EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tfn. +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3319-6 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/958369 | QJ-AB-15-018-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-3305-9 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/102898 | QJ-AB-15-018-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3346-2 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/413401 | QJ-AB-15-018-SV-E

© Europeiska unionen, 2015

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av fotona 1, 2 och 3 och bilden i ruta 13 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:S PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2015

nr 16

Särskild rapport

Förbättra
försörjningstryggheten
genom att utveckla
den inre marknaden för
energi: mer behöver göras

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning II – under ledning av revisionsrättens ledamot Henri Grethen – som är specialiserad på utgiftsområdena strukturpolitik, transporter och energi. Revisionen leddes av ledamoten Phil Wynn Owen, som fick stöd av Gareth Roberts (kanslichef), Katharina Bryan (attaché), Pietro Puricella (enhetschef), Erki Must (uppgiftsansvarig) och Jolita Korzunienė (revisor), Pekka Ulander (revisor), Svetoslav Hristov (revisor), Aleksandra Klis-Lemieszonek (revisor) och Andrew Judge (revisor).

Från vänster till höger: P. Puricella, A. Judge, G. Roberts, J. Korzunienė, P. Ulander, K. Bryan, E. Must, A. Klis-Lemieszonek, P. Wynn Owen och S. Hristov.

Innehåll

Ordlista

Sammanfattning

Inledning

Försörjningstryggheten och dess koppling till den inre marknaden för energi

Den rättsliga ramen för den inre marknaden för energi

Investeringsbehov och EU:s finansiella verktyg inom området för energiinfrastruktur

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Målet att fullborda den inre marknaden för energi senast 2014 uppnåddes inte

Problemen med att genomföra EU:s rättsliga ram för den inre marknaden för energi kvarstår

Stora skillnader i hur medlemsstaterna organiserar sina energimarknader kan hindra den fortsatta utvecklingen av den inre marknaden för energi

Det har visserligen gjorts framsteg i arbetet med att slå ihop marknaderna i Europa, men den inre marknaden för energi har ännu inte fått fullt genomslag på priserna

Energiinfrastrukturen i Europa är i allmänhet ännu inte utformad för helt integrerade marknader och ger därför inte någon reell försörjningstrygghet i dag

Infrastrukturen inom och mellan många medlemsstater är ännu inte anpassad för den inre marknaden för energi

Det finns ingen övergripande behovsbedömning på EU-nivå som kan ligga till grund för en prioritering av investeringar i energiinfrastruktur i EU

För att utveckla en gränsöverskridande infrastruktur krävs samarbete mellan angränsande medlemsstater

Det finansiella stödet från EU:s budget inom området för energiinfrastruktur har endast gett ett begränsat bidrag till den inre marknaden för energi och försörjningstryggheten

EU har flera olika finansieringsinstrument som stöder energiinfrastrukturprojekt, men inget av dem har den inre marknaden för energi som primärt mål

Mycket av den energiinfrastruktur som har medfinansierats av EU har ännu inte haft någon effekt på den inre marknaden för energi

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I
—
a) Genomsnittliga elpriser i återförsäljarledet inklusive skatt för konsumenthushåll: första kvartalet 2015 i eurocent per 1 kWh
b) Genomsnittliga elpriser exklusive mervärdesskatt och icke återvinningsbar skatt för industrikonsumenter: första kvartalet 2015 i eurocent per 1 kWh

Bilaga II
—
Uppskattade anskaffningspriser som gasleverantörerna i EU-medlemsstaterna betalat – årsgenomsnitt 2014 – euro per MWh

Bilaga III
—
Medlemsstaternas deltagande i Acers arbetsgrupper, januari 2013–maj 2015

Kommissionens svar

Ordlista

Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer): ett EU-organ med huvudkontor i Ljubljana i Slovenien, som inrättades i mars 2011 inom ramen för det tredje energipaketet för att bidra till fullbordandet av den inre marknaden för energi för både el och naturgas. Acer är en oberoende europeisk organisation som ska främja samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter.

De europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna): en gemensam ram för verksamheten inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).

Den baltiska energimarknadens sammanlänkningsplan (Bemip): ett regionalt initiativ som undertecknades 2009 för att integrera Estland, Lettland och Litauen i de europeiska energimarknaderna, bryta deras isolering på energiområdet och liberalisera deras energimarknader.

Det europeiska energiprogrammet för återhämtning (EEPR): programmet infördes i slutet av 2008 med anledning av den ekonomiska och finansiella krisen. Det tillhandahåller finansiering av projekt som syftar till att göra energiförsörjningen tillförlitligare och minska utsläppen av växthusgaser.

Det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för el och gas (Entso-E/Entso-G): dessa nätverk representerar alla systemansvariga för överföringssystem för el/gas i EU och andra som är anslutna till deras nät, för alla regioner och för alla tekniska frågor och marknadsfrågor.

Energiö: en region med otillräckliga länkar till energiöverföringsnät. Detta leder till att de ofta är beroende av en enda yttre energikälla eller energileverantör.

Energisammanlänkning: en struktur som gör det möjligt för el eller gas att flöda mellan nationella nät. Dessa strukturer kan ägas och drivas av en eller flera systemansvariga för överföringssystem.

Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi): syftet med Efsi är att mobilisera minst 315 miljarder euro i privata och offentliga långsiktiga investeringar i hela EU under perioden 2015–2017. Efsi kommer att inrättas inom Europeiska investeringsbanken (EIB) som en förvaltningsfond med obegränsad varaktighet för att finansiera mer riskfyllda delar av projekt. En garanti på upp till 16 miljarder euro som backas upp av EU-budgeten ska kompensera för den ytterligare risk som EIB tar. Medlemsstaterna får bidra till Efsi. Efsi får finansiera projekt av gemensamt intresse eller andra sammanlänkningsprojekt. Energiinfrastruktur är ett prioriterat område för Efsi.

Flytande naturgas (LNG): LNG är naturgas som har omvandlats till flytande form för lagring eller transport.

Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE): Fonden för ett sammanlänkat Europa erbjuder sedan 2014 finansiellt stöd till tre sektorer – energi, transport samt informations- och kommunikationsteknik (IKT). Inom dessa områden fastställer FSE vilka investeringar som bör prioriteras och genomföras under det kommande årtiondet, till exempel el- och gaskorridorer, användning av förnybar energi, sammanlänkade transportkorridorer och renare transportmedel, snabbt bredband och digitala nät.

Försörjningstrygghet: avbrottsfri tillgång till energikällor till ett överkomligt pris i enlighet med Internationella energiorganets definition.

Handel mellan företag (B2B): en kommersiell transaktion mellan två företag, till exempel mellan en producent och en grossist, eller mellan en grossist och en återförsäljare.

Inre marknaden för energi: den inre marknaden för energi är det regelverk och den infrastruktur som ska möjliggöra ett fritt flöde av och gränslös handel med gas och el inom hela EU:s territorium.

Kommittéförfarande: kommittésystem som övervakar de delegerade akter som genomförs av Europeiska kommissionen. Kommittéerna består av företrädare för medlemsstaterna och har mandat att reglera vissa delegerade aspekter av den sekundärlagstiftning som antas av rådet och, om medbeslutandeförfarandet tillämpas, Europaparlamentet. Kommissionen är ordförande för mötena och tillhandahåller ett sekretariat.

Miljarder kubikmeter (bcm): ett mått på gasvolym som används inom både produktion och handel.

Nationella tillsynsmyndigheter: de nationella tillsynsmyndigheterna är de offentliga organisationer i medlemsstaterna som ska kontrollera att marknaden har regler för rättvist tillträde. I vissa medlemsstater fastställer de också grossist- och återförsäljarpriser till konsumenter. De tillhandahåller analyser som används för att fastställa de avgifter som tas ut av de systemansvariga för överföringssystem.

Nätföreskrifter och riktlinjer: regler som är tillämpliga på en eller flera delar av energisektorn. De är avsedda som ett verktyg för att förverkliga den inre marknaden för energi genom att komplettera de befintliga nationella reglerna så att gränsöverskridande frågor kan hanteras systematiskt.

Projekt av gemensamt intresse: i oktober 2013 antog kommissionen en förteckning över 248 viktiga energiinfrastrukturprojekt. Projekt av gemensamt intresse ska omfattas av snabbare och effektivare tillståndsförfaranden och fördelaktigare reglering. De kan också få stöd inom ramen för Fonden för ett sammanlänkat Europa.

Systemansvarig för överföringssystem: en enhet som har i uppdrag att transportera energi i form av naturgas eller el på nationell eller regional nivå med hjälp av fast infrastruktur.

Tioåriga nätutvecklingsplaner: de tioåriga nätutvecklingsplanerna för el och gas är icke-bindande dokument som offentliggörs vartannat år av Entso-E och Entso-G. De är avsedda att öka informationen om och insynen i investeringarna i el- och gasöverföringssystemen.

Transeuropeiska energinät (TEN-E): syftet med TEN-E-programmet är att utveckla den inre marknaden för energi genom sammanlänkning, driftskompatibilitet och utveckling av transeuropeiska nät för transport av el och gas samt skapa trygghet och diversifiering i försörjningen och främja hållbar utveckling.

Tredje energipaketet: ett lagstiftningspaket om energimarknaderna i EU. Det innehåller de viktigaste reglerna för hur den inre marknaden för energi fungerar, inbegripet gränsöverskridande handel och institutionell organisation.

Uppdelning: den process där överföringsverksamheten i ett vertikalt integrerat energiföretag separeras från annan verksamhet, till exempel produktion och distribution.

Sammanfattning

I

Europeiska unionen (EU) har utformat en heltäckande strategi för energi- och klimatpolitiken under de senaste 20 åren. Denna politik fortsätter att utvecklas mot bakgrund av den växande utmaningen med klimatförändringen och ett föränderligt internationellt sammanhang som bland annat omfattar politiska förändringar vid EU:s gränser och handelsavtal med externa partner.

II

Försörjningstrygghet har blivit en viktig fråga i Europa under det senaste årtiondet. Stater och invånare har framför allt varit oroade över riskerna med att vara beroende av yttre källor, den politiska osäkerheten hos externa leverantörer och transiteringsländer samt risken för avbrott i energiförsörjningen. Det finns också en växande insikt om att förändringarna inom EU:s energisystem till följd av förändrade efterfrågemönster och utbyggnaden av förnybara energikällor skapar nya utmaningar när det gäller att garantera en oavbruten energiförsörjning till slutanvändare till rimliga priser.

III

EU har antagit en rad olika lagar för att stödja utvecklingen av en inre marknad för energi. Den inre marknaden för energi är det regelverk och den infrastruktur som har utformats för att tillåta ett fritt flöde av och gränslös handel med gas och el inom hela EU:s territorium. Det senaste lagstiftningspaketet, som brukar kallas det tredje energipaketet, hade som mål att den inre marknaden skulle vara fullbordad senast 2014. I EU-budgeten anslogs också 3,7 miljarder euro till finansiering av energiinfrastruktur mellan 2007 och 2013, och ytterligare ungefär 7,4 miljarder euro planeras för perioden 2014–2020.

IV

Vid vår revision har vi försökt avgöra om de politiska åtgärderna för den inre marknaden för energi och EU:s bidrag till energiinfrastruktur har främjat energitryggheten på ett ändamålsenligt sätt.

V

EU:s mål att fullborda den inre marknaden för energi senast 2014 uppnåddes inte. Energiinfrastrukturen i Europa är i allmänhet ännu inte utformad för helt integrerade marknader och ger därför inte någon reell försörjningstrygghet i dag. Det finansiella stödet från EU:s budget inom området för energiinfrastruktur har endast gett ett begränsat bidrag till den inre marknaden för energi och försörjningstryggheten.

VI

Vissa problem med att genomföra EU:s rättsliga ram för den inre marknaden för energi kvarstår. Stora skillnader i hur medlemsstaterna organiserar sina energimarknader kan hindra den fortsatta utvecklingen av den inre marknaden för energi. Det har visserligen gjorts framsteg i arbetet med att slå ihop marknaderna i Europa, men den inre marknaden för energi har ännu inte fått fullt genomslag på priserna. Vi lämnar följande rekommendationer:

Rekommendation 1: Eftersom den inre marknaden för energi ännu inte har fullbordats bör kommissionen slutföra sina bedömningar och inleda eventuella nödvändiga överträdelseförfaranden mot medlemsstater före utgången av 2016.

Rekommendation 2:

a)Medlemsstaterna bör se till att deras nationella tillsynsmyndigheter är oberoende och att deras roll inte begränsas. De nationella tillsynsmyndigheterna bör ha tillräckliga resurser för sin verksamhet, bland annat för att kunna delta till fullo i samarbete på EU-nivå.

b)Kommissionen bör se till att Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) har de befogenheter som krävs för att inhämta den information från viktiga institutioner i medlemsstaterna som den behöver för att utföra sitt uppdrag.

Rekommendation 3: Kommissionen bör främja bred utveckling av transparenta handelsmekanismer för både gas och el, bland annat genom att underlätta och stödja inrättandet av börser i medlemsstater där sådana ännu inte finns eller där mekanismer för handel mellan företag dominerar.

Rekommendation 4: Kommissionen bör skynda på kommittéförfarandet i syfte att få elnätföreskrifterna godkända före utgången av 2015. Kommissionen bör också uppmuntra Acer och Entso att stödja tidig tillämpning av nätföreskrifter i medlemsstaterna inom ramen för regionala samarbetsinitiativ.

Rekommendation 5: Kommissionen bör göra följande:

a)Överväga att införa mål för sammanlänkning av elnät som baseras på marknadens behov i stället för på fast nationell produktionskapacitet.

b)En ny bedömning av de potentiella kostnaderna för och nyttan med en målmodell för gas och med hänsyn till den osäkra efterfrågan överväga om det finns alternativ till en omfattande utbyggnad av gasledningar, till exempel installation av strategiskt placerade terminaler för flytande naturgas som kan försörja en eller flera nationella marknader genom lösningar som är förenliga med den inre marknaden för energi. Detta bör baseras på en heltäckande behovsbedömning på EU-nivå.

VII

Infrastrukturen inom och mellan många medlemsstater är ännu inte anpassad för den inre marknaden för energi. Det finns ingen övergripande behovsbedömning på EU-nivå som kan ligga till grund för prioritering av investeringar i energiinfrastruktur i EU. För att utveckla en gränsöverskridande infrastruktur krävs samarbete mellan angränsande medlemsstater. Vi lämnar följande rekommendationer:

Rekommendation 6: Kommissionen bör göra följande:

a)Identifiera gränsöverskridande energiinfrastruktur som inte används i sin fulla kapacitet till stöd för den inre marknaden för energi, antingen för att den är bunden av långsiktiga bilaterala avtal och tredje part inte har tillträde till den eller på grund av att dess tekniska kapacitet, till exempel för omvända gasflöden, inte används.

b)Arbeta med de berörda parterna i medlemsstaterna för att öka den faktiska avbrottsfria användningen av denna infrastruktur till förmån för den inre marknaden för energi.

c)Undersöka nyttan med att inrätta regionala systemansvariga för överföringssystem för att främja och effektivt hantera gränsöverskridande energiflöden för att få ut mesta möjliga av befintlig infrastruktur.

Rekommendation 7: Kommissionen bör göra följande:

a)En heltäckande bedömning av behovet av energiinfrastruktur på EU-nivå som kan ligga till grund för utvecklingen av den inre marknaden för energi. Behovsbedömningen bör användas som referens för andra strategiska dokument, till exempel de tioåriga nätutvecklingsplanerna.

b)Inrätta en funktion, antingen internt eller inom Acer, för utformningen av energimarknaderna, inklusive en rad olika efterfrågeprognoser, till stöd för behovsbedömningen.

c)Arbeta med Entso-E och Entso-G så att behovsbedömningen kan bidra till planeringen av infrastruktur för den inre marknaden för energi i EU, inbegripet tioåriga nätutvecklingsplaner.

VIII

EU har flera finansieringsinstrument som stöder energiinfrastrukturprojekt, men inget av dem har den inre marknaden för energi som primärt mål. Den energiinfrastruktur som har medfinansierats av EU har en begränsad effekt på den inre marknaden för energi. Vi lämnar följande rekommendationer:

Rekommendation 8: Kommissionen bör förbättra sina planeringsförfaranden, särskilt när det gäller prioriteringen och finansieringen av projekt av gemensamt intresse, med utgångspunkt i en heltäckande behovsbedömning av energiinfrastruktur på EU-nivå.

Rekommendation 9: Kommissionen bör lägga fram lagstiftningsförslag som innebär att beslut om att välja ut energiinfrastrukturprojekt för finansiering fattas under förutsättning att energimarknaderna i medlemsstaterna fungerar ändamålsenligt och avbrottsfritt.

Inledning

01

Europeiska unionen (EU) har utarbetat en heltäckande strategi för energi- och klimatpolitiken under de senaste 20 åren¹. Denna politik fortsätter att utvecklas mot bakgrund av den växande utmaningen med klimatförändringen och ett föränderligt internationellt sammanhang som omfattar politiska förändringar vid EU:s gränser och handelsavtal med externa partner.

02

Mandatet för att utveckla en EU-politik inom det energipolitiska området fastställs i artikel 4 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), där det anges att energi är ett område med delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. I artikel 194 anges att målet för EU:s energipolitik ska vara att

a)garantera att energimarknaden fungerar,

b)garantera energiförsörjningen i unionen,

c)främja energieffektivitet och energibesparingar samt utveckling av nya och förnybara energikällor,

d)främja sammankopplade energinät.

03

Medlemsstaterna beslutar om sin nationella energimix, skatter och avgifter för gas och el och övervakar el- och naturgasmarknadernas funktion inom sina gränser.

04

Försörjningstrygghet har blivit en viktig fråga i Europa under det senaste årtiondet. Stater och invånare har framför allt varit oroade över riskerna med att vara beroende av yttre källor, den politiska osäkerheten hos externa leverantörer och transiteringsländer samt risken för avbrott i energiförsörjningen. Det finns också en växande insikt om att förändringarna inom EU:s energisystem till följd av förändrade efterfrågemönster och utbyggnaden av förnybara energikällor skapar nya utmaningar när det gäller att garantera oavbruten energiförsörjning till slutanvändare till rimliga priser.

Försörjningstryggheten och dess koppling till den inre marknaden för energi

05

Europeiska kommissionen har konsekvent främjat utvecklingen av inre marknader för el och naturgas som en grund för att trygga energiförsörjningen i EU. Den inre marknaden för energi är det regelverk och den infrastruktur som har utformats för att tillåta ett fritt flöde av och gränslös handel med gas och el inom hela EU:s territorium. I kommissionens senaste meddelande En europeisk strategi för energitrygghet som offentliggjordes den 28 maj 2014² konstaterar kommissionen följande: ”Nyckeln till förbättrad energitrygghet ligger för det första i en mer samlad strategi genom en fungerande inre marknad och ökat samarbete på regional nivå och unionsnivå, särskilt för att samordna nätutveckling och öppna marknader …”.

06

Utvecklingen av öppna, konkurrensutsatta och fullt fungerande inre marknader för el- och gasförsörjning kan öka försörjningstryggheten i unionen som helhet. Det ger möjligheter till en mer diversifierad försörjning, minskade lokala försörjningsrisker, en likvid och flexibel handel inom och mellan medlemsstater och energiförsörjning på ekonomiskt effektiv grund. Försörjningstrygghet är en kollektiv nyttighet som medför kostnader, och att uppnå försörjningstrygghet så kostnadseffektivt som möjligt är ett centralt mål för EU:s energipolitik.

07

I december 2014 upprepade Europeiska unionens råd sitt stöd för fullbordandet av den inre marknaden för energi och betonade ”att alla insatser måste mobiliseras för att snarast uppnå målet om en fullt fungerande och sammanlänkad inre energimarknad”³.

08

För att utveckla en inre marknad för energi är det nödvändigt att både fastställa regler för hur energimarknaderna för gas och el ska fungera och försöka se till att det finns en ändamålsenlig infrastruktur.

Den rättsliga ramen för den inre marknaden för energi

09

Det finns olika typer av regler för hur den inre marknaden för energi ska fungera. Det första steget är utvecklingen av en rättslig ram där principerna fastställs för utvecklingen av inre marknader för el och naturgas och för regleringsvillkoren för handel med energi. Denna rättsliga ram har utvecklats genom EU:s tre ”paket” med sekundärlagstiftning (se figur 1).

10

Det tredje energipaketet kompletterades 2011 med förordningen om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna⁴ för energi (Remit)⁵. Syftet med förordningen är att hantera frågorna om marknadsintegritet och marknadsmissbruk, och den innehåller föreskrifter om övervakning av grossistenergimarknaderna för att upptäcka och förhindra otillbörlig marknadspåverkan. Den ska ha genomförts till fullo senast i april 2016.

Figur 1

Utvecklingen av de tre energipaketen

Källa: Europeiska revisionsrätten.

11

Det finns också två EU-lagstiftningsåtgärder som direkt gäller försörjningstrygghet för el och gas. De går ut på att se till att den inre marknaden för energi fungerar ändamålsenligt och avbrottsfritt även under exceptionella omständigheter:

a)Enligt direktivet om elförsörjning⁶, som antogs 2005, åläggs medlemsstaterna att garantera tillräcklig produktionskapacitet, tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan och lämplig överföringsförmåga mellan medlemsstaterna.

b)I förordningen om att trygga naturgasförsörjningen, som antogs 2010⁷, införs normer för försörjning och infrastruktur. Dessutom fastställs naturgasföretagens, medlemsstaternas och kommissionens ansvarsområden när det gäller att förebygga och hantera försörjningsavbrott.

12

I denna rättsliga ram fastställs de grundläggande principerna för den inre marknaden för energi, men den är inte i sig någon praktisk mall för energimarknader. Därför tog kommissionen initiativ till målmodeller för el och gas för att uppnå målet med priskonvergens.⁸ Dessa modeller har vidareutvecklats tillsammans med Entso, Acer och företrädare för energiindustrin. De håller nu på att fastställas i en ram av riktlinjer och nätföreskrifter med de tekniska reglerna för hur dessa marknader bör fungera:

a)Syftet med målmodellen för el är att koppla ihop de nationella marknaderna till en enda EU-omfattande marknad⁹. Utöver att underlätta priskonvergensen bör marknadskopplingen trygga optimal användning av gränsöverskridande överföring.

b)Målmodellen för gas främjar priskonvergens genom marknadsplatsbaserad handel¹⁰. Enligt modellen ska det utvecklas inmatnings- och uttagsområden och virtuella likvidhandelspunkter.

Roller och ansvarsområden för de viktigaste aktörerna inom EU:s energipolitik

13

Processen med att utveckla, genomföra och reglera den inre marknaden för energi omfattar en rad olika offentliga och privata aktörer som har särskilda roller och ansvarsområden.

a)Inom Europeiska kommissionen har generaldirektoratet för energi (GD Energi) ansvar för att utveckla och genomföra EU:s energipolitik i enlighet med artikel 194 i EUF-fördraget. I ansvaret ingår att se till att energimarknaden fungerar och att trygga energiförsörjningen i EU, samt att främja sammanlänkningen av energinät. När det gäller den inre marknaden för energi ska kommissionen

i)vid behov föreslå policydokument och lagstiftningsåtgärder,

ii)kontrollera att energipaketen införlivas i den nationella lagstiftningen,

iii)anta nätföreskrifterna tillsammans med medlemsstaterna via kommittéförfarandet.

b)Energimarknaderna ska övervakas av nationella tillsynsmyndigheter som är helt oberoende av medlemsstaternas regeringar. Kravet på att inrätta nationella tillsynsmyndigheter infördes i det andra energipaketet. Deras roll förstärktes ytterligare genom det tredje paketet.

c)Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer), som inrättades inom ramen för det tredje energipaketet, ska främja och underlätta samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter. Acer utarbetar ramriktlinjer som ligger till grund för nätföreskrifter och antar yttranden om en rad frågor som berör energimarknaden. Acer har inga verkställande befogenheter, varför byråns beslut inte är direkt bindande för marknadsaktörerna.

d)Systemansvariga för överföringssystem är enheter som ansvarar för att transportera energi i form av naturgas eller el på nationell eller regional nivå med hjälp av fast infrastruktur. De förväntas samarbeta inom ramen för det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystem för el och gas (Entso-E och Entso-G). Entso ansvarar för att utveckla nätföreskrifter som baseras på Acers ramriktlinjer och för att utarbeta tioåriga nätutvecklingsplaner.

Investeringsbehov och EU:s finansiella verktyg inom området för energiinfrastruktur

14

Det behövs investeringar i energiinfrastruktur för att den inre energimarknadens positiva effekter på försörjningstryggheten ska kunna förverkligas. I EU finansieras energiinfrastrukturen främst av systemansvariga för överföringssystem genom konsumentavgifter enligt principen om att användaren ska betala. De egna resurser som de systemansvariga för överföringssystemen använder för att finansiera infrastrukturinvesteringar varierar från så lite som 20 % av projektkostnaderna upp till hela kostnaden för den investering som krävs. Enligt kommissionens siffror från 2011 investerade de systemansvariga för överföringssystemen 9,1 miljarder euro per år i energiinfrastruktur mellan 2005 och 2009. Av det gick 5,8 miljarder euro per år till elinfrastruktur och 3,3 miljarder euro per år till gasinfrastruktur.

15

Europeiska investeringsbanken (EIB) är den största överstatliga låne- och garantigivaren för energiinfrastrukturprojekt i EU. Mellan 2007 och 2012 beviljade EIB lån på 29,4 miljarder euro till investeringar i modernisering och utveckling av europeiska el- och gasnät¹¹.

16

Energiinfrastruktur är också ett av de prioriterade områdena för den nyligen inrättade Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi)¹². Denna fond använder kapital från både EU-budgeten och EIB för att mobilisera minst 315 miljarder euro i offentliga och privata investeringar i hela EU¹³.

17

Jämfört med de egna investeringar som görs av systemansvariga för överföringssystem och den finansiering som finns tillgänglig från EIB och Efsi, ger EU:s budget ett relativt litet bidrag till investeringar i energiinfrastruktur. Ungefär 3,7 miljarder euro ur EU:s budget anslogs till energiinfrastruktur mellan 2007 och2013, och ytterligare 7,4 miljarder euro planeras för perioden 2014–2020, se tabell 1.

Tabell 1

Anslagna medel för energiinfrastruktur för perioden 2007–2020 (miljoner euro)

| Sektor | TEN-E | EEPR | FSE Energi | ESI-fonder | Summa
2007–2013 | El | 81 | 905 |  | 498 | 1 484
Gas | 64 | 1 363 |  | 814 | 2 241
TOTALT | 145 | 2 268 |  | 1 312 | 3 725
2014–2020 | El och gas | 5 350 | 2 000¹ | 7 350
TOTALT 2007–2020 | 145 | 2 268 | 5 350 | 3 312 | 11 075

1 Preliminär siffra som granskningsteamet fått från GD Regional- och stadspolitik.

Källa: Europeiska revisionsrätten, baserat på databaser hos GD Regional- och stadspolitik och genomföranderapporter från EEPR.

18

Anslagen kommer från flera fonder som kommissionen förvaltar och som varierar i relativ storlek, finansierar olika typer av projekt och tillhandahåller olika typer av finansiering (se tabell 1):

a)Transeuropeiska energinät (TEN-E), som upprättades 1996¹⁴, var ett instrument som förvaltades av kommissionen och finansierade el- och naturgasinfrastruktur. Genom TEN-E-förordningarna från 2013¹⁵ fastställdes kriterier för identifiering av projekt av gemensamt intresse.

b)Europeiska energiprogrammet för återhämtning (EEPR) inrättades 2009 för att stimulera EU:s ekonomi genom investeringar i infrastruktur¹⁶. EEPR finansierade den godkända förteckningen över projekt under direkt förvaltning av kommissionen. De projekt som fick finansiering håller fortfarande på att genomföras, men inga nya projekt kommer att få stöd genom den här ordningen.

c)Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE)¹⁷ inrättades för att skapa investeringar inom områdena för transport, energi och telekommunikationer för perioden 2014–2020¹⁸. Fonden är avsedd att locka privata investeringar genom ett antal verktyg, inklusive bidrag, särskilda lån, garantier och skuld- och kapitalinstrument. Medfinansieringen via bidrag utgår från öppna ansökningsomgångar och förvaltas av genomförandeorganet för innovation och transportnät (Inea).

d)Energiinfrastruktur finansieras också via de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna)¹⁹. Denna finansiering baseras på nationella operativa program som godkänns av kommissionen.

19

År 2010 bedömde kommissionen att energisektorn i Europa skulle behöva 1 000 miljarder euro i investeringar fram till 2020. Av dessa skulle ungefär 210 miljarder euro behövas för el- och gasnät av europeisk betydelse²⁰. På senare tid har Internationella energiorganet (IEA) beräknat att de sammanlagda investeringar som krävs för el- och gasnäten i EU kommer att öka till 931 miljarder euro under perioden 2014–2035²¹.

1Här ingår bland annat kommissionens meddelanden om EU:s energipolitik som offentliggjordes 1995 och 2007, energi- och klimatpaketen för 2020 och 2030 och kommissionens meddelande nyligen om energiunionen.

2COM(2014) 330 final av den 28 maj 2014 Europeisk strategi för energitrygghet.

3Europeiska unionens råds slutsatser från rådets möte (transport, telekommunikationer och energi) den 9 december 2014.

4Grossistförsäljning sker mellan importörer eller producenter av energi och de leverantörer som säljer energiprodukterna till slutkonsumenterna.

5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 av den 25 oktober 2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi (EUT L 326, 8.12.2011, s. 1).

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (EUT L 33, 4.2.2006, s. 22).

7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av den 20 oktober 2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv 2004/67/EG (EUT L 295, 12.11.2010, s. 1).

8Mer information om utvecklingen av målmodellerna finns på https://ec.europa.eu/energy/en/consultations/consultation-generation-adequacy-capacity-mechanisms-and-internal-market-electricity

9Med marknadskoppling avses att med tillgänglig gränsöverskridande överföringskapacitet koppla samman separata dagen förespotmarknader för el. Det har tagits fram en särskild algoritm som kallas Euphemia för att genomföra elmarknadskopplingen i Europeiska unionen.

10En marknadsplats för gas är en fysisk eller virtuell handelspunkt där gasförsörjningen prissätts utifrån efterfrågan i regionen. Prisrörelserna på marknadsplatsen följer förändringarna i samspelet mellan efterfrågan och tillgången på gas.

11Europeiska investeringsbanken, Energy Lending Criteria (utlåningskriterier för energilån), 23 juli 2013.

12Europaparlamentets och rådets förordning (eu) 2015/1017 av den 25 juni 2015 om Europeiska fonden för strategiska investeringar, Europeiska centrumet för investeringsrådgivning och portalen för investeringsprojekt på europeisk nivå samt om ändring av förordningarna (EU) nr 1291/2013 och (EU) nr 1316/2013 – Europeiska fonden för strategiska investeringar.

13Yttrande nr 4/2015 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska fonden för strategiska investeringar och om ändring av förordningarna (EU) nr 1291/2013 och (EU) nr 1316/2013 (EUT C 121, 15.4.2015, s. 1).

14TEN E-programmet inrättades genom följande rättsakter: Europaparlamentets och rådets beslut nr 1364/2006/EG av den 6 september 2006 om riktlinjer för transeuropeiska energinät och om upphävande av beslut 96/391/EG och beslut nr 1229/2003/EG (EUT L 262, 22.9.2006, s. 1).

15Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 347/2013 av den 17 april 2013 om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer och om upphävande av beslut nr 1364/2006/EG och om ändring av förordningarna (EG) nr 713/2009, (EG) nr 714/2009 och (EG) nr 715/2009 (EUTL 115, 25.4.2013, s. 39) är avsedd att underlätta en snabb utveckling av och driftskompatibilitet i transeuropeiska energinät (TEN-E).

16Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 663/2009 av den 13 juli 2009 om inrättande av ett program för hjälp till ekonomisk återhämtning genom finansiellt stöd från unionen till projekt på energiområdet (EUT L 200, 31.7.2009, s. 31).

17I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/1017 om Europeiska fonden för strategiska investeringar minskades finansieringsramen för FSE när det gäller energisektorn för perioden 2014–2020 med 500 miljoner euro (från 5 850 miljoner till 5 350 miljoner euro) delvis för att finansiera bidraget från EU:s allmänna budget till Efsi.

18Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, om ändring av förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010 (EUT L 348, 20.12.2013, s. 129).

19Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

20KOM(2010) 677 slutlig av den 17 november 2010, Prioriteringar för energiinfrastrukturen för 2020 och framåt – Förslag för ett integrerat europeiskt energinätverk.

21World Investment Outlook, 2014 (rapport från 2014 om framtidsutsikterna för internationella investeringar), Internationella energiorganet, Paris: OECD/IEA, s. 167.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

20

Genom denna revision försökte revisionsrätten avgöra om genomförandet av politiska åtgärder för den inre marknaden för energi och EU:s bidrag till energiinfrastruktur har främjat energitryggheten på ett ändamålsenligt sätt.

21

Vi undersökte framför allt om

οkommissionen och medlemsstaterna har garanterat genomförandet av politiken för den inre marknaden för energi och på så sätt förbättrat försörjningstryggheten,

οenergiinfrastrukturen i EU är lämplig för fullständigt integrerade marknader och därmed erbjuder faktisk energitrygghet,

οEU:s finansiella stöd till energiinfrastruktur har bidragit till utvecklingen av en inre marknad för energi på ett ändamålsenligt sätt.

22

Revisorernas fältarbete genomfördes från mitten av 2014 till mitten av 2015.

23

Vår revision inriktades på transport av gas genom rörledningar, lagring (inbegripet terminaler för flytande naturgas) och elöverföring. Vi behandlade inte energiproduktion²² eller energieffektivitet²³. Vi tog inte heller upp system för energidistribution till slutkonsumenter, energifattigdom, energiskatter och energisubventioner eller energi- och klimatmålen för 2020 och 2030.

24

Vår revision omfattade politiska åtgärder och finansiering från och med 2007. Vi valde ett regionalt arbetssätt och granskade fallstudier i sex medlemsstater – Bulgarien, Estland, Litauen, Polen, Spanien och Sverige. Vi analyserade de regionala marknaderna och graden av sammanlänkning mellan dessa medlemsstater och deras grannar.

25

I dessa fallstudier bedömde vi hur investeringsbehoven hade fastställts, hur principerna för den inre marknaden för energi hade tillämpats, aspekter på gränsöverskridande samarbete och tanken bakom projektförslagen. Urvalet gav en bred geografisk representation över hela EU. Fallstudierna omfattade 15 exempel på specifika projekt med medfinansiering från EU. Revisionsarbetet för varje fallstudie omfattade intervjuer med tjänstemän från medlemsstaten och från EU.

26

När så var möjligt kartlade vi även god praxis som kunde utbytas med intressenter i andra medlemsstater.

22När det gäller energiproduktion, se särskild rapport nr 6/2014, Sammanhållningsstödet till produktion av förnybar energi – har det lett till bra resultat? (http://eca.europa.eu).

23När det gäller energiförbrukning, se särskild rapport nr 21/2012, Kostnadseffektiviteten i de sammanhållningspolitiska investeringarna i energieffektivitet (http://eca.europa.eu).

Iakttagelser

Målet att fullborda den inre marknaden för energi senast 2014 uppnåddes inte

27

Den inre marknaden för energi har stått i centrum för den energipolitiska utvecklingen på EU-nivå sedan 2007. Enligt det tredje energipaketet, som antogs 2009, skulle direktiven om gas och elektricitet vara införlivade i den nationella lagstiftningen senast den 3 mars 2011²⁴. Målet uppnåddes dock inte det året. Tre kommissionsförordningar som ingår i det tredje energipaketet antogs också 2009²⁵.

28

År 2011 upprepade rådet sitt åtagande om den inre marknaden för energi och konstaterade att den ”bör förverkligas senast 2014 så att gas och elektricitet kan flöda fritt”²⁶. I december 2014, då målet ännu inte hade uppnåtts, bekräftade rådet på nytt det skyndsamma behovet av att bestämmelserna i tredje energipaketet genomförs och tillämpas effektivt och enhetligt av alla medlemsstater²⁷.

29

Följande är viktigt för att målet ska uppnås:

οAtt genomföra EU:s regelverk för den inre marknaden för energi.

οAtt harmonisera ett lapptäcke av lokala och nationella marknader.

οAtt uppnå priskonvergens.

οAtt se till att det finns lämplig energiinfrastruktur (se punkt 72 och framåt).

Problemen med att genomföra EU:s rättsliga ram för den inre marknaden för energi kvarstår

30

Det tredje energipaketet omfattar både förordningar, som är direkt tillämpliga, och direktiv, som måste införlivas i varje medlemsstats rättsliga ram. Kommissionen övervakar framstegen på följande sätt:

a)Kontroller av införlivande, där kommissionen kontrollerar att medlemsstaterna har uppdaterat sin nationella lagstiftning för att införliva direktivens bestämmelser²⁸. Om kommissionen bedömer att en medlemsstat inte har gjort detta får kommissionen inleda ett överträdelseförfarande som kan leda till en anmälan till Europeiska unionens domstol.

b)Kontroller av överensstämmelse, där kommissionen bedömer om förändringarna i praktiken är förenliga med direktivens bestämmelser. För att underlätta denna bedömning skickar kommissionen en begäran om upplysningar och förtydliganden till medlemsstaterna. Detta informationsutbyte sker via ett verktyg som kallas EU Pilot. Om kommissionen bedömer att de förändringar som har gjorts i praktiken i en medlemsstat inte återspeglar direktivens bestämmelser korrekt får den inleda ett formellt överträdelseförfarande i enlighet med artikel 258 i EUF-fördraget.

31

Tabell 2 innehåller närmare uppgifter om statusen för dessa kontroller, inklusive överträdelseförfaranden avseende lagstiftningen i tredje energipaketet per den 30 juni 2015. Vår analys visar att det fortfarande är lång väg kvar innan tredje energipaketet kan anses vara helt och hållet genomfört i medlemsstaterna. Situationen den 30 juni 2015:

a)När det gäller bristande införlivande av bestämmelserna i tredje energipaketet ansåg kommissionen att det var nödvändigt att inleda överträdelseförfaranden mot 19 av 28 medlemsstater. Samtliga dessa förfaranden hade avslutats den 30 juni 2015.

b)När det gäller bristande överensstämmelse med bestämmelserna i tredje energipaketet inledde kommissionen 2013 förfarandet med att begära upplysningar från medlemsstater och inledde i vissa fall överträdelseförfaranden.

i)För tio medlemsstater hade kommissionen slutfört sin bedömning och inlett överträdelseförfaranden i enlighet med artikel 258 i EUF-fördraget. Alla dessa pågår fortfarande.

ii)För fyra medlemsstater hade kommissionen begärt upplysningar via EU Pilot, men hade ännu inte slutfört sin bedömning.

iii)För 14 medlemsstater hade kommissionen ännu inte skickat någon begäran om upplysningar.

32

De bestämmelser i det tredje energipaketet som är relevanta för vår revision och för vilka kommissionen har påvisat problem vid sina kontroller avser bland annat

οde nationella tillsynsmyndigheternas arbetssätt (se punkterna 34–36),

οarbetssättet hos de systemansvariga för överföringssystem (se punkterna 37–42),

οfrågor i samband med olika former av prisreglering (se punkt 64).

33

Under granskningen bekräftade vi att det fanns problem inom dessa områden, vilket beskrivs nedan.

Tabell 2

Kommissionens kontroller av införlivande och överensstämmelse med tredje energipaketet per den 30 juni 2015

| Kontroller av införlivande | Kontroller av överensstämmelse
| Kommissionens kontroll av införlivande har slutförts | Överträdelseförfarande har inletts och avslutats | Kommissionen har inlett överträdelseförfarande | Överträdelseförfarande har avslutats
Belgien | √ | √ | √ | Ej avslutat
Bulgarien | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Tjeckien | √ | Ej tillämpligt | Inget pågående förfarande |
Danmark | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Tyskland | √ | Ej tillämpligt | √ | Ej avslutat
Estland | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Irland | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Grekland | √ | Ej tillämpligt | Inget pågående förfarande |
Spanien | √ | √ | √ | Ej avslutat
Frankrike | √ | √ | √ | Ej avslutat
Kroatien | √ | Ej tillämpligt | √ | Ej avslutat
Italien | √ | Ej tillämpligt | √ | Ej avslutat
Cypern | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Lettland | √ | Ej tillämpligt | Inget pågående förfarande |
Litauen | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Luxemburg | √ | √ | √ | Ej avslutat
Ungern | √ | Ej tillämpligt | √ | Ej avslutat
Malta | √ | Ej tillämpligt | Inget pågående förfarande |
Nederländerna | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Österrike | √ | √ | √ | Ej avslutat
Polen | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Portugal | √ | Ej tillämpligt | Inget pågående förfarande |
Rumänien | √ | √ | √ | Ej avslutat
Slovenien | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Slovakien | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Finland | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Sverige | √ | √ | Inget pågående förfarande |
Storbritannien | √ | √ | Inget pågående förfarande |

Anm:
– Med ej tillämpligt avses att det inte inleddes något överträdelseförfarande och att kommissionen inte kommer att inleda något i framtiden på grundval av kontrollerna av införlivande, som nu är slutförda för alla medlemsstater.
– Inget pågående förfarande betyder att inget överträdelseförfarande har inletts för den berörda medlemsstaten. Kommissionen granskar läget och kan komma att inleda överträdelseförfaranden i framtiden.
– Ej avslutat betyder att det pågår ett överträdelseförfarande och att det ännu inte har avslutats.

Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av information från kommissionen.

Energitillsynsmyndigheterna ställs inför utmaningar när de ska fullgöra sina uppdrag på både nationell nivå och EU-nivå

34

De bevis som inhämtades vid vår revision påvisade följande problem i de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet:

a)De nationella tillsynsmyndigheternas oberoende är avgörande för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter korrekt. Chefer för tillsynsorgan bör väljas på ett transparent sätt och vara fria att agera. Dessa principer följs inte alltid, se exempel i ruta 1.

b)Företrädare för flera nationella tillsynsmyndigheter har framhållit att det finns risker med att deras roll begränsas. Vissa regeringar har behållit vissa tillsynsbefogenheter själva eller ålagt de nationella tillsynsmyndigheterna att använda metoder för att fastställa avgifter som kan gynna vissa marknadsaktörer. Se exemplen i ruta 2.

c)De nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter är desamma i alla medlemsstaterna, men det finns stora skillnader i vilka resurser som olika nationella tillsynsmyndigheter har tillgång till. Antalet personer som arbetade med energifrågor vid de nationella tillsynsmyndigheterna varierade från 21 till mer än 200. Några nationella tillsynsmyndigheter anser att de har tillräckligt med resurser för att hantera alla energimarknadsaspekter. På grund av resursbegränsningar har dock vissa nationella tillsynsmyndigheter större möjligheter än andra att delta i internationellt samarbete, som är avgörande för den inre marknaden för energi (se punkt 35). Se exemplen i ruta 3.

Ruta 1

Problem som påverkar de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende

Bulgarien – Under perioden 2009–2015 bytte regeringen ut energi- och vattenkommissionens ordförande flera gånger, bland annat fyra gånger enbart under 2013. Oberoende tillsynsmyndigheter ska fastställa energiavgifter som baseras på den faktiska kostnadsbasen. Energi- och vattenkommissionen fastställde dock elpriser som har lett till en situation där det etablerade energiföretaget måste köpa el till höga priser och sälja till lägre priser som offentlig leverantör och därmed har ackumulerat ett underskott på ungefär 800 miljoner euro mellan 2010 och slutet av 2014.

Litauen – Sedan 2013 har det litauiska parlamentet haft rätt att rösta om att byta ut chefen för den nationella tillsynsmyndigheten om parlamentet inte godkänner årsrapporten om energitillsynsmyndighetens verksamhet.

Ruta 2

Begränsningar av de nationella tillsynsmyndigheternas roll

Spanien – Ministeriet för industri, energi och turism fastställer de gas- och elavgifter, eller systemavgifter, som de systemansvariga för överföringssystemen tar ut genom fakturor till infrastrukturanvändare för både gas och el. Den nationella tillsynsmyndigheten föreslår en metod för de delar som endast utgör en tredjedel av de slutliga nätavgifterna, medan de kostnadsposter som utgör resterande två tredjedelar uteslutande fastställs av den spanska regeringen. Detta väcker frågor om huruvida den nationella tillsynsmyndigheten har tillräckliga befogenheter att fullgöra denna del av sitt tillsynsuppdrag.

Litauen – Enligt tredje energipaketet ska nationella tillsynsmyndigheter ha ansvaret för att fastställa överförings- eller distributionsavgifter utifrån transparenta kriterier. I Litauen är det dock regeringen som föreskriver vilken metod som ska användas för att fastställa gas- och elöverföringsavgifter, och återförsäljarpriserna är reglerade. Enligt den nationella tillsynsmyndighetens preliminära beräkningar leder det till att de två statligt ägda etablerade energiföretagen fram till 2014 kommer att kunna få in 167 miljoner euro mer via avgifterna än de skulle ha fått om den nationella tillsynsmyndigheten hade fastställt avgifterna.

Ruta 3

Huruvida nationella tillsynsmyndigheter har tillräckliga resurser

Sverige – Energimarknadsinspektionen bekräftade att de, med sina 100 branschspecialister, är fullt utrustade att delta i Acers arbete och även att tillhandahålla utstationerade nationella experter. Den bekräftade också att den hade gjort alla förberedelser för att genomföra Remit-förordningen, däribland genom att ge det nödvändiga teamet all utrustning som behövdes.

Estland – Endast 21 av de 61 anställda vid den nationella konkurrensmyndigheten arbetade inom energiområdet. I sina analyser av den estniska energimarknaden tvivlade kommissionen på att den nationella tillsynsmyndigheten hade tillräckliga resurser för att kunna utöva tillfredsställande tillsyn över Estlands energimarknader och för att delta i samarbete på EU-nivå (se bilaga III).

35

Det finns ingen gemensam energitillsynsmyndighet på EU-nivå, men de nationella tillsynsmyndigheterna förväntas samarbeta inom ramen för Acer (se punkt 13). I takt med att EU:s energimarknader blir mer integrerade blir det allt viktigare att lösa gränsöverskridande tillsynsfrågor. För närvarande använder Acer ett system med arbetsgrupper, bland annat för el, gas, marknadsintegritet och övervakning, som hanterar dessa frågor. Syftet med denna metod är att underlätta för medlemsstaterna att delta direkt, men i praktiken deltar inte alla medlemsstater i samma omfattning, och de aktivare medlemsstaterna får därför större inflytande över dessa gruppers arbete. Några av de nationella tillsynsmyndigheterna uppgav att resurserna är begränsade, både när det gäller tillgången till specialister som kan arbeta på internationell nivå och när det gäller budgeten för resor (se punkt 34). Bilaga III innehåller närmare uppgifter om hur mycket medlemsstaternas företrädare deltog i Acers arbetsgrupper.

36

En av Acers uppgifter är att analysera energimarknadstrender och ge strategiska råd till nationella tillsynsmyndigheter och EU-institutioner. Acer har dock inte befogenhet att tvinga nationella tillsynsmyndigheter eller medlemsstaternas regeringar att lämna relevanta uppgifter om energimarknaderna. Bristen på uppgifter begränsar Acers förmåga att tillhandahålla marknadsanalyser och strategiska råd till EU-institutionerna och medlemsstaternas nationella tillsynsmyndigheter.

Uppdelningen av verksamheten hos systemansvariga för över-föringssystem har genomförts formellt, men det har inte alltid lett till liberaliserade och konkurrensutsatta marknader

37

El och gas förbrukas sällan på den plats där de produceras eller förs in i ett land. För att de enorma energimängderna ska komma fram till konsumenterna har man byggt ut överföringssystem. De organisationer som förvaltar överföringssystemen i EU:s medlemsstater kallas systemansvariga för överföringssystem.

38

Processen med att separera överföringen från annan verksamhet, som produktion och distribution inom vertikalt integrerade energiföretag, kallas uppdelning. Den inleddes med det första och andra energipaketet. Kommissionen har bekräftat att alla medlemsstater formellt har införlivat lagstiftningen i det tredje energipaketet i den nationella lagstiftningen, inklusive bestämmelserna om uppdelning (se punkt 31). I figur 2 beskrivs vilken roll och ställning den systemansvariga för överföringssystem har i energihandeln före och efter uppdelningen.

39

Syftet med uppdelningen och andra åtgärder var att skapa de regleringsmässiga förutsättningarna för en inre marknad för energi, men i många fall har det inte utvecklats någon liberaliserad och konkurrensutsatt marknad. Anledningen är att många regeringar och etablerade energiföretag har fortsatt att begränsa tredje parts nättillträde genom regleringar och tekniska begränsningar. Nya leverantörer inom gas- och elmarknaderna behöver till exempel tillgång till överförings- och lagringsanläggningar. Utan sådan tillgång är det svårt för nya aktörer att komma in på en nationell el- eller gasmarknad. I Polen upprättade till exempel det etablerade gasföretaget ett särskilt företag 2010, som den nationella tillsynsmyndigheten inte betraktade som systemansvarig för överföringssystem och som äger 100 % av kapaciteten för lagring av gas under jord i Polen. En sådan situation innebär en risk för att dotterföretaget kan begränsa nya gasleverantörers marknadstillträde i Polen²⁹.

Figur 2

Handel med och överföring av energi före och efter uppdelning

Källa: Presentation av James Matthys-Donnadieu den 26 augusti 2014 på sommarkursen Economics of Electricity Markets, universitetet i Gent.

40

När medlemsstaternas nät blir alltmer sammankopplade genom infrastrukturen finns ett uppenbart behov av mer samarbete mellan närliggande systemansvariga för överföringssystem, inbegripet en samordnad strategi för utveckling av infrastruktur, särskilt sådan som påverkar försörjningstryggheten. Ett exempel på gott samarbete är att den svenska systemansvariga för överföringssystem för el också kan förvalta näten i Norge och Danmark, eftersom de har kommit överens om det och deras nät är tekniskt sammanlänkade. Det är dock inte vanligt med ett så omfattande samarbete.

41

Alla systemansvariga för överföringssystem måste vara certifierade av sina nationella tillsynsmyndigheter. Kommissionen har en roll i denna process och utfärdar ett yttrande över de nationella tillsynsmyndigheternas utkast till beslut. När kommissionen utarbetar sitt yttrande kontrollerar den om den systemansvariga för överföringssystem har tillräckliga tillgångar och kan fatta oberoende investeringsbeslut. Kommissionen har fortfarande inte avslutat certifieringen av vissa systemansvariga för överföringssystem³⁰.

42

Det finns ingen gemensam systemansvarig för överföringssystem på EU-nivå. Systemansvariga för överföringssystem samarbetar med varandra inom ramen för Entso-E och Entso-G. De nationella systemansvariga deltar olika mycket i Entso-verksamhet, och det innebär risk för att eventuella tekniska lösningar som utarbetas är lämpligast för dem som deltar aktivast.

Stora skillnader i hur medlemsstaterna organiserar sina energimarknader kan hindra den fortsatta utvecklingen av den inre marknaden för energi

43

Kommissionen har utvärderat framstegen mot den inre marknaden för energi och konstaterat att det finns 28 olika nationella rättsliga ramar för energimarknader³¹. Därför har EU snarare ett lapptäcke av lokala, nationella och regionala marknader än en gemensam inre marknad för energi. Svårigheten med den fortsatta utvecklingen av den inre marknaden för energi är att hitta metoder för hur dessa marknader ska kunna fungera tillsammans. Detta är en betydande utmaning eftersom

οdet fortfarande finns flera olika handelsmekanismer i EU,  energimarknaderna påverkas av olika ingrepp,

οutvecklingen och genomförandet av nätföreskrifter fortfarande orsakar svårigheter,

οgraden av marknadsintegritet och insyn varierar mellan marknaderna.

Det finns fortfarande flera olika handelsmekanismer i EU

44

I det tredje energipaketet föreskrivs inga specifika handelsmekanismer som ska införas i hela EU. I praktiken bedrivs handeln med gas och el på en rad olika sätt (se punkt 60). Likviditet, insyn och öppenhet för deltagande är utmärkande för marknader som bidrar till den inre marknaden på ett ändamålsenligt sätt. Under granskningen noterade vi minst fyra olika handelsmekanismer som uppvisar dessa egenskaper i olika grad, vilket beskrivs i tabell 3.

Nationella energimarknader påverkas av statliga ingripanden som syftar till att uppnå mål för annan nationell politik eller EU-politik

45

Energipolitiken har nära kopplingar till många andra politikområden, både nationellt och på EU-nivå, till exempel ekonomin i stort, klimatförändringen och industri-, innovations- eller arbetsmarknadspolitiken. Åtgärder på dessa politikområden kan påverka energimarknadernas funktion, till exempel genom att påverka valet av vissa energikällor eller ge särskilt stöd till en energikälla. Samtidigt som politiken kan vara helt rationell för en enskild medlemsstat – till exempel att ge stöd till inhemska energikällor och på så sätt kanske bidra till den inhemska känslan av försörjningstrygghet i den berörda medlemsstaten – kan den orsaka snedvridningar på marknader och priser för hela den inre marknaden för energi.

Tabell 3

Identifierade energihandelsmekanismer

Likvid
Medger insyn
Öppen för deltagande
Exempel från våra fallstudier

Regionala börser
Dessa marknader har stöd av långsiktiga finansiella säkringsmekanismer, omfattar flera länder och syftar till att skapa ett område där energi kan flöda fritt. De är oftast mycket likvida och deras funktion bygger på marknadsaktörernas fria vilja.
√
√
√
Den gemensamma börsen för elhandel i Norden och Östersjöområdet.

Direkt handel mellan företag
Detta omfattar handel mellan en energiproducent och dess klient. Avtalen, som ofta är långfristiga kontrakt, medger ingen insyn eftersom villkoren för handeln inte offentliggörs för andra marknadsaktörer. Detta gör det svårt att fastställa ett referenspris för gas och el i ett visst marknadsområde.
X
X
√
När granskningen gjordes skedde 100% av all handel med gas och el på detta sätt i Bulgarien.

Det fanns ingen integrerad, organiserad gasmarknad i Spanien fram till 2014. År 2013 handlades ungefär 66 % av gasen i terminaler för flytande naturgas genom bilaterala kontrakt. Den nationella tillsynsmyndigheten hade svårt att få fram opartiska uppgifter om gaspriserna.

Begränsade börser
Dessa inrättas på initiativ eller order från medlemsstaternas regeringar. Skyldigheten att handla via en sådan börs kan tyda på att priserbjudandena inte helt och hållet baseras på dynamiken mellan tillgång och efterfrågan.
√
√
X
År 2013 såldes 50 % av elen i Polen på börsen, medan resten såldes mellan företag. Den polska energibörsen bildades av en grupp handlare men fick senare stöd av nationella myndigheter som ålade elproducenterna att sälja minst 70% av sin produktion via börsen.

Marknader för överskottsmängder
Dessa förekommer främst inom gassektorn. Dessa börser fungerar i en situation där marknaden till större delen är reglerad eller domineras av en stor leverantör. Det leder till handel som visserligen medger insyn, men som inte avspeglar prisdynamiken på marknaden som helhet.
√
X
X
Den polska gasbörsen erbjuder optioner på att köpa gas till ett pris som är 20 % lägre än det reglerade grossistpriset.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

46

Kommissionen är medveten om hur dessa ingripanden kan påverka energimarknadernas funktion. Kommissionen har dock begränsade möjligheter att begränsa dem, även om den skulle vilja. Kommissionen har beskrivit sin ståndpunkt i riktlinjerna för statligt stöd till energi³² och i förberedelsearbetena till energipaketen. De viktigaste argument som kommissionen framför och som är relevanta för vår granskning är följande:

οDet bör inte vara tillåtet att reglera grossistpriser³³.

οReglerade återförsäljarpriser bör fastställas på en nivå som tillåter konkurrerande anbud. Kostnaden för elkomponenten i det reglerade priset bör inte ligga under det genomsnittliga grossistpriset på en viss marknad³⁴.

Antagandet av nätföreskrifter och riktlinjer: särskilt långsamt för el

47

Nätföreskrifter är tekniska regler vars syfte är att skapa en grund för teknisk driftskompatibilitet inom el- och gasöverföringssystemen i EU. Föreskrifterna innehåller gemensamma tekniska normer som ska säkerställa det fria flödet av energi över gränserna. De kompletterar den rättsliga ramen för energimarknaderna och ska garantera att paketen genomförs på ett enhetligt sätt. När nätföreskrifterna har genomförts till fullo kommer de att göra att man kan minska antalet handelsmekanismer och skapa de förutsättningar som krävs för att kompatibla marknader ska integreras. Acer har en särskilt framträdande roll i processen. Byrån utarbetar ramriktlinjer och utvärderar också de föreskrifter som Entso utvecklar, innan de överlämnas till kommissionen. Därefter är det kommissionen som har ansvar för att anta den slutliga texten i föreskrifterna och samordna kommittéförfarandet där föreskrifterna antas formellt.

48

I dag förekommer visserligen handel med energi inom och mellan vissa medlemsstater även utan färdiga och godkända nätföreskrifter, men slutförandet av denna process skulle vara ett viktigt steg på vägen mot att utveckla en fullt fungerande inre marknad för energi.

49

Som framgår av tabell 4 har det visat sig vara en lång och svår process att komma överens om föreskrifterna. Situationen den 30 juni 2015:

οVissa framsteg hade gjorts i fråga om gas, där fyra av fem föreskrifter hade godkänts och en var under förhandling.

οDäremot hade ingen av de elva föreskrifterna godkänts inom elsektorn. Även efter det att Acer har överlämnat ärendet till kommissionen tar det lång tid att få nätföreskrifterna godkända genom kommittéförfaranden. Av de nio föreskrifter som har överlämnats till kommissionen har endast fem gått vidare till kommittéförfarandet.

Tabell 4

Processen för att utveckla nätföreskrifterna

|  | Ramriktlinjer fastställda av Acer | Avslutad utveckling av föreskrifter inom Entso-G och Entso-E | Acers slutliga rekommendation | Kommittéförfarande inlett | Föreskrifter offentliggjorda i EUT
Gas | Mekanismer för fördelning av kapacitet | Kv3 2011 | Kv3 2012 | Kv4 2012 | Kv1 2013 | Kv4 2013
Förfaranden för hantering av överbelastning | Ej tillämpligt | Ej tillämpligt | Ej tillämpligt | Kv1 2012 | Kv3 2012
Balanserings- och överföringssystem för gas | Kv4 2011 | Kv1 2013 | Kv1 2013 | Kv3 2013 | Kv1 2014
Regler för driftskompatibilitet och informationsutbyte | Kv3 2012 | Kv4 2013 | Kv1 2014 | Kv3 2014 | Kv2 2015
Harmoniserade strukturer för överföringsavgifter | Kv4 2013 |  |  |  |
El | Kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning | Kv2 2011 | Kv3 2012 | Kv1 2013 | Kv3 2014 |
Långsiktig kapacitetstilldelning | Kv3 2013 | Kv2 2014 | Kv2 2015 |
Producentanslutning | Kv2 2011 | Kv2 2012 | Kv1 2013 | Kv1 2015 |
Kundanslutning | Kv4 2012 | Kv1 2013 | Kv2 2015 |
Anslutning för högspänd likström | Kv2 2014 | Kv3 2014 | Kv2 2015 |
Driftsäkerhet | Kv4 2011 | Kv1 2013 | Kv4 2013 |  |
Driftsplanering och driftsschemaläggning | Kv1 2013 | Kv4 2013 |  |
Belastningsfrekvens och reserver | Kv2 2013 | Kv3 2013 |  |
Driftsutbildning |  |  |  |
Krav och driftsrutiner för störningssituationer | Kv1 2015 | Kv2 2015 |  |
Balansering | Kv3 2012 | Kv4 2013 |  |  |

Anm: Rutinerna för att hantera överbelastning av gasnät utvecklades inte på samma sätt som övriga nätföreskrifter. De hade redan inrättats inom ramen för tredje energipaketet i förordning (EG) nr 715/2009 och uppdaterades därefter 2012 genom ett kommittéförfarande.

Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av information från Acer.

50

Vid vår granskning identifierade vi fyra anledningar till att processen har gått långsamt:

a)Brist på upplevt behov på marknader som redan fungerar tillfredsställande. Aktörer på sådana marknader är ovilliga att byta till nya tekniska föreskrifter och nyttan med mer integrerade europeiska marknader prioriteras inte. Intradagsmarknaden Elbas³⁵ på den gemensamma börsen för elhandel i Norden och Östersjöområdet är till exempel inte tekniskt i linje med intradagshandelsplattformarna i Centraleuropa. De nordiska och baltiska medlemsstaterna var ovilliga att gå med på en gemensam europeisk lösning som skilde sig från Elbas. Det resulterade i en diskussion om vilket system som ska användas i hela EU, vilket försenar marknadskopplingen.

b)I det tredje energipaketet saknas tydlig tidsram eller vägledning om tidsfrister för när nätföreskrifterna ska utarbetas, godkännas eller genomföras.

c)Entso och Acer har ett komplicerat förfarande för att utarbeta föreskrifterna. Beslut om utvecklingen av nätföreskrifter tas genom majoritetsomröstning av de systemansvariga för överföringssystem som deltar i Entso och de nationella tillsynsmyndigheter som deltar i Acer. Detta är problematiskt, eftersom Entso visserligen är europeiska organ med uppdrag att utveckla den inre marknaden för energi, men också företräder sina enskilda medlemmars intressen. Det medför potentiella intressekonflikter för deltagarna och kan innebära en risk för att man kommer överens om lösningar som baseras på den minsta gemensamma nämnaren och som inte underlättar marknadskoppling på ett optimalt sätt.

d)I synnerhet när det gäller el har kommissionen inte inlett och drivit kommittéförfarandet i tid.

51

Nätföreskrifterna har tillämpats tidigt endast i begränsad omfattning. Systemansvariga för överföringssystem och nationella tillsynsmyndigheter från några medlemsstater har tagit regionala initiativ till en tidig tillämpning av två nätföreskrifter. Sju medlemsstater har samarbetat om en tidig tillämpning av föreskrifterna om kapacitetstilldelning av gas sedan 2012³⁶.

Graden av marknadsintegritet och insyn varierar mellan handelsmekanismerna

52

Enligt principerna för den inre marknaden för energi måste handeln med energi ske på regelbaserade marknader som medger insyn. Som beskrivs ovan medger olika handelsmekanismer olika grader av insyn (se punkt 44). Det var mot denna bakgrund som en EU-förordning³⁷ antogs 2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaden för energi (se ruta 4).

Ruta 4

Remit och Acer

Remit, som genomförs av Acer, är ett system för övervakning av grossistmarknaderna för energi i Europa och ett viktigt nytt ansvarsområde för Acer utöver dem som byrån fick i tredje energipaketet. Acer har krävt en ny it-infrastruktur, nya övervakningsverktyg och specialiserad sakkunskap.

οGenomförandefasen inleddes med att förordningen antogs och slutfördes i och med att reglerna om insamling av uppgifter trädde i kraft. Acer fastställde metoden, förfarandena och it-verktygen för övervakning av grossistmarknaden för energi, bland annat i fråga om utbyte av uppgifter med nationella tillsynsmyndigheter och andra myndigheter på nationell nivå och EU-nivå.

οI den operativa fasen samlar Acer in och analyserar uppgifter genom en metod i fyra steg: övervakning, preliminär undersökning av avvikelser, utredning av ärenden och verkställande. Acer samlar in uppgifter direkt från marknadsaktörer och tredje part.

53

Acer och tillsynsmyndigheterna i fyra av de sex medlemsstater som besöktes under granskningen förklarade att de inte är helt klara för att genomföra Remit. En nationell tillsynsmyndighet i Bulgarien angav att Remit inte är tillämplig i deras land, eftersom det för närvarande inte finns någon energibörs där.

54

Välfungerande börser har interna öppenhetsmekanismer som är utformade så att otillbörlig marknadspåverkan ska förhindras. Dessa tjänster kan förse Acer och tillsynsmyndigheterna med information inom ramen för Remit. Handelsmekanismer med mindre insyn, till exempel handel mellan företag och marknader för överskottsmängder, har ännu inga fungerande övervakningsmekanismer. Det betyder att det fortfarande kan finnas en risk för otillbörlig marknadspåverkan och otillbörligt informationsutbyte, även efter det att Remit-förordningen har trätt i kraft.

Det har visserligen gjorts framsteg i arbetet med att slå ihop marknaderna i Europa, men den inre marknaden för energi har ännu inte fått fullt genomslag på priserna

55

Tredje energipaketet behandlar el- och gasmarknaderna på liknande sätt. De modeller som har utvecklats för de båda marknaderna liknar också varandra. Båda innebär tillgång till energi från flera olika källor och priskonkurrens inom varje marknadsområde (se punkt 12).

56

Grossistpriser bör användas i stället för återförsäljarpriser när man jämför energiprisnivåer mellan medlemsstater, eftersom återförsäljarpriserna omfattar skatter, andra avgifter och rabatter som varierar mellan medlemsstaterna. De genomsnittspriser som betalas av hushålls- och industrikunder skiljer sig kraftigt från grossistpriserna, se bilaga I.

57

En av indikatorerna på en välfungerande inre marknad för energi skulle vara förhållandevis små skillnader i grossistpriserna på energi mellan grannländer och inom regioner. Stora skillnader i grossistpriserna skulle tyda på att de potentiella ekonomiska vinsterna med öppna marknader och sammanlänkningskapacitet inte har förverkligats.

58

Grossist- och återförsäljarpriserna är reglerade i vissa medlemsstater och det kan påverka hur stora prisskillnader det finns mellan medlemsstaterna (se punkterna 45 och 46).

59

Grossistpriserna på el har inte konvergerat mellan medlemsstaterna. Som framgår i figur 3 varierar grossistpriserna på el kraftigt inom EU. De högsta grossistpriserna är mer än 85 % högre än de lägsta³⁸. Stora skillnader kan konstateras mellan vissa angränsande medlemsstater, till exempel mellan Estland och Lettland eller mellan Tjeckien och Polen.

Figur 3

Jämförelse av genomsnittliga grossistbaslastpriser på el 2014 i medlemsstater med börser

Anm: Prisuppgifter saknas för Bulgarien, Kroatien, Cypern, Luxemburg och Malta.

Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen.

60

I marknadsekonomiska termer är tre villkor avgörande för att priskonvergens ska uppstå i praktiken:

a)Medlemsstaterna måste ha åtagit sig att säkerställa utvecklingen av liberaliserade och konkurrensutsatta marknader (se punkt 39).

b)De handelsmekanismer som används i medlemsstaterna måste vara kompatibla över gränserna. Om en medlemsstat använder en modell med handel mellan företag och den andra medlemsstaten ingår i en regional börs, är det omöjligt att koppla samman marknaderna på ett ändamålsenligt sätt (se punkt 44).

c)Det måste finnas tillräcklig kapacitet i överföringsnäten över gränserna, men även inom medlemsstaterna.

61

De flesta medlemsstater som använder någon form av börs som handelsmekanism använder dagen före-marknadskoppling³⁹. Det har dock inte lett till fullständigt konvergerade grossistpriser på el eftersom dessa medlemsstater inte nödvändigtvis använder samma handelsmekanismer, och sammanlänkningarna mellan och inom medlemsstaterna är begränsade. Som framgår av figur 3 kvarstår prisskillnaderna mellan dessa medlemsstater.

62

Sammanlänkningar underlättar koppling av nationella energimarknader, vilket i teorin borde påverka energipriserna genom att möjliggöra gränsöverskridande marknadseffekter. EU har satt som mål att kapaciteten för gränsöverskridande elsammanlänkningar ska vara minst 10 % av den installerade elproduktionskapaciteten i en viss medlemsstat⁴⁰ (se även punkt 75). Att sammanlänkningsgraden har uppnått 10 % har dock inte automatiskt lett till priskonvergens.

63

Den sammanlänkningsgrad som krävs för att verkligen åstadkomma priskonvergens varierar beroende på marknadens behov och de särskilda förhållandena i medlemsstaterna och de närliggande regionerna. Den sammanlänkningskapacitet som krävs för att uppnå priskonvergens kan vara betydligt större än 10 %, men kan i vissa situationer, särskilt mellan stora marknader, även vara lägre. Enligt tabell 5 är till exempel Portugals sammanlänkningsgrad mindre än 10 %, men som framgår av figur 3 finns det ingen större prisskillnad i förhållande till grannlandet Spanien. Fler exempel på förhållandet mellan priskonvergens och sammanlänkningsmålet finns i ruta 5.

Ruta 5

Elpriskonvergens och målet på 10 % för sammanlänkning

Estland och Lettland har för närvarande en sammanlänkningskapacitet som motsvarar cirka 60 % av den estniska produktionskapaciteten och 33 % av den lettiska kapaciteten. Sammanlänkningsgraden ligger alltså långt över målet på 10 %, men prisskillnaderna är fortfarande stora.

Polen har tillräcklig kapacitet för sammanlänkning med sina grannländer. När sammanlänkningar med länder utanför EU – Vitryssland och Ukraina – räknas bort hamnar sammanlänkningskapaciteten på 15 % av den tillgängliga produktionskapaciteten. Trots det kan de befintliga gränsöverskridande ledningarna, med en sammanlagd kapacitet på 5 GW, till stor del inte användas för kommersiell handel på grund av de begränsningar som de polska systemansvariga för överföringssystem har infört för att hantera oplanerade inflöden av energi från Tyskland.

Dessa oplanerade inflöden beror på en stor produktionskapacitet för vindkraft i norra Tyskland och en begränsad överföringskapacitet inom Tyskland. Eftersom elen inte kan överföras inom Tyskland kan den flöda in i grannländernas nät och skapa så kallade ringflöden. För att hantera dessa potentiella flöden stänger den polska systemansvariga för överföringssystemet allt utom en mycket liten kapacitet för elhandel i sammanlänkningen med Tyskland.

Den enda sammanlänkning i full drift som påverkar elpriset i Polen är SwePol-länken till Sverige (600 MW) som motsvarar ungefär 1,6 % av den totala nationella tillgängliga elproduktionskapaciteten i Polen (se ruta 7).

64

Vissa medlemsstater har åtagit sig att genomföra reformer som berör den inre marknaden för energi men tillåter ändå inte att energipriserna bestäms genom dynamiken mellan tillgång och efterfrågan. En av medlemsstaterna i vår granskning reglerade grossistpriserna på energi och fyra medlemsstater i granskningsurvalet reglerade återförsäljarpriserna på olika sätt.

Ett fullständigt genomförande av målmodellen för gas ger kanske enbart begränsad effekt på de genomsnittliga grossistpriserna på gas

65

Enligt målmodellen för gas krävs en marknadsplatsbaserad handel (se punkt 12). Hittills tillämpar endast sju medlemsstater en marknadsplatsbaserad prissättning⁴¹. I övriga medlemsstater bedrivs gashandeln med modeller för handel mellan företag och exklusiva kontrakt för användningen av rörledningskapacitet, där gasproducenterna åtar sig att leverera fastställda mängder gas till ett fast pris. Det fasta priset ligger sedan till grund för landets grossistpris.

66

Marknadsplatsbaserade mekanismer och mekanismer för handel mellan företag kan användas parallellt inom en medlemsstat. I Italien finns det till exempel en marknadsplats för gas, och dess gasleverantörer har ingått fyra separata kontrakt om handel mellan företag. Estland och Lettland har å andra sidan en enda gasleverantör med kontrakt mellan företag som fastställer priset⁴².

67

Marknadsplatser är beroende av att det finns fler än en gasleverantör, med leveranser antingen via rörledningssammanlänkningar eller från andra källor, som flytande naturgas. För att utveckla en konkurrensutsatt marknadsplatsbaserad handel i hela EU skulle det krävas stora investeringar i infrastruktur för att underlätta gasleveranser från alternativa källor. Om sådana stora investeringskostnader skulle täckas genom nätavgiftshöjningar över tid skulle affärsnyttan med att försöka utveckla en marknadsplatsbaserad handel över hela EU kunna vara begränsad, särskilt eftersom de genomsnittliga marknadsplatsbaserade priserna bara är 10 % lägre än de genomsnittliga priserna vid handel mellan företag⁴³.

68

För en konkurrensutsatt marknadsplatsbaserad handel krävs det också tillräckliga leveranser från olika gaskällor. Att ha flera gasleverantörer från samma nationella källa kan skapa konkurrens om marginaler, men det behöver inte nödvändigtvis öka försörjningstryggheten, eftersom avbrott från den enda nationella källan skulle kunna påverka alla leveransvägar från den.

69

Detta måste också ses mot bakgrund av den stora osäkerhet som råder i fråga om den framtida efterfrågan på gas i EU. Mellan 2010 och 2013 minskade den sammanlagda efterfrågan på gas i EU med 14 %, vilket visas i figur 4, och kommissionens egna prognoser pekar på att efterfrågan på gas sannolikt inte kommer att öka. Detta gör att potentiella investerare är försiktiga med att åta sig investeringar för framtiden.

70

Kommissionen har ingen egen intern kapacitet att göra prognoser över efterfrågan på gas i EU utan använder prognoser från en extern uppdragstagare (se punkt 83). Figur 4 visar också att kommissionen konsekvent har överskattat efterfrågan på gas under perioden och måste återupprätta trovärdigheten i de prognoser som används.

Figur 4

Gasförbrukning i EU 27 2000–2013 samt kommissionens prognoser fram till 2030

Anm: Alla prognoser gäller för förbrukningen i EU27 i femårsintervall (2005, 2010, 2015 osv.). Eurostats senaste siffror över faktisk gasförbrukning avser år 2013.

Källa: Europeiska revisionsrätten, baserat på Eurostats och Europeiska kommissionens tvååriga energiprognoser som har offentliggjorts mellan 2003 och 2013.

71

Det finns alternativa metoder för att skapa konkurrens på gasmarknaden som i brist på en fullt fungerande, konkurrensutsatt marknadsbaserad prissättning skulle skapa en större försörjningstrygghet. Det kan göras genom att man tillhandahåller en alternativ källa som skulle påverka det pris som den andra gasleverantören erbjuder. Terminalen för flytande naturgas (LNG) i Litauen är ett exempel på hur en sådan priseffekt kan uppnås, samtidigt som den också garanterar att det finns alternativ försörjning tillgänglig vid ett avbrott som påverkar gasledningarna i Östersjöområdet. Se ruta 6.

Ruta 6

Independence: LNG-terminalen i Klaipeda i Litauen

Den flytande LNG-terminalen Independence installerades i Klaipedas hamn i november 2014. Den är ett norskägt terminalfartyg som Litauen leasar under en period på tio år med efterföljande köperätt för Litauen. Terminalen som kan leverera 3,8 miljarder m³ gas per år har ökat Litauens försörjningstrygghet för gas avsevärt och även ökat konkurrensen mellan gasleverantörer i hela regionen.

Enligt den litauiska nationella tillsynsmyndigheten sänkte den andra gasleverantören till Litauen importpriset på gas med 21 %, till ungefär 28,6 euro per MW/h när merparten av arbetet med att anlägga LNG-terminalen hade slutförts, redan innan terminalen för flytande naturgas var helt driftklar.

© Hoëgh LNG

Bild 1 – Den flytande LNG-terminalen Independence anländer till hamnen i Klaipeda.

Energiinfrastrukturen i Europa är i allmänhet ännu inte utformad för helt integrerade marknader och ger därför inte någon reell försörjningstrygghet i dag

72

En lämplig infrastruktur är lika nödvändig för att den inre marknaden för energi ska fungera som marknadsstrukturer och effektiv reglering. I detta avsnitt av rapporten

a)utvärderar vi om energiinfrastrukturen i EU i dag är utformad för utvecklingen av den inre marknaden för energi,

b)bedömer vi om infrastrukturen utvecklas utifrån en heltäckande behovsbedömning,

c)tar vi upp det samarbete som behövs för att förverkliga infrastrukturprojekt.

Infrastrukturen inom och mellan många medlemsstater är ännu inte anpassad för den inre marknaden för energi

Energiinfrastrukturen inom en medlemsstat kan påverka energimarknaderna i andra medlemsstater

73

Egenskaperna hos energiinfrastrukturen i en medlemsstat kan i praktiken orsaka begränsningar i flödet av el och gas mellan angränsande och andra medlemsstater. Vi konstaterade följande sådana situationer under granskningen:

a)Otillräcklig upptagningskapacitet. Detta problem kan uppstå när infrastrukturen i en medlemsstat inte har tillräcklig kapacitet för att möjliggöra import och export mellan angränsande nationella marknader. Problemet uppstår när de nationella överföringsnäten är överbelastade eller när elnäten saknar tillräcklig frekvens eller gassystemen saknar ledig kapacitet och/eller tryck. Se exemplen i ruta 7:

Ruta 7

Exempel på bristande upptagningskapacitet i nationell överföringsinfrastruktur

Sammanlänkningen SwePol mellan Polen och Sverige, med 600 MW installerad kapacitet, som beställdes 2000, används inte i sin fulla kapacitet trots att det finns stora skillnader i elgrossistpriserna mellan marknaderna i de båda medlemsstaterna. Enligt den polska systemansvariga för överföringssystemen har överföringsinfrastrukturen för el i norra Polen inte tillräcklig kapacitet för att överföra denna mängd el till Polen och distribuera den inom det nationella nätet. Under 2014 låg den kapacitet som erbjuds på marknaden på 273–424 MW, vilket är betydligt lägre än sammanlänkningens maximala kapacitet.

Estland har gassammanlänkningar med tredjeländer och med Lettland, och trycket i systemet säkras genom pumpstationer i Lettland. En ny undervattensledning för gas planeras mellan Estland och Finland. För att gas ska kunna flöda i denna ledning måste gastrycket i det estniska systemet höjas, antingen genom att en pumpstation uppförs i Estland eller genom att den lettiska pumpstationen uppgraderas.

b)Bristande kapacitet för att möjliggöra energitransitering. Vissa medlemsstater har blivit eller väntas bli så kallade korridorer för energitransitering. De ligger mellan medlemsstater som har gott om energi och som kan exportera gas eller el till konkurrenskraftiga priser och medlemsstater som skulle ha nytta av detta flöde. För energitransitering genom en medlemsstat krävs kapacitet som inte utnyttjas till fullo av den inhemska efterfrågan. Vissa transiteringsländer har inte sådan kapacitet och detta kan leda till överbelastning, se exempel i ruta 8. Det motsatta problemet kan uppstå om gasledningar är reserverade enligt långsiktiga transiteringskontrakt och inte finns tillgängliga för inhemsk användning (se punkt 111).

Ruta 8

Problem med energitransitering

Sverige är ett transiteringsland för norsk el som överförs till Finland, Danmark, Tyskland och Polen. Sverige har investerat i sammanlänkningar som underlättar detta flöde. En intern överbelastning i Sverige ledde dock till att det inte gick att upprätthålla stabil export till Danmark. Därför omorganiserade Sverige sin elmarknad i fyra handelsområden 2011, efter det att Danmark hade vänt sig till Europeiska kommissionen. Det gjorde det lättare att identifiera överbelastningsområdena, vilket sedan ledde till förstärkning av nätet.

Frankrike skulle behöva fungera som transiteringsland för att gas ska kunna flöda mellan Iberiska halvön och resten av Europa. Detta är dock inte möjligt i dag på grund av de rådande förhållandena på marknaden, överbelastningen av näten i södra Frankrike och problemen i samband med gasflöden mellan norra och södra Frankrike.

Utöver den begränsade tillgången till fysiska anslutningar mellan Spanien och Frankrike inom elsektorn är ett annat viktigt hinder för Spaniens och Portugals integrering i den inre marknaden för energi att de interna elnätssystemen i både Spanien och Frankrike måste förstärkas, eftersom det annars inte kommer att gå att överföra el mellan Iberiska halvön och Centraleuropa.

Det finns fortfarande luckor i den gränsöverskridande infrastrukturen mellan medlemsstater

74

Problemen med kapaciteten i de gränsöverskridande sammanlänkningarna blir uppenbara i takt med att efterfrågan på handel med energi mellan medlemsstaterna ökar. Det finns ingen separat heltäckande analys av luckorna i den gränsöverskridande infrastrukturen i EU (se punkt 82). Även om det saknas en sådan strategisk behovsbedömning har det fastställts mål på EU-nivå för sammanlänkningen av el och gas.

75

Målet på 10 % sammanlänkning för el⁴⁴ fastställdes vid Europeiska rådet 2002⁴⁵. Det finns dock fortfarande medlemsstater som har få eller inga elsammanlänkningar med sina grannländer. I juni 2015 låg tolv medlemsstater under sammanlänkningsmålet på 10 %, se tabell 5. Att sammanlänkningsmålet på 10 % är uppfyllt måste inte betyda att det har uppstått priskonvergens på elmarknaderna i de angränsande medlemsstaterna, vilket vi påpekar i punkt 62.

Tabell 5

EU-medlemsstaternas sammanlänkningsgrad för el 2014

Mer än 10 % sammanlänkningsgrad för el |  | Mindre än 10 % sammanlänkningsgrad för el
Medlemsstat | % |  | Medlemsstat | %
Luxemburg | 245 |  | Irland | 9
Kroatien | 69 |  | Italien | 7
Slovenien | 65 |  | Portugal | 7
Slovakien | 61 |  | Rumänien | 7
Danmark | 44 |  | Storbritannien | 6
Finland | 30 |  | Estland | 4
Ungern | 29 |  | Lettland | 4
Österrike | 29 |  | Litauen | 4
Sverige | 26 |  | Spanien | 3
Nederländerna | 17 |  | Polen | 2
Belgien | 17 |  | Cypern | 0
Tjeckien | 17 |  | Malta | 0
Bulgarien | 11 |  |  |
Grekland | 11 |  |  |
Tyskland | 10 |  |  |
Frankrike | 10 |  |  |

Anm: De tre baltiska länderna betraktas som en region även om de var för sig uppnår målet på 10 %.

Källa: Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet Att nå elsammanlänkningsmålet på 10 %.

76

Vissa medlemsstater, som Cypern, är äkta elenergiöar, som det är mycket komplicerat att skapa sammanlänkningar från. Vissa medlemsstater har en låg sammanlänkningsgrad på grund av att de begränsar utvecklingen eller användningen av sammanlänkningar, se ruta 5.

77

N-1-regeln för gas⁴⁶, som infördes 2010 genom förordningen om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen, syftar till att säkerställa att det finns alternativa gasleverantörer på varje marknad. Denna regel skulle vara uppfylld senast i december 2014. Bedömningen av huruvida en medlemsstat anses ha uppfyllt regeln baserades på en beräkning av den största gasinförselpunktens betydelse jämfört med alla övriga införselpunkter för den medlemsstaten totalt. Det går att uppfylla N-1-regeln på regional nivå om de berörda medlemsstaterna upprättar en gemensam riskbedömning och en gemensam förebyggande åtgärdsplan och krisplan. Enligt kommissionen uppfyllde sex av de 26 medlemsstaterna med införselpunkter för gas i EU inte N-1-regeln i december 2014⁴⁷, utifrån de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat.

78

För att N-1-regeln ska uppfyllas har kapacitet för omvända flöden installerats i vissa befintliga gasrörledningar. Av de sex medlemsstater som ingår i granskningen har fyra⁴⁸ utrustat en eller flera gassammanlänkningar med kapacitet för omvända flöden, så att gas kan flöda i båda riktningarna. Denna kapacitet för omvända flöden har dock nästan inte haft någon inverkan alls på gasmarknadernas funktion, eftersom de främst är avsedda att användas under avbrott i försörjningen.

79

I likhet med 10 %-målet för el, är N-1-regeln av begränsad nytta när man analyserar behovet av infrastruktur för gas; om den alternativa införselpunkten tillhandahåller gas från samma nationella källa som den största införselpunkten ökar inte nödvändigtvis konkurrensen och effekten på försörjningstryggheten blir liten. Både Finland och Lettland har till exempel mer än en införselpunkt, men är i verkligheten beroende av en enda gasleverantör eftersom all gas som förs in via dessa punkter kommer från samma nationella källa.

80

Eftersom det ofta krävs stora investeringar för att uppföra gasinfrastruktur är affärsnyttan med att bygga sammanlänkningar av rörledningar med flera leverantörer inte alltid särskilt stor (se även punkterna 67 och 69). Därför överväger vissa medlemsstater de relativa fördelarna med alternativa metoder för att utveckla sina gasmarknader, till exempel genom att installera anläggningar för flytande naturgas. Projekt för LNG-terminaler planeras eller håller på att slutföras i bland annat Litauen (se ruta 6), Polen, Estland, Finland, Sverige och Kroatien.

81

Vissa medlemsstater överväger dock fortfarande en ambitiös utveckling av sina gassystem, bland annat genom att uppföra ny gasinfrastruktur i syfte att skapa marknadsplatser för gas. Trots en minskande inhemsk gasförbrukning⁴⁹ förbereder till exempel både Bulgarien och Polen inrättandet av marknadsplatser för gas.

Det finns ingen övergripande behovsbedömning på EU-nivå som kan ligga till grund för en prioritering av investeringar i energiinfrastruktur i EU

Det finns ingen heltäckande bedömning av infrastrukturbehovet på EU-nivå

82

Det krävs en heltäckande bedömning av infrastrukturbehoven på EU-nivå som kan ligga till grund för beslut om utvecklingen av den inre marknaden för energi, försörjningstryggheten och EU:s andra politiska åtaganden där energisektorn spelar en viktig roll, framför allt de som gäller klimatåtgärder. Dessutom är en sådan bedömning nödvändig för att underbygga beslut om hur EU:s begränsade medel och andra tillgängliga medel ska användas, med tanke på de stora behoven av investeringar i energiinfrastruktur över hela EU. Kommissionen har inte utarbetat någon heltäckande plan som kan samla de politiska bidragen på EU-nivå till en långsiktig utvecklingsplan för överföringsinfrastruktur.

83

En sofistikerad marknadsutvecklingsmodell som kan förutsäga infrastrukturbehov i olika politiska scenarier och marknadsscenarier och även många olika efterfrågescenarier (se punkt 70) skulle vara ett oumbärligt underlag till en sådan heltäckande bedömning. För närvarande har kommissionen inte något internt modelleringsverktyg och har inte heller tillgång till ett sådant verktyg inom Acer. Hittills har kommissionen använt energimarknadsmodellering från en extern uppdragstagare, medan Acer använder modeller från Entso-E och Entso-G.

84

Avsaknaden av en sådan behovsbedömning som grund för hur EU:s medel ska användas kan leda till att projekt finansieras över hela EU utan att de är nödvändiga för att tillgodose den väntade efterfrågan på energi, eller har begränsade möjligheter att öka försörjningstryggheten. Kapaciteten i Klaipedas LNG-terminal (se ruta 6) är till exempel tillräckligt stor för att täcka den minskande efterfrågan i de tre baltiska staterna⁵⁰, men ytterligare en regional LNG-terminal i östra Östersjöområdet, som ska byggas i Finland eller Estland, ingår i Bemip-planen⁵¹ (se ruta 9) och ingår i förteckningen över projekt av gemensamt intresse (se ruta 12).

Verktygen för investeringsplanering har begränsningar

85

I avsaknad av en heltäckande bedömning har kommissionen använt ett antal mer specifika infrastrukturplaneringsverktyg, däribland

οförteckningar över projekt av gemensamt intresse (se analys i punkt 103),

οtioåriga nätutvecklingsplaner.

86

De tioåriga nätutvecklingsplanerna innehåller översikter över investeringar som planeras av nationella systemansvariga för överföringssystem för el och gas, men ger inte någon fullständig bild av investeringarna när det gäller EU:s politik och behov av marknadsutveckling, eftersom

οde inte bygger på någon övergripande EU-bedömning som tar hänsyn till en rad politiska mål för EU,

οde inte tar tillräcklig hänsyn till framtida infrastrukturinvesteringar som planeras av privata enheter och framtida energiproduktion,

οde nationella tillsynsmyndigheterna inte spelar någon stor roll i utvärderingen av förslag till tioåriga nätverksplaner,

οde inte alltid är samstämmiga med nationella investeringsplaner för infrastruktur. Acer har identifierat 51 nationella projekt i tioåriga nätutvecklingsplaner för Entso-E 2012 som inte ingick i de nationella utvecklingsplanerna⁵².

87

Kommissionen medger att medlemsstaternas uppgifter till kommissionen om befintlig och planerad elöverföringskapacitet ofta inte stämmer överens med de tioåriga nätutvecklingsplanerna. Därför kan kommissionen inte dra några slutgiltiga slutsatser och göra en ändamålsenlig bedömning av de framtida klyftorna mellan energiinfrastrukturen och dess möjligheter att tillgodose efterfrågan⁵³. Acer, som övervakar genomförandet, har också uttryckt farhågor om en rad praktiska frågor i samband med de tioåriga nätutvecklingsplanerna⁵⁴.

För att utveckla en gränsöverskridande infrastruktur krävs samarbete mellan angränsande medlemsstater

88

Ett fungerande regionalt samarbete och en ömsesidig bild av utvecklingsbehoven är nödvändiga förutsättningar för att ett gränsöverskridande infrastrukturprojekt ska kunna genomföras. I praktiken kan initiativ till gränsöverskridande projekt dock möta en rad svårigheter. Det kan handla om att den ena eller båda sidor upplever att det inte finns något behov av projekten. Det kan vara svårt att få alla bygglov och uppnå en jämlik finansiering av energiinfrastrukturprojekt samt fördela de ofta stora kostnaderna mellan parterna. Det finns dock några exempel på effektivt samarbete inom EU som har lagt grunden för utvecklingen av en gemensam infrastruktur och marknadsutveckling.

Ett regionalt samarbete växer fram inom energisektorn

89

Inom energiområdet är ett regionalt samarbete mellan två eller flera medlemsstater resultatet av politiska eller tekniska initiativ.

90

Ett aktuellt exempel på politiska initiativ är den baltiska energimarknadens sammanlänkningsplan (Bemip) se ruta 9. Ett annat regionalt initiativ håller på att växa fram i form av ett energiforum för Sydost- och Centraleuropa. Det har också gjorts gemensamma politiska åtaganden om infrastrukturutveckling som Madridförklaringen⁵⁵, regionala samarbetsinitiativ som Coreso⁵⁶ och försörjningstrygghetsgrupper som den baltiska och finska gassamordningsgruppen. Dessa grupperingar, där kommissionen ofta har deltagit i bildandet, är ofta formaliserade genom avtal på hög politisk nivå mellan medlemsstaterna. Ibland omfattar de även särskilda projektavtal, till exempel den nyligen öppnade ellänken mellan Spanien och Frankrike (se ruta 10 och punkt 93).

91

Initiativen till tekniskt samarbete återfinns oftast inom ramen för CEER⁵⁷ och Acer, till exempel de grupper som diskuterar utvecklingen av nätföreskrifter (se även bilaga III). Dessa grupperingar kan också leda till att det uppstår nya former av regionalt samarbete, till exempel initiativ till regional trygghetssamordning⁵⁸.

Ruta 9

Vad är den baltiska energimarknadens sammanlänkningsplan (Bemip)?

Den baltiska energimarknadens sammanlänkningsplan (Bemip) godkändes av stats- och regeringscheferna i Litauen, Polen, Lettland, Danmark, Estland, Sverige, Finland och Tyskland samt Europeiska kommissionens ordförande den 17 juni 2009.

Målet för Bemip är att integrera Estland, Lettland och Litauen i de europeiska energimarknaderna, bryta deras isolering som energiöar och liberalisera deras energimarknader för att förbereda dem för en anslutning till den gemensamma elbörsen. Planen omfattar också ett antal infrastrukturprojekt, från danska vindparker i Nordsjön till gasnätutveckling i Estland. Elsammanlänkningen EstLink2 mellan Estland och Finland, som ingår i Bemip, har uppförts med finansiellt stöd från EU och har redan påverkat elmarknaden i Estland (se ruta 13).

Bemip håller fortfarande på att genomföras. Återförsäljarpriserna på gas och el är till exempel fortfarande reglerade i Litauen, och vissa infrastrukturprojekt har inte förverkligats, till exempel den regionala baltiska LNG-terminal som enligt planen ska uppföras i Finland eller Estland.

92

Kommissionen främjar infrastruktursamarbete mellan medlemsstaterna och strävar efter att sprida vad den betraktar som god praxis inom Bemip till andra regioner, till exempel i Central- och Sydosteuropa och Iberiska halvön. När det gäller Iberiska halvön har samarbetet inom energisektorn mellan Frankrike, Portugal och Spanien nyligen tillkännagivits och godkänts på högsta politiska nivå.

93

Under perioden 2007–2013 utsåg kommissionen också fyra samordnare i syfte att underlätta överenskommelser mellan medlemsstaterna om att uppföra viss specifik gränsöverskridande infrastruktur⁵⁹. Samordnarens arbete för att förbättra energisammanlänkningen mellan Frankrike och Spanien innebar kontakter med både nationella och lokala politiker och berörda parter och en kartläggning av behovet av tekniska lösningar. Detta bidrog till att ett projekt för elsammanlänkning identifierades och sedan genomfördes med stöd av EU-medel⁶⁰ (se ruta 10).

Gränsöverskridande kostnadsfördelning är komplicerat

94

Gränsöverskridande energiprojekt innebär att infrastruktur byggs i minst två medlemsstater. Fördelningen av kostnaderna för sådana projekt är en komplicerad process, där de berörda medlemsstaterna försöker se till att kostnaderna står i proportion till de förväntade framtida fördelarna. Särskilt komplicerat blir det i projekt där fler än två medlemsstater deltar och/eller det inte är uppenbart hur eller för vem de framtida fördelarna kommer att uppstå.

Ruta 10

Elsammanlänkningsprojektet Spanien–Frankrike

Inom Elsammanlänkningsprojektet Frankrike–Spanien uppfördes en anslutning för högspänd likström på 2000 MW mellan de båda länderna. Sammanlänkningen är 64,5 km, varav 33,5 km i Frankrike och 31 km i Spanien. Länken går tvärs igenom Pyrenéerna genom en tunnel på 8,5 km.

Behovet av sammanlänkningen konstaterades 1978 och tekniska undersökningar gjordes 1998–2006. Den europeiska samordnaren arbetade med projektet 2007 och 2008 och bidrog till att beslutet om projektets utformning kunde fattas i juni 2008, då de franska och spanska regeringarna undertecknade ett avtal. Projektkostnaderna delades lika mellan Frankrike och Spanien, med ett bidrag från EU. Byggnadsarbetena inleddes i september 2011 och den tekniska leveransen slutfördes i december 2014. Sammanlänkningen skulle ha tagits i drift i juni 2015, men var ännu inte i drift den 30 juni 2015.

De sammanlagda projektkostnaderna uppgick till 721 miljoner euro, varav 225 miljoner euro tillhandahölls av Europeiska energiprogrammet för återhämtning (EEPR). Beslutet att dra sammanlänkningen under jord genom Pyrenéerna innebar tio gånger högre kostnader än den beräknade kostnaden för en ledning över jord. Detta ansågs nödvändigt, framför allt på grund av särskilda miljöhänsyn, och beskrevs som en exceptionell lösning på en rad exceptionella problem på platsen. Länken har fördubblat den spanska sammanlänkningsgraden för el från 3 % till 6 % och ökat den franska sammanlänkningsgraden från 10 % till 11 %.

© RTE, Philippe Grollier

Bild 2 – Del av anslutningen för högspänd likström installeras i tunneln under Pyrenéerna.

95

Gränsöverskridande kostnadsfördelning är relevant när EU-medel tilldelas inom ramen för Fonden för ett sammanlänkat Europa. Enligt TEN-E-förordningen ska beslut om gränsöverskridande kostnadsfördelning fattas av de nationella tillsynsmyndigheterna i de berörda medlemsstaterna. Om de projektansvariga i medlemsstaterna vill ansöka om FSE-finansiering men de nationella tillsynsmyndigheterna inte kan komma överens inom sex månader kan de hänskjuta ärendet till Acer för att få ett beslut som avgör frågan (se exempel i ruta 11). Processen har följande nackdelar:

a)Att få fram en överenskommelse mellan de nationella tillsynsmyndigheterna och sedan få ett beslut av Acer tar lång tid, ibland upp till ett år.

b)Vissa parter är kritiska till den metod som används.

Att få tillstånd kan vara problematiskt och orsaka förseningar

96

Gränsöverskridande projekt möter ofta lokalt motstånd eftersom sådana projekt kan uppfattas som störande för lokal verksamhet samtidigt som de ger få eller inga fördelar lokalt. I ett sådant sammanhang kan det ofta vara en lång och komplicerad process att få lokala bygglov, vilket systemansvariga för överföringssystem och tillsynsmyndigheter lyfte fram under granskningen som en viktig orsak till förseningar i genomförandet av infrastrukturprojekt. Kommissionen uppger att sådana förseningar gör att ungefär 50 % av de kommersiellt bärkraftiga elprojekten inte kommer att kunna förverkligas till 2020⁶¹.

Ruta 11

Fördelning av kostnader för det gränsöverskridande sammanlänkningsprojektet LitPol

LitPolprojektet handlar om uppförandet av en elsammanlänkning mellan Polen och Litauen för att minska de tre baltiska staternas isolering från energimarknaden i EU. Den litauiska nationella tillsynsmyndigheten ansåg att Sverige borde bidra med 47 miljoner euro till projektarbetena i Litauen, på grund av de fördelar som myndigheten ansåg att Sverige skulle få till följd av projektet. Varken den svenska tillsynsmyndigheten eller den systemansvariga för överföringssystem gick med på bidragskravet från den litauiska tillsynsmyndigheten. De framförde sina argument till Acer när Acer uppmanades att avgöra frågan. Acer höll med Sverige och beslutade att Litauen, när det gällde FSE-finansiering, var det enda mottagarlandet för projektet och att Sverige inte skulle behöva bidra till projektet. Beslutet gjorde det sedan möjligt för den systemansvariga för överföringssystem i Litauen att ansöka om FSE-finansiering (se tabell 6). Beslutsprocessen tog nästan ett år.

97

Syftet med TEN-E-förordningen från 2013 var att ta itu med problemen genom att

a)införa en övergripande tidsfrist på 3,5 år för tillståndsförfaranden,

b)kräva att medlemsstaterna skulle effektivisera sina miljötillståndsförfaranden,

c)kräva att medlemsstaterna skulle samla befogenheterna för tillståndsgivning och samordning till en enda myndighet, en gemensam kontaktpunkt, senast i november 2013. I juni 2015 hade alla medlemsstater inrättat sådana kontaktpunkter, och alla utom en hade offentliggjort handböcker för tillståndsgivning⁶². De gemensamma kontaktpunkterna är fortfarande färska initiativ och det är för tidigt att bedöma om de är ändamålsenliga.

98

Den europeiska samordnare som arbetade med sammanlänkningen Frankrike–Spanien (se ruta 10) konstaterade att det bästa sättet att bemöta motstånd mot infrastrukturprojekt från lokalsamhället är genom direkt, lokal kommunikation som visar fördelarna med kompletterande sammanlänkningar, framför allt för konsumenterna. Att öka konsumenternas kunskap om hur energimarknaderna fungerar kan generellt också leda till intelligenta konsumtionsbeteenden och en ökad acceptans för sådana sammanlänkningsprojekt.

Det finansiella stödet från EU:s budget inom området för energiinfrastruktur har endast gett ett begränsat bidrag till den inre marknaden för energi och till försörjningstryggheten

99

EU har anslagit 3,7 miljarder euro till investeringar i energiinfrastruktur genom flera instrument under perioden 2007–2013, och ytterligare 7,35 miljarder euro planeras för perioden 2014–2020⁶³. Det är ett stort belopp, men täcker endast cirka 5 % av de beräknade behoven av infrastrukturinvesteringar som har fastställts i de tioåriga nätutvecklingsplanerna för el och gas. De tillgängliga EU-medlen måste därför användas strategiskt, för de viktigaste projekten, utifrån en strategisk behovsbedömning (se punkt 83).

EU har flera olika finansieringsinstrument som stöder energiinfrastrukturprojekt, men inget av dem har den inre marknaden för energi som primärt mål

Bristande prioritering av projekt har gjort EU:s finansiering av energiinfrastruktur mindre ändamålsenlig

100

Eftersom EU har begränsade resurser för att finansiera energiinfrastruktur är det viktigt att man har verktyg för att fastställa vilka projekt som ska prioriteras. Det finns ingen behovsbedömning på EU-nivå, men kommissionen har använt flera förteckningar över specifika projekt för att försöka fastställa prioritetsordningen för investeringar genom EU:s budget och identifiera projekt som är stödberättigande:

οFörteckning över projekt av gemensamt intresse inom ramen för TEN-E-förordningarna.

οFörteckning över kritiska projekt av gemensamt intresse som presenteras i 2014 års strategi för energitrygghet.

οFörteckning över projekt som berättigar till stöd från Europeiska energiprogrammet för återhämtning (EEPR).

οFörteckning över projekt som berättigar till stöd från Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi).

101

Förteckningen över projekt av gemensamt intresse inom ramen för TEN-E-förordningen har utvecklats i två steg:

a)Den ursprungliga förteckningen över projekt av gemensamt intresse togs fram 2006. Den omfattade 550 projekt av europeiskt intresse i alla de dåvarande medlemsstaterna, men gav ingen tydlig vägledning om vilka projekt som borde prioriteras för EU-finansiering (se ruta 12).

Ruta 12

Hur kan ett energiinfrastrukturprojekt få status som projekt av gemensamt intresse?

Begreppet projekt av gemensamt intresse har funnits sedan programmet för transeuropeiska nät inleddes. Dessa projekt ska omfattas av snabbare och effektivare tillståndsförfaranden och fördelaktigare reglering.

Enligt den nuvarande TEN-E-förordningen fastställs projekt av gemensamt intresse inom ramen för ”prioriterade korridorer”. Förfarandet för att välja vilka projekt som ska tas med i förteckningen över projekt av gemensamt intresse utgår från de tioåriga nätutvecklingsplaner som utarbetas av Entso-G och Entso-E. För att tas upp i förteckningen måste ett projekt medföra stora fördelar för minst två medlemsstater, bidra till marknadsintegration och ökad konkurrens, förbättra försörjningstryggheten och minska koldioxidutsläppen.

b)I TEN-E-förordningen från 2013⁶⁴ infördes en ram för prioritering av investeringar i energiinfrastruktur genom att tolv prioriterade korridorer fastställdes⁶⁵. Förordningen innehöll också vägledning i hur projekt av gemensamt intresse skulle identifieras och genomföras. Förteckningen över projekt av gemensamt intresse inom ramen för denna förordning omfattade 248 projekt, varav 132 gällde elinfrastruktur och 107 gällde gasinfrastruktur⁶⁶. Projekten enligt denna förordning innehåller färre projekt än 2006 års förteckning över projekt av gemensamt intresse. Men enligt artikel 4.4 i TEN-E-förordningen får inte kommissionen rangordna projekten inom varje prioriterad korridor.

c)Förteckningen över projekt uppdateras vartannat år och nästa uppdatering ska komma i november 2015.

102

År 2014 togs en ny förteckning över 33 projekt fram i EU:s strategi för energitrygghet⁶⁷, där dessa projekt kallades kritiska projekt ”av gemensamt intresse”. Förteckningen omfattade 27 gasprojekt och endast sex för elprojekt, med en beräknad kostnad på omkring 17 miljarder euro. Kommissionen ansåg att dessa projekt var nödvändiga för att förbättra försörjningstryggheten och förbättra sammanlänkningen av energimarknaderna på kort och medellång sikt.

103

Alla dessa förteckningar har utarbetats utan en tydlig, underliggande, analytisk bedömning av vilka projekt som bör prioriteras för att EU ska kunna nå sina energipolitiska mål (se punkt 82). Att använda sådana förteckningar som underlag för beslut om EU-finansiering medför en rad olika risker, och om kommissionen har för avsikt att fortsätta att använda sådana förteckningar för att fastställa investeringsprioriteringar bör den beakta dessa risker:

a)En förteckning kan omfatta så många projekt att tanken med att förteckningen ska motsvara prioriterade projekt kraftigt undergrävs, eftersom förteckningen därmed inte är inriktad på det fåtal projekt som ska tillgodose EU:s mesta akuta behov. Den första TEN-E-förteckningen över prioriterade projekt omfattade 550 projekt, och innehöll fortfarande 248 efter en utgallring 2006.

b)Eftersom förteckningen sammanställs utifrån förslag från medlemsstaterna i stället för att innehålla projekt som har visat sig tillgodose behov på EU-nivå kan den i praktiken komma att bara bli en samling projekt som projektansvariga i medlemsstaterna vill ha finansiering för av nationella skäl.

c)Vissa projekt i sådana förteckningar kanske redan pågår eller har slutförts med finansiering från andra nationella eller privata källor⁶⁸.

EEPR, FSE och ESI-fonderna är inte i första hand utformade för att förbättra den inre marknaden för energi

104

Det ursprungliga målet för Europeiska energiprogrammet för återhämtning (EEPR) var att finansiera fullt utvecklade energiinfrastrukturprojekt som kunde skapa ekonomisk tillväxt på kort tid. Att utveckla den inre marknaden för energi och bidra till försörjningstryggheten var alltså inte primära mål för programmet. Alla medlemsstater fick en viss finansiering för energiinfrastrukturprojekt. Programmet har till största delen misslyckats med att uppnå sitt ursprungliga mål skapa ekonomisk tillväxt på kort tid av följande orsaker:

a)Vissa av de projekt som fick anslag inte var tillräckligt utvecklade. Projekt till ett värde av 422 miljoner euro, eller 18,6 % av de sammanlagda EEPR-bidrag som beviljades, har avslutats. Som exempel kan nämnas gasrörledningen i Nabucco, gassammanlänkningen ITGI-Poseidon, Galsi-rörledningarna och de rumänska projekten för omvända gasflöden.

b)Det har uppstått stora förseningar i genomförandet av projekten, vilket har lett till att endast 1,1 miljarder euro av utbetalningarna inom ramen för EEPR hade utförts den 28 februari 2015. Det motsvarar 48 % av de belopp som ursprungligen tilldelades.

105

Målet för Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) inom energiområdet är att ge stöd till genomförandet av projekt av gemensamt intresse. Endast projekt av gemensamt intresse som inte är kommersiellt bärkraftiga inom den nuvarande rättsliga ramen, kompletterade med gränsöverskridande kostnadsdelning, är berättigade till finansiering från FSE. Fonden tillhandahåller bidrag och andra finansieringsinstrument för bygg- och anläggningsarbeten och nödvändiga tekniska undersökningar genom ansökningsomgångar.

106

Vissa aspekter av fondens utformning begränsar dess möjlighet att stödja utvecklingen av den inre marknaden för energi.

a)Kommissionen kan bara finansiera projekt som lämnas in vid ansökningsomgångarna. Det betyder att kommissionen endast har begränsade möjligheter att inrikta sig på specifika projekt av gemensamt intresse.

b)Eftersom utvecklingsgrad är ett viktigt kriterium för bidragstilldelning är det sannolikare att mer utvecklade åtgärder får finansiering. Det är inte säkert att dessa projekt får störst inverkan på utvecklingen av den inre marknaden för energi.

c)Eftersom medlemsstaternas genomförande av den inre marknaden för energi inte ingår i kriterierna för projekturval har kommissionen bara begränsad möjlighet att använda fonden för att stimulera reformer som berör den inre marknaden för energi.

107

Mellan 2007 och 2013 anslogs ungefär 1,3 miljarder euro från de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) för att finansiera el- och gasinfrastruktur. Mellan 2014 och 2020 bör denna siffra öka till ungefär 2 miljarder euro. Elva medlemsstater tog emot finansiering mellan 2007 och 2013. Polen var den största mottagaren, med 63 % av alla ESI-fondmedel som anslogs till energiinfrastruktur.

108

Merparten av dessa anslag har använts för sammanlänkningar på regional nivå och för uppgradering av en medlemsstats befintliga energiinfrastruktur. En del har också använts för att uppföra gränsöverskridande sammanlänkningar, terminaler för flytande naturgas och gaslager under jord. Mellan 2014 och 2020 planerar sex medlemsstater – Bulgarien, Tjeckien, Grekland, Litauen, Polen och Rumänien – att använda ESI-fonderna för investeringar i energiinfrastruktur.

109

Det är medlemsstaterna som väljer ut projekt inom ramen för ESI-fonderna. Kommissionen godkänner endast de största projekten⁶⁹. Vid förhandlingarna om medlemsstaternas partnerskapsavtal och operativa program för perioden 2014–2020 hade kommissionen möjlighet att försöka ta med resultatindikatorer för utvecklingen av den inre marknaden för energi, men detta skedde inte. Investeringar i energiinfrastruktur är inte ett prioriterat område för ESI-fonderna. De motsvarar ungefär 0,5 % av de sammanlagda anslagen från Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF, både under perioden 2007–2013 och perioden 2014–2020.

Mycket av den energiinfrastruktur som har medfinansierats av EU har ännu inte haft någon effekt på den inre marknaden för energi

110

Som ett led i vår revision granskade vi 15 energiinfrastrukturprojekt som hade fått medfinansiering från EU, tio som gällde gas och fem som gällde el (se tabell 6). Vi analyserade projektens möjliga inverkan på den inre energimarknadens funktion.

111

I juli 2015 var situationen följande för projekten:

a)Ett projekt hade haft stor inverkan på den inre marknaden för energi – elsammanlänkningen EstLink 2 mellan Finland och Estland, som har slutförts och som är helt i drift (se ruta 13).

b)Ett annat viktigt projekt har slutförts och har nyligen kunnat tas i drift, nämligen elsammanlänkningen Frankrike–Spanien (se även ruta 10).

Ruta 13

EstLink 2-projektet förändrade elmarknaden i regionen

EstLink 2 fick 100 miljoner euro från EEPR. Syftet med projektet var att uppföra en andra elsammanlänkning mellan Finland och Estland med en överföringskapacitet på 650 MW. Projektet har hittills varit framgångsrikt i så måtto att tekniska och andra utmaningar har övervunnits och att länken har färdigställts och tagits i drift. Sammanlänkningen påverkar elmarknaden positivt, särskilt i Estland, där elpriserna har blivit mindre instabila och har konvergerat med de finska priserna.

© Elering

Tabell 6

Förteckning över projekt som granskades vid revisionen

Projekt
Status
(i juni 2015)
Medlemsstater
Projektkostnad
(miljoner euro)
EU:s medfinansiering
(miljoner euro)
EU:s finansieringsinstrument

Gas
Sammanlänkning Bulgarien–Grekland
Väntas 2018
Bulgarien och Grekland
220
45
EEPR

Sammanlänkning Bulgarien–Rumänien
Väntas 2015
Bulgarien och Rumänien
24
9
EEPR

Rörledning Nabucco
Avslutad
Österrike, Bulgarien, Ungern, Tyskland och Rumänien
7 900
(planerad)
200
(tilldelad)
EEPR

Sammanlänkning Lettland–Litauen
Färdigställd 2013
Litauen och Lettland
33
13
EEPR

Rörledning Jurbarkas–Klaipeda
Färdigställd 2013
Litauen
46
21
ESI-fonder

Kapacitetsutbyggnad Klaipeda–Kiemenai
Pågår
Litauen
64
28
FSE

LNG-terminal Swinoujscie
Väntas 2015
Polen
657
55
EEPR

199
ESI-fonder

Rörledning Gustorzyn–Odolanow
Färdigställd 2014
Polen
102
49
ESI-fonder

Sammanlänkning GIPL
Pågår
Polen och Litauen
558
306
FSE

Sammanlänkning Frankrike–Spanien
Färdigställd 2012
Frankrike och Spanien
617
45
EEPR

Delsumma
2 321
970

El
Sammanlänkning Frankrike–Spanien
Driftsatt juni 2015
Frankrike och Spanien
721
225
EEPR

Förstärkning Portugal–Spanien
Färdigställd 2011
Portugal och Spanien
136
46
EEPR

Sammanlänkning EstLink 2
Driftsatt 2014
Estland och Finland
320
100
EEPR

Sammanlänkning Nordbalt
Väntas 2015
Sverige och Litauen
366
175
EEPR

Sammanlänkning LitPol
Väntas 2015
Polen
528
207
ESI-fonder

2
TEN-E

Litauen
132
2
TEN-E

58
FSE (ansökan)

Delsumma
1 543
815

Summa
3 864
1 785

112

Övriga projekt har ännu inte påverkat den inre marknaden för energi i samma omfattning av följande skäl:

a)Ett av de tio gasprojekten ger nya möjligheter på marknaden, nämligen GIPL-projektet mellan Polen och Litauen som kommer att möjliggöra handel med gas mellan länder som i dag inte har några sammanlänkningar. De övriga nio projekten var främst inriktade på att öka befintlig kapacitet eller avhjälpa problem med försörjningstryggheten direkt.

b)Fem av de 15 projekten har slutförts. Ju snabbare projekt slutförs och tas i drift, desto större effekt får de på den inre marknaden. Projekt som inte var helt mogna när finansieringsbesluten fattades kan dock ta längre tid än planerat att slutföra. Det bör ändå medges att storskaliga infrastrukturprojekt är tekniskt komplicerade och att planerade arbeten ofta tar längre tid än förväntat, delvis på grund av oförutsedda omständigheter (se exempel i ruta 14).

Ruta 14

NordBaltprojektet

NordBaltprojektet omfattar uppförandet av en elsammanlänkning mellan Sverige och Litauen. Det kan få stor inverkan på hur elmarknaden fungerar i de medlemsstater som samverkar inom ramen för Bemip eftersom det kan öka handeln på den gemensamma nordiska och baltiska elbörsen. Det har dock visat sig vara komplicerat att dra en ledning genom Östersjön och projektet väntas bli klart först i juni 2016, sex och ett halvt år efter det att det togs upp i förteckningen över projekt som finansieras genom EEPR.

© Litgrid

Bild 3 – NordBalts markstation i Klaipeda i Litauen.

c)Sammanlänkningars potential att underlätta energiflödet mellan angränsande marknader är beroende av energiöverföringssystemens kapacitet inom medlemsstaterna (se punkt 73). Detta problem konstaterades i två av de projekt som granskades under revisionen (se ruta 15).

d)Effektiviteten i två av gassammanlänkningsprojekten är sannolikt begränsad eftersom de omfattar uppförande av ny överföringskapacitet utöver den befintliga kapaciteten, se exempel i ruta 16.

Ruta 15

Exempel på sammanlänkningar som inte har stöd av inhemska nät

LitPolprojektet handlar om uppförandet av en elsammanlänkning mellan Polen och Litauen för att minska de tre baltiska staternas isolering från energimarknaden i EU. Möjligheten att använda sammanlänkningen för import av el till Litauen från Polen är dock begränsad på grund av bristen på produktionskapacitet i Polen nära gränsen till Litauen och otillräcklig sammanlänkning med andra polska regioner där elproduktionskapaciteten är större. Energiflöden i båda riktningarna kommer bara att bli möjliga om det polska nätet byggs ut, men detta planeras inte före 2020.

Gassammanlänkningen Bulgarien–Rumänien kommer att göra det möjligt för 1,3 miljarder kubikmeter naturgas/dygn att flöda från Rumänien till Bulgarien. Under de rådande förhållandena kommer det låga trycket i det rumänska gassystemet dock inte att medge gränsöverskridande flöden till Bulgarien i sådana volymer. De potentiella gasflödena till och från Ungern har liknande begränsningar. Det krävs kompletterande investeringar i det rumänska gasöverföringsnätet för att ansluta det interna överföringssystemet till den transiteringsrörledning för överföring som går genom Rumänien. Rumänien skulle också behöva upphäva en nationell lag som förbjuder sådan gasexport.

Ruta 16

Nya gasrörledningar byggs vid sidan av befintliga rörledningar

I gassammankopplingsprojekten mellan Rumänien, Bulgarien och Grekland uppförs nya gasrörledningar utöver de befintliga rörledningarna. Anledningen är att kapaciteten i det befintliga transiteringsnätet för gas genom Rumänien och Bulgarien till Grekland har reserverats av en leverantör från tredjeland genom ett långfristigt kontrakt.

24När det gäller elmarknaden: artikel 49.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, 14.8.2009, s. 55). När det gäller gasmarknaden: artikel 54.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 14.8.2009, s. 94).

25Förordning (EG) nr 714/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003. Förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005. Förordning (EG) nr 713/2009 av den 13 juli 2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter.

26Europeiska rådets slutsatser av den 4 februari 2011.

27Slutsatser från rådets möte (transport, telekommunikation och energi) i Bryssel den 9 december 2014.

28Kommissionens bedömning baseras på officiella handlingar från medlemsstaterna, uppdragstagarens rapporter, landkontorens kunskaper och marknadsövervakning via mediekanaler samt särskilda förfrågningar hos tredje part.

29Enligt siffror som offentliggjordes i 2014 års nationella rapport från energitillsynsmyndigheten i Polen har den etablerade gasleverantören cirka 95 % av grossistmarknaden för gas i Polen.

30Den 1 juni 2015 hade kommissionen utfärdat 109 yttranden. Sju systemansvariga för överföringssystem för gas och tre för el väntar fortfarande på certifiering. För gas rör det sig om Estland, Lettland, Finland, Italien, Ungern, Belgien (förlängning av certifiering) och Storbritannien (förlängning av certifiering). För el rör det sig om Ungern, Baltic Cable mellan Sverige och Tyskland, samt Italien (förlängning av certifiering).

31COM(2015) 80 final av den 25 februari 2015 En ramstrategi för en motståndskraftig energiunion med en framåtblickande klimatpolitik.

32Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 (2014/C 200/01).

33Vilka kriterier som ska tilllämpas vid en prisreglering för att den ska följa EU-lagstiftningen slogs nyligen fast av domstolen i domen som avkunnades den 10 september 2015 i ett överträdelseförfarande mot Polen om reglerade gaspriser till andra kunder än hushåll (C-36/14).

34Kommissionens meddelande om energipriser och energikostnader i Europa SWD(2014) 19 final och SWD(2014) 20 final.

35Mer information om Elbas finns på http://www.nordpoolspot.com/TAS/Intraday-market-Elbas/.

36Tjeckien, Spanien, Frankrike, Ungern, Polen, Portugal och Rumänien.

37Förordning (EU) nr 1227/2011, kompletterad genom genomförandeakterna för Remit i mitten av december 2014.

38Liknande skillnaderna mellan de högsta och lägsta grossistpriserna på el förekom under 2013 och första kvartalet 2015.

39Undantagen är Grekland, Irland och Polen.

40Målet på 10 % sammanlänkning fastställdes vid Europeiska rådets möte 2002 i Barcelona. Det innebär att alla medlemsstater måste utveckla en sammanlänkningskapacitet på minst 10 % av sin installerade elproduktionskapacitet fram till 2020. Det betyder att varje medlemsstat bör ha elledningar som medger att minst 10 % av den el som produceras i medlemsstatens kraftverk transporteras över gränserna till grannländerna.

41Gränsöverskridande handel mellan marknadsplatser är för närvarande möjlig mellan Belgien, Tyskland, Frankrike, Italien, Nederländerna, Österrike och Storbritannien.

42Några länder har infört vissa hybridsystem. Polen har till exempel reglerat grossist- och återförsäljarpriserna på gas, men delar av importen och viss outnyttjad kapacitet säljs sedan på en börs. Under fjärde kvartalet 2014 var gaspriset på en börs 26,2 euro per MW/h medan det reglerade priset var 36 euro per MW/h. Under 2013 skedde endast tre procent av den totala gashandeln via börsen.

43Baserat på uppgifter från Acer var det genomsnittliga marknadsplatspriset 2014 i de sju medlemsstater som hade marknadsplatser 24,8 euro per MW/h, medan det genomsnittliga importpriset för kontrakt mellan företag 2014 var 27,0 euro (se bilaga II). Prisintervallet mellan det högsta och lägsta kontraktet mellan företag varierade från 22,1 till 32,0 euro per MW/h och mellan 23,4 och 27,8 euro per MW/h för marknadsplatserna. Vid beräkningen av det genomsnittliga priset vid handel mellan företag har hänsyn tagits till den retroaktiva rabatt på 21 % som Litauen har erhållit, vilket beskrivs i ruta 6.

44Sammanlänkningsgraden beräknas genom att den installerade elproduktionskapaciteten jämförs med den totala kapaciteten i en medlemsstats elsammanlänkningar. Det finns olika tolkningar av huruvida elproduktionen bör beräknas som installerad kapacitet eller faktiskt använd kapacitet.

45Ordförandeskapets slutsatser: Europeiska rådets möte i Barcelona den 15–16 mars 2002 SN 100/1/02 REV 1.

46N-1-kriteriet infördes genom förordning (EU) nr 994/2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen i oktober 2010. Denna regel – som baseras på exemplet från elsektorn – ålägger de medlemsstater som är beroende av en enda importrörledning, lagringsanläggning under jord eller någon annan typ av nödvändig infrastruktur att säkerställa att behovet kan tillgodoses under extremt kalla dagar även vid ett avbrott i den viktigaste importinfrastrukturen.

47SWD (2014) 325 final av den 16 oktober 2014, arbetsdokument från kommissionens avdelningar, Report on the implementation of Regulation (EU) 994/2010 and its contribution to solidarity and preparedness for gas disruptions in the EU (rapport om tillämpningen av förordning (EU) 994/2010 och dess bidrag till solidaritet och beredskapen för avbrott i gasförsörjningen i EU). De sex medlemsstaterna var Sverige, Litauen, Bulgarien, Grekland, Slovenien och Luxemburg. Tre av dem – Luxemburg, Slovenien och Sverige – har beviljats undantag i enlighet med artikel 6.10 i förordningen.

48Med undantag för Estland och Sverige.

49Enligt den bulgariska statistikmyndigheten minskade gasförbrukningen från 3 218 miljarder kubikmeter 2011 till 2 840 miljarder kubikmeter 2014.

50Enligt statistik från Eurostat har den sammanlagda efterfrågan på naturgas i Estland, Lettland och Litauen minskat från 5,6 miljarder kubikmeter per år 2010 till 4,6 miljarder kubikmeter 2014.

51Enligt ett avtal som i november 2014 ingicks mellan Finlands och Estlands premiärministrar ska en större regional LNG-terminal uppföras i Finland och en mindre terminal för lokal användning byggas i Estland. Om det finska projektet inte framskrider enligt tidsplanen har Estland möjlighet att bygga den regionala terminalen.

52Acers yttrande nr 8/2014.

53Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, Investment Projects in Energy Infrastructure (investeringsprojekt i energiinfrastruktur) som åtföljde dokumentet Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Utvecklingen mot en inre marknad för energi (SWD(2014) 313 final, 13.10.2014, s. 4).

54I sitt yttrande nr 16/2014 uttryckte Acer farhågor om de tioåriga nätutvecklingsplanerna, särskilt i fråga om den begränsade tillgången till uppgifter, presentationen av nätöverföringskapacitet, användningen av kostnadsnyttoanalyser för alla överföringsinvesteringar och bristen på tillräcklig tydlighet i vissa beskrivningar av investeringar.

55En gemensam förklaring som Europeiska kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker, Frankrikes president François Hollande, Spaniens premiärminister Mariano Rajoy och Portugals premiärminister Pedro Passos Coelho undertecknade den 4 mars 2015 för att komma överens om metoder för att stärka anslutningarna mellan Iberiska halvön och resten av EU:s energimarknad.

56Coreso (Coordination of Electricity System Operators) är det första regionala tekniska samordningscentrumet som samlar flera systemansvariga för överföringssystem i Frankrike, Belgien, Tyskland, Italien och Storbritannien.

57CEER – Council of European Energy Regulators (rådet för europeiska tillsynsmyndigheter inom energiområdet): en icke-statlig organisation med säte i Bryssel som arbetar för att företräda de nationella tillsynsmyndigheterna i arbetet med att utveckla den inre marknaden för energi.

58Medlemsstaternas organisationer deltar i de regionala samarbetsinitiativen i mycket varierande utsträckningar. Den svenska nationella tillsynsmyndigheten deltog till exempel i alla Acer-arbetsgrupper och initiativ för tidigt införande. Den svenska systemansvariga för överföringssystem för el deltar också i en rad olika regionala samarbetsinitiativ och deltar i grupperna för tidigt genomförande av nätföreskrifterna. När granskningen utfördes deltog de båda systemansvariga för överföringssystemen i Bulgarien däremot inte i någon grupp för regionalt samarbete eller tidigt genomförande.

59De andra projekt för vilka samordnare utsågs var följande: Länken mellan Polen och Litauen, Nabucco och sammanlänkningen av havsbaserad vindkraft i Danmark, Tyskland och Polen.

60Rapport du Coordonnateur Europeen, Mario Monti, Projet d’Interet Europeen EI 3, Interconnexion électrique France – Espagne, Bryssel, september 2008.

61KOM(2010) 677.

62Enligt uppgifter från medlemsstaterna till Europeiska kommissionen.

63I denna siffra ingår inte potentiellt framtida stöd till energiinfrastruktur från Europeiska fonden för strategiska investeringar, som ska ge 16 miljarder euro i garantier från EU-budgeten.

64Förordning (EU) nr 347/2013.

65Prioriteringar för energiinfrastrukturen för 2020 och framåt, 2011, s. 14. El: havsbaserat nät i Nordsjön, nord–sydliga sammanlänkningar i Västeuropa, nord–sydliga sammanlänkningar i centrala Öst- och Sydösteuropa, den baltiska energimarknadens sammanlänkningsplan, utbyggnaden av smarta nät och långsiktiga elmotorvägar. Gas: nord–sydliga sammanlänkningar för gas i Västeuropa, nord–sydliga sammanlänkningar för gas i centrala Öst- och Sydösteuropa, södra gaskorridoren och den baltiska energimarknadens ammanlänkningsplan.

66De återstående nio prioriteringarna bestod av sju oljeprojekt och två projekt för smarta nät.

67COM(2014) 330 final, s. 10.

68I oktober 2014 färdigställdes 400 kV-kraftledningen mellan Bescanó och Santa Llogaia i Spanien, vilket var ytterligare ett steg på vägen mot den nya elsammanlänkningen mellan Frankrike och Spanien. Detta projekt ingår fortfarande i förteckningen över projekt av gemensamt intresse och i Efsi-förteckningen.

69För investeringar i energiinfrastruktur inom det tematiska målet om att främja hållbara transporter och få bort flaskhalsar i viktig nätinfrastruktur gäller det projekt med totala stödberättigande kostnader på över 75 miljoner euro. För andra investeringar i energiinfrastruktur med hjälp av ESI-fonder – vilka huvudsakligen ligger utanför denna rapports inriktning och omfattning – är gränsbeloppet 50 miljoner euro.

Slutsatser och rekommendationer

113

EU:s mål att fullborda den inre marknaden för energi senast 2014 uppnåddes inte. Energiinfrastrukturen i Europa är i allmänhet ännu inte utformad för helt integrerade marknader och ger därför inte någon reell försörjningstrygghet i dag. Det finansiella stödet från EU:s budget inom området för energiinfrastruktur har endast gett ett begränsat bidrag till den inre marknaden för energi och försörjningstryggheten (se punkt 27).

Målet att fullborda den inre marknaden för energi senast 2014 uppnåddes inte

114

Den inre marknaden för energi har stått i centrum för utvecklingen av EU:s energipolitik sedan 2007. Enligt det tredje energipaketet, som antogs 2009, skulle direktiven om gas och elektricitet vara införlivade i den nationella lagstiftningen senast den 3 mars 2011. Målet uppnåddes dock inte det året. År 2011 upprepade rådet sitt åtagande om den inre marknaden för energi och konstaterade att den bör förverkligas senast 2014. Detta mål uppnåddes dock inte heller, på grund av en rad olika problem (se punkt 29).

115

Det är fortfarande lång väg kvar innan tredje energipaketet kan anses vara helt och hållet genomfört. Kommissionen har fortsatt att övervaka medlemsstaternas genomförande av bestämmelserna i paketet, även efter det att tidsfristen löpte ut 2014 (se punkterna 30–33).

Rekommendation 1
Slutföra kontroller av överensstämmelse

Eftersom den inre marknaden för energi ännu inte har fullbordats bör kommissionen slutföra sina bedömningar och inleda eventuella nödvändiga överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna före utgången av 2016.

116

Nationella tillsynsmyndigheter i hela EU ställs fortfarande inför problem som rör deras oberoende och frihet att utöva sitt yrkesmässiga omdöme. Alla nationella tillsynsmyndigheter har inte tillgång till resurser som motsvarar de uppdrag de behöver fullgöra, däribland samarbete i verksamhet på EU-nivå, till exempel under ledning av Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer). Acer har inte befogenhet att tvinga nationella tillsynsmyndigheter i alla medlemsstater att lämna relevanta uppgifter om energimarknaderna (punkterna 35–36).

Rekommendation 2
Nationella tillsynsmyndigheter och Acer

a)Medlemsstaterna bör se till att deras nationella tillsynsmyndigheter är oberoende och att deras roll inte begränsas. De nationella tillsynsmyndigheterna bör ha tillräckliga resurser för sin verksamhet, bland annat för att kunna delta till fullo i samarbete på EU-nivå.

b)Kommissionen bör se till att Acer har de befogenheter som krävs för att inhämta den information från viktiga institutioner i medlemsstaterna som den behöver för att utföra sitt uppdrag.

117

Stora skillnader i hur medlemsstaterna organiserar sina energimarknader hindrar den fortsatta utvecklingen av den inre marknaden för energi. Det finns i själva verket 28 nationella rättsliga ramar som i praktiken bildar ett lapptäcke av lokala, nationella och regionala marknader, snarare än en inre marknad för energi. Syftet med uppdelningen och andra åtgärder var att skapa de regleringsmässiga förutsättningarna för en inre marknad för energi, men i många fall har det inte utvecklats någon liberaliserad och konkurrensutsatt marknad. Att vidareutveckla EU:s inre marknad för energi genom att hitta praktiska metoder att få marknaderna att fungera tillsammans är fortfarande en stor utmaning. Orsaken är att flera olika handelsmekanismer används inom EU och att energimarknaderna påverkas av olika interventioner (punkterna 39 och 43–46).

Rekommendation 3
Transparent handel

Kommissionen bör främja en bred utveckling av transparenta handelsmekanismer för både gas och el, bland annat genom att underlätta och stödja inrättandet av börser i medlemsstater där sådana ännu inte finns eller där handel mellan företag dominerar.

118

Nätföreskrifter är tekniska regler vars syfte är att skapa en grund för teknisk driftskompatibilitet inom el- och gasöverföringssystemen i EU. Föreskrifterna innehåller gemensamma tekniska normer som ska säkerställa det fria flödet av energi över gränserna. Trots den senaste tidens framsteg med att godkänna nätföreskrifter för gas har inga nätföreskrifter för el ännu godkänts slutgiltigt genom kommittéförfarandet. Vissa nätföreskrifter antas av medlemsstaterna före det slutliga godkännandet inom ramen för regionala initiativ för tidig tillämpning (punkterna 47–51).

Rekommendation 4
Godkänna och genomföra nätföreskrifter

Kommissionen bör skynda på kommittéförfarandet i syfte att få ett godkännande av elnätföreskrifterna före utgången av 2015. Kommissionen bör också uppmuntra Acer och Entso att stödja tidig tillämpning av nätföreskrifter i medlemsstaterna inom ramen för regionala samarbetsinitiativ.

119

Även om det har gjorts framsteg har priseffekterna av den inre marknaden för energi ännu inte förverkligats till fullo och det kvarstår stora skillnader i energipriser mellan medlemsstaterna.

120

Grossistpriserna på el har inte konvergerat i EU, och det finns stora skillnader även mellan vissa angränsande medlemsstater. För att stimulera en gränsöverskridande handel med el fastställde EU som mål att en medlemsstats gränsöverskridande elsammanlänkningar skulle vara minst 10 % av dess installerade produktionskapacitet. Målet är dock inte relevant eftersom det är inriktat på infrastrukturutvecklingen i stället för att baseras på efterfrågedynamiken i syfte att skapa priskonvergens (punkterna 59–64).

121

Även om den nuvarande målmodellen för gas, som baseras på handel på marknadsplatser, skulle genomföras kan den komma att få enbart begränsad effekt på de genomsnittliga grossistpriserna på gas. Att uppföra en mängd gasrörledningar i EU för att underlätta utvecklingen av konkurrensutsatt marknadsplatsbaserad handel i hela Europa skulle kräva stora investeringar. Det är dock inte säkert att det finns någon affärsnytta med att försöka göra det i vissa fall. Det finns andra metoder för att skapa konkurrens på gasmarknader, till exempel genom att installera strategiskt placerade terminaler för flytande naturgas som kan leverera gas till en eller flera nationella marknader (punkterna 65–71).

Rekommendation 5
Marknads- och infrastrukturutvecklingsmodeller för el och gas

Kommissionen bör göra följande:

a)Överväga att införa mål för sammanlänkningen av elnät som baseras på marknadens behov i stället för på fast nationell produktionskapacitet.

b)En ny bedömning av de potentiella kostnaderna för och nyttan med en målmodell för gas, och med hänsyn till den osäkra efterfrågan överväga om det finns alternativ till en omfattande utbyggnad av gasledningar, till exempel installation av strategiskt placerade terminaler för flytande naturgas som kan försörja en eller flera nationella marknader genom lösningar som är förenliga med den inre marknaden för energi. Detta bör baseras på en heltäckande behovsbedömning på EU-nivå (se rekommendation 7).

Energiinfrastrukturen i Europa är ännu inte lämpad för helt integrerade marknader och ger därför inte någon reell försörjningstrygghet i dag

122

Infrastrukturen inom och mellan medlemsstaterna är ännu inte anpassad för den inre marknaden för energi. I praktiken kan bristande infrastrukturkapacitet i en medlemsstat hämma potentiell import och export och minska medlemsstatens förmåga att fungera som transiteringsland. Det finns också fortfarande luckor i den gränsöverskridande infrastrukturen för överföring av gas och el mellan medlemsstaterna (punkterna 73–81).

Rekommendation 6
Optimal användning av befintlig infrastruktur

Kommissionen bör göra följande:

a)Identifiera gränsöverskridande energiinfrastruktur som inte används i sin fulla kapacitet till stöd för den inre marknaden för energi, antingen för att den är bunden av långsiktiga bilaterala avtal och tredje part inte har tillträde till den eller på grund av att dess tekniska kapacitet, till exempel för omvända flöden, inte används.

b)Arbeta med intressenterna i medlemsstaterna för att öka den faktiska avbrottsfria användningen av denna infrastruktur till förmån för den inre marknaden för energi.

c)Undersöka nyttan med att inrätta regionala systemansvariga för överföringssystem för att främja och effektivt hantera gränsöverskridande energiflöden för att få ut mesta möjliga av befintlig infrastruktur.

123

Det krävs en heltäckande bedömning av infrastrukturbehoven på EU-nivå som kan ligga till grund för utvecklingen av den inre marknaden för energi och för försörjningstryggheten (punkt 82). Det behövs stora energiinvesteringar i hela EU och en sådan heltäckande analys är ett avgörande verktyg för styrningen av EU:s och andra medel inom sektorn (punkterna 82, 84 och 99). De planeringsverktyg som kommissionen använder i dag, framför allt förteckningarna över projekt av gemensamt intresse och de tioåriga nätutvecklingsplanerna, har stora begränsningar (punkterna 85–87). Kommissionen saknar också en avancerad modell för marknadsutveckling till stöd för den nödvändiga behovsanalysen (punkt 83).

Rekommendation 7
Göra en heltäckande behovsbedömning av infrastruktur på EU-nivå

Kommissionen bör göra följande:

a)En heltäckande bedömning av infrastrukturbehoven på EU-nivå som kan ligga till grund för utvecklingen av den inre marknaden för energi. Behovsbedöm-ningen bör användas som referens för andra strategiska dokument, till exempel de tioåriga nätutvecklingsplanerna.

b)Inrätta en funktion, antingen internt eller inom Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer), för utformningen av energimarknaderna, inklusive en rad efterfrågeprognoser, till stöd för behovsbedömningen.

c)Arbeta med Entso för el och Entso för gas så att behovsbedömningen kan bidra till planeringen av infrastruktur för den inre marknaden för energi i EU, inbegripet tioåriga nätutvecklingsplaner.

124

För att en gränsöverskridande energiinfrastruktur ska utvecklas krävs samarbete mellan angränsande medlemsstater. I detta sammanhang kan det vara en utmaning att skaffa projektfinansiering, fördela kostnader och skaffa bygglov. Man har gjort goda erfarenheter inom hela EU av regionalt samarbete som växer fram inom energisektorn i form av såväl politiska som tekniska initiativ. Några av kommissionens samordningsinsatser har gett goda resultat (se punkterna 88–93).

Europeiska unionens finansiella stöd inom området för energi-infrastruktur har endast gett ett begränsat bidrag till utvecklingen av den inre marknaden för energi och försörjningstrygghet

125

Bristande prioritering av projekt har minskat ändamålsenligheten i EU:s finansiering av energiinfrastruktur. Kommissionen har använt flera förteckningar över specifika projekt för att försöka prioritera investeringar genom EU:s budget och identifiera projekt som är stödberättigande. Kommissionen har dock inte utformat förteckningarna på grundval av någon heltäckande bedömning av behoven av infrastrukturutveckling på EU-nivå. Detta medför risker som undergräver nyttan med sådana förteckningar som verktyg för att prioritera och styra EU:s medel (punkterna 100–103).

Rekommendation 8
Förfina förteckningen över projekt av gemensamt intresse

Kommissionen bör förfina sina planeringsförfaranden, särskilt prioritering och finansiering av projekt av gemensamt intresse, med utgångspunkt i en heltäckande behovsbedömning av energiinfrastruktur på EU-nivå (se rekommendation 7).

126

EU:s viktigaste instrument för att finansiera energiinfrastrukturprojekt – Fonden för ett sammanlänkat Europa, det europeiska energiprogrammet för återhämtning och de europeiska struktur- och investeringsfonderna – är inte i första hand utformade för att förbättra den inre marknaden för energi, och detta framgår i genomförandet. FSE-finansieringen är inte kopplad till reformer på energimarknaden, och villkoren för utvecklingen av energimarknaden har inte tagits med i partnerskapsavtalen för ESI-fonderna för perioden 2014–2020 (punkterna 104–109).

Rekommendation 9
Ändamålsenligt och avbrottsfritt fungerande energimarknader i med-lemsstaterna som villkor för finansiering av energiinfrastrukturprojekt

Kommissionen bör lägga fram lagstiftningsförslag som innebär att dess beslut om att välja ut energiinfrastrukturprojekt för finansiering fattas under förutsättning att energimarknaderna i medlemsstaterna fungerar ändamålsenligt och avbrottsfritt.

127

Det finns exempel på energiinfrastrukturprojekt som har finansierats av EU och som har haft en positiv inverkan på den inre marknaden för energi och försörjningstryggheten. Många andra projekt har dock hittills haft begränsad effekt. Anledningen är att några inte har varit inriktade på behoven av att utveckla den inre marknaden. Få projekt har slutförts och tagits i drift. För några projekt har kapacitetsproblem i angränsande medlemsstater hindrat användningen, och effektiviteten i vissa projekt är begränsad därför att man bygger ut ytterligare infrastruktur vid sidan av den befintliga (punkterna 110–112).

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Henri Grethen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 21 oktober 2015.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da Silva Caldeira
ordförande

Bilagor

Bilaga I

a) Genomsnittliga elpriser i återförsäljarledet inklusive skatt för hushållskonsumenter: första kvartalet 2015 i eurocent per 1 kWh

Anm: Huruvida konsumentpriserna är överkomliga är en separat fråga som bör behandlas mot bakgrund av den disponibla nettoinkomsten i varje medlemsstat. Som anges i punkt 23 omfattade vår revision inte energifattigdom.

Källa: Europeiska kommissionen.

b) Genomsnittliga elpriser exklusive mervärdesskatt och icke återvinningsbar skatt för industrikonsumenter: första kvartalet 2015 i eurocent per 1 kWh

Källa: Europeiska kommissionen.

Bilaga II

Uppskattade anskaffningspriser som gasleverantörerna i EU-medlemsstaterna betalat – årsgenomsnitt 2014 (euro per MWh)

Källa: Revisionsrätten på grundval av information från Acer. Cypern och Malta har i nuläget inga gasmarknader och är därför inte medräknade.

Bilaga III

Medlemsstaternas deltagande i Acers arbetsgrupper, januari 2013–maj 2015

Tillsynsnämnd
Arbetsgruppen för el
Arbetsgruppen
för gas
Arbetsgruppen för genomförande, övervakning och riktmärkning
Arbetsgruppen för marknadsintegritet och transparens

Antal möten
22
24
25
24
20

Österrike
22
24
25
19
20

Tyskland
22
23
25
17
19

Storbritannien
22
24
24
15
20

Frankrike
20
23
24
17
20

Belgien
22
21
25
24
11

Spanien
22
19
25
19
17

Sverige
22
23
21
17
19

Portugal
22
24
25
5
16

Italien
22
20
21
11
16

Nederländerna
22
24
22
6
16

Polen
21
22
25
2
16

Ungern
22
18
22
0
19

Danmark
22
21
16
6
11

Finland
22
21
15
0
16

Tjeckien
22
13
9
4
19

Irland
22
14
14
0
12

Luxemburg
19
8
9
0
14

Slovenien
18
0
8
0
7

Kroatien
15
3
5
1
4

Grekland
20
1
5
0
2

Litauen
18
1
3
0
2

Lettland
16
0
6
0
1

Malta
22
0
0
0
0

Rumänien
18
1
2
0
1

Estland
18
0
0
0
0

Cypern
14
0
0
0
0

Bulgarien
2
0
0
0
0

Slovakien
1
0
0
0
0

Kommissionens svar

Sammanfattning

IV

Kommissionen betonar vikten av en välfungerande el- och gasmarknad för försörjningstryggheten.

V

I meddelandet Utvecklingen mot en inre marknad för energi (COM(2014) 634 final) konstaterades att Europa var på god väg mot en inre marknad för energi. Den gränsöverskridande handeln ökar, förnybara energikällor integreras med framgång i systemet och arbetet med att lansera smarta elnät och främja distribuerad produktion har inletts. Det var även tydligt att arbetet ännu inte är slutfört – det finns hinder som stoppar

marknaden från att fungera på ett smidigt sätt. Projektet energiunionen är avsett att ta itu med dessa hinder. Kommissionen har vidtagit konkreta åtgärder för att undanröja återstående marknadshinder för den inre marknaden för energi, särskilt genom initiativet till en marknadsmodell.

Vad gäller energiinfrastrukturen är det viktigt att notera följande:

—Energiinfrastrukturerna förväntas finansieras av marknaden – det vill säga användarpriser som godkänts av oberoende tillsynsmyndigheter. Finansiellt stöd från EU:s budget bör därför vara ett undantag, inte regeln.

—I de fall finansiellt stöd har tilldelats har försörjningstryggheten förbättrats avsevärt för vissa regioner (se bland annat exemplen för det europeiska energiprogrammet för återhämtning under revisionsrättens iakttagelse i punkt 103 eller flera av de granskade projekt som samfinansierats av FSE eller ESI-fonderna och som nämns i revisionsrättens iakttagelse till punkterna 109–111).

Rekommendation 1

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionens avdelningar har tillkännagivit att verkställande av reglerna i det tredje paketet prioriteras under 2015. Kontrollerna av efterlevnaden av genomförandet av det tredje paketet har slutförts i alla 28 medlemsstater och alla möjliga frågor som är oförenliga med lagstiftning om den inre marknaden för medlemsstaternas berörda myndigheter tas upp.

Rekommendation 2 a)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna. Kommissionen instämmer dock i rekommendationen och kommer att genomföra en särskild granskning av de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende under granskningen av efterlevnaden av de tredje reglerna för den inre marknaden för energi.

Rekommendation 2 b)

Kommissionen godtar rekommendationen och undersöker möjligheterna att förstärka Acers nuvarande befogenheter, inbegripet gentemot medlemsstaterna, för att anpassa byrån till realiteterna på den inre marknaden.

Rekommendation 3

Kommissionen godtar rekommendationen.

För att ta itu med problemet med underutvecklad handel genom börser har kommissionen antagit förordningar på områdena gas och elektricitet som kommer att göra inrättandet av energibörser obligatoriskt (till exempel CAM-förordningen [förordningen om kapacitetstilldelningsmekanismer] och balanseringsförordningen för gas, CACM-förordningen [förordningen om kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning], som fastställer regler om marknadskoppling för el i hela EU). Dessutom pågår genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi (Remit).

Rekommendation 4

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionsledamoten med ansvar för klimatåtgärder och energi har förklarat att antagandet av nätföreskrifterna ska prioriteras. Kommissionen har arbetat intensivt i samarbete med regleringsmyndigheter, systemansvariga för överföringssystem och andra berörda parter för att omformulera de föreslagna nätföreskrifterna så att deras neutralitet och effektiv tillämpning garanteras. Åtta av tio föreslagna elnätsföreskrifter förväntas bli föremål för omröstning i kommittén i slutet av 2015.

Kommissionen främjar aktivt tidig tillämpning av nätföreskrifterna inom ramen för de regionala samarbetsinitiativen.

Rekommendation 5 a)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Det nuvarande målet på 10 % till 2020 bygger på produktionskapacitet, men även kostnadsaspekter och möjligheten till handelsbörser kommer att beaktas och spela en viktig roll i utformningen av sammanlänkningsmålet för 2030 på regional och nationell nivå. Detta ger den flexibilitet som behövs för att anpassa det minsta sammanlänkningsmålet på 15 % för elektricitet 2030 till marknadens behov.

Rekommendation 5 b)

Kommissionen godtar rekommendationen.

I 2015 års tioåriga nätutvecklingsplan för gas ges en god bild av infrastrukturbehoven enligt en mängd olika scenarier rörande framtida efterfrågan, priser, infrastrukturutveckling och andra aspekter. Analysen visar tydligt att inte alla planerade projekt kommer att behövas. Denna bedömning ligger till grund för den pågående processen, som omfattar projekt av gemensamt intresse. För att kunna göra en utökad behovsbedömning med avseende på EU:s gasmarknad har dessutom ett förberedande arbete med en EU-strategi för lagring av flytande naturgas och gas inletts, och kommissionen kommer att offentliggöra sin strategi för förvaring och flytande naturgas i januari 2016.

VII

Kommissionen anser att den transeuropeiska infrastrukturen måste förbättras för att uppnå full effekt på de interna marknadsreformerna. Kommissionen erkänner att en omfattande bedömning av behoven i fråga om infrastruktur på EU-nivå är nödvändig och att detta påverkar kommissionens politik. Visserligen kan förfarandena och verktygen behöva optimeras, men i fråga om viktig europeisk energiinfrastruktur utförs redan en sund bedömning av vad som behöver göras. Se kommissionen svar på rekommendation 7 och på punkt 82.

Rekommendation 6 a)

Kommissionen godtar rekommendationen. Kommissionen har redan börjat vidta åtgärder i det avseendet. Detta gäller särskilt högnivågruppen för sammankoppling av gasnäten i Central- och Sydosteuropa. Målet för denna grupp är att samordna insatser för att främja gränsöverskridande och transeuropeisk infrastruktur som diversifierar gastillförseln till regionen samt att genomföra harmoniserade regler.

Rekommendation 6 b)

Kommissionen godtar rekommendationen. Kommissionen arbetar redan med detta inom ramen för de regionala initiativen: Ett av de främsta målen med de regionala initiativen är att fokusera på flaskhalsar (fysiska eller reglerande) i gränsöverskridande infrastruktur.

Rekommendation 6 c)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Samarbete med systemansvariga för överföringssystem har redan gjorts obligatoriskt i många genomföranderegler (nedan kallade nätföreskrifter) om nätdrift och energihandel.

Inom ramen för initiativet till en modell för elmarknaden undersöker kommissionen möjligheterna till utökat samarbete och delat ansvar mellan systemansvariga för överföringssystem utifrån konceptet om samordningsinitiativ för regional säkerhet (RSCI), i synnerhet i nära förbundna regioner, som ett första steg mot förbättrad integration av systemansvariga för överföringssystem på regional nivå.

Rekommendation 7 a)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen har redan agerat i detta avseende. Arbetet med att utveckla de tioåriga nätutvecklingsplanerna och (sedan 2013) den tillhörande kostnads- och intäktsanalysen har pågått kontinuerligt. Dessutom förutser artikel 11.8 i TEN-E-förordningen att en (sammanlänkad) el- och gasnätsmodell ska utvecklas av Entso och lämnas in till kommissionen och Acer senast den 31 december 2016. Kommissionen kommer att se till att detta sker i tid.

Rekommendation 7 b)

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Inrättandet av en intern funktion för analys och utformning kan få stora konsekvenser på resursera, antingen för kommissionen eller för Acer. Ett tänkbart alternativ till detta är utlokalisering av denna funktion till Entso, medan Acer och kommissionen får utöva översynen och kontrollen.

Rekommendation 7 c)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Den kostnads- och intäktsanalys för hela energisystem som ligger till grund för planerings- och behovsbedömningen och de tioåriga nätutvecklingsplanerna upprättas av Entso i nära samarbete med både kommissionen och Acer.

Rekommendation 8

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation.

Vad gäller prioriteringen påminner kommissionen om att en förbättring av planeringsförfarandena är en del av den regelbundna samarbetsmekanismen med alla berörda parter.

Till exempel syftar urvalet av projekt av gemensamt intresse till att identifiera de projekt som bidrar mest till att uppnå EU:s energipolitiska mål (överkomlighet, försörjningstrygghet, hållbarhet).

I slutet av 2016 kommer en robustare behovsanalys som kombinerar både el- och gasmarknaderna att ha införts. Se kommissionens svar på rekommendation 7 a.

Vid urvalet av projekt som kräver offentligt stöd, beaktas även utvecklingsgrad och andra utvärderingskriterier vid urvalet av vilka åtgärder som kommer i fråga för finansiellt stöd. Kommissionen samarbetar nära med Europeiska investeringsbanken och andra berörda parter för att öka det tekniska stödet för att förbättra planeringen av projekt av strategiskt intresse. Därför förutses inte några ytterligare åtgärder.

Rekommendation 9

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

Kommissionen är fast övertygad om att lika stora framsteg behöver göras i fråga om regleringen av infrastrukturen och marknaden om en effektiv inre marknad för energi ska kunna säkerställas. Strikt villkorlighet skulle dock vara för komplicerad att genomföra på ett rättsligt bindande sätt och riskerar därför att skada utvecklingen av nödvändig infrastruktur.

Inledning

03

Huvudansvaret för EU-lagstiftningens tillämpning och verkställighet ligger hos medlemsstaterna, och det är av yttersta vikt att de genomför lagstiftningen korrekt och till fullo. För närvarande är det de nationella regeringarna som ansvarar för utarbetandet av energilagstiftning och energistrategier med inverkan på den inre marknaden. I egenskap av ägare till företag som sysslar med energiförsörjning och energiöverföring är de också nyckelaktörer på EU:s energimarknader.

05

Kommissionen anser att en verkligt öppen, konkurrenskraftig och sammanlänkad energimarknad är det bästa sättet att säkerställa energiförsörjningen. En sådan marknad är den kostnadseffektivaste och säkraste vägen för Europa vid omställningen till en koldioxidsnål energisektor.

Kommissionen har därför, med stöd av rådet och parlamentet, tagit fram en strategi för en energiunion. En viktig del av denna strategi gäller åtagandet att avlägsna de största hindren för mer integrerade energimarknader i Europa.

Som ett led i denna strategi kommer kommissionen även att öka sina ansträngningar för att verkställa fullständigt genomförande av befintliga energilagar och relaterad lagstiftning. Kommissionen har också inlett en omfattande granskning av den befintliga energilagstiftningen inom EU, särskilt inom elområdet (nedan kallat initiativet till en marknadsmodell), för att anpassa reglerna i det befintliga tredje paketet där det behövs för att främja marknadsintegrationen. Dessutom har kommissionen inlett en omfattande översyn av sin lagstiftning om försörjningstrygghet.

13

Se kommissionens svar på punkt 5.

Kommissionen anser, att eftersom medlemsstaterna enligt EU-lagstiftningen måste är skyldiga beakta hur deras nationella beslut påverkar grannländerna, kan en inre marknad för energi inte organiseras utan ett nära samarbete mellan EU och medlemsstaterna/de nationella regeringarna.

Kommissionens gemensamma svar under punkterna 14–18

För energiinfrastrukturens vidkommande ökar de europeiska el- och gasöverföringssystemens möjlighet att sammankoppla de olika delarna, men det behövs fortfarande betydande investeringar i infrastruktur. I slutet av 2015 kommer 13 projekt från den första unionsomfattande förteckningen över projekt av gemensamt intresse för gas och elektricitet att ha slutförts. Tillstånd är på väg att beviljas för något fler än 100 projekt av gemensamt intresse som kan förväntas övergå till konstruktionsfasen inom kort. Även om de flesta investeringarna i energiinfrastruktur görs av den privata sektorn, finns det flera särskilda EU-verktyg som kan användas för att komma till rätta med ytterligare finansiella utmaningar. Sedan lanseringen av Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) under 2014 har 796 miljoner euro tilldelats viktiga energiinfrastrukturprojekt i Europa i form av bidrag. Kompletterande stöd finns att tillgå från de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna). Vidare kommer Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) att tillhandahålla energiprojekt av strategisk betydelse ytterligare stöd.

För att effektivare ta itu med specifika infrastrukturproblem i vissa europeiska regioner har det utökade regionala samarbetet mellan berörda medlemsstater intensifierats. Därför har högnivågrupper för sammankoppling av gasnäten på Iberiska halvön och i Central- och Sydosteuropa (CESEC) inrättats och högnivågruppen för en sammanlänkningsplan för Östersjöländernas energimarknader (Bemip) reformerats. Grupperna förväntas föreslå konkreta lösningar på infrastrukturproblem och säkerställa genomförandet av relevanta projekt.

Iakttagelser

29 – Första strecksatsen

Det är medlemsstaterna som har nyckeln till att skapa en inre marknad. Se även kommissionens svar på punkt 3. Det är åtgärder som avgör om hindren för gränsöverskridande handel med energi faktiskt avlägsnas och huruvida systemdriften samordnas med grannarna. Kommissionen kan enbart med hjälp av medlemsstater som arbetar aktivt med att avlägsna hindren för gränsöverskridande handel lyckas med uppgiften att skapa en inre marknad för energi.

32 – Tredje strecksatsen

Konsumentskyddsfrågorna i det tredje paketet är ännu en viktig aspekt som kommissionen verifierar genom sina kontroller av införlivande och överensstämmelse.

35

Kommissionen anser att lösningar på omtvistade gränsöverskridande frågor mellan medlemsstaterna blir allt viktigare. Ju mer integrerade marknaderna blir, desto större är behovet av en oberoende myndighet som kan moderera och lösa konflikter om regleringsfrågor mellan medlemsstaterna.

Kommissionen fortsätter att uppmuntra alla medlemsstater att delta i arbetsgruppsmöten. Mötesresultaten görs tillgängliga för samtliga medlemsstater för att säkerställa insyn i arbetet.

40

Kommissionens initiativ till en marknadsmodell som lanserades den 15 juli 2015 (COM (2015)340) syftar till att stärka den rättsliga ramen för samarbete mellan systemansvariga för överföringssystem.

44

Kommissionen anser också att de mekanismer som används i det här sammanhanget är heterogena. För att komma till rätta med detta har kommissionen antagit lagstiftning för harmonisering av handelsmekanismerna för gas och elektricitet. Genomförandet av denna lagstiftning pågår (särskilt genom antagande av riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning [CACM] på elektricitetsområdet samt riktlinjerna avseende mekanismerna för kapacitetstilldelning, hantering av överbelastning [CAM/CMP] och föreskrifterna om balansering inom näten på gasområdet) och kommer att avsevärt minska ineffektiviteten i det aktuella regelverket för energihandel.

46

Kommissionen anser att frågan om icke samordnade statliga ingripanden på energimarknaderna är ett av de större hindren för en integrerad marknad och att frågan därför av största vikt för de interna marknadsreformernas funktion – och för försörjningstryggheten. Kommissionen har sammanfattat de viktigaste frågorna och sina föreslagna åtgärder i meddelandet Fullbordande av den inre marknaden för el och utnyttjande av offentliga ingrepp på bästa sätt (C(2013) 7243 final) och betonar särskilt avlägsnandet av onödiga ingripanden i sitt pågående initiativ till en marknadsmodell (se meddelandet Inledning av ett offentligt samråd om en ny marknadsmodell för energimarknaderna, COM 2015(340)).

50 a)

Kommissionen noterar att de nationella systemansvariga för överföringssystemen, den nationella tillsynsmyndigheterna och medlemsstaterna ofta har varit motvilliga till att enas om en anpassning av befintliga nationella eller regionala regler till förmån för en kompromisslösning i syfte att skapa en mer integrerad/större regional marknad eller EU-marknad. Kommissionen främjar ytterligare integration av den inre marknaden, även för marknader som fungerar väl, så att den potentiella nyttan med den europeiska integrationen till fullo kan förverkligas, till exempel ökad konkurrens, likviditet och försörjningstrygghet.

50 b)

Antagande av EU-lagstiftning om tekniska regler kräver ändringar av etablerade nationella system och därför också kompromisser mellan 28 medlemsstater, ofta i komplicerade tekniska frågor om systemdrift eller energihandel, som får betydande effekter på distributionen. Detta begränsar möjligheten att planera exakt hur lång tid det tar att enas om möjliga kompromisser.

Kommissionen har vidtagit åtgärder för att möjliggöra tydlig och transparent planering genom att regelbundet offentliggöra uppgifter om det förväntade antagningsförfarandet.

50 c)

Kommissionen undersöker nu möjligheten till förbättringar av antagningsprocessen för nätföreskrifterna inom ramen för dess initiativ till en marknadsmodell.

50 d)

Föreskrifter och riktlinjer för nätet är kommissionsdokument som syftar till att avlägsna handelshinder genom harmonisering av marknadsreglerna och elnätsreglerna.

Kommissionen ansvarar för att de utkast till texter som föreslås av Entso-E och Acer är förenliga med EU-lagstiftningen, neutrala i förhållande till alla berörda parter och inte enbart bekräftar den nuvarande situationen utan också innebär faktiska framsteg på den inre marknaden för energi (se kommissionens svar på punkt 50 a).

Vad gäller de föreslagna elföreskrifterna var kommissionen tvungen att arbeta intensivt med de föreslagna texterna innan de kunde antas som EU-lagstiftning. Antagningsförfarandet tog därför längre tid än väntat. Detta berodde även på de antagna reglernas stora ekonomiska betydelse och deras möjliga inverkan på distributionen. Den tid som användes till att utarbeta ett nytt utkast till föreskrifter och att förhandla med medlemsstater och berörda parter om behovet av ambitiös lagstiftning var väl använd, eftersom de föreskrifter som slutligen antas verkligen kommer att leda till ökad harmonisering.

51

Kommissionen noterar att de systemansvariga för överföringssystemen och de nationella tillsynsmyndigheterna har varit väldigt aktiva i projekt för tidigt genomförande av nätföreskrifter, särskilt på elektricitetsområdet (se till exempel den frivilliga marknadskopplingsprocessen, balanseringsinitiativen eller arbetet med samordningscentren för regional säkerhet).

53

Kommissionen arbetar aktivt med Bulgarien för att påskynda arbetet med att inrätta en energibörs så att landet kan delta i energihandeln inom hela EU (nedan kallat marknadskoppling), inbegripet med länder i energigemenskapen (som tillsammans utgör den åttonde regionen).

54

Kommissionen noterar att ramen för Remit-övervakning, som skapades genom genomförandeförordning (EU) nr 1348/2014, ännu inte har trätt i kraft i fråga om handeln mellan företag (s.k. specialtransaktioner). Förordningen omfattar än så länge bara s.k. standardtransaktioner (dvs. transaktioner vid handelsplatser). De bestämmelser som gäller specialtransaktioner (dvs. bilaterala transaktioner utanför handelsplatser) kommer att träda i kraft i mars 2016.

59

Priskonvergensen ligger under förväntan, framför allt på grund av mycket olika statliga ingripanden, vilket främjar väldigt olika typer av elförsörjning. Ändå har inremarknadsinitiativ som till exempel marknadskoppling lett till harmonisering av priserna (jfr. de senaste erfarenheterna av flödesbaserad marknadskoppling), och det finns potential för ytterligare ökad harmonisering – i synnerhet när medlemsstater bestämmer sig för ytterligare harmonisering av sina statliga ingripanden.

61

Förordningen om kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning, som blev rättsligt bindande i alla medlemsstater i augusti 2015, har lett till harmoniserade handelsmekanismer. Kommissionen medger att det fortfarande finns andra faktorer (såsom bristande sammanlänkning, icke samordnade statliga ingripanden i olika medlemsstater osv.) som hämmar fullständig priskonvergens.

64

Kommissionen anser också att prisreglering som leder till energipriser under självkostnadspris bör förhindras. Detta har tagits upp både i diskussioner med medlemsstaterna och i överträdelseförfaranden. EU-domstolen har nyligen godkänt kommissionens verkställighetsåtgärder mot reglerade priser (C-36/14).

70

Inom kommissionen finns en avdelning som arbetar med marknadsövervakning och energiprognoser. Kommissionen medger att den på grund av kringskurna resurser har begränsad analyskapacitet. Kommissionen skulle välkomna en förstärkning av sin kapacitet.

Under alla omständigheter kan kommissionen komma att behöva vända sig till extern expertis.

75

Det främsta instrumentet för att hjälpa medlemsstaterna att uppnå målet på 10 % är identifiering av och stöd till genomförandet av relevanta projekt av gemensamt intresse. Till exempel ägnas en betydande del av handlingsplanen för det regionala initiativet i Sydvästeuropa åt att öka sammanlänkningsgraden mellan Iberiska halvön och elmarknaden på fastlandet.

82

Kommissionen erkänner att en omfattande bedömning av infrastrukturbehoven på EU-nivå är nödvändig, men vill också betona att en betydande infrastrukturplanering redan sker på EU-nivå och att detta påverkar kommissionens politik.

De tioåriga nätutvecklingsplaner som utarbetats av det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystem (Entso) bygger på en grundlig bedömning av infrastrukturbehoven, som också beaktar efterfrågan. Tack vare att planerna uppdateras vartannat år återspeglas förändringar i både efterfråge- och produktionsmönster regelbundet. Planerna ligger sedan till grund för projekturvalet för den unionsomfattande förteckningen över projekt av gemensamt intresse, vilket görs enligt den metod för kostnads- och intäktsanalys för hela energisystem som föreskrivs i TEN-E-förordningen. Projekten väljs ut i en tydligt reglerad och öppen process.

83

Med hänsyn till sina begränsade personalresurser (och liknande begränsningar hos Acer) anser kommissionen att både infrastrukturmodelleringen och utarbetandet av olika scenarier kan göras av Entso, men under strikt tillsyn av kommissionen och Acer.

Det bör noteras att 2014 års version av den tioåriga nätutvecklingsplanen för elektricitet redan omfattar fyra scenarier. Metoderna för utarbetande av scenarier kan förfinas och uppdateras och såväl kommissionen som Acer samarbetar nära med Entso om detta.

84

Finansieringen grundar sig inte enbart på en fördefinierad behovsanalys (uppifrån-och-ner), utan måste också bedömas och utvärderas enligt specifika krav. Vid bedömning av specifika projekt är utvecklingsgraden ett av de viktigaste kriterierna, tillsammans med de fördelar som ett projekt ger den berörda regionen. Detta gäller både finansiella instrument och bidrag.

86 – Fjärde strecksatsen

Syftet med de tioåriga nätutvecklingsplanerna är inte att de helt ska motsvara de nationella planerna, eftersom det är avsedda att inte bara vara en förteckning över alla nationella planer. De är inriktade på den transeuropeiska infrastrukturutvecklingen i syfte att tjäna de främsta målen, dvs. marknadsintegration, försörjningstrygghet och hållbarhet.

87

Planeringen måste utgå från fullständiga, tillförlitliga och stabila data. En av de allra största utmaningarna för nästa omgång med tioåriga nätutvecklingsplaner är att få in dessa data, främst från initiativtagarna till projekten men även från medlemsstaterna.

90

Kommissionen har förklarat regional marknadsintegration som ett viktigt instrument för att uppnå framsteg med den inre marknaden för energi. Den kommer fortsatt att aktivt stödja och vidareutveckla regionala initiativ inom alla områden på den inre marknaden (till exempel infrastruktur, energihandel, systemdrift, tillräcklig produktion och stödsystem för förnybar energi) utan att förlora det slutgiltiga målet med en integrerad marknad i hela EU ur sikte.

100

De båda Entso-nätverkens arbete med att utveckla de tioåriga nätutvecklingsplanerna ger för såväl gas- som elektricitetsområdet en god överblick över var nätinvesteringar behövs på EU-nivå.

Planerna används i förfaranden som upprättandet av förteckningen över projekt av gemensamt intresse. Det får dock inte glömmas att projekt som är prioriterade eller strategiskt viktiga inte nödvändigtvis kräver finansiering på EU-nivå för att drivas vidare. Ofta är andra, icke-finansiella hinder (till exempel beviljande av tillstånd), viktigare. Processen med urval av projekt av gemensamt intresse syftar till att överbrygga dessa hinder. Om det föreligger specifika finansiella hinder, övervägs stöd från EU:s budget (till exempel från Fonden för ett sammanlänkat Europa). Det är därför förteckningar i allmänhet inte upprättas i det enda syftet att prioritera investeringar från EU:s budget.

103

Förteckningen över projekt av gemensamt intresse bygger på en grundlig bedömning som förbättras genom att flera aspekter av kostnads- och intäktsanalysen (till exempel hur försörjningstryggheten ska värderas) förfinas. Enligt gällande lagstiftning om Fonden för ett sammanlänkat Europa måste ett projekt finnas i förteckningen för att kunna erhålla finansiellt stöd. Enligt gällande rättsliga regelverk fattas beslutet om beviljande av stöd först efter det att ansökan prövats på grundval av ett antal tilldelningskriterier, som förutom projektmålen också rör tekniska och finansiella aspekter.

104

Kommissionen medger att förseningar i genomförandet av projekt har hindrat det europeiska energiprogrammet för återhämtning från att snabbt ge ekonomisk tillväxt.

Ändå är projektens långsiktiga fördelar betydande, särskilt med i fråga om försörjningstryggheten:

Alla utom ett projekt för omvända flöden och sammanlänkningar i Central- och Östeuropa har slutförts och därmed gjort EU:s gasnät avsevärt motståndskraftigare i händelse av sådana försörjningsavbrott som inträffade i början av 2009.

”Nordbalt 02”-projektet bidrog till slutförandet av en nödvändig uppgradering av det litauiska överföringsnätet för att främja flödet av elektricitet genom sammanlänkning. Genom ”Estlink 2” anslöts det estniska/baltiska ledningsnätet till den nordiska kraftmarknaden med en undervattenskabel till Finland.

En ny sammanlänkning med undervattenskabel mellan Italien och Malta satte stopp för det maltesiska nätets isolering från resten av Europa.

109

För de operativa programmen för perioden 2014–2020 har endast sex medlemsstater valt Erufs investeringsprioriteringar, som bland annat är kopplade till att förbättra försörjningstryggheten genom utveckling av smart energilagring och överföringssystem. I lagstiftningen om denna investeringsprioritering föreskrivs särskilda förhandlingsvillkor, som garanterar förenlighet med de relevanta delarna av lagstiftningen om den inre marknaden för energi och ramen för projekt av gemensamt intresse. Resultatindikatorer fastställs i de berörda operativa programmen (snarare än i partnerskapsavtalen) för varje specifikt fastställt mål och innehåller resultatindikatorer med koppling till den inre marknaden för energi.

En prioritering för ESI-fonderna under perioden 2014–2020 är att stödja övergången till en koldioxidsnål ekonomi, inbegripet investeringar i energieffektivitet, förnybar energi och smarta distributionsnät, i synnerhet med obligatoriska minimibelopp för Eruf. Investeringar i annan energiinfrastruktur, till exempel för att avlägsna flaskhalsar från central nätverksinfrastruktur, är viktiga för vissa medlemsstater. Sådana investeringar står i genomsnitt för ungefär 0,5 % av det totala beloppet för Eruf, Sammanhållningsfonden och Europeiska socialfonden, både under perioden 2007–2013 och under perioden 2014–2020. I vissa medlemsstater är andelen dock högre (runt 2 %), vilket återspeglar nationella behov och prioriteringar.

112 b)

Genomförandet av alla projekt som samfinansieras genom EU:s budget övervakas noggrant och förfrågningar från initiativtagare till projekt om att ändra bidragsbeslut utreds grundligt och avslås om de framlagda argumenten är otillräckliga.

Slutsatser och rekommendationer

113

Det är viktigt att notera följande:

—Energiinfrastrukturen ska finansieras med användartariffer och av marknaden. Finansiellt stöd från EU:s budget bör därför vara regeln utan ett undantag.

—I de fall där finansiellt stöd har tilldelats har försörjningstryggheten förbättrats avsevärt för vissa regioner (se bland annat exemplen för det europeiska energiprogrammet för återhämtning i revisionsrättens iakttagelse i punkt 103 eller flera av de granskade projekt som samfinansierats av FSE eller ESI-fonderna och som nämns i revisionsrättens iakttagelser i punkterna 109–111).

Rekommendation 1

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionens avdelningar har tillkännagivit att under 2015 kommer verkställandet av reglerna i det tredje paketet att prioriteras. Kontrollerna av efterlevnaden av genomförandet av det tredje paketet har slutförts i alla 28 medlemsstater, och alla potentiella frågor som för medlemsstaternas berörda myndigheter är oförenliga med lagstiftningen om den inre marknaden bör tas upp.

Rekommendation 2 a)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna. Kommissionen instämmer dock i rekommendationen och kommer att genomföra en särskild granskning av de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende i samband med granskningen av efterlevnaden av reglerna i det tredje paketet om den inre marknaden för energi.

Rekommendation 2 b)

Kommissionen accepterar rekommendationen och undersöker möjligheterna att förstärka Acers befintliga befogenheter, också gentemot medlemsstaterna, för att anpassa byrån till realiteterna på den inre marknaden.

Rekommendation 3

Kommissionen godtar rekommendationen.

För att ta itu med problemet med underutvecklad handel genom börser har kommissionen antagit förordningar på områdena gas och elektricitet som kommer att göra inrättandet av energibörser obligatoriskt (till exempel CAM-förordningen och balanseringsförordningen för gas, CACM-förordningen, som fastställer regler för marknadskoppling för el i hela EU). Dessutom pågår genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi (Remit).

Rekommendation 4

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionsledamoten med ansvar för klimatåtgärder och energi har förklarat att antagandet av nätföreskrifterna ska prioriteras. Kommissionen har bedrivit samarbetat intensivt med regleringsmyndigheter, systemansvariga för överföringssystem och andra berörda parter för att omformulera de föreslagna nätföreskrifterna så att deras neutralitet och effektiv tillämpning garanteras. Åtta av tio föreslagna elnätsföreskrifter förväntas bli föremål för omröstning i kommittén i slutet av 2015.

Kommissionen främjar aktivt tidig tillämpning av nätföreskrifterna inom ramen för de regionala samarbetsinitiativen.

120

Priskonvergensen ligger under förväntan, framför allt på grund av mycket olika statliga ingripanden, vilket främjar väldigt olika typer av elförsörjning. Ändå har inremarknadsinitiativ som till exempel marknadskoppling lett till harmonisering av priserna (jfr. de senaste erfarenheterna av flödesbaserad marknadskoppling), och det finns potential för ytterligare ökad harmonisering – i synnerhet när medlemsstater bestämmer sig för ytterligare harmonisering av sina statliga ingripanden.

Rekommendation 5 a)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Det nuvarande målet på 10 % till 2020 bygger på produktionskapacitet, men även kostnadsaspekter och möjligheten till handelsbörser kommer att beaktas och spela en viktig roll i utformningen av sammanlänkningsmålet för 2030 på regional och nationell nivå. Detta ger den flexibilitet som behövs för att anpassa det minsta sammanlänkningsmålet på 15 % för elektricitet 2030 till marknadens behov.

Rekommendation 5 b)

Kommissionen godtar rekommendationen.

I 2015 års tioåriga nätutvecklingsplan för gas ges en god bild av infrastrukturbehoven enligt en mängd olika scenarier rörande framtida efterfrågan, priser, infrastrukturutveckling och andra aspekter. Analysen visar tydligt att inte alla planerade projekt kommer att behövas. Denna bedömning ligger till grund för den pågående processen, som omfattar projekt av gemensamt intresse. För att kunna göra en utökad behovsbedömning med avseende på EU:s gasmarknad har dessutom ett förberedande arbete med en EU-strategi för lagring av flytande naturgas och gas inletts, och kommissionen kommer att offentliggöra sin strategi för förvaring och flytande naturgas i januari 2016.

Rekommendation 6 a)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen godtar rekommendationen. Kommissionen har redan börjat vidta åtgärder i det avseendet. Detta gäller särskilt högnivågruppen för sammankoppling av gasnäten i Central- och Sydosteuropa. Målet för denna grupp är att samordna insatser för att främja gränsöverskridande och transeuropeisk infrastruktur som diversifierar gastillförseln till regionen samt att genomföra harmoniserade regler.

Rekommendation 6 b)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen arbetar redan med detta inom ramen för de regionala initiativen: Ett av de främsta målen med de regionala initiativen är att fokusera på flaskhalsar (fysiska eller reglerande) i gränsöverskridande infrastruktur.

Rekommendation 6 c)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Samarbete med systemansvariga för överföringssystem har redan gjorts obligatoriskt i många genomföranderegler (nedan kallade nätföreskrifter) om nätdrift och energihandel.

Inom ramen för initiativet till en modell för elmarknaden undersöker kommissionen, som ett första steg mot förbättrad integration av systemansvariga för överföringssystem på regional nivå, möjligheterna till utökat samarbete och delat ansvar mellan systemansvariga för överföringssystem utifrån konceptet om samordningsinitiativ för regional säkerhet (RSCI), i synnerhet i nära förbundna regioner.

Rekommendation 7 a)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen har redan agerat i detta avseende. Arbetet med att utveckla de tioåriga nätutvecklingsplanerna och (sedan 2013) den tillhörande kostnads- och intäktsanalysen har pågått kontinuerligt. Dessutom förutser artikel 11.8 i TEN-E-förordningen att en (sammanlänkad) el- och gasnätsmodell ska utvecklas av Entso och lämnas in till kommissionen och Acer senast den 31 december 2016. Kommissionen kommer att se till att detta sker i tid.

Rekommendation 7 b)

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Inrättandet av en intern funktion för analys och utformning kan få stora konsekvenser på resurserna, antingen för kommissionen eller för Acer. Ett tänkbart alternativ till detta är utlokalisering av denna funktion till Entso, medan Acer och kommissionen får utöva översynen och kontrollen.

Rekommendation 7 c)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Den kostnads- och intäktsanalys för hela energisystem som ligger till grund för planerings- och behovsbedömningen och de tioåriga nätutvecklingsplanerna upprättas av Entso i nära samarbete med både kommissionen och Acer.

125

De båda Entso-nätverkens arbete med att utveckla de tioåriga nätutvecklingsplanerna ger för såväl gas- som elektricitetsområdet en god överblick över var nätsinvesteringar behövs på EU-nivå.

Planerna används i förfaranden som upprättandet av förteckningen över projekt av gemensamt intresse. Det får dock inte glömmas att projekt som är prioriterade eller strategiskt viktiga inte nödvändigtvis kräver finansiering på EU-nivå för att drivas vidare. Ofta är andra, icke-finansiella hinder (till exempel beviljande av tillstånd), viktigare. Processen med urval av projekt av gemensamt intresse syftar till att överbrygga dessa hinder. Om det föreligger specifika finansiella hinder, övervägs stöd från EU:s budget (till exempel från Fonden för ett sammanlänkat Europa). Det är därför förteckningar i allmänhet inte upprättas i det enda syftet att prioritera investeringar från EU:s budget.

Rekommendation 8

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation.

Vad gäller prioriteringen vill kommissionen påminna om att en förbättring av planeringsförfarandena är en del av den regelbundna samarbetsmekanismen med alla berörda parter.

Till exempel syftar urvalet av projekt av gemensamt intresse till att identifiera de projekt som bidrar mest till att uppnå EU:s energipolitiska mål (överkomlighet, försörjningstrygghet, hållbarhet).

En robustare behovsanalys som kombinerar både el- och gasmarknaderna kommer att finnas i slutet av 2016. Se kommissionens svar på rekommendation 7 a.

Vid urvalet av projekt som kräver offentligt stöd, beaktas även utvecklingsgrad och andra utvärderingskriterier vid urvalet av vilka åtgärder som kommer i fråga för finansiellt stöd. Kommissionen samarbetar nära med Europeiska investeringsbanken och andra berörda parter för att öka det tekniska stödet för att förbättra planeringen av projekt av strategiskt intresse. Därför förutses inte några ytterligare åtgärder.

126

Vad gäller ESI-fonderna har Eruf utformats för att förbättra försörjningstryggheten både för det egna landet och för grannländerna inom det mer övergripande målet att främja hållbar transport och avlägsna flaskhalsar i viktiga nätverksinfrastrukturer. Försörjningstryggheten är ett av målen med den inre marknaden. ESI-fondernas förhandsvillkor, som infördes i den rättsliga ramen för 2014–2020 för att garantera effektiviteten hos ESI-fondernas investeringar, bidrar till reformer på den inre marknaden och hjälper till att förbättra genomförandet av projekt som finansieras av ESI-fonderna.

Det är tydligt att FSE har ett mål med avseende på den inre marknaden för energi enligt artikel 4 i förordningen. Detta framhålls som ett av de huvudmål som ska hanteras genom de två första arbetsprogrammen enligt artikel 17.6.

Det är dock inte möjligt att länka FSE-finansieringen till närvaron/frånvaron av reformer på den inre marknaden för energi, såsom förklaras i kommissionens svar på rekommendation 9.

Rekommendation 9

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

Kommissionen är fast övertygad om att lika stora framsteg behöver göras i fråga om regleringen av infrastrukturen och marknaden om en effektiv inre marknad för energi ska kunna säkerställas. Strikt villkorlighet skulle dock vara för komplicerad att genomföra på ett rättsligt bindande sätt och riskerar därför att skada utvecklingen av nödvändig infrastruktur.

QJ-AB-15-018-SV-E    ISSN 1977-5830

Syftet med denna revision var att försöka avgöra om de politiska åtgärderna för den inre marknaden för energi och EU:s bidrag till energiinfrastruktur har främjat energitryggheten på ett ändamålsenligt sätt. EU:s mål att fullborda den inre marknaden för energi senast 2014 uppnåddes inte. Energiinfrastrukturen i Europa är i allmänhet ännu inte utformad för helt integrerade marknader och ger därför inte någon reell försörjningstrygghet i dag. Det finansiella stödet från EU:s budget inom området för energiinfrastruktur har endast gett ett begränsat bidrag till den inre marknaden för energi och försörjningstryggheten.