TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

12, rue Alcide De Gasperi

L-1615 Luxemburgo

LUXEMBURGO

Tel. +352 4398-1

Corrreio eletrónico: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3516-9 | ISSN 1831-0982 | doi:10.2865/621283 | QJ-AB-15-021-PT-C
PDF | ISBN 978-92-872-3554-1 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/88076 | QJ-AB-15-021-PT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3532-9 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/470097 | QJ-AB-15-021-PT-E

© União Europeia, 2015

Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA

Publicações gratuitas:

•um exemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mais do que um exemplar/cartazes/mapas:
nas representações da União Europeia (http://ec.europa.eu/represent_pt.htm),
nas delegações em países fora da UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pt.htm),
contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).

(*)As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores, cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.

Publicações pagas:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

PT
2015

n.º 17

Relatório Especial

Apoio da Comissão
às equipas de ação para
a juventude: os fundos do
FSE foram reorientados,
mas sem incidência
suficiente nos resultados

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri Grethen — especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, dos transportes e da energia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Iliana Ivanova, com a colaboração do seu chefe de gabinete, Tony Murphy, do seu assessor de gabinete, Mihail Stefanov e do seu assistente, Peter Borsos, bem como de Emmanuel Rauch, chefe de Unidade; Valeria Rota, chefe de equipa e Luis De La Fuente Layos, Zhivka Kalaydzhieva e Anna Fiteni, auditores.

Da esquerda para a direita: Z. Kalaydzhieva, M. Stefanov, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy, L. De La Fuente Layos e P. Borsos.

Índice

Glossário

Síntese

Introdução

Esforços da UE para combater o desemprego dos jovens

O papel da UE na política de emprego dos jovens

Equipas de ação para a juventude

Fundo Social Europeu: situação anterior ao exercício de reorientação de 2012-2013

Resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude apresentados pela Comissão

Âmbito e método da auditoria

Observações

Avaliação da eficácia do papel consultivo da Comissão

As informações financeiras e as informações sobre o desempenho do FSE disponíveis limitaram a eficácia do papel consultivo da Comissão relativamente às equipas de ação para a juventude

As atividades preparatórias da Comissão resultaram na elaboração de «fichas por país» genéricas

Resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude

As reuniões das equipas de ação para a juventude resultaram em propostas de reprogramação e de reafetação do FSE em termos gerais

As equipas de ação para a juventude conduziram a uma reprogramação e/ou reafetação dos fundos do FSE, mas é difícil fornecer um número global

A avaliação, pela Comissão, das alterações aos PO do FSE propostas pelos Estados-Membros incidiu essencialmente sobre aspetos orçamentais

Preparação de planos de ação para a juventude com diferentes níveis de pormenor e referência limitada a equipas de ação para a juventude nos programas nacionais de reforma

Acompanhamento e relatórios da Comissão sobre os resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude

O seguimento, pela Comissão, dos resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude foi efetuado com base nos mecanismos de controlo do FSE existentes

Insuficiências nos relatórios da Comissão sobre os resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude

Conclusões e recomendações

Respostas da Comissão

Glossário

Autoridade de gestão: uma autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado), que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

Eixo prioritário: uma das prioridades da estratégia de um programa operacional, incluindo um grupo de operações relacionadas entre si com objetivos específicos mensuráveis.

Estratégia «Europa 2020»: estratégia de dez anos da União Europeia para o crescimento e o emprego, que foi lançada em 2010 a fim de criar as condições para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

Estratégia Europeia para o Emprego: instituída em 1992 pelo Tratado da União Europeia e, desde então, tem sido a pedra angular da política da UE no domínio do emprego. O seu principal objetivo é a criação de mais e melhores empregos em toda a União Europeia. Constitui agora parte integrante da estratégia «Europa 2020» e é aplicada por intermédio do Semestre Europeu.

Fundo Social Europeu (FSE): visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego (sobretudo através de medidas de formação), promovendo um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

Garantia para a Juventude: adotada pela recomendação do Conselho de 22 de abril de 2013 relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude, deverá assegurar que todos os jovens com menos de 25 anos beneficiam de uma boa oferta de emprego, educação contínua, aprendizagem ou estágio no prazo de quatro meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados. A Garantia para a Juventude é uma reforma estrutural essencial, melhorando a colaboração entre as instituições para proporcionar resultados concretos para os jovens.

Gestão partilhada: modalidade de execução do orçamento da UE em que a Comissão delega as tarefas de execução nos Estados-Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final¹.

Indicador: um valor de substituição mensurável relativamente a um objetivo, que fornecerá informações úteis para avaliar o grau de cumprimento desse objetivo.

Intervenção: qualquer ação ou operação realizada por autoridades públicas ou outros organismos, independentemente da sua natureza (política, programa, medida ou projeto). Os meios de intervenção utilizados são subsídios, empréstimos, taxas de juro bonificadas, garantias, participação no capital e em programas de capital de risco ou outras formas de financiamento.

Período de programação: quadro plurianual no âmbito do qual as despesas a título dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão são planeadas e executadas.

Programa nacional de reforma: documento anual, elaborado e apresentado por cada Estado-Membro, que enuncia as políticas e as medidas do país para sustentar o crescimento e o emprego e atingir os objetivos da estratégia «Europa 2020». O programa nacional de reforma é apresentado em paralelo com o programa de estabilidade/convergência, que estabelece os planos orçamentais do país para os três ou quatro anos seguintes.

Programa operacional (PO): estabelece as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a forma como os fundos (provenientes do cofinanciamento da União Europeia e nacional, público e privado) serão utilizados durante um determinado período (geralmente de sete anos) para financiar projetos. Estes projetos devem contribuir para a concretização de um determinado número de objetivos, especificados ao nível do eixo prioritário do PO. O PO é elaborado pelo Estado-Membro e tem de ser aprovado pela Comissão, antes de poderem ser feitos quaisquer pagamentos com o orçamento da UE. O PO só pode ser alterado mediante acordo entre ambas as partes durante o período abrangido.

Semestre Europeu: primeira fase do ciclo anual de orientação e supervisão das políticas económicas na União Europeia. Em cada Semestre Europeu, a Comissão Europeia analisa as políticas de reforma estrutural e orçamental de cada Estado-Membro, formula recomendações e acompanha a sua execução. Na segunda fase do ciclo anual, conhecida como o Semestre Nacional, os Estados-Membros aplicam as políticas decididas.

1Artigo 59.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

Síntese

I

O desemprego dos jovens não é um fenómeno novo, pois a maioria dos Estados-Membros enfrenta problemas estruturais na integração dos jovens no mercado de trabalho há vários anos e as taxas de desemprego dos jovens são geralmente mais elevadas do que as de outros grupos etários. A crise financeira e da dívida exacerbou o problema de longa data da taxa de desemprego da juventude da UE (15-24 anos), que aumentou de mais de 15% em 2008 para níveis elevados e sem precedentes de mais de 23% em 2013 e baixou para pouco mais de 22% em 2014.

II

Em dezembro de 2011, a Comissão apresentou a sua «Iniciativa Oportunidades para a Juventude», que define as medidas para combater o desemprego dos jovens. Esta assentava na iniciativa emblemática «Juventude em Movimento» e na experiência adquirida com as ações financiadas através do Fundo Social Europeu (FSE). Na reunião informal do Conselho Europeu de 30 de janeiro de 2012, no quadro da sua «Iniciativa Oportunidades para a Juventude», a Comissão propôs aos Estados-Membros o desenvolvimento e execução de iniciativas abrangentes em matéria de emprego dos jovens, educação e competências, assim como a adoção de planos de ação para a juventude nos seus programas nacionais de reforma.

III

Propôs igualmente a criação de equipas de ação para a juventude (EAJ), que reúnem peritos nacionais e da Comissão. Estas equipas de ação devem ajudar os oito Estados-Membros com os níveis mais elevados de desemprego dos jovens² a utilizarem da melhor forma os fundos estruturais da UE, dirigindo o financiamento não afetado do período de programação de 2007-2013 para projetos que apoiem as oportunidades de emprego dos jovens e facilitem o acesso ao financiamento por parte das pequenas empresas.

IV

O Tribunal avaliou se a reorientação (isto é, a reprogramação e a reafectação) de fundos do FSE beneficiou das propostas elaboradas em 2012 pelas EAJ sobre a forma de atingir resultados mais rápidos e eficazes para os jovens desempregados através das despesas do Fundo Social Europeu. A iniciativa EAJ envolveu quase 10 mil milhões de euros de financiamento do FSE ainda disponível para reprogramação nos oito Estados-Membros em causa.

V

O Tribunal concluiu que as EAJ instituídas para os oito Estados-Membros apresentaram poucas propostas específicas sobre a forma de atingir resultados mais rápidos e eficazes para os jovens desempregados. A eficácia do papel consultivo da Comissão aos Estados-Membros no que se refere às EAJ foi limitada pelo nível e qualidade das informações de que dispunha sobre a forma como as medidas existentes do FSE ou nacionais para jovens desempregados funcionavam no terreno. Embora a iniciativa EAJ tenha conduzido à reprogramação e reafetação de fundos do FSE (no montante total de cerca de 1,9 mil milhões de euros até junho de 2013, de acordo com os dados fornecidos pela Comissão), a avaliação da Comissão sobre as alterações aos PO incidiu, essencialmente, sobre aspetos orçamentais e não sobre a melhor utilização dos fundos do FSE. Por último, registaram-se insuficiências no modo como a Comissão acompanhou e apresentou relatórios sobre os resultados da iniciativa EAJ até 2014.

VI

O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

—ter devidamente em conta, para futuras iniciativas deste tipo, as possibilidades e os condicionalismos do contexto político e jurídico, os seus conhecimentos específicos e especializados do domínio (com base na execução das medidas financiadas pelo Estado-Membro e pela UE) e a disponibilidade dos recursos administrativos e financeiros necessários a nível nacional e da UE;

—para o período de programação de 2014-2020:

a)assegurar que os futuros pedidos de reprogramação dos Estados-Membros são desencadeados por uma expetativa de obtenção de melhores resultados, em vez de procurarem principalmente resolver as dificuldades na absorção dos fundos da União Europeia;

b)aprovar os pedidos dos Estados-Membros para introduzir alterações nos PO apenas se os resultados adicionais que se pretendem obter através das transferências orçamentais propostas possam, com razoabilidade, ser alcançados;

c)exigir que os Estados-Membros comuniquem com suficiente pormenor nos seus relatórios anuais de execução as transferências extraordinárias no âmbito dos Programas Operacionais e as alterações nas prioridades, e que apresentem os resultados alcançados;

d)participar ativamente nos comités de acompanhamento dos PO e incentivar os Estados-Membros a adotarem as medidas adequadas quando se depreender claramente da sua avaliação dos relatórios anuais de execução que os objetivos não serão atingidos;

—garantir que são efetuados sistematicamente controlos mínimos de razoabilidade e fiabilidade quando utilizar dados fornecidos pelos Estados-Membros nas suas comunicações.

2Irlanda, Grécia, Espanha, Itália, Letónia, Lituânia, Portugal e Eslováquia.

Introdução

Esforços da UE para combater o desemprego dos jovens

01

O desemprego dos jovens não é um fenómeno novo, pois a maioria dos Estados-Membros enfrenta problemas estruturais na integração dos jovens no mercado de trabalho há vários anos e as taxas de desemprego dos jovens são geralmente mais elevadas do que as de outros grupos etários (ver figura 1). A crise financeira e da dívida exacerbou o problema, tendo a taxa de desemprego da juventude da UE (15-24 anos) aumentado rapidamente de mais de 15% em 2008 para 21% em 2010 e, novamente, para mais de 23% em 2012 e 2013 e baixado para pouco mais de 22% em 2014.

02

No quadro da Estratégia Europeia de Emprego, durante muitos anos, a Comissão Europeia ajudou os Estados-Membros a reduzirem os níveis de desemprego dos jovens. Além disso, no âmbito da Estratégia «Europa 2020, foi lançada a iniciativa emblemática «Juventude em Movimento» em setembro de 2010, que apresentou um quadro de prioridades políticas para reduzir o desemprego dos jovens, visando em especial facilitar a transição da escola para a vida ativa e reduzir a segmentação do mercado de trabalho.

Figura 1

Taxa de desemprego por idade em 2008-2014, UE-28

Fonte: Eurostat, «Desemprego total — Inquérito às forças de trabalho — Taxas de desemprego por sexo, idade e nacionalidade (%)», atualização em 28 de setembro de 2015.

03

Em 20 de dezembro de 2011, a Comissão lançou a «Iniciativa Oportunidades para a Juventude»³, apelando a que fossem tomadas medidas imediatas em 2012 e 2013, tanto por parte dos Estados-Membros como da Comissão. A União Europeia pretendia assim apoiar os Estados-Membros a melhorarem a situação profissional e educativa dos jovens, revendo as suas políticas e o seu desempenho no contexto do processo de supervisão do Semestre Europeu e mobilizando os fundos estruturais da UE, em especial o Fundo Social Europeu (FSE), para medidas com vista a reduzir os níveis de desemprego dos jovens.

04

Em abril de 2013, na sequência de uma proposta da Comissão, o Conselho recomendou aos Estados-Membros que fornecessem uma «Garantia para a Juventude», de forma a assegurar que todos os jovens com menos de 25 anos beneficiam de uma boa oferta de emprego, educação contínua, aprendizagem ou estágio no prazo de quatro meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados⁴.

O papel da UE na política de emprego dos jovens

05

Os principais responsáveis pela política de redução do desemprego dos jovens são os Estados-Membros, ao nível nacional, regional e local. Em conformidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os Estados-Membros e a UE têm de desenvolver uma estratégia coordenada em matéria de emprego e, em especial, de promover uma mão de obra qualificada, formada e suscetível de adaptação, bem como mercados de trabalho que reajam rapidamente às mudanças económicas⁵.

06

O papel da UE na política de emprego consiste em coordenar as políticas de emprego dos Estados-Membros e também em apoiar e, se necessário, completar a sua ação. Além disso, o objetivo de alcançar um elevado nível de emprego deve ser tomado em consideração na definição e execução das políticas e ações da União⁶.

07

No contexto da Estratégia Europeia de Emprego, reforçada desde 2011 com o Semestre Europeu de governação económica, a Comissão tem igualmente um papel a desempenhar ao propor ao Conselho recomendações específicas por país, que incidem, nomeadamente, sobre as políticas de emprego dos Estados-Membros⁷.

Equipas de ação para a juventude

08

Na reunião informal do Conselho Europeu de 30 de janeiro de 2012, no quadro da «Iniciativa Oportunidades para a Juventude», a Comissão propôs aos Estados-Membros o desenvolvimento e execução de iniciativas abrangentes em matéria de emprego dos jovens, educação e competências, assim como a adoção de planos de ação para a juventude nos seus programas nacionais de reforma. Além disso, a Comissão apresentou a ideia de criar «equipas de ação para a juventude» (EAJ), para ajudar os oito Estados-Membros com as taxas de desemprego dos jovens mais elevadas a mobilizarem os fundos da UE — nomeadamente do FSE — que ainda se encontravam disponíveis no âmbito do período de programação de 2007-2013, a fim de promover oportunidades de emprego para os jovens e facilitar o acesso das PME aos fundos⁸ (ver caixa 1).

Caixa 1

Mandato e composição das equipas de ação para a juventude

A iniciativa das equipas de ação para a juventude foi lançada com o intuito de orientar o financiamento não utilizado e a experiência da UE para obter resultados mais rápidos e eficazes. Cada equipa teve de trabalhar com os parceiros nacionais em ações específicas de combate ao desemprego dos jovens e apoio às PME, ajudando-as a aceder ao financiamento sob a forma de empréstimos e subvenções. Os peritos deveriam ter um novo olhar sobre a utilização dos fundos estruturais e utilizar o conhecimento, por parte da Comissão, de boas práticas em diferentes Estados-Membros, a fim de ajudar as autoridades nacionais a reafetarem os fundos aos projetos que «mais impacto terão a curto prazo»⁹.

As EAJ eram compostas por peritos das autoridades nacionais competentes e das direções-gerais da Comissão responsáveis pela Política Regional e Urbana, pelo Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, pela Educação e Cultura e pelos Assuntos Económicos e Financeiros. Eram coordenadas por representantes dos gabinetes dos primeiros-ministros nos Estados-Membros e do Secretariado-Geral da Comissão sob a autoridade do seu presidente.

09

A iniciativa EAJ centrou-se nos oito Estados-Membros que tinham taxas de desemprego dos jovens de cerca de 30% ou superiores no final de 2011: Irlanda, Grécia, Espanha, Itália, Letónia, Lituânia, Portugal e Eslováquia. Os Estados-Membros foram selecionados com base nas taxas de desemprego dos jovens. Embora o Conselho Europeu tenha solicitado à Comissão que trabalhe num primeiro momento com os Estados-Membros que têm os níveis de desemprego dos jovens mais elevados de modo a reorientar os fundos disponíveis da UE para auxiliar os jovens a ingressarem no mercado de trabalho ou na formação¹⁰, a Comissão não teve em consideração o financiamento do FSE disponível para a reprogramação ao selecionar os oito Estados-Membros (ver quadro 1). As equipas de ação foram criadas em fevereiro de 2012 e foram organizadas reuniões nos oito Estados-Membros entre 14 e 28 de fevereiro de 2012 (ver figura 2).

Figura 2

Reuniões das equipas de ação para a juventude em 2012 nos oito Estados-Membros: datas das reuniões, taxa de desemprego dos jovens e número de jovens desempregados

Fonte: Eurostat: Valores relativos ao emprego dos jovens. Comissão: Datas das reuniões das EAJ.

Fundo Social Europeu: situação anterior ao exercício de reorientação de 2012-2013

10

O regulamento do FSE estipula que este contribui para as prioridades da União Europeia no que respeita ao reforço da coesão económica e social, melhorando o emprego e as oportunidades de emprego, promovendo um elevado nível de emprego e mais e melhores empregos¹¹.

11

O FSE opera no âmbito da gestão partilhada, cabendo à Comissão, em última instância, a responsabilidade pela execução do orçamento da UE¹². O fundo é executado através de programas operacionais (PO) plurianuais nacionais e regionais elaborados pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão. No âmbito de cada PO, o total dos fundos disponíveis é repartido pelos diferentes eixos prioritários do PO.

12

Durante o período de programação, antes do encerramento dos programas, em circunstâncias que exijam um afastamento dos objetivos iniciais fixados no programa e em conformidade com a regulamentação, os Estados-Membros ou a Comissão, em concertação com estes, podem alterar a repartição dos fundos não utilizados de uma prioridade para outra. Esta reorientação pode assumir a forma de transferência:

οentre os PO (por exemplo, entre dois PO do FSE ou entre um PO do FSE e outro do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)/Fundo de Coesão);

οentre os eixos prioritários de um determinado PO;

οdentro de duas subpartes diferentes de um determinado eixo prioritário.

13

Os dois primeiros casos são uma «reprogramação» e exigem uma decisão da Comissão para alterar o PO. No terceiro caso, designado no presente relatório por «reafetação», a transferência pode igualmente ser efetuada com base numa decisão da Comissão ou realizada pelo próprio Estado-Membro no quadro da flexibilidade do eixo prioritário em causa. Neste último caso, a autoridade de gestão terá de ser convidada a avaliar a reafetação do orçamento em causa.

14

Além disso, a Comissão desempenha um papel de supervisão no quadro de controlo e é igualmente responsável por verificar que os PO produziram as realizações e os resultados esperados. Na prática, no quadro das suas funções de acompanhamento, a Comissão analisa os relatórios anuais de execução elaborados pelas autoridades de gestão¹³ e organiza reuniões de verificação anuais com estas autoridades para examinar os progressos realizados na execução dos programas operacionais, com vista à sua melhoria¹⁴. A Comissão participa igualmente nos trabalhos dos comités de acompanhamento, com uma função consultiva¹⁵.

15

O orçamento do FSE para o período de programação de 2007-2013 elevava-se a 76 mil milhões de euros (mais de 10 mil milhões de euros por ano) e foi atribuído através de 117 programas operacionais nos 27 Estados-Membros nessa altura. No entanto, até ao final de 2011, os Estados-Membros tinham ainda 22 mil milhões de euros de fundos do FSE que não tinham sido autorizados para atividades concretas. Deste montante, quase 10 mil milhões de euros de fundos não afetados do FSE estavam disponíveis para as EAJ nos oito Estados-Membros com as taxas de desemprego dos jovens mais elevadas (ver quadro 1).

Quadro 1

Fundos do FSE por afetar para as EAJ dos oito Estados-Membros quando do lançamento da iniciativa EAJ

Estado-Membro
Montante
(milhões de euros)
Parcela do total do FSE não afetado
(UE-27)

Itália
3 674
16,5%

Espanha
2 712
12,2%

Portugal
1 760
7,9%

Grécia
1 495
6,7%

Lituânia
289
1,3%

Eslováquia
39
0,2%

Irlanda
2
0,0%

Letónia¹
0
0,0%

Total dos 8 Estados-Membros
9 971
44,8%

Outros Estados-Membros
12 300
55,2%

Total do FSE não afetado
22 271
100,0%

1Para a Letónia, não estavam disponíveis fundos não afetados do FSE.

Fonte: Estimativa da Comissão no final de 2011.

Resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude apresentados pela Comissão

16

Na sua atualização ao Conselho em março de 2013, a Comissão assinalou que os investimentos direcionados no âmbito dos fundos estruturais da UE podem ter um grande impacto a nível do crescimento e do emprego. O objetivo das equipas de ação consistia em maximizar o impacto dos fundos estruturais da UE, dirigindo os fundos ainda por afetar para o período de 2007-2013 para projetos que apoiem diretamente os jovens e as PME. No início do exercício de 2012, estimou-se que cerca de 82 mil milhões de euros de fundos estruturais da UE estavam ainda por afetar para o período orçamental de 2007-2013 em toda a União Europeia.

17

Este valor incluía cerca de 30 mil milhões de euros para os oito Estados-Membros nos quais foram criadas equipas de ação. De acordo com o documento, no início de 2013 o trabalho destas equipas tinha contribuído para uma mobilização deste financiamento em cada um dos oito Estados-Membros que totalizava 16 mil milhões de euros. O documento acrescentava que este financiamento ajudaria cerca de 780 000 jovens e 55 000 PME e apoiaria outras medidas em favor do crescimento.

18

Em março de 2014, a Comissão apresentou a sua mais recente publicação incidindo sobre a reorientação do FSE¹⁶. De acordo com essa publicação, os recursos do FSE reprogramados e/ou reafetados a ações específicas para os jovens ascenderam a cerca de 4,2 mil milhões de euros¹⁷, dos quais 1,8 mil milhões de euros foram autorizados para projetos que estavam em curso nos Estados-Membros. Poderiam beneficiar deste apoio cerca de 1,2 milhões de jovens (ver pontos 51-56).

3COM(2011) 933 final, de 20 de dezembro de 2011, «Iniciativa Oportunidades para a Juventude».

4Recomendação do Conselho, de 22 de abril de 2013, relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude (JO C 120 de 26.4.2013, p. 1).

5Artigo 145.º do TFUE (JO C 326 de 26.10.2012, p. 112).

6Artigo 147.º do TFUE (JO C 326 de 26.10.2012, p. 112).

7Artigo 148.º do TFUE (JO C 326 de 26.10.2012, p. 112).

8Conselho Europeu «Declaração dos Membros do Conselho Europeu» de 30 de janeiro de 2012; apresentação de J. M. Durão Barroso, «Crescimento e emprego: póximos passos» ao Conselho Europeu informal de 30 de janeiro de 2012; COM MEMO 12/100, 14 de fevereiro de 2012.

9Comissão, Memo/12/100, 14 de fevereiro de 2012.

10«Declaração dos membros do Conselho Europeu», Conselho Europeu de 30 de janeiro de 2012.

11Artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 1081/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativo ao Fundo Social Europeu e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1784/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 12).

12Ver n.º 1 do artigo 17.º do TUE; artigo 317.º do TFUE e n.º 1 do artigo 53.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012.

13Artigo 67.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

14Artigo 68.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho.

15Artigo 64.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho.

16Comissão Europeia, Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, «Youth Employment Initiative and the European Social Fund, European Social Fund thematic paper» (Iniciativa para o Emprego dos Jovens e Fundo Social Europeu, documento temático do Fundo Social Europeu), março de 2014.

17Os recursos do FSE comunicados pela Comissão incluem, para a Itália, uma reafetação de fundos nacionais para medidas de combate ao desemprego dos jovens, que foi tornada possível através da redução da taxa de cofinanciamento nacional para os PO do FSE e do FEDER. Os recursos financeiros então libertados, mais de 1,5 mil milhões de euros, foram investidos numa série de iniciativas, incluindo várias destinadas aos jovens desempregados, no âmbito de um plano de ação de coesão financiado a nível nacional.

Âmbito e método da auditoria

19

Através desta auditoria, o Tribunal avaliou se a reorientação do financiamento do FSE beneficiou das propostas elaboradas em 2012 pelas equipas de ação para a juventude sobre a forma de atingir resultados mais rápidos e eficazes para os jovens desempregados através das despesas do FSE. O âmbito da auditoria foi limitado às ações relacionadas com o FSE no âmbito da iniciativa EAJ, tendo sido excluídas as provenientes de outras fontes incluindo, em especial, o FEDER. O Tribunal examinou se:

οa Comissão, através dos conhecimentos e das informações disponíveis sobre as medidas e as iniciativas para o emprego dos jovens no âmbito do FSE e/ou o seu conhecimento de boas práticas de outros Estados-Membros, tinha efetivamente desempenhado o papel consultivo previsto nesta iniciativa;

οa iniciativa EAJ teve como resultado que os Estados-Membros apresentassem propostas para uma reprogramação significativa e direcionada dos fundos disponíveis ao abrigo dos programas operacionais do FSE de 2007-2013 (ou através de reafetações de fundos dentro do eixo prioritário do PO) e as propostas foram avaliadas pela Comissão, em consonância com os objetivos da iniciativa EAJ;

οforam estabelecidas disposições adequadas pela Comissão para comunicar informações sobre o seguimento da iniciativa EAJ.

20

A auditoria do Tribunal abrangeu o período de 2012 a 2014 e concentrou-se na contribuição da Comissão para a iniciativa EAJ. Em especial, incluiu:

οum exame das informações de que a Comissão dispunha, em 2012, sobre ações do FSE a favor dos jovens desempregados e respetiva execução destas medidas;

οuma análise da reprogramação efetuada no prazo de 12 meses após as reuniões das EAJ dos 60 programas operacionais do FSE nos oito Estados-Membros abrangidos pela iniciativa EAJ, e um exame pormenorizado das alterações de uma amostra de oito PO¹⁸ e a respetiva avaliação pela Comissão;

οuma análise do acompanhamento e apresentação de relatórios, por parte da Comissão, sobre os resultados das EAJ até ao final de 2014.

21

As provas foram obtidas a partir de análises documentais e entrevistas com a Comissão, tendo sido enviado um inquérito aos serviços competentes da Comissão envolvidos no exercício EAJ no que respeita ao financiamento do FSE.

22

Em março de 2015, o Tribunal publicou um primeiro relatório relativo à questão do desemprego dos jovens, nomeadamente a Garantia para a Juventude da União Europeia¹⁹.

18Irlanda: PO Investimento em Capital Humano; Grécia: PO Educação e Aprendizagem ao Longo da Vida e PO Desenvolvimento dos Recursos Humanos; Espanha: PO Região de Navarra; Itália: PO Região da Sicília; Lituânia: PO Desenvolvimento dos Recursos Humanos; Portugal: PO Potencial Humano; Eslováquia: PO Emprego e Inclusão Social (ver quadro 1).

19Relatório Especial n.º 3/2015, «Garantia para a Juventude da União Europeia: foram tomadas as primeiras medidas, mas preveem-se riscos de execução» (http://eca.europa.eu).

Observações

Avaliação da eficácia do papel consultivo da Comissão

23

A iniciativa EAJ foi lançada com a expectativa de que a Comissão, através de um papel consultivo, ajudaria as autoridades nacionais/regionais nos oito Estados-Membros a reafetar o financiamento do FSE a projetos que mais impacto terão a curto prazo (ver caixa 1). Em especial, os peritos da Comissão foram encarregados de colaborarem com as autoridades nacionais e os parceiros sociais nacionais em ações orientadas para combater o desemprego dos jovens.

24

Por conseguinte, o Tribunal examinou:

οas informações financeiras e as informações sobre o desempenho de que a Comissão dispõe sobre as medidas do FSE a favor dos jovens desempregados;

οa ação preparatória da Comissão antes das reuniões das EAJ.

As informações financeiras e as informações sobre o desempenho do FSE disponíveis limitaram a eficácia do papel consultivo da Comissão relativamente às equipas de ação para a juventude

Informações sobre o desempenho

25

As informações relativas ao desempenho à disposição da Comissão sobre as ações para o emprego no âmbito do FSE aplicadas pelos Estados-Membros eram provenientes das atividades correntes de acompanhamento e avaliação a nível nacional. Os requisitos mínimos obrigatórios em matéria de apresentação de relatórios pelos Estados-Membros à Comissão foram estabelecidos nos regulamentos²⁰. Essa apresentação de relatórios processava-se, de um modo geral, ao nível do eixo prioritário do PO. Além disso, a Comissão solicitava que os Estados-Membros fornecessem informações pontuais voluntariamente.

26

O acompanhamento da execução de uma medida específica ou de um projeto é da responsabilidade da autoridade de gestão do Estado-Membro. A Comissão reuniu e analisou continuamente esses dados decorrentes do acompanhamento e da avaliação para cada um dos Estados-Membros. Durante o período de programação de 2007-2013, os Estados-Membros tiveram igualmente um grande poder discricionário quanto à forma de comunicar informações agregadas sobre o desempenho à Comissão. O regulamento previa apenas um tipo de indicador obrigatório, sendo esse os dados sobre os participantes²¹. Relativamente aos jovens, os Estados-Membros eram, por exemplo, apenas obrigados a acompanhar e a apresentar anualmente um relatório sobre o número de participantes em ações do FSE para as pessoas entre os 15 e os 24 anos de idade. Os regulamentos não especificavam indicadores de resultados.

27

O relatório da rede de peritos de avaliação do FSE de 2014 sobre as principais realizações do fundo no período de 2007-2013 assinalou igualmente que, com base nas disposições em vigor, não era possível obter dados significativos sobre os resultados das intervenções do FSE nos Estados-Membros²².

28

Além disso, existem insuficiências no que diz respeito à qualidade e fiabilidade das informações sobre o desempenho do FSE, de um modo geral comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão, tal como constatado pelo Tribunal²³ em relatórios anteriores. O Serviço de Auditoria Interna da Comissão levantava questões semelhantes no seu relatório de dezembro de 2013 relativo aos sistemas de medição de desempenho da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão.

29

Com base nas informações de acompanhamento comunicadas pelos Estados-Membros, a Comissão desconhecia, de um modo geral, as atividades que tinham demonstrado a sua eficácia no passado para atingir o objetivo de colocar os jovens no mercado de trabalho. Consequentemente, a Comissão não estava em condições de identificar facilmente os «ensinamentos retirados» ou as «boas práticas» (ou seja, as medidas do FSE — cuja eficácia tinha sido comprovada no passado— que podiam ter sido rapidamente lançadas com ou sem uma reprogramação e as medidas em vigor que deviam ter sido adaptadas por não terem resultados ou não serem uma prioridade).

Inquérito ad hoc complementar

30

Em 2010, a Comissão realizou um exercício para analisar com os Estados-Membros as intervenções do FSE a favor dos jovens e «para garantir uma maior sensibilização e maximizar o potencial do FSE enquanto instrumento de apoio aos jovens»²⁴. Este exercício tinha por objetivo identificar «boas práticas» para uma utilização eficiente dos fundos do FSE, a fim de aumentar as oportunidades de emprego dos jovens e encorajar a aplicação mais alargada dessas práticas nos programas dos Estados-Membros (ver ponto 25).

31

Para o efeito, a Comissão inquiriu as autoridades de gestão do FSE em todos os Estados-Membros. Com base nas respostas recebidas, elaborou um relatório, que é definido como um passo inicial para identificar algumas das medidas e métodos que estão a ser desenvolvidos no âmbito do FSE, e que proporcionam um apoio eficaz aos jovens na aquisição de educação e formação pertinente, bem como na procura de emprego e numa participação ativa na sociedade²⁵.

32

Esse relatório é informativo na medida em que contém numerosos exemplos de medidas aplicadas em todos os Estados-Membros. No entanto, não faz qualquer análise quanto às medidas do FSE que devem ser consideradas «boas práticas». Em especial, não é feita qualquer referência à eficácia e eficiência das intervenções em termos de resultados reais alcançados mensuráveis para os jovens.

33

O relatório também inclui anexos que contêm uma panorâmica da dotação financeira e da execução dos diferentes programas operacionais, bem como o número de participantes. Esta informação foi fornecida pelos Estados-Membros voluntariamente. A declaração de exoneração de responsabilidade da Comissão, no sentido de que «estes dados não são abrangentes nem integralmente comparáveis», ilustra as insuficiências deste tipo de dados à sua disposição sobre a execução do FSE (ver pontos 25-29).

Informações financeiras

34

Para efeitos do exercício específico relacionado com as EAJ, a Comissão deveria ter tido ao seu dispor uma panorâmica suficientemente pormenorizada dos montantes potencialmente disponíveis para a reprogramação e/ou a reafetação para apoiar oportunidades de emprego para os jovens. Por conseguinte, o Tribunal avaliou em que medida essas informações estavam disponíveis para facilitar a preparação, por parte da Comissão, das reuniões das EAJ. Não era fácil para a Comissão aceder a essas informações e, portanto, era necessário elaborar estimativas de acordo com os Estados-Membros em causa.

35

No que diz respeito às informações financeiras, uma das dificuldades reside no facto de o sistema de acompanhamento financeiro do FSE para o período de programação de 2007-2013 não permitir que o financiamento esteja diretamente ligado a grupos-alvo específicos (como jovens desempregados). As categorias de despesas previstas pelo quadro jurídico foram concebidas por tipo de intervenção, tais como «implementação de medidas ativas e preventivas no domínio do mercado de trabalho», em vez de serem classificadas por grupo-alvo, como, por exemplo, «jovens» ou «trabalhadores mais velhos»²⁶.

36

As informações sobre o financiamento do FSE potencialmente disponível para reprogramação/reafetação são objeto de acompanhamento a nível nacional pelas autoridades de gestão. No entanto, no âmbito do grupo de trabalho técnico do FSE, a Comissão concordou com os Estados-Membros que estes comuniquem voluntariamente a sua execução financeira no terreno relativa a cada PO numa base trimestral. A auditoria do Tribunal demonstrou que estas informações financeiras trimestrais não estavam harmonizadas: em especial, os Estados-Membros apresentavam relatórios com base nas respetivas definições nacionais dos conceitos de «não afetados» ou «não autorizados». Com efeito, estas definições provêm de uma série de práticas contabilísticas em todos os Estados-Membros, com a consequência de a Comissão não ter disposto necessariamente das informações mais exatas sobre a execução financeira.

37

Nesta matéria, o Tribunal verificou incoerências significativas para a Eslováquia entre as estimativas agregadas publicadas pela Comissão para fundos não afetados e os dados utilizados no contexto do exercício EAJ (ver caixa 2).

As atividades preparatórias da Comissão resultaram na elaboração de «fichas por país» genéricas

38

Em fevereiro de 2012, a Comissão anunciou que os seus peritos estavam «preparados para intervir no terreno e lidar com a situação e as necessidades específicas de cada país»²⁷. O Tribunal avaliou se a Comissão, partindo da sua supervisão das políticas de emprego dos Estados-Membros, tinha, antes das reuniões das EAJ com as autoridades nacionais:

οanalisado as necessidades e/ou desafios com que grupos específicos de jovens se viam confrontados ao entrar no mercado de trabalho;

οexaminado as exigências atuais e futuras dos empregadores em matéria de competências²⁸;

οidentificado de que modo as intervenções do FSE poderiam contribuir para satisfazer algumas destas necessidades;

οanalisado as alterações potenciais à execução dos programas (tais como os ajustamentos a critérios de elegibilidade e de seleção), de modo a aumentar a eficácia das medidas do FSE.

39

A fim de preparar de maneira eficaz as reuniões das EAJ, o Secretariado-Geral da Comissão elaborou um modelo (designado por «Ficha por país») que circulou por todas as direções-gerais (DG) que estariam implicadas nas equipas de ação para a juventude para que estas o completassem (ver caixa 1). Neste contexto, a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão foi incumbida de apresentar uma análise das principais causas da elevada taxa de desemprego dos jovens para cada um dos oito Estados-Membros e os grupos de jovens particularmente afetados por ela. Essa direção-geral foi também convidada a examinar a necessidade de reorientar os fundos disponíveis da UE para a juventude no contexto da execução do pograma operacional do FSE, a fim de identificar as medidas de curto prazo do FSE que poderão contribuir positivamente e analisar as possibilidades de execução rápida. As «fichas por país» foram preenchidas, consolidadas pelo Secretariado-Geral e enviadas aos Estados-Membros antes da reunião.

Caixa 2

Exemplo de incoerências nas informações fornecidas sobre os fundos disponíveis

Em novembro de 2011, a Comissão estimou 39 milhões de euros de fundos do FSE disponíveis para a Eslováquia, ao passo que, na sequência da visita efetuada por representantes da Comissão em fevereiro de 2012 ao Estado-Membro em causa, estavam disponíveis 422 milhões de euros de fundos do FSE. Embora as estimativas mais elevadas sejam plausíveis devido ao desfasamento temporal inerente ao sistema de comunicação, esse já não poderá ser o caso em relação ao valor inferior.

40

A análise das «fichas por país» realizada pelo Tribunal revelou que forneciam uma panorâmica geral das causas da elevada taxa de desemprego a nível dos Estados-Membros (por exemplo, a instabilidade de emprego decorrente da segmentação do mercado de trabalho, o abandono escolar e o desemprego de longa duração entre os jovens, a inadequação das competências, uma ausência de ofertas de emprego, devido à elevada taxa de desemprego, a crise económica, etc.). Nas suas «fichas por país», a Comissão referenciou, em certa medida, os grupos de jovens particularmente afetados pelo desemprego por idade e, em parte, pelo nível de estudos (ou seja, «com menos competências/menos qualificados»). Apesar de a medição normalizada do desemprego dos jovens por parte do Eurostat abranger a população na faixa etária de 15-24 anos, o Tribunal verificou que existia um grau de pormenor variável e pouca uniformidade na análise incluída nas «fichas por país» no que respeita ao intervalo etário do que se entende por «jovem»²⁹. Além disso, a análise não abrangeu a dimensão do problema para os jovens de acordo com o sexo, a localização geográfica e/ou tipo de desvantagens (por exemplo, imigrantes, minorias marginalizadas, etc.).

41

As «fichas por país» da Comissão também não incluíam qualquer análise das tendências em matéria de competências e necessidades do mercado de trabalho por país e por setor, não obstante o facto de uma boa compreensão das necessidades do empregador ser crucial para reduzir a inadequação das competências. Uma análise dos setores que demonstram um aumento potencial da procura de trabalho poderia ter sido particularmente útil numa situação em que o desemprego elevado coexiste com cada vez mais dificuldades em preencher os lugares vagos, como foi o caso para os Estados-Membros da UE a partir de 2010. Teria assim sido possível facilitar a reorientação da formação para setores com uma maior capacidade de oferta de emprego³⁰.

42

Além disso, a auditoria revelou que as análises fornecidas pela Comissão, que contribuíam para a elaboração das «fichas por país», continham declarações vagas, como por exemplo «necessitamos de criar urgentemente as competências que são ou virão a ser necessárias no mercado de trabalho»³¹ ou «a formação deverá ser estritamente relacionada com as necessidades atuais e a médio prazo do mercado de trabalho, em setores económicos prioritários»³².

43

No que se refere às medidas a curto prazo para combater o desemprego dos jovens, que podem ser apoiadas pelo FSE, o Tribunal constatou que as «fichas por país» eram muito gerais e não estavam limitadas no tempo. Podiam referir-se a qualquer Estado-Membro, em especial na ausência de uma análise aprofundada das necessidades do mercado de trabalho (ver caixa 3).

Caixa 3

Exemplos de medidas genéricas referidas nas «fichas por país»

A Comissão sugeriu que a Irlanda deve reforçar as políticas ativas do mercado de trabalho orientadas para a juventude, com especial destaque para a orientação profissional personalizada, o aconselhamento e as atividades de procura de emprego, intervir com rapidez, mediante a oferta de medidas de ensino, de formação/reconversão ou de ativação ou tornar mais céleres as transições no mercado de trabalho para os jovens.

Para Portugal, sugeriu medidas destinadas a jovens desempregados, tais como estágios e reconversão e orientação em domínios ou profissões pertinentes para as necessidades do mercado de trabalho.

44

Embora as «fichas por país» tenham efetivamente identificado os grupos de jovens particularmente afetados pelo desemprego, as intervenções do FSE propostas nem sempre eram especificamente orientadas para eles. Por exemplo, em Itália, considerou-se que os jovens com um nível alto e médio de habilitações académicas tinham dificuldades especiais. No entanto, a principal iniciativa identificada na ficha por país dizia respeito à reprogramação dos fundos disponíveis dos PO regionais do FSE (311 milhões de euros para 2012) para o PO nacional de educação, que visa sobretudo as escolas primárias e secundárias. Esta escolha foi principalmente motivada pelo objetivo de maximização da absorção financeira. Os contratos de aprendizagem e os mecanismos de crédito de imposto foram igualmente sugeridos como possíveis intervenções, sem quaisquer provas de que estes seriam os melhores instrumentos a utilizar em Itália para as pessoas altamente qualificadas, tendo em conta a situação do seu mercado de trabalho.

Resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude

45

A fim de avaliar os resultados da iniciativa EAJ, o Tribunal examinou se:

οas reuniões das EAJ resultaram em propostas específicas para medidas do FSE mais rápidas e eficazes para reduzir os níveis de desemprego dos jovens;

οexistem estimativas dos montantes dos fundos do FSE reprogramados ou reafetados em resultado das reuniões das EAJ;

οa Comissão avaliou a eficácia das alterações aos PO propostas pelos Estados-Membros na sequência dessas reuniões;

οo convite da Comissão para preparar planos de ação para a juventude em conformidade com os resultados das reuniões das EAJ foi seguido pelos Estados-Membros e se os programas nacionais de reforma faziam referência aos resultados esperados da reprogramação e reafetação do FSE na sequência dessas reuniões.

As reuniões das equipas de ação para a juventude resultaram em propostas de reprogramação e de reafetação do FSE em termos gerais

46

Na sequência das reuniões das EAJ em fevereiro de 2012, a Comissão resumiu as propostas apresentadas para a reprogramação e a reafetação do orçamento do FSE em notas de conclusão (designadas por conclusões operacionais) elaboradas pelo Secretariado-Geral e formalmente transmitidas aos Estados-Membros.

47

A análise efetuada pelo Tribunal aos relatórios da Direção-Geral do Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão sobre as reuniões das EAJ e às conclusões operacionais do Secretariado-Geral revelou que, em sete dos oito Estados-Membros, os participantes debateram em termos gerais as opções possíveis para a redistribuição dos fundos do FSE. Não especificaram efetivamente como os atuais instrumentos/programas poderiam ser utilizados de forma mais eficaz para combater o desemprego dos jovens. Exemplos do resultado desses debates, registados pela Comissão, são frases como «pode explorar-se uma maior hierarquia das prioridades no processo de reprogramação a fim de conferir maior destaque ao emprego dos jovens e ao apoio às PME» (Itália)³³ ou «as autoridades irão explorar a ideia de financiar mais estágios Erasmus/Leonardo ao abrigo do Programa Operacional do FSE» e «irão explorar eventuais projetos-piloto para um regime duplo de formação profissional» (Espanha)³⁴.

48

A reunião da EAJ com as autoridades lituanas pode ser considerada uma boa prática, em comparação com a abordagem geral seguida (ver caixa 4).

Caixa 4

Propostas específicas nas conclusões operacionais da reunião da EAJ na Lituânia

Nas conclusões operacionais da reunião da EAJ na Lituânia distinguiram-se ações concretas destinadas a melhorar a situação dos jovens desempregados ao reorientar num curto prazo os fundos disponíveis ao abrigo do FSE. Estas ações incluíram, entre outras:

οo prolongamento do projeto «Ser ativo no mercado de trabalho», que tinha terminado em janeiro de 2012 para cobrir um número adicional de 6 000 a 10 000 jovens em 2012-2013 (o financiamento suplementar necessário do FSE foi estimado em 6-10 milhões de euros). A eficácia deste projeto tinha sido avaliada positivamente, já que mais de metade dos participantes tinha encontrado um empregado permanente;

οa aceleração da execução do Fundo de Promoção do Espírito Empresarial através da concessão de mais 400 empréstimos e da formação de mais 1 000 jovens (o financiamento suplementar necessário do FSE foi estimado em 3 milhões de euros). Quase metade dos participantes tinha menos de 29 anos de idade.

49

Nas conclusões operacionais, o Secretariado-Geral da Comissão sublinhou a necessidade de aumentar ou prorrogar as medidas existentes, mas não clarificou suficientemente a forma como a eficácia dessas medidas poderia ser melhorada. Por exemplo, nas conclusões operacionais para a Grécia mencionavam-se as seguintes medidas: «aumentar a aplicação efetiva da nova estratégia nacional de aprendizagem ao longo da vida, reforçar o ensino e a formação profissionais (EFP) e sistemas de aprendizagem»³⁵, mas não se especificava de que modo essas medidas poderiam ser melhoradas em comparação com o passado, a fim de ajudar os jovens a superar os obstáculos específicos que enfrentam no acesso ao mercado de trabalho.

50

Foi proposto alargar algumas das medidas em vigor porque tinham assegurado uma rápida execução em termos de absorção de fundos, sem que tivesse sido debatida ou avaliada a sua eficácia anterior em termos de resultados (por exemplo, o número de beneficiários finais que encontraram emprego após a intervenção do FSE). Por último, a análise do Tribunal mostrou que a Comissão não forneceu quaisquer orientações técnicas aos Estados-Membros durante essas reuniões sobre o modo de melhorar a orientação dos fundos na execução dos seus PO (por exemplo, definindo melhor o âmbito das atividades, lançando convites específicos à apresentação de propostas, incluindo critérios de seleção específicos que dessem resposta às necessidades dos grupos-alvo prioritários de jovens, etc.).

As equipas de ação para a juventude conduziram a uma reprogramação e/ou reafetação dos fundos do FSE, mas é difícil fornecer um número global

51

Para a avaliação do resultado das EAJ em termos de reorientação do financiamento do FSE para medidas destinadas a reduzir os níveis de desemprego dos jovens, foram tidos em conta dois aspetos concretos: o procedimento formal de reprogramação do FSE (aprovado através de uma decisão da Comissão) e o processo de reafetação do orçamento dentro de um eixo prioritário de um PO existente. A fim de fornecer uma estimativa do montante total da reprogramação/reafetação do FSE na sequência da iniciativa EAJ, o Tribunal analisou as informações financeiras fornecidas pela Comissão em 2015 para os 60 PO do FSE em causa. Avaliou em pormenor a amplitude da reprogramação para uma amostra de oito PO do FSE.

52

A análise mostrou que houve uma reprogramação do FSE após as reuniões das EAJ em fevereiro de 2012. Foi reprogramado um total de 36 dos 60 PO do FSE nos oito Estados-Membros entre fevereiro de 2012 e março de 2013. Relativamente aos oito PO que o Tribunal analisou em pormenor, os fundos do FSE reprogramados com o objetivo de obter resultados rápidos para combater o desemprego dos jovens, tal como confirmado pela Comissão, elevaram-se a 337 milhões de euros.

53

É difícil fornecer um número global exato sobre a reprogramação e/ou a reafetação do FSE em relação às EAJ, uma vez que podem não ter sido uma consequência das respetivas reuniões, mas deverem-se a outros motivos. De acordo com as informações fornecidas pelos Estados-Membros à Comissão, até junho de 2013 a iniciativa EAJ tinha resultado na reprogramação e/ou reafetação de cerca de 1 915 milhões de euros de fundos do FSE nos Estados-Membros en causa, com exceção da Letónia (ver quadro 2). Este valor corresponde a 19,2% dos 9 971 milhões de euros por afetar do FSE inicialmente disponíveis para os oito Estados-Membros.

54

Além disso, o Tribunal verificou que esta informação não é correta, pelo menos para a Itália, cujo montante total comunicado de 557 milhões de euros reafetados inclui, para o Programa Operacional regional do FSE em Itália (Apúlia), 27 milhões de euros, que, na realidade, foram reprogramados e notificados como tal no montante total reprogramado (ou seja, 131 milhões de euros).

Quadro 2

Montantes do FSE reprogramados e reafetados em resultado das EAJ até junho de 2013, como comunicados pela Comissão

Estado-Membro
Número de PO do FSE
FSE antes das EAJ (final de 2011)
Montantes do FSE mobilizados para medidas/ações a favor do emprego dos jovens

Total FSE¹
(milhões de euros)
FSE não afetado segundo a Comissão
(milhões de euros)
Montantes FSE reprogramados segundo a Comissão
(milhões de euros)
Montantes FSE reafetados segundo a Comissão
(milhões de euros)
Total³
(milhões de euros)
Percentagem do total FSE(3/1)

Irlanda¹
1
375
2
25
25
6,7%

Grécia
4
4 364
1 495
466
466
10,7%

Espanha
22
8 057
2 712
491
491
6,1%

Itália²
24
6 931
3 674
131
557
688
9,9%

Letónia
1
583
0
0
0
0
0,0%

Lituânia
2
1 028
289
27
27
2,6%

Portugal
4
6 845
1 760
143
143
2,1%

Eslováquia³
2
1 500
39
75
0
75
5,0%

TOTAL
60
29 683
9 971

1 915
6,5%

1Em relação à Irlanda, a reafetação de 25 milhões de euros já tinha sido solicitada em dezembro de 2011, ou seja, antes do lançamento da iniciativa EAJ.

2Em relação à Itália, o montante reafetado comunicado inclui 27 milhões de euros do PO Apúlia que, na realidade, foram reprogramados e notificados como tal no montante reprogramado (ver ponto 54).

3Em relação à Eslováquia, a estimativa de 39 milhões de euros de fundos não afetados, tal como comunicada pela Comissão está subavaliada; mais tarde revelou-se que, na realidade, estavam disponíveis 422 milhões de euros (ver caixa 2).

Fonte: Cálculo do TCE com base no sistema de gestão de fundos da UE (SFC 2007) e nos dados fornecidos pela Comissão.

55

A Comissão não se encontrava em posição de facultar uma repartição entre os montantes do FSE reprogramados e os montantes reafetados em cinco dos oito Estados-Membros. Relativamente à amostra de PO, a Comissão só pôde fornecer informações sobre os PO do FSE em dois Estados-Membros: o PO grego Ensino e Aprendizagem ao Longo da Vida (cerca de 24 milhões de euros relativos a novas medidas para a juventude) e o PO Desenvolvimento dos Recursos Humanos da Lituânia (cerca de 29 milhões de euros).

56

Em março de 2014, a Comissão publicou o seu mais recente documento centrado na reorientação do FSE³⁶. De acordo com essa publicação, os recursos do FSE reprogramados e/ou reafetados a ações específicas para os jovens ascenderam a cerca de 4,2 mil milhões de euros³⁷, dos quais 1,8 mil milhões de euros foram autorizados para projetos que estavam em curso nos Estados-Membros. Eram suscetíveis de beneficiar deste apoio cerca de 1,2 milhões de jovens. O Tribunal não pôde confirmar a exatidão destes dados.

57

Em 2014, a taxa de desemprego dos jovens (15-24 anos) diminuiu para pouco mais de 22% (ver ponto 1). A evolução da tendência da taxa de desemprego dos jovens nos oito Estados-Membros abrangidos pela iniciativa EAJ é indicada em seguida (ver figura 3) mas não foi estabelecida qualquer ligação direta com o exercício EAJ.

Figura 3

Taxas de desemprego dos jovens com idades compreendidas entre 15 e 24 anos nos Estados-Membros abrangidos pela iniciativa EAJ, 2008-2014

Fonte: Eurostat; Desemprego total — Inquérito às forças de trabalho — Taxas de desemprego por sexo, idade e nacionalidade (%).

A avaliação, pela Comissão, das alterações aos PO do FSE propostas pelos Estados-Membros incidiu essencialmente sobre aspetos orçamentais

58

Ao propor alterações a um PO, os Estados-Membros estão obrigados a fornecer análises dos fundamentos das revisões, incluindo o impacto esperado dessas revisões³⁸. Para garantir uma utilização dos fundos da UE que respeite os princípios da economia, da eficiência e da eficácia, os Estados-Membros devem também explicar os efeitos pretendidos com as alterações, em termos de eficácia e eficiência na obtenção de resultados em relação ao PO e aos objetivos da União Europeia.

59

Na sua comunicação sobre a iniciativa EAJ a Comissão declarou que «a reprogramação deve fazer-se de comum acordo entre a Comissão Europeia e cada um dos oito Estados-Membros e esta será a principal tarefa das equipas de ação»³⁹. Neste contexto, o trabalho da Comissão relacionado com o FSE consistiu, nomeadamente, em verificar a forma como o apoio à luta contra o desemprego dos jovens no terreno nesses Estados-Membros poderia ser acelerado e/ou reorientado para intervenções que funcionam ou poderão funcionar mais rapidamente do que outras e ter o impacto necessário.

60

A análise realizada pelo Tribunal da documentação disponível relativamente a oito PO do FSE incluídos na amostra indica, no entanto, que a Comissão fez incidir a sua avaliação essencialmente sobre aspetos orçamentais (por exemplo, evitando o risco potencial de anulação automática de autorizações, acelerando a baixa execução financeira do PO, etc.), e não sobre a eficácia das alterações propostas, ou seja, a melhor utilização dos fundos do FSE para ajudar os jovens a encontrar um emprego ou reforçar a sua empregabilidade. Através da sua avaliação e dos comentários dirigidos aos Estados-Membros, a Comissão não assegurou que as alterações ao PO apresentadas eram justificadas tendo em conta a obtenção de melhores resultados. De igual modo, não garantiu que a reprogramação proposta constituía uma resposta adequada às necessidades específicas dos diferentes grupos de jovens (ver caixa 5).

61

Embora não seja obrigatório no âmbito do FSE 2007-2013, a Comissão não tinha, de um modo geral, incentivado os Estados-Membros a definirem ou adaptarem indicadores de resultados, o que permitiria uma melhor avaliação da eficácia dos fundos reafetados para os jovens. A auditoria revelou que, à exceção de Portugal (PO Potencial Humano, ver caixa 6) e Espanha (PO Navarra), os outros PO auditados não estabeleceram indicadores de resultados pertinentes.

Caixa 5

Exemplo de alteração proposta a um PO que não foi avaliada pela Comissão numa perspetiva de desempenho

No caso de Espanha (PO Navarra), a região justificou a reprogramação com dois objetivos, que consistiam em acelerar a reduzida execução do PO (que, em dezembro de 2011, corria o risco de não conseguir absorver todos os fundos afetados) e em atenuar o impacto da crise económica sobre os jovens, as pessoas com mais de 45 anos de idade, as pessoas com deficiência e os desempregados de longa duração. No âmbito deste PO, um dos objetivos era reforçar os programas de qualificação profissional inicial, que constituem uma via para os jovens que não obtiveram um diploma do ensino básico.

Embora, na sua avaliação, a Comissão afirme que um dos objetivos da revisão era satisfazer a procura em matéria de formação, qualificação e requalificação, na realidade, a explicação fornecida pela região para as alterações do PO não contém quaisquer informações sobre as exigências em termos de qualificação e requalificação. Não existiam provas de que a Comissão tentou verificar se as alterações aos sistemas de formação propostas pelas autoridades regionais de Navarra avançavam no sentido da aquisição de competências em consonância com as necessidades do mercado de trabalho.

O aumento da absorção dos fundos disponíveis foi igualmente um dos principais objetivos da revisão das alterações proposta aos PO da Irlanda, da Itália (Sicília) e de Portugal.

Caixa 6

Exemplo de boas práticas de especificação de novo indicador de resultados

Na sequência da reunião das EAJ, Portugal lançou o programa «Impulso Jovem», que prevê um conjunto de medidas destinadas a jovens desempregados, proporcionando-lhes experiência de trabalho para ajudar à sua integração no mercado de trabalho.

Foi introduzida, no âmbito do PO Potencial Humano do FSE, uma nova série de estágios profissionais designados por «Passaporte Emprego», integrados no programa «Impulso Jovem». Através da alteração desse PO, foi aumentado o valor-alvo de dois indicadores de resultados («número de empregos criados» e «número de estagiários integrados após o termo de um estágio») para refletir o aumento da dotação financeira. Além disso, foi introduzido também um novo indicador («número de empregos criados através do reembolso das contribuições para a segurança social»), a fim de medir o desempenho do apoio à contratação de jovens, através do reembolso das contribuições para a segurança social condicionado à criação líquida de emprego.

Preparação de planos de ação para a juventude com diferentes níveis de pormenor e referência limitada a equipas de ação para a juventude nos programas nacionais de reforma

62

Com base nas informações fornecidas pela Comissão, embora não fosse obrigatório, na sequência das reuniões das EAJ foram elaborados planos de ação/emprego para a juventude por cinco dos oito Estados-Membros: Grécia, Itália (Sicília)⁴⁰, Lituânia, Portugal e Eslováquia⁴¹. Segundo a Comissão, o seu principal objetivo é definir medidas políticas e orçamentais específicas para apoiar a criação de emprego e a formação dos jovens, combatendo a inadequação das competências e o abandono escolar precoce.

63

Quatro destes planos de ação (para a Grécia, Lituânia, Portugal e Eslováquia⁴²) apresentaram medidas que o FSE devia apoiar, com diferentes níveis de pormenor sobre a forma como o financiamento seria reorientado para medidas/ações específicas de combate ao desemprego dos jovens. O plano de ação de 2012 para a Itália (Sicília) foi financiado por recursos nacionais libertados pelo aumento da taxa de cofinanciamento da UE para este PO regional do FSE, não tendo implicado qualquer financiamento do FSE.

64

A auditoria revelou que nem todas as medidas indicadas nos planos de ação para a juventude apresentam uma forte orientação para o grupo prioritário identificado. Por exemplo, apesar do facto de, segundo os documentos da Comissão, na reunião da EAJ em Portugal se ter declarado que jovens altamente qualificados são uma prioridade para combater a «fuga de cérebros», as medidas apresentadas para apoio do FSE não eram especificamente dirigidas aos jovens com elevadas qualificações⁴³ (ver caixa 7).

Caixa 7

Exemplo de uma fraca orientação dos grupos prioritários identificados

Na ata da reunião da EAJ, refere-se que para combater a «fuga de cérebros» e colocar os conhecimentos especializados das pessoas altamente qualificadas ao serviço do mercado de trabalho e das empresas em Portugal, o plano estratégico presta especial atenção aos detentores de graus de mestrado e doutoramento. No entanto, no plano de ação português para a juventude, fornecido pela Comissão, a única medida especificamente direcionada para a categoria do ensino superior representava apenas 11% dos recursos do FSE afetados a esse plano.

65

Os Estados-Membros podiam incluir elementos destes planos de ação para a juventude nos seus programas nacionais de reforma (PNR), que são avaliados pela Comissão no contexto do Semestre Europeu. Por conseguinte, o Tribunal examinou igualmente os PNR de 2012 e 2013 relativos aos oito Estados-Membros, bem como a respetiva avaliação pela Comissão, para verificar se faziam referência aos resultados das reuniões das EAJ.

66

O Tribunal constatou que o resultado das reuniões das EAJ e suas implicações para reorientar o financiamento do FSE para medidas de emprego dos jovens só foram mencionados de forma geral nos PNR (ver caixa 8).

67

Além disso, na avaliação que a Comissão realizou dos PNR, a referência às EAJ estava essencialmente associada a declarações de caráter geral sobre os montantes a serem reprogramados para medidas de apoio aos jovens, em vez de soluções concretas para a situação e as necessidades específicas dos jovens desempregados e o seu impacto esperado.

Caixa 8

Exemplos de medidas apoiadas pelo FSE para promover o emprego dos jovens mencionadas nos PNR

O PNR italiano de 2012 indicava que a reprogramação seria alargada a novas medidas de formação e de empregabilidade dos jovens, no quadro do grupo de ação UE-Itália sobre o desemprego dos jovens e o empreendedorismo criado após o Conselho Europeu de 30 de janeiro de 2012. Todavia, não foram disponibilizadas informações pormenorizadas sobre as medidas afetadas pela reprogramação.

O PNR da Irlanda para 2012 incluía uma secção dedicada ao desemprego dos jovens. Esta secção referia a visita de uma delegação da Comissão em fevereiro para debater os desafios cruciais do desemprego dos jovens. No entanto, não continha qualquer descrição dos resultados da visita em termos de medidas a serem apoiadas por fundos da UE. O texto indicava que o Governo irlandês permanecia empenhado no desenvolvimento de soluções políticas inovadoras para dar resposta a este desafio importante.

Acompanhamento e relatórios da Comissão sobre os resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude

68

No que diz respeito ao seguimento dado pela Comissão à iniciativa EAJ, o Tribunal examinou se:

οforam estabelecidas modalidades de acompanhamento específicas para os montantes reprogramados e reafetados das EAJ;

οos relatórios da Comissão continham informações pertinentes e fiáveis sobre as concretizações reais da iniciativa EAJ.

O seguimento, pela Comissão, dos resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude foi efetuado com base nos mecanismos de controlo do FSE existentes

69

A Comissão tem vindo a acompanhar, juntamente com os Estados-Membros, as alterações dos PO a favor da juventude relacionadas com as EAJ com base no quadro regulamentar existente para o FSE, em particular através dos relatórios anuais de execução e da análise anual dos PO.

70

Os relatórios anuais de execução revistos pelo Tribunal revelaram que estava disponível pouca informação sobre o exercício de reprogramação e os resultados obtidos. Normalmente citam apenas exemplos e não informações coerentes e comparáveis sobre grupos-alvo específicos de jovens. O Tribunal verificou que a Espanha (PO Navarra) foi o único caso em que a Comissão expressamente solicitou ao Estado-Membro que incluísse indicadores de acompanhamento relacionados com a «Iniciativa Oportunidades para a Juventude»⁴⁴ nas suas observações relativas ao relatório de execução de 2012.

71

O Tribunal procedeu também à avaliação das atas das reuniões de exame anuais fornecidas pela Comissão e constatou que, em quatro dos sete⁴⁵ casos examinados, as suas observações incidiram sobre a execução financeira e as realizações e não tanto sobre os resultados reais. Nessas atas, o Tribunal encontrou referência às concretizações no contexto da iniciativa EAJ apenas para a Itália, Lituânia e Eslováquia.

72

Com base na análise do Tribunal, a Comissão aceitou os dados apresentados pelos Estados-Membros nas reuniões de exame anuais sem a realização de verificações suficientes (ver caixa 9).

Caixa 9

Exemplos de questões decorrentes dos dados comunicados pelos Estados-Membros sobre o que foi alcançado

A ata da Comissão relativa à reunião de exame anual realizada com as autoridades lituanas em janeiro de 2014 mencionava que as metas estabelecidas para três medidas já tinham sido alcançadas⁴⁶. No caso de uma delas, a medida relativa à concessão de microcrédito, o cálculo efetuado pelo Tribunal revelou que, na realidade, tinham sido alcançados apenas 72% da meta.

Insuficiências nos relatórios da Comissão sobre os resultados da iniciativa das equipas de ação para a juventude

73

A fim de manter o Conselho Europeu a par dos progressos realizados com o exercício de reprogramação EAJ, a Comissão solicitou informações, a título pontual e informal, às autoridades de gestão do FSE para obter dados atualizados sobre a situação no Estado-Membro e, em particular, sobre os fundos do FSE reprogramados/reafetados e o número estimado de pessoas suscetíveis de beneficiar. A Comissão limitou o seu pedido de informações aos indicadores de realizações (por exemplo, participações em medidas do FSE), em vez de solicitar os resultados (ver ponto 26).

74

Com base nestas informações, a Comissão elaborou relatórios sobre os resultados da iniciativa EAJ em resposta aos vários pedidos de atualizações do Conselho Europeu (maio de 2012, novembro de 2012, março de 2013, junho de 2013 e outubro de 2013) e por sua própria iniciativa (março de 2014).

75

O exame que o Tribunal realizou dos relatórios de atualização da Comissão ao Conselho Europeu e outras comunicações mostrou que estes relatórios não forneceram uma análise qualitativa da execução dos fundos reprogramados e reafetados (ver caixa 10).

76

Os exemplos apresentados como «ações concretas» e «resultados específicos por país sobre a forma como as equipas de ação ajudaram os jovens» foram, por vezes, pouco exaustivos (ver caixa 11).

Caixa 10

Exemplos de análise limitada fornecida pela Comissão nas suas atualizações ao Conselho Europeu

As atualizações sobre as EAJ foram limitadas na sua descrição dos resultados alcançados por essas equipas. Por exemplo, na atualização de maio de 2012 afirmava-se, relativamente à Grécia, que na sequência dos trabalhos da EAJ na primavera de 2012, estavam a ser iniciadas novas ações orientadas para a juventude, sem especificar que novas medidas seriam apoiadas pelo FSE e quais os montantes financeiros em jogo.

Além disso, no que se refere a Espanha, declarava-se que tinham sido orientados 135 milhões de euros para o serviço público de emprego no intuito de ajudar os jovens a encontrar trabalho. Estes fundos adicionais foram concedidos para apoiar medidas já em vigor a nível nacional, em especial a fim de apoiar a contratação de mais jovens, sem fornecer qualquer explicação quanto à sua eficácia no passado.

Caixa 11

Exemplo de comunicação de informações demasiado otimistas sobre ações concretas

No caso do PO regional do FSE para a Itália (Sicília), não foram financiadas novas medidas a favor do emprego dos jovens através da transferência de recursos do FSE, mas através da mobilização, por meio de um aumento da taxa de cofinanciamento da UE, de recursos nacionais inicialmente afetados ao PO. Este procedimento realizou-se na condição de que os fundos nacionais teriam sido inteiramente consagrados à juventude. Daqui resultou um plano no valor de 452 milhões de euros que se esperava beneficiar 50 000 jovens. A Comissão anunciou este plano ao Conselho, tendo comunicado em diversas atualizações, realizadas entre maio de 2012 e junho de 2013, que o mesmo estava em curso.

No entanto, em junho de 2013, o comité de acompanhamento informou a Comissão de que o referido plano revelava um atraso significativo na sua fase de arranque. O projeto acabou por ser lançado em junho de 2014, mas, posteriormente, em agosto de 2014, a região da Sicília revogou a resolução de aprovação e financiamento do projeto de execução das medidas previstas. Esta situação ficou a dever-se a deficiências significativas no sistema informático de seleção dos participantes, que levou a que cerca de 54% dos utilizadores não tivessem acesso ao processo de seleção⁴⁷.

77

Como todas as informações publicadas resultaram de pedidos pontuais da Comissão aos Estados-Membros, este procedimento tinha de ser repetido de cada vez que uma nova atualização devia ser transmitida ao Conselho e/ou publicada. A Comissão não tem mandato jurídico para proceder a controlos de fiabilidade e/ou razoabilidade relativos a esse tipo de informações, que são fornecidas voluntariamente pelos Estados-Membros. Surge assim um risco potencial de serem incluídas informações pouco fiáveis ou inexatas nos relatórios de atualização ao Conselho. No entanto, também para os dados que foram comunicados ao abrigo do quadro do FSE, os controlos nem sempre foram eficazes (ver caixa 12).

Caixa 12

Exemplo de dados imprecisos comunicados às partes interessadas

De acordo com a atualização de março de 2014 sobre as EAJ, no que se refere à iniciativa portuguesa «Impulso Jovem», a Comissão afirmou que em Portugal foram reafetados 143 milhões de euros do FSE, tendo sido o montante total autorizado até ao final de 2013. Acrescentou que foram abrangidos 56 000 jovens. No entanto, estes números parecem ser um valor-alvo a alcançar e não o que foi alcançado até à data. De facto, os dados de execução financeira do PO e os dados comunicados no relatório anual de execução de 2013 sobre o PO Potencial Humano indicam que foram abrangidos menos de 10 000 jovens.

20Artigo 10.º do Regulamento (CE) n.º 1081/2006. Artigos 66.º a 68.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho. Anexo XVIII do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 371 de 27.12.2006, p. 1).

21Anexo XXIII do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão.

22O relatório da rede de peritos de avaliação do FSE de 2014 sobre as principais realizações do FSE no período de 2007-2013 conclui que, embora existam dados exaustivos sobre as realizações de cada Estado-Membro, a situação em relação aos resultados é muito menos favorável. Mesmo no que se refere a três dos principais resultados — entrada no emprego, qualificações obtidas e trabalho por conta própria — não foi possível obter os números absolutos numa base coerente para vários Estados-Membros. Na ausência de números absolutos, não é possível gerar os dados agregados nos Estados-Membros para os resultados associados às intervenções apoiadas pelo FSE (ponto 5 da síntese).

23Relatórios Especiais do Tribunal de Contas Europeu n.º 3/2000, n.º 12/2001, n.º 1/2006, n.º 17/2009, n.º 25/2012 (http://eca.europa.eu).

24COM(2010) 477 final, de 15 de setembro de 2010, «Juventude em Movimento: Uma iniciativa para explorar o potencial dos jovens e garantir um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo na União Europeia», p. 18.

25Comissão Europeia, Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, «The European Social Fund: Giving Young People a Better Start in Life» (Fundo Social Europeu: Dar aos jovens um melhor começo de vida), dezembro de 2011.

26Anexo IV do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho.

27COM MEMO 12/100, 14 de fevereiro de 2012.

28Por exemplo, utilizando a avaliação regular e sistemática realizada pelo Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (Cedefop) em matéria de previsão de competências a médio e longo prazo a nível da UE, discriminada por setores, profissões, níveis de qualificação e países, ou a investigação em curso da Organização Internacional do Trabalho e da Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho (Eurofound).

29Por exemplo, a «ficha por país» da Irlanda referenciava entre os grupos de jovens mais afetados pelo desemprego os jovens com menos de 35 anos (sem educação superior); a «ficha por país» de Espanha referia-se a medidas do FSE destinadas a desempregados de idade igual ou superior a 25 anos e a «ficha por país» de Portugal mencionava igualmente a faixa etária dos 25-29 anos.

30A análise dos dados relativos ao emprego realizada pelo Eurostat revela que existe uma correlação negativa entre a taxa de desemprego e as ofertas de emprego, o que ilustra bem a correspondência entre a oferta e a procura de emprego («curva de Beveridge»). Foi esta a situação verificada nos 27 Estados-Membros da UE até ao primeiro trimestre de 2010. Posteriormente, um aumento no número de ofertas de emprego não teve qualquer efeito nas taxas de desemprego. Fonte: Eurostat, Skills mismatches and labour mobility (as inadequações em matéria de competências e mobilidade laboral) (28 de maio de 2013).

31Documentos internos da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão: Projeto de documento de trabalho da «Iniciativa Oportunidades para a Juventude» (8 de fevereiro de 2012); Modernização dos serviços públicos de emprego e das políticas ativas do mercado de trabalho em Espanha (outubro de 2011, p. 9).

32Assessment of youth-oriented activities in Latvia (avaliação de atividades destinadas aos jovens da Letónia). Documento elaborado pela Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão para o Tribunal no âmbito da presente auditoria.

33Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, relatório de missão da EAJ relativo à reunião de 22 de fevereiro de 2012, em Itália.

34Conclusões operacionais do Secretariado-Geral dirigidas à representação permanente de Espanha junto da UE em 14 de maio de 2012.

35Conclusões operacionais do Secretariado-Geral dirigidas à Representação Permanente da Grécia junto da UE em 14 de maio de 2012.

36Comissão Europeia, Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, «Youth Employment Initiative and the European Social Fund, European Social Fund thematic paper» (Iniciativa para o Emprego dos Jovens e Fundo Social Europeu, documento temático do Fundo Social Europeu), março de 2014.

37Os recursos do FSE comunicados pela Comissão incluem, para a Itália, uma reafetação de fundos nacionais para medidas de combate ao desemprego dos jovens, que foi tornada possível através da redução da taxa de cofinanciamento nacional para os PO do FSE e do FEDER. Os recursos financeiros então libertados, mais de 1,5 mil milhões de euros, foram investidos numa série de iniciativas, incluindo várias destinadas aos jovens desempregados, no âmbito de um plano de ação de coesão financiado a nível nacional.

38Artigo 48.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho.

39COM MEMO 12/100, 14 de fevereiro de 2012.

40O Plano de Emprego para a Juventude da Itália (Sicília) foi proposto em 19.12.2011 (ou seja, antes da iniciativa EAJ) no contexto do plano de coesão italiano. O Plano de Emprego para a Juventude é constituído por 452 milhões de euros de recursos nacionais disponibilizados em resultado do aumento do cofinanciamento do FSE a partir do orçamento da UE para o PO do FSE relativo à Sicília, a fim de evitar a anulação de autorizações.

41No que respeita à Eslováquia, o Plano de Ação para a Juventude não resultou diretamente do exercício EAJ. A sua elaboração tinha começado antes, no contexto do programa nacional de reforma e da aplicação das alterações legislativas em matéria de ensino e formação profissionais.

42No caso da Eslováquia, o grupo-alvo incluía jovens desempregados com menos de 29 anos de idade, mas também pessoas desfavorecidas com mais de 50 anos. O montante exato atribuído para apoio aos jovens e o número de postos de trabalho que deverão ser criados por grupo-alvo não foram especificados.

43Nível sete e nível oito do Quadro Nacional de Qualificações.

44No âmbito da qual foi realizado o exercício EAJ.

45Em 2012, não se realizou nenhuma reunião de exame anual para a Irlanda.

46O ensino e a formação profissionais para jovens, o apoio à aquisição de competências profissionais e a concessão de microcrédito.

47Regione Sicilia, Decreto del Dirigente generale numero 4567, de 18 de agosto de 2014.

Conclusões e recomendações

78

O Tribunal concluiu que a eficácia do apoio consultivo prestado pela Comissão aos Estados-Membros no que se refere às EAJ foi limitada pelo nível e qualidade das informações de que dispunha sobre a forma como as medidas existentes do FSE ou as medidas nacionais para jovens desempregados funcionavam no terreno (ver pontos 25-37). Além disso, a avaliação da Comissão sobre as alterações aos PO propostas pelos Estados-Membros incidiu, essencialmente, sobre aspetos orçamentais e não sobre a melhor utilização dos fundos do FSE (ver pontos 58-61). Por último, registaram-se insuficiências no modo como a Comissão apresentou relatórios sobre os resultados da iniciativa EAJ até 2014 (ver pontos 73-77).

A Comissão prestou apoio consultivo aos Estados-Membros mas foi limitada pelo nível e qualidade das informações disponíveis

79

A iniciativa das EAJ não podia satisfazer as elevadas expectativas suscitadas na reunião informal do Conselho Europeu de 2012, quanto mais não seja devido às limitações nas informações à disposição da Comissão com base nos mecanismos de controlo e de elaboração de relatórios previstos nos regulamentos aplicáveis ao período de programação de 2007-2013. Por conseguinte, a Comissão não dispunha de:

οuma panorâmica das medidas existentes para promover o emprego dos jovens financiadas pelo FSE e de quais foram bem-sucedidas em termos de resultados pretendidos e resultados efetivos a nível dos Estados-Membros. Essas informações poderiam ter ajudado a formular propostas práticas e a curto prazo sobre a forma de reorientar os fundos do FSE para medidas que tinham dado provas de serem eficazes no passado ou em outros locais;

οinformações completas e atualizadas sobre o financiamento do FSE disponível que podia potencialmente ser reprogramado ou reafetado.

80

No âmbito da sua ação preparatória, a Comissão elaborou «fichas por país» para cada um dos oito Estados-Membros em causa. Além disso, coordenou a reuniões das EAJ e elaborou conclusões operacionais em termos de reprogramação e reafetação do FSE. Embora estas fossem contribuições positivas da Comissão, foram realizadas dentro das limitações anteriormente mencionadas.

81

A análise do Tribunal mostrou igualmente que as EAJ instituídas nos oito Estados-Membros fizeram propostas específicas limitadas sobre a forma de atingir resultados mais rápidos e eficazes para os jovens desempregados. Teria sido necessária uma iniciativa mais abrangente, mais sustentada e a mais longo prazo para desenvolver planos de ação nacionais para a juventude específicos do tipo previsto pela Comissão e para permitir que os Estados-Membros recorressem aos fundos estruturais para apoiar eficazmente os seus esforços no sentido de reduzir os níveis de desemprego dos jovens.

Recomendação 1

Para futuras iniciativas deste tipo, a Comissão deve ter devidamente em conta as possibilidades e as restrições do contexto político e jurídico, os seus conhecimentos específicos e especializados do domínio (com base na execução das medidas financiadas pelo Estado-Membro e pela UE) e a disponibilidade de recursos financeiros a nível nacional e da União Europeia.

Embora a iniciativa das equipas de ação para a juventude tenha conduzido à reprogramação e reafetação do FSE, a avaliação da Comissão sobre as alterações aos PO incidiu, essencialmente, sobre aspetos orçamentais

82

De acordo com as informações fornecidas pelos Estados-Membros à Comissão, o montante total dos fundos do FSE reprogramados e reafetados em sete dos oito Estados-Membros que realizaram o exercício elevou-se a 1,9 mil milhões de euros até junho de 2013. No entanto, é difícil fornecer o valor total exato, uma vez que nem toda esta reprogramação do FSE é necessariamente uma consequência da iniciativa EAJ, mas pode dever-se a outros motivos.

83

Na sequência das reuniões das EAJ e em relação às suas conclusões operacionais, todos os Estados-Membros elaboraram planos de ação para a juventude ou tiveram estes aspetos em consideração nos seus programas nacionais de reforma, embora tenham sido de natureza geral em ambos os casos. Qualquer reprogramação do financiamento do FSE exigido neste contexto só pode ser introduzida pelo Estado-Membro em causa, através de uma proposta de alteração dos respetivos PO. A Comissão deve, então, apreciar a justificação apresentada pelo Estado-Membro e aprovar a alteração se assim o considerar.

84

O Tribunal constatou que, ao avaliar os pedidos dos Estados-Membros para efetuar alterações aos PO constantes da amostra, a Comissão não examinou se os fundos do FSE reprogramados eram mais suscetíveis de ajudar os jovens a «encontrar um emprego ou aumentar a sua empregabilidade» do que as medidas inicialmente previstas. Em vez disso, a avaliação incidiu essencialmente sobre os aspetos orçamentais do exercício de reprogramação. Com base nas informações que os Estados-Membros forneceram à Comissão, o Tribunal concluiu que também não é possível avaliar em que medida as necessidades específicas dos diferentes grupos de jovens desempregados estavam visadas pelos fundos do FSE reprogramados e/ou reafetados em 2012.

Recomendação 2

Para o período de programação de 2014-2020, a Comissão deve:

a)assegurar que os futuros pedidos de reprogramação dos Estados-Membros são desencadeados por uma expetativa de obtenção de melhores resultados, em vez de procurarem principalmente resolver as dificuldades na absorção dos fundos da UE;

b)aprovar os pedidos dos Estados-Membros para introduzir alterações aos PO apenas se os resultados adicionais que se pretendem obter através das transferências orçamentais propostas possam, com razoabilidade, ser alcançados;

c)exigir que os Estados-Membros comuniquem com suficiente pormenor nos seus relatórios de execução anuais as transferências extraordinárias no âmbito dos Programas Operacionais e as alterações nas prioridades, e que apresentem os resultados alcançados;

d)participar ativamente nos comités de acompanhamento dos PO e incentivar os Estados-Membros a adotarem as medidas adequadas quando se depreender claramente da sua avaliação dos relatórios anuais de execução que os objetivos não serão atingidos.

Insuficiências nos relatórios da Comissão ao Conselho sobre o impacto da iniciativa das equipas de ação para a juventude

85

Como a Comissão estava consciente das limitações das informações prestadas de forma sistemática pelos Estados-Membros no âmbito das medidas de acompanhamento do FSE, para preparar as atualizações regulares ao Conselho sobre os progressos da iniciativa, tinha apresentado pedidos pontuais de informações a fornecer pelos Estados-Membros. A Comissão não tem mandato jurídico para proceder a controlos de fiabilidade e/ou razoabilidade relativos a esse tipo de informações, que são fornecidas voluntariamente pelos Estados-Membros. No entanto, também para os dados que foram comunicados ao abrigo do quadro do FSE, os controlos nem sempre foram eficazes.

86

Em consequência, a análise das informações fornecidas ao Conselho revelou algumas insuficiências em termos de exaustividade, coerência e fiabilidade. Além disso, não existem controlos sistemáticos efetuados pela Comissão sobre as informações que lhe foram fornecidas pelos Estados-Membros, pelo que existe um potencial risco de serem incluídas declarações pouco fiáveis ou inexatas nos relatórios de atualização.

Recomendação 3

Quando utilizar dados fornecidos pelos Estados-Membros nas suas comunicações, a Comissão deve garantir que são efetuados sistematicamente controlos mínimos de razoabilidade e fiabilidade.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de novembro de 2015.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Respostas da Comissão

Síntese

I

Resposta comum da Comissão aos pontos I, II, III e IV:

No decurso da última década, o desemprego dos jovens era um problema generalizado em muitos Estados-Membros. Embora as EAJ sejam um instrumento ad hoc, tiveram o mérito de colocar este problema, agravado pela crise económica, no topo da agenda política europeia.

Esta nova tomada de consciência conduziu a várias medidas concretas tanto a nível da UE como dos Estados-Membros, incluindo, nomeadamente, a Garantia para a Juventude e a IEJ. O Pacote «Emprego dos Jovens» (2012), um acompanhamento do Pacote para o Emprego mais vasto, incluía uma proposta de criação de uma Garantia para a Juventude. Daqui resultou uma recomendação adotada pelo Conselho em abril de 2013.

Esta situação permitiu igualmente aos líderes europeus tomarem medidas concretas do lado financeiro: a saber, o lançamento da Iniciativa para o Emprego dos Jovens (2013). Visava apoiar, em especial, os jovens que não estudam, não trabalham e não seguem qualquer formação em regiões onde a taxa de desemprego dos jovens é superior a 25%. A IEJ, juntamente com o FSE, forneceu aos Estados-Membros financiamentos direcionados com vista a colocar a GJ em prática.

IV

A Comissão regista que os montantes de fundos do FSE «disponíveis» previstos pelos Estados-Membros eram de natureza indicativa em função, nomeadamente, dos convites à apresentação de propostas lançados previamente e das disposições contratuais aplicáveis no quadro dos programas operacionais pertinentes.

V

Na opinião da Comissão, a iniciativa das EAJ respondeu às expetativas políticas definidas pelo Conselho Europeu nas suas conclusões de 30 de janeiro de 2012. O objetivo principal das EAJ conjuntas - uma iniciativa pontual ad hoc - era a mobilização de instrumentos nacionais e da UE, incluindo os fundos estruturais, e a discussão de reformas políticas a incluir nos planos de trabalho para os jovens. As equipas destinavam-se a «agitar as águas» através da sensibilização ao mais alto nível político, pela criação de um sentido de urgência e reforço da capacidade de orientação sem criar outros procedimentos administrativos e/ou legais.

Além disso, a Comissão considera que as EAJ contribuíram de forma significativa ao abrirem o caminho para novas iniciativas de combate ao desemprego dos jovens, que incluem a Garantia para a Juventude, a IEJ e a melhoria da programação 2014-2020 do FSE, dando especial realce aos jovens.

A Comissão utilizou, de forma proativa, todos os instrumentos à sua disposição, dado o quadro jurídico em vigor, para alcançar os objetivos da iniciativa das EAJ e elaborar relatórios sobre as mesmas.

Embora relativamente a fundos executados no âmbito da gestão partilhada, a Comissão nem sempre tenha disposto de informações pormenorizadas sobre todas as medidas apoiadas e um dos objetivos das reuniões das EAJ fosse precisamente a dupla verificação, com os Estados-Membros, das estimativas de fundos disponíveis do FSE, certificando-se de que foram utilizadas as melhores e mais recentes informações, a Comissão disponibiliza aconselhamento e orientações com base nas informações obtidas e na avaliação estratégica levada a cabo no contexto do Semestre Europeu.

No que respeita à adequação das medidas financiadas, sendo as ações de formação, a experiência profissional, os subsídios à contratação e a educação e formação contínuas as medidas tradicionais relativas ao emprego jovem apoiadas pelo FSE, a abordagem teria sido no sentido de orientar os Estados-Membros para promoverem, de entre essas medidas, as que produzem melhores resultados.

Nos seus relatórios periódicos ao Conselho Europeu, com base nas informações fornecidas pelos Estados-Membros, a Comissão apresentou várias evoluções positivas na sequência da mobilização das EAJ em termos de medidas lançadas no terreno, apoio ao orçamento nacional e número de jovens apoiados. A Comissão considera que os fundos reprogramados para aumentar o apoio financeiro aos programas para a juventude que funcionam bem representavam uma clara melhoria do apoio da União Europeia aos jovens.

No que se refere ao acompanhamento, a Comissão observa que, no âmbito da gestão partilhada, os Estados-Membros são responsáveis pela criação de sistemas de acompanhamento e comunicação de informações e por garantir a sua fiabilidade, sujeitos a auditorias da Comissão. A Comissão dispunha de elementos de informação provenientes dos relatórios exigidos pelo Regulamento FSE. Além disso, na medida em que as EAJ eram um exercício político, anunciadas como tal desde o início, a Comissão recolheu igualmente dados a título informal, através de questionários e pedidos de informações, bem como através de outros processos políticos, nomeadamente, o Semestre Europeu. Relativamente a essas informações, a Comissão não tem qualquer mandato legal para realizar controlos de fiabilidade e/ou credibilidade.

VI — Primeiro travessão

A Comissão aceita esta recomendação.

Nas suas ações, a Comissão tem sempre em consideração o contexto político, jurídico, financeiro e administrativo. No caso específico da iniciativa das EAJ, a Comissão tinha conhecimento de que iriam enfrentar vários condicionalismos. No entanto, tal não era uma justificação para a inação: atendendo à situação inaceitável de desemprego dos jovens, a Comissão estava determinada em tomar as medidas possíveis para melhorar a situação.

Regra geral, a Comissão baseia, de forma sistemática, exercícios como este na experiência adquirida com a execução dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, e em especial, do Fundo Social Europeu, bem como com a sua participação no Semestre Europeu.

VI — Segundo travessão a)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que o atual quadro jurídico contém os requisitos necessários.

O quadro jurídico FEEI 2014-2020 já contribui de modo significativo para o fornecimento das condições que garantem a melhor relação custos/eficácia. Tal deve ser alcançado, designadamente, através de um quadro e de uma reserva de desempenho, condicionalidades ex ante, indicadores comuns de realizações e resultados. A utilização e a programação dos FEEI estão, além disso, estreitamente ligadas à estratégia da União para o crescimento e o emprego e às recomendações específicas por país.

O artigo 30.º do RDC determina que as alterações dos PO são acompanhadas por uma justificação do Estado-Membro, relativamente ao impacto previsto sobre a realização dos objetivos nacionais UE2020, bem como dos objetivos específicos dos PO.

Além disso, o artigo 23.º do RDC permite à Comissão, por sua iniciativa, solicitar a um Estado-Membro que proponha alterações aos seus programas operacionais com vista a garantir a conformidade com as recomendações do Conselho, no contexto do Semestre Europeu e, por conseguinte, garantir que os FEEI apoiam as prioridades de crescimento e emprego pertinentes ao nível nacional e regional.

A Comissão observa que a supervisão de todas as questões orçamentais/de absorção também faz parte das funções de supervisão da Comissão.

VI — Segundo travessão b)

A Comissão aceita esta recomendação e considera igualmente que o atual quadro jurídico contém os requisitos necessários.

O artigo 30.º do RDC determina explicitamente que, mediante avaliação da justificação do Estado-Membro pela Comissão e mediante pedido de informações complementares, o Estado-Membro deve fornecer à Comissão todas as informações adicionais necessárias. Além disso, são aplicadas regras específicas adicionais às alterações dos PO relacionadas com a repartição da reserva de desempenho.

VI — Segundo travessão c)

A Comissão aceita a presente recomendação e considera igualmente que o atual quadro jurídico contém os requisitos necessários.

O RDC prevê a notificação, no âmbito dos relatórios anuais de execução (artigo 50.º), de todos os aspetos de desempenho pertinentes. Os Estados-Membros são igualmente obrigados a elaborar relatórios em função do tipo de intervenção, tal como estabelecido no respetivo Regulamento de Execução n.º 215/2014.

VI — Segundo travessão d)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que tal já é prática corrente, tendo em conta igualmente a competência específica da sua participação no comité de acompanhamento.

VI — Terceiro travessão

A Comissão aceita esta recomendação. Com efeito, no contexto da gestão partilhada, a Comissão verifica, entre outros, a solidez dos sistemas de registo e armazenamento dos registos contabilísticos e dos dados sobre a execução fornecidos pelos Estados-Membros. Tal é feito, normalmente através de trabalho de auditoria ao sistema realizado pela Comissão e pelas autoridades de auditoria nacionais.

No período 2014-2020, o RDC prevê que a Autoridade de Gestão do FSE/IEJ recolha, guarde e registe dados fiáveis sobre os indicadores num sistema informático (artigo 125.º, n.º 2), alíneas a), d) e e)), sujeito a auditorias efetuadas pela Comissão.

Introdução

09

A Comissão propôs a criação de equipas de ação nos Estados-Membros em que o desemprego dos jovens era significativamente superior à média da UE – esta proposta foi aprovada pelo Conselho Europeu. Na altura, a média da UE era de 22,3 %, de modo que foi escolhida uma taxa de referência de 30 % e oito Estados-Membros eram elegíveis para esta ação – esta taxa era coerente com a declaração do Conselho Europeu. A Comissão considera que atuou em conformidade com a declaração do Conselho Europeu.

Observações

Resposta comum da Comissão aos pontos 25 e 26

A Comissão apenas tem direito a fiscalizar o financiamento da UE de acordo com as disposições previstas nos regulamentos e os Estados-Membros têm um considerável poder discricionário no que respeita à comunicação de informações relativas ao desempenho. Embora existisse, de facto, um indicador comum de realizações (obrigatório) para a juventude, os Estados-Membros também comunicaram os resultados alcançados anualmente no relatório anual de execução, com base em indicadores específicos definidos no PO para cada eixo prioritário, ao passo que esses indicadores específicos não permitiam a agregação ao nível da UE. Em todos os casos, a Comissão cumpriu as disposições em causa.

27

A Comissão considera que existem indicadores em número suficiente, embora específicos para cada PO, permitindo um acompanhamento adequado da Comissão.

A questão identificada no estudo da Rede de Peritos de Avaliação resulta principalmente do facto de, ao contrário dos relatórios sobre os indicadores de realizações, a elaboração de relatórios sobre os indicadores de resultados relativos a medidas específicas não ser obrigatória. Por conseguinte, não estão disponíveis dados globais e coerentes sobre os indicadores de resultados. A introdução de indicadores comuns de realizações e de resultados para o período de programação 2014-2020 irá resolver esta questão.

28

O relatório do SAI a que o tribunal faz referência, conclui que determinadas deficiências existentes decorrem do quadro jurídico no qual a Comissão baseia o seu trabalho, por definição. O relatório do SAI reconhece igualmente melhorias significativas nos requisitos de desempenho introduzidas com o quadro jurídico 2014-2020. No período de 2007-2013, exigia-se que as autoridades de gestão definissem indicadores específicos de resultados e estabelecessem objetivos nos programas operacionais. Tal foi objeto de negociações aquando da programação dos programas operacionais. A Comissão reconhece que a agregação ao nível da UE foi, dessa forma, um desafio, mas considera que o seu acompanhamento ao nível do programa operacional foi adequado. Além disso, a Comissão realizou um estudo para analisar todos os indicadores específicos de resultados e utilizou os conhecimentos adquiridos para propor indicadores comuns de resultados para 2014-2020 e criou uma rede de avaliação para tentar reunir os dados do acompanhamento e da avaliação das autoridades de gestão para prestar informações sobre o desempenho às unidades e para efeitos de comunicação pela Comissão.

29

A Comissão observa que, através dos seus contactos bilaterais regulares com as autoridades de gestão, da sua avaliação do relatório anual de execução e da participação nas reuniões previstas pelo regulamento, mas também com os departamentos responsáveis pelas políticas dos Estados-Membros, no âmbito do ciclo do Semestre Europeu, os funcionários responsáveis da Comissão tomam conhecimento do progresso e das «boas práticas» da execução dos PO. Graças à sua análise de diversos indicadores específicos, estão bem conscientes da eficácia da execução dos vários PO.

Além disso, a Comissão lançou várias avaliações das políticas para o período 2007-2013, que estarão disponíveis em meados de 2016. Todas estas avaliações fornecerão dados úteis sobre a realização dos programas. Além disso, os volumes específicos, centrados nos ensinamentos retirados e nas boas práticas, serão parte integrante dos relatórios finais.

Resposta comum da Comissão aos pontos 30 a 32

O relatório da Comissão era uma visão geral obtida com base nos questionários enviados às autoridades de gestão - ou seja, com base na apreciação dos próprios Estados-Membros sobre o que funcionou bem como boa prática. O objetivo do relatório consistia em divulgar ideias e práticas das políticas, a fim de «inspirar» os decisores políticos. O relatório não foi concebido para fornecer uma avaliação da qualidade e eficácia das intervenções do FSE

34

A Comissão observa que uma das finalidades das reuniões das EAJ era identificar com os Estados-Membros com maior precisão qual o fundo da UE que estaria disponível e o que poderia ser feito para abordar as necessidades dos desempregados jovens.

35

No contexto da gestão partilhada, os pormenores específicos pertinentes relativos a operações estão disponíveis ao nível dos Estados-Membros desde que sejam responsáveis pelo lançamento e execução de diversos convites à apresentação de pedidos. Não obstante as limitações objetivas do quadro jurídico 2007-13, a Comissão procurou recolher, de forma proativa e com mais regularidade, informações pertinentes dos Estados-Membros sobre o apoio do FSE às medidas para o emprego dos jovens relacionadas com outras iniciativas ao nível da UE sobre o desemprego dos jovens.

36

A Comissão observa que as suas estimativas tiveram por base os dados apresentados voluntariamente pelos Estados-Membros. Estas estimativas eram apenas os pontos de partida das discussões bilaterais e foram sistematicamente atualizadas com base na realidade de cada Estado-Membro.

37

A Comissão reconhece que se cometeu um erro técnico no caso da Eslováquia. No entanto, a discussão na reunião da EAJ teve lugar com base nos valores corretos.

38

A Comissão observa que, no contexto de preparação das reuniões das EAJ, qualquer avaliação deve ser baseada naquilo que a Comissão anunciou, nos compromissos que assumiu e na contribuição que de forma realista podia dar, no âmbito do calendário acordado e do atual quadro jurídico.

40

A Comissão considera que o objetivo das EAJ não era fornecer análises ex ante aos Estados-Membros respeitantes a determinados grupos de jovens, nem avaliações das futuras necessidades de competências.

Além disso, a análise da Comissão das necessidades do mercado de trabalho não se limita às fichas por país, que como documentos de informação foram utilizadas como notas informativas das reuniões bilaterais das EAJ. Os responsáveis geográficos elaboram relatórios pormenorizados por país e analisam aprofundadamente a situação do emprego e das políticas sociais nos Estados-Membros, que contribuem para a formulação das recomendações específicas por país. A luta contra o desemprego dos jovens implica uma abordagem global e as fichas por país apresentam dados e políticas coerentes não apenas sobre questões de emprego, mas também em vários outros aspetos críticos, tais como a educação.

A definição convencional do Eurostat de jovens (15-24) foi utilizada desde a identificação dos Estados-Membros com a maior taxa de desemprego dos jovens até à análise e discussões subsequentes. No entanto, a justificação das EAJ consistia inteiramente em garantir a tomada das medidas específicas por país mais adequadas, pelo que, em certos casos, se aplicou alguma flexibilidade na definição sempre que tal se justificava pelas circunstâncias nacionais.

41

A função das EAJ consistia em avaliar oportunidades de ação rápida, a fim de reagir ao impacto imediato da crise. A inadequação das competências é um problema estrutural e os PO do FSE já tinham sido programados, novamente em 2006, tendo em vista lutar contra questões estruturais dos mercados de trabalho. No entanto, esta orientação no sentido da realização de reformas estruturais foi fortemente dificultada pela crise económica, com o aumento drástico das taxas de desemprego em toda a UE. Por conseguinte, ao passo que as EAJ tinham por missão procurar soluções imediatas tanto financeiras como em termos de implementação de políticas, os esforços gerais simultâneos envidados pela Comissão destinavam-se a orientar os Estados-Membros para a realização de reformas.

Além disso, uma parte importante da recolha de informações políticas específicas é realizada pela Comissão no contexto da sua apreciação do Semestre Europeu e publicada nos relatórios da Comissão/por país. Além disso, a Comissão baseia-se numa série de exemplos de relatórios de peritos e exemplos de relatórios internos da DG EMPL, nomeadamente, os denominados relatórios por país, elaborados no âmbito do Semestre Europeu.

42

A Comissão observa que as oito fichas por país sugeriam orientações políticas baseadas numa análise das necessidades do mercado de trabalho, apoiadas por várias fontes e, em especial, baseadas no trabalho analítico da Comissão no contexto do Semestre Europeu.

43

Ver a resposta da Comissão ao ponto 41.

44

Na Itália a situação do mercado de trabalho era particularmente difícil para os jovens. A ficha por país identificou alguns grupos particularmente preocupantes, incluindo os de jovens com qualificações elevadas ou médias após a licenciatura, mas as iniciativas basearam-se numa abordagem abrangente da situação.

A escolha da transferência da gestão dos fundos (tal como para todas as outras iniciativas das EAJ) teve claramente um duplo objetivo: aumentar os níveis do capital humano (para facilitar a inserção no mercado de trabalho) e acelerar as despesas (tendo em conta, tal como indicado na ficha por país, que «na Itália, os problemas não estão relacionados com as prioridades das despesas, mas com atrasos na execução»).

45

A Comissão observa que qualquer avaliação do resultado das EAJ tem de ter em conta os objetivos e a finalidade das missões das EAJ e do quadro regulamentar do FSE.

47

As principais missões das EAJ deveriam, através de debates políticos de alto nível, identificar formas de as autoridades nacionais redistribuírem o financiamento para projetos que fariam a maior diferença no curto prazo. Tal implicava, nomeadamente, chegar a acordo sobre como lidar com as prioridades concorrentes do FSE, mas não implicava participar nos aspetos técnicos da gestão dos fundos. As reuniões representavam a ocasião para explorar diferentes possibilidades, o que teve de ser verificado tecnicamente, tendo em conta as especificidades de cada PO.

Antes de poder ser efetuada qualquer reprogramação, era necessário discutir com os Estados-Membros em que medida é que os fundos FSE poderiam ser reorientados para programas para a juventude.

Por exemplo, no caso dos países com um grande número de PO, tal como a Itália, todas as propostas pormenorizadas foram objeto de verificação quanto à aplicabilidade, no que diz respeito à situação (execução, resultados) de cada PO (por exemplo, que PO reprogramar, por que valor, etc.).

49

A Comissão considera que as conclusões operacionais resumidas do SG não devem ser lidas isoladamente. No caso específico da Grécia, a assistência técnica já era muito forte devido ao programa de assistência financeira e as conclusões operacionais do Secretário-Geral sugeriram a expansão/reforço das iniciativas existentes sob a forma de orientações políticas e definiram os fundamentos para o aprofundamento de medidas específicas destinadas a dar resposta às necessidades identificadas. O resultado operacional das EAJ era o «Plano de ação de intervenções direcionadas para o reforço do emprego dos jovens e do empreendedorismo», adotado pela Grécia em dezembro de 2012.

Além disso, os Estados-Membros dispunham previamente de avaliações pormenorizadas do país e de recomendações políticas da Comissão, no contexto do Semestre Europeu.

50

A Comissão remete para a sua resposta aos pontos 29, 44 e 47.

Nos casos pertinentes, foram discutidas alterações específicas aos anúncios de concurso e critérios de seleção, no âmbito das reuniões do Comité de Acompanhamento onde a Comissão desempenha um papel de aconselhamento. A Comissão considera que o valor acrescentado das iniciativas propostas não foi avaliado exclusivamente em relação ao seu impacto previsto sobre a absorção.

51

A Comissão observa que as alterações dos PO nem sempre estiveram integralmente relacionadas com medidas de emprego dos jovens, enquanto tal. Fizeram, frequentemente, parte de reafetações mais amplas de financiamento a favor de medidas de emprego gerais. Além disso, no contexto das EAJ, o papel de aconselhamento da Comissão ultrapassou as questões de reafetações financeiras.

53

A fim de proporcionar uma imagem completa dos resultados financeiros da iniciativa EAJ, a Comissão considera que é igualmente necessário incluir as informações sobre os recursos financeiros dedicados às iniciativas ligadas aos jovens resultantes da redução do cofinanciamento nacional nos PO do FSE e FEDER. Por exemplo, no caso da Itália, esses recursos, resultantes da reprogramação de PO, financiaram uma série de iniciativas (incluindo o Plano para os Jovens da Sicília) englobadas no Plano de Ação nacional de Coesão. Segundo a Itália, representam mais cerca de 1,5 mil milhões de euros e fizeram parte do financiamento reafetado comunicado em relação à Itália ao longo do exercício das EAJ.

54

A Comissão reconhece o erro técnico, que tem, no entanto, um impacto muito limitado sobre o montante global (inferior a 4% sobre o montante total do FSE, inferior a 1,2% quando considerado o orçamento global das EAJ, incluindo o Plano de Ação de Coesão italiano).

56

No âmbito da gestão partilhada, os Estados-Membros são responsáveis pela criação de sistemas de acompanhamento e comunicação de informações e por garantir a sua fiabilidade.

60

A Comissão considera que o aumento do apoio financeiro destinado a programas para a juventude (formação, etc.), que já estavam a produzir efeitos no terreno, é melhor do que a perda dos fundos devido à anulação automática de autorizações. Os programas que foram reforçados já tinham sido avaliados no momento da sua aprovação e a sua execução estava em conformidade com os requisitos dos regulamentos.

No que respeita à adequação das medidas financiadas, sendo as ações de formação, a experiência profissional, os subsídios à contratação e a educação e formação contínuas as medidas tradicionais relativas ao emprego dos jovens apoiadas pelo FSE, a abordagem da Comissão tinha sido no sentido de orientar os Estados-Membros para promoverem, de entre essas medidas, as que apresentam o melhor desempenho. No contexto global do desemprego dos jovens, em 2011 (emprego global reduzido e taxas de inatividade crescentes, em especial para os jovens que não estudam, não trabalham e não seguem qualquer formação), um dos principais objetivos da Comissão foi o de aumentar igualmente a cobertura, em termos de participantes, pelas medidas que possivelmente podem melhorar a empregabilidade dos jovens no mercado de trabalho. Por último, mas não menos importante, todas estas medidas continuam a ser fundamentais, igualmente, no quadro da Garantia para a Juventude, que também é apoiada financeiramente pelo FSE.

Resposta comum ao ponto 64 e caixa 7

A Comissão sublinha que os grupos prioritários debatidos na reunião bilateral das EAJ se referiam a jovens altamente qualificados e jovens com educação de base. Estes dois grupos foram igualmente visados pelo plano de ação para os jovens portugueses, designado «Impulso Jovem», e pela correspondente reprogramação do PO.

Resposta comum aos pontos 65, 66, 67 e caixa 8

A Comissão observa que os PNR são documentos estratégicos sob a exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros. Não visam descrever que medidas são apoiadas por fundos da UE, na sequência da reunião das EAJ.

A Comissão acompanha a situação dos jovens no mercado de trabalho, no âmbito do Semestre Europeu, que visa reforçar e promover reformas políticas em benefício dos cidadãos da UE. Neste contexto, a Comissão apresenta uma avaliação analítica aprofundada nos relatórios por país e propõe ações políticas sob a forma de projeto de recomendações específicas por país. No âmbito do Semestre Europeu de 2015, cinco Estados-Membros receberam recomendações com vista à adoção de medidas políticas mais ambiciosas neste domínio.

68

A Comissão observa que, a fim de manter os encargos administrativos para os Estados-Membros no mínimo indispensável e proporcionar resultados rápidos, as EAJ foram constituídas e acompanhadas em conformidade com as disposições jurídicas do FSE.

70

A Comissão observa que as informações fornecidas em relação aos objetivos dos indicadores dependem do contexto global da alteração do PO proposta e se estão ligadas especificamente ao emprego de jovens ou, de um modo mais geral, a medidas de estímulo ao emprego para todos os grupos-alvo no âmbito do PO.

Por exemplo, no caso da Grécia, os indicadores de acompanhamento para a juventude já estavam incluídos nos programas operacionais.

71

A Comissão observa que as atas das reuniões de análise anuais não são a única fonte de informação em relação ao acompanhamento regular de PO pela Comissão.

Resposta comum da Comissão ao ponto 72 e caixa 9

Por vezes, a Comissão questiona a plausibilidade de valores de indicadores específicos indicados no relatório anual de execução. Além disso, os sistemas informáticos dos Estados-Membros estão sujeitos a auditorias de sistemas pela Comissão e pelas autoridades de auditoria dos Estados-Membros.

A Comissão reconhece que existia um erro técnico nas informações fornecidas pela autoridade de gestão da Lituânia.

73

A Comissão dispunha de elementos de informação provenientes dos relatórios exigidos pelo Regulamento FSE. Além disso, na medida em que as EAJ eram um exercício político, anunciadas como tal desde o início, a Comissão recolheu igualmente dados a título informal, através de questionários e pedidos de informações, bem como através de outros processos políticos, nomeadamente, o Semestre Europeu.

No caso das EAJ, nenhum processo de acompanhamento e elaboração de relatórios que ultrapassasse o quadro de acompanhamento do FSE pôde ser posto em prática.

75

Os relatórios ao Conselho Europeu forneciam uma visão geral do estado de execução das EAJ, com base nos dados recolhidos ad hoc dos Estados-Membros. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 68.

76

Ver a resposta da Comissão ao ponto 72.

Além disso, os relatórios elaborados pela Comissão basearam-se em informações fornecidas pela Itália. Relativamente aos atrasos que foram significativos, especialmente, na fase inicial do plano nacional, a Comissão instou à execução rápida, sempre que possível.

77

No âmbito da gestão partilhada, os Estados-Membros são responsáveis pela criação de sistemas de acompanhamento e comunicação de informações e por garantir a sua fiabilidade. A Comissão verifica a solidez dos sistemas através das suas auditorias.

Conclusões e recomendações

Resposta comum da Comissão aos pontos 78 e 79

Na opinião da Comissão, a iniciativa EAJ cumpriu as expetativas políticas definidas pelo Conselho Europeu nas suas conclusões de 30 de janeiro de 2012. O objetivo principal das EAJ conjuntas era a mobilização de instrumentos nacionais e da UE, incluindo os fundos estruturais, e a discussão de reformas políticas a incluir nos planos de emprego dos jovens. As EAJ incidiram sobre os desafios identificados nos Estados-Membros visados. As equipas destinavam-se a «agitar as águas» através da sensibilização ao mais alto nível político, pela criação de um sentido de urgência e reforço da capacidade de orientação sem criar outros procedimentos administrativos e/ou legais.

A Comissão utilizou, de forma proativa, todos os instrumentos à sua disposição, dado o quadro jurídico em vigor, para alcançar os objetivos da iniciativa das EAJ e elaborar relatórios sobre as mesmas. A experiência das EAJ também contribuiu para a conceção de novas iniciativas políticas, tais como o pacote «Emprego dos Jovens», e, nesse contexto, a recomendação do Conselho relativa à Garantia para a Juventude. Além disso, o acompanhamento atento da situação nos oito Estados-Membros em causa (bem como outros Estados-Membros com níveis elevados de desemprego dos jovens), através dos processos normais do Semestre Europeu, implicou a emissão de recomendações específicas por país (CSR) relacionadas com o emprego dos jovens. Nos seus relatórios periódicos ao Conselho Europeu, com base nas informações fornecidas pelos Estados-Membros, a Comissão apresentou várias evoluções positivas na sequência da mobilização das EAJ em termos de medidas lançadas no terreno, apoio orçamental nacional e número de jovens apoiados.

79 — Primeiro travessão

Embora, relativamente aos fundos executados no âmbito da gestão partilhada, a Comissão nem sempre tenha disposto de informações pormenorizadas sobre todas as medidas apoiadas, disponibiliza aconselhamento e orientações, nomeadamente com base nas informações obtidas e na avaliação das políticas executadas no contexto do Semestre Europeu.

79 — Segundo travessão

Um dos objetivos das reuniões das EAJ foi precisamente a dupla verificação, com os Estados-Membros, das estimativas de fundos disponíveis do FSE, certificando-se de que foram utilizadas as melhores e mais recentes informações.

80

A Comissão considera que as «fichas por país» devem ser de carácter geral, uma vez que sintetizam a análise que a Comissão efetua regularmente da evolução do mercado de trabalho (por exemplo, o relatório anual «Evolução do emprego e da situação social na Europa», o relatório anual sobre o mercado de trabalho e a evolução salarial e a análise trimestral do emprego e da situação social na UE).

81

Dada a urgência da situação do emprego jovem, a Comissão e o Conselho Europeu decidiram lançar uma iniciativa pontual ad hoc que deu origem, em particular, a uma rápida reorientação dos fundos disponíveis do FSE para medidas relacionadas com a juventude.

Além disso, a Comissão considera que as EAJ contribuíram de forma significativa ao abrirem o caminho para novas iniciativas de combate ao desemprego dos jovens, que incluem a Garantia para a Juventude, a IEJ e a melhoria da programação 2014-2020 do FSE, dando especial realce aos jovens.

Recomendação 1

A Comissão aceita esta recomendação.

Nas suas ações, a Comissão tem sempre em consideração o contexto político, jurídico, financeiro e administrativo. No caso específico da iniciativa das EAJ, a Comissão tinha conhecimento de que iriam enfrentar vários condicionalismos. No entanto, tal não era uma justificação para a inação: atendendo à situação inaceitável de desemprego dos jovens, a Comissão estava determinada em tomar as medidas possíveis para melhorar a situação.

Regra geral, a Comissão baseia, de forma sistemática, exercícios como este na experiência adquirida com a execução dos fundos europeus estruturais e de investimento, e em especial, do Fundo Social Europeu, bem como com a sua participação no Semestre Europeu.

82

A Comissão concorda que um valor global estável é difícil de apresentar, uma vez que a Comissão só pode aceder às decisões formais de alteração do PO e que os montantes disponíveis num PO ou num Estado-Membro para reorientação no âmbito de cada PO ou entre programas operacionais evoluiu de forma dinâmica, consoante o nível e a velocidade de contratação de projetos e o progresso da execução global do PO.

84

A Comissão considera que os fundos reprogramados para aumentar o apoio financeiro aos programas para a juventude que funcionam bem representavam uma clara melhoria do apoio da União Europeia aos jovens. De qualquer modo, as ações reforçadas desta forma foram selecionadas, executadas e acompanhadas em conformidade com as regras e, por conseguinte, forneceram resultados positivos, mesmo quando era demasiado cedo para realizar uma avaliação de pleno direito.

No que respeita à adequação das medidas financiadas, sendo as ações de formação, a experiência profissional, os subsídios à contratação e a educação e formação contínuas as medidas tradicionais relativas ao emprego jovem apoiadas pelo FSE, a abordagem teria sido no sentido de orientar os Estados-Membros para promoverem, de entre essas medidas, as que apresentam o melhor desempenho.

Além disso, a Comissão remete para as suas respostas formuladas nos pontos 60, 72 e 76.

Recomendação 2 a)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que o atual quadro jurídico contém os requisitos necessários.

O quadro jurídico FEEI 2014-2020 já contribui de modo significativo para proporcionar as condições necessárias para uma melhor relação custos/eficácia. Tal deve ser alcançado, designadamente, através de um quadro e de uma reserva de desempenho, condições ex ante e indicadores comuns de realizações e resultados. A utilização e a programação dos FEEI estão, além disso, estreitamente ligadas à estratégia da União para o crescimento e o emprego e às recomendações específicas por país.

O artigo 30.º do RDC determina que as alterações dos PO são acompanhadas por uma justificação do Estado-Membro, relativamente ao impacto previsto sobre a realização dos objetivos nacionais UE2020, bem como dos objetivos específicos dos PO.

Além disso, o artigo 23.º do RDC permite à Comissão, por sua iniciativa, solicitar a um Estado-Membro que proponha alterações aos seus programas operacionais com vista a garantir a conformidade com as recomendações do Conselho, no contexto do Semestre Europeu, e, por conseguinte, garantir que os FEEI apoiam as prioridades de crescimento e emprego pertinentes ao nível nacional e regional.

A Comissão observa que a supervisão de todas as questões orçamentais/de absorção também faz parte das funções de supervisão da Comissão.

Recomendação 2 b)

A Comissão aceita esta recomendação e considera igualmente que o atual quadro jurídico contém os requisitos necessários.

O artigo 30.º do RDC determina explicitamente que, mediante avaliação da justificação do Estado-Membro pela Comissão e mediante pedido de informações complementares, o Estado-Membro deve fornecer à Comissão todas as informações adicionais necessárias. Além disso, são aplicadas regras específicas adicionais às alterações dos PO relacionadas com a repartição da reserva de desempenho.

Recomendação 2 c)

A Comissão aceita esta recomendação e considera igualmente que o atual quadro jurídico contém os requisitos necessários.

O RDC prevê a notificação, no âmbito dos relatórios anuais de execução (artigo 50.º), de todos os aspetos de desempenho pertinentes. Os Estados-Membros são igualmente obrigados a elaborar relatórios em função do tipo de intervenção, tal como estabelecido no Regulamento de Execução n.º 215/2014 da Comissão.

Recomendação 2 d)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que tal já é prática corrente, tendo em conta igualmente a competência específica da sua participação no comité de acompanhamento.

Resposta comum da Comissão aos pontos 85 e 86

No âmbito da gestão partilhada, os Estados-Membros são responsáveis pela criação de sistemas de acompanhamento e comunicação de informações e por garantir a sua fiabilidade.

A Comissão verifica a fiabilidade dos dados fornecidos pelos Estados-Membros, através das suas auditorias.

No período 2014-2020, o RDC prevê que a autoridade de gestão do FSE/IEJ recolha, guarde e registe dados fiáveis sobre os indicadores num sistema informático [artigo 125.º, n.º 2), alíneas a), d) e e)], sujeitos a auditorias efetuadas pela Comissão.

Recomendação 3

A Comissão aceita esta recomendação. Com efeito, no contexto da gestão partilhada, a Comissão verifica, entre outros, a solidez dos sistemas de registo e armazenamento dos registos contabilísticos e os dados sobre a execução fornecidos pelos Estados-Membros. Tal é feito, normalmente através de trabalho de auditoria ao sistema realizado pela Comissão e pelas autoridades de auditoria nacionais.

No período 2014-2020, o RDC prevê que a autoridade de gestão do FSE/IEJ recolha, guarde e registe dados fiáveis sobre os indicadores num sistema informático [artigo 125.º, n.º 2), alíneas a), d) e e)], sujeitos a auditorias efetuadas pela Comissão.

QJ-AB-15-021-PT-E    ISSN 1977-5822

Em 2012, foram criadas equipas de ação para a juventude compostas por peritos das autoridades nacionais competentes e da Comissão para os oito Estados-Membros que registavam níveis particularmente elevados de desemprego dos jovens. As equipas de ação tinham por objetivo ajudar esses Estados-Membros a utilizarem da melhor forma os fundos estruturais da UE, dirigindo o financiamento não afetado (incluindo verbas do Fundo Social Europeu de cerca de 10 mil milhões de euros) do período de programação de 2007-2013 para projetos que apoiassem as oportunidades de emprego dos jovens e facilitassem o acesso ao financiamento por parte das pequenas empresas.
Através desta auditoria, o Tribunal avaliou o alcance da reorientação do financiamento não afetado do FSE e a contribuição das equipas de ação para a juventude nesta matéria ao ajudarem as autoridades nacionais a reafetarem os fundos aos projetos que «mais impacto teriam a curto prazo».