ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu
Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.

Print | ISBN 978-92-872-3192-5 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/04182 | QJ-AB-15-016-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-3220-5 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/32294 | QJ-AB-15-016-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3191-8 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/32101 | QJ-AB-15-016-BG-E

© Европейски съюз, 2015 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG
2015

№ 18

Специален доклад

Предоставяне на
финансова помощ за
страни, намиращи се
в затруднено положение

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV с ръководител Milan Martin Cvikl, член на ЕСП. Този състав е специализиран в одита на приходите, изследванията и вътрешните политики, както и на институциите и органите на Европейския съюз. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Baudilio Tomé Muguruza със съдействието на Daniel Costa de Magalhães, ръководител на неговия кабинет, и Ignacio García de Parada, аташе в кабинета, Zacharias Kolias, директор, Josef Jindra, ръководител на екип, и одиторите Giuseppe Diana, Marco Fians, Даниела Христова, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin, Kristian Sniter.

От ляво надясно: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, Д. Христова, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Съдържание

Съкращения

Кратко изложение

Въведение

Криза с държавния дълг в държавите — членки на ЕС

Разработване и изпълнение

Разработване на програмите

Условия

Изпълнение

Финансови ресурси

Финансиране на програмите

Привличане на средства от пазарите

Подход на одита

Част I — Комисията не е била подготвена за мащаба на избухналата криза

Комисията е подценила степента на фискалните дисбаланси в навечерието на кризата

Комисията е оценила публичните бюджети като по-стабилни, отколкото са били в действителност

Оценките на Комисията са подценили потенциалните фискални рискове

В резултат на това Комисията не е била подготвена за управление на програмите

Част II — В повечето случаи процедурите са били незадоволителни

Процедурите на Комисията невинаги включват достатъчно контрол и противодействие

Най-успешно Комисията се е справила с набавянето на необходимата информация за нуждите на мониторинга

Прогнозите на програмите включват общи контроли за последователност на ниво разработване на програмите, но редица условия не се проверяват

Като цяло елементите на програмите са били изградени върху солидна основа, но понякога са липсвали важни документи

В някои случаи Комисията се е отклонявала от решенията на Съвета

Страните не са били третирани по един и същи начин

Слабости в управлението на програмите вследствие на слаб контрол

Програмните документи са били усъвършенствани с времето, но са продължавали да показват недостатъци

Подобряване на качеството на програмните документи

Слабости по отношение на мониторинга и отчитането на изпълнението

Сътрудничеството с другите партньори е било само неформално

Част III — Привлечените заемни средства са отговорили на финансовите нужди, въпреки че първонaчално обстоятелствата невинаги са позволявали придържане към добри практики

Голям интерес за закупуване на емисиите облигации

Разходите по дълга са в съответствие с нивата на сходни организации

Понякога ценовите равнища при емитиране са били по-високи от първоначалните насоки на банките

Обстоятелствата първоначално са затруднили редовното придържане към добри практики

Част IV — Програмите са изпълнили своите цели

Не е било необходимо увеличаване на цялостното финансиране

Финансовите пакети са се оказали достатъчни, въпреки че в две държави са били доста ограничени

Някои държави членки са получили по-благоприятни финансови условия, отколкото са били предвидени първоначално

Коригираните цели за дефицита са били изпълнени в повечето случаи, но невинаги устойчиво

С някои изключения, ревизираните годишни цели за дефицита са изпълнени

Всички страни са подобрили своята фискална позиция, но в различна степен

Държавите са използвали еднократни мерки

Висока степен на изпълнение на условията

В края на програмите държавите членки са изпълнили най-малко 80 % от условията

Програмите са задействали реформи, но понякога желаният ефект не се е материализирал

Доколко се е увеличила конкурентоспособността на държавите?

Конкурентоспособността е била засилена, но в различна степен

Вътрешна девалвация е постигната чрез промяна в заплатите на лицата, които се назначават на работа

Заемите в чуждестранна валута са останали предизвикателство

Заключения и препоръки

Осъществяване на надзор в периода преди кризата

Процес на управление на програмите

Операции по привличане на заемни средства

Резултати по програмите

Приложение I | — | Причини, налагащи искането на помощ
Приложение ІІ | — | Механизми за отпускане на заеми за петте държави
Приложение ІІІ | — | Методология на одита

Отговор на Комисията

Съкращения

EMTNs: Средносрочни еврооблигации

ESA: Европейска система от сметки

EWG: Работна група за Еврогрупата

ЕИФС: Европейски инструмент за финансова стабилност

ЕМФС: Европейски механизъм за финансово стабилизиране

ЕЦБ: Европейска централна банка

ИФК: Икономически и финансов комитет

МзР: Меморандум за разбирателство

Съвет: Съвет на Европейския съюз — с този термин в текста се обозначава всеки орган за вземане на решения на държавите членки

Кратко изложение

I

Преди седем години Европа беше изправена пред финансова криза, която прерасна в криза на държавния дълг. Кризата на държавния дълг е следствие от различни фактори, в т.ч. недостатъчния банков надзор, слабите фискални политики, както и затрудненията, които изпитаха редица големи финансови институции (и последвалите разходи за пакета спасителни мерки, поети от широката общественост). Кризата засегна държавите — членки на ЕС, на два етапа — най-напред държавите извън еврозоната в периода 2008—2009 г., a след това кризата се разпространи и в самата еврозона. Общо осем държави — членки на ЕС, бяха принудени да поискат макрофинансова помощ.

II

Но успешно ли бяха преодолени тези сътресения? Сметната палата извърши анализ на управлението на Комисията на финансовата помощ, предоставена на пет държави членки (Унгария, Латвия, Румъния, Ирландия и Португалия).

Някои предупредителни знаци не бяха забелязани

III

Важно е да се припомни, че преди кризата вече беше налице рамка, насочена към наблюдението на бюджетите на държавите членки. Комисията има задължението да предупреждава Съвета при увеличаващи се фискални дисбаланси. Тя не беше подготвена за първите искания за финансова помощ.

IV

Сметната палата установи, че Европейската комисия е оценила държавните бюджети на страните като по-стабилни, отколкото са били в действителност. Важна слабост на преценките на Комисията преди 2009 г. е липсата на докладване относно натрупването на условни задължения в публичния сектор, които в много случаи са ставали действителни задължения по време на кризата. Комисията също така не е обърнала достатъчно внимание на връзката между големите външни финансови потоци, състоянието на банките и, в крайна сметка, на публичните финанси.

V

Реформите от Пакта за стабилност и растеж през 2011 г., 2013 г. и 2014 г. имаха за цел да се справят със слабостите от периода преди кризата чрез въвеждане на по-голям макроикономически надзор. През 2008 г. обаче Комисията се оказва неподготвена да управлява финансовата помощ за държавите, които са я поискали.

Приемане на предизвикателството

Наваксване на изгубеното време

VI

Комисията е успяла да поеме новите си функции за управление на програми, които по-специално включват провеждане на преговори с националните органи, изготвяне на прогнози за програмите и оценки на недостига на финансиране и определяне на необходимите реформи. Това е постижение, като се имат предвид първоначалните времеви ограничения и недостатъчния експертен опит.

VII

Комисията успешно се е справила с набавянето на нужната информация. Тя е увеличавала непрекъснато броя на мобилизираните вътрешни експерти и е ангажирала широк кръг от заинтересовани лица в страните, които са се обърнали за подкрепа.

Сложни за използване инструменти

VIII

Изготвянето на макроикономически прогнози и прогнози за дефицита не е нова дейност. Комисията е използвала съществуващи и доста сложни прогнозни инструменти, като например електронни таблици за извършване на прогнозни изчисления. Контролът на качеството се е ограничил най-вече до съгласуването на различните части на прогнозите, без да се извършва проверка от страна на ръководството относно обосновката за прогнозните допускания. Било е трудно да се оцени достоверността на ключови допускания, като например фискалните мултипликатори, не само при всеки последващ преглед, но също така — от страна на ръководството — по време на действителното изготвяне на прогнозите.

Проблеми на „начинаещия“

IX

Програмите за подпомагане са били в по-голямата си част разработени върху солидна основа, като се има предвид преобладаващите политики на равнище ЕС и икономическите познания по това време. Но общ недостатък на процедурата на Комисията е била липсата на документиране. Това не позволява връщане назад във времето с цел оценка на взетите решения. Сметната палата не успя да потвърди някои от основните данни, които са били представени на Съвета, като например първоначалните оценки на недостига на финансиране за някои програми.

X

Това може да се обясни отчасти с контекста на кризата, първоначалния времеви натиск и новия характер на управлението на програми за Комисията. Наличието на данни се е подобрило с времето, но дори при последните програми липсват някои ключови документи.

XI

Условията в меморандумите за разбирателство в по-голямата си част са обосновани с конкретно позоваване на решението на Съвета. Условията обаче не винаги са били достатъчно съсредоточени върху общите условия на икономическата политика, определени от Съвета.

Различни подходи

XII

Сметната палата установи различни примери за това как страните не се третират по един и същи начин, въпреки че се намират в сходни ситуации. Условията за предоставяне на помощ се разглеждат по различен начин в отделните програми. В някои програми като цяло те са по-малко взискателни, а това е позволявало по-лесното им спазване. При съпоставяне на страни със сходни структурни слабости, беше установено, че изисканите реформи невинаги са били пропорционални на възникналите проблеми или са извършвани по много различни начини. Целите във връзка с дефицита на някои страни са били по-гъвкави, отколкото е било оправдано спрямо икономическата ситуация.

Ограничен контрол на качеството

XIII

Една от причините за тези слабости е била, че разработването и мониторингът на програмите са били извършвани преди всичко от програмните екипи на Комисията. Преди да достигнат до Съвета или Комисията, основните документи, произтичащи от работата на екипите, са били проверявани, но това не е било достатъчно в няколко аспекта. Извършените изчисления не са били разглеждани от лица извън екипа, работата на експертите не е била щателно проверявана, а процесът на преглед не е бил добре документиран.

Необходими са подобрения

XIV

Като положително развитие може да се посочи, че програмните документи, които осигуряват основа за решенията, взети от Съвета или Комисията, са се подобрили значително след първото искане за финансова помощ. Това се дължи на насочването на допълнителен персонал за управление на програмите, на по-големия натрупан опит и по-добрата подготовка. Въпреки това, дори и при по-новите програмни документи, липсват някои основни данни.

XV

По отношение на мониторинга Комисията използва цели за дефицита на база текущо начисляване. Това гарантира съгласуваност с процедурата при прекомерен дефицит, но означава също така, че когато дадено решение за продължаване на програмата следва да бъде взето, Комисията не може да докладва със сигурност дали съответната държава членка е спазила целта за дефицита, тъй като дефицитите при текущо начисляване могат да бъдат наблюдавани единствено след изтичането на определен срок. Начинът на отчитане на изпълнението на условията е несистематичен. Използват се множество различни изрази за обозначаване на „неизпълнението на условията“, а това води до неясноти. Някои условия изобщо не са били предмет на докладване. Други са били отчетени като изпълнени, когато това всъщност не е било така.

Програмите са изпълнили своите цели

XVI

Като цяло, преразгледаните цели за дефицита са били изпълнени, с някои изключения. Тъй като през 2009 г. икономическата активност е намаляла, държавите са реализирали загуби на приходи, които не са били изцяло компенсирани от мерките за нови приходи. Данъчно неутралните реформи или тези, имащи отражение върху данъците, са довели до нови бюджетни разходи в краткосрочен план и някои страни са предприели допълнителни данъчни мерки, за да компенсират спада на съотношението на данъците към БВП. Структурните дефицити са се подобрили, но с различно темпо. Част от фискалната корекция е била извършена по неустойчив начин. Държавите са използвали еднократни мерки за постигане на целите.

XVII

Макар и с известни закъснения държавите членки са изпълнили повечето условия, заложени в техните програми. Закъсненията са възниквали основно по причини, които са извън контрола на Комисията. Понякога обаче Комисията е определяла нереалистично кратки срокове за широкообхватни реформи. Високата степен на изпълнение на условията не означава, че всички важни изисквания са били спазени. Освен това Сметната палата установи, че държавите членки често са отлагали изпълнението на важни условия за крайната фаза на програмния период.

XVIII

Програмите са постигнали своите цели за насърчаване на реформите. Като цяло държавите са продължили с извършването на реформите,започнати като отговор на програмните условия. Към момента на провеждане на одита случаите на обрат в реформите бяха редки. Те са били заместени от алтернативни реформи, които често не са имали еквивалентно потенциално въздействие.

XIX

В четири от петте страни текущата сметка е била коригирана по-бързо от предвиденото. Това се обяснява главно с неочакваното подобрение на баланса на приходите и, в по-малка степен, с неочакваното подобрение на търговския баланс.

Препоръки на Сметната палата

а)Комисията следва да установи рамка за цялата институция, която да позволява бързо мобилизиране на служителите и експертния опит на Комисията, в случай че се предвижда прилагане на програма за финансова помощ. Освен това Комисията следва да разработи процедури в контекста на регламентите от „двойния пакет“.

б)Процедурата по прогнозиране следва да бъде предмет на по-систематичен контрол на качеството.

в)С цел осигуряване на вътрешно ниво на прозрачност на факторите, които са в основата на програмните решения, Комисията следва да подобри документирането и да обърне внимание на този процес при прегледа на качеството.

г)Комисията трябва да осигури солидни процедури за преглед на качеството на управлението на програмите, както и съдържанието на програмните документи.

д)За целите на мониторинга на бюджета Комисията следва да включи в меморандумите за разбирателство показатели, които да може да отчита в кратки срокове.

е)Комисията следва да разграничава условията по важност и да се фокусира върху истински значимите реформи.

ж)При евентуални бъдещи програми Комисията следва да се опита да формализира междуинституционалното сътрудничество с други програмни партньори.

з)Процесът на управление на дълга следва да бъде по-прозрачен.

и)Комисията следва допълнително да анализира ключовите аспекти на корекциите, извършвани от страните.

Въведение

Криза с държавния дълг в държавите — членки на ЕС

01

Финансовата криза, която засегна сериозно Европа през 2008 г., доведе до европейска криза на държавния дълг. Кризата на държавния дълг е следствие от различни фактори, в т.ч. недостатъчния банков надзор, слабите фискални политики, както и затрудненията, които изпитаха редица големи финансови институции (и последвалите разходи за пакета спасителни мерки, поети от широката общественост). Последиците от кризата все още се усещат към момента на публикуване на настоящия доклад, а произтичащите от нея програми за финансиране вече са достигнали до размери от стотици милиарди и са довели до обременяващи управленски отговорности за всички заинтересовани страни.

02

Кризата засегна държавите — членки на ЕС, на два етапа. На първо място, финансовата криза се разпространи чрез чуждестранни кредитни и търговски канали в няколко държави членки извън еврозоната. Рязкото нарастване на чуждестранните капитали и спадът в износа разкриха значителни външни дисбаланси в някои държави, три от които (Унгария, Латвия и Румъния) поискаха финансова помощ от механизма за платежния баланс на ЕС¹, МВФ² и други източници³.

03

Втората вълна на кризата засегна държави членки от еврозоната. Въпреки че паричният съюз първоначално е предоставил ликвиден буфер, през 2009 г. кредитните агенции започнаха да намаляват рейтингите на държавните облигации на различни държави членки. Лихвените проценти на пазара на държавните дългови инструменти рязко се увеличиха в някои държави членки⁴, но намаляха в други⁵. В резултат на спада в частното финансиране и увеличаването на разходите по дълга правителствата на Ирландия и Португалия, наред с други страни⁶, поискаха външна финансова помощ.

04

Целта на финансовата помощ е да помогне на страните да изплатят или финансират своите дефицити и дълговете си с настъпващ падеж. Помощта осигурява финансов буфер с цел улесняване прилагането на програмите за корекции, необходими във всяка страна за разрешаване на съществуващите проблеми. В най-общ план, механизмите имаха за цел да гарантират стабилността в еврозоната или в ЕС като цяло, да ограничат риска от разпространяване на проблемите и да предотвратят внезапни сътресения за икономиките на държавите членки бенефициенти. Целите на всяка програма се различават в детайлите, но общата цел на финансовата помощ за държавите членки е връщане към стабилно макроикономическо или финансово състояние и възстановяване на способността им да изпълняват своите задължения към публичния сектор (страни от еврозоната) или задълженията си във връзка с платежния баланс (страни извън еврозоната). Фигура 1 представя графика на финансовата подкрепа, предоставена на петте държави членки, включени в одита.

Фигура 1

Етапи на финансовата помощ

Забележка: Началната дата на всяка програма е датата, на която е подписан меморандумът за разбирателство между държавата членка и Комисията.

Източник: ЕСП.

05

Тъй като кризата се е развивала по различен начин във всяка отделна страна, финансовата помощ е била поискана по различни причини. В приложение I е представено обобщение на тези причини.

06

Бяха разработени редица правни инструменти за предоставяне на финансова помощ. Държавите членки извън еврозоната имаха възможност да се възползват от съществуващия механизъм за платежния баланс. Ирландия и Португалия бяха подпомогнати от новосъздадения Европейски механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС) и от Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС). Само механизмът за платежния баланс и ЕМФС са създадени като инструменти на ЕС въз основа на Договора за функционирането на Европейския съюз, а ЕИФС представлява междуправителствен инструмент извън рамката на ЕС. В приложениe II e представено обобщение на правното основание за трите инструмента. Петте държави получиха финансова помощ и от МВФ.

07

Помощта за страни извън еврозоната се управляваше от Комисията и МВФ. Европейската централна банка (ЕЦБ), която е третият член от Тройката на кредиторите, е участвала в управлението на финансовата помощ за Ирландия и Португалия. В настоящия текст тези институции са обозначени като „партньорите“.

Разработване и изпълнение

Разработване на програмите

08

Искания за финансова помощ от ЕС се предявяват от органите на държавите членки. Исканията трябва да бъдат представени на Комисията и на Икономическия и финансов комитет (ИФК)⁷, заедно с проект на програма за икономически реформи⁸. Службите на Комисията⁹ изготвят макроикономически прогнози, на които се основава всяка програма, и водят преговори с националните органи. Правомощията за тези преговори се определят предварително в информационен документ¹⁰. Комисията неофициално се свързва с други заинтересовани страни (МВФ, Икономическия и финансов комитет и, в случая със страните от еврозоната — с ЕЦБ) с цел постигане на съгласувана позиция по програмните условия, които ще съпътстват финансовата помощ (вж. точка 11).

09

Посещението в страната с цел провеждане на преговори¹¹ приключва с набор от ключови документи:

а)Предложение за решение на Съвета за предоставяне на финансова помощ, в което се посочват общите условия на икономическата политика, свързани с помощта, и общите финансови условия на заема (финансов пакет, разпоредби във връзка с траншовете и максимален среден матуритет)¹².

б)Обяснителна бележка към посоченото по-горе предложение, в която се представя оценката на Комисията на планираната програма за икономически корекции на държавата членка. Оценката се основава на прогнози на Комисията, финансови и макроикономически модели, данни на Евростат и информация, получена от посещението за преговори.

в)Меморандум за разбирателство, който представлява по-подробен акт за поемане на ангажимент от страна на държава членка, и обикновено се подписва от органите на държавата членка и Комисията. Меморандумът за разбирателство включва точни икономически условия за изплащането на всеки транш и определя изискванията за докладване на държавата членка.

г)Споразумение за заем, съдържащо технически и правни данни за кредита (като например изчисление на средния матуритет, лихвени проценти, плащания и разпоредби за изплащане на заема¹³).

10

Тъй като МВФ и ЕС¹⁴ продължават да отговарят за своите собствени кредитни решения, изготвят се два отделни набора от програмни документи, по един от всяка институция. В ЕС окончателното решение за отпускане на финансова помощ се взима от Съвета.

Условия

11

Условията на програмите изрично обвързват одобрението или продължаването на финансирането с прилагането на редица мерки— обикновено тези, които са от значение за целите на програмите. Условията на програмите могат да включват също така целеви нива на някои ключови данни, чрез които ще се подават предупредителни сигнали, в случай че политиките се отклоняват от начертания път (напр. целево ниво за инфлация)¹⁵.

12

Условията са или количествени (напр. ограничаване на бюджетния дефицит), или структурни (напр. по-стриктен контрол върху прилагането на правото в областта на конкуренцията). Те се различават също и по предназначение:

а)За коригиране на основните дисбаланси (напр. намаляване на бюджетния дефицит);

б)За предотвратяване на възникването на дисбаланси отново в бъдеще (напр. приемането на закони за фискална отговорност); и

в)За откриване на мащаба на дисбалансите (например широкообхватна оценка на публично-частните партньорства).

13

На практика, определените условия се основават на програмата за икономически реформи на държавата членка и на анализа, извършен от партньорите. По този начин, всяка програма има различен набор от условия, насочени към фискална консолидация, структурни реформи за стимулиране на икономически растеж и/или реформи или подкрепа за финансовия сектор (вж. таблица 1).

14

Всички програми за подпомагане са насочени към фискална консолидация чрез приемане на фискални политики за намаляване на бюджетния дефицит и за постигане на устойчив размер на дълга. Освен тази основна цел фискалната консолидация е важно условие в контекста на програмата, тъй като може, наред с другото:

а)да улесни вътрешните корекции чрез различни канали (като например пряко намаляване на съвкупното търсене, или въздействието на заплатите и броя на заетите в публичния сектор върху разходите за труд в частния сектор)¹⁶;

б)да улесни външните корективни мерки чрез намаляване на прекомерния дефицит по текущата сметка;

в)да спомогне за справяне с инфлацията чрез оказване на въздействие върху цените по различни начини (като нейното въздействие върху съвкупното търсене или върху търсенето на парични средства);

г)да освободи ресурси за други сектори, в случай че икономиката е изправена пред финансови ограничения; и

д)да доведе до изграждане на доверие — при определени условия — в рамките на икономиката и по този начин да оказва експанзионистично въздействие¹⁷.

Таблица 1

Фокус върху програмните условия

Програма
Фискална консолидация
Структурни реформи
Финансов сектор

Унгария
Да
Липсват значителни реформи

-Засилване на регулирането и надзора

Латвия
Да

-Бизнес среда

-Активни политики на пазара на труда

-Управление на средствата на ЕС

-Засилване на регулирането и надзора

-Преструктуриране на банки или планове за консолидация

Румъния I
Да

-Бизнес среда

-Управление на средствата на ЕС

-Засилване на регулирането и надзора

Румъния II
Да

-Реформи на пазара на труда

-Конкурентоспособност в икономиката

Липсват значителни реформи

Ирландия
Да

-Реформи на пазара на труда

-Конкурентоспособност в икономиката

-Намаляване на задлъжнялостта

-Засилване на регулирането и надзора

-Преструктуриране на банки или планове за консолидация

Испания
Да

-Реформи на пазара на труда

-Конкурентност в икономиката и извън нея

-Образование

-Здравеопазване

-Бизнес среда

-Съдебна реформа

-Жилищен пазар

-Намаляване на задлъжнялостта

-Засилване на регулирането и надзора

-Преструктуриране на банки или планове за консолидация

Източник: ЕСП въз основа на съответните решения на Съвета и първоначалните програмни документи.

15

Ролята на структурните условия е преди всичко да съдейства за извършването на структурни реформи, насочени към укрепване на дългосрочната устойчивост на макроикономическите корекции. Условията за финансовия сектор имат за цел неговото стабилизиране. Този сектор често играе ключова роля в началото на програмата, когато обикновено се извършва преструктуриране на банките.

Изпълнение

16

Комисията трябва регулярно да проверява дали икономическата политика на държавата членка бенефициент съответства на нейната програма за корекции и на програмните условия. Програмните условия са предмет на мониторинг от страна на Комисията¹⁸ в координация с МВФ. За тази цел държавите членки бенефициенти докладват редовно за напредъка по изпълнението на програмите¹⁹, а партньорите извършват мониторингови посещения. Комисията и МВФ изготвят свои собствени доклади за прегледа, извършен при техните посещения.

17

Въз основа на своя преглед и след консултиране с Икономическия и финансов комитет Комисията взема решение относно отпускането на последващи траншове, както и относно това дали условията на програмата следва да бъдат изменени и/или допълнени, с цел справяне с непредвидени обстоятелства, като например промяна в макроикономическата ситуация, значително ревизиране на данните, или политически или институционални фактори в държавата членка. Първоначалният меморандум за разбирателство може да бъде преразгледан, за да се вземат предвид новите обстоятелства, и да се гарантира осъществяването на програмата за макроикономически корекции.

18

Ако прегледът доведе до значителни изменения на условията²⁰, решението на Съвета също трябва да бъде изменено. Процедурата за изменение на решението на Съвета е в голяма степен подобна на първоначалния процес на преговорите (вж. точки 8—10)²¹.

Финансови ресурси

Финансиране на програмите

19

Предоставените в заем средства по всяка програма за подпомагане покриват „недостига на финансиране“ на държавата членка — нейните финансови нужди, докато успее да финансира своите национални сметки (дълг с настъпващ падеж и нови дефицити) или нейната външноикономическа позиция (платежен баланс) при нормални условия.

20

Външното финансиране на икономиките от еврозоната преминава през Евросистемата²². Следователно недостигът на финансиране на страните от еврозоната се ограничава до нуждите на техните правителства. Извън еврозоната недостигът на финансиране включва всички потребности от външно финансиране, така както са представени в платежния баланс на съответната страна.

21

По време на договарянето на програмата партньорите извършват оценка на недостига на финансиране, като използват макроикономическите и фискалните прогнози, както и набор от допускания, като например револвиращия лихвен процент за дълга²³. Последното ниво на финансиране на програмата се основава на тази оценка, но също така е предмет на договаряне между партньорите и държавата членка. Тогава всеки кредитор поема дял от финансирането²⁴. Могат също да бъдат взети предвид и вътрешните източници на финансиране на държавата членка.

22

Във фигура 2 са представени обобщено основните елементи от финансирането на програмите, относителния дял на всеки основен кредитор и размерът на отпуснатото финансово подпомагане.

Фигура 2

Финансиране на програмите

1Предпазна финансова помощ. Не е включена в другите графики.

Източник: ЕСП, данните са предоставени от Европейската комисия и МВФ.

23

Петте държави членки са използвали 95 % от финансирането, предоставено от Европейския съюз, като 13 % от тази сума вече е възстановена към 31 март 2015 г. (вж. фигура 3).

Фигура 3

Финансова помощ: извършени плащания и непогасена част от заемите

1Данни към 31 март 2015 г.

Източник: ЕСП, въз основа на данни, предоставени от Европейската комисия.

Привличане на средства от пазарите

24

За да предостави своя дял от общия размер на финансовата помощ, Европейският съюз сключва заеми на капиталовите пазари и отпуска средства за държавите членки, изпитващи затруднения, при същите условия, т.е. в същия размер и със същия купон и срок на падеж. До края на 2014 г. ЕС е пуснал в обращение общо 22 емисии на облигации с номинална стойност 60,1 млрд. евро. Комисията управлява тези заеми от името на ЕС.

25

Обикновено заемите са под формата европейски средносрочни бонове (EMTN), които се емитират на капиталовите пазари и се котират на Люксембургската фондова борса. EMTN се погасяват в пълен размер на датата на падежа и носят фиксирана годишна лихва за целия срок на съществуването си. Европейските инвеститори представляват около 80 % от всички инвеститори в EMTN.

26

Обслужването на дълга по EMTN остава задължение на Европейския съюз, който трябва да гарантира, че всички плащания се осъществяват своевременно, ако съответната държава членка не успее да погаси главницата и/или дължимата лихва.

1На основание член 143 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

2През май 2009 г. Полша получи достъп до ресурсите на МВФ чрез гъвкава кредитна линия, но не поиска подкрепа от ЕС.

3В зависимост от конкретната програма, други източници на финансиране е трябвало да бъдат предоставени от Световната банка, Европейската банка за възстановяване и развитие, Европейската инвестиционна банка, Чешката република, Дания, Финландия, Полша, Норвегия и Швеция.

4Ирландия, Гърция, Испания, Италия и Португалия.

5Германия и Франция.

6В страните от еврозоната Гърция, Испания и Кипър също поискаха финансова помощ.

7Икономическият и финансов комитет е създаден, за да насърчава координацията на икономическите и финансовите политики между държавите членки. Комитетът се състои от високопоставени служители от националните администрации и централните банки, ЕЦБ и Комисията.

8Член 3, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 332/2002 на Съвета от 18 февруари 2002 г. за установяване на механизъм, осигуряващ средносрочна финансова подкрепа за платежния баланс на държавите членки (ОВ L 53, 23.2.2002 г., стр. 1) и член 3, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 407/2010 на Съвета от 11 май 2010 г. за създаване на Европейски механизъм за финансово стабилизиране (ОВ L 118, 12.5.2010 г., стр. 1). Програмата за икономически реформи е набор от политики за приспособяване, които страната възнамерява да предприеме, за да коригира основните проблеми и да възстанови своята макроикономическа и финансова стабилност.

9Програмният екип, ръководителят на отдела, отговорен за страната в която се прилага програмата, ръководителят на програмата и директорът, отговарящ за въпросната държава.

10В краткия доклад за политиката се анализира финансовото и макроикономическото състояние на държавата членка и потенциалното въздействие на предлаганите мерки върху нейната икономика. В доклада също така се определя рамката за преговори с държавата членка. Краткият доклад за политиката се одобрява от отговорния член на Комисията след получаване на коментарите на председателите на Икономическия и финансов комитет и работната група за Еврогрупата.

11Тези посещения се провеждат от висши служители на Комисията и МВФ, заедно с ЕЦБ в при страните от еврозоната. По принцип тези посещения са с продължителност между две и три седмици.

12Всяко плащане в рамките на финансовата помощ може да има различен срок до падежа. Среднопретеглената стойност на тези срокове не трябва да надвишава максималния среден срок до падежа, посочен в решението на Съвета.

13Договор за заем се подписва също така и за всеки транш.

14Финансирането по ЕМФС за Ирландия и Португалия е предоставено във връзка с финансиране по ЕИФС. И двата заема се подчиняват на едни и същи икономически условия.

15Moon, S. and Bulíř, A.: Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable?,[Успяват ли подпомаганите от МВФ програми да доведат до по-устойчиви фискални реформи?], работен документ на МВФ, 2003 г.

16Hernandéz de Cos, P and Enrique Moral-Benito:The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process, Workshop ‘Government wage bill: determinants, interactions and effects; 2014 г. (Ролята на публичния сектор в процеса на фискална консолидация, семинар „Разходи за заплати в държавната администрация: Определящи фактори, взаимодействия и въздействие), организиран от Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“.

17Daniel, J; Jeffrey Davis, J, Fouad, M. and Van Rijckeghem, С., Fiscal Adjustment for Stability and Growth (Фискална корекция за стабилност и растеж), Pamflet Series No 55, 2006 г. Международен валутен фонд, Вашингтон.

18В случая с ЕМФС ЕЦБ участва също така в мониторинга.

19Меморандумът за разбирателство по принцип включва приложение с показатели и данни, които страната трябва редовно да предоставя.

20Например, ако целите за дефицита са променени.

21Комисията извърши 36 официални прегледа на шест одитирани програми. В 16 случая прегледът беше последван от изменение на съответното решение на Съвета.

22Евросистемата е централната банкова система на еврозоната. Тя включва Европейската централна банка и националните централни банки.

23Когато дългът на страната е близо до датата на падежа, той трябва да бъде предоговорен в нов дълг, който да покрие изплащането на стария. При предоговорянето (или рефинансирането) има риск дългът да бъде рефинансиран при по-висок лихвен процент, при което се увеличават лихвените разходи, или държавата кредитополучателка да не привлече достатъчно средства, с които да се покрие изплащането на стария дълг в пълен размер.

24Въпреки че правната рамка дава възможност за отпускане на заеми самостоятелно от ЕС, напоследък практиката е обикновено да се предоставя помощ в сътрудничество с МВФ и други международни институции или държави.

Подход на одита

27

По време на одита беше проверено дали Комисията е управлявала добре програмите за финансова помощ. За тази цел бяха разгледани следните под-въпроси:

i)Навреме ли са били разкрити нарастващите фискални рискове?

ii)Достатъчно добре ли са разработени процедурите,за да могат цялостно да подпомогнат вземането на решения във връзка с програмите?

iii)Договаря ли Комисията заемите при най-добрите възможни лихвени равнища в съответствие с най-добрите практики за емитиране на дългови инструменти?

iv)Изпълняват ли програмите за финансова помощ своите основни цели?

28

Одитът обхвана управлението от страна на Комисията на финансовата помощ, предоставена съгласно механизма за подкрепа на платежния баланс и по линия на ЕМФС, за които Комисията сключва заеми на капиталовите пазари, като използва бюджета на ЕС като обезпечение. По време на одита беше разгледана финансовата помощ, отпусната на Унгария, Латвия, Румъния (първите две програми), Ирландия и Португалия, с акцент върху ролята на Комисията в тези програми. Сметната палата разгледа също така сътрудничеството между Комисията и нейните партньори (ЕЦБ и МВФ), но не извърши одит на партньорите.

29

Сметната палата не извърши одит на решенията, взети на политическото равнище на ЕС, и ограничи обхвата на одита в няколко аспекта. Не беше разгледан алтернативния сценарий, при който не се предоставя финансова помощ, нито възможността за разрешаване на кризите с други средства (напр. поемане на общи гаранции за държавния дълг). Сметната палата не направи оценка и на устойчивостта на дълга или на вероятността за погасяване на заемите. Не беше направена оценка и на това дали Съветът е избрал най-подходящите цели за дефицита или структурни условия за разрешаване на кризата. При проверката на сътрудничеството на Комисията с други партньори Сметната палата не дава оценка дали тяхното участие е оправдано.

30

Одитните критерии са извлечени от следните източници:

i)нормативни изисквания (регламенти на Съвета, решения на Съвета, меморандуми за разбирателство между Комисията и държавите членки);

ii)вътрешни правила и процедури на Комисията (насоки и стандарти за вътрешен контрол);

iii)добри управленски практики и критерии за оценка, извлечени от оценките на програмите на МВФ, последващи оценки на механизма на ЕС за подпомагане на платежния баланс на трети държави, предишни доклади на Сметната палата относно макрофинансовата помощ, насоки и други публикации от независими институти и мозъчни тръстове, академични изследвания; както и

iv)най-добри практики, описани в редица насоки относно управлението на публичния дълг, отношенията с инвеститорите и прозрачността при емитиране на дълг.

31

Приложение III съдържа допълнителни подробности относно методологията на одита.

32

Одитните доказателства бяха събрани въз основа на:

i)подробен преглед на документацията, свързана с програмите за финансова помощ на ЕС (програмни документи, вътрешни анализи на Комисията, прогнозни таблици, оценки и проучвания от други организации);

ii)интервюта със служители на Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на Комисията;

iii)интервюта със служители на националните органи като министерства на финансите, централни банки, звена за координиране на програмите и отраслови министерства;

iv)анализ на програмните условия²⁵ с цел класифицирането им съобразно техните характеристики и изпълнение; и

v)интервюта със служители на МВФ и ЕЦБ.

25Извадката се състои от 360 изключителни условия.

Част I

Комисията не е била подготвена за мащаба на избухналата криза

Комисията е подценила степента на фискалните дисбаланси в навечерието на кризата

33

Да предупреждава Съвета във връзка с нарастващи фискални дисбаланси в държавите членки е без съмнение една от най-важните дейности на Комисията в областта на икономическите и финансовите въпроси. Още преди кризата е съществувала рамка за наблюдение, насочена към мониторинга на бюджетната ситуация в държавите членки²⁶.

34

Въпреки че макроикономическите цели на програмите за финансова помощ не се отнасят само до фискални корекции, оказа се, че и в петте програми бюджетната подкрепа²⁷ е ключов елемент от използването на помощта. Това поставя въпроса дали увеличаващите се фискални рискове са били своевременно открити и оповестени в рамките на процедурите за надзор.

Комисията е оценила публичните бюджети като по-стабилни, отколкото са били в действителност

35

Съществуват два основни вида фискални показатели. Първият е действителното бюджетно салдо, т.е. разликата между държавните приходи и разходи. Това салдо обаче е чувствително към временни фактори, като например икономически растеж, цени на активите и еднократни фискални мерки. Вторият вид представлява други фискални показатели (напр. бюджетното салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, и структурното салдо), които целят коригиране на тези временни фактори и по този начин предоставят по-точна картина за основната фискална позиция на страната. Тези показатели не могат да бъдат пряко наблюдавани, а са резултат от сложни изчисления.

36

През периода преди кризата действителните фискални баланси са били като цяло правилно оценявани най-късно в края на съответната година. Въпреки това появата на висок бюджетен дефицит за 2008 г. в Ирландия, Латвия, Португалия и Румъния не е била правилно прогнозирана в изчисленията на Комисията във връзка с дефицитите. Например през март 2008 г. Комисията декларира по отношение на Ирландия, че „свързаните с бюджетните прогнози рискове за 2008 г. са в общи линии неутрални“²⁸. Още в края на 2008 г. обаче действителното бюджетно салдо е било по-ниско от прогнозираното със 7,2 процентни пункта от БВП.

37

В своите изчисления относно бюджетното салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл за периода 2005—2008 г., Комисията систематично надценява стабилността на публичните финанси на страните²⁹. Тази грешка се дължи основно на промени в очаквания потенциален ръст на БВП. И петте държави са отчели висок икономически растеж, но първоначално Комисията е оценила мащаба на прегряването като по-умерен от това, на което след това станахме свидетели.

38

Оценката на мащаба на прегряването (размерът на положителната разлика между фактическия и потенциалния БВП³⁰) е била в съответствие със значителното увеличение на показателите на общия производствен капацитет на икономиката. Увеличението обаче е било предизвикано от бум в цените на жилищата, а инвестициите в жилищния сектор нямат същия ефект за увеличаване на потенциала на икономиката като други по-продуктивни инвестиции.

39

Комисията се е съсредоточила върху оценката на разликата между фактическия и потенциалния БВП в реалната икономика, без да разглежда секторните дисбаланси, като например във финансовия и строителния сектор. Както обаче стана ясно по време на кризата, мониторингът на инфлацията и на производството не е достатъчен, за да се гарантира макроикономическа стабилност и устойчиво фискално салдо. Рамката за наблюдение е значително преработена оттогава, така че да отчита в по-голяма степен макроикономическите рискове и тези, свързани с финансовия сектор.

40

След избухването на кризата Комисията е установила различни случаи на секторни бумове. Например в Ирландия, Латвия и Румъния е бил отбелязан строителен бум, а във всичките пет държави е бил отбелязан бурен растеж на частните кредити. Въпреки това алгоритъмът, използван за изчисляване на разликата между фактическия и потенциалния БВП, не предвижда възможност за отчитане на такива дисбаланси.

Оценките на Комисията са подценили потенциалните фискални рискове

41

Пактът за стабилност и растеж изисква от държавите членки да докладват за последните фискални промени и прогнози в програмите им за стабилност и сближаване. Тези програми се оценяват от Комисията, която проверява достоверността на прогнозите за траекториите на БВП и държавния бюджет.

42

Съществена слабост на оценките на Комисията преди 2009 г. е липсата на докладване относно натрупването на условни задължения в публичния сектор³¹. Не са били установени фискалните рискове, свързани с финансовата стабилност, държавните предприятия или други публични гаранции (напр. публично-частните партньорства).

43

Надзорът от страна на Комисията не е довел до адекватна оценка на последиците от големите притоци на чуждестранен финансов капитал, особено под формата на дълг, които са подхранвали бума в строителството и търсенето, и са били с потенциал да нарушат функционирането на банковия сектор при следваща фаза на свиване на икономиката. Комисията не е установила тази връзка преди анализа си на исканията на държавите членки за финансова помощ.

44

В рамките на своите оценки Комисията не е проверявала чувствителността на бюджетните баланси към едно неочаквано повишение на лихвените проценти по държавния дълг или към също толкова внезапни сътресения в икономическия растеж или валутните курсове. А тези рискове са били признати или оповестени в различни научни статии, публикувани преди кризата³².

В резултат на това Комисията не е била подготвена за управлението на програми

45

Преди 2008 г. механизмът за подкрепа на платежния баланс е бил използван за последен път през 1993 г.³³. През 2008 г. целият експертен опит, придобит през първата половина на 1990-те години, е бил изгубен. Така, предоставянето на финансова помощ за страните е било в действителност нова дейност за Комисията.

46

След като е подценила фискалните дисбаланси и техните последици за държавите членки, Комисията е била неподготвена за управление на програмите. Това важи особено за първоначалните програми, които е трябвало да бъдат създадени за твърде кратки срокове. Например, предложението за първата програма (Унгария) е трябвало да бъде изготвено само за няколко дни. Комисията е разполагала с много малко собствен опит в разработването и управлението на програми за финансова помощ, и тази липса на опит не е могла да бъде запълнена в такъв кратък срок.

47

По време на първоначалния етап екипи на МВФ са подпомогнали Комисията в изготвянето на отделни части на анализа на програмите. Практиките, използвани от Комисията, също са били почерпени от МВФ (вж. точка 109).

26Това е „превантивна мярка“ от Пакта за стабилност и растеж, създаден с Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики (ОВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 1). Рамката за наблюдение беше изменена за последен път през 2005 г. с Регламент (ЕО) № 1055/2005 на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1466/97 (ОВ L 174, 7.7.2005 г., стр. 1).

27Финансирането на текущите фискални дефицити и погасяването на държавния дълг.

28Европейска комисия: Ireland – Macro fiscal assessment – an analysis of the December 2007 update of the stability programme(Ирландия — Макрофискална оценка — анализ на актуализацията на програмата за стабилност от декември 2007 г.), стр. 36.

29Достатъчно е да се сравни първата оценка, направена след приключване на годината (т.е. в прогнозните данни от пролетта) със скорошна оценка (октомври 2013 г.).

30Положителна разлика между фактическия и потенциалния БВП е сумата, с която действителното производство на икономиката надвишава потенциалния БВП.

31Например дългосрочните пасиви от общественото пенсионно осигуряване или значителни бъдещи данъчни разходи, произтичащи от необходимостта да се предприемат мерки в случай на спасителен план. С изключение на обществените пенсионни задължения Комисията не е представила доклад относно други условни пасиви.

32Вж. например „Fiscal Policies and Financial Markets“ (фискални политики и финансовите пазари), месечен бюлетин на ЕЦБ, 2/2006 г., стр. 71.

33Решение № 93/67/ЕИО на Съвета от 18 януари 1993 г. за заем от Общността в полза на Италианската република (ОВ L 22, 30.1.1993 г., стр. 121).

Част II

В повечето случаи процедурите са били незадоволителни

48

Съгласно регламентите Европейската комисия е упълномощена да извършва оперативното управление на финансовата помощ. Голяма част от управлението се състои във вземане на основни програмни решения относно първоначалното отпускане на помощ и, при всяко преразглеждане, относно продължаването на програмата. Вземането на решения изисква поредица от стъпки и координация със Съвета и с другите партньори (вж. фигура 4).

49

Сметната палата раздели анализа на процесите за управление на програмите в три части:

i)Процеси в рамките на Комисията, по-специално в рамките на Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ — успяла ли е Комисията да упражни контрол върху процеса на разработване на програмите?

ii)Процес на предоставяне на информация на Съвета и отговорния член на Комисията — получили ли са Съветът и отговорният член на Комисията програмни документи с добро качество?

iii)Процес на взаимодействие с други партньори —успешно ли е било взаимодействието с другите партньори?

Фигура 4

Решения относно програмите

1При ирландската и португалската програмa общите параметри са определени както от Съвета, така и от Съвета на директорите на ЕИФС, т.е. Еврогрупата. Процедурата на вземане на решения на ЕИФС е отделена от процедурата на вземане на решения на ЕС.

Източник: ЕСП.

Процедурите на Комисията невинаги включват достатъчно контрол и противодействие

50

Процедурите на Комисията следва да гарантират — чрез достатъчно контрол и противодействие — че при първоначалното разработване на програмите и при последващите актуализации се спазват следните критерии:

i)изчерпателност — следва да бъде взета предвид значимата информация, както тази по отношение на държавите членки, така и съдържащата се в икономически изследвания;

ii)последователност — различните елементи на програмата следва да бъдат взаимно съгласувани, като конфликтите между различните цели на програмата следва да се сведат до минимум;

iii)документиране — данните за мотивите за решенията относно различните елементи на програмата следва надлежно да се съхраняват³⁴;

iv)съответствие — меморандумите за разбирателство следва да са съгласувани с решенията на Съвета;

v)безпристрастност — тъй като програмните условия най-често се изготвят от „програмните екипи“ на Комисията, страните трябва да се третират по един и същи начин от различните екипи, като се прилагат сходни условия при сходни обстоятелства³⁵.

51

Работата на програмните екипи следва да бъде проверявана и поставяна под съмнение, с цел да се следи за това, екипите да спазват тези критерии.

Най-успешно Комисията се е справила с набавянето на необходимата информация за нуждите на мониторинга

Комисията в голяма степен е разчитала на вътрешен експертен опит, но си е сътрудничела и с редица институции от държавите членки

52

Комисията е разчитала на вътрешния експертен опит на служители от Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“. С течение на времето тя е провеждала все повече консултации със специалисти от други генерални дирекции. Приносът на тези други експерти към първоначалните програми е бил ограничен и се е осъществявал основно чрез вътрешноведомствени консултации. Те са участвали в по-голяма степен в двете програми в еврозоната. Използването на по-широки експертни познания е позволило да се направи по-задълбочен анализ на проблемите на страните, особено в областта на структурните реформи. Политиката в областта на човешките ресурси на Комисията също не е дала възможност за по-широко използване на външен експертен опит за конкретни тясно определени области, каквато е честата практика в МВФ.

53

Редовните посещения в страните, направени от Комисията и от другите партньори, са били основната възможност за получаване на необходимата информация за мониторинг. По време на своите посещенията за преговори и за преразглеждане на програмите Комисията се е консултирала с редица министерства, други държавни ведомства и ключови независими институции (като например централни банки, фискални съвети и върховни одитни институции). Комисията е провела също срещи с други организации, в т.ч. организации на работодателите, синдикати и опозиционни политически партии. В три от петте държави³⁶ Комисията е имала представител, пребиваващ в страната. Всичко това е позволило на Комисията да бъде информирана и да идентифицира реформите, които е трябвало да се включат в програмата.

Комисията е събрала широк спектър от информация

54

В допълнение към информацията, събрана в рамките на посещенията в различните държави, всеки меморандум за разбирателство съдържа изискване за мониторингови доклади, които съответната държава трябва да предоставя на Комисията. Информацията, която е трябвало да бъде събирана в тези доклади, е широкообхватна и засяга много области. Комисията е поискала подобна информация за мониторинг по отношение на всички програми. В няколко случая обаче не е била поискана основна информация или са били събрани само ограничен брой ключови данни.

Прогнозите на програмите включват общи контроли за последователност на ниво разработване на програмите, но редица условия не се проверяват

55

Доброто прогнозиране е от съществено значение за последователността на програмите. Малко вероятно е обаче прогнозите да бъдат изцяло прецизни, тъй като в изчисленията има много неизвестни компоненти, които не могат да се предвидят с точност. Вместо да акцентира върху точността на прогнозите, Сметната палата направи оценка на качеството на прогнозите процеси и инструменти, прилагани от Комисията в контекста на програмите. На практика, Комисията подготвя две отделни, но тясно свързани помежду си прогнози (вж. фигура 5):

i)програмни прогнози (включващи макроикономически прогнози и прогнози за дефицита); и

ii)оценка на недостига на финансиране.

Фигура 5

Връзка между програмните прогнози и оценката на недостига на финансиране

Бележка: Показани са само основните връзки.

Източник: ЕСП.

Трудно е да се оцени процесът на изготвяне на програмните прогнози

56

Прогнози могат да бъдат изготвени с помощта на различни методи, които варират от обикновената професионална преценка до широкомащабни калибрирани или иконометрични прогнозни модели, включващи многобройни поведенчески уравнения и корелации чрез системи от сметки.

57

Инструментът на Комисията за изготвяне на програмните прогнози и прогнозите за дефицит представлява корелации на различни видове сметки, чиято цел е да се гарантира, че прогнозите на макроикономическите или бюджетните агрегати са в съответствие с прогнозите на техните компоненти. Компонентите се генерират извън прогнозните таблици чрез използване на професионална преценка или понякога чрез комбинация от различни количествени инструменти. Комисията не използва теоретичен или емпиричен модел за прогнозиране.

Таблиците за прогнозиране са труден за използване инструмент, който затруднява извършването на контрол на качеството

58

Прогнозите, извършвани след всяка ревизия, обикновено се изготвят в множество файлове с електронни таблици. По време на одита срещнахме трудности при достъпа до всички необходими файлове. Причината за това е, че наборът от таблици представлява изключително голяма и тежка платформа с данни³⁷, която се характеризира с липса на прозрачност и проследяемост. Освен това, тъй като решенията са били вземания в изключително кратки срокове, съхраняването на всички прогнозни материали в систематизирана и лесно достъпна форма не е било приоритет.

59

Файловете с електронни таблици обобщават информация, генерирана извън инструмента. Данните обикновено идват от няколко източника, а прогнозите зависят от преценките, направени от различни източници на прогнози, както в Комисията, така и при другите партньори и националните органи (вж. фигура 6). Разнородността на данните и използването на разнообразни професионални оценки са обичайни характеристики на макроикономическото прогнозиране и е съвсем основателно да се вземат предвид различни данни и оценки в процеса на прогнозиране. Въпреки това съществуват известни рискове, включително от това последствията от всички нови допускания да не бъдат подходящо отразени във всички прогнози, или че новите допускания няма да бъдат добре обосновани.

Фигура 6

Накратко за макроикономическите прогнози и прогнозите за дефицита

Източник: ЕСП.

60

С цел да се управляват тези рискове, контролът на качеството на прогнозните резултати е бил извършен на няколко етапа по време на процеса на прогнозиране. Някои контролни проверки за последователност³⁸ са вградени в електронните таблици. Експертите по прогнозиране, отговарящи съответно за фискалната и за макроикономическата част от прогнозите, са обсъждали резултатите помежду си и, когато е било необходимо, са извършвали допълнителна оценка, за да се гарантира последователността на прогнозите³⁹.

61

По същество обаче контролът на качеството на работата на експертите по прогнозиране е бил извършван под формата на равнения, без да бъде проверяван прогнозният процес на програмния екип. Подходът с използването на електронни таблици и недостатъчната документация затрудниха оценката на достоверността на допусканията и имплицитните параметри, използвани в процеса на прогнозиране. Дискусиите между партньорите са представлявали единственият контролен етап, в който е била проверявана достоверността на допусканията и имплицитните параметри.

62

Анализът на прогнозните фишове разкри също, че въпреки проверките за последователност съществуват примери за грешки и несъответствия (вж. каре 1).

Каре 1

Примери за грешки и непоследователност в прогнозите

i)Размерът на ДДС, начислен върху частното потребление, не е бил равнен между държавните приходи и плащанията на частния сектор и това е довело до разлика от 0,7 % от БВП за една година.

ii)Поради ръчните корекции на формулите размерът на преките данъци, налагани върху труда, не е била равнен между сектора на държавното управление и сектора на домакинствата. Разликата е надвишавала 0,5 % от БВП.

iii)Данъчна мярка, която е трябвало да се прилага от средата на годината, е била включена в прогнозата на целогодишна основа. Съответната прогноза за дефицита е била използвана в програмния документ в подкрепа на решението за предоставяне на един транш от помощта и е била оповестена на Икономическия и финансов комитет през юни 2009 г.

iv)Въздействието на цените на недвижимите имоти не е било отразено по последователен начин в прогнозните данни на същия ценови индекс, използван в различните прогнози за една и съща година.

Трудности при оценката на достоверността на фискалните мултипликатори

63

Променливите фискални показатели са включени в таблиците под формата на очаквания обем приходи или разходи, увеличен или намален с нетните бюджетни приходи от всички нови фискални мерки през годината. Въздействието на новите мерки върху икономиката и верижният ефект върху държавния бюджет не са били изрично посочени или включени в таблиците. Вместо това прогнозните стойности на допълнителните бюджетни приходи вече са включвали резултатите от верижната реакция.

64

Прогнозите за бюджетни приходи са били основани на прогнозните данни, получени от националните органи, които са ги били разчели на вътрешно ниво в рамките на своите процедури по планиране. Националните органи са обсъдили своите изчисления с представители на партньорите. Така тези изчисленията са могли да бъдат преразгледани преди да бъдат официално приети и включени в програмните прогнози.

65

Въздействието на отделните фискални мерки върху реалната икономика е отчетено косвено и извън електронните таблици чрез няколко разнородни процедури. Използваните таблици не са позволили проследяването на източника на конкретните допускания, както и причините за тях. Самите представители в държавите членки не са били добре запознати с моделите, прилагани от националните органи за изчисляване на параметрите за оценка на въздействието на различните фискални мерки върху икономиката. Налице е липса на прозрачност и непознаване на имплицитната стойност на фискалните мултипликатори⁴⁰. Едва през 2013 г. Комисията е извършила оценка на имплицитните мултипликатори.

66

Единствените проверки на нетните приходи са били направени от партньорите под формата на собствена оценка на достоверността. Въпреки че при този подход има голяма вероятност за откриване на всяко съществено завишаване или занижаване на изчисленията, той не е толкова ефикасен, когато става въпрос за идентифициране на относително малки грешки, натрупването на които обаче може да ги превърне в съществени по размер.

67

Програмните екипи водят отчет за част от информацията, но в различна степен, тъй като не съществува официално изискване за това. Ето защо Сметната палата не успя да идентифицира и да провери възприетите допускания и стойности на използваните параметри. Ако дадена прогноза се е оказвала погрешна (например заради подценяване на отрицателното въздействие върху растежа на БВП на намаляването на публичните разходи), беше невъзможно или изключително трудно да се идентифицира източникът на грешките.

Оценките на недостига от финансиране са непълни и неточни

68

Оценката на недостига на финансиране е от първостепенно значение в етапа на договаряне, защото това е моментът на определяне на размера на финансовата помощ, който обикновено остава непроменен. Ако се появят нови нужди от финансиране в рамките на програмата, те трябва да бъдат финансирани от общия финансов пакет. За разлика от изготовянето на програмните прогнози, оценката на недостига на финансиране е била нова дейност за Комисията.

69

За страните от еврозоната недостигът на финансиране съответства само на нуждите на техните правителства. Извън еврозоната финансовата помощ трябва да обхваща всички нужди от външно финансиране, както са представени в платежния баланс на страната. Комисията винаги е обосновала своите решения за предоставяне на помощ, като е представяла на Съвета първоначалната оценка на недостига на финансиране. Съответните изчисления са изготвени в електронни таблици. Липсата на документация обаче до голяма степен е ограничавала възможностите за изменения. При поискване Комисията е била в състояние да изпрати единствено предварителни документи⁴¹, които са се различавали от окончателните версии, представени на Съвета, не е предоставяла никаква информация относно важни елементи от прогнозните данни⁴² или пък не е била в състояние да предостави каквато и да било съпътстваща документация⁴³.

70

При извършения от Сметната палата преглед на предварителните документи са открити съществени грешки при прогнозирането, като например двойно отчитане на някои променливи, използване на неточни суми в чуждестранна валута или нереалистично високи разчети за револвиращия лихвен процент за дълга. В някои случаи грешките в таблиците са били съществени⁴⁴ и не са били открити по време на вътрешните проверки. Откриването на грешки не непременно е щяло да доведе до увеличаване на размера на финансовата помощ, тъй като това зависи също от готовността и способността на кредитора да отпусне заем, но е можело да доведе до различен набор от политики за преодоляване на недостига на финансиране.

Като цяло елементите на програмите са били изградени върху солидна основа, но понякога са липсвали важни документи

Елементите на програмите са били подкрепени от анализ

71

В повечето случаи Комисията може да се обоснове с анализи въз основа на приоритетите на политиката на ЕС и текущи данни, използвани при определянето на условията на програмите. Като цяло, с течение на времето анализите са станали по-задълбочени. Това се дължи най-вече на увеличения експертен опит и по-големия брой служители на Комисията, разпределени за работа по управлението на програмите.

Липса на проследяемост за някои основни данни

72

Съхраняването на данни е важна част от всеки процес. Различни стандарти за вътрешен контрол на Комисията се позовават на добри практики в това отношение⁴⁵. Внимателното съхраняване на данни може да подобри вътрешния контрол на дадена организация, като помага да се разберат причините за вземането на определени решения. Съхранените данни са от основно значение за мониторинга и оценката, както и предпоставка за добра управленска отговорност.

73

Тъй като програмите за финансова помощ са били нещо неочаквано, процедурите са продължили дасе усъвършенстват и формализират след започването на първоначалните операции. Операциите са били усложнени и от недостатъчното време, несигурната макроикономическа среда и сложността на управлението на програмите. Ето защо акцентът е бил поставен по-скоро върху солидността на оперативните процедури, отколкото върху доброто съхраняване на данни.

74

В много случаи информацията, използвана в подкрепа на вземането на решения, беше изгубена към момента на одита или събирането и` се оказа непосилна задача. Някои особено важни дейности изобщо не са били документирани. Наръчниците с процедури, които обикновено осигуряват стабилността на всеки процес, не са били добре разработени. В каре 2 са посочени срещнатите трудности по време на одита⁴⁶.

Каре 2

Примери за проблеми при набавянето на важна информация

Докладването пред ръководството във връзка с хода на посещенията, както и исканията за одобрение за всяко отклонение от правомощията за водене на преговори, се е извършвало по електронна поща. Електронните съобщения са били важно средство и за комуникация между партньорите и с националните органи. В повечето случаи обаче тези ключови данни не бяха налични, тъй като електронните съобщения илибяха изгубени, или не беше възможно да се възстановят.

Документите или данните, предоставени от националните органи по време на изпълнение на програмата, не са били съхранени от Комисията или не е било възможно изцяло да разгледани, тъй като за повторното им събиране са необходими значителни ресурси.

Някои таблици за Румъния с макроикономически прогнози по програмите не бяха предоставени на Сметната палата по време на одита.

Таблиците с изчисленията относно окончателния финансов недостиг са били изгубени или не са били получени от МВФ. Понякога не беше възможно да се получат изчисленията във връзка с някои основни суми.

Фискалният мониторинг от страна на служители на Комисията изобщо не е бил документиран и бяха представени само твърде елементарни таблици в подкрепа на анализа на Комисията относно изпълнението на бюджета.

75

Разбираемо е, че липсват документи за първоначалната фаза през 2008 г. и началото на 2009 г., тъй като този период носи всички отличителни белези на една ситуация на кризисно управление. С течение на времето съхраняването на данни значително се е подобрило. Въпреки това някои от посочените по-горе примери за липсващи данни се отнасят до по-скорошни години.

В някои случаи Комисията се е отклонявала от решенията на Съвета

Случаи на неспазване на решенията на Съвета

76

След като разгледа съответствието между меморандумите за разбирателство и съответните решения на Съвета Сметната палата установи, че обосновката на повечето условия се основава на тези решения. Въпреки това в някои случаи условията са били различни от тези в решението на Съвета или меморандумът за разбирателство не е бил своевременно актуализиран (вж. каре 3).

Каре 3

Примери за неспазване на правилата

Неофициално посещение в Румъния през август 2009 г. е показало, че държавата членка не може да спази първоначалните целеви нива за дефицита. Вследствие на това Комисията и румънските власти са се договорили за значително смекчаване на целевите нива. Това изменение е било оповестено в бележка до Икономическия и финансов комитет през август 2009 г. Въпреки това нито решението на Съвета, нито меморандумът за разбирателство са били съответно актуализирани. В крайна сметка актуализацията е направена в меморандума за разбирателство през февруари 2010 г. Правното основание — решението на Съвета — е било актуализирано още по-късно — през март 2010 г. Въпреки това Комисията е отложила извършването на плащане през ноември 2009 г. поради факта, че бюджетът на Румъния не е в съответствие с актуализираното целево ниво.

В Латвия, въпреки че решенията на Съвета не се отнасят до пенсионни реформи, меморандумът за разбирателство е включвал специфични условия във връзка с втория стълб на пенсионната система.

В Ирландия, въпреки че в решенията на Съвета не се упоменават никакви специфични условия по отношение на банковия надзор и продажбите на държавни активи и приватизацията, тези условия се съдържат в меморандума за разбирателство.

Някои условия не са били достатъчно фокусирани

77

Целта на условията в меморандума за разбирателство е установяване на оперативна пътна карта с оглед постигане на задоволително изпълнение на общите условия на икономическата политика, определена от Съвета.

78

За повечето условия връзката с общата икономическа политика е била сравнително ясна, тъй като те изискват промяна в политиката или са стъпка към сериозни реформи. Въпреки това ръководството⁴⁷ не е разгледало по достатъчно критичен начин предложенията, за да установи дали всички условия наистина са били необходими за постигането на общите цели на икономическата политика.

79

Програмите включват условия, които или са от второстепенно значение, като се имат предвид програмните цели, или имат потенциални въздействия, които ще бъдат реализирани след изтичането на периода на програмата. Такива условия, които имат далечна връзка с целите на програмата, са например въвеждането на конкретни информационни системи, отпускането на бюджетните средства за малко държавно предприятие, обучение на държавни служители и научноизследователска и развойна дейност.

Страните не са били третирани по един и същи начин

80

След като анализира различните аспекти на управлението на програмите на Комисията, Сметната палата констатира няколко примера за прилагане на непоследователен подход в различните държави, което трудно може да се обясни чрез специфични национални обстоятелства.

Различно управление на условията от страна на Комисията

81

Комисията е управлявала условията за всяка програма за финансова помощ по различен начин. В някои програми условията са представлявали сравнително стабилен набор от изисквания, докато в други те са били съществено изменяни след всеки преглед. За повече информация вж. таблица 2.

Таблица 2

Различни модели, използвани от Комисията при управлението на условията

Унгария
Латвия
Румъния I
Ирландия
Португалия

Как са били определени условията?

Разграничаване на различните видове условия
Не
Не, но значимостта им е отбелязана в един от докладите за преглед
Предварителни действия и други условия
Постоянни и други условия
Не

Как е извършван мониторинг на условията?

Какъв е бил мониторингът на изпълнението?
Смесен¹
Обикновено по отделни условия
По области
По области
По отделни условия

По какъв начин са актуализирани условията?

По какъв начин са били изменени условията?
Съществуващите условия са останали валидни, адендумите са съдържали единствено нови условия
Всеки адендум е заменял предишната версия
Съществуващите условия са останали валидни, адендумите са съдържали единствено нови условия
Всеки адендум е заменял предишната версия
Всеки адендум е заменял предишната версия

Продължаващо действие на условията²
Условия, които са частично стабилни във времето
Почти непроменени условия
Чести промени в условията
Промяна в условията дори преди изтичане на срока
Трудно проследяване на условията във времето
Постоянно действащи и непроменени условия, освен при замяната им с нови условия
Смесено
Някои условия без промяна, други биват често изменяни
Стабилни условия във времето
Стабилни и непроменени условия до пълното им изпълнение

1В някои доклади за преглед Комисията е отбелязвала изпълнението за всяко отделно условие, в други е отбелязвала изпълнението по области.

2За допълнителни пояснения вж. приложение III.

Източник: ЕСП.

82

Някои от тези модели са имали отрицателни последици за управлението на програмите. По-специално, поради честите промени в условията на някои програми⁴⁸ е било много по-трудно да се проследяват резултатите от изпълнението на съответната държава. В някои случаи реформите постепенно са отслабнали с приемането на все по-малко строги условия или с пълното им премахване от меморандумите преди те бъдат изцяло изпълнени (вж. каре 4).

83

Условията са имали за цел и постигането на различни структурни ефекти. Те могат да варират от публикуването или изготвянето на специална стратегия или план до законодателни промени, които следва да бъдат приети от националните парламенти и които засягат важни части на икономиката⁴⁹. Макар че условията от първия тип не биха довели до някакви съществени икономически промени сами по себе си, те биха могли да служат като подготвителни стъпки за по-значителни реформи. Условията от втория тип биха могли да предизвикат дълготрайни промени в икономиката.

Каре 4

Примери за реформи, които с течение на времето са отслабнали

Първоначалният меморандум за разбирателство в латвийската програма изисква установяването на единна система за планиране и управление на човешките ресурси за институциите в публичната администрация. Това условие не е било изпълнено и не фигурира в последващите изменения. Вместо това условието е било заменено от няколко други условия, имащи общата цел „подготовка на стратегия за публичната администрация“ — условие, чието изпълнение е доста по-лесно.

Португалската програма е включвала условие, по силата на което до края на 2011 г. е трябвало да се изготви план за действие за реформиране на системата за осигуряване срещу безработица, по-специално чрез намаляване на максималната продължителност на обезщетенията за безработица до не повече от 18 месеца за нови безработни лица. След реформата максималната продължителност на обезщетенията при безработица е била намалена от 38 на 26 месеца, като по този начин е бил надвишен таванът от 18 месеца, който е бил първоначално договорен с португалските власти.

84

Сметната палата установи съществени разлики между условията по отношение на тяхната строгост. Условията на програмите, свързани с платежния баланс, обикновено налагат въвеждането на някои законодателни промени. За разлика от тях, програмите за държавите от еврозоната често съдържат само първия тип условия, като приемането на програмата от Парламента рядко се изисква. В резултат на това решенията за изплащането на траншовете се позовават единствено на подготвителните етапи, а не на действителното изпълнение на реформите (вж. каре 5).

85

Друга разлика е свързана с броя на условията, които са нараснали с течение на времето. Унгария е трябвало да се съобрази с по-малко от 60 уникални условия, докато за Португалия те са били около 400. Тези големи разлики не отразяват само нуждата от повече реформи в някои страни. Сметната палата откри примери за обратната ситуация държави, които се нуждаят от повече реформи в дадена област, е трябвало да се съобразят с по-малко условия, отколкото по-добре представящите се държави⁵⁰. По същия начин условията са налагали приемането на различни реформи, въпреки че държавите са били в сходни ситуации⁵¹.

Целите на програмите не са били преразгледани по последователен начин

86

Преразглеждането на целите за дефицита е естествено явление за програмите за помощ. Изменението на тези цели не показва автоматично слабо изпълнениеот страна на националните органи, тъй като то може да бъде наложено от обективни промени в икономическото положение, които оказват отрицателно или положително въздействие върху държавния бюджет.

Каре 5

Пример за условие, свързано единствено с подготвителния етап

В ирландската програма правителството е трябвало да въведе законодателство за засилване на финансовото регулиране, чрез което да се разширят надзорните и правоприлагащите правомощия на Централната банка⁵². Ирландските органи са спазили това изискване, като министерството на финансите е публикувало проект за закон с незначително закъснение от един месец. Влизането в сила на закона обаче е отнело още две години. Не е имало условие, свързано с влизането в сила на закона и то не е било необходимо за отпускането на траншовете.

87

При четири от шестте програми целите за дефицита са били изменени (вж. таблица 3). В документите на Комисията понижаването на стойностите на целите се пояснява винаги със (значителен) спад в икономическата дейност, какъвто е случаят в Унгария, Румъния, Латвия и Португалия.

88

В зависимост от страната промяната в икономическите перспективи може да има различни последици за преразглеждането на целите по отношение на дефицита. Като част от своя фискален надзор Комисията изчислява цикличен бюджетен баланс⁵³. Когато икономическите перспективи се променят, се извършва и съответно изменение на оценката на цикличния баланс. Следователно промените в реално време на оценката на цикличния баланс следва да се доближават до промените в целевите нива за дефицита, които са наложени от променената икономическа обстановка⁵⁴.

Таблица 3

Изменение на целите за дефицита съгласно ESA

| 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | 2012 г. | 2013 г. | 2014 г.
HU | МзР0 (ноември 2008 г.) | - 3,4 % | - 2,6 % |  |  |  |  |
МзР1 (март 2009 г.) |  | - 2,9 % |  |  |  |  |
МзР2 (юни 2009 г.) |  | - 3,9 % | - 3,8 % | - 3,0 % |  |  |
LV | МзР0 (януари 2009 г.) |  | - 5,3 % | - 5,0 % | - 3,0 % |  |  |
МзР1 (юли 2009 г.) |  | - 10,0 % | - 8,5 % | - 6,0 % | - 3,0 % |  |
МзР5 (декември 2011 г.) |  |  |  | - 4,5 % | - 2,5 % |  |
RO I | МзР0 (юни 2009 г.) |  | - 5,1 % | - 4,1 % | - 3,0 % |  |  |
МзР1 (февруари 2010 г.) |  | - 7,8 % | - 6,4 % | Н/П | - 3,0 % |  |
МзР2 (юли 2010 г.) |  |  | - 7,3 % | Н/П | - 3,0 % |  |
МзР3 (януари 2011 г.) |  |  |  | - 5,0 % | - 3,0 % |  |
RO II | МзР0 (юни 2011 г.) |  |  |  | - 5,0 % | - 3,0 % |  |
IE | МзР0 (декември 2011 г.) |  |  |  | - 10,6 % | - 8,6 % | - 7,5 % |
PT | МзР0 (май 2011 г.) |  |  |  | - 5,9 % | - 4,5 % | - 3,0 % |
МзР5 (октомври 2012 г.) |  |  |  |  | - 5,0 % | - 4,5 % | - 2,5 %
МзР7 (юни 2013 г.) |  |  |  |  |  | - 5,5 % | - 4,0 %

Бележка: Н/П – не е приложимо.

Източник: Европейска комисия.

89

Когато цикличният бюджетен баланс не е бил съществено ревизиран по време на програмата, не е имало нужда от ревизиране на целевите нива за дефицита. Такъв е случаят с Ирландия. Въпреки това Сметната палата констатира, че не всички изменения на целевите нива са били съвместими с ревизията на цикличния баланс. Например, докато целевото ниво на дефицита за 2009 г. за Унгария е било облекчено по-малко, отколкото е предполагало изменението на цикличния баланс, целевото ниво за 2012 г. за Португалия е било облекчено независимо от подобрения цикличен баланс и запазването на същите икономически перспективи.

90

По време на одита Комисията заяви, че фактори извън контрола на правителството, като например промени в структурата на растежа или спад на приходите, може да са довели до преразглеждане на целевите нива. Въпреки това нито програмните документи, нито вътрешната методология на Комисията разкриват систематичен подход за оценка на тези други фактори, когато при всеки преглед Комисията проверява осъществимостта на целевите нива за дефицита.

91

Друга разлика е установена в третирането на мерките за банково подпомагане, имащи въздействие върху дефицита. Целевите нива за дефицита в програмите на Португалия и Ирландия са били определени, без да вземат предвид тези мерки, докато определянето на латвийската програма е било съобразено с тях.

92

Програмните документи са се различавали и по акцента, който са поставили върху социалното измерение. Например в португалската програма увеличенията на данъците са били поетапни, групите с най-ниски доходи са запазили своите равнища на доходи, а минималните работни заплати и най-ниските пенсии са останали непроменени⁵⁵. Това контрастира с общото намаляване с 25 % на заплатите на държавните служители в румънската програма, при което не се отчита как тази мярка ще се отрази на по-ниските категории на заплащане. По същия начин, ефектът от съчетаването на по-ниската единна ставка за данъка върху доходите на физическите лица с увеличения ДДС — мярка, която е имало вероятност да доведе до прехвърляне на тежестта на фискалната консолидация върху лицата с най-ниски доходи — не е бил отчетена в първоначалните програмни документи за Латвия.

Слабости в управлението на програмите вследствие на слаб контрол

93

Въпреки че крайната отговорност за решенията във връзка с дадена програма се носи от Съвета и/или Комисията, представителите на Комисията са тези, които преговарят с националните органи и извършват преглед на програмите. Правомощията за водене на преговори се определят в т.н информационен документ. По време на дадено посещение представителите на Комисията информират своето ръководство относно развитието на преговорите, обикновено веднъж на ден, и искат одобрение за всяко отклонение от правомощията. След посещението представителите на Комисията изготвят програмните документи (решение на Съвета, меморандум за разбирателство и обяснителната бележка). Програмните документи са предмет на проверка и представляват основа за решенията на Комисията и на Съвета.

94

Изготвянето на „информационния документ“ и програмните документи е процес, извършван от експерти, при който преценката на експертите по прогнозиране и на редица експерти по отделни политики от няколко генерални дирекции играят ключова роля. Документите са преразглеждат от заместник-генералния директор и ръководителите на хоризонталните отдели, участващи в тяхното изготвяне. Заместник-генералния директор се фокусира върху цялостната съгласуваност на документите, а ръководителите на хоризонталните отдели отговорят за осигуряването на съгласуваност между политиката на ЕС и приноса по съответните области.

95

Няколко слабости са били открити в процеса на преразглеждане:

i)Никой извън програмния екип не прави преглед на съответните изчисления и прогнози, за да се провери съгласуваността на макроикономическите прогнози с оценката на недостига от финансиране или с макроикономическото въздействие на условията на програмата.

ii)В редица аспекти работата на представителите на Комисията не е била проверена в достатъчна степен, като твърде малко са били поставени под въпрос експертните прогнози (вж. точка 61), оценките на недостига от финансиране (вж. точки 69 и 70) и избора на програмните условия (вж. точка 79).

iii)Вътрешният контрол на качеството обикновено не е бил документиран.

96

МВФ също е установил процес на вътрешен преглед на основните характеристики на разработването на програмите и техните актуализации. В някои отношения той е подобен на вътрешния процес на преглед на Комисията, но съществуват три основни разлики:

i)МВФ разполага със специален отдел за извършване на преглед, който дава своя принос на ръководството;

ii)В МВФ повече на брой длъжностни лица участват в процеса по извършване на прегледа; и

iii)Процесът по извършване на преглед в МВФ се документира.

Програмните документи са били усъвършенствани с времето, но са продължавали да показват недостатъци

Подобряване на качеството на програмните документи

97

Налице са значителни разлики между програмите по отношение на аналитичната задълбоченост на програмните документи. Много от тези различия се дължат на подобренията в аналитичния капацитет на Комисията. В първите три програми програмните документи съдържат ограничена информация относно редица аспекти, в т.ч. състава на фискалната корекция, анализа на последиците в случай на непостигане на целевите нива за дефицита, както и социалните въздействия. Анализът, който е направен в двете последни серии от програмни документи (Ирландия и Португалия), значително се е подобрил (вж. каре 6) и в много отношения е бил много подробен.

Каре 6

Пример за подобрение в анализа на програмните документи

Първоначалните програмни документи за програмите за подпомагане на платежния баланс като цяло характеризират фискалната консолидация като насочена основно към разходите. Подробностите за необходимите бюджетни мерки обаче са били откъслечни (Унгария), понякога са липсвали (Румъния) или, ако са били дефинирани, не е имало оценка за степента на въздействието им (Латвия). За същите три държави Комисията впоследствие е подобрила равнището на детайлност на програмните документи, като изброява и количествено определя кои мерки са били договорени за постигане на целевите нива на дефицита. И в останалите програми (Ирландия и Португалия) правилото е било предоставяне на повече подробности.

98

В някои случаи Сметната палата установи, че в програмните документи е била пропусната съществена информация. Например Комисията невинаги е оповестявала ключови допускания, които са били в основата на изчисляването на недостига на финансиране.

i)В програмата на Унгария Комисията не е оповестила данните, потвърждаващи прогнозните 20 млрд. евро, които е било предвидено да и` се предоставят през програмния период.

ii)В програмата на Ирландия изчисляването на недостига на финансиране, използвано в документите на първоначалната програма, е показало дефицит от 44 млрд. евро за целия период на програмата, съгласно ESAи въз основа на текущо начисляване. Въпреки това прогнозираният касов дефицит, включително записите на заповед, който е бил използван при изчисляването на финансовите нужди, е бил в размер на 58 млрд. евро. Основните причини за тази значителна разлика от 14,1 млрд. евро (21 % от първоначалния недостиг на финансиране) не са били разяснени в документа.

99

Комисията е извършила някои основни тестове за чувствителност, за да оцени въздействието на дадена промяна върху един или повече параметри на общите нужди от финансиране. Въпреки че са можели да предоставят ценна информация относно риска от възможни неблагоприятни последствия, резултатите от тестовете не са били оповестени в програмните документи.

Слабости по отношение на мониторинга и отчитането на изпълнението

100

По време на изпълнението на всяка програма Комисията следва да провери дали икономическата политика на държавата членка е в съответствие с условията, определени от Съвета. На практика това еставало чрез проверка на това дали държавата членка прилага условията от меморандума за разбирателство.

Използването на общи цели за дефицита с цел проследяване на фискалното изпълнение е ненадежден метод

101

Фискалната консолидация е ключов елемент и на петте програми, а фискалните резултати са били основен въпрос за обсъждане на разговорите с национални органи,както и при вземането на програмните решения. Целите за дефицита обикновено са били определяни като дефицит, изразен в процент от БВП в съответствие с Европейската система от сметки (ESA). Изборът на дефицит по ESA като ключов параметър на фискалната политика е бил мотивиран от ангажиментите, поети в рамките на процедурата при прекомерен дефицит⁵⁶.

102

Дефицитът по ESA не може да бъде пряко наблюдаван през годината⁵⁷. Вместо това, спазването на общите цели се е наблюдавало главно чрез изчисляване на дефицита. Използването на тези прогнозни оценки обаче води до риска Комисията да не бъде в състояние да докладва със сигурност на Съвета дали фискалната политика на държавата членка е в съответствие с програмата за корекции. На няколко пъти прогнозните оценки на Комисията се оказаха погрешни. Така например:

i)В нотификацията от пролетта на 2009 г. е докладвано, че дефицитът на Унгария е в рамките на програмната цел за дефицит за 2008 г. Въпреки това в нотификацията от есента на 2009 г. дефицитът е изменен на 3,8 % от БВП, т.е. над целевото ниво за дефицит⁵⁸.

ii)През януари 2010 г. Румъния докладва касов дефицит за 2009 г. в размер на 7,3 % от БВП, в съответствие с целевата стойност на МВФ, докато според предварително изчисление на Комисията дефицитът по ESA е бил в границите на набелязаната цел и програмата се е изпълнявала по график. Въпреки това през май 2010 г. Комисията е изменила дефицита по ESA до 8,3 %. От есента на 2011 г. измененият дефицит е бил в размер на 9 %.

iii)През януари 2013 г. Комисията е направила предварително изчисление, че дефицитът по ESA на Ирландия за 2012 г. е бил 8,2 %, след което го е изменила на 7,7 % през април и на 8,2 % през есента на 2013 г. Последната ревизия обаче се дължи главно на прекласифицирането на еднократните приходи.

103

Друго затруднение е било изключването на мерките за подпомагане на банките от еврозоната от дефиницията на целите в програмите. Определените по този начин фискални цели би трябвало по принцип да бъдат много по-добра база за фискалната политика, тъй като мерките за подпомагане на банките са еднократни и мащабни елементи, които са извън прекия контрол на правителството. Въпреки това, в случая с Ирландия, Комисията е изключила само увеличаващите дефицита капиталови трансфери, отпуснати на банките, а е допуснала включването на приходи, свързани с мерките за подпомагане на банките. Така определените целеви нива не дават достатъчно ясен сигнал и не осигуряват точно измерване на фискалните резултати. Например, ако бяха изключени всички банкови операции, през 2012 г. бюджетният дефицит щеше да бъде по-висок с 1 процентен пункт.

Непоследователно докладване за изпълнението на условията

104

Само по отношение на Португалия и отчасти за Унгария, Латвия и Ирландия Комисията е изготвяла редовни доклади относно съблюдаването от държавата членка на заложените структурни условия.

105

В редки случаи е било докладвано неизпълнение на условията. Само за много малък брой условия (4 % в португалската програма) Комисията ясно посочва, че са „неизпълнени“, въпреки че почти половината от всички условия не са били изпълнени в срок. За неизпълнението на условията са били използвани множество различни изрази, което понякога води до объркване⁵⁹.

106

За около 30 условия (8 % от извадката) или не е докладвано относно тяхното изпълнение или условията са били толкова общи, че изпълнението им не е могло да бъде ефективно наблюдавано (за примери вж. каре 7)⁶⁰.

107

Някои условия са били отчетени като изпълнени, но не е било възможно да бъдат проверени. Например:

i)В програмата за Ирландия (след проверката от есента на 2012 г.) Комисията е продължавала да преговаря с ирландските органи с цел да се гарантира, че елементите от многогодишната бюджетна рамка са достатъчно обвързващи и прозрачни, за да представляват надежден политически ангажимент⁶¹ в периода след програмата. Въпреки това условието е докладвано от Комисията като изцяло изпълнено.

ii)В Португалия условието, което изисква изготвяне на ежемесечни доклади относно изпълнението на бюджета от националното правителство, е било постепенно разширено, за да включи всички държавни предприятия и публично-частни партньорства на национално, регионално и местно равнище на управление. Това условие е отчетено като изпълнено, след като е било въведено специфично докладване на регионално равнище, въпреки че изискването за докладване на консолидирания бюджет не е било изпълнено.

Каре 7

Примери за условия, спазването на които никога не е било докладвано

Да се намали броят на публичните научни изследвания и на приоритетите за развитие, за да се предоставят повече средства за важни области на научни изследвания (Латвия).

Укрепване на капацитета на управляващия орган на структурните фондове и Кохезионния фонд във връзка с контрола и вземането на решения относно изразходването на средства на ЕС (Румъния).

Правителството да приеме законодателство с цел значително намаляване на броя на данъците и плащанията, които имат характер на данъци (Румъния).

През юли 2012 г. правителството да разработи консолидиран план за преструктуриране и значително намаляване на броя на общините (308). Правителството ще приложи в действие този план, а измененията ще влязат в сила в началото на следващия цикъл местни избори (Португалия).

Създаване на специализирани отделения в съдебните данъчни органи (Португалия).

Сътрудничеството с другите партньори е било само неформално

108

Във всички програми финансовата помощ е била предоставена съвместно от ЕС и МВФ. Всяка институция е вземала независими решения за финансиране в съответствие със своите устави и вътрешни процедури. В програмите на Ирландия и Португалия и ЕЦБ е участвала в управлението на програмата.

109

Съвместната работа с МВФ е помогнала на Комисията да се научи да управлява програмите. Сметната палата установи няколко примера на практики на МВФ, които Комисията е възприела след започването на програмите, напр. по-подробни електронни таблици за прогнозиране, използване в последващите програми на представител, който пребивава на място. Освен това програмните екипи на Комисията са били разширени така че числеността им да съответства на тази на екипите на МВФ.

110

Правната рамка е дала възможност на трите институции да решат как да бъде организирано сътрудничеството. Във всички програми програмните екипи са установили неформални механизми за сътрудничество. Разнообразието на експертен опит между служителите на трите институции е позволило да се изготвят все по-задълбочени оценки, а това е намалило риска от грешки и пропуски при разработването на програмите и при тяхното актуализиране.

111

Институциите не са приели формални правила относно сътрудничеството помежду си за такива аспекти като:

i)Обмен на информация — каква информация (напр. правомощия за водене на преговори, други програмни документи, базисни изчисления⁶², информация, събрана от държавата членка) следва да бъде обменяна с другите партньори? По какъв начин се третира информацията, получена след крайната дата?

ii)Поверителност — по какъв начин се третират документи, които първоначално са предоставени на друга институция? Какво следва да се направи, ако дадена институция придобие поверителна информация, която не е достъпна за другите партньори⁶³, и която би могла да окаже въздействие върху общата концепция за разработване на програмите и вътрешния анализ?

iii)Правото на собственост върху съвместната работа — някои електронни документи са изготвени съвместно от всички партньори (напр. макроикономическите прогнози, изчисленията на недостига на финансиране), но не са били споделени изцяло между институциите.

iv)Механизми за решаване на спорове относно решенията за финансиране или други основни параметри.

Консултативната роля на ЕЦБ е с много широк обхват

112

В областта на управлението на програмите регламентът за ЕМФС⁶⁴ създава консултативно правоотношение между ЕЦБ и Комисията:

i)„(общите) условия (на икономическата политика) (...) ще бъдат определени от Комисията, след консултация с ЕЦБ,)“⁶⁵; и

ii)„Комисията преразглежда, след консултация с ЕЦБ, общите условия на икономическата политика“⁶⁶.

113

Служителите на ЕЦБ са предоставяли консултации по въпроси, свързани с финансовата стабилност и правилното функциониране на паричните пазари. Това включва въпроси като устойчивостта на дълга и темпото на фискална консолидация⁶⁷, които се разглеждат от ЕЦБ като важни предпоставки в двете области на консултативната и` роля.

114

Предоставянето на консултации не означава обаче, че ЕЦБ предоставя на другите партньори анализа, залегнал в основата на нейната позиция при преговорите по програмата. Например ЕЦБ не е информирала Комисията за своите вътрешни обсъждания относно споделянето на тежестта от притежателите на дълг с преимуществени права при преструктурирането на ирландските банки. Като се има предвид, че размерът на финансирането от Евросистемата е близо 100 % от БВП на Ирландия, от съществено значение за успеха на програмата е било това финансиране⁶⁸ да продължи. Другите партньори от Тройката не са приели споделяне на тежестта от притежателите на дългове с преимуществени права. Въпреки това последващата оценка на МВФ на ирландската програма предлага алтернативни решения на политиката с цел ограничаване на рисковете от по-голямо споделяне на тежестта⁶⁹. Такива действия обаче не са били предприети.

34Стандарти за вътрешен контрол на Комисията № 8 и 11.

35Няколко проучвания потвърждават, че този риск е реален. Например преглед на академичните изследвания в тази област може да бъде намерен в статия на Hakan Gunaydin: Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy [Спазване на условията на МВФ:Грешка на подбора и условия относно социалната политика], подготвена за годишното заседание на PEIO, 2014 г. Независимата служба за оценка към МВФ (IEO) предостави също така документ, в който се посочва липсата на безпристрастност, установена по време на извършените от нея оценки. За повече подробности вж. IEO: Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF [Често срещани проблеми, установени при извършваните от едно десетилетие оценки за МВФ], 2014 г.

36Латвия, Ирландия и Португалия.

37Изчисляването на всяка прогноза се прави в два до четири основни файла, които съдържат десетки електронни таблици. Тези основни файлове са свързани помежду си с множество формули и извличат данни и прогнози от други документи, които невинаги се съхраняват на същото място. Това значително увеличава риска от използване на непоследователни прогнози и данни при актуализирането на изчисленията, което в контекста на една програма може да се извършва ежедневно. Допусканията са разпръснати на различни места в таблиците на основните файлове за прогнозиране и е много трудно да се получи ясна представа за следвания подход. В допълнение, служителите използват помощни модели, които се съхраняват извън електронните таблици.

38Например проверки за за достоверност на корелациите на различните видове сметки или на съотношенията.

39През есента на 2013 г. Комисията въведе нов инструмент за автоматично откриване на цифрови и икономически несъответствия, но този инструмент не е бил използван за програмните прогнози.

40Фискалният мултипликатор измерва степента на въздействието на различните мерки за фискална консолидация върху основните макроикономически променливи (потребление, производство) и фискални променливи (дефицит).

41Програмите в Латвия и Румъния.

42Програмата в Ирландия.

43Програмите в Унгария и Португалия.

44При оценката на недостига на финансиране на Румъния заемите в рамките на група от предприятия са били отчетени едновременно като преки чуждестранни инвестиции и като нови дългове по други инвестиции. Това двойно отчитане е довело до по-ниско прогнозиране на финансовите нужди с 1,8 млрд. евро. В допълнение, първоначалната сума на валутните резерви, използвана в прогнозата, се различава с 0,7 млрд. евро от данните, докладвани понастоящем от Централната банка на Румъния за края на 2008 г. В програмата в Латвия Комисията е прогнозирала, че през първата година на програмата както корпоративният, така и банковият сектор ще успеят да получат по-голямо дългосрочно и средносрочно финансиране, отколкото им е необходимо за инвестициите. Подобно допускане в таблицата е било не само малко вероятно предвид силния финансов натиск, но и противоречи на информацията, предоставена в обяснителната бележка.

45Например в стандарт за вътрешен контрол № 8 се изисква основните процеси и процедури на ГД да са достатъчно добре документирани, особено тези, свързани с критични рискове; а стандарт № 11 предвижда наличието на подходящи процеси и процедури, за да се гарантира, че управлението на документите на ГД е ефикасно (по-специално по отношение на извличането на подходяща информация).

46Проблемът за получаване на съответната информация не е характерна само за този одит. Сметната палата на Португалия отбеляза сходни пречки в своя доклад относно мониторинга на финансовата помощ за Португалия, Relatório de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, Dezembro de 2013.

47Става въпрос за висшето ръководство в Комисията и заместник председателя, който подписва меморандума за разбирателство от името на Комисията.

48По-конкретно Латвия, но също така Ирландия и специфични области в други програми.

49Други примери включват значителни промени в институционалната структура, като например създаването на фискален съвет, реорганизацията на местното управление или приватизация. Вж. приложение III.

50Например в областта на структурните фондове.

51Например в областта на личната и корпоративната несъстоятелност.

52Наричана „The Central Bank Bill“ в последващите условия.

53Бюджетното салдо може да бъдат разбито на циклични и нециклични компоненти. Цикличният компонент отразява въздействието на колебанията в приходите и разходите, произтичащи от икономическия цикъл.

54Приема се, че няма съществени грешки в прогнозите на потенциалния БВП, който се използва като входна величина за изчисляване на цикличния баланс.

55Европейска комисия: Програма за икономически реформи на Португалия, European Economy, Occasional Papers, 2011 г., стр. 16.

56Процедурата при прекомерен дефицит е поетапна процедура на ЕС за коригиране на прекомерния дефицит (над 3 % от БВП) или равнищата на задлъжнялост (над 60 % от БВП).

57Данните на държавите членки от тримесечните им публични отчети, основани на дефиниции поESA, са били публикувани със закъснение от 90 дни. Освен това оценката на дефицит по ESA изисква допускания относно бъдещите решения за статистическото третиране на някои големи операции.

58Според Комисията изменението на дефицита за 2008 г. отразява промени по отношение на усвояването на средства от ЕС, тъй като някои проекти не са получили съфинансиране, което се е очаквало да замени предварителното финансиране от бюджета.

59Например: като цяло постигнато, до голяма степен постигнато, частично, текущи, частично изпълнено, неизпълнено.

60Изключени са условията, които изискват постоянно съответствие при всяко преразглеждане.

61Обвързването в областта на данъчната политика осигурява структура за вземане на решения от правителството относно подходящия размер на бюджетния дефицит, като се има предвид състоянието на икономиката и някои средносрочни или дългосрочни цели за държавните финанси.

62В програмите, насочени към подпомагане на платежния баланс, електронните таблици за изчисляване на недостига от финансиране, са били изготвени от МВФ и, според Комисията, служителите на Комисията не са разполагали с тях.

63Например информация за финансовите пазари в оценките на МВФ на финансовия сектор, информация, събрана от Генерална дирекция „Конкуренция“, банкови данни на ЕЦБ.

64Регламент (ЕС) № 407/2010 на Съвета.

65Член 3, параграф 3, буква б).

66Член 3, параграф 6.

67Например ЕЦБ е настоявала за запазването на целите за дефицита в португалската програма.

68Осигуряването на ликвидност на нейните контрагенти, или спирането или отказът за предоставянето на такава ликвидност, са част от ролята на Евросистемата съгласно Договора, по силата на който Евросистемата е напълно независима и извън рамките на работата на другите две институции.

69Доклад на МВФ по държави № 15/20 — Ирландия — последваща оценка на изключителния достъп в рамките на разширеното споразумение от 2010 г., януари 2015 г., точки 48—52.

Част III —

Привлечените заемни средства са отговорили на финансовите нужди, въпреки че първоначално обстоятелствата невинаги са позволявали придържане към добри практики

115

Европейската комисия е управлявала от името на ЕС процеса на привличане на средства във връзка с предоставянето на макрофинансова помощ. До края на 2014 г. ЕС е издал общо 22 облигации с обща номинална стойност 60,1 млрд. евро, от които 8 млрд. са изплатени към 31 март 2015 г.

116

С цел да оцени управлението на дълга от страна на Комисията:

i)Сметната палата анализира резултатите от емисиите на дълг от гледна точка на инвеститорското участието и разходите по дълга; и

ii)сравни процедурите на Комисията с най-добрите практики за управление на публичен дълг, отношения с инвеститорите и прозрачност при емитиране на дълг.

Голям интерес за закупуване на емисиите облигации

Разходите по дълга са в съответствие с нивата на сходни организации

117

Цената на една облигация⁷⁰ зависи както от естеството на акцията, така и от пазарната ситуация към момента на продажбата. Комисията е успяла да осигури необходимите средства, за да финансира дела на ЕС във финансовата помощ. Всички емисии на облигации са привлекли достатъчно търсене от капиталовите пазари и са били разпродадени изцяло. Коефициентът на покритие (обем на заявките спрямо общия емитиран обем) варира от 1,2 до над 4,2⁷¹ (вж. фигура 7).

Фигура 7

Коефициент на покритие за емисиите от облигации на ЕС

Източник: Европейска комисия.

118

От самото начало емисиите са се извършвали по график⁷². Окончателните разходи по дълга са в съответствие с пазарните нива и нивата на сходни организации (вж. фигура 8)). С времето спредовете по преобладаващите безрискови лихвени проценти са се понижили и особено по отношение на емисиите с по-дълъг матуритет, които са пуснати през 2011 и 2012 г., ЕС често е успявал да постигне по-ниски разходи по дълга, отколкото Европейският фонд за финансова стабилизация, който е единствената сходна организация, емитираща сравними по матуритет облигации.

Понякога ценовите равнища при емитиране са били по-високи от първоначалните насоки на банките

119

Комисията е използвала синдикирани операции за емитиране на акциите. Тя е избрала водещи мениджъри — банки, които са активни на международните пазари — за да гарантират всяка емисия. Ролята на тези водещи банки е да се свързват директно с инвеститорите и да консултират Комисията, която е емитент на облигациите, относно момента и цената на всяка емисия. Те обикновено изкупуват всяка емисия и след това я продават на инвеститорите, като се ангажират да изкупят частта от емисията, която не е била продадена.

120

Ползата от синдикираните действия е, че посредством поканите за предложения е възможно да се определи оптимално ценово ниво. Също така при емитирането на акциите емитентът може да се възползва от широките клиентски мрежи на банките. Емитентът може да предостави информация — обикновено една седмица по-рано — относно матуритета и размера на предстоящата емисия, и най-често изисква количествена и качествена информация чрез въпросник. В отговор банките дават насоки относно това каква цена трябва да бъде определена според тях за предложения инструмент въз основа на съществуващите пазарни условия.

121

Съгласно добрите практики⁷³ бек офисът следва да поддържа досиета за получените заеми, съдържащи кореспонденцията с финансовите посредници, в т.ч. поканите за предложения с насоки от банките относно ценообразуването. В повечето от първоначалните емисии липсват покани за предложения, а след 2011 г. не са изготвяни такива.

122

Сметната палата направи проверка на документацията за три емисии на облигации, издадени през 2012 г.⁷⁴. При две от емисиите действителното ценово ниво е по-високо от консенсусното ниво, посочено от водещите банки в техните първоначални отговори на поканите за предложения. В един случай разликата е 11 базисни пункта (0,11 %), в другия 5 базисни пункта (0,05 %)⁷⁵. И в двата случая търсенето от инвеститорите е било голямо, като коефициентите на покритие са съответно над 2 и 1,6.

Фигура 9

Недостатъци в управлението на дълга през първите години

Източник: ЕСП.

Обстоятелствата първоначално са затруднили редовното придържане към добри практики

123

Сметната палата констатира редица недостатъци през първите години на процеса на управление на дълга (вж. фигура 9). Липсата на документация и другите пропуски нямат доказан ефект върху резултата от заемните операции.

124

Възприета практика⁷⁶ е да се издават писмени указания относно организацията на службата за управление на дълга, разпределението на функциите и отговорностите, установяването на максимални прагове за дълга, както и относно вида дълг, който ще бъде емитиран и правилата за документирането на процеса на емитиране.

125

В много случаи организационната структура на съвременните служби по дълга следва модела на финансовите институции в частния сектор, като например банки и финансови служби на големите предприятия⁷⁷. Съгласно този принцип службата следва да бъде разделена на най-малко две звена:

i)Фронт офис – който обикновено отговаря за извършването на операциите на финансовите пазари, включително за управлението на аукционите и другите механизми за получаване на заеми, както и за всички други операции по финансиране; и

ii)Бек офис – отговарящ за извършването на разплащания по операциите и поддържането на финансовите регистри.

126

В допълнение към това, редица ключови функции, особено по отношение на управлението на риска, могат да бъдат структурирани в отделна междинна служба (мидъл офис).

127

Ограничените човешки ресурси⁷⁸ заедно със спешната необходимост да се осигури финансиране⁷⁹ от неспокойните финансови пазари твърде много са затруднили през първите години спазването на добри практики за управление на дълга.

Преди емисиите

128

Наръчникът с процедури за управление на дълга е изготвен още при пускането на първите емисии, но или е бил неясен, или са липсвали насоки относно съществени елементи на този процес. Той непрекъснато се усъвършенства чрез множество актуализации, ползата от които се вижда в качеството на документацията за емисиите облигации след 2012 г.

129

От края на 2008 г. до 2011 г. поради времеви ограничения Комисията е приложила извънредна процедура за избор на водещи банки. Тя е дала преки правомощия на водещите банки, а при този подход се оставя ограничена одитна следа за документите относно процеса на подбор, като например поканите за предложения или писмата с обосновки. До 2011 г. не се изготвят покани за предложения, след което документацията за процеса на подбор става по-точна и изчерпателна.

Фигура 8

Окончателните разходи по дълга са сходни с пазарните нива и нивата на сходни организации

Източник: EСП, данни на Блумбърг, вж. приложение III относно методологията.

Интерес за закупуване на облигациите

130

В споразуменията между Комисията и водещите банки Сметната палата не откри клаузи, отнасящи се до чувствителния въпрос за „предварително сондиране“ (вж. каре 8). Липсват доказателства, че Комисията е взела предпазни мерки във връзка с оповестяването на непублична информация, както и одитна следа, за да се провери дали водещите банки са извършвали wall-crossing пред определени инвеститори по време на всяка от емисиите, и дали след това са им позволили да търгуват или участват в операцията.

131

Важен аспект на всяка нова емисия облигации е начинът, по който емисията се разпределя между инвеститорите, записващи облигациите. Една от основните ползи от синдикирането при аукцион е, че емитенът има пълен контрол върху инвеститорската база, което му позволява например да избира как да се разпределят ценните книжа. Добрите практики препоръчват правилата за разпределението да бъдат ясни и прозрачни и винаги да бъдат оповестявани предварително. Справедливото и прозрачно разпределение на емисията спомага за поддържането на разнородна инвеститорска база.

Каре 8

Предварително сондиране и wall-crossing

Предварителното сондиране е техника, която се използва от банкерите на първичния дългов капиталов пазар за оценка на инвеститорското търсене. Това е доста разпространена бизнес практика⁸⁰, особено на нестабилните пазари, тъй като тя може да помогне на водещите банки и на емитентите да получат първоначална обратна информация относно предстояща емисия преди публичното и` обявяване. Такава обратна информация често може да се получи само от оповестяването на обща информация. Когато обаче в други случаи до пазарните участници се изпращат сигнали с по-конкретна информация (която може да включва съществена непублична или вътрешна информация), налице е риск от пазарна злоупотреба.

Когато към информационната верига се добавят трети страни, добрите практики препоръчват засилено внимание към воденето на регистри и използване на официални писмени процедури. При предстоящо оповестяване на непублична или вътрешна информация (процес, известен като „wall-crossing“⁸¹, водещите банки трябва да информират клиентите си за всички приложими ограничения съгласно нормативните разпоредби относно достъпа до такава информация.

132

Комисията заявява, че е играла активна роля в разпределянето на всяка емисия. Според Комисията разпределението на емисията се е основавало на следните критерии:

i)категорията инвеститор като мярка за качество (тип инвеститор „реални пари“ срещу спекулативни посредници, и пр.);

ii)качеството на отделната поръчка (напр. навременност на поръчката, предишен опит с дадения инвеститор); и

iii)географско разпространение.

133

Анализът на таблиците за разпределението, които бяха предоставени на Сметната палата⁸², показва, че за много малки суми разпределението е 100 %, докато при по-големите поръчки няма голяма последователност в изпълнението. Освен това основните поръчки са направени от конкретни финансови участници (напр. големи инвестиционни къщи) от името на инвеститори. При окончателното разпределение инвестиционните къщи разпределят облигациите на инвеститорите. Сметната палата не откри доказателства, че Комисията е одобрила окончателното разпределение на облигациите.

След емисиите

134

Счита се, че една нова облигация е ликвидна на вторичния пазар, ако може да бъде продадена бързо. Както емитентът, така и водещата банка имат задължението при всяка нова емисия да следят за това на вторичния пазар да има достатъчна ликвидност. В подписваните за всяка емисия писма за предоставяне на правомощия Комисията и водещите банки следва да съгласуват ангажименти по отношение на вторичния пазар. Освен това, от участващите водещи банки се очаква да поддържат сходна ниска разлика между цена „купува“ и цена „продава“ (спред) най-малко през първите няколко дни на вторичния пазар.

135

По време на одита Комисията заяви, че е извършвала проверка на ликвидността на облигациите на ЕС всяко тримесечие, а от 2012 г. е въведена по-формална процедура за проверка. Одиторите обаче не откриха доказателства в документацията за емисиите, че тя е проверявала ликвидността на вторичния пазар преди 2012 г.

136

Анализът на цените „купува“ и „продава“ показа, че спредът в края на деня през първите 30 дни на всяка емисия е сравнително нисък. Между отделните брокери обаче разликата в цените е варирала значително. Например за една от емисиите облигации разликата цена „купува“/цена „продава“ варира от 7 до 30 базисни пункта⁸³. Такива различия се наблюдават дори при брокери, които участват като водещи банки в много емисии на ЕС и следователно са задължени да спазват определени ангажименти по отношение на вторичния пазар.

70Цената определя разходите по дълга.

71Въз основа на извадка от 12 емисии на облигации.

72Например, първият транш за Унгария е отпуснат един месец след решението на Съвета за предоставяне на финансова помощ (Решение 2009/102/ЕО от 4 ноември 2008 година за предоставяне на средносрочна финансова помощ от Общността на Унгария (OВ L 37, 6.2.2009 г., стp. 5).

73Процедурен наръчник на Комисията за дейности по получаване на заеми, Стандарти за вътрешен контрол на Комисията № 8 и № 11.

74Комисията е пуснала шест емисии облигации през 2012 г.

75Това се равнява съответно на около 3 и 1 млн. евро допълни разходи по дълга годишно.

76IMF, 2014, „Revised Guidelines for Public Debt Management“, IMF-WORLD BANK, стр. 5-6.

77OECD, 2002, Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century.

78По време на първата емисия облигации през декември 2008 г. звеното, отговарящо както за получаването на заеми, така и за отпускането на заеми, е разполагало с четирима служители. В най-натоварения период — в началото на 2011 г., в звеното продължават да работят не повече от осем служители.

79Препоръка за приемане на Решение на Съвета за предоставяне на взаимна помощ за Унгария — Предложение за Решение на Съвета за предоставяне на средносрочна финансова помощ от Общността на Унгария, COM(2008 г.) 716, окончателен от 30.10.2008 г., параграф 6.

80International Capital Market Association: ‘Primary Market Handbook - XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations’, 2014 г. Също така, Европейски орган за ценни книжа и пазари: ‘Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation, 2013 г.

81„Вдигането на информационната бариера“ представлява даване на достъп до вътрешна информация на дадено лице и превръщането му във „вътрешно лице“.

82Съществува информация в регистъра на поръчките и окончателните разпределения само за седем от дванадесетте емисии облигации в извадката.

83Облигации с лихва 3,25 % и падеж на 4.4.2018 г.

Част IV

Програмите са изпълнили своите цели

137

Общите цели на финансовата помощ са държавите членки да възстановят стабилното макроикономическо или финансово състояние и способността си да изпълняват своите публични задължения (страни от еврозоната) или задълженията си във връзка с платежния баланс (страни извън еврозоната). Финансовата помощ осигурява буфер за улесняване на прилагането на програмите за корекции, необходими във всяка страна за разрешаване на съществуващите проблеми. Сметната палата структурира анализа си въз основа на програмните резултати в четири измерения:

i)анализ на използването на цялостното финансиране и на факторите за неговата достатъчност;

ii)постигане на целите за дефицита и прилагане на фискални корекции;

iii)изпълнение на условията и въвеждане на структурни реформи; и

iv)промени в конкурентоспособността на страните.

Не е било необходимо увеличаване на цялостното финансиране

Финансовите пакети са се оказали достатъчни, въпреки че в две държави са били доста ограничени

138

В нито една държава нуждата от финансиране не се е променяла съгласно предвиденото. Структурата на програмите обаче е достатъчно солидна, за да е възможно в рамките на програмата да бъдат компенсирани значителни несъответствия, така че финансирането да остане в рамките на първоначалния размер (вж. фигура 10).

139

Въпреки това финансовата помощ не е била в еднаква степен достатъчна в различните страни. Първите програми, разработени след фалита на Lehman, включват значителен предпазен марж. По същия начин, програмата за Ирландия включва значителен резерв за непредвидени случаи в размер на 25 млрд. евро в рамките на схемата за подпомагане на банките. Ирландия, Унгария и Латвия взети заедно са имали по-малки потребности от финансиране, което им е помогнало да:

i)намалят използването на своите собствени ресурси (Ирландия);

ii)надхвърлят първоначалните прогнози за валутните резерви (Унгария);

iii)намалят финансирането за програмата (Унгария и Латвия); и

iv)изплатят (или да планират да изплатят) по-скъпо струващите заеми от МВФ преди падежа им (Ирландия, Унгария и Латвия).

Фигура 10

Как са били използвани средствата?

1Данните се отнасят до първата програма за Румъния.

Източник: ЕСП, данни, съдържащи се в програмните документи, статистически данни, изготвени от националните органи.

140

За разлика от тези страни Португалия е била изправена пред значително по-високи финансови потребности от първоначалната оценка, а финансирането е било ограничено по време на португалската програма. За посрещане на допълнителните си потребности, Португалия е трябвало да разчита на пазарно финансиране. Отхлабването на паричната политика в еврозоната през втората половина на програмата е позволило на Португалия да се завърне успешно на финансовите пазари⁸⁴.

141

Финансовата помощ за Румъния е била достатъчна, за да покрие нуждите на платежния баланс на страната, но финансирането на румънския публичен сектор се е оказало доста ограничено по време на програмата. Допълнителните финансови нужди на правителството са били покрити отчасти чрез непряко подпомагане от централната банка.

Някои държави членки са получили по-благоприятни финансови условия, отколкото е било предвидено първоначално

142

Португалия и Ирландия са успели да получат по-ниски лихви и по-дълги срокове по заемите от ЕС⁸⁵. Основната цел е била да се подобрят техните възможности за дългосрочно финансиране⁸⁶. Тази промяна обаче е намалила също и финансовото бреме от посрещането на лихвените плащания през програмния период. Според нашите приблизителни изчисления и Ирландия, и Португалия са постигнали икономии от 2,2 млрд. евро през периода на програмата.

143

Ирландия и Румъния са имали благоприятни условия поради гъвкавата политика на техните централни банки.

i)Централната банка на Ирландия се е съгласила да замени нетъргуеми записи на заповед, емитирани за Anglo Irish Bank, за облигации на ирландското правителство с по-дълъг погасителен срок⁸⁷. Това е освободило Ирландия от нуждата да търси пазарно финансиране за задължения, дължими през 2013 г., в размер на 3,1 млрд. евро. Също така това ще намали финансовите потребности на страната с общо 30 млрд. евро в периода 2014—2023 г., а дефицитът със средно 0,7 % от БВП⁸⁸.

ii)През ноември 2009 г. Централната банка на Румъния решава да намали задължителните валутни резерви от 30 % на 25 % (като преди това, през август, е имало още едно намаление от 35 %). Това е освободило около 1,3 млрд. евро банкови заеми за финансиране от правителството. Решението е публично обосновано чрез отлагането на траншовете заеми от МВФ/ЕС през 2009 г.⁸⁹

Коригираните цели за дефицита са били изпълнени в повечето случаи, но невинаги устойчиво

С някои изключения, ревизираните годишни цели за дефицита са изпълнени

144

В повечето случаи са постигнати ревизираните цели, с изключение на програмата за Унгария и някои години от програмите за Португалия и Румъния (вж. таблица 4).

145

Непостигнатите цели не означават непременно неизпълнение. Например непостигнатите цели за 2008 и 2009 г. в унгарската програма могат да се обяснят с извършени статистически ревизии по отношение на бюджетния дефицит. Нещо повече, всички програми за подкрепа на платежния баланс са успешни в смисъл, че държавите членки са успели да излязат от процедурата при прекомерен дефицит през 2012 г.

Таблица 4

Изпълнение на актуализираните цели

| % от БВП | 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | 2012 г. | 2013 г.
Унгария | цел | - 3,4 %. | - 3,9 %. | - 3,8 %. |  |  |
резултат¹ | - 3,7 %. | - 4,6 %. | - 4,3 %. | 4,3 %. | - 2,1 %. | -2,2 %.
Латвия | цел |  | - 10,0 %. | - 8,5 %. | - 4,5 %. |  |
резултат¹ | - 4,4 %. | - 9,2 %. | - 8,2 %. | - 3,5 %. | - 1,3 %. | -1,0 %.
Румъния I | цел |  | - 7,8 %. | - 7,3 %. |  |  |
резултат¹ | - 5,7 %. | - 9,0 %. | - 6,8 %. |  |  |
Румъния II | цел |  |  |  | - 5,0 %. | - 3,0 %. |
резултат¹ |  |  |  | - 5,5 %. | - 3,0 %. | -2,3 %.
Ирландия | цел |  |  |  | - 10,6 %. | -8,6 %. | -7,5 %.
резултат² |  |  |  | - 8,9 %. | -8,2 %. | -7,2 %.
номинален дефицит¹ | - 7,4 %. | - 13,7 %. | - 30,6 %. | - 13,1 %. | -8,2 %. | -7,2 %.
Португалия | цел |  |  |  | - 5,9 %. | -5,0 %. | -5,5 %.
резултат² |  |  |  | - 4,4 %. | -6,0 %. | -4,5 %.
номинален дефицит¹ | - 3,6 %. | - 10,2 %. | - 9,8 %. | - 4,3 %. | -6,4 %. | -4,9 %.

Бележка: Неизпълнението на дадено целево ниво за дефицит е отбелязано чрез удебелен шрифт. Данните извън програмния период са показани в сиво.

Източник: Европейска комисия.

1Нето предоставени или нето получени заеми на сектор „Държавно управление“, процедура при прекомерен дефицит, пролет 2014 г.

2Отчетен дефицит от Комисията, в съответствие с дефиницията на програмата (вж. точка 91).

146

За постигането на своите цели за дефицита всяка програма предвижда специфична комбинация от разходи и приходи. В програмите за подкрепа на платежния баланс консолидацията е насочена повече към разходната част, докато в програмите по ЕМФС тя е по-равномерно приложена. Постигнатите съчетания от приходи и разходи в голяма степен отговарят на първоначалния план — с изключение на Унгария, която не е постигнала очакваната консолидация на разходите.

147

Подкопаването на данъчните основи, особено през 2009 г., веднага след острия икономически спад, често е неутрализирало увеличението на приходите от въвеждането на значими нави данъчни мерки. Например през 2009 г. Латвия е приложила мерки за консолидация по отношение на непреките данъци, с очаквано въздействие от 2,5 % от БВП. През 2013 г. Комисията направи оценка, че тези мерки са били изцяло компенсирани от намаляващата краткосрочна еластичност. По подобен начин данъчно неутралната реформа, осъществена в Унгария в средата на 2009 г., е довела през 2010 г. до увеличение на дефицита с 0,7 % от БВП спрямо планираното.

148

При запазване на целите за дефицита намаляващото съотношение между данъците и БВП може да създаде стимул за данъчните органи за противодействие на намаляването на данъчните приходи чрез въвеждането на мерки, различни от онези, за които е постигнато съгласие в преговорите по програмата. В Румъния например са направени 97 промени в данъчния кодекс в периода 2009—2013 г., като 51 са законодателните актове за прилагането на тези изменения. Честотата на извършване на промени е създала нестабилен икономически климат както за предприятията, така и за частните лица.

Всички страни са подобрили своята фискална позиция, но в различна степен

149

Като се има предвид, че програмите са породени от загубата на достъп до пазара, възстановяването на фискалната устойчивост е може би най-важната цел. Подобряването на структурния баланс на дадена страна по време на програмата⁹⁰ обикновено е показател за постигнат напредък в посока на устойчиви публични бюджети. Комисията е изчислила и е публикувала данни за структурния баланс⁹¹.

150

Структурното салдо се е подобрило във всички страни, със среден годишен темп от 0,7 % от потенциалния БВП в Унгария и 1,9 % в Португалия. Различните темпове на промяна могат да се обяснят с три фактора:

i)Първоначална фискална позиция — колкото по-голям е първоначалният структурен дефицит, толкова по-бързо е темпото на консолидация.

ii)Първоначално ниво на публичния дълг — колкото по-голям е първоначалният дълг, толкова по-бързо е темпото на консолидация.

iii)Разлики в препоръките, отправени в рамките на процедурата при прекомерен дефицит по отношение на необходимостта от фискални усилия — колкото по-голямо усилие се препоръчва, толкова по-бързо е темпото на консолидация.

151

Първоначалният структурен дефицит е показателен за темпото на фискална консолидация във всички държави членки бенефициенти освен в Ирландия. Унгария има най-нисък структурен дефицит в началото на програмата и претърпява най-бавната консолидация. Португалия има най-висок структурен дефицит и най-бърз темп на консолидация. Въпреки това Ирландия е отклонение в този анализ. Тръгвайки от състояние, сходно с това на Португалия през 2010 г., нейното темпо на структурна консолидация (без банковите и другите еднократни мерки) е малко под половината от това на Португалия⁹².

152

Не съществува връзка между първоначалното ниво на публичния дълг и средния размер на фискалното усилие. Например публичният дълг на Румъния е най-нисък от петте държави членки, но извършеното от нея фискално усилие е относително високо. Ирландия и Португалия са извършили средни по трудност, но различаващи се в голяма степен усилия въпреки сходния първоначален публичен дълг.

Държавите са използвали еднократни мерки

153

Фискалните мерки, които са с временен характер, не са довели до трайно подобрение на дефицита. Временни мерки могат да бъдат приложени както в приходната, така и в разходната част. По време на програмите няколко държави членки са били принудени да предприемат еднократни мерки за приходи, за да изпълнят своите цели за дефицита.

i)През 2010 и 2011 г. Португалия е национализирала частните пенсионни фондове както на португалската телекомуникационна компания (подобрение на дефицита с 1,7 % от БВП), така и на банковия сектор (4 % от БВП)⁹³.

ii)Схема за еднократно възстановяване на забавени плащания на данъчната и социалноосигурителната система, въведена в Португалия през 2013 г., временно е подобрила дефицита (0,8 % от БВП).

iii)През 2012 г. Румъния е коригирала своя прекомерен дефицит, като е достигнала тавана на дефицита от 3%. Еднократната мярка с продажбата на лицензите за телекомуникация е осигурила приходи от общо 0,5 % от БВП.

iv)В Ирландия банковите мерки са довели до временно увеличение на приходите (напр. такси от разширените гаранции по задълженията в полза на местните банки, дивидентите на Централната банка от еднократните схеми на финансиране).

154

Според Комисията еднократните мерки са нужни за посрещане на краткосрочния натиск, но за устойчивото задържане на целевите нива временните мерки е трябвало да бъдат заменени от постоянни мерки.

Висока степен на изпълнение на условията

В края на програмите държавите членки са изпълнили най-малко 80 % от условията

155

Мониторинговите доклади на Комисията сочат, че държавите членки са спазили в различна степен сроковете, определени в меморандумите. Португалия и Латвия са изпълнили навреме по-малко от половината условия на програмата, а Унгария е изпълнила почти три четвърти от условията. В Ирландия и Португалия има също така значителни различия в навременното изпълнение на условията между програмите на ЕС и МВФ. Въпреки че могат да не изпълнят първоначално определения срок, в много случаи условията са били изпълнени след известно време.

156

Комисията не е докладвала навреме за статуса на изпълнението на приблизително 30 условия (вж. точка 106).

157

Закъснението в изпълнението на условията най-често се дължи на причини извън контрола на Комисията — дълга законодателна процедура, неизпълнение от страна на национални органи на договорени реформи, непредвидени правни въпроси, социална съпротива и др. Също така обаче първоначалният срок често е бил нереалистично определен, като се има предвид мащабът на реформата (например реформа на държавната администрация), необходимостта на местните или регионалните правителства от интензивно сътрудничество или нуждата от сложни нови информационни технологии.

158

Еднаква е вероятността да бъдат изпълнени в първоначално определения срок както условията с високо структурно съдържание, така и тези с по-ниско структурно съдържание⁹⁴. Констатирахме, че условията, съдържащи висок процент структурни елементи, са били изпълнявани най-успешно в края на програмата. Първоначално, при извършваните прегледи Комисията не е изисквала от държавите да изпълняват навреме най-значимите условия. По-късно, акцентът е бил насочен към най-значимите реформи.

Програмите са задействали реформи, но понякога желаният ефект не се е материализирал

159

За да бъде измерен резултатът от дадена политика, необходимо е да се установи причинно-следствена връзка между въпросната политика и наблюдаваните ефекти. Например въздействието на реформите, насочени към подобряване на активните политики на пазара на труда, може да бъде забавено поради влошен пазар на труда. Нашият анализ беше допълнително затруднен от факта, че от края на някои програми е изминало твърде малко време. На последно място, в много случаи условията представляват само подмножество на мерките на политиката, изпълнени през програмния период.

160

Считаме, че дадено условие е било ефикасно, ако:

i)Не е настъпил обрат в реформите след приключването на програмата и ако те дори продължават да се осъществяват активно от дадената държава членка.

ii)Съществуващите показатели или оценки за дадената политика сочат явно подобрение в съответната област; и

iii)Желаните ефекти са постигнати.

161

Основното опасение — за евентуален обрат в периода след приключването на програмата — се оказа неоснователен. Към момента на одита имаше малко на брой обрати и те се отнасяха най-вече до намаляването на заплатите в публичния сектор (Унгария, Румъния) и реформите на пазара на труда (Ирландия и Португалия). Това обаче не означава, че в бъдеще не е възможно да има други обрати. Обратите са били компенсирани чрез алтернативни реформи, чието потенциално въздействие често не е било равностойно. Такъв е случаят с компенсаторните мерки за връщането на минималната работна заплата на първоначалното и` равнище в Ирландия, както и компенсаторните мерки, които е трябвало да заменят мерките, обявени за противоконституционни в Португалия (вж. каре 9).

162

Програмният период е бил твърде кратък за цялостното въвеждане на някои комплексни реформи преди края на програмата. Освен споменатите по-горе отменени реформи държавите са продължили да прилагат комплексни реформи след края на програмата.

Каре 9

Постепенно отслабване и обрат в реформите на пазара на труда в Португалия

Най-съществените реформи на пазара на труда са били планирани в Португалия. По време на програмата Португалия в действителност е извършила редица реформи, които са намалили нивото на защита от безработица. Въпреки това, в сравнение с други страни, подобрението не е било значително. Още в началото на програмата реформите не са били разработени достатъчно амбициозно в сравнение с други сходни държави. Например Португалия е трябвало да изготви предложение за приравняване на обезщетенията при прекратяване на трудово правоотношение със средните нива в ЕС, вместо с нивата в тези страни, които представляват конкуренти на Португалия в международната търговия. След това, по време на програмата са били предприети по-малко амбициозни реформи. Сега например тези обезщетения са достигнали 12 дни за всяка прослужена година, което е максималната стойност на първоначалния интервал от 8—12 дни за прослужена година.

Планът за реформи е бил допълнително възпрепятстван от успешното оспорване в Конституционния съд на някои реформи на разпоредбите за уволнение. В отговор на това Португалия е приела компенсаторни мерки в замяна на мерките, обявени за противоконституционни, но Комисията не счита, че тези мерки могат да постигнат същия ефект както първоначалните. Условията на програмата не включват компенсаторни мерки, които да са равностойни по отношение на потенциалния си ефект върху гъвкавостта на пазара на труда. След края на програмата някои въведени реформи на пазара на труда са били лесно отменени чрез административни решения на правителството. Тези решения са критикувани от Комисията в докладите за извършван надзор в периода след приключване на програмите.

163

Сметната палата констатира⁹⁵, че са налице осезаеми подобрения в случаите когато програмите са били насочени към реформи в конкретни области на активните политики на пазара на труда, реформите на пазара на труда или бизнес средата. В някои области програмите са спомогнали за насърчаване на нови реформи (напр. фискалната отговорност), докато в други те са дали стимул за ускоряване на изпълнението на съществуващите национални планове (напр. бизнес средата).

164

Няколко условия не са постигнали желания ефект, въпреки че са били изпълнени. Например бюджетните спестявания не са били реализирани в желаната степен по време на програмния период, а рамката за фискалната отговорност не е представлявала достатъчно задължителен фактор за фискалната политика (вж. каре 10).

Каре 10

Когато изпълнението на условията не води до желания резултат

οВ Унгария помощта за подкрепа на банките почти не е бил използвана, защото в окончателната си форма не е била привлекателна за банките.

οВ съответствие с условията на програмата Унгария е включила в своя закон за бюджета съкращения на разходите на местната администрация, но не са били постигнати сериозни спестявания.

οРумъния е изпълнила условието да приеме рамков закон за заплатите в публичния сектор, но поради липса на бюджетни средства не са били приложени ставките за заплатите, които са един от ключовите елементи на тази реформа.

οПо време на програмата Ирландия и Румъния са приели нова рамка за фискална отговорност. И в двата случая обаче Комисията е отчела няколко недостатъка в изпълнението. И най-важното, рамката не е ограничила ефективно фискалната политика на правителството в съответствие със средносрочните цели.

οВ Португалия заетостта в публичния сектор е била намалена в съответствие с определените междинни цели на програмата. Известна част от това намаление обаче е било постигнато чрез ранното пенсиониране на държавни служители и поради това бюджетният ефект е бил ограничен.

Доколко се е увеличила конкурентоспособността на държавите?

Конкурентоспособността е била засилена, но в различна степен

165

Една от ключовите цели на програмите е възстановяване на външните баланси чрез засилване на икономическата конкурентоспособност. Текущата сметка и търговският баланс представляват основните показатели за тази конкурентоспособност⁹⁶.

166

Всички програми са реализирали корекции по текущата си сметка. В четири от петте страни това се е случило по-бързо от очакваното. Само в Ирландия корекцията съответства в голяма степен на програмните разчети.

167

Общият фактор, обясняващ по-бързото възстановяване на текущата сметка, е неочакваното подобрение в приходния баланс⁹⁷. Също в Ирландия, промяната на баланса по текущата сметка в съответствие с прогнозите може да се отдаде на много добрите резултати на приходния баланс, които компенсират по-ниските резултати в търговския баланс (вж. фигура 11).

Фигура 11

Възможни причини за бързото коригиране на баланса по текущата сметка

Бележка: Графиката показва натрупаните разлики, изразени в процентни пунктове от БВП, между крайния ефект и базовото ниво, т.е. първоначалната програмна прогноза. Изчислени са за следните програмни периоди: 2009—2011 г. за Унгария и Румъния, 2009—2013 г. за Латвия и 2011—2015 г. за Ирландия и Португалия.

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия.

168

Търговският баланс (износ/внос) отразява по-точно ефекта от промените в конкурентоспособността на дадена държава, отколкото текущата сметка. В Португалия и Румъния търговският баланс се променя в съответствие със заложеното в програмите. В Латвия резултатите са били по-добри от очакваното (средно 2 % годишно). В Унгария обаче резултатите са по-ниски от предвиденото (2,8 % годишно), в Ирландия също (5, % годишно).

169

Много променливи влияят върху колебанията на двата компонента на търговския баланс. Това са например външните шокове (влияещи върху износа), неочаквана тенденция в БВП (влияеща върху вноса) и неочаквани колебания в конкурентоспособността (влияещи и върху вноса, и върху износа).

170

В Латвия и Румъния, повишаването на конкурентоспособността е било значително⁹⁸ и обяснява защо от 2010 г. насам търговският баланс е над нивото на първоначалните прогнози. Ползите се илюстрират и от увеличения дял в световния износ на тези две държави.

171

Другите три държави са имали по-ниска конкурентоспособност от очакваното, като и в трите делът им в световния износ е спаднал от 2008 г. Износът на Унгария и Португалия е по-нисък от първоначалните прогнози, но ирландският износ е превишил прогнозираните нива⁹⁹.

172

В Португалия и Унгария, промените в търговския баланс са повече или по-малко в съответствие с прогнозите, но това е било постигнато само поради това, че както износът, така и вносът са били под нивото на първоначалните очаквания. Около 80 % от този неочакван спад на вноса може да се обясни с незадоволителни резултати на БВП. Въпреки това, дори за тези две страни, има някои явни ползи за конкурентоспособността. Например съотношението на износа към БВП е нараснало в сравнение с периода преди програмата.

Вътрешна девалвация е постигната чрез промяна в заплатите на лицата, които се назначават на работа

173

Вътрешната девалвация е ключов елемент на макроикономическата стратегия в три държави (Латвия, Ирландия и Португалия). Това представлява набор от политики, предназначени да възстановят конкурентоспособността в международен план, главно чрез намаляване на цените или разходите за труд¹⁰⁰. Заплащането в публичния сектор и съкращаването на работни места се очаква да бъдат последвани от намаляване на заплатите в частния сектор. Това се очаква да стане, тъй като корекциите освобождават ресурси в публичния сектор и по този начин увеличават наличността на работна ръка за частния сектор и намаляват равнищата на заплащане в икономиката като цяло. Намаляването на съвкупното търсене следва да допринесе за коригиране на цените и заплатите в икономиката. При липса на собствена валута, вътрешната девалвация е ключова стратегия за коригирането на ценовите равнища в рамките на валутния съюз.

174

В Латвия, вътрешната девалвация е постигната чрез промяна главно в заплатите на новоназначените работници, докато при заплатите на заварените работещи в частния сектор не е отчетено почти никакво намаление. Част от адаптирането на заплатите е станало чрез коригиране на недекларираните заплати, но в ограничен мащаб (вж. каре 11).

Каре 11

Ефект от вътрешната девалвация върху нивата на заплатите в Латвия

Вътрешната девалвация се разглежда като ключов стълб на процеса на корекции в Латвия. Една от причините, поради което се е считало, че може да бъде постигната вътрешна девалвация, е вярването, че пазарът на труда е особено гъвкав. Сметната палата констатира, че на практика намалението на заплатите в частния сектор е сравнително малко¹⁰¹. С развитието на кризата през 2008 г. нарастването на заплатите бързо намалява както в публичния, така и в частния сектор, и достига отрицателни стойности през 2009 г.¹⁰² В частния сектор обаче дълбочината и продължителността на отрицателния ръст на заплатите са много по-малки. Най-големият годишен спад в доходите на частния сектор е 6,6 % (през октомври 2009 г.), докато най-големият спад в публичния сектор е малко над 26 % (през ноември 2009 г.). Общата динамика на заплатите не отразява процеса на корекциите и евентуално обяснение за това може да бъде частичното недеклариране на плащанията за заплати („плащане на ръка“).

Анализът на отделните данни за заплатите¹⁰³ показва, че заплатите на работниците, наети по време на рецесията, са значително по-ниски от тези, които получават заварените работещи, които почти не са намалени. Този резултат е в съответствие с данните, съдържащи се в литературата по този въпрос, от които може да се предположи, че заплатите при наемане на работа са по-циклични от тези на заварените работници и предлагат механизъм за намаляване на разходите. Съкращаването на работни места и увеличаването на дела на работата на непълно работно време също са имали значение.

Ретроспективно изследване на мнението на работодателите предоставя доказателства, че „действителният“ спад в разходите за заплати е бил между 6 % и 11 % в периода 2008—2009 г. и почти нулев (под 2 %) в периода 2009—2010 г. При това положение спадът е по-голям, отколкото сочи официалната статистика (растеж от 1,3 % през 2009 г. и спад от 2,9 % през 2010 г.). Това показва, че заплащането в частния сектор е реагирало на рецесията, но отговорът не е бил достатъчен, за да предотврати голям и продължителен спад в заетостта.

Източник: Европейска сметна палата въз основа на проучване, извършено от Andrejs Semjonovs, Alf Vanags и Anna Zasova: Какво се случи cъс заплатите при „вътрешната девалвация“ в Латвия?“, Балтийски международен център за изследвания на икономическата политика.

Заемите в чуждестранна валута са останали предизвикателство

175

Общо за трите страни със затруднения в платежния баланс е високият коефициент заеми в чуждестранна валута спрямо общия размер на непогасените заеми.

176

По време на кризата централните банки не са можели да оставят националната валута да се обезцени, с цел да се възстанови външната конкурентоспособност. Проблемът е, че обезценката може да ограничи способността на кредитополучателите да обслужват своите дългове в чуждестранна валута и оттам да се наруши стабилността на финансовата система, което би намалило икономическите ползи от тази политика¹⁰⁴. Поради високото ниво на кредитите в чуждестранна валута държавите са изгубили повече международни резерви по време на кризата¹⁰⁵.

177

Въпреки че тези въпроси са се отразили сериозно върху възможните варианти на политика, финансовата помощ на ЕС не е включвала условия, отнасящи се до това националните органи да предприемат действия по отношение на управлението на вътрешните кредити в чуждестранна валута.

178

По време на програмата общият размер на заемите в чуждестранна валута е бил проблем¹⁰⁶. В Румъния заемите в чуждестранна валута на частния сектор са били повече от заемите в национална валута. Делът на заемите в чуждестранна валута започна да намалява през 2012 г. в Унгария, но в Румъния една през 2014 г.

84Отхлабването на паричната политика е имало положителен ефект върху финансирането и за ирландското правителство.

85Заемите от ЕМФС първоначално са били планирани със среден срок от 7,5 години, с лихвени маржове от 2,925 % за Ирландия и 2,15 % за Португалия. През октомври 2011 г. тези лихвени маржове са били премахнати, а през юни 2013 г. средният срок е бил увеличен на 19,5 години. Срокът на заемите от ЕИФС също е бил удължен, а лихвените маржове от 2,47 % за Ирландия и 2,08 % за Португалия също са били премахнати.

86Това също така е намалило очакваните приходи за бюджета на ЕС общо с 2,2 млрд. евро по време на програмния период.

87В своя годишен доклад за 2013 г. ЕЦБ заявява, че ликвидацията на Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) повдига сериозни тревоги относно паричното финансиране. Тези тревоги са били в известна степен намалени благодарение на стратегията на Централната банка на Ирландия за разпродажба на държавни активи.

88Европейска комисия: Програма за икономически реформи на Ирландия — преглед, зима 2012 г., European Economy, Occasional Papers № 131, 2013 г.

89Съобщение за пресата на Управителния съвет на Националната банка на Румъния от 16 ноември 2009 г.

90Като се отчитат датите за разделяне на периодите на статистическите данни за държавния сектор, се залагат следните програмни периоди: Унгария 2009—2010 г.; Латвия 2009—2011 г.; Румъния: 2012—2009 г.; Ирландия и Португалия 2011—2013 г.

91Въз основа на прогнозни данни от пролетта на 2014 г., получени в съответствие с ESA 95.

92Тази ситуация не се обяснява и с разликата в промените на структурния баланс преди програмата. Прогнозите на Комисията показват, че фискалната консолидация започва и в двете държави през 2010 г. със сходно по размер усилие.

93В резултат на тази операция Португалия е поела бъдещите пенсионни задължения. Въпреки че тези задължения не се признават като публичен дълг съгласно статистическата рамка, те оказват отрицателно въздействие върху устойчивостта на публичния дълг. Ето защо тази мярка има за последица само подобряване на дълговото равнище на страната.

94За целите на одита значимостта на условията се измерва с тяхното структурно съдържание — високо, средно или ниско. Вж. приложение III.

95Сметната палата анализира постигнатия от петте държави напредък в три области — реформи на пазара на труда, бизнес средата и фискалната отговорност. Бяха използвани международни регулаторни показатели, входни показатели и оценки на Комисията, МВФ и други международни институции.

96Конкурентоспособността на държавите е многостранно и комплексно понятие. Сметната палата реши да се съсредоточи върху тези два показателя, защото те са били включени в програмите за всички страни. Това ни позволи да разгледаме причините, поради които понякога конкурентоспособността не е на очакваното ниво.

97Приходният баланс отчита финансовите потоци между местни и чуждестранни лица, свързани с приходи от труд, преки инвестиции, портфейлни и други инвестиции. В него също така се включват плащанията между правителства и чуждестранни лица, свързани с данъци и субсидии върху продукти и производство.

98Както сочат различните макроикономически показатели за конкурентоспособност, като например действителният ефективен валутен курс, действителните разходи за единица труд и производителността на труда, както и класирането по конкурентоспособност в световен мащаб.

99Главната причина за това е, че голям дял от общия размер на износа на Ирландия е насочен извън еврозоната. Следователно Ирландия е спечелила от поевтиняването на еврото спрямо щатския долар, което не е било включено в първоначалните прогнози на програмата. Поевтиняването на еврото също е увеличило стойността на вноса в Ирландия. Вносът, който е включен в износа на Ирландия — делът на износа, произведен чрез използване на внос на междинни стоки и услуги — е висок — около 50 %.

100Комисията определя вътрешната девалвация като политики, които имат за цел да намалят цените на вътрешния пазар или чрез влияние върху относителните цени на вноса и износа, или посредством занижаване на националните производствени разходи, водейки по този начин до реална обезценка на валутния курс. Източник: Европейска комисия — Тримесечен доклад относно еврозоната, III/2011, том 10, стр. 22.

101Именно в частния сектор, и по-специално в търгуемия сектор, промените в заплатите определят конкурентоспособността.

102Март 2009 г. в публичния сектор и юли в частния сектор.

103Анонимизирани записи от латвийската държавна агенция за социално осигуряване.

104Това предизвикателство е било отчетено и от Европейския съвет за системен риск в неговата Препоръка 2011/1 като риск от възпрепятстване на каналите за провеждане на паричната политика, поради високо ниво на вътрешни кредити в чуждестранна валута.

105Препоръка 2011/1 на Европейския съвет за системен риск

106Например в края на юни 2013 г. Централната банка на Унгария отчете много висока експозиция на домакинствата и МСП към заеми в чуждестранна валута.

Заключения и препоръки

Осъществяване на надзор в периода преди кризата

179

Рамка на ЕС, насочена към мониторинг на публичните бюджети в държавите членки е съществувала още преди кризата. Комисията носи отговорност за това да предупреждава Съвета при увеличаващи се фискални дисбаланси. Тя не беше подготвена за първите искания за финансова помощ.

180

Комисията не е успяла да оцени фискалните дисбаланси непосредствено преди кризата и е надценявала стабилността на публичните бюджети. Съществена слабост на преценките на Комисията преди 2009 г. е липсата на докладване относно натрупването на условни пасиви в публичния сектор, които в много случаи са станали действителни задължения по време на кризата. Комисията също така не е обърнала достатъчно внимание на връзката между големите външни финансови потоци, състоянието на банките и, в крайна сметка, публичните финанси. Заради пропуските в извършвания надзор Комисията се е оказала неподготвена за управлението на програмите, когато са започнали да пристигат искания за финансова помощ (вж. точки 35—47).

Процес на управление на програмите

181

Комисията е успяла да поеме новите си функции за управление на програмите, които по-специално включват провеждане на преговори с националните органи, изготвяне на прогнозите за програмите и оценки на недостига от финансиране и определяне на необходимите реформи. Това е постижение, като се имат предвид първоначалните времеви ограничения и липсата на предишен опит (вж. точки 45—50).

182

Комисията успешно се е справила с набавянето на необходимата информация. Тя е увеличавала непрекъснато броя на мобилизираните вътрешни експерти и е ангажирала широк кръг заинтересовани лица в страните, които са се обърнали за подкрепа. Комисията обаче не е мобилизирала такъв експертен капацитет през 2008—2009 г., както по-късно във връзка с програмите за еврозоната, и не е могла да привлече лесно външна експертна помощ. Политиката на Комисията в областта на човешките ресурси не е била пригодена за справяне с такива големи и значими европейски проекти, какъвто очевидно е решаването на кризата на държавния дълг (вж. точки 52—54).

Препоръка 1

Комисията следва да създаде вътрешноведомствена рамка, която да позволи бързо мобилизиране на необходимите човешки ресурси и наличния експертен опит в различни служби на Комисията или извън Комисията, в случай че се предвижда прилагането на програма за финансова помощ.

Във връзка с Регламент (ЕС) № 472/2013 на Европейския парламент и на Съвета Комисията следва да разработи процедури за засилен надзор и управление на евентуални нови програми за финансова помощ. Процедурите следва изрично да включват вариант, при който тези дейности ще се извършват единствено от институциите на ЕС.

183

Изготвянето на макроикономически прогнози и прогнози за дефицита не е нова дейност. Комисията е използвала съществуващ и доста сложен прогнозен механизъм под формата на електронни таблици за изчисление. Контролът на качеството се е ограничавал най-вече до съгласуването на различните части на прогнозите, без да се извършва проверка от страна на ръководството относно причините за прогнозните хипотези. Беше трудно да се провери достоверността на ключови допускания, като например фискалните мултипликатори, не само при всеки последващ преглед, но също така — от страна на ръководството — по време на действителното изготвяне на прогнозите (вж. точки 55—70).

Препоръка 2

Програмните екипи следва да бъдат задължени да вписват систематично основните допускания и работата по изготвяне на прогнози. Комисията следва да въведе инструменти за улесняване на документирането. Това може да включва автоматично регистриране на промените, направени от експертите.

Процедурите за контрол на качеството следва да включват повече проверки на основните допускания и параметри, избрани от националните представителства. Например при прегледа на качеството могат да се използват референтни прогнози, основаващи се на модел, за да се маркират онези области, при които има значително разминаване между тези прогнози и прогнозите, основаващи се на професионална преценка. Това би дало възможност за по-целенасочени проверки на качеството.

184

В по-голямата си част програмите са добре съобразени с политическите приоритети на ЕС и съвременната икономическа мисъл. Много от процедурите на Комисията обаче страдат от липса на систематично документиране. Процедурите не са били насочени към ретроспективна оценка на процеса на вземане на решения. Това може да се обясни отчасти с контекста на кризата, първоначалните времеви ограничения и новостта, която представлява за Комисията този тип управление на програми. Наличието на данни се е подобрило с времето, но дори при последните програми, липсват някои ключови документи (вж. точки 71—75).

Препоръка 3

С цел осигуряване на вътрешна прозрачност относно факторите, които са в основата на вземането на решения по програмата:

а)Служителите, участващи в управлението на програмата, следва да съхраняват всички необходими документи, отнасящи се до характеристиките на концепцията за разработване на програмата, избора на условия и мониторинга от страна на Комисията на изпълнението на програмата; както и

б)Ръководителите на програмите следва да бъдат задължени да документират основните решения по програмите в дневник на решенията, така че те да могат да бъдат лесно проследявани.

185

Условията в меморандумите за разбирателство в по-голямата си част са обосновани с позоваване на решението на Съвета. Условията обаче не са били достатъчно съсредоточени върху общите условия на икономическата политика, определени от Съвета (вж. точки 76—79).

186

Условията за предоставяне на помощ се разглеждат по различен начин в зависимост от всяка програма. В някои програми като цяло те са били по-малко взискателни, а това е позволявало по-лесното им спазване. При съпоставяне на страни със сходни структурни слабости, беше установено, че изисканите реформи невинаги са били пропорционални на възникналите проблеми или са извършвани по много различни начини. Целите за дефицита на някои страни, но не всички, са били по-гъвкави, отколкото е било оправдано спрямо икономическата ситуация.

187

Рискът от непоследователно третиране на различните държави или налагането на ненужни реформи остава предизвикателство за процеса на управление на програмите. Кризисният характер на програмите затруднява разработването на подробни указания, които да ограничават свободата на действие на програмните екипи и националните органи при изготвянето и договарянето на документите, като например решенията на Съвета или на меморандумите за разбирателство. Ето защо всяко евентуално решение трябва да се основава на по-голям надзор върху работата на служителите на Комисията и да върви ръка за ръка с подобряването на процеса на извършване на преглед.

188

Работата на служителите на Комисията завършва с набор от програмни документи, които осигуряват основа за решенията на Комисията (или на члена на Европейската комисия от името на Комисията) и на Съвета. След края на 2008 г. както програмните документи, така и базисният анализ значително са се подобрили. В същото време обаче дори в по-новите програмни документи липсват някои основни данни (вж. точки 97—99).

189

Характерно за всички области на управлението на програмите е използването на професионалната преценка на експерти в конкретни области. Основните документи, произтичащи от експертен анализ, са били подложени на преглед, но това е неудовлетворително в няколко аспекта. Свързаните с анализа изчисления не са били разглеждани от лица извън програмния екип, работата на експертите не е била проверявана, а контролът на качеството също е страдал от липса на документация (вж. точки 93—96).

Препоръка 4

Комисията следва да осигури прилагането на солидни процедури за преглед на управлението на програмите, както и съдържанието на програмните документи, като се отчитат наличните ресурси. Хоризонталният преглед следва да функционира като партньорска проверка на работата, извършена от програмните екипи. При него следва да се обърне особено внимание на хоризонталните аспекти, като например сходното третиране на държавите, и да се изготви доклад за ръководството.

190

Комисията отговаря за мониторинга на изпълнението на програмите. Основният недостатък в тази област се отнася до мониторинга на фискалното изпълнение. Целите за дефицита по всяка програма са определени въз основа на дефиницията за дефицит в ESA. Въпреки че това осигурява пълна съгласуваност с процедурата при прекомерен дефицит, това означава също така, че когато трябва да се вземе решение за продължаване на програмата, докладването на Комисията относно изпълнението на целта за дефицита ще бъде не само неточно като измерване, но и неточно като прогнози (вж. точки 100—103).

Препоръка 5

За целите на мониторинга на бюджета Комисията следва да включи в меморандумите за разбирателство показатели, които да може да отчита в кратки срокове, като например тримесечни касови салда и/или целеви нива за просрочените задължения.

191

Изпълнението на условията се отчита несистематично. За неизпълнението на условията се използват множество различни изрази, което понякога води до неяснота. По отношение на някои условия липсва докладване. Други са били отчетени като изпълнени, докато всъщност това не е така (вж. точки 104—107). Извършването на ефективен вътрешен преглед (вж. препоръка 4) следва да намали риска от тези грешки. Въпреки това в процеса на работа Сметната палата установи други слабости в начина, по който са били използвани условията. Траншовете са били превеждани дори при значителни различия между отделните държави по отношение на навременното изпълнение (вж. точка 200). Програмите включват условия, които не са можели да гарантират действително изпълнение на реформите или не са действително важни за разрешаването на кризи и погасяването на заемите.

Препоръка 6

Комисията следва да прецизира ролята на програмните условия:

а)В програмните документи следва да се посочва относителна значимост на условията като предпоставка за отпускането на траншовете.

б)Условията следва да се съсредоточават върху реформите с високо и устойчиво въздействие. Ако траншовете зависят от подготвителни стъпки, меморандумът за разбирателство следва да включва условия, които гарантират последващо приемане на реформите.

в)Условията следва да се използват умерено и следва изрично да се отнасят до реформи, които са от съществено значение за разрешаването на кризата или изплащането на помощта. Програмните екипи следва да бъдат длъжни да обосновават необходимостта от всяко отделно условие. Изборът на условията следва да подлежи на вътрешно преразглеждане.

г)Условията следва да се определят така, че да може да се следи със сигурност за тяхното изпълнение. При определянето на условията, програмните екипи следва да се стремят да идентифицират данни, които по-късно да бъдат използвани за оценка на резултатите на програмните мерки.

192

Всички програмни екипи са установили добре функциониращо неформално сътрудничество с МВФ и ЕЦБ. Липсата на официални договорености за сътрудничество се дължи на сроковете, които се е очаквало да бъдат кратки, и може би на предпочитанията на институциите (вж. точки 108—114).

Препоръка 7

В случай че Комисията трябва да си сътрудничи с другите програмни партньори, тя следва да се стреми да формализира междуинституционалното сътрудничество. Заданието следва да определя реда и условията за обмен на информация, обработката на поверителна информация и разрешаването на различията в мненията.

Операции по привличане на заемни средства

193

Всички емисии на облигации са привлекли достатъчно търсене от капиталовите пазари и са били разпродадени изцяло, което представлява успех за Комисията в емитирането на дълга. Комисията е емитирала облигациите своевременно. Окончателните разходи по дълга са в съответствие с пазарните нива и нивата на сходни организации. По отношение на самата процедура ценовите нива понякога са били по-високи от ценовото ниво, което първоначално е било посочено от водещите банки. Въпреки това допълнителните разходи са ограничени (вж. точки 115—122).

194

Имало е редица пропуски през първите години на процеса на управление на дълга. Тези пропуски могат отчасти да се обяснят с ограничения брой служители на Комисията, определени за тази дейност. Тези пропуски не са имали явен ефект върху резултата от привличането на заемни средства. По-голямата част от пропуските са били разгледани по същество в последните емисии облигации, поради което препоръката се отнася до слабости, които по време на одита са идентифицирани като неуредени (вж. точки 123—136).

Препоръка 8

Във връзка с процеса на управление на дълга Комисията следва да:

а)осигури повече прозрачност относно разпределянето на емисиите;

б)поддържа систематично информация за всички свои най-важни операции с банките във връзка с емитирането на облигации;

в)настоява банките да поемат ангажименти на етапа преди емитирането и след емитирането; както и

г)извършва редовен анализ на форуърдния пазар за определяне на характеристиките на всяка емисия и оценка на ликвидността на вторичния пазар.

Резултати по програмите

195

Анализът на резултатите следва да бъдат предмет на по-нататъшни икономически проучвания, за да се подобри разбирането за това как страните са подходили към необходимостта от корекции и как въздействието им може да бъде разпределено по-равномерно в бъдеще.

Използване на финансовата помощ

196

В петте страни общото равнище на финансовата помощ остава непроменено спрямо плана. При все това, налице са някои различия в „нивото на достатъчност на финансовата помощ“. Първите програми, както и ирландската програма, включват значителен предпазен марж. Това е позволило на съответните държави да възстановят по-скъпите заеми от МВФ преди падежа им, да намалят финансирането на програмите или използването на собствените си ресурси, или да превишат своите цели за резерви в чуждестранна валута.(вж. точки 138 и 139).

197

За разлика от тези страни Португалия е била изправена пред значително по-високи финансови потребности, отколкото са били първоначалните оценки, а финансирането по време на изпълнението на португалската програма е било ограничено. За посрещане на допълнителните си потребности, Португалия е трябвало да разчита на пазарно финансиране. Финансовата помощ за Румъния е била достатъчна, за да покрие нуждите на платежния баланс на страната, но финансирането на публичния сектор на Румъния се е оказало по-проблематично (вж. точки 140—143).

Фискални корекции

198

С някои изключения, ревизираните годишни цели за дефицита са изпълнени. Действителният състав на фискална консолидация като цяло да съответства на това, което първоначално е било планирано, но подкопаването на данъчните основи е довело до загуба на приходи от съществени нови данъчни мерки, предприети през 2009 г. (вж. точки 144—148).

199

Структурният дефицит на всички държави се е подобрил, но с различно темпо, главно поради различните отправни точки. Някои резултати на фискалната консолидация относно дефицита са нетрайни, тъй като държавите членки използват еднократни мерки за постигане на своите цели (вж. точки 149—154).

Структурни условия

200

Държавите членки в различна степен спазват крайните срокове, определени в меморандума за разбирателство. Случаите на забавяне се дължат предимно на причини извън контрола на Комисията. В някои случаи първоначалният срок е бил прекалено нереалистичен, предвид мащаба на реформата. Въпреки че държавите могат да не изпълнят първоначално определения срок, в много случаи условията са били изпълнени след известно време (вж. точки 155—157).

201

Еднаква вероятност е съществувала да бъдат изпълнени в първоначално определения срок както значимите условия, така и условията с по-малка значимост. В края на програмата степента на изпълнение на по-значимите условия обикновено е била по-висока, което показва, че Комисията отчасти насочва вниманието си към най-належащите реформи с наближаването на края на програмите (вж. точка 158).

202

Програмните условия успешно са задействали реформи, и повечето от тях са продължили след края на програмата, като по време на одита бяха констатирани редки обрати. Постигнати са осезаеми подобрения в случаите когато програмите са били насочени към реформи в някои конкретни области. В някои области програмите са спомогнали за насърчаване на нови реформи, докато в други те са дали стимул за ускоряване на изпълнението на съществуващите национални планове. Въпреки това, изпълнението на редица условия не е успяло да постигне ефектите, които са били предвидени и заради които условията са били включени в програмата (вж. точки 159—164).

Макроикономически резултати

203

Освен че са имали за цел консолидирането на бюджетните сметки и стабилизирането на финансовия сектор, програмите са били насочени и към възстановяване на външния баланс чрез увеличаване на икономическата конкурентоспособност. В четири от петте одитирани страни промените в текущия баланс са станали по-бързо от предвиденото. Това се обяснява главно с неочакваното подобрение на баланса на приходите и, в по-малка степен, със също така неочакваното подобрение на търговския баланс. Вносът е бил по-нисък от очакваното, което се дължи главно на спад в БВП. Когато износът също е намалял спрямо очакваното, обикновено причината е била във външни фактори (предимно на спад в БВП на търговските партньори) (вж. точки 165—172).

204

Вътрешната девалвация е ключов елемент на макроикономическата стратегия в три държави, в които е бил разработен набор от политики за възстановяване на международната конкурентоспособност чрез съсредоточаване основно върху намаляването на разходите за труд. На практика, корекциите във възнагражденията са се прилагали към новоназначаваните лица по време на рецесията, а заплатите на заварените работещи почти не са намалени (вж. точки 173 и 174).

Препоръка 9

Комисията следва да се информира още по-добре за това как държавите са извършили корекциите си, така че да се обърне по-голямо внимание на поуките, извлечени от програмите. Допълнително могат да бъдат проучени следните въпроси:

а)отражение на мерките за възстановяване на конкурентоспособността, като например вътрешната девалвация;

б)социално въздействие и споделяне на тежестта на програмата за корекции; както и

в)определяне на последователността на корективните мерки.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Milan Martin CVIKL — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 11 ноември 2015 г.

За Сметната палата

Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Причини, налагащи искането на помощ

Всяка от кризисните ситуации е била класифицирана според категориите, използвани в академичната литература¹.

Държава
Тип криза
Причини, налагащи искането на помощ

Унгария
Криза на платежния баланс
Рухването на компанията Lehman Brothers предизвика низходяща динамика в нагласите на инвеститорите в началото на октомври 2008 г. Това доведе до разпродаване на държавни ценни книжа, неуспешен аукцион на облигации и рязко обезценяване на валутата. Стресът на валутните пазари доведе до напрежение по отношение на ликвидността в банките, които се сблъскват с трудности при рефинансирането на валутните суапове.

Унгария поиска финансова помощ поради опасения, че увеличаващата се паника би нарушила пазарните механизми до такава степен, че да настъпи внезапен срив в капацитета на Унгария за външно финансиране.

Източник: Първоначални програмни документи на Комисията (2008 г.), последваща оценка на МВФ в Унгария (2011 г.).

Латвия
Криза на платежния баланс Банкова криза
През трите месеца преди подаването на искането за помощ, депозитите са били намалели с 10 %. Това започна с масово изтегляне от Parex Bank, която имаше сериозни проблеми с ликвидността, след като загуби над една четвърт от своите депозити. В същия период официалните резерви намаляха с почти 20 %, тъй като централната банка продаде чуждестранна валута, за да подкрепи валутния курс. През ноември правителството реши да се намеси и национализира Parex Bank. През декември правителството наложи ограничения на тегленето на депозити от Parex.

Според министър-председателя, Латвия се нуждаела от финансова помощ поради три причини: за управление на Parex Bank, за финансиране на бюджетния дефицит, и за стабилизиране на финансовия пазар.

Нарастващата загриженост относно финансовата система и външния дълг на Латвия доведе до криза на платежния баланс и банкова криза.

Източник: Latvia’s IMF Request (2009), Аslund, Anders and Valdis Dombrovskis (2011): ‚How Latvia Came Through The Financial Crisis’, Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths and Bertrand Gruss (2013): ’Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis’, проект от заключителната конференция, който ще бъде представен през есента на 2013 г. на Brookings Panel on Economic Activity

Румъния
Криза на платежния баланс
С настъпването на световната финансова криза през 2008 г., вътрешните финансови пазари и банковата система бяха подложени на силен натиск. Достъпът до външно финансиране беше ограничен, което доведе до рязко повишаване на лихвените проценти. Забавянето в капиталовите потоци доведе до значителна обезценка на обменния курс, в размер на над 15 %, влошаване на качеството нате и допълнително отслабване на счетоводните баланси на банките.

Централната банка се намеси, за да стабилизира румънската лея. Кредитният рейтинг на Румъния беше понижен до степен под инвестиционния рейтинг, което увеличи както рисковата премия, така и разходите за набиране на заемни средства. Доходността по държавните ценни книжа достигна 9 %.

В контекста на силно нарасналото нежелание за поемане на риск, увеличения натиск върху обменния курс и все по-ограничения достъп до пазара на облигации за държавните заеми, румънските власти отправиха искане за финансова помощ през март 2009 г.

Източник: IMF: Romania: Request for Stand-By Arrangement (2009), IMF Ex-post evaluation Romania (2012), European Commission: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania, European Economy, Occasional Papers 156 (2013).

Ирландия
Банкова криза
От края на 2007 г. доверието на инвеститорите в ирландския сектор за недвижимо имущество се стопи заради опасения за свръхпредлагане и ценови балон. Това постави пред Ирландия два проблема — рязък спад в цикличните приходи, свързани със строителството, и внезапна поява на големи загуби в националната банкова система.

През 2008—2010 г. Ирландия предприе важни мерки за укрепване на банковия си сектор. Правителството предостави гаранции за задълженията на местните банки. То инжектира в банковия сектор капитал в размер на повече от 20 % от БВП на страната. Националната агенция за управление на активите пое активи като земя и имоти за строителство от банките в затруднено положение.

Задълженията на правителството към финансовия сектор обаче предизвикаха рекордно повишение на спредовете по държавните облигации и значително намалиха достъпа до пазара за страната.

Източник: Ireland: Letter of Intent (2010), IMF: Ireland: Request for an Extended Arrangement (2010), European Commission (2011).

Португалия
Криза на държавния дълг
Периодът преди искането за финансова помощ беше белязан от неблагоприятни тенденции в публичните финанси и влошаващите се икономически перспективи. Това доведе до влошаване на доверието и увеличаване на пазарния натиск върху португалския дълг, подсилени от силно отрицателните тенденции на пазарите на държавни облигации в еврозоната.

Тъй като достъпът до пазара е бил затруднен, правителството все по-често е прибягвало до емисии на ценни книжа с все по-кратък матуритет и други видове финансиране (като например частни емисии ценни книжа, синдикирани емисии и значително краткосрочно финансиране от местни банки). В началото на май 2011 г., спредовете на 10-годишни португалски държавни облигации спрямо германски държавни облигации нараснаха до 650 базисни пункта.

След като агенциите за кредитен рейтинг неколкократно понижиха рейтинга на португалските държавни облигации, Португалия загуби възможност да се рефинансира при лихвени ставки, съвместими с дългосрочната фискална устойчивост.

Източник: European Commission: The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy, Occasional Papers 79, (2011); IMF: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility (2011).

1Claessens и Kose (2013 г.); Laeven и Valencia (2012 г.); Kaminsky и Reinhart (1999 г.).

Приложение ІІ

Механизми за отпускане на заеми за петте държави

| Подкрепа за платежния баланс | Европейски механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС) | Европейски инструмент за финансова стабилност (ЕИФС)
Институционална форма | Механизъм на ЕС | Механизъм на ЕС | Частно дружество, собственост на страните от еврозоната
Структура на капитала | Гаранции от бюджета на ЕС | Гаранции от бюджета на ЕС | Гаранции от страните от еврозоната
Кредитен капацитет в евро | 50 млрд. евро | 60 млрд. евро | 440 млрд. евро
Инструменти | Заеми, кредитни линии | Заеми, кредитни линии | Заеми, покупки на облигации на първичния и на вторичния пазар
Срок | Постоянен механизъм | Временен механизъм | Временен механизъм
Главни органи за вземане на решения | Съветът, взимащ решения с гласовете на квалифицирано мнозинство по предложение на Европейската комисия | Съвет на директорите на ЕИФС (членовете на Еврогрупата)
Правно основание за финансирането | (член 143 от Договора за функционирането на ЕС) | (член 122 от Договора за функционирането на ЕС) | Междуправителствено решение

Източник: ЕСП.

В таблицата не са включени другите два механизма — Междуправителствени заеми за Гърция и Европейския механизъм за стабилност — които са били въведени, за да предоставят финансова помощ на държавите от еврозоната.

Приложение ІІІ

Методология на одита

Установяване на одитните критерии

1.Сметната палата идентифицира добри управленски практики и критерии за оценка, извлечени от оценките на програмите на МВФ, последващите оценки на механизма на ЕС за подпомагане на платежния баланс на трети държави, предишни доклади на Сметната палата относно макрофинансовата помощ, насоки и други публикации от независими институти и мозъчни тръстове и академични изследвания. В таблица 1 са представени основните използвани източници.

Таблица 1 — Основни източници за определяне на одитните критерии

МВФ и Независима служба за оценяване на МВФ

IMF Conditionality guidelines: IMF Guidelines on Conditionality (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006); 2011 Review of Conditionality (2012)

Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)

Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)

Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)

Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)

Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, IMF, 2011

Европейска комисия

Насоки относно планирането, разработването и управлението на общата бюджетна подкрепа, 2007 г.

Окончателен доклад: Мета оценка на операциите за макрофинансова помощ (2004—2008 г.) (2009 г.)

Насоки за последваща оценка на макрофинансовата помощ и операциите, свързани с платежния баланс (2010 г.)

Оценка на дейностите по фискален надзор, Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ (2010 г.)

Европейска сметна палата

Special Report No 5/2001: Counterpart funds structural adjustment support earmarked for budget aid (seventh and eight EDFs)

Специален доклад № 2/2005 „Бюджетна подкрепа за държавите от АКТБ в рамките на ЕФР— управление от страна на Комисията на компонента, засягащ реформите на публичните финанси

Специален доклад № 11/2010 „Управление на Комисията по отношение на общата бюджетна подкрепа за държавите от АКТБ, Латинска Америка и Азия“

2.С цел да идентифицира най-добрите практики в областта на управлението на публичния дълг, отношенията с инвеститорите и прозрачността при емитиране на дългови инструменти, Сметната палата заимства от работата и насоките, публикувани от следните организации:

а)МВФ и Световната банка, в частност различните варианти на насоките за управление на публичния дълг (2001, 2003, 2007 и 2014 г.) и за използването на синдикиране (2010 и 2013 г.);

б)Организация за икономическо сътрудничество и развитие, по-специално анализ по държави на процедурите за емитиране на държавен дълг (2009 г.);

в)Банка за международни разплащания; както и

г)частни асоциации като Международната асоциация на капиталовия пазар, Асоциацията за финансови пазари в Европа и Институтът по международни финанси.

Анализ на структурните условия

3.Анализът на структурните условия е извършен въз основа на извадка (вж. таблица 2). Областите са избрани след оценка на тяхната относителна тежест за всяка програма.

Таблица 2 — Обобщение на извадката

Унгария
Латвия
Румъния
Ирландия
Португалия

Брой анализирани условия
44
56
67
59
135

Приблизителен обхват (оценка чрез екстраполация на данните от извадката)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Тематичен обхват

Управление на публичните финанси (напр. фискална отговорност, обществени поръчки)
x
x
x
x
x

Реформа на публичната администрация и/или заплащането в публичната администрация
x
x
x

x

Пенсии
x
x
x
x

Структурни фондове
x
x
x

Държавни предприятия, приватизация, публично-частни партньорства

x
x

x

Бизнес среда

x
x

x

x
x
x

Финансов сектор (коефициенти на капиталова адекватност, банков надзор)
x

x
x

173 % от условията представляват изцяло структурни условия. Останалите 27 % са условия, свързани само с фискалната политика.

Източник: ЕСП.

4.Сходните условия в различните варианти на меморандумите за разбирателство са групирани, с цел избягване на ненужни повторения. Делът на групираните условия е сравнен с броя на условията в различните меморандуми за разбирателство, за да се установи последователността на условията.

5.Групираните условия са класифицирани в три категории структурно съдържание:

i)Ниско структурно съдържание — тази категория включва условия, които сами по себе си не биха допринесли съществени икономически промени. Въпреки това тези условия биха могли да се използват като подготвителни стъпки за по-значителни реформи. Примери за такива условия могат да бъдат: i) еднократни действия, като например единична оценка; ii) изготвяне и публикуване на планове или стратегии; и iii) продължаване на определени дейности.

ii)Средна степен на структурно съдържание — тази категория включва условия, които имат потенциал за оказване на незабавен значителен ефект върху поведението на дадена група икономически субекти (напр. ръководители в публичната власт, предприятия, потребители, служители и притежатели на лицензи). За да могат обаче тези последици да бъдат с продължително действие, необходими са допълнителни мерки по проследяване на тяхното развитие. Тази категория включва четири вида условия. На първо място — условия, задължаващи изпълнителната власт да предприеме действия, които могат да имат незабавен ефект. Тези условия могат дори да предизвикат изключително важен макроикономически ефект (например ако правителството реши да намали минималната работна заплата), но те се лесно обратими. На второ място — условия, задължаващи правителството редовно да извършва една и съща дейност (напр. редовен бюджетен мониторинг). На трето място — условия, налагащи изпълнението на различни административни мерки, като например реорганизация на централното правителство, или мерки, водещи до прилагането на съществуващо законодателство. На четвърто място — всички еднократни действия.

iii)Високо структурно съдържание — в тази категория са включени условия, които сами по себе си биха довели до трайни промени в икономиката. Тези условия могат да имат много широки и значими последици, но тези последици могат да бъдат съсредоточени върху малко на брой икономически субекти. Най-често срещаните условия в тази категория изискват извършването на законодателни промени от националния парламент. В тази категория се включват също значителните промени в институционалната уредба, например създаването на фискален съвет или преструктурирането на местната администрация, както и приватизацията¹.

6.Изпълнението на условията беше оценено спрямо спазването на първоначалния срок и статуса на изпълнение към момента на провеждане на одита. Обикновено оценката се основава на наличните мониторингови доклади. В анализа на изпълнението на условията не бяха разгледани следните видове условия:

i)неясно дефинирани условия — условия, които не ни позволиха да ги класифицираме в съответната категория съгласно тяхното структурно съдържание;

ii)постоянни условия — условия, които изискват определени дейности да бъдат извършвани всяко тримесечие; и

iii)условия без определен срок.

7.За да отчетем ситуациите, за които не може да се получат данни за изпълнението на условията, всички статистически тестове бяха извършени най-малко два пъти — i) въз основа на регистрите с данни без тези, от които не може да се получи информация за изпълнението; и ii) въз основа на всички регистри с данни, като липсващите стойности в регистрите са третирани като неизпълнение.

Разходи по дълга

8.По отношение на ценообразуването на емисиите, като показател за това какво пазарите считат за преобладаваща безрискова възвръщаемост за даден матуритет към момента на пускането на емисията, бяха използвани лихвените проценти по суаповете на активи. Като референтна стойност за доходността на емисията, постигната от ЕС и други сходни организации емитенти, са използвани средните нива на суаповите лихвени проценти „купува“ и „продава“ (т.e. средното суапово ниво)². Данните са получени от Блумбърг, или когато липсват — са изчислени като разликата между доходността на емисията и средното суапово ниво в деня на обявяването.

1Национализацията или мерките за подпомагане на банките не са включени в тази категория.

2Европейска инвестиционна банка, Европейски инструмент за финансова стабилност, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

I

Комисията приветства настоящия одит на работата по програмите, подпомагани с финансовата помощ по платежния баланс (ПБ) и Европейския механизъм за финансово стабилизиране (ЕМСФ). Тези програми постигнаха своите основни икономически цели, които бяха завръщане на държавите на финансовите пазари, постигане на устойчиви публични финанси и възстановяване на растежа, водещо до намаляване на безработицата.

Влиянието и развитието на кризата беше безпрецедентно, както в Европа, така и в световен мащаб. Да се прогнозират предварително пълните последици от бързото коригиране на дисбалансите беше много трудно. В такива кризисни условия стандартните функции за икономическа реакция губят способността си да опишат адекватно взаимовръзките между редица икономически показатели. Комисията и ЕС трябваше да действат бързо, изправени пред много висока несигурност и системен държавен и ликвиден риск, които представляваха предизвикателство за стабилността на цялата финансова система и платежоспособността на държавите.

В началото на кризата вече съществуваше рамка за многостранен надзор, но тя не се оказа достатъчно адекватна. Макар че Комисията имаше ограничен опит по отношение на вида и мащаба на необходимата интервенция, тя бързо разработи инструментариум за разрешаване на кризата. Програмите за финансова помощ по ПБ за държави — членки на ЕС, бяха въведени спешно и при трудни условия. Необходимостта от програмите по ЕМСФ беше също толкова спешна поради високия риск от разпространение в други държави от еврозоната и допълнителното затруднение поради това, че се финансираха чрез току-що създадени финансови инструменти. Комисията беше изправена пред сериозни ограничения на човешките ресурси и трябваше бързо да научи много. Програмите представляваха комплексни инструменти за справяне с непредвидими кризисни ситуации.

Приносът на държавите бенефициери в проектирането и развитието на програмата беше от съществено значение. Той отразява не само различните условия в тях, но и различните политически предпочитания, и е най-важният фактор, гарантиращ запазването на контрола върху програмата за реформи. Без контрол вероятността за успех на програмата значително намалява.

При сравнението на програмите също така е важно да се отчетат различните основни обстоятелства, политически, административни и институционални ограничения в държавите бенефициери и как те са се променили с времето. Държавите могат да имат структурни слабости, които на повърхността изглеждат сходни, но въпреки това се преодоляват най-добре чрез различен набор от политики. Гъвкавостта за адаптиране и коригиране на програмите според нуждите и ограниченията на отделните държави е от съществено значение за техния успех. Качеството на програмата не може да се оцени въз основа на съпоставяне на редицата структурни условия.

Комисията вече постигна значителен напредък по време на програмите, разглеждани в настоящия одит и след приключването им. Това включва мобилизиране на допълнителен експертен опит и финансови ресурси, както и засилване на икономическото управление на ЕС и механизмите за финансова помощ. Комисията възнамерява да стъпи на тези промени и да въведе допълнителни подобрения, както е изложено в нейния отговор по препоръките от одита.

III

През периода преди кризата вече съществуваше добре установена рамка за фискален надзор. Мащабът и характерът на световната финансова криза от 2007—2008 г. бяха безпрецедентни. Това определи внезапното и хаотично материализиране на дисбаланси в редица държави от ЕС.

Кризата показа, че предхождащата кризата рамка за надзор не е напълно адекватна за идентифициране на рисковете в основните фискални позиции във време на безпрецедентна икономическа криза. Тя очерта и степента на разпространение сред държавите и необходимостта от възприемане на по-всеобхватен подход спрямо надзора в банковия сектор и по-широка макроикономика. Реакцията на финансовите пазари — която беше от съществено значение за ускоряването на кризата — обаче беше нов и особено труден за прогнозиране ефект. Когато държавите поискаха финансова помощ, вече се извършваше неофициален мониторинг на влошаващата се ситуация и Комисията беше в тесен контакт с националните органи. Искането за програма за финансова помощ трябва да се отправи от държавата членка бенефициер, а не от Комисията. Също така в сравнение с условията по програмата обичайната рамка за надзор предвижда по-ограничена роля за Комисията по отношение на мониторинга на националната икономика и решенията относно фискалната политика, както и предоставяне препоръки относно политиката.

Реакцията на кризата беше незабавна и всеобхватна. Тя включваше укрепване на цялостното икономическо управление на ЕС с интегрирана система от европейски финансови надзорни органи (ЕССР, ЕБО, ЕОЦПК и ЕОЗППО) и регулаторна структура за финансови институции (т.е. банковия съюз). Бяха въведени също така пакет от шест и пакет от два законодателни акта за отстраняване на слабостите в надзора, установени по време на кризата. По-конкретно пакетът от шест законодателни акта включваше процедурата при макроикономически дисбаланси, която превръща мониторинга на макроикономическите и финансовите дисбаланси в основна част от икономическото наблюдение в ЕС.

Фактът, че действията на Комисията не бяха предприети изолирано, а в рамките на сложна институционална структура, не е надлежно отчетен в оценката на работата на Комисията. Ролята на МВФ и — за държавите от еврозоната — на ЕЦБ в подготовката и мониторинга на програмите е омаловажена. Ролята на Съвета като основен орган за вземане на решения също не е достатъчно оценена.

IV

Макроикономическите и бюджетните резултати за 2008 г. като цяло се различаваха значително от първоначалните изчисления в прогнозите на значителен брой институции, включително на Комисията. Това е свързано с внезапното коригиране на дисбалансите и безпрецедентния характер на кризата, която днес се приема като събитие с много малка статистическа вероятност, т.е. много малко вероятно събитие сред възможните други такива. В допълнение, прогнозите винаги са били базирани на информацията, налична в даден момент от времето, следователно последващите развития и изменения на данните естествено променят ситуацията и перспективите.

Трябва да се признае, че прогнозирането не е точна наука. Прогнозите на Комисията показват добри резултати по отношение на точността.

Предхождащата кризата рамка за икономическо управление на ЕС беше насочена преди всичко към фискалната политика, като по-специално мониторингът на финансовия риск е оставен на централните банки и националните надзорни органи. В резултат от липсата на интегрирана европейска надзорна и регулаторна структура за финансови институции важни рискове не бяха оповестявани систематично. От началото на кризата е постигнат значителен напредък по отношение на преодоляване на тези институционални и управленски недостатъци. Рамката за надзор беше преработена и беше осъществен тесен контакт между Комисията и новосъздадените Европейски съвет за системен риск (ЕССР) и Европейски надзорни органи (ЕНО).

Въпреки това фактът, че като следствие от безпрецедентния характер и мащаб на финансовата криза правителствата предприеха мерки за подпомагане на финансовия сектор, което в някои случаи имаше съществено въздействие върху публичните финанси, не би могъл да бъде лесно предвиден предварително.

V

Рамката за макроикономически надзор е допълващ процес, който не представлява част от Пакта за стабилност и растеж (ПСР). ПСР се състои от набор от правни и политически актове, свързани с фискалния надзор. В началото на кризата ПСР съществуваше от десет години и беше преразгледан малко преди това — през 2005 г., с цел да засили ролята на основната фискална позиция. Комисията е решена да се поучи от станалите очевидни недостатъци и го преразгледа отново през 2011, 2013 и 2014 г.

Свързването на ПСР и подготвеността на Комисията да управлява програми не отчита съображението, че реформите както на ПСР, така и за въвеждане на макроикономически надзор, имаха за цел преодоляване на недостатъците в механизмите за надзор. Това позволява дисбалансите да се установят навреме, за да се вземат необходимите политически решения, с които да се помогне на държавите да бъдат по-добре подготвени за посрещане на криза. Управлението на финансовата помощ е отделна точка от установяването на рискове.

VIII

Докладът правилно посочва ползването на редица таблици и първоначални проблеми с документацията. Инструментите за прогнозиране на Комисията са толкова сложни, колкото е необходимо.

Прогнозирането на икономиката не може да се предприема като се използва просто приложение. Прогнозите на Комисията трябва да обхващат голям набор от показатели. Това задължително води до голям и твърде сложен набор от данни, с който длъжностните лица, отговарящи за различните държави, работят при изготвянето на дадена прогноза. Използването на таблиците изисква експертен опит и професионална преценка. Методът за прогнозиране на Комисията е в съответствие с практиката на други организации, занимаващи се с икономическо прогнозиране.

Комисията изразява несъгласие с декларираното от Палатата във връзка със затруднението при оценката на допусканията в прогнозата. Допусканията в основата на прогнозите са описани в Документа за позиция, който се изготвя в началото на всеки кръг от прогнози. След това допусканията се актуализират преди всяко последващо запазване на прогнозите и се публикуват във всяка прогноза. Редица срещи по време на подготовката на периодичните прогнози на Комисията събират на едно място национални служители, експерти от хоризонтални звена и висши ръководители. Обсъждането на допусканията в основата на прогнозите е ключов елемент от тези срещи. Освен това хоризонталните звена извършват систематична проверка на математическата и икономическата последователност на прогнозите, изготвяни от отделите, отговарящи за различните държави.

По-специално Комисията е обяснила внимателно оценката си на фискалните мултипликатори в основата на прогнозата (вж. например Каре I.5 на стр. 41 от прогнозата от есента на 2012 г.). През 2013 г. ГД „Икономически и финансови въпроси“ извърши оценка на косвения фискален мултипликатор. Мултипликаторите попадат изцяло в обхвата, посочен в емпиричната и теоретичната литература.

IX

Комисията би искала да подчертае важността на ясното разграничаване между предоставяне на необходимата информация за вземане на добре информирано решение в съответния момент и възможността за предоставяне на пълна документация на по-късен етап.

В ранната фаза на програмите Комисията работи под сериозен времеви натиск и беше необходимо да въведе надеждни и ефективни процедури за управление на кризата. Комисията приема, че в управлението на документацията в началото на програмните процеси и както и в процеса на „учене чрез практика“ е имало недостатъци.

Комисията предостави на Палатата значително количество информация, включително таблици, относно данните и допусканията, на които се основават първоначалните изчисления на недостига на финансиране. Бяха предоставени работни документи за всички разглеждани по програмата държави.

X

Комисията не е съгласна, че в документите от последните програми липсва съществена информация. Програмните документи за Португалия и Ирландия бяха много подробни.

XI

Комисията не е съгласна, че в меморандумите за разбирателство (МР) е имало условия, които не са били съсредоточени върху общите условия на икономическата политика, определени от Съвета.

Общите условия на икономическата политика, определени от Съвета, са „общи“ и не са предназначени да предоставят изчерпателен списък с условия. Тяхното изпълнение — по-специално във връзка със структурни въпроси — често изисква широк набор от мерки в МР за укрепване на основната позиция на една икономика.

В допълнение, МР са резултат от преговори с политическите органи на съответната държава членка, чийто принос е от основно значение за успеха на програмата.

Различни подходи

Според Комисията беше целесъобразно всяка програма да отразява специфичните за всяка страна икономически условия, институционална структура, обстоятелства и предпочитания.

XII

Макар че Комисията е съгласна, че рискът от непоследователно третиране на различните държави или искането за ненужни реформи остава предизвикателство за процеса на управление на програмата, спред нея беше целесъобразно и необходимо програмите да се управляват по специфичен за всяка страна начин. Беше желателно да има гъвкавост, като се има предвид разнообразният набор от икономически, политически и административни условия в различните държави и важната роля на страната бенефициер в проектирането и развитието на програмата. Държавите могат да имат структурни слабости, които изглеждат сходни на повърхността, но въпреки това се преодоляват най-добре чрез различен набор от политики.

Приносът на държавите бенефициери в проектирането и развитието на програмата, който отразява не само техните различни условия, но и различните политически предпочитания, е най-важният фактор, гарантиращ запазването на контрола върху програмата за реформи.

Комисията приема, че са необходими подобрения на съгласуваността, с която се категоризират условията.

Според Комисията концепцията за „структурно съдържание“, използвана от Палатата, не е смислен измерител за анализиране на мерките на политиката и съставянето на заключения относно тяхната важност. Също така е вярно, че условията се развиват по време на съществуването на една програма. Една структурна реформа, която Палатата в крайна сметка би класифицирала като „високо съдържание“, би могла да изисква предварителни стъпки с „ниско съдържание“, за да може да бъде оценена и подготвена подходящо. Смекчаването на някои цели за дефицита беше базирано на цялостно становище за целесъобразността на първоначалните цели. Това беше извършено въз основа на внимателен анализ, като се отчетоха редица специфични за отделните държави развития, а не само растежа на БВП.

XIII

В рамките на Комисията се извършва преглед на изчисленията в основата на програмните решения от служители извън основния програмен екип, включително висшето ръководство и ръководителите на хоризонтални звена. Докладите за преглед бяха предмет на процедури по консултации със съответните генерални дирекции.

Освен това Комисията работи в тясно сътрудничество с МВФ и ЕЦБ по програмите по ЕМФС. Проекти на програмните документи бяха непрекъснато обменяни и сверявани между партниращите институции, като всички работеха активно с националните органи.

Накрая, резултатите от преговорите бяха подробно докладвани на ИФК и EWG за осигуряване на прозрачност на резултата.

XIV

Вж. отговора на Комисията на параграф X.

XV

Използването на цели относно дефицита на база текущо начисляване е подкрепено от правната рамка, на която се основава икономическото наблюдение в ЕС, и гарантира междудържавна съгласуваност. Всички държави — членки на ЕС, включително тези в програма за финансово адаптиране, са предмет на общите фискални правила на ЕС. Съгласно Протокол № 12 от Договора за функционирането на Европейския съюз, който определя референтните стойности за процедурата при прекомерен дефицит, дефицитът се измерва съгласно Европейската система от сметки (ЕСС), която е на база текущо начисляване. Следователно използването на данни от национални сметки за определяне на фискалните цели и за мониторинг изглежда повече от оправдано в общата европейска структура.

Концептуално принципът за текущо начисляване, въведен с ESA95, беше важно нововъведение, мотивирано тогава от недостатъците на паричните сметки. Един от тези недостатъци е, че паричните сметки са по-податливи на манипулация и предлагат по-малко надеждна икономическа картина.

Определението на целите в съответствие с ЕСС обаче отменя правото на Комисията да използва в своя мониторинг други налични източници на информация и данни, където това е необходимо. Това може да включва фискални данни на касова основа, особено като се има предвид, че те стават достъпни по-бързо в сравнение с данните на база начисляване. Данните на касова основа трябва да се тълкуват, като надлежно се отчете различната им концептуална основа.

Като цяло, правилното използване на повече източници на данни с различна концептуална основа и достъпност може само да помогне за подобряването на мониторинга на програмните цели и да подкрепи вземането на решения, където това е необходимо.

XVI

Програмите са заложили планове за фискално адаптиране в съответствие с изискванията на ПСР, като се отчитат специфичните за отделните държави условия и програмни цели. Въпреки че програмите отчитат целесъобразните фактори при проектирането на скоростта на структурните подобрения, евентуалният резултат може да бъде засегнат от по-широк набор от фактори, свързани с външната среда. Те включват изключителни обстоятелства (например по-сериозна рецесия от предвижданата първоначално), равнища на инфлацията, структурата на растежа, пазарни нагласи, засягащи разходите по дълга, както и последващи изменения на данните.

Поради това е необходима гъвкавост за адаптиране към новите условия. Това се признава и в рамката за фискален надзор на ЕС.

В някои ситуации еднократните мерки може да са неизбежни (решения на Съда, операции за спасяване на банки), но тяхната класификация като такива гарантира, че те са признати за временни. Те не са включени в структурното салдо, именно за да се избегне прекомерното прибягване на правителствата към такива мерки. Освен това е съвсем естествено структурните салда на различните държави да се променят с различна скорост.

XVII

Кратките срокове за изпълнение на реформи понякога впоследствие могат да бъдат определени като нереалистични, но те са били поставени много амбициозно, за да се насърчат по-бързи действия.

Комисията не е съгласна, че изпълнението на най-важните условия е било оставено за по-късната част на програмите. Кризисните условия и политическият импулс за реформи означаваха, че важни и трудни реформи бяха съсредоточени в началото на програмата.

Препоръки

Комисията приема Препоръка а).

От своя страна Комисията подобри мобилизирането на експертен опит в годините на кризата. Тя успя да мобилизира повече експертен опит в програмите от еврозоната, които започнаха по-късно от програмите извън еврозоната. Наскоро в рамките на Комисията беше създадена Службата за подкрепа за структурната реформа (SRSS). Комисията ще проучи как някои важни принципи за бърза мобилизация на необходим експертен опит биха могли да бъдат допълнително укрепени в общоинституционална рамка, където е целесъобразно.

Комисията ще се съобрази с необходимостта от разработване на процедури за подобряване на надзора и управлението на възможни нови програми за финансова помощ за държави от еврозоната в контекста на пакета от два законодателни акта.

Комисията приема Препоръка б), като в същото време подчертава необходимостта да се гарантира, че дейностите по документиране няма да представляват непропорционална тежест за експертите по прогнозиране, по-специално в програмен контекст.

Комисията вече е подобрила процедурите и управлението на документите от стартирането на първите програми. Тя ще се стреми да подобри допълнително изпълнението на своята политика за управление на документи и контрол на качеството.

Комисията приема Препоръка в).

Комисията вече е подобрила документирането от началото на програмите. Тя ще се съсредоточи върху гарантиране, че новите процедури са изцяло приложени, без да се нарушава способността на програмните екипи да спазват кратки срокове.

Комисията ще проучи как допълнително да гарантира документирането на важни решения, без да забавя процеса на вземане на решения, в съответствие със своята политика за управление на документи и контрол на качеството.

Комисията приема Препоръка г).

Комисията приема Препоръка д). Нейна цел ще бъде да включи в меморандумите за разбирателство допълнителни показатели, които да може да отчита в кратки срокове, като например тримесечни касови салда и/или целеви нива за просрочените задължения, за да подпомогне мониторинга на фискалните цели.

Комисията приема Препоръка е). Комисията посочва, че най-важно е наличието на последователен и интегриран набор от реформи за преодоляване на важни икономически предизвикателства. В рамките на тази програма често може да се налага да се прави избор кой пакет от реформи да бъде използван. Следователно условията не трябва да се разглеждат изолирано. Изборът на условия е въпрос на преговори със страната бенефициер. Той следва да подпомага способността на държавите да определят приоритетите за своите програми. Това е предварително условие за поемането на контрола върху процеса на реформи от тях, което е важен фактор за успеха на програмата.

Комисията приема частично Препоръка ж). Тя вече е заложила насоките за сътрудничество с МВФ и ЕЦБ и предприема други стъпки за улесняване на междуинституционалното сътрудничество по време на програмите. Комисията обаче счита, че изясняването на това сътрудничество следва да избягва формализиране, което натоварва процеса на вземане на решения особено като се има предвид свързаният с това времеви натиск. Следва да се запази гъвкавост при разрешаване на различията във възгледите, тъй като опитът формално да се кодифицира процесът на разрешаване на спорове би бил труден и не е от особена полза.

Комисията приема Препоръка з). Комисията счита, че процесът на управление на дълга винаги е бил прозрачен, а документирането се е подобрило допълнително във времето.

Комисията приема Препоръка и). Тя ще се стреми да подобри допълнително своето разбиране на процеса на корекции по програмите чрез настоящата серия от подробни последващи оценки и да си извлече поуки от тях. Оценките обхващат всички аспекти на икономическите реформи по програмите, включително трите предложения, направени от Палатата. Вече има публикувана последваща оценка на програмата за икономически реформи на Ирландия.

Част I

34

Както е очертано в отговора на Комисията на параграф III, кризата показа, че съществуващата рамка за надзор не е напълно адекватна за идентифициране на основните рискове във фискалните позиции на някои държави членки във време на безпрецедентна икономическа криза.

Главната цел на финансовата помощ беше да предостави финансиране на държавите бенефициери, с което да им позволи да въведат необходимите мерки за постепенно възстановяване на доверието на финансовите пазари. Ясно е, че в държавите, които поискаха помощ поради неспособността си да финансират своите дефицити на финансовите пазари, финансовата помощ щеше да се използва за бюджетна подкрепа.

Комисията признава, че в предхождащия кризата период беше трудно изцяло да се открие увеличаващият се риск от фискални дисбаланси, които се влошаваха бързо поради неочакваното материализиране на тежки макрофинансови дисбаланси. Имаше обаче конкретни случаи, като Ирландия и Испания, в които Комисията посочи в официалните си документи, че поради макроикономическите и финансовите рискове съответните държави следва да натрупат бюджетен излишък.

Необходимостта от активиране на програмите за държавите членки беше определена също така от непредсказуемия характер на кризата и нейната безпрецедентна продължителност и размер.

35

Докато съотношенията на дълга и дефицита са наблюдаеми показатели, структурното салдо не е. По дефиниция то разчита на изчислението на разликата между фактическия и потенциалния БВП, ненаблюдаем показател. Изчислението на потенциалния БВП, от който произтича разликата между фактическия и потенциалния БВП, обаче следва методология, съгласувана съвместно със Съвета (наричана тук „общоприетата методология на ЕС“). Тя е доста сложна, но гарантира съгласувана рамка за различните държави.

36

Както е обсъдено по-подробно в отговора на Комисията на параграф IV, експертът по прогнозирането не може предварително да предвиди специфични за отделната държава решения на политиката. Действителните резултати също могат да бъдат засегнати от последващи изменения на данните. Следователно, това следва да се вземе под внимание при сравняването на прогнозите и резултатите.

Прогнозираният фискален дефицит в случая на Ирландия беше в съответствие с основния макроикономически сценарий, включително за икономически растеж, който се съдържаше в прогнозата на Комисията за Ирландия, направена през пролетта на 2008 г. Разминаването между прогнозирания дефицит и резултата до голяма степен се дължи на измененията на прогнозата за БВП и други важни макроикономически показатели, които оказват въздействие върху общия държавен бюджет. Основният сценарий от прогнозата на Комисията от пролетта на 2008 г. не предвиди резкия икономически спад, който настъпи през втората половина от годината. Комисията не беше единствената: национални и международни институции, както и експерти по прогнозиране от частния сектор не предвидиха тежестта на спада, наблюдаван в Ирландия през 2008 г.

37

Структурното салдо е централен индикатор за надзора на политиката след реформата на ПСР през 2005 г. Макар да е напълно подходящ индикатор за надзора на фискалната политика, Комисията приема, че не е напълно точен индикатор и поради това го тълкува с необходимата предпазливост.

Оценката на структурното салдо е концептуално засегната от същата несигурност, както и прогнозата за други макроикономически показатели. Това е вътрешно присъща характеристика, която не се дължи на слабостите на един метод в сравнение с друг.

Изчисляването на структурното салдо по дефиниция зависи от изчисляването на потенциалния БВП, разликите между фактическия и потенциалния БВП, номиналните салда и въздействието на еднократните мерки. Изчисляването на потенциалния БВП следва общоприета методология на ЕС. Тя е предмет на редовни обсъждания и подобрения (когато това се счете за необходимо) в рамките на работната група относно разликата между фактическия и потенциалния БВП — работна група на Комитета за икономическа политика (КИП). Методът гарантира междудържавна съгласуваност от гледна точка на качеството и надеждността на оценката, за разлика от метода à la carte.

Общоприетият подход, използван на равнище ЕС за оценка на потенциалния БВП и разликата между фактическия и потенциалния БВП, не е чисто статистически метод. Той разчита на голям брой показатели, които определят потенциала на страната по отношение на предлагането. Разликата между фактическия и потенциалния БВП включва като важна входяща информация прогнози за всички свързани макроикономически показатели. Както разликата между фактическия и потенциалния БВП, така и номиналните салда се оказаха по-нестабилни в сравнение с предходни периоди, засягайки структурното салдо. Това отразява извънредността на ситуацията и естеството на всички видове прогнозиране.

Освен това прогнозите за малки отворени икономики (повечето държави членки по програмите са такива икономики) като цяло са по-нестабилни, защото са изложени на по-голям брой шокове, като въздействието на тези шокове е по-силно.

В редица случаи в своите оценки в навечерието на 2008 г. Комисията обърна внимание на рискове, свързани с несигурността относно цикличната позиция. Например в препоръката на Комисията за становище на Съвета относно програмата за стабилност на Ирландия за периода 2006—2009 г. се посочва: „Във всеки случай би било разумно да се осигури пространство за маневриране, в случай на какъвто и да е обрат в настоящия модел на растеж вследствие на бурно развитие на жилищния сектор.“

Следователно Комисията е напълно наясно със слабостите на показателя структурно салдо и ги отчита в своите оценки. Рамката за фискален надзор също постоянно беше предмет на подобрения и понастоящем стъпва на изчерпателен набор от инструменти, не само на структурното салдо.

За държавите членки в ППД след 2013 г. структурното салдо беше коригирано, за да се контролират грешките в прогнозите на потенциалния БВП и извънредни постъпления/недостиг на приходи. Методологията за оценка на ефективните действия по ППД, одобрена от Съвета през юни 2014 г., включва също така втори индикатор на фискалните усилия, базиран на действителните ефекти от индивидуалните мерки, предприети след препоръката относно ППД. За оценка на съответствието е използван внимателен качествен анализ, базиран на тези два индикатора.

За превантивната мярка по ПСР в края на 2011 г. беше въведен показател за разходите като част от Пакета от шест законодателни акта. Това служи като втори индикатор (заедно със структурното салдо) за оценка на съответствието с изискваната корекция в посока постигане на СБЦ. Направена е цялостна оценка на двата индикатора, за да се оцени съответствието с правилата.

Тези индикатори определено са сложни и базирани на ненаблюдаеми показатели. Когато обаче става въпрос за определяне на фискалните усилия, приложени от държава членка, и даване на препоръки за бъдещето, индикатори като структурното салдо са предпочитани пред простите съотношения на дефицита или дълга, тъй като те много по-често са проциклични.

Вж. и отговора на Комисията на параграф IV.

38

Комисията признава, че общоприетата методология на ЕС не коригира напълно въздействието на бума в цените на жилищата, който възникна през този период (вж. случаите на Румъния и Ирландия), което от своя страна доведе до много голямо увеличение на наличността на капитала. Наличността на капитала, който може да се счита за индикатор за цялостния капацитет на икономиката, обаче не е окончателно изяснена в общоприетата методология на ЕС. В резултат от това тези циклични отклонения (т.е. капиталов недостиг), предизвикани от балона в цените на активите, не бяха коригирани. Освен това инвестициите в жилища нямат същия ефект върху икономиката, както бруто образуването на основен капитал по фирми. В резултат бумът в цените на жилищата надцени цялостния производствен капацитет.

Продължава работата по опитите да се гарантира, че общоприетата методология на ЕС в бъдеще ще отчита по-добре влиянието на показателите на финансовия сектор. По-специално на 28 септември 2015 г. На организиран от Комисията работен семинар бяха обсъдени възможностите за подобряване на общоприетата методология на ЕС заедно със съответните заинтересовани страни от държавите членки и международните институции. Това направление в работата ще бъде доразвито с участието на държавите членки в Комитета за икономическа политика. По-специално той ще бъде под егидата на работната група относно разликата между фактическия и потенциалния БВП, чийто мандат има за цел основно да гарантира технически надеждни и прозрачни индикатори относно потенциалния БВП и разликата между фактическия и потенциалния БВП, както и бюджетно салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, в контекста на Пакта за стабилност и растеж.

Въпреки проблемите, свързани с метода, които възникнаха в предхождащия кризата период, общопризнато е, че настоящата методология свърши много добра работа от 2009 г. насам в сравнение както с еквивалентната методология на ОИСР, така и с други методологии, като например филтъра на Ходрик-Прескът.

39

Секторните дисбаланси не са взети под внимание при изчисляването на потенциалния БВП. Важно е обаче да се подчертае, че: i) към момента на секторно равнище няма налични изчисления за разликата между фактически и потенциален БВП; и ii) секторните оценки биха усложнили допълнително вече сложния процес на изчисляване.

Що се отнася до цените на недвижимите имоти, общоприетата методология на ЕС не коригира напълно въздействието на бума в цените в жилищата, който възникна през този период. Вж. също отговора на Комисията на параграф 38.

40

Съществуването на секторни дисбаланси и рискове, свързани с бума в цените на жилищата, не беше пренебрегнато в оценките на Комисията. Например в случая на Ирландия свързаните с бума в цените на жилищата рискове вече бяха подчертани от оценката на Комисията на актуализацията на програмата за стабилност от 2005 г.

42

Ситуацията относно мониторинга на условни пасиви в публичния сектор се е подобрила значително от 2009 г. насам.

Рамката за надзор беше преработена и беше осъществен тесен контакт между Комисията и новосъздадените Европейски съвет за системен риск (ЕССР) и Европейските надзорни органи (ЕНО).

Пакетът от шест законодателни акта също така въведе Процедурата при макроикономически дисбаланси, което направи мониторинга на икономическите дисбаланси, включително секторните такива, важна част от икономическия надзор на ЕС.

През 2015 г. за пръв път Комисията изготви серии относно условните пасиви в публичния сектор, които са съпоставими сред държавите членки.

43

През 2008 г. Комисията посочи необходимостта от разширяване на надзора отвъд бюджетния надзор за преодоляване на макроикономическите дисбаланси. (За подробности вж. стр. 247—48 на публикацията ИПС@10: успехи и трудности след десетте години на Икономическия и паричен съюз).

Съответните институционални и законодателни промени и значителни подобрения, постигнати от 2011 г., включват създаването на Европейски съвет за системен риск (ЕССР) и Европейските надзорни органи (ЕБО, ЕОЗППО и ЕОЦПК), както и приемането на пакетите от два и от шест законодателни акта (за повече подробности вж. отговора на Комисията на параграф 30).

По-специално пакетът от шест законодателни акта въведе Процедурата при макроикономически дисбаланси. Това направи inter alia мониторинга на финансовите дисбаланси (по-специално нетни международни инвестиционни позиции, кредитни потоци в частния сектор, дълг на частния сектор и пасиви на финансовия сектор) важна част от икономическото наблюдение в ЕС.

44

Чувствителността на различни шокове беше част от дейностите по наблюдение на Комисията. Периодичните прогнози на Комисията предоставят специфични предвиждания относно обменни курсове и лихвени проценти, които са в основата на икономическите и фискалните прогнози на всяка държава членка и ЕС като цяло. Основните разработки и канали за въздействие върху икономическите и фискалните показатели са обяснени в хоризонталните глави на публикациите с прогнозите, докато такива подробности могат да бъдат пропуснати в коментарите относно прогнозите за всяка държава членка.

Оценката на Комисията на програмите за стабилност и сближаване (ПСС) за всички държави обикновено включваше специфичен раздел за оценка на риска, чиято цел беше да се обсъди достоверността на бюджетните прогнози на програмата чрез анализиране на различни рискови фактори. Сходно съдържание беше включено в оценките на ПСС до 2007 г. под заглавие „анализ на чувствителността“ или „оценка на риска“. За допълнителна информация моля вж. оценките на ПСС: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm

46

Като се имат предвид безпрецедентните характеристики на кризата, беше необходимо възможно най-скоро да се подготви адекватна и ефективна реакция. Това означаваше, особено за първоначалните програми като тази за Унгария, необходимост да се работи при изключително строги времеви ограничения.

Комисията имаше някакъв вътрешен опит от прилагането на макрофинансовата помощ за трети държави (включително редица държави от Западните Балкани след кризата в Косово). Комисията беше запозната с преговорите и мониторинга на изпълнението на МР, които включваха условия за структурни реформи, както и макроикономическо условие, за което МВФ имаше водеща роля. Беше запозната също така с привличането на необходимите средства на пазарите и отпускането им като заеми на трети държави. Този експертен опит позволи на Комисията да направи предложение в много кратък срок. В някои аспекти, например фискалния надзор, Комисията имаше по-задълбочени познания за страната от МВФ. В други области, например банковия надзор, МВФ първоначално разполагаше с по-опитен персонал.

Част II

В по-голямата си част програмите са били разработени върху солидна основа, но е имало слабости в документирането.

48

Комисията има мандат да анализира икономическата и финансовата ситуация и да помага в подготовката на програмните решения. За тази цел Комисията работи в тясно сътрудничество с други партньори по програмите и предостави подробни програмни документи на съответните лица, вземащи политически решения.

Процедурите на Комисията невинаги включват достатъчен контрол и противодействие

Комисията счита, че нейните процеси винаги включват достатъчен контрол и противодействие.

50, подточка v)

Държавите по програмите следва да се третират по един и същ начин, когато действията са насочени към сходни проблеми. Това беше основен предмет на загриженост в хода на програмите.

Приносът на държавите бенефициери в проектирането и развитието на програмата беше най-важният фактор, гарантиращ запазването на техния контрол върху програмата за реформи. Това следва да бъде отчетено изцяло.

Освен това, когато се оценява дали държавите са в сходна (или съпоставима) ситуация в определена област, важно е това да не се ограничава до статична оценка на тяхното представяне в съответната област на политиката, но и да се вземе под внимание техният капацитет за извършване на съдържателна промяна. По същия начин сходен набор от условия трябва да се разбира от гледна точка на цялостното съдържание на изискванията, а не от броя на условията.

52

Комисията събира широк набор от информация от различни източници (включително извън Комисията). Поради това оценките са на база на информация от вътрешни доклади и материали от наблюдението на всякакви свързани публично достъпни външни публикации (доклади на научната общност, правителства, мозъчни тръстове, заинтересовани държави и други независими институции), както и на широки консултации със заинтересованите страни.

54

Комисията е искала важна информация, когато е било необходимо. Данните са избирани въз основа на тяхното значение за мониторинга на изпълнението на програмата, като се вземат предвид специфичните нужди на страната и програмата и в същото време се отделя внимание на това националните администрации да не бъдат претоварвани с изисквания за докладване.

57

Проверките на числовото съответствие на прогнозите включват например подробни проверки на съответствието на международните търговски прогнози. Освен това икономическото съответствие на прогнозите се проверява на редица равнища, включително на срещите за прогнозиране, посочени в отговора на Комисията на параграф VIII

Комисията взе съзнателно решение да базира прогнозите на преценката на икономисти, които са експерти по отношение на държавите, за които съставят прогнози. Други международни институции следват сходни подходи. В свързаната литература няма доказателства, че като цяло базираните на модели прогнози дават по-добри резултати по отношение на съответствието в сравнение с базираните на експертен опит прогнози. Дори при нормални обстоятелства структурните връзки не са стабилни във времето и е необходима експертна преценка за адаптиране на моделните връзки, произтичащи от иконометричните оценки към спецификите на преобладаващите икономически условия. Обратно, по време на икономически и финансови кризи базираните на преценки прогнози със сигурност дават по-добри резултати от моделите за прогнозиране.

Таблиците за прогнозиране са тромав механизъм, който затруднява извършването на контрол на качеството

Прогнозирането е сложно по дефиниция и Комисията е въвела система за гарантиране на адекватен контрол на качеството.

58

Прогнозирането на икономиката не може да се предприема, като се използва просто приложение. Прогнозите на Комисията трябва да обхващат голям набор от показатели. Това задължително води до голям и твърде сложен набор от данни, с който длъжностните лица, отговарящи за различните държави, работят при изготвянето на прогноза. Използването на таблиците изисква експертен опит и професионална преценка. Методът за прогнозиране на Комисията е в съответствие с практиката на други организации, занимаващи се с икономическо прогнозиране.

59

Прогнозата използва исторически данни, събрани и утвърдени от Евростат, винаги когато са налични. Само данни, които не са налични в самата Комисия, се взимат от други източници (обичайно национални централни банки и статистически служби). Преценката на експерта по прогнозиране не се използва за исторически данни. Единственият източник на данни за прогнозиране по дефиниция е експертът по прогнозиране (т.е. националният служител).

Комисията счита, че примерите, дадени от Палатата, не представят доказателство за наличие на риск. Напротив процесът на определяне на външните допускания за прогнозата е ясен и добре документиран (например в техническото каре, което се съдържа във всяка публикация на прогноза). Тези външни допускания се определят централно и се прилагат от всички експерти по прогнозиране. Освен това служителите имат значителен обем писмени насоки относно идентифицирането и оценката на фискалните мерки (в контекста на прилагането на допускане за запазване на досегашната политика).

Общ отговор на Комисията на параграфи 60 и 61

Проверките на числовото и икономическото съответствие на прогнозите значително надхвърлят описаното в доклада.

62

Комисията изразява несъгласие с примерите, предоставени в Каре 1 (вж. подробните коментари). Комисията не счита, че тези примери посочват общ проблем.

Каре 1, подточка i)

Комисията не е съгласна с оценката, свързана с ДДС в Румъния. Досието на прогнозата предоставя възможност за подробно прогнозиране на другите данъци върху производството по сектори (домакинства, предприятия, правителство). Комисията не е прогнозирала темпове на растеж за тези подробни показатели и е оцветила в сив цвят съответните клетки. В резултат от това формулите, присъстващи в сивите клетки, са запазили стойностите за прогнозните години на постоянно равнище. Несъответствието от 3,8 милиарда RON произтича от сравнението на тези неизползвани клетки с националната прогноза за държавните приходи от данъци върху производството и вноса.

Каре 1, подточка ii)

Комисията не е съгласна с тази оценка. Докато „възнаграждение на държавните служители“ не е отделна прогнозна линия, близък заместител на този показател е даден като отделна точка, което прави прогнозата в досието за разходи за заплати в публичния сектор категорична.

По време на периода на одитиране от Палатата (2008—2010 г.) липсата на навременни данни относно секторите на домакинствата и на предприятията (със закъснение от две години) ги направи на практика безполезни за прогнозиране на толкова нестабилни, малки, отворени икономики. Съответно не беше възможно и използването на тези данни за прогнозиране за други сектори (за които бяха налични по-надеждни и скорошни данни) или за проверка на съответствието с данните за цялата икономика. Поради това прогнозите за секторите на домакинствата и на предприятията не бяха публикувани и присъстваха само като „допълнителни показатели“ в таблиците с прогнози, без да оказват въздействие върху други показатели. В резултат математическата неточност, отбелязана от одиторите, се отнася само до разбивката на домакинства и предприятия, които бяха изключени умишлено от прогнозата за Латвия поради посочените горе проблеми, свързани с качеството на данните.

Според Комисията решението за изключване от анализа на ненавременни данни отразява по-скоро сила, а не слабост на процеса на прогнозиране.

Каре 1 iii)

Комисията не е съгласна с тази оценка. Палатата се позовава на грешка в документ (прогноза от юни 2009 г.), който беше в работен, а не в окончателен вариант. В последващата окончателна прогноза (септември 2009 г.) мярката беше включена правилно.

Каре 1, подточка iv)

Комисията не е съгласна с оценката на Палатата относно несъответствия в прогнозата на ценовите индекси за Латвия. Палатата твърди, че увеличаването на данък добавена стойност през 2009 г. не е било напълно отразено в прогнозата за потребителските цени. Това заключение изключва множество други фактори, които също имат отношение към потребителските цени. През 2009 и 2010 г. ИПЦ се оказа значително по-нисък от прогнозата на Комисията, което предполага, че въздействието на увеличението на данъка не е подценено.

Данните показват също така, че действителната разлика между ИПЦ и цените за частно потребление е по-голяма отколкото в прогнозата на Комисията. Елементите, обхванати в двата индекса, са различни. Основната разлика е обхващането на условните наеми в частното потребление. Поради това резкият спад на цените на жилищата и наемите по време на кризата имаше много по-голямо въздействие върху цените за частно потребление, отколкото върху ИПЦ. Този пример подчертава как икономическите връзки са различни по време на тежка криза.

65

Длъжностните лица, отговарящи за различните държави, правят собствена оценка на въздействието на фискалните мерки. Поради това е без значение дали длъжностните лица, отговарящи за различните държави, имат подробни познания относно методите, използвани в оценката на националните органи.

Комисията също така не е съгласна с последното изречение (относно косвените фискални мултипликатори). Известното за фискалните (косвени) мултипликатори е повече, отколкото се твърди в доклада. През 2013 г. ГД „Икономически и финансови въпроси“ извърши оценка на косвения фискален мултипликатор. Икономическите прогнози от пролетта и есента на 2012 г. също включваха специални карета за фискалните мултипликатори. Мултипликаторите попадат изцяло в обхвата, посочен в емпиричната и теоретичната литература.

За някои от програмите бяха извършени симулации по модела QUEST в критични етапи (най-вече във фазата на преговори) за събиране на информация за определението базова линия и политически сценарии. За португалската програма беше направена оценка на специфични фискални мерки въз основа на специфичната за страната версия на модела QUEST. Съответната информация, включително мултипликаторите, специфични за мерките, беше споделена с Палатата.

66

Комисията не е съгласна с тази оценка. Предположението, че малки грешки може да са останали неоткрити и може да са довели до значителни кумулативни грешки, е изцяло спекулативно.

67

Комисията признава, че липсва изчерпателна документация, по-специално в началната фаза на програмите.

През 2013 г. беше извършена декомпозиция на прогнозните грешки. В контекста на преоценката на точността на прогнозите се подготвя по-подробно разглеждане. Също така при разглеждането на редица прогнози отделите, отговарящи за различните държави, са декомпозирали изменението на салдото на общия държавен бюджет и реалния растеж на БВП, сравнени с предходния кръг от прогнози. Декомпозирането на промените в прогнозите за салдото на общия държавен бюджет може да бъде намерено в докладите за преглед на програмите.

Оценките на недостига от финансиране са били непълни и неточни

Част от документацията по отношение на оценките на недостига на финансиране, налична по време на одита, беше непълна. Заглавието обаче не отразява по адекватен начин факта, че недостатъците се отнасят основно за документацията, а не за оценката.

69

Комисията не е съгласна с общото твърдение на Палатата относно достъпността на оценките на недостига от финансиране.

Комисията предостави на Палатата значително количество информация, включително таблици, относно данните и допусканията, на които се основават първоначалните изчисления на недостига на финансиране. Бяха предоставени работни документи за всички разглеждани по програмата държави.

Комисията приема, че е имало недостатъци в управлението на документацията в началото на програмните процеси. Вярно е, че за Унгария не е налична съответната документация за първоначалния недостиг на финансиране.

Вж. също отговора на Комисията на параграф IX.

70

Комисията счита, че не е имало значителни грешки в изчисленията на недостига на финансиране. В случая на Румъния имаше грешка по отношение на двойното отчитане на заеми в рамките на групи от предприятия.

Комисията оспорва други твърдения за грешки, на които Палатата основава своята оценка. Комисията не счита, че тези примери посочват общ проблем.

Комисията би искала да подчертае, че оценката на финансовите нужди в програмния период изисква набор от изчисления и допускания, които до голяма степен са предмет на несигурност и могат да бъдат надеждно изчислени само в определени граници. Готовността и капацитетът на кредиторите да предоставят финансиране също ограничава финансовия пакет, това ограничение трябва да бъде отчетено при проектирането на програмата.

Нереалистично е да се очаква, че оценките са абсолютно точни. Важното е, че в практиката всички дребни неточности следва да нямат отрицателни последици за успеха на програмите. В ретроспекция прогнозите се оказаха точни, тъй като в нито един от разглежданите случаи финансовият пакет не се оказа неадекватен и не се наложи изменение.

Предполагаемите грешки в изчисленията на недостига на финансиране не са засегнали политическото съдържание на програмите.

Липса на проследимост за някои основни данни

Документирането очевидно се е подобрило с времето и някои решения са взети чрез неписмени процедури.

Каре 2, второ тире

Португалските органи са създали онлайн база данни на изпълнени мерки по програмата, до която Палатата не е получила достъп. Поради това за Комисията беше трудно да предостави всички изискани документи.

В случая на Унгария, както Комисията обясни на Палатата, приемането на укази или закони обикновено се наблюдава и проверява въз основа на надеждния онлайн законов регистър на Парламента и Официален вестник на Унгария (достъпен безплатно). Това е основната причина, поради която хартиени копия на приетите законодателни актове не са архивирани систематично от Комисията.

Каре 2, пето тире

За процеса на прогнозиране се използва стандартизиран набор от Excel файлове. Той също така разчита на ясно обработване на документацията, проверки на качеството и прегледи от хоризонтални звена, обсъждане с държавите членки и вътрешни консултации. Стандартните Excel файлове, които съдържат фискална таблица, се използват и от отделите, отговарящи за различните държави, за мониторинг на развитията между прогнозите за дадена година. Отделите, отговарящи за различните държави — по-специално тези, чиято работа е свързана с държави по програми, — използват и допълнителни инструменти за мониторинга на фискалните показатели. Те зависят от модела на програмата, спецификите на страната и детайлността на наличните данни.

75

Комисията не е съгласна, че в документите от последните програми липсва съществена информация. Програмните документи за Португалия и Ирландия бяха много подробни.

Каре 3

Комисията не е съгласна, че има „примери за неспазване на правилата“. Както е изложено в отговора на Комисията на параграф XI, общите условия на икономическата политика, определени от Съвета, са „общи“ и не са предназначени да предоставят изчерпателен списък с условия.

Каре 3, първо тире

В случая на Румъния формалните прегледи на Комисията по програмата за ПБ бяха двугодишни, докато прегледите на МВФ съгласно СБС бяха тримесечни. Комисията участва изцяло, в рамките на съвместната програма на ЕС и МВФ, във всички тримесечни мисии. Условията на МР/ДМР обаче могат да бъдат актуализирани само след формална мисия за преглед на Комисията. По време на неформална мисия за преглед се актуализират само ПН/МИФП въз основа на споразумените между Комисията и други партньори по програмата.

Каре 3, трето тире

В случая на Ирландия продажбата на активи и приватизацията не бяха включени в решението за изпълнение на Съвета. Ирландската програма никога не е включвала формални условия за приватизация на определен брой държавни предприятия или определено количество активи. В Ирландия борят на държавните предприятия е много ограничен. Въпреки това в хода на програмата органите се съгласиха да определят определен брой активи за приватизация. Освен това те се съгласиха, че ако ирландските органи решат да пристъпят към приватизация, половината от постъпленията ще се използват за мерки за увеличаване на растежа. В хода на програмата не бяха натрупани постъпления от приватизация.

Някои условия не са били достатъчно фокусирани

Комисията счита, че условията са били достатъчно фокусирани.

78

Комисията не е съгласна, че ръководството не е разгледало по достатъчно критичен начин предложенията, за да установи дали всички условия наистина са били необходими за постигането на общите цели на икономическата политика. Отговорът на Комисията на параграф 79 се отнася за връзката между реформата и целите на икономическата политика.

79

Всички реформи имаха тесни връзки с програмните цели и трябва да се разглеждат в контекста на по-широк набор от политически реформи за подобряване на бюджетната ситуация, ефективността на публичната администрация или бизнес средата. Вж. също отговора на Комисията на параграф XII.

80

Макар че Комисията се съгласява, че рискът от непоследователно третиране на различните държави или искането за ненужни реформи остават предизвикателство за процеса на управление на програмата, спред нея беше целесъобразно и необходимо програмите да се управляват по специфичен за всяка страна начин. Желателно е да има гъвкавост, като се има предвид разнообразният набор от икономически, политически и административни условия в различните държави. Държавите могат да имат структурни слабости, които изглеждат сходни на повърхността, но въпреки това се преодоляват най-добре чрез различен набор от политики.

Вж. също отговора на Комисията на параграф XII.

81

Изменението или актуализацията на определени политически условия следва да се разглежда като обоснована реакция на промяната на обстоятелствата в хода на програмата. Първоначалният МР не може да бъде пълен договор, предвиждащ всякакви непредвидени случаи, които могат да възникнат по време на изпълнение на програмата. МР са променящи се документи, които трябва да се адаптират гъвкаво към новите икономически предизвикателства или предизвикателствата пред изпълнението.

82

Беше целесъобразно и необходимо програмите да се управляват по специфичен за всяка страна начин. Желателно е да има гъвкавост, като се има предвид разнообразният набор от икономически, политически и административни условия в различните държави. Вж. също отговора на Комисията на параграф XII и Каре 4.

Каре 4 — Второ тире

Намаляването на продължителността на помощите за безработица имаше за цел да намали риска от капани на безработица и беше стъпка в правилната посока дори и да не отговаряше на изискванията на програмните условия. То беше оценено в контекста на по-широкия набор от реформи, от който беше част. Поддържането на отворен социален диалог беше разглеждано като важен фактор за съставяне на силен пакет от реформи.

84

Комисията е съгласна, че определението на условията в МР се различаваше в различните програми по отношение на това дали е включено изискване за „проект“ или „приемане“ на законодателство. Това беше отражение на факта, че в някои случаи националните правителства, които са поискали финансова помощ, не са счели аз целесъобразно да поемат ангажименти, обвързващи техните парламенти, предвид принципа за разделение на властите.

Както е отбелязано в отговора на Комисията на параграф XII, приносът на държавите бенефициери в проектирането и развитието на програмата отразява не само техните различни условия, а и различните им политически предпочитания. И едното, и другото са важни фактори за гарантиране, че запазват контрол върху програмата за реформи.

Каре 5

Докато тази реформа на рамката за надзор в Ирландия беше много важна — предвид пропуските в навечерието на кризата — други реформи, които бяха по-съществени за успеха на програмата, бяха разгледани първи от Oireachtas при изключително натоварена законодателна програма, изисквана от програмния компонент за финансовия сектор. Също така беше важно да се отдели време за адекватно калибриране на засилените надзорни правомощия, които щяха да се предоставят на ИЦБ, посредством Закона за упражняване на надзор и правоприлагане от централната банка. Този закон влезе в сила през 2013 г., като предостави допълнителни правомощия при разследване да се извлича информация и да се провеждат проверки на място, да се издават регламенти и да се предприемат преки действия за коригиране и правоприлагане за справяне с нарушения на регламенти, както и да се изискват оценки от независими одитори на финансови сметки на банки.

85

В случая на Португалия броят на условията беше съизмерим със структурните проблеми, пред които беше изправена страната.

Освен това държавите не се намираха в сходни обстоятелства по отношение на структурните проблеми. Това оправдава различията между структурните елементи на програмите.

Окончателният брой на условията не е от съществено значение. Структурна реформа, която в крайна сметка е с „високо съдържание“, може да изисква предварителни стъпки с „ниско съдържание“, за да може да бъде подходящо оценена и подготвена.

Също така, както е изложено в отговора на Комисията на параграф 50, когато се оценява дали държавите са в сходна ситуация в определена област, е важно това да не се ограничава до статична оценка на тяхното представяне в тази област на политиката, но и да се вземе под внимание техният капацитет за извършване на съдържателна промяна. „Сходен набор от условия“ трябва да се разбира от гледна точка на цялостното съдържание на изискванията, а не от броя на условията.

88

Комисията изчислява и публикува салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл (CAB), както и структурното салдо (SB) и други показатели при всяка годишна прогноза. Ако икономическите условия (или прогнозата за тях) са се променили, това може да засегне цикличния бюджетен баланс. Може обаче да има промени в икономическите перспективи с последици за фискалната позиция без промени в цикличния бюджетен баланс, например чрез промени в прогнозната инфлация.

От друга страна, когато в цикличната фискална позиция (или прогнозата за нея) има промени между прогнозите за две последователни години, това не предполага автоматично изменение на целите относно дефицита съгласно процедурата за ППД или по програмата. Изменението на целите може да е свързано с други фактори, освен с променените перспективи за икономическия цикъл, като например различен състав на растежа, извънредни постъпления/недостиг на приходи, промяна в потенциалния растеж или други фактори извън контрола на правителството. Тези различни елементи са надлежно отчетени от Комисията при вземане на решения за изменение на целите.

89

Измененията на салдото, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, не се — и следва да не се — пренасят автоматично върху (сходни) изменения на цели, както е изложено в отговора на Комисията на параграф 88. Поради това не следва да се установява пряка връзка между промените в прогнозираните циклични бюджетни баланси и необходимостта да се преразглеждат цели.

В случая на Унгария изменението на плана за коригиране на фискалния дефицит, договорено през май 2009 г., с което крайният срок за коригиране на прекомерния дефицит допълнително се удължи с две години от 2009 до 2011 г., беше оправдано отчасти и с по-резкия от очаквания спад. Бяха предприети и допълнителни мерки за консолидация, което представляваше ясен завой към подобряване на дългосрочната стабилност на публичните финанси. Изменението предполагаше не толкова проциклична фискална финансова позиция за 2009 г., като помогне да се избегне порочна спирала на спад в икономиката.

За Португалия фискалната цел беше изменена два пъти, при петата и шестата проверка. И в двата случая целите бяха изменени след неочаквано съществено влошаване на икономическите перспективи, както и на по-малък от очаквания дял на данъците в растежа. Това е обсъдено в докладите за съответствието и на двете изменения (Раздели II и III). Освен това и двете изменения бяха предшествани от решения на конституционния съд, които доведоха до съществен недостиг в бюджета. Тези фактори не бяха напълно под контрола на правителството.

90

ПСР позволява планът за коригиране на фискалния дефицит да бъде преработен при определени обстоятелства. В съответствие с член 3, параграф 5 на Регламент (ЕО) № 1467/97 трябва да се предприемат ефективни действия, но могат да възникнат неочаквани неблагоприятни икономически събития със значими отрицателни последици за държавните финанси.

Тъй като няма предварително установен алгоритъм за преработване на бюджетни цели, ситуацията се оценява на база всеки отделен случай. Когато е оправдано, планът за фискалния дефицит може да бъде преработен в съответствие със законодателството и въз основа на специфични фактори. Когато различни фактори са засегнали неблагоприятно целите относно дефицита или когато те не са спазени, това е било надлежно обяснено в специфичните за всяка страна документи като прегледи на програмите или известия до ИФК.

92

Отсъствието на позоваване на конкретни проблеми в програмните документи не значи, че те не са били взети под внимание. Например в случая на румънската програма конкретната структура на заплатите в сектора на румънския държавен сектор беше разгледана специално при проектирането на намалението на заплатите.

Слабости в управлението на програмите вследствие на слаб контрол

Комисията не е съгласна, че контролът е бил слаб. Комисията счита управлението на програмата за целесъобразно.

95, подточка i)

Комисията не е съгласна, че никое лице извън програмния екип не прави преглед на съответните изчисления и прогнози. Обсъжданията и фактите бяха сверявани с МВФ (и ЕЦБ, за държавите от програмата ЕМФС), а йерархичната линия в „Икономически и финансови въпроси“ преглеждаше прогнозите и цялостната съгласуваност.

95, подточка ii)

Работата на представителите на Комисията беше оценявана от техните висшестоящи, макар и безспорно при строги времеви ограничения. Вж. също отговора на Комисията на параграфи 61, 69, 70 и 79.

Оценката на финансовия недостиг, и следователно размерът на финансовия пакет на програмата, е важен въпрос, който е предмет на строг преглед от държавите — членки на ЕС/еврозоната.

95, подточка iii)

Вж. отговора на Комисията на параграфи IX и X. Комисията е съгласна, че е имало недостатъци в управлението на документацията в началото на програмните процеси. Комисията работеше под сериозен времеви натиск и беше необходимо да въведе надеждни и ефективни процедури за управление на кризата. Кризисните условия не позволиха изчерпателно документиране.

Каре 6

Комисията не е съгласна, че в случая на Румъния липсват такива мерки. Мерките в изменения бюджет за 2009 г., приети на 28 април 2009 г. от румънския парламент, не са включени като условия в МР поради времевата разлика между мисията и подписването на МР. В МР относно допълнителното постепенно намаляване на дефицита през 2009—2010 г., подписан на 23 юни 2009 г., се посочва, че „корекцията ще се получи основно от свиване на разходите чрез намаляване на разходите за заплати в публичния сектор, съкращаване на разходите за стоки и услуги, намаляване на субсидиите за публични институции и чрез ограничаване на капиталовите разходи за стоки като превозни средства и офис оборудване. Ще бъде даден приоритет на инвестиционни проекти, съфинансирани от фондове на ЕС.“ Тези мерки са включени в член 3, параграф 5, точки в—е на Решение на Съвета от 6 май 2009 г. за предоставяне на средносрочна финансова помощ от страна на ЕС на Румъния (2009/459/ЕО).

В случая на Унгария всички мерки за фискална консолидация, включени в законите за бюджета за 2009 и 2010 г. с доказуемо подобряващо дефицита въздействие, бяха включени в оригиналния МР или последващите изменени МР.

98

Комисията предостави редица файлове, съдържащи основни данни, използвани за съставяне на таблиците за финансовия недостиг, публикувани от Комисията. Понякога допусканията, на които се основава изчислението на финансовия недостиг, бяха представяни по-накратко, затова изчисленията не могат са възпроизведат въз основа само на тази информация.

В един случай (Унгария) недостигът във финансирането беше изчислен единствено от МВФ и Комисията признава, че не е успяла да предостави копие на основните изчисления. Комисията изгради капацитета си за изчисления на недостига на финансирането с развитието на кризата.

98, подточка i)

Размерът на програмата за Унгария е базиран изцяло на изчисления на МВФ. С внезапното избухване на кризата в Унгария, която беше първата страна, поискала помощ, възможността на програмния екип да разчита на опита на МВФ, беше считана за важно предимство. Числата обаче бяха прегледани от държавите — членки на ЕС, преди определяне на финансовия пакет.

98, подточка ii)

За Ирландия Палатата прави сравнение между два различни индикатора на публичните финанси — дефицит по ЕСС въз основа на начисляване и касов дефицит на хазната. И двата отразяват състоянието на публичните финанси, но може да има значителна разлика в техния размер и състав. Равнението между двата индикатора изисква детайлно познаване на сметките на публичните финанси и в двете системи. То обикновено се извършва от статистическите органи по време на двугодишното уведомление за ППД до Евростат.

За периода на прогнозата се прилагат допускания за големите финансови трансакции, които се очаква да бъдат документирани от националните органи в баланса на хазната, който е различен от баланса на ЕСС, основан на начисляванията. Такива големи трансакции включват погасявания на записите на заповед, които възлизат на около 9,3 милиарда EUR от недостига. Освен това National Treasury Management Agency включи допълнителни буфери за непредвидени ситуации в допълнение на основните изчисления за финансовите нужди на хазната, като така увеличи финансовите нужди, докато такива буфери бяха изключени от оценките на дефицита на ЕСС и дълга. Във време на изключителна чувствителност на пазара отсъствието на специфични подробности беше мотивирано от нежеланието на ирландските органи и програмните партньори да разкрият специфични планове за привличане на заемни средства. Други елементи на разликата са свързани с факта, че имаше някои различия между оценките на фискалния дефицит от страна на различните институции. В изчисленията на финансовите нужди беше включена най-консервативната оценка.

Програмните документи включват основните елементи на фискалните прогнози и изчисленията на финансовите нужди, като освен това в бележка под линия са отбелязани някои разлики между двете.

Прогнозите за съвкупния касов дефицит на хазната бяха включени в „Програма за икономически реформи на Ирландия“ и последващи програмни документи.

Винаги има разлики между касово базираните оценки и тези, базирани на начисляванията. Нямаше обаче нужда да се обясняват отклоненията между касово базираните оценки и тези, базирани на начисляванията, тъй като последните бяха най-релевантните индикатори за целите на програмата, по-специално защото са индикаторите, изисквани от фискалния надзор на ЕС и ППД.

99

Комисията се съгласява частично с оценката на Палатата. Комисията извърши обстойни тестове на чувствителността, но ги запази поверителни, за да не предизвика неблагоприятни сценарии. Тази информация беше високо чувствителна и може да не е било целесъобразно да се разкрива в контекста на силно нестабилните финансови пазари.

Специално за Ирландия чувствителността към шоковете в обменните курсове и лихвените проценти винаги е била отчитана в икономическите и фискалните прогнози. Вредните обратни връзки между кризите на растежа, фискалните и финансовите кризи бяха добре разбрани при проектирането на програмата за финансова помощ за Ирландия (вж. Извънреден документ № 76). Целта на програмата на ЕС и МВФ беше да се прекъснат обратните връзки, включително чрез отстраняване на шока в лихвените проценти за публичните финанси чрез външна финансова помощ, като по този начин се даде сигурност за частния сектор (намаляване на маржовете).

100

Ако изразът „условията, определени от Съвета“ се отнася до политическите условия, договорени в рамките на програмата, ясно е, че това е направено от Комисията. Ако „условията, определени от Съвета“ се отнася до политическите насоки, издадени от Съвета относно периодичните рамки за икономически надзор в ЕС, Комисията също е спазила съществуващите правни разпоредби.

101

Моля, вж. отговора на Комисията на параграф XV.

Изборът на дефицита по ЕСС е мотивиран не само от ППД. Той може да бъде полезен, като допълни наблюдението на Палатата с обяснение относно предимството на националните сметки и ЕСС в сравнение с касовите данни в контекста на фискалния надзор. Работата с касови салда само би увеличила несигурността, вместо да я намали, тъй като това би позволило на правителствата да варират по отношение на времето за плащане на определени трансакции, за да постигане на целите относно дефицита.

102

Съществуването на възможност за статистически ревизии не следва да служи като аргумент в подкрепа на преминаване към цели относно бюджетните парични потоци. Преминаването към режим на паричните потоци би означавало други несигурности с дори още по-сериозни неблагоприятни последици за надеждността на фискалните условия.

Моля, вж. също отговора на Комисията на параграф XV.

102, подточка i)

Твърдението относно Унгария е фактически правилно и се отнася до последваща статистическа ревизия (вж. отговора на Комисията на параграф 90).

102, подточка ii)

Твърдението относно Румъния е фактически правилно и се отнася до последваща ревизия на данните, потвърдено от Евростат, извън контрола на експерта по прогнозиране. Освен това в известието на ИФК от 23 август 2010 г. относно мисията от 26 юли—5 август на стр. 13 се съдържа каре, в което се обяснява разликата между касовия дефицит и дефицита по ESA95 в случая на Румъния.

102, подточка iii)

Изменението в Ирландия се наложи поради прекласиране (както е утвърдено от Евростат) на приходите от продажби на лицензи за мобилна телефония от 2012 до 2013 г., което не е под контрола на експерта по прогнозирането.

103

Държавите с програми също трябваше да спазват правилата на ППД, която определя рамка на фискалните цели. Тези фискални цели трябва да бъдат определени в съответствие с определението по ЕСС.

Когато операциите за спасяване на банки биха могли да имат значимо, но трудно прогнозируемо въздействие върху бюджетните резултати, тези операции бяха изключени от фискалните цели на програмите.

В случая на Ирландия Комисията беше ясна относно определението на основния дефицит, който трябваше да бъде — и беше — в съответствие със системата от национални сметки. Следователно определението за фискална цел изключваше въздействието на пряката подкрепа на банки.

Комисията изчисли основния дефицит като: номиналния дефицит минус увеличаващите дефицита капиталови трансфери, предоставени на банки като част от мерките за спасяване на финансовия сектор. Размерът на мерките за подкрепа на финансовия сектор е включен в „Допълнителна таблица във връзка с финансовата криза“, публикувана от Евростат, в ред „Вливания на капитал, документирани като увеличаващи дефицита (капиталов трансфер)“. Понякога обаче този ред включва и капиталови трансфери, които не се третират като мерки за финансова подкрепа за целите на ППД. По-специално постъпления от изплащането на дивиденти от Anglo Irish Bank под формата на обикновени дялове, бяха третирани като капиталови траснфери.

104

В случая на Ирландия беше предоставена таблица „Мониторинг на програмата“ като приложение към МР за периода на програмата. Тя представяше подробно статуса на съответствието с различните изисквания. Информацията, съдържаща се в тази таблица, се увеличи в хода на програмата.

В случая на Румъния напредъкът на структурните реформи беше докладван по теми, а не по отделни условия. Комисията е съгласна, че това може да затрудни читателя да направи пълна оценка на състоянието на съответствие.

105

Комисията разкри доколко са спазени условията. Обикновено „неизпълнено“ е използвано само в обстоятелства, в които е станало ясно, че условието скоро няма да бъде спазвано. Крайните срокове често бяха поставяни амбициозно, за да се насърчат по-бързи действия. Ако е имало напредък по действие от реформа, било е по-целесъобразно да се употреби междинен термин между „изпълнено“ и „неизпълнено“.

В конкретния случай на Ирландия като приложение беше предоставена таблица „Мониторинг на програмата“, в която беше представен подробно статусът на различните изисквания. Те бяха описани като „изпълнено“ или „неизпълнено“.

106

В много случаи подробните резултати от мониторинга бяха изложени в основния текст на доклада за преглед, вместо в самата таблица за мониторинг. По-специално такъв беше случаят за условия, които бяха „текущи“ или „в закъснение“. Освен това с напредъка на програмите някои условия и придружаващия мониторинг се сляха с други условия или преминаха в други раздели на програмите.

Каре 7, второ тире

В докладите от мисията се докладва за напредък в укрепването на административния капацитет и за други мерки относно увеличаване на усвояването на средства на ЕС в Румъния. Вж. например параграф 37 на стр. 17 от известието на ИФК от 23 август 2010 г. относно мисията от 26 юли—5 август.

Каре 7, трето тире

Комисията е съгласна, че не е докладвано за напредъка по тази специфична мярка в Румъния. Това се дължи на факта, че вниманието се измести към подобряването на събираемостта на данъците и намаляването на укриването на данъци и данъчните измами с техническа помощ, предоставена от МВФ и мисии на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ на Комисията (вж. параграф 27 на стр. 14 от известието на ИФК от 23 август 2010 г. относно мисията от 26 юли—5 август).

Каре 7, четвърто тире

Условието за реорганизация на местната администрация в португалската програма не се отнасяше само за общините. Условието в оригиналния МР гласи: „Реорганизация на администрацията на местната администрация. Към момента има 308 общини и 4259 кметства. До юли 2012 г. правителството ще разработи консолидационен план за преструктурирането и значителното намаляване на броя на тези административни единици“.

Спазването на това условие е докладвано в редица документи за преглед на програмата. Политическите условия по този въпрос се промениха с времето, предвид силната политическа опозиция. Броят на кметствата („freguesias“) беше сведен до 2882 след местните избори през септември 2013 г. Нямаше намаление на броя на общините, но беше въведена нова правна разпоредба за създаването на междуобщински общности.

107, подточка i)

Примерът, представен за Ирландия, показва, че условието за многогодишна бюджетна рамка е счетено за напълно спазено. Комисията обаче многократно е посочвала ясно в своите тримесечни прегледи, че има опасения относно специфични елементи по отношение на рамката. Тя повдигна въпроса отново в контекста на Европейския семестър 2014 г.

107, подточка ii)

С оглед на високата степен на автономия на двата региона и 308 общини в Португалия Комисията трябваше да приеме, че периодичното консолидирано докладване относно регионалните и местните публично-частни партньорства и държавни предприятия не е осъществимо и би изисквало непропорционално количество административни ресурси.

109

Комисията е съгласна, че съвместната работа с МВФ е помогнала за управление на програмите, тъй като е натрупала опит в управлението на кризи. Комисията обаче не е съгласна, че практиките, отбелязани от Палатата, са въведени едва в хода на програмите. Прогнозните таблици на Комисията вече бяха по-подробни от тези на МВФ. Екипите на Комисията за мисиите по програмите бяха по-големи от тези на МВФ още от началото, поради участието на ГД, различни от ГД „Икономически и финансови въпроси“.

111

Неформалните договорености функционираха добре. Обменът на информация беше много изчерпателен и няма доказателства, че отсъствието на по-формални договорености е било проблем.

111, подточка iv)

Институциите имат различни процедури за вземане на решения и е нереалистично предварително да се формализира разрешаване на спор, което всъщност би улеснило разрешаването на потенциални спорове.

114

В Ирландия ЕЦБ като независима институция, участваща в паричната политика, не предостави вътрешна информация на Комисията. Това включва информация за нейните вътрешни разисквания по въпроса за споделяне на тежестта или във връзка с тях. В резултат от независимия статут на ЕЦБ, Комисията не е в позиция да изисква такава информация от ЕЦБ. Като се има предвид, че размерът на финансирането от ЕЦБ е близо до годишния БВП на Ирландия, от съществено значение за успеха на програмата беше финансирането от ЕЦБ да продължи. Следователно Комисията, както и МВФ, приеха това условие. Развитията оттогава оправдаха избора да не се иска помощ от притежателите на облигации с преимуществени права. Ирландският дълг очевидно е устойчив, СКН спредовете са спаднали до равнищата на Франция, Белгия и Словакия, кредитният рейтинг на Ирландия беше повишен, а ирландските банки върнаха по-голяма част от средствата на ЕЦБ.

Освен това решението да не се иска помощ от притежателите на облигации с преимуществени права, трябва да бъде разгледано допълнително в този контекст. Съществуваше общо гарантиране на депозити, въведено от ирландските органи, Ползите от такова действие също трябваше да бъдат претеглени спрямо разходите от гледна точка на прехвърлянето към други банки и рисковете от съдебни спорове.

Част III

Понякога ценовите равнища при емитиране са били по-високи от първоначалните насоки за банките

Тези разлики са вътрешно присъщи на процеса на емитиране на облигации.

121

Формални „Искания за представяния/предложения“ се изпращат на банките от 2011 г. (т.е. за всички трансакции по ЕМФС), но до 2010 г. предложенията се събираха от банките посредством срещи и конферентни разговори и бяха документирани в „бележките относно подбор на банки“. Те се съставят още от първата свързана с кризата трансакция за ПБ през декември 2008 г. и бяха предоставени на разположение на Палатата.

122

Палатата е преценила дали ценовото ниво на датата на сделката е обосновано чрез просто сравнение с първоначалните ценови насоки, дадени от банките в техните предложения, без надлежно да отчете пазарните развития между тези две дати. Двата случая, посочени от Палатата, се позовават на едно единствено „искане за предложения“. Между първоначалните ценови насоки и датите на сделка имаше времеви период съответно от 14 и 23 дни. Отклоненията от първоначалните ценови насоки са вътрешно присъщи на процеса като цяло, и по-специално в случай на такъв дълъг период от време.

Това наблюдение следва да се разглежда в контекста на наблюдението на Палатата в параграф 118, според който: „окончателните разходи по дълга са в съответствие с пазарните нива и нивата на сходни организации“.

123

Комисията отбелязва, че посочените слабости се отнасят само за периода до 2010 г. и са ограничени до документацията. Те не се отнасят до самия процес на управление на дълга.

Комисията признава, че е имало недостатъци в документирането на процеса на привличане на заемни средства в първоначалните години, но процесът беше управляван правилно и не повлия на резултата.

Комисията счита, че в първите години подборът на водещи банки беше конкурентен, макар и да не е изцяло документиран. По отношение на предпазни мерки срещу оповестяването на непублични материали или вътрешна информация, при извършване на операции по финансиране Комисията спазва съществуващите правила и регламенти, както и пазарната практика. По-нататък, банките, участващи в операциите по финансиране, подлежат на национални регламенти относно ценните книжа, включително правила за предотвратяване на търговия с вътрешна информация, което предоставя допълнителна гаранция на Комисията.

Стратегията за разпределението е обсъдена предварително с главните управляващи банки и е приложен стандартен подход в съответствие с пазарната практика. Следователно правилата за разпределение са напълно ясни за всички участващи държави. Решението за окончателното разпределение се взема от Комисията.

Мониторингът на дейностите на вторичния пазар беше формализиран от Комисията през 2012 г.

Нивото на разликата цена „купува“/цена „продава“ зависи от редица различни параметри.

127

Комисията трябваше да осъществи операциите по привличане на заемни средства при изключително трудни условия. Въпреки това тя управлява успешно емитирането на дългoви инструменти в съответствие с пазарните практики.

128

Комисията признава, че Ръководството за процедурата беше актуализирано с времето, но от самото начало процесът беше ясно документиран в отделни бележки. Комисията посочва, че подобреното качество на документацията се отнася за периода от януари 2011 г. По време на изработването на проекта на доклада на Палатата, Ръководството вече беше в сила от повече от 4 години и се прилагаше за всички трансакции по ЕМФС, които представляват мнозинството от операциите, както по брой, така и по размер.

129

Комисията подчертава, че подборът на водещи банки във всеки един момент беше в съответствие със съществуващите процедури и съответно документиран. Първоначално това беше базирано на „бележките относно подбора на банки“, а от януари 2011 г. процесът беше допълнително формализиран на базата на процедурата за „искане за предложение“.

130

Комисията счита, че е спазила съществуващите правила и регламенти, както и пазарната практика в това отношение. Освен това банките са предмет на национални регламенти относно ценните книжа, включително правила за предварително сондиране и предотвратяване на търговия с вътрешна информация, което предоставя допълнителна гаранция.

Освен това член 6, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕС) № 596/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно пазарната злоупотреба (OВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 1), който ще се прилага спрямо емитентите, считано от 3 юли 2016 г., изрично освобождава трансакциите, нарежданията или поведението на Съюза.

133

Стратегията за разпределението е предварително обсъдена с главните управляващи банки и е приложен стандартен подход в съответствие с пазарната практика.. Разпределението се извършва в тясно сътрудничество със синдиката и всички нареждания са прозрачни за Комисията, която има пълен контрол над процеса и дава своето съгласие за окончателното разпределение. Всички таблици за разпределение са достъпни при Комисията.

134

Беше въведен формален Ангажимент по отношение на вторичния пазар като стандартен елемент от писмото за предоставяне на правомощия на ЕС за ЕМФС, т.е. от януари 2011 г. нататък.

135

Комисията проверява формално ликвидността на вторичния пазар от 2012 г., но следва да се отбележи, че за емитентите не е обичайна практика да проверяват ликвидността на вторичния пазар.

136

Фактът, че разликата цена „купува“/цена „продава“ се различава в различните банки, е нормален, особено като се има предвид броят на пазарните участници.

138

Оценката на финансовия недостиг при създаването на програмата не е план. Тя представлява оценка на финансовите нужди, на които трябва да се отговори по време на програмата, заедно с включен буфер — в някои случаи изрично — като се отразява вътрешно присъщата несигурност на тези оценки. Буферът служи за гарантиране, че има достатъчно финансиране и при резултати, по-слаби от очакваните, както и за генериране на доверие на инвеститорите и подпомагане на процеса на икономическо възстановяване.

139

Границите за безопасност, включени в ранните програми, проектирани вследствие на фалита на Lehman, отразяват мащаба на усещаната несигурност по това време и необходимостта да се гарантира, че финансовият пакет ще се окаже достатъчен. Нуждите на банковия сектор се предвиждат особено трудно, което води до необходимост от значителен резерв за непредвидени ситуации за държави като Ирландия със значителни затруднения в банковия сектор. Финансовият пакет трябваше да бъде достатъчно голям, за да отрази тази несигурност, както и да успокои пазарите, че всички нужди са покрити. Следователно може да се очаква, че освен ако не се материализират неблагоприятни развития, финансовите нужди следва да се вместят в пакета.

139, подточка iv)

Погасяването на заемите от МВФ преди падежа им е свързано с успеха на държавите — и съответно на програмите — в постигане на достъп до пазара при достатъчно ниски лихвени проценти, които да направят ранното погасяване политически и финансово изгодно. Свързването на ранното погасяване с по-малки финансови нужди изисква редица допускания, които биха или не биха били налице продължително време. Освен това, както бе посочено на друго място, програмното финансиране включваше като сигнал за пазарите безопасни граници, които допринесоха за успеха на програмите.

140

Следва да се отбележи, че Португалия не използва изцяло предоставената финансова помощ и че приключи програмата със значителен държавен буфер.

Облекчаването на паричните условия се отнася и за ирландската програма.

141

По време на програмата плащанията от МВФ обикновено се изпълняваха към централната банка, за да представляват резерви в чуждестранна валута. През 2010 г. някои от плащанията от МВФ бяха направени и към Министерството на финансите за бюджета. Това се наложи, тъй като бюджетният дефицит беше по-висок от първоначално очаквания вследствие на по-нисък растеж и отклонения от политиката, но резервите в централната банка запазиха адекватно равнище. От това обаче не може да се направи заключение, че централната банка е покрила непряко част от допълнителните държавни финансови нужди. Правителството успя да обслужи и рефинансира всичките си дългови задължения.по време на програмата. Паричната политика, която попада в изключителната компетентност на независимата централна банка, естествено също засяга националните финансови условия. Това обаче не следва да се разглежда като непряко подпомагане.

146

Твърдението относно Унгария не отчита увеличеното усвояване на средства от ЕС.

147

Важно е да се направи концептуално разделение между увеличаващото приходите въздействие на мерките и намаляването на приходите поради спад в икономическата активност. Действителното въздействие на данъчната реформа не може да се оцени, като се погледнат цялостните приходни резултати в дадена икономика. Необходима е оценка на съпоставимия сценарий при отсъствие на реформата.

148

Не всички законодателни актове се отнасят до въведените промени, които засягат съотношението между данъци и БВП, и не всички от тях са свързани с програмните условия на ПБ. Мотивите за въвеждането им бяха сложни.

Общ отговор на Комисията на параграфи 150 и 151

Промяната на структурното салдо е засегната не само от заложените цели и направените политически избори за постигане на тези цели, но и от по-широк набор от фактори извън контрола на правителството, свързан с външната среда. Това включва равнища на инфлацията, структурата на растежа, пазарни нагласи, засягащи разходите по дълга, както и последващи изменения на данните. Освен това при определянето на целите бяха взети под внимание специфичните за всяка страна съображения, надхвърлящи връзките, изложени по-долу. Поради това връзките между показателите, посочени в параграфи 150 и 151, имат комплексен характер. Като следствие, съпоставянето на държавите на базата на тези връзки може да не бъде резултатно по отношение на предизвикателства преди програмата или на резултати след нея.

Като цяло по-слабата фискална позиция гарантира по-бързо темпо на консолидация, но този фактор не следва да се разглежда изолирано от понякога специфични за всяка страна други фактори, засягащи фискалните дисбаланси, които трябваше да се коригират. Трябва също така да се отбележи, че периодът от време, отпуснат от Съвета за коригирането на този прекомерен дефицит (с основните препоръчани структурни усилия) може да не съвпада с периода на програмата.

152

Фискалните усилия, заложени в програмите, са определени на базата на широк набор от фактори. Беше взета под внимание първоначалната степен на задлъжнялост, но други специфични за страната фактори също бяха важни.

Като икономика със средни доходи извън еврозоната Румъния беше по-уязвима за равнището на публичния си дълг в сравнение с държави с по-високи доходи от еврозоната. По време на одобрението на програмата лихвените проценти за публичния дълг на Румъния се бяха увеличили с 300 базисни пункта, което породи на международните финансови пазари съмнения относно държавната финансова позиция на страната.

153

Временните фискални мерки не представляват трайна промяна в основното фискално салдо, но могат да окажат трайно въздействие върху дълга и следователно да подобрят или да влошат неговата устойчивост в дългосрочен план.

Не всички временни мерки в годините на програмата бяха въведени за постигане на целите относно дефицита. В някои случаи бяха необходими временни или еднократни мерки (като мерки за подпомагане на банки) или бяха извън контрола на правителството (като решения на Съда). Впоследствие временните мерки трябваше да бъдат заменени със структурни мерки, за да се гарантира, че целите ще продължат да бъдат постигани.

Рамката за фискален надзор на ЕС прави важното разделение между номиналното фискално салдо (което включва еднократни мерки) и структурното салдо, което измерва трайните фискални усилия (без да включва еднократните мерки). Това е причината, поради която на държавите с прекомерен дефицит се препоръчва не само да го коригират в номинално изражение (т.е. да сведат дефицита под посочения в Договора праг от 3 % от БВП), но и да положат специфични структурни усилия, съответстващи на достигането на номиналната цел.

Следователно съществуването на еднократни и временни мерки само по себе си не е автоматично противоречащо на устойчивата корекция на прекомерния дефицит.

153, подточка i)

Следва да се отбележи, че Португалия също посрещна еднократни мерки за увеличение на разходите, в размер на 2,8 % от БВП през 2010 г. и на 0,6 % от БВП през 2011 г.

153, подточка iii)

Процедурата при прекомерен дефицит за Румъния беше отменена през юни 2013 г. на базата на данни за резултатите за 2012 г. Важно условие за отмяната на която и да е процедура при прекомерен дефицит е устойчивостта на корекцията, което означава, че дефицитът убедително трябва да остане под прага от 3 % от БВП по време на периода на прогнозиране в съответната прогноза на Комисията. На свой ред прогнозата се базира на мерки, представени по убедителен начин от правителството и конкретизирани достатъчно подробно.

153, подточка iv)

Основната мотивация за гаранцията по задълженията в Ирландия не беше, че това е генерираща приходи мярка.

155

Комисията счита, че е безсмислено да се сравняват изчисленията на МВФ и на Комисията относно спазването на условията в края на програмата, тъй като двете институции правят оценките си по различни показатели.

Някои крайни срокове за насърчаване на изпълнението първоначално бяха поставени много амбициозно, но по-късно бяха коригирани, така че да съответстват на развитието на програмата.

158

Според Комисията концепцията за „структурно съдържание“, използвана от Палатата, не е смислен измерител за анализиране на мерките на политиката и съставянето на заключения относно тяхната важност. Условия, които изискват междинни стъпки (и поради това са класифицирани от Палатата като имащи „ниско структурно съдържание“), може да са от същото значение като условия, чието изпълнение е по-ясно.

Класификацията, използвана по отношение на структурното съдържание на условията, не улавя същността и важността на индивидуалните условия. Много от най-критичните структурни реформи ще изискват междинни етапи, като например прегледи или консултации (класифицирани като „ниско структурно съдържание“) преди реформата да бъде узаконена и въведена. Поради това класификацията „високо структурно съдържание“, използвана от Палатата, не е синоним на „важно“.

160, подточка iii)

За определени реформи желаният ефект ще се материализира единствено в дългосрочен план, след края на програмата.

161

Посочването на случая на Унгария като пример за отмяна на реформата (намаляване на заплатите в публичния сектор) изглежда нецелесъобразно, тъй като най-значителните мерки за спестявания в тази област (премахването на 13-та заплата) останаха незасегнати. Категорична отмяна беше наблюдавана в областите на детските надбавки и фискалното управление.

164

Вж. отговора на Комисията на Каре 10.

Каре 10, първа алинея

В Унгария ниският интерес от страна на банковия сектор беше обяснен и от евентуалния успех на усилията за координация със западноевропейски банки майки, което нямаше как да бъде известно в момента на стартиране на програмата и проектирането на пакета за подкрепа на банките. По-специално най-големите чуждестранни търговски банки поеха ангажимент да поддържат цялостната си експозиция към Унгария първо на двустранна основа с централната банка, а след това в многостранната рамка на Европейската инициатива за банково координиране. Това комбинирано действие помогна за подобряване на финансовата стабилност и доверието на инвеститорите, включително в по-широка регионална перспектива.

Каре 10, пета алинея

Заетостта в публичния сектор в Португалия намаля с близо 10 % между 2011 и 2014 г., повече от годишното намаление от 2 %, изисквано в МР. Тъй като държавните служители не могат да бъдат съкращавани, значителна част от намалението трябваше да бъде постигната като напусналите служители не бяха заменяни с нови. Ранното пенсиониране беше специфична част от намаляването на персонала. То се оказа значително, но това не означава, че бюджетното въздействие е било ограничено. Освен това от правителството бяха въведени допълнителни мерки за намаляване на числеността като схемата за съкращаване по взаимно съгласие. Като цялостен резултат от намалението на персонала и равнищата на заплатите, между 2010 и 2014 г. разходите за заплати в публичния сектор спаднаха с близо 17 %.

165

Програмите в еврозоната се фокусираха върху възстановяване на фискалната и финансовата стабилност, както и върху засилване на конкурентоспособността чрез преодоляване на структурни недостатъци. Възстановяването на външния баланс беше косвена част от условията за програмите в еврозоната, но не непосредствен ключов предмет на загриженост.

Текущата сметка и търговският баланс следва да не се използват изолирано като индикатори за конкурентоспособността, тъй като външните баланси могат да се ръководят както от структурната промяна, така и от циклични фактори. Това предполага, че отчасти подобрението може да настъпи, когато цикличните условия се подобрят. Като се разглежда изключително балансът текуща сметка/търговски баланс, без да се анализират основните причини за проблема, не е възможно да се установят подобрения на конкурентоспособността.

167

Като държава членка от еврозоната Ирландия не беше в програма за подпомагане на платежния баланс. Поради това недостигът на външно финансиране не беше централен за програмата, какъвто беше случаят в държавите членки извън еврозоната. Следва да се отбележи, че Ирландия поддържаше последователно значителен търговски излишък със съществена нестабилност. В този контекст представянето на кумулативни данни относно прогнозни грешки може да бъде подвеждащо. Освен това търговският баланс се подобри леко между 2011 и 2014 г., което беше положителен принос към корекцията на текущата сметка. Прогнозирането на ирландския външен баланс е значително усложнено поради дейностите на големи многонационални предприятия, които преобладават в ирландския търговски сектор.

Комисията счита, че от Фигура 11 не могат да се извлекат поуки.

168

Спорно е дали „търговският баланс отразява по-точно от текущата сметка ефекта от промените в конкурентоспособността на дадена държава“.

Общ отговор на Комисията на параграфи 176, 177 и 178

В Унгария задлъжнялостта на домакинствата в чуждестранна валута (предимно в швейцарски франкове) не беше особено актуален политически въпрос по време на програмния период. (т.е. до първото тримесечие на 2010 г.).

Вътрешното кредитиране в чуждестранна валута не представляваше проблем в програмите в еврозоната или в Латвия, в чиято програма имаше политическа цел за поддържане на нивото спрямо еврото.

В Румъния бяха включени условия за овладяване/ограничаване на кредитирането в чуждестранна валута чрез регламенти, насочени към финансовия сектор и наблюдавани отблизо. Беше поддържан непрекъснат диалог с Националната банка. За преодоляване на уязвимостите, свързани с деноминираните в чуждестранна валута кредити, през 2011 г. Националната банка на Румъния прие мерки, насочени към допълнително възпиране на нехеджирани потребителски заеми в чуждестранна валута. Някои от тези мерки бяха разширени по-късно с обхващане и на нехеджирани малки и средни предприятия в съответствие с Европейския съвет за системен риск (ЕССР). Освен това като част от програмните условия в рамката на „Първо жилище — PrimaCasa“ през август 2013 г. румънското правителство спря да предоставя държавни гаранции за ипотечни кредити, деноминирани в чуждестранна валута.

Заключения и препоръки

179

Вж. отговора на Комисията на параграф III.

180

Вж. отговора на Комисията на параграф IV.

182

След 2009 г. Комисията увеличи способността си да мобилизира експертен опит във връзка с програмите от еврозоната и можеше по-добре да привлича външен експертен опит.

Препоръка 1

Комисията приема препоръка 1.

Комисията подобри своето мобилизиране на експертен опит в годините на кризата, което се доказва от факта, че беше способна да мобилизира повече експертен опит в програмите от еврозоната, които стартираха след програмите извън еврозоната. Наскоро в рамките на Комисията беше създадена Службата за подкрепа за структурната реформа (SRSS). Комисията ще проучи как някои важни принципи за бърза мобилизация на необходим експертен опит биха могли да бъдат допълнително укрепени в общоинституционална рамка, където е целесъобразно.

Комисията ще се съобрази, където е целесъобразно, с необходимостта от разработване на процедури за подобряване на надзора и управлението на възможни нови програми за финансова помощ за държ от еврозоната.

183

Вж. отговора на Комисията на параграф VIII.

В следващите прегледи беше много трудно да се направи последваща оценка на достоверността на важни предположения.

Препоръка 2

Комисията приема препоръка 2, но подчертава необходимостта от гарантиране, че дейностите по документиране няма да представляват непропорционална тежест за експертите по прогнозиране, по-специално в програмен контекст и предвид ресурсните ограничения.

Комисията вече е подобрила процедурите и управлението на документите от стартирането на първите програми. Тя ще се стреми да подобри допълнително изпълнението на своята политика за управление на документи и контрол на качеството.

Комисията разработва пилотен модел за прогнозиране, първоначално като цяло за еврозоната със специфични за всяка страна модули. Целта не е да се заменя съществуващите базирани на преценка прогнози, а да се провери как това може да бъде използвано от Комисията за извършване на проверки на качеството, които допълват нейните базирани на преценка прогнози. Комисията обаче отбелязва, че е малко вероятно моделът да бъде особено полезен във времена на необичайни икономически събития.

184

Вж. отговора на Комисията на параграф IX и X.

Препоръка 3 a)

Комисията приема препоръка 3 a).

Комисията вече е подобрила документирането от началото на програмите. Тя ще се съсредоточи върху гарантиране, че новите процедури са изцяло приложени в съответствие с политиката за управление на документи на Комисията, без да се нарушава способността на програмните екипи да спазват кратки срокове.

Препоръка 3 б)

Комисията приема Препоръка 3 б) и ще проучи как допълнително да гарантира документирането на важни решения, без да забавя процеса на вземане на решения.

185

Вж. отговора на Комисията на параграф XI.

186

Вж. отговора на Комисията на параграф XII.

187

Вж. отговора на Комисията на параграф XII.

188

Вж.отговора на Комисията на параграф XIV.

189

Вж.отговора на Комисията на параграф XIII.

Важните документи, произтичащи от експертния анализ, бяха предмет на преглед от служители извън основния програмен екип, включително висшето ръководство и ръководителите на хоризонтални звена. Докладите за преглед бяха предмет на процедури по консултации със съответните генерални дирекции. Проектите на документи бяха предмет на обмен и сверявания между партниращите институции, а резултатите от преговорите бяха подробно докладвани на ИФК и EWG.

Препоръка 4

Комисията приема препоръка 4. Комисията ще подобри процедурите за преглед на управлението на програмите и съдържанието на програмните документи, в рамките на съществуващите ресурсни ограничения и без да се причиняват необосновани забавяния.

190

Отговорът на Комисията на параграф XV излага причините за използване на данни на базата на начисляване.

Препоръка 5

Комисията приема препоръка 5. Нейна цел ще бъде да включи допълнителни показатели, които да може да отчита в кратки срокове, като например тримесечни касови салда и/или целеви нива за просрочените задължения, в меморандумите за разбирателство, за да подпомогне мониторингът на фискалните цели.

191

Вж. отговора на Комисията на параграфи XV и 104—107.

Траншовете бяха превеждани на базата на задълбочена оценка на изпълнението на условията от държавите. Всяко забавяне на изпълнение се оценяваше на база всеки отделен случай. Освен това условия, които „не са действително важни за разрешаването на кризи и погасяването на заемите“, могат въпреки това да са целесъобразни, доколкото подкрепят растежа и ограничават риска от непогасяване на заеми при непредвидени обстоятелства. Одитът не предоставя доказателства за включване на неуместни реформи.

Препоръка 6 a)

Комисията приема препоръка 6 a).

Препоръка 6 б)

Комисията приема препоръка 6 б), но посочва, че в някои случаи гарантирането на приемането на реформи не би имало смисъл, докато в подготвителния етап не се установи мащабът на проблема, който предстои да се разгледа, или вероятните реакции.

Препоръка 6 в)

Комисията приема препоръка 6 в). Комисията на приема задължението на програмните екипи да обосновават необходимостта от всяко отделно условие поради съществената роля на страната бенефициер в определянето на нейната собствена визия за програмата за реформи.

Комисията посочва, че най-важното е наличието на последователен и интегриран набор от реформи за преодоляване на важни икономически предизвикателства. В рамките на тази програма често може да се налага да се прави избор кой пакет от реформи да се използва. Следователно условията не трябва да се разглеждат изолирано. Комисията също посочва, че реформите, които увеличават средносрочния растеж, също са важни за подобряване на фискалната позиция и за намаляване на риска от неизплащане на финансовата помощ. Помощта от ЕС често е с дълги погасителни срокове, а това превръща силния растеж във важен фактор, който стои в основата на способността на дадена страна да погасява заемите си.

Накрая, изборът на условия е въпрос на преговори със страната бенефициер. Той следва да подпомага способността на държавите да определят приоритетите за своите програми. Това е предварително условие за поемането от тях на контрола върху процеса на реформи, което е важен фактор за успеха на програмата. Условията се проверяват от ръководството, а също и на политическо равнище.

Препоръка 6 г)

Комисията приема препоръка 6 г). За заложените условия тя ще се стреми да отговаря на измеримите данни в най-голямата възможна степен. Тя обаче подчертава, че въздействието на условията не е еднакво измеримо, някои резултати са с качествен, а не с количествен характер и не всички условия имат данни за оценка, които са бързо достъпни.

Препоръка 7

Комисията приема частично препоръка 7. Тя вече е заложила насоките за сътрудничество с МВФ и ЕЦБ и предприема други стъпки за улесняване на междуинституционалното сътрудничество по време на програмите. Комисията обаче счита, че изясняването на това сътрудничество следва да избягва формализиране, което натоварва процеса на вземане на решение, особено като се има предвид свързаният времеви натиск. Следва да се запази гъвкавост при разрешаване на различията във възгледите, тъй като опитът формално да се кодифицира процесът на разрешаване на спорове би бил труден и не от особена полза.

193

Палатата е преценила дали ценовото ниво на датата на сделката е обосновано чрез просто сравнение с първоначалните ценови насоки, дадени от банките в техните предложения, без надлежно да отчете пазарните развития между датата на първоначалните ценови насоки и действителната дата на емитиране, Отклоненията от първоначалните ценови насоки са вътрешно присъщи на процеса като цяло, и по-специално в случая на такъв дълъг период от време.

194

Комисията счита, че не е имало пропуски по отношение на управлението на дълга, а само някои пропуски в документацията относно първоначалните трансакции.

Препоръка 8 a)

Комисията приема препоръка 8 a).

Препоръката вече е изпълнена. Разпределението се извършва в тясно сътрудничество със синдиката и всички нареждания са прозрачни за Комисията, която има пълен контрол над процеса.

Препоръка 8 б)

Комисията приема препоръка 8 б).

Препоръката вече е изпълнена. От януари 2011 г. процесите за изпращане на „искания за предложения“ за получаване на предложенията на банките и за предоставяне на правомощия на водещите банки са добре документирани.

Препоръка 8 в)

Комисията приема препоръка 8 в).

Препоръката вече е изпълнена. Водещите мениджъри формално приемат „ангажимент за гаранция“, в случай че регистърът на поръчките не достигне целевия размер (преди емитирането), както и „ангажименти по отношение на вторичния пазар“ за осигуряване на активно търгуване на вторичния пазар (след емитирането).

Препоръка 8 г)

Комисията приема препоръка 8 г).

Препоръката вече е изпълнена. Редовната оценка на пазарите се документира в докладите на Комисията за управление на касовите средства. По-конкретна оценка се извършва преди всяко емитиране на облигации и се документира впоследствие в бележка за поемане на ангажимент. Освен това оборотът на трансакциите за покупка и продажба на облигации на ЕС се предоставя от банките на всеки три месеца и се наблюдава от Комисията.

195

Вж. отговора на Комисията на Препоръка 9.

196

Вж. отговора на Комисията на параграф 139.

197

Следва да се отбележи, че Португалия не използва изцяло предоставената финансова помощ и че приключи програмата със значителен държавен буфер.

198

Това твърдение смесва въздействието на нови политически мерки с фискалното въздействие на икономическите условия. Вж. също отговора на Комисията на параграф 147.

199

Както е изложено в отговора на Комисията на параграф 150 i), ефектът от началната точка върху скоростта на консолидация не следва да се разглежда изолирано от други, понякога специфични за всяка страна фактори, засягащи фискалните дисбаланси, които трябваше да се коригират. Отговорът на Комисията на параграф 153 обяснява защо еднократните мерки могат да са необходими и не могат да се опишат като даващи неустойчиви резултати.

200

Вж. отговора на Комисията на параграф XVII.

201

В отговора на Комисията на параграф 158 е изложено защо Комисията не счита измерителя на Палатата за класифициране на структурните условия като представителен за тяхната важност.

202

Фактът, че в програмата бяха включени условия, които не са дали наблюдаеми резултати в рамките на програмата, не означава, че са били неуспешни или че ефектът от тях е бил очакван в рамките на програмата. Структурните реформи се нуждаят от време, за да се материализират, и в повечето случаи въздействието им може да се наблюдава единствено в дългосрочен план.

203

Вж. отговора на Комисията на параграф 165.

Препоръка 9

Комисията приема препоръка 9. Тя ще се стреми да подобри допълнително своето разбиране на процеса на корекции по програмите чрез настоящата серия от подробни последващи оценки и да си извлече поуки от тях. Оценките обхващат всички аспекти на икономическите реформи по програмите, включително трите предложения, направени от Палатата. Вече има публикувана последваща оценка на програмата за икономически реформи на Ирландия.

Препоръка 9 a)

Комисията приема Препоръка 9 a).

Препоръка 9 б)

Комисията приема препоръка 9 б). В съответствие с политическите насоки на председателя Юнкер Комисията наскоро извърши предварителна оценка на социалните въздействия на новите корекции за Гърция. Такава оценка ще бъде извършвана за всяка нова програма.

Препоръка 9 в)

Комисията приема препоръка 9 в).

QJ-AB-15-016-BG-E    ISSN 1977-5814

След като финансовата криза през 2008 г. доведе до криза с държавния дълг, някои държави членки бяха принудени да поискат макрофинансова помощ. В настоящия доклад се анализира извършеното от Комисията управление на финансовата помощ, предоставена на пет държави членки — Унгария, Латвия, Румъния, Ирландия и Португалия. Сметната палата констатира, че Комисията не е била подготвена за криза от такъв мащаб и това до голяма степен обяснява значителните първоначални слабости в нейните процедури на управление. Редица установени от Сметната палата слабости продължават да съществуват, а основното послание на настоящия доклад е, че Комисията трябва да усъвършенства своите процедури за управление на финансовата помощ.