EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-Mail: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3213-7 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/905043 | QJ-AB-15-016-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-3211-3 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/399621 | QJ-AB-15-016-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3193-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/846084 | QJ-AB-15-016-DE-E

© Europäische Union, 2015

Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.

WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?

Kostenlose Veröffentlichungen:

•Einzelexemplar:
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mehrere Exemplare/Poster/Karten:
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).

(*)Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).

Kostenpflichtige Veröffentlichungen:

•über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

DE
2015

Nr. 18

Sonderbericht

Finanzieller Beistand für
Länder in Schwierigkeiten

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer IV (spezialisiert auf die Prüfung der Bereiche Einnahmen, Forschung und interne Politikbereiche sowie auf die Prüfung der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union) unter Vorsitz von Milan Martin Cvikl, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Hofes. Herr Muguruza wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Daniel Costa de Magalhães; Ignacio García de Parada, Attaché im Kabinett; Zacharias Kolias, Direktor sowie Josef Jindra, Teamleiter. Zum Prüferteam gehörten Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin und Kristian Sniter.

Von links nach rechts: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães

Inhalt

Abkürzungen

Zusammenfassung

Einleitung

Die Staatsschuldenkrise in den EU – Mitgliedstaaten

Konzeption und Umsetzung

Programmkonzeption

Bedingungen

Umsetzung

Finanzmittel

Programmfinanzierung

Anleihetätigkeit auf den Märkten

Prüfungsansatz

Teil I – Die Kommission war auf das Ausmaß der Krise nicht vorbereitet

Die Kommission unterschätzte im Vorfeld der Krise den Umfang der Haushaltsungleichgewichte

Die Kommission schätzte die Staatshaushalte robuster ein, als sie in Wirklichkeit waren

Bei Bewertungen wurden die potenziellen finanzpolitischen Risiken unterschätzt

Infolgedessen war die Kommission nicht bereit für die Programmverwaltung

Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen unzulänglich

Die Verfahren der Kommission umfassten nicht immer ausreichende Kontroll- und Überwachungsmechanismen

Die Kommission arbeitete bei der Beschaffung der für Überwachungszwecke erforderlichen Informationen im Großen und Ganzen gründlich

Im Rahmen der Programmprognosen sind umfangreiche Prüfungen der Kohärenz der Programmkonzeption vorgesehen, allerdings mit vielen Vorbehalten, die nicht überprüft werden

Die Programmbestandteile hatten im Allgemeinen eine solide Grundlage, doch fehlten mitunter wichtige Unterlagen

Die Kommission wich bisweilen von den Beschlüssen des Rates ab

Die einzelnen Länder wurden nicht gleich behandelt

Mängel in der Programmverwaltung aufgrund unzureichender Kontrollen

Die Programmdokumente hatten sich mit der Zeit verbessert, wiesen jedoch immer noch Unzulänglichkeiten auf

Verbesserungen bei der Qualität der Programmdokumente

Mängel bei der Überwachung und Berichterstattung bezüglich der Erfüllung der Bedingungen

Die Zusammenarbeit mit den anderen Partnern erfolgte lediglich auf informeller Basis

Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzierungsbedarf gedeckt, wenngleich die Umstände zu Anfang die durchgängige Anwendung bewährter Verfahren erschwerten

Die Anleihen wurden gut gezeichnet

Die Fremdkapitalkosten entsprachen denen gleichrangiger Emittenten

Preisniveaus bei Emission bisweilen höher als von den Banken ursprünglich empfohlen

Die Umstände erschwerten zu Anfang die durchgängige Anwendung bewährter Verfahren

Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht

Erhöhung der Gesamtmittel nicht erforderlich

Die zugewiesenen Finanzmittel erwiesen sich als ausreichend, wenn auch in zwei Mitgliedstaaten als knapp

Bestimmten Mitgliedstaaten wurden günstigere Finanzierungsbedingungen gewährt als im Rahmen der ursprünglichen Konzeption vorgesehen

Aktualisierte Defizitziele zumeist, doch nicht immer auf nachhaltige Weise erfüllt

Bis auf einige Ausnahmen wurden die angepassten jährlichen Defizitziele erfüllt

Alle Länder verbesserten ihre Haushaltslage, allerdings in unterschiedlichem Umfang

Länder ergriffen einmalige Maßnahmen

Die Bedingungen wurden weitgehend erfüllt

Die Mitgliedstaaten erfüllten letztendlich mindestens 80 % der Bedingungen

Programme stießen Reformen an, doch blieben die gewünschten Wirkungen manchmal aus

Wie erfolgreich haben die Länder ihre Wettbewerbsfähigkeit erhöht?

Erhöhte Wettbewerbsfähigkeit, jedoch in unterschiedlichem Umfang

Die interne Abwertung erfolgte durch die Anpassung der Löhne bei Neueinstellungen

Fremdwährungsdarlehen blieben eine Herausforderung

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Überwachung in der Zeit vor der Krise

Verfahren der Programmverwaltung

Anleihetätigkeit

Programmerfolge

Anhang I | — | Gründe für die Beantragung von Beistand
Anhang II | — | Die Darlehensinstrumente für die fünf Länder
Anhang III | — | Prüfungsmethoden

Antworten der Kommission

Abkürzungen

EFSF: Europäische Finanzstabilisierungsfazilität

EFSM: Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus

EMTN: Euro Medium-Term Notes

ESVG: Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen

EWG: Eurogroup Working Group (Arbeitsgruppe „Euro-Gruppe“)

EZB: Europäische Zentralbank

MoU: Memorandum of Understanding

Rat: Rat der Europäischen Union, der Begriff wird im vorliegenden Bericht als Kurzform für jedes Entscheidungsgremium der Mitgliedstaaten verwendet

WFA: Wirtschafts- und Finanzausschuss

Zusammenfassung

I

Vor sieben Jahren sah sich Europa einer Finanzkrise gegenüber, die sich zu einer Staatsschuldenkrise entwickelte. Die Staatsschuldenkrise war eine Folge unterschiedlicher Faktoren; hierzu zählten eine schwache Bankenaufsicht, unzureichende Haushaltspolitiken und die Schwierigkeiten, in die große Finanzinstitute geraten waren (sowie die daraus folgenden Kosten für deren Rettung, die von der Allgemeinheit getragen wurden). Die Krise brach in zwei Wellen über die EU-Mitgliedstaaten herein. Sie traf 2008-2009 zunächst die Länder außerhalb des Euro-Raums und breitete sich später auf den Euro-Raum selbst aus. Insgesamt sahen sich acht EU-Mitgliedstaaten gezwungen, um makrofinanziellen Beistand zu ersuchen.

II

Doch wurden diese Turbulenzen wirksam bewältigt? Der Hof analysiert, wie die Kommission den finanziellen Beistand, der fünf Mitgliedstaaten (Ungarn, Lettland, Rumänien, Irland und Portugal) gewährt wurde, verwaltet hat.

Warnsignale wurden übersehen

III

Es ist wichtig, sich vor Augen zu halten, dass vor der Krise bereits ein Rahmen zur Überwachung der Haushalte der Mitgliedstaaten bestand. Es war Aufgabe der Kommission, den Rat auf die wachsenden Haushaltsungleichgewichte aufmerksam zu machen. Die Kommission war auf die ersten Anträge auf finanziellen Beistand nicht vorbereitet.

IV

Der Hof stellte fest, dass die Europäische Kommission die Staatshaushalte der Länder robuster einschätzte, als sie in Wirklichkeit waren. Eine wesentliche Schwachstelle der von der Kommission vor dem Jahr 2009 durchgeführten Bewertungen war die fehlende Berichterstattung über das Entstehen von Eventualverbindlichkeiten des öffentlichen Sektors, die im Zuge der Krise häufig zu realen Verbindlichkeiten wurden. Des Weiteren schenkte die Kommission dem zwischen umfangreichen ausländischen Kapitalflüssen, dem Zustand der Banken und letztendlich den öffentlichen Finanzen bestehenden Zusammenhang zu wenig Beachtung.

V

Mithilfe von Reformen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in den Jahren 2011, 2013 und 2014 sollten die Schwachstellen aus der Zeit vor der Krise durch eine Verstärkung der makroökonomischen Überwachung behoben werden. Doch im Jahr 2008, als die Länder ihre Anträge vorzulegen begannen, war die Kommission nicht auf die Verwaltung des finanziellen Beistands vorbereitet.

Bewältigung der Herausforderung

Aufholjagd

VI

Es ist der Kommission gelungen, ihre neuen Aufgaben im Bereich der Programmverwaltung zu erfüllen, zu denen das Führen von Gesprächen mit den nationalen Behörden, die Erstellung von Programmprognosen und Schätzungen der Finanzierungslücken sowie die Ermittlung der notwendigen Reformen zählten. In Anbetracht des Zeitdrucks und der begrenzten einschlägigen Erfahrungen in der Anfangszeit war dies ein Erfolg.

VII

Die Kommission ging bei der Beschaffung der erforderlichen Informationen im Großen und Ganzen gründlich vor. Sie baute zunehmend internes Fachwissen auf und suchte die Zusammenarbeit mit einem breiten Spektrum von Interessenträgern in den Ländern, die um Beistand ersuchten.

Komplexe Instrumente

VIII

Die Erstellung von makroökonomischen Prognosen und Defizitprognosen war keine neue Aufgabe. Die Kommission verwendete ein bereits bestehendes und recht schwerfälliges tabellenbasiertes Prognoseinstrument. Die Qualitätskontrolle beschränkte sich vorwiegend auf die Abstimmung der verschiedenen Teile der Prognosen; die Gründe für die Wahl bestimmter Annahmen als Grundlage für die Prognosen wurden vom Management nicht hinterfragt. Eine Bewertung der Plausibilität wesentlicher Annahmen wie Fiskalmultiplikatoren erwies sich als überaus schwierig, und zwar nicht nur bei späteren Überprüfungen, sondern auch für das Management während der eigentlichen Erstellung der Prognosen.

Startschwierigkeiten

IX

Die Finanzhilfeprogramme hatten angesichts der zu der Zeit vorherrschenden Politik auf EU-Ebene und des damaligen Kenntnisstands bezüglich der Wirtschaft zumeist eine solide Grundlage. Eine allgemeine Schwäche des Verfahrens der Kommission war jedoch die fehlende Dokumentation. Das Verfahren war nicht darauf ausgerichtet, in der Vergangenheit getroffene Entscheidungen zu bewerten. Es war dem Hof nicht möglich, einige der wesentlichen Informationen, die dem Rat übermittelt wurden, wie die ersten Schätzungen der Finanzierungslücke für einige Programme, zu beurteilen.

X

Dies kann teilweise durch die Krise, den anfänglichen Zeitdruck und die Tatsache erklärt werden, dass diese Art der Programmverwaltung für die Kommission neu war. Die Verfügbarkeit von Unterlagen besserte sich mit der Zeit, doch selbst für die jüngsten Programme fehlten wesentliche Dokumente.

XI

Die Bedingungen in den Memoranda of Understanding (MoU) wurden weitgehend mit spezifischem Verweis auf den jeweiligen Beschluss des Rates begründet. Sie waren jedoch nicht immer hinreichend auf die vom Rat vorgegebenen allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingungen ausgerichtet.

Unterschiedliche Ansätze

XII

Der Hof ermittelte mehrere Beispiele, in denen Länder in vergleichbaren Situationen nicht gleich behandelt wurden. Die Bedingungen für den Beistand wurden in jedem Programm anders gehandhabt. In einigen Programmen waren sie insgesamt weniger streng und damit leichter zu erfüllen. Beim Vergleich von Ländern mit ähnlichen strukturellen Schwächen wurde festgestellt, dass die geforderten Reformen nicht immer im Verhältnis zu den Problemen des jeweiligen Landes standen oder ganz unterschiedliche Wege verfolgten. Einige, jedoch nicht alle Defizitziele der Länder waren lockerer, als dies angesichts der wirtschaftlichen Situation gerechtfertigt erscheint.

Begrenzte Qualitätskontrolle

XIII

Einer der Gründe für diese Schwachstellen bestand darin, dass die Programmkonzeption und die Programmüberwachung größtenteils in den Händen der Programmteams der Kommission lagen. Bevor sie den Rat oder die Kommission erreichten, wurden die wesentlichen Dokumente, die aus der Arbeit eines Teams hervorgingen, einer Überprüfung unterzogen, die jedoch in mehrfacher Hinsicht unzureichend war. Die zugrunde liegenden Berechnungen wurden von niemandem außerhalb des Teams überprüft, die Arbeit der Experten wurde nicht eingehend kontrolliert, und das Überprüfungsverfahren wurde unzureichend dokumentiert.

Verbesserungspotenzial

XIV

Positiv zu vermerken ist, dass sich die Programmdokumente, die die Grundlage für die Beschlüsse des Rates und der Kommission bilden, seit dem ersten Antrag auf finanziellen Beistand erheblich verbessert haben. Gründe hierfür waren die Abstellung zusätzlicher Mitarbeiter für die Programmverwaltung, größere Erfahrung und bessere Vorbereitung. Allerdings fehlten selbst in den neueren Programmdokumenten einige wesentliche Informationen.

XV

Für die Überwachung verwendete die Kommission nach dem Grundsatz der Periodenabgrenzung ermittelte Defizitziele. Dadurch wird die Übereinstimmung mit dem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit sichergestellt, es bedeutet jedoch auch, dass die Kommission, wenn ein Beschluss über die Fortsetzung eines Programms ansteht, nicht mit Sicherheit angeben kann, ob der begünstigte Mitgliedstaat die Defizitziele erfüllt hat, da nach dem Grundsatz der Periodenabgrenzung berechnete Defizite erst nach einem gewissen Zeitraum festgestellt werden können. Die Berichterstattung über die Erfüllung der Bedingungen folgte keiner Systematik. Für die Bezeichnung der Nichterfüllung der Bedingungen wurden viele verschiedene Begriffe verwendet, was zu Verwirrung führte. Über einige Bedingungen wurde nicht Bericht erstattet. Einige wenige Bedingungen wurden als erfüllt gemeldet, obwohl dies nicht der Fall war.

Die Programmziele wurden erreicht

XVI

Die angepassten Defizitziele wurden – mit einigen Ausnahmen – weitgehend erreicht. Da die Wirtschaftstätigkeit im Jahr 2009 zurückging, hatten die Länder Einnahmenausfälle zu verzeichnen, wodurch sogar Gewinne aus neuen einnahmenwirksamen Maßnahmen zunichte gemacht wurden. Steuerneutrale Reformen oder Reformen zum Steuerausgleich verursachten zusätzliche kurzfristige Belastungen für den Haushalt, und einige Länder ergriffen zusätzliche steuerliche Maßnahmen, um das gemessen am BIP sinkende Steueraufkommen auszugleichen. Die strukturellen Defizite verbesserten sich, jedoch in unterschiedlichem Tempo. Die Haushaltssanierung erfolgte zum Teil auf nicht dauerhafte Weise. Die Länder griffen auf einmalige Maßnahmen zurück, um die Ziele zu erreichen.

XVII

Die Mitgliedstaaten erfüllten einen Großteil der Bedingungen ihrer Programme, wenn auch mit einigen Verzögerungen. Die Gründe für diese Verzögerungen entzogen sich zumeist der Kontrolle der Kommission. Bisweilen jedoch setzte die Kommission unrealistisch kurze Fristen für weitreichende Reformen. Eine hohe Erfüllungsrate bedeutet nicht automatisch, dass alle wichtigen Bedingungen erfüllt wurden. Zudem stellte der Hof fest, dass die Mitgliedstaaten die Erfüllung der wichtigen Bedingungen tendenziell erst in der Schlussphase des Programmzeitraums angingen.

XVIII

Die Programme haben erfolgreich Reformen angestoßen. In den meisten Fällen setzten die Länder die Reformen fort, die aufgrund der Programmbedingungen eingeleitet worden waren. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes waren Reformen nur selten zurückgenommen worden. Sie wurden durch alternative Reformen ersetzt, die im Hinblick auf die potenziellen Auswirkungen oftmals nicht gleichwertig waren.

XIX

In vier der fünf Länder erfolgte die Anpassung der Leistungsbilanz schneller als erwartet. Dies ist vor allem auf die unerwartete Verbesserung der Einkommensbilanz und in geringerem Umfang auch auf die unerwartete Verbesserung der Handelsbilanz zurückzuführen.

Empfehlungen des Hofes

a)Die Kommission sollte für das gesamte Organ einen Rahmen einrichten, der eine rasche Bereitstellung ihrer Mitarbeiter und Fachkenntnisse ermöglicht, falls sich ein Finanzhilfeprogramm als notwendig erweist. Die Kommission sollte zudem Verfahren im Kontext der „Twopack“-Verordnungen entwickeln.

b)Der Prognoseprozess sollte einer systematischeren Qualitätskontrolle unterzogen werden.

c)Um dafür zu sorgen, dass die den Programmbeschlüssen zugrunde liegenden Faktoren intern transparent sind, sollte die Kommission die Aufbewahrung der Unterlagen verbessern und diese in der Qualitätsüberprüfung berücksichtigen.

d)Die Kommission sollte angemessene Verfahren für die Qualitätsüberprüfung der Programmverwaltung und des Inhalts der Programmdokumente sicherstellen.

e)Zum Zwecke der Haushaltsüberwachung sollte die Kommission in die MoU Variablen aufnehmen, die sie mit geringer zeitlicher Verzögerung erheben kann.

f)Die Kommission sollte die Bedingungen nach Bedeutung unterscheiden und sich auf die wirklich wichtigen Reformen konzentrieren.

g)Bei künftigen Programmen sollte die Kommission versuchen, die interinstitutionelle Zusammenarbeit mit anderen Programmpartnern zu formalisieren.

h)Der Prozess der Schuldenverwaltung sollte transparenter sein.

i)Die Kommission sollte die wesentlichen Aspekte der Anpassungsmaßnahmen der Länder näher analysieren.

Einleitung

Die Staatsschuldenkrise in den EU-Mitgliedstaaten

01

Die Finanzkrise, von der Europa im Jahr 2008 erfasst wurde, war Auslöser für die europäische Staatsschuldenkrise. Die Staatsschuldenkrise hatte zahlreiche Ursachen, darunter eine schwache Bankenaufsicht, unzureichende Haushaltspolitiken und die Schwierigkeiten, in die große Finanzinstitute geraten waren (wobei die Kosten für deren Rettung von der Allgemeinheit getragen wurden). Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung des vorliegenden Berichts sind die Auswirkungen der Krise noch immer zu spüren, und die in der Folge aufgelegten Darlehensprogramme belaufen sich inzwischen auf Hunderte Milliarden Euro, deren Verwaltung für alle Betroffenen eine große Bürde bedeutet.

02

Die Krise brach in zwei Wellen über die EU-Mitgliedstaaten herein. Zunächst erfasste die Finanzkrise über Auslandskredite und den Außenhandel eine Reihe von Mitgliedstaaten außerhalb des Euro-Raums. Die stark zunehmenden Abflüsse von Auslandskapital und Exportrückgänge brachten erhebliche außenwirtschaftliche Ungleichgewichte einiger Länder zum Vorschein, von denen drei (Ungarn, Lettland und Rumänien) um finanziellen Beistand aus dem Zahlungsbilanzmechanismus der EU¹, vom IWF² sowie anderen Quellen³ ersuchten.

03

Die zweite Welle der Krise traf Mitgliedstaaten des Euro-Raums. Obwohl die Währungsunion anfänglich ein gewisses Liquiditätspolster bot, begannen Rating-Agenturen im Jahr 2009, die Staatsanleihen mehrerer Mitgliedstaaten herabzustufen. Die Zinsen auf dem Staatsanleihemarkt stiegen in einigen Ländern⁴ erheblich an, in anderen⁵ gingen sie hingegen zurück. Infolge des Rückgangs privater Finanzierungen und drastisch steigender Kreditkosten beantragten die Regierungen von Irland und Portugal – neben anderen⁶ – externen finanziellen Beistand.

04

Mit diesem finanziellen Beistand sollte den Ländern geholfen werden, ihre fällig werdenden Schulden und Defizite zurückzuzahlen oder zu finanzieren. Er bot ein Polster, um die Umsetzung der Sanierungsprogramme zu erleichtern, die in allen betroffenen Ländern zur Behebung der zugrunde liegenden Probleme erforderlich waren. Grob gesprochen wurde mit den Mechanismen der Notwendigkeit Rechnung getragen, die Stabilität des Euro-Raums und der gesamten EU zu sichern, das Risiko des Übergreifens zu begrenzen und plötzliche Schocks für die Volkswirtschaften der Empfängermitgliedstaaten zu verhindern. Die Ziele der einzelnen Programme unterschieden sich zwar im Detail, doch bestanden die übergeordneten Zielsetzungen des finanziellen Beistands darin, die Mitgliedstaaten wieder auf einen soliden makroökonomischen oder finanziellen Weg zu bringen und sie wieder in die Lage zu versetzen, ihre Verpflichtungen auf dem Gebiet des öffentlichen Sektors (Euro-Raum) oder der Zahlungsbilanz (Nicht-Euro-Raum) zu erfüllen. In Abbildung 1 ist die Finanzhilfe, die den fünf im Rahmen der Prüfung untersuchten Mitgliedstaaten bereitgestellt wurde, im Zeitverlauf dargestellt.

Abbildung 1

Finanzhilfe im Zeitverlauf

Anmerkung: Zeitpunkt des Programmbeginns ist das Datum der Unterzeichnung des MoU zwischen dem jeweiligen Mitgliedstaat und der Kommission.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

05

Da die Krise in jedem der Länder unterschiedlich verlief, wurde der Beistand aus unterschiedlichen Gründen beantragt. Anhang I bietet einen Überblick über diese Gründe.

06

Für die Bereitstellung des finanziellen Beistands wurde eine Reihe rechtlicher Instrumente geschaffen. Mitgliedstaaten außerhalb des Euro-Raums hatten die Möglichkeit, den bestehenden Zahlungsbilanzmechanismus zu nutzen. Irland und Portugal erhielten Hilfen aus dem neu geschaffenen Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) und der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF). Nur der Zahlungsbilanzmechanismus und der EFSM wurden als EU-Instrumente auf der Grundlage des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union geschaffen, die EFSF hingegen ist ein zwischenstaatliches Instrument außerhalb des Rahmens der EU. Anhang II bietet einen Überblick über die Rechtsgrundlagen der drei Instrumente. Die fünf Länder erhielten zudem finanzielle Unterstützung vom IWF.

07

Die Unterstützung für Länder außerhalb des Euro-Raums wurde von der Kommission und dem IWF verwaltet. Die Europäische Zentralbank (EZB) – das dritte Mitglied der Troika der Gläubiger – war an der Verwaltung des finanziellen Beistands für Irland und Portugal beteiligt. Im vorliegenden Bericht werden diese Institutionen als „die Partner“ bezeichnet.

Konzeption und Umsetzung

Programmkonzeption

08

Die Anträge auf finanziellen Beistand durch die EU werden von den Behörden der Mitgliedstaaten gestellt. Sie sind der Kommission sowie dem Wirtschafts- und Finanzausschuss (WFA)⁷ zusammen mit einem Entwurf für ein wirtschaftliches Sanierungsprogramm⁸ vorzulegen. Bedienstete der Kommission⁹ erstellen die makroökonomischen Prognosen zur Untermauerung eines jeden Programms und führen Verhandlungen mit den nationalen Behörden. Das Mandat für diese Verhandlungen wird im Voraus in einem Kurzdossier¹⁰ festgelegt. Die Kommission nimmt auf informeller Basis Kontakt zu anderen relevanten Akteuren (IWF, WFA und – im Fall von Ländern des Euro-Raums – EZB) auf, um eine aufeinander abgestimmte Position in Bezug auf die dem finanziellen Beistand zugrunde liegenden Programmbedingungen zu erhalten (siehe Ziffer 11).

09

Am Ende des Verhandlungsbesuchs¹¹ in dem jeweiligen Land werden folgende zentrale Dokumente zusammengestellt:

a)Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den finanziellen Beistand, in dem die allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingungen für den Beistand sowie die allgemeinen finanziellen Rahmenbedingungen des Darlehens (Darlehenssumme, Vereinbarungen bezüglich der Tranchen und maximale Durchschnittslaufzeit¹²) festgelegt werden;

b)Erläuterung zu obigem Vorschlag, in der die Bewertung des vom Mitgliedstaat geplanten wirtschaftlichen Sanierungsprogramms durch die Kommission dargelegt ist. Die Bewertung basiert auf internen Prognosen der Kommission, finanziellen und makroökonomischen Modellen, Daten von Eurostat sowie auf Informationen, die im Rahmen des Verhandlungsbesuchs gesammelt wurden;

c)Memorandum of Understanding, das eine ausführlichere Verpflichtung des Mitgliedstaats bildet und gewöhnlich von den Behörden des Mitgliedstaats und der Kommission unterzeichnet wird. Im MoU sind die detaillierten wirtschaftlichen Bedingungen für die Auszahlung jeder Tranche und die Berichterstattungspflichten des Mitgliedstaats festgelegt;

d)Darlehensvereinbarung mit den technischen und rechtlichen Details des Darlehens (etwa die Berechnung der Durchschnittslaufzeit, Zinssätze, Aus- und Rückzahlungsmodalitäten¹³).

10

Da IWF und EU¹⁴ weiterhin für ihre eigenen Kreditvergabeentscheidungen zuständig bleiben, werden zwei getrennte Dokumentensätze erstellt, jeweils einer von beiden Institutionen. In der EU liegt die endgültige Entscheidung über die Gewährung von finanziellem Beistand beim Rat.

Bedingungen

11

Im Rahmen der Programmbedingungen wird die Genehmigung oder Fortführung der Finanzierung ausdrücklich an die Umsetzung einer Reihe von Maßnahmen geknüpft, und zwar in der Regel solche, die für die Programmziele wichtig sind. Die Programmbedingungen können außerdem wesentliche Datenziele umfassen, die bei einem Abkommen der Strategien vom Kurs (z. B. Inflationsziel) Warnsignale senden¹⁵.

12

Die Bedingungen sind entweder quantitativ (z. B. eine Obergrenze für das Haushaltsdefizit) oder strukturell (z. B. entschiedenere Durchsetzung des Wettbewerbsrechts). Sie unterscheiden sich überdies in ihrer beabsichtigten Funktion. Sie können somit darauf abzielen,

a)grundlegende Ungleichgewichte zu beheben (z. B. Verringerung des Haushaltsdefizits);

b)dem Auftreten von Ungleichgewichten in der Zukunft vorzubeugen (z. B. Annahme von Gesetzen über eine verantwortungsvolle Haushaltspolitik) und

c)das Ausmaß von Ungleichgewichten zu ermitteln (z. B. umfassende Bewertung von öffentlich-privaten Partnerschaften).

13

Die festgelegten Bedingungen basieren de facto auf dem wirtschaftlichen Anpassungsprogramm des Mitgliedstaats und der Analyse der Partner. Folglich enthält jedes Programm unterschiedliche Bedingungen, deren Schwerpunkt auf Haushaltskonsolidierung, strukturellen Reformen zur Förderung des Wirtschaftswachstums und/oder Reformen bzw. Stützung des Finanzsektors liegen kann (siehe Tabelle 1).

14

Bei allen Finanzhilfeprogrammen war ein Ziel die Haushaltskonsolidierung durch die Annahme finanzpolitischer Strategien zur Verringerung von Staatsdefiziten und Erhöhung der Tragfähigkeit der Schulden. Neben diesem vorrangigen Ziel ist die Haushaltskonsolidierung auch im Programmkontext wichtig, da sie unter anderem dazu dienen kann,

a)die interne Anpassung über verschiedene Kanäle (wie die unmittelbare Verringerung der aggregierten Nachfrage oder die Auswirkungen der Löhne und der Beschäftigung im öffentlichen Sektor auf die Arbeitskosten im privaten Sektor¹⁶) zu erleichtern;

b)die externe Anpassung durch eine Verringerung von übermäßigen Leistungsbilanzdefiziten zu erleichtern;

c)zur Bekämpfung der Inflation beizutragen, indem Preise über eine Reihe von Kanälen (wie deren Auswirkungen auf die aggregierte Nachfrage oder die Geldnachfrage) beeinflusst werden;

d)Mittel für andere Sektoren freizusetzen, wenn innerhalb der Volkswirtschaft begrenzte finanzielle Mittel zur Verfügung stehen, und

e)(unter bestimmten Bedingungen) für Vertrauen innerhalb der Volkswirtschaft zu sorgen und somit expansiv zu wirken¹⁷.

Tabelle 1

Schwerpunkte von Programmbedingungen

Programm
Haushaltskonsolidierung
Strukturreformen
Finanzsektor

Ungarn
Ja
Keine wesentlichen Reformen

–Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung

Lettland
Ja

–Rahmenbedingungen für Unternehmen

–Aktive Arbeitsmarktpolitik

–Verwaltung von EU-Mitteln

–Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung

–Pläne für Bankenabwicklung oder -konsolidierung

Rumänien I
Ja

–Rahmenbedingungen für Unternehmen

–Verwaltung von EU-Mitteln

–Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung

Rumänien II
Ja

–Arbeitsmarktreformen

–Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der Volkswirtschaft

Keine wesentlichen Reformen

Irland
Ja

–Arbeitsmarktreformen

–Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der Volkswirtschaft

–Schuldenabbau

–Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung

–Pläne für Bankenabwicklung oder -konsolidierung

Portugal
Ja

–Arbeitsmarktreformen

–Wettbewerbsfähigkeit innerhalb und außerhalb der Volkswirtschaft

–Bildung

–Gesundheitswesen

–Rahmenbedingungen für Unternehmen

–Justizreformen

–Wohnungsmarkt

–Schuldenabbau

–Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung

–Pläne für Bankenabwicklung oder -konsolidierung

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage einschlägiger Beschlüsse des Rates und ursprünglicher Programmdokumente.

15

Die strukturellen Bedingungen dienen vor allem dazu, Strukturreformen zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit makroökonomischer Anpassungen umzusetzen. Die Bedingungen hinsichtlich des Finanzsektors zielen auf dessen Stabilisierung ab, was zu Beginn eines Programms, wenn die Umstrukturierung des Bankensektors in der Regel vollzogen wird, oftmals eine entscheidende Rolle spielt.

Umsetzung

16

Die Kommission muss in regelmäßigen Abständen überprüfen, ob die Wirtschaftspolitik des begünstigten Mitgliedstaats mit dessen Sanierungsprogramm und mit den Programmbedingungen übereinstimmt. Die Programmbedingungen werden von der Kommission¹⁸ in Abstimmung mit dem IWF überwacht. Dazu erstattet der begünstigte Mitgliedstaat regelmäßig über die Fortschritte bei der Programmdurchführung Bericht¹⁹, und die Partner führen Überwachungsbesuche durch. Sowohl die Kommission als auch der IWF erstellen nach ihrem Besuch jeweils einen eigenen Überprüfungsbericht.

17

Auf der Grundlage ihrer Überprüfung entscheidet die Kommission nach Konsultation des Wirtschafts- und Finanzausschusses über die Freigabe weiterer Tranchen und darüber, ob Programmbedingungen geändert und/oder hinzugefügt werden sollten, um unvorhergesehenen Umständen wie einer Veränderung der makroökonomischen Lage, erheblichen Datenkorrekturen oder politischen oder institutionellen Faktoren in dem jeweiligen Mitgliedstaat Rechnung zu tragen. Das ursprüngliche MoU kann überarbeitet werden, um diesen neuen Umständen gerecht zu werden und die Umsetzung des Sanierungsprogramms zu gewährleisten.

18

Sollte die Überprüfung zu wesentlichen Änderungen an den Bedingungen führen²⁰, so muss der Beschluss des Rates ebenfalls geändert werden. Das Verfahren zur Änderung des Ratsbeschlusses ähnelt weitgehend dem anfänglichen Verhandlungsverfahren (siehe Ziffern 8-10)²¹.

Finanzmittel

Programmfinanzierung

19

Der im Rahmen eines jeden Finanzhilfeprogramms bereitgestellte Betrag dient der Schließung der „Finanzierungslücke“ des jeweiligen Mitgliedstaats, also der Deckung seines Finanzierungsbedarfs, und zwar solange, bis er in der Lage ist, seine staatlichen Konten (fällig werdende Schulden und neue Defizite) oder seine außenwirtschaftliche Position (Zahlungsbilanz) unter normalen Bedingungen zu finanzieren.

20

Die externe Finanzierung von Volkswirtschaften innerhalb des Euro-Raums erfolgt über das Eurosystem²². Die Finanzierungslücken von Ländern des Euro-Raums beschränken sich daher auf den Bedarf ihrer jeweiligen Regierung. Außerhalb des Euro-Raums umfasst die Finanzierungslücke den gesamten externen Finanzierungsbedarf, wie in der Zahlungsbilanz eines Landes aufgeführt.

21

Während der Verhandlungen über das Programm schätzen die Partner die Finanzierungslücke mithilfe von makroökonomischen und haushaltspolitischen Projektionen sowie einer Reihe von Annahmen wie Prolongationsraten von Schulden²³. Die endgültige Höhe der Programmfinanzierung basiert auf dieser Schätzung, ist jedoch auch Gegenstand von Verhandlungen zwischen den Partnern und dem Mitgliedstaat. Jeder Darlehensgeber übernimmt dann einen bestimmten Anteil an der Programmfinanzierung²⁴. Die internen Finanzierungsquellen eines Mitgliedstaats können ebenfalls berücksichtigt werden.

22

Einen Überblick über die wesentlichen Elemente der Programmfinanzierung, den relativen Anteil eines jeden wesentlichen Darlehensgebers und die im Rahmen des finanziellen Beistands ausgezahlten Beträge bietet Abbildung 2.

Abbildung 2

Programmfinanzierung

1Vorsorglicher Beistand. In den übrigen Schaubildern nicht enthalten.

Quelle: Europäischer Rechnungshof, Daten von der Europäischen Kommission und dem IWF bereitgestellt.

23

Die fünf Mitgliedstaaten nahmen 95 % der von der Europäischen Union zugesagten Finanzmittel in Anspruch, und 13 % dieses Betrags waren zum 31. März 2015 bereits wieder zurückgezahlt worden (siehe Abbildung 3).

Abbildung 3

Finanzieller Beistand: ausgezahlte Beträge und ausstehende Rückzahlungen

1Daten zum 31. März 2015.

Quelle: Europäischer Rechnungshof, Daten von der Europäischen Kommission bereitgestellt.

Anleihetätigkeit auf den Märkten

24

Um ihren Anteil am finanziellen Gesamtbeistand bereitstellen zu können, nahm die Europäische Union Gelder auf den Kapitalmärkten auf und verlieh diese wiederum an die sich in Schwierigkeiten befindenden Mitgliedstaaten zu den gleichen Bedingungen, d. h. die gleichen Beträge mit den gleichen Kupon- und Fälligkeitsterminen. Bis Ende 2014 hatte die EU insgesamt 22 Anleiheemissionen mit einem Nominalwert von 60,1 Milliarden Euro platziert. Verwaltet wurde die Anleihetätigkeit von der Kommission im Auftrag der EU.

25

Die Anleihetätigkeit erfolgte im Allgemeinen über Euro Medium-Term Notes (EMTN), die an den Kapitalmärkten begeben werden und an der Luxemburger Börse notiert sind. EMTN sind bei Fälligkeit vollständig rückzahlbar und werden über ihre gesamte Laufzeit zu einem festen jährlichen Zinssatz verzinst. Europäische Investoren machen rund 80 % aller Investoren aus, die in EMTN investieren.

26

Der Schuldendienst für die EMTN bleibt eine Verpflichtung der Europäischen Union, die sicherstellen muss, dass alle Zahlungen rechtzeitig geleistet werden, falls der leistungspflichtige Mitgliedstaat das fällige Kapital und/oder die fälligen Zinsen nicht zurückzahlt.

1Auf der Grundlage von Artikel 143 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

2Polen erhielt im Mai 2009 über eine flexible Kreditlinie Zugang zu Mitteln des IWF, ersuchte jedoch nicht um Unterstützung seitens der EU.

3Je nach Programm wurden andere Finanzierungsquellen von der Weltbank, der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, der Europäischen Investitionsbank, der Tschechischen Republik, Dänemark, Finnland, Polen, Norwegen und Schweden in Aussicht gestellt.

4Irland, Griechenland, Spanien, Italien und Portugal.

5Deutschland und Frankreich.

6Im Euro-Raum ersuchten auch Griechenland, Spanien und Zypern um finanziellen Beistand.

7Der WFA wurde zur Koordinierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik zwischen den Mitgliedstaaten geschaffen. Der Ausschuss setzt sich aus hochrangigen Bediensteten der nationalen Verwaltungen und Zentralbanken, der EZB und der Kommission zusammen.

8Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 332/2002 des Rates vom 18. Februar 2002 zur Einführung einer Fazilität des mittelfristigen finanziellen Beistands zur Stützung der Zahlungsbilanzen der Mitgliedstaaten (ABl. L 53 vom 23.2.2002, S. 1) und Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11. Mai 2010 zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (ABl. L 118 vom 12.5.2010, S. 1). Bei dem wirtschaftlichen Sanierungsprogramm handelt es sich um ein Bündel von Sanierungsmaßnahmen, die das Land umzusetzen beabsichtigt, um grundlegende Probleme zu beheben und seine makroökonomische und finanzielle Leistungsfähigkeit wiederherzustellen.

9Das Programmteam, der Leiter des für das Programmland zuständigen Referats, der Programmleiter sowie der für das Programmland zuständige Direktor.

10Im Kurzdossier werden die finanzielle und makroökonomische Lage des Mitgliedstaats sowie die potenziellen Auswirkungen von vorgeschlagenen Maßnahmen auf dessen Wirtschaft analysiert. Darüber hinaus wird darin der Rahmen für die Verhandlungen mit dem Mitgliedstaat festgelegt. Das Kurzdossier wird vom zuständigen Kommissionsmitglied genehmigt, nachdem die Vorsitzenden des Wirtschafts- und Finanzausschusses und der Arbeitsgruppe „Euro-Gruppe“ dazu Stellung genommen haben.

11Die Besuche werden von leitenden Mitarbeitern der Kommission und des IWF sowie – im Falle von Ländern des Euro-Raums – der EZB durchgeführt. Im Allgemeinen dauern diese Besuche zwischen zwei und drei Wochen.

12Jeder Auszahlung von finanziellem Beistand kann eine unterschiedliche Laufzeit zugrunde liegen. Der gewichtete Durchschnitt dieser Laufzeiten darf die im Beschluss des Rates festgelegte maximale Durchschnittslaufzeit nicht übersteigen.

13Zudem wird ein Darlehensvertrag für jede Tranche unterzeichnet.

14EFSM-Finanzierungen für Irland und Portugal wurden in Verbindung mit Mitteln aus der EFSF bereitgestellt, und für beide Darlehensinstrumente galten identische wirtschaftliche Bedingungen.

15Moon, S. und Bulíř, A., Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable?, IWF-Arbeitspapier, 2003.

16Hernandéz de Cos, P. und Enrique Moral-Benito: The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process, Workshop zum Thema Government wage bill: determinants, interactions and effects, organisiert von der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen, 2014.

17Daniel, J., Davis, J., Fouad, M., und Van Rijckeghem, C.: Fiscal Adjustment for Stability and Growth, Pamphlet Series No 55, 2006, Internationaler Währungsfonds, Washington, D.C.

18Im Fall des EFSM ist auch die EZB an der Überwachung beteiligt.

19Ein MoU umfasst im Allgemeinen einen Anhang mit den Indikatoren und Daten, die das jeweilige Land regelmäßig bereitstellen muss.

20Wenn beispielsweise Defizitziele geändert werden.

21Die Kommission führte 36 förmliche Überprüfungen der sechs geprüften Programme durch. In 16 Fällen folgte auf die Überprüfung eine Änderung des dazugehörigen Ratsbeschlusses.

22Das Eurosystem ist das Zentralbankensystem des Euro-Raums. Es besteht aus der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken.

23Die Schulden eines Landes müssen kurz vor dem Fälligwerden verlängert und in neue Schulden umgewandelt werden, die der Rückzahlung der alten Schulden dienen („Prolongation“). Die Prolongationen bergen das Risiko, dass die Schulden womöglich zu einem höheren Zinssatz refinanziert werden und somit die Zinsausgaben steigen oder dass das kreditnehmende Land nicht genügend finanzielle Mittel aufbringt, um die Rückzahlung der alten Schulden vollständig zu decken.

24Obwohl der Rechtsrahmen die Vergabe von Darlehen durch die EU allein vorsieht, wurde der Beistand in jüngster Zeit gewöhnlich in Zusammenarbeit mit dem IWF und anderen internationalen Institutionen oder Ländern gewährt.

Prüfungsansatz

27

Im Rahmen der Prüfung wurde untersucht, ob die Kommission die Finanzhilfeprogramme angemessen verwaltet hat. Dazu wurden folgende Unterfragen analysiert:

i)Wurden die zunehmenden finanzpolitischen Risiken rechtzeitig erkannt?

ii)Waren die verschiedenen Verfahren gut genug konzipiert, um einen umfassenden Beitrag zu den Programmbeschlüssen zu leisten?

iii)Nahm die Kommission Gelder zu den bestmöglichen Zinssätzen und in Einklang mit bewährten Verfahren hinsichtlich Schuldtitelemissionen auf?

iv)Wurden die wesentlichen Ziele der Finanzhilfeprogramme erreicht?

28

Die Prüfung bezog sich auf die Verwaltung des im Rahmen der Zahlungsbilanzfazilität und des EFSM gewährten finanziellen Beistands, für den die Kommission Gelder auf den Kapitalmärkten aufnahm, wobei der EU-Haushalt als Garantie diente. Die Prüfung umfasste den finanziellen Beistand, der an Ungarn, Lettland, Rumänien (die ersten beiden Programme), Irland und Portugal gezahlt wurde. Besonderes Augenmerk galt dabei der Rolle der Kommission in diesen Programmen. Ferner untersuchte der Hof die Zusammenarbeit der Kommission mit ihren Partnern (EZB und IWF), die Partner selbst wurden jedoch nicht geprüft.

29

Der Hof prüfte nicht die auf politischer Ebene der EU getroffenen Entscheidungen und grenzte den Prüfungsumfang in mehrerlei Hinsicht ein. Betrachtet wurde weder das kontrafaktische Szenario eines nicht geleisteten finanziellen Beistands noch die Durchführbarkeit einer Lösung der Krisen mit anderen Mitteln (z. B. die Vergemeinschaftung der Staatsschulden). Auch die Tragfähigkeit der Schulden oder die Wahrscheinlichkeit einer Rückzahlung der Darlehen wurde nicht beurteilt. Des Weiteren bewertete der Hof nicht, ob der Rat die für die Lösung der Krise am besten geeigneten Defizitziele oder strukturellen Bedingungen gewählt hatte. Bei der Prüfung der Zusammenarbeit der Kommission mit anderen Partnern beurteilte der Hof nicht, ob deren Einbeziehung gerechtfertigt war.

30

Die Prüfungskriterien wurden aus folgenden Quellen abgeleitet:

i)rechtlichen Anforderungen (Verordnungen des Rates, Beschlüsse des Rates, MoU zwischen Kommission und Mitgliedstaaten);

ii)internen Vorschriften und Verfahren der Kommission (interne Kontrollnormen und -leitlinien);

iii)guten Verwaltungsmethoden und Bewertungskriterien basierend auf Bewertungen von IWF-Programmen, Ex-post-Bewertungen der Zahlungsbilanzhilfen der EU für Drittländer, früheren Berichten des Hofes über Makrofinanzhilfen, Leitlinien und sonstigen Veröffentlichungen unabhängiger Institute und Thinktanks sowie wissenschaftlicher Forschung;

iv)bewährten Verfahren aus verschiedenen Leitlinien über die Verwaltung von Staatsschulden, Investorbeziehungen und Transparenz bei der Schuldtitelemission.

31

Anhang III enthält weitere Einzelheiten zu den Prüfungsmethoden.

32

Die Prüfungsnachweise wurden anhand folgender Methoden gesammelt:

i)eingehende Überprüfung von Unterlagen zu den Finanzhilfeprogrammen der EU (Programmdokumente, interne Analysen der Kommission, Prognosetabellen, Bewertungen und Studien von anderen Organisationen);

ii)Gespräche mit Mitarbeitern der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Kommission;

iii)Gespräche mit Mitarbeitern nationaler Behörden wie Finanzministerien, Zentralbanken, Abteilungen für Programmkoordinierung und Fachministerien;

iv)Scorecard-Analyse von Programmbedingungen²⁵, um sie im Hinblick auf ihre Merkmale und Einhaltung einzustufen;

v)Gespräche mit Mitarbeitern des IWF und der EZB.

25Die Stichprobe umfasste 360 einzelne Bedingungen.

Teil I –

Die Kommission war auf das Ausmaß der Krise nicht vorbereitet

Die Kommission unterschätzte im Vorfeld der Krise den Umfang der Haushaltsungleichgewichte

33

Eine der wichtigsten Aufgaben der Kommission im Bereich Wirtschaft und Finanzen besteht wohl darin, den Rat auf wachsende Haushaltsungleichgewichte in den Mitgliedstaaten aufmerksam zu machen. Vor der Krise gab es bereits einen Rahmen zur Überwachung der Haushaltssituation in den Mitgliedstaaten²⁶.

34

Obwohl die makroökonomischen Ziele der Finanzhilfeprogramme über die Haushaltssanierung hinausgingen, wurde in allen fünf Programmen ein erheblicher Teil des finanziellen Beistands zur Haushaltsstützung²⁷ verwendet. Dies wirft die Frage auf, ob die wachsenden finanzpolitischen Risiken im Rahmen der Überwachungsverfahren rechtzeitig erkannt und mit einer entsprechenden Meldung versehen wurden.

Die Kommission schätzte die Staatshaushalte robuster ein, als sie in Wirklichkeit waren

35

Es gibt zwei wesentliche Arten von Finanzindikatoren. Die erste ist der tatsächliche Haushaltssaldo, also die Differenz zwischen staatlichen Einnahmen und Ausgaben. Dieser Saldo kann jedoch durch temporäre Faktoren wie Wirtschaftswachstum, Preise von Vermögenswerten und einmalige finanzpolitische Maßnahmen beeinflusst werden. Bei der zweiten Gruppe handelt es sich um andere Finanzindikatoren (z. B. konjunkturbereinigter Saldo, struktureller Saldo), deren Ziel es ist, diese temporären Faktoren zu korrigieren und somit ein präziseres Bild der Haushaltslage eines Landes zu zeichnen. Diese Indikatoren können nicht direkt beobachtet werden, sondern sind das Ergebnis komplexer Berechnungen.

36

Während der Zeit vor der Krise wurden die tatsächlichen Haushaltssalden spätestens zum Ende des betreffenden Jahres im Allgemeinen richtig geschätzt. Dennoch hat die Kommission in ihren Defizitprognosen das Entstehen hoher Haushaltsdefizite für das Jahr 2008 in Irland, Lettland, Portugal und Rumänien nur unzureichend vorhergesagt. Beispielsweise gab die Kommission im Hinblick auf Irland im März 2008 an, dass sich die Risiken für die Haushaltsprojektionen für 2008 weitgehend die Waage hielten²⁸. Ende 2008 jedoch war der tatsächliche Haushaltssaldo (in BIP-Prozentpunkten) um 7,2 Prozentpunkte niedriger als prognostiziert.

37

Im Zeitraum 2005-2008 hat die Kommission die Stärke der öffentlichen Finanzen in ihren Berechnungen des konjunkturbereinigten Haushaltssaldos systematisch überschätzt²⁹. Dieser Fehler war im Wesentlichen auf Änderungen der geschätzten potenziellen BIP-Wachstumsraten zurückzuführen. In allen fünf Ländern boomte die Wirtschaft, doch schätzte die Kommission anfangs die Überhitzung geringer ein, als sie rückblickend in Wirklichkeit war.

38

Die Schätzung des Ausmaßes der Überhitzung (d. h. der Größe einer positiven Produktionslücke³⁰) stand in Einklang mit dem starken Anstieg der Indikatoren zur Gesamtproduktionskapazität der Wirtschaft. Allerdings war dieser Anstieg auf den Immobilienboom zurückzuführen, und Investitionen in Immobilien wirken sich nicht in gleicher Weise auf die Steigerung des Potenzials der Wirtschaft aus wie andere produktivere Anlageformen.

39

Die Kommission hatte den Schwerpunkt auf die Bewertung der Produktionslücke in der Realwirtschaft gelegt, ohne dabei sektorale Ungleichgewichte zu berücksichtigten, wie sie etwa im Finanz- oder Bausektor auftreten. Allerdings wurde im Zuge der Krise deutlich, dass die Überwachung von Inflation und Produktion nicht ausreicht, um makroökonomische Stabilität und tragfähige Haushaltssalden zu gewährleisten. Der Überwachungsrahmen wurde seither erheblich überarbeitet, um Risiken im Finanzsektor sowie makroökonomischen Risiken besser Rechnung zu tragen.

40

Die Kommission erkannte Boomphasen in einigen Branchen erst im Nachhinein; beispielsweise wurde in Irland, Lettland und Rumänien ein Boom im Bausektor und in allen fünf Ländern ein Boom im Privatkreditsektor festgestellt. In dem für die Berechnung der Produktionslücke verwendeten Algorithmus wurden derartige Ungleichgewichte jedoch nicht berücksichtigt.

Bei Bewertungen wurden die potenziellen finanzpolitischen Risiken unterschätzt

41

Gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt müssen die Mitgliedstaaten über aktuelle finanzpolitische Entwicklungen und Prognosen in ihren Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen Bericht erstatten. Diese Programme werden von der Kommission bewertet, indem sie die Plausibilität der vorhergesagten Entwicklungen für das BIP und den Staatshaushalt überprüft.

42

Eine wesentliche Schwachstelle der von der Kommission vor dem Jahr 2009 durchgeführten Bewertungen war die fehlende Berichterstattung über das Entstehen von Eventualverbindlichkeiten des öffentlichen Sektors³¹. Finanzpolitische Risiken im Zusammenhang mit der Finanzstabilität, staatlichen Unternehmen oder anderen öffentlichen Garantien (z. B. ÖPP) wurden nicht ermittelt.

43

Die Kommission hat bei ihrer Überwachung die Auswirkungen der umfangreichen ausländischen Kapitalzuflüsse, insbesondere in Form von Schulden, nicht angemessen bewertet; diese befeuerten Aufschwünge im Bausektor sowie Nachfragebooms und hatten das Potenzial, in einer anschließenden Phase des Abschwungs Störungen im Bankensektor zu verursachen. Die Kommission hat diesen Zusammenhang vor ihrer Analyse der Anträge der Mitgliedstaaten auf finanziellen Beistand nicht berücksichtigt.

44

Des Weiteren untersuchte die Kommission bei ihren Bewertungen weder die Anfälligkeit der Haushaltssalden gegenüber einem plötzlichen Anstieg der für die Staatsschulden geltenden Zinssätze noch gegenüber gleichermaßen plötzlichen Schocks in Bezug auf das Wirtschaftswachstum oder die Wechselkurse. Auch diese Risiken wurden jedoch in verschiedenen, vor der Krise veröffentlichten Forschungsarbeiten³² erkannt bzw. es wurde vor ihnen gewarnt.

Infolgedessen war die Kommission nicht bereit für die Programmverwaltung

45

Vor 2008 war die Zahlungsbilanzfazilität zuletzt im Jahr 1993 verwendet worden³³. Bis 2008 waren alle in der ersten Hälfte der 1990er Jahre gesammelten Erfahrungswerte verloren. Folglich war die Bereitstellung von finanziellem Beistand faktisch eine neue Aufgabe für die Kommission.

46

Da die Kommission die Haushaltsungleichgewichte und deren Auswirkungen für die Mitgliedstaaten unterschätzt hatte, war sie nicht auf die Aufgabe der Programmverwaltung vorbereitet. Insbesondere die ersten Programme mussten unter enormem Zeitdruck aufgelegt werden. Beispielsweise musste der Vorschlag für das erste Programm (Ungarn) in nur wenigen Tagen ausgearbeitet werden. Die Kommission verfügte über nur sehr wenig interne Erfahrung bezüglich der Konzeption und Verwaltung von Finanzhilfeprogrammen, und diese Erfahrung konnte in so kurzer Zeit auch nicht erworben werden.

47

In der Anfangsphase unterstützten Teams des IWF die Kommission bei der Erstellung von Teilen der Programmanalyse. Die von der Kommission angewandten Verfahren wurden ebenfalls auf der Grundlage von Instrumenten des IWF entwickelt (siehe Ziffer 109).

26Hierbei handelte es sich um die „präventive Komponente“ des Stabilitäts- und Wachstumspakts, der mit der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1) geschaffen wurde. Die letzte Reform des Überwachungsrahmens erfolgte im Jahr 2005 durch die Verordnung (EG) Nr. 1055/2005 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (ABl. L 174 vom 7.7.2005, S. 1).

27Finanzierung laufender Haushaltsdefizite und Rückzahlung von Staatsschulden.

28Europäische Kommission: Ireland – Macro fiscal assessment – an analysis of the December 2007 update of the stability programme, S. 36.

29Vergleiche hierzu die erste Schätzung nach Jahresende (d. h. in der Frühjahrsprognose) mit einer neueren Schätzung (d. h. Oktober 2013).

30Eine positive Produktionslücke ist der Umfang, in dem die tatsächliche Produktion einer Volkswirtschaft deren potenzielle Produktion übersteigt.

31Beispielsweise die langfristigen Verbindlichkeiten aus öffentlichen Rentensystemen oder erhebliche zukünftige Ausgaben aufgrund der Notwendigkeit, im Falle einer Rettungsaktion Maßnahmen zu ergreifen. Die Kommission berichtete nur über Verbindlichkeiten aus öffentlichen Rentensystemen, nicht jedoch über sonstige Eventualverbindlichkeiten.

32Siehe beispielsweise Fiscal Policies and Financial Markets im Monatsbericht der EZB 02/2006, S. 71.

33Entscheidung 93/67/EWG des Rates vom 18. Januar 1993 über ein Darlehen der Gemeinschaft an die Italienische Republik (ABl. L 22 vom 30.1.1993, S. 121).

Teil II –

Die Verfahren waren im Allgemeinen unzulänglich

48

Gemäß den Verordnungen ist die Europäische Kommission mit der operativen Verwaltung des finanziellen Beistands betraut. Hierbei geht es im Wesentlichen darum, zu den zentralen Programmentscheidungen im Hinblick auf die Gewährung von Beistand und (bei jeder Überprüfung) die Fortführung des Programms zu gelangen. Die Entscheidungsfindung erfordert eine bestimmte Abfolge von Schritten sowie die Abstimmung mit dem Rat und den anderen Partnern (siehe Abbildung 4).

49

Der Hof gliederte die Analyse der Programmverwaltungsverfahren in drei Teile:

i)Die Verfahren innerhalb der Kommission, insbesondere innerhalb der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen – Behielt die Kommission die Kontrolle über die Entwicklung des Programms?

ii)Das Verfahren zur Information des Rates und des zuständigen Kommissionsmitglieds – Erhielten der Rat und das zuständige Kommissionsmitglied Programmunterlagen von guter Qualität?

iii)Das Verfahren zur Zusammenarbeit mit den anderen Partnern – Funktionierte die Zusammenarbeit mit den anderen Partnern?

Abbildung 4

Programmbeschlüsse

1Im Fall der Programme für Irland und Portugal wurden die allgemeinen Programmparameter sowohl vom Rat als auch vom Vorstand der EFSF, d. h. der Euro-Gruppe, festgelegt. Der Entscheidungsfindungsprozess der EFSF verläuft getrennt von dem der EU.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die Verfahren der Kommission umfassten nicht immer ausreichende Kontroll- und Überwachungsmechanismen

50

Die Verfahren der Kommission sollten – durch ausreichende Kontroll- und Überwachungsmechanismen – gewährleisten, dass die Programme in ihrer ursprünglichen Konzeption ebenso wie in jeder aktualisierten Fassung folgende Kriterien erfüllen:

i)Vollständigkeit – relevante Informationen sowohl in Bezug auf den Mitgliedstaat als auch aus der Wirtschaftsforschung sollten berücksichtigt werden;

ii)Kohärenz – verschiedene Elemente des Programms sollten miteinander vereinbar sein, Widersprüche zwischen den unterschiedlichen Programmzielen sollten möglichst gering sein;

iii)Dokumentation – die Gründe für die in Bezug auf verschiedene Elemente des Programms getroffenen Entscheidungen sollten angemessen dokumentiert werden³⁴;

iv)Übereinstimmung – die MoU sollten mit den Beschlüssen des Rates im Einklang stehen;

v)Unparteilichkeit – da die Programmbedingungen vornehmlich von den „Programmteams“ der Kommission ausgearbeitet werden, sollten die Länder von den verschiedenen Teams einheitlich und unter Anwendung vergleichbarer Bedingungen unter vergleichbaren Umständen behandelt werden³⁵.

51

Die Arbeit der Programmteams sollte kontrolliert und hinterfragt werden, um dafür zu sorgen, dass die Teams diese Kriterien erfüllen.

Die Kommission arbeitete bei der Beschaffung der für Überwachungszwecke erforderlichen Informationen im Großen und Ganzen gründlich

Die Kommission stützte sich weitgehend auf internes Fachwissen sowie auf Kontakte mit einer Reihe von Akteuren in Mitgliedstaaten

52

Die Kommission stützte sich auf das intern verfügbare Fachwissen der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen. Im Lauf der Zeit konsultierte sie auch zunehmend Fachleute aus anderen Generaldirektionen. Diese anderen Experten trugen nur in begrenztem Umfang zu den anfänglichen Programmen bei, hauptsächlich im Wege der dienststellenübergreifenden Konsultation. An den beiden Euro-Raum-Programmen waren sie umfassender beteiligt. Die Nutzung von umfangreicherem Fachwissen ermöglichte eine gründlichere Analyse der Probleme der Länder, insbesondere im Bereich der Strukturreformen. Im Rahmen der Personalpolitik der Kommission war eine stärkere Inanspruchnahme externer Experten für spezifische, eng abgegrenzte Bereiche nicht möglich – eine beim IWF gängige Praxis.

53

Die regelmäßigen Besuche der Kommission und der anderen Partner in den Ländern boten die wichtigste Gelegenheit zur Beschaffung der für die Überwachung notwendigen Informationen. Bei ihren Verhandlungs- und Überprüfungsbesuchen beriet sich die Kommission mit einer Reihe von Ministerien, anderen Regierungsstellen sowie wichtigen unabhängigen Einrichtungen (wie Zentralbanken, Finanzräten und Obersten Rechnungskontrollbehörden). Sie traf sich auch mit anderen Gremien, unter anderem Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften und politischen Parteien der Opposition. In drei der fünf Länder³⁶ hatte die Kommission einen gebietsansässigen Vertreter. All dies ermöglichte es der Kommission, auf dem Laufenden zu bleiben und Reformen zur Aufnahme in das Programm zu ermitteln.

Die Kommission sammelte breit gefächerte Informationen

54

Zusätzlich zu den Informationen, die bei den Besuchen in den Ländern gesammelt wurden, waren in jedem MoU Überwachungsberichte vorgesehen, die das betreffende Land der Kommission vorlegen musste. Die in diesen Berichten bereitzustellenden Informationen waren sehr weit gefasst und betrafen zahlreiche Bereiche. Die Kommission verlangte in allen Programmen ähnliche Informationen für Überwachungszwecke. In einigen Fällen wurden jedoch wesentliche Informationen nicht verlangt, oder aber es wurde nur eine begrenzte Anzahl solcher Informationen gesammelt.

Im Rahmen der Programmprognosen sind umfangreiche Prüfungen der Kohärenz der Programmkonzeption vorgesehen, allerdings mit vielen Vorbehalten, die nicht überprüft werden

55

Gute Prognosen sind für die Kohärenz von Programmen von entscheidender Bedeutung. Prognosen sind jedoch nur in den seltensten Fällen zu 100 % zutreffend, da sie zahlreiche Unwägbarkeiten enthalten, die sich nicht präzise vorhersagen lassen. Anstatt den Schwerpunkt auf die Treffsicherheit der Prognosen zu legen, bewertete der Hof die Qualität der Prognoseverfahren und -werkzeuge, die die Kommission im Rahmen der Programme heranzog. In der Praxis erstellt die Kommission zwei getrennte, aber eng miteinander verbundene Prognosen (siehe Abbildung 5):

i)eine Programmprognose (mit makroökonomischen und Defizitprognosen); und

ii)eine Schätzung der Finanzierungslücke.

Abbildung 5

Verbindungen zwischen Programmprognose und Schätzung der Finanzierungslücke

Anmerkung: Es sind lediglich die wichtigsten Verbindungen dargestellt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die Erstellung von Programmprognosen zu bewerten gestaltet sich schwierig

56

Prognosen können mittels zahlreicher unterschiedlicher Methoden erstellt werden, die von einer bloßen Beurteilung bis hin zu umfangreichen, kalibrierten oder ökonometrischen Schätzmodellen mit zahlreichen Verhaltensgleichungen und Identitäten reichen können.

57

Das Instrument der Kommission zur Erstellung von Programm- und Defizitprognosen umfasst eine Reihe von primär saldenmechanischen Identitäten, mit denen sichergestellt werden soll, dass Prognosen zu makroökonomischen oder budgetären Aggregaten mit den Prognosen zu deren einzelnen Bestandteilen übereinstimmen. Diese Bestandteile werden außerhalb des Prognoseinstruments mithilfe von Beurteilungen oder bisweilen einer Mischung aus anderen quantitativen Werkzeugen ermittelt. Die Kommission verwendet kein theoretisches oder empirisches Prognosemodell.

Prognosetabellen sind ein schwerfälliges Instrument, das die Qualitätskontrolle erschwert

58

Die auf der Grundlage der einzelnen Überprüfungen erstellten Prognosen wurden gewöhnlich in einer Vielzahl von Tabellenkalkulationsdateien dargestellt. Während der Prüfung erwies sich der Zugang zu allen relevanten Dateien als schwierig. Dies lag daran, dass diese Tabellensätze eine außerordentlich umfangreiche und sperrige Datenmenge³⁷ bilden, die weder transparent noch rückverfolgbar ist. Da Entscheidungen unter großem Zeitdruck getroffen wurden, stellte die Speicherung aller Prognosematerialien in systematischer und leicht zugänglicher Form zudem keine Priorität dar.

59

In den Tabellenkalkulationsdateien wurden außerhalb des Instruments generierte Informationen zusammengeführt. Die Daten stammten gewöhnlich aus mehreren Quellen, und die Prognosen waren abhängig von den Beurteilungen der verschiedenen dafür zuständigen Personen, sowohl bei der Kommission als auch bei den anderen Partnern und nationalen Behörden (siehe Abbildung 6). Die Heterogenität von Daten und die Verwendung unterschiedlicher Beurteilungen sind bei der Erstellung makroökonomischer Prognosen durchaus gängig, und es gibt gute Gründe, sich dabei auf unterschiedliche Daten und Beurteilungen zu stützen. Allerdings bestehen auch einige Risiken: So ist es etwa möglich, dass die Implikationen einer neuen Annahme nicht in allen Prognosen ordnungsgemäß berücksichtigt werden oder dass neue Annahmen nicht hinreichend fundiert sind.

Abbildung 6

Makroökonomische Prognosen und Defizitprognosen im Überblick

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

60

Um diesen Risiken zu begegnen, wurden die Prognoseergebnisse in mehreren Phasen des Prognoseverfahrens einer Qualitätskontrolle unterzogen. Einige Übereinstimmungsprüfungen³⁸ sind in die Tabelle integriert. Die jeweils für die haushaltspolitische und die makroökonomische Komponente der Prognose zuständigen Personen tauschten sich über ihre Ergebnisse aus und nahmen, falls erforderlich, zusätzliche Beurteilungen vor, um für Kohärenz zwischen den Schätzungen zu sorgen³⁹.

61

Im Wesentlichen erfolgte die Qualitätskontrolle der von den Prognostikern geleisteten Arbeit jedoch in Form eines Abgleichs, und das Prognoseverfahren innerhalb des Programmteams wurde nicht untersucht. Die Verwendung von Tabellen und die begrenzte Anzahl von Dokumenten machten es schwierig, die Plausibilität der für die Prognosen getroffenen Annahmen und verwendeten impliziten Parameter zu bewerten. Gespräche zwischen den Partnern bildeten die einzige Kontrollphase, in der die Plausibilität der Annahmen und impliziten Parameter überprüft wurde.

62

Analysen der Prognosetabellen ergaben überdies Beispiele für Fehler und Unstimmigkeiten, die sie trotz der Übereinstimmungsprüfungen enthielten (siehe Kasten 1).

Kasten 1

Beispiele für Fehler und Unstimmigkeiten in den Prognosen

i)Der Betrag der auf den Privatkonsum erhobenen MwSt. wurde bei den Staatseinnahmen einerseits und den Zahlungen des Privatsektors andererseits nicht einheitlich erfasst, was in einem Jahr einen Unterschied in Höhe von 0,7 % des BIP zur Folge hatte.

ii)Aufgrund manueller Formelanpassungen wurde der Betrag der auf Arbeit erhobenen direkten Steuern in den Sektoren Staat und Haushalte nicht einheitlich erfasst, woraus sich eine Differenz von mehr als 0,5 % des BIP ergab.

iii)Eine steuerliche Maßnahme, die ab Mitte des Jahres anwendbar war, wurde auf Ganzjahresbasis auf die Prognose angewandt. Die entsprechende Defizitprojektion wurde in dem Programmdokument verwendet, das dem Beschluss über die Freigabe einer Tranche zugrunde lag und dem Wirtschafts- und Finanzausschuss im Juni 2009 übermittelt wurde.

iv)Die Auswirkungen von Immobilienpreisen wurden bei Projektionen zum selben Preisindex, der in unterschiedlichen Prognosen für dasselbe Jahr verwendet wurde, nicht kohärent berücksichtigt.

Schwierigkeiten bei der Bewertung der Plausibilität von Fiskalmultiplikatoren

63

Finanzpolitische Variablen wurden in den Tabellen in Form des erwarteten Ausgaben- oder Einnahmenvolumens erfasst, das sich jeweils um den Nettohaushaltsertrag einer neuen finanzpolitischen Maßnahme während des Jahres erhöhte oder verringerte. Die Auswirkungen der neuen Maßnahmen auf die Wirtschaft und die Folgewirkung für den Staatshaushalt wurden in den Tabellen nicht ausdrücklich angegeben oder erfasst. Stattdessen war in den Prognosewerten des zusätzlichen Haushaltsertrags die Folgewirkung bereits berücksichtigt.

64

Die Prognosen zum Nettohaushaltsertrag basierten auf Prognosen der nationalen Behörden, die diese Schätzungen intern im Rahmen ihrer Planungsverfahren vornahmen. Die nationalen Behörden erörterten ihre Schätzungen mit den Mitarbeitern der Partner, woraufhin die Schätzungen überarbeitet werden konnten, bevor sie förmlich akzeptiert und in die Programmprognosen aufgenommen wurden.

65

Die Auswirkungen verschiedener finanzpolitischer Maßnahmen auf die Realwirtschaft wurden implizit und außerhalb der Tabellen anhand mehrerer verschiedenartiger Verfahren erfasst. Die verwendeten Tabellen ermöglichten es nicht, die Quellen bestimmter Annahmen oder deren Gründe nachzuvollziehen. Die Länderreferate (Country Desks) selbst hatten keine wirkliche Kenntnis der Modelle, die die nationalen Behörden anwandten, um die Parameter zur Bewertung der Auswirkungen verschiedener finanzpolitischer Maßnahmen auf die Wirtschaft zu schätzen. Es herrschte ein Mangel an Transparenz und Kenntnis in Bezug auf den impliziten Wert von Fiskalmultiplikatoren⁴⁰. Die Kommission nahm erst im Jahr 2013 eine Schätzung der impliziten Multiplikatoren vor.

66

Die einzigen Kontrollen von Nettoerträgen erfolgten in Form einer wertenden Plausibilitätsbeurteilung durch die Mitarbeiter der Partner. Mit diesem Ansatz werden zwar wesentliche Über- und Unterschätzungen mit großer Wahrscheinlichkeit erkannt, für die Ermittlung relativ geringfügiger Fehler, die jedoch zusammengenommen noch immer von erheblichem Ausmaß sein können, ist er jedoch weniger geeignet.

67

Die Programmteams führten Aufzeichnungen über einige Informationen, allerdings in unterschiedlichem Maße, da dies nicht förmlich vorgeschrieben war. Folglich war der Hof nicht in der Lage, die verwendeten Annahmen und Parameterwerte zu ermitteln und zu überprüfen. Stellte sich eine Prognose als falsch heraus (wenn beispielsweise der negative Effekt einer Senkung der öffentlichen Ausgaben auf das BIP-Wachstum unterschätzt wurde), erwies sich die Ermittlung der Fehlerquelle als unmöglich oder zumindest äußerst schwierig.

Die Schätzungen der Finanzierungslücken waren unvollständig und ungenau

68

Die Schätzung der Finanzierungslücke ist von größter Bedeutung in der Verhandlungsphase, denn zu diesem Zeitpunkt wird der Betrag des finanziellen Beistands festgelegt, der danach gewöhnlich nicht mehr geändert wird. Entsteht im Programmverlauf neuer Finanzierungsbedarf, so muss er aus den insgesamt bereitgestellten Mitteln gedeckt werden. Anders als die Erstellung von Programmprognosen war die Schätzung der Finanzierungslücke eine neue Aufgabe für die Kommission.

69

Im Fall der Länder des Euro-Raums entspricht die Finanzierungslücke ausschließlich dem Finanzierungsbedarf ihrer Regierungen. Außerhalb des Euro-Raums muss der finanzielle Beistand den gesamten Außenfinanzierungsbedarf, wie in der Zahlungsbilanz eines Landes aufgeführt, decken. Die Kommission rechtfertigte ihre Entscheidungen über die Gewährung von Beistand stets, indem sie dem Rat die erste Schätzung der Finanzierungslücke vorlegte. Die zugrunde liegenden Berechnungen wurden in Tabellen aufbereitet. Die Überprüfungsmöglichkeiten waren wegen des Mangels an Unterlagen allerdings stark eingeschränkt. Auf Anfrage war die Kommission lediglich in der Lage, provisorische Dokumente vorzulegen⁴¹, die sich von den dem Rat übermittelten endgültigen Fassungen unterschieden, oder aber sie konnte keine Informationen über wichtige Elemente der Schätzung bereitstellen⁴² oder keine Hintergrunddateien zur Verfügung stellen⁴³.

70

Die Analyse der provisorischen Dokumente ergab signifikante Prognosefehler, etwa die Doppelzählung einiger Variablen, die Verwendung falscher Beträge an Währungsreserven oder unrealistisch hohe Annahmen bezüglich Prolongationsraten von Schulden. Die Fehler in den Tabellen waren bisweilen wesentlich⁴⁴ und bei internen Überprüfungen nicht aufgedeckt worden. Wären die Fehler entdeckt worden, hätte dies nicht notwendigerweise zu einer Erhöhung des als finanzieller Beistand gewährten Betrags geführt, da dies auch von der Bereitschaft und Fähigkeit des Darlehensgebers zur Darlehensvergabe abhängig ist, doch es hätte andere politische Strategien zur Schließung der Finanzierungslücke zur Folge haben können.

Die Programmbestandteile hatten im Allgemeinen eine solide Grundlage, doch fehlten mitunter wichtige Unterlagen

Die Programmbestandteile wurden durch Analysen untermauert

71

In den meisten Fällen konnte die Kommission auf eine Reihe von Analysen verweisen, die auf politischen Prioritäten der EU und aktuellen Daten basierten und bei der Festlegung der Programmbedingungen verwendet wurden. Im Allgemeinen hatte die Tiefe der Analysen im Lauf der Zeit zugenommen, was vor allem auf das erweiterte Fachwissen und die Zuweisung von mehr Mitarbeitern der Kommission zur Programmverwaltung zurückzuführen war.

Fehlen wichtiger Unterlagen

72

Die Aufbewahrung von Unterlagen ist ein wichtiger Teil eines jeden Prozesses. In mehreren Normen der Kommission für die interne Kontrolle wird auf bewährte Verfahren in diesem Bereich verwiesen⁴⁵. Durch die sorgfältige Aufbewahrung von Unterlagen kann die interne Kontrolle einer Organisation verbessert werden, da sich damit nachvollziehen lässt, warum bestimmte Entscheidungen getroffen wurden. Aufzeichnungen sind für die Überwachung und Bewertung von zentraler Bedeutung und Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Rechenschaftslegung.

73

Da die Finanzhilfeprogramme unerwartet waren, wurden die Verfahren nach Beginn der ersten Maßnahmen noch weiter verfeinert und formalisiert. Die Maßnahmen wurden auch durch zeitliche Beschränkungen, ein unsicheres makroökonomisches Umfeld und eine komplexe Programmverwaltung erschwert. Der Schwerpunkt wurde daher auf solide operative Verfahren gelegt, worüber die Aufbewahrung der Unterlagen in den Hintergrund geriet.

74

In einer Reihe von Fällen waren die zur Unterstützung der Entscheidungsfindung verwendeten Informationen bis zum Zeitpunkt der Prüfung verloren gegangen, oder aber es war mit erheblichem Aufwand verbunden, sie zusammenzutragen. Bestimmte kritische Tätigkeiten wurden überhaupt nicht dokumentiert. Verfahrenshandbücher, in denen normalerweise sämtliche Prozesse beschrieben sind, waren nicht sehr weit entwickelt. Kasten 2 enthält eine Darstellung der Hindernisse, die während der Prüfung auftraten⁴⁶.

Kasten 2

Beispiele für Schwierigkeiten bei der Beschaffung wesentlicher Informationen

E-Mails wurden verwendet, um höhere Hierarchieebenen über die Fortschritte eines Besuchs zu informieren und Genehmigungen für Abweichungen vom Verhandlungsmandat einzuholen. Sie stellten auch ein wichtiges Kommunikationsmittel zwischen den Partnern und im Kontakt mit den nationalen Behörden dar. Im Allgemeinen waren diese wesentlichen Unterlagen jedoch nicht verfügbar, da E-Mails entweder verloren gegangen waren oder nicht mehr abgerufen werden konnten.

Die von den nationalen Behörden während der Laufzeit des Programms vorgelegten Unterlagen oder Daten wurden von der Kommission nicht aufbewahrt oder konnten nicht vollständig eingesehen werden, da es mit einem sehr hohen Ressourcenaufwand verbunden gewesen wäre, sie wieder zusammenzustellen.

Einige Tabellen für Rumänien mit makroökonomischen Programmprojektionen wurden dem Hof während der Prüfung nicht zur Verfügung gestellt.

Die Tabellen mit den endgültigen Berechnungen der Finanzierungslücken waren verloren gegangen oder nicht vom IWF eingeholt worden. Mitunter war es unmöglich, die einigen wesentlichen Beträgen zugrunde liegenden Berechnungen zu erlangen.

Die Haushaltsüberwachung durch die Mitarbeiter der Kommission wurde überhaupt nicht dokumentiert, oder aber es wurden nur sehr rudimentäre Tabellen zur Untermauerung der von der Kommission vorgenommenen Analyse des Haushaltsvollzugs bereitgestellt.

75

Es ist verständlich, dass Aufzeichnungen für die Startphase 2008 und Anfang 2009, die ganz im Zeichen des Krisenmanagements stand, fehlten. Im Lauf der Zeit verbesserte sich die Aufbewahrung der Unterlagen deutlich. Dennoch beziehen sich einige der oben genannten Beispiele für fehlende Unterlagen auf die letzten Jahre.

Die Kommission wich bisweilen von den Beschlüssen des Rates ab

Fälle, in denen von den Beschlüssen des Rates abgewichen wurde

76

Der Hof untersuchte, ob die MoU mit den dazugehörigen Beschlüssen des Rates übereinstimmten, und stellte fest, dass die meisten Bedingungen mit Verweis auf die Beschlüsse begründet wurden. Allerdings wichen die Bedingungen in einigen wenigen Fällen vom Beschluss des Rates ab, oder das MoU war nicht zum richtigen Zeitpunkt aktualisiert worden (siehe Kasten 3).

Kasten 3

Beispiele für die Nichteinhaltung von Vorschriften

Bei einem informellen Besuch in Rumänien im August 2009 wurde deutlich, dass der Mitgliedstaat nicht in der Lage sein würde, die ursprünglichen Defizitziele zu erfüllen. Die Kommission und die rumänischen Behörden einigten sich daher auf eine erhebliche Lockerung der Ziele. Diese Korrektur wurde dem Wirtschafts- und Finanzausschuss im August 2009 in einem Vermerk mitgeteilt. Der Beschluss des Rates und das MoU wurden jedoch nicht entsprechend geändert. Die Ziele wurden im MoU schließlich im Februar 2010 aktualisiert. Die Rechtsgrundlage – der Beschluss des Rates – wurde sogar noch später (im März 2010) aktualisiert. Allerdings verschob die Kommission die Freigabe einer Zahlung im November 2009, weil der rumänische Haushalt das aktualisierte Ziel nicht erfüllte.

In Lettland enthielt das MoU, obwohl in den Beschlüssen des Rates nicht auf Rentenreformen verwiesen wurde, spezifische Bedingungen im Hinblick auf die zweite Säule des Rentensystems.

In Irland wurden in den Beschlüssen des Rates keine spezifischen Bedingungen in Bezug auf Bankenaufsicht, Veräußerung staatlicher Vermögenswerte und Privatisierung genannt, das MoU enthielt jedoch entsprechende Konditionen.

Bedingungen waren nicht zielgerichtet genug

77

Der Zweck der im MoU enthaltenen Bedingungen besteht darin, einen operativen Fahrplan aufzustellen, damit die vom Rat festgelegten allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingungen zufriedenstellend erfüllt werden.

78

Bei den meisten Bedingungen war der Bezug zur allgemeinen Wirtschaftspolitik relativ klar, da sie entweder einen Politikwechsel erforderten oder Ausgangspunkt für umfassende Reformen waren. Allerdings hinterfragte das Management⁴⁷ die vorgelegten Vorschläge nicht entschieden genug, um festzustellen, ob wirklich alle Bedingungen für die Erreichung der allgemeinen wirtschaftspolitischen Ziele notwendig waren.

79

Die Programme enthielten Bedingungen, die entweder angesichts der Programmziele von geringer Bedeutung waren oder deren potenzielle Wirkung sich erst lange nach dem Programmzeitraum zeigen würde. Dazu zählen beispielsweise die Einführung spezifischer IT-Systeme, die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für kleine staatliche Einrichtungen, die Weiterbildung von Beamten sowie Forschung und Entwicklung; diese Bedingungen hatten – wenn überhaupt – nur einen sehr entfernten Bezug zu den Programmzielen.

Die einzelnen Länder wurden nicht gleich behandelt

80

Die Analyse verschiedener Aspekte der Programmverwaltung der Kommission ergab mehrere Beispiele für eine uneinheitliche Vorgehensweise in Bezug auf verschiedene Länder, bei denen dies nur schwer durch spezifische nationale Umstände zu rechtfertigen war.

Unterschiede in der Handhabung der Bedingungen durch die Kommission

81

Die Kommission handhabte die Bedingungen für jedes Finanzhilfeprogramm unterschiedlich. In einigen Programmen stellten die Bedingungen ein relativ stabiles Anforderungsbündel dar, in anderen wiederum wurden sie mit jeder Überarbeitung erheblich geändert. Ein Überblick ist Tabelle 2 zu entnehmen.

Tabelle 2

Verschiedene Modelle der Kommission zur Handhabung der Bedingungen

Ungarn
Lettland
Rumänien I
Irland
Portugal

Wie wurden Bedingungen festgelegt?

Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Bedingungen
Nein
Nein, aber Wichtigkeit in einem der Überprüfungsberichte angegeben
Vorrangige Maßnahmen und sonstige Bedingungen
Dauerhafte und sonstige Bedingungen
Nein

Wie wurden Bedingungen überwacht?

Wie wurde die Einhaltung überwacht?
Unterschiedlich¹
Zumeist nach Bedingung
Nach Gegenstand
Nach Gegenstand
Nach Bedingung

Wie wurden Bedingungen aktualisiert?

Wie wurden Bedingungen geändert?
Bestehende Bedingungen behielten Gültigkeit; Ergänzungen umfassten ausschließlich neue Bedingungen
Jede Ergänzung ersetzte vorherige Fassung
Bestehende Bedingungen behielten Gültigkeit; Ergänzungen umfassten ausschließlich neue Bedingungen
Jede Ergänzung ersetzte vorherige Fassung
Jede Ergänzung ersetzte vorherige Fassung

Dauerhaftigkeit der Bedingungen²
Bedingungen teilweise stabil im zeitlichen Verlauf
Bedingungen im Allgemeinen unverändert
Häufige Änderungen der Bedingungen
Bedingungen wurden geändert, selbst wenn Erfüllungstermin noch nicht erreicht
Bedingungen im zeitlichen Verlauf schwer zurückzuverfolgen
Bedingungen stets gültig und unverändert, wenn nicht durch neue Bedingungen hinfällig
Unterschiedlich
Einige Bedingungen stabil, andere häufig geändert
Bedingungen stabil im zeitlichen Verlauf
Bedingungen gültig und unverändert bis zur vollständigen Erfüllung

1In einigen Überprüfungen berichtete die Kommission über die Erfüllung jeder einzelnen Bedingung, in anderen nur nach Gegenstand.

2Für nähere Erläuterungen siehe Anhang III.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

82

Einige dieser Modelle wirkten sich ungünstig auf die Programmverwaltung aus. Insbesondere machten häufige Änderungen der Bedingungen in einigen Programmen⁴⁸ es deutlich schwerer, die Leistung des Landes zu verfolgen. In einigen Fällen wurden Reformen nach und nach verwässert, da Bedingungen durch weniger anspruchsvolle ersetzt oder ganz aus den MoU herausgenommen wurden, noch bevor sie vollständig erfüllt waren (siehe Kasten 4).

83

Durch die Bedingungen sollten auch verschiedene strukturelle Effekte erzielt werden. Diese konnten von der Veröffentlichung – oder Ausarbeitung – einer spezifischen Strategie oder eines spezifischen Plans bis hin zu legislativen Änderungen reichen, die vom nationalen Parlament angenommen werden mussten und wichtige Teile der Wirtschaft betreffen konnten⁴⁹. Während die Bedingungen des ersten Typs von sich aus keinen bedeutsamen wirtschaftlichen Wandel bewirken würden, könnten sie als vorbereitende Schritte für umfangreichere Reformen dienen. Bedingungen des letztgenannten Typs hätten aller Wahrscheinlichkeit nach langfristige wirtschaftliche Veränderungen zur Folge.

Kasten 4

Beispiele einer allmählich verwässerten Reform

Im lettischen Programm wurde im ursprünglichen MoU die Einführung einer Personalplanung und -verwaltung für öffentliche Verwaltungseinrichtungen verlangt. Diese Bedingung wurde nicht erfüllt und kam in den nachfolgenden Änderungen nicht mehr vor. Sie wurde stattdessen durch mehrere andere Bedingungen ersetzt, deren allgemeines Ziel die Ausarbeitung einer Strategie zur öffentlichen Verwaltung war – eine Bedingung, die leichter zu erfüllen ist.

Das Programm Portugals enthielt eine Bedingung, wonach bis Ende 2011 ein Aktionsplan zur Reformierung der Arbeitslosenversicherung auszuarbeiten war, insbesondere durch Verringerung der Höchstbezugsdauer für Arbeitslosengeld auf 18 Monate für Personen, die nach Inkrafttreten der neuen Regelung arbeitslos wurden. Nach der Reform wurde die Höchstbezugsdauer für Arbeitslosengeld von 38 auf 26 Monate gesenkt und lag somit über der mit den portugiesischen Behörden ursprünglich vereinbarten Obergrenze von 18 Monaten.

84

Der Hof stellte fest, dass sich die Bedingungen in puncto Strenge erheblich unterschieden. Die Bedingungen von Zahlungsbilanzprogrammen erforderten gewöhnlich die Inkraftsetzung bestimmter legislativer Änderungen. Im Rahmen der Euro-Raum-Programme wurden hingegen oftmals nur Bedingungen des ersten Typs aufgestellt, und die Verabschiedung durch das Parlament war nur selten erforderlich. Folglich basierten Entscheidungen über Tranchenauszahlungen nur auf vorbereitenden Schritten und nicht auf der tatsächlichen Umsetzung einer Reform (siehe Kasten 5).

85

Ein weiterer Unterschied bestand in der Anzahl der Bedingungen, die im Lauf der Zeit zunahm. Während Ungarn weniger als 60 einzelne Bedingungen erfüllen musste, lag ihre Zahl für Portugal bei rund 400. Diese große Abweichung spiegelte nicht nur einen höheren Reformbedarf in bestimmten Ländern wider. Es wurden Fälle ermittelt, in denen das Gegenteil der Fall war: Länder, in denen in einem bestimmten Bereich umfangreichere Reformen notwendig waren, mussten weniger Bedingungen erfüllen als leistungsstärkere Länder⁵⁰. Die Bedingungen zielten auch auf sehr unterschiedliche Reformwege ab, obwohl sich die Gegebenheiten in bestimmten Ländern ähnelten⁵¹.

Programmziele wurden nicht konsequent angepasst

86

Korrekturen von Defizitzielen sind bei Finanzhilfeprogrammen nicht ungewöhnlich. Sie bedeuten nicht automatisch, dass die nationalen Behörden schlechte Arbeit bei der Umsetzung geleistet haben, da sie auch von objektiven Veränderungen der wirtschaftlichen Lage herrühren können, die – negative oder positive – Auswirkungen auf den Staatshaushalt haben können.

Kasten 5

Beispiel für eine Bedingung, die sich nur auf vorbereitende Schritte bezog

Gemäß dem irischen Programm war die Regierung verpflichtet, Rechtsvorschriften zur Verbesserung der Finanzregulierung einzuführen, wobei die Aufsichts- und Durchsetzungsbefugnisse der Zentralbank erweitert werden sollten⁵². Die irischen Behörden erfüllten diese Bedingungen mit einer geringfügigen Verspätung von einem Monat, als das Finanzministerium den Gesetzesentwurf veröffentlichte. Allerdings dauerte die Inkraftsetzung weitere zwei Jahre. Die Inkraftsetzung war nicht mit einer Bedingung verknüpft und somit nicht Voraussetzung für die Freigabe von Tranchen.

87

Bei vier der sechs Programme wurden die Defizitziele angepasst (siehe Tabelle 3). In den Aufzeichnungen der Kommission wurden Korrekturen nach unten stets mit einem (erheblichen) Rückgang der Wirtschaftstätigkeit erklärt, wie es in Ungarn, Rumänien, Lettland und Portugal der Fall war.

88

Je nach Land kann eine Änderung der Konjunkturaussichten unterschiedliche Folgen für die Anpassung der Defizitziele haben. Im Rahmen ihrer haushaltspolitischen Überwachung berechnet die Kommission zyklische Haushaltssalden⁵³. Ändern sich die Konjunkturaussichten, wird die Saldoschätzung entsprechend überarbeitet. Die in Echtzeit vorgenommenen Änderungen der zyklischen Saldoschätzungen sollten daher annähernd der durch das veränderte wirtschaftliche Umfeld bedingten Änderung der Defizitziele entsprechen⁵⁴.

Tabelle 3

Anpassung der Defizitziele auf der Basis des ESVG

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
HU | MoU 0 (Nov. 2008) | – 3,4 % | – 2,6 % |  |  |  |  |
MoU 1 (März 2009) |  | – 2,9 % |  |  |  |  |
MoU 2 (Juni 2009) |  | – 3,9 % | – 3,8 % | – 3,0 % |  |  |
LV | MoU 0 (Jan. 2009) |  | – 5,3 % | – 5,0 % | – 3,0 % |  |  |
MoU 1 (Juli 2009) |  | – 10,0 % | – 8,5 % | – 6,0 % | – 3,0 % |  |
MoU 5 (Dez. 2011) |  |  |  | – 4,5 % | – 2,5 % |  |
RO I | MoU 0 (Juni 2009) |  | – 5,1 % | – 4,1 % | 3,0 % |  |  |
MoU 1 (Feb. 2010) |  | – 7,8 % | – 6,4 % | n. z. | – 3,0 % |  |
MoU 2 (Juli 2010) |  |  | – 7,3 % | n. z. | – 3,0 % |  |
MoU 3 (Jan. 2011) |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |  |
RO II | MoU 0 (Juni 2011) |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |  |
IE | MoU 0 (Dez. 2010) |  |  |  | – 10,6 % | – 8,6 % | – 7,5 % |
PT | MoU 0 (Mai 2011) |  |  |  | – 5,9 % | – 4,5 % | – 3,0 % |
MoU 5 (Okt. 2012) |  |  |  |  | – 5,0 % | – 4,5 % | – 2,5 %
MoU 7 (Juni 2013) |  |  |  |  |  | – 5,5 % | – 4,0 %

Anmerkung: n. z. – nicht zutreffend.

Quelle: Europäische Kommission.

89

Wurde im Programmverlauf keine wesentliche Änderung des zyklischen Haushaltssaldos vorgenommen, war auch keine Anpassung der Defizitziele erforderlich. Dies war bei Irland der Fall. Der Hof stellte jedoch fest, dass nicht alle Anpassungen der Ziele mit einer Änderung des zyklischen Saldos übereinstimmten. So wurde etwa das Defizitziel für das Jahr 2009 für Ungarn weniger stark gelockert, als dies die Änderung des zyklischen Saldos nahegelegt hätte, und das Ziel für das Jahr 2012 für Portugal wurde gelockert, obwohl sich der zyklische Saldo verbessert hatte und die Konjunkturaussichten unverändert waren.

90

Während der Prüfung machte die Kommission geltend, dass Faktoren außerhalb der Kontrolle der Regierung eine Änderung der Ziele verursacht haben könnten, wie etwa eine geänderte Zusammensetzung des Wachstums oder Einnahmeausfälle. Ein systematischer Ansatz für die Bewertung dieser anderen Faktoren bei den einzelnen Überprüfungen der Erreichbarkeit der Defizitziele durch die Kommission ist jedoch weder in den Programmdokumenten noch in der internen Methode der Kommission erkennbar.

91

Ein weiterer Unterschied lag in der Behandlung von Stützungsmaßnahmen für Banken mit Auswirkungen auf die Defizite. Die Defizitziele im portugiesischen und irischen Programm wurden ohne Berücksichtigung dieser Maßnahmen festgelegt, in die lettischen Programmziele wurden sie hingegen einbezogen.

92

Die Programmdokumente unterschieden sich außerdem auch in Bezug darauf, in welchem Maße sie der sozialen Dimension Rechnung trugen. So wurden Steuererhöhungen im portugiesischen Programm progressiv gestaltet, wobei das Einkommensniveau der niedrigsten Einkommensstufen sowie der Mindestlohn und die niedrigsten Renten unangetastet blieben⁵⁵. Dies steht im Gegensatz zu der im rumänischen Programm vorgesehenen allgemeinen Kürzung der Gehälter der Staatsbediensteten um 25 %, wobei in den Programmdokumenten nicht darauf eingegangen wurde, welche Auswirkungen dies auf die niedrigeren Lohngruppen hätte. Desgleichen wurden die Folgen einer Kombination aus Senkung des pauschalen Einkommensteuersatzes und Erhöhung der Mehrwertsteuer, durch die die Last der Haushaltskonsolidierung wahrscheinlich den einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen aufgebürdet würde, in den ursprünglichen Programmdokumenten für Lettland nicht berücksichtigt.

Mängel in der Programmverwaltung aufgrund unzureichender Kontrollen

93

Obwohl Beschlüsse über ein Programm letztendlich vom Rat und/oder der Kommission gefasst werden, sind es die Vertreter der Kommission, die mit den nationalen Behörden verhandeln und die Überprüfungen der Programme durchführen. Das Verhandlungsmandat ist im Kurzdossier festgelegt. Während eines Besuchs informieren die Vertreter der Kommission das Management (normalerweise einmal täglich) über die Gespräche und holen für jegliche Abweichungen vom Mandat Genehmigungen ein. Nach dem Besuch erstellen die Kommissionsvertreter die Programmdokumente (Beschluss des Rates, MoU und Erläuterung). Diese werden überprüft und bilden die Grundlage für Beschlüsse der Kommission und des Rates.

94

Die Vorbereitung des Kurzdossiers und der Programmdokumente ist ein expertengestützter Prozess, bei dem das Urteil von Prognostikern und mehreren Politikexperten aus verschiedenen Generaldirektionen eine zentrale Rolle spielt. Die Dokumente werden vom stellvertretenden Generaldirektor und den Leitern der horizontalen Referate, die an ihrer Erstellung beteiligt waren, überprüft. Ersterer konzentriert sich auf die Gesamtkohärenz des Dokuments, und Letztere haben die Aufgabe, die Vereinbarkeit der Beiträge aus ihren jeweiligen Fachbereichen mit der EU-Politik sicherzustellen.

95

Im Überprüfungsverfahren wurden mehrere Schwachstellen festgestellt:

i)Die zugrunde liegenden Berechnungen und Projektionen wurden nicht durch Personen außerhalb des Programmteams überprüft, um die Übereinstimmung der makroökonomischen Projektion mit der Schätzung der Finanzierungslücke oder mit den makroökonomischen Auswirkungen der Programmbedingungen zu kontrollieren.

ii)Die Arbeit der Kommissionsvertreter wurde unter einigen Gesichtspunkten nicht ausreichend geprüft: So wurden die Prognosen der Experten (siehe Ziffer 61), die Schätzungen der Finanzierungslücke (siehe Ziffern 69 und 70) und die Wahl der Programmbedingungen (siehe Ziffer 79) nicht ausreichend hinterfragt.

iii)Die interne Qualitätskontrolle wurde im Allgemeinen nicht dokumentiert.

96

Der IWF hat ebenfalls ein Verfahren für eine interne Überprüfung der wesentlichen Bestandteile der Programmkonzeption und der nachfolgenden Änderungen eingerichtet. Dieses Verfahren ähnelt teilweise dem internen Überprüfungsverfahren der Kommission, doch bestehen drei große Unterschiede:

i)der IWF hat eine eigene Überprüfungsabteilung, die dem Management Inputs liefert;

ii)beim IWF sind mehr Bedienstete am Überprüfungsverfahren beteiligt; und

iii)das IWF-Verfahren wird dokumentiert.

Die Programmdokumente hatten sich mit der Zeit verbessert, wiesen jedoch immer noch Unzulänglichkeiten auf

Verbesserungen bei der Qualität der Programmdokumente

97

Zwischen den Programmen gab es deutliche Unterschiede im Hinblick auf die Ausführlichkeit der Analyse in den Programmdokumenten. Viele dieser Unterschiede waren auf die verbesserten Analysekapazitäten der Kommission zurückzuführen. Bei den ersten drei Programmen enthielten die Programmdokumente nur wenige Informationen zu einer Reihe von Aspekten, zu denen die Gestaltung der Haushaltssanierung, die Analyse von Abweichungen im Fall der Verfehlung der Defizitziele und die sozialen Auswirkungen zählten. Die in den beiden neuesten Sätzen von Programmdokumenten (Irland und Portugal) enthaltene Analyse hatte sich deutlich verbessert (siehe Kasten 6) und war in vielerlei Hinsicht sehr gründlich.

Kasten 6

Beispiel für eine verbesserte Analyse in den Programmdokumenten

In den ursprünglichen Programmdokumenten für Zahlungsbilanzprogramme war ganz allgemein dargelegt, dass die Haushaltskonsolidierung vor allem über die Ausgabenseite erreicht werden sollte. Details zu den notwendigen haushaltspolitischen Maßnahmen waren jedoch entweder nur fragmentarisch enthalten (Ungarn) oder derartige Maßnahmen wurden überhaupt nicht festgelegt (Rumänien). Wurden solche Maßnahmen festgelegt, lag keine quantifizierte Schätzung ihrer Auswirkungen vor (Lettland). Für die vorgenannten drei Länder erhöhte die Kommission später den Detaillierungsgrad der Programmdokumente, indem sie die Maßnahmen auflistete und quantifizierte, die zur Erreichung der Defizitziele vereinbart worden waren. In den restlichen Programmen (Irland und Portugal) war sogar ein noch höherer Detaillierungsgrad die Norm.

98

In einigen Fällen stellte der Hof fest, dass wesentliche Informationen in den Programmdokumenten fehlten. Beispielsweise gab die Kommission nicht immer die wichtigsten Annahmen an, die der Berechnung der Finanzierungslücke zugrunde lagen.

i)Im ungarischen Programm nannte die Kommission keine Einzelheiten zur Untermauerung der Schätzung, wonach Ungarn über den Programmzeitraum 20 Milliarden Euro bereitgestellt werden müssten.

ii)Im irischen Programm ergab die Berechnung der Finanzierungslücke, die in den ersten Programmdokumenten herangezogen wurde, ein nach dem Grundsatz der Periodenabgrenzung ermitteltes kumuliertes ESVG-Defizit von 44 Milliarden Euro über den Programmzeitraum. Das veranschlagte „Defizit der Staatskasse, inkl. Schuldscheinen“, das für die Berechnung des Finanzierungsbedarfs zugrunde gelegt wurde, betrug jedoch 58 Milliarden Euro. Die Hauptgründe für diese erhebliche Differenz von 14,1 Milliarden Euro (21 % der ursprünglichen Finanzierungslücke) wurden in dem Dokument nicht erläutert.

99

Die Kommission führte einige grundlegende Sensitivitätstests durch, um die Auswirkungen der Änderung eines oder mehrerer Parameter auf den gesamten Finanzierungsbedarf zu bewerten. Obwohl sie wertvolle Informationen über die Gefahr möglicher negativer Folgen hätten liefern können, wurden die Ergebnisse nicht in die Programmdokumente aufgenommen.

Mängel bei der Überwachung und Berichterstattung bezüglich der Erfüllung der Bedingungen

100

Die Kommission sollte während der Laufzeit jedes Programms überprüfen, ob die Wirtschaftspolitik des Mitgliedstaats mit den vom Rat festgelegten Bedingungen übereinstimmt. In der Praxis geschah dies, indem überprüft wurde, ob der betreffende Mitgliedstaat die in dem MoU festgelegten Bedingungen umsetzte.

Die Verwendung allgemeiner Defizitziele für die Überwachung der haushaltspolitischen Umsetzung stellt keine zuverlässige Methode dar

101

Die Haushaltskonsolidierung war ein wichtiger Bestandteil aller fünf Programme, und die Finanzlage war in den Gesprächen mit nationalen Behörden sowie bei Fassung der Programmbeschlüsse ein zentrales Anliegen. In Einklang mit dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) wurden die Defizitziele im Allgemeinen als ein in Prozent des BIP ausgedrücktes Defizit definiert. Die Wahl des ESVG-Defizits als wichtigen Ankerpunkt für die Haushaltspolitik wurde mit den Verpflichtungen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit begründet⁵⁶.

102

Das ESVG-Defizit kann über das Jahr nicht direkt überwacht werden⁵⁷. Stattdessen wurde die Einhaltung der übergeordneten Ziele in erster Linie durch die Schätzung des Defizits überwacht. Die Verwendung dieser Schätzungen birgt jedoch das Risiko, dass die Kommission dem Rat nicht mit Sicherheit melden kann, dass die Haushaltspolitik eines Landes mit dem Anpassungsprogramm übereinstimmt. Die Schätzungen der Kommission haben sich mehrmals als falsch erwiesen (siehe folgende Beispiele).

i)In der Mitteilung vom Frühjahr 2009 hieß es, dass das Defizit Ungarns mit dem Defizitziel des Programms für das Jahr 2008 übereinstimme. In der Mitteilung vom Herbst 2009 wurde das Defizit jedoch auf 3,8 % des BIP korrigiert und lag damit über dem Defizitziel⁵⁸.

ii)Im Januar 2010 meldete Rumänien ein mit dem IWF-Ziel übereinstimmendes Kassendefizit von 7,3 % des BIP für das Jahr 2009, während die Kommission in einer vorläufigen Schätzung von einem mit dem Ziel übereinstimmenden ESVG-Defizit und einem planmäßigen Programmverlauf ausging. Im Mai 2010 korrigierte die Kommission das ESVG-Defizit jedoch auf 8,3 %. Ab Herbst 2011 betrug das korrigierte Defizit 9 %.

iii)Im Januar 2013 ermittelte die Kommission das ESVG-Defizit Irlands für das Jahr 2012 in einer vorläufigen Berechnung mit 8,2 %, nur um es im April auf 7,7 % und im Herbst 2013 auf 8,2 % zu korrigieren. Allerdings war die letzte Korrektur hauptsächlich auf die Neuklassifizierung einmaliger Einnahmen zurückzuführen.

103

Eine weitere Komplikation stellte die Tatsache dar, dass Stützungsmaßnahmen für Banken bei der Festlegung der Ziele für Euro-Raum-Programme nicht berücksichtigt wurden. Haushaltspolitische Ziele, die auf diese Weise festgelegt werden, sollten im Prinzip eine viel bessere Grundlage für die Haushaltspolitik darstellen, da Stützungsmaßnahmen für Banken beträchtliche einmalige Posten darstellen, die sich der direkten Kontrolle der Regierung entziehen. Im Fall Irland schloss die Kommission allerdings nur Kapitaltransfers an die Banken aus, die das Defizit erhöht hätten, ließ die Berücksichtigung von Einnahmen im Zusammenhang mit Stützungsmaßnahmen für Banken aber zu. Derartige Ziele sind als Signal und Maßstab für die Finanzlage weniger eindeutig. Das Haushaltsdefizit für das Jahr 2012 wäre beispielsweise um einen Prozentpunkt höher gewesen, wenn alle bankbezogenen Transaktionen ausgeschlossen worden wären.

Unsystematische Berichterstattung über die Erfüllung der Bedingungen

104

Die Kommission erstattete nur in Bezug auf Portugal und teilweise auch in Bezug auf Ungarn, Lettland und Irland systematisch über die Erfüllung der strukturellen Bedingungen durch die Mitgliedstaaten Bericht.

105

Eine mangelnde Erfüllung wurde kaum gemeldet. Nur sehr wenige Bedingungen (4 % im portugiesischen Programm) bezeichnete die Kommission eindeutig als „nicht erfüllt“, obwohl fast die Hälfte aller Bedingungen nicht rechtzeitig erfüllt wurde. Dies wurde durch viele verschiedene Begriffe zum Ausdruck gebracht⁵⁹, was zu Verwirrung führte.

106

Für ungefähr 30 Bedingungen (8 % der Stichprobe) wurde entweder überhaupt keine Aussage zur Erfüllung gemacht, oder die Bedingungen waren so vage gefasst, dass die Erfüllung nicht wirksam überwacht werden konnte (Beispiele sind Kasten 7 zu entnehmen)⁶⁰.

107

Einige Bedingungen wurden als erfüllt gemeldet, was jedoch nicht verifiziert werden konnte. Einige Beispiele:

i)Im Rahmen des irischen Programms (nach der Überprüfung vom Herbst 2012) führte die Kommission immer noch Gespräche mit den irischen Behörden, um sicherzustellen, dass die einzelnen Elemente des mehrjährigen Haushaltsrahmens ausreichend verbindlich und transparent sind, um eine glaubwürdige Grundlage für die Politik⁶¹ in der Zeit nach dem Auslaufen des Programms darzustellen. Trotzdem meldete die Kommission die Bedingung als vollständig erfüllt.

ii)In Portugal wurde die Bedingung, die die Ausarbeitung eines monatlichen Berichts über den Haushaltsvollzug durch die portugiesische Regierung vorschrieb, schrittweise auf alle staatlichen Unternehmen und öffentlich-privaten Partnerschaften auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene ausgeweitet. Die Bedingung wurde als erfüllt angesehen, nachdem spezifische Berichterstattungspflichten auf regionaler Ebene eingeführt wurden, obwohl die Bedingung für die Berichterstattung über den konsolidierten Haushalt nicht erfüllt war.

Kasten 7

Beispiele für Bedingungen, über deren Erfüllungsstand nie berichtet wurde

Verringerung der Zahl der öffentlichen Prioritäten im Bereich Forschung und Entwicklung, um mehr Ressourcen für relevante Forschungsgebiete bereitzustellen (Lettland).

Stärkung der Kapazität der Verwaltungsbehörde der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds zur Kontrolle und Beschlussfassung über EU-Ausgaben (Rumänien).

Verabschiedung von Rechtsvorschriften durch die Regierung, um die Zahl der Steuern und steuerähnlichen Zahlungen deutlich zu reduzieren (Rumänien).

Die Regierung wird bis Juli 2012 einen Konsolidierungsplan zur Reorganisation der Gemeinden und deutlichen Reduzierung ihrer Zahl (308) ausarbeiten. Sie wird diese Pläne umsetzen, und die Änderungen werden spätestens zum Beginn des nächsten Kommunalwahlzyklus wirksam (Portugal).

Einrichtung spezieller Kammern in den Steuergerichten (Portugal).

Die Zusammenarbeit mit den anderen Partnern erfolgte lediglich auf informeller Basis

108

Der finanzielle Beistand der EU wurde im Rahmen aller Programme zusammen mit der IWF-Finanzhilfe bereitgestellt. Jede Institution traf unabhängige Finanzierungsentscheidungen gemäß ihrer eigenen Satzung und ihren eigenen internen Verfahren. Im Fall des irischen und des portugiesischen Programms war die EZB ebenfalls an der Programmverwaltung beteiligt.

109

Durch die Zusammenarbeit mit dem IWF konnte die Kommission ihre Kompetenzen auf dem Gebiet der Verwaltung der Programme erweitern. Der Hof fand mehrere Beispiele für IWF-Verfahren, die von der Kommission nach dem Beginn der Programme übernommen wurden, u. a. detailliertere Prognosetabellen oder das Heranziehen eines im betroffenen Land ansässigen Vertreters bei späteren Programmen. Darüber hinaus wurden die Programmteams der Kommission vergrößert, sodass sie der Größe der IWF-Teams entsprachen.

110

Die Rechtsgrundlage erlaubte es den drei Institutionen, über die Gestaltung der Zusammenarbeit zu entscheiden. Bei allen Programmen schlossen die Programmteams informelle Kooperationsvereinbarungen. Durch die breite Palette an Fachkenntnissen und Erfahrungen der Mitarbeiter der drei Institutionen konnten gründlichere Bewertungen durchgeführt und dadurch die Gefahr von Fehlern und Versäumnissen bei der Programmkonzeption und bei Aktualisierungen verringert werden.

111

In Bezug auf die folgenden Aspekte haben die Institutionen ihre Zusammenarbeit nicht in förmlichen Vereinbarungen geregelt:

i)Austausch von Informationen – Welche Informationen (z. B. Verhandlungsmandate, andere Programmdokumente, zugrunde liegende Berechnungen⁶², im Mitgliedstaat erhobene Informationen) sollten mit den anderen Partnern ausgetauscht werden? Wie sollte mit nach dem Stichtag eingegangenen Informationen verfahren werden?

ii)Vertraulichkeit – Wie sollten Dokumente, die ursprünglich einer anderen Institution vorgelegt wurden, behandelt werden? Wie sollte vorgegangen werden, wenn eine Institution in den Besitz vertraulicher Informationen kommt, die den anderen Partnern⁶³ nicht zur Verfügung stehen, die aber die gesamte Programmkonzeption und die interne Analyse beeinflussen könnten?

iii)Eigentum an der gemeinsamen Arbeit – Einige elektronische Dokumente wurden von allen drei Partnern gemeinsam erstellt (z. B. makroökonomische Projektionen, Berechnungen der Finanzierungslücke), jedoch nicht vollständig zwischen den Institutionen ausgetauscht.

iv)Mechanismen zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten über Finanzierungsbeschlüsse oder andere wichtige Programmparameter.

Die beratende Funktion der EZB war sehr weit gefasst

112

Durch die EFSM-Verordnung⁶⁴ wird der EZB gegenüber der Kommission auf dem Gebiet der Programmverwaltung eine beratende Funktion verliehen:

i)„(die allgemeinen wirtschaftspolitischen) (...) Bedingungen werden von der Kommission in Abstimmung mit der EZB festgelegt“⁶⁵, und

ii)„Die Kommission überprüft in Abstimmung mit der EZB die (...) allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingungen“⁶⁶.

113

EZB-Mitarbeiter berieten die Kommission in Bezug auf Fragen der Finanzstabilität und der Sicherstellung des ordnungsgemäßen Funktionierens der Geldmärkte. Dies umfasste auch Themen wie die Tragfähigkeit der Schulden und das Tempo der Haushaltskonsolidierung⁶⁷, die von der EZB als wichtige Voraussetzungen auf beiden Gebieten ihrer beratenden Funktion betrachtet wurden.

114

Beratung durch die EZB bedeutete jedoch nicht, dass diese die Analyse, die ihrem Standpunkt in den Programmgesprächen zugrunde lag, an die anderen Partner weiterleitete. Beispielsweise informierte die EZB die Kommission nicht über ihre internen Beratungen zur Lastenteilung mit Inhabern vorrangiger Schuldtitel bei der Umstrukturierung der irischen Banken. In Anbetracht der Tatsache, dass die Höhe der Eurosystem-Finanzierung fast 100 % des BIP Irlands entsprach, war eine Fortsetzung der Eurosystem-Finanzierung⁶⁸ für den Erfolg des Programms von entscheidender Bedeutung. Die anderen Troika-Partner akzeptierten, dass die Lasten nicht mit Inhabern vorrangiger Schuldtitel geteilt werden sollten. Die Ex-Post-Bewertung des irischen Programms durch den IWF deutet jedoch darauf hin, dass alternative politische Maßnahmen zur Eindämmung des aus einer umfassenderen Lastenteilung resultierenden Risikos zur Verfügung gestanden hätten⁶⁹, jedoch nicht ergriffen wurden.

34Normen der Kommission für die interne Kontrolle (Nr. 8 und 11).

35Mehrere Studien belegen, dass dieses Risiko durchaus besteht. Ein Überblick über die einschlägige Forschung findet sich beispielsweise in: Hakan Gunaydin, Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy, Dokument zur PEIO-Jahressitzung, 2014. Auch das Unabhängige Evaluierungsbüro des IWF beschrieb in einem Dokument den Mangel an Unparteilichkeit, den es bei seinen Bewertungen feststellte. Für weitere Einzelheiten siehe Unabhängiges Evaluierungsbüro: Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF, 2014.

36Lettland, Irland und Portugal.

37Prognosen werden in zwei bis vier zentralen Dateien erstellt, die Dutzende Kalkulationstabellen enthalten. Diese zentralen Prognosedateien sind mit zahlreichen Formeln verknüpft und übernehmen Daten und Projektionen aus anderen, nicht immer an der gleichen Stelle gespeicherten Dateien. Dadurch steigt das Risiko beträchtlich, dass bei der Aktualisierung einer Prognose, was im Programmkontext täglich der Fall sein kann, inkohärente Projektionen oder Daten verwendet werden. Die Annahmen verteilen sich auf die Kalkulationstabellen in den zentralen Prognosedateien, und es ist nur mit erheblichem Aufwand möglich, sich ein klares Bild der zugrunde gelegten Logik zu verschaffen. Außerdem ziehen die Mitarbeiter außerhalb der Tabellen gespeicherte Hilfsmodelle heran.

38Beispielsweise Plausibilitätsprüfungen auf der Grundlage von saldenmechanischen Identitäten oder Verhältnissen.

39Im Herbst 2013 führte die Kommission ein neues Instrument zur automatischen Erkennung numerischer und ökonomischer Unstimmigkeiten ein, das für die Programmprognosen jedoch nicht eingesetzt wurde.

40Der Fiskalmultiplikator misst die Größenordnung der Auswirkungen verschiedener Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung auf wesentliche makroökonomische (Verbrauch, Output) und haushaltsbezogene (Defizit) Variablen.

41Im Fall der Programme Lettlands und Rumäniens.

42Im Fall des irischen Programms.

43Im Fall der Programme Ungarns und Portugals.

44Bei der Bewertung der Finanzierungslücke in Rumänien wurden die konzerninternen Darlehen von Unternehmen nicht nur unter ausländische Direktinvestitionen, sondern auch als neue Schuldenströme unter sonstige Investitionen gezählt. Diese Doppelzählung führte dazu, dass die Projektion des Finanzierungsbedarfs um 1,8 Milliarden Euro zu niedrig ausfiel. Außerdem weicht der in der ursprünglichen Projektion verwendete Anfangsbetrag der Währungsreserven um 0,7 Milliarden Euro von dem nun von der rumänischen Zentralbank für Ende 2008 gemeldeten Betrag ab. Im lettischen Programm ging die Kommission davon aus, dass der Unternehmens- und der Bankensektor im ersten Programmjahr in der Lage wären, mehr lang- und mittelfristige Finanzierungen zu erhalten, als sie tilgen mussten. Eine solche Annahme in der Kalkulationstabelle war angesichts der hohen finanziellen Belastungen nicht nur unwahrscheinlich, sondern stand auch im Widerspruch zu den in der Erläuterung enthaltenen Angaben.

45Beispielsweise wird in der Norm für die interne Kontrolle Nr. 8 gefordert, dass die wichtigsten Abläufe und Verfahren der GD (insbesondere jene, die mit kritischen Risiken verbunden sind) angemessen dokumentiert werden, und in Norm Nr. 11 wird verlangt, dass „angemessene Prozesse und Verfahren (existieren), die eine (...) effiziente (insbesondere hinsichtlich des Auffindens einschlägiger Informationen) (...) Dokumentenverwaltung gewährleisten“.

46Probleme bei der Beschaffung der relevanten Informationen traten nicht nur bei dieser Prüfung auf. Der portugiesische Rechnungshof beschrieb in seinem Bericht über die Überwachung des finanziellen Beistands für Portugal (Relatório de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal) von Dezember 2013 ähnliche Einschränkungen.

47Leitende Mitarbeiter in der Kommission sowie der Vizepräsident, der das MoU im Namen der Kommission unterzeichnet.

48Insbesondere in Lettland, aber auch in Irland sowie in bestimmten Bereichen bei anderen Programmen.

49Weitere Beispiele sind erhebliche Änderungen am institutionellen Umfeld wie die Einrichtung eines Finanzrates, Umstrukturierung der lokalen Regierung oder Privatisierung. Siehe Anhang III.

50Beispielsweise im Bereich der Strukturfonds.

51Beispielsweise im Bereich der Privat- und Unternehmensinsolvenz.

52In späteren Bedingungen The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill genannt.

53Der Haushaltssaldo kann in eine zyklische und in eine nicht zyklische Komponente aufgegliedert werden. In der zyklischen Komponente werden die Auswirkungen von Schwankungen bei den Steuereinnahmen und -ausgaben aufgrund des Konjunkturzyklus erfasst.

54Vorausgesetzt, es kommt zu keinen wesentlichen Fehlern bei der Prognose des potenziellen BIP, das als Eingangsvariable zur Berechnung des zyklischen Saldos verwendet wird.

55Europäische Kommission, The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy Occasional Papers 79, 2011, S. 16.

56Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ist das schrittweise Verfahren der EU zur Korrektur eines übermäßigen Defizits (über 3 % des BIP) oder eines übermäßigen Schuldenstands (über 60 % des BIP).

57Die vierteljährlichen Staatskonten der Mitgliedstaaten auf der Grundlage von ESVG-Definitionen werden mit einer zeitlichen Verzögerung von 90 Tagen veröffentlicht. Die Schätzung des ESVG-Defizits erfordert darüber hinaus die Zugrundelegung von Annahmen zu künftigen Entscheidungen über die statistische Aufbereitung einiger wichtiger Transaktionen.

58Der Kommission zufolge spiegelte die Revision des Defizits für 2008 Änderungen im Hinblick auf die Ausschöpfung von EU-Mitteln wider, da einige Projekte nicht die Kofinanzierung erhalten hätten, die die Vorfinanzierung aus dem Haushalt hätte ersetzen sollen.

59Z. B. größtenteils erfüllt, weitgehend erfüllt, teilweise erfüllt, im Gange, zum Teil erfüllt, nicht erfüllt.

60Bedingungen, die bei jeder Überprüfung erfüllt sein müssen, sind nicht berücksichtigt.

61Eine haushaltspolitische Grundlage stellt eine Struktur für die Entscheidungsfindung der Regierung in Bezug auf die angemessene Größe des Haushaltsdefizits vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Lage und einiger mittel -oder langfristiger Ziele für die Finanzen der Regierung dar.

62Bei den Zahlungsbilanzprogrammen wurden die den Schätzungen der Finanzierungslücke zugrunde liegenden Tabellen vom IWF erstellt und lagen laut Kommission ihren Mitarbeitern nicht vor.

63Z. B. Finanzmarktinformationen in der Bewertung des Finanzsektors durch den IWF, Informationen, die von der Generaldirektion Wettbewerb erhoben werden, Bankendaten der EZB.

64Verordnung (EU) Nr. 407/2010 des Rates.

65Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe b.

66Artikel 3 Absatz 6.

67So sprach sich die EZB zum Beispiel für die Beibehaltung der Defizitziele im portugiesischen Programm aus.

68Die Bereitstellung von Euro-Liquidität für seine Geschäftspartner oder die Aussetzung oder Ablehnung der Bereitstellung dieser Liquidität ist Teil der vertraglich festgelegten Rolle des Eurosystems, wonach das Eurosystem vollständig unabhängig und außerhalb der Tätigkeit der beiden anderen Institutionen ist.

69IMF Country Report No 15/20 – Ireland – Ex-post evaluation of exceptional access under the 2010 extended arrangement, Januar 2015, Ziffern 48-52.

Teil III –

Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzierungsbedarf gedeckt, wenngleich die Umstände zu Anfang die durchgängige Anwendung bewährter Verfahren erschwerten

115

Die Europäische Kommission verwaltete im Namen der EU die gesamte Anleihetätigkeit im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Makrofinanzhilfe. Bis Ende des Jahres 2014 hatte die EU insgesamt 22 Anleihen über einen Nennwert von insgesamt 60,1 Milliarden Euro ausgegeben, wovon acht Milliarden Euro bis zum 31. März 2015 bereits zurückgezahlt worden waren.

116

Zur Beurteilung der Schuldenverwaltung der Kommission

i)wurde das Ergebnis der Emission im Hinblick auf die Zeichnung durch die Investoren und die Fremdkapitalkosten analysiert; und

ii)wurden die Verfahren der Kommission mit den bewährten Verfahren auf dem Gebiet der Staatsschuldenverwaltung, der Investorbeziehungen und der Transparenz in Bezug auf die Emission von Schuldtiteln verglichen.

Die Anleihen wurden gut gezeichnet

Die Fremdkapitalkosten entsprachen denen gleichrangiger Emittenten

117

Der Ausgabepreis⁷⁰ hängt sowohl von der Art der Anleihe als auch von der Marktsituation zum Zeitpunkt der Emission ab. Der Kommission ist es gelungen, die notwendigen Mittel zur Finanzierung des Beitrags der EU zum finanziellen Beistand zu beschaffen. Alle Anleiheemissionen trafen auf eine ausreichende Nachfrage von den Kapitalmärkten, sodass alle Anleihen platziert werden konnten. Das Verhältnis zwischen Gebots- und Zuteilungsvolumen (bid-to-cover ratio) reichte von 1,2 bis über 4,2⁷¹ (siehe Abbildung 7).

Abbildung 7

Verhältnis zwischen Gebots- und Zuteilungsvolumen bei Anleiheemissionen der EU

Quelle: Europäische Kommission.

118

Die Emissionen wurden von Anfang an fristgerecht begeben⁷². Die endgültigen Fremdkapitalkosten entsprachen dem Marktniveau sowie dem Niveau vergleichbarer Emissionen (siehe Abbildung 8). Im Lauf der Zeit sank der Renditeabstand zu den vorherrschenden risikofreien Zinssätzen, und die EU konnte insbesondere für die längerfristigen Emissionen der Jahre 2011 und 2012 oft niedrigere Fremdkapitalkosten als die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität erzielen, der einzige Emittent, der vergleichbare langfristige Emissionen platziert.

Preisniveaus bei Emission bisweilen höher als von den Banken ursprünglich empfohlen

119

Die Kommission begab die Anleihen mithilfe syndizierter Transaktionen. Sie wählte Konsortialführer – international tätige Banken – aus, die die einzelnen Emissionen übernahmen. Aufgabe dieser konsortialführenden Banken war es, Investoren direkt zu kontaktieren und die Kommission als Anleiheemittenten in Bezug auf den Zeitpunkt und den Preis jeder Emission zu beraten. Sie kauften jede Emission auf und verkauften sie an die Investoren. Zudem verpflichteten sie sich, Teile der Emission, die auf diese Weise nicht platziert werden konnten, zu kaufen.

120

Syndizierung hat den Vorteil, dass mittels Preisanfragen das optimale Preisniveau ermittelt werden kann. Der Emittent kann bei der Emission darüber hinaus vom umfangreichen Kundennetz der Banken profitieren. Er legt gegebenenfalls (gewöhnlich eine Woche im Voraus) Einzelheiten zur Laufzeit und zum Volumen der bevorstehenden Emission vor und holt in der Regel über einen Fragebogen quantitative und qualitative Informationen ein. Im Gegenzug beraten die Banken den Emittenten, zu welchem Preis das vorgeschlagene Instrument auf der Grundlage der aktuellen Marktbedingungen ihrer Meinung nach ausgegeben werden sollte.

121

Im Rahmen bewährter Verfahren⁷³ wird empfohlen, dass das Backoffice Akten zu den Anleihen anlegt, die den Schriftverkehr mit Finanzmittlern sowie die Preisanfragen und die Empfehlungen der Banken zur Preisgestaltung enthalten. Zur Mehrzahl der ersten Emissionen wurden keine Preisanfragen durchgeführt. Die erste Preisanfrage wurde im Jahr 2011 vorgenommen.

122

Der Hof analysierte die Akten für drei Anleihen, die im Jahr 2012 begeben wurden⁷⁴. Bei zwei Emissionen war das tatsächliche Preisniveau höher als das von den konsortialführenden Banken in ihren ursprünglichen Antworten auf Preisanfragen angegebene Niveau. In einem Fall betrug der Unterschied elf Basispunkte (0,11 %), im anderen Fall fünf Basispunkte (0,05 %)⁷⁵. In beiden Fällen war die Nachfrage von Investoren groß, und das Verhältnis zwischen Gebots- und Zuteilungsvolumen lag bei über 2 bzw. bei über 1,6.

Abbildung 8

Endgültige Fremdkapitalkosten entsprechen dem Marktniveau und dem Niveau vergleichbarer Emissionen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten von Bloomberg; die Methode ist Anhang III zu entnehmen.

Die Umstände erschwerten zu Anfang die durchgängige Anwendung bewährter Verfahren

123

Der Hof stellte fest, dass das Verfahren der Schuldenverwaltung in den ersten Jahren eine Reihe von Defiziten aufwies (siehe Abbildung 9). Fehlende Unterlagen und andere Lücken hatten keine nachweislichen Auswirkungen auf das Ergebnis der Kreditaufnahme.

124

Es ist gängige Praxis⁷⁶, schriftliche Leitlinien zur Organisation der Schuldenverwaltungsstelle, zur Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten, zur Festlegung maximaler Schuldengrenzen, zur Art der auszugebenden Schuldtitel und zu den Vorschriften für die Dokumentation des Emissionsverfahrens herauszugeben.

125

In vielen Fällen orientiert sich die Organisationsstruktur moderner Schuldenverwaltungsstellen an Finanzinstitutionen des Privatsektors, wie etwa Banken und Finanzabteilungen großer Unternehmen⁷⁷. Gemäß diesem Prinzip wäre die Stelle in mindestens zwei Hauptreferate aufgeteilt:

i)ein Frontoffice, das gewöhnlich für die Durchführung von Transaktionen auf den Finanzmärkten, einschließlich der Abwicklung von Auktionen und anderen Formen der Geldmittelaufnahme, sowie für alle anderen Maßnahmen zur Mittelbeschaffung zuständig ist; und

ii)ein Backoffice, das für die Abwicklung der Transaktionen und das Führen der Finanzbücher zuständig ist.

126

Außerdem könnte eine Reihe wichtiger Funktionen, insbesondere in Bezug auf das Risikomanagement, in einem eigenen Middleoffice durchgeführt werden.

127

Die Anwendung bewährter Verfahren der Schuldenverwaltung war in den ersten Jahren durch begrenzte Humanressourcen⁷⁸ und die dringende Notwendigkeit, Mittel auf angespannten Finanzmärkten zu beschaffen⁷⁹, stark erschwert.

Vor der Emission

128

Das Handbuch für Verfahren der Schuldenverwaltung wurde zum Zeitpunkt der ersten Emissionen erstellt, war jedoch in Bezug auf wichtige Elemente des Verfahrens entweder unklar oder bot überhaupt keine Orientierungshilfe. Es wurde nach und nach durch zahlreiche Aktualisierungen verbessert, was sich in der Qualität der Dokumentation der seit 2012 getätigten Anleiheemissionen positiv bemerkbar macht.

129

Von Ende 2008 bis 2012 wandte die Europäische Kommission aufgrund von Zeitdruck bei der Auswahl konsortialführender Banken ein außerordentliches Verfahren an. Sie beauftragte die konsortialführenden Banken direkt, weshalb der Prüfpfad auf wenige Dokumente zum Auswahlverfahren, wie etwa Preisanfragen oder Begründungsschreiben, beschränkt ist. Preisanfragen wurden erst im Jahr 2011 durchgeführt, als die Dokumentation des Auswahlverfahrens genauer und umfassender wurde.

Abbildung 9

Defizite bei der Schuldenverwaltung in den ersten Jahren

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Platzierung

130

Der Hof fand in den Vereinbarungen zwischen der Kommission und den konsortialführenden Banken keine Klauseln zur heiklen Frage des Pre-Sounding (siehe Kasten 8). Es gab keine Anhaltspunkte dafür, dass die Kommission Vorsichtsmaßnahmen in Bezug auf die Bekanntgabe von nicht öffentlichen Informationen getroffen hat. Ebenso fehlte ein Prüfpfad zur Feststellung, ob es bei den einzelnen Emissionen zu einem Wall Crossing zwischen den konsortialführenden Banken und bestimmten Investoren kam oder ob die Banken den Investoren danach den Handel oder die Teilnahme an der Transaktion ermöglichten.

131

Ein wichtiger Aspekt bei jeder Neuemission von Anleihen ist die Art und Weise, wie die Anleihe zwischen den zeichnenden Investoren aufgeteilt wird. Einer der Hauptvorteile der Syndizierung gegenüber einer Auktion besteht darin, dass der Emittent die vollständige Kontrolle über den Investorenkreis hat, wodurch er beispielsweise über die Zuteilung der Wertpapiere bestimmen kann. Laut bewährten Verfahren sollten die Zuteilungsregeln klar und transparent sein und immer im Voraus offengelegt werden. Eine faire und transparente Zuteilung einer Emission trägt auch dazu bei, einen breiten Investorenkreis sicherzustellen.

Kasten 8

Pre-Sounding und Wall Crossing

Pre-Sounding ist eine von Banken am primären Fremdkapitalmarkt zur Bestimmung der Investornachfrage verwendete Technik. Es ist eine relativ gängige Geschäftspraxis⁸⁰, insbesondere an volatilen Märkten, da konsortialführende Banken und Emittenten dadurch ein erstes Feedback zu einer bevorstehenden Emission vor ihrer öffentlichen Bekanntgabe erhalten können. Dieses Feedback wird oftmals durch Offenlegung ausschließlich allgemeiner Informationen eingeholt. Es ist jedoch wahrscheinlich, dass Marktteilnehmer in anderen Fällen spezifischere Informationen (potenziell auch nicht öffentliches Material oder Insider-Informationen) erhalten, weshalb das Risiko des Marktmissbrauchs besteht.

Wenn Drittparteien in die Informationskette einbezogen werden, ist es nach bewährten Verfahren empfehlenswert, verstärkt Aufzeichnungen zu führen und förmliche schriftliche Verfahren zu befolgen. Wenn nicht öffentliches Material oder Insider-Informationen weitergegeben werden sollen (ein Prozess, der als Wall Crossing bekannt ist⁸¹), müssen die konsortialführenden Banken ihre Kunden über die für den Besitz solcher Informationen geltenden gesetzlichen Beschränkungen informieren.

132

Die Kommission erklärte, dass sie bei der Zuteilung jeder Emission eine aktive Rolle gespielt habe. Ihren Angaben zufolge basierte die Zuteilung auf den folgenden Kriterien:

i)Kategorie des Investors als Qualitätsmaßstab (Investortyp: „echtes Geld“ versus Handel usw.);

ii)Qualität der jeweiligen Order (z. B. richtiger Zeitpunkt der Order, vorherige Erfahrung mit dem Investor); und

iii)geografische Verteilung.

133

Eine Analyse der verfügbaren Zuteilungstabellen⁸² ergab, dass die Zuteilung bei sehr kleinen Mengen 100 % betrug, wogegen es bei der Erfüllung größerer Ordern ein sehr uneinheitliches Bild gibt. Außerdem wurden die größten Ordern von speziellen Finanzinstituten (z. B. großen Investmentgesellschaften) im Namen von Investoren aufgegeben. Zum Zeitpunkt der endgültigen Zuteilung werden die Anleihen den Investoren von den Investmentgesellschaften zugeteilt. Der Hof fand keine Belege dafür, dass die Kommission der endgültigen Zuteilung der Anleihen zustimmte.

Nach der Emission

134

Wenn eine neue Anleihe im Sekundärmarkt als liquide eingestuft wird, bedeutet dies, dass sie schnell verkauft werden kann. Es obliegt sowohl dem Emittenten als auch der konsortialführenden Bank, sicherzustellen, dass auf dem Sekundärmarkt ausreichend Liquidität für eine Neuemission vorhanden ist. Die Kommission und die konsortialführenden Banken sollten sich in dem für jede Emission unterzeichneten Auftrag über Verpflichtungen auf dem Sekundärmarkt einigen. Darüber hinaus wird von den teilnehmenden konsortialführenden Banken erwartet, dass sie eine ähnlich niedrige Spanne zwischen Angebots- und Nachfragepreis zumindest während der ersten Tage auf dem Sekundärmarkt beibehalten.

135

Während der Prüfung wies die Kommission darauf hin, dass sie die Liquidität der EU-Anleihen auf vierteljährlicher Basis überprüft habe, wobei seit 2012 ein etwas förmlicheres Prüfverfahren durchgeführt werde. Die einschlägigen Akten enthielten jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass sie die Liquidität auf dem Sekundärmarkt vor 2012 überprüft hat.

136

Eine Analyse der Angebots- und Nachfragepreise zeigte, dass die Spanne zwischen Angebots- und Nachfragepreis zum Tagesabschluss für die ersten 30 Tage jeder Emission relativ gering war. Es wurde jedoch auch festgestellt, dass die Spanne zwischen Angebots- und Nachfragepreis bei verschiedenen Händlern stark schwankte. Bei einer der Anleiheemissionen schwankte die Spanne zwischen Angebots- und Nachfragepreis beispielsweise zwischen sieben und 30 Basispunkten⁸³. Diese starke Schwankung wurde sogar bei Händlern festgestellt, die als konsortialführende Banken an zahlreichen EU-Emissionen teilnahmen und daher bestimmte Verpflichtungen in Bezug auf den Sekundärmarkt einzuhalten hatten.

70Der Ausgabepreis bestimmt die Fremdkapitalkosten.

71Auf der Grundlage einer Stichprobe von zwölf Anleiheemissionen.

72So erfolgte die erste Auszahlung an Ungarn einen Monat nach der Entscheidung des Rates (Entscheidung des Rates 2009/102/EG vom 4. November 2008 über einen mittelfristigen finanziellen Beistand der Gemeinschaft für Ungarn, ABl. L 37 vom 6.2.2009, S. 5) zur Bereitstellung von finanziellem Beistand.

73Internes Verfahrenshandbuch der Kommission für Anleihetätigkeiten, Normen der Kommission für die interne Kontrolle (Nr. 8 und 11).

74Die EU führte im Jahr 2012 sechs Anleiheemissionen durch.

75Das ergibt pro Jahr ungefähr drei bzw. eine Million Euro an zusätzlichen Kosten für den Schuldendienst.

76IWF, Revised Guidelines for Public Debt Management, IWF-Weltbank, 2014, S. 5-6.

77OECD, Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century, 2002.

78Zum Zeitpunkt der ersten Anleiheemission im Dezember 2008 gehörten dem sowohl für Anleihe- als auch für Darlehenstätigkeiten zuständigen Referat nur vier Mitarbeiter an. Anfang 2011, zum Höhepunkt der Anleiheemissionen, bestand das Referat immer noch nur aus acht Mitarbeitern.

79Empfehlung für eine Entscheidung des Rates über einen gegenseitigen Beistand für Ungarn – Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über einen mittelfristigen finanziellen Beistand der Gemeinschaft für Ungarn, KOM(2008) 716 endgültig vom 30.10.2008, Ziffer 6.

80International Capital Market Association, Primary Market Handbook – XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations, 2014. Außerdem: Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde, Discussion Paper – ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation, 2013.

81Durch Wall Crossing wird eine Person zu einem „Insider“ gemacht, indem ihr Insider-Informationen bereitgestellt werden.

82Informationen aus den Orderbüchern und endgültigen Zuteilungen waren nur für sieben der zwölf emittierten Anleihen aus der Stichprobe verfügbar.

833,25%-Kuponanleihe mit Fälligkeit am 4.4.2018.

Teil IV –

Die Programmziele wurden erreicht

137

Die übergeordneten Ziele des finanziellen Beistands bestanden darin, die Mitgliedstaaten wieder auf einen soliden makroökonomischen oder finanziellen Weg zu bringen und sie wieder in die Lage zu versetzen, ihre Verpflichtungen auf dem Gebiet des öffentlichen Sektors (Euro-Raum) oder der Zahlungsbilanz (außerhalb des Euro-Raums) zu erfüllen. Durch den finanziellen Beistand konnte die Umsetzung der Anpassungsprogramme abgefedert werden, die in jedem Land notwendig waren, um die zugrunde liegenden Probleme zu lösen. Bei der Analyse der Programmergebnisse legte der Hof den Schwerpunkt auf vier Aspekte:

i)Art und Weise, wie die Gesamtmittel verwendet wurden und welche Faktoren dazu beigetragen haben, dass sie ausreichend waren;

ii)Einhaltung der Defizitziele und Umsetzung der Haushaltssanierung;

iii)Erfüllung der Bedingungen und Durchführung von Strukturreformen; und

iv)Veränderung der Wettbewerbsfähigkeit der Länder.

Erhöhung der Gesamtmittel nicht erforderlich

Die zugewiesenen Finanzmittel erwiesen sich als ausreichend, wenn auch in zwei Mitgliedstaaten als knapp

138

In keinem einzigen Land entwickelte sich die Finanzierungslücke wie vorhergesehen. Die Programmgestaltung war jedoch stabil genug, um erhebliche Abweichungen innerhalb eines Programms ausgleichen zu können, sodass die ursprüngliche Mittelausstattung nicht angehoben werden musste (siehe Abbildung 10).

139

Unterschiede bestanden jedoch in Bezug auf die Möglichkeiten, die der finanzielle Beistand eröffnete. Die nach dem Zusammenbruch der Lehman-Bank konzipierten frühen Programme enthielten eine erhebliche Sicherheitsmarge. Das irische Programm beinhaltete dementsprechend eine beträchtliche Sicherheitsreserve von 25 Milliarden Euro als Teil des Mechanismus zur Stützung des Bankensektors. Insgesamt profitierten Irland, Ungarn und Lettland von einem geringeren Finanzierungsbedarf, wodurch es ihnen möglich war,

i)ihre Abhängigkeit von ihren Eigenmitteln zu verringern (Irland);

ii)ihre ursprünglichen Währungsreserveprojektionen zu übertreffen (Ungarn);

iii)die Programmfinanzierung zu reduzieren (Lettland, Ungarn); und

iv)die teureren IWF-Kredite vor Fälligkeit zurückzuzahlen (oder eine vorzeitige Rückzahlung zu erwägen) (Ungarn, Lettland, Irland).

Abbildung 10

Wie wurde das Geld verwendet?

1Die Daten beziehen sich auf das erste Programm Rumäniens.

Quelle: Europäischer Rechnungshof, Daten aus Programmdokumenten, von nationalen Behörden erstellte Statistiken.

140

Im Gegensatz dazu war Portugal mit einem deutlich höheren Finanzierungsbedarf konfrontiert als ursprünglich geschätzt, und die Mittelausstattung war im portugiesischen Programm knapp. Um seinen zusätzlichen Bedarf zu decken, musste sich Portugal an den Märkten finanzieren. Durch die monetäre Lockerung im Euro-Raum während der zweiten Hälfte des Programmzeitraums konnte Portugal erfolgreich an die Finanzmärkte zurückkehren⁸⁴.

141

Der finanzielle Beistand für Rumänien war ausreichend, um den Zahlungsbilanzbedarf des Landes zu decken, die Finanzierung des öffentlichen Sektors Rumäniens erwies sich während des Programms hingegen als schwierig. Der zusätzliche Finanzierungsbedarf der Regierung wurde teilweise durch indirekte Unterstützung seitens der Zentralbank gedeckt.

Bestimmten Mitgliedstaaten wurden günstigere Finanzierungsbedingungen gewährt als im Rahmen der ursprünglichen Konzeption vorgesehen

142

Portugal und Irland profitierten von niedrigeren Zinssätzen und längeren Laufzeiten der EU-Darlehen⁸⁵. Das vorrangige Ziel war zwar die Verbesserung der langfristigen Refinanzierungsaussichten⁸⁶, durch diese Änderungen wurde jedoch auch die finanzielle Belastung durch Zinszahlungen über den Programmzeitraum verringert. Den Schätzungen des Hofes zufolge erzielten Irland und Portugal über den Programmzeitraum jeweils Einsparungen in Höhe von 2,2 Milliarden Euro.

143

Irland und Rumänien profitierten von der entgegenkommenden Politik ihrer Zentralbanken.

i)Die irische Zentralbank stimmte zu, von der Anglo Irish Bank ausgegebene nicht marktfähige Schuldscheine gegen irische Staatsanleihen mit längeren Laufzeiten umzutauschen⁸⁷. Dadurch musste sich Irland für 3,1 Milliarden Euro, die im Jahr 2013 fällig gewesen wären, nicht mehr um eine Finanzierung an den Märkten bemühen. Zudem wird der Finanzierungsbedarf des Landes im Zeitraum 2014-2023 um insgesamt 30 Milliarden Euro und das Defizit um durchschnittlich 0,7 % des BIP verringert⁸⁸.

ii)Im November 2009 entschied die rumänische Zentralbank, die Währungsreserveanforderungen von 30 % auf 25 % zu senken (nach einer vorherigen Senkung von 35 % im August). Dadurch wurden Bankkredite in Höhe von ungefähr 1,3 Milliarden Euro für die Staatsfinanzierung freigemacht. Die Entscheidung wurde in der Öffentlichkeit mit der Verschiebung der IWF-/EU-Tranchen für das Jahr 2009 begründet⁸⁹.

Aktualisierte Defizitziele zumeist, doch nicht immer auf nachhaltige Weise erfüllt

Bis auf einige Ausnahmen wurden die angepassten jährlichen Defizitziele erfüllt

144

Die Erfüllung der angepassten Ziele war im Allgemeinen zufriedenstellend, mit Ausnahme des ungarischen Programms und einiger Jahre des portugiesischen und des rumänischen Programms (siehe Tabelle 4).

145

Eine Verfehlung der Ziele bedeutet jedoch nicht notwendigerweise eine gescheiterte Umsetzung. So kann die Verfehlung der Ziele für die Jahre 2008 und 2009 im ungarischen Programm durch eine statistische Korrektur des Haushaltsdefizits erklärt werden. Darüber hinaus waren alle Zahlungsbilanzprogramme in dem Sinne erfolgreich, dass für die Mitgliedstaaten das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit im Jahr 2012 eingestellt werden konnte.

Tabelle 4

Erfüllung der angepassten Ziele

| % BIP | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Ungarn | Zielvorgabe | – 3,4 % | – 3,9 % | – 3,8 % |  |  |
tatsächlich¹ | – 3,7 % | – 4,6 % | – 4,3 % | 4,3 % | – 2,1 % | – 2,2 %
Lettland | Zielvorgabe |  | – 10,0 % | – 8,5 % | – 4,5 % |  |
tatsächlich¹ | – 4,4 % | – 9,2 % | – 8,2 % | – 3,5 % | – 1,3 % | – 1,0 %
Rumänien I | Zielvorgabe |  | – 7,8 % | – 7,3 % |  |  |
tatsächlich¹ | – 5,7 % | – 9,0 % | – 6,8 % |  |  |
Rumänien II | Zielvorgabe |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |
tatsächlich¹ |  |  |  | – 5,5 % | – 3,0 % | – 2,3 %
Irland | Zielvorgabe |  |  |  | – 10,6 % | – 8,6 % | – 7,5 %
tatsächlich² |  |  |  | – 8,9 % | – 8,2 % | – 7,2 %
Gesamtdefizit¹ | – 7,4 % | – 13,7 % | – 30,6 % | – 13,1 % | – 8,2 % | – 7,2 %
Portugal | Zielvorgabe |  |  |  | – 5,9 % | – 5,0 % | – 5,5 %
tatsächlich² |  |  |  | – 4,4 % | – 6,0 % | – 4,5 %
Gesamtdefizit¹ | – 3,6 % | – 10,2 % | – 9,8 % | – 4,3 % | – 6,4 % | – 4,9 %

Anmerkung: Der Verstoß gegen ein Defizitziel erscheint fettgedruckt. Daten außerhalb des Programmzeitraums sind grau gekennzeichnet.

Quelle: Europäische Kommission.

1Finanzierungssaldo des Staates für Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ab dem Frühjahr 2014.

2Tatsächliches, von der Kommission gemeldetes Defizit in Übereinstimmung mit der Programmdefinition (siehe Ziffer 91).

146

Zur Umsetzung der Defizitziele wurde im Rahmen jedes Programms ein spezifischer Mix aus Einnahmen und Ausgaben angestrebt. Die Konsolidierung konzentrierte sich in den Zahlungsbilanzprogrammen auf die Ausgabenseite, war jedoch in den EFSM-Programmen gleichmäßiger verteilt. Die erzielte Aufteilung zwischen Einnahmen und Ausgaben entspricht weitgehend der ursprünglichen Planung – mit Ausnahme Ungarns, das die angestrebte Ausgabenkonsolidierung nicht erreicht hat.

147

Die Aushöhlung der Steuergrundlage, insbesondere im Jahr 2009 infolge des starken Konjunkturabschwungs, machte die Einnahmenzuwächse aus wichtigen neuen steuerlichen Maßnahmen oft wieder zunichte. So setzte Lettland im Jahr 2009 Maßnahmen zur Konsolidierung der indirekten Steuern mit einer geschätzten Wirkung in Höhe von 2,5 % des BIP um. Laut Schätzungen der Kommission im Jahr 2013 wurden diese Maßnahmen durch eine gefallene kurzfristige Konjunkturelastizität jedoch vollständig aufgehoben. Die in Ungarn Mitte 2009 umgesetzte steuerneutrale Reform führte ebenfalls zu einer geschätzten Abweichung vom Defizitziel um 0,7 % des BIP im Jahr 2010.

148

Bei unveränderten Defizitzielen könnte eine gemessen am BIP rückläufige Steuerquote für Steuerbehörden einen Anreiz schaffen, sinkenden Steuereinnahmen entgegenzuwirken, indem sie andere als die in den Programmverhandlungen vereinbarten Maßnahmen einführen. Beispielsweise wurde die Abgabenordnung in Rumänien im Zeitraum 2009-2013 97 Mal geändert, mit 51 Rechtsakten, mit denen diese Änderungen durchgesetzt wurden. Durch die Häufigkeit der Änderungen entstand sowohl für Unternehmen als auch für Einzelpersonen ein instabiles Wirtschaftsklima.

Alle Länder verbesserten ihre Haushaltslage, allerdings in unterschiedlichem Umfang

149

In Anbetracht der Tatsache, dass die Programme aufgrund des Verlusts des Marktzugangs initiiert wurden, war die Wiederherstellung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wohl das wichtigste Ziel. Die Verbesserung des strukturellen Haushaltssaldos eines Landes während des Programms⁹⁰ wäre ein Hinweis auf eine positive Entwicklung hin zu tragfähigeren öffentlichen Haushalten. Die Kommission berechnete und veröffentlichte Daten zum strukturellen Haushaltssaldo⁹¹.

150

Der strukturelle Saldo hat sich in allen Ländern verbessert, zu einer durchschnittlichen jährlichen Rate zwischen 0,7 % des potenziellen BIP in Ungarn und 1,9 % in Portugal. Drei Faktoren könnten die unterschiedlich schnelle Entwicklung erklären:

i)Die ursprüngliche Haushaltslage – je höher das anfängliche strukturelle Defizit, desto schneller die Konsolidierung.

ii)Die ursprüngliche Höhe der Staatsverschuldung – je höher die anfängliche Verschuldung, desto schneller die Konsolidierung.

iii)Unterschiedliche Empfehlungen zur Notwendigkeit haushaltspolitischer Anstrengungen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit – je größer die empfohlenen Anstrengungen, desto schneller die Konsolidierung.

151

Das anfängliche strukturelle Defizit war in allen Mitgliedstaaten außer Irland ein Hinweis auf das Tempo der haushaltspolitischen Konsolidierung. Ungarn hatte zu Beginn des Programms das niedrigste strukturelle Defizit und konnte die Konsolidierung am langsamsten erreichen, Portugal hingegen hatte das höchste strukturelle Defizit und hat die Konsolidierung am schnellsten vorangetrieben. Irland stellt in dieser Analyse jedoch einen Sonderfall dar. Es startete im Jahr 2010 von einem ähnlichen Ausgangspunkt aus wie Portugal, vollzog seine strukturelle Konsolidierung (ohne Berücksichtigung bankenbezogener und einmaliger Maßnahmen) jedoch nur halb so schnell⁹².

152

Es bestand kein Zusammenhang zwischen den anfänglichen Staatsschulden und den durchschnittlichen Konsolidierungsanstrengungen. So waren etwa die Staatsschulden Rumäniens die niedrigsten in den fünf Mitgliedstaaten, seine durchschnittlichen Konsolidierungsanstrengungen waren jedoch relativ groß. Die durchschnittlichen Anstrengungen Irlands und Portugals waren trotz ähnlich hoher Staatsschulden sehr unterschiedlich.

Länder ergriffen einmalige Maßnahmen

153

Vorübergehende haushaltspolitische Maßnahmen führen nicht zu einer dauerhaften Verringerung des Defizits. Vorübergehende Maßnahmen können sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite umgesetzt werden. Während des Programmzeitraums mussten mehrere Mitgliedstaaten auf einmalige Einnahmenmaßnahmen zurückgreifen, um ihre Defizitziele zu erfüllen.

i)In den Jahren 2010 und 2011 verstaatlichte Portugal die privaten Pensionsfonds der Portugal Telecom (Verringerung des Defizits um 1,7 % des BIP) sowie des Bankensektors (4 % des BIP)⁹³.

ii)Die im Jahr 2013 in Portugal eingeführte einmalige Maßnahme zur Beitreibung von Steuer- und Sozialversicherungsschulden senkte das Defizit vorübergehend (0,8 % des BIP).

iii)Im Jahr 2012 korrigierte Rumänien durch Erreichen der Obergrenze von 3 % sein übermäßiges Defizit. Der einmalige Verkauf von Telekommunikationslizenzen ließ das BIP jedoch um insgesamt 0,5 % steigen.

iv)In Irland hatten Maßnahmen im Bankensektor eine vorübergehende Erhöhung der Einnahmen zur Folge (z. B. Gebühren aus der erweiterten Bürgschaft für inländische Banken, Zentralbankdividenden aus einmaligen Finanzierungsprogrammen).

154

Nach Angaben der Kommission waren einmalige Maßnahmen notwendig, um eine kurzfristige Entlastung herbeizuführen, doch um die Ziele dauerhaft zu erreichen, mussten diese vorübergehenden Maßnahmen durch dauerhafte Maßnahmen ersetzt werden.

Die Bedingungen wurden weitgehend erfüllt

Die Mitgliedstaaten erfüllten letztendlich mindestens 80 % der Bedingungen

155

Aus den Überwachungsberichten der Kommission geht hervor, dass die Mitgliedstaaten die in den MoU festgelegten Fristen mit unterschiedlichem Erfolg einhielten. Portugal und Lettland erfüllten weniger als die Hälfte der Programmbedingungen fristgerecht, Ungarn hingegen fast drei Viertel. In Irland und Portugal gab es auch erhebliche Unterschiede bei der fristgerechten Erfüllung zwischen den EU- und IWF-Programmen. Auch wenn die Länder eine ursprüngliche Frist vielleicht nicht einhielten, erfüllten sie die Bedingungen sehr oft nach einer gewissen Zeit.

156

Die Kommission meldete für ungefähr 30 Bedingungen den Stand der Erfüllung nicht rechtzeitig (siehe Ziffer 106).

157

In Fällen, in denen die Bedingungen nicht rechtzeitig erfüllt wurden, geschah dies meist aus Gründen, die sich der Kontrolle der Kommission entzogen (langwierige Gesetzgebungsverfahren, nicht erfolgte Umsetzung der vereinbarten Reformen durch die nationalen Behörden, rechtliche Fragen, die zu Beginn nicht berücksichtigt wurden, sozialer Widerstand usw.). In manchen Fällen war jedoch der ursprüngliche Zeitrahmen angesichts des Umfangs der Reform (z. B. Reform des öffentlichen Dienstes), der Notwendigkeit einer intensiven Zusammenarbeit von lokalen und regionalen staatlichen Stellen oder der Notwendigkeit neuer, komplexer IT-Systeme unrealistisch.

158

Bedingungen mit einem umfangreichen strukturellen Inhalt wurden mit ebenso großer Wahrscheinlichkeit innerhalb der ursprünglichen Frist erfüllt wie Bedingungen mit einem geringeren strukturellen Inhalt⁹⁴. Der Hof stellte fest, dass Bedingungen mit einem umfangreichen strukturellen Inhalt in Bezug auf die Erfüllung zum Ende des Programms am besten abgeschnitten haben. Die Kommission „drängte“ die Länder in ihren Überprüfungen zu Beginn nicht dazu, die wichtigsten Bedingungen fristgerecht zu erfüllen; später sind jedoch die wichtigsten Reformen etwas stärker in den Fokus gerückt.

Programme stießen Reformen an, doch blieben die gewünschten Wirkungen manchmal aus

159

Um das Ergebnis einer Strategie zu bewerten, muss ein Kausalzusammenhang zwischen der Strategie und den beobachteten Auswirkungen hergestellt werden. So können die Auswirkungen von Reformen, die auf die Verbesserung der aktiven Arbeitsmarktpolitik abzielen, bei einer schwachen Arbeitsmarktlage auf sich warten lassen. Die Analyse wurde ferner durch die Tatsache erschwert, dass seit dem Ende einiger Programme so wenig Zeit verstrichen ist. Darüber hinaus stellten die Bedingungen oft nur einen Teil der strategiepolitischen Maßnahmen dar, die während des Programmzeitraums umgesetzt wurden.

160

Der Hof betrachtete eine Bedingung als wirksam, wenn

i)die Reformen nach dem Ende des Programms nicht rückgängig gemacht, sondern von dem betreffenden Mitgliedstaat aktiv fortgesetzt wurden;

ii)die zu den durchgeführten Maßnahmen verfügbaren Indikatoren oder Bewertungen auf eine klare Verbesserung in dem betreffenden Bereich hindeuten; und

iii)die gewünschte Wirkung erzielt wurde.

161

Die Hauptsorge – dass die Reformen nach dem Programmzeitraum rückgängig gemacht werden könnten – hat sich als unbegründet erwiesen. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren nur wenige Reformen rückgängig gemacht worden, und zwar hauptsächlich auf dem Gebiet der Lohn- und Gehaltskürzungen im öffentlichen Sektor (Ungarn, Rumänien) sowie der Arbeitsmarktreformen (Irland und Portugal). Dies schließt jedoch nicht aus, dass Reformen in der Zukunft noch rückgängig gemacht werden. Rückgängig gemachte Reformen wurden durch alternative Reformen ersetzt, die im Hinblick auf ihre potenzielle Wirkung jedoch oft nicht gleichwertig waren. Dies war beispielsweise bei den Ausgleichsmaßnahmen für die Wiedereinführung des Mindestlohns auf dem ursprünglichen Niveau in Irland der Fall sowie bei den Ausgleichsmaßnahmen für diejenigen Maßnahmen, die in Portugal für verfassungswidrig erklärt wurden (siehe Kasten 9).

162

Der Programmzeitraum reichte für die vollständige Umsetzung einiger komplexer Reformen nicht aus. Abgesehen von den oben genannten Rücknahmen von Reformen setzten die Länder komplexe Reformen nach dem Ende des Programms fort.

Kasten 9

Schrittweise Verwässerung und Umkehrung der Arbeitsmarktreformen in Portugal

Die umfangreichsten Arbeitsmarktreformen waren in Portugal geplant. Während des Programmzeitraums setzte Portugal tatsächlich eine Reihe von Reformen um, durch die der Beschäftigungsschutz abgebaut wurde. Die erreichte Verbesserung fiel im internationalen Vergleich jedoch nicht signifikant genug aus. Bereits zu Beginn des Programmzeitraums waren die Reformen gegenüber vergleichbaren Ländern nicht ehrgeizig genug gestaltet. So wurde Portugal aufgefordert, einen Vorschlag zur Anpassung der Entlassungsabfindungen an den EU-Durchschnitt vorzulegen, statt an die Länder, die die Wettbewerber Portugals im internationalen Handel darstellen. Dann wurden während des Programmzeitraums die weniger ehrgeizigen Reformen durchgeführt. Entlassungsabfindungen sind nun zum Beispiel so gestaltet, dass pro Dienstjahr zwölf Tage angesammelt werden, was dem oberen Ende der ursprünglichen Spanne von acht bis zwölf Tagen pro Dienstjahr entspricht.

Die Reformagenda wurde noch weiter verwässert, da einige Reformen auf dem Gebiet des Kündigungsschutzes vor dem Verfassungsgericht mit Erfolg angefochten wurden. Als Reaktion darauf erließ Portugal Ausgleichsmaßnahmen für die für verfassungswidrig erklärten Maßnahmen, durch die nach Auffassung der Kommission jedoch keine ähnliche Wirkung erzielt werden konnte wie durch die ursprünglichen Maßnahmen. Die Programmbedingungen beinhalteten keine Ausgleichsmaßnahmen, die hinsichtlich ihrer potenziellen Wirkung auf die Arbeitsmarktflexibilität gleichwertig gewesen wären. Nach dem Ende des Programms wurden einige bereits umgesetzte Arbeitsmarktreformen durch Verwaltungsentscheidungen der Regierung ohne Weiteres wieder rückgängig gemacht. Diese Entscheidungen wurden von der Kommission in den Berichten über die Überwachung nach Abschluss des Programms moniert.

163

Der Hof stellte fest⁹⁵, dass spürbare Verbesserungen erreicht wurden, wenn die Programme auf Reformen in den spezifischen Bereichen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, der Arbeitsmarktreformen oder der Rahmenbedingungen für Unternehmen ausgerichtet waren. In einigen Bereichen trugen die Programme dazu bei, neue Reformen anzuregen (z. B. verantwortungsvolle Haushaltspolitik), während sie in anderen Bereichen einen Anreiz schufen, die Umsetzung vorhandener nationaler Pläne zu beschleunigen (z. B. Rahmenbedingungen für Unternehmen).

164

Mehrere Bedingungen wurden zwar erfüllt, entfalteten jedoch nicht die gewünschte Wirkung. So wurden etwa Haushaltseinsparungen während des Programmzeitraums nicht im beabsichtigten Ausmaß erzielt, und der Rahmen für verantwortungsvolle Haushaltspolitik bildete keine ausreichend verbindliche Grundlage für die Finanzpolitik (siehe Kasten 10).

Kasten 10

Fälle, in denen die Erfüllung der Bedingungen nicht die gewünschte Wirkung entfaltete

οIn Ungarn wurde das Stützungspaket für Banken kaum genutzt, weil es in seiner endgültigen Form für Banken unattraktiv war.

οEntsprechend den Programmbedingungen nahm Ungarn in sein Haushaltsgesetz Kürzungen der Ausgaben für Kommunalverwaltungen auf, es wurden jedoch keine bedeutenden Einsparungen erzielt.

οRumänien erfüllte die Bedingung der Verabschiedung eines Rahmengesetzes für die Löhne und Gehälter im öffentlichen Dienst. Die Vergütungstabellen, die ein Kernelement dieser Reform waren, wurden wegen fehlender Haushaltsmittel jedoch nicht angewandt.

οIrland und Rumänien verabschiedeten während des Programmzeitraums einen neuen Rahmen für verantwortungsvolle Haushaltspolitik. Die Kommission berichtete jedoch in beiden Fällen über einige Mängel bei der Umsetzung. Insbesondere erzielte der Rahmen im Hinblick auf die Anpassung der staatlichen Haushaltspolitik an die mittelfristigen Ziele nicht die gewünschte Wirkung.

οDie Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Sektor Portugals wurde entsprechend den Etappenzielen des Programms gesenkt; ein nicht näher bestimmter Teil dieses Personalabbaus wurde allerdings durch die Frühverrentung von Beamten erreicht, weshalb sich die Auswirkungen auf den Haushalt in Grenzen halten.

Wie erfolgreich haben die Länder ihre Wettbewerbsfähigkeit erhöht?

Erhöhte Wettbewerbsfähigkeit, jedoch in unterschiedlichem Umfang

165

Eines der wichtigsten Ziele, das den Programmen zugrunde lag, war die Wiederherstellung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts durch die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft. Die Leistungs- und die Handelsbilanz sind der wichtigste Maßstab für diese Wettbewerbsfähigkeit⁹⁶.

166

Im Rahmen aller Programme konnte eine Anpassung der Leistungsbilanz erreicht werden, in vier der fünf untersuchten Länder sogar schneller als erwartet. Nur in Irland entsprach die Anpassung im Großen und Ganzen der Programmprognose.

167

Als gemeinsamer Faktor hinter der schnelleren Anpassung der Leistungsbilanz wurde eine unerwartete Verbesserung der Einkommensbilanz ausgemacht⁹⁷. Auch in Irland lässt sich die Entwicklung der Leistungsbilanz entsprechend der Prognose auf eine überdurchschnittlich gute Entwicklung der Einkommensbilanz zurückführen, die eine deutlich schlechtere Entwicklung der Handelsbilanz wettgemacht hat (siehe Abbildung 11).

Abbildung 11

Mögliche Gründe für die rasche Anpassung der Leistungsbilanz

Anmerkung: Das Säulendiagramm zeigt (in Prozentpunkten des BIP) die kumulierten Unterschiede zwischen Ergebnis und Ausgangspunkt, also der ursprünglichen Programmprojektion. Die Berechnung bezieht sich auf die folgenden Programmzeiträume: 2009-2011 für Ungarn und Rumänien, 2009-2013 für Lettland und 2011-2015 für Irland und Portugal.

Quelle: Europäischer Rechnungshof, auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission.

168

Die Handelsbilanz (Export/Import) spiegelt die Auswirkungen von Veränderungen in der Wettbewerbsfähigkeit eines Landes genauer wider als die Leistungsbilanz. Die Handelsbilanz entwickelte sich in Portugal und Rumänien entsprechend den Programmprognosen. In Lettland entwickelte sie sich besser als zunächst erwartet (durchschnittlich 2 % im Jahr). Die Entwicklung in Ungarn (2,8 % im Jahr) und in Irland (5,1 % im Jahr) blieb jedoch hinter den Prognosen zurück.

169

Zu Fluktuationen der beiden Komponenten der Handelsbilanz kann es durch eine Reihe von Variablen kommen. Dazu gehören externe Schocks (mit Auswirkungen auf Exporte), eine unerwartete Entwicklung des BIP (mit Auswirkungen auf Importe) sowie unerwartete Schwankungen bei der Wettbewerbsfähigkeit (mit Auswirkungen auf Exporte und Importe).

170

In Lettland und Rumänien konnte eine signifikante Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit⁹⁸ erreicht werden, was eine Erklärung dafür ist, dass die Handelsbilanz ab 2010 über den ursprünglichen Prognosen lag. Die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit wird auch am erhöhten Anteil dieser beiden Länder an den weltweiten Exporten deutlich.

171

In den anderen drei Ländern entwickelte sich die Wettbewerbsfähigkeit schlechter als erwartet, und der Anteil dieser Länder an den globalen Exporten ist seit 2008 gesunken. Während die Exporte Ungarns und Portugals hinter den ursprünglichen Prognosen zurückblieben, übertrafen die irischen Exporte die Prognosen⁹⁹.

172

In Portugal und Ungarn entsprach die Anpassung der Handelsbilanz mehr oder weniger den Prognosen, doch wurde dies nur erreicht, weil sowohl die Exporte als auch die Importe unter dem ursprünglich erwarteten Niveau lagen. Rund 80 % dieses unerwarteten Rückgangs der Importe können durch eine schlechte Entwicklung des BIP erklärt werden. Dennoch lässt sich sogar für diese beiden Länder eine gewisse Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit feststellen: So ist etwa der Anteil der Exporte am BIP gegenüber der Zeit vor den Programmen gestiegen.

Die interne Abwertung erfolgte durch die Anpassung der Löhne bei Neueinstellungen

173

Die interne Abwertung war ein zentrales Element der makroökonomischen Strategie in drei Ländern (Lettland, Irland und Portugal). Dabei handelt es sich um eine Reihe von Maßnahmen zur Wiederherstellung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, hauptsächlich durch die Senkung der Preise oder der Arbeitskosten¹⁰⁰. Auf Lohn- und Personalkürzungen im öffentlichen Sektor sollen Lohnkürzungen im Privatsektor folgen. Diese Erwartung beruht darauf, dass Anpassungen im öffentlichen Sektor Ressourcen freisetzen und auf diese Weise die Verfügbarkeit von Arbeitskräften für den Privatsektor verbessern und das Lohnniveau in der gesamten Volkswirtschaft senken. Eine geringere Gesamtnachfrage sollte zur Anpassung der Preise und Löhne in der Volkswirtschaft beitragen. In Ermangelung einer eigenen Währung ist die interne Abwertung eine wichtige Strategie zur Anpassung des Preisniveaus innerhalb einer Währungsunion.

174

In Lettland wurde die interne Abwertung hauptsächlich durch die Beeinflussung der Bezahlung neu eingestellter Mitarbeiter erreicht, während die Gehälter von bereits länger eingestellten Arbeitnehmern im Privatsektor kaum gesunken sind. Ein Teil der Lohnanpassung erfolgte durch die Anpassung von nicht angemeldeten Löhnen, jedoch nur in geringem Umfang (siehe Kasten 11).

Kasten 11

Auswirkungen der internen Abwertung auf das Lohnniveau in Lettland

Die interne Abwertung wurde als wichtiger Pfeiler der Anpassung in Lettland angesehen. Ein Grund für die Erwartung, dass die interne Abwertung funktioniert, war die Annahme, dass der Arbeitsmarkt in Lettland besonders flexibel ist. In der Praxis war die beobachtete Senkung der Löhne im Privatsektor relativ gering¹⁰¹. Während der Anstieg der Löhne sowohl im öffentlichen als auch im Privatsektor mit Fortschreiten der Krise im Jahr 2008 recht schnell gehemmt wurde und im Jahr 2009 in ein negatives Wachstum überging¹⁰², war sowohl die Intensität als auch die Dauer des negativen Lohnwachstums im Privatsektor viel geringer. Der stärkste Rückgang der Löhne im Privatsektor im Vergleich zum Vorjahr betrug 6,6 % (im Oktober 2009), während der stärkste Rückgang im öffentlichen Sektor knapp über 26 % lag (im November 2009). Die gesamtwirtschaftliche Lohnentwicklung spiegelt den zugrunde liegenden Prozess der Anpassung nicht wider und lässt auch die mögliche Erklärung nicht zu, dass sie teilweise im Bereich der nicht deklarierten Löhne lag („Schwarzgeldumschläge“).

Die Analyse der Daten zur individuellen Vergütung¹⁰³ zeigt, dass die Löhne von Arbeitnehmern, die während der Rezession eingestellt wurden, deutlich niedriger waren als die Löhne der bereits länger eingestellten Arbeitnehmer, die kaum gesunken sind. Dieses Ergebnis stimmt mit den Befunden in der einschlägigen Literatur überein, wonach die Löhne zum Zeitpunkt der Einstellung konjunkturabhängiger sind als die Löhne bereits angestellter Mitarbeiter und einen Mechanismus zur Senkung von Kosten darstellen. Stellenabbau und Erhöhung des Anteils von Teilzeitarbeit spielten ebenfalls eine Rolle.

Die retrospektive Befragung von Mitarbeitern deutet darauf hin, dass der „wahre“ Lohnkostenrückgang im Zeitraum 2008-2009 zwischen 6 % und 11 % betrug und im Zeitraum 2009-2010 nahezu unverändert (unter 2 %) blieb. Der Rückgang war somit stärker als aus der offiziellen Statistik hervorgeht (Zuwachs um 1,3 % im Jahr 2009 und Einbußen um 2,9 % im Jahr 2010). Dies ist ein Indiz dafür, dass die Löhne im Privatsektor von der Rezession betroffen waren, jedoch nicht in ausreichendem Maße, um einen erheblichen und anhaltenden Rückgang der Beschäftigung zu verhindern.

Quelle: Europäischer Rechnungshof, auf der Grundlage der Studie von Andrejs Semjonovs, Alf Vanags und Anna Zasova, What happened to wages in Latvia’s ‚internal devaluation?, Baltic International Centre for Economic Policy Studies.

Fremdwährungsdarlehen blieben eine Herausforderung

175

In allen drei Ländern, die um Unterstützung im Rahmen des Zahlungsbilanzmechanismus ersucht hatten, war der Anteil von Fremdwährungsdarlehen an allen ausstehenden Darlehen hoch.

176

Während der Krise konnten die Zentralbanken die Landeswährung nicht abwerten, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit wiederherzustellen. Es wurde befürchtet, dass sich eine Abwertung negativ auf die Fähigkeit von Darlehensnehmern, ihre Schulden in Fremdwährungen zu bedienen, auswirken und folglich die Stabilität des Finanzsystems gefährden könnte, was den wirtschaftlichen Nutzen der Politik wieder aufheben würde¹⁰⁴. Wegen des hohen Anteils an Fremdwährungsdarlehen verloren diese Länder während der Krise tendenziell auch mehr Währungsreserven als andere Länder¹⁰⁵.

177

Obwohl diese Probleme die möglichen politischen Entscheidungen erheblich beeinflusst haben, wurde den nationalen Behörden im Rahmen der Finanzhilfeprogramme der EU nicht auferlegt, eine Lösung für die inländische Kreditvergabe in Fremdwährungen zu finden.

178

Während des Programmzeitraums gab der Gesamtwert der Fremdwährungsdarlehen weiterhin Anlass zur Sorge¹⁰⁶. In Rumänien wurden im Privatsektor mehr Kredite in Fremdwährungen als in der Landeswährung aufgenommen. Der Anteil der Fremdwährungsdarlehen begann im Jahr 2012 in Ungarn zu sinken, in Rumänien jedoch erst im Jahr 2014.

84Die monetäre Lockerung hatte auch für die irische Regierung positive Auswirkungen auf die Finanzierung.

85EFSM-Darlehen waren ursprünglich für eine durchschnittliche Laufzeit von 7,5 Jahren vorgesehen, mit Zinsmargen in Höhe von 2,925 % für Irland und 2,15 % für Portugal. Im Oktober 2011 wurden diese Zinsmargen abgeschafft, und im Juni 2013 wurde die durchschnittliche Laufzeit auf 19,5 Jahre verlängert. Die EFSF-Darlehen wurden ebenfalls verlängert, und die Zinsmargen von 2,47 % für Irland und 2,08 % für Portugal wurden ebenso abgeschafft.

86Dadurch fielen während des Programmzeitraums auch die für den EU-Haushalt erwarteten Einnahmen um insgesamt 2,2 Milliarden Euro geringer aus.

87In ihrem Jahresbericht 2013 erklärte die EZB: „Mit der Liquidierung der Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) ergaben sich schwerwiegende Bedenken hinsichtlich monetärer Finanzierung. Diese Bedenken könnten durch die Strategie der irischen Zentralbank zum Abbau der gehaltenen Staatsanleihen etwas abgemildert werden.“

88Europäische Kommission, Economic Adjustment Programme for Ireland – Winter 2012 Review, European Economy Occasional Papers 131, 2013.

89Pressemitteilung des Vorstands der rumänischen Nationalbank vom 16. November 2009.

90Unter Berücksichtigung der Stichtage für die staatlichen statistischen Daten wurden die folgenden Programmzeiträume zugrunde gelegt: Ungarn 2009-2010; Lettland 2009-2011; Rumänien 2009-2012; Irland und Portugal 2011-2013.

91Basierend auf den Prognosedaten vom Frühjahr 2014, die in Übereinstimmung mit dem ESVG 95 erhoben wurden.

92Auch die unterschiedliche Entwicklung des strukturellen Saldos vor dem Programm ist keine Erklärung für diese Tatsache. Aus den Schätzungen der Kommission geht hervor, dass die Haushaltskonsolidierung im Jahr 2010 in beiden Ländern mit ähnlichen Konsolidierungsanstrengungen begann.

93Durch diese Transaktion übernahm Portugal die künftigen Verbindlichkeiten im Bereich der Altersversorgung. Diese Verbindlichkeiten gelten gemäß dem statistischen Rahmen zwar nicht als öffentliche Schulden, wirken sich aber negativ auf die Tragfähigkeit der Staatsverschuldung aus. Durch die Maßnahme besserte sich die Schuldenstandsquote des Landes daher nur scheinbar.

94Zum Zwecke der Prüfung wurde die Wichtigkeit der Bedingungen aufgrund ihres strukturellen Inhalts gemessen: umfangreich, mittel oder gering. Siehe Anhang III.

95Der Hof analysierte die von den fünf Ländern auf drei Gebieten erzielten Fortschritte: Arbeitsmarktreformen, Rahmenbedingungen für Unternehmen und verantwortungsvolle Haushaltspolitik. Diese Analyse basierte auf internationalen regulatorischen Indikatoren, Input-Indikatoren und den Bewertungen durch die Kommission, den IWF und andere internationale Institutionen.

96Die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes ist ein vielschichtiges und komplexes Konzept. Der Hof stellte diese beiden Indikatoren in den Mittelpunkt seiner Betrachtung, weil sie Teil der Programmprojektion für alle Länder waren. Dies ermöglichte dem Hof eine Beurteilung der Gründe, aus denen die Wettbewerbsfähigkeit sich mitunter nicht gemäß den Erwartungen entwickelte.

97In der Einkommensbilanz werden Finanzströme zwischen Inländern und Ausländern im Zusammenhang mit Einkommen aus Arbeit, Direktinvestitionen, Portfolios und anderen Investitionen erfasst. Sie umfasst außerdem Zahlungen zwischen der Regierung und Ausländern im Zusammenhang mit Steuern und Subventionen auf Produkte und Produktion.

98Wie aus verschiedenen makroökonomischen Indikatoren für die Wettbewerbsfähigkeit hervorgeht, wie dem realen effektiven Wechselkurs, den realen Lohnstückkosten und der Arbeitsproduktivität, sowie Gesamtindikatoren wie dem globalen Wettbewerbsranking.

99Der Hauptgrund dafür war, dass ein großer Anteil der gesamten irischen Exporte außerhalb des Euro-Raums geht. Irland profitierte daher von der Abwertung des Euro gegenüber dem US-Dollar, was in der ursprünglichen Programmprognose nicht vorhergesehen wurde. Durch die Abwertung des Euro erhöhte sich außerdem der Wert der Importe nach Irland. Der Importgehalt der Exporte Irlands – der Anteil der Exporte, die mithilfe von Importen von Zwischengütern und -dienstleistungen produziert wurde – ist mit ungefähr 50 % hoch.

100Die Kommission definiert die interne Abwertung als Maßnahmen, die darauf abzielen, die Preise im Inland entweder durch Beeinflussung der relativen Export-Import-Preise oder durch Verringerung der Produktionskosten im Inland zu senken und dadurch eine Abwertung des realen Wechselkurses zu bewirken. Quelle: Europäische Kommission, Quarterly Report on the Euro Area, III/2011, Band 10, S. 22.

101Maßgeblich für die Wettbewerbsfähigkeit ist die Lohnentwicklung im Privatsektor, und insbesondere im Sektor der handelbaren Güter.

102März 2009 im öffentlichen Sektor und Juli im Privatsektor.

103Anonymisierte Datensätze von der lettischen staatlichen Sozialversicherungsanstalt.

104Diese Herausforderung wurde auch vom Europäischen Ausschuss für Systemrisiken erkannt. In seiner Empfehlung 2011/1 wird sie als das Risiko einer „Beeinträchtigung der geldpolitischen Transmissionskanäle“ bezeichnet, das auf hohe inländische Kredite in Fremdwährungen zurückzuführen ist.

105Empfehlung 2011/1 des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken.

106So schätzte die ungarische Zentralbank das Wechselkursrisiko von Privathaushalten und KMU Ende Juni 2013 als sehr hoch ein.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Überwachung in der Zeit vor der Krise

179

Vor der Krise bestand bereits ein EU-Rahmen, der auf die Überwachung der öffentlichen Haushalte in den Mitgliedstaaten ausgerichtet war. Es war Aufgabe der Kommission, den Rat auf die wachsenden Haushaltsungleichgewichte aufmerksam zu machen. Die Kommission war auf die ersten Anträge auf finanziellen Beistand nicht vorbereitet.

180

Die Kommission wurde ihrer Aufgabe, Haushaltsungleichgewichte zu bewerten, im Vorfeld der Krise nicht gerecht, da sie die Staatshaushalte robuster einschätzte, als sie in Wirklichkeit waren. Eine wesentliche Schwachstelle der von der Kommission vor dem Jahr 2009 durchgeführten Bewertungen war die fehlende Berichterstattung über die Entstehung von Eventualverbindlichkeiten des öffentlichen Sektors, die im Zuge der Krise häufig zu realen Verbindlichkeiten wurden. Des Weiteren schenkte die Kommission dem zwischen umfangreichen ausländischen Kapitalflüssen, dem Zustand der Banken und letztendlich den öffentlichen Finanzen bestehenden Zusammenhang zu wenig Beachtung. Diese Versäumnisse bei der Überwachung hatten zur Folge, dass die Kommission auf die Aufgabe der Programmverwaltung nicht vorbereitet war, als die ersten Anträge auf finanziellen Beistand eingingen (siehe Ziffern 35-47).

Verfahren der Programmverwaltung

181

Es ist der Kommission gelungen, ihre neuen Aufgaben im Bereich der Programmverwaltung zu erfüllen, zu denen das Führen von Gesprächen mit den nationalen Behörden, die Erstellung von Programmprognosen und Schätzungen der Finanzierungslücken sowie die Ermittlung der notwendigen Reformen zählten. In Anbetracht des Zeitdrucks und Erfahrungsmangels in der Anfangszeit war dies ein Erfolg (siehe Ziffern 45-50).

182

Die Kommission ging bei der Beschaffung der erforderlichen Informationen gründlich vor. Sie baute zunehmend internes Fachwissen auf und suchte die Zusammenarbeit mit einem breiten Spektrum von Interessenträgern in den Empfängerländern. Die Kommission stellte jedoch in den Jahren 2008 und 2009 nicht in gleichem Umfang Fachwissen bereit wie dies später im Zusammenhang mit den Euro-Raum-Programmen der Fall war, und es ist ihr auch nicht ohne Weiteres gelungen, Fachwissen von außen zu beschaffen. Die Personalpolitik der Kommission war nicht auf die Abwicklung eines so umfangreichen und wichtigen europäischen Projekts ausgelegt, wie es die Lösung der Staatsschuldenkrise eindeutig war (siehe Ziffern 52-54).

Empfehlung 1

Die Kommission sollte für das gesamte Organ einen Rahmen schaffen, der eine rasche Bereitstellung der entsprechenden Humanressourcen und des Fachwissens ermöglicht, die in ihren Dienststellen oder extern verfügbar sind, falls sich ein Finanzhilfeprogramm als notwendig erweist.

Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates sollte die Kommission Verfahren für eine verstärkte Überwachung und bessere Verwaltung möglicher neuer Finanzhilfeprogramme entwickeln. Die Verfahren sollten ausdrücklich das Szenario abdecken, bei dem diese Tätigkeiten ausschließlich von den EU-Organen durchgeführt werden.

183

Die Erstellung von makroökonomischen Prognosen und Defizitprognosen war keine neue Aufgabe. Die Kommission verwendete ein bereits bestehendes und recht schwerfälliges tabellenbasiertes Prognoseinstrument. Die Qualitätskontrolle beschränkte sich vorwiegend auf die Abstimmung der verschiedenen Teile der Prognosen; die Gründe für die Wahl bestimmter Annahmen als Grundlage für die Prognosen wurde vom Management nicht hinterfragt. Eine Bewertung der Plausibilität wesentlicher Annahmen wie Fiskalmultiplikatoren erwies sich als überaus schwierig, und zwar nicht nur bei späteren Überprüfungen, sondern auch für das Management während der eigentlichen Erstellung der Prognosen (siehe Ziffern 55-70).

Empfehlung 2

Die Programmteams sollten verpflichtet sein, über die bei der Erstellung der Prognosen zugrunde gelegten wesentlichen Annahmen und durchgeführten Arbeitsschritte systematisch Aufzeichnungen zu führen. Die Kommission sollte Instrumente einrichten, um die Dokumentation zu erleichtern. Dazu könnte eine automatische Protokollierung der von den Prognostikern vorgenommenen Änderungen gehören.

Die Verfahren zur Qualitätskontrolle sollten mehr Überprüfungen der wesentlichen zugrunde liegenden Annahmen und Parameter umfassen, die von den Länderreferaten ausgewählt wurden. So könnte bei der Qualitätsüberprüfung zum Beispiel eine auf einem Referenzmodell basierende Prognose zugrunde gelegt werden, um Bereiche zu kennzeichnen, in denen die auf Beurteilungen basierende Prognose deutlich von der modellbasierten Prognose abweicht. Dies würde gezieltere Qualitätsüberprüfungen ermöglichen.

184

In den Programmen waren die politischen Prioritäten der EU und der aktuelle Kenntnisstand bezüglich der Wirtschaft größtenteils angemessen berücksichtigt. Die Verfahren der Kommission wurden jedoch häufig dadurch beeinträchtigt, dass Unterlagen nicht systematisch aufbewahrt wurden. Sie waren nicht auf eine retrospektive Bewertung der Entscheidungsfindung ausgerichtet. Dies kann teilweise durch die Krise, den anfänglichen Zeitdruck und die Tatsache erklärt werden, dass diese Art der Programmverwaltung für die Kommission neu war. Die Verfügbarkeit von Aufzeichnungen besserte sich mit der Zeit, doch selbst für die jüngsten Programme fehlten wesentliche Dokumente (siehe Ziffern 71-75).

Empfehlung 3

Um sicherzustellen, dass die Faktoren, die den Programmbeschlüssen zugrunde liegen, intern transparent sind,

a)sollten die an der Programmverwaltung beteiligten Mitarbeiter alle erforderlichen Unterlagen im Zusammenhang mit den Bestandteilen der Programmkonzeption, der Auswahl der Bedingungen und der Überwachung der Programmumsetzung durch die Kommission aufbewahren;

b)sollten die Programmleiter verpflichtet sein, wichtige programmbezogene Beschlüsse in einem Beschlussprotokoll zu dokumentieren, damit sie leicht nachzuvollziehen sind.

185

Die Bedingungen in den MoU wurden weitgehend mit spezifischem Verweis auf den jeweiligen Beschluss des Rates begründet. Sie waren jedoch nicht hinreichend auf die vom Rat festgelegten allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingungen ausgerichtet (siehe Ziffern 76-79).

186

Die Bedingungen für den Beistand wurden in jedem Programm anders gehandhabt. In einigen Programmen waren sie insgesamt weniger streng und damit leichter zu erfüllen. Beim Vergleich von Ländern mit ähnlichen strukturellen Schwächen wurde festgestellt, dass die geforderten Reformen nicht immer im Verhältnis zu den Problemen des jeweiligen Landes standen oder ganz unterschiedliche Wege verfolgten. Einige, jedoch nicht alle Defizitziele der Länder waren lockerer, als dies angesichts der wirtschaftlichen Situation gerechtfertigt erscheint (siehe Ziffern 80-91).

187

Die Gefahr, dass Länder unterschiedlich behandelt oder unnötige Reformen verlangt werden, stellt im Rahmen des Verfahrens der Programmverwaltung nach wie vor eine Herausforderung dar. Da die Programme in Krisenzeiten durchgeführt wurden, war es schwierig, detaillierte Leitlinien zu entwickeln, um den Handlungsspielraum der Programmteams und der nationalen Behörden bei der Erstellung und Verhandlung von Dokumenten wie Beschlüssen des Rates oder MoU einzuschränken. Jegliche Lösung muss daher auf der stärkeren Überwachung der Arbeit der Kommissionsbediensteten basieren und mit Verbesserungen des Überprüfungsverfahrens einhergehen.

188

Das Ergebnis der Arbeit der Kommissionsbediensteten ist eine Reihe von Programmdokumenten, die die Grundlage für Beschlüsse der Kommission (oder des zuständigen Kommissionsmitglieds im Namen der Kommission) und des Rates bilden. Sowohl die Programmdokumente als auch die ihnen zugrunde liegende Analyse haben sich seit Ende 2008 deutlich verbessert. Selbst in den neueren Programmdokumenten fehlten jedoch einige wesentliche Informationen (siehe Ziffern 97-99).

189

Allen Bereichen der Programmverwaltung gemeinsam war die Zugrundelegung der Einschätzung von Experten in spezifischen Bereichen. Die wichtigsten Dokumente, die auf einer Analyse von Experten basierten, wurden überprüft, doch war diese Überprüfung in mehrerlei Hinsicht unzureichend. Die zugrunde liegenden Berechnungen wurden von niemandem außerhalb des Programmteams überprüft, die Arbeit wurde nicht kontrolliert, und auch die Qualitätskontrolle selbst wurde nicht ausreichend dokumentiert (siehe Ziffern 93-96).

Empfehlung 4

Die Kommission sollte – unter Berücksichtigung der verfügbaren Ressourcen – sicherstellen, dass ordnungsgemäße Verfahren für die Überprüfung der Programmverwaltung und des Inhalts der Programmdokumente eingerichtet sind. Horizontale Überprüfungen sollten als Peer-Review der von den Programmteams geleisteten Arbeit durchgeführt werden. Dabei sollte horizontalen Aspekten wie der Gleichbehandlung von Ländern besondere Beachtung geschenkt sowie dem Management Bericht erstattet werden.

190

Die Kommission ist für die Überwachung der Umsetzung der Programme zuständig. Der größte Schwachpunkt auf diesem Gebiet betrifft die Überwachung der Umsetzung der haushaltspolitischen Maßnahmen. Die Defizitziele der einzelnen Programme wurden auf der Grundlage des ESVG-Defizits festgelegt. Dadurch wird zwar die vollständige Übereinstimmung mit dem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit sichergestellt, es bedeutet jedoch auch, dass wenn ein Beschluss über die Fortsetzung eines Programms ansteht, die Berichterstattung der Kommission in Bezug auf die Einhaltung der Defizitziele nicht nur einer Mess-, sondern auch einer Prognoseunsicherheit unterliegt (siehe Ziffern 100-103).

Empfehlung 5

Zum Zwecke der Haushaltsüberwachung sollte die Kommission in die MoU Variablen aufnehmen, die sie mit geringer zeitlicher Verzögerung erheben kann, wie etwa einen vierteljährlichen Kassensaldo und/oder eine Zielvorgabe in Bezug auf Zahlungsrückstände.

191

Die Berichterstattung über die Erfüllung der Bedingungen folgte keiner Systematik. Für die Bezeichnung der Nichterfüllung der Bedingungen wurden viele verschiedene Begriffe verwendet, was zu Verwirrung führte. Über einige Bedingungen wurde nicht Bericht erstattet. Einige wenige Bedingungen wurden als erfüllt gemeldet, obwohl dies nicht der Fall war (siehe Ziffern 104-107). Durch eine wirksame interne Überprüfung (siehe Empfehlung 4) sollte das Risiko, dass diese Fehler auftreten, verringert werden. Die Arbeit des Hofes deutet jedoch auch auf andere Schwächen in der Art und Weise hin, wie die Bedingungen angewandt wurden. Tranchen wurden freigegeben, obwohl im Hinblick auf die fristgerechte Erfüllung der Bedingungen erhebliche Schwankungen von Land zu Land vorlagen (siehe Ziffer 200). Die Programme enthielten Bedingungen, durch die die tatsächliche Umsetzung der Reformen nicht gewährleistet werden konnte oder die für die Bewältigung der Krise oder die Rückzahlung der Kredite nicht wirklich wichtig waren.

Empfehlung 6

Die Kommission sollte die Funktion der Programmbedingungen klarstellen:

a)In den Programmdokumenten sollte die relative Bedeutung der Bedingungen als Voraussetzungen für die Freigabe von Tranchen festgelegt werden.

b)Die Bedingungen sollten sich auf Reformen konzentrieren, die umfangreiche und nachhaltige Auswirkungen haben. Wenn die Auszahlung der Tranchen von vorbereitenden Schritten abhängig gemacht wird, sollte das MoU Bedingungen enthalten, die die anschließende Verabschiedung von Reformen gewährleisten.

c)Bedingungen sollten sparsam verwendet werden und sich eindeutig auf Reformen beziehen, die für die Bewältigung der Krise oder die Rückzahlung des Beistands wesentlich sind. Die Programmteams sollten verpflichtet sein, die Notwendigkeit jeder einzelnen Bedingung zu begründen. Die Auswahl der Bedingungen sollte einer internen Überprüfung unterliegen.

d)Die Bedingungen sollten so definiert sein, dass ihre Erfüllung zuverlässig überwacht werden kann. Wenn die Bedingungen festgelegt sind, sollten die Programmteams die Daten bestimmen, die später für die Bewertung der Ergebnisse der Programmmaßnahmen herangezogen werden können.

192

Alle Programmteams bauten eine gut funktionierende informelle Zusammenarbeit mit dem IWF und der EZB auf. Das Fehlen förmlicher Kooperationsvereinbarungen war auf den Zeitrahmen zurückzuführen, von dem man erwartete, dass er kurz werden würde, und möglicherweise auf die Präferenzen der Institutionen (siehe Ziffern 108-114).

Empfehlung 7

Wenn die Kommission mit den anderen Programmpartnern zusammenarbeiten muss, sollte sie eine Formalisierung der interinstitutionellen Zusammenarbeit anstreben. In der entsprechenden Aufgabenbeschreibung sollten Mechanismen zum Informationsaustausch, zum Umgang mit vertraulichen Informationen und zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten festgelegt werden.

Anleihetätigkeit

193

Die Emission von Schuldtiteln durch die Kommission war ein Erfolg, da die Anleiheemissionen auf eine ausreichende Nachfrage von den Kapitalmärkten trafen, sodass alle Anleihen platziert werden konnten. Die Kommission nahm die Anleiheemissionen fristgerecht vor. Die endgültigen Fremdkapitalkosten entsprachen dem Marktniveau sowie dem Niveau vergleichbarer Emissionen. Was das eigentliche Verfahren betrifft, war das Preisniveau in einigen Fällen höher als das von den konsortialführenden Banken ursprünglich angegebene Preisniveau (siehe Ziffern 115-122).

194

Das Verfahren der Schuldenverwaltung wies in den ersten Jahren einige Lücken auf. Diese Defizite können teilweise durch die geringe Zahl an Kommissionsbediensteten erklärt werden, die mit dieser Aufgabe betraut wurden. Die Lücken hatten keine nachweislichen Auswirkungen auf das Ergebnis der Kreditaufnahme. Sie wurden bei den späteren Anleiheemissionen größtenteils geschlossen, sodass die Empfehlung sich nur auf Schwachstellen bezieht, die zum Zeitpunkt der Prüfung als noch offen aufgezeigt wurden (siehe Ziffern 123-136).

Empfehlung 8

In Bezug auf die Schuldenverwaltung sollte die Kommission

a)die Zuteilung von Emissionen transparenter machen;

b)Unterlagen über ihre wichtigsten, emissionsbezogenen Absprachen mit konsortialführenden Banken systematisch aufbewahren;

c)auf den Zusagen der konsortialführenden Banken im Vorfeld der Emission und im Nachgang der Emission bestehen; und

d)regelmäßige vorausschauende Marktanalysen durchführen, um die Merkmale jeder Emission zu bestimmen und die Liquidität des Sekundärmarktes zu bewerten.

Programmerfolge

195

Die Analyse der Erfolge sollte im Rahmen einer weiterführenden Wirtschaftsforschung untersucht werden, um besser zu verstehen, wie die einzelnen Länder die notwendigen Anpassungen durchgeführt haben und wie die Auswirkungen dieser Anpassungen in der Zukunft gleichmäßiger verteilt werden könnten.

Verwendung des finanziellen Beistands

196

In den fünf Ländern blieb das Niveau des finanziellen Beistands insgesamt gegenüber den Prognosen unverändert. Unterschiede bestanden jedoch in Bezug auf die Möglichkeiten, die der finanzielle Beistand eröffnete. Die frühen Programme und das irische Programm enthielten eine erhebliche Sicherheitsmarge. Dadurch konnten die betreffenden Länder die teureren IWF-Kredite vorzeitig zurückzahlen, die Programmfinanzierung oder die Abhängigkeit von ihren Eigenmitteln reduzieren oder ihre Währungsreserveziele übertreffen (siehe Ziffern 138-139).

197

Im Gegensatz dazu war Portugal mit einem deutlich höheren Finanzierungsbedarf konfrontiert als ursprünglich geschätzt, und die Mittelausstattung war im portugiesischen Programm knapp. Um seinen Bedarf zu decken, musste sich Portugal an den Märkten finanzieren. Der finanzielle Beistand für Rumänien war ausreichend, um den Zahlungsbilanzbedarf des Landes zu decken, aber die Finanzierung des öffentlichen Sektors Rumäniens erwies sich als problematischer (siehe Ziffern 140-143).

Haushaltssanierung

198

Bis auf einige Ausnahmen wurden die angepassten Defizitziele erreicht. Die tatsächliche Gestaltung der Haushaltskonsolidierung entsprach weitgehend den ursprünglichen Plänen, doch machte die Aushöhlung der Steuergrundlage die Einnahmenzuwächse aus wichtigen neuen steuerlichen Maßnahmen, die im Jahr 2009 ergriffen wurden, wieder zunichte (siehe Ziffern 144-148).

199

Das strukturelle Defizit aller Länder hat sich verbessert, jedoch in unterschiedlichem Tempo, was hauptsächlich auf eine unterschiedliche Ausgangslage zurückzuführen war. Ein Teil der Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung hatte keine dauerhaften Auswirkungen auf das Defizit, weil die Mitgliedstaaten zur Erreichung der Ziele einmalige Maßnahmen durchführten (siehe Ziffern 149-154).

Strukturelle Bedingungen

200

Die Mitgliedstaaten hielten die in den MoU festgelegten Fristen in unterschiedlichem Maß ein. In Fällen, in denen die Bedingungen nicht fristgerecht erfüllt wurden, geschah dies meist aus Gründen, die sich der Kontrolle der Kommission entzogen. Bisweilen war der ursprüngliche Zeitrahmen angesichts des Umfangs der Reform zu ambitioniert. Auch wenn die Länder eine ursprüngliche Frist nicht einhalten konnten, erfüllten sie die Bedingungen oft nach einer gewissen Zeit (siehe Ziffern 155-157).

201

Die Erfüllung wichtiger Bedingungen innerhalb der ursprünglichen Frist war ebenso wahrscheinlich wie die Erfüllung weniger wichtiger Bedingungen. Zum Ende eines Programmzeitraums war der Anteil der erfüllten wichtigen Bedingungen tendenziell höher, was darauf hindeutet, dass die Kommission gegen Ende der Programme die am dringendsten notwendigen Reformen etwas stärker in den Mittelpunkt rückte (siehe Ziffer 158).

202

Die Programmbedingungen stießen erfolgreich Reformen an, die größtenteils nach dem Ende des Programms fortgesetzt wurden (zum Zeitpunkt dieser Prüfung wurden nur wenige Fälle festgestellt, in denen Reformen wieder rückgängig gemacht wurden). Wenn die Programme auf Reformen in bestimmten spezifischen Bereichen ausgerichtet waren, wurden spürbare Verbesserungen erreicht. In einigen Fällen trug die EU dazu bei, neue Reformen anzuregen, während in anderen Fällen die Finanzhilfeprogramme einen Anreiz schufen, die Umsetzung vorhandener nationaler Pläne zu beschleunigen. Die Erfüllung einer Reihe von Bedingungen entfaltete jedoch noch nicht die Wirkung, die Grund für ihre Aufnahme in die Programme war (siehe Ziffern 159-164).

Makroökonomische Erfolge

203

Neben der Konsolidierung der Haushaltslage und der Stabilisierung des Finanzsektors hatten die Programme auch die Wiederherstellung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts durch Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zum Ziel. In vier der fünf geprüften Länder verlief die Anpassung der Leistungsbilanz schneller als erwartet. Dies ist hauptsächlich auf eine unerwartete Verbesserung der Einkommensbilanz und in geringerem Maße auf eine ebenso unerwartete Verbesserung der Handelsbilanz zurückzuführen. Die Importe fielen geringer aus als erwartet, hauptsächlich wegen eines Rückgangs des BIP. In Fällen, in denen die Exporte ebenfalls geringer ausfielen als erwartet, waren gewöhnlich externe Faktoren (hauptsächlich ein Rückgang des BIP von Handelspartnern) die Ursache (siehe Ziffern 165-172).

204

Die interne Abwertung war ein Kernelement der makroökonomischen Strategie in drei Ländern, in denen eine Reihe von Maßnahmen entwickelt wurde, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit wiederherzustellen, hauptsächlich durch Senkung der Arbeitskosten. In der Praxis waren von der Lohnanpassung während der Rezession neu eingestellte Arbeitnehmer betroffen, die Löhne bereits angestellter Arbeitnehmer sanken hingegen kaum (siehe Ziffern 173-174).

Empfehlung 9

Die Kommission sollte besseren Einblick in die Art und Weise gewinnen, wie die Länder die Anpassung durchgeführt haben, damit die im Rahmen der Programme gesammelten Erfahrungen stärker berücksichtigt werden können. Zu den Themen, die näher untersucht werden könnten, gehören

a)die Auswirkungen von Maßnahmen zur Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit, wie etwa die interne Abwertung;

b)die sozialen Auswirkungen und die Lastenteilung im Rahmen des Anpassungsprogramms; und

c)die zeitliche Abfolge der Anpassungsmaßnahmen.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Milan Martin CVIKL, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 11. November 2015 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Gründe für die Beantragung von Beistand

Jede Krisensituation wurde auf der Grundlage der in der wissenschaftlichen Literatur empfohlenen Kategorien klassifiziert¹.

Land
Art der Krise
Hauptgründe für den Antrag der Regierung auf Beistand

Ungarn
Zahlungsbilanzkrise
Der Zusammenbruch von Lehman Brothers führte Anfang Oktober 2008 zu einer Trübung der Investorstimmung. Dies hatte einen Ausverkauf von Staatsanleihen, eine gescheiterte Anleiheauktion und eine starke Währungsabwertung zur Folge. Der Druck auf den Devisenmärkten löste einen Liquiditätsdruck bei Banken aus, die Schwierigkeiten hatten, Devisenswapgeschäfte zu verlängern.

Ungarn beantragte den finanziellen Beistand aus Sorge, dass die entstehende Panik sich so negativ auf Marktmechanismen auswirken könnte, dass Ungarn plötzlich nicht mehr in der Lage sein könnte, externe Finanzmittel zu erhalten.

Quelle: Ursprüngliche Programmdokumente der Kommission (2008), IWF-Ex-post-Evaluierung für Ungarn (2011).

Lettland
Zahlungsbilanzkrise Bankenkrise
Während der drei Monate vor dem Antrag auf Beistand waren die Bankeinlagen um 10 % gesunken. In erster Linie gab es einen Ansturm auf die Parex-Bank, die nach dem Verlust eines Viertels ihrer Einlagen mit erheblichen Liquiditätsproblemen konfrontiert war. Im gleichen Zeitraum sanken die offiziellen Währungsreserven um fast 20 %, da die Zentralbank Devisen verkaufte, um die Wechselkursbindung zu wahren. Im November beschloss die Regierung, einzugreifen und die Parex-Bank zu verstaatlichen. Im Dezember beschränkte die Regierung die Abhebung von Einlagen bei der Parex-Bank.

Nach Angaben des Ministerpräsidenten benötigte Lettland aus drei Gründen finanziellen Beistand: zur Sanierung der Parex-Bank, zur Finanzierung des Haushaltsdefizits und zur Stabilisierung des Finanzmarkts.

Zunehmende Bedenken in Bezug auf das Finanzsystem Lettlands und seine Auslandsverschuldung führten zur Zahlungsbilanz- und Bankenkrise.

Quelle: IWF-Antrag Lettlands (2009), Aslund, Anders und Valdis Dombrovskis (2011): How Latvia Came Through The Financial Crisis, Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths und Bertrand Gruss (2013): Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis, Endgültiger Entwurf zur Vorlage beim Brookings Panel on Economic Activity im Herbst 2013.

Rumänien
Zahlungsbilanzkrise
Mit dem Beginn der globalen Finanzkrise im Jahr 2008 gerieten die rumänischen Finanzmärkte und das rumänische Bankensystem stark unter Druck. Der Zugang zu Außenfinanzierung war begrenzt, was zu einem rapiden Anstieg der Zinsen führte. Die Verlangsamung der Kapitalströme führte zu einer starken Abwertung des Wechselkurses von über 15 %, was die Qualität der Vermögenswerte minderte und die Bankenbilanzen weiter schwächte.

Die Zentralbank griff ein, um den rumänischen Leu zu stabilisieren. Die Bonitätseinstufung Rumäniens wurde unter Investment Grade gesenkt, wodurch sowohl der Risikoaufschlag als auch die Fremdkapitalkosten stiegen. Die Renditen der rumänischen Staatsanleihen stiegen auf 9 %.

Nachdem die Risikobereitschaft stark abgenommen hatte, der Wechselkurs unter Druck geraten war und sich der Zugang zu den Märkten für öffentliche Anleihen immer schwieriger gestaltete, beantragten die rumänischen Behörden im März 2009 finanziellen Beistand.

Quelle: IWF: Romania: Request for Stand-By Arrangement (2009), Ex-Post-Bewertung Rumäniens durch den IWF (2012), Europäische Kommission: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania, European Economy Occasional Papers 156 (2013).

Irland
Bankenkrise
Ab Ende 2007 schwand das Vertrauen der Investoren in den irischen Immobilienmarkt, weil ein Überangebot und eine Preisblase befürchtet wurden. Dadurch war Irland mit zwei Problemen konfrontiert: einem starken Rückgang der zyklischen, mit der Baubranche verbundenen Einnahmen und dem plötzlichen Aufkommen großer Verluste im einheimischen Bankensystem.

Zwischen 2008 und 2010 ergriff Irland umfangreiche Maßnahmen zur Stärkung seines Bankensektors. Es stellte staatliche Bürgschaften für die Verbindlichkeiten der einheimischen Banken bereit und versorgte seinen Bankensektor mit Kapitalspritzen in Höhe von mehr als 20 % seines BIP. Die National Asset Management Agency übernahm die von der Krise betroffenen Vermögenswerte der Banken auf dem Gebiet der Land- und Grundstücksentwicklung.

Die Verpflichtungen der Regierung gegenüber dem Finanzsektor trieben die Aufschläge für irische Staatsanleihen jedoch auf einen historischen Höchststand und schränkten Irlands Marktzugang deutlich ein.

Quelle: Irland: Absichtserklärung (2010), IWF: Ireland: Request for an Extended Arrangement (2010), Europäische Kommission (2011).

Portugal
Staatsschuldenkrise
Die Zeit vor dem Antrag auf finanziellen Beistand war durch eine ungünstige Entwicklung auf dem Gebiet der öffentlichen Finanzen und eine Verschlechterung der Konjunkturaussichten geprägt. Dies führte zu einer Verringerung des Vertrauens und einem zunehmenden Marktdruck auf portugiesische Anleihen, was durch die negative Entwicklung auf den Staatsanleihemärkten des Euro-Raums noch verstärkt wurde.

Als der Marktzugang sich zunehmend schwieriger gestaltete, griff die Regierung immer mehr auf die Emission von kurzfristigeren Wertpapieren und andere Arten der Finanzierung zurück (wie etwa Privatplatzierung, syndizierte Emission und umfangreiche kurzfristige Finanzierung durch einheimische Banken). Anfang Mai 2011 erhöhten sich die Aufschläge auf zehnjährige portugiesische Staatsanleihen gegenüber Bundesanleihen auf 650 Basispunkte.

Nachdem portugiesische Staatsanleihen von den Ratingagenturen mehrfach in Folge herabgestuft wurden, konnte das Land sich nicht mehr zu Sätzen refinanzieren, die mit auf Dauer tragfähigen Finanzen zu vereinbaren gewesen wären.

Quelle: Europäische Kommission: The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy, Occasional Papers 79, (2011); IWF: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility (2011).

1Claessens und Kose (2013); Laeven und Valencia (2012); Kaminsky und Reinhart (1999).

Anhang II

Die Darlehensinstrumente für die fünf Länder

| Zahlungsbilanzhilfe | Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) | Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF)
Institutionelle Form | EU-Mechanismus | EU-Mechanismus | Aktiengesellschaft der Länder des Euro-Währungsgebiets
Kapitalstruktur | Garantiert durch den EU-Haushalt | Garantiert durch den EU-Haushalt | Garantien von Ländern des Euro-Raums
Darlehenskapazität in Euro | 50 Milliarden Euro | 60 Milliarden Euro | 440 Milliarden Euro
Instrumente | Darlehen, Kreditlinien | Darlehen, Kreditlinien | Darlehen, Käufe von Schuldverschreibungen auf den Primär- und Sekundärmärkten
Geltungsdauer | Ständiger Mechanismus | Befristeter Mechanismus | Befristeter Mechanismus
Wichtigste Entscheidungsgremien | Rat, der mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Europäischen Kommission beschließt | Vorstand der EFSF (d. h. Mitglieder der Euro-Gruppe)
Rechtsgrundlage der Finanzierung | Artikel 143 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union | Artikel 122 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union | Zwischenstaatliche Entscheidung

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

In der Tabelle sind die anderen beiden Instrumente – zwischenstaatliche Kredite an Griechenland und Europäischer Stabilitätsmechanismus – nicht enthalten, die geschaffen wurden, um Ländern des Euro-Raums finanziellen Beistand zu leisten.

Anhang III

Prüfungsmethoden

Bestimmung der Prüfungskriterien

1.Die bewährten Verwaltungsverfahren und Bewertungskriterien wurden aus Bewertungen von IWF-Programmen, Ex-Post-Bewertungen der Zahlungsbilanzhilfe der EU für Drittländer, früheren Berichten des Hofes über Makrofinanzhilfe, Leitlinien und anderen Publikationen unabhängiger Institute und Thinktanks sowie wissenschaftlicher Forschung hergeleitet. In Tabelle 1 sind die wichtigsten Quelldokumente enthalten.

Tabelle 1 – Hauptquellen für die Prüfungskriterien

IWF und Unabhängiges Evaluierungsbüro des IWF

IWF-Konditionalitätsleitlinien: IMF Guidelines on Conditionality (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006); 2011 Review of Conditionality (2012)

Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)

Bewertungsbericht: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)

Bewertungsbericht: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)

Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)

Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, IWF, 2011

Europäische Kommission

Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (2007)

Abschlussbericht: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008) (2009)

Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (2010)

Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (2010)

Europäischer Rechnungshof

Sonderbericht Nr. 5/2001 zu den im Rahmen der Strukturanpassungshilfe gebildeten und für Haushaltsbeihilfen verwendeten Gegenwertmitteln (7. und 8. EEF)

Sonderbericht Nr. 2/2005 über die aus dem EEF an die AKP-Staaten gezahlten Haushaltszuschüsse: Verwaltung des Aspekts „Reform der öffentlichen Finanzen“ durch die Kommission

Sonderbericht Nr. 11/2010: „Verwaltung allgemeiner Budgethilfen in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern durch die Kommission“

2.Zur Ermittlung vorbildlicher Verfahren auf dem Gebiet der Staatsschuldenverwaltung, der Investorbeziehungen und der Transparenz in Bezug auf die Emission von Schuldtiteln wurden einschlägige Arbeiten und Leitlinien der folgenden Organisationen herangezogen:

a)IWF und Weltbank, insbesondere die verschiedenen Fassungen der Leitlinien zur Staatsschuldenverwaltung (2001, 2003, 2007 und 2014) und zur Nutzung von Syndizierungen (2010 und 2013);

b)Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, insbesondere die länderübergreifende Analyse der staatlichen Verfahren zur Emission von Schuldtiteln (2009);

c)Bank für Internationalen Zahlungsausgleich; und

d)Verbände des Privatsektors wie International Capital Market Association, Association for Financial Markets in Europe und Internationales Finanzinstitut.

Analyse der strukturellen Bedingungen

3.Die Analyse der strukturellen Bedingungen basierte auf Stichproben (siehe Tabelle 2). Die Bereiche wurden nach Beurteilung ihrer relativen Bedeutung für jedes Programm ausgewählt.

Tabelle 2 – Aufschlüsselung der Stichprobe

Ungarn
Lettland
Rumänien
Irland
Portugal

Zahl der analysierten Bedingungen
44
56
67
59
135

Ungefähre Abdeckung (Schätzung aufgrund einer Hochrechnung auf der Grundlage der Stichprobe)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Thematischer Rahmen

Verwaltung der öffentlichen Mittel (z. B. verantwortungsvolle Haushaltspolitik; öffentliches Auftragswesen)
x
x
x
x
x

Reform des öffentlichen Dienstes und/oder der Personalausgaben im öffentlichen Sektor
x
x
x

x

Versorgungsbezüge
x
x
x
x

Strukturmittel
x
x
x

Staatliche Unternehmen, Privatisierung, öffentlich-private Partnerschaften

x
x

x

Rahmenbedingungen für Unternehmen

x
x

Arbeitsmarkt (Lohnbildung, aktive Arbeitsmarktpolitik, Arbeitslosenunterstützung)
x

x
x
x

Finanzsektor (Eigenkapitalquote, Bankenaufsicht)
x

x
x

173 % der Bedingungen sind strukturelle Bedingungen. Die restlichen 27 % sind rein haushaltspolitische Bedingungen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

4.Ähnliche Bedingungen in den verschiedenen Fassungen der MoU wurden zusammengefasst, um unnötige Wiederholungen zu vermeiden. Der Anteil der zusammengefassten Bedingungen an der Zahl der Bedingungen in den verschiedenen MoU wurde zur Messung des Fortbestandes der Bedingungen verwendet.

5.Die zusammengefassten Bedingungen wurden – nach ihrem strukturellen Inhalt – in drei Kategorien unterteilt:

i)Geringer struktureller Inhalt: Diese Kategorie umfasst Bedingungen, die allein keine bedeutenden wirtschaftlichen Veränderungen bewirken würden. Diese Bedingungen können jedoch als Vorbereitungsschritte für bedeutendere Reformen dienen. Beispiele dafür sind: i) einmalige Erhebungsmaßnahmen wie eine Einzelbewertung; ii) Erstellung und Veröffentlichung von Plänen oder Strategien; und iii) Fortsetzung einer bestimmten Maßnahme.

ii)Mittlerer struktureller Inhalt: Diese Kategorie umfasst Bedingungen, die potenziell eine unmittelbare erhebliche Wirkung auf das Verhalten einer bestimmten Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern haben können (z. B. von Beamten, Unternehmen, Verbrauchern, Arbeitnehmern und Inhabern von Lizenzen). Damit diese Wirkung jedoch nachhaltig ist, wären zusätzliche Folgemaßnahmen erforderlich. Zu dieser Kategorie gehören vier Arten von Bedingungen. Erstens: Bedingungen, die es erforderlich machen, dass die Exekutive Maßnahmen einleitet, die wahrscheinlich eine unmittelbare Wirkung haben werden. Diese Bedingungen können sogar ausgesprochen starke makroökonomische Auswirkungen haben (wenn die Regierung zum Beispiel beschließt, den Mindestlohn zu senken), sie können jedoch leicht rückgängig gemacht werden. Zweitens: Bedingungen, bei denen die Regierung eine Tätigkeit wiederholt durchführen muss (z. B. regelmäßige Haushaltsüberwachung). Drittens: Bedingungen, die die Umsetzung von verschiedenen Verwaltungsmaßnahmen erfordern, wie die Reorganisation innerhalb der Zentralregierung, oder von Maßnahmen, die zur Umsetzung geltender Rechtsvorschriften führen. Viertens: alle einmaligen Maßnahmen.

iii)Umfangreicher struktureller Inhalt: Diese Kategorie umfasst Bedingungen, die von allein langfristige wirtschaftliche Veränderungen bewirken könnten. Diese Bedingungen können sehr umfassende und erhebliche Auswirkungen haben, die Auswirkungen können sich jedoch auch auf einige wenige Wirtschaftsteilnehmer konzentrieren. Die Bedingungen in dieser Kategorie erfordern üblicherweise Gesetzesänderungen durch das nationale Parlament. Diese Kategorie umfasst außerdem erhebliche Änderungen der institutionellen Landschaft, wie die Schaffung eines Finanzrates oder die Reorganisation der lokalen Regierung und die Privatisierung¹.

6.Die Erfüllung der Bedingungen wurde anhand der ursprünglichen Frist und anhand des Standes der Umsetzung zum Zeitpunkt der Prüfung bewertet. Die Bewertung basierte gewöhnlich auf den verfügbaren Überwachungsberichten. Die folgenden Arten von Bedingungen wurden in der Analyse der Erfüllung der Bedingungen nicht berücksichtigt:

i)vage Bedingungen – d. h. Bedingungen, bei denen eine Zuordnung nach strukturellem Inhalt nicht möglich war;

ii)permanente Bedingungen – d. h. Bedingungen, die erfordern, dass bestimmte Tätigkeiten einmal im Quartal durchgeführt werden; und

iii)Bedingungen ohne klare Fristen.

7.Um Situationen Rechnung zu tragen, in denen der Erfüllungsstand der Bedingungen nicht in Erfahrung gebracht werden konnte, wurden alle statistischen Tests mindestens zweimal durchgeführt: i) auf der Basis von Datensätzen, bei denen Bedingungen, über deren Erfüllung keine Informationen vorlagen, nicht berücksichtigt wurden; und ii) auf der Basis aller Datensätze, wobei die fehlenden Werte als Nichterfüllung gewertet wurden.

Fremdkapitalkosten

8.Was das Preisniveau der Anleihen angeht, dienten Swap-Sätze als Indikator dafür, was die Märkte als vorherrschende risikofreie Rendite für eine bestimmte Laufzeit zum Zeitpunkt der Emission betrachteten. Der Durchschnitt aus Angebots- und Nachfragepreisen der Swap-Sätze (d. h. der Mid-Swap-Satz) wurde als Benchmark für die von der EU und gleichrangigen Emittenten erreichte Emissionsrendite herangezogen². Die Daten stammten von Bloomberg oder wurden, falls nicht verfügbar, als Differenz zwischen der Emissionsrendite und dem Mid-Swap-Satz zum Zeitpunkt der Bekanntmachung berechnet.

1Verstaatlichungen oder Maßnahmen zur Stützung von Banken fallen nicht in diese Kategorie.

2Europäische Investitionsbank, Europäische Finanzstabilisierungsfazilität, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

I

Die Kommission begrüßt diese vom EuRH durchgeführte Wirtschaftlichkeitsprüfung der Programme, die finanziellen Beistand aus dem Zahlungsbilanzmechanismus und dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) erhalten haben. Die wirtschaftlichen Kernziele der Programme wurden erreicht: Rückkehr der Länder an die Finanzmärkte, Erreichung tragfähiger öffentlicher Finanzen und Rückkehr zum Wachstum mit einem daraus resultierenden Rückgang der Arbeitslosigkeit.

Die Auswirkungen und die Entwicklung der Krise waren sowohl in Europa als auch weltweit bis dahin beispiellos. Es war äußerst schwierig, sämtliche Folgen des raschen Abbaus der Ungleichgewichte im Vorfeld vorherzusagen. In derartigen Krisensituationen ist es nicht mehr möglich, die Wechselbeziehungen zwischen verschiedenen ökonomischen Variablen mit herkömmlichen ökonomischen Reaktionsfunktionen angemessen zu beschreiben. Die Kommission und die EU mussten angesichts der sehr hohen Unsicherheit und der systemischen Länder- und Liquiditätsrisiken, die die Stabilität des gesamten Finanzsystems und die Zahlungsfähigkeit von Staaten bedrohten, schnell handeln.

Zu Beginn der Krise gab es bereits einen multilateralen Überwachungsrahmen, der sich jedoch nicht als in jeder Hinsicht adäquat erwies. Obgleich die Kommission nur begrenzte Erfahrung mit der Art und dem Umfang erforderlicher Interventionsmaßnahmen besaß, entwickelte sie schnell eine Reihe von Instrumenten zur Bewältigung der Krise. Die Zahlungsbilanzhilfsprogramme für EU-Mitgliedstaaten wurden dringlich und unter schwierigen Bedingungen eingerichtet. Bei den EFSM-Programmen war die gleiche Dringlichkeit geboten, da ein erhöhtes Risiko des Übergreifens auf andere Länder des Euro-Raums bestand. Hinzu kam die Schwierigkeit, dass diese Programme über Finanzinstrumente finanziert werden sollten, die gerade erst aufgelegt worden waren. Die Kommission stand akuten Personalengpässen gegenüber und hatte eine steile Lernkurve. Bei den Programmen handelte es sich um komplexe Instrumente, mit denen unvorhersehbare Krisensituationen angegangen wurden.

Der Beitrag der Empfängerländer war bei der Programmkonzeption und -entwicklung von entscheidender Bedeutung. Er spiegelt nicht nur ihre unterschiedlichen Rahmenbedingungen, sondern auch unterschiedliche politische Präferenzen wider und bildet den wichtigsten Faktor dafür, dass sie die Eigenverantwortung für das Reformprogramm behalten. Ohne Eigenverantwortung ist die Erfolgswahrscheinlichkeit eines Programms wesentlich geringer.

Beim Vergleich der Programme ist es auch wichtig, die unterschiedlichen zugrunde liegenden Umstände der Empfängerländer sowie politische, administrative und institutionelle Beschränkungen und deren Veränderung im Laufe der Zeit zu berücksichtigen. Länder können strukturelle Schwächen aufweisen, die oberflächlich betrachtet ähnlich aussehen, aber dennoch am besten durch unterschiedliche Maßnahmen angegangen werden. Wesentlich für den Erfolg der Programme ist die Flexibilität, sie individuell an die Bedürfnisse und Beschränkungen der einzelnen Länder anzupassen. Die Qualität der Programme lässt sich nicht dadurch beurteilen, dass die Anzahl struktureller Bedingungen als Benchmark herangezogen wird.

Die Kommission hat bereits erhebliche Fortschritte während der Programme, die Gegenstand dieser Prüfung sind, und seit deren Ende verzeichnet. Dazu gehören die Bereitstellung von zusätzlichem Fachwissen und Finanzmitteln sowie die Stärkung der wirtschaftspolitischen Steuerungs- und finanziellen Beistandsmechanismen der EU. Die Kommission möchte auf diesen Veränderungen aufbauen und weitere Verbesserungen bewirken, wie in ihrer Antwort auf die Empfehlungen der Prüfung ausgeführt wird.

III

Vor der Krise gab es bereits einen gut etablierten haushaltspolitischen Überwachungsrahmen. Die Tragweite und die Art der globalen Finanzkrise 2007-2008 waren so noch nie da gewesen. Dies war ausschlaggebend für den plötzlichen und ungeordneten Eintritt von Ungleichgewichten in mehreren EU-Ländern.

Die Krise zeigte, dass der Überwachungsrahmen vor der Krise nicht in jeder Hinsicht adäquat war, um das Risiko in der zugrunde liegenden Haushaltslage in Zeiten einer noch nie da gewesenen Wirtschaftskrise zu erkennen. Sie machte auch das Ausmaß des Übergreifens zwischen Ländern und die Notwendigkeit eines umfassenderen Überwachungsansatzes im Bankensektor und in der breiteren Gesamtwirtschaft deutlich. Die Reaktion der Finanzmärkte – die maßgeblich zur Beschleunigung der Krise beitrug – war jedoch ein neuer und besonders schwer vorhersehbarer Effekt. Zu dem Zeitpunkt, als die Länder Beistand beantragten, lief hinter den Kulissen bereits eine Überwachung der sich verschlechternden Lage, und die Kommission stand in engem Kontakt mit den nationalen Behörden. Es obliegt dem Empfänger-Mitgliedstaat, nicht der Kommission, einen Antrag für ein Finanzhilfeprogramm zu stellen. Außerdem sieht der normale Überwachungsrahmen eine stärker begrenzte Rolle der Kommission im Hinblick auf die Überwachung der nationalen wirtschafts- und geldpolitischen Entscheidungen und die Abgabe politischer Empfehlungen vor, als dies unter den Programmbedingungen der Fall ist.

Es wurde schnell und umfassend auf die Krise reagiert. Dazu gehörte eine weitere Stärkung der gesamten wirtschaftspolitischen Steuerung der EU mit einem integrierten System europäischer Finanzaufsichtsbehörden (ESRB, EBA, ESMA, EIOPA) und einer Regulierungsarchitektur für Finanzinstitute (z. B. Bankenunion). Ferner wurden mit der Einführung des Sixpack und des Twopack Abhilfemaßnahmen für die durch die Krise aufgedeckten Schwachstellen der Überwachung ergriffen. Konkret umfasste der Sixpack das Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht, mit dem die Überwachung makroökonomischer und finanzieller Ungleichgewichte zu einem wesentlichen Teil der wirtschaftspolitischen Überwachung der EU wurde.

Bei der Bewertung der Leistung der Kommission wird nicht angemessen berücksichtigt, dass ihre Maßnahmen nicht in einem Vakuum stattfanden, sondern in einen komplexen institutionellen Rahmen eingebettet waren. Die Rolle des IWF und – für die Länder des Euro-Raums – der EZB bei der Erarbeitung und Überwachung der Programme wird heruntergespielt. Ebenso wird der Rolle des Rates als Entscheidungsgremium nicht die gebührende Aufmerksamkeit geschenkt.

IV

Die makroökonomischen Ergebnisse und Haushaltsergebnisse für 2008 sind im Allgemeinen von den anfänglichen Prognosen in den Vorhersagen sehr vieler Institutionen, einschließlich der Kommission, erheblich abgewichen. Dies hängt mit dem plötzlichen Abbau von Ungleichgewichten und der noch nie da gewesenen Art der Krise zusammen, die nach heutiger allgemeiner Einschätzung ein Extremereignis, d. h. ein äußerst unwahrscheinliches Ergebnis in der Verteilung möglicher Ergebnisse, war. Darüber hinaus basieren Prognosen immer auf den zu einem bestimmten Zeitpunkt verfügbaren Informationen. Spätere Entwicklungen und Datenkorrekturen verändern natürlich die Lage und den Ausblick.

Es muss zur Kenntnis genommen werden, dass die Prognose keine exakte Wissenschaft ist. Die Prognosen der Kommission haben sich in der Vergangenheit als recht genau erwiesen.

Vor der Krise konzentrierte sich der Rahmen der EU für die wirtschaftspolitische Steuerung hauptsächlich auf die Haushaltspolitik. Für die Überwachung von Finanzrisiken waren insbesondere die Zentralbanken und die nationalen Aufsichtsbehörden zuständig. Da es keine integrierte europäische Aufsichts- und Regulierungsarchitektur für Finanzinstitute gab, wurden wesentliche Risiken nicht systematisch aufgezeigt. Seit der Krise wurden bei der Beseitigung dieser institutionellen Unzulänglichkeiten und Steuerungsmängel erhebliche Fortschritte erzielt. Der Aufsichtsrahmen wurde überholt, und es wurde ein engerer Kontakt zwischen der Kommission und dem neu gegründeten Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) und den Europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) hergestellt.

Dennoch war nicht ohne Weiteres vorherzusehen, dass die Regierungen infolge der noch nie da gewesenen Art und Tragweite der Finanzkrise Maßnahmen zur Unterstützung des Finanzsektors ergreifen würden, die teilweise erhebliche Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen hatten.

V

Der makroökonomische Überwachungsrahmen ist ein ergänzender Prozess, der nicht Bestandteil des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) ist. Der SWP besteht aus einer Reihe rechtlicher und politischer Maßnahmen im Zusammenhang mit der haushaltspolitischen Überwachung. Der SWP war zu Beginn der Krise zehn Jahre alt und war 2005 gerade überarbeitet worden, um die zugrunde liegende Haushaltslage stärker in den Vordergrund zu stellen. Die Kommission ist bestrebt, aus den festgestellten Unzulänglichkeiten zu lernen, und hat den SWP in den Jahren 2011, 2013 und 2014 weiter überarbeitet.

Den SWP mit der Bereitschaft der Kommission zur Verwaltung der Programme in Verbindung zu bringen lässt den Punkt unberücksichtigt, dass sowohl die Reformen des SWP als auch die Einführung der makroökonomischen Überwachung dazu dienten, die Mängel in den Überwachungsmechanismen zu beseitigen. Dadurch konnten Ungleichgewichte rechtzeitig erkannt und die notwendigen politischen Entscheidungen getroffen werden, damit die Länder besser für eine Krise gewappnet sind. Die Verwaltung des finanziellen Beistands und die Erkennung von Risiken sind zwei unterschiedliche Dinge.

VIII

Im Bericht wird richtig darauf hingewiesen, dass mehrere Tabellenkalkulationsdateien verwendet wurden und es anfängliche Probleme mit der Dokumentation gab. Die Prognoseinstrumente der Kommission sind nicht komplexer als nötig.

Wirtschaftsprognosen lassen sich nicht mit einer einfachen Anwendung erstellen. Die Prognosen der Kommission müssen eine große Menge an Variablen erfassen. Dies führt zwangsläufig zu einer großen und recht komplexen Datenmenge, die die Länderreferenten bei der Erstellung einer Prognose verarbeiten müssen. Die Verwendung von Kalkulationstabellen erfordert Fachwissen und fachliches Urteilsvermögen. Die Prognosemethode der Kommission entspricht der Praxis anderer Organisationen, die Wirtschaftsprognosen erstellen.

Die Kommission widerspricht der Aussage des Rechnungshofs, dass die Annahmen in den Prognosen schwierig zu bewerten seien. Die den Prognosen zugrunde liegenden Annahmen werden in dem Positionspapier beschrieben, das zu Beginn jeder Prognoserunde erstellt wird. Sie werden anschließend vor jeder nachfolgenden Speicherung der Prognose aktualisiert und außerdem in jeder Prognose veröffentlicht. Während der Erstellung der regelmäßigen Prognosen der Kommission finden mehrere Sitzungen mit Länderreferenten, Experten aus den horizontalen Referaten und dem obersten Management statt. Die Diskussion der den Prognosen zugrunde liegenden Annahmen bildet einen wesentlichen Teil dieser Sitzungen. Darüber hinaus prüfen die horizontalen Referate die von den Länderreferaten erstellten Prognosen systematisch auf ihre mathematische und ökonomische Kohärenz.

Die Kommission hat insbesondere ihre Bewertung der Fiskalmultiplikatoren, auf denen die Prognose beruht, eingehend erläutert (siehe beispielsweise Kasten I.5 auf Seite 41 der Herbstprognose 2012). Im Jahr 2013 führte die GD ECFIN eine Bewertung des impliziten Fiskalmultiplikators durch. Die Multiplikatoren liegen innerhalb der Bandbreite, die in empirischer und theoretischer Literatur zu finden ist.

IX

Die Kommission möchte betonen, dass unbedingt klar unterschieden werden muss zwischen der Bereitstellung der erforderlichen Informationen, um zum betreffenden Zeitpunkt eine fundierte Entscheidung zu treffen, und der möglichen Erfassung vollständiger Datensätze zu einem späteren Zeitpunkt.

In der Anfangsphase der Programme arbeitete die Kommission unter enormem Zeitdruck und musste solide und wirksame Krisenmanagementverfahren installieren. Die Kommission räumt ein, dass die Dokumentenverwaltung in der ersten Phase der Programmprozesse Schwächen aufwies und ein Prozess des „Learning by Doing“ stattfand.

Die Kommission stellte dem Rechnungshof eine beträchtliche Menge an Informationen, einschließlich Tabellen, über die den anfänglichen Berechnungen der Finanzierungslücke zugrunde liegenden Daten und Annahmen zur Verfügung. Für alle betreffenden Programmländer wurden Hintergrunddokumente vorgelegt.

X

Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass in den neuesten Programmdokumenten wesentliche Informationen fehlten. Die Programmdokumente für Portugal und Irland waren äußerst gründlich.

XI

Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die Vereinbarungen (MoU) Bedingungen enthielten, die nicht auf die vom Rat festgelegten allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingungen ausgerichtet waren.

Die vom Rat festgelegten allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingungen sind „allgemein“ und nicht als vollständige Liste von Konditionalitäten gedacht. Ihre Erfüllung – insbesondere im Hinblick auf strukturelle Probleme – erfordert häufig ein breites Spektrum von Maßnahmen in der Vereinbarung, um die fundamentale Lage einer Wirtschaft zu stärken.

Darüber hinaus sind die MoU das Ergebnis von Verhandlungen mit den politischen Stellen des betreffenden Mitgliedstaats, deren Beitrag wesentlich für den Erfolg des Programms ist.

Unterschiedliche Ansätze

Nach Auffassung der Kommission war es angemessen, dass jedes Programm die länderspezifischen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, institutionellen Strukturen, Umstände und Präferenzen widerspiegelte.

XII

Die Kommission stimmt zwar zu, dass die Gefahr, dass Länder unterschiedlich behandelt oder unnötige Reformen verlangt werden, im Rahmen des Verfahrens der Programmverwaltung nach wie vor eine Herausforderung darstellt, ist jedoch der Ansicht, dass die länderspezifische Verwaltung der Programme richtig und notwendig war. Diese Flexibilität war angesichts der unterschiedlichen wirtschaftlichen, politischen und administrativen Gegebenheiten in den verschiedenen Ländern und der wichtigen Rolle, die dem Empfängerland bei der Programmkonzeption und -entwicklung zufiel, wünschenswert. Länder können strukturelle Schwächen aufweisen, die oberflächlich betrachtet ähnlich aussehen, aber dennoch am besten durch unterschiedliche Maßnahmen angegangen werden.

Der Beitrag der Empfängerländer bei der Programmkonzeption und -entwicklung, der nicht nur ihre unterschiedlichen Rahmenbedingungen, sondern auch unterschiedliche politische Präferenzen widerspiegelt, bildet den wichtigsten Faktor dafür, dass sie die Eigenverantwortung für das Reformprogramm behalten.

Die Kommission räumt ein, dass es bezüglich der Einheitlichkeit bei der Kategorisierung der Bedingungen noch Spielraum für Verbesserungen gibt.

Nach Auffassung der Kommission ist das vom Rechnungshof verwendete Konzept des „strukturellen Inhalts“ kein aussagekräftiger Maßstab für die Analyse politischer Maßnahmen und die Ziehung von Schlussfolgerungen über ihre Bedeutung. Es kommt auch vor, dass sich die Konditionalität während der Laufzeit eines Programms weiterentwickelt. Eine Strukturreform, die der Rechnungshof letztlich als „umfassenden strukturellen Inhalt“ einstufen würde, erfordert möglicherweise mehrere Vorstufen mit „geringem strukturellem Inhalt“, um richtig bewertet und vorbereitet werden zu können. Die Lockerung einiger Defizitziele beruhte auf einer Gesamteinschätzung, ob die anfänglichen Ziele weiterhin angemessen waren. Dies erfolgte auf der Grundlage einer sorgfältigen Analyse, bei der mehrere länderspezifische Entwicklungen und nicht nur das BIP-Wachstum berücksichtigt wurden.

XIII

Die den Programmentscheidungen zugrunde liegenden Berechnungen werden innerhalb der Kommission von Beamten außerhalb des Hauptprogrammteams, darunter leitende Mitarbeiter und Leiter der horizontalen Referate, überprüft. Die Überprüfungsberichte waren Gegenstand von Konsultationsverfahren mit den zuständigen Generaldirektionen.

Außerdem hat die Kommission bei den EFSM-Programmen eng mit dem IWF und der EZB zusammengearbeitet. Entwürfe der Programmdokumente wurden zwischen den Partnerinstitutionen, die alle aktiv mit den inländischen Behörden zusammenarbeiteten, regelmäßig ausgetauscht und gegengeprüft.

Schließlich wurde dem WFA und EWG über die Verhandlungsergebnisse ausführlich Bericht erstattet, um das Ergebnis transparent zu machen.

XIV

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer X.

XV

Die Verwendung von nach dem Grundsatz der Periodenabgrenzung ermittelten Defizitzielen wird durch den Rechtsrahmen für die wirtschaftspolitische Überwachung der EU gestützt. Alle EU-Mitgliedstaaten, einschließlich derjenigen, die ein wirtschaftliches Sanierungsprogramm durchlaufen, unterliegen den gleichen haushaltspolitischen Vorschriften der EU. Gemäß Protokoll 12 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, in dem die Referenzwerte für das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit definiert sind, wird das Defizit gemäß dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) berechnet, das auf dem Grundsatz der Periodenabgrenzung beruht. Die Verwendung von Daten volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler Ebene zur Definition von haushaltspolitischen Zielen und zur Überwachung erscheint in einem gemeinsamen europäischen Rahmen mehr als gerechtfertigt.

Konzeptionell war der mit dem ESVG95 eingeführte Grundsatz der periodengerechten Rechnungslegung eine wesentliche Innovation, die damals durch die Unzulänglichkeiten der Kassenrechnungsführung motiviert war. Eine dieser Unzulänglichkeiten besteht darin, dass die Kassenrechnungsführung weitaus einfacher zu manipulieren ist und ein weniger verlässliches Bild der Wirtschaftslage vermittelt.

Die Festlegung der Ziele in Übereinstimmung mit dem ESVG schließt jedoch nicht aus, dass die Kommission bei ihrer Überwachung gegebenenfalls auch andere verfügbare Informationsquellen heranzieht. Dazu können auch Haushaltsdaten der Kassenrechnungsführung gehören, da diese schneller als periodengerechte Daten verfügbar sind. Daten der Kassenrechnungsführung müssen unter angemessener Berücksichtigung ihrer unterschiedlichen konzeptionellen Grundlagen interpretiert werden.

Insgesamt kann der richtige Einsatz von Daten aus mehreren Quellen mit unterschiedlichen konzeptionellen Grundlagen und unterschiedlicher Verfügbarkeit nur dazu beitragen, die Überwachung der Programmziele zu verbessern und gegebenenfalls die Entscheidungsfindung zu unterstützen.

XVI

In den Programmen wurden Wege zur Haushaltssanierung entsprechend den Anforderungen des SWP unter Berücksichtigung der länderspezifischen Rahmenbedingungen und Programmziele festgelegt. Doch auch wenn die Programme die relevanten Faktoren bei der Gestaltung des Tempos struktureller Verbesserungen berücksichtigen, kann das Endergebnis durch ein breiteres Spektrum von Faktoren beeinflusst werden, die sich auf das externe Umfeld beziehen. Dazu gehören außergewöhnliche Umstände (beispielsweise tiefere Rezessionen als ursprünglich vorhergesehen), Inflationsraten, die Zusammensetzung des Wachstums, Marktstimmungen, die sich auf die Fremdkapitalkosten auswirken, sowie nachträgliche Datenkorrekturen.

Deshalb ist die Möglichkeit einer flexiblen Anpassung an neue Bedingungen notwendig. Dem wird auch im haushaltspolitischen Überwachungsrahmen der EU Rechnung getragen.

Einmalige Maßnahmen sind in einigen Situationen (Gerichtsurteile, Maßnahmen zur Bankenrettung) möglicherweise nicht vermeidbar, ihre Klassifizierung als solche stellt jedoch sicher, dass sie als vorübergehende Maßnahmen erfasst werden. Sie fließen nicht in den strukturellen Haushaltssaldo ein, gerade um zu vermeiden, dass Regierungen übermäßig auf derartige Maßnahmen zurückgreifen. Außerdem ist es nur natürlich, dass sich der strukturelle Haushaltssaldo verschiedener Länder in unterschiedlichem Tempo verändert.

XVII

Kurze Fristen für die Umsetzung von Reformen könnten mitunter rückblickend als unrealistisch charakterisiert werden, aber es wurden bewusst sehr ambitionierte Fristen festgesetzt, um schnellere Maßnahmen voranzutreiben.

Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die Umsetzung der wichtigsten Bedingungen erst in der Schlussphase der Programme erfolgte. Aufgrund der Krisensituation und der politischen Dynamik für Reformen konzentrierten sich wichtige und schwierige Reformen auf die Programmanfangsphase.

Empfehlungen

Die Kommission stimmt der Empfehlung a) zu.

Die Kommission hat die Bereitstellung von Fachkenntnissen im Laufe der Jahre der Krise verbessert. Sie war in der Lage, mehr Fachkenntnisse in den Programmen des Euro-Raums bereitzustellen, die später als die Programme außerhalb des Euro-Raums anliefen. Innerhalb der Kommission wurde vor Kurzem der Dienst zur Unterstützung von Strukturreformen (SRSS) eingerichtet. Die Kommission wird prüfen, wie einige zentrale Grundsätze für die schnelle Bereitstellung von Fachkenntnissen weiter gestärkt und gegebenenfalls in einen institutionsweiten Rahmen überführt werden können.

Die Kommission wird die Notwendigkeit berücksichtigen, im Kontext der „Twopack“-Verordnungen Verfahren für eine verstärkte Überwachung und bessere Verwaltung möglicher neuer Finanzhilfeprogramme für Länder des Euro-Raums zu entwickeln.

Die Kommission stimmt der Empfehlung b) zu, weist jedoch gleichzeitig auf die Notwendigkeit hin, sicherzustellen, dass die Aufzeichnungstätigkeit nicht zu einem unverhältnismäßigen Aufwand für die Prognostiker, insbesondere im Rahmen der Programme, führt.

Die Kommission hat die Verfahren und die Dokumentenverwaltung seit der Auflegung der ersten Programme bereits verbessert. Sie wird bestrebt sein, die Umsetzung ihrer Richtlinie zur Dokumentenverwaltung und Qualitätskontrolle weiter zu verbessern.

Die Kommission stimmt der Empfehlung c) zu.

Die Kommission hat ihre Aufzeichnungen seit Beginn der Programme bereits verbessert. Sie wird sich darauf konzentrieren, sicherzustellen, dass die neuen Verfahren vollständig umgesetzt werden, ohne dabei die Fähigkeit der Programmteams zur Einhaltung enger Zeitrahmen zu untergraben.

Die Kommission wird prüfen, wie im Einklang mit ihrer Richtlinie zur Dokumentenverwaltung und Qualitätskontrolle die Aufzeichnung wichtiger Entscheidungen sichergestellt werden kann.

Die Kommission stimmt der Empfehlung d) zu.

Die Kommission stimmt der Empfehlung e) zu. Sie wird anstreben, in die Vereinbarung zusätzliche Variablen aufzunehmen, die sie mit geringer zeitlicher Verzögerung erheben kann, wie etwa einen vierteljährlichen Kassensaldo und/oder eine Zielvorgabe in Bezug auf Zahlungsrückstände, um die Überwachung der haushaltspolitischen Ziele zu unterstützen.

Die Kommission stimmt der Empfehlung f) zu. Die Kommission hebt hervor, dass es vor allem darum geht, eine Reihe schlüssiger und integrierter Reformen zu haben, um zentrale wirtschaftliche Herausforderungen anzugehen. Innerhalb dieses Programms kann es häufig vorkommen, dass Entscheidungen bezüglich der Wahl des Reformpakets getroffen werden müssen. Die Bedingungen sollten daher nicht isoliert betrachtet werden. Die Auswahl der Bedingungen ist Gegenstand von Verhandlungen mit dem Empfängerland. Die Länder sollten in ihrer Fähigkeit unterstützt werden, die Agenda für ihre Programme festzulegen. Dies ist eine Grundvoraussetzung dafür, dass sie die Eigenverantwortung für den Reformprozess übernehmen, was einen wichtigen Einflussfaktor für den Programmerfolg bildet.

Die Kommission stimmt der Empfehlung g) teilweise zu. Sie hat bereits Leitlinien für die Zusammenarbeit mit dem IWF und der EZB ausgearbeitet und ergreift weitere Maßnahmen zur Förderung der interinstitutionellen Zusammenarbeit im Rahmen der Programme. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass bei der Klarstellung dieser Zusammenarbeit – vor allem in Anbetracht des Zeitdrucks – eine Formalisierung, die den Entscheidungsprozess schwerfällig machen würde, vermieden werden sollte. Meinungsverschiedenheiten sollten weiterhin flexibel gelöst werden, da der Versuch, das Streitbeilegungsverfahren förmlich zu kodifizieren, sowohl schwierig als auch von geringem Nutzen wäre.

Die Kommission stimmt der Empfehlung h) zu. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Prozess der Schuldenverwaltung immer transparent war und die Dokumentation sich im Laufe der Zeit verbessert hat.

Die Kommission stimmt der Empfehlung i) zu. Sie wird bestrebt sein, ihr Verständnis des Anpassungsprozesses im Rahmen der Programme durch die derzeitige Reihe umfassender Ex-post-Bewertungen zu verbessern und Lehren daraus zu ziehen. Die Bewertungen erfassen alle Aspekte der wirtschaftlichen Sanierung im Rahmen der Programme, einschließlich der drei Vorschläge des Rechnungshofs. Eine Ex-post-Bewertung des wirtschaftlichen Anpassungsprogramms für Irland wurde bereits veröffentlicht.

Teil I

34

Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer III ausgeführt, zeigte die Krise, dass der bestehende Überwachungsrahmen nicht in jeder Hinsicht adäquat war, um die zugrunde liegenden Risiken in der Haushaltslage einiger Mitgliedstaaten in Zeiten einer noch nie da gewesenen Wirtschaftskrise zu erkennen.

Das vorrangige Ziel des finanziellen Beistands lautete, den Empfängerländern Mittel zur Verfügung zu stellen, damit sie die notwendigen Maßnahmen ergreifen können, um das Vertrauen der Finanzmärkte schrittweise wiederherzustellen. Es liegt auf der Hand, dass bei Ländern, die Hilfe benötigen, weil sie ihre Defizite nicht über die Finanzmärkte finanzieren können, ein Teil des finanziellen Beistands zur Haushaltsstützung verwendet würde.

Die Kommission räumt ein, dass es in der Zeit vor der Krise schwierig war, das zunehmende Risiko haushaltspolitischer Ungleichgewichte, die sich durch den unerwarteten Eintritt mehrerer makrofinanzieller Ungleichgewichte rasant verschlimmerten, vollumfänglich zu erkennen. Es gab jedoch konkrete Fälle wie Irland und Spanien, in denen die Kommission in ihren offiziellen Dokumenten angab, dass die betreffenden Länder aufgrund der makroökonomischen und finanzpolitischen Risiken einen Haushaltsüberschuss ansteuern sollten.

Die Notwendigkeit einer Aktivierung der Programme für Mitgliedstaaten wurde auch durch die noch nie da gewesene Art, Dauer und Tragweite der Krise bestimmt.

35

Schulden- und Defizitquote sind beobachtbare Variablen, der strukturelle Saldo hingegen nicht. Er beruht per definitionem auf der Berechnung der Produktionslücke, bei der es sich um eine nicht beobachtbare Variable handelt. Die potenzielle Produktion, aus der sich die Produktionslücke ableitet, wird nach einer gemeinsam mit dem Rat vereinbarten Methodik (nachfolgend „die gemeinsame EU-Methodik“) berechnet. Sie ist ziemlich komplex, stellt jedoch länderübergreifend einen einheitlichen Rahmen sicher.

36

Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer IV ausführlicher erörtert wird, kann der Prognostiker länderspezifische politische Entscheidungen nicht vorhersehen. Die tatsächlichen Ergebnisse können auch durch nachträgliche Datenkorrekturen beeinflusst werden. Dies sollte daher beim Vergleich der Prognosen und Ergebnisse berücksichtigt werden.

Im Fall Irlands entsprach das veranschlagte Haushaltsdefizit dem zentralen makroökonomischen Szenario, auch im Hinblick auf das Wirtschaftswachstum, das in der Frühjahresprognose 2008 der Kommission für Irland enthalten war. Die Abweichung zwischen dem projizierten und dem tatsächlichen Defizit ist größtenteils auf die Korrekturen der BIP-Prognose und anderer zentraler makroökonomischer Variablen mit Einfluss auf den allgemeinen Staatshaushalt zurückzuführen. Im zentralen Szenario der Frühjahrsprognose 2008 der Kommission war nicht der massive Konjunkturrückgang erwartet worden, der schließlich in der zweiten Jahreshälfte eintrat. Die Kommission stand diesbezüglich nicht allein da: Inländische und internationale Institutionen ebenso wie Prognostiker im privaten Sektor sahen die Schwere des Rückgangs in Irland 2008 nicht voraus.

37

Der strukturelle Saldo ist seit der Reform des SWP im Jahr 2005 ein zentraler Indikator für die politische Überwachung. Während er für die Überwachung der Haushaltspolitik uneingeschränkt relevant ist, handelt es sich, wie die Kommission einräumt, um einen nicht absolut genauen Indikator, der daher mit der gebotenen Vorsicht zu interpretieren ist.

Die Schätzung des strukturellen Saldos ist konzeptionell mit den gleichen Unsicherheiten behaftet wie die Prognose anderer makroökonomischer Variablen. Dies ist eine inhärente Eigenschaft, die nicht in der Schwäche einer Methode gegenüber einer anderen begründet liegt.

Die Berechnung des strukturellen Saldos ist per definitionem von der Berechnung der potenziellen Produktion, der Produktionslücken, der Gesamtsalden und des Effekts einmaliger Maßnahmen abhängig. Die Berechnung der potenziellen Produktion erfolgt nach einer gemeinsamen EU-Methodik. Sie wird innerhalb der Arbeitsgruppe „Produktionslücken“ des Wirtschaftspolitischen Ausschusses (WPA) regelmäßig erörtert und verbessert. Die Methode stellt im Gegensatz zu einer Methode „à la carte“ eine länderübergreifende Einheitlichkeit in Bezug auf die Qualität und Robustheit der Schätzung sicher.

Der auf EU-Ebene angewendete gemeinsame Ansatz zur Schätzung der potenziellen Produktion und der Produktionslücke ist keine rein statistische Methode. Er beruht auf einer Vielzahl von Variablen, die das Potenzial eines Landes auf der Angebotsseite bestimmen. In die Schätzungen der Produktionslücke fließen als wesentliche Eingangsparameter Prognosen aller relevanten makroökonomischen Variablen ein. Sowohl die Produktionslücken als auch die Gesamtsalden schwankten stärker als in früheren Perioden, was den strukturellen Saldo beeinflusste. Dies spiegelt die Außergewöhnlichkeit der Situation und das Wesen jeder Prognose wider.

Darüber hinaus sind die Prognosen für kleine offene Volkswirtschaften (zu denen die meisten Programm-Mitgliedstaaten zählen) grundsätzlich schwankungsanfälliger, weil sie einer größeren Anzahl von Schocks ausgesetzt sind und die Auswirkungen solcher Schocks außerdem stärker sind.

In mehreren Fällen betonte die Kommission in ihren Bewertungen im Vorfeld der Krise 2008 die Risiken im Zusammenhang mit der Unsicherheit bezüglich der Konjunkturlage. Beispielsweise hieß es in der Empfehlung der Kommission für eine Stellungnahme des Rates zum Stabilitätsprogramm Irlands für 2006-2009: „Dennoch wäre es klug, sich für den Fall einer Umkehrung des derzeitigen durch die dynamischen Entwicklungen im Wohnungssektor begründeten Wachstumsmusters einen Handlungsspielraum zu bewahren.“

Die Kommission ist sich daher der Schwächen des strukturellen Saldos als Indikator bewusst und berücksichtigt diese in ihren Bewertungen. Der haushaltspolitische Überwachungsrahmen wurde ebenfalls kontinuierlich verbessert, sodass er heute aus einem umfassenden Bündel von Instrumenten besteht und nicht nur den strukturellen Saldo umfasst.

Für Mitgliedstaaten im VÜD ist der strukturelle Saldo seit 2013 korrigiert worden, um Prognosefehler bei der potenziellen Produktion und Mehr-/Mindereinnahmen zu vermeiden. Die Methodik zur Bewertung wirksamer Maßnahmen im Rahmen des VÜD, die im Juni 2014 vom Rat gebilligt wurde, umfasst auch einen zweiten Indikator für die Konsolidierungsanstrengungen, der auf dem Ertrag der einzelnen seit der VÜD-Empfehlung durchgeführten Maßnahmen basiert. Die Erfüllung der Bedingungen wird mithilfe einer sorgfältigen qualitativen Analyse auf der Grundlage dieser beiden Indikatoren bewertet.

Bei der präventiven Komponente des SWP wurde Ende 2011 im Rahmen des Sixpack eine Ausgaben-Benchmark eingeführt. Sie dient (neben dem strukturellen Saldo) als zweiter Indikator zur Bewertung der Erfüllung der erforderlichen Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Ziel. In einer Gesamtbewertung der beiden Indikatoren wird die Einhaltung der Vorschriften bewertet.

Diese Indikatoren sind sicherlich komplex und basieren auf nicht beobachtbaren Variablen. Wenn es jedoch darum geht, die von einem Mitgliedstaat unternommenen Konsolidierungsanstrengungen festzustellen und Empfehlungen für die Zukunft abzugeben, sind Indikatoren wie der strukturelle Saldo den einfachen Defizit- oder Schuldenquoten vorzuziehen, da Letztere eher prozyklisch sind.

Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer IV.

38

Die Kommission räumt ein, dass die Auswirkungen des Immobilienbooms, der sich in diesem Zeitraum entwickelte (siehe die Fälle Rumäniens und Irlands), mit der gemeinsamen EU-Methodik nicht vollständig korrigiert wurden, was wiederum zu einem sehr starken Anstieg des Kapitalstocks führte. Der Kapitalstock, der als Indikator für die Gesamtkapazität einer Volkswirtschaft betrachtet werden kann, wird in der gemeinsamen EU-Methodik jedoch nicht geglättet. Infolgedessen wurden diese durch die Vermögensblase ausgelösten zyklischen Abweichungen (d. h. Kapitallücken) nicht korrigiert. Darüber hinaus haben Investitionen in Immobilien nicht den gleichen Effekt auf das Potenzial einer Volkswirtschaft wie Bruttoanlageinvestitionen von Unternehmen. Infolgedessen wurde die Produktionskapazität aufgrund des Immobilienbooms zu hoch angesetzt.

Es wird zurzeit daran gearbeitet, sicherzustellen, dass die gemeinsame EU-Methodik den Einfluss von Variablen des Finanzsektors künftig stärker berücksichtigt. Insbesondere wurden bei einem von der Kommission am 28. September 2015 veranstalteten Workshop mit maßgeblichen Interessenträgern aus den Mitgliedstaaten und internationalen Institutionen die Möglichkeiten zur Verbesserung der gemeinsamen EU-Methodik erörtert. Dieser Arbeitsbereich wird mit der Beteiligung der Mitgliedstaaten im Wirtschaftspolitischen Ausschuss weitergeführt. Konkret wird er der Arbeitsgruppe „Produktionswachstum“ unterstellt, deren Hauptaufgabe darin besteht, technisch robuste und transparente Indikatoren für die potenzielle Produktion und Produktionslücke sowie zyklisch bereinigte Haushaltssalden im Kontext des Stabilitäts- und Wachstumspakts sicherzustellen.

Trotz der vor der Krise aufgetretenen Probleme ist allgemein anerkannt, dass die gegenwärtige Methodik seit 2009, gemessen an vergleichbaren Methoden der OECD und anderen Methoden wie dem HP-Filter, sehr gute Arbeit geleistet hat.

39

Sektorale Ungleichgewichte wurden bei der Berechnung der potenziellen Produktion nicht berücksichtigt. Es muss jedoch betont werden, dass i) derzeit keine Berechnungen der Produktionslücke auf Sektorebene zur Verfügung stehen und ii) sektorbezogene Schätzungen ein ohnehin kompliziertes Berechnungsverfahren weiter komplizieren würden.

Bezüglich der Immobilienpreise wurde die Auswirkung des in dieser Zeit entstandenen Immobilienbooms mit der gemeinsamen EU-Methodik nicht vollständig korrigiert. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 38.

40

Das Vorhandensein sektoraler Ungleichgewichte und Risiken im Zusammenhang mit dem Immobilienboom wurde in den Bewertungen der Kommission nicht außer Acht gelassen. Beispielsweise wies die Kommission im Fall Irlands bereits in ihrer Bewertung des aktualisierten Stabilitätsprogramms 2005 auf mit dem Immobilienboom verbundene Risiken hin.

42

Die Situation bei der Überwachung von Eventualverbindlichkeiten des öffentlichen Sektors hat sich seit 2009 erheblich verbessert.

Der Aufsichtsrahmen wurde überholt, und es wurde ein engerer Kontakt zwischen der Kommission und dem neu gegründeten Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) und den Europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) hergestellt.

Außerdem wurde im Rahmen des Sixpack das Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht eingeführt, wodurch die Überwachung wirtschaftlicher – auch sektoraler – Ungleichgewichte ein wesentlicher Bestandteil der wirtschaftspolitischen Überwachung der EU wurde.

2015 erstellte die Kommission erstmals eine Reihe zu Eventualverbindlichkeiten des öffentlichen Sektors, die zwischen den Mitgliedstaaten vergleichbar ist.

43

Die Kommission hat 2008 die Notwendigkeit hervorgehoben, die Überwachung über die haushaltspolitische Überwachung hinaus zu erweitern, um makroökonomische Ungleichgewichte zu beheben. (Einzelheiten sind den Seiten 247-48 der Veröffentlichung EMU@10: successes and challenges after 10 years of Economic and Monetary Union zu entnehmen.)

Zu den maßgeblichen institutionellen und legislativen Änderungen und wesentlichen Verbesserungen seit 2011 gehören die Gründung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) und der Europäischen Aufsichtsbehörden (EBA, EIOPIA und ESMA) sowie die Verabschiedung des Sixpack und Twopack. (Weitere Einzelheiten sind der Antwort der Kommission zu Ziffer 39 zu entnehmen.)

Insbesondere wurde im Rahmen des Sixpack das Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht eingeführt. Damit wurde unter anderem die Überwachung finanzieller Ungleichgewichte (nämlich Netto-Auslandsvermögensstatus, private Kreditflüsse, privater Schuldenstand und Verbindlichkeiten des Finanzsektors) zu einem wesentlichen Bestandteil der wirtschaftspolitischen Überwachung der EU.

44

Die Anfälligkeit gegenüber verschiedenen Schocks bildete einen Teil der Überwachungstätigkeit der Kommission. Die regelmäßigen Prognosen der Kommission enthalten spezifische Annahmen bezüglich der Wechselkurse und Zinssätze, die den Wirtschafts- und Haushaltsprojektionen jedes Mitgliedstaats und der gesamten EU zugrunde liegen. Die wichtigsten Entwicklungen und Wirkungskanäle auf die wirtschafts- und finanzpolitischen Variablen werden in den horizontalen Kapiteln der Prognoseveröffentlichungen erläutert, wobei diese Details in den Kommentaren zur Prognose für jeden Mitgliedstaat auch entfallen können.

Die Bewertung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme (SKP) durch die Kommission enthielt bei allen Ländern normalerweise einen eigenen Abschnitt zur Risikobewertung, der dazu diente, die Plausibilität der Haushaltsprojektionen des Programms mittels einer Analyse verschiedener Risikofaktoren zu erörtern. Ähnliche Inhalte waren auch in den Bewertungen der SKP vor 2007 unter der Überschrift „Sensitivitätsanalyse“ oder „Risikobewertung“ enthalten. Weitere Informationen sind den Bewertungen der SKP zu entnehmen: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm.

46

Angesichts der noch nie da gewesenen Merkmale der Krise war es notwendig, möglichst schnell angemessene und wirksame Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Dies bedeutete, dass insbesondere bei den ersten Programmen, wie dem Programm für Ungarn, unter sehr hohem Zeitdruck gearbeitet werden musste.

Die Kommission verfügte über einige interne Erfahrung aus der Umsetzung von Makrofinanzhilfen an Drittländer (darunter verschiedene Länder des westlichen Balkans nach der Kosovo-Krise). Sie war mit der Verhandlung und Überwachung von Vereinbarungen (MoU) vertraut, die Bedingungen für Strukturreformen sowie makroökonomische Konditionalitäten, für die der IWF die Leitung übernahm, enthielten. Ebenso war sie damit vertraut, das erforderliche Kapital an den Märkten aufzunehmen und als Kredite an Drittländer weiterzugeben. Aufgrund dieses Fachwissens war die Kommission in der Lage, in sehr kurzer Zeit einen Vorschlag zu unterbreiten. In einigen Aspekten, beispielsweise bei der haushaltspolitischen Überwachung, besaß die Kommission eine detailliertere Kenntnis des Landes als der IWF. In anderen Bereichen, beispielsweise bei der Bankenaufsicht, hatten die Mitarbeiter des IWF anfangs mehr Erfahrung.

Teil II

Die Programme hatten größtenteils eine solide Grundlage, wiesen jedoch Unzulänglichkeiten in den Aufzeichnungen auf.

48

Die Kommission ist damit betraut, die Wirtschafts- und Finanzlage zu analysieren und bei der Vorbereitung von Programmentscheidungen mitzuwirken. Zu diesem Zweck stimmte sich die Kommission eng mit anderen Programmpartnern ab und stellte den maßgeblichen politischen Entscheidungsträgern ausführliche Programmdokumente zur Verfügung.

Die Verfahren der Kommission umfassten nicht immer ausreichende Kontroll- und Überwachungsmechanismen

Die Kommission ist der Auffassung, dass ihre Verfahren immer ausreichende Kontroll- und Überwachungsmechanismen umfassten.

50 v)

Die Programmländer sollten bei der Lösung vergleichbarer Probleme einheitlich behandelt werden. Dies war in allen Programmen ein zentrales Anliegen.

Der Beitrag der Empfängerländer bei der Programmkonzeption und -entwicklung bildet den wichtigsten Faktor dafür, dass sie die Eigenverantwortung für das Reformprogramm behalten. Dies sollte vollumfänglich berücksichtigt werden.

Darüber hinaus ist es wichtig, dass bei der Bewertung, ob sich Länder in einem bestimmten Bereich in einer ähnlichen (oder vergleichbaren) Lage befinden, nicht nur eine statische Bewertung ihrer Leistung in diesem Politikbereich betrachtet, sondern auch ihre Kapazität, bedeutsame Veränderungen zu bewirken, berücksichtigt wird. Ebenso ist eine „vergleichbare Konstellation von Bedingungen“ im Hinblick auf den Gesamtinhalt der Anforderungen und nicht im Hinblick auf die Anzahl der Bedingungen zu verstehen.

52

Die Kommission sammelt eine große Bandbreite an Informationen aus unterschiedlichen Quellen (auch außerhalb der Kommission). Die Bewertungen stützten sich daher auf interne Berichte und Überwachungsdaten, relevante öffentlich verfügbare externe Veröffentlichungen (Berichte aus dem akademischen Bereich, von Regierungen, Denkfabriken, Interessenträgern und anderen unabhängigen Institutionen) sowie umfassende Konsultationen mit Interessenträgern.

54

Die Kommission verlangte bei Bedarf wesentliche Informationen. Die Daten wurden auf der Grundlage ihrer Relevanz für die Überwachung der Programmumsetzung unter Berücksichtigung länder- und programmspezifischer Erfordernisse ausgewählt. Gleichzeitig wurde darauf geachtet, dass die nationalen Verwaltungen mit den Berichtspflichten nicht überlastet wurden.

57

Die Prüfungen der numerischen Kohärenz von Prognosen umfassen beispielsweise gründliche Kohärenzkontrollen der Außenhandelsprognosen. Außerdem wird die ökonomische Kohärenz der Prognosen auf mehreren Ebenen, einschließlich bei den in der Antwort der Kommission zu Ziffer VIII erwähnten Prognosesitzungen, geprüft.

Die Kommission hat sich bewusst dafür entschieden, als Grundlage für die Prognosen die Einschätzung von Ökonomen heranzuziehen, die Experten für die Länder, für die sie ihre Prognosen erstellen, sind. Andere internationale Institutionen gehen ähnlich vor. Es gibt in der einschlägigen Literatur keine Nachweise dafür, dass modellbasierte Prognosen im Allgemeinen durchweg besser abschneiden als expertenbasierte Prognosen. Selbst unter normalen Umständen sind strukturelle Beziehungen im Zeitverlauf nicht stabil, und es sind Experteneinschätzungen erforderlich, um die aus ökonometrischen Schätzungen abgeleiteten Modellbeziehungen an die Besonderheiten der derzeitigen Wirtschaftslage anzupassen. Dagegen werden in Zeiten von Wirtschafts- und Finanzkrisen mit ermessensbasierten Prognosen sicherlich bessere Ergebnisse als mit Prognosemodellen erzielt.

Prognosetabellen sind ein schwerfälliges Instrument, was die Qualitätskontrolle problematisch macht

Die Erstellung von Prognosen ist per definitionem komplex. Die Kommission hat ein System eingerichtet, das eine angemessene Qualitätskontrolle sicherstellt.

58

Wirtschaftsprognosen lassen sich nicht mit einer einfachen Anwendung erstellen. Die Prognosen der Kommission müssen eine große Menge an Variablen erfassen. Dies führt zwangsläufig zu einer großen und recht komplexen Datenmenge, die die Länderreferenten bei der Erstellung einer Prognose verarbeiten müssen. Die Verwendung von Kalkulationstabellen erfordert Fachwissen und fachliches Urteilsvermögen. Die Prognosemethode der Kommission entspricht der Praxis anderer Organisationen, die Wirtschaftsprognosen erstellen.

59

Die Prognose stützt sich auf historische Daten (sofern verfügbar), die von Eurostat zusammengetragen und validiert werden. Nur Daten, die in der Kommission intern nicht zur Verfügung stehen, stammen aus anderen Quellen (normalerweise von den nationalen Zentralbanken und statistischen Stellen). Bei historischen Daten kommt die Einschätzung des Prognostikers nicht zum Tragen. Die einzige Quelle von Prognosedaten ist per definitionem der Prognostiker (d. h. der Länderreferent).

Nach Auffassung der Kommission sind die vom Rechnungshof angeführten Beispiele kein Nachweis dafür, dass ein Risiko besteht. Im Gegenteil: Das Verfahren zur Herleitung der externen Annahmen für die Prognose ist klar und gut dokumentiert (z. B. im technischen Kasten, der in jeder Prognoseveröffentlichung enthalten ist). Diese externen Annahmen werden zentral hergeleitet und von allen Prognostikern verwendet. Außerdem gibt es umfassende schriftliche Leitlinien für die Länderbeauftragten, wie finanzpolitische Maßnahmen zu ermitteln und zu bewerten sind (unter der Annahme einer unveränderten Politik).

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 60 und 61

Die Kontrollen der numerischen und ökonomischen Kohärenz der Prognosen gehen über die im Bericht aufgeführten Prüfungen weit hinaus.

62

Die Kommission stimmt den Beispielen in Kasten 1 nicht zu (siehe ausführliche Stellungnahme). Nach Auffassung der Kommission deuten diese Beispiele nicht auf ein allgemeines Problem hin.

Kasten 1 i)

Die Kommission stimmt dieser Bewertung in Bezug auf die Mehrwertsteuer in Rumänien nicht zu. Die Prognosedatei sieht die Möglichkeit vor, die anderen Steuern auf die Produktion nach Sektor (Haushalte, Unternehmen, Staat) genau zu prognostizieren. Die Kommission hat keine Projektion der Wachstumsraten für diese detaillierten Variablen durchgeführt und die betreffenden Zellen ausgegraut. Infolgedessen blieben die Werte für die Prognosejahre aufgrund der in den ausgegrauten Zellen noch vorhandenen Formeln unverändert. Der Unterschied von 3,8 Milliarden RON resultiert aus einem Vergleich dieser nicht verwendeten Zellen mit der Prognose des Referenten für die staatlichen Einnahmen aus Steuern auf Produktion und Einfuhren.

Kasten 1 ii)

Die Kommission stimmt dieser Bewertung nicht zu. Auch wenn „Beamtenbezüge“ keine gesonderte Position in der Prognose war, wurde ein adäquater Näherungswert als eigener Posten angegeben, sodass die Projektion der Lohnkosten des öffentlichen Sektors aus der Datei deutlich hervorging.

In dem vom Rechnungshof geprüften Zeitraum (2008-2010) war es aufgrund fehlender zeitnaher Daten zu den Sektoren Haushalte und Unternehmen (die eine Verzögerung von zwei Jahren aufwiesen) praktisch sinnlos, Prognosen für derartige volatile, kleine, offene Volkswirtschaften zu erstellen. Dementsprechend war es auch nicht möglich, diese Daten für Projektionen anderer Sektoren (für die zuverlässigere und aktuellere Daten vorlagen) oder zur Prüfung der Kohärenz mit den gesamtwirtschaftlichen Daten zu verwenden. Projektionen für die Sektoren Haushalte und Unternehmen wurden daher nie veröffentlicht und erschienen nur als nachrichtliche Position im Prognoseblatt, ohne dass sie einen Einfluss auf andere Variablen hatten. Tatsächlich bezog sich die von den Prüfern festgestellte mathematische Ungenauigkeit nur auf die Aufschlüsselung von Haushalten und Unternehmen, die aufgrund der vorstehend genannten Probleme mit der Datenqualität absichtlich von der Prognose für Lettland ausgenommen wurden.

Nach Ansicht der Kommission ist die Entscheidung, nicht aktuelle Daten von der Analyse auszunehmen, eher ein Indiz für eine Stärke und nicht für eine Schwäche des Prognoseprozesses.

Kasten 1 iii)

Die Kommission stimmt dieser Bewertung nicht zu. Der Rechnungshof bezieht sich auf einen Fehler in einem Dokument (Prognose vom Juni 2009), das sich noch in Arbeit befand und nicht abgeschlossen war. In der späteren endgültigen Prognose (September 2009) war die Maßnahme richtig enthalten.

Kasten 1 iv)

Die Kommission stimmt der Bewertung des Rechnungshofs bezüglich Unstimmigkeiten in der Prognose der Preisindizes für Lettland nicht zu. Der Rechnungshof argumentiert, dass die Erhöhung der Mehrwertsteuer 2009 nicht vollständig in die Prognose der Verbraucherpreise eingepreist wurde. Bei dieser Feststellung wird eine Vielzahl anderer Faktoren, die sich ebenfalls auf die Verbraucherpreise auswirken, unberücksichtigt gelassen. In den Jahren 2009 und 2010 lag der Verbraucherpreisindex deutlich niedriger, als die Kommission prognostiziert hatte, was darauf hindeutet, dass die Auswirkung der Steuererhöhung nicht unterschätzt wurde.

Wie aus den Daten ebenfalls hervorgeht, war die tatsächliche Differenz zwischen dem Verbraucherpreisindex und den Preisen des privaten Verbrauchs größer als in der Prognose der Kommission. In den beiden Indizes werden unterschiedliche Posten erfasst. Der Hauptunterschied ist die Erfassung unterstellter Mieten im privaten Verbrauch. Der starke Rückgang der Immobilienpreise und Mieten während der Krise hatte daher einen viel größeren Einfluss auf die Preise des privaten Konsums als auf den Verbraucherpreisindex. Dieses Beispiel macht deutlich, wie sich die wirtschaftlichen Beziehungen in einer schweren Krise verändern.

65

Die Länderreferenten nehmen eine eigene Bewertung der Auswirkung finanzpolitischer Maßnahmen vor. Ob die Länderreferenten eine genaue Kenntnis der bei der Bewertung durch die nationalen Behörden angewandten Methoden haben, ist deshalb irrelevant.

Die Kommission widerspricht auch dem letzten Satz (zu impliziten Fiskalmultiplikatoren). Es existiert mehr Wissen über (implizite) Fiskalmultiplikatoren, als der Bericht nahelegt. Im Jahr 2013 führte die GD ECFIN eine Bewertung des impliziten Fiskalmultiplikators durch. Die Wirtschaftsprognosen im Frühjahr und Herbst 2012 enthielten ebenfalls eigene Kästen, in denen die Fiskalmultiplikatoren behandelt wurden. Die Multiplikatoren liegen innerhalb der Bandbreite, die in empirischer und theoretischer Literatur zu finden ist.

In kritischen Phasen einiger Programme (vor allem in der Verhandlungsphase) wurden Simulationen nach dem QUEST-Modell durchgeführt, um die Definition der Basis- und Politikszenarien zu stützen. Beim Programm für Portugal wurden spezifische finanzpolitische Maßnahmen auf der Grundlage der länderspezifischen Version des QUEST-Modells bewertet. Die relevanten Informationen, einschließlich der maßnahmenspezifischen Multiplikatoren, wurden dem Rechnungshof mitgeteilt.

66

Die Kommission stimmt dieser Bewertung nicht zu. Die Mutmaßung, dass geringfügige Fehler möglicherweise nicht erkannt wurden und zusammengenommen zu erheblichen Fehlern geführt haben könnten, ist rein spekulativ.

67

Die Kommission räumt ein, dass insbesondere in der Anfangsphase der Programme eine umfassende Dokumentation fehlte.

2013 wurde eine teilweise Aufschlüsselung von Prognosefehlern durchgeführt. Ein umfassenderes Projekt im Rahmen einer Neubewertung der Prognosegenauigkeit ist in Vorbereitung. Außerdem haben die Länderreferate bei mehreren Prognosen die Änderung des gesamtstaatlichen Haushaltssaldos und des realen BIP-Wachstums im Vergleich zur letzten Prognoserunde aufgeschlüsselt. Aufschlüsselungen der Veränderungen in der Prognose des gesamtstaatlichen Saldos sind den Berichten zur Programmüberprüfung zu entnehmen.

Unvollständige und ungenaue Schätzungen der Finanzierungslücke

Ein Teil der Dokumentation über die Schätzungen der Finanzierungslücke, die zum Zeitpunkt der Prüfung zur Verfügung stand, war unvollständig. Die Überschrift gibt jedoch nicht angemessen wider, dass sich die Mängel in erster Linie auf die Dokumentation und nicht auf die Schätzung beziehen.

69

Die Kommission widerspricht der verallgemeinernden Aussage des Rechnungshofs über die Verfügbarkeit von Schätzungen der Finanzierungslücke.

Die Kommission stellte dem Rechnungshof eine beträchtliche Menge an Informationen, einschließlich Tabellen, über die den anfänglichen Berechnungen der Finanzierungslücke zugrunde liegenden Daten und Annahmen zur Verfügung. Für alle betreffenden Programmländer wurden Hintergrunddokumente vorgelegt.

Die Kommission räumt Unzulänglichkeiten in der Dokumentenverwaltung in der Anfangsphase der Programmverfahren ein. Es stimmt, dass für Ungarn die maßgebliche Dokumentation über die anfängliche Finanzierungslücke nicht verfügbar ist.

Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer IX.

70

Nach Auffassung der Kommission gab es keine signifikanten Fehler in den Berechnungen der Finanzierungslücke. Im Fall Rumäniens gab es einen Fehler, der die Doppelzählung konzerninterner Darlehen von Unternehmen betraf.

Die Kommission bestreitet andere angebliche Fehler, auf denen die Bewertung des Rechnungshofs basiert. Nach Auffassung der Kommission deuten diese Beispiele nicht auf ein allgemeines Problem hin.

Die Kommission möchte betonen, dass die Schätzung des Finanzierungsbedarfs über einen Programmhorizont eine Reihe von Berechnungen und Annahmen umfasst, die mit einem hohen Maß an Unsicherheit behaftet sind und nur innerhalb einer bestimmten Bandbreite verlässlich quantifiziert werden können. Der Finanzrahmen wird auch durch die Bereitschaft und Fähigkeit der Kreditgeber zur Mittelbereitstellung beschränkt, und die Programmkonzeption muss diese Beschränkung berücksichtigen.

Es ist unrealistisch zu erwarten, dass die Schätzungen auf den Punkt richtig sind. Wichtig ist, dass geringfügige Ungenauigkeiten in der Praxis keine negativen Auswirkungen auf den Erfolg der Programme haben. Rückblickend haben sich die Projektionen als richtig erwiesen, da sich der Finanzrahmen in keinem geprüften Fall als unzureichend herausgestellt hat und korrigiert werden musste.

Angebliche Fehler in den Berechnungen der Finanzierungslücke hatten keinen Einfluss auf den politischen Inhalt der Programme.

Fehlen wichtiger Aufzeichnungen

Die Aufzeichnungen haben sich im Laufe der Zeit deutlich verbessert. Einige Entscheidungen werden in nicht schriftlichen Verfahren getroffen.

Kasten 2 – Zweiter Absatz

Die portugiesischen Behörden haben eine webbasierte Datenbank der umgesetzten Programmmaßnahmen eingerichtet, zu der dem Rechnungshof kein Zugang gewährt wurde. Darum war es für die Kommission schwierig, alle verlangten Dokumente vorzulegen.

Im Fall Ungarns wurde, wie die Kommission dem Rechnungshof erklärt hat, die Verabschiedung von Dekreten oder Gesetzen in der Regel überwacht und anhand des verlässlichen webbasierten Rechtsarchivs des Parlaments und des ungarischen Amtsblatts (das kostenlos zugänglich ist) verifiziert. Das ist der Hauptgrund dafür, warum Papierausfertigungen verabschiedeter Rechtsakte von der Kommission nicht systematisch archiviert wurden.

Kasten 2 – Fünfter Absatz

Der Prognoseprozess basiert auf einem standardisierten Satz von Excel-Dateien. Außerdem beruht er auf einem klaren Verfahren, das Dokumentation, Qualitätskontrollen und Überprüfungen durch horizontale Referate, Gespräche mit Experten aus den Mitgliedstaaten und interne Konsultationen umfasst. Die standardisierten Excel-Dateien, die ein Tabellenblatt mit finanzpolitischen Daten enthalten, werden von den Länderreferaten auch zur Überwachung der Entwicklungen zwischen den Prognosejahren verwendet. Die Länderreferate – insbesondere diejenigen, die Programmländer bearbeiten – nutzen zudem weitere Instrumente zur Überwachung finanzpolitischer Variablen. Diese hängen von der Programmkonzeption, den länderspezifischen Besonderheiten und der Granularität der verfügbaren Daten ab.

75

Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass in den neuesten Programmdokumenten wesentliche Informationen fehlen. Die Programmdokumente für Portugal und Irland waren äußerst gründlich.

Kasten 3

Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass es „Beispiele für die Nichteinhaltung von Vorschriften“ gab. Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer XI ausgeführt, sind die vom Rat festgelegten allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingungen „allgemein“ und nicht als vollständige Liste von Konditionalitäten gedacht.

Kasten 3 – Erster Absatz

Im Fall Rumäniens führte die Kommission zweimal jährlich formelle Überprüfungen im Rahmen des Zahlungsbilanzprogramms durch, während der IWF vierteljährliche Überprüfungen im Rahmen des Standby-Abkommens vornahm. Im Rahmen des gemeinsamen EU-/IWF-Programms wirkte die Kommission vollumfänglich an allen vierteljährigen Überprüfungen mit. Die Bedingungen der Vereinbarung/Zusatzvereinbarung können jedoch nur nach einer förmlichen Überprüfung durch die Kommission aktualisiert werden. Bei einer informellen Überprüfung wird nur die Absichtserklärung bzw. das Memorandum über die Wirtschafts- und Finanzpolitik auf der Grundlage einer Vereinbarung zwischen den Kommissionsbediensteten und den anderen Programmpartnern aktualisiert.

Kasten 3 – Dritter Absatz

Im Fall Irlands waren die Veräußerung von Vermögenswerten und die Privatisierung nicht im Durchführungsbeschluss des Rates enthalten. Das irische Programm enthielt nie förmliche Bedingungen zur Privatisierung einer bestimmten Anzahl staatlicher Unternehmen oder eines bestimmten Betrags an Vermögenswerten. Die Anzahl staatlicher Unternehmen ist in Irland sehr begrenzt. Trotzdem haben sich die Behörden im Verlauf des Programms bereit erklärt, eine Reihe von Vermögenswerten zu ermitteln, die privatisiert werden könnten. Außerdem willigten sie ein, dass, falls sich die irischen Behörden für eine Privatisierung entscheiden sollten, die Hälfte der Erlöse in wachstumsfördernde Maßnahmen fließen würde. Im Laufe des Programms fielen keine Privatisierungserlöse an.

Bedingungen waren nicht zielgerichtet genug

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Bedingungen zielgerichtet genug waren.

78

Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass das Management die vorgelegten Vorschläge nicht entschieden genug hinterfragt hat, um festzustellen, ob wirklich alle Bedingungen für die Erreichung der allgemeinen wirtschaftspolitischen Ziele notwendig waren. In der Antwort der Kommission zu Ziffer 79 wird auf die Beziehung zwischen der Reform und den wirtschaftspolitischen Zielen eingegangen.

79

Alle Reformen wiesen eine enge Beziehung zu den Programmzielen auf und müssen im Kontext eines umfassenderen Pakets politischer Reformen zur Verbesserung der Haushaltslage, der Effizienz der öffentlichen Verwaltung oder der geschäftlichen Rahmenbedingungen betrachtet werden. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer XII.

80

Die Kommission stimmt zwar zu, dass die Gefahr, dass Länder unterschiedlich behandelt oder unnötige Reformen verlangt werden, im Rahmen des Verfahrens der Programmverwaltung nach wie vor eine Herausforderung darstellt, ist jedoch der Ansicht, dass die länderspezifische Verwaltung der Programme richtig und notwendig war. Diese Flexibilität ist angesichts der unterschiedlichen Konstellation der wirtschaftlichen, politischen und administrativen Bedingungen in den verschiedenen Ländern wünschenswert. Länder können strukturelle Schwächen aufweisen, die oberflächlich betrachtet ähnlich aussehen, aber dennoch am besten durch unterschiedliche Maßnahmen angegangen werden.

Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer XII.

81

Die Überarbeitung oder Aktualisierung bestimmter politischer Bedingungen ist als eine begründete Reaktion auf die sich ändernden Gegebenheiten im Verlauf eines Programms anzusehen. Die erste Vereinbarung kann kein vollständiger Vertrag sein, der sämtliche Eventualitäten berücksichtigt, die bei der Durchführung des Programms eintreten können. Die Vereinbarungen sind dynamische Dokumente, die flexibel an neue wirtschaftliche Herausforderungen und Problemstellungen bei der Umsetzung angepasst werden müssen.

82

Es war zweckmäßig und erforderlich, dass die Programme länderspezifisch verwaltet wurden. Diese Flexibilität ist angesichts der unterschiedlichen Konstellation der wirtschaftlichen, politischen und administrativen Bedingungen in den verschiedenen Ländern wünschenswert. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer XII und Kasten 4.

Kasten 4 Zweiter Absatz

Mit der Senkung der Höchstdauer für Arbeitslosengeld sollte die Gefahr von „Arbeitslosigkeitsfallen“ verringert werden. Sie war ein Schritt in die richtige Richtung, selbst wenn damit die Anforderungen der Programmkonditionalität nicht erfüllt wurden. Die Maßnahme wurde als Bestandteil eines breiter gefassten Katalogs an Reformen beurteilt. Die Offenhaltung des sozialen Dialogs wurde als ein wichtiger Faktor bei der Realisierung eines starken Reformpakets angesehen.

84

Die Kommission stimmt zu, dass sich die Definition der Bedingungen der Vereinbarungen zwischen den Programmen im Hinblick darauf unterschied, ob sie die Anforderung eines „Entwurfs“ oder der „Verabschiedung“ von Rechtsvorschriften beinhaltete. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die nationalen Regierungen, die finanziellen Beistand beantragten, es in einigen Fällen aufgrund des Prinzips der Gewaltenteilung für unangemessen hielten, für ihre Parlamente verbindliche Zusagen abzugeben.

Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer XII ausgeführt, spiegelt der Beitrag der Empfängerländer bei der Konzeption und Entwicklung der Programme ihre unterschiedlichen Rahmenbedingungen und ihre unterschiedlichen politischen Präferenzen wider. Beides sind wichtige Faktoren, um sicherzustellen, dass sie die Eigenverantwortung für das Reformprogramm behalten.

Kasten 5

Wenngleich diese Reform des Aufsichtsrahmens in Irland – angesichts der Versäumnisse im Vorfeld der Krise – äußerst wichtig war, wurden vom Oireachtas zuerst andere Reformen angegangen, die kritischer für den Erfolg des Programms waren. Hinzu kam die sehr voll gepackte Gesetzgebungsagenda, die sich aus der finanzsektorbezogenen Komponente des Programms ergab. Außerdem war es wichtig, sich die Zeit zu nehmen, die erweiterten Aufsichtsbefugnisse, die der CBI mit dem Central Bank Supervision and Enforcement Act verliehen werden sollten, richtig zu justieren. Dieses Gesetz wurde 2013 in Kraft gesetzt und sieht weitreichende Untersuchungsbefugnisse im Hinblick auf die Beschaffung von Informationen und die Durchführung von Vor-Ort-Prüfungen, den Erlass von Vorschriften und die Ergreifung unmittelbarer Abhilfe- und Vollstreckungsmaßnahmen bei Verstößen gegen Vorschriften sowie die Anforderung von Beurteilungen der Rechnungslegung von Banken durch unabhängige Prüfer vor.

85

Im Fall Portugals war die Anzahl der Bedingungen den strukturellen Problemen des Landes angemessen.

Außerdem befanden sich die Länder im Hinblick auf strukturelle Probleme nicht in einer vergleichbaren Lage. Dies rechtfertigt die unterschiedliche Behandlung der strukturellen Komponente in den Programmen.

Die endgültige Anzahl an Bedingungen hat wenig Aussagekraft. Eine letztlich als „mit umfassendem Inhalt“ eingestufte strukturelle Reform erfordert möglicherweise mehrere Vorstufen mit „geringem Inhalt“, um richtig bewertet und vorbereitet werden zu können.

Ebenso ist es wichtig, wie die Kommission in ihrer Antwort zu Ziffer 50 ausgeführt hat, dass bei der Beurteilung, ob sich Länder in einem bestimmten Bereich in einer vergleichbaren Lage befinden, nicht nur eine statische Bewertung ihrer Leistung in diesem Politikbereich betrachtet, sondern auch ihre Kapazität zur Herbeiführung bedeutsamer Veränderungen berücksichtigt wird. Eine „vergleichbare Konstellation von Bedingungen“ ist im Hinblick auf den Gesamtinhalt der Anforderungen und nicht im Hinblick auf die Anzahl der Bedingungen zu verstehen.

88

Die Kommission berechnet und veröffentlicht zusammen mit der Prognose für das jeweilige Jahr den konjunkturbereinigten Saldo (CAB), den strukturellen Saldo (SB) und weitere Kennzahlen. Wenn sich die Wirtschaftslage (oder deren Prognose) verändert, kann sich das auf den zyklischen Saldo auswirken. Der Konjunkturausblick kann sich jedoch verändern, was sich auf die Haushaltslage auswirkt, ohne dass sich der zyklische Saldo verändert, beispielsweise durch Änderungen der Inflationsprognosen.

Umgekehrt implizieren Änderungen der zyklischen Haushaltslage (oder deren Prognose) von einem Prognosejahr zum anderen nicht automatisch eine Korrektur der Defizitziele im Rahmen des Defizitverfahrens oder gemäß dem Programm. Überarbeitungen der Zielvorgaben können mit anderen Faktoren als dem geänderten Ausblick für den Konjunkturzyklus zusammenhängen, wie einer anderen Zusammensetzung des Wachstums, unerwarteter Mehr-/Mindereinnahmen, Änderungen des potenziellen Wachstums oder anderen Faktoren, die außerhalb des Einflussbereichs der Regierung liegen. Diese unterschiedlichen Elemente werden bei der Entscheidung über die Überarbeitung von Zielen von der Kommission angemessen berücksichtigt.

89

Änderungen des zyklisch bereinigten Saldos sind nicht – und sollten nicht – automatisch mit (vergleichbaren) Änderungen der Ziele einhergehen, wie die Kommission in ihrer Antwort zu Ziffer 88 ausgeführt hat. Es sollte daher keine direkte Verbindung zwischen Änderungen der erwarteten zyklischen Salden und der Notwendigkeit einer Überarbeitung der Ziele hergestellt werden.

Im Fall Ungarns war die Überarbeitung des im Mai 2009 vereinbarten Wegs zur Haushaltssanierung, bei der die Korrektur des übermäßigen Defizits ausnahmsweise um zwei Jahre von 2009 bis 2011 verlängert wurde, auch teilweise durch den stärker als erwartet eingetretenen Konjunkturrückgang gerechtfertigt. Außerdem wurden zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen ergriffen, die eine klare Verlagerung in Richtung einer Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen darstellten. Die Überarbeitung implizierte eine weniger prozyklische Haushaltspolitik für 2009 und trug dazu bei, eine gefährliche Abwärtsspirale in der Wirtschaft zu vermeiden.

Was Portugal betrifft, so wurde das haushaltspolitische Ziel zweimal (bei der fünften und bei der siebenten Überprüfung) geändert. In beiden Fällen erfolgte die Korrektur nach einer erheblichen unerwarteten Verschlechterung des Konjunkturausblicks und eines Wachstums mit geringeren Steuereinnahmen als erwartet. Dies wird in den Compliance-Berichten beider Überprüfungen (Abschnitte II und III) erörtert. Außerdem gingen beiden Änderungen Urteile des Verfassungsgerichts voraus, die erhebliche Lücken im Haushalt verursachten. Diese Faktoren befanden sich nicht unter vollständiger Kontrolle der Regierung.

90

Der SWP gestattet, dass der Weg zur Haushaltssanierung unter bestimmten Umständen überarbeitet werden kann. Gemäß Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 sind wirksame Maßnahmen zu ergreifen, es können jedoch unerwartete ungünstige wirtschaftliche Ereignisse mit wesentlichen nachteiligen Auswirkungen auf die staatlichen Finanzen eintreten.

Da es keinen vorher festgelegten Algorithmus für die Überarbeitung von Haushaltszielen gibt, wird die jeweilige Lage individuell bewertet. In gerechtfertigten Fällen wird der Weg zur Haushaltssanierung im Einklang mit den Rechtsvorschriften und auf der Grundlage spezifischer Faktoren überarbeitet. In allen Fällen, in denen sich verschiedene Faktoren negativ auf die Defizitziele ausgewirkt haben oder diese nicht erreicht wurden, wurde dies in den länderspezifischen Programmdokumenten wie den Programmüberprüfungen oder Mitteilungen an den WFA ordnungsgemäß erläutert.

92

Eine fehlende Bezugnahme auf besondere Punkte in den Programmdokumenten bedeutet nicht, dass diese nicht berücksichtigt wurden. Beispielsweise wurde im Fall des Programms für Rumänien die besondere Gehaltsstruktur im rumänischen öffentlichen Dienst bei der Gestaltung der Kürzung der Gehälter ausdrücklich berücksichtigt.

Mängel in der Programmverwaltung aufgrund unzureichender Kontrollen

Die Kommission stimmt zu, dass die Kontrollen unzureichend waren. Nach Auffassung der Kommission war die Programmverwaltung angemessen.

95 i)

Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die zugrunde liegenden Berechnungen und Projektionen nicht durch Personen außerhalb des Programmteams überprüft wurden. Die Besprechungen und Tatsachen wurden vom IWF (und bei Ländern des EFSM-Programms von der EZB) gegengeprüft und die Projektionen und die gesamte Kohärenz von der Hierarchielinie im ECFIN kontrolliert.

95 ii)

Die Arbeit der Kommissionsvertreter wurde von den Dienstvorgesetzten, wenn auch unter zugegebenermaßen sehr hohem Zeitdruck, bewertet. Siehe auch die Antwort der Kommission zu den Ziffern 61, 69, 70 und 79.

Die Schätzungen der Finanzierungslücke und somit der Umfang des Finanzrahmens eines Programms ist ein wichtiger Punkt, der von den Mitgliedstaaten der EU bzw. des Euro-Raums ganz genau geprüft wird.

95 iii)

Siehe Antwort der Kommission zu den Ziffern IX und X. Die Kommission stimmt zu, dass es in der Anfangsphase der Programmverfahren Schwachstellen in der Dokumentenverwaltung gab. Die Kommission arbeitete unter enormem Zeitdruck und musste solide und wirksame Krisenmanagementverfahren installieren. Die Krisensituation ermöglichte keine gründliche Führung von Aufzeichnungen.

Kasten 6

Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass im Fall Rumäniens überhaupt keine derartigen Maßnahmen festgelegt wurden. Die Maßnahmen im geänderten Haushaltsplan für 2009, der am 28. April 2009 vom rumänischen Parlament verabschiedet wurde, waren aufgrund der zeitlichen Verzögerung zwischen dem Auftrag und der Unterzeichnung der Vereinbarung nicht als Bedingungen in der Vereinbarung enthalten. Die am 23. Juni 2009 unterzeichnete Vereinbarung sieht eine weitere Senkung des Haushaltsdefizits im Zeitraum 2009-2010 in folgender Form vor: „Die Sanierung wird hauptsächlich über die Ausgabenseite erreicht werden, und zwar durch Senkung der Lohnkosten des öffentlichen Sektors, Kürzung der Ausgaben für Güter und Dienstleistungen, Verringerung der Subventionen für staatliche Unternehmen sowie durch Reduzierung der Investitionsausgaben für Posten wie Fahrzeuge und Büroausstattung. Der Schwerpunkt wird auf Investitionsvorhaben liegen, die aus EU-Mitteln kofinanziert werden.“ Diese Maßnahmen sind in Artikel 3 Absatz 5 Buchstaben c bis g der Entscheidung des Rates vom 6. Mai 2009 über einen mittelfristigen finanziellen Beistand der Gemeinschaft für Rumänien (2009/459/EG) enthalten.

Im Fall Ungarns wurden alle in den Haushaltsgesetzen 2009 und 2010 enthaltenen Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung mit nachprüfbaren defizitverbessernden Auswirkungen in die ursprüngliche Vereinbarung oder nachfolgende überarbeitete Vereinbarungen aufgenommen.

98

Die Kommission stellte mehrere Dateien mit den Basisdaten für die Erstellung der von der Kommission veröffentlichten Tabellen zur Finanzierungslücke vor. Teilweise wurden die der Berechnung der Finanzierungslücke zugrunde liegenden Annahmen in sehr knapper Form dargestellt, sodass die Berechnung nur anhand dieser Informationen nicht nachvollziehbar ist.

In einem Fall (Ungarn) wurde die Finanzierungslücke nur vom IWF berechnet; die Kommission räumt ein, dass sie keine Kopie der zugrunde liegenden Berechnungen vorlegen konnte. Die Kommission hat ihre Kapazitäten zur Berechnung der Finanzierungslücken im Verlauf der Krise ausgebaut.

98 i)

Der Umfang des Programms für Ungarn beruhte ausschließlich auf Berechnungen des IWF. Mit dem plötzlichen Ausbruch der Krise in Ungarn – dem ersten Land, das Hilfe beantragte – wurde die Möglichkeit des Programmteams, auf das Fachwissen des IWF zurückzugreifen, als wichtiger Vorteil erachtet. Die Zahlen wurden von den EU-Mitgliedstaaten jedoch genau überprüft, bevor sie den Finanzrahmen festlegten.

98 ii)

Im Fall Irlands vergleicht der Rechnungshof zwei unterschiedliche Indikatoren der öffentlichen Finanzen: das nach dem Grundsatz der Periodenabgrenzung ermittelte ESVG-Defizit und das Defizit der Staatskasse, das auf der Kassenrechnungsführung beruht. Beide geben zwar den Zustand der öffentlichen Finanzen wider, können jedoch in Größe und Zusammensetzung erheblich voneinander abweichen. Die Überleitung zwischen den beiden Indikatoren erfordert eine genaue Kenntnis der öffentlichen Rechnungslegung unter beiden Systemen. Sie wird normalerweise von den statistischen Stellen im Rahmen der zweimal jährlich übermittelten VÜD-Meldung vorgenommen.

Für den Prognosezeitraum werden Annahmen bezüglich der wesentlichen Finanztransaktionen getroffen, die von den nationalen Behörden voraussichtlich im Saldo der Staatskasse verbucht werden. Darin unterscheidet er sich vom periodengerechten ESVG-Saldo. Zu solchen wesentlichen Transaktionen gehörte die Rückzahlung von Schuldscheinen, auf die rund 9,3 Milliarden Euro der Finanzierungslücke entfielen. Außerdem berücksichtigte die National Treasury Management Agency in den Berechnungen des Basisfinanzierungsbedarfs der Staatskasse immer zusätzliche Puffer für Eventualitäten, die den Finanzierungsbedarf erhöhten, während diese Puffer in den Schätzungen des ESVG-Defizits und der Schulden ausgenommen wurden. In einer Zeit extremer Marktsensitivität lag das Fehlen genauer Einzelheiten darin begründet, dass die irischen Behörden und die Programmpartner keine konkreten Kreditaufnahmepläne offenlegen wollten. Andere Elemente der Differenz hängen damit zusammen, dass es einige Abweichungen zwischen den Schätzungen des Haushaltsdefizits verschiedener Institutionen gab. Die konservativste Schätzung floss in die Berechnung des Finanzierungsbedarfs ein.

Die Programmdokumente enthalten die Hauptelemente der Haushaltsprojektionen und der Berechnungen des Finanzierungsbedarfs und gehen in einer Fußnote auch auf einige Unterschiede zwischen den beiden ein.

Projektionen für das aggregierte Defizit der Staatskasse wurden jedoch in das Programmdokument „The Economic Adjustment Programme for Ireland“ und darauf folgende Programmdokumente aufgenommen.

Es treten immer Differenzen zwischen Schätzungen auf der Basis der Kassenrechnungsführung und der Periodenrechnung auf. Es bestand jedoch keine Notwendigkeit, die Abweichungen zwischen den Schätzungen auf der Basis der Kassenrechnungsführung und der Periodenrechnung zu erläutern, da Letztere die relevantesten Indikatoren für die Zwecke des Programms waren, insbesondere weil es sich um diejenigen Indikatoren handelt, die in der haushaltspolitischen Überwachung der EU und im VÜD vorgeschrieben sind.

99

Die Kommission stimmt der Bewertung des Rechnungshofs teilweise zu. Die Kommission führte umfangreiche Sensitivitätstests durch, hielt sie jedoch geheim, um keine adversen Szenarien auszulösen. Diese Informationen waren extrem sensibel, und es wäre nicht angemessen gewesen, sie im Kontext äußerst volatiler Finanzmärkte zu veröffentlichen.

Insbesondere im Fall Irlands ist die Sensitivität gegenüber Wechselkurs- und Zinsschocks in den Wirtschafts- und Haushaltsprojektionen stets berücksichtigt worden. Die „gefährlichen Rückkoppelungsschleifen zwischen den Wachstums-, Haushalts- und Finanzkrisen“ waren bei der Konzeption des Finanzhilfeprogramms für Irland hinreichend bekannt (siehe Occasional Paper No 76). Ziel des EU/IWF-Programms war es, diese Rückkoppelungsschleife zu unterbrechen, unter anderem dadurch, dass der Zinsschock auf die öffentlichen Finanzen durch externen finanziellen Beistand beseitigt und dadurch Sicherheit für den privaten Sektor (in Form geringerer Margen) geschaffen wurde.

100

Wenn sich die „vom Rat festgelegten Bedingungen“ auf die im Rahmen des Programms vereinbarten politischen Bedingungen beziehen, dann hat die Kommission dies ganz klar getan. Beziehen sich die „vom Rat festgelegten Bedingungen“ auf die politischen Leitlinien, die der Rat im Rahmen der regelmäßigen wirtschaftspolitischen Überwachung der EU herausgibt, so hat die Kommission die bestehenden Rechtsvorschriften ebenfalls eingehalten.

101

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XV.

Die Wahl des ESVG-Defizits liegt nicht nur im VÜD begründet. Es könnte hilfreich sein, die Feststellung des Rechnungshofs mit einer Erläuterung der Vorteile der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung und des ESVG-Defizits gegenüber Daten der Kassenrechnungslegung im Kontext der haushaltspolitischen Überwachung zu ergänzen. Die ausschließliche Verwendung des Kassensaldos würde die Unsicherheit erhöhen, anstatt sie zu verringern, da dies der Praxis Vorschub leisten würde, dass Regierungen den Zeitpunkt der Zahlung bestimmter Transaktionen bewusst steuern, um die Defizitziele zu erreichen.

102

Dass es die Möglichkeit statistischer Korrekturen gibt, sollte nicht als Argument für eine Umstellung auf Cashflow-Haushaltsziele dienen. Eine Regelung auf der Basis des Cashflows würde andere Arten von Unsicherheiten implizieren, die noch größere nachteilige Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der finanzpolitischen Konditionalität hätten.

Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer XV.

102 i)

Die Aussage zu Ungarn ist sachlich richtig und bezieht sich auf eine nachträgliche statistische Korrektur (siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 90).

102 ii)

Die Aussage zu Rumänien ist sachlich richtig und bezieht sich auf eine von Eurostat validierte nachträgliche Datenkorrektur, die sich der Kontrolle des Prognostikers entzieht. Außerdem enthält die Mitteilung an den WFA vom 23. August 2010, in der über die Inspektion vom 26. Juli bis 5. August berichtet wird, auf Seite 13 einen Kasten, in dem die Lücke zwischen dem Kassendefizit und dem ESVG95-Defizit im Fall Rumäniens erläutert wird.

102 (iii)

Die Korrektur im Fall Irlands war auf eine Neuklassifizierung (wie von Eurostat validiert) der Einnahmen aus dem Verkauf im Zeitraum 2012-2013 zurückzuführen, die sich der Kontrolle des Prognostikers entziehen.

103

Länder mit Programmen mussten auch die Vorschriften des VÜD erfüllen, das einen Rahmen für die haushaltspolitischen Ziele vorgibt. Diese haushaltspolitischen Ziele müssen im Einklang mit der Definition im ESVG festgelegt werden.

Maßnahmen zur Bankenrettung, die eine erhebliche, jedoch schwer vorherzusagende Auswirkung auf die Haushaltsergebnisse haben könnten, wurden von den haushaltspolitischen Zielen des Programms ausgenommen.

Im Fall Irlands hat die Kommission die Definition des strukturellen Defizits klar definiert. Diese Definition musste dem System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung entsprechen, was auch zutraf. Bei der Definition des haushaltspolitischen Ziels wurde die Auswirkung direkter Stützungsmaßnahmen für Banken daher ausgenommen.

Die Kommission berechnete das strukturelle Defizit wie folgt: Gesamtdefizit abzüglich Defizit erhöhender Kapitaltransfers an Banken, die im Rahmen der Rettungsmaßnahmen für den Finanzsektor geleistet wurden. Der Betrag der Stützungsmaßnahmen für den Finanzsektor ist in der von Eurostat veröffentlichten „Ergänzenden Tabelle für die Finanzkrise“ in der Zeile „Capital injections recorded as deficit-increasing (capital transfer)“ (Kapitalzuführungen, die als Defizit erhöhend gebucht werden (Kapitaltransfer)) enthalten. Mitunter enthält diese Zeile jedoch auch Kapitaltransfers, die nicht als finanzielle Stützungsmaßnahmen für Zwecke des VÜD behandelt werden. Insbesondere wurden die von der Anglo Irish Bank in Form von Stammaktien erhaltenen Dividendenzahlungen als Kapitaltransfers behandelt.

104

Im Fall Irlands wurde während des gesamten Programmzeitraums eine Tabelle „Programme Monitoring“ (Programmüberwachung) als Anhang zur Vereinbarung bereitgestellt. Darin wurde der Stand der Einhaltung der verschiedenen Vorgaben im Detail ausgeführt. Die in dieser Tabelle enthaltenen Detaildaten nahmen im Laufe des Programms zu.

Im Fall Rumäniens wurde über den Fortschritt der Strukturreformen nach Themen und nicht für jede einzelne Bedingung berichtet. Die Kommission stimmt zu, dass es für den Leser dadurch schwierig sein könnte, den Stand der Einhaltung vollumfänglich zu bewerten.

105

Die Kommission hat offengelegt, inwieweit die Bedingungen erfüllt wurden. Die Angabe „nicht erfüllt“ wurde normalerweise nur dann verwendet, wenn es offensichtlich wurde, dass die Bedingung nicht bald eingehalten werden würde. Es wurden häufig sehr ambitionierte Fristen festgesetzt, um schnellere Maßnahmen voranzutreiben. Mit dem Fortschreiten der Reformmaßnahme erschien ein Zwischenbegriff zwischen „erfüllt“ und „nicht erfüllt“ angemessener.

Im konkreten Fall Irlands wurde während des gesamten Programmzeitraums als Anhang eine Tabelle „Programme Monitoring“ (Programmüberwachung) bereitgestellt, aus der der Status der Erfüllung der verschiedenen Vorgaben detailliert hervorging. Diese wurden als „erfüllt“ oder „nicht erfüllt“ bezeichnet.

106

In vielen Fällen wurden die detaillierten Ergebnisse der Überwachung im Haupttext des Überprüfungsberichts und nicht in der Monitoringtabelle selbst dargelegt. Dies war insbesondere bei Bedingungen der Fall, die „im Gange“ oder „in Verzug“ waren. Außerdem wurden mit Fortschreiten der Programme einige Bedingungen und die damit verbundene Überwachung mit anderen Bedingungen zusammengeführt oder in andere Programmbereiche verlagert.

Kasten 7 – Zweiter Absatz

Über den Fortschritt bei der Stärkung der Kapazität der Verwaltungsbehörde und anderen Maßnahmen zur besseren Ausschöpfung von EU-Mitteln in Rumänien wird in den Inspektionsberichten berichtet. Siehe beispielsweise Ziffer 37 auf S. 17 der Mitteilung an den WFA vom 23. August 2010 zur Inspektion vom 26. Juli bis 5. August.

Kasten 7 – Dritter Absatz

Die Kommission stimmt zu, dass über den Fortschritt dieser konkreten Maßnahme in Rumänien nicht berichtet wird. Dies lag daran, dass sich die Aufmerksamkeit – mit technischer Unterstützung durch den IWF und die Missionen der GD TAXUD der Kommission – auf die Verbesserung der Steuererhebung und die Verringerung von Steuerhinterziehung und -betrug verlagert hatte (siehe Ziffer 27 auf S. 14 der Mitteilung an den WFA vom 23. August 2010 zur Inspektion vom 26. Juli bis 5. August).

Kasten 7 – Vierter Absatz

Die Bedingung zur Reorganisation der Lokalverwaltung im Programm für Portugal erstreckte sich nicht nur auf die Kommunen. Die Bedingung in der ursprünglichen Vereinbarung lautete: „Reorganisation der Lokalverwaltung. Derzeit gibt es 308 Kommunen und 4259 Gemeinden. Die Regierung erarbeitet bis Juli 2012 einen Konsolidierungsplan, um diese Einheiten zu reorganisieren und ihre Anzahl erheblich zu reduzieren.“

Über die Einhaltung dieser Bedingung wurde in verschiedenen Dokumenten der Programmüberprüfung berichtet. Die politische Konditionalität in diesem Punkt hat sich im Laufe der Zeit unter Berücksichtigung des starken politischen Widerstands weiterentwickelt. Die Anzahl der Gemeinden (freguesias) wurde nach den Kommunalwahlen im September 2013 auf 2882 verringert. Die Anzahl der Kommunen wurde zwar nicht reduziert, jedoch wurde eine neue gesetzliche Regelung für die Einrichtung von Kommunalverbänden eingeführt.

107 i)

In dem für Irland angeführten Beispiel heißt es, dass die Konditionalität bezüglich des mehrjährigen Haushaltsrahmens als vollständig erfüllt angesehen wurde. Die Kommission hat jedoch in ihren vierteljährlichen Überprüfungen wiederholt klargestellt, dass sie Bedenken hinsichtlich spezifischer Elemente des Rahmens hat. Sie hat diesen Punkt im Rahmen des Europäischen Semesters 2014 erneut zur Sprache gebracht.

107 ii)

In Anbetracht des hohen Grads an Autonomie der zwei Regionen und der 308 Kommunen in Portugal musste die Kommission einsehen, dass eine konsolidierte regelmäßige Berichterstattung über die regionalen und lokalen öffentlich-privaten Partnerschaften und staatseigenen Unternehmen nicht durchführbar war und einen überproportional hohen administrativen Aufwand erfordern würde.

109

Die Kommission stimmt zu, dass ihr die Zusammenarbeit mit dem IWF bei der Programmverwaltung geholfen hat, da sie Erfahrung mit dem Krisenmanagement sammelte. Die Kommission widerspricht jedoch, dass die vom Rechnungshof genannten Verfahren erst im Laufe der Programme eingeführt wurden. Die Prognosetabellen der Kommission waren damals bereits detaillierter als diejenigen des IWF. Die Teams der Kommission für die Programmmissionen waren von Anfang an meist größer als diejenigen des IWF, weil auch andere GD als die GD ECFIN beteiligt waren.

111

Die informellen Vereinbarungen haben gut funktioniert. Der Austausch von Informationen war äußerst gründlich, und es gibt keinen Nachweis dafür, dass sich das Fehlen förmlicherer Vereinbarungen als Problem erwiesen hat.

111 iv)

Die Institutionen haben unterschiedliche Entscheidungsverfahren, und es erscheint unrealistisch, vorab einen Mechanismus zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zu formalisieren, der die Lösung potenzieller Meinungsverschiedenheiten tatsächlich erleichtern würde.

114

Im Fall Irlands gab die EZB als unabhängige Institution, die sich mit der Geldpolitik befasst, keine internen Informationen an die Kommission weiter. Dazu zählen auch Informationen über oder im Zusammenhang mit ihre(n) internen Beratungen über die Lastenverteilung. Aufgrund der Unabhängigkeit der EZB ist die Kommission nicht in der Lage, derartige Informationen von der EZB zu verlangen. In Anbetracht der Tatsache, dass die Höhe der EZB-Finanzierung fast dem jährlichen BIP Irlands entsprach, war eine Fortsetzung der EZB-Finanzierung für den Erfolg des Programms von entscheidender Bedeutung. Daher hat die Kommission – ebenso wie der IWF – eine solche Bedingung akzeptiert. Die seitdem eingetretenen Entwicklungen rechtfertigen die Entscheidung, die Inhaber vorrangiger Schuldtitel nicht an der Lastenteilung zu beteiligen. Die Schulden Irlands sind eindeutig tragbar, die Kreditausfallprämien sind auf das Niveau Frankreichs, Belgiens und der Slowakei gesunken, die Bonitätsbewertung Irlands wurde hochgestuft, und die irischen Banken haben die von der EZB bereitgestellten Mittel größtenteils zurückgezahlt.

Außerdem muss die Entscheidung gegen eine Lastenteilung durch Inhaber vorrangiger Schuldtitel in ihrem Kontext betrachtet werden. Es bestand eine pauschale Einlagensicherung, die von den irischen Behörden ausgearbeitet wurde. Der Nutzen einer solchen Maßnahme musste ebenfalls gegen die Kosten in Form des Übergreifens auf andere Banken und die Prozessrisiken abgewogen werden.

Teil III

Preisniveaus bei Emission bisweilen höher als die ursprünglichen Empfehlungen der Banken

Diese Unterschiede liegen im Wesen des Ablaufs der Emission von Anleihen begründet.

121

Ab 2011 (z. B. für alle EFSM-Transaktionen) wurden formelle Anfragen zur Abgabe von Präsentationen/Preisanfragen („Requests for Presentations/Proposals“) an die Banken übermittelt; bis 2010 wurden Preisanfragen bei den Banken in Sitzungen und Telefonkonferenzen durchgeführt und in den Mitteilungen zur Bankenauswahl („bank selection notes“) dokumentiert. Diese wurden seit der allerersten krisenbedingten Zahlungsbilanztransaktion im Dezember 2008 erstellt und dem Rechnungshof zur Verfügung gestellt.

122

Der Rechnungshof hat bei der Prüfung, ob das Preisniveau am Handelstag gerechtfertigt war, einen einfachen Vergleich mit dem ersten indikativen Preis, den die Banken in ihren Preisanfragen angaben, vorgenommen, ohne die Marktentwicklungen zwischen diesen beiden Zeitpunkten gebührend zu berücksichtigen. Die beiden vom Rechnungshof genannten Fälle beziehen sich auf eine einzige „Preisanfrage“. Zwischen dem Zeitpunkt des ersten indikativen Preises und den Handelstagen lag eine Zeitspanne von 14 bzw. 23 Tagen. Abweichungen vom ersten indikativen Preis sind für den Prozess im Allgemeinen charakteristisch und treten insbesondere bei einer derart langen Zeitspanne auf.

Diese Feststellung sollte vor dem Hintergrund der Feststellung des Rechnungshofs in Ziffer 118 gesehen werden, dass die „endgültigen Fremdkapitalkosten [...] dem Marktniveau sowie dem Niveau vergleichbarer Emissionen [entsprachen]“.

123

Die Kommission betont, dass sich die ermittelten Schwachstellen nur auf den Zeitraum bis 2010 bezogen und auf die Dokumentation beschränkten. Sie betrafen nicht das Verfahren der Schuldenverwaltung selbst.

Die Kommission räumt einige Mängel in der Dokumentation des Verfahrens der Schuldenverwaltung in den ersten Jahren ein; das Verfahren wurde jedoch ordnungsgemäß verwaltet, und diese Mängel hatten keine Auswirkungen auf das Ergebnis der Kreditaufnahme.

Nach Auffassung der Kommission war die Auswahl der konsortialführenden Banken wettbewerbsfähig, auch wenn sie nicht vollständig dokumentiert wurde. Was die Vorsichtsmaßnahmen in Bezug auf die Weitergabe von nicht öffentlichen Informationen oder Insiderwissen betrifft, so hält sich die Kommission bei allen Maßnahmen zur Mittelbeschaffung an bestehende Regeln und Rechtsvorschriften und die üblichen Marktpraktiken. Außerdem unterliegen die an den Finanzierungen beteiligten Banken den nationalen Wertpapiervorschriften, einschließlich Regeln zur Vermeidung von Insiderhandel, die der Kommission zusätzliche Sicherheit geben.

Die Zuteilungsstrategie wird mit den konsortialführenden Banken im Voraus besprochen, und es wird ein Standardansatz entsprechend der Marktpraxis angewendet. Die Zuteilungsregeln sind daher allen Beteiligten völlig klar. Die endgültige Zuteilung wird von der Kommission entschieden.

Die Überwachung der Aktivitäten am Sekundärmarkt wurde von der Kommission 2012 formalisiert.

Die Breite der Spannen bei Angebots- und Nachfragepreisen ist von einer Reihe unterschiedlicher Parameter abhängig.

127

Die Kommission musste die Kreditaufnahmen unter außerordentlich schwierigen Umständen durchführen. Trotzdem hat sie die Emission von Schuldtiteln entsprechend den Marktpraktiken erfolgreich bewerkstelligt.

128

Die Kommission räumt ein, dass das Verfahrenshandbuch im Laufe der Zeit aktualisiert wurde, jedoch wurde der Prozess von Anfang an in gesonderten Mitteilungen klar dokumentiert. Die Kommission hebt hervor, dass die bessere Qualität der Dokumentation ab Januar 2011 zum Tragen kam. Zum Zeitpunkt der Erstellung des Berichts des Rechnungshofs war dies seit über vier Jahren der Fall, und die verbesserte Dokumentation galt seitdem für alle EFSM-Transaktionen – die sowohl gemessen an der Anzahl als auch dem Betrag die Mehrzahl der Maßnahmen darstellen.

129

Die Kommission betont, dass die Auswahl der konsortialführenden Banken stets den bestehenden Verfahren entsprach und angemessen dokumentiert wurde. Anfänglich basierte dies auf Mitteilungen zur Bankenauswahl („bank selection notes“). Ab Januar 2011 wurde der Prozess auf der Grundlage eines „Preisanfrageverfahrens“ weiter formalisiert.

130

Die Kommission ist der Auffassung, dass sie diesbezüglich die geltenden Vorschriften und Bestimmungen eingehalten und entsprechend der Marktpraxis vorgegangen ist. Ferner unterliegen die Banken nationalen Wertpapiervorschriften, einschließlich Bestimmungen in Bezug auf das Pre-Sounding und die Vermeidung von Insiderhandel, die zusätzliche Sicherheit geben.

Außerdem werden in Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 596/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Marktmissbrauch (ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 1), die für Emittenten mit Wirkung vom 3. Juli 2016 gilt, Geschäfte, Aufträge oder Handlungen der Union ausdrücklich ausgenommen.

133

Die Zuteilungsstrategie wird mit den konsortialführenden Banken im Voraus besprochen, und es wird ein Standardansatz entsprechend der Marktpraxis angewendet. Die Zuteilung erfolgt in enger Absprache mit dem Konsortium. Alle Ordern werden gegenüber der Kommission transparent gemacht, die volle Kontrolle über den Prozess hat und der endgültigen Zuteilung zustimmt. Alle Zuteilungstabellen liegen der Kommission vor.

134

Eine förmliche „Verpflichtung in Bezug auf den Sekundärmarkt“ wurde als Standardmerkmal in die Mandatsvereinbarung der EU für den EFSM, d. h. ab Januar 2011, aufgenommen.

135

Die Kommission prüft seit 2012 die Liquidität am Sekundärmarkt in einem förmlichen Verfahren, weist jedoch darauf hin, dass es keine übliche Praxis ist, dass Emittenten generell die Liquidität am Sekundärmarkt prüfen.

136

Dass die Spanne zwischen Angebots- und Nachfragepreis zwischen den Banken schwankt, ist normal, insbesondere in Anbetracht der Anzahl der Marktteilnehmer.

138

Die zu Programmbeginn geschätzte Finanzierungslücke ist kein Plan. Sie stellt eine Schätzung des während der Programmlaufzeit zu deckenden Finanzierungsbedarfs dar, in die – in einigen Fällen ausdrücklich – ein Puffer eingebaut wurde, der die inhärente Unsicherheit dieser Schätzungen widerspiegelt. Der Puffer soll gewährleisten, dass auch bei einer ungünstigeren Entwicklung als erwartet genügend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen, und dazu beitragen, das Vertrauen der Investoren zu gewinnen und den Prozess der Konjunkturerholung zu unterstützen.

139

Die Sicherheitsmargen, die in den frühen, nach dem Zusammenbruch der Lehman-Bank konzipierten Programmen enthalten waren, spiegeln das Ausmaß der zu jenem Zeitpunkt wahrgenommenen Unsicherheit und die Notwendigkeit wider, sicherzustellen, dass die zugewiesenen Finanzmittel am Ende reichen würden. Der Bedarf des Bankensektors ist besonders schwer vorherzusagen, sodass bei Ländern mit massiven Problemen im Bankensektor (wie Irland) eine erhebliche Sicherheitsreserve eingeplant werden musste. Der Finanzrahmen musste groß genug sein, um diese Unsicherheit zu berücksichtigen und den Märkten zu versichern, dass der gesamte Bedarf gedeckt würde. Es ist daher zu erwarten, dass der tatsächliche Bedarf unter dem Finanzrahmen liegt, sofern keine ungünstigen Entwicklungen eintreten.

139 iv)

Die Rückzahlung der IWF-Kredite vor Fälligkeit hängt damit zusammen, dass es den Ländern – und damit den Programmen – gelungen ist, Kapital an den Märkten zu so niedrigen Zinssätzen aufzunehmen, dass die vorzeitige Rückzahlung politisch und finanziell vorteilhaft war. Die vorzeitige Rückzahlung mit dem geringeren Finanzierungsbedarf in Verbindung zu bringen setzt eine Reihe von Annahmen voraus, die zutreffen können oder nicht. Außerdem enthielt die Mittelausstattung der Programme, wie an anderer Stelle erwähnt, Sicherheitsmargen als ein Signal an die Märkte, die maßgeblich für den Erfolg der Programme waren.

140

Es wird darauf hingewiesen, dass Portugal die im Rahmen des Programms verfügbaren Finanzhilfen nicht voll ausgeschöpft und das Programm mit einem erheblichen Puffer in der Staatskasse beendet hat.

Die Lockerung der monetären Bedingungen trifft auch auf das Programm für Irland zu.

141

Während der Programmlaufzeit wurden die Zahlungen des IWF normalerweise an die Zentralbank für die Bildung von Devisenreserven und die Zahlungen der EG an das Finanzministerium zur Finanzierung des Haushalts geleistet. 2010 erfolgten auch einige Zahlungen des IWF an das Finanzministerium für den Haushalt. Der Grund hierfür war, dass das Haushaltsdefizit infolge des geringeren Wachstums und politischer Fehlentwicklungen höher als ursprünglich erwartet ausfiel, während die Reserven bei der Zentralbank ein angemessenes Niveau aufwiesen. Daraus kann man jedoch nicht ableiten, dass der zusätzliche Finanzierungsbedarf der Regierung teilweise indirekt durch die Zentralbank gedeckt wurde. Die Regierung konnte alle ihre Schuldverpflichtungen während der Programmlaufzeit bedienen und refinanzieren. Die Geldpolitik, die in die ausschließliche Zuständigkeit der unabhängigen Zentralbank fällt, hat natürlich auch einen Einfluss auf die Finanzierungsbedingungen im Inland. Dies sollte jedoch nicht als indirekte Unterstützung angesehen werden.

146

In der Aussage zu Ungarn wird die bessere Ausschöpfung von EU-Mitteln nicht berücksichtigt.

147

Es ist wichtig, die einnahmensteigernde Wirkung neuer Maßnahmen vom Rückgang der Einnahmen infolge eines Konjunkturabschwungs konzeptionell zu trennen. Die tatsächliche Auswirkung einer Steuerreform lässt sich nicht anhand der Gesamtentwicklung der Einnahmen in einer Volkswirtschaft beurteilen. Erforderlich ist eine Schätzung des alternativen Szenarios ohne Reform.

148

Nicht mit allen genannten Rechtsakten wurden Änderungen eingeführt, die sich auf die Steuerquote auswirkten, und nicht alle bezogen sich auf die Konditionalität des Zahlungsbilanzprogramms. Die Gründe für ihre Einführung waren komplex.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 150 und 151

Die Veränderung des strukturellen Saldos wird nicht nur von den festgelegten Zielen und den politischen Entscheidungen zur Erfüllung dieser Ziele beeinflusst, sondern auch von einem breiteren Spektrum von Faktoren, die außerhalb der Kontrolle der Regierung liegen und sich auf das externe Umfeld beziehen. Dazu gehören Inflationsraten, die Zusammensetzung des Wachstums, Marktstimmungen, die sich auf die Fremdkapitalkosten auswirken, sowie nachträgliche Datenkorrekturen. Außerdem wurden bei der Festlegung der Ziele länderspezifische Besonderheiten berücksichtigt, die über die im Folgenden dargestellten Beziehungen hinausgehen. Die in den Ziffern 150 und 151 genannten Beziehungen zwischen den Variablen sind deshalb von komplexer Natur. Infolgedessen hat ein Ländervergleich auf der Grundlage dieser Beziehungen möglicherweise keine Aussagekraft im Hinblick auf die Herausforderungen, mit denen das Land vor dem Programm konfrontiert war, oder die Ergebnisse danach.

Auch wenn eine schwächere ursprüngliche Haushaltslage für eine schnellere Konsolidierung spricht, darf dieser Faktor nicht losgelöst von anderen, teilweise länderspezifischen Faktoren, die sich auf die zu behebenden Haushaltsungleichgewichte auswirken, betrachtet werden. Ebenso ist zu beachten, dass die vom Rat eingeräumte Frist zur Korrektur des übermäßigen Defizits (mit den zugrunde liegenden empfohlenen Strukturmaßnahmen) nicht unbedingt mit dem Programmzeitraum zusammenfällt.

152

Die in den Programmen enthaltenen Konsolidierungsanstrengungen wurden auf der Grundlage einer ganzen Reihe von Faktoren bestimmt. Die anfänglichen Staatsschulden wurden berücksichtigt, aber andere länderspezifische Faktoren waren ebenfalls wichtig.

Als Volkswirtschaft mit mittlerem Einkommen außerhalb des Euro-Raums ist Rumänien anfälliger für Reaktionen auf die Höhe der Staatsverschuldung als Länder des Euro-Raums mit höheren Einkommen. Zum Zeitpunkt der Genehmigung des Programms waren die Zinsen auf rumänische Staatsschulden um 300 Basispunkte gestiegen, was darauf hindeutet, dass an den internationalen Finanzmärkten Zweifel an der staatlichen Finanzlage des Landes bestanden.

153

Vorübergehende haushaltspolitische Maßnahmen führen zwar nicht zu einer dauerhaften Veränderung des tatsächlichen Haushaltssaldos, können sich jedoch dauerhaft auf die Höhe des Schuldenstands auswirken und dadurch seine langfristige Tragfähigkeit verbessern oder verschlechtern.

Nicht alle in den Jahren des Programms eingeführten vorübergehenden Maßnahmen dienten der Erfüllung der Defizitziele. In einigen Fällen waren vorübergehende oder einmalige Maßnahmen erforderlich (wie Stützungsmaßnahmen für Banken) oder entzogen sich der Kontrolle der Regierung (wie Gerichtsurteile). Die vorübergehenden Maßnahmen mussten letztendlich durch Strukturmaßnahmen ersetzt werden, um sicherzustellen, dass die Ziele weiterhin erfüllt werden.

Im haushaltspolitischen Überwachungsrahmen der EU wird die wichtige Unterscheidung zwischen dem Gesamtsaldo (der auch einmalige Maßnahmen umfasst) und dem strukturellen Saldo, der die dauerhaften Konsolidierungsanstrengungen (ohne einmalige Maßnahmen) misst, vorgenommen. Das ist der Grund, warum Ländern mit einem übermäßigen Defizit nicht nur empfohlen wird, das Defizit nominal zu beheben (d. h. es unter die im Vertrag festgelegte Schwelle von 3 % des BIP zu bringen), sondern ihnen auch konkrete Strukturmaßnahmen empfohlen werden, die im Einklang mit dem Erreichen des nominalen Ziels stehen.

Das bloße Vorhandensein einmaliger und vorübergehender Maßnahmen steht daher nicht automatisch im Widerspruch zu einer nachhaltigen Korrektur des übermäßigen Defizits.

153 i)

Es sollte hinzugefügt werden, dass in Portugal ebenfalls einmalige einnahmensteigernde Maßnahmen in Höhe von 2,8 % des BIP im Jahr 2010 und 0,6 % des BIP im Jahr 2011 ergriffen wurden.

153 iii)

Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit für Rumänien wurde im Juni 2013 auf der Grundlage der tatsächlichen Ergebnisse von 2012 eingestellt. Eine wichtige Bedingung für die Einstellung eines Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit ist die Nachhaltigkeit der Korrektur. Das bedeutet, dass das Defizit über den Zeitraum der maßgeblichen Prognose der Kommission hinweg glaubhaft unter der Schwelle von 3 % des BIP bleiben muss. Umgekehrt beruht die Prognose auf Kennziffern, die von der Regierung glaubhaft mitgeteilt und hinreichend detailliert angegeben werden.

153 iv)

Der primäre Beweggrund für die erweiterte Bürgschaft in Irland lag nicht darin, Einnahmen zu erzielen.

155

Nach Auffassung der Kommission ist ein Vergleich der Zahlen des IWF und der Kommission bezüglich der Erfüllung der Bedingungen zum Ende des Programms nicht aussagekräftig, weil die beiden Institutionen in ihren Bewertungen unterschiedliche Benchmarks heranziehen.

Einige Fristen wurden anfänglich sehr ambitioniert festgesetzt, um die Umsetzung voranzutreiben, wurden später im Programmverlauf jedoch angepasst.

158

Nach Auffassung der Kommission ist das vom Rechnungshof verwendete Konzept des „strukturellen Inhalts“ kein aussagekräftiger Maßstab für die Analyse politischer Maßnahmen und die Ziehung von Schlussfolgerungen über ihre Bedeutung. Bedingungen, die mehrere Zwischenschritte erfordern (und vom Rechnungshof daher als von „geringem strukturellem Inhalt“ eingestuft werden), können mindestens genauso wichtig wie Maßnahmen sein, die einfacher umzusetzen sind.

Das für den strukturellen Inhalt der Bedingungen verwendete Klassifizierungsschema erfasst nicht das Wesen und die Bedeutung einzelner Bedingungen. Bei vielen der wichtigsten Strukturreformen sind Zwischenschritte wie Überprüfungen oder Konsultationen (eingestuft als „geringer struktureller Inhalt“) erforderlich, bevor die Reform endgültig in Gesetzesform gebracht und umgesetzt wird. Die vom Rechnungshof verwendete Klassifizierung „umfassender struktureller Inhalt“ ist deshalb nicht gleichbedeutend mit „wichtig“.

160 iii)

Bei bestimmten Reformen tritt die gewünschte Wirkung erst längerfristig nach dem Ende des Programms ein.

161

Der Verweis auf Ungarn als ein Beispiel für rückgängig gemachte Reformen (Lohn- und Gehaltskürzungen im öffentlichen Sektor) erscheint unangebracht, da die bedeutendste Sparmaßnahme in diesem Bereich (Abschaffung des 13. Monatsgehalts) unangetastet blieb. Ausdrückliche Rückgängigmachungen waren in den Bereichen Kinderzulagen und haushaltspolitische Steuerung festzustellen.

164

Siehe die Antwort der Kommission zu Kasten 10.

Kasten 10 – Erster Aufzählungspunkt

Das geringe Interesse seitens des Bankensektors in Ungarn wurde auch mit dem letztendlichen Erfolg der Koordinierungsanstrengungen mit den westeuropäischen Mutterbanken begründet, was man zum Zeitpunkt der Auflegung des Programms und der Konzeption des Stützungspakets für Banken nicht wissen konnte. Insbesondere die größten Handelsbanken in ausländischer Hand sagten zu, ihr Gesamtengagement in Ungarn aufrechtzuerhalten – zunächst auf bilateraler Basis mit der Zentralbank und später im multilateralen Rahmen der europäischen Bankenkoordinierungsinitiative. Diese kombinierte Maßnahme trug, auch aus breiterer regionaler Sicht, dazu bei, die Finanzstabilität zu verbessern und das Vertrauen der Investoren zu stärken.

Kasten 10 – Fünfter Aufzählungspunkt

In Portugal sank die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Sektor im Zeitraum von 2011 bis 2014 um fast 10 %. Das ist mehr als der in der Vereinbarung verlangte jährliche Abbau von 2 %. Da Beamte nicht entlassen werden können, musste ein beträchtlicher Teil des Personalabbaus durch Nichtersetzung ausscheidender Mitarbeiter erreicht werden. Die Frühverrentung war ein festgelegter Teil des Personalabbaus. Er erwies sich als erheblich, was aber nicht bedeutet, dass die Auswirkungen auf den Haushalt begrenzt waren. Außerdem wurden von der Regierung weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Zahl der Beschäftigten ergriffen, wie die einvernehmliche Ausscheideregelung. Insgesamt wurden durch den Personalabbau und die Senkung des Lohnniveaus die Lohnkosten im öffentlichen Sektor im Zeitraum von 2010 bis 2014 um fast 17 % verringert.

165

Die Euro-Raum-Programme konzentrierten sich auf die Wiederherstellung der Haushalts- und Finanzstabilität sowie die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit durch die Behebung struktureller Mängel. Die Wiederherstellung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts war ein impliziter Bestandteil der Konditionalität für die Euro-Raum-Programme, jedoch nicht das unmittelbare zentrale Anliegen.

Die Leistungs- und die Handelsbilanz dürfen nicht isoliert als Indikatoren für die Wettbewerbsfähigkeit verwendet werden, da das außenwirtschaftliche Gleichgewicht sowohl durch strukturelle Veränderungen als auch zyklische Faktoren beeinflusst werden kann. Dies legt nahe, dass ein Teil der Verbesserung mit der Erholung der Konjunktur eintritt. Wenn man ausschließlich die Leistungs-/Handelsbilanz ohne Analyse der zugrunde liegenden Einflussfaktoren betrachtet, ist es nicht möglich, Verbesserungen in der Wettbewerbsfähigkeit zu ermitteln.

167

Als Mitgliedstaat des Euro-Raums nahm Irland nicht an einem Zahlungsbilanzhilfeprogramm teil. Insofern stand die externe Finanzierungslücke nicht im Zentrum des Programms, wie dies bei den Mitgliedstaaten außerhalb des Euro-Raums der Fall war. Es wird darauf hingewiesen, dass Irland durchweg einen beträchtlichen Handelsbilanzüberschuss erwirtschaftet hat, der erheblich schwankte. In diesem Kontext kann die Darstellung kumulierter Daten zu Prognosefehlern irreführend sein. Darüber hinaus hat sich die Handelsbilanz im Zeitraum 2011-2014 geringfügig verbessert, was einen positiven Beitrag zur Anpassung der Leistungsbilanz leistete. Die Prognose der irischen Außenhandelsbilanz wird durch die Tätigkeit großer multinationaler Unternehmen, die den Handelssektor Irlands dominieren, erheblich kompliziert.

Nach Auffassung der Kommission lassen sich aus Abbildung 11 keine Erkenntnisse gewinnen.

168

Es ist fraglich, ob „[d]ie Handelsbilanz [...] die Auswirkungen von Veränderungen in der Wettbewerbsfähigkeit eines Landes genauer widerspiegelt als die Leistungsbilanz“.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 176, 177 und 178

In Ungarn waren die Schulden der Haushalte in Fremdwährungen (überwiegend Schweizer Franken) im Programmzeitraum (d. h. bis zum 1. Quartal 2010) keine besonders brennende politische Frage.

Inländische Kredite in Fremdwährungen waren in den Euro-Raum-Programmen kein Thema. Gleiches galt für Lettland, das als politisches Programmziel die Aufrechterhaltung der Wechselkursbindung an den Euro hatte.

In Rumänien wurden Bedingungen zur Eindämmung/Begrenzung von Fremdwährungskrediten aufgenommen. Diese wurden durch Rechtsvorschriften umgesetzt und im Finanzsektor genau überwacht. Mit der Nationalbank wurde ein ständiger Dialog geführt. Um den mit Kreditvergaben in Fremdwährungen einhergehenden Anfälligkeiten entgegenzuwirken, ergriff die rumänische Nationalbank 2011 Maßnahmen, die darauf abzielten, unbesicherte Konsumentenkredite in Fremdwährungen noch unattraktiver zu machen. Einige dieser Maßnahmen wurden später auch – entsprechend den Empfehlungen des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) – auf unbesicherte Kredite an kleine und mittelständische Unternehmen ausgeweitet. Außerdem stellte die rumänische Regierung als Teil der Programmbedingungen ab August 2013 keine staatlichen Garantien mehr für Hypothekendarlehen in Fremdwährungen im Rahmen des Erstwohnungsprogramms „Prima Casã“.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

179

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer III.

180

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer IV.

182

Die Kommission verbesserte nach 2009 im Zusammenhang mit den Euro-Raum-Programmen ihre Fähigkeit, Fachwissen bereitzustellen, und war besser in der Lage, Fachwissen von außen zu beschaffen.

Empfehlung 1

Die Kommission stimmt der Empfehlung 1 zu.

Die Kommission hat die Bereitstellung von Fachwissen im Laufe der Jahre der Krise verbessert. Dies wird dadurch belegt, dass sie in den Euro-Raum-Programmen, die nach den Programmen für Länder außerhalb des Euro-Raums kamen, mehr Fachwissen bereitstellen konnte. Innerhalb der Kommission wurde vor Kurzem der Dienst zur Unterstützung von Strukturreformen (SRSS) eingerichtet. Die Kommission wird prüfen, wie einige zentrale Grundsätze für die schnelle Bereitstellung von Fachkenntnissen weiter gestärkt und gegebenenfalls in einen institutionsweiten Rahmen überführt werden können.

Die Kommission wird in angemessenen Fällen die Notwendigkeit berücksichtigen, Verfahren für eine verstärkte Überwachung und bessere Verwaltung möglicher neuer Finanzhilfeprogramme für Länder des Euro-Raums zu entwickeln.

183

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer VIII.

Es war äußerst schwierig, nachträglich die Plausibilität wesentlicher Annahmen in späteren Überprüfungen zu bewerten.

Empfehlung 2

Die Kommission stimmt der Empfehlung 2 zu, weist jedoch gleichzeitig auf die Notwendigkeit hin, sicherzustellen, dass die Aufzeichnungstätigkeit nicht zu einem unverhältnismäßigen Aufwand für die Prognostiker, insbesondere im Rahmen der Programme und angesichts knapper Ressourcen, führt.

Die Kommission hat die Verfahren und die Dokumentenverwaltung seit der Auflegung der ersten Programme bereits verbessert. Sie wird bestrebt sein, die Umsetzung ihrer Richtlinie zur Dokumentenverwaltung und Qualitätskontrolle weiter zu verbessern.

Die Kommission entwickelt gerade ein Pilot-Prognosemodell, das anfänglich für den Euro-Raum als Ganzes bestimmt ist und länderspezifische Module umfasst. Ziel ist es nicht, die bestehenden ermessensbasierten Prognosen zu ersetzen, sondern zu untersuchen, wie ein solches Modell von der Kommission für Qualitätskontrollen genutzt werden kann, die ihre ermessensbasierten Prognosen ergänzen. Die Kommission stellt jedoch fest, dass ein Modell in Zeiten ungewöhnlicher wirtschaftlicher Ereignisse wahrscheinlich nicht besonders hilfreich ist.

184

Siehe die Antwort der Kommission zu den Ziffern IX und X.

Empfehlung 3 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 3 a) zu.

Die Kommission hat ihre Aufzeichnungen seit Beginn der Programme bereits verbessert. Sie wird sich darauf konzentrieren, sicherzustellen, dass die neuen Verfahren im Einklang mit der Dokumentenverwaltungsrichtlinie der Kommission vollständig umgesetzt werden, ohne dabei die Fähigkeit der Programmteams zur Einhaltung enger Zeitrahmen zu untergraben.

Empfehlung 3 b)

Die Kommission stimmt Empfehlung 3 b) zu und wird prüfen, wie sie die Aufzeichnung wichtiger Beschlüsse im Einklang mit der Dokumentenverwaltungsrichtlinie der Kommission weiter verbessern kann, ohne den Entscheidungsprozess zu verlangsamen.

185

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XI.

186

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XII.

187

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XII.

188

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XIV.

189

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XIII.

Die wichtigsten Dokumente, die auf einer Analyse von Experten basierten, wurden von Beamten außerhalb des Hauptprogrammteams, darunter leitende Mitarbeiter und Leiter der horizontalen Referate, überprüft. Die Überprüfungsberichte waren Gegenstand von Konsultationsverfahren mit den zuständigen Generaldirektionen. Die Entwurfsdokumente wurden mit den Partnerinstitutionen ausgetauscht und von ihnen gegengeprüft; dem WFA und EWG wurde über die Verhandlungsergebnisse ausführlich Bericht erstattet.

Empfehlung 4

Die Kommission stimmt der Empfehlung 4 zu. Die Kommission wird die Verfahren für die Überprüfung der Programmverwaltung und des Inhalts der Programmdokumente unter Berücksichtigung der vorhandenen Ressourcenknappheit verbessern, ohne dass dadurch unangemessene Verzögerungen entstehen.

190

In der Antwort der Kommission zu Ziffer XV wird begründet, warum periodengerechte Daten verwendet werden.

Empfehlung 5

Die Kommission stimmt der Empfehlung 5 zu. Sie wird anstreben, in die Vereinbarung zusätzliche Variablen aufzunehmen, die sie mit geringer zeitlicher Verzögerung erheben kann, wie etwa einen vierteljährlichen Kassensaldo und/oder eine Zielvorgabe in Bezug auf Zahlungsrückstände, um die Überwachung der haushaltspolitischen Ziele zu unterstützen.

191

Siehe die Antwort der Kommission zu den Ziffern XV und 104-107.

Die Freigabe der Tranchen erfolgte auf der Grundlage einer eingehenden Bewertung, ob die Länder die Konditionalität erfüllt hatten. Verzögerungen bei der Erfüllung wurden individuell bewertet. Außerdem können Bedingungen, die „für die Bewältigung der Krise oder die Rückzahlung der Kredite nicht wirklich wichtig waren“, trotzdem angemessen sein, insofern sie das Wachstum unterstützen und das Risiko verringern, dass die Kredite unter unerwarteten Umständen nicht zurückgezahlt werden. In der Prüfung werden keine Nachweise dafür vorgelegt, dass irrelevante Reformen aufgenommen wurden.

Empfehlung 6 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 6 a) zu.

Empfehlung 6 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 6 b) zu, betont jedoch, dass die Gewährleistung der Verabschiedung von Reformen in einigen Fällen erst dann sinnvoll ist, wenn in vorbereitenden Schritten das Ausmaß des zu behebenden Problems oder die möglichen Lösungen ermittelt wurden.

Empfehlung 6 c)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 6 c) teilweise zu. Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die Programmteams verpflichtet sein sollten, die Notwendigkeit jeder einzelnen Bedingung zu begründen, weil dem Empfängerland eine entscheidende Rolle bei der Darlegung einer eigenen Vision für das Reformprogramm zufällt.

Die Kommission hebt hervor, dass es vor allem darum geht, eine Reihe schlüssiger und integrierter Reformen zu haben, um zentrale wirtschaftliche Herausforderungen anzugehen. Innerhalb dieses Programms kann es häufig vorkommen, dass Entscheidungen bezüglich der Wahl des Reformpakets getroffen werden müssen. Die Bedingungen sollten daher nicht isoliert betrachtet werden. Die Kommission hebt ferner hervor, dass Reformen zur Steigerung des mittelfristigen Wachstums im Hinblick auf die Verbesserung der Haushaltslage und Verringerung des Risikos, dass Finanzhilfen nicht zurückgezahlt werden, ebenfalls wichtig sind. Die Hilfen der EU haben häufig sehr lange Laufzeiten. Deshalb ist starkes Wachstum ein wichtiger Faktor, um das Land in seiner Fähigkeit zur Rückzahlung seiner Kredite zu stärken.

Schließlich ist die Auswahl der Bedingungen Gegenstand von Verhandlungen mit dem Empfängerland. Die Länder sollten in ihrer Fähigkeit unterstützt werden, die Agenda für ihre Programme festzulegen. Dies ist eine Grundvoraussetzung dafür, dass sie die Eigenverantwortung für den Reformprozess übernehmen, was einen wichtigen Einflussfaktor für den Programmerfolg bildet. Die Konditionalität wird vom Management und auf politischer Ebene geprüft.

Empfehlung 6 d)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 6 d) zu. Sie wird versuchen, für die festgelegten Bedingungen so weit wie möglich auf messbare Daten zurückzugreifen. Sie betont jedoch, dass die Auswirkung von Bedingungen nicht gleichermaßen messbar ist. Einige Ergebnisse sind eher qualitativ als quantitativ, und nicht für alle Bedingungen stehen leicht verfügbare Daten für die Bewertung zur Verfügung.

Empfehlung 7

Die Kommission stimmt der Empfehlung 7 teilweise zu. Sie hat bereits Leitlinien für die Zusammenarbeit mit dem IWF und der EZB ausgearbeitet und ergreift weitere Maßnahmen zur Förderung der interinstitutionellen Zusammenarbeit im Rahmen der Programme. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass bei der Klarstellung dieser Zusammenarbeit – vor allem in Anbetracht des Zeitdrucks – eine Formalisierung, die den Entscheidungsprozess schwerfällig machen würde, vermieden werden sollte. Meinungsverschiedenheiten sollten weiterhin flexibel gelöst werden, da der Versuch, das Streitbeilegungsverfahren formal zu kodifizieren, sowohl schwierig als auch von geringem Nutzen wäre.

193

Der Rechnungshof hat bei der Prüfung, ob das Preisniveau am Handelstag gerechtfertigt war, einen einfachen Vergleich mit dem ersten indikativen Preis, den die Banken in ihren Preisanfragen angaben, vorgenommen, ohne die Marktentwicklungen zwischen dem Zeitpunkt der ersten indikativen Preisfestsetzung und dem tatsächlichen Emissionstag gebührend zu berücksichtigen. Abweichungen vom ersten indikativen Preis sind für den Prozess im Allgemeinen charakteristisch und treten insbesondere bei einer langen Zeitspanne auf.

194

Nach Auffassung der Kommission wies das Verfahren der Schuldenverwaltung keine Lücken auf. Es gab lediglich Lücken in der Dokumentation der ersten Transaktionen.

Empfehlung 8 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 8 a) zu.

Die Empfehlung wurde bereits umgesetzt. Die Zuteilung erfolgt in enger Zusammenarbeit mit dem Konsortium. Alle Ordern werden gegenüber der Kommission transparent gemacht, die volle Kontrolle über den Prozess hat.

Empfehlung 8 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 8 b) zu.

Die Empfehlung wurde bereits umgesetzt. Seit Januar 2011 sind die Verfahren für die Übermittlung von „Preisanfragen“, für den Empfang der Antworten der Banken auf Preisanfragen und für die Beauftragung der konsortialführenden Banken gut dokumentiert.

Empfehlung 8 c)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 8 c) zu.

Die Empfehlung wurde bereits umgesetzt. Die Konsortialführer übernehmen „Übernahmeverpflichtungen“, falls das Orderbuch nicht die Zielgröße (vor der Emission) erreicht, sowie „Sekundärmarktverpflichtungen“, für einen aktiven Handel am Sekundärmarkt (nach der Emission) zu sorgen.

Empfehlung 8 d)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 8 d) zu.

Die Empfehlung wurde bereits umgesetzt. Eine regelmäßige Bewertung der Märkte wird in den Berichten des Finanzverwaltungsausschusses dokumentiert. Eine eingehendere Bewertung wird vor jeder Anleiheemission durchgeführt und ebenfalls nachträglich in einem Vermerk nach der Emission dokumentiert. Außerdem wird das Umsatzvolumen der Käufe und Verkäufe von EU-Anleihen von den Banken vierteljährlich übermittelt und von der Kommission überwacht.

195

Siehe die Antwort der Kommission zu Empfehlung 9.

196

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 139.

197

Es wird darauf hingewiesen, dass Portugal die im Rahmen des Programms verfügbaren Finanzhilfen nicht voll ausgeschöpft und das Programm mit einem erheblichen Puffer in der Staatskasse beendet hat.

198

Diese Aussage vermischt die Auswirkung neuer politischer Maßnahmen mit der Auswirkung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auf den Haushalt. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 147.

199

Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer 150 i) ausgeführt, darf die Auswirkung der Ausgangslage auf die Geschwindigkeit der Konsolidierung nicht losgelöst von anderen, teilweise länderspezifischen Faktoren, die sich auf die zu behebenden Haushaltsungleichgewichte auswirken, betrachtet werden. Die Kommission erläutert in ihrer Antwort zu Ziffer 153, warum einmalige Maßnahmen notwendig sein können und man nicht sagen kann, dass sie keine nachhaltigen Ergebnisse zur Folge haben.

200

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XVII.

201

In der Antwort der Kommission zu Ziffer 158 wird erläutert, warum das Klassifizierungsschema des Rechnungshofs im Hinblick auf die strukturellen Bedingungen nach Auffassung der Kommission nicht repräsentativ für ihre Wichtigkeit ist.

202

Die Tatsache, dass mit im Programm enthaltenen Bedingungen innerhalb des Programmzeitraums keine spürbaren Verbesserungen erreicht wurden, bedeutet nicht, dass sie keinen Erfolg hatten oder ihre Auswirkungen innerhalb des Programmzeitraums erwartet wurden. Strukturreformen brauchen Zeit, und in den meisten Fällen zeigen sich ihre Auswirkungen erst langfristig.

203

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 165.

Empfehlung 9

Die Kommission stimmt der Empfehlung 9 zu. Sie wird bestrebt sein, ihr Verständnis des Anpassungsprozesses im Rahmen der Programme durch die derzeitige Reihe umfassender Ex-post-Bewertungen zu verbessern und Lehren daraus zu ziehen. Die Bewertungen erfassen alle Aspekte der wirtschaftlichen Sanierung im Rahmen der Programme, einschließlich der drei Vorschläge des Rechnungshofs. Eine Ex-post-Bewertung des wirtschaftlichen Anpassungsprogramms für Irland wurde bereits veröffentlicht.

Empfehlung 9 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 9 a) zu.

Empfehlung 9 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 9 b) zu. Gemäß den politischen Leitlinien von Präsident Juncker hat die Kommission kürzlich eine Ex-ante-Bewertung der sozialen Auswirkungen der neuen Anpassung für Griechenland vorgenommen. Bei jedem anderen neuen Programm wird eine derartige Bewertung durchgeführt.

Empfehlung 9 c)

Die Kommission stimmt der Empfehlung 9 c) zu.

QJ-AB-15-016-DE-E    ISSN 1977-5644

Als die Finanzkrise des Jahres 2008 in Europa eine Staatsschuldenkrise auslöste, mussten einige Mitgliedstaaten makrofinanzielle Hilfe in Anspruch nehmen. Im vorliegenden Bericht wird beleuchtet, wie gut die Europäische Kommission den fünf Ländern (Ungarn, Lettland, Rumänien, Irland und Portugal) bereitgestellten finanziellen Beistand verwaltet hat. Der Hof stellte fest, dass die Kommission auf das Ausmaß der Krise nicht vorbereitet war, was die erheblichen Schwachstellen, die ihre Verwaltungsverfahren in der Anfangszeit aufwiesen, weitgehend erklärt. Eine Reihe der vom Hof ermittelten Schwachstellen besteht nach wie vor, und die Hauptaussage des Berichts lautet, dass die Kommission ihre Verfahren für die Verwaltung des finanziellen Beistands verbessern muss.