ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Τηλ +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται στο διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3175-8 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/76595 | QJ-AB-15-016-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3223-6 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/30539 | QJ-AB-15-016-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3177-2 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/093028 | QJ-AB-15-016-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2015

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)·

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EL
2015

αριθ. 18

Ειδική έκθεση

Χρηματοδοτική συνδρομή
σε χώρες που βρίσκονται
σε δυσχερή θέση

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού της ΕΕ ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Τα ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά καθήκοντα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IV, του οποίου προεδρεύει ο Milan Martin Cvikl, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στον έλεγχο που αφορά τα έσοδα, την έρευνα και τις εσωτερικές πολιτικές, καθώς και τα θεσμικά όργανα και οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Baudilio Tomé Muguruza, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Daniel Costa de Magalhães, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, Ignacio García de Parada, σύμβουλο του ιδιαίτερου γραφείου του, Ζαχαρία Κόλια, διευθυντή, Josef Jindra, επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου, Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ιωάννα Μεταξοπούλου, Adrian Savin και Kristian Sniter, ελεγκτές.

Από αριστερά: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Κόλιας, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Περιεχόμενα

Συντομογραφίες

Σύνοψη

Εισαγωγή

Η κρίση δημόσιου χρέους στα κράτη μέλη της ΕΕ

Σχεδιασμός και υλοποίηση

Σχεδιασμός των προγραμμάτων

Όροι

Υλοποίηση

Χρηματοδοτικοί πόροι

Χρηματοδότηση των προγραμμάτων

Δανεισμός από τις αγορές

Προσέγγιση του ελέγχου

Μέρος I — Η Επιτροπή δεν ήταν προετοιμασμένη για το μέγεθος της κρίσης που ξέσπασε

Η Επιτροπή υποτίμησε την έκταση των δημοσιονομικών ανισορροπιών κατά την περίοδο πριν από την κρίση

Η Επιτροπή εκτίμησε ότι οι δημόσιοι προϋπολογισμοί ήταν ισχυρότεροι από όσο πραγματικά ήταν

Στις εκτιμήσεις υποτιμήθηκαν οι πιθανοί δημοσιονομικοί κίνδυνοι

Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν ήταν έτοιμη για τη διαχείριση των προγραμμάτων

Μέρος II — Οι διαδικασίες ήταν, κατά κανόνα, ανεπαρκείς

Οι διαδικασίες της Επιτροπής δεν συμπεριλάμβαναν πάντοτε επαρκείς ελέγχους και ισορροπίες

Η Επιτροπή επιδίωξε αρκετά επιμελώς την απόκτηση των αναγκαίων πληροφοριών για τον σκοπό της παρακολούθησης

Οι προβλέψεις των προγραμμάτων επιτρέπουν να ελέγχεται ευρέως η συνέπεια στον σχεδιασμό των προγραμμάτων, αλλά με πολλές επιφυλάξεις που δεν διασταυρώνονται

Τα χαρακτηριστικά των προγραμμάτων είχαν κατά κανόνα ορθή βάση, αλλά ορισμένες φορές έλειπαν σημαντικά αρχεία

Η Επιτροπή απέκλινε σε ορισμένες περιπτώσεις από τις αποφάσεις του Συμβουλίου

Οι χώρες δεν είχαν την ίδια μεταχείριση

Αδυναμίες στη διαχείριση των προγραμμάτων λόγω ανεπαρκών ελέγχων

Τα έγγραφα των προγραμμάτων βελτιώθηκαν συν τω χρόνω, αλλά εξακολούθησαν να εμφανίζονται ελλείψεις

Βελτιώσεις στην ποιότητα των εγγράφων των προγραμμάτων

Αδυναμίες στην παρακολούθηση της συμμόρφωσης και στη διαβίβαση των σχετικών πληροφοριακών στοιχείων

Η συνεργασία με τους άλλους εταίρους ήταν μόνον άτυπη

Μέρος ΙΙΙ — Ο δανεισμός κάλυψε τις χρηματοδοτικές ανάγκες, παρόλο που οι περιστάσεις δυσχέραναν αρχικά την εφαρμογή βέλτιστων πρακτικών σε κάθε περίπτωση

Οι εγγραφές στις εκδόσεις ομολόγων ήταν ικανοποιητικές

Κόστος του χρέους αντίστοιχο με τα επίπεδα των ομολόγων ανταγωνιστών

Επίπεδα τιμολόγησης κατά την έκδοση ενίοτε υψηλότερα από τις αρχικές ενδείξεις των τραπεζών

Οι περιστάσεις δυσχέραναν αρχικά την εφαρμογή των βέλτιστων πρακτικών σε κάθε περίπτωση

Μέρος IV — Οι στόχοι των προγραμμάτων επιτεύχθηκαν

Δεν απαιτήθηκε αύξηση της συνολικής χρηματοδότησης

Οι πιστώσεις χρηματοδότησης αποδείχθηκαν επαρκείς, αν και περιορισμένες σε δύο κράτη μέλη

Ορισμένα κράτη μέλη έλαβαν περισσότερο ευνοϊκούς οικονομικούς όρους από τους προβλεπόμενους στον αρχικό σχεδιασμό

Οι ενημερωμένοι στόχοι για το έλλειμμα, ως επί το πλείστον, επιτεύχθηκαν, αν και όχι πάντοτε με βιώσιμο τρόπο

Με ορισμένες εξαιρέσεις, οι αναθεωρημένοι ετήσιοι στόχοι για το έλλειμμα επιτεύχθηκαν

Όλες οι χώρες βελτίωσαν τον δημοσιονομικό προσανατολισμό τους, αλλά σε διαφορετικό βαθμό

Οι χώρες έλαβαν έκτακτα μέτρα

Η συμμόρφωση με τους όρους ήταν υψηλή

Εν τέλει, τα κράτη μέλη συμμορφώθηκαν τουλάχιστον με το 80 % των όρων

Τα προγράμματα ενθάρρυναν την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων, ωστόσο ενίοτε δεν επιτυγχάνονταν τα επιθυμητά αποτελέσματα

Πόσο αυξήθηκε η ανταγωνιστικότητα των χωρών;

Αύξηση της ανταγωνιστικότητας, αλλά σε διαφορετικό βαθμό

Η εσωτερική υποτίμηση αντιμετωπίστηκε μέσω της αναπροσαρμογής των μισθών των νεοπροσλαμβανομένων

Τα δάνεια σε συνάλλαγμα εξακολούθησαν να αποτελούν πρόκληση

Συμπεράσματα και συστάσεις

Εποπτεία πριν από την εκδήλωση της κρίσης

Διαδικασίες διαχείρισης προγραμμάτων

Δανειοληπτικές πράξεις

Επιτεύγματα των προγραμμάτων

Παράρτημα Ι | — | Λόγοι που αιτιολογούν την αίτηση συνδρομής
Παράρτημα ΙΙ | — | Οι χρηματοδοτικές διευκολύνσεις για τις πέντε χώρες
Παράρτημα ΙΙΙ | — | Μεθοδολογία του ελέγχου

Απάντηση της Επιτροπής

Συντομογραφίες

EWG: Eurogroup Working Group (Ομάδα εργασίας της Ευρωομάδας)

ΕΚΤ: Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα

ΕΜΤΝ: Euro Medium-Term Notes (Mεσοπρόθεσμα γραμμάτια σε ευρώ)

ΕΜΧΣ: Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης

ΕΣΛ: Ευρωπαϊκό Σύστημα Λογαριασμών

ΕΤΧΣ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας

Μνημόνιο: Μνημόνιο συνεννόησης

ΟΔΕ: Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή

Συμβούλιο: Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το κείμενο χρησιμοποιεί τον όρο αυτό ως σύντμηση για οποιοδήποτε όργανο λήψης αποφάσεων των κρατών μελών

Σύνοψη

I

Πριν από επτά χρόνια η Ευρώπη ήρθε αντιμέτωπη με μια χρηματοπιστωτική κρίση η οποία εξελίχθηκε σε κρίση δημόσιου χρέους. Η κρίση αυτή αποτέλεσε συνέπεια διαφόρων παραγόντων, μεταξύ των οποίων η ανεπαρκής τραπεζική εποπτεία, οι κακές δημοσιονομικές πολιτικές και οι δυσκολίες που αντιμετώπιζαν μεγάλα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (και το επακόλουθο κόστος διάσωσης που βάρυνε το ευρύ κοινό). Η κρίση σάρωσε τα κράτη μέλη της ΕΕ σε δύο κύματα: πρώτα επηρέασε τις χώρες εκτός της ζώνης του ευρώ την περίοδο 2008-2009 και ακολούθως επεκτάθηκε στην ίδια τη ζώνη του ευρώ. Συνολικά, οκτώ κράτη μέλη της ΕΕ αναγκάστηκαν να ζητήσουν μακροοικονομική συνδρομή.

II

Επιλύθηκαν όμως οι δεινές αυτές περιστάσεις; Αναλύουμε τη διαχείριση την οποία άσκησε η Επιτροπή σχετικά με τη χρηματοδοτική συνδρομή που παρασχέθηκε σε πέντε κράτη μέλη (Ουγγαρία, Λετονία, Ρουμανία, Ιρλανδία και Πορτογαλία).

Ορισμένες προειδοποιητικές ενδείξεις πέρασαν απαρατήρητες

III

Είναι σημαντική η υπενθύμιση ότι πριν από την εκδήλωση της κρίσης υφίστατο ήδη πλαίσιο παρακολούθησης των προϋπολογισμών των κρατών μελών. Η Επιτροπή έφερε την ευθύνη να προειδοποιήσει το Συμβούλιο για τις αυξανόμενες δημοσιονομικές ανισορροπίες. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν ήταν προετοιμασμένη για τις πρώτες αιτήσεις χρηματοδοτικής συνδρομής.

IV

Διαπιστώσαμε ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτίμησε ότι οι δημόσιοι προϋπολογισμοί των χωρών ήταν ισχυρότεροι από όσο τελικά αποδείχτηκαν. Σημαντική αδυναμία των αξιολογήσεων της Επιτροπής πριν από το 2009 ήταν η έλλειψη διαβίβασης πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με τη συσσώρευση των δυνητικών υποχρεώσεων του δημόσιου τομέα, οι οποίες συχνά μετατράπηκαν σε πραγματικές υποχρεώσεις κατά τη διάρκεια της κρίσης. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έδωσε τη δέουσα προσοχή στη σχέση ανάμεσα στις υψηλές εξωτερικές χρηματοοικονομικές ροές, την κατάσταση των τραπεζών και, τελικά, τα δημόσια οικονομικά.

V

Με τις μεταρρυθμίσεις στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης το 2011, το 2013 και το 2014 επιδιώχθηκε η αντιμετώπιση των αδυναμιών της περιόδου πριν από την κρίση θεσπίζοντας ευρύτερη μακροοικονομική εποπτεία. Ωστόσο, το 2008 η Επιτροπή διαπίστωσε ότι ήταν απροετοίμαστη να διαχειριστεί τη χρηματοδοτική συνδρομή όταν οι χώρες άρχισαν να υποβάλλουν τις αιτήσεις τους.

Η αντιμετώπιση της πρόκλησης

Καλύπτοντας το χαμένο έδαφος

VI

Η Επιτροπή κατόρθωσε να φέρει σε πέρας τα νέα της καθήκοντα όσον αφορά τη διαχείριση προγραμμάτων, τα οποία περιλάμβαναν τη διεξαγωγή συνομιλιών με τις εθνικές αρχές, την κατάρτιση προβλέψεων για τα προγράμματα και εκτιμήσεων του χρηματοδοτικού κενού, καθώς και τον καθορισμό των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων. Λαμβανομένων υπόψη των αρχικών χρονικών περιορισμών και της περιορισμένης σχετικής πείρας, αυτό αποτέλεσε επίτευγμα.

VII

Η Επιτροπή επιδίωξε επιμελώς την απόκτηση των πληροφοριών που χρειαζόταν. Αξιοποίησε με αυξανόμενο βαθμό επιτυχίας την εσωτερική εμπειρογνωμοσύνη και διασφάλισε τη συμμετοχή ευρέος φάσματος ενδιαφερομένων στις χώρες που ζήτησαν βοήθεια.

Πολύπλοκα εργαλεία

VIII

Η κατάρτιση μακροοικονομικών προβλέψεων και προβλέψεων για το έλλειμμα δεν αποτελούσε νέα δραστηριότητα. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε ένα υφιστάμενο και μάλλον δύσχρηστο εργαλείο πρόβλεψης βασισμένο σε λογιστικά φύλλα. Ο έλεγχος ποιότητας περιοριζόταν κυρίως στον συγκερασμό των διαφόρων συνιστωσών των προβλέψεων, χωρίς να διερευνηθεί από τη διοίκηση το σκεπτικό στο οποίο βασίζονταν οι υποθέσεις των προβλέψεων. Η αξιολόγηση της αξιοπιστίας βασικών υποθέσεων όπως οι δημοσιονομικοί πολλαπλασιαστές αποδείχθηκε ιδιαίτερα δύσκολη, όχι μόνο σε κάθε μεταγενέστερη αναθεώρηση, αλλά και σε επίπεδο διαχείρισης, κατά την κατάρτιση καθ’ εαυτήν των προβλέψεων.

Αρχικές δυσκολίες

IX

Τα προγράμματα στήριξης είχαν ως επί το πλείστον ορθή βάση, λαμβανομένων υπόψη των πολιτικών που επικρατούσαν σε επίπεδο ΕΕ και των οικονομικών γνώσεων εκείνης της εποχής. Ωστόσο, συνήθης αδυναμία της διαδικασίας της Επιτροπής ήταν η έλλειψη τεκμηρίωσης. Η εν λόγω διαδικασία δεν ήταν προσανατολισμένη στην αναδρομή στο παρελθόν με σκοπό την αξιολόγηση των ληφθεισών αποφάσεων. Δεν κατέστη δυνατό να επικυρωθούν ορισμένες από τις ουσιώδεις πληροφορίες που διαβιβάστηκαν στο Συμβούλιο, όπως οι αρχικές εκτιμήσεις για το χρηματοδοτικό κενό στο πλαίσιο ορισμένων προγραμμάτων.

X

Το γεγονός αυτό μπορεί να εξηγηθεί εν μέρει από το πλαίσιο της κρίσης, την αρχική πίεση χρόνου και το γεγονός ότι αυτό το είδος διαχείρισης προγραμμάτων ήταν νέο για την Επιτροπή. Η διαθεσιμότητα τεκμηρίων βελτιώθηκε στην πορεία, αλλά ακόμη και για τα πλέον πρόσφατα προγράμματα έλειπαν ορισμένα βασικά έγγραφα.

XI

Οι όροι των μνημονίων συνεννόησης αιτιολογούνταν, ως επί το πλείστον, με ειδική αναφορά στην απόφαση του Συμβουλίου. Εντούτοις, οι όροι δεν επικεντρώνονταν πάντοτε επαρκώς στους γενικούς όρους οικονομικής πολιτικής που είχαν καθοριστεί από το Συμβούλιο.

Διαφορετικές προσεγγίσεις

XII

Εντοπίσαμε αρκετά παραδείγματα χωρών οι οποίες δεν είχαν την ίδια μεταχείριση ενώ βρίσκονταν σε παρεμφερή κατάσταση. Η διαχείριση των όρων συνδρομής ήταν διαφορετική σε κάθε πρόγραμμα. Σε ορισμένα προγράμματα οι όροι ήταν συνολικά λιγότερο αυστηροί, γεγονός που καθιστούσε ευκολότερη τη συμμόρφωση. Από τη σύγκριση χωρών με παρόμοιες διαρθρωτικές αδυναμίες διαπιστώθηκε ότι οι απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις δεν ήταν πάντοτε ανάλογες με τα προς αντιμετώπιση ή ότι ακολουθούσαν πολύ διαφορετικές πορείες. Ορισμένοι, αλλά όχι όλοι οι στόχοι για τα ελλείμματα των χωρών ήταν περισσότερο χαλαροί από ό,τι φαινόταν να δικαιολογεί η οικονομική κατάσταση.

Περιορισμένος έλεγχος ποιότητας

XIII

Ένας από τους λόγους αυτών των αδυναμιών ήταν το γεγονός ότι ο σχεδιασμός και η παρακολούθηση των προγραμμάτων γινόταν σε μεγάλο βαθμό από τις ομάδες διαχείρισης προγραμμάτων της Επιτροπής. Προτού φθάσουν στο Συμβούλιο ή την Επιτροπή, τα βασικά έγγραφα που προέκυπταν από το έργο μιας ομάδας υπόκειντο σε επανεξέταση, κάτι που ήταν ωστόσο ανεπαρκές από πολλές απόψεις. Οι σχετικοί υπολογισμοί δεν επανεξετάζονταν από κανέναν εκτός της ομάδας, το έργο των εμπειρογνωμόνων δεν εξεταζόταν ενδελεχώς και η διαδικασία επανεξέτασης έπασχε από έλλειψη τεκμηρίωσης.

Περιθώριο βελτίωσης

XIV

Το θετικό στοιχείο είναι ότι τα έγγραφα των προγραμμάτων, τα οποία παρέχουν τη βάση των αποφάσεων που λαμβάνουν το Συμβούλιο ή η Επιτροπή, βελτιώθηκαν σημαντικά στο διάστημα που μεσολάβησε από την πρώτη αίτηση παροχής χρηματοδοτικής συνδρομής. Το γεγονός αυτό οφειλόταν στην προσθήκη προσωπικού στη διαχείριση των προγραμμάτων, στην απόκτηση μεγαλύτερης πείρας και στη βελτίωση της προετοιμασίας. Εντούτοις, ακόμα και τα έγγραφα πρόσφατων προγραμμάτων στερούνταν βασικών πληροφοριών.

XV

Όσον αφορά την παρακολούθηση, η Επιτροπή βασιζόταν σε στόχους για το έλλειμμα σε δεδουλευμένη βάση. Μολονότι κατ’ αυτό τον τρόπο εξασφαλίζεται η συνέπεια με τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, ωστόσο, όταν πρέπει να ληφθεί απόφαση για τη συνέχιση ενός προγράμματος, η Επιτροπή δεν μπορεί να αναφέρει με βεβαιότητα κατά πόσον το κράτος μέλος- δικαιούχος συμμορφώθηκε με τον στόχο για το έλλειμμα, καθώς η διαπίστωση ελλειμμάτων σε δεδουλευμένη βάση μπορεί να γίνει μόνο έπειτα από κάποιο χρονικό διάστημα. Ο τρόπος διαβίβασης πληροφοριακών στοιχείων ως προς τη συμμόρφωση με τους όρους δεν ήταν συστηματικός. Χρησιμοποιήθηκαν πολλοί διαφορετικοί όροι για να αποδώσουν τη μη συμμόρφωση, με αποτέλεσμα να δημιουργηθεί σύγχυση. Για ορισμένους όρους δεν διαβιβάστηκαν πληροφοριακά στοιχεία. Κάποιοι όροι παρουσιάστηκαν ως εκπληρωθέντες ενώ στην πραγματικότητα αυτό δεν ίσχυε.

Τα προγράμματα εκπλήρωσαν τους στόχους τους

XVI

Οι αναθεωρημένοι στόχοι για το έλλειμμα, ως επί το πλείστον, επιτεύχθηκαν, με ορισμένες εξαιρέσεις. Καθώς η οικονομική δραστηριότητα παρουσίασε κάμψη το 2009, έγιναν αισθητές στις χώρες οι απώλειες εσόδων που εξουδετέρωσαν ακόμα και τα κέρδη από τα νέα μέτρα στο σκέλος των εσόδων. Οι φορολογικά ουδέτερες μεταρρυθμίσεις και οι μεταρρυθμίσεις φορολογικής αντιστάθμισης προκάλεσαν επιπλέον βραχυπρόθεσμο δημοσιονομικό κόστος και ορισμένες χώρες έλαβαν πρόσθετα φορολογικά μέτρα, προκειμένου να αντισταθμίσουν τη φθίνουσα αναλογία των δεικτών φορολογίας προς το ΑΕγχΠ. Τα διαρθρωτικά ελλείμματα βελτιώθηκαν αλλά με διαφορετικό ρυθμό. Μέρος της δημοσιονομικής προσαρμογής πραγματοποιήθηκε με μη βιώσιμο τρόπο. Οι χώρες χρησιμοποίησαν έκτακτα μέτρα για την επίτευξη των στόχων.

XVII

Τα κράτη μέλη συμμορφώθηκαν με τους περισσότερους όρους των προγραμμάτων τους, έστω και με κάποιες καθυστερήσεις. Οι εν λόγω καθυστερήσεις σημειώθηκαν, ως επί το πλείστον, για λόγους πέραν του ελέγχου της Επιτροπής. Ενίοτε, ωστόσο, η Επιτροπή έθεσε εξωπραγματικά αυστηρές προθεσμίες για ευρείας κλίμακας μεταρρυθμίσεις. Ο υψηλός βαθμός συμμόρφωσης δεν σημαίνει ότι υπήρχε συμμόρφωση με όλους τους σημαντικούς όρους. Επιπλέον, παρατηρήθηκε ότι τα κράτη μέλη έτειναν να αφήνουν τη συμμόρφωση με τους σημαντικούς όρους για το τελευταίο στάδιο της περιόδου των προγραμμάτων.

XVIII

Τα προγράμματα υπήρξαν επιτυχή στην προώθηση μεταρρυθμίσεων. Οι χώρες συνέχισαν κατά κανόνα τις μεταρρυθμίσεις που πυροδότησαν οι όροι των προγραμμάτων. Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, οι περιπτώσεις εγκατάλειψης των μεταρρυθμίσεων ήταν σπάνιες. Ορισμένες αρχικές μεταρρυθμίσεις αντικαταστάθηκαν από άλλες, οι οποίες συχνά δεν ήταν ισοδύναμες όσον αφορά τον δυνητικό αντίκτυπό τους.

XIX

Σε τέσσερις από τις πέντε χώρες η προσαρμογή του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών υπήρξε ταχύτερη από την αναμενόμενη. Το γεγονός αυτό εξηγείται σε μεγάλο βαθμό από την απροσδόκητη βελτίωση του ισοζυγίου εισοδημάτων και σε μικρότερο βαθμό από την απροσδόκητη βελτίωση του εμπορικού ισοζυγίου.

Οι συστάσεις μας

α)Η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσει πλαίσιο για το σύνολο του εν λόγω θεσμικού οργάνου που να επιτρέπει την ταχεία κινητοποίηση του προσωπικού της Επιτροπής και των εμπειρογνωμόνων, εάν προκύψει πρόγραμμα χρηματοδοτικής συνδρομής. Η Επιτροπή πρέπει επίσης να αναπτύξει διαδικασίες στο πλαίσιο των κανονισμών «δίπτυχο».

β)Η διαδικασία προβλέψεων πρέπει να υπόκειται σε συστηματικότερο έλεγχο ποιότητας.

γ)Προκειμένου να διασφαλιστεί η εσωτερική διαφάνεια των παραγόντων στους οποίους βασίζονται οι αποφάσεις για τα προγράμματα, η Επιτροπή πρέπει να βελτιώσει την τήρηση αρχείων και να εστιάζει σε αυτά κατά τον έλεγχο ποιότητας.

δ)Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει τις κατάλληλες διαδικασίες της για την επανεξέταση της ποιότητας της διαχείρισης των προγραμμάτων και του περιεχομένου των εγγράφων των προγραμμάτων.

ε)Για τους σκοπούς της παρακολούθησης του προϋπολογισμού, η Επιτροπή πρέπει να περιλαμβάνει στα μνημόνια συνεννόησης μεταβλητές τις οποίες να μπορεί να συγκεντρώνει με μικρή χρονική καθυστέρηση.

στ)Η Επιτροπή πρέπει να διακρίνει τους όρους αναλόγως της σπουδαιότητάς τους και να επιδιώκει τις πραγματικά σημαντικές μεταρρυθμίσεις.

ζ)Σε οποιαδήποτε μελλοντικά προγράμματα, η Επιτροπή πρέπει να προσπαθήσει να επισημοποιήσει τη διοργανική συνεργασία με άλλους εταίρους των προγραμμάτων.

η)Η διαδικασία διαχείρισης του χρέους πρέπει να είναι περισσότερο διαφανής.

θ)Η Επιτροπή πρέπει να αναλύει εκτενώς τις βασικές πτυχές της προσαρμογής των χωρών.

Εισαγωγή

Η κρίση δημόσιου χρέους στα κράτη μέλη της ΕΕ

01

Η χρηματοπιστωτική κρίση που έπληξε την Ευρώπη το 2008 πυροδότησε την ευρωπαϊκή κρίση δημόσιου χρέους. Η κρίση δημόσιου χρέους οφειλόταν σε πολλές αιτίες, μεταξύ των οποίων η ανεπαρκής τραπεζική εποπτεία, οι κακές δημοσιονομικές πολιτικές και οι δυσκολίες που αντιμετώπιζαν μεγάλα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (το κόστος διάσωσης των οποίων βάρυνε το ευρύ κοινό). Οι επιπτώσεις της κρίσης είναι ακόμη αισθητές κατά τον χρόνο δημοσίευσης της παρούσας έκθεσης, και τα επακόλουθα προγράμματα δανειοδότησης έχουν ανέλθει πλέον σε εκατοντάδες δισεκατομμύρια, δημιουργώντας επαχθείς ευθύνες διαχείρισης για όλα τα εμπλεκόμενα μέρη.

02

Η κρίση έπληξε τα κράτη μέλη της ΕΕ σε δύο κύματα. Στην αρχή, η χρηματοπιστωτική κρίση μεταδόθηκε μέσω ξένων πιστώσεων και εμπορικών διαύλων σε διάφορα κράτη μέλη εκτός της ζώνης του ευρώ. Η απότομη αύξηση στις εκροές ξένων κεφαλαίων και η μείωση στις εξαγωγές αποκάλυψαν σημαντικές εξωτερικές ανισορροπίες για ορισμένες χώρες, τρεις εκ των οποίων (Ουγγαρία, Λετονία και Ρουμανία) ζήτησαν χρηματοδοτική βοήθεια από τον μηχανισμό ισοζυγίου πληρωμών της ΕΕ¹, το ΔΝΤ² και από άλλες πηγές³.

03

Το δεύτερο κύμα της κρίσης έπληξε τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ. Μολονότι η νομισματική ένωση λειτούργησε αρχικά προστατευτικά ως προς τη ρευστότητα, οι οργανισμοί αξιολόγησης της πιστοληπτικής ικανότητας άρχισαν να υποβαθμίζουν τις αξιολογήσεις κρατικών ομολόγων αρκετών κρατών μελών το 2009. Τα επιτόκια στις αγορές δημόσιου χρέους αυξήθηκαν απότομα σε ορισμένες χώρες⁴ αλλά μειώθηκαν σε άλλες⁵. Ως αποτέλεσμα της μείωσης της ιδιωτικής χρηματοδότησης και του κλιμακούμενου κόστους δανεισμού, οι κυβερνήσεις της Ιρλανδίας και της Πορτογαλίας, μεταξύ άλλων⁶, ζήτησαν εξωτερική χρηματοδοτική συνδρομή.

04

Σκοπός της χρηματοδοτικής αυτής συνδρομής ήταν να βοηθηθούν οι χώρες να αποπληρώσουν ή να χρηματοδοτήσουν το ληξιπρόθεσμο χρέος και τα ελλείμματά τους. Η εν λόγω συνδρομή λειτούργησε προστατευτικά για τη διευκόλυνση της εφαρμογής των προγραμμάτων προσαρμογής που ήταν απαραίτητα σε κάθε χώρα προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα βαθύτερα προβλήματα. Σε γενικές γραμμές, οι μηχανισμοί αντιμετώπισαν την ανάγκη να διασφαλιστεί η σταθερότητα της ζώνης του ευρώ ή της ΕΕ συνολικά, να περιοριστεί ο κίνδυνος μετάδοσης και να προληφθούν αιφνίδιοι κλυδωνισμοί στις οικονομίες των κρατών μελών-δικαιούχων. Οι στόχοι κάθε προγράμματος διέφεραν στις λεπτομέρειες, αλλά οι γενικοί στόχοι της χρηματοδοτικής συνδρομής ήταν η αποκατάσταση της υγιούς μακροοικονομικής ή δημοσιονομικής κατάστασης των κρατών μελών και η ανάκτηση της ικανότητάς τους να ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις τους σε επίπεδο δημόσιου τομέα (χώρες εντός της ζώνης του ευρώ) ή σε επίπεδο ισοζυγίου πληρωμών (χώρες εκτός της ζώνης του ευρώ). Το γράφημα 1 παρέχει χρονοδιάγραμμα της χρηματοδοτικής συνδρομής που δόθηκε στα πέντε κράτη μέλη που κάλυψε ο έλεγχός μας.

Γράφημα 1

Χρονοδιάγραμμα της χρηματοδοτικής συνδρομής

Σημείωση: Η ημερομηνία έναρξης κάθε προγράμματος είναι η ημερομηνία υπογραφής του μνημονίου συνεννόησης μεταξύ του κράτους μέλους και της Επιτροπής.

Πηγή: ΕΕΣ.

05

Καθώς η κρίση ακολούθησε διαφορετική πορεία σε κάθε χώρα, η συνδρομή ζητήθηκε για διαφορετικούς λόγους. Το παράρτημα I παρέχει επισκόπηση των λόγων αυτών.

06

Για την παροχή χρηματοδοτικής συνδρομής σχεδιάστηκαν διάφορα νομικά μέσα. Τα κράτη μέλη εκτός της ζώνης του ευρώ μπόρεσαν να εκμεταλλευτούν τον υφιστάμενο μηχανισμό ισοζυγίου πληρωμών. Η Ιρλανδία και η Πορτογαλία έλαβαν βοήθεια από τον νεοσυσταθέντα Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης (ΕΜΧΣ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ). Μόνον ο μηχανισμός ισοζυγίου πληρωμών και ο ΕΜΧΣ θεσπίστηκαν ως μέσα της ΕΕ βάσει της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς το ΕΤΧΣ αποτελεί διακυβερνητικό φορέα εκτός του πλαισίου της ΕΕ. Το παράρτημα II παρέχει επισκόπηση της νομικής βάσης των τριών μέσων. Οι πέντε χώρες έλαβαν επίσης χρηματοδοτική συνδρομή από το ΔΝΤ.

07

Η Επιτροπή και το ΔΝΤ διαχειρίστηκαν τη συνδρομή σε χώρες εκτός της ζώνης του ευρώ. Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) —το τρίτο μέλος της τρόικας των πιστωτών— συμμετείχε στη διαχείριση της χρηματοδοτικής συνδρομής προς την Ιρλανδία και την Πορτογαλία. Η παρούσα έκθεση αναφέρεται σε αυτά τα θεσμικά όργανα ως «οι εταίροι».

Σχεδιασμός και υλοποίηση

Σχεδιασμός των προγραμμάτων

08

Οι αιτήσεις για χρηματοδοτική συνδρομή από την ΕΕ υποβάλλονται από τις αρχές των κρατών μελών. Οι αιτήσεις πρέπει να υποβάλλονται στην Επιτροπή και την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή (ΟΔΕ)⁷ συνοδευόμενες από σχέδιο προγράμματος οικονομικής προσαρμογής⁸. Το προσωπικό της Επιτροπής⁹ καταρτίζει τις μακροοικονομικές προβλέψεις στις οποίες στηρίζεται κάθε πρόγραμμα και διεξάγει διαπραγματεύσεις με τις εθνικές αρχές. Η εντολή για τις εν λόγω διαπραγματεύσεις ορίζεται εκ των προτέρων σε σύνοψη πολιτικής¹⁰. Η Επιτροπή επικοινωνεί ανεπίσημα με άλλα εμπλεκόμενα μέρη (το ΔΝΤ, την ΟΔΕ και, στην περίπτωση χωρών εντός της ζώνης του ευρώ, την ΕΚΤ) προκειμένου να λάβει συντονισμένη θέση επί των όρων του προγράμματος από τους οποίους θα συνοδεύεται η χρηματοδοτική συνδρομή (βλέπε σημείο 11).

09

Η επίσκεψη διαπραγμάτευσης¹¹ στη χώρα καταλήγει σε ένα σύνολο βασικών εγγράφων:

α)Πρόταση απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με τη χρηματοδοτική συνδρομή, στην οποία καθορίζονται οι γενικοί όροι οικονομικής πολιτικής που συνοδεύουν τη συνδρομή και οι γενικοί οικονομικοί όροι του δανείου (χρηματοδοτικό κονδύλι, ρυθμίσεις της εκταμίευσης των δόσεων και μέγιστη μέση ληκτότητα¹²).

β)Επεξηγηματική σημείωση στην προαναφερόμενη πρόταση, η οποία να παρουσιάζει την αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με το σχεδιαζόμενο πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής του κράτους μέλους. Η αξιολόγηση βασίζεται σε εσωτερικές προβλέψεις της Επιτροπής, χρηματοοικονομικά και μακροοικονομικά μοντέλα, στοιχεία της Eurostat και πληροφορίες που προέκυψαν από την επίσκεψη διαπραγμάτευσης.

γ)Μνημόνιο συνεννόησης, το οποίο αντιστοιχεί σε λεπτομερέστερη δέσμευση του κράτους μέλους και συνήθως υπογράφεται από τις αρχές του κράτους μέλους και την Επιτροπή. Στο μνημόνιο συνεννόησης ορίζονται συγκεκριμένοι οικονομικοί όροι για την εκταμίευση κάθε δόσης, καθώς και οι απαιτήσεις διαβίβασης πληροφοριακών στοιχείων από το κράτος μέλος.

δ)Δανειακή σύμβαση που περιέχει τις τεχνικές και νομικές λεπτομέρειες του δανείου (όπως ο υπολογισμός της μέσης ληκτότητας, τα επιτόκια, οι ρυθμίσεις εκταμίευσης και αποπληρωμής¹³).

10

Καθώς το ΔΝΤ και η ΕΕ¹⁴ παραμένουν όργανα υπεύθυνα για τις δικές τους αποφάσεις δανειοδότησης, καταρτίζονται δύο χωριστά σύνολα εγγράφων του προγράμματος, ένα από κάθε όργανο. Στην ΕΕ, η τελική απόφαση χορήγησης χρηματοδοτικής συνδρομής λαμβάνεται από το Συμβούλιο.

Όροι

11

Οι όροι των προγραμμάτων συνδέουν ρητά την έγκριση ή τη συνέχιση της χρηματοδότησης με την εφαρμογή φάσματος μέτρων, κατά γενικό κανόνα εκείνων που είναι σημαντικά για τους στόχους του προγράμματος. Οι όροι των προγραμμάτων μπορεί επίσης να περιλαμβάνουν την επίτευξη στόχων στηριζόμενων σε βασικά δεδομένα που θα κρούσουν τον κώδωνα του κινδύνου σε περίπτωση παρέκκλισης των πολιτικών (π.χ. στόχος για τον πληθωρισμό)¹⁵.

12

Οι όροι είναι είτε ποσοτικοί (π.χ. όριο για το δημοσιονομικό έλλειμμα) είτε διαρθρωτικοί (π.χ. ενίσχυση της επιβολής της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού). Διαφέρουν επίσης ανάλογα με τον επιδιωκόμενο σκοπό τους:

α)διόρθωση βασικών ανισορροπιών (π.χ. μείωση δημοσιονομικού ελλείμματος)·

β)αποτροπή επανεμφάνισης ανισορροπιών στο μέλλον (π.χ. θέσπιση νόμων περί δημοσιονομικής ευθύνης)· και

γ)προσδιορισμός του μεγέθους των ανισορροπιών (π.χ. συνολική αξιολόγηση των συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα).

13

Οι όροι βασίζονται στο πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής του κράτους μέλους και στην ανάλυση των εταίρων. Ως εκ τούτου, κάθε πρόγραμμα διαθέτει διαφορετική δέσμη όρων που εστιάζουν στη δημοσιονομική εξυγίανση, τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις για την προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης ή/και μεταρρυθμίσεις ή στήριξη του χρηματοπιστωτικού τομέα (βλέπε πίνακα 1).

14

Όλα τα προγράμματα στήριξης απέβλεπαν στη δημοσιονομική εξυγίανση μέσω της θέσπισης δημοσιονομικών πολιτικών με στόχο να μειωθούν τα δημόσια ελλείμματα και να καταστεί βιώσιμο το χρέος. Εκτός του πρωταρχικού αυτού στόχου, η δημοσιονομική εξυγίανση είναι σημαντική στο πλαίσιο των προγραμμάτων διότι μπορεί, μεταξύ άλλων:

α)να διευκολύνει την εσωτερική προσαρμογή μέσω διαφόρων διαύλων (όπως η άμεση μείωση της συνολικής ζήτησης, ή ο αντίκτυπος που έχουν οι μισθοί και η απασχόληση του δημόσιου τομέα στο κόστος εργασίας του ιδιωτικού τομέα¹⁶)·

β)να διευκολύνει την εξωτερική προσαρμογή μειώνοντας το υπερβολικό έλλειμμα τρεχουσών συναλλαγών·

γ)να συμβάλει στην καταπολέμηση του πληθωρισμού επηρεάζοντας τις τιμές με διάφορους τρόπους (όπως ο αντίκτυπός της στη συνολική ζήτηση ή τη ζήτηση χρήματος)·

δ)να αποδεσμεύσει πόρους για άλλους τομείς, αν η οικονομία χαρακτηρίζεται από χρηματοοικονομικούς περιορισμούς· και

ε)να εμπνεύσει εμπιστοσύνη —υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις— στην οικονομία και, ως εκ τούτου, να έχει επεκτατικό αποτέλεσμα¹⁷.

Πίνακας 1

Εστίαση των όρων των προγραμμάτων

Πρόγραμμα
Δημοσιονομική εξυγίανση
Διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις
Χρηματοπιστωτικός τομέας

Ουγγαρία
Ναι
Χωρίς σημαντικές μεταρρυθμίσεις

—Ενίσχυση της ρύθμισης και της εποπτείας

Λετονία
Ναι

—Επιχειρηματικό περιβάλλον

—Ενεργές πολιτικές για την αγορά εργασίας

—Διαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ

—Ενίσχυση της ρύθμισης και της εποπτείας

—Εκκαθάριση τραπεζών ή σχέδια εξυγίανσης

Ρουμανία Ι
Ναι

—Επιχειρηματικό περιβάλλον

—Διαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ

—Ενίσχυση της ρύθμισης και της εποπτείας

Ρουμανία ΙΙ
Ναι

—Μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας

—Ανταγωνιστικότητα εντός της οικονομίας

Χωρίς σημαντικές μεταρρυθμίσεις

Ιρλανδία
Ναι

—Μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας

—Ανταγωνιστικότητα εντός της οικονομίας

—Απομόχλευση

—Ενίσχυση της ρύθμισης και της εποπτείας

—Εκκαθάριση τραπεζών ή σχέδια εξυγίανσης

Πορτογαλία
Ναι

—Μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας

—Ανταγωνιστικότητα εντός και εκτός της οικονομίας

—Εκπαίδευση

—Τομέας της υγείας

—Επιχειρηματικό περιβάλλον

—Δικαστικές μεταρρυθμίσεις

—Αγορά ακινήτων

—Απομόχλευση

—Ενίσχυση της ρύθμισης και της εποπτείας

—Εκκαθάριση τραπεζών ή σχέδια εξυγίανσης

Πηγή: ΕΕΣ βάσει των σχετικών αποφάσεων του Συμβουλίου και των αρχικών εγγράφων των προγραμμάτων.

15

Ο ρόλος των διαρθρωτικών όρων είναι κατά κύριο λόγο η υλοποίηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που στοχεύουν στην ενίσχυση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας των μακροοικονομικών προσαρμογών. Οι όροι για τον χρηματοπιστωτικό τομέα στοχεύουν στη σταθεροποίησή του, επειδή συχνά διαδραματίζει καίριο ρόλο στην έναρξη ενός προγράμματος, όταν λαμβάνει συνήθως χώρα η αναδιάρθρωση των τραπεζών.

Υλοποίηση

16

Η Επιτροπή πρέπει να εξακριβώνει, ανά τακτά διαστήματα, κατά πόσον η οικονομική πολιτική του κράτους μέλους- δικαιούχου συμμορφώνεται με το πρόγραμμα προσαρμογής του και με τους όρους του προγράμματος. Οι όροι του προγράμματος παρακολουθούνται από την Επιτροπή¹⁸ σε συντονισμό με το ΔΝΤ. Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη-δικαιούχοι διαβιβάζουν ανά τακτά διαστήματα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την πρόοδο στην υλοποίηση του προγράμματος¹⁹ και οι εταίροι πραγματοποιούν επισκέψεις παρακολούθησης. Τόσο η Επιτροπή όσο και το ΔΝΤ καταρτίζουν δικές τους εκθέσεις ελέγχου έπειτα από τις επισκέψεις τους.

17

Βάσει του ελέγχου της, η Επιτροπή, έπειτα από διαβούλευση με την ΟΔΕ, αποφασίζει σχετικά με την αποδέσμευση περαιτέρω δόσεων και το ενδεχόμενο τροποποίησης ή/και συμπλήρωσης όρων του προγράμματος για την αντιμετώπιση απρόβλεπτων περιστάσεων, όπως αλλαγές στη μακροοικονομική κατάσταση, σημαντικές αναθεωρήσεις στοιχείων, ή πολιτικοί ή θεσμικοί παράγοντες στο κράτος μέλος. Το αρχικό μνημόνιο συνεννόησης μπορεί να αναθεωρηθεί προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι νέες αυτές περιστάσεις και να διασφαλιστεί η υλοποίηση του προγράμματος προσαρμογής.

18

Σε περίπτωση που ο έλεγχος οδηγήσει σε σημαντικές τροποποιήσεις των όρων²⁰, η απόφαση του Συμβουλίου πρέπει ομοίως να τροποποιηθεί. Η διαδικασία τροποποίησης της απόφασης του Συμβουλίου παρουσιάζει μεγάλο βαθμό ομοιότητας με την αρχική διαδικασία διαπραγμάτευσης (βλέπε σημεία 8 έως 10)²¹.

Χρηματοδοτικοί πόροι

Χρηματοδότηση των προγραμμάτων

19

Το δανεισθέν ποσό στο πλαίσιο κάθε προγράμματος συνδρομής καλύπτει το «χρηματοδοτικό κενό» του κράτους μέλους, ήτοι τις χρηματοοικονομικές ανάγκες του έως ότου είναι σε θέση να χρηματοδοτήσει τους δημόσιους λογαριασμούς του (ληξιπρόθεσμο χρέος και νέα ελλείμματα) ή την εξωτερική οικονομική θέση του (ισοζύγιο πληρωμών) υπό κανονικές συνθήκες.

20

Η εξωτερική χρηματοδότηση των οικονομιών της ζώνης του ευρώ περνά μέσα από το Ευρωσύστημα²². Τα χρηματοδοτικά κενά των χωρών της ζώνης του ευρώ περιορίζονται ως εκ τούτου στις ανάγκες των κυβερνήσεών τους. Εκτός της ζώνης του ευρώ, στο χρηματοδοτικό κενό περιλαμβάνονται όλες οι εξωτερικές χρηματοδοτικές ανάγκες, όπως εμφανίζονται στο ισοζύγιο πληρωμών μιας χώρας.

21

Κατά τη διαπραγμάτευση των προγραμμάτων, οι εταίροι εκτιμούν το χρηματοδοτικό κενό χρησιμοποιώντας μακροοικονομικές και δημοσιονομικές προβλέψεις, καθώς και ένα σύνολο υποθέσεων, όπως τα επιτόκια αναχρηματοδότησης του χρέους²³. Το τελικό επίπεδο χρηματοδότησης του προγράμματος βασίζεται στην εκτίμηση αυτή, αλλά υπόκειται επίσης σε διαπραγμάτευση μεταξύ των εταίρων και του κράτους μέλους. Κάθε δανειστής αναλαμβάνει τότε μερίδιο στη χρηματοδότηση του προγράμματος²⁴. Οι εσωτερικές πηγές χρηματοδότησης του κράτους μέλους μπορούν επίσης να ληφθούν υπόψη.

22

Στο γράφημα 2 παρουσιάζεται επισκόπηση των βασικών στοιχείων της χρηματοδότησης προγραμμάτων, το σχετικό μερίδιο κάθε βασικού δανειστή και τα ποσά της εκταμιευθείσας χρηματοδοτικής συνδρομής.

Γράφημα 2

Χρηματοδότηση προγραμμάτων

1Προληπτική συνδρομή. Δεν συμπεριλαμβάνεται στα άλλα διαγράμματα.

Πηγή: ΕΕΣ, στοιχεία που παρασχέθηκαν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το ΔΝΤ.

23

Τα πέντε κράτη μέλη χρησιμοποίησαν το 95 % της χρηματοδότησης που ανέλαβε η Ευρωπαϊκή Ένωση, και το 13 % του ποσού αυτού είχε ήδη αποπληρωθεί έως τις 31 Μαρτίου 2015 (βλέπε γράφημα 3).

Γράφημα 3

Χρηματοδοτική συνδρομή: εκταμιευθέντα ποσά και εκκρεμείς αποπληρωμές

1Στοιχεία της 31ης Μαρτίου 2015.

Πηγή: ΕΕΣ, στοιχεία που παρασχέθηκαν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Δανεισμός από τις αγορές

24

Προκειμένου να παράσχει το μερίδιό της επί της συνολικής χρηματοδοτικής συνδρομής, η Ευρωπαϊκή Ένωση δανείστηκε από τις κεφαλαιαγορές και δάνεισε τα χρήματα στα κράτη μέλη που αντιμετώπιζαν οικονομικές δυσκολίες υπό τους ίδιους όρους, ήτοι για το ίδιο ποσό και με ίδιο τοκομερίδιο και ημερομηνία λήξης. Μέχρι το τέλος του 2014, η ΕΕ είχε προβεί σε 22 εκδόσεις ομολόγων ονομαστικής αξίας 60,1 δισεκατομμυρίων ευρώ. Η Επιτροπή διαχειρίστηκε τον δανεισμό εξ ονόματος της ΕΕ.

25

Ο δανεισμός είχε συνήθως τη μορφή μεσοπρόθεσμων γραμματίων σε ευρώ (ΕΜΤΝ), τα οποία εκδίδονται στις κεφαλαιαγορές και είναι εισηγμένα στο χρηματιστήριο του Λουξεμβούργου. Τα ΕΜΤΝ εξοφλούνται πλήρως στη λήξη τους και φέρουν σταθερό ετήσιο επιτόκιο κατά τη διάρκειά τους. Οι ευρωπαίοι επενδυτές ανέρχονται στο 80 % περίπου του συνόλου των επενδυτών σε ΕΜΤΝ.

26

Η εξυπηρέτηση του χρέους των ΕΜΤΝ παραμένει υποχρέωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία πρέπει να διασφαλίζει την έγκαιρη πραγματοποίηση όλων των πληρωμών εάν το κράτος μέλος οφειλέτης δεν προβεί σε καταβολή του οφειλόμενου κεφαλαίου ή των τόκων.

1Βάσει του άρθρου 143 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2Η Πολωνία έλαβε πρόσβαση σε πόρους του ΔΝΤ τον Μάιο του 2009 μέσω ευέλικτου πιστωτικού ορίου, αλλά η χώρα δεν χρειάστηκε στήριξη από την ΕΕ.

3Ανάλογα με το κάθε πρόγραμμα, διαφορετικοί πόροι χρηματοδότησης παρασχέθηκαν από την Παγκόσμια Τράπεζα, την Ευρωπαϊκή Τράπεζα για την Ανασυγκρότηση και την Ανάπτυξη, την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, την Τσεχική Δημοκρατία, τη Δανία, τη Φινλανδία, την Πολωνία, τη Νορβηγία και τη Σουηδία.

4Ιρλανδία, Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία, Πορτογαλία.

5Γερμανία, Γαλλία.

6Στη ζώνη του ευρώ, χρηματοδοτική συνδρομή ζήτησαν επίσης η Ελλάδα, η Ισπανία και η Κύπρος.

7Η ΟΔΕ συστάθηκε με στόχο την προώθηση του συντονισμού των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών μεταξύ των κρατών μελών. Η επιτροπή απαρτίζεται από υψηλόβαθμα στελέχη εθνικών διοικήσεων και κεντρικών τραπεζών, της ΕΚΤ και της Επιτροπής.

8Άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 332/2002 του Συμβουλίου, της 18ης Φεβρουαρίου 2002, για τη θέσπιση ενός μηχανισμού μεσοπρόθεσμης οικονομικής στήριξης του ισοζυγίου πληρωμών των κρατών μελών (ΕΕ L 53 της 23.2.2002, σ. 1) και άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συμβουλίου, της 11ης Μαΐου 2010, για τη θέσπιση ευρωπαϊκού μηχανισμού χρηματοοικονομικής σταθεροποίησης (ΕΕ L 118 της 12.5.2010, σ. 1). Το πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής αποτελείται από ένα σύνολο πολιτικών προσαρμογής που η χώρα στοχεύει να εφαρμόσει προκειμένου να αντιμετωπίσει τα βαθύτερα προβλήματα και να αποκαταστήσει τη μακροοικονομική και χρηματοπιστωτική της ικανότητα.

9Η ομάδα διαχείρισης προγραμμάτων, ο προϊστάμενος της μονάδας που είναι αρμόδια για τη χώρα που συμμετέχει σε πρόγραμμα, ο υπεύθυνος προγράμματος και ο διευθυντής που είναι αρμόδιος για τη χώρα που συμμετέχει σε πρόγραμμα.

10Η σύνοψη πολιτικής αναλύει τη χρηματοπιστωτική και μακροοικονομική κατάσταση του κράτους μέλους και τον πιθανό αντίκτυπο οποιωνδήποτε προτεινόμενων μέτρων στην οικονομία του. Ορίζει επίσης το πλαίσιο διαπραγματεύσεων με το κράτος μέλος. Η σύνοψη πολιτικής εγκρίνεται από τον αρμόδιο Επίτροπο αφού λάβει τα σχόλια των προέδρων της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής και της ομάδας εργασίας της Ευρωομάδας.

11Τις επισκέψεις πραγματοποιούν ανώτερα στελέχη της Επιτροπής και του ΔΝΤ, καθώς και της ΕΚΤ στην περίπτωση χωρών της ζώνης του ευρώ. Κατά γενικό κανόνα, οι εν λόγω επισκέψεις διαρκούν μεταξύ δύο και τριών εβδομάδων.

12Κάθε εκταμίευση της χρηματοδοτικής συνδρομής μπορεί να έχει διαφορετική διάρκεια. Η εν λόγω σταθμισμένη μέση ληκτότητα δεν πρέπει να υπερβαίνει τη μέγιστη μέση ληκτότητα που ορίζεται στην απόφαση του Συμβουλίου.

13Δανειακή σύμβαση υπογράφεται επίσης για κάθε δόση.

14Η χρηματοδότηση από τον ΕΜΧΣ στην Ιρλανδία και την Πορτογαλία παρασχέθηκε σε συνδυασμό με χρηματοδότηση από το ΕΤΧΣ, ενώ και για τις δύο πηγές δανειοδότησης ίσχυαν ίδιοι οικονομικοί όροι.

15Moon, S. and Bulíř, A., «Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable?» (Συμβάλλουν τα προγράμματα που στηρίζει το ΔΝΤ σε περισσότερο βιώσιμη δημοσιονομική προσαρμογή;), έγγραφο εργασίας του ΔΝΤ, 2003.

16Hernandéz de Cos, P. και Enrique Moral-Benito, «The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process» (Ο ρόλος των μισθών του δημόσιου τομέα στη διαδικασία δημοσιονομικής εξυγίανσης), Εργαστήριο «Government wage bill: determinants, interactions and effects», οργανώθηκε από τη Γενική Διεύθυνση Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων, (2014).

17Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. και Van Rijckeghem, C., «Fiscal Adjustment for Stability and Growth» (Δημοσιονομική προσαρμογή για τη σταθερότητα και την ανάπτυξη), Pamflet Series No 55, 2006, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Ουάσινγκτον.

18Στην περίπτωση του ΕΜΧΣ, στην παρακολούθηση συμμετέχει και η ΕΚΤ.

19Το μνημόνιο συνεννόησης περιλαμβάνει συνήθως παράρτημα με τους δείκτες και τα στοιχεία που η χώρα πρέπει να παρέχει σε τακτική βάση.

20Π.χ. εάν αλλάξουν οι στόχοι για το έλλειμμα.

21Η Επιτροπή διεξήγαγε 36 επίσημες αναθεωρήσεις των έξι προγραμμάτων που ελέγχθηκαν. Σε 16 περιπτώσεις, την αναθεώρηση ακολούθησε τροποποίηση της αντίστοιχης απόφασης του Συμβουλίου.

22Το Ευρωσύστημα είναι το κεντρικό τραπεζικό σύστημα της ζώνης του ευρώ. Αποτελείται από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και τις εθνικές κεντρικές τράπεζες.

23Όταν το χρέος μιας χώρας πρόκειται να καταστεί ληξιπρόθεσμο, πρέπει να αναχρηματοδοτηθεί υπό τη μορφή νέου δανείου που θα καλύψει την αποπληρωμή του παλιού. Η αναχρηματοδότηση ενέχει τον κίνδυνο να αναχρηματοδοτηθεί το χρέος με υψηλότερο επιτόκιο, με συνέπεια την αύξηση των πληρωμών τόκων, ή η δανειζόμενη χώρα να μην συγκεντρώσει επαρκή κεφάλαια για την πλήρη αποπληρωμή του παλιού χρέους.

24Μολονότι το νομικό πλαίσιο επιτρέπει τη χορήγηση δανείων αποκλειστικά από την ΕΕ, στην πρόσφατη πρακτική η συνδρομή χορηγήθηκε συνήθως σε συνεργασία με το ΔΝΤ και άλλους διεθνείς οργανισμούς ή χώρες.

Προσέγγιση του ελέγχου

27

Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκε κατά πόσον ήταν προσήκουσα η διαχείριση των προγραμμάτων χρηματοδοτικής συνδρομής από την Επιτροπή. Για τον σκοπό αυτόν διατυπώθηκαν τα ακόλουθα υποερωτήματα:

i)Εντοπίστηκαν εγκαίρως οι αυξανόμενοι δημοσιονομικοί κίνδυνοι;

ii)Ήταν οι διαδικασίες επαρκώς σχεδιασμένες ώστε να συμβάλουν εκτενώς στις αποφάσεις για τα προγράμματα;

iii)Δανείστηκε η Επιτροπή με τα καλύτερα δυνατά επιτόκια και σύμφωνα με τις βέλτιστες πρακτικές έκδοσης ομολογιακών δανείων;

iv)Εκπλήρωσαν τα προγράμματα χρηματοδοτικής συνδρομής τους κύριους στόχους τους;

28

Ο έλεγχος κάλυψε την εκ μέρους της Επιτροπής διαχείριση της χρηματοδοτικής συνδρομής που χορηγήθηκε στο πλαίσιο του μηχανισμού ισοζυγίου πληρωμών και του ΕΜΧΣ, για την οποία η Επιτροπή δανείστηκε από τις κεφαλαιαγορές χρησιμοποιώντας ως εγγύηση τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Στον έλεγχο συμπεριελήφθη η χρηματοδοτική συνδρομή που χορηγήθηκε στην Ουγγαρία, τη Λετονία, τη Ρουμανία (τα πρώτα δύο προγράμματα), την Ιρλανδία και την Πορτογαλία, με έμφαση στον ρόλο της Επιτροπής στα προγράμματα αυτά. Εξετάστηκε επίσης η συνεργασία της Επιτροπής με τους εταίρους της (την ΕΚΤ και το ΔΝΤ), αλλά δεν ελέγχθηκαν οι εταίροι.

29

Δεν ελέγξαμε τις αποφάσεις που ελήφθησαν σε πολιτικό επίπεδο της ΕΕ και περιορίσαμε την εμβέλεια του ελέγχου σε διάφορες πτυχές. Δεν εξετάσαμε το εναλλακτικό σενάριο της μη χορήγησης χρηματοδοτικής συνδρομής ή τη σκοπιμότητα επίλυσης των κρίσεων με άλλα μέσα (π.χ. αμοιβαιότητα του δημόσιου χρέους). Ούτε αξιολογήσαμε τη βιωσιμότητα του χρέους ή την πιθανότητα αποπληρωμής των δανείων. Επίσης δεν αξιολογήσαμε αν το Συμβούλιο επέλεξε τους καταλληλότερους στόχους για το έλλειμμα ή διαρθρωτικούς όρους για την επίλυση της κρίσης. Κατά τον έλεγχο της συνεργασίας της Επιτροπής με άλλους εταίρους, δεν αξιολογήσαμε αν η συμμετοχή τους ήταν δικαιολογημένη.

30

Τα κριτήρια ελέγχου προέκυψαν από τις ακόλουθες πηγές:

i)κανονιστικές απαιτήσεις (κανονισμοί του Συμβουλίου, αποφάσεις του Συμβουλίου, μνημόνια συνεννόησης μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών)·

ii)εσωτερικούς κανόνες και διαδικασίες της Επιτροπής (εσωτερικά πρότυπα ελέγχου και κατευθυντήριες οδηγίες)·

iii)ορθές πρακτικές διαχείρισης και κριτήρια αξιολόγησης που προέκυψαν από τις αξιολογήσεις των προγραμμάτων του ΔΝΤ, τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις ως προς τη στήριξη του ισοζυγίου πληρωμών τρίτων χωρών από την ΕΕ, τις προηγούμενες εκθέσεις του Συνεδρίου σχετικά με τη μακροοικονομική συνδρομή, τις κατευθυντήριες οδηγίες και άλλες δημοσιεύσεις ανεξάρτητων ιδρυμάτων και ομάδων προβληματισμού, καθώς και από ακαδημαϊκές έρευνες· και

iv)βέλτιστες πρακτικές που προτείνονται σε μια σειρά κατευθυντηρίων οδηγιών για τη διαχείριση του δημόσιου χρέους, τις επενδυτικές σχέσεις και τη διαφάνεια στην έκδοση ομολογιακών δανείων.

31

Στο παράρτημα III παρέχονται περαιτέρω λεπτομέρειες για τη μεθοδολογία του ελέγχου.

32

Τα αποδεικτικά στοιχεία του ελέγχου συνελέγησαν βάσει:

i)λεπτομερούς εξέτασης της τεκμηρίωσης σχετικά με τα προγράμματα χρηματοδοτικής συνδρομής της ΕΕ (έγγραφα των προγραμμάτων, εσωτερικές αναλύσεις της Επιτροπής, προβλέψεις βάσει λογιστικών φύλλων, αξιολογήσεις και μελέτες από άλλους οργανισμούς)·

ii)συνεντεύξεων με το προσωπικό της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων της Επιτροπής·

iii)συνεντεύξεων με το προσωπικό εθνικών αρχών, όπως υπουργεία οικονομικών, κεντρικές τράπεζες, μονάδες συντονισμού προγραμμάτων και υπουργεία των σχετικών τομέων·

iv)αναλύσεων, υπό τη μορφή πίνακα επιδόσεων, των όρων των προγραμμάτων²⁵ προκειμένου να ταξινομηθούν βάσει χαρακτηριστικών και βαθμού συμμόρφωσης· και

v)συνεντεύξεων με το προσωπικό του ΔΝΤ και της ΕΚΤ.

25Το δείγμα περιλάμβανε 360 μοναδικούς όρους.

Μέρος I

Η Επιτροπή δεν ήταν προετοιμασμένη για το μέγεθος της κρίσης που ξέσπασε

Η Επιτροπή υποτίμησε την έκταση των δημοσιονομικών ανισορροπιών κατά την περίοδο πριν από την κρίση

33

Μία από τις σημαντικότερες δραστηριότητες της Επιτροπής στον τομέα των οικονομικών και χρηματοδοτικών υποθέσεων είναι αναμφισβήτητα να προειδοποιεί το Συμβούλιο για την αύξηση των δημοσιονομικών ανισορροπιών στα κράτη μέλη. Πριν από την εκδήλωση της κρίσης, η ΕΕ διέθετε ήδη πλαίσιο εποπτείας στοχευμένο στην παρακολούθηση της δημοσιονομικής κατάστασης στα κράτη μέλη²⁶.

34

Μολονότι οι μακροοικονομικοί στόχοι των προγραμμάτων χρηματοδοτικής συνδρομής υπερέβαιναν τη δημοσιονομική προσαρμογή, και στα πέντε προγράμματα η δημοσιονομική στήριξη²⁷ διαδραμάτισε καίριο ρόλο στον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιήθηκε η συνδρομή. Το γεγονός αυτό εγείρει ερωτήματα σχετικά με το κατά πόσον οι αυξανόμενοι δημοσιονομικοί κίνδυνοι εντοπίστηκαν εγκαίρως και επισημάνθηκαν στο πλαίσιο των διαδικασιών εποπτείας.

Η Επιτροπή εκτίμησε ότι οι δημόσιοι προϋπολογισμοί ήταν ισχυρότεροι από όσο πραγματικά ήταν

35

Υπάρχουν δύο βασικά είδη δημοσιονομικών δεικτών. Το πρώτο είναι το πραγματικό δημοσιονομικό ισοζύγιο ή η διαφορά μεταξύ κρατικών εσόδων και δαπανών. Εντούτοις, το ισοζύγιο αυτό είναι ευαίσθητο σε προσωρινούς παράγοντες, όπως η οικονομική μεγέθυνση, οι τιμές των περιουσιακών στοιχείων και τα έκτακτα δημοσιονομικά μέτρα. Το δεύτερο είδος είναι άλλοι δημοσιονομικοί δείκτες (π.χ. το κυκλικά προσαρμοσμένο ισοζύγιο, το διαρθρωτικό ισοζύγιο) που στοχεύουν στη διόρθωση των εν λόγω προσωρινών παραγόντων και, ως εκ τούτου, παρέχουν ακριβέστερη εικόνα της υποκείμενης δημοσιονομικής θέσης μιας χώρας. Οι δείκτες αυτοί δεν μπορούν να παρατηρηθούν άμεσα αλλά αποτελούν αποτέλεσμα πολύπλοκων υπολογισμών.

36

Κατά τη διάρκεια της περιόδου πριν από την κρίση, γινόταν, κατά γενικό κανόνα, ορθή εκτίμηση των πραγματικών δημοσιονομικών ισοζυγίων το αργότερο μέχρι το τέλος του συγκεκριμένου έτους. Εντούτοις, η εμφάνιση υψηλών δημοσιονομικών ελλειμμάτων για το 2008 στην Ιρλανδία, τη Λετονία, την Πορτογαλία και τη Ρουμανία δεν προβλέφθηκε επαρκώς στις προβλέψεις της Επιτροπής για το έλλειμμα. Για παράδειγμα, αναφερόμενη στην Ιρλανδία τον Μάρτιο του 2008, η Επιτροπή δήλωσε ότι οι κίνδυνοι που συνδέονταν με τις δημοσιονομικές προβλέψεις θα ήταν εν γένει ουδέτεροι για το 2008²⁸. Ωστόσο, στο τέλος του 2008 το πραγματικό δημοσιονομικό έλλειμμα ήταν κατά 7,2 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕγχΠ χαμηλότερο από την πρόβλεψη.

37

Στους υπολογισμούς του κυκλικά προσαρμοσμένου ισοζυγίου την περίοδο 2005-2008, η Επιτροπή υπερεκτίμησε συστηματικά τη δύναμη των δημοσίων οικονομικών των χωρών²⁹. Το σφάλμα αυτό οφειλόταν κατά κύριο λόγο σε μεταβολές στα ποσοστά εκτιμώμενης δυνητικής αύξησης του ΑΕγχΠ. Και οι πέντε χώρες βίωναν οικονομική άνθιση, αλλά η Επιτροπή αρχικά εκτίμησε το μέγεθος της υπερθέρμανσης της οικονομίας ως ηπιότερο από ό,τι γνωρίζουμε εκ των υστέρων ότι ήταν.

38

Η εκτίμηση του μεγέθους της υπερθέρμανσης (το μέγεθος του θετικού παραγωγικού κενού³⁰) ευθυγραμμιζόταν με την ισχυρή αύξηση στους δείκτες της συνολικής παραγωγικής ικανότητας της οικονομίας. Εντούτοις, η αύξηση αυτή ήταν αποτέλεσμα της εκρηκτικής ανάπτυξης της αγοράς ακινήτων, και οι επενδύσεις στον τομέα της στέγασης δεν έχουν τον ίδιο αντίκτυπο στην αύξηση του δυναμικού της οικονομίας με άλλες περισσότερο παραγωγικές επενδύσεις.

39

Η Επιτροπή είχε εστιάσει στην εκτίμηση του παραγωγικού κενού στην πραγματική οικονομία, χωρίς να λάβει υπόψη τομεακές ανισορροπίες όπως στον χρηματοπιστωτικό ή τον κατασκευαστικό τομέα. Εντούτοις, κατέστη σαφές κατά τη διάρκεια της κρίσης ότι η παρακολούθηση του πληθωρισμού και της παραγωγής δεν επαρκούν για τη διασφάλιση μακροοικονομικής σταθερότητας και βιώσιμων δημοσιονομικών ισοζυγίων. Έκτοτε το πλαίσιο εποπτείας αναδιοργανώθηκε σημαντικά, προκειμένου να λαμβάνει περισσότερο υπόψη τους κινδύνους στον χρηματοπιστωτικό τομέα και τους μακροοικονομικούς κινδύνους.

40

Εκ των υστέρων, η Επιτροπή εντόπισε ορισμένους τομείς όπου σημειώθηκε εκρηκτική ανάπτυξη· για παράδειγμα, εκρηκτική ανάπτυξη στον κατασκευαστικό τομέα παρατηρήθηκε στην Ιρλανδία, τη Λετονία και τη Ρουμανία, ενώ έκρηξη των ιδιωτικών πιστώσεων παρατηρήθηκε και στις πέντε χώρες. Εντούτοις, στον αλγόριθμο που χρησιμοποιήθηκε για τον υπολογισμό του παραγωγικού κενού δεν ελήφθησαν υπόψη οι ανισορροπίες αυτές.

Στις εκτιμήσεις υποτιμήθηκαν οι πιθανοί δημοσιονομικοί κίνδυνοι

41

Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης απαιτεί από τα κράτη μέλη να αναφέρουν πρόσφατες δημοσιονομικές εξελίξεις και προβλέψεις στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης τα οποία καταρτίζουν. Τα εν λόγω προγράμματα αξιολογούνται από την Επιτροπή, η οποία ελέγχει την αξιοπιστία των προβλέψεων για την πορεία του ΑΕγχΠ και του δημόσιου προϋπολογισμού.

42

Σημαντικό μειονέκτημα των αξιολογήσεων της Επιτροπής πριν από το 2009 ήταν η έλλειψη διαβίβασης πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με τη συσσώρευση των δυνητικών υποχρεώσεων του δημόσιου τομέα³¹. Οι δημοσιονομικοί κίνδυνοι που σχετίζονταν με τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, τις κρατικές επιχειρήσεις ή άλλες δημόσιες εγγυήσεις (π.χ. συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα) δεν εντοπίστηκαν.

43

Η εποπτεία της Επιτροπής δεν αξιολόγησε επαρκώς τις επιπτώσεις των υψηλών εξωτερικών χρηματοοικονομικών εισροών, ιδίως υπό τη μορφή χρέους, οι οποίες τροφοδοτούσαν την έκρηξη στον τομέα των κατασκευών και στη ζήτηση και είχαν το δυναμικό να διαταράξουν τον τραπεζικό τομέα σε ένα μεταγενέστερο στάδιο ύφεσης. Η Επιτροπή δεν επεσήμανε τη σχέση αυτή πριν από την ανάλυση των αιτήσεων των κρατών μελών για χρηματοδοτική συνδρομή.

44

Επίσης, στις αξιολογήσεις της Επιτροπής δεν εξετάστηκε η ευαισθησία των δημοσιονομικών ισοζυγίων σε περίπτωση αιφνίδιας αύξησης των επιτοκίων που εφαρμόζονταν στο κρατικό χρέος, ή σε εξίσου αιφνίδιους κλυδωνισμούς στην οικονομική ανάπτυξη ή στις συναλλαγματικές ισοτιμίες. Ωστόσο, και αυτοί οι κίνδυνοι είχαν αναγνωριστεί ή είχε υπάρξει σχετική προειδοποίηση σε διάφορες ερευνητικές μελέτες που είχαν δημοσιευθεί πριν από την εκδήλωση της κρίσης³².

Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν ήταν έτοιμη για τη διαχείριση των προγραμμάτων

45

Πριν από το 2008, ο μηχανισμός ισοζυγίου πληρωμών είχε χρησιμοποιηθεί για τελευταία φορά το 1993³³. Μέχρι το 2008 εξανεμίστηκε οποιαδήποτε πείρα είχε αποκτηθεί στο πρώτο μισό της δεκαετίας του 1990. Ως εκ τούτου, η χορήγηση χρηματοδοτικής συνδρομής σε χώρες αποτελούσε στην πραγματικότητα νέα δραστηριότητα για την Επιτροπή.

46

Καθώς υποτίμησε τις δημοσιονομικές ανισορροπίες και τις επιπτώσεις τους για τα κράτη μέλη, η Επιτροπή ήταν απροετοίμαστη να αναλάβει το καθήκον της διαχείρισης των προγραμμάτων. Τα αρχικά ιδίως προγράμματα έπρεπε να σχεδιαστούν κάτω από έντονη πίεση χρόνου. Για παράδειγμα, η πρόταση για το πρώτο πρόγραμμα (Ουγγαρία) έπρεπε να υποβληθεί μέσα σε λίγες μόλις μέρες. Η Επιτροπή διέθετε πολύ μικρή ιδία πείρα στον σχεδιασμό και τη διαχείριση προγραμμάτων χρηματοδοτικής συνδρομής και η σχετική πείρα δεν μπορούσε να αποκτηθεί σε τόσο σύντομο χρονικό διάστημα.

47

Στο αρχικό στάδιο, οι ομάδες του ΔΝΤ βοήθησαν την Επιτροπή στην κατάρτιση τμημάτων της ανάλυσης των προγραμμάτων. Οι πρακτικές που εφάρμοσε η Επιτροπή αναπτύχθηκαν επίσης στη βάση του ΔΝΤ (βλέπε σημείο 109).

26Αυτό ήταν το «προληπτικό σκέλος» του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης που θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου, της 7ης Ιουλίου 1997, για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών (ΕΕ L 209 της 2.8.1997, σ. 1). Το πλαίσιο εποπτείας τροποποιήθηκε τελευταία φορά το 2005 με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1055/2005 του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 (EE L 174 της 7.7.2005, σ. 1).

27Η χρηματοδότηση των τρεχόντων δημοσιονομικών ελλειμμάτων και η αποπληρωμή του κρατικού χρέους.

28Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Ireland – Macro fiscal assessment – an analysis of the December 2007 update of the stability programme (Ιρλανδία - Μακροοικονομική Δημοσιονομική Αξιολόγηση – ανάλυση του Δεκεμβρίου 2007, επικαιροποίηση του προγράμματος σταθερότητας), σ. 36.

29Ας συγκριθεί η πρώτη εκτίμηση μετά το τέλος του έτους (ήτοι στην εαρινή πρόβλεψη) με μια πρόσφατη εκτίμηση (ήτοι του Οκτωβρίου 2013).

30Το θετικό παραγωγικό κενό είναι το ποσό κατά το οποίο η πραγματική παραγωγή μιας οικονομίας υπερβαίνει τη δυνητική παραγωγή της.

31Για παράδειγμα, οι μακροπρόθεσμες δημόσιες συνταξιοδοτικές υποχρεώσεις ή σημαντικές μελλοντικές δημοσιονομικές δαπάνες που προκύπτουν από την ανάγκη λήψης μέτρων σε περίπτωση διάσωσης. Με εξαίρεση τις δημόσιες συνταξιοδοτικές υποχρεώσεις, η Επιτροπή δεν διαβίβασε πληροφοριακά στοιχεία για άλλες ενδεχόμενες υποχρεώσεις.

32Βλέπε, για παράδειγμα, «Fiscal Policies and Financial Markets» (Δημοσιονομική πολιτική και χρηματοπιστωτικές αγορές) στο μηνιαίο δελτίο της ΕΚΤ (ECB Monthly Bulletin) 02/2006, σ. 71.

33Απόφαση 93/67/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιανουαρίου 1993, για τη χορήγηση κοινοτικού δανείου στην Ιταλική Δημοκρατία (ΕΕ L 22 της 30.1.1993, σ. 121).

Μέρος II

Οι διαδικασίες ήταν, κατά κανόνα, ανεπαρκείς

48

Οι κανονισμοί αναθέτουν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή την επιχειρησιακή διαχείριση της χρηματοδοτικής συνδρομής. Σημαντικό τμήμα αυτής είναι η λήψη βασικών αποφάσεων για τα προγράμματα, οι οποίες αφορούν την αρχική χορήγηση της συνδρομής και (σε κάθε αναθεώρηση) τη συνέχιση του προγράμματος. Η λήψη αποφάσεων απαιτεί αλληλουχία ενεργειών και συντονισμό με το Συμβούλιο και τους άλλους εταίρους (βλέπε γράφημα 4).

49

Η ανάλυση των διαδικασιών διαχείρισης των προγραμμάτων χωρίστηκε σε τρία μέρη:

i)Διαδικασίες εντός της Επιτροπής, ιδίως εντός της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων — Έλεγχε η Επιτροπή την εξέλιξη του προγράμματος;

ii)Διαδικασία παροχής πληροφοριών στο Συμβούλιο και τον αρμόδιο Επίτροπο — Τα έγγραφα που λάμβαναν το Συμβούλιο και ο αρμόδιος Επίτροπος ήταν καλής ποιότητας; και

iii)Η διαδικασία συνεργασίας με τους άλλους εταίρους — Λειτούργησε η συνεργασία με τους άλλους εταίρους;

Γράφημα 4

Αποφάσεις για τα προγράμματα

1Στην περίπτωση του ιρλανδικού και του πορτογαλικού προγράμματος, οι γενικές παράμετροι του προγράμματος καθορίστηκαν τόσο από το Συμβούλιο όσο και από το διοικητικό συμβούλιο του ΕΤΧΣ, δηλαδή από την Ευρωομάδα. Η διαδικασία λήψης αποφάσεων του ΕΤΧΣ είναι ξεχωριστή από τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της ΕΕ.

Πηγή: ΕΕΣ.

Οι διαδικασίες της Επιτροπής δεν συμπεριλάμβαναν πάντοτε επαρκείς ελέγχους και ισορροπίες

50

Οι διαδικασίες της Επιτροπής πρέπει να διασφαλίζουν —μέσω επαρκών ελέγχων και ισορροπιών— ότι ο αρχικός σχεδιασμός των προγραμμάτων και τυχόν επικαιροποιήσεις πληρούν τα ακόλουθα κριτήρια:

i)περιεκτικότητα — πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι σχετικές πληροφορίες, τόσο εκείνες που σχετίζονται με το κράτος μέλος όσο και εκείνες που προκύπτουν από οικονομική έρευνα·

ii)συνοχή — τα διάφορα στοιχεία του προγράμματος πρέπει να είναι αμοιβαία συνεκτικά, με ελάχιστες συγκρούσεις μεταξύ των διαφόρων στόχων του προγράμματος·

iii)τεκμηρίωση — πρέπει να καταγράφεται δεόντως το σκεπτικό στο οποίο βασίζονται οι αποφάσεις που λαμβάνονται για διάφορα στοιχεία του προγράμματος³⁴·

iv)συμμόρφωση — τα μνημόνια συνεννόησης πρέπει να εναρμονίζονται με τις αποφάσεις του Συμβουλίου·

v)ίση μεταχείριση — καθώς οι όροι των προγραμμάτων συντάσσονται κατά κύριο λόγο από τις «ομάδες διαχείρισης προγραμμάτων» της Επιτροπής, οι χώρες πρέπει να τυγχάνουν συνεκτικής μεταχείρισης από τις διάφορες ομάδες, με εφαρμογή παρόμοιων όρων σε παρόμοιες περιστάσεις³⁵.

51

Το έργο των ομάδων προγραμμάτων πρέπει να αποτελεί αντικείμενο επαλήθευσης και κρίσης προκειμένου να εξασφαλίζεται ότι οι ομάδες τηρούν τα κριτήρια αυτά.

Η Επιτροπή επιδίωξε αρκετά επιμελώς την απόκτηση των αναγκαίων πληροφοριών για τον σκοπό της παρακολούθησης

Η Επιτροπή βασίστηκε σε μεγάλο βαθμό στην εσωτερική εμπειρογνωμοσύνη, καθώς και στη συνεργασία με διάφορους φορείς στα κράτη μέλη

52

Η Επιτροπή βασίστηκε στην εσωτερική εμπειρογνωμοσύνη που διέθετε η Γενική Διεύθυνση Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων. Στην πορεία πολλαπλασιάζονταν οι διαβουλεύσεις με ειδικούς από άλλες γενικές διευθύνσεις. Οι εν λόγω ειδικοί είχαν περιορισμένη συνεισφορά στα αρχικά προγράμματα, κυρίως μέσω διατμηματικής (διυπηρεσιακής) διαβούλευσης. Συμμετείχαν σε μεγαλύτερο βαθμό στα δύο προγράμματα της ζώνης του ευρώ. Η διεύρυνση της εμπειρογνωμοσύνης επέτρεψε τη διεξοδικότερη ανάλυση των προβλημάτων των χωρών, ιδίως στον τομέα των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. Επιπλέον, η πολιτική ανθρωπίνων πόρων της Επιτροπής δεν επέτρεψε να αξιοποιηθεί περισσότερο η εξωτερική εμπειρογνωμοσύνη για συγκεκριμένους στενά καθορισμένους τομείς, κάτι που συνιστά συνήθη πρακτική του ΔΝΤ.

53

Οι τακτικές επισκέψεις στις χώρες που πραγματοποιούσαν η Επιτροπή και οι άλλοι εταίροι αποτελούσαν την κύρια ευκαιρία απόκτησης των αναγκαίων πληροφοριών για την παρακολούθηση. Κατά τις επισκέψεις διαπραγμάτευσης και αναθεώρησης, η Επιτροπή διαβουλευόταν με διάφορα υπουργεία, άλλες κυβερνητικές υπηρεσίες και βασικούς ανεξάρτητους οργανισμούς (όπως κεντρικές τράπεζες, δημοσιονομικά συμβούλια και ανώτατα όργανα ελέγχου). Πραγματοποιούσε επίσης συνεδριάσεις με άλλους φορείς, μεταξύ των οποίων ενώσεις εργοδοτών, συνδικαλιστικές οργανώσεις και κόμματα της αντιπολίτευσης. Σε τρεις από τις πέντε χώρες³⁶ η Επιτροπή διατήρησε εγκατεστημένο αντιπρόσωπο. Όλα τα παραπάνω επέτρεψαν στην Επιτροπή να τηρείται ενήμερη και να εντοπίζει μεταρρυθμίσεις που έπρεπε να ενταχθούν στο πρόγραμμα.

Η Επιτροπή συνέλεγε ευρύ φάσμα πληροφοριών

54

Πέραν των πληροφοριών που συλλέγονταν από τις επισκέψεις στις χώρες, σε κάθε μνημόνιο συνεννόησης καθορίζονταν εκθέσεις παρακολούθησης τις οποίες η σχετική χώρα έπρεπε να υποβάλει στην Επιτροπή. Οι πληροφορίες που έπρεπε να περιέχουν οι εν λόγω εκθέσεις ήταν ιδιαίτερα ευρείες και αφορούσαν πολλούς τομείς. Η Επιτροπή ζήτησε παρόμοιες πληροφορίες παρακολούθησης σε όλα τα προγράμματα. Εντούτοις, σε μερικές περιπτώσεις δεν ζητήθηκαν βασικές πληροφορίες ή συνελέγη περιορισμένος όγκος βασικών πληροφοριών.

Οι προβλέψεις των προγραμμάτων επιτρέπουν να ελέγχεται ευρέως η συνέπεια στον σχεδιασμό των προγραμμάτων, αλλά με πολλές επιφυλάξεις που δεν διασταυρώνονται

55

Οι ορθές προβλέψεις έχουν ουσιαστική σημασία για τη συνέπεια του προγράμματος. Εντούτοις, οι προβλέψεις σπάνια είναι 100 % ακριβείς, καθώς περιλαμβάνουν πολλούς αστάθμητους παράγοντες που δεν μπορούν να προβλεφθούν με ακρίβεια. Αντί να εστιάσουμε στην ακρίβεια των προβλέψεων, αξιολογήσαμε την ποιότητα των διαδικασιών και των εργαλείων πρόβλεψης που εφάρμοσε η Επιτροπή στο πλαίσιο των προγραμμάτων. Στην πράξη, η Επιτροπή καταρτίζει δύο χωριστές αλλά στενά συνδεόμενες προβλέψεις (βλέπε γράφημα 5):

i)την πρόβλεψη για το πρόγραμμα (η οποία περιλαμβάνει μακροοικονομικές προβλέψεις και προβλέψεις για το έλλειμμα) και

ii)την εκτίμηση του χρηματοδοτικού κενού.

Γράφημα 5

Σχέσεις μεταξύ της πρόβλεψης για το πρόγραμμα και της εκτίμησης του χρηματοδοτικού κενού

Σημείωση: Απεικονίζονται μόνο οι βασικές σχέσεις.

Πηγή: ΕΕΣ.

Είναι δύσκολο να αξιολογηθεί η κατάρτιση προβλέψεων για τα προγράμματα

56

Οι προβλέψεις μπορούν να καταρτιστούν χρησιμοποιώντας διάφορες μεθόδους, από αμιγώς προσωπικές εκτιμήσεις μέχρι μοντέλα σταθμισμένης ή οικονομετρικής εκτίμησης ευρείας κλίμακας που περιλαμβάνουν πολυάριθμες συμπεριφορικές εξισώσεις και ταυτότητες.

57

Το εργαλείο της Επιτροπής για την κατάρτιση προβλέψεων για τα προγράμματα και το έλλειμμα αποτελείται από ένα σύνολο λογιστικών κυρίως ταυτοτήτων, σκοπός των οποίων είναι να διασφαλίζουν ότι οι προβλέψεις των μακροοικονομικών ή δημοσιονομικών μεγεθών συνάδουν με τις προβλέψεις των συνιστωσών τους. Οι συνιστώσες παράγονται εκτός του εργαλείου προβλέψεων χρησιμοποιώντας την προσωπική κρίση ή, ενίοτε, συνδυασμό άλλων ποσοτικών εργαλείων. Η Επιτροπή δεν χρησιμοποιεί θεωρητικό ή εμπειρικό μοντέλο προβλέψεων.

Τα λογιστικά φύλλα προβλέψεων αποτελούν δύσχρηστο εργαλείο που καθιστά προβληματικό τον έλεγχο ποιότητας

58

Οι προβλέψεις που προέκυπταν από κάθε αναθεώρηση καταρτίζονταν συνήθως σε πολλαπλά λογιστικά φύλλα. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, υπήρχαν δυσκολίες πρόσβασης σε όλα τα σχετικά αρχεία. Αυτό οφειλόταν στο γεγονός ότι τα λογιστικά φύλλα συνιστούν ένα υπερβολικά μεγάλο και δύσχρηστο σύνολο δεδομένων³⁷ που στερείται διαφάνειας και ιχνηλασιμότητας. Επιπλέον, καθώς οι αποφάσεις λαμβάνονταν κάτω από τεράστια πίεση, η αποθήκευση όλου του υλικού των προβλέψεων με συστηματικό και εύκολα προσβάσιμο τρόπο δεν αποτελούσε προτεραιότητα.

59

Στα αρχεία λογιστικών φύλλων συγκεντρώνονταν πληροφορίες που παράγονταν εκτός του εργαλείου. Τα στοιχεία προέρχονταν συνήθως από διάφορες πηγές, και οι προβλέψεις εξαρτώντο από την κρίση των διαφόρων προγνωστών, τόσο της Επιτροπής όσο και των άλλων εταίρων και των εθνικών αρχών (βλέπε γράφημα 6). Η ανομοιογένεια των στοιχείων και η χρήση ενός φάσματος κρίσεων αποτελούν συνήθη χαρακτηριστικά των μακροοικονομικών προβλέψεων και υπάρχουν βάσιμοι λόγοι για τους οποίους λαμβάνονται υπόψη διαφορετικά στοιχεία και κρίσεις στη διαδικασία των προβλέψεων. Εντούτοις, υφίστανται ορισμένοι κίνδυνοι, μεταξύ των οποίων το ενδεχόμενο οι επιπτώσεις οποιασδήποτε νέας υπόθεσης να μην αντικατοπτρίζονται δεόντως σε όλες τις προβλέψεις, ή οι νέες υποθέσεις να μην είναι βάσιμες.

Γράφημα 6

Μακροοικονομικές προβλέψεις και προβλέψεις για το έλλειμμα με μια ματιά

Πηγή: ΕΕΣ.

60

Για τη διαχείριση των εν λόγω κινδύνων, ο έλεγχος ποιότητας των αποτελεσμάτων των προβλέψεων πραγματοποιείτο σε διάφορα στάδια κατά τη διάρκεια της διαδικασίας των προβλέψεων. Ορισμένοι έλεγχοι συνέπειας³⁸ εντάσσονται στα λογιστικά φύλλα. Οι προγνώστες που ήταν αρμόδιοι αντίστοιχα για τη δημοσιονομική και τη μακροοικονομική πλευρά της πρόβλεψης συζητούσαν τα αποτελέσματα μεταξύ τους και, όταν απαιτείτο, προέβαιναν σε συμπληρωματικές κρίσεις προκειμένου να διασφαλίζεται η συνέπεια των εκτιμήσεων³⁹.

61

Εντούτοις, κατά κύριο λόγο ο έλεγχος ποιότητας του έργου των προγνωστών λάμβανε τη μορφή συγκερασμών, χωρίς να διερευνάται η διαδικασία των προβλέψεων εντός της ομάδας διαχείρισης προγραμμάτων. Η προσέγγιση βάσει λογιστικών φύλλων και η έλλειψη τεκμηρίωσης καθιστούσαν δυσχερή την αξιολόγηση της αξιοπιστίας των υποθέσεων και των έμμεσων παραμέτρων που χρησιμοποιούνταν στις προβλέψεις. Οι συζητήσεις μεταξύ των εταίρων ήταν το μόνο στάδιο του ελέγχου στο οποίο ελεγχόταν η αξιοπιστία των υποθέσεων και των έμμεσων παραμέτρων.

62

Από την ανάλυση των δελτίων προβλέψεων αποκαλύφθηκαν επίσης παραδείγματα σφαλμάτων και ασυνέπειες παρά τους ελέγχους συνέπειας (βλέπε πλαίσιο 1).

Πλαίσιο 1

Παραδείγματα σφαλμάτων και ασυνεπειών στις προβλέψεις

i)Το ποσό ΦΠΑ επί της ιδιωτικής κατανάλωσης δεν ήταν ευθυγραμμισμένο μεταξύ των κρατικών εσόδων και των πληρωμών του ιδιωτικού τομέα, οδηγώντας σε διαφορά 0,7 % επί του ΑΕγχΠ μέσα σε ένα έτος.

ii)Λόγω των χειρόγραφων προσαρμογών επί του μαθηματικού τύπου, το ποσό των άμεσων φόρων επί της εργασίας δεν ήταν ευθυγραμμισμένο μεταξύ του δημόσιου τομέα και του τομέα των νοικοκυριών. Η διαφορά υπερέβαινε το 0,5 % του ΑΕγχΠ.

iii)Φορολογικό μέτρο ισχύον από τη μέση του έτους εφαρμόστηκε στην πρόβλεψη σε ετήσια βάση. Η αντίστοιχη πρόβλεψη για το έλλειμμα χρησιμοποιήθηκε στο έγγραφο του προγράμματος με το οποίο υποστηρίχθηκε η απόφαση για την αποδέσμευση μιας δόσης και κοινοποιήθηκε στην ΟΔΕ τον Ιούνιο του 2009.

iv)Ο αντίκτυπος των τιμών των ακινήτων δεν συνυπολογιζόταν συστηματικά στις προβλέψεις του ίδιου δείκτη τιμών που χρησιμοποιείτο σε διαφορετικές προβλέψεις για το ίδιο έτος.

Δυσκολίες στην αξιολόγηση της αξιοπιστίας των δημοσιονομικών πολλαπλασιαστών

63

Οι δημοσιονομικές μεταβλητές καταγράφονταν στα λογιστικά φύλλα με τη μορφή του αναμενόμενου όγκου εσόδων ή δαπανών, ο οποίος αυξανόταν ή μειωνόταν κατά την καθαρή δημοσιονομική απόδοση οποιωνδήποτε νέων φορολογικών μέτρων κατά τη διάρκεια του έτους. Ο αντίκτυπος των νέων μέτρων στην οικονομία και οι αλυσιδωτές επιπτώσεις στον δημόσιο προϋπολογισμό δεν αναφέρονταν ρητά ούτε καταγράφονταν στα λογιστικά φύλλα. Αντιθέτως, οι προβλέψεις για την πρόσθετη δημοσιονομική απόδοση λάμβαναν ήδη υπόψη τις αλυσιδωτές επιπτώσεις.

64

Οι προβλέψεις για την καθαρή δημοσιονομική απόδοση προέκυπταν από προβλέψεις που παρήγαγαν οι εθνικές αρχές, οι οποίες προέβαιναν σε εσωτερική εκτίμησή τους στο πλαίσιο των διαδικασιών σχεδιασμού. Οι εθνικές αρχές συζητούσαν τις εκτιμήσεις τους με το προσωπικό των εταίρων και οι εκτιμήσεις αυτές ενδεχομένως αναθεωρούνταν προτού γίνουν επισήμως δεκτές και συμπεριληφθούν στις προβλέψεις για τα προγράμματα.

65

Ο αντίκτυπος των διαφόρων δημοσιονομικών μέτρων στην πραγματική οικονομία λαμβανόταν υπόψη σε τεκμαρτή βάση και εκτός του πλαισίου των λογιστικών φύλλων μέσω διαφόρων ετερογενών διαδικασιών. Τα λογιστικά φύλλα που χρησιμοποιούνταν δεν επέτρεπαν τον εντοπισμό της πηγής συγκεκριμένων υποθέσεων ή των υποκείμενων αιτιών τους. Οι ίδιες οι εθνικές υπηρεσίες δεν είχαν πραγματική γνώση των μοντέλων που εφάρμοζαν οι εθνικές αρχές για την εκτίμηση των παραμέτρων αποτίμησης του αντικτύπου των διαφόρων δημοσιονομικών μέτρων στην οικονομία. Υπήρχε έλλειψη διαφάνειας και γνώσεων σχετικά με την τεκμαρτή τιμή των δημοσιονομικών πολλαπλασιαστών⁴⁰. Μόλις το 2013 η Επιτροπή πραγματοποίησε εκτίμηση των τεκμαρτών πολλαπλασιαστών.

66

Οι μόνοι έλεγχοι επί των καθαρών αποδόσεων λάμβαναν τη μορφή υποκειμενικής αξιολόγησης της αξιοπιστίας από το προσωπικό των εταίρων. Μολονότι με την προσέγγιση αυτή είναι πολύ πιθανό να εντοπιστούν σημαντικές υπερεκτιμήσεις ή υποτιμήσεις, είναι λιγότερο πιθανό να εντοπιστούν σχετικά μικρά σφάλματα τα οποία μπορεί ωστόσο σωρευτικά να έχουν σημαντικό μέγεθος.

67

Οι ομάδες διαχείρισης προγραμμάτων τηρούσαν αρχεία για ορισμένες πληροφορίες, αλλά σε διαφορετικό βαθμό, διότι δεν υφίστατο σχετική επίσημη απαίτηση. Ως αποτέλεσμα, δεν κατέστη δυνατό να εντοπιστούν και να αναθεωρηθούν οι υποθέσεις και οι τιμές των παραμέτρων που χρησιμοποιήθηκαν. Όταν μια πρόβλεψη αποδεικνυόταν εσφαλμένη (εάν υποτιμήθηκε, για παράδειγμα, η αρνητική επίπτωση της μείωσης των δημόσιων δαπανών στη μεγέθυνση του ΑΕγχΠ), ήταν αδύνατο ή εξαιρετικά δύσκολο να εντοπισθεί η πηγή του σφάλματος.

Οι εκτιμήσεις του χρηματοδοτικού κενού ήταν ορισμένες φορές ελλιπείς

68

Η εκτίμηση του χρηματοδοτικού κενού έχει καίρια σημασία στο στάδιο των διαπραγματεύσεων, διότι τότε καθορίζεται το ποσό της χρηματοδοτικής συνδρομής, το οποίο συνήθως παραμένει αμετάβλητο. Εάν προκύψουν νέες ανάγκες χρηματοδότησης κατά τη διάρκεια του προγράμματος, αναγκαστικά καλύπτονται στο πλαίσιο του συνολικού χρηματοδοτικού κονδυλίου. Σε αντίθεση με την κατάρτιση προβλέψεων για τα προγράμματα, η εκτίμηση του χρηματοδοτικού κενού αποτελούσε νέα δραστηριότητα για την Επιτροπή.

69

Για τις χώρες της ζώνης του ευρώ, το χρηματοδοτικό κενό αντιστοιχεί μόνο στις ανάγκες των κυβερνήσεών τους. Εκτός της ζώνης του ευρώ, η χρηματοδοτική συνδρομή πρέπει να καλύπτει όλες τις εξωτερικές χρηματοδοτικές ανάγκες όπως εμφανίζονται στο ισοζύγιο πληρωμών μιας χώρας. Η Επιτροπή αιτιολογούσε πάντοτε τις αποφάσεις της για παροχή συνδρομής υποβάλλοντας την αρχική εκτίμηση του χρηματοδοτικού κενού στο Συμβούλιο. Οι σχετικοί υπολογισμοί γίνονταν σε λογιστικά φύλλα. Εντούτοις, η έλλειψη τεκμηρίωσης περιόριζε σε μεγάλο βαθμό τη δυνατότητα αναθεώρησης. Όταν ζητείτο, η Επιτροπή ήταν σε θέση να παράσχει μόνο προσωρινά έγγραφα⁴¹, τα οποία διέφεραν από τα τελικά έγγραφα που υποβάλλονταν στο Συμβούλιο, αλλά δεν μπορούσε να παράσχει πληροφορίες για σημαντικά στοιχεία της εκτίμησης⁴² ή δεν μπορούσε να παράσχει κανένα αρχείο αναφοράς⁴³.

70

Από τον έλεγχο των προσωρινών εγγράφων προέκυψαν σημαντικά σφάλματα στις προβλέψεις, όπως διπλή εγγραφή ορισμένων μεταβλητών, χρήση εσφαλμένων ποσών στα συναλλαγματικά διαθέσιμα ή εξωπραγματικά υψηλές υποθέσεις όσον αφορά τα επιτόκια αναχρηματοδότησης του χρέους. Τα σφάλματα στα λογιστικά φύλλα ήταν ενίοτε σημαντικά⁴⁴ και δεν είχαν εντοπιστεί στο πλαίσιο εσωτερικής επανεξέτασης. Η διαπίστωση των σφαλμάτων δεν θα είχε απαραιτήτως οδηγήσει σε αύξηση του ποσού της χρηματοδοτικής συνδρομής, καθώς αυτό εξαρτάται επίσης από την προθυμία και τις δυνατότητες του δανειστή, αλλά θα μπορούσε να έχει οδηγήσει σε διαφορετική δέσμη πολιτικών για την κάλυψη του χρηματοδοτικού κενού.

Τα χαρακτηριστικά των προγραμμάτων είχαν κατά κανόνα ορθή βάση, αλλά ορισμένες φορές έλειπαν σημαντικά αρχεία

Τα χαρακτηριστικά των προγραμμάτων υποστηρίζονταν από ανάλυση

71

Στις περισσότερες περιπτώσεις, η Επιτροπή μπορούσε να υποδείξει ένα σώμα ανάλυσης, στη βάση προτεραιοτήτων πολιτικής της ΕΕ και τρεχόντων στοιχείων, το οποίο είχε χρησιμοποιηθεί κατά τον καθορισμό των όρων των προγραμμάτων. Κατά γενικό κανόνα, το βάθος της ανάλυσης αυξήθηκε με την πάροδο του χρόνου. Αυτό οφειλόταν κυρίως στη βελτίωση της εμπειρογνωμοσύνης και στη διάθεση μεγαλύτερου αριθμού υπαλλήλων της Επιτροπής στη διαχείριση των προγραμμάτων.

Κανένα ίχνος ορισμένων βασικών αρχείων

72

Η τήρηση αρχείων αποτελεί σημαντικό μέρος οποιασδήποτε διαδικασίας. Αρκετά από τα εσωτερικά πρότυπα ελέγχου της Επιτροπής αναφέρονται σε ορθές πρακτικές στο πλαίσιο αυτό⁴⁵. Η προσεκτική τήρηση αρχείων μπορεί να βελτιώσει τον εσωτερικό έλεγχο ενός οργανισμού συμβάλλοντας στην κατάδειξη του λόγου λήψης ορισμένων αποφάσεων. Τα αρχεία έχουν καθοριστική σημασία για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση και αποτελούν προϋπόθεση για την ορθή λογοδοσία.

73

Επειδή τα προγράμματα στήριξης ήταν μη αναμενόμενα, οι διαδικασίες εξακολουθούσαν να προσαρμόζονται και να επισημοποιούνται μετά την έναρξη των αρχικών εργασιών. Οι εργασίες περιπλέκονταν επίσης από τους χρονικούς περιορισμούς, το αβέβαιο μακροοικονομικό περιβάλλον και την πολυπλοκότητα της διαχείρισης των προγραμμάτων. Ως εκ τούτου, δινόταν έμφαση στις ορθές επιχειρησιακές διαδικασίες σε βάρος της ορθής τήρησης αρχείων.

74

Σε διάφορες περιπτώσεις, οι πληροφορίες στις οποίες βασίστηκε η λήψη αποφάσεων είχαν απολεσθεί μέχρι να διενεργηθεί ο έλεγχος, ή η συλλογή τους αποδείχθηκε τιτάνιο έργο. Ορισμένες κρίσιμης σημασίας δραστηριότητες δεν είχαν καταγραφεί καθόλου. Τα εγχειρίδια διαδικασιών, τα οποία αποτελούν συνήθως τη βάση οποιασδήποτε διαδικασίας, δεν ήταν αρκούντως αναπτυγμένα. Στο πλαίσιο 2 παρουσιάζονται τα εμπόδια που προέκυψαν κατά τον έλεγχο⁴⁶.

Πλαίσιο 2

Παραδείγματα δυσκολιών στην απόκτηση βασικών πληροφοριών

Τα μηνύματα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου χρησιμοποιούνταν για τη διαβίβαση πληροφοριακών στοιχείων σε υψηλότερο επίπεδο σχετικά με την πρόοδο των επισκέψεων και για τη λήψη έγκρισης για οποιαδήποτε παρέκκλιση από τη διαπραγματευτική εντολή. Αποτελούσαν επίσης σημαντικό μέσο επικοινωνίας μεταξύ των εταίρων και με τις εθνικές αρχές. Εντούτοις, κατά γενικό κανόνα τα εν λόγω βασικά αρχεία δεν ήταν διαθέσιμα, διότι τα μηνύματα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου είτε είχαν απολεσθεί είτε δεν ήταν δυνατό να ανακτηθούν.

Τα έγγραφα ή τα δεδομένα που είχαν υποβάλει οι εθνικές αρχές κατά τη διάρκεια του ελέγχου δεν είχαν διατηρηθεί από την Επιτροπή ή δεν μπορούσαν να εξεταστούν στο σύνολό τους λόγω των εκτεταμένων πόρων που απαιτούνταν για την εκ νέου συγκέντρωσή τους.

Ορισμένα λογιστικά φύλλα που αφορούσαν τη Ρουμανία με μακροοικονομικές προβλέψεις για τα προγράμματα δεν διατέθηκαν σε εμάς κατά τον έλεγχο.

Τα λογιστικά φύλλα με τους τελικούς υπολογισμούς του χρηματοδοτικού κενού είχαν απολεσθεί ή δεν είχαν συλλεχθεί από το ΔΝΤ. Οι σχετικοί υπολογισμοί για ορισμένα βασικά ποσά ενίοτε δεν ήταν δυνατό να αποκτηθούν.

Η δημοσιονομική παρακολούθηση από το προσωπικό της Επιτροπής δεν καταγραφόταν καθόλου, ή παρέχονταν μόνο στοιχειώδη λογιστικά φύλλα για τη στήριξη της ανάλυσης της Επιτροπής όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού.

75

Είναι κατανοητή η έλλειψη αρχείων για το αρχικό στάδιο το έτος 2008 και τις αρχές του 2009, περίοδος που είχε όλα τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα μιας κατάστασης διαχείρισης κρίσης. Στην πορεία, η τήρηση αρχείων βελτιώθηκε σημαντικά. Ωστόσο, ορισμένα από τα παραπάνω παραδείγματα απολεσθέντων αρχείων αφορούν περισσότερο πρόσφατα έτη.

Η Επιτροπή απέκλινε σε ορισμένες περιπτώσεις από τις αποφάσεις του Συμβουλίου

Περιπτώσεις μη συμμόρφωσης με τις αποφάσεις του Συμβουλίου

76

Εξετάσαμε τη συνέπεια μεταξύ των μνημονίων συνεννόησης και των αντίστοιχων αποφάσεων του Συμβουλίου και διαπιστώσαμε ότι οι περισσότεροι όροι αιτιολογούνταν με αναφορά στις αποφάσεις. Εντούτοις, σε κάποιες περιπτώσεις οι όροι απέκλιναν από τους όρους της απόφασης του Συμβουλίου ή το μνημόνιο συνεννόησης δεν είχε επικαιροποιηθεί στον σωστό χρόνο (βλέπε πλαίσιο 3).

Πλαίσιο 3

Παραδείγματα μη συμμόρφωσης με τους κανόνες

Στο πλαίσιο άτυπης επίσκεψης στη Ρουμανία τον Αύγουστο του 2009 διαπιστώθηκε η αδυναμία του κράτους μέλους να εκπληρώσει τους αρχικούς στόχους για το έλλειμμα. Η Επιτροπή και οι αρχές της Ρουμανίας συμφώνησαν, ως εκ τούτου, σε σημαντική χαλάρωση των στόχων. Η αναθεώρηση αυτή κοινοποιήθηκε με σημείωμα στην Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή τον Αύγουστο του 2009. Εντούτοις, ούτε η απόφαση του Συμβουλίου ούτε το μνημόνιο συνεννόησης τροποποιήθηκαν ανάλογα. Οι στόχοι επικαιροποιήθηκαν τελικά στο μνημόνιο συνεννόησης τον Φεβρουάριο του 2010. Η νομική βάση, ήτοι η απόφαση του Συμβουλίου, άργησε ακόμα περισσότερο να επικαιροποιηθεί, το οποίο πραγματοποιήθηκε τον Μάρτιο του 2010. Ωστόσο, η Επιτροπή ανέβαλε την εκταμίευση πληρωμής τον Νοέμβριο του 2009 λόγω της μη συμμόρφωσης του προϋπολογισμού της Ρουμανίας με τον επικαιροποιημένο στόχο.

Στη Λετονία, μολονότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου δεν αναφέρονταν σε συνταξιοδοτικές μεταρρυθμίσεις, στο μνημόνιο συνεννόησης συμπεριλήφθηκαν συγκεκριμένοι όροι σχετικά με τον δεύτερο πυλώνα του συνταξιοδοτικού συστήματος.

Στην Ιρλανδία, μολονότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου δεν ανέφεραν συγκεκριμένους όρους όσον αφορά την τραπεζική εποπτεία, την πώληση κρατικών περιουσιακών στοιχείων και τις ιδιωτικοποιήσεις, οι όροι αυτοί περιέχονταν στο μνημόνιο συνεννόησης.

Οι όροι δεν ήταν επαρκώς στοχευμένοι

77

Σκοπός των όρων στο μνημόνιο συνεννόησης είναι να δημιουργήσουν επιχειρησιακό οδικό χάρτη με σκοπό την επίτευξη ικανοποιητικής συμμόρφωσης με τους όρους γενικής οικονομικής πολιτικής που ορίζει το Συμβούλιο.

78

Για τους περισσότερους όρους η σχέση με τη γενική οικονομική πολιτική ήταν σχετικά σαφής, διότι είτε απαιτούσαν αλλαγή πολιτικής είτε αποτελούσαν εφαλτήριο για μείζονες μεταρρυθμίσεις. Εντούτοις, η διοίκηση⁴⁷ δεν αμφισβήτησε επαρκώς τις υποβληθείσες προτάσεις προκειμένου να εξακριβώσει κατά πόσον όλοι οι όροι ήταν πραγματικά αναγκαίοι για την επίτευξη των στόχων γενικής οικονομικής πολιτικής.

79

Τα προγράμματα περιλάμβαναν όρους που ήταν είτε ήσσονος σημασίας, λαμβανομένων υπόψη των στόχων των προγραμμάτων, είτε οι πιθανές συνέπειές τους θα υλοποιούνταν πολύ καιρό μετά την περίοδο ισχύος των προγραμμάτων. Μεταξύ των όρων αυτών ήταν η υλοποίηση συγκεκριμένων συστημάτων ΤΠ, η διάθεση δημοσιονομικών πόρων σε μικρούς κυβερνητικούς φορείς, η κατάρτιση δημοσίων υπαλλήλων και η έρευνα και ανάπτυξη· ωστόσο, στη περίπτωση αυτή είχαν πολύ μακρινή, ή και καμία σχέση, με τους στόχους των προγραμμάτων.

Οι χώρες δεν είχαν την ίδια μεταχείριση

80

Κατόπιν ανάλυσης διαφόρων πτυχών της διαχείρισης των προγραμμάτων από την Επιτροπή, εντοπίσαμε αρκετά παραδείγματα μη συνεκτικής προσέγγισης σε διάφορες χώρες, η οποία δεν αιτιολογείτο από συγκεκριμένες εθνικές περιστάσεις.

Διαφορές στη διαχείριση των όρων από την Επιτροπή

81

Η Επιτροπή διαχειρίστηκε διαφορετικά τους όρους κάθε προγράμματος χρηματοδοτικής συνδρομής. Σε ορισμένα προγράμματα, οι όροι αντιπροσώπευαν μια σχετικά σταθερή δέσμη απαιτήσεων, ενώ σε άλλα μεταβάλλονταν σημαντικά με κάθε αναθεώρηση. Σχετική επισκόπηση παρέχεται στον πίνακα 2.

Πίνακας 2

Διάφορα μοντέλα που εφάρμοσε η Επιτροπή για τη διαχείριση των όρων

Ουγγαρία
Λετονία
Ρουμανία Ι
Ιρλανδία
Πορτογαλία

Πώς καθορίζονταν οι όροι;

Διαχωρισμός μεταξύ διαφορετικών ειδών όρων
Όχι
Όχι, αλλά η σπουδαιότητα αναφέρθηκε σε μία από τις εκθέσεις αναθεώρησης
Προαπαιτούμενες ενέργειες και άλλοι όροι
Μόνιμοι και άλλοι όροι
Όχι

Πώς παρακολουθούνταν οι όροι;

Πώς παρακολουθούνταν η συμμόρφωση;
Συνδυασμός ¹
Κυρίως ανά όρο
Ανά αντικείμενο
Ανά αντικείμενο
Ανά όρο

Πώς επικαιροποιούνταν οι όροι;

Πως μεταβάλλονταν οι όροι;
Οι υφιστάμενοι όροι παρέμεναν σε ισχύ· οι προσθήκες περιείχαν μόνο νέους όρους
Κάθε προσθήκη αντικαθιστούσε την προηγούμενη έκδοση
Οι υφιστάμενοι όροι παρέμεναν σε ισχύ· οι προσθήκες περιείχαν μόνο νέους όρους
Κάθε προσθήκη αντικαθιστούσε την προηγούμενη έκδοση
Κάθε προσθήκη αντικαθιστούσε την προηγούμενη έκδοση

Διατήρηση των όρων²
Όροι μερικώς σταθεροί διαχρονικά
Όροι κατά γενικό κανόνα αμετάβλητοι
Συχνές μεταβολές των όρων
Οι όροι μεταβάλλονταν αν και δεν είχαν λήξει
Δυσκολία στον διαχρονικό εντοπισμό όρων
Όροι πάντοτε σε ισχύ και αμετάβλητοι εκτός αν καθίσταντο άνευ αντικειμένου λόγω νέων όρων
Συνδυασμός
Ορισμένοι όροι σταθεροί, άλλοι μεταβάλλονταν συχνά
Όροι σταθεροί διαχρονικά
Όροι σε ισχύ και αμετάβλητοι έως ότου υπάρξει πλήρης συμμόρφωση

1Σε ορισμένες αναθεωρήσεις, η Επιτροπή διαβίβασε πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τη συμμόρφωση για κάθε όρο, ενώ σε άλλες μόνο ανά αντικείμενο.

2Για πρόσθετες επεξηγήσεις βλέπε παράρτημα III.

Πηγή: ΕΕΣ.

82

Ορισμένα από τα μοντέλα αυτά είχαν δυσμενείς επιπτώσεις στη διαχείριση των προγραμμάτων. Ειδικότερα, οι συχνές μεταβολές στους όρους ορισμένων προγραμμάτων⁴⁸ κατέστησαν πολύ δυσχερέστερη την παρακολούθηση των επιδόσεων της χώρας. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι μεταρρυθμίσεις σταδιακά αποδυναμώθηκαν, καθώς οι όροι αντικαταστάθηκαν από λιγότερο απαιτητικούς ή εξαφανίστηκαν εντελώς από τα μνημόνια προτού εκπληρωθούν πλήρως (βλέπε πλαίσιο 4).

83

Με τους όρους επιδιώκονταν επίσης διαφορετικά διαρθρωτικά αποτελέσματα, τα οποία ποίκιλλαν, από τη δημοσίευση ή την κατάρτιση μιας συγκεκριμένης στρατηγικής ή σχεδίου μέχρι τις νομοθετικές αλλαγές που έπρεπε να εγκριθούν από το εθνικό κοινοβούλιο και επηρέαζαν σημαντικούς τομείς της οικονομίας⁴⁹. Ενώ οι όροι του πρώτου είδους δεν επέφεραν καθ’ εαυτοί σημαντικές οικονομικές μεταβολές, μπορούσαν ωστόσο να αποτελέσουν προπαρασκευαστικές ενέργειες για σημαντικότερες μεταρρυθμίσεις. Οι όροι του δεύτερου είδους σήμαιναν ενδεχομένως μακροχρόνιες αλλαγές στην οικονομία.

Πλαίσιο 4

Παραδείγματα μεταρρύθμισης που αποδυναμώθηκε στην πορεία

Το αρχικό μνημόνιο συνεννόησης στο πρόγραμμα της Λετονίας απαιτούσε τη «θέσπιση ενιαίου συστήματος σχεδιασμού και διαχείρισης ανθρωπίνων πόρων για τα όργανα δημόσιας διοίκησης». Ο όρος αυτός δεν εκπληρώθηκε και δεν υπήρχε στις μεταγενέστερες τροποποιήσεις. Αντιθέτως, αντικαταστάθηκε από διάφορους άλλους όρους με γενικό στόχο «την κατάρτιση στρατηγικής για τη δημόσια διοίκηση», όρος που είναι ευκολότερο να εκπληρωθεί.

Το πορτογαλικό πρόγραμμα περιλάμβανε όρο που απαιτούσε, μέχρι το τέλος του 2011, την κατάρτιση σχεδίου δράσης για τη μεταρρύθμιση του συστήματος ασφάλισης για τους ανέργους, ιδίως μέσω της μείωσης της μέγιστης διάρκειας των επιδομάτων ανεργίας σε 18 μήνες το μέγιστο για τους νεοεισερχόμενους στην ανεργία. Μετά τη μεταρρύθμιση η μέγιστη διάρκεια των επιδομάτων ανεργίας μειώθηκε από 38 σε 26 μήνες και, ως εκ τούτου, υπερέβαινε το ανώτατο όριο των 18 μηνών που είχε αρχικά συμφωνηθεί με τις πορτογαλικές αρχές.

84

Διαπιστώσαμε σημαντικές διαφορές μεταξύ των όρων ως προς την αυστηρότητά τους. Οι όροι των προγραμμάτων για το ισοζύγιο πληρωμών απαιτούσαν συνήθως την ψήφιση ορισμένων νομοθετικών αλλαγών. Εν αντιθέσει, τα προγράμματα της ζώνης του ευρώ έθεταν συχνά μόνο το πρώτο είδος όρου και σπανίως απαιτείτο έγκριση από το κοινοβούλιο. Ως αποτέλεσμα, οι αποφάσεις για την εκταμίευση των δόσεων βασίζονταν μόνο σε προπαρασκευαστικά μέτρα και όχι στην πραγματική υλοποίηση μεταρρυθμίσεων (βλέπε πλαίσιο 5).

85

Μια άλλη διαφορά αφορά τον αριθμό των όρων, ο οποίος αυξήθηκε με την πάροδο του χρόνου. Ενώ η Ουγγαρία απαιτείτο να συμμορφωθεί με λιγότερους από 60 μοναδικούς όρους, η Πορτογαλία βρέθηκε αντιμέτωπη με περίπου 400. Η μεγάλη αυτή απόκλιση δεν αντανακλούσε μόνο την ανάγκη για περισσότερες μεταρρυθμίσεις σε ορισμένες χώρες. Εντοπίστηκαν περιπτώσεις στις οποίες συνέβη στο αντίθετο: σε χώρες που χρειάζονταν περισσότερες μεταρρυθμίσεις σε συγκεκριμένο πεδίο, ζητήθηκε να συμμορφωθούν με λιγότερους όρους σε σύγκριση με χώρες με καλύτερες επιδόσεις⁵⁰. Οι όροι στόχευαν επίσης σε πολύ διαφορετικές πορείες μεταρρυθμίσεων παρά το γεγονός ότι οι χώρες βρίσκονταν σε παρόμοιες συνθήκες⁵¹.

Οι στόχοι των προγραμμάτων δεν αναθεωρούνταν με συνεκτικό τρόπο

86

Οι αναθεωρήσεις των στόχων για το έλλειμμα είναι κάτι φυσιολογικό στα προγράμματα συνδρομής. Δεν καταδεικνύουν αυτομάτως κακή εκτέλεση εκ μέρους των εθνικών αρχών, καθώς ενδέχεται επίσης να οφείλονται σε αντικειμενικές μεταβολές της οικονομικής κατάστασης με αντίκτυπο, αρνητικό ή θετικό, στον δημόσιο προϋπολογισμό.

Πλαίσιο 5

Παράδειγμα όρου που συνδέεται μόνο με προπαρασκευαστικά μέτρα

Στο ιρλανδικό πρόγραμμα απαιτείτο από την κυβέρνηση «να θεσπίσει νομοθεσία για τη βελτίωση των χρηματοπιστωτικών ρυθμίσεων, επεκτείνοντας τις εξουσίες της Κεντρικής Τράπεζας όσον αφορά την εποπτεία και την επιβολή της νομοθεσίας⁵²». Οι ιρλανδικές αρχές συμμορφώθηκαν με τον όρο αυτό με μικρή καθυστέρηση ενός μηνός, οπότε και ο υπουργός Οικονομικών δημοσίευσε το νομοσχέδιο. Εντούτοις, για την ψήφιση χρειάστηκαν δύο επιπλέον έτη. Δεν υφίστατο όρος που να συνδέεται με την ψήφιση και, ως εκ τούτου, η ψήφιση δεν ήταν αναγκαία για την εκταμίευση των δόσεων.

87

Σε τέσσερα από τα έξι προγράμματα υπήρξε αναθεώρηση των στόχων για το έλλειμμα (βλέπε πίνακα 3). Στα αρχεία της Επιτροπής οι αναθεωρήσεις προς τα κάτω αιτιολογούνταν πάντοτε από (σημαντική) κάμψη της οικονομικής δραστηριότητας, όπως συνέβη στην Ουγγαρία, τη Ρουμανία, τη Λετονία και την Πορτογαλία.

88

Ανάλογα με τη χώρα, τυχόν μεταβολή στις οικονομικές προοπτικές ενδέχεται να έχει διαφορετικές συνέπειες για την αναθεώρηση των στόχων για το έλλειμμα. Στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εποπτείας της, η Επιτροπή υπολογίζει τα κυκλικά ισοζύγια προϋπολογισμού⁵³. Όταν μεταβάλλονται οι οικονομικές προοπτικές, η εκτίμηση του κυκλικού ισοζυγίου αναθεωρείται ανάλογα. Ως εκ τούτου, οι μεταβολές σε πραγματικό χρόνο στην εκτίμηση του κυκλικού ισοζυγίου πρέπει να προσεγγίζουν τις μεταβολές των στόχων για το έλλειμμα που καθίστανται αναγκαίες λόγω του μεταβληθέντος οικονομικού πλαισίου⁵⁴.

Πίνακας 3

Αναθεωρήσεις των στόχων για το έλλειμμα σε όρους ΕΣΛ

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
HU | ΜoU0 (Νοέμ. 2008) | – 3,4 % | – 2,6 % |  |  |  |  |
ΜoU1 (Μάρτ. 2009) |  | – 2,9 % |  |  |  |  |
ΜoU2 (Ιούν. 2009) |  | – 3,9% | – 3,8% | – 3,0% |  |  |
LV | ΜoU0 (Ιαν. 2009) |  | – 5,3% | – 5,0% | – 3,0% |  |  |
ΜoU1 (Ιούλ. 2009) |  | – 10,0% | – 8,5% | – 6,0% | – 3,0% |  |
ΜoU5 (Δεκ. 2011) |  |  |  | – 4,5 % | – 2,5 % |  |
RO I | ΜoU0 (Ιούν. 2009) |  | – 5,1 % | – 4,1 % | – 3,0 % |  |  |
ΜoU1 (Φεβ. 2010) |  | – 7,8 % | – 6,4 % | ά.α. | – 3,0 % |  |
ΜoU2 (Ιούλ. 2010) |  |  | – 7,3 % | ά.α. | – 3,0 % |  |
ΜoU3 (Ιαν. 2011) |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |  |
RO II | ΜoU0 (Ιούν. 2011) |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |  |
IE | ΜoU0 (Δεκ. 2010) |  |  |  | – 10,6% | – 8,6% | – 7,5% |
PT | ΜoU0 (Μάι. 2011) |  |  |  | – 5,9 % | – 4,5 % | – 3,0 % |
ΜoU5 (Οκτ. 2012) |  |  |  |  | – 5,0 % | – 4,5 % | – 2,5 %
ΜoU7 (Ιούν. 2013) |  |  |  |  |  | – 5,5 % | – 4,0 %

Σημείωση: ά.α. – μη καθορισθέν.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

89

Σε περιπτώσεις που το κυκλικό ισοζύγιο προϋπολογισμού δεν αναθεωρήθηκε σημαντικά στη διάρκεια του προγράμματος, δεν υπήρχε ανάγκη αναθεώρησης των στόχων για το έλλειμμα. Αυτό συνέβη στην περίπτωση της Ιρλανδίας. Εντούτοις, διαπιστώσαμε ότι δεν ήταν όλες οι αναθεωρήσεις των στόχων σύμφωνες με την αναθεώρηση του κυκλικού ισοζυγίου. Για παράδειγμα, ενώ ο στόχος του 2009 για το έλλειμμα της Ουγγαρίας χαλάρωσε λιγότερο από όσο υποδείκνυε η αναθεώρηση του κυκλικού ισοζυγίου, ο στόχος του 2012 για την Πορτογαλία χαλάρωσε μολονότι το κυκλικό ισοζύγιο είχε βελτιωθεί και οι οικονομικές προοπτικές παρέμειναν ίδιες.

90

Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι παράγοντες εκτός του πλαισίου κινήσεων της κυβέρνησης θα μπορούσαν να έχουν πυροδοτήσει την αναθεώρηση του στόχου, όπως η μεταβολή της σύνθεσης της ανάπτυξης ή η έλλειψη εσόδων. Εντούτοις, ούτε τα έγγραφα των προγραμμάτων ούτε η εσωτερική μεθοδολογία της Επιτροπής καταδεικνύουν συστηματική προσέγγιση στην εκτίμηση των εν λόγω άλλων παραγόντων, κατά την εξέταση της εφικτότητας των στόχων για το έλλειμμα την οποία διενεργούσε η Επιτροπή σε κάθε αναθεώρηση.

91

Μια άλλη διαφορά αφορά τη μεταχείριση των μέτρων στήριξης των τραπεζών με αντίκτυπο στα ελλείμματα. Οι στόχοι για το έλλειμμα στα προγράμματα της Πορτογαλίας και της Ιρλανδίας καθορίστηκαν χωρίς τη συμπερίληψη τέτοιων μέτρων, ενώ στους στόχους του προγράμματος της Λετονίας συμπεριλήφθηκαν τα εν λόγω μέτρα.

92

Τα έγγραφα των προγραμμάτων διέφεραν επίσης ως προς την προσοχή που έδιναν στην κοινωνική διάσταση. Για παράδειγμα, στο πορτογαλικό πρόγραμμα αναφέρεται ότι οι αυξήσεις φόρων σχεδιάστηκαν προοδευτικά, με τις ομάδες χαμηλότερου εισοδήματος να διατηρούν τα επίπεδα εισοδήματός τους, ενώ οι κατώτατοι μισθοί και οι ελάχιστες συντάξεις δεν εθίγησαν⁵⁵. Αυτό έρχεται σε αντίθεση με την καθολική περικοπή της τάξης του 25 % στους μισθούς των δημοσίων υπαλλήλων στο πρόγραμμα της Ρουμανίας, χωρίς να αναφέρεται στα έγγραφα του προγράμματος πώς η περικοπή αυτή θα επηρέαζε τα χαμηλότερα μισθολογικά κλιμάκια. Ομοίως, το αποτέλεσμα του συνδυασμού της μείωσης του κατ’ αποκοπήν φόρου εισοδήματος φυσικών προσώπων και της αύξησης του ΦΠΑ, που ενδέχετο να μετακυλίσει το βάρος της δημοσιονομικής εξυγίανσης στους λιγότερο προνομιούχους, δεν ελήφθη υπόψη στα αρχικά έγγραφα του προγράμματος για τη Λετονία.

Αδυναμίες στη διαχείριση των προγραμμάτων λόγω ανεπαρκών ελέγχων

93

Μολονότι τις αποφάσεις για τα προγράμματα λαμβάνει τελικά το Συμβούλιο ή/και η Επιτροπή, οι εκπρόσωποι της Επιτροπής είναι εκείνοι που διαπραγματεύονται με τις εθνικές αρχές και διενεργούν αναθεωρήσεις των προγραμμάτων. Η εντολή για τη διαπραγμάτευση ορίζεται στη σύνοψη πολιτικής. Κατά τη διάρκεια των επισκέψεων, οι εκπρόσωποι της Επιτροπής ενημερώνουν τη διοίκηση για τις συνομιλίες, συνήθως μία φορά τη μέρα, και ζητούν έγκριση για οποιαδήποτε παρέκκλιση από την εντολή. Μετά την επίσκεψη, οι εκπρόσωποι της Επιτροπής καταρτίζουν τα έγγραφα προγράμματος (απόφαση του Συμβουλίου, μνημόνιο συνεννόησης και επεξηγηματικό σημείωμα). Τα έγγραφα αυτά υπόκεινται σε εξέταση και αποτελούν τη βάση για τη λήψη αποφάσεων από την Επιτροπή και το Συμβούλιο.

94

Η κατάρτιση της σύνοψης πολιτικής και των εγγράφων προγράμματος αποτελεί διαδικασία που βασίζεται σε εμπειρογνώμονες και στην οποία η κρίση προγνωστών και διάφορων πολιτικών εμπειρογνωμόνων από διάφορες γενικές διευθύνσεις διαδραματίζει καίριο ρόλο. Τα έγγραφα εξετάζονται από τον αναπληρωτή γενικό διευθυντή και τους προϊσταμένους των οριζόντιων μονάδων που συμμετέχουν στην κατάρτισή τους. Ο πρώτος εστιάζει στη συνολική συνεκτικότητα των εγγράφων, ενώ οι δεύτεροι έχουν την ευθύνη να εξασφαλίζουν ότι οι συνεισφορές στους οικείους τομείς τους συνάδουν με την πολιτική της ΕΕ.

95

Διαπιστώθηκαν αρκετές αδυναμίες κατά τη διαδικασία εξέτασης:

i)Κανείς εκτός της ομάδας διαχείρισης προγραμμάτων δεν επανεξετάζει τους σχετικούς υπολογισμούς και τις προβλέψεις προκειμένου να ελεγχθεί η συνέπεια της μακροοικονομικής πρόβλεψης με την εκτίμηση του χρηματοδοτικού κενού ή με τον μακροοικονομικό αντίκτυπο των όρων των προγραμμάτων.

ii)Από αρκετές απόψεις το έργο των εκπροσώπων της Επιτροπής δεν αξιολογείτο επαρκώς, καθώς αμφισβητούνταν ελάχιστα οι προβλέψεις των εμπειρογνωμόνων (βλέπε σημείο 61), οι εκτιμήσεις του χρηματοδοτικού κενού (βλέπε σημεία 69 και 70) και η επιλογή των όρων των προγραμμάτων (βλέπε σημείο 79).

iii)Ο εσωτερικός έλεγχος ποιότητας κατά κανόνα δεν τεκμηριωνόταν.

96

Το ΔΝΤ έχει θεσπίσει και εκείνο διαδικασία εσωτερικής επανεξέτασης των βασικών χαρακτηριστικών του σχεδιασμού των προγραμμάτων και των επικαιροποιήσεων. Από ορισμένες απόψεις η διαδικασία αυτή είναι παρόμοια με τη διαδικασία εσωτερικής επανεξέτασης της Επιτροπής, αλλά υπάρχουν τρεις βασικές διαφορές:

i)το ΔΝΤ διαθέτει ειδικευμένο τμήμα επανεξέτασης το οποίο παρέχει στοιχεία στη διοίκηση·

ii)στη διαδικασία επανεξέτασης συμμετέχουν περισσότεροι υπάλληλοι του ΔΝΤ· και

iii)η διαδικασία του ΔΝΤ τεκμηριώνεται.

Τα έγγραφα των προγραμμάτων βελτιώθηκαν συν τω χρόνω, αλλά εξακολούθησαν να εμφανίζονται ελλείψεις

Βελτιώσεις στην ποιότητα των εγγράφων των προγραμμάτων

97

Υπήρχαν σημαντικές διαφορές μεταξύ των προγραμμάτων όσον αφορά το βάθος ανάλυσης που διέκρινε τα έγγραφα των προγραμμάτων. Πολλές από τις διαφορές αυτές οφείλονταν στη βελτίωση της αναλυτικής ικανότητας της Επιτροπής. Στα πρώτα τρία προγράμματα, τα έγγραφα των προγραμμάτων παρείχαν περιορισμένες πληροφορίες για διάφορες πτυχές, μεταξύ των οποίων η σύνθεση της δημοσιονομικής προσαρμογής, η ανάλυση των εκτροχιασμών σε περίπτωση με επίτευξης των στόχων για το έλλειμμα και οι κοινωνικές επιπτώσεις. Η ανάλυση που δόθηκε στα δύο πλέον πρόσφατα σύνολα εγγράφων προγράμματος (Ιρλανδία και Πορτογαλία) είχε βελτιωθεί σημαντικά (βλέπε πλαίσιο 6) και ήταν, από πολλές απόψεις, ιδιαίτερα διεξοδική.

Πλαίσιο 6

Παράδειγμα βελτιωμένης ανάλυσης στα έγγραφα των προγραμμάτων

Τα αρχικά έγγραφα για τα προγράμματα ισοζυγίου πληρωμών χαρακτήριζαν εν γένει τη δημοσιονομική εξυγίανση ως βασισμένη κυρίως στις δαπάνες. Εντούτοις, οι λεπτομέρειες των αναγκαίων δημοσιονομικών μέτρων ήταν αποσπασματικές (Ουγγαρία), δεν προσδιορίζονταν καθόλου τέτοια μέτρα (Ρουμανία) ή, αν προσδιορίζονταν, δεν υπήρχε εκτίμηση του ποσού που θα απέφεραν (Λετονία). Για τις ίδιες τρεις χώρες, η Επιτροπή βελτίωσε εν συνεχεία το επίπεδο λεπτομερειών στα έγγραφα των προγραμμάτων απαριθμώντας και προσδιορίζοντας ποσοτικώς ποια μέτρα είχαν συμφωνηθεί για την επίτευξη των στόχων για το έλλειμμα. Και στα υπόλοιπα προγράμματα (Ιρλανδία και Πορτογαλία) ο κανόνας ήταν να δίνονται ακόμα περισσότερες λεπτομέρειες.

98

Σε ορισμένες περιπτώσεις, διαπιστώσαμε ότι είχαν παραλειφθεί βασικές πληροφορίες από τα έγγραφα των προγραμμάτων. Για παράδειγμα, η Επιτροπή δεν γνωστοποιούσε πάντοτε βασικές υποθέσεις στις οποίες βασιζόταν ο υπολογισμός του χρηματοδοτικού κενού.

i)Στο ουγγρικό πρόγραμμα η Επιτροπή δεν γνωστοποίησε λεπτομέρειες που να στηρίζουν την εκτίμηση των 20 δισεκατομμυρίων ευρώ που έπρεπε να χορηγηθούν στην Ουγγαρία κατά τη διάρκεια ισχύος του προγράμματος.

ii)Στο ιρλανδικό πρόγραμμα από τον υπολογισμό του χρηματοδοτικού κενού που χρησιμοποιήθηκε στα αρχικά έγγραφα του προγράμματος προέκυψε σωρευτικό έλλειμμα ΕΣΛ σε δεδουλευμένη βάση, της τάξης των 44 δισεκατομμυρίων ευρώ κατά τη διάρκεια ισχύος του προγράμματος. Εντούτοις, η πρόβλεψη για «το ταμειακό έλλειμμα του Δημοσίου, συμπεριλαμβανομένων των γραμματίων εις διαταγήν», η οποία χρησιμοποιήθηκε για τον υπολογισμό των χρηματοδοτικών αναγκών, ανερχόταν σε 58 δισεκατομμύρια ευρώ. Οι κύριοι λόγοι για τη σημαντική αυτή διαφορά των 14,1 δισεκατομμυρίων ευρώ (21 % του αρχικού χρηματοδοτικού κενού) δεν εξηγούνταν στο έγγραφο.

99

Η Επιτροπή διενήργησε βασικούς ελέγχους ευαισθησίας, προκειμένου να αξιολογήσει τον αντίκτυπο τυχόν μεταβολής μίας ή περισσότερων παραμέτρων στις συνολικές χρηματοδοτικές ανάγκες. Μολονότι θα μπορούσαν να έχουν παράσχει πολύτιμες πληροφορίες για τον κίνδυνο πιθανών δυσμενών επιπτώσεων, τα αποτελέσματα δεν αποκαλύφθηκαν στα έγγραφα των προγραμμάτων.

Αδυναμίες στην παρακολούθηση της συμμόρφωσης και στη διαβίβαση των σχετικών πληροφοριακών στοιχείων

100

Στη διάρκεια κάθε προγράμματος, η Επιτροπή πρέπει να εξακριβώνει κατά πόσον η οικονομική πολιτική του κράτους μέλους ευθυγραμμίζεται με τους όρους που ορίζει το Συμβούλιο. Στην πράξη αυτό γινόταν εξακριβώνοντας αν το κράτος μέλος εφάρμοζε τους όρους στο μνημόνιο συνεννόησης.

Η αναξιοπιστία της χρήσης συνολικών στόχων για το έλλειμμα όσον αφορά την παρακολούθηση της εφαρμογής των δημοσιονομικών μέτρων

101

Η δημοσιονομική εξυγίανση αποτελούσε βασικό χαρακτηριστικό και των πέντε προγραμμάτων και οι δημοσιονομικές επιδόσεις αποτελούσαν βασική μέριμνα κατά τις συνομιλίες με τις εθνικές αρχές και κατά τη λήψη αποφάσεων για τα προγράμματα. Οι στόχοι για το έλλειμμα ορίζονταν συνήθως ως έλλειμμα εκφραζόμενο —σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Σύστημα Λογαριασμών (ΕΣΛ)— ως ποσοστό του ΑΕγχΠ. Η επιλογή του ελλείμματος ΕΣΛ ως κεντρικής βάσης της δημοσιονομικής πολιτικής αιτιολογείτο από δεσμεύσεις που ανελήφθησαν στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος⁵⁶.

102

Το έλλειμμα ΕΣΛ δεν μπορεί να παρακολουθείται άμεσα κατά τη διάρκεια του έτους⁵⁷. Αντιθέτως, η συμμόρφωση με τους συνολικούς στόχους παρακολουθείτο κατά κύριο λόγο μέσω εκτίμησης του ελλείμματος. Εντούτοις, η χρήση των εν λόγω εκτιμήσεων ενέχει τον κίνδυνο να μην είναι η Επιτροπή σε θέση να αναφέρει με βεβαιότητα στο Συμβούλιο ότι η δημοσιονομική πολιτική μιας χώρας συμμορφώνεται με το πρόγραμμα προσαρμογής. Σε αρκετές περιπτώσεις οι εκτιμήσεις της Επιτροπής αποδείχθηκαν εσφαλμένες. Για παράδειγμα:

i)Στην κοινοποίηση της άνοιξης του 2009 αναφέρθηκε ότι το έλλειμμα της Ουγγαρίας βρισκόταν εντός του στόχου του προγράμματος του 2008 για το έλλειμμα. Εντούτοις, στην κοινοποίηση του φθινοπώρου του 2009 το έλλειμμα αναθεωρήθηκε στο 3,8 % του ΑΕγχΠ, ήτοι πάνω από τον στόχο για το έλλειμμα⁵⁸.

ii)Τον Ιανουάριο του 2010, η Ρουμανία ανέφερε ταμειακό έλλειμμα για το 2009 της τάξης του 7,3 % του ΑΕγχΠ, σύμφωνα με τον στόχο του ΔΝΤ, ενώ η Επιτροπή προέβη σε προσωρινή εκτίμηση του ελλείμματος ΕΣΛ που συμφωνούσε με τον στόχο και ανέφερε ότι το πρόγραμμα ήταν «σε σωστή πορεία». Εντούτοις, τον Μάιο του 2010 η Επιτροπή αναθεώρησε το έλλειμμα ΕΣΛ στο 8,3 %. Από το φθινόπωρο του 2011, το αναθεωρημένο έλλειμμα ήταν 9 %.

iii)Τον Ιανουάριο του 2013, η Επιτροπή υπολόγισε προσωρινά ότι το έλλειμμα ΕΣΛ της Ιρλανδίας για το 2012 ήταν 8,2 %, για να το αναθεωρήσει στο 7,7 % τον Απρίλιο και στο 8,2 % το φθινόπωρο του 2013. Εντούτοις, η τελευταία αναθεώρηση οφειλόταν κυρίως στην αναταξινόμηση των έκτακτων εσόδων.

103

Μια άλλη περιπλοκή ήταν η εξαίρεση των μέτρων στήριξης των τραπεζών από τον καθορισμό των στόχων στα προγράμματα της ζώνης του ευρώ. Ο δημοσιονομικός στόχος που καθορίζεται κατ’ αυτό τον τρόπο αναμένεται, κατ’ αρχάς, να αποτελεί πολύ καλύτερη βάση για τη δημοσιονομική πολιτική, καθώς τα μέτρα στήριξης των τραπεζών αποτελούν σημαντικά έκτακτα μέτρα που είναι πέραν του άμεσου ελέγχου της κυβέρνησης. Εντούτοις, στην περίπτωση της Ιρλανδίας η Επιτροπή εξαίρεσε μόνο τις μεταφορές κεφαλαίων που παρασχέθηκαν στις τράπεζες και αύξησαν το έλλειμμα, αλλά επέτρεψε την ένταξη εσόδων που σχετίζονταν με μέτρα στήριξης των τραπεζών. Οι στόχοι αυτοί παρέχουν λιγότερο σαφές μήνυμα και τρόπο μέτρησης των δημοσιονομικών επιδόσεων. Για παράδειγμα, εάν είχαν εξαιρεθεί όλες οι τραπεζικές συναλλαγές, το έλλειμμα του προϋπολογισμού για το 2012 θα ήταν υψηλότερο κατά 1 εκατοστιαία μονάδα.

Μη συστηματική διαβίβαση πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με τη συμμόρφωση με τους όρους

104

Μόνο για την Πορτογαλία και, εν μέρει, για την Ουγγαρία, τη Λετονία και την Ιρλανδία, η Επιτροπή διαβίβαζε όντως συστηματικά πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τη συμμόρφωση του κράτους μέλους με τους διαρθρωτικούς όρους.

105

Σπανίως υπάρχει αναφορά στη μη συμμόρφωση. Μόνο για έναν πολύ μικρό αριθμό όρων (4 % στο πορτογαλικό πρόγραμμα) η Επιτροπή ανέφερε σαφώς «μη εκπληρωθείς», μολονότι σχεδόν το ήμισυ όλων των όρων δεν είχαν εκπληρωθεί εγκαίρως. Χρησιμοποιήθηκαν πολλοί διαφορετικοί όροι για να αποδώσουν τη μη συμμόρφωση⁵⁹, με αποτέλεσμα να δημιουργηθεί σύγχυση.

106

Για περίπου 30 όρους (8 % του δείγματος), είτε δεν διαβιβάστηκαν στοιχεία για την κατάσταση συμμόρφωσης είτε οι όροι ήταν διατυπωμένοι με τέτοια ασάφεια που δεν ήταν δυνατή η αποτελεσματική παρακολούθηση της συμμόρφωσης (για παραδείγματα βλέπε πλαίσιο 7)⁶⁰.

107

Για μερικούς όρους διαβιβάστηκαν στοιχεία επιβεβαίωσης της συμμόρφωσης, αλλά δεν κατέστη δυνατό να γίνει εξακρίβωση. Για παράδειγμα:

i)Στο ιρλανδικό πρόγραμμα (μετά την αναθεώρηση του φθινοπώρου 2012), η Επιτροπή συνεργαζόταν ακόμα με τις ιρλανδικές αρχές προκειμένου να διασφαλιστεί ότι τα στοιχεία του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου ήταν επαρκώς δεσμευτικά και διαφανή ώστε να αποτελέσουν αξιόπιστη βάση πολιτικής⁶¹ για την περίοδο μετά τη λήξη του προγράμματος. Εντούτοις, η Επιτροπή είχε αναφέρει ότι ο όρος είχε εκπληρωθεί πλήρως.

ii)Στην Πορτογαλία ο όρος που απαιτούσε τη μηνιαία διαβίβαση πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού από την εθνική κυβέρνηση διευρύνθηκε σταδιακά για να συμπεριλάβει όλες τις κρατικές επιχειρήσεις και τις συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Ο όρος θεωρήθηκε εκπληρωθείς μετά τη θέσπιση της διαβίβασης συγκεκριμένων πληροφοριακών στοιχείων σε περιφερειακό επίπεδο, μολονότι η απαίτηση υποβολής ενοποιημένων εκθέσεων για τον προϋπολογισμό δεν εκπληρώθηκε.

Πλαίσιο 7

Παραδείγματα όρων για τους οποίους δεν διαβιβάστηκαν ποτέ πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τη συμμόρφωση

Ο αριθμός των προτεραιοτήτων στους τομείς της δημόσιας έρευνας και της ανάπτυξης θα έπρεπε να μειωθεί προκειμένου να παρασχεθούν περισσότεροι πόροι στα συναφή ερευνητικά πεδία (Λετονία).

Ενίσχυση της ικανότητας της διαχειριστικής αρχής των Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής όσον αφορά τον έλεγχο και τη λήψη αποφάσεων για τις δαπάνες της ΕΕ (Ρουμανία).

Θέσπιση νομοθεσίας εκ μέρους της κυβέρνησης, προκειμένου να μειωθεί σημαντικά ο αριθμός των φόρων και των παρεμφερών με φόρους πληρωμών (Ρουμανία).

Έως τον Ιούλιο του 2012, η κυβέρνηση θα καταρτίσει σχέδιο εξυγίανσης ώστε να αναδιοργανώσει και να μειώσει κατά πολύ τον αριθμό των δήμων (308). Η κυβέρνηση θα υλοποιήσει τα σχέδια αυτά και οι αλλαγές θα τεθούν σε ισχύ κατά την έναρξη της επόμενης περιόδου δημοτικών εκλογών (Πορτογαλία).

Θέσπιση ειδικών τμημάτων στο πλαίσιο των φορολογικών δικαστηρίων (Πορτογαλία).

Η συνεργασία με τους άλλους εταίρους ήταν μόνον άτυπη

108

Η χρηματοδοτική συνδρομή της ΕΕ παρεχόταν από κοινού με χρηματοδοτική συνδρομή από το ΔΝΤ σε όλα τα προγράμματα. Κάθε όργανο λάμβανε ανεξάρτητες αποφάσεις χρηματοδότησης, σύμφωνα με το δικό του καταστατικό και τις εσωτερικές διαδικασίες. Στην περίπτωση του ιρλανδικού και του πορτογαλικού προγράμματος, στη διαχείριση των προγραμμάτων συμμετείχε και η ΕΚΤ.

109

Η συνεργασία με το ΔΝΤ βοήθησε την Επιτροπή να μάθει πώς να διαχειρίζεται τα προγράμματα. Παρατηρήθηκαν πολλά παραδείγματα πρακτικών του ΔΝΤ τις οποίες η Επιτροπή υιοθέτησε μετά την έναρξη των προγραμμάτων, π.χ. λεπτομερέστερα λογιστικά φύλλα προβλέψεων, χρήση εγκατεστημένου αντιπροσώπου στα μεταγενέστερα προγράμματα. Επίσης, οι ομάδες διαχείρισης προγραμμάτων της Επιτροπής διευρύνθηκαν αποκτώντας το ίδιο μέγεθος με τις ομάδες του ΔΝΤ.

110

Η νομική βάση επέτρεπε στα τρία όργανα να αποφασίζουν σχετικά με τον τρόπο οργάνωσης της συνεργασίας. Σε όλα τα προγράμματα οι ομάδες προγραμμάτων ανέπτυξαν άτυπες συμφωνίες συνεργασίας. Το ευρύ φάσμα εμπειρογνωμοσύνης και πείρας μεταξύ του προσωπικού των τριών οργάνων επέτρεψε την κατάρτιση διεξοδικότερων εκτιμήσεων, μειώνοντας τον κίνδυνο σφαλμάτων και παραλείψεων στον σχεδιασμό των προγραμμάτων και τις επικαιροποιήσεις.

111

Τα όργανα δεν προέβησαν σε επίσημες συμφωνίες σχετικά με τη μεταξύ τους συνεργασία σε πτυχές όπως:

i)Η ανταλλαγή πληροφοριών — ποιες πληροφορίες (π.χ. εντολές διαπραγμάτευσης, άλλα έγγραφα των προγραμμάτων, σχετικοί υπολογισμοί⁶², πληροφορίες που συλλέγονται από το κράτος μέλος) πρέπει να ανταλλάσσονται με τους άλλους εταίρους; Πώς πρέπει να αντιμετωπίζονται οι πληροφορίες που λαμβάνονται μετά την καταληκτική ημερομηνία;

ii)Η εμπιστευτικότητα — πώς πρέπει να αντιμετωπίζονται τα έγγραφα που έχουν αρχικά παρασχεθεί σε άλλο όργανο; Τι ενέργειες πρέπει να γίνονται σε περίπτωση που περιέλθουν στην κατοχή κάποιου οργάνου εμπιστευτικές πληροφορίες που δεν είναι διαθέσιμες στους άλλους εταίρους⁶³ και μπορούν να επηρεάσουν τον συνολικό σχεδιασμό του προγράμματος και την εσωτερική ανάλυση;

iii)Η κυριότητα του κοινού έργου — ορισμένα ηλεκτρονικά έγγραφα είχαν καταρτιστεί από κοινού από τους τρεις εταίρους (π.χ. μακροοικονομικές προβλέψεις, υπολογισμοί του χρηματοδοτικού κενού), αλλά δεν ανταλλάσσονταν πλήρως μεταξύ των οργάνων.

iv)Οι μηχανισμοί επίλυσης διαφωνιών σχετικά με τις αποφάσεις χρηματοδότησης ή άλλες βασικές παραμέτρους των προγραμμάτων.

Ο συμβουλευτικός ρόλος της ΕΚΤ ήταν πολύ ευρύς

112

Στον τομέα της διαχείρισης προγραμμάτων, ο κανονισμός για τον ΕΜΧΣ⁶⁴ θεσπίζει συμβουλευτική σχέση μεταξύ της ΕΚΤ και της Επιτροπής:

i)«τους όρους (γενικής οικονομικής πολιτικής) [...] οι οποίοι θα καθοριστούν από την Επιτροπή κατόπιν διαβουλεύσεως με την ΕΚΤ»⁶⁵ και

ii)«η Επιτροπή, κατόπιν διαβουλεύσεως με την ΕΚΤ, επανεξετάζει τους όρους γενικής οικονομικής πολιτικής»⁶⁶.

113

Το προσωπικό της ΕΚΤ παρείχε συμβουλές επί θεμάτων σχετικών με τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και τη διασφάλιση της ορθής λειτουργίας των χρηματαγορών. Μεταξύ των θεμάτων αυτών περιλαμβάνονταν η βιωσιμότητα του χρέους και ο ρυθμός δημοσιονομικής εξυγίανσης⁶⁷, τα οποία η ΕΚΤ θεωρούσε σημαντικές προϋποθέσεις και στους δύο τομείς του συμβουλευτικού ρόλου της.

114

Η παροχή συμβουλών δεν σήμαινε, εντούτοις, ότι η ΕΚΤ παρείχε στους άλλους εταίρους την ανάλυση στην οποία βασιζόταν η θέση της στις συνομιλίες για τα προγράμματα. Για παράδειγμα, η ΕΚΤ δεν παρείχε στην Επιτροπή τις εσωτερικές συζητήσεις της για τον επιμερισμό των επιβαρύνσεων σε πιστωτές χωρίς μειωμένη διασφάλιση κατά την αναδιάρθρωση των ιρλανδικών τραπεζών. Δεδομένου ότι το ποσό χρηματοδότησης από το Ευρωσύστημα προσέγγιζε το 100 % του ΑΕγχΠ της Ιρλανδίας, η συνεχιζόμενη χρηματοδότηση από το Ευρωσύστημα⁶⁸ είχε καίρια σημασία για την επιτυχή έκβαση του προγράμματος. Οι άλλοι εταίροι της τρόικας αποδέχτηκαν τον μη επιμερισμό των επιβαρύνσεων σε πιστωτές χωρίς μειωμένη διασφάλιση. Εντούτοις, από την εκ των υστέρων αξιολόγηση του ιρλανδικού προγράμματος από το ΔΝΤ προκύπτει ότι υφίσταντο εναλλακτικές δράσεις πολιτικής για τον περιορισμό των κινδύνων από τον ευρύτερο επιμερισμό των επιβαρύνσεων⁶⁹, οι οποίες όμως δεν ακολουθήθηκαν.

34Πρότυπα εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής αριθ. 8 και 11.

35Διάφορες μελέτες επιβεβαιώνουν ότι ο κίνδυνος αυτός είναι πραγματικός. Για παράδειγμα, επισκόπηση της συναφούς ακαδημαϊκής έρευνας είναι διαθέσιμη στο πόνημα του Hakan Gunaydin: Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy, που συντάχθηκε στο πλαίσιο της ετήσιας συνέλευσης του PEIO για το 2014. Το Γραφείο Ανεξάρτητης Αξιολόγησης του ΔΝΤ, ομοίως διατύπωσε την έλλειψη ίσης μεταχείρισης που διαπίστωσε στις αξιολογήσεις του. Για περισσότερες λεπτομέρειες βλέπε ΙΕΟ: Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF, 2014.

36Λετονία, Ιρλανδία και Πορτογαλία.

37Μια πρόβλεψη καταρτίζεται σε δύο έως τέσσερα βασικά αρχεία, τα οποία περιλαμβάνουν δεκάδες λογιστικά φύλλα. Αυτά τα βασικά αρχεία προβλέψεων αλληλοσυνδέονται με πολλαπλούς μαθηματικούς τύπους και δεδομένα και προβολές από άλλα αρχεία, τα οποία δεν έχουν πάντοτε σωθεί στην ίδια θέση. Αυτό αυξάνει κατά πολύ τον κίνδυνο να χρησιμοποιηθούν μη συνεκτικές προβολές ή δεδομένα κατά την επικαιροποίηση μιας πρόβλεψης, η οποία στο πλαίσιο ενός προγράμματος μπορεί να συμβαίνει σε καθημερινή βάση. Οι υποθέσεις βρίσκονται διασκορπισμένες στο σύνολο των λογιστικών φύλλων των βασικών αρχείων πρόβλεψης και απαιτείται εργώδης προσπάθεια για να αποκτηθεί σαφής εικόνα του εφαρμοζόμενου σκεπτικού. Επιπλέον, οι υπάλληλοι χρησιμοποιούν επικουρικά μοντέλα, τα οποία αποθηκεύονται εκτός των λογιστικών φύλλων.

38Για παράδειγμα, η λογιστική ταυτότητα ή οι έλεγχοι αξιοπιστίας βάσει αναλογίας.

39Το φθινόπωρο του 2013, η Επιτροπή θέσπισε νέο εργαλείο αυτόματου εντοπισμού αριθμητικών και οικονομικών ασυνεπειών, αλλά το εργαλείο δεν χρησιμοποιήθηκε στις προβλέψεις για τα προγράμματα.

40Ο δημοσιονομικός πολλαπλασιαστής μετρά το μέγεθος του αντικτύπου των διαφόρων μέτρων δημοσιονομικής εξυγίανσης σε βασικές μακροοικονομικές (κατανάλωση, παραγωγή) και δημοσιονομικές (έλλειμμα) μεταβλητές.

41Λετονικό και ρουμανικό πρόγραμμα.

42Ιρλανδικό πρόγραμμα.

43Ουγγρικό και πορτογαλικό πρόγραμμα.

44Κατά την εκτίμηση του χρηματοδοτικού κενού της Ρουμανίας, τα ενδοομιλικά δάνεια εγγράφηκαν τόσο ως άμεσες ξένες επενδύσεις όσο και ως νέες δανειακές ροές στις λοιπές επενδύσεις. Η διπλή αυτή εγγραφή οδήγησε σε πρόβλεψη χρηματοδοτικών αναγκών που ήταν κατά 1,8 δισεκατομμύριο ευρώ χαμηλότερη. Επιπλέον, το αρχικό ποσό των συναλλαγματικών διαθεσίμων που χρησιμοποιήθηκε στην αρχική πρόβλεψη διαφέρει κατά 0,7 δισεκατομμύρια ευρώ από το αριθμητικό στοιχείο που έχει αναφέρει τώρα για το τέλος του 2008 η κεντρική τράπεζα της Ρουμανίας. Όσον αφορά το λετονικό πρόγραμμα, η Επιτροπή προέβλεψε ότι κατά τον πρώτο χρόνο του προγράμματος, τόσο ο επιχειρηματικός όσο και ο τραπεζικός τομέας θα μπορούσαν να λάβουν περισσότερη μακροπρόθεσμη και μεσοπρόθεσμη χρηματοδότηση από εκείνη που ήταν αναγκαία για απόσβεση. Τέτοιου είδους υπόθεση στο λογιστικό φύλλο ήταν όχι μόνο απίθανη, δεδομένων των ισχυρών δημοσιονομικών πιέσεων, αλλά επίσης ερχόταν σε αντίφαση με τις πληροφορίες που παρέχονταν στο επεξηγηματικό σημείωμα.

45Για παράδειγμα, το πρότυπο εσωτερικού ελέγχου αριθ. 8 απαιτεί, οι κύριες διεργασίες και διαδικασίες της ΓΔ να τεκμηριώνονται επαρκώς, ιδίως εκείνες που σχετίζονται με κρίσιμης σημασίας κινδύνους, ενώ το πρότυπο αριθ. 11 απαιτεί τη θέσπιση κατάλληλων διεργασιών και διαδικασιών προκειμένου να διασφαλίζεται ότι η διαχείριση εγγράφων από τη ΓΔ είναι αποτελεσματική (ιδίως όσον αφορά την ανάκτηση δεουσών πληροφοριών).

46Το πρόβλημα της απόκτησης των σχετικών πληροφοριών δεν παρατηρήθηκε μόνο στον παρόντα έλεγχο. Το Ελεγκτικό Συνέδριο της Πορτογαλίας επεσήμανε παρόμοιους περιορισμούς στην έκθεσή του για την παρακολούθηση της χρηματοδοτικής συνδρομής προς την Πορτογαλία, «Relatório de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, Dezembro de 2013».

47Τα ανώτατα διοικητικά στελέχη της Επιτροπής και ο αντιπρόεδρος που υπέγραψαν το μνημόνιο συνεννόησης εξ ονόματος της Επιτροπής.

48Ιδίως στο πρόγραμμα της Λετονίας, καθώς και της Ιρλανδίας και σε συγκεκριμένους τομείς άλλων προγραμμάτων.

49Άλλα παραδείγματα περιλαμβάνουν σημαντικές μεταβολές στο θεσμικό τοπίο, όπως η σύσταση δημοσιονομικού συμβουλίου, η αναδιοργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης ή οι ιδιωτικοποιήσεις. Βλέπε παράρτημα III.

50Π.χ. στο πεδίο των διαρθρωτικών ταμείων.

52Αναφέρεται ως «Νομοσχέδιο για την Κεντρική Τράπεζα (σχετικά με την Εποπτεία και την Επιβολή της Νομοθεσίας)» στους μεταγενέστερους όρους.

51Π.χ. στο πεδίο της αφερεγγυότητας φυσικών και νομικών προσώπων.

53Το ισοζύγιο προϋπολογισμού μπορεί να αναλυθεί σε κυκλική και μη κυκλική συνιστώσα. Η κυκλική συνιστώσα αποτυπώνει τις επιπτώσεις των διακυμάνσεων στα φορολογικά έσοδα και τις δαπάνες που οφείλονται στον οικονομικό κύκλο.

54Εφόσον δεν υπάρχουν σημαντικά σφάλματα στις προβλέψεις του δυνητικού ΑΕγχΠ που χρησιμοποιείται ως μεταβλητή εισροών για τον υπολογισμό του κυκλικού ισοζυγίου.

55Ευρωπαϊκή Επιτροπή: «The Economic Adjustment Programme for Portugal» (Το πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής για την Πορτογαλία), European Economy, Occasional Papers 79, 2011, σ. 16.

56Η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος είναι η σταδιακή διαδικασία που ακολουθεί η ΕΕ για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος (πάνω από το 3 % του ΑΕγχΠ) ή των επιπέδων χρέους (πάνω από το 60 % του ΑΕγχΠ).

57Τα στοιχεία για τους τριμηνιαίους λογαριασμούς του Δημοσίου των κρατών μελών βάσει των ορισμών του ΕΣΛ δημοσιεύονται με καθυστέρηση 90 ημερών. Επιπλέον, η εκτίμηση του ελλείμματος ΕΣΛ απαιτεί την υιοθέτηση υποθέσεων σχετικά με μελλοντικές αποφάσεις για τη στατιστική επεξεργασία ορισμένων σημαντικών συναλλαγών.

58Σύμφωνα με την Επιτροπή, η αναθεώρηση του ελλείμματος για το 2008 αντανακλούσε αλλαγές σχετικά με την απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ, καθώς ορισμένα έργα δεν είχαν λάβει την αναμενόμενη συγχρηματοδότηση για την αντικατάσταση της προχρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό.

59Π.χ. εκπληρωθείς σε μεγάλο βαθμό, εν γένει εκπληρωθείς, μερικώς, υπό εξέλιξη, εν μέρει εκπληρωθείς, μη εκπληρωθείς.

60Εξαιρούνται οι όροι που απαιτούσαν συνεχή συμμόρφωση σε κάθε αναθεώρηση.

61Μια βάση δημοσιονομικής πολιτικής παρέχει δομή για τη λήψη αποφάσεων από την κυβέρνηση σχετικά με το κατάλληλο μέγεθος του ελλείμματος του προϋπολογισμού, λαμβάνοντας υπόψη την κατάσταση της οικονομίας και κάποιο μεσοπρόθεσμο ή μακροπρόθεσμο στόχο για τα οικονομικά της κυβέρνησης.

62Στα προγράμματα ισοζυγίου πληρωμών, τα λογιστικά φύλλα στα οποία βασίζονταν οι εκτιμήσεις του χρηματοδοτικού κενού καταρτίζονταν από το ΔΝΤ και, σύμφωνα με την Επιτροπή, δεν ήταν στη διάθεση του προσωπικού της Επιτροπής.

63Π.χ. πληροφορίες για τις χρηματοπιστωτικές αγορές στις εκτιμήσεις του ΔΝΤ για τον χρηματοπιστωτικό τομέα, πληροφορίες που έχουν συλλεχθεί από τη Γενική Διεύθυνση Ανταγωνισμού, τραπεζικά δεδομένα της ΕΚΤ.

64Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συμβουλίου.

65Άρθρο 3, παράγραφος 3, στοιχείο β).

66Άρθρο 3, παράγραφος 6.

67Για παράδειγμα, η ΕΚΤ υποστήριξε τη διατήρηση των στόχων για το έλλειμμα στο πρόγραμμα της Πορτογαλίας.

68Η παροχή ρευστότητας σε ευρώ στους αντισυμβαλλόμενούς του, ή η αναστολή ή αντίθεση στην παροχή της εν λόγω ρευστότητας αποτελούν μέρος του ρόλου που επιφυλάσσεται στο Ευρωσύστημα από τη Συνθήκη, σύμφωνα με τον οποίο το Ευρωσύστημα είναι πλήρως ανεξάρτητο και εκτός του πλαισίου του έργου των άλλων δύο οργάνων.

69ΔΝΤ Έκθεση χώρας αριθ. 15/20 - Ιρλανδία - Εκ των υστέρων αξιολόγηση της έκτακτης πρόσβασης στο πλαίσιο της διευρυμένης συμφωνίας για το 2010, Ιανουάριος 2015, παράγραφοι 48-52.

Μέρος ΙΙΙ -

Ο δανεισμός κάλυψε τις χρηματοδοτικές ανάγκες, παρόλο που οι περιστάσεις δυσχέραναν αρχικά την εφαρμογή βέλτιστων πρακτικών σε κάθε περίπτωση

115

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαχειρίστηκε όλα τα δάνεια για λογαριασμό της ΕΕ στο πλαίσιο της χορήγησης μακροοικονομικής στήριξης. Έως το τέλος του 2014, η ΕΕ είχε εκδώσει συνολικά 22 ομόλογα με συνολική ονομαστική αξία 60,1 δισεκατομμυρίων ευρώ, εκ των οποίων 8 δισεκατομμύρια είχαν ήδη αποπληρωθεί έως τις 31 Μαρτίου 2015.

116

Προκειμένου να αποτιμηθεί η διαχείριση του χρέους εκ μέρους της Επιτροπής:

i)αναλύσαμε το αποτέλεσμα της έκδοσης από άποψη εγγραφής επενδυτών και κόστους του χρέους· και

ii)πραγματοποιήσαμε συγκριτική αξιολόγηση των διαδικασιών που εφαρμόζει η Επιτροπή και των βέλτιστων πρακτικών όσον αφορά τη διαχείριση του δημόσιου χρέους, τις σχέσεις με τους επενδυτές και τη διαφάνεια ως προς την έκδοση δανειακών τίτλων.

Οι εγγραφές στις εκδόσεις ομολόγων ήταν ικανοποιητικές

Κόστος του χρέους αντίστοιχο με τα επίπεδα των ομολόγων ανταγωνιστών

117

Η τιμή μιας έκδοσης⁷⁰ εξαρτάται τόσο από τη φύση του ομολόγου όσο και από την κατάσταση της αγοράς κατά τη χρονική στιγμή της πώλησής του. Η Επιτροπή κατόρθωσε να εξασφαλίσει τους απαραίτητους πόρους για τη χρηματοδότηση της συνεισφοράς της ΕΕ στην οικονομική συνδρομή. Όλες οι εκδόσεις ομολόγων προσέλκυσαν επαρκή ζήτηση από τις κεφαλαιαγορές και πουλήθηκαν εξ ολοκλήρου. Η αναλογία προσφοράς-κάλυψης (ποσό που προσφέρεται σε σχέση με το συνολικό ποσό που εκδίδεται) κυμάνθηκε από 1,2 έως περισσότερο από 4,2⁷¹ (βλέπε γράφημα 7).

Γράφημα 7

Αναλογία προσφοράς-κάλυψης στις εκδόσεις ομολόγων της ΕΕ

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

118

Ευθύς εξαρχής, οι εκδόσεις πραγματοποιήθηκαν εγκαίρως⁷². Το τελικό κόστος του χρέους ήταν ευθυγραμμισμένο με τα επίπεδα των αγορών και των ομολόγων ανταγωνιστών (βλέπε γράφημα 8). Στην πορεία, οι αποκλίσεις ως προς τα ισχύοντα επιτόκια μηδενικού κινδύνου μειώθηκαν και, ιδίως για τις περισσότερο μακροπρόθεσμες εκδόσεις που πραγματοποιήθηκαν το 2011 και το 2012, η ΕΕ κατόρθωσε σε πολλές περιπτώσεις να επιτύχει χαμηλότερο κόστος χρέους από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας (EΤΧΣ), τον μοναδικό της ομότιμο με εξίσου μακροπρόθεσμες εκδόσεις.

Επίπεδα τιμολόγησης κατά την έκδοση ενίοτε υψηλότερα από τις αρχικές ενδείξεις των τραπεζών

119

Η Επιτροπή χρησιμοποίησε κοινοπρακτικές συναλλαγές για την έκδοση των ομολόγων. Επέλεξε τράπεζες επικεφαλής ομίλων —τράπεζες με διεθνή δραστηριότητα— για τη διάθεση κάθε έκδοσης. Ο ρόλος αυτών των επικεφαλής τραπεζών ήταν να έρχονται σε άμεση επαφή με τους επενδυτές και να συμβουλεύουν την Επιτροπή, ως εκδότη ομολόγων, σχετικά με τον συγχρονισμό και την τιμή κάθε έκδοσης. Αγόραζαν όλες τις εκδόσεις και τις πουλούσαν στους επενδυτές, με τη δέσμευση να αγοράσουν το τμήμα της έκδοσης που δεν θα μεταπωλείτο με τον τρόπο αυτό.

120

Το όφελος της κοινοπρακτικής έκδοσης είναι ότι, μέσω των αιτήσεων για προτάσεις, επιτρέπει τον καθορισμό των βέλτιστων επιπέδων τιμών. Ο εκδότης μπορεί επίσης να κεφαλαιοποιήσει τα εκτεταμένα πελατειακά δίκτυα των τραπεζών κατά την έκδοση του ομολόγου. Ο εκδότης μπορεί να παρέχει λεπτομέρειες —κατά κανόνα μια εβδομάδα πριν— όσον αφορά τη λήξη και το ύψος της επικείμενης έκδοσης και συνήθως ζητεί ποσοτικές και ποιοτικές πληροφορίες μέσω ερωτηματολογίου. Εν συνεχεία, οι τράπεζες παρέχουν καθοδήγηση σχετικά με το πώς, κατά τη γνώμη τους, πρέπει να τιμολογηθεί το προτεινόμενο μέσο βάσει των τρεχουσών συνθηκών της αγοράς.

121

Σύμφωνα με τις ορθές πρακτικές⁷³, το τμήμα υποστήριξης τηρεί τους φακέλους δανεισμού που περιέχουν την αλληλογραφία με τους ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς, συμπεριλαμβανομένων των αιτήσεων για προτάσεις με τις ενδείξεις τιμολόγησης των τραπεζών. Στις περισσότερες από τις αρχικές εκδόσεις, δεν υπήρξαν αιτήσεις για προτάσεις και δεν υποβλήθηκε καμία πριν από το 2011.

122

Εξετάσαμε τους φακέλους των τριών ομολόγων που εκδόθηκαν το 2012⁷⁴. Σε δύο εκδόσεις, το πραγματικό επίπεδο τιμολόγησης ήταν υψηλότερο από το επίπεδο συναίνεσης που είχαν υποδείξει οι επικεφαλής τράπεζες στις αρχικές απαντήσεις που παρείχαν στις αιτήσεις για προτάσεις. Σε μία περίπτωση, η διαφορά ήταν 11 μονάδες βάσης (0,11 %), στις άλλες, 5 μονάδες βάσης (0,05 %)⁷⁵. Και στις δύο περιπτώσεις, η ζήτηση από τους επενδυτές ήταν υψηλή, με αναλογίες προσφοράς-κάλυψης πάνω από 2 και 1,6 αντίστοιχα.

Γράφημα 8

Τελικό κόστος του χρέους παρόμοιο με τα επίπεδα των αγορών και των ομολόγων ανταγωνιστών

Πηγή: ΕΕΣ, στοιχεία που παρασχέθηκαν από τη Bloomberg, βλέπε παράρτημα III για τη μεθοδολογία.

Οι περιστάσεις δυσχέραναν αρχικά την εφαρμογή των βέλτιστων πρακτικών σε κάθε περίπτωση

123

Όσον αφορά τη διαδικασία διαχείρισης του χρέους, εντοπίσαμε αδυναμίες τα πρώτα έτη (βλέπε γράφημα 9). Η έλλειψη τεκμηρίωσης και η ύπαρξη άλλων κενών δεν είχαν εξακριβώσιμο αντίκτυπο στο αποτέλεσμα του δανεισμού.

124

Αποτελεί αποδεκτή πρακτική⁷⁶ η έκδοση γραπτών κατευθυντήριων οδηγιών που να καλύπτουν την οργάνωση του γραφείου διαχείρισης χρέους, την κατανομή των ρόλων και των αρμοδιοτήτων, τον καθορισμό ανώτατων ορίων χρέους, το είδος του χρέους προς έκδοση και τους κανόνες για την τεκμηρίωση της διαδικασίας έκδοσης.

125

Σε πολλές περιπτώσεις, η οργανωτική δομή των σύγχρονων γραφείων διαχείρισης χρέους διαμορφώνεται με βάση τους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς του ιδιωτικού τομέα, όπως τράπεζες και οικονομικά τμήματα μεγάλων επιχειρήσεων⁷⁷. Βάσει της αρχής αυτής, τα γραφεία αυτά χωρίζονται σε τουλάχιστον δύο βασικές μονάδες:

i)ένα γραφείο εξυπηρέτησης πελατών (front office) — κατά κανόνα υπεύθυνο για την εκτέλεση συναλλαγών στις χρηματοπιστωτικές αγορές, συμπεριλαμβανομένων της διαχείρισης δημοπρασιών και άλλων μορφών δανεισμού, και για όλες τις άλλες χρηματοδοτικές εργασίες· και

ii)ένα τμήμα υποστήριξης (back office) — υπεύθυνο για τις εκκαθαρίσεις συναλλαγών και την τήρηση των χρηματοοικονομικών λογαριασμών.

126

Επιπλέον, ορισμένες βασικές λειτουργίες, ιδίως όσον αφορά τη διαχείριση κινδύνου, θα μπορούσαν να εκτελούνται σε ένα χωριστό ενδιάμεσο γραφείο (middle office).

127

Λόγω των περιορισμένων ανθρώπινων πόρων⁷⁸, καθώς και της επείγουσας ανάγκης συγκέντρωσης κεφαλαίων⁷⁹ στις υπό πίεση χρηματοπιστωτικές αγορές, η τήρηση των βέλτιστων πρακτικών διαχείρισης χρέους κατέστη εξαιρετικά δύσκολη τα πρώτα έτη.

Προέκδοση

128

Το εγχειρίδιο διαδικασιών διαχείρισης χρέους συντάχθηκε την εποχή των πρώτων εκδόσεων, εντούτοις άλλοτε ήταν ασαφές και άλλοτε στερείτο κατευθυντήριων οδηγιών όσον αφορά σημαντικά στοιχεία της διαδικασίας. Βελτιώθηκε σταδιακά μέσω πολλαπλών ενημερώσεων, η αξία των οποίων αντικατοπτρίστηκε στην ποιότητα της τεκμηρίωσης για τις εκδόσεις ομολόγων από το 2012 και εξής.

129

Από το τέλος του 2008 έως το 2011, λόγω χρονικών περιορισμών, η Επιτροπή εφάρμοσε έκτακτη διαδικασία για την επιλογή των επικεφαλής τραπεζών. Έδωσε άμεση εντολή στις επικεφαλής τράπεζες, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα περιορισμένη διαδρομή ελέγχου των εγγράφων για τη διαδικασία επιλογής, όπως αιτήσεις για προτάσεις ή επιστολές αιτιολόγησης. Αιτήσεις για προτάσεις δεν κατατέθηκαν έως το 2011, όταν η τεκμηρίωση της διαδικασίας επιλογής κατέστη περισσότερο ακριβής και ολοκληρωμένη.

Γράφημα 9

Αδυναμίες ως προς τη διαχείριση του χρέους τα πρώτα έτη

Πηγή: ΕΕΣ.

Τοποθέτηση

130

Οι συμφωνίες μεταξύ της Επιτροπής και των επικεφαλής τραπεζών δεν περιείχαν καμία ρήτρα που να αφορά το ευαίσθητο θέμα της διερεύνησης ενδιαφέροντος (pre-sounding) (βλέπε πλαίσιο 8). Δεν υπήρξε καμία ένδειξη ότι η Επιτροπή έλαβε οποιοδήποτε μέτρο προφύλαξης όσον αφορά την αποκάλυψη μη δημόσιων πληροφοριών, ούτε εξασφαλίστηκε διαδρομή ελέγχου μέσω της οποίας θα μπορούσε να καθοριστεί κατά πόσο οι επικεφαλής τράπεζες προανήγγειλαν σε ορισμένους επενδυτές τις προσφορές κατά τη διάρκεια κάθε έκδοσης, ή κατά πόσον τους επέτρεψαν εν συνεχεία να συναλλαγούν ή να συμμετάσχουν στη συναλλαγή.

131

Σημαντικό μέρος κάθε νέας έκδοσης ομολόγων είναι ο τρόπος που κατανέμεται το ομόλογο μεταξύ των εγγραφόμενων επενδυτών. Ένα από τα βασικά οφέλη της κοινοπρακτικής έκδοσης έναντι της δημοπρασίας είναι ότι ο εκδότης έχει πλήρη έλεγχο επί της βάσης των επενδυτών, επιτρέποντας, για παράδειγμα, στη βάση αυτή να επιλέξει πώς κατανέμονται οι τίτλοι. Η βέλτιστη πρακτική υπαγορεύει ότι οι κανόνες κατανομής πρέπει να είναι σαφείς και διαφανείς και να κοινοποιούνται πάντοτε εκ των προτέρων. Η δίκαιη και διαφανής κατανομή μιας έκδοσης συμβάλλει επίσης στη διατήρηση της πολυμορφίας της βάσης των επενδυτών.

Πλαίσιο 8

Pre-sounding και wall-crossing

Το pre-sounding είναι μια τεχνική που χρησιμοποιείται από τους τραπεζίτες των πρωτογενών αγορών δανειακών κεφαλαίων προκειμένου να αποτιμήσουν την επενδυτική ζήτηση. Πρόκειται για αρκετά συνηθισμένη επιχειρηματική πρακτική⁸⁰, ιδίως στις ασταθείς αγορές, δεδομένου ότι μπορεί να βοηθήσει στην αναζήτηση αρχικής ανατροφοδότησης από τις επικεφαλής τράπεζες και τους εκδότες για μια επικείμενη έκδοση πριν από τη δημόσια αναγγελία. Αυτή η ανατροφοδότηση συχνά εξασφαλίζεται με την αποκάλυψη μόνο γενικών πληροφοριών. Ωστόσο, πιο συγκεκριμένες πληροφορίες (που ενδεχομένως δεν περιλαμβάνουν μη δημόσιο υλικό ή εμπιστευτικές πληροφορίες) είναι πιθανό να ανακοινωθούν σε συμμετέχοντες στην αγορά σε άλλες περιπτώσεις· συνεπώς, ο κίνδυνος κατάχρησης αγοράς εξακολουθεί να υπάρχει.

Κατά την προσθήκη τρίτων στην αλυσίδα πληροφοριών, σύμφωνα με τη βέλτιστη πρακτική συνιστάται ενισχυμένο επίπεδο τήρησης λογιστικών στοιχείων και χρήση επίσημων γραπτών διαδικασιών. Όταν πρόκειται να αποκαλυφθούν μη δημόσιο υλικό ή εμπιστευτικές πληροφορίες (διαδικασία γνωστή ως wall-crossing⁸¹), οι επικεφαλής τράπεζες πρέπει να ενημερώσουν τους πελάτες τους σχετικά με οποιουσδήποτε περιορισμούς που εφαρμόζονται δυνάμει των νόμων και των κανονισμών που αφορούν την κατοχή τέτοιων πληροφοριών.

132

Η Επιτροπή δήλωσε ότι διαδραμάτισε ενεργό ρόλο στην κατανομή κάθε έκδοσης. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η κατανομή βασίστηκε στα ακόλουθα κριτήρια:

i)κατηγορία του επενδυτή ως μέτρο ποιότητας (είδος επενδυτή: «πραγματικό χρήμα» έναντι διαπραγμάτευσης κ.λπ.)·

ii)ποιότητα της μεμονωμένης εντολής (π.χ. έγκαιρη υποβολή της εντολής, προηγούμενη εμπειρία με τον επενδυτή)· και

iii)γεωγραφική κατανομή.

133

Από την ανάλυση των διαθέσιμων πινάκων κατανομής⁸² διαπιστώθηκε ότι για πολύ μικρά ποσά η κατανομή ήταν 100 %, ενώ υπήρχε ελάχιστη συνέπεια ως προς τον βαθμό που ικανοποιήθηκαν οι μεγαλύτερες εντολές. Επιπλέον, οι κυριότερες εντολές δόθηκαν από συγκεκριμένους χρηματοπιστωτικούς φορείς (π.χ. μεγάλους επενδυτικούς οίκους) εκ μέρους επενδυτών. Όταν πραγματοποιείται η τελική κατανομή, οι επενδυτικοί οίκοι κατανέμουν τα ομόλογα στους επενδυτές. Δεν βρήκαμε αποδεικτικά στοιχεία ότι η Επιτροπή συμφώνησε με την τελική κατανομή των ομολόγων.

Μετά την έκδοση

134

Ο ορισμός ενός νέου ομολόγου ως ρευστού στη δευτερογενή αγορά σημαίνει ότι μπορεί να πωληθεί γρήγορα. Είναι ευθύνη τόσο του εκδότη όσο και της επικεφαλής τράπεζας να διασφαλίσουν ότι υπάρχει επαρκής ρευστότητα στη δευτερογενή αγορά για κάθε νέα έκδοση. Η Επιτροπή και οι επικεφαλής τράπεζες πρέπει να συμφωνήσουν σε δεσμεύσεις για τη δευτερογενή αγορά στις επιστολές εξουσιοδότησης που υπογράφονται για κάθε έκδοση. Επιπλέον, οι συμμετέχουσες επικεφαλής τράπεζες αναμένονται να διατηρήσουν παρόμοια χαμηλό άνοιγμα (spread) προσφοράς-ζήτησης (η διαφορά μεταξύ της τιμής αγοράς και της τιμής πώλησης) για τις πρώτες τουλάχιστον ημέρες της δευτερογενούς αγοράς.

135

Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, η Επιτροπή δήλωσε ότι εξέτασε τη ρευστότητα των ομολόγων της ΕΕ σε τριμηνιαία βάση, εφαρμόζοντας από το 2012 μια επισημότερη διαδικασία εξέτασης. Ωστόσο, δεν εντοπίσαμε αποδεικτικά στοιχεία από τους φακέλους δανεισμού ότι η Επιτροπή είχε ελέγξει τη ρευστότητα στη δευτερογενή αγορά πριν από το 2012.

136

Από την ανάλυση των τιμών προσφοράς και ζήτησης καταδείχτηκε ότι το ημερήσιο άνοιγμα (spread) κλεισίματος προσφοράς-ζήτησης για τις πρώτες 30 μέρες κάθε έκδοσης ήταν σχετικά χαμηλό. Ωστόσο, διαπιστώθηκε ότι το άνοιγμα προσφοράς-ζήτησης για κάθε ομόλογο διέφερε σημαντικά ανάλογα με το χρηματιστηριακό γραφείο. Για παράδειγμα, το άνοιγμα προσφοράς-ζήτησης κυμάνθηκε από 7 έως 30 μονάδες βάσης για μία από τις εκδόσεις ομολόγων⁸³. Η διακύμανση αυτή παρατηρήθηκε ακόμη και σε χρηματιστηριακά γραφεία που συμμετείχαν ως επικεφαλής τράπεζες σε πολλαπλές εκδόσεις της ΕΕ και είχαν συνεπώς υποχρέωση να τηρήσουν ορισμένες δεσμεύσεις για τη δευτερογενή αγορά.

70Η τιμή καθορίζει το κόστος του χρέους.

71Βάσει δείγματος 12 εκδόσεων ομολόγων.

72Για παράδειγμα, η εκταμίευση της πρώτης δόσης στην Ουγγαρία πραγματοποιήθηκε έναν μήνα μετά την απόφαση του Συμβουλίου [απόφαση του Συμβουλίου 2009/102/ΕΚ, της 4ης Νοεμβρίου 2008, για τη χορήγηση κοινοτικής μεσοπρόθεσμης οικονομικής στήριξης στην Ουγγαρία (ΕΕ L 37 της 6.2.2009, σ. 5)] για τη χορήγηση οικονομικής στήριξης.

73Εγχειρίδιο εσωτερικής διαδικασίας της Επιτροπής για τις δανειοδοτικές δραστηριότητες, πρότυπα εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής αριθ. 8 και 11.

74Η ΕΕ προέβη σε έξι εκδόσεις ομολόγων το 2012.

75Αυτό μεταφράζεται σε σχεδόν 3 εκατομμύρια και 1 εκατομμύριο ευρώ αντίστοιχα πρόσθετου κόστους χρέους ετησίως.

76ΔΝΤ, 2014, «Revised Guidelines for Public Debt Management» (Αναθεωρημένες κατευθυντήριες οδηγίες για τη διαχείριση του δημόσιου χρέους), ΔΝΤ-ΠΑΓΚΟΣΜΙΑ ΤΡΑΠΕΖΑ, σ. 5-6.

77ΟΟΣΑ, 2002, «Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century» (Διαχείριση του χρέους και αγορές κρατικών χρεωστικών τίτλων στον 21ο αιώνα).

78Κατά την πρώτη έκδοση ομολόγων το Δεκέμβριο του 2008, η μονάδα που ήταν υπεύθυνη τόσο για τις δανειοληπτικές όσο και για τις δανειοδοτικές πράξεις ήταν στελεχωμένη με τέσσερα άτομα. Κατά την περίοδο αιχμής, στις αρχές του 2011, η μονάδα εξακολουθούσε να είναι στελεχωμένη με μόνο οκτώ υπαλλήλους.

79Σύσταση για Απόφαση του Συμβουλίου για την παροχή αμοιβαίας συνδρομής στην Ουγγαρία - Πρόταση για Απόφαση του Συμβουλίου για τη χορήγηση κοινοτικής μεσοπρόθεσμης οικονομικής στήριξης στην Ουγγαρία COM(2008) 716 τελικό της 30ης Οκτωβρίου 2008, παράγραφος 6.

80Διεθνής Ένωση Κεφαλαιαγορών (International Capital Market Association) «Primary Market Handbook - XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations», 2014. Επίσης, Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αγορών και Αξιών «Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation», 2013.

81«Wall-crossing» είναι η πράξη της διαβίβασης εμπιστευτικών πληροφοριών (inside information) σε ένα άτομο καθιστώντας το «insider», δηλαδή κάτοχο τέτοιων πληροφοριών.

82Πληροφορίες από τα βιβλία εντολών και τις τελικές κατανομές ήταν διαθέσιμες μόνο για τις επτά από τις δώδεκα εκδόσεις ομολόγων που χρησιμοποιήθηκαν ως δείγματα.

833,25 % τοκομερίδιο με ημερομηνία λήξης την 4η Απριλίου 2018.

Μέρος IV

Οι στόχοι των προγραμμάτων επιτεύχθηκαν

137

Οι γενικοί στόχοι της χρηματοδοτικής συνδρομής ήταν η αποκατάσταση υγιούς μακροοικονομικής ή δημοσιονομικής κατάστασης των κρατών μελών και η ανάκτηση της ικανότητάς τους να ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις τους σε επίπεδο δημόσιου τομέα (χώρες εντός της ζώνης του ευρώ) ή σε επίπεδο ισοζυγίου πληρωμών (χώρες εκτός της ζώνης του ευρώ). Η χρηματοδοτική συνδρομή λειτούργησε προστατευτικά για τη διευκόλυνση της εφαρμογής των προγραμμάτων προσαρμογής τα οποία ήταν απαραίτητα σε κάθε χώρα για την αντιμετώπιση των βασικότερων προβλημάτων. Η ανάλυση των επιτευγμάτων του προγράμματος διαρθρώθηκε βάσει τεσσάρων διαστάσεων:

i)ανάλυση του τρόπου χρήσης της συνολικής χρηματοδότησης και των παραγόντων που συνέβαλαν στην επάρκειά της·

ii)συμμόρφωση με τους στόχους για το έλλειμμα και εφαρμογή της δημοσιονομικής προσαρμογής·

iii)συμμόρφωση με τους όρους και εφαρμογή των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων· και

iv)μεταβολές της ανταγωνιστικότητας των χωρών.

Δεν απαιτήθηκε αύξηση της συνολικής χρηματοδότησης

Οι πιστώσεις χρηματοδότησης αποδείχθηκαν επαρκείς, αν και περιορισμένες σε δύο κράτη μέλη

138

Σε καμία χώρα το έλλειμμα χρηματοδότησης δεν εξελίχθηκε όπως προβλεπόταν. Ωστόσο, η δομή των προγραμμάτων ήταν αρκετά ισχυρή ώστε να καταστεί δυνατή η αντιστάθμιση των σημαντικών διαφορών στο πλαίσιο ενός προγράμματος, προκειμένου να παραμείνει η χρηματοδότηση εντός των αρχικών ορίων (βλέπε γράφημα 10).

139

Σημειώθηκαν, ωστόσο, ορισμένες διαφορές στο παρεχόμενο από τη χρηματοδοτική συνδρομή επίπεδο στήριξης. Τα πρώτα προγράμματα, που είχαν σχεδιαστεί στον απόηχο της κατάρρευσης της Lehman, περιλάμβαναν σημαντικό περιθώριο ασφαλείας. Παρομοίως, το ιρλανδικό πρόγραμμα περιλάμβανε αρκετά μεγάλο αποθεματικό για απρόβλεπτα, ύψους 25 εκατομμυρίων ευρώ, ως μέρος του προγράμματος στήριξης των τραπεζών. Γενικά, η Ιρλανδία, η Ουγγαρία και η Λετονία αντιμετώπισαν χαμηλότερες χρηματοδοτικές ανάγκες, γεγονός που επέτρεψε στις χώρες αυτές:

i)να μειώσουν την εξάρτηση από τους ιδίους πόρους (Ιρλανδία)·

ii)να υπερβούν τις αρχικές προβλέψεις ως προς τα συναλλαγματικά αποθέματα (Ουγγαρία)·

iii)να μειώσουν τη χρηματοδότηση του προγράμματος (Λετονία, Ουγγαρία)· και

iv)να αποπληρώσουν (ή να εξετάσουν το ενδεχόμενο αποπλήρωσης) τα ακριβότερα δάνεια του ΔΝΤ πριν από την ημερομηνία λήξης τους (Ουγγαρία, Λετονία, Ιρλανδία).

Γράφημα 10

Πώς χρησιμοποιήθηκαν τα χρήματα;

1Τα δεδομένα καλύπτουν το πρώτο ρουμανικό πρόγραμμα.

Πηγή: ΕΕΣ, δεδομένα που περιέχονται στα έγγραφα των προγραμμάτων, στατιστικές καταρτισμένες από τις εθνικές αρχές.

140

Αντίθετα, η Πορτογαλία αντιμετώπισε σημαντικά υψηλότερες χρηματοδοτικές απαιτήσεις από τις αρχικά προβλεπόμενες και η χρηματοδότηση ήταν περιορισμένη κατά τη διάρκεια του πορτογαλικού προγράμματος. Προκειμένου να ικανοποιήσει τις επιπρόσθετες απαιτήσεις της, η Πορτογαλία χρειάστηκε να βασιστεί σε χρηματοδότηση από τις αγορές. Η νομισματική χαλάρωση στην ευρωζώνη κατά το δεύτερο μισό του προγράμματος βοήθησε την Πορτογαλία να επιστρέψει επιτυχώς στις χρηματοπιστωτικές αγορές⁸⁴.

141

Η χρηματοδοτική συνδρομή στη Ρουμανία ήταν επαρκής ώστε να καλύψει τις ανάγκες του ισοζυγίου πληρωμών της χώρας, ωστόσο η χρηματοδότηση του ρουμανικού δημοσίου τομέα αποδείχθηκε περιορισμένη κατά τη διάρκεια του προγράμματος. Οι επιπρόσθετες χρηματοδοτικές ανάγκες της κυβέρνησης καλύφθηκαν εν μέρει με έμμεση στήριξη από την Κεντρική Τράπεζα.

Ορισμένα κράτη μέλη έλαβαν περισσότερο ευνοϊκούς οικονομικούς όρους από τους προβλεπόμενους στον αρχικό σχεδιασμό

142

Η Πορτογαλία και η Ιρλανδία επωφελήθηκαν από μειωμένα επιτόκια και μεγαλύτερες ημερομηνίες λήξης επί των δανείων της ΕΕ⁸⁵. Πρωταρχικός στόχος ήταν η ενίσχυση των προοπτικών τους μακροπρόθεσμης αναχρηματοδότησης⁸⁶· ωστόσο, η μεταβολή μείωσε επίσης την οικονομική επιβάρυνση που συνεπαγόταν η καταβολή των τόκων κατά τη διάρκεια ισχύος του προγράμματος. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις μας, η Ιρλανδία και η Πορτογαλία κατόρθωσαν να εξοικονομήσουν, κατά τη διάρκεια ισχύος του προγράμματος, 2,2 δισεκατομμύρια ευρώ η καθεμία.

143

Η Ιρλανδία και η Ρουμανία επωφελήθηκαν από τις συγκαταβατικές πολιτικές των κεντρικών τραπεζών τους.

i)Η Κεντρική Τράπεζα της Ιρλανδίας συμφώνησε να ανταλλάξει μη διαπραγματεύσιμα γραμμάτια εις διαταγήν που είχαν εκδοθεί προς την Αγγλο-Ιρλανδική Τράπεζα με ιρλανδικά κρατικά ομόλογα με μεγαλύτερη ληκτότητα⁸⁷. Κατά τον τρόπο αυτόν, η Ιρλανδία αποδεσμεύτηκε από την ανάγκη να αναζητήσει χρηματοδότηση από τις αγορές για τα 3,1 δισεκατομμύρια ευρώ που έπρεπε να καταβληθούν το 2013. Επίσης, ως αποτέλεσμα, θα μειωθούν οι χρηματοδοτικές απαιτήσεις της χώρας κατά συνολικά 30 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2014-2023 και το έλλειμμα κατά 0,7 % του ΑΕγχΠ κατά μέσο όρο⁸⁸.

ii)Τον Νοέμβριο του 2009, η Κεντρική Τράπεζα της Ρουμανίας αποφάσισε να μειώσει την απαίτηση συναλλαγματικών αποθεματικών από 30 % σε 25 % (ύστερα από προηγούμενη μείωση από 35 % τον Αύγουστο). Με τον τρόπο αυτόν, απελευθερώθηκαν περίπου 1,3 δισεκατομμύρια ευρώ σε τραπεζικά δάνεια για κυβερνητική χρηματοδότηση. Η απόφαση αιτιολογήθηκε δημοσίως από την αναβολή των δόσεων ΔΝΤ/ΕΕ του 2009⁸⁹.

Οι ενημερωμένοι στόχοι για το έλλειμμα, ως επί το πλείστον, επιτεύχθηκαν, αν και όχι πάντοτε με βιώσιμο τρόπο

Με ορισμένες εξαιρέσεις, οι αναθεωρημένοι ετήσιοι στόχοι για το έλλειμμα επιτεύχθηκαν

144

Η συμμόρφωση με τους αναθεωρημένους στόχους ήταν γενικά ικανοποιητική, με την εξαίρεση του ουγγρικού προγράμματος και ορισμένων ετών του πορτογαλικού και του ρουμανικού προγράμματος (βλέπε πίνακα 4).

145

Ωστόσο, η μη επίτευξη των στόχων δεν σήμαινε απαραίτητα και αποτυχία υλοποίησης. Για παράδειγμα, η μη επίτευξη των στόχων για το 2008 και το 2009 στο ουγγρικό πρόγραμμα μπορεί να αιτιολογηθεί από τις στατιστικές αναθεωρήσεις του δημοσιονομικού ελλείμματος. Επιπλέον, όλα τα προγράμματα για το ισοζύγιο πληρωμών ήταν επιτυχή, υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη κατόρθωσαν να εξέλθουν από τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος το 2012.

Πίνακας 4

Συμμόρφωση με τους ενημερωμένους στόχους

| % ΑΕγχΠ | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Ουγγαρία | στόχος | – 3,4 % | – 3,9 % | – 3,8 % |  |  |
πραγματική τιμή¹ | – 3,7 % | – 4,6 % | – 4,3 % | 4,3 % | – 2,1 % | – 2,2 %
Λετονία | στόχος |  | – 10,0 % | – 8,5 % | – 4,5 % |  |
πραγματική τιμή¹ | – 4,4 % | – 9,2 % | – 8,2 % | – 3,5 % | – 1,3 % | – 1,0 %
Ρουμανία Ι | στόχος |  | – 7,8 % | – 7,3 % |  |  |
πραγματική τιμή¹ | – 5,7 % | – 9,0 % | – 6,8 % |  |  |
Ρουμανία ΙΙ | στόχος |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |
πραγματική τιμή¹ |  |  |  | – 5,5 % | – 3,0 % | – 2,3 %
Ιρλανδία | στόχος |  |  |  | – 10,6 % | – 8,6 % | – 7,5 %
πραγματική τιμή² |  |  |  | – 8,9 % | – 8,2 % | – 7,2 %
έλλειμμα¹ | – 7,4 % | – 13,7 % | – 30,6 % | – 13,1 % | – 8,2 % | – 7,2 %
Πορτογαλία | στόχος |  |  |  | – 5,9 % | – 5,0 % | – 5,5 %
πραγματική τιμή² |  |  |  | – 4,4 % | – 6,0 % | – 4,5 %
έλλειμμα¹ | – 3,6 % | – 10,2 % | – 9,8 % | – 4,3 % | – 6,4 % | – 4,9 %

Σημείωση: Η μη συμμόρφωση με το στόχο για το έλλειμμα επισημαίνεται με έντονους χαρακτήρες. Τα στοιχεία εκτός της περιόδου ισχύος του προγράμματος επισημαίνονται με γκρίζους χαρακτήρες.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

1Καθαρή δανειοληψία ή δανειοδοσία του Δημοσίου για τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος την άνοιξη του 2014.

2Πραγματικό έλλειμμα σύμφωνα με στοιχεία της Επιτροπής και σύμφωνα με τον ορισμό του προγράμματος (βλέπε σημείο 91).

146

Για την επίτευξη των στόχων του ως προς το έλλειμμα, κάθε πρόγραμμα προέβλεπε συγκεκριμένο συνδυασμό εσόδων και δαπανών. Η εξυγίανση εστιάστηκε στο σκέλος των δαπανών στα προγράμματα για το ισοζύγιο πληρωμών, ωστόσο κατανεμήθηκε περισσότερο ομοιόμορφα στα προγράμματα του ΕΜΧΣ. Οι πραγματοποιηθείσες συνθέσεις εσόδων και δαπανών αντιστοιχούν γενικά σε ό,τι είχε αρχικά προβλεφθεί —με την εξαίρεση της Ουγγαρίας που δεν πέτυχε την προβλεπόμενη εξυγίανση σε επίπεδο δαπανών.

147

Η διάβρωση των φορολογικών βάσεων, ιδίως το 2009 στον απόηχο της σοβαρής οικονομικής ύφεσης, σε πολλές περιπτώσεις εξουδετέρωσε την αύξηση των εσόδων ως αποτέλεσμα της εφαρμογής σημαντικών νέων φορολογικών μέτρων. Για παράδειγμα, το 2009 η Λετονία έθεσε σε εφαρμογή μέτρα ενοποίησης των έμμεσων φόρων με εκτιμώμενο αντίκτυπο 2,5 % του ΑΕγχΠ. Το 2013, η Επιτροπή έκρινε ότι αυτά τα μέτρα είχαν εξ ολοκλήρου αντισταθμιστεί από τη μείωση της βραχυπρόθεσμης ελαστικότητας. Παρομοίως, η φορολογικά ουδέτερη μεταρρύθμιση που πραγματοποιήθηκε στην Ουγγαρία στα μέσα του 2009 προκάλεσε εκτιμώμενη απόκλιση ελλείμματος της τάξης του 0,7 % του ΑΕγχΠ το 2010.

148

Με αμετάβλητους στόχους για το έλλειμμα, η πτώση του δείκτη φορολογίας προς το ΑΕγχΠ ενδέχεται να ενθαρρύνει τις φορολογικές αρχές να αντιμετωπίσουν τη μείωση των φορολογικών εσόδων με τη λήψη συμπληρωματικών μέτρων εκτός εκείνων που συμφωνήθηκαν στις διαπραγματεύσεις του προγράμματος. Για παράδειγμα, στη Ρουμανία, ο φορολογικός κώδικας υποβλήθηκε σε 97 τροποποιήσεις κατά την περίοδο 2009-2013, με 51 νομοθετικές πράξεις για την εφαρμογή αυτών των τροποποιήσεων. Η συχνότητα των αλλαγών οδήγησε σε αστάθεια του οικονομικού κλίματος τόσο για τις επιχειρήσεις όσο και για τους ιδιώτες.

Όλες οι χώρες βελτίωσαν τον δημοσιονομικό προσανατολισμό τους, αλλά σε διαφορετικό βαθμό

149

Δεδομένου ότι τα προγράμματα προέκυψαν από την απώλεια πρόσβασης στις αγορές, η αποκατάσταση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας ήταν αναμφισβήτητα ο σημαντικότερος στόχος. Η βελτίωση του διαρθρωτικού ισοζυγίου μιας χώρας κατά τη διάρκεια του προγράμματος⁹⁰ θα έδειχνε πρόοδο προς βιωσιμότερους κρατικούς προϋπολογισμούς. Η Επιτροπή προέβη σε υπολογισμούς και δημοσίευσε στοιχεία σχετικά με το διαρθρωτικό ισοζύγιο⁹¹.

150

Το διαρθρωτικό ισοζύγιο βελτιώθηκε σε όλες τις χώρες, με μέσο ετήσιο ρυθμό που κυμάνθηκε από 0,7 % του δυνητικού ΑΕγχΠ στην Ουγγαρία έως 1,9 % στην Πορτογαλία. Τρεις παράγοντες θα μπορούσαν να εξηγήσουν τους διαφορετικούς ρυθμούς μεταβολής:

i)Ο αρχικός δημοσιονομικός προσανατολισμός —όσο υψηλότερο το αρχικό διαρθρωτικό έλλειμμα, τόσο ταχύτερος ο ρυθμός εξυγίανσης.

ii)Το αρχικό επίπεδο δημόσιου χρέους — όσο υψηλότερο το αρχικό χρέος, τόσο ταχύτερος ο ρυθμός εξυγίανσης.

iii)Οι διαφορές στις συστάσεις που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος σχετικά με την ανάγκη δημοσιονομικής προσπάθειας — όσο υψηλότερη η συνιστώμενη προσπάθεια, τόσο ταχύτερος ο ρυθμός εξυγίανσης.

151

Το αρχικό διαρθρωτικό έλλειμμα ήταν ενδεικτικό του ρυθμού δημοσιονομικής εξυγίανσης σε όλα τα κράτη μέλη-δικαιούχους εκτός της Ιρλανδίας. Η Ουγγαρία είχε το χαμηλότερο διαρθρωτικό έλλειμμα κατά την έναρξη του προγράμματος και βίωσε την πλέον αργή εξυγίανση. Η Πορτογαλία είχε το υψηλότερο διαρθρωτικό έλλειμμα και τον ταχύτερο ρυθμό εξυγίανσης. Ωστόσο, η Ιρλανδία αποτελεί εξαίρεση στην ανάλυση αυτή. Από παρόμοιο σημείο εκκίνησης το 2010 με αυτό της Πορτογαλίας, ο ρυθμός διαρθρωτικής εξυγίανσής της (χωρίς να υπολογίζονται τα τραπεζικά και άλλα έκτακτα μέτρα) ήταν μόλις κατά τι χαμηλότερος από το μισό⁹².

152

Δεν διαπιστώθηκε καμία σχέση ανάμεσα στο αρχικό επίπεδο δημόσιου χρέους και στη μέση καταβληθείσα δημοσιονομική προσπάθεια. Για παράδειγμα, η Ρουμανία είχε το χαμηλότερο δημόσιο χρέος από τα πέντε κράτη μέλη, ωστόσο η μέση δημοσιονομική της προσπάθεια ήταν σχετικά υψηλή. Η Ιρλανδία και η Πορτογαλία κατέγραψαν πολύ διαφορετικές μέσες προσπάθειες παρά το παρόμοιο αρχικό δημόσιο χρέος.

Οι χώρες έλαβαν έκτακτα μέτρα

153

Τα δημοσιονομικά μέτρα που είναι προσωρινά δεν οδηγούν σε μόνιμη βελτίωση του σχετικού ελλείμματος. Προσωρινά μέτρα μπορούν να εφαρμοστούν τόσο στο σκέλος των εσόδων όσο και στο σκέλος των δαπανών. Κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων, αρκετά κράτη μέλη αναγκάστηκαν να καταφύγουν σε έκτακτα μέτρα στο σκέλος των εσόδων προκειμένου να εκπληρώσουν τους στόχους τους για το έλλειμμα.

i)Το 2010 και το 2011, η Πορτογαλία κρατικοποίησε τα ιδιωτικά συνταξιοδοτικά ταμεία τόσο της Portugal Telecom (βελτίωση ελλείμματος κατά 1,7 % του ΑΕγχΠ) όσο και του τραπεζικού τομέα (4 % του ΑΕγχΠ)⁹³.

ii)Το έκτακτο σύστημα ανάκτησης των καθυστερούμενων φόρων και εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που τέθηκε σε εφαρμογή στην Πορτογαλία το 2013 βελτίωσε προσωρινά το έλλειμμα (0,8 % του ΑΕγχΠ).

iii)Το 2012, η Ρουμανία διόρθωσε το υπερβολικό έλλειμμά της, φθάνοντας το όριο του 3 %. Ωστόσο, η έκτακτη πώληση των τηλεπικοινωνιακών αδειών είχε αποφέρει συνολικά 0,5 % του ΑΕγχΠ.

iv)Στην Ιρλανδία, τα τραπεζικά μέτρα οδήγησαν σε προσωρινή αύξηση των εσόδων (π.χ. τέλη από την επέκταση της εγγύησης περί ευθύνης υπέρ των εγχώριων τραπεζών, μερίσματα της Κεντρικής Τράπεζας από έκτακτα χρηματοδοτικά προγράμματα).

154

Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα έκτακτα μέτρα ήταν αναγκαία για την αντιμετώπιση των βραχυπρόθεσμων πιέσεων, ωστόσο για τη βιώσιμη επίτευξη των στόχων τα προσωρινά μέτρα έπρεπε να αντικατασταθούν από μόνιμα.

Η συμμόρφωση με τους όρους ήταν υψηλή

Εν τέλει, τα κράτη μέλη συμμορφώθηκαν τουλάχιστον με το 80 % των όρων

155

Σύμφωνα με τις εκθέσεις παρακολούθησης της Επιτροπής, τα κράτη μέλη τήρησαν τις προθεσμίες που είχαν τεθεί στα μνημόνια συνεννόησης με διαφορετικό βαθμό επιτυχίας. Ενώ η Πορτογαλία και η Λετονία συμμορφώθηκαν εγκαίρως με λιγότερους από τους μισούς όρους του προγράμματος, η Ουγγαρία τήρησε σχεδόν τα τρία τέταρτα. Στην Ιρλανδία και την Πορτογαλία, σημειώθηκαν επίσης σημαντικές διαφορές ως προς την έγκαιρη συμμόρφωση μεταξύ των προγραμμάτων της ΕΕ και του ΔΝΤ. Αν και οι χώρες μπορεί να μην είχαν τηρήσει την αρχική προθεσμία, συχνά συμμορφώνονταν με την παρέλευση κάποιου διαστήματος.

156

Η Επιτροπή δεν διαβίβασε εγκαίρως στοιχεία σχετικά με την κατάσταση συμμόρφωσης για περίπου 30 όρους (βλέπε σημείο 106).

157

Όταν η συμμόρφωση καθυστερούσε, τις περισσότερες φορές οι λόγοι ήταν πέραν του ελέγχου της Επιτροπής: μακρόχρονη νομοθετική διαδικασία, αποτυχία των εθνικών αρχών να υλοποιήσουν τις συμφωνηθείσες μεταρρυθμίσεις, νομικά ζητήματα που δεν είχαν ληφθεί υπόψη από την αρχή, κοινωνική αντίσταση κ.λπ. Ωστόσο το αρχικό χρονοδιάγραμμα ήταν ενίοτε μη ρεαλιστικό δεδομένου του εύρους της μεταρρύθμισης (π.χ. μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης), της ανάγκης εντατικής συνεργασίας των τοπικών ή των περιφερειακών αρχών ή της απαίτησης περίπλοκης νέας τεχνολογίας πληροφοριών.

158

Όροι υψηλού διαρθρωτικού περιεχομένου ήταν εξίσου πιθανό να εκπληρωθούν έως την αρχική προθεσμία όσο και οι όροι χαμηλότερου διαρθρωτικού περιεχομένου⁹⁴. Διαπιστώσαμε ότι οι όροι υψηλού διαρθρωτικού περιεχομένου έτειναν να έχουν υψηλότερες πιθανότητες συμμόρφωσης κατά τη λήξη του προγράμματος. Στα αρχικά στάδια, οι διαδικασίες αναθεώρησης της Επιτροπής δεν λειτουργούσαν ως μοχλός πίεσης των χωρών να συμμορφωθούν εγκαίρως με τους σημαντικότερους όρους. Ωστόσο, στα μεταγενέστερα στάδια, η προσοχή μετατοπιζόταν μερικώς στις σημαντικότερες μεταρρυθμίσεις.

Τα προγράμματα ενθάρρυναν την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων, ωστόσο ενίοτε δεν επιτυγχάνονταν τα επιθυμητά αποτελέσματα

159

Για την αξιολόγηση των επιδόσεων μιας πολιτικής, είναι αναγκαίο να αποδειχθεί η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της πολιτικής και των παρατηρούμενων αποτελεσμάτων. Για παράδειγμα, ο αντίκτυπος των μεταρρυθμίσεων που αποβλέπουν στη βελτίωση των ενεργών πολιτικών για την αγορά εργασίας μπορεί να καθυστερήσει εντός μιας αδύναμης αγοράς εργασίας. Η ανάλυσή μας περιπλέχτηκε περαιτέρω από το γεγονός ότι έχει περάσει πολύ λίγος χρόνος από τη λήξη ορισμένων από τα προγράμματα. Τέλος, οι όροι συχνά αντιστοιχούσαν σε ένα μόνο υποσύνολο των μέτρων πολιτικής που υλοποιήθηκαν κατά την περίοδο ισχύος του προγράμματος.

160

Κατά την κρίση μας, ένας όρος ήταν αποτελεσματικός εάν:

i)οι μεταρρυθμίσεις δεν είχαν εγκαταλειφθεί μετά τη λήξη του προγράμματος, αλλά είχαν ακολουθηθεί ενεργά από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος·

ii)οι διαθέσιμοι δείκτες πολιτικής ή οι αξιολογήσεις υποδεικνύουν σαφή βελτίωση στον σχετικό τομέα· και

iii)επιτεύχθηκαν τα επιθυμητά αποτελέσματα.

161

Η βασική ανησυχία —δηλαδή η εγκατάλειψη των μεταρρυθμίσεων κατά την περίοδο μετά τη λήξη του προγράμματος— αποδείχθηκε αβάσιμη. Κατά τον χρόνο του ελέγχου, οι περιπτώσεις εγκατάλειψης ήταν ελάχιστες και αφορούσαν κυρίως τις περικοπές μισθών στον δημόσιο τομέα (Ουγγαρία, Ρουμανία) και τις μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας (Ιρλανδία και Πορτογαλία). Ωστόσο, αυτή η παρατήρηση δεν αποκλείει να υπάρξουν και άλλες περιπτώσεις εγκατάλειψης στο μέλλον. Ορισμένες αρχικές μεταρρυθμίσεις αντικαταστάθηκαν από άλλες, οι οποίες συχνά δεν ήταν ισοδύναμες όσον αφορά τον δυνητικό αντίκτυπό τους. Για παράδειγμα, αυτό συνέβη στην περίπτωση των αντισταθμιστικών μέτρων για την επαναφορά του κατώτατου μισθού στο αρχικό του επίπεδο στην Ιρλανδία, καθώς και των αντισταθμιστικών μέτρων για εκείνα που κηρύχθηκαν αντισυνταγματικά στην Πορτογαλία (βλέπε πλαίσιο 9).

162

Η διάρκεια του προγράμματος ήταν εξαιρετικά σύντομη ώστε να καταστεί δυνατή η πλήρης υλοποίηση ορισμένων περίπλοκων μεταρρυθμίσεων πριν από τη λήξη του. Εκτός τις περιπτώσεις εγκατάλειψης που αναφέρθηκαν ανωτέρω, οι χώρες συνέχισαν να υλοποιούν περίπλοκες μεταρρυθμίσεις και μετά τη λήξη του προγράμματος.

Πλαίσιο 9

Σταδιακή αποδυνάμωση και εγκατάλειψη των μεταρρυθμίσεων της αγοράς εργασίας στην Πορτογαλία

Οι σημαντικότερες μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας προβλέφθηκαν στην Πορτογαλία. Κατά τη διάρκεια του προγράμματος, η Πορτογαλία έθεσε πράγματι σε εφαρμογή μια σειρά μεταρρυθμίσεων που μείωσαν το επίπεδο προστασίας της απασχόλησης. Ωστόσο, η βελτίωση δεν ήταν αρκετά σημαντική σε σύγκριση με τα διεθνή δεδομένα. Ήδη από την έναρξη του προγράμματος, οι μεταρρυθμίσεις δεν σχεδιάστηκαν αρκετά φιλόδοξα σε σύγκριση με τις ομόλογες χώρες. Για παράδειγμα, ζητήθηκε από την Πορτογαλία να προετοιμάσει πρόταση για την ευθυγράμμιση των αποζημιώσεων καταγγελίας σύμβασης με τον μέσο όρο της ΕΕ και όχι με τις χώρες που αντιπροσωπεύουν τους ανταγωνιστές της Πορτογαλίας στο διεθνές εμπόριο. Στη συνέχεια, κατά τη διάρκεια του προγράμματος, αναλήφθηκαν οι λιγότερο φιλόδοξες μεταρρυθμίσεις. Για παράδειγμα, οι αποζημιώσεις καταγγελίας σύμβασης συσσωρεύονται σήμερα σε 12 ημέρες ανά έτος υπηρεσίας, επίπεδο που βρίσκεται στο ανώτατο όριο της αρχικής περιόδου 8-12 ημερών ανά έτος υπηρεσίας.

Το μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα αποδυναμώθηκε περαιτέρω, καθώς ορισμένες μεταρρυθμίσεις των κανόνων για τις απολύσεις προσβλήθηκαν επιτυχώς από το Συνταγματικό Δικαστήριο. Σε απάντηση, η Πορτογαλία θέσπισε αντισταθμιστικά μέτρα στη θέση εκείνων που κηρύχθηκαν αντισυνταγματικά, αλλά η Επιτροπή έκρινε ότι αυτά τα μέτρα δεν θα μπορούσαν να επιτύχουν παρόμοια αποτελέσματα με τα αρχικά. Οι όροι του προγράμματος δεν περιλάμβαναν αντισταθμιστικά μέτρα που θα ήταν ισοδύναμα από άποψη δυνητικού αντικτύπου στην ευελιξία της αγοράς εργασίας. Μετά τη λήξη του προγράμματος, ορισμένες από τις μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας που είχαν ήδη υλοποιηθεί εγκαταλείφθηκαν μέσω διοικητικών αποφάσεων της κυβέρνησης. Οι αποφάσεις αυτές επικρίθηκαν από την Επιτροπή σε εκθέσεις εποπτείας μετά τη λήξη του προγράμματος.

163

Διαπιστώσαμε⁹⁵ ότι σημειώθηκαν απτές βελτιώσεις όταν τα προγράμματα απέβλεπαν σε μεταρρυθμίσεις στους συγκεκριμένους τομείς των ενεργών πολιτικών για την αγορά εργασίας, σε μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας ή στο επιχειρηματικό περιβάλλον. Σε ορισμένους τομείς, τα προγράμματα συνέβαλαν στην ενθάρρυνση νέων μεταρρυθμίσεων (π.χ. δημοσιονομική ευθύνη), ενώ σε άλλους παρείχαν κίνητρο για την επιτάχυνση της υλοποίησης των υφιστάμενων εθνικών σχεδίων (π.χ. επιχειρηματικό περιβάλλον).

164

Αρκετοί όροι, αν και εκπληρώθηκαν, δεν απέφεραν τα επιθυμητά αποτελέσματα. Για παράδειγμα, η εξοικονόμηση δημοσιονομικών πόρων δεν ήταν η αναμενόμενη κατά την περίοδο των προγραμμάτων και το πλαίσιο δημοσιονομικής ευθύνης δεν παρείχε αρκετά δεσμευτική βάση για τη δημοσιονομική πολιτική (βλέπε πλαίσιο 10).

Πλαίσιο 10

Όταν η συμμόρφωση δεν απέφερε τα επιθυμητά αποτελέσματα

οΣτην Ουγγαρία, το πακέτο στήριξης των τραπεζών παρέμεινε κατά μεγάλο μέρος αχρησιμοποίητο δεδομένου ότι, στην τελική του μορφή, δεν ήταν ελκυστικό για τις τράπεζες.

οΣύμφωνα με τους όρους του προγράμματος, η Ουγγαρία συμπεριέλαβε στον νόμο για τον προϋπολογισμό περικοπές των δαπανών των τοπικών αρχών, ωστόσο δεν επιτεύχθηκε σημαντική εξοικονόμηση.

οΗ Ρουμανία συμμορφώθηκε με τον όρο για την έγκριση νόμου-πλαισίου σχετικά με τους μισθούς του δημόσιου τομέα, ωστόσο τα πλέγματα αποζημιώσεων, ένα από τα κεντρικά στοιχεία της μεταρρύθμισης, δεν εφαρμόστηκαν λόγω έλλειψης δημοσιονομικών πόρων.

οΗ Ιρλανδία και η Ρουμανία υιοθέτησαν νέο πλαίσιο δημοσιονομικής ευθύνης κατά τη διάρκεια του προγράμματος. Ωστόσο, και στις δύο περιπτώσεις η Επιτροπή ανέφερε αρκετές αδυναμίες στην υλοποίησή του. Το σημαντικότερο στοιχείο ήταν ότι το πλαίσιο δεν ήταν αποτελεσματικό στον περιορισμό της δημοσιονομικής πολιτικής της κυβέρνησης σύμφωνα με τους μεσοπρόθεσμους στόχους.

οΗ απασχόληση στον πορτογαλικό δημόσιο τομέα μειώθηκε σύμφωνα με τα ορόσημα του προγράμματος· ωστόσο, ένα απροσδιόριστο μέρος αυτής της μείωσης επιτεύχθηκε μέσω της πρόωρης συνταξιοδότησης δημοσίων υπαλλήλων και, ως εκ τούτου, ο δημοσιονομικός αντίκτυπος ήταν περιορισμένος.

Πόσο αυξήθηκε η ανταγωνιστικότητα των χωρών;

Αύξηση ανταγωνιστικότητας, αλλά σε διαφορετικό βαθμό

165

Ένας από τους βασικούς στόχους του προγράμματος ήταν η αποκατάσταση των εξωτερικών ισοζυγίων μέσω της βελτίωσης της οικονομικής ανταγωνιστικότητας. Τα ισοζύγια τρεχουσών και εμπορικών συναλλαγών παρέχουν τις ευρύτερες μετρήσεις αυτής της ανταγωνιστικότητας⁹⁶.

166

Όλα τα προγράμματα πέτυχαν κάποια προσαρμογή του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών. Σε τέσσερις από τις πέντε καλυπτόμενες χώρες η προσαρμογή πραγματοποιήθηκε συντομότερα από το αναμενόμενο. Μόνο η ιρλανδική προσαρμογή πραγματοποιήθηκε εν γένει σύμφωνα με τις προβλέψεις του προγράμματος.

167

Ο κοινός παρονομαστής που εξηγεί την ταχύτερη προσαρμογή του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών ήταν η απροσδόκητη βελτίωση του ισοζυγίου εισοδημάτων⁹⁷. Στην Ιρλανδία επίσης, η εξέλιξη του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών σύμφωνα με τις προβλέψεις μπορεί να αποδοθεί στο υπεραποδοτικό ισοζύγιο εισοδημάτων, το οποίο αντιστάθμισε τη σημαντική χαμηλή απόδοση του εμπορικού ισοζυγίου (βλέπε γράφημα 11).

Γράφημα 11

Πιθανοί λόγοι της ταχείας προσαρμογής του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών

Σημείωση: Στο γράφημα παρουσιάζονται οι σωρευτικές διαφορές σε εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕγχΠ, μεταξύ του αποτελέσματος και του βασικού σεναρίου, ήτοι της αρχικής πρόβλεψης των προγραμμάτων. Οι υπολογισμοί καλύπτουν τις ακόλουθες περιόδους προγραμμάτων: 2009-2011 για την Ουγγαρία και τη Ρουμανία, 2009-2013 για τη Λετονία και 2011-2015 για την Ιρλανδία και την Πορτογαλία.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

168

Το εμπορικό ισοζύγιο (εισαγωγών/εξαγωγών) αποτυπώνει καλύτερα τα αποτελέσματα που επιφέρει η μεταβολή της ανταγωνιστικότητας μιας χώρας από ό,τι οι τρέχουσες συναλλαγές. Στην Πορτογαλία και τη Ρουμανία, το εμπορικό ισοζύγιο εξελίχθηκε σύμφωνα με τις προβλέψεις του προγράμματος. Στη Λετονία είχε καλύτερη απόδοση από την αναμενόμενη (κατά μέσο όρο 2% ετησίως). Ωστόσο, απέδωσε χειρότερα από το προβλεπόμενο στην Ουγγαρία (2,8 % ετησίως) και στην Ιρλανδία (5,1 % ετησίως).

169

Μια σειρά μεταβλητών μπορεί να εξηγήσει τις διακυμάνσεις στις δύο συνιστώσες του εμπορικού ισοζυγίου. Οι εν λόγω μεταβλητές περιλαμβάνουν τους εξωτερικούς κραδασμούς (που επηρεάζουν τις εξαγωγές), κάποια απροσδόκητη τάση του ΑΕγχΠ (που επηρεάζει τις εισαγωγές) και τις απροσδόκητες διακυμάνσεις της ανταγωνιστικότητας (που επηρεάζουν εισαγωγές και εξαγωγές).

170

Στη Λετονία και τη Ρουμανία, η αύξηση της ανταγωνιστικότητας⁹⁸ ήταν σημαντική και εξηγεί για ποιον λόγο το εμπορικό ισοζύγιο ξεπέρασε τις αρχικές προβλέψεις από το 2010 και μετά. Η αύξηση εξηγείται επίσης από το αυξημένο μερίδιο αυτών των δύο χωρών στις παγκόσμιες εξαγωγές.

171

Στις άλλες τρεις χώρες σημειώθηκε μικρότερη αύξηση της ανταγωνιστικότητας από την αναμενόμενη, ενώ και στις τρεις το μερίδιο στις παγκόσμιες εξαγωγές είχε μειωθεί μετά το 2008. Οι εξαγωγές της Ουγγαρίας και της Πορτογαλίας ήταν χαμηλότερες από τις αρχικές προβλέψεις, ωστόσο οι ιρλανδικές εξαγωγές υπερέβησαν τις προβλέψεις⁹⁹.

172

Στην Πορτογαλία και την Ουγγαρία, η προσαρμογή του εμπορικού ισοζυγίου πραγματοποιήθηκε εν πολλοίς σύμφωνα με τις προβλέψεις, αλλά αυτό επετεύχθη μόνο επειδή τόσο οι εισαγωγές όσο και οι εξαγωγές ήταν χαμηλότερες από το αρχικώς αναμενόμενο επίπεδο. Περίπου 80 % αυτής της απροσδόκητης συρρίκνωσης των εισαγωγών μπορεί να αποδοθεί στη χαμηλή απόδοση του ΑΕγχΠ. Ωστόσο, ακόμη και για αυτές τις δύο χώρες, είναι εμφανής κάποια αύξηση της ανταγωνιστικότητας: για παράδειγμα, ο λόγος των εξαγωγών προς το ΑΕγχΠ αυξήθηκε σε σύγκριση με τη περίοδο πριν από την έναρξη του προγράμματος.

Η εσωτερική υποτίμηση αντιμετωπίστηκε με την αναπροσαρμογή των μισθών των νεοπροσλαμβανομένων

173

Η εσωτερική υποτίμηση ήταν στοιχείο-κλειδί της μακροοικονομικής στρατηγικής σε τρεις χώρες (Λετονία, Ιρλανδία και Πορτογαλία). Πρόκειται για μια σειρά πολιτικών με στόχο την αποκατάσταση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας, κυρίως μέσω της μείωσης των τιμών ή του κόστους εργασίας¹⁰⁰. Η μείωση των μισθών και των θέσεων απασχόλησης του δημόσιου τομέα αναμένεται να ακολουθηθεί από περικοπές στους μισθούς των ιδιωτικών υπαλλήλων, δεδομένου ότι οι αναπροσαρμογές του δημόσιου τομέα αποδεσμεύουν πόρους, αυξάνοντας συνεπώς τις διαθέσιμες θέσεις εργασίας για τον ιδιωτικό τομέα και ασκώντας πιέσεις στα μισθολογικά επίπεδα στην οικονομία εν γένει. Η μείωση της συνολικής ζήτησης αναμένεται να συμβάλει στην αναπροσαρμογή των τιμών και των μισθών στην οικονομία. Ελλείψει ιδίου νομίσματος, η εσωτερική υποτίμηση αποτελεί βασική στρατηγική για την αναπροσαρμογή των επιπέδων των τιμών στο πλαίσιο μιας νομισματικής ένωσης.

174

Στη Λετονία, η εσωτερική υποτίμηση επηρέασε κυρίως τις αποδοχές των νεοπροσλαμβανόμενων εργαζομένων, ενώ οι αποδοχές των παλαιότερων εργαζομένων στον ιδιωτικό τομέα δεν μειώθηκαν σχεδόν καθόλου. Μέρος της αναπροσαρμογής των μισθών πραγματοποιήθηκε μέσω της αναπροσαρμογής των άδηλων αποδοχών, με περιορισμένη ωστόσο εμβέλεια (βλέπε πλαίσιο 11).

Πλαίσιο 11

Ο αντίκτυπος της εσωτερικής υποτίμησης στα επίπεδα αποδοχών στη Λετονία

Η εσωτερική υποτίμηση θεωρήθηκε βασικός πυλώνας της λετονικής προσαρμογής. Ένας λόγος για τον οποίον η εσωτερική υποτίμηση αναμενόταν να αποδώσει ήταν η πεποίθηση ότι η αγορά εργασίας είναι ιδιαίτερα ευέλικτη. Στην πράξη, η παρατηρούμενη μείωση των αποδοχών του ιδιωτικού τομέα ήταν σχετικά μικρή¹⁰¹. Ενώ η αύξηση των μισθών επιβραδύνθηκε αρκετά γρήγορα τόσο στον δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα με την εξέλιξη της κρίσης το 2008, σημειώνοντας αρνητικούς ρυθμούς το 2009¹⁰², τόσο το βάθος όσο και η διάρκεια της αρνητικής αύξησης των μισθών ήταν πολύ μικρότερη στον ιδιωτικό τομέα. Η μεγαλύτερη ετήσια μείωση των αποδοχών του ιδιωτικού τομέα ήταν 6,6 % (τον Οκτώβριο του 2009), ενώ η μεγαλύτερη πτώση στον δημόσιο τομέα ήταν ελαφρώς μεγαλύτερη από 26 % (τον Νοέμβριο του 2009). Η συνολική μισθολογική δυναμική δεν αποτυπώνει την υποκείμενη διαδικασία προσαρμογής ούτε λαμβάνει υπόψη την πιθανή εξήγηση ότι εντασσόταν εν μέρει στον τομέα των άδηλων πληρωμών μισθών.

Σύμφωνα με την ανάλυση των δεδομένων που αφορούν τις ατομικές αποδοχές¹⁰³, οι μισθοί των εργαζομένων που προσλήφθηκαν κατά την περίοδο της ύφεσης ήταν σημαντικά χαμηλότεροι από εκείνους που λάμβαναν οι παλαιότεροι εργαζόμενοι, οι οποίοι δεν μειώθηκαν σχεδόν καθόλου. Το αποτέλεσμα συνάδει με τα στοιχεία που απαντώνται στη σχετική βιβλιογραφία σύμφωνα με τα οποία οι μισθοί κατά την πρόσληψη είναι περισσότερο κυκλικοί από τους μισθούς των παλαιότερων υπαλλήλων και προσφέρουν μηχανισμό μείωσης του κόστους. Η μείωση των θέσεων απασχόλησης και η αύξηση του μεριδίου της μερικής απασχόλησης διαδραμάτισαν επίσης κάποιο ρόλο.

Από αναδρομική έρευνα μεταξύ των εργοδοτών αποδεικνύεται ότι η μείωση του «πραγματικού» μισθολογικού κόστους ήταν από 6 % έως 11 % την περίοδο 2008-2009 και σχεδόν στάσιμη (κάτω από 2 %) την περίοδο 2009-2010. Συνεπώς, η μείωση ήταν μεγαλύτερη από αυτή που διαπίστωναν οι επίσημες στατιστικές (αύξηση 1,3 % το 2009 και μείωση 2,9 % το 2010). Ως εκ τούτου, οι αποδοχές στον ιδιωτικό τομέα επηρεάστηκαν από την ύφεση, ωστόσο η επίδραση δεν ήταν αρκετή ώστε να αποτρέψει την ευρεία και παρατεταμένη συρρίκνωση της απασχόλησης.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει μελέτης των Andrejs Semjonovs, Alf Vanags και Anna Zasova: «Πώς επηρεάστηκαν οι μισθοί από την ‘εσωτερική υποτίμηση’ της Λετονίας;», Διεθνές Κέντρο Σπουδών Οικονομικής Πολιτικής της Βαλτικής.

Τα δάνεια σε συνάλλαγμα εξακολούθησαν να αποτελούν πρόκληση

175

Κοινός παρονομαστής και των τριών χωρών που αντιμετώπιζαν κρίση ισοζυγίου πληρωμών ήταν η υψηλή αναλογία δανείων σε συνάλλαγμα προς τα συνολικά ανεξόφλητα δάνεια.

176

Κατά τη διάρκεια της κρίσης, οι κεντρικές τράπεζες δεν μπορούσαν να επιτρέψουν την υποτίμηση του εγχώριου νομίσματος προκειμένου να αποκατασταθεί η εξωτερική ανταγωνιστικότητα. Η ανησυχία ήταν ότι η υποτίμηση θα μπορούσε να αποδυναμώσει την ικανότητα των δανειοληπτών να εξυπηρετήσουν τα χρέη τους σε ξένα νομίσματα και, κατά συνέπεια, να επηρεάσει τη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος, γεγονός που θα εξουδετέρωνε τα οικονομικά οφέλη της πολιτικής¹⁰⁴. Λόγω του υψηλού επιπέδου δανεισμού σε ξένο νόμισμα, οι χώρες έτειναν επίσης να χάνουν περισσότερα διεθνή συναλλαγματικά αποθέματα κατά τη διάρκεια της κρίσης¹⁰⁵.

177

Αν και τα ζητήματα αυτά επηρέασαν σημαντικά τις διαθέσιμες επιλογές πολιτικής, η χρηματοδοτική συνδρομή της ΕΕ δεν περιλάμβανε όρους για την αντιμετώπιση της διαχείρισης του εγχώριου δανεισμού σε ξένο νόμισμα από τις εθνικές αρχές.

178

Κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων, η συνολική αξία των δανείων σε ξένο νόμισμα εξακολούθησε να αποτελεί πηγή ανησυχίας¹⁰⁶. Στη Ρουμανία, ο δανεισμός του ιδιωτικού τομέα σε ξένο συνάλλαγμα ξεπέρασε τον δανεισμό σε εγχώριο νόμισμα. Το μερίδιο του δανεισμού σε ξένο νόμισμα άρχισε να σημειώνει πτώση το 2012 στην Ουγγαρία, όχι όμως πριν από το 2014 στη Ρουμανία.

84Η νομισματική χαλάρωση είχε επίσης θετικό αντίκτυπο στη χρηματοδότηση για την ιρλανδική κυβέρνηση.

85Τα δάνεια από τον ΕΜΧΣ είχαν αρχικά σχεδιαστεί να έχουν μέση διάρκεια 7,5 έτη, με περιθώρια επιτοκίων 2,925 % για την Ιρλανδία και 2,15 % για την Πορτογαλία. Τον Οκτώβριο του 2011, αυτά τα περιθώρια επιτοκίων συμπιέστηκαν και η μέση ληκτότητα αυξήθηκε στα 19,5 έτη τον Ιούνιο του 2013. Τα δάνεια από το ΕΤΧΣ επίσης επεκτάθηκαν και τα περιθώρια επιτοκίων που αντιστοιχούσαν σε 2,47 % για την Ιρλανδία και σε 2,08 % για την Πορτογαλία συμπιέστηκαν εξίσου.

86Με τον τρόπο αυτόν, μειώθηκαν επίσης τα προβλεπόμενα έσοδα του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά συνολικά 2,2 δισεκατομμύρια ευρώ κατά την περίοδο ισχύος του προγράμματος.

87Στην ετήσια έκθεσή της για το 2013, η ΕΚΤ εκτιμούσε ότι «Η εκκαθάριση της Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) εγείρει σοβαρές ανησυχίες νομισματικής χρηματοδότησης. Οι ανησυχίες αυτές θα μπορούσαν κάπως να μετριαστούν από την στρατηγική διάθεσης της Κεντρικής Τράπεζας της Ιρλανδίας.»

88Ευρωπαϊκή Επιτροπή «Πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής για την Ιρλανδία - Αναθεώρηση χειμώνα 2012», European Economy, Occasional Papers αριθ. 131, 2013.

89Δελτίο τύπου του Συμβουλίου της Εθνικής Τράπεζας της Ρουμανίας της 16ης Νοεμβρίου 2009.

90Λαμβάνοντας υπόψη τις καταληκτικές ημερομηνίες των κυβερνητικών στατιστικών στοιχείων, υιοθετήθηκαν οι ακόλουθες περίοδοι ισχύος των προγραμμάτων: Ουγγαρία 2009-2010, Λετονία 2009-2011, Ρουμανία 2009-2012, Ιρλανδία και Πορτογαλία 2011-2013.

91Βάσει των προβλέψεων της άνοιξης του 2014, σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Σύστημα Λογαριασμών 95.

92Το γεγονός αυτό δεν εξηγείται ούτε από τη διαφορά στη μεταβολή του διαρθρωτικού ισοζυγίου πριν από την έναρξη του προγράμματος. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Επιτροπής, η δημοσιονομική εξυγίανση ξεκίνησε και στις δύο χώρες το 2010 με παρόμοια προσπάθεια εξυγίανσης.

93Ως αποτέλεσμα της πράξης αυτής, η Πορτογαλία ανέλαβε τις μελλοντικές συνταξιοδοτικές υποχρεώσεις. Μολονότι οι υποχρεώσεις αυτές δεν αναγνωρίζονται ως δημόσιο χρέος σύμφωνα με το στατιστικό πλαίσιο, επηρεάζουν αρνητικά τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους. Επομένως, το μέτρο είχε ως αποτέλεσμα μόνο τη βελτίωση της θέσης της χώρας όσον αφορά το χρέος.

94Για τους σκοπούς του ελέγχου, η σπουδαιότητα των όρων αξιολογήθηκε ανάλογα με το διαρθρωτικό περιεχόμενό τους: υψηλό, μέσο ή χαμηλό. Βλέπε παράρτημα III.

95Η πρόοδος που επιτεύχθηκε στις πέντε χώρες αναλύθηκε με βάση τρεις τομείς: μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας, επιχειρηματικό περιβάλλον και δημοσιονομική ευθύνη. Χρησιμοποιήσαμε διεθνείς κανονιστικούς δείκτες και δείκτες απόδοσης, καθώς και τις αξιολογήσεις της Επιτροπής, του ΔΝΤ και άλλων διεθνών οργανισμών.

96Η ανταγωνιστικότητα των χωρών αποτελεί πολύπλευρη και πολυσύνθετη έννοια. Επιλέξαμε να εστιαστούμε σε αυτούς τους δύο δείκτες δεδομένου ότι αποτελούσαν μέρος των προβλέψεων των προγραμμάτων για όλες τις χώρες. Μπορέσαμε, κατά τον τρόπο αυτόν, να αξιολογήσουμε τους λόγους για τους οποίους η ανταγωνιστικότητα δεν εξελίχθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις όπως αναμενόταν.

97Το ισοζύγιο εισοδημάτων καταγράφει τις χρηματοοικονομικές ροές ανάμεσα στους μόνιμους και μη μόνιμους κατοίκους σε σχέση με το εισόδημα από εργασία, τις άμεσες επενδύσεις, το χαρτοφυλάκιο τίτλων και άλλες επενδύσεις. Περιλαμβάνει επίσης τις πληρωμές μεταξύ της κυβέρνησης και των μη μόνιμων κατοίκων σε σχέση με τους φόρους και τις επιδοτήσεις προϊόντων και παραγωγής.

98Σύμφωνα με διάφορους μακροοικονομικούς δείκτες ανταγωνιστικότητας, όπως οι πραγματικές σταθμισμένες συναλλαγματικές ισοτιμίες, το πραγματικό κόστος εργασίας ανά μονάδα προϊόντος και η παραγωγικότητα της εργασίας, καθώς και σύνθετους δείκτες όπως η παγκόσμια κατάταξη ανταγωνιστικότητας.

99Ο κύριος λόγος ήταν ότι ένα μεγάλο μέρος των συνολικών ιρλανδικών εξαγωγών διοχετεύεται εκτός της ζώνης του ευρώ. Ως εκ τούτου, η Ιρλανδία επωφελήθηκε από την υποτίμηση του ευρώ έναντι του δολαρίου ΗΠΑ, γεγονός που δεν είχε συνεκτιμηθεί στις αρχικές προβλέψεις του προγράμματος. Η υποτίμηση του ευρώ αύξησε επίσης την αξία των εισαγωγών προς την Ιρλανδία. Το εισαγωγικό στοιχείο των ιρλανδικών εξαγωγών —η αναλογία των εξαγωγών προϊόντων που παράγονται μέσω των εισαγωγών ενδιάμεσων αγαθών και υπηρεσιών— είναι υψηλό, περίπου 50 %.

100Η Επιτροπή ορίζει την εσωτερική υποτίμηση ως πολιτικές με στόχο τη μείωση των εγχώριων τιμών είτε επηρεάζοντας τις σχετικές τιμές εξαγωγών-εισαγωγών είτε μειώνοντας το κόστος της εγχώριας παραγωγής και κατά συνέπεια οδηγώντας σε πραγματική υποτίμηση των συναλλαγματικών ισοτιμιών. Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Τριμηνιαία έκθεση για τη ζώνη του ευρώ, ΙΙΙ/2011, Τόμος 10, σ. 22.

101Στον ιδιωτικό τομέα και κυρίως στον τομέα των εμπορεύσιμων αγαθών όπου οι μισθολογικές εξελίξεις καθορίζουν την ανταγωνιστικότητα.

102Τον Μάρτιο του 2009 στον δημόσιο τομέα και τον Ιούλιο στον ιδιωτικό τομέα.

103Ανωνυμοποιημένα αρχεία του Οργανισμού Κοινωνικής Ασφάλισης του Λετονικού Κράτους.

104Η πρόκληση αυτή αναγνωρίστηκε επίσης από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Συστημικού Κινδύνου, στη σύστασή του 2011/1, ως ο κίνδυνος «προσκομμάτων στους διαύλους μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής» λόγω του υψηλού εγχώριου δανεισμού σε ξένα νομίσματα.

105Σύσταση 2011/1 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Συστημικού Κινδύνου.

106Για παράδειγμα, στο τέλος του Ιουνίου 2013, η Κεντρική Τράπεζα της Ουγγαρίας εκτίμησε ότι η έκθεση των νοικοκυριών και των ΜΜΕ στις συναλλαγματικές ισοτιμίες ήταν εξαιρετικά υψηλή.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Εποπτεία πριν από την εκδήλωση της κρίσης

179

Πριν από την εκδήλωση της κρίσης, η ΕΕ διέθετε ήδη πλαίσιο στοχοθετημένο στην παρακολούθηση των δημόσιων προϋπολογισμών στα κράτη μέλη. Η Επιτροπή έφερε την ευθύνη να προειδοποιήσει το Συμβούλιο για τις αυξανόμενες δημοσιονομικές ανισορροπίες. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν ήταν προετοιμασμένη για τις πρώτες αιτήσεις χρηματοδοτικής συνδρομής.

180

Η Επιτροπή δεν ανταποκρίθηκε στο καθήκον της που συνίστατο στην αξιολόγηση των δημοσιονομικών ανισορροπιών κατά την περίοδο πριν από την κρίση, ενώ εκτίμησε ότι οι δημόσιοι προϋπολογισμοί ήταν ισχυρότεροι από ό,τι τελικά αποδείχτηκαν. Βασική αδυναμία των αξιολογήσεων της Επιτροπής πριν από το 2009 ήταν η έλλειψη διαβίβασης πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με τη συσσώρευση των δυνητικών υποχρεώσεων του δημόσιου τομέα, οι οποίες συχνά μετατράπηκαν σε πραγματικές υποχρεώσεις κατά τη διάρκεια της κρίσης. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έδωσε τη δέουσα προσοχή στη σχέση ανάμεσα στις υψηλές εξωτερικές χρηματοοικονομικές ροές, την κατάσταση των τραπεζών και, τελικά, τα δημόσια οικονομικά. Αυτές οι αδυναμίες εποπτείας είχαν ως αποτέλεσμα να βρεθεί η Επιτροπή απροετοίμαστη να αναλάβει το καθήκον της διαχείρισης των προγραμμάτων όταν άρχισαν να φθάνουν οι αιτήσεις χρηματοδοτικής συνδρομής (βλέπε σημεία 35 έως 47).

Διαδικασίες διαχείρισης προγραμμάτων

181

Η Επιτροπή κατόρθωσε να φέρει σε πέρας τα νέα της καθήκοντα όσον αφορά τη διαχείριση προγραμμάτων, τα οποία περιλάμβαναν τη διεξαγωγή συνομιλιών με τις εθνικές αρχές, την κατάρτιση προβλέψεων για τα προγράμματα και εκτιμήσεων του χρηματοδοτικού κενού, καθώς και τον καθορισμό των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων. Λαμβανομένων υπόψη των αρχικών χρονικών περιορισμών και της έλλειψης προηγούμενης πείρας, αυτό αποτέλεσε επίτευγμα (βλέπε σημεία 45 έως 50).

182

Η Επιτροπή ήταν διεξοδική στην απόκτηση των αναγκαίων πληροφοριών. Αξιοποίησε με αυξανόμενο βαθμό επιτυχίας την εσωτερική εμπειρογνωμοσύνη και διασφάλισε τη συμμετοχή ευρέος φάσματος ενδιαφερομένων στις δικαιούχους χώρες. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν κινητοποίησε τον ίδιο βαθμό εμπειρογνωμοσύνης το 2008 και το 2009 όπως έκανε αργότερα σε σχέση με τα προγράμματα της ζώνης του ευρώ, ούτε μπόρεσε να αποκτήσει εύκολα εξωτερική εμπειρογνωμοσύνη. Η πολιτική ανθρώπινων πόρων της Επιτροπής δεν είχε σχεδιαστεί για να αντιμετωπίσει ένα τόσο ευρύ και σημαντικό ευρωπαϊκό σχέδιο όπως ήταν εμφανώς η έξοδος από την κρίση δημόσιου χρέους (βλέπε σημεία 52 έως 54).

Σύσταση 1

Η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσει πλαίσιο για το σύνολο του οργάνου που να επιτρέπει την ταχεία κινητοποίηση των κατάλληλων ανθρώπινων πόρων και της διαθέσιμης εμπειρογνωμοσύνης στα διάφορα τμήματα της Επιτροπής ή εκτός της Επιτροπής εάν προκύψει πρόγραμμα χρηματοδοτικής συνδρομής.

Σε σχέση με τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 472/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, η Επιτροπή πρέπει να αναπτύξει διαδικασίες ενίσχυσης της συνεργασίας και της διαχείρισης πιθανών νέων προγραμμάτων χρηματοδοτικής συνδρομής. Οι διαδικασίες πρέπει να καλύπτουν ρητώς το σενάριο κατά το οποίο αυτές οι δραστηριότητες θα εκτελούνται αποκλειστικά από τα θεσμικά όργανα της ΕΕ.

183

Η κατάρτιση μακροοικονομικών προβλέψεων και προβλέψεων για το έλλειμμα δεν αποτελούσε νέα δραστηριότητα. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε ένα υφιστάμενο και μάλλον δύσχρηστο εργαλείο πρόβλεψης βασισμένο σε λογιστικά φύλλα. Ο έλεγχος ποιότητας περιοριζόταν κυρίως στον συγκερασμό των διαφόρων συνιστωσών των προβλέψεων, χωρίς να διερευνηθεί από τη διοίκηση το σκεπτικό στο οποίο βασίζονται οι υποθέσεις προβλέψεων. Η αξιολόγηση της αξιοπιστίας βασικών υποθέσεων όπως οι δημοσιονομικοί πολλαπλασιαστές αποδείχθηκε δύσκολη, όχι μόνο σε κάθε μεταγενέστερη αναθεώρηση, αλλά και σε επίπεδο διαχείρισης, κατά την πραγματική κατάρτιση των προβλέψεων (βλέπε σημεία 55 έως 70).

Σύσταση 2

Οι ομάδες διαχείρισης του προγράμματος πρέπει να καταγράφουν συστηματικά τις βασικές υποθέσεις στις οποίες προβαίνουν και τις εργασίες που πραγματοποιούνται κατά την κατάρτιση των προβλέψεων. Η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσει μέσα για τη διευκόλυνση της τεκμηρίωσης, συμπεριλαμβανομένης, ενδεχομένως, της αυτόματης καταγραφής των μεταβολών από τους προγνώστες.

Οι διαδικασίες ελέγχου της ποιότητας πρέπει να συμπεριλαμβάνουν περισσότερους ελέγχους όσον αφορά τις βασικότερες υποθέσεις και παραμέτρους που επιλέγονται από τις εθνικές υπηρεσίες. Για παράδειγμα, κατά τον έλεγχο ποιότητας θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί πρόβλεψη αναφοράς που να βασίζεται σε υπόδειγμα, για την επισήμανση των τομέων όπου η πρόβλεψη βάσει κρίσης απέχει από την πρόβλεψη βάσει υποδείγματος, γεγονός που θα επέτρεπε περισσότερο στοχευμένους ελέγχους ποιότητας.

184

Ως επί το πλείστον, τα προγράμματα βασίστηκαν σταθερά στις προτεραιότητες πολιτικής της ΕΕ και στις τρέχουσες οικονομικές γνώσεις. Ωστόσο, οι διαδικασίες της Επιτροπής πλήττονταν συνήθως από την έλλειψη συστηματικής τήρησης αρχείων. Οι διαδικασίες δεν ήταν προσανατολισμένες στην αναδρομική αξιολόγηση της λήψης αποφάσεων. Το γεγονός αυτό μπορεί να εξηγηθεί εν μέρει από το πλαίσιο της κρίσης, τους αρχικούς χρονικούς περιορισμούς και το γεγονός ότι αυτό το είδος διαχείρισης προγραμμάτων ήταν νέο για την Επιτροπή. Η διαθεσιμότητα τεκμηρίων βελτιώθηκε στην πορεία, αλλά ακόμη και για τα πλέον πρόσφατα προγράμματα έλειπαν ορισμένα βασικά έγγραφα (βλέπε σημεία 71 έως 75).

Σύσταση 3

Προκειμένου να διασφαλιστεί η εσωτερική διαφάνεια των παραγόντων στους οποίους βασίζονται οι αποφάσεις των προγραμμάτων:

α)το προσωπικό που συμμετέχει στη διαχείριση προγραμμάτων πρέπει να τηρεί όλα τα απαραίτητα αρχεία που αφορούν τα χαρακτηριστικά του σχεδιασμού των προγραμμάτων, την επιλογή των όρων και την παρακολούθηση της υλοποίησης των προγραμμάτων από την Επιτροπή· και

β)οι επικεφαλής των προγραμμάτων πρέπει να τεκμηριώνουν τις βασικές αποφάσεις σε σχέση με τα προγράμματα σε ημερολόγιο αποφάσεων ώστε να είναι εύκολα ανιχνεύσιμες.

185

Οι όροι των μνημονίων συνεννόησης αιτιολογούνταν ως επί το πλείστον με ειδική αναφορά στην απόφαση του Συμβουλίου. Εντούτοις, οι όροι δεν επικεντρώνονταν επαρκώς στους γενικούς όρους οικονομικής πολιτικής που είχαν καθοριστεί από το Συμβούλιο (βλέπε σημεία 76 έως 79).

186

Η διαχείριση των όρων συνδρομής ήταν διαφορετική σε κάθε πρόγραμμα. Σε ορισμένα προγράμματα οι όροι ήταν συνολικά λιγότερο αυστηροί και συνεπώς η συμμόρφωση ήταν ευκολότερη. Από τη σύγκριση χωρών με παρόμοιες διαρθρωτικές αδυναμίες διαπιστώθηκε ότι οι απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις δεν ήταν πάντοτε ανάλογες με τα προβλήματα που αντιμετώπιζαν ή ότι ακολουθούσαν πολύ διαφορετικές πορείες. Ορισμένοι, αλλά όχι όλοι οι στόχοι για τα ελλείμματα των χωρών ήταν περισσότερο χαλαροί από ό,τι φαινόταν να δικαιολογεί η οικονομική κατάσταση (βλέπε σημεία 80 έως 91).

187

Ο κίνδυνος της ασυνεπούς μεταχείρισης των διαφόρων χωρών ή της απαίτησης άσκοπων μεταρρυθμίσεων εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση για τη διαδικασία διαχείρισης των προγραμμάτων. Ως αποτέλεσμα του κατεπείγοντος χαρακτήρα των προγραμμάτων, κατέστη δυσχερέστερη η ανάπτυξη λεπτομερών κατευθυντήριων οδηγιών για τον περιορισμό των περιθωρίων ελιγμού των ομάδων διαχείρισης των προγραμμάτων και των εθνικών αρχών κατά την προετοιμασία και τη διαπραγμάτευση εγγράφων όπως αποφάσεις του Συμβουλίου ή μνημόνια συνεννόησης. Ως εκ τούτου, κάθε λύση πρέπει να βασίζεται στην ενίσχυση της εποπτείας των εργασιών των υπαλλήλων της Επιτροπής και να συνοδεύεται από βελτίωση της διαδικασίας αναθεώρησης.

188

Οι εργασίες των υπαλλήλων της Επιτροπής κορυφώνονται σε ένα σύνολο εγγράφων των προγραμμάτων που αποτελούν τη βάση των αποφάσεων της Επιτροπής (ή του/της επιτρόπου εξ ονόματός της) και του Συμβουλίου. Τόσο τα έγγραφα των προγραμμάτων όσο και οι σχετικές αναλύσεις έχουν βελτιωθεί σημαντικά από το τέλος του 2008. Ωστόσο, ακόμη και τα έγγραφα περισσότερο πρόσφατων προγραμμάτων στερούνταν βασικών πληροφοριών (βλέπε σημεία 97 έως 99).

189

Η εξάρτηση από την κρίση εμπειρογνωμόνων σε συγκεκριμένα πεδία είναι κοινή σε όλους τους τομείς διαχείρισης των προγραμμάτων. Τα βασικά έγγραφα που προέκυπταν από τις αναλύσεις των εμπειρογνωμόνων υπόκειντο σε αναθεώρηση, κάτι που ήταν ωστόσο ανεπαρκές από πολλές απόψεις. Οι σχετικοί υπολογισμοί δεν επανεξετάζονταν από κανέναν εκτός της ομάδας διαχείρισης προγραμμάτων, οι εργασίες δεν ελέγχονταν και ο έλεγχος ποιότητας μειονεκτούσε λόγω έλλειψης τεκμηρίωσης (βλέπε σημεία 93 έως 96).

Σύσταση 4

Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει ότι υφίστανται οι κατάλληλες διαδικασίες της για την αναθεώρηση της διαχείρισης των προγραμμάτων και του περιεχομένου των εγγράφων των προγραμμάτων, λαμβάνοντας υπόψη τους διαθέσιμους πόρους. Η οριζόντια αναθεώρηση πρέπει να διενεργείται υπό μορφή αξιολόγησης του παραγόμενου έργου των ομάδων διαχείρισης των προγραμμάτων από ομοτίμους. Πρέπει να δίνεται ιδιαίτερη προσοχή σε οριζόντιες πτυχές, όπως η παρεμφερής μεταχείριση των χωρών, και να ενημερώνεται σχετικά η διοίκηση.

190

Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την παρακολούθηση της εφαρμογής των προγραμμάτων. Η κύρια αδυναμία στον τομέα αυτόν αφορά την παρακολούθηση της εφαρμογής των δημοσιονομικών μέτρων. Οι στόχοι κάθε προγράμματος για το έλλειμμα καθορίστηκαν με βάση το έλλειμμα του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών. Μολονότι αυτό διασφαλίζει την πλήρη συνέπεια με τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, σημαίνει επίσης ότι, όταν λαμβάνεται απόφαση για τη συνέχιση ενός προγράμματος, η διαβίβαση από την Επιτροπή πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με τη συμμόρφωση με τους στόχους για το έλλειμμα υπόκειται όχι μόνο στην αβεβαιότητα της μέτρησης αλλά και στην αβεβαιότητα της πρόβλεψης (βλέπε σημεία 100 έως 103).

Σύσταση 5

Για τους σκοπούς της παρακολούθησης του προϋπολογισμού, η Επιτροπή πρέπει να περιλάβει στα μνημόνια συνεννόησης μεταβλητές τις οποίες μπορεί να συγκεντρώσει με μικρή χρονική καθυστέρηση, όπως τριμηνιαίο στόχο ταμειακού υπολοίπου ή/και καθυστερούμενων οφειλών.

191

Ο τρόπος διαβίβασης πληροφοριακών στοιχείων ως προς τη συμμόρφωση με τους όρους δεν ήταν συστηματικός. Πολλοί διαφορετικοί όροι χρησιμοποιήθηκαν για να αποδώσουν τη μη συμμόρφωση με αποτέλεσμα να δημιουργηθεί σύγχυση. Για ορισμένους όρους δεν διαβιβάστηκαν πληροφοριακά στοιχεία. Κάποιοι όροι παρουσιάστηκαν ως εκπληρωθέντες ενώ στην πραγματικότητα αυτό δεν ίσχυε (βλέπε σημεία 104 έως 107). Μια αποτελεσματική εσωτερική αξιολόγηση (βλέπε σύσταση 4) θα μείωνε τον κίνδυνο αυτών των σφαλμάτων. Ωστόσο, εντοπίστηκαν και άλλες αδυναμίες στο πώς χρησιμοποιήθηκαν οι όροι. Δόσεις εκταμιεύθηκαν ακόμη κι αν η έγκαιρη συμμόρφωση διέφερε σημαντικά από χώρα σε χώρα (βλέπε σημείο 200). Τα προγράμματα περιλάμβαναν όρους που δεν ήταν σε θέση να εγγυηθούν την πραγματική υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων ή δεν ήταν πραγματικά σημαντικοί για την αντιμετώπιση της κρίσης και την αποπληρωμή των δανείων.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή πρέπει να αποσαφηνίσει τον ρόλο των όρων των προγραμμάτων:

α)Τα έγγραφα των προγραμμάτων πρέπει να προβάλλουν τη σχετική σπουδαιότητα των όρων ως προαπαιτούμενων για την εκταμίευση των δόσεων.

β)Οι όροι πρέπει να εστιάζονται στις μεταρρυθμίσεις με σημαντικό και βιώσιμο αντίκτυπο. Σε περίπτωση σύνδεσης της εκταμίευσης των δόσεων με την εφαρμογή των προπαρασκευαστικών μέτρων, το μνημόνιο συνεννόησης πρέπει να περιλαμβάνει όρους που να διασφαλίζουν την επακόλουθη έγκριση των μεταρρυθμίσεων.

γ)Οι όροι πρέπει να χρησιμοποιούνται με φειδώ και να συνδέονται ρητώς με τις μεταρρυθμίσεις που είναι απαραίτητες για την αντιμετώπιση της κρίσης ή την αποπληρωμή της βοήθειας. Οι ομάδες διαχείρισης των προγραμμάτων πρέπει να υποχρεούνται να αιτιολογούν την ανάγκη επιβολής κάθε όρου ανεξαιρέτως. Η επιλογή των όρων πρέπει να αποτελεί ζήτημα εσωτερικής αξιολόγησης.

δ)Οι όροι πρέπει να καθορίζονται κατά τρόπο που να επιτρέπει την ακριβή παρακολούθηση της συμμόρφωσης. Κατά τον καθορισμό των όρων, οι ομάδες διαχείρισης των προγραμμάτων πρέπει να αναζητούν στοιχεία που θα μπορούν να χρησιμοποιηθούν σε μεταγενέστερο στάδιο για την αποτίμηση των αποτελεσμάτων των μέτρων των προγραμμάτων.

192

Όλες οι ομάδες διαχείρισης των προγραμμάτων ανέπτυξαν εύρυθμη ανεπίσημη συνεργασία με το ΔΝΤ και την ΕΚΤ. Η έλλειψη επίσημων συμφωνιών συνεργασίας οφειλόταν στο χρονοδιάγραμμα που προβλεπόταν να είναι σύντομο, και ενδεχομένως στις προτιμήσεις των θεσμικών οργάνων (βλέπε σημεία 108 έως 114).

Σύσταση 7

Εφόσον η Επιτροπή πρέπει να συνεργαστεί με τους άλλους εταίρους των προγραμμάτων, οφείλει να μεριμνήσει για την επισημοποίηση της διοργανικής συνεργασίας. Στους όρους αναφοράς πρέπει να καθορίζονται μηχανισμοί ανταλλαγής πληροφοριών, χειρισμού των εμπιστευτικών πληροφοριών και επίλυσης των διχογνωμιών.

Δανειοληπτικές πράξεις

193

Η έκδοση ομολογιακών δανείων από την Επιτροπή στέφθηκε με επιτυχία, δεδομένου ότι όλες οι εκδόσεις ομολόγων προσέλκυσαν επαρκή ζήτηση από τις κεφαλαιαγορές και διατέθηκαν εξ ολοκλήρου. Η Επιτροπή προέβη εγκαίρως στην έκδοση ομολόγων. Το τελικό κόστος του χρέους αντιστοιχούσε στα επίπεδα των αγορών και των ομολόγων ανταγωνιστών. Από άποψη πραγματικής διαδικασίας, τα επίπεδα τιμολόγησης ήταν ορισμένες φορές υψηλότερα από το επίπεδο τιμολόγησης που είχαν αρχικά επισημάνει οι επικεφαλής τράπεζες (βλέπε σημεία 115 έως 122).

194

Εντοπίστηκαν κάποια κενά στη διαδικασία διαχείρισης του χρέους κατά τα πρώτα έτη. Οι παραλείψεις αυτές μπορούν να αποδοθούν εν μέρει στον περιορισμένο αριθμό υπαλλήλων της Επιτροπής που είχαν επιφορτιστεί με αυτή τη δραστηριότητα. Τα κενά δεν είχαν εξακριβώσιμο αντίκτυπο στο αποτέλεσμα του δανεισμού. Τα κενά, ως επί το πλείστον, διορθώθηκαν στις μεταγενέστερες εκδόσεις ομολόγων, ως εκ τούτου η σύσταση αφορά τις αδυναμίες που θεωρήθηκαν ότι εξακολουθούν να υπάρχουν κατά τη διάρκεια του ελέγχου (βλέπε σημεία 123 έως 136).

Σύσταση 8

Σε σχέση με τη διαδικασία διαχείρισης του χρέους, η Επιτροπή πρέπει:

α)να καταστήσει διαφανέστερο τον τρόπο κατανομής των εκδόσεων·

β)να τηρεί συστηματικά αρχεία όλων των βασικών συναλλαγών της που αφορούν την έκδοση ομολόγων με τις επικεφαλής τράπεζες·

γ)να επιμείνει στην ανάληψη δεσμεύσεων από τις επικεφαλής τράπεζες κατά τα στάδια προ έκδοσης και μετά την έκδοση· και

δ)να πραγματοποιεί ανά τακτά διαστήματα αναλύσεις των προοπτικών των αγορών προκειμένου να προσδιορίσει τα χαρακτηριστικά κάθε έκδοσης και να αποτιμήσει τη ρευστότητα της δευτερογενούς αγοράς.

Επιτεύγματα των προγραμμάτων

195

Η ανάλυση των επιτευγμάτων πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο περαιτέρω οικονομικής έρευνας προκειμένου να κατανοηθεί καλύτερα πώς οι χώρες αντιμετώπισαν την ανάγκη προσαρμογής και πώς ο αντίκτυπός της θα μπορούσε να κατανεμηθεί πιο ισόρροπα στο μέλλον.

Χρήση της χρηματοδοτικής συνδρομής

196

Στις πέντε χώρες, το συνολικό επίπεδο χρηματοδοτικών πόρων παρέμεινε εντός των προβλεπόμενων ορίων. Ωστόσο, υπήρξαν ορισμένες διαφορές στο επίπεδο στήριξης. Τα πρώτα προγράμματα και το ιρλανδικό πρόγραμμα περιλάμβαναν σημαντικό περιθώριο ασφαλείας, γεγονός που επέτρεψε στις ενδιαφερόμενες χώρες να αποπληρώσουν τα περισσότερο δαπανηρά δάνεια του ΔΝΤ πριν από την καθορισμένη προθεσμία τους, να μειώσουν τη χρηματοδότηση του προγράμματος ή την εξάρτηση από ιδίους πόρους ή να υπερβούν τους στόχους τους ως προς τα συναλλαγματικά αποθέματα (βλέπε σημεία 138 έως 139).

197

Αντίθετα, η Πορτογαλία αντιμετώπισε σημαντικά υψηλότερες χρηματοδοτικές απαιτήσεις από τις αρχικά προβλεπόμενες και η χρηματοδότηση ήταν περιορισμένη κατά τη διάρκεια του πορτογαλικού προγράμματος. Για την αντιμετώπιση των απαιτήσεών της, η Πορτογαλία χρειάστηκε να βασιστεί στη χρηματοδότηση από τις αγορές. Η χρηματοδοτική συνδρομή προς τη Ρουμανία ήταν επαρκής ώστε να καλύψει τις ανάγκες του ισοζυγίου πληρωμών της χώρας, εντούτοις η χρηματοδότηση του δημόσιου τομέα της Ρουμανίας αποδείχτηκε περισσότερο προβληματική (βλέπε σημεία 140 έως 143).

Δημοσιονομική προσαρμογή

198

Με ορισμένες εξαιρέσεις, οι αναθεωρημένοι στόχοι για το έλλειμμα επιτεύχθηκαν. Η πραγματική σύνθεση των μέτρων δημοσιονομικής εξυγίανσης αντιστοιχούσε γενικά στις αρχικές προβλέψεις, ωστόσο η διάβρωση των φορολογικών βάσεων εξουδετέρωσε την αύξηση των εσόδων ως αποτέλεσμα της λήψης σημαντικών νέων φορολογικών μέτρων το 2009 (βλέπε σημεία 144 έως 148).

199

Το διαρθρωτικό έλλειμμα όλων των χωρών βελτιώθηκε, εντούτοις ο ρυθμός διέφερε, κυρίως επειδή τα σημεία εκκίνησης ήταν διαφορετικά. Τα αποτελέσματα κάποιων μέτρων δημοσιονομικής εξυγίανσης δεν επέφεραν μόνιμα αποτελέσματα στο έλλειμμα, επειδή τα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν έκτακτα μέτρα για την επίτευξη των στόχων τους (βλέπε σημεία 149 έως 154).

Διαρθρωτικοί όροι

200

Ο βαθμός συμμόρφωσης των κρατών μελών με τις προθεσμίες που καθορίζονταν στα μνημόνια συνεννόησης διέφερε. Όταν η συμμόρφωση καθυστερούσε, αυτό οφειλόταν σε μεγάλο βαθμό σε λόγους πέραν του ελέγχου της Επιτροπής. Σε ορισμένες περιπτώσεις, το αρχικό χρονοδιάγραμμα ήταν υπερβολικά φιλόδοξο, δεδομένου του εύρους της μεταρρύθμισης. Αν και οι χώρες μπορεί να μην τηρούσαν την αρχική προθεσμία, συχνά συμμορφώνονταν έπειτα από κάποιο διάστημα (βλέπε σημεία 155 έως 157).

201

Οι σημαντικοί όροι ήταν εξίσου πιθανό να τηρηθούν εντός της αρχικής προθεσμίας με τους λιγότερο σημαντικούς. Κατά τη λήξη του προγράμματος, το επίπεδο συμμόρφωσης με περισσότερο σημαντικούς όρους έτεινε να είναι υψηλότερο, γεγονός που δείχνει ότι η έμφαση της Επιτροπής μετατοπίστηκε μερικώς προς τις πλέον αναγκαίες μεταρρυθμίσεις καθώς τα προγράμματα πλησίαζαν στο τέλος τους (βλέπε σημείο 158).

202

Οι όροι των προγραμμάτων οδήγησαν επιτυχώς στην εφαρμογή μεταρρυθμίσεων οι οποίες ως επί το πλείστον συνεχίστηκαν και μετά τη λήξη των προγραμμάτων, ενώ οι περιπτώσεις εγκατάλειψης των μεταρρυθμίσεων υπήρξαν σπάνιες κατά τον χρόνο του ελέγχου. Σημειώθηκαν απτές βελτιώσεις στις περιπτώσεις που τα προγράμματα στόχευαν σε μεταρρυθμίσεις σε συγκεκριμένους τομείς. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η ΕΕ συνέβαλε στην ενθάρρυνση νέων μεταρρυθμίσεων, ενώ σε άλλες τα προγράμματα στήριξης παρείχαν κίνητρο για την επιτάχυνση της εφαρμογής των υφιστάμενων εθνικών σχεδίων. Ωστόσο, η συμμόρφωση με μια σειρά όρων δεν απέφερε τα αναμενόμενα αποτελέσματα, λόγω των οποίων είχαν συμπεριληφθεί στο πρόγραμμα (βλέπε σημεία 159 έως 164).

Μακροοικονομικά επιτεύγματα

203

Πέρα από την ενοποίηση των δημοσιονομικών λογαριασμών και τη σταθεροποίηση του χρηματοπιστωτικού τομέα, στόχος των προγραμμάτων ήταν η αποκατάσταση του εξωτερικού ισοζυγίου μέσω της ενίσχυσης της οικονομικής ανταγωνιστικότητας. Σε τέσσερις από τις πέντε χώρες που αποτέλεσαν αντικείμενο ελέγχου, η προσαρμογή των λογαριασμών τρεχουσών συναλλαγών ήταν ταχύτερη από την αναμενόμενη. Το γεγονός αυτό μπορεί να αποδοθεί κυρίως στην απροσδόκητη βελτίωση του ισοζυγίου εισοδημάτων και, σε μικρότερο βαθμό, στην εξίσου απροσδόκητη βελτίωση του εμπορικού ισοζυγίου. Το επίπεδο των εισαγωγών ήταν χαμηλότερο από το αναμενόμενο, κυρίως λόγω της πτώσης του ΑΕγχΠ. Στις περιπτώσεις που το επίπεδο των εξαγωγών ήταν επίσης χαμηλότερο από το αναμενόμενο, εξωτερικοί παράγοντες (κυρίως η πτώση του ΑΕγχΠ των εμπορικών εταίρων) ήταν συχνά η αιτία (βλέπε σημεία 165 έως 172).

204

Η εσωτερική υποτίμηση ήταν βασικό στοιχείο της μακροοικονομικής στρατηγικής σε τρεις χώρες, όπου διαμορφώθηκε ένα σύνολο πολιτικών για την αποκατάσταση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας με έμφαση ιδίως στη μείωση του κόστους εργασίας. Στην πράξη, η αναπροσαρμογή των αποδοχών εφαρμόστηκε στους νεοπροσλαμβανόμενους κατά τη διάρκεια της ύφεσης, ωστόσο οι μισθοί των παλαιότερων εργαζομένων δεν μειώθηκαν σχεδόν καθόλου (βλέπε σημεία 173 έως 174).

Σύσταση 9

Η Επιτροπή πρέπει να κατανοήσει καλύτερα πώς προσαρμόστηκαν οι χώρες ούτως ώστε να μπορέσει να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στα διδάγματα που αντλήθηκαν από τα προγράμματα. Μεταξύ των ζητημάτων που θα μπορούσαν να διερευνηθούν περαιτέρω είναι:

α)ο αντίκτυπος των μέτρων για την ανάκτηση της ανταγωνιστικότητας, όπως η εσωτερική υποτίμηση·

β)ο κοινωνικός αντίκτυπος και η κατανομή του βάρους του προγράμματος προσαρμογής· και

γ)η αλληλουχία των μέτρων προσαρμογής.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IV, του οποίου προεδρεύει ο κ. Milan Martin CVIKL, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 11ης Νοεμβρίου 2015.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Λόγοι που αιτιολογούν την αίτηση συνδρομής

Κάθε κατάσταση κρίσης ταξινομήθηκε σύμφωνα με τις κατηγορίες που προτείνονται στην ακαδημαϊκή βιβλιογραφία¹.

Χώρα
Είδος κρίσης
Βασικοί λόγοι που αιτιολογούν την αίτηση συνδρομής

Ουγγαρία
Κρίση του ισοζυγίου πληρωμών
Η κατάρρευση της Lehman Brothers προκάλεσε την πτωτική στροφή του επενδυτικού κλίματος στις αρχές του Οκτωβρίου 2008. Αυτό οδήγησε στη μαζική πώληση κρατικών τίτλων, στην αποτυχημένη δημοπράτηση ομολόγων και στην απότομη υποτίμηση του νομίσματος. Η πίεση που ασκήθηκε στις αγορές συναλλάγματος προκάλεσε πιέσεις ρευστότητας στις τράπεζες, οι οποίες αντιμετώπισαν δυσκολίες ως προς τη μετακύλιση των συμφωνιών ανταλλαγής νομισμάτων.

Η Ουγγαρία υπέβαλε αίτηση χρηματοδοτικής συνδρομής λόγω της ανησυχίας ότι ο αυξανόμενος πανικός θα οδηγούσε σε αναταράξεις στους μηχανισμούς των αγορών σε βαθμό που θα προκαλούσαν την απότομη αποδιοργάνωση της εξωτερικής χρηματοδοτικής ικανότητας της Ουγγαρίας.

Πηγή: Αρχικά έγγραφα προγράμματος της Επιτροπής (2008), IMF Ex-post evaluation Hungary (2011).

Λετονία
Κρίση του ισοζυγίου πληρωμών Τραπεζική κρίση
Κατά τους τρεις μήνες πριν από την αίτηση συνδρομής, οι καταθέσεις σημείωσαν πτώση 10 %. Την πτώση προκάλεσαν οι μαζικές αναλήψεις από την τράπεζα Parex, η οποία αντιμετώπισε σοβαρά προβλήματα ρευστότητας αφού έχασε περισσότερο από το 1/4 των καταθέσεών της. Κατά την ίδια περίοδο, τα επίσημα διαθέσιμα μειώθηκαν κατά σχεδόν 20 %, δεδομένου ότι η Κεντρική Τράπεζα προέβη στη διάθεση ξένου νομίσματος για την προστασία της ισοτιμίας του νομίσματος. Τον Νοέμβριο, η κυβέρνηση αποφάσισε να παρέμβει και να εθνικοποιήσει την τράπεζα Parex. Τον Δεκέμβριο, η κυβέρνηση επέβαλε περιορισμούς στις αναλήψεις καταθέσεων από την Parex.

Σύμφωνα με τον [τότε] πρωθυπουργό, η Λετονία χρειαζόταν χρηματοδοτική βοήθεια για τρεις λόγους: για τη διαχείριση της τράπεζας Parex, τη χρηματοδότηση του ελλείμματος του προϋπολογισμού και τη σταθεροποίηση της χρηματοπιστωτικής αγοράς.

Οι αυξανόμενες ανησυχίες σχετικά με το χρηματοπιστωτικό σύστημα και το εξωτερικό χρέος της Λετονίας οδήγησαν στις κρίσεις του ισοζυγίου πληρωμών και των τραπεζών.

Πηγή: Latvia’s IMF Request (2009), Aslund, Anders και Valdis Dombrovskis (2011): «How Latvia Came Through The Financial Crisis», Peterson Institute for International Economics· Blanchard, Olivier· Mark Griffiths και Bertrand Gruss (2013): «Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis», Σχέδιο τελικής διάσκεψης προς παρουσίαση στο Brookings Panel on Economic Activity του φθινοπώρου 2013

Ρουμανία
Κρίση του ισοζυγίου πληρωμών
Η παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση που ξέσπασε το 2008 άσκησε σημαντική πίεση στις εγχώριες χρηματοπιστωτικές αγορές και στο τραπεζικό σύστημα. Η πρόσβαση στην εξωτερική χρηματοδότηση ήταν περιορισμένη, γεγονός που οδήγησε στην άνοδο των επιτοκίων. Η επιβράδυνση των ροών κεφαλαίων προκάλεσε την ευρεία υποτίμηση των συναλλαγματικών ισοτιμιών σε ποσοστό άνω του 15 %, επιδεινώνοντας την ποιότητα των στοιχείων ενεργητικού και οδηγώντας σε περαιτέρω εξασθένιση των τραπεζικών ισολογισμών.

Η Κεντρική Τράπεζα παρενέβη για τη σταθεροποίηση του ρουμανικού λέου. Η αξιοπιστία της πιστοληπτικής ικανότητας της Ρουμανίας υποβαθμίστηκε κάτω του επενδυτικού βαθμού, γεγονός που αύξησε τόσο τα ασφάλιστρα κινδύνου όσο και το κόστος δανεισμού. Οι αποδόσεις των κρατικών ομολόγων εκτοξεύθηκαν στο 9 %.

Σε αυτό το πλαίσιο ιδιαίτερα αυξημένης απροθυμίας ανάληψης κινδύνων, αυξημένων πιέσεων στη συναλλαγματική ισοτιμία και ολοένα και περισσότερο περιορισμένης πρόσβασης στην αγορά ομολόγων για δημόσιο δανεισμό, οι ρουμανικές αρχές υπέβαλαν αίτηση χρηματοδοτικής συνδρομής τον Μάρτιο του 2009.

Πηγή: ΔΝΤ: Romania: Request for Stand-By Arrangement (2009), IMF Ex-post evaluation Romania (2012), Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania, European Economy, Occasional Papers 156 (2013).

Ιρλανδία
Τραπεζική κρίση
Από το τέλος του 2007, η εμπιστοσύνη των επενδυτών στον τομέα ακινήτων στην Ιρλανδία εξανεμίστηκε εν μέσω ανησυχιών για υπερπροσφορά και φούσκα των τιμών. Κατά συνέπεια, η Ιρλανδία βρέθηκε αντιμέτωπη με δύο προβλήματα: την απότομη πτώση των κυκλικών εσόδων στον κατασκευαστικό τομέα και την ξαφνική εμφάνιση σημαντικών απωλειών στο εγχώριο τραπεζικό σύστημα.

Κατά την περίοδο 2008-2010, η Ιρλανδία είχε λάβει σημαντικά μέτρα για την ενίσχυση του τραπεζικού τομέα της. Παρείχε κρατικές εγγυήσεις του παθητικού των εγχώριων τραπεζών. Προέβη σε εισφορά κεφαλαίων που αντιστοιχούσε σε περισσότερο από το 20% του ΑΕγχΠ της στον τραπεζικό τομέα. Ο Εθνικός Φορέας Διαχείρισης Περιουσιακών Στοιχείων (National Asset Management Agency) εξαγόρασε τα επισφαλή στοιχεία του ενεργητικού των τραπεζών σε γη και ακίνητα.

Ωστόσο, οι υποχρεώσεις της κυβέρνησης προς τον χρηματοπιστωτικό τομέα εξώθησαν τα περιθώρια (spreads) των κρατικών ομολόγων σε πρωτοφανή στα χρονικά υψηλά επίπεδα και μείωσαν σημαντικά την πρόσβαση της χώρας στις αγορές.

Πηγή: Iρλανδία: Letter of Intent (2010), ΔΝΤ: Ireland: Request for an Extended Arrangement (2010), Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2011).

Πορτογαλία
Κρίση δημόσιου χρέους
Η περίοδος πριν από την υποβολή αίτησης χρηματοδοτικής συνδρομής χαρακτηριζόταν από δυσμενείς εξελίξεις στα δημόσια οικονομικά και από την επιδείνωση των οικονομικών προοπτικών. Κατά συνέπεια, η εμπιστοσύνη κλονίστηκε και οι αγορές άσκησαν όλο και μεγαλύτερη πίεση στο πορτογαλικό χρέος, προβλήματα που οξύνθηκαν από τις αρνητικές εξελίξεις στις αγορές κρατικών ομολόγων της ζώνης του ευρώ.

Καθώς η πρόσβαση στις αγορές έγινε δυσκολότερη, η κυβέρνηση άρχισε να καταφεύγει όλο και συχνότερα σε περισσότερο βραχυπρόθεσμες εκδόσεις τίτλων και άλλα είδη χρηματοδότησης (όπως ιδιωτικές τοποθετήσεις, κοινοπρακτικές εκδόσεις και σημαντική βραχυπρόθεσμη χρηματοδότηση από εγχώριες τράπεζες). Στις αρχές του Μαΐου 2011, τα πορτογαλικά δεκαετή περιθώρια (spreads) έναντι του Bund αυξήθηκαν σε 650 μονάδες βάσης.

Εν μέσω διαδοχικών υποβαθμίσεων των κρατικών ομολόγων της από τους οργανισμούς αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας, η Πορτογαλία κατέστη αδύνατο να αναχρηματοδοτηθεί με επιτόκια συμβατά με την μακροπρόθεσμη δημοσιονομική σταθερότητα.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή: The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy, Occasional Papers 79, (2011)· ΔΝΤ: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility (2011).

1Claessens και Κose (2013)· Laeven και Valencia (2012)· Kaminsky και Reinhart (1999).

Παράρτημα II

Οι χρηματοδοτικές διευκολύνσεις για τις πέντε χώρες

| Στήριξη του ισοζυγίου πληρωμών | Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης (EΜΧΣ) | Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας (EΤΧΣ)
Θεσμική μορφή | Μηχανισμός της ΕΕ | Μηχανισμός της ΕΕ | Ιδιωτική εταιρεία που ανήκει σε χώρες της ζώνης του ευρώ
Κεφαλαιακή διάρθρωση | Εγγυημένη από τον προϋπολογισμό της ΕΕ | Εγγυημένη από τον προϋπολογισμό της ΕΕ | Εγγυήσεις από χώρες της ζώνης του ευρώ
Δανειοδοτική ικανότητα σε ευρώ | 50 δισεκατομμύρια ευρώ | 60 δισεκατομμύρια ευρώ | 440 δισεκατομμύρια ευρώ
Μέσα | Δάνεια, πιστωτικές διευκολύνσεις | Δάνεια, πιστωτικές διευκολύνσεις | Δάνεια, αγορές ομολόγων στις πρωτογενείς και δευτερογενείς αγορές
Διάρκεια | Μόνιμος μηχανισμός | Προσωρινός μηχανισμός | Προσωρινός μηχανισμός
Βασικοί φορείς λήψης αποφάσεων | Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία, ψηφίζει επί πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής | Διοικητικό συμβούλιο του ΕΤΧΣ (ήτοι μέλη της Ευρωομάδας)
Νομική βάση χρηματοδότησης | Άρθρο 143 της ΣΛΕΕ | Άρθρο 122 της ΣΛΕΕ | Διακυβερνητική απόφαση

Πηγή: ΕΕΣ.

Ο πίνακας δεν περιλαμβάνει τις άλλες δύο διευκολύνσεις - τα διακυβερνητικά δάνεια προς την Ελλάδα και τον Μηχανισμό Ευρωπαϊκής Σταθεροποίησης —που θεσπίστηκαν για την παροχή χρηματοδοτικής συνδρομής στις χώρες της ζώνης του ευρώ.

Παράρτημα III

Μεθοδολογία του ελέγχου

Καθορισμός των κριτηρίων ελέγχου

1.Οι ορθές πρακτικές διαχείρισης και τα κριτήρια αξιολόγησης προήλθαν από τις αξιολογήσεις των προγραμμάτων του ΔΝΤ, τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις ως προς τη στήριξη του ισοζυγίου πληρωμών τρίτων χωρών από την ΕΕ, τις προηγούμενες εκθέσεις του Συνεδρίου σχετικά με τη μακροοικονομική συνδρομή, τις κατευθυντήριες οδηγίες και άλλες δημοσιεύσεις ανεξάρτητων ιδρυμάτων και ομάδων προβληματισμού, καθώς και από ακαδημαϊκές έρευνες. Ο πίνακας 1 περιλαμβάνει τα σημαντικότερα έγγραφα αναφοράς.

Πίνακας 1 — Κύριες πηγές των κριτηρίων ελέγχου

ΔΝΤ και Γραφείο Ανεξάρτητης Αξιολόγησης του ΔΝΤ

IMF Conditionality guidelines: IMF Guidelines on Conditionality (2002)· Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006)· 2011 Review of Conditionality (2012)

Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)

Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)

Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)

Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)

Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, IMF, 2011

Ευρωπαϊκή Επιτροπή

Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (2007)

Τελική έκθεση: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008) (2009)

Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (2010)

Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (2010)

Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

Ειδική έκθεση αριθ. 5/2001: Ανταλλαγματικά κεφάλαια της στήριξης διαρθρωτικής προσαρμογής που διατίθενται για ενισχύσεις του προϋπολογισμού (έβδομο και όγδοο ΕΤΑ)

Ειδική έκθεση αριθ. 2/2005: Δημοσιονομικές ενισχύσεις του ΕΤΑ στις χώρες ΑΚΕ: διαχείριση από την Επιτροπή του σκέλους «μεταρρύθμιση των δημόσιων οικονομικών»

Ειδική έκθεση αριθ. 11/2010: Διαχείριση της γενικής δημοσιονομικής στήριξης από την Επιτροπή στις χώρες ΑΚΕ, καθώς και στις χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας

2.Για τον καθορισμό των βέλτιστων πρακτικών στον τομέα της διαχείρισης του δημόσιου χρέους, των επενδυτικών σχέσεων και της διαφάνειας της έκδοσης ομολογιακών δανείων, χρησιμοποιήσαμε τις σχετικές εργασίες και κατευθυντήριες οδηγίες από τους ακόλουθους οργανισμούς:

α)ΔΝΤ και Παγκόσμια Τράπεζα, ιδίως τις διάφορες μορφές των κατευθυντήριων οδηγιών για τη διαχείριση του δημόσιου χρέους (2001, 2003, 2007 και 2014) και τη χρήση των κοινοπρακτικών εκδόσεων (2010 και 2013)·

β)Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης, ιδίως τη διακρατική ανάλυση των διαδικασιών έκδοσης ομολογιακών δανείων των κυβερνήσεων (2009)·

γ)Τράπεζα Διεθνών Διακανονισμών· και

δ)Ενώσεις του ιδιωτικού τομέα, όπως η Διεθνής Ένωση Κεφαλαιαγορών (International Capital Market Association), η Ένωση Χρηματοπιστωτικών Αγορών της Ευρώπης (Association for Financial Markets in Europe) και το Ινστιτούτο Διεθνών Οικονομικών (Institute of International Finance).

Ανάλυση των διαρθρωτικών όρων

3.Η ανάλυση των διαρθρωτικών όρων βασίστηκε σε δείγμα (βλέπε πίνακα 2). Οι τομείς επιλέχτηκαν μετά την αξιολόγηση της σχετικής σπουδαιότητάς τους για κάθε πρόγραμμα.

Πίνακας 2 — Επισκόπηση των δειγμάτων

Ουγγαρία
Λετονία
Ρουμανία
Ιρλανδία
Πορτογαλία

Αριθμός αναλυθέντων όρων
44
56
67
59
135

Κάλυψη κατά προσέγγιση (εκτίμηση κατόπιν αναγωγής από το δείγμα)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Θεματική κάλυψη

Διαχείριση δημοσίων οικονομικών (π.χ. δημοσιονομική ευθύνη, δημόσιες συμβάσεις)
x
x
x
x
x

Μεταρρύθμιση του δημόσιου τομέα ή/και συνολικό μισθολογικό κόστος
x
x
x

x

Συντάξεις
x
x
x
x

Διαρθρωτικά Ταμεία
x
x
x

Κρατικές επιχειρήσεις, ιδιωτικοποιήσεις, συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα

x
x

x

Επιχειρηματικό περιβάλλον

x
x

Αγορά εργασίας (διαμόρφωση μισθών, ενεργές πολιτικές της αγοράς εργασίας, παροχές ανεργίας)
x

x
x
x

Χρηματοπιστωτικός τομέας (λόγοι κεφαλαίου/υποχρεώσεων, τραπεζική εποπτεία)
x

x
x

173 % των όρων αντιστοιχεί σε όλους τους διαρθρωτικούς όρους. Το υπόλοιπο 27 % αντιστοιχούσε μόνο σε δημοσιονομικούς όρους.

Πηγή: ΕΕΣ.

4.Οι παρεμφερείς όροι στις διάφορες εκδόσεις των μνημονίων συνεννόησης ομαδοποιήθηκαν προκειμένου να αποφευχθούν οι άσκοπες επαναλήψεις. Το μερίδιο των ομαδοποιημένων όρων στον αριθμό των όρων στα διάφορα μνημόνια συνεννόησης χρησιμοποιήθηκε για τη μέτρηση της διατήρησης των όρων.

5.Οι ομαδοποιημένοι όροι ταξινομήθηκαν σε τρεις κατηγορίες διαρθρωτικού περιεχόμενου:

i)Χαμηλό διαρθρωτικό περιεχόμενο: αυτή η κατηγορία καλύπτει τους όρους που δεν αναμενόταν να επιφέρουν αυτοί καθ’ εαυτοί σημαντικές οικονομικές μεταβολές. Ωστόσο, αυτοί οι όροι μπορούν να χρησιμεύσουν ως προπαρασκευαστικά βήματα προς σημαντικότερες μεταρρυθμίσεις. Στα σχετικά παραδείγματα περιλαμβάνονται: i) ειδικές δραστηριότητες διαπίστωσης όπως μεμονωμένη αξιολόγηση· ii) προπαρασκευή και δημοσίευση σχεδίων ή στρατηγικών· και iii) συνέχιση δεδομένης δραστηριότητας.

ii)Μέσο διαρθρωτικό περιεχόμενο: η κατηγορία αυτή καλύπτει τους όρους που μπορούν ενδεχομένως να έχουν άμεση σημαντική επίδραση στη συμπεριφορά κάποιας ομάδας οικονομικών φορέων (π.χ. δημόσιοι υπάλληλοι, επιχειρήσεις, καταναλωτές, υπάλληλοι και κάτοχοι αδειών). Ωστόσο, προκειμένου η επίδραση αυτή να έχει διάρκεια, απαιτούνται συμπληρωματικά μέτρα παρακολούθησης. Αυτή η κατηγορία περιλαμβάνει τέσσερα είδη όρων. Πρώτον: όρους που απαιτούν εκ μέρους του εκτελεστικού σκέλους της κυβέρνησης τη λήψη μέτρων που ενδέχεται να έχουν άμεσο αντίκτυπο. Οι όροι αυτοί μπορούν να έχουν ακόμη και εξαιρετικά σημαντικές μακροοικονομικές επιδράσεις (για παράδειγμα, εάν η κυβέρνηση αποφασίσει να μειώσει τους κατώτατους μισθούς), ωστόσο τέτοιοι όροι εύκολα αντιστρέφονται. Δεύτερον: όρους που απαιτούν από την κυβέρνηση να πραγματοποιεί επανειλημμένως κάποια δραστηριότητα (π.χ. τακτική δημοσιονομική παρακολούθηση). Τρίτον: όρους που απαιτούν την εφαρμογή διαφόρων διοικητικών μέτρων, όπως αναδιοργάνωση στο πλαίσιο της κεντρικής κυβέρνησης, ή μέτρων που οδηγούν στην εφαρμογή της ισχύουσας νομοθεσίας. Τέταρτον: όλες τις έκτακτες δράσεις.

iii)Υψηλό διαρθρωτικό περιεχόμενο: αυτή η κατηγορία καλύπτει τους όρους που αναμένεται να επιφέρουν αυτοί καθ’ εαυτοί μακροχρόνιες μεταβολές στην οικονομία. Οι όροι αυτοί μπορούν να έχουν ευρύτατες και σημαντικότατες επιδράσεις, οι οποίες όμως μπορούν επίσης να επικεντρωθούν σε λίγους οικονομικούς φορείς. Χαρακτηριστικοί όροι αυτής της κατηγορίας απαιτούν νομοθετικές τροποποιήσεις από το εθνικό κοινοβούλιο. Αυτή η κατηγορία περιλαμβάνει επίσης σημαντικές μεταβολές στο θεσμικό περιβάλλον, όπως ίδρυση δημοσιονομικού συμβουλίου ή αναδιοργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης, και τις ιδιωτικοποιήσεις¹.

6.Η συμμόρφωση αποτιμήθηκε με βάση την αρχική προθεσμία και την κατάσταση υλοποίησης κατά τον χρόνο του ελέγχου. Η αποτίμηση συνήθως βασιζόταν στις διαθέσιμες εκθέσεις παρακολούθησης. Τα ακόλουθα είδη όρων δεν ελήφθησαν υπόψη στην ανάλυση της συμμόρφωσης:

i)ασαφείς όροι — όπως όροι που δεν καθιστούσαν δυνατή τη δέουσα ταξινόμηση κατά διαρθρωτικό περιεχόμενο·

ii)μόνιμοι όροι — όπως όροι που απαιτούν την εκτέλεση ορισμένων δραστηριοτήτων σε κάθε τρίμηνο· και

iii)όροι χωρίς σαφείς προθεσμίες.

7.Προκειμένου να ληφθούν υπόψη περιπτώσεις ανέφικτης κατάστασης συμμόρφωσης, όλες οι στατιστικές δοκιμές πραγματοποιούνταν τουλάχιστον δύο φορές: i) βάσει των καταχωρημένων στοιχείων χωρίς τα οποία δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί κατάσταση συμμόρφωσης· και ii) βάσει όλων των καταχωρημένων στοιχείων με μη διαθέσιμες τιμές που αντιμετωπίζονταν ως ενδεικτικά μη συμμόρφωσης.

Κόστος του χρέους

8.Όσον αφορά την τιμολόγηση των δανείων, τα επιτόκια ανταλλαγής περιουσιακών στοιχείων χρησιμοποιήθηκαν ως δείκτης του τι θεωρούσαν οι αγορές ως ισχύουσα απόδοση μηδενικού κινδύνου συγκεκριμένης ληκτότητας κατά τον χρόνο της έκδοσης. Ο μέσος όρος των επιτοκίων ανταλλαγής προσφοράς και ζήτησης (ήτοι επίπεδο mid-swap) χρησιμοποιήθηκε ως ορόσημο για την απόδοση δανείου που πέτυχαν η ΕΕ και οι ομότιμοι εκδότες². Τα στοιχεία παρασχέθηκαν από τη Bloomberg και, όπου δεν ήταν διαθέσιμα, υπολογίστηκαν ως η διαφορά μεταξύ της απόδοσης δανείου και του επιπέδου mid-swap κατά την ημερομηνία της ανακοίνωσης.

1Μέτρα εθνικοποίησης ή τραπεζικής στήριξης δεν περιλαμβάνονται στην κατηγορία αυτή.

2Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Απάντηση της Επιτροπής

Σύνοψη

I

Η Επιτροπή χαιρετίζει τον εν λόγω έλεγχο του ΕΕΣ για τις επιδόσεις των προγραμμάτων που ενισχύονται από τη χρηματοδοτική συνδρομή του μηχανισμού στήριξης του ισοζυγίου πληρωμών (ΙΠ) και του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης (ΕΜΧΣ). Τα προγράμματα αυτά έχουν επιτύχει τους βασικούς οικονομικούς στόχους τους, που ήταν η επάνοδος των χωρών στις χρηματοπιστωτικές αγορές, η επίτευξη βιώσιμων δημόσιων οικονομικών και η επάνοδος στην ανάπτυξη που οδηγεί στη μείωση της ανεργίας.

Ο αντίκτυπος και η εξέλιξη της κρίσης ήταν πρωτοφανείς, τόσο στην Ευρώπη όσο και σε παγκόσμιο επίπεδο. Η πρόβλεψη εκ των προτέρων όλων των συνεπειών της ταχείας εκδήλωσης ανισορροπιών ήταν πολύ δύσκολη. Σε τέτοιες συνθήκες κρίσης, οι τυποποιημένες λειτουργίες οικονομικές αντίδρασης δεν έχουν την ικανότητα να περιγράψουν επαρκώς τις αλληλοσυσχετίσεις μεταξύ διαφόρων οικονομικών μεταβλητών. Η Επιτροπή και η ΕΕ έπρεπε να ενεργήσουν με ταχύτητα για να αντιμετωπίσουν την πολύ μεγάλη αβεβαιότητα και τους συστημικούς κινδύνους δημόσιου χρέους και ρευστότητας που απειλούσαν τη σταθερότητα ολόκληρου του χρηματοπιστωτικού συστήματος και τη φερεγγυότητα των κρατικών τίτλων.

Κατά την εκδήλωση της κρίσης, υπήρχε ήδη ένα πολυμερές πλαίσιο εποπτείας, το οποίο όμως δεν ήταν απολύτως επαρκές. Μολονότι η Επιτροπή διέθετε περιορισμένη εμπειρία στο είδος και την κλίμακα της απαιτούμενης παρέμβασης, ανέπτυξε γρήγορα μια εργαλειοθήκη για την επίλυση της κρίσης. Τα προγράμματα χρηματοδοτικής στήριξης του ισοζυγίου πληρωμών (ΙΠ) για τα κράτη μέλη της ΕΕ τέθηκαν σε εφαρμογή επειγόντως και σε δύσκολες συνθήκες. Τα προγράμματα του ΕΜΧΣ αντιμετώπισαν την ίδια κατάσταση έκτακτης ανάγκης λόγω του αυξημένου κινδύνου εξάπλωσης και σε άλλες χώρες της ζώνης του ευρώ και της πρόσθετης δυσκολίας να χρηματοδοτηθούν από χρηματοδοτικά μέσα που μόλις είχαν συσταθεί. Η Επιτροπή βρέθηκε αντιμέτωπη με σοβαρούς περιορισμούς όσον αφορά τους ανθρώπινους πόρους και με μια επίπονη διαδικασία εκμάθησης. Τα προγράμματα ήταν πολύπλοκα μέσα που αντιμετώπιζαν πρωτοφανείς καταστάσεις κρίσης.

Η συμβολή των δικαιούχων χωρών στον σχεδιασμό και την εξέλιξη των προγραμμάτων είχε καθοριστική σημασία. Δεν αντικατοπτρίζει μόνο τις διαφορετικές καταστάσεις που επικρατούν σε αυτές, αλλά και διαφορετικές πολιτικές προτιμήσεις, και είναι ο σημαντικότερος παράγοντας για να διασφαλιστεί ότι διατηρούν την ιδία ευθύνη του προγράμματος μεταρρυθμίσεων. Χωρίς ιδία ευθύνη, η πιθανότητα επιτυχίας ενός προγράμματος μειώνεται σημαντικά.

Κατά τη σύγκριση των προγραμμάτων, πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη οι διαφορετικές συνθήκες που επικρατούν στις δικαιούχες χώρες, οι πολιτικοί, διοικητικοί και θεσμικοί περιορισμοί, καθώς και η εξέλιξή τους με την πάροδο του χρόνου. Οι χώρες μπορεί να έχουν διαρθρωτικές αδυναμίες που φαινομενικά είναι παρόμοιες, αλλά, παρ’ όλα αυτά, αντιμετωπίζονται καλύτερα με διαφορετικές δέσμες πολιτικών. Η ευελιξία για την εξειδίκευση και την προσαρμογή των προγραμμάτων στις ανάγκες και τους περιορισμούς κάθε χώρας έχει ζωτική σημασία για την επιτυχία τους. Η ποιότητα ενός προγράμματος δεν μπορεί να αξιολογηθεί βάσει συγκριτικής αξιολόγησης του αριθμού των διαρθρωτικών όρων.

Η Επιτροπή έχει ήδη σημειώσει σημαντική πρόοδο κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων που εξετάζονται στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου και μετά τη λήξη τους. Αυτό περιλαμβάνει την κινητοποίηση πρόσθετων ανθρώπινων και χρηματοδοτικών πόρων, καθώς και την ενίσχυση της οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ και των μηχανισμών χρηματοδοτικής συνδρομής. Η Επιτροπή προτίθεται να αξιοποιήσει αυτές τις αλλαγές και να επιφέρει περαιτέρω βελτιώσεις, όπως αναφέρεται στην απάντησή της στις συστάσεις του ελέγχου.

III

Ένα καθιερωμένο πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας υπήρχε ήδη την περίοδο πριν από την κρίση. Το μέγεθος και η φύση της παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης του 2007-2008 ήταν άνευ προηγουμένου. Αυτό συνέβαλε καθοριστικά στην απότομη και ανεξέλεγκτη εκδήλωση ανισορροπιών σε διάφορες χώρες της ΕΕ.

Η κρίση κατέδειξε ότι το πλαίσιο εποπτείας πριν από την κρίση δεν ήταν απολύτως κατάλληλο για τον εντοπισμό των κινδύνων όσον αφορά τις υποκείμενες δημοσιονομικές θέσεις σε μια εποχή πρωτοφανούς οικονομικής κρίσης. Κατέδειξε επίσης την εξάπλωση των δευτερογενών επιπτώσεων μεταξύ των χωρών και την ανάγκη να υιοθετηθεί ευρύτερη προσέγγιση της εποπτείας του τραπεζικού τομέα και ένα ευρύτερο μακροοικονομικό πλαίσιο. Η αντίδραση των χρηματοπιστωτικών αγορών, που αποτέλεσε κρίσιμο παράγοντα για την επιτάχυνση της κρίσης, ήταν, ωστόσο, ένα νέο στοιχείο και εξαιρετικά δύσκολο να προβλεφθεί. Όταν οι χώρες υπέβαλαν αίτηση συνδρομής, υπήρχε ήδη στο παρασκήνιο παρακολούθηση της επιδεινούμενης κατάστασης και η Επιτροπή ήταν σε στενή επαφή με τις εθνικές αρχές. Εναπόκειται στο δικαιούχο κράτος μέλος, και όχι στην Επιτροπή, να υποβάλει αίτηση για πρόγραμμα χρηματοδοτικής συνδρομής. Επίσης, υπό κανονικές συνθήκες εποπτείας, ο ρόλος της Επιτροπής είναι πιο περιορισμένος όσον αφορά την παρακολούθηση των εθνικών αποφάσεων οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής και την παροχή συστάσεων πολιτικής απ’ ό,τι σε συνθήκες προγράμματος.

Η αντίδραση στην κρίση ήταν άμεση και καθολική. Περιλάμβανε την περαιτέρω ενδυνάμωση της συνολικής οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ με ένα ολοκληρωμένο σύστημα ευρωπαϊκών χρηματοπιστωτικών εποπτικών αρχών (ΕΣΣΚ, ΕΑΤ, ΕΑΚΑΑ, ΕΑΑΕΣ) και το ρυθμιστικό πλαίσιο για τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (δηλ. την Τραπεζική Ένωση). Θεσπίστηκαν επίσης η δέσμη οικονομικής διακυβέρνησης (εξάπτυχο) και η δεύτερη δέσμη οικονομικής διακυβέρνησης (δίπτυχο) για την αντιμετώπιση των αδυναμιών της εποπτείας που έφερε στο φως η κρίση. Πιο συγκεκριμένα, το εξάπτυχο περιλάμβανε τη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών, καθιστώντας την παρακολούθηση των μακροοικονομικών και δημοσιονομικών ανισορροπιών κεντρικό στοιχείο της οικονομικής εποπτείας της ΕΕ.

Το γεγονός ότι οι ενέργειες της Επιτροπής δεν είναι αποσπασματικές, αλλά εντάσσονται σε ένα σύνθετο πλαίσιο θεσμικών ρυθμίσεων, δεν λαμβάνεται δεόντως υπόψη στην αξιολόγηση των επιδόσεων της Επιτροπής. Υποτιμάται ο ρόλος του ΔΝΤ και, όσον αφορά τις χώρες της ζώνης του ευρώ, της ΕΚΤ κατά την προετοιμασία και την παρακολούθηση των προγραμμάτων. Ούτε δίνεται η δέουσα βαρύτητα στον ρόλο του Συμβουλίου ως του κύριου οργάνου λήψης αποφάσεων.

IV

Τα μακροοικονομικά και δημοσιονομικά αποτελέσματα για το 2008 ήταν, σε γενικές γραμμές, πολύ διαφορετικά σε σχέση με τις αρχικές προβολές στις προβλέψεις πάρα πολλών οργάνων, συμπεριλαμβανομένης της Επιτροπής. Αυτό συνδέεται με την απότομη εκδήλωση ανισορροπιών και τον πρωτοφανή χαρακτήρα της κρίσης, που σήμερα κατά γενική παραδοχή ήταν γεγονός με μικρή πιθανότητα επέλευσης, δηλ. ένα εξαιρετικά απίθανο αποτέλεσμα κατά την κατανομή των πιθανών αποτελεσμάτων. Επιπλέον, οι προβλέψεις βασίζονται πάντοτε στα στοιχεία που είναι διαθέσιμα σε μια δεδομένη χρονική στιγμή και, ως εκ τούτου, μεταγενέστερες εξελίξεις και αναθεωρήσεις των δεδομένων, όπως είναι φυσικό, μεταβάλλουν την κατάσταση και τις προοπτικές.

Πρέπει να αναγνωριστεί ότι η κατάρτιση προβλέψεων δεν είναι θετική επιστήμη. Οι προβλέψεις της Επιτροπής έχουν καλό ιστορικό ακρίβειας.

Το πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ πριν από την κρίση εστιαζόταν κατά κύριο λόγο στη δημοσιονομική πολιτική, αφήνοντας την παρακολούθηση των δημοσιονομικών κινδύνων κατά κύριο λόγο στις κεντρικές τράπεζες και τις εθνικές εποπτικές αρχές. Η έλλειψη ενός ολοκληρωμένου ευρωπαϊκού εποπτικού και ρυθμιστικού πλαισίου για τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα είχε ως αποτέλεσμα τη μη συστηματική επισήμανση των βασικών κινδύνων. Έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος στην αντιμετώπιση αυτών των ελλείψεων σε επίπεδο θεσμών και διακυβέρνησης μετά την κρίση. Το εποπτικό πλαίσιο έχει αναδιοργανωθεί και έχει καθιερωθεί στενότερη επικοινωνία μεταξύ της Επιτροπής και του νεοσύστατου Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Συστημικού Κινδύνου (ΕΣΣΚ) και των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών (ΕΕΑ).

Ωστόσο, το γεγονός ότι, λόγω του πρωτοφανούς χαρακτήρα και του μεγέθους της χρηματοπιστωτικής κρίσης, οι κυβερνήσεις έλαβαν μέτρα για τη στήριξη του χρηματοπιστωτικού τομέα, που σε ορισμένες περιπτώσεις είχαν σημαντικό αντίκτυπο στα δημόσια οικονομικά, δεν θα μπορούσε να είχε προβλεφθεί εύκολα εκ των προτέρων.

V

Το πλαίσιο μακροοικονομικής εποπτείας είναι μια συμπληρωματική διαδικασία που δεν αποτελεί μέρος του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ). Το ΣΣΑ συνίσταται σε ένα σύνολο νομικών και πολιτικών πράξεων που σχετίζονται με τη δημοσιονομική εποπτεία. Όταν εκδηλώθηκε η κρίση, το ΣΣΑ εφαρμοζόταν επί δέκα έτη και μόλις είχε αναθεωρηθεί το 2005, με σκοπό να ενισχυθεί ο υποκείμενος δημοσιονομικός προσανατολισμός. Η Επιτροπή έχει δεσμευθεί να αντλεί συμπεράσματα από τις αδυναμίες που αναδείχτηκαν και προέβη σε περαιτέρω αναθεωρήσεις του το 2011, το 2013 και το 2014.

Η συσχέτιση του ΣΣΑ με την ετοιμότητα της Επιτροπής να διαχειρίζεται προγράμματα δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι τόσο οι μεταρρυθμίσεις του ΣΣΑ όσο και η εισαγωγή της μακροοικονομικής εποπτείας αποσκοπούσαν στην αντιμετώπιση των ελλείψεων στους μηχανισμούς εποπτείας. Αυτό επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό ανισορροπιών, ώστε να ληφθούν οι αναγκαίες πολιτικές αποφάσεις για την καλύτερη προετοιμασία των χωρών για την αντιμετώπιση μιας κρίσης. Η διαχείριση της χρηματοδοτικής συνδρομής είναι κάτι διαφορετικό από τον εντοπισμό των κινδύνων.

VIII

Η έκθεση ορθά επισημαίνει τη χρήση διαφόρων λογιστικών φύλλων και των αρχικών προβλημάτων με την τεκμηρίωση. Τα εργαλεία πρόγνωσης της Επιτροπής δεν είναι περισσότερο πολύπλοκα απ’ ό,τι χρειάζεται.

Η κατάρτιση προβλέψεων για μια οικονομία δεν είναι διαδικασία που μπορεί να γίνει με μια απλή εφαρμογή. Οι προβλέψεις της Επιτροπής πρέπει να καλύπτουν ένα μεγάλο σύνολο μεταβλητών. Αυτό οδηγεί κατ’ ανάγκη σε ένα μεγάλο και μάλλον πολύπλοκο σύνολο δεδομένων που οι αρμόδιοι ανά χώρα υπάλληλοι πρέπει να χειρίζονται κατά την κατάρτιση προβλέψεων. Για τη χρήση των λογιστικών φύλλων απαιτούνται ειδικές γνώσεις και επαγγελματική κρίση. Η μέθοδος προβλέψεων της Επιτροπής είναι σύμφωνη με την πρακτική άλλων οργανισμών που ασχολούνται με οικονομικές προβλέψεις.

Η Επιτροπή διαφωνεί με τη δήλωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τη δυσκολία αξιολόγησης των υποθέσεων στις προβλέψεις. Οι υποθέσεις στις οποίες βασίζονται οι προβλέψεις περιγράφονται στο έγγραφο θέσεων που εκπονείται κατά την έναρξη κάθε γύρου προβλέψεων. Οι υποθέσεις αυτές στη συνέχεια επικαιροποιούνται πριν από κάθε επόμενη αποθήκευση προβλέψεων και δημοσιεύονται σε κάθε πρόβλεψη. Σε πολλές συνεδριάσεις κατά την προετοιμασία των τακτικών προβλέψεων της Επιτροπής συνευρίσκονται αρμόδιοι ανά χώρα υπάλληλοι, εμπειρογνώμονες από τις οριζόντιες μονάδες και ανώτερα διοικητικά στελέχη. Η συζήτηση σχετικά με τις υποθέσεις στις οποίες βασίζονται οι προβλέψεις είναι ένα βασικό στοιχείο των εν λόγω συνεδριάσεων. Επιπλέον, οι οριζόντιες μονάδες ελέγχουν συστηματικά τη μαθηματική και οικονομική συνοχή των προβλέψεων που καταρτίζουν οι αρμόδιες ανά χώρα ομάδες.

Ειδικότερα, η Επιτροπή έχει εξηγήσει διεξοδικά τον τρόπο με τον οποίο αξιολογεί τους δημοσιονομικούς πολλαπλασιαστές στους οποίους βασίζονται οι προβλέψεις (ενδεικτικά, βλ. το πλαίσιο I.5 στη σελίδα 41 των φθινοπωρινών προβλέψεων του 2012). Το 2013, η ΓΔ ECFIN διενήργησε έλεγχο για να αξιολογήσει τον έμμεσο δημοσιονομικό πολλαπλασιαστή. Οι πολλαπλασιαστές βρίσκονται εντός του φάσματος που εντοπίστηκε στην εμπειρική και θεωρητική βιβλιογραφία.

IX

Η Επιτροπή θα ήθελε να υπογραμμίσει τη σημασία της σωστής διάκρισης ανάμεσα στην παροχή των πληροφοριών που είναι αναγκαίες για την τεκμηριωμένη λήψη αποφάσεων εκείνη τη χρονική στιγμή και στη δυνατότητα ανάκτησης πλήρων αρχείων σε μεταγενέστερη ημερομηνία.

Κατά την αρχική φάση των προγραμμάτων, η Επιτροπή λειτουργούσε υπό ασφυκτική πίεση χρόνου και έπρεπε να τεθούν σε εφαρμογή ορθές και αποτελεσματικές διαδικασίες διαχείρισης της κρίσης. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπήρχαν αδυναμίες στη διαχείριση εγγράφων κατά το πρώτο στάδιο των προγραμμάτων και ότι υπήρχε μια διαδικασία «μάθησης μέσα από την πράξη».

Η Επιτροπή διέθεσε στο Ελεγκτικό Συνέδριο σημαντικό όγκο πληροφοριών, συμπεριλαμβανομένων των λογιστικών φύλλων, σχετικά με τα στοιχεία και τις υποθέσεις στις οποίες βασίζονταν οι αρχικοί υπολογισμοί του χρηματοδοτικού κενού. Παρασχέθηκαν έγγραφα αναφοράς για όλες τις χώρες που υπάγονται σε πρόγραμμα.

Χ

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με τον ισχυρισμό ότι τα έγγραφα των πρόσφατων προγραμμάτων στερούνταν βασικών πληροφοριών. Τα έγγραφα των προγραμμάτων για την Πορτογαλία και την Ιρλανδία ήταν πολύ διεξοδικά.

XI

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί ότι όροι των μνημονίων συνεννόησης (ΜΣ) δεν επικεντρώνονταν στους γενικούς όρους οικονομικής πολιτικής που είχαν καθοριστεί από το Συμβούλιο.

Οι καθορισθέντες από το Συμβούλιο γενικοί όροι οικονομικής πολιτικής έχουν «γενικό» χαρακτήρα και δεν αποσκοπούν στην παροχή πλήρους καταλόγου των όρων. Η επίτευξή τους, ιδίως όσον αφορά τα διαρθρωτικά θέματα, συχνά απαιτεί ένα ευρύ φάσμα μέτρων στο ΜΣ για την ενίσχυση της υποκείμενης θέσης μιας οικονομίας.

Επιπλέον, τα μνημόνια συνεννόησης είναι το αποτέλεσμα διαπραγματεύσεων με τις πολιτικές αρχές του οικείου κράτους μέλους, η συμβολή των οποίων είναι καθοριστική για την επιτυχία του προγράμματος.

Διαφορετικές προσεγγίσεις

Η Επιτροπή πιστεύει ότι κάθε πρόγραμμα έπρεπε να αντικατοπτρίζει τις ειδικές οικονομικές συνθήκες, το θεσμικό πλαίσιο, τις περιστάσεις και τις προτιμήσεις της κάθε χώρας.

XII

Αν και η Επιτροπή συμφωνεί ότι ο κίνδυνος αντιμετώπισης των διαφόρων χωρών με διαφορετικά μέτρα ή η απαίτηση περιττών μεταρρυθμίσεων εξακολουθεί να αποτελεί πρόβλημα της διαδικασίας διαχείρισης του προγράμματος, έχει την άποψη ότι ήταν σωστή και αναγκαία η διαχείριση των προγραμμάτων με ειδικό τρόπο για κάθε χώρα. Αυτή η ευελιξία ήταν επιθυμητή λόγω των διαφορετικών οικονομικών, πολιτικών και διοικητικών συνθηκών στις διάφορες χώρες και του σημαντικού ρόλου της συμμετοχής της δικαιούχου χώρας στον σχεδιασμό και την εξέλιξη των προγραμμάτων. Οι χώρες μπορεί να έχουν διαρθρωτικές αδυναμίες που φαινομενικά είναι παρόμοιες, αλλά, παρ’ όλα αυτά, αντιμετωπίζονται καλύτερα με διαφορετικές δέσμες πολιτικών.

Η συμμετοχή της δικαιούχου χώρας στον σχεδιασμό και την εξέλιξη των προγραμμάτων, που δεν αντικατοπτρίζει μόνο τις διαφορετικές καταστάσεις που επικρατούν σε αυτές, αλλά και διαφορετικές πολιτικές προτιμήσεις, είναι ο σημαντικότερος παράγοντας για να διασφαλιστεί ότι διατηρούν την ιδία ευθύνη του προγράμματος μεταρρυθμίσεων.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης όσον αφορά τη συνέπεια του χαρακτηρισμού των όρων.

Κατά την άποψη της Επιτροπής, η έννοια του «διαρθρωτικού περιεχομένου» που χρησιμοποιεί το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν αποτελεί ουσιαστική παράμετρο για την ανάλυση των μέτρων πολιτικής και για την εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με τη σημασία τους. Είναι επίσης αληθές ότι οι όροι διαμορφώνονται καθ’ όλη τη διάρκεια του προγράμματος. Μια διαρθρωτική μεταρρύθμιση την οποία το Ελεγκτικό Συνέδριο θα μπορούσε τελικά να χαρακτηρίσει ως «υψηλού περιεχομένου» μπορεί να απαιτεί τη λήψη διάφορων προκαταρκτικών μέτρων «χαμηλού περιεχομένου» για να αξιολογηθεί και να προετοιμαστεί σωστά. Η χαλάρωση ορισμένων στόχων για το έλλειμμα στηρίζεται σε μια σφαιρική εικόνα για το κατά πόσον οι αρχικοί στόχοι εξακολουθούν να είναι ενδεδειγμένοι. Αυτό βασιζόταν σε προσεκτική ανάλυση που έλαβε υπόψη διάφορες ειδικές ανά χώρα εξελίξεις και όχι μόνο την αύξηση του ΑΕγχΠ.

XIII

Στο εσωτερικό της Επιτροπής, οι υπολογισμοί στους οποίους βασίζονται οι αποφάσεις σχετικά με τα προγράμματα εξετάζονται από υπαλλήλους εκτός της κύριας ομάδας διαχείρισης του προγράμματος, συμπεριλαμβανομένων ανώτερων διοικητικών στελεχών και των προϊσταμένων των οριζόντιων μονάδων. Οι εκθέσεις ελέγχου αποτέλεσαν αντικείμενο διαδικασιών διαβούλευσης με τις αρμόδιες Γενικές Διευθύνσεις.

Επιπλέον, η Επιτροπή συνεργάστηκε στενά με το ΔΝΤ και την ΕΚΤ για τα προγράμματα του ΕΜΧΣ. Υπήρχε συστηματική ανταλλαγή και διασταυρωμένος έλεγχος των σχεδίων εγγράφων των προγραμμάτων μεταξύ των συνεργαζόμενων οργάνων, καθώς και στενή συνεργασία όλων των εν λόγω οργάνων με τις εθνικές αρχές.

Τέλος, τα αποτελέσματα της διαπραγμάτευσης αναφέρθηκαν λεπτομερώς στην ΟΔΕ και στην EWG, παρέχοντας διαφάνεια σχετικά με το αποτέλεσμα.

XIV

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο X.

XV

Η χρήση στόχων για το έλλειμμα σε δεδουλευμένη βάση στηρίζεται από το νομικό πλαίσιο που αποτελεί τη βάση της οικονομικής εποπτείας της ΕΕ και εξασφαλίζει τη συνέπεια μεταξύ των χωρών. Όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που ακολουθούν πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής, υπόκεινται στους κοινούς δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ. Σύμφωνα με το πρωτόκολλο 12 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο καθορίζει τις τιμές αναφοράς για τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, το έλλειμμα μετράται σύμφωνα με το ευρωπαϊκό σύστημα λογαριασμών (ΕΣΛ), που είναι σε δεδουλευμένη βάση. Ως εκ τούτου, η χρήση των δεδομένων των εθνικών λογαριασμών για τον καθορισμό των δημοσιονομικών στόχων και για την παρακολούθηση είναι απολύτως δικαιολογημένη σε ένα κοινό ευρωπαϊκό πλαίσιο.

Από εννοιολογική άποψη, η αρχή της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση, που θεσπίστηκε με το ΕΣΛ95, αποτελούσε βασική καινοτομία που δικαιολογούνταν εκείνη την περίοδο από τις ελλείψεις των λογαριασμών ισολογισμού. Μία από τις ελλείψεις αυτές είναι ότι οι λογαριασμοί ισολογισμού είναι πολύ πιο ευάλωτοι στη χειραγώγηση και παρέχουν μια λιγότερο αξιόπιστη οικονομική εικόνα.

Ωστόσο, ο καθορισμός των στόχων σύμφωνα με το ΕΣΛ δεν εμποδίζει την Επιτροπή να χρησιμοποιεί άλλες διαθέσιμες πηγές πληροφοριών και δεδομένων στο πλαίσιο της παρακολούθησης, όταν αυτό είναι αναγκαίο. Αυτές μπορεί να περιλαμβάνουν δημοσιονομικά δεδομένα σε ταμειακή βάση, ιδίως διότι αυτά είναι ταχύτερα διαθέσιμα σε σύγκριση με τα δεδομένα της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση. Η ερμηνεία των δεδομένων σε ταμειακή βάση πρέπει να λαμβάνει δεόντως υπόψη το διαφορετικό εννοιολογικό τους υπόβαθρο.

Συνολικά, η ορθή χρήση περισσότερων πηγών δεδομένων με διαφορετικά εννοιολογικά ερείσματα και βαθμό διαθεσιμότητας δεν μπορεί παρά να συμβάλει στην ενίσχυση της παρακολούθησης των στόχων των προγραμμάτων και στη στήριξη της λήψης αποφάσεων, κατά περίπτωση.

XVI

Τα προγράμματα ορίζουν τρόπους δημοσιονομικής προσαρμογής σύμφωνους με τις απαιτήσεις του ΣΣΑ, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές συνθήκες κάθε χώρας και τους στόχους του προγράμματος. Ωστόσο, ενώ τα προγράμματα λαμβάνουν υπόψη τους κατάλληλους παράγοντες στον σχεδιασμό του ρυθμού της διαρθρωτικής βελτίωσης, το τελικό αποτέλεσμα ενδέχεται να επηρεαστεί από ένα ευρύτερο φάσμα παραγόντων που σχετίζονται με το εξωτερικό περιβάλλον. Σε αυτούς περιλαμβάνονται έκτακτες περιστάσεις (όπως η βαθύτερη ύφεση σε σχέση με τις αρχικές προβλέψεις), τα ποσοστά πληθωρισμού, η σύνθεση της ανάπτυξης, η ψυχολογία της αγοράς που επηρεάζει το κόστος δανεισμού, καθώς και οι εκ των υστέρων αναθεωρήσεις δεδομένων.

Ως εκ τούτου, απαιτείται ευελιξία για την προσαρμογή στις νέες συνθήκες. Αυτό έχει αναγνωριστεί επίσης στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εποπτείας της ΕΕ.

Τα έκτακτα μέτρα μπορεί να μην είναι δυνατόν να αποφευχθούν σε ορισμένες περιπτώσεις (δικαστικές αποφάσεις, πράξεις διάσωσης τραπεζών), αλλά ο χαρακτηρισμός τους ως έκτακτων μέτρων εξασφαλίζει ότι αναγνωρίζονται ως προσωρινά. Δεν περιλαμβάνονται στο διαρθρωτικό ισοζύγιο, ακριβώς για να αποφεύγεται η κατάχρηση αυτών των μέτρων από τις κυβερνήσεις. Επιπλέον, είναι απολύτως φυσικό η αλλαγή των διαρθρωτικών ισοζυγίων των διαφόρων χωρών να συντελείται με διαφορετικούς ρυθμούς.

XVII

Οι αυστηρές προθεσμίες για την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων θα μπορούσαν σε ορισμένες περιπτώσεις να χαρακτηριστούν εκ των υστέρων ως μη ρεαλιστικές, αλλά είχαν οριστεί με πολύ φιλόδοξο τρόπο για την ενθάρρυνση της ταχύτερης δράσης.

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί ότι η εφαρμογή των σημαντικότερων όρων αφέθηκε για το δεύτερο μέρος των προγραμμάτων. Οι συνθήκες κρίσης και η πολιτική ώθηση για μεταρρύθμιση συνέβαλαν ώστε οι σημαντικές και δύσκολες μεταρρυθμίσεις να επικεντρωθούν στην αρχή του προγράμματος.

Συστάσεις

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση α).

Η Επιτροπή βελτίωσε την κινητοποίηση των εμπειρογνωμόνων της κατά τα έτη της κρίσης. Ήταν σε θέση να κινητοποιήσει περισσότερους εμπειρογνώμονες στα προγράμματα της ζώνης του ευρώ, τα οποία άρχισαν να εφαρμόζονται μετά τα προγράμματα των χωρών που δεν ανήκουν στη ζώνη του ευρώ. Η Υπηρεσία Στήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων (SRSS) συστάθηκε πρόσφατα στο εσωτερικό της Επιτροπής. Η Επιτροπή θα εξετάσει με ποιον τρόπο θα μπορούσαν να ενισχυθούν περαιτέρω ορισμένες βασικές αρχές για την ταχεία κινητοποίηση της αναγκαίας εμπειρογνωμοσύνης στο επίπεδο του οργάνου, κατά περίπτωση.

Η Επιτροπή θα λάβει υπόψη την ανάγκη να αναπτύξει διαδικασίες για την ενισχυμένη εποπτεία και διαχείριση πιθανών νέων προγραμμάτων χρηματοδοτικής συνδρομής για τις χώρες της ζώνης του ευρώ, στο πλαίσιο της δεύτερης δέσμης οικονομικής διακυβέρνησης («δίπτυχου»).

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση β), τονίζοντας παράλληλα την ανάγκη να διασφαλιστεί ότι η δραστηριότητα καταγραφής δεν συνεπάγεται δυσανάλογο φόρτο εργασίας για τους προγνώστες, ιδίως στο πλαίσιο ενός προγράμματος.

Η Επιτροπή έχει ήδη βελτιώσει τις διαδικασίες και τη διαχείριση εγγράφων από τότε που τέθηκαν σε εφαρμογή τα πρώτα προγράμματα. Θα επιδιώξει να βελτιώσει περαιτέρω την εφαρμογή της πολιτικής της για τη διαχείριση εγγράφων και τον έλεγχο της ποιότητας.

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση γ).

Η Επιτροπή έχει ήδη βελτιώσει το σύστημα τήρησης αρχείων από την έναρξη των προγραμμάτων. Θα προσπαθήσει να διασφαλίσει την πλήρη εφαρμογή των νέων διαδικασιών, χωρίς να υπονομεύεται η ικανότητα των ομάδων διαχείρισης προγραμμάτων να τηρούν τις στενές προθεσμίες.

Η Επιτροπή θα αναζητήσει τρόπους εξασφάλισης της καταγραφής των βασικών αποφάσεων χωρίς να επιβραδύνεται η διαδικασία της λήψης αποφάσεων, σύμφωνα με την πολιτική της για τη διαχείριση εγγράφων και τον έλεγχο της ποιότητας.

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση δ).

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση ε). Θα επιδιώξει να περιλάβει στα μνημόνια συνεννόησης πρόσθετες μεταβλητές τις οποίες μπορεί να συγκεντρώσει με μικρή χρονική υστέρηση, όπως τριμηνιαίο στόχο ταμειακού υπολοίπου και/ή καθυστερούμενων οφειλών, ώστε να συμβάλει στην παρακολούθηση των δημοσιονομικών στόχων.

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση στ). Η Επιτροπή επισημαίνει ότι αυτό που έχει τη μεγαλύτερη σημασία είναι το ότι υπάρχει μια συνεκτική και ολοκληρωμένη δέσμη μεταρρυθμίσεων για την αντιμετώπιση των βασικών οικονομικών προκλήσεων. Στο πλαίσιο αυτού του προγράμματος, θα χρειαστεί ενδεχομένως να ληφθούν αποφάσεις για το ποια δέσμη μεταρρυθμίσεων θα πρέπει να επιλεγεί. Ως εκ τούτου, οι όροι δεν θα πρέπει να εξετάζονται μεμονωμένα. Η επιλογή των όρων αποτελεί αντικείμενο διαπραγμάτευσης με τη δικαιούχο χώρα. Θα πρέπει να στηρίζει την ικανότητα των χωρών να καθορίζουν τη θεματολογία των προγραμμάτων τους. Αυτό αποτελεί προϋπόθεση για να αναλάβουν την ιδία ευθύνη της διαδικασίας μεταρρυθμίσεων, η οποία αποτελεί καθοριστικό παράγοντα για την επιτυχία του προγράμματος.

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση ζ). Η Επιτροπή έχει ήδη καθορίσει κατευθυντήριες γραμμές για τη συνεργασία με το ΔΝΤ και την ΕΚΤ και λαμβάνει άλλα μέτρα για να διευκολύνει τη διοργανική συνεργασία κατά τη διάρκεια υλοποίησης των προγραμμάτων. Ωστόσο, η Επιτροπή θεωρεί ότι η διευκρίνιση των όρων αυτής της συνεργασίας θα πρέπει να αποφύγει την επισημοποίηση που θα καθιστούσε επαχθή τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, δεδομένης ιδίως της υφιστάμενης χρονικής πίεσης. Θα πρέπει να διατηρηθεί η ευελιξία κατά την επίλυση των διχογνωμιών, καθώς η προσπάθεια επίσημης κωδικοποίησης της διαδικασίας επίλυσης διαφορών θα ήταν και δύσκολη και αναποτελεσματική.

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση η). Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διαδικασία διαχείρισης του χρέους ήταν πάντοτε διαφανής και η τεκμηρίωση βελτιώθηκε περαιτέρω με την πάροδο του χρόνου.

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση θ). Θα προσπαθήσει να κατανοήσει καλύτερα τη διαδικασία προσαρμογής στο πλαίσιο των προγραμμάτων μέσω της τρέχουσας σειράς ολοκληρωμένων εκ των υστέρων αξιολογήσεων, καθώς και να αντλήσει διδάγματα από αυτές. Οι αξιολογήσεις καλύπτουν όλες τις πτυχές της οικονομικής προσαρμογής στο πλαίσιο των προγραμμάτων, περιλαμβανομένων των τριών προτάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Έχει ήδη δημοσιευθεί μια εκ των υστέρων αξιολόγηση του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής της Ιρλανδίας.

Μέρος I

34

Όπως αναφέρεται στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο III, η κρίση κατέδειξε ότι το υφιστάμενο πλαίσιο εποπτείας δεν ήταν απολύτως κατάλληλο για τον εντοπισμό των υποκείμενων κινδύνων όσον αφορά τις δημοσιονομικές θέσεις ορισμένων κρατών μελών σε περιόδους πρωτοφανούς οικονομικής κρίσης.

Ο πρωταρχικός στόχος της χρηματοδοτικής συνδρομής ήταν η παροχή χρηματοδότησης στις δικαιούχες χώρες, ώστε να μπορέσουν να θεσπίσουν τα αναγκαία μέτρα για τη σταδιακή αποκατάσταση της εμπιστοσύνης των χρηματοπιστωτικών αγορών. Είναι σαφές ότι για τις χώρες που έχουν ανάγκη από βοήθεια επειδή δεν είναι σε θέση να χρηματοδοτήσουν τα ελλείμματά τους από τις χρηματοπιστωτικές αγορές, η χρηματοδοτική βοήθεια θα πρέπει να χρησιμοποιείται για τη δημοσιονομική στήριξη.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι κατά την περίοδο πριν από την κρίση ήταν δύσκολο να εντοπιστεί πλήρως ο αυξανόμενος κίνδυνος δημοσιονομικών ανισορροπιών, οι οποίες επιδεινώθηκαν λόγω της μη αναμενόμενης ταχείας εμφάνισης σοβαρών μακροοικονομικών ανισορροπιών. Ωστόσο, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, όπως της Ιρλανδίας και της Ισπανίας, η Επιτροπή ανέφερε στα επίσημα έγγραφά της ότι, λόγω των μακροοικονομικών και χρηματοπιστωτικών κινδύνων, οι οικείες χώρες όφειλαν να παρουσιάζουν δημοσιονομικό πλεόνασμα.

Η ανάγκη ενεργοποίησης των προγραμμάτων για τα κράτη μέλη καθορίστηκε επίσης από τον απρόβλεπτο χαρακτήρα της κρίσης, την πρωτοφανή έκταση και το μέγεθός της.

35

Ενώ οι δείκτες ελλείμματος και χρέους είναι παρατηρήσιμες μεταβλητές, το διαρθρωτικό ισοζύγιο δεν είναι. Εξ ορισμού, βασίζεται στον υπολογισμό του παραγωγικού κενού, μιας μη παρατηρήσιμης μεταβλητής. Ωστόσο, ο υπολογισμός της δυνητικής παραγωγής, από την οποία συνάγεται το παραγωγικό κενό, ακολουθεί μια μεθοδολογία που έχει συμφωνηθεί από κοινού με το Συμβούλιο (εφεξής «η από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία της ΕΕ»). Είναι μάλλον περίπλοκη, αλλά εξασφαλίζει ένα συνεκτικό πλαίσιο για όλες τις χώρες.

36

Όπως εκτέθηκε αναλυτικότερα στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο IV, ο προγνώστης δεν μπορεί να προβλέψει εκ των προτέρων αποφάσεις πολιτικής για κάθε χώρα. Τα πραγματικά αποτελέσματα ενδέχεται επίσης να επηρεάζονται από τις εκ των υστέρων αναθεωρήσεις των στοιχείων. Συνεπώς, αυτό θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τη σύγκριση προβλέψεων και αποτελεσμάτων.

Στην περίπτωση της Ιρλανδίας, το προβλεπόμενο δημοσιονομικό έλλειμμα ήταν σύμφωνο με το κεντρικό μακροοικονομικό σενάριο, περιλαμβανομένης της οικονομικής ανάπτυξης, που περιείχαν οι εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής του 2008 για την Ιρλανδία. Η διαφορά μεταξύ του προβλεφθέντος ελλείμματος και του αποτελέσματος οφείλεται, σε μεγάλο βαθμό, στην αναθεώρηση των προβλέψεων για το ΑΕγχΠ και άλλων βασικών μακροοικονομικών μεταβλητών που επηρεάζουν τον προϋπολογισμό της γενικής κυβέρνησης. Το κεντρικό σενάριο των εαρινών προβλέψεων της Επιτροπής του 2008 δεν πρόβλεψε την απότομη οικονομική επιβράδυνση που εκδηλώθηκε τελικά κατά το δεύτερο εξάμηνο του έτους. Η Επιτροπή δεν ήταν η μόνη: εγχώριοι και διεθνείς οργανισμοί, αλλά και προγνώστες του ιδιωτικού τομέα, δεν πρόβλεψαν τη σοβαρότητα της πτωτικής στροφής της οικονομίας που παρατηρήθηκε στην Ιρλανδία το 2008.

37

Το διαρθρωτικό ισοζύγιο αποτελεί βασικό δείκτη για την εποπτεία της πολιτικής μετά τη μεταρρύθμιση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) το 2005. Ενώ είναι απολύτως κατάλληλος δείκτης για την εποπτεία της δημοσιονομικής πολιτικής, η Επιτροπή δέχεται ότι δεν είναι απολύτως ακριβής δείκτης και, ως εκ τούτου, τον ερμηνεύει με την απαιτούμενη επιφύλαξη.

Η εκτίμηση του διαρθρωτικού ισοζυγίου επηρεάζεται εννοιολογικά από την ίδια αβεβαιότητα που περιβάλλει τις προβλέψεις άλλων μακροοικονομικών μεταβλητών. Αυτό αποτελεί εγγενές χαρακτηριστικό που δεν οφείλεται στην αδυναμία μιας μεθόδου σε σύγκριση με κάποια άλλη.

Ο υπολογισμός του διαρθρωτικού ισοζυγίου εξ ορισμού εξαρτάται από τον υπολογισμό της δυνητικής παραγωγής, του παραγωγικού κενού, των ονομαστικών ισοζυγίων και του αντίκτυπου των έκτακτων μέτρων. Ο υπολογισμός της δυνητικής παραγωγής βασίζεται σε μια από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία της ΕΕ. Αποτελεί αντικείμενο τακτικών συζητήσεων και βελτιώσεων (όταν αυτό κρίνεται απαραίτητο) στην ομάδα εργασίας για το παραγωγικό κενό, μιας ομάδας εργασίας της Επιτροπής Οικονομικής Πολιτικής (ΕΟΠ). Η μέθοδος εξασφαλίζει τη συνεκτικότητα όσον αφορά την ποιότητα και την αξιοπιστία της εκτίμησης μεταξύ των χωρών, σε αντίθεση με μια κατ’ επιλογή μέθοδο.

Η από κοινού συμφωνηθείσα προσέγγιση που χρησιμοποιείται σε επίπεδο ΕΕ για την εκτίμηση της δυνητικής παραγωγής και του παραγωγικού κενού δεν είναι αμιγώς στατιστική μέθοδος. Στηρίζεται σε μεγάλο αριθμό μεταβλητών που καθορίζουν το δυναμικό μιας χώρας από την πλευρά της προσφοράς. Καθοριστικής σημασίας συμβολή στις εκτιμήσεις του παραγωγικού κενού αποτελούν οι προβλέψεις όλων των σχετικών μακροοικονομικών μεταβλητών. Τόσο τα κενά παραγωγής όσο και τα ονομαστικά ισοζύγια παρουσίασαν μεγαλύτερη μεταβλητότητα σε σχέση με προηγούμενες περιόδους, γεγονός που επηρέασε το διαρθρωτικό ισοζύγιο. Αυτό αντανακλά τον ιδιαίτερο χαρακτήρα της κατάστασης και τη φύση κάθε διαδικασίας προβλέψεων.

Επιπλέον, οι προβλέψεις για μικρές ανοικτές οικονομίες (τα περισσότερα κράτη μέλη του προγράμματος είναι τέτοιες οικονομίες) είναι γενικά πιο ασταθείς, διότι είναι εκτεθειμένες σε περισσότερους κλυδωνισμούς, ο αντίκτυπος των οποίων είναι επίσης ισχυρότερος.

Σε αρκετές περιπτώσεις, στις αξιολογήσεις της έως το 2008, η Επιτροπή τόνιζε τους κινδύνους που συνδέονταν με την αβεβαιότητα ως προς την κυκλική θέση. Ενδεικτικά, η σύσταση της Επιτροπής για γνώμη του Συμβουλίου σχετικά με το πρόγραμμα σταθερότητας της Ιρλανδίας για την περίοδο 2006-2009 ανέφερε ότι «Σε κάθε περίπτωση, είναι σκόπιμο να διατηρηθούν περιθώρια ευελιξίας για τυχόν αναστροφή του τρέχοντος προτύπου ανάπτυξης, το οποίο βασίζεται στην ισχυρή ανάπτυξη του οικιστικού τομέα».

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή έχει πλήρη επίγνωση των αδυναμιών του δείκτη του διαρθρωτικού ισοζυγίου και τις συνεκτίμησε στις αξιολογήσεις της. Το πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας βελτιώνεται επίσης σταθερά, με αποτέλεσμα να βασίζεται σήμερα σε μια συνολική δέσμη μέσων και όχι μόνο στο διαρθρωτικό ισοζύγιο.

Για τα κράτη μέλη που υπόκεινται σε διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ), από το 2013, το διαρθρωτικό ισοζύγιο έχει διορθωθεί για να ελεγχθούν σφάλματα προβλέψεων όσον αφορά τη δυνητική παραγωγή και τα έκτακτα έσοδα/υστερήσεις εσόδων. Η μεθοδολογία για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων στο πλαίσιο της ΔΥΕ, η οποία εγκρίθηκε από το Συμβούλιο τον Ιούνιο του 2014, περιλαμβάνει επίσης έναν δεύτερο δείκτη της δημοσιονομικής προσπάθειας με βάση την απόδοση των επιμέρους μέτρων που ελήφθησαν μετά τη σύσταση για ΔΥΕ. Για την αξιολόγηση της συμμόρφωσης χρησιμοποιείται μια προσεκτική ποιοτική ανάλυση που βασίζεται σε αυτούς τους δύο δείκτες.

Για το προληπτικό σκέλος του ΣΣΑ, στο πλαίσιο του «εξάπτυχου» θεσπίστηκε μια τιμή αναφοράς για τις δαπάνες στα τέλη του 2011. Αυτό χρησιμεύει ως δεύτερος δείκτης (παράλληλα με το διαρθρωτικό ισοζύγιο) για την αξιολόγηση της συμμόρφωσης με την απαιτούμενη προσαρμογή προς τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο (ΜΔΣ). Διενεργείται συνολική εκτίμηση των δύο δεικτών για την αξιολόγηση της συμμόρφωσης με τους κανόνες.

Οι δείκτες αυτοί είναι αναμφίβολα σύνθετοι και βασίζονται σε μη παρατηρήσιμες μεταβλητές. Ωστόσο, όταν πρόκειται για τον καθορισμό της δημοσιονομικής προσπάθειας που εφαρμόζεται από ένα κράτος μέλος και για τη διατύπωση συστάσεων για το μέλλον, δείκτες όπως το διαρθρωτικό ισοζύγιο είναι προτιμότεροι από τους απλούς δείκτες του ελλείμματος ή του χρέους, διότι οι τελευταίοι είναι πολύ πιο επιρρεπείς σε κυκλικές διακυμάνσεις.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο IV.

38

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία της ΕΕ δεν έλαβε πλήρως υπόψη τον αντίκτυπο της εκρηκτικής ανάπτυξης της αγοράς ακινήτων που προέκυψε κατά την περίοδο αυτή (βλ. την περίπτωση της Ρουμανίας και της Ιρλανδίας), γεγονός που με τη σειρά του οδήγησε σε πολύ έντονη αύξηση του αποθέματος κεφαλαίου. Ωστόσο, το απόθεμα κεφαλαίου, το οποίο μπορεί να θεωρηθεί δείκτης της συνολικής παραγωγικής ικανότητας σε μια οικονομία, δεν είναι προσαρμοσμένο στην από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία της ΕΕ. Ως εκ τούτου, δεν έλαβε υπόψη τις εν λόγω κυκλικές αποκλίσεις (δηλ. τα κεφαλαιακά ελλείμματα) λόγω της υπερβολικής διόγκωσης των τιμών των ακινήτων. Επιπλέον, οι επενδύσεις στον στεγαστικό τομέα δεν έχουν το ίδιο αποτέλεσμα στο δυναμικό μιας οικονομίας ως ακαθάριστος σχηματισμός παγίου κεφαλαίου από τις επιχειρήσεις. Κατά συνέπεια, η εκρηκτική ανάπτυξη της αγοράς ακινήτων υπερεκτίμησε τη συνολική παραγωγική ικανότητα.

Συνεχίζονται οι εργασίες για να εξασφαλιστεί ότι η από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία της ΕΕ θα λαμβάνει περισσότερο υπόψη την επιρροή των μεταβλητών του χρηματοπιστωτικού τομέα στο μέλλον. Ειδικότερα, σε σεμινάριο εργασίας που οργανώθηκε από την Επιτροπή στις 28 Σεπτεμβρίου 2015, συζητήθηκαν οι επιλογές για βελτίωση της από κοινού συμφωνηθείσας μεθοδολογίας της ΕΕ με τους ενδιαφερόμενους φορείς από τα κράτη μέλη και διεθνείς οργανισμούς. Οι σχετικές εργασίες θα προχωρήσουν με τη συμμετοχή των κρατών μελών στην Επιτροπή Οικονομικής Πολιτικής. Συγκεκριμένα, θα διεξαχθεί υπό την αιγίδα της ομάδας εργασίας για την αύξηση της παραγωγής, η εντολή της οποίας είναι κυρίως να διασφαλίσει τεχνικά αξιόπιστους και διαφανείς δείκτες της δυνητικής παραγωγής και του παραγωγικού κενού και κυκλικά προσαρμοσμένα ισοζύγια του προϋπολογισμού στο πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης.

Παρά τα προβλήματα με τη μέθοδο που προέκυψαν κατά την περίοδο πριν από την κρίση, αναγνωρίζεται εν γένει ότι τα αποτελέσματα της τρέχουσας μεθοδολογίας είναι πολύ ικανοποιητικά από το 2009, τόσο σε σχέση με την ισοδύναμη μεθοδολογία του ΟΟΣΑ όσο και με άλλες μεθόδους, όπως η μέθοδος του φίλτρου Hodrick-Prescott (φίλτρο HP).

39

Οι τομεακές ανισορροπίες δεν λήφθηκαν υπόψη στον υπολογισμό της δυνητικής παραγωγής. Πρέπει, ωστόσο, να επισημανθεί ότι: i) προς το παρόν, δεν υπάρχουν διαθέσιμοι υπολογισμοί του παραγωγικού κενού σε τομεακό επίπεδο· και ii) τομεακές εκτιμήσεις θα περιέπλεκαν περαιτέρω μια ήδη περίπλοκη διαδικασία υπολογισμού.

Όσον αφορά τις τιμές των ακινήτων, η από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία της ΕΕ δεν έλαβε πλήρως υπόψη τον αντίκτυπο της εκρηκτικής ανάπτυξης της αγοράς ακινήτων που προέκυψε κατά την περίοδο αυτή. Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 38.

40

Η ύπαρξη τομεακών ανισορροπιών και κινδύνων που συνδέονταν με την εκρηκτική ανάπτυξη της αγοράς ακινήτων δεν αγνοήθηκε στις εκτιμήσεις της Επιτροπής. Για παράδειγμα, στην περίπτωση της Ιρλανδίας, οι κίνδυνοι που συνδέονταν με την εκρηκτική ανάπτυξη της αγοράς ακινήτων είχαν ήδη επισημανθεί στην αξιολόγηση του επικαιροποιημένου προγράμματος σταθερότητας του 2005 από την Επιτροπή.

42

Η κατάσταση σχετικά με την παρακολούθηση των δυνητικών υποχρεώσεων του δημόσιου τομέα έχει βελτιωθεί σημαντικά από το 2009.

Το εποπτικό πλαίσιο έχει αναδιοργανωθεί και έχει καθιερωθεί στενότερη επικοινωνία μεταξύ της Επιτροπής και του νεοσύστατου Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Συστημικού Κινδύνου (ΕΣΣΚ) και των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών (ΕΕΑ).

Το εξάπτυχο εισήγαγε επίσης τη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών, καθιστώντας την παρακολούθηση των οικονομικών ανισορροπιών, συμπεριλαμβανομένων των τομεακών, βασικό στοιχείο της οικονομικής εποπτείας της ΕΕ.

Το 2015, για πρώτη φορά, η Επιτροπή δημιούργησε σύνολα δεδομένων για τις δυνητικές υποχρεώσεις του δημόσιου τομέα που είναι συγκρίσιμα σε όλα τα κράτη μέλη.

43

Το 2008, η Επιτροπή υπογράμμισε την ανάγκη να επεκταθεί η εποπτεία για την αντιμετώπιση μακροοικονομικών ανισορροπιών και πέρα από τη δημοσιονομική εποπτεία. (Αναλυτικότερα, βλ. σελίδες 247-48 της δημοσίευσης ΟΝΕ@10: Επιτυχίες και προκλήσεις μετά από δέκα έτη λειτουργίας της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης).

Οι σχετικές θεσμικές και νομοθετικές αλλαγές και σημαντικές βελτιώσεις που έχουν επιτευχθεί από το 2011 περιλαμβάνουν την σύσταση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Συστημικού Κινδύνου (ΕΣΣΚ) και των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών (ΕΑΤ, ΕΑΑΕΣ και ΕΑΚΑΑ), καθώς και την έγκριση του εξάπτυχου και του δίπτυχου (αναλυτικότερα, βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 39).

Πιο συγκεκριμένα, το εξάπτυχο εισήγαγε τη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών. Αυτό, μεταξύ άλλων, κατέστησε την παρακολούθηση των δημοσιονομικών ανισορροπιών (συγκεκριμένα, της καθαρής διεθνούς επενδυτικής θέσης, της ροής πιστώσεων του ιδιωτικού τομέα, του ιδιωτικού χρέους και των υποχρεώσεων του χρηματοπιστωτικού τομέα) σημαντικό στοιχείο της οικονομικής εποπτείας της ΕΕ.

44

Η παρακολούθηση της ευαισθησίας σε διάφορους κλυδωνισμούς ήταν μέρος της εποπτικής δραστηριότητας της Επιτροπής. Οι τακτικές προβλέψεις της Επιτροπής παρέχουν ειδικές υποθέσεις για τις συναλλαγματικές ισοτιμίες και τα επιτόκια, ενισχύοντας τις οικονομικές και δημοσιονομικές προβλέψεις κάθε κράτους μέλους και της ΕΕ στο σύνολό της. Οι κυριότερες εξελίξεις και οι δίαυλοι των επιπτώσεων στις οικονομικές και δημοσιονομικές μεταβλητές επεξηγούνται στα οριζόντια κεφάλαια των δημοσιευμένων προβλέψεων, ενώ τα στοιχεία αυτά ενδέχεται να παραλείπονται από τα σχόλια των προβλέψεων για κάθε κράτος μέλος.

Η αξιολόγηση των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης (ΠΣΣ) από την Επιτροπή για όλες τις χώρες περιλάμβανε κανονικά ένα ειδικό τμήμα για την αξιολόγηση κινδύνου, με σκοπό να εξεταστεί η ευλογοφάνεια των δημοσιονομικών προβλέψεων του προγράμματος με την ανάλυση των διαφόρων παραγόντων κινδύνου. Παρόμοιο περιεχόμενο είχε συμπεριληφθεί επίσης στις αξιολογήσεις των ΠΣΣ πριν από το 2007 υπό τον τίτλο «ανάλυση ευαισθησίας» ή «αξιολόγηση κινδύνου». Για περισσότερες πληροφορίες βλ. τις αξιολογήσεις των ΠΣΣ:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm

46

Λόγω των πρωτοφανών χαρακτηριστικών της κρίσης, ήταν αναγκαίο να προετοιμαστεί μια κατάλληλη και αποτελεσματική αντίδραση το συντομότερο δυνατό. Αυτό απαιτούσε, ιδίως για τα πρώτα προγράμματα, όπως της Ουγγαρίας, εργασία σε συνθήκες ασφυκτικής χρονικής πίεσης.

Η Επιτροπή είχε σχετική εσωτερική πείρα από την υλοποίηση προγραμμάτων μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής προς τρίτες χώρες (περιλαμβανομένων ορισμένων χωρών των Δυτικών Βαλκανίων μετά την κρίση στο Κοσσυφοπέδιο). Ήταν εξοικειωμένη με τη διαπραγμάτευση και την παρακολούθηση της εφαρμογής μνημονίων συνεννόησης που περιλάμβαναν τους όρους των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, καθώς και μακροοικονομικές προϋποθέσεις, που αποτελούσαν κατ’ εξοχήν αρμοδιότητα του ΔΝΤ. Επίσης, είχε εμπειρία όσον αφορά τη δανειοληψία των αναγκαίων κεφαλαίων από τις αγορές και τη δανειοδοσία τους σε τρίτες χώρες. Η τεχνογνωσία αυτή επέτρεψε στην Επιτροπή να υποβάλει πρόταση σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα. Σε ορισμένους τομείς, όπως η δημοσιονομική εποπτεία, η Επιτροπή έχει βαθύτερη γνώση της χώρας απ’ ό,τι το ΔΝΤ. Σε άλλους τομείς, όπως η εποπτεία των τραπεζών, το ΔΝΤ διέθετε αρχικά πιο έμπειρο προσωπικό.

Μέρος II

Τα προγράμματα ήταν ως επί το πλείστον σωστά τεκμηριωμένα, αλλά υπήρχαν αδυναμίες όσον αφορά την τήρηση αρχείων.

48

Η Επιτροπή έχει εντολή να αναλύει την οικονομική και δημοσιονομική κατάσταση και να συμβάλλει στην προετοιμασία των αποφάσεων για τα προγράμματα. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή συνεργάστηκε στενά με άλλους εταίρους του προγράμματος και παρείχε αναλυτικά έγγραφα του προγράμματος στους αρμόδιους φορείς λήψης πολιτικών αποφάσεων.

Οι διαδικασίες της Επιτροπής δεν συμπεριλάμβαναν πάντα επαρκείς ελέγχους και ισορροπίες

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι διαδικασίες της συμπεριλάμβαναν πάντα επαρκείς ελέγχους και ισορροπίες.

50 v)

Οι χώρες που υπάγονται σε πρόγραμμα θα πρέπει να αντιμετωπίζονται με συνέπεια όταν αντιμετωπίζουν παρόμοια προβλήματα. Αυτό ήταν βασικό μέλημα καθ’ όλη τη διάρκεια των προγραμμάτων.

Η συμβολή των δικαιούχων χωρών στον σχεδιασμό και την εξέλιξη των προγραμμάτων είναι ο σημαντικότερος παράγοντας για να διασφαλιστεί ότι διατηρούν την ιδία ευθύνη του προγράμματος μεταρρυθμίσεων. Αυτό θα πρέπει να ληφθεί δεόντως υπόψη.

Επιπλέον, για να αξιολογηθεί κατά πόσον οι χώρες βρίσκονται σε παρόμοια (ή συγκρίσιμη) κατάσταση σε έναν συγκεκριμένο τομέα, δεν είναι αρκετή μόνο μια στατική αξιολόγηση των επιδόσεών τους σε αυτόν τον τομέα πολιτικής, αλλά είναι σημαντικό να εξετάζεται η ικανότητά τους να επιφέρουν ουσιαστική αλλαγή. Επίσης, η έννοια «παρόμοια δέσμη όρων» πρέπει να ερμηνεύεται με βάση το γενικό περιεχόμενο των απαιτήσεων και όχι τον αριθμό των όρων.

52

Η Επιτροπή συγκεντρώνει ένα ευρύ φάσμα πληροφοριών που προέρχονται από διαφορετικές πηγές (και εκτός της Επιτροπής). Ως εκ τούτου, οι αξιολογήσεις τεκμηριώθηκαν με εσωτερικές εκθέσεις και υλικό εποπτείας, με όλες τις διαθέσιμες σχετικές εξωτερικές δημοσιεύσεις (εκθέσεις από ακαδημαϊκούς, κυβερνητικούς, ενδιαφερόμενους και άλλους ανεξάρτητους φορείς και από ομάδες προβληματισμού), καθώς και από τις ευρείες διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη.

54

Η Επιτροπή ζητούσε βασικές πληροφορίες, όποτε αυτό ήταν απαραίτητο. Η συλλογή των δεδομένων γινόταν με βάση τη συνάφειά τους για την παρακολούθηση της υλοποίησης του προγράμματος, με γνώμονα τις ειδικές ανάγκες της χώρας και του προγράμματος, με παράλληλη μέριμνα να μην επιβαρυνθούν υπερβολικά οι εθνικές διοικήσεις με τις απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων.

57

Οι έλεγχοι της αριθμητικής συνέπειας των προβλέψεων περιλαμβάνουν, για παράδειγμα, διεξοδικούς ελέγχους της συνέπειας των προβλέψεων για τις διεθνείς συναλλαγές. Επιπλέον, η οικονομική συνέπεια των προβλέψεων ελέγχεται σε διάφορα επίπεδα, μεταξύ άλλων στις συνεδριάσεις για τις προβλέψεις που αναφέρονται στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο VIII.

Πρόκειται για συνειδητή απόφαση της Επιτροπής να βασίσει τις προβλέψεις στην κρίση των οικονομολόγων που ασχολούνται ειδικά με τις χώρες για τις οποίες εκπονούν προβλέψεις. Και άλλοι διεθνείς οργανισμοί ακολουθούν παρόμοιες προσεγγίσεις. Δεν υπάρχουν στοιχεία στη σχετική βιβλιογραφία που να αποδεικνύουν ότι οι προβλέψεις βάσει μοντέλων είναι σταθερά καλύτερες εν γένει από τις προβλέψεις εμπειρογνωμόνων. Ακόμη και υπό κανονικές συνθήκες, οι διαρθρωτικές σχέσεις δεν είναι σταθερές σε διάρκεια χρόνου και η κρίση των εμπειρογνωμόνων είναι αναγκαία για την προσαρμογή των πρότυπων σχέσεων που προκύπτουν από οικονομετρικές εκτιμήσεις στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των οικονομικών συνθηκών που επικρατούν. Αντιθέτως, οι προβλέψεις βάσει προσωπικών εκτιμήσεων είναι αναμφίβολα πιο αξιόπιστες από τα μοντέλα προβλέψεων σε περιόδους οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης.

Τα λογιστικά φύλλα προβλέψεων αποτελούν δύσχρηστο εργαλείο που καθιστά προβληματικό τον έλεγχο ποιότητας

Η κατάρτιση προβλέψεων είναι εξ ορισμού πολύπλοκη εργασία και η Επιτροπή έχει θέσει σε εφαρμογή ένα σύστημα που διασφαλίζει επαρκή έλεγχο της ποιότητας.

58

Η κατάρτιση προβλέψεων για μια οικονομία δεν είναι διαδικασία που μπορεί να γίνει με μια απλή εφαρμογή. Οι προβλέψεις της Επιτροπής πρέπει να καλύπτουν ένα μεγάλο σύνολο μεταβλητών. Αυτό οδηγεί κατ’ ανάγκη σε ένα μεγάλο και μάλλον πολύπλοκο σύνολο δεδομένων που οι αρμόδιοι ανά χώρα υπάλληλοι πρέπει να χειρίζονται κατά την κατάρτιση προβλέψεων. Για τη χρήση των λογιστικών φύλλων απαιτούνται ειδικές γνώσεις και επαγγελματική κρίση. Η μέθοδος προβλέψεων της Επιτροπής είναι σύμφωνη με την πρακτική άλλων οργανισμών που ασχολούνται με οικονομικές προβλέψεις.

59

Η πρόβλεψη χρησιμοποιεί ιστορικά δεδομένα που έχουν καταρτιστεί και επικυρωθεί από τη Eurostat, όποτε είναι διαθέσιμα. Μόνο δεδομένα που δεν είναι διαθέσιμα στο εσωτερικό της Επιτροπής λαμβάνονται από άλλες πηγές (συνήθως από τις εθνικές κεντρικές τράπεζες και τις στατιστικές υπηρεσίες). Όσον αφορά τα ιστορικά δεδομένα, δεν υπεισέρχεται σε αυτά κρίση του προγνώστη. Η μοναδική πηγή δεδομένων πρόβλεψης είναι εξ ορισμού ο προγνώστης (δηλ. ο αρμόδιος για μια χώρα υπάλληλος).

Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα παραδείγματα που παραθέτει το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν αποδεικνύουν την ύπαρξη κινδύνου. Αντιθέτως, η διαδικασία με την οποία εξάγονται οι εξωτερικές υποθέσεις των προβλέψεων είναι σαφής και καλά τεκμηριωμένη (π.χ. στο τεχνικό πλαίσιο που περιέχεται σε κάθε δημοσίευση των προβλέψεων). Οι εν λόγω εξωτερικές υποθέσεις εξάγονται σε κεντρικό επίπεδο και εφαρμόζονται από όλους τους προγνώστες. Επιπλέον, παρέχονται στους αρμόδιους υπαλλήλους εκτενείς γραπτές οδηγίες σχετικά με τον τρόπο προσδιορισμού και αξιολόγησης των δημοσιονομικών μέτρων (στο πλαίσιο της εφαρμογής της υπόθεσης της αμετάβλητης πολιτικής).

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 60 και 61

Οι έλεγχοι της αριθμητικής και οικονομικής συνέπειας των προβλέψεων υπερβαίνουν σαφώς αυτό που περιγράφεται στην έκθεση.

62

Η Επιτροπή διαφωνεί με τα παραδείγματα που παρουσιάζονται στο πλαίσιο 1 (βλ. αναλυτικές παρατηρήσεις). Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι τα παραδείγματα αυτά αποτελούν ένδειξη γενικού προβλήματος.

Πλαίσιο 1 i)

Η Επιτροπή διαφωνεί με αυτή την εκτίμηση αναφορικά με τον ΦΠΑ στη Ρουμανία. Το αρχείο προβλέψεων παρέχει τη δυνατότητα να προβλεφθούν λεπτομερώς οι άλλοι φόροι επί της παραγωγής ανά τομέα (νοικοκυριά, επιχειρήσεις, Δημόσιο). Η Επιτροπή δεν έκανε προβολές αυτών των ποσοστών ανάπτυξης για τις εν λόγω μεταβλητές και άφησε ανενεργά τα αντίστοιχα κελιά. Ως εκ τούτου, οι μαθηματικοί τύποι που εξακολουθούν να εμφανίζονται στα γκρι κελιά διατήρησαν τις τιμές για τα έτη που καλύπτουν οι προβλέψεις σε σταθερό επίπεδο. Η διαφορά των 3,8 δισ. RON προκύπτει από σύγκριση αυτών των αχρησιμοποίητων κελιών με τις προβλέψεις των υπηρεσιών για τα κρατικά έσοδα από τους φόρους επί της παραγωγής και των εισαγωγών.

Πλαίσιο 1 ii)

Η Επιτροπή διαφωνεί με αυτή την εκτίμηση. Ενώ οι «αποδοχές των δημοσίων υπαλλήλων» δεν αποτελούσαν χωριστή γραμμή πρόβλεψης, μια στενή προσέγγιση αυτής της μεταβλητής εμφανίστηκε ως ξεχωριστό στοιχείο, το οποίο κατέστησε ρητή την πρόβλεψη του μισθολογικού κόστους του δημόσιου τομέα στο αρχείο.

Την περίοδο που καλύπτεται από τον έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου (2008-2010), η έλλειψη έγκαιρων στοιχείων για τους τομείς των νοικοκυριών και των εταιρειών (καθυστέρηση δύο ετών) τα καθιστούσε ουσιαστικά άχρηστα για την πρόβλεψη τόσο μεταβλητών, μικρών, ανοικτών οικονομιών. Κατά συνέπεια, δεν ήταν δυνατόν να χρησιμοποιηθούν τα εν λόγω στοιχεία για προβλέψεις σε άλλους τομείς (για τους οποίους υπήρχαν πιο αξιόπιστα και πρόσφατα διαθέσιμα στοιχεία) ή για τον έλεγχο της συνέπειας με τα δεδομένα για το σύνολο της οικονομίας. Ως εκ τούτου, οι προβλέψεις για τους τομείς των νοικοκυριών και των εταιρειών δεν δημοσιεύθηκαν ποτέ και εμφανίζονταν μόνον ως στοιχεία προς υπόμνηση στα δελτία προβλέψεων, χωρίς να επηρεάζουν άλλες μεταβλητές. Πράγματι, η μαθηματική ανακρίβεια που εντόπισαν οι ελεγκτές αφορά μόνο την κατανομή των νοικοκυριών και των επιχειρήσεων που εξαιρέθηκαν σκόπιμα από τη διαδικασία των προβλέψεων για τη Λετονία λόγω των ανωτέρω προβλημάτων ποιότητας των δεδομένων.

Κατά την άποψη της Επιτροπής, η απόφαση να αποκλειστούν από την ανάλυση τα ανεπίκαιρα δεδομένα αντανακλά την εγκυρότητα και όχι την αδυναμία της διαδικασίας προβλέψεων.

Πλαίσιο 1 iii)

Η Επιτροπή διαφωνεί με αυτή την εκτίμηση. Το Ελεγκτικό Συνέδριο αναφέρεται σε ένα σφάλμα ενός εγγράφου (πρόβλεψη του Ιουνίου του 2009) που ήταν στο στάδιο της επεξεργασίας και όχι στην τελική μορφή του. Στην επακόλουθη τελική πρόβλεψη (του Σεπτεμβρίου του 2009) το μέτρο ενσωματώθηκε ορθά.

Πλαίσιο 1 iv)

Η Επιτροπή διαφωνεί με την εκτίμηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου όσον αφορά τις ασυνέπειες στην πρόβλεψη των δεικτών τιμών για τη Λετονία. Το Ελεγκτικό Συνέδριο υποστηρίζει ότι η αύξηση του φόρου προστιθέμενης αξίας το 2009 δεν αποτυπώθηκε πλήρως στις προβλέψεις για τις τιμές καταναλωτή. Η διαπίστωση αυτή δεν λαμβάνει υπόψη της μια πλειάδα άλλων παραγόντων που έχουν επίσης επίπτωση στις τιμές καταναλωτή. Το 2009 και το 2010, ο ΔΤΚ ήταν σημαντικά χαμηλότερος απ’ ό,τι είχε προβλέψει η Επιτροπή, το οποίο υποδηλώνει ότι ο αντίκτυπος της αύξησης του φόρου δεν είχε υποτιμηθεί.

Από τα στοιχεία συνάγεται επίσης ότι η πραγματική διαφορά μεταξύ του ΔΤΚ και των τιμών της ιδιωτικής κατανάλωσης ήταν μεγαλύτερη απ’ ό,τι στις προβλέψεις της Επιτροπής. Τα στοιχεία που καλύπτονται από τους δύο δείκτες είναι διαφορετικά. Η σημαντικότερη διαφορά έγκειται στην κάλυψη των τεκμαρτών ενοικίων στην ιδιωτική κατανάλωση. Η απότομη πτώση των τιμών των κατοικιών και των ενοικίων κατά τη διάρκεια της κρίσης είχε, συνεπώς, πολύ μεγαλύτερο αντίκτυπο στις τιμές της ιδιωτικής κατανάλωσης παρά στον ΔΤΚ. Αυτό το παράδειγμα καταδεικνύει πόσο διαφορετικές είναι οι οικονομικές σχέσεις σε περιόδους σοβαρής κρίσης.

65

Οι αρμόδιοι ανά χώρα υπάλληλοι προβαίνουν σε δική τους αξιολόγηση του αντίκτυπου των δημοσιονομικών μέτρων. Το αν οι αρμόδιοι ανά χώρα υπάλληλοι διαθέτουν λεπτομερή γνώση των μεθόδων που χρησιμοποιούνται στις αξιολογήσεις των εθνικών αρχών είναι, συνεπώς, άνευ σημασίας.

Η Επιτροπή διαφωνεί επίσης με την τελευταία πρόταση (σχετικά με τους έμμεσους δημοσιονομικούς πολλαπλασιαστές). Υπάρχουν περισσότερες γνώσεις των (έμμεσων) δημοσιονομικών πολλαπλασιαστών από αυτήν που υποδηλώνει η έκθεση. Το 2013, η ΓΔ ECFIN διενήργησε έλεγχο για να αξιολογήσει τον έμμεσο δημοσιονομικό πολλαπλασιαστή. Οι εαρινές και φθινοπωρινές οικονομικές προβλέψεις του 2012 περιλάμβαναν επίσης ειδικά πλαίσια που εξέταζαν τους δημοσιονομικούς πολλαπλασιαστές. Οι πολλαπλασιαστές βρίσκονται εντός του φάσματος που εντοπίστηκε στην εμπειρική και θεωρητική βιβλιογραφία.

Οι προσομοιώσεις του μοντέλου QUEST πραγματοποιήθηκαν σε κρίσιμα στάδια ορισμένων προγραμμάτων (κυρίως στο στάδιο των διαπραγματεύσεων) για την τεκμηρίωση του ορισμού των σεναρίων αναφοράς και πολιτικής. Για το πορτογαλικό πρόγραμμα έχουν αξιολογηθεί ειδικά φορολογικά μέτρα βάσει των ειδικών σεναρίων ανά χώρα του μοντέλου QUEST. Είχαν κοινοποιηθεί στο Ελεγκτικό Συνέδριο τα σχετικά στοιχεία, συμπεριλαμβανομένης της εισαγωγής ειδικών πολλαπλασιαστών για τα μέτρα.

66

Η Επιτροπή διαφωνεί με την εκτίμηση αυτή. Η εικασία ότι υπήρχε πιθανότητα να μην εντοπιστούν μικρά σφάλματα που θα μπορούσαν να οδηγήσουν στη συσσώρευση σημαντικών σφαλμάτων είναι καθαρά υποθετική.

67

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχει έλλειψη εκτενούς τεκμηρίωσης, ιδίως κατά την αρχική φάση των προγραμμάτων.

Το 2013 πραγματοποιήθηκε μερική ανάλυση σφαλμάτων των προβλέψεων. Προετοιμάζεται μια πιο ολοκληρωμένη διαδικασία στο πλαίσιο της επαναξιολόγησης της ακρίβειας των προβλέψεων. Επίσης, κατά τη διάρκεια διαφόρων προβλέψεων, οι αρμόδιες ανά χώρα υπηρεσίες ανέλυσαν την αναθεώρηση του ισοζυγίου προϋπολογισμού της γενικής κυβέρνησης και την πραγματική αύξηση του ΑΕγχΠ σε σύγκριση με τον προηγούμενο γύρο προβλέψεων. Οι αναλύσεις των αλλαγών στις προβλέψεις του ισοζυγίου της γενικής κυβέρνησης παρουσιάζονται στις εκθέσεις ελέγχου των προγραμμάτων.

Οι εκτιμήσεις του χρηματοδοτικού κενού ήταν ελλιπείς και ανακριβείς

Ορισμένα έγγραφα σχετικά με τις εκτιμήσεις του χρηματοδοτικού κενού που ήταν διαθέσιμα κατά τον χρόνο του ελέγχου ήταν ελλιπή. Ωστόσο, ο τίτλος δεν αποτυπώνει σωστά το γεγονός ότι οι ελλείψεις αφορούν κυρίως τα έγγραφα και όχι την εκτίμηση.

69

Η Επιτροπή διαφωνεί με τον γενικευμένο χαρακτήρα της δήλωσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τη διαθεσιμότητα των εκτιμήσεων για το χρηματοδοτικό κενό.

Η Επιτροπή διέθεσε στο Ελεγκτικό Συνέδριο σημαντικό όγκο πληροφοριών, συμπεριλαμβανομένων των λογιστικών φύλλων, σχετικά με τα στοιχεία και τις υποθέσεις στις οποίες βασίζονταν οι αρχικοί υπολογισμοί του χρηματοδοτικού κενού. Παρασχέθηκαν έγγραφα αναφοράς για όλες τις χώρες που υπάγονται σε πρόγραμμα.

Η Επιτροπή παραδέχεται ότι υπήρχαν αδυναμίες στη διαχείριση των εγγράφων στο πρώτο στάδιο της επεξεργασίας των προγραμμάτων. Είναι αληθές ότι δεν είναι διαθέσιμα για την Ουγγαρία τα σχετικά έγγραφα για το αρχικό χρηματοδοτικό κενό.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο IX.

70

Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν υπάρχουν σημαντικά σφάλματα στους υπολογισμούς του χρηματοδοτικού κενού. Στην περίπτωση της Ρουμανίας υπήρξε σφάλμα όσον αφορά τη διπλή εγγραφή των ενδοομιλικών δανείων των επιχειρήσεων.

Η Επιτροπή αμφισβητεί τους ισχυρισμούς για άλλα σφάλματα στα οποία βασίστηκε η αξιολόγηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι τα παραδείγματα αυτά αποτελούν ένδειξη γενικού προβλήματος.

Η Επιτροπή θα ήθελε να τονίσει ότι η εκτίμηση των χρηματοδοτικών αναγκών κατά τον χρονικό ορίζοντα του προγράμματος συνεπάγεται ένα φάσμα υπολογισμών και υποθέσεων που χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό αβεβαιότητας και μπορεί μόνον να προσδιοριστούν ποσοτικά με αξιόπιστο τρόπο εντός ορισμένων ορίων. Η προθυμία και οι δυνατότητες των δανειστών να χορηγήσουν χρηματοδότηση περιορίζεται επίσης από το χρηματοδοτικό κονδύλιο και ο σχεδιασμός του προγράμματος πρέπει να σέβεται αυτόν τον περιορισμό.

Δεν είναι ρεαλιστικό να αναμένεται απόλυτη ορθότητα των εκτιμήσεων. Αυτό που έχει σημασία είναι ότι, στην πράξη, καμία ήσσονος σημασίας ανακρίβεια δεν θα έχει αρνητικές συνέπειες για την επιτυχία των προγραμμάτων. Όπως αποδείχθηκε εκ των υστέρων, οι προβλέψεις ήταν ακριβείς, εφόσον σε καμία από τις εξεταζόμενες περιπτώσεις το κονδύλιο χρηματοδότησης δεν αποδείχθηκε ανεπαρκές, ώστε να πρέπει να αναθεωρηθεί.

Τα εικαζόμενα σφάλματα κατά τον υπολογισμό του χρηματοδοτικού κενού δεν επηρέασαν το περιεχόμενο πολιτικής των προγραμμάτων.

Κανένα ίχνος ορισμένων βασικών αρχείων

Η τήρηση αρχείων έχει σαφώς βελτιωθεί με την πάροδο του χρόνου και ορισμένες αποφάσεις λαμβάνονται χωρίς γραπτές διαδικασίες.

Πλαίσιο 2 — Δεύτερη περίπτωση

Οι πορτογαλικές αρχές δημιούργησαν μια διαδικτυακή βάση δεδομένων των εφαρμοζόμενων μέτρων του προγράμματος, στην οποία το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν έχει πρόσβαση. Γι’ αυτό τον λόγο η Επιτροπή δυσκολευόταν να παράσχει με ευκολία όλα τα ζητούμενα έγγραφα.

Στην περίπτωση της Ουγγαρίας, όπως εξήγησε η Επιτροπή στο Ελεγκτικό Συνέδριο, η έκδοση διαταγμάτων ή νόμων παρακολουθείται κανονικά και επαληθεύεται με βάση την αξιόπιστη διαδικτυακή νομική βιβλιοθήκη του Κοινοβουλίου και την ουγγρική Επίσημη Εφημερίδα (με δωρεάν πρόσβαση). Αυτός είναι ο κύριος λόγος για τον οποίο η Επιτροπή δεν αρχειοθετεί συστηματικά αντίγραφα σε χαρτί των θεσπιζόμενων νομικών πράξεων.

Πλαίσιο 2 — Πέμπτη περίπτωση

Η διαδικασία κατάρτισης προβλέψεων χρησιμοποιεί ένα τυποποιημένο σύνολο αρχείων Excel. Επίσης, βασίζεται σε μια σαφή διαδικασία τεκμηρίωσης, ποιοτικών ελέγχων και επανεξετάσεων από οριζόντιες μονάδες, σε συζητήσεις με τους εμπειρογνώμονες των κρατών μελών και σε εσωτερικές διαβουλεύσεις. Τα τυποποιημένα αρχεία Excel, που περιέχουν δημοσιονομικό δελτίο, χρησιμοποιούνται επίσης από τους αρμόδιους ανά χώρα υπαλλήλους για την παρακολούθηση των εξελίξεων των προβλέψεων μεταξύ των ετών. Οι αρμόδιες υπηρεσίες ανά χώρα, και ιδίως αυτές που ασχολούνται με χώρες που υπάγονται σε πρόγραμμα, χρησιμοποιούν επίσης πρόσθετα εργαλεία για την παρακολούθηση των δημοσιονομικών μεταβλητών. Αυτό εξαρτάται από τον σχεδιασμό του προγράμματος, τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της κάθε χώρας και τη διασπορά των διαθέσιμων δεδομένων.

75

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με τον ισχυρισμό ότι τα έγγραφα των πρόσφατων προγραμμάτων στερούνταν βασικών πληροφοριών. Τα έγγραφα των προγραμμάτων για την Πορτογαλία και την Ιρλανδία ήταν πολύ διεξοδικά.

Πλαίσιο 3

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί ότι υπήρχαν «παραδείγματα μη συμμόρφωσης με τους κανόνες». Όπως αναφέρεται στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XI, οι καθορισθέντες από το Συμβούλιο γενικοί όροι οικονομικής πολιτικής έχουν «γενικό» χαρακτήρα και δεν αποσκοπούν στην παροχή πλήρους καταλόγου των όρων.

Πλαίσιο 3 — Πρώτη περίπτωση

Στην περίπτωση της Ρουμανίας, η Επιτροπή συνέχισε τους εξαμηνιαίους επίσημους ελέγχους για το πρόγραμμα ΙΠ, ενώ το ΔΝΤ συνέχισε τους τριμηνιαίους ελέγχους στο πλαίσιο της συμφωνίας SBA. Στο πλαίσιο του κοινού προγράμματος ΕΕ/ΔΝΤ, η Επιτροπή συμμετείχε πλήρως σε όλες τις τριμηνιαίες αποστολές. Ωστόσο, οι όροι του μνημονίου συνεννόησης/συμπληρωματικού μνημονίου συνεννόησης μπορούν να επικαιροποιηθούν μόνο μετά από επίσημη αποστολή ελέγχου της Επιτροπής. Κατά τη διάρκεια άτυπης αποστολής ελέγχου, επικαιροποιείται μόνο το LoI/ΜΟΧΠ με βάση συμφωνία μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και των άλλων εταίρων του προγράμματος.

Πλαίσιο 3 — Τρίτη περίπτωση

Στην περίπτωση της Ιρλανδίας, η πώληση περιουσιακών στοιχείων και οι ιδιωτικοποιήσεις δεν είχαν περιληφθεί στην εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου. Το ιρλανδικό πρόγραμμα ουδέποτε περιείχε επίσημους όρους για ιδιωτικοποίηση ορισμένων κρατικών εταιρειών ή περιουσιακών στοιχείων συγκεκριμένης αξίας. Στην Ιρλανδία, ο αριθμός των κρατικών επιχειρήσεων είναι πολύ περιορισμένος. Παρ’ όλα αυτά, κατά τη διάρκεια του προγράμματος, οι αρχές συμφώνησαν να εντοπίσουν ορισμένα περιουσιακά στοιχεία που θα μπορούσαν να ιδιωτικοποιηθούν. Επιπλέον, συμφώνησαν ότι, σε περίπτωση που οι ιρλανδικές αρχές αποφάσιζαν να προβούν σε ιδιωτικοποιήσεις, τα μισά έσοδα θα χρησιμοποιούνταν για μέτρα τόνωσης της ανάπτυξης. Κατά τη διάρκεια του προγράμματος δεν συγκεντρώθηκαν έσοδα από ιδιωτικοποιήσεις.

Οι όροι δεν ήταν επαρκώς στοχευμένοι

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι όροι είχαν επαρκή στόχευση.

78

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί ότι η διοίκηση δεν αμφισβήτησε επαρκώς τις υποβληθείσες προτάσεις προκειμένου να εξακριβώσει κατά πόσον όλοι οι όροι ήταν πραγματικά αναγκαίοι για την επίτευξη των στόχων γενικής οικονομικής πολιτικής. Η απάντηση της Επιτροπής στην παράγραφο 79 εξετάζει τη σχέση μεταξύ των μεταρρυθμιστικών στόχων και των στόχων οικονομικής πολιτικής.

79

Όλες οι μεταρρυθμίσεις ήταν στενά συνδεδεμένες με τους στόχους του προγράμματος και πρέπει να εξεταστούν στο πλαίσιο μιας ευρύτερης δέσμης πολιτικών μεταρρυθμίσεων για τη βελτίωση της δημοσιονομικής κατάστασης, της αποτελεσματικότητας της δημόσιας διοίκησης ή του επιχειρηματικού περιβάλλοντος. Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XII.

80

Αν και η Επιτροπή συμφωνεί ότι ο κίνδυνος αντιμετώπισης των διαφόρων χωρών με διαφορετικά μέτρα ή η απαίτηση περιττών μεταρρυθμίσεων εξακολουθεί να αποτελεί πρόβλημα της διαδικασίας διαχείρισης του προγράμματος, έχει την άποψη ότι ήταν σωστή και αναγκαία η διαχείριση των προγραμμάτων με ειδικό τρόπο για κάθε χώρα. Αυτή η ευελιξία είναι επιθυμητή δεδομένου του διαφορετικού συνόλου των οικονομικών, πολιτικών και διοικητικών συνθηκών στις διάφορες χώρες. Οι χώρες μπορεί να έχουν διαρθρωτικές αδυναμίες που φαινομενικά είναι παρόμοιες, αλλά, παρ’ όλα αυτά, αντιμετωπίζονται καλύτερα με διαφορετικές δέσμες πολιτικών.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XII.

81

Η αναθεώρηση ή επικαιροποίηση ορισμένων όρων πολιτικής θα πρέπει να θεωρηθεί λογική αντίδραση στις μεταβαλλόμενες συνθήκες κατά τη διάρκεια του προγράμματος. Το αρχικό ΜΣ δεν μπορεί να είναι μια πλήρης σύμβαση που προβλέπει όλες τις πιθανές έκτακτες περιστάσεις που ενδέχεται να προκύψουν κατά τη διάρκεια της υλοποίησης του προγράμματος. Τα ΜΣ είναι έγγραφα υπό διαμόρφωση που πρέπει να προσαρμόζονται με ευελιξία στις νέες οικονομικές προκλήσεις ή τα προβλήματα εφαρμογής.

82

Ήταν σκόπιμο και αναγκαίο η διαχείριση των προγραμμάτων να ανταποκρίνεται στις ειδικές συνθήκες της κάθε χώρας. Αυτή η ευελιξία είναι επιθυμητή δεδομένου του διαφορετικού συνόλου των οικονομικών, πολιτικών και διοικητικών συνθηκών στις διάφορες χώρες. Βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στο σημείο XII και στο πλαίσιο 4.

Πλαίσιο 4 — Δεύτερη περίπτωση

Η μείωση της διάρκειας των επιδομάτων ανεργίας είχε σκοπό να μειώσει τον κίνδυνο της παγίδευσης στην ανεργία και ήταν ένα βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση, έστω και αν δεν πληρούσε επαρκώς τους όρους του προγράμματος. Αξιολογήθηκε στο πλαίσιο μιας ευρύτερης δέσμης μεταρρυθμίσεων. Η διατήρηση του ανοικτού κοινωνικού διαλόγου θεωρήθηκε σημαντικός παράγοντας για την εφαρμογή μια ισχυρής δέσμης μεταρρυθμίσεων.

84

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι ο καθορισμός των όρων του ΜΣ ήταν διαφορετικός στα διάφορα προγράμματα ως προς την απαίτηση «σύνταξης» ή «θέσπισης» νομοθετικών πράξεων. Αυτό αντανακλούσε το γεγονός ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι εθνικές κυβερνήσεις που ζήτησαν χρηματοδοτική συνδρομή έκριναν ότι δεν ήταν σκόπιμο να αναλαμβάνουν δεσμεύσεις που δεσμεύουν τα κοινοβούλια τους, λόγω της αρχής της διάκρισης των εξουσιών.

Όπως αναφέρεται στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XII, η συμμετοχή των δικαιούχων χωρών στον σχεδιασμό και την εξέλιξη των προγραμμάτων αντικατοπτρίζει τις διαφορετικές καταστάσεις που επικρατούν σε αυτές, καθώς και τις διαφορετικές πολιτικές προτιμήσεις τους. Και οι δύο είναι σημαντικοί παράγοντες για να εξασφαλισθεί ότι διατηρούν την ιδία ευθύνη του προγράμματος μεταρρύθμισης.

Πλαίσιο 5

Ενώ αυτή η μεταρρύθμιση του εποπτικού πλαισίου στην Ιρλανδία ήταν πολύ σημαντική, δεδομένων των παραλείψεων που σημειώθηκαν κατά την περίοδο που προηγήθηκε της κρίσης, άλλες μεταρρυθμίσεις οι οποίες είχαν πιο ζωτική σημασία για την επιτυχία του προγράμματος εξετάστηκαν πρώτα από το ιρλανδικό κοινοβούλιο στο πλαίσιο ενός πολύ ογκώδους νομοθετικού έργου που απαιτούσε το σκέλος του προγράμματος που αφορούσε τον χρηματοπιστωτικό τομέα. Ήταν επίσης σημαντικό να δοθεί χρόνος για την κατάλληλη ρύθμιση των ενισχυμένων εποπτικών εξουσιών που έπρεπε να ανατεθούν στην Κεντρική Τράπεζα της Ιρλανδίας (CBI) μέσω του νόμου για την Κεντρική Τράπεζα σχετικά με την εποπτεία και την επιβολή της νομοθεσίας. Ο εν λόγω νόμος θεσπίστηκε το 2013 και παρέχει εκτενείς εξουσίες έρευνας για την άντληση πληροφοριών και την πραγματοποίηση επιτόπιων επιθεωρήσεων, την έκδοση κανονισμών και τη λήψη άμεσων διορθωτικών μέτρων και μέτρων επιβολής για την αντιμετώπιση των παραβιάσεων του κανονισμού, καθώς και για την αναζήτηση αξιολογήσεων των οικονομικών λογαριασμών των τραπεζών από ανεξάρτητους ελεγκτές.

85

Στην περίπτωση της Πορτογαλίας, ο αριθμός των όρων ήταν ανάλογος με τα διαρθρωτικά προβλήματα που αντιμετώπιζε η χώρα.

Επιπλέον, οι χώρες δεν βρίσκονταν σε παρόμοια κατάσταση όσον αφορά τα διαρθρωτικά προβλήματα. Το γεγονός αυτό δικαιολογεί τη μεταβολή του διαρθρωτικού στοιχείου των προγραμμάτων.

Ο τελικός αριθμός των όρων έχει μικρή σημασία. Μια διαρθρωτική μεταρρύθμιση «υψηλού περιεχομένου» μπορεί να απαιτεί τη λήψη διάφορων προκαταρκτικών μέτρων «χαμηλού περιεχομένου» για να αξιολογηθεί και να προετοιμαστεί σωστά.

Επιπλέον, όπως αναφέρεται στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 50, για να αξιολογηθεί κατά πόσον οι χώρες βρίσκονται σε παρόμοια κατάσταση σε έναν συγκεκριμένο τομέα, δεν είναι αρκετή μόνο μια στατική αξιολόγηση των επιδόσεών τους σε αυτόν τον τομέα πολιτικής, αλλά είναι σημαντικό να εξετάζεται η ικανότητά τους να επιφέρουν ουσιαστική αλλαγή. Η έννοια «παρόμοια δέσμη όρων» πρέπει να ερμηνεύεται με βάση το γενικό περιεχόμενο των απαιτήσεων και όχι τον αριθμό των όρων.

88

Η Επιτροπή υπολογίζει και δημοσιεύει το κυκλικά προσαρμοσμένο ισοζύγιο (ΚΠΙ) καθώς και το διαρθρωτικό ισοζύγιο (ΔΙ) και άλλες μεταβλητές με κάθε έτος προβλέψεων. Σε περίπτωση μεταβολής των οικονομικών συνθηκών (ή των προβλέψεων), αυτό μπορεί να επηρεάσει το κυκλικό ισοζύγιο. Ωστόσο, ενδέχεται να υπάρχουν μεταβολές των οικονομικών προοπτικών με επιπτώσεις στη δημοσιονομική θέση, χωρίς μεταβολές του κυκλικού ισοζυγίου, για παράδειγμα μέσω αλλαγών στις προβλέψεις για τον πληθωρισμό.

Από την άλλη πλευρά, όταν οι αλλαγές στην κυκλική δημοσιονομική θέση (ή τις προβλέψεις) προκύπτουν από το ένα στο άλλο έτος προβλέψεων, αυτό δεν συνεπάγεται αυτομάτως αναθεώρηση των στόχων για το έλλειμμα στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος ή στο πλαίσιο του προγράμματος. Οι αναθεωρήσεις των στόχων μπορεί να σχετίζονται με άλλους παράγοντες εκτός από την αλλαγή των προοπτικών για τον οικονομικό κύκλο, όπως η διαφορετική σύνθεση της ανάπτυξης, οι υστερήσεις εσόδων / τα έκτακτα έσοδα και οι μεταβολές της δυνητικής ανάπτυξης, ή με άλλους παράγοντες εκτός του ελέγχου της κυβέρνησης. Όλα αυτά τα στοιχεία λαμβάνονται δεόντως υπόψη από την Επιτροπή όταν λαμβάνει αποφάσεις για αναθεωρήσεις των στόχων.

89

Οι αναθεωρήσεις του κυκλικά προσαρμοσμένου ισοζυγίου δεν συνεπάγονται, και δεν πρέπει να συνεπάγονται αυτομάτως (παρόμοιες) αναθεωρήσεις των στόχων, όπως αναφέρεται στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 88. Συνεπώς, δεν θα πρέπει να γίνεται άμεση συσχέτιση μεταξύ των μεταβολών στις προβολές κυκλικών ισοζυγίων και της ανάγκης αναθεώρησης των στόχων.

Στην περίπτωση της Ουγγαρίας, η αναθεώρηση της πορείας της δημοσιονομικής προσαρμογής που συμφωνήθηκε τον Μάιο του 2009, η οποία παρέτεινε την προθεσμία για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος κατά δύο έτη από το 2009 έως το 2011, δικαιολογούνταν επίσης εν μέρει από μια βαθύτερη από την αναμενόμενη ύφεση. Ελήφθησαν επίσης πρόσθετα μέτρα εξυγίανσης, γεγονός που αποτελούσε σαφή μετατόπιση προς τη βελτίωση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών. Η αναθεώρηση συνεπαγόταν λιγότερο προκυκλική δημοσιονομική πολιτική για το 2009, συμβάλλοντας στο να αποφευχθεί μια επικίνδυνη καθοδική πορεία της οικονομίας.

Για την Πορτογαλία, ο δημοσιονομικός στόχος αναθεωρήθηκε δύο φορές, κατά την πέμπτη και έβδομη επανεξέταση. Και στις δύο περιπτώσεις, οι στόχοι αναθεωρήθηκαν λόγω της σημαντικής απρόσμενης επιδείνωσης των οικονομικών προοπτικών, καθώς και λόγω του ότι η ανάπτυξη απέφερε λιγότερα φορολογικά έσοδα από τα αναμενόμενα. Το θέμα αυτό εξετάζεται στις εκθέσεις συμμόρφωσης και των δύο ελέγχων (τμήματα II και III). Επιπλέον, πριν και από τις δύο αναθεωρήσεις εκδόθηκαν αποφάσεις του Συνταγματικού Δικαστηρίου που δημιούργησαν σοβαρά κενά στον προϋπολογισμό. Η κυβέρνηση δεν μπορούσε να ελέγξει πλήρως αυτούς τους παράγοντες.

90

Το ΣΣΑ επιτρέπει τον επανασχεδιασμό της πορείας δημοσιονομικής προσαρμογής υπό ορισμένες περιστάσεις. Σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1467/97, πρέπει να λαμβάνονται αποτελεσματικά μέτρα, αλλά μπορεί να προκύψουν απρόβλεπτα αντίξοα οικονομικά συμβάντα με μείζονες αρνητικές επιπτώσεις για τα δημόσια οικονομικά.

Ενώ δεν υπάρχει προκαθορισμένος αλγόριθμος για τον επανασχεδιασμό των δημοσιονομικών στόχων, η κατάσταση αξιολογείται κατά περίπτωση. Όταν είναι δικαιολογημένο, η δημοσιονομική πορεία μπορεί να σχεδιασθεί εκ νέου, σύμφωνα με τη νομοθεσία και βάσει ειδικών παραγόντων. Οσάκις διάφοροι παράγοντες επηρέαζαν αρνητικά την επίτευξη των στόχων για το έλλειμμα, ή σε περίπτωση που αυτοί δεν επιτυγχάνονταν, παρέχονταν οι δέουσες εξηγήσεις στα ειδικά για τη χώρα έγγραφα του προγράμματος, όπως η επανεξέταση των προγραμμάτων ή τα υπομνήματα στην ΟΔΕ.

92

Η έλλειψη αναφοράς σε συγκεκριμένα ζητήματα στα έγγραφα του προγράμματος δεν σημαίνει ότι αυτά δεν είχαν ληφθεί υπόψη. Για παράδειγμα, στην περίπτωση του ρουμανικού προγράμματος, η ιδιαίτερη δομή των μισθών της ρουμανικής δημόσιας διοίκησης είχε εξεταστεί ειδικά κατά τον σχεδιασμό της μείωσης των μισθών.

Αδυναμίες στη διαχείριση των προγραμμάτων λόγω ανεπαρκών ελέγχων

Η Επιτροπή διαφωνεί ότι οι έλεγχοι ήταν ελλιπείς. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διαχείριση του προγράμματος ήταν σωστή.

95 i)

Η Επιτροπή διαφωνεί με τον ισχυρισμό ότι κανείς εκτός της ομάδας διαχείρισης προγραμμάτων δεν επανεξετάζει τους σχετικούς υπολογισμούς και τις προβλέψεις. Οι συζητήσεις και στοιχεία υποβλήθηκαν σε διασταυρωμένο έλεγχο με το ΔΝΤ (και την ΕΚΤ για τις χώρες που έχουν υπαχθεί σε πρόγραμμα του ΕΜΧΣ), και οι προβλέψεις και η συνολική συνοχή των στοιχείων εξετάστηκαν από την ιεραρχική γραμμή της ΓΔ ECFIN.

95 ii)

Το έργο των εκπροσώπων της Επιτροπής αξιολογήθηκε από τους ιεραρχικά ανώτερους υπαλλήλους, αν και σε συνθήκες έντονης πίεσης χρόνου. Βλ. επίσης απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 61, 69, 70 και 79.

Οι προβλέψεις σχετικά με το χρηματοδοτικό κενό, και, ως εκ τούτου, για το μέγεθος του χρηματοδοτικού κονδυλίου του προγράμματος, είναι σημαντικό ζήτημα που ελέγχεται εξονυχιστικά από την τα κράτη μέλη της ΕΕ/ζώνης του ευρώ.

95 iii)

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στα σημεία IX και X. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι υπήρχαν αδυναμίες στη διαχείριση εγγράφων κατά το πρώτο μέρος των διαδικασιών του προγράμματος. Η Επιτροπή λειτουργούσε σε συνθήκες ασφυκτικής πίεσης χρόνου και έπρεπε να τεθούν σε εφαρμογή ορθές και αποτελεσματικές διαδικασίες διαχείρισης της κρίσης. Οι συνθήκες κρίσης δεν επέτρεψαν την επιμελή τήρηση αρχείων.

Πλαίσιο 6

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί ότι στην περίπτωση της Ρουμανίας δεν εντοπίστηκε κανένα τέτοιο μέτρο. Τα μέτρα του διορθωτικού προϋπολογισμού για το 2009, που εγκρίθηκαν από το ρουμανικό κοινοβούλιο στις 28 Απριλίου 2009, δεν περιλήφθηκαν ως όροι στο ΜΣ λόγω του χρόνου που μεσολάβησε μεταξύ της αποστολής και της υπογραφής του ΜΣ. Το μνημόνιο συνεννόησης που υπογράφηκε στις 23 Ιουνίου 2009, ορίζει για την περαιτέρω σταδιακή μείωση του ελλείμματος κατά το 2009-2010 ότι «Η προσαρμογή θα στηρίζεται κατά κύριο λόγο στις δαπάνες, με τη μείωση του μισθολογικού κόστους στον δημόσιο τομέα, τη μείωση των δαπανών για αγαθά και υπηρεσίες, τη μείωση των επιδοτήσεων προς δημόσιους οργανισμούς και μέσω της μείωσης των κεφαλαιουχικών δαπανών για αντικείμενα όπως τα οχήματα και ο εξοπλισμός γραφείου. Θα δοθεί προτεραιότητα σε επενδυτικά σχέδια χρηματοδοτούμενα με κεφάλαια της ΕΕ.» Η απόφαση του Συμβουλίου της 6ης Μαΐου 2009 για τη χορήγηση κοινοτικής μεσοπρόθεσμης χρηματοδοτικής συνδρομής στη Ρουμανία (2009/459/ΕΚ) περιλαμβάνει αυτά τα μέτρα στο άρθρο 3 παράγραφος 5 στοιχεία γ) έως ζ).

Στην περίπτωση της Ουγγαρίας, όλα τα μέτρα δημοσιονομικής εξυγίανσης που περιλαμβάνονταν στους προϋπολογισμούς του 2009 και του 2010 με επαληθεύσιμα αποτελέσματα στη μείωση του ελλείμματος ενσωματώθηκαν στα αρχικά μνημόνια συνεννόησης ή σε μεταγενέστερα αναθεωρημένα μνημόνια συνεννόησης.

98

Η Επιτροπή υπέβαλε διάφορους φακέλους με τα βασικά δεδομένα που χρησιμοποιήθηκαν για την κατάρτιση των πινάκων του χρηματοδοτικού κενού που δημοσιεύθηκαν από την Επιτροπή. Σε ορισμένες περιπτώσεις, υποθέσεις στις οποίες βασίστηκε ο υπολογισμός του χρηματοδοτικού κενού παρουσιάστηκαν με μάλλον συνοπτικό τρόπο, οπότε δεν είναι δυνατό να αναπαραχθεί ο υπολογισμός μόνο βάσει αυτών των πληροφοριών.

Σε μία περίπτωση (Ουγγαρία), το χρηματοδοτικό κενό υπολογίστηκε μόνο από το ΔΝΤ και η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι δεν ήταν σε θέση να παράσχει αντίγραφο των σχετικών υπολογισμών. Η Επιτροπή ενίσχυσε την ικανότητά της να υπολογίζει χρηματοδοτικά κενά κατά την εξέλιξη της κρίσης.

98 i)

Το μέγεθος του προγράμματος της Ουγγαρίας βασίστηκε εξ ολοκλήρου στους υπολογισμούς του ΔΝΤ. Με το αιφνίδιο ξέσπασμα της κρίσης στην Ουγγαρία, η οποία ήταν η πρώτη χώρα που ζήτησε βοήθεια, η δυνατότητα της ομάδας διαχείρισης του προγράμματος να βασιστεί στην εμπειρογνωμοσύνη του ΔΝΤ θεωρήθηκε βασικό πλεονέκτημα. Ωστόσο, τα στοιχεία αυτά ελέγχονταν από τα κράτη μέλη της ΕΕ πριν από τον καθορισμό του χρηματοδοτικού κονδυλίου.

98 ii)

Για την Ιρλανδία, το Ελεγκτικό Συνέδριο συγκρίνει δύο διαφορετικούς δείκτες των δημόσιων οικονομικών, το έλλειμμα ΕΣΛ σε δεδουλευμένη βάση και το έλλειμμα του Δημοσίου σε ταμειακή βάση. Παρότι και τα δύο αποτυπώνουν την κατάσταση των δημοσίων οικονομικών, μπορεί να υπάρχουν σημαντικές διαφορές ως προς το μέγεθος και τη σύνθεσή τους. Ο έλεγχος της συμφωνίας των δύο δεικτών απαιτεί αναλυτική γνώση των δημόσιων οικονομικών λογαριασμών με βάση και τα δύο συστήματα. Συνήθως γίνεται από τις στατιστικές αρχές κατά την εξαμηνιαία κοινοποίηση στη Eurostat στο πλαίσιο της ΔΥΕ.

Για την περίοδο που καλύπτουν οι προβλέψεις, οι υποθέσεις εφαρμόζονται για τις κύριες χρηματοοικονομικές συναλλαγές που αναμένεται να έχουν καταγραφεί από τις εθνικές αρχές στο ισοζύγιο του Δημοσίου, το οποίο διαφέρει από το ισοζύγιο ΕΣΛ σε δεδουλευμένη βάση. Σε αυτές τις κύριες συναλλαγές περιλαμβάνονταν η αποπληρωμή των γραμματίων εις διαταγήν, που αντιπροσώπευαν χρηματοδοτικό κενό περίπου 9,3 δισ. ευρώ. Επιπλέον, ο εθνικός φορέας διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων (National Treasury Management Agency) περιλάμβανε συνήθως πρόσθετα κεφαλαιακά αποθεματικά ασφαλείας, εκτός από τους υπολογισμούς των βασικών χρηματοδοτικών αναγκών του Δημοσίου, αυξάνοντας με τον τρόπο αυτό τις χρηματοδοτικές ανάγκες, ενώ τα εν λόγω αποθεματικά ασφαλείας εξαιρούνταν από τις εκτιμήσεις του ΕΣΛ για το έλλειμμα και το χρέος. Σε μια εποχή εξαιρετικής ευαισθησίας της αγοράς, η έλλειψη ειδικών στοιχείων οφειλόταν στην απροθυμία των ιρλανδικών αρχών και των εταίρων του προγράμματος να γνωστοποιήσουν συγκεκριμένα σχέδια δανεισμού. Άλλα στοιχεία της διαφοράς σχετίζονται με το γεγονός ότι υπήρχαν ορισμένες αποκλίσεις στις εκτιμήσεις του δημοσιονομικού ελλείμματος από διαφορετικούς οργανισμούς. Η πλέον συντηρητική εκτίμηση περιλήφθηκε στον υπολογισμό των χρηματοδοτικών αναγκών.

Τα έγγραφα του προγράμματος περιλαμβάνουν τα κύρια στοιχεία των δημοσιονομικών προβλέψεων και των υπολογισμών των χρηματοδοτικών αναγκών, και επίσης αναφέρουν σε υποσημείωση ορισμένες διαφορές μεταξύ των δύο.

Προβλέψεις για το συνολικό ταμειακό έλλειμμα του Δημοσίου έχουν, ωστόσο, περιληφθεί στο «Πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής για την Ιρλανδία» και σε μεταγενέστερα έγγραφα του προγράμματος.

Υπάρχουν πάντα διαφορές μεταξύ των εκτιμήσεων που βασίζονται στα ρευστά διαθέσιμα και των εκτιμήσεων σε δεδουλευμένη βάση. Ωστόσο, δεν ήταν αναγκαίο να εξηγηθούν οι διαφορές μεταξύ των εκτιμήσεων βάσει των ρευστών διαθεσίμων και των εκτιμήσεων σε δεδουλευμένη βάση, καθώς οι τελευταίες αποτελούν τους πλέον συναφείς δείκτες για τους σκοπούς του προγράμματος, κυρίως, διότι είναι οι δείκτες απαιτούνται από τη δημοσιονομική εποπτεία της ΕΕ και τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος.

99

Η Επιτροπή συμφωνεί εν μέρει με την αξιολόγηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η Επιτροπή πραγματοποίησε εκτεταμένες δοκιμές ευαισθησίας, αλλά με την τήρηση της εμπιστευτικότητας για να μην ενεργοποιηθούν δυσμενή σενάρια. Οι πληροφορίες αυτές ήταν εξαιρετικά ευαίσθητες και ενδεχομένως δεν θα ήταν σωστό να δημοσιοποιηθούν σε συνθήκες μεγάλης αστάθειας των χρηματοπιστωτικών αγορών.

Ειδικότερα όσον αφορά την Ιρλανδία, η ευαισθησία της στους κλυδωνισμούς των συναλλαγματικών ισοτιμιών και των επιτοκίων λαμβανόταν πάντοτε υπόψη στις οικονομικές και δημοσιονομικές προβλέψεις. Οι «αρνητικός κύκλος ανατροφοδότησης μεταξύ της αναπτυξιακής, της δημοσιονομικής και της χρηματοπιστωτικής κρίσης» ήταν ήδη σαφώς κατανοητός όταν σχεδιάστηκε το πρόγραμμα χρηματοδοτικής συνδρομής για την Ιρλανδία (βλ. έκτακτη συγγραφική εργασία αριθ. 76). Σκοπός του προγράμματος της ΕΕ και του ΔΝΤ ήταν να σπάσει αυτόν τον αρνητικό κύκλο ανατροφοδότησης, μεταξύ άλλων με την εξάλειψη της επίπτωσης των κλυδωνισμών των επιτοκίων στα δημόσια οικονομικά μέσω εξωτερικής χρηματοδοτικής συνδρομής, παρέχοντας με αυτόν τον τρόπο ασφάλεια για τον ιδιωτικό τομέα (μείωση των περιθωρίων).

100

Εάν οι «όροι που ορίζει το Συμβούλιο» αφορούν τους όρους πολιτικής που συμφωνήθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος, τότε αυτό ακριβώς έκανε η Επιτροπή. Εάν οι «όροι που ορίζει το Συμβούλιο» αναφέρονται στις κατευθύνσεις πολιτικής που εξέδωσε το Συμβούλιο στα πλαίσια της τακτικής οικονομικής εποπτείας της ΕΕ, η Επιτροπή συμμορφώθηκε επίσης με τις ισχύουσες νομικές διατάξεις.

101

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XV.

Η επιλογή του ελλείμματος ΕΣΛ δεν αιτιολογείται μόνο από τη ΔΥΕ. Θα ήταν ενδεχομένως χρήσιμο να συμπληρωθεί η παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου με μια επεξήγηση σχετικά με το βάσιμο των εθνικών λογαριασμών και του ελλείμματος ΕΣΛ αντί των δεδομένων για τα ταμειακά διαθέσιμα στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εποπτείας. Η χρησιμοποίηση μόνο του ταμειακού υπολοίπου θα αύξανε την αβεβαιότητα, αντί να την μειώσει, διότι αυτό θα έδινε στις κυβερνήσεις τη δυνατότητα να χειραγωγήσουν το χρονοδιάγραμμα πληρωμής ορισμένων συναλλαγών με σκοπό να επιτύχουν τους στόχους όσον αφορά το έλλειμμα.

102

Η ύπαρξη της δυνατότητας των στατιστικών αναθεωρήσεων δεν θα πρέπει να χρησιμεύει ως επιχείρημα για τη μετατόπιση σε δημοσιονομικούς στόχους ταμειακών ροών. Ένα σύστημα ταμειακών ροών θα συνεπαγόταν άλλα είδη αβεβαιοτήτων με ακόμη μεγαλύτερο αρνητικό αντίκτυπο για την αξιοπιστία των δημοσιονομικών όρων.

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XV.

102 i)

Η δήλωση για την Ουγγαρία είναι αντικειμενικά ορθή και αφορά εκ των υστέρων αναθεώρηση των στατιστικών (βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 90).

102 ii)

Η δήλωση για τη Ρουμανία είναι αντικειμενικά ορθή και αφορά εκ των υστέρων αναθεώρηση στοιχείων που επικυρώθηκε από τη Eurostat, εκτός του πεδίου ελέγχου του προγνώστη. Επιπλέον, το υπόμνημα της ΟΔΕ της 23ης Αυγούστου 2010 σχετικά με την αποστολή της 26ης Ιουλίου–5ης Αυγούστου περιλαμβάνει πλαίσιο στη σελίδα 13 που εξηγεί τη διαφορά μεταξύ του ταμειακού ελλείμματος και του ελλείμματος ΕΣΛ95 στην περίπτωση της Ρουμανίας.

102 iii)

Η αναθεώρηση στην Ιρλανδία οφειλόταν σε εκ νέου ταξινόμηση (όπως επικυρώθηκε από τη Eurostat) των εσόδων από την πώληση αδειών κινητής τηλεφωνίας από το 2012 έως το 2013, η οποία δεν υπόκειται στον έλεγχο του προγνώστη.

103

Οι χώρες που υπάγονται σε πρόγραμμα όφειλαν επίσης να συμμορφώνονται με τους κανόνες της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ) που ορίζει πλαίσιο δημοσιονομικών στόχων. Οι εν λόγω δημοσιονομικοί στόχοι πρέπει να καθορίζονται σύμφωνα με τον ορισμό του ΕΣΛ.

Όταν οι πράξεις διάσωσης τραπεζών θα μπορούσαν να έχουν σημαντικό, αλλά δύσκολα προβλέψιμο αντίκτυπο στα δημοσιονομικά αποτελέσματα, οι εν λόγω πράξεις εξαιρέθηκαν από τους δημοσιονομικούς στόχους του προγράμματος.

Στην περίπτωση της Ιρλανδίας, η Επιτροπή ήταν σαφής όσον αφορά τον ορισμό του βασικού ελλείμματος, το οποίο έπρεπε να είναι, και ήταν, σύμφωνο με το σύστημα των εθνικών λογαριασμών. Ως εκ τούτου, από τον ορισμό του δημοσιονομικού στόχου εξαιρέθηκε ο αντίκτυπος των άμεσων ενισχύσεων προς τις τράπεζες.

Η Επιτροπή υπολόγισε το βασικό έλλειμμα ως: ονομαστικό έλλειμμα χωρίς τις μεταφορές κεφαλαίων προς τις τράπεζες που αύξησαν το έλλειμμα, στο πλαίσιο των μέτρων διάσωσης του χρηματοπιστωτικού τομέα. Το ποσό των μέτρων στήριξης του χρηματοπιστωτικού τομέα περιλαμβάνεται στον «Συμπληρωματικό πίνακα σχετικά με τη χρηματοπιστωτική κρίση» που δημοσιεύθηκε από τη Eurostat, στη γραμμή «εισφορές κεφαλαίου που καταγράφονται ως μεταφορά κεφαλαίων (που συνεπάγονται αύξηση του ελλείμματος)». Ωστόσο, μερικές φορές η γραμμή αυτή περιλαμβάνει επίσης τις μεταφορές κεφαλαίων που δεν αντιμετωπίζονται ως μέτρα χρηματοδοτικής στήριξης για τους σκοπούς της ΔΥΕ. Ειδικότερα, τα έσοδα από την καταβολή μερισμάτων από την Anglo Irish Bank υπό μορφή κοινών μετοχών δεν αντιμετωπίστηκαν ως μεταφορές κεφαλαίου.

104

Στην περίπτωση της Ιρλανδίας, υποβλήθηκε ένας πίνακας «παρακολούθησης προγράμματος» ως παράρτημα του ΜΣ καθ’ όλη την περίοδο του προγράμματος. Ο πίνακας αυτός παρουσίαζε αναλυτικά την κατάσταση συμμόρφωσης ως προς τις διάφορες απαιτήσεις. Τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στον εν λόγω πίνακα αυξάνονταν κατά τη διάρκεια του προγράμματος.

Στην περίπτωση της Ρουμανίας, η υποβολή στοιχείων για την πρόοδο όσον αφορά τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις γινόταν ανά θέμα και όχι για κάθε όρο χωριστά χωριστά. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι αυτό θα δυσκόλευε τον αναγνώστη να αξιολογήσει πλήρως την κατάσταση συμμόρφωσης.

105

Η Επιτροπή γνωστοποίησε σε ποιο βαθμό είχαν εκπληρωθεί οι όροι. Κατά κανόνα, η επισήμανση «μη εκπληρωθείς» χρησιμοποιήθηκε μόνο σε περιπτώσεις κατά τις οποίες ήταν σαφές ότι ο όρος δεν επρόκειτο να τηρηθεί σύντομα. Συχνά, ορίζονταν πολύ φιλόδοξες προθεσμίες με σκοπό να ενθαρρυνθεί η ταχύτερη δράση. Σε περίπτωση προόδου ως προς τη μεταρρυθμιστική δράση, κρίθηκε καταλληλότερος ένας ενδιάμεσος όρος μεταξύ του «εκπληρωθείς» και «μη εκπληρωθείς».

Στην ειδική περίπτωση της Ιρλανδίας, υποβλήθηκε ως παράρτημα πίνακας «παρακολούθησης προγράμματος» που παρουσίαζε αναλυτικά την κατάσταση συμμόρφωσης ως προς τις διάφορες απαιτήσεις. Για την περιγραφή χρησιμοποιούνται οι ενδείξεις «εκπληρωθείς» και «μη εκπληρωθείς».

106

Σε πολλές περιπτώσεις, τα αναλυτικά αποτελέσματα της παρακολούθησης παρουσιάζονταν στο κυρίως κείμενο της έκθεσης ελέγχου, και όχι στον ίδιο τον πίνακα παρακολούθησης. Αυτό αφορούσε ιδίως τους όρους που ήταν «υπό εξέλιξη» ή «καθυστέρηση». Επιπλέον, όσο προχωρούσε η υλοποίηση των προγραμμάτων, ορισμένοι όροι και η σχετική παρακολούθηση συγχωνεύτηκαν με άλλους όρους ή μεταφέρθηκαν σε διαφορετικά τμήματα των προγραμμάτων.

Πλαίσιο 7 — Δεύτερη περίπτωση

Η πρόοδος όσον αφορά την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας και άλλα μέτρα για την αύξηση της απορρόφησης των κονδυλίων της ΕΕ στη Ρουμανία αναφέρονται στις εκθέσεις αποστολής. Βλ. για παράδειγμα παράγραφο 37 στη σ. 17 του υπομνήματος της ΟΔΕ της 23ης Αυγούστου 2010, που αναφέρεται στην αποστολή της 26ης Ιουλίου–5ης Αυγούστου.

Πλαίσιο 7 — Τρίτη περίπτωση

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η πρόοδος σχετικά με το συγκεκριμένο μέτρο στη Ρουμανία δεν αναφέρεται. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η προσοχή μετατοπίστηκε προς τη βελτίωση της είσπραξης των φόρων και τη μείωση της φοροδιαφυγής και της απάτης, με την τεχνική συνδρομή του ΔΝΤ και των αποστολών της ΓΔ TAXUD της Επιτροπής (βλ. παράγραφο 27 στη σ. 14 του υπομνήματος της ΟΔΕ της 23ης Αυγούστου 2010 που αναφέρεται στην αποστολή της 26ης Ιουλίου–5ης Αυγούστου).

Πλαίσιο 7 — Τέταρτη περίπτωση

Ο όρος σχετικά με την αναδιοργάνωση της τοπικής διακυβέρνησης στο πορτογαλικό πρόγραμμα δεν αφορούσε μόνο τους δήμους. Ο όρος στο αρχικό ΜΣ ανέφερε: «Αναδιοργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης. Υπάρχουν προς το παρόν 308 δήμοι και 4 259 κοινότητες. Έως τα τέλη Ιουλίου του 2012, ή κυβέρνηση θα αναπτύξει σχέδιο ενοποίησης, προκειμένου να γίνει αναδιοργάνωση και να μειωθεί σημαντικά ο αριθμός αυτών των οντοτήτων».

Η συμμόρφωση με τον όρο αυτόν αναφέρθηκε σε διάφορα έγγραφα ελέγχου του προγράμματος. Οι όροι πολιτικής για το θέμα αυτό εξελίχθηκαν με την πάροδο του χρόνου, λαμβανομένης υπόψη της ισχυρής πολιτικής αντίδρασης. Ο αριθμός των κοινοτήτων (freguesias) μειώθηκε σε 2 882 μετά τις δημοτικές εκλογές του Σεπτεμβρίου του 2013. Αν και δεν μειώθηκε ο αριθμός των δήμων, τέθηκε σε εφαρμογή μια νέα νομική διάταξη για τη δημιουργία διαδημοτικών κοινοτήτων.

107 i)

Το παράδειγμα που αναφέρεται για την Ιρλανδία δείχνει ότι ο όρος σχετικά με πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο θεωρήθηκε πλήρως εκπληρωθείς. Η Επιτροπή έχει, ωστόσο, δηλώσει ρητά κατ’ επανάληψη στις τριμηνιαίες εκθέσεις ελέγχου ότι είχε ανησυχίες σχετικά με συγκεκριμένα στοιχεία που αφορούσαν το πλαίσιο. Έθεσε εκ νέου το ζήτημα αυτό στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου 2014.

107 ii)

Λαμβανομένου υπόψη του υψηλού βαθμού αυτονομίας των δύο περιφερειών και των 308 δήμων στην Πορτογαλία, η Επιτροπή έπρεπε να δεχθεί ότι η εν λόγω υποβολή ενοποιημένων τακτικών εκθέσεων σχετικά με τις περιφερειακές και τοπικές συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και τις κρατικές επιχειρήσεις ήταν ανέφικτη και θα απαιτούσε δυσανάλογο όγκο διοικητικών πόρων.

109

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η συνεργασία με το ΔΝΤ την βοήθησε στη διαχείριση των προγραμμάτων, διότι απέκτησε εμπειρία στη διαχείριση κρίσεων. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν συμφωνεί ότι οι αναφερθείσες από το Ελεγκτικό Συνέδριο πρακτικές υιοθετήθηκαν μόνο μετά την έναρξη των προγραμμάτων. Τα λογιστικά φύλλα προβλέψεων της Επιτροπής ήταν ήδη αναλυτικότερα από αυτά του ΔΝΤ. Οι ομάδες της Επιτροπής για τις αποστολές προγραμμάτων ήταν εξαρχής συνήθως μεγαλύτερες από τις ομάδες του ΔΝΤ, λόγω της συμμετοχής και άλλων γενικών διευθύνσεων εκτός από τη ΓΔ ECFIN.

111

Οι άτυπες ρυθμίσεις ήταν αποδοτικές. Η ανταλλαγή πληροφοριών ήταν ενδελεχής και δεν αποδεικνύεται από κανένα στοιχείο ότι η απουσία πιο επίσημων συμφωνιών δημιούργησε πρόβλημα.

111 iv)

Τα θεσμικά όργανα έχουν διαφορετικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων και φαίνεται μη ρεαλιστικό να επισημοποιείται εκ των προτέρων ένας μηχανισμός επίλυσης διαφωνιών που θα διευκόλυνε πράγματι την επίλυση πιθανών διαφωνιών.

114

Όσον αφορά την Ιρλανδία, η ΕΚΤ, ως ανεξάρτητο θεσμικό όργανο αρμόδιο για τη νομισματική πολιτική, δεν παρείχε εσωτερική πληροφόρηση στην Επιτροπή. Αυτό περιλαμβάνει και τα στοιχεία που αφορούν τις εσωτερικές συζητήσεις σχετικά με το ζήτημα του επιμερισμού των επιβαρύνσεων. Λόγω του καθεστώτος ανεξαρτησίας της ΕΚΤ, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να ζητήσει τέτοιες πληροφορίες από την ΕΚΤ. Δεδομένου ότι το ποσό χρηματοδότησης από την ΕΚΤ προσέγγιζε το ετήσιο ΑΕγχΠ της Ιρλανδίας, η συνέχιση της χρηματοδότησης από την ΕΚΤ είχε καίρια σημασία για την επιτυχή έκβαση του προγράμματος. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή, καθώς και το ΔΝΤ, αποδέχτηκαν αυτόν τον όρο. Οι εξελίξεις που σημειώθηκαν έκτοτε δικαίωσαν την επιλογή της μη επιβάρυνσης των κατόχων ομολόγων με προτεραιότητα εξόφλησης. Το ιρλανδικό χρέος είναι σαφώς βιώσιμο, τα περιθώρια συμφωνίας ανταλλαγής κινδύνου αθέτησης (CDS) έχουν μειωθεί στα επίπεδα των περιθωρίων CDS της Γαλλίας, του Βελγίου και της Σλοβακίας, η πιστοληπτική ικανότητα της Ιρλανδίας αναβαθμίστηκε και οι ιρλανδικές τράπεζες αποπλήρωσαν το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης της ΕΚΤ.

Επιπλέον, η απόφαση να μην επιβαρυνθούν οι κάτοχοι ομολόγων με προτεραιότητα εξόφλησης πρέπει να εξεταστεί σε αυτό το πλαίσιο. Υπήρχε καθολική εγγύηση των καταθέσεων που σχεδιάστηκε από τις ιρλανδικές αρχές. Τα οφέλη από ένα τέτοιο μέτρο έπρεπε να σταθμιστούν σε σχέση με τις δαπάνες όσον αφορά τις δευτερογενείς επιπτώσεις σε άλλες τράπεζες και τον κίνδυνο δικαστικών διαφορών.

Μέρος III

Επίπεδα τιμολόγησης κατά την έκδοση ενίοτε υψηλότερα σε σχέση με τις αρχικές ενδείξεις των τραπεζών

Οι διαφορές αυτές είναι εγγενείς της διαδικασίας έκδοσης ομολόγων.

121

Ενώ είχαν αποσταλεί στις τράπεζες επίσημες «αιτήσεις για παρουσιάσεις/προτάσεις» από το 2011 (δηλ. για όλες τις πράξεις του ΕΜΧΣ), μέχρι το 2010 οι προτάσεις συλλέγονταν από τις τράπεζες μέσω συνεδριάσεων και τηλεδιασκέψεων και τεκμηριώνονταν στα «σημειώματα επιλογής των τραπεζών». Αυτά συντάσσονταν από την πρώτη πράξη στήριξης του ισοζυγίου πληρωμών σε σχέση με την κρίση τον Δεκέμβριο του 2008 και τέθηκαν στη διάθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

122

Το Ελεγκτικό Συνέδριο εξέτασε κατά πόσο το επίπεδο τιμολόγησης κατά την ημερομηνία συναλλαγής δικαιολογούνταν απλώς από τη σύγκρισή του με τις αρχικές ενδείξεις τιμολόγησης που έδωσαν οι τράπεζες στις προτάσεις τους, χωρίς να λάβει δεόντως υπόψη τις εξελίξεις στην αγορά μεταξύ των δύο αυτών ημερομηνιών. Οι δύο περιπτώσεις στις οποίες αναφέρεται το Ελεγκτικό Συνέδριο αφορούν μόνο μία «αίτηση για υποβολή προτάσεων». Μεσολάβησε χρονικό διάστημα περίπου 14 και 23 ημερών, αντίστοιχα, μεταξύ των αρχικών ενδείξεων τιμολόγησης και της ημερομηνίας συναλλαγής. Οι αποκλίσεις από τις αρχικές ενδείξεις τιμολόγησης είναι εγγενές χαρακτηριστικό της διαδικασίας εν γένει, και ιδίως σε περίπτωση τόσο μεγάλου χρονικού διαστήματος.

Η παρατήρηση αυτή πρέπει να εξεταστεί σε συνάρτηση με την παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο σημείο 118 ότι «το τελικό κόστος του χρέους ήταν ευθυγραμμισμένο με τα επίπεδα των αγορών και των ομολόγων ανταγωνιστών».

123

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι εντοπισθείσες αδυναμίες αφορούσαν μόνο την περίοδο έως το 2010 και περιορίζονταν σε ζητήματα τεκμηρίωσης. Δεν αφορούσαν την καθαυτό διαδικασία διαχείρισης του χρέους.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπήρχαν ορισμένες ελλείψεις στην τεκμηρίωση της διαδικασίας δανεισμού κατά τα πρώτα έτη, αλλά η διαχείριση της διαδικασίας ήταν σωστή και δεν επηρέασε το αποτέλεσμα.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, κατά τα πρώτα έτη, η επιλογή των βασικών πιστωτριών τραπεζών ήταν ανταγωνιστική, παρότι δεν ήταν πλήρως τεκμηριωμένη. Όσον αφορά προφυλάξεις κατά της αποκάλυψης μη δημόσιων πληροφοριών ή της εσωτερικής πληροφόρησης, η Επιτροπή συμμορφώνεται με τους ισχύοντες κανόνες και κανονισμούς και με την πρακτική της αγοράς κατά τη εκτέλεση πράξεων χρηματοδότησης. Επιπλέον, οι τράπεζες που συμμετέχουν σε συναλλαγές χρηματοδότησης υπόκεινται σε εθνικούς κανόνες που διέπουν τους τίτλους, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων για την πρόληψη της εκμετάλλευσης εμπιστευτικών πληροφοριών, γεγονός που αποτελεί πρόσθετη εγγύηση για την Επιτροπή.

Η στρατηγική κατανομής συζητείται εκ των προτέρων με τις βασικές διαχειρίστριες τράπεζες και εφαρμόζεται μια τυποποιημένη προσέγγιση, σύμφωνα με την πρακτική της αγοράς. Οι κανόνες κατανομής είναι, επομένως, απολύτως σαφείς για όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη. Η τελική κατανομή αποφασίζεται από την Επιτροπή.

Η παρακολούθηση των δραστηριοτήτων της δευτερογενούς αγοράς επισημοποιήθηκε από την Επιτροπή το 2012.

Το εύρος των ανοιγμάτων προσφοράς-ζήτησης εξαρτάται από διάφορες παραμέτρους.

127

Η Επιτροπή ήταν αναγκασμένη να εκτελέσει τις δανειοληπτικές πράξεις σε εξαιρετικά δυσχερείς συνθήκες. Παρ’ όλα αυτά, διαχειρίστηκε με επιτυχία τις εκδόσεις χρεωστικών τίτλων σύμφωνα με τις πρακτικές της αγοράς.

128

Αν και η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι το εγχειρίδιο διαδικασιών επικαιροποιήθηκε με την πάροδο του χρόνου, η διαδικασία αυτή τεκμηριώθηκε με σαφήνεια εξαρχής σε χωριστά σημειώματα. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η βελτιωμένη ποιότητα της τεκμηρίωσης εφαρμόζεται από τον Ιανουάριο του 2011. Κατά τον χρόνο σύνταξης της έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ήταν σε ισχύ για περισσότερα από 4 έτη και χρησιμοποιούνταν για όλες τις πράξεις του ΕΜΧΣ, που αντιπροσωπεύουν την πλειονότητα των πράξεων τόσο σε αριθμό όσο και σε αξία.

129

Η Επιτροπή τονίζει ότι η επιλογή των βασικών πιστωτριών τραπεζών ήταν πάντοτε σύμφωνη με τις ισχύουσες διαδικασίες και δεόντως τεκμηριωμένη. Αρχικά, αυτό βασίστηκε σε «σημειώματα επιλογής των τραπεζών» και, από τον Ιανουάριο του 2011, η διαδικασία επισημοποιήθηκε περαιτέρω με βάση διαδικασία «αίτησης υποβολής προτάσεων».

130

Η Επιτροπή θεωρεί ότι συμμορφώθηκε με τους ισχύοντες κανόνες και κανονισμούς και με την πρακτική της αγοράς στον τομέα αυτόν. Επιπλέον, οι τράπεζες υπόκεινται σε εθνικές κανονιστικές διατάξεις που διέπουν τους τίτλους, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων για τη διερεύνηση ενδιαφέροντος (pre-sounding) και την πρόληψη της εκμετάλλευσης εμπιστευτικών πληροφοριών, γεγονός που αποτελεί πρόσθετη εγγύηση.

Επιπλέον, το άρθρο 6 παράγραφος 2 στοιχείο α) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 596/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 2014, για την κατάχρηση της αγοράς (ΕΕ L 173 της 12.6.2014, σ. 1), που θα εφαρμόζεται στους εκδότες τίτλων από τις 3 Ιουλίου 2016, εξαιρεί ρητά τις συναλλαγές, εντολές ή ενέργειες της Ένωσης.

133

Η στρατηγική κατανομής συζητείται εκ των προτέρων με τις βασικές διαχειρίστριες τράπεζες και εφαρμόζεται μια τυποποιημένη προσέγγιση, σύμφωνα με την πρακτική της αγοράς. Η κατανομή πραγματοποιείται σε στενή συνεργασία με την κοινοπραξία και όλες οι εντολές κοινοποιούνται στην Επιτροπή, η οποία έχει τον πλήρη έλεγχο της διαδικασίας και παρέχει την έγκρισή της για την τελική κατανομή. Όλοι οι πίνακες κατανομής είναι διαθέσιμοι στην Επιτροπή.

134

Θεσπίστηκε επίσημη «δέσμευση για τη δευτερογενή αγορά» ως τυποποιημένο στοιχείο της επιστολής εξουσιοδότησης της ΕΕ για τον ΕΜΧΣ, δηλ. από τον Ιανουάριο του 2011 και εξής.

135

Ενώ η Επιτροπή ελέγχει επισήμως τη ρευστότητα στις δευτερογενείς αγορές από το 2012, θα πρέπει να επισημανθεί ότι δεν αποτελεί κοινή πρακτική το να ελέγχουν οι εκδότες γενικώς τη ρευστότητα στη δευτερογενή αγορά.

136

Το γεγονός ότι τα ανοίγματα προσφοράς-ζήτησης διαφέρουν μεταξύ των τραπεζών είναι φυσιολογικό, ιδίως αν ληφθεί υπόψη ο αριθμός των συμμετεχόντων στην αγορά.

138

Το χρηματοδοτικό κενό που υπολογίζεται κατά την έναρξη του προγράμματος δεν αποτελεί πρόβλεψη. Αντιπροσωπεύει μια εκτίμηση των χρηματοδοτικών αναγκών που πρέπει να καλυφθούν κατά τη διάρκεια του προγράμματος, με ένα ενσωματωμένο αποθεματικό, το οποίο σε ορισμένες περιπτώσεις δημιουργήθηκε επί τούτου, που αντικατοπτρίζει την εγγενή αβεβαιότητα στις εκτιμήσεις αυτές. Το αποθεματικό χρησιμεύει για να εξασφαλιστεί ότι θα υπάρχει επαρκής χρηματοδότηση σε περίπτωση χειρότερων από τα αναμενόμενα αποτελεσμάτων και για να κερδηθεί η εμπιστοσύνη των επενδυτών και να στηριχθεί η διαδικασία οικονομικής ανάκαμψης.

139

Τα περιθώρια ασφαλείας που περιλαμβάνονταν στα πρώτα προγράμματα, τα οποία εκπονήθηκαν μετά την κατάρρευση της Lehman Brothers, αντικατοπτρίζουν το μέγεθος της αβεβαιότητας εκείνη τη χρονική στιγμή και την ανάγκη να διασφαλιστεί ότι η χρηματοδότηση θα ήταν επαρκής. Οι ανάγκες του τραπεζικού τομέα είναι πολύ δύσκολο να προβλεφθούν, με αποτέλεσμα να υπάρχει ανάγκη σημαντικού αποθεματικού για έκτακτη ανάγκη για χώρες όπως η Ιρλανδία με σημαντικές δυσκολίες στον τραπεζικό τομέα. Το χρηματοδοτικό κονδύλιο έπρεπε να είναι αρκετά μεγάλο, ώστε να ληφθεί υπόψη αυτή η αβεβαιότητα και να βεβαιωθούν οι αγορές ότι όλες οι ανάγκες ήταν καλυμμένες. Είναι, συνεπώς, αναμενόμενο ότι, εάν δεν υπάρξουν δυσμενείς εξελίξεις, οι χρηματοδοτικές ανάγκες θα είναι χαμηλότερες από το προβλεφθέν κονδύλιο.

139 iv)

Η αποπληρωμή των δανείων του ΔΝΤ πριν από τη λήξη τους σχετίζεται με την επιτυχία των χωρών, και κατ’ επέκταση των προγραμμάτων, να μπορούν να έχουν πρόσβαση στις αγορές με αρκετά χαμηλά επιτόκια, ώστε να είναι η πρόωρη εξόφληση πολιτικά και οικονομικά συμφέρουσα. Η σύνδεση της πρόωρης εξόφλησης με τη μείωση των χρηματοδοτικών αναγκών απαιτεί ορισμένες υποθέσεις που μπορεί να ευσταθούν ή να μην ευσταθούν. Επιπλέον, όπως αναφέρεται σε άλλο σημείο, η χρηματοδότηση των προγραμμάτων περιλάμβανε περιθώρια ασφαλείας ως μήνυμα στις αγορές και είχε καθοριστική σημασία για την επιτυχία των προγραμμάτων.

140

Θα πρέπει να επισημανθεί ότι η Πορτογαλία δεν χρησιμοποίησε πλήρως όλη τη χρηματοδοτική συνδρομή που ήταν διαθέσιμη στο πλαίσιο του προγράμματος και ότι περάτωσε το πρόγραμμα με σημαντικά αποθέματα του δημόσιου ταμείου.

Η χαλάρωση των νομισματικών όρων ισχύει επίσης για το ιρλανδικό πρόγραμμα.

141

Οι εκταμιεύσεις του ΔΝΤ κατά τη διάρκεια του προγράμματος γίνονταν συνήθως στην κεντρική τράπεζα για τη δημιουργία συναλλαγματικών αποθεμάτων, ενώ οι εκταμιεύσεις της ΕΚ γίνονταν προς το Υπουργείο Οικονομικών για τη χρηματοδότηση του προϋπολογισμού. Το 2010 έγιναν επίσης ορισμένες εκταμιεύσεις του ΔΝΤ προς το Υπουργείο Οικονομικών για τον προϋπολογισμό. Ο λόγος ήταν ότι το δημοσιονομικό έλλειμμα ήταν υψηλότερο απ’ ό,τι αναμενόταν αρχικά λόγω του χαμηλότερου ρυθμού ανάπτυξης και αστοχιών πολιτικής, ενώ τα αποθεματικά στην κεντρική τράπεζα ήταν σε ικανοποιητικό επίπεδο. Από αυτό δεν μπορεί, ωστόσο, να συναχθεί ότι η κεντρική τράπεζα κάλυπτε έμμεσα ορισμένες από τις πρόσθετες χρηματοδοτικές ανάγκες της κυβέρνησης. Η κυβέρνηση κατόρθωσε να αποπληρώσει και να αναχρηματοδοτήσει το σύνολο των δανειακών της υποχρεώσεων κατά τη διάρκεια του προγράμματος. Η νομισματική πολιτική, η οποία αποτελεί αποκλειστική αρμοδιότητα της ανεξάρτητης κεντρικής τράπεζας, επηρεάζει, όπως είναι φυσικό, και τους όρους της εγχώριας χρηματοδότησης. Ωστόσο, αυτό δεν θα πρέπει να θεωρηθεί έμμεση στήριξη.

146

Η δήλωση της Ουγγαρίας δεν λαμβάνει υπόψη την αυξημένη απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ.

147

Είναι σημαντικό να διαχωριστεί, από εννοιολογική άποψη, ο αντίκτυπος των νέων μέτρων στην αύξηση των εσόδων από τη μείωση των εσόδων λόγω της συρρίκνωσης της οικονομικής δραστηριότητας. Ο πραγματικός αντίκτυπος μιας φορολογικής μεταρρύθμισης δεν μπορεί να κριθεί εξετάζοντας τις συνολικές επιδόσεις των εσόδων σε μια οικονομία. Απαιτείται εκτίμηση του εναλλακτικού σεναρίου χωρίς τη μεταρρύθμιση.

148

Δεν επέφεραν όλες οι αναφερόμενες νομοθετικές πράξεις μεταβολές που επηρεάζουν τον δείκτη φορολογίας προς το ΑΕγχΠ και δεν αφορούν όλες τους όρους του προγράμματος ΙΠ. Τα κίνητρα για την εισαγωγή τους ήταν περίπλοκα.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 150 και 151

Η μεταβολή του διαρθρωτικού ισοζυγίου επηρεάζεται όχι μόνο από τους καθορισθέντες στόχους και τις επιλογές πολιτικής για την επίτευξη αυτών των στόχων, αλλά και από ένα ευρύτερο φάσμα παραγόντων εκτός του ελέγχου της κυβέρνησης, οι οποίοι σχετίζονται με το εξωτερικό περιβάλλον. Σε αυτούς περιλαμβάνονται τα ποσοστά πληθωρισμού, η σύνθεση της ανάπτυξης, η ψυχολογία της αγοράς που επηρεάζει το κόστος δανεισμού, καθώς και οι εκ των υστέρων αναθεωρήσεις δεδομένων. Επιπλέον, κατά τον καθορισμό των στόχων, ελήφθησαν υπόψη ειδικά κριτήρια για κάθε χώρα πέρα από τις σχέσεις που αναφέρονται κατωτέρω. Ως εκ τούτου, οι σχέσεις μεταξύ των μεταβλητών που αναφέρονται στα σημεία 150 και 151 είναι πολύπλοκες. Κατά συνέπεια, η ανά χώρα συγκριτική αξιολόγηση με βάση αυτές τις σχέσεις ενδέχεται να μην είναι αποκαλυπτική όσον αφορά τις προκλήσεις που αντιμετωπίστηκαν πριν από το πρόγραμμα ή τα μετέπειτα αποτελέσματα.

Ενώ σε γενικές γραμμές μια ασθενέστερη αρχική δημοσιονομική θέση απαιτεί ταχύτερη δημοσιονομική εξυγίανση, ο παράγοντας αυτός δεν θα πρέπει να απομονώνεται από άλλους παράγοντες, που ενίοτε αφορούν ειδικά μία χώρα, οι οποίοι επηρεάζουν τις δημοσιονομικές ανισορροπίες που πρέπει να διορθωθούν. Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι η προθεσμία που έταξε το Συμβούλιο για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος (με την υποκείμενη συνιστώμενη διαρθρωτική προσπάθεια) ενδέχεται να μη συμπίπτει με την περίοδο που καλύπτει το πρόγραμμα.

152

Η δημοσιονομική προσπάθεια που ορίζεται στα προγράμματα καθορίστηκε με βάση ένα ευρύ φάσμα παραγόντων. Έχει ληφθεί υπόψη το αρχικό επίπεδο του χρέους, αλλά είχαν επίσης σημασία και άλλοι ειδικοί παράγοντες ανά χώρα.

Ως οικονομία μεσαίου εισοδήματος που δεν ανήκει στη ζώνη του ευρώ, η Ρουμανία είναι περισσότερο ευάλωτη όσον αφορά το επίπεδο του δημόσιου χρέους από τις χώρες υψηλότερου εισοδήματος της ζώνης του ευρώ. Κατά τον χρόνο της έγκρισης του προγράμματος, τα επιτόκια για το δημόσιο χρέος της Ρουμανίας είχαν αυξηθεί κατά 300 μονάδες βάσης, γεγονός που υποδήλωνε την ύπαρξη αμφιβολιών στις διεθνείς χρηματοπιστωτικές αγορές σε σχέση με την κατάσταση χρηματοδότησης του δημόσιου χρέους της χώρας.

153

Ενώ τα προσωρινά δημοσιονομικά μέτρα δεν αντιπροσωπεύουν μια μόνιμη αλλαγή του υποκείμενου δημοσιονομικού ισοζυγίου, μπορεί να έχουν μόνιμη επίπτωση στο επίπεδο του χρέους και, ως εκ τούτου, να βελτιώσουν ή να επιδεινώσουν τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του.

Δεν θεσπίστηκαν όλα τα προσωρινά μέτρα κατά την περίοδο του προγράμματος με σκοπό την επίτευξη των στόχων σχετικά με το έλλειμμα. Σε ορισμένες περιπτώσεις ήταν αναγκαία η λήψη προσωρινών ή έκτακτων μέτρων (όπως τα μέτρα στήριξης των τραπεζών), ή τα μέτρα ήταν εκτός του ελέγχου της κυβέρνησης (όπως οι δικαστικές αποφάσεις). Τα προσωρινά μέτρα έπρεπε τελικά να αντικατασταθούν από διαρθρωτικά μέτρα για να διασφαλιστεί η συνέχιση της επίτευξης των στόχων.

Το πλαίσιο δημοσιονομικής εποπτείας στην ΕΕ κάνει μια σημαντική διάκριση ανάμεσα στο ονομαστικό δημοσιονομικό ισοζύγιο (που περιλαμβάνει έκτακτα μέτρα) και το διαρθρωτικό ισοζύγιο, που μετρά τη μόνιμη δημοσιονομική προσπάθεια (χωρίς τα έκτακτα μέτρα). Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο συνιστάται στις χώρες με υπερβολικό έλλειμμα όχι μόνο να το διορθώσουν σε ονομαστικούς όρους (δηλ. κάτω από το όριο 3% του ΑΕγχΠ που ορίζει η Συνθήκη), αλλά και να καταβάλουν ειδική διαρθρωτική προσπάθεια που συνάδει με την επίτευξη του ονομαστικού στόχου.

Ως εκ τούτου, η ύπαρξη έκτακτων και προσωρινών μέτρων καθαυτή δεν είναι αυτομάτως αντίθετη με τη βιώσιμη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος.

153 i)

Θα πρέπει να προστεθεί ότι η Πορτογαλία αντιμετώπισε επίσης έκτακτα μέτρα που αύξησαν τις δαπάνες στο 2,8% του ΑΕγχΠ το 2010 και στο 0,6% του ΑΕγχΠ το 2011.

153 iii)

Η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος για τη Ρουμανία άρθηκε τον Ιούνιο του 2013 με βάση τα απολογιστικά στοιχεία. Σημαντική προϋπόθεση για την άρση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος είναι η βιωσιμότητα της διόρθωσης, που σημαίνει ότι το έλλειμμα πρέπει να παραμείνει με αξιόπιστο τρόπο κάτω από το όριο του 3% του ΑΕγχΠ κατά τη διάρκεια του χρονικού ορίζοντα πρόβλεψης των σχετικών προβλέψεων της Επιτροπής. Με τη σειρά της, η πρόβλεψη βασίζεται σε αξιόπιστα μέτρα που εξήγγειλε η κυβέρνηση και προσδιόρισε με επαρκείς λεπτομέρειες.

153 iv)

Το βασικό κίνητρο για την εγγύηση περί ευθύνης στην Ιρλανδία δεν ήταν το να αποτελέσει ένα μέτρο για τη δημιουργία εσόδων.

155

Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν έχει νόημα το να συγκριθούν τα αριθμητικά στοιχεία του ΔΝΤ και της Επιτροπής σχετικά με την τήρηση των όρων στο τέλος του προγράμματος, διότι αυτά τα δύο όργανα τους αξιολογούν με βάση διαφορετικούς δείκτες αναφοράς.

Αρχικά είχαν οριστεί πολύ φιλόδοξες προθεσμίες με σκοπό να ενθαρρυνθεί η εφαρμογή, αλλά αργότερα προσαρμόστηκαν σε συνάρτηση με την εξέλιξη του προγράμματος.

158

Κατά την άποψη της Επιτροπής, η έννοια του «διαρθρωτικού περιεχομένου» που χρησιμοποιεί το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν αποτελεί ουσιαστική παράμετρο για την ανάλυση των μέτρων πολιτικής και για την εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με τη σημασία τους. Όροι που απαιτούν περισσότερα ενδιάμεσα μέτρα (και, ως εκ τούτου χαρακτηρίζονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο ως «χαμηλού διαρθρωτικού περιεχομένου») μπορεί να είναι τουλάχιστον εξίσου σημαντικοί με τους όρους που μπορούν να εφαρμοστούν ευκολότερα.

Ο χαρακτηρισμός που χρησιμοποιείται για το διαρθρωτικό περιεχόμενο των όρων δεν αποτυπώνει την ουσία και τη σημασία των επιμέρους όρων. Πολλές από τις πλέον κρίσιμες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις θα απαιτήσουν ενδιάμεσα στάδια όπως οι αναθεωρήσεις ή οι διαβουλεύσεις (που χαρακτηρίζονται ως «χαμηλού διαρθρωτικού περιεχομένου») πριν να θεσπιστεί με νόμο η μεταρρύθμιση και τεθεί σε εφαρμογή. Ο χρησιμοποιούμενος από το Ελεγκτικό Συνέδριο χαρακτηρισμός «υψηλό διαρθρωτικό περιεχόμενο» δεν είναι, συνεπώς, συνώνυμο του όρου «σημαντικό».

160 iii)

Για ορισμένες μεταρρυθμίσεις, το επιθυμητό αποτέλεσμα θα γίνει αισθητό μόνο μακροπρόθεσμα, μετά το τέλος του προγράμματος.

161

Η αναφορά στην περίπτωση της Ουγγαρίας για την αναστροφή των μεταρρυθμίσεων (μείωση των μισθών του δημόσιου τομέα) φαίνεται ότι είναι ακατάλληλη, εφόσον το σημαντικότερο μέτρο εξοικονόμησης στον τομέα αυτόν (κατάργηση του 13ου μισθού) παρέμεινε ανέπαφο. Σαφείς αναστροφές παρατηρήθηκαν στους τομείς των επιδομάτων τέκνων και της δημοσιονομικής διακυβέρνησης.

164

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο πλαίσιο 10.

Πλαίσιο 10 — Πρώτο εδάφιο

Στην Ουγγαρία, το χαμηλό ενδιαφέρον από την πλευρά του τραπεζικού τομέα εξηγούνταν επίσης από την τελική επιτυχία των προσπαθειών συντονισμού με μητρικές τράπεζες της Δυτικής Ευρώπης, που δεν μπορούσε να είναι γνωστή κατά τον χρόνο έναρξης του προγράμματος και τον σχεδιασμό της δέσμης μέτρων στήριξης των τραπεζών. Ειδικότερα, οι μεγαλύτερες εμπορικές τράπεζες αλλοδαπής ιδιοκτησίας δεσμεύτηκαν να διατηρήσουν το συνολικό τους άνοιγμα στην Ουγγαρία, αρχικά σε διμερή βάση με την κεντρική τράπεζα, και αργότερα στο πολυμερές πλαίσιο της πρωτοβουλίας συντονισμού των ευρωπαϊκών τραπεζών. Αυτή η συνδυασμένη δράση συνέβαλε στη βελτίωση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας και στην αύξηση της εμπιστοσύνης των επενδυτών, μεταξύ άλλων σε μια ευρύτερη περιφερειακή προοπτική.

Πλαίσιο 10 — Πέμπτο εδάφιο

Στην Πορτογαλία, η απασχόληση στον δημόσιο τομέα μειώθηκε κατά περίπου 10% μεταξύ 2011 και 2014, περισσότερο από την ετήσια μείωση του 2% που απαιτούσε το ΜΣ. Καθώς απαγορεύονται οι απολύσεις δημοσίων υπαλλήλων, σημαντικό μέρος της μείωσης έπρεπε να επιτευχθεί με τη μη αντικατάσταση των αποχωρούντων υπαλλήλων. Η πρόωρη συνταξιοδότηση ήταν προσδιορισμένο μέρος της μείωσης προσωπικού. Αποδείχτηκε ότι ήταν σημαντική, αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι είχε περιορισμένη δημοσιονομική επίπτωση. Επιπλέον, η κυβέρνηση έλαβε πρόσθετα μέτρα για τη μείωση του προσωπικού, όπως το καθεστώς εθελουσίας εξόδου με αμοιβαία συμφωνία. Οι μειώσεις του προσωπικού και των μισθών είχαν ως συνολικό αποτέλεσμα τη μείωση του μισθολογικού κόστους του δημοσίου τομέα περίπου κατά 17% από το 2010 έως το 2014.

165

Τα προγράμματα της ζώνης του ευρώ εστιάζονταν στην αποκατάσταση της δημοσιονομικής και της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, καθώς και στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας μέσω της αντιμετώπισης των διαρθρωτικών αδυναμιών. Η αποκατάσταση του ισοζυγίου εξωτερικών συναλλαγών ήταν μια έμμεση συνιστώσα του όρου για προγράμματα των χωρών της ζώνης του ευρώ, αλλά όχι το άμεσο βασικό μέλημα.

Το ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών και το εμπορικό ισοζύγιο δεν θα πρέπει να χρησιμοποιούνται ως δείκτες ανταγωνιστικότητας μεμονωμένα, εφόσον το ισοζύγιο εξωτερικών συναλλαγών μπορεί να διαμορφώνεται τόσο από τις διαρθρωτικές αλλαγές όσο και από κυκλικούς παράγοντες. Αυτό σημαίνει ότι ένα μέρος της βελτίωσης μπορεί να εξελίσσεται με τη βελτίωση των κυκλικών συνθηκών. Με την εξέταση αποκλειστικά του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών/εμπορικού ισοζυγίου χωρίς να εξετάζονται τα βασικά αίτια, δεν είναι δυνατό να εντοπιστούν οι βελτιώσεις της ανταγωνιστικότητας.

167

Ως κράτος μέλος της ζώνης του ευρώ, η Ιρλανδία δεν ήταν σε πρόγραμμα στήριξης του ισοζυγίου πληρωμών. Ως εκ τούτου, το εξωτερικό χρηματοδοτικό κενό δεν είχε καθοριστική σημασία για το πρόγραμμα, όπως συνέβη με τα κράτη μέλη εκτός της ζώνης του ευρώ. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η Ιρλανδία παρουσίαζε συστηματικά σημαντικό πλεόνασμα του εμπορικού ισοζυγίου, με σημαντική μεταβλητότητα. Στο πλαίσιο αυτό, η παρουσίαση συγκεντρωτικών δεδομένων για σφάλματα προβλέψεων μπορεί να είναι παραπλανητική. Επιπλέον, το εμπορικό ισοζύγιο παρουσίασε ελαφρά βελτίωση μεταξύ του 2011 και του 2014, συμβάλλοντας θετικά στην προσαρμογή του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών. Η πρόβλεψη του ιρλανδικού ισοζυγίου εξωτερικών συναλλαγών δυσχεραίνεται σημαντικά από τις δραστηριότητες των μεγάλων πολυεθνικών επιχειρήσεων που κατέχουν κυρίαρχη θέση στον εμπορικό τομέα της Ιρλανδίας.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν μπορούν να συναχθούν συμπεράσματα από το γράφημα 11.

168

Δεν είναι σαφές κατά πόσον «το εμπορικό ισοζύγιο αποτυπώνει καλύτερα τις επιπτώσεις που επιφέρει η μεταβολή της ανταγωνιστικότητας μιας χώρας» σε σύγκριση με το ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 176, 177 και 178

Στην Ουγγαρία, το χρέος των νοικοκυριών σε συνάλλαγμα (κυρίως σε ελβετικά φράγκα) δεν ήταν ιδιαίτερα ακανθώδες ζήτημα πολιτικής κατά τη διάρκεια της περιόδου του προγράμματος (δηλ. μέχρι το πρώτο τρίμηνο του 2010).

Τα εγχώρια δάνεια σε ξένα νομίσματα δεν αποτελούσαν πρόβλημα στα προγράμματα της ζώνης του ευρώ ή στη Λετονία, που είχαν ως στόχο πολιτικής να διατηρηθεί η σύνδεση με το ευρώ.

Στη Ρουμανία, είχαν συμπεριληφθεί όροι για τη μείωση/τον περιορισμό του δανεισμού σε ξένο νόμισμα μέσω κανονισμών και της στενής παρακολούθησης του χρηματοπιστωτικού τομέα. Ένας μόνιμος διάλογος διατηρήθηκε με την Εθνική Τράπεζα. Για την αντιμετώπιση των ευάλωτων σημείων που συνδέονται με τον δανεισμό σε ξένο νόμισμα, η Εθνική Τράπεζα της Ρουμανίας έλαβε μέτρα που αποσκοπούσαν στην περαιτέρω αποθάρρυνση των καταναλωτών να συνάπτουν δάνεια σε συνάλλαγμα χωρίς αντιστάθμιση κινδύνου το 2011. Ορισμένα από τα μέτρα αυτά επεκτάθηκαν επίσης αργότερα σε μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις χωρίς αντιστάθμιση κινδύνου, σύμφωνα με τις συστάσεις του ΕΣΣΚ (Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Συστημικού Κινδύνου). Επιπλέον, βάσει των όρων του προγράμματος, στο πλαίσιο του προγράμματος «First Home — Prima Casa», η ρουμανική κυβέρνηση σταμάτησε να παρέχει κρατικές εγγυήσεις για ενυπόθηκα δάνεια εκφρασμένα σε συνάλλαγμα τον Αύγουστο του 2013.

Συμπεράσματα και συστάσεις

179

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο III.

180

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο IV.

182

Η Επιτροπή αύξησε την ικανότητά της να κινητοποιεί εμπειρογνωμοσύνη μετά το 2009 σε σχέση με τα προγράμματα χωρών της ζώνης του ευρώ, και ήταν σε καλύτερη θέση να λάβει εξωτερική εμπειρογνωμοσύνη.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 1.

Η Επιτροπή βελτίωσε την κινητοποίηση της εμπειρογνωμοσύνης κατά τα έτη της κρίσης, όπως αποδεικνύεται από το γεγονός ότι ήταν σε θέση να κινητοποιήσει περισσότερη εμπειρογνωμοσύνη στα προγράμματα της ζώνης του ευρώ, που ακολούθησαν τα προγράμματα των χωρών εκτός της ζώνης του ευρώ. Η Υπηρεσία Στήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων (SRSS) συστάθηκε πρόσφατα στο εσωτερικό της Επιτροπής. Η Επιτροπή θα εξετάσει με ποιον τρόπο θα μπορούσαν να ενισχυθούν περαιτέρω ορισμένες βασικές αρχές για την ταχεία κινητοποίηση της αναγκαίας εμπειρογνωμοσύνης στο επίπεδο του οργάνου, κατά περίπτωση.

Η Επιτροπή θα λάβει υπόψη, κατά περίπτωση, την ανάγκη να αναπτύξει διαδικασίες για την ενισχυμένη εποπτεία και διαχείριση πιθανών νέων προγραμμάτων χρηματοδοτικής συνδρομής για τις χώρες της ζώνης του ευρώ.

183

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο VIII.

Ήταν πολύ δύσκολη η εκ των υστέρων αποτίμηση της αξιοπιστίας βασικών υποθέσεων στις μεταγενέστερες αναθεωρήσεις.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 2, τονίζοντας παράλληλα την ανάγκη να διασφαλιστεί ότι η δραστηριότητα καταγραφής δεν συνεπάγεται δυσανάλογο φόρτο εργασίας για τους προγνώστες, ιδίως στο πλαίσιο ενός προγράμματος και δεδομένων των ελλείψεων σε προσωπικό.

Η Επιτροπή έχει ήδη βελτιώσει τις διαδικασίες και τη διαχείριση εγγράφων από τότε που τέθηκαν σε εφαρμογή τα πρώτα προγράμματα. Θα επιδιώξει να βελτιώσει περαιτέρω την εφαρμογή της πολιτικής της για τη διαχείριση εγγράφων και τον έλεγχο της ποιότητας.

Η Επιτροπή αναπτύσσει ένα πιλοτικό μοντέλο προβλέψεων, αρχικά για το σύνολο της ζώνης του ευρώ, με ειδικές ανά χώρα ενότητες. Ο στόχος δεν είναι να αντικαταστήσει την ισχύουσα μέθοδο πρόβλεψης βάσει κρίσης, αλλά να εξετάσει με ποιον τρόπο το μοντέλο αυτό μπορεί να χρησιμοποιηθεί από την Επιτροπή για τη διενέργεια ποιοτικών ελέγχων που θα συμπληρώνουν την πρόβλεψη βάσει κρίσης. Ωστόσο, η Επιτροπή επισημαίνει ότι είναι εξαιρετικά αμφίβολη η χρησιμότητα ενός μοντέλου σε περιόδους ασυνήθιστων οικονομικών γεγονότων.

184

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στα σημεία IX και X.

Σύσταση 3 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 3 α).

Η Επιτροπή έχει ήδη βελτιώσει το σύστημα τήρησης αρχείων από την έναρξη των προγραμμάτων. Θα εστιάσει την προσπάθειά της στο να διασφαλίσει την πλήρη εφαρμογή των νέων διαδικασιών σύμφωνα με την πολιτική της Επιτροπής για τη διαχείριση εγγράφων, χωρίς να υπονομεύεται η ικανότητα των ομάδων διαχείρισης προγραμμάτων να τηρούν τις στενές προθεσμίες.

Σύσταση 3 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 3 β) και θα αναζητήσει τρόπους περαιτέρω βελτίωσης της καταγραφής των βασικών αποφάσεων σύμφωνα με την πολιτική της Επιτροπής για τη διαχείριση εγγράφων χωρίς επιβράδυνση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

185

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XI.

186

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XII.

187

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XII.

188

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XIV.

189

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XIII.

Τα βασικά έγγραφα που προκύπτουν από την ανάλυση εμπειρογνωμόνων εξετάζονταν από υπαλλήλους εκτός της κύριας ομάδας διαχείρισης του προγράμματος, συμπεριλαμβανομένων ανώτερων διοικητικών στελεχών και των προϊσταμένων των οριζόντιων μονάδων. Οι εκθέσεις ελέγχου αποτέλεσαν αντικείμενο διαδικασιών διαβούλευσης με τις αρμόδιες Γενικές Διευθύνσεις. Υπήρχε συστηματική ανταλλαγή και διασταυρωμένος έλεγχος των σχεδίων εγγράφων με τα συνεργαζόμενα όργανα και τα αποτελέσματα της διαπραγμάτευσης αναφέρθηκαν αναλυτικά στην ΟΔΕ και στην EWG.

Σύσταση 4

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 4. Η Επιτροπή θα ενισχύσει τις διαδικασίες για την αναθεώρηση της διαχείρισης των προγραμμάτων και του περιεχομένου των εγγράφων των προγραμμάτων, εντός των ορίων των διαθέσιμων πόρων και δίχως αδικαιολόγητες καθυστερήσεις.

190

Η απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XV παραθέτει τους λόγους για τους οποίους χρησιμοποιούνται δεδομένα σε δεδουλευμένη βάση.

Σύσταση 5

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 5. Θα επιδιώξει να περιλάβει στα μνημόνια συνεννόησης πρόσθετες μεταβλητές τις οποίες μπορεί να συγκεντρώσει με μικρή χρονική υστέρηση, όπως ένας τριμηνιαίος στόχος ταμειακού υπολοίπου και/ή καθυστερούμενων οφειλών, ώστε να συμβάλει στην παρακολούθηση των δημοσιονομικών στόχων.

191

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στα σημεία XV και 104-107.

Οι δόσεις εκταμιεύονταν βάσει διεξοδικής αξιολόγησης του κατά πόσον οι χώρες πληρούσαν τους όρους. Τυχόν καθυστερήσεις στη συμμόρφωση αξιολογήθηκαν κατά περίπτωση. Επιπλέον, όροι που δεν ήταν «πραγματικά σημαντικοί για την αντιμετώπιση της κρίσης και την αποπληρωμή των δανείων» μπορεί, παρ’ όλα αυτά, να είναι κατάλληλοι στο μέτρο που στηρίζουν την ανάπτυξη και μειώνουν τον κίνδυνο της μη εξυπηρέτησης δανείων σε απρόβλεπτες περιστάσεις. Ο έλεγχος δεν παρέχει στοιχεία που αποδεικνύουν ότι είχαν περιληφθεί μη συναφείς μεταρρυθμίσεις.

Σύσταση 6 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 6 α).

Σύσταση 6 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 6 β), αλλά επισημαίνει ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η διασφάλιση της έγκρισης των μεταρρυθμίσεων θα ήταν άσκοπη πριν να προσδιοριστούν, κατά το στάδιο των προπαρασκευαστικών μέτρων, η κλίμακα του προβλήματος που πρέπει να αντιμετωπιστεί ή οι πιθανοί τρόποι αντιμετώπισης.

Σύσταση 6 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 6 γ). Η Επιτροπή δεν αποδέχεται την άποψη ότι οι ομάδες διαχείρισης των προγραμμάτων πρέπει να υποχρεούνται να αιτιολογούν κάθε όρο ανεξαιρέτως, λόγω του καθοριστικού ρόλου της δικαιούχου χώρας να καθορίζει τη δική της άποψη για το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι αυτό που έχει τη μεγαλύτερη σημασία είναι το ότι υπάρχει μια συνεκτική και ολοκληρωμένη δέσμη μεταρρυθμίσεων για την αντιμετώπιση των βασικών οικονομικών προκλήσεων. Στο πλαίσιο αυτού του προγράμματος, θα χρειαστεί ενδεχομένως να ληφθούν αποφάσεις για το ποια δέσμη μεταρρυθμίσεων θα πρέπει να επιλεγεί. Ως εκ τούτου, οι όροι δεν θα πρέπει να εξετάζονται μεμονωμένα. Η Επιτροπή τονίζει επίσης ότι οι μεταρρυθμίσεις που αυξάνουν τη μεσοπρόθεσμη ανάπτυξη είναι επίσης σημαντικές για τη βελτίωση της δημοσιονομικής θέσης και τη μείωση του κινδύνου μη αποπληρωμής της χρηματοδοτικής συνδρομής. Η βοήθεια της ΕΕ συχνά έχει μεγάλη διάρκεια λήξης, καθιστώντας την ισχυρή ανάπτυξη σημαντικό παράγοντα για την ικανότητα μιας χώρας να αποπληρώνει τα δάνειά της.

Τέλος, η επιλογή των όρων αποτελεί αντικείμενο διαπραγμάτευσης με τη δικαιούχο χώρα. Θα πρέπει να στηρίζει την ικανότητα των χωρών να καθορίζουν τη θεματολογία των προγραμμάτων τους. Αυτό αποτελεί προϋπόθεση για να αναλάβουν την ιδία ευθύνη της διαδικασίας μεταρρυθμίσεων, η οποία αποτελεί καθοριστικό παράγοντα για την επιτυχία του προγράμματος. Οι όροι ελέγχονται από τους φορείς διαχείρισης, αλλά και σε πολιτικό επίπεδο.

Σύσταση 6 δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 6 δ). Για τους όρους που έχουν τεθεί, θα επιδιώξει να απαντήσει για τα μετρήσιμα στοιχεία στον μεγαλύτερο δυνατό βαθμό. Τονίζει, ωστόσο, ότι ο αντίκτυπος των όρων δεν είναι εξίσου μετρήσιμος, ορισμένα αποτελέσματα είναι μάλλον ποιοτικά παρά ποσοτικά, και δεν υπάρχουν άμεσα διαθέσιμα στοιχεία προς αξιολόγηση για όλους τους όρους.

Σύσταση 7

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση 7. Η Επιτροπή έχει ήδη καθορίσει κατευθυντήριες γραμμές για τη συνεργασία με το ΔΝΤ και την ΕΚΤ και λαμβάνει άλλα μέτρα για να διευκολύνει τη διοργανική συνεργασία κατά τη διάρκεια υλοποίησης των προγραμμάτων. Ωστόσο, η Επιτροπή θεωρεί ότι η διευκρίνιση των όρων αυτής της συνεργασίας θα πρέπει να αποφύγει την επισημοποίηση που θα καθιστούσε επαχθή τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, δεδομένης ιδίως της υφιστάμενης χρονικής πίεσης. Θα πρέπει να διατηρηθεί η ευελιξία κατά την επίλυση των διχογνωμιών, καθώς η προσπάθεια επίσημης κωδικοποίησης της διαδικασίας επίλυσης διαφορών θα ήταν και δύσκολη και αναποτελεσματική.

193

Το Ελεγκτικό Συνέδριο εξέτασε κατά πόσο το επίπεδο τιμολόγησης κατά την ημερομηνία συναλλαγής δικαιολογούνταν απλώς από τη σύγκρισή του με τις αρχικές ενδείξεις τιμολόγησης που έδωσαν οι τράπεζες στις προτάσεις τους, χωρίς να λάβει δεόντως υπόψη τις εξελίξεις στην αγορά μεταξύ της ημερομηνίας των αρχικών ενδείξεων τιμολόγησης και της ημερομηνίας πραγματικής έκδοσης. Οι αποκλίσεις από τις αρχικές ενδείξεις τιμολόγησης είναι εγγενές χαρακτηριστικό της διαδικασίας εν γένει, και ιδίως σε περίπτωση μεγάλου χρονικού διαστήματος.

194

Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν υπάρχουν κενά στη διαδικασία διαχείρισης του χρέους, αλλά μόνον ορισμένα κενά στην τεκμηρίωση όσον αφορά τις αρχικές πράξεις.

Σύσταση 8 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 8 α).

Η σύσταση έχει ήδη εφαρμοστεί. Η κατανομή πραγματοποιείται σε στενή συνεργασία με την κοινοπραξία και όλες οι εντολές κοινοποιούνται στην Επιτροπή, η οποία έχει τον πλήρη έλεγχο της διαδικασίας.

Σύσταση 8 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 8 β).

Η σύσταση έχει ήδη εφαρμοστεί. Από τον Ιανουάριο του 2011, οι διαδικασίες για την αποστολή «αιτήσεων υποβολής προτάσεων», για την παραλαβή των προτάσεων των τραπεζών και για την ανάθεση εντολής στις βασικές πιστώτριες τράπεζες είναι καλά τεκμηριωμένες.

Σύσταση 8 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 8 γ).

Η σύσταση έχει ήδη εφαρμοστεί. Οι βασικοί διαχειριστές αποδέχονται επισήμως «την ανάληψη δεσμεύσεων αναδοχής» σε περίπτωση που το βιβλίο εντολών δεν φθάσει το επιδιωκόμενο μέγεθος (προ της έκδοσης), καθώς και «τις δεσμεύσεις για τη δευτερογενή αγορά», για να εξασφαλίσουν την ενεργό διαπραγμάτευση στη δευτερογενή αγορά (μετά την έκδοση).

Σύσταση 8 δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 8 δ).

Η σύσταση έχει ήδη εφαρμοστεί. Η τακτική αξιολόγηση των αγορών τεκμηριώνεται στις εκθέσεις της επιτροπής διαχείρισης των ταμειακών διαθεσίμων. Μια πιο ειδική αξιολόγηση διενεργείται πριν από κάθε έκδοση ομολόγου και τεκμηριώνεται επίσης εκ των υστέρων σε σημείωμα μετά τη διαπραγμάτευση. Επιπλέον, ο κύκλος εργασιών των συναλλαγών αγοραπωλησίας ομολόγων της ΕΕ παρέχεται από τις τράπεζες σε τριμηνιαία βάση και παρακολουθείται από την Επιτροπή.

195

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στη σύσταση 9.

196

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 139.

197

Θα πρέπει να επισημανθεί ότι η Πορτογαλία δεν χρησιμοποίησε πλήρως όλη τη χρηματοδοτική συνδρομή που ήταν διαθέσιμη στο πλαίσιο του προγράμματος και ότι περάτωσε το πρόγραμμα με σημαντικά αποθέματα του δημόσιου ταμείου.

198

Η δήλωση αυτή συγχέει τον αντίκτυπο των νέων μέτρων πολιτικής με τον δημοσιονομικό αντίκτυπο οικονομικών συνθηκών. Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 147.

199

Όπως αναφέρεται στην απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 150 i), η επίπτωση του σημείου εκκίνησης στον ρυθμό της εξυγίανσης δεν θα πρέπει να εξετάζεται ξεχωριστά από άλλους, ενίοτε ειδικούς ανά χώρα, παράγοντες που επηρεάζουν τις δημοσιονομικές ανισορροπίες οι οποίες πρέπει να διορθωθούν. Η απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 153 εξηγεί τους λόγους για τους οποίους τα έκτακτα μέτρα μπορεί να είναι αναγκαία και τα αποτελέσματά τους δεν μπορούν να θεωρηθούν μη βιώσιμα.

200

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο XVII.

201

Η απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 158 εκθέτει τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή δεν θεωρεί την παράμετρο που χρησιμοποιεί το Ελεγκτικό Συνέδριο για τον χαρακτηρισμό των διαρθρωτικών όρων αντιπροσωπευτική της σημασίας τους.

202

Το γεγονός ότι οι όροι είχαν περιληφθεί στο πρόγραμμα και δεν απέφεραν παρατηρήσιμα αποτελέσματα εντός του χρονοδιαγράμματος του προγράμματος δεν σημαίνει ότι δεν απέτυχαν ή ότι οι επιπτώσεις τους αναμένονταν εντός του χρονοδιαγράμματος του προγράμματος. Οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις απαιτούν χρόνο για να υλοποιηθούν και, στις περισσότερες περιπτώσεις, οι επιπτώσεις τους μπορούν να παρατηρηθούν μόνο σε μακροπρόθεσμη βάση.

203

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 165.

Σύσταση 9

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 9. Θα προσπαθήσει να κατανοήσει καλύτερα τη διαδικασία προσαρμογής στο πλαίσιο των προγραμμάτων μέσω της τρέχουσας σειράς ολοκληρωμένων εκ των υστέρων αξιολογήσεων, καθώς και να αντλήσει διδάγματα από αυτές. Οι αξιολογήσεις καλύπτουν όλες τις πτυχές της οικονομικής προσαρμογής στο πλαίσιο των προγραμμάτων, περιλαμβανομένων των τριών προτάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Έχει ήδη δημοσιευθεί μια εκ των υστέρων αξιολόγηση του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής της Ιρλανδίας.

Σύσταση 9 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 9 α).

Σύσταση 9 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 9 β). Σύμφωνα με τις πολιτικές κατευθύνσεις του προέδρου Juncker, η Επιτροπή πραγματοποίησε πρόσφατα μια εκ των προτέρων αξιολόγηση των κοινωνικών επιπτώσεων της νέας προσαρμογής για την Ελλάδα. Παρόμοια αξιολόγηση θα πραγματοποιείται για κάθε νέο πρόγραμμα.

Σύσταση 9 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 9 γ).

QJ-AB-15-016-EL-E    ISSN 1977-5660

Όταν η χρηματοπιστωτική κρίση του 2008 προκάλεσε την ευρωπαϊκή κρίση δημόσιου χρέους, ορισμένα κράτη μέλη υποχρεώθηκαν να ζητήσουν μακροοικονομική συνδρομή. Στη συγκεκριμένη έκθεση εξετάζεται αν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαχειρίστηκε καλά την παρασχεθείσα σε πέντε χώρες συνδρομή, ήτοι στην Ουγγαρία, τη Λετονία, τη Ρουμανία, την Ιρλανδία και την Πορτογαλία. Διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή δεν ήταν προετοιμασμένη για τέτοιο μέγεθος κρίσης, το οποίο εν πολλοίς εξηγεί τις σημαντικές αρχικές αδυναμίες στις διαδικασίες διαχείρισης. Ορισμένες από τις εντοπισθείσες αδυναμίες εξακολουθούν να υφίστανται, και το κύριο μήνυμα της έκθεσης είναι ότι η Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει τις διαδικασίες της όσον αφορά τη διαχείριση της χρηματοδοτικής συνδρομής.