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PDF | ISBN 978-92-872-3189-5 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/599856 | QJ-AB-15-016-ES-N
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© Unión Europea, 2016

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ES
2015

Nº 18

Informe Especial

Ayuda financiera
a los países con
dificultades

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, párrafo segundo)

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización IV (presidida por Milan Martin Cvikl, Miembro del Tribunal) que está especializada en ingresos, investigación y políticas internas, e instituciones y órganos de la Unión Europea. La auditoría fue dirigida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal, asistido por Daniel Costa de Magalhães e Ignacio García de Parada, jefe y agregado de su gabinete respectivamente; Zacharias Kolias, director; Josef Jindra, jefe de equipo; y Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin y Kristian Sniter, auditores.

De izquierda a derecha: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Índice

Abreviaturas

Resumen

Introducción

La crisis de la deuda soberana en los Estados miembros de la UE

Concepción y aplicación

Concepción de los programas

Condiciones

Aplicación

Recursos financieros

Financiación de los programas

Obtención de empréstitos en los mercados

Enfoque de la fiscalización

Parte I — La Comisión no estaba preparada para la magnitud la crisis que estalló

La Comisión subestimó la importancia de los desequilibrios presupuestarios cuando se fraguaba la crisis

La Comisión consideró los presupuestos públicos más sólidos de lo que realmente eran

En las evaluaciones se subestimaron los potenciales riesgos presupuestarios

Y, en consecuencia, la Comisión no estaba preparada para la gestión de los programas

Parte II — Los procedimientos eran, por lo general, insuficientes

Los procedimientos de la Comisión no siempre incorporaban suficientes frenos y contrapesos

En general, la Comisión fue rigurosa al recabar la información necesaria a efectos de control

En las previsiones de los programas se establece el control exhaustivo de la coherencia en la concepción de los mismos, pero con muchas salvedades que no son comprobadas

Los componentes de los programas estaban generalmente bien fundamentados, pero en ocasiones faltaban registros importantes

En ocasiones, la Comisión se apartó de las Decisiones del Consejo

No se trató a todos los países de la misma manera

Carencias de la gestión de los programas debido a controles insuficientes

La documentación de los programas mejoró con el tiempo, pero todavía presentaba deficiencias

Mejoras en la calidad de la documentación de los programas

Insuficiencias en el control y en la notificación de conformidad

La cooperación con otros socios era meramente informal

Parte III — Los empréstitos cubrieron las necesidades financieras, a pesar de que, dadas las circunstancias, inicialmente fue difícil seguir siempre las buenas prácticas

La suscripción de las obligaciones fue satisfactoria

El coste de la deuda se sitúa en los niveles registrados en las entidades homólogas

Los niveles de los precios en la fecha de emisión eran en ocasiones más elevados de los establecidos por las directrices iniciales de los bancos

Dadas las circunstancias, al principio fue difícil seguir siempre las buenas prácticas

Parte IV — Los programas cumplieron sus objetivos

No fue necesario incrementar la financiación total

Las dotaciones financieras resultaron suficientes, aunque en dos Estados miembros fueron limitadas

Algunos Estados miembros recibieron condiciones financieras más ventajosas que las previstas en el plan inicial

Se cumplieron sosteniblemente la mayoría de los objetivos de déficit actualizados, pero no todos

Salvo excepciones, los objetivos anuales de déficit revisados se cumplieron

Todos los países mejoraron su orientación presupuestaria, pero no en la misma medida

Los países recurrieron a medidas puntuales

Alto grado de cumplimiento de las condiciones

Los Estados miembros terminaron cumpliendo al menos el ochenta por ciento de las condiciones

Los programas impulsaron las reformas aunque a veces no se produjeran los efectos deseados

¿Incrementaron los países adecuadamente su competitividad?

Aumento de la competitividad, pero en distinto grado

La devaluación interna se realizó mediante el ajuste de los salarios del personal de nueva contratación

Los préstamos en divisas siguieron planteando dificultades

Conclusiones y recomendaciones

Vigilancia anterior a la crisis

Procedimientos de gestión de los programas

Operaciones de empréstito

Logros de los programas

Anexo I | — | Motivos de la solicitud de asistencia
Anexo II | — | Instrumentos de crédito ofrecidos a los cinco países
Anexo III | — | Metodología de auditoría

Respuestas de la Comisión

Abreviaturas

BCE: Banco Central Europeo

CEF: Comité Económico y Financiero

Consejo: Consejo de la Unión Europea. En el texto se utiliza este término como fórmula abreviada para designar a los órganos decisorios de los Estados miembros.

EMTN: Euro Medium-Term Notes (efectos en euros a medio plazo)

EWG: Grupo de trabajo del Eurogrupo

FEEF: Fondo Europeo de Estabilidad Financiera

ME: Memorándum de Entendimiento

MEEF: Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera

SEC: Sistema Europeo de Cuentas

Resumen

I

Hace siete años, Europa se enfrentó a una crisis financiera que se transformó en una crisis de la deuda soberana, consecuencia a su vez de distintos factores entre los que cabe citar una supervisión bancaria deficiente, políticas presupuestarias inadecuadas y las dificultades atravesadas por grandes instituciones financieras (cuyos costes de rescate recayeron en el conjunto de la población). La crisis llegó a los Estados miembros de la UE en dos oleadas: la primera sacudió a los países no pertenecientes a la zona del euro en 2008-2009 y posteriormente se propagó a la zona del euro. En total, ocho Estados miembros de la UE se vieron obligados a pedir asistencia macrofinanciera.

II

Pero ¿se obró adecuadamente para detener esta convulsión financiera? Analizamos la gestión que la Comisión realizó de la asistencia financiera prestada a cinco Estados miembros (Hungría, Letonia, Rumanía, Irlanda y Portugal).

Algunas señales de alerta pasaron desapercibidas

III

Hay que recordar que, antes de la crisis, ya existía un marco orientado hacia el seguimiento de los presupuestos en los Estados miembros, y que correspondía a la Comisión advertir al Consejo de los crecientes desequilibrios presupuestarios, pero la Comisión no estaba preparada para las primeras solicitudes de asistencia financiera.

IV

Constatamos que la Comisión Europea consideraba los presupuestos públicos de los países más sólidos de lo que realmente eran. Una insuficiencia importante de las evaluaciones de la Comisión anteriores a 2009 era la falta de información sobre la acumulación de pasivos contingentes por parte del sector público, que con frecuencia se convirtieron en pasivos reales durante la crisis. La Comisión tampoco prestó suficiente atención al nexo entre la fuerte afluencia de capital extranjero, el estado de salud de la banca y, en último término, las finanzas públicas.

V

Las reformas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2011, 2013 y 2014 tenían por finalidad corregir las insuficiencias del período previo a la crisis mediante la aplicación de una mayor vigilancia macroeconómica. Sin embargo, en el año 2008, la Comisión no se encontraba preparada para gestionar la asistencia financiera cuando los países empezaron a presentar sus solicitudes.

La respuesta al reto

Recuperación del tiempo perdido

VI

La Comisión consiguió asumir sus nuevas funciones de gestión de los programas, entre ellas, celebrar conversaciones con las autoridades nacionales, elaborar las previsiones de los programas y las estimaciones del déficit de financiación, y determinar las reformas necesarias, lo cual constituyó un logro dadas las limitaciones de tiempo iniciales y la limitada experiencia en la materia.

VII

La Comisión se mostró en general rigurosa al recabar la información que necesitaba y ha movilizado cada vez más los conocimientos técnicos de sus propios servicios además de colaborar con numerosas partes interesadas de los países solicitantes de ayuda.

Instrumentos complejos

VIII

La producción de previsiones macroeconómicas y de déficit no constituía una actividad nueva. La Comisión usó un instrumento de previsión basado en hojas de cálculo ya existente y bastante laborioso. El control de calidad se limitó principalmente a la conciliación de distintas partes de las previsiones, pero los gestores no examinaron las premisas subyacentes. Era muy difícil evaluar la verosimilitud de premisas clave tales como los multiplicadores fiscales, no solo en las posteriores revisiones, sino también por parte de los gestores durante el propio proceso de elaboración de las previsiones.

Problemas iniciales

IX

Los programas de asistencia estaban generalmente bien fundamentados habida cuenta de las políticas europeas predominantes y de los conocimientos económicos que se tenían en aquel momento. Ahora bien, los procedimientos de la Comisión eran en general insuficientes por la falta de documentación, pues no estaban orientados a facilitar la evaluación retrospectiva de la adopción de decisiones. No pudimos validar parte de información esencial que se envió al Consejo, como las estimaciones iniciales de déficit de financiación, en el caso de algunos programas.

X

Esto puede explicarse parcialmente por el contexto de crisis, por las presiones de tiempo iniciales y porque este tipo de gestión de programas era nuevo para la Comisión. Con el tiempo mejoraron los registros disponibles, pero incluso en los programas más recientes, faltaban documentos esenciales.

XI

Las condiciones de los memorandos de entendimiento se justificaban en su mayoría mediante referencias específicas a la Decisión del Consejo. Sin embargo, las condiciones no se centraban suficientemente en las condiciones generales de política económica establecidas por el Consejo.

Diferentes enfoques

XII

Encontramos varios ejemplos de países a los que no se trató de la misma manera en una situación comparable. Las condiciones de la asistencia se gestionaban de manera distinta en cada programa. En algunos de ellos, eran en general menos estrictas, por lo que su cumplimiento resultaba más fácil. Al comparar países con deficiencias estructurales similares, se halló que las reformas exigidas no siempre eran proporcionales a los problemas afrontados o que seguían caminos muy diferentes. Algunos objetivos de déficit de los países, aunque no todos, presentaban un excesivo grado de relajación que no estaba justificado por la situación económica.

Escaso control de la calidad

XIII

Una de las razones de estas insuficiencias fue que la concepción y el seguimiento de los programas recayeron principalmente en los equipos de la Comisión encargados de los programas. Antes de presentarse al Consejo o a la Comisión, los documentos clave elaborados por los equipos se sometían a revisión, pero esta era insuficiente en muchos aspectos. Los cálculos subyacentes no fueron revisados por ninguna persona ajena al equipo, el trabajo de los expertos no se analizó en profundidad y el proceso de revisión no estaba suficientemente documentado.

Existen posibilidades de mejora

XIV

Como aspecto positivo cabe señalar que los documentos de programa que sientan las bases de las Decisiones del Consejo o de la Comisión han mejorado significativamente desde la primera solicitud de asistencia financiera, gracias a la asignación de más efectivos a la gestión de los programas, a la experiencia adquirida y a una mejor preparación. Sin embargo, hasta los documentos de programa más recientes carecían de algunos datos esenciales.

XV

A efectos de seguimiento, la Comisión utilizó objetivos de déficit según el principio de contabilidad de ejercicio, lo cual garantiza su plena coherencia con el procedimiento de déficit excesivo pero también significa que, al adoptar una decisión sobre la continuación de un programa, la información facilitada por la Comisión sobre el cumplimiento de los objetivos de déficit por el Estado miembro beneficiario estará afectada por incertidumbre, ya que los déficits según el principio de contabilidad de ejercicio solo pueden observarse al cabo del tiempo. La manera de informar sobre el cumplimiento de las condiciones no era sistemática. Para reflejar el incumplimiento, la Comisión utilizó muchos términos diferentes, con la consiguiente confusión. Sobre algunas condiciones no se informó, mientras que sobre otras se comunicó su cumplimiento cuando realmente no se habían cumplido.

Los programas cumplieron sus objetivos

XVI

Salvo excepciones, los objetivos de déficit revisados se cumplieron mayoritariamente. Con el declive de la actividad económica en 2009, los países sufrieron pérdidas de ingresos que incluso anularon a los recaudados con las nuevas medidas tributarias. Las reformas neutras o compensatorias desde el punto de vista fiscal provocaron costes presupuestarios adicionales a corto plazo, y algunos países adoptaron medidas tributarias adicionales para compensar el descenso de la proporción de ingresos por impuestos en el PIB. Mejoraron los déficits estructurales, aunque con ritmos variables. Parte del ajuste presupuestario no tuvo efectos duraderos debido a que los Estados miembros aplicaron medidas puntuales para alcanzar sus objetivos.

XVII

Los Estados miembros cumplieron la mayoría de las condiciones fijadas en sus programas, aunque con algunos retrasos motivados principalmente por razones ajenas a la Comisión, si bien en ocasiones era esta quien fijaba plazos exiguos y poco realistas para reformas de gran calado. Un alto grado de cumplimiento no implicaba que se cumplieran todas las condiciones importantes y, además, observamos que los Estados miembros solían dejar el cumplimiento de las condiciones importantes para la fase final del período de programación.

XVIII

Los programas lograron impulsar las reformas. Los países continuaron en general con las reformas propiciadas por las condiciones de los programas. En el momento de la fiscalización fueron raros los casos de revocación de las reformas y estas se compensaron con otras alternativas que a menudo no tenían el impacto potencial equivalente.

XIX

En cuatro de los cinco países fiscalizados, el ajuste de la balanza por cuenta corriente fue más rápido de lo esperado principalmente por la mejora inesperada de la balanza de ingresos y, en menor medida, por la también inesperada mejora de la balanza comercial.

Nuestras recomendaciones

a)La Comisión debería establecer un marco de carácter institucional que permita la rápida movilización de sus recursos humanos y conocimientos especializados cuando haya que poner en marcha un programa de asistencia financiera. La Comisión debería asimismo desarrollar procedimientos en el contexto del paquete legislativo «Two Pack».

b)El proceso de previsión tendría que someterse a un control de calidad más sistemático.

c)Para garantizar la transparencia interna de los elementos en los que se basan las decisiones sobre los programas, la Comisión debería mejorar el sistema de registro y tenerlo en cuenta en la revisión de la calidad.

d)La Comisión debería asegurar procedimientos adecuados de revisión de la calidad de los programas y el contenido de su documentación.

e)En cuanto al seguimiento presupuestario, la Comisión debería incorporar a los memorandos de entendimiento variables que puedan obtenerse en cortos períodos de tiempo.

f)La Comisión debería distinguir entre las condiciones atendiendo a la importancia y centrarse en alcanzar reformas verdaderamente significativas.

g)Para futuros programas, la Comisión debería intentar formalizar la cooperación interinstitucional con otros socios del programa.

h)El procedimiento de gestión de la deuda tendría que ser más transparente.

i)La Comisión debería analizar con mayor profundidad los aspectos clave del ajuste de los países.

Introducción

La crisis de deuda soberana en los Estados miembros de la UE

01

La crisis financiera registrada en Europa en 2008 desencadenó la crisis de la deuda soberana, causada, entre otros muchos factores, por una deficiente supervisión bancaria, políticas presupuestarias inadecuadas y las dificultades atravesadas por grandes instituciones financieras (cuyos costes de rescate recayeron en el conjunto de la población). En el momento de la publicación de este informe, aún perduran los efectos de la crisis, y los programas de préstamos ya han alcanzado cifras de centenares de miles de millones acarreando a todos los afectados onerosas responsabilidades de gestión.

02

La crisis alcanzó a los Estados miembros de la UE en dos oleadas. En la primera, el contagio de la crisis financiera se propagó a través del crédito exterior y de los cauces comerciales a una serie de Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro. El fuerte incremento en la salida de capital extranjero y la caída de las exportaciones revelaron grandes desequilibrios externos en algunos países, de los cuales, tres (Hungría, Letonia y Rumanía) pidieron ayuda financiera del mecanismo de apoyo a las balanzas de pagos de la UE¹, al FMI² y a otras fuentes³.

03

La segunda oleada afectó a los Estados miembros pertenecientes a la zona del euro. Pese a que, inicialmente, la unión monetaria aportó un colchón de liquidez, las agencias de calificación crediticia empezaron a rebajar la calificación soberana de varios Estados miembros en 2009. El mercado de tipos de interés de la deuda soberana sufrió un fuerte incremento en algunos países⁴ pero disminuyó en otros⁵. Como consecuencia de la caída de la financiación privada y de la escalada de los costes de endeudamiento, los Gobiernos de Irlanda y Portugal, entre otros⁶, pidieron asistencia financiera exterior.

04

Esta asistencia financiera tenía como propósito ayudar a los países a devolver o financiar la deuda que llegaba a vencimiento y los déficits, y sirvió para amortiguar la aplicación de los programas de ajuste necesarios en cada país para corregir los problemas subyacentes. Dicho de otro modo, los mecanismos respondían a la necesidad de salvaguardar la estabilidad de la zona del euro o de la UE en su conjunto para limitar el riesgo de contagio y evitar una sacudida repentina para las economías de los Estados miembros beneficiarios. Los objetivos de cada programa se diferenciaban en los pormenores, pero los objetivos globales de la asistencia financiera consistían en restablecer la salud macroeconómica o financiera de los Estados miembros y devolverles la capacidad de cumplir con sus obligaciones con el sector público (zona del euro) y con la balanza de pagos (fuera de la zona del euro). En el gráfico 1 se ofrece un calendario de la asistencia financiera proporcionada a los cinco Estados miembros abarcados por la fiscalización.

Gráfico 1

Calendario de la asistencia financiera

Nota: La fecha de inicio de cada programa es la fecha de la firma del Memorándum de Entendimiento entre el Estado miembro y la Comisión.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

05

Dado que la crisis siguió una evolución diferente en cada país, la asistencia se solicitó por distintos motivos. En el anexo I se resumen estos motivos.

06

Se crearon una serie de instrumentos jurídicos para prestar asistencia financiera. Los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro podían recurrir al mecanismo de apoyo a las balanzas de pagos ya existente. Irlanda y Portugal recibieron ayuda del recién creado Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) y del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF). Solo el mecanismo de apoyo a las balanzas de pagos y el MEEF constituían instrumentos de la UE establecidos con arreglo al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pues el FEEF es una entidad intergubernamental ajena al ámbito de la UE. En el anexo II se ofrece una visión general del fundamento jurídico de los tres instrumentos. Estos cinco países también recibieron ayuda financiera del FMI.

07

La asistencia a los países no pertenecientes a la zona del euro fue gestionada por la Comisión y el FMI. El Banco Central Europeo (BCE), el último de los tres acreedores, participó en la gestión de la asistencia financiera a Irlanda y Portugal. En el presente informe, dichas instituciones se denominarán «los socios».

Concepción y aplicación

Concepción de los programas

08

Las solicitudes de asistencia financiera de la UE son presentadas por las autoridades de los Estados miembros a la Comisión y al Comité Económico y Financiero (CEF)⁷ acompañadas de un proyecto de programa de reactivación económica⁸. El personal de la Comisión⁹ prepara las previsiones macroeconómicas en las que se basa cada programa y lleva a cabo las negociaciones con las autoridades nacionales. El mandato para estas negociaciones se establece de antemano en un informe de política¹⁰. La Comisión mantendrá contactos informales con otras partes interesadas (FMI, CEF y, para los países pertenecientes a la zona del euro, BCE) para establecer una posición coordinada sobre las condiciones del programa que acompañará a la asistencia financiera (véase el apartado 11).

09

A raíz de la visita de negociación¹¹ al país se redactan una serie de documentos clave:

a)Una propuesta de Decisión del Consejo sobre la asistencia financiera en la que se establecen las condiciones generales de política económica asociadas a la ayuda financiera y las condiciones financieras generales del préstamo (dotación financiera, tramos y el vencimiento medio máximo¹²).

b)Una nota explicativa de la citada propuesta en la que se presente la evaluación por la Comisión del programa de reactivación económica previsto por el Estado miembro. La evaluación se basará en las previsiones internas de la Comisión, en modelos financieros y macroeconómicos, en datos de Eurostat y en información obtenida en la visita de negociación.

c)Un Memorándum de Entendimiento, que constituye un compromiso más pormenorizado del Estado miembro, normalmente suscrito por las autoridades de este y la Comisión, y establece condiciones económicas precisas para el desembolso de cada tramo y las obligaciones de notificación del Estado miembro.

d)Un acuerdo de préstamo que estipule los elementos técnicos y jurídicos del préstamo (cálculo del vencimiento medio, tipos de interés, y plazos de desembolso y de amortización¹³).

10

Puesto que el FMI y la UE¹⁴ mantienen la facultad de adoptar sus propias decisiones de concesión de préstamos, cada uno prepara su propia documentación independiente para el programa. En la UE, la decisión final de conceder la asistencia financiera corresponde al Consejo.

Condiciones

11

Las condiciones del programa vinculan explícitamente la aprobación o continuación de la ayuda financiera a la aplicación de una serie de medidas, normalmente las importantes para el logro de los objetivos del programa. Las condiciones del programa también pueden incluir unos determinados valores de los datos fundamentales que sirvan de señal de alarma en caso de desvíos en las políticas (por ejemplo, el objetivo de inflación)¹⁵.

12

Las condiciones pueden ser cuantitativas (por ejemplo, un límite de déficit presupuestario) o estructurales (por ejemplo, mayor rigor en el cumplimiento de las normas de competencia). También se diferencian según la función que se les atribuya:

a)corregir los principales desequilibrios (por ejemplo, reducción del déficit fiscal);

b)prevenir que en lo sucesivo no se reproduzcan los desequilibrios (por ejemplo, con la adopción de leyes de responsabilidad presupuestaria);

c)detectar el alcance de los desequilibrios (por ejemplo, mediante una evaluación exhaustiva de las asociaciones público-privadas).

13

Como las condiciones establecidas se basan eficazmente en el programa de ajuste económico del Estado miembro y en el análisis de los socios, cada programa constará de un conjunto diferente de condiciones centradas en el saneamiento presupuestario, las reformas estructurales para fomentar el crecimiento económico, las reformas del sector financiero o el apoyo a este (véase el cuadro 1).

14

El objetivo de todos los programas de asistencia era lograr el saneamiento presupuestario a través de políticas presupuestarias que redujeran el déficit público e hicieran la deuda sostenible. Al margen de este objetivo principal, el saneamiento presupuestario es importante para el programa porque, entre otras cosas, puede:

a)facilitar el ajuste interno a través de diversas vías (como la reducción directa de la demanda agregada o el impacto de los salarios y el empleo del sector público en los costes laborales del sector privado¹⁶);

b)facilitar el ajuste externo mediante la reducción del déficit excesivo por cuenta corriente;

c)contribuir a combatir la inflación influyendo en los precios por diversos cauces (como su impacto en la demanda agregada o en la demanda monetaria);

d)liberar recursos para otros sectores si la economía está sometida a restricciones financieras;

e)inspirar confianza, en determinadas condiciones, dentro de la economía, con el consiguiente efecto expansivo¹⁷.

Recuadro 1

Principales condiciones del programa

Programa
Saneamiento presupuestario
Reformas estructurales
Sector financiero

Hungría
Sí
Sin reformas significativas

—Refuerzo de la reglamentación y la supervisión

Letonia
Sí

—Entorno empresarial

—Políticas activas del mercado laboral

—Gestión de los fondos de la UE

—Refuerzo de la regulación y la supervisión

—Planes de resolución o de saneamiento de las entidades bancarias

Rumanía I
Sí

—Entorno empresarial

—Gestión de los fondos de la UE

—Refuerzo de la reglamentación y la supervisión

Rumanía II
Sí

—Reformas del mercado laboral

—Competitividad en la economía

Sin reformas significativas

Irlanda
Sí

—Reformas del mercado laboral

—Competitividad en la economía

—Desapalancamiento

—Refuerzo de la regulación y la supervisión

—Planes de resolución o de saneamiento de las entidades bancarias

Portugal
Sí

—Reforma del mercado laboral

—Competitividad dentro y fuera de la economía

—Formación

—Sector sanitario

—Entorno empresarial

—Reforma judicial

—Mercado inmobiliario

—Desapalancamiento

—Refuerzo de la reglamentación y la supervisión

—Planes de resolución o de saneamiento de las entidades bancarias

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base de las correspondientes Decisiones del Consejo y de la documentación inicial de los programas.

15

La función de las condiciones estructurales consiste principalmente en aplicar reformas estructurales destinadas a incrementar la sostenibilidad a largo plazo de los ajustes macroeconómicos. Las condiciones impuestas al sector financiero tienen por objeto estabilizarlo, lo cual es fundamental al principio de un programa, cuando suele tener lugar la reestructuración de la banca.

Aplicación

16

La Comisión verificará periódicamente si la política económica del Estado miembro beneficiario se adecua a su programa de ajuste y a las condiciones establecidas del programa. La Comisión realiza un seguimiento de estas condiciones¹⁸ en coordinación con el FMI: para ello, los Estados miembros beneficiarios informan periódicamente sobre los avances en la aplicación del programa¹⁹, y los socios realizan visitas de control. La Comisión y el FMI elaboran sendos informes de revisión después de su visita.

17

Basándose en su revisión, la Comisión previa consulta al CEF decide sobre la liberación de nuevos tramos y sobre la necesidad de modificar alguna de las condiciones del programa o añadir otras para hacer frente a circunstancias imprevistas tales como cambios en la situación macroeconómica, revisiones significativas de los datos o factores de carácter político o institucional en el Estado miembro. El Memorándum de Entendimiento inicial puede ser revisado para tener en cuenta estas nuevas circunstancias y garantizar la aplicación del programa de ajuste.

18

Si la revisión implica la modificación sustancial de las condiciones²⁰, será necesario modificar también la Decisión del Consejo. El procedimiento de modificación de la Decisión del Consejo es muy similar al de la negociación inicial (véanse los apartados 8 a 10)²¹.

Recursos financieros

Financiación de los programas

19

El importe prestado en virtud de cada programa de asistencia cubre el «déficit de financiación» del Estado miembro, o sea, sus necesidades financieras hasta que sea capaz de financiar sus cuentas públicas (deuda que llega a vencimiento y nuevo déficit) o su posición económica exterior (balanza de pagos) en condiciones normales.

20

La financiación exterior de las economías pertenecientes a la zona del euro se realiza a través del Eurosistema²². Los déficits de financiación de la zona del euro se limitan, pues, a las necesidades de los Estados. Fuera de la zona del euro, el déficit de financiación incluye todas las necesidades de financiación exterior presentadas en la balanza de pagos del país.

21

Durante la negociación de los programas, los socios calculan el déficit de financiación mediante proyecciones macroeconómicas y presupuestarias y un conjunto de premisas, como la tasa de refinanciación de la deuda²³. El último nivel de financiación de los programas se basa en esta estimación, pero está también sujeto a negociaciones entre los socios y el Estado miembro. Posteriormente, cada prestamista asume una parte de la financiación del programa²⁴. Pueden tenerse también en cuenta las fuentes de financiación internas del Estado miembro.

22

En el gráfico 2 se ofrece un resumen de los elementos clave de la financiación del programa, la parte correspondiente a cada prestamista clave y los importes de asistencia financiera desembolsados.

Gráfico 2

Financiación de programas

1Ayuda financiera de carácter preventivo. No incluidos en los demás cuadros

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos facilitados por la Comisión Europea y el FMI.

23

Los cinco Estados miembros emplearon el 95 % de la financiación comprometida por la Unión Europea, y a 31 de marzo de 2015 ya habían reembolsado el 13 % de dicho importe (véase el gráfico 3).

Gráfico 3

Asistencia financiera: importes desembolsados y reembolsos pendientes

1Datos a 31 de marzo de 2015.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos facilitados por la Comisión Europea.

Obtención de empréstitos en los mercados

24

Para proporcionar su parte de la asistencia financiera total, la Unión Europea obtuvo empréstitos en el mercado internacional de capitales y prestó el dinero a los Estados miembros que se enfrentaban a dificultades con las mismas condiciones, o sea, por el mismo importe y con la misma fecha de vencimiento del cupón. Al final de 2014, la UE había realizado un total de veintidós emisiones de obligaciones con un valor nominal de 60 100 millones de euros. La Comisión gestionó dicha obtención de empréstitos en nombre de la UE.

25

En general los empréstitos se realizaron mediante Euro Medium-Term Notes (EMTN, efectos en euros a medio plazo), que se emiten en los mercados de capital y cotizan en la bolsa de Luxemburgo. Los EMTN son reembolsables en su totalidad a su vencimiento y devengan un interés fijo anual mientras existan. Los inversores europeos representan alrededor del 80 % del total de inversores en EMTN.

26

El servicio de la deuda de los EMTN constituye una obligación de la Unión Europea, que debe garantizar que todos los pagos se realicen puntualmente si el Estado miembro deudor no reembolsa el capital o los intereses adeudados.

1Según lo dispuesto en el artículo 143 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

2Polonia obtuvo acceso a los recursos del FMI en mayo de 2009 a través de una línea de crédito flexible, pero no necesitó el apoyo de la UE.

3En función de cada programa, las fuentes de financiación procedían del Banco Mundial, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, el Banco Europeo de Inversiones, la República Checa, Dinamarca, Finlandia, Polonia, Noruega y Suecia.

4Irlanda, Grecia, España, Italia y Portugal.

5Alemania y Francia

6En la zona del euro, Grecia, España y Chipre también solicitaron asistencia financiera.

7El CEF se estableció para fomentar la coordinación de las políticas económicas y financieras de los Estados miembros. El Comité se compone de altos funcionarios de las administraciones nacionales y los bancos centrales, el Banco Central Europeo y la Comisión.

8Artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 332/2002 del Consejo, de 18 de febrero de 2002, por el que se establece un mecanismo de ayuda financiera a medio plazo a las balanzas de pagos de los Estados miembros (DO L 053, 23.2.2002, p. 1), y artículo 3, apartado 1, del Reglamento (UE) nº 407/2010 del Consejo, de 11 de mayo de 2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera (DO L 118 de 12.5.2010, p. 1). El programa de reactivación económica consiste en un conjunto de políticas de ajuste que el país tiene la intención de aplicar para corregir los problemas subyacentes y restablecer su capacidad macroeconómica y financiera.

9El equipo encargado del programa, el jefe de unidad a cargo del país en el que se lleva a cabo el programa, el jefe del programa y el director responsable del país del programa.

10El informe de política analiza la situación financiera y macroeconómica del Estado miembro y el impacto potencial de las medidas propuestas en su economía, además de establecer un marco para las negociaciones con el Estado miembro. Su aprobación compete al comisario responsable después de haber recibido las observaciones de los presidentes del Comité Económico y Financiero y del Grupo de trabajo del Eurogrupo.

11Las visitas corren a cargo de altos cargos de la Comisión y el FMI, además del BCE para los países pertenecientes a la zona del euro. Por lo general, las visitas duran entre dos y tres semanas.

12Cada desembolso de la asistencia financiera puede tener un vencimiento distinto. La media ponderada de estos vencimientos no excederá del vencimiento medio máximo establecido en la Decisión de la Comisión.

13También se firma un contrato de endeudamiento para cada tramo.

14La financiación del MEEF a Irlanda y Portugal se otorgó conjuntamente con la financiación de la FEEF, y se aplicaron condiciones idénticas a ambas fuentes de crédito.

15Moon, S., y Bulíř, A.: «Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable?» («¿Consiguen los programas de apoyo del FMI que los ajustes presupuestarios perduren?»), FMI, documento de trabajo, 2003.

16Hernández de Cos, P., y Moral-Benito, Enrique: «The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process», Seminario «Government wage bill: determinants, interactions and effects» organizado por la DG Asuntos Económicos y Financieros (2014).

17Daniel, J., Davis, J., Fouad, M., y Van Rijckeghem, C.: Ajuste fiscal para la estabilidad y el crecimiento, Serie de folletos nº 55, Fondo Monetario Internacional, Washington D.C., 2006.

18En el caso del MEEF, el BCE también participa en el seguimiento.

19En los memorandos de entendimiento suele figurar un anexo con los indicadores y los datos que el país ha de aportar periódicamente.

20Cuando, por ejemplo, cambian los objetivos de déficit.

21La Comisión efectuó treinta y seis revisiones formales de los seis programas fiscalizados. En dieciséis casos, la revisión dio lugar a una modificación de la correspondiente Decisión del Consejo.

22El Eurosistema es el sistema de bancos centrales de la zona del euro. Está integrado por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales.

23Cuando la deuda de un país está a punto de vencer, es necesario «refinanciarla» en una nueva deuda que cubra el reembolso de la anterior; esto implica riesgos: que la deuda sea refinanciada con un tipo de interés más elevado y mayores gastos de intereses, o que el país prestatario no consiga suficientes fondos para cubrir plenamente el reembolso de la antigua deuda.

24Aunque el marco jurídico solo permite la concesión de préstamos a la UE, recientemente también se ha prestado ayuda en cooperación con el FMI a otras instituciones o países internacionales.

Enfoque de la fiscalización

27

En la fiscalización se examinó si había sido adecuada la gestión llevada a cabo por la Comisión de los programas de asistencia financiera. El Tribunal se planteó en concreto las preguntas siguientes:

i)¿Se detectaron a tiempo los crecientes riesgos presupuestarios?

ii)¿Estaban los procedimientos suficientemente bien concebidos como para ilustrar de manera exhaustiva las decisiones sobre los programas?

iii)¿Obtuvo la Comisión préstamos a los mejores tipos de interés con arreglo a las buenas prácticas de emisión de deuda?

iv)¿Cumplieron los programas de asistencia financiera sus principales objetivos?

28

La fiscalización se refirió a la gestión llevada a cabo por la Comisión de la asistencia financiera en virtud del mecanismo de la balanza de pagos y del MEEF, para lo cual la Comisión obtuvo empréstitos en el mercado internacional de capitales utilizando el presupuesto de la UE como garantía, y abarcó la asistencia financiera pagada a Hungría, Letonia, Rumanía (dos primeros programas), Irlanda y Portugal, prestando especial atención al papel desempeñado por la Comisión en estos programas. Examinamos asimismo la cooperación de la Comisión con sus socios (el BCE y el FMI), pero estos no fueron fiscalizados.

29

Tampoco examinamos las decisiones de carácter político adoptadas por la UE y limitamos el alcance de la fiscalización en varios aspectos. No tuvimos en cuenta hipótesis alternativas como la ausencia de asistencia financiera o la viabilidad de resolver la crisis por otros medios (como, por ejemplo, una mutualización de la deuda soberana) ni tampoco examinamos la sostenibilidad de la deuda o la probabilidad de reembolso de los préstamos. Tampoco evaluamos si el Consejo había elegido los objetivos de déficit o las condiciones estructurales que resultaban adecuados para resolver la crisis. Al examinar la cooperación de la Comisión con otros socios, no evaluamos si su participación estaba justificada.

30

Los criterios de auditoría están fundados en las siguientes fuentes:

i)disposiciones reguladas (reglamentos y Decisiones del Consejo, y memorandos de entendimiento entre la Comisión y los Estados miembros);

ii)normas y procedimientos internos de la Comisión (normas de control interno y orientaciones);

iii)buenas prácticas de gestión y criterios de evaluación derivados de las evaluaciones de los programas del FMI, de las evaluaciones ex post de la ayuda a las balanzas de pagos de la UE destinada a terceros países, de anteriores informes del Tribunal relativos a la asistencia macrofinanciera, de las orientaciones y otras publicaciones de institutos independientes y laboratorios de ideas, y de la investigación docente;

iv)buenas prácticas recomendadas en diversas orientaciones sobre la gestión de la deuda pública, las relaciones con los inversores y la transparencia en la emisión de deuda.

31

En el anexo III se ofrecen más detalles sobre la metodología de auditoría.

32

Las pruebas de auditoría se recabaron partiendo de:

i)el examen detallado de la documentación relativa a los programas de asistencia financiera de la UE (documentación de programas, análisis internos de la Comisión, previsiones creadas a partir de hojas de cálculo y evaluaciones y estudios de otras organizaciones);

ii)entrevistas con agentes de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (DG Asuntos Económicos y Financieros) de la Comisión;

iii)entrevistas con personal de autoridades nacionales tales como ministerios de economía y hacienda, bancos centrales, unidades de coordinación del programa y ministerios del sector;

iv)análisis mediante tarjeta de puntuación de las condiciones del programa²⁵ para clasificarlas por características y grado de cumplimiento;

v)entrevistas con agentes del FMI y del BCE.

25La muestra contenía 360 condiciones únicas.

Parte I

La Comisión no estaba preparada para la magnitud de la crisis que estalló

La Comisión subestimó la importancia de los desequilibrios presupuestarios cuando se fraguaba la crisis

33

Advertir al Consejo de los crecientes desequilibrios presupuestarios en los Estados miembros es sin duda una de las actuaciones más importantes de la Comisión en al ámbito de los asuntos económicos y financieros. Antes de la crisis, ya existía un marco de supervisión orientado al seguimiento de las situaciones presupuestarias en los Estados miembros²⁶.

34

Pese a que los objetivos macroeconómicos de los programas de asistencia financiera iban más allá del ajuste presupuestario, en los cinco programas, el apoyo presupuestario²⁷ resultó ser parte decisiva de la utilización de la asistencia, lo cual lleva a preguntarse si los crecientes riesgos presupuestarios fueron oportunamente detectados y señalados en los procedimientos de supervisión.

La Comisión consideró los presupuestos públicos más sólidos de lo que realmente eran

35

Existen dos tipos principales de indicadores presupuestarios: el primero es el saldo presupuestario real, o sea, la diferencia entre los ingresos y los gastos de las administraciones públicas; sin embargo, este valor es sensible a algunos factores temporales como el crecimiento económico, los precios de los activos y las medidas presupuestarias excepcionales. El segundo son otros indicadores presupuestarios (como el saldo ajustado en función del ciclo o el saldo estructural), cuya finalidad es corregir estos factores temporales y proporcionar así una visión más exacta de la posición presupuestaria subyacente del país. Estos indicadores no pueden ser observados directamente, sino que se obtienen mediante una serie de cálculos complicados.

36

Durante el período previo a la crisis, los saldos presupuestarios reales se calculaban por lo general correctamente a más tardar al final del ejercicio. Sin embargo, la emergencia en 2008 de elevados déficits presupuestarios en Irlanda, Letonia, Portugal y Rumanía no se predijo correctamente en las previsiones de déficit de la Comisión. Así, refiriéndose a Irlanda en marzo de 2008, la Comisión afirmó que los riesgos reflejados en las proyecciones presupuestarias eran en general neutros para 2008²⁸. No obstante, al final de 2008, el saldo presupuestario real era inferior al previsto en 7,2 puntos porcentuales del PIB.

37

En sus cálculos del saldo ajustado en función del ciclo durante 2005-2008, la Comisión sobrestimó sistemáticamente la solidez de las finanzas públicas de los países²⁹. Este error se debió principalmente a los cambios en las tasas estimadas de crecimiento del PIB potencial. Los cinco países experimentaban un auge económico, pero la Comisión estimó inicialmente que el grado de recalentamiento era menor de lo que a posteriori hemos podido constatar.

38

La estimación del grado de recalentamiento (magnitud del diferencial positivo de producción³⁰) concordaba con el fuerte incremento registrado en los indicadores de la capacidad productiva total de la economía. Sin embargo, este incremento había sido generado por el auge del sector inmobiliario, y las inversiones en vivienda no tienen el mismo efecto potenciador de la economía que otras inversiones más productivas.

39

La Comisión se centró en evaluar el diferencial de producción en la economía real sin considerar desequilibrios sectoriales como los de la construcción y las finanzas. Sin embargo, durante la crisis se puso de manifiesto que el seguimiento de la inflación y de la producción no basta para garantizar la estabilidad macroeconómica y unos saldos presupuestarios sostenibles. Desde entonces, el marco de supervisión ha sufrido considerables reformas para tener más en cuenta los riesgos de los sectores financiero y macroeconómico.

40

La Comisión identificó algunos sectores en auge posteriormente: la construcción en Irlanda, Letonia y Rumanía y el crédito privado en los cinco países. Sin embargo, el algoritmo empleado para calcular el diferencial de producción no tenía en cuenta estos desequilibrios.

En las evaluaciones se subestimaron los potenciales riesgos presupuestarios

41

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento exige que los Estados miembros notifiquen la evolución presupuestaria reciente y las previsiones correspondientes en sus programas de estabilidad y convergencia. Estos programas son evaluados por la Comisión, que comprueba la verosimilitud de las trayectorias previstas para el PIB y los presupuestos públicos.

42

Un obstáculo importante para las evaluaciones de la Comisión anteriores a 2009 era la falta de información sobre la acumulación de pasivos contingentes del sector público³¹. No se identificaron riesgos presupuestarios relativos a la estabilidad financiera, las empresas estatales u otras garantías públicas (asociaciones público-privadas).

43

En su seguimiento, la Comisión no valoró suficientemente las repercusiones de la fuerte afluencia de capital extranjero, especialmente en forma de deuda, que alimentaba la expansión de la construcción y de la demanda, y que podía llegar a alterar el sector bancario durante una fase bajista posterior. La Comisión no advirtió esta conexión antes de analizar las solicitudes de asistencia financiera de los Estados miembros.

44

Las evaluaciones de la Comisión tampoco abordaron la sensibilidad de los saldos presupuestarios ante una subida repentina de los tipos de interés aplicados a la deuda pública o ante fluctuaciones igualmente repentinas del crecimiento económico o de los tipos de interés, pese a que varios estudios publicados antes de la crisis ya advertían de tales riesgos³².

Y, en consecuencia, la Comisión no estaba preparada para la gestión de los programas

45

Antes de 2008, el mecanismo de la balanza de pagos se había utilizado por última vez en 1993³³, y para 2008 se había perdido toda la experiencia adquirida en la primera mitad de la década de los años noventa del pasado siglo. Por tanto, la provisión de asistencia financiera a los países era realmente una actividad nueva para la Comisión.

46

Al haber subestimado los desequilibrios presupuestarios y sus repercusiones para los Estados miembros, la Comisión no estaba preparada para el cometido de gestionar los programas. Los programas iniciales se caracterizaban en particular porque debían ponerse en marcha con extrema premura. Por ejemplo, la propuesta del primer programa (Hungría) tuvo que presentarse en cuestión de días. Los servicios de la Comisión tenían muy poca experiencia de concepción y gestión de programas de asistencia financiera, y ese tipo de experiencia no se adquiere con poco tiempo.

47

Durante la fase inicial, la Comisión contó con la ayuda de equipos del FMI en la elaboración de una parte de los análisis de los programas. Las prácticas seguidas por la Comisión también se crearon basándose en las del FMI (véase el apartado 109).

26El «componente preventivo» del Pacto de Estabilidad y Crecimiento establecido en el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (DO L 209 de 2.8.1997, p. 1). El marco de supervisión fue reformado en último término en 2005 por el Reglamento (CE) nº 1055/2005, modificado por el Reglamento (CE) nº 1466/97 (DO L 174 de 7 de julio de 2005, p. 1).

27La financiación de los déficits presupuestarios existentes y el reembolso de la deuda del Estado.

28Comisión Europea: Ireland — Macro fiscal assessment — an analysis of the December 2007 update of the stability programme, p. 36.

29Compárese la primera estimación efectuada después del final del ejercicio (previsiones de primavera) con una estimación reciente (octubre de 2013).

30Se entiende por diferencial positivo de producción el importe en el que la producción de una economía excede su producción potencial.

31Por ejemplo, el pasivo a largo plazo correspondiente a las pensiones públicas o al futuro gasto presupuestario derivado de la necesidad de adoptar medidas en caso de rescate. La Comisión no notificó otros pasivos contingentes, salvo los pasivos por pensiones públicas.

32Véase, por ejemplo, «Fiscal Policies and Financial Markets» en el boletín mensual del BCE 02/2006, p. 71.

33Decisión 93/67/CEE del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativa a un préstamo concedido por la Comunidad a la República Italiana (DO L 22 de 30.1.1991, p. 121).

Parte II

Los procedimientos eran, por lo general, insuficientes

48

La reglamentación confiere a la Comisión Europea la gestión operativa de la asistencia financiera, que consiste, sobre todo en adoptar decisiones clave sobre los programas, tales como la asignación inicial de la asistencia y (en cada examen) la continuación del programa. La adopción de decisiones consta de una serie de pasos y requiere coordinación con el Consejo y los demás socios (véase el gráfico 4).

49

En nuestra fiscalización dividimos el análisis de los procedimientos de gestión del programa en tres partes:

i)Procedimientos internos de la Comisión, especialmente de la DG Asuntos Económicos y Financieros: ¿Mantuvo la Comisión el control sobre el desarrollo del programa?

ii)Procedimiento de transmisión de información al Consejo y al comisario responsable: ¿Era buena la calidad de la documentación sobre el programa recibida por el Consejo y por el comisario responsable?

iii)Procedimiento de interacción con otros socios: ¿Funcionó la interacción con otros socios?

Gráfico 4

Decisiones relativas al programa

1En el caso de los programas irlandeses y portugueses, los parámetros generales de los programas fueron establecidos conjuntamente por el Consejo y el Consejo de Administración del FEEF, o sea, el Eurogrupo. El procedimiento de adopción de decisiones del FEEF es distinto del empleado por la UE.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Los procedimientos de la Comisión no siempre incorporaban suficientes frenos y contrapesos

50

Los procedimientos de la Comisión deberían garantizar, mediante mecanismos correctores suficientes, que la concepción inicial del programa y las sucesivas actualizaciones cumplan los siguientes criterios:

i)exhaustividad: deberá tenerse en cuenta la información pertinente, tanto del Estado miembro como de la investigación económica;

ii)coherencia: los distintos componentes del programa han de ser coherentes entre sí y el grado de conflicto entre sus objetivos, mínimo;

iii)documentación: deben registrarse debidamente las motivaciones de las decisiones adoptadas respecto de varios aspectos del programa³⁴;

iv)conformidad: los memorandos de entendimiento deberán ser acordes con las Decisiones del Consejo;

v)imparcialidad: puesto que las condiciones de programa son principalmente fijadas por los «equipos encargados del programa» de la Comisión, estos deberán tratar de forma igualitaria a todos los países aplicando condiciones similares a circunstancias parecidas³⁵.

51

El trabajo de los equipos encargados de los programas debería ser controlado y sometido a debate para garantizar que los equipos cumplen estos criterios.

En general, la Comisión fue rigurosa al recabar la información necesaria a efectos de control

La Comisión se apoyó en gran medida en sus propios conocimientos especializados y también mantuvo contactos con una serie de interlocutores de los Estados miembros

52

La Comisión contaba con los conocimientos técnicos disponibles en la DG Asuntos Económicos y Financieros, pero, con el tiempo, empezó a recurrir cada vez más a especialistas de otras direcciones generales. Estos otros expertos contribuyeron de manera limitada a los programas iniciales, principalmente a través de consultas entre los diferentes departamentos («interservicios»). Su participación fue mayor en los dos programas de la zona del euro. El recurso a unos conocimientos técnicos más amplios permitió realizar un análisis más exhaustivo de los problemas de los países, especialmente en el ámbito de las reformas estructurales. La política de recursos humanos de la Comisión no permitía un mayor recurso a los conocimientos técnicos externos para ámbitos específicos bien delimitados, como es práctica común en el FMI.

53

Las visitas periódicas a los países realizadas por la Comisión y los demás socios proporcionaron la principal oportunidad de obtener la información necesaria para el seguimiento. Durante las visitas de negociación y de control, la Comisión celebró consultas con una serie de ministerios, otros organismos estatales e instituciones independientes de importancia clave (como bancos centrales, consejos presupuestarios y entidades fiscalizadoras superiores), y mantuvo asimismo reuniones con otros órganos, como asociaciones de empresarios, sindicatos y partidos de la oposición. En tres de los cinco países³⁶, la Comisión se dotó de un representante residente. Todo ello permitió a la Comisión mantenerse informada y determinar qué reformas merecían ser incluidas en el programa.

La información recabada por la Comisión era muy amplia

54

Aparte de la información recogida en las visitas a los países, los memorandos de entendimiento indicaban qué informes de supervisión tenía que presentar cada país a la Comisión. La información recabada en dichos informes era muy extensa y abarcaba muchos ámbitos. Aunque la Comisión exigía información de seguimiento similar en todos los programas, en algunos casos, la información clave no fue solicitada o solo se recabó en una cantidad limitada.

En las previsiones de los programas se establece el control exhaustivo de la coherencia en la concepción de los mismos, pero con muchas salvedades que no son comprobadas

55

Si bien es esencial para la coherencia de los programas que las previsiones sean acertadas, tampoco pueden ser perfectamente exactas todo el tiempo, ya que implican muchos imponderables que no pueden predecirse con certeza. Así, en lugar de centrarnos en la exactitud de las previsiones, evaluamos la calidad de los procedimientos e instrumentos de previsión aplicados por la Comisión en el contexto de los programas. En la práctica, la Comisión prepara dos previsiones diferentes pero estrechamente relacionadas (véase el gráfico 5):

i)una previsión de programa (consistente en proyecciones macroeconómicas y sobre el déficit);

ii)una estimación del déficit de financiación.

Gráfico 5

Relación entre las previsiones de los programas y la estimación del déficit de financiación

Nota: Solo figuran los principales vínculos.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Es difícil evaluar la producción de previsiones de los programa

56

Las previsiones pueden formularse siguiendo métodos diferentes que van desde el mero juicio de valor a modelos de estimación calibrados o econométricos con numerosas ecuaciones e identidades de comportamiento.

57

El instrumento de la Comisión para formular previsiones de los programas y de déficit consiste en un conjunto de identidades principalmente contables, cuyo propósito es garantizar que las previsiones de los agregados macroeconómicos o presupuestarios son coherentes con las previsiones de sus componentes. Los componentes se generan fuera del instrumento de previsión aplicando un juicio de valor o, en ocasiones, una combinación de otros instrumentos cuantitativos. La Comisión no utiliza un modelo teórico o empírico de previsión.

Las hojas de cálculo de previsiones son instrumentos incómodos que dificultan el control de calidad

58

Las previsiones derivadas de cada examen se preparaban normalmente en múltiples archivos de hojas de cálculo. Durante la fiscalización surgieron dificultades de acceso a todos los archivos pertinentes, debido a que el paquete de hojas de cálculo constituye un corpus de datos³⁷ de abrumadoras dimensiones y complejidad que carece de transparencia y trazabilidad. Además, como las decisiones se adoptaban bajo enorme presión, el almacenamiento sistemático y fácilmente accesible de los documentos de previsión no era prioritario.

59

Los archivos de hojas de cálculo incorporaban información generada fuera de la herramienta. Normalmente, los datos procedían de múltiples fuentes, y las previsiones dependían de juicios de valor formulados por los distintos expertos en previsiones, tanto en la Comisión como en los otros socios y autoridades nacionales (véase el gráfico 6). La heterogeneidad de los datos y la aplicación de diversos criterios son normales en las proyecciones macroeconómicas, y hay motivos fundados para tener en cuenta datos y criterios diversos en el proceso de previsión. Pero también hay riesgos, como que las repercusiones de las nuevas premisas no queden debidamente reflejadas en todas las previsiones, o que las nuevas premisas no estén bien fundamentadas.

Gráfico 6

Sinopsis de las proyecciones macroeconómicas y de las estimaciones de déficit

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

60

Para gestionar estos riesgos, el control de calidad de los resultados de las previsiones se realizó en varias fases durante el proceso de previsión. Algunos controles de coherencia³⁸ están incorporados en la hoja de cálculo. Los expertos en previsiones encargados, respectivamente, de los aspectos presupuestario y macroeconómico contrastaron sus resultados y, en su caso, aplicaron otros criterios para garantizar la coherencia de las estimaciones³⁹.

61

Ahora bien, en lo fundamental, en la labor de los expertos en previsiones, el control de calidad consistió en conciliaciones sin investigar el proceso de previsión aplicado por el equipo del programa. El sistema de hojas de cálculo y la escasez de documentación dificultaron la evaluación de la verosimilitud de las premisas y los parámetros implícitos empleados en las previsiones. El intercambio de impresiones entre socios era la única fase del control en el que se comprobaba la verosimilitud de las premisas y los parámetros implícitos.

62

El análisis de las hojas de previsiones también reveló ejemplos de errores e incoherencias que existían pese a los controles de coherencia (véase el recuadro 1).

Recuadro 1

Ejemplos de errores e incoherencias en las previsiones

i)La cuantía del IVA recaudado sobre el consumo privado no siempre coincidía entre los ingresos públicos y los pagos del sector privado, dando lugar a una diferencia del 0,7 % del PIB en un año.

ii)Debido a los ajustes introducidos manualmente en las fórmulas, el importe de los impuestos directos recaudados sobre el trabajo del sector público y de las familias no coincidía. La diferencia superaba el 0,5 % del PIB.

iii)Una medida fiscal aplicable desde mediados del año se utilizó en las previsiones como si fuera anual. La estimación de déficit correspondiente se utilizó en el documento del programa como apoyo a la decisión de liberar nuevos tramos y se comunicó al FEC en junio de 2009.

iv)No se tuvo en cuenta sistemáticamente el impacto de los precios inmobiliarios en las proyecciones del mismo índice de precios empleado en distintas previsiones durante el mismo año.

Dificultades en la evaluación de la verosimilitud de los multiplicadores fiscales

63

Las variables presupuestarias se anotaron en las hojas de cálculo como volumen previsto de ingresos o de gastos agregando o deduciendo el rendimiento presupuestario neto derivado de las nuevas medidas presupuestarias que se aplicaran durante el año. El impacto de las nuevas medidas en la economía y el efecto dominó en el presupuesto público no se establecían expresamente ni se anotaban en las hojas de cálculo, ya que los valores previstos del rendimiento presupuestario adicional ya tenían en cuenta el efecto dominó.

64

Las previsiones del rendimiento presupuestario neto se tomaron de las ya elaboradas por las autoridades nacionales, que las calculaban internamente en sus procedimientos de planificación. Las autoridades nacionales debatían sus estimaciones con los agentes de los socios de forma que pudieran ser revisadas antes de aceptarlas formalmente e incluirlas en las previsiones de los programas.

65

El impacto de las distintas medidas presupuestarias en la economía real se tenía en cuenta de manera implícita y al margen de las hojas de cálculo en virtud de varios procedimientos heterogéneos. Las hojas de cálculo empleadas no permitían rastrear el origen de determinadas premisas ni sus fundamentos. Los propios departamentos especializados en cada país desconocían los modelos aplicados por las autoridades nacionales en el cálculo de los parámetros para evaluar el impacto de las diferentes medidas presupuestarias en la economía. Faltaba transparencia y conocimiento del valor implícito de los multiplicadores fiscales⁴⁰. Hasta 2013 la Comisión no llevó a cabo una estimación de los multiplicadores implícitos.

66

Los únicos controles practicados a los rendimientos netos consistieron en una evaluación discrecional de verosimilitud llevada a cabo por los agentes de los socios. Aunque es muy probable que este método detectara cualquier sobrestimación o subestimación significativa, no lo es tanto que identificara errores relativamente pequeños que, de acumularse, pueden alcanzar magnitudes considerables.

67

Los equipos encargados del programa llevaban registro de parte de la información, pero en distinto grado, al no existir un requisito formal que lo exigiera. En consecuencia, no pudimos identificar ni examinar las premisas ni los valores de los parámetros empleados. Si se demostraba que una previsión era errónea (porque, por ejemplo, subestimaba el efecto negativo en el crecimiento del PIB de una reducción en el gasto público), era imposible o sumamente difícil establecer el origen del error.

Las estimaciones del déficit de financiación eran incompletas e imprecisas

68

La estimación del déficit de financiación es sumamente importante en la fase de negociación, porque en ella se establece el importe de la asistencia financiera, que normalmente se mantendrá invariable. Si durante el programa surgieran nuevas necesidades de financiación, deberán satisfacerse sin salirse de la dotación financiera global. A diferencia de la preparación de las previsiones de los programas, la estimación del déficit de financiación constituía una nueva tarea para la Comisión.

69

En los países de la zona del euro, el déficit de financiación corresponde únicamente a las necesidades públicas, pero en los países no pertenecientes a la zona euro, la asistencia financiera debe cubrir todas las necesidades de financiación exterior presentadas en la balanza de pagos del país. La Comisión siempre justificaba sus decisiones de prestación de ayuda presentando al Consejo una estimación inicial del déficit de financiación acompañado de una hoja de cálculo con las estimaciones en las que se basaba. Sin embargo, la revisión quedaba limitada en gran medida por la falta de documentación. Cuando se le solicitaban, la Comisión solo podía proporcionar documentos provisionales⁴¹ distintos de las versiones definitivas presentadas al Consejo, pero no podía facilitar información sobre aspectos importantes de la estimación⁴² ni los expedientes⁴³ en que se apoyaban.

70

Nuestro examen de los documentos provisionales reveló errores significativos de previsión, como la contabilización doble de algunas variables, el uso de importes incorrectos de reservas de divisas o estimaciones de tasa de refinanciación de la deuda demasiado elevadas y faltas de realismo. Los errores de las hojas de cálculo a veces eran significativos⁴⁴ y habían pasado desapercibidos en los controles internos. La detección de los errores no había supuesto necesariamente un aumento de la asistencia financiera, ya que esto depende de la voluntad y la capacidad de préstamo del prestamista, pero podría haber dado lugar a unas políticas diferentes para colmar el déficit.

Los componentes de los programas estaban generalmente bien fundamentados, pero en ocasiones faltaban registros importantes

Los componentes del programa estaban basados en análisis

71

En la mayoría de los casos, la Comisión podía presentar un conjunto de análisis, basados en las prioridades políticas de la UE y en datos actualizados, que empleaba para establecer las condiciones del programa. En general, con el tiempo ha aumentado la profundidad del análisis gracias al perfeccionamiento de las competencias técnicas y al incremento del número de agentes de la Comisión destinados a la gestión de los programas.

No se encuentra ningún rastro de algunos registros esenciales

72

El sistema de registro es parte importante de todo procedimiento. Algunas de las normas de control interno de la Comisión hacen referencia a las buenas prácticas en este terreno⁴⁵. Un sistema de registro meticuloso puede mejorar el control interno de una organización al revelar la motivación de algunas decisiones. Los registros son esenciales para el seguimiento y la evaluación y constituyen una condición indispensable para asegurar una correcta rendición de cuentas.

73

Por el carácter inesperado de los programas de asistencia, cuando comenzaron las operaciones iniciales, los procedimientos todavía se estaban perfeccionando y formalizando. Como las operaciones también se complicaron por las limitaciones de tiempo, la incertidumbre de la coyuntura macroeconómica y la complejidad de la gestión de los programas, la atención se centró en la eficacia de los procedimientos operativos en detrimento de las buenas prácticas de registro de los datos.

74

En varios casos, la información en la que se basaban las decisiones adoptadas se había perdido en el momento de la fiscalización, o recabarla representaba una labor ingente. Algunas actividades esenciales no estaban documentadas en absoluto. Los manuales de procedimientos, que normalmente constituyen el fundamento de cualquier proceso, no estaban desarrollados correctamente. El recuadro 2 ilustra los obstáculos encontrados durante la fiscalización⁴⁶.

Recuadro 2

Ejemplos de dificultades en la obtención de información clave

Los correos electrónicos no solo se utilizaban para informar a las instancias superiores de los progresos logrados en las visitas y para solicitar su aprobación de las desviaciones del mandato de negociación, sino que también constituían un importante medio de comunicación entre los socios y con las autoridades nacionales. Sin embargo, estos importantes documentos en general no estaban disponibles porque se habían perdido o no podían recuperarse.

La documentación y los datos presentados por las autoridades nacionales durante el programa no habían sido conservados por la Comisión o no podían consultarse en su integridad por la gran cantidad de recursos necesarios para recuperarlos.

Durante la fiscalización no nos fueron facilitadas algunas hojas de cálculo de Rumanía con proyecciones macroeconómicas del programa.

Las hojas de cálculo con las estimaciones definitivas del déficit de financiación se habían perdido o no habían sido recabadas por el FMI. En ocasiones era imposible obtener los cálculos en los que se basaban algunos importes clave.

No se había documentado en absoluto el seguimiento presupuestario de los agentes de la Comisión, o solo se facilitaron algunas hojas de cálculo muy básicas para justificar el análisis efectuado por la Comisión de la ejecución presupuestaria.

75

Es comprensible que falten documentos de la fase inicial en 2008 y principios de 2009, que presentaban todas las características de una situación de gestión de crisis. Con el tiempo, el sistema de registro mejoró ostensiblemente, si bien es cierto que algunos de los ejemplos citados de ausencia de documentos corresponden a los últimos años.

En ocasiones, la Comisión se apartó de las Decisiones del Consejo

Casos de incumplimiento de las Decisiones del Consejo

76

Examinamos la concordancia entre los memorandos de entendimiento y las correspondientes Decisiones del Consejo y constatamos que la mayor parte de las condiciones estaban justificadas por las decisiones. Sin embargo, en algunos casos, las condiciones se apartaban de los términos de la Decisión del Consejo o el Memorándum de Entendimiento no se había actualizado a su debido tiempo (véase el recuadro 3).

Recuadro 3

Ejemplos de incumplimientos de las normas

En una visita informal a Rumanía en 2009 constatamos la incapacidad del Estado miembro para cumplir los objetivos iniciales de déficit. En consecuencia, la Comisión y las autoridades rumanas acordaron suavizar considerablemente dichos objetivos. Esta revisión fue comunicada en una nota al Comité Económico y Financiero en agosto de 2009, pero ni la Decisión del Consejo ni el Memorándum de Entendimiento se modificaron en consecuencia. Los objetivos fueron finalmente modificados en el Memorándum de Entendimiento en febrero de 2010, y el fundamento jurídico, o sea, la Decisión del Consejo, se actualizó todavía más tarde, en marzo de 2010. No obstante, la Comisión pospuso la liberación de un pago en noviembre de 2009 por el hecho de que el presupuesto de Rumanía no cumplía el objetivo actualizado.

En Letonia, pese a que las Decisiones del Consejo no se referían a las reformas de las pensiones, el Memorándum de Entendimiento contenía condiciones específicas sobre el segundo pilar del sistema de pensiones.

En Irlanda, pese a que las Decisiones del Consejo no contenían condiciones específicas sobre supervisión bancaria ni sobre la venta de activos del Estado y la privatización, estas condiciones figuraban en el Memorándum de Entendimiento.

Las condiciones no eran suficientemente específicas

77

La finalidad de las condiciones del Memorándum de Entendimiento es establecer una hoja de ruta operativa para el cumplimiento satisfactorio de las condiciones generales de política económica fijadas por el Consejo.

78

En la mayoría de las condiciones, la relación con la política económica general era relativamente clara, bien porque ambas requerían un cambio político, bien porque constituía un primer escalón hacia grandes reformas. Sin embargo, los gestores⁴⁷ no cuestionaron suficientemente las propuestas realizadas para comprobar si todas las condiciones eran realmente necesarias para el logro de los objetivos de la política económica general.

79

Los programas contenían condiciones poco importantes con respecto a sus objetivos, o cuyos efectos potenciales se manifestarían mucho tiempo después del período de programación. Además, otras condiciones, como la implantación de sistemas informáticos específicos, la asignación de fondos presupuestarios a pequeñas entidades estatales, la formación de funcionarios y la investigación y desarrollo tenían una relación remota o inexistente con los objetivos del programa.

No se trató a todos los países de la misma manera

80

Una vez analizados algunos aspectos de la gestión del programa por parte de la Comisión, encontramos varios ejemplos de enfoques divergentes aplicados a distintos países cuando esto era difícilmente justificable por sus circunstancias nacionales específicas.

Diferencias en la gestión de las condiciones por la Comisión

81

La Comisión gestionó de forma diferente las condiciones de cada programa de asistencia financiera. En algunos programas, las condiciones representaban un conjunto relativamente estable de exigencias, mientras que en otros, estas cambiaban significativamente en cada revisión. Para una visión de conjunto véase el cuadro 2.

Cuadro 2

Varios modelos empleados por la Comisión para gestionar las condiciones

Hungría
Letonia
Rumanía I
Irlanda
Portugal

¿Cómo se establecieron las condiciones?

Distinción entre distintos tipos de condiciones
No
No, pero se indica su importancia en uno de los informes de revisión
Acciones previas y otras condiciones
Condiciones permanentes y otras condiciones
No

¿Cómo se realizó el seguimiento de las condiciones?

¿Supervisión del cumplimiento?
Mixta¹
Principalmente por condición
Por materia
Por materia
Por condición

¿Cómo se actualizaron las condiciones?

¿Cómo se modificaron las condiciones?
Las condiciones existentes siguieron siendo válidas y en los apéndices solo figuraban las nuevas condiciones
Cada apéndice sustituía a la versión anterior
Las condiciones existentes siguieron siendo válidas y en los apéndices solo figuraban las nuevas condiciones
Cada apéndice sustituía a la versión anterior
Cada apéndice sustituía a la versión anterior

Persistencia de las condiciones²
Condiciones parcialmente estables a lo largo del tiempo
Condiciones generalmente invariables
Cambios frecuentes en las condiciones
Cambios en las condiciones aunque no estuvieran maduras
Dificultades para seguir la evolución de las condiciones a lo largo del tiempo
Condiciones siempre válidas e invariables a menos que queden obsoletas por las nuevas condiciones
Mixta
Algunas condiciones estables y otras con cambios frecuentes
Condiciones estables a lo largo del tiempo
Condiciones válidas e invariables hasta su pleno cumplimiento

1En algunas revisiones, la Comisión notificó el cumplimiento de cada condición, y en otras solo por materia.

2Para más información, véase el anexo III.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

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Algunos de estos modelos repercuten negativamente en la gestión de los programas; en particular, los cambios frecuentes en las condiciones de algunos programas⁴⁸ dificultaron mucho más el seguimiento del rendimiento del país. En algunos casos, las reformas se diluyeron gradualmente cuando las condiciones fueron sustituidas por otras menos exigentes o desaparecieron por completo de los memorandos antes de haberse cumplido plenamente (véase el recuadro 4).

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Con las condiciones también se buscaba provocar diferentes efectos estructurales, desde la publicación, o elaboración, de una estrategia o plan específicos, hasta reformas legislativas que fueran adoptadas por el Parlamento nacional y afectaran a importantes ámbitos de la economía⁴⁹. Si bien las condiciones del primer tipo no acarrearían ningún cambio económico significativo por sí solas, podrían servir de medidas preparatorias para reformas más importantes. Las condiciones del segundo tipo probablemente iban a provocar cambios duraderos en la economía.

Recuadro 4

Ejemplos de reforma diluida con el tiempo

El Memorándum de Entendimiento inicial del programa de Letonia exigía la instauración de un único sistema de planificación y gestión de los recursos humanos para las instituciones públicas. Esta condición no se cumplió y no figuraba en las subsiguientes modificaciones, sino que fue sustituida por varias condiciones, cuyo objetivo general era la preparación de una estrategia para la Administración Pública, objetivo de más fácil cumplimiento.

El programa de Portugal contenía una condición en la que se exigía la preparación, antes del final de 2011, de un plan de acción para reformar el régimen del seguro de desempleo, principalmente mediante la reducción de la duración máxima de las prestaciones a un máximo de 18 meses para las personas que acabaran de perder el puesto de trabajo. Tras la reforma, la duración máxima de las prestaciones por desempleo se redujo de 38 a 26 meses, sobrepasando el límite de 18 meses inicialmente acordado con las autoridades portuguesas.

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Constatamos que las condiciones presentaban diferencias significativas en cuanto al rigor exigido. Las condiciones del programa de apoyo a la balanza de pagos normalmente requerían la introducción de ciertas reformas legislativas, mientras que los programas de la zona del euro, en cambio, solo suelen imponer el primer tipo de condiciones, y raramente era necesaria su aprobación por el Parlamento. En consecuencia, las decisiones relativas a los tramos se basaban en las medidas preparatorias y no en la aplicación efectiva de la reforma (véase el recuadro 5).

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Otra diferencia radica en el número de condiciones, que aumentó con el tiempo: mientras que en Hungría se exigía el cumplimiento de menos de sesenta condiciones únicas, Portugal se enfrentó a más de cuatrocientas. Esta gran diferencia no obedecía a la necesidad de introducir más reformas en algunos países, ya que encontramos casos de lo contrario: países que necesitaban más reformas en un ámbito determinado tenían que cumplir menos condiciones que otros países con mejores resultados⁵⁰. Estas condiciones respondían a diferentes opciones de reforma pese a que los países se hallaban en similares circunstancias⁵¹.

No se revisaban sistemáticamente los objetivos de los programas

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Las revisiones de los objetivos de déficit son habituales en los programas de asistencia, y no indican indefectiblemente una aplicación deficiente por parte de las autoridades nacionales, pues también pueden estar motivadas por cambios objetivos producidos en la situación económica con efectos, negativos o positivos, en el presupuesto público.

Recuadro 5

Ejemplo de una condición vinculada únicamente a medidas preparatorias

En el programa de Irlanda, se exigía al Gobierno que introdujera medidas legislativas para mejorar la reglamentación financiera y ampliar las facultades de supervisión y control de cumplimiento atribuidas al Banco Central⁵². Las autoridades irlandesas cumplieron esta condición con un leve retraso menor de un mes cuando el Ministerio de Hacienda publicó el proyecto de Ley, aunque su promulgación tardó otros dos años, pero como dicha promulgación no constituía una condición, tampoco era necesaria para el desembolso de los tramos.

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Se revisaron los objetivos de déficit de cuatro de los seis programas (véase el cuadro 3). En los registros de la Comisión siempre se explican las revisiones a la baja por el (significativo) descenso de la actividad económica, como en el caso de Hungría, Rumanía, Letonia y Portugal.

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En función del país, un cambio en las perspectivas económicas puede tener diferentes consecuencias en la revisión de los objetivos de déficit. Dentro de su supervisión presupuestaria, la Comisión calcula saldos presupuestarios en función del ciclo⁵³. Cuando las perspectivas económicas cambiaron, la estimación del saldo en función del ciclo se revisa en consecuencia. Así, los cambios en tiempo real de esta estimación deben aproximarse a los cambios en los objetivos de déficit exigidos por la transformación del contexto económico⁵⁴.

Cuadro 3

Revisiones de los objetivos de déficit con arreglo al SEC

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
Hungría | ME 0 (noviembre 2008) | – 3,4 % | – 2,6 % |  |  |  |  |
ME 1 (marzo 2009) |  | – 2,9 % |  |  |  |  |
A fecha de junio de 2009 |  | – 3,9 % | – 3,8 % | – 3,0 % |  |  |
Letonia | ME 0 (enero 2009) |  | – 5,3 % | – 5,0 % | – 3,0 % |  |  |
ME 1 (julio 2009) |  | – 10,0 % | – 8,5 % | – 6,0 % | – 3,0 % |  |
ME 5 (diciembre 2011) |  |  |  | – 4,5 % | – 2,5 % |  |
Rumanía I | ME 0 (junio 2009) |  | – 5,1 % | – 4,1 % | – 3,0 % |  |  |
ME 1 (febrero 2010) |  | – 7,8 % | – 6,4 % | s. o. | – 3,0 % |  |
ME 2 (julio 2010) |  |  | – 7,3 % | s. o. | – 3,0 % |  |
ME 3 (enero 2011) |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |  |
Rumanía II | A fecha de junio de 2011 |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |  |
Irlanda | 31 diciembre de 2010 |  |  |  | – 10,6 % | – 8,6 % | – 7,5 % |
Portugal | ME 0 (mayo 2011) |  |  |  | – 5,9 % | – 4,5 % | – 3,0 % |
ME 5 (octubre 2012) |  |  |  |  | – 5,0 % | – 4,5 % | – 2,5 %
A fecha de junio de 2013 |  |  |  |  |  | – 5,5 % | – 4,0 %

Nota: s. o. — No se ha establecido.

Fuente: Comisión Europea.

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Cuando, como en caso de Irlanda, el saldo presupuestario cíclico no se revisaba sustancialmente durante el programa, no era necesario revisar los objetivos de déficit. Sin embargo, pudimos constatar que no todas las revisiones de objetivos coincidían con una revisión del saldo cíclico. Por ejemplo, si bien el objetivo de déficit de Hungría para 2009 se suavizó menos de lo que indicaba la revisión del saldo cíclico, el objetivo fijado en Portugal para 2012 se suavizó pese a que el saldo cíclico había mejorado y las perspectivas económicas seguían siendo las mismas.

90

Durante la fiscalización, la Comisión alegó que la revisión de los objetivos podía estar inducida por factores ajenos al control del Estado, como cambios en la composición del crecimiento o disminución de los ingresos. Sin embargo, ni la documentación del programa ni la metodología interna de la Comisión muestran que se hubiera aplicado un método sistemático a la evaluación de estos otros factores cuando la Comisión examinó la viabilidad de los objetivos de déficit en cada revisión.

91

Otra diferencia radica en el tratamiento de las medidas de apoyo a la banca que repercuten en los déficits. Los objetivos de déficit de los programas de Portugal e Irlanda se definían sin contar con dichas medidas, que en cambio se habían incluido en los objetivos del programa de Letonia.

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La documentación de programa también difería por la atención prestada a la dimensión social. Por ejemplo, en el programa de Portugal, las subidas de impuestos se concebían de forma progresiva, de manera que los grupos con menores ingresos mantuvieran sus niveles de renta, y no se modificaron en absoluto los salarios mínimos ni las pensiones mínimas⁵⁵. Esto contrasta con la reducción universal del 25 % del salario de los funcionarios en el programa de Rumanía, en cuya documentación no se mencionaba en absoluto los efectos de esta medida en los niveles salariales más bajos. Del mismo modo, el resultado de combinar la reducción del impuesto de las personas físicas a tanto alzado con un aumento del IVA, con el consiguiente desplazamiento de la carga del saneamiento presupuestario a las capas sociales más desfavorecidas, no se consideró en la documentación inicial del programa de Letonia.

Carencias de la gestión de los programas debido a controles insuficientes

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Aunque en última instancia las decisiones sobre los programas corresponden al Consejo o a la Comisión, son los representantes de esta última quienes negocian con las autoridades nacionales y llevan a cabo las revisiones de los programas. El mandato para estas negociaciones se establece de antemano en un informe sobre política. Los representantes de la Comisión, durante sus visitas, ponen al corriente de sus avances a los gestores en reuniones, normalmente diarias, y solicitan su aprobación cuando surgen desvíos del mandato. Una vez concluidas las visitas, los representantes de la Comisión elaboran los documentos de programa (Decisión del Consejo, Memorándum de Entendimiento y nota explicativa), que se someten a revisión y sirven como base para las decisiones de la Comisión y el Consejo.

94

La elaboración del informe sobre política y de la documentación de los programas es un proceso dirigido por expertos en el que desempeñan un papel esencial el criterio de los especialistas en previsiones y de una serie de expertos en políticas de varias direcciones generales. Los documentos son revisados por el director general adjunto y los jefes de unidades transversales que hayan participado en su preparación; el primero, examina la coherencia del documento en su conjunto, mientras que los segundos deben asegurarse de las aportaciones de sus ámbitos respectivos concuerdan con la política de la UE.

95

Se detectaron varias insuficiencias en el proceso de revisión:

i)los cálculos y las proyecciones subyacentes no son revisados por ninguna persona ajena al equipo encargado del programa para comprobar si las proyecciones macroeconómicas resultan compatibles con la estimación del déficit financiero o con el impacto macroeconómico de las condiciones del programa;

ii)en varios aspectos, el trabajo de los representantes de la Comisión no se evaluó suficientemente, pues apenas se cuestionaban las previsiones de los expertos (véase el apartado 61), las estimaciones del déficit de financiación (véanse los apartados 69 y 70) ni las condiciones establecidas para el programa (véase el apartado 79);

iii)en general, el control interno de calidad no estaba documentado.

96

El FMI ha establecido también un proceso de revisión interna de las principales características de la concepción de los programas y de sus posteriores renovaciones que, en algunos aspectos, es similar a la revisión interna de la Comisión, si bien presenta tres diferencias principales:

i)el FMI cuenta con un servicio especializado que asesora a la dirección;

ii)en el FMI participan más agentes en el proceso de revisión;

iii)el proceso del FMI está documentado.

La documentación de los programas mejoró con el tiempo, pero todavía presentaba deficiencias

Mejoras en la calidad de la documentación de los programas

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Los programas varían sensiblemente en cuanto a la profundidad analítica de su documentación, en muchos casos por la creciente capacidad analítica de la Comisión. En los tres primeros programas, los documentos aportaban información limitada sobre una serie de aspectos, como la composición del ajuste presupuestario, el análisis de las desviaciones si no se alcanzaban los objetivos de déficit y las repercusiones sociales. El análisis contenido en los dos conjuntos de documentos de programa más recientes (de Irlanda y Portugal) había mejorado significativamente (véase el recuadro 6) y era, en muchos aspectos, muy completo.

Recuadro 6

Ejemplo de un análisis mejorado en los documentos de programa

En general, la documentación inicial de los programas de apoyo a la balanza de pagos interpretaba que el saneamiento presupuestario venía principalmente determinado por el gasto, pero la información sobre las medidas presupuestarias necesarias era fragmentaria (Hungría), estas medidas no habían sido identificadas (Rumanía), o, cuando lo habían sido, no se calculaba su posible contribución (Letonia). Posteriormente, la Comisión introdujo más pormenores en la documentación de los programas de los tres países, como la enumeración y la cuantificación de las medidas acordadas para alcanzar los objetivos de déficit. En los programas restantes (Irlanda y Portugal), por norma se facilitaba información aún más detallada.

98

En algunos casos, observamos que se había omitido en los documentos información esencial: por ejemplo, la Comisión no siempre comunicaba las premisas clave en las que se basaba la estimación del déficit de financiación.

i)En el programa de Hungría, la Comisión no comunicó datos que justificaran el cálculo del importe de 20 000 millones de euros que el país debía recibir durante el período de programación.

ii)En el programa de Irlanda, la estimación del déficit de financiación aplicada en la documentación inicial de programa arrojó un déficit acumulado según el principio de contabilidad de ejercicio y las normas SEC de 44 000 millones de euros en el período de programación. Sin embargo, el déficit de tesorería previsto, incluidos pagarés, que se utilizó para calcular las necesidades de financiación, ascendió a 58 000 millones de euros. En el documento no se explicaban las razones principales de la considerable diferencia de 14 100 millones de euros (21 % del déficit de financiación inicial).

99

La Comisión efectuó algunas pruebas de sensibilidad básicas para evaluar el impacto de un cambio en uno o más parámetros en las necesidades globales de financiación. En la documentación del programa no se revelaron estos resultados pese a que habrían facilitado información valiosa sobre el riesgo de posibles efectos adversos.

Insuficiencias en el control y en la notificación de conformidad

100

La Comisión debería verificar al aplicar los programas si la política económica del Estado miembro se ajusta a las condiciones establecidas por el Consejo. En la práctica, esto significaba verificar si el Estado miembro aplicaba las condiciones estipuladas en el Memorándum de Entendimiento.

Falta de fiabilidad de los objetivos globales de déficit para supervisar la ejecución presupuestaria

101

El saneamiento presupuestario era un rasgo clave de los cinco programas y los resultados presupuestarios, una de las principales preocupaciones durante las conversaciones con las autoridades nacionales y en el momento de tomar las decisiones relativas a los programas. Los objetivos de déficit se definían habitualmente como un déficit expresado (con arreglo al Sistema Europeo de Cuentas, SEC), como porcentaje del PIB. La elección del déficit SEC como piedra angular de la política presupuestaria se debió a los compromisos asumidos en virtud del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo⁵⁶.

102

Dado que el déficit SEC no puede controlarse directamente durante el ejercicio⁵⁷, primordialmente se supervisó en su lugar el cumplimiento de los objetivos globales mediante la estimación del déficit. Sin embargo, al utilizar estas estimaciones se corre el riesgo de que la Comisión no pueda comunicar con certeza al Consejo si la política presupuestaria de un país cumple el programa de ajuste. En varias ocasiones, las estimaciones de la Comisión han resultado incorrectas, como, por ejemplo:

i)Si bien en la notificación de primavera de 2009 se comunicaba que el déficit de Hungría se encontraba dentro del objetivo de déficit de 2008, en la correspondiente al otoño del mismo año se revisó el déficit, que se situó en el 3,8 % del PIB, o sea, por encima del objetivo fijado para el mismo⁵⁸.

ii)En enero de 2010, Rumanía notificó un déficit de tesorería para 2009 del 7,3 % del PIB, en consonancia con el objetivo fijado por el FMI, mientras que la Comisión estimó provisionalmente un déficit SEC ajustado al objetivo y declaró que el programa iba «por buen camino». No obstante, en mayo de 2010, la Comisión revisó el déficit SEC hasta situarlo en el 8,3 %. Desde otoño de 2011, el déficit subió al 9 %.

iii)En enero de 2013, la Comisión estimó provisionalmente el déficit SEC de Irlanda para 2012 en un 8,2 %, para seguidamente revisarlo y situarlo en el 7,7 % en abril y en el 8,2 % en otoño de 2013. Sin embargo, la última revisión se debió sobre todo a la reclasificación de unos ingresos puntuales.

103

Otra complicación residía en la exclusión de las medidas de apoyo a la banca de la definición de los objetivos en los programas de la zona del euro. Los objetivos presupuestarios definidos de este modo pueden constituir, en principio, una base mucho más sólida para la política presupuestaria, ya que las medidas de apoyo a la banca, por su importancia y su carácter extraordinario, escapan al control directo del Estado. Sin embargo, en el caso de Irlanda, la Comisión solo excluyó las transferencias de capital destinadas a los bancos que dan lugar a un aumento del déficit, pero permitió la inclusión de ingresos correspondientes a medidas de apoyo a la banca. Estos objetivos no resultan tan claros para reflejar y medir los resultados presupuestarios. Por ejemplo, si se hubieran excluido todas las transacciones bancarias, el déficit presupuestario de 2012 habría sido superior en un punto porcentual.

Información poco sistemática sobre el cumplimiento de las condiciones

104

La Comisión solo informó sistemáticamente sobre el cumplimiento de las condiciones estructurales de Portugal y, parcialmente, de Hungría, Letonia e Irlanda.

105

Rara vez se informaba de incumplimiento. Solo respecto de un número muy reducido de condiciones (el 4 % en el programa de Portugal) la Comisión declaró abiertamente que existía «incumplimiento», pese a que casi la mitad de las condiciones no se cumplieron a su debido tiempo. Para ello, se utilizaron muchos términos diferentes⁵⁹, con la consiguiente confusión.

106

En unas treinta condiciones (el 8 % de la muestra), bien no se mencionaba el nivel de cumplimiento, o bien las condiciones se formulaban de manera tan vaga que no podía controlarse eficazmente su cumplimiento (véanse algunos ejemplos en el recuadro 7)⁶⁰.

107

Aunque se notificó que algunas de las condiciones se habían cumplido, no se pudo verificar. Por ejemplo:

i)En el programa de Irlanda, la Comisión notificó que la condición se había cumplido plenamente aunque todavía (tras la revisión de otoño de 2012) estaba colaborando con las autoridades irlandesas para garantizar que los componentes del marco presupuestario plurianual fueran suficientemente vinculantes y transparentes como para constituir un anclaje político creíble⁶¹ al término del programa.

ii)En Portugal, la condición de elaborar informes mensuales sobre la ejecución presupuestaria se amplió gradualmente a las empresas estatales y a las asociaciones público-privadas en las administraciones nacionales, regionales y locales. Se consideró que la condición se había cumplido cuando se instituyó la presentación de informes específicos en el ámbito regional aunque no se cumpliera el requisito de elaborar informes presupuestarios consolidados.

Recuadro 7

Ejemplos de condiciones sobre cuyo cumplimiento nunca se informó

Deberá reducirse el número de prioridades de investigación y desarrollo de carácter público para proporcionar más recursos a los campos de investigación pertinentes (Letonia).

Fortalecer la capacidad de la autoridad de gestión de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión para controlar y decidir el gasto de la UE (Rumanía).

El Gobierno adoptará legislación para reducir de forma significativa el número de impuestos y de pagos de naturaleza similar (Rumanía).

A más tardar en julio de 2012, el Gobierno desarrollará un plan de consolidación para reorganizar y reducir significativamente el número de municipios (308). La aplicación de estos planes y los cambios surtirán efecto al principio del próximo ciclo de elecciones locales (Portugal).

Se crearán salas especiales dentro de los tribunales económico-administrativos (Portugal).

La cooperación con otros socios era meramente informal

108

La asistencia financiera de la UE se proporcionó junto con la del FMI en todos los programas. Cada institución adoptó sus propias decisiones independientes de financiación con arreglo a sus estatutos y a sus procedimientos internos. En el caso de Portugal e Irlanda, el BCE también participó en la gestión de sus programas.

109

La colaboración con el FMI ayudó a la Comisión a aprender a gestionar los programas; de hecho, observamos que, una vez iniciados los programas, adoptó algunas de las prácticas del FMI, como, por ejemplo, la elaboración de hojas de cálculo de previsiones más pormenorizadas o la designación de un representante residente en los últimos programas. Asimismo, la Comisión amplió sus equipos de programa para que fueran del mismo tamaño que los del FMI.

110

El fundamento jurídico permitió a las tres instituciones decidir cómo organizar la cooperación. En todos los programas, los equipos encargados entablaron acuerdos informales de cooperación. Gracias a la variedad de conocimientos y experiencias aportados por los agentes de las tres instituciones, se elaboraron evaluaciones más detalladas con menor riesgo de error y omisión en la concepción del programa y de sus posteriores renovaciones.

111

Las instituciones no adoptaron disposiciones formales para colaborar entre sí en los siguientes aspectos:

i)Intercambio de información: ¿Qué información (p. ej., mandatos de negociación, otros documentos de programa, cálculos subyacentes⁶² o información recabada por el Estado miembro) puede compartirse con los demás socios? ¿Cómo debe tratarse la información recibida fuera de plazo?

ii)Confidencialidad: ¿Cómo deben tramitarse los documentos remitidos inicialmente a otra institución? ¿Cómo proceder cuando llegue a conocimiento de una institución información confidencial desconocida para los demás socios⁶³ que pueda afectar a la concepción general del programa y al análisis interno?

iii)Titularidad del trabajo común: Algunos documentos electrónicos fueron elaborados conjuntamente por los tres socios (como las proyecciones macroeconómicas o los cálculos de los déficits financieros), pero no fueron plenamente compartidos entre las instituciones.

iv)Mecanismos de resolución de diferencias sobre las decisiones de financiación u otros parámetros clave de los programas.

La función asesora del BCE era muy amplia

112

En el ámbito de la gestión de los programas, el Reglamento del MEEF⁶⁴ establece una relación de asesoría entre el BCE y la Comisión:

i)«[las] condiciones [generales de política económica] serán definidas por la Comisión, consultando con el BCE»⁶⁵;

ii)«la Comisión reexaminará, consultando con el BCE, las condiciones generales de política económica»⁶⁶.

113

El personal del BCE asesoró sobre cuestiones relacionadas con la estabilidad financiera y las garantías de que los mercados monetarios funcionaban adecuadamente, como, por ejemplo la sostenibilidad de la deuda y el ritmo del saneamiento presupuestario⁶⁷, prerrequisitos importantes, a su juicio, en ambos ámbitos de su función asesora.

114

Pero el asesoramiento no significaba que el BCE proporcionara a los demás socios el análisis en el que se basaba su postura en las conversaciones sobre los programas y así, por ejemplo, el BCE no facilitaba a la Comisión sus deliberaciones internas sobre el reparto de cargas de titulares de deuda privilegiada en la reestructuración de bancos irlandeses. Puesto que la financiación del Eurosistema se acercaba al 100 % del PIB de Irlanda, el éxito del programa dependía totalmente de su mantenimiento⁶⁸, de modo que los demás socios de la troika no aceptaron que los titulares de deuda privilegiada participaran en el reparto de las cargas. No obstante, la evaluación ex post del programa de Irlanda por el FIM indica que existían medidas políticas alternativas para contener los riesgos del reparto de cargas más onerosas⁶⁹, pero no se aplicaron.

34Normas de control interno de la Comisión nº 8 y nº 11.

35Varios estudios confirman que se trata de un riesgo real. Por ejemplo, puede encontrarse bibliografía académica sobre el tema en Gunaydin, Hakan: Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy, presentado en la reunión anual del PEIO, 2014. La Oficina de Evaluación Independiente del FMI también refirió la falta de imparcialidad que advirtió al realizar sus evaluaciones. Para más información véase: Oficina de Evaluación Independiente del FMI (IEO): Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF, 2014.

36Letonia, Irlanda y Portugal.

37Las previsiones se preparan en dos o cuatro archivos clave que contienen decenas de hojas de cálculo. Estos archivos de previsiones están relacionados con multitud de fórmulas y contienen proyecciones y datos importados de otros archivos que no siempre se guardan en la misma ubicación. Esto aumenta de forma considerable el riesgo de que se utilicen proyecciones o datos incoherentes al actualizar las previsiones, algo que en el contexto de los programas puede suceder diariamente. En los archivos de previsiones clave encontramos premisas diseminadas por las hojas de cálculo, por lo que requiere mucho esfuerzo obtener una imagen clara del criterio aplicado. Además, el personal utiliza modelos subsidiarios que se almacenan fuera de las hojas de cálculo.

38Por ejemplo, identidad contable o controles de verosimilitud sobre la base de una ratio.

39En otoño de 2013, la Comisión introdujo una nueva herramienta para la detección automática de las incoherencias numéricas y económicas, pero no la utilizó para las previsiones de los programas.

40Los multiplicadores fiscales miden la magnitud del impacto de las distintas medidas de saneamiento presupuestario en las principales variables macroeconómicas (consumo y producción) y presupuestarias (déficit).

41Programas de Letonia y Rumanía.

42Programa de Irlanda.

43Programas de Hungría y Portugal.

44Por ejemplo, al evaluar el déficit de financiación de Rumanía, los préstamos entre empresas del mismo grupo se contabilizaron como inversiones extranjeras directas y también como nuevos flujos de deuda bajo el epígrafe otras inmovilizaciones. Como consecuencia de esta doble contabilidad, la proyección de las necesidades financieras se quedó corta, pues debería haber sido superior en 1 800 millones de euros. Además, la cantidad inicial de reservas de divisas utilizadas en la proyección inicial difiere en más de 700 millones de euros de la cifra actual aportada por el banco central de Rumanía para finales de 2008. En el programa de Letonia, la Comisión previó que en el primer año del programa los sectores empresarial y bancario obtendrían una financiación a medio y a largo plazo superior a la que necesitaban amortizar. Dada la fuerte presión financiera, no era probable encontrar tal premisa en las hojas de cálculo que, además, contradecían la información incluida en la nota explicativa.

45Por ejemplo, la Norma de Control Interno nº 8 exige que los principales procesos y procedimientos de las direcciones generales estén debidamente documentados, especialmente aquellos relacionados con riesgos críticos, y la Norma de Control Interno nº 11, que se establezcan procesos y procedimientos adecuados para garantizar que la gestión de documentos de las direcciones generales sea eficiente (especialmente en la recuperación de información adecuada).

46El problema para obtener la información pertinente no afectó únicamente a esta fiscalización. El Tribunal de Cuentas de Portugal constató limitaciones similares en su informe sobre el seguimiento de la asistencia financiera a Portugal, Relatório de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, Dezembro de 2013.

47Los altos cargos de la Comisión y el vicepresidente que firmaron el Memorándum de Entendimiento en nombre de la Comisión.

48En particular Letonia, pero también Irlanda y ámbitos específicos de otros programas.

49Otros ejemplos pueden ser los cambios significativos en el entorno institucional, como el establecimiento de un consejo presupuestario o la reorganización o privatización de la administración local. Véase el anexo III.

50Por ejemplo, en el ámbito de los fondos estructurales.

51Por ejemplo, en el ámbito de la insolvencia de las personas físicas y jurídicas.

52Denominada «The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill» en ulteriores condiciones.

53El saldo presupuestario puede dividirse en dos componentes: uno cíclico y otro no cíclico. El componente cíclico capta el efecto de las fluctuaciones en los ingresos y los gastos fiscales motivados por el ciclo económico.

54Suponiendo que no haya errores significativos en las previsiones del PIB potencial, que se utiliza como variable para el cálculo del saldo cíclico.

55Comisión Europea, «The Economic Adjustment Programme for Portugal», European Economy, Occasional Papers 79, 2011, p. 16.

56El procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo es un procedimiento de la UE por etapas para corregir las situaciones de déficit excesivo (por encima del 3 % del PIB) o los excesivos niveles de deuda (por encima del 60 % del PIB).

57Los datos de las cuentas públicas trimestrales de los Estados miembros basados en las definiciones del SEC se publican con un desfase de 90 días. Además, la estimación del déficit SEC requiere formular hipótesis sobre decisiones futuras en relación con el tratamiento estadístico de algunas operaciones importantes.

58Según la Comisión, la revisión del déficit de 2008 reflejaba cambios en la absorción de los fondos de la UE, ya que algunos proyectos no recibieron la cofinanciación que se esperaba para reemplazar la prefinanciación procedente del presupuesto.

59Por ejemplo, aplicadas en gran medida, ampliamente aplicadas, parcialmente, en curso, cumplidas parcialmente, incumplidas (largely met, broadly met, partially, ongoing, partly observed, not observed).

60Con exclusión de las condiciones que deben cumplirse de modo permanente en todas las revisiones.

61El afianzamiento de la política presupuestaria permite estructurar la adopción de decisiones de las Administraciones Públicas respecto del volumen del déficit en función de la situación económica y de los objetivos marcados para las finanzas públicas a medio o largo plazo.

62En los programas de apoyo a la balanza de pagos, el FMI elaboraba las hojas de cálculo en las que realmente se basaban las estimaciones de los déficits financieros y, según la Comisión, sus agentes no podían acceder a ellas.

63Por ejemplo, evaluaciones del sector financiero del FMI, información recabada por la Dirección General de Competencia o datos bancarios del BCE.

64Reglamento (UE) nº 407/2010 del Consejo.

65Artículo 3, apartado 3, letra b).

66Artículo 3, apartado 6.

67Por ejemplo, el BCE defendía el mantenimiento de los objetivos de déficit en el programa de Portugal.

68La provisión de liquidez en euros a sus entidades de contrapartida, o la suspensión de la provisión de dicha liquidez, es uno de los cometidos previstos en el Tratado del Eurosistema, según el cual este es totalmente independiente y ajeno al trabajo de las otras dos instituciones.

69IMF Country Report No 15/20 — Ireland — Ex-post evaluation of exceptional access under the 2010 extended arrangement, enero de 2015, apartados 48 a 52.

Parte III

Los empréstitos cubrieron las necesidades financieras, a pesar de que, dadas las circunstancias, inicialmente fue difícil seguir siempre las buenas prácticas

115

La Comisión Europea gestionó todo el endeudamiento en nombre de la UE para la provisión de asistencia macrofinanciera. Al final de 2014, la UE había realizado un total de veintidós emisiones de obligaciones con un valor nominal de 60 100 millones de euros, de los cuales, a 31 de marzo de 2015 ya se habían pagado 8 000 millones.

116

Para evaluar la gestión de la deuda por la Comisión:

i)analizamos el resultado de las emisiones desde el punto de vista de la suscripción de los inversores y del coste de la deuda;

ii)comparamos los procedimientos de la Comisión con las buenas prácticas sobre la gestión de la deuda pública, las relaciones con los inversores y la transparencia en la emisión de deuda.

La suscripción de las obligaciones fue satisfactoria

El coste de la deuda se sitúa en los niveles registrados en las entidades homólogas

117

El precio de una emisión⁷⁰ depende tanto de la naturaleza de la obligación como de la situación del mercado en el momento de la venta. La Comisión consiguió reunir los fondos necesarios para financiar la contribución de la UE a la asistencia financiera. Todas las emisiones de obligaciones atrajeron suficiente demanda de los mercados de capitales y se vendieron íntegramente. La ratio de cobertura de las pujas (relación existente entre las peticiones realizadas en cada subasta y lo finalmente emitido) tenía un valor comprendido entre 1,2 y más de 4,2⁷¹ (véase el gráfico 7).

Gráfico 7

Ratio de cobertura de las pujas de las emisiones de obligaciones de la UE

Fuente: Comisión Europea.

118

Desde el desde el primer momento, las emisiones se realizaron a su debido tiempo⁷². El coste final de la deuda se ajustaba a los niveles del mercado y de las entidades homólogas (véase el gráfico 8). Con el tiempo, disminuyeron los diferenciales de tipos de interés exentos de riesgo vigentes y, especialmente en las emisiones a largo plazo realizadas en 2011 y 2012, con frecuencia la UE pudo obtener un coste de la deuda inferior al del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, única entidad homóloga con emisiones a largo plazo similares.

Los niveles de los precios en la fecha de emisión eran en ocasiones más elevados de los establecidos por las directrices iniciales de los bancos

119

La Comisión utilizó operaciones sindicadas para emitir las obligaciones y seleccionó gestores principales (bancos de ámbito internacional) para asegurar cada emisión. El cometido de estos bancos directores era entablar contacto directo con los inversores y asesorar a la Comisión, en su calidad de emisora de obligaciones, sobre el plazo y el precio de cada emisión. Seguidamente, los bancos directores asumían en firme la emisión y la colocaban entre inversores tras haberse comprometido a comprar la parte de la emisión que no hubieran podido revender.

120

La ventaja de la sindicación radica en que, a través de las solicitudes de propuestas, permite identificar los niveles óptimos de precio. El emisor también puede aprovechar las amplias redes de clientes del banco al emitir la obligación. El emisor puede facilitar detalles (normalmente con una semana de antelación) sobre la duración y el volumen de la emisión, y suele solicitar información cualitativa y cuantitativa a través de un cuestionario. En respuesta, los bancos proporcionan orientaciones indicando el precio que debería tener a su juicio del instrumento propuesto con arreglo a las condiciones actuales del mercado.

121

Las buenas prácticas⁷³ aconsejan que en los servicios administrativos se mantengan expedientes de los empréstitos con la siguiente documentación: la correspondencia con los intermediarios financieros y las solicitudes de propuestas con las orientaciones del banco sobre precios. En la mayoría de las emisiones iniciales no hubo solicitudes de propuestas, y no se realizó ninguna antes de 2011.

122

Examinamos los expedientes de tres obligaciones emitidas en 2012⁷⁴. En dos emisiones, el nivel precio real era superior al nivel de consenso indicado por los bancos directores en sus en sus primeras respuestas a las solicitudes de propuestas. En un caso la diferencia era de 11 puntos básicos (0,11 %), y en el otro de 5 puntos básicos (0,05 %)⁷⁵. En ambos, la demanda de los inversores era alta, con ratios de cobertura de las pujas superiores a 2 y a 1,6 respectivamente.

Gráfico 8

Niveles del coste final de la deuda similar al del mercado y las entidades homólogas

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos facilitados por Bloomberg, véase la metodología en el anexo III.

Dadas las circunstancias, al principio fue difícil seguir siempre las buenas prácticas

123

Hallamos una serie de deficiencias en el proceso de gestión de la deuda en los primeros años (véase el gráfico 9). La falta de documentación y otras lagunas no tienen una repercusión demostrable en el resultado del endeudamiento.

124

Es práctica aceptada⁷⁶ formular orientaciones escritas sobre la organización de la oficina de gestión de la deuda, la distribución de funciones y cometidos, el establecimiento de límites máximos de endeudamiento, el tipo de deuda que debe emitirse y también las normas de documentación del proceso de emisión.

125

En muchos casos, la estructura organizativa de las modernas oficinas de gestión de la deuda sigue el modelo de instituciones financieras del sector privado como bancos y departamentos financieros de grandes empresas⁷⁷. Partiendo de esta base, la oficina se dividiría al menos en dos unidades principales:

i)una unidad operativa que normalmente se ocupa de ejecutar las operaciones en los mercados financieros, de gestionar las subastas y otras formas de empréstito, y de las restantes operaciones de financiación;

ii)una unidad administrativa que se encarga de tramitar la liquidación de las operaciones y de llevar los registros financieros.

126

Además, una unidad de control independiente se podría encargar de una serie de funciones clave sobre todo para la gestión de los riesgos.

127

Además de contar con recursos humanos limitados⁷⁸, la urgencia por obtener financiación⁷⁹ en mercados financieros tensos, dificultó el seguimiento de las buenas prácticas de gestión de la deuda durante los primeros años.

Antes de la emisión

128

El manual de procedimientos de gestión de la deuda se elaboró cuando se efectuaban las primeras emisiones, pero no determinaba con claridad elementos importantes del proceso. Mejoró gradualmente con las sucesivas actualizaciones, como queda patente en la calidad de la documentación de las emisiones de obligaciones desde 2012.

129

Desde finales de 2008 hasta 2011, debido a las limitaciones de tiempo, la Comisión siguió un procedimiento excepcional para seleccionar los bancos directores, por el que les otorgó mandato directamente, limitando así la pista de auditoría de los documentos del procedimiento de selección, como por ejemplo, solicitudes de propuestas o cartas de justificación. Hasta 2011 no se presentaron las solicitudes de propuestas, cuando la documentación de la selección se hizo más precisa y exhaustiva.

Gráfico 9

Insuficiencias en la gestión de la deuda en los primeros años

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Colocación

130

No hallamos ninguna cláusula en los acuerdos entre la Comisión y los bancos directores que tratara la delicada cuestión del sondeo previo (véase el recuadro 8). No había pruebas de que la Comisión tomara precauciones para evitar la divulgación de información confidencial, ni tampoco una pista de auditoría para determinar si los bancos directores revelaban información confidencial a determinados inversores durante las emisiones, o de si posteriormente les habían permitido comerciar o participar en la operación.

131

Un aspecto importante de las nuevas emisiones de obligaciones radica en el modo en que estas se reparten entre los inversores que las suscriben. Una de las principales ventajas de la sindicación con respecto a la subasta es que el emisor controla totalmente la base de inversores, lo cual le permite, por ejemplo, decidir cómo han de asignarse los valores. Las buenas prácticas establecen que las normas de asignación deben ser claras y transparentes y han de ser publicadas con antelación. La asignación equitativa y transparente de una emisión también contribuye a mantener una base de inversores diversificada.

Recuadro 8

Sondeo previo y revelación de información confidencial

El sondeo previo es una técnica empleada por los banqueros de los mercados primarios de capital de deuda para medir la demanda de los inversores. Se trata de una práctica comercial común⁸⁰, especialmente en los mercados volátiles, ya que permite a los bancos directores y a los emisores recabar las primeras reacciones ante una emisión inminente antes de que esta sea anunciada públicamente. Normalmente, estas reacciones se obtienen revelando tan solo información de carácter general, aunque es probable que se proporcione a los participantes en el mercado información más específica (posiblemente información confidencial o privilegiada); por tanto, existe un riesgo de abuso de mercado.

Las buenas prácticas recomiendan que, cuando se incorporen terceros a la cadena de información, se mejore el sistema de registro y se adopten procedimientos oficiales escritos. Cuando vaya a revelarse material confidencial o información privilegiada (proceso denominado en inglés «wall-crossing»⁸¹, los bancos directores deben informar a sus clientes de todas las restricciones vigentes en virtud de las disposiciones legales y reglamentarias relativas a la posesión de esta información.

132

La Comisión declaró que desempeñaba un papel activo en la asignación de todas las emisiones y que aplicaba los siguientes criterios de asignación:

i)categoría del inversor en cuanto a la calidad (tipo de inversor: «inversores con capacidad económica real» frente a operadores, etc.);

ii)calidad de cada una de las órdenes (emisión en tiempo oportuno de la orden, experiencia previa con el inversor);

iii)distribución geográfica.

133

Un análisis de los cuadros de las asignaciones⁸²revelaron que en los importes muy reducidos la asignación era del 100 %, mientras que el grado en que se satisfacían las órdenes más grandes era poco coherente. Además, las principales órdenes fueron emitidas por entidades financieras específicas (grandes empresas de inversión) en nombre de los inversores. Cuando se realizó la asignación definitiva, las empresas de inversión asignaron las obligaciones a los inversores. No encontramos pruebas de que la Comisión diera su visto bueno a la asignación definitiva de las obligaciones.

Después de la emisión

134

Cuando se afirma que una nueva emisión de obligaciones tiene liquidez en el mercado secundario es porque puede venderse rápidamente. Corresponde tanto al emisor como al banco director garantizar que existe suficiente liquidez en el mercado para una nueva emisión. La Comisión y los bancos directores deben establecer acuerdos sobre compromisos del mercado secundario en las cartas de mandato firmadas en cada emisión. Además, se espera de los bancos directores participantes que mantengan bajo el diferencial comprador-vendedor (diferencia entre el precio de compra y de venta) al menos durante los primeros días en el mercado secundario.

135

Durante la fiscalización, la Comisión declaró que examinaba la liquidez de las obligaciones de la UE trimestralmente, y que había establecido un procedimiento de examen más formal a partir de 2012. Sin embargo, en los expedientes de empréstitos no hallamos evidencia de que hubiera controlado la liquidez en el mercado secundario antes de 2012.

136

Un análisis de los precios de compra y venta reveló que el diferencial diario comprador-vendedor de cierre en los primeros 30 días de cada emisión era relativamente bajo. Sin embargo, se constató que el diferencial comprador-vendedor de cada obligación variaban considerablemente entre agentes financieros. Por ejemplo, el diferencial comprador-vendedor oscilaba entre 7 y 30 puntos básicos en una de las emisiones de obligaciones⁸³. Esta variación se observó incluso en los agentes financieros que participaban en calidad de bancos directores en múltiples emisiones de la UE y que estaban obligados por tanto a respetar ciertos compromisos en el mercado secundario.

70El precio determina el coste de la deuda.

71Sobre la base de una muestra de doce emisiones de obligaciones.

72Por ejemplo, el primer desembolso destinado a Hungría se efectuó un mes después de que se adoptara la Decisión del Consejo [Decisión 2009/102/CE del Consejo, de 4 de noviembre de 2008, por la que se concede ayuda financiera comunitaria a medio plazo a Hungría (DO L 37 de 6.2.2009, p. 5)] de otorgar asistencia financiera.

73Commission’s Internal procedure manual for borrowing activities, Normas de control interno de la Comisión nº 8 y nº 11.

74La UE efectuó seis emisiones de obligaciones en 2012.

75Esto supone, de manera aproximada, respectivamente, entre 3 millones y 1 millón de euros anuales de coste suplementario de la deuda.

76FMI, «Revised Guidelines for Public Debt Management», IMF-World Bank, 2014, pp. 5 y 6.

77OCDE, Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century, 2002.

78Cuando, en diciembre de 2008, se realizó la primera emisión de obligaciones, la unidad encargada de los empréstitos y los préstamos estaba integrada por cuatro personas. En su momento culminante, al inicio de 2011, la unidad contaba tan solo con ocho personas.

79Recomendación de Decisión del Consejo por la que se concede asistencia mutua a Hungría: Propuesta de Decisión del Consejo por la que se concede ayuda financiera comunitaria a medio plazo a Hungría, COM(2008) 716 final, de 30 de octubre de 2008, apartado 6.

80Asociación Internacional de Mercados de Capitales, «Primary Market Handbook — XIII». «Pre-Sounding, Book building and Allocations», 2014. Asimismo, Autoridad Europea de Mercados y Valores, «Discussion Paper — ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation», 2013.

81Se entiende por wall-crossing facilitar a una persona información privilegiada.

82Solo se disponía de información de los libros de órdenes y de las asignaciones definitivas en siete de las doce emisiones de obligaciones de la muestra.

83Bono cupón del 3,25 % con vencimiento el 4 de abril de 2018.

Parte IV

Los programas cumplieron sus objetivos

137

Los objetivos globales de la asistencia financiera consistían en restablecer la salud macroeconómica o financiera de los Estados miembros y devolverles la capacidad de cumplir con sus obligaciones con el sector público (zona del euro) y con la balanza de pagos (fuera de la zona del euro). La asistencia financiera sirvió para amortiguar la aplicación de los programas de ajuste necesarios en cada país para corregir los problemas subyacentes. Estructuramos nuestro análisis de los logros del programa atendiendo a cuatro aspectos:

i)Análisis del uso global de la financiación y factores que la hicieron suficiente.

ii)Cumplimiento de los objetivos de déficit y aplicación del ajuste presupuestario.

iii)Cumplimiento de las condiciones y aplicación de las reformas estructurales.

iv)Cambios en la competitividad de los países.

No fue necesario incrementar la financiación total

Las dotaciones financieras resultaron suficientes, aunque en dos Estados miembros fueron limitadas

138

El déficit de financiación no evolucionó según lo previsto en ningún país, aunque la configuración del programa era lo suficientemente sólida como para permitir que discrepancias significativas dentro del mismo programa quedaran compensadas de manera que la financiación se limitara a las dotaciones iniciales (véase el gráfico 10).

139

Sin embargo, hubo diferencias en el nivel de comodidad aportado por la asistencia financiera. Los primeros programas, concebidos a raíz del hundimiento de Lehman Brothers, preveían un margen sustancial de seguridad. Asimismo, el programa de Irlanda incluía una considerable reserva para imprevistos de 25 000 millones de euros dentro del régimen de apoyo al sector bancario. En conjunto, en Irlanda, Hungría y Letonia, las necesidades de financiación eran reducidas, lo cual les permitió:

i)reducir la dependencia de sus propios recursos (Irlanda);

ii)sobrepasar las previsiones iniciales en cuanto a la reserva de divisas (Hungría);

iii)reducir la financiación del programa (Letonia, Hungría);

iv)devolver (o considerar la posibilidad de devolver) los préstamos del FMI de mayor cuantía antes de su vencimiento (Hungría, Letonia e Irlanda).

Gráfico 10

¿Cómo se utilizaron los fondos?

1Los datos abarcan el primer programa de Rumanía.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, datos facilitados en la documentación de los programas y en las estadísticas elaboradas por las autoridades nacionales.

140

Por el contrario, Portugal tuvo que afrontar exigencias financieras mucho más elevadas de lo inicialmente previsto, y la financiación estuvo sujeta a condiciones rigurosas durante la vigencia del programa. Para hacer frente a sus requisitos adicionales, Portugal tuvo que recurrir a la financiación del mercado, si bien la suavización de las políticas monetarias en la zona del euro durante la segunda mitad del programa le ayudó a volver con éxito a los mercados financieros⁸⁴.

141

La asistencia financiera a Rumanía bastó para cubrir las necesidades de su balanza de pagos, pero la financiación de su sector público resultó limitada durante el programa. Las necesidades financieras adicionales del sector público fueron cubiertas parcialmente mediante el apoyo indirecto del Banco Central.

Algunos Estados miembros recibieron condiciones financieras más ventajosas que las previstas en el plan inicial

142

Portugal e Irlanda se beneficiaron de reducciones del tipo de interés y plazos de amortización más largos en los préstamos de la UE⁸⁵. El principal objetivo era mejorar las perspectivas de refinanciación a largo plazo⁸⁶, pero este cambio también redujo la carga financiera del pago de intereses durante el período de programación. Consideramos que Irlanda y Portugal lograron un ahorro de 2 200 millones de euros cada uno durante el período de programación.

143

Irlanda y Rumanía se beneficiaron de las políticas flexibles de sus bancos centrales.

i)El Banco Central de Irlanda acordó canjear pagarés no negociables emitidos para el Anglo Irish Bank por bonos del Estado irlandés con plazos de amortización más largos⁸⁷, liberando así a Irlanda de la necesidad de financiar en el mercado los 3 100 millones de euros adeudados en 2013, y reduciendo asimismo las necesidades de financiación en un total de 30 000 millones de euros durante el período 2014-2023 y el déficit, en una media del 0,7 % del PIB⁸⁸.

ii)En noviembre de 2009, el Banco Central de Rumanía decidió reducir las reservas de divisas obligatorias del 30 % al 25 % (tras haberlas reducido anteriormente, en agosto, cuando ascendían al 35 %). Esto liberó alrededor de 1 300 millones de euros en préstamos bancarios para la financiación del sector público. La decisión se justificó públicamente por el aplazamiento de los tramos FMI/UE de 2009⁸⁹.

Se cumplieron sosteniblemente la mayoría de los objetivos de déficit actualizados, pero no todos

Salvo excepciones, los objetivos anuales de déficit revisados se cumplieron

144

El cumplimiento de los objetivos revisados fue en general satisfactorio, salvo en el programa de Hungría y en algunos años de los programas de Portugal y Rumanía.

145

Sin embargo, los objetivos no cumplidos no implicaban necesariamente una falta de aplicación; así, por ejemplo, los de 2008 y 2009 en el programa de Hungría que no se cumplieron se explican por las revisiones estadísticas del déficit presupuestario. Además, todos los programas de balanza de pagos tuvieron un resultado satisfactorio dado que los Estados miembros lograron salir del procedimiento de déficit excesivo en 2012.

Cuadro 4

Cumplimiento de los objetivos actualizados

| PIB | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Hungría | Objetivo | – 3,4 % | – 3,9 % | – 3,8 % |  |  |
real¹ | – 3,7 % | – 4,6 % | – 4,3 % | 4,3 % | – 2,1 % | – 2,2 %
Letonia | Objetivo |  | – 10,0 % | – 8,5 % | – 4,5 % |  |
real¹ | – 4,4 % | – 9,2 % | – 8,2 % | – 3,5 % | – 1,3 % | – 1,0 %
Rumanía I | Objetivo |  | – 7,8 % | – 7,3 % |  |  |
real¹ | – 5,7 % | – 9,0 % | – 6,8 % |  |  |
Rumanía II | Objetivo |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |
real¹ |  |  |  | – 5,5 % | – 3,0 % | – 2,3 %
Irlanda | Objetivo |  |  |  | – 10,6 % | – 8,6 % | – 7,5 %
real² |  |  |  | – 8,9 % | – 8,2 % | – 7,2 %
Déficit total¹ | – 7,4 % | – 13,7 % | – 30,6 % | – 13,1 % | – 8,2 % | – 7,2 %
Portugal | Objetivo |  |  |  | – 5,9 % | – 5,0 % | – 5,5 %
real² |  |  |  | – 4,4 % | – 6,0 % | – 4,5 %
Déficit total¹ | – 3,6 % | – 10,2 % | – 9,8 % | – 4,3 % | – 6,4 % | – 4,9 %

Nota: Los objetivos de déficit incumplidos figuran en negrita. Los datos no pertenecientes al período de programación figuran en negrita.

Fuente: Comisión Europea.

1Capacidad o necesidad de financiación del total de las Administraciones Públicas para el procedimiento de déficit excesivo en la primavera de 2014.

2Déficit real notificado por la Comisión y con arreglo a la definición del programa (véase el apartado 91).

146

Para lograr los objetivos de déficit, los programas preveían una combinación determinada de ingresos y de gastos. El saneamiento se centraba en el ámbito de los gastos de los programas de balanza de pagos, pero se distribuía de manera más uniforme en los programas del FEEF. Las combinaciones efectuadas de ingresos y de gastos corresponden en general a las previsiones iniciales, salvo en Hungría, que no logró el saneamiento previsto del gasto.

147

Frecuentemente, la erosión de las bases imponibles, especialmente en 2009 a raíz de la fuerte recesión económica, anuló los ingresos recaudados con nuevas e importantes medidas tributarias. Por ejemplo, en 2009, Letonia aplicó medidas indirectas de consolidación fiscal con un impacto estimado del 2,5 % del PIB, pero, en 2013, la Comisión consideró que estas medidas quedaban prácticamente neutralizadas por la disminución de la elasticidad a corto plazo. Asimismo, la reforma neutra desde el punto de vista fiscal aplicada en Hungría a mediados de 2009 provocó una desviación estimada del déficit del 0,7 % del PIB en 2010.

148

Si los objetivos de déficit permanecen invariables, una ratio impuestos/PIB a la baja puede crear un incentivo para que las autoridades fiscales contrarresten el descenso de los ingresos por impuestos con medidas distintas a las acordadas en las negociaciones de los programas. En Rumanía, por ejemplo, entre 2009 y 2013 se introdujeron 97 modificaciones en el código fiscal previstas en 51 actos legislativos. La frecuencia de estos cambios creó un clima de inestabilidad económica para empresas y particulares.

Todos los países mejoraron su orientación presupuestaria, pero no en la misma medida

149

Teniendo en cuenta que los programas se originaron por la pérdida de acceso a los mercados, podría decirse que la restauración de la sostenibilidad presupuestaria era el objetivo más importante. La mejora del saldo estructural de un país durante el programa⁹⁰ supondría un avance en el logro de unos presupuestos públicos más sostenibles. La Comisión calculó y publicó datos del saldo estructural⁹¹.

150

El saldo estructural mejoró en todos los países, con un porcentaje medio anual comprendido entre el 0,7 % del PIB potencial en Hungría y el 1,9 % en Portugal. Esta diferencia de porcentajes puede deberse a tres factores:

i)La posición presupuestaria inicial: cuanto más alto el déficit estructural inicial, mayor será el ritmo de saneamiento.

ii)El nivel de endeudamiento público inicial: cuanto más alto el endeudamiento inicial, mayor será el ritmo de saneamiento.

iii)Diferencias en las recomendaciones formuladas dentro del procedimiento de déficit excesivo con respecto a los esfuerzos presupuestarios necesarios: a mayor esfuerzo recomendado, mayor ritmo de saneamiento.

151

El déficit estructural inicial constituía un indicio del ritmo de saneamiento presupuestario en todos los Estados miembros menos en Irlanda. Hungría contaba con el déficit estructural más bajo al principio del programa, pero su saneamiento fue el más lento, mientras que Portugal tenía el déficit estructural más elevado y también el ritmo más rápido de saneamiento. No obstante, Irlanda arroja resultados discrepantes en este análisis, ya que, con un punto de partida en 2010 similar al de Portugal, su ritmo de saneamiento estructural (sin contar las medidas de la banca y otras puntuales) avanzó con menos de la mitad de rapidez⁹².

152

No existía una relación entre el nivel de endeudamiento público inicial y el esfuerzo presupuestario medio realizado. Por ejemplo, el endeudamiento público de Rumanía era el más bajo de los cinco Estados miembros, pero su esfuerzo presupuestario medio era relativamente elevado, mientras que Irlanda y Portugal registraban esfuerzos presupuestarios medios muy diferentes a pesar de contar con un endeudamiento público inicial similar.

Los países recurrieron a medidas puntuales

153

Las medidas presupuestarias temporales no conllevan mejoras duraderas en el déficit subyacente y pueden aplicarse tanto en el ámbito de los ingresos como en el de los gastos. Durante los programas, varios Estados miembros tuvieron que recurrir a medidas de ingresos puntuales para alcanzar sus objetivos de déficit.

i)En 2010 y 2011, Portugal nacionalizó los fondos de pensiones privados de Portugal Telecom (mejora del déficit de un 1,7 % del PIB) y del sector bancario (4 % del PIB)⁹³.

ii)El plan de recuperación excepcional de las deudas con la Seguridad Social y con Hacienda establecido en Portugal en 2013 mejoró temporalmente el déficit (0,8 % del PIB).

iii)En 2012, Rumanía corrigió su déficit excesivo alcanzando el límite del 3 %, aunque la venta puntual de licencias de telecomunicaciones había aportado en total 0,5 % del PIB.

iv)En Irlanda, las medidas bancarias provocaron un incremento temporal de los ingresos (primas de garantía de pasivo de responsabilidad ampliada en favor de bancos nacionales y dividendos obtenidos por el Banco Central de planes de financiación puntuales).

154

Según la Comisión, las medidas puntuales eran necesarias para hacer frente a las presiones a corto plazo, pero para cumplir los objetivos de manera sostenible, tuvieron que ser sustituidas por medidas permanentes.

Alto grado de cumplimiento de las condiciones

Los Estados miembros terminaron cumpliendo al menos el ochenta por ciento de las condiciones

155

Los informes de seguimiento de la Comisión muestran que los Estados miembros cumplieron los plazos fijados en los memorandos de entendimiento con desigual fortuna: mientras que Portugal y Letonia cumplieron menos de la mitad de las condiciones del programa dentro de plazo, Hungría cumplió casi tres cuartas partes de las mismas. En Irlanda y Portugal también se registraron diferencias significativas de cumplimiento de los plazos fijados entre los programas de la UE y del FMI. Si bien algunos países no cumplieron los plazos iniciales, con frecuencia los cumplían al cabo de un tiempo.

156

La Comisión no informó a su debido tiempo del estado de cumplimiento de cerca de 30 condiciones (véase el apartado 106).

157

Los retrasos en el cumplimiento se debían mayoritariamente a razones que escapan al control de la Comisión: dilatados procedimientos legislativos, incumplimiento por las autoridades nacionales de las reformas acordadas, problemas legales no considerados al principio, resistencia social, etc. Sin embargo, en ocasiones, el plazo inicialmente previsto no era realista por la magnitud de la reforma abordada (por ejemplo, reforma de la función pública), la necesidad de cooperación intensiva de las administraciones regionales o locales o la exigencia de dotarse de nuevos y complejos sistemas informáticos.

158

Las condiciones de alto contenido estructural tenían tantas probabilidades de cumplirse en el plazo previsto como las de contenido estructural más bajo⁹⁴, si bien nosotros constatamos que las primeras solían obtener una puntuación más alta de cumplimiento al final del programa. Al principio, las revisiones de la Comisión no «empujaban» a los países a cumplir las condiciones más importantes a su debido tiempo, mientras que, posteriormente, el interés se centró en las reformas más importantes.

Los programas impulsaron las reformas aunque a veces no se produjeran los efectos deseados

159

Para determinar el rendimiento de una política es necesario establecer una relación de causalidad entre la política y los efectos observados. Por ejemplo, el impacto de las reformas destinadas a mejorar las políticas activas del mercado laboral podría retrasarse en un mercado laboral débil. Nuestro análisis se complicó todavía más por el hecho de que hubiera transcurrido muy poco tiempo desde el final de algunos programas. Finalmente, las condiciones solo representaban una parcela de las medidas políticas aplicadas durante el período de programación.

160

Consideramos que una condición había sido eficaz si:

i)en lugar de revocar las reformas tras el final del programa, el Estado miembro las había llevado adelante activamente;

ii)los indicadores o evaluaciones de las políticas disponibles indicaban una clara mejoría en el ámbito afectado;

iii)se lograron los efectos deseados.

161

Se demostró que la principal preocupación (revocación de las medidas en el período posterior al programa) era infundada. En el momento de la fiscalización, las revocaciones de las medidas fueron escasas y afectaron principalmente a los recortes salariales en el sector público (Hungría y Rumanía) y a las reformas del mercado laboral (Irlanda y Portugal). Sin embargo, esta constatación no excluye que se produzcan otras revocaciones en el futuro. Las revocaciones quedaron compensadas por las reformas alternativas, normalmente no equivalentes en cuanto a su efecto potencial, como en el caso de las medidas compensatorias para volver al nivel inicial del salario mínimo en Irlanda y las que se aplicaron para compensar las declaradas inconstitucionales en Portugal (véase el recuadro 9).

162

El período de programación era demasiado corto como para aplicar reformas complejas antes de su término. Además de las revocaciones antes citadas, los países prosiguieron con las reformas complejas una vez finalizado el programa.

Recuadro 9

Las reformas del mercado laboral en Portugal quedaron gradualmente diluidas y revocadas

Las reformas del mercado laboral más significativas se emprendieron en Portugal: durante el programa, este país llevó efectivamente a cabo una serie de reformas que redujeron el nivel de protección del empleo, pero la mejora no ha sido suficientemente significativa en relación con el contexto internacional. Ya al inicio del programa, la concepción de las reformas no fue suficientemente ambiciosa comparada con la de países de su entorno. Por ejemplo, se pidió a Portugal que elaborara una propuesta para ajustar las indemnizaciones por despido a la media de la UE y no a la de una serie de países que compiten con Portugal en el comercio internacional. Posteriormente, durante el programa se acometieron reformas menos ambiciosas. Por ejemplo, las indemnizaciones por despido consisten actualmente en 12 días por año trabajado, que era el valor máximo del intervalo inicial de entre 8 y 12 días por año trabajado.

El programa de reformas se diluyó todavía más cuando prosperaron los recursos contra varias reformas de la normativa en materia de despido en el Tribunal Constitucional. Portugal reaccionó adoptando medidas de compensación de las declaradas inconstitucionales, pero la Comisión consideró que estas no podían lograr efectos similares a los originales. Las condiciones del programa no preveían medidas compensatorias equivalentes en lo referente a su impacto potencial en la flexibilidad del mercado laboral. Tras la finalización del programa, algunas reformas del mercado laboral ya aplicadas se anularon fácilmente mediante decisiones administrativas del Gobierno, que fueron criticadas por la Comisión en informes de supervisión posteriores al programa.

163

Constatamos⁹⁵ mejoras palpables cuando los programas emprendieron reformas en los ámbitos específicos de las políticas activas del mercado laboral, reformas del mercado laboral o el entorno empresarial. En algunos ámbitos, los programas contribuyeron a impulsar nuevas reformas (p. ej., responsabilidad presupuestaria), mientras que en otros incentivaron la aceleración de la aplicación de los planes nacionales existentes (p. ej., entorno empresarial).

164

Aunque se cumplieran, algunas condiciones no produjeron los efectos deseados durante el período del programa: por ejemplo, no se logró el grado previsto de ahorro presupuestario, y el marco de responsabilidad presupuestaria no proporcionó estabilidad suficiente a la política presupuestaria (véase el recuadro 10).

Recuadro 10

Casos en que el cumplimiento no obtuvo los efectos deseados

οEn Hungría, el paquete de medidas de rescate de la banca no se utilizó en su mayor parte porque su versión final no resultaba atractiva para los bancos.

οCon arreglo a las condiciones del programa, Hungría incorporó recortes en el gasto de las administraciones locales en su Ley de presupuestos, pero no se logró un ahorro significativo.

οRumanía cumplió la condición de adoptar una Ley de regulación salarial, pero las escalas de compensación, uno de los elementos clave de la reforma, no se aplicaron por falta de fondos presupuestarios.

οIrlanda y Rumanía adoptaron un nuevo marco de responsabilidad presupuestaria durante el programa, pero en varios casos la Comisión informó de deficiencias en su aplicación y, lo que es más importante, el marco resultó ineficaz para ajustar la política presupuestaria estatal a los objetivos a medio plazo.

οEl empleo en el sector público de Portugal se redujo según lo marcado en el programa, pero una parte no especificada de la reducción se logró mediante la jubilación anticipada de funcionarios, por lo que la repercusión en el presupuesto fue contenida.

¿Incrementaron los países adecuadamente su competitividad?

Aumento de la competitividad, pero en distinto grado

165

Uno de los objetivos subyacentes clave de los programas era restablecer las balanzas exteriores mediante la mejora de la competitividad económica. Las balanzas comercial y por cuenta corriente constituyen la medida más común de esta competitividad⁹⁶.

166

Todos los programas lograron un ajuste de la balanza por cuenta corriente, pero en cuatro o cinco de ellos esto ocurrió más rápido de lo previsto. Solamente en Irlanda el ajuste, en líneas generales, fue acorde con la previsión del programa.

167

El factor común que explica el ajuste más rápido de la balanza por cuenta corriente fue una inesperada mejora en la balanza de ingresos⁹⁷. También en Irlanda, la evolución de la balanza por cuenta corriente con arreglo a las previsiones puede atribuirse a la obtención de resultados mejores de lo previsto en la balanza de ingresos, que compensó los malos resultados en la balanza comercial (véase el gráfico 11).

Gráfico 11

Posibles motivos del ajuste rápido de la balanza por cuenta corriente

Nota: El gráfico muestra las diferencias acumuladas, en puntos porcentuales del PIB, entre los resultados y la situación de referencia, como proyecciones iniciales del programa. Calculado durante los siguientes períodos de programación: 2009-2011 en Hungría y Rumanía, 2009-2013 en Letonia y 2011-2015 en Irlanda y Portugal.

Fuente: Cálculo del Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los datos de la Comisión Europea.

168

La balanza comercial (exportaciones/importaciones) refleja con mayor precisión los efectos de los cambios en la competitividad del país que la balanza por cuenta corriente. La balanza comercial evolucionó según las previsiones del programa en Portugal y Rumanía. Los resultados fueron mejores de lo previsto en Letonia (una media del 2 % anual), pero peores de lo previsto en Hungría (2,8 % anual) e Irlanda (5,1 % anual).

169

Algunas variables pueden provocar fluctuaciones en los dos componentes de la balanza comercial, como las perturbaciones exteriores (que afectan a las exportaciones), una tendencia inesperada del PIB (que afecte a las importaciones) y vaivenes inesperados en la competitividad (que afecten a ambos).

170

En Letonia y Rumanía se produjeron significativas ganancias de competitividad⁹⁸, lo cual explica por qué la balanza comercial se había mantenido por encima de las previsiones iniciales desde 2010. Otra manifestación de dichas ganancias es el incremento de la cuota en ambos países en el total de exportaciones mundiales.

171

Los otros tres países registraron incrementos de competitividad inferiores a lo previsto y, en los tres, la cuota en las exportaciones mundiales ha sufrido una caída desde 2008. Las exportaciones de Hungría y Portugal se situaban por debajo de las previsiones iniciales, pero las de Irlanda superaban las previsiones⁹⁹.

172

En Portugal y Hungría, el ajuste de la balanza de pagos concordaba más o menos con las proyecciones, pero esto solo pudo conseguirse porque tanto las exportaciones como las importaciones se hallaban por debajo del nivel inicialmente esperado. Alrededor de un 80 % de esta contracción inesperada de las importaciones puede explicarse por los malos resultados del PIB. Sin embargo, incluso en estos dos países se aprecian algunos incrementos de la competitividad: por ejemplo, la relación entre las exportaciones y PIB aumentó con respecto al período previo a los programas.

La devaluación interna se realizó mediante el ajuste de los salarios del personal de nueva contratación

173

La devaluación interna, elemento clave de la estrategia macroeconómica en tres países (Letonia, Irlanda y Portugal), consistía en una serie de políticas concebidas para recuperar la competitividad internacional, principalmente a través de la reducción de los precios o del coste de la mano de obra¹⁰⁰. Se espera que a las reducciones salariales y de puestos de trabajo en el sector público se sucedan reducciones salariales en el sector privado. Esto debería ocurrir porque los ajustes del sector público liberan recursos, aumentando la mano de obra disponible para el sector privado y hundiendo los niveles salariales en la economía general. La reducción de la demanda agregada debería contribuir al ajuste de los precios y de los salarios en la economía. A falta de una moneda nacional, la devaluación interna es una estrategia clave para ajustar los niveles de los precios dentro de la unión monetaria.

174

En Letonia, la devaluación interna afectó principalmente a los salarios del personal de nueva contratación, mientras que los salarios de los trabajadores antiguos del sector privado apenas se redujeron. Parte del ajuste salarial se efectuó mediante el ajuste de los salarios no declarados, pero su magnitud fue limitada (véase el recuadro 11).

Recuadro 11

Impacto de la devaluación interna en los niveles salariales en Letonia

La devaluación interna se consideró un pilar central del ajuste en Letonia y se esperaba que funcionara, entre otras razones, porque existía la convicción de que el mercado laboral era particularmente flexible. En la práctica, la reducción observada en los salarios del sector privado fue relativamente leve¹⁰¹. Mientras que el crecimiento salarial disminuía con bastante rapidez tanto en el sector público como en el privado con el avance de la crisis durante 2008, llegando a ser negativo en 2009¹⁰², tanto la profundidad como la duración del crecimiento salarial negativo fueron mucho menores en el sector privado. El mayor descenso interanual en los salarios del sector privado fue del 6,6 % (en octubre de 2009), mientas que la mayor caída del sector público fue del 26 % (en noviembre de 2009). La dinámica agregada de los salarios no capta el proceso subyacente del ajuste ni permite la posible explicación de que se situaba parcialmente en la esfera de los salarios no declarados («salarios en sobres»).

El análisis de los datos sobre las retribuciones individuales¹⁰³ muestra que los salarios de los trabajadores contratados durante la recesión eran considerablemente más bajos que los de los trabajadores antiguos, que apenas disminuyeron. Este resultado concuerda con los datos aportados por publicaciones especializadas, según los cuales, los salarios de contratación son más cíclicos que los de los trabajadores antiguos y ofrecen un mecanismo de reducción de costes. Influyen asimismo factores como los recortes de puestos de trabajo y el aumento del trabajo a tiempo parcial.

La encuesta retrospectiva efectuada a los empresarios pone de manifiesto que el «verdadero» descenso de los costes salariales se situó entre el 6 % y el 11 % en 2008-2009 y fue casi nulo (inferior al 2 %) en 2009-2010. Por tanto, el descenso fue superior al indicado por las estadísticas oficiales (crecimiento del 1,3 % en 2009 y descenso del 2,9 % en 2010). Esto indica que las retribuciones del sector privado efectivamente respondían a la recesión, pero que esta respuesta fue insuficiente para prevenir una importante y prolongada caída del empleo.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base del estudio: Semjonovs, Andrejs; Vanags, Alf y Zasova, Anna: «What happened to wages in Latvia’s internal devaluation?», Baltic International Centre for Economic Policy Studies.

Los préstamos en divisas siguieron planteando dificultades

175

Un denominador común de las balanzas de pago de los tres países era la alta proporción de préstamos en divisas en su total de préstamos pendientes.

176

Durante la crisis, los bancos centrales no podían permitir la depreciación de la moneda nacional para restablecer la competitividad exterior por temor de que esta depreciación mermara la capacidad de servicio de las deudas en divisas de los prestatarios y afectara, por consiguiente, a la estabilidad del sistema financiero anulando los beneficios económicos de la medida¹⁰⁴. Debido al elevado nivel de préstamos en divisas, la tendencia durante la crisis era que los países también perdieran más reservas internacionales¹⁰⁵.

177

Pese a que estas dificultades condicionaban considerablemente las opciones políticas factibles, la asistencia financiera de la UE no impuso condiciones a las autoridades nacionales para la gestión de los préstamos nacionales en divisas.

178

Durante los programas, el valor total de los préstamos en divisas siguió planteando problemas¹⁰⁶. En Rumanía, el endeudamiento del sector privado en divisas superó el endeudamiento en la moneda nacional. El porcentaje de endeudamiento en divisas empezó a disminuir en 2012 en Hungría, pero en Rumanía no fue así hasta 2014.

84La suavización de la política monetaria también ha tenido un impacto positivo en la financiación del sector público irlandés.

85Según las previsiones iniciales, los préstamos del MEEF tendrían una duración media de 7,5 años, con márgenes de interés del 2,925 % para Irlanda y del 2,15 % para Portugal. En octubre de 2011 se suprimieron los márgenes de interés, y en junio de 2013 el vencimiento medio se incrementó hasta 19,5 años. Los préstamos del MEEF también se ampliaron, al igual que se suprimieron los márgenes de interés del 2,47 % en Irlanda y del 2,08 % en Portugal.

86Esto también redujo los ingresos previstos del presupuesto de la UE en un total de 2 200 millones de euros durante el período de programación.

87En su informe anual de 2013, el BCE consideraba que la liquidación de la Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) suscitaba graves preocupaciones de financiación monetaria que podían paliarse mediante la estrategia de eliminación adoptada por el Banco Central de Irlanda.

88Comisión Europea, «Economic Adjustment Programme for Ireland — Winter 2012 Review», European Economy, Occasional Papers nº 131, 2013.

89Comunicado de prensa del Consejo del Banco Nacional de Rumanía de 16 de noviembre de 2009.

90Teniendo en cuenta las fechas límite de los datos estadísticos públicos, se tomaron los siguientes períodos de programación: Hungría, 2009-2010; Letonia, 2009-2011; Rumanía, 2009-2012, e Irlanda y Portugal, 2011-2013.

91Basados en los datos estimativos de primavera de 2014, obtenidos con arreglo al SEC 95.

92Tampoco puede explicarse por la diferencia en los cambios del saldo estructural antes del programa. Las estimaciones de la Comisión indican que el saneamiento presupuestario se inició en ambos países en 2010 con un esfuerzo de saneamiento similar.

93Como resultado de esta operación, Portugal asumió los compromisos futuros por pensiones, aunque estos no se reconocieron como deuda pública según el marco estadístico, ya que repercutían negativamente en la sostenibilidad de la deuda pública. Por tanto, esta medida solo parecía mejorar la posición del país con respecto a la deuda.

94A efectos de la fiscalización, la importancia de las condiciones se midió en función de su contenido estructural: alto, medio o bajo. Véase el anexo III.

95Analizamos los progresos logrados por los cinco países en tres ámbitos: reformas del mercado laboral, entorno empresarial y responsabilidad presupuestaria. Nos basamos en indicadores reglamentarios, indicadores de recursos y en las evaluaciones de la Comisión, el FMI y otras instituciones internacionales.

96La competitividad de los países es un concepto pluridimensional y complejo. Nosotros decidimos centrarnos en estos dos indicadores porque formaban parte de las proyecciones del programa para todos los países y esto nos permitía evaluar los motivos por los que la competitividad no siempre evolucionaba según lo previsto.

97En la balanza de ingresos se registran flujos financieros entre residentes y no residentes relacionados con rentas del trabajo, inversiones directas, de cartera y otras inversiones. También se incluyen pagos entre el Estado y no residentes correspondientes a impuestos y subsidios en productos y producción.

98Señaladas por indicadores macroeconómicos de competitividad, como el tipo de cambio efectivo real, los costes unitarios laborales reales y la productividad laboral, así como indicadores compuestos como el ranking de competitividad mundial.

99La principal razón era que, puesto que gran parte de sus exportaciones se destinan a países no pertenecientes a la zona del euro, Irlanda se benefició de la depreciación del euro con respecto al dólar estadounidense, que no figuraba en la previsión inicial del programa. La depreciación del euro también incrementó el valor de las importaciones a Irlanda. El contenido en importaciones de los bienes de exportación de Irlanda (proporción de bienes de exportación producidos con importaciones de bienes y servicios intermedios) es elevado, cercano al 50 %.

100La Comisión define la devaluación interna como un conjunto de políticas destinadas a reducir los precios del mercado interior modificando los precios relativos de importaciones y exportaciones o reduciendo los costes de producción interior logrando de este modo la depreciación del tipo de cambio real. Fuente: Comisión Europea, Quarterly Report on the Euro Area, III/2011, volumen 10, p. 22.

101Es en el sector privado y, en particular, en el de bienes y servicios exportables, donde la evolución de los salarios determina la competitividad.

102Marzo de 2009 en el sector público y julio del mismo año en el privado.

103Registros anónimos de la agencia estatal de la seguridad social en Letonia.

104La Junta Europea de Riesgo Sistémico también reconoció que esta dificultad en su Recomendación 2011/1 suponía un riesgo para los canales de transmisión de la política monetaria derivado del elevado nivel de préstamos nacionales en divisas.

105Recomendación 2011/1 de la Junta Europea de Riesgo Sistémico.

106Por ejemplo, al final de junio de 2013, el Banco Central de Hungría consideró que la exposición de los hogares y las pymes a los tipos de cambio de divisas era muy alto.

Conclusiones y recomendaciones

Vigilancia anterior a la crisis

179

Antes de la crisis, ya existía en la UE un marco de supervisión orientado hacia el seguimiento de las situaciones presupuestarias en los Estados miembros, y correspondía a la Comisión advertir al Consejo de los crecientes desequilibrios presupuestarios. Pese a ello, la Comisión no estaba preparada para las primeras solicitudes de asistencia financiera.

180

La Comisión no cumplió adecuadamente su función de evaluar los desequilibrios presupuestarios cuando se fraguaba la crisis al considerar los presupuestos públicos más sólidos de lo que realmente eran. Un obstáculo importante para las evaluaciones de la Comisión anteriores a 2009 era la falta de información sobre la acumulación de pasivos contingentes del sector público, que con frecuencia se convirtieron en verdaderos pasivos durante la crisis. La Comisión tampoco prestó suficiente atención al vínculo entre la fuerte afluencia de capital extranjero, el estado de salud de los bancos y, en último término, las finanzas públicas. Estas deficiencias en la vigilancia impidieron que la Comisión estuviera preparada para la tarea de gestionar los programas cuando empezaron a llegar las solicitudes de asistencia financiera (véanse los apartados 35 a 47).

Procedimientos de gestión de los programas

181

La Comisión consiguió asumir sus nuevas funciones de gestión de los programas (mantener conversaciones con las autoridades nacionales, elaborar previsiones de programa y estimaciones de déficits de financiación, determinar las reformas necesarias, etc.), lo cual representó un logro, dadas las limitaciones de tiempo iniciales y la falta de experiencia previa (véanse los apartados 45 a 50).

182

La Comisión efectuó una recopilación exhaustiva de la información que precisaba, amplió cada vez más los conocimientos especializados de sus servicios y colaboró con numerosas partes interesadas de los países beneficiarios. Sin embargo, no movilizó el mismo grado de especialización en 2008 y 2009 que en años posteriores en relación con los programas de la zona del euro, ni tampoco pudo obtener fácilmente asesoramiento externo. La política de recursos humanos de la Comisión no estaba concebida para afrontar un proyecto europeo tan claramente ambicioso e importante como la resolución de la crisis de la deuda soberana (véanse los apartados 52 a54).

Recomendación 1

La Comisión debería establecer un marco de carácter institucional que permita la rápida movilización de los recursos humanos necesarios y de los conocimientos especializados disponibles dentro o fuera de la institución si surge un programa de asistencia financiera.

Respecto del Reglamento (UE) nº 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, la Comisión debería desarrollar procedimientos para reforzar la supervisión y gestión de posibles nuevos programas de asistencia financiera. Los procedimientos tendrían que prever expresamente la situación en que estas actividades sean llevadas a cabo solamente por instituciones de la UE.

183

La producción de proyecciones macroeconómicas y estimaciones de déficit no constituía una actividad nueva. La Comisión usó un instrumento de previsión basado en hojas de cálculo ya existente y bastante laborioso. El control de calidad se limitó principalmente a la conciliación de las distintas partes de las previsiones, pero los gestores no examinaron las premisas subyacentes. Era muy difícil evaluar la verosimilitud de premisas clave tales como los multiplicadores fiscales, no solo en las posteriores revisiones, sino también durante la propia elaboración de las previsiones, por parte de los gestores (véanse los apartados 55 a 70).

Recomendación 2

Los equipos encargados de los programas deberían estar obligados a registrar sistemáticamente las premisas clave formuladas y el trabajo realizado en la elaboración de las previsiones. La Comisión debería establecer instrumentos para facilitar la documentación, tales como el registro automático de los cambios introducidos por los expertos en previsiones.

Los procedimientos de control de calidad tendrían que incorporar más verificaciones de premisas y parámetros subyacentes clave elegidos por las secciones nacionales. Por ejemplo, las previsiones basadas en modelos de referencia podrían emplearse en la revisión de la calidad para identificar en qué aspectos las previsiones basadas en juicios de valor se apartan significativamente de las basadas en modelos, de modo que los controles de calidad tuvieran una orientación más específica.

184

La mayoría de los programas estaban firmemente asentados en las prioridades políticas de la UE y en los conocimientos económicos actuales, mientras que los procedimientos de la Comisión, en cambio, generalmente no contaban con un registro sistemático. Los procedimientos no se orientaban a la evaluación retrospectiva de la adopción de decisiones, debido en parte al contexto de crisis, a las limitaciones temporales iniciales y al hecho de que este tipo de gestión de programas era nuevo para la Comisión. Con el tiempo mejoraron los registros disponibles, pero incluso en los más recientes programas, faltaban documentos clave (véanse los apartados 71 a75).

Recomendación 3

Para garantizar la transparencia interna de los factores en los que se basan las decisiones relativas a los programas:

a)el personal dedicado a la gestión del programa debería conservar todos los registros necesarios sobre las características del programa, la selección de sus condiciones, y el seguimiento por la Comisión de su aplicación;

b)los responsables de los programas deberían documentar las principales decisiones relativas al programa en un registro al efecto que permita su rápida localización.

185

Las condiciones de los memorandos de entendimiento en su mayoría se justificaban mediante referencias específicas a la Decisión del Consejo, pero no se centraban suficientemente en las condiciones generales de política económica establecidas por el Consejo (véanse los apartados 76 a 79).

186

Las condiciones de la asistencia se gestionaban de manera distinta en cada programa: en algunos eran globalmente menos estrictas, por lo que su cumplimiento resultaba más fácil. Al comparar países con deficiencias estructurales similares, se halló que las reformas exigidas no siempre eran proporcionales a los problemas afrontados, o que seguían caminos muy diferentes. Algunos de los objetivos de déficit de los países, aunque no todos, se relajaron más de lo justificado por la situación económica (véanse los apartados 80 a 91).

187

En el proceso de gestión de los programas sigue existiendo el riesgo de dispensar a los países un trato desigual o de exigir reformas innecesarias. El contexto de crisis en el que se aplicaron los programas dificultó la elaboración de orientaciones detalladas para acotar el margen de maniobra de los equipos encargados de los mismos y de las autoridades nacionales al preparar y negociar documentos como las Decisiones del Consejo y los. Para solucionar estos problemas, es necesario intensificar la supervisión del trabajo del personal de la Comisión y mejorar simultáneamente el proceso de revisión.

188

El trabajo del personal de la Comisión concluye con la elaboración de un conjunto de documentos de programa en el que se basarán las decisiones de la Comisión (o del comisario, en su nombre) y del Consejo. Tanto los documentos de programa como el análisis subyacente han mejorado sensiblemente desde el final de 2008, pero hasta los documentos más recientes carecían de algunos datos esenciales (véanse los apartados 97 a 99).

189

Todos los ámbitos de gestión de los programas tienen en común su dependencia del criterio de expertos en materias específicas. Los documentos clave resultantes de los análisis de los expertos fueron revisados, pero esta revisión fue insuficiente en muchos aspectos. Los cálculos subyacentes no fueron revisados por personas ajenas al equipo encargado del programa, el trabajo no fue inspeccionado y el control de calidad se resintió de la falta de documentación suficiente (véanse los apartados 93 a 96).

Recomendación 4

La Comisión debería garantizar que se aplican procedimientos adecuados de revisión de la gestión de los programas, así como del contenido de su documentación teniendo en cuenta los recursos disponibles. La revisión transversal tendría que funcionar como una revisión paritaria del trabajo realizado por los equipos encargados de los programa, prestar especial atención a aspectos transversales tales como el trato igualitario a los países, y notificar sus resultados a los gestores.

190

La Comisión es responsable en última instancia del seguimiento de la aplicación de los programas. En este ámbito, la principal insuficiencia afecta al seguimiento de la ejecución presupuestaria. Los objetivos de déficit de cada programa se fijaron con arreglo al déficit SEC, y aunque esto garantiza su plena coherencia con el procedimiento de déficit excesivo, también significa que, cuando haya que adoptar una decisión sobre la continuación de un programa, la información facilitada por la Comisión sobre el cumplimiento de los objetivos de déficit estará afectada por incertidumbre tanto en su medición como en las previsiones (véanse los apartados 100 a 103).

Recomendación 5

En cuanto al seguimiento presupuestario, la Comisión debería incorporar a los memorandos de entendimiento variables que puedan obtenerse en un breve lapso de tiempo, como el saldo de caja trimestral o los objetivos respecto de los pagos atrasados.

191

La manera de informar sobre el cumplimiento de las condiciones no era sistemática. Para reflejar el incumplimiento, se utilizaron muchos términos diferentes, con la consiguiente confusión. Respecto de algunas condiciones no se efectuaron notificaciones, mientras que respecto de otras se informó de su cumplimiento, cuando en realidad no se habían cumplido (véanse los apartados 104 a 107). Una revisión interna eficaz (véase la recomendación 4) reduciría el riesgo de cometer errores de este tipo. No obstante, nuestro trabajo pone de manifiesto otras insuficiencias relativas al uso de las condiciones. Se desembolsaron tramos aun cuando el cumplimiento puntual variaba considerablemente de unos países a otros (véase el apartado 200). En los programas había condiciones que no podían garantizar la aplicación real de las reformas o que no eran verdaderamente importantes para la resolución de la crisis y el reembolso de los préstamos.

Recomendación 6

La Comisión debería aclarar la función que desempeñan las condiciones de los programas:

a)Los documentos de programa habrían de establecer la importancia relativa de las condiciones como requisitos previos para el desembolso de los tramos.

b)Las condiciones tendrían que centrarse en reformas con repercusiones profundas y sostenibles. Si los tramos se condicionan a las medidas preparatorias, el Memorándum de Entendimiento deberá incluir condiciones que garanticen la subsiguiente adopción de reformas.

c)Las condiciones tendrían que aplicarse con cautela y estar claramente relacionadas con reformas esenciales para la resolución de la crisis o el reembolso de las ayudas. Los equipos encargados de los programas deberían tener la obligación de justificar la necesidad de todas y cada una de las condiciones. La elección de las condiciones habrá de someterse a una revisión interna.

d)Las condiciones tendrían que definirse para que su cumplimiento pudiera supervisarse con rigor. Al establecer condiciones, los equipos encargados de los programas deberían determinar los datos que ulteriormente servirán para evaluar los resultados de las medidas de los programas.

192

Todos los equipos encargados de programas establecieron una cooperación informal aunque fluida con el FMI y el BCE. La falta de acuerdos de cooperación formales obedecía a los plazos, que se preveían cortos, y posiblemente a las preferencias de las instituciones (véanse los apartados 108 a114).

Recomendación 7

Si la Comisión ha de cooperar con los demás socios de los programas, debería tratar de formalizar la cooperación interinstitucional. El mandato tendría que especificar mecanismos de intercambio de información, de gestión de la información confidencial y de la resolución de diferencias de opinión.

Operaciones de empréstito

193

La emisión de deuda de la Comisión se efectuó con éxito, y todas las emisiones de obligaciones atrajeron suficiente demanda de los mercados de capitales y se vendieron íntegramente. La Comisión efectuó las emisiones de obligaciones a su debido tiempo. El coste final de la deuda se ajustó al del mercado y al de las entidades homólogas. En cuanto al procedimiento propiamente dicho, los niveles de los precios resultaron en ocasiones superiores al nivel indicado inicialmente por los bancos directores (véanse los apartados 115 a 122).

194

Durante los primeros años, hubo una serie de lagunas en el proceso de gestión de la deuda. Estas omisiones pueden explicarse en parte por los limitados efectivos de la Comisión asignados a esta actividad. Las lagunas no tuvieron una repercusión demostrable en el resultado del endeudamiento. Puesto que las lagunas se subsanaron en las emisiones de obligaciones posteriores, la recomendación se refiere a las que todavía persistían durante la fiscalización(véanse los apartados 123 a 136)

Recomendación 8

En relación con el proceso de gestión de la deuda, la Comisión debería:

a)aumentar la transparencia de la asignación de emisiones;

b)registrar sistemáticamente las gestiones realizadas con los bancos directores respecto de las emisiones;

c)insistir en obtener el compromiso de los bancos directores en las fases anterior y posterior a la emisión;

d)realizar periódicamente análisis de mercado prospectivos para determinar las características de cada emisión y evaluar la liquidez del mercado secundario.

Logros de los programas

195

El análisis de los logros debería someterse a ulteriores estudios económicos para comprender mejor cómo se enfrentaron los países a la necesidad de ajuste y cómo podría repartirse más equitativamente su impacto en el futuro.

Uso de la asistencia financiera

196

En los cinco países, el nivel global de financiación de la asistencia se mantuvo según lo previsto, aunque se registraron diferencias en el nivel de comodidad. Los primeros programas y el programa de Irlanda preveían un considerable margen de seguridad que permitía a los países interesados reembolsar los préstamos del FMI de mayor cuantía antes de su vencimiento, reducir la financiación del programa o la dependencia de sus propios recursos, o exceder los objetivos de reserva de divisas (véanse los apartados 138 a139).

197

Por el contrario, Portugal tuvo que afrontar exigencias financieras mucho más elevadas de lo inicialmente previsto, y las condiciones de financiación fueron restrictivas durante la vigencia del programa. Para hacer frente a sus requisitos adicionales, Portugal tuvo que recurrir a la financiación del mercado. La asistencia financiera a Rumanía bastó para cubrir las necesidades de su balanza de pagos, pero la financiación de su sector público resultó ser más problemática (véanse los apartados 140 a 143).

Ajuste presupuestario

198

Salvo algunas excepciones, se cumplieron los objetivos anuales de déficit revisados. La composición real del saneamiento presupuestario coincidió básicamente con lo previsto inicialmente, pero la erosión de las bases imponibles anuló los ingresos recaudados por nuevas e importantes medidas tributarias adoptadas en 2009 (véanse los apartados 144 a 148).

199

Mejoró el déficit estructural de todos los países, aunque con ritmo variable, principalmente debido a las diferencias en el punto de partida. Parte del saneamiento presupuestario obtuvo resultados no duraderos en el déficit debido a que los Estados miembros aplicaron medidas puntuales para alcanzar sus objetivos (véanse los apartados 149 a 154).

Condiciones estructurales

200

El grado de cumplimiento de los plazos establecidos en los memorandos de entendimiento por los Estados miembros fue desigual. Los retrasos en el cumplimiento se debían mayoritariamente a razones que escapan al control de la Comisión. En ocasiones, el plazo inicialmente previsto era demasiado ambicioso por la magnitud de la reforma. Aunque algunos países no se ajustaran a los plazos iniciales, con frecuencia cumplían las condiciones al cabo de un tiempo (véanse los apartados 155 a 157).

201

Las condiciones importantes tenían tantas probabilidades de cumplirse en el plazo previsto como las condiciones de importancia menor. Al final de programa, el índice de cumplimiento de las condiciones más importantes solía ser más alto, lo cual indica que la Comisión centró su interés en las reformas más necesarias cuando los programas se acercaban a su fin (véase el apartado 158).

202

Las condiciones del programa impulsaron las reformas, las cuales, por lo general, siguieron su curso una vez finalizados los programas, y cuando se llevó a cabo la fiscalización apenas se habían producido revocaciones. Se apreciaron mejoras palpables cuando los programas estaban orientados a reformas en determinados ámbitos específicos. En algunos casos, la UE contribuyó a impulsar nuevas reformas, y en otros, el incentivo para acelerar la aplicación de los planes nacionales ya existentes lo proporcionaron los programas de asistencia. No obstante, el cumplimiento de una serie de condiciones no produjo aún los efectos perseguidos al incluirlas en el programa (véanse los apartados 159 a 164).

Logros macroeconómicos

203

Además de consolidar las cuentas presupuestarias y estabilizar el sector financiero, la finalidad de los programas era restablecer las balanzas exteriores mediante el refuerzo de la competitividad económica. En cuatro de los cinco países fiscalizados, el ajuste de la balanza por cuenta corriente fue más rápido de lo esperado, lo cual puede atribuirse fundamentalmente a una mejora inesperada de la balanza de ingresos y, en menor medida, a la también inesperada mejora de la balanza comercial. Las importaciones fueron inferiores a lo previsto, debido principalmente a la caída del PIB. Si también las exportaciones eran inferiores a lo previsto, la causa solía residir en factores externos, principalmente la caída del PIB de los socios comerciales (véanse los apartados 165 a172).

204

La devaluación interna, elemento clave de la estrategia macroeconómica en tres países, consistía en una serie de políticas concebidas para recuperar la competitividad internacional, principalmente a través de la reducción de los precios o del coste de la mano de obra. En la práctica, durante la recesión, el ajuste salarial afectó al personal de nueva contratación, pues los salarios de los trabajadores antiguos apenas se redujeron (véanse los apartados 173 y 174).

Recomendación 9

La Comisión debería mejorar su comprensión de cómo realizaron los ajustes los distintos países para poder prestar más atención a las lecciones obtenidas de los programas. Entre otras cuestiones, pueden investigarse más a fondo:

a)el impacto de medidas para recuperar la competitividad tales como la devaluación interna;

b)las repercusiones sociales y el reparto equitativo del programa de ajuste;

c)el calendario de las medidas de ajuste.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Milan Martin CVIKL, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 11 de noviembre de 2015.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manual da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Motivos de la solicitud de asistencia

Las distintas situaciones de crisis se clasificaron según las categorías establecidas en las publicaciones especializadas¹.

Estado miembro
Tipo de crisis
Principales motivos de la petición de asistencia por el Gobierno

Hungría
Crisis de la balanza de pagos
A raíz del hundimiento de Lehman Brothers, se produjo una caída de la confianza de los inversores al principio de octubre de 2008 que provocó la venta precipitada de deuda pública, una subasta de bonos fallida y una fuerte depreciación de la moneda nacional. Las tensiones en el mercado de divisas afectaron a la liquidez de los bancos, que encontraron dificultades para aplazar los swaps de divisas.

Hungría solicitó asistencia financiera ante la preocupación de que el pánico creciente alterara los mecanismos de mercado hasta el punto de perturbar súbitamente la capacidad de financiación exterior del país.

Fuente: Documentación inicial de los programas de la Comisión, 2008, y evaluación ex post del FMI sobre Hungría, 2011.

Letonia
Crisis de la balanza de pagos Crisis bancaria
Durante los tres meses anteriores a la solicitud de asistencia, los depósitos disminuyeron en un 10 %. Todo se inició con el pánico bancario sufrido a causa del Parex Bank, que atravesaba graves problemas de liquidez al haber perdido más de una cuarta parte de sus depósitos. En el mismo período, las reservas oficiales se redujeron en casi un 20 % cuando el Banco Central tuvo que vender divisas para defender la vinculación de la moneda. En noviembre, el Gobierno decidió intervenir y nacionalizó el Parex Bank, y en diciembre impuso restricciones a la retirada de depósitos de dicho banco.

Según su primer ministro, Letonia necesitaba asistencia financiera por tres razones: la gestión del Parex Bank, la financiación del déficit presupuestario y la estabilización del mercado financiero.

Como consecuencia de la creciente preocupación sobre el sistema financiero y la deuda exterior de Letonia, se desató una crisis bancaria y de la balanza de pagos.

Fuente: Solicitud de Letonia al FMI, 2009; Aslund, Anders y Dombrovskis, Valdis: «How Latvia Came Through The Financial Crisis», Peterson Institute for International Economics, 2011; Blanchard, Olivier; Griffiths, Mark y Gruss, Bertrand: «Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis», texto definitivo presentado al Fall 2013 Brookings Panel on Economic Activity, 2013.

Rumanía
Crisis de la balanza de pagos
Con el inicio de la crisis financiera mundial de 2008, los mercados financieros y el sistema bancario nacionales sufrieron fuertes presiones. Debido a las restricciones en el acceso a la financiación externa se dispararon los tipos de interés. La disminución de los flujos de capital provocó una acusada depreciación del tipo de cambio de más del 15 %, deteriorando la calidad de los activos y debilitando aún más los balances de los bancos.

El Banco Central intervino para estabilizar el leu rumano. La calificación crediticia de Rumanía fue rebajada por debajo del grado de inversión, con el consiguiente incremento de los costes de endeudamiento y de la prima de riesgo. La deuda soberana se disparó al 9%.

El 6 de marzo de 2009, ante el gran aumento de la aversión al riesgo que llevó a un incremento de las presiones sobre el tipo de cambio y a un acceso cada vez más restringido a los empréstitos en el mercado de obligaciones, las autoridades rumanas solicitaron asistencia financiera.

Fuente: FMI, Romania: Request for Stand-By Arrangement, 2009; Evaluación ex post de Rumanía por el FMI, 2012, y Comisión Europea, Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania, European Economy, Occasional Papers 156, 2013.

Irlanda
Crisis bancaria
Desde el final de 2007, la confianza de los inversores en el sector inmobiliario irlandés se esfumó en un clima de inquietud por la oferta excesiva y la burbuja de precios creada. En esta situación, Irlanda tuvo que afrontar dos problemas: un dramático descenso de los ingresos cíclicos derivados de la construcción, y las grandes pérdidas repentinas del sistema bancario nacional.

Entre 2008 y 2010, Irlanda adoptó importantes medidas para reforzar su sector bancario, y así otorgó garantías estatales sobre los pasivos bancarios e inyectó en el sector bancario fondos de capital por valor superior al 20 % de su PIB. La National Asset Management Agency asumió los activos devaluados de suelo y promoción inmobiliaria de los bancos.

Sin embargo, las obligaciones del Estado con el sector financiero elevaron los diferenciales de los bonos públicos a niveles históricos y redujeron significativamente el acceso del país a los mercados.

Fuente: Ireland, Letter of Intent, 2010; FMI, Ireland: Request for an Extended Arrangement, 2010, y Comisión Europea, 2011.

Portugal
Crisis de la deuda soberana
El período anterior a la petición de asistencia financiera se caracterizó por la evolución desfavorable de las finanzas públicas y el empeoramiento de las perspectivas económicas, lo que provocó un deterioro de la confianza y el aumento de las presiones de los mercados sobre la deuda portuguesa, con el agravante de la evolución negativa de los mercados de deuda soberana en la zona del euro.

A medida que se restringía el acceso a los mercados, el Estado recurría cada vez más a emisiones de títulos a corto plazo y de otros tipos de financiación (inversiones privadas, emisiones por sindicación y una considerable financiación a corto plazo por los bancos nacionales). Al principio de mayo de 2011, los diferenciales de 10 años sobre bonos aumentaron en 650 puntos básicos.

En un contexto de sucesivas reducciones de la calificación de los bonos soberanos por parte de las agencias de calificación crediticia, Portugal perdió la capacidad de refinanciarse a tipos compatibles con la sostenibilidad a largo plazo de sus finanzas públicas.

Fuente: Comisión Europea, The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy, Occasional Papers 79, 2011, y FMI, Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility, 2011.

1Claessens y Kose, 2013; Laeven y Valencia, 2012, y Kaminsky y Reinhart, 1999.

Anexo II

Instrumentos de crédito ofrecidos a los cinco países

| Ayuda a las balanzas de pagos | Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) | Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF)
Forma institucional | Mecanismo de la UE | Mecanismo de la UE | Empresa privada propiedad de los países de la zona del euro
Estructura del capital | Coste para el presupuesto de la UE | Coste para el presupuesto de la UE | Garantías de los países de la zona del euro
Capacidad crediticia en euros | 50 000 millones de euros | 60 000 millones de euros | 440 000 millones de euros
Instrumentos | Préstamos, líneas de crédito | Préstamos, líneas de crédito | Préstamos, compra de bonos en los mercados primario y secundario
Duración | Mecanismo permanente | Mecanismo temporal | Mecanismo temporal
Principales órganos encargados de la toma de decisiones | Consejo, que actúa por mayoría cualificada y vota una propuesta de la Comisión Europea | Consejo de Administración de la FEEF (o sea, el Eurogrupo).
Fundamento jurídico de la financiación | Artículo 143 del TFUE | Artículo 122 del TFUE | Decisión intergubernamental

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

El cuadro no incluye otros dos instrumentos (préstamos intergubernamentales a Grecia y Mecanismo Europeo de Estabilidad) que se crearon para prestar asistencia financiera a países de la zona del euro.

Anexo III

Metodología de auditoría

Determinación de los criterios de auditoría

1.Obtuvimos las buenas prácticas de gestión y criterios de evaluación a partir de las evaluaciones de los programas del FMI, de las evaluaciones ex post de la ayuda a las balanzas de pagos destinada a terceros países, de anteriores informes del Tribunal sobre asistencia macrofinanciera, de las orientaciones y otras publicaciones de institutos independientes y laboratorios de ideas, y de la investigación docente. En el cuadro 1 figuran las principales fuentes documentales.

Cuadro 1. Principales fuentes de los criterios de auditoría

El FMI y la Oficina de Evaluación Independiente del FMI

Directrices del FMI sobre la condicionalidad: IMF Guidelines on Conditionality, 2002; Principles Underlying the Guidelines on Conditionality, 2006, y 2011 Review of Conditionality, 2012.

Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs, 2003.

Informe de evaluación: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil, 2003.

Informe de evaluación: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs, 2007.

Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents, 2007.

Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, FMI, 2011

Comisión Europea

Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support, 2007.

Informe final: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008), 2009.

Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations, 2010.

Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities, 2010.

Tribunal de Cuentas Europeo

Informe Especial nº 5/2001: «Fondos de contrapartida de los apoyos al ajuste estructural asignados a ayudas presupuestarias (séptimo y octavo FED)».

Informe Especial nº 2/2005: «Ayudas presupuestarias del FED a los países ACP: gestión por la Comisión del capítulo Reforma de las finanzas públicas».

Informe Especial nº 11/2010: «La gestión por la Comisión del ayuda presupuestaria general en los países ACP, de América Latina y de Asia».

2.Para determinar las buenas prácticas en materia de gestión de la deuda pública, relaciones con los inversores y transparencia en la emisión de deuda, nos basamos en el trabajo y las orientaciones de las siguientes organizaciones:

a)FMI y Banco Mundial: las distintas versiones de orientaciones sobre la gestión de la deuda pública (2001, 2003, 2007 y 2014) y el uso de la sindicación (2010 y 2013).

b)Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos: análisis comparativo por países de los procedimientos de emisión de deuda pública (2009).

c)Banco de Pagos Internacionales.

d)Asociaciones del sector privado como la Asociación Internacional de Mercados de Capitales, la Asociación de Mercados Financieros en Europa y el Instituto de Finanzas Internacionales.

Análisis de las condiciones estructurales

3.El análisis de las condiciones estructurales se basó en una muestra (véase el cuadro 2). La selección de los ámbitos se basó en la evaluación de su importancia relativa en cada programa.

Cuadro 2. Esquema de la muestra

Hungría
Letonia
Rumanía
Irlanda
Portugal

Número de condiciones analizadas
44
56
67
59
135

Cobertura aproximada (calculada por extrapolación de la muestra)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Cobertura temática

Gestión de las finanzas públicas (p. ej., responsabilidad presupuestaria, contratación pública)
X
X
X
X
X

Reforma del sector público o de la masa salarial
X
X
X

X

Pensiones
X
X
X
X

Fondos estructurales
X
X
X

Empresas estatales, privatización, asociaciones público-privadas

X
X

X

Entorno empresarial

X
X

Mercado laboral (fijación de salarios, políticas activas del mercado laboral, ayuda al desempleo)
X

X
X
X

Sector financiero (coeficientes de adecuación del capital, supervisión bancaria)
X

X
X

1El 73 % de las condiciones representa todas las condiciones estructurales. El 27 % restante correspondía únicamente a las condiciones relativas al presupuesto.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

4.Para evitar repeticiones innecesarias, se agruparon las condiciones similares de las distintas versiones de los memorandos de entendimiento. El porcentaje de condiciones agrupadas con respecto al número de condiciones de los distintos memorandos se utilizó para medir la persistencia de las condiciones.

5.Las condiciones agrupadas se clasificaron en tres categorías según su contenido estructural:

i)Bajo contenido estructural: esta categoría abarca las condiciones que no pueden provocar por sí solas cambios económicos significativos, aunque puedan servir como fases preparatorias para reformas más importantes. Pueden citarse los ejemplos siguientes: i) actividades puntuales de prospección como la evaluación única; ii) preparación y publicación de planes o estrategias, y iii) continuación de una actividad concreta.

ii)Contenido estructural intermedio: esta categoría abarca las condiciones que pueden tener efectos significativos en el comportamiento de ciertos grupos de agentes económicos (funcionarios públicos, empresas, consumidores, empleados, titulares de licencias, etc.), aunque, para que los efectos sean duraderos, se necesitarían medidas de seguimiento adicionales. Esta categoría consta de cuatro tipos de condiciones: primero, las que exigen que el Gobierno adopte medidas que puedan surtir un efecto inmediato y que puedan incluso tener repercusiones macroeconómicas de suma importancia (por ejemplo la decisión de reducir el salario mínimo) pero que también sean fácilmente reversibles. En segundo lugar, condiciones que exigen que el Gobierno desarrolle una actividad de manera continua (como la supervisión presupuestaria periódica). Tercero, las condiciones en las que se exija la aplicación de varias medidas administrativas, como la reorganización de la Administración central, o medidas para la ejecución de la legislación vigente. Cuarto, todas las acciones puntuales.

iii)Elevado contenido estructural: esta categoría abarca las condiciones que provocarían por sí solas cambios económicos duraderos. Estas condiciones pueden tener repercusiones generales y significativas, aunque también pueden concentrarse en unos cuantos agentes económicos. Las condiciones habituales de esta categoría requieren la aprobación de reformas legislativas en el Parlamento, además de cambios significativos en el entorno institucional, como el establecimiento de un consejo presupuestario o la reorganización de las Administraciones locales y la privatización¹.

6.Su cumplimiento se evaluó teniendo en cuenta el plazo inicial y el grado de aplicación en el momento de la fiscalización, y basándose en los informes de seguimiento disponibles. No se tuvieron en cuenta en el análisis de cumplimiento los siguientes tipos de condiciones:

i)condiciones vagas que no permitían una clasificación adecuada con arreglo al contenido estructural;

ii)condiciones permanentes que requieren llevar a cabo determinadas actividades con carácter trimestral;

iii)condiciones sin plazos claros.

7.Para tener en cuenta las situaciones en las que era imposible obtener el grado de cumplimiento, las pruebas estadísticas se practicaron dos veces como mínimo; i) sobre la base de los registros de datos excepto aquellos en los que no podía obtenerse el grado de cumplimiento, y ii) sobre la base de todos los registros de datos considerando los valores que faltaban como incumplimiento.

Coste de la deuda

8.Respecto a la fijación de precios de los préstamos, se tomaron los porcentajes de los swap de activos como indicador de lo que los mercados consideraban el rendimiento sin riesgo vigente para un plazo de vencimiento dado en el momento de la emisión. Se utilizó como valor de referencia la media de los tipos swap de oferta y demanda (nivel de mid-swap) para la tasa de emisión alcanzada por la UE y emisores homólogos². Los datos se obtuvieron de Bloomberg o, en su defecto, se calcularon como la diferencia entre el rendimiento de la emisión y el nivel de mid-swap en la fecha del anuncio.

1La nacionalización o las medidas de apoyo al sector bancario no están incluidos en esta categoría.

2Banco Europeo de Inversiones, Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Respuestas de la Comisión

Resumen

I

La Comisión manifiesta su satisfacción ante esta auditoría de resultados del TCE sobre los programas respaldados por la ayuda financiera de la Balanza de Pagos (BP) y del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF). Estos programas lograron sus objetivos económicos fundamentales, que eran la reincorporación de los países a los mercados financieros, la consecución de unas finanzas públicas sostenibles y la vuelta al crecimiento, con la consiguiente reducción del desempleo.

El impacto y la evolución de la crisis no tenían precedentes en Europa ni en el conjunto del mundo, y resultaba muy difícil predecir todas las consecuencias derivadas de la rápida aparición de los desequilibrios. En estas condiciones, las funciones de reacción económica ordinarias perdieron su capacidad de describir adecuadamente las interrelaciones entre diversas variables económicas. La Comisión y la UE tuvieron que actuar con rapidez en un marco de elevadísima incertidumbre y riesgos sistémicos soberanos y de liquidez que cuestionaban la estabilidad de todo el sistema financiero y la solvencia de los países.

Cuando se inició la crisis existía ya un marco de seguimiento multilateral, que no resultó plenamente adecuado. Aunque la Comisión tenía experiencia limitada en relación con el tipo y la escala de la intervención precisa, desarrolló rápidamente un conjunto de herramientas de resolución de crisis. Se pusieron en marcha de forma urgente y en condiciones difíciles programas de ayuda financiera de la balanza de pagos para los Estados miembros de la UE. Los programas del MEEF tuvieron la misma urgencia, dado el alto riesgo de desbordamiento a otros países de la zona del euro y la dificultad adicional de financiarse mediante instrumentos financieros recién creados. La Comisión tuvo que hacer frente a fuertes restricciones de recursos humanos, con una pronunciada curva de aprendizaje. Los programas eran instrumentos complejos para situaciones de crisis imprevisibles.

La aportación de los países receptores a la formulación y la evolución de los programas era esencial, reflejo no solo de las diferentes circunstancias respectivas, sino también de las distintas preferencias políticas, y representaba el factor principal para garantizar que conservaran la titularidad del programa de reformas. Sin ella, la probabilidad de éxito de un programa se reducía notablemente.

Al comparar los programas deben tenerse en cuenta las distintas circunstancias subyacentes y restricciones políticas, administrativas e institucionales de los países receptores y su evolución a lo largo del tiempo. Los países pueden tener debilidades estructurales aparentemente iguales en la superficie, pero que se abordan mejor mediante conjuntos de políticas diferentes. La flexibilidad para adaptar y ajustar los programas a las necesidades y limitaciones de cada país es clave para su eficacia. La calidad de un programa no puede evaluarse a la luz del número de condiciones estructurales.

La Comisión ha realizado ya importantes avances durante la ejecución y tras la conclusión de los programas analizados en esta auditoría, incluida la movilización de conocimientos especializados y recursos financieros adicionales, así como el reforzamiento de la gobernanza económica de la UE y los mecanismos de ayuda financiera. La Comisión tiene el propósito de aprovechar estos cambios y realizar nuevas mejoras, como se expone en su respuesta a las recomendaciones de auditoría.

III

Aunque antes de la crisis existía ya un marco sólido de seguimiento fiscal, la magnitud y la naturaleza de la crisis financiera mundial de 2007-2008, sin precedentes, provocaron la abrupta y desordenada materialización de desequilibrios en varios países de la UE.

La crisis mostró que el marco de seguimiento anterior no era plenamente adecuado para identificar el riesgo de las posiciones fiscales subyacentes ante una crisis económica sin precedentes y puso de manifiesto el alcance de los desbordamientos entre países y la necesidad de adoptar un enfoque más amplio de la vigilancia en el sector bancario y el conjunto de la macroeconomía. La reacción de los mercados financieros, que resultó crucial para la aceleración de la crisis, fue, no obstante, un efecto nuevo y especialmente difícil de prever. Cuando los países solicitaron ayuda, se estaba realizando ya un seguimiento discreto del empeoramiento de la situación y la Comisión estaba en estrecho contacto con las autoridades nacionales.

Corresponde al Estado miembro receptor, no a la Comisión, solicitar un programa de ayuda financiera. El marco ordinario de seguimiento no implica tampoco un papel más limitado de la Comisión en materia de seguimiento de las decisiones nacionales económicas y de política fiscal y de formulación de recomendaciones de la política que atendiendo a las condiciones de un programa.

La respuesta a la crisis fue inmediata e integral. Incluyó un nuevo reforzamiento de la gobernanza económica global de la UE con un sistema integrado de autoridades europeas de supervisión financiera (la Junta Europea de Riesgo Sistémico [JERS], la Autoridad Bancaria Europea [ABE], la Autoridad Europea de Valores y Mercados [AEVM] y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación [AESPJ]) y una arquitectura regulatoria para las entidades financieras (la Unión Bancaria). Se introdujeron también los paquetes de seis medidas (Six Pack) y de dos medidas (Two Pack) para corregir las deficiencias de vigilancia mostradas por la crisis. Más concretamente, el paquete de seis medidas incluía el procedimiento de desequilibrio macroeconómico, que convertía la vigilancia de los desequilibrios macroeconómicos y financieros en un elemento clave del seguimiento económico de la UE.

Al valorar la actuación de la Comisión no se tiene en cuenta el hecho de que sus acciones no se realizaron en el vacío, sino en el marco de un entorno institucional complejo. Se minusvaloraba el papel del FMI y, en los países de la zona del euro, del BCE en la preparación y el seguimiento de los programas y no se ha dado la debida importancia al papel del Consejo como órgano decisor principal.

IV

Los resultados macroeconómicos y presupuestarios de 2008 difirieron en general considerablemente respecto a las proyecciones iniciales de las previsiones de numerosas instituciones, incluida la Comisión, un hecho relacionado con la brusca aparición de desequilibrios y la naturaleza sin precedentes de la crisis, generalmente aceptada hoy como un acontecimiento «de cola», es decir, muy improbable en la distribución de posibles resultados. Por otra parte, las previsiones se han basado siempre en la información disponible en un determinado momento, de modo que los acontecimientos posteriores y la revisión de los datos cambian naturalmente la situación y las perspectivas.

Hay que reconocer que la elaboración de previsiones no es una ciencia exacta, y las previsiones de la Comisión tienen un buen historial de aciertos.

El marco de gobernanza económica de la UE previo a la crisis se centraba principalmente en la política fiscal, dejando la vigilancia del riesgo financiero, en particular, a los bancos centrales y las autoridades nacionales de supervisión. Debido a la inexistencia de una arquitectura integrada europea de supervisión y regulatoria de las entidades financieras, los riesgos claves no estaban marcados de forma sistemática. Desde la crisis se han realizado importantes avances para solucionar estas deficiencias institucionales y de gobernanza. Se ha mejorado el marco de supervisión y se ha establecido un contacto más estrecho entre la Comisión y la nueva Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) y las autoridades europeas de supervisión (AES).

No obstante, hubiera resultado difícil prever con antelación que debido a la naturaleza y magnitud sin precedentes de la crisis financiera los gobiernos adoptaran medidas en apoyo del sector financiero que han tenido en ocasiones un importante impacto sobre las finanzas públicas.

V

El marco de vigilancia macroeconómica es un proceso complementario que no forma parte del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El PEC es un conjunto de actos legales y políticos relacionados con la vigilancia fiscal. Al inicio de la crisis, el PEC tenía ya diez años y se había revisado en 2005 para asignar un papel más destacado a la posición fiscal subyacente. La Comisión, que tiene el propósito de aprender de las deficiencias observadas, lo revisó de nuevo en 2011, 2013 y 2014.

Al poner en relación el PEC con la preparación de la Comisión para administrar los programas no se tiene en cuenta que tanto las reformas del PEC como la introducción de la vigilancia macroeconómica contribuyeron a corregir las deficiencias de los mecanismos de seguimiento, lo que permite identificar los desequilibrios a tiempo para adoptar las decisiones de política necesarias para que los países estén mejor preparados para hacer frente a las crisis. La gestión de la ayuda financiera es una cuestión diferenciada de la identificación de los riesgos.

VIII

El informe señala acertadamente el uso de varias hojas de cálculo y los problemas iniciales con la documentación. Las herramientas de previsión de la Comisión no son más complejas de lo necesario.

Realizar previsiones en una economía no es un ejercicio que pueda realizarse con una simple aplicación. Las previsiones de la Comisión deben cubrir una amplia gama de variables, lo que necesariamente implica un amplio y bastante complejo conjunto de datos que han de manejar los responsables nacionales en el momento de elaborar una previsión. El uso de las hojas de cálculo requiere conocimientos especializados y capacidad profesional. El método de previsión de la Comisión se ajusta a la práctica de otras organizaciones que realizan previsiones económicas.

La Comisión no está de acuerdo con la indicación del Tribunal relativa a la dificultad de evaluar las hipótesis de la previsión. Las hipótesis subyacentes a las previsiones se describen en el documento de posición elaborado al inicio de cada ronda de previsiones, se actualizan posteriormente antes del registro de cada previsión y se publican en cada previsión. Durante la preparación de las previsiones periódicas de la Comisión se celebran varias reuniones entre los responsables nacionales, los expertos de las unidades horizontales y la dirección, uno de cuyos temas centrales es el análisis de las hipótesis subyacentes a las previsiones. Por otra parte, las unidades horizontales comprueban sistemáticamente la consistencia matemática y económica de las previsiones elaboradas por los responsables nacionales.

En particular, la Comisión ha explicado detalladamente su valoración de los multiplicadores fiscales subyacentes a la previsión (véase, por ejemplo, el recuadro I.5 en la página 41 de la previsión de otoño de 2012). En 2013 la DG Asuntos Económicos y Financieros realizó un ejercicio de valoración del multiplicador fiscal implícito. Los multiplicadores se encuentran claramente dentro del rango observado en la literatura empírica y teórica.

IX

La Comisión desea subrayar la importancia de distinguir debidamente entre proporcionar la información necesaria para adoptar a tiempo una decisión con conocimiento de causa y la posibilidad de recuperar los registros en una fecha posterior.

En la fase inicial de los programas, la Comisión operaba con una fuerte presión de tiempo y tenía que poner en marcha procedimientos de gestión de crisis sólidos y eficaces. La Comisión acepta que hubo deficiencias en la gestión de los documentos en la fase inicial de los procesos del programa y que se produjo un proceso de «aprendizaje sobre la marcha».

La Comisión aportó al Tribunal una cantidad importante de información, incluidas hojas de cálculo, sobre los datos e hipótesis subyacentes a los cálculos iniciales del desequilibrio financiero. Se aportaron documentos de antecedentes sobre todos los países objeto de programas afectados.

X

La Comisión no está de acuerdo en que los documentos de programas más recientes carecieran de información esencial. Los de Portugal e Irlanda eran muy exhaustivos.

XI

La Comisión no está de acuerdo respecto a que en los memorandos de entendimiento (ME) hubiera condiciones no centradas en las condiciones generales de política económica fijadas por el Consejo.

Las condiciones generales de política económica fijadas por el Consejo eran «generales» y no tenían por objeto proporcionar una lista exhaustiva de condiciones. Su consecución, en particular respecto a cuestiones estructurales, requería a menudo una amplia gama de medidas en el ME para reforzar la posición subyacente de una economía.

Por otra parte, los ME son el resultado de negociaciones con las autoridades políticas de los Estados miembros afectados, cuya aportación es crucial para el éxito del programa.

Diferentes enfoques

A juicio de la Comisión, era adecuado que cada programa reflejara las condiciones económicas, el entorno institucional, las circunstancias y las preferencias específicas de cada país.

XII

Aunque la Comisión está de acuerdo en que el riesgo de tratar de forma no homogénea a los países o solicitar reformas innecesarias sigue siendo un reto para el proceso de gestión de los programas, considera que era conveniente y necesario que los programas se gestionaran de forma específica para cada país. Esta flexibilidad era deseable dada la diversidad de condiciones económicas, políticas y administrativas de cada país y el importante papel del país receptor en la formulación y la evolución del programa. Los países pueden tener debilidades estructurales aparentemente iguales en la superficie, pero que se abordan mejor mediante conjuntos de políticas diferentes.

La aportación del país receptor en el diseño y la evolución del programa, reflejo no solo de las diferentes circunstancias respectivas, sino también de las distintas preferencias políticas, representaba el factor principal para garantizar que conservaran la titularidad del programa de reformas.

La Comisión acepta que hay margen de mejora en la coherencia de la clasificación de las condiciones.

A juicio de la Comisión, el concepto de «contenido estructural» empleado por el Tribunal no es un medidor significativo para analizar medidas de política y extraer conclusiones sobre su importancia. Por otra parte, la condicionalidad evoluciona también durante la vida de un programa. Una reforma estructural que el Tribunal clasificaría en último término como de «alto contenido» puede requerir pasos preliminares de «bajo contenido» para valorarla y prepararla adecuadamente. La flexibilización de algunos objetivos de déficit se basó en una perspectiva global acerca de si los objetivos iniciales continuaban siendo adecuados. Esto se hizo sobre la base de un análisis cuidadoso, teniendo en cuenta varios acontecimientos específicos de cada país y no solo el crecimiento del PIB.

XIII

En el seno de la Comisión, los cálculos en que se basan las decisiones de los programas los revisan funcionarios externos al equipo de programa principal, incluidos altos directivos y los directores de las unidades horizontales. Los informes de revisión se sometieron a procedimientos de consulta con las direcciones generales competentes.

La Comisión trabajó también en estrecha colaboración con el FMI y el BCE en los programas del MEEF. Los borradores de los documentos del programa se intercambiaron sistemáticamente, realizando comprobaciones cruzadas entre las instituciones asociadas, todas las cuales colaboraron activamente con las autoridades nacionales.

Por último, los resultados de las negociaciones se expusieron detalladamente al CEF y al EWG, con transparencia sobre el resultado.

XIV

Véase la respuesta de la Comisión al apartado X.

XV

El uso de objetivos de déficit basados en la contabilidad de ejercicio está respaldado por el marco legal en que se basa la vigilancia económica de la UE y garantiza la coherencia entre los distintos países. Todos los Estados miembros de la UE, incluidos los sujetos a un programa de ajuste económico, están obligados a cumplir las normas fiscales comunes de la UE. Conforme al Protocolo 12 del Tratado de Funcionamiento de la UE, que define los valores de referencia para el procedimiento de déficit excesivo, el déficit se mide con arreglo al Sistema Europeo de Cuentas (SEC), basado en la contabilidad de ejercicio. Por tanto, el uso de datos de las contabilidades nacionales para definir los objetivos fiscales y para fines de seguimiento parece más que justificado en un marco europeo común.

Conceptualmente, el principio de la contabilidad de ejercicio introducido con ESA95 fue una innovación clave, motivada en su momento por las deficiencias de las cuentas de efectivo. Una de estas deficiencias es que las cuentas de efectivo son mucho más susceptibles de manipulación y ofrecen una imagen económica menos fiable.

No obstante, la definición de los objetivos conforme al SEC no impide a la Comisión utilizar en caso necesario otras fuentes de información y datos disponibles para su labor de seguimiento, incluidos datos fiscales de efectivo, especialmente dada su más rápida disponibilidad en comparación con los datos de la contabilidad de ejercicio. Los datos de efectivo deben interpretarse teniendo debidamente en cuenta las diferentes bases conceptuales.

En conjunto, el correcto uso de más recursos de datos con diferentes bases conceptuales y disponibilidades contribuye a mejorar el seguimiento de los objetivos del programa y a respaldar la toma de decisiones, en caso necesario.

XVI

Los programas establecen vías de ajuste fiscal coherentes con los requisitos del PEC, teniendo en cuenta las condiciones y los objetivos de los programas específicos de cada país. No obstante, aunque los programas tienen en cuenta los factores pertinentes para diseñar el ritmo de la mejora estructural, los resultados finales pueden verse afectados por una gama más amplia de factores referentes al entorno externo. Estos factores incluyen circunstancias excepcionales (por ejemplo, recesiones más profundas de lo inicialmente previsto), las tasas de inflación, la composición del crecimiento, el sentimiento del mercado que afecta a los costes de endeudamiento, así como las revisiones de los datos ex post.

Por tanto, se precisa flexibilidad para ajustarse a nuevas condiciones. Esto se reconoce también en el marco de vigilancia fiscal de la UE.

En algunos casos pueden resultar inevitables medidas puntuales (resoluciones judiciales, operaciones de rescate bancario), pero su clasificación como tales garantiza su consideración como medidas temporales, y no se incluyen en el saldo estructural precisamente para evitar que los gobiernos recurran excesivamente a ellas. Por otra parte, es natural que los saldos estructurales de los distintos países cambien a distinto ritmo.

XVII

El establecimiento de plazos rigurosos para aplicar las reformas puede considerarse en ocasiones poco realista ex post, pero se fijaron de forma muy ambiciosa para promover la adopción de medidas más rápidas.

La Comisión no está de acuerdo con que la aplicación de las condiciones más importantes se dejara para la parte posterior de los programas. Las circunstancias de la crisis y el impulso político para la reforma obligaron a concentrar las reformas importantes y difíciles al inicio del programa.

Recomendaciones

La Comisión acepta la Recomendación a).

La Comisión mejoró su movilización de conocimientos especializados durante los años de la crisis y pudo movilizar más expertos en los programas de la zona del euro, que se iniciaron más tarde que los no correspondientes a la zona del euro. La Comisión ha creado recientemente el Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales (SRSS, por sus siglas en inglés). La Comisión examinará cómo pueden reforzarse en mayor medida algunos principios claves para la rápida movilización de los conocimientos especializados precisos en un marco para el conjunto de las instituciones, cuando así proceda.

La Comisión tendrá en cuenta la necesidad de desarrollar procedimientos para mejorar la vigilancia y la gestión de los posibles nuevos programas de ayuda financiera para los países de la zona del euro en el contexto del Two Pack.

La Comisión acepta la Recomendación b), si bien resalta la necesidad de garantizar que la actividad de registro no suponga una carga desproporcionada para quienes elaboran las previsiones, especialmente en el contexto de un programa.

La Comisión ya ha mejorado los procedimientos y la gestión de documentos desde la puesta en marcha de los primeros programas y tratará de continuar mejorando la aplicación de su política de gestión de documentos y control de calidad.

La Comisión acepta la Recomendación c).

La Comisión ha mejorado ya la conservación de registros desde el inicio de los programas. Se centrará en garantizar que los nuevos procedimientos se apliquen plenamente, sin perjudicar la capacidad de los equipos de los programas para cumplir plazos estrictos.

La Comisión examinará cómo garantizar mejor el registro de las decisiones claves sin ralentizar el proceso de decisión, conforme a su política de gestión de documentos y control de calidad.

La Comisión acepta la Recomendación d).

La Comisión acepta la Recomendación e). Tratará de incluir en el Memorándum de Entendimiento variables adicionales que pueda recoger en breves espacios de tiempo, como por ejemplo un objetivo de saldo de efectivo trimestral o de atrasos, para ayudar al seguimiento de los objetivos presupuestarios.

La Comisión acepta la Recomendación f). La Comisión señala que lo más importante es que haya un conjunto coherente e integrado de reformas para hacer frente a los retos económicos fundamentales. Dentro de este programa, puede haber opciones sobre qué paquete de reformas elegir. Por tanto, las condiciones no deben considerarse aisladamente. La selección de condiciones es materia de negociación con el país receptor. Debe respaldar la capacidad de los países de establecer la agenda para sus programas. Este es un requisito previo para que asuman la titularidad del proceso de reforma, que es un factor determinante del éxito del programa.

La Comisión acepta en parte la Recomendación g). Ya ha establecido directrices para la cooperación con el FMI y el BCE y está adoptando otras medidas para facilitar la cooperación interinstitucional durante los programas. En cualquier caso, la Comisión considera que aclarar esta cooperación debería evitar que la formalización haga gravoso el proceso de decisión, especialmente dadas las presiones de tiempo existentes. Debe mantenerse la flexibilidad para resolver las diferencias de opinión, pues tratar de codificar formalmente el proceso de resolución de conflictos resultaría difícil y de escaso valor.

La Comisión acepta la Recomendación h). La Comisión considera que el proceso de gestión de la deuda fue siempre transparente y que la documentación ha mejorado a lo largo del tiempo.

La Comisión acepta la Recomendación i). Tratará de continuar mejorando su conocimiento del proceso de ajuste en los programas mediante la serie actual de evaluaciones integrales ex post y de extraer lecciones de ellas. Las evaluaciones cubren todos los aspectos del ajuste económico de los programas, incluidas las tres sugerencias planteadas por el Tribunal. Ya se ha publicado una evaluación ex post del programa de ajuste económico de Irlanda.

Parte I

34

Como se exponía en la respuesta de la Comisión al apartado III, la crisis mostró que el marco de vigilancia existente no era plenamente adecuado para identificar los riesgos subyacentes en las posiciones fiscales de algunos Estados miembros en un momento de crisis económica sin precedentes.

El objetivo principal de la ayuda financiera era proporcionar financiación a los países receptores para que pudieran realizar las reformas necesarias para recuperar la confianza del mercado financiero de forma gradual. Es claro que los países que precisaban ayuda por imposibilidad de financiar sus déficits en los mercados financieros utilizarían la ayuda financiera para el apoyo presupuestario.

La Comisión reconoce que en el período previo a la crisis era difícil detectar plenamente el creciente riesgo de desequilibrios presupuestarios, que empeoraron rápidamente debido a la materialización imprevista de graves desequilibrios macrofinancieros. No obstante, hubo casos concretos, como los de Irlanda y España, en los que la Comisión indicó en sus documentos oficiales que debido a los riesgos macroeconómicos y financieros los países afectados debían tener superávit presupuestario.

La necesidad de activar los programas para los Estados miembros estuvo determinada también por la naturaleza impredecible de la crisis y por su magnitud y duración sin precedentes.

35

Mientras las ratios de deuda y de déficit son variables observables, el saldo estructural no lo es, y depende por definición del cálculo de la brecha de producción, una variable no observable. No obstante, el cálculo de la brecha potencial, de la que se deriva la brecha de producción, sigue una metodología común acordada con el Consejo (la «metodología común de la UE»). Esto es bastante complejo, pero garantiza un marco coherente en los distintos países.

36

Como se analizaba más detalladamente en la respuesta de la Comisión al apartado IV, quienes elaboran las previsiones no pueden anticipar decisiones de política específicas de un país. Los resultados reales pueden verse afectados también por revisiones de los datos ex post. Por tanto, esto debe tenerse en cuenta al comparar previsiones y resultados.

En el caso de Irlanda, el déficit fiscal previsto era coherente con el escenario macroeconómico central, incluido el crecimiento económico, de la previsión de la Comisión de la primavera de 2008 para ese país. La discrepancia entre el déficit previsto y el resultado producido se debe en gran medida a las revisiones de la previsión del PIB y otras variables macroeconómicas claves que afectan al presupuesto general del Estado. El escenario central de la previsión de la Comisión de la primavera de 2008 no preveía la fuerte desaceleración económica finalmente producida en la segunda mitad del año. La Comisión no fue la única: otras instituciones nacionales e internacionales, así como los realizadores de previsiones del sector privado, no previeron la gravedad de la recesión producida en Irlanda en 2008.

37

El saldo estructural es un indicador central para el seguimiento de la política desde la reforma del PEC de 2005. Aunque es un indicador plenamente relevante para la vigilancia de la política presupuestaria, la Comisión acepta que no es un indicador completamente preciso y, por tanto, lo interpreta con la necesaria cautela.

La estimación del saldo estructural está conceptualmente afectada por la misma incertidumbre que rodea a la previsión de otras variables macroeconómicas. Esta es una característica inherente, no debida a la debilidad de un método frente a otro.

El cálculo del saldo estructural depende por definición del cálculo del producto potencial, la brecha de producción, los saldos globales y el impacto de las medidas puntuales. El cálculo del producto potencial sigue una metodología común en la UE. Se analiza y mejora periódicamente (cuando se considera necesario) en el Grupo de Trabajo de la Brecha de Producción, un grupo de trabajo del Comité de Política Económica (CPE). El método garantiza la coherencia entre los distintos países en términos de calidad y robustez de la estimación, en contraposición a un método a la carta.

El enfoque común empleado en la UE para estimar el producto potencial y la brecha de producción no es un método puramente estadístico, y se basa en un gran número de variables que determinan el potencial del lado de la oferta de un país. Las estimaciones de la brecha de producción incluyen como dato esencial las previsiones de todas las variables macroeconómicas relevantes. Tanto las brechas de producción como los saldos globales han resultado más volátiles que en períodos anteriores, lo que afecta al saldo estructural y refleja la excepcionalidad de la situación y la naturaleza de cualquier ejercicio de previsión.

Por otra parte, las previsiones para las pequeñas economías abiertas (la mayoría de los Estados miembros con programas son economías de esta clase) son normalmente más volátiles, al estar expuestas a un mayor número de perturbaciones de impacto también superior.

En muchos casos, en sus evaluaciones hasta 2008, la Comisión resaltó los riesgos relacionados con la incertidumbre sobre la posición en el ciclo. Por ejemplo, la recomendación de la Comisión para un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad Irlandés 2006-2009 señalaba: «En cualquier caso, sería prudente mantener un margen de maniobra que permita hacer frente a una posible inversión de la actual tendencia del crecimiento, que ha sido impulsada por una favorable evolución del sector de la vivienda».

Por tanto, la Comisión es plenamente consciente de las deficiencias del indicador del saldo estructural y las tiene en cuenta en sus evaluaciones. El marco de supervisión presupuestario se ha mejorado también sistemáticamente, de modo que ahora se basa en un conjunto integral de herramientas, no solo en el saldo estructural.

Para los Estados miembros sometidos a un procedimiento de déficit excesivo (PDE), desde 2013 el saldo estructural se ha corregido para controlar los errores de previsión en la producción potencial y los déficits de ingresos y los ingresos imprevistos. La metodología para evaluar una acción efectiva en el marco del PDE, respaldada por el Consejo en junio de 2014, incluye también un segundo indicador del esfuerzo fiscal basado en el rendimiento de las medidas concretas adoptadas desde la recomendación del PDE. Se utiliza un análisis cuantitativo cuidadoso de estos dos indicadores para evaluar el cumplimiento.

Para la rama preventiva del PEC, en el marco del Six Pack se introdujo una referencia de gasto al final de 2011, que sirve como segundo indicador (junto con el saldo estructural) para evaluar el cumplimiento del ajuste requerido respecto al objetivo a medio plazo. Se realiza una evaluación global de los dos indicadores para evaluar el cumplimiento de las normas.

Estos indicadores son ciertamente complejos y se basan en variables no observables. No obstante, para determinar el esfuerzo fiscal realizado por un Estado miembro y dar recomendaciones de futuro, son preferibles indicadores como el saldo estructural a las simples ratios de déficit o de deuda, mucho más tendentes a ser procíclicas.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado IV.

38

La Comisión reconoce que la metodología común no corrigió completamente el impacto de los booms de la vivienda surgidos en este período (véanse los casos de Rumanía e Irlanda), que a su vez dieron lugar a muy fuertes incrementos del stock de capital. No obstante, el stock de capital, que puede considerarse un indicador de la capacidad global de una economía, no está perfeccionado en la metodología común de la UE. En consecuencia, no se corrigieron estas desviaciones cíclicas (es decir, brechas de capital) desencadenadas por la burbuja de activos. Por otra parte, la inversión en vivienda no tiene el mismo efecto sobre el potencial de una economía que la formación de capital fijo bruto por las empresas, por lo que el boom de la vivienda exageró la capacidad de producción global.

Se está tratando de garantizar que la metodología común de la UE tenga más en cuenta la influencia de las variables del sector financiero en el futuro. En particular, un seminario organizado por la Comisión el 28 de septiembre de 2015 analizó las opciones para mejorar la metodología común con los interesados de los Estados miembros y las instituciones internacionales. Esta línea de trabajo se desarrollará con la participación de los Estados miembros en el Comité de Política Económica. Concretamente, estará bajo los auspicios del Grupo de Trabajo del Crecimiento de la Producción, cuyo mandato es principalmente generar indicadores de producción potencial y de brecha de producción técnicamente robustos y transparentes y saldos presupuestarios cíclicamente ajustados en el contexto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Pese a los problemas con el método surgidos en el período previo a la crisis, se acepta generalmente que la metodología actual ha funcionado muy bien desde 2009 tanto con respecto a la metodología equivalente de la OCDE como a otras metodologías, como el filtro HP.

39

Los desequilibrios sectoriales no se han tenido en cuenta para el cálculo de la producción potencial. No obstante, es importante resaltar que: i) no se dispone actualmente de cálculos de brecha de producción a nivel sectorial y ii) las estimaciones sectoriales complicarían aún más un proceso de cálculo ya complicado.

En cuanto a los precios inmobiliarios, la metodología común de la UE no corrigió plenamente el impacto de las burbujas de precios de la vivienda surgidos en este período. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 38.

40

La Comisión no ignoró en sus evaluaciones la existencia de desequilibrios sectoriales y riesgos asociados a las burbujas de precios de la vivienda. Por ejemplo, en el caso de Irlanda, estos riesgos ya se resaltaron en la actualización de la evaluación de la Comisión de 2005 del Programa de Estabilidad.

42

La situación del seguimiento de las deudas contingentes del sector público ha mejorado notablemente desde 2009.

Se ha mejorado el marco de supervisión y se ha establecido un contacto más estrecho entre la Comisión y la nueva Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) y las autoridades europeas de supervisión (AES).

El Six Pack introdujo también el procedimiento de desequilibrio macroeconómico, convirtiendo la vigilancia de los desequilibrios económicos, incluidos los sectoriales, en un elemento clave de la vigilancia económica de la UE.

En 2015 la Comisión elaboró por primera vez una serie sobre deudas contingentes del sector público comparables entre los Estados miembros.

43

En 2008 la Comisión señaló la necesidad de ampliar la supervisión para corregir los desequilibrios macroeconómicos, más allá de la supervisión presupuestaria (véanse los datos detallados en las páginas 247-248 de la publicación EMU@10: logros y desafíos después de 10 años de Unión Económica y Monetaria).

Entre los importantes cambios institucionales y legislativos y mejoras logrados desde 2011 se incluye la creación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) y las autoridades europeas de supervisión (ABE, AEVM y AESPJ) y la adopción del Six Pack y el Two Pack (véase información más detallada en la respuesta de la Comisión al apartado 39).

Más concretamente, el Six Pack introdujo el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico. Esto convirtió, entre otras cosas, la supervisión de los desequilibrios financieros (concretamente, la posición de inversión internacional neta, el flujo de crédito privado, la deuda privada y la deuda del sector financiero) en un elemento clave de la supervisión económica de la UE.

44

La sensibilidad a diversas perturbaciones formó parte de la actividad de supervisión de la Comisión. Las previsiones periódicas de la Comisión muestran las hipótesis concretas de tipos de cambio y de interés en que se basan las proyecciones económicas y presupuestarias de cada Estado miembro y del conjunto de la UE. Los principales acontecimientos y canales de impacto sobre las variables económicas y presupuestarias se explican en los capítulos horizontales de las publicaciones de las previsiones, aunque estos datos pueden omitirse en los comentarios a las previsiones de cada Estado miembro.

La evaluación por la Comisión de los programas de estabilidad y convergencia de todos los países incluía normalmente un apartado específico sobre evaluación del riesgo cuya finalidad era analizar la plausibilidad de las proyecciones presupuestarias del programa mediante el análisis de varios factores de riesgo. Se incluía también un contenido similar en las evaluaciones de los programas de estabilidad y convergencia antes de 2007 bajo el epígrafe de «análisis de sensibilidad» o «evaluación del riesgo». Para más información, véanse las evaluaciones de los programas de estabilidad y convergencia: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm

46

Dadas las características sin precedentes de la crisis, era necesario elaborar una respuesta adecuada y eficaz lo más rápido posible. Esto significaba, especialmente en los programas iniciales, como el de Hungría, que era necesario trabajar con restricciones de tiempo muy rigurosas.

La Comisión tenía alguna experiencia interna con la implantación de la ayuda macrofinanciera a terceros países (incluidos varios de los Balcanes Orientales tras la crisis de Kosovo), estaba familiarizada con la negociación y supervisión de memorandos de entendimiento que incluían condiciones de reformas estructurales y condiciones macroeconómicas bajo la dirección del FMI y tenía también experiencia en obtener los fondos necesarios en los mercados y prestarlos a terceros países, lo que le permitía formular una propuesta en un plazo muy corto de tiempo.

En algunos aspectos, como la supervisión presupuestaria, la Comisión tenía un conocimiento más profundo del país que el FMI, mientras en otras áreas, como la supervisión bancaria, este organismo tenía inicialmente personal más especializado.

Parte II

Los programas tenían en su mayoría una base sólida, pero había deficiencias en la conservación de registros.

48

La Comisión tiene la misión de analizar la situación económica y financiera y ayudar a preparar las decisiones de los programas. A tal efecto, se coordina estrechamente con otros interlocutores de los programas y proporciona documentos detallados de programas a los responsables políticos de la toma de las decisiones.

Los procesos de la Comisión no incluyeron en todos los casos suficientes controles y equilibrios

La Comisión considera que sus procesos no incluyeron en todos los casos suficientes controles y equilibrios.

50 (v)

Los países sujetos a programas deben ser tratados del mismo modo ante problemas similares. Esta fue una cuestión clave en todos los programas.

La aportación de los países receptores en la formulación y la evolución del programa es el factor principal para garantizar que conservan la titularidad del programa de reformas. Esto debe ser tenido plenamente en cuenta.

Por otra parte, para evaluar si los países se encuentran en una situación similar (o comparable) en una determinada área, es importante analizar no solo una evaluación estática de sus resultados en esa política, sino también su capacidad para realizar cambios significativos. Del mismo modo, un «conjunto de condiciones similar» debe entenderse en términos del contenido global de los requisitos, no del número de condiciones.

52

La Comisión recoge una amplia gama de información de distintas fuentes (incluidas fuentes externas a la Comisión). Por tanto, las evaluaciones incluyen informes y material de supervisión internos, las publicaciones externas públicamente disponibles relevantes (informes de académicos, gobiernos, think tanks, interesados y otras instituciones independientes) y amplias consultas con las partes interesadas.

54

La Comisión solicitó información clave en caso necesario. Los datos se seleccionaron en función de su relevancia para la aplicación del programa de supervisión, teniendo en cuenta las necesidades específicas del programa y del país y, al mismo tiempo, cuidando de no sobrecargar a las administraciones nacionales con requisitos de información.

57

Las comprobaciones de la coherencia numérica de las previsiones incluyen, por ejemplo, comprobaciones detalladas de la coherencia de las previsiones del comercio internacional. Por otra parte, la coherencia económica de las previsiones se comprueba en varios niveles, incluidas las reuniones de previsiones a que se hace referencia en la respuesta de la Comisión al apartado VIII.

Es una decisión consciente de la Comisión basar las previsiones en el juicio de los economistas expertos de los países respecto a los cuales elaboran previsiones. Otras instituciones internacionales aplican enfoques similares. No hay datos en la literatura al respecto de que las previsiones basadas en modelos ofrezcan resultados sistemáticamente mejores que las basadas en expertos en general. Incluso en circunstancias normales, las relaciones estructurales no son estables a lo largo del tiempo, y es preciso un juicio experto para adaptar las relaciones de modelos derivadas de estimaciones econométricas a las circunstancias específicas de la economía en cuestión. En contraposición, las previsiones basadas en juicios de valor suelen ofrecer mejores resultados que los modelos de previsión durante las crisis económicas y financieras.

Las hojas de cálculo de previsiones son una herramienta engorrosa que hace problemático el control de calidad

La elaboración de previsiones es por definición compleja y la Comisión ha establecido un sistema para garantizar el control de calidad adecuado.

58

Realizar previsiones en una economía no es un ejercicio que pueda realizarse con una simple aplicación. Las previsiones de la Comisión deben cubrir una amplia gama de variables, lo que necesariamente implica un amplio y bastante complejo conjunto de datos que han de manejar los responsables nacionales encargados de elaborar una previsión. El uso de las hojas de cálculo requiere conocimientos especializados y juicio profesional. El método de previsión de la Comisión se ajusta a la práctica de otras organizaciones que realizan previsiones económicas.

59

La previsión utiliza datos históricos recogidos y validados por Eurostat cuando están disponibles. Únicamente se toman de otras fuentes los datos no disponibles internamente en la Comisión (normalmente, los bancos centrales y las oficinas estadísticas nacionales). Los juicios de quien elabora las previsiones no intervienen en los datos históricos. La única fuente de datos de previsión es, por definición, quien elabora las previsiones (es decir, el responsable nacional).

La Comisión considera que los ejemplos ofrecidos por el Tribunal no demuestran la existencia de riesgo. Por el contrario, el proceso para obtener las hipótesis externas a la previsión es claro y está bien documentado (por ejemplo, en el cuadro técnico incluido en la publicación de cada previsión). Estas hipótesis externas se obtienen centralmente y se las aplican todos los encargados de elaborar las previsiones. Hay también un amplio cuerpo de orientaciones escritas para los responsables nacionales sobre el modo de identificar y evaluar las medidas presupuestarias (en el contexto de la aplicación de la hipótesis de inexistencia de cambio de política).

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 60 y 61

Las comprobaciones de la consistencia numérica y económica de las previsiones va mucho más allá de lo descrito en el informe.

62

La Comisión no está de acuerdo con los ejemplos ofrecidos en el recuadro 1 (véanse los comentarios detallados). La Comisión no considera que estos ejemplos indiquen un problema general.

Recuadro 1 i)

La Comisión no está de acuerdo con esta valoración sobre el IVA en Rumanía. El archivo de previsión permite predecir en detalle los demás impuestos sobre la producción por sector (hogares, empresas, Estado). La Comisión no previó tasas de crecimiento para estas variables detalladas y dejó en gris las casillas correspondientes. En consecuencia, las fórmulas aún presentes en las casillas en gris mantuvieron los valores de los años de previsión en un nivel constante. La discrepancia de 3 800 millones de leus rumanos (RON) se deriva de la comparación de estas casillas no utilizadas con la previsión de ingresos del Estado por impuestos sobre la producción y las importaciones.

Recuadro 1 ii)

La Comisión disiente de esta evaluación. Aunque la «remuneración de los «funcionarios»» no se recogió en una línea específica de previsión, sí apareció como tal un indicador indirecto próximo de esta variable, que hacía explícita en este archivo la proyección de gastos de personal del sector público.

En el período auditado por el Tribunal (2008-2010), la falta de datos puntuales sobre los sectores de los hogares y las empresas (un retraso de dos años) los hacía prácticamente inútiles para la previsión de estas pequeñas y volátiles economías abiertas. Por tanto, no fue tampoco posible utilizar estos datos para hacer proyecciones de otros sectores (en los que se disponía de datos más fiables y recientes) ni para comprobar la consistencia con los datos del conjunto de la economía. Por tanto, las proyecciones de los sectores de los hogares y las empresas no se publicaron y aparecieron solo como elementos de memorando en la hoja de previsiones, sin repercusión sobre otras variables. En efecto, la incorrección matemática observada por los auditores se refiere únicamente al desglose de los hogares y las empresas, deliberadamente excluidos del ejercicio de previsión de Letonia por los citados problemas de calidad de los datos.

A juicio de la Comisión, la decisión de excluir del análisis los datos fuera de plazo refleja la solidez del proceso de previsión, más que su debilidad.

Recuadro 1 iii)

La Comisión disiente de esta evaluación. El Tribunal hace referencia a un error en un documento (previsión de junio de 2009) que era un trabajo en curso, no definitivo. La medida se incorporó correctamente en la previsión definitiva posterior (septiembre de 2009).

Recuadro 1 iv)

La Comisión no está de acuerdo con la valoración del Tribunal sobre incoherencias en la previsión de los índices de precios de Letonia. El Tribunal alega que el incremento del impuesto sobre el valor añadido en 2009 no se reflejó plenamente en la previsión de precios al consumo, pero omite otros numerosos factores que influyeron también en estos precios. En 2009 y 2010 el IPC resultó notablemente más bajo de lo previsto por la Comisión, lo que indica que no se subestimó el impacto de la subida de impuestos.

Los datos muestran también que la diferencia real entre el IPC y los precios al consumo privado fue mayor de lo previsto por la Comisión. Los elementos incluidos en los dos índices son diferentes. La principal diferencia es la inclusión de las rentas imputadas al consumo privado. La fuerte caída de los precios de la vivienda y los alquileres durante la crisis tuvo, por tanto, un impacto muy superior sobre los precios al consumo que sobre el IPC. Este ejemplo muestra cómo cambian las relaciones económicas en períodos de grave crisis.

65

Los responsables nacionales hacen su propia valoración del impacto de las medidas presupuestarias. Es, por tanto, irrelevante si tienen conocimiento detallado de los métodos empleados en la valoración de las autoridades nacionales.

La Comisión discrepa también de la última frase (sobre los multiplicadores fiscales implícitos). Se conoce más sobre ellos de lo que sugiere el informe. En 2013 la DG Asuntos Económicos y Financieros realizó un ejercicio de valoración del multiplicador fiscal implícito. Las previsiones de primavera y otoño de 2012 incluyeron también recuadros específicos sobre estos multiplicadores. Los multiplicadores se encuentran claramente dentro del rango observado en la literatura empírica y teórica.

Se realizaron simulaciones de modelo QUEST en las fases críticas de algunos programas (principalmente, en la fase de negociación) para elaborar la definición de los escenarios de base y de política. Para el programa portugués se han valorado medidas presupuestarias específicas a partir de la versión del modelo QUEST específica para el país. La información pertinente, incluidos los multiplicadores de medidas específicas, se ha compartido con el Tribunal.

66

La Comisión disiente de esta evaluación. La suposición de que puede haber pequeños errores no detectados que hayan generado errores acumulados importantes es puramente especulativa.

67

La Comisión reconoce una falta de documentación exhaustiva, especialmente en la fase inicial de los programas.

En 2013 se realizó un ejercicio parcial de descomposición de errores de previsión. Se está preparando un ejercicio más integral en el contexto de una reevaluación de la exactitud de la previsión. Por otra parte, durante varios ejercicios de previsión, los responsables nacionales han descompuesto la revisión del saldo del presupuesto general del Estado y el crecimiento del PIB real en comparación con la ronda de previsiones anterior. La descomposición de los cambios en la previsión del saldo general del Estado puede encontrarse en los informes de revisión de los programas.

Las estimaciones del déficit de financiación eran incompletas e incorrectas

Parte de la documentación relativa a las estimaciones del déficit de financiación disponible en el momento de la auditoría era incompleta. No obstante, el encabezamiento no refleja adecuadamente el hecho de que las deficiencias correspondían principalmente a la documentación, más que a la estimación.

69

La Comisión no está de acuerdo con la indicación generalizada del Tribunal sobre la disponibilidad de estimaciones del déficit de financiación.

La Comisión aportó al Tribunal una cantidad importante de información, incluidas hojas de cálculo, sobre los datos e hipótesis subyacentes a los cálculos iniciales del déficit de financiación. Se aportaron documentos de antecedentes sobre todos los países objeto de programas afectados.

La Comisión acepta que hubo deficiencias en la gestión de documentos en la fase inicial de los procesos del programa. Es cierto que en el caso de Hungría no se dispone de la documentación correspondiente del déficit de financiación inicial.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado IX.

70

La Comisión considera que no hubo errores importantes en los cálculos del déficit de financiación. En el caso de Rumanía hubo un error en relación con la doble contabilización de préstamos intragrupo de empresas.

La Comisión disiente de otros supuestos errores en que el Tribunal basa su evaluación. La Comisión no considera que estos ejemplos indiquen un problema general.

La Comisión desea resaltar que la estimación de las necesidades de financiación durante el período de un programa supone una serie de cálculos e hipótesis sujetos a un alto grado de incertidumbre y que solo pueden cuantificarse de forma fiable dentro de un cierto límite. La disposición y capacidad de los prestamistas para aportar financiación restringe también la dotación financiera, y la formulación del programa debe tener en cuenta esta restricción.

No es realista esperar que las estimaciones sean exactamente correctas. Lo importante es que, en la práctica, las incorrecciones menores no deberían de tener consecuencias negativas para el éxito de los programas. A posteriori, las proyecciones resultaron correctas, pues la dotación financiera no resultó inadecuada ni hubo de revisarse en ninguno de los casos analizados.

Los supuestos errores en el cálculo del déficit de financiación no afectaron al contenido de política de los programas.

No hay rastro de algunos registros claves

La conservación de registros mejoró claramente con el tiempo, y algunas decisiones se adoptaron mediante procedimientos no escritos.

Recuadro 2 — Segundo párrafo

Las autoridades portuguesas elaboraron una base de datos en la web con las medidas del programa aplicadas, a la que no se dio acceso al Tribunal. Este es el motivo por el que resultó difícil para la Comisión proporcionar fácilmente todos los documentos requeridos.

En el caso de Hungría, como explicó la Comisión al Tribunal, la adopción de decretos o leyes ha estado normalmente supervisada y comprobada sobre la base del fiable registro legal en la web del Parlamento y el Diario Oficial de Hungría (accesible gratuitamente). Este es el principal motivo por el que la Comisión no archivó sistemáticamente los actos legales adoptados.

Recuadro 2 — Quinto párrafo

El proceso de previsión utiliza un conjunto normalizado de ficheros de Excel y un proceso claro de documentación, controles de calidad y revisiones por las unidades horizontales, discusión con los expertos de los Estados miembros y consultas internas. Los ficheros de Excel normalizados, que contienen una hoja fiscal, fueron utilizados también por los responsables nacionales para supervisar los avances entre las sucesivas previsiones. Los responsables nacionales, en particular los que trabajan sobre países sujetos a programas, utilizan también otras herramientas para supervisar las variables presupuestarias, dependiendo de la formulación del programa, las circunstancias específicas del país y el grado de detalle de los datos disponibles.

75

La Comisión no está de acuerdo en que los documentos de programas más recientes carecieran de información esencial. Los de Portugal e Irlanda eran muy exhaustivos.

Recuadro 3

La Comisión no está de acuerdo con que hubiera «ejemplos de incumplimientos de las normas». Como se indica en la respuesta de la Comisión al apartado XI, las condiciones generales de política económica fijadas por el Consejo eran «generales» y no tenían por objeto proporcionar una lista exhaustiva de condiciones.

Recuadro 3 — Primer párrafo

En el caso de Rumanía, la Comisión realizó revisiones formales bianuales en el marco del programa de la balanza de pagos y el FMI realizó revisiones trimestrales en el marco del Acuerdo Stand-By. En el programa conjunto UE/FMI, la Comisión participó plenamente en todas las misiones trimestrales, No obstante, las condiciones del Memorándum de Entendimiento/Memorándum de Entendimiento suplementario solo pueden actualizarse tras una misión de revisión formal de la Comisión. En una misión de revisión informal solo se actualiza la carta de intenciones/memorando de políticas económicas y financieras (MEFP, por sus siglas en inglés) en virtud de un acuerdo entre los servicios de la Comisión y otros socios del programa.

Recuadro 3 — Tercer párrafo

En el caso de Irlanda, la venta de activos y la privatización no estaban incluidas en la Decisión de Ejecución del Consejo. El programa irlandés no incluyó en ningún momento condiciones formales para privatizar un determinado número de empresas públicas o activos. En Irlanda, el número de empresas públicas es muy reducido. No obstante, en el curso del programa las autoridades trataron de identificar una serie de activos susceptibles de privatizarse y acordaron que en el caso de Irlanda las autoridades decidieran privatizar, la mitad de lo obtenido se destinaría a medidas favorecedoras del crecimiento. En el curso del programa no se obtuvieron resultados de privatizaciones.

Las condiciones no eran suficientemente específicas

La Comisión considera que las condiciones eran suficientemente específicas.

78

La Comisión no está de acuerdo con que la dirección no cuestionara suficientemente las propuestas para determinar si todas las condiciones eran realmente necesarias para lograr los objetivos generales de política económica. La respuesta de la Comisión al apartado 79 trata la relación entre la reforma y los objetivos de política económica.

79

Todas las reformas tenían estrechas conexiones con los objetivos del programa y debían contemplarse en el contexto de un conjunto más amplio de reformas de la política para mejorar la situación presupuestaria, la eficiencia de la Administración Pública o el entorno empresarial. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado XII.

80

Aunque la Comisión está de acuerdo en que el riesgo de tratar de forma no homogénea a los países o solicitar reformas innecesarias sigue siendo un reto para el proceso de gestión de los programas, considera que era conveniente y necesario que los programas se gestionaran de forma específica para cada país. Esta flexibilidad es deseable, dada la diversidad de condiciones económicas, políticas y administrativas de los distintos países. Los países pueden tener debilidades estructurales aparentemente iguales en la superficie, pero que se abordan mejor mediante diferentes conjuntos de políticas.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado XII.

81

La revisión o actualización de determinadas condiciones de política debe contemplarse como una respuesta razonada al cambio de las circunstancias en el curso de un programa. El Memorándum de Entendimiento inicial no puede ser un contrato completo que prevea todas las posibles contingencias que pueden surgir durante la ejecución del programa. Los memorandos de entendimiento son documentos vivos que deben adaptarse de modo flexible a los nuevos retos económicos o de ejecución.

82

Era necesario y conveniente que los programas se gestionaran de forma específica para cada país. Esta flexibilidad es deseable, dada la diversidad de condiciones económicas, políticas y administrativas de los distintos países. Véanse también las respuestas de la Comisión al apartado XII y el recuadro 4.

Recuadro 4 — Segundo párrafo

La reducción de la duración de las prestaciones por desempleo tenía como finalidad reducir el riesgo de trampas de desempleo y era una medida en la dirección correcta aunque no alcanzara lo exigido por las condiciones del programa. Se evaluó en el contexto de su inclusión en un conjunto más amplio de reformas. Mantener abierto el diálogo social se consideró un factor importante para lograr un conjunto sólido de reformas.

84

La Comisión está de acuerdo en que la definición de las condiciones del Memorándum de Entendimiento difería entre los distintos programas con respecto a si incluían o no el requisito de «elaborar» o «adoptar» leyes. Esto refleja el hecho de que, en algunos casos, los gobiernos nacionales que solicitaban ayuda financiera no consideraban adecuado asumir compromisos que vincularan a sus parlamentos, dado el principio de separación de poderes.

Como se indica en la respuesta de la Comisión al apartado XII, la aportación de los países receptores a la formulación y la evaluación de los programas refleja sus distintas circunstancias y preferencias políticas. Ambos son factores importantes para lograr que mantengan la titularidad del programa de reformas.

Recuadro 5

Aunque la reforma del marco de supervisión en Irlanda era muy importante (dados los fallos en la fase previa a la crisis), otras reformas más cruciales para el éxito del programa fueron abordadas previamente por el Oireachtas (Parlamento irlandés), dentro de una agenda legislativa muy intensa exigida por el elemento del sector financiero del programa. También era importante tomar tiempo para calibrar adecuadamente los poderes de supervisión ampliados a conferir al Banco Central de Irlanda a través de la Ley de supervisión y ejecución del Banco Central. Esta Ley, promulgada en 2013, otorgó amplios poderes de investigación para obtener información y realizar inspecciones in situ, emitir reglamentaciones y adoptar medidas directas correctoras y de ejecución para subsanar los incumplimientos de la reglamentación, así como solicitar evaluaciones de las cuentas financieras de los bancos a cargo de auditores independientes.

85

En el caso de Portugal, el número de condiciones era proporcionado a los problemas estructurales del país.

Por otra parte, los distintos países no se encontraban en la misma situación en materia de problemas estructurales, lo que justifica las variaciones en el elemento estructural de los programas.

El número final de condiciones tiene escaso significado. Una reforma estructural de «alto contenido» en último término puede requerir varios pasos preliminares de «bajo contenido» para valorarla y prepararla adecuadamente.

Por otra parte, como señala la Comisión en la respuesta al apartado 50, para evaluar si los países se encuentran en una situación similar en una determinada área es importante analizar no solo una evaluación estática de sus resultados en esa política, sino también su capacidad de realizar cambios significativos. Un «conjunto de condiciones similar» debe entenderse en términos del contenido global de los requisitos, no del número de condiciones.

88

La Comisión calcula y publica el saldo ajustado en función del ciclo y el saldo estructural y otras variables con cada período de previsión. Si las condiciones económicas (o su previsión) habían cambiado, ello podía afectar al saldo del ciclo. No obstante, puede haber cambios en las perspectivas económicas con implicaciones para la posición fiscal sin cambios en el saldo del ciclo, por ejemplo a través de cambios en las proyecciones de inflación.

Por otra parte, si se producen cambios en la situación presupuestaria del ciclo (o su previsión) entre un período de previsión y otro, esto no implica automáticamente una revisión de los objetivos de déficit con arreglo al procedimiento de déficit excesivo o al programa. Las revisiones de los objetivos pueden estar relacionadas con otros factores distintos al cambio en las perspectivas del ciclo económico, como una composición diferente del crecimiento, déficit de ingresos o ingresos imprevistos, cambios en el crecimiento potencial u otros factores fuera del control del Estado. La Comisión tiene debidamente en cuenta estos distintos elementos al decidir sobre la modificación de los objetivos.

89

Las revisiones del saldo ajustado en función del ciclo no deben traducirse (y no se traducen) automáticamente en revisiones (similares) de los objetivos, como se expone en la respuesta de la Comisión al apartado 88. Por tanto, no debe establecerse ningún vínculo directo entre los cambios de los saldos cíclicos previstos y la necesidad de revisar los objetivos.

En el caso de Hungría, la revisión de la senda de ajuste fiscal acordada en mayo de 2009, que amplió el plazo de corrección del déficit excesivo por un período excepcional de dos años desde 2009 a 2011, estaba también parcialmente justificada por una recesión más fuerte de lo previsto. Se adoptaron también otras medidas de consolidación, que representaron un giro claro hacia la mejora de la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. La revisión implicaba una posición de política fiscal procíclica para 2009, que ayudaba a evitar un círculo vicioso a la baja en la economía.

En el caso de Portugal, el objetivo fiscal se modificó dos veces, en las revisiones quinta y séptima, en ambos casos tras un fuerte deterioro imprevisto de las perspectivas económicas y una repercusión tributaria del crecimiento menor de la esperada. Esto se analiza en los informes de cumplimiento de ambas modificaciones (apartados II y III). Por otra parte, las dos modificaciones estuvieron precedidas por sentencias del Tribunal Constitucional que provocaron brechas importantes en el presupuesto. Estos factores no estaban plenamente bajo el control del Gobierno.

90

El PEC permite rediseñar la senda de ajuste presupuestario en ciertos supuestos. Conforme al artículo 3.5 del Reglamento (CE) nº 1467/97, deben tomarse medidas efectivas, pero pueden producirse circunstancias económicas adversas imprevistas con consecuencias desfavorables para las finanzas del Estado.

Aunque no hay un algoritmo preestablecido para rediseñar objetivos presupuestarios, la situación se valora caso por caso. Cuando procede, puede rediseñarse la senda presupuestaria con arreglo a la legislación y en función de los factores concretos. En los supuestos en que varios factores afectaban negativamente a los objetivos de déficit o estos no se cumplían, ello se explicaba debidamente en los documentos del programa de cada país, como las revisiones del programa o las notas al CEF.

92

La ausencia de referencias a cuestiones concretas en los documentos del programa no implica que no se tuvieran en cuenta. Por ejemplo, en el caso del programa de Rumanía, la particular estructura salarial de los funcionarios se tuvo específicamente en cuenta al diseñar el recorte de los salarios.

Carencias de la gestión de los programas debido a controles insuficientes

La Comisión no está de acuerdo con que los controles fueran insuficientes y considera que la gestión de los programas fue adecuada.

95 i)

La Comisión no está de acuerdo con que ninguna persona externa al programa revisara los cálculos subyacentes y las previsiones. Los análisis y los hechos fueron comprobados con el FMI (y con el BCE, en el caso de los países con programas del MEEF) y la línea jerárquica de la DG Asuntos Económicos y Financieros revisó las proyecciones y la coherencia global.

95 ii)

El trabajo de los representantes de la Comisión fue evaluado por sus superiores jerárquicos, aunque ciertamente con fuertes restricciones de tiempo. Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 61, 69, 70 y 79.

Las estimaciones de los déficits de financiación y, por tanto, el tamaño de la dotación financiera de un programa es una cuestión importante fuertemente controlada por los Estados miembros de la UE y la zona del euro.

95 iii)

Véase la respuesta de la Comisión a los apartados IX y X. La Comisión acepta que hubo deficiencias en la gestión de documentos en la fase inicial de los procesos del programa. La Comisión operaba con una fuerte presión de tiempo y tenía que poner en marcha procedimientos de gestión de crisis sólidos y eficaces. Las circunstancias de la crisis no permitían una conservación de los registros exhaustiva.

Recuadro 6

La Comisión no está de acuerdo con que en el caso de Rumanía no se identificaran en absoluto tales medidas. Las medidas del presupuesto modificado para 2009, adoptado el 28 de abril de ese mismo año por el Parlamento rumano, no estaban incluidas en las condiciones del Memorándum de Entendimiento debido al retraso entre la misión y la firma del memorando. El Memorándum de Entendimiento, firmado el 23 de junio de 2009, establece para la nueva reducción gradual del déficit en 2009-2010 que «el ajuste se realizará principalmente a través del gasto, reduciendo los gastos de personal del sector público, recortando el gasto en bienes y servicios, reduciendo las subvenciones a entidades públicas y disminuyendo el gasto de capital en elementos como vehículos y equipamiento de oficina. Se dará prioridad a los proyectos de inversión cofinanciados mediante fondos de la UE.» La Decisión del Consejo de 6 de mayo de 2009 por la que se concede ayuda financiera comunitaria a medio plazo a Rumanía (Decisión 2009/459/CE) incluye estas medidas en artículo 3, apartado 5, letras c) a g).

En el caso de Hungría, todas las medidas de consolidación fiscal incluidas en las leyes de presupuestos de 2009 y 2010 con impactos comprobables en la mejora del déficit estaban incluidas en el Memorándum de Entendimiento inicial o sus posteriores modificaciones.

98

La Comisión aportó varios archivos con los datos subyacentes empleados para elaborar las cuadros de déficit de financiación que publicó. En algunos casos, las hipótesis subyacentes al cálculo del déficit de financiación se presentaron de modo más bien sucinto, de modo que no puede repetirse dicho cálculo sobre la base de estos datos únicamente.

En un caso (Hungría), el déficit de financiación lo calculó únicamente el FMI, y la Comisión reconoce que no pudo aportar una copia de los cálculos subyacentes. La Comisión fue adquiriendo la capacidad de calcular los déficits de financiación a medida que evolucionó la crisis.

98 i)

La dimensión del programa de Hungría se basó enteramente en cálculos del FMI. Con la súbita aparición de la crisis en Hungría, que fue el primer país en solicitar ayuda, la posibilidad del equipo del programa de aprovechar los conocimientos especializados del FMI se consideró una ventaja clave. No obstante, las cifras fueron revisadas por los Estados miembros de la UE antes de fijar la dotación de la financiación.

98 ii)

En el caso de Irlanda, el Tribunal compara dos indicadores de finanzas públicas diferentes: el déficit basado en la contabilidad de ejercicio del SEC y el déficit de tesorería. Aunque ambos reflejan el estado de las finanzas públicas, puede haber importantes diferencias en su tamaño y composición. La conciliación entre los dos indicadores requiere un conocimiento detallado de las cuentas de las finanzas públicas en los dos sistemas. Esto lo realizan normalmente las autoridades estadísticas empleando la notificación bianual del procedimiento de déficit excesivo a Eurostat.

En el período de previsión, se aplican hipótesis para las principales operaciones financieras que se espera sean registradas por las autoridades nacionales en el saldo de tesorería, que constituye una diferencia respecto del saldo basado en la contabilidad de ejercicio del SEC. Entre estas operaciones importantes se encuentran los pagos de los pagarés, que representan en torno a 9 300 millones de euros del déficit. Por otra parte, la Agencia de Gestión del Tesoro Nacional solía incluir márgenes de contingencias adicionales además de los cálculos de las necesidades de financiación de base de tesorería, aumentando así las necesidades de financiación, mientras que esos márgenes se excluían de las estimaciones de la deuda y el déficit del SEC. En un momento de sensibilidad de mercado extrema, la ausencia de datos concretos estaba motivada por la falta de disposición de las autoridades irlandesas y los socios del programa a revelar planes concretos de endeudamiento. Otros elementos de la diferencia guardan relación con el hecho de que hubiera algunas divergencias en las estimaciones del déficit fiscal de las distintas instituciones. La estimación más conservadora se incluía en el cálculo de las necesidades de financiación.

La documentación del programa incluye los principales elementos de las proyecciones presupuestarias y los cálculos de las necesidades de financiación y menciona también en una nota al pie algunas diferencias entre ambos.

Las proyecciones de déficit de tesorería agregado se han incluido, no obstante, en el «Programa de ajuste económico de Irlanda» y los documentos del programa posteriores.

Siempre hay diferencias entre las estimaciones de efectivo y de contabilidad de ejercicio. No obstante, no era necesario explicar las desviaciones entre ambas, pues las segundas eran los indicadores más relevantes a efectos del programa, especialmente por ser los requeridos por la supervisión fiscal de la UE y el procedimiento de déficit excesivo.

99

La Comisión está parcialmente de acuerdo con la evaluación del Tribunal. La Comisión realizó amplias pruebas de sensibilidad, pero las mantuvo confidenciales para no desencadenar escenarios adversos. Esta información era muy sensible y podía no resultar conveniente divulgarla en un contexto de gran volatilidad de los mercados financieros.

En el caso concreto de Irlanda, la sensibilidad a las perturbaciones de los tipos de cambio y de interés se ha tenido siempre en cuenta en las proyecciones económicas y fiscales. Los «perniciosos círculos de retroalimentación entre las crisis de crecimiento, fiscal y financiera» eran bien conocidos cuando se elaboró el programa de ayuda financiera para Irlanda (véase Occasional Paper nº 76). La finalidad del programa de la UE y el FMI era quebrar ese círculo, entre otras formas eliminando las perturbaciones del tipo de interés de las finanzas públicas mediante ayuda financiera externa y, por tanto, proporcionando certidumbre al sector privado (reduciendo los márgenes).

100

Si las «condiciones establecidas por el Consejo» hacen referencia a las condiciones de la política convenidas en el programa, entonces la Comisión cumplió claramente. Si hacen referencia a las directrices de política emitidas por el Consejo bajo los marcos de supervisión económica ordinaria de la UE, la Comisión cumplió también las disposiciones legales aplicables.

101

Véase la respuesta de la Comisión al apartado XV.

La elección del déficit del SEC no solo está motivada por el procedimiento de déficit excesivo. Puede ser útil complementar la observación del Tribunal con una explicación de la justificación de las cuentas nacionales y el déficit del SEC frente a los datos de efectivo en el contexto de la supervisión fiscal. Trabajar solamente con un saldo de efectivo aumentaría la incertidumbre, en lugar de reducirla, pues ello abriría la puerta a que los gobiernos jueguen con las fechas de los pagos de ciertas operaciones para alcanzar objetivos de déficit.

102

La existencia de la posibilidad de revisiones estadísticas no debe servir como argumento para cambiar a objetivos presupuestarios de flujo de efectivo. Un régimen de flujo de efectivo implicaría otros tipos de incertidumbres con implicaciones adversas aún mayores para la fiabilidad de las condiciones fiscales.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado XV.

102 i)

La indicación sobre Hungría es correcta en cuanto a los hechos y hace referencia a una revisión estadística ex post (véase la respuesta de la Comisión al apartado 90).

102 ii)

La indicación sobre Rumanía es correcta en cuanto a los hechos y hace referencia a una revisión de los datos ex post validada por Eurostat, fuera del control de quien elabora las previsiones. Por otra parte, la nota del CEF de 23 de agosto de 2010 en la que se informa de la misión de 26 de julio al 5 de agosto contiene un recuadro en la página 13 en el que se explica la brecha entre el déficit de efectivo y de ESA95 en el caso de Rumanía.

102 iii)

La revisión en Irlanda se debió a una reclasificación (validada por Eurostat) de ingresos por la venta de licencias de telefonía móvil de 2012 a 2013, lo que queda fuera del control del encargado de elaborar las previsiones.

103

Los países con programas tenían que cumplir también las normas del procedimiento de déficit excesivo, que establece un marco de objetivos fiscales. Estos objetivos fiscales deben definirse con arreglo a la definición del SEC.

En los casos en que las operaciones de rescate bancario podían tener un impacto considerable pero difícil de prever sobre los resultados presupuestarios, estas operaciones se excluyeron de los objetivos fiscales del programa.

En el caso de Irlanda, la Comisión ha definido claramente el déficit subyacente, que debía ser (y era) coherente con el sistema de cuentas nacional. La definición del objetivo fiscal excluía, por tanto, el impacto del apoyo directo a los bancos.

La Comisión calculó el déficit subyacente como: déficit de base menos transferencias de capital a los bancos que aumentan el déficit en el marco de las medidas de rescate del sector financiero. La cuantía de las medidas de apoyo al sector financiero se incluye en el «cuadro suplementaria sobre la crisis financiera» publicada por Eurostat, en el epígrafe de «Inyecciones de capital registradas como incremento del déficit (transferencia de capital)». No obstante, en ocasiones este epígrafe incluye también transferencias de capital no tratadas como medidas de apoyo financiero a efectos del procedimiento de déficit excesivo. En particular, las percepciones de los pagos de dividendos de Anglo Irish Bank en forma de acciones ordinarias se trataron como transferencias de capital.

104

En el caso de Irlanda, se aportó un cuadro de «Seguimiento del programa» como anexo al Memorándum de Entendimiento durante el período de duración del programa, en la que se detallaba el cumplimiento de los diversos requisitos. Los datos incluidos en el cuadro aumentaron durante el programa.

En el caso de Rumanía, los avances en las reformas estructurales se expusieron por temas, en lugar de condición a condición. La Comisión está de acuerdo en que esto puede dificultar al lector evaluar plenamente el grado de cumplimiento.

105

La Comisión informó sobre en qué medida se habían cumplido las condiciones. Normalmente, la expresión «No cumplida» («Not observed») solo se utilizó en los casos en que quedaba claro que la condición no se cumpliría en breve plazo. Los plazos fijados fueron a menudo muy ambiciosos para promover una actuación más rápida. Si avanzaban las medidas de reforma, parecía más adecuado un término intermedio entre «Cumplida» y «No cumplida».

En el caso concreto de Irlanda, se aportó un cuadro de «Seguimiento del programa» como anexo, en la que se detallaba el grado de cumplimiento de los diversos requisitos, con la indicación de «Cumplido» o «No cumplido».

106

En muchos casos, los resultados detallados de la supervisión se expusieron en el texto principal del informe de revisión, en lugar de en el propio cuadro de seguimiento. Así se hizo, en particular, en el caso de las condiciones cuyo cumplimiento estaba «en curso» o «retrasado». Por otra parte, a medida que se avanzaba en la ejecución de los programas, algunas condiciones y el seguimiento correspondiente se fusionaron con otras o se trasladaron a otras secciones de los programas.

Recuadro 7 — Segundo párrafo

Los avances en el reforzamiento de la capacidad administrativa y otras medidas para aumentar la absorción de fondos de la UE en Rumanía se explican en los informes de las misiones. Véase, por ejemplo, el apartado 37 de la página 17 de la nota del CEF de 23 de agosto de 2010, sobre la misión del 26 de julio al 5 de agosto.

Recuadro 7 — Tercer párrafo

La Comisión está de acuerdo en que no se ha informado de los avances en esta medida concreta en Rumanía. Ello se ha debido al cambio de la atención a la mejora de la recaudación fiscal y la reducción de la evasión y el fraude fiscales, con la asistencia técnica del FMI y las misiones de la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión (véase el apartado 27 de la página 14 de la nota del CEF de 23 de agosto de 2010, sobre la misión del 26 de julio al 5 de agosto).

Recuadro 7 — Cuarto párrafo

La condición relativa a la reorganización del Gobierno local en el programa portugués no se refería únicamente a los municipios. La condición fijada en el Memorándum de Entendimiento inicial establecía «Reorganizar el Gobierno de la administración local. Actualmente hay 308 municipios y 4 259 distritos. El Gobierno elaborará no más tarde de julio de 2012 un plan de consolidación para reorganizar y reducir significativamente el número de estas entidades».

El cumplimiento de esta condición se expuso en varios documentos de revisión de los programas. La condicionalidad de política en esta materia evolucionó con el tiempo, teniendo en cuenta la fuerte oposición política. El número de distritos (freguesias) se redujo a 2 882 tras las elecciones locales de septiembre de 2013. Aunque no se redujo el número de municipios, se adoptó una nueva disposición legal para crear comunidades intermunicipales.

107 i)

El ejemplo ofrecido para Irlanda indica que las condiciones del marco presupuestario plurianual se consideraron plenamente cumplidas. La Comisión ha señalado reiteradamente, no obstante, en sus revisiones trimestrales sus dudas respecto a algunos elementos concretos de este marco y planteó nuevamente la cuestión en el contexto del Semestre Europeo 2014.

107 ii)

En vista del alto grado de autonomía de las dos regiones y los 308 municipios de Portugal, la Comisión tuvo que aceptar que no era posible una información consolidada regular sobre las sociedades público-privadas y empresas públicas regionales y locales, pues requeriría una cantidad desproporcionada de recursos administrativos.

109

La Comisión está de acuerdo en que la colaboración con el FMI le ayudó a gestionar los programas, pues le permitió obtener experiencia en materia de gestión de crisis. No obstante, la Comisión no está de acuerdo con que las prácticas señaladas por el Tribunal solo se introdujeran una vez iniciados los programas. Las hojas de cálculo de previsión de la Comisión eran ya más detalladas que las del FMI. Los equipos de las misiones de programa de la Comisión solían ser mayores que los del FMI desde el principio, debido a la participación de otras direcciones generales además de la DG Asuntos Económicos y Financieros.

111

Los acuerdos informales funcionaron bien. El intercambio de información fue muy exhaustivo y no hay datos de que la ausencia de más acuerdos informales resultara un problema.

111 iv)

Las instituciones tienen distintos procedimientos de toma de decisiones y no parece realista formalizar ex ante un mecanismo de resolución de discrepancias que facilite realmente la resolución de posibles desacuerdos.

114

En Irlanda, el BCE, como institución independiente con interés en la política monetaria, no aportó información interna a la Comisión. Esto incluye información relativa o relacionada con sus deliberaciones internas sobre la cuestión del reparto de la carga. Debido al estatuto independiente del BCE, la Comisión no puede exigirle esta información. Dado que el importe de financiación del BCE se aproximaba al PIB anual irlandés, su mantenimiento era esencial para el éxito del programa. Por tanto, la Comisión, al igual que el FMI, aceptó esta condición. Los acontecimientos posteriores han justificado la decisión de no hacer participar en el reparto de cargas a los obligacionistas no subordinados. La deuda irlandesa es claramente sostenible, los diferenciales de CDS han bajado a los niveles de Francia, Bélgica y Eslovaquia, la calificación crediticia de Irlanda ha mejorado y los bancos irlandeses han devuelto la mayor parte de la financiación del BCE.

Por otra parte, la decisión de no hacer participar en el reparto de cargas a los obligacionistas no subordinados debe considerarse en este contexto. Había una garantía general de los depósitos establecida por las autoridades irlandesas. Las ventajas de esta acción debían ponderarse también con los costes en términos de desbordamiento a otros bancos y de riesgos de litigios.

Parte III

Los niveles de los precios en la fecha de emisión eran en ocasiones superiores a las orientaciones iniciales de los bancos

Estas diferencias eran inherentes al proceso de emisión de obligaciones.

121

Aunque se enviaron «solicitudes de presentaciones/propuestas» formales a los bancos desde 2011 (es decir, para todas las operaciones del MEEF), hasta 2010 las propuestas de los bancos se habían recogido mediante reuniones y conferencias y se habían documentado en «notas de selección de los bancos». Estas se elaboraron desde la primera operación de balanza de pagos relacionada con la crisis en diciembre de 2008 y se pusieron a disposición del Tribunal.

122

El Tribunal analizó si el nivel de precios en la fecha de emisión estaba justificado simplemente comparándolo con las orientaciones de precio iniciales ofrecidas por los bancos en sus propuestas, sin tener debidamente en cuenta la evolución del mercado entre estas dos fechas. Los dos casos mencionados por el Tribunal corresponden a una única «solicitud de propuestas». Entre las orientaciones iniciales de precio y las fechas de contratación transcurrieron 14 y 23 días, respectivamente. Las desviaciones respecto a las orientaciones de precios son inherentes al proceso en general, especialmente cuando transcurre un plazo tan largo de tiempo.

Esta observación debería contemplarse a la luz de la observación del Tribunal en el apartado 118 relativa a que «el coste final de la deuda se ajustaba a los niveles del mercado y de las entidades homólogas».

123

La Comisión señala que las deficiencias observadas hacen referencia solo al período hasta 2010 y están limitadas a cuestiones de documentación, no hacen referencia al proceso de gestión de la deuda en sí mismo.

La Comisión reconoce que hubo algunas deficiencias en la documentación del proceso de endeudamiento en los años iniciales, pero el proceso se gestionó correctamente y no afectó al resultado.

La Comisión considera que en los años iniciales la selección de los bancos directores fue competitiva, aunque no estuviera plenamente documentada. Con respecto a las precauciones frente a la revelación de material no público o información privilegiada, la Comisión cumple las normas y regulaciones existentes y las prácticas de mercado al realizar las operaciones de financiación. Por otra parte, los bancos intervinientes en las operaciones de financiación están sujetos a las normas nacionales de valores, incluidas las de prevención del tráfico de información privilegiada, lo que supone una garantía adicional para la Comisión.

La estrategia de asignación se analiza con los principales bancos directores previamente y se aplica un enfoque normalizado, conforme a las prácticas del mercado. Las normas de asignación son, por tanto, totalmente claras para todos los intervinientes. La asignación final la decide la Comisión.

La Comisión formalizó el seguimiento de las actividades del mercado secundario en 2012.

El nivel del diferencial comprador-vendedor depende de diversos parámetros.

127

La Comisión tuvo que realizar las operaciones de endeudamiento en circunstancias extraordinariamente difíciles. Pese a ello, gestionó con éxito las emisiones de deuda con arreglo a las prácticas de mercado.

128

Aunque la Comisión reconoce que el manual de procedimiento se actualizó a lo largo del tiempo, el proceso estaba claramente documentado desde el inicio en notas específicas. La Comisión señala que la mejora de la calidad de la documentación se produce desde enero de 2011. En el momento de la elaboración del informe del Tribunal, llevaba aplicándose más de 4 años y se utilizó en todas las operaciones del MEEF, que representan la mayoría de las operaciones tanto en número como en cuantía.

129

La Comisión resalta que la selección de los bancos directores se ajustó en todo momento a los procedimientos vigentes y se documentó debidamente. Inicialmente, se basó en «notas de selección de los bancos» y, desde enero de 2011, se formalizó en mayor medida el proceso con arreglo a un procedimiento de «solicitud de propuestas».

130

La Comisión considera que cumplió las normas y reglamentaciones vigentes y las prácticas de mercado a este respecto. Por otra parte, los bancos están sujetos a las reglamentaciones de valores nacionales, incluidas normas sobre sondeos previos y prevención del tráfico de información privilegiada, lo que aporta garantías adicionales.

Asimismo, el artículo 6, apartado 2, letra a), del Reglamento (UE) nº 596/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre abuso de mercado (DO L 173, 12.6.2014, p. 1), que será de aplicación a los emisores desde el 3 de julio de 2016, exime expresamente a las operaciones, órdenes o conductas realizadas por la Unión.

133

La estrategia de asignación se analiza con los principales bancos directores previamente y se aplica un enfoque normalizado, conforme a las prácticas del mercado. La asignación se realiza en estrecha cooperación con el sindicato y todas las órdenes son transparentes para la Comisión, que tiene pleno control sobre el proceso y da su conformidad a la colocación final. Todos los cuadros de asignación están a disposición de la Comisión.

134

A partir de enero de 2011 se introdujo un «compromiso del mercado secundario» formal como elemento normalizado de la carta de mandato de la UE para el MEEF.

135

Aunque la Comisión ha comprobado formalmente la liquidez del mercado secundario desde 2012, debe resaltarse que no es una práctica común que los emisores comprueben la liquidez del mercado secundario.

136

El hecho de que los diferenciales comprador-vendedor varíen entre los bancos es normal, especialmente teniendo en cuenta el número de participantes del mercado.

138

El déficit de financiación estimado al inicio del programa no es un plan, sino una estimación de las necesidades de financiación a cubrir durante el programa, con un colchón incorporado (en algunos casos, explícitamente) que refleja la incertidumbre propia de estas estimaciones. Este colchón permite garantizar la disponibilidad de financiación suficiente en situaciones peores de lo esperado, generar confianza entre los inversores y respaldar el proceso de recuperación económica.

139

Los márgenes de seguridad incluidos en los primeros programas, concebidos a raíz del hundimiento de Lehman, reflejan el nivel de incertidumbre percibido en el momento y la necesidad de garantizar que la dotación de financiación resultara suficiente. Las necesidades del sector bancario son especialmente difíciles de predecir, lo que hace precisa una reserva para imprevistos considerable para países como Irlanda, con importantes dificultades en el sector bancario. La dotación de financiación debía ser suficientemente grande para cubrir esta incertidumbre y transmitir a los mercados que todas las necesidades estaban cubiertas. Por tanto, debe esperarse que, a menos que se produzcan acontecimientos adversos, las necesidades de financiación sean inferiores a la dotación.

139 iv)

La devolución de los préstamos del FMI antes de su vencimiento está relacionada con el éxito de los países (y, por extensión, de los programas) en la consecución de acceso al mercado a tipos suficientemente bajos para que la devolución anticipada resulte política y financieramente ventajosa. Vincular la devolución anticipada a menores necesidades de financiación requiere la concurrencia de una serie de supuestos que pueden cumplirse o no. Por otra parte, como ya se ha indicado, la financiación del programa incluía márgenes de seguridad como señal al mercado, que contribuyeron al éxito de los programas.

140

Debe resaltarse que Portugal no utilizó completamente toda la ayuda financiera disponible en el programa y lo finalizó con un considerable margen de tesorería.

La suavización de las condiciones monetarias se reflejó también en el programa irlandés.

141

Durante el programa los desembolsos del FMI se realizaron normalmente a los bancos centrales para constituir reservas de divisas, mientras que los de la CE se realizaron al Ministerio de Hacienda para financiar el presupuesto. En 2010 se realizaron también algunos desembolsos del FMI al Ministerio de Hacienda para el presupuesto, debido a que el déficit presupuestario era superior a lo inicialmente esperado por el menor crecimiento y por desviaciones de la política, mientras que las reservas del Banco Central estaban en un nivel adecuado. De esto no puede inferirse, no obstante, que el Banco Central cubriera indirectamente algunas de las necesidades de financiación adicionales de los Estados. Los Estados consiguieron pagar los intereses y refinanciar todas sus obligaciones de deuda durante el programa. La política monetaria, que es competencia exclusiva del Banco Central independiente, afecta también a las condiciones de financiación nacionales. Esto no puede considerarse, en cualquier caso, como un apoyo indirecto.

146

La indicación relativa a Hungría no tiene en cuenta la mayor absorción de fondos de la UE.

147

Es importante distinguir conceptualmente el impacto en forma de aumento de los ingresos de las nuevas medidas de la reducción de ingresos debida a la caída de la actividad económica. El impacto real de una reforma fiscal no puede evaluarse analizando el comportamiento global de los ingresos de una economía, es preciso hacer una estimación contrafáctica de lo que hubiera ocurrido si no se hubieran realizado las reformas.

148

No todos los actos legislativos citados introdujeron cambios que afectaran a la ratio de impuestos/PIB y no todos ellos estaban relacionados con las condiciones del programa de balanza de pagos. Los motivos de su introducción fueron complejos.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 150 y 151

El cambio del saldo estructural se ve afectado no solo por los objetivos fijados y las decisiones de política adoptadas para alcanzarlos, sino también por una amplia gama de factores fuera del control del Gobierno relacionados con el contexto exterior. Estos factores incluyen las tasas de inflación, la composición del crecimiento, el sentimiento del mercado que afecta a los costes de endeudamiento, así como las revisiones de los datos ex post. Por otra parte, al establecer los objetivos se tuvieron también en cuenta además de estas relaciones otras consideraciones específicas de cada país. Por tanto, las relaciones entre las variables mencionadas en los apartados 150 y 151 son de naturaleza compleja. En consecuencia, las referencias nacionales en función de estas relaciones pueden no ser reveladoras en términos de los retos planteados antes del programa y de los resultados posteriores.

Aunque, en general, una posición fiscal inicial más débil conlleva un ritmo más rápido de consolidación, este factor no debe contemplarse aisladamente de otros factores, en ocasiones específicos de cada país, que afectan a los desequilibrios presupuestarios que es preciso corregir. Debe resaltarse también que el plazo concedido por el Consejo para la corrección del déficit excesivo (con el esfuerzo estructural subyacente recomendado) puede no coincidir con el período del programa.

152

El esfuerzo presupuestario establecido en los programas estaba determinado por una amplia gama de factores. Se tuvo en cuenta el nivel de endeudamiento inicial, pero también fueron importantes otros factores específicos de cada país.

Como economía de renta media no perteneciente a la zona del euro, Rumanía es más vulnerable a su nivel de déficit público que los países de mayor renta de la zona del euro. En el momento de la aprobación del programa, los tipos de interés de la deuda pública de Rumanía habían aumentado en 300 puntos básicos, mostrando las dudas en los mercados financieros internacionales sobre la situación de la financiación soberana del país.

153

Aunque las medidas presupuestarias temporales no representan un cambio permanente en el saldo presupuestario subyacente, pueden afectar de modo permanente al nivel de endeudamiento y mejorar o empeorar así su sostenibilidad a largo plazo.

No todas las medidas temporales de los años del programa se introdujeron para cumplir objetivos de déficit. En algunos casos las medidas temporales o puntuales eran necesarias (como las de apoyo a los bancos) o estaban fuera del control del Gobierno (como las decisiones judiciales). Las medidas temporales tenían que sustituirse finalmente por medidas estructurales para garantizar que siguieran cumpliéndose los objetivos.

El marco de supervisión fiscal de la UE hace importante la distinción entre el saldo presupuestario global (que incluye medidas puntuales) y el saldo estructural, que mide el esfuerzo presupuestario permanente (excluidas las medidas puntuales). Este es el motivo por el que a los países con un déficit excesivo no solo se les recomienda corregirlo en términos nominales (es decir, reducirlo por debajo del umbral del Tratado del 3 % del PIB), sino también hacer un esfuerzo estructural coherente con el logro del objetivo nominal.

Por tanto, la mera existencia de medidas temporales y puntuales no es contradictoria en sí misma con una corrección sostenible del déficit excesivo.

153 i)

Debe añadirse que Portugal hizo frente también a medidas puntuales de incremento del gasto que ascendieron a un 2,8 % del PIB en 2010 y el 0,6 % del PIB en 2011.

153 iii)

El procedimiento de déficit excesivo que afectaba a Rumanía dejó de aplicarse en junio de 2013 sobre la base de los datos de resultados de 2012. Una condición importante para salir del procedimiento de déficit excesivo es la sostenibilidad de la corrección, en el sentido de que el déficit debe permanecer de forma creíble bajo el umbral del 3 % del PIB durante el período correspondiente a la previsión de la Comisión. Por su parte, la previsión se basa en las medidas creíbles anunciadas por el Gobierno y especificadas con suficiente detalle.

153 iv)

La garantía del pasivo en Irlanda no tenía como principal objetivo ser una medida generadora de ingresos.

155

La Comisión considera que no es significativo comparar las cifras del FMI y de la Comisión sobre el cumplimiento de las condiciones al final del programa, pues las dos instituciones las evalúan teniendo en cuenta diferentes referencias comparativas.

Algunos plazos se fijaron inicialmente de forma muy ambiciosa para promover la ejecución y posteriormente se ajustaron a medida que evolucionaba el programa.

158

A juicio de la Comisión, el concepto de «contenido estructural» empleado por el Tribunal no es un medidor significativo para analizar medidas relativas a la política y extraer conclusiones sobre su importancia. Las condiciones que requieren más pasos intermedios (y que, por tanto, el Tribunal clasifica como de «bajo contenido estructural») pueden ser al menos tan importantes como las condiciones de aplicación más directa.

La clasificación empleada en relación con el contenido estructural de las condiciones no refleja la esencia y la importancia de cada una de ellas. Muchas de las reformas estructurales más esenciales requerirán fases intermedias, como revisiones y consultas (clasificadas como de «bajo contenido estructural»), antes de su plasmación legal y ejecución. La clasificación empleada por el Tribunal de «alto contenido estructural» no es, por tanto, sinónimo de «importante».

160 iii)

En ciertas reformas, el efecto deseado solo se materializa a más largo plazo, una vez concluido el programa.

161

La referencia al caso húngaro en relación con la revocación de las reformas (recorte salarial en el sector público) parece inadecuada, pues la medida de ahorro más importante en este campo (la supresión de la 13a mensualidad del salario) se mantuvo intacta. Se han observado revocaciones explícitas en relación con las desgravaciones por hijos y la gobernanza fiscal.

164

Véase la respuesta de la Comisión al recuadro 10.

Recuadro 10 — Párrafo primero

En Hungría, el escaso interés del sector bancario se explica también por el éxito en último término de los trabajos de coordinación con los bancos matrices de Europa Occidental, que no podía conocerse en el momento del lanzamiento del programa y el diseño del paquete de apoyo bancario. Concretamente, los mayores bancos comerciales extranjeros se comprometieron a mantener su exposición global a Hungría, en primer lugar bilateralmente con el Banco Central y posteriormente en el marco multilateral de la Iniciativa de Coordinación Bancaria Europea. Esta acción combinada ayudó a mejorar la estabilidad financiera y la confianza de los inversores, también desde una perspectiva regional más amplia.

Recuadro 10 — Párrafo quinto

El empleo en el sector público de Portugal se redujo en casi un 10 % entre 2011 y 2014, superior a la reducción del 2 % anual exigida en el Memorándum de Entendimiento. Dada la imposibilidad de despedir a los funcionarios, una parte importante de la reducción debía lograrse no sustituyendo a los que cesaban en sus funciones. La jubilación anticipada fue una parte especificada de la reducción de personal que resultó considerable, pero ello no significa que la repercusión en el presupuesto fuera limitada. Por otra parte, el Gobierno introdujo otras medidas para reducir el personal, como el plan de ceses voluntarios. El resultado global de las reducciones de personal y salarial fue una reducción del gasto de personal público de casi el 17 % entre 2010 y 2014.

165

Los programas de la zona del euro se han centrado en restablecer la estabilidad fiscal y financiera y mejorar la competitividad mediante la corrección de las deficiencias estructurales. Restablecer la balanza exterior formaba parte implícita de las condiciones de los programas, pero no era la preocupación fundamental.

Las balanzas comercial y por cuenta corriente no deben utilizarse como indicadores de competitividad aisladamente, pues las balanzas exteriores pueden depender tanto de cambios estructurales como de factores cíclicos. Esto indica que parte de la mejora puede producirse cuando mejoren las condiciones cíclicas. No se pueden identificar las mejoras de la competitividad analizando únicamente las balanzas comercial y por cuenta corriente sin analizar los factores subyacentes.

167

Como Estado miembro de la zona del euro, Irlanda no estaba en un programa de ayuda a la balanza de pagos. Por tanto, el déficit de financiación exterior no era un elemento esencial del programa, como ocurría en los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro. Debe resaltarse que Irlanda mantuvo de forma constante un superávit comercial considerable, con notable volatilidad. En este contexto, la presentación de datos acumulados sobre errores de previsión puede resultar engañosa. Por otra parte, la balanza comercial mejoró ligeramente entre 2011 y 2014, haciendo una contribución positiva al ajuste de la balanza por cuenta corriente. Hacer una previsión de la balanza exterior irlandesa se complica considerablemente por las actividades de grandes empresas multinacionales que dominan el sector comercial irlandés.

La Comisión considera que no pueden extraerse lecciones del gráfico 11.

168

Es discutible si «la balanza comercial (exportaciones/importaciones) refleja con mayor precisión los efectos de los cambios en la competitividad del país».

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 176, 177 y 178

En Hungría, el endeudamiento en divisas de los hogares (mayoritariamente en francos suizos) no era una cuestión de política especialmente candente durante el período del programa (es decir, hasta el primer trimestre de 2010).

Los préstamos nacionales en divisas no eran un problema en los programas de la zona del euro ni en Letonia, que tenía un objetivo de política del programa de mantener la vinculación con el euro.

En Rumanía se incluyeron condiciones para frenar o limitar los préstamos en divisas mediante reglamentaciones dirigidas y estrechamente supervisadas en el sector financiero. Se mantuvo un diálogo permanente con el Banco Nacional. Para corregir las vulnerabilidades asociadas a los préstamos en divisas, el Banco Nacional de Rumanía adoptó medidas dirigidas a desincentivar en mayor medida el endeudamiento de los consumidores en divisas sin cobertura de riesgo en 2011. Algunas de estas medidas se extendieron posteriormente a pequeñas y medianas empresas sin cobertura de riesgo, conforme a las recomendaciones de la JERS (Junta Europea de Riesgo Sistémico). Por otra parte, como parte de las condiciones del programa, en el marco del «First Home — Prima Casa», el Gobierno rumano dejó de proporcionar garantías del Estado para los préstamos hipotecarios denominados en divisas en agosto de 2013.

Conclusiones y recomendaciones

179

Véase la respuesta de la Comisión al apartado III.

180

Véase la respuesta de la Comisión al apartado IV.

182

La Comisión aumentó su capacidad de movilizar conocimientos especializados con posterioridad a 2009 en relación con los programas de la zona del euro, mejorando su capacidad de obtener conocimientos especializados externos.

Recomendación 1

La Comisión acepta la Recomendación 1.

La Comisión mejoró su movilización de conocimientos especializados a lo largo de los años de la crisis, como lo acredita el hecho de que pudiera movilizar estos conocimientos en los programas de la zona del euro, realizados posteriormente a los de los países no pertenecientes a ella. La Comisión ha creado recientemente el Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales (SRSS, por sus siglas en inglés). La Comisión examinará cómo pueden reforzarse en mayor medida algunos principios claves para la rápida movilización de los conocimientos especializados precisos en un marco para el conjunto de las instituciones, cuando así proceda.

La Comisión tendrá en cuenta, cuando proceda, la necesidad de desarrollar procedimientos para mejorar la vigilancia y la gestión de los posibles nuevos programas de ayuda financiera para los países de la zona del euro.

183

Véase la respuesta de la Comisión al apartado VIII.

Era muy difícil evaluar ex post la plausibilidad de las hipótesis claves en las revisiones posteriores.

Recomendación 2

La Comisión acepta la Recomendación 2, si bien resalta la necesidad de garantizar que la actividad de registro no suponga una carga desproporcionada para quienes elaboran las previsiones, especialmente en el contexto de un programa y dada la limitación de recursos.

La Comisión ya ha mejorado los procedimientos y la gestión de documentos desde la puesta en marcha de los primeros programas y tratará de continuar mejorando la aplicación de su política de gestión de documentos y control de calidad.

La Comisión está desarrollando un modelo piloto de previsión, inicialmente para la zona del euro en su conjunto con módulos específicos para cada país. Su finalidad no es sustituir las previsiones basadas en juicios de valor, sino examinar cómo puede utilizarlas la Comisión para realizar comprobaciones de calidad que complementen esas previsiones. En cualquier caso, la Comisión señala que no es probable que un modelo resulte especialmente útil cuando se producen de acontecimientos económicos inusuales.

184

Véase la respuesta de la Comisión a los apartados IX y X.

Recomendación 3 a)

La Comisión acepta la Recomendación 3 a).

La Comisión ha mejorado ya la conservación de registros desde el inicio de los programas. Se centrará en garantizar que los nuevos procedimientos se apliquen plenamente con arreglo a la política de gestión de documentos de la Comisión, sin perjudicar la capacidad de los equipos de los programas de cumplir plazos estrictos.

Recomendación 3 b)

La Comisión acepta la Recomendación 3 b) y examinará cómo continuar mejorando el registro de decisiones claves con arreglo a la política de gestión de documentos de la Comisión y sin ralentizar el proceso de decisión.

185

Véase la respuesta de la Comisión al apartado XI.

186

Véase la respuesta de la Comisión al apartado XII.

187

Véase la respuesta de la Comisión al apartado XII.

188

Véase la respuesta de la Comisión al apartado XIV.

189

Véase la respuesta de la Comisión al apartado XIII.

Los documentos clave resultantes del análisis de los expertos fueron revisados por personas ajenas al equipo encargado del programa, incluidos altos directivos y los directores de las unidades horizontales. Los informes de revisión se sometieron a procedimientos de consulta con las direcciones generales competentes. Los borradores se intercambiaron y comprobaron con instituciones asociadas y los resultados de la negociación se expusieron detalladamente al CEF y el EWG.

Recomendación 4

La Comisión acepta la Recomendación 4. La Comisión mejorará los procedimientos de revisión de la gestión de los programas y el contenido de su documentación teniendo en cuenta los recursos disponibles y sin provocar demoras indebidas.

190

En la respuesta de la Comisión al apartado XV se exponen los motivos por los que se utilizan datos de contabilidad de ejercicio.

Recomendación 5

La Comisión acepta la Recomendación 5. Tratará de incorporar a los memorandos de entendimiento variables adicionales que puedan obtenerse en un breve lapso de tiempo, como el saldo de caja trimestral o los objetivos respecto de los pagos atrasados, para ayudar al seguimiento de los objetivos presupuestarios.

191

Véase la respuesta de la Comisión a los apartados XV y 104-107.

Se desembolsaron los tramos tras evaluar detalladamente si los países habían cumplido las condiciones. Las demoras en el cumplimiento se evaluaron caso por caso. Por otra parte, condiciones que no son «verdaderamente importantes para la resolución de la crisis y el reembolso de los préstamos» pueden no obstante ser adecuadas en la medida en que respaldan el crecimiento y reducen el riesgo de impago de los préstamos en circunstancias imprevistas. La auditoría no aporta pruebas de que se incluyeran reformas irrelevantes.

Recomendación 6 a)

La Comisión acepta la Recomendación 6 a).

Recomendación 6 b)

La Comisión acepta la Recomendación 6 b), pero señala que en algunos casos garantizar la adopción de las reformas no tiene sentido hasta que las medidas preparatorias permiten identificar la magnitud de la cuestión a resolver o las posibles respuestas.

Recomendación 6 c)

La Comisión acepta en parte la Recomendación 6 c). La Comisión no acepta la obligación de los equipos encargados de los programas de justificar la necesidad de todas y cada una de las condiciones debido al papel crucial del país receptor en el establecimiento de su propia visión del programa de reforma.

La Comisión señala que lo más importante es que haya un conjunto coherente e integrado de reformas para hacer frente a los retos económicos fundamentales. Dentro de este programa, puede haber opciones sobre qué paquete de reformas elegir. Por tanto, las condiciones no deben considerarse aisladamente. La Comisión señala también que las reformas que incrementan el crecimiento a medio plazo son también importantes para mejorar la posición presupuestaria y reducir el riesgo de impago de la ayuda financiera. La ayuda de la UE tiene a menudo vencimientos muy largos, lo que convierte un crecimiento fuerte en un factor importante para respaldar la capacidad del país de reembolsar sus préstamos.

Por último, la elección de las condiciones es materia de negociación con el país receptor. Debe respaldar la capacidad de los países de establecer la agenda para sus programas. Este es un requisito previo para que asuman la titularidad del proceso de reforma, que es un factor determinante del éxito del programa. Las condiciones son comprobadas por la dirección y también a nivel político.

Recomendación 6 d)

La Comisión acepta la Recomendación 6 d). Para las condiciones fijadas, tratará de responder con datos mensurables en la máxima medida posible. La Comisión resalta, no obstante, que la repercusión de las condiciones no puede medirse del mismo modo, pues algunos resultados son de carácter cualitativo, no cuantitativo, y no todas las condiciones ofrecen fácilmente datos susceptibles de evaluación.

Recomendación 7

La Comisión acepta en parte la Recomendación 7. Ya ha establecido directrices para la cooperación con el FMI y el BCE y está adoptando otras medidas para facilitar la cooperación interinstitucional durante los programas. En cualquier caso, la Comisión considera que aclarar esta cooperación debería evitar que la formalización haga gravoso el proceso de decisión, especialmente dadas las presiones de tiempo existentes. Debe mantenerse la flexibilidad para resolver las diferencias de opinión, pues tratar de codificar formalmente el proceso de resolución de conflictos resultaría difícil y de escaso valor.

193

El Tribunal analizó si el nivel de precios en la fecha de la operación estaba justificado simplemente comparándolo con las orientaciones de precio iniciales ofrecidas por los bancos en sus propuestas, sin tener debidamente en cuenta la evolución del mercado entre la fecha de la orientación inicial sobre precios y la fecha efectiva de emisión. Las desviaciones respecto a las orientaciones de precios son inherentes al proceso en general, especialmente cuando transcurre un plazo tan largo de tiempo.

194

La Comisión considera que no hubo lagunas en el proceso de gestión de la deuda, únicamente algunas omisiones en la documentación relativa a las operaciones iniciales.

Recomendación 8 a)

La Comisión acepta la Recomendación 8 a).

La recomendación ya se ha aplicado. La asignación se realiza en estrecha cooperación con el sindicato y todas las órdenes son transparentes para la Comisión, que tiene pleno control sobre el proceso.

Recomendación 8 b)

La Comisión acepta la Recomendación 8 b).

La recomendación ya se ha aplicado. Desde enero de 2011 están bien documentados los procesos de envío de «solicitudes de propuestas», de recepción de las propuestas de los bancos y de mandato a los bancos directores.

Recomendación 8 c)

La Comisión acepta la Recomendación 8 c).

La recomendación ya se ha aplicado. Los gestores principales aceptan formalmente «compromisos de suscripción» en caso de que el libro de órdenes no alcance el volumen objetivo (antes de la emisión) y «compromisos en el mercado secundario» para proporcionar una negociación activa en el mercado secundario (tras la emisión).

Recomendación 8 d)

La Comisión acepta la Recomendación 8 d).

La recomendación ya se ha aplicado. Se realizan periódicamente análisis de mercado documentados en los informes del Comité de Gestión de Tesorería. Se realiza una evaluación más específica antes de cada emisión de deuda, que se documenta también ex post en una nota tras la operación. Por otra parte, los bancos proporcionan trimestralmente el volumen de las operaciones de compraventa de bonos de la UE, que es objeto de supervisión por la Comisión.

195

Véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 9.

196

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 139.

197

Debe resaltarse que Portugal no utilizó completamente toda la ayuda financiera disponible en el programa y lo finalizó con un considerable margen de tesorería.

198

Esta indicación mezcla la repercusión de las nuevas medidas de la política con la repercusión presupuestaria de las condiciones económicas. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 147.

199

Como se indica en la respuesta de la Comisión al apartado 150 i), el efecto del punto de inicio sobre el ritmo de la consolidación no debe contemplarse aisladamente de otros factores, en ocasiones específicos del país, que afectan a los desequilibrios presupuestarios a corregir. La respuesta de la Comisión al apartado 153 explica por qué las medidas puntuales pueden ser necesarias y no puede considerarse que carezcan de efectos sostenibles.

200

Véase la respuesta de la Comisión al apartado XVII.

201

La respuesta de la Comisión al apartado 158 muestra por qué no considera que el sistema de medición empleado por el Tribunal para clasificar las condiciones estructurales sea indicativo de su importancia.

202

El hecho de que se incluyeran en el programa condiciones que no produjeran resultados observables en el marco temporal del programa no significa que no tuvieran éxito ni que sus efectos fueran esperados dentro de ese marco temporal. Las reformas estructurales requieren tiempo para materializarse y en la mayoría de los casos su repercusión solo puede observarse a largo plazo.

203

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 165.

Recomendación 9

La Comisión acepta la Recomendación 9. Tratará de continuar mejorando su conocimiento del proceso de ajuste en los programas mediante la serie actual de evaluaciones integrales ex post y de extraer lecciones de ellas. Las evaluaciones cubren todos los aspectos del ajuste económico de los programas, incluidas las tres sugerencias planteadas por el Tribunal. Ya se ha publicado una evaluación ex post del programa de ajuste económico de Irlanda.

Recomendación 9 a)

La Comisión acepta la Recomendación 9 a).

Recomendación 9 b)

La Comisión acepta la Recomendación 9 b). De acuerdo con las orientaciones políticas del presidente Juncker, la Comisión ha realizado recientemente una evaluación ex ante de las repercusiones sociales del nuevo ajuste de Grecia. Esta evaluación se realizará en todos los nuevos programas.

Recomendación 9 c)

La Comisión acepta la Recomendación 9 c).

QJ-AB-15-016-ES-E    ISSN 1977-5687

Cuando la crisis financiera de 2008 se transformó en una crisis de deuda soberana en Europa, algunos Estados miembros se vieron obligados a pedir asistencia macrofinanciera. En este informe se analiza si la Comisión gestionó de forma adecuada la asistencia a cinco países: Hungría, Letonia, Rumanía, Irlanda y Portugal. Constatamos que la Comisión no estaba preparada para la magnitud de la crisis, lo que explica las importantes insuficiencias iniciales en su proceso de gestión. Identificamos una serie de insuficiencias que todavía persisten, y la idea principal de este informe es que la Comisión tiene que fortalecer sus procedimientos de gestión de asistencia financiera.