EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3210-6 | ISSN 1831-0893 | doi:10.2865/782990 | QJ-AB-15-016-HU-C
PDF | ISBN 978-92-872-3179-6 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/654599 | QJ-AB-15-016-HU-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3203-8 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/21354 | QJ-AB-15-016-HU-E

© Európai Unió, 2015

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•egy példány:
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész
területéről) (*).

(*)A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

HU
2015

18 SZ.

Különjelentés

A nehézségekkel küzdő
országoknak biztosított
pénzügyi segítségnyújtás

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a „bevételek, kutatás, belső politikák, valamint uniós intézmények és szervek” ellenőrzésére szakosodott, Milan Martin Cvikl számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara végezte. Az ellenőrzést Baudilio Tomé Muguruza számvevőszéki tag vezette, Daniel Costa de Magalhães, kabinetfőnök és Ignacio García de Parada, a kabinet attaséja; Zacharias Kolias, igazgató; Josef Jindra, az ellenőrző csoport vezetője; Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin és Kristian Sniter számvevők támogatásával.

Balról jobbra: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Tartalomjegyzék

Rövidítések

Összefoglaló

Bevezetés

Államadósság-válság az uniós tagállamokban

Kialakítás és végrehajtás

A program kialakítása

Feltételek

Végrehajtás

Pénzügyi források

A program finanszírozása

Piaci hitelfelvétel

Az ellenőrzés módszere

I. rész. A Bizottság nem volt megfelelően felkészülve a kitört válság mértékére

A Bizottság a válságot megelőző időszakban alulbecsülte a költségvetési egyensúlytalanságok mértékét

A Bizottság a valósnál jobb helyzetűnek becsülte a tagállamok költségvetéseit

Az értékelések alulbecsülték a potenciális költségvetési kockázatokat

Ennek eredményeként a Bizottság nem állt készen a program irányítására

II. rész. A folyamatok általánosságban véve gyengék voltak

A Bizottság folyamatai nem minden esetben tartalmaztak megfelelő fékeket és ellensúlyokat

A Bizottság általánosságban alapos munkát végzett a monitoringhoz szükséges információk összegyűjtése terén

A programok előrejelzéseiben széles körű ellenőrzések szerepelnek a programkialakítás következetességének vizsgálatára, de számos tényezőt nem ellenőriztek

A programok jellemzői általában megalapozottak voltak, de esetenként fontos feljegyzések hiányoztak

A Bizottság esetenként eltért a tanácsi határozatoktól

Az országok eltérő bánásmódban részesültek

A programirányítás gyenge kontrollokból adódó hiányosságai

A programdokumentumok idővel javultak, de a hiányosságok nem szűntek meg teljesen

A programdokumentumok minőségének javulása

Hiányosságok a szabályszerűséggel kapcsolatos monitoring és beszámolás terén

A többi partnerrel folytatott együttműködés csak informális volt

III. rész. A hitelfelvétel összhangban állt a finanszírozási igénnyel, de a nehéz körülmények miatt kezdetben nem minden esetben tudták a legjobb gyakorlatot alkalmazni

A kötvénykibocsátások jegyzése megfelelő volt

Az adósság költsége összhangban áll a hasonló szereplők által végrehajtott piaci ügyletekével

A kibocsátáskori árszintek esetenként a bankok által adott eredeti iránymutatásban szereplőknél magasabbak voltak

A körülmények kezdetben megnehezítették a legjobb gyakorlatok alkalmazását

IV. rész. A programok teljesítették a célkitűzéseket

Nem volt szükség a finanszírozási keretösszeg növelésére

Az elkülönített összegek elegendőnek, bár két tagállam esetében szorosnak bizonyultak

Néhány tagállam az eredetileg tervezettnél kedvezőbb pénzügyi feltételekben részesült

Az aktualizált hiánycélokat jórészt teljesítették, de nem mindig fenntartható módon

A felülvizsgált éves hiánycélok néhány kivételtől eltekintve teljesültek

Minden országban javult a költségvetési helyzet, bár eltérő mértékben

A tagállamok egyszeri intézkedéseket alkalmaztak

A feltételeket nagyrészt teljesítették

A tagállamok végül a feltételek legalább 80%-át teljesítették

A programok reformokat váltottak ki, de bizonyos esetekben a kívánt hatások nem valósultak meg

Milyen mértékben tudták az országok növelni versenyképességüket?

Eltérő mértékű javulás figyelhető meg a versenyképesség terén

A belső leértékelés az újonnan foglalkoztatottak bérkorrekciójában jelentkezett

A devizahitelek továbbra is kihívást jelentettek

Következtetések és ajánlások

Felügyelet a válság előtt

Programirányítási folyamatok

Hitelfelvételi műveletek

A program eredményei

I. melléklet | — | A segítségkérés mögött álló okok
II. melléklet | — | Hitelnyújtási eszközök az öt ország számára
III. melléklet | — | Ellenőrzési módszertan

A Bizottság válaszai

Rövidítések

EFSF: Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz

EFSM: Európai Pénzügyi Stabilizációs Mechanizmus

EKB: Európai Központi Bank

EMTN: Középlejáratú eurókötvény

ESA: Nemzeti és regionális számlák európai rendszere

EWG: Az eurócsoport üléseit előkészítő munkacsoport

GPB: Gazdasági és Pénzügyi Bizottság

MoU: Egyetértési megállapodás

Tanács: Az Európai Unió Tanácsa. A szövegben a Tanács kifejezés a tagállamok döntéshozó szerveire utal.

Összefoglaló

I

Hét éve Európában pénzügyi válság tört ki, ami később államadósság-válsággá alakult. Az államadósság-válság több tényező következménye volt: gyenge bankfelügyeleti rendszer, nem megfelelő költségvetési politika, valamint a nehéz helyzetbe kerülő nagy pénzügyi intézmények (amelyek megmentése később az adófizetők pénzéből történt). A válság két hullámban söpört végig az uniós tagállamokon, az első hullám a nem euróövezeti országokat érintette 2008–2009-ben, majd az átterjedt az euróövezetre is. Összesen nyolc uniós tagállam kényszerült makro-pénzügyi segítség igénybevételére.

II

Vajon a válság kezelése megfelelő volt? Vizsgálatunk arra irányul, hogy a Bizottság miként irányította öt tagállam esetében (Magyarország, Lettország, Románia, Írország és Portugália) a pénzügyi segítségnyújtást.

Egyes figyelmeztető jeleket figyelmen kívül hagytak

III

Fontos visszaemlékezni, hogy a válság előtt már létezett egy mechanizmus a tagállamok költségvetésének figyelemmel kísérésére. A Bizottság felelőssége volt, hogy figyelmeztesse a Tanácsot a növekvő költségvetési egyensúlytalanságokról. A Bizottság nem volt felkészülve az első pénzügyi segítségnyújtási kérésekre.

IV

Megállapítottuk, hogy az Európai Bizottság túlbecsülte az országok állami költségvetésének tényleges ellenálló képességét. A Bizottság által 2009 előtt végzett értékelések lényeges hiányossága volt, hogy nem írtak elő az állami szektor által felhalmozott függő – és a válság során sok esetben ténylegesen realizálódó –kötelezettségekre vonatkozó beszámolási kötelezettséget. Ezenkívül a Bizottság nem fordított kellő figyelmet a jelentős külföldi pénzáramlások, a bankok pénzügyi helyzete, valamint az államháztartások állapota közötti összefüggésekre.

V

A Stabilitási és Növekedési Paktum 2011-es, 2013-as és 2014-es reformja a válságot megelőző időszak hiányosságainak megoldására irányult a nagyobb fokú makrogazdasági felügyelet bevezetésével. Mindezek ellenére 2008-ban, amikor az érintett országok elkezdtek segítségkéréseket benyújtani, a Bizottság felkészületlen volt a pénzügyi segítségnyújtás irányítására.

Válasz a kihívásra

Egy lépéssel az események mögött

VI

A Bizottság magára vállalta az új program irányítási feladatait, amely magában foglalta a tagállami hatóságokkal történő tárgyalások lefolytatását, a program előrejelzéseinek és a finanszírozási hiányra vonatkozó becslések elkészítését, valamint a szükséges reformok meghatározását. A kezdeti időbeli korlátokat és a kevés releváns tapasztalatot figyelembe véve, már ez is eredménynek minősül.

VII

A Bizottság összességében alapos munkát végzett a szükséges információk összegyűjtése terén. Egyre nagyobb mértékben támaszkodott belső szakértelemre, és a segítséget kérő országokban az érdekelt felek széles körét vonta be a folyamatba.

Összetett eszközök

VIII

A makrogazdasági és hiány-előrejelzések elkészítése nem minősült új tevékenységnek. A Bizottság egy már meglévő és elég nehézkesen használható táblázatot alkalmazott előrejelzési eszközként. A minőség-ellenőrzés főként az előrejelzések különböző részeinek egyeztetésére korlátozódott, és a vezetés nem vizsgálta az előrejelzési feltevések mögött álló okokat. Nagy nehézségekbe ütközött a főbb feltevések, mint pl. a költségvetési multiplikátorok helytállóságának értékelése, nemcsak a későbbi felülvizsgálatok során, hanem a vezetés számára az előrejelzések tényleges elkészítése során is.

Kezdeti problémák

IX

A segítségnyújtási programok általában megfelelő, irányadó uniós szintű szakpolitikák és az akkor rendelkezésre álló gazdasági ismeretek által alkotott alapokon nyugodtak. A Bizottság munkafolyamatainak azonban közös jellemzője volt a dokumentálás hiánya. Nem fektettek elég hangsúlyt arra, hogy később visszamenőleg elemezni lehessen a meghozott döntéseket. Nem tudtuk ellenőrizni a Tanácsnak továbbított alapvető fontosságú információkat, mint pl. egyes programokban a finanszírozási hiány megállapítására szolgáló kezdeti becsléseket.

X

Ezt részben a válság és a rendelkezésre álló kezdeti időkeret szűkössége magyarázza, továbbá a programirányítás újszerűsége is a Bizottság dolgát nehezítette. A feljegyzések elérhetősége később javult, de még a legfrissebb programok esetében is hiányoztak bizonyos kulcsfontosságú dokumentumok.

XI

Az egyetértési megállapodásokban szereplő feltételeket a legtöbb esetben a tanácsi határozatra történő konkrét hivatkozással indokolták. Ezek a feltételek azonban nem minden esetben összpontosítottak megfelelően a Tanács által meghatározott általános gazdaságpolitikai feltételekre.

Eltérő megközelítések

XII

Számos példát találtunk arra, hogy hasonló helyzetben levő országokkal szemben eltérő bánásmódot alkalmaztak. A segítségnyújtás feltételeit minden programban eltérően kezelték. Egyes programokban azok összességében enyhébbek voltak, ami könnyebben teljesíthetővé tette azokat. A hasonló strukturális problémákkal küzdő országok összehasonlítása során megállapítottuk, hogy az előírt reformok nem minden esetben voltak arányosak a fennálló problémákkal, illetve azok nagyban eltérő megközelítést követtek. Egyes országok hiánycéljait kevésbé szigorúan állapították meg, mint ahogy azt azok gazdasági helyzete indokolta volna.

Korlátozott körű minőség-ellenőrzés

XIII

A hiányosságok egyik oka az volt, hogy a program kialakítását és monitoringját nagyrészt a Bizottság programcsoportjai végezték. Mielőtt azok a Tanács vagy a Bizottság elé kerültek volna, a csoportok által készített fő dokumentumokat felülvizsgálták, de ez a felülvizsgálat több szempontból is hiányos volt. Az alapszámításokat nem ellenőrizte a csoporton kívüli személy, a szakértők munkáját nem vizsgálták alaposan felül, valamint a felülvizsgálati folyamatot sem dokumentálták megfelelően.

Fejlesztendő területek

XIV

Pozitívumként értékelendő, hogy az első pénzügyi segítségkérés óta jelentősen javult a Tanács, illetve a Bizottság döntéshozatalának alapjául szolgáló programdokumentumok minősége. Ennek oka, hogy további személyzetet biztosítottak a program irányítására, több tapasztalat állt rendelkezésre és az előkészítés is javult. Azonban még a legfrissebb programdokumentumokból is lényeges információk hiányoznak.

XV

A monitoring során a Bizottság az eredményszemléletű hiánycélt kísérte figyelemmel. Ez biztosítja a túlzotthiány-eljárással való összhangot, de egyúttal azt is jelenti, hogy ha a program folytatásáról születik döntés, a Bizottság nem tudja egyértelműen kijelenteni, hogy a kedvezményezett tagállam teljesítette-e a hiánycélt, mivel az eredményszemléletű hiányt csak bizonyos idő elteltével lehet megállapítani. A feltételek teljesüléséről szóló beszámolás nem volt szisztematikus. Zavart okozott, hogy számos különböző kifejezést használtak a feltételek nem teljesülésének jelölésére. Egyes feltételek teljesüléséről nem számoltak be. Néhány feltétellel kapcsolatban azok teljesüléséről számoltak be, holott valójában ez nem felelt meg a valóságnak.

A programok célkitűzései teljesültek

XVI

A felülvizsgált hiánycélok néhány kivételtől eltekintve többnyire teljesültek. A 2009-es gazdasági visszaesés miatt az országok még az új bevételnövelő intézkedések eredményénél is nagyobb mértékű bevételkiesést szenvedtek el. Az adósemleges vagy adókiegyenlítő reformok további rövid távú költségvetési bevételkieséssel jártak, és egyes országok további adóügyi intézkedéseket tettek az adóbevételek GDP-hez viszonyított aránya csökkenésének ellentételezésére. A strukturális hiányok eltérő mértékben bár, de javultak. A költségvetési kiigazítások egy része nem volt hosszú távú. Az országok egyszeri intézkedésekkel teljesítették a célokat.

XVII

A tagállamok a programokban szereplő legtöbb feltételt, ha késve is, de teljesítették. A késedelem legtöbbször a Bizottság hatókörén kívül eső okból következett be. Esetenként azonban a Bizottság irreálisan szoros határidőket szabott széles körű reformok végrehajtására. A magas teljesítési arány nem jelenti azt, hogy minden fontos feltételt teljesítettek. Ezenkívül megállapítottuk, hogy a tagállamok a fontos feltételek teljesítését a programidőszak végső szakaszáig halogatták.

XVIII

A programok sikeresen indították el a reformokat. Az országok jórészt folytatták a programok feltételei által elindított reformokat. Az ellenőrzés időpontjáig csak elvétve fordult elő a reformok visszafordítása. Azonban alternatív reformokkal ellentételezték őket, amelyek azonban potenciális hatásukat tekintve gyakran nem voltak a korábbiakkal egyenértékűek.

XIX

Az öt ország közül négyben a folyó fizetési mérleg korrekciója a vártnál gyorsabban megtörtént. Ezt nagyrészt a jövedelemmérleg váratlan és kisebb mértékben a kereskedelmi mérleg szintén váratlan javulása okozta.

A Számvevőszék ajánlásai

a)A Bizottság hozzon létre az intézmény egészére kiterjedő keretrendszert, amely lehetővé teszi a Bizottság személyzetének és szakértelmének gyors rendelkezésre bocsátását olyan esetekben, ha pénzügyi segítségnyújtási programra vonatkozó igény merül fel. A Bizottság ezenkívül dolgozzon ki eljárásokat a „kettes csomag” szabályozásához kapcsolódóan.

b)Az előrejelzési folyamatra szisztematikusabb minőség-ellenőrzést kell alkalmazni.

c)A program döntéseinek alapjául szolgáló tényezők belső átláthatóságának biztosításához a Bizottság javítsa nyilvántartási/archiválási rendszerét és erre a minőségi felülvizsgálat során is ügyeljen.

d)A Bizottságnak megfelelő eljárásokat kell biztosítania a programirányítás és a programdokumentumok tartalmának minőségi felülvizsgálatára.

e)A költségvetési monitoring céljából a Bizottság vegyen be rövid idő alatt összegyűjthető változókat/paramétereket az egyetértési megállapodásokba.

f)A Bizottság tegyen különbséget a feltételek fontossága között, és a valóban fontos reformokat célozza meg.

g)A jövőbeni programok esetében a Bizottság kíséreljen meg formalizált intézményközi együttműködést folytatni a többi programpartnerrel.

h)Az adósságkezelési folyamatot átláthatóbbá kell tenni.

i)A Bizottság végezzen további elemzést az országok gazdasági kiigazításának főbb tényezőire vonatkozóan.

Bevezetés

Államadósság-válság az uniós tagállamokban

01

Az európai államadósság-válságot az Európát 2008-ban sújtó pénzügyi válság okozta. Az államadósság-válság több okra vezethető vissza: gyenge bankfelügyeleti rendszer, nem megfelelő költségvetési politika, valamint a nehéz helyzetbe kerülő nagy pénzügyi intézmények (amelyek megmentése az adófizetők pénzéből történt). A válság hatásai a jelentés elkészítésekor még mindig érződnek, és a válságkezelő hitelprogramok azóta százmilliárdos nagyságrendet értek el, minden érintett számára komoly irányítási felelősségeket teremtve.

02

A válság két hullámban söpört végig az uniós tagállamokon. Az első hullámban a pénzügyi válság számos nem euróövezeti tagállamot érintett a külső finanszírozási és külkereskedelmi csatornákon át. A külföldi tőke kiáramlásának felgyorsulása és az export csökkenése jelentős külső egyensúlytalanságokat okozott néhány országnak, amelyek közül három (Magyarország, Lettország és Románia) pénzügyi segítségért fordult az Európai Unió fizetésimérleg-mechanizmusához¹, az IMF-hez² és más forrásokhoz³.

03

A válság második hulláma az euróövezeti tagállamokat érintette. Bár a monetáris unió eredetileg biztosított némi likviditási puffert, a hitelminősítők 2009-ben számos tagállam államkötvényeit elkezdték leminősíteni. Az államadósságok kamata egyes országokban meredeken növekedett⁴, míg másokban csökkent⁵. A magánfinanszírozás visszaesése és a hitelfelvételi költségek növekedése miatt többek között⁶ Írország és Portugália igényelt külső pénzügyi segítséget.

04

A pénzügyi segítségnyújtás célja az országok támogatása volt lejáró adósságaik és hiányuk visszafizetése, illetve refinanszírozása érdekében. Ez puffert biztosított az egyes országokban a mögöttes problémák korrekciójára szolgáló kiigazítási programok végrehajtásának megkönnyítéséhez. Általánosságban ezek a mechanizmusok az euróövezet, illetve az Unió egésze stabilitásának fenntartását, a válság továbbterjedési kockázatának korlátozását, valamint a kedvezményezett tagállamok gazdaságát érő hirtelen sokkhatás megelőzését szolgálták. Az egyes programok célkitűzései részleteikben eltérőek voltak, de a pénzügyi segítségnyújtás fő célja az volt, hogy a tagállamokban visszaállítsa a makrogazdasági és pénzügyi stabilitást, és teljesíteni tudják az állami szférához (euróövezet) vagy a fizetési mérleghez (nem euróövezet) kapcsolódó kötelezettségeiket. Az 1. ábra mutatja be az ellenőrzésben szereplő öt tagállamnak nyújtott pénzügyi segítségnyújtás időbeli lefolyását.

1. ábra

A pénzügyi segítségnyújtás időbeli lefolyása

Megjegyzés: Az egyes programok kezdő dátuma a tagállam és a Bizottság közötti egyetértési megállapodás aláírásának napja.

Forrás: Számvevőszék.

05

Mivel a válság lefolyása minden országban más volt, az országok különböző okok miatt kértek segítséget. Az I. melléklet áttekintést nyújt ezekről az okokról.

06

A pénzügyi segítségnyújtáshoz számos jogi eszköz alkalmazását vették fontolóra. A nem az euróövezetbe tartozó tagállamok a meglévő fizetésimérleg-mechanizmushoz folyamodhattak. Írország és Portugália az újonnan létrehozott európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus (EFSM) és az európai pénzügyi stabilitási eszköz (EFSF) útján kapott segítséget. Ezek közül csak a fizetésimérleg-mechanizmus és az EFSM minősül az Európai Unió működéséről szóló szerződés alapján létrehozott uniós eszköznek, az EFSF az uniós kereteken kívüli kormányközi eszköz. A II. melléklet áttekintést nyújt a három eszköz jogalapjáról. Az öt ország ezenkívül az IMF-től is kapott pénzügyi segítséget.

07

A nem az eurózónába tartozó országok számára történő segítségnyújtást a Bizottság és az IMF irányította. A hitelezői trojka harmadik tagja, az Európai Központi Bank (EKB) az Írország és Portugália számára biztosított pénzügyi segítségnyújtás irányításában vett részt. A jelentés ezekre az intézményekre a „partnerek” kifejezéssel hivatkozik.

Kialakítás és végrehajtás

A program kialakítása

08

A pénzügyi segítségnyújtási kéréseket a tagállami hatóságok kezdeményezik az Unió felé. A kéréseket a Bizottságnak és a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsághoz (EFC)⁷ kell benyújtani egy gazdasági kiigazítási program tervezetével együtt⁸. A Bizottság személyzete⁹ készíti el az egyes programokat alátámasztó makrogazdasági előrejelzéseket, és ők folytatják le a tagállami hatóságokkal folytatott tárgyalásokat is. A tárgyalásokra való meghatalmazást egy politikai tájékoztatóban határozzák meg előre¹⁰. A Bizottság informálisan más érdekelt felekkel (IMF, EFC és euróövezeti országok esetében az EKB) is felveszi a kapcsolatot, hogy koordinált álláspontot alakítsanak ki a pénzügyi segítségnyújtáshoz kapcsolódó programfeltételekkel kapcsolatban (lásd: 11. bekezdés).

09

Az országokban folytatott helyszíni tárgyalások¹¹ eredményeképpen az alábbi fő dokumentumok készülnek el:

a)A pénzügyi segítségnyújtásról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslat, amely meghatározza a segítségnyújtáshoz kapcsolódó általános gazdaságpolitikai feltételeket és a hitel általános pénzügyi feltételeit (keretösszeg, törlesztőrészletek és maximális átlagos futamidő¹²).

b)A határozatjavaslat kiegészítő melléklete, amely a tagállam tervezett gazdasági kiigazítási programjának a Bizottság általi értékelését mutatja be. Az értékelés a Bizottság belső becslésein, pénzügyi és makrogazdasági modelljein, az Eurostat adatain, valamint a helyszíni tárgyalások során szerzett információkon alapul.

c)Egyetértési megállapodás, amely a tagállam részletesebb kötelezettségvállalását jelenti, és amelyet általában a tagállami hatóságok és a Bizottság írnak alá. Az egyetértési megállapodás pontos gazdasági feltételeket szab minden részlet folyósításához, és meghatározza a tagállam beszámolási kötelezettségeit.

d)Hitelszerződés, amely a hitel technikai és jogi részleteit tartalmazza (pl. az átlagos futamidő kiszámítási módja, kamatláb, folyósítási és visszafizetési feltételek¹³).

10

Mivel az IMF és az Unió¹⁴ továbbra is felelősséggel tartozik saját hitelnyújtási döntéseiért, ezért mindkét intézmény külön programdokumentumot készít. Az Unió esetében a pénzügyi segítségnyújtás odaítéléséről szóló végső döntést a Tanács hozza meg.

Feltételek

11

A program feltételei a finanszírozás jóváhagyását vagy folytatását egyértelműen olyan intézkedések sorának végrehajtásához kötik, amelyek általában fontosak a program célkitűzéseinek szempontjából. A program feltételei ezenkívül magukban foglalhatnak olyan kritikus célértékeket, amelyek figyelmeztetést adnak az esetleges szakpolitikai iránytévesztésről (pl. inflációs cél)¹⁵.

12

A feltételek lehetnek számszerűsítettek (pl. költségvetési hiány korlátozása) vagy strukturálisak (pl. versenyjogi előírások szigorúbb betartatása). A feltételek funkció szerint is eltérhetnek:

a)jelentős egyensúlytalanságok korrekciója (pl. költségvetési hiány csökkentése);

b)az egyensúlytalanságok jövőbeni bekövetkezésének megakadályozása (pl. költségvetési felelősségre vonatkozó jogszabályok elfogadása); valamint

c)az egyensúlytalanságok mértékének megállapítása (pl. a köz- és magánszféra közötti partnerségek átfogó értékelése).

13

A meghatározott feltételek nagyban építenek a tagállam gazdasági kiigazítási programjára és a partnerek elemzéseire. Ezért minden program eltérő feltételekkel rendelkezik, amelyek a költségvetési konszolidációra, a gazdasági növekedést elősegítő strukturális reformokra és/vagy a pénzügyi ágazat reformjára vagy támogatására összpontosítanak (lásd: 1. táblázat).

14

Valamennyi segítségnyújtási program a költségvetési konszolidációra irányult, az államháztartási hiány csökkentésére és az adósság fenntarthatóságára irányuló költségvetési politika elfogadásával. Ezen az elsődleges célon kívül a program által előírt költségvetési konszolidáció a következőkhöz járulhat hozzá:

a)a belső gazdasági kiigazítás elősegítése különböző csatornákon keresztül (pl. aggregált kereslet közvetlen csökkenése vagy a közszféra béreinek és foglalkoztatásának a magánszféra bérköltségeire gyakorolt hatása¹⁶);

b)külső gazdasági korrekció elősegítése a túlzott fizetésimérleg-hiány csökkentésével;

c)hozzájárulás az infláció visszaszorításához az árak több csatornán keresztül történő befolyásolásával (pl. az aggregált keresletre vagy a pénz iránti keresletre gyakorolt hatás);

d)erőforrások felszabadítása más ágazatokban, ha a gazdaság pénzügyi lehetőségei korlátozottak; valamint

e)a gazdaságba vetett bizalom – speciális feltételek melletti – visszaállítása, ezáltal expanziós hatás elérése¹⁷.

1. táblázat

A programfeltételek célirányosítása

Programok
Költségvetési konszolidáció
Strukturális reformok
Pénzügyi szektor

Magyarország
Igen
Nincs jelentős reform

–A szabályozás és a felügyelet megerősítése

Lettország
Igen

–Üzleti környezet

–Aktív munkaerő-piaci politikák

–Az uniós források kezelése

–A szabályozás és a felügyelet megerősítése

–Bankszanálási vagy konszolidációs tervek

Románia I
Igen

–Üzleti környezet

–Az uniós források kezelése

–A szabályozás és a felügyelet megerősítése

Románia II
Igen

–Munkaerő-piaci reformok

–Gazdasági versenyképesség

Nincs jelentős reform

Írország
Igen

–Munkaerő-piaci reformok

–Gazdasági versenyképesség

–A tőkeáttétel csökkentése

–A szabályozás és a felügyelet megerősítése

–Bankszanálási vagy konszolidációs tervek

Portugália
Igen

–Munkaerő-piaci reformok

–Gazdasági és külső versenyképesség

–Oktatás

–Egészségügy

–Üzleti környezet

–Igazságszolgáltatási reformok

–Lakáspiac

–A tőkeáttétel csökkentése

–A szabályozás és a felügyelet megerősítése

–Bankszanálási vagy konszolidációs tervek

Forrás: Európai Számvevőszék, a vonatkozó tanácsi határozatok és kezdeti programdokumentumok alapján.

15

A strukturális feltételek célja főleg a makrogazdasági kiigazítások hosszú távú fenntarthatóságát javító strukturális reformok végrehajtása. A pénzügyi ágazatra vonatkozó feltételek célja a pénzügyi ágazat stabilizálása, amely kulcsfontosságú a program elején, mivel jellemzően ekkor történik meg a bankok szerkezetátalakítása.

Végrehajtás

16

A Bizottságnak rendszeres időközönként ellenőriznie kell, hogy a kedvezményezett tagállam gazdaságpolitikája megfelel-e a kiigazítási programnak és a program feltételeinek. A programfeltételeket a Bizottság¹⁸ az IMF-fel együttműködve monitorozza. Ennek érdekében a tagállamok rendszeresen beszámolnak a program végrehajtásának haladásáról¹⁹, és a partnerek helyszíni monitoring-ellenőrzést végeznek. A helyszíni ellenőrzés után a Bizottság és az IMF saját vizsgálati jelentést készítenek.

17

Felülvizsgálata alapján a Bizottság az EFC-vel folytatott konzultációt követően dönt a további részletek folyósításáról és arról, hogy a program feltételeit szükséges-e módosítani, illetve bővíteni előre nem látható körülmények, mint pl. a makrogazdasági helyzet változása, az adatok jelentős felülvizsgálata, illetve a tagállam politikai vagy intézményi körülményeinek változása miatt. A kezdeti egyetértési megállapodást az új körülményeknek megfelelően és a kiigazítási program biztonságos végrehajtásának érdekében felül lehet vizsgálni.

18

Ha a felülvizsgálat lényeges módosításokat eredményez a feltételekben²⁰, a tanácsi határozatot is módosítani kell. A tanácsi határozat módosítására szolgáló eljárás nagyban hasonlít a kezdetei tárgyalási folyamathoz (lásd: 8–10. bekezdés)²¹.

Pénzügyi források

A program finanszírozása

19

Az egyes segítségnyújtási programok keretében nyújtott összegek a tagállamok „finanszírozási hiányát” fedezik, azaz forrást nyújtanak az államháztartási számlák (lejáró adósság és újonnan képződő hiány) vagy a külső gazdasági pozíció (fizetési mérleg) fedezésére addig, amíg a tagállam újra képes azok normál feltételekkel történő finanszírozására.

20

Az euróövezet gazdaságainak külső finanszírozása az eurórendszeren keresztül történik²². Az euróövezet országainak finanszírozási hiánya ezért csak ezen országok államháztartási hiányára korlátozódik. Az euróövezeten kívüli országok esetén a finanszírozási hiány az adott ország fizetési mérlegében felmerülő valamennyi külső finanszírozási szükségletet tartalmazza.

21

A program megtárgyalása során a partnerek makrogazdasági és pénzügyi előrejelzések, valamint különböző feltevések, mint pl. az adósság megújítási aránya alapján megbecsülik a finanszírozási hiányt²³. A program által nyújtott finanszírozás végleges mértéke ezen a becslésen, illetve a partnerek és a tagállamok által folytatott tárgyalások eredményén alapul. Ezután valamennyi hitelező részt vállal a program finanszírozásából²⁴. A tagállam belső finanszírozási forrásait is figyelembe vehetik.

22

A 2. ábra áttekinti a programfinanszírozás fő elemeit, az egyes hitelezők részvételi arányát, valamint a pénzügyi folyósított segítségnyújtás összegeit.

2. ábra

Programfinanszírozás

1Elővigyázatossági pénzügyi támogatás. A többi grafikon nem tartalmazza.

Forrás: Számvevőszék, az Európai Bizottság és az IMF által szolgáltatott adatok.

23

Az öt tagállam az Európai Unió által vállalt finanszírozás 95%-át használta fel, és ennek az összegnek 2015. március 31-ig már a 13%-át visszafizették (lásd: 3. ábra).

3. ábra

Pénzügyi segítségnyújtás: folyósított összegek és fennálló visszafizetési kötelezettségek

12015. március 31-i adatok.

Forrás: Számvevőszék, az Európai Bizottság által szolgáltatott adatok.

Piaci hitelfelvétel

24

A teljes pénzügyi segítségnyújtásból vállalt részének folyósításához az Európai Unió a tőkepiacon vett fel hitelt, és az így szerzett forrásokat ugyanezekkel a feltételekkel (azonos összegben, kamattal és futamidővel) kölcsönözte tovább a nehézségekkel küzdő tagállamoknak. 2014 végéig az Unió összesen 22 alkalommal, 60,1 milliárd euró névértékben bocsátott ki kötvényeket. Az Unió részéről a Bizottság irányította a hitelfelvételt.

25

A forrásbevonás általában a tőkepiacokon kibocsátott és a luxemburgi tőzsdén jegyzett középlejáratú eurókötvények (EMTN) formájában történt. Az EMTN kötvények lejáratkor egy összegben fizetendők, és futamidejük során fix éves kamatot fizetnek. Az EMTN-ek körülbelül 80%-a van európai befektetők birtokában.

26

Az EMTN-ekhez kapcsolódó adósságszolgáltatás az Európai Unió kötelezettsége, amelynek gondoskodnia kell a határidőben történő visszafizetésről abban az esetben is, ha a tagállam nem teljesíti tőke- és/vagy kamatfizetési kötelezettségét.

1Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 143. cikke alapján.

2Lengyelországnak az IMF 2009 májusában rugalmas hitelkeretet biztosított, de az ország nem igényelt uniós támogatást.

3Az egyes programoktól függően a Világbank, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank, az Európai Beruházási Bank, a Cseh Köztársaság, Dánia, Finnország, Lengyelország, Norvégia és Svédország más finanszírozási forrásokat is tervezett nyújtani.

4Írország, Görögország, Spanyolország, Olaszország, Portugália.

5Németország, Franciaország.

6Az euróövezetből Görögország, Spanyolország és Ciprus kért még pénzügyi segítséget.

7Az EFC-t a gazdasági és pénzügyi szakpolitikák tagállamok közötti jobb koordinációjának elősegítése érdekében hozták létre. A bizottság a tagállami közigazgatás és központi bankok, az EKB és a Bizottság vezető tisztviselőiből áll.

8A tagállamok fizetési mérlegéhez középtávú pénzügyi támogatási mechanizmus létrehozásáról szóló, 2002. február 18-i 332/2002/EK tanácsi rendelet (HL L 53., 2002.2.23., 1. o.) 3. cikkének (2) bekezdése, valamint az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus létrehozásáról szóló, 2010. május 11-i 407/2010/EU tanácsi rendelet (HL L 118., 2010.5.12., 1. o.) 3. cikkének (1) bekezdése. A gazdasági kiigazítási program az adott ország által a nehézségeket okozó problémák korrekciója, valamint a makrogazdasági és pénzügyi stabilitás visszaállítása céljából végrehajtani tervezett kiigazításokat tartalmazza.

9A programcsoport, a programországért felelős egység vezetője, a program vezetője, valamint a programországért felelős igazgató.

10A politikai tájékoztató elemzi a tagállam pénzügyi és makrogazdasági helyzetét, továbbá a javasolt intézkedéseknek a gazdaságra gyakorolt hatását. Ezenkívül meghatározza a tagállammal folytatott tárgyalások kereteit is. A politikai tájékoztatót a felelős európai biztos hagyja jóvá a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság elnökének, valamint az eurócsoport üléseit előkészítő munkacsoport elnöke észrevételeinek figyelembevételével.

11Az országokban folytatott helyszíni tárgyalásokon a Bizottság és az IMF, valamint az euróövezeti országok esetében az EKB vezető tisztviselői vesznek részt. Általában ezek a látogatások két-három hétig tartanak.

12A pénzügyi segítségnyújtás minden folyósított részletének eltérő futamideje lehet. Ezeknek a futamidőknek a súlyozott átlaga nem haladhatja meg a tanácsi határozatban szereplő maximális átlagos futamidőt.

13Minden folyósítási részlethez külön hitelszerződést írnak alá.

14Az Írországnak és Portugáliának nyújtott EFSM-finanszírozást az EFSF-ből történő finanszírozással együtt nyújtották, és mindkét finanszírozási forrásra azonos gazdasági feltételek vonatkoztak.

15Moon, S. és Bulíř, A., „Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable” (Az IMF által támogatott programok tartósabbá teszik a költségvetési kiigazításokat?), IMF-munkadokumentum, 2003.

16Hernandéz de Cos, P. és Enrique Moral-Benito, „The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process” (A közszektor béreinek szerepe a költségvetési konszolidáció folyamatában), a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság által szervezett, „Government wage bill: determinants, interactions and effects” (Állami bérek: meghatározó tényezők, kölcsönhatások és hatások) című műhelytalálkozó, 2014.

17Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. és Van Rijckeghem, C., „Fiscal Adjustment for Stability and Growth” (Költségvetési kiigazítás és növekedés), Pamflet Series 55. szám, 2006, Nemzetközi Valutaalap, Washington, D.C.

18Az EFSM esetében az EKB is részt vesz a monitorozásban.

19Az egyetértési megállapodás általában tartalmaz egy mellékletet azokról a mutatókról és adatokról, amelyekről az adott országnak rendszeresen jelentést kell tennie.

20Pl. a hiánycélok változása esetén.

21A Bizottság 36 formális felülvizsgálatot végzett a hat ellenőrzött programon. A felülvizsgálatot 16 esetben követte a vonatkozó tanácsi határozat módosítása.

22Az eurórendszer az euróövezet központi bankjainak rendszere, ami az Európai Központi Bankból és a tagállamok jegybankjaiból áll.

23Amikor egy ország államadóssága a lejárathoz közelít, azt meg kell újítani, azaz a régi adósság visszafizetését fedező új adóssággal kell refinanszírozni. Az adósság megújításkor fennáll a kockázat, hogy a refinanszírozás magasabb kamatszinten történhet, ami a kamatkiadásokat növeli, illetve azzal, hogy a kölcsönt felvevő ország nem tud elég forrást szerezni a lejáró adósság teljes visszafizetéséhez.

24Bár a jogi keretek lehetővé teszik, hogy az Unió egyedül nyújtson hitelt, a közelmúltban alkalmazott gyakorlat szerint az Unió az IMF-fel vagy más nemzetközi intézményekkel, illetve országokkal együttműködésben nyújt segítséget.

Az ellenőrzés módszere

27

Az ellenőrzés azt vizsgálta, hogy a Bizottság megfelelően irányította-e a pénzügyi segítségnyújtási programokat. Ez a kérdés az alábbi alkérdéseket foglalta magában:

i.Időben felismerték a növekvő költségvetési kockázatokat?

ii.A folyamatok megfelelően voltak kialakítva ahhoz, hogy átfogó kiindulási adatokat nyújtsanak a programmal kapcsolatos döntéshozatalhoz?

iii.A Bizottság a legjobb elérhető kamatlábakon és a bevált adósságkibocsátási gyakorlattal összhangban vont be forrásokat?

iv.A pénzügyi segítségnyújtási programok teljesítették fő céljaikat?

28

Az ellenőrzés a fizetésimérleg-eszköz és az EFSM keretében biztosított pénzügyi segítségnyújtás Bizottság általi irányítására terjedt ki, amely során a Bizottság a tőkepiacról vont be forrást az uniós költségvetés garanciavállalásával. Az ellenőrzés a Magyarországnak, Lettországnak, Romániának (az első két program), Írországnak és Portugáliának folyósított pénzügyi segítségnyújtást érinti, különös hangsúllyal a Bizottságnak a programokban játszott szerepére. Ezenkívül megvizsgáltuk a Bizottság által a partnerekkel (az EKB és az IMF) folytatott együttműködést, de az ellenőrzés nem terjedt ki a partnerekre.

29

Nem ellenőriztük az Unió politikai szinten hozott döntéseit, és több szempontból korlátoztuk az ellenőrzés hatókörét. Nem vettük figyelembe a pénzügyi segítségnyújtás elmaradásának elméleti esetét modellező, a ténylegesen megtörtént eseményeket nem fedő forgatókönyv vizsgálatát, illetve a válság más úton történő megoldásának lehetőségét (pl. az államadósságok kölcsönössé tétele). Az adósság fenntarthatóságát, illetve a hitelek visszafizetési valószínűségét sem vizsgáltuk, valamint azt sem, hogy a Tanács a válság megoldásához legmegfelelőbb hiánycélokat vagy strukturális célokat határozta-e meg. A Bizottságnak a többi partnerrel folytatott együttműködésének ellenőrzésekor nem vizsgáltuk, hogy indokolt volt-e ezeknek az intézményeknek a részvétele.

30

Az ellenőrzési kritériumok forrásai a következők:

i.szabályozási követelmények (tanácsi rendeletek, tanácsi határozatok, a Bizottság és a tagállamok közötti egyetértési megállapodások);

ii.a Bizottság belső szabályai és eljárásai (belsőkontroll-standardok és iránymutatások);

iii.az IMF-programok értékeléséből, az Unió által harmadik országoknak nyújtott fizetésimérleg-támogatások utólagos értékeléséből, a makro-pénzügyi segítségnyújtásról szóló korábbi számvevőszéki jelentésekből, iránymutatásokból, független intézmények és kutatóközpontok egyéb kiadványaiból és tudományos kutatásokból származó helyes irányítási gyakorlatok és értékelési kritériumok; továbbá

iv.az államadósság-kezeléssel, valamint az adósságkibocsátással kapcsolatos befektetői kapcsolatokkal és átláthatósággal foglalkozó iránymutatásokban javasolt helyes gyakorlatok.

31

Az ellenőrzési módszertant a III. melléklet mutatja be részletesebben.

32

Az ellenőrzési bizonyítékok a következő forrásokból származnak:

i.az Unió pénzügyi segítségnyújtási programjához kapcsolódó dokumentáció (programdokumentumok, belső bizottsági elemzések, számítógépes előrejelzési táblázatok, más szervezetek értékelései és tanulmányai) részletes vizsgálata;

ii.a Bizottság Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósága személyzetével folytatott interjúk;

iii.tagállami hatóságok, mint pl. pénzügyminisztériumok, központi bankok, programkoordinációs egységek és ágazati minisztériumok személyzetével folytatott interjúk;

iv.a programfeltételek eredménytábla-alapú értékelése²⁵ a jellemzők és a feltételek teljesülésének elemzéséhez; valamint

v.az IMF és az EKB személyzetével készített interjúk.

25A minta 360 egyedi feltételt tartalmazott.

I. rész

A Bizottság nem volt megfelelően felkészülve a kitört válság mértékére

A Bizottság a válságot megelőző időszakban alulbecsülte a költségvetési egyensúlytalanságok mértékét

33

A Bizottság egyik legfontosabb tevékenysége a gazdasági és pénzügyek területén az, hogy figyelmeztesse a Tanácsot a tagállamokban kialakuló költségvetési egyensúlytalanságokra. Már a válságot megelőzően is létezett a tagállamok költségvetési helyzetének figyelemmel kísérésére szolgáló felügyeleti keret²⁶.

34

Bár a pénzügyi segítségnyújtási programok makrogazdasági célkitűzései túlmutattak a költségvetési kiigazításon, mind az öt program esetében a segítségnyújtást jelentős részben költségvetés-támogatásként²⁷ használták fel. Ez felveti a kérdést, hogy a felügyeleti eljárások megfelelő időben észlelték-e és jelezték-e a növekvő költségvetési kockázatokat.

A Bizottság a valósnál jobb helyzetűnek becsülte a tagállamok költségvetéseit

35

A költségvetési mutatóknak két típusát különböztetjük meg. Az első a tényleges költségvetési egyenleg, vagyis az állami bevételek és kiadások közötti különbség. Ez a mérleg azonban érzékeny az átmeneti tényezőkre, mint pl. a gazdasági növekedés, az eszközök árai és egyszeri költségvetési intézkedések. A második típusba az egyéb költségvetési mutatók (pl. ciklikusan kiigazított mérleg, strukturális mérleg) tartoznak, amelyek korrigálják ezeket az ideiglenesen fennálló tényezőket, és pontosabb képet adnak egy ország valós költségvetési helyzetéről. Ezeket a mutatókat nem lehet közvetlenül megfigyelni, azokat összetett számításokkal határozzák meg.

36

A válságot megelőző időszakban általában helyes becslések készültek legkésőbb a tárgyév végéig a tényleges költségvetési egyenlegről. Mindazonáltal 2008-ban a Bizottság hiányra vonatkozó előrejelzései nem jelezték megfelelően Írország, Lettország, Portugália és Románia magas költségvetési hiányának kialakulását. Például 2008 márciusában Írországra vonatkozóan a Bizottság kijelentette, hogy a „költségvetési előrejelzések kockázatai 2008 tekintetében nagyjából semlegesek”²⁸. Ezzel szemben 2008 végén a költségvetés GDP-hez viszonyított tényleges egyenlege az előre jelzettnél 7,2 százalékponttal volt alacsonyabb.

37

A ciklikus hatásokkal korrigált mérlegre vonatkozó 2005–2008-as számításaiban a Bizottság szisztematikusan túlbecsülte az országok államháztartási egyenlegét²⁹. Ezt a hibát főként a becsült potenciális GDP-növekedési ráta változásai okozták. Mind az öt országban gazdasági fellendülés volt, de a Bizottság becslései kezdetben alacsonyabb mértékűnek mutatták a gazdaság túlhevülését, mint amilyen az utólag visszatekintve volt.

38

A túlhevülés becsült mértéke (a pozitív kibocsátási rés mérete³⁰) összhangban állt a gazdaság teljes termelési kapacitására vonatkozó mutatók erős növekedésével. Ezt a növekedést azonban az ingatlanpiaci fellendülés generálta, és az ingatlanpiaci beruházások nem gyakorolnak olyan mértékű növekedési hatást a gazdasági potenciálra, mint más termelő beruházások.

39

A Bizottság a reálgazdaság kibocsátási résének értékelésére összpontosított, és figyelmen kívül hagyta az ágazati egyensúlytalanságokat, többek között a pénzügyi és építőipari ágazatokban. A válság során azonban világossá vált, hogy az infláció és a kibocsátás monitoringja önmagában még nem garantálja a makrogazdasági stabilitást és a költségvetés fenntarthatóságát. A felügyeleti kereteket azóta jelentősen átalakították, hogy jobban figyelembe vegyék a pénzügyi ágazatot és a makrogazdasági kockázatokat.

40

A Bizottság az események után több ágazatban fellendülést azonosított, például építőipari fellendülést Írországban, Lettországban és Romániában, valamint lakossági hitelbuborékot mind az öt országban. A kibocsátási hiány kiszámítására szolgáló algoritmus azonban nem tette lehetővé ezeknek az egyensúlytalanságoknak a figyelembevételét.

Az értékelések alulbecsülték a potenciális költségvetési kockázatokat

41

A Stabilitási és Növekedési Paktum előírja a tagállamok számára, hogy stabilitási és konvergenciaprogramjaikban számoljanak be az aktuális költségvetési fejleményekről és előrejelzésekről. Ezeket a programokat a Bizottság értékeli a GDP-re és az állami költségvetésre vonatkozó előrejelzések helytállóságának ellenőrzésével.

42

A Bizottság által 2009 előtt végzett értékelés egyik lényeges hiányossága volt, hogy nem volt beszámolás az állami szektor által felhalmozott függő kötelezettségekről³¹. A pénzügyi stabilitáshoz, állami vállalatokhoz vagy más állami garanciákhoz (pl. PPP-k) kapcsolódó költségvetési kockázatokat nem azonosították.

43

A Bizottság általi felügyelet nem értékelte megfelelően a befelé irányuló jelentős külföldi pénzáramlásokat, különösen a hiteleket, amelyek serkentik az építőipart és a keresletet, és a buborék későbbi kipukkanásakor esetleg meg tudják zavarni a bankszektor működését. A Bizottság a tagállamok általi pénzügyi segítségkérések elemzését megelőzően nem vette figyelembe ezt a kapcsolatot.

44

A Bizottság értékelései ezenkívül nem vizsgálták a költségvetési mérlegek érzékenységét az államadósságra alkalmazandó kamatlábak hirtelen növekedésére, illetve a gazdasági növekedés és az árfolyam által elszenvedett hirtelen sokkhatásokra. Pedig többek között ezeket a kockázatokat a válság előtt közzétett különböző kutatások már felismerték, és figyelmeztettek is rájuk³².

Ennek eredményeként a Bizottság nem állt készen a program irányítására

45

2008 előtt a fizetésimérleg-eszközt legutoljára 1993-ban alkalmazták³³. Az 1990-es évek első felében szerzett tapasztalatok 2008-ra már elvesztek. Ezért a tagállamoknak biztosított pénzügyi segítségnyújtás valójában új tevékenység volt a Bizottság számára.

46

Mivel alulbecsülte a költségvetési egyensúlytalanságokat és azok tagállamokra gyakorolt következményeit, a Bizottság nem volt felkészülve a programirányítási feladatra. A kezdeti programokat különösen szűk határidők alatt kellett elkészíteni. Például az első program javaslatának elkészítésére (Magyarország) mindössze öt nap állt rendelkezésre. A Bizottság nagyon kevés saját tapasztalattal rendelkezett a pénzügyi segítségnyújtási programok kialakítására és irányítására vonatkozóan, és ezt a tapasztalatot a rendelkezésre álló rövid idő alatt nem is lehetett megszerezni.

47

A kezdeti szakaszban az IMF munkacsoportjai besegítettek a Bizottságnak a programelemzés részeinek elkészítésében. A Bizottság által követett gyakorlatokat is az IMF által alkalmazottak alapján dolgozták ki (lásd: 109. bekezdés).

26Ez volt a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet (HL L 209., 1997.8.2., 1. o.) által létrehozott Stabilitási és Növekedési Paktum „prevenciós ága”. A felügyeleti keret legutolsó reformja 2005-ben történt, az 1446/97/EK rendeletet módosító 1055/2005/EK rendelet (HL L 174., 2005.7.15., 1. o.) által.

27A költségvetés folyó hiányának és az államadósság visszafizetésének finanszírozása.

28Európai Bizottság: Írország – makro-költségvetési értékelés – a stabilitási program 2007. decemberi aktualizált változatának elemzése, 36. o.

29Az év végét követő első becslést (azaz a tavaszi előrejelzés) egy későbbi becsléssel (azaz 2013. október) összehasonlítva.

30A pozitív kibocsátási rés az az összeg, amellyel a gazdaság tényleges kibocsátása meghaladja a potenciális kibocsátást.

31Idetartoztak például az állami nyugdíjrendszer hosszú távú kötelezettségei vagy a bankmentési intézkedésekből eredő jelentős jövőbeni költségvetési ráfordítások. Az állami nyugdíjrendszer kötelezettségein kívül a Bizottság jelentései nem tértek ki a többi függő kötelezettségre.

32Lásd például: „Fiscal Policies and Financial Markets” (Költségvetési politikák és pénzpiacok), ECB Monthly Bulletin 02/2006, 71. o.

33A Tanács 1993. január 18-i 93/67/EGK határozata az Olasz Köztársaságnak nyújtott közösségi kölcsönről (HL L 22., 1993.1.30., 121. o.).

II. rész

A folyamatok általánosságban véve gyengék voltak

48

A rendeletek az Európai Bizottságot ruházzák fel a pénzügyi segítségnyújtás operatív irányításával. Ennek nagy része a programmal kapcsolatos kulcsfontosságú döntések meghozatala a segítségnyújtás kezdeti odaítélésére, valamint a program folytatására (minden felülvizsgálatkor) vonatkozóan. A döntéshozatal különböző lépések sorozatát és a Tanáccsal, valamint más partnerekkel folytatott koordinációt igényel (lásd: 4. ábra).

49

A programirányítási folyamatok elemzését három részre osztottuk fel:

i.A Bizottságon, különösen a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóságon belüli folyamatok – A Bizottság irányítás alatt tartotta a program kidolgozását?

ii.A Tanács és a programokért felelős biztos tájékoztatási folyamata – A Tanács és a programokért felelős biztos jó minőségű programdokumentumokat kapott?

iii.A többi partnerrel folytatott együttműködés – Eredményes volt a többi partnerrel folytatott együttműködés?

4. ábra

A program döntéshozatali folyamata

1Az írországi és portugáliai program esetében a programok általános paramétereit a Tanács és az EFSF igazgatótanácsa,azaz az eurócsoport határozta meg. Az EFSF döntéshozatali folyamata elkülönül az uniós döntéshozatali eljárástól.

Forrás: Számvevőszék.

A Bizottság folyamatai nem minden esetben tartalmaztak megfelelő fékeket és ellensúlyokat

50

A Bizottság folyamatainak – megfelelő félek és ellensúlyok rendszerével – gondoskodniuk kell arról, hogy a kezdeti program kialakítása és a későbbi aktualizált változatok teljesítsék az alábbi kritériumokat:

i.átfogó jelleg – releváns, a tagállamokkal kapcsolatos és gazdasági kutatásokból származó információkat kell figyelembe venni;

ii.következetesség – a program különböző elemeinek kölcsönösen összhangban kell állniuk, a program különböző célkitűzései csak minimális mértékben lehetnek ellentétesek egymással;

iii.dokumentáció – a program különböző elemeivel kapcsolatos döntésekről megfelelő nyilvántartást kell vezetni³⁴;

iv.összhang – az egyetértési megállapodásoknak összhangban kell állniuk a tanácsi határozatokkal;

v.egyenlő bánásmód – mivel a programok feltételeit főként a Bizottság „programcsoportjai” határozták meg, a különböző csoportoknak következetes bánásmódot kell alkalmazniuk az országokkal kapcsolatban, azaz hasonló körülmények esetén hasonló feltételeket kell szabni³⁵.

51

A programcsoportok munkáját ellenőrizni és felügyelni kell annak érdekében, hogy betartsák ezeket a kritériumokat.

A Bizottság általánosságban alapos munkát végzett a monitoringhoz szükséges információk összegyűjtése terén

A Bizottság nagymértékben belső szakértelemre támaszkodott, és a tagállamokban számos szereplővel cserélt információt

52

A Bizottság a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság meglévő belső szakértelmére támaszkodott. Később egyre többet konzultált más főigazgatóságok szakembereivel is. Ezek a szakértők csak korlátozottan, főként szervezeti egységek közötti („szolgálatközi”) konzultáció keretében vettek részt a kezdeti programok kialakításában. A két euróövezeti program esetében nagyobb mértékben vonták be őket. A szélesebb körű szakértelem bevonása az országok problémáinak alaposabb elemzését tette lehetővé, különösen a strukturális reformok terén. A Bizottság emberierőforrás-politikája az IMF gyakorlatától eltérően nem tette lehetővé külső szakértők alkalmazását speciális, szűken meghatározott szakterületeken.

53

A Bizottság és a partnerek által tett rendszeres országlátogatások voltak a monitoringhoz szükséges információk fő forrásai. A tárgyalások és a felülvizsgálat céljából tett látogatások során a Bizottság számos minisztériummal, más kormányzati szervezeti egységekkel, valamint jelentős független intézményekkel (pl. központi bankok, költségvetési tanácsok és legfőbb ellenőrző intézmények) folytatott konzultációt. Más szervezetekkel, mint pl. munkaadókat képviselő szervezetek, szakszervezetek és ellenzéki politikai pártok is tartottak megbeszéléseket. Az öt ország közül háromban³⁶ a Bizottság állandó képviselőt tartott fenn. Ez lehetővé tette a Bizottság számára a folyamatos tájékozódást és a programba foglalandó reformok azonosítását.

A Bizottság információk széles körét gyűjtötte

54

Az országlátogatásokon gyűjtött információkon kívül minden egyetértési megállapodás is meghatározta azokat a monitoringjelentéseket, amelyeket az adott országnak be kellett nyújtania a Bizottság számára. Az ezekben a jelentésekben összegyűjtendő információk igen széles körűek voltak és számos területet érintettek. A Bizottság hasonló monitoringinformációkat kért minden programról. Néhány esetben azonban elmulasztották kulcsfontosságú információk bekérését vagy csak korlátozott mennyiségű kulcsfontosságú információt gyűjtöttek.

A programok előrejelzéseiben széles körű ellenőrzések szerepelnek a programkialakítás következetességének vizsgálatára, de számos tényezőt nem ellenőriztek

55

Egy program következetességéhez alapvető fontosságú a jó előrejelzés. Valószínűtlen azonban, hogy az előrejelzések 100%-ban pontosak legyenek, mivel számos olyan változót tartalmaznak, amelyeket nem lehet pontosan előre jelezni. Az előrejelzések pontossága helyett az előrejelzési folyamat és a Bizottság által a programmal kapcsolatban alkalmazott eszközök minőségét értékeltük. A gyakorlatban a Bizottság két különálló, de egymáshoz szorosan kapcsolódó előrejelzést készít (lásd: 5. ábra).

i.program-előrejelzés (makrogazdasági és hiány-előrejelzések); valamint

ii.finanszírozásihiány-becslés.

5. ábra

A program-előrejelzés és a finanszírozásihiány-becslés közötti kapcsolat

Megjegyzés: Csak a fobb kapcsolatokat tüntettük fel.

Forrás: Számvevőszék.

A program-előrejelzések elkészítésének értékelése nehézségekbe ütközik

56

Az előrejelzéseket többféle módszerrel lehet elkészíteni, az egyszerű szakmai megítéléstől kezdve a számos viselkedési összefüggést és elszámolási azonosságot tartalmazó, nagy léptékű kalibrált vagy ökonometriai becslési modellekig.

57

A Bizottság által a programokhoz és a hiányokhoz kapcsolódó előrejelzések elkészítéséhez használt eszköz főként számviteli adatokkal dolgozik, amelynek célja annak biztosítása, hogy a makrogazdasági és költségvetési aggregátumok előrejelzése összhangban álljon az azok összetevőire vonatkozó előrejelzésekkel. Ezeket az összetevőket az előrejelzésre szolgáló eszközön kívül szakmai megítélés, illetve esetenként más kvantitatív eszközök kombinációjával hozzák létre. A Bizottság nem használ elméleti vagy tapasztalati előrejelzési modellt.

A számítógépes előrejelzési táblázat nehézkesen használható, ami minőség-ellenőrzési problémákat okoz

58

Az egyes felülvizsgálatokhoz kapcsolódó előrejelzéseket általában több külön táblázatfájlban tárolták. Az ellenőrzés során nehézségekbe ütközött a vonatkozó fájlok teljes köréhez történő hozzáférés. Ennek oka, hogy a táblázatok túlzottan nagy és nehézkes adathalmazt alkotnak³⁷, amely nem látható át és nem követhető nyomon. Ezenkívül mivel a döntések hatalmas nyomás alatt születtek, nem volt prioritás az előrejelzési anyagok szisztematikus és könnyen hozzáférhető formában történő tárolása.

59

A táblázatfájlok aggregálják az eszközön kívülről származó információkat. Az adatok általában több forrásból származtak, és az előrejelzések a különböző bizottsági és más partnereknél vagy tagállami hatóságoknál dolgozó előrejelzők szakmai megítélésétől függtek (lásd: 6. ábra). Az adatok sokfélesége és a szakmai megítélés különböző formáinak alkalmazása a makrogazdasági előrejelzés természetes velejárói, és indokoltan használnak különféle adatokat és megítéléseket az előrejelzési folyamatban. Kockázatok merülnek fel azonban többek között arra vonatkozóan, hogy az új feltevések következményei nem jelennek meg az összes előrejelzésben, illetve, hogy az új feltevések megalapozottsága nem megfelelő.

6. ábra

A makrogazdasági és hiány-előrejelzések áttekintése

Forrás: Számvevőszék.

60

E kockázatok kezelésére az előrejelzési eredményeken az előrejelzési folyamat több pontján minőség-ellenőrzést végeztek. A táblázat tartalmaz bizonyos fokú beépített következetesség-ellenőrzést³⁸. Az előrejelzés költségvetési, illetve makrogazdasági részét végző szakemberek felelőssége az eredmények megvitatása maguk között, és szükség esetén további szakmai megítélés alapján biztosítják a becslések következetességét³⁹.

61

Az előrejelzők által végzett minőség-ellenőrzés azonban alapvetően adategyeztetést jelentett, amelynek során a programcsoportban nem végeztek további vizsgálatokat az előrejelzési folyamatra vonatkozóan. A számítógépes táblázatot alkalmazó megközelítés és a hiányos dokumentáció miatt nehézségekbe ütközött az előrejelzésekben alkalmazott feltevések és implicit paraméterek helytállóságának értékelése. A partnerek közötti megbeszélések jelentették az egyetlen olyan ellenőrzési szakaszt, mely során a feltevések és implicit paraméterek helytállóságát ellenőrizték.

62

Az előrejelzési táblázatok elemzése olyan példákat is feltárt, amelyek esetében a helytállósági ellenőrzések ellenére is hibák és ellentmondások fordultak elő (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. háttérmagyarázat

Példák az előrejelzésekben található hibákra és ellentmondásokra

i.A magánfogyasztásra kivetett héa összegét nem egyeztették az állami bevételek és a magánszektor befizetései között, ami egy év alatt a GDP 0,7%-ának megfelelő eltérést okozott.

ii.A képletek manuális kiigazítása miatt a munkaerőt terhelő közvetlen adók összegét nem egyeztették az állami és a lakossági szektor között. Az eltérés meghaladta a GDP 0,5%-át.

iii.Egy, az év közepétől hatályba lépő adóügyi intézkedés hatását az előrejelzésben az év egészére alkalmazták. A kapcsolódó hiány-előrejelzést egy részlet folyósításával kapcsolatos döntést alátámasztó dokumentumban használták fel, és 2009 júniusában közölték az EFC-vel.

iv.Az ingatlanárak hatását nem vették egységesen figyelembe az ugyanarra az évre vonatkozó különböző előrejelzésekben alkalmazott ugyanazon árindex várható változására.

Nehézségek a költségvetési multiplikátorok helytállóságának ellenőrzése során

63

A költségvetési változókat a számítógépes táblázatokban a bevételek vagy kiadások várható összegeiként tartották nyilván, amelyek az év során hozott új költségvetési intézkedések nettó költségvetési hozadékának függvényében nőttek vagy csökkentek. Az új intézkedéseknek a gazdaságra gyakorolt és az állami költségvetésbe továbbgyűrűző hatásait ezek a táblázatok nem mutatták be vagy tartották nyilván konkrét formában. Ehelyett a további költségvetési hozadékok előrejelzett értékei már figyelembe vették a továbbgyűrűző hatásokat.

64

A nettó költségvetési hozadékra vonatkozó előrejelzések a tagállami hatóságok által, saját tervezési eljárásaik részeként készített becsléseken alapultak. A tagállami hatóságok a becsléseket megtárgyalták a partnerek szakembereivel, így azokat a program-előrejelzésekbe történő bevonás és formális jóváhagyás előtt felülvizsgálhatták.

65

A különböző költségvetési intézkedéseknek a reálgazdaságra gyakorolt hatásait implicit módon, a számítógépes táblázatokon kívül vették figyelembe, számos eltérő eljárás alkalmazásával. A számítógépes táblázatok nem tették lehetővé az egyes feltevések forrásának vagy indoklásának nyomon követését. Az egyes tagállamokkal foglalkozó tisztviselők nem ismerték a tagállami hatóságok által a különböző költségvetési intézkedések gazdasági hatásainak értékelésére szolgáló paraméterek becslésére alkalmazott paramétereket. A költségvetési multiplikátorok⁴⁰ implicit értékével kapcsolatban nem állt rendelkezésre információ és az átláthatóság elve sem érvényesült. A Bizottság csak 2013-ban végzett az implicit multiplikátorokra vonatkozó becslést.

66

A nettó hozadékokra vonatkozó egyedüli ellenőrzéseket a partnerek által végzett, szakmai megítélésen alapuló helytállósági értékelések jelentették. Míg ez a megközelítés nagy valószínűséggel képes kiszűrni a jelentős alul- és túlbecsléseket, de kevésbé alkalmas az olyan viszonylag kicsi hibák kiszűrésére, amelyek összeadódva jelentős mértékűek is lehetnek.

67

A programcsoportok bizonyos információkról őriztek meg feljegyzéseket, de formális előírások hiányában ezek tartalma nagy szórást mutat. Ennek eredményeként nem tudtuk azonosítani és áttekinteni az alkalmazott feltevéseket és paramétereket. Ha egy előrejelzés hibásnak bizonyult (például alulbecsülte az állami kiadások csökkentésének a GDP növekedésére gyakorolt negatív hatását), különösen nehéz vagy lehetetlen volt a hiba forrását azonosítani.

A finanszírozási hiányra vonatkozó becslések hiányosak és pontatlanok voltak

68

A finanszírozási hiányra vonatkozó becslés alapvető fontosságú a tárgyalási szakaszban, mivel ekkor határozzák meg a pénzügyi segítségnyújtás összegét, amely általában változatlan marad. Ha a program során új finanszírozási igény merül fel, azt a teljes pénzügyi keretből kell fedezni. A program-előrejelzések elkészítésétől eltérően a finanszírozási hiány becslése új tevékenység volt a Bizottság számára.

69

Az euróövezeti országok esetében a finanszírozási hiány csak az államháztartás központi rendszerének finanszírozási szükségletét foglalja magában. Az euróövezeten kívüli országoknak nyújtott pénzügyi segítségnyújtásnak ezen túlmenően fedeznie kell az ország fizetési mérlegében szereplő valamennyi külső finanszírozási igényt is. A Bizottság minden esetben a finanszírozási hiányra vonatkozó eredeti becslésének a Tanács számára történő benyújtásával indokolta a segítségnyújtást. A becslést alátámasztó számításokat számítógépes táblázatban végezték el. A kevés rendelkezésre álló dokumentáció azonban nagymértékben korlátozta a felülvizsgálat lehetőségét. Kérésünkre a Bizottság csak a Tanácsnak benyújtott végleges változatoktól eltérő ideiglenes dokumentumokat tudott bemutatni⁴¹, valamint nem tudtak tájékoztatást adni a becslés fontos elemeiről⁴², továbbá háttéranyagokat sem tudtak biztosítani⁴³.

70

Az ideiglenes dokumentumok áttekintésekor jelentős előrejelzési hibákat tártunk fel, mint például egyes változók kétszer történő beszámítása, helytelen összegek szerepeltetése devizatartalékként, illetve az adósság refinanszírozási arányára vonatkozó irreálisan magas feltevések. A táblázatokban található hibák esetenként lényegesek voltak⁴⁴, és azokat nem szűrte ki a belső felülvizsgálat. A hibák észlelése nem szükségszerűen vezetett volna a pénzügyi segítségnyújtás összegének növeléséhez, mivel ez a hitelezők hitelezési szándékától és képességétől is függ, de megváltoztathatta volna a finanszírozási hiány megszüntetésére irányuló politikák összetételét.

A programok jellemzői általában megalapozottak voltak, de esetenként fontos feljegyzések hiányoztak

A programok jellemzőit elemzésekkel támasztották alá

71

A Bizottság a legtöbb esetben meg tudta jelölni azokat az uniós szakpolitikai prioritásokon alapuló elemzéseket és aktuális adatokat, amelyeket a program feltételeinek kialakításához használtak. Általánosságban az elemzések alapossága idővel javult. Ennek oka főként a szakmai tapasztalat felhalmozása és a program irányítására rendelkezésre bocsátott bizottsági alkalmazottak számának növekedése.

Egyes kulcsfontosságú feljegyzések nem találhatók

72

Minden folyamatnak fontos része a nyilvántartás. Erre vonatkozóan a Bizottság számos belsőkontroll-standardja is követendő gyakorlatokat említ⁴⁵. A gondos nyilvántartás azáltal javíthatja a szervezet belső kontrollrendszerét, hogy visszakereshetővé teszi bizonyos döntések meghozatalának hátterét. A nyilvántartások központi szerepet játszanak a monitoringban és értékelésben, valamint a megfelelő elszámoltathatóság előfeltételét is jelentik.

73

Mivel a segítségnyújtási programok váratlanul merültek fel, még az operatív szakasz elindulása után is tovább folyt az eljárások finomhangolása és formalizálása. A műveleteket az időhiány, a makrogazdasági környezet bizonytalansága és a programirányítás összetettsége is tovább bonyolította. A hangsúlyt ezért a nyilvántartás helyett a megbízható operatív eljárásokra helyezték.

74

A döntéshozatalt alátámasztó információk számos esetben az ellenőrzés időpontjáig eltűntek, vagy azok összegyűjtése aránytalanul nagy feladat lett volna. Bizonyos kritikus tevékenységeket egyáltalán nem dokumentáltak. Nem voltak a folyamatok alapját jelentő jól kidolgozott eljárási kézikönyvek. A 2. háttérmagyarázat összefoglalja az ellenőrzés során felmerült akadályokat⁴⁶.

2. háttérmagyarázat

Példák a kulcsfontosságú információk megszerzésével kapcsolatos nehézségekre

A látogatások menetéről e-mailben tettek jelentést, és így kértek jóváhagyást a tárgyalási meghatalmazástól való eltérésekre is. Az e-mailek fontos eszközt jelentettek a partnerek közötti és a tagállami hatóságokkal folytatott kommunikációban is. Az ellenőrzés során ezek a kulcsfontosságú feljegyzések azonban általában nem álltak rendelkezésre, mert az e-mailek vagy elvesztek, vagy nem lehetett őket visszakeresni.

A tagállami hatóságok által a program során benyújtott dokumentációt és adatokat a Bizottság nem őrizte meg, illetve azokat az újbóli összeállítás erőforrásigénye miatt nem lehetett teljességében ellenőrizni.

Az ellenőrzés során a Romániára vonatkozó makrogazdasági program-előrejelzéseket tartalmazó bizonyos táblázatokat nem tettek hozzáférhetővé számunkra.

A végleges finanszírozási hiány kiszámítását tartalmazó számítógépes táblázatok eltűntek, vagy azokat nem kérték be az IMF-től. Bizonyos összegeket alátámasztó főbb számításokat egyes esetekben nem lehetett megtalálni.

A Bizottság személyzete által végzett költségvetési monitoring egyáltalán nem volt dokumentálva, vagy csak nagyon egyszerű számítógépes táblázatokat mutattak be a költségvetés végrehajtásának bizottsági elemzéséről.

75

Az, hogy a 2008-as és 2009 eleji kezdeti szakaszhoz kapcsolódó feljegyzések hiányoznak, érthető, hiszen ez az időszak válságkezelési helyzetnek is felfogható. A későbbiekben a nyilvántartás határozottan javult. Ennek ellenére az elmúlt évekre vonatkozóan is előfordultak hiányzó feljegyzések.

A Bizottság esetenként eltért a tanácsi határozatoktól

A tanácsi határozatok be nem tartásának esetei

76

Megvizsgáltuk az egyetértési megállapodások és a vonatkozó tanácsi határozatok közötti összhangot, és megállapítottuk, hogy a bennük található legtöbb feltételt a határozatra való hivatkozással indokolják. Néhány esetben azonban a feltételek eltértek a tanácsi határozatban találhatóktól, vagy az egyetértési megállapodást nem aktualizálták időben (lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. háttérmagyarázat

Példák a szabályok be nem tartására

Egy 2009-es nem hivatalos romániai látogatás során kiderült, hogy a tagállam nem tudja tartani az eredeti hiánycélokat. A Bizottság és a román hatóságok ezt követően a célértékek jelentős enyhítésében állapodtak meg. Ezt a módosítást 2009 augusztusában feljegyzésben közölték a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal. Azonban sem a tanácsi határozatot, sem az egyetértési megállapodást nem módosították ennek megfelelően. A célértékeket végül 2010 februárjában módosították az egyetértési megállapodásban. A jogalapnak tekintett tanácsi határozatot még ennél is később, 2010 márciusában módosították. A Bizottság azonban 2009 novemberében egy kifizetés folyósítását arra hivatkozva halasztotta el, hogy Románia költségvetése nem teljesíti az aktualizált célértéket.

Lettországban az egyetértési megállapodásban annak ellenére szerepeltek konkrét feltételek a nyugdíjrendszer második pillérére vonatkozóan, hogy a tanácsi határozat nem is említi a nyugdíjreformot.

Írországban a tanácsi határozat nem tartalmazott konkrét feltételeket a banki felügyeletre, valamint az állami eszközök értékesítésére és a privatizációra vonatkozóan, ezek a feltételek azonban szerepeltek az egyetértési megállapodásban.

A feltételek nem voltak eléggé célirányosak

77

Az egyetértési megállapodás feltételeinek célja egy operatív ütemterv meghatározása, amely megfelelően teljesíti a Tanács által meghatározott általános gazdaságpolitikai feltételeket.

78

A legtöbb feltétel esetében az általános gazdaságpolitikához történő kapcsolódás viszonylag egyértelmű volt, mivel vagy gazdaságpolitikai váltást, vagy jelentős reformokat tettek szükségessé. A vezetés⁴⁷ azonban nem vizsgálta meg megfelelően a javaslatokat annak megállapítása érdekében, hogy valóban szükség volt-e valamennyi feltételre az általános gazdaságpolitikai célok eléréséhez.

79

A programok olyan feltételeket is tartalmaztak, amelyek a program céljaihoz viszonyítva kevésbé voltak fontosak, vagy amelyek potenciális hatásai csak jóval a programidőszak után jelentkeznének. Az olyan feltételeknek, amelyek pl. konkrét informatikai rendszerek bevezetéséhez, költségvetési források egy kisebb kormányzati szervezeti egység részére történő elkülönítéséhez, köztisztviselők képzéséhez vagy kutatás-fejlesztéshez kapcsolódnak, vajmi kevés közük van a program céljaihoz.

Az országok eltérő bánásmódban részesültek

80

A programok Bizottság általi irányításának különböző összetevőit elemezve megállapítottuk, hogy a különböző országokkal szemben alkalmazott megközelítés nem volt egységes, és ezt nem lehetett az országok eltérő körülményeivel magyarázni.

Eltérések a feltételek Bizottság általi kezelésében

81

A Bizottság minden pénzügyi segítségnyújtási program feltételeit eltérően kezelte. Egyes programok esetén a feltételek előírások viszonylag stabil körét jelentették, míg más programokban azok minden felülvizsgálat során jelentősen változtak. Áttekintés: 2. táblázat.

2. táblázat

A Bizottság által a feltételek kezelésére alkalmazott különböző modellek

Magyarország
Lettország
Románia I
Írország
Portugália

Hogyan állapították meg a feltételeket?

Különbségtétel a különböző típusú feltételek között
Nincs
Nincs, de fontosságukat valamelyik felülvizsgálati jelentés tartalmazza
Előzetes intézkedések és más feltételek
Állandó és más feltételek
Nincs

Hogyan zajlott a feltételek monitoringja?

Hogyan zajlott a teljesítés monitoringja?
Vegyes¹
Leginkább feltételek szerint
Témakör alapján
Témakör alapján
Feltételek szerint

Hogyan aktualizálták a feltételeket?

Hogyan módosították a feltételeket?
A meglévő feltételek érvényesek maradtak; a kiegészítések csak új feltételeket tartalmaztak
Minden kiegészítés felülírta a korábbi változatot
A meglévő feltételek érvényesek maradtak; a kiegészítések csak új feltételeket tartalmaztak
Minden kiegészítés felülírta a korábbi változatot
Minden kiegészítés felülírta a korábbi változatot

A feltételek állandósága²
A feltételek viszonylag stabilak maradtak
A feltételek általánosságban változatlanok maradtak
A feltételek gyakori változása
A feltételeket korán megváltoztatták
A feltételek változását nehéz időben követni
A feltételek érvényben maradtak és változatlanok voltak addig, amíg új feltételek nem léptek a helyükbe
Vegyes
Egyes feltételek stabilak voltak, mások gyakran módosultak
A feltételek stabilak maradtak
A feltételek érvényben maradtak és teljesítésükig változatlanok voltak

1Egyes felülvizsgálatokban a Bizottság feltételenként, másokban témakörönként számolt be a teljesítésről.

2További magyarázatok: III. melléklet.

Forrás: Számvevőszék.

82

A felsoroltak közül néhány modell hátrányos következményekkel járt a programirányításra nézve. Különösen bizonyos programok⁴⁸ feltételeinek gyakori módosítása nehezítette az adott ország teljesítményének nyomon követését. Bizonyos esetekben a reformokat fokozatosan „felpuhították”, mivel a feltételeket azok teljesülése előtt enyhítették vagy teljesen eltüntették az egyetértési megállapodásokból (lásd: 4. háttérmagyarázat).

83

A feltételek ezenkívül különböző strukturális hatásokat is el szándékoztak érni. Ezek egy konkrét stratégia vagy terv közzétételétől vagy elkészítésétől a nemzeti parlament által elfogadandó, a gazdaság fontos összetevőire hatást gyakorló jogszabály-módosításokig terjedtek⁴⁹. Az első típusba tartozó feltételek önmagukban még nem okoznak érdemi gazdasági változásokat, de jelentősebb reformokat készíthetnek elő. Az utóbbi típusba tartozó feltételek valószínűleg hosszú távú hatást fejtenek ki a gazdaságra.

4. háttérmagyarázat

Példa fokozatosan felpuhított reformokra

A lett program kezdeti egyetértési megállapodása „a közigazgatási intézményekre kiterjedő, egységes emberierőforrás-tervezési és kezelési rendszer” létrehozását írta elő. Ezt a feltételt nem teljesítették, és a későbbi módosításokban már nem szerepelt. Ehelyett több más feltétel lépett a helyébe, a „közigazgatásról szóló stratégia elkészítése” általános céljával, amely sokkal könnyebben teljesíthető feltételt jelent.

A portugál programban szerepel egy olyan feltétel, amely szerint 2011 végéig cselekvési tervet kell készíteni a munkanélküliek biztosítási rendszerének reformjára, különösen az újonnan munkanélkülivé váló személyeknek folyósított munkanélküli-biztosításijáradék maximális időtartamának 18 hónapra korlátozása érdekében. A reformot követően a munkanélküli-juttatások maximális időtartama 38-ról 26 hónapra csökkent, de még így is meghaladja a portugál hatóságokkal folytatott tárgyalásokon eredetileg elfogadott 18 hónapot.

84

Jelentős eltéréseket találtunk a feltételek szigorúsága között. A fizetésimérleg-programok feltételei általában bizonyos jogszabályok módosítását írták elő. Ezzel szemben az euróövezeti programok gyakran a feltételek korábban említett első típusát tartalmazták, és csak ritkán volt szükség parlamenti jóváhagyásra. Ennek eredményeként a folyósítási részletekkel kapcsolatos döntések kizárólag az előkészítő lépéseken alapultak, nem pedig a reformok tényleges végrehajtásán (lásd: 5. háttérmagyarázat).

85

Egy másik különbség a feltételek idővel növekvő számával kapcsolatos. Míg Magyarországnak kevesebb mint 60 egyedi feltételt kellett teljesítenie, Portugáliának körülbelül 400-at. Ez a nagy különbség nem pusztán azt tükrözte, hogy bizonyos országokban több reformra volt szükség. Arra is találtunk példát, hogy pont az ellenkezője történt: egy adott területen több reformot igénylő országtól kevesebb feltétel teljesítését kérték, mint a nála jobban teljesítő országoktól⁵⁰. Ezenkívül ezek a feltételek annak ellenére szabtak nagyban eltérő irányt a reformoknak, hogy az országok hasonló helyzetben voltak⁵¹.

A programok célértékeit nem egységesen vizsgálták felül

86

A hiánycélok felülvizsgálata a segítségnyújtási programok természetes velejárója. Ezek nem feltétlenül jelentik azt, hogy a nemzeti hatóságok részéről végrehajtási hiányosságok adódnak, mivel azokat a gazdasági helyzetnek az állami költségvetésre gyakorolt objektív, adott esetben előnyös vagy hátrányos hatásai is szükségessé tehetik.

5. háttérmagyarázat

Példa egy kizárólag az előkészítő lépésekhez kapcsolódó feltételre

Az ír program esetében a kormánynak jogszabályokat kellett elfogadnia a pénzügyi szabályozás javítása, valamint a központi bank felügyeleti és végrehajtási jogkörének bővítése érdekében⁵². Az ír hatóságok teljesítették ezt a feltételt és a pénzügyminisztérium rövid, egy hónapos késéssel közzétette a vonatkozó jogszabálytervezetet. A jogszabály beiktatása azonban további két évig váratott magára. A feltétel nem terjedt ki a beiktatásra, ezért arra nem is volt szükség a részletek folyósításához.

87

A hat program közül négy esetében vizsgálták felül a hiánycélokat (lásd: 3. táblázat). A Bizottság feljegyzései a lefelé történő módosítást minden esetben a gazdasági tevékenység (jelentős) visszaesésével magyarázták, ahogy az Magyarországon, Romániában, Lettországban és Portugáliában történt.

88

Az országtól függően a gazdasági kilátások változása eltérő következményekkel járhat a hiánycélok felülvizsgálatára. A költségvetési felügyelet keretében a Bizottság kiszámítja a ciklikus költségvetési egyenlegeket⁵³. A gazdasági kilátások változásakor a ciklikus egyenleg becsült értékét is korrigálják. Ezért a ciklikus egyenlegre vonatkozó becslések valós idejű változásainak a hiánycéloknak a megváltozott gazdasági környezet által szükségesség tett változásaihoz kell közelíteniük⁵⁴.

3. táblázat

Az ESA szerint számított hiánycélok felülvizsgálata

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
HU | MoU0 (2008. november) | - 3,4% | - 2,6% |  |  |  |  |
MoU1 (2009. március) |  | - 2,9% |  |  |  |  |
MoU2 (2009. június) |  | - 3,9% | - 3,8% | - 3,0% |  |  |
LV | MoU0 (2009. január) |  | - 5,3% | - 5,0% | - 3,0% |  |  |
MoU1 (2009. július) |  | - 10,0% | - 8,5% | - 6,0% | - 3,0% |  |
MoU5 (2011. december) |  |  |  | - 4,5% | - 2,5% |  |
RO I | MoU0 (2009. június) |  | - 5,1% | - 4,1% | - 3,0% |  |  |
MoU1 (2010. február) |  | - 7,8% | - 6,4% | n.a. | - 3,0% |  |
MoU2 (2010. július) |  |  | - 7,3% | n.a. | - 3,0% |  |
MoU3 (2011. január) |  |  |  | - 5,0% | - 3,0% |  |
RO II | MoU0 (2011. június) |  |  |  | - 5,0% | - 3,0% |  |
IE | MoU0 (2010. december) |  |  |  | - 10,6% | - 8,6% | - 7,5% |
PT | MoU0 (2011. május) |  |  |  | - 5,9% | - 4,5% | - 3,0% |
MoU5 (2012. október) |  |  |  |  | - 5,0% | - 4,5% | - 2,5%
MoU7 (2013. június) |  |  |  |  |  | - 5,5% | - 4,0%

Megjegyzés: n.a. – nincs meghatározva.

Forrás: Európai Bizottság.

89

Ha a ciklikus költségvetési egyenleget nem vizsgálták felül jelentősen a program során, a hiánycélok felülvizsgálatára sem volt szükség. Ez történt például Írország esetében. Megállapítottuk azonban, hogy a felülvizsgált célok nem minden esetben álltak összhangban a felülvizsgált ciklikus egyenleggel. Például Magyarország esetében a 2009-es hiánycélon kevésbé lazítottak annál, mint ahogy azt a felülvizsgált ciklikus egyenleg indokolta volna, míg Portugália 2012-es hiánycélján annak ellenére is lazítottak, hogy a ciklikus egyenleg javult és a gazdasági kilátások változatlanok maradtak.

90

Az ellenőrzés során a Bizottság azt állította, hogy a kormányzatok hatókörén kívül eső tényezők, mint pl. a növekedés összetevőinek változása vagy a vártnál alacsonyabb bevételek következtében is történhetett a célértékek felülvizsgálata. Azonban sem a programdokumentumok, sem a Bizottság belső módszertana sem utal olyan szisztematikus megközelítésre, amelynek keretében a Bizottság ezeket az egyéb tényezőket vizsgálta volna a hiánycélok megvalósíthatóságának a felülvizsgálatok során történő értékelésekor.

91

Egy másik eltérés a bankokat támogató olyan intézkedések kezelésére vonatkozik, amelyek a hiányra is hatást gyakorolnak. A portugál és ír programban található hiánycélok figyelmen kívül hagyták az ilyen intézkedéseket, míg a lett program célértékei nem.

92

A programdokumentumok a szociális kérdések tekintetében is eltérőek voltak. Például a portugál programban az adók növelése progresszív módon történt, az alacsonyabb jövedelmű csoportok jövedelmi szintje változatlan maradt, és az nem érintette a minimálbért és a legalacsonyabb nyugdíjakat⁵⁵. Ez szemben áll a romániai közalkalmazottak egységesen 25%-os bércsökkentésével, ahol a programdokumentumok nem foglalkoztak azzal, hogy ez milyen hatást gyakorol az alacsonyabb bérkategóriákra. Ugyanígy Lettország eredeti programjában sem foglalkoztak az egykulcsos személyi jövedelemadó és a héa növelésének hatásaival, amelyek a költségvetési konszolidáció terhét a társadalom kedvezőtlenebb helyzetű rétegeire hárították.

A programirányítás gyenge kontrollokból adódó hiányosságai

93

A programmal kapcsolatos végső döntést a Tanács és/vagy a Bizottság hozza meg, de a tagállami hatóságokkal folytatott tárgyalásokat és a programok felülvizsgálatát a Bizottság képviselői végzik. A tárgyalási meghatalmazást a politikai tájékoztatóban határozzák meg. A látogatás során a Bizottság képviselői általában naponta egyszer tájékoztatják a vezetést, és jóváhagyást kérnek a meghatalmazástól történő esetleges eltérésekre. A látogatást követően a Bizottság képviselői elkészítik a programdokumentumokat (tanácsi határozat, egyetértési megállapodás és kiegészítő melléklet). Ezeket aztán áttekintik, majd ezek szolgálnak a vonatkozó bizottsági és tanácsi határozatok alapjául.

94

A politikai tájékoztató és a programdokumentumok elkészítése egy szakértői folyamat eredménye, amelyben jelentős szerepet játszik az előrejelzést készítők, valamint több főigazgatóság szakpolitikai szakértőjének szakmai megítélése. A dokumentumokat a főigazgató-helyettes és az elkészítésükben részt vevő horizontális egységek vezetői tekintik át. Az előbbiek a dokumentumok általános következetességére összpontosítanak, az utóbbiak pedig arról gondoskodnak, hogy a saját szakterületükön tett hozzájárulás összhangban álljon az uniós politikákkal.

95

Az áttekintési folyamatban számos hiányosságot tártunk fel:

i.A programcsoporton kívül senki nem tekinti át a számításokat és előrejelzéseket abból a szempontból, hogy a makrogazdasági becslések összhangját ellenőrizze a becsült finanszírozási hiánnyal vagy a programfeltételek makrogazdasági hatásával.

ii.A Bizottság képviselői által végzett munkát számos tekintetben nem ellenőrizték megfelelően, valamint a szakértők előrejelzéseit (lásd: 61. bekezdés), a finanszírozási hiányra vonatkozó becsléseket (lásd: 69. és 70. bekezdés), valamint a program feltételeinek kiválasztását (lásd: 79. bekezdés) túl kevésszer kérdőjelezték meg.

iii.A belső minőség-ellenőrzést általában nem dokumentálták.

96

Az IMF is kialakított egy, a programok kialakításának és aktualizálásának főbb jellemzőinek áttekintésére szolgáló belső folyamatot. Bizonyos tekintetben ez hasonló a Bizottság saját belső áttekintési folyamatához, de három jelentős különbség figyelhető meg:

i.az IMF külön felülvizsgálati osztállyal rendelkezik, amely információkkal látja el a vezetést;

ii.az áttekintési folyamatban több IMF-tisztviselő vesz részt; valamint

iii.az IMF folyamata dokumentált.

A programdokumentumok idővel javultak, de a hiányosságok nem szűntek meg teljesen

A programdokumentumok minőségének javulása

97

A programok között jelentős különbségek figyelhetők meg a programdokumentumokban található elemzések részletességét illetően. Ezek a különbségek a Bizottság elemzési kapacitásában bekövetkezett fejlődésnek tudhatók be. Az első három program esetében a programdokumentumok számos tényezőről, többek között a költségvetési kiigazítás szerkezetéről, a hiánycélok teljesítésének esetleges elmulasztása mögött álló okokról és szociális hatásokról csak korlátozott mértékű tájékoztatást nyújtottak. A két legutolsó program dokumentumaiban (Írország és Portugália) található elemzések lényegesen javultak (lásd: 6. háttérmagyarázat), és számos szempontból nagyon alaposnak tekinthetők.

6. háttérmagyarázat

Példa a programdokumentumban található elemzések javulására

A fizetésimérleg-programok kezdeti programdokumentumai a költségvetési kiigazítást főként a kiadások oldaláról közelítették meg. A szükséges költségvetési intézkedések részletei azonban vagy nem mutattak egységes képet (Magyarország), vagy azokat egyáltalán nem határozták meg (Románia), vagy ha meg is határozták, nem adtak becslést az elért megtakarítások összegéről (Lettország). Ugyanezen három ország esetében a Bizottság később javított a programdokumentumok részletességén, felsorolva és számszerűsítve a hiánycélok elérését célzó elfogadott intézkedéseket. A többi program (Írország és Portugália) még ennél is részletesebb volt.

98

Egyes esetekben megállapítottuk, hogy a programdokumentumokból alapvető információkat hagytak ki. Például a Bizottság nem minden esetben kommunikálta a finanszírozási hiány kiszámításának alapjául szolgáló főbb feltevéseket.

i.A magyarországi programban a Bizottság nem kommunikálta a programidőszak alatt Magyarországnak nyújtandó 20 milliárd eurós összeg becslésének alapjául szolgáló részletes adatokat.

ii.Az írországi programban a kezdeti programdokumentumokban használt finanszírozásihiány-számítás a programidőszakra vonatkozóan összesen 44 milliárd eurós kumulált ESA szerinti eredményszemléletű hiányt állapított meg. A finanszírozási igény kiszámításához használt „pénzforgalmi szemléletű államháztartási hiány, beleértve a váltókat” tétel becsült értéke 58 milliárd euró volt. A 14,1 milliárd eurónyi jelentős eltérés (a kezdeti finanszírozási hiány 21%-a) fő okaira a dokumentum nem adott magyarázatot.

99

A Bizottság néhány alapvető érzékenységi tesztet végzett annak vizsgálatára, hogy egy vagy több paraméter változása milyen hatást gyakorol a teljes finanszírozási igényre. Annak ellenére, hogy értékes információkat nyújthattak volna az esetleges hátrányos következmények kockázatáról, ezeket az eredményeket nem mutatták be a programdokumentumokban.

Hiányosságok a szabályszerűséggel kapcsolatos monitoring és beszámolás terén

100

A Bizottságnak minden program során ellenőriznie kell, hogy a tagállam gazdaságpolitikája összhangban áll-e a Tanács által meghatározott feltételekkel. A gyakorlatban ezt annak ellenőrzésével teljesítették, hogy a tagállam végrehajtotta-e az egyetértési megállapodásban foglalt feltételeket.

Az átfogó hiánycélok nem alkalmazhatók megbízhatóan a költségvetési végrehajtás nyomon követésére

101

A költségvetési konszolidáció mind az öt programnak kulcsfontosságú összetevője volt, és a költségvetési teljesítmény fontos szempont volt a tagállami hatóságokkal folytatott tárgyalások és a programmal kapcsolatos döntéshozatal során. A hiánycélokat jellemzően a nemzeti és regionális számlák európai rendszerével (ESA) összhangban a GDP százalékában adták meg. A költségvetési politikának az ESA szerinti hiányhoz kapcsolását a túlzotthiány-eljárás keretében tett kötelezettségvállalások indokolták⁵⁶.

102

Az ESA szerinti hiányt az év során nem lehet közvetlenül nyomon követni⁵⁷. Ehelyett az általános célok teljesítését elsősorban a hiányra vonatkozó becslések alapján követték nyomon. Ezeknek a becsléseknek az alkalmazása felveti azonban annak kockázatát, hogy a Bizottság nem fog tudni bizonyossággal beszámolni a Tanácsnak arról, hogy az ország költségvetési politikája összhangban áll-e a kiigazítási programmal. A Bizottság becslései számos alkalommal bizonyultak tévesnek. Például:

i.A 2009. tavaszi értesítésben arról számoltak be, hogy a magyarországi hiány a 2008-as hiánycélon belül marad. A 2009 őszi értesítésben azonban a hiányt a GDP 3,8%-ára módosították, ami már meghaladja a hiánycélt⁵⁸.

ii.2010 januárjában Románia az IMF által meghatározott célt teljesítő 7,3%-os GDP-arányos folyó hiányt jelentett a 2009-es évre, és a Bizottság ideiglenes becslése szerinti ESA szerinti hiány is összhangban állt a hiánycéllal, ezért a Bizottság szerint a program megfelelően haladt. 2010 májusában azonban a Bizottság 8,3%-ra felfelé módosította az ESA szerinti hiányt. 2011 őszére a felülvizsgált hiány 9% volt.

iii.2013 januárjában a Bizottság ideiglenes számításai szerint Írország ESA szerinti hiánya 2012-ben 8,2% volt. Ezt az értéket áprilisban 7,7%-ra, majd 2013 őszére 8,2%-ra módosították. Az utolsó felülvizsgálat azonban főként egy egyszeri bevétel átsorolása miatt történt.

103

További komplikációt jelentett, hogy az euróövezeti programok esetében a hiánycél meghatározása során nem vették figyelembe a bankok támogatására szolgáló intézkedéseket. Az így meghatározott költségvetési cél elvileg alkalmasabb sarokszám a költségvetési politikához, mivel a bankok támogatására szolgáló intézkedések a kormányzat közvetlen hatókörén kívül eső jelentős egyszeri tételt jelentenek. Írország esetében azonban a Bizottság csak a bankoknak nyújtott, a hiányt növelő tőketranszfereket hagyta figyelmen kívül, ellenben figyelembe vette a bankokat támogató intézkedésekhez kapcsolódó bevételeket. Az ilyen célok kevésbé egyértelműen adnak jelzést és mérik a költségvetési teljesítményt. Például ha a bankrendszerhez kapcsolódó valamennyi tranzakciót figyelmen kívül hagyták volna, az 1 százalékponttal növelte volna a 2012. évi költségvetési hiányt.

A feltételek teljesítésével kapcsolatos beszámolás nem szisztematikus

104

A Bizottság csak Portugália, valamint részben Magyarország, Lettország és Írország esetében végzett szisztematikus beszámolást a strukturális feltételek tagállamok általi teljesítésére vonatkozóan.

105

A feltételek teljesítésének elmulasztásáról csak ritkán számoltak be. A Bizottság csak a feltételek nagyon kis részéről (a portugál programban 4%) jelentette ki egyértelműen, hogy „nem tartották be” azokat, de valójában a feltételek több mint felét nem teljesítették időben. Zavart okozott, hogy számos különböző kifejezést használtak ennek közlésére⁵⁹.

106

Mintegy 30 feltétel (a minta 8%-a) esetében vagy nem számoltak be azok teljesítéséről, vagy maguk a feltételek voltak annyira homályosan megfogalmazva, hogy azokat nem lehetett hatásosan nyomon követni (példák: 7. háttérmagyarázat)⁶⁰.

107

Néhány feltételről azok teljesülését jelentették, de ezt nem lehetett ellenőrizni. Például:

i.Az ír programban (a 2012-es felülvizsgálatot követően) a Bizottság továbbra is előírta az ír hatóságoknak, hogy biztosítsák a többéves költségvetési keret elemeinek megfelelően kötelező és átlátható jellegét annak érdekében, hogy ez hiteles szakpolitikai alapot⁶¹ képezzen a programot követő időszakra vonatkozóan. Ezt a feltételt azonban a Bizottság korábban már teljes mértékben teljesültnek tekintette.

ii.Portugáliában fokozatosan kiterjesztették a kormány által a költségvetés végrehajtásáról történő beszámolási kötelezettséget nemzeti, regionális és helyi szinten az összes állami tulajdonban levő vállalatra, valamint a köz- és magánszféra közötti partnerségekre. A speciális beszámolási kötelezettség regionális szinten történő bevezetése után ezt a feltételt annak ellenére teljesítettnek tekintették, hogy a költségvetéssel kapcsolatos konszolidált jelentéstétel követelménye nem teljesült.

7. háttérmagyarázat

Példa olyan feltételekre, amelyek teljesítéséről egyetlen alkalommal sem számoltak be

Az állami kutatási-fejlesztési prioritások számát le kell csökkenteni, hogy több erőforrás jusson a releváns kutatási területekre (Lettország).

A strukturális alapokat és a Kohéziós Alapot irányító hatóságnál az uniós forrásokkal kapcsolatos ellenőrzési és döntéshozatali kapacitások megerősítése (Románia).

A kormány fogadjon el jogszabályt az adók és adójellegű fizetési kötelezettségek számának lényeges csökkentésére (Románia).

2012 júliusáig a kormány konszolidációs tervet készít az önkormányzatok átszervezésére és számuk (308) jelentős csökkentésére. A terveket a kormány hajtja végre, és a változások a következő helyi önkormányzati választási ciklus elejére lépnek életbe (Portugália).

Külön kamarák létrehozása az adóügyi bíróságokon belül (Portugália).

A többi partnerrel folytatott együttműködés csak informális volt

108

Az uniós pénzügyi segítséget minden programban az IMF pénzügyi segítségnyújtásával együtt biztosították. Mindegyik intézmény függetlenül, saját szabályzata és belső eljárásai alapján hozta meg a finanszírozási döntéseket. A portugáliai és írországi programok esetén az EKB-t is bevonták a program irányításába.

109

Az IMF-fel folytatott együttműködés segítette a Bizottságot a programok irányításának beindításában. Számos olyan IMF által követett gyakorlatra találtunk példát, amelyeket a Bizottság a programok elindulását követően vett át, mint pl. a részletesebb előrejelzési táblázatok és a későbbi programok esetében a helyszínre delegált képviselő. A Bizottság programcsoportjait is kibővítették az IMF-csoportok méretére.

110

A jogalap lehetővé tette az említett három szervezet számára, hogy maguk döntsenek az együttműködés módjáról. A programcsoportok valamennyi program esetében informális együttműködési megállapodásokat kötöttek. A három intézmény különböző szakterülete és tapasztalatai lehetővé tették alaposabb értékelések készítését, ami csökkentette a hibák és kihagyások kockázatát a programok megtervezése és aktualizálása során.

111

Az intézmények nem kötöttek hivatalos megállapodásokat az egymás között folytatott együttműködésről az alábbiak tekintetében:

i.Információk cseréje – milyen információkat (pl. tárgyalási meghatalmazások, egyéb programdokumentumok, mögöttes számítások⁶², a tagállamoktól begyűjtött információk) kell megosztani a többi partnerrel? Hogyan kell kezelni a határnap után beérkezett információkat?

ii.Titoktartás – hogyan kell kezelni az eredetileg egy másik intézmény rendelkezésére bocsátott dokumentumokat? Mit kell tenni, ha valamelyik intézmény olyan bizalmas információk birtokába jut, amelyek nem állnak a többi partner rendelkezésére⁶³, és amelyek hatással lehetnek a program általános kialakítására és a belső elemzésekre?

iii.Az együttműködés eredményeként létrejött dokumentumok tulajdonjoga – néhány elektronikus dokumentumot a három partner közösen készített el (pl. makrogazdasági előrejelzések, finanszírozásihiány-számítások), de azokat nem osztották meg teljes mértékben az intézmények között.

iv.A finanszírozási döntésekkel és a program más fő paramétereivel kapcsolatos nézeteltérések megoldására szolgáló mechanizmusok.

112

A programirányítás terén az EFSM-rendelet⁶⁴ tanácsadói viszonyt határoz meg az EKB és a Bizottság között:

i.„ezeket (az általános gazdaságpolitikai) feltételeket a Bizottság az EKB-vel konzultálva határozza meg”⁶⁵; valamint

ii.„A Bizottság az EKB-vel konzultálva ismételten megvizsgálja az (…) általános gazdaságpolitikai feltételeket”⁶⁶.

113

Az EKB személyzete a pénzügyi stabilitással kapcsolatos kérdésekben adott tanácsot a pénzpiacok megfelelő működésének biztosítása érdekében. Ez magában foglalta az adósság fenntarthatóságával és a költségvetési konszolidációval⁶⁷ kapcsolatos témaköröket is, amelyeket az EKB tanácsadói szerepének mindkét területén fontos előfeltételnek tekintett.

114

A tanácsadás azonban nem azt jelentette, hogy az EKB átadta volna a többi partner számára a programmal kapcsolatos tárgyalási álláspontját alátámasztó elemzéseket. Például az EKB nem adta át a Bizottságnak az elsőbbségi hitelezők által az ír bankok szerkezetátalakítása során viselendő tehermegosztással kapcsolatos belső vitaanyagát. Mivel az eurórendszer által nyújtott finanszírozás Írország GDP-jének közel 100%-át tette ki, a program sikeréhez alapvető fontosságú volt az eurórendszer általi folyamatos finanszírozás⁶⁸. A trojkán belüli többi partner elfogadta, hogy az elsőbbségi hitelezők ne vegyenek részt a tehermegosztásban. Az ír program IMF által végzett utólagos értékelése azonban azt tartalmazza, hogy alternatív szakpolitikai intézkedések is rendelkezésre álltak volna a magasabb szintű tehermegosztásból adódó kockázatok korlátozására⁶⁹, de azokat elvetették.

34A Bizottság 8. és 11. sz. belsőkontroll-standardja.

35Számos tanulmány megerősíti, hogy ez a kockázat valós. Például a vonatkozó tudományos kutatások áttekintése a következő dokumentumban található: Hakan Gunaydin: Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy (Az IMF-feltételek teljesítése: a szociális politikával kapcsolatban érvényesülő elfogultság és feltételek), a PEIO éves közgyűlésére készített tanulmány, 2014. Az IMF független értékelő hivatala (IEO) is felhívta értékeléseiben a figyelmet az egyenlőtlen bánásmódra. További részletekért lásd: IEO: Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF (Az elmúlt évtized értékelései során visszatérő kérdések az IMF-nél), 2014.

36Lettország, Írország és Portugália.

37Egy előrejelzés kettő–négy fő fájlból áll, amelyek több tíz táblázatot tartalmaznak. Ezek a fő előrejelzési fájlok több képlettel kapcsolódnak egymáshoz, és más, esetenként más helyre mentett fájlokból is vesznek át nyers adatokat és előrejelzéseket. Ez nagyban növeli annak kockázatát, hogy az előrejelzés – egy program során akár naponta elvégzett – aktualizálásakor nem a megfelelő előrejelzést vagy adatokat használják fel. A feltevések elszórtan helyezkednek el a fő előrejelzési fájlokban található táblázatokban, és jelentős erőfeszítést igényel a folyamat során alkalmazott szakmai megítélések áttekintése. Ezenkívül a munkatársak kiegészítő modelleket is alkalmaznak, amelyeket a számítógépes táblázatokon kívül tárolnak.

38Például az elszámolási azonosságon vagy arányokon alapuló helytállósági ellenőrzések.

392013 őszén a Bizottság új eszközt vezetett be a számszaki és gazdasági ellentmondások automatikus észlelésére, de ezt az eszközt nem alkalmazták a programokhoz kapcsolódó előrejelzésekben.

40A költségvetési multiplikátor méri a különböző költségvetési konszolidációs intézkedések által a főbb makrogazdasági (fogyasztás, kibocsátás) és költségvetési (hiány) változókra gyakorolt hatások mértékét.

41Lettországi és romániai programok.

42Írországi program.

43Magyarországi és portugáliai programok.

44Románia finanszírozási hiányának értékelésekor a vállalatcsoportokon belül nyújtott hiteleket a közvetlen külföldi befektetések között és az egyéb befektetések kategóriájába tartozó új adósságinstrumentumokként is elszámolták. A duplán történő elszámolás következtében a finanszírozási igényt 1,8 milliárd euróval alulbecsülték. Ezenkívül a devizatartaléknak a kezdeti előrejelzésben szereplő eredeti értéke 0,7 milliárd euróval eltér attól az értéktől, amely a román központi banknak a 2008 végi állapotot bemutató jelenlegi beszámolásában szerepel. A lettországi programhoz kapcsolódó bizottsági előrejelzésben az szerepelt, hogy a program első évében mind a vállalati, mind a banki szektor képes lesz a törlesztendőknél nagyobb összegű hosszú és középtávú finanszírozást szerezni. A számítógépes táblázat ezen feltételezése a pénzügyi helyzet súlyossága miatt nemcsak valószínűtlen volt, hanem a kiegészítő mellékletben szereplő információknak is ellentmondott.

45Például a 8. sz. belsőkontroll-standard előírja, hogy a főigazgatóság főbb, különösen a kritikus kockázatokhoz kapcsolódó folyamatait és eljárásait megfelelően dokumentálni kell, valamint a 11. sz. belsőkontroll-standard szerint megfelelő folyamatoknak és eljárásoknak kell biztosítaniuk, hogy a főigazgatóság dokumentumkezelése hatékonyan valósítsa meg a megfelelő információk visszakereshetőségét.

46A releváns információk megszerzése nem csak ennél az ellenőrzésnél okozott problémát. A portugál számvevőszék is hasonló akadályokról számolt be a Portugáliának biztosított pénzügyi segítségnyújtás monitoringjáról szóló 2013. decemberi jelentésében: Relatório de auditoria n.º 28/2013–2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, Dezembro de 2013.

47A Bizottság felső vezetése és az egyetértési megállapodást a Bizottság részéről aláíró alelnök.

48Különösen Lettország esetében, de ez Írországra, illetve más programok egyes területeire is jellemző volt.

49Idetartoznak még például az intézményi keretek jelentős változásai, mint pl. költségvetési tanács létrehozása, helyi önkormányzatok átszervezése és a privatizáció. Lásd: III. melléklet.

50A későbbi feltételekben a jogszabályra a központi bankról (felügyelet és végrehajtás) szóló törvényjavaslatként hivatkoznak.

51Pl. a strukturális alapok terén.

52Pl. a magánszemélyek és vállalatok fizetésképtelensége terén.

53A költségvetési egyenleg ciklikus és nem ciklikus összetevőkre bontható fel. A ciklikus összetevő ragadja meg az adóbevételeknek és a kiadásoknak a gazdaság ciklikussága miatti változásait.

54Feltéve, hogy a ciklikus egyenleg kiszámításához használt, a potenciális GDP-re vonatkozó előrejelzésben nincs jelentős hiba.

55Európai Bizottság, „The Economic Adjustment Programme for Portugal” (Portugália gazdasági kiigazítási programja), European Economy, Occasional Papers 79. szám, 2011., 16. o.

56A túlzotthiány-eljárás az Unió által a túlzott (a GDP 3%-át meghaladó) hiány vagy túl nagy (a GDP 60%-át meghaladó) adósság lépésenként történő kiigazítására alkalmazott eljárás.

57A tagállamok nemzeti számláinak negyedéves, az ESA-meghatározásokon alapuló adatait 90 napos csúszással teszik közzé. Ezenkívül az ESA szerinti hiány becsléséhez egyes jelentős tranzakciók statisztikai kezelésével kapcsolatos jövőbeni döntésekre vonatkozó feltevéseket kell alkalmazni.

58A Bizottság szerint a 2008-as hiány felülvizsgálata az uniós források felhasználásával kapcsolatos változásokat tükrözte, mivel néhány projekt nem kapta meg azt a társfinanszírozást, amivel a költségvetési előfinanszírozást kellett volna kiváltani.

59Pl. nagyjából teljesítette, nagy vonalakban teljesítette, részben teljesítette, folyamatban van, részben tartották be, nem tartották be.

60Ezek nem tartalmazzák a minden felülvizsgálat során folyamatosan teljesítendő feltételeket.

61A költségvetési politika sarokszámai biztosítanak alapot a kormányzati döntéshozatal számára a költségvetési hiánynak a gazdaság méretéhez viszonyított megfelelő méretéről, valamint közép- és hosszú távú célkitűzéseket határoznak meg az állami pénzügyekre vonatkozóan.

62A fizetésimérleg-programokban a finanszírozási hiány becslésének alapjául szolgáló számítógépes táblázatokat az IMF készítette el, és azok a Bizottság szerint nem álltak a bizottsági személyzet rendelkezésére.

63Pl. az IMF által a pénzügyi szektor értékeléséhez használt pénzpiaci információk, a Versenypolitikai Főigazgatóság által gyűjtött információk, az EKB bankokkal kapcsolatos adatai.

64A Tanács 407/2010/EU rendelete.

65A 3. cikk (3) bekezdésének b) pontja.

66A 3. cikk (6) bekezdése.

67Az EKB például a portugál programban foglalt hiánycélok fenntartása mellett érvelt.

68A partnereknek történő eurólikviditás-nyújtás, illetve a likviditásnyújtás felfüggesztése vagy annak kifogásolása az eurórendszernek a Szerződésből adódó szerepe, amely szerint az eurórendszer teljesen független és a másik két intézménytől teljesen elkülönülve végzi tevékenységét.

69IMF 15/20. sz. országjelentés – Írország – Ex-post evaluation of exceptional access under the 2010 extended arrangement (A 2010-es bővített megállapodás alapján történt kivételes likviditásnyújtás utólagos ellenőrzése), 2015. január, 48–52. bekezdés.

III. rész –

A hitelfelvétel összhangban állt a finanszírozási igénnyel, de a nehéz körülmények miatt kezdetben nem minden esetben tudták a legjobb gyakorlatot alkalmazni

115

Az Európai Bizottság irányította az Unió részéről a makrogazdasági segítségnyújtás folyósításával kapcsolatos összes hitelfelvételt. 2014 végéig az Unió összesen 22 alkalommal bocsátott ki mindösszesen 60,1 millió euró névértékben kötvényt, amelyből 2015. március 31-ig már 8 milliárd eurót visszafizetett.

116

A Bizottság általi adósságkezelés értékeléséhez:

i.elemeztük a kibocsátás eredményét a befektetők általi jegyzés és az adósság költsége szempontjából; valamint

ii.összehasonlító elemzést végeztünk a bizottsági eljárások és az államadóság-kezeléssel, befektetői kapcsolatokkal és a hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kibocsátásának átláthatóságával kapcsolatos legjobb gyakorlat között.

A kötvénykibocsátások jegyzése megfelelő volt

Az adósság költsége összhangban áll a hasonló szereplők által végrehajtott piaci ügyletekével

117

A kibocsátási ár⁷⁰ a kötvény jellegétől és az értékesítés időpontjában fennálló piaci helyzettől függ. A Bizottság sikeresen vont be forrásokat a pénzügyi segítségnyújtáshoz szükséges uniós hozzájárulás finanszírozásához. Valamennyi kötvénykibocsátás megfelelő tőkepiaci keresletet vonzott a teljes értékesítéshez. A fedezettségi arány (az ajánlatoknak a teljes kibocsátáshoz viszonyított összege) 1,2-től a 4,2-t meghaladó értékig terjedt⁷¹ (lásd: 7. ábra).

7. ábra

Az uniós kötvénykibocsátások fedezettségi aránya

Forrás: Európai Bizottság.

118

A kibocsátás a kezdetektől fogva határidőn belül történt⁷². Az adósság végső költsége összhangban állt a hasonló szereplők által végrehajtott piaci ügyletekével (lásd: 8. ábra). A kockázatmentes befektetések irányadó hozamához viszonyított hozamkülönbözet később csökkent, különösen a 2011-ben és 2012-ben kibocsátott hosszabb távú kötvények esetében, és az Unió gyakran képes volt az Európai Pénzügyi Stabilizációs Eszköznél, a hasonlóan hosszú távú kötvényeket kibocsátó egyetlen másik piaci szereplőnél is alacsonyabb adósságköltséget elérni.

A kibocsátáskori árszintek esetenként a bankok által adott eredeti iránymutatásban szereplőknél magasabbak voltak

119

A Bizottság szindikált ügyletek keretében hajtotta végre a kötvények kibocsátását. Az egyes kibocsátások jegyzéséhez nemzetközileg aktív bankokat választottak ki vezető kibocsátásszervezőként. A kibocsátást vezető bankok szerepe az volt, hogy közvetlenül felvegyék a kapcsolatot a befektetőkkel, és hogy a Bizottság mint kötvénykibocsátó számára javaslatot tegyenek az egyes kibocsátások időzítésére és árazására vonatkozóan. Ezek a bankok vásárolják fel a kibocsátott kötvényeket, majd azokat továbbértékesítik a befektetőknek, és kötelezettséget vállalnak arra, hogy a továbbértékesítés után esetlegesen megmaradt kötvényeket megvásárolják.

120

A szindikálás előnye, hogy az ajánlatkéréseken keresztül lehetővé teszi az optimális árszint meghatározását. A kibocsátó a kötvénykibocsátáskor a bankok nagy ügyfélkörének előnyeit is kihasználhatja. A kibocsátó általában egy héttel a kibocsátás előtt részletes információkat adhat a tervezett kibocsátás futamidejéről és méretéről, és általában kérdőíven keresztül kér mennyiségi és minőségi jellegű információkat. Erre válaszul a bankok iránymutatást adnak, hogy az aktuális piaci feltételek mellett szerintük hogyan kellene beárazni az eszközt.

121

A bevált gyakorlat⁷³ szerint a backoffice tartja nyilván a pénzügyi közvetítőkkel folytatott kapcsolattartást, beleértve az ajánlatkéréseket és a bankok árazási iránymutatásait. A legtöbb kezdeti kibocsátás esetén nem kértek ajánlatokat, és 2011 előtt egyetlen ajánlat sem készült.

122

Megvizsgáltuk három, 2012-ben kibocsátott kötvény dossziéit⁷⁴. Az első két kibocsátás esetén a tényleges árazás magasabb volt, mint a vezető bankoknak az ajánlatkérésekre adott eredeti válaszaiban szereplő konszenzusos ár. Egy esetben az eltérés 11 bázispont (0,11%), egy másikban 5 bázispont (0,05%) volt⁷⁵. A befektetői kereslet mindként esetben magas volt, a túljegyzési arány 2-szeres, illetve 1,6-szoros volt.

8. ábra

Az adósság végleges költsége összhangban áll a hasonló szereplők által végrehajtott piaci ügyletekével

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bloomberg által közölt adatok, a módszertannal kapcsolatban lásd: III. melléklet.

A körülmények kezdetben megnehezítették a legjobb gyakorlatok alkalmazását

123

A kezdeti évek adósságkezelési folyamatában számos hiányosságot találtunk (lásd: 9. ábra). A dokumentáció hiánya és más hiányosságok nem gyakoroltak bizonyíthatóan hatást a hitelfelvétel eredményére.

124

Elfogadott gyakorlat⁷⁶, hogy írott iránymutatást adjanak ki az adósságkezelési iroda szervezetére, a feladatok és felelősségek megosztására, a maximális adóssághatár meghatározására, a kibocsátandó adósság típusára, valamint a kibocsátási folyamat dokumentálásával kapcsolatos szabályokra vonatkozóan.

125

„Sok esetben a modern adósságkezelői iroda szervezeti felépítése a magánszektor pénzügyi intézményeit, pl. a bankokat vagy a nagyvállalatok pénzügyi osztályait követi”⁷⁷. Ezen az elven az irodát legalább két fő részre lehet felosztani:

i.front office – általában a pénzpiaci tranzakciók végrehajtásáért felelős, beleértve az aukciók és más hitelfelvételi formák, valamint minden egyéb finanszírozási művelet lebonyolítását; valamint

ii.back office – a tranzakciók elszámolásáért és a pénzügyi nyilvántartások vezetéséért felelős.

126

Ezenkívül számos kulcsfontosságú funkciót, különösen a kockázatkezelést egy különálló middle office kezelhet.

127

A korlátozottan rendelkezésre álló emberi erőforrások⁷⁸, valamint a nyomás alatt álló pénzpiacokról történő forrásbevonás sürgős jellege⁷⁹ a kezdeti években nagyban nehezítette a bevált adósságkezelési gyakorlatok betartását.

Kibocsátás előtt

128

Az adósságkezelési eljárások kézikönyvét az első kibocsátások időszakában készítették el, de abban vagy nem fogalmaztak egyértelműen, vagy nem is szerepeltek a folyamat fontos elemeivel kapcsolatos iránymutatások. A kézikönyvet több lépésben folyamatosan javították, aminek hatásosságát a 2012 utáni kötvénykibocsátások dokumentációjának minősége is jelez.

129

2008 végétől 2011-ig az időhiány miatt a Bizottság rendkívüli eljárást alkalmazott a vezető szervező bankok kiválasztására. A vezető szervező bankokat közvetlenül bízta meg, ami csak korlátozott ellenőrzési nyomvonalat hagyott a kiválasztási folyamattal kapcsolatos dokumentumok terén, mint pl. ajánlatkérések és igazoló levelek. Ajánlatkéréseket egészen 2011-ig nem készítettek, de azóta a kiválasztási folyamat dokumentációja precízebb és átfogóbb lett.

9. ábra

Hiányosságok a kezdeti évek adósságkezelésében

Forrás: Számvevőszék.

Kibocsátás

130

Nem találtunk a Bizottság és a kibocsátást vezető bankok közötti megállapodásokban a kibocsátás előtti helyzetelemzés érzékeny kérdésével kapcsolatos rendelkezéseket (lásd: 8. háttérmagyarázat). Nem volt arra utaló bizonyíték, hogy a Bizottság óvintézkedéseket tett volna a nem nyilvános információk közlésére vonatkozóan, és nem volt ellenőrzési nyomvonal, amely alapján megállapítható lett volna, hogy a kibocsátást vezető bankok az egyes kibocsátások során kiadhattak-e bennfentes információkat bizonyos befektetőknek, illetve, hogy ezt követően lehetővé tették-e számukra a kötvényekkel való kereskedést vagy a tranzakcióban való részvételt.

131

Új kötvények kibocsátásakor fontos tényező, hogy a kötvények miként kerülnek elosztásra az őket jegyző befektetők között. A szindikálás egyik fő előnye az aukcióhoz képest abban rejlik, hogy a kibocsátó teljesen ellenőrzése alatt tarthatja a befektetők körét, ezáltal például dönthet az értékpapírok allokációjáról. A bevált gyakorlat szerint az allokációs szabályoknak egyértelműeknek és átláthatóknak kell lenniük, és azokat mindig előre kell közölni. A kibocsátás tisztességes és átlátható allokációja által széles befektetői kör tartható fenn.

8. háttérmagyarázat

Kibocsátás előtti helyzetelemzés és bennfentes információk

A kibocsátás előtti helyzetelemzés a kötvénypiaci elsődleges forgalmazó bankok által a befektetői kereslet felmérésére használt eszköz. Ez egy viszonylag elterjedt üzleti gyakorlat⁸⁰, különösen bizonytalan piaci helyzet esetén, mivel segíti a kibocsátást vezető bankokat és a kibocsátókat abban, hogy a nyilvános bejelentést megelőzően előzetes visszajelzéseket kapjanak a jövőbeni tervezett kibocsátásról. Ezt a visszajelzést gyakran csak általános információkat adva szerzik be. Egyes esetekben azonban valószínűsíthetően konkrétabb információkat (például nem nyilvános anyagokat vagy bennfentes információkat) is átadnak a piaci szereplőknek, és ennélfogva fennáll a piaci visszaélések kockázata.

Ha harmadik feleket vonnak be az információs láncolatba, a követendő gyakorlat szerint részletesebb nyilvántartást kell vezetni és formalizált írásbeli eljárásokat kell követni. Amennyiben nem nyilvános vagy bennfentes információt kívánnak átadni (bennfentes információk átadása⁸¹), a kibocsátást vezető bankoknak tájékoztatniuk kell ügyfeleiket az ilyen információk birtokosaira vonatkozóan alkalmazandó jogszabályokról és rendelkezésekről.

132

A Bizottság elismerten aktív szerepet játszott az egyes kibocsátások allokációjában. A Bizottság szerint az allokáció az alábbi kritériumok szerint zajlott:

i.befektetői kategória, mint a minőség mércéje (például „valós tőke” bevonása „spekulatív tőke” helyett stb.);

ii.az egyes megbízások minősége (pl. a megbízás időbenisége, korábbi tapasztalatok a befektetővel stb.); valamint

iii.földrajzi eloszlás.

133

A rendelkezésre álló allokációs táblázatok⁸² elemzése rámutatott, hogy kis összegek esetén az allokáció 100%-os volt, de a nagyobb megbízások teljesítésében alacsony fokú következetesség figyelhető meg. Ezenkívül a fő megbízásokat a befektetők nevében eljáró konkrét pénzügyi szereplők (pl. nagybefektetők) nyújtották be. A végleges allokáció meghatározása során ezek a befektetési intézmények elvégzik a kötvények befektetők számára történő allokációját. Nem találtunk arra utaló bizonyítékot, hogy a Bizottság jóváhagyását adta volna a végleges kötvényallokációra.

A kibocsátást követő időszak

134

Ha egy kötvényt likvid eszköznek minősítenek a másodlagos piacon, az azt jelenti, hogy a kötvényt gyorsan lehet értékesíteni. A kibocsátó és a vezető szervező bank közös felelőssége, hogy minden új kibocsátáskor megfelelő likviditásról gondoskodjanak a másodlagos piacon. A Bizottságnak és a kibocsátást vezető bankoknak minden kibocsátás esetén külön megbízólevélben kell megállapodniuk a másodlagos piaci kötelezettségekről. Ezenkívül a kibocsátást vezető bankoktól elvárják, hogy legalább a kibocsátást követő néhány napig hasonlóan alacsony árrést (az eladási és vételi ár közötti különbség) tartsanak fenn a másodlagos piacon is.

135

Az ellenőrzés során a Bizottság kijelentette, hogy negyedévenként vizsgálta meg az uniós kötvények likviditását, és 2012 óta formálisabb vizsgálati eljárást követ. A hitelfelvételi dokumentációban azonban nem találtunk arra vonatkozó bizonyítékot, hogy 2012 előtt a másodlagos piacon ellenőrizték volna a likviditást.

136

Az ajánlati és vételi árak elemzése azt mutatta, hogy az első 30 nap során a napi záráskor érvényes árrés valamennyi kibocsátás esetében viszonylag alacsony volt. A különböző kötvények árrése ugyanakkor közvetítőnként jelentős eltéréseket mutatott. Például az egyik kötvénykibocsátás esetén az árrés 7 és 30 bázispont között mozgott⁸³. Ezt az eltérést még azoknál a közvetítőknél is meg lehetett figyelni, amelyek vezető bankként vettek részt több uniós kötvénykibocsátásban, és ezért bizonyos másodlagos piaci kötelezettségeknek is eleget kellett tenniük.

70Az ár határozza meg az adósság költségét.

71Egy 12 kötvénykibocsátásból álló minta alapján.

72Például a Magyarországnak folyósított első kifizetés a pénzügyi segítségnyújtásról szóló tanácsi határozat (a Magyarországnak nyújtandó középtávú közösségi pénzügyi támogatásról szóló, 2008. november 4-i 2009/102/EK tanácsi határozat [HL L 37., 2009.2.6., 5. o.]) elfogadása után egy hónappal történt.

73A Bizottság belső hitelfelvételi eljárási kézikönyve, valamint a Bizottság 8. és 11. sz. belsőkontroll-standardja.

742012-ben az Unió hat alkalommal bocsátott ki kötvényt.

75Ez hozzávetőlegesen 3, illetve 1 millió euró adósságfinanszírozási többletköltséget jelent évente.

76IMF, 2014, „Revised Guidelines for Public Debt Management” (Felülvizsgált államadósság-kezelési irányelvek), IMF-VILÁGBANK, 5–6. o.

77OECD, 2002, Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century (Adósságkezelés és állami értékpapírok a 21. században).

78A 2008. decemberi első kötvénykibocsátáskor a hitelfelvételért és a forráskihelyezésért egyaránt felelős csoport négy emberből állt. A csoport tagjainak száma a 2011 végi csúcson sem volt több nyolc főnél.

79Ajánlás: a Tanács határozata a Magyarországnak nyújtandó kölcsönös segítségről – Javaslat: a Tanács határozata a Magyarországnak nyújtandó középtávú közösségi pénzügyi támogatásról COM(2008) 716 végleges, 2008.10.30., 6. bekezdés.

80Nemzetközi Tőkepiaci Szövetség: „Primary Market Handbook - XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations” (Elsődleges forgalmazói kézikönyv – XIII. Kibocsátás előtti helyzetelemzés, a jegyzési könyv vezetése és allokáció), 2014. Valamint Európai Értékpapír-piaci Hatóság: „Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation” (Az ESMA szakpolitikai orientációja a piaci visszaélésekről szóló rendelethez kapcsolódó esetleges végrehajtásai intézkedésekkel kapcsolatban – vitaanyag), 2013.

81Az ilyen információk átadása során a fogadó fél a bennfentes információk megszerzése által „bennfentessé” válik.

82Az ajánlati könyvekkel és a végleges allokációval kapcsolatos információk a mintában szereplő tizenkét kötvénykibocsátás közül csak hét esetében álltak rendelkezésre.

832018.04.04-én lejáró, 3,25%-os fix kamatozású, lejáratkor egy összegben visszafizetendő kötvény.

IV. rész

A programok teljesítették a célkitűzéseket

137

A pénzügyi segítségnyújtás fő célja az volt, hogy a tagállamokban visszaállítsa a makrogazdasági és pénzügyi stabilitást, hogy azok teljesíteni tudják az állami szférához (euróövezet) vagy a fizetési mérleghez (nem euróövezet) kapcsolódó kötelezettségeiket. A pénzügyi segítségnyújtás puffert biztosított az egyes országokban a mögöttes problémák korrekciójára szolgáló kiigazítási programok végrehajtásának megkönnyítéséhez. A program eredményeinek elemzését négy témakör mentén végeztük:

i.a teljes finanszírozás felhasználásának és elégséges mértékének elemzése;

ii.a hiánycélok teljesítése és a költségvetési kiigazítás végrehajtása;

iii.a feltételek teljesítése és a strukturális reformok végrehajtása;

iv.az országok versenyképességének változása.

Nem volt szükség a finanszírozási keretösszeg növelésére

Az elkülönített összegek elegendőnek, bár két tagállam esetében szorosnak bizonyultak

138

A finanszírozási hiány egyetlen tagállamban sem alakult a tervek szerint. A program azonban eléggé robusztus volt ahhoz, hogy jelentős eltéréseket a programon belüli átcsoportosítással lehessen kezelni úgy, hogy a finanszírozás a kezdeti keretösszegen belül maradjon (lásd: 10. ábra).

139

A pénzügyi segítségnyújtás által biztosított mozgástér nagyságában voltak azonban eltérések. A Lehmann-csődöt követő korai programok jelentős biztonsági tartalékkal rendelkeztek. Az ír program is jelentős, 25 milliárd eurós biztonsági tartalékkal rendelkezett a banktámogatási rendszer részeként. Írország, Magyarország és Lettország finanszírozási igénye a vártnál kisebb lett, ami lehetővé tette:

i.a saját források felhasználásának csökkentését (Írország);

ii.a devizatartalékra vonatkozó kezdeti előrejelzések túlteljesítését (Magyarország);

iii.a programfinanszírozás csökkentését (Lettország, Magyarország); valamint

iv.a drágább IMF-hitelek határidő előtti visszafizetését vagy e lehetőség megfontolását (Magyarország, Lettország, Írország).

10. ábra

Hogyan használták fel a pénzt?

1Az adatok az elso romániai programra vonatkoznak.

Forrás: Európai Számvevoszék, a programdokumentumok és a tagállami hatóságok által összeállított statisztikák alapján.

140

Ezzel szemben Portugália a kezdetben becsültnél jelentősen nagyobb finanszírozási igénnyel szembesült, és a finanszírozás igencsak szorosnak bizonyult a portugál program során. További finanszírozási igényét Portugáliának piaci finanszírozásból kellett fedeznie. Az euróövezetben a program második felében bekövetkező monetáris enyhítés hozzásegítette Portugáliát a pénzpiacokra történő visszatéréshez⁸⁴.

141

A Romániának biztosított pénzügyi segítségnyújtás elégséges volt az ország fizetési mérleggel kapcsolatos szükségleteinek fedezésére, de a romániai közszféra finanszírozása szorosnak bizonyult a program során. A kormány további finanszírozási szükségleteit részben a központi bank által nyújtott közvetett támogatásból fedezték.

Néhány tagállam az eredetileg tervezettnél kedvezőbb pénzügyi feltételekben részesült

142

Portugália és Írország számára kedvező volt, hogy csökkentették az uniós hitelek kamatlábát és meghosszabbították azok lejáratát⁸⁵. Ennek elsődleges célja az országok hosszú távú refinanszírozási lehetőségeinek javítása volt⁸⁶, de a hitelfeltételek változása egyúttal csökkentette a programidőszak során a kamatfizetések jelentette pénzügyi terheket is. Becsléseink szerint Írország és Portugália a programidőszak során egyenként 2,2 milliárd megtakarítást ért el.

143

Írország és Románia esetében a központi bankjuk támogató politikát folytatott.

i.Az ír központi bank beleegyezett, hogy az Anglo Irish Bank által kibocsátott nem forgalomképes váltókat hosszabb lejáratú ír államkötvényekre cserélje⁸⁷. Ennek következtében Írország 2013-ban 3,1 milliárd euró összegű piaci finanszírozás alól mentesült. Ezenkívül ez a megoldás az ország finanszírozási igényeit is 30 milliárd euróval csökkenti a 2014–2023-as időszakban, valamint átlagosan a GDP 0,7%-át kitevő mértékben mérsékli a hiányt⁸⁸.

ii.2009 novemberében a romániai központi bank úgy döntött, hogy 30%-ról 25%-ra csökkenti a devizatartalék kötelező mértékét (ezt megelőzően augusztusban hajtottak végre 35%-ról történő csökkentést). Ez hozzávetőlegesen 1,3 milliárd euró összegű banki hitelt szabadított fel a kormányzat finanszírozására. A döntést nyilvánosan a 2009-es IMF/EU folyósítási részletek elhalasztásával indokolták⁸⁹.

Az aktualizált hiánycélokat jórészt teljesítették, de nem mindig fenntartható módon

A felülvizsgált éves hiánycélok néhány kivételtől eltekintve teljesültek

144

A felülvizsgált célokat a magyar program, valamint a portugál és román programok bizonyos éveinek kivételével általában teljesítették (lásd: 4. táblázat).

145

A célértékek nem teljesülése azonban nem szükségszerűen jelenti a végrehajtás kudarcát. Például a magyar program esetén a 2008-as és 2009-es hiánycél nem teljesülését a költségvetési hiány statisztikai felülvizsgálata is magyarázhatja. Ezenkívül valamennyi fizetésimérleg-program sikeresnek tekinthető abból a szempontból, hogy a tagállamoknak 2012-ben sikerült kikerülniük a túlzotthiány-eljárás alól.

4. táblázat

Az aktualizált célok teljesítése

| GDP %-a | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Magyarország | cél | - 3,4% | - 3,9% | - 3,8% |  |  |
tényleges¹ | - 3,7% | - 4,6% | - 4,3% | 4,3% | - 2,1% | - 2,2%
Lettország | cél |  | - 10,0% | - 8,5% | - 4,5% |  |
tényleges¹ | - 4,4% | - 9,2% | - 8,2% | - 3,5% | - 1,3% | - 1,0%
Románia I. | cél |  | - 7,8% | - 7,3% |  |  |
tényleges¹ | - 5,7% | - 9,0% | - 6,8% |  |  |
Románia II. | cél |  |  |  | - 5,0% | - 3,0% |
tényleges¹ |  |  |  | - 5,5% | - 3,0% | - 2,3%
Írország | cél |  |  |  | - 10,6% | - 8,6% | - 7,5%
tényleges² |  |  |  | - 8,9% | - 8,2% | - 7,2%
államháztartási hiány¹ | - 7,4% | - 13,7% | - 30,6% | - 13,1% | - 8,2% | - 7,2%
Portugália | cél |  |  |  | - 5,9% | - 5,0% | - 5,5%
tényleges² |  |  |  | - 4,4% | - 6,0% | - 4,5%
államháztartási hiány¹ | - 3,6% | - 10,2% | - 9,8% | - 4,3% | - 6,4% | - 4,9%

Megjegyzés: A hiánycél nem teljesülését félkövérrel jelöltük. A programidőszakon kívüli adatok szürkén jelennek meg.

Forrás: Európai Bizottság.

1A túlzotthiány-eljáráshoz kapcsoló általános kormányzati nettó hitelnyújtás vagy hitelfelvétel 2014 tavaszán.

2A Bizottság által bejelentett, a programban szereplő definíciók szerinti tényleges hiány (lásd: 91. bekezdés).

146

A hiánycélok elérése érdekében minden program a kiadási és bevételi oldalt érintő intézkedések speciális kombinációját alkalmazta. A fizetésimérleg-programok esetében a konszolidáció a kiadási oldalra összpontosított, de az EFSM-programokban a kiadási és bevételi intézkedések egyenlőbben oszlanak meg. A kiadások és bevételek tényleges alakulása nagy vonalakban megfelel az eredetileg tervezettnek, kivéve Magyarországon, ahol nem sikerült elérni a kiadások tervezett konszolidációját.

147

Az adóalap szűkülése következtében a fontos új adóintézkedésekből eredő bevételnövekedések sok esetben nem realizálódtak. Ez különösen 2009-ben, a nagymértékű gazdasági visszaesést követően volt jellemző. Például 2009-ben Lettország a GDP 2,5%-át kitevő becsült hatással járó közvetettadó-konszolidációs intézkedéseket hajtott végre. A Bizottság által 2013-ban készített becslés szerint ezeket az intézkedéseket a rövid távú árrugalmasság csökkenése teljes mértékben semlegesítette. Ehhez hasonlóan a Magyarországon 2009 közepén végrehajtott adósemleges reform a becslések szerint 2010-ben a GDP 0,7%-ával növelte a hiányt.

148

Változatlan hiánycélok esetén az adóbevételek GDP-hez viszonyított arányának csökkenése arra ösztönözheti az adóhatóságokat, hogy az adóbevételek csökkenését a programhoz kapcsolódó tárgyalásokon elfogadottaktól eltérő intézkedésekkel ellentételezzék. Romániában például 2009 és 2013 között 97 alkalommal módosítottak az adózásról szóló törvényen, és ezeket a módosításokat 51 jogi aktus hajtotta végre. A változások gyakorisága bizonytalan gazdasági környezetet eredményezett mind a vállalkozások, mind a magánszemélyek részére.

Minden országban javult a költségvetési helyzet, bár eltérő mértékben

149

Mivel a programok a piaci finanszírozás ellehetetlenülése miatt jöttek létre, azok legfontosabb célja egyértelműen a költségvetési fenntarthatóság visszaállítása volt. Egy ország strukturális egyenlegének a program során bekövetkező javulása⁹⁰ a fenntarthatóbb állami költségvetés felé történő elmozdulást jelzi. A Bizottság kiszámította és közzétette a strukturális egyenleggel kapcsolatos adatokat⁹¹.

150

A strukturális egyenleg minden országban javult, a javulás átlagos éves mértéke a potenciális GDP 0,7%-a (Magyarország) és 1,9%-a (Portugália) között mozgott. A változás eltérő mértékét három tényező magyarázhatja:

i.A költségvetés kiindulási állapota – minél nagyobb a kezdeti strukturális hiány, annál gyorsabb a konszolidáció üteme.

ii.Az államadósság kezdeti szintje – minél nagyobb a kezdeti államadósság, annál gyorsabb a konszolidáció üteme.

iii.A túlzotthiány-eljárás keretében a költségvetési kiigazításra vonatkozóan adott ajánlások közötti eltérések – minél nagyobb a javasolt költségvetési kiigazítás mértéke, annál gyorsabb a konszolidáció üteme.

151

Írország kivételével valamennyi kedvezményezett tagállamban a kezdeti strukturális hiány jelezte előre a költségvetési konszolidáció ütemét. A program kezdetekor Magyarország rendelkezett a legkisebb strukturális hiánnyal, és a konszolidáció üteme is itt volt a legalacsonyabb, míg a strukturális hiány Portugáliában volt a legmagasabb, és ott zajlott le leggyorsabban a konszolidáció is. Írország azonban kiugró értékként szerepel az elemzésben. 2010-ben a Portugáliához hasonló helyzetből kiindulva a strukturális konszolidáció üteme (a banki és egyszeri intézkedések figyelmen kívül hagyásával) a portugál érték felénél is kisebb volt⁹².

152

Nem volt megfigyelhető kapcsolat az államadósság kezdeti szintje és az átlagos költségvetési kiigazítás mértéke között. Például Románia államadóssága volt az öt tagállam közül a legalacsonyabb, de a költségvetési kiigazítás átlagos mértéke viszonylag magas volt. Írország és Portugália a hasonló kiindulási államadósság ellenére igen eltérő kiigazítási erőfeszítéseket tett.

A tagállamok egyszeri intézkedéseket alkalmaztak

153

Az ideiglenes költségvetési intézkedések nem vezetnek a tényleges hiány tartós javulásához. Ideiglenes intézkedéseket mind a bevételi, mind a kiadási oldalon lehet alkalmazni. A programok során számos tagállamnak egyszeri bevételnövelő intézkedésekre kellet szorítkoznia a hiánycélok teljesítése érdekében.

i.2010-ben és 2011-ben Portugália államosította a Portugal Telecom távközlési cég és a bankszektor magánnyugdíj-alapjait, ami a GDP 1,7%-ával, illetve 4%-ával csökkentette a hiányt⁹³.

ii.A Portugália által 2013-ban bevezetett, az adó- és társadalombizosításijárulék-hátralékok behajtására irányuló intézkedések ideiglenesen javították a hiányt (a GDP 0,8%-át kitevő mértékben).

iii.Románia 2012-ben a 3%-os felső határ elérésével korrigálta a túlzott hiányt. A távközlési koncessziók egyszeri értékesítése azonban a GDP 0,5%-ának megfelelő bevételt generált.

iv.Írországban a banki intézkedések ideiglenes bevételnövekedéssel jártak (pl. a belföldi bankoknak nyújtott kiterjesztett felelősségi garanciák díja, a központi bank által az egyszeri finanszírozási intézkedésekből eredő osztalékfizetés).

154

A Bizottság szerint az egyszeri intézkedésekre a rövid távú nehézségek kezelésére volt szükség, de a célok fenntartható teljesítéséhez azokat tartós intézkedéseknek kell felváltaniuk.

A feltételeket nagyrészt teljesítették

A tagállamok végül a feltételek legalább 80%-át teljesítették

155

A Bizottság monitoringjelentései szerint a tagállamok eltérő mértékben teljesítették az egyetértési megállapodásokban meghatározott határidőket. Míg Portugália és Lettország a program feltételeinek kevesebb mint felét teljesítette időben, Magyarország közel háromnegyedüket. Írországban és Portugáliában jelentős eltérések voltak az uniós és az IMF-programok határidőben történő teljesítése között. Bár az országok nem minden esetben teljesítették az eredeti határidőket, de a feltételek később gyakran teljesültek.

156

A Bizottság körülbelül 30 feltétel esetében nem számolt be időben a teljesítési állapotról (lásd: 106. bekezdés).

157

Ahol a feltételek teljesülése késedelmet szenvedett, az többnyire a Bizottság hatókörén kívül eső tényezők miatt történt: hosszadalmas jogalkotási eljárások, a megállapodásban szereplő reformok végrehajtásának a tagállami hatóságok általi elmulasztása, eredetileg figyelembe nem vett jogi kérdések, társadalmi ellenállás stb. Ezenkívül esetenként az eredeti határidők a reformok (pl. közszolgálati reform) mélységét, a helyi vagy regionális önkormányzatok intenzív közreműködését, illetve az új informatikai rendszerek összetettségét tekintve irreálisak voltak.

158

A magas strukturális tartalommal rendelkező feltételek ugyanolyan arányban teljesültek az eredeti határidőre, mint a kevesebb strukturális tartalommal rendelkezők⁹⁴. Megállapítottuk, hogy a magas strukturális tartalommal rendelkező feltételek leginkább a programok végére valósultak meg. A bizottsági felülvizsgálatok kezdetben nem kényszerítették az országokat a legfontosabb feltételek időben történő teljesítésére, később azonban a figyelem részben a legfontosabb reformokra összpontosult.

A programok reformokat váltottak ki, de bizonyos esetekben a kívánt hatások nem valósultak meg

159

Egy szakpolitika teljesítményének megállapításához ok-okozati összefüggést kell meghatározni a szakpolitika és a megfigyelt hatások között. Például az aktív munkaerő-piaci politikák hatásai egy gyenge munkaerőpiacon csak később jelentkezhetnek. Elemzésünket tovább bonyolította, hogy egyes programok befejezése óta még csak kevés idő telt el. Végül a feltételek gyakran a programidőszak alatt végrehajtott szakpolitikai intézkedéseknek csak kis részét tették ki.

160

A következő feltételek teljesülése esetén tekintettünk hatásosnak egy feltételt:

i.a reformokat a program befejezését követően nem fordították vissza, hanem az érintett tagállamok aktívan alkalmazták azokat;

ii.a rendelkezésre álló szakpolitikai mutatók vagy értékelések egyértelmű javulást mutatnak az érintett területen; valamint

iii.a kívánt hatások megvalósultak.

161

A fő aggodalom – a reformoknak a programidőszak lejártát követően történő visszafordítása – alaptalannak bizonyult. Az ellenőrzés időpontjában csak néhány esetben volt megfigyelhető a reformok felhígítása, amelyek főként a közszféra béreinek csökkentésére (Magyarország, Románia) és munkaerő-piaci reformokra (Írország és Portugália) vonatkoztak. Ez a megfigyelés azonban nem zárja ki azt, hogy ezek a jövőben ne fordulhatnának elő. A reformok felhígítását általában alternatív reformokkal ellentételezték, amelyek azonban potenciális hatásukat tekintve gyakran nem voltak a korábbiakkal egyenértékűek. Ez volt például a helyzet Írországban a minimálbérnek a kiindulási szintre való visszaállítása, illetve Portugáliában az alkotmányellenesnek minősített intézkedések kompenzációs intézkedésekkel történő felváltása esetén (lásd: 9. háttérmagyarázat).

162

A programidőszak túl rövid volt ahhoz, hogy bizonyos összetett reformokat annak vége előtt teljes mértékben végre lehessen hajtani. A korábban említett felhígítási eseteket kivéve az országok a program befejezését követően is folytatták a komplex reformokat.

9. háttérmagyarázat

A munkaerő-piaci reformok fokozatos felhígítása és visszafordítása

A legjelentősebb munkaerő-piaci reformokat Portugáliában tervezték végrehajtani. A program során Portugália számos olyan reformot hajtott végre, amelyek csökkentették a munkavállalók védettségét. Az előrelépés azonban nemzetközi összehasonlításban nem bizonyult eléggé jelentősnek. A reformokat a hasonló országokhoz viszonyítva már a program elején sem tervezték kellően ambiciózusra. Például Portugáliát felkérték, hogy készítsen javaslatot arra, hogy a végkielégítéseket a nemzetközi kereskedelemben a Portugália versenytársainak tekintett országok átlaga helyett az uniós átlaggal hozzák összhangba. A program során azután a kevésbé ambiciózus reformokat hajtották végre. A végkielégítések például szolgálati évenként 12 napon alapultak, ami az eredetileg meghatározott évi 8–12 napos intervallum felső határa.

A reformtervezet később tovább puhult, mivel az elbocsátási szabályokra vonatkozó egyes reformokat sikeresen támadták meg az alkotmánybíróságon. Erre válaszul Portugália kompenzációs intézkedéseket vezetett be az alkotmányellenesnek minősítettek helyett, de a Bizottság megállapítása szerint ezek az intézkedések nem tudtak az eredetiekhez hasonló hatást kifejteni. A programfeltételek nem tartalmaztak olyan kompenzációs intézkedéseket, amelyek a munkaerőpiac rugalmasságára a korábbiakkal egyenértékű hatást fejtettek volna ki. A program végén egyes már végrehajtott munkaerő-piaci reformokat a kormányzat adminisztratív határozatokkal könnyen visszafordított. Ezekkel a határozatokkal kapcsolatban a Bizottság a program befejezése utáni felügyeleti jelentésekben fogalmazott meg kritikákat.

163

Arra a megállapításra jutottunk⁹⁵, hogy kézzelfogható javulás következett be azokban az esetekben, amikor a programok az aktív munkaerő-piaci politikák, munkaerő-piaci reformok vagy az üzleti környezet konkrét területein célozták meg reformok végrehajtását. Egyes területeken a programok új reformok végrehajtását segítették elő (pl. költségvetési felelősség), míg más területeken ösztönzésként szolgáltak a meglévő tagállami tervek végrehajtásának felgyorsítására (pl. üzleti környezet).

164

Több feltétel teljesült ugyan, de nem eredményezte a kívánt hatásokat. Például nem realizálódtak a programidőszak során kívánt mértékű költségvetési megtakarítások, vagy a költségvetési felelősségi keretek nem biztosítottak megfelelően szilárd támpontot a költségvetési politikához (lásd: 10. háttérmagyarázat).

10. háttérmagyarázat

Amikor a feltételek teljesítése nem eredményezte a kívánt hatásokat

οMagyarországon a banktámogatási csomagot alig használták ki, mivel az végleges formájában nem volt vonzó a bankok számára.

οA program feltételeivel összhangban Magyarország a helyi önkormányzati kiadások csökkentését fogadta el a költségvetési törvényben, de nem sikerült lényeges megtakarítást elérnie.

οRománia teljesítette a közszféra béreire vonatkozó keretjogszabály elfogadását tartalmazó feltételt, de a reform kulcsfontosságú összetevőjét képező bértáblát költségvetési források hiányában nem alkalmazták.

οÍrország és Románia új költségvetési felelősségi kereteket fogadott el a program során. A Bizottság azonban mindkét esetben számos végrehajtási hiányosságról számolt be. Ezek közül a leglényegesebb az volt, hogy ezek a keretek nem tudták hatásosan a középtávú célokkal összhangban korlátozni a kormányzati költségvetési politikát.

οA portugál közszférában a program mérföldköveinek megfelelően csökkent a foglalkoztatás, viszont ennek a csökkenésnek egy nem meghatározott mértékű részét a köztisztviselők korkedvezményes nyugdíjazásával valósították meg, aminek költségvetési hatása ezért csak korlátozott volt.

Milyen mértékben tudták az országok növelni versenyképességüket?

Eltérő mértékű javulás figyelhető meg a versenyképesség terén

165

A programok egyik fő célja a külső egyenlegek helyreállítása a gazdasági versenyképesség növelésével. A versenyképesség mérésére a folyó fizetési mérleg és a kereskedelmi mérleg a legalkalmasabb⁹⁶.

166

Valamennyi program a folyó fizetési mérleg kiigazítását eredményezte. Az öt ország közül négyben ez a vártnál gyorsabban megtörtént. Egyedül Írország folyó fizetési mérlegének változása követte nagy vonalakban a program előrejelzéseit.

167

A folyó fizetési mérlegnek a különböző országokban bekövetkező gyorsabb korrekciója mögött álló közös ok a jövedelemmérleg váratlan javulása⁹⁷. A folyó fizetési mérlegnek az előrejelzések szerinti alakulása a vártnál jobb jövedelemmérlegnek tudható be Írországban is, ami ellentételezte a vártnál jelentősen rosszabb kereskedelmi mérleget (lásd: 11. ábra).

11. ábra

A folyó fizetési mérleg gyors korrekciója mögött álló lehetséges okok

Megjegyzés: Az ábra a program kezdeti előrejelzései és a tényleges értékek közötti összesített eltérést mutatja be a GDP százalékában. A számítás az alábbi programidőszakokra vonatkozik: 2009–2011 Magyarország és Románia, 2009–2013 Lettország, valamint 2011–2015 Írország és Portugália esetében.

Forrás: Az Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság adatai alapján.

168

A kereskedelmi (export/import) mérleg a folyó fizetési mérlegnél szorosabban követi az országok versenyképességének változása által okozott hatásokat. A kereskedelmi mérleg Portugália és Románia esetében a program előrejelzései szerint változott. Lettországban a vártnál jobban javult (évente átlagosan 2%). Magyarországon (évi 2,8%) és Írországban a javulás (évi 5,1%) azonban az előrejelzések alatt maradt.

169

A kereskedelmi mérleg két összetevőjének fluktuációját számos tényező okozhatja. Idetartoznak az exportra ható külső sokkhatások, a GDP változásának az importra ható váratlan alakulása, valamint a versenyképesség váratlan ingadozása, amely mind az exportot, mind az importot befolyásolja.

170

Lettországban és Romániában jelentős versenyképesség-javulás⁹⁸ következett be, és ezzel magyarázható, hogy a kereskedelmi mérleg 2010 óta meghaladja a kezdeti előrejelzéseket. A javulást az is jelzi, hogy a két országnak növekszik a részesedése a globális exportban.

171

A másik három országban a vártnál kevésbé nőtt a versenyképesség, és 2008-tól mindhárom ország részesedése csökkent a globális exportból. Magyarország és Portugália exportja a kezdeti előrejelzések alatt maradt, de Írország exportja meghaladta az előrejelzéseket⁹⁹.

172

Portugáliában és Magyarországon a kereskedelmi mérleg korrekciója többé-kevésbé az előrejelzésnek megfelelően alakult, de kizárólag azért, mert mind az export, mind az import az eredetileg tervezettnél kisebb volt. Az import váratlan szűkülésének mintegy 80%-át a GDP csökkenése magyarázza. Mindazonáltal még ebben a két országban is egyértelműen nőtt a versenyképesség, amit az is alátámaszt, hogy az export GDP-hez viszonyított aránya a programidőszakot megelőzőhöz képest nőtt.

A belső leértékelés az újonnan foglalkoztatottak bérkorrekciójában jelentkezett

173

A belső leértékelés három ország makrogazdasági stratégiájában játszott jelentős szerepet (Lettország, Írország és Portugália). Ez a szakpolitika a nemzetközi versenyképességnek a főként az árak vagy a munkaerőköltségek leszorításával történő visszaállítására törekszik¹⁰⁰. A közszféra béreinek és foglalkoztatotti létszámának csökkentését várhatóan a magánszféra bércsökkenése követi. Ennek oka, hogy a közszférában bekövetkezett kiigazítás erőforrásokat szabadít fel, ezáltal növeli a magánszféra számára rendelkezésre álló munkaerőt, és a teljes gazdaságban leszorítja a béreket. Az aggregált kereslet csökkenése is hozzájárul az árak és bérek csökkenéséhez a gazdaságban. Saját fizetőeszköz hiányában a belső leértékelés kulcsfontosságú stratégiát jelent a valutaunión belüli árszint-korrekcióhoz.

174

Lettországban a belső leértékelés főként az újonnan felvett munkavállalók bérét befolyásolta, míg a magánszférában már foglalkoztatottak bérei szinte egyáltalán nem csökkentek. A bérkorrekció egy része a feketén foglalkoztatottak bérében jelentkezett, de ennek nagysága csak korlátozott volt (lásd: 11. háttérmagyarázat).

11. háttérmagyarázat

A belső leértékelés hatása a lettországi bérekre

A belső leértékelést a lettországi kiigazítási intézkedések egyik fő pillérének tekintették. Az egyik ok, amiért a belső leértékelés alkalmazása mellett döntöttek, az a feltételezés volt, hogy a munkaerőpiac különösen rugalmas. A gyakorlatban azonban a magánszféra bércsökkenése viszonylag alacsony volt¹⁰¹. Míg a bérek növekedése mind a köz- és magánszférában is viszonylag nagy mértékben lassult 2008-ban a válság kitörése során, majd 2009-ben negatívba fordult¹⁰², a negatív bérnövekedés mértéke és időtartama sokkal kisebb volt a magánszférában. A magánszféra béreinek legnagyobb mértékű éves csökkenése 6,6% volt (2009. október), míg a közszféra legnagyobb mértékű bércsökkenése a 26%-ot is meghaladta (2009. november). Ezek az aggregált mutatók nem mutatják be a bérkorrekció mögöttes folyamatait, és azt a lehetséges magyarázatot sem támasztják alá, hogy a bérek korrekciója részben a be nem jelentett foglalkoztatás körében történt („zsebbe fizetés”).

Az egyedi bérekkel kapcsolatos adatok¹⁰³ elemzése alapján a recesszió alatt felvett dolgozók bérei jelentősen alacsonyabbak voltak, míg a már foglalkoztatásban állók bérei szinte alig csökkentek. Ez az eredmény összhangban áll a vonatkozó szakirodalommal, ami azt állítja, hogy az újonnan foglalkoztatottak bére a már foglalkoztatásban állókénál jobban ki van téve a ciklikus ingadozásoknak, és ez egy költségcsökkentési mechanizmust jelenthet. Ebben az elbocsátások és a részmunkaidős munkavállalók arányának növelése is szerepet játszott.

A munkáltatók körében végzett visszatekintő felmérés szerint a „valódi” bércsökkenés 2008–2009 során 6% és 11% között mozgott, míg 2009–2010-ben elhanyagolható (2% alatti) volt. Ezek alapján a csökkenés nagyobb volt a hivatalos statisztikákban szereplőknél (2009-ben 1,3%-os növekedés, 2010-ben 2,9%-os csökkenés). Ez arra utal, hogy a magánszféra bérei reagáltak a recesszióra, de ez nem volt elégséges a foglalkoztatás jelentős és hosszan tartó zuhanásának megakadályozásához.

Forrás: Számvevőszék, Andrejs Semjonovs, Alf Vanags és Anna Zasova What happened to wages in Latvia’s „internal devaluation”? (Mi történt a bérekkel a lettországi „belső leértékelés” során?) című, a Baltic International Centre for Economic Policy Studies kiadványban megjelent tanulmánya alapján.

A devizahitelek továbbra is kihívást jelentettek

175

A fizetésimérleg-programban részt vevő mindhárom ország esetében közös jellemző volt a devizahiteleknek a teljes hitelállományon belüli magas aránya.

176

A válság során a központi bankok nem hagyhatták leértékelődni a nemzeti fizetőeszközt a külső versenyképesség helyreállítása érdekében. Fennállt annak a veszélye, hogy a leértékelődés csökkenti a hitelfelvevők képességét a devizatartozások törlesztésére, és ezáltal a pénzügyi rendszer stabilitását is veszélyeztetné, kioltva a lazább monetáris politikából származó előnyöket¹⁰⁴. A devizahitelek magas szintje miatt a válság során ezekben az országokban a nemzetközi tartalék szintje is nagyobb mértékben csökkent¹⁰⁵.

177

Bár ezek a kérdések nagyban befolyásolták a rendelkezésre álló szakpolitikai lehetőségeket, az uniós pénzügyi segítségnyújtás nem tartalmazott olyan feltételeket a tagállami hatóságok számára, amelyek előírták volna a belföldi devizahitelezés szabályozását.

178

A program során a devizahitelek összállománya továbbra is aggodalomra adott okot¹⁰⁶. Romániában a magánszférát tekintve a devizahitelek aránya meghaladta a nemzeti fizetőeszközben denominált hitelek arányát. A devizahitelek aránya 2012-ben kezdett csökkenni Magyarországon, míg Romániában ez a folyamat csak 2014-ben indult meg.

84A monetáris enyhülés az ír kormány számára is pozitív hatással járt a finanszírozást tekintve.

85Az EFSM-hitelek eredetileg tervezett futamideje 7,5 év, a kamatfelár pedig 2,925% volt Írország és 2,15% Portugália esetében. 2011 októberében a kamatfelártól eltekintettek, és 2013 júniusában az átlagos futamidőt 19,5 évre hosszabbították meg. Az EFSF-hiteleknél az Írország esetében 2,47%-os, Portugália esetében 2,08%-os kamatfelártól az előzőekhez hasonlóan eltekintettek.

86Ez az uniós költségvetésnek a programidőszak során várható bevételeit összesen 2,2 milliárd euróval csökkentette.

872013-as éves jelentésében az EKB úgy vélte, hogy „Az Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) felszámolása komoly monetáris finanszírozással kapcsolatos aggályokat vet fel. Ezen aggályokat némiképp enyhíthetné a Banc Ceannais na hÉireann / Central Bank of Ireland értékesítési stratégiája”.

88Európai Bizottság, Írország gazdasági kiigazítási programjának 2012. téli felülvizsgálata, European Economy, Occasional Papers 131. szám, 2013.

89A román nemzeti bank 2009. november 16-i sajtóközleménye.

90A kormányzati statisztikai adatok fordulónapjainak figyelembevételével a következő programidőszakokkal számoltunk: Magyarország 2009–2010; Lettország 2009–2011; Románia 2009–2012; Írország és Portugália 2011–2013.

91AZ ESA 95-tel összhangban gyűjtött, a 2014 tavaszi előrejelzésekhez kapcsolódó adatok alapján.

92Ezt a strukturális egyenlegeknek a programot megelőzően bekövetkező változásai közötti különbség sem magyarázza. A Bizottság becslései szerint a költségvetési konszolidáció mindkét országban 2010-ben kezdődött meg, hasonló mértékű kiigazítással.

93Az ügylet során Portugália átvette a jövőbeli nyugdíj-kötelezettségeket. Ezek a kötelezettségek a statisztikai keretek szerint nem minősülnek államadósságnak, azonban negatív hatással vannak az államadósság fenntarthatóságára. Ezért úgy tűnik, hogy az intézkedés csak az ország adóssághelyzetének javítása érdekében született.

94Az ellenőrzés vonatkozásában a feltételek fontosságát strukturális tartalmuk (magas, közepes vagy alacsony) alapján állapítottuk meg. Lásd: III. melléklet.

95Az öt ország által elért haladást három területen elemeztük: munkaerő-piaci reformok, az üzleti környezet és költségvetési felelősség. Ehhez nemzetközi szabályozási mutatókat, inputmutatókat, valamint a Bizottság, az IMF és más nemzetközi intézmények értékeléseit használtuk fel.

96Az országok versenyképessége egy több tényezőből álló összetett koncepció. Azért döntöttünk e két mutató alkalmazása mellett, mivel ezek mindegyik ország esetében a programokban található előrejelzések között szerepeltek. Ez lehetővé tette azoknak az okoknak az azonosítását, amelyek a versenyképesség nem a várakozásoknak megfelelő alakulásáért felelősek.

97A jövedelemmérleg a devizabelföldiek és devizakülföldiek közötti, munkajövedelemhez, valamint közvetlen, portfólió- és egyéb befektetésekhez kapcsolódó pénzáramlást mutatja be. Idetartoznak az állam és a devizakülföldiek között bonyolított, adókhoz és termék-, illetve termeléstámogatáshoz kapcsolódó kifizetések.

98A versenyképesség különböző makrogazdasági mutatói, mint pl. a reáleffektív árfolyam, a reálértéken mért fajlagos munkaerőköltség és a munkaerő termelékenysége, továbbá kompozit mutatók, mint pl. globális versenyképességi index alapján.

99Ennek fő oka az volt, hogy Írország exportjának nagy része az euróövezeten kívülre irányul. Írország ezért az euró amerikai dollárhoz viszonyított árfolyameséséből tudott profitálni, ami nem szerepelt a program kezdeti előrejelzéseiben. Az euró árfolyamcsökkenése az írországi import értékét is növelte. Az írországi export importtartalma (az importált köztes áruk vagy szolgáltatások felhasználásával előállított export aránya) magas, 50% körüli.

100A Bizottság meghatározása szerint a belső leértékelés olyan szakpolitikát jelent, melynek célja „a belföldi árak csökkentése az importárak és exportárak viszonyának befolyásolásával vagy a belföldi termelési költségek csökkentésével, amelyek ezáltal a reálárfolyam csökkenéséhez vezetnek”. Forrás: Európai Bizottság: Quarterly Report on the Euro Area (Negyedéves jelentés az euróövezetről), III/2011, 10. kötet, 22. o.

101A bérek alakulása a magánszférában, különösen a kereskedelemképes ágazatokban határozza meg a versenyképességet.

1022009. március a közszférában és 2009. július a magánszférában.

103A lettországi társadalombiztosítás nyilvántartásából származó névtelenített adatok.

104Ezt a veszélyt az Európai Rendszerkockázati Testület 2011/1. sz. ajánlásában is említi, mint a „monetáris politikákat közvetítő csatornáknak” a nagymértékű belföldi devizahitelezésből eredő akadályoztatásának kockázatát.

105Az Európai Rendszerkockázati Testület 2011/1. sz. ajánlása.

106A Magyar Nemzeti Bank például 2013. június végén túl nagynak ítélte a háztartások és a kkv-k devizaárfolyam-kitettségét.

Következtetések és ajánlások

Felügyelet a válság előtt

179

Már a válságot megelőzően is létezett a tagállamok költségvetési helyzetének figyelemmel kísérésére szolgáló uniós keret. A Bizottság felelőssége volt, hogy figyelmeztesse a Tanácsot a növekvő költségvetési egyensúlytalanságokra. A Bizottság nem volt felkészülve az első pénzügyi segítségnyújtási kérésekre.

180

A Bizottság nem látta el megfelelően a költségvetési egyensúlytalanságok értékelésével kapcsolatos feladatait a válságot megelőző időszakban, és túlbecsülte az országok állami költségvetésének ellenálló képességét. A Bizottság által 2009 előtt végzett értékelések egyik lényeges hiányossága volt, hogy nem írtak elő az állami szektor által felhalmozott – és a válság során sok esetben ténylegesen felmerülő – függő kötelezettségekre vonatkozó beszámolási kötelezettséget. Ezenkívül a Bizottság nem fordított kellő figyelmet a jelentős külföldi pénzáramlások, a bankok pénzügyi helyzete, valamint az államháztartások állapota közötti összefüggésekre. Ezek a felügyeleti hiányosságok azt eredményezték, hogy a Bizottság a pénzügyi segítségnyújtási kérések beérkezésekor nem volt felkészülve a programirányítási feladatokra (lásd: 35–47. bekezdés).

Programirányítási folyamatok

181

A Bizottság vállalta az új program irányítását, amely magában foglalta a tagállami hatóságokkal történő tárgyalások lefolytatását, a program előrejelzéseinek és a finanszírozási hiányra vonatkozó becslések elkészítését, valamint a szükséges reformok meghatározását. Az időbeli korlátok és az előzetes tapasztalat hiányát figyelembe véve, már ez is eredménynek minősül (lásd: 45–50. bekezdés).

182

A Bizottság alaposan járt el a szükséges információk begyűjtése során. Egyre több belső szakértelemre tett szert, és a kedvezményezett tagállamokban az érdekelt felek széles körét vonta be a folyamatba. Azonban a Bizottság 2008-ban és 2009-ben nem mozgósított ugyanolyan mértékű szakmai erőforrásokat, mint a későbbi euróövezeti programok esetén, és külső szakértőket sem tudott egyszerűen bevonni. A Bizottság emberierőforrás-gazdálkodási politikája nem volt felkészülve egy olyan nagyszabású és fontos európai projekt kezelésére, mint amilyen ennek az államadósság-válságnak a megoldása egyértelműen volt (lásd: 52–54. bekezdés).

1. ajánlás

A Bizottság hozzon létre az intézmény egészére kiterjedő keretrendszert, amely lehetővé teszi a Bizottság különböző szervezeti egységeinél vagy a Bizottságon kívül rendelkezésre álló megfelelő emberi erőforrások és szakértelem gyors mozgósítását olyan esetekben, amikor pénzügyi segítségnyújtási programra vonatkozó igény merül fel.

A 472/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelethez kapcsolódóan a Bizottság dolgozzon ki eljárásokat az esetleges új pénzügyi segítségnyújtási programok jobb felügyeletére és irányítására. Ezeknek az eljárásoknak kifejezetten fel kell készülniük arra az eshetőségre, hogy ezeket az új tevékenységeket az uniós intézmények egyedül fogják végrehajtani.

183

A makrogazdasági és hiány-előrejelzések elkészítése nem minősült új tevékenységnek. A Bizottság egy már meglévő és elég nehézkesen használható táblázatot alkalmazott előrejelzési eszközként. A minőség-ellenőrzés főként az előrejelzések különböző részeinek egyeztetésére korlátozódott, és a vezetés nem vizsgálta az előrejelzés feltevései mögött álló okokat. Nagy nehézségekbe ütközött a főbb feltevések, mint pl. a költségvetési multiplikátor helytállóságának értékelése, nemcsak a felülvizsgálatok során, hanem a vezetés számára az előrejelzések tényleges elkészítése során is (lásd: 55–70. bekezdés).

2. ajánlás

A programcsoportok számára elő kell írni a főbb feltevések és az előrejelzések elkészítésekor végzett tevékenységek szisztematikus nyilvántartását. A Bizottság vezessen be a dokumentálás elősegítésére szolgáló eszközöket. Ez az előrejelzést készítők által végzett módosítások automatikus naplózását is magában foglalhatja.

A minőség-ellenőrzési eljárásoknak több ellenőrzést kell tartalmazniuk az egyes tagállamokkal foglalkozó tisztviselők által alkalmazott főbb feltevésekre és az általuk kiválasztott paraméterekre vonatkozóan. Például referenciamodell-alapú előrejelzést lehetne alkalmazni a minőségi felülvizsgálat során az olyan területek kiszűrésére, ahol a szakmai megítélésen alapuló előrejelzés jelentős mértékben eltér a modellen alapulótól. Ez célzottabb minőségi-ellenőrzést tenne lehetővé.

184

A programok többsége szilárdan az uniós szakpolitikai prioritásokon és aktuális gazdasági ismereteken alapult. A Bizottság eljárásainak közös hiányossága azonban a szisztematikus dokumentáció hiánya volt. Az eljárások kialakítása során nem vették figyelembe a döntéshozatal visszatekintő értékelését. Ezt részben a válság és a rendelkezésre álló kezdeti időkeret szűkössége magyarázza, továbbá az, hogy az ilyen típusú programirányítás újszerű tevékenység volt a Bizottság számára. A feljegyzések rendelkezésre állása később javult, de még a legfrissebb programok esetében is hiányoztak bizonyos kulcsfontosságú dokumentumok (lásd: 71–75. bekezdés).

3. ajánlás

A programhoz kapcsolódó döntések alapjául szolgáló tényezők belső átláthatóságának biztosításához:

a)a programirányításban részt vevő munkatársak készítsenek feljegyzéseket a program kialakításának jellemzőivel, a feltételek kiválasztásával, valamint a program végrehajtásának a Bizottság általi monitorozásával kapcsolatban;

b)a programirányítók számára legyen kötelező a legfontosabb projektdöntéseket döntésjegyzékben dokumentálni, hogy azok könnyen visszakereshetőek legyenek.

185

Az egyetértési megállapodásokban szereplő feltételeket a legtöbb esetben a tanácsi határozatra történő konkrét hivatkozással indokolták. Ezek a feltételek azonban nem összpontosítottak megfelelően a Tanács által meghatározott általános gazdaságpolitikai feltételekre (lásd: 76–79. bekezdés).

186

A segítségnyújtás feltételeit minden programban eltérően kezelték. Egyes programokban azok összességében enyhébbek voltak, ami könnyebben teljesíthetővé tette azokat. A hasonló strukturális problémákkal küzdő országok összehasonlítása során megállapítottuk, hogy az előírt reformok nem minden esetben voltak arányosak a fennálló problémákkal, illetve azok nagyban eltérő megközelítést követtek. Egyes országok hiánycéljait kevésbé szigorúan állapították meg, mint ahogy azt azok gazdasági helyzete indokolta volna (lásd: 80–91. bekezdés).

187

A programirányítási folyamat esetében továbbra is kihívást jelent annak kockázata, hogy a különböző országokat nem következetesen kezelik, illetve szükségtelen reformokat követelnek meg tőlük. A programok válságkezelő jellege miatt nehézségekbe ütközött részletes iránymutatást kidolgozni a programcsoportok és a tagállami hatóságok mozgásterének korlátozására az olyan dokumentumok kidolgozása és megtárgyalása során, mint pl. tanácsi határozatok és egyetértési megállapodások. A választott megoldásnak ezért a bizottsági alkalmazottak tevékenysége felügyeletének megerősítésére kell alapulnia és a felülvizsgálati folyamat javításával együtt kell járnia.

188

A bizottsági alkalmazottak tevékenysége a programdokumentumokban csúcsosodik ki, és ezek szolgálnak a bizottsági (vagy a Bizottság részéről hozott biztosi) és tanácsi döntések alapjául. Mind a programdokumentumok, mind az azok alapjául szolgáló elemzések jelentősen javultak 2008 vége óta. Azonban még a legfrissebb programdokumentumokból is lényeges információk hiányoznak (lásd: 97–99. bekezdés).

189

A programirányítás minden területén közös jellemző, hogy bizonyos témakörökben szakértőket vesznek igénybe. A szakértői elemzés által eredményezett főbb dokumentumok felülvizsgálatát elvégezték, de ez számos szempontból elégtelen volt. A mögöttes számításokat nem vizsgálta felül programcsoporton kívüli személy, az eredményeket nem tekintették át alaposan, valamint maga a minőség-ellenőrzés sem volt kellően dokumentált (lásd: 93–96. bekezdés).

4. ajánlás

A Bizottság a rendelkezésére álló erőforrások figyelembevételével gondoskodjon arról, hogy a programirányítás és a programdokumentumok tartalmának felülvizsgálatára megfelelő eljárások álljanak rendelkezésre. A horizontális felülvizsgálatnak a programcsoportok által végzett tevékenységek egymás általi kölcsönös szakmai értékeléseként kell működnie. Ennek során külön figyelmet kell fordítani az olyan horizontális tényezőkre, mint az országok hasonló módon történő kezelése és a vezetés felé történő beszámolás.

190

A program végrehajtásának monitoringjáért a Bizottság felelős. Ezen a területen a legfőbb hiányosság a költségvetési végrehajtás monitoringjához kapcsolódik. Az egyes programok hiánycéljait az ESA szerint számított hiány alapján határozták meg. Ez teljes összhangot biztosít a túlzotthiány-eljárással, ugyanakkor azt is jelenti, hogy ha a program folytatásáról kell dönteni, a hiánycél teljesüléséről szóló bizottsági jelentéstétel nemcsak mérési bizonytalanságnak, hanem előrejelzési bizonytalanságnak is ki van téve (lásd: 100–103. bekezdés).

5. ajánlás

A költségvetési monitoring céljából a Bizottság olyan paramétereket alkalmazzon az egyetértési megállapodásokban, amelyek meghatározása viszonylag kis időbeni csúszással megoldható, pl. negyedéves pénzforgalmi mérleg és/vagy fizetési hátralékra vonatkozó célok.

191

Nem történt szisztematikus beszámolás a feltételek teljesüléséről. Zavart okozott, hogy számos különböző kifejezést használtak a feltételek nem teljesülésének jelölésére. Bizonyos feltételek teljesüléséről nem számoltak be. Más feltételekkel kapcsolatban azok teljesüléséről számoltak be, holott valójában ez nem felelt meg a valóságnak (lásd: 104–107. bekezdés). Az eredményes belső felülvizsgálat (lásd: 4. ajánlás) csökkentheti ezeknek a hibáknak a kockázatát. Ellenőrzésünk azonban más hiányosságokat is feltárt a feltételek alkalmazása során. Folyósították a részleteket, noha a feltételek időben történő teljesítése nagy szórást mutatott az országok között (lásd: 200. bekezdés). A programok olyan feltételeket tartalmaztak, amelyek nem voltak képesek garantálni a reformok tényleges végrehajtását, vagy valójában nem is voltak fontosak a válság megoldásához és a hitelek visszafizetéséhez.

6. ajánlás

A Bizottság tisztázza a programfeltételek szerepét:

a)A programdokumentumoknak meg kell határozniuk a feltételek teljesülésének, mint a részletek folyósításához szükséges előfeltételek viszonylagos fontosságát.

b)A feltételeknek a jelentős és fenntartható hatással járó reformokra kell összpontosítaniuk. Amennyiben a részletek folyósítását előkészítő lépésekhez kötik, az egyetértési megállapodásban a reformok későbbi elfogadását garantáló feltételeknek is szerepelniük kell.

c)Csak kevés feltételt alkalmazzanak, és azok egyértelműen kapcsolódjanak a válság megoldásához vagy a segítségnyújtás visszafizetéséhez alapvetően fontos reformokhoz. A programcsoportok számára írják elő minden egyes feltétel szükségességének indoklását. A feltételek kiválasztását belső felülvizsgálatnak kell követnie.

d)A feltételeket úgy kell meghatározni, hogy azok teljesítését bizonyossággal lehessen ellenőrizni. A feltételek meghatározásakor a programcsoportoknak azonosítaniuk kell azokat az adatokat, amelyeket később a programintézkedések eredményeinek értékelésére lehet felhasználni.

192

Minden programcsoport jól működő informális együttműködést alakított ki az IMF-fel és az EKB-vel. A formalizált együttműködési megállapodások hiánya valószínűsíthetően az intézmények preferenciáinak és annak tudható be, hogy az előzetes várakozások csak rövid távú beavatkozásra számítottak (lásd: 108–114. bekezdés).

7. ajánlás

Amennyiben a Bizottságnak együttműködést kell folytatnia a többi programpartnerrel, törekedjék ennek formalizált intézményközi együttműködési keretek közé terelésére. Az együttműködési feladatmeghatározásban szerepelnie kell az információk megosztására, a bizalmas információk kezelésére és a véleménykülönbségek feloldására szolgáló mechanizmusoknak.

Hitelfelvételi műveletek

193

A Bizottság adósságkibocsátása sikeresnek tekinthető, mivel minden kötvénykibocsátás elegendő tőkepiaci keresletet generált azok értékesítéséhez. A Bizottság a kötvénykibocsátásokat időben hajtotta végre. Az adósság végső költsége összhangban állt a hasonló szereplők által végrehajtott piaci ügyletekével. A tényleges eljárás során az árszintek esetenként magasabbak voltak, mint a vezető szervező bankok által kezdetben jelzett árszintek (lásd: 115–122. bekezdés).

194

A kezdeti évek adósságkezelési folyamatában több hiányosságra derült fény. Ezeket részben az erre a tevékenységre rendelkezésre álló bizottsági munkatársak alacsony száma magyarázza. A hiányosságok nem gyakoroltak bizonyítható hatást a hitelfelvétel eredményére. Ezeket a hiányosságokat a későbbi kötvénykibocsátásoknál már nagyrészt orvosolták, ezért az ajánlások az ellenőrzés során továbbra is fennállóként azonosított hiányosságokra vonatkoznak (lásd: 123–136. bekezdés).

8. ajánlás

A Bizottság az adósságkezelési folyamathoz kapcsolódóan:

a)tegye átláthatóbbá a kibocsátások allokációjának módját;

b)vezessen szisztematikus nyilvántartást a kibocsátást vezető bankokkal folytatott, a kibocsátáshoz kapcsolódó fő ügyletekről;

c)törekedjék arra, hogy a kibocsátást vezető bankok kötelezettségeket vállaljanak a kibocsátást megelőző és azt követő szakaszban; valamint

d)rendszeresen végezzen előretekintő piaci elemzést a kibocsátások jellemzőinek meghatározására és a másodlagos piac likviditásának értékelésére.

A program eredményei

195

Az eredmények elemzése tekintetében további gazdasági kutatásokat kell végezni annak jobb megértéséhez, hogy az egyes országokban hogyan következett be a szükséges gazdasági kiigazítás, valamint hogy annak hatásait hogyan lehetne a jövőben egyenletesebb eloszlásúvá tenni.

A pénzügyi segítségnyújtás felhasználása

196

Az öt országban a támogatás végösszege a tervezett szinten maradt. A mozgástér tekintetében azonban voltak különbségek. A korai programok és az írországi program jelentős biztonsági tartalékot tartalmazott. Ez lehetővé tette, hogy az érintett országok határidő előtt fizessék vissza a drágább IMF-hiteleket, csökkentsék a programfinanszírozást vagy a saját források felhasználását, illetve a célokban szereplőnél nagyobb devizatartalékot halmozzanak fel (lásd: 138–139. bekezdés).

197

Ezzel szemben Portugália a kezdetben becsültnél jelentősen nagyobb finanszírozási igénnyel szembesült, és a finanszírozás igencsak szorosnak bizonyult a portugál program során. Finanszírozási szükségleteit Portugáliának a piacról kellett fedeznie. A Romániának biztosított pénzügyi segítségnyújtás elégséges volt az ország fizetési mérleggel kapcsolatos szükségleteinek fedezésére, de a romániai közszféra finanszírozása problematikusabbnak bizonyult (lásd: 140–143. bekezdés).

Költségvetési kiigazítás

198

A felülvizsgált hiánycélok néhány kivételtől eltekintve teljesültek. A költségvetési konszolidáció tényleges összetétele nagyrészt megfelelt az eredeti terveknek, de az adóalap szűkülése következtében a 2009-ben hozott fontos új adóintézkedésekből eredő bevételnövekedések sok esetben nem realizálódtak (lásd: 144–148. bekezdés).

199

A strukturális hiány valamennyi ország esetében javult, de változó ütemben, főként az eltérő kiindulási helyzet miatt. A költségvetési konszolidáció esetenként rövid távú eredményekhez vezetett a hiány terén, mivel a tagállamok egyszeri intézkedésekkel érték el a célértékeket (lásd: 149–154. bekezdés).

Strukturális feltételek

200

A tagállamok változó mértékben teljesítették az egyetértési megállapodásokban szereplő határidőket. A késedelmes teljesítés főként a Bizottság hatókörén kívül eső okok miatt történt. Esetenként a kezdetben meghatározott határidők túl ambiciózusak voltak a reformok léptékét tekintve. Bár az országok nem minden esetben teljesítették az eredeti határidőket, de a feltételek több-kevesebb késéssel gyakran teljesültek (lásd: 155–157. bekezdés).

201

A fontos feltételek ugyanolyan arányban teljesültek az eredeti határidőre, mint a kevésbé fontosak. A program végén a fontosabb feltételek teljesítési aránya magasabb volt, ami azt jelenti, hogy a Bizottság figyelme a programok zárásához közeledve a leginkább szükséges reformokra összpontosult (lásd: 158. bekezdés).

202

A programok feltételei sikeresek voltak a reformok elindításában, és ezek a legtöbb esetben a program befejezését követően is folytatódtak, a reformok visszafordítása az ellenőrzés időpontjáig csak ritkán fordult elő. Kézzelfogható javulás figyelhető meg ott, ahol a programok bizonyos konkrét területeken céloztak meg reformokat. Egyes esetekben az Unió új reformokra bátorított, míg más esetekben a segítségnyújtási programok a már meglévő nemzeti tervek végrehajtásának felgyorsítását ösztönözték. Azonban számos feltétel esetében a teljesítés mégsem eredményezte azokat a hatásokat, amelyek elérése érdekében azokat a programban szerepeltették (lásd: 159–164. bekezdés).

Makrogazdasági eredmények

203

A költségvetési számlák konszolidációja és a pénzügyi szektor stabilizációja mellett a programok a külső egyensúlynak a gazdasági versenyképesség fejlesztésével történő visszaállítását is célozták. Az öt ellenőrzött ország közül négyben a folyó fizetési mérleg korrekciója a vártnál gyorsabb volt. Ezt nagyrészt a jövedelemmérleg váratlan és kisebb mértékben a kereskedelmi mérleg szintén váratlan javulása okozta. Az import, főként a GDP csökkenése miatt, a vártnál kisebb volt. Ahol az export is a vártnál kisebb volt, ott ezt általában külső tényezők (főként a kereskedelmi partnerek GDP-jének csökkenése) okozták (lásd: 165–172. bekezdés).

204

A belső leértékelés három országban a makrogazdasági stratégia kulcseleme volt, melynek keretében a nemzetközi versenyképességet főként a munkaerő költségének csökkentésére összpontosító politikával kívánták visszaállítani. A gyakorlatban a bérkorrekció a recesszió alatt felvett új munkavállalóknál jelentkezett, míg a már foglalkoztatásban levők bérei szinte egyáltalán nem csökkentek (lásd: 173–174. bekezdés).

9. ajánlás

A Bizottság törekedjék az országokban bekövetkezett gazdasági kiigazítás jobb megértésére, hogy jobban figyelembe tudja venni a programok során szerzett tapasztalatokat. A további vizsgálatot igénylő kérdések többek között a következők:

a)a versenyképesség visszaállítására szolgáló intézkedések, pl. a belső leértékelés hatása;

b)a kiigazítási program társadalmi hatásai és tehermegosztása; valamint

c)a kiigazítási intézkedések sorrendje.

A jelentést 2015. november 11-i luxembourgi ülésén fogadta el a Milan Martin CVIKL számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara.

A Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
elnök

Mellékletek

I. melléklet

A segítségkérés mögött álló okok

Az egyes válsághelyzeteket a szakirodalom¹ által javasolt kategóriák szerint osztályoztuk.

Ország
A válság típusa
A kormányzat segítségkérése mögött álló főbb okok

Magyarország
Fizetésimérleg-válság
A Lehman Brothers összeomlása következtében 2008. október elején hirtelen csökkenni kezdett a befektetői bizalom. Ez az államkötvények eladásához, sikertelen kötvényaukcióhoz és a nemzeti fizetőeszköz gyors leértékelődéséhez vezetett. A devizapiacokon fokozódó feszültség likviditási nyomást helyezett a bankokra, amelyek nehézségekbe ütköztek a devizaswap-ügyletek megújításában.

Magyarország azért kért pénzügyi segítséget, mert fennállt a veszélye, hogy a kialakuló pánik olyan mértékű zavart okoz a piaci mechanizmusokban, amely Magyarország külső finanszírozási képességének hirtelen elvesztéséhez vezetne.

Forrás: A Bizottság kezdeti programdokumentumai (2008), az IMF Magyarországról szóló utólagos értékelése (2011).

Lettország
Fizetésimérleg-válság Bankválság
A segítségkérés előtti három hónapban a betétállomány 10%-kal csökkent. Ennek fő oka a Parex Bankkal szembeni banki roham volt, amely a betéteinek több mint negyedének elvesztése után súlyos likviditási problémákkal szembesült. Ugyanebben az időszakban a jegybanki tartalékok közel 20%-kal csökkentek, mivel a központi bank a rögzített árfolyam védelmében devizát adott el. Novemberben a kormány a beavatkozás mellett döntött és államosította a Parex Bankot. A kormány decemberben korlátozásokat vezetett be a Parex Bankból történő betétkivonásra vonatkozóan.

A miniszterelnök szerint Lettországnak három okból kifolyólag volt szüksége pénzügyi segítségre: a Parex Bank problémájának kezelése, a költségvetési hiány finanszírozása és a pénzpiac stabilizálása.

A Lettország pénzügyi rendszerével és külső adósságával kapcsolatos növekvő aggodalmak miatt fizetésimérleg- és bankválság alakult ki.

Forrás: Lettország IMF-segítségnyújtási kérése (2009), Aslund, Anders és Valdis Dombrovskis (2011): „How Latvia Came Through The Financial Crisis” (Hogyan oldotta meg Lettország a pénzügyi válságot), Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier, Mark Griffiths és Bertrand Gruss (2013): „Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis” (Fellendülés, válság, kilábalás: a lettországi válság anatómiája), a 2013. őszi Brookings Panel on Economic Activity végleges konferenciaelődás-vázlata.

Románia
Fizetésimérleg-válság
A 2008-as globális pénzügyi válság kitörése erőteljes nyomás alá helyezte az országok belső pénzügyi piacait és azok bankrendszereit. A külső finanszírozási lehetőségek korlátozottá váltak, ami ugrásszerűen megnövelte a kamatlábakat. A tőkeáramlás lelassulása több mint 15%-os árfolyamesést, romló eszközminőséget és a banki mérlegek további romlását okozta.

A központi bank beavatkozott a román lej védelmében. Románia hitelminősítése a befektetési szint alá került, ami a kockázati felárat és a hitelfelvétel költségét egyaránt növelte. Az államkötvények hozama 9%-ra ugrott.

Az egyre erősödő kockázatkerülés, az árfolyamra ható fokozódó nyomás és a kötvénypiacon történő állami forrásbevonás lehetőségeinek szűkülése miatt a romániai hatóságok 2009 márciusában pénzügyi segítségnyújtásért folyamodtak.

Forrás: IMF: Románia: készenléti hitelmegállapodás iránti kérelem (2009), az IMF Romániáról szóló utólagos értékelése (2012), Európai Bizottság: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania (A Romániának nyújtott két fizetésimérleg-támogatási program átfogó értékelése), European Economy, Occasional Papers, 156. szám (2013).

Írország
Bankválság
A túlkínálat és árbuborék miatt a befektetők bizalma 2007 végétől kezdve megingott az írországi ingatlanpiacban. Ez kettős probléma elé állította Írországot: az építőiparhoz kapcsolódó ciklikus bevételek hirtelen csökkentek, és hatalmas veszteségek keletkeztek a belföldi bankrendszerben.

2008 és 2010 között Írország jelentős intézkedéseket tett a bankszektor megerősítésére. Állami garanciát vállaltak a belföldi bankok kötelezettségeire. A GDP több mint 20%-át kitevő tőkeinjekciót biztosítottak a bankszektor számára. A Nemzeti Vagyonkezelő Ügynökség átvette a bankok földterületekhez és ingatlanfejlesztésekhez kapcsolódó rossz eszközeit.

A kormányzatnak a pénzügyi szektor felé vállalt kötelezettségei azonban történelmi magasságba taszították az államkötvények hozamfelárát, és jelentősen csökkentették az országnak a pénzpiacon történő forrásbevonási lehetőségeit.

Forrás: Írország szándéknyilatkozata (2010), IMF: Írország meghosszabbított megállapodás iránti kérelme (2010), Európai Bizottság (2011).

Portugália
Államadósság-válság
A pénzügyi segítségkérés előtti időszakot az állami pénzügyek kedvezőtlen alakulása és rosszabbodó gazdasági kilátások jellemezték. Ez a bizalom csökkenéséhez és a Portugál államadósságra ható piaci nyomáshoz vezetett, amelyet az euróövezet államkötvény-piacán bekövetkező negatív fejlemények is felerősítettek.

A piaci forrásbevonási lehetőségek csökkenésével a kormányzat egyre inkább a rövidebb távú értékpapírok kibocsátására és más finanszírozási formák (pl. zártkörű kibocsátás, szindikált kibocsátás és a hazai bankok általi rövid távú finanszírozás) alkalmazására kényszerült. 2011 májusának elején a portugál 10 éves államkötvényeknek a német államkötvényekhez viszonyított felára 650 bázispontra nőtt.

A portugál államkötvények hitelminősítők általi folyamatos leminősítése miatt az ország nem volt képes a hosszú távú költségvetési fenntarthatósággal összeegyeztethető kamatszint mellett megújítani adósságát.

Forrás: Európai Bizottság: The Economic Adjustment Programme for Portugal (Portugália gazdasági kiigazítási programja), European Economy, Occasional Papers, 79. szám, (2011); IMF: Portugália megállapodás iránti kérelme a kibővített hiteleszköz keretében (2011).

1Claessens és Kose (2013); Laeven és Valencia (2012); Kaminsky és Reinhart (1999).

II. melléklet

Hitelnyújtási eszközök az öt ország számára

| Fizetésimérleg-támogatás | Európai Pénzügyi Stabilizációs Mechanizmus (EFSM) | Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz (EFSF)
Intézményi forma | Uniós mechanizmus | Uniós mechanizmus | Az euróövezeti országok tulajdonában lévő magántársaság
Tőkeszerkezet | Az Uniós költségvetés garanciavállalásával | Az Uniós költségvetés garanciavállalásával | Az euróövezeti országok garanciavállalásával
Hitelnyújtási kapacitás (euró) | 50 milliárd euró | 60 milliárd euró | 440 milliárd euró
Eszközök | Kölcsönök, hitelkeret | Kölcsönök, hitelkeret | Kölcsönök, elsődleges és másodlagos piaci kötvényvásárlás
Időtartam | Állandó mechanizmus | Ideiglenes mechanizmus | Ideiglenes mechanizmus
Fő döntéshozó szervek | A Tanács az Európai Bizottság javaslata alapján, minősített többségi szavazással | Az EFSF igazgatótanácsa (azaz az eurócsoport tagjai)
Jogalap/finanszírozás | Az EUMSZ 143. cikke | Az EUMSZ 122. cikke | Kormányközi határozat

Forrás: Számvevőszék.

A táblázat nem tartalmazza a két másik, az euróövezeti országoknak pénzügyi segítségnyújtást biztosító eszközt (a Görögországnak nyújtott kormányközi hitelek és az Európai Stabilitási Mechanizmus).

III. melléklet

Ellenőrzési módszertan

Az ellenőrzési kritériumok azonosítása

1.A helyes irányítási gyakorlatokat és értékelési kritériumokat az IMF-programok értékeléséből, az Unió által harmadik országoknak nyújtott fizetésimérleg-támogatások utólagos értékeléséből, a makro-pénzügyi segítségnyújtásról szóló korábbi számvevőszéki jelentésekből, iránymutatásokból, független intézmények és kutatóközpontok egyéb kiadványaiból és tudományos kutatásokból vezettük le. Az 1. táblázat tartalmazza a legfontosabb forrásdokumentumokat.

1. táblázat. Az ellenőrzési kritériumok főbb forrásai

IMF és az IMF Független Értékelő Hivatala

Az IMF feltételrendszerre vonatkozó iránymutatásai: Az IMF feltételrendszerre vonatkozó iránymutatásai (2002); Az IMF feltételrendszerre vonatkozó iránymutatásai alapjául szolgáló alapelvek (2006); A feltételrendszer 2011-es felülvizsgálata (2012)

Költségvetési kiigazítás az IMF által támogatott programokban (2003)

Értékelő jelentés: Az IMF és a közelmúlt tőkemérleg-válságai: Indonézia, Korea, Brazília (2003)

Értékelő jelentés: Strukturális feltételek az IMF által támogatott programokban (2007)

Strukturális feltételek az IMF által támogatott programokban: háttérdokumentumok (2007)

Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt (Az államadósság lefaragása), IMF, 2011

Európai Bizottság

Az általános költségvetés-támogatás programozására, kialakítására és irányítására vonatkozó iránymutatások

Végleges jelentés: A makro-pénzügyi segítségnyújtási műveletek metaértékelése (2004–2008) (2009)

A makro-pénzügyi segítségnyújtási és fizetésimérleg-műveletek utólagos értékelésére vonatkozó iránymutatások (2010)

A Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság költségvetés-felügyeleti tevékenységeinek értékelése (2010)

Európai Számvevőszék

5/2001. sz. különjelentés a partnerek által biztosított forrásokból nyújtott, költségvetés-támogatásra elkülönített szerkezetátalakítási támogatásról (nyolcadik és kilencedik EFA)

2/2005. sz. különjelentés az EFA-ból az AKCS-országoknak nyújtott költségvetési támogatások, ill. a közpénzkezelési reform területének a Bizottság általi kezeléséről

11/2010. sz. különjelentés az általános költségvetés-támogatás bizottsági irányításáról az AKCS-, latin-amerikai és ázsiai országokban.

2.Az államadóság-kezeléssel, befektetői kapcsolatokkal és a hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kibocsátásának átláthatóságával kapcsolatos követendő gyakorlatok azonosításához az alábbi szervezetek vonatkozó dokumentumait és iránymutatásait használtuk fel:

a)IMF és Világbank, különösen az államadósság-kezeléssel (2001, 2003, 2007 és 2014), valamint a szindikáció alkalmazásával (2010 és 2013) kapcsolatos iránymutatások különböző változatai;

b)a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD), különösen a kormányzatok adósságkibocsátási eljárásainak több országra kiterjedő elemzése (2009);

c)Nemzetközi Fizetések Bankja; valamint

d)magánszektorbeli szervezetek, mint pl. Nemzetközi Tőkepiaci Szövetség, Európai Pénzpiaci Szövetség és Nemzetközi Pénzügyi Intézet.

A strukturális feltételek elemzése

3.A strukturális feltételek elemzése mintavételen alapult (lásd: 2. táblázat). A területek kiválasztása annak értékelése alapján történt, hogy azok milyen viszonylagos jelentőséget töltenek be az egyes programokban.

2. táblázat. A minta áttekintése

Magyarország
Lettország
Románia
Írország
Portugália

Elemzett feltételek száma
44
56
67
59
135

Hozzávetőleges lefedettség (a mintából történő extrapoláción alapuló becslés)
73%¹
38%
39%
15%
34%

Tematikus lefedettség

Államháztartási gazdálkodás (pl. felelős költségvetési gazdálkodás, közbeszerzés)
x
x
x
x
x

Közszolgálati reform és/vagy bértömeg
x
x
x

x

Nyugdíjak
x
x
x
x

Strukturális alapok
x
x
x

Állami vállalatok, privatizáció, a közszektor és a magánszektor partnersége

x
x

x

Üzleti környezet

x
x

Munkaerőpiac (bérek meghatározása, aktív munkaerő-piaci intézkedések, munkanélküliek támogatása)
x

x
x
x

Pénzügyi szektor (tőkemegfelelési mutatók, bankfelügyelet)
x

x
x

1A strukturális feltételek az összes feltétel 73%-át teszik ki. A fennmaradó 27% csak a költségvetésre vonatkozik.

Forrás: Számvevőszék.

4.Az egyetértési megállapodás különböző változataiban található hasonló feltételeket a szükségtelen ismétlések elkerülése érdekben csoportosítottuk. A feltételek állandóságának méréséhez a csoportosított feltételeknek a különböző egyetértési megállapodásokban szereplő feltételek számához viszonyított arányát használtuk.

5.A csoportosított feltételeket ezután strukturális tartalmuk alapján három kategóriába soroltuk:

i.Alacsony strukturális tartalom: ebbe a kategória tartoznak azok a feltételek, amelyek önmagukban még nem okoznak érdemi gazdasági változásokat. Ezek a feltételek azonban jelentősebb reformok előkészítéséül szolgálhatnak. Például: i. egyszeri felmérési tevékenységek, mint pl. egyedi értékelés; ii. tervek vagy stratégiák elkészítése és közzététele; iii. adott tevékenység folytatása.

ii.Közepes strukturális tartalom: ebbe a kategória tartoznak azok a feltételek, amelyek azonnali jelentős hatást gyakorolhatnak a gazdasági szereplők bizonyos csoportjaira (pl. köztisztviselők, vállalatok, fogyasztók, alkalmazottak, koncessziótulajdonosok). Ahhoz azonban, hogy ezek a hatások tartósak legyenek, később további intézkedésekre lehet szükség. Ez a kategória négy feltételtípust tartalmaz. Először: olyan feltételek, amelyek előírják, hogy a kormányzat végrehajtó ága valószínűsíthetően azonnali hatású intézkedéseket tegyen. Ezeknek a feltételeknek rendkívül jelentős makrogazdasági hatásaik lehetnek (például, ha a kormányzat a minimálbér csökkentése mellett dönt), azonban ezek könnyen visszafordíthatók. Másodszor: olyan feltételek, amelyek egy tevékenység ismételt végrehajtását írják elő a kormányzat számára (pl. rendszeres költségvetési monitoring). Harmadszor: különböző adminisztratív intézkedések végrehajtását előíró feltételek, pl. a központi kormányzat átszervezése vagy meglévő jogszabályok végrehajtásához vezető intézkedések. Negyedszer: egyszeri intézkedések.

iii.Magas strukturális tartalom: ebbe a kategória tartoznak azok a feltételek, amelyek önmagukban is hosszú távú gazdasági változásokat eredményeznek. Ezek a feltételek széles körű és jelentős hatásokkal járhatnak, de elképzelhető, hogy ezek a hatások csak a gazdasági szereplőknek csak egy szűk körére összpontosulnak. Az ebbe a kategóriába tartozó feltételek jellemzően a nemzeti parlament általi jogszabály-módosításokat tesznek szükségessé. Ehhez a kategóriához tartozik az intézményi keretek jelentős módosítása, mint pl. költségvetési tanács létrehozása, helyi önkormányzatok átszervezése és privatizáció¹.

6.Megvizsgáltuk, hogy betartották-e az eredeti határidőket, valamint a végrehajtás állapotát az ellenőrzés időpontjában. Az értékelést általában a rendelkezésre álló monitoringjelentések alapján végeztük. A feltételek betartásának elemzése során nem tértünk ki a feltételek alábbi típusaira:

i.homályosan megfogalmazott feltételek – olyan feltételek, amelyeket nem lehetett besorolni a strukturális tartalom alapján;

ii.állandó jellegű feltételek – olyan feltételek, amelyek bizonyos tevékenységek negyedévenként történő végrehajtását írják elő; valamint

iii.egyértelmű határidővel nem rendelkező feltételek.

7.Az olyan helyzetek figyelembevétele érdekében, ahol a teljesítési állapot nem megállapítható, minden statisztikai tesztet legalább kétszer végeztünk el: i. a nyilvántartott adatok alapján, figyelmen kívül hagyva azokat, amelyek esetében a teljesítési állapot nem volt megállapítható; és ii. az összes nyilvántartott adat alapján, a hiányzó értékeket a teljesítés elmulasztásának tekintve.

Az adósság költsége

8.A hitelfelvétel árazását tekintve a swap eszközök kamatlábát használtuk annak mutatójaként, hogy a kibocsátás időpontjában a piacok mit tekintettek az adott futamidőre érvényes irányadó kockázatmentes hozamnak. Az eladási és vételi swap-kamatlábak átlagát (mid-swap szint) tekintettük összehasonlítási alapnak az Unió és a vele ekvivalensnek tekintett piaci szereplők² által elért kibocsátási hozamszint esetében. Az adatok forrása a Bloomberg, illetve ha ott nem voltak elérhetők, azokat a kibocsátási hozam és a bejelentés napján érvényes mid-swap kamatláb közötti különbségként számítottuk ki.

1Az államosítás és a bankokat támogató intézkedések nem tartoznak ebbe a kategóriába.

2Az Európai Beruházási Bank, az Európai Pénzügyi Stabilizációs Eszköz, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

A Bizottság válaszai

Összefoglalás

I

A Bizottság üdvözli a fizetési mérleg és az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus (EFSM) pénzügyi támogatásával létrejött programoknak a Számvevőszék által végzett teljesítmény-ellenőrzését. A programok megvalósították a lényeges gazdasági célkitűzéseiket, amelyek az országok esetében a pénzpiacokra történő visszatérés, a fenntartható államháztartás létrehozása és a munkanélküliség csökkenését okozó növekedés visszaállítása voltak.

A válság hatása és fejlődésének iránya példa nélküli volt Európában és a világon egyaránt. Nagyon nehéz volt előre megjósolni az egyensúlytalanságok gyors expanziójának összes következményét. Ilyen válsághelyzetben az alapvető gazdasági reagálási funkciók nem képesek megfelelően körülírni az egyes gazdasági változók közötti kölcsönhatásokat. A Bizottságnak és az Uniónak gyorsan, nagyfokú bizonytalanság és olyan rendszeres politikai és likviditási kockázatok közepette kellett cselekednie, amelyek megingatták az egész pénzügyi rendszer és az országok fizetőképességét.

A válság kezdetétől rendelkezésre állt egy többoldalú felügyeleti keret, amely azonban nem bizonyult teljesen megfelelőnek. Habár a Bizottság csak korlátozott tapasztalatokkal rendelkezett a szükséges beavatkozás típusát és méretét illetően, mégis gyorsan kifejlesztett egy eszközkészletet a válság kezelésére. A fizetésimérleg-program (BoP) keretében az uniós tagállamoknak nyújtott pénzügyi segítségnyújtási programokat gyorsan és igen nehéz körülmények között vezették be. Az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus programjait szintén nagyon gyorsan kellett bevezetni a többi euróövezeti országra való átterjedés magas kockázata és azon további nehézség miatt, hogy olyan pénzügyi instrumentum nyújtott támogatást, amelyet éppen csak akkor hoztak létre. A Bizottságnak akut létszámhiánnyal kellett megküzdenie, és meredek tanulási görbén kellett átesnie. A programok összetett instrumentumok voltak, amelyek előre nem látható válsághelyzeteket kezeltek.

A kedvezményezett országok hozzájárulása a program tervezéséhez és fejlesztéséhez elengedhetetlen volt. Ez nemcsak az eltérő körülményeikre világít rá, hanem a különböző politikai preferenciáikra is, és ez a legfontosabb tényező annak biztosításában, hogy a reformprogramok gazdái maradjanak. A felelősségvállalás nélkül jelentősen csökken a programok sikerének valószínűsége.

A programok összehasonlításakor szintén érdemes figyelembe venni a kedvezményezett országok eltérő mögöttes körülményeit, politikai, közigazgatási és intézményi korlátait, illetve azt, hogy ezek hogyan változtak az idők során. Ezek az országok olyan strukturális gyengeségekkel rendelkezhetnek, amelyek látszólag hasonlónak tűnnek, de eltérő szakpolitikákkal kezelhetők a legjobban. A programok sikerének egyik kulcsa, hogy azokat rugalmasan az egyes országok szükségleteire és korlátaira lehessen szabni és igazítani. A programok minősége nem értékelhető a strukturális feltételek számának teljesítményértékelése alapján.

A Bizottság már jelentős előrelépést ért el az ebben az ellenőrzésben megfigyelt programok alatt és a lezárásuk óta is. Ez magában foglalja a további szakértők és pénzügyi források mozgósítását, valamint az Unió gazdasági kormányzási és pénzügyi segítségnyújtási mechanizmusainak megerősítését is. A Bizottság igyekszik építeni ezekre a változásokra, és további javításokat próbál elérni az ellenőrzés ajánlásaira adott válaszban foglaltaknak megfelelően.

III

Már a válság előtti időszakban is működött egy jól megalapozott költségvetési felügyeleti keret. A 2007–2008-as globális pénzügyi válság méretei és jellege példa nélküli volt. Ez határozta meg számos uniós tagállamban az egyensúlytalanságok váratlan és zavaros megjelenését.

A válság rámutatott arra, hogy a válság előtti felügyeleti keret nem volt megfelelő eszköz a példa nélküli gazdasági válságok idején fennálló mögöttes költségvetési pozíciókban rejlő kockázatok azonosításához. Szintén felfedte az országok közötti tovagyűrűző hatások mértékét és annak a szükségességét, hogy szélesebb nézőpontból kell figyelni a bankszektor és a szélesebb értelemben vett makrogazdaság felügyeletét. A pénzügyi piacok reakciója – amely a válság felgyorsulásában kritikus szerepet játszott – ugyanakkor új és igen nehezen kiszámítható tényezőt alkotott. Amikor az országok támogatásért folyamodtak, a színfalak mögött már javában folyt az egyre romló helyzet nyomon követése, és a Bizottság szoros kapcsolatban állt a tagállami hatóságokkal. A kedvezményezett tagállamnak, és nem a Bizottságnak kell benyújtania a pénzügyi segítségnyújtási programra irányuló kérelmet. A rendes felügyeleti keret továbbá a tagállami gazdasági és fiskális politikai döntések nyomon követésében és a szakpolitikai ajánlások megfogalmazásában sokkal korlátozottabb szerephez juttatja a Bizottságot, mint amit a program feltételei biztosítanak.

A válságra azonnali és átfogó választ adtak. Ez magában foglalta az Unió átfogó gazdasági kormányzásának az európai pénzügyi felügyeleti hatóságok (ERKT, EBH, ESMA, EIOPA) integrált rendszerével és a pénzintézetekre vonatkozó szabályozási szerkezettel (pl. Bankunió) való további erősítését. Bevezették a „hatos” és a „kettes csomagot” is, amelyekkel a válság által felfedett felügyeleti gyenge pontokat célozták meg. Pontosabban a „hatos csomag” tartalmazta a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárást, amellyel a makrogazdasági és pénzügyi egyensúlytalanságok nyomon követése az uniós gazdasági felügyelet létfontosságú részévé vált.

A Bizottság teljesítményének értékelésében nem veszik kellően figyelembe, hogy a Bizottság cselekvéseit nem egy légüres térben, hanem összetett intézményi keretek között hozta meg. Alábecsülik az IMF és – az euróövezeti országok esetében – az EKB a programok kialakításában és nyomon követésében játszott szerepét. Ezenkívül a Tanács mint elsődleges döntéshozó szerv szerepének sem tulajdonítanak kellő fontosságot.

IV

Általánosságban a 2008. évi makrogazdasági és költségvetési eredménykimutatások jelentősen eltértek a nagyon sok intézmény, többek között a Bizottság előrejelzésében található kezdeti előrejelzésektől. Ez az egyensúlytalanságok gyors expanziójával és a válság példa nélküli jellegével van összefüggésben, amelyet ma általában extrém eseménynek tartanak, vagyis olyan eseménynek, amelynek bekövetkezése a lehetséges kimenetelek közül nagyon valószínűtlen. Ezen túlmenően az előrejelzéseket mindig az adott pillanatban elérhető információkra alapozzák, ezért a későbbi fejlemények és az adatok felülvizsgálata természetesen megváltoztatják a helyzetet és a kilátásokat.

El kell ismerni, hogy az előrejelzések készítése nem egzakt tudomány. A Bizottság előrejelzései ugyanakkor nagyon jó eredményeket értek el a pontosság terén.

A válság előtti uniós gazdasági kormányzási keret elsősorban a költségvetési politikára összpontosított, és különösen a pénzügyi kockázat nyomon követését a jegybankokra és a tagállami felügyeleti hatóságokra hagyta. A pénzintézetek integrált európai felügyeleti és szabályozási szerkezete hiányának eredményeképp az alapvető kockázatokat nem jelölték meg szisztematikusan. Ezeknek az intézményi és kormányzási hiányosságoknak a kezelésében jelentős előrelépés történt a válság óta. A felügyeleti keretet átalakították, és szorosabb kapcsolatot alakítottak ki a Bizottság és az újonnan alapított Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT), valamint az európai felügyeleti hatóság (ESA) között.

Ennek ellenére azt, hogy a pénzügyi válság méretének és példa nélküli jellegének következményeként a kormányok a pénzügyi szektort támogató olyan intézkedéseket hoztak, amelyek egyes esetekben jelentős hatást gyakoroltak az államháztartásra, nem lehetett volna könnyen előre megjósolni.

V

A makrogazdasági felügyeleti keret egy kiegészítő folyamat, amely nem képezi a Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) részét. Az SNP egy sor fiskális felügyelethez kapcsolódó jogi és politikai aktusból áll. A válság kezdetekor az SNP már tíz éve létezett, és éppen 2005-ben vizsgálták felül, hogy kiemelkedőbb szerephez juttassák a mögöttes költségvetési irányvonalat. A Bizottság elkötelezett amellett, hogy tanuljon a nyilvánvaló hiányosságokból, és 2011-ben, 2013-ban és 2014-ben ismételten felülvizsgálta az SNP-t.

Az SNP és a Bizottságnak a programok adminisztrálására való felkészültsége közötti kapcsolat létrehozása nem veszi figyelembe azt, hogy mind az SNP átalakítása, mind a makrogazdasági felügyelet bevezetése a felügyeleti mechanizmusokban felmerülő hiányosságok orvoslását szolgálták. Ez lehetővé teszi az egyensúlytalanságok időben történő azonosítását annak érdekében, hogy meghozzák azokat a szakpolitikai döntéseket, amelyek az országok válságra való jobb felkészültségéhez szükségesek. A pénzügyi segítségnyújtás irányítása a kockázatok azonosításának külön pontját alkotja.

VIII

A jelentés helyesen rámutat a több külön táblázatfájl használatára és a dokumentálás kezdeti problémáira. A Bizottság előrejelzési eszközei a szükségesnél nem összetettebbek.

Egy gazdaság előrejelzése nem olyan feladat, amely egy egyszerű alkalmazással megoldható. A Bizottság előrejelzéseinek nagyon sok változót kell figyelniük. Ez szükségszerűen nagyméretű és igen összetett adathalmazt eredményez, amelyet az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferenseknek kezelniük kell az előrejelzések készítésekor. A táblázatfájlok használata szakértelmet és jó szakmai ítélőképességet igényel. A Bizottság előrejelzési módszere összhangban áll a gazdasági előrejelzéseket készítő más szervezetek gyakorlatával.

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszéknek az előrejelzésben foglalt feltételezések értékelésének nehézségére vonatkozó állásfoglalásával. Az előrejelzések mögött álló feltételezéseket az az állásfoglalás tartalmazza, amelyet minden egyes előrejelzési forduló kezdetén kiadnak. A feltételezéseket minden későbbi előrejelzési raktározás előtt frissítik, és közzéteszik az előrejelzésekben. A Bizottság rendszeres előrejelzéseinek előkészítése során számos találkozón ülnek össze az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferensek, a horizontális egységek szakértői és a felső vezetés. Az előrejelzések mögötti feltételezések megvitatása e találkozó egyik kulcsfontosságú eleme. Ezen túlmenően a horizontális egységek szisztematikusan ellenőrzik az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferensek által készített előrejelzések matematikai és gazdasági következetességét.

A Bizottság részletekbe menően elmagyarázta az előrejelzések mögötti költségvetési multiplikátorokra vonatkozó értékelését (lásd például az I.5. háttérmagyarázatot a 2012. évi őszi előrejelzés 41. oldalán). A Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság 2013-ban elvégzett egy gyakorlatot az implicit költségvetési multiplikátor megvizsgálására. A multiplikátorok jóval a tapasztalati és elméleti irodalomban fellelhető sávon belül mozognak.

IX

A Bizottság szeretné kiemelni annak a fontosságát, hogy kellő különbséget kell tenni az adott időben a jól megalapozott döntés meghozatalához szükséges információk megadása és aközött, hogy a teljes nyilvántartások később letölthetők lesznek-e.

A programok korai szakaszában a Bizottság komoly időhiánnyal küzdött, és hatékony és eredményes válságkezelési eljárásokat kellett létrehoznia. A Bizottság elfogadja azt, hogy voltak gyengeségek a dokumentumkezelésben a programeljárások kezdeti szakaszában, és hogy valóban „menet közben” tanultak bele a folyamatba.

A Bizottság elegendő mennyiségű információval látta el a Számvevőszéket – köztük táblázatfájlokkal – a finanszírozási hiány kezdeti számításai mögött húzódó adatokról és feltételezésekről. A háttérdokumentumokat minden programban részt vevő érintett országról megküldték.

X

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a legfrissebb programdokumentumokból lényeges információk hiányoztak. A Portugáliára és Írországra vonatkozó programdokumentumok nagyon alaposak voltak.

XI

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy az egyetértési megállapodásokban szereplő egyes feltételek nem a Tanács által meghatározott általános gazdaságpolitikai feltételekre összpontosítottak.

A Tanács által meghatározott általános gazdaságpolitikai feltételek „általánosak”, és nem céljuk a feltételek kimerítő listájának összeállítása. Ezeknek a – különösen a strukturális kérdésekkel kapcsolatos – megvalósítása gyakran az intézkedések széles skálájának meglétét követeli meg az egyetértési megállapodásokban, hogy megerősítsék egy gazdaság alapvető pozícióját.

Ezen túlmenően az egyetértési megállapodások az érintett tagállam szakpolitikai hatóságaival folytatott tárgyalások eredményei, amely tagállamok hozzájárulása a program sikere szempontjából elengedhetetlen volt.

Eltérő megközelítések

A Bizottság véleménye szerint helyénvaló volt, hogy minden program tükrözte az országspecifikus gazdasági viszonyokat, az intézményi hátteret, a körülményeket és a preferenciákat.

XII

Habár a Bizottság egyetért azzal, hogy a különböző országok következetlen módon való kezelése vagy a szükségtelen reformok megkövetelése a programirányítási folyamat számára továbbra is kihívást jelent, úgy véli, hogy helyénvaló és szükséges volt az, hogy a programokat országspecifikusan irányítsák. Ezt a rugalmasságot igyekeztek elérni az országokban fennálló szerteágazó gazdasági, politikai és közigazgatási feltételekből és a kedvezményezett országnak a program tervezésében és fejlesztésében játszott fontos szerepéből adódóan. Ezek az országok olyan strukturális gyengeségekkel rendelkezhetnek, amelyek látszólag hasonlónak tűnnek, de eltérő szakpolitikákkal kezelhetők a legjobban.

A kedvezményezett országok hozzájárulása a program tervezéséhez és fejlesztéséhez, amely nemcsak az eltérő körülményeikre világít rá, hanem a különböző politikai preferenciáikra is, a legfontosabb tényező annak biztosításához, hogy a reformprogramok tulajdonosai maradjanak.

A Bizottság egyetért azzal, hogy még van mit javítani a feltételek besorolásának következetességén.

A Bizottság véleménye szerint a Számvevőszék által használt „strukturális tartalom” fogalma nem megfelelő mérték a szakpolitikai intézkedések elemzéséhez és a fontosságukra vonatkozó következtetések levonásához. Az is igaz, hogy a feltételrendszer egy program életciklusa során fejlődik. A Számvevőszék által végső soron „magas strukturális tartalommal rendelkezőnek” minősített reformhoz számos „alacsony strukturális tartalommal rendelkező” előzetes lépés válhat szükségessé ahhoz, hogy azt megfelelően értékelhessék és készíthessék el. Bizonyos hiánycélokat annak az átfogó elemzése alapján enyhítettek, hogy a kezdeti célok megfelelőek maradtak-e. Ezt alapos elemzést követően tették meg, amely során számos országspecifikus fejleményt figyelembe vettek, és nem csak a GDP növekedését.

XIII

A Bizottságon belül a programokra irányuló döntéseket megalapozó számításokat a fő programcsoporton kívüli tisztviselők vizsgálják felül, ideértve a felső vezetőket és a horizontális egységek vezetőit. A felülvizsgálati jelentéseket a vonatkozó főigazgatóságokkal rendezett konzultációs eljárásokban vitatták meg.

Ezen túlmenően a Bizottság szoros együttműködésben dolgozott az IMF-fel és az EKB-vel az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus programjain. A programdokumentumok tervezeteit folyamatosan megküldték egymásnak és keresztbe ellenőrizték azokat a partnerintézmények, amelyek közül mind aktívan dolgozott együtt a belföldi hatóságokkal.

Végezetül a tárgyalások eredményeiről részletesen beszámoltak a Gazdasági és Pénzügyi Bizottságnak és az eurócsoport üléseit előkészítő munkacsoportnak, így átláthatóvá téve az eredményeket.

XIV

Lásd a Bizottság X. bekezdésre adott válaszát.

XV

Az eredményszemléletű hiánycélok alkalmazását az uniós gazdasági felügyelet alapjául szolgáló jogi keret támogatja, és biztosítja az országok közötti következetességet. Minden uniós tagállamra vonatkoznak a közös uniós adózási szabályok, ideértve a gazdasági kiigazítási programban részt vevőket is. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 12. jegyzőkönyve értelmében – mely meghatározza a túlzott hiány esetén követendő eljárás referenciaértékeit – a hiányt az integrált nemzeti számlák európai rendszere (ESA) szerint kell kiszámítani, amely eredményszemléletű. Ezért a fiskális célok meghatározásához és a nyomon követéshez a nemzeti számlákra vonatkozó adatok felhasználása a közös európai környezetben több, mint indokolt.

Fogalmilag a nemzeti és regionális számlák európai rendszerével bevezetett eredményszemléletű számvitel létfontosságú innováció volt, amelyet akkoriban a pénzforgalmi szemléletű számvitel hiányosságai motiváltak. Az egyik ilyen hiányosság, hogy a pénzforgalmi szemléletű számvitel sokkal fogékonyabb a manipulációra, és kevésbé megbízható gazdasági képet nyújt.

A céloknak az integrált nemzeti számlák európai rendszere szerinti meghatározása nem tiltja meg a Bizottság számára, hogy más rendelkezésre álló információkat és adatokat is felhasználjon a nyomon követéshez, ahol szükséges. Idetartozhatnak a költségvetési pénzforgalmi adatok, különösen az eredményszemléletű adatokhoz képest gyorsabb elérhetőségük miatt. A pénzforgalmi adatokat az eltérő fogalmi alapjuk kellő figyelembevételével kell értelmezni.

Összegezve, a több eltérő fogalmi alapokon nyugvó és eltérő módon elérhető adatforrás megfelelő alkalmazása csak javíthat a programcélok nyomon követésén és előmozdíthatja a döntéshozatalt, ahol szükséges.

XVI

A programok az SNP követelményeivel összhangban álló költségvetési kiigazítási pályákat határoztak meg, és figyelembe vették az országspecifikus feltételeket és a programok célkitűzéseit. Ám míg a programok a strukturális javítás ütemezésének megtervezésekor figyelembe veszik a megfelelő tényezőket, a végső eredményre a külső környezethez kapcsolódó tényezők szélesebb skálája is hatással lehet. Idetartoznak a kivételes körülmények (például a kezdetben előre jelzettnél mélyebb recessziók), inflációs ráták, a növekedés összetétele, a hitelfelvételi költségeket befolyásoló piaci hangulat, valamint az utólagos adat-felülvizsgálatok.

Ezért szükséges a rugalmasság az új feltételekhez való alkalmazkodásban. Ezt az uniós költségvetési felügyeleti keretben is elismerik.

Az egyszeri intézkedések bizonyos esetekben nem kerülhetők el (bírósági határozatok, bankmentési műveletek), de a besorolásuk biztosítja, hogy átmeneti intézkedésnek tartják őket. Ezek nem tartoznak bele a szerkezeti egyensúlyba éppen azért, hogy elkerüljék, hogy a kormányok túlságosan gyakran nyúljanak ilyen intézkedésekhez. Ezenfelül az csak természetes, hogy a különböző országok szerkezeti egyensúlya eltérő ütemben változik.

XVII

A reformok bevezetésére kiszabott szoros határidők utólag néha irreálisnak tűnhetnek, de ezeket nagyon ambiciózusan tűzték ki azért, hogy ezzel is elősegítsék a gyorsabb cselekvést.

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a legfontosabb feltételek végrehajtását a programok utolsó felére hagyták. A válsághelyzetek és a reformokra irányuló politikai lendület azt jelentette, hogy a fontos és nehéz reformokat a program korai szakaszára összpontosították.

Ajánlások

A Bizottság elfogadja az a) ajánlást.

A Bizottság a válság éveiben javította a szakértelem rendelkezésre bocsátását. Az euróövezeti programokban – amelyek a nem euróövezeti programoknál később kezdődtek – több szakértelmet sikerült rendelkezésre bocsátania. A Strukturálisreform-támogató Szolgálatot (SRSS) nemrég hozták létre a Bizottságon belül. A Bizottság meg fogja vizsgálni, hogy hogyan lehetne továbbfejleszteni intézményi szintű keretté a szükséges szakértelem gyors rendelkezésre bocsátásának egyes létfontosságú elveit, ahol szükséges.

A Bizottság a kettes csomag keretében át fogja venni az euróövezeti országokban a lehetséges új pénzügyi segítségnyújtási programok továbbfejlesztett felügyeletére és irányítására vonatkozó eljárások fejlesztésének igényét.

A Bizottság elfogadja a b) ajánlást, bár hangsúlyozza annak szükségességét, hogy biztosítani kell, hogy a nyilvántartási tevékenység nem rak aránytalan terhet az előrejelzőkre, különösen a programok kontextusában.

A Bizottság már javított az eljárásokon és a dokumentumok kezelésén az első programok bevezetése óta. Ennek ellenére igyekszik továbbfejleszteni a dokumentumkezelési és minőség-ellenőrzési politikáinak végrehajtását.

A Bizottság elfogadja a c) ajánlást.

A Bizottság a programok bevezetése óta már javított a nyilvántartási rendszerén. Annak a biztosítására fog összpontosítani, hogy az új eljárásokat teljes mértékben bevezessék anélkül, hogy megakadályoznák a programcsoportokat abban, hogy betartsák a szoros határidőket.

A Bizottság meg fogja vizsgálni, hogy hogyan biztosítsa még jobban a dokumentumkezelési és minőség-ellenőrzési politikáival összhangban a kulcsfontosságú döntések nyilvántartását anélkül, hogy lelassítaná a döntéshozatali eljárást.

A Bizottság elfogadja a d) ajánlást.

A Bizottság elfogadja az e) ajánlást. A Bizottság a költségvetési monitoring céljából igyekszik további rövid idő alatt összegyűjthető változókat alkalmazni az egyetértési megállapodásokban, például negyedéves pénzforgalmi mérlegre és/vagy késedelmi fizetési hátralékra vonatkozó célokat.

A Bizottság elfogadja az f) ajánlást. A Bizottság kiemeli, hogy az a legfontosabb, hogy koherens és integrált reformok vannak használatban a legfontosabb gazdasági kihívások kezelésére. A programon belül gyakran előfordulhat, hogy választani kell a programcsomagok között. Ezért a feltételeket nem célszerű önmagukban értelmezni. A feltételek kiválasztása a kedvezményezett országgal való tárgyalások tárgyát képezi. Ennek támogatnia kell az országoknak a programjaik ütemtervének megállapítására való képességét. Ez az egyik előfeltétele annak, hogy a reformprogramok tulajdonosaivá váljanak, ami a program sikerének egyik meghatározó tényezője.

A Bizottság részben elfogadja a g) ajánlást. A Bizottság már kidolgozta az IMF-fel és az EKB-vel való együttműködés iránymutatásait, és további lépéseket tesz a programok során való intézményközi együttműködés megkönnyítéséért. A Bizottság azonban úgy véli, hogy az együttműködés tisztázása során kerülni kell a formalizálást, amely a döntéshozatali eljárást terhessé teszi, különösen a közrejátszó időbeli megkötések miatt. Rugalmasan kell rendezni a véleménykülönbségeket, mivel a vitarendezési eljárás formális kodifikálásának megkísérlése nehézkes lenne, és kevés eredményt hozna.

A Bizottság elfogadja a h) ajánlást. A Bizottság úgy véli, hogy az adósságkezelési folyamat mindig is átlátható volt, és a dokumentálás idővel fejlődött.

A Bizottság elfogadja az i) ajánlást. Az átfogó utólagos értékelések jelenlegi sorozatán keresztül igyekszik még jobban megérteni a programok szerinti kiigazítási eljárást, és megfelelő következtetéseket levonni belőlük. Az értékelések a programok szerinti gazdasági kiigazítás minden aspektusát lefedik, ideértve a Számvevőszék által benyújtott három javaslatot is. Az írországi gazdasági kiigazítási program utólagos értékelését már közzétették.

I. rész

34

Ahogy azt a Bizottság a III. bekezdésre adott válaszában is felvázolja, a válság megmutatta, hogy a meglévő felügyeleti keret nem azonosította megfelelően az egyes tagállamok a példa nélküli gazdasági válság idején fennálló költségvetési helyzetének mögöttes kockázatait.

A pénzügyi segítségnyújtás elsődleges célja az volt, hogy pénzforrásokat nyújtson a kedvezményezett országoknak, hogy képesek legyenek a pénzügyi piacokba vetett bizalom fokozatos visszaállításához szükséges intézkedések meghozatalára. Az nyilvánvaló, hogy azokban az országokban, amelyek segítségre szorultak, mivel nem voltak képesek finanszírozni a hiányaikat a pénzpiacon, a pénzügyi segítségnyújtást költségvetési támogatásként alkalmazzák.

A Bizottság elismeri, hogy a válság előtti időszakban nehéz volt teljes körűen felmérni a költségvetési egyensúlytalanságok egyre növekvő kockázatát, amelyek a súlyos makro-pénzügyi egyensúlytalanságok váratlan megjelenésével gyorsan súlyosbodtak. Voltak azonban konkrét esetek, például Írországban és Spanyolországban, ahol a Bizottság feltüntette a hivatalos dokumentumaiban, hogy a makrogazdasági és a pénzügyi kockázatok miatt az érintett országoknak költségvetési többletet kell létrehozniuk.

A tagállami programok aktiválására irányuló igényt a válság kiszámíthatatlan természete és példa nélküli időtartama és mérete is indokolta.

35

Míg az adósság- és hiányráták megfigyelhető változók, a strukturális egyenleg nem az. A strukturális egyenleg lényegénél fogva a kibocsátási rés, egy nem megfigyelhető változó számításán alapul. A potenciális kibocsátás számítása ugyanakkor, amelyből a kibocsátási rés származik, a Tanáccsal közösen megállapított módszertant követi (a továbbiakban: a közösen elfogadott uniós módszertan). Ez igen összetett módszertan, mégis következetes keretet biztosít az országok számára.

36

Ahogy azt a Bizottság IV. bekezdésre adott válaszában részletesen is kifejti, az előrejelző nem láthatja előre az országspecifikus szakpolitikai döntéseket. A tényleges eredményeket az utólagos adat-felülvizsgálatok is befolyásolhatják. Ezért ezt is figyelembe kell venni az előrejelzések és az eredmények összehasonlításakor.

Írország esetében az előre jelzett államháztartási hiány egybeesett a Bizottság Írországra vonatkozó 2008. évi tavaszi előrejelzésében foglalt központi makrogazdasági forgatókönyvvel, ideértve a gazdasági növekedésre vonatkozó adatokat is. Az előre jelzett hiány és az eredmény közötti ellentmondás főleg a GDP-előrejelzések felülvizsgálatának, illetve más, az általános kormányzati költségvetést befolyásoló kulcsfontosságú makrogazdasági változóknak tudható be. A Bizottság 2008. évi tavaszi előrejelzésének központi forgatókönyve nem látta előre azt az erős gazdasági lassulást, amely az év második felében fokozatosan megjelent. A Bizottság nem volt egyedül ezzel: a belföldi és a nemzetközi intézmények, valamint a magánszektor előrejelzői sem látták előre az Írországban 2008-ban tapasztalt visszaesés súlyosságát.

37

A strukturális egyenleg az SNP 2005-ös reformja óta a szakpolitikai felügyelet központi mutatójaként szolgál. Bár ez a költségvetési politikai felügyeletnek egy teljesen releváns mutatója, a Bizottság egyetért azzal, hogy ez nem teljesen pontos mutató, és ezért kellő óvatossággal kezeli azt.

A strukturális egyenleg becslését fogalmilag ugyanaz a bizonytalanság befolyásolja, amely más makrogazdasági változók előrejelzését is körülveszi. Ez egy benne rejlő jellemző, és nem az egyik módszernek a másikhoz képest mért gyengeségének köszönhető.

A strukturális egyenleg számítása definíció szerint a potenciális kibocsátás, a kibocsátási rések, az államháztartási egyenlegek és az egyszeri intézkedések hatásainak számításától függ. A potenciális kibocsátás számítása a közösen elfogadott uniós módszertant követi. A potenciális kibocsátást rendszeresen megvitatják és javítják (amennyiben szükséges) a kibocsátási réssel foglalkozó munkacsoportban, a Gazdaságpolitikai Bizottság egyik munkacsoportjában. Ez a módszer az „à la carte” módszerrel ellentétben biztosítja a becslés minősége és megalapozottsága vonatkozásában az országok közötti következetességet.

A potenciális kibocsátás és a kibocsátási rés becslésére uniós szinten alkalmazott közösen elfogadott megközelítés nem teljesen statisztikai módszer. Ez nagyon sok változóra épít, amelyek meghatározzák egy ország keresletoldali potenciálját. A kibocsátási rés becslései kulcsfontosságú bemeneti adatként magukban foglalják az összes releváns makrogazdasági változót. Mind a kibocsátási rések, mind az államháztartási egyenlegek volatilisebbnek bizonyultak, mint az azt megelőző időszakokban, és hatással voltak a strukturális egyenlegre. Ez a helyzet rendkívüliségét és az előrejelzési gyakorlatok jellegét tükrözi.

Ezen túlmenően a kis nyitott gazdaságok előrejelzései (a legtöbb programban részt vevő tagállam ilyen gazdasággal rendelkezik) általánosságban volatilisebbek, mert nagyobb számú sokknak vannak kitéve, és a sokkok hatása erősebb.

A 2008-at megelőző időszakban végzett értékeléseiben a Bizottság számos esetben hangsúlyozta a ciklikus helyzettel kapcsolatos bizonytalansághoz köthető kockázatokat. Például a Bizottságnak a 2006–2009-re szóló ír stabilitási programról szóló tanácsi véleményhez kapcsolódó ajánlása kimondta, hogy „mindazonáltal okos lenne mozgásteret hagyni arra az esetre, ha a lakásépítési ágazat erőteljes fejlődése hajtotta jelenlegi növekedési ütem megfordulna.”

Ezért a Bizottság teljes körűen ismeri a strukturális egyenleg mutatójának gyengeségeit, és ezeket beépíti az értékeléseibe. A költségvetési felügyeleti keretet is folyamatosan fejlesztik, tehát most már átfogó eszközkészleten alapul, és nem csak a strukturális egyenlegen.

A túlzotthiány-eljárásban részt vevő tagállamok esetében a strukturális egyenleget 2013-tól kiigazították, hogy kontrollálják az előrejelzési hibákat a potenciális kibocsátásban és a bevételekben és bevételkiesésekben. A túlzotthiány-eljárás szerinti hatékony intézkedés – a Tanács által 2014 júniusában jóváhagyott – értékelési módszertana a költségvetési kiigazítás egy második mutatóját is magában foglalja, amely a túlzotthiány-eljárásról szóló ajánlás óta meghozott egyedi intézkedések eredményére épít. Az erre a két mutatóra épülő óvatos minőségi elemzést alkalmazzák a megfelelés értékeléséhez.

Az SNP prevenciós ágát illetően a hatos csomag részeként egy kiadási küszöbértéket határoztak meg 2011 végén. Ez második mutatóként szolgál (a strukturális egyenleg mellett), mellyel a középtávú költségvetési cél felé irányuló szükséges kiigazítással való megfelelést mérik. A két mutató átfogó vizsgálatával értékelik a szabályoknak való megfelelést.

Ezek a mutatók valóban összetettek, és nem megfigyelhető változókon alapulnak. Amikor azonban az egyik tagállam által végrehajtott költségvetési kiigazítást határozzák meg, és ajánlásokat fogalmaznak meg a jövőre vonatkozóan, az olyan mutatók részesítendők előnyben az egyszerű hiány- vagy adósságráták helyett, mint a strukturális egyenleg, mivel az előbbiek sokkal hajlamosabbak a prociklikus viselkedésre.

Lásd még a Bizottság IV. bekezdésre adott válaszát.

38

A Bizottság elismeri, hogy a közösen elfogadott uniós módszertan nem kompenzálta teljes mértékben az adott időszakban tapasztalt ingatlanpiaci fellendülés hatását (lásd Románia és Írország esetét), ami viszont nagyon erős tőkeemelést eredményezett. Egy gazdaságban az összkapacitás mutatójának tekinthető tőkekészlet azonban nincs belesimítva a közösen elfogadott uniós módszertanba. Ezért ez nem kompenzálta az eszközárbuborék által okozott ciklikus eltéréseket (vagyis a tőkehiányt). Ezen túlmenően az ingatlanpiaci befektetéseknek nem ugyanaz a hatásuk a gazdasági potenciálra, mint a vállalatok bruttó állóeszköz-felhalmozásának. Ennek következtében az ingatlanpiaci fellendülés túlértékelte a teljes termelési kapacitást.

Továbbra is folyik a munka annak biztosítására, hogy a közösen elfogadott uniós módszertan a jövőben jobban figyelembe vegye a pénzügyi szektor változóinak hatását. A Bizottság által 2015. szeptember 28-án szervezett workshopon a tagállamokból és a nemzetközi intézményekből érkezett érdekelt felekkel megvitatták a közösen elfogadott uniós módszertan javításának lehetőségeit. A munkának ezt a fontos szálát a tagállamoknak a Gazdaságpolitikai Bizottságban való részvételével fogják továbbvinni. Konkrétan a kibocsátási növekedéssel foglalkozó munkacsoport égisze alá fog tartozni, amely munkacsoport feladata főleg a technikailag stabil és átlátható potenciális kibocsátási és kibocsátásirés-mutatók, illetve a ciklikusan kiigazított költségvetési egyenlegek biztosítása a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében.

A módszer válság előtti időszakban felmerült problémái ellenére általánosan elismerik azt, hogy a jelenlegi módszertan nagyon jó munkát végez 2009 óta mind az OECD ezzel egyenértékű módszertanával, mind más módszertanokkal, például a HP-szűrővel összehasonlítva.

39

Az ágazati egyensúlytalanságokat nem vették figyelembe a potenciális kibocsátás számításakor. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy: i. jelenleg nem állnak rendelkezésre kibocsátásirés-számítások ágazati szinten; és ii. az ágazati becslések csak tovább bonyolítanák a már így is bonyolult számítási módszert.

Az ingatlanárakat illetően a közösen elfogadott uniós módszertan nem kompenzálta teljes mértékben az adott időszakban tapasztalt ingatlanpiaci fellendülés hatását. Lásd még a Bizottságnak a 38. bekezdésre adott válaszát.

40

Az ágazati egyensúlytalanságok és az ingatlanpiaci fellendüléssel kapcsolatos kockázatok meglétét nem hagyták figyelmen kívül a Bizottság értékelései. Például Írország esetében az ingatlanpiaci fellendüléssel kapcsolatos kockázatokat már a stabilitási program 2005-ös átdolgozásának bizottsági értékelése is tartalmazta.

42

Az állami szektor által felhalmozott függő kötelezettségek nyomon követésének helyzete jelentősen javult 2009 óta.

A felügyeleti keretet átalakították, és szorosabb kapcsolatot alakítottak ki a Bizottság és az újonnan alapított Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT), valamint az európai felügyeleti hatóság (ESA) között.

A hatos csomag bevezette a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárást, amellyel a gazdasági egyensúlytalanságok – köztük az ágazati egyensúlytalanságok – nyomon követése az uniós gazdasági felügyelet egyik lényeges elemévé vált.

A Bizottság 2015-ben először hozott létre egy sorozatot az állami szektor által felhalmozott függő kötelezettségekről, amelyek így összehasonlíthatók a tagállamokban.

43

A Bizottság 2008-ban rámutatott a felügyelet költségvetési felügyeleten túli kiszélesítésének szükségességére, hogy kezelni tudják a makrogazdasági egyensúlytalanságokat. (A részletekért lásd „A tízéves GMU: a gazdasági és monetáris unió első tíz évének sikerei és kihívásai” című közlemény 247–248. oldalát).

A vonatkozó intézményi és jogalkotási változások és a 2011 óta elért jelentős eredmények magukban foglalják az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) és az európai felügyeleti hatóságok (EBH, EIOPA és ESMA) létrehozását, valamint a kettes és a hatos csomag elfogadását (további információért lásd a Bizottság 39. bekezdésre adott válaszát).

Pontosabban a hatos csomag vezette be a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárást. Többek között ez emelte a pénzügyi egyensúlytalanságok (vagyis a nettó nemzetközi befektetési pozíció, a magánhitelek áramlása, a magánszektor adósságállománya és a pénzügyi szektor kötelezettségei) nyomon követését az uniós gazdasági felügyelet létfontosságú elemévé.

44

A különféle sokkhatásokkal szembeni érzékenység a Bizottság felügyeleti tevékenységének részét képezte. A rendszeres bizottsági előrejelzések konkrét árfolyam- és kamatláb-feltételezéseket nyújtanak, amellyel alátámasztják a tagállamok és az egész Unió gazdasági és költségvetési előrevetítéseit. A főbb előrelépéseket és a gazdasági és költségvetési változókra gyakorolt hatások csatornáit az előrejelzéseket tartalmazó közlemények horizontális fejezetekben ismertetik, ugyanakkor az ilyen részletek az egyes tagállamok előrejelzési kommentárjaiból kimaradhatnak.

A Bizottságnak az összes ország stabilitási és konvergenciaprogramjairól szóló értékelése általában külön szakaszban tárgyalta a kockázatelemzést, melynek célja az volt, hogy számos kockázati tényező elemzésével megvitassák a program költségvetési előrejelzéseinek helytállóságát. A stabilitási és konvergenciaprogramok 2007 előtti értékelései is tartalmaztak ehhez hasonló szakaszokat „érzékenységi elemzés” vagy „kockázatelemzés” címszó alatt. További információért lásd a stabilitási és konvergenciaprogramok értékeléseit:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm

46

A válság példanélküliségéből adódóan minél hamarabb megfelelő és hatékony választ kellett megfogalmazni a helyzetre. Ez különösen a bevezető programok esetében – úgymint Magyarország – azt jelentette, hogy igen szoros határidők alatt kellett dolgozni.

A Bizottság már rendelkezett valamennyi bennfentes tapasztalattal a harmadik országoknak nyújtott makro-pénzügyi segítségnyújtás végrehajtásában (ideértve számos nyugat-balkáni országot a koszovói válság után). Már ismerte a szerkezetireform-feltételeket tartalmazó egyetértési megállapodások végrehajtásának tárgyalási és nyomon követési folyamatait, valamint a makrogazdasági feltételrendszert, amelyért az IMF-é volt a vezető szerep. Járatos volt továbbá a szükséges forrásoknak a piacról való felvételében, és ezeknek a forrásoknak a harmadik országok számára való kölcsönzésében. Ez a szakértelem tette képessé a Bizottságot arra, hogy nagyon rövid idő alatt javaslatokat tegyen. Egyes aspektusokban, például a költségvetési felügyeletben a Bizottság mélyebb ismeretekkel rendelkezett az adott országról, mint az IMF. Más területeken, például a bankfelügyeletben kezdetben az IMF-nek volt tapasztaltabb személyi állománya.

II. rész

A programok általában megalapozottak voltak, de hiányosságok léptek fel a nyilvántartások terén.

48

A Bizottság mandátummal rendelkezik arra, hogy elemezze a gazdasági és pénzügyi helyzetet, és segítsen a programra vonatkozó döntések előkészítésében. A Bizottság e célból más programpartnerekkel közösen koordinálta a programokat, és részletes programdokumentumokat készített a vonatkozó szakpolitikai döntéshozók számára.

A Bizottság folyamatai nem minden esetben tartalmaztak megfelelő fékeket és ellensúlyokat

A Bizottság úgy véli, hogy a folyamatai minden esetben tartalmaztak megfelelő fékeket és ellensúlyokat.

50 v.

A programban részt vevő országokat összehangoltan kell kezelni a hasonló problémák kezelésekor. Ez a programok során végig az egyik legfontosabb feladat volt.

A kedvezményezett országok hozzájárulása a program tervezéséhez és fejlesztéséhez a legfontosabb tényező annak biztosításában, hogy a reformprogramok tulajdonosai maradjanak. Ezt teljes mértékben figyelembe kell venni.

Ezen túlmenően annak értékelésekor, hogy az országok hasonló (vagy egymással összehasonlítható) helyzetben vannak-e egy adott területen, nemcsak az adott szakpolitikai területen nyújtott teljesítményük statikus értékelését fontos megvizsgálni, hanem azt is, hogy mennyire képesek érdemi változást hozni. Hasonlóképpen a „hasonló feltételek” fogalmát a követelmények általános tartalmát tekintve kell értelmezni, és nem a feltételek száma szerint.

52

A Bizottság széles körben, több forrásból gyűjt információkat (például a Bizottságon kívülről). Ezért az értékeléseket belső jelentésekben és felügyeleti anyagokban, vonatkozó nyilvánosan elérhető külső közleményekben (a tudományos körök, a kormányok, a kutatóközpontok, az érdekelt felek és más független intézmények jelentéseiben), valamint az érdekelt felekkel való széles körű konzultációkon is népszerűsítették.

54

A Bizottság akkor kért kulcsfontosságú információkat, amikor arra szükség volt. Az adatokat a programok végrehajtásának nyomon követése szempontjából való relevanciájuk alapján választották ki, figyelembe véve az országra és a programra jellemző igényeket, ugyanakkor figyelve arra, hogy ne terheljék túl a nemzeti közigazgatást a jelentési követelményekkel.

57

Az előrejelzések számszaki következetességének ellenőrzése magában foglalja például a nemzetközi kereskedelmi előrejelzések konzisztenciájának alapos vizsgálatát is. Az előrejelzések gazdasági következetességét több szinten is vizsgálják, például a Bizottságnak a VIII. bekezdésre adott válaszában említett előrejelzésekről szóló találkozókon.

A Bizottság tudatosan döntött úgy, hogy az előrejelzéseket a közgazdászok ítéletére alapozza, akik szakértői annak az országnak, amelyről előrejelzéseket készítenek. Más nemzetközi intézmények is hasonló megközelítéseket alkalmaznak. Nincs nyoma annak a vonatkozó szakirodalomban, hogy a referenciamodell-alapú előrejelzések következetesen jobban teljesítenek, mint általánosságban a szakértőkön alapuló előrejelzések. A szerkezeti kapcsolatok idővel még rendes körülmények között sem maradnak stabilak, és a szakértők ítélőképessége szükséges ahhoz, hogy az ökonometriai becslésekből eredő modellalapú kapcsolatokat az uralkodó gazdasági körülmények jellemzőihez igazítsák. Ezzel szemben a gazdasági és pénzügyi válságokban az értékítéleten alapuló előrejelzések biztosan jobban teljesítenek, mint az előrejelzésre alapuló modellek.

A számítógépes előrejelzési táblázat nehézkesen használható, ami minőség-ellenőrzési problémákat okoz

Az előrejelzés definíció szerint igen bonyolult, és a Bizottság bevezetett egy rendszert a megfelelő minőség-ellenőrzés biztosítására.

58

Egy gazdaság előrejelzése nem olyan feladat, amely egy egyszerű alkalmazással megoldható. A Bizottság előrejelzéseinek nagyon sok változót kell figyelniük. Ez szükségszerűen nagyméretű és igen összetett adathalmazt eredményez, amelyet az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferenseknek kezelniük kell az előrejelzések készítésekor. A táblázatfájlok használata szakértelmet és jó szakmai ítélőképességet igényel. A Bizottság előrejelzési módszere összhangban áll a gazdasági előrejelzéseket készítő más szervezetek gyakorlatával.

59

Az előrejelzéshez az Eurostat által összeállított és érvényesített történeti adatokat használják fel, amikor ilyenek rendelkezésre állnak. Kizárólag a Bizottság által belsőleg nem elérhető adatokat szerzik más forrásokból (jellemzően a tagállami jegybankoktól és statisztikai hivataloktól). A történeti adatok esetében nem játszik közre az előrejelző véleménye. Az előrejelzési adatok egyetlen forrása definíció szerint az előrejelző (vagyis az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferens).

A Bizottság úgy véli, hogy a Számvevőszék által adott példák nem bizonyítják a kockázat meglétét. Épp ellenkezőleg, a külső feltételezések előrejelzésekhez való kapcsolása egyértelmű és (például a minden egyes előrejelzéssel kapcsolatos közleményben szereplő technikai háttérmagyarázatban) jól dokumentált folyamat. Ezeket a külső feltételezéseket központilag határozzák meg, és azokat minden előrejelző alkalmazza. A szakreferensek számára szintén elérhető egy kiterjedt írásbeli útmutató arról, hogy hogyan azonosítsák és értékeljék a költségvetési intézkedéseket (a változatlan politikán alapuló feltételezés alkalmazásának keretén belül).

A Bizottság közös válasza a 60. és a 61. bekezdésre

Az előrejelzések számszaki és gazdasági következetességének ellenőrzése jóval túllép a jelentésben leírtakon.

62

A Bizottság nem ért egyet az 1. háttérmagyarázatban szereplő példákkal (lásd a részletes magyarázatot). A Bizottság nem véli úgy, hogy ezek a példák általános problémákra mutatnak rá.

1. háttérmagyarázat i.

A Bizottság nem ért egyet a Romániában beszedett héával kapcsolatos ezen értékeléssel. Az előrejelzési fájl lehetővé teszi, hogy részletesen, ágazatonként (háztartások, vállalatok, állam) előre jelezzék a termelésre vonatkozó egyéb adókat is. A Bizottság nem jelzett előre növekedési rátát ezeknél a részletezett változóknál, és kiszürkítette a releváns cellákat. Ennek eredményeképpen a kiszürkített cellákban lévő képletek állandó szinten tartották az előrejelzés alá eső évekre vonatkozó értékeket. A 3,8 millió román lej (RON) eltérés ezeknek a nem használt celláknak a termelésből és behozatalból származó adókból beszedett állami bevételek szakreferensi előrejelzésével való összehasonlításából ered.

1. háttérmagyarázat ii.

A Bizottság nem ért egyet ezzel az értékeléssel. Bár a „köztisztviselők javadalmazása” nem szerepelt külön előrejelzési sorban, ennek a változónak egy közeli modellje külön tételként volt feltüntetve, amivel így a közszféra bérköltségének előrejelzése explicit módon szerepelt a fájlban.

A számvevőszéki ellenőrzés ideje alatt (2008–2010) a háztartási és a vállalati szektorokra vonatkozó időszerű adatok hiánya (kétéves lemaradás) gyakorlatilag feleslegessé tette az ilyen volatilis, kicsi és nyitott gazdaságokra vonatkozó előrejelzést. Ennek megfelelően az sem volt lehetséges, hogy ezeket az adatokat más ágazatok előrejelzéséhez (amelyekről megbízhatóbb és frissebb adatok álltak rendelkezésre) vagy a teljes gazdaságra vonatkozó adatokkal való következetesség-ellenőrzésre felhasználják. Ezért a háztartási és a vállalati szektorokra vonatkozó előrejelzéseket sohasem publikálták, és csak tájékoztató adatként szerepeltek az előrejelzési táblázatban úgy, hogy semmilyen hatással nem voltak más változókra. Valójában az ellenőrök által jelzett matematikai pontatlanság csak azon háztartások és vállalatok szerinti lebontásra vonatkozik, amelyeket a fent említett adatminőségi problémák miatt szándékosan kihagytak a Lettországra vonatkozó előrejelzési gyakorlatból.

A Bizottság véleménye szerint a nem időszerű adatoknak az elemzésből való kihagyására irányuló döntés inkább az előrejelzési folyamat erősségét, mintsem gyengeségét tükrözi.

1. háttérmagyarázat iii.

A Bizottság nem ért egyet ezzel az értékeléssel. A Számvevőszék egy olyan dokumentumban fellelhető hibára utal (2009. júniusi előrejelzés), amely folyamatban lévő, nem véglegesített dokumentum volt. A későbbi végső előrejelzésben (2009. szeptember) az intézkedést megfelelően feltüntették.

1. háttérmagyarázat iv.

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszéknek a lettországi árindexek előrejelzésében fellelhető ellentmondásokkal kapcsolatos értékelésével. A Számvevőszék azt állítja, hogy a hozzáadottérték-adó 2009-es növekedését nem teljesen tükrözték a fogyasztói árak előrejelzései. Ez a megállapítás számos más tényezőt nem vesz figyelembe, amely kihatással van a fogyasztói árakra. 2009-ben és 2010-ben a fogyasztói árindex jelentősen alacsonyabb volt, mint amit a Bizottság előre jelzett, ami azt sugallja, hogy az adóemelés hatását nem becsülték alá.

Az adatok azt is mutatják, hogy a fogyasztói árindex és a lakossági fogyasztói árak közötti tényleges különbség nagyobb volt, mint a bizottsági előrejelzésben. A két index által lefedett tételek különbözőek. A legfőbb különbség a lakossági fogyasztásban lévő imputált bérleti díjak lefedése. Az ingatlanárak és a bérleti díjak meredek zuhanásának a válság alatt tehát sokkal nagyobb hatása volt a lakossági fogyasztói árakra, mint a fogyasztói árindexre. Ez a példa jól érzékelteti, hogy a gazdasági összefüggések súlyos válságok idején megváltoznak.

65

Az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferensek saját maguk értékelik a költségvetési intézkedések hatását. Ezért nem releváns az, hogy az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferensek rendelkeznek-e alapos tudással a tagállami hatóságok értékelési módszeréről.

A Bizottság az utolsó mondattal sem ért egyet (az implicit költségvetési multiplikátorokról szólóval). Több ismeret áll rendelkezésre az (implicit) költségvetési multiplikátorokról, mint amit a jelentés sugall. A Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság 2013-ban elvégzett egy gyakorlatot az implicit költségvetési multiplikátor megvizsgálására. A 2012. évi tavaszi és nyári gazdasági előrejelzések a költségvetési multiplikátorokkal foglalkozó külön háttérmagyarázatokat tartalmaztak. A multiplikátorok jóval a tapasztalati és elméleti irodalomban fellelhető sávon belül mozognak.

Egyes programok kritikus szakaszában (leginkább a tárgyalási szakaszban) QUEST modellszimulációkkal segítették az alapforgatókönyv és a különböző szakpolitikai forgatókönyvek meghatározását. A portugáloknál programspecifikus költségvetési intézkedéseket értékeltek a QUEST modell országspecifikus változata alapján. A vonatkozó információkat, például az intézkedésekre alkalmazott multiplikátorokat megosztották a Számvevőszékkel.

66

A Bizottság nem ért egyet ezzel az értékeléssel. Pusztán spekuláció az a találgatás, hogy a kis hibák észrevétlenül maradhattak, és jelentős halmozott problémákat okozhattak.

67

A Bizottság elismeri, hogy főleg a programok kezdeti szakaszában hiányzik az átfogó dokumentáció.

2013-ban egy részleges előrejelzési hibalebontási gyakorlatot vittek véghez. Az előrejelzés pontosságának újraértékelése keretében jelenleg egy ennél átfogóbb gyakorlat is előkészítés alatt áll. Továbbá az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferensek az előző előrejelzési körhöz képest több előrejelzési gyakorlat alatt lebontották az általános kormányzati költségvetési egyenleg és a reál GDP növekedés felülvizsgálatát. Az általános kormányzati költségvetési egyenleg előrejelzésében való változások lebontása a programok felülvizsgálati jelentésében található.

A finanszírozási hiányra vonatkozó becslések hiányosak és pontatlanok voltak

Az ellenőrzés során rendelkezésre álló, finanszírozási hiányra vonatkozó becslésekre vonatkozó dokumentáció egy része hiányos volt. A fejléc azonban nem tükrözi pontosan azt, hogy a hiányosságok elsősorban a dokumentációt, és nem a becslést érintik.

69

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszéknek a finanszírozási hiányra vonatkozó becslések rendelkezésre állására vonatkozó általánosító állításával.

A Bizottság elegendő mennyiségű információval látta el a Számvevőszéket – köztük táblázatfájlokkal – a pénzügyi hiány kezdeti számításai mögött húzódó adatokról és feltételezésekről. A háttérdokumentumokat minden programban részt vevő érintett országról megküldték.

A Bizottság elfogadja azt, hogy voltak gyengeségek a dokumentumkezelésben a programeljárások kezdeti szakaszában. Helyes az a megállapítás, hogy Magyarország esetében nem érhető el a vonatkozó dokumentáció a kezdeti finanszírozási hiányról.

Lásd még a Bizottságnak a IX. bekezdésre adott válaszát.

70

A Bizottság úgy véli, hogy nem fordultak elő jelentős hibák a finanszírozási hiány kiszámítása során. Románia esetében történt egy hiba a vállalatok csoporton belüli hitelezésének kétszeres elszámolásához kapcsolódóan.

A Bizottság vitatja a többi állítólagos hibát, amelyekre a Számvevőszék az értékelését alapozta. A Bizottság nem véli úgy, hogy ezek a példák általános problémákra mutatnak rá.

A Bizottság szeretné hangsúlyozni, hogy egy egész programidőszakon átívelő finanszírozási szükségletek becslése számítások és feltételezések egész sorát követeli meg, amelyek nagyon bizonytalanok, és csak bizonyos sávon belül lehet őket megbízhatóan számszerűsíteni. A hitelezők finanszírozás nyújtására való hajlandósága és kapacitása szintén lekorlátozza a pénzügyi keretösszeget, és a programtervezésnek tiszteletben kell tartania ezt a határt.

Nem reális elvárni azt, hogy a becslések pontosak legyenek. Az a fontos, hogy a gyakorlatban a kisebb pontatlanságok nem gyakorolhatnak negatív befolyást a programok sikerére. Visszatekintve az előrejelzések pontosnak bizonyultak, mivel a pénzügyi keretösszeg egyik vizsgált esetben sem bizonyult elégtelennek, és nem kellett felülvizsgálni azt.

A finanszírozási hiány kiszámításában felmerülő állítólagos hibák nem voltak hatással a programok szakpolitikai tartalmára.

Egyes kulcsfontosságú feljegyzések nem találhatók

A nyilvántartás idővel egyértelműen javult, és egyes döntéseket nem írásbeli eljárásokban hozták meg.

2. háttérmagyarázat – második francia bekezdés

A portugál hatóságok létrehoztak egy webalapú adatbázist a végrehajtott programintézkedésekről, amelyhez a Számvevőszék nem kapott hozzáférést. Ezért volt nehéz a Bizottság számára az, hogy könnyen benyújthassa az összes kért dokumentumot.

Magyarország esetében – ahogy a Bizottság azt ismertette a Számvevőszéknek – a rendeletek vagy törvények elfogadását jellemzően a Parlament és az (ingyenesen elérhető) magyar Hivatalos Közlöny megbízható webalapú jogtára alapján követték nyomon és ellenőrizték. Ez a fő oka annak, hogy az elfogadott jogi aktusok papíralapú példányát miért nem archiválták szisztematikusan a Bizottságban.

2. háttérmagyarázat – ötödik francia bekezdés

Az előrejelzési folyamatban szabványosított Excel-táblázatokat használnak. A folyamat ezenkívül egyértelmű dokumentálási folyamatra, valamint a horizontális egységek által végzett minőség-ellenőrzésekre és felülvizsgálatokra, illetve a tagállami szakértőkkel való konzultációkra és belső megbeszélésekre támaszkodik. A költségvetési fület is tartalmazó szabványosított Excel-táblázatokat az egyes tagállamokkal foglalkozó szakreferensek is használják az előrejelzési években kialakult fejlemények nyomon követésére. Az egyes tagállamokkal – különösen a programban részt vevő országokkal – foglalkozó szakreferensek további eszközöket is alkalmaznak a költségvetési változók monitoringja során. Ezek a programtervezéstől, az ország jellemzőitől és a rendelkezésre álló adatok tagoltságától függnek.

75

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a legfrissebb programdokumentumokból lényeges információk hiányoznak. A Portugáliára és Írországra vonatkozó programdokumentumok nagyon alaposak voltak.

3. háttérmagyarázat

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy voltak „példák a szabályok be nem tartására”. Ahogy azt a Bizottság XI. bekezdésre adott válasza is tartalmazza, a Tanács által meghatározott általános gazdaságpolitikai feltételek „általánosak”, és nem céljuk a feltételek kimerítő listájának összeállítása.

3. háttérmagyarázat – első francia bekezdés

Románia esetében a Bizottság kétéves hivatalos felülvizsgálatokat végzett a fizetésimérleg-program keretében, míg az IMF negyedéves felülvizsgálatokat tartott az SBA keretében. A közös EU/IMF program alatt a Bizottság teljes mértékben részt vett az összes negyedéves kiküldetésben. Az egyetértési megállapodások/kiegészítő egyetértési megállapodások feltételeit azonban csak a hivatalos bizottsági felülvizsgálati kiküldetést követően lehet frissíteni. Egy nem hivatalos felülvizsgálati kiküldetés során csak a LoI keretegyezményt/gazdasági és pénzügyi politikákról szóló tájékoztatót frissítik a bizottsági személyi állomány és a többi programpartner között létrejött megállapodás alapján.

3. háttérmagyarázat – harmadik francia bekezdés

Írország esetében az eszközök értékesítését és a privatizációt nem tartalmazta a tanácsi végrehajtási határozat. Az ír program sosem tartalmazott hivatalos feltételeket egy adott számú állami tulajdonban lévő társaság vagy egy adott mennyiségű eszköz privatizálására. Írországban nagyon alacsony az állami tulajdonban lévő vállalkozások száma. Ennek ellenére a program keretében a hatóságok megállapodtak abban, hogy meghatározzák az esetlegesen privatizálható eszközöket. Ezen túlmenően megegyeztek, hogy amennyiben az ír hatóságok a privatizáció mellett döntenek, a bevételek felét növekedést elősegítő intézkedésekre költik. A programidőszak során nem keletkeztek privatizációból származó bevételek.

A feltételek nem voltak eléggé célirányosak

A Bizottság megítélése szerint a feltételek kellően célirányosak voltak.

78

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a vezetés nem vizsgálta meg megfelelően a javaslatokat annak megállapítása érdekében, hogy valóban szükség volt-e valamennyi feltételre az általános gazdaságpolitikai célok eléréséhez. A Bizottság 79. bekezdésre adott válasza a reform és a gazdaságpolitikai célok közötti kapcsolatra összpontosít.

79

Minden reform szorosan kapcsolódott a program céljaihoz, és ezeket a költségvetési helyzet javítását, a közigazgatás hatékonyságának növelését vagy az üzleti környezet fejlesztését célzó szakpolitikai reformok szélesebb kontextusában kell vizsgálni. Lásd még a Bizottságnak a XII. bekezdésre adott válaszát.

80

Habár a Bizottság egyetért azzal, hogy a különböző országok következetlen módon való kezelése vagy a szükségtelen reformok megkövetelése a programirányítási folyamat számára továbbra is kihívást jelent, úgy véli, hogy helyénvaló és szükséges volt az, hogy a programokat országspecifikusan irányítsák. Az országokban fennálló szerteágazó gazdasági, politikai és közigazgatási feltételek miatt ez a rugalmasság kívánatos. Ezek az országok olyan strukturális gyengeségekkel rendelkezhetnek, amelyek látszólag hasonlónak tűnnek, de eltérő szakpolitikákkal kezelhetők a legjobban.

Lásd még a Bizottságnak a XII. bekezdésre adott válaszát.

81

Az egyes szakpolitikai feltételek felülvizsgálatát vagy frissítését a programidőszak során változó körülményekre adott indokolt válasznak kell tekinteni. A kezdeti egyetértési megállapodás nem lehet egy teljes körű szerződés, amely a program végrehajtása során felmerülő összes rendkívüli helyzetet szabályozza. Az egyetértési megállapodások élő dokumentumok, amelyeket rugalmasan kell hozzáigazítani az új gazdasági vagy végrehajtási kihívásokhoz.

82

Szükséges és megfelelő lépés volt az, hogy a programokat az országokra jellemző módon irányították. Az országokban fennálló szerteágazó gazdasági, politikai és közigazgatási feltételek miatt ez a rugalmasság kívánatos. Lásd még a Bizottság XII. bekezdésre és 4. háttérmagyarázatra adott válaszát.

4. háttérmagyarázat – második francia bekezdés

A munkanélküli-juttatások időtartamának csökkentése a munkanélküliség csapdái kockázatának csökkentésére irányult, és a helyes út felé tett lépés volt még akkor is, ha nem teljesítette a program feltételei által előírt követelményeket. Ezt a lépést a reformok szélesebb körének részeként vizsgálták. A szociális párbeszéd fenntartását az erős reformcsomag véghezvitelének fontos tényezőjeként tartották számon.

84

A Bizottság egyetért azzal, hogy az egyetértési megállapodás feltételeinek meghatározása eltért a különböző programokban a tekintetben, hogy jogi aktusok „tervezetére” vagy „elfogadására” irányuló követelményt tartalmaztak. Ez azt tükrözte, hogy egyes esetekben a pénzügyi segítségnyújtásért folyamodó tagállami kormányok a hatalmi ágak szétválasztásának elvéből adódóan nem érezték úgy, hogy helyes lenne vállalásokat tenni, amelyek lekötik a parlamentjüket.

A Bizottság XII. bekezdésre adott válaszában foglaltaknak megfelelően a kedvezményezett országok hozzájárulása a programok tervezéséhez és fejlesztéséhez az eltérő körülményeiket, valamint politikai preferenciáikat tükrözi. Mindkettő fontos tényező annak biztosításában, hogy a reformprogram tulajdonosai maradjanak.

5. háttérmagyarázat

Bár a felügyeleti keretnek ez a reformja nagyon fontos volt Írországban – a válságot megelőző időszakban felmerülő hiányosságok miatt –, a program sikeressége szempontjából még lényegesebb más reformokat célozta meg az Oireachtas először a program pénzügyi szektori eleme által megkövetelt nagyon sűrű jogalkotási napirend közepette. Fontos volt időt szakítani a jegybanki felügyeletről és végrehajtásról szóló törvény alapján a CBI-re átruházandó megerősített felügyeleti jogkörök megfelelő kalibrálására is. Ez a törvény 2013-ban lépett hatályba, és kiterjedt vizsgálati jogkört adományoz az információgyűjtésre és a helyszíni ellenőrzések lefolytatására, a szabályzatok kibocsátására és a szabályzat megszegése esetén a közvetlen jogorvoslati és végrehajtási intézkedések meghozatalára, valamint a bankok pénzügyi számláinak független ellenőrzési értékelésének igénylésére.

85

Portugália esetében a feltételek száma egyenesen aránylott az ország által elszenvedett szerkezeti problémákhoz.

Ezenkívül az országok a szerkezeti problémákat illetően nem voltak hasonló helyzetben. Ez megmagyarázza a programok szerkezeti elemeinek eltéréseit.

A feltételek végső számának kicsi a jelentősége. A végső soron „magas strukturális tartalommal rendelkezőnek” minősített reformhoz számos „alacsony strukturális tartalommal rendelkező” előzetes lépés válhat szükségessé ahhoz, hogy azt megfelelően értékelhessék és készíthessék el.

Ezen túlmenően a Bizottság 50. bekezdésre adott válaszának megfelelően annak értékelésekor, hogy az országok hasonló helyzetben vannak-e egy adott területen, nemcsak az adott szakpolitikai területen nyújtott teljesítményük statikus értékelését fontos megvizsgálni, hanem azt is, hogy mennyire képesek érdemi változást hozni. A „hasonló feltételek” fogalmát a követelmények általános tartalmát tekintve kell értelmezni, és nem a feltételek száma szerint.

88

A Bizottság számítja ki és teszi közzé a ciklikusan kiigazított mérleget és a strukturális mérleget, valamint minden előrejelzési évben a további változókat. Ha a gazdasági feltételek (vagy ezek előrejelzései) megváltoznak, ez hatással lehet a ciklikus mérlegre. A gazdasági kilátásokban azonban felmerülhetnek a ciklikus mérleget nem befolyásoló, de a költségvetési helyzetre ható változások, például az inflációs előrejelzésekben keletkezett változásokon keresztül.

Másrészt ha egyik előrejelzési évről a másikra változások állnak be a ciklikus költségvetési helyzetben (vagy ennek előrejelzésében), ez nem jelenti automatikusan a hiánycélok túlzotthiány-eljárás vagy a program alapján történő felülvizsgálatát. A hiánycélok felülvizsgálata más tényezőkhöz is kapcsolódhat a gazdasági ciklus megváltozott kilátásain kívül, például a növekedés eltérő összetételéhez, a bevételekhez és bevételkiesésekhez, a potenciális növekedés változásaihoz vagy a kormány hatáskörén kívül eső egyéb tényezőkhöz. A Bizottság a hiánycélok felülvizsgálatáról való döntésében kellően mérlegeli ezeket az elemeket.

89

A ciklikusan kiigazított mérleg felülvizsgálatai nem vezetnek – és nem vezethetnek – automatikusan a hiánycélok felülvizsgálatához, ahogy azt a Bizottság a 88. bekezdésre adott válaszában is ismerteti. Ezért nem érdemes közvetlen kapcsolatot felállítani az előre jelzett ciklikus mérlegek változásai és a hiánycélok felülvizsgálatának szükségessége között.

Magyarország esetében a 2009 májusában meghatározott költségvetési kiigazítási pálya felülvizsgálatát, amely 2009-től 2011-ig kivételesen két évvel meghosszabbította a túlzott hiány korrekciójára nyitva álló határidőt, a vártnál erősebb visszaesés részben szintén indokolta. További konszolidációs intézkedéseket is hoztak, amelyek egyértelmű elmozdulást jelentettek az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságának javítása felé. A felülvizsgálat egy kevésbé prociklikus adópolitikai irányvonalat javasolt 2009-re, ezzel segítve a gazdaságban a lefelé húzó ördögi kör elkerülését.

Portugália esetében kétszer vizsgálták felül a költségvetési célt: az ötödik és a hetedik felülvizsgálat során. A célokat mindkét esetben a gazdasági kilátások jelentős és váratlan rosszabbodását, illetve a vártnál kevésbé adóintenzív növekedést követően vizsgálták felül. Ezt mindkét felülvizsgálat megfelelési jelentése taglalja (II. és III. szakasz). Ezenfelül mindkét felülvizsgálatot alkotmánybírósági ítéletek előzték meg, amelyek jelentős hiányokat okoztak a költségvetésben. Ezek a tényezők nem álltak teljesen a kormány ellenőrzése alatt.

90

Az SNP lehetővé teszi, hogy bizonyos körülmények között újratervezzék a költségvetési kiigazítási pályát. Az 1467/97/EK rendelet 3. cikkének (5) bekezdésével összhangban eredményes intézkedéseket kell hozni, de az államháztartásra jelentős negatív hatással lévő, előre nem látható kedvezőtlen gazdasági események is bekövetkeznek.

Mivel nem létezik előre meghatározott algoritmus a költségvetési célok újratervezésére, a helyzetet eseti alapon vizsgálják. Indokolt esetben a jogszabályok szerint és konkrét tényezők alapján áttervezhetik a költségvetési kiigazítási pályát. Az országspecifikus programdokumentumok – például a programok felülvizsgálatai vagy a Gazdasági és Pénzügyi Bizottságnak címzett jegyzetek – megfelelően ismertetik azokat az eseteket, ahol több tényező negatívan befolyásolta a hiánycélokat, vagy ahol azokat nem tartották be.

92

A programdokumentumokban az egyes kérdésekre való hivatkozás hiánya nem jelenti azt, hogy azokkal nem foglalkoztak. Például a romániai program esetében a romániai közszolgálatban a bérezés konkrét struktúráját kifejezetten figyelembe vették a bércsökkentés megtervezésekor.

A programirányítás gyenge kontrollokból adódó hiányosságai

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a kontrollok gyengék voltak. A Bizottság úgy véli, hogy megfelelő volt a programirányítás.

95 i.

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a programcsoporton kívül senki nem tekinti át a mögöttes számításokat és előrejelzéseket. Az értékeléseket és a tényeket összevetették az IMF-fel (és az EKB-vel az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus programban részt vevő országok esetében), míg a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság felsőbb vezetői az előrejelzéseket és az általános következetességet ellenőrizték.

95 ii.

A Bizottság képviselői által végzett munkát a hierarchia szerinti felettesek ellenőrizték, bár valóban nagyon erős időkényszer alatt kellett dolgozniuk. Lásd még a Bizottság 61., 69., 70. és 79. bekezdésre adott válaszát.

A finanszírozási hiányra vonatkozó becslések és így a programok pénzügyi keretösszegének mértéke fontos kérdés, amelyet az EU és az euróövezeti tagállamok is komolyan vizsgálnak.

95 iii.

Lásd a Bizottság IX. és X. bekezdésre adott válaszát. A Bizottság elfogadja azt, hogy voltak gyengeségek a dokumentumkezelésben a programeljárások kezdeti szakaszában. A Bizottság komoly időhiánnyal küzdött, és hatékony és eredményes válságkezelési eljárásokat kellett létrehoznia. A válság körülményei nem tették lehetővé az alapos nyilvántartást.

6. háttérmagyarázat

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy Románia esetében egyáltalán nem határoztak meg ilyen intézkedéseket. A román Parlament által 2009. április 28-án elfogadott 2009. évi módosított költségvetésben foglalt intézkedéseket a kiküldetés és az egyetértési megállapodás aláírása közötti időkülönbség miatt nem foglalták bele az egyetértési megállapodás feltételeibe. A 2009. június 23-án aláírt egyetértési megállapodás 2009-re és 2010-re további fokozatos hiánycsökkentést illetően előírja, hogy „[a] kiigazítás főleg a kiadásokra összpontosít majd; csökkentik a közszférában dolgozók bérét, lefaragják az árukra és szolgáltatásokra fordított kiadásokat, mérséklik az állami szerveknek nyújtott juttatásokat, és csökkentik az olyan tételekre költött összeget, mint a járművek és az irodai felszerelés. Az uniós alapokból társfinanszírozott beruházási projektek elsőbbséget fognak élvezni.” A Romániának nyújtandó középtávú közösségi pénzügyi támogatásról szóló, 2009. május 6-i tanácsi határozat (2009/459/EK) 3. cikke (5) bekezdésének c)–g) pontja tartalmazza ezeket az intézkedéseket.

Magyarország esetében a 2009. és a 2010. évi költségvetési tervezetekben foglalt, igazolható deficitjavító hatásokkal rendelkező összes költségvetési konszolidációs intézkedést beépítették az eredeti egyetértési megállapodásba vagy a későbbi módosított egyetértési megállapodásokba.

98

A Bizottság az általa közzétett finanszírozási hiánytáblázatok létrehozásához felhasznált számos háttéradatot tartalmazó fájlt bocsátott rendelkezésre. Egyes esetekben a finanszírozási hiány számítása mögött húzódó feltételezéseket igen tömören adták elő, így csupán ezen információk alapján nem lehet reprodukálni a számítást.

Egy esetben (Magyarország) csak az IMF számította ki a finanszírozási hiányt, és a Bizottság elismeri, hogy nem tudta felmutatni a mögöttes számítások egy példányát. A Bizottság a válság fejlődésével együtt építette fel a finanszírozási hiányok számítására irányított kapacitását.

98 i.

A magyarországi program méretét teljes mértékben az IMF számításaira alapozták. Mivel a válság Magyarországon – amely elsőként kért pénzügyi segítséget – hirtelen következett be, lényeges előnynek tekintették, hogy a programcsoport képes volt az IMF szakértelmére támaszkodni. A számokat azonban a pénzügyi keretösszeg meghatározása előtt vizsgálták az uniós tagállamok.

98 ii.

Írország esetében a Számvevőszék két eltérő államháztartási mutatót hasonlít össze: a kumulált ESA szerinti eredményszemléletű hiányt és a pénzforgalmi szemléletű államháztartási hiányt. Bár mindkettő az államháztartás állapotát tükrözi, jelentős eltérések lehetnek a méretükben és az összetételükben. A két mutató összeegyeztetéséhez mindkét rendszer államháztartási számláinak részletes ismerete szükséges. Az összeegyeztetést általában a statisztikai hivatalok végzik el az Eurostatnak küldött kétéves EDP-értesítés során.

Az előrejelzési időszakban a tagállami hatóságok által várhatóan az adóhatósági nyilvántartásba rögzítendő nagyobb pénzügyi ügyletek esetében feltételezéseket alkalmaznak, ami a kumulált ESA szerinti eredményszemléletű egyenleggel szemben eltérésnek minősül. Ilyen nagyobb pénzügyi ügyletnek minősült a váltók visszafizetése, amely a hiány körülbelül 9,3 milliárd EUR értékű részét tette ki. Ezen túlmenően a nemzeti vagyonkezelő ügynökség régebben további vészhelyzeti puffereket hozott létre az alapvető adóhatósági finanszírozási szükségletek számításain felül, így növelve a finanszírozási szükségletet, miközben ezeket a puffereket kihagyták az ESA szerinti hiány és adósság becsléseiből. A piacok extrém érzékenysége idején a konkrét részletek hiányát az ír hatóságok és a programpartnerek vonakodása okozta, hogy megosszák a konkrét hitelfelvételi konstrukciókat. A különbség más okai ahhoz kapcsolódnak, hogy a különböző intézmények költségvetési hiányra vonatkozó becslései között voltak bizonyos eltérések. A legkonzervatívabb becslést építették bele a finanszírozási szükségletek számításába.

A programdokumentumok tartalmazzák a költségvetési előrejelzések és a finanszírozási szükségletek számításainak főbb elemeit, és lábjegyzetben megemlítenek néhány eltérést a kettő között.

Az összesített pénzforgalmi szemléletű államháztartási hiány előrejelzéseit ugyanakkor tartalmazza az „Írország gazdasági kiigazítási programja” című dokumentum és az ezt követő programdokumentumok.

Mindig vannak eltérések a pénzforgalmi szemléletű és az eredményszemléletű becslések között. Ugyanakkor nem volt szükség a pénzforgalmi szemléletű és az eredményszemléletű becslések közötti különbségek magyarázatára, mert ez utóbbiak voltak a legrelevánsabb mutatók a program céljait tekintve, különösen mivel az uniós költségvetési felügyelet és a túlzotthiány-eljárás is ezeket követeli meg.

99

A Bizottság részben egyetért a Számvevőszék értékelésével. A Bizottság kiterjedt érzékenységi teszteket végzett, de ezeket bizalmasan kezelte, hogy ne idézzen elő kedvezőtlen helyzeteket. Ezek rendkívül érzékeny információk voltak, és a nagyon volatilis pénzügyi piacok kontextusában valószínűleg nem lett volna helyes közzétenni őket.

Konkrétan Írország esetében az árfolyam- és kamatlábakra gyakorolt sokkhatásokkal szembeni érzékenységet mindig figyelembe vették a gazdasági és költségvetési előrejelzésekben. A „növekedési, költségvetési és pénzügyi válságok közötti káros visszacsatolási hurkot” igen jól megértették, amikor az írországi pénzügyi segítségnyújtási programokat tervezték (lásd a 76. számú alkalmi kiadványt). Az EU–IMF program célja az volt, hogy megtörje ezt a visszacsatolási hurkot, például az államháztartásra ható kamatlábsokk külső pénzügyi segítségnyújtással való eltávolításával, és így biztonságot nyújtva a magánszektor számára (marzsok csökkentése).

100

Ha a „Tanács által meghatározott feltételek” a program alatt elfogadott szakpolitikai feltételekre vonatkoznak, akkor azt egyértelműen a Bizottság végezte. Ha a „Tanács által meghatározott feltételek” a Tanács által a rendes uniós gazdasági felügyeleti keret szerint kibocsátott szakpolitikai iránymutatásra vonatkoznak, a Bizottság akkor is megfelelt a meglévő jogszabályoknak.

101

Lásd a Bizottság XV. bekezdésre adott válaszát.

Az ESA szerinti hiány alkalmazását nem csak a túlzotthiány-eljárás indokolta. Érdemes lenne kiegészíteni a Számvevőszék megjegyzését a nemzeti számlák érdemeinek és a költségvetési felügyelet keretében az ESA szerinti eredményszemléletű hiány kontra pénzforgalmi szemléletű hiány különbségének magyarázatával. Ha kizárólag a pénzforgalmi mérleggel dolgoznak, ez növeli a bizonytalanságot ahelyett, hogy csökkentené, mivel ez megnyitná a lehetőséget a kormányok előtt, hogy játszhassanak bizonyos ügyletek kifizetésének időzítésével a hiánycélok teljesítése érdekében.

102

A statisztikai felülvizsgálatok lehetőségének megléte nem szolgálhat a pénzforgalmi költségvetési célokra való áttérés indokául. A pénzforgalmi rendszer más típusú bizonytalanságokat hozna még hátrányosabb következményekkel a költségvetési feltételrendszer megbízhatóságára.

Lásd még a Bizottság XV. bekezdésre adott válaszát.

102 i.

A Magyarországra vonatkozó állítás tényszerűen helyes, és egy utólagos statisztikai felülvizsgálatra utal (lásd a Bizottság 90. bekezdésre adott válaszát).

102 ii.

A Romániára vonatkozó állítás tényszerűen helyes, és az Eurostat által validált utólagos adat-felülvizsgálatra utal, amely kívül esik az előrejelző ellenőrzési körén. A Gazdasági és Pénzügyi Bizottság július 26.–augusztus 5. közötti kiküldetésről szóló 2010. augusztus 23-i jegyzete továbbá a 13. oldalon tartalmaz egy háttérmagyarázatot, amely megmagyarázza a folyó hiány és az ESA 95 szerinti hiány közötti különbséget Románia esetében.

102 iii.

Az írországi felülvizsgálatra a mobiltelefonos licenszek 2012 és 2013 közötti értékesítéséből származó bevételek (Eurostat által validált) átsorolása miatt volt szükség, amely kívül esik az előrejelző ellenőrzési körén.

103

A programokkal rendelkező országoknak is meg kellett felelniük a túlzotthiány-eljárás szabályainak, amelyek meghatározzák a költségvetési célok kereteit. Ezeket a költségvetési célokat az ESA-definícióval összhangban kell meghatározni.

Ahol a bankmentési műveletek jelentős, ugyanakkor nehezen megjósolható hatással lehetnek a költségvetési eredményekre, ezeket a műveleteket kihagyták a program költségvetési céljaiból.

Írország esetében a Bizottság egyértelműen fogalmazott a mögöttes hiány meghatározásával kapcsolatban, amelynek következetesnek kellett lennie – és az is volt – a nemzeti számlák rendszerével. A költségvetési cél meghatározása ezért hagyta figyelmen kívül a bankoknak nyújtott közvetlen támogatás hatását.

A Bizottság így számolta ki a mögöttes hiányt: államháztartási hiány mínusz a pénzügyi szektor megmentésére irányuló intézkedések részeként a bankoknak nyújtott hiányt növelő tőketranszferek. A pénzügyi szektort támogató intézkedések mértékét a „hiánynövelőként beállított tőkeinjekciók (tőketranszfer)” sorban tartalmazza az Eurostat által közzétett „Pénzügyi válságra vonatkozó kiegészítő táblázat”. Ez a sor ugyanakkor néha olyan tőketranszfert is magában foglal, amely nem számít túlzotthiány-eljárási célú pénzügyi segítségnyújtási intézkedésnek. Például az Anglo Irish Bank törzsrészvények formájában történő osztalékfizetését tőketranszfernek tekintették.

104

Írország esetében a „Programfelügyelet” táblázatot a programidőszakon belül az egyetértési megállapodás mellékleteként biztosították. Ez részletesen tartalmazta a különböző követelményeknek való megfelelés állapotát. A táblázatban feltüntetendő adatok a program időtartama során egyre több részletet tartalmaztak.

Románia esetében a szerkezeti reformokban történt előrelépéseket témánként, és nem feltételről feltételre jelentették be. A Bizottság egyetért azzal, hogy ez nehézkessé teheti az olvasó számára a megfelelés állapotának teljes körű értékelését.

105

A Bizottság közzétette, hogy milyen mértékig teljesültek a feltételek. Jellemzően a „nem tartották be” címkét csak akkor használták, ha egyértelművé vált, hogy az adott feltétel egyhamar nem teljesül. Gyakran nagyon ambiciózus határidőket tűztek ki, hogy ezzel is elősegítsék a gyorsabb cselekvést. Ha a reform előrehaladt, a „betartották” és a „nem tartották be” között megfelelőbbnek bizonyult egy köztes kifejezés használata.

Konkrétan Írország esetében a „Programfelügyelet” táblázatot egy mellékletként csatolták, amely részletesen tartalmazta a különböző követelményeknek való megfelelés állapotát. Ezeket „betartották” vagy „nem tartották be” kategóriába sorolták.

106

Sok esetben a monitoring részletes eredményeit a felülvizsgálati jelentés fő szövegében tárgyalták, és nem magában a monitoringtáblázatban. Különösen ez volt a helyzet a „folyamatban” vagy az „elhalasztva” feltételek esetében. Ahogy a programok haladtak előre, egyes feltételek és kísérő nyomon követő folyamatok összeolvadtak más feltételekkel, vagy a program más szakaszába helyezték át őket.

7. háttérmagyarázat – második francia bekezdés

Az adminisztratív kapacitás megerősítésében elért fejleményeket és az uniós alapok felhasználásának elősegítésére irányuló intézkedéseket a kiküldetési jelentések tartalmazzák. Lásd például a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság 2010. augusztus 23-i jegyzetének 17. oldalán a 37. bekezdést, amely a július 26.–augusztus 5. közötti kiküldetésről szól.

7. háttérmagyarázat – harmadik francia bekezdés

A Bizottság egyetért azzal, hogy Románia esetében nem jelentette be az előrelépéseket ebben a konkrét intézkedésben. Ez azért történt, mert a figyelem az adószedés javítására és az adókijátszás és adócsalás csökkentésére terelődött, amelyhez technikai segítséget az IMF és a Bizottság Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóságának kiküldetései nyújtottak (lásd a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság július 26.–augusztus 5. közötti kiküldetésről szóló 2010. augusztus 23-i jegyzete 14. oldalának 27. bekezdését).

7. háttérmagyarázat – negyedik francia bekezdés

A portugál programban a helyi önkormányzatok átszervezésére vonatkozó feltétel nem csak az önkormányzatokra vonatkozott. Az eredeti egyetértési megállapodás feltétele úgy szólt, hogy „A helyi kormányzati közigazgatás átszervezése. Jelenleg 308 település és 4259 község létezik. 2012 júliusáig a kormány konszolidációs tervet dolgoz ki ezeknek a jogalanyoknak az átszervezése és számának jelentős csökkentése céljából”.

Az ennek a feltételnek való megfelelést a programok számos felülvizsgálati jelentésében publikálták. Ebben a kérdésben a szakpolitikai feltételrendszer idővel fejlődött, és figyelembe vette az erős politikai ellenzéket. A 2013. szeptemberi helyi választások után a községek (freguesias) számát 2882-re csökkentették. Bár a települések számát nem csökkentették, egy új jogszabályt fogadtak el a településközi közösségek létrehozásáról.

107 i.

Az Írországra felhozott példa azt mutatja, hogy a többéves költségvetési keretre vonatkozó feltételt teljes mértékben teljesültnek tekintették. A Bizottság ugyanakkor többször is egyértelművé tette a negyedéves felülvizsgálataiban, hogy aggályai voltak a keret bizonyos elemeivel kapcsolatban. A 2014. évi európai szemeszter keretében ismét felhozta ezt a témát.

107 ii.

Portugáliában a két régió és a 308 település magas fokú autonómiájára tekintettel a Bizottságnak el kellett fogadnia, hogy a regionális és helyi köz- és magánszféra közötti partnerségekre és az állami tulajdonban levő vállalatokra vonatkozó konszolidált rendszeres jelentéstétel nem volt megvalósítható, és aránytalan mennyiségű adminisztratív erőforrásokat igényelne.

109

A Bizottság egyetért azzal, hogy az IMF-fel folytatott együttműködés segítette a Bizottságot a programok irányításában, ahogy tapasztalatot szerzett a válságkezelésben. A Bizottság ugyanakkor nem ért azzal egyet, hogy a Számvevőszék által feljegyzett gyakorlatokat csak a programok elindulását követően vezették be. A Bizottság előrejelzési táblázatai már akkor sokkal részletesebbek voltak, mint az IMF táblázatai. A Bizottság kiküldetésért felelős programcsoportjai már a kezdetektől nagyobbak voltak az IMF-csoportoknál a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság mellett más Főigazgatóságok részvétele miatt.

111

Az informális megállapodások is jól működtek. Az információcsere nagyon alapos volt, és nincs bizonyíték arra, hogy a hivatalosabb megállapodások hiánya problémákat vetett volna fel.

111 iv.

Az intézmények eltérő döntéshozatali eljárásokat alkalmaznak, és nem tűnik reálisnak előre meghatározni egy vitamegoldási eljárást, amely majd ténylegesen megkönnyíti a potenciális nézeteltérések megoldását.

114

Írországban az EKB a monetáris politikával foglalkozó független intézményként nem nyújtott belső információt a Bizottságnak. Idetartozik a tehermegosztással kapcsolatos belső vitaanyagáról szóló vagy ahhoz kapcsolódó információ is. Az EKB független státuszából eredően a Bizottság nincs olyan helyzetben, hogy ilyen információkat kérjen az EKB-től. Mivel az EKB által nyújtott finanszírozás majdnem elérte Írország éves GDP-jét, a program sikeréhez alapvető fontosságú volt az EKB általi folyamatos finanszírozás. A Bizottság és az IMF ezért fogadta el ezt a feltételt. Az azóta történt fejlemények igazolták az elsőbbségi kötvénytulajdonosok hitelezői feltőkésítése ötletének elvetését. Az ír adósság nyilvánvalóan fenntartható, a CDS-felár Franciaország, Belgium és Szlovákia szintjét közelíti, Írország hitelbesorolásán javítottak, és az ír bankok a legtöbb EKB-hitelt visszafizették.

Az elsőbbségi kötvénytulajdonosok hitelezői feltőkésítése ötletének elvetését ebben a kontextusban kell vizsgálni. Létezett átalánygarancia a betétekre, amelyet az ír hatóságok találtak ki. Az ilyen lépés előnyeit is össze kellett mérni a költségekkel a más bankokra tovagyűrűző hatásokra és a perek kockázatára tekintettel.

III. rész

A kibocsátáskori árszintek esetenként a kezdeti banki iránymutatásnál magasabbak voltak

Ezek az eltérések a kötvénykibocsátási eljárás velejárói.

121

Bár hivatalos „bemutató- vagy ajánlatkéréseket” 2011-től kezdve küldtek a bankoknak (vagyis minden európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus szerinti ügyletre), 2010-ig találkozókon és konferenciahívásokon keresztül gyűjtöttek ajánlatokat a bankoktól, és „bankválasztási feljegyzésekben” dokumentálták őket. Ezeket 2008 decemberétől, a válsággal kapcsolatos legelső fizetésimérleg-ügylet óta készítették, és a Számvevőszék rendelkezésére bocsátották.

122

A Számvevőszék egyszerűen a bankok ajánlataiban szereplő kezdeti árazási iránymutatással való összehasonlítás révén vizsgálta meg, hogy a kötési időpontban érvényes árazási szint indokolt volt-e, és figyelmen kívül hagyta a két dátum közötti piaci fejleményeket. A Számvevőszék által említett két eset egyetlen „ajánlatkérésre” vonatkozik. E két esetben 14 és 23 napos időszak telt el a kezdeti árazási iránymutatás és a kötési időpontok között. A kezdeti árazási iránymutatástól való eltérések általában – és különösen ilyen hosszú időszak esetén – a folyamat velejárói.

Ezt a megfigyelést a Számvevőszék 118. bekezdésben adott megfigyelésére tekintettel kell megvizsgálni, mely szerint az „adósság végső költsége összhangban állt a hasonló szereplők által végrehajtott piaci ügyletekével”.

123

A Bizottság kiemeli, hogy az azonosított gyengeségek csak a 2010-ig tartó időszakra vonatkoztak, és kizárólag dokumentációs problémákra korlátozódtak. Azaz nem magához az adósságkezelési eljáráshoz kapcsolódtak.

A Bizottság elismeri, hogy az első években voltak hiányosságok a hitelfelvételi folyamat dokumentációjában, de a folyamatot megfelelően kezelték, és ez nem volt hatással a kimenetelre.

A Bizottság úgy véli, hogy az első években a vezető bankok kiválasztása versenyen alapult, bár nem volt teljesen dokumentált. A nem nyilvános anyagok vagy belső információk közzététele elleni óvintézkedéseket illetően a Bizottság megfelel a meglévő szabályoknak és előírásoknak, illetve a piaci gyakorlatoknak a finanszírozási műveletek végrehajtása során. Ezen túlmenően a finanszírozási ügyletekben részt vevő bankok az értékpapírokra vonatkozó tagállami szabályok hatálya alá is tartoznak, például a bennfentes kereskedelem megelőzésére vonatkozó szabályok alá, ami további biztosítékot jelent a Bizottság számára.

Az allokációs stratégiát a vezető bankokkal előzetesen megtárgyalják, és sztenderd megközelítést alkalmaznak a piaci gyakorlatnak megfelelően. Az allokációs szabályok ezért minden résztvevő számára teljesen egyértelműek. A végső allokációról a Bizottság dönt.

A másodlagos piaci tevékenységek nyomon követését 2012-ben formalizálta a Bizottság.

Az eladási és vételi ajánlatok közötti árrés szintje több különböző paramétertől függ.

127

A Bizottságnak kivételesen nehéz körülmények között kellett elvégeznie a hitelfelvételi műveleteket. Ennek ellenére a piaci gyakorlatokkal összhangban, sikeresen kezelte a hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kibocsátását.

128

Bár a Bizottság elismeri, hogy az adósságkezelési eljárások kézikönyvét idővel frissítették, a folyamatot a kezdetektől fogva egyértelműen, külön feljegyzésekben dokumentálták. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a jobb minőségű dokumentáció 2011 januárjától számítható. A Számvevőszék jelentésének elkészítése idejében már több mint 4 éve vezették be és használták a dokumentációt az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus szerinti ügyletekre, amelyek mind számban, mind volumenben az ügyletek többségét teszik ki.

129

A Bizottság hangsúlyozza, hogy a kibocsátást vezető bankok kiválasztása mindig a meglévő eljárásoknak megfelelően történt, és megfelelő módon dokumentálásra került. Kezdetben a „bankválasztási feljegyzésekre” alapozták a folyamatot, és 2011 januárjától tovább formalizálták azt az „ajánlatkérésre” vonatkozó eljárás alapján.

130

A Bizottság úgy véli, hogy e tekintetben megfelelt a meglévő szabályoknak és előírásoknak, illetve a piaci gyakorlatoknak. A bankok továbbá az értékpapírokra vonatkozó tagállami szabályok hatálya alá is tartoznak, például a kibocsátás előtti helyzetelemzésre és a bennfentes kereskedelem megelőzésére vonatkozó szabályok alá, amelyek további biztosítékot jelentenek.

Ezenkívül a piaci visszaélésekről szóló, 2014. április 16-i 596/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 173., 2014.6.12., 1. o.) 6. cikke (2) bekezdésének a) pontja, amely 2016. július 3-ától alkalmazandó a kibocsátókra, kifejezetten felmenti az Unió ügyleteit, megbízásait vagy magatartását e rendelet hatálya alól.

133

Az allokációs stratégiát a vezető bankokkal előzetesen megtárgyalják, és sztenderd megközelítést alkalmaznak a piaci gyakorlatnak megfelelően. Az allokációt a szindikátussal szoros együttműködésben végzik, és minden megbízást átláthatóvá tesznek a Bizottság számára, aki teljes körűen irányítja a folyamatot, és megadja hozzájárulását a végső allokációhoz. Az összes allokációs táblázat a Bizottságnál rendelkezésre áll.

134

Az EU által az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmusnak adott megbízólevél állandó elemeként vezették be 2011 januárjától a hivatalos „másodlagos piaci kötelezettséget”.

135

Bár a Bizottság 2012 óta hivatalosan ellenőrzi a másodlagos piac likviditását, fontos megjegyezni, hogy az nem általános gyakorlat, hogy a kibocsátók általánosságban ellenőrzik a másodlagos piac likviditását.

136

Az, hogy az árrések bankonként eltérőek, teljesen normális, különösen, ha figyelembe vesszük a piaci szereplők számát.

138

A program kezdetekor megbecsült finanszírozási hiány nem egy terv. Ez csak a program során teljesítendő finanszírozási szükségletek becsléséből áll, amelybe puffert is elhelyeztek – egyes esetekben explicit módon –, ami az ilyen becslésekben rejlő bizonytalanságot tükrözi. A puffer annak biztosítására szolgál, hogy a vártnál rosszabb kimenetelek esetén is elegendő pénzforrás álljon rendelkezésre, hogy megteremtse a befektetői bizalmat, és támogassa a gazdasági fellendülési folyamatot.

139

A Lehman-csődöt követő korai programokba foglalt biztonsági tartalékok tükrözik az akkoriban érzékelt bizonytalanság fokát és annak szükségét, hogy biztosítsák az elegendő pénzügyi keretösszeget. A bankszektor igényeit különösen nehéz előre látni, így jelentős biztonsági tartalék képzése szükséges az olyan országokban, mint Írország, ahol a bankszektor komoly nehézségekkel küzd. A pénzügyi keretösszegnek elég nagynak kellett lennie ahhoz, hogy ellensúlyozza ezt a bizonytalanságot és biztosítsa a piacot arról, hogy minden igényt kielégítenek. Ezért várható az, hogy – hacsak nem következnek be kedvezőtlen folyamatok – a finanszírozási igények a keretösszeg alatt maradnak.

139 (iv)

Az IMF-hitelek határidő előtti visszafizetése az országok sikeréhez köthető – és tágabb értelemben a programokhoz – azáltal, hogy kellően olcsó rátákkal tudták elérni a piacot, és így a korai visszafizetést politikailag és pénzügyileg előnyössé tették. A korai visszafizetés és a kisebb finanszírozási igény összekapcsolásához olyan feltételezéseket kellene megfogalmazni, amelyek nem biztos, hogy megállnának. Ahogy azt már máshol is jelezték, a programfinanszírozásba a piacnak való jelzésként biztonsági tartalékok is beépültek, és ezek a programok sikeréhez elengedhetetlenek voltak.

140

Fontos megjegyezni, hogy Portugália nem használta fel maradéktalanul a program során elérhető összes pénzügyi támogatást, és hogy jelentős államkincstári pufferrel zárta a programot.

A monetáris feltételek enyhítése az ír programra is igaz.

141

A program alatt az IMF-kifizetéseket szokványos esetben a jegybanknak továbbították, hogy devizatartalékokat képezzen, míg az EB kifizetéseit a Pénzügyminisztérium kapta meg a költségvetés finanszírozására. 2010-ben bizonyos IMF-kifizetések történtek a Pénzügyminisztérium irányába is a költségvetés finanszírozása érdekében. Ennek oka az volt, hogy a költségvetési hiány az eredetileg vártnál magasabb volt az alacsonyabb növekedés és a szakpolitikai mulasztások miatt, és a jegybank tartalékai megfelelő szinten álltak. Ebből azonban nem vonható le az a következtetés, hogy a jegybank közvetve fedezte a kormány finanszírozási többletigényeinek egy részét. A kormánynak a program során az összes adósi kötelezettségét sikerült törlesztenie és refinanszíroznia. A monetáris politika, amely a független jegybank kizárólagos illetékességébe tartozik, természetesen szintén hatással van a belföldi finanszírozási feltételekre. Ezt azonban nem szabad közvetett támogatásnak tekinteni.

146

A Magyarországról szóló állítás nem veszi figyelembe az uniós alapok egyre növekvő felhasználását.

147

Az új intézkedések bevételnövelő hatása és a gazdasági tevékenység visszaesése miatti bevételcsökkenés között fogalmilag különbséget kell tenni. Egy adóreform tényleges hatását nem lehet a gazdaságban a bevételek általános teljesítménye alapján megítélni. A reform hiányában követendő alternatív forgatókönyv becslése szükséges ehhez.

148

Nem minden említett jogi aktus idézett elő olyan változásokat, amelyek hatással vannak az adóbevételek GDP-hez viszonyított arányára, és nem mindegyik kapcsolódik fizetésimérleg-program feltételrendszeréhez. A változások bevezetése összetett indokok alapján történt.

A Bizottság közös válasza a 150. és a 151. bekezdésre

A strukturális egyenleg változására nemcsak a meghatározott célok és a célok teljesítéséhez hozott szakpolitikai választások, hanem a kormány hatáskörén kívül eső, a külső környezettel kapcsolatos számos más tényező is hatással volt. Idetartoznak az inflációs ráták, a növekedés összetétele, a hitelfelvételi költségeket befolyásoló piaci hangulat, valamint az utólagos adat-felülvizsgálatok. A célok meghatározásánál az alábbiakban meghatározott kapcsolatokon túllépő országspecifikus megfontolásokat is figyelembe vették. Ezért a 150. és 151. bekezdésben említett változók közötti kapcsolatok összetettek. Ennek megfelelően az országok e kapcsolatok alapján történő teljesítményértékelése nem biztos, hogy árulkodó lesz a program előtt leküzdendő kihívások vagy a program utáni eredmények tekintetében.

Bár általában a gyengébb kezdeti költségvetési pozíció szavatolja a gyorsabb ütemű konszolidációt, ezt a tényezőt nem szabad a többi korrekcióra szoruló költségvetési egyensúlytalanságra ható, néha országspecifikus tényezőtől elkülönítve vizsgálni. Azt is fontos megemlíteni, hogy a Tanács által a túlzott hiány (mögöttes ajánlott szerkezeti kiigazítással való) korrekciójára kiszabott időtartam nem biztos, hogy egybeesik a programidőszakkal.

152

A programokban megállapított költségvetési kiigazítást a tényezők széles skálája alapján határozták meg. Figyelembe vették az államadósság kezdeti szintjét, de más országspecifikus tényezők is fontos szerepet játszottak a folyamatban.

Közepes jövedelmű, nem euróövezeti gazdaságként Románia sokkal inkább ki van szolgáltatva az államadóssága szintjének, mint a magasabb jövedelmű euróövezeti országok. A program elfogadásakor a román államadósságra vonatkozó kamatlábak 300 bázisponttal nőttek, ami azt sugallta, hogy a nemzetközi pénzpiacokon aggályok merültek fel az ország szuverén pénzügyi pozícióját illetően.

153

Bár az átmeneti költségvetési intézkedések nem hoznak tartós változást a mögöttes költségvetési egyenlegre, tartós hatást gyakorolhatnak az adósságállományra, és így javíthatják vagy ronthatják a hosszú távú fenntarthatóságát.

A program évei során nem minden átmeneti intézkedést a hiánycélok teljesítése érdekében hoztak meg. Egyes esetekben átmeneti vagy egyszeri intézkedések voltak szükségesek (például a bankok támogatására szolgáló intézkedések), vagy azok a kormány hatókörén kívül estek (például számvevőszéki határozatok). Az átmeneti intézkedéseket egy idő után szerkezeti intézkedésekkel kellett felváltani, hogy biztosítsák a célok folyamatos teljesülését.

Az EU költségvetési felügyeleti kerete fontos különbséget tesz az államháztartási egyenleg (amely az egyszeri intézkedéseket tartalmazza) és a strukturális egyenleg között, amely a tartós költségvetési kiigazítást méri (kivéve az egyszeri intézkedéseket). Ez az oka annak, hogy a túlzott hiánnyal küszködő országoknak nemcsak azt ajánlják, hogy névleges értéken korrigálják a hiányt (vagyis a hiányt a Szerződésben a GDP 3%-ában meghatározott küszöbérték alá mérsékeljék), hanem azt is, hogy a névleges célt teljesítő, konkrét szerkezeti kiigazítást alkalmazzanak erre.

Ezért az egyszeri és átmeneti intézkedések puszta létezése nem mond ellent automatikusan a túlzott hiány fenntartható korrekciójával.

153 i.

Érdemes hozzátenni, hogy Portugáliának 2010-ben a GDP 2,8%-ával, 2011-ben a GDP 0,6%-ával megegyező egyszeri kiadásnövelő intézkedésekkel is szembe kellett néznie.

153 iii.

A Románia ellen zajló túlzotthiány-eljárást a 2012-es gazdasági adatok alapján megszüntették. A túlzotthiány-eljárás megszüntetésének fontos feltétele a korrekció fenntarthatósága, vagyis a hiánynak hitelt érdemlően a GDP 3%-a szerinti küszöbérték alatt kell maradnia a vonatkozó bizottsági előrejelzés előrejelzési időszaka alatt. Ehhez kapcsolódóan az előrejelzés a kormány által hitelt érdemlően bejelentett és kellő mértékben részletezett intézkedésekre alapul.

153 iv.

Az írországi felelősségi garanciák elsődleges célja nem bevételnövelő intézkedés meghozatala volt.

155

A Bizottság úgy véli, hogy nincs értelme összehasonlítani a program végén az IMF és a Bizottság a feltételek teljesülésére vonatkozó adatait, mert a két intézmény eltérő referenciaértékekhez méri őket.

Egyes határidőket a végrehajtás ösztönzése céljából igen ambiciózus módon határoztak meg, de ezeket később a program fejlődéséhez igazították.

158

A Bizottság véleménye szerint a Számvevőszék által használt „strukturális tartalom” fogalma nem megfelelő mérték a szakpolitikai intézkedések elemzéséhez és a fontosságukra vonatkozó következtetések levonásához. A több közbenső lépést megkívánó (és ezáltal a Számvevőszék által „alacsony strukturális tartalommal” rendelkezőként meghatározott) feltételek legalább annyira fontosak lehetnek, mint az egyértelműbben végrehajtható feltételek.

A feltételek strukturális tartalma szerinti besorolás nem ragadja meg az egyedi feltételek lényegét és fontosságát. A legkritikusabb strukturális reformok nagy részéhez közbenső lépések szükségesek, például felülvizsgálatok vagy konzultációk (amelyeket „alacsony strukturális tartalommal” rendelkezőnek tekintenek), mielőtt a reformot végül törvényben elfogadják és végrehajtják. A Számvevőszék által alkalmazott „magas strukturális tartalom” besorolás tehát nem a „fontos” szinonimája.

160 iii.

Bizonyos reformok esetében a kívánt hatások csak hosszabb távon, a program lezárultát követően valósulnak meg.

161

A reformok visszafordítása esetében a magyar esetre való hivatkozás (közszféra béreinek csökkentése) nem tűnik megfelelőnek, mivel ezen a területen a legfontosabb takarékossági intézkedés (a 13. havi bér eltörlése) érintetlen maradt. A gyermekek után járó támogatások és a költségvetési irányítás területén explicit reformvisszafordítások figyelhetők meg.

164

Lásd a Bizottság válaszát a 10. háttérmagyarázatra.

10. háttérmagyarázat – első albekezdés

Magyarországon a bankszektor alacsony érdeklődését az is magyarázta, hogy a nyugat-európai anyabankokkal hozott koordinációs erőfeszítések végül sikerrel zárultak, amit a program elindításakor és a banktámogatási csomag tervezésekor nem lehetett előre látni. Különösen a legnagyobb külföldi tulajdonban lévő kereskedelmi bankok vállalták azt, hogy teljes kitettségüket fenntartják Magyarország felé először a jegybankkal való kétoldalú megállapodás, és később az európai bankkoordinációs kezdeményezés többoldalú keretében. Ez az összetett lépés előmozdította a pénzügyi stabilitást és a befektetői bizalmat szélesebb körű regionális szemléletben is.

10. háttérmagyarázat – ötödik albekezdés

A portugál közszférában közel 10%-kal csökkent a foglalkoztatás 2011 és 2014 között, amely az egyetértési megállapodásban előírt 2%-os éves csökkentést meghaladja. Mivel a köztisztviselőket nem lehet elbocsátani, a csökkentés jelentős részét úgy lehetett elérni, hogy a távozó munkavállalók után nem vettek fel újakat. A korkedvezményes nyugdíjazás a személyzeti állomány csökkentésének egy speciális részét képezte. Ez jelentősnek bizonyult, ám ez nem jelenti azt, hogy a költségvetési hatása korlátozott volt. A kormány további intézkedéseket vezetett be az állományi létszám csökkentésére, például a kölcsönös megállapodást a végkielégítési rendszerről. Az állomány és a bérszintek csökkentésének általános eredményeképpen a közszféra bérköltségei közel 17%-kal csökkentek 2010 és 2014 között.

165

Az euróövezeti programok a költségvetési és pénzügyi stabilitás visszaállítását, valamint a versenyképesség növelését célozták meg a strukturális hiányosságok kezelésével. A külső egyenlegek helyreállítása az euróövezeti programok feltételeinek egyik implicit része volt, de nem igényelt azonnali lényeges figyelmet.

A folyó fizetési mérleget és a kereskedelmi mérleget nem szabad elszigetelve alkalmazni a versenyképesség mérésére, mivel a külső egyenlegeket a strukturális változások és a ciklikus tényezők is befolyásolják. Ez azt feltételezi, hogy a javulás egy része leállhat, ha a ciklikus feltételek javulnak. Ha kizárólag a folyó fizetési mérleget vagy a kereskedelmi mérleget vizsgáljuk a mögöttes mozgatórugók elemzése nélkül, nem tudjuk azonosítani a versenyképességben elért eredményeket.

167

Írország euróövezeti tagállamként nem vett részt fizetésimérleg-támogatási programban. Ezért a külső finanszírozási hiány nem képezte a program szerves részét, mint a nem euróövezeti tagállamok esetében. Fontos megjegyezni, hogy Írország folyamatosan jelentős és komoly volatilitással rendelkező kereskedelmi többletet tudhatott magáénak. E tekintetben az előrejelzési hibákra vonatkozó kumulatív adatok bemutatása félrevezető lehet. A kereskedelmi mérleg 2011 és 2014 között kismértékben javult, és pozitívan járult hozzá a folyó fizetési mérleg kiigazításához. Az ír külső egyenleg előrejelzését jelentősen bonyolítják az ír kereskedelmi szektort uraló nagy multinacionális vállalatok tevékenységei.

A Bizottság úgy véli, hogy a 11. ábrából semmilyen következtetés nem vonható le.

168

Vitatható, hogy a folyó fizetési mérleghez képest a „kereskedelmi mérleg szorosabban követi az országok versenyképességének változása által okozott hatásokat”.

Lásd a Bizottság 176., 177. és 178. bekezdésre adott válaszát

Magyarországon a háztartások devizában való eladósodottsága (túlnyomórészt svájci frankban) a programidőszakban (vagyis 2010 első negyedévéig) nem volt különösebben égető szakpolitikai probléma.

A devizában való belföldi hitelezés nem szerepelt problémaként az euróövezeti programokban vagy Lettországban, ahol létezett egy programpolitikai célkitűzés az euró árfolyamrögzítésének fenntartásáról.

Romániában olyan feltételeket állapítottak meg, amelyek célja a devizában való hitelezés megnyirbálása/korlátozása volt a pénzügyi szektort célzó és általa szorosan nyomon követett szabályozások által. A jegybankkal állandó párbeszédet folytattak. A devizában denominált hitelezéssel kapcsolatos sérülékenység kezelése érdekében a Román Nemzeti Bank 2011-ben olyan intézkedéseket fogadott el, amelyek célja az volt, hogy csökkentsék a fedezet nélküli fogyasztói devizahitelek népszerűségét. Ezek közül néhányat később ki is terjesztettek a fedezet nélküli kis- és középvállalkozásokra az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) ajánlásaival összhangban. A programfeltételek részeként az „Első Otthon – Prima Casa” program keretében a román kormány 2013 augusztusától nem nyújtott több állami kezességvállalást a devizában denominált jelzáloghitelekre.

Következtetések és ajánlások

179

Lásd a Bizottság III. bekezdésre adott válaszát.

180

Lásd a Bizottság IV. bekezdésre adott válaszát.

182

A Bizottság fejlesztette a szakértelem mozgósítására vonatkozó képességét az euróövezeti programokkal kapcsolatban, és jobban tudott külső szakértelmet szerezni.

1. ajánlás

A Bizottság elfogadja az 1. ajánlást.

A Bizottság a válság évei alatt javította a szakértelem mozgósítására vonatkozó képességét, amelyet az is bizonyít, hogy képes volt több szakértőt rendelkezésre bocsátani azokban az euróövezeti programokban, amelyek a nem euróövezeti programokat követték. A Strukturálisreform-támogató Szolgálatot (SRSS) nemrég hozták létre a Bizottságon belül. A Bizottság meg fogja vizsgálni, hogy hogyan lehetne továbbfejleszteni intézményi szintű keretté a szükséges szakértelem gyors rendelkezésre bocsátásának egyes létfontosságú elveit, ahol szükséges.

A Bizottság át fogja venni – ahol szükséges – az euróövezeti országokban a lehetséges új pénzügyi segítségnyújtási programok továbbfejlesztett felügyeletére és irányítására vonatkozó eljárások fejlesztésének igényét.

183

Lásd a Bizottság VIII. bekezdésre adott válaszát.

Nagyon nehéz volt utólag vizsgálni a későbbi felülvizsgálatokban a legfontosabb feltételezések hitelességét.

2. ajánlás

A Bizottság elfogadja a 2. ajánlást, bár hangsúlyozza annak szükségességét, hogy biztosítani kell, hogy a nyilvántartási tevékenység nem rak aránytalan terhet az előrejelzőkre, különösen a programok kontextusában és az erőforráskorlátok ellenére.

A Bizottság már javított az eljárásokon és a dokumentumok kezelésén az első programok bevezetése óta. Ennek ellenére igyekszik továbbfejleszteni a dokumentumkezelési és minőség-ellenőrzési politikáinak végrehajtását.

A Bizottság egy kísérleti előrejelzési modellt fejleszt kezdetben az egész euróövezet számára országspecifikus modulokkal. A cél nem az, hogy helyettesítsék a meglévő szakmai megítélésen alapuló előrejelzést, hanem az, hogy megvizsgálják, hogy ez hogyan alkalmazható a Bizottság által a szakmai megítélésen alapuló előrejelzéseit kiegészítő minőség-ellenőrzések kivitelezésében. A Bizottság azonban megjegyzi, hogy egy modell valószínűleg nem lesz túl hasznos szokatlan gazdasági események idején.

184

Lásd a Bizottság IX. és X. bekezdésre adott válaszát.

3. ajánlás a)

A Bizottság elfogadja a 3. a) ajánlást.

A Bizottság a programok bevezetése óta már javított a nyilvántartási rendszerén. Annak a biztosítására fog összpontosítani, hogy az új eljárásokat a Bizottság dokumentumkezelési eljárásával összhangban teljes mértékben bevezessék anélkül, hogy megakadályoznák a programcsoportokat abban, hogy betartsák a szoros határidőket.

3. ajánlás b)

A Bizottság elfogadja a 3. b) ajánlást, és meg fogja vizsgálni, hogy hogyan fejleszthetné tovább a Bizottság dokumentumkezelési eljárásával összhangban a lényeges döntések nyilvántartását a döntéshozatali eljárás lelassítása nélkül.

185

Lásd a Bizottság XI. bekezdésre adott válaszát.

186

Lásd a Bizottság XII. bekezdésre adott válaszát.

187

Lásd a Bizottság XII. bekezdésre adott válaszát.

188

Lásd a Bizottság XIV. bekezdésre adott válaszát.

189

Lásd a Bizottság XIII. bekezdésre adott válaszát.

A szakértői elemzés által eredményezett főbb dokumentumokat a fő programcsoporton kívüli tisztviselők vizsgálják felül, ideértve a felső vezetőket és a horizontális egységek vezetőit. A felülvizsgálati jelentéseket a vonatkozó főigazgatóságokkal rendezett konzultációs eljárásokban vitatták meg. A dokumentumtervezeteket a partnerintézményekkel kicserélték és összevetették, és a tárgyalások eredményeit a Gazdasági és Pénzügyi Bizottságnak és az eurócsoport üléseit előkészítő munkacsoportnak részletesen megküldték.

4. ajánlás

A Bizottság elfogadja a 4. ajánlást. A Bizottság az erőforráskorlátokon belül és indokolatlan késedelem okozása nélkül nagymértékben javítani fogja a programirányítás felülvizsgálatára szolgáló eljárásait és a programdokumentumok tartalmát.

190

A Bizottság XV. bekezdésre adott válasza tartalmazza, hogy miért az eredményszemléletű adatokat használták fel.

5. ajánlás

A Bizottság elfogadja az 5. ajánlást. A Bizottság a költségvetési monitoring céljából igyekszik további rövid idő alatt összegyűjthető változókat alkalmazni az egyetértési megállapodásokban, például negyedéves pénzforgalmi mérlegre és/vagy késedelmi fizetési hátralékra vonatkozó célokat.

191

Lásd a Bizottság XV. és 104–107. bekezdésre adott válaszát.

A részleteket egy részletes értékelés alapján folyósították, amelyben azt vizsgálták, hogy az országok teljesítették-e a feltételeket. A teljesítésben felmerült késedelmet eseti alapon vizsgálták. Továbbá az olyan feltételek, amelyek „nem is voltak fontosak a válság megoldásához és a hitelek visszafizetéséhez”, még megfelelőek lehetnek, amennyiben a növekedést támogatják, és csökkentik a hitelek váratlan körülmények esetén felmerülő nemtörlesztésének kockázatát. Az ellenőrzés nem bizonyítja, hogy a tárgyhoz nem tartozó reformokat is beépítettek.

6. ajánlás a)

A Bizottság elfogadja a 6. a) ajánlást.

6. ajánlás b)

A Bizottság elfogadja a 6. b) ajánlást, de hangsúlyozza, hogy egyes esetekben a reformok elfogadása garantálásának nem lenne értelme, amíg az előkészítő lépések nem azonosították a megoldandó probléma méretét vagy a lehetséges válaszlépéseket.

6. ajánlás c)

A Bizottság részben elfogadja a 6. c) ajánlást. A Bizottság nem fogadja el azt, hogy a programcsoportok számára írják elő minden egyes feltétel szükségességének indoklását, mert a kedvezményezett országnak nélkülözhetetlen szerepe van a reformprogramban a saját elképzelései megfogalmazásában.

A Bizottság kiemeli, hogy az a legfontosabb, hogy koherens és integrált reformok vannak használatban a legfontosabb gazdasági kihívások kezelésére. A programon belül gyakran előfordulhat, hogy választani kell a programcsomagok között. Ezért a feltételeket nem célszerű önmagukban értelmezni. A Bizottság arra is rámutat, hogy a középtávú növekedést előidéző reformok szintén fontos szerepet játszanak a költségvetési pozíció javításában, és a pénzügyi segítségnyújtás nemtörlesztése kockázatának csökkentésében. Az uniós támogatások gyakran igen hosszú lejáratúak, ami által az erős növekedés komolyan hozzájárul ahhoz, hogy az országok vissza tudják fizetni a hiteleiket.

Végezetül a feltételek kiválasztása a kedvezményezett országgal való tárgyalások során történik. Ennek támogatnia kell az országoknak a programjaik ütemtervének megállapítására való képességét. Ez az egyik előfeltétele annak, hogy a reformprogramok tulajdonosaivá váljanak, ami a program sikerének egyik meghatározó tényezője. A feltételrendszert a vezetésben és politikai szinten is ellenőrzik.

6. ajánlás d)

A Bizottság elfogadja a 6 d) ajánlást. A már meghatározott feltételeknél igyekezni fog a lehető legteljesebb mértékben választ adni a mérhető adatokra. Ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a feltételek hatásai nem mérhetők egyformán, egyes eredmények inkább minőségi, mint mennyiségi természetűek, és nem minden feltételnél áll rendelkezésre azonnal felhasználható adat az értékeléshez.

7. ajánlás

A Bizottság részben elfogadja a 7. ajánlást. A Bizottság már kidolgozta az IMF-fel és az EKB-vel való együttműködés iránymutatásait, és további lépéseket tesz a programok során való intézményközi együttműködés megkönnyítéséért. A Bizottság azonban úgy véli, hogy az együttműködés tisztázása során kerülni kell a formalizálást, amely a döntéshozatali eljárást terhessé teszi, különösen a közrejátszó időbeli megkötések miatt. Rugalmasan kell rendezni a véleménykülönbségeket, mivel a vitarendezési eljárás formális kodifikálásának megkísérlése nehézkes lenne, és kevés eredményt hozna.

193

A Számvevőszék azt vizsgálta, hogy a kötési időpontban érvényes árazási szintet egyszerűen a bankok ajánlataiban szereplő kezdeti árazási iránymutatással való összehasonlítással indokolták-e, figyelmen kívül hagyva a kezdeti árazási iránymutatás kelte és a tényleges kötési időpont között történt piaci fejleményeket. A kezdeti árazási iránymutatástól való eltérések általában – és különösen ilyen hosszú időszak esetében – a folyamat velejárói.

194

A Bizottság úgy véli, hogy az adósságkezelési folyamatban nem voltak hiányosságok, csak néhány hiányosság fordult elő a kezdeti ügyletekre vonatkozó dokumentációban.

8. ajánlás a)

A Bizottság elfogadja a 8. a) ajánlást.

Az ajánlást már végre is hajtották. Az allokációt a szindikátussal szoros együttműködésben végzik, és minden megbízást átláthatóvá tesznek a Bizottság számára, amely teljes körűen irányítja a folyamatot.

8. ajánlás b)

A Bizottság elfogadja a 8. b) ajánlást.

Az ajánlást már végre is hajtották. 2011 januárja óta az „ajánlatkérések” megküldését, a bankok ajánlatainak befogadását és a vezető bankok kijelölését megfelelően dokumentálják.

8. ajánlás c)

A Bizottság elfogadja a 8. c) ajánlást.

Az ajánlást már végre is hajtották. A vezető kibocsátásszervezők „jegyzési vállalásokat” fogadnak el hivatalosan, amennyiben az ajánlati könyv nem éri el az alap méretét (elő-kibocsátás), valamint „másodlagos piaci kötelezettségeket”, hogy biztosítsák az aktív másodlagos piaci kereskedést (utókibocsátás).

8. ajánlás d)

A Bizottság elfogadja a 8 d) ajánlást.

Az ajánlást már végre is hajtották. A piacok rendszeres vizsgálatát a kincstári vagyongazdálkodási irányítóbizottság jelentései dokumentálják. Ennél részletesebb vizsgálatot végeznek minden kötvénykibocsátás előtt, és ezt szintén dokumentálják utólag egy ügyletet követő jegyzeten. Ezen túlmenően az uniós kötvények adásvételi ügyleteinek forgalmát negyedévente bejelentik a bankok, illetve a Bizottság monitorozza azt.

195

Lásd a Bizottság 9. ajánlásra adott válaszát.

196

Lásd a Bizottság 139. bekezdésre adott válaszát.

197

Fontos megjegyezni, hogy Portugália nem használta fel maradéktalanul a program során elérhető összes pénzügyi támogatást, és hogy jelentős államkincstári pufferrel zárta a programot.

198

Ez az állítás összekeveri az új szakpolitikai intézkedések hatását a gazdasági feltételek költségvetésre gyakorolt hatásával. Lásd még a Bizottságnak a 147. bekezdésre adott válaszát.

199

Ahogy azt a Bizottság 150. bekezdés i. pontjára adott válasza is tartalmazza, a konszolidáció üteme kezdő időpontjának hatását nem szabad a többi korrekcióra szoruló költségvetési egyensúlytalanságra ható, néha országspecifikus tényezőtől elkülönítve vizsgálni. A Bizottság 153. bekezdésre adott válaszában megmagyarázza, hogy miért szükségesek az egyszeri intézkedések, és ezek miért nem tekinthetők nem fenntartható eredményekkel rendelkező intézkedéseknek.

200

Lásd a Bizottság XVII. bekezdésre adott válaszát.

201

A Bizottság 158. bekezdésre adott válasza tartalmazza, hogy a Bizottság miért nem tekinti a Számvevőszék által a strukturális feltételek osztályozására használt mértéket a feltételek fontosságát tükröző mértéknek.

202

Az, hogy a feltételeket beemelték a programba, és azok nem hoztak kézzelfogható eredményt a program időkeretén belül, nem jelenti azt, hogy elbuktak, vagy hogy a hatásukat a program időkeretén belül várták. A strukturális reformoknak idő kell a megvalósulásukhoz, és a legtöbb esetben a hatásukat csak hosszabb távon lehet érzékelni.

203

Lásd a Bizottság 165. bekezdésre adott válaszát.

9. ajánlás

A Bizottság elfogadja a 9. ajánlást. Az átfogó utólagos értékelések jelenlegi sorozatán keresztül igyekszik még jobban megérteni a programok szerinti kiigazítási eljárást, és megfelelő következtetéseket levonni belőlük. Az értékelések a programok szerinti gazdasági kiigazítás minden aspektusát lefedik, ideértve a Számvevőszék által benyújtott három javaslatot is. Az írországi gazdasági kiigazítási program utólagos értékelését már közzétették.

9. ajánlás a)

A Bizottság elfogadja a 9. a) ajánlást.

9. ajánlás b)

A Bizottság elfogadja a 9. b) ajánlást. Juncker elnök szakpolitikai iránymutatásának megfelelően a Bizottság nemrég egy előzetes vizsgálatot végzett Görögországban az új kiigazítási program társadalmi hatásairól. Minden egyes új programnál fognak ilyen vizsgálatot végezni.

9. ajánlás c)

A Bizottság elfogadja a 9. c) ajánlást.

QJ-AB-15-016-HU-E    ISSN 1977-5733

Amikor a 2008-as pénzügyi válság európai államadósság-válsághoz vezetett, egyes tagállamoknak makroszintű pénzügyi támogatásért kellett folyamodniuk. A jelentés azt vizsgálja, hogy az Európai Bizottság mennyire jól irányította az öt tagállamnak (Magyarország, Lettország, Románia, Írország és Portugália) biztosított pénzügyi segítségnyújtást. Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem volt megfelelően felkészülve a kitört válság mértékére, és az irányítási folyamat kezdeti hiányosságai is ennek tudhatók be. Számos továbbra is fennálló hiányosságot azonosítottunk, és a jelentés fő üzenete az, hogy a Bizottságnak meg kell erősítenie a pénzügyi segítségnyújtás irányítására szolgáló eljárásait.