EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

El. paštas: eca-info@eca.europa.eu
Tinklavietė: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.
Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3217-5 | ISSN 1831-0885 | doi:10.2865/396941 | QJ-AB-15-016-LT-C
PDF | ISBN 978-92-872-3212-0 | ISSN 1977-5725 | doi:10.2865/495365 | QJ-AB-15-016-LT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3186-4 | ISSN 1977-5725 | doi:10.2865/717746 | QJ-AB-15-016-LT-E

© Europos Sąjunga, 2015

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

•vieną egzempliorių:
svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*)Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

•svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

LT
2015

Nr. 18

Specialioji ataskaita

Sunkumų patyrusioms
šalims suteikta finansinė
parama

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Auditorių grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Europos Audito Rūmai šias audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į veiklos ar atitikties riziką, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko IV audito kolegija, kuriai vadovauja Europos Audito Rūmų narys Milan Martin Cvikl ir kuri specializuojasi pajamų, mokslinių tyrimų ir vidaus politikų bei Europos Sąjungos institucijų ir įstaigų audito srityje. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Baudilio Tomé Muguruza, jam padėjo asmeninio kabineto vadovas Daniel Costa de Magalhães ir asmeninio kabineto atašė Ignacio García de Parada, direktorius Zacharias Kolias, auditorių grupės vadovas Josef Jindra ir auditoriai Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova; Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin, Kristian Sniter.

Iš kairės į dešinę: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Turinys

Santrumpos

Santrauka

Įvadas

ES valstybių narių skolos krizė

Struktūra ir įgyvendinimas

Programų struktūra

Sąlygos

Įgyvendinimas

Finansiniai ištekliai

Programų finansavimas

Skolinimasis kapitalo rinkose

Audito metodas

I dalis. Kilusios krizės mastas buvo toks didelis, kad Komisija nebuvo pasirengusi jos įveikti

Iki krizės Komisija nebuvo atlikusi savo užduoties – įvertinti šalių fiskalinį disbalansą

Komisija viešuosius biudžetus laikė tvirtesniais, nei jie buvo iš tikrųjų

Atliekant vertinimą nekreipta dėmesio į galimą fiskalinę riziką

Dėl šios priežasties Komisija nepasirengė valdyti programų

II dalis. Dažniausiai procesai buvo silpnai parengti

Ne visada užtikrinta pakankama Komisijos procesų kontrolė ir balansas

Iš esmės Komisija kruopščiai rinko stebėjimui reikalingą informaciją

Programų įgyvendinimo prognozėse numatyta bendrai tikrinti programų struktūros nuoseklumą, tačiau, nors būta daug perspėjimų apie suinteresuotumo atvejus, jie nebuvo patikrinti

Iš esmės programų ypatybės buvo gerai pagrįstos, tačiau dažnai trūko svarbių dokumentų

Kartais Komisija nesilaikė Tarybos sprendimų

Keletas aplinkybių, iš kurių matyti, kad šalių atžvilgiu taikyti nevienodi standartai

Programų valdymo trūkumai, atsiradę dėl nepakankamos kontrolės

Laikui bėgant programų dokumentų kokybė gerėjo, tačiau trūkumų vis tiek būta

Geresnė programų dokumentų kokybė

Su atitikties stebėjimu ir ataskaitų teikimu susiję trūkumai

Su kitais partneriais bendradarbiauta tik neoficialiai

III dalis. Skolintomis lėšomis patenkintas finansavimo poreikis, tačiau dėl susiklosčiusių aplinkybių buvo sunku taikyti geriausios patirties pavyzdžius

Pasirašytos visos obligacijų emisijos

Skolos kaina atitiko tos pačios rūšies skolų kainą

Kartais kainų lygis emisijos metu viršijo pagrįstą lygį

Dėl susiklosčiusių aplinkybių buvo sunku taikyti geriausios patirties pavyzdžius

IV dalis. Programų tikslai įgyvendinti

Poreikio didinti bendrą finansavimą nebuvo

Dviejų valstybių narių finansiniai paketai buvo pakankami, nors ir nedideli

Kelios valstybės narės gavo iš pradžių nenumatytą papildomą finansavimą

Atnaujinti deficito tikslai dažniausia, bet ne visada, įgyvendinti užtikrinant tvarumą

Peržiūrėti metiniai deficito tikslai įgyvendinti, išskyrus kelias išimtis

Visų šalių fiskalinė padėtis pagerėjo, tačiau nevienodai

Šalys taikė vienkartines priemones

Įvykdyta daug nustatytų sąlygų

Galiausia valstybės narės įvykdė bent 80 % sąlygų

Programomis skatinta įgyvendinti reformas, tačiau kartais pageidaujamo poveikio nebuvo

Kiek šalims pavyko padidinti konkurencingumą?

Konkurencingumas didėja, tačiau nevienodai

Vidaus devalvacija sukelta pakoregavus naujai samdomų darbuotojų darbo užmokestį

Problema dėl paskolų užsienio valiuta išliko

Išvados ir rekomendacijos

Priežiūra iki krizės

Programų valdymo procesai

Skolinimosi operacijos

Programų pasiekimai

I priedas. |  | Priežastys, dėl kurių prašyta paramos
II priedas. |  | Penkiose šalyse taikytos skolinimo priemonės
III priedas. |  | Audito metodika

Komisijos atsakymas

Santrumpos

ECB: Europos Centrinis Bankas

EFK: Ekonomikos ir finansų komitetas

EFSF: Europos finansinio stabilumo fondas

EFSM: Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonė

EGDG: Euro grupės darbo grupė

ESS: Europos sąskaitų sistema

SM: susitarimo memorandumas

Taryba: Europos Sąjungos Taryba (šiame dokumente šiuo terminu vadinama bet kuri valstybių narių sprendimų priėmimo institucija)

VTE: vidutinės trukmės euroobligacijos

Santrauka

I

Prieš septynerius metus Europą apėmė finansų krizė; vėliau ji virto valstybių skolos krize. Valstybių skolos krizę lėmė įvairūs veiksniai, įskaitant nepakankamą bankų priežiūrą, silpną valstybių fiskalinę politiką ir sunkumus, kurių patyrė didelės finansų įstaigos (ir dėl to gyventojams teko gelbėjimo valstybės lėšomis išlaidų našta). Krizė apėmė ES valstybes nares dviem bangomis: 2008–2009 m. ją pirmiausia patyrė euro zonai nepriklausančios valstybės narės, vėliau ji apėmė ir euro zoną. Iš viso aštuonios ES valstybės narės buvo priverstos prašyti makrofinansinės paramos.

II

Tačiau ar ši suirutė išspręsta tinkamai? Mes nagrinėjome, kaip Komisija valdė penkioms valstybėms narėms (Vengrijai, Latvijai, Rumunijai, Airijai ir Portugalijai) suteiktą finansinę paramą.

Neatkreipta dėmesio į kai kuriuos ženklus, įspėjančius apie krizę

III

Svarbu prisiminti, kad prieš krizę jau buvo sukurta valstybių narių biudžetų vykdymo stebėjimo sistema. Įspėti Tarybą apie didėjantį fiskalinį disbalansą buvo Komisijos atsakomybė. Komisija nebuvo pasirengusi reaguoti į pirmuosius prašymus suteikti finansinę paramą.

IV

Nustatėme, kad Europos Komisija šalių viešuosius biudžetus laikė tvirtesniais, nei jie buvo iš tikrųjų. Svarbus trūkumas, susijęs su Komisijos iki 2009 m. atliktais vertinimais, buvo tas, kad nerengta ataskaitų apie tai, kaip formuojami viešojo sektoriaus neapibrėžtieji įsipareigojimai, – krizės metu jie dažnai tapo tikraisiais įsipareigojimais. Taip pat Komisija neskyrė pakankamai dėmesio ryšiui tarp didelio užsienio kapitalo judėjimo, bankų būklės ir galiausia viešųjų finansų būklės.

V

Stabilumo ir augimo pakto 2011, 2013 ir 2014 m. reformomis siekta pašalinti trūkumus, kurių būta iki krizės, – jomis nustatyta platesnio masto makroekonominė priežiūra. Tačiau 2008 m., šalims pradėjus teikti prašymus, Komisija dar nebuvo pasirengusi valdyti finansinės paramos.

Įveikti sunkumus

Sutelktos pastangos

VI

Komisija prisiėmė naujų programų valdymo įsipareigojimų, įskaitant derybų su nacionalinėmis institucijomis vedimą, programų įgyvendinimo prognozių ir finansavimo deficito prognozių rengimą, taip pat reikalingų reformų nustatymą. Atsižvelgiant į tai, kad nuo pat pradžių laiko nebuvo daug ir kad Komisija neturėjo pakankamai atitinkamos patirties, šios pastangos buvo didelis laimėjimas.

VII

Iš esmės Komisija kruopščiai rinko reikalingą informaciją. Ji vis dažniau naudojosi turima patirtimi ir užmezgė ryšius su įvairiais pagalbos prašiusių šalių suinteresuotaisiais subjektais.

Sudėtingos priemonės

VIII

Makroekonominių ir finansavimo deficito prognozių sudarymas nebuvo nauja veikla. Komisija naudojosi turima gana sudėtinga prognozavimo priemone, pagrįsta skaičiuoklių lentelėmis. Kokybės kontrolė apsiribojo tik atskirų prognozių dalių derinimu, ir vadovybė nesidomėjo, kuo buvo grindžiamos prognozių sudarymo prielaidos. Buvo labai sunku įvertinti pagrindinių prielaidų, pavyzdžiui, finansinių koeficientų, patikimumą vėliau atliekant peržiūras, tačiau taip pat vadovybei buvo sunku įvertinti jų patikimumą sudarant prognozes.

Pradinės problemos

IX

Atsižvelgiant į tuo metu vyravusią ES lygmens įvairių sričių politiką ir tuometines ekonomikos žinias, iš esmės paramos programos buvo tinkamai pagrįstos. Tačiau dažniausias Komisijos įgyvendinto proceso trūkumas – nepakankamas procedūrų pagrindimas dokumentais. Procesas nebuvo sukurtas taip, kad praėjus tam tikram laikui būtų galima įvertinti priimtus sprendimus. Negalėjome patikrinti kai kurios Tarybai perduotos svarbios informacijos, pavyzdžiui, kai kurių programų pirminių finansavimo deficito apskaičiavimų.

X

Šį dalyką galima iš dalies paaiškinti tuo, kad šalis buvo apėmusi krizė, kad nuo pat pradžių trūko laiko ir kad programų valdymas Komisijai buvo nauja patirtis. Vėliau programų dokumentų buvo rengiama daugiau, tačiau trūko kai kurių pagrindinių, net ir naujausių, programų dokumentų.

XI

Susitarimo memorandumų sąlygos buvo daugiausia grindžiamos konkrečia nuoroda į Tarybos sprendimą. Tačiau nustatant sąlygas ne visada pakankamai atsižvelgta į Tarybos nustatytas bendrąsias ekonomikos politikos įgyvendinimo sąlygas.

Skirtingi požiūriai

XII

Nustatėme keletą pavyzdžių, kai panašiomis aplinkybėmis šalys buvo nevienodai traktuojamos. Atitiktis paramos skyrimo sąlygoms kiekvienoje programoje vertinta skirtingai. Kai kurių programų sąlygos buvo ne tokios griežtos, todėl buvo lengviau užtikrinti atitiktį. Lyginant panašių struktūrinių trūkumų turinčias šalis nustatyta, kad reformos, kurių reikalauta, ne visada buvo tinkamos, palyginti su patirtomis problemomis, arba kad jos buvo įgyvendinamos labai skirtingai. Ne visi, bet kai kurie šalių deficito tikslai buvo pernelyg dideli, atsižvelgiant į esamą ekonominę padėtį.

Ribota kokybės kontrolė

XIII

Viena iš priežasčių, kodėl atsirado šių trūkumų, – tai, kad iš esmės programų koncepcija ir stebėjimas buvo sutelkti Komisijos programų įgyvendinimo grupių rankose. Svarbiausi darbo grupių parengti dokumentai turėjo būti peržiūrimi prieš juos perduodant Tarybai arba Komisijai, tačiau to neužteko dėl keleto aspektų. Pagrindiniai skaičiavimai buvo peržiūrimi tik programos įgyvendinimo grupės narių, ekspertų darbas nebuvo kruopščiai tikrinamas, o peržiūros procesas nebuvo tinkamai dokumentuojamas.

Tobulintini dalykai

XIV

Džiugina tai, kad ilgainiui programų dokumentų, kuriais remiantis priimami Tarybos arba Komisijos sprendimai, kokybė labai pagerėjo, palyginti su dokumentais, kurie buvo rengti gavus pirmąjį prašymą suteikti finansinę paramą. Geresnę kokybę lėmė tai, kad buvo skirta daugiau darbuotojų programų valdymo darbui, įgyta daugiau patirties ir geriau pasirengta šiam darbui. Tačiau net ir naujausiuose programų dokumentuose trūko kai kurios svarbios informacijos.

XV

Vykdydama stebėjimą Komisija nustatė kaupimo principu pagrįstus tikslus. Taip užtikrinamas derėjimas su perviršinio deficito procedūra, tačiau tai taip pat reiškia, kad, kai turi būti priimamas Komisijos sprendimas dėl tolesnio programos įgyvendinimo, Komisija negali užtikrintai pranešti, ar paramą gavusi valstybė narė įgyvendino deficito tikslą, kadangi remiantis kaupimo principu apskaičiuoto deficito dydžio pokyčiai gali būti matomi tik praėjus tam tikram laikui. Atitikties nustatytoms sąlygoms ataskaitos teiktos nesistemingai. Neatitikčiai apibūdinti vartota daug skirtingų terminų – dėl to trūko aiškumo. Informacijos apie kai kurių sąlygų įvykdymą visai nepateikta. Buvo keletas atvejų, kai apie sąlygų įvykdymą pranešta, nors iš tiesų jos nebuvo įvykdytos.

Programų tikslai įgyvendinti

XVI

Peržiūrėti deficito tikslai iš esmės įgyvendinti, nors buvo išimčių. Kadangi 2009 m. ekonominė veikla sulėtėjo, šalys patyrė pajamų nuostolių, kurie užgožė net pelną, gautą įgyvendinant naujas pajamų priemones. Dėl mokesčių atžvilgiu neutralių arba su mokesčių kompensavimu susijusių reformų atsirado papildomų trumpalaikių fiskalinių išlaidų ir kai kurios šalys, siekdamos kompensuoti mažėjančius mokesčius, ėmėsi papildomų mokestinių priemonių, kad išlaikytų santykį su BVP. Šalių struktūrinis deficitas mažėjo, tačiau nevienodu tempu. Tam tikri fiskalinio koregavimo veiksmai atlikti neužtikrinus ilgalaikiškumo. Siekdamos tikslų šalys taikė vienkartines priemones.

XVII

Valstybės narės įvykdė daugumą savo programose nustatytų sąlygų, tačiau kartais buvo vėluojama. Paprastai delsta dėl priežasčių, kurių Komisija negalėjo kontroliuoti. Tačiau kai kuriais atvejais Komisijos nustatyti plataus masto reformų terminai buvo neįgyvendinamai griežti. Aukštas atitikties lygis nereiškia, kad buvo įvykdytos visos svarbios sąlygos. Be to, pastebėjome, kad valstybės narės buvo linkusios atitiktį svarbioms sąlygoms užtikrinti galutiniame programos įgyvendinimo laikotarpio etape.

XVIII

Įgyvendintomis programomis sėkmingai paskatinta imtis reformų. Dažniausiai šalys toliau tęsė reformas, kurios buvo pradėtos vykdant programų sąlygas. Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, reformos stabdymo atvejų pasitaikė retai. Jie buvo kompensuoti alternatyviomis reformomis, kurios dažnai būdavo nelygiavertės galimo poveikio požiūriu.

XIX

Keturiose iš penkių šalių einamosios sąskaitos koregavimas įvykdytas greičiau nei tikėtasi. Daugiausia tai buvo susiję su netikėtu pajamų balanso padidėjimu, šiek tiek mažiau – su netikėtu prekybos balanso padidėjimu.

Mūsų rekomendacijos

a)Komisija turėtų sukurti visą instituciją apimančią sistemą, kuria naudodamasi ji galėtų greitai sutelkti Komisijos darbuotojus ir turimą patirtį tuo atveju, jei reikėtų įgyvendinti finansinės paramos programą. Komisija taip pat turėtų sukurti reikiamas procedūras, atsižvelgdama į „dviejų reglamentų“ rinkinius.

b)Turėtų būti sistemingiau atliekama prognozių rengimo proceso kokybės kontrolė.

c)Siekdama užtikrinti, kad veiksniai, kuriais remiantis priimami su programų įgyvendinimu susiję sprendimai, būtų nustatomi skaidriai, Komisija turėtų tinkamiau tvarkyti dokumentus ir į juos atsižvelgti atlikdama kokybės peržiūras.

d)Komisija turėtų užtikrinti tinkamas programų valdymo kokybės peržiūros procedūras, taip pat programų dokumentų turinio peržiūros procedūras.

e)Biudžeto vykdymo stebėjimo tikslu Komisija turėtų į susitarimo memorandumus įtraukti kintamuosius, su kuriais susijusius duomenis ji galėtų surinkti kuo mažiau vėluodama.

f)Komisija turėtų nustatyti, kurios sąlygos yra svarbios, ir atsižvelgdama į jas numatyti iš tiesų svarbias reformas.

g)Ateityje įgyvendindama programas Komisija turėtų stengtis įforminti tarpinstitucinį bendradarbiavimą su kitais programos partneriais.

h)Skolų valdymo procesas turėtų būti skaidresnis.

i)Komisija turėtų išsamiau išnagrinėti pagrindinius šalių vykdyto koregavimo aspektus.

Įvadas

ES valstybių narių skolos krizė

01

2008 m. Europą apėmusi finansų krizė sukėlė Europos valstybių skolos krizę. Valstybių skolos krizė prasidėjo dėl daugybės priežasčių, įskaitant nepakankamą bankų priežiūrą, silpną valstybių fiskalinę politiką ir sunkumus, kurių patyrė didelės finansų įstaigos (jų gelbėjimo valstybės lėšomis išlaidų našta teko gyventojams). Krizės poveikis jaučiamas dar ir dabar, kai skelbiama ši ataskaita, – įgyvendinamų paskolų programų lėšos jau siekia šimtus milijardų, o visiems susijusiems subjektams tenka sunki valdymo atsakomybė.

02

Krizė paveikė ES valstybes nares dviem bangomis. Pirmiausia finansų krizė užsienio kreditų ir prekybos kanalais išplito į keletą euro zonai nepriklausančių valstybių narių. Po staigaus užsienio kapitalo išvežimo padidėjimo ir eksporto sumažėjimo paaiškėjo, kad kai kurių šalių išorinis disbalansas labai didelis, – trys iš jų (Vengrija, Latvija ir Rumunija) paprašė finansinės paramos pagal ES mokėjimų balanso mechanizmą¹, paramos iš TVF² ir kitų šaltinių³.

03

Antroji krizės banga pasiekė euro zonos valstybes nares. Nors pinigų sąjunga buvo nuo pat pradžių numačiusi tam tikrą likvidumo apsaugą, 2009 m. kreditų reitingų agentūros pradėjo mažinti kai kurių valstybių narių skolos reitingus. Kai kuriose šalyse valstybės skolos vertybinių popierių rinkos palūkanų norma sparčiai padidėjo⁴, kitose – sumažėjo⁵. Dėl sumažėjusio privataus finansavimo ir sparčiai išaugusių skolinimosi išlaidų Airijos ir Portugalijos ir kitų šalių⁶ vyriausybės paprašė suteikti finansinę pagalbą iš išorės.

04

Šios finansinės paramos tikslas buvo padėti šalims grąžinti arba finansuoti mokėtiną skolą ir deficitą. Šia parama siekta padėti lengviau įgyvendinti koregavimo programas, kurios buvo reikalingos visose šalyse, kad būtų galima ištaisyti pagrindines klaidas. Kalbant bendrais terminais, šiais mechanizmais siekta sutelkti dėmesį į būtinybę užtikrinti euro zonos arba visos ES stabilumą, sumažinti krizės plitimo riziką ir užkirsti kelią staigiam paramą gavusių valstybių narių ekonomikos sukrėtimui. Programų tikslai skyrėsi apimtimi, tačiau bendras finansinės paramos tikslas buvo atkurti tvirtą makroekonominę arba finansinę valstybių narių padėtį ir jų gebėjimą įvykdyti įsipareigojimus viešajam sektoriui (euro zonos valstybių) arba su mokėjimų balansu susijusius įsipareigojimus (ne euro zonos valstybių). 1 paveiksle pateiktas penkioms valstybėms narėms, kurias apėmė mūsų auditas, suteiktos finansinės paramos teikimo tvarkaraštis.

1 paveikslas

Finansinės paramos teikimo tvarkaraštis

Pastaba. Kiekvienos programos įgyvendinimo pradžios data – valstybės narės ir Komisijos susitarimo memorandumo pasirašymo diena.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

05

Kadangi kiekvienoje šalyje krizė pasireiškė skirtingai, paramos prašyta dėl skirtingų priežasčių. Tos priežastys apžvelgiamos I priede.

06

Kad būtų galima suteikti finansinę paramą, buvo sukurta keletas teisinių priemonių. Euro zonai nepriklausančios valstybės narės galėjo naudotis esamu mokėjimų balanso mechanizmu. Airijai ir Portugalijai parama suteikta pagal naujai sukurtą Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonę (angl. EFSM) ir iš Europos finansinio stabilumo fondo (EFSF). Tik mokėjimų balanso mechanizmas ir EFSM buvo sukurti kaip ES priemonės remiantis Sutartimi dėl Europos Sąjungos veikimo, o EFSF yra ES sistemai nepriklausanti tarpvyriausybinė priemonė. Šių trijų priemonių teisinis pagrindas apžvelgiamas II priede. Šios penkios šalys taip pat gavo TVF finansinę paramą.

07

Paramą euro zonai nepriklausančioms šalims valdė Komisija ir TVF. Europos Centrinis Bankas (ECB) – trečiasis trijų kreditorių grupės narys – dalyvavo valdant finansinę paramą Airijai ir Portugalijai. Šiame dokumente šios institucijos vadinamos partneriais.

Struktūra ir įgyvendinimas

Programų struktūra

08

Prašymus suteikti ES finansinę paramą inicijuoja valstybės narės institucijos. Prašymai turi būti teikiami Komisijai ir Ekonomikos ir finansų komitetui (EFK)⁷; kartu su jais privaloma pateikti ekonominio koregavimo programos projektą⁸. Komisijos pareigūnai⁹ rengia makroekonomines prognozes, kuriomis grindžiama kiekviena programa, ir veda derybas su nacionalinėmis institucijomis. Tų derybų įgaliojimai iš anksto nustatomi politikos informaciniame dokumente¹⁰. Komisija neoficialiai susisiekia su kitais suinteresuotaisiais subjektais (TVF, EFK ir, jei programa susijusi su euro zonos šalimis, – ECB), siekdama suderinti poziciją dėl programos sąlygų, kurios bus taikomos finansinei paramai (žr. 11 dalį).

09

Po derybų vizito į šalį¹¹ rengiama keletas pagrindinių dokumentų:

a)Tarybos sprendimo dėl finansinės paramos, kuriame nustatomos bendrosios ekonomikos politikos įgyvendinimo sąlygos, taikomos paramai, ir pagrindinės paskolos finansinės sąlygos (finansinis paketas, paramos dalių išmokėjimo tvarkaraštis ir ilgiausias vidutinis grąžinimo terminas¹²), pasiūlymas;

b)pasiūlymo aiškinamasis raštas, kuriame pateikiamas Komisijos atliktas valstybės narės planuojamos įgyvendinti ekonominio koregavimo programos vertinimas. Vertinimas grindžiamas Komisijos vidaus prognozėmis, finansiniais ir makroekonominiais modeliais, Eurostato duomenimis ir derybų vizito metu gauta informacija;

c)susitarimo memorandumas, kuriame smulkiau aprašomi valstybės narės įsipareigojimai ir kurį paprastai pasirašo valstybės narės valdžios institucijos ir Komisija. Susitarimo memorandume nustatomos tikslios kiekvienos paramos dalies išmokėjimo ekonominės sąlygos ir valstybės narės ataskaitų teikimo reikalavimai;

d)paskolos sutartis, kurioje nustatomi techniniai ir teisiniai paskolos aspektai (pavyzdžiui, apskaičiuotas vidutinis grąžinimo terminas, palūkanų normos, paramos dalių išmokėjimo ir grąžinimo tvarkaraščiai¹³).

10

Kadangi TVF ir ES¹⁴ yra atsakingi už savo priimtus sprendimus dėl skolinimo, rengiami du atskiri programos dokumentų paketai – abi institucijos parengia po vieną. ES galutinį sprendimą dėl finansinės paramos suteikimo priima Taryba.

Sąlygos

11

Programos sąlygose finansavimo patvirtinimas arba tęsimas aiškiai siejamas su įvairių priemonių įgyvendinimu; paprastai tai yra priemonės, kurios yra svarbios siekiant programos tikslų. Programos sąlygos taip pat gali apimti pagrindinių duomenų rinkimo tikslus, – jiems kiltų pavojus, jei politika būtų įgyvendinama netinkama linkme (pavyzdžiui, infliacijos tikslą)¹⁵.

12

Sąlygos yra kiekybinės (pavyzdžiui, fiskalinio deficito riba) arba struktūrinės (pavyzdžiui, geresnis konkurencijos teisės aktų vykdymas). Taip pat skiriasi jų paskirtis:

a)ištaisyti pagrindinį disbalansą (pavyzdžiui, sumažinti fiskalinį deficitą);

b)užkirsti kelią galimybei ateityje atsirasti disbalansui (pavyzdžiui, priimti fiskalinę atsakomybę nustatančių teisės aktų);

c)nustatyti disbalanso dydį (pavyzdžiui, nuodugniai įvertinti viešojo ir privačiojo sektorių partnerystę).

13

Sąlygos veiksmingos, jei jas nustatant remiamasi valstybės narės ekonominio koregavimo programa ir partnerių atlikta analize. Todėl kiekvienos programos sąlygos dėl fiskalinio konsolidavimo, struktūrinių reformų, kuriomis siekiama skatinti ekonomikos augimą, ir (arba) finansų sektoriaus reformų arba paramos yra skirtingos (žr. 1 lentelę).

14

Visose paramos programose numatyta fiskalinį konsolidavimą atlikti priimant fiskalinę politiką, kad būtų galima sumažinti valdžios sektoriaus deficitą ir užtikrinti skolos tvarumą. Be šio pagrindinio tikslo, fiskalinis konsolidavimas yra svarbus įgyvendinant programą, nes jis gali būti naudingas siekiant, inter alia:

a)lengviau atlikti vidaus disbalanso koregavimą, taikant įvairias priemones (pavyzdžiui, tiesiogiai mažinant bendrąją paklausą arba viešojo sektoriaus darbo užmokesčio ir užimtumo poveikį privačiojo sektoriaus darbo sąnaudoms¹⁶);

b)lengviau atlikti išorės disbalanso koregavimą, mažinant perviršinį einamosios sąskaitos deficitą;

c)padėti sureguliuoti infliaciją (pavyzdžiui, jos poveikį bendrajai paklausai arba pinigų paklausai), įvairiomis priemonėmis darant poveikį kainoms;

d)rasti išteklių kitiems sektoriams, jei ekonomika yra finansiškai suvaržyta;

e)esant tam tikroms sąlygoms skatinti pasitikėjimą ekonomikos viduje ir taip sukelti ekspansinį poveikį¹⁷.

1 lentelė

Programos sąlygų sritis

Programa
Fiskalinis konsolidavimas
Struktūrinės reformos
Finansų sektorius

Vengrija
Taip
Svarbių reformų nenumatyta

–Reguliavimo ir priežiūros stiprinimas

Latvija
Taip

–Verslo aplinka

–Aktyvi darbo rinkos politika

–ES lėšų valdymas

–Reguliavimo ir priežiūros stiprinimas

–Bankų pertvarkymo arba konsolidavimo planai

Rumunija (I)
Taip

–Verslo aplinka

–ES lėšų valdymas

–Reguliavimo ir priežiūros stiprinimas

Rumunija (II)
Taip

–Darbo rinkos reformos

–Ekonomikos vidaus konkurencingumas

Svarbių reformų nenumatyta

Airija
Taip

–Darbo rinkos reformos

–Ekonomikos vidaus konkurencingumas

–Finansinio įsiskolinimo mažinimas

–Reguliavimo ir priežiūros stiprinimas

–Bankų pertvarkymo arba konsolidavimo planai

Portugalija
Taip

–Darbo rinkos reformos

–Ekonomikos vidaus ir išorės konkurencingumas

–Švietimas

–Sveikatos priežiūros sektorius

–Verslo aplinka

–Teismų reformos

–Būstų rinka

–Finansinio įsiskolinimo mažinimas

–Reguliavimo ir priežiūros stiprinimas

–Bankų pertvarkymo arba konsolidavimo planai

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. Parengta remiantis susijusiais Tarybos sprendimais ir pirminiais programų dokumentais.

15

Struktūrinių sąlygų vaidmuo visų pirma yra skatinti įgyvendinti struktūrines reformas, kurių tikslas – didinti ilgalaikį makroekonominio koregavimo tvarumą. Su finansų sektoriumi susijusių sąlygų tikslas – stabilizuoti finansų sektorių; paprastai tai labai svarbu pradedant įgyvendinti programą, kai dažniausia yra vykdomas bankų restruktūrizavimas.

Įgyvendinimas

16

Komisija privalo reguliariai tikrinti, ar paramą gavusios valstybės narės ekonomikos politika atitinka koregavimo programą ir tos programos sąlygas. Komisija¹⁸ kartu su TVF prižiūri, kaip laikomasi programos sąlygų. Tuo tikslu paramą gavusi valstybė narė reguliariai rengia programos įgyvendinimo pažangos ataskaitas¹⁹, o partneriai rengia stebėjimo vizitus. Po vizitų Komisija ir TVF rengia atskiras peržiūros ataskaitas.

17

Remdamasi peržiūra ir pasikonsultavusi su EFK, Komisija sprendžia dėl kitų paramos dalių išmokėjimo ir ar reikia keisti ir (arba) papildyti kurias nors programos sąlygas, kad būtų atsižvelgta į nenumatytas aplinkybes, pavyzdžiui, pasikeitusią makroekonominę padėtį, svarbius duomenų pakeitimus arba valstybių narių politinius ar institucinius veiksnius. Pirmasis susitarimo memorandumas gali būti tikslinamas siekiant atsižvelgti į šias naujas aplinkybes ir užtikrinti koregavimo programos įgyvendinimą.

18

Jei po peržiūros nusprendžiama gerokai pakoreguoti sąlygas²⁰, taip pat turi būti iš dalies keičiamas Tarybos sprendimas. Iš esmės Tarybos sprendimo keitimo procedūra yra panaši į pradinių derybų procesą (žr. 8–10 dalis)²¹.

Finansiniai ištekliai

Programų finansavimas

19

Pagal kiekvieną paramos programą paskolinta lėšų suma yra finansuojamas valstybės narės „finansavimo deficitas“, t. y. jos finansiniai poreikiai iki to laiko, kai ji pati tampa pajėgi įprastomis aplinkybėmis finansuoti savo valstybės sąskaitas (grąžintiną skolą ir naują deficitą) arba išlaikyti išorinę ekonominę padėtį (mokėjimų balansą).

20

Euro zonos šalių ekonomikos finansavimas iš išorės vyksta per Eurosistemą²². Todėl euro zonos šalių finansavimo deficitas siejamas tik su jų valdžios institucijų poreikiais. Euro zonai nepriklausančių šalių finansavimo deficitas apima visus išorės finansavimo poreikius, kurie matomi šalies mokėjimų balanse.

21

Programos derybose partneriai, naudodamiesi makroekonominėmis ir fiskalinėmis prognozėmis ir įvairiomis prielaidomis, pavyzdžiui, skolos refinansavimo normomis²³, įvertina finansavimo deficitą. Galutiniame programos finansavimo lygmenyje remiamasi šiuo vertinimu, tačiau taip pat būtinas partnerių ir valstybės narės susitarimas. Tada kiekvienas kreditorius sprendžia dėl programos finansavimo dalies²⁴. Taip pat gali būti atsižvelgiama į valstybės narės vidaus finansavimo šaltinius.

22

Pagrindiniai programų finansavimo aspektai, kiekvieno pagrindinio kreditoriaus finansuota dalis ir išmokėtos finansinės paramos sumos pateikiamos 2 paveiksle.

2 paveikslas

Programų finansavimas

1Prevencinė parama. Į kitas diagramas neįtraukta.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. Duomenis pateikė Europos Komisija ir TVF.

23

Visos penkios valstybės narės išnaudojo 95 %. Europos Sąjungos skirto finansavimo, o 13 % tos sumos jau buvo grąžinta iki 2015 m. kovo 31 d. (žr. 3 paveikslą).

3 paveikslas

Finansinė parama: išmokėtos sumos ir jų negrąžinta dalis

12015 m. kovo 31 d. duomenys.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. Duomenis pateikė Europos Komisija.

Skolinimasis kapitalo rinkose

24

Kad galėtų skirti visą finansinę paramą, kurią įsipareigojo suteikti, Europos Sąjunga skolinosi pinigų kapitalo rinkose ir tomis pačiomis sąlygomis juos paskolino sunkumų patyrusioms valstybėms narėms, t. y. tą pačią sumą skolino taikydamos tokią pačią atkarpą ir grąžinimo terminą. Iki 2014 m. pabaigos ES iš viso buvo išleidusi 22 obligacijų emisijas, kurių nominalioji vertė – 60,1 milijardo eurų. ES vardu skolinosi Komisija.

25

Dažniausia buvo skolinamasi išleidžiant vidutinės trukmės euroobligacijas (VTE); jos leidžiamos kapitalo rinkose ir įtraukiamos į Liuksemburgo vertybinių popierių biržos sąrašus. Visos VTE išperkamos pasibaigus išpirkimo terminui, o per visą jų galiojimo laikotarpį taikoma fiksuota metinė palūkanų norma. Europos investuotojai sudaro apie 80 % visų į VTE investuojančių subjektų.

26

VTE skolos tvarkymas – Europos Sąjungos atsakomybė; ji privalo užtikrinti, kad visi mokėjimai būtų vykdomi laiku, jei valstybė narė skolininkė nesumokėtų mokėtinų sumų ir (arba) palūkanų.

1Remiantis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 143 straipsniu.

22009 m. gegužės mėn. Lenkijai suteikta galimybė gauti TVF išteklių naudojantis lanksčiąja kredito linija, bet jai nebuvo reikalinga ES parama.

3Atsižvelgiant į kiekvieną programą, lėšas iš kitų finansavimo šaltinių turėjo suteikti Pasaulio bankas, Europos rekonstrukcijos ir plėtros bankas, Europos investicijų bankas, Čekija, Danija, Suomija, Lenkija, Norvegija ir Švedija.

4Airijoje, Graikijoje, Ispanijoje, Italijoje ir Portugalijoje.

5Vokietijoje ir Prancūzijoje.

6Finansinės paramos taip pat paprašė euro zonos narės Graikija, Ispanija ir Kipras.

7EFK įsteigtas siekiant geriau koordinuoti valstybių narių įgyvendinamą ekonomikos politiką ir finansų politiką. Komitetą sudaro nacionalinių valdžios institucijų ir centrinių bankų, taip pat ECB ir Komisijos vyresnieji pareigūnai.

82002 m. vasario 18 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 332/2002 dėl priemonės, teikiančios vidutinės trukmės finansinę pagalbą valstybių narių mokėjimų balansams, sukūrimo 3 straipsnio 2 dalis (OL L 53, 2002 2 23, p. 1) ir 2010 m. gegužės 11 d. Tarybos reglamento (ES) Nr. 407/2010, kuriuo nustatoma Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonė, 3 straipsnio 1 dalis (OL L 118, 2010 5 12, p. 1). Ekonominio koregavimo programa – koregavimo politikos priemonių, kurias šalis ketina įgyvendinti siekdama ištaisyti pagrindines klaidas bei atkurti makroekonominę ir finansinę padėtį, rinkinys.

9Programos įgyvendinimo grupė, už programos įgyvendinimo šalį atsakingo skyriaus vadovas, programos vadovas ir už programos įgyvendinimo šalį atsakingas direktorius.

10Politikos informaciniame dokumente nagrinėjama valstybės narės finansinė ir makroekonominė padėtis ir galimas bet kokios siūlomos priemonės poveikis jos ekonomikai. Jame taip pat nustatoma derybų su valstybe nare programa. Politikos informacinį dokumentą tvirtina atsakingas Komisijos narys, gavęs Ekonomikos ir finansų komiteto ir Euro grupės darbo grupės pirmininkų pastabas.

11Vizito į šalis vyksta vyresnieji Komisijos ir TVF pareigūnai, taip pat ECB pareigūnai, jei vykstama į euro zonai priklausančias šalis. Paprastai šie vizitai trunka dvi–tris savaites.

12Kiekvienos finansinės paramos išmokos grąžinimo terminas gali būti skirtingas. Jų grąžinimo terminų svertinis vidurkis negali viršyti Tarybos sprendime nustatyto ilgiausio vidutinio grąžinimo termino.

13Dėl kiekvienos paramos dalies taip pat pasirašoma skolinimosi sutartis.

14EFSM finansavimas Airijai ir Portugalijai suteiktas kartu su EFSF finansavimu ir abiejų skolinimo šaltinių atžvilgiu taikytos vienodos ekonominės sąlygos.

15S. Moon ir A. Bulíř „Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable? („Ar TVF remiamos programos padeda užtikrinti tvaresnį fiskalinį koregavimą?“), TVF darbo dokumentas, 2003 m.

16P. Hernandéz de Cos ir Enrique Moral-Benito: The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process („Viešojo sektoriaus darbo užmokesčio vaidmuo fiskalinio konsolidavimo procese“); Ekonomikos ir finansų reikalų generalinio direktorato surengtas praktinis seminaras „Valdžios sektoriaus išlaidos darbo užmokesčiui: veiksniai, sąveika ir poveikis“ (angl. Government wage bill: determinants, interactions and effects), 2014 m.

17J. Daniel, J. Davis, M. Fouad ir C. Van Rijckeghem Fiscal Adjustment for Stability and Growth („Fiskalinis koregavimas stabilumui ir augimui užtikrinti“), Pamflet Series No 55 (brošiūros serija Nr. 55), International Monetary Fund (Tarptautinis valiutos fondas), Vašingtonas (Kolumbijos apygarda), 2006 m.

18Jei finansavimas skiriamas pagal EFSM, atliekant stebėjimą dalyvauja ir ECB.

19Paprastai prie susitarimo memorandumo pridedamas priedas, kuriame nurodoma, kokius rodiklius ir duomenis šalis privalo reguliariai pateikti.

20Pavyzdžiui, jei keičiami deficito tikslai.

21Komisija atliko 36 oficialias šešių programų, dėl kurių buvo atliktas auditas, peržiūras. Po 16 peržiūrų nuspręsta iš dalies pakeisti atitinkamus Tarybos sprendimus.

22Eurosistema – euro zonos centrinių bankų sistema. Ją sudaro Europos Centrinis Bankas ir nacionaliniai centriniai bankai.

23Kai šalies skolos grąžinimo terminas artėja prie pabaigos, skola turi būti refinansuojama ir tampa nauja skola, apimančia ankstesniąją. Dėl refinansavimo atsiranda rizika, kad skola gali būti refinansuota taikant didesnę palūkanų normą ir dėl to padidėtų palūkanų išlaidos arba kad besiskolinančioji šalis nesurinks pakankamai lėšų visai ankstesnei skolai grąžinti.

24Nors pagal teisinę sistemą paskolas ES gali teikti ir viena, pastaruoju metu parama paprastai buvo teikta bendradarbiaujant su TVF ir kitomis tarptautinėmis institucijomis arba šalimis.

Audito metodas

27

Atliekant auditą tikrinta, ar Komisija tinkamai valdė finansinės paramos programas. Tuo tikslu buvo keliami šie klausimai:

i)Ar didėjanti fiskalinė rizika pastebėta laiku?

ii)Ar procesai sukurti pakankamai gerai, kad jie būtų naudingi priimant sprendimus dėl programų?

iii)Ar Komisija skolinosi geriausia įmanoma kaina ir atsižvelgdama į geriausią skolos vertybinių popierių emisijos patirtį?

iv)Ar pagrindiniai finansinės paramos programų tikslai buvo įgyvendinti?

28

Atliekant auditą tikrinta, kaip Komisija valdė pagal mokėjimų balanso priemonę ir EFSM suteiktą finansinę paramą, kuriai lėšas ji skolinosi kapitalo rinkose, naudodama ES biudžetą kaip garantiją. Auditas apėmė finansinę paramą, išmokėtą Vengrijai, Latvijai, Rumunijai (dvi pirmosios programos), Airijai ir Portugalijai; daugiausia dėmesio skirta Komisijos vaidmeniui įgyvendinant šias programas. Taip pat tikrinome, kaip Komisija bendradarbiavo su partneriais (ECB ir TVF), tačiau partneriai nebuvo tikrinami.

29

Netikrinome ES politiniu lygmeniu priimtų sprendimų ir tam tikrais atžvilgiais ribojome audito apimtį. Nesvarstėme priešingos padėties scenarijaus, kai jokia parama neteikiama, arba galimybės įveikti krizę kitomis priemonėmis (pavyzdžiui, valstybių skolos paskirstymo tarpusavyje). Nevertinome ir skolos tvarumo bei tikimybės, kad paskolos bus grąžintos. Taip pat nevertinome, ar krizei įveikti Taryba pasirinko tinkamiausius deficito tikslus arba struktūrines sąlygas. Tikrindami, kaip Komisija bendradarbiavo su kitais partneriais, nevertinome, ar jų dalyvavimas buvo pagrįstas.

30

Audito kriterijai parengti remiantis šiais šaltiniais:

i)teisės aktų reikalavimais (Tarybos reglamentais, Tarybos sprendimais, Komisijos ir valstybių narių susitarimo memorandumais);

ii)Komisijos vidaus taisyklėmis ir procedūromis (vidaus kontrolės standartais ir gairėmis);

iii)gerąja valdymo patirtimi ir vertinimo kriterijais, parengtais atliekant TVF programų vertinimus ir trečiosioms šalims suteiktos ES paramos pagal mokėjimų balanso priemonę ex post vertinimus, taip pat ankstesnėmis Audito Rūmų ataskaitomis dėl makrofinansinės paramos, gairėmis ir kitais nepriklausomų institutų ir ekspertų grupių leidiniais bei akademiniais moksliniais tyrimais;

iv)įvairiose gairėse dėl valstybės skolos valdymo, investuotojų santykių ir skolos vertybinių popierių emisijos skaidrumo aprašyta geriausia patirtimi.

31

Išsamesnė informacija apie audito metodiką pateikiama III priede.

32

Audito įrodymai buvo renkami:

i)remiantis išsamia dokumentų, susijusių su ES finansinės paramos programomis (programų dokumentų, Komisijos vidaus analizių, naudojantis skaičiuoklėmis sudarytų prognozių, kitų organizacijų atliktų vertinimų ir tyrimų), peržiūra;

ii)rengiant pokalbius su Komisijos Ekonomikos ir finansų generalinio direktorato darbuotojais;

iii)rengiant pokalbius su nacionalinių valdžios institucijų (finansų ministerijų, centrinių bankų, programos koordinavimo padalinių ir atitinkamų sektorių ministerijų) darbuotojais;

iv)atliekant duomenų apie programų sąlygų įvykdymą²⁵ analizę, siekiant sąlygas klasifikuoti pagal ypatybes ir atitiktį;

v)rengiant pokalbius su TVF ir ECB darbuotojais.

25Imtį sudarė 360 visiškai skirtingų sąlygų.

I dalis

Kilususios krizės mastas buvo toks didelis, kad Komisija nebuvo pasirengusi jos įveikti

Iki krizės Komisija buvo nepakankamai įvertinusi fiskalinio disbalanso masto

33

Neabejotina, kad vienas iš svarbiausių Komisijos darbų ekonomikos ir finansų reikalų srityje – perspėti Tarybą apie didėjantį valstybių narių fiskalinį disbalansą. Iki krizės jau buvo sukurta priežiūros sistema, pagal kurią buvo vykdomas valstybių narių fiskalinės padėties stebėjimas²⁶.

34

Nors finansinės paramos programų makroekonominiai tikslai buvo susiję ne vien su fiskaliniu koregavimu, paaiškėjo, kad pagal visas penkias programas parama buvo visų pirma naudojama biudžetui remti²⁷. Dėl to kyla klausimas, ar didėjanti fiskalinė rizika buvo laiku pastebėta ir sumažinta vykdant priežiūros procedūras.

Komisija viešuosius biudžetus laikė tvirtesniais, nei jie buvo iš tikrųjų

35

Fiskaliniai rodikliai yra dviejų pagrindinių rūšių. Vieni rodikliai – tai faktinis fiskalinis balansas arba valdžios sektoriaus pajamų ir išlaidų skirtumas. Tačiau šis balansas gali kisti dėl laikinųjų veiksnių, pavyzdžiui, ekonomikos augimo, turto kainų ir vienkartinių fiskalinių priemonių poveikio. Antrosios rūšies rodikliai – kiti fiskaliniai rodikliai (pavyzdžiui, cikliškai koreguojamas balansas, struktūrinis balansas), kuriais siekiama ištaisyti šiuos laikinuosius veiksnius ir taip gauti tikslesnę informaciją apie šalies fiskalinę padėtį. Šių rodiklių neįmanoma stebėti tiesiogiai – jie gaunami atliekant sudėtingus skaičiavimus.

36

Laikotarpiu iki krizės faktiniai fiskaliniai balansai paprastai buvo teisingai įvertinti ne vėliau nei atitinkamų metų pabaigoje. Nepaisant to, Komisijos rengtose deficito prognozėse nebuvo numatyta, kad Airijos, Latvijos, Portugalijos ir Rumunijos 2008 m. biudžeto deficitas bus didelis. Pavyzdžiui, kalbant apie Airiją, 2008 m. kovo mėn. Komisija teigė, kad, apskritai kalbant, su 2008 m. biudžeto prognozėmis sietina rizika yra neutrali²⁸. Tačiau 2008 m. pabaigoje faktinis fiskalinis balansas buvo 7,2 procentinio punkto BVP mažesnis, nei prognozuota.

37

2005–2008 m. atlikdama cikliškai koreguojamo balanso apskaičiavimus Komisija sistemingai pervertino šalių viešųjų finansų tvirtumą²⁹. Iš esmės šią klaidą lėmė numatytos galimos BVP augimo normos pokyčiai. Visose penkiose šalyse ekonomika klestėjo, tačiau Komisija iš pat pradžių numatė ne tokį didelį intensyvaus ekonomikos plėtojimo mastą, koks buvo iš tikrųjų, kaip matome žvelgdami atgal.

38

Numatytas ekonomikos plėtojimo mastas (teigiamo gamybos apimties atotrūkio³⁰ dydis) buvo proporcingas dideliam šalies bendro gamybos pajėgumo padidėjimui. Tačiau šį padidėjimą sukėlė nekilnojamojo turto kainų „bumas“, o investicijų į nekilnojamąjį turtą poveikis didinant ekonomikos potencialą nėra toks pats kaip kitų produktyvesnių investicijų.

39

Komisijos dėmesys buvo telkiamas į realios ekonomikos gamybos apimties atotrūkio vertinimą, neatsižvelgiant į sektorių, pavyzdžiui finansų arba statybų sektorių, disbalansą. Tačiau užėjus krizei paaiškėjo, kad siekiant užtikrinti ekonominį stabilumą ir tvarų fiskalinį balansą nepakanka stebėti tik infliaciją ir gamybos apimtį. Vėliau priežiūros sistema buvo iš esmės peržiūrėta, siekiant geriau atsižvelgti į finansų sektoriaus ir makroekonominę riziką.

40

Po šio įvykio Komisija nustatė keletą sektorių, kurių klestėjimas buvo labai staigus; pavyzdžiui, spartus statybų sektoriaus pagyvėjimas pastebėtas Airijoje, Latvijoje ir Rumunijoje, o spartus privačių kreditų paklausos augimas – visose penkiose šalyse. Tačiau į šį disbalansą neatsižvelgta algoritme, taikytame apskaičiuojant gamybos apimties atotrūkį.

Atliekant vertinimus nebuvo skirta pakankamai dėmesio galimai fiskalinei rizikai

41

Stabilumo ir augimo pakte reikalaujama, kad valstybės narės savo stabilumo ir konvergencijos programose nurodytų naujausius fiskalinius pokyčius ir pateiktų fiskalines prognozes. Šias programas vertina Komisija – ji tikrina BVP ir valstybės biudžeto perspektyvų prognozės patikimumą.

42

Svarbus Komisijos iki 2009 m. atliktų vertinimų trūkumas buvo tas, kad nebuvo teikiamos viešojo sektoriaus neapibrėžtųjų įsipareigojimų³¹ formavimo ataskaitos. Nebuvo nurodyta fiskalinė rizika, susijusi su finansiniu stabilumu, valstybės įmonėmis ar kitomis viešosiomis garantijomis (pavyzdžiui, viešojo ir privačiojo sektorių partnerystėmis).

43

Vykdydama priežiūrą Komisija netinkamai įvertino didelių užsienio kapitalo įplaukų, ypač gautų skolos pavidalu, skatinusių staigų statybų sektoriaus augimą ir rinkos paklausos didėjimą ir galėjusių vėlesniame bankroto etape sužlugdyti bankų sektorių, svarbą. Komisija neatkreipė dėmesio į šią sąsają, kol nepradėjo nagrinėti valstybių narių prašymų suteikti finansinę paramą.

44

Atlikdama vertinimą Komisija taip pat nenagrinėjo, kokią įtaką biudžeto balansui daro staigus valstybės skolos palūkanų normos didėjimas arba tokie pat staigūs ekonomikos augimo arba valiutos kurso pokyčiai. Tačiau ir ši rizika buvo nustatyta arba apie ją buvo perspėta įvairiuose iki krizės paskelbtuose mokslinių tyrimų dokumentuose³².

Dėl šios priežasties Komisija buvo nepasirengusi valdyti programų

45

Iki 2008 m. mokėjimų balanso priemone paskutinį kartą naudotasi 1993 m.³³ Iki 2008 m. dingo visa per pirmuosius penkerius dvidešimto amžiaus paskutiniojo dešimtmečio metus sukaupta patirtis. Todėl finansinės paramos šalims teikimas Komisijai iš tiesų buvo nauja veikla.

46

Nepakankamai įvertinusi fiskalinį disbalansą ir jo svarbą valstybėms narėms, Komisija buvo nepasirengusi atlikti programų valdymo užduoties. Ypač pirmąsias programas reikėjo parengti per itin trumpą laiką. Pavyzdžiui, pirmosios programos (Vengrijos) pasiūlymas turėjo būti parengtas vos per kelias dienas. Komisija turėjo sukaupusi labai nedaug finansinės paramos programų kūrimo ir valdymo patirties ir jos nebuvo įmanoma įgyti per tokį trumpą laiką.

47

Pradiniame etape TVF specialistų grupės padėjo Komisijai rengti tam tikras programų analizės dalis. Komisijos naudoti praktikos pavyzdžiai taip pat buvo parengti remiantis TVF (žr. 109 dalį).

26Tai buvo Stabilumo ir augimo pakto, nustatyto 1997 m. liepos 7 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1466/97 dėl biudžeto būklės priežiūros stiprinimo ir ekonomikos politikos priežiūros bei koordinavimo (OL L 209, 1997 8 2, p. 1), „prevencinis ginklas“. Paskutinį kartą priežiūros sistema pakeista 2005 m. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1055/2005, iš dalies keičiančiu Reglamentą (EB) Nr. 1466/97 (OL L 174, 2005 7 7, p. 1).

27Einamajam fiskaliniam deficitui finansuoti ir valstybės skolai grąžinti.

28Europos Komisija. Airija. Makrofiskalinis vertinimas. 2007 m. gruodžio mėn. atnaujintos stabilumo programos analizė, p. 36.

29Palyginkite pirmuosius apytikrius skaičiavimus, atliktus pasibaigus metams (t. y. pavasario prognozėje) su naujausiais skaičiavimais (t. y. 2013 m. spalio mėn.).

30Teigiamas gamybos apimties atotrūkis – tai suma, kuria faktinė gamybos apimtis viršija potencialią apimtį.

31Pavyzdžiui, ilgalaikių įsipareigojimų, susijusių su viešosiomis pensijomis arba būsimomis didelėmis fiskalinėmis išlaidomis, kurių atsiranda dėl būtinybės įgyvendinti gelbėjimo valstybės lėšomis priemones. Komisija nepranešė apie kitus neapibrėžtuosius įsipareigojimus, išskyrus susijusius su viešosiomis pensijomis.

32Pavyzdžiui, žr. „Fiskalinė politika ir finansų rinkos“ (angl. Fiscal Policies and Financial Markets), ECB mėnesinis biuletenis 02/2006, p. 71.

331993 m. sausio 18 d. Tarybos sprendimas 93/67/EEB dėl Bendrijos paskolos Italijos Respublikai (OL L 22, 1993 1 30, p. 121).

II dalis

Dažniausiai procesai buvo prastai parengti

48

Europos Komisijai reglamentais patikėta valdyti su finansinės paramos teikimu susijusią veiklą. Didžiausią šios veiklos dalį sudaro pagrindinių programų sprendimų dėl pradinės paramos suteikimo ir (po kiekvienos peržiūros) programos tolesnio įgyvendinimo priėmimas. Kad būtų galima priimti sprendimus, būtina atlikti tam tikrus veiksmus ir koordinuoti veiklą su Taryba ir kitais partneriais (žr. 4 paveikslą).

49

Programų valdymo procesų analizėje procesus suskirstėme į tris dalis:

i)Komisijos viduje, visų pirma Ekonomikos ir finansų reikalų generalinio direktorato viduje, vykdomi procesai. (Ar Komisija vykdė programos įgyvendinimo kontrolę?)

ii)informacijos teikimo Tarybai ir atsakingam Komisijos nariui procesas. (Ar Taryba ir atsakingas Komisijos narys gavo kokybiškus programos dokumentus?)

iii)bendradarbiavimo su kitais partneriais procesas. (Ar bendradarbiavimas su kitais partneriais buvo sėkmingas?)

4 paveikslas

Programų sprendimai

1Airijos ir Portugalijos programų bendruosius parametrus nustatė Taryba ir EFSF direktorių valdyba, t. y. Euro grupė. EFSF sprendimų priėmimo procesas vykdomas atskirai nuo ES sprendimų priėmimo procedūros.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Ne visada užtikrinta pakankama Komisijos procesų kontrolė ir balansas

50

Įgyvendinant Komisijos procesus, t. y. vykdant pakankamą kontrolę ir balansą, turėtų būti užtikrinama, kad programa būtų nuo pat pradžių rengiama ir prireikus atnaujinama laikantis šių kriterijų:

i)išsamumo; turėtų būti atsižvelgiama į svarbią informaciją – susijusią su valstybe nare ir gautą atlikus mokslinius tyrimus;

ii)nuoseklumo; atskiros programos dalys turėtų derėti tarpusavyje, o programos tikslai – kuo mažiau prieštarauti vieni kitiems;

iii)dokumentavimo; priežastys, kuriomis remiantis priimami sprendimai dėl įvairių programos dalių³⁴, turėtų būti tinkamai nurodomos dokumentuose;

iv)atitikties; susitarimo memorandumai turėtų būti suderinti su Tarybos sprendimais;

v)nešališkumo; kadangi dažniausiai programų sąlygas rengia Komisijos programų įgyvendinimo darbo grupės, skirtingos darbo grupės turi veikti nuosekliai šalių atžvilgiu ir panašiomis aplinkybėmis taikyti panašias sąlygas³⁵.

51

Programų įgyvendinimo grupių atliekamas darbas turėtų būti tikrinamas ir turi būti reikalaujama, kad jos laikytųsi šių kriterijų.

Iš esmės Komisija kruopščiai rinko stebėjimui reikalingą informaciją

Komisija plačiai rėmėsi įstaigos vidaus patirtimi ir ryšiais su įvairiais valstybių narių subjektais

52

Komisija kliovėsi Ekonomikos ir finansų reikalų generalinio direktorato turima patirtimi. Taip pat laikui bėgant ji vis daugiau konsultavosi su kitų generalinių direktoratų specialistais. Rengiant pirmąsias programas kitų direktoratų ekspertų indėlis, daugiausia dalyvaujant departamentų atstovų (tarpžinybinėse) konsultacijose, nebuvo didelis. Jie daugiau prisidėjo rengiant dvi euro zonos šalių programas. Naudojantis platesnio rato ekspertų patirtimi buvo galima nuodugniau išnagrinėti šalių patiriamas problemas, ypač struktūrinių reformų srityje. Taip pat pagal Komisijos žmogiškųjų išteklių politiką, sprendžiant konkrečiai nustatytų siaurų sričių klausimus nebuvo galima daugiau remtis išorės ekspertų patirtimi, kaip kad yra daroma TVF.

53

Komisija ir kiti partneriai reguliariai rengė vizitus į šalis – tai buvo pagrindinė galimybė gauti stebėjimui reikalingą informaciją. Derybų ir peržiūros vizituose Komisija konsultavosi su įvairiomis ministerijomis, kitomis valstybės įstaigomis ir pagrindinėmis nepriklausomomis institucijomis (pavyzdžiui, centriniais bankais, fiskalinėmis tarybomis ir aukščiausiomis audito institucijomis). Ji taip pat rengė posėdžius su kitų įstaigų, įskaitant darbdavių asociacijas, profesines sąjungas ir opozicijos politines partijas, atstovais. Trijose iš penkių šalių³⁶ Komisija turėjo diplomatinį atstovą. Vykdydama visą šią veiklą Komisija turėjo galimybę gauti reikiamą informaciją ir nustatyti, kokias reformas reikėtų numatyti programose.

Komisija rinko įvairių sričių informaciją

54

Be informacijos, surinktos vizituose į šalis, kiekviename susitarimo memorandume buvo konkrečiai nurodoma, kokias stebėjimo ataskaitas atitinkama šalis privalo pateikti Komisijai. Šiose ataskaitose turėjo būti teikiama labai plataus pobūdžio, su daugeliu sričių susijusi informacija. Komisija reikalavo, kad panaši stebėjimo informacija būtų teikiama įgyvendinant visas programas. Tačiau kai kuriais atvejais nebuvo reikalaujama pateikti svarbiausią informaciją arba buvo prašoma pateikti tik tam tikrą svarbiausią informaciją.

Programų įgyvendinimo prognozėse numatyta bendrai tikrinti programų struktūros nuoseklumą, tačiau, nors būta daug perspėjimų apie suinteresuotumo atvejus, jie nebuvo patikrinti

55

Siekiant užtikrinti programų nuoseklumą, labai svarbu parengti geras prognozes. Tačiau vargu ar įmanoma, kad prognozės visada būtų 100 % teisingos, kadangi jose pateikiama daug nepasveriamų dalykų, kurių tikslumo numatyti neįmanoma. Mes nesistengėme sutelkti dėmesio į prognozių tikslumą, o vertinome prognozavimo proceso kokybę ir Komisijos taikytas programų įgyvendinimo priemones. Faktiškai Komisija rengia dvejopas, tačiau labai susijusias prognozes (žr. 5 paveikslą):

i)programos įgyvendinimo prognozę (apima makroekonominę ir deficito prognozę);

ii)finansavimo deficito prognozę.

5 paveikslas

Programos įgyvendinimo prognozės ir finansavimo deficito prognozės ryšys

Pastaba. Pavaizduotas tik pagrindinis ryšys.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Sunku įvertinti programų įgyvendinimo prognozių kokybę

56

Prognozės gali būti rengiamos taikant įvairius metodus – tiesiog remiantis ekspertų sprendimu arba taikant daugeliui sričių tinkamus kalibruotus arba ekonometrinius prognozavimo modelius, kuriuose naudojama daugybė elgsenos lygčių ir identifikatorių.

57

Komisijos taikoma programų įgyvendinimo prognozių ir deficito prognozių rengimo priemonė apima keletą daugiausia finansinių identifikatorių, kurių tikslas – užtikrinti, kad makroekonominių arba biudžeto suvestinių rodiklių prognozės derėtų su jų sudedamųjų dalių prognozėmis. Sudedamosios dalys sudaromos nenaudojant prognozavimo priemonės; jos sudaromos remiantis ekspertų sprendimais, o kartais – naudojant įvairias kitas kiekybines priemones. Komisija netaiko teorinių arba empirinių prognozavimo modelių.

Prognozių skaičiuoklių lentelės – sudėtinga priemonė, kurią taikant kyla su kokybės kontrole susijusių problemų

58

Paprastai po kiekvienos peržiūros prognozės buvo pateikiamos daugybėje skaičiuoklių lentelių. Atliekant auditą iškilo sunkumų, kai reikėjo gauti visus susijusius dokumentus. Jų kilo dėl to, kad skaičiuoklių lentelių rinkinys – tai nepaprastai didelė ir sudėtinga duomenų visuma³⁷, kurioje trūksta skaidrumo ir atsekamumo. Be to, kadangi sprendimai buvo priimami itin skubiai, išsaugoti visą prognozių medžiagą, pasirūpinant, kad ji būtų sisteminga ir lengvai prieinama, nebuvo svarbiausias dalykas.

59

Skaičiuoklių lentelėse buvo pateikiami duomenys, gauti ne įgyvendinant priemonę. Paprastai duomenys buvo imami iš kelių šaltinių, o prognozės buvo tvirtinamos remiantis įvairių prognozuotojų (Komisijos ir kitų partnerių bei nacionalinių institucijų) sprendimais (žr. 6 paveikslą). Duomenų heterogeniškumas ir rėmimasis įvairiais sprendimais – įprasta makroekonominių prognozių sudarymo praktika, tačiau yra pagrįstų priežasčių, dėl kurių prognozių rengimo procese reikėtų atsižvelgti į įvairius duomenis ir sprendimus. Vis dėlto yra tam tikra rizika, įskaitant riziką, kad bet kurios naujos prielaidos svarba nebus tinkamai atspindėta visose prognozėse arba kad naujos prielaidos nebus tinkamai pagrįstos.

6 paveikslas

Makroekonominės ir deficito prognozės – vienu žvilgsniu

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

60

Siekiant suvaldyti šią riziką, keliuose prognozių rengimo proceso etapuose buvo atliekama prognozių rezultatų kokybės kontrolė. Tam tikri nuoseklumo tikrinimai³⁸ atliekami skaičiuoklėmis. Prognozuotojai, atsakingi atitinkamai už finansinius ir makroekonominius prognozių duomenis, prognozių rezultatus aptardavo tarpusavyje ir prireikus taikydavo kitą sprendimą, kad užtikrintų prognozių nuoseklumą³⁹.

61

Tačiau iš esmės prognozuotojų darbo kokybės tikrinimas buvo duomenų derinimas, o į programos įgyvendinimo grupės vykdomą prognozavimo procesą nebuvo gilinamasi. Dėl taikyto skaičiuoklių lentelėmis grindžiamo metodo ir dokumentų nepakankamumo buvo sunku vertinti prielaidų ir sąlyginių parametrų, naudotų sudarant prognozes, patikimumą. Partnerių diskusijų etapas buvo vienintelis kontrolės etapas, kuriame buvo tikrinamas prielaidų ir sąlyginių parametrų patikimumas.

62

Atlikus prognozių sudarymo lentelių analizę nustatyta klaidų ir neatitikčių pavyzdžių, nepaisant to, jog buvo atliekami sutapties tikrinimai (žr. 1 langelį).

1 langelis

Prognozių klaidų ir nesutapčių pavyzdžiai

i)Nurodant valdžios sektoriaus pajamas ir išmokas privačiajam sektoriui nebuvo suderintas privataus vartojimo išlaidoms nustatytas PVM dydis ir dėl to atsirado 0,7 % BVP skirtumas per vienerius metus.

ii)Kadangi formulė koreguojama rankiniu būdu, nebuvo suderinta valdžios sektoriaus ir namų ūkių sektoriaus darbui taikomų tiesioginių mokesčių suma. Skirtumas viršijo 0,5 % BVP.

iii)Nuo metų vidurio taikyta mokesčių priemonė prognozėje buvo pritaikyta visiems metams. Atitinkama deficito prognozė buvo naudojama programos dokumente, patvirtinančiame sprendimą sumokėti įmoką; apie ją EFK buvo pranešta 2009 m. birželio mėn.

iv)Įvairiose tų pačių metų prognozėse taikyto kainų indekso prognozėse nebuvo nuosekliai atsižvelgiama į turto kainų poveikį.

Su finansinių koeficientų patikimumo vertinimu susiję sunkumai

63

Skaičiuoklių lentelėse finansiniai kintamieji buvo nurodyti kaip numatoma pajamų arba išlaidų suma, kuri buvo didinama arba mažinama atsižvelgiant į grynąsias biudžeto pajamas, gautas įgyvendinus bet kurią naują fiskalinę priemonę. Skaičiuoklių lentelėse nebuvo aiškiai nurodytas arba užfiksuotas naujų priemonių poveikis ekonomikai ir su tuo susijęs poveikis valstybės biudžetui (vadinamasis domino efektas). Tačiau nurodant prognozuojamas papildomų biudžeto pajamų sumas jau buvo atsižvelgta į domino efektą.

64

Grynųjų biudžeto pajamų prognozės buvo paimtos iš nacionalinių institucijų parengtų prognozių – šios institucijos tas prognozes rengė įstaigos viduje, vykdydamos planavimo procedūras. Nacionalinių institucijų darbuotojai prognozes aptardavo su partnerių personalu ir po to jos galėjo būti peržiūrimos prieš jas oficialiai tvirtinant ir įtraukiant į programų įgyvendinimo prognozes.

65

Į įvairių fiskalinių priemonių poveikį realiai ekonomikai atsižvelgta netiesiogiai, ne skaičiuoklių lentelėse – tuo tikslu atlikta keletas sudėtinių procedūrų. Naudotose skaičiuoklių lentelėse nebuvo įmanoma nustatyti konkrečių prielaidų šaltinio arba jų pagrindo. Šalių programų įgyvendinimo biurai patys neturėjo realių žinių apie nacionalinių institucijų taikomus įvairių fiskalinių priemonių poveikio ekonomikai vertinimo parametrų prognozavimo modelius. Trūko skaidrumo ir žinių apie sąlyginę finansinių koeficientų⁴⁰ vertę. Komisija sąlyginių koeficientų įvertinimą atliko tik 2013 m.

66

Grynosios pajamos tikrintos tik partnerių darbuotojams atliekant kritišką patikimumo vertinimą. Nors labai tikėtina, kad taikant šį metodą gali būti nustatyti visi svarbūs apskaičiuoti per dideli arba nepakankami dydžiai, jį taikant gali būti sunkiau nustatyti palyginti mažas klaidas, kurių bendra reikšmė gali būti didelė.

67

Programų įgyvendinimo grupės registravo tam tikrą informaciją, tačiau nevienodai, nes oficialaus reikalavimo tai daryti nebuvo. Dėl to negalėjome nustatyti ir peržiūrėti taikytų prielaidų ir parametrų verčių. Nustačius, kad prognozė klaidinga (pavyzdžiui, jei apskaičiuotas per mažas sumažintų viešųjų išlaidų neigiamas poveikis BVP augimui), buvo neįmanoma arba itin sunku nustatyti klaidos šaltinį.

Finansavimo deficito prognozės buvo nepilnos ir netikslios

68

Derybų etape finansavimo deficito prognozė yra nepaprastai svarbi, kadangi būtent šiame etape nustatoma finansinės paramos suma, kuri paprastai nėra keičiama. Jei įgyvendinant programą atsiranda naujų finansavimo reikmių, jos turi būti finansuojamos to paties finansinio paketo lėšomis. Nors Komisija jau rengė programų įgyvendinimo prognozes, finansavimo deficito prognozių rengimas jai buvo nauja veikla.

69

Euro zonos šalių finansavimo deficitas atitinka tik jų valdžios institucijų poreikius. Euro zonai nepriklausančioms šalims teikiamos paramos lėšomis turi būti finansuojamos visos išorės finansavimo reikmės, matomos šalies mokėjimų balanse. Komisija savo sprendimus suteikti paramą visada grindė Tarybai teikiama pirmine finansavimo deficito prognoze. Pagrindiniai skaičiavimai buvo atliekami skaičiuoklių lentelėse. Tačiau dėl dokumentų stokos buvo labai apribota galimybė atlikti peržiūrą. Paprašyta pateikti daugiau dokumentų, Komisija tegalėjo pateikti preliminarius dokumentus⁴¹, kurie skyrėsi nuo Tarybai pateikto galutinio varianto, taip pat ji negalėjo pateikti informacijos apie svarbias prognozės⁴² dalis arba negalėjo pateikti pagrindžiančių dokumentų⁴³.

70

Atlikę preliminarių dokumentų peržiūrą nustatėme didelių prognozavimo klaidų, pavyzdžiui, kai kurie kintamieji buvo priskaičiuoti du kartus, buvo neteisingai naudojamos užsienio atsargų sumos arba daromos itin pozityvios prielaidos dėl skolų refinansavimo ribų. Kartais skaičiuoklių lentelėse buvo nustatyta svarbių klaidų⁴⁴, kurios nebuvo pastebėtos atliekant vidaus peržiūrą. Nustačius klaidas nebūtinai būtų nuspręsta didinti finansinės paramos sumą, kadangi tai taip pat priklauso nuo kreditoriaus noro ir skolinimo galimybių, tačiau galbūt būtų nuspręsta rinktis kitas politikos priemones finansavimo deficitui panaikinti.

Iš esmės programų ypatybės buvo gerai pagrįstos, tačiau kartais trūko svarbių dokumentų

Programų ypatybės grįstos analize

71

Dažniausiai Komisija negalėjo nurodyti ES politikos prioritetais ir naujausiais duomenimis pagrįsto analizės dokumento, kuriuo buvo remtasi nustatant programos sąlygas. Apskritai laikui bėgant analizių kokybė pagerėjo. Daugiausiai geresnę kokybę lėmė tai, kad buvo sukaupta daugiau patirties ir kad programų valdymo užduočiai vykdyti paskirta daugiau Komisijos darbuotojų.

Kai kurių pagrindinių dokumentų rasti neįmanoma

72

Duomenų registravimas dokumentuose – svarbi bet kurio proceso dalis. Kelete Komisijos vidaus kontrolės standartų daroma nuoroda į gerąją dokumentų tvarkymo patirtį⁴⁵. Kruopščiai registruodama duomenis dokumentuose organizacija gali pagerinti savo vidaus kontrolę, nes ji gali lengviau parodyti, kodėl buvo priimti tam tikri sprendimai. Dokumentai yra labai svarbūs atliekant stebėjimą ir vertinimą ir yra būtini gerai atskaitomybei užtikrinti.

73

Kadangi paramos programos buvo netikėtos, net ir pradėjus vykdyti pirmines operacijas procedūros dar buvo tobulinamos ir įforminamos. Operacijas vykdyti buvo sudėtinga ir dėl laiko suvaržymų, neužtikrintų makroekonominių sąlygų bei sudėtingo programų valdymo. Todėl daugiausia dėmesio buvo skiriama ne tinkamam duomenų registravimui dokumentuose, o tinkamoms veiksmų procedūroms užtikrinti.

74

Buvo keletas atvejų, kai informacija, naudota priimtiems sprendimams pagrįsti, iki atliekant auditą jau buvo prarasta arba ją gauti būtų buvusi milžiniškų pastangų reikalaujanti užduotis. Kai kuri labai svarbi veikla iš viso nebuvo registruota dokumentuose. Procedūrų vadovai, kuriais paprastai remiamasi įgyvendinat bet kokį procesą, nebuvo tinkamai parengti. 2 langelyje pavaizduotos kliūtys, kurių atsirado atliekant auditą⁴⁶.

2 langelis

Su pagrindinės informacijos gavimu susijusių sunkumų pavyzdžiai

Darbų eigos vykstant vizitui ataskaitos vadovybei buvo teikiamos ir leidimų nesilaikyti tam tikrų derybų įgaliojimų buvo prašoma elektroniniu paštu. Elektroninis paštas taip pat buvo svarbi partnerių bendravimo tarpusavyje ir bendravimo su nacionalinėmis institucijomis priemonė. Tačiau dažniausiai šių pagrindinių dokumentų nebuvo, nes elektroniniai laiškai buvo arba dingę, arba jų nebuvo įmanoma rasti.

Dokumentų ar duomenų, kuriuos nacionalinės institucijos pateikė programos laikotarpiu, Komisija nesaugojo arba buvo neįmanoma juos visus rasti, nes šiems dokumentams surinkti būtų reikėję nepaprastai didelių išteklių.

Vykstant auditui negalėjome gauti kai kurių su Rumunija susijusių skaičiuoklių lentelių, kuriose sudarytos makroekonominės programų prognozės.

Skaičiuoklių lentelės su apskaičiuotais galutiniais finansavimo deficito duomenimis buvo dingusios arba nebuvo paimtos iš TVF. Kartais buvo neįmanoma nustatyti, kaip buvo apskaičiuota keletas pagrindinių sumų.

Komisijos vykdomo fiskalinio stebėjimo duomenys iš viso nebuvo registruojami dokumentuose arba buvo pateikiamos tik labai bendro pobūdžio skaičiuoklių lentelės, kuriomis remdamasi Komisija atliko biudžeto vykdymo analizę.

75

Suprantama, kad trūko su pradiniu programų įgyvendinimo etapu (2008 m. ir 2009 m. pradžia), kuriam buvo būdingi visi krizės valdymo padėties požymiai, susijusių dokumentų. Laikui bėgant duomenų registravimas dokumentuose aiškiai pagerėjo. Tačiau kai kurie pirmiau pateikti dokumentų nebuvimo pavyzdžiai yra iš netolimos praeities.

Kartais Komisija nesilaikė Tarybos sprendimų

Atvejai, kai nesilaikyta Tarybos sprendimų

76

Tikrinome susitarimo memorandumų ir atitinkamų Tarybos sprendimų atitiktį ir nustatėme, kad dauguma sąlygų buvo grindžiamos nuorodomis į sprendimus. Tačiau buvo keletas atvejų, kai sąlygos neatitiko Tarybos sprendime nustatytų sąlygų arba kai susitarimo memorandumas nebuvo atnaujintas reikiamu metu (žr. 3 langelį).

3 langelis

Taisyklių nesilaikymo pavyzdžiai

2009 m. rugpjūčio mėn. įvykusio neoficialaus vizito į Rumuniją metu nustatyta, kad ši valstybė narė buvo nepajėgi pasiekti pradinius deficito tikslus. Dėl šios priežasties Komisija ir Rumunijos institucijos nusprendė iš esmės sumažinti tikslus. 2009 m. rugpjūčio mėn. apie šią tikslų peržiūrą raštu pranešta Ekonomikos ir finansų komitetui. Tačiau atsižvelgiant į tai nebuvo pakeistas nei Tarybos sprendimas, nei susitarimo memorandumas. Vėliau, t. y. 2010 m. vasario mėn., tikslai buvo atnaujinti susitarimo memorandume. Teisinis pagrindas – Tarybos sprendimas – atnaujintas dar vėliau, t. y. 2010 m. kovo mėn. Tačiau 2009 m. lapkričio mėn. Komisija nukėlė išmokos išmokėjimo terminą dėl to, kad Rumunijos biudžetas neatitiko atnaujintų tikslų.

Latvija. Nors Tarybos sprendimai nebuvo susiję su pensijų reformomis, į susitarimo memorandumą buvo įtrauktos konkrečios sąlygos dėl pensijų sistemos antrosios pakopos.

Airija. Nors Tarybos sprendimuose nebuvo minima konkrečių sąlygų dėl bankų priežiūros ir valstybės turto pardavimo bei privatizavimo, šios sąlygos buvo įtrauktos į susitarimo memorandumą.

Sąlygos nebuvo pakankamai kryptingos

77

Susitarimo memorandume nustatytų sąlygų tikslas – nustatyti veiksmų planą, kuriuo remiantis būtų užtikrinta tinkama atitiktis Tarybos nustatytoms bendrosioms ekonomikos politikos sąlygoms.

78

Daugumos sąlygų ryšys su bendra ekonomikos politika buvo palyginti aiškus, kadangi jomis buvo reikalaujama keisti politiką arba skatinama vykdyti svarbias reformas. Tačiau vadovybė⁴⁷ nepakankamai tikrino pateiktus pasiūlymus; tai daryti reikėjo siekiant įsitikinti, kad visos sąlygos iš tiesų buvo reikalingos, kad būtų galima pasiekti bendruosius ekonomikos politikos tikslus.

79

Atsižvelgiant į programų tikslus, kai kurios programų sąlygos buvo beveik nesvarbios arba jų galimas poveikis būtų pastebėtas praėjus daug laiko nuo programos įgyvendinimo laikotarpio pabaigos. Pavyzdžiui, šios sąlygos: konkrečių IT sistemų įdiegimas, biudžeto lėšų skyrimas mažai valdžios institucijai, valstybės pareigūnų mokymas ir moksliniai tyrimai ir technologinė plėtra; tačiau jų sąsaja su programos tikslais buvo labai menka arba jos visai nebuvo.

Šalys nebuvo vienodai traktuojamos

80

Išnagrinėję įvairius Komisijos atliekamo programų valdymo aspektus nustatėme keletą pavyzdžių, iš kurių matyti, kad įvairių šalių atžvilgiu taikytas nenuoseklus metodas – tai pagrįsti konkrečiomis nacionalinėmis aplinkybėmis buvo sunku.

Komisijos atliekamo sąlygų valdymo skirtumai

81

Kiekvienos finansinės paramos programos sąlygas Komisija valdė skirtingai. Kai kurių programų sąlygos buvo palyginti nekintantis reikalavimų rinkinys, o kitų programų sąlygos buvo iš esmės keičiamos po kiekvienos peržiūros. Apžvalga pateikiama 2 lentelėje.

2 lentelė

Įvairūs Komisijos taikyti sąlygų valdymo modeliai

Vengrija
Latvija
Rumunija (I)
Airija
Portugalija

Kaip sąlygos buvo nustatomos?

Sąlygos nurodytos pagal tipą
Ne
Ne, bet svarba nurodyta vienoje iš peržiūros ataskaitų
Ankstesni veiksmai ir kitos sąlygos
Ilgalaikės ir kitos sąlygos
Ne

Kaip sąlygos buvo stebimos?

Kaip buvo stebima atitiktis?
Įvairiai¹
Dažniausiai pagal kiekvieną sąlygą
Pagal dalyką
Pagal dalyką
Pagal kiekvieną sąlygą

Kaip sąlygos buvo atnaujinamos?

Kaip sąlygos buvo keičiamos?
Esamos sąlygos galiojo toliau; prieduose buvo pateikiamos tik naujos sąlygos
Kiekvieno priedo nauja versija pakeisdavo ankstesniąją
Esamos sąlygos galiojo toliau; prieduose buvo pateikiamos tik naujos sąlygos
Kiekvieno priedo nauja versija pakeisdavo ankstesniąją
Kiekvieno priedo nauja versija pakeisdavo ankstesniąją

Sąlygų stabilumas²
Per tam tikrą laiką dalis sąlygų nekito
Dažniausiai sąlygos nekito
Sąlygos buvo dažnai keičiamos
Sąlygos buvo keičiamos net nepasibaigus jų įvykdymo terminui
Po tam tikro laiko buvo sunku nustatyti, kokios sąlygos buvo taikomos
Sąlygos visada galiojo ir nebuvo keičiamos, išskyrus jei vietoj jų pradėjo galioti naujos sąlygos
Įvairiai
Tam tikros sąlygos nekito, kitos buvo keičiamos dažnai
Per tam tikrą laiką sąlygos nekito
Sąlygos galiojo ir nebuvo keičiamos, kol nebuvo visiškai įvykdytos

1Kai kuriose peržiūros ataskaitose Komisija nurodė atitiktį pagal kiekvieną sąlygą, kitose – tik pagal dalyką.

2Išsamiau paaiškinta III priede.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

82

Taikant kai kuriuos iš šių modelių atsirado nepageidaujamų aspektų, susijusių su programos valdymu. Visų pirma, kadangi kai kurių programų⁴⁸ sąlygos buvo keičiamos dažnai, daug sunkiau buvo nustatyti šalies padarytą pažangą. Kai kuriais atvejais, memorandumų sąlygas pakeitus mažiau griežtomis sąlygomis arba iš viso jas išbraukus iki jų visiško įvykdymo, reformos buvo laipsniškai slopinamos (žr. 4 langelį).

83

Nustatytomis sąlygomis taip pat siekta įvairių struktūrinių pokyčių. Sąlygų būta įvairių: nuo konkrečios strategijos ar plano išleidimo arba parengimo iki teisės aktų pakeitimų, kuriuos turi priimti nacionalinis parlamentas ir kuriais būtų daromas poveikis svarbioms ekonomikos dalims⁴⁹. Pirmosios rūšies sąlygomis nebūtų sukelta jokių svarbių ekonomikos pokyčių, nors jos galėtų pasitarnauti kaip parengiamieji reikšmingesnių reformų veiksmai, o antrosios rūšies sąlygos tikriausia lemtų ilgalaikius ekonomikos pokyčius.

4 langelis

Reformų, kurios po tam tikro laiko susilpnėjo, pavyzdžiai

Įgyvendinant Latvijos programą, pirmajame susitarimo memorandume buvo reikalaujama „nustatyti viešojo administravimo institucijoms vieną bendrą žmogiškųjų išteklių planavimo ir valdymo sistemą“. Ši sąlyga nebuvo įvykdyta ir nebuvo įtraukta į vėlesnius pakeistus memorandumus. Vietoj šios sąlygos nustatyta keletas kitų sąlygų, kurių bendras tikslas buvo „parengti viešojo administravimo strategiją“, – tokia sąlyga įvykdoma lengviau.

Į Portugalijos programą buvo įtraukta sąlyga, kuria reikalauta iki 2011 m. pabaigos parengti nedarbo draudimo sistemos reformos veiksmų planą; konkrečiai buvo reikalaujama sutrumpinti naujai darbo netekusiems asmenims taikytiną ilgiausią nedarbo išmokų mokėjimo terminą iki ne ilgesnio kaip 18 mėnesių termino. Po reformos ilgiausias nedarbo išmokų mokėjimo terminas sumažintas nuo 38 iki 26 mėnesių, taigi jis viršijo 18 mėnesių ribą, kuri buvo iš pat pradžių suderinta su Portugalijos valdžios institucijomis.

84

Kalbant apie sąlygų griežtumą, nustatėme didelių skirtumų. Paprastai su mokėjimų balansu susijusiomis programų sąlygomis reikalauta priimti tam tikrus teisės aktų pakeitimus. Tačiau euro zonos šalių programose, kitaip nei kitose, dažnai buvo nustatytos tik pirmojo tipo sąlygos ir retai reikalauta tam tikrus dokumentus priimti parlamente. Todėl su paramos dalimis susiję sprendimai buvo grindžiami tik parengiamaisiais veiksmais, o ne tikrąja reformos įgyvendinimo padėtimi (žr. 5 langelį).

85

Kitas skirtumas yra susijęs su sąlygų skaičiumi, kuris laikui bėgant didėjo. Vengrijos buvo reikalaujama įvykdyti mažiau nei 60 visiškai skirtingų sąlygų, tačiau Portugalija turėjo įvykdyti maždaug 400 sąlygų. Toks didelis skirtumas parodo ne tik tai, kad tam tikrose šalyse būtina įgyvendinti daugiau reformų. Nustatėme atvejų, kai padėtis buvo priešinga: šalių, kurioms buvo būtina tam tikroje srityje įgyvendinti daugiau reformų, buvo reikalaujama įvykdyti mažiau sąlygų nei šalių, kurių veiklos rezultatai buvo geresni⁵⁰. Be to, nustatytomis sąlygomis labai nevienodai siekta įgyvendinti reformas, nors šalių padėtis buvo panaši⁵¹.

Programų tikslai nebuvo peržiūrimi laikantis nuoseklumo principo

86

Įgyvendinant paramos programas įprasta peržiūrėti deficito tikslus. Tai, kad atliekamos peržiūros, dar nereiškia, kad nacionalinės institucijos netinkamai įgyvendina programą, kadangi peržiūros taip pat gali būti atliekamos dėl objektyvių ekonominės padėties pokyčių, kurie gali turėti neigiamą arba teigiamą poveikį valstybės biudžetui.

5 langelis

Vien su parengiamaisiais veiksmais susietos sąlygos pavyzdys

Airijos programoje vyriausybės buvo reikalaujama „nustatyti teisės aktą, kuriuo būtų sustiprintas finansinis reglamentas, išplečiant centrinio banko įgaliojimus vykdyti priežiūrą ir užtikrinti vykdymą“⁵². Airijos valdžios institucijos šią sąlygą vykdė vėluodamos vos mėnesį, kai finansų ministerija paskelbė įstatymo projektą. Tačiau vykdymui užtikrinti prireikė dar dvejų metų. Nebuvo nustatyta su vykdymo užtikrinimu susijusių sąlygų, todėl tam, kad būtų galima išmokėti paramos dalis, nebuvo būtina užtikrinti vykdymą.

87

Deficito tikslai buvo peržiūrėti įgyvendinant keturias iš šešių programų (žr. 3 lentelę). Komisijos dokumentuose visada būdavo nurodyta, kad po peržiūros tikslai buvo mažinami dėl (didelio) ekonominės veiklos mažėjimo, kaip kad buvo Vengrijos, Rumunijos, Latvijos ir Portugalijos atvejais.

88

Atsižvelgiant į šalį, ekonominės padėties pasikeitimo poveikis deficito tikslų peržiūros rezultatams gali būti įvairus. Komisija, vykdydama biudžeto priežiūrą, įvertina cikliškai koreguojamą biudžeto balansą⁵³. Pasikeitus ekonominei padėčiai atitinkamai peržiūrima cikliškai koreguojamo balanso prognozė. Vadinasi cikliškai koreguojamo balanso prognozės realaus laiko pakeitimai turi būti panašūs į deficito tikslų pakeitimus, kuriuos būtina atlikti dėl pasikeitusių ekonominių aplinkybių⁵⁴.

3 lentelė

Deficito tikslų peržiūros pagal ESS

| 2008 m. | 2009 m. | 2010 m. | 2011 m. | 2012 m. | 2013 m. | 2014 m.
HU | SM 0 (2008 m. lapkričio mėn.) | – 3,4 % | – 2,6 % |  |  |  |  |
SM 1 (2009 m. kovo mėn.) |  | – 2,9 % |  |  |  |  |
SM 2 (2009 m. birželio mėn.) |  | – 3,9 % | – 3,8 % | – 3,0 % |  |  |
LV | SM 0 (2009 m. sausio mėn.) |  | – 5,3 % | – 5,0 % | – 3,0 % |  |  |
SM 1 (2009 m. liepos mėn.) |  | – 10,0 % | – 8,5 % | – 6,0 % | – 3,0 % |  |
SM 5 (2011 m. gruodžio mėn.) |  |  |  | – 4,5 % | – 2,5 % |  |
RO (I) | SM 0 (2009 m. birželio mėn.) |  | – 5,1 % | – 4,1 % | – 3,0 % |  |  |
SM 1 (2010 m. vasario mėn.) |  | – 7,8 % | – 6,4 % | N/A | – 3,0 % |  |
SM 2 (2010 m. liepos mėn.) |  |  | – 7,3 % | N/A | – 3,0 % |  |
SM 3 (2011 m. sausio mėn.) |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |  |
RO (II) | SM 0 (2011 m. birželio mėn.) |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |  |
IE | SM 0 (2010 m. gruodžio mėn.) |  |  |  | – 10,6 % | – 8,6 % | – 7,5 % |
PT | SM 0 (2011 m. gegužės mėn.) |  |  |  | – 5,9 % | – 4,5 % | – 3,0 % |
SM 5 (2012 m. spalio mėn.) |  |  |  |  | – 5,0 % | – 4,5 % | – 2,5 %
SM 7 (2013 m. birželio mėn.) |  |  |  |  |  | – 5,5 % | – 4,0 %

Pastaba. N/A reiškia „nenustatyta“.

Šaltinis: Europos Komisija.

89

Jei įgyvendinant programą svarbių cikliškai koreguojamo biudžeto balanso pakeitimų nebuvo, deficito tikslų peržiūrėti nereikėjo. Taip buvo Airijoje. Tačiau nustatėme, kad ne visos tikslų peržiūros vykdytos nuosekliai su cikliškai koreguojamo balanso peržiūra. Pavyzdžiui, nors Vengrijos 2009 m. deficito tikslas buvo sumažintas mažiau nei manyta reikalinga atlikus cikliškai koreguojamo balanso peržiūrą, Portugalijos 2012 m. tikslas buvo taip pat sumažintas, nors cikliškai koreguojamas balansas pagerėjo, o ekonominė padėtis išliko tokia pati.

90

Vykstant auditui Komisija teigė, kad atlikti tikslų peržiūrą galėjo paskatinti veiksniai, kurių valdžios institucijos negalėjo kontroliuoti, pavyzdžiui, pasikeitusi augimo struktūra arba pajamų stygius. Tačiau nei iš programos dokumentų, nei iš Komisijos vidaus metodikos nematyti, kad Komisija, kiekvienos peržiūros metu nagrinėdama deficito tikslų patikimumą, būtų taikiusi sistemingą šių papildomų veiksnių vertinimo metodą.

91

Kitas skirtumas buvo susijęs su bankų rėmimo priemonių, darančių poveikį deficito dydžiui, taikymu. Portugalijos ir Airijos programose deficito tikslai buvo nustatyti kaip grynosios paramos, gautinos taikant šias priemones, o Latvijoje jie įtraukti į programos tikslus.

92

Programos dokumentai taip pat skyrėsi tuo, kiek dėmesio juose buvo skiriama socialiniam aspektui. Pavyzdžiui, Portugalijos programoje nustatyta progresyviai didinti mokesčius, nekeičiant mažiausias pajamas gaunančių asmenų grupių pajamų dydžio <…>, taip pat nekeičiant mažiausio darbo užmokesčio ir mažiausios pensijos“⁵⁵. Visiškai kitaip buvo Rumunijos programoje: nustatyta 25 % sumažinti visų valstybės tarnautojų darbo užmokestį, tačiau programos dokumentuose nepateikta nuorodų, kokį poveikį tai turės mažesnį darbo užmokestį gaunantiems asmenims. Panaši padėtis pirminiuose Latvijos programos dokumentuose: juose neatsižvelgta į tai, kokių rezultatų bus pasiekta vienu metu mažinant vienodo tarifo gyventojų pajamų mokestį ir didinant PVM, nes dėl to finansinio konsolidavimo našta gali būti perkelta mažesnes pajamas gaunantiems piliečiams.

Programų valdymo trūkumai, atsiradę dėl nepakankamos kontrolės

93

Nors galutinius sprendimus dėl programos priima Taryba ir (arba) Komisija, būtent Komisijos atstovai veda derybas su nacionalinėmis institucijomis ir atlieka programų peržiūras. Derybų įgaliojimai nustatomi politikos informaciniame dokumente. Vykstant vizitui Komisijos atstovai derybose, kurios paprastai rengiamos kartą per dieną, informuoja vadovybę apie naujausius įvykius ir prašo pritarimo tam tikrais atvejais nesilaikyti įgaliojimų. Po vizito Komisijos atstovai parengia programos dokumentus (Tarybos sprendimą, susitarimo memorandumą ir aiškinamąjį raštą). Šie dokumentai turi būti peržiūrimi ir jais remiantis priimami Komisijos bei Tarybos sprendimai.

94

Politikos informacinio dokumento ir programos dokumentų rengimas – ekspertų dalyvavimu pagrįstas procesas, kuriame vienas svarbiausių dalykų yra keletui kitų generalinių direktoratų atstovaujančių prognozuotojų ir politikos ekspertų sprendimas. Dokumentus peržiūri generalinio direktoriaus pavaduotojas ir juos rengiant dalyvaujantys horizontaliųjų skyrių vadovai. Generalinio direktoriaus pavaduotojas tikrina bendrą dokumentų nuoseklumą, o skyrių vadovai yra atsakingi už juose pateiktos atitinkamų sričių informacijos nuoseklumo su ES politika užtikrinimą.

95

Nustatyta keletas peržiūros proceso trūkumų:

i)tikrinant makroekonominės prognozės atitiktį finansavimo deficito prognozei arba programos sąlygų makroekonominiam poveikiui, pagrindinių skaičiavimų ir prognozių neperžiūri joks programos įgyvendinimo grupei nepriklausantis asmuo;

ii)tam tikrais požiūriais nebuvo atliekamas pakankamas Komisijos atstovų darbo vertinimas, per mažai tikrintas ekspertų parengtų prognozių teisingumas (žr. 61 dalį), finansavimo deficito prognozės (žr. 69 –70 dalis) ir programos sąlygų pasirinkimo priežastys (žr. 79 dalį);

iii)vidaus kokybės kontrolė paprastai nebūdavo dokumentuojama.

96

TVF taip pat yra nustatęs pagrindinių aspektų, susijusių su programos struktūra ir tikslinimu, vidaus peržiūros procesą. Tam tikrais požiūriais šis procesas yra panašus į Komisijos vidaus peržiūros procesą, tačiau yra trys pagrindiniai skirtumai:

i)TVF turi specialiai sukurtą departamentą, teikiantį vadovybei reikiamą informaciją;

ii)TVF peržiūros procese dalyvauja daugiau pareigūnų;

iii)TVF procesas yra registruojamas dokumentuose.

Laikui bėgant programų dokumentų kokybė gerėjo, tačiau trūkumų vis tiek būta

Geresnė programų dokumentų kokybė

97

Nustatyta didelių skirtumų, susijusių su programų dokumentų analizės išsamumu. Daug šių skirtumų atsirado dėl geresnių Komisijos gebėjimų atlikti analizes. Trijų pirmųjų programų dokumentuose pateikta tik šiek tiek informacijos apie keletą aspektų, įskaitant fiskalinio koregavimo struktūrą, nepasiekus deficito tikslų atsiradusio atotrūkio analizę ir poveikį visuomenei. Dviejuose naujausiuose programų dokumentų paketuose (Airijos ir Portugalijos) pateiktos analizės yra daug kokybiškesnės (žr. 6 langelį) ir daugeliu atžvilgių labai išsamios.

6 langelis

Kokybiškesnės programos dokumentų analizės pavyzdys

Pradiniuose mokėjimų balanso programų dokumentuose bendrais bruožais nurodoma, kad fiskalinis konsolidavimas yra daugiausia susijęs su išlaidomis. Tačiau buvo pateikti tik fragmentiški duomenys apie reikalingas biudžeto priemones (Vengrijos programoje), jokios priemonės apskritai nenurodytos (Rumunijos programoje) arba, jei jos nurodytos, neįvertinta jų suteiksima nauda (Latvijos programoje). Vėliau Komisija užtikrino, kad tų pačių trijų šalių programų dokumentuose būtų pateikta išsamesnė informacija, – buvo išvardytos priemonės ir nurodyta, kurias priemones įgyvendinant buvo nuspręsta siekti deficito tikslų. Kitose programose (Airijos ir Portugalijos) buvo būtina pateikti dar išsamesnę informaciją.

98

Nustatėme, kad kai kuriais atvejais programos dokumentuose nebuvo pateikta svarbi informacija. Pavyzdžiui, Komisija ne visada nurodė pagrindines prielaidas, kuriomis remiantis buvo apskaičiuotas finansavimo deficitas.

i)Vengrijos programoje Komisija nepateikė išsamių duomenų apie tai, kuo remiantis apskaičiuota, kad Vengrijai programos įgyvendinimo laikotarpiu turi būti skiriama 20 milijardų eurų parama.

ii)Airijos pradiniuose programos dokumentuose nurodytas bendras kaupimo pagrindu apskaičiuotas 44 milijardų eurų ESS deficitas per visą programos laikotarpį; šis skaičius gautas taikant apskaičiuotą finansavimo deficitą. Tačiau prognozuotas valstybės grynųjų pinigų deficitas (įskaitant paprastuosius vekselius), kuriuo remtasi apskaičiuojant finansavimo reikmes, sudarė 58 milijardus eurų. Pagrindinės šio didelio 14,1 milijardo eurų (21 % pradinio finansavimo deficito) skirtumo priežastys dokumente nepaaiškintos.

99

Siekdama įvertinti vieno ar kelių parametrų pokyčių poveikį bendroms finansavimo reikmėms, Komisija atliko keletą elementarių jautrumo analizių. Nors gauti rezultatai būtų vertinami kaip naudinga informacija apie riziką, susijusią su galimomis nepageidaujamomis pasekmėmis, programos dokumentuose jie neminimi.

Su atitikties stebėjimu ir ataskaitų teikimu susiję trūkumai

100

Įgyvendindama kiekvieną programą Komisija turėtų tikrinti, ar valstybės narės ekonomikos politika suformuota atsižvelgiant į Tarybos nustatytas sąlygas. Praktikoje ši užduotis įvykdyta tikrinant, ar valstybė narė vykdė susitarimo memorandume nustatytas sąlygas.

Netikrumas dėl bendrų deficito tikslų naudojimo vykdant fiskalinių priemonių įgyvendinimo stebėjimą

101

Fiskalinis konsolidavimas – svarbiausias visų penkių programų aspektas, o derybose su nacionalinėmis institucijomis ir priimant su programomis susijusius sprendimus daugiausia dėmesio skirta fiskalinių priemonių įgyvendinimo rezultatams. Paprastai deficito tikslai buvo apibrėžiami kaip deficitas, kuris vadovaujantis Europos sąskaitų sistema (ESS) buvo išreikštas BVP procentine dalimi. Sprendimo vadovautis ESS deficitu kaip svarbiausiu fiskalinės politikos ramsčiu priežastis – pagal perviršinio deficito procedūrą⁵⁶ prisiimti įsipareigojimai.

102

Tiesioginis ESS deficito stebėjimas nepasibaigus metams neįmanomas⁵⁷. Todėl atitiktis bendriems tikslams daugiausia buvo stebima apytikriai apskaičiuojant deficitą. Tačiau naudojant šiuos įverčius kyla rizika, kad Komisija negalės užtikrintai pranešti Tarybai, kad šalies fiskalinė politika atitinka koregavimo programą. Buvo keletas atvejų, kai paaiškėjo, kad Komisijos prognozės buvo klaidingos. Pavyzdžiui:

i)2009 m. pavasario pranešime teigta, kad Vengrijos deficitas neviršijo programos 2008 m. deficito tikslo. Tačiau 2009 m. rudens pranešime patikslinta, kad deficitas siekia 3,8 % BVP, t. y. viršija deficito tikslą⁵⁸;

ii)2010 m. sausio mėn. Rumunija pranešė, kad 2009 m. grynųjų pinigų deficitas siekia 7,3 % BVP, t. y. atitinka TVF nustatytą tikslą, o Komisija preliminariai įvertino, kad ESS deficitas atitinka šį tikslą, ir nurodė, jog programa įgyvendinama teisinga linkme. Tačiau 2010 m. gegužės mėn. Komisija po peržiūros patikslino ESS deficito dydį, nurodydama, kad jis yra 8,3 % Nuo 2011 m. rudens patikslintas deficitas siekia 9 %;

iii)2013 m. sausio mėn. Komisija preliminariai apskaičiavo, kad Airijos 2012 m. ESS deficitas siekia 8,2 %, bet jau balandžio mėn. patikslino, kad jis siekia 7,7 %, o 2013 m. rudenį – 8,2 % Tačiau iš esmės paskutinė peržiūra buvo atlikta dėl vienkartinių pajamų perklasifikavimo.

103

Kita problema buvo ta, kad į euro zonos šalių programų tikslo apibrėžtį nebuvo įtrauktos bankų rėmimo priemonės. Taip nustatytas fiskalinis tikslas teoriškai turėtų būti daug geresnis fiskalinės politikos ramstis, nes bankų rėmimo priemonės yra didžiulės vienkartinės priemonės, kurių valdžios institucijos tiesiogiai nekontroliuoja. Tačiau kalbant apie Airijos programą, Komisija neįtraukė tik deficitą didinančių kapitalo pervedimų bankams, bet leido nurodyti pajamas, susijusias su bankų rėmimo priemonėmis. Pagal tokius tikslus sunkiau nustatyti fiskalinių priemonių įgyvendinimo rezultatus ir juos įvertinti. Pavyzdžiui, jei nebūtų buvęs įtrauktas nė vienas su bankais susijęs sandoris, 2012 m. biudžeto deficitas būtų buvęs 1 procentiniu punktu didesnis.

Nesistemingas sąlygų vykdymo ataskaitų teikimas

104

Tik įgyvendindama Portugalijos ir iš dalies Vengrijos, Latvijos ir Airijos programas Komisija sistemingai teikė ataskaitas apie tai, kaip valstybės narės vykdė struktūrines sąlygas.

105

Apie sąlygų neįvykdymą pranešta retai. Tik labai retai (4 % Portugalijos programos sąlygų) Komisija aiškiai nurodė, kad sąlygos neįvykdytos, nors laiku neįvykdyta beveik pusė visų sąlygų. Neįvykdymui apibūdinti vartota daug skirtingų terminų⁵⁹ – dėl to trūko aiškumo.

106

Apie maždaug 30 sąlygų (8 % imties) įvykdymą visai neužsiminta arba jos buvo taip neaiškiai surašytos, kad atlikti jų vykdymo stebėjimą buvo neįmanoma (pavyzdžių pateikiama 7 langelyje)⁶⁰.

107

Buvo keletas sąlygų, kurios, kaip pranešta, įvykdytos, tačiau tai patikrinti buvo neįmanoma. Pavyzdžiui:

i)kalbant apie Airijos programą (po 2012 m. rudens peržiūros), Komisija vis dar derėjosi su Airijos valdžios institucijomis, siekdama užtikrinti, kad kai kurios daugiametės biudžeto sistemos dalys būtų pakankamai privalomos ir skaidrios ir kad laikotarpiu po programos įgyvendinimo jos būtų patikimas politikos ramstis⁶¹. Tačiau Komisija pranešė, kad ši sąlyga yra visiškai įvykdyta;

ii)kalbant apie Portugaliją, sąlyga, kuria nacionalinių valdžios institucijų reikalauta sukurti mėnesinių biudžeto vykdymo ataskaitų teikimo sistemą, buvo laipsniškai plečiama ir galiausia apėmė visas valstybines įmones bei nacionalinio, regionų ir vietos lygmenų viešojo ir privačiojo sektorių partnerystes. Regionų lygmeniu nustačius tam tikrų ataskaitų teikimo prievolę, laikyta, kad sąlyga įvykdyta, nors bendrų biudžeto vykdymo ataskaitų teikimo reikalavimas nebuvo įvykdytas.

7 langelis

Sąlygų, apie kurių įvykdymą niekada nepranešta, pavyzdžiai

Su valstybiniais moksliniais tyrimais ir technologine plėtra susijusių prioritetų skaičius turėtų būti sumažintas, kad daugiau išteklių būtų galima skirti susijusių sričių moksliniams tyrimams (Latvija).

Sustiprinti struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo valdymo institucijos gebėjimą vykdyti ES lėšų išlaidų kontrolę ir priimti su jomis susijusius sprendimus (Rumunija).

Valdžios institucijos turi priimti teisės aktus, kuriais būtų stipriai sumažintas mokesčių ir į mokesčius panašių rinkliavų skaičius (Rumunija).

Iki 2012 m. liepos mėn. vyriausybė parengs konsoliduotą planą siekiant pertvarkyti ir reikšmingai sumažinti savivaldybių skaičių (308). Vyriausybė įgyvendins šiuos planus, o pokyčiai įsigalios prasidėjus sekančiam vietinių rinkimų ciklui (Portugalija).

Mokesčių teismuose įsteigti specialius rūmus (Portugalija).

Su kitais partneriais bendradarbiauta tik neoficialiai

108

Visoms programoms ES finansinė parama buvo teikiama kartu su TVF finansine parama. Kiekviena institucija priėmė nepriklausomus finansavimo sprendimus, vadovaudamasi savo statutais ir vidaus procedūromis. Valdant Airijos ir Portugalijos programas taip pat dalyvavo ECB.

109

Dirbdama su TVF Komisija geriau išmoko valdyti programas. Nustatėme keletą pavyzdžių, kai Komisija, pradėjusi įgyvendinti programas, pritaikė tam tikrą TVF patirtį, pavyzdžiui, rengė išsamesnes prognozių skaičiuoklių lenteles ir vėliau įgyvendindama programas turėjo diplomatinius atstovus šalyse. Be to, Komisijos programų įgyvendinimo grupės buvo išplėstos iki TVF grupių dydžio.

110

Pagal esamą teisinį pagrindą visos trys institucijos galėjo spręsti, kaip bus bendradarbiaujama. Visų programų įgyvendinimo grupės buvo sudariusios neoficialius bendradarbiavimo susitarimus. Kadangi trijų institucijų darbuotojų kompetencija ir patirtis buvo įvairi, buvo galima parengti išsamesnius vertinimus ir dėl to sumažėjo rizika, kad kuriant programas ir jas atnaujinant gali atsirasti klaidų ir būti praleista svarbi informacija.

111

Institucijos nebuvo sudariusios oficialių susitarimų dėl bendradarbiavimo tarpusavyje šiais aspektais:

i)keitimosi informacija, t. y. kokia informacija (pavyzdžiui, derybų įgaliojimais, kitais programų dokumentais, pagrindiniais skaičiavimais⁶², valstybės narės pateikta informacija) turėtų būti keičiamasi su kitais partneriais? Kaip turėtų būti tvarkoma po galutinio termino gauta informacija?

ii)konfidencialumo, t. y. kaip turėtų būti tvarkomi dokumentai, iš pat pradžių pateikti kitai institucijai? Kaip elgtis, jei institucija gauna konfidencialią informaciją, kurios kiti partneriai neturi⁶³ ir kuri galėtų turėti įtakos bendrai programos struktūrai ir vidaus analizei?

iii)bendro darbo nuosavybe; kai kuriuos elektroninius dokumentus (pavyzdžiui, makroekonomines prognozes ir finansavimo deficito skaičiavimus) bendrai rengė visi trys partneriai, tačiau institucijos jų galutinai nepasidalijo;

iv)ginčių, susijusių su finansavimo sprendimais arba kitais pagrindiniais programų parametrais, sprendimo mechanizmų.

ECB konsultavo labai plačiais klausimais

112

EFSM reglamente⁶⁴ nustatyta, kokiais programų valdymo klausimais Komisija privalo konsultuotis su ECB:

i)„bendrosios ekonominės politikos sąlygos […]; šias sąlygas apibrėžia Komisija, konsultuodamasi su ECB“⁶⁵;

ii)„Komisija, konsultuodamasi su ECB, peržiūri […] bendrąsias ekonominės politikos sąlygas“⁶⁶.

113

ECB konsultavo klausimais, susijusiais su finansiniu stabilumu ir tinkamo pinigų rinkų veikimo užtikrinimu. Konsultuota tokiais klausimais kaip skolos tvarumas ir fiskalinio konsolidavimo tempas⁶⁷ – ECB nuomone, šie dalykai yra svarbios išankstinės sąlygos abiejose srityse, kuriose ECB konsultavo.

114

Tačiau konsultavimo funkcijų vykdymas nereiškė, kad ECB pateikė kitiems partneriams analizę, kuria grindžiama ECB pozicija programos derybose. Pavyzdžiui, ECB nepateikė Komisijai informacijos apie vidaus svarstymus dėl vyresniesiems skolos priemonių turėtojams tenkančios naštos pasidalijimo aspekto pertvarkant Airijos bankus. Kadangi Eurosistemos skirtų lėšų suma sudarė beveik 100 % Airijos BVP, sėkmingam programos įgyvendinimui užtikrinti buvo būtina, kad Eurosistemos finansavimas⁶⁸ būtų toliau skiriamas. Kiti partnerių trejeto atstovai nesutiko, kad vyresnieji skolos priemonių turėtojai pasidalytų naštą. Tačiau iš TVF atlikto Airijos programos ex post vertinimo galima suprasti, kad buvo galima imtis kitų politikos veiksmų rizikai, susijusiai su didesnės naštos pasidalijimu, suvaldyti⁶⁹, tačiau jų nebuvo imtasi.

34Komisijos vidaus kontrolės standartai Nr. 8 ir 11.

35Keletu tyrimų patvirtina, kad ši rizika yra reali. Pavyzdžiui, susijusių akademinių mokslinių tyrimų apžvalga pateikiama 2014 m. PEIO metiniam susitikimui parengtoje Hakan Gunaydin ataskaitoje „TVF sąlygų vykdymas. Atrankos pagrindas ir sąlygos dėl socialinės politikos“ (angl. Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy). TVF nepriklausomas vertinimo biuras (NVB) savo vertinimuose taip pat atkreipė dėmesį į nešališkumo trūkumą. Daugiau informacijos pateikiama 2014 m. NVB ataskaitoje „TVF dešimties metų vertinimo patirtis. Klausimai, prie kurių grįžtama“ (angl. Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF).

36Latvijoje, Airijoje ir Portugalijoje.

37Prognozė sudaroma parengus dvi–keturias pagrindines bylas, kurios apima dešimtis skaičiuoklių. Šios pagrindinės prognozės bylos yra tarpusavyje susijusios su įvairiomis formulėmis, o jas rengiant duomenys ir prognozės imami iš kitų bylų, kurios ne visuomet buvo išsaugomos toje pačioje vietoje. Tai labai padidina riziką, kad atnaujinus prognozę bus panaudotos neišsamios prognozės arba duomenys, o tai sudarant programą atsitinka kiekvieną dieną. Pagrindinėse prognozės bylose prielaidos yra išsidėsčiusios įvairiose skaičiuoklėse ir prireikia didelių pastangų siekiant susidaryti aiškų priimto sprendimo vaizdą. Be to, darbuotojai naudoja pagalbinius modelius, kurie yra saugomi ne skaičiuoklėse.

38Pavyzdžiui, finansinių identifikatorių arba santykiu grindžiamo patikimumo patikrinimai.

392013 m. rudenį Komisija pradėjo taikyti naują skaičių nesutapties ir ekonominių duomenų nesutapties automatinio nustatymo priemonę, tačiau ši priemonė nebuvo naudojama rengiant programų įgyvendinimo prognozes.

40Taikant finansinius koeficientus yra vertinamas įvairių fiskalinio konsolidavimo priemonių poveikio pagrindiniams makroekonominiams (vartojimo, gamybos apimties) ir finansiniams (deficito) kintamiesiems dydis.

41Latvijos ir Rumunijos programos.

42Airijos programa.

43Vengrijos ir Portugalijos programos.

44Vertinant Rumunijos finansavimo deficitą įmonių grupės vidaus skolos buvo įskaičiuotos ir prie tiesioginių užsienio investicijų, ir prie kitų investicijų naujų skolų srautų. Dėl tokio dvigubo skaičiavimo finansavimo reikmių prognozėje numatyta suma buvo 1,8 milijardo eurų per maža. Be to, pradinė užsienio valiutos atsargų suma, naudota pradinėje prognozėje, 0,7 milijardo eurų skiriasi nuo šiuo metu 2008 metų pabaigai pateiktų Rumunijos centrinio banko duomenų. Latvijos programos atveju Komisija prognozavo, kad pirmaisiais programos įgyvendinimo metais įmonių ir bankų sektoriai galės gauti ilgesnį nei vidutinės trukmės ir ilgojo laikotarpio finansavimą, nei jiems reikia jam amortizuoti. Tokia skaičiuoklėje pateikta prognozė ne tik buvo mažai tikėtina esant dideliam finansiniam spaudimui, bet taip pat prieštaravo aiškinamajame rašte pateiktai informacijai.

45Pavyzdžiui, vidaus kontrolės standarte Nr. 8 reikalaujama, kad pagrindiniai generalinių direktoratų procesai ir procedūros, visų pirma susiję su labai didele rizika, būtų tinkamai pagrįsti dokumentais, o standarte Nr. 11 reikalaujama, kad būtų nustatyti tinkami procesai ir procedūros, kuriais būtų užtikrinamas veiksmingas generalinių direktoratų dokumentų valdymas (ypač kalbant apie būtinos informacijos radimą).

46Su svarbios informacijos gavimu susijusių sunkumų kilo ne tik atliekant šį auditą. Portugalijos audito rūmai Portugalijai suteiktos finansinės paramos stebėjimo ataskaitoje Relatório de auditoria n.º 28/2013–2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, Dezembro de 2013 nurodė, jog esama panašių suvaržymų.

47Komisijos vyresnioji vadovybė ir pirmininko pavaduotojas, Komisijos vardu pasirašantis susitarimo memorandumą.

48Ypač Latvijos, tačiau taip pat Airijos; be to, kitų programų konkrečių sričių sąlygos.

49Kiti pavyzdžiai apima svarbius institucijų sistemos pokyčius, pavyzdžiui, fiskalinės tarybos sukūrimą, vietos valdžios reorganizavimą arba privatizavimą. Žr. III priedą.

50Pavyzdžiui, struktūrinių fondų srityje.

51Pavyzdžiui, fizinių asmenų ir įmonių bankroto srityje.

52Vėlesnėse sąlygose šis dokumentas vadinamas centrinio banko (stebėjimo ir vykdymo užtikrinimo) įgaliojimų įstatymo projektu (angl. The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill).

53Biudžeto balansas gali būti suskirstytas į cikliškai koreguojamą ir cikliškai nekoreguojamą komponentus. Cikliškai koreguojamas komponentas parodo iš mokesčių gautų pajamų ir išlaidų svyravimų, atsirandančių dėl ekonomikos ciklo, poveikį.

54Darant prielaidą, kad galimo BVP, kuris apskaičiuojant cikliškai koreguojamą balansą yra naudojamas kaip sąnaudų kintamasis, prognozėse nėra svarbių klaidų.

55Europos Komisija. Portugalijos ekonominio koregavimo programa, European Economy, Occasional Papers 79, 2011 m., p. 16.

56Perviršinio deficito procedūra – tai ES laipsniška perviršinio deficito (daugiau nei 3 proc. BVP) arba skolos ribos (daugiau nei 60 proc. BVP) koregavimo procedūra.

57Valstybių narių ketvirtinių nacionalinių sąskaitų duomenys, pagrįsti ESS apibrėžtimis, yra skelbiami taikant 90 dienų delsą. Be to, apskaičiuojant ESS deficitą būtina atsižvelgti į prielaidas, susijusias su būsimais sprendimais dėl tam tikrų pagrindinių sandorių statistinio apdorojimo.

58Pasak Komisijos, atliekant 2008 m. deficito peržiūrą buvo atsižvelgta į pokyčius, susijusius su ES lėšų išnaudojimu, kadangi kai kuriems projektams nebuvo suteiktas bendras finansavimas, kurio lėšas tikėtasi naudoti vietoj iš biudžeto skiriamo išankstinio finansavimo lėšų.

59Pavyzdžiui, „didžioji dalis sąlygų įvykdytos“, „apskritai kalbant, sąlygos įvykdytos“, „iš dalies vykdomos“, „dar neįvykdytos“, „iš dalies įvykdytos“, „neįvykdytos“.

60Čia nekalbama apie sąlygas, kurių vykdymą būtina vertinti po kiekvienos peržiūros.

61Fiskalinės politikos ramstis – sistema, kuria valdžios institucijos, atsižvelgdamos į ekonomines aplinkybes, remiasi priimdamos sprendimus dėl tinkamo biudžeto deficito dydžio ir tam tikrų vidutinės trukmės arba ilgalaikių valstybės lėšų naudojimo tikslų.

62Mokėjimų balanso programų faktines skaičiuoklių lenteles, kuriomis buvo grindžiamos finansavimo deficito prognozės, rengė TVF ir, Komisijos teigimu, Komisijos darbuotojai jų neturėjo.

63Pavyzdžiui, TVF finansų sektoriaus vertinimuose pateiktą informaciją apie finansų rinką, Konkurencijos generalinio direktorato surinktą informaciją, ECB informaciją apie bankus.

64Tarybos reglamentas (ES) Nr. 407/2010.

653 straipsnio 3 dalies b punktas.

663 straipsnio 6 dalis.

67Pavyzdžiui, ECB ragino palikti Portugalijos programoje nurodytus deficito tikslus.

68Suteikti sandorio šalims likvidumą eurais arba jį nutraukti ar nesutikti su likvidumo suteikimu – viena iš Sutartyje nustatytų Eurosistemos funkcijų, kurią vykdydama Eurosistema yra visiškai nepriklausoma ir su kitų dviejų institucijų darbu tai nesusiję.

69TVF šalies ataskaita Nr. 15/20. Airija. Išskirtinės galimybės naudotis lėšomis pagal 2010 m. išplėstą susitarimą suteikimo ex post vertinimas (angl. Ex-post evaluation of exceptional access under the 2010 extended arrangement), 2015 m. sausio mėn., 48–52 dalys.

III dalis.

Skolintomis lėšomis patenkintas finansavimo poreikis, nepaisant to, kad iš pat pradžių dėl susiklosčiusių aplinkybių ne visada būdavo galima taikyti geriausios patirties pavyzdžius

115

Europos Komisija valdė visas ES vardu paimtas skolas, susijusias su makrofinansinės paramos teikimu. Iki 2014 m. pabaigos ES buvo iš viso išleidusi 22 obligacijų emisijas, kurių bendra nominalioji vertė siekė 60,1 milijardo eurų, iš kurių 8 milijardai eurų iki 2015 m. kovo 31 d. jau buvo apmokėti.

116

Siekdami įvertinti, kaip Komisija valdė skolą:

i)nagrinėjome emisijos rezultatus investuotojų pasirašymo ir skolos kainos požiūriu;

ii)vertinome Komisijos vykdytas procedūras atsižvelgdami į geriausios valstybės skolos valdymo patirties pavyzdžius, santykius su investuotojais ir skolos vertybinių popierių emisijos skaidrumą.

Pasirašytos visos obligacijų emisijos

Skolos kaina atitiko tos pačios rūšies skolų kainą

117

Emisijos kainą⁷⁰ lemia tiek obligacijos rūšis, tiek rinkos padėtis emisijos pardavimo metu. Komisija gavo reikiamų lėšų ES įnašui į finansinę paramą finansuoti. Visų obligacijų emisijų paklausa kapitalo rinkose buvo pakankamai didelė – visos obligacijos parduotos. Pasiūlymų patenkinimo santykis (patenkintų pasiūlymų kiekio ir viso išleistų pasiūlymų kiekio santykis) siekė nuo 1,2 iki daugiau nei 4,2⁷¹ (žr. 7 paveikslą).

7 paveikslas

ES obligacijų emisijų pasiūlymų patenkinimo santykis

Šaltinis: Europos Komisija.

118

Nuo pat pradžių emisijos buvo leidžiamos laiku⁷². Galutinė skolos kaina atitiko rinkos kainas ir tos pačios rūšies skolų kainas (žr. 8 paveikslą). Laikui bėgant palūkanų normų skirtumai, palyginti su vyraujančiomis nulinės rizikos palūkanų normomis, sumažėjo ir, ypač kalbant apie 2011 ir 2012 m. išleistas ilgesnės trukmės emisijas, ES dažnai buvo pajėgi pasiekti mažesnę skolos kainą nei Europos finansinio stabilumo fondas – vienintelis jos partneris, vykdantis panašias ilgalaikes emisijas.

Kartais kainų lygis emisijos metu viršydavo pradines bankų rekomenduojamas normas

119

Komisija obligacijų emisiją vykdė sudarydama sindikuotųjų paskolų sandorius. Kiekvienai emisijai pasirašyti ji rinkosi pagrindinius finansinės priemonės platintojus – tarptautiniu lygmeniu veikiančius bankus. Šių pagrindinių bankų vaidmuo buvo tiesiogiai susisiekti su investuotojais ir informuoti Komisiją, kaip obligacijų leidėją, apie kiekvienos emisijos laikotarpį ir kainą. Jie supirko visas emisijas ir pardavė jas investuotojams, įsipareigodami nupirkti visas emisijos dalis, net jei jos nebūtų perparduotos.

120

Sindikuotosios paskolos suteikimo nauda ta, kad skelbiant prašymus teikti pasiūlymus galima nustatyti optimalias kainas. Išleisdamas obligacijų emisiją emitentas, naudodamasis dideliais banko klientų tinklais, taip pat gali ją paversti kapitalu. Emitentas gali pateikti (paprastai savaite anksčiau) išsamią informaciją apie būsimos emisijos laikotarpį ir dydį ir paprastai, naudodamas klausimyną, paprašo suteikti kiekybinę ir kokybinę informaciją. Remdamiesi esamomis rinkos sąlygomis bankai savo atsakyme nurodo rekomenduojamą siūlomos priemonės kainą.

121

Gerosios patirties pavyzdžiuose⁷³ rekomenduojama, kad netiesioginio aptarnavimo padalinys išsaugotų su skolinimusi susijusius susirašinėjimo su finansų tarpininkais dokumentus, įskaitant prašymus teikti pasiūlymus ir banko pateiktas rekomendacijas dėl kainų nustatymo. Daugeliu pirminių emisijų atvejų nebuvo prašymų teikti pasiūlymus ir iki 2011 m. jų nebuvo rengta.

122

Išnagrinėjome trijų 2012 m.⁷⁴ išleistų obligacijų emisijų dokumentus. Dviejų emisijų faktinės kainos viršijo pagrindinių bankų pradiniuose atsakymuose į prašymus teikti pasiūlymus nurodytas susitarimo pagrindu nustatytas kainas. Vienu atveju skirtumas buvo 11 bazinių punktų (0,11 %), kitu – 5 baziniais punktais (0,05 %)⁷⁵. Abiem atvejais investuotojų susidomėjimas buvo didelis ir pasiūlymų patenkinimo santykis atitinkamai siekė daugiau nei 2 ir 1,6.

8 paveikslas

Galutinė skolos kaina panaši į rinkos kainą ir tos pačios rūšies skolų kainą

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. Duomenis pateikė Bloomberg. Metodika aprašyta III priede.

Dėl susiklosčiusių aplinkybių iš pat pradžių buvo sunku visuomet taikyti geriausios patirties pavyzdžius

123

Nustatėme keletą pradiniais metais vykdyto skolos valdymo proceso trūkumų (žr. 9 paveikslą). Dokumentų nebuvimas ir kitos spragos didelio poveikio skolinimosi rezultatams nepadarė.

124

Praktikoje yra priimta⁷⁶ rengti rašytines gaires dėl skolos valdymo biuro organizavimo, funkcijų ir atsakomybės pasiskirstymo, didžiausių skolos ribų nustatymo, būsimos skolos rūšies ir emisijos proceso dokumentų rengimo taisyklių.

125

„Daugeliu atvejų šiuolaikiškų skolų valdymo biurų organizacinė struktūra yra paremta privačiojo sektoriaus finansinių institucijų, pavyzdžiui, bankų ir didžiausių bendrovių finansų padalinių, modeliu“⁷⁷. Pagal šį principą biuras dalijamas bent į du pagrindinius padalinius:

i)operacijų valdymo skyrių (angl. front office), kuris paprastai yra atsakingas už finansų rinkų sandorių vykdymą, įskaitant skolinimosi aukcionų ir kitų rūšių skolinimosi priemonių valdymą, ir visas kitas finansavimo operacijas;

ii)netiesioginio aptarnavimo skyrių (angl. back office), atsakingą už sandorių ir finansinių dokumentų tvarkymą.

126

Be to, gali būti kuriamas atskiras „viduriniojo lygmens“ skyrius, atsakingas už įvairias pagrindines funkcijas, ypač rizikos valdymą.

127

Dėl ribotų žmogiškųjų išteklių⁷⁸ ir būtinybės susilpnėjusiose finansų rinkose rasti reikiamų išteklių⁷⁹, buvo labai sunku pradiniais metais taikyti geriausios skolų valdymo patirties pavyzdžius.

Veiksmai iki emisijos

128

Skolos valdymo procedūrų vadovas parengtas tada, kai buvo leidžiamos pirmosios emisijos, tačiau arba jis buvo neaiškus, arba jame trūko rekomendacijų dėl svarbių proceso dalių. Jis buvo nuolat tobulinamas, parengiant keletą atnaujintų versijų – iš nuo 2012 m. išleistų obligacijų emisijų dokumentų kokybės galima spręsti, kad šis vadovas buvo vertingas.

129

Nuo 2008 m. pabaigos iki 2011 m. dėl laiko suvaržymų Komisija taikė išskirtinę pagrindinių bankų atrankos procedūrą. Ji tiesiogiai suteikė pagrindiniams bankams įgaliojimus, todėl turima nedaug audito duomenų apie atrankos proceso dokumentus, pavyzdžiui, buvo sunku rasti prašymus teikti pasiūlymus arba pagrindimo raštus. Prašymai teikti pasiūlymus nebuvo rengti iki 2011 m. – būtent šiais metais pradėta rengti tikslesnius ir išsamesnius atrankos proceso dokumentus.

9 paveikslas

Pradiniais metais vykdyto skolos valdymo proceso trūkumai

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Platinimas

130

Komisijos ir pagrindinių bankų susitarimuose neradome nė vienos išlygos, susijusios su daugeliui svarbiu išankstinio paklausos nustatymo (angl. pre-sounding) klausimu (žr. 8 langelį). Nebuvo jokių įrodymų, patvirtinančių, kad Komisija ėmėsi atsargumo priemonių, kuriomis būtų apsisaugota nuo neviešos informacijos atskleidimo, taip pat nebuvo jokių audito duomenų, kuriais remiantis būtų galima nustatyti, ar pagrindiniai bankai, vykdydami kiekvieną emisiją, leido suteikti tam tikriems investuotojams informaciją prieš ją paskelbiant viešai (angl. wall-crossed) arba ar jie vėliau leido jiems prekiauti obligacijomis arba dalyvauti sudarant sandorį.

131

Svarbi bet kurios naujos obligacijų emisijos dalis – emisijos paskirstymas pasirašiusiems investuotojams. Vienas iš pagrindinių dalykų, kodėl yra naudingiau suteikti sindikuotąją paskolą, o ne rengti skolinimosi aukcioną, – tai, kad emitentas gali visiškai kontroliuoti investuotojų duomenų bazę ir dėl to gali, pavyzdžiui, pasirinkti vertybinių popierių paskirstymo būdą. Geriausios patirties pavyzdžiai rodo, kad vertybinių popierių paskirstymo taisyklės turėtų būti aiškios ir skaidrios ir su jomis visada turėtų būti supažindinama iš anksto. Sąžiningas ir skaidrus emisijos paskirstymas taip pat padeda išlaikyti įvairiapusę investuotojų duomenų bazę.

8 langelis

Išankstinis paklausos nustatymas (angl. pre-sounding) ir informacijos atskleidimas prieš ją paskelbiant viešai (angl. wall-crossing)

Išankstinis paklausos nustatymas – pagrindinių skolos kapitalo rinkos bankų taikomas investuotojų paklausos nustatymo metodas. Tai yra įprasta verslo praktika⁸⁰, ypač nepastoviose rinkose, nes turėdami informaciją apie paklausą pagrindiniai bankai ir emitentai gali lengviau gauti pradinę grįžtamąją informaciją apie būsimą emisiją prieš pradėdami jos viešą platinimą. Dažnai ši grįžtamoji informacija gaunama atskleidžiant tik bendro pobūdžio informaciją. Tačiau kartais rinkos dalyviai gali gauti konkretesnę informaciją (galbūt neviešus duomenis arba vidaus informaciją), todėl piktnaudžiavimo rinka rizika išlieka.

Kaip matyti iš geriausios patirties pavyzdžių, įtraukiant trečiąsias šalis į informacijos grandinę reikėtų sustiprinti duomenų registravimą dokumentuose ir taikyti oficialias rašytines procedūras. Kai ruošiamasi skelbti neviešus duomenis arba vidaus informaciją (šis procesas vadinamas informacijos atskleidimo prieš ją paskelbiant viešai procesu⁸¹), pagrindiniai bankai privalo informuoti savo klientus apie visus pagal įstatymus ir reglamentus taikomus apribojimus, susijusius su tokios informacijos valdymu.

132

Komisija teigė, jog ji aktyviai dalyvavo paskirstant kiekvieną emisiją. Pasak Komisijos, paskirstant emisiją remtasi šiais kriterijais:

i)investuotojo kategorija kaip kokybės rodikliu (investuotojo rūšis: „tikrieji pinigai“ ar prekyba ir pan.);

ii)kiekvieno atskiro užsakymo kokybe (pavyzdžiui, siūlymo savalaikiškumas, ankstesnė patirtis su investuotoju); ir

iii)geografinis pasiskirstymas.

133

Atlikus turimų paskirstymo lentelių⁸² analizę paaiškėjo, kad labai mažos sumos buvo skirtos 100 %, o tenkinant didesnius užsakymus nuoseklumo buvo mažai. Be to, pagrindinius užsakymus investuotojų vardu pateikė konkrečios finansų įstaigos (pavyzdžiui, dideli investicijų rūmai). Po galutinio paskirstymo investicijų rūmai investuotojams paskirsto obligacijas. Neradome įrodymų, patvirtinančių, kad Komisija pritarė galutiniam obligacijų paskirstymo variantui.

Veiksmai po emisijos

134

Jei nustatoma, kad nauja obligacija yra likvidi antrinėje rinkoje, tai reiškia, kad ją galima greitai parduoti. Užtikrinti, kad bet kuri nauja emisija būtų pakankamai likvidi antrinėje rinkoje, – emitento ir pagrindinio banko atsakomybė. Pasirašydami įgaliojimų raštus dėl kiekvienos emisijos, Komisija ir pagrindiniai bankai turėtų susitarti dėl su antrine rinka susijusių įsipareigojimų. Be to, tikimasi, kad platinant emisiją dalyvaujantys pagrindiniai bankai išlaikys panašų, nedidelį pirkimo ir pardavimo kainos skirtumą bent kelias pirmąsias prekybos antrinėje rinkoje dienas.

135

Vykstant auditui Komisija teigė, kad ji kartą į ketvirtį tikrino ES obligacijų likvidumą, o oficialesnė tikrinimo procedūra buvo nustatyta 2012 m. Tačiau tikrindami skolinimosi dokumentus nenustatėme jokių įrodymų, kad Komisija iki 2012 m. būtų tikrinusi obligacijų likvidumą antrinėje rinkoje.

136

Iš pirkimo ir pardavimo kainų analizės matyti, kad per pirmąsias 30 dienų po kiekvienos emisijos paskelbimo galutinis kiekvienos dienos pirkimo ir pardavimo kainos skirtumas buvo palyginti mažas. Visgi nustatyta, kad įvairių finansų maklerių kiekvienos obligacijų emisijos pirkimo ir pardavimo kainos skirtumas buvo labai skirtingo dydžio. Pavyzdžiui, vienos iš obligacijų emisijų pirkimo ir pardavimo kainos skirtumas siekė 7–30 bazinių punktų⁸³. Šių skirtumų nustatyta net ir finansų maklerių, kurie platinant keletą ES emisijų dalyvavo kaip pagrindiniai bankai ir dėl to buvo įsipareigoję laikytis tam tikrų su antrine rinka susijusių įsipareigojimų, atveju.

70Remiantis emisijos kaina yra apibrėžiama skolos kaina.

71Remiantis 12 obligacijų emisijų imtimi.

72Pavyzdžiui, pirmoji išmoka Vengrijai išmokėta praėjus mėnesiui po to, kai buvo priimtas Tarybos sprendimas (2008 m. lapkričio 4 d. Tarybos sprendimas 2009/102/EB dėl Bendrijos vidutinės trukmės finansinės pagalbos skyrimo Vengrijai (OL L 37, 2009 2 6, p. 5)) suteikti finansinę paramą.

73Komisijos skolinimosi veiklos vidaus procedūrų vadovas, Komisijos vidaus kontrolės standartai Nr. 8 ir 11.

742012 m. ES išleido šešias obligacijų emisijas.

75Tai atitinkamai sudaro maždaug 3 ir 1 mln. eurų papildomų skolos išlaidų per metus.

76TVF, 2014 m., „Patikslintos valstybės skolos valdymo rekomendacijos“ (angl. Revised Guidelines for Public Debt Management), TVF ir Pasaulio bankas, p. 5–6.

77EBPO, 2002 m., XXI amžiaus skolų valdymo ir valstybės skolos vertybinių popierių rinkos (angl. Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century).

782008 m. gruodžio mėn., kai buvo išleista pirmoji obligacijų emisija, už skolinimąsi ir skolinimą atsakingame skyriuje dirbo keturi asmenys. Pačiu sunkiausiu metu, t. y. 2011 m. pradžioje, šio skyriaus darbuotojų buvo ne daugiau kaip aštuoni.

79Rekomendacija dėl Tarybos sprendimo skirti Vengrijai savitarpio pagalbą. Pasiūlymas dėl Tarybos sprendimo skirti Vengrijai Bendrijos vidutinės trukmės finansinę pagalbą COM(2008) 716 final, 2008 10 30, 6 dalis.

80International Capital Market Association (Tarptautinė kapitalo rinkos asociacija) „Primary Market Handbook, XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations“ (Pirminės rinkos vadovas, XIII. Išankstinis paklausos nustatymas, pasiūlymų gavimas ir paskirstymas), 2014 m. European Securities and Markets Authority (Europos vertybinių popierių ir rinkų institucija) „Discussion Paper – ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation“ (Diskusijoms skirtas dokumentas. ESMA politikos kryptys dėl galimų įgyvendinimo priemonių pagal piktnaudžiavimo rinka reglamentą), 2013 m.

81Informacijos atskleidimas prieš ją paskelbiant viešai – veiksmas, kai kuriam nors asmeniui suteikiant vidaus informaciją jis tampa „savu nariu“.

82Pavedimų knygų informacija ir informacija apie galutinį paskirstymą buvo susijusi tik su septyniomis obligacijų emisijomis (iš dvylikos emisijų imties).

833,25 proc. atkarpos obligacijų emisija, kurios išpirkimo data – 2018m. balandžio 4 d.

IV dalis

Programų tikslai įgyvendinti

137

Bendras finansinės paramos tikslas buvo atkurti tvirtą makroekonominę arba finansinę valstybių narių padėtį ir jų gebėjimą įvykdyti įsipareigojimus viešajam sektoriui (euro zonos valstybių) arba su mokėjimų balansu susijusius įsipareigojimus (ne euro zonos valstybių). Šia finansine parama siekta padėti lengviau įgyvendinti koregavimo programas, kurios buvo reikalingos visose šalyse, kad būtų galima ištaisyti pagrindines klaidas. Programų pasiekimų analizę vykdėme keturiomis kryptimis:

i)nagrinėjome, kaip buvo naudojamos visos finansavimo lėšos, taip pat veiksnius, kuriais remiantis nustatyta, jog finansavimas yra pakankamas;

ii)tikrinome, kaip laikomasi deficito tikslų ir kaip atliekamas fiskalinis koregavimas;

iii)tikrinome, kaip vykdomos sąlygos ir kaip įgyvendinamos struktūrinės reformos;

iv)stebėjome šalių konkurencingumo pokyčius.

Poreikio didinti bendrą finansavimą nebuvo

Dviejų valstybių narių finansiniai paketai buvo pakankami, nors ir nedideli

138

Finansavimo deficitas nė vienoje šalyje nemažėjo, kaip buvo numatyta. Tačiau programų struktūra buvo pakankamai tvirta ir svarbius neatitikimus buvo galima kompensuoti programos lėšomis, todėl suteikto finansavimo dydis neviršijo pradinio finansavimo paketo dydžio (žr. 10 paveikslą).

139

Vis dėlto finansinės paramos lėšomis valstybių narių poreikiai patenkinti nevienodai. Pirmosiose programose, sudarytose po Lehman žlugimo, buvo nustatyta gana aukšta patikimumo riba. Panašiai ir Airijos programoje buvo nustatytas didelis – 25 milijardų eurų – rezervas nenumatytiems atvejams įgyvendinant bankų rėmimo priemonę. Apskritai Airijai, Vengrijai ir Latvijai finansavimo reikmių sumažėjimas buvo naudingas, kadangi šios šalys galėjo:

i)sumažinti priklausomumą nuo nuosavų išteklių (Airija);

ii)viršyti pradines su valiutos keitimo rezervu susijusias prognozes (Vengrija);

iii)sumažinti programos finansavimą (Latvija ir Vengrija);

iv)prieš nustatytą terminą grąžinti brangesnes TVF paskolas arba apsvarstyti jų grąžinimo galimybę (Vengrija, Latvija ir Airija).

10 paveikslas

Kaip buvo naudojami pinigai?

1Pirmosios Rumunijos programos duomenys.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. Programų dokumentuose pateikti duomenys, nacionalinių institucijų sukaupti statistiniai duomenys.

140

Tačiau Portugalijoje atsirado daug didesnių finansavimo poreikių nei buvo numatyta iš pradžių ir finansavimas, skirtas įgyvendinant Portugalijos programą, buvo nepakankamas. Kad galėtų patenkinti papildomus poreikius, Portugalija turėjo pasikliauti finansavimu iš rinkos šaltinių. Antroje programos įgyvendinimo laikotarpio pusėje, euro zonoje pagerėjus su pinigais susijusiai padėčiai, Portugalija sėkmingai grįžo į finansų rinkas⁸⁴.

141

Rumunijai skirtos finansinės paramos pakako su mokėjimų balansu susijusioms šalies reikmėms finansuoti, tačiau programos įgyvendinimo laikotarpiu šiai šaliai trūko lėšų viešojo sektoriaus poreikiams patenkinti. Papildomos valstybės finansavimo reikmės buvo iš dalies patenkintos gavus netiesioginę centrinio banko paramą.

Kelioms valstybėms narėms buvo sudarytos palankesnės finansinės sąlygos, nei buvo numatyta pagal pradinę koncepciją

142

Portugalijai ir Airijai buvo naudingos sumažėjusios palūkanų normos ir ilgesni ES paskolų grąžinimo terminai⁸⁵. Svarbiausias tikslas buvo padidinti šalių ilgalaikio refinansavimo galimybes⁸⁶; tačiau dėl šių pokyčių taip pat sumažėjo finansinė našta, susijusi su palūkanų mokėjimu programos įgyvendinimo laikotarpiu. Mūsų vertinimu, Airija ir Portugalija per visą programos įgyvendinimo laikotarpį sutaupė po 2,2 milijardo eurų.

143

Airijai ir Rumunijai buvo naudinga jų centrinių bankų skolinimo politika.

i)Airijos centrinis bankas sutiko anglų ir airių bankui (angl. Anglo Irish Bank) išleistus neapyvartinius paprastuosius vekselius išmainyti į Airijos valstybės obligacijas, kurių išpirkimo terminas ilgesnis⁸⁷. Dėl to Airijai nereikėjo tenkinti poreikio ieškoti lėšų iš rinkos šaltinių 3,1 milijardo eurų sumai finansuoti iki 2013 m. Dėl to 2014–2023 m. laikotarpiu 30 milijardų eurų taip pat sumažės šalies finansavimo reikmės ir vidutiniškai 0,7 % BVP – deficitas⁸⁸.

ii)2009 m. lapkričio mėn. Rumunijos centrinis bankas nusprendė sumažinti valiutos keitimo rezervų normatyvą nuo 30 % iki 25 % (prieš tai, rugpjūčio mėn., jis sumažintas nuo 35 %). Dėl to atsirado apie 1,3 milijardo eurų lėšų valstybei finansuoti skirtoms banko paskoloms. Sprendimas viešai patvirtintas atidėjus 2009 m. TVF / ES dalių mokėjimą⁸⁹.

Atnaujinti deficito tikslai dažniausiai, bet ne visada, įgyvendinti užtikrinant tvarumą

Peržiūrėti metiniai deficito tikslai įgyvendinti, išskyrus kelias išimtis

144

Dažniausiai peržiūrėti tikslai buvo įgyvendinti tinkamai, išskyrus Vengrijos programą ir kai kuriuos Portugalijos bei Rumunijos programų įgyvendinimo metus (žr. 4 lentelę).

145

Tačiau jei tikslai nebuvo įgyvendinti, tai nereiškia, jog jų nepavyko įgyvendinti. Pavyzdžiui, Vengrijos programos 2008 ir 2009 m. tikslai galėjo būti neįgyvendinti dėl statistinės biudžeto deficito duomenų peržiūros. Be to, visos mokėjimų balanso programos įgyvendintos sėkmingai, t. y. valstybėms narėms pavyko 2012 m. užbaigti perviršinio deficito procedūrą.

4 lentelė

Atnaujintų tikslų įgyvendinimas

| % BVP | 2008 m. | 2009 m. | 2010 m. | 2011 m. | 2012 m. | 2013 m.
Vengrija | tikslas | – 3,4 % | – 3,9 % | – 3,8 % |  |  |
faktiškai¹ | – 3,7 % | – 4,6 % | – 4,3 % | 4,3 % | – 2,1 % | – 2,2 %
Latvija | tikslas |  | –10,0 % | – 8,5 % | – 4,5 % |  |
faktiškai¹ | – 4,4 % | – 9,2 % | – 8,2 % | – 3,5 % | – 1,3 % | – 1,0 %
Rumunija (I) | tikslas |  | – 7,8 % | – 7,3 % |  |  |
faktiškai¹ | – 5,7 % | – 9,0 % | – 6,8 % |  |  |
Rumunija (II) | tikslas |  |  |  | – 5,0 % | – 3,0 % |
faktiškai¹ |  |  |  | – 5,5 % | – 3,0 % | – 2,3 %
Airija | tikslas |  |  |  | – 10,6 % | – 8,6 % | – 7,5 %
faktiškai² |  |  |  | – 8,9 % | – 8,2 % | – 7,2 %
bendrasis deficitas¹ | –7,4 % | – 13,7 % | – 30,6 % | – 13,1 % | – 8,2 % | – 7,2 %
Portugalija | tikslas |  |  |  | – 5,9 % | – 5,0 % | – 5,5 %
faktiškai² |  |  |  | – 4,4 % | – 6,0 % | – 4,5 %
bendrasis deficitas¹ | – 3,6 % | – 10,2 % | – 9,8 % | – 4,3 % | – 6,4 % | – 4,9 %

Pastaba. Neįvykdytas deficito tikslas pažymėtas pusjuodžiu šriftu. Ne programos įgyvendinimo laikotarpio duomenys pažymėti pilkai.

Šaltinis: Europos Komisija.

1Valdžios sektoriaus grynasis skolinimas arba skolinimasis perviršinio deficito procedūroms (2014 m. pavasario duomenys).

2Faktinis deficitas, kaip pranešta Komisijos ir kaip apibrėžta programoje (žr. 91 dalį).

146

Kad būtų pasiekti šalių deficito tikslai, kiekvienoje programoje buvo numatytos tam tikros pajamos ir išlaidos. Atliekant konsolidavimą mokėjimų balanso programose dėmesys telktas į išlaidas, o EFSM programose jis atliktas tolygiau. Iš esmės faktinė pajamų ir išlaidų sudėtis buvo tokia, kokia planuota iš pradžių, išskyrus Vengriją, – planuotas išlaidų konsolidavimas neatliktas.

147

Dėl mokesčių bazių erozijos, ypač 2009 m., po staigaus ekonomikos nuosmukio, pajamų pagal svarbias mokesčių priemones padidėjimas dažnai nebuvo matomas. Pavyzdžiui, 2009 m. Latvija įgyvendino tam tikras netiesiogines mokesčių konsolidavimo priemones, kurių poveikis buvo įvertintas 2,5 % BVP. 2013 m. Komisija įvertino, kad dėl trumpalaikio mokesčių elastingumo nebuvo jokio šių priemonių poveikio. Panašiai ir dėl Vengrijoje 2009 m. viduryje įgyvendintos mokesčių atžvilgiu neutralios reformos – numatytas deficito tikslas 2010 m. buvo neįvykdytas 0,7 % BVP dalimi.

148

Kai deficito tikslai nekinta, dėl mažėjančio mokesčių santykio su BVP mokesčių institucijos gali būti skatinamos pajamų iš mokesčių mažėjimą stabdyti nustatant kitokias priemones nei tos, dėl kurių susitarta programų derybose. Pavyzdžiui, Rumunijoje 2009–2013 m. padaryti 97 mokesčių kodekso pakeitimai ir priimtas 51 teisės aktas tų pakeitimų vykdymui užtikrinti. Dėl dažnų pokyčių ekonominė padėtis tapo nestabili tiek įmonėms, tiek asmenims.

Visų šalių fiskalinė padėtis pagerėjo, tačiau nevienodai

149

Kadangi programas imtasi įgyvendinti netekus galimybių patekti į rinką, svarbiausias tikslas, be abejonės, buvo atkurti fiskalinį tvarumą. Įgyvendinant programą gerėjantis šalies struktūrinis balansas⁹⁰ rodo, kad sėkmingai einama link tvaresnio valstybės biudžeto. Komisija apskaičiavo ir paskelbė struktūrinio balanso duomenis⁹¹.

150

Visų šalių struktūrinis balansas pagerėjo vidutiniškai nuo 0,7 % potencialaus BVP per metus Vengrijoje iki 1,9 % Portugalijoje. Skirtingus skaičius lėmė trys veiksniai:

i)pradinė fiskalinė padėtis: kuo didesnis pirminis struktūrinis deficitas, tuo didesnis konsolidavimo tempas;

ii)pradinis valstybės skolos dydis: kuo didesnė pradinė skola, tuo didesnis konsolidavimo tempas;

iii)įgyvendinant perviršinio deficito procedūrą pateiktos skirtingos rekomendacijos dėl fiskalinio koregavimo pastangų būtinybės: kuo didesnės rekomenduotos pastangos, tuo greitesnis konsolidavimo tempas.

151

Visose paramą gavusiose valstybėse narėse, išskyrus Airiją, pagal pirminį struktūrinio deficito dydį buvo galima nustatyti konsolidavimo tempą. Mažiausias struktūrinis deficitas programos įgyvendinimo pradžioje ir lėčiausias konsolidavimo tempas buvo Vengrijoje; Portugalijoje struktūrinis deficitas buvo didžiausias, o konsolidavimo tempas – greičiausias. Tačiau šioje analizėje Airijos padėtis laikoma išimtimi. Nors 2010 m. Airijos pradinė padėtis buvo panaši į Portugalijos, jos struktūrinio konsolidavimo tempas (grynosios bankininkystės ir kitos vienkartinės priemonės) buvo beveik dvigubai lėtesnis⁹².

152

Ryšio tarp pradinio valstybės skolos dydžio ir vidutinių fiskalinių pastangų nebuvo. Pavyzdžiui, Rumunijos valstybės skola buvo mažiausia iš visų penkių valstybių narių, bet jos vidutinės fiskalinės pastangos buvo palyginti didelės. Airijos ir Portugalijos vidutinės pastangos labai skyrėsi, nors jų pradinė valstybės skola buvo panašaus dydžio.

Šalys taikė vienkartines priemones

153

Laikinosios fiskalinės priemonės neužtikrina ilgalaikio pagrindinio deficito pagerėjimo. Laikinosios priemonės gali būti taikomos ir pajamoms, ir išlaidoms. Kelios valstybės narės įgyvendindamos programas turėjo imtis su pajamomis susijusių vienkartinių priemonių, kad galėtų pasiekti deficito tikslus.

i)2010 ir 2011 m. Portugalija nacionalizavo Portugalijos telekomunikacijų įmonės (Portugal Telecom; deficito sumažėjimas – 1,7 % BVP) ir bankų sektoriaus (4 % BVP) privačius pensijų kaupimo fondus⁹³.

ii)Portugalijoje 2013 m. pradėta taikyti mokestinių ir socialinio draudimo nepriemokų susigrąžinimo sistema padėjo laikinai sumažinti deficitą (0,8 %. BVP).

iii)Rumunija 2012 m. pakoregavo savo perviršinį deficitą, pasiekdama 3 % viršutinę ribą. Tačiau dėl vienkartinio telekomunikacijų licencijų pardavimo deficitas iš viso sudarė 0,5 % BVP.

iv)Airijoje dėl taikytų bankininkystės priemonių laikinai padidėjo pajamos (pavyzdžiui, mokesčiai vietos bankams nuo suteiktos įsipareigojimų garantijos, centrinio banko dividendai, gauti pritaikius vienkartinio finansavimo sistemas).

154

Komisijos teigimu, vienkartinės priemonės buvo reikalingos trumpalaikiams sunkumams pašalinti, tačiau, kad būtų galima pasiekti tikslus užtikrinant tvarumą, laikinosios priemonės turėjo būti pakeistos ilgalaikėmis.

Įvykdyta daug nustatytų sąlygų

Galiausia valstybės narės įvykdė bent 80 % sąlygų

155

Iš Komisijos stebėjimo ataskaitų matyti, kad valstybės narės daugiau ar mažiau sėkmingai laikėsi susitarimų memorandumuose nustatytų terminų. Portugalija ir Latvija laiku įvykdė mažiau nei pusę programos sąlygų, tačiau Vengrija įvykdė beveik tris ketvirtadalius. Kalbant apie ES ir TVF programų terminų laikymąsi, Airijoje ir Portugalijoje taip pat būta didelių skirtumų. Nors šalys ne visada laikėsi nustatyto pradinio termino, dažnai sąlygos buvo įvykdytos praėjus tam tikram laikui.

156

Komisija laiku nepranešė apie maždaug 30 sąlygų vykdymą (žr. 106 dalį).

157

Dažniausiai sąlygų vykdymo terminas buvo atidedamas dėl priežasčių, kurių Komisija negalėjo kontroliuoti: ilgų teisėkūros procedūrų, nacionalinių institucijų nesugebėjimo po reformų įgyvendinti tai, dėl ko buvo susitarta, iš pradžių neapsvarstytų teisinių klausimų, visuomenės priešinimosi ir pan. Tačiau atsižvelgiant į reformos (pavyzdžiui, valstybės tarnybos sistemos reformos) mastą, vietos ar regionų valdžios institucijų glaudaus bendradarbiavimo būtinybę arba reikalavimą įsigyti naujas sudėtingas informacines technologijas, kartais buvo neįmanoma laikytis iš pradžių nustatytų terminų.

158

Iki pradinio termino buvo įvykdytos ir labai stipraus struktūrinio turinio sąlygos, ir tos, kurių struktūrinis turinys silpnesnis⁹⁴. Nustatėme, kad daugiausia gero struktūrinio turinio sąlygų buvo įvykdyta programų įgyvendinimo pabaigoje, vertinant sąlygų įvykdymą. Iš pradžių Komisija, atlikdama peržiūras, nereikalavo šalių laiku įvykdyti svarbiausias sąlygas, tačiau vėliau dėmesys buvo iš dalies nukreiptas į svarbiausias reformas.

Programomis skatinta įgyvendinti reformas, tačiau kartais pageidaujamo poveikio nebuvo

159

Kad būtų galima nustatyti politikos įgyvendinimo rezultatus, reikia nustatyti priežastinį politikos ir pasiekto poveikio ryšį. Pavyzdžiui, reformų, kuriomis siekiama sustiprinti aktyvią darbo rinkos politiką, poveikis silpnoje darbo rinkoje gali būti pavėluotas. Analizę dar labiau apsunkino tai, kad nuo kai kurių programų užbaigimo buvo praėję labai mažai laiko. Galiausia, sąlygos dažnai buvo tik programos laikotarpiu įgyvendintų politikos priemonių dalis.

160

Mūsų nuomone, sąlyga buvo veiksminga, jei:

i)pasibaigus programai atitinkama valstybė narė reformų neatšaukė, o aktyviai jas tęsė;

ii)iš turimų politikos rodiklių ar vertinimų matyti, kad atitinkamoje srityje padėtis aiškiai gerėja;

iii)lauktas poveikis pasiektas.

161

Paaiškėjo, kad pagrindinis nerimą keliantis dalykas – kad laikotarpiu po programos įgyvendinimo reforma gali būti atšaukta – yra nepagrįstas. Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, buvo atšaukta tik keletas reformų, daugiausia susijusių su viešojo sektoriaus darbo užmokesčio mažinimu (Vengrijoje ir Rumunijoje), ir kelios darbo rinkos reformos (Airijoje ir Portugalijoje). Tačiau dėl to negalima teigti, kad ateityje reformos nebus atšaukiamos. Vietoj atšauktų reformų pradėta įgyvendinti kitas reformas, tačiau jų galimas poveikis nebuvo toks pats. Pavyzdžiui, toks atvejis buvo Airijoje, kai nusprendus grįžti prie pradinio minimalaus darbo užmokesčio dydžio buvo nustatytos kompensacinės priemonės, taip pat Portugalijoje, kai kompensacinės priemonės buvo nustatytos vietoj priemonių, kurios buvo pripažintos prieštaraujančiomis konstitucijai (žr. 9 langelį).

162

Programų laikotarpis buvo per trumpas, kad iki jų pabaigos būtų buvę įmanoma visiškai įgyvendinti sudėtingas reformas. Neskaitant pirmiau minėtų atšaukimo atvejų, užbaigusios programas šalys toliau tęsė sudėtingas reformas.

9 langelis

Laipsniškas Portugalijos darbo rinkos reformų silpnėjimas ir atšaukimas

Didžiausios darbo rinkos reformos buvo numatytos Portugalijoje. Programos laikotarpiu Portugalija iš tiesų įgyvendino keletą reformų, kuriomis buvo sumažinta darbuotojų teisių apsauga. Tačiau, palyginti su kitomis šalimis, padėties pagerėjimas nebuvo pakankamai didelis. Palyginti su kitomis šalimis, kuriose vykdytos reformos, reformų užmojai nebuvo pakankamai dideli ir programos pradžioje. Pavyzdžiui, Portugalijos buvo prašyta parengti pasiūlymą dėl išeitinių išmokų suderinimo su ES vidurkiu, o ne toliau vadovautis keleto šalių, su kuriomis Portugalija konkuruoja tarptautinėje prekyboje, vidurkiu. Vėliau, įgyvendinant programą, pasirinktos mažiau griežtos reformos. Pavyzdžiui, šiuo metu išeitinės išmokos apskaičiuojamos remiantis 12 dienų per vienerius išdirbtus metus laikotarpiu – tai yra aukštesnė pradinio 8–12 dienų per vienerius išdirbtus metus intervalo riba. Reformų darbotvarkė dar labiau susilpnėjo po to, kai Konstituciniame Teisme buvo sėkmingai užginčytos kelios atleidimo iš darbo sistemos reformos. Reaguodama į tai Portugalija vietoj nekonstitucinėmis paskelbtų priemonių priėmė kompensacines priemones, tačiau Komisija nėra pripažinusi, kad jomis buvo galima pasiekti panašių rezultatų kaip ir pradinėmis priemonėmis. Programos sąlygos neapėmė kompensacinių priemonių, kurios būtų lygiavertės, kalbant apie jų galimą poveikį darbo rinkos lankstumui. Pasibaigus programai kai kurios jau įgyvendintos darbo rinkos reformos buvo lengvai atšauktos valdžios institucijų priimtais administraciniais sprendimais. Pasibaigus programai rengtose priežiūros ataskaitose Komisija šiuos sprendimus sukritikavo.

163

Nustatėme⁹⁵, kad akivaizdžių pokyčių pasiekta tais atvejais, kai pagal programas buvo numatyta įgyvendinti reformas šiose konkrečiose srityse: aktyvios darbo rinkos politikos, darbo rinkos reformų arba verslo aplinkos. Kai kuriose srityse (pavyzdžiui, fiskalinės atsakomybės) įgyvendintos programos padėjo skatinti naujas reformas, kitose (pavyzdžiui, verslo aplinkos) jos suteikė stimulą sparčiau įgyvendinti parengtus nacionalinius planus.

164

Keletas sąlygų, nors ir buvo įvykdytos, pageidaujamo poveikio nepadarė. Pavyzdžiui, biudžeto santaupos programavimo laikotarpiu nebuvo tokios, kokių tikėtasi, o fiskalinės atsakomybės sistema nebuvo pakankamai įpareigojantis fiskalinės politikos ramstis (žr. 10 langelį).

10 langelis

Atvejai, kai įvykdžius sąlygas pageidaujamo poveikio nebuvo

οVengrijoje didžioji bankų rėmimo priemonių paketo dalis neišnaudota, nes galutinis jo variantas bankams buvo nepatrauklus.

οLaikydamasi programos sąlygų, Vengrija į biudžeto įstatymą įtraukė nuostatas dėl vietos valdžios institucijų išlaidų mažinimo, tačiau tai nepadėjo sukaupti didelių santaupų.

οRumunija įvykdė sąlygą priimti viešojo sektoriaus darbo užmokesčio sistemos įstatymą, tačiau dėl biudžeto lėšų trūkumo nebuvo nustatyta kompensavimo sistema (angl. compensation grids) – vienas svarbiausių šios reformos elementų.

οĮgyvendindamos programą, Airija ir Rumunija priėmė naują fiskalinės atsakomybės sistemą. Tačiau abiem atvejais Komisija pranešė apie kelis įgyvendinimo trūkumus. Svarbiausia yra tai, kad ši sistema nebuvo veiksminga, kalbant apie valstybės fiskalinės politikos suvaržymą atsižvelgiant į vidutinės trukmės tikslus.

οPortugalijos viešojo sektoriaus užimtumas sumažintas atsižvelgiant į programos orientyrus; tačiau prie užimtumo mažinimo prisidėta ir nustačius ankstyvą valstybės tarnautojų išėjimo į pensiją amžių, todėl poveikis biudžetui buvo nedidelis.

Kiek šalims pavyko padidinti konkurencingumą?

Konkurencingumas didėja, tačiau nevienodai

165

Vienas iš programų pagrindinių prioritetinių tikslų buvo atkurti išorės balansą didinant ekonominį konkurencingumą. Pagrindiniai šio konkurencingumo rodikliai – einamosios sąskaitos balansas ir prekybos balansas⁹⁶.

166

Visose programose buvo pasiektas tikslas – atlikti einamosios sąskaitos koregavimą. Keturiose iš penkių šalių tai padaryta greičiau nei tikėtasi. Iš esmės tik Airijoje koregavimas atitiko programos prognozę.

167

Bendrasis veiksnys, kuriuo galima paaiškinti spartesnį einamosios sąskaitos koregavimą, buvo netikėtas pajamų balanso pagerėjimas⁹⁷. Tai, kad taip pat Airijoje einamosios sąskaitos balanso pokyčiai atitiko prognozę, galėjo būti susiję su pajamų balanso perviršiu, kuriuo kompensuotas pagrindinis prekybos balanso trūkumas (žr. 11 paveikslą).

11 paveikslas

Galimos spartaus einamosios sąskaitos balanso koregavimo priežastys

Pastaba. Paveiksle parodyti suvestiniai rezultatų ir bazinio lygio, t. y. pradinės programos prognozės skirtumai, išreikšti BVP procentine dalimi. Skaičiuota per šiuos programos laikotarpius: 2009–2011 m. – Vengrijoje ir Rumunijoje, 2009–2013 m. – Latvijoje, 2011–2015 m. – Airijoje ir Portugalijoje.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. Parengta remiantis Europos Komisijos duomenimis.

168

Prekybos (eksporto ir importo) balanse tiksliau nei einamojoje sąskaitoje parodomas šalies konkurencingumo pokyčių poveikis. Portugalijos ir Rumunijos prekybos balanso pokyčiai atitiko prognozes. Latvijoje šio balanso pokyčiai buvo geresni nei tikėtasi (vidutiniškai 2 % per metus). Tačiau Vengrijoje ir Airijoje rezultatai buvo prastesni nei prognozuota (atitinkamai 2,8 % ir 5,1 % per metus).

169

Šių dviejų prekybos balanso komponentų nepastovumą gali lemti įvairūs kintamieji. Tarp jų – išoriniai sukrėtimai (daro poveikį eksportui), netikėtos BVP tendencijos (daro poveikį importui) ir netikėti konkurencingumo pokyčiai (daro poveikį eksportui ir importui).

170

Latvijoje ir Rumunijoje konkurencingumas sparčiai didėjo⁹⁸ – tuo galima paaiškinti, kodėl nuo 2010 m. prekybos balansas viršijo pirmines prognozes. Konkurencingumo didėjimą taip pat rodo padidėjusi šių šalių dalis pasaulio eksporte.

171

Kitų trijų šalių konkurencingumas didėjo lėčiau nei tikėtasi ir nuo 2008 m. sumažėjo visų trijų šalių dalis pasaulio eksporte. Vengrijos ir Portugalijos eksportas buvo mažesnis nei iš pradžių prognozuota, o Airijos eksportas viršijo prognozes⁹⁹.

172

Portugalijoje ir Vengrijoje prekybos balanso koregavimas daugiau ar mažiau atitiko prognozes, bet tai pasiekta tik dėl to, kad ir eksportas, ir importas buvo mažesnis nei iš pradžių tikėtasi. Galima teigti, kad apie 80 proc. šio netikėto importo sumažėjimo lėmė nepakankamas BVP augimas. Nepaisant to, akivaizdu, kad net ir šių dviejų šalių konkurencingumas šiek tiek didėjo: pavyzdžiui, palyginti su laikotarpiu iki programos pradžios, eksporto santykis su BVP padidėjo.

Vidaus devalvacija sukelta pakoregavus naujai samdomų darbuotojų darbo užmokestį

173

Vidaus devalvacija buvo pagrindinis trijų šalių (Latvijos, Airijos ir Portugalijos) makroekonominės strategijos elementas. Tai tam tikros politikos priemonės, kuriomis siekiama atkurti tarptautinį konkurencingumą, dažniausiai – mažinant kainas arba darbo sąnaudas¹⁰⁰. Tikimasi, kad sumažinus viešojo sektoriaus darbo užmokestį ir darbo vietų skaičių bus mažinamas ir privačiojo sektoriaus darbo užmokestis. Taip turėtų atsitikti dėl to, kad, atlikus koregavimą viešajame sektoriuje, atsiranda išteklių ir dėl to padaugėja darbo privačiajame sektoriuje ir visoje šalyje sumažėja darbo užmokesčio dydis. Dėl sumažėjusios bendros paklausos turėtų būti lengviau šalyje atlikti kainų ir darbo užmokesčio koregavimą. Neturint nuosavos valiutos, vidaus devalvacija – pagrindinė kainų dydžio koregavimo pinigų sąjungos viduje strategija.

174

Latvijoje vidaus devalvacija iš esmės sukelta mažinant naujai samdomų darbuotojų darbo užmokestį, nors privačiojo sektoriaus dirbančiųjų atlyginimai beveik nemažėjo. Iš dalies darbo užmokestis buvo pakoreguotas atlikus nedeklaruojamo darbo užmokesčio koregavimą, bet jis nebuvo labai svarbus (žr. 11 langelį).

11 langelis

Vidaus devalvacijos Latvijoje poveikis darbo užmokesčio dydžiui

Vidaus devalvacija buvo laikoma pagrindiniu Latvijos biudžeto koregavimo ramsčiu. Viena iš priežasčių, kodėl manyta, kad vidaus devalvacija bus veiksminga, – tikėjimas, kad darbo rinka yra ypatingai lanksti. Praktikoje pastebėta, kad privačiojo sektoriaus darbo užmokestis sumažėjo palyginti nedaug¹⁰¹. Nors 2008 m. plintant krizei darbo užmokesčio augimas gana greitai lėtėjo ir viešajame, ir privačiajame sektoriuose, o 2009 m. pasidarė neigiamas¹⁰², privačiajame sektoriuje darbo užmokesčio neigiamas augimas buvo daug mažesnis, o jo laikotarpis – daug trumpesnis. Lyginant metų rezultatus su ankstesnių metų rezultatais, nustatyta, kad privačiojo sektoriaus darbo užmokestis daugiausia buvo sumažėjęs 6,6 proc. (2009 m. spalio mėn.), o didžiausias viešojo sektoriaus darbo užmokesčio sumažėjimas siekė daugiau nei 26 proc. (2009 m. lapkričio mėn.). Bendra darbo užmokesčio dinamika neatspindi svarbiausio koregavimo proceso ir nėra galimybės jos pagrindu teigti, kad iš dalies koregavimas buvo atliktas nedeklaruojamo darbo užmokesčio mokėjimų srityje (atlyginimai „vokeliuose“).

Iš atskirų asmenų atlyginimų duomenų analizės¹⁰³ matyti, kad ekonomikos nuosmukio laikotarpiu pasamdytų asmenų atlyginimai buvo daug mažesni nei anksčiau pasamdytų asmenų – pastarųjų atlyginimai apskritai beveik nemažėjo. Šis rezultatas atitinka susijusiuose literatūros šaltiniuose rastus duomenis, iš kurių matyti, kad naujai samdomų asmenų atlyginimus labiau nei įdarbintųjų anksčiau lemia cikliškos aplinkybės ir kad tai padeda mažinti sąnaudas. Taip pat turėjo reikšmės sumažėjęs darbo vietų skaičius ir padidėjęs darbo, dirbamo ne visą darbo dieną, vietų skaičius.

Retrospektyvios darbuotojų apklausos rezultatai rodo, kad 2008–2009 m. „tikrosios“ darbo užmokesčio sąnaudos mažėjo 6–11 %, o 2009–2010 m. beveik nekito (mažiau nei 2 %). Taigi jos mažėjo daugiau nei rodo oficialūs statistiniai duomenys (2009 m. didėjo 1,3 %, o 2010 m. mažėjo 2,9 %). Iš šių duomenų matyti, kad ekonomikos nuosmukis turėjo įtakos privačiojo sektoriaus darbo užmokesčiui, tačiau atlyginimų mažėjimas nepadarė didelio ilgalaikio neigiamo poveikio užimtumui.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. Duomenys pagrįsti tyrimu, kurį atliko Andrejs Semjonovs, Alf Vanags ir Anna Zasova: „Kaip pasikeitė atlyginimai po vidaus devalvacijos Latvijoje?“ (angl. What happened to wages in Latvia’s „internal devaluation“?), Baltijos tarptautinis ekonominės politikos studijų centras (angl. Baltic International Centre for Economic Policy Studies).

Problema dėl paskolų užsienio valiuta išliko

175

Visų trijų šalių, įgyvendinusių mokėjimų balanso programas, bendras vardiklis buvo didelė paskolų užsienio valiuta dalis, palyginti su visomis negrąžintomis paskolomis.

176

Užėjus krizei centriniai bankai negalėjo leisti, kad vietos valiuta nuvertėtų dėl to, kad būtų galima atkurti išorinį konkurencingumą. Nerimauta dėl to, kad dėl nuvertėjimo paskolų gavėjai galėjo tapti nepajėgūs grąžinti savo skolas užsienio valiuta ir tai galėjo pakenkti finansų sistemos stabilumui, – tokiu atveju būtų neutralizuota visa politikos ekonominė nauda¹⁰⁴. Dėl turimų didelių paskolų užsienio valiuta, krizės apimtos šalys taip pat buvo linkusios netekti didesnės dalies tarptautinių atsargų¹⁰⁵.

177

Nors dėl šių dalykų labai sumažėjo galimų politikos pasirinkčių, suteikiant ES finansinę paramą nebuvo nustatyta sąlygų, kad nacionalinės institucijos spręstų su paskolų užsienio valiuta valdymu susijusią problemą.

178

Įgyvendinant programas kėlė nerimą bendras paskolų užsienio valiuta dydis¹⁰⁶. Rumunijoje privačiojo sektoriaus paskolų užsienio valiuta dydis viršijo paskolų nacionaline valiuta dydį. Vengrijoje paskolų užsienio valiuta dalis pradėjo mažėti 2012 m., bet Rumunijoje – ne anksčiau kaip 2014 m.

84Geresnė su pinigais susijusi padėtis taip pat turėjo teigiamą poveikį Airijos valdžios institucijų finansavimui.

85Iš pradžių planuota, kad paskolų pagal EFSM vidutinis grąžinimo terminas bus 7,5 metų, taikant 2,925 % palūkanų maržą Airijai ir 2,15 % – Portugalijai. 2011 m. spalio mėn. šios palūkanų maržos buvo panaikintos, o 2013 m. birželio mėn. vidutinis grąžinimo terminas pailgintas iki 19,5 metų. Taip pat pailgintas paskolų pagal EFSF grąžinimo terminas ir panaikinta Airijai nustatyta 2,47 % ir Portugalijai nustatyta 2,08 % palūkanų marža.

86Taip pat dėl to programos įgyvendinimo laikotarpiu 2,2 milijardo eurų sumažėjo planuotos ES biudžeto pajamos.

872013 m. metinėje ataskaitoje ECB teigė, kad „dėl Airijos banko pertvarkymo įmonės (angl. Irish Bank Resolution Corporation (IBRC)) likvidavimo kyla didelių piniginių finansinių rūpesčių. Šiuos rūpesčius būtų galima šiek tiek sumažinti Airijos centriniam bankui įgyvendinus perdavimo strategiją.“

88Europos Komisija. Airijos ekonominio koregavimo programa, 2012 m. žiemos peržiūra, European Economy, Occasional Papers Nr. 131, 2013 m.

89Rumunijos nacionalinio banko valdybos 2009 m. lapkričio 16 d. pranešimas spaudai.

90Atsižvelgiant į valstybių statistinių duomenų laikotarpius, svarstyti šių programų įgyvendinimo laikotarpių duomenys: Vengrijos – 2009–2010 m.; Latvijos – 2009–2011 m.; Rumunijos – 2009–2012 m.; Airijos ir Portugalijos – 2011–2013 m.

91Remdamasi 2014 m. pavasario prognozės duomenimis, gautais pagal ESS 95.

92Tai taip pat nesusiję su struktūrinio balanso pokyčių skirtumais, buvusiais iki programos įgyvendinimo pradžios. Iš Komisijos prognozių matyti, kad 2010 m. fiskalinis konsolidavimas abiejose šalyse pradėtas panašiomis konsolidavimo pastangomis.

93Įvykdžiusi šią operaciją, Portugalija perėmė būsimus pensijų įsipareigojimus. Nors pagal statistikos sistemą šie įsipareigojimai nėra pripažįstami kaip valdžios sektoriaus skola, jie turi neigiamos įtakos valdžios sektoriaus skolos tvarumui. Todėl priemonė buvo taikoma tik siekiant pagerinti šalies įsiskolinimą.

94Audito tikslu sąlygų svarba buvo vertinama pagal jų struktūrinį turinį – jis gali būti stiprus, vidutinis arba silpnas. Žr. III priedą.

95Nagrinėjome penkių šalių pažangą, pasiektą trijose srityse: darbo rinkos reformų, verslo aplinkos ir fiskalinės atsakomybės. Rėmėmės tarptautiniuose norminiuose teisės aktuose nustatytais rodikliais, išteklių rodikliais, taip pat Komisijos, TVF ir kitų tarptautinių institucijų atliktais vertinimais.

96Šalių konkurencingumas – daugiapusė ir sudėtinga sąvoka. Nusprendėme sutelkti dėmesį į šiuos du rodiklius, nes jie buvo įtraukti į visų šalių programų įgyvendinimo prognozę. Jais remdamiesi galėjome įvertinti priežastis, kodėl kartais konkurencingumo pokyčiai buvo ne tokie, kokių tikėtasi.

97Pajamų balanse registruojami finansų srautai tarp rezidentų ir nerezidentų, susiję su darbo pajamomis, taip pat su tiesioginėmis, portfelinėmis ir kitomis investicijomis. Jame taip pat nurodomi mokėjimai tarp valstybės ir nerezidentų, susiję su produktams ir gamybai taikomais mokesčiais ir subsidijomis.

98Kaip matyti iš įvairių konkurencingumo makroekonominių rodiklių, pavyzdžiui, faktinio efektyviojo valiutos kurso, faktinės darbo vieneto kainos ir darbo našumo, taip pat iš sudėtinių rodiklių, tokių kaip konkurencingumo lygis, palyginti su kitomis pasaulio šalimis.

99Pagrindinė priežastis – tai, kad didelė viso Airijos eksporto dalis iškeliauja į euro zonai nepriklausančias šalis. Todėl Airijai buvo naudingas euro nuvertėjimas JAV dolerio atžvilgiu, kas nebuvo numatyta pirminėje programos prognozėje. Dėl euro nuvertėjimo taip pat padidėjo importo į Airiją vertė. Importo dalis Airijos eksporte (eksporto, pagaminto naudojant importuotas tarpines prekes ir paslaugas, dalis) yra didelė – apie 50 %.

100Komisija vidaus devalvaciją apibrėžia kaip politikos priemones, kuriomis siekiama „sumažinti vidaus kainas darant poveikį susijusioms eksporto ir importo kainoms arba mažinant vidaus produkcijos kainas ir taip sukeliant faktinę valiutos kurso devalvaciją.“ Šaltinis: Europos Komisija. Ketvirčio ataskaita dėl euro zonos padėties, III/2011, 10 tomas, p. 22.

101Būtent privačiajame sektoriuje, o ypač užsienio prekybai atvirame sektoriuje, darbo užmokesčio pokyčiai lemia konkurencingumą.

1022009 m. kovo mėn. – viešajame sektoriuje, o liepos mėn. – privačiajame sektoriuje.

103Latvijos valstybinės socialinio draudimo agentūros anoniminiai duomenys.

104Europos sisteminės rizikos valdyba Rekomendacijoje 2011/1 taip pat pripažino, kad ši problema kelia riziką, kad dėl didelių vidaus paskolų užsienio valiuta gali būti užtverti pinigų politikos perdavimo kanalai.

105Europos sisteminės rizikos valdybos Rekomendacija 2011/1.

106Pavyzdžiui, 2013 m. birželio mėn. pabaigoje Vengrijos centrinis bankas teigė, kad ūkiams ir MVĮ yra taikomi labai aukšti valiutų kursai.

Išvados ir rekomendacijos

Priežiūra iki krizės

179

Iki krizės jau buvo sukurta ES priežiūros sistema, pagal kurią buvo vykdomas valstybių narių viešojo biudžeto stebėjimas. Įspėti Tarybą apie didėjantį fiskalinį disbalansą buvo Komisijos atsakomybė. Komisija nebuvo pasirengusi reaguoti į pirmuosius prašymus suteikti finansinę paramą.

180

Iki krizės Komisija nebuvo atlikusi užduoties – įvertinti šalių fiskalinį disbalansą; tuomet Komisija viešuosius biudžetus laikė tvirtesniais nei jie buvo iš tikrųjų. Vienas iš pagrindinių Komisijos iki 2009 m. atliktų vertinimų trūkumų buvo tas, kad nebuvo teikiamos ataskaitos apie tai, kaip formuojami viešojo sektoriaus neapibrėžtieji įsipareigojimai, – krizės metu jie dažnai tapo tikraisiais įsipareigojimais. Taip pat Komisija neskyrė pakankamai dėmesio ryšiui tarp didelio užsienio kapitalo judėjimo, bankų būklės ir, galiausia, viešųjų finansų. Šalims pradėjus teikti prašymus dėl finansinės paramos, dėl šių priežiūros trūkumų Komisija nebuvo pasirengusi vykdyti programų valdymo užduotį (žr. 35–47 dalis).

Programų valdymo procesai

181

Komisija prisiėmė naujų programų valdymo įsipareigojimų, įskaitant derybų su nacionalinėmis institucijomis vedimą, programų įgyvendinimo prognozių ir finansavimo deficito prognozių rengimą, taip pat reikalingų reformų nustatymą. Atsižvelgiant į tai, kad nuo pat pradžių laiko nebuvo daug ir kad Komisija neturėjo ankstesnės patirties, šios pastangos buvo didelis pasiekimas (žr. 45–50 dalis).

182

Komisija kruopščiai rinko reikalingą informaciją. Ji vis dažniau naudojosi turima patirtimi ir užmezgė ryšius su įvairiais paramą gavusių šalių suinteresuotaisiais subjektais. Tačiau 2008 ir 2009 m. Komisija nebuvo sutelkusi tiek patirties, kiek jos sutelkė vėliau, įgyvendindama programas euro zonos šalyse, taip pat jai buvo nelengva naudotis išorės ekspertų patirtimi. Komisijos žmogiškųjų išteklių politika nebuvo skirta tokiam dideliam ir svarbiam Europos projektui, koks, be abejonės, buvo valstybės skolos pertvarkymas (žr. 52–54 dalis).

1 rekomendacija

Komisija turėtų sukurti visą instituciją apimančią sistemą, kuria naudodamasi ji galėtų greitai sutelkti įvairių Komisijos padalinių arba kitų institucijų turimus reikiamus žmogiškuosius išteklius ir patirtį tuo atveju, jei reikėtų įgyvendinti finansinės paramos programą.

Atsižvelgdama į Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 472/2013, Komisija turėtų sukurti galimų naujų finansinės paramos programų kokybiškesnės priežiūros ir valdymo procedūras. Turėtų būti aiškiai apibrėžtos procedūros, kurios būtų taikomos, jei tokią veiklą vykdytų tik ES institucijos.

183

Makroekonominių ir finansavimo deficito prognozių sudarymas nebuvo nauja veikla. Komisija naudojosi turima gana sudėtinga prognozavimo priemone, pagrįsta skaičiuoklių lentelėmis. Kokybės kontrolė apsiribojo tik atskirų prognozių dalių derinimu, ir vadovybė nesidomėjo, kuo buvo grindžiamos prognozių sudarymo prielaidos. Ne tik vėliau atliekant peržiūras, bet ir sudarant prognozę, vadovybei buvo labai sunku įvertinti prielaidų, pavyzdžiui, finansinių koeficientų, patikimumą (žr. 55–70 dalis).

2 rekomendacija

Programų įgyvendinimo grupių turėtų būti reikalaujama sistemingai registruoti pagrindines prielaidas, kurios buvo nustatytos, ir darbą, kuris buvo atliktas rengiant prognozes. Komisija turėtų nustatyti priemones, kurios padėtų lengviau tvarkyti dokumentus. Tai gali būti automatinio prognozuotojų atliktų pakeitimų įrašymo priemonė.

Vykdant kokybės kontrolės procedūras turėtų būti dažniau tikrinamos šalių programų įgyvendinimo biurų pasirinktos pagrindinės prielaidos ir parametrai. Pavyzdžiui, tikrinant kokybę būtų galima naudotis etaloniniu modeliu pagrįsta prognoze, kad būtų galima nustatyti, kuriose srityse sprendimu pagrįsta prognozė iš esmės skiriasi nuo modeliu pagrįstos prognozės. Taip būtų galima vykdyti tikslingesnę kokybės kontrolę.

184

Iš esmės programos buvo tvirtai paremtos ES politikos prioritetais ir naujausiomis ekonominėmis žiniomis. Tačiau paprastai Komisijos procedūrom įtakos turėjo nepakankamai sistemingas įrašų saugojimas. Procedūros nebuvo parengtos taip, kad būtų galima atgaline data įvertinti priimtus sprendimus. Šį dalyką galima iš dalies paaiškinti tuo, kad šalis buvo apėmusi krizė, nuo pat pradžių trūko laiko ir kad tokio tipo programų valdymas Komisijai buvo nauja patirtis. Vėliau buvo rengiama daugiau programų dokumentų, tačiau trūko kai kurių pagrindinių net ir naujausių programų dokumentų (žr. 71–75 dalis).

3 rekomendacija

Užtikrinti, kad veiksniai, kuriais remiantis priimami programų įgyvendinimo sprendimai, būtų nustatomi skaidriu būdu:

a)darbuotojai, dalyvaujantys valdant programas, turėtų saugoti visus reikiamus dokumentus, susijusius su programų struktūros ypatybėmis, sąlygų atranka ir Komisijos vykdomas programų įgyvendinimo stebėjimas;

b)programų vadovų turėtų būti reikalaujama sprendimų registre registruoti svarbiausius programų sprendimus, kad būtų galima lengvai juos rasti.

185

Susitarimo memorandumų sąlygos buvo daugiausia grindžiamos konkrečia nuoroda į Tarybos sprendimą. Tačiau nustatant sąlygas nepakankamai atsižvelgta į Tarybos nustatytas bendrąsias ekonomikos politikos įgyvendinimo sąlygas (žr. 76–79 dalis).

186

Kiekvienos programos paramos skyrimo sąlygos buvo valdomos skirtingai. Kai kurių programų sąlygos buvo mažiau griežtos, todėl buvo lengviau užtikrinti atitiktį. Lyginant struktūrinių trūkumų turinčias šalis nustatyta, kad reformos, kurių reikalauta, ne visada buvo tinkamos, palyginti su patiriamomis problemomis, arba kad jos buvo įgyvendinamos labai skirtingai. Ne visi, bet kai kurie šalių deficito tikslai buvo nustatyti pernelyg atsainiai, atsižvelgiant į esamą ekonominę padėtį (žr. 80–91 dalis).

187

Rizika, kad šalių atžvilgiu gali būti taikomi nevienodi standartai arba kad gali būti reikalaujama įgyvendinti nereikalingas reformas, toliau išlieka kaip vienas iš uždavinių, susijusių su programų valdymo procesu. Programos buvo įgyvendinamos krizės aplinkybėmis, todėl buvo sunku parengti išsamias gaires, kuriomis būtų apribota programų įgyvendinimo grupių ir nacionalinių institucijų pasirinkimo laisvė, šioms rengiant ir derinant dokumentus, pavyzdžiui, Tarybos sprendimus arba susitarimo memorandumus. Todėl sprendžiant bet kurią problemą turi būti visų pirma stiprinama Komisijos darbuotojų atliekamo darbo priežiūra ir atitinkamai tobulinamas peržiūros procesas.

188

Komisijos darbuotojų darbo rezultatas – parengti programos dokumentai; būtent jais yra grindžiami Komisijos (arba jos vardu veikiančio Komisijos nario) ir Tarybos priimami sprendimai. Nuo 2008 m. pabaigos iš esmės pagerėjo ir programos dokumentų, ir pagrindinės analizės kokybė. Tačiau net ir naujausiuose programų dokumentuose trūko kai kurios svarbios informacijos (žr. 97–99 dalis).

189

Visose programų valdymo srityse sprendžiant konkrečius klausimus yra vadovaujamasi ekspertų sprendimais. Svarbiausi dokumentai, parengti ekspertams atlikus analizę, turėjo būti peržiūrimi, tačiau to neužteko dėl keleto aspektų. Pagrindiniai skaičiavimai buvo peržiūrimi tik programos įgyvendinimo grupės narių, darbas nebuvo kruopščiai tikrinamas, o kokybės kontrolė taip pat nebuvo tinkamai dokumentuojama (žr. 93–96 dalis).

4 rekomendacija

Komisija, atsižvelgdama į turimus išteklius, turėtų užtikrinti, kad būtų įdiegtos tinkamos programų valdymo peržiūros, taip pat programų dokumentų turinio peržiūros procedūros. Horizontalioji programų įgyvendinimo grupių darbo peržiūra turėtų būti atliekama kaip tarpusavio vertinimas. Komisija turėtų ypatingą dėmesį skirti horizontaliesiems aspektams, pavyzdžiui, kad šalių atžvilgiu būtų priimami panašūs sprendimai, ir teikti ataskaitas vadovybei.

190

Komisija atsakinga už programų įgyvendinimo stebėjimąeną. Pagrindinis šios srities trūkumas yra susijęs su fiskalinių priemonių įgyvendinimo stebėjimu. Kiekvienos programos deficito tikslai buvo nustatomi remiantis ESS deficitu. Nors taip užtikrinamas visiškas derėjimas su perviršinio deficito procedūra, tai taip pat reiškia, kad, kai reikia priimti sprendimą dėl tolesnio programos įgyvendinimo, kyla abejonių ne tik dėl Komisijos rengiamose deficito tikslų vykdymo ataskaitose naudojamų rodiklių, bet ir dėl prognozių (žr. 100–103 dalis).

5 rekomendacija

Biudžeto vykdymo stebėjimo tikslu Komisija turėtų į susitarimo memorandumus įtraukti kintamuosius (pavyzdžiui, grynųjų pinigų ketvirčio balansą ir (arba) nepriemokų mokėjimo tikslus), su kuriais susijusius duomenis ji galėtų surinkti kuo mažiau vėluodama.

191

Sąlygų įvykdymo ataskaitos buvo teikiamos nesistemingai. Neįvykdymui apibūdinti vartota daug skirtingų terminų – dėl to trūko aiškumo. Apie kai kurių sąlygų vykdymą visai nepranešta. Buvo keletas sąlygų, kurios, kaip pranešta, buvo įvykdytos, nors iš tiesų taip nebuvo (žr. 104–107 dalis). Veiksminga vidaus peržiūra (žr. 4 rekomendaciją) turėtų sumažinti šių klaidų atsiradimo riziką. Tačiau vykdydami savo užduotį nustatėme ir kitų trūkumų, susijusių su sąlygų nustatymu. Paramos dalys buvo išmokėtos, nors šalys labai nevienodai laikėsi nustatyto sąlygų įvykdymo termino (žr. 200 dalį). Programose buvo sąlygų, kuriomis nebuvo įmanoma užtikrinti, kad reformos būtų iš tikrųjų įgyvendintos, arba kurios nebuvo svarbios siekiant įveikti krizę ir grąžinti skolas.

6 rekomendacija

Komisija turėtų aiškiau apibrėžti programų sąlygų vaidmenį:

a)programų dokumentuose turėtų būti nustatyta, kiek svarbios yra sąlygos, kurias būtina įvykdyti, kad paramos dalys būtų išmokėtos;

b)nustatant sąlygas dėmesys turėtų būti telkiamas į reformas, kuriomis būtų daromas didelis ir tvarus poveikis. Jei paramos dalys išmokamos tik įvykdžius parengiamuosius veiksmus, į susitarimo memorandumą turėtų būti įtraukiamos sąlygos, kuriomis būtų užtikrinama, kad vėliau bus patvirtintos reformos;

c)sąlygos turėtų būti nustatomos atidžiai ir turėtų būti aiškiai susijusios su reformomis, kurios yra būtinos, kad būtų galima įveikti krizę arba grąžinti paramos lėšas. Programų įgyvendinimo grupėms turėtų būti nustatyta prievolė pagrįsti kiekvienos sąlygos reikalingumą. Atrenkant sąlygas turėtų būti taikoma vidaus peržiūros procedūra;

d)sąlygos turėtų būti apibrėžtos taip, kad būtų galima užtikrintai stebėti jų vykdymą. Nustatydamos sąlygas programų įgyvendinimo grupės turėtų nuspręsti, kokius duomenis vėliau būtų galima panaudoti vertinant programų priemonių įgyvendinimo rezultatus.

192

Visos programų įgyvendinimo grupės turėtų užmegzti sklandų neoficialų bendradarbiavimą su TVF ir ECB. Neoficialių bendradarbiavimo susitarimų nebuvo dėl to, kad manyta, jog tam skirtas laikas bus trumpas, ir galbūt dėl to, kad institucijų prioritetai buvo nevienodi (žr. 108–114 dalis).

7 rekomendacija

Jei Komisijai reikia bendradarbiauti su kitais programos partneriais, ji turėtų siekti įforminti tarpinstitucinį bendradarbiavimą. Įgaliojimuose turėtų būti konkrečiai nurodomi keitimosi informacija, slaptos informacijos tvarkymo ir susitarimo esant skirtingoms nuomonėms mechanizmai.

Skolinimosi operacijos

193

Tai, kad Komisija išleido skolos vertybinių popierių emisijas, – didelis pasiekimas, nes visos obligacijų emisijos buvo pakankamai paklausios kapitalo rinkose ir visos buvo parduotos. Komisija obligacijų emisijas išleido laiku. Galutinė skolos kaina atitiko rinkos kainas ir tos pačios rūšies skolų kainas. Kalbant apie faktinę procedūrą, kartais kainų dydis viršydavo pagrindinių bankų iš pat pradžių nurodytą kainų lygį. (žr. 115–122 dalis).

194

Buvo keletas trūkumų, susijusių su pradiniais metais vykdytu skolos valdymo procesu. Užduotys galėjo būti neatliktos dėl to, kad Komisijos darbuotojų, kuriems buvo pavesta jas atlikti, buvo per mažai. Šie trūkumai didelio poveikio skolinimosi rezultatams nepadarė. Dauguma trūkumų buvo pašalinti iki leidžiant vėlesnes obligacijų emisijas, todėl šioje rekomendacijoje kalbama apie trūkumus, kurie audito metu buvo įvardyti kaip nepašalinti (žr. 123–136 dalis).

8 rekomendacija

Skolos valdymo proceso atžvilgiu Komisija turėtų:

a)užtikrinti didesnį emisijų paskirstymo skaidrumą;

b)sistemingai registruoti visus svarbiausius su emisijomis susijusius susitarimus su pagrindiniais bankais;

c)reikalauti, kad etapuose iki emisijos ir po jos pagrindiniai bankai prisiimtų tam tikrus įsipareigojimus;

d)reguliariai atlikti perspektyvinę rinkos analizę, kad būtų galima nustatyti kiekvienos emisijos ypatybes ir įvertinti likvidumą antrinėje rinkoje.

Programų pasiekimai

195

Siekiant geriau suprasti, kaip šalys sprendė koregavimo poreikį ir kaip būtų galima ateityje tolygiau paskirstyti jo poveikį, reikėtų remiantis šia pasiekimų analize atlikti daugiau ekonominių mokslinių tyrimų.

Finansinės paramos naudojimas

196

Visose penkiose šalyse bendras suteiktos paramos dydis atitiko planuotąjį. Tačiau šalių poreikiai buvo patenkinti nevienodai. Pirmosiose programose ir Airijos programoje buvo nustatyta gana aukšta patikimumo riba. Dėl to atitinkamos šalys galėjo anksčiau laiko grąžinti brangesnes TVF paskolas, sumažinti programos finansavimą arba priklausomumą nuo nuosavų išteklių, taip pat viršyti su valiutos keitimo rezervu susijusius tikslus (žr. 138–139 dalis).

197

Tačiau Portugalijoje atsirado daug didesnių finansavimo poreikių, nei buvo numatyta iš pradžių, ir finansavimas, gautas įgyvendinant Portugalijos programą, nebuvo pakankamas. Kad galėtų patenkinti savo poreikius, Portugalija turėjo pasikliauti finansavimu iš rinkos šaltinių. Rumunijai skirtos finansinės paramos pakako šalies mokėjimų balanso reikmėms finansuoti, tačiau šiai šaliai buvo sunkiau finansuoti viešojo sektoriaus poreikius (žr. 140–143 dalis).

Fiskalinis koregavimas

198

Išskyrus kelias išimtis, peržiūrėti deficito tikslai buvo įgyvendinti. Faktinė fiskalinio konsolidavimo sudėtis iš esmės atitiko pradinius planus, tačiau dėl mokesčių bazių erozijos pajamų padidėjimas pagal 2009 m. įgyvendintas svarbias mokesčių priemones nebuvo matomas (žr. 144–148 dalis).

199

Kiekvienos šalies struktūrinis deficitas mažėjo, tačiau jis mažėjo skirtingu tempu, kadangi pradinis šalių deficito dydis buvo nevienodas. Kai kuriais atvejais fiskalinio konsolidavimo rezultatų poveikis deficitui buvo neilgalaikis, kadangi siekdamos nustatytų tikslų valstybės narės taikė vienkartines priemones (žr. 149–154 dalis).

Struktūrinės sąlygos

200

Valstybės narės nevienodai laikėsi susitarimų memorandumuose nustatytų terminų. Kai šalys vėlavo įvykdyti sąlygas, dažniausia tai buvo dėl priežasčių, kurių Komisija negalėjo sukontroliuoti. Buvo atvejų, kai, atsižvelgiant į reformos mastą, iš pradžių nustatyti terminai buvo pernelyg ambicingi. Nors šalys ne visada laikėsi nustatytų terminų, dažnai sąlygos buvo įvykdytos praėjus tam tikram laikui (žr. 155–157 dalis).

201

Iki pradinio termino buvo įvykdyta ir svarbių, ir mažiau svarbių sąlygų. Programų įgyvendinimo pabaigoje dažniau buvo įvykdytos svarbesnės sąlygos – tai rodo, kad baigiantis programų įgyvendinimo laikotarpiui Komisija iš dalies daugiau dėmesio skyrė būtiniausioms reformoms (žr. 158 dalį).

202

Programų sąlygomis sėkmingai paskatinta imtis reformų, kurios dažniausiai buvo tęsiamos užbaigus programą; tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, reformų atšaukimo atvejų pasitaikė retai. Kai pagal programas buvo numatyta įgyvendinti reformas tam tikrose konkrečiose srityse, buvo pasiekta akivaizdžių pokyčių. Kai kuriais atvejais ES padėjo skatinti naujas reformas, kitais atvejais paramos programos suteikė stimulą sparčiau įgyvendinti parengtus nacionalinius planus. Tačiau buvo keletas sąlygų, kurias įvykdžius vis tiek nebuvo pasiekta tokio poveikio, kokio tikėtasi jas įtraukus į programą (žr. 159–164 dalis).

Makroekonominiai pasiekimai

203

Programomis siekta ne tik konsoliduoti fiskalines sąskaitas ir stabilizuoti finansų sektorių, bet taip pat atkurti išorės balansą, didinant ekonominį konkurencingumą. Keturiose iš penkių šalių, kuriose atliktas auditas, einamosios sąskaitos koregavimas įvykdytas greičiau, nei tikėtasi. Visų pirma šį dalyką galima aiškinti netikėtu pajamų balanso pagerėjimu, tačiau taip pat – panašiai netikėtu prekybos balanso pagerėjimu. Importas buvo mažesnis nei tikėtasi ir pagrindinė to priežastis – sumažėjęs BVP. Kai ir eksportas buvo mažesnis nei tikėtasi, paprastai tai buvo nulemta išorės veiksnių (dažniausiai – sumažėjusio prekybos partnerių BVP; žr. 165–172 dalis).

204

Trijose šalyse pagrindinis makroekonominės strategijos elementas buvo vidaus devalvacija; jose sukurta keletas politikos priemonių, kuriomis buvo siekiama atkurti tarptautinį konkurencingumą, daugiausia dėmesio skiriant sumažėjusioms darbo sąnaudoms. Praktikoje buvo koreguojamas tik ekonomikos nuosmukio laikotarpiu naujai pasamdytų darbuotojų darbo užmokestis, tačiau anksčiau pasamdytų asmenų darbo užmokestis beveik nemažėjo (žr. 173–174 dalis).

9 rekomendacija

Komisija turėtų stengtis geriau suprasti, kaip šalyse buvo atliekamas koregavimas, kad galėtų daugiau dėmesio skirti patirčiai, įgytai įgyvendinant programas. Be kitų dalykų, būtų galima išsamiau išnagrinėti:

a)priemonių (pavyzdžiui, vidaus devalvacijos) poveikį atkuriant konkurencingumą;

b)koregavimo programos poveikį visuomenei ir naštos pasidalijimo klausimą;

c)koregavimo priemonių eiliškumą.

Šią ataskaitą priėmė IV kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Milan Martin CVIKL, 2015 m. lapkričio 11 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Priedai

I priedas

Priežastys, dėl kurių prašyta paramos

Visi krizės atvejai buvo suskirstyti pagal akademinėje literatūroje¹ naudojamas kategorijas.

Šalis
Krizės tipas
Pagrindinės priežastys, dėl kurių vyriausybė prašė paramos

Vengrija
Mokėjimų balanso krizė
Po Lehman Brothers žlugimo, 2008 m. spalio mėn. pradžioje pradėjo mažėti investuotojų dėmesys. Dėl to buvo parduoti visi valstybės skolos vertybiniai popieriai, nepavyko obligacijų aukcionas ir staigiai nuvertėjo valiuta. Dėl įtemptos padėties užsienio valiutų rinkose bankai, jau ir taip patyrę su valiutų apsikeitimo sandoriais susijusių sunkumų, pradėjo jausti spaudimą dėl likvidumo užtikrinimo.

Vengrija finansinės paramos prašė dėl to, kad buvo susirūpinta, jog dėl kylančios panikos bus taip pakenkta rinkos mechanizmams, kad Vengrijos išorės finansavimo pajėgumai staiga sumažės.

Šaltinis: Komisijos pradiniai programų dokumentai (2008 m.), TVF atliktas Vengrijos ex post vertinimas (2011 m.).

Latvija
Mokėjimų balanso krizė Bankų krizė
Per tris mėnesius iki prašymo suteikti paramą pateikimo indėlių sumažėjo 10 proc. Taip atsitiko dėl masinio indėlių atsiėmimo iš Parex Bank, kuriam iškilo rimtų su likvidumu susijusių problemų po to, kai bankas prarado daugiau nei ketvirtadalį indėlių. Tuo pačiu laikotarpiu oficialiųjų atsargų sumažėjo beveik 20 proc., kadangi centrinis bankas, siekdamas išsaugoti valiutos kursą, pardavė užsienio valiutą. Lapkričio mėn. vyriausybė nusprendė įsikišti ir nacionalizuoti Parex Bank. Gruodžio mėn. vyriausybė nustatė apribojimus dėl indėlių atsiėmimo iš Parex.

Pasak ministro pirmininko, Latvijai finansinė parama buvo reikalinga dėl trijų priežasčių: Parex Bank valdyti, biudžeto deficitui finansuoti ir finansų rinkai stabilizuoti.

Mokėjimų balanso krizę ir bankų krizę lėmė didėjantys rūpesčiai dėl Latvijos finansų sistemos ir užsienio skolos.

Šaltinis: Latvia’s IMF Request (Latvijos prašymas TVF, 2009 m.), Aslund, Anders and Valdis Dombrovskis (2011): „How Latvia Came Through The Financial Crisis“ („Kaip Latvija išgyveno finansų krizę“), Peterson Institute for International Economics (Petersono tarptautinės ekonomikos institutas); Blanchard, Olivier; Mark Griffiths and Bertrand Gruss (2013 m.): „Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis“ („Spartus augimas, bankrutavimas, atsigavimas: teismo ekspertizė dėl Latvijos krizės“), galutinis posėdžio išvadų projektas, kuris turėjo būti pateiktas Brookings ekonominės veiklos grupės (angl. Brookings Panel on Economic Activity) 2013 m. rudens susitikime.

Rumunija
Mokėjimų balanso krizė
2008 m. pasaulį apėmus finansų krizei, šalių finansų rinkose ir bankų sistemoje susidarė didžiulė įtampa. Dėl ribotų galimybių gauti išorės finansavimą staiga padidėjo palūkanų normos. Kapitalo srautai sumažėjo, todėl labai nuvertėjo valiutų kursai (daugiau nei 15 proc.), suprastėjo turto kokybė ir dar labiau pablogėjo bankų balansai.

Centrinis bankas ėmėsi priemonių Rumunijos lėjai stabilizuoti. Rumunijos kredito reitingas smuko žemiau investicijų reitingo – dėl to padidėjo tiek rizikos priedas, tiek skolinimosi sąnaudos. Vyriausybės obligacijų pajamingumas pasiekė 9 proc.

Esant aplinkybėms, kai stipriai padidėjo rizikos vengimas, išaugo spaudimas dėl valiutų kursų ir vis labiau mažėjo galimybių valstybei skolintis obligacijų rinkoje, 2009 m. kovo mėn. Rumunijos institucijos pateikė prašymą dėl finansinės paramos.

Šaltinis: TVF. Rumunija. Prašymas dėl rezervinio susitarimo (2009 m.); TVF atliktas Rumunijos ex post vertinimas (2012 m.); Europos Komisija. Dviejų Rumunijos mokėjimų balanso paramos programų bendras vertinimas, European Economy, Occasional Papers 156 (2013 m.).

Airija
Bankų krizė
Nuo 2007 m. pabaigos, kilus susirūpinimui dėl perteklinės pasiūlos ir susidarius kainų burbului, investuotojų pasitikėjimas Airijos nekilnojamojo turto sektoriumi išblėso. Dėl to Airijai teko spręsti dvi problemas: staigaus su statybomis susijusių cikliškų pajamų mažėjimo ir staigaus didelių nuostolių atsiradimo šalies bankų sistemoje.

2008–2010 m. Airija ėmėsi svarbių priemonių bankų sektoriui sustiprinti. Ji suteikė valstybės garantijas dėl vietos bankų įsipareigojimų įvykdymo. Valstybės kapitalo injekcija į bankų sektorių sudarė daugiau nei 20 proc. BVP. Nacionalinė turto valdymo agentūra perėmė bankų skurdų turtą, susijusį su žemės ir nekilnojamojo turto vystymu.

Tačiau valstybės įsipareigojimai finansų sektoriui buvo priežastis, dėl kurios valstybės obligacijų pajamingumo skirtumai padidėjo iki neregėto dydžio ir labai sumažėjo galimybių šaliai patekti į rinką.

Šaltinis: Airija. Ketinimų protokolas (2010 m.); TVF. Airija. Prašymas dėl išplėstinio susitarimo (2010 m.); Europos Komisija (2011 m.).

Portugalija
Valstybės skolos krizė
Laikotarpiu iki prašymo dėl finansinės paramos pateikimo atsirado nepalankių viešųjų finansų pokyčių ir pablogėjo ekonomikos perspektyvos. Dėl to sumažėjo pasitikėjimas ir padidėjo rinkos spaudimas dėl Portugalijos skolos – visa tai dar labiau išryškėjo po neigiamų pokyčių euro zonos valstybių obligacijų rinkose.

Kadangi patekti į rinką tapo sunkiau, vyriausybė vis dažniau vykdė trumpesnio išpirkimo termino vertybinių popierių emisijas ir rinkosi kitokį trumpesnio grąžinimo termino finansavimą (pavyzdžiui, neviešą platinimą, sindikuotųjų paskolų išdavimą ir šalies bankų teikiamą didelį trumpalaikį finansavimą). 2011 m. gegužės pradžioje Portugalijos 10 metų laikotarpio pajamingumo skirtumas „Bunds“ atžvilgiu padidėjo iki 650 bazinių punktų.

Kreditų reitingų agentūroms keletą kartų iš eilės sumažinus Portugalijos vyriausybės obligacijų reitingus, šalis tapo nepajėgi refinansuoti savo skolas tokiomis palūkanų normomis, kurios atitiktų ilgalaikio fiskalinio tvarumo tikslą.

Šaltinis: Europos Komisija. Portugalijos ekonominio koregavimo programa, European Economy, Occasional Papers 79 (2011 m.); TVF. Portugalija. Prašymas dėl susitarimo pagal išplėstinę fondo priemonę (2011 m.).

1Claessens ir Kose (2013 m.); Laeven ir Valencia (2012 m.); Kaminsky ir Reinhart (1999 m.).

II priedas

Penkiose šalyse taikytos skolinimo priemonės

| Mokėjimų balanso priemonė | Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonė (EFSM) | Europos finansinio stabilumo fondas (EFSF)
Institucinė forma | ES mechanizmas | ES mechanizmas | Euro zonos šalims priklausanti privati bendrovė
Kapitalo struktūra | Garantija – ES biudžetas | Garantija – ES biudžetas | Euro zonos šalių garantijos
Skolinimo pajėgumas eurais | 50 milijardų eurų | 60 milijardų eurų | 440 milijardų eurų
Priemonės | Paskolos, kredito linijos | Paskolos, kredito linijos | Paskolos, obligacijų įsigijimas pirminėse ir antrinėse rinkose
Trukmė | Ilgalaikis mechanizmas | Laikinasis mechanizmas | Laikinasis mechanizmas
Pagrindinės sprendimų priėmimo įstaigos | Taryba (dėl Europos Komisijos pasiūlymų balsuojama taikant kvalifikuotos balsų daugumos procedūrą) | EFSF direktorių valdyba (t. y. Euro grupės nariai)
Finansavimo teisinis pagrindas | SESV 143 straipsnis | SESV 122 straipsnis | Tarpvyriausybinis sprendimas

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Į lentelę neįtrauktos kitos dvi skolinimo priemonės – tarpvyriausybinė paskola Graikijai ir Europos stabilumo mechanizmas; jos nustatytos finansinei paramai euro zonos šalims teikti.

III priedas

Audito metodika

Audito kriterijų nustatymas

1.Gerosios valdymo patirties pavyzdžius ir vertinimo kriterijus nustatėme remdamiesi TVF programų vertinimais, trečiosioms šalims suteiktos ES paramos pagal mokėjimų balanso priemonę ex post vertinimais, ankstesnėmis Audito Rūmų ataskaitomis dėl makrofinansinės paramos, gairėmis ir kitokiais nepriklausomų institutų ir ekspertų grupių leidiniais, taip pat akademiniais moksliniais tyrimais. 1 lentelėje nurodyti svarbiausi dokumentai, kuriais remtasi.

1 lentelė. Pagrindiniai audito kriterijų šaltiniai

TVF ir TVF nepriklausomas vertinimo biuras

TVF sąlygų gairės: TVF gairės dėl sąlygų (2002); Principai, kuriais pagrįstos gairės dėl sąlygų (2006 m.); 2011 m. sąlygų peržiūra (2012 m.)

Fiskalinis koregavimas įgyvendinant TVF remiamas programas (2003 m.)

Vertinimo ataskaita: TVF ir pastarojo laikotarpio kapitalo sąskaitos krizės: Indonezija, Korėja, Brazilija (2003 m.)

Vertinimo ataskaita: Struktūrinės TVF remiamų programų sąlygos (2007 m.)

Struktūrinės TVF remiamų programų sąlygos: aiškinamieji dokumentai (2007 m.)

Mauro, Paolo, Chipping away at Public Debt (Valstybės skolos mažinimas), IMF (TVF), 2011 m.

Europos Komisija

Bendros paramos biudžetui programavimo, struktūros ir valdymo gairės (2007 m.)

Galutinė ataskaita: Makrofinansinės paramos operacijų metavertinimas (2004–2008, 2009 m.)

Makrofinansinės paramos ir mokėjimų balanso operacijų ex post vertinimo gairės (2010 m.)

Ekonomikos ir finansų reikalų generalinio direktorato fiskalinės priežiūros veiklos vertinimas (2010 m.)

Europos Audito Rūmai

Specialioji ataskaita Nr. 5/2001: dėl priešpriešinių fondų iš struktūrinės pertvarkos palaikymui numatytos biudžeto paramos (septintasis ir aštuntasis EPF)

Specialioji ataskaita Nr. 2/2005: apie Europos plėtros banko biudžetinę paramą AKR šalims: Komisijos vykdomas skyriaus „viešųjų finansų reforma“ valdymas

Specialioji ataskaita Nr. 11/2010: dėl Komisijos bendrosios paramos biudžetui valdymo AKR, Lotynų Amerikos ir Azijos šalyse

2.Siekdami nustatyti geriausios patirties pavyzdžius valstybės skolos valdymo, santykių su investuotojais ir skolos vertybinių popierių emisijos skaidrumo srityse, rėmėmės susijusiu toliau išvardytų organizacijų darbu ir gairėmis:

a)TVF ir Pasaulio banko; ypač įvairiomis valstybės skolos valdymo gairių versijomis (2001, 2003, 2007 ir 2014 m.) ir sindikuotųjų paskolų teikimo gairių versijomis (2010 ir 2013 m.);

b)Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos; ypač skirtingų šalių valstybės skolos vertybinių popierių emisijos procedūrų analize (2009 m.);

c)Tarptautinių atsiskaitymų banko;

d)privačiojo sektoriaus asociacijų, pavyzdžiui, Tarptautinės kapitalo rinkos asociacijos, Europos finansų rinkų asociacijos ir Tarptautinio finansų instituto.

Struktūrinių sąlygų analizė

3.Struktūrinių sąlygų analizė atlikta remiantis imtimi (žr. 2 lentelę). Sritys atrinktos įvertinus jų santykinę svarbą kiekvienai programai.

2 lentelė. Imties apžvalga

Vengrija
Latvija
Rumunija
Airija
Portugalija

Analizuotų sąlygų skaičius
44
56
67
59
135

Apytikslis taikymas (įvertinta taikant imties duomenų ekstrapoliaciją)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Taikymas pagal temines sritis

Viešasis finansų valdymas (pavyzdžiui, fiskalinė atsakomybė, viešieji pirkimai)
x
x
x
x
x

Valstybės tarnybos reforma ir (arba) išlaidos darbo užmokesčiui
x
x
x

x

Pensija
x
x
x
x

Struktūriniai fondai
x
x
x

Valstybinės įmonės, privatizavimas, viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės

x
x

x

Verslo aplinka

x
x

Darbo rinka (darbo užmokesčio nustatymas, aktyvi darbo rinkos politika, parama bedarbiams)
x

x
x
x

Finansų sektorius (kapitalo pakankamumo rodikliai, bankų priežiūra)
x

x
x

1į 73 % sąlygų įeina visos struktūrinės sąlygos. Likę 27 % sąlygų susijusios tik su biudžetu.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

4.Siekiant išvengti nereikalingo kartojimosi, panašios skirtingų susitarimo memorandumų versijų sąlygos buvo grupuojamos. Į sugrupuotų sąlygų dalį visame skirtingų susitarimo memorandumų sąlygų skaičiuje buvo atsižvelgiama vertinant sąlygų pastovumą.

5.Sugrupuotos sąlygos buvo suskirstytos į tris struktūrinio turinio kategorijas:

i)silpno struktūrinio turinio: prie šios kategorijos priskiriamos sąlygos, kurias taikant atskirai reikšmingų ekonominių pokyčių neįvyktų. Tačiau šios sąlygos gali būti laikomos parengiamaisiais svarbesnių reformų veiksmais. Šių sąlygų pavyzdžiai: i) vienkartinė duomenų nustatymo veikla (pavyzdžiui, vienkartinis vertinimas); ii) planų arba strategijų rengimas ir skelbimas; iii) tam tikros veiklos tęsimas;

ii)vidutinio struktūrinio turinio: prie šios kategorijos priskiriamos sąlygos, kuriomis gali būti daromas svarbus tarpinis poveikis kai kurių grupių ekonominės veiklos vykdytojų (pavyzdžiui, valstybės tarnautojų, įmonių, vartotojų, darbuotojų ir licencijų savininkų) elgsenai. Tačiau, kad šių sąlygų poveikis būtų ilgalaikis, reikėtų įgyvendinti papildomas palaikomąsias priemones. Į šią kategoriją įeina keturių tipų sąlygos. Pirmojo tipo sąlygomis reikalaujama, kad valdžios vykdomieji organai imtųsi veiksmų, kurie tikriausia turėtų tiesioginį poveikį. Šios sąlygos gali turėti netgi itin didelį makroekonominį poveikį (pavyzdžiui, jei valdžios institucijos nuspręstų sumažinti minimalų darbo užmokestį), bet jos gali būti lengvai atšaukiamos. Antrojo tipo sąlygomis reikalaujama, kad valdžios institucijos pakartotinai įgyvendintų kokią nors veiklą (pavyzdžiui, vykdytų reguliarią biudžeto stebėjimą). Trečiojo tipo sąlygomis reikalaujama įgyvendinti įvairias administracines priemones, pavyzdžiui, reorganizuoti centrinės valdžios institucijas, arba priemones, kuriomis siekiama įgyvendinti esamus teisės aktus. Ketvirtasis tipas apima visus vienkartinius veiksmus;

iii)stipraus struktūrinio turinio: prie šios kategorijos priskiriamos sąlygos, kurias taikant atskirai įvyktų ilgalaikių ekonomikos pokyčių. Šių sąlygų poveikis gali būti labai platus ir svarbus, tačiau taip pat gali būti, kad tą poveikį pajus tik keli ekonominės veiklos vykdytojai. Tipinėmis šios kategorijos sąlygomis reikalaujama, kad nacionaliniai parlamentai priimtų teisėkūros pakeitimų. Šios kategorijos sąlygos taip pat apima svarbius institucinio modelio pakeitimus, pavyzdžiui, fiskalinės tarybos įsteigimą arba vietos valdžios institucijų reorganizavimą, ir privatizavimą¹.

6.Sąlygų vykdymas buvo vertinamas atsižvelgiant į pradinį terminą ir įvykdymo būklę audito metu. Atliekant vertinimą dažniausia remtasi esamomis stebėjimo ataskaitomis. Atliekant sąlygų vykdymo analizę nenagrinėtos šių tipų sąlygos:

i)neaiškios sąlygos, t. y. sąlygos, kurių nebuvo įmanoma tinkamai klasifikuoti pagal struktūrinį turinį;

ii)ilgalaikės sąlygos, t. y. sąlygos, kuriomis reikalaujama kas ketvirtį atlikti tam tikrus veiksmus;

iii)sąlygos, kurioms nenustatytas aiškus įvykdymo terminas.

7.Siekiant pagrįsti aplinkybes, kuriomis buvo neįmanoma nustatyti sąlygų įvykdymo būklės, visi statistiniai tyrimai buvo visada atliekami bent du kartus: i) buvo analizuojami įregistruoti duomenys, neapimant sąlygų, apie kurių įvykdymo būklę duomenų nebuvo galima rasti, ir ii) buvo analizuojami visi įregistruoti duomenys, o nesant nurodytų verčių laikyta, kad sąlygos neįvykdytos.

Skolos kaina

8.Kalbant apie skolinimosi kainas, apsikeitimo sandorių finansinio turto palūkanų normų dydis buvo naudojamas kaip rodiklis, kuriuo remiantis nustatyta, koks tam tikro išpirkimo termino obligacijų pajamingumas emisijos metu rinkose laikytas vyraujančiu nulinės rizikos pajamingumu. Apsikeitimo sandorių siūlomos ir pradinės palūkanų normos vidurkis (t. y. vidutinė apsikeitimo sandorių palūkanų norma, angl. mid-swap level) buvo naudojamas kaip ES ir kitų emitentų² pasiekto emisijų pajamingumo etalonas. Naudotasi Bloomberg pateiktais duomenimis arba, jei tokių duomenų nebuvo, buvo skaičiuojamas emisijos pajamingumo ir vidutinės apsikeitimo sandorių palūkanų normos paskelbimo dieną skirtumas.

1Ši kategorija neapima nacionalizavimo arba bankų rėmimo priemonių.

2Europos investicijų bankas, Europos finansinio stabilumo fondas, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Komisijos atsakymas

Santrauka

I

Komisija palankiai vertina šį Audito Rūmų atliktą programų, pagal kurias teikiama mokėjimų balanso ir Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonės (EFSM) finansinė parama, veiklos rezultatų auditą. Įgyvendinant šias programas pasiekti jų pagrindiniai ekonominiai tikslai, t. y. padėti šalims grįžti į finansų rinkas, stabilizuoti viešuosius finansus ir vėl užtikrinti ekonomikos augimą, lemiantį nedarbo mažėjimą.

Tokio krizės poveikio ir raidos anksčiau nebuvo nei Europoje, nei visame pasaulyje. Buvo labai sunku iš anksto numatyti visas sparčiai didėjančio disbalanso pasekmes. Tokiomis krizės sąlygomis nebegalima remtis standartinėmis ekonominės reakcijos funkcijomis įvairių ekonominių kintamųjų tarpusavio ryšiui tinkamai apibūdinti. Atsiradus labai dideliam neapibrėžtumui ir sisteminei valstybės skolos ir likvidumo rizikai, kėlusiai pavojų visos finansų sistemos stabilumui ir valstybių mokumui, Komisija ir ES turėjo veikti greitai.

Krizei tik prasidėjus daugiašalės priežiūros sistema jau buvo įdiegta, tačiau pasirodė, kad jos nepakanka. Net turėdama nedaug tokios rūšies ir masto reikiamos intervencijos patirties, Komisija skubiai parengė priemonių krizei įveikti rinkinį. Skubiai ir sudėtingomis sąlygomis patvirtintos ES valstybėms narėms skirtos mokėjimų balanso finansinės paramos programos. EFSM programos patvirtintos taip pat skubiai, nes padidėjo šalutinio poveikio kitoms euro zonos šalims rizika, be to, tapo dar sunkiau gauti finansavimą naudojantis ką tik sukurtomis finansinėmis priemonėmis. Komisijai ėmė labai trūkti darbuotojų, reikėjo labai greitai mokytis daugybės naujų dalykų. Programos buvo labai sudėtingos priemonės neprognozuojamoms krizės situacijoms spręsti.

Buvo be galo svarbu, kad rengiant ir plėtojant programas prisidėtų ir paramą gaunančios šalys. Atsižvelgti reikia ne tik į jų skirtingas aplinkybes, bet ir į skirtingus politinius prioritetus, taigi tų šalių dalyvavimas – svarbiausias veiksnys užtikrinant jų atsakomybę už reformų programą. Šalims neprisiėmus atsakomybės gerokai sumažėja tikimybė, kad programa bus sėkmingai įgyvendinta.

Lyginant programas taip pat svarbu atsižvelgti į skirtingas pagrindines paramą gaunančių šalių aplinkybes, politinius, administracinius ir institucinius apribojimus, taip pat tai, kaip laikui bėgant padėtis kito. Galbūt šalių struktūriniai sunkumai iš pirmo žvilgsnio atrodo panašūs, bet vis tiek jiems šalinti reikia skirtingų politinių priemonių derinių. Kad programos būtų sėkmingai įgyvendintos, labai svarbu jas lanksčiai parengti pagal konkrečių šalių poreikius ir apribojimus ir pritaikyti toms šalims. Programos kokybės negalima vertinti lyginant struktūrinių sąlygų skaičių.

Komisija jau padarė didžiulę pažangą šiuo auditu tikrinamų programų įgyvendinimo metu ir jas įgyvendinus. Tai apima papildomos patirties ir finansinių išteklių telkimą, taip pat ES ekonominio valdymo ir finansinės paramos priemonių stiprinimą. Komisija ketina remtis šiais pokyčiais ir siekti tolesnės pažangos, kaip išdėstyta jos atsakymuose į audito rekomendacijas.

III

Nusistovėjusi biudžeto priežiūros sistema buvo įtvirtinta dar iki krizės. 2007–2008 m. pasaulinės finansų krizės mastas ir pobūdis buvo beprecedentis. Dėl to keliose ES šalyse staiga atsirado sunkiai suvaldomas disbalansas.

Prasidėjus krizei paaiškėjo, kad iki krizės buvusios priežiūros sistemos nepakako fiskalinės padėties rizikai nustatyti precedento neturinčios ekonomikos krizės sąlygomis. Taip pat paaiškėjo šalutinio poveikio kitoms šalims mastas ir tai, kad reikėjo platesnio požiūrio į bankų sektoriaus ir platesnės makroekonomikos priežiūrą. Finansų rinkų reakcija, tokia svarbi krizei didėjant, buvo naujas dalykas ir prognozuoti jos poveikį buvo labai sunku. Šalims pradėjus prašyti paramos, užkulisiuose jau buvo stebima blogėjanti padėtis, o Komisija palaikė glaudžius ryšius su nacionalinėms institucijomis. Kreiptis dėl finansinės paramos programos turi paramą gaunanti valstybė narė, o ne Komisija. Be to, įprastoje priežiūros sistemoje stebint ekonominės ir fiskalinės politikos sprendimus ir teikiant politines rekomendacijas, Komisijai tenka mažesnis vaidmuo negu programos įgyvendinimo sąlygomis.

Atsakas į krizę buvo greitas ir visapusiškas. Bendras ES ekonomikos valdymas buvo dar labiau stiprinamas sukuriant integruotą Europos finansų priežiūros institucijų (Europos sisteminės rizikos valdybos (ESRV), Europos bankininkystės institucijos (EBI), Europos vertybinių popierių ir rinkų institucijos (ESMA), Europos draudimo ir profesinių pensijų institucija (EIOPA)) sistemą ir finansų įstaigų reguliavimo sistemą (t. y. bankų sąjungą). Taip pat parengti šešių ir dviejų dokumentų rinkiniai, skirti per krizę pastebėtoms priežiūros problemoms spręsti. Konkrečiau, į šešių dokumentų rinkinį įtraukta makroekonominio disbalanso procedūra, taigi makroekonominio ir finansinio disbalanso stebėsena tapo pagrindine ES ekonominės priežiūros dalimi.

Vertinant Komisijos veiklos rezultatus nepakankamai atsižvelgta į tai, kad Komisijai veiksmų teko imtis ne tuščioje erdvėje, bet erdvėje, kurioje nustatytos sudėtingų institucinių sistemų ribos. Nepakankamai vertinamas TVF ir ECB (euro zonos šalims) vaidmuo rengiant ir stebint programas. Per mažai reikšmingu laikomas ir Tarybos, svarbiausio sprendimo priėmimo organo, vaidmuo.

IV

Daugybės institucijų, taip pat ir Komisijos, 2008 m. makroekonominiai ir biudžeto rezultatai apskritai labai skyrėsi nuo to, kas iš pradžių buvo numatyta prognozėse. Tai susiję su staigiu disbalanso didėjimu ir precedento neturinčiu krizės pobūdžiu; ši krizė, kaip šiandien visuotinai sutariama, yra nuokrypių zonos įvykis, t. y. visiškai netikėtas galimųjų baigčių paskirstymo rezultatas. Be to, prognozės visada būna pagrįstos tam tikru konkrečiu metu turima informacija, todėl natūralu, kad dėl vėlesnės raidos ir patikslinus duomenis padėtis ir požiūris keičiasi.

Būtina pripažinti, kad prognozavimas nėra tikslusis mokslas. Žiūrint į praeitį, Komisijos prognozės būdavo gana tikslios.

Iki krizės ES ekonomikos valdymo sistemoje dėmesys buvo pirmiausia skiriamas fiskalinei politikai, o finansų rizikos stebėsena buvo palikta visų pirma centriniams bankams ir nacionalinėms priežiūros institucijoms. Kadangi integruotos finansinėms institucijoms skirtos Europos priežiūros ir reguliavimo struktūros nebuvo, pagrindinė rizika nebuvo sistemingai nurodoma. Nuo krizės laikotarpio padaryta nemaža pažanga sprendžiant šiuos institucinius ir valdymo trūkumus. Priežiūros sistema buvo nuodugniai patikrinta ir užmegztas glaudesnis Komisijos ir naujai įsteigtų Europos sisteminės rizikos valdybos (ESRV) bei Europos priežiūros institucijų (ESI) ryšys.

Vis dėl to, nebuvo lengva iš anksto numatyti, kad dėl precedento neturinčio finansų krizės pobūdžio ir masto vyriausybėms teks imtis priemonių finansų sektoriui padėti ir kad kartais tai turės didžiulį poveikį viešiesiems finansams.

V

Makroekonominės priežiūros sistema – papildomas procesas ir tai nėra Stabilumo ir augimo pakto dalis. Stabilumo ir augimo paktą sudaro su biudžeto priežiūra susijusių teisinių ir politinių dokumentų rinkinys. Prasidėjus krizei nuo Stabilumo ir augimo pakto priėmimo buvo praėję dešimt metų, jis buvo ką tik peržiūrėtas 2005 m., siekiant daugiau svarbos skirti pagrindinėms biudžeto kryptims. Komisija siekia mokytis iš trūkumų, kurie tapo akivaizdūs, ir dar kartą peržiūrėjo šį paktą 2011, 2013 ir 2014 m.

Nustatant Stabilumo ir augimo pakto ir Komisijos pasirengimo administruoti programas ryšį, neatsižvelgiama į tai, kad ir Stabilumo ir augimo pakto reformomis, ir nustatyta makroekonomine priežiūra padėta taisyti priežiūros priemonių trūkumus. Dėl to disbalansą galima pastebėti laiku ir imtis reikiamų politinių sprendimų, kad šalys būtų geriau pasirengusios krizei. Finansinės paramos valdymas – atskira rizikos nustatymo priemonė.

VIII

Ataskaitoje teisingai nurodyta, kad buvo naudotos kelios skaičiuoklių lentelės ir kad iš pradžių buvo problemų dėl dokumentacijos. Komisijos prognozavimo priemonės nėra sudėtingesnės negu reikia.

Ekonomikos prognozavimas nėra veikla, kurią galima vykdyti naudojant paprastas programas. Komisijos prognozės turi aprėpti didžiulį kintamųjų rinkinį. Dėl to neišvengiamai reikia didelio ir gana sudėtingo duomenų rinkinio, kurį tos šalies programų įgyvendinimo biuro pareigūnai turi sutvarkyti rengdami prognozę. Norint naudotis skaičiuoklių lentelėmis, reikia tai išmanyti, taip pat reikia gebėti priimti profesinius sprendimus. Komisijos prognozavimo metodas atitinka kitų rengiant ekonomines prognozes dalyvaujančių organizacijų praktiką.

Komisija nesutinka su Audito Rūmų teiginiu, kad sunku įvertinti prognozės prielaidas. Prognozių prielaidos būna aprašytos pozicijos dokumente, rengiamame kiekvieno prognozės ciklo pradžioje. Prielaidos prieš kiekvieną vėlesnį prognozių kaupimą yra atnaujinamos ir skelbiamos kiekvienoje prognozėje. Rengiant Komisijos reguliarias prognozes į kelis posėdžius susirenka šalių programų įgyvendinimo biurų pareigūnai, horizontaliųjų skyrių ekspertai ir vyresnioji vadovybė. Svarbiausia šių posėdžių tema – prognozių prielaidų aptarimas. Be to, horizontalieji skyriai sistemingai tikrina matematinę ir ekonominę šalių programų įgyvendinimo biurų parengtų prognozių sutaptį.

Visų pirma, Komisija nuodugniai paaiškino, kaip vertino finansinius koeficientus, kuriais buvo grindžiama prognozė (žr., pavyzdžiui, 2012 m. rudens prognozės 41 puslapyje pateiktą I.5 langelį). 2013 m. Ekonomikos ir finansų reikalų generalinis direktoratas patikrino ir įvertino sąlyginius finansinius koeficientus. Koeficientai nustatyti gerai ir patenka į empirinėje ir teorinėje literatūroje nurodytą reikšmių sritį.

IX

Komisija norėtų pabrėžti, kad svarbu tinkamai atskirti, kokią informaciją reikia pateikti, kad tuo metu būtų galima priimti pakankama informacija grindžiamą sprendimą, ir svarbu žinoti, ar vėliau bus galima gauti išsamius dokumentus.

Pradiniame programų įgyvendinimo etape Komisijai labai trūko laiko, reikėjo įdiegti patikimas ir veiksmingas krizės valdymo procedūras. Komisija sutinka, kad ankstyvajame programų procesų etape būta dokumentų tvarkymo trūkumų ir kad jai teko mokytis iš patirties.

Komisija Audito Rūmams pateikė daug informacijos (įskaitant skaičiuoklių lenteles) apie duomenis ir prielaidas, kuriais grįsti pirminiai finansavimo deficito skaičiavimai. Buvo pateikti pagrindiniai visų programose dalyvaujančių šalių dokumentai.

X

Komisija nesutinka, kad naujausiuose programų dokumentuose nepateikta esminė informacija. Portugalijos ir Airijos programų dokumentai buvo labai kruopščiai parengti.

XI

Komisija nesutinka, kad nustatant susitarimo memorandumų sąlygas ne visada atsižvelgta į Tarybos nustatytas bendrąsias ekonomikos politikos įgyvendinimo sąlygas.

Tarybos nustatytos ekonomikos politikos įgyvendinimo sąlygos yra bendrojo pobūdžio, jomis nesiekiama pateikti išsamaus sąlygų sąrašo. Jas vykdant (ypač kai tai susiję su struktūriniais klausimais) dažnai būtina susitarimo memorandume nustatyti labai įvairias priemones, kuriomis būtų stiprinama pagrindinė ekonomikos pozicija.

Be to, susitarimo memorandumai – tai derybų su susijusios valstybės narės (jos indėlis sėkmingai įgyvendinant programą yra didžiulis) politinėmis institucijomis rezultatas.

Nevienodi veiksmai

Komisijos nuomone, buvo tinkama, kad kiekvienoje programoje būtų atspindėtos šaliai būdingos ekonominės sąlygos, institucinė aplinka, aplinkybės ir prioritetai.

XII

Net ir sutikdama, kad rizika, jog įvairios šalys bus nenuosekliai vertinamos arba bus reikalaujama nebūtinų reformų, tebėra programų valdymo proceso problema, Komisija laikosi nuomonės, kad buvo tinkama ir būtina programas valdyti atsižvelgiant į konkrečias šalis. Šis lankstumas buvo pageidautinas dėl to, kad ekonominės, politinės ir administracinės įvairių šalių sąlygos skiriasi, ir dėl to, kad paramą gaunančiai šaliai tenka svarbus vaidmuo rengiant ir plėtojant programą. Galbūt šalių struktūriniai sunkumai iš pirmo žvilgsnio atrodo panašūs, bet vis tiek jiems šalinti reikia skirtingų politinių priemonių derinių.

Paramą gaunančių šalių indėlis rengiant ir plėtojant programą, kai atsižvelgiama ne tik į skirtingas aplinkybes, bet ir skirtingus politinius prioritetus, – svarbiausias veiksnys užtikrinant tų šalių atsakomybę už reformų programą.

Komisija sutinka, kad sąlygas skirstyti į kategorijas reikia dar nuosekliau.

Komisijos nuomone, Audito Rūmų vartojama struktūrinio turinio sąvoka nėra tinkamas kriterijus analizuojant politikos priemones ir darant išvadas dėl jų svarbos. Be to, visą programos įgyvendinimo laiką sąlygos evoliucionuoja. Struktūrinei reformai, kurią Audito Rūmai galiausiai klasifikuotų kaip stipraus turinio, gali reikėti kelių preliminarių silpno turinio veiksmų, kad reformą būtų galima įvertinti ir tinkamai parengti. Keleto deficito tikslų sumažinimas buvo pagrįstas bendru vertinimu, ar pirminiai tikslai tebėra tinkami. Tai buvo padaryta atlikus nuodugnią analizę ir atsižvelgus į kelioms šalims būdingus pokyčius, ne tik į BVP augimą.

XIII

Komisijoje pagrindinius programų sprendimų skaičiavimus peržiūri pareigūnai, nesantys pagrindinės programų įgyvendinimo grupės nariais, įskaitant vyresniąją vadovybę ir horizontaliųjų skyrių vadovus. Atitinkamuose generaliniuose direktoratuose rengtos konsultacijų dėl peržiūrų ataskaitų procedūros.

Be to, rengdama EFSM programas Komisija glaudžiai bendradarbiavo su Tarptautiniu valiutos fondu (TVF) ir Europos Centriniu Banku (ECB). Institucijos partnerės (visos jos aktyviai bendradarbiavo su vietos valdžios institucijomis) nuolat keitėsi programų dokumentų projektais ir juos kryžmiškai tikrino.

Galiausiai apie derybų rezultatus išsamiai pranešta Ekonomikos ir finansų komitetui (EFK) ir Euro grupės darbo grupei, taip rezultatams suteikta skaidrumo.

XIV

Žr. Komisijos atsakymą į X dalies pastabas.

XV

Naudoti kaupimo principu grindžiamus tikslus yra pagrįsta remiantis teisės sistema, kuria paremta ES ekonominė priežiūra, be to, taip užtikrinamas nuoseklumas tarp šalių. Visoms ES valstybėms narėms, taip pat ir toms, kurioms taikoma ekonominio koregavimo sistema, reikia laikytis bendrų ES fiskalinių taisyklių. Pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo protokolą Nr. 12 (jame nustatytos perviršinio deficito procedūros pamatinės vertės) deficitas vertinamas pagal Europos sąskaitų sistemą, o ši grindžiama kaupimo principu. Taigi fiskalinius tikslus nustatyti ir stebėseną vykdyti pagal nacionalinių sąskaitų duomenis bendrojoje Europos aplinkoje atrodo tikrai pagrįsta.

Vertinant konceptualiai, kaupiamosios apskaitos principas, nustatytas 1995 m. Europos sąskaitų sistemoje (ESS), buvo pagrindinė naujovė, kurios tuo metu prireikė dėl piniginių lėšų sąskaitų trūkumų. Vienas iš šių trūkumų – piniginių lėšų sąskaitomis lengviau manipuliuoti ir iš jų ne taip patikimai matoma ekonominė padėtis.

Tikslus apibrėžusi pagal ESS, vykdydama stebėseną Komisija prireikus vis dėlto gali naudotis ir kitais turimais informacijos šaltiniais ir duomenimis. Tai gali būti ir fiskaliniai grynųjų pinigų apskaitos principu renkami duomenys, ypač atsižvelgiant į tai, kad juos gauti lengviau negu kaupimo principu renkamus duomenis. Grynųjų pinigų apskaitos principu renkami duomenys turi būti aiškinami deramai atsižvelgiant į jų skirtingą konceptualų pagrindą.

Apskritai tinkamai naudojant daugiau duomenų, kurių konceptualus pagrindas ir galimybės juos gauti skiriasi, šaltinių galima geriau stebėti programų tikslus ir prireikus jais pagrįsti priimamus sprendimus.

XVI

Programose nustatomi fiskalinio koregavimo būdai, atitinkantys Stabilumo ir augimo pakto reikalavimus, atsižvelgiant į šaliai būdingas sąlygas ir programos tikslus. Nors planuojant struktūrinio pagerėjimo tempą programose atsižvelgiama į atitinkamus veiksnius, galutiniam rezultatui įtakos gali turėti daugiau su išorės aplinka susijusių veiksnių. Tai gali būti išskirtinės aplinkybės (pavyzdžiui, didesnis nuosmukis negu iš pradžių buvo numatyta), infliacijos norma, augimo struktūra, nuotaikos rinkoje, turinčios įtakos skolinimosi sąnaudoms, taip pat vėlesnis duomenų patikslinimas.

Todėl, norint prisiderinti prie naujų sąlygų, būtinas lankstumas. Tai pripažįstama ir ES biudžeto priežiūros sistemoje.

Vienkartinių priemonių tam tikrose situacijose (Teismo sprendimai, bankų gelbėjimo operacijos) negalima išvengti, bet jas priskyrus prie vienkartinių priemonių būna aišku, kad tai – laikinosios priemonės. Į struktūrinį balansą jos neįtraukiamos būtent dėl to, kad valstybės pernelyg nesinaudotų jomis. Be to, visiškai natūralu, kad įvairių šalių struktūrinis balansas kinta skirtingu tempu.

XVII

Kartais griežtus reformų įgyvendinimo terminus vertinant ex post, būtų galima manyti, kad jie nepakeliamai griežti, bet buvo nustatyti labai dideli reformų užmojai ir norėta paskatinti greičiau veikti.

Komisija nesutinka, kad svarbiausias sąlygas palikta įgyvendinti galutiniame programų įgyvendinimo etape. Dėl krizės sąlygų ir politinio reformų pagreičio svarbių ir sudėtingų reformų buvo imtasi vos pradėjus įgyvendinti programą.

Rekomendacijos

Komisija sutinka su a punkte pateikta rekomendacija.

Krizei tęsiantis, Komisija ėmė geriau telkti turimą patirtį. Euro zonos programas pradėta įgyvendinti vėliau negu euro zonai nepriklausančių šalių programas, todėl jas rengiant Komisijai pavyko geriau sutelkti turimą patirtį. Neseniai Komisijoje įsteigta Paramos struktūrinėms reformoms tarnyba. Komisija nagrinės, kaip visą instituciją apimančioje sistemoje galėtų būti dar geriau laikomasi tam tikrų pagrindinių greito turimos patirties sukaupimo principų, jei to prireiktų.

Komisija pasinaudos pasiūlymu, kad, atsižvelgiant į „dviejų reglamentų“ rinkinius, reikia sukurti geresnės galimų naujų euro zonos šalims skirtų finansinės paramos programų priežiūros ir valdymo procedūras.

Komisija sutinka su b punkte pateikta rekomendacija, tačiau pabrėžia, jog reikia užtikrinti, kad registravimo veikla netaptų neproporcinga našta prognozuotojams, visų pirma atsižvelgiant į programų įgyvendinimo aplinkybes.

Nuo tada, kai pradėtos įgyvendinti pirmosios programos, Komisija jau patobulino procedūras ir dokumentų tvarkymą. Komisija sieks dar geriau vykdyti savo dokumentų tvarkymo ir kokybės kontrolės politiką.

Komisija sutinka su c punkte pateikta rekomendacija.

Nuo programų įgyvendinimo pradžios Komisija jau patobulino dokumentų tvarkymą. Komisija sieks užtikrinti, kad naujos procedūros būtų visiškai įgyvendintos ir kad nesumažėtų programų įgyvendinimo grupių gebėjimas laikytis griežtų terminų.

Komisija nagrinės, kaip dar geriau registruoti pagrindinius sprendimus nelėtinant sprendimų priėmimo proceso ir laikantis savo dokumentų tvarkymo ir kokybės kontrolės politikos.

Komisija sutinka su d punkte pateikta rekomendacija.

Komisija sutinka su e punkte pateikta rekomendacija. Kad padėtų stebėti fiskalinius tikslus, Komisija sieks į susitarimo memorandumus įtraukti papildomų kintamųjų (pavyzdžiui, grynųjų pinigų ketvirčio balansą ir (arba) nepriemokų mokėjimo tikslus), kurių duomenis ji galėtų surinkti kuo mažiau vėluodama.

Komisija sutinka su f punkte pateikta rekomendacija. Komisija pabrėžia, jog svarbiausia tai, kad yra nuoseklus ir integruotas reformų, kuriomis siekiama spręsti pagrindinius ekonomikos uždavinius, rinkinys. Įgyvendinant pačią programą dažnai tekti spręsti, kurį reformų rinkinį rinktis. Taigi sąlygų nereikėtų svarstyti atskirai nuo viso kito. Sąlygos nustatomos tariantis su paramą gaunančia šalimi. Nustatant sąlygas turėtų būti palaikomas šalių gebėjimas nustatyti savo programų darbotvarkę. Būtina sąlyga – jos turi prisiimti atsakomybę už reformų procesą, ir tai labai svarbus lemiamas sėkmingo programos įgyvendinimo veiksnys.

Komisija iš dalies sutinka su g punkte pateikta rekomendacija. Komisija jau parengė bendradarbiavimo su Tarptautiniu valiutos fondu ir Europos centriniu banku gaires ir imasi kitų veiksmų, kad palengvintų tarpinstitucinį bendradarbiavimą įgyvendinant programas. Tačiau Komisija mano, kad tikslinant šio bendradarbiavimo aspektus, turėtų būti vengiama tokio įforminimo, dėl kurio sprendimų priėmimo procesas taptų sunkesnis, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad paprastai turima mažai laiko. Sprendžiant nuomonių skirtumus reikėtų būti lankstiems, nes pastangos oficialiai įvardyti ginčų sprendimo procesą būtų ir sudėtingos, ir mažai vertingos.

Komisija sutinka su h punkte pateikta rekomendacija. Komisija mano, kad skolų valdymo procesas visada buvo skaidrus, o jo grindimas dokumentais laikui bėgant dar pagerėjo.

Komisija sutinka su i punkte pateikta rekomendacija. Komisija sieks dar geriau suprasti pagal programas vykdomą koregavimo procesą dabar atlikdama išsamius ex post patikrinimus ir pasinaudoti įgyta patirtimi. Vertinimai apima visus pagal programas vykdomo ekonominio koregavimo aspektus, įskaitant tris Audito Rūmų pateiktus pasiūlymus. Jau paskelbtas Airijos ekonominio koregavimo programos ex post vertinimas.

I dalis

34

Kaip išdėstyta Komisijos atsakyme į III dalies pastabas, prasidėjus krizei paaiškėjo, kad iki krizės buvusios priežiūros sistemos nepakako fiskalinės padėties rizikai nustatyti precedento neturinčios ekonomikos krizės sąlygomis.

Pirminis finansinės paramos tikslas buvo paramą gaunančioms šalims suteikti finansavimą, kad jos galėtų įdiegti priemones, būtinas norint laipsniškai atgauti finansų rinkų pasitikėjimą. Akivaizdu, kad šalys, kurioms paramos reikėjo dėl to, kad savo deficitui padengti jos negalėjo gauti lėšų finansų rinkose, finansinę paramą panaudos biudžetui remti.

Komisija pripažįsta, kad laikotarpiu iki krizės buvo sunku aiškiai pastebėti kylančią fiskalinio disbalanso, sparčiai didėjančio netikėtai atsiradus didžiuliam makrofinansiniam disbalansui, riziką. Tačiau buvo konkrečių atvejų, pavyzdžiui, Airijoje ir Ispanijoje, kai Komisija savo oficialiuose dokumentuose nurodė, kad dėl makroekonominės ir finansinės rizikos susijusiose šalyse turėtų atsirasti biudžeto perteklius.

Poreikį valstybių narių atžvilgiu pradėti įgyvendinti programas lėmė ir tai, kad krizės pobūdis buvo neprognozuojamas, o jos trukmė ir mastas neturėjo precedento.

35

Skolos ir deficito santykis – kintamieji, kuriuos galima stebėti, bet struktūrinis balansas nėra tas kintamasis, kurį galima stebėti. Iš esmės jis nustatomas apskaičiuojant gamybos apimties atotrūkį, o tai kintamasis, kurio negalima stebėti. Tačiau apskaičiuojant potencialią gamybos apimtį, kuria remiantis nustatomas gamybos apimties atotrūkis, taikomi metodai, dėl kurių bendrai susitarta su Taryba (toliau – ES visuotinai priimti metodai). Tai gana sudėtinga, bet taip užtikrinama, kad sistema visose šalyse būtų nuosekli.

36

Kaip išsamiau aptarta Komisijos atsakyme į IV dalies pastabas, prognozuotojas negali iš anksto numatyti konkrečios šalies politinių sprendimų. Faktiniams rezultatams įtakos gali turėti ir ex post patikslinti duomenys. Todėl lyginant prognozes ir rezultatus reikėtų į tai atsižvelgti.

Kalbant apie Airiją, prognozuotas fiskalinis deficitas atitiko pagrindinį makroekonominį scenarijų, įskaitant ekonomikos augimą, numatytą Komisijos 2008 m. pavasario Airijai skirtoje prognozėje. Prognozuoto ir iš tikrųjų buvusio deficito nesutaptis atsirado daugiausia dėl to, kad buvo patikslinta BVP prognozė ir kiti pagrindiniai makroekonominiai kintamieji, turintys įtakos valdžios sektoriaus biudžetui. Pagrindiniame Komisijos 2008 m. pavasario prognozės scenarijuje nebuvo numatytas staigus ekonomikos sulėtėjimas, galiausiai atsiradęs antroje metų pusėje. Ne tik Komisija, bet ir šalies bei tarptautinės institucijos ar privačiojo sektoriaus prognozuotojai nenumatė, kad nuosmukis Airijoje 2008 m. bus labai didelis.

37

Struktūrinis balansas – pagrindinis politikos priežiūros rodiklis nuo tada, kai 2005 m. įvykdyta Stabilumo ir augimo pakto reforma. Nors tai visiškai geras fiskalinės politikos priežiūros rodiklis, Komisija sutinka, kad jis nėra visiškai tikslus, todėl jį vertina paisydama būtinos atsargos.

Apskaičiuojant struktūrinį balansą įtakos turi tam tikras neapibrėžtumas, būdingas kitų makroekonominių kintamųjų prognozėms. Tai būdinga savybė, nesusijusi su vieno metodo trūkumais palyginti su kitu metodu.

Struktūrinio balanso skaičiavimas iš esmės priklauso nuo potencialios gamybos apimties, gamybos apimties atotrūkio, pagrindinio balanso apskaičiavimo ir vienkartinių priemonių poveikio. Potenciali gamybos apimtis apskaičiuojama taikant ES visuotinai priimtus metodus. Dėl skaičiavimo dažnai diskutuojama ir, kai manoma, kad reikia, jis yra tobulinamas Ekonominės politikos komiteto (EPK) Gamybos apimties atotrūkio darbo grupėje. Palyginti su à la carte metodu, taikant šį metodą užtikrinama prognozės kokybės ir patikimumo nuoseklumas visose šalyse.

Potencialiai gamybos apimčiai ir gamybos apimties atotrūkiui apskaičiuoti ES lygmeniu taikomas visuotinai priimtas metodas nėra grynai statistinis metodas. Jį taikant reikia daugybės kintamųjų, pagal kuriuos nustatomas šalies pasiūlos potencialas. Apskaičiuojant gamybos apimties atotrūkį, kaip labai svarbi informacija įtraukiamos visų atitinkamų makroekonominių kintamųjų prognozės. Pasirodė, kad ir gamybos apimties atotrūkis, ir pagrindinis balansas kito labiau negu ankstesniais laikotarpiais, ir tai turėjo įtakos struktūriniam balansui. Iš to matyti, kad padėtis ir bet kokios prognozavimo veiklos pobūdis buvo išskirtiniai.

Be to, mažos atviros ekonomikos šalių (tokios yra dauguma programose dalyvaujančių valstybių narių) prognozės paprastai yra nepastovesnės, nes tokios šalys patiria daugiau sukrėtimų, o tų sukrėtimų poveikis būna stipresnis.

Keliais atvejais savo iki 2008 m. atliktuose vertinimuose Komisija pabrėžė riziką, susijusią su neapibrėžtumu dėl ciklinės būklės. Pavyzdžiui, Komisijos rekomendacijoje dėl Tarybos nuomonės dėl 2006–2009 m. Airijos stabilumo programos teigta: „Bet kokiu atveju, būtų apdairu išsaugoti tam tikrą veiksmų laisvę, jeigu sutriktų dabartinis augimo modelis, kuriame pagrindinį vaidmenį vaidina dideli gyvenamojo būsto sektoriaus pokyčiai“.

Todėl Komisija puikiai žino struktūrinio balanso rodiklių silpnąsias vietas ir savo vertinimuose į tai atsižvelgia. Biudžeto priežiūros sistema taip pat nuosekliai tobulinama, taigi dabar ji grindžiama ne tik struktūriniu balansu, bet ir išsamiu priemonių rinkiniu.

Nuo 2013 m. valstybių narių, kurioms taikoma perviršinio deficito procedūra, struktūrinis balansas taisomas, kad būtų galima atsižvelgti į potencialios gamybos apimties ir nenumatytų pajamų arba trūkstamų pajamų prognozės klaidas. Į 2014 m. birželio mėn. Tarybos patvirtintą veiksmingų priemonių, taikomų vykdant perviršinio deficito procedūrą, vertinimo metodiką įtrauktas ir antras fiskalinių pastangų rodiklis, grindžiamas pavienių priemonių, kurių imtasi pateikus perviršinio deficito procedūros rekomendaciją, rezultatais. Atitiktis vertinama pagal šiuos du rodiklius atliekant išsamią kokybinę analizę.

Įgyvendinant Stabilumo ir augimo pakto prevencinę dalį, 2011 m. pabaigoje į šešių dokumentų rinkinį įtraukta lyginamoji išlaidų analizė. Tai antrasis rodiklis (greta struktūrinio balanso), naudojamas vertinant, kaip atliekamas reikalingas koregavimas siekiant vidutinio laikotarpio tikslo. Vertinant, kaip laikomasi taisyklių, atliekamas bendras abiejų rodiklių vertinimas.

Žinoma, šie rodikliai sudėtingi ir grindžiami kintamaisiais, kurių negalima stebėti. Tačiau, vertinant valstybės narės fiskalines pastangas ir teikiant rekomendacijas ateičiai, pageidautina remtis tokiais rodikliais kaip struktūrinis balansas, o ne paprasčiausias deficito ar skolos santykis, nes pastarajam labiau būdingas procikliškumas.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į IV dalies pastabas.

38

Komisija pripažįsta, kad taikant ES visuotinai priimtus metodus ne visiškai pakoreguotas šiuo laikotarpiu kilusio nekilnojamojo turto kainų „bumo“ poveikis (žr. informaciją apie Rumuniją ir Airiją), dėl kurio labai padidėjo kapitalo atsargos. Tačiau kapitalo atsargos (jas galima laikyti bendro ekonomikos pajėgumo rodikliu) neišlygintos ES visuotinai priimtuose metoduose. Taigi neatsižvelgta į šiuos cikliškus nukrypimus (t. y. kapitalo skirtumai), kurių atsirado dėl turto kainų burbulo. Be to, investicijų į nekilnojamąjį turto poveikis ekonomikos potencialui nėra toks pats kaip įmonių bendrojo pagrindinio kapitalo formavimo. Taigi atsižvelgus į nekilnojamojo turto „bumą“ buvo pervertintas bendras gamybos pajėgumas.

Toliau stengiamasi užtikrinti, kad ateityje taikant ES visuotinai priimtus metodus būtų atsižvelgta į finansų sektoriaus kintamųjų įtaką. Visų pirma, 2015 m. rugsėjo 28 d. Komisija surengė seminarą, per kurį su atitinkamais valstybių narių ir tarptautinių institucijų suinteresuotaisiais subjektais aptartos galimybės tobulinti ES visuotinai priimtus standartus. Šios veiklos bus imtasi į Ekonominės politikos komitetą įtraukiant valstybes nares. Tuo konkrečiai rūpinsis Gamybos apimties atotrūkio darbo grupė, ši grupė pirmiausia įgaliota įgyvendinant Stabilumo ir augimo paktą užtikrinti techniniu požiūriu patikimus ir skaidrius potencialios gamybos apimties ir gamybos apimties atotrūkio rodiklius ir pagal ciklą patikslintą biudžeto balansą.

Nepaisant laikotarpiu iki krizės nustatyto metodo problemų, apskritai pripažįstama, kad dabartiniai metodai nuo 2009 m. buvo labai naudingi, palyginti su lygiaverčiais Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) ir kitais metodais, pavyzdžiui, Hodricko-Prescotto filtru.

39

Apskaičiuojant potencialią gamybos apimtį neatsižvelgta į sektorių disbalansą. Tačiau svarbu pabrėžti tai: i) sektorių lygmeniu gamybos apimties atotrūkis dabar neskaičiuojamas; ir ii) dėl sektorių vertinimo jau ir taip sudėtingas apskaičiavimo procesas taptų dar sudėtingesnis.

Kalbant apie nekilnojamojo turto kainas, taikant ES visuotinai priimtus metodus ne visiškai atsižvelgta į tuo laikotarpiu atsiradusio nekilnojamojo turto „bumo“ poveikį. Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 38 dalies pastabas.

40

Komisijos vertinimuose buvo atsižvelgta į tai, kad yra sektorių disbalansas ir su nekilnojamojo turto „bumu“ susijusi rizika. Pavyzdžiui, kalbant apie Airiją, su nekilnojamojo turto „bumu“ susijusi rizika jau buvo nurodyta Komisijos atliktame 2005 m. atnaujintos stabilumo programos vertinime.

42

Nuo 2009 m. viešojo sektoriaus neapibrėžtieji įsipareigojimai stebimi gerokai atidžiau.

Priežiūros sistema buvo nuodugniai patikrinta ir užmegztas glaudesnis Komisijos ir naujai įsteigtų Europos sisteminės rizikos valdybos (ESRV) bei Europos priežiūros institucijų (ESI) ryšys.

Į šešių dokumentų rinkinį taip pat įtraukta makroekonominio disbalanso procedūra, taigi ekonominio disbalanso, įskaitant sektorių disbalansą, stebėjimas tapo pagrindine ES ekonominės priežiūros dalimi.

2015 m. Komisija pirmą kartą parengė viešojo sektoriaus neapibrėžtųjų įsipareigojimų duomenis taip, kad buvo galima palyginti visų valstybių narių duomenis.

43

2008 m. Komisija nurodė, kad, norint spręsti dėl makroekonominio disbalanso kylančias problemas, priežiūra turi būti platesnė ir apimti daugiau nei tik biudžetą. (Daugiau informacijos galima rasti leidinio „EPS@10: Ekonominės ir pinigų sąjungos laimėjimai ir uždaviniai po 10 metų nuo jos sukūrimo“ 247–248 puslapiuose).

Nuo 2011 m. įvyko atitinkami instituciniai ir teisėkūros pokyčiai ir iš esmės buvo patobulinti šie aspektai: sukurta Europos sisteminės rizikos valdyba (ESRV) ir Europos priežiūros institucijos (Europos bankininkystės institucija (EBI), Europos draudimo ir profesinių pensijų institucija (EIOPA) ir Europos vertybinių popierių ir rinkų institucija (ESMA)), priimtas šešių ir dviejų dokumentų rinkiniai (daugiau informacijos pateikta Komisijos atsakyme į 39 dalies pastabas).

Konkrečiau, šešių dokumentų rinkinyje nustatyta mikroekonominio disbalanso procedūra. Dėl to, inter alia, finansinio disbalanso stebėjimas (būtent grynosios tarptautinių investicijų pozicijos privačių kreditų srauto, privačiojo sektoriaus skolos ir finansų sektoriaus įsipareigojimų) tapo pagrindine ES ekonominės priežiūros dalimi.

44

Vykdydama priežiūros veiklą Komisija stebėjo ir įvairių pokyčių įtaką. Įprastose Komisijos prognozėse pateikiama konkrečių su valiutos kursu ir palūkanų norma susijusių prielaidų, kuriomis grindžiamos kiekvienos valstybės narės ir visos ES ekonominės ir fiskalinės prognozės. Ekonominių ir fiskalinių kintamųjų pagrindiniai pokyčiai ir poveikio kanalai paaiškinti prognozių leidinių horizontaliuosiuose skyriuose, o kiekvienai valstybei narei skirtose prognozių pastabose tokios informacijos gali nebūti.

Į Komisijos atliekamą visų šalių stabilumo ir konvergencijos programų vertinimą paprastai būdavo įtrauktas konkretus rizikos vertinimo skirsnis, kurio paskirtis – analizuojant įvairius rizikos veiksnius aptarti programos biudžeto prognozių patikimumą. Panaši medžiaga į stabilumo ir konvergencijos programų vertinimo dokumentų skyrių „Jautrumo analizė“ arba „Rizikos vertinimas“ būdavo įtraukiama ir iki 2007 m. Daugiau informacijos pateikta stabilumo ir konvergencijos programų vertinimo dokumentuose: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm

46

Kadangi tokios krizės anksčiau nėra buvę, reikėjo kuo skubiau pasirengti į ją tinkamai ir veiksmingai reaguoti. Tai reiškė, kad pirmosios programos, pavyzdžiui, Vengrijos, turėjo būti parengtos per itin trumpą laiką.

Komisija turėjo sukaupusi tam tikros patirties makrofinansinę paramą teikdama trečiosioms šalims (įskaitant Vakarų Balkanų šalis po Kosovo krizės). Komisija žinojo, kaip tartis dėl susitarimo memorandumų (juose nustatytos struktūrinių reformų sąlygos, taip pat makroekonominės sąlygos, už kurias buvo atsakingas TVF) ir stebėti jų įgyvendinimą. Komisija taip pat žinojo, kaip rinkose pasiskolinti būtinų lėšų ir jas paskolinti trečiosioms šalims. Dėl šios patirties Komisijai pavyko pasiūlymą parengti per labai trumpą laiką. Tam tikrus su šalimi susijusius aspektus, pavyzdžiui, biudžeto priežiūrą, Komisija išmanė geriau negu TVF. Kitose srityse, pavyzdžiui, bankų priežiūros, labiau patyrusių darbuotojų iš pradžių turėjo TVF.

II dalis

Programos iš esmės buvo gerai pagrįstos, bet buvo duomenų registravimo dokumentuose trūkumų.

48

Komisija yra įgaliota analizuoti ekonominę ir finansinę padėtį ir padėti rengti programų sprendimus. Tuo tikslu Komisija savo veiksmus kruopščiai derino su kitais programų partneriais ir atitinkamiems politinių sprendimų priėmėjams teikė išsamius programų dokumentus.

Ne visais atvejais buvo užtikrinta pakankama Komisijos procesų kontrolė ir balansas

Komisija mano, kad visada užtikrino pakankamą savo procesų kontrolę ir balansą.

50 v)

Sprendžiant panašias problemas, programose dalyvaujančių šalių atžvilgiu turėtų būti veikiama nuosekliai. Įgyvendinant visas programas tam skirta daugiausia dėmesio.

Paramą gaunančių šalių indėlis rengiant ir plėtojant programas yra svarbiausias veiksnys užtikrinant jų atsakomybę už reformų programą. Į tai reikėtų visiškai atsižvelgti.

Be to, vertinant, ar tam tikro regiono šalių padėtis panaši (arba lygintina), svarbu atsižvelgti ne vien į statistinį jų veiklos toje politikos srityje rezultatų vertinimą, bet ir į jų gebėjimą pasiekti prasmingų pokyčių. Taip pat, kalbant apie panašų sąlygų rinkinį, sąlygas reikia suprasti atsižvelgiant į visą reikalavimų esmę, o ne sąlygų skaičių.

52

Komisija renka labai įvairią informaciją, gaunamą iš įvairių šaltinių (taip pat ir iš nesusijusių su Komisija). Todėl vertinimo dokumentai rengti remiantis vidaus ataskaitomis ir priežiūros medžiaga, visais aktualiais viešai pateiktais išorės leidiniais (akademinės bendruomenės, vyriausybės, ekspertų grupių, suinteresuotųjų subjektų ir kitų nepriklausomų institucijų ataskaitomis), taip pat plačiai konsultuotasi su suinteresuotaisiais subjektais.

54

Prireikus Komisija prašė svarbiausios informacijos. Duomenys buvo atrinkti pagal jų aktualumą įgyvendinant stebėsenos programą, atsižvelgiant į konkrečius šalies ir programos poreikius, kartu stengiantis ataskaitų teikimo reikalavimais nacionalinei administracijai neužkrauti pernelyg didelės naštos.

57

Tikrinant prognozių derėjimą skaičių požiūriu, atliekami, pavyzdžiui, sudėtingi tarptautinių prekybos prognozių derėjimo patikrinimai. Be to, prognozių derėjimas ekonominių duomenų požiūriu tikrinamas keliais lygmenimis, įskaitant posėdžius prognozių klausimais, Komisijos paminėtus atsakyme į VIII dalies pastabas.

Komisija sąmoningai nusprendė prognozes grįsti tų ekonomistų nuomone, kurie yra šalių, kurių atžvilgiu rengiamos prognozės, ekspertai. Kitos tarptautinės institucijos laikosi panašaus požiūrio. Susijusioje literatūroje nepateikta įrodymų, kad apskritai modeliu pagrįstų prognozių rezultatai būtų nuolat geresni už ekspertų žiniomis pagrįstų prognozių. Net įprastomis aplinkybėmis struktūriniai ryšiai laikui bėgant kinta, ir reikia ekspertų sprendimo norint modelio ryšius, nustatytus remiantis ekonometriniu prognozavimu, suderinti su vyraujančiomis ekonominėmis sąlygomis. Priešingai, remiantis ekspertų sprendimais sudaromų prognozių rezultatai tikrai būna geresni negu tada, kai prognozavimo modeliai taikomi kilus ekonomikos ir finansų krizėms.

Prognozių skaičiuoklių lentelės – sudėtinga priemonė, kurią taikant kyla su kokybės kontrole susijusių problemų

Prognozuoti iš esmės yra sudėtinga, taigi Komisija įdiegė sistemą, kuria siekia užtikrinti tinkamą kokybės kontrolę.

58

Ekonomikos prognozavimas nėra veikla, kurią galima vykdyti naudojant paprastas programas. Komisijos prognozės turi aprėpti didžiulį kintamųjų rinkinį. Dėl to neišvengiamai reikia didelio ir gana sudėtingo duomenų rinkinio, kurį tos šalies programų įgyvendinimo biuro pareigūnai turi sutvarkyti rengdami prognozę. Norint naudotis skaičiuoklių lentelėmis, reikia tai išmanyti, taip pat reikia gebėti priimti profesinius sprendimus. Komisijos prognozavimo metodas atitinka kitų rengiant ekonomines prognozes dalyvaujančių organizacijų praktiką.

59

Rengiant prognozes naudojami Eurostato surinkti ir patvirtinti praėjusių laikotarpių duomenys, jeigu tik jų esama. Iš kitų šaltinių (paprastai iš nacionalinių bankų ir statistikos institucijų) imami tik tie duomenys, kurių neturi pati Komisija. Kai imami praėjusių laikotarpių duomenys, prognozuotojo sprendimu nesiremiama. Vienintelis prognozės duomenų šaltinis iš esmės yra prognozuotojas (t. y. šalies programų įgyvendinimo biuro pareigūnas).

Komisija mano, kad Audito Rūmų pateiktais pavyzdžiais neįrodoma, kad yra rizikos. Priešingai, išorės prielaidų, kuriomis grindžiama prognozė, gavimo procesas yra aiškus ir tinkamai dokumentuojamas (pvz., nurodomas kiekviename prognozės leidinyje pateikiamame techninės informacijos langelyje). Šios išorės prielaidos gaunamos centralizuotai, jas naudoja visi prognozuotojai. Taip pat yra daugybė programų įgyvendinimo biurų pareigūnams skirtų rašytinių rekomendacijų, kaip nustatyti ir vertinti fiskalines priemones (darant prielaidą, kad politika nesikeis).

Bendras Komisijos atsakymas į 60 ir 61 dalyse pateiktas pastabas

Prognozių skaičių sutapties ir ekonominių duomenų sutapties patikrinimas yra daug platesnė veikla, negu nurodyta ataskaitoje.

62

Komisija nesutinka su 1 langelyje pateiktais pavyzdžiais (žr. išsamias pastabas). Komisija nemano, kad šiais pavyzdžiais nurodoma bendroji problema.

1 langelis i)

Komisija nesutinka su šiuo PVM vertinimu Rumunijos atžvilgiu. Prognozės dokumentuose galima išsamiai prognozuoti kitus gamybos mokesčius pagal sektorių (namų ūkiai, įmonės, valdžios sektorius). Komisija šių smulkių kintamųjų neprognozavo ir atitinkamus langelius pažymėjo pilkai. Taigi prognozuojamų metų dydžiai nekito, nes pilkai pažymėtuose langeliuose tebebuvo nustatytos formulės. 3,8 mlrd. Rumunijos lėjų (RON) nesutaptis atsiranda dėl to, kad šie nenaudojami langeliai lyginami su programų įgyvendinimo biuro atlikta valdžios sektoriaus pajamų iš gamybos ir importo mokesčių prognoze.

1 langelis ii)

Komisija nesutinka su šiuo vertinimu. Nors „valstybės tarnautojų atlygis“ nenurodytas atskiroje prognozės eilutėje, šio kintamojo artimas pakaitinis rodiklis pateiktas kaip atskiras straipsnis, dėl to išlaidų viešojo sektoriaus darbo užmokesčiui prognozė aiškiai matoma šiuose dokumentuose.

Audito Rūmams atliekant auditą (2008–2010 m.) neturėta to meto duomenų apie namų ūkių ir įmonių sektorius (atsilikta dvejais metais), dėl to turėti duomenys praktiškai buvo nenaudingi rengiant tokių nepastovios, mažos ir atviros ekonomikos šalių prognozes. Atitinkamai, šiais duomenimis nebuvo galima remtis ir prognozuojant kitus sektorius (jų atžvilgiu buvo patikimesnių ir naujesnių duomenų) ar tikrinant visų ekonominių duomenų sutaptį. Todėl namų ūkių ir įmonių sektorių prognozės niekada nebuvo skelbtos, jos buvo pateiktos tik kaip papildomi straipsniai prognozės lentelėje ir neturi poveikio kitiems kintamiesiems. Iš tikrųjų, auditorių nustatytas matematinis netikslumas susijęs tik su namų ūkių ir įmonių, dėl minėtų duomenų kokybės problemų tyčia neįtrauktų į Latvijai skirtą prognozę, suskirstymu.

Komisijos nuomone, sprendimas į analizę neįtraukti laiko požiūriu netinkamų duomenų reiškia prognozavimo proceso patikimumą, o ne trūkumus.

1 langelis iii)

Komisija nesutinka su šiuo vertinimu. Audito Rūmai nurodo klaidą dokumente (2009 m. birželio mėn. prognozė), kuris tuo metu dar buvo rengiamas ir negalutinis. Vėlesnėje galutinėje prognozėje (2009 m. rugsėjo mėn.) ši priemonė teisingai įtraukta.

1 langelis iv)

Komisija nesutinka su tuo, kaip Audito Rūmai vertina nesutaptis Latvijai skirtoje kainų indeksų prognozėje. Audito Rūmai tvirtina, kad 2009 m. padidėjęs pridėtinės vertės mokestis ne visiškai atspindėtas vartotojų kainų prognozėje. Pateikiant šį audito metu nustatytą faktą nepaisyta daugybės kitų veiksnių, taip pat turinčių įtakos vartotojų kainoms. 2009 ir 2010 m. vartotojų kainų indeksas buvo gerokai mažesnis už Komisijos prognozuotąjį, taigi būtų galima teigti, kad mokesčio padidėjimo poveikis nebuvo per mažai įvertintas.

Remiantis duomenimis taip pat matyti, kad faktinis vartotojų kainų indekso ir privataus vartojimo kainų skirtumas buvo didesnis negu nurodytasis Komisijos prognozėje. Į abu indeksus įtraukti straipsniai yra skirtingi. Pagrindinis skirtumas – sąlyginės nuomos privačiam vartojimui aprėptis. Todėl per krizę labai sumažėjusios būsto kainos ir nuoma privataus vartojimo kainoms turėjo gerokai didesnės įtakos negu vartotojų kainų indeksui. Šiuo pavyzdžiu pabrėžiama, kaip, kilus sunkiai krizei, ekonominiai ryšiai būna kitokie.

65

Šalių programų įgyvendinimo biurų pareigūnai patys vertina fiskalinių priemonių poveikį. Todėl nesvarbu, ar šalių programų įgyvendinimo biurų pareigūnai turėjo realių žinių apie nacionalinių institucijų taikomus metodus.

Komisija taip pat nesutinka su paskutiniu sakiniu, kuriame kalbama apie sąlyginius finansinius koeficientus. Turima daugiau žinių apie (sąlyginius) finansinius koeficientus, negu nurodyta ataskaitoje. 2013 m. Ekonomikos ir finansų reikalų generalinis direktoratas patikrino ir įvertino sąlyginius finansinius koeficientus. 2012 m. pavasario ir rudens ekonominėse prognozėse taip pat pateikta specialių langelių, kuriuose pateikta informacijos apie finansinius koeficientus. Koeficientai nustatyti gerai ir patenka į empirinėje ir teorinėje literatūroje nurodytą reikšmių sritį.

Siekiant apibrėžti pagrindinį scenarijų ir politinį scenarijų, itin kritiniais kai kurių programų etapais (daugiausia − derybų etape) buvo atliktas modeliavimas taikant QUEST modelį. Portugalijos programos atžvilgiu konkrečios fiskalinės priemonės vertintos taikant konkrečiai šaliai skirtą QUEST modelio versiją. Atitinkama informacija, įskaitant konkrečioms priemonėms būdingus koeficientus, teikta ir Audito Rūmams.

66

Komisija nesutinka su šiuo vertinimu. Spėjimas, kad galėjo likti nepastebėtų mažų klaidų, kurių bendra reikšmė gali būti didelė, yra visiškai spekuliatyvus.

67

Komisija pripažįsta, kad trūko išsamių dokumentų, ypač ankstyvajame programų etape.

2013 m. atliktas dalinis prognozių klaidų išskaidymas. Pakartotinai vertinant prognozių tikslumą, rengiamasi atlikti išsamesnį išskaidymą. Be to, per kelias prognozavimo pratybas šalių programų įgyvendinimo biurai išskaidė patikslintą valdžios sektoriaus biudžeto balansą ir realiojo BVP augimą, palyginti su ankstesniu prognozuotu ciklu. Valdžios sektoriaus balanso pakeitimų išskaidymo duomenis galima rasti programų peržiūros ataskaitose.

Finansavimo deficito prognozės buvo neišsamios ir netikslios

Kai kurie su finansavimo deficito prognozėmis susiję dokumentai atliekant auditą buvo neišsamūs. Tačiau antrašte neatspindima to, kad trūkumai buvo pirmiausia susiję su dokumentais, o ne su prognozėmis.

69

Komisija nesutinka su Audito Rūmų bendruoju teiginiu dėl finansavimo deficito prognozių buvimo.

Komisija Audito Rūmams pateikė daug informacijos (įskaitant skaičiuoklių lenteles) apie duomenis ir prielaidas, kuriais grįsti pirminiai finansavimo deficito skaičiavimai. Buvo pateikti pagrindiniai visų programose dalyvaujančių šalių dokumentai.

Komisija sutinka, kad ankstyvuosiuose programų procesų etapuose būta dokumentų tvarkymo trūkumų. Vengrijos atžvilgiu reikiamų pirminio finansavimo deficito dokumentų tikrai nebuvo.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į IX dalies pastabas.

70

Komisija mano, kad finansavimo deficito skaičiavimuose reikšmingų klaidų nebuvo. Kalbant apie Rumuniją, buvo padaryta klaida, t. y. įmonių grupės vidaus skolos buvo įskaičiuotos du kartus.

Komisija nesutinka su kitomis nurodytomis klaidomis, kuriomis Audito Rūmai grindė savo vertinimą. Komisija nemano, kad šiais pavyzdžiais nurodoma bendroji problema.

Komisija norėtų pabrėžti, kad prognozuojant finansavimo deficitą visą programos įgyvendinimo laikotarpį reikia atlikti įvairius skaičiavimus ir daryti įvairias prielaidas, o joms būdingas didžiulis neapibrėžtumas ir patikimai jas išreikšti skaičiais galima tik nustatant tam tikrą kitimo sritį. Finansinio paketo dydis ribojamas ir dėl kreditoriaus noro bei skolinimo galimybių, taigi rengiant programą reikia atsižvelgti į šį apribojimą.

Nerealu tikėtis, kad prognozės bus visiškai tikslios. Svarbu tai, kad praktiškai visi nedideli netikslumai neturėtų neigiamų pasekmių sėkmingam programų įgyvendinimui. Žvelgiant atgal, prognozės buvo tikslios, nes nė vienu tikrintu atveju finansinis paketas nebuvo netinkamas ir neprireikė jo keisti.

Tariamos finansavimo deficito skaičiavimų klaidos neturėjo įtakos programų politiniam turiniui.

Kai kurių pagrindinių dokumentų neįmanoma rasti

Laikui bėgant duomenys dokumentuose registruojami tikrai geriau, tačiau kai kurie sprendimai priimami taikant nerašytines procedūras.

2 langelis. Antroji pastraipa

Portugalijos valdžios institucijos sukūrė įgyvendintų programos priemonių saityno duomenų bazę, o Audito Rūmams nesuteikta prieiga prie jos. Dėl to Komisijai buvo sunku pateikti visus reikalaujamus dokumentus.

Kalbant apie Vengriją, kaip Komisija paaiškino Audito Rūmams, paprastai buvo stebima, kokie įsakymai ar įstatymai priimami; tai buvo tikrinama naudojantis patikima Parlamento saityno saugykla ir Vengrijos oficialiuoju leidiniu (juo galima naudotis nemokamai). Tai pagrindinė priežastis, kodėl Komisija sistemingai nearchyvavo popierinių priimtų teisės aktų kopijų.

2 langelis. Penkta pastraipa

Prognozavimo procese naudojamas standartizuotas excel formato failų rinkinys. Taip pat vykdomas aiškus dokumentavimo procesas, naudojamasi horizontaliųjų skyrių kokybės patikrinimais ir peržiūromis, rengiamos diskusijos su valstybių narų ekspertais, taip pat vykdomos vidaus konsultacijos. Standartizuotais excel formato failais, kuriuose pateikiamos finansinės lentelės, naudojasi ir šalių programų įgyvendinimo biurai tikrindami, kaip padėtis kito nuo vienų prognozės metų iki kitų. Šalių programų įgyvendinimo biurai – visų pirma dirbantys su programoje dalyvaujančiomis šalimis – finansiniams kintamiesiems stebėti naudoja ir papildomas priemones. Tai priklauso nuo programos projekto, šaliai būdingų dalykų ir turimų duomenų detalumo.

75

Komisija nesutinka, kad naujausiuose programų dokumentuose nepateikta esminė informacija. Portugalijos ir Airijos programų dokumentai buvo labai kruopščiai parengti.

3 langelis

Komisija nesutinka, kad buvo „taisyklių nesilaikymo pavyzdžių“. Kaip nurodyta Komisijos atsakyme į XI dalies pastabas, Tarybos nustatomos bendrosios ekonomikos politikos įgyvendinimo sąlygos yra bendrojo pobūdžio, jomis nesiekiama pateikti išsamaus sąlygų sąrašo.

3 langelis. Pirma pastraipa

Kalbant apie Rumuniją, Komisija oficialias peržiūras pagal mokėjimų balanso programą atlieka du kartus per metus, o TVF pagal rezervinį susitarimą atlieka ketvirtines peržiūras. Pagal bendrą ES ir TVF programą Komisija dalyvavo visose ketvirtinėse misijose. Tačiau susitarimo memorandumo ir papildomo susitarimo memorandumo sąlygas galima atnaujinti tik po oficialios Komisijos peržiūros. Atliekant neoficialią peržiūrą, remiantis Komisijos darbuotojų ir kitų programos partnerių susitarimu atnaujinamas tik ketinimų raštas ir ekonomikos ir finansų politikos memorandumas (angl. Memorandum of Economic and Financial Policies).

3 langelis. Trečia pastraipa

Kalbant apie Airiją, į Tarybos įgyvendinimo sprendimą neįtrauktas valstybės turto pardavimas ir privatizavimas. Airijos programoje niekada nebuvo nustatyta oficialių sąlygų dėl tam tikro skaičiaus valstybės įmonių ar tam tikro kiekio turto privatizavimo. Airijoje valstybės įmonių labai nedaug. Nepaisant to, įgyvendinant programą valdžios institucijos sutiko nurodyti tam tikrą turtą, kurį būtų galima privatizuoti. Be to, Airijos valdžios institucijos sutiko, kad, jeigu nuspręstų privatizuoti, pusė lėšų būtų panaudota augimo skatinimo priemonėms. Įgyvendinant programą lėšų iš privatizacijos negauta.

Sąlygos nebuvo pakankamai kryptingos

Komisija mano, kad sąlygos buvo pakankamai kryptingos.

78

Komisija nesutinka, kad vadovybė nepakankamai tikrino pateiktus pasiūlymus, kad įsitikintų, jog visos sąlygos iš tiesų buvo reikalingos bendriesiems ekonomikos politikos tikslams pasiekti. Komisijos atsakyme į 79 dalies pastabas aptariamas reformų ir ekonomikos politikos tikslų ryšys.

79

Visos reformos buvo glaudžiai susijusios su programų tikslais, jas reikia vertinti atsižvelgiant į platesnį politikos reformų, kuriomis siekiama gerinti biudžeto padėtį, didinti viešojo administravimo veiksmingumą ar gerinti verslo aplinką, rinkinį. Taip pat žr. Komisijos atsakymą į XII dalies pastabas.

80

Net ir sutikdama, kad rizika, jog įvairios šalys bus nenuosekliai vertinamos arba bus reikalaujama nebūtinų reformų, tebėra programų valdymo proceso problema, Komisija laikosi nuomonės, kad buvo tinkama ir būtina programas valdyti atsižvelgiant į konkrečias šalis. Šis lankstumas yra pageidautinas dėl to, kad ekonominės, politinės ir administracinės įvairių šalių sąlygos skiriasi. Galbūt šalių struktūriniai sunkumai iš pirmo žvilgsnio atrodo panašūs, bet vis tiek jiems šalinti reikia skirtingų politinių priemonių derinių.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į XII dalies pastabas.

81

Tam tikrų politikos įgyvendinimo sąlygų peržiūrą ar atnaujinimą reikėtų vertinti kaip pagrįstą reagavimą į programos įgyvendinimo laikotarpiu kintančias aplinkybes. Pirminis susitarimo memorandumas negali būti išsamiu susitarimu, kuriame būtų nustatyti visų rūšių nenumatyti atvejai, kurių gali atsirasti įgyvendinant programą. Susitarimo memorandumai – nuolat atnaujinami dokumentai, juos reikia lanksčiai derinti prie naujų ekonominių ir įgyvendinimo uždavinių.

82

Buvo tinkama ir būtina programas valdyti atsižvelgiant į konkrečias šalis. Šis lankstumas yra pageidautinas dėl to, kad ekonominės, politinės ir administracinės įvairių šalių sąlygos skiriasi. Taip pat žr. Komisijos atsakymus į XII dalies ir 4 langelio pastabas.

4 langelis. Antroji pastraipa

Trumpinant nedarbo išmokų mokėjimo terminą, siekta sumažinti nedarbo spąstų riziką, tai buvo žingsnis teisinga linkme, nors programos sąlygos ne visiškai įvykdytos. Vertinant buvo atsižvelgta į tai, kad šios sąlygos yra dalis platesnio reformų rinkinio. Manyta, kad, norint įgyvendinti stiprų reformų rinkinį, reikėjo nuolat palaikyti socialinį dialogą.

84

Komisija sutinka, kad programų susitarimo memorandumų sąlygos nustatytos skirtingai, vienuose memorandumuose reikalauta teisės aktus „parengti“, kituose – „priimti“. Iš to buvo matyti, kad tam tikrais atvejais finansinės paramos prašančios nacionalinės vyriausybės nemanė, kad būtų tinkama prisiimti įsipareigojimus, kurie, atsižvelgiant į valdžios padalijimo principą, susaistytų jų parlamentus.

Kaip nurodyta Komisijos atsakyme į XII dalies pastabas, kadangi rengiant ir plėtojant programas dalyvauja ir paramą gaunančios šalys, galima matyti ne tik skirtingas aplinkybes, bet ir skirtingus politinius prioritetus. Ir viena, ir kita yra svarbūs veiksniai užtikrinant paramą gaunančių šalių atsakomybę už reformų programą.

5 langelis

Nors ši Airijos priežiūros sistemos reforma buvo labai svarbi atsižvelgiant į iki krizės buvusius trūkumus, Airijos teisėkūros darbotvarkė, kurios reikalauta įgyvendinant programos finansų sektoriaus dalį, buvo labai užimta, ir Airijos Irachtas pirmiausia ėmėsi kitų, svarbesnių reformų, kad programa būtų sėkmingai įgyvendinta. Taip pat buvo svarbu skirti laiko tam, kad būtų tinkamai patikrinti išplėsti priežiūros įgaliojimai, suteiktini Airijos centriniam bankui pagal Centrinio banko stebėsenos ir vykdymo užtikrinimo įgaliojimų įstatymą. Šis įstatymas priimtas 2013 m., juo suteikti platūs tyrimo įgaliojimai gauti informaciją ir atlikti patikrinimus vietoje, leisti nuostatus ir imtis tiesioginių taisomųjų ir vykdymo užtikrinimo veiksmų, jeigu nuostatai pažeidžiami, taip pat reikalauti, kad bankų finansines sąskaitas įvertintų nepriklausomas auditorius.

85

Portugalijai nustatytų sąlygų skaičius atitiko šalies patiriamų struktūrinių problemų kiekį.

Be to, šalių aplinkybės, susijusios su struktūrinėms problemomis, skyrėsi. Dėl to skyrėsi ir programų struktūrinė dalis.

Galutinis sąlygų skaičius beveik neturi reikšmės. Galiausiai stipraus turinio struktūrinei reformai įvykdyti gali reikėti preliminarių kelių silpno turinio veiksmų, kad reformą būtų galima įvertinti ir tinkamai parengti.

Taip pat, kaip išdėstyta Komisijos atsakyme į 50 dalies pastabas, vertinant, ar tam tikro regiono šalių padėtis panaši, svarbu atsižvelgti ne vien į statistinį jų veiklos toje politikos srityje rezultatų vertinimą, bet ir į jų gebėjimą pasiekti prasmingų pokyčių. Kalbant apie panašų sąlygų rinkinį, sąlygas reikia suprasti atsižvelgiant į visą reikalavimų esmę, o ne sąlygų skaičių.

88

Kiekvienais prognozės metais Komisija apskaičiuoja ir skelbia pagal ciklą patikslintą balansą, struktūrinį balansą ir kitus kintamuosius. Jeigu ekonominės sąlygos (taigi ir prognozė) pakito, tai gali turėti poveikio pagal ciklą patikslintam balansui. Tačiau ekonominė padėtis gali keistis ir tai gali turėti reikšmės fiskalinei padėčiai, bet dėl to nesikeistų pagal ciklą patikslintas balansas, pavyzdžiui, kai keičiasi infliacijos prognozės.

Kita vertus, kai cikliškai koreguojama padėtis (arba jos prognozės) keičiasi nuo vienų prognozės metų iki kitų, tai savaime nereiškia, kad reikia koreguoti deficito tikslus, nustatytus vykdant perviršinio deficito procedūrą arba pagal programą. Tikslų koregavimas gali būti susijęs su kitais veiksniais, ne vien pasikeitusia ekonominio ciklo padėtimi, pavyzdžiui, kitokia augimo struktūra, nenumatytomis pajamomis arba pajamų stygiumi, potencialaus augimo pokyčiais ar kitais veiksniais, kurių vyriausybė negali kontroliuoti. Spręsdama dėl tikslų koregavimo, Komisija deramai atsižvelgia į šiuos skirtingus elementus.

89

Dėl pagal ciklą patikslinto balanso peržiūrų nėra (ir neturėtų būti) savaime atliekamos (panašios) tikslų peržiūros, kaip išdėstyta Komisijos atsakyme į 88 dalies pastabas. Todėl nereikėtų nustatyti tiesioginio ryšio tarp prognozuoto pagal ciklą patikslinto balanso ir poreikio peržiūrėti tikslus.

Vengrijoje fiskalinio koregavimo būdų peržiūra (dėl jos susitarta 2009 m. gegužės mėn. ir ja pratęstas perviršio deficito ištaisymo terminas išskirtinai dvejais – 2009–2011 m. – metais) taip pat buvo iš dalies pagrįsta didesniu negu tikėtasi nuosmukiu. Imtasi ir papildomų konsolidavimo priemonių, taigi buvo aiškiai siekiama padidinti ilgalaikį viešųjų finansų tvarumą. Vykdant peržiūrą manyta, kad 2009 m. fiskalinė politika bus mažiau procikliška, ir dėl to bus galima išvengti smarkaus ekonomikos nuosmukio.

Portugalijos fiskalinis tikslas koreguotas du kartus – atliekant penktąją ir septintąją peržiūras. Abiem atvejais tikslai pakoreguoti, kai netikėtai labai pablogėjo ekonominė padėtis, o augant ekonomikai mokesčių surinkta mažiau negu tikėtasi. Tai aptarta abiejų peržiūrų atitikties ataskaitose (II ir III skirsniai). Be to, prieš vykdant abi peržiūras buvo priimti Konstitucinio teismo sprendimai, dėl kurių biudžete atsirado didelis deficitas. Vyriausybė negalėjo visiškai kontroliuoti šių veiksnių.

90

Stabilumo ir augimo pakte leidžiama fiskalinio koregavimo būdus tam tikromis aplinkybėmis nustatyti iš naujo. Pagal Reglamento (EB) Nr. 1467/97 3 straipsnio 5 dalį, reikia imtis veiksmingų priemonių, bet gali kilti netikėtų nepalankių ekonominių įvykių, turinčių didelį neigiamą poveikį valstybės finansams.

Iš anksto nustatyto algoritmo, kurį naudojant būtų galima iš naujo nustatyti biudžeto tikslus, nėra, todėl padėtis vertinama kiekvienu konkrečiu atveju. Jeigu tai pagrįsta, fiskalinės priemonės gali būti nustatytos iš naujo, laikantis teisės aktų ir atsižvelgiant į konkrečius veiksnius. Atvejai, kai įvairūs veiksniai turėjo neigiamos įtakos deficito tikslams arba kai tikslai nepasiekti, deramai paaiškinti konkrečios šalies programos dokumentuose, pavyzdžiui, programos peržiūrose ar pastabose Ekonomikos ir finansų komitetui.

92

Tai, kad programų dokumentuose nepaminėti konkretūs dalykai, nereiškia, kad jie nebuvo svarstyti. Pavyzdžiui, kalbant apie Rumunijos programą, konkreti Rumunijos valstybės tarnautojų darbo užmokesčio struktūra buvo konkrečiai nagrinėta rengiantis sumažinti darbo užmokestį.

Programų valdymo trūkumai, atsiradę dėl nepakankamos kontrolės

Komisija nesutinka, kad kontrolė buvo nepakankama. Komisija mano, kad programos valdymas buvo tinkamas.

95 i)

Komisija nesutinka, kad pagrindinių skaičiavimų ir prognozių neperžiūri joks programos įgyvendinimo grupei nepriklausantis asmuo. Diskusijos ir faktai kryžmiškai sutikrinti su TVF (ir ECB, kai šalys dalyvavo Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonės (EFSM) programoje), prognozes ir bendrą nuoseklumą tikrino ECFIN darbuotojai pagal hierarchiją.

95 ii)

Komisijos atstovų darbą vertino jų tiesioginiai viršininkai, nors, tenka pripažinti, laiko tam buvo labai mažai. Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 61, 69, 70 ir 79 dalių pastabas.

Finansavimo deficito prognozės, taigi ir finansinio programos paketo dydis, – svarbus klausimas, ir ES bei euro zonos valstybės narės labai atidžiai jas tikrina.

95 iii)

Žr. Komisijos atsakymą į IX ir X dalių pastabas. Komisija sutinka, kad ankstyvuosiuose programų procesų etapuose būta dokumentų tvarkymo trūkumų. Komisijai labai trūko laiko, reikėjo įdiegti patikimas ir veiksmingas krizės valdymo procedūras. Krizės aplinkybėmis nebuvo galimybių kruopščiai tvarkyti dokumentų.

6 langelis

Komisija nesutinka, kad Rumunijai nebuvo nurodyta jokių priemonių. Priemonės, susijusios su iš dalies pakeistu 2009 m. biudžetu, Rumunijos Parlamento patvirtintos 2009 m. balandžio 28 d., kaip sąlygos į susitarimo memorandumą neįtrauktos dėl to, kad nuo misijos vizito iki susitarimo memorandumo pasirašymo praėjo nemažai laiko. 2009 m. birželio 23 d. pasirašytame susitarimo memorandume nustatytas tolesnis laipsniškas deficito mažinimas 2009–2010 m.: „Koregavimas bus pirmiausia grindžiamas išlaidomis, bus mažinamas viešojo sektoriaus darbo užmokestis, mažinamos išlaidos prekėms ir paslaugoms, mažinamos subsidijos valstybės sektoriaus subjektams ir mažinamos kapitalo išlaidos tokioms prekėms kaip automobiliai ir biuro įranga. Pirmumas bus teikiamas ES fondų bendrai finansuojamiems investiciniams projektams“. 2009 m. gegužės 6 d. Tarybos sprendime dėl Bendrijos vidutinės trukmės finansinės pagalbos skyrimo Rumunijai (2009/459/EB) šios priemonės nustatytos 3 straipsnio 5 dalies c–g punktuose.

Vengrijos atžvilgiu visos fiskalinio konsolidavimo priemonės, nustatytos 2009 ir 2010 m. biudžeto įstatymuose ir galinčios turėti patikrinamą deficito mažinimo poveikį, buvo įtrauktos į pirminį susitarimo memorandumą arba vėliau patikslintus susitarimo memorandumus.

98

Komisija pateikė keletą dokumentų, kuriuose pateikti pagrindiniai duomenys, naudoti rengiant Komisijos paskelbtas finansavimo deficito lenteles. Kartais pagrindinės prielaidos, kuriomis remiantis buvo apskaičiuotas finansavimo deficitas, buvo pateiktos gana glaustai, taigi nėra galimybių skaičiavimus atgaminti remiantis tik šia informacija.

Vienu atveju (informacija apie Vengriją) finansavimo deficitą apskaičiavo tik TVF, ir Komisija pripažįsta negalėjusi pateikti pagrindinių skaičiavimų medžiagos. Krizei plėtojantis, Komisija ugdė savo gebėjimą apskaičiuoti finansavimo deficitą.

98 i)

Vengrijos programos dydis buvo pagrįstas tik TVF skaičiavimais. Vengrijoje (tai pirmoji paramos paprašiusi šalis) staiga prasidėjus krizei, tai, kad programos įgyvendinimo grupė galėjo pasinaudoti TVF patirtimi, buvo laikoma svarbiausiu pranašumu. Tačiau prieš parengiant finansavimo paketą skaičius patikrino ES valstybės narės.

98 ii)

Vertindami Airiją Audito Rūmai lygina du skirtingus viešųjų finansų rodiklius – kaupimo pagrindu apskaičiuotą ESS deficitą ir valstybės grynųjų pinigų deficitą. Nors iš abiejų rodiklių matyti viešųjų finansų būklė, jų dydis ir struktūra gali labai skirtis. Norint lyginti abu rodiklius, reikia turėti išsamių žinių apie viešųjų finansų sąskaitas abiejose sistemose. Paprastai tai atlieka statistikos institucijos, du kartus per metus Eurostatui teikdamos perviršinio deficito procedūros pranešimą.

Prognozės laikotarpiu prielaidos taikomos pagrindiniams finansiniams sandoriams, kuriuos, kaip tikimasi, nacionalinės institucijos įrašys į valstybės balansą, kuris skiriasi nuo kaupimo pagrindu apskaičiuoto ESS balanso. Vieni iš tokių pagrindinių sandorių yra paprastųjų vekselių grąžinimas, lygus beveik 9,3 mlrd. EUR deficitui. Be to, Nacionalinė iždo valdymo agentūra be pagrindinių valstybės finansavimo deficito skaičiavimų nustatydavo papildomą nenumatytų atvejų rezervą, taigi finansavimo deficitas padidėdavo, o tas rezervas nebūdavo įtraukiamas į ESS deficito ir skolos prognozes. Tuo metu, kai jautrumas rinkoje buvo itin didelis, konkrečių duomenų nebuvo pateikta dėl to, kad Airijos valdžios institucijos ir programos partneriai nenorėjo atskleisti konkrečių skolinimosi planų. Kiti skirtumo aspektai susiję su tuo, kad įvairių institucijų fiskalinio deficito prognozėse buvo tam tikrų nukrypimų. Į finansavimo deficito skaičiavimus įtrauktos nuosaikiausios prognozės.

Į programų dokumentus įtraukiami pagrindiniai fiskalinių prognozių ir finansavimo deficito skaičiavimų elementai; išnašoje taip pat paminėti tam tikri jų skirtumai.

Tačiau bendras valstybės grynųjų pinigų deficitas buvo įtrauktas į Airijos ekonominio koregavimo programą ir vėlesnius programos dokumentus.

Grynųjų pinigų srautais ir kaupimu grindžiamos prognozės visada skiriasi. Tačiau nebuvo poreikio aiškinti grynųjų pinigų srautais ir kaupimu grindžiamų prognozių skirtumų, nes kaupimu grindžiamos prognozės buvo tinkamiausi rodikliai rengiant programas, pirmiausia dėl to, kad tai rodikliai, kurių reikalaujama vykdant ES biudžeto priežiūrą ir perviršinio deficito procedūrą.

99

Komisija iš dalies sutinka su Audito Rūmų vertinimu. Komisija atliko plačius jautrumo testus, bet jie buvo konfidencialūs, kad nebūtų paskatinti nepalankiausi scenarijai. Ši informacija buvo įslaptinta ir būtų buvę netinkama ją paskelbti, kai finansų rinkos buvo labai nepastovios.

Kalbant konkrečiai apie Airiją, ekonominėse ir fiskalinėse prognozėse visada atsižvelgiama į valiutos kurso ir palūkanų normos pokyčių įtaką. „Neigiamas augimo, fiskalinių ir finansų krizių grįžtamojo ryšio ratas“ buvo puikiai suvoktas rengiant Airijos finansinės paramos programą (žr. Nereguliarių straipsnių serijos (angl. Occasional Paper) leidinį Nr. 76). ES ir TVF programa buvo siekiama ištrūkti iš šio grįžtamojo ryšio rato, be visa kita stengiantis išvengti palūkanų normos pokyčių poveikio viešiesiems finansams, teikiant išorės finansinę paramą, ir suteikti užtikrintumo privačiajam sektoriui (mažinamos maržos).

100

Jeigu „Tarybos nustatytomis sąlygomis“ laikomos politinės sąlygos, dėl kurių susitarta pagal programą, tai Komisija tikrai tai darė. Jeigu „Tarybos nustatytomis sąlygomis“ laikomos politinės rekomendacijos, kurias Taryba parengė įprastoje ES ekonominės priežiūros sistemoje, Komisija taip pat laikėsi galiojančių teisės aktų nuostatų.

101

Žr. Komisijos atsakymą į XV dalies pastabas.

Sprendimo vadovautis ESS deficitu priežastis susijusi ne vien su perviršinio deficito procedūra. Galbūt būtų naudinga Audito Rūmų pastabą papildyti ir paaiškinti, kodėl, vykdant biudžeto priežiūrą, naudingiau remtis nacionalinėmis sąskaitomis ir ESS deficitu, o ne grynųjų pinigų duomenimis. Remiantis tik grynųjų pinigų balansu neapibrėžtumas padidėtų, o ne sumažėtų, nes tada vyriausybės turėtų galimybių laisvai rinktis tam tikrų sandorių mokėjimo laiką, kad pasiektų deficito tikslus.

102

Statistinės duomenų peržiūros galimybe neturėtų būti naudojamasi kaip argumentu, kai norima pereiti prie grynųjų pinigų srautų biudžeto tikslų. Taikant grynųjų pinigų srautų tvarką, atsirastų kitų rūšių neapibrėžtumo ir neigiama įtaka fiskalinių sąlygų patikimumui būtų dar didesnė.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į XV dalies pastabas.

102 i)

Teiginys dėl Vengrijos faktiškai teisingas ir susijęs su ex post statistine peržiūra (žr. Komisijos atsakymą į 90 dalies pastabas).

102 ii)

Teiginys dėl Rumunijos faktiškai teisingas ir susijęs su ex post Eurostato patvirtinta duomenų peržiūra, kurios prognozuotojas kontroliuoti negali. Be to, Ekonomikos ir finansų komiteto 2010 m. rugpjūčio 23 d. pranešimo dėl liepos 26 d. – rugpjūčio 5 d. misijos 13 puslapyje pateiktas langelis, kuriame paaiškintas Rumunijos grynųjų pinigų ir 1995 m. ESS deficito atotrūkis.

102 iii)

Airijoje peržiūra atlikta dėl pajamų, gautų 2012–2013 m. pardavus mobiliųjų telefonų licencijas, perklasifikavimo, taigi prognozuotojas negali to kontroliuoti.

103

Programas įgyvendinančios šalys taip pat turėjo laikytis perviršinio deficito procedūros, kurią įgyvendinant nustatoma fiskalinių tikslų sistema, taisyklių. Šie fiskaliniai tikslai turi būti apibrėžti laikantis ESS apibrėžties.

Kai bankų gelbėjimo operacijos biudžeto rezultatams galėjo turėti didžiulį, bet sunkiai prognozuojamą poveikį, šios operacijos nebuvo įtraukiamos į programos fiskalinius tikslus.

Kalbant apie Airiją, Komisija aiškiai nurodė, kad pagrindinio deficito apibrėžtis turi derėti (ir derėjo) su nacionalinių sąskaitų sistema. Todėl tiesioginės paramos bankams poveikis neįtrauktas į fiskalinio tikslo apibrėžtį.

Komisija pagrindinį deficitą apskaičiavo taip: nominalusis deficitas atėmus deficitą didinančius kapitalo pervedimus bankams, atliekamus įgyvendinant finansų sektoriaus gelbėjimo priemones. Finansų sektoriaus rėmimo priemonių suma įtraukta į Eurostato skelbiamos Papildomos finansų krizei skirtos lentelės eilutę „Deficitą didinančios kapitalo injekcijos (kapitalo pervedimas)“ (angl. Capital injections recorded as deficit-increasing (capital transfer)). Tačiau kartais į šią eilutę įtraukiami ir kapitalo pervedimai, nelaikomi finansinės paramos įgyvendinant perviršinio deficito procedūrą priemonėmis. Visų pirma, kapitalo pervedimais laikytos gautos Anglo Irish Bank dividendų išmokos, kurių forma – paprastosios akcijos.

104

Kalbant apie Airiją, visą programos įgyvendinimo laikotarpį susitarimo memorandumo priede buvo teikiama lentelė „Programos stebėsena“. Joje išsamiai aprašyta įvairių reikalavimų įvykdymo būklė. Įgyvendinant programą duomenų šioje lentelėje vis daugėjo.

Kalbant apie Rumuniją, apie struktūrinių reformų pažangą buvo pranešama pagal temas, o ne pagal atskiras sąlygas. Komisija sutinka, kad dėl to skaitančiajam galėjo būti sunku išsamiai įvertinti atitikties mastą.

105

Komisija skelbė, kiek sąlygos įvykdytos. Kad sąlygos neįvykdytos buvo nurodoma tik tada, kai būdavo aišku, kad greitu laiku sąlyga nebus įvykdyta. Terminai dažnai būdavo labai griežti siekiant paskatinti greičiau veikti. Jeigu vykdant reformos veiksmus buvo daroma pažanga, atrodė, kad labiau tinka ne „įvykdyta“ arba „neįvykdyta“, o tarpinė sąvoka.

Kalbant apie konkretų atvejį Airijoje, lentelė „Programos stebėsena“ buvo teikiama kaip priedas, joje teikta informacija apie tai, kaip laikomasi įvairių reikalavimų. Buvo nurodoma, kad reikalavimai yra „įvykdyti“ arba „neįvykdyti“.

106

Daugeliu atvejų išsamūs stebėsenos rezultatai buvo teikiami pagrindiniame peržiūros ataskaitos tekste, o ne pačioje stebėsenos lentelėje. Tai ypač pasakytina apie „vykdomas“ arba „delsiamas vykdyti“ sąlygas. Be to, programas įgyvendinant kai kurios sąlygos ir su jomis susijusi stebėsena buvo sujungtos su kitomis sąlygomis arba perkeltos į kitus programų skirsnius.

7 langelis. Antroji pastraipa

Apie administracinių gebėjimų stiprinimo ir kitų priemonių, kuriomis Rumunijoje didinamas ES lėšų panaudojimas, pažangą pranešama misijų ataskaitose. Pavyzdžiui, žr. Ekonomikos ir finansų komiteto 2010 m. rugpjūčio 23 d. pranešimo dėl liepos 26 d. – rugpjūčio 5 d. misijos 17 puslapyje pateiktą 37 punktą.

7 langelis. Trečia pastraipa

Komisija sutinka, kad apie šios konkrečios priemonės vykdymo Rumunijoje pažangą nepranešta. Tai nutiko dėl to, kad pasikeitė dėmesio centras ir dėmesys buvo sutelktas į geresnį mokesčių surinkimą ir mokesčių vengimo bei slėpimo mažinimą, o techninę paramą tam skyrė TVF ir Komisijos Mokesčių ir muitų sąjungos GD misijos (žr. Ekonomikos ir finansų komiteto 2010 m. rugpjūčio 23 d. pranešimo dėl liepos 26 d. – rugpjūčio 5 d. misijos 14 puslapyje pateiktą 27 punktą).

7 langelis. Ketvirta pastraipa

Portugalijos programoje nustatyta vietos valdžios reorganizavimo sąlyga buvo susijusi ne vien su savivaldybėmis. Pirminiame susitarimo memorandume nustatyta tokia sąlyga: „Reorganizuoti vietos valdžios administraciją. Dabar šalyje yra 308 savivaldybės ir 4 259 apylinkės. Iki 2012 m. liepos mėn. vyriausybė parengs konsolidavimo planą, pagal kurį turės būti vykdoma reorganizacija ir gerokai sumažintas tokių subjektų skaičius“.

Apie šios sąlygos laikymąsi pranešta įvairiuose programos peržiūros dokumentuose. Politinės sąlygos šiuo klausimu laikui bėgant kito, buvo atsižvelgta į stiprią politinę opoziciją. Po vietos rinkimų 2013 m. rugsėjo mėn. apylinkių (port. freguesias) skaičius sumažintas iki 2882. Nors savivaldybių skaičius nebuvo sumažintas, atsirado nauja teisinė nuostata dėl tarpsavivaldybinių bendruomenių.

107 i)

Apie Airiją pateiktas pavyzdys rodo, kad sąlygos dėl daugiametės biudžeto sistemos visiškai laikytasi. Tačiau Komisija savo ketvirčio ataskaitose ne kartą aiškiai teigė, kad jai kyla abejonių dėl konkrečių šios sistemos elementų. Šį klausimą Komisija dar kartą kėlė ir vykdant 2014 m. Europos semestrą.

107 ii)

Dėl didžiulės abiejų Portugalijos regionų ir 308 savivaldybių autonomijos Komisijai teko sutikti, kad reguliariai teikti konsoliduotas ataskaitas apie regionines ir vietos viešojo ir privačiojo sektorių partnerystes ir valstybines įmones būtų labai sudėtinga ir tam prireiktų neproporcingai daug administracinių išteklių.

109

Komisija sutinka, kad darbas su TVF padėjo jai valdyti programas, nes Komisija įgijo krizių valdymo patirties. Tačiau Komisija nesutinka, kad Audito Rūmų nurodyta praktika pradėta taikyti tik pradėjus įgyvendinti programas. Komisijos prognozių skaičiuoklių lentelės jau buvo išsamesnės negu TVF. Nuo pat pradžių Komisijos programų įgyvendinimo misijų grupės paprastai buvo didesnės už TVF, nes jose dalyvavo ir kiti generaliniai direktoratai, ne vien Ekonomikos ir finansų reikalų.

111

Neoficialūs susitarimai buvo sėkmingi. Informacija keistasi labai stropiai, ir nėra įrodymų, kad būtų kilę problemų dėl nesudarytų oficialesnių susitarimų.

111 iv)

Institucijų sprendimų priėmimo procedūros skiriasi ir būtų neįmanoma ex ante formalizuoti nesutarimų sprendimo taip, kad tai tikrai galėtų padėti spręsti galimus nesutarimus.

114

Airijoje ECB, kaip nepriklausoma su pinigų politika susijusi institucija, vidaus informacijos Komisijai neteikė. Tai pasakytina ir apie informaciją apie ECB vidaus svarstymus dėl naštos pasidalijimo ar su tuo susijusią informaciją. Kadangi ECB yra nepriklausoma institucija, Komisija iš ECB negali reikalauti tokios informacijos. Kadangi ECB finansuojama suma sudarė beveik visą metinį Airijos BVP, sėkmingam programos įgyvendinimui užtikrinti buvo būtinas tolesnis ECB finansavimas. Taigi Komisija ir TVF sutiko su tokia sąlyga. Iš to, kaip viskas klostėsi toliau, buvo matyti, kad iš vyresniųjų obligacijų turėtojų buvo pagrįstai nereikalauta dalytis našta. Akivaizdu, kad Airijos skola yra tvari, kredito įsipareigojimų neįvykdymo apsikeitimo sandorių vertės skirtumas sumažintas iki Prancūzijos, Belgijos ir Slovakijos lygio, Airijos kredito reitingas padidintas, o Airijos bankai grąžino beveik visą ECB suteiktą finansavimą.

Be to, sprendimą nereikalauti, kad vyresniųjų obligacijų turėtojai dalytųsi našta, reikėtų svarstyti atsižvelgiant į šias aplinkybes. Indėliams buvo taikoma visuotinė Airijos valdžios institucijų garantija. Tokio veiksmų plano naudą reikėjo lyginti su poveikio kitiems bankams sąnaudomis ir bylinėjimosi rizika.

III dalis

Kartais kainų lygis emisijos metu viršijo pagrįstą lygį

Šie skirtumai būdingi obligacijų emisijos procesui.

121

Nors oficialūs prašymai teikti pristatymus ar pasiūlymus bankams buvo siunčiami nuo 2011 m. (t. y. dėl visų EFSM sandorių), iki 2010 m. pasiūlymai iš bankų būdavo gaunami per posėdžius ir telefonines konferencijas ir būdavo patvirtinami dokumentais bankų atrankos pastabose. Pastabos rengtos nuo pat pirmo su krize susijusio mokėjimų balanso sandorio, įvykdyto 2008 m. gruodžio mėn., ir buvo pateiktos Audito Rūmams.

122

Ar kainų lygis prekybos dieną buvo pagrįstas, Audito Rūmai nagrinėjo paprasčiausiai lygindami pradinę bankų pasiūlymuose pateiktą kainos rekomendaciją deramai neatsižvelgdami į rinkos pokyčius laikotarpiu nuo rekomendacijos iki prekybos dienos. Abu Audito Rūmų nurodyti atvejai susiję su vienu bendru pašymu teikti pasiūlymus. Nuo pradinės kainos rekomendacijos iki prekybos dienos atitinkamai praėjo 14 ir 23 dienos. Nukrypimai nuo pradinės kainos rekomendacijos apskritai būdingi tam procesui, o ypač tada, kai laiko tarpas toks ilgas.

Šią pastabą reikėtų vertinti atsižvelgiant į 118 dalyje pateiktą Audito Rūmų pastabą, kad „galutinė skolos kaina atitiko rinkos kainas ir tos pačios rūšies skolų kainas“.

123

Komisija atkreipia dėmesį, kad nurodyti trūkumai buvo tik laikotarpiu iki 2010 m. ir susiję tik su dokumentavimu. Su pačiu skolos valdymo procesu jie nesusiję.

Komisija pripažįsta, kad kelerius pirmuosius metus buvo trūkumų, susijusių su skolinimosi proceso dokumentavimu, bet pats procesas valdytas tinkamai ir rezultatui poveikio nebuvo.

Komisija mano, kad kelerius pirmuosius metus pagrindinių bankų atranka buvo grindžiama konkurencija, net jeigu tai ne visiškai patvirtinta dokumentais. Kalbant apie atsargumo priemones, kuriomis būtų apsisaugota nuo neviešos informacijos arba vidaus informacijos atskleidimo, vykdydama finansavimo operacijas Komisija laikosi galiojančių taisyklių ir nuostatų, taip pat rinkos praktikos. Be to, finansavimo sandoriuose dalyvaujantiems bankams taikomi nacionaliniai saugumo nuostatai, taip pat taisyklės dėl prekybos vertybiniais popieriais, pasinaudojant viešai neatskleista informacija, taigi Komisija gauna daugiau garantijų.

Paskirstymo strategija su pagrindiniais vadovaujančiaisiais bankais aptariama iš anksto, laikomasi standartinio požiūrio ir atsižvelgiama į rinkos praktiką. Todėl paskirstymo taisyklės visiškai aiškios visoms dalyvaujančioms šalims. Dėl galutinio paskirstymo sprendžia Komisija.

Antrinės rinkos veiklos stebėseną Komisija įformino 2012 m.

Pirkimo ir pardavimo kainų skirtumo lygis priklauso nuo keleto įvairių parametrų.

127

Komisija skolinimosi operacijas turėjo vykdyti išskirtinai sunkiomis aplinkybėmis. Nepaisant to, laikydamasi rinkos praktikos, Komisija sėkmingai valdė skolos vertybinių popierių emisijas.

128

Nors Komisija pripažįsta, kad procedūrų vadovas laikui bėgant buvo atnaujintas, procesas nuo pat pradžių buvo aiškiai dokumentuotas atskiruose raštuose. Komisija atkreipia dėmesį, kad nuo 2011 m. sausio mėn. dokumentų kokybė pagerėjo. Audito Rūmams rengiant ataskaitą procedūrų vadovas galiojo jau daugiau kaip ketverius metus, juo buvo naudojamasi atliekant visus EFSM sandorius, o, vertinant pagal skaičių ir pagal sumas, tokie sandoriai sudaro daugiausia operacijų.

129

Komisija pabrėžia, kad pagrindinių bankų atranka buvo vykdoma visą laiką laikantis nustatytų procedūrų ir buvo tinkamai dokumentuojama. Iš pradžių buvo naudojamos bankų atrankos pastabos, o nuo 2011 m. sausio mėn. šis procesas buvo geriau įformintas nustačius prašymo teikti pasiūlymus procedūrą.

130

Komisija mano, kad laikėsi galiojančių taisyklių ir nuostatų, taip pat atsižvelgė į su tuo susijusią rinkos praktiką. Be to, bankams taikomi nacionaliniai saugumo nuostatai, taip pat ir taisyklės dėl išankstinio paklausos nustatymo (angl. pre-sounding) ir prekybos vertybiniais popieriais, pasinaudojant viešai neatskleista informacija, ir dėl to gaunama daugiau garantijų.

Taip pat, 2014 m. balandžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 596/2014 dėl piktnaudžiavimo rinka (OL L 173, 2014 6 12, p. 1), kuris emitentams bus taikomas nuo 2016 m. liepos 3 d., 6 straipsnio 2 dalies a punkte aiškiai nustatyta, kad reglamentas netaikomas tokiems sandoriams, pavedimams ar veiksmams, kuriuos vykdo Sąjunga arba kurie vykdomi Sąjungos vardu.

133

Paskirstymo strategija su pagrindiniais vadovaujančiaisiais bankais aptariama iš anksto, laikomasi standartinio požiūrio ir atsižvelgiama į rinkos praktiką. Skirstoma glaudžiai bendradarbiaujant su bankų konsorciumu, apie visus pavedimus, laikantis skaidrumo principo, pranešama Komisijai ir ji gali visiškai kontroliuoti procesus, be to, Komisija turi pritarti galutiniam paskirstymui. Komisija gali gauti visas paskirstymo lenteles.

134

Nustatyta, kad nuo 2011 m. sausio mėn. oficialus su antrine rinka susijęs įsipareigojimas turi būti standartine ES EFSM įgaliojimų rašto dalimi.

135

Nors Komisija likvidumą antrinėje rinkoje oficialiai tikrina nuo 2012 m., reikėtų atkreipti dėmesį, jog nėra įprasta, kad emitentai apskritai tikrintų likvidumą antrinėje rinkoje.

136

Įprasta, kad įvairių bankų pirkimo ir pardavimo kainų skirtumas yra nevienodas, ypač atsižvelgiant į rinkos dalyvių skaičių.

138

Programos įgyvendinimo pradžioje rengiama finansavimo deficito prognozė nėra planas. Tai tik finansavimo poreikio, kurį reikia patenkinti įgyvendinant programą, prognozė su nustatyta apsaugine priemone, iš kurios (kartais aiškiai) matyti šioms prognozėms būdingas neapibrėžtumas. Apsauginė priemonė naudojama siekiant užtikrinti, kad būtų pakankamas finansavimas, jeigu rezultatai būtų blogesni negu tikėtasi, ir siekiant įgyti investuotojų pasitikėjimą bei paremti ekonomikos atsigavimo procesą.

139

Pirmosiose programose, sudarytose po Lehman Brothers banko griūties, nustatytos patikimumo ribos atspindi tuo metu suvokto neapibrėžtumo mastą ir poreikį užtikrinti, kad finansavimo paketas bus pakankamas. Bankų sektoriaus finansavimo reikmes itin sunku prognozuoti, dėl to tokioms didžiulių bankų sektoriaus sunkumų patiriančioms šalims kaip Airija reikia didžiulio nenumatytų atvejų rezervo. Siekiant atsižvelgti į šį neapibrėžtumą ir patikinti rinkas, kad visos reikmės bus patenkintos, finansinis paketas turėjo būti pakankamai didelis. Todėl reikia tikėtis, kad, jeigu nebus nepalankių pokyčių, finansavimo reikmės turėtų būtų mažesnės negu numatytos pakete.

139 iv)

TVF suteiktų paskolų grąžinimas prieš nustatytą terminą priklausys nuo to, kaip šalims, taip pat tiems, kas įgyvendina programas, seksis rinkose gauti finansų su pakankamai maža palūkanų norma, kad grąžinimas prieš nustatytą terminą politiniu ir finansiniu požiūriu būtų naudingas. Norint grąžinimą prieš nustatytą terminą susieti su mažesnėmis finansavimo reikmėmis, turi susidaryti keletas prielaidų, kurios gali pasitvirtinti arba ne. Be to, kaip nurodyta kitur, programų finansavimas nustatytas numačius patikimumo ribas, kurios pasiuntė signalą rinkoms ir buvo svarbios siekiant sėkmingai įgyvendinti programas.

140

Reikėtų atkreipti dėmesį, kad Portugalija panaudojo ne visą finansinę paramą, kurią galėjo gauti pagal programą, ir kad programos įgyvendinimo pabaigoje ji turėjo nemažą iždo rezervą.

Vykdant Airijos programą, su pinigais susijusi padėtis taip pat pagerėjo.

141

Programos įgyvendinimo metu TVF išmokos paprastai mokėtos centriniam bankui, kad būtų sudarytas užsienio valiutos rezervas, o EK išmokos mokėtos Finansų ministerijai biudžetui finansuoti. 2010 m. kelios TVF išmokos skirtos ir Finansų ministerijai biudžeto išlaidoms padengti. Priežastis buvo tai, kad biudžeto deficitas buvo didesnis negu iš pradžių tikėtasi, nes ekonomika augo lėčiau ir vėluota imtis politinių priemonių, nors centrinio banko rezervai buvo pakankamo dydžio. Tačiau iš to negalima daryti išvados, kad centrinis bankas netiesiogiai patenkino tam tikras valstybės papildomo finansavimo reikmes. Programos įgyvendinimo metu valstybei pavyko tvarkyti ir refinansuoti visus savo skolinius įsipareigojimus. Pinigų politika, už kurią išskirtinai atsakingas nepriklausomas centrinis bankas, suprantama, taip pat daro poveikį vidaus finansavimo sąlygoms. Tačiau to nereikėtų laikyti netiesiogine parama.

146

Vengrijos ataskaitoje neatsižvelgiama į padidėjusį ES lėšų panaudojimą.

147

Svarbu konceptualiai atskirti naujų priemonių poveikį, dėl kurio didėja pajamos, ir pajamų sumažėjimą dėl ekonominės veiklos nuosmukio. Apie faktinį mokesčių reformos poveikį negalima spręsti pagal bendrus su pajamomis susijusius ekonomikos rezultatus. Reikia įvertinti priešingą padėtį, jeigu nebūtų imtasi reformos.

148

Ne visais nurodytais teisės aktais padaryta pakeitimų, turėjusių poveikį mokesčių santykiui su BVP, ir ne visi jie susiję su mokėjimų balanso programos sąlygomis. Jie buvo priimti dėl sudėtingų priežasčių.

Bendras Komisijos atsakymas į 150 ir 151 dalyse pateiktas pastabas

Struktūrinio balanso pokyčius lemia ne tik nustatyti tikslai ir politikos pasirinktys, kuriomis siekiama įvykdyti tuos tikslus, bet ir daugiau su išorės aplinka susijusių veiksnių, kurių vyriausybė negali kontroliuoti. Tai gali būti infliacijos norma, augimo struktūra, nuotaikos rinkoje, turinčios įtakos skolinimosi sąnaudoms, taip pat ex post duomenų patikslinimas. Be to, nustatant tikslus atsižvelgta į konkrečiai šaliai būdingus kitus dalykus, ne vien toliau nurodytus ryšius. Todėl 150 ir 151 dalyse nurodytų kintamųjų ryšių pobūdis yra sudėtingas. Taigi, kai šalies lyginamoji analizė atliekama remiantis šiais ryšiais, galima nepastebėti problemų, kurių buvo prieš pradedant įgyvendinti programą, arba vėlesnių rezultatų.

Nors apskritai esant prastesnei pradinei fiskalinei padėčiai užtikrinamas spartesnis konsolidavimas, šio veiksnio nereikėtų vertinti atskirai nuo kitų, kartais tik tai šaliai būdingų veiksnių, turinčių įtakos fiskaliniam disbalansui, kurį reikia ištaisyti. Taip pat reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad Tarybos nustatytas laikotarpis perviršio deficitui ištaisyti (nustatant ir pagrindines rekomenduojamas struktūrines priemones) gali nesutapti su programos laikotarpiu.

152

Sprendimas dėl programose nustatytų fiskalinių pastangų priimtas atsižvelgiant į daugelį veiksnių. Atsižvelgta į pradinį skolos dydį, bet ir kiti konkrečiai šaliai būdingi veiksniai buvo svarbūs.

Rumunija – vidutinių pajamų euro zonai nepriklausanti valstybė narė – dėl savo valstybės skolos dydžio gali labiau nukentėti negu didesnių pajamų euro zonai priklausančios valstybės narės. Tuo metu, kai buvo tvirtinama programa, Rumunijos valstybės skolos palūkanų norma padidėjo 300 bazinių punktų, iš to galima daryti išvadą, kad tarptautinėse finansų rinkose kilo abejonių dėl šalies valdžios sektoriaus finansavimo padėties.

153

Nors laikinosios fiskalinės priemonės nelemia ilgalaikių pagrindinio fiskalinio balanso pokyčių, jų poveikis skolų dydžiui gali būti ilgalaikis, taigi jų ilgalaikis tvarumas gali padidėti arba sumažėti.

Ne visomis programos metais nustatytomis laikinosiomis priemonėmis siekta deficito tikslų. Kai kuriais atvejais laikinosios arba vienkartinės priemonės buvo būtinos (pavyzdžiui, bankų rėmimo priemonės) arba vyriausybė negalėjo jų kontroliuoti (pavyzdžiui, teismo sprendimai). Kad tikslų toliau būtų siekiama, laikinąsias priemones galiausiai reikėjo pakeisti struktūrinėmis priemonėmis.

ES biudžeto priežiūros sistemoje nustatyta, kad esama svarbaus skirtumo tarp pagrindinio fiskalinio balanso (nustatomos ir vienkartinės priemonės) ir struktūrinio balanso, pagal kurį vertinamos ilgalaikės fiskalinės pastangos (vienkartinių priemonių nebūna). Dėl to perviršinio deficito šalims rekomenduojama ne tik jį ištaisyti nominaliąja verte (t. y. pasiekti, kad deficitas būtų mažesnis negu Sutartyje nustatyta 3 proc. BVP riba), bet ir imtis konkrečių struktūrinių veiksmų, kad būtų pasiektas nominalusis tikslas.

Todėl vien tai, kad imamasi vienkartinių ir laikinųjų priemonių, savaime nereiškia, kad nebus galima tvariai ištaisyti perviršinio deficito.

153 i)

Reikėtų pridurti, kad Portugalija ėmėsi ir vienkartinių išlaidų didinimo priemonių, kurių vertė buvo 2,8 proc. BVP 2010 m. ir 0,6 proc. BVP 2011 m.

153 iii)

Rumunijos atžvilgiu perviršinio deficito procedūra, remiantis 2012 m. rezultatų duomenimis, panaikinta 2013 m. birželio mėn. Svarbi bet kurios perviršinio deficito procedūros panaikinimo sąlyga – ištaisymo tvarumas, o tai reiškia, kad visą atitinkamos Komisijos prognozės aprėpiamą laikotarpį deficitas turi patikimai neviršyti 3 proc. BVP ribos. Prognozė savo ruožtu grindžiama vyriausybės patikimai paskelbtomis ir pakankamai išsamiai nurodytomis priemonėmis.

153 iv)

Iš pradžių Airijoje teikiant įsipareigojimų garantiją, tai nebuvo laikoma pajamų didinimo priemone.

155

Komisija mano, kad, baigiant įgyvendinti programą ir vertinant, kaip vykdytos sąlygos, nėra prasmės lyginti TVF ir Komisijos skaičių, nes abi institucijos tai vertina pagal skirtingus kriterijus.

Pradžioje buvo nustatyti keli labai griežti galutiniai terminai, kad įgyvendinimas vyktų sparčiau, bet vėliau jie buvo pakoreguoti pagal tai, kaip buvo vykdoma programa.

158

Komisijos nuomone, Audito Rūmų vartojama struktūrinio turinio sąvoka nėra tinkamas kriterijus analizuojant politikos priemones ir darant išvadas dėl jų svarbos. Sąlygos, kurias vykdant reikia daugiau tarpinių veiksmų (todėl Audito Rūmų jos vadinamos silpno struktūrinio turinio sąlygomis) gali būti bent tiek pat svarbios kiek ir paprasčiau įvykdomos sąlygos.

Sąlygas klasifikuojant pagal struktūrinį turinį neatsižvelgiama į pavienių sąlygų esmę ir svarbą. Daugeliui svarbiausių struktūrinių reformų prireiks tarpinių etapų, pvz., peržiūrų ar konsultacijų (tai laikoma silpnu struktūriniu turiniu), ir tik tada reformą bus galima galiausiai įtvirtinti įstatymu ir įgyvendinti. Tai, ką Audito Rūmai pagal savo skirstymą vadina stipriu struktūriniu turiniu, nėra tas pats kas svarbus turinys.

160 iii)

Pageidaujamas tam tikrų reformų poveikis bus pasiektas tik ilgalaikiu laikotarpiu, kai programa bus baigta įgyvendinti.

161

Atrodo, kad kalbant apie reformų (viešojo sektoriaus darbo užmokesčio mažinimas) stabdymą nedera minėti Vengrijos, nes pati svarbiausia šios srities taupymo priemonė (trylikto atlyginimo panaikinimas) tebeįgyvendinama. Aiškių reformų stabdymo atvejų pastebėta pašalpų už vaikus ir fiskalinio valdymo srityse.

164

Žr. Komisijos atsakymą į 10 langelio pastabas.

10 langelis. Pirma įtrauka

Tai, kad Vengrijoje bankų sektoriaus palūkanų normos buvo nedidelės, galima paaiškinti ir tuo, kad veiksmų derinimo su Vakarų Europos patronuojančiaisiais bankais pastangos galiausiai buvo sėkmingos, bet pradedant įgyvendinti programą ir rengiant bankų rėmimo paketą to nebuvo galima žinoti. Konkrečiai, didžiausi užsienio komerciniai bankai įsipareigojo išlaikyti Vengrijoje savo bendrąją poziciją, pirmiausia tai buvo daroma dvišaliu susitarimu su centriniu banku, vėliau – įgyvendinant daugiašalę Europos bankų koordinavimo iniciatyvos sistemą. Šiais bendrais veiksmais, taip pat vertinant platesniu regioniniu požiūriu, padėta didinti finansinį stabilumą ir išsaugoti investuotojų pasitikėjimą.

10 langelis. Penkta įtrauka

Portugalijos viešojo sektoriaus užimtumas 2011–2014 m. sumažėjo beveik iki 10 proc., daugiau negu susitarimo memorandume numatytas metinis 2 proc. sumažėjimas. Kadangi valstybės tarnautojų atleisti negalima, didelė dalis išlaidų turėjo būti sumažinta vietoj išėjusių darbuotojų nepriimant naujų. Ankstyvas valstybės tarnautojų išėjimas į pensiją buvo konkrečiai nustatyta darbuotojų skaičiaus mažinimo dalis. Ta dalis pasirodė esanti didelė, tačiau tai nereiškia, kad poveikis biudžetui buvo ribotas. Be to, vyriausybė ėmėsi ir kitų priemonių darbuotojų skaičiui mažinti, pavyzdžiui, sukūrė atleidimo iš darbo abipusiu susitarimu schemą. Bendras darbuotojų skaičiaus ir atlyginimų mažinimo rezultatas – viešojo sektoriaus darbo užmokestis 2010–2014 m. sumažintas beveik 17 proc.

165

Euro zonos šalyse įgyvendinant programas labiausiai stengtasi atkurti fiskalinį ir finansinį stabilumą ir didinti konkurencingumą sprendžiant struktūrines problemas. Išorės balanso atkūrimas buvo besąlygiška sąlyga įgyvendinant programas euro zonos šalyse, tačiau tai nebuvo neatidėliotinas svarbiausias dalykas.

Einamosios sąskaitos balansas ir prekybos balansas neturėtų būti laikomi konkurencingumo rodikliais atskirai nuo kitų rodiklių, nes išorės balansui poveikį gali daryti ir struktūriniai pokyčiai, ir cikliški veiksniai. Tai reiškia, kad tam tikri dalykai gali pagerėti pagerėjus ciklinėms sąlygoms. Konkurencingumo didėjimo negalima nustatyti vertinant tik einamosios sąskaitos balansą ir prekybos balansą ir neanalizuojant pagrindinių skatinamųjų veiksnių.

167

Kadangi Airija priklauso euro zonai, mokėjimų balanso programa jai netaikyta. Taigi, išorės finansavimo deficitas, skirtingai nuo euro zonai nepriklausančių valstybių narių, nebuvo svarbiausia šios programos dalis. Reikėtų pažymėti, kad Airijoje nuolat buvo didžiulis ir gerokai svyruojantis prekybos perteklius. Taigi šiuo atveju teikiami bendri prognozių klaidų duomenys gali būti klaidinantys. Be to, prekybos balansas 2011–2014 m. šiek tiek pagerėjo, ir tai turėjo teigiamos įtakos einamosios sąskaitos koregavimui. Dėl Airijos prekybos sektoriuje vyraujančių didelių tarptautinių įmonių veiklos gana sudėtinga prognozuoti Airijos išorės balansą.

Komisija mano, kad iš 11 langelyje pateiktos informacijos išvadų daryti negalima.

168

Ginčytina, ar „prekybos balanse tiksliau parodomas šalies konkurencingumo pokyčių poveikis.“

Bendras Komisijos atsakymas į 176, 177 ir 178 dalyse pateiktas pastabas

Vengrijoje namų ūkių įsiskolinimas užsienio valiuta (daugiausia Šveicarijos frankais) programos įgyvendinimo laikotarpiu (t. y. iki 2010 m. pirmo ketvirčio) nebuvo itin svarbus politinis klausimas.

Vidaus paskolos užsienio valiuta nekėlė problemų įgyvendinant euro zonos programas, taip pat tai nebuvo problema Latvijoje – joje vienas iš politinių programos tikslų buvo išsaugoti jos valiutos susiejimą su euru.

Rumunijoje buvo nustatytos sąlygos, kuriomis siekta pažaboti arba apriboti skolinimą užsienio valiuta, tai daryta finansų sektoriuje priimant teisės aktus ir atidžiai stebint, kaip jie įgyvendinami. Buvo nuolat palaikomas dialogas su nacionaliniu banku. Siekdamas spręsti problemas, kurių kyla dėl skolinimo užsienio valiuta, Rumunijos nacionalinis bankas patvirtino priemones, kuriomis 2011 m. siekta dar labiau suvaržyti neapdraustą vartotojų skolinimąsi užsienio valiuta. Laikantis Europos sisteminės rizikos valdybos rekomendacijų, kai kurios šios priemonės vėliau buvo išplėstos bei taikytos ir neapdraustoms mažosioms ir vidutinėms įmonėms. Be to, vykdydama tam tikras programos sąlygas Rumunijos vyriausybė 2013 m. rugpjūčio mėn. nustojo teikti valstybės garantijas būsto paskoloms užsienio valiuta, kurios anksčiau buvo teikiamos įgyvendinant programą „Pirmieji namai“.

Išvados ir rekomendacijos

179

Žr. Komisijos atsakymą į III dalies pastabas.

180

Žr. Komisijos atsakymą į IV dalies pastabas.

182

Po 2009 m. Komisija geriau gebėjo sutelkti patirtį įgyvendindama programas euro zonos šalyse, taip pat jai tapo lengviau naudotis išorės ekspertų patirtimi.

Rekomendacija Nr. 1

Komisija sutinka su šia rekomendacija.

Krizės metais Komisijai ėmė geriau sektis sutelkti patirtį; kad padėtis pagerėjo matyti ir iš to, kad Komisijai pavyko daugiau patirties sukaupti rengiant euro zonos šalių programas, nes jos įgyvendintos vėliau negu euro zonai nepriklausančių šalių programos. Pastaruoju metu Komisijoje įsteigta Paramos struktūrinėms reformoms tarnyba. Komisija nagrinės, kaip prireikus visą instituciją apimančioje sistemoje galėtų dar geriau laikytis tam tikrų pagrindinių greito turimos patirties sukaupimo principų.

Komisija prireikus atsižvelgs į poreikį sukurti geresnės galimų naujų euro zonos šalims skirtų finansinės paramos programų priežiūros ir valdymo procedūras.

183

Žr. Komisijos atsakymą į VII dalies pastabas.

Vėliau atliekant peržiūras buvo labai sunku įvertinti pagrindinių prielaidų patikimumą.

Rekomendacija Nr. 2

Komisija sutinka su rekomendacija Nr. 2, tačiau pabrėžia, jog reikia užtikrinti, kad registravimo veikla netaptų neproporcinga našta prognozuotojams, visų pirma − atsižvelgiant į programų įgyvendinimo aplinkybes ir ribotus išteklius.

Nuo tada, kai padėtos įgyvendinti pirmosios programos, Komisija jau patobulino procedūras ir dokumentų tvarkymą. Komisija sieks dar geriau vykdyti savo dokumentų tvarkymo ir kokybės kontrolės politiką.

Komisija rengia bandomąjį prognozavimo modelį, pirmiausia skirtą visai euro zonai, tačiau jame bus ir konkrečioms šalims skirti moduliai. Siekiama ne pakeisti esamą sprendimu pagrįstą prognozavimą, bet išnagrinėti, kaip Komisija galėtų tuo modeliu naudotis atlikdama kokybės patikrinimus, kuriais būtų papildomos jos sprendimu pagrįstos prognozės. Tačiau Komisija atkreipia dėmesį, kad modeliais greičiausiai nebus itin naudingas esant neįprastiems ekonomikos įvykiams.

184

Žr. Komisijos atsakymą į IX ir X dalių pastabas.

Rekomendacija Nr. 3 a)

Komisija sutinka su Rekomendacijos Nr. 3 a punkte pateikta rekomendacija.

Nuo tada, kai pradėtos įgyvendinti programos, Komisija jau geriau tvarko dokumentus. Komisija sieks užtikrinti, kad naujos procedūros būtų visiškai įgyvendintos laikantis Komisijos dokumentų tvarkymo politikos ir kad nesumažėtų programų įgyvendinimo grupių gebėjimas laikytis griežtų terminų.

Rekomendacija Nr. 3 b)

Komisija sutinka su Rekomendacijos Nr. 3 b punkte pateikta rekomendacija ir nagrinės, kaip dar geriau registruoti pagrindinius sprendimus nelėtinant sprendimų priėmimo proceso ir laikantis savo dokumentų tvarkymo politikos.

185

Žr. Komisijos atsakymą į XI dalies pastabas.

186

Žr. Komisijos atsakymą į XII dalies pastabas.

187

Žr. Komisijos atsakymą į XII dalies pastabas.

188

Žr. Komisijos atsakymą į XIV dalies pastabas.

189

Žr. Komisijos atsakymą į XII dalies pastabas.

Svarbiausius dokumentus, parengtus ekspertams atlikus analizę, peržiūrėjo pareigūnai, kurie nėra pagrindinės programų įgyvendinimo grupės nariai, įskaitant vyresniąją vadovybę ir horizontaliųjų skyrių vadovus. Atitinkamuose generaliniuose direktoratuose rengtos konsultacijų dėl peržiūrų ataskaitų procedūros. Dokumentų projektais buvo keičiamasi su institucijomis partnerėmis, jie buvo kryžmiškai tikrinami, o apie derybų rezultatus išsamiai pranešta Ekonomikos ir finansų komitetui ir Euro grupės darbo grupei.

Rekomendacija Nr. 4

Komisija sutinka su rekomendacija Nr. 4. Komisija, atsižvelgdama į ribotus turimus išteklius ir be reikalo nevilkindama, sustiprins programų valdymo peržiūros, taip pat programų dokumentų turinio peržiūros procedūras.

190

Komisijos atsakyme į XV dalies pastabą nurodyta, dėl kokių priežasčių naudojami kaupimu grindžiami duomenys.

Rekomendacija Nr. 5

Komisija sutinka su rekomendacija Nr. 5. Kad padėtų stebėti fiskalinius tikslus, Komisija sieks į susitarimo memorandumus įtraukti papildomų kintamųjų (pavyzdžiui, ketvirčio grynųjų pinigų balansą ir (arba) įsiskolinimo tikslus), kurių duomenis ji galėtų surinkti kuo mažiau vėluodama.

191

Žr. Komisijos atsakymą į XV ir 104–107 dalių pastabas.

Paramos dalys buvo išmokėtos remiantis išsamiu vertinimu, ar šalys laikėsi sąlygų. Kiekvienas atvejis, kai vėluota vykdyti sąlygas, vertintas atskirai. Be to, sąlygos, kurios „nebuvo svarbios siekiant įveikti krizę ir grąžinti skolas“, vis tiek gali būti tinkamos, jeigu tik jomis skatinamas augimas ir mažinama rizika, kad, susidarius nenumatytoms aplinkybėms, paskolos nebus grąžintos. Atlikus šį auditą nepateiktą įrodymų, kad buvo nesvarbių reformų.

Rekomendacija Nr. 6 a)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 6 a punkte pateikta rekomendacija.

Rekomendacija Nr. 6 b)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 6 b punkte pateikta rekomendacija, bet atkreipia dėmesį, kad kai kuriais atvejais nebūtų prasmės užtikrinti, kad reformos vėliau bus patvirtintos, kol vykdant parengiamuosius veiksmus nenustatytas spręstinos problemos mastas arba galimi atsako būdai.

Rekomendacija Nr. 6 c)

Komisija iš dalies sutinka su rekomendacijos Nr. 6 c punkte pateikta rekomendacija. Komisija nesutinka, kad programų įgyvendinimo grupėms turėtų būti nustatyta prievolė pagrįsti kiekvienos sąlygos reikalingumą, nes būtent paramą gaunanti šalis labiausiai atsakinga už savo pačios viziją, kokia turėtų būti reformų programa.

Komisija pabrėžia, jog svarbiausia tai, kad yra nuoseklus ir integruotas reformų, kuriomis siekiama spręsti pagrindinius ekonomikos uždavinius, rinkinys. Įgyvendinant pačią programą dažnai gali tekti spręsti, kurį reformų rinkinį rinktis. Taigi sąlygų nereikėtų svarstyti atskirai nuo viso kito. Komisija atkreipia dėmesį, kad reformos, kuriomis skatinamas vidutinės trukmės augimas, taip pat svarbios gerinant fiskalinę padėtį ir mažinant finansinės paramos negrąžinimo riziką. ES paramos grąžinimo terminas dažnai būna ilgas, o stiprus augimas – svarbus veiksnys, kuriuo remiantis šalis laikoma gebanti grąžinti savo paskolas.

Galiausiai, sąlygos nustatomos tariantis su paramą gaunančia šalimi. Nustatant sąlygas turėtų būti palaikomas šalių gebėjimas nustatyti savo programų darbotvarkę. Būtina sąlyga – jos turi prisiimti atsakomybę už reformų procesą, ir tai labai svarbus lemiamas sėkmingo programos įgyvendinimo veiksnys. Sąlygas tikrina vadovybė, jos taip pat tikrinamos politiniu lygmeniu.

Rekomendacija Nr. 6 d)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 6 d punkte pateikta rekomendacija. Vertindama nustatytas sąlygas Komisija sieks kuo labiau remtis išmatuojamais duomenimis. Tačiau Komisija pabrėžia, kad sąlygų poveikio negalima vertinti vienodai, nes yra rezultatų, kurių kokybė svarbiau negu kiekis, ir ne visos sąlygos yra tokios, kad būtų galima lengvai gauti duomenų vertinimui atlikti.

Rekomendacija Nr. 7

Komisija iš dalies sutinka su rekomendacija Nr. 7. Komisija jau parengė bendradarbiavimo su Tarptautiniu valiutos fondu ir Europos centriniu banku gaires ir imasi kitų veiksmų, kad palengvintų tarpinstitucinį bendradarbiavimą įgyvendinant programas. Tačiau Komisija mano, kad tikslinant šio bendradarbiavimo aspektus, turėtų būti vengiama tokio įforminimo, dėl kurio sprendimų priėmimo procesas taptų sunkesnis, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad paprastai turima mažai laiko. Sprendžiant nuomonių skirtumus reikėtų būti lankstiems, nes pastangos oficialiai įvardyti ginčų sprendimo procesą būtų ir sudėtingos, ir mažai vertingos.

193

Ar kainų lygis prekybos dieną buvo pagrįstas Audito Rūmai nagrinėjo paprasčiausiai lygindami pradinę bankų pasiūlymuose pateiktą kainos rekomendaciją deramai neatsižvelgdami į rinkos pokyčius laikotarpiu nuo pradinės kainos rekomendacijos iki faktinės emisijos dienos. Nukrypimai nuo pradinės kainos rekomendacijos apskritai būdingi tam procesui, o ypač tada, kai laiko tarpas ilgas.

194

Komisija mano, kad trūkumų, susijusių su skolos valdymo procesu, nebuvo, buvo tik trūkumų, susijusių su pirmųjų sandorių dokumentavimu.

Rekomendacija Nr. 8 a)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 8 a punkte pateikta rekomendacija.

Rekomendacija jau įgyvendinta. Paskirstymas vykdomas glaudžiai bendradarbiaujant su bankų konsorciumu, apie visus pavedimus, laikantis skaidrumo principo, pranešama Komisijai ir ji gali visiškai kontroliuoti procesą.

Rekomendacija Nr. 8 b)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 8 b punkte pateikta rekomendacija.

Rekomendacija jau įgyvendinta. Nuo 2011 m. sausio mėn. prašymų teikti pasiūlymus siuntimo, bankų pasiūlymų gavimo ir pagrindinių bangų įgaliojimo procesai tinkamai dokumentuojami.

Rekomendacija Nr. 8 c)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 8 c punkte pateikta rekomendacija.

Rekomendacija jau įgyvendinta. Pagrindiniai finansinės priemonės platintojai oficialiai prisiima su emisijos pasirašymu susijusius įsipareigojimus, jeigu pavedimų žurnale nepasiekiamas tikslinis dydis (iki emisijos), taip pat su antrine rinka susijusius įsipareigojimus užtikrinti aktyvią prekybą antrinėje rinkoje (po emisijos).

Rekomendacija Nr. 8 d)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 8 d punkte pateikta rekomendacija.

Rekomendacija jau įgyvendinta. Reguliariai atliekamas rinkų vertinimas dokumentuojamas Iždo valdymo komiteto ataskaitose. Konkretesnis vertinimas atliekamas kaskart prieš išleidžiant obligacijas ir tinkamai dokumentuojamas ex post pastabose, taip pat po sandorio rengiamose pastabose. Be to, bankai kas ketvirtį teikia informaciją apie ES obligacijų pirkimo ir pardavimo sandorių apyvartą, o Komisija stebi tą informaciją.

195

Žr. Komisijos atsakymą į rekomendaciją Nr. 9.

196

Žr. Komisijos atsakymą į 139 dalies pastabas.

197

Reikėtų atkreipti dėmesį, kad Portugalija panaudojo ne visą finansinę paramą, kurią galėjo gauti pagal programą, ir kad programos įgyvendinimo pabaigoje ji turėjo nemažą iždo rezervą.

198

Šiame teiginyje naujų politinių priemonių poveikis painiojamas su ekonominių sąlygų fiskaliniu poveikiu. Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 147 dalies pastabas.

199

Kaip nurodyta Komisijos atsakyme į 150 dalies i punkto pastabas, pradinio šalių deficito dydžio poveikio konsolidavimo tempui nereikėtų vertinti atskirai nuo kitų, kartais tik tai šaliai būdingų veiksnių, turinčių įtakos fiskaliniam disbalansui, kurį reikia ištaisyti. Komisijos atsakyme į 153 dalies pastabas paaiškinta, kodėl gali prireikti vienkartinių priemonių, ir kodėl jų rezultatų negalima laikyti netvariais.

200

Žr. Komisijos atsakymą į XVII dalies pastabas.

201

Komisijos atsakyme į 158 dalies pastabas nurodyta, kodėl Komisija nemano, kad tai, kaip Audito Rūmai klasifikuoja struktūrines sąlygas nebūtinai rodo tų sąlygų svarbą.

202

Tai, kad sąlygos buvo įtrauktos į programą ir programos įgyvendinimo laikotarpiu nedavė pastebimų rezultatų, nereiškia, kad sąlygos buvo nevykusios ar kad jų poveikio tikėtasi programos įgyvendinimo laikotarpiu. Reikia laiko, kad struktūrinės reformos turėtų pageidaujamą poveikį, ir jų poveikį dažniausiai galima pastebėti tik ilgalaikėje perspektyvoje.

203

Žr. Komisijos atsakymą į 165 dalies pastabas.

Rekomendacija Nr. 9

Komisija sutinka su rekomendacija Nr. 9. Komisija sieks dar geriau suprasti pagal programas vykdomą koregavimo procesą dabar atlikdama išsamius ex post patikrinimus ir pasinaudoti įgyta patirtimi. Vertinimai apima visus pagal programas vykdomo ekonominio koregavimo aspektus, įskaitant tris Audito Rūmų pateiktus pasiūlymus. Jau paskelbtas Airijos ekonominio koregavimo programos ex post vertinimas.

Rekomendacija Nr. 9 a)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 9 a punkte pateikta rekomendacija.

Rekomendacija Nr. 9 b)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 9 b punkte pateikta rekomendacija. Laikydamasi Pirmininko J.-C. Junkerio politinių rekomendacijų, Komisija neseniai atliko naujos Graikijos koregavimo programos socialinio poveikio ex ante vertinimą. Toks vertinimas bus atliekamas ir vykdant visas kitas naujas programas.

Rekomendacija Nr. 9 c)

Komisija sutinka su rekomendacijos Nr. 9 c punkte pateikta rekomendacija.

QJ-AB-15-016-LT-E    ISSN 1977-5725

Kai 2008 m. finansų krizė sukėlė Europos valstybių skolos krizę, kai kurios ES valstybės narės buvo priverstos prašyti makrofinansinės paramos. Šioje ataskaitoje nagrinėjama, kaip Europos Komisija valdė penkioms šalims (Vengrijai, Latvijai, Rumunijai, Airijai ir Portugalijai) suteiktą paramą. Mes nustatėme, kad Komisija buvo nepasirengusi tokiam krizės mastui, o tai iš esmės paaiškina reikšmingus pradinius jos valdymo proceso trūkumus. Nemažai mūsų nustatytų trūkumų vis dar nepašalinti, o pagrindinė ataskaitoje pateikta mintis yra ta, kad Komisija turi sustiprinti savo finansinės paramos valdymo procedūras.