EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luksemburg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3184-0 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/198008 | QJ-AB-15-016-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3209-0 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/89217 | QJ-AB-15-016-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3168-0 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/267728 | QJ-AB-15-016-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 18

Sprawozdanie specjalne

Pomoc finansowa
dla krajów znajdujących się
w trudnej sytuacji

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli IV, której przewodniczy członek Trybunału Milan Martin Cvikl i która zajmuje się kontrolami w zakresie dochodów, badań naukowych i polityk wewnętrznych oraz instytucji i organów Unii Europejskiej. Kontrolą kierował Baudilio Tomé Muguruza, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Daniel Costa de Magalhães, szef gabinetu; Ignacio García de Parada, attaché; Zacharias Kolias, dyrektor; Josef Jindra, kierownik zespołu, a także kontrolerzy: Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Christowa, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin i Kristian Sniter.

Od lewej: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Christowa, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Spis treści

Wykaz skrótów

Streszczenie

Wstęp

Kryzys zadłużeniowy w państwach członkowskich UE

Koncepcja i realizacja

Koncepcja programów

Warunki

Realizacja

Zasoby finansowe

Finansowanie w ramach programów

Pozyskiwanie funduszy na rynkach

Podejście kontrolne

Część I – Komisja nie była przygotowana na wybuch kryzysu na tak dużą skalę

W przededniu kryzysu Komisja nie oszacowała w pełni skali zakłóceń równowagi budżetowej

Budżety publiczne były w rzeczywistości mniej stabilne niż wynikałoby to z szacunków Komisji

W ocenach nie uwzględniono w pełni potencjalnego ryzyka budżetowego

W konsekwencji Komisja nie była przygotowana do zarządzania programami

Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne

Procedury Komisji nie zawsze obejmowały dostateczne mechanizmy kontroli i zapewnienia równowagi

Komisja zazwyczaj starannie gromadziła informacje niezbędne na potrzeby monitorowania

Prognozy programowe przewidują rozległe kontrole spójności w ramach programów, jednak przy weryfikacji pomijanych jest wiele elementów

Założenia programów opierały się zasadniczo na rzetelnych podstawach, czasem brakowało jednak istotnych dokumentów

Komisja odchodziła niekiedy od decyzji Rady

Kraje nie były traktowane jednakowo

Uchybienia w zarządzaniu programami ze względu na nieskuteczne mechanizmy kontroli

Jakość dokumentów programowych poprawiła się, lecz wciąż występują niedociągnięcia

Poprawa jakości dokumentów programowych

Uchybienia w monitorowaniu zgodności oraz w sprawozdawczości w tym zakresie

Współpraca z innymi instytucjami partnerskimi miała jedynie charakter nieformalny

Część III – Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby finansowe, choć okoliczności sprawiły początkowo, że trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk

Emisje obligacji cieszyły się dużym zainteresowaniem

Koszt zadłużenia nie przekraczał poziomów referencyjnych

Ceny emisji obligacji przewyższały niekiedy poziom zalecany pierwotnie przez banki

Okoliczności sprawiły początkowo, że trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk

Część IV – W ramach programów osiągnięto wyznaczone cele

Nie było potrzeby zwiększenia ogólnego poziomu finansowania

Przydzielone środki okazały się wystarczające, nawet jeśli w przypadku dwóch państw członkowskich sytuacja była napięta

Niektóre państwa członkowskie otrzymały środki finansowe na warunkach korzystniejszych niż było to przewidziane w pierwotnych programach

Zaktualizowane poziomy docelowe deficytu zostały w większości przypadków osiągnięte, nie zawsze jednak w sposób trwały

Zmodyfikowane roczne poziomy docelowe deficytu zostały osiągnięte, choć z pewnymi wyjątkami

Sytuacja budżetowa we wszystkich krajach się poprawiła, choć w różnym stopniu

Kraje korzystały ze środków jednorazowych

Warunki zostały w dużym stopniu spełnione

Ostatecznie państwa członkowskie spełniły co najmniej 80% warunków

Programy dawały początek reformom, lecz nie zawsze osiągano zamierzone skutki

W jakim zakresie kraje zwiększyły swą konkurencyjność?

Konkurencyjność wzrosła, lecz w różnym stopniu

Dewaluacja wewnętrzna przyniosła efekty w drodze obniżki wynagrodzeń osób nowo zatrudnianych

Wyzwaniem nadal były kredyty w obcych walutach

Wnioski i zalecenia

Nadzór w okresie poprzedzającym kryzys

Procedury zarządzania programami

Operacje pozyskiwania środków finansowych

Osiągnięcia w ramach programów

Załącznik I | – | Przyczyny wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową
Załącznik II | – | Instrumenty pożyczkowe dla pięciu państw objętych kontrolą
Załącznik III | – | Metodyka kontroli

Odpowiedzi Komisji

Wykaz skrótów

EBC: Europejski Bank Centralny

EFC: Komitet Ekonomiczno-Finansowy

EFSF: Europejski Instrument Stabilności Finansowej

EFSM: europejski mechanizm stabilizacji finansowej

EMTN: euroobligacje średnioterminowe

ESA: Europejski System Rachunków

Rada: Rada Unii Europejskiej (w sprawozdaniu termin ten stosowany jest w odniesieniu do każdego organu decyzyjnego państw członkowskich)

Streszczenie

I

Siedem lat temu w Europie wybuchł kryzys finansowy, który następnie przerodził się w kryzys zadłużeniowy. Był on spowodowany szeregiem różnych czynników, takich jak słaby nadzór nad sektorem bankowym, niewydajna polityka fiskalna czy trudności, w jakich znalazły się duże instytucje finansowe (i przyjęte w ich następstwie pakiety ratunkowe, których koszty pokrył ogół społeczeństwa). Kryzys przeszedł przez Europę w dwóch falach: w latach 2008–2009 dotknął kraje spoza strefy euro, a następnie objął strefę euro. O pomoc makrofinansową zmuszonych było wystąpić w sumie osiem państw członkowskich UE.

II

Czy jednak właściwie poradzono sobie z tymi trudnościami? Trybunał przeanalizował, w jaki sposób Komisja zarządzała pomocą finansową dla pięciu państw członkowskich (Węgier, Łotwy, Rumunii, Irlandii i Portugalii).

Nie zauważono niektórych sygnałów ostrzegawczych

III

Należy pamiętać, że przed wybuchem kryzysu istniały już ramowe zasady ustanowione na potrzeby monitorowania budżetów państw członkowskich. Przestrzeganie Rady o nasilających się zakłóceniach równowagi budżetowej należało do obowiązków Komisji. Komisja nie była jednak przygotowana na pierwsze wnioski o pomoc finansową.

IV

Jak wynika z ustaleń Trybunału, budżety publiczne państw członkowskich były w rzeczywistości mniej stabilne niż wynikałoby to z szacunków Komisji. Poważnym uchybieniem w przypadku ocen dokonywanych przez Komisję przed 2009 r. był brak sprawozdawczości na temat narastających zobowiązań warunkowych w sektorze publicznym, które często stawały się rzeczywistymi zobowiązaniami w trakcie kryzysu. Komisja nie wzięła też w dostatecznym stopniu pod uwagę powiązania pomiędzy dużymi przepływami kapitału zagranicznego, kondycją sektora bankowego oraz finansami publicznymi.

V

Reformy paktu stabilności i wzrostu wprowadzone w 2011, 2013 i 2014 r. miały na celu wyeliminowanie tych uchybień sprzed kryzysu poprzez ustanowienie bardziej skutecznego nadzoru makroekonomicznego. W 2008 r., kiedy kraje zaczęły składać wnioski o wsparcie, Komisja okazała się jednak nieprzygotowana do zarządzania pomocą finansową.

Gotowość, by stawić czoła wyzwaniu

Nadrabianie zaległości

VI

Komisja z powodzeniem wzięła na siebie nowe obowiązki w zakresie zarządzania programami, obejmujące prowadzenie rozmów z władzami krajowymi, opracowywanie prognoz na potrzeby programów oraz sporządzanie szacunków dotyczących luk w finansowaniu, a także wskazywanie niezbędnych reform. Biorąc pod uwagę początkowe ograniczenia czasowe i fakt, że nie dysponowała ona bogatym doświadczeniem w tym zakresie, stanowiło to istotne dokonanie.

VII

Komisja zazwyczaj starannie gromadziła potrzebne jej informacje. W dużym stopniu korzystała z wewnętrznej wiedzy fachowej, a także współpracowała z różnymi podmiotami w krajach, które wystąpiły o pomoc.

Skomplikowane narzędzia

VIII

Opracowywanie prognoz makroekonomicznych i prognoz deficytu nie stanowiło nowego zadania dla Komisji, która korzystała w tym celu z istniejącego i dość niepraktycznego narzędzia opierającego się na arkuszach kalkulacyjnych. Kontrola jakości tych prognoz ograniczała się głównie do sprawdzania, czy ich poszczególne elementy są ze sobą zgodne. Kierownictwo nie dociekało jednak, jakie rozumowanie leżało u podstaw założeń przyjętych w celu sporządzenia prognoz. Stąd – zarówno z perspektywy późniejszej weryfikacji, jak i w trakcie sporządzania prognoz – bardzo trudno było ocenić zasadność głównych założeń, takich jak np. mnożniki fiskalne.

Problemy na początkowym etapie

IX

Programy pomocowe opierały się w większości na solidnych podstawach, jeśli wziąć pod uwagę ówczesną politykę unijną i stan wiedzy ekonomicznej na tamten moment. Głównym uchybieniem we wszystkich działaniach podejmowanych przez Komisję był jednak brak dokumentacji. Procedury Komisji nie zostały opracowane w sposób, który umożliwiałby ocenę podjętych decyzji z perspektywy czasu. Trybunał nie był w stanie zweryfikować wiarygodności pewnych kluczowych informacji przekazanych Radzie, takich jak wstępne dane szacunkowe dotyczące luki w finansowaniu w przypadku niektórych programów.

X

Spowodowane to było po części samym kryzysem, początkową presją czasu, a także faktem, że zarządzanie programami stanowiło dla Komisji nowe zadanie. Dostępność dokumentów poprawiła się co prawda wraz z upływem czasu, jednak nawet w przypadku najnowszych programów brakowało niektórych kluczowych dokumentów.

XI

Warunki w protokołach ustaleń były w większości poparte konkretnym odesłaniem do decyzji Rady. Nie zawsze w dostatecznym stopniu koncentrowały się one jednak na ogólnych warunkach polityki gospodarczej określonych przez Radę.

Różne podejścia

XII

Jak ustalił Trybunał, w kilku przypadkach kraje znajdujące się w podobnej sytuacji nie były traktowane w ten sam sposób. W każdym programie inaczej interpretowano warunki udzielania pomocy. W niektórych przypadkach były one, ogólnie rzecz biorąc, mniej rygorystyczne, co ułatwiało ich spełnienie. Porównując kraje borykające się z podobnymi trudnościami strukturalnymi, Trybunał stwierdził, że wymagane reformy nie zawsze były proporcjonalne do zastanych problemów lub że przewidywały one zupełnie różne rozwiązania. W niektórych, lecz nie we wszystkich krajach docelowe poziomy deficytu zostały obniżone w większym stopniu niż uzasadniałaby to sytuacja gospodarcza.

Ograniczony zakres kontroli jakości

XIII

Jedną z przyczyn tych uchybień był fakt, że za koncepcję programów oraz ich monitorowanie odpowiadały przede wszystkim zespoły programowe Komisji. Kluczowe dokumenty stanowiące owoc prac tych zespołów podlegały co prawda weryfikacji przed przekazaniem ich Radzie lub Komisji, jednak pod wieloma względami weryfikacja ta była niewystarczająca. Obliczenia nie były weryfikowane przez nikogo spoza zespołu, nie nadzorowano w gruntowny sposób pracy ekspertów, a sam proces weryfikacji nie był właściwie udokumentowany.

Pole do poprawy

XIV

Pozytywnym elementem jest fakt, że od czasu pierwszego wniosku o pomoc finansową dokumenty programowe, na podstawie których Rada lub Komisja podejmują decyzje, znacznie się poprawiły. Wynikało to z oddelegowania dodatkowych pracowników do zarządzania programami, a także ze zdobytego doświadczenia i lepszego przygotowania. Niemniej nawet w niedawno opracowanych dokumentach programowych brakowało pewnych kluczowych informacji.

XV

Na potrzeby monitorowania Komisja posługiwała się docelowymi poziomami deficytu memoriałowego. Takie podejście zapewnia co prawda spójność z procedurą nadmiernego deficytu, jednocześnie oznacza jednak, że w momencie, kiedy trzeba podjąć decyzję w sprawie kontynuacji programu, Komisja nie jest w stanie wykazać ponad wszelką wątpliwość, czy państwo członkowskie będące beneficjentem pomocy osiągnęło docelowy poziom deficytu, ponieważ wielkość deficytów memoriałowych można ustalić dopiero po upływie pewnego czasu. Sprawozdawczość na temat przestrzegania warunków nie była prowadzona systematycznie. Na określenie przypadków niespełnienia warunków używano wielu różnych terminów, co prowadziło do dezorientacji. Na temat pewnych warunków nie podawano żadnych informacji, a w przypadku kilku innych stwierdzono, że zostały spełnione, podczas gdy w rzeczywistości tak nie było.

W ramach programów osiągnięto wyznaczone cele

XVI

Skorygowane docelowe poziomy deficytu zostały w większości osiągnięte, z kilkoma wyjątkami. W wyniku spowolnienia aktywności gospodarczej w 2009 r. kraje doświadczyły spadku dochodów, który niejako wyzerował wszelkie zyski z wprowadzenia nowych środków służących zwiększeniu dochodów. Reformy neutralne pod względem podatkowym lub kompensujące spadek wpływów z podatków wiązały się z dodatkowymi krótkoterminowymi kosztami budżetowymi, a niektóre kraje wprowadziły dodatkowe środki podatkowe, by zrekompensować obniżający się wskaźnik udziału podatków w PKB. Deficyty strukturalne poprawiły się, lecz poprawa ta następowała w różnym tempie. Korekta budżetowa zaszła po części w sposób nietrwały. Kraje stosowały środki jednorazowe, by osiągnąć wyznaczone cele.

XVII

Państwa członkowskie spełniły większość warunków wyznaczonych w dotyczących ich programach, choć wystąpiły pewne opóźnienia wynikające głównie z przyczyn, na które Komisja nie miała wpływu. Niekiedy jednak Komisja wyznaczała nierealistyczne terminy na przeprowadzenie szeroko zakrojonych reform. Poza tym fakt, że w dużym stopniu spełniono wymogi, nie oznacza, że zostały spełnione wszystkie istotne warunki. Trybunał zauważył ponadto, że państwa członkowskie często odkładały spełnienie istotnych warunków na końcową fazę okresu programowania.

XVIII

Programy skutecznie przyczyniały się do wprowadzania reform, a kraje kontynuowały zazwyczaj wysiłki reformatorskie podjęte w następstwie warunków wyznaczonych w programach. W momencie przeprowadzania kontroli przypadki wycofania reform były rzadkie. W miejsce wycofanych reform przyjmowano reformy alternatywne, których potencjalny wpływ często nie był jednak w pełni równoważny.

XIX

W czterech z pięciu krajów saldo rachunku obrotów bieżących wróciło do równowagi szybciej niż się spodziewano. Wynikało to głównie z niespodziewanej poprawy salda przychodów, w mniejszym stopniu zaś z niespodziewanego polepszenia bilansu handlowego.

Zalecenia Trybunału

a)Komisja powinna ustanowić ramy obejmujące całą instytucję, które umożliwią szybką mobilizację pracowników Komisji i wiedzy fachowej na wypadek konieczności przyjęcia programu pomocy finansowej. Komisja powinna również opracować odpowiednie procedury w kontekście tak zwanego „dwupaku” rozporządzeń.

b)Proces opracowywania prognoz powinien podlegać bardziej systematycznej kontroli jakości.

c)Aby zapewnić wewnętrzną przejrzystość czynników leżących u podstaw decyzji dotyczących programów, Komisja powinna lepiej ewidencjonować dokumenty i zwracać uwagę na tę kwestię w ramach przeglądu jakości.

d)Komisja powinna zapewnić właściwe procedury na potrzeby oceny jakości zarządzania programami i treści dokumentów programowych.

e)Aby ułatwić monitorowanie budżetu, Komisja powinna uwzględnić w protokołach ustaleń wskaźniki, które można obliczyć w krótkich odstępach czasu.

f)Powinna również dokonać rozróżnienia warunków pod względem ich znaczenia i ukierunkować działania na realizację najważniejszych reform.

g)Na potrzeby ewentualnych kolejnych programów Komisja powinna podjąć próbę sformalizowania współpracy międzyinstytucjonalnej z innymi partnerami zaangażowanymi w realizację programów.

h)Procedury zarządzania długiem powinny być bardziej przejrzyste.

i)Komisja powinna również dokonać wnikliwej analizy głównych aspektów procesów dostosowawczych w państwach członkowskich.

Wstęp

Kryzys zadłużeniowy w państwach członkowskich UE

01

Kryzys finansowy, który dotknął Europę w 2008 r., dał początek kryzysowi zadłużeniowemu. Był on spowodowany szeregiem różnych czynników, takich jak słaby nadzór nad sektorem bankowym, niewydajna polityka fiskalna czy trudności, w jakich znalazły się duże instytucje finansowe (przy czym koszty pakietów ratunkowych zostały pokryte przez ogół społeczeństwa). W momencie publikacji niniejszego sprawozdania skutki kryzysu są nadal odczuwalne. Na programy pożyczkowe przeznaczono setki miliardów euro, a zarządzanie nimi wiązało się z ogromnym wysiłkiem administracyjnym dla wszystkich zaangażowanych stron.

02

Kryzys przeszedł przez państwa członkowskie UE w dwóch falach. W pierwszej kolejności, w wyniku osłabienia zagranicznej działalności kredytowej i wymiany handlowej, kryzys finansowy rozprzestrzenił się w kilku krajach nienależących do strefy euro. Za sprawą gwałtownego odpływu kapitału zagranicznego i spadku eksportu w niektórych krajach wystąpiła znaczna nierównowaga zewnętrzna, w związku z czym trzy z nich (Węgry, Łotwa i Rumunia) wystąpiły o pomoc finansową w ramach unijnego mechanizmu wsparcia bilansu płatniczego¹, jak również o pomoc z MFW² i z innych źródeł³.

03

Druga fala kryzysu objęła państwa członkowskie należące do strefy euro. Choć w ramach unii walutowej zapewniono początkowo pewien bufor zabezpieczający przed utratą płynności, w 2009 r. agencje kredytowe zaczęły obniżać rating obligacji skarbowych niektórych państw członkowskich. W niektórych krajach stopy procentowe na rynku państwowych instrumentów dłużnych gwałtownie wzrosły⁴, w innych natomiast spadły⁵. W obliczu spadku finansowania prywatnego oraz rosnących kosztów finansowania zewnętrznego o zewnętrzną pomoc finansową wystąpiły między innymi rządy Irlandii i Portugalii⁶.

04

Celem tej pomocy było umożliwienie krajom spłaty długów, w przypadku których zbliżał się termin wymagalności, lub sfinansowania deficytu. Ponadto ułatwiła ona realizację programów dostosowawczych, jakie były niezbędne do rozwiązania głównych problemów w każdym z krajów. Ogólnie rzecz biorąc, mechanizmy te ustanowiono, aby zapewnić stabilność strefy euro bądź UE jako całości, a także aby ograniczyć ryzyko rozprzestrzeniania się kryzysu i zapobiec gwałtownym wstrząsom gospodarczym w państwach członkowskich, które wystąpiły o pomoc. Szczegółowe cele w ramach każdego programu różniły się co prawda, jednak nadrzędny cel pomocy finansowej polegał na przywróceniu stabilności makroekonomicznej lub finansowej w państwach członkowskich i umożliwieniu im wywiązania się ze zobowiązań sektora publicznego (w przypadku krajów strefy euro) bądź bilansu płatniczego (w przypadku krajów spoza strefy euro). Na wykresie 1 przedstawiono harmonogram realizacji programów pomocy finansowej na rzecz pięciu państw członkowskich objętych kontrolą Trybunału.

Wykres 1

Harmonogram realizacji programów pomocy finansowej

Uwaga: Za początek obowiązywania każdego programu uznaje się datę podpisania protokołu ustaleń między państwem członkowskim a Komisją.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

05

Ponieważ w każdym kraju kryzys przebiegał w inny sposób, o pomoc finansową występowano z różnych powodów. Przegląd tych powodów przedstawiono w załączniku I.

06

Na potrzeby świadczenia pomocy finansowej stworzono szereg instrumentów prawnych. Państwa członkowskie spoza strefy euro mogły skorzystać z istniejącego już mechanizmu wsparcia bilansu płatniczego. Irlandia i Portugalia z kolei uzyskały pomoc w ramach nowo powstałego europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej (EFSM) i Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (EFSF). Mechanizm wsparcia bilansu płatniczego i EFSM to jedyne instrumenty ustanowione na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. EFSF ma charakter międzyrządowy i nie wchodzi w zakres struktur unijnych. Podstawy prawne każdego z tych trzech instrumentów przedstawiono w załączniku II. Pięć wspominanych powyżej krajów otrzymało również pomoc finansową z MFW.

07

Za administrowanie pomocą dla krajów nienależących do strefy euro odpowiadały Komisja oraz MFW. Europejski Bank Centralny (EBC) – trzeci członek trojki wierzycieli – uczestniczył z kolei w zarządzaniu pomocą finansową dla Irlandii i Portugalii. W niniejszym sprawozdaniu instytucje te określa się mianem „instytucji partnerskich”.

Koncepcja i realizacja

Koncepcja programów

08

Wnioski o pomoc finansową z UE są składane przez władze państw członkowskich. Wnioski należy przedłożyć Komisji i Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu (EFC)⁷ wraz ze wstępną wersją programu dostosowania gospodarczego⁸. Pracownicy Komisji⁹ opracowują prognozy makroekonomiczne leżące u podstaw każdego z programów i prowadzą negocjacje z władzami krajowymi. Mandat do tych negocjacji jest ustalony z wyprzedzeniem w tzw. nocie technicznej¹⁰. Komisja drogą nieformalną kontaktuje się z innymi podmiotami (MFW, EFC i w przypadku krajów ze strefy euro – EBC), aby wypracować skoordynowane stanowisko w sprawie warunków, jakimi obwarowane będzie udzielenie pomocy finansowej (zob. pkt 11).

09

W następstwie wizyty negocjacyjnej¹¹ w danym kraju sporządzany jest szereg kluczowych dokumentów:

a)wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie pomocy finansowej, w którym określone są ogólne warunki dotyczące polityki gospodarczej, jakim podlega pomoc, a także ogólne warunki finansowe pożyczki (pula środków finansowych, podział na transze, maksymalny średni okres wymagalności¹²),

b)nota wyjaśniająca do wspomnianego wyżej wniosku, zawierająca dokonaną przez Komisję ocenę programu dostosowania gospodarczego danego państwa członkowskiego. Ocena ta opiera się na wewnętrznych prognozach Komisji, modelach finansowych i makroekonomicznych, jak również na danych Eurostatu oraz informacjach uzyskanych w trakcie wizyty negocjacyjnej,

c)protokół ustaleń, który stanowi wyraz bardziej szczegółowego zobowiązania po stronie państwa członkowskiego i zazwyczaj jest podpisywany przez władze tego państwa oraz Komisję. W protokole ustaleń określone są dokładne warunki gospodarcze, jakie należy spełnić w przypadku każdej transzy pomocy, a także wymogi sprawozdawcze, których musi przestrzegać państwo członkowskie,

d)umowa pożyczki zawierająca szczegółowe postanowienia o charakterze technicznym i prawnym (np. wyliczony średni okres wymagalności, stopy procentowe, ustalenia dotyczące wypłaty i spłaty środków¹³).

10

Ponieważ MFW i UE¹⁴ ponoszą odpowiedzialność wyłącznie za własne decyzje w sprawie udzielania pożyczek, każda z tych instytucji sporządza osobny zestaw dokumentów. W UE ostateczna decyzja o przyznaniu pomocy finansowej należy do Rady.

Warunki

11

Warunki programu bezpośrednio uzależniają zatwierdzenie lub kontynuację finansowania od realizacji szeregu działań, które zazwyczaj są istotne dla osiągnięcia celów programu. Warunki programu mogą również obejmować główne wartości docelowe (np. cel inflacyjny) umożliwiające śledzenie, czy polityka nie zbacza z obranego kursu¹⁵.

12

Warunki te są wyrażone liczbowo (np. maksymalny deficyt budżetowy) lub mają charakter strukturalny (np. bardziej skuteczne egzekwowanie prawa konkurencji). Różnią się też one pod względem funkcji, która może polegać na:

a)korygowaniu głównych zakłóceń (np. poprzez ograniczenie deficytu budżetowego),

b)zapobieganiu zakłóceniom w przyszłości (np. poprzez przyjęcie przepisów dotyczących odpowiedzialności budżetowej),

c)wykrywaniu skali zakłóceń (np. w drodze kompleksowej oceny partnerstw publiczno-prywatnych).

13

Skutecznie określone warunki opierają się na programie dostosowania gospodarczego danego państwa członkowskiego oraz na analizie sporządzonej przez instytucje partnerskie. W odniesieniu do każdego programu ustalane są zatem inne warunki, które koncentrują się na konsolidacji budżetowej, reformach strukturalnych wspierających wzrost gospodarczy lub reformach bądź wsparciu dla sektora finansowego (zob. tabela 1).

14

Wszystkie programy pomocy finansowej były ukierunkowane na konsolidację budżetową, w czym pomóc miało przyjęcie polityki budżetowej mającej na celu ograniczenie deficytu sektora publicznego i przywrócenie zdolności do spłaty zadłużenia. Oprócz tego nadrzędnego celu konsolidacja budżetowa jest istotna w kontekście programów pomocy, ponieważ może m.in.:

a)ułatwić proces dostosowań wewnętrznych za pośrednictwem różnych kanałów (np. poprzez bezpośrednie ograniczenie zagregowanego popytu lub wpływ wynagrodzeń i zatrudnienia w sektorze publicznym na koszty pracy w sektorze prywatnym¹⁶),

b)ułatwić proces dostosowań zewnętrznych poprzez ograniczenie nadmiernego deficytu obrotów bieżących,

c)pomóc w walce z inflacją, wywierając wpływ na ceny za pośrednictwem różnych kanałów (np. poprzez wpływanie na zagregowany popyt lub na popyt na pieniądz),

d)przyczynić się do uwolnienia środków dla innych sektorów, w przypadku gdy w gospodarce występują ograniczenia finansowe,

e)stworzyć klimat zaufania w gospodarce – w pewnych określonych warunkach – i tym samym przyczyniać się do jej rozwoju¹⁷.

Tabela 1

Główne zagadnienia, których dotyczyły warunki poszczególnych programów

Program
Konsolidacja budżetowa
Reformy strukturalne
Sektor finansowy

Węgry
Tak
Brak istotnych reform

–Wzmocnienie regulacji i nadzoru

Łotwa
Tak

–Otoczenie biznesu

–Aktywna polityka rynku pracy

–Zarządzanie środkami finansowymi UE

–Wzmocnienie regulacji i nadzoru

–Plany dotyczące restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub konsolidacji banków

Rumunia I
Tak

–Otoczenie biznesu

–Zarządzanie środkami finansowymi UE

–Wzmocnienie regulacji i nadzoru

Rumunia II
Tak

–Reformy rynku pracy

–Konkurencyjność w gospodarce

Brak istotnych reform

Irlandia
Tak

–Reformy rynku pracy

–Konkurencyjność w gospodarce

–Zmniejszenie zadłużenia

–Wzmocnienie regulacji i nadzoru

–Plany dotyczące restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub konsolidacji banków

Portugalia
Tak

–Reformy rynku pracy

–Konkurencyjność na rynku krajowym i za granicą

–Edukacja

–Sektor opieki zdrowotnej

–Otoczenie biznesu

–Reformy wymiaru sprawiedliwości

–Rynek nieruchomości mieszkaniowych

–Zmniejszenie zadłużenia

–Wzmocnienie regulacji i nadzoru

–Plany dotyczące restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub konsolidacji banków

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie odnośnych decyzji Rady i wstępnych dokumentów programowych.

15

Warunki o charakterze strukturalnym przyczyniają się do podjęcia reform strukturalnych, które mają zapewnić większą trwałość dostosowań makroekonomicznych. Warunki dotyczące sektora finansowego mają z kolei na celu jego ustabilizowanie, co ma duże znaczenie zwłaszcza na początku wdrażania programu, kiedy zazwyczaj ma miejsce restrukturyzacja banków.

Realizacja

16

Komisja musi regularnie sprawdzać, czy polityka gospodarcza państwa członkowskiego będącego beneficjentem pomocy jest zgodna z programem dostosowawczym oraz z warunkami określonymi w ramach tego programu. Warunki programu są monitorowane przez Komisję¹⁸ we współpracy z MFW. W tym celu państwa członkowskie otrzymujące wsparcie regularnie informują o postępach w realizacji programu¹⁹, zaś instytucje partnerskie przeprowadzają wizyty monitorujące. Zarówno Komisja, jak i MFW przygotowują własne sprawozdania z przeglądu po każdorazowej wizycie.

17

Na podstawie wyników takiego przeglądu Komisja – po konsultacjach z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym (EFC) – podejmuje decyzję o uruchomieniu kolejnych rat pomocy finansowej, jak również o ewentualnej zmianie warunków programu lub dodaniu nowych warunków w przypadku wystąpienia nieprzewidzianych okoliczności, takich jak zmiana sytuacji makroekonomicznej, istotne korekty danych bądź czynniki polityczne lub instytucjonalne w państwie członkowskim. Z uwagi na nowe okoliczności początkowy protokół ustaleń może zostać zmodyfikowany, tak aby zabezpieczyć realizację programu dostosowawczego.

18

Jeśli w wyniku przeglądu w istotny sposób zmienione zostaną warunki programu²⁰, należy również zmodyfikować decyzję Rady. W takim przypadku procedura jest w dużej mierze podobna do procesu wstępnych negocjacji (zob. pkt 8–10)²¹.

Zasoby finansowe

Finansowanie w ramach programów

19

Kwota pożyczki w ramach każdego programu pomocy pokrywa „lukę w finansowaniu” państwa członkowskiego, tj. jego potrzeby finansowe, do momentu, gdy będzie ono w stanie zapewnić finansowanie rachunków sektora publicznego (spłata wymagalnych długów oraz nowych deficytów) lub sfinansować zewnętrzną pozycję ekonomiczną (bilans płatniczy) w normalnych warunkach.

20

Finansowanie zewnętrzne gospodarek strefy euro odbywa się za pośrednictwem Eurosystemu²². W przypadku krajów strefy euro wielkość luki w finansowaniu ogranicza się zatem do potrzeb sektora publicznego. W krajach nienależących do strefy euro luka w finansowaniu obejmuje natomiast wszystkie potrzeby w zakresie finansowania zewnętrznego, zgodnie z bilansem płatniczym danego kraju.

21

W trakcie negocjacji instytucje partnerskie dokonują oszacowania luki w finansowaniu, korzystając w tym celu z projekcji makroekonomicznych i budżetowych, jak i z szeregu założeń dotyczących np. wskaźników refinansowania długu²³. Ostateczny poziom finansowania w ramach danego programu opiera się na tych szacunkach, lecz jest również wynikiem negocjacji pomiędzy instytucjami partnerskimi i państwem członkowskim. Następnie każdy wierzyciel wnosi swój wkład do finansowania programu²⁴. Można również wziąć pod rozwagę wewnętrzne źródła finansowania w państwie członkowskim.

22

Informacje na temat głównych elementów finansowania w ramach programów wsparcia, udziału najważniejszych wierzycieli oraz kwot wypłaconej pomocy finansowej przedstawiono na wykresie 2.

Wykres 2

Finansowanie w ramach programów pomocy

1Pomoc zapobiegawcza, nieuwzględniona na pozostałych wykresach.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, dane przekazane przez Komisję Europejską i MFW.

23

Pięć państw członkowskich objętych kontrolą wykorzystało 95% środków przyznanych przez Unię Europejską, przy czym do 31 marca 2015 r. spłacono już 13% tej kwoty (zob. wykres 3).

Wykres 3

Pomoc finansowa: wypłacone środki i kwoty pozostające do spłaty

1Dane według stanu na 31 marca 2015 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, dane przekazane przez Komisję Europejską.

Pozyskiwanie funduszy na rynkach

24

Aby zapewnić swoją część pomocy finansowej, Unia Europejska pozyskała fundusze na rynkach kapitałowych, a następnie udzieliła pożyczek w tej samej wysokości państwom członkowskim znajdującym się w trudnej sytuacji na identycznych warunkach, tj. z takim samym oprocentowaniem i terminem wymagalności. Do końca 2014 r. UE dokonała łącznie 22 emisji obligacji o nominalnej wartości 60,1 mld euro. W imieniu UE pozyskiwaniem środków zajmowała się Komisja.

25

Środki były pozyskiwane głównie za pośrednictwem euroobligacji średnioterminowych (EMTN), które są emitowane na rynkach kapitałowych i notowane na giełdzie w Luksemburgu. EMTN to papiery o stałym oprocentowaniu rocznym przez cały okres do momentu wykupu, które są spłacane w całości w terminie wymagalności. Około 80% inwestorów, którzy wykupili EMTN, pochodziło z Europy.

26

W przypadku euroobligacji średnioterminowych za obsługę długu odpowiada Unia Europejska, która musi dopilnować, by wszystkie płatności zostały dokonane w terminie, nawet jeśli państwo członkowskie będące dłużnikiem nie zwróci pożyczki lub nie wypłaci należnych odsetek.

1Na podstawie art. 143 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

2Polska uzyskała dostęp do środków MFW w maju 2009 r. za pośrednictwem elastycznej linii kredytowej, lecz nie potrzebowała wsparcia UE.

3W zależności od programu inne źródła finansowania zostały zapewnione przez Bank Światowy, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Europejski Bank Inwestycyjny, Republikę Czeską, Danię, Finlandię, Polskę, Norwegię i Szwecję.

4Irlandia, Grecja, Hiszpania, Włochy, Portugalia.

5Niemcy, Francja.

6W strefie euro o pomoc finansową wystąpiły również Grecja, Hiszpania i Cypr.

7Komitet Ekonomiczno-Finansowy został utworzony w celu wspierania koordynacji polityki gospodarczej i finansowej państw członkowskich. Składa się on z wysokich rangą urzędników reprezentujących organy administracji krajowej, banki centralne, EBC i Komisję.

8Art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 332/2002 z dnia 18 lutego 2002 r. ustanawiającego instrument średnioterminowej pomocy finansowej dla bilansów płatniczych Państw Członkowskich (Dz.U. L 53 z 23.2.2002, s. 1) oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. ustanawiającego europejski mechanizm stabilizacji finansowej (Dz.U. L 118 z 12.5.2010, s. 1). Program dostosowania gospodarczego obejmuje szereg działań dostosowawczych, które dany kraj zamierza zrealizować w celu wyeliminowania głównych problemów i odzyskania równowagi makroekonomicznej i finansowej.

9Zespół zajmujący się realizacją programu, kierownik działu odpowiedzialny za kraj objęty programem, kierownik programu oraz dyrektor odpowiedzialny za kraj objęty programem.

10Nota techniczna przedstawia analizę sytuacji finansowej i makroekonomicznej w danym państwie członkowskim oraz analizę potencjalnego wpływu proponowanych działań na gospodarkę. Określa on również ramy negocjacji z państwem członkowskim. Nota techniczna jest zatwierdzana przez właściwego komisarza po tym, jak swe uwagi przekażą przewodniczący Komitetu Ekonomiczno-Finansowego i przewodniczący Grupy Roboczej Eurogrupy.

11Wizyty są przeprowadzane przez pracowników wyższego szczebla Komisji i MFW, a w przypadku krajów strefy euro także EBC. Co do zasady wizyty te trwają od dwóch do trzech tygodni.

12Każda transza pomocy finansowej może mieć inny okres wymagalności. Średnia ważona tych okresów nie może przekraczać maksymalnego średniego okresu wymagalności określonego w decyzji Rady.

13Dla każdej transzy pomocy podpisywana jest również osobna umowa pożyczki.

14Finansowanie w ramach EFSM dla Irlandii i Portugalii zostało udzielone w połączeniu z finansowaniem z EFSF. W przypadku obydwu instrumentów obowiązywały jednakowe warunki.

15Moon, S. i Bulíř, A., „Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable?” [Czy programy wspierane przez MFW przyczyniają się do większej trwałości korekty budżetowej?], dokument roboczy MFW, 2003.

16Hernandéz de Cos, P. i Enrique Moral-Benito, „The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process” [Rola wynagrodzeń w sektorze publicznym w procesie konsolidacji budżetowej] w ramach warsztatów „System wynagrodzeń w sektorze publicznym: wyznaczniki, interakcje i efekty” zorganizowanych przez Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych, 2014.

17Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. i Van Rijckeghem, C., „Fiscal Adjustment for Stability and Growth” [Dostosowanie budżetowe na rzecz stabilności i wzrostu], Pamflet Series nr 55, 2006, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Waszyngton.

18W przypadku EFSM w monitorowaniu uczestniczy również EBC.

19Do protokołu ustaleń zazwyczaj dołączony jest załącznik określający, jakie dane i wskaźniki państwo członkowskie ma obowiązek regularnie przekazywać.

20Na przykład jeśli zmianie ulegną docelowe poziomy deficytu.

21Jeśli chodzi o sześć programów objętych kontrolą, Komisja przeprowadziła 36 formalnych przeglądów. W 16 przypadkach w następstwie przeglądu dokonano zmian w odnośnej decyzji Rady.

22Eurosystem to system bankowości centralnej strefy euro, który składa się z Europejskiego Banku Centralnego i krajowych banków centralnych.

23Refinansowanie (rolowanie) polega na tym, że w sytuacji gdy zbliża się termin wymagalności długu danego kraju, może zaistnieć konieczność zaciągnięcia nowych zobowiązań, by spłacić stare. Refinansowanie wiąże się z ryzykiem, że zadłużenie będzie spłacane po wyższych stopach procentowych, co z kolei przekłada się na większe wydatki z tytułu odsetek, lub z ryzykiem, że kraj nie pozyska wystarczających funduszy, by w pełni spłacić stare zadłużenie.

24Choć w przepisach dopuszcza się możliwość udzielenia pożyczki wyłącznie przez UE, praktyka ostatnich lat pokazuje, że pomocy finansowej udzielano zazwyczaj we współpracy z MFW i innymi instytucjami międzynarodowymi lub krajami.

Podejście kontrolne

27

W ramach kontroli zbadano, czy Komisja odpowiednio zarządzała programami pomocy finansowej. W tym celu przeanalizowano następujące pytania szczegółowe:

(i)Czy w porę wykryto narastające zagrożenia dla budżetów?

(ii)Czy procedury były przygotowane na tyle dobrze, by wnieść wartościowy wkład do procesu podejmowania decyzji w sprawie programów pomocy?

(iii)Czy Komisja pozyskała środki po możliwie najlepszym oprocentowaniu i zgodnie z najlepszymi praktykami w zakresie emisji instrumentów dłużnych?

(iv)Czy w ramach programów pomocy finansowej osiągnięto główne cele?

28

Kontrola dotyczyła zarządzania przez Komisję pomocą finansową udzieloną w ramach instrumentu wsparcia bilansu płatniczego oraz EFSM, w przypadku których Komisja pozyskała fundusze na rynkach kapitałowych, wykorzystując budżet UE jako gwarancję. Kontrolą objęto pomoc finansową na rzecz Węgier, Łotwy, Rumunii (pierwsze dwa programy), Irlandii i Portugalii. Szczególny nacisk położono na rolę Komisji w tych programach. Trybunał przeanalizował również współpracę Komisji z instytucjami partnerskimi (EBC i MFW), lecz nie skontrolował tych instytucji.

29

Kontrola nie objęła również decyzji podjętych na szczeblu politycznym UE, a jej zakres był ograniczony pod kilkoma względami. Trybunał nie rozważył alternatywnego scenariusza zakładającego nieudzielenie pomocy finansowej ani możliwości rozwiązania kryzysu w inny sposób (np. przez uwspólnienie długów państwowych). Nie oceniono też zdolności obsługi zadłużenia ani prawdopodobieństwa spłaty pożyczek. Trybunał nie wydał również opinii co do tego, czy Rada wyznaczyła najwłaściwsze docelowe poziomy deficytu i określiła odpowiednie warunki strukturalne, by rozwiązać kryzys. W ramach analizy współpracy Komisji z instytucjami partnerskimi nie oceniono, czy ich udział był uzasadniony.

30

Kryteria kontroli zostały ustalone z wykorzystaniem następujących źródeł:

(i)wymogi regulacyjne (rozporządzenia i decyzje Rady, protokoły ustaleń między Komisją i państwami członkowskimi),

(ii)wewnętrzne regulaminy i procedury Komisji (standardy i wytyczne dotyczące kontroli wewnętrznej),

(iii)dobre praktyki w zakresie zarządzania i kryteria ewaluacji zaczerpnięte z ocen programów MFW, ocen ex post unijnego wsparcia bilansu płatniczego dla państw trzecich, wcześniejszych sprawozdań Trybunału dotyczących pomocy makrofinansowej, wytycznych i innych publikacji opracowanych przez niezależne instytuty i ośrodki analityczne, a także z badań akademickich,

(iv)najlepsze praktyki zasugerowane w wytycznych dotyczących zarządzania długiem publicznym, relacji z inwestorami i emisji instrumentów dłużnych z zachowaniem przejrzystości.

31

Szczegółowe informacje na temat metodyki kontroli przedstawiono w załączniku III.

32

Dowody kontroli zgromadzono na podstawie:

(i)szczegółowego przeglądu dokumentacji dotyczącej unijnych programów pomocy finansowej (dokumentów programowych, wewnętrznych analiz Komisji, prognoz z wykorzystaniem arkuszy kalkulacyjnych, ewaluacji i badań opracowanych przez inne organizacje),

(ii)wywiadów z pracownikami Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Gospodarczych i Finansowych,

(iii)wywiadów z pracownikami organów administracji krajowej, takich jak ministerstwa finansów, banki centralne, działy odpowiedzialne za koordynację programów czy ministerstwa sektorowe,

(iv)analizy warunków określonych w ramach programów²⁵ dokonanej z wykorzystaniem karty wyników w celu sklasyfikowania tych warunków pod kątem ich specyficznych cech oraz ich przestrzegania,

(v)wywiadów z pracownikami MFW i EBC.

25Próba obejmowała 360 niepowtarzalnych warunków.

Część I

Komisja nie była przygotowana na wybuch kryzysu na tak dużą skalę

W przededniu kryzysu Komisja nie oszacowała w pełni skali zakłóceń równowagi budżetowej

33

Ostrzeganie Rady o nasilających się zakłóceniach równowagi budżetowej w państwach członkowskich uznaje się za jedno z najważniejszych zadań Komisji w dziedzinie gospodarki i finansów. Przed wybuchem kryzysu istniały już ramy nadzorcze ustanowione na potrzeby monitorowania sytuacji budżetowej w państwach członkowskich²⁶.

34

Choć cele makroekonomiczne określone w programach pomocy finansowej wykraczały poza korektę budżetową, we wszystkich pięciu programach pomoc została wykorzystana w głównej mierze z przeznaczeniem na wsparcie budżetowe²⁷. W związku z tym rodzi się pytanie, czy w ramach procedur nadzoru w porę wykryto i zasygnalizowano nasilające się zagrożenia dla budżetów krajowych.

Budżety publiczne były w rzeczywistości mniej stabilne niż wynikałoby to z szacunków Komisji

35

Istnieją dwa podstawowe rodzaje wskaźników budżetowych. Pierwszy to faktyczne saldo budżetowe, czyli różnica między dochodami i wydatkami sektora publicznego. Na saldo to wpływ mają jednak czynniki przejściowe, takie jak wzrost gospodarczy, ceny aktywów czy jednorazowe środki fiskalne. Drugi rodzaj to inne wskaźniki budżetowe (np. saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, saldo strukturalne), które mają za zadanie korygować wpływ czynników przejściowych i tym samym zapewniają bardziej dokładny obraz sytuacji budżetowej w danym kraju. Wskaźników tych nie można zaobserwować bezpośrednio – stanowią one wynik skomplikowanych obliczeń.

36

W okresie poprzedzającym kryzys rzeczywista wysokość sald budżetowych była zazwyczaj szacowana poprawnie najpóźniej na koniec roku, którego dotyczyło dane saldo. W swoich prognozach Komisja nie przewidziała jednak wystąpienia wysokich deficytów budżetowych w Irlandii, na Łotwie, w Portugalii i Rumunii w 2008 r. Przykładowo oceniając sytuację w Irlandii w marcu 2008 r., Komisja stwierdziła, że „ryzyko związane z prognozami budżetowymi jest zasadniczo zrównoważone w roku 2008”²⁸. Jak się jednak okazało, faktyczne saldo budżetowe na koniec 2008 r. było niższe od prognozowanej wartości o 7,2 punktu procentowego PKB.

37

W dokonywanych w latach 2005–2008 obliczeniach dotyczących sald w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne Komisja systematycznie przeszacowywała stabilność finansów publicznych w państwach członkowskich²⁹. Błąd ten wynikał przede wszystkim ze zmian w szacunkach dotyczących potencjalnego wzrostu PKB. We wszystkich pięciu krajach objętych kontrolą wystąpił gwałtowny wzrost gospodarczy, początkowo Komisja przedstawiała jednak szacunki wskazujące na mniejszą skalę przegrzania gospodarki niż miało to miejsce w rzeczywistości, co wiadomo z dzisiejszej perspektywy.

38

Oszacowana skala przegrzania (wielkość dodatniej luki produktowej³⁰) uwzględniała co prawda gwałtowny wzrost w przypadku wskaźników dotyczących ogólnych mocy produkcyjnych w gospodarce, jednak wzrost ten był spowodowany przez gwałtowny rozwój rynku mieszkaniowego, tymczasem inwestycje w tym sektorze nie mają takiego samego wpływu na zwiększenie potencjału gospodarki jak inne, bardziej produktywne inwestycje.

39

Komisja skupiła się na ocenie luki produktowej w gospodarce realnej, nie wzięła jednak pod uwagę zaburzeń równowagi w sektorze finansowym czy budowlanym. Co więcej, w trakcie kryzysu okazało się, że monitorowanie inflacji i poziomu produkcji nie wystarcza, by zagwarantować stabilność makroekonomiczną i trwałą równowagę budżetową. W związku z tym ramy nadzoru zostały znacznie zmodyfikowane, tak aby w większym stopniu uwzględnić sytuację w sektorze finansowym oraz ryzyko makroekonomiczne.

40

Komisja zbyt późno wykryła gwałtowne ożywienie w pewnych sektorach. Przykładowo w Irlandii, na Łotwie i w Rumunii odnotowano dynamiczny wzrost w branży budowalnej, natomiast we wszystkich pięciu krajach doszło do gwałtownego przyrostu kredytów dla sektora prywatnego. Algorytm stosowany do obliczenia luki produktowej nie uwzględniał jednak tego rodzaju zakłóceń równowagi.

W ocenach nie uwzględniono w pełni potencjalnego ryzyka budżetowego

41

Pakt stabilności i wzrostu nakłada na państwa członkowskie obowiązek informowania o rozwoju sytuacji budżetowej i podawania odnośnych prognoz w programach stabilności i konwergencji. Programy te podlegają ocenie przez Komisję, która weryfikuje wiarygodność prognozowanych tendencji w odniesieniu do PKB i budżetu publicznego.

42

Jedną z poważnych wad w przypadku ocen dokonywanych przez Komisję przed 2009 r. był brak sprawozdawczości na temat narastających zobowiązań warunkowych w sektorze publicznym³¹. Nie wykryto również zagrożeń dotyczących stabilności finansowej, przedsiębiorstw państwowych czy innych gwarancji publicznych (np. w ramach partnerstw publiczno-prywatnych).

43

W ramach sprawowanego przez siebie nadzoru Komisja nie oszacowała we właściwy sposób konsekwencji dużego napływu kapitału zagranicznego (zwłaszcza w postaci zadłużenia), który przyczyniał się do boomu budowlanego i napędzał popyt, a który mógł zakłócić działalność sektora bankowego w późniejszym okresie spowolnienia koniunktury. Komisja nie dostrzegła tego powiązania przed przystąpieniem do analizy wniosków państw członkowskich o pomoc finansową.

44

W ramach swoich ocen Komisja nie przeanalizowała odporności sald budżetowych na nagły wzrost stóp procentowych lub równie gwałtowne wstrząsy gospodarcze bądź zmiany kursów walutowych. Na zagrożenia te zwracano jednak uwagę i przestrzegano przed nimi w różnych opracowaniach naukowych publikowanych przed kryzysem³².

W konsekwencji Komisja nie była przygotowana do zarządzania programami

45

Przed 2008 r. z mechanizmu wsparcia bilansu budżetowego ostatni raz skorzystano w 1993 r.³³. Do 2008 r. upłynęło zbyt dużo czasu, by można skorzystać z doświadczeń zdobytych w pierwszej połowie lat 90. XX w. W praktyce zapewnienie pomocy finansowej państwom członkowskim stanowiło zatem nowe wyzwanie dla Komisji.

46

Komisja zbyt nisko oszacowała zakłócenia równowagi budżetowej i ich konsekwencje dla państw członkowskich, w związku z czym była nieprzygotowana do zarządzania programami pomocy. Tymczasem zwłaszcza pierwsze programy musiały zostać ustanowione pod dużą presją czasu. Na przykład wniosek w sprawie pierwszego programu (Węgry) musiał zostać opracowany w ciągu zaledwie kilku dni. Komisja nie posiadała bogatego doświadczenia wewnętrznego w zakresie opracowywania koncepcji i zarządzania programami pomocy finansowej. Nie było też możliwości zgromadzenia tego rodzaju doświadczenia w tak krótkim czasie.

47

Na etapie początkowym zespoły pracowników MFW pomogły Komisji w sporządzeniu części analiz na potrzeby programów. Praktyki stosowane przez Komisję w tym zakresie zostały również opracowane na podstawie praktyk MFW (zob. pkt 109).

26Była to tzw. funkcja zapobiegawcza paktu stabilności i wzrostu ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1). Ramy nadzorcze zostały zreformowane po raz ostatni w 2005 r. rozporządzeniem Rady (WE) nr 1055/2005 zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1466/97 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, s. 1).

27Finansowanie bieżących deficytów budżetowych i spłata długu publicznego.

28Komisja Europejska: Irlandia – Ocena makroekonomiczna – analiza zaktualizowanego programu stabilności z grudnia 2007 r., s. 36.

29Por. pierwsze szacunki po zakończeniu roku (tj. prognoza wiosenna) i najnowsze szacunki (październik 2013 r.).

30Dodatnia luka produktowa to kwota odzwierciedlająca, o ile poziom produkcji rzeczywistej przewyższa poziom produkcji potencjalnej.

31Takich jak zobowiązania długoterminowe związane z publicznymi systemami emerytalnymi czy znaczne wydatki budżetowe w przyszłości, wynikające z potrzeby podjęcia działań w razie konieczności udzielenia pomocy finansowej. Z wyjątkiem publicznych zobowiązań emerytalnych Komisja nie prowadziła sprawozdawczości na temat żadnych innych zobowiązań warunkowych.

32Zob. np. „Polityka fiskalna a rynki finansowe” w Biuletynie miesięcznym EBC z lutego 2006 r., s. 71.

33Decyzja Rady 93/67/EWG z dnia 18 stycznia 1993 r. dotycząca pożyczki wspólnotowej na rzecz Republiki Włoskiej (Dz.U. L 22 z 30.1.1993, s. 121).

Część II

Procedury były zasadniczo mało skuteczne

48

Na mocy rozporządzeń operacyjne zarządzanie pomocą finansową powierzono Komisji. Zadanie to w dużej mierze polegało na podejmowaniu kluczowych decyzji dotyczących programów, np. w sprawie wstępnego przyznania pomocy czy (po każdorazowym przeglądzie) w sprawie kontynuacji programu. Proces podejmowania decyzji obejmuje kilka etapów i wymaga koordynacji z Radą i innymi instytucjami partnerskimi (zob. wykres 4).

49

Trybunał podzielił analizę procedur zarządzania programami na trzy części:

(i)procedury w ramach Komisji, a zwłaszcza w ramach Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych: Czy Komisja zachowała kontrolę nad opracowaniem programu?

(ii)proces przekazywania informacji Radzie i właściwemu komisarzowi: Czy Rada i komisarz właściwy w danym obszarze otrzymali dokumenty programowe dobrej jakości?

(iii)interakcja z innymi instytucjami partnerskimi: Czy interakcja przebiegała prawidłowo?

Wykres 4

Decyzje w sprawie programów

1W przypadku programu irlandzkiego i portugalskiego ogólne parametry programu zostały ustalone zarówno przez Radę, jak i przez Radę Dyrektorów EFSF, tj. Eurogrupę. Proces podejmowania decyzji w ramach EFSF przebiega odrębnie od procedury decyzyjnej UE.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Procedury Komisji nie zawsze obejmowały dostateczne mechanizmy kontroli i zapewnienia równowagi

50

Procedury Komisji – za pośrednictwem odpowiednich mechanizmów kontroli i równowagi – powinny zapewnić zgodność wstępnych koncepcji programów i ich ewentualnych modyfikacji z następującymi kryteriami:

(i)kompleksowość – należy uwzględnić istotne informacje dotyczące państw członkowskich i dane pochodzące z badań ekonomicznych,

(ii)spójność – poszczególne elementy programu powinny być ze sobą spójne; należy też dążyć do zminimalizowania konfliktów pomiędzy różnymi celami programu,

(iii)dokumentacja – należy odpowiednio dokumentować uzasadnienia decyzji w sprawie różnych elementów programów³⁴,

(iv)zgodność – postanowienia zawarte w protokołach ustaleń powinny być zgodne z decyzjami Rady,

(v)jednakowe traktowanie – ponieważ warunki w ramach poszczególnych programów są zazwyczaj opracowywane przez tzw. zespoły programowe Komisji, należy dopilnować, by kraje były traktowane w ten sam sposób przez różne zespoły i by w podobnych okolicznościach ustalać podobne warunki³⁵.

51

Aby zapewnić przestrzeganie powyższych kryteriów przez te zespoły programowe, wyniki ich pracy powinny być weryfikowane i w razie potrzeby poddawane krytycznej ocenie.

Komisja zazwyczaj starannie gromadziła informacje niezbędne na potrzeby monitorowania

Komisja w dużym stopniu polegała na wewnętrznej wiedzy fachowej, a także konsultowała się z wieloma podmiotami w państwach członkowskich

52

Komisja polegała na wiedzy ekspertów wewnętrznych z Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych. Z biegiem czasu częściej konsultowała się również ze specjalistami z innych dyrekcji generalnych. Specjaliści ci wnieśli niewielki wkład w opracowanie pierwszych programów – odbywało się to głównie w drodze konsultacji międzyresortowych (międzywydziałowych). Zdecydowanie większy udział mieli natomiast w opracowaniu dwóch programów dotyczących krajów strefy euro. Dzięki poszerzeniu kręgu ekspertów możliwa była bardziej wnikliwa analiza problemów poszczególnych krajów, zwłaszcza w obszarze reform strukturalnych. Polityka kadrowa Komisji nie przewidywała możliwości korzystania w większym stopniu z pomocy ekspertów zewnętrznych w pewnych ściśle określonych obszarach – w przeciwieństwie do MFW, gdzie takie praktyki są stosowane powszechnie.

53

Informacje niezbędne na potrzeby monitorowania uzyskiwano przede wszystkim w ramach regularnych wizyt w krajach, przeprowadzanych przez Komisję i inne instytucje partnerskie. W trakcie wizyt negocjacyjnych i przeglądowych Komisja konsultowała się z różnymi ministerstwami, organami administracji rządowej i najważniejszymi niezależnymi instytucjami, takimi jak banki centralne, rady budżetowe i najwyższe organy kontroli. Odbywała również spotkania z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pracodawców, związkami zawodowymi i opozycyjnymi partiami politycznymi. W trzech z pięciu krajów objętych kontrolą³⁶ Komisja ustanowiła stałego przedstawiciela. Dzięki tym działaniom Komisja otrzymywała na bieżąco aktualne informacje i była w stanie wskazać, jakie reformy należy uwzględnić w programach.

Komisja gromadziła informacje różnego rodzaju

54

Oprócz udzielania informacji w trakcie wizyt każdy kraj miał obowiązek przekazywania Komisji sprawozdań monitorujących, co przewidziano w protokołach ustaleń. Informacje gromadzone na potrzeby tych sprawozdań były bardzo różnorodne i dotyczyły wielu obszarów. Komisja wymagała przedstawienia podobnych informacji do celów monitorowania w odniesieniu do wszystkich programów. W kilku przypadkach jednak nie wystąpiła o istotne dane lub gromadziła je jedynie w ograniczonym zakresie.

Prognozy programowe przewidują rozległe kontrole spójności w ramach programów, jednak przy weryfikacji pomijanych jest wiele elementów

55

Aby zapewnić wewnętrzną spójność programu, niezmiernie istotne jest opracowywanie dobrych prognoz. Jest jednak mało prawdopodobne, by prognozy były zawsze w 100% precyzyjne, jako że uwzględniają one wiele czynników, których nie można przewidzieć z pełną dokładnością. Zamiast skupiać się na trafności prognoz Trybunał ocenił zatem jakość procesu prognozowania i narzędzi stosowanych w tym celu przez Komisję w kontekście programów pomocy. W praktyce Komisja opracowuje dwie osobne, lecz ściśle powiązane ze sobą prognozy (zob. wykres 5):

(i)prognozę programową (obejmującą prognozy makroekonomiczne i prognozy dotyczące deficytu),

(ii)oszacowanie luki w finansowaniu.

Wykres 5

Związki pomiędzy prognozą programową a szacowaną luką w finansowaniu

Uwaga: Na wykresie przedstawiono tylko najważniejsze powiązania.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Trudno jest ocenić proces sporządzania prognoz programowych

56

Prognozy mogą być opracowywane z wykorzystaniem wielu różnych metod, począwszy od czystego osądu, a skończywszy na rozbudowanych skalibrowanych lub ekonometrycznych modelach prognostycznych, na które składają się liczne równania behawioralne i tożsamości.

57

Narzędzie stosowane przez Komisję w celu opracowania prognoz programowych i prognoz dotyczących deficytu obejmuje zbiór tożsamości (głównie rachunkowych) i ma za zadanie zapewnić, by prognozy zagregowanych wskaźników makroekonomicznych lub budżetowych pokrywały się z prognozami dotyczącymi ich elementów składowych. Elementy te są generowane bez użycia narzędzia prognostycznego, za to na podstawie osądu bądź niekiedy z wykorzystaniem innych narzędzi ilościowych różnego rodzaju. Komisja nie stosuje teoretycznego ani empirycznego programu prognozowania.

Arkusze kalkulacyjne służące do sporządzania prognoz są nieporęczne w obsłudze, co utrudnia kontrolę jakości

58

Prognozy wynikające z każdego przeglądu były zazwyczaj przygotowywane w kilku plikach z arkuszami kalkulacyjnymi. W trakcie kontroli napotkano trudności z dostępem do wszystkich istotnych plików. Wynikało to z faktu, że z uwagi na przytłaczającą ilość danych arkusze kalkulacyjne są nieporęczne w obsłudze³⁷ i brakuje w nich przejrzystości i identyfikowalności. Co więcej, ponieważ decyzje podejmowano pod ogromną presją czasu, przechowywanie wszystkich danych w sposób usystematyzowany i umożliwiający łatwy dostęp nie stanowiło priorytetu.

59

W arkuszach kalkulacyjnych agregowano dane generowane poza systemem. Dane pochodziły zazwyczaj z kilku źródeł, a prognozy opierały się na osądach różnych prognostów zarówno w Komisji, jak i w innych instytucjach partnerskich i organach władzy krajowej (zob. wykres 6). W przypadku prognoz o charakterze makroekonomicznym niejednorodność danych i korzystanie z szerokiej gamy osądów to zjawiska normalne, a za uwzględnianiem tych różnorodnych elementów w procesie prognozowania przemawia wiele powodów. Wiąże się z tym jednak pewne ryzyko polegające m.in. na tym, że skutki ewentualnych nowych założeń nie zostaną właściwie odzwierciedlone we wszystkich prognozach lub że przyjęcie nowych założeń nie będzie dobrze uzasadnione.

Wykres 6

Jak sporządzane są prognozy makroekonomiczne i prognozy dotyczące deficytu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

60

Aby uporać się z tym ryzykiem, na różnych etapach procesu sporządzania prognoz przeprowadzano kontrole jakości prognozowanych rezultatów. W arkuszach kalkulacyjnych pewne reguły kontrolne³⁸ są stosowane automatycznie. Progności zajmujący się prognozami od strony budżetowej i od strony makroekonomicznej omawiali uzyskane wyniki między sobą i w razie potrzeby posiłkowali się dodatkowym osądem, tak aby zapewnić spójność szacunków³⁹.

61

Kontrola jakości pracy prognostów polegała zasadniczo na sprawdzaniu, czy ich poszczególne elementy są ze sobą zgodne, nie weryfikowano natomiast samego procesu sporządzania prognoz przez zespoły programowe. Podejście oparte na arkuszach kalkulacyjnych oraz ograniczona ilość dokumentacji sprawiły, że trudno było ocenić zasadność założeń i domyślnych parametrów przyjętych na potrzeby prognozowania. Ich słuszność była weryfikowana jedynie na etapie dyskusji między instytucjami partnerskimi.

62

Analiza arkuszy prognostycznych wykazała również, że mimo iż spójność założeń była poddawana kontroli, w obszarze tym występowały pewne błędy i nieścisłości (zob. ramka 1).

Ramka 1

Przykłady błędów i niespójności w prognozach

(i)Kwota podatku VAT, którym jest obciążona konsumpcja prywatna, nie była identyczna po stronie dochodów sektora publicznego i po stronie płatności sektora prywatnego, skutkiem czego była różnica w wysokości 0,7% PKB w jednym roku.

(ii)Z uwagi na ręczne korekty formuły obliczeniowej kwota bezpośrednich podatków należnych z tytułu wypłaty wynagrodzeń nie została zrównana pomiędzy sektorem publicznym a sektorem gospodarstw domowych. Różnica przekraczała 0,5% PKB.

(iii)Środek podatkowy obowiązujący od połowy roku został uwzględniony w prognozie w ujęciu całorocznym. Odnośny prognozowany poziom deficytu został następnie wykorzystany w dokumencie programowym na poparcie decyzji o uruchomieniu transzy pomocy, a także zgłoszony EFC w czerwcu 2009 r.

(iv)Wpływ cen nieruchomości nie został uwzględniony w spójny sposób w obliczeniach indeksu cen wykorzystanych w różnych prognozach dotyczących tego samego roku.

Trudności w ocenie poprawności mnożników fiskalnych

63

Zmienne budżetowe zostały ujęte w arkuszach kalkulacyjnych w postaci przewidywanej wysokości dochodów lub wydatków, zwiększanej bądź zmniejszanej o zysk/stratę netto dla budżetu wynikającą z wprowadzenia nowych środków fiskalnych w ciągu roku. W arkuszach kalkulacyjnych nie określono ani nie ujęto bezpośrednio wpływu nowych środków na gospodarkę i efektu mnożnikowego w odniesieniu do budżetu publicznego. Zamiast tego prognozowane wartości dodatkowych wpływów do budżetu uwzględniały już efekt mnożnikowy.

64

Prognozy dotyczące zysku/straty budżetowej netto opierały się na prognozach sporządzanych przez organy krajowe, które dokonywały odnośnych szacunków wewnętrznie, w ramach procesu planowania. Organy krajowe omawiały swoje dane szacunkowe z pracownikami instytucji partnerskich, w wyniku czego dane te mogły zostać zmodyfikowane przed ich oficjalnym przyjęciem i uwzględnieniem w prognozach programowych.

65

Wpływ różnych środków fiskalnych na realną gospodarkę był uwzględniany w sposób dorozumiany i poza arkuszami kalkulacyjnymi, z wykorzystaniem różnorodnych procedur. W oparciu o same arkusze nie można było prześledzić, skąd pochodziły poszczególne założenia i na jakiej podstawie je opracowano. Działy zajmujące się poszczególnymi krajami nie dysponowały szczegółowymi informacjami na temat modeli stosowanych przez organy krajowe w celu oszacowania parametrów umożliwiających ocenę różnych środków fiskalnych na gospodarkę. Brak było przejrzystości i wiedzy na temat dorozumianej wartości mnożników fiskalnych⁴⁰. Komisja dokonała oszacowania dorozumianych mnożników dopiero w 2013 r.

66

Weryfikacja zysku/straty netto dokonywana była wyłącznie w drodze oceny zasadności tych działań przez pracowników instytucji partnerskich na podstawie osądu. Choć takie podejście umożliwia wykrycie z dużym prawdopodobieństwem wszelkich poważnych odchyleń w szacunkach na plus lub na minus, w mniejszym stopniu nadaje się ono do wykrywania stosunkowo niewielkich błędów, które łącznie mogą mieć jednak istotny wpływ.

67

Zespoły programowe dokumentowały co prawda pewne informacje, lecz w różnym zakresie, ponieważ formalnie nie było takiego wymogu. W rezultacie Trybunał nie był w stanie wskazać i zweryfikować wykorzystanych założeń i wartości parametrów. Jeśli prognoza okazywała się błędna (jeśli na przykład nie oszacowano w pełni negatywnego wpływu ograniczenia wydatków publicznych na wzrost PKB), niezmiernie trudno było wykryć źródło błędu bądź było to w ogóle niemożliwe.

Szacunki dotyczące luki w finansowaniu były niekompletne i nieprecyzyjne

68

Szacowana wielkość luki w finansowaniu ma ogromne znaczenie na etapie negocjacji, ponieważ właśnie wtedy ustalana jest kwota pomocy finansowej, która zazwyczaj nie podlega późniejszym zmianom. Jeśli w trakcie realizacji programu pojawią się nowe potrzeby finansowe, trzeba je uwzględnić w ogólnej puli środków. W odróżnieniu od sporządzania prognoz programowych szacowanie luki w finansowaniu stanowiło dla Komisji nowe zadanie.

69

W przypadku państw strefy euro luka w finansowaniu odpowiada wyłącznie wielkości potrzeb sektora publicznego w tych krajach. W krajach nienależących do strefy euro pomoc na pokrycie luki w finansowaniu musi objąć wszystkie potrzeby w zakresie finansowania zewnętrznego, zgodnie z bilansem płatniczym danego kraju. W uzasadnieniu decyzji o przyznaniu pomocy Komisja zawsze przedkładała Radzie wstępne szacunki dotyczące luki w finansowaniu. Obliczeń leżących u podstaw tych szacunków dokonywano z wykorzystaniem arkuszy kalkulacyjnych. Brak odnośnej dokumentacji poważnie ograniczył jednak możliwości dokonania ich weryfikacji. Na wniosek Trybunału Komisja była w stanie przedstawić wyłącznie wstępne wersje dokumentów⁴¹, które różniły się od wersji ostatecznych przedkładanych Radzie, a w niektórych przypadkach nie była w stanie udzielić informacji na temat ważnych elementów swoich szacunków⁴² ani dostarczyć dokumentów referencyjnych⁴³.

70

W ramach dokonanego przez Trybunał przeglądu wstępnych dokumentów wykryto istotne błędy w prognozach, polegające m.in. na podwójnym naliczaniu niektórych zmiennych, wykorzystaniu nieprawidłowych kwot dotyczących rezerw walutowych czy przyjęciu nadmiernie wygórowanych założeń w odniesieniu do wskaźników refinansowania długu. Błędy w arkuszach kalkulacyjnych były niekiedy istotne⁴⁴ i nie zostały wykryte w ramach przeglądów wewnętrznych. Ich wykrycie niekoniecznie doprowadziłoby do zwiększenia kwoty pomocy finansowej, ponieważ decyzja w tej sprawie zależy również od chęci wierzycieli i ich zdolności do udzielania pożyczek, lecz mogłoby poskutkować przyjęciem innych rozwiązań w celu wyeliminowania luki w finansowaniu.

Założenia programów opierały się zasadniczo na rzetelnych podstawach, czasem brakowało jednak istotnych dokumentów

Poszczególne założenia programów poparte były odpowiednią analizą

71

W większości przypadków Komisja potrafiła wskazać analizy, opierające się na priorytetach polityki UE i aktualnych danych, jakimi posiłkowała się przy ustalaniu warunków w ramach poszczególnych programów. Ogólnie rzecz biorąc, z biegiem czasu analizy te były coraz bardziej szczegółowe, co wynikało głównie z lepszej wiedzy eksperckiej w tym zakresie oraz z faktu, że do zarządzania programami oddelegowano większą liczbę pracowników Komisji.

Brak pewnych kluczowych dokumentów

72

Prowadzenie dokumentacji to istotny element każdego procesu. O dobrych praktykach w tym zakresie wspomina się w kilku standardach kontroli wewnętrznej Komisji⁴⁵. Staranne prowadzenie dokumentacji może usprawnić kontrolę wewnętrzną organizacji, ponieważ pomaga ustalić, dlaczego podjęto określone decyzje. Dokumentacja jest niezmiernie istotna w procesie monitorowania i oceny, a także stanowi warunek właściwej rozliczalności.

73

Ponieważ programy pomocy pojawiły się nieoczekiwanie, procedury były harmonizowane i formalizowane po tym, jak przystąpiono już do realizacji pierwszych działań. Działania były również utrudnione z uwagi na ograniczenia czasowe, niepewne warunki makroekonomiczne oraz złożoność procesu zarządzania programami. Nacisk położono zatem na solidne procedury operacyjne – kosztem właściwego prowadzenia dokumentacji.

74

W wielu przypadkach informacje wykorzystane w procesie decyzyjnym były niedostępne w momencie przeprowadzania kontroli bądź ich pozyskanie okazywało się gigantycznym przedsięwzięciem. Niektóre działania o zasadniczym znaczeniu nie zostały w ogóle udokumentowane. Podręczniki procedur, które zazwyczaj stanowią podstawę każdego procesu, nie były zbyt dobrze opracowane. W ramce 2 omówiono przeszkody napotkane w trakcie kontroli⁴⁶.

Ramka 2

Przykładowe trudności w uzyskiwaniu najważniejszych informacji

Informacje o postępach w trakcie wizyt oraz wnioski o zgodę na ewentualne odstępstwa od mandatu negocjacyjnego przesyłano do przełożonych za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten środek komunikacji odgrywał również dużą rolę w kontaktach między instytucjami partnerskimi i z organami krajowymi. Podczas kontroli wiadomości te były jednak zasadniczo niedostępne, ponieważ zaginęły albo nie można było ich odzyskać.

Dokumenty lub dane przedkładane przez organy krajowe w trakcie realizacji programów nie były przechowywane przez Komisję bądź nie można było uzyskać do nich całościowego wglądu z uwagi na konieczność zaangażowania znacznych zasobów w celu ich odtworzenia.

W trakcie kontroli Trybunałowi nie udostępniono niektórych arkuszy kalkulacyjnych zawierających prognozy makroekonomiczne na potrzeby programów w Rumunii.

Arkusze z ostatecznymi wyliczeniami luki w finansowaniu zaginęły lub nie pozyskano ich z MFW. Niekiedy nie można też było uzyskać wyliczeń, na których opierały się najważniejsze kwoty.

Monitorowanie budżetowe przez pracowników Komisji nie było dokumentowane w ogóle bądź tylko w ograniczonym zakresie – na poparcie dokonywanej przez Komisję analizy wykonania budżetu przedstawiono jedynie bardzo podstawowe arkusze kalkulacyjne.

75

Fakt, że brakuje pewnych dokumentów dotyczących wstępnej fazy, która miała miejsce w 2008 r. i na początku 2009 r., jest zrozumiały. Działania w tym okresie miały bowiem charakter zarządzania w sytuacji kryzysowej. Z biegiem czasu prowadzenie dokumentacji wyraźnie się poprawiło. Mimo to niektóre wspomniane powyżej przypadki brakujących dokumentów dotyczą ostatnich lat.

Komisja odchodziła niekiedy od decyzji Rady

Przypadki nieprzestrzegania decyzji Rady

76

Trybunał zbadał, czy protokoły ustaleń były spójne z odnośnymi decyzjami Rady, i ustalił, że w większości przypadków warunki były poparte odesłaniem do odnośnych decyzji. W kilku przypadkach warunki różniły się jednak od postanowień decyzji Rady bądź protokół ustaleń nie został zaktualizowany w odpowiednim terminie (zob. ramka 3).

Ramka 3

Przykłady naruszenia zasad

W trakcie nieformalnej wizyty w Rumunii w sierpniu 2009 r. ustalono, że kraj ten nie jest w stanie osiągnąć pierwotnie wyznaczonych docelowych poziomów deficytu. Komisja i władze Rumunii porozumiały się w związku z tym co do znacznego poluźnienia tych celów. O zmianie tej Komitet Ekonomiczno-Finansowy został poinformowany w piśmie z sierpnia 2009 r. Odnośnej modyfikacji nie wprowadzono jednak ani w decyzji Rady, ani w protokole ustaleń. Poziomy docelowe w protokole ustaleń uaktualniono w lutym 2010 r. Podstawa prawna – decyzja Rady – została zaktualizowana jeszcze później, bo dopiero w marcu 2010 r. Jednocześnie jednak Komisja odroczyła wypłatę płatności na rzecz Rumunii w listopadzie 2009 r. z uwagi na fakt, że kraj ten nie osiągnął nowo ustalonego docelowego poziomu deficytu budżetowego.

W przypadku Łotwy w decyzjach Rady nie było mowy o reformach systemu emerytalnego. W protokole ustaleń uwzględniono jednak konkretne warunki dotyczące drugiego filaru systemu emerytalnego.

W odniesieniu do Irlandii z kolei w decyzjach Rady nie określono szczegółowych warunków dotyczących nadzoru bankowego czy sprzedaży majątku państwowego i prywatyzacji. Mimo to warunki te zostały zawarte w protokole ustaleń.

Warunki nie były wystarczająco ukierunkowane

77

Warunki określone w protokole ustaleń mają za zadanie przyczynić się do ustanowienia operacyjnego planu działań, który umożliwi osiągnięcie zadowalającej zgodności z wyznaczonymi przez Radę warunkami ogólnej polityki gospodarczej.

78

Związek większości warunków z ogólną polityką gospodarczą był stosunkowo jasny, ponieważ wymagały one zmiany polityki lub przygotowywały grunt pod poważne reformy. Kierownictwo⁴⁷ nie oceniło jednak przedstawionych propozycji wystarczająco krytycznie, by sprawdzić, czy były one naprawdę niezbędne do osiągnięcia celów ogólnej polityki gospodarczej.

79

Programy obejmowały warunki, które miały niewielkie znaczenie z punktu widzenia celów programu bądź których potencjalne efekty zmaterializowałyby się długo po zakończeniu programu. Warunki takie jak wdrożenie konkretnych systemów informatycznych, przydzielenie środków budżetowych na rzecz niewielkiego podmiotu rządowego, szkolenia dla urzędników czy badania i rozwój były jedynie w niewielkim stopniu (jeżeli w ogóle) powiązane z celami programów.

Kraje nie były traktowane jednakowo

80

Po przeanalizowaniu różnych aspektów zarządzania programami pomocy przez Komisję Trybunał wykrył kilka przypadków niespójnego traktowania poszczególnych państw członkowskich, co trudno jest uzasadnić specyficznymi uwarunkowaniami w tych krajach.

Różnice w zarządzaniu warunkami przez Komisję

81

W przypadku każdego programu pomocy finansowej Komisja w inny sposób podchodziła do kwestii warunków udzielenia takiej pomocy. W niektórych programach warunki miały charakter niezmiennego zestawu wymogów, podczas gdy w innych ulegały one znacznym modyfikacjom w wyniku kolejnych przeglądów. Informacje na ten temat przedstawiono w tabeli 2.

Tabela 2

Różne modele zarządzania warunkami przyjęte przez Komisję

Węgry
Łotwa
Rumunia I
Irlandia
Portugalia

W jaki sposób ustalono warunki?

Czy istniało rozróżnienie pomiędzy poszczególnymi rodzajami warunków?
Nie
Nie, ale w jednym ze sprawozdań z przeglądu wskazano, które z nich są ważne
Działania, które należy podjąć w pierwszej kolejności, i inne warunki
Warunki o charakterze stałym i inne
Nie

W jaki sposób monitorowano warunki?

Jak monitorowano spełnienie warunków?
Metoda mieszana¹
Głównie na podstawie poszczególnych warunków
W oparciu o zakres przedmiotowy
W oparciu o zakres przedmiotowy
Na podstawie poszczególnych warunków

W jaki sposób aktualizowano warunki?

Jak modyfikowano warunki?
Nadal obowiązywały dotychczasowe warunki; w aneksach dodawano jedynie nowe warunki
Każdy kolejny aneks zastępował wcześniejszą wersję
Nadal obowiązywały dotychczasowe warunki; w aneksach dodawano jedynie nowe warunki
Każdy kolejny aneks zastępował wcześniejszą wersję
Każdy kolejny aneks zastępował wcześniejszą wersję

Trwały charakter warunków²
Część warunków była stabilna w dłuższym okresie
Warunki zwykle nie były zmieniane
Warunki były często modyfikowane
Warunki były modyfikowane jeszcze przed terminem ich spełnienia
Trudno było prześledzić warunki w dłuższym okresie
Warunki nie traciły mocy obowiązującej i nie były zmieniane – chyba że stały się nieistotne ze sprawą przyjęcia nowych warunków
Zróżnicowana sytuacja
Niektóre warunki były stabilne, inne często się zmieniały
Warunki były stabilne w dłuższym okresie
Warunki nie traciły mocy obowiązującej i nie były zmieniane aż do ich spełnienia w całości

1W niektórych przeglądach Komisja podawała informacje dotyczące poszczególnych warunków, w innych – jedynie na temat ich zakresu przedmiotowego.

2Aby uzyskać więcej informacji, zob. załącznik III.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

82

Niektóre z tych modeli miały niekorzystny wpływ na zarządzanie programami. W szczególności częste zmiany warunków w ramach niektórych programów⁴⁸ sprawiały, że bardzo trudno było monitorować wyniki osiągnięte w poszczególnych krajach. W niektórych przypadkach cele reform stopniowo traciły na wyrazistości, w miarę jak pierwotne warunki zastępowano warunkami mniej restrykcyjnymi bądź gdy wykreślano je z protokołów ustaleń, zanim zostały w pełni zrealizowane (zob. ramka 4).

83

Spełnienie warunków miało również pociągnąć za sobą różne efekty strukturalne, od publikacji lub sporządzenia konkretnej strategii bądź planu po przyjmowane przez parlamenty krajowe zmiany w przepisach, mające wpływ na ważne sektory gospodarki⁴⁹. Warunki pierwszego rodzaju same z siebie nie prowadziły co prawda do istotnych zmian gospodarczych, lecz mogły służyć jako działania przygotowawcze do szerzej zakrojonych reform. Warunki o charakterze legislacyjnym wiązały się natomiast zazwyczaj z długotrwałymi reformami gospodarki.

Ramka 4

Przykłady reform, które straciły na wyrazistości z biegiem czasu

W pierwotnym protokole ustaleń przyjętym w ramach programu pomocy dla Łotwy przewidziano wymóg utworzenia „wspólnego systemu planowania kadr i zarządzania nimi dla instytucji administracji publicznej”. Choć warunek ten nie został spełniony, nie pojawił się on już w kolejnych wersjach protokołu. W jego miejsce przyjęto kilka innych warunków, w przypadku których ogólny cel polegał na „przygotowaniu strategii dotyczącej administracji publicznej”, co jest łatwiejsze w realizacji.

W programie portugalskim przewidziano warunek sporządzenia do końca 2011 r. planu działania w celu zreformowania systemu ubezpieczenia od bezrobocia. Jednym z elementów tej reformy miało być ograniczenie maksymalnego okresu uprawnienia do świadczeń w przypadku nowych bezrobotnych do 18 miesięcy. Po reformie maksymalny okres uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych został ograniczony z 38 do 26 miesięcy. W dalszym ciągu przekraczał on zatem okres 18 miesięcy, który został pierwotnie uzgodniony z władzami portugalskimi.

84

Trybunał wykrył istotne różnice pomiędzy warunkami pod względem stopnia rygorystyczności. Warunki w ramach programów wsparcia bilansu płatniczego obejmowały zazwyczaj wymóg wprowadzenia pewnych zmian legislacyjnych. Tymczasem programy pomocy dla państw strefy euro przewidywały często warunki pierwszego rodzaju, w przypadku których rzadko wymagane było przyjęcie zmian przez parlament. W rezultacie decyzje o wypłacie kolejnych rat pomocy uzależnione były wyłącznie od podjęcia działań przygotowawczych, nie zaś od faktycznej realizacji reform (zob. ramka 5).

85

Kolejna różnica polegała na liczbie warunków, która zwiększała się wraz z upływem czasu. I tak Węgry miały obowiązek spełnić niecałe 60 pojedynczych warunków, podczas gdy w odniesieniu do Portugalii sfomułowano ich około 400. Tak duże różnice odzwierciedlały nie tylko potrzebę przeprowadzenia większej liczby reform w niektórych krajach. Trybunał wykrył przypadki świadczące o wręcz odwrotnej tendencji: kraje wymagające większej liczby reform w danej dziedzinie zostały zobowiązane do spełnienia mniejszej liczby warunków niż kraje osiągające lepsze wyniki⁵⁰. Co więcej, warunki przewidywały zupełnie odmienne ścieżki reform, mimo że kraje znajdowały się w podobnej sytuacji⁵¹.

Poziomy docelowe w ramach programów nie były korygowane w spójny sposób

86

Korekty docelowych poziomów deficytu są jak najbardziej naturalne w trakcie wdrażania programów pomocy finansowej. Nie oznaczają one automatycznie, że władze krajowe nie wywiązały się ze swoich zadań, lecz mogą być wynikiem obiektywnych zmian sytuacji gospodarczej mających pozytywny albo negatywny wpływ na budżet publiczny.

Ramka 5

Przykład warunku związanego wyłącznie z działaniami przygotowawczymi

W programie pomocy dla Irlandii rząd został zobowiązany do „przyjęcia przepisów mających na celu wzmocnienie regulacji sektora finansowego i tym samym poszerzenia uprawnień nadzorczych i wykonawczych banku centralnego”⁵². Władze Irlandii spełniły ten warunek z niewielkim opóźnieniem wynoszącym jeden miesiąc, licząc do momentu publikacji projektu ustawy przez ministerstwo finansów. Wprowadzenie tych przepisów w życie zajęło jednak kolejne dwa lata. Ponieważ nie przewidziano tego w warunkach, wprowadzenie przepisów w życie nie było wymagane do uruchomienia kolejnych rat pomocy.

87

Korekty docelowych poziomów deficytu dokonano w przypadku czterech z sześciu programów (zob. tabela 3). W dokumentach Komisji korekty w dół uzasadniane były zawsze (znacznym) spowolnieniem koniunktury, jak miało to miejsce w odniesieniu do Węgier, Rumunii, Łotwy i Portugalii.

88

W zależności od kraju zmiana perspektyw gospodarczych może mieć różne konsekwencje z punktu widzenia korekty docelowych poziomów deficytu. W ramach sprawowanego przez siebie nadzoru budżetowego Komisja oblicza salda budżetowe w ujęciu uwzględniającym cykliczne zmiany koniunkturalne⁵³. Szacunkowa wielkość tych sald korygowana jest każdorazowo w momencie, gdy zmieniają się perspektywy gospodarcze. W związku z tym dokonywane na bieżąco zmiany w szacunkach dotyczących salda budżetowego w ujęciu cyklicznym powinny być zbliżone do zmian docelowego poziomu deficytu wynikających ze zmieniającej się sytuacji gospodarczej⁵⁴.

Tabela 3

Korekty docelowych poziomów deficytu liczonego według ESA

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
HU | PrUst 0 (XI 2008) | -3,4% | -2,6% |  |  |  |  |
PrUst 1 (III 2009) |  | -2,9% |  |  |  |  |
PrUst 2 (VI 2009) |  | -3,9% | -3,8% | -3,0% |  |  |
LV | PrUst 0 (I 2009) |  | -5,3% | -5,0% | -3,0% |  |  |
PrUst 1 (VII 2009) |  | -10,0% | -8,5% | -6,0% | -3,0% |  |
PrUst 5 (XII 2011) |  |  |  | -4,5% | -2,5% |  |
RO I | PrUst 0 (VI 2009) |  | -5,1% | -4,1% | -3,0% |  |  |
PrUst 1 (II 2010) |  | -7,8% | -6,4% | nd. | -3,0% |  |
PrUst 2 (VII 2010) |  |  | -7,3% | nd. | -3,0% |  |
PrUst 3 (I 2011) |  |  |  | -5,0% | -3,0% |  |
RO II | PrUst 0 (VI 2011) |  |  |  | -5,0% | -3,0% |  |
IE | PrUst 0 (XII 2010) |  |  |  | -10,6% | -8,6% | -7,5% |
PT | PrUst 0 (V 2011) |  |  |  | -5,9% | -4,5% | -3,0% |
PrUst 5 (X 2012) |  |  |  |  | -5,0% | -4,5% | -2,5%
PrUst 7 (VI 2013) |  |  |  |  |  | -5,5% | -4,0%

Uwaga: nd. – nie dotyczy (nie ustalono poziomu docelowego).

Źródło: Komisja Europejska.

89

W sytuacji gdy saldo budżetowe w ujęciu cyklicznym nie zostało znacznie skorygowane w trakcie realizacji programu, nie było również potrzeby korygowania docelowych poziomów deficytu. Tak było w przypadku Irlandii. Trybunał stwierdził jednak, że nie wszystkie korekty poziomów deficytu były spójne z korektą salda budżetowego. Przykładowo w przypadku Węgier poziom docelowy deficytu na 2009 r. został poluzowany w mniejszym stopniu niż wynikałoby to z korekty salda budżetowego, podczas gdy w przypadku Portugalii poluzowano poziom docelowy na 2012 r. mimo poprawy salda budżetowego i niezmienionych perspektyw gospodarczych.

90

W trakcie kontroli Komisja twierdziła, że korektę poziomu docelowego mogły spowodować czynniki znajdujące się poza kontrolą rządu, takie jak zmiany w strukturze wzrostu gospodarczego czy spadek dochodów budżetowych. Ani z dokumentów programowych, ani z metodyki wewnętrznej Komisji nie wynika jednak, by Komisja dokonywała systematycznej oceny tych czynników podczas weryfikacji prawdopodobieństwa osiągnięcia docelowych poziomów deficytu w ramach swoich przeglądów.

91

Kolejną różnicę odnotowano w podejściu do środków wsparcia banków, które miały wpływ na poziom deficytu. Docelowe poziomy deficytu w programie portugalskim i irlandzkim zostały określone z pominięciem takich środków, natomiast w przypadku Łotwy środki te zostały uwzględnione w poziomach docelowych wyznaczonych w programie.

92

Dokumenty programowe różniły się również pod względem wagi, jaką przypisywano w ich ramach wymiarowi społecznemu. Przykładowo w programie portugalskim „podwyżki podatków miały charakter progresywny, tak aby grupy o najniższych zarobkach nie odczuły spadku dochodów (…) wynagrodzenia minimalne i najniższe emerytury pozostaną na niezmienionym poziomie”⁵⁵. Takie podejście różni się diametralnie od rozwiązania przyjętego w programie dla Rumunii, które polegało na obniżeniu wynagrodzeń wszystkich urzędników o 25%, bez odniesienia w dokumentach programowych do tego, jak przełoży się to na sytuację na niższych stanowiskach urzędniczych. Podobnie w pierwotnych dokumentach programowych w przypadku Łotwy nie wzięto pod uwagę, jakie konsekwencje będzie miało jednoczesne obniżenie liniowej stawki podatku dochodowego od osób fizycznych i zwiększenie stawki VAT. Tymczasem takie rozwiązanie mogło z dużym prawdopodobieństwem oznaczać, że ciężar konsolidacji budżetowej zostanie przeniesiony na grupy społeczne znajdujące się w trudnej sytuacji.

Uchybienia w zarządzaniu programami ze względu na nieskuteczne mechanizmy kontroli

93

Choć decyzje w sprawie programów pomocy leżą ostatecznie w gestii Rady lub Komisji, za negocjacje z władzami krajowymi i przeprowadzanie przeglądów programów odpowiadają przedstawiciele Komisji. Mandat do negocjacji jest określony w tzw. nocie technicznej. W trakcie wizyty przedstawiciele Komisji zazwyczaj raz dziennie informują kierownictwo o postępach w rozmowach i proszą o zgodę na ewentualne odstępstwa od mandatu negocjacyjnego. Po zakończeniu wizyty opracowują oni dokumenty programowe (decyzję Rady, protokół ustaleń i notę wyjaśniającą). Dokumenty te są poddawane weryfikacji i stanowią podstawę decyzji podejmowanych przez Komisję i Radę.

94

Sporządzenie noty technicznej i dokumentów programowych to proces opierający się na wiedzy specjalistycznej, w którym naczelną rolę odgrywa osąd prognostów i szeregu ekspertów z kilku dyrekcji generalnych. Weryfikację tych dokumentów przeprowadzają zastępca dyrektora generalnego oraz kierownicy działów horyzontalnych, które uczestniczyły w ich opracowaniu. Podczas gdy zastępca dyrektora skupia się na ogólnej spójności dokumentów, kierownicy działów odpowiadają za zapewnienie zgodności z polityką UE poszczególnych części dokumentów, które wchodzą w zakres ich kompetencji.

95

W procesie weryfikacji stwierdzono szereg uchybień:

(i)Obliczenia i prognozy nie są sprawdzane przez nikogo spoza zespołu programowego pod kątem zgodności prognozy makroekonomicznej z szacowaną wielkością luki w finansowaniu lub z wpływem warunków określonych w ramach programów na sytuację makroekonomiczną.

(ii)Ocena wyników pracy przedstawicieli Komisji była pod wieloma względami niewystarczająca: w niedostatecznym stopniu krytycznej analizie poddawano prognozy ekspertów (zob. pkt 61), szacunki dotyczące luki w finansowaniu (zob. pkt 69 i 70) oraz dobór warunków w ramach programów (zob. pkt 79).

(iii)Wewnętrzna kontrola jakości nie była zasadniczo dokumentowana.

96

MFW również ustanowił proces wewnętrznej weryfikacji głównych założeń leżących u podstaw koncepcji programów oraz ich modyfikacji. Do pewnego stopnia jest on zbliżony do wewnętrznych procedur weryfikacyjnych w Komisji, należy jednak zwrócić uwagę na trzy istotne różnice:

(i)MFW ma osobny dział zajmujący się przeprowadzaniem weryfikacji, który przekazuje kierownictwu informacje o ich wynikach,

(ii)w proces weryfikacji zaangażowana jest większa liczba pracowników MFW,

(iii)proces ten jest dokumentowany.

Jakość dokumentów programowych poprawiła się, lecz wciąż występują niedociągnięcia

Poprawa jakości dokumentów programowych

97

Poszczególne programy różniły się w znacznym stopniu pod względem wnikliwości analitycznej dokumentów programowych. W wielu przypadkach różnice te wynikały z tego, że z biegiem czasu Komisja dysponowała coraz lepszym potencjałem analitycznym. W pierwszych trzech programach dokumenty programowe zawierały jedynie ograniczone informacje na temat takich zagadnień, jak struktura korekt budżetowych, analiza odchyleń w przypadku gdy nie osiągnięto docelowych poziomów deficytu, czy skutki społeczne. Jeśli chodzi z kolei o dwa najnowsze programy (Irlandia i Portugalia), analiza znacznie się poprawiła (zob. ramka 6), a pod wieloma względami była bardzo szczegółowa.

Ramka 6

Przykład świadczący o lepszej analizie w dokumentach programowych

W pierwotnych dokumentach sporządzonych na potrzeby programów wsparcia bilansu płatniczego konsolidację budżetową przedstawiano ogólnie jako działanie koncentrujące się na wydatkach. Informacje na temat niezbędnych działań konsolidacyjnych były jednak fragmentaryczne (Węgry), nie wskazano żadnych działań tego rodzaju (Rumunia) bądź – jeśli już je wskazano – nie oszacowano, jakie korzyści mogą one przynieść (Łotwa). W przypadku tych trzech krajów Komisja zapewniła na późniejszym etapie bardziej szczegółowe informacje, podając w dokumentach programowych wykaz działań konsolidacyjnych (wraz z kwantyfikacją ich wpływu), jakie zostały uzgodnione w celu osiągnięcia docelowych poziomów deficytu. W pozostałych programach (Irlandia i Portugalia) normą był jeszcze większy stopień szczegółowości.

98

Trybunał stwierdził, że w niektórych przypadkach w dokumentach programowych pominięto pewne informacje o zasadniczym znaczeniu. Przykładowo Komisja nie zawsze informowała o głównych założeniach przyjętych w celu obliczenia luki w finansowaniu.

(i)W programie pomocy dla Węgier Komisja nie podała szczegółowych informacji na poparcie szacunkowej kwoty wsparcia w wysokości 20 mld euro dla tego kraju przez okres realizacji programu.

(ii)W przypadku programu pomocy dla Irlandii z obliczeń luki w finansowaniu przedstawionych w pierwotnych dokumentach programowych wynikało z kolei, że kumulatywny deficyt memoriałowy liczony według ESA wyniesie 44 mld euro w okresie realizacji programu. Tymczasem prognozowany „deficyt kasowy skarbu państwa, w tym weksle własne”, który został wykorzystany do obliczenia potrzeb finansowych, kształtował się na poziomie 58 mld euro. W dokumencie nie wyjaśniono głównych przyczyn tej dużej rozbieżności w kwocie 14,1 mld euro (21% początkowej luki w finansowaniu).

99

Komisja przeprowadziła pewne podstawowe testy wrażliwości, aby ocenić, jak zmiana jednego lub kilku parametrów wpłynie na ogólne potrzeby finansowe. Choć testy te mogły zapewnić cenne informacje na temat ryzyka wystąpienia niepożądanych skutków, w dokumentach programowych nie ujawniono ich wyników.

Uchybienia w monitorowaniu zgodności oraz w sprawozdawczości w tym zakresie

100

W trakcie realizacji programu Komisja powinna sprawdzać, czy polityka gospodarcza państwa członkowskiego jest dostosowana do warunków wyznaczonych przez Radę. W praktyce dokonywano tego poprzez sprawdzanie, czy dany kraj realizował warunki określone w protokole ustaleń.

Mała wiarygodność ogólnych poziomów docelowych deficytu jako wskaźników stosowanych w celu monitorowania wykonania budżetu

101

Konsolidacja budżetowa stanowiła najważniejszy element wszystkich pięciu programów, a osiągnięcie odpowiednich wyników budżetowych było priorytetową kwestią w trakcie rozmów z władzami krajowymi i przy podejmowaniu decyzji w sprawie programów. Docelowe poziomy deficytu wyrażane były zazwyczaj jako odsetek PKB, zgodnie z Europejskim Systemem Rachunków (ESA). Wybór deficytu w ujęciu ESA jako głównego punktu odniesienia w obszarze polityki budżetowej podyktowany był zobowiązaniami w ramach procedury nadmiernego deficytu⁵⁶.

102

Nie ma możliwości bezpośredniego monitorowania deficytu w ujęciu ESA w ciągu roku⁵⁷. W zamian za to zgodność z ogólnymi poziomami docelowymi monitorowano przede wszystkim na podstawie szacowanej wysokości deficytu. Korzystanie z takich danych szacunkowych wiąże się jednak z ryzykiem, że Komisja nie będzie w stanie poinformować Rady z całą pewnością, czy polityka budżetowa danego kraju jest zgodna z programem dostosowawczym. Wartości oszacowane przez Komisję kilkakrotnie okazały się błędne. Na przykład:

(i)W zgłoszeniu z wiosny 2009 r. podano, że deficyt na Węgrzech nie przekraczał poziomu docelowego na 2008 r. przewidzianego w programie. Tymczasem w zgłoszeniu z jesieni 2009 r. wysokość deficytu skorygowano do 3,8% PKB, a więc powyżej poziomu docelowego⁵⁸.

(ii)W styczniu 2010 r. Rumunia podała, że w 2009 r. deficyt kasowy wyniósł 7,3% PKB, co było zgodne z wartością docelową wyznaczoną przez MFW. Komisja wstępnie oceniła zatem, że deficyt w ujęciu ESA kształtował się poniżej poziomu docelowego, i stwierdziła, że program jest realizowany „zgodnie z planem”. Tymczasem w maju 2010 r. Komisja skorygowała deficyt w ujęciu ESA do 8,3%, zaś od jesieni 2011 r. wysokość deficytu po korekcie wynosiła 9%.

(iii)W styczniu 2013 r. Komisja obliczyła wstępnie, że w Irlandii deficyt w ujęciu ESA za 2012 r. wynosił 8,2%. W kwietniu skorygowała jednak tę wartość do 7,7%, a jesienią 2013 r. do 8,2%. Ostatnia korekta wynikała jednak głównie ze zmiany klasyfikacji dochodów jednorazowych.

103

Kolejna trudność polegała na tym, że przy ustalaniu poziomów docelowych w przypadku programów dla krajów strefy euro nie uwzględniono środków wsparcia sektora bankowego. Cel budżetowy określony w taki sposób powinien co do zasady stanowić o wiele lepszy punkt odniesienia dla polityki budżetowej, ponieważ środki wsparcia dla banków to pokaźne, lecz jednorazowe pozycje w budżecie, które znajdują się poza bezpośrednią kontrolą rządu. Tymczasem w przypadku Irlandii Komisja wykluczyła jedynie uwzględnianie transferów kapitałowych na rzecz sektora bankowego, które przyczyniały się do wzrostu deficytu, jednocześnie zezwoliła jednak na uwzględnienie dochodów związanych ze środkami wsparcia banków. Tego rodzaju poziomy docelowe są znacznie mniej jednoznaczne i nie stanowią dokładnej miary osiągniętych wyników budżetowych. Przykładowo, gdyby z obliczeń wyłączono wszystkie transakcje dotyczące sektora bankowego, deficyt budżetowy w 2012 r. byłby wyższy o 1 punkt procentowy.

Brak systematycznej sprawozdawczości na temat spełniania warunków

104

Komisja prowadziła systematyczną sprawozdawczość na temat stopnia spełnienia warunków strukturalnych jedynie w odniesieniu do Portugalii i częściowo w odniesieniu do Węgier, Łotwy i Irlandii.

105

Przypadki niespełnienia warunków były zgłaszane rzadko. Komisja wyraźnie stwierdziła, że „nie dotrzymano” jedynie niewielkiej liczby warunków (4% w programie portugalskim), mimo że w rzeczywistości niemal połowy z nich nie spełniono w wyznaczonym terminie. Przypadki niespełnienia warunków określano w różny sposób⁵⁹, co prowadziło do dezorientacji.

106

W odniesieniu do około 30 warunków (8% próby) nie podano żadnych informacji na temat stopnia ich spełnienia lub zostały one sformułowane w tak niejednoznaczny sposób, że nie można było skutecznie monitorować ich spełnienia (przykłady przedstawiono w ramce 7)⁶⁰.

107

W kilku przypadkach zgłoszono, że warunki zostały spełnione, lecz faktu tego nie można było zweryfikować. Na przykład:

(i)W ramach programu wsparcia dla Irlandii (po przeglądzie z jesieni 2012 r.) Komisja prowadziła rozmowy z władzami irlandzkimi w celu zagwarantowania, że poszczególne elementy wieloletnich ram budżetowych będą wiążące i przejrzyste na tyle, by ramy te mogły stanowić wiarygodny czynnik stabilizujący politykę w tym obszarze⁶¹ po zakończeniu programu. Jednocześnie Komisja podała jednak, że warunek ten został spełniony.

(ii)W Portugalii obowiązek sporządzania comiesięcznych sprawozdań z wykonania budżetu przez władze krajowe był stopniowo rozszerzany i objął wszystkie przedsiębiorstwa państwowe oraz partnerstwa publiczno-prywatne na szczeblu administracji krajowej, regionalnej i lokalnej. Warunek ten uznano za dotrzymany po tym, jak wprowadzono szczegółową sprawozdawczość na szczeblu regionalnym, mimo że wymóg przedstawiania skonsolidowanych sprawozdań budżetowych nie został spełniony.

Ramka 7

Przykłady warunków, w przypadku których nigdy nie podano informacji na temat stopnia spełnienia

Należy ograniczyć liczbę priorytetów w zakresie publicznych badań i rozwoju, tak aby zapewnić więcej zasobów w najistotniejszych obszarach badań (Łotwa).

Wzmocnienie potencjału instytucji zarządzającej funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności w zakresie kontrolowania i podejmowania decyzji w sprawie wydatków unijnych (Rumunia).

Przyjęcie przez rząd przepisów w znacznym stopniu ograniczających liczbę podatków i opłat o charakterze zbliżonym do podatków (Rumunia).

Do lipca 2012 r. rząd opracuje plan konsolidacji w celu reorganizacji gmin i znacznego zmniejszenia ich liczby (308). Rząd wdroży ten plan, a zmiany wejdą w życie z początkiem najbliższej tury wyborów samorządowych. (Portugalia).

Utworzenie specjalnych izb w organach skarbowych (Portugalia).

Współpraca z innymi instytucjami partnerskimi miała jedynie charakter nieformalny

108

We wszystkich programach unijna pomoc finansowa była zapewniana razem z pomocą z MFW. Każda z tych instytucji niezależnie podejmowała decyzje w sprawie przyznania funduszy, zgodnie ze swym statutem i wewnętrznymi procedurami. W zarządzanie programami wsparcia dla Irlandii i Portugalii zaangażowany był również EBC.

109

Dzięki współpracy z MFW Komisja miała okazję zdobyć doświadczenie, jak zarządzać tego typu programami. Trybunał odnotował kilka przykładów praktyk stosowanych przez MFW, które zostały przyjęte przez Komisję już po rozpoczęciu realizacji programów, np. opracowywanie bardziej szczegółowych arkuszy kalkulacyjnych na potrzeby prognoz czy ustanowienie stałego przedstawiciela w ramach późniejszych programów. Komisja zwiększyła również liczbę pracowników w swoich zespołach programowych, tak by nie odbiegały one pod względem liczebności od zespołów MFW.

110

Zgodnie z obowiązującą podstawą prawną instytucje mogły samodzielnie decydować, w jaki sposób zorganizować współpracę. W ramach wszystkich programów zespoły programowe ustanowiły nieformalne zasady i mechanizmy współpracy. Dzięki temu, że pracownicy trzech wspomnianych instytucji dysponowali różnorodną wiedzą i doświadczeniem, możliwe było opracowanie bardziej szczegółowych ocen, a tym samym ograniczenie ryzyka błędów i pominięć w koncepcji programów i na etapie ich modyfikacji.

111

Instytucje nie uzgodniły formalnie mechanizmów współpracy w aspektach takich jak:

(i)wymiana informacji – jakimi informacjami (np. mandat negocjacyjny, inne dokumenty programowe, obliczenia⁶², informacje uzyskane od państwa członkowskiego) należy dzielić się z innymi instytucjami partnerskimi, jak traktować informacje uzyskane po dacie granicznej.

(ii)poufność – jak traktować dokumenty przekazane pierwotnie innej instytucji, co zrobić w sytuacji, gdy instytucja znajdzie się w posiadaniu informacji poufnych, do których dostępu nie mają pozostałe instytucje partnerskie⁶³, a które mogłyby wpłynąć na ogólną koncepcję programu i wewnętrzną analizę.

(iii)własność wyników wspólnych prac – niektóre dokumenty w wersji elektronicznej zostały sporządzone wspólnie przez wszystkie trzy instytucje partnerskie (np. prognozy makroekonomiczne, obliczenia dotyczące luki w finansowaniu), lecz mimo to nie wszystkie instytucje miały do nich pełen dostęp.

(iv)mechanizmy rozwiązywania sporów dotyczących decyzji finansowych czy innych istotnych parametrów programów.

EBC pełnił bardzo szeroką rolę doradczą

112

Jeśli chodzi o zarządzanie programami, w rozporządzeniu ustanawiającym europejski mechanizm stabilizacji finansowej⁶⁴ przewidziano, że EBC będzie pełnił rolę doradczą w stosunku do Komisji:

(i)„ogólne warunki dotyczące polityki gospodarczej (…) zostaną zdefiniowane przez Komisję, po konsultacji z EBC”⁶⁵,

(ii)„Komisja, po konsultacji z EBC, dokonuje przeglądu ogólnych warunków dotyczących polityki gospodarczej”⁶⁶.

113

Pracownicy EBC doradzali w kwestiach istotnych dla zapewnienia stabilności finansowej i właściwego funkcjonowania rynków pieniężnych. Zagadnienia te obejmowały między innymi zdolność obsługi zadłużenia i tempo konsolidacji budżetowej⁶⁷, które EBC uznał za podstawowe warunki w obu obszarach, w których pełnił rolę doradczą.

114

Zapewnianie doradztwa nie oznaczało jednak, że EBC udostępniał pozostałym instytucjom partnerskim analizy, którymi posiłkował się na poparcie swojego stanowiska w trakcie rozmów dotyczących programów. Na przykład EBC nie przekazał Komisji materiałów z wewnętrznych obrad na temat uwzględnienia posiadaczy długu uprzywilejowanego przy podziale obciążeń finansowych w ramach restrukturyzacji banków irlandzkich. Biorąc pod uwagę, że finansowanie z Eurosystemu wynosiło niemal 100% PKB Irlandii, ciągłość tego finansowania⁶⁸ była niezbędna dla powodzenia całego programu. Pozostałe instytucje wchodzące w skład trojki przystały na wyłączenie właścicieli posiadaczy długu uprzywilejowanego z podziału obciążeń. Jak jednak wynika z dokonanej przez MFW oceny ex post programu wsparcia dla Irlandii, możliwe były alternatywne rozwiązania polityczne, które pozwoliłyby ograniczyć ryzyko wynikające z większego obciążenia inwestorów prywatnych⁶⁹, lecz z nich nie skorzystano.

34Standardy kontroli wewnętrznej Komisji nr 8 i 11.

35Z wielu opracowań wynika, że to ryzyko jest realne. Przegląd odnośnych badań naukowych można znaleźć na przykład w publikacji autorstwa Hakana Gunaydina pt. „Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy” [Zgodność z warunkami MFW: Obciążenie selekcji i warunki z zakresu polityki społecznej] sporządzonej na coroczne posiedzenie organizacji PEIO w 2014 r. O przypadkach niejednakowego traktowania odnotowanych w trakcie ocen informowało również Niezależne Biuro Oceny (IEO) przy MFW. Aby uzyskać więcej informacji, zob. opracowanie IEO pt. „Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF” [Kwestie powracające w ciągu dziesięciu lat dokonywania ocen: wnioski dla MFW], 2014.

36Łotwa, Irlandia i Portugalia.

37Prognoza jest przygotowywana w głównych plikach (w liczbie od dwóch do czterech), które zawierają dziesiątki arkuszy kalkulacyjnych. Pliki te są ze sobą skorelowane za pomocą wielu formuł obliczeniowych i wykorzystują dane i prognozy pochodzące z innych plików, które nie zawsze zostały zapisane w tym samym miejscu. Wiąże się z tym znacznie zwiększone ryzyko, że w momencie aktualizacji danej prognozy, co w kontekście realizacji programów może mieć miejsce codziennie, wykorzystane zostaną niespójne dane lub prognozowane wartości. W poszczególnych arkuszach kalkulacyjnych składających się na główne pliki z prognozami przyjmowane są różne założenia, w związku z czym pełne i jednoznaczne zrozumienie osądu, jakim się kierowano, wymaga znacznego wysiłku. Co więcej, pracownicy korzystają z dodatkowych modeli, które są zapisane w innych miejscach niż arkusze kalkulacyjne.

38Na przykład weryfikacje tożsamości rachunkowych lub weryfikacje zachowania proporcjonalności pomiędzy różnymi zmiennymi.

39Jesienią 2013 r. Komisja wprowadziła nowe narzędzie do automatycznego wykrywania niespójności danych liczbowych i ekonomicznych, lecz nie korzystała z niego w odniesieniu do prognoz programowych.

40Mnożnik fiskalny służy do pomiaru wpływu działań konsolidacyjnych na główne zmienne makroekonomiczne (konsumpcja, produkcja) i budżetowe (deficyt).

41Programy wsparcia dla Łotwy i Rumunii.

42Program wsparcia dla Irlandii.

43Programy wsparcia dla Węgier i Portugalii.

44W ramach oceny luki w finansowaniu w Rumunii pożyczki udzielane wewnątrz grupy przedsiębiorstw zostały uwzględnione w obliczeniach zarówno jako zagraniczne inwestycje bezpośrednie, jak i jako nowe zadłużenie w ramach innych inwestycji. W wyniku takiego podwójnego naliczenia prognozowane potrzeby w zakresie finansowania były zaniżone o 1,8 mld euro. Ponadto kwota rezerw walutowych wykorzystana w pierwotnej prognozie różni się o 0,7 mld euro od wartości na koniec 2008 r. podawanej obecnie przez bank centralny Rumunii. W odniesieniu do programu pomocy dla Łotwy Komisja prognozowała, że w pierwszym roku jego realizacji zarówno sektor przedsiębiorstw, jak i sektor bankowy będą w stanie pozyskać więcej finansowania długo- i średnioterminowego niż to konieczne w celu refinansowania zadłużenia. Takie założenie przyjęte w arkuszach kalkulacyjnych było nie tylko mało prawdopodobne, jeśli wziąć pod uwagę silną presję finansową, ale również sprzeczne z informacjami przedstawionymi w nocie wyjaśniającej.

45Na przykład w standardzie kontroli wewnętrznej nr 8 ustanowiono wymóg, by „główne procesy i procedury dyrekcji generalnej były odpowiednio udokumentowane, zwłaszcza w zakresie najpoważniejszych zagrożeń”. W standardzie 11 przewidziano z kolei, by „wprowadzono odpowiednie procesy i procedury zapewniające skuteczne zarządzanie dokumentami (szczególnie w odniesieniu do uzyskiwania właściwych informacji)”.

46Problemy z uzyskaniem istotnych informacji wystąpiły nie tylko w kontekście niniejszej kontroli. Portugalski Trybunał Obrachunkowy odnotował podobne utrudnienia w swoim sprawozdaniu z monitorowania pomocy finansowej dla Portugalii („Relatório de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal”, grudzień 2013 r.).

47Kadra kierownicza wyższego szczebla w Komisji oraz wiceprzewodniczący podpisujący protokół ustaleń w imieniu Komisji.

48Zwłaszcza w przypadku Łotwy, ale również w Irlandii i w pewnych określonych obszarach w ramach pozostałych programów.

49Inne przykłady to m.in. poważne zmiany w strukturze instytucjonalnej (np. ustanowienie rady budżetowej), reorganizacja władz samorządowych czy prywatyzacja. Zob. załącznik III.

50Na przykład w obszarze funduszy strukturalnych.

51Na przykład w odniesieniu do niewypłacalności osób fizycznych i przedsiębiorstw.

52W późniejszych warunkach przepisy te określano mianem ustawy w sprawie nadzoru i egzekwowania przez bank centralny.

53Saldo budżetowe można rozbić na dwa komponenty: koniunkturalny i niekoniunkturalny. Komponent koniunkturalny (cykliczny) uwzględnia skutki wahań dochodów podatkowych i wydatków, które są wynikiem cyklu gospodarczego.

54Zakładając, że w prognozach dotyczących potencjalnego PKB, stosowanych jako zmienna do obliczenia salda budżetowego w ujęciu cyklicznym, nie wystąpiły istotne błędy.

55Komisja Europejska, „Program dostosowania gospodarczego dla Portugalii”, European Economy, Occasional Papers nr 79, 2011, s. 16.

56Procedura nadmiernego deficytu to wieloetapowa procedura unijna mająca na celu ograniczenie nadmiernego deficytu (powyżej 3% PKB) lub nadmiernego poziomu zadłużenia (powyżej 60% PKB).

57Kwartalne dane dotyczące rachunków sektora publicznego państw członkowskich oparte na definicjach przyjętych przez ESA są publikowane z 90-dniowym opóźnieniem. Ponadto oszacowanie deficytu w ujęciu ESA wymaga przyjęcia założeń co do przyszłych decyzji w sprawie sposobu uwzględnienia w statystykach niektórych większych transakcji.

58Z informacji przekazanych przez Komisję wynika, że korekta deficytu z 2008 r. była skutkiem zmian w zakresie stopnia absorpcji funduszy unijnych, jako że wbrew oczekiwaniom w niektóre projekty nie uzyskały dofinansowania, które miało zastąpić zaliczki z budżetu.

59Na przykład: „spełnione w znacznym stopniu”, „zasadniczo spełnione”, „spełnione częściowo”, „w trakcie realizacji”, „częściowo dotrzymane”, „niedotrzymane”.

60Z pominięciem warunków, które musiały być trwale spełnione na etapie każdego przeglądu.

61Czynnik stabilizujący politykę budżetową ma za zadanie ułatwić rządowi podejmowanie decyzji w sprawie odpowiedniej wielkości deficytu budżetowego, zważywszy na sytuację gospodarczą oraz średnio- i długookresowy cel w zakresie finansów sektora publicznego.

62W programach wsparcia bilansu płatniczego arkusze kalkulacyjne wykorzystane do oszacowania luki w finansowaniu zostały sporządzone przez MFW i – jak twierdzi Komisja – nie udostępniono ich pracownikom Komisji.

63Na przykład informacje dotyczące rynku finansowego zawarte w ocenach sektora finansowego dokonanych przez MFW, informacje zgromadzone przez Dyrekcję Generalną ds. Konkurencji, dane EBC dotyczące sektora bankowego.

64Rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010.

65Art. 3 ust. 3 lit. b).

66Art. 3 ust. 6.

67Przykładowo EBC opowiadał się za utrzymaniem docelowych poziomów deficytu w programie wsparcia dla Portugalii.

68Zapewnienie płynności w euro swoim kontrahentom bądź wstrzymanie jej lub sprzeciw co do jej zapewnienia wchodzi w zakres zadań Eurosystemu przewidzianych w Traktacie, zgodnie z którym Eurosystem jest w pełni niezależny i działa poza strukturami dwóch pozostałych instytucji.

69Sprawozdanie krajowe MFW nr 15/20 – Irlandia – Ocena ex post nadzwyczajnego dostępu na podstawie promesy wydłużonej z 2010 r., styczeń 2015, pkt 48–52.

Część III

Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby finansowe, choć okoliczności sprawiły początkowo, że trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk

115

Komisja Europejska administrowała w imieniu UE wszystkimi pożyczkami w ramach programów pomocy makrofinansowej. Do końca 2014 r. UE dokonała w sumie 22 emisji obligacji o łącznej nominalnej wartości 60,1 mld euro, przy czym do 31 marca 2015 r. spłacono już 8 mld z tej kwoty.

116

Aby ocenić zarządzanie długiem przez Komisję:

(i)Trybunał przeanalizował wyniki emisji pod kątem zainteresowania ze strony inwestorów oraz kosztu zadłużenia,

(ii)Trybunał porównał procedury Komisji z najlepszymi praktykami w zakresie zarządzania długiem publicznym, relacji z inwestorami i emisji instrumentów dłużnych z zachowaniem przejrzystości.

Emisje obligacji cieszyły się dużym zainteresowaniem

Koszt zadłużenia nie przekraczał poziomów referencyjnych

117

Cena emisyjna⁷⁰ jest uzależniona zarówno od rodzaju obligacji, jak i od sytuacji na rynku w momencie sprzedaży. Komisja zdołała pozyskać wystarczającą ilość środków, by sfinansować wkład UE w ramach pomocy finansowej. Zainteresowanie na rynkach kapitałowych było na tyle duże, że wszystkie obligacje zostały wyprzedane. Relacja zgłoszonego popytu do zrealizowanej sprzedaży (wskaźnik złożonych ofert w stosunku do łącznej wartości emisji) wynosiła między 1,2 a ponad 4,2⁷¹ (zob. wykres 7).

Wykres 7

Relacja popytu do sprzedaży w przypadku emisji obligacji UE

Źródło: Komisja Europejska.

118

Od samego początku emisje dokonywane były terminowo⁷². Ostateczny koszt zadłużenia nie odbiegał od poziomu rynkowego ani od poziomów referencyjnych (zob. wykres 8). Z czasem spready w stosunku do obowiązujących stóp procentowych wolnych od ryzyka zmniejszyły się, a UE – zwłaszcza w przypadku emisji obligacji o dłuższym terminie wykupu dokonanych w 2011 i 2012 r. – często była w stanie osiągnąć niższy koszt zadłużenia niż Europejski Instrument Stabilności Finansowej, jedyny porównywalny emitent obligacji długoterminowych.

Ceny emisji obligacji przewyższały niekiedy poziom zalecany pierwotnie przez banki

119

Komisja dokonywała emisji w drodze transakcji z udziałem konsorcjów (syndykatów) bankowych. Aby zagwarantować każdą emisję, wybierała ona banki działające w skali międzynarodowej (tzw. banki wiodące). Ich zadanie polegało na nawiązaniu bezpośredniego kontaktu z inwestorami oraz na doradzaniu Komisji, pełniącej rolę emitenta obligacji, w kwestii terminu i ceny każdej emisji. Banki nabywały całą emisję na własny rachunek, a następnie sprzedawały ją inwestorom, zobowiązawszy się wcześniej do wykupu tej części obligacji, która nie znajdzie nabywców.

120

Korzyść płynąca z takiego rozwiązania polega na tym, że dzięki wystosowaniu propozycji nabycia obligacji można określić optymalne poziomy ceny emisji. Emitent może również skorzystać na fakcie, że banki dysponują rozległą siecią klientów. Emitent może przekazać szczegółowe informacje – zazwyczaj z tygodniowym wyprzedzeniem – na temat wielkości emisji oraz terminu wykupu. Zwykle zwraca się także o informacje ilościowe i jakościowe za pośrednictwem kwestionariusza. W odpowiedzi banki doradzają, na jakim poziomie w ich opinii należy ustalić cenę danego instrumentu dłużnego, mając na uwadze aktualną sytuację na rynku.

121

W ramach dobrych praktyk⁷³ zaleca się, by w dziale realizacji zleceń przechowywano akta zawierające korespondencję z pośrednikami finansowymi oraz propozycje nabycia obligacji wraz z wytycznymi banków w sprawie ceny emisyjnej. W przypadku większości pierwszych emisji nie rozsyłano propozycji nabycia obligacji, a dokumenty takie zaczęto sporządzać w 2011 r.

122

Trybunał przeanalizował dokumentację dotyczącą trzech emisji obligacji w 2012 r.⁷⁴ W przypadku dwóch z nich faktyczna cena emisyjna była wyższa niż wypośrodkowana cena podana przez banki wiodące w ich odpowiedziach na propozycje nabycia obligacji. W jednym przypadku różnica wynosiła 11 punktów bazowych (0,11%), w drugim natomiast 5 punktów bazowych (0,05%)⁷⁵. W obydwu przypadkach zainteresowanie ze strony inwestorów było duże, a relacja zgłoszonego popytu do zrealizowanej sprzedaży wynosiła odpowiednio ponad 2 i 1,6.

Wykres 8

Ostateczny koszt zadłużenia zbliżony do poziomu rynkowego i poziomów referencyjnych

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, dane przekazane przez agencję Bloomberg. Aby uzyskać informacje na temat zastosowanej metodyki, zob. załącznik III.

Okoliczności sprawiły początkowo, że trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk

123

Trybunał stwierdził szereg uchybień w procesie zarządzania długiem w pierwszych latach (zob. wykres 9). Brak dokumentacji i inne niedociągnięcia nie wpłynęły jednak w widoczny sposób na efekty udzielenia pożyczek.

124

Przyjętą praktyką⁷⁶ jest wydawanie pisemnych wytycznych dotyczących kwestii takich jak organizacja urzędu ds. zarządzania długiem, podział zadań i obowiązków, ustalenie maksymalnych progów zadłużenia, rodzaj instrumentów dłużnych planowanych do emisji czy zasady dotyczące dokumentowania procesu emisji obligacji.

125

„W wielu przypadkach struktura organizacyjna współczesnych biur emisji długu publicznego wzoruje się na instytucjach finansowych w sektorze prywatnym, takich jak banki czy działy finansowe dużych korporacji”⁷⁷. Zgodnie z taką zasadą biuro powinno składać się z co najmniej dwóch głównych działów:

(i)działu operacyjnego, odpowiedzialnego zazwyczaj za dokonywanie transakcji na rynkach finansowych, w tym za zarządzanie aukcjami i innymi formami zaciągania pożyczek, a także za inne operacje finansowe,

(ii)działu realizacji zleceń zajmującego się rozliczaniem transakcji i prowadzeniem ewidencji finansowej.

126

Ponadto część najważniejszych funkcji, zwłaszcza w zakresie zarządzania ryzykiem, można by powierzyć osobnemu działowi ds. działań wspierających.

127

Ograniczone zasoby kadrowe⁷⁸ oraz konieczność szybkiego pozyskania funduszy⁷⁹ w okresie napięć na rynkach finansowych bardzo utrudniły w pierwszych latach przestrzeganie najlepszych praktyk w zakresie zarządzania długiem.

Okres poprzedzający emisję

128

Podręcznik procedur w zakresie zarządzania długiem został co prawda opracowany w momencie dokonywania pierwszych emisji obligacji, był on jednak niejasny i nie zawierał wytycznych dotyczących istotnych elementów tego procesu. Jego zawartość poprawiała się stopniowo, w drodze kilku aktualizacji, o czym świadczy jakość dokumentacji dotyczącej emisji obligacji dokonywanych od 2012 r.

129

Od końca 2008 r. do 2011 r., z uwagi na ograniczenia czasowe, Komisja stosowała nietypową procedurę wyboru banków wiodących. Zadania w tym zakresie przyznawała ona bezpośrednio, w związku z czym istnieje niewiele dokumentów dotyczących procesu selekcji, takich jak propozycje nabycia obligacji czy pisma uzasadniające. Propozycje nabycia obligacji zaczęto sporządzać w 2011 r. W tym samym czasie dokumentacja dotycząca procesu wyboru banków wiodących stała się bardziej precyzyjna i kompleksowa.

Wykres 9

Uchybienia w zarządzaniu długiem w pierwszych latach

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Plasowanie obligacji na rynku

130

Trybunał stwierdził, że w porozumieniach pomiędzy Komisją i bankami wiodącymi nie zawarto klauzul dotyczących wrażliwej kwestii, jaką jest wstępne sondowanie sytuacji (zob. ramka 8). Nie znaleziono dowodów na to, by Komisja podjęła jakiekolwiek środki ostrożności, jeśli chodzi o ujawnianie informacji niepublicznych. Nie stwierdzono też ścieżki audytu, z pomocą której możliwe byłoby ustalenie, czy banki wiodące przekazywały pewnym inwestorom informacje wewnętrzne z wyprzedzeniem bądź czy następnie dopuszczały ich do obrotu lub udziału w transakcji.

131

W przypadku emisji nowych obligacji istotne jest ustalenie, w jaki sposób zostaną one rozdzielone między subskrybentów. Emisja obligacji z udziałem syndykatów bankowych ma przewagę nad emisją w drodze przetargu m.in. pod tym względem, że emitent ma pełną kontrolę nad bazą inwestorów, dzięki czemu może na przykład zdecydować, jak alokowane będą papiery wartościowe. Najlepsza praktyka nakazuje, by zasady alokacji były jednoznaczne i przejrzyste oraz by zawsze podawać je do publicznej wiadomości z wyprzedzeniem. Jasny i przejrzysty przydział emitowanych obligacji pomaga również utrzymać zróżnicowaną bazę inwestorów.

Ramka 8

Wstępne sondowanie sytuacji i przekazywanie informacji niepublicznych

Wstępne sondowanie to technika stosowana przez bankowców działających na rynku długu pierwotnego w celu oszacowania popytu wśród inwestorów. Jest to praktyka stosunkowo powszechna⁸⁰, zwłaszcza na niestabilnych rynkach, ponieważ umożliwia bankom wiodącym i emitentom uzyskanie wstępnych informacji zwrotnych na temat zbliżającej się emisji, jeszcze zanim zostanie ona ogłoszona publicznie. W tym celu ujawnia się często jedynie ogólne informacje. W niektórych przypadkach może jednak dojść do przekazania uczestnikom rynku bardziej szczegółowych informacji (w tym materiałów niepublicznych czy informacji poufnych). Nie można więc wykluczyć ryzyka wystąpienia nadużyć na rynku.

Zgodnie z najlepszą praktyką zaleca się, by przy włączaniu stron trzecich do obiegu informacji bardzo skrupulatnie prowadzić dokumentację i korzystać z formalnych procedur pisemnych. W przypadku gdy zostają ujawnione materiały niepubliczne lub informacje poufne⁸¹, banki wiodące mają obowiązek poinformować swoich klientów o wszelkich ograniczeniach wynikających z przepisów dotyczących posiadania takich informacji.

132

Komisja poinformowała, że miała czynny udział w procesie przydziału obligacji w ramach wszystkich emisji. Z przekazanych przez nią informacji wynika, że alokacji dokonywano na podstawie następujących kryteriów:

(i)rodzaj inwestora jako wskaźnik jakości (podmiot inwestujący „rzeczywiste pieniądze” czy podmiot dokonujący zakupu w celu spekulacji itp.),

(ii)jakość konkretnego zamówienia (np. terminowość zlecenia, wcześniejsze doświadczenia w kontaktach z inwestorem itp.),

(iii)rozmieszczenie geograficzne.

133

Jak wynika z analizy udostępnionych tabel alokacyjnych⁸², w przypadku zleceń na bardzo małe kwoty przydział wynosił 100%, jeśli natomiast chodzi o większe zlecenia, poziom alokacji był bardzo zróżnicowany. Co więcej, największe zamówienia były składane przez podmioty finansowe (np. duże firmy inwestycyjne) działające w imieniu inwestorów. W momencie dokonywania ostatecznego przydziału to właśnie one podejmowały decyzję w sprawie alokacji. Trybunał nie znalazł dowodów na to, by Komisja wydawała zgodę co do ostatecznego przydziału obligacji.

Okres po emisji

134

Płynność obligacji na rynku wtórnym oznacza, że mogą one szybko znaleźć nabywców. Sprawdzenie, czy na rynku wtórnym panuje wystarczająca płynność, by dokonać nowej emisji obligacji, należy do zadań emitenta i banku wiodącego. Komisja i banki wiodące powinny uzgodnić wzajemne zobowiązania w obszarze rynku wtórnego w pismach upoważniających podpisywanych na potrzeby każdej emisji. Ponadto od banków wiodących uczestniczących w emisji oczekuje się, że utrzymają niewielki spread między cenami oferowanymi i cenami sprzedaży co najmniej przez pierwszych kilka dni obrotu obligacjami na rynku wtórnym.

135

W trakcie kontroli Komisja poinformowała, że co kwartał weryfikowała płynność obligacji UE, przy czym od 2012 r. stosowała w tym celu bardziej formalną procedurę analityczną. W dokumentacji dotyczącej udzielonego wsparcia Trybunał nie znalazł jednak żadnych dowodów, które wskazywałyby, że Komisja sprawdzała płynność na rynku wtórnym przed 2012 r.

136

Analiza cen oferowanych i cen sprzedaży wykazała, że spread na koniec każdego dnia przez pierwsze 30 dni każdej emisji był stosunkowo niewielki. Mógł się on jednak znacznie różnić dla poszczególnych obligacji w zależności od domu maklerskiego. Przykładowo w przypadku jednej z emisji⁸³ spread ten wynosił między 7 a 30 punktów bazowych. Różnice takie zaobserwowano nawet w przypadku domów maklerskich, które uczestniczyły w wielu emisjach obligacji UE w roli banków wiodących i były z tego względu zobligowane do przestrzegania pewnych zobowiązań w obrocie na rynku wtórnym.

70Cena ta to wyznacznik kosztu zadłużenia.

71Na podstawie próby obejmującej 12 emisji obligacji.

72Na przykład pierwszej wypłaty środków na rzecz Węgier dokonano w ciągu miesiąca od decyzji Rady w sprawie przyznania pomocy finansowej (decyzja Rady 2009/102/WE z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie udzielenia Węgrom średnioterminowej pomocy finansowej Wspólnoty (Dz.U. L 37 z 6.2.2009, s. 5)).

73Wewnętrzny podręcznik procedur Komisji dotyczący działalności w zakresie zaciągania pożyczek, standardy kontroli wewnętrznej Komisji nr 8 i 11.

74W 2012 r. UE dokonała sześciu emisji obligacji.

75Przekłada się to na dodatkowe koszty zadłużenia w wysokości odpowiednio około 3 mln i 1 mln euro rocznie.

76MFW, 2014, „Revised Guidelines for Public Debt Management” [Zaktualizowane wytyczne dotyczące zarządzania długiem publicznym], MFW–Bank Światowy, s. 5–6.

77OECD, 2002, „Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century” [Zarządzanie długiem i rynki państwowych instrumentów dłużnych w XXI wieku].

78W momencie pierwszej emisji obligacji w grudniu 2008 r. w dziale odpowiedzialnym za zaciąganie i udzielanie pożyczek pracowały cztery osoby. Nawet w rekordowym okresie, na początku 2011 r., liczba ta nie przekroczyła ośmiu pracowników.

79Zalecenie w sprawie decyzji Rady dotyczącej udzielenia pomocy Węgrom – Wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie udzielenia Węgrom średnioterminowej wspólnotowej pomocy finansowej COM(2008) 716 final z 30.10.2008, pkt 6.

80Międzynarodowe Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego (ICMA), „Primary Market Handbook – XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations” [Podręcznik dotyczący rynku pierwotnego – rozdz. XIII Wstępne sondowanie, budowa księgi popytu i alokacja], 2014. Zob. również dokument do dyskusji sporządzony przez Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) pt. „ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation” [Kierunki polityki ESMA w zakresie możliwych środków wdrażających w ramach rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku], 2013.

81Proces ujawnienia informacji niepublicznych polega na udzieleniu dostępu do informacji dostępnych tylko wewnętrznie.

82Dane z arkuszy zleceń i informacje na temat ostatecznej alokacji były dostępne jedynie w odniesieniu do siedmiu z dwunastu emisji objętych próbą.

83Obligacja kuponowa z oprocentowaniem 3,25% i terminem wykupu 4.4.2018 r.

Część IV

W ramach programów osiągnięto wyznaczone cele

137

Nadrzędny cel pomocy finansowej polegał na przywróceniu stabilności makroekonomicznej lub finansowej w państwach członkowskich i umożliwieniu im wywiązania się ze zobowiązań sektora publicznego (w przypadku krajów strefy euro) bądź bilansu płatniczego (w przypadku krajów spoza strefy euro). Pomoc finansowa ułatwiła realizację programów dostosowawczych, jakie były niezbędne w każdym z krajów w celu rozwiązania głównych problemów. Trybunał przeprowadził analizę osiągnięć w ramach programów pod kątem czterech czynników:

(i)analiza, w jaki sposób wykorzystano środki finansowe, oraz analiza czynników, które sprawiły, że środki te były wystarczające,

(ii)przestrzeganie docelowych poziomów deficytu i wdrożenie korekty budżetowej,

(iii)przestrzeganie warunków i realizacja reform strukturalnych,

(iv)zmiany w poziomie konkurencyjności poszczególnych państw.

Nie było potrzeby zwiększenia ogólnego poziomu finansowania

Przydzielone środki okazały się wystarczające, nawet jeśli w przypadku dwóch państw członkowskich sytuacja była napięta

138

W żadnym z krajów luka w finansowaniu nie kształtowała się zgodnie z założeniami. Mimo to programy zostały opracowane na tyle elastycznie, by zbilansować znaczne wahania bez konieczności zwiększania kwoty pierwotnie przydzielonych środków (zob. wykres 10).

139

Zaobserwowano jednak pewne różnice, jeśli chodzi o poziom komfortu zapewnianego przez pomoc finansową. W pierwszych programach, przygotowanych po upadku Lehman Brothers, przewidziano znaczny margines bezpieczeństwa. Również w programie pomocy dla Irlandii uwzględniono pokaźną rezerwę na nieprzewidziane wydatki w wysokości 25 mld euro, w ramach mechanizmu wsparcia sektora bankowego. Ogólnie rzecz biorąc, Irlandia, Węgry i Łotwa skorzystały na tym, że miały mniejsze potrzeby finansowe, dzięki czemu:

(i)mogły w mniejszym stopniu polegać na zasobach własnych (Irlandia),

(ii)przekroczyły początkowo prognozowany poziom rezerw walutowych (Węgry),

(iii)ograniczyły wielkość finansowania w ramach programów (Łotwa, Węgry),

(iv)spłaciły (bądź rozważały spłatę) wyżej oprocentowanych pożyczek z MFW przed terminem (Węgry, Łotwa, Irlandia).

Wykres 10

Jak wykorzystano środki finansowe?

1Dane odnoszą się do pierwszego programu wsparcia dla Rumunii.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, dane z dokumentów programowych, dane statystyczne opracowane przez organy krajowe.

140

W Portugalii dla odmiany wystąpiło znacznie większe zapotrzebowanie na finansowanie niż początkowo szacowano, w związku z czym środki udostępnione w ramach programu nie były w pełni wystarczające. Aby sprostać dodatkowym potrzebom, Portugalia była zmuszona pozyskać środki na rynkach. Dzięki poluzowaniu polityki pieniężnej w strefie euro w drugiej połowie okresu obowiązywania programu Portugalia zdołała jednak powrócić na rynki finansowe⁸⁴.

141

Pomoc finansowa na rzecz Rumunii była wystarczająca, by zaspokoić potrzeby w zakresie bilansu płatniczego, lecz w trakcie realizacji programu okazało się, że finansowanie przeznaczone dla rumuńskiego sektora publicznego nie jest w pełni wystarczające. Dodatkowe zapotrzebowanie na środki finansowe ze strony sektora instytucji rządowych zostało po części pokryte z pośredniego wsparcia udzielonego przez bank centralny.

Niektóre państwa członkowskie otrzymały środki finansowe na warunkach korzystniejszych niż było to przewidziane w pierwotnych programach

142

Portugalia i Irlandia skorzystały z obniżki oprocentowania pożyczek UE i wydłużenia okresów ich spłaty⁸⁵. Rozwiązanie to miało przede wszystkim ułatwić im refinansowanie zadłużenia w długiej perspektywie⁸⁶. W praktyce przyczyniło się jednak również do zmniejszenia obciążeń finansowych wynikających z konieczności spłaty odsetek od pożyczek otrzymanych w ramach programów. Trybunał szacuje, że w okresie obowiązywania programów zarówno Irlandia, jak i Portugalia zaoszczędziły w ten sposób 2,2 mld euro.

143

Irlandia i Rumunia skorzystały na akomodacyjnej polityce prowadzonej przez ich banki centralne.

(i)Bank centralny Irlandii zgodził się wymienić nierynkowe weksle własne wystawione na rzecz Anglo Irish Bank na irlandzkie obligacje skarbowe o dłuższych okresach spłaty⁸⁷. Dzięki temu Irlandia nie była zmuszona do pozyskania na rynkach kapitałowych kwoty 3,1 mld euro w celu refinansowania zadłużenia zapadalnego w 2013 r. Co więcej, posunięcie to przyczyni się do zmniejszenia zapotrzebowania tego kraju na finansowanie łącznie o 30 mld euro w latach 2014–2023 i doprowadzi do obniżenia deficytu o średnio 0,7% PKB⁸⁸.

(ii)W listopadzie 2009 r. bank centralny Rumunii podjął decyzję o obniżeniu poziomu obowiązkowej rezerwy walutowej z 30% do 25% (po wcześniejszej obniżce z 35% w sierpniu tego samego roku). W ten sposób uwolniono ok. 1,3 mld euro w postaci kredytów bankowych na finansowanie publiczne. Decyzję tę publicznie uzasadniono odsunięciem w czasie transz pomocy finansowej z MFW/UE za 2009 r.⁸⁹.

Zaktualizowane poziomy docelowe deficytu zostały w większości przypadków osiągnięte, nie zawsze jednak w sposób trwały

Zmodyfikowane roczne poziomy docelowe deficytu zostały osiągnięte, choć z pewnymi wyjątkami

144

Ogólnie rzecz biorąc, zaktualizowane poziomy docelowe deficytu były przestrzegane, z wyjątkiem programu pomocy dla Węgier oraz kilku lat w przypadku programów wsparcia dla Portugalii i Rumunii (zob. tabela 4).

145

Fakt, że nie osiągnięto niektórych poziomów docelowych, nie oznacza automatycznie, że niewłaściwie realizowano program pomocy. Przykładowo niedotrzymanie poziomów docelowych z 2008 i 2009 r. w przypadku programu węgierskiego można wytłumaczyć korektami deficytu budżetowego o charakterze statystycznym. Ponadto wszystkie programy wsparcia bilansu płatniczego zakończyły się sukcesem, jeśli wziąć pod uwagę, że w 2012 r. państwa członkowskie nimi objęte zdołały wyjść z procedury nadmiernego deficytu.

Tabela 4

Stopień dotrzymania zaktualizowanych docelowych poziomów deficytu

| % PKB | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Węgry | poziom docelowy | -3,4 % | -3,9 % | -3,8 % |  |  |
poziom faktyczny¹ | -3,7 % | -4,6 % | -4,3 % | 4,3 % | -2,1 % | -2,2 %
Łotwa | poziom docelowy |  | -10,0 % | -8,5 % | -4,5 % |  |
poziom faktyczny¹ | -4,4 % | -9,2 % | -8,2 % | -3,5 % | -1,3 % | -1,0 %
Rumunia I | poziom docelowy |  | -7,8 % | -7,3 % |  |  |
poziom faktyczny¹ | -5,7 % | -9,0 % | -6,8 % |  |  |
Rumunia II | poziom docelowy |  |  |  | -5,0 % | -3,0 % |
poziom faktyczny¹ |  |  |  | -5,5 % | -3,0 % | -2,3 %
Irlandia | poziom docelowy |  |  |  | -10,6 % | -8,6 % | -7,5 %
poziom faktyczny² |  |  |  | -8,9 % | -8,2 % | -7,2 %
deficyt nominalny¹ | -7,4 % | -13,7 % | -30,6 % | -13,1 % | -8,2 % | -7,2 %
Portugalia | poziom docelowy |  |  |  | -5,9 % | -5,0 % | -5,5 %
poziom faktyczny² |  |  |  | -4,4 % | -6,0 % | -4,5 %
deficyt nominalny¹ | -3,6 % | -10,2 % | -9,8 % | -4,3 % | -6,4 % | -4,9 %

Uwaga: Wytłuszczoną czcionką podano przypadki przekroczenia poziomów docelowych. Na szaro zaznaczono dane dotyczące okresu nieobjętego programem pomocy.

Źródło: Komisja Europejska.

1Wierzytelności netto/zadłużenie netto instytucji sektora publicznego w ramach procedury nadmiernego deficytu według stanu na wiosnę 2014 r.

2Faktyczny deficyt podany przez Komisję, zgodnie z definicją ustaloną na potrzeby programu (zob. pkt 91).

146

Aby osiągnąć docelowe poziomy deficytu, w każdym programie przewidziano inny zestaw środków w obszarze dochodów i wydatków. Podczas gdy w programach wsparcia bilansu płatniczego konsolidacja miała miejsce przede wszystkim po stronie wydatków, w programach wsparcia z EFSM była ona rozłożona bardziej równomiernie. Faktycznie osiągnięta sytuacja w zakresie dochodów i wydatków pokrywała się zasadniczo z pierwotnymi założeniami – z wyjątkiem Węgier, w przypadku których nie doszło do oczekiwanej konsolidacji po stronie wydatków.

147

Erozja bazy podatkowej, zwłaszcza w 2009 r. – w następstwie gwałtownego załamania koniunktury, prowadziła często do utraty wszelkich zysków generowanych w wyniku przyjęcia nowych, istotnych środków podatkowych. Przykładowo w 2009 r. Łotwa wdrożyła działania mające na celu konsolidację podatków pośrednich, której wpływ szacowano na 2,5% PKB. Tymczasem w 2013 r. Komisja oszacowała, że pozytywny wpływ tych środków został w całości utracony ze względu na spadek elastyczności krótkoterminowej. Na Węgrzech z kolei reforma neutralna pod względem podatkowym wprowadzona w połowie 2009 r. spowodowała zwiększenie deficytu w 2010 r. szacowane na 0,7% PKB.

148

W sytuacji niezmiennych docelowych poziomów deficytu obniżający się wskaźnik udziału podatków w PKB może stanowić zachętę dla organów podatkowych, by wprowadzić środki inne niż te, które uzgodniono w trakcie negocjowania programów. W Rumunii na przykład w latach 2009–2013 wprowadzono 97 zmian w ordynacji podatkowej, czego dokonano na mocy 51 aktów prawnych. Tak duża częstotliwość zmian przełożyła się na niestabilny klimat gospodarczy zarówno dla przedsiębiorstw, jak i dla osób prywatnych.

Sytuacja budżetowa we wszystkich krajach się poprawiła, choć w różnym stopniu

149

Zważywszy że programy pomocowe były realizowane w następstwie utraty przez państwa dostępu do finansowania z rynków, najważniejszym ich celem było przywrócenie stabilności budżetowej w tych krajach. Ponieważ poprawę salda strukturalnego w trakcie obowiązywania programu⁹⁰ można uznać za oznakę polepszającej się sytuacji budżetowej danego państwa, Komisja dokonywała stosownych obliczeń i publikowała dane dotyczące tego salda⁹¹.

150

We wszystkich krajach saldo strukturalne się poprawiło, przy czym średnie roczne tempo poprawy wynosiło między 0,7% potencjalnego PKB w przypadku Węgier a 1,9% w przypadku Portugalii. Różnice te wynikać mogą z trzech czynników:

(i)pierwotna sytuacja budżetowa – im wyższy początkowy deficyt strukturalny, tym większe tempo konsolidacji,

(ii)pierwotny poziom długu publicznego – im wyższe początkowe zadłużenie, tym większe tempo konsolidacji,

(iii)różne zalecenia formułowane w ramach procedury nadmiernego deficytu dotyczące konieczności podjęcia wysiłków fiskalnych – im większe wysiłki są zalecane, tym większe tempo konsolidacji.

151

We wszystkich państwach członkowskich będących beneficjentami pomocy z wyjątkiem Irlandii początkowy deficyt strukturalny stanowił wskaźnik tempa konsolidacji budżetowej. I tak konsolidacja przebiegała najwolniej na Węgrzech, gdzie w momencie rozpoczęcia programu deficyt był najniższy. W Portugalii natomiast, gdzie deficyt był najwyższy, tempo konsolidacji było największe. Zależności takiej nie zaobserwowano w Irlandii, która w 2010 r. znajdowała się w podobnej sytuacji co Portugalia. Mimo to w jej przypadku konsolidacja strukturalna (z pominięciem działań na rzecz sektora bankowego i innych środków jednorazowych) przebiegała ponad dwa razy wolniej⁹².

152

Nie stwierdzono zależności między pierwotnym poziomem długu publicznego a podjętym średnim wysiłkiem budżetowym. W Rumunii na przykład dług publiczny był najniższy spośród pięciu państw członkowskich objętych kontrolą, lecz podjęte przez ten kraj wysiłki budżetowe były stosunkowo duże. W Irlandii i Portugalii z kolei odnotowano bardzo różne wysiłki budżetowe w ujęciu uśrednionym, mimo że dług publiczny w tych krajach kształtował się początkowo na podobnym poziomie.

Kraje korzystały ze środków jednorazowych

153

Tymczasowe środki fiskalne nie skutkują długotrwałą poprawą istniejącego deficytu. Środki takie można stosować zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków. W trakcie realizacji programów kilka państw członkowskich było zmuszonych skorzystać z jednorazowych środków po stronie dochodowej, aby osiągnąć docelowe poziomy deficytu.

(i)W 2010 i 2011 r. Portugalia znacjonalizowała prywatne fundusze emerytalne spółki Portugal Telecom (co poskutkowało zmniejszeniem deficytu o 1,7% PKB) i sektora bankowego (4% PKB)⁹³.

(ii)Do tymczasowej poprawy deficytu (o 0,8% PKB) przyczynił się również jednorazowy środek mający na celu odzyskanie zaległości podatkowych i zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne, wprowadzony w Portugalii w 2013 r.

(iii)W 2012 r. Rumunia skorygowała nadmierny deficyt do poziomu 3%. Pomogła w tym jednorazowa sprzedaż licencji telekomunikacyjnych, która przyniosła wpływy w wysokości 0,5% PKB.

(iv)W Irlandii tymczasowy wzrost dochodów był skutkiem wprowadzenia pewnych środków w sektorze bankowym (np. opłaty z tytułu wydłużenia gwarancji zobowiązań na korzyść banków krajowych, dywidendy banku centralnego z jednorazowych programów finansowania).

154

Zdaniem Komisji jednorazowe środki były konieczne w celu uporania się z krótkoterminową presją, jednak aby zagwarantować, że cele zostaną osiągnięte w sposób trwały, w miejsce takich środków należy przyjąć rozwiązania permanentne.

Warunki zostały w dużym stopniu spełnione

Ostatecznie państwa członkowskie spełniły co najmniej 80% warunków

155

Jak wynika ze sprawozdań monitorujących Komisji, państwa członkowskie z różnym powodzeniem przestrzegały terminów określonych w protokołach ustaleń. Portugalia i Łotwa nie spełniły nawet połowy warunków w wyznaczonym terminie, podczas gdy Węgrom udało się spełnić niemal trzy czwarte z nich. W przypadku Irlandii i Portugalii stwierdzono również znaczne różnice, jeśli chodzi o przestrzeganie terminów określonych w programach UE i MFW. Choć zdarzało się, że kraje nie dotrzymały pierwotnego terminu, często spełniały dany warunek po upływie pewnego czasu.

156

Komisja nie poinformowała w terminie, w jakim stopniu osiągnięto około 30 warunków (zob. pkt 106).

157

W sytuacji gdy warunki spełniono z opóźnieniem, było to spowodowane czynnikami, na które Komisja nie miała wpływu, takimi jak: przedłużające się procedury legislacyjne, brak wdrożenia uzgodnionych reform przez organy krajowe, problemy natury prawnej, których wcześniej nie wzięto pod rozwagę, opór społeczny itp. Zdarzało się też niekiedy, że początkowe ramy czasowe były nierealistyczne, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę szeroki zakres reform (np. reforma służby cywilnej), konieczność intensywnej współpracy między organami władzy lokalnej lub regionalnej bądź wymóg opracowania złożonych systemów komputerowych.

158

Nie zaobserwowano tendencji, by warunki o dużym zakresie strukturalnym miały zostać spełnione w pierwotnym terminie z mniejszym bądź większym prawdopodobieństwem niż warunki, których zakres strukturalny był niewielki⁹⁴. Trybunał zauważył natomiast, że warunki o dużym zakresie strukturalnym spełniano zazwyczaj w największym stopniu na koniec obowiązywania programu. Początkowo w ramach swoich przeglądów Komisja nie wywierała bowiem nacisku, by kraje spełniły najważniejsze warunki w wyznaczonym terminie. Z czasem jednak do realizacji najistotniejszych reform przywiązywano coraz większą wagę.

Programy dawały początek reformom, lecz nie zawsze osiągano zamierzone skutki

159

Aby zweryfikować skuteczność danej polityki, należy ustalić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy strategią polityczną a zaobserwowanymi efektami. Przykładowo wpływ reform mających na celu ulepszenie aktywnej polityki rynku pracy może wystąpić z opóźnieniem w przypadku słabo funkcjonującego rynku pracy. Analizę Trybunału dodatkowo komplikował fakt, że od zakończenia niektórych programów minęło niedużo czasu. Co więcej, warunki stanowiły często jedynie część działań w ramach tej polityki zrealizowanych w trakcie obowiązywania programu.

160

Trybunał uznawał warunek za skuteczny, jeśli:

(i)po zakończeniu programu dane państwo członkowskie nie wycofało wprowadzonych reform, lecz w dalszym ciągu aktywnie je realizowało,

(ii)dostępne wskaźniki bądź przeprowadzone oceny wskazują na wyraźną poprawę sytuacji w danym obszarze,

(iii)osiągnięto zamierzone efekty.

161

Obawy, że po zakończeniu programów reformy zostaną wycofane, okazały się bezpodstawne. W momencie przeprowadzania kontroli takie przypadki były nieliczne i dotyczyły głównie obniżki wynagrodzeń w sektorze publicznym (Węgry, Rumunia) oraz reform rynku pracy (Irlandia i Portugalia). Nie można jednak wykluczyć, że państwa zrezygnują z kolejnych reform w przyszłości. W miejsce wycofanych reform przyjmowano reformy alternatywne, których potencjalny wpływ nie był jednak często w pełni równoważny. Tak było na przykład w przypadku środków zastępczych w Irlandii mających na celu przywrócenie płacy minimalnej do pierwotnego poziomu, jak również w przypadku środków, które wprowadzono w Portugalii w zastępstwie reform uznanych za niekonstytucyjne (zob. ramka 9).

162

Okres obowiązywania programów był zbyt krótki, by w pełni wprowadzić pewne skomplikowane reformy przed ich zakończeniem. Z wyjątkiem przypadków wycofania reform wspomnianych powyżej kraje kontynuowały jednak wysiłki reformatorskie po zakończeniu programów.

Ramka 9

Stopniowe osłabianie i wycofanie reform rynku pracy w Portugalii

Najpoważniejsze reformy rynku pracy zostały zaplanowane w Portugalii. W trakcie obowiązywania programu faktycznie wprowadzono szereg reform, które znacznie osłabiły ochronę zatrudnienia w tym kraju. W porównaniu z innymi państwami sytuacja nie uległa jednak poprawie w wystarczającym stopniu. Od samego początku obowiązywania programu planowane w jego ramach reformy nie były dostatecznie ambitne, jeśli spojrzeć na inne kraje w podobnej sytuacji. Przykładowo Portugalia została zobowiązana do sporządzenia wniosku w sprawie dostosowania wysokości odpraw pracowniczych do średniej UE, nie zaś do poziomu w grupie krajów konkurujących z Portugalią w handlu międzynarodowym. W trakcie realizacji programu zdecydowano się jednak obrać ścieżkę mniej ambitnych reform i przyjąć ten drugi punkt odniesienia. I tak przykładowo wysokość odprawy kumuluje się obecnie w wymiarze 12 dni za każdy rok wysługi, co oznacza, że przyjęto górną wartość pierwotnego przedziału 8–12 dni za rok wysługi.

Do dalszego osłabienia programu reform przyczynił się Trybunał Konstytucyjny, który zakwestionował pewne zmiany w przepisach dotyczących zwolnień. W odpowiedzi Portugalia przyjęła środki, które zastąpiły reformy uznane za niekonstytucyjne. Zdaniem Komisji nie były one jednak w stanie zapewnić podobnych efektów co pierwotnie uzgodnione rozwiązania. W warunkach określonych w ramach programów nie uwzględniono rozwiązań zastępczych, które miałyby podobny potencjalny wpływ na elastyczność rynku pracy. Po zakończeniu programu niektóre reformy rynku pracy, które już wprowadzono, zostały z łatwością wycofane w drodze decyzji administracyjnych rządu. Komisja skrytykowała takie podejście w sprawozdaniach z nadzoru po zakończeniu programu dostosowań.

163

Trybunał ustalił⁹⁵, że do wymiernej poprawy sytuacji dochodziło, gdy programy były ukierunkowane na reformy dotyczące konkretnych zagadnień w zakresie aktywnej polityki rynku pracy, jak również na reformy rynku pracy lub otoczenie biznesowe. W niektórych obszarach programy dały początek nowym reformom (np. w zakresie odpowiedzialności budżetowej), w innych z kolei przyczyniły się do szybszego wdrożenia istniejących planów krajowych (np. w odniesieniu do otoczenia biznesowego).

164

W przypadku kilku warunków mimo ich spełnienia nie osiągnięto zamierzonych efektów. W okresie realizacji programu nie udało się na przykład osiągnąć oszczędności budżetowych w zakładanym wymiarze, a ramowe zasady dotyczące odpowiedzialności budżetowej nie okazały się dostatecznie wiążące dla polityki budżetowej (zob. ramka 10).

Ramka 10

Przypadki, gdy spełnienie warunków nie doprowadziło do zamierzonych efektów

οPakiet wsparcia dla sektora bankowego na Węgrzech nie został w większej mierze wykorzystany, ponieważ w swej ostatecznej postaci nie był on atrakcyjny dla banków.

οZgodnie z warunkami określonymi w programie Węgry uwzględniły w ustawie budżetowej cięcia w wydatkach samorządów lokalnych, nie osiągnięto jednak większych oszczędności.

οRumunia spełniła warunek polegający na przyjęciu ustawy ramowej dotyczącej wynagrodzeń w sektorze publicznym, jednak w praktyce nie stosowała siatek płac, które stanowiły jeden z najważniejszych elementów tej reformy, z uwagi na brak środków budżetowych.

οW trakcie obowiązywania programów Irlandia i Rumunia przyjęły nowe zasady ramowe dotyczące odpowiedzialności budżetowej. W przypadku obydwu tych krajów Komisja zgłosiła jednak szereg niedociągnięć w realizacji tych zasad, z których najważniejsze polegało na tym, że nie wymusiły one w skuteczny sposób ukierunkowania polityki budżetowej rządu na cele średnioterminowe.

οW Portugalii ograniczono zatrudnienie w sektorze publicznym, co było zgodne z celami pośrednimi programu. W pewnym bliżej nieustalonym stopniu wynikało to jednak z tego, że urzędnicy przechodzili na wcześniejszą emeryturę, w związku z czym wpływ tego działania na budżet był ograniczony.

W jakim zakresie kraje zwiększyły swą konkurencyjność?

Konkurencyjność wzrosła, lecz w różnym stopniu

165

Jednym z najważniejszych celów w ramach programów wsparcia było przywrócenie równowagi salda obrotów z zagranicą w krajach objętych tymi programami poprzez zwiększenie ich konkurencyjności gospodarczej. Najbardziej ogólnymi miarami konkurencyjności są saldo rachunku obrotów bieżących oraz bilans handlowy⁹⁶.

166

W ramach wszystkich programów saldo rachunku obrotów bieżących wróciło do równowagi, przy czym w czterech z pięciu krajów miało to miejsce szybciej niż się spodziewano. Jedynie w Irlandii proces ten zachodził zasadniczo w tempie, jakie przewidziano w prognozie.

167

Szybszą poprawę salda rachunku obrotów bieżących można wytłumaczyć przede wszystkim niespodziewaną poprawą salda przychodów⁹⁷. Również w Irlandii kształtowanie się tego salda zgodnie z prognozą wynikało z lepszej sytuacji w zakresie salda przychodów, która skompensowała znacznie gorsze wyniki w bilansie handlowym (zob. wykres 11).

Wykres 11

Możliwe przyczyny szybkiej poprawy salda rachunku obrotów bieżących

Uwaga: Różnice pomiędzy wartością ostateczną i wyjściową (tj. wstępną prognozą sporządzoną na potrzeby programu) przedstawione na wykresie są wyrażone w punktach procentowych PKB, w ujęciu kumulatywnym. Wartości obliczono dla następujących okresów obowiązywania programów: lata 2009–2011 w przypadku Węgier i Rumunii, lata 2009–2013 w przypadku Łotwy oraz lata 2011–2015 w przypadku Irlandii i Portugalii.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji Europejskiej.

168

Bilans handlowy (różnica między importem a eksportem) odzwierciedla dokładniej efekty zmian w zakresie konkurencyjności danego kraju niż saldo obrotów bieżących. W przypadku Portugalii i Rumunii bilans handlowy kształtował się zgodnie z prognozami przyjętymi na potrzeby programów. Na Łotwie odnotowano jego większą poprawę niż oczekiwano (średnio 2% rocznie). Bilans ten nie poprawił się natomiast w zakładanym stopniu w przypadku Węgier (2,8% rocznie) i Irlandii (5,1% rocznie).

169

To, jak kształtują się obydwa komponenty bilansu handlowego, uzależnione jest od szeregu zmiennych, w tym od wstrząsów zewnętrznych (mających wpływ na eksport), nieoczekiwanych zmian w PKB (mających wpływ na import) i niespodziewanych wahań w zakresie konkurencyjności (mających wpływ zarówno na eksport, jak i na import).

170

Na Łotwie i w Rumunii odnotowano znaczny wzrost konkurencyjności⁹⁸, co tłumaczy, dlaczego od 2010 r. bilans płatniczy przekraczał prognozowane wartości. Ów wzrost znajduje również odzwierciedlenie w większym udziale tych krajów w światowym eksporcie.

171

W pozostałych trzech krajach konkurencyjność nie wzrosła w stopniu, w jakim tego oczekiwano, a ich udział w światowym eksporcie skurczył się w porównaniu z 2008 r. Na Węgrzech i w Portugalii eksport był mniejszy niż wstępnie prognozowano. W Irlandii natomiast eksport przewyższył prognozy⁹⁹.

172

W Portugalii i na Węgrzech korekta bilansu handlowego miała miejsce w stopniu zbliżonym do prognozowanego, lecz udało się to osiągnąć jedynie z uwagi na fakt, że wielkość zarówno eksportu, jak i importu była mniejsza niż wstępnie oczekiwano. Około 80% niespodziewanego spadku importu można wytłumaczyć spadkiem PKB. Mimo to nawet w przypadku tych dwóch krajów daje się zauważyć pewien wzrost konkurencyjności – przykładowo stosunek eksportu do PKB wzrósł w porównaniu z okresem przed realizacją programów.

Dewaluacja wewnętrzna przyniosła efekty w drodze obniżki wynagrodzeń osób nowo zatrudnianych

173

Dewaluacja wewnętrzna stanowiła kluczowy element strategii makroekonomicznej przyjętej w trzech krajach (na Łotwie, w Irlandii i Portugalii). Obejmuje ona szereg rozwiązań politycznych mających na celu przywrócenie konkurencyjności międzynarodowej głównie poprzez obniżkę cen lub ograniczenie kosztów pracy¹⁰⁰. Zakłada się przy tym, że cięcia płac i zwolnienia w sektorze publicznym pociągną za sobą podobne kroki w sektorze prywatnym. Mechanizm taki powinien zadziałać, ponieważ tego typu działania w sektorze publicznym prowadzą do uwolnienia zasobów, co oznacza większą dostępność siły roboczej w sektorze prywatnym przekładającą się na niższy poziom wynagrodzeń w gospodarce ogółem. Mniejszy popyt zagregowany powinien przyczynić się do korekty cen i wynagrodzeń w gospodarce. W sytuacji braku własnej waluty dewaluacja wewnętrzna ma kluczowe znaczenie dla korekty poziomów cen w ramach unii walutowej.

174

Na Łotwie dewaluacja wewnętrzna przyniosła efekty głównie poprzez obniżkę płac osób nowo zatrudnianych, podczas gdy wynagrodzenia osób pracujących już w sektorze prywatnym zasadniczo nie spadły. Proces dostosowania płac zaszedł po części w drodze spadku niezadeklarowanych wynagrodzeń, jednak skala tego spadku była ograniczona (zob. ramka 11).

Ramka 11

Wpływ dewaluacji wewnętrznej na poziom płac na Łotwie

Dewaluację wewnętrzną postrzegano jako najważniejszy filar procesu dostosowawczego na Łotwie. Jednym z powodów takiego podejścia było przekonanie, że rynek pracy jest bardzo elastyczny. Tymczasem spadek poziomu wynagrodzeń w sektorze prywatnym zaobserwowany w praktyce był stosunkowo niewielki¹⁰¹. W miarę rozwoju kryzysu w 2008 r. wzrost płac w sektorze publicznym i prywatnym uległ co prawda gwałtownemu spowolnieniu, a w 2009 r. wykazywał wartość ujemną¹⁰², jednak zarówno pod względem zasięgu, jak i okresu trwania ów ujemny wzrost wynagrodzeń był znacznie mniej odczuwalny w sektorze prywatnym. Największy spadek płac w sektorze prywatnym w ujęciu rok do roku wynosił 6,6% (w październiku 2009 r.), natomiast największa obniżka w sektorze publicznym wyniosła nieco ponad 26% (w listopadzie 2009 r.). Dynamika zagregowanych płac nie odzwierciedla procesu dostosowania wynagrodzeń ani nie dopuszcza możliwości, że korekta miała miejsce po części w sferze niezadeklarowanych wynagrodzeń (wypłaty „pod stołem”).

Jak wynika z analizy danych dotyczących płac indywidualnych¹⁰³, wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w trakcie recesji były znacznie niższe niż w przypadku osób już zatrudnionych, których płace nie zostały zasadniczo obniżone. Ustalenie to pokrywa się z dowodami prezentowanymi w literaturze fachowej, wskazującymi, że płace w momencie podejmowania pracy są w większym stopniu uzależnione od cyklu koniunktury niż wynagrodzenia osób już zatrudnionych i tym samym wykorzystywane są jako narzędzie ograniczania kosztów. Pewną rolę odgrywała również redukcja zatrudnienia oraz zwiększenie udziału osób pracujących w niepełnym wymiarze czasu.

Ankieta przeprowadzona retrospektywnie wśród pracodawców wykazała, że w latach 2008–2009 „prawdziwy” spadek kosztów płac wyniósł między 6% a 11%, a w latach 2009–2010 kształtował się poniżej 2%. Oznacza to, że spadek ten był większy niż wynikałoby to z oficjalnych statystyk (wzrost o 1,3% w 2009 r. i spadek o 2,9% w 2010 r.). Fakt ten wskazuje, że sektor prywatny zareagował na recesję, obniżając wynagrodzenia, jednak reakcja ta nie była na tyle zdecydowana, by zapobiec utrzymującemu się przez dłuższy czas spadkowi zatrudnienia na dużą skalę.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie opracowania „What happened to wages in Latvia’s ‘internal devaluation’?” autorstwa Andrejsa Semjonovsa, Alfa Vanagsa i Anny Zasovej; Bałtycki Międzynarodowy Ośrodek Badań Polityki Gospodarczej (BICEPS).

Wyzwaniem nadal były kredyty w obcych walutach

175

W przypadku wszystkich trzech krajów objętych mechanizmem wsparcia bilansu płatniczego wspólnym mianownikiem był duży udział kredytów w walutach obcych w całkowitej kwocie pożyczek pozostających do spłaty.

176

W trakcie kryzysu banki centralne nie mogły zdeprecjonować waluty krajowej w celu przywrócenia konkurencyjności na rynkach międzynarodowych ze względu na obawy, że deprecjacja wpłynie negatywnie na zdolność kredytobiorców do obsługi zadłużenia w walutach obcych i tym samym podważy stabilność systemu finansowego, co udaremniłoby korzyści gospodarcze wynikające z zastosowania takiego rozwiązania¹⁰⁴. Z uwagi na wysoki poziom kredytów udzielonych w obcych walutach kraje traciły też często więcej rezerw walutowych¹⁰⁵.

177

Choć kwestie te w dużym stopniu wpłynęły na wachlarz dostępnych rozwiązań politycznych, Unia Europejska w ramach udzielanej przez siebie pomocy finansowej nie przewidziała żadnych warunków dotyczących zarządzania przez organy krajowe kredytami w walutach obcych.

178

W trakcie realizacji programów w dalszym ciągu obawy budziła ogólna wartość kredytów w walutach obcych¹⁰⁶. W sektorze prywatnym w Rumunii kredyty w walutach obcych przewyższyły pod względem wartości pożyczki w walucie krajowej. Na Węgrzech udział kredytów w obcych walutach zaczął spadać w 2012 r., ale w Rumunii taką tendencję zaobserwowano dopiero w 2014 r.

84Poluzowanie to miało również pozytywny wpływ na finansowanie dla irlandzkiego sektora publicznego.

85Pożyczki z EFSM zostały początkowo udzielone z okresem spłaty wynoszącym średnio 7,5 roku i marżą odsetkową w wysokości 2,925% w przypadku Irlandii i 2,15% w przypadku Portugalii. W październiku 2011 r. marże te zostały zniesione, a w czerwcu 2013 r. średni okres spłaty wydłużono do 19,5 roku. Jeśli chodzi o pożyczki z EFSF, terminy ich spłaty również zostały wydłużone, a marże odsetkowe w wysokości 2,47% w przypadku Irlandii i 2,08% w przypadku Portugalii zostały uchylone.

86Doprowadziło to również do zmniejszenia oczekiwanej kwoty przychodów w budżecie UE o łącznie 2,2 mld euro w okresie obowiązywania programów.

87W raporcie rocznym za 2013 r. EBC stwierdził, że „likwidacja Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) wzbudza poważne obawy związane z finansowaniem ze środków banku centralnego. Obawy te mogłaby nieco zmniejszyć strategia banku centralnego Irlandii dotycząca dysponowania tymi środkami”.

88Komisja Europejska, „Economic Adjustment Programme for Ireland – Winter 2012 Review” [Program dostosowania gospodarczego dla Irlandii – przegląd z zimy 2012 r.], European Economy, Occasional Papers nr 131, 2013.

89Komunikat prasowy zarządu Narodowego Banku Rumunii z 16 listopada 2009 r.

90Mając na uwadze daty graniczne rządowych danych statystycznych, przyjęto następujące okresy obowiązywania programów: Węgry – lata 2009–2010; Łotwa – lata 2009–2011; Rumunia – lata 2009–2012; Irlandia i Portugalia – lata 2011–2013.

91Na podstawie danych z prognozy wiosennej z 2014 r., uzyskanych zgodnie z ESA 95.

92Faktu tego nie tłumaczą również różne zmiany salda strukturalnego, jakie zaszły przed rozpoczęciem programu. Z szacunków Komisji wynika, że konsolidacji budżetowej, która w obydwu krajach rozpoczęła się w 2010 r., towarzyszyły podobne wysiłki budżetowe.

93W następstwie tej transakcji Portugalia przejęła przyszłe zobowiązania emerytalne. Choć zgodnie z zasadami statystycznymi zobowiązania te nie są wliczane do zadłużenia publicznego, mają one negatywny wpływ na zdolność obsługi długu publicznego. Działanie to zatem jedynie pozornie przyczyniło się do zmniejszenia zadłużenia kraju.

94Na potrzeby niniejszej kontroli poszczególne warunki pogrupowano pod względem znaczenia na podstawie ich zakresu strukturalnego, który mógł być duży, średni lub mały. Zob. załącznik III.

95Trybunał przeanalizował postępy osiągnięte przez pięć krajów w trzech obszarach: reform rynku pracy, otoczenia biznesowego oraz odpowiedzialności budżetowej. W swych analizach opierał się na międzynarodowych wskaźnikach regulacyjnych, wskaźnikach nakładu oraz na ocenach sporządzonych przez Komisję, MFW i inne organizacje międzynarodowe.

96Konkurencyjność kraju to złożone zagadnienie o wielu aspektach. Trybunał zdecydował się skupić na tych dwóch wskaźnikach, ponieważ były one uwzględnione w prognozach sporządzonych na potrzeby programów dla wszystkich krajów. Dzięki temu Trybunał miał możliwość przeanalizowania, dlaczego w niektórych przypadkach konkurencyjność nie zwiększała się zgodnie z założeniami.

97Na saldzie przychodów księgowane są przepływy finansowe pomiędzy rezydentami i nierezydentami związane z dochodami z pracy, inwestycjami bezpośrednimi, portfelowymi i innymi. Obejmuje ono również płatności pomiędzy rządem i nierezydentami dotyczące podatków i dopłat do produktów i produkcji.

98Jak wynika z różnych makroekonomicznych wskaźników konkurencyjności, takich jak realny efektywny kurs walutowy, realne jednostkowe koszty pracy i wydajność pracy, a także ze wskaźników złożonych, takich jak światowy ranking konkurencyjności.

99Wynika to w głównej mierze z tego, że duża część irlandzkiego eksportu trafia do państw nienależących do strefy euro. Irlandia skorzystała zatem na deprecjacji euro w stosunku do dolara amerykańskiego, czego nie uwzględniono w pierwotnych prognozach w ramach programu. Deprecjacja euro doprowadziła również do zwiększenia wartości importu do Irlandii. Udział składników importowanych w irlandzkim eksporcie (tj. część eksportu wytworzona z wykorzystaniem importowanych towarów lub usług pośrednich) jest wysoki i kształtuje się na poziomie około 50%.

100Komisja definiuje dewaluację wewnętrzną jako politykę, której celem jest „obniżenie poziomu cen krajowych poprzez wywarcie wpływu na relatywny poziom cen eksportowych/importowych bądź poprzez obniżenie krajowych kosztów produkcji, a tym samym deprecjację realnego kursu walutowego”. Źródło: Komisja Europejska, Quarterly Report on the Euro Area [Kwartalne sprawozdanie na temat strefy euro], III/2011, tom 10, s. 22.

101Na konkurencyjność istotny wpływ ma dostosowanie płac w sektorze prywatnym, zwłaszcza zaś w sektorze towarów i usług podlegających wymianie handlowej.

102W marcu 2009 r. w sektorze publicznym oraz w lipcu 2009 r. w sektorze prywatnym.

103Anonimowe dane z Państwowej Agencji Ubezpieczenia Społecznego na Łotwie.

104Ryzyko to zostało również dostrzeżone przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego, która w wydanym przez siebie zaleceniu 2011/1 zwróciła uwagę na ryzyko „utrudnionego działania kanałów transmisji polityki pieniężnej” wynikające z wysokiego poziomu kredytów krajowych w obcych walutach.

105Zalecenie 2011/1 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego.

106Przykładowo na koniec czerwca 2013 r. węgierski bank centralny ocenił, że stopień ekspozycji gospodarstw domowych i MŚP na ryzyko walutowe jest bardzo wysoki.

Wnioski i zalecenia

Nadzór w okresie poprzedzającym kryzys

179

Przed wybuchem kryzysu istniały już ramy UE ustanowione na potrzeby monitorowania budżetów publicznych w państwach członkowskich. Przestrzeganie Rady o nasilających się zakłóceniach równowagi budżetowej należało do obowiązków Komisji. Komisja nie była jednak przygotowana na pierwsze wnioski o pomoc finansową.

180

W przededniu kryzysu Komisja nie wywiązała się ze swojego zadania polegającego na szacowaniu zakłóceń równowagi budżetowej, gdyż szacowała, że budżety publiczne były bardziej stabilne niż w rzeczywistości. Jednym z najważniejszych uchybień w przypadku ocen dokonywanych przez Komisję przed 2009 r. był brak sprawozdawczości na temat narastających zobowiązań warunkowych w sektorze publicznym, które często stawały się rzeczywistymi zobowiązaniami w trakcie kryzysu. Komisja nie wzięła też w dostatecznym stopniu pod uwagę powiązania pomiędzy dużymi przepływami kapitału zagranicznego, kondycją sektora bankowego oraz finansami publicznymi. Te uchybienia w nadzorze sprawowanym przez Komisję sprawiły, że kiedy zaczęły napływać wnioski o pomoc finansową, okazała ona się nieprzygotowana do zarządzania programami wsparcia (zob. pkt 35–47).

Procedury zarządzania programami

181

Komisja z powodzeniem wzięła na siebie nowe obowiązki w zakresie zarządzania programami, obejmujące prowadzenie rozmów z władzami krajowymi, opracowywanie prognoz na potrzeby programów oraz sporządzanie szacunków dotyczących luk w finansowaniu, a także wskazywanie niezbędnych reform. Biorąc pod uwagę początkowe ograniczenia czasowe i brak wcześniejszych doświadczeń w tym zakresie, stanowiło to istotne dokonanie (zob. pkt 45–50).

182

Komisja starannie gromadziła niezbędne informacje. W dużym stopniu korzystała z wewnętrznej wiedzy fachowej, a także współpracowała z różnymi podmiotami w krajach będących beneficjentami pomocy. W 2008 i 2009 r. Komisja nie zapewniła jednak wiedzy fachowej w zakresie, w jakim miało to miejsce później w przypadku programów dla krajów ze strefy euro. Nie była też w stanie z łatwością pozyskać pomocy ekspertów zewnętrznych. Komisja nie była przygotowana pod względem polityki kadrowej, by poradzić sobie z tak dużym i istotnym zadaniem na skalę europejską, jakim było rozwiązanie kryzysu zadłużeniowego (zob. pkt 52–54).

Zalecenie 1

Komisja powinna ustanowić ramy obejmujące całą instytucję, które umożliwią szybką mobilizację odpowiednich zasobów kadrowych i wiedzy fachowej z różnych działów Komisji lub spoza Komisji na wypadek konieczności przyjęcia programu pomocy finansowej.

W związku z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 472/2013 Komisja powinna opracować procedury umożliwiające lepszy nadzór nad ewentualnymi nowymi programami pomocy finansowej i sprawniejsze zarządzanie takimi programami. W procedurach tych należy w wyraźny sposób uwzględnić możliwość, że działania te będą wykonywane wyłącznie przez instytucje UE.

183

Opracowywanie prognoz makroekonomicznych i prognoz deficytu nie stanowiło nowego zadania dla Komisji, która korzystała w tym celu z istniejącego i dość niepraktycznego narzędzia opierającego się na arkuszach kalkulacyjnych. Kontrola jakości tych prognoz ograniczała się głównie do sprawdzania, czy ich poszczególne elementy są ze sobą zgodne. Kierownictwo nie dociekało jednak, jakie rozumowanie leżało u podstaw założeń przyjętych w celu sporządzenia prognoz. Stąd – zarówno z perspektywy późniejszej weryfikacji, jak i w trakcie sporządzania prognoz – bardzo trudno było ocenić zasadność głównych założeń, takich jak np. mnożniki fiskalne (zob. pkt 55–70).

Zalecenie 2

Zespoły programowe powinny być zobowiązane do systematycznego dokumentowania głównych założeń i prac wykonanych w ramach przygotowywania prognoz. Komisja powinna udostępnić narzędzia ułatwiające taką dokumentację, w tym np. automatyczny rejestr zmian dokonanych przez prognostów.

Procedury kontroli jakości powinny obejmować większą liczbę weryfikacji głównych założeń i parametrów przyjętych w prognozach przez działy zajmujące się poszczególnymi krajami. Przykładowo w kontrolach jakości można by wykorzystać prognozy referencyjne opracowane z zastosowaniem określonych modeli, aby zasygnalizować, w których obszarach prognozy oparte na osądzie w znacznym stopniu odbiegają od prognoz modelowych. Takie rozwiązanie pozwoliłoby lepiej ukierunkować kontrole jakości.

184

Większość programów opierała się na solidnych podstawach i uwzględniała priorytety polityki UE oraz obecny stan wiedzy ekonomicznej. Procedury Komisji często nie były jednak systematycznie dokumentowane i nie zostały opracowane w sposób, który umożliwiałby ocenę procesu decyzyjnego z perspektywy czasu. Spowodowane to było po części samym kryzysem, początkowymi ograniczeniami czasowymi, a także faktem, że tego rodzaju zarządzanie programami stanowiło dla Komisji nowe zadanie. Dostępność dokumentów poprawiła się co prawda wraz z upływem czasu, jednak nawet w przypadku najnowszych programów brakowało niektórych kluczowych dokumentów (zob. pkt 71–75).

Zalecenie 3

Aby zapewnić wewnętrzną przejrzystość czynników leżących u podstaw decyzji dotyczących programów:

a)pracownicy zajmujący się zarządzaniem programami powinni przechowywać wszystkie niezbędne dokumenty dotyczące poszczególnych elementów koncepcji programów, wyboru warunków oraz monitorowania przez Komisję realizacji programów,

b)kierownicy programów powinni mieć obowiązek dokumentowania kluczowych decyzji dotyczących programów w dzienniku decyzji, tak aby można je było łatwo prześledzić.

185

Warunki w protokołach ustaleń były w większości poparte konkretnym odesłaniem do decyzji Rady. Nie koncentrowały się one jednak w dostatecznym stopniu na ogólnych warunkach polityki gospodarczej określonych przez Radę (zob. pkt 76–79).

186

W każdym programie inaczej interpretowano warunki udzielania pomocy. W niektórych przypadkach były one, ogólnie rzecz biorąc, mniej rygorystyczne, co ułatwiało ich spełnienie. Porównując kraje borykające się z podobnymi trudnościami strukturalnymi, Trybunał stwierdził, że wymagane reformy nie zawsze były proporcjonalne do zastanych problemów lub że przewidywały one zupełnie różne rozwiązania. W niektórych, lecz nie we wszystkich krajach docelowe poziomy deficytu zostały obniżone w większym stopniu niż uzasadniałaby to sytuacja gospodarcza (zob. pkt 80–91).

187

Ryzyko niespójnego traktowania poszczególnych krajów lub wymogu wprowadzenia niepotrzebnych reform stanowi w dalszym ciągu wyzwanie w procesie zarządzania programami. Fakt, że programy przygotowywano w warunkach kryzysu, utrudnił opracowanie szczegółowych wytycznych, które ograniczyłyby pole manewru zespołów programowych i organów krajowych w trakcie sporządzania i negocjowania dokumentów takich jak decyzje Rady czy protokoły ustaleń. Wszelkie rozwiązania powinny zatem iść w kierunku wzmocnienia nadzoru nad działaniami pracowników Komisji, a towarzyszyć im powinno ulepszenie procesu weryfikacji.

188

Owocem prac pracowników Komisji jest zestaw dokumentów programowych, na podstawie których Komisja (bądź komisarz działający w jej imieniu) i Rada podejmują decyzje. Jakość tych dokumentów oraz analiz leżących u ich podstaw znacznie się poprawiła od końca 2008 r. Niemniej nawet w niedawno opracowanych dokumentach programowych brakowało pewnych kluczowych informacji (zob. pkt 97–99).

189

Cechą wspólną wszystkich obszarów zarządzania programami był fakt, że w dużym stopniu polegano na opiniach ekspertów z konkretnych dziedzin. Kluczowe dokumenty sporządzane na podstawie analiz ekspertów podlegały co prawda weryfikacji, jednak pod wieloma względami była ona niewystarczająca. Obliczenia nie były weryfikowane przez nikogo spoza zespołu programowego, nie nadzorowano prowadzonych prac, a sam proces kontroli jakości nie był udokumentowany (zob. pkt 93–96).

Zalecenie 4

Mając na względzie dostępne zasoby, Komisja powinna zapewnić właściwe procedury na potrzeby przeglądu treści dokumentów programowych i zarządzania programami. Aby zweryfikować wyniki prac zespołów programowych na zasadzie partnerskiej, należałoby przeprowadzić przegląd horyzontalny. W ramach takiego przeglądu należy zwrócić szczególną uwagę na kwestie horyzontalne, takie jak podobne traktowanie krajów, oraz zapewnić informacje dla kierownictwa.

190

Za monitorowanie realizacji programów odpowiedzialna jest Komisja. Główne niedociągnięcie w tym obszarze dotyczy monitorowania wykonania budżetu. Docelowe poziomy deficytu w ramach każdego programu ustalono na podstawie deficytu w ujęciu ESA. Takie podejście zapewnia co prawda pełną spójność z procedurą nadmiernego deficytu, jednocześnie oznacza jednak, że w momencie, kiedy trzeba podjąć decyzję w sprawie kontynuacji programu, sprawozdawczość Komisji dotycząca stopnia osiągnięcia docelowych poziomów deficytu obarczona jest nie tylko niepewnością pomiaru, ale również niepewnością wynikającą z charakteru prognoz (zob. pkt 100–103).

Zalecenie 5

Aby ułatwić monitorowanie budżetu, Komisja powinna uwzględnić w protokołach ustaleń wskaźniki, które można obliczyć w krótkich odstępach czasu, takie jak kwartalne saldo gotówkowe lub docelowy poziom zaległości finansowych.

191

Sprawozdawczość na temat przestrzegania warunków nie była prowadzona systematycznie. Na określenie przypadków niespełnienia warunków używano wielu różnych terminów, co prowadziło do dezorientacji. Na temat pewnych warunków nie podawano żadnych informacji, w przypadku kilku innych stwierdzono, że zostały spełnione, podczas gdy w rzeczywistości tak nie było (zob. pkt 104–107). Ryzyko występowania tego rodzaju błędów powinno zmaleć za sprawą skutecznych przeglądów wewnętrznych (zob. zalecenie 4). Wyniki prac Trybunał wskazują jednak również na inne niedociągnięcia w sposobie podejścia do warunków. Kolejne transze pomocy finansowej były przekazywane, mimo że stopień spełnienia warunków w wyznaczonych terminach przez poszczególne kraje bardzo się różnił (zob. pkt 200). W programach uwzględniono warunki, które nie były w stanie zagwarantować faktycznej realizacji reform bądź które nie miały rzeczywistego przełożenia na uporanie się z kryzysem i spłatę kredytów.

Zalecenie 6

Komisja powinna sprecyzować rolę warunków w ramach programów:

a)W dokumentach programowych należy określić wagę poszczególnych warunków, których spełnienie jest konieczne do wypłaty kolejnych transz pomocy.

b)Warunki powinny koncentrować się na reformach mających istotne i trwałe oddziaływanie. W przypadku gdy wypłata transz pomocy jest uzależniona od podjęcia działań przygotowawczych, w protokole ustaleń należy zawrzeć warunki gwarantujące wprowadzenie reform na późniejszym etapie.

c)Warunki należy ustalać z umiarem, mając na względzie, by wyraźnie dotyczyły one reform koniecznych do przezwyciężenia kryzysu bądź do spłaty udzielonej pomocy finansowej. Zespoły programowe powinny być zobowiązane do uzasadnienia każdego warunku. Wybór warunków powinien podlegać weryfikacji wewnętrznej.

d)Warunki powinny być zdefiniowane w taki sposób, by można monitorować ich osiągnięcie w sposób niebudzący wątpliwości. Po tym, jak warunki zostaną ustalone, zespoły programowe powinny określić, które dane będzie można później wykorzystać do oceny rezultatów działań podjętych w ramach programów.

192

Wszystkie zespoły programowe ustanowiły dobrze funkcjonujące nieformalne mechanizmy współpracy z MFW i EBC. Brak formalnych zasad wynikał z przekonania, że współpraca w tym zakresie nie będzie trwała długo, a być może również z preferencji instytucji (zob. pkt 108–114).

Zalecenie 7

Jeśli Komisja musi współpracować z innymi partnerami zaangażowanymi w realizację programów, powinna dążyć do sformalizowania współpracy międzyinstytucjonalnej. W warunkach takiej współpracy należy określić mechanizmy wymiany informacji, sposoby postępowania z informacjami poufnymi oraz rozstrzygania różnicy zdań.

Operacje pozyskiwania środków finansowych

193

Emisja długu przez Komisję zakończyła się sukcesem, ponieważ zainteresowanie na rynkach kapitałowych było na tyle duże, że wszystkie obligacje zostały wyprzedane. Komisja terminowo dokonywała emisji obligacji. Ostateczny koszt zadłużenia nie odbiegał od poziomu rynkowego ani od poziomów referencyjnych. Jeśli chodzi o samą procedurę, ceny emisji obligacji przewyższały niekiedy ceny wskazywane początkowo przez banki wiodące (zob. pkt 115–122).

194

W procesie zarządzania długiem w pierwszych latach stwierdzono szereg niedociągnięć, co po części wynikać może z faktu, że do tego zadania przydzielono ograniczoną liczbę pracowników Komisji. Niedociągnięcia te nie wpłynęły jednak w widoczny sposób na efekty udzielenia pożyczek. Większość uchybień została wyeliminowana w ramach późniejszych emisji obligacji, w związku z czym zalecenie to dotyczy jedynie niedociągnięć, których istnienie stwierdzono w trakcie kontroli (zob. pkt 123–136).

Zalecenie 8

Jeśli chodzi o proces zarządzania długiem, Komisja powinna:

a)zapewnić większą przejrzystość w odniesieniu do alokacji obligacji,

b)przechowywać systematycznie prowadzoną dokumentację dotyczącą wszelkich kontaktów z bankami wiodącymi w kwestiach związanych z emisjami obligacji,

c)nalegać na banki wiodące, by przestrzegały zobowiązań w okresie poprzedzającym emisję i po emisji,

d)regularnie dokonywać analizy sytuacji na rynkach terminowych, tak aby określić parametry każdej emisji i ocenić płynność na rynku wtórnym.

Osiągnięcia w ramach programów

195

Należy prowadzić dalsze badania ekonomiczne mające za przedmiot analizę osiągnięć, tak aby w większym stopniu zrozumieć, w jaki sposób kraje dokonały niezbędnej korekty budżetowej i jak zapewnić w przyszłości równomierne rozłożenie wpływu takiej korekty.

Wykorzystanie pomocy finansowej

196

W pięciu krajach objętych kontrolą ogólny poziom wsparcia finansowego nie przekroczył zaplanowanej wielkości. Zaobserwowano jednak pewne różnice, jeśli chodzi o poziom komfortu zapewnianego przez tę pomoc. W pierwszych programach, jak i w programie pomocy dla Irlandii, przewidziano znaczny margines bezpieczeństwa. Dzięki temu kraje miały możliwość spłaty wyżej oprocentowanych pożyczek z MFW przed terminem i ograniczenia wielkości finansowania w ramach programów. Mogły one również w mniejszym stopniu polegać na zasobach własnych bądź osiągnęły wyższy niż zakładano docelowo poziom rezerw walutowych (zob. pkt 138–139).

197

W Portugalii dla odmiany wystąpiło znacznie większe zapotrzebowanie na finansowanie niż początkowo szacowano, w związku z czym środki udostępnione w ramach programu nie były w pełni wystarczające. Aby sprostać potrzebom, Portugalia była zmuszona pozyskać środki na rynkach. Pomoc finansowa na rzecz Rumunii była wystarczająca, by zaspokoić potrzeby w zakresie bilansu płatniczego, lecz finansowanie przeznaczone dla rumuńskiego sektora publicznego okazało się bardziej problematyczne (zob. pkt 140–143).

Korekta budżetowa

198

Zmodyfikowane poziomy docelowe deficytu zostały osiągnięte, choć z pewnymi wyjątkami. Faktyczny kształt konsolidacji budżetowej zasadniczo pokrywał się z pierwotnymi założeniami, lecz erozja bazy podatkowej doprowadziła do utraty zysków wygenerowanych w wyniku przyjęcia w 2009 r. nowych, istotnych środków podatkowych (zob. pkt 144–148).

199

Deficyt strukturalny każdego z krajów poprawił się, lecz poprawa ta następowała w różnym tempie, głównie dlatego, że różne były punkty wyjścia. W niektórych przypadkach konsolidacja budżetowa nie wywarła trwałego wpływu na poziom deficytu, ponieważ państwa członkowskie stosowały środki jednorazowe, by osiągnąć wyznaczone cele (zob. pkt 149–154).

Warunki strukturalne

200

Państwa członkowskie w różnym stopniu przestrzegały terminów wyznaczonych w protokołach ustaleń. W sytuacji gdy warunki spełniono z opóźnieniem, było to spowodowane czynnikami, na które Komisja nie miała wpływu. Niekiedy początkowe ramy czasowe były zbyt ambitne, zważywszy na szeroki zakres reform. Choć zdarzało się, że kraje nie dotrzymały pierwotnego terminu, często spełniały dany warunek po upływie pewnego czasu (zob. pkt 155–157).

201

Nie zaobserwowano, by istotne warunki były spełniane z mniejszym bądź większym prawdopodobieństwem niż warunki mniej istotne. Ważniejsze warunki spełniano natomiast zazwyczaj w większym stopniu na koniec obowiązywania programów, co wskazuje, że Komisja przywiązywała większą wagę do realizacji najbardziej potrzebnych reform, w miarę jak zbliżał się koniec programu.

202

Warunki w ramach programów skutecznie przyczyniały się do wprowadzania reform, które w większości były kontynuowane po zakończeniu programów. W momencie przeprowadzania kontroli przypadki wycofania reform były rzadkie. Do wymiernej poprawy sytuacji dochodziło, gdy programy były ukierunkowane na reformy w konkretnych obszarach. W niektórych przypadkach UE pomogła zapoczątkować nowe reformy, w innych z kolei programy pomocy przyczyniły się do szybszego wdrożenia istniejących planów krajowych. W przypadku szeregu warunków ich spełnienie nie przyniosło jednak efektów, jakich się spodziewano, kiedy warunki te uwzględniano w programach (zob. pkt 159–164).

Osiągnięcia na poziomie makroekonomicznym

203

Oprócz konsolidacji rachunków budżetowych i stabilizacji sektora finansowego programy wsparcia miały na celu przywrócenie równowagi salda obrotów z zagranicą w krajach objętych tymi programami poprzez zwiększenie ich konkurencyjności gospodarczej. W czterech z pięciu skontrolowanych krajów saldo rachunku obrotów bieżących wróciło do równowagi szybciej niż się spodziewano. Wynikało to głównie z niespodziewanej poprawy salda przychodów, w mniejszym stopniu zaś z równie niespodziewanego polepszenia bilansu handlowego. Wielkość importu kształtowała się poniżej oczekiwań, przede wszystkim ze względu na spadek PKB. W sytuacji gdy również eksport był niższy niż zakładano, było to zazwyczaj spowodowane przez czynniki zewnętrzne, głównie spadek PKB partnerów handlowych (zob. pkt 165–172).

204

Kluczowym elementem strategii makroekonomicznej przyjętej w trzech krajach była dewaluacja wewnętrzna, która obejmowała szereg rozwiązań politycznych mających na celu przywrócenie konkurencyjności międzynarodowej, głównie poprzez ograniczenie kosztów pracy. W praktyce korekta poziomu wynagrodzeń dotknęła pracowników zatrudnionych w trakcie recesji, podczas gdy płace osób już zatrudnionych zasadniczo nie spadły (zob. pkt 173–174).

Zalecenie 9

Komisja powinna dogłębniej zrozumieć, w jaki sposób kraje dokonały korekty budżetowej, tak aby móc w większym stopniu skoncentrować się na wyciągnięciu wniosków ze zrealizowanych programów. Zagadnienia, które mogłyby być przedmiotem dalszych analiz, obejmują:

a)wpływ działań mających na celu odzyskanie przez kraje konkurencyjności, takich jak dewaluacja wewnętrzna,

b)skutki społeczne oraz podział obciążeń finansowych wynikających z realizacji programów dostosowawczych,

c)kolejność podejmowania działań dostosowawczych.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Milan Martin CVIKL, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 11 listopada 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Przyczyny wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową

Sytuacje kryzysowe w poszczególnych krajach sklasyfikowano według kategorii sugerowanych w literaturze przedmiotu¹.

Kraj
Rodzaj kryzysu
Główne przyczyny, które skłoniły rząd do wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową

Węgry
Kryzys w bilansie płatniczym
Na początku października 2008 r., w następstwie upadku banku Lehman Brothers, pogorszyły się nastroje inwestorów, w wyniku czego doszło do wyprzedaży skarbowych papierów wartościowych, nieudanej aukcji obligacji i gwałtownej deprecjacji waluty. Napięta sytuacja na rynkach walutowych doprowadziła do presji na płynność w bankach, które napotkały trudności z refinansowaniem swapów walutowych.

Węgry wystąpiły z wnioskiem o pomoc finansową z uwagi na obawy, że za sprawą narastającej paniki zakłócone zostaną mechanizmy rynkowe w takim zakresie, że w kraju dojdzie do gwałtownego załamania zdolności do pozyskania finansowania zewnętrznego.

Źródło: pierwotne dokumenty programowe Komisji (2008), dokonana przez MFW ocena ex post sytuacji na Węgrzech (2011).

Łotwa
Kryzys w bilansie płatniczym Kryzys bankowy
W ciągu trzech miesięcy przed złożeniem przez Łotwę wniosku o pomoc finansową wartość depozytów spadła o 10%. Powodem tego było masowe wycofywanie pieniędzy z banku Parex, który stanął w obliczu poważnych problemów z utrzymaniem płynności po tym, jak utracił ponad jedną czwartą depozytów. W tym samym okresie wysokość oficjalnych rezerw walutowych spadła o niemal 20%, gdyż bank centralny sprzedawał obce waluty, by utrzymać sztywny kurs walutowy. W listopadzie rząd zdecydował się na interwencję i znacjonalizował bank Parex. W grudniu rząd ograniczył możliwość wycofywania depozytów z tego banku.

W opinii premiera Łotwa potrzebowała wsparcia finansowego z trzech powodów: by opanować kryzys w banku Parex, sfinansować deficyt budżetowy oraz ustabilizować sytuację na rynku finansowym.

Narastające obawy dotyczące łotewskiego systemu finansowego i zadłużenia zewnętrznego doprowadziły do kryzysu w bilansie płatniczym oraz kryzysu bankowego.

Źródło: wniosek Łotwy o wsparcie z MFW (2009); Aslund, Anders i Valdis Dombrovskis (2011): „How Latvia Came Through The Financial Crisis”, Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths i Bertrand Gruss (2013): „Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis”, opracowanie przedstawione jesienią 2013 r. na forum Brookings Panel on Economic Activity.

Rumunia
Kryzys w bilansie płatniczym
Z początkiem globalnego kryzysu finansowego w 2008 r. krajowe rynki finansowe oraz system bankowy znalazły się pod dużą presją. W wyniku ograniczonego dostępu do finansowania zewnętrznego stopy procentowe gwałtownie wzrosły. Spowolnienie przepływów kapitału doprowadziło do dużej deprecjacji kursu walutowego (na poziomie ponad 15%), co z kolei negatywnie odbiło się na jakości aktywów i jeszcze bardziej osłabiło bilanse banków.

Bank centralny interweniował, by ustabilizować kurs leja rumuńskiego. Rating kredytowy Rumunii spadł poniżej klasy inwestycyjnej, w wyniku czego wzrosły premie z tytułu ryzyka oraz koszty finansowania zewnętrznego. Oprocentowanie obligacji skarbowych podskoczyło do 9%.

Władze Rumunii wystąpiły z wnioskiem o pomoc finansową w marcu 2009 r., w kontekście wyraźnie wzrastającej awersji do ryzyka, narastającej presji na kurs walutowy i coraz trudniejszego dostępu do rynku obligacji skarbowych.

Źródło: MFW: Rumunia: Wniosek o zapobiegawczą promesę kredytową (2009); dokonana przez MFW ocena ex post sytuacji w Rumunii (2012); Komisja Europejska: „Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania” [Ogólna ocena dwóch programów wsparcia bilansu płatniczego Rumunii], European Economy, Occasional Papers nr 156 (2013).

Irlandia
Kryzys bankowy
Pod koniec 2007 r., w obliczu obaw dotyczących nadwyżki podaży i bańki cenowej, zaufanie inwestorów w sektorze nieruchomości gwałtownie stopniało. W tej sytuacji Irlandia stanęła w obliczu dwóch problemów: gwałtownego spadku cyklicznych dochodów związanych z budownictwem oraz nagłego wystąpienia potężnych strat w krajowym systemie bankowym.

W latach 2008–2010 Irlandia podjęła znaczące działania, by wzmocnić swój sektor bankowy: zapewniła gwarancje rządowe w odniesieniu do zobowiązań banków krajowych, a także dokonała zastrzyku kapitałowego w wysokości ponad 20% PKB do sektora bankowego. Zagrożone aktywa w postaci gruntów i inwestycji budowlanych będące w posiadaniu banków zostały przejęte przez Narodową Agencję Zarządzania Aktywami (NAMA).

Zobowiązania rządowe wobec sektora finansowego sprawiły, że spready obligacji skarbowych osiągnęły rekordowy poziom, a dostęp kraju do finansowania na rynku uległ znacznemu ograniczeniu.

Źródło: Irlandia: List intencyjny (2010), MFW: Irlandia: Wniosek o wydłużoną promesę (2010), Komisja Europejska (2011).

Portugalia
Kryzys zadłużeniowy
W okresie przed złożeniem wniosku o pomoc finansową zaobserwowano niekorzystne zmiany w dziedzinie finansów publicznych oraz pogarszające się perspektywy gospodarcze. Doprowadziło to do spadku zaufania i narastającej presji rynku na portugalskie papiery dłużne, w czym nie pomogła pogarszająca się sytuacja na rynkach obligacji skarbowych krajów strefy euro.

Ponieważ dostęp do finansowania na rynku był utrudniony, rząd w większym stopniu zaczął korzystać z emisji papierów wartościowych na krótsze terminy i z innych rodzajów finansowania (takich jak oferta na rynku niepublicznym, emisja z udziałem syndykatów bankowych czy krótkoterminowe finansowanie na znaczne sumy z banków krajowych). Na początku maja 2011 r. spread pomiędzy portugalskimi 10-letnimi papierami dłużnymi a obligacjami niemieckimi wzrósł do 650 punktów bazowych.

Po tym jak agencje ratingowe kilkakrotnie obniżyły ocenę wiarygodności kredytowej Portugalii, kraj ten utracił zdolność do refinansowania swojego zadłużenia w sposób zapewniający długoterminową stabilność finansów publicznych.

Źródło: Komisja Europejska: „The Economic Adjustment Programme for Portugal” [Program dostosowania gospodarczego dla Portugalii], European Economy, Occasional Papers nr 79 (2011); MFW: Portugalia: Wniosek o promesę kredytową w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego (2011).

1Claessens i Kose (2013); Laeven i Valencia (2012); Kaminsky i Reinhart (1999).

Załącznik II

Instrumenty pożyczkowe dla pięciu państw objętych kontrolą

| Wsparcie bilansu płatniczego | Europejski mechanizm stabilizacji finansowej (EFSM) | Europejski Instrument Stabilności Finansowej (EFSF)
Forma instytucjonalna | Mechanizm UE | Mechanizm UE | Prywatne przedsiębiorstwo będące własnością krajów strefy euro
Struktura kapitałowa | Środki zagwarantowane przez budżet UE | Środki zagwarantowane przez budżet UE | Gwarancje z krajów strefy euro
Zdolność udzielania pożyczek w euro | 50 mld euro | 60 mld euro | 440 mld euro
Instrumenty | Pożyczki, linie kredytowe | Pożyczki, linie kredytowe | Pożyczki, zakup obligacji na rynku pierwotnym i wtórnym
Czas obowiązywania | Mechanizm stały | Mechanizm tymczasowy | Mechanizm tymczasowy
Główne organy decyzyjne | Rada stanowiąca większością kwalifikowaną na wniosek Komisji Europejskiej | Rada Dyrektorów EFSF (tj. członkowie Eurogrupy)
Podstawa prawna finansowania | Art. 143 TFUE | Art. 122 TFUE | Decyzja międzyrządowa

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W tabeli nie uwzględniono dwóch innych instrumentów – pożyczek międzyrządowych dla Grecji oraz Europejskiego Mechanizmu Stabilności – ustanowionych w celu zapewnienia pomocy finansowej krajom ze strefy euro.

Załącznik III

Metodyka kontroli

Wyznaczenie kryteriów kontroli

1.Trybunał zaczerpnął dobre praktyki w zakresie zarządzania oraz kryteria ewaluacji z ocen programów MFW, ocen ex post unijnego wsparcia bilansu płatniczego dla państw trzecich, wcześniejszych sprawozdań Trybunału dotyczących pomocy makrofinansowej, wytycznych i innych publikacji opracowanych przez niezależne instytuty i ośrodki analityczne, a także z badań akademickich. W tabeli 1 przedstawiono wykaz najważniejszych dokumentów źródłowych.

Tabela 1 – Główne źródła kryteriów kontroli

MFW i Niezależne Biuro Oceny (IEO) przy MFW

Wytyczne MFW s prawie warunków: Wytyczne MFW dotyczące warunków (2002); Zasady leżące u podstaw wytycznych dotyczących warunków (2006); Przegląd warunków za 2011 r. (2012)

Korekta budżetowa w programach wspieranych ze środków MFW (2003)

Sprawozdanie oceniające: MFW a ostatnie kryzysy rachunków kapitałowych – Indonezja, Korea, Brazylia (2003)

Sprawozdanie oceniające: Warunki strukturalne w programach wspieranych ze środków MFW (2007)

Warunki strukturalne w programach wspieranych ze środków MFW: dokumenty referencyjne (2007)

Mauro, Paolo, „Chipping away at Public Debt”, MFW, 2011

Komisja Europejska

Wytyczne do programowania, opracowywania wsparcia budżetowego i zarządzania nim (2007)

Sprawozdanie końcowe: Metaocena operacji pomocy makrofinansowej w latach 2004–2008 (2009)

Wytyczne na potrzeby oceny ex post operacji pomocy makrofinansowej i bilansu płatniczego (2010)

Ocena działań Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych w zakresie nadzoru budżetowego (2010)

Europejski Trybunał Obrachunkowy

Sprawozdanie specjalne nr 5/2001 „Środki pomocnicze z funduszy na wsparcie dostosowania strukturalnego przeznaczonych na pomoc budżetową (siódmy i ósmy EFR)”

Sprawozdanie specjalne nr 2/2005 „Pomoc budżetowa z EFR dla krajów AKP i zarządzanie przez Komisję kwestiami odnoszącymi się do reformy finansów publicznych”

Sprawozdanie specjalne nr 11/2010 „Zarządzanie przez Komisję ogólnym wsparciem budżetowym w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej i Azji”

2.Aby wskazać najlepsze praktyki w dziedzinie zarządzania długiem publicznym, relacji z inwestorami oraz emisji instrumentów dłużnych z zachowaniem przejrzystości, Trybunał skorzystał z wyników pracy i wytycznych następujących instytucji:

a)MFW i Bank Światowy, w szczególności kolejne wersje wytycznych w zakresie zarządzania długiem publicznym (2001, 2003, 2007 i 2014) i w zakresie emisji obligacji z udziałem syndykatów (2010 i 2013),

b)Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, w szczególności przekrojowa analiza procedur emisji skarbowych instrumentów dłużnych w poszczególnych krajach (2009),

c)Bank Rozrachunków Międzynarodowych,

d)stowarzyszenia sektora prywatnego, takie jak Międzynarodowe Stowarzyszenie Rynków Kapitałowych (ICMA), Stowarzyszenie Rynków Finansowych w Europie (AFME) i Instytut Finansów Międzynarodowych (IIF).

Analiza warunków strukturalnych

3.Warunki strukturalne przeanalizowano na podstawie próby (zob. tabela 2). Poszczególne obszary wybrano po dokonaniu oceny ich relatywnego znaczenia w danym programie.

Tabela 2 – Ogólne informacje na temat dobranej próby

Węgry
Łotwa
Rumunia
Irlandia
Portugalia

Liczba przeanalizowanych warunków
44
56
67
59
135

Przybliżony odsetek zbadanych warunków (szacunki na podstawie ekstrapolacji z próby)
73%¹
38%
39%
15%
34%

Uwzględnione zagadnienia

Zarządzanie finansami publicznymi (np. odpowiedzialność budżetowa, zamówienia publiczne)
x
x
x
x
x

Reforma sektora publicznego lub wydatki na wynagrodzenia w sektorze publicznym
x
x
x

x

Renty i emerytury
x
x
x
x

Fundusze strukturalne
x
x
x

Przedsiębiorstwa państwowe, prywatyzacja, partnerstwa publiczno-prywatne

x
x

x

Otoczenie biznesowe

x
x

Rynek pracy (ustalanie wysokości wynagrodzeń, aktywna polityka rynku pracy, wsparcie dla osób bezrobotnych)
x

x
x
x

Sektor finansowy (współczynniki adekwatności kapitałowej, nadzór bankowy)
x

x
x

173% warunków stanowi wszystkie warunki strukturalne. Pozostałe 27% to warunki dotyczące budżetu.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

4.Podobne warunki w różnych wersjach protokołów ustaleń zostały pogrupowane, aby uniknąć zbędnych powtórzeń. Udział warunków pogrupowanych w ten sposób w ogólnej liczbie warunków przyjętych w poszczególnych protokołach ustaleń służył jako wskaźnik ich trwałości.

5.Pogrupowane warunki zostały przyporządkowane do jednej z trzech kategorii, w zależności od ich zakresu strukturalnego:

(i)Warunki o małym zakresie strukturalnym: kategoria ta obejmuje warunki, które same z siebie nie doprowadziłyby do istotnych zmian gospodarczych. Mogą one jednak służyć jako działania przygotowawcze do szerzej zakrojonych reform. Przykładowe warunki w tej kategorii to: (i) jednorazowe działania o charakterze analitycznym, takie jak pojedyncza ewaluacja, (ii) sporządzenie i publikacja planów lub strategii, (iii) kontynuacja danego działania.

(ii)Warunki o średnim zakresie strukturalnym: kategoria ta obejmuje warunki, które potencjalnie mogą wywrzeć bezpośredni i istotny wpływ na zachowanie pewnej grupy podmiotów gospodarczych (np. urzędników państwowych, przedsiębiorstw, konsumentów, pracowników czy licencjobiorców). Aby wpływ ten był długotrwały, należałoby jednak podjąć dodatkowe działania następcze. Kategoria ta obejmuje cztery rodzaje warunków. Po pierwsze: warunki wymagające podjęcia przez krajowe organy władzy wykonawczej działań, które mogą przynieść natychmiastowe efekty. W skali makroekonomicznej wpływ tych warunków może być bardzo znaczny (np. jeśli rząd podejmie decyzję w sprawie obniżenia płacy minimalnej), jednak warunki te są łatwo odwracalne. Po drugie: warunki pociągające za sobą konieczność systematycznego wykonywania przez rząd określonej czynności (np. regularne monitorowanie budżetu). Po trzecie: warunki wymagające realizacji różnych działań administracyjnych (np. reorganizacja instytucji rządowych na szczeblu centralnym) lub działań prowadzących do wdrożenia istniejących przepisów. Po czwarte: wszelkiego rodzaju działania jednorazowe.

(iii)Warunki o dużym zakresie strukturalnym: kategoria ta obejmuje warunki, które same z siebie mogą doprowadzić do długofalowych zmian w gospodarce. Ich wdrożenie może mieć bardzo szeroki i poważny wpływ, ale może także koncentrować się na wybranych podmiotach gospodarczych. Typowe warunki w tej kategorii obejmują zmiany ustawodawcze dokonywane przez parlamenty krajowe, jak również poważne zmiany w strukturze instytucjonalnej (np. ustanowienie rady budżetowej czy reorganizację władz samorządowych) oraz prywatyzację¹.

6.Osiągnięcie warunków oceniano względem pierwotnego terminu oraz stopnia spełnienia w momencie przeprowadzania kontroli. Ocena opierała się zazwyczaj na dostępnych sprawozdaniach monitorujących. W analizie nie uwzględniono następujących rodzajów warunków:

(i)niejasne warunki, tj. warunki, których nie dało się jednoznacznie zaklasyfikować na podstawie zakresu strukturalnego,

(ii)warunki stałe, tj. warunki wymagające wykonywania określonych działań w każdym kolejnym kwartale,

(iii)warunki, na spełnienie których nie wyznaczono konkretnego terminu.

7.Aby odpowiednio uwzględnić sytuacje, w których informacje na temat osiągnięcia warunków był niedostępne, wszystkie badania statystyczne przeprowadzono co najmniej dwa razy: (i) na podstawie danych dotyczących jedynie tych warunków, w przypadku których dysponowano informacjami na temat ich spełnienia; (ii) z wykorzystaniem danych dotyczących wszystkich warunków, przy czym w razie braku informacji dany warunek uznawano za niespełniony.

Koszt zadłużenia

8.Jeśli chodzi o ustalanie ceny kredytów, w momencie emisji za wskaźnik poziomu rentowności wolnej od ryzyka uznawanej przez rynki za obowiązującą w przypadku obligacji o określonym terminie wykupu przyjmowano stopy transakcji swap. Punktem odniesienia w przypadku rentowności obligacji emitowanych przez UE i emitentów referencyjnych była średnia oferowanych i proponowanych stóp transakcji swap (tj. stopa mid swap)². Odpowiednie dane uzyskano z agencji Bloomberg lub, jeśli nie były one dostępne, obliczono jako różnicę pomiędzy poziomem rentowności i stopą mid swap w dniu ogłoszenia.

1W skład tej kategorii nie wchodzi nacjonalizacja ani działania mające na celu wparcie sektora bankowego.

2Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Instrument Stabilności Finansowej, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

I

Komisja z zadowoleniem przyjmuje przedmiotową kontrolę wyników przeprowadzoną przez Trybunał Obrachunkowy w odniesieniu do programów objętych pomocą finansową w ramach instrumentu wsparcia bilansu płatniczego i europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej (EFSM). Udało się osiągnąć kluczowe cele ekonomiczne wspomnianych programów, które polegały na powrocie poszczególnych państw na rynki finansowe, osiągnięciu przez nie stabilnych finansów publicznych oraz przywróceniu wzrostu prowadzącego do spadku bezrobocia.

Wpływ i przebieg kryzysu były bezprecedensowe zarówno w Europie, jak i na całym świecie. Przewidzenie z góry wszystkich konsekwencji szybkiego likwidowania zakłóceń równowagi było bardzo trudne. W takich kryzysowych warunkach nie można odpowiednio opisać wzajemnych zależności pomiędzy szeregiem zmiennych za pomocą standardowych funkcji reakcji ekonomicznej. Komisja i UE musiały szybko podejmować działania w obliczu bardzo dużej niepewności i systemowego ryzyka związanego z niewypłacalnością państw i ryzyka utraty płynności, które stanowiły zagrożenie dla stabilności całego systemu finansowego i wypłacalności państw.

W momencie wystąpienia kryzysu obowiązywały ramy wielostronnego nadzoru, które, jak się okazało, nie były w pełni odpowiednie. Mimo że Komisja miała niewielkie doświadczenie, jeżeli chodzi o rodzaj i skalę wymaganej interwencji, szybko opracowała zestaw narzędzi do celów reagowania kryzysowego. W pilnym trybie i w trudnych warunkach wdrożono programy pomocy finansowej dla państw członkowskich UE w ramach instrumentu wsparcia bilansu płatniczego. Ta sama potrzeba pilnego działania wiązała się z programami EFSM ze względu na większe ryzyko finansowych skutków ubocznych w innych krajach strefy euro. Dodatkowa trudność polegała na tym, że programy te były finansowane za pośrednictwem instrumentów finansowych, które zostały dopiero utworzone. Komisja zmagała się z poważnymi brakami kadrowymi i musiała nauczyć się wielu nowych i trudnych rzeczy. Wspomniane programy były złożonymi instrumentami, których zadaniem było zaradzenie nieprzewidywalnym sytuacjom kryzysowym.

Zasadnicze znaczenie miał wkład krajów otrzymujących pomoc w opracowywanie koncepcji i rozwijanie programów. Odzwierciedla on nie tylko różne okoliczności panujące w poszczególnych krajach, ale także ich różne preferencje polityczne i jest najważniejszym czynnikiem zapewniającym poczucie odpowiedzialności krajów za program reform. Bez poczucia odpowiedzialności prawdopodobieństwo powodzenia programu jest znacznie mniejsze.

Porównując programy, należy również wziąć pod uwagę różne warunki w krajach otrzymujących pomoc, ich ograniczenia polityczne, administracyjne i instytucjonalne oraz sposób, w jaki zmieniały się w miarę upływu czasu. W krajach mogą występować niedoskonałości strukturalne, które na pierwszy rzut oka wydają się podobne, ale którym w praktyce najlepiej można zaradzić za pośrednictwem różnych zestawów strategii. Elastyczność programów, pozwalająca na ich dopasowywanie i dostosowywanie do potrzeb i ograniczeń poszczególnych krajów, ma decydujące znaczenie dla ich powodzenia. Jakości programu nie można oceniać na podstawie porównania szeregu warunków strukturalnych.

Komisja poczyniła znaczne postępy już w trakcie realizacji programów objętych niniejszą kontrolą oraz po ich zakończeniu. Postępy te to mobilizacja dodatkowej wiedzy fachowej i zasobów finansowych oraz wzmocnienie unijnych mechanizmów zarządzania gospodarczego i pomocy finansowej. Komisja zamierza wykorzystać te zmiany i wprowadzić dalsze udoskonalenia, jak określiła w swojej odpowiedzi na zalecenia pokontrolne.

III

W okresie poprzedzającym kryzys istniały już ugruntowane ramy nadzoru budżetowego. Skala i charakter globalnego kryzysu finansowego w latach 2007–2008 były bezprecedensowe. Zdeterminowały one nagłe i niekontrolowane pojawienie się zakłóceń równowagi w szeregu państw UE.

Kryzys pokazał, że ramy nadzoru obowiązujące w okresie poprzedzającym kryzys nie były w pełni odpowiednie pod względem identyfikowania ryzyka w bazowej sytuacji budżetowej poszczególnych krajów w czasach bezprecedensowego kryzysu ekonomicznego. Uwydatnił również zakres rozprzestrzeniania się finansowych skutków ubocznych pomiędzy krajami oraz konieczność przyjęcia szerzej zakrojonego podejścia do nadzoru w sektorze bankowym oraz w makroekonomii w szerszym ujęciu. Jednak reakcja rynków finansowych, która miała decydujący wpływ na przyspieszenie kryzysu, była nowym, szczególnie trudnym do przewidzenia efektem. W momencie gdy państwa zwracały się o pomoc, trwało już zakulisowe monitorowanie pogarszającej się sytuacji i Komisja pozostawała w ścisłym kontakcie z władzami krajowymi. Objęcie programem pomocy finansowej następuje na wniosek państwa członkowskiego, które chce otrzymać pomoc, a nie z inicjatywy Komisji. Ponadto w ramach normalnego nadzoru przewiduje się bardziej ograniczoną rolę Komisji, jeżeli chodzi o monitorowanie krajowych decyzji o charakterze gospodarczym i budżetowym oraz udzielanie zaleceń w kwestiach politycznych, niż ma to miejsce w warunkach programu.

Reakcja na kryzys była natychmiastowa i kompleksowa. Obejmowała dalsze wzmocnienie ogólnego zarządzania gospodarczego w UE za pomocą zintegrowanego systemu europejskich organów nadzoru finansowego (ERRS, EUNB, ESMA, EIOPA) oraz struktury regulacyjnej w odniesieniu do instytucji finansowych (tj. unii bankowej). Wprowadzono również pierwszy i drugi pakiet dotyczący zarządzania gospodarczego, w których wyeliminowano niedoskonałości nadzoru ujawnione przez kryzys. Mówiąc konkretnie, w pierwszym pakiecie dotyczącym zarządzania gospodarczego (tzw. sześciopaku) przewidziano procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej, dzięki której monitorowanie zakłóceń równowagi makroekonomicznej i finansowej stało się kluczowym elementem unijnego nadzoru gospodarczego.

Podczas oceny wyników Komisji nie uwzględniono należycie faktu, że działania Komisji nie były podejmowane w próżni, lecz w ramach złożonych struktur instytucjonalnych. Niedoceniona jest rola MFW i – w przypadku krajów strefy euro – EBC w przygotowywaniu i monitorowaniu programów. Podobnie w niewystarczającym stopniu uwzględniono rolę Rady jako głównego organu decyzyjnego.

IV

Wyniki makroekonomiczne i budżetowe w 2008 r. zasadniczo znacznie odbiegały od wstępnych przewidywań zawartych w prognozach bardzo wielu instytucji, w tym Komisji. Jest to związane z nagłym likwidowaniem zakłóceń równowagi i bezprecedensowym charakterem kryzysu, który dzisiaj jest powszechnie postrzegany jako zdarzenie skrajne, tj. jako bardzo mało prawdopodobny wynik w rozkładzie możliwych wyników. Ponadto prognozy zawsze opierają się na informacjach dostępnych w określonym momencie, dlatego też późniejsze zmiany i korekty danych w naturalny sposób wpływają na zmianę sytuacji i założeń.

Trzeba pamiętać, że opracowywanie prognoz nie jest nauką ścisłą. Dotychczas odnotowywano dobre wyniki, jeżeli chodzi o trafność prognoz Komisji.

Unijne ramy zarządzania gospodarczego sprzed kryzysu były ukierunkowane przede wszystkim na politykę budżetową, pozostawiając w szczególności monitorowanie ryzyka finansowego bankom centralnym i krajowym organom nadzoru. W rezultacie z powodu braku zintegrowanej europejskiej struktury nadzorczej i regulacyjnej w odniesieniu do instytucji finansowych kluczowe zagrożenia nie były sygnalizowane w systematyczny sposób. Od czasu kryzysu poczyniono znaczne postępy w eliminowaniu braków instytucjonalnych i w zakresie zarządzania. Zrestrukturyzowano ramy nadzoru oraz zacieśniono kontakty pomiędzy Komisją a nowo utworzonymi Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) i europejskimi urzędami nadzoru.

Niemniej trudno było przewidzieć z góry fakt, że wskutek bezprecedensowego charakteru i bezprecedensowej skali kryzysu finansowego rządy podejmą działania służące wsparciu sektora finansowego, które czasami miały znaczący wpływ na finanse publiczne.

V

Ramy nadzoru makroekonomicznego stanowią element uzupełniający, który nie stanowi części paktu stabilności i wzrostu. Pakt stabilności i wzrostu obejmuje zbiór aktów prawnych i politycznych odnoszących się do nadzoru budżetowego. W momencie pojawienia się kryzysu pakt stabilności i wzrostu istniał już od dziesięciu lat i właśnie w 2005 r. został zmieniony, aby zwiększyć rolę bazowej polityki budżetowej. Obowiązkiem Komisji jest wyciąganie wniosków z ujawnionych niedociągnięć, dlatego też przeprowadziła ona kolejne reformy paktu w latach 2011, 2013 i 2014.

Utworzenie powiązania między paktem stabilności i wzrostu a gotowością Komisji do zarządzania programami nie uwzględniało faktu, że zarówno reformy paktu, jak i wprowadzenie nadzoru makroekonomicznego miały na celu wyeliminowanie niedociągnięć w mechanizmach nadzoru. Pozwala to identyfikować zakłócenia równowagi na tyle wcześnie, aby można było podjąć decyzje polityczne, które są konieczne do lepszego przygotowania państw do walki z kryzysem. Zarządzanie pomocą finansową jest kwestią niezwiązaną z identyfikacją zagrożeń.

VIII

W sprawozdaniu słusznie podkreślono wykorzystanie wielu arkuszy kalkulacyjnych i początkowe problemy z dokumentacją. Narzędzia, za pomocą których Komisja opracowuje prognozy, nie są bardziej skomplikowane niż to konieczne.

Sporządzanie prognoz dotyczących gospodarki nie jest zadaniem, które można przeprowadzić przy użyciu prostej aplikacji. Prognozy Komisji muszą obejmować duży zbiór zmiennych. W rezultacie nieuniknione jest generowanie dużego i stosunkowo złożonego zbioru danych, który urzędnicy działów zajmujących się poszczególnymi krajami muszą przetworzyć, opracowując prognozę. Korzystanie z arkuszy kalkulacyjnych wymaga wiedzy fachowej i profesjonalnego osądu. Stosowana przez Komisję metoda prognozowania jest zgodna z praktyką innych organizacji zajmujących się opracowywaniem prognoz ekonomicznych.

Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem Trybunału dotyczącym trudności w ocenie założeń prognozy. Założenia prognoz są opisane w dokumencie przedstawiającym stanowisko, który opracowuje się na początku każdej rundy prognoz. Następnie założenia są aktualizowane przed każdym kolejnym zapisaniem prognozy i publikowane z każdą prognozą. W szeregu posiedzeń organizowanych w trakcie przygotowywania regularnych prognoz Komisji uczestniczą urzędnicy działów zajmujących się poszczególnymi krajami, eksperci z działów horyzontalnych oraz członkowie kadry kierowniczej najwyższego szczebla. Zasadniczą część tych posiedzeń stanowi omawianie założeń przyjętych w celu sporządzenia prognoz. Ponadto działy horyzontalne systematycznie sprawdzają spójność matematyczną i ekonomiczną prognoz przygotowanych przez działy zajmujące się poszczególnymi krajami.

W szczególności Komisja starannie wyjaśniła swoją ocenę mnożników fiskalnych stanowiących podstawę prognozy (zob. np. ramka I.5 na s. 41 prognozy opracowanej jesienią 2012 r.). W 2013 r. DG ECFIN przeprowadziła ocenę dorozumianego mnożnika fiskalnego. Mnożniki mieszczą się w granicach określonych w literaturze empirycznej i teoretycznej.

IX

Komisja pragnie podkreślić znaczenie właściwego rozróżnienia pomiędzy przekazywaniem informacji koniecznych do podjęcia świadomej decyzji w danym momencie a ewentualną możliwością uzyskania kompletnej dokumentacji w późniejszym terminie.

Na wczesnym etapie realizacji programów Komisja działała pod dużą presją czasu i musiała wdrożyć solidne i skuteczne procedury zarządzania kryzysowego. Komisja przyznaje, że wystąpiły niedoskonałości w zarządzaniu dokumentacją na wczesnym etapie prac nad programami oraz że był to proces „uczenia się przez działanie”.

Komisja przekazała Trybunałowi znaczną ilość informacji, w tym arkusze kalkulacyjne, na temat danych i założeń stanowiących podstawę wstępnych obliczeń luki w finansowaniu. Przedstawiono dokumenty źródłowe dotyczące wszystkich krajów objętych przedmiotowymi programami.

X

Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby w przypadku najnowszych dokumentów programowych brakowało kluczowych informacji. Dokumenty programowe dotyczące Portugalii i Irlandii były bardzo szczegółowe.

XI

Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby warunki w protokołach ustaleń nie koncentrowały się na ogólnych warunkach polityki gospodarczej określonych przez Radę.

Ogólne warunki polityki gospodarczej określone przez Radę mają charakter „ogólny” i ich celem nie jest zapewnienie wyczerpującej listy warunków. Ich realizacja, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii strukturalnych, często wymaga uwzględnienia w protokole ustaleń szerokiego zakresu działań w celu wzmocnienia wyjściowej pozycji gospodarki.

Ponadto protokoły ustaleń są wynikiem negocjacji z władzami politycznymi danego państwa członkowskiego, którego wkład ma kluczowe znaczenie dla powodzenia programu.

Różne podejścia

Komisja uznaje za właściwe, że każdy program odzwierciedlał warunki gospodarcze, uwarunkowania instytucjonalne, okoliczności i preferencje poszczególnych krajów.

XII

Komisja przyznaje wprawdzie, że wyzwaniem dla procesu zarządzania programami pozostaje ryzyko niespójnego traktowania różnych krajów lub wymagania przeprowadzenia niepotrzebnych reform, jednak jej zdaniem zarządzanie programami w różny sposób – w zależności od poszczególnych krajów – było właściwe i konieczne. Elastyczność taka jest pożądana, biorąc pod uwagę odmienny zbiór warunków ekonomicznych, politycznych i administracyjnych w różnych krajach oraz istotną rolę kraju otrzymującego pomoc w opracowywaniu koncepcji i rozwijaniu programu. W krajach mogą występować niedoskonałości strukturalne, które na pierwszy rzut oka wydają się podobne, ale w praktyce najlepiej można im zaradzić za pośrednictwem różnych zestawów strategii.

Najważniejszym czynnikiem pozwalającym zapewnić poczucie odpowiedzialności krajów otrzymujących pomoc za program reform jest ich wkład w opracowywanie koncepcji i rozwijanie programów, który odzwierciedla nie tylko różne warunki panujące w poszczególnych krajach, ale także ich różne preferencje polityczne.

Komisja przyznaje, że istnieje możliwość poprawy spójności, jeżeli chodzi o kategoryzowanie warunków.

Zdaniem Komisji pojęcie „zakresu strukturalnego”, którym posługuje się Trybunał, nie jest istotnym wskaźnikiem w odniesieniu do analizy działań w ramach polityki i wyciągania wniosków dotyczących ich znaczenia. Należy również pamiętać, że warunki zmieniają się w trakcie trwania programu. Reforma strukturalna, którą Trybunał zaklasyfikowałby ostatecznie jako warunek o „dużym zakresie”, może wymagać poczynienia szeregu wstępnych kroków o „niewielkim zakresie”, tak aby można ją było prawidłowo ocenić i przygotować. Niektóre docelowe poziomy deficytu zostały obniżone na podstawie ogólnej oceny tego, czy pierwotne cele były w dalszym ciągu odpowiednie. Wspomniane obniżenie poprzedziła staranna analiza, w której uwzględniono szereg zmian, jakie zaszły w poszczególnych krajach, a nie tylko wzrost PKB.

XIII

Obliczenia stanowiące podstawę decyzji dotyczących programów są weryfikowane w ramach Komisji przez urzędników spoza głównego zespołu programowego, w tym przez członków kadry kierowniczej wyższego szczebla i kierowników działów horyzontalnych. Sprawozdania z przeglądu były przedmiotem procedur konsultacji z odpowiednimi dyrekcjami generalnymi.

Ponadto Komisja ściśle współpracowała z MFW i EBC nad programami wsparcia z EFSM. Instytucje partnerskie systematycznie wymieniały między sobą projekty dokumentów programowych, które były poddawane kontroli krzyżowej; wszystkie te instytucje aktywnie współpracowały z władzami krajowymi.

I wreszcie, wyniki negocjacji szczegółowo przedstawiono Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu i Grupie Roboczej Eurogrupy, co zapewniło przejrzystość wyników.

XIV

Zob. odpowiedź Komisji do pkt X.

XV

Zastosowanie docelowych poziomów deficytu memoriałowego jest poparte ramami prawnymi stanowiącymi podstawę unijnego nadzoru ekonomicznego i zapewnia spójność pomiędzy krajami. Wszystkie państwa członkowskie UE, w tym te objęte programem dostosowań gospodarczych, podlegają wspólnym unijnym regułom fiskalnym. Zgodnie z Protokołem 12 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w którym określono wartości odniesienia na potrzeby procedury nadmiernego deficytu, deficyt mierzy się zgodnie z Europejskim Systemem Rachunków (ESA), który opiera się na zasadzie memoriałowej. Wykorzystywanie danych z rachunków narodowych do określania docelowych poziomów fiskalnych oraz do celów monitorowania wydaje się zatem we wspólnym kontekście europejskim więcej niż uzasadnione.

Jeżeli chodzi o koncepcję, zasada rachunkowości memoriałowej wprowadzona w ESA 95 stanowiła kluczową innowację, która w owym czasie była motywowana niedoskonałościami rachunkowości opartej na zasadzie kasowej. Jedną z takich niedoskonałości jest większa podatność rachunkowości kasowej na manipulacje oraz mniejsza wiarygodność obrazu gospodarki, jaki ona oferuje.

Niemniej zdefiniowanie docelowych poziomów zgodnie z ESA nie uniemożliwia Komisji korzystania, w razie potrzeby, z innych dostępnych źródeł informacji i danych na potrzeby monitorowania. Mogą one obejmować dane fiskalne oparte na zasadzie kasowej, zwłaszcza z uwagi na fakt, że są one szybciej dostępne w porównaniu z danymi memoriałowymi. Przy interpretowaniu danych opartych na metodzie kasowej należy zwrócić należytą uwagę na ich różne podstawy koncepcyjne.

Ogólnie rzecz ujmując, właściwe wykorzystanie większej liczby źródeł danych o różnych podstawach koncepcyjnych i różnej dostępności może przyczynić się do lepszego monitorowania celów programów oraz w razie potrzeby wspierać proces decyzyjny.

XVI

W programach wyznaczono kierunki korekty budżetowej zgodne z wymogami określonymi w pakcie stabilności i wzrostu z uwzględnieniem szczególnych uwarunkowań krajowych i celów poszczególnych programów. Jednak mimo że w programach uwzględnia się – na etapie określania tempa udoskonaleń strukturalnych – odpowiednie czynniki, ostateczny wynik może być uzależniony od szeregu czynników związanych ze środowiskiem zewnętrznym. Obejmują one wyjątkowe okoliczności (na przykład głębsza recesja niż pierwotnie przewidywano), stopy inflacji, strukturę składników wzrostu, nastroje na rynku wpływające na koszty pozyskiwania środków finansowych, jak również korekty danych ex post.

Konieczna jest zatem elastyczność pozwalająca na dostosowanie do nowych warunków. Potrzebę elastyczności dostrzeżono również w unijnych ramach nadzoru budżetowego.

W pewnych sytuacjach stosowanie środków jednorazowych (decyzje Trybunału, operacje ratowania banków) może okazać się nieuniknione, jednak takie ich zaklasyfikowanie gwarantuje, że uznaje się je za tymczasowe. Nie uwzględnia się ich w saldzie strukturalnym właśnie dlatego, aby uniknąć sytuacji, w której władze będą nadmiernie korzystały z takich środków. Ponadto oczywiste jest, że salda strukturalne różnych krajów zmieniają się w różnym tempie.

XVII

Napięte harmonogramy wdrażania reform można czasami opisać po fakcie jako nierealistyczne, ale ustalano je przy ambitnych założeniach, aby zachęcić do szybszego działania.

Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby spełnienie najważniejszych warunków było odkładane na ostatni etap realizacji programów. Z powodu trwającego kryzysu i warunków politycznych sprzyjających przeprowadzeniu reform ważne i trudne reformy zostały przewidziane do realizacji na początkowym etapie programu.

Zalecenia

Komisja przyjmuje zalecenie a).

Na przestrzeni kolejnych lat kryzysu Komisja poprawiła mobilizację wiedzy fachowej. Komisji udało się zgromadzić większą wiedzę fachową w programach dotyczących krajów strefy euro, których realizację rozpoczęto później niż realizację programów dotyczących krajów spoza strefy euro. Niedawno w ramach Komisji ustanowiono Służbę ds. Wspierania Reform Strukturalnych. W stosownych przypadkach Komisja przeanalizuje sposoby dalszego umacniania niektórych kluczowych zasad szybkiej mobilizacji niezbędnej wiedzy fachowej celem ustanowienia ram obejmujących całą instytucję.

Komisja uwzględni konieczność opracowania procedur umożliwiających lepszy nadzór nad ewentualnymi nowymi programami pomocy finansowej i sprawniejsze zarządzanie takimi programami w krajach strefy euro, w kontekście dwupaku.

Komisja przyjmuje zalecenie b), podkreślając jednocześnie potrzebę zapewnienia, aby czynności związane z ewidencjonowaniem nie obciążały w sposób nieproporcjonalny prognostów, w szczególności w kontekście programu.

Od momentu wdrożenia pierwszych programów Komisja udoskonaliła już procedury oraz zarządzanie dokumentacją. Komisja będzie dążyć do dalszej poprawy wdrażania swojej polityki zarządzania dokumentacją i kontroli jej jakości.

Komisja przyjmuje zalecenie c).

Od czasu rozpoczęcia realizacji programów Komisja usprawniła już prowadzenie dokumentacji. W przyszłości Komisja skoncentruje się na zapewnieniu, aby nowe procedury zostały w pełni wdrożone i nie wpływały negatywnie na zdolność zespołów programowych w zakresie dotrzymywania napiętych harmonogramów.

Komisja przeanalizuje sposoby dalszego zapewniania, aby kluczowe decyzje były ewidencjonowane zgodnie z polityką Komisji dotyczącą zarządzania dokumentacją i kontrolą jakości, i aby to ewidencjonowanie nie powodowało spowolnienia procesu decyzyjnego.

Komisja przyjmuje zalecenie d).

Komisja przyjmuje zalecenie e). Aby zapewnić wsparcie w zakresie monitorowania realizacji celów budżetowych, Komisja będzie dążyć do uwzględnienia w protokołach ustaleń dodatkowych wskaźników, które można obliczyć w krótkich odstępach czasu, takich jak kwartalne saldo gotówkowe lub docelowy poziom zaległości finansowych.

Komisja przyjmuje zalecenie f). Komisja podkreśla, że najważniejsze znaczenie ma fakt istnienia spójnego i zintegrowanego zbioru reform mających na celu sprostanie największym wyzwaniom gospodarczym. W ramach tego programu może często dochodzić do konieczności podjęcia decyzji co do wyboru odpowiedniego pakietu reform. W związku z tym nie należy rozpatrywać warunków w odosobnieniu. Ich selekcji należy dokonać w ramach negocjacji z państwem otrzymującym pomoc. Takie rozwiązanie powinno wesprzeć zdolność krajów do określania planów realizacji swoich programów. Jest to zasadniczy warunek ponoszenia przez te państwa odpowiedzialności za proces reform, co stanowi istotny czynnik warunkujący powodzenie programu.

Komisja częściowo przyjmuje zalecenie g). Komisja określiła już wytyczne dotyczące współpracy z MFW i EBC, jak również podejmuje inne działania mające na celu usprawnienie międzyinstytucjonalnej współpracy podczas realizacji programów. Komisja jest jednak zdania, że należy unikać formalizacji procesu określania tej współpracy, ponieważ może ona uczynić proces podejmowania decyzji uciążliwym, zwłaszcza wobec istniejącej presji czasu. Należy zachować elastyczność, jeżeli chodzi o rozwiązywanie kwestii wynikających z różnicy zdań, ponieważ próba formalnego uregulowania procesu rozstrzygania sporów byłaby trudna i niewiele by wnosiła.

Komisja przyjmuje zalecenie h). Zdaniem Komisji procedury zarządzania długiem były zawsze przejrzyste, a z biegiem czasu dokumentacja uległa dalszej poprawie.

Komisja przyjmuje zalecenie i). W przyszłości Komisja będzie nadal pracować nad lepszym zrozumieniem procesu dostosowawczego w ramach programów; pomoże jej w tym szereg prowadzonych obecnie szeroko zakrojonych ocen ex post, z których możliwe będzie wyciągnięcie odpowiednich wniosków. Wspomniane oceny obejmują wszystkie aspekty dostosowań gospodarczych w ramach realizowanych programów, w tym trzy sugestie Trybunału. Opublikowana została już ocena ex post programu dostosowań gospodarczych realizowanego przez Irlandię.

Część I

34

Jak podkreśliła Komisja w odpowiedzi do pkt III, kryzys pokazał, że istniejące wówczas ramy nadzoru nie w pełni pozwalały na identyfikowanie ryzyka w kontekście sytuacji budżetowej poszczególnych państw członkowskich w czasach bezprecedensowego kryzysu ekonomicznego.

Głównym celem pomocy finansowej było zapewnienie finansowania państwom otrzymującym pomoc, aby umożliwić im wdrożenie działań niezbędnych do stopniowej odbudowy zaufania do rynku finansowego. Jest rzeczą oczywistą, że w państwach, które potrzebowały pomocy na sfinansowanie swoich deficytów na rynkach finansowych, pomoc finansowa miała zostać przeznaczona na wsparcie budżetowe.

Komisja przyznaje, że w okresie poprzedzającym kryzys trudno było wykryć rosnące ryzyko nierównowagi pieniężnej, która uległa gwałtownemu pogorszeniu w wyniku nieoczekiwanego wystąpienia poważnych zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Odnotowano jednak konkretne przypadki państw, jak np. Irlandii i Hiszpanii, w których Komisja wskazała w swoich oficjalnych dokumentach, że ze względu na ryzyko makroekonomiczne i finansowe państwa te powinny utrzymać nadwyżkę budżetową.

Konieczność uruchomienia przedmiotowych programów w państwach członkowskich była także podyktowana nieprzewidywalnym charakterem kryzysu, czasem trwania i zasięgiem, które były bezprecedensowe.

35

Saldo strukturalne, w przeciwieństwie do wskaźnika zadłużenia i wskaźnika deficytu, nie jest zmienną możliwą do obserwowania. Zgodnie z definicją saldo strukturalne polega na obliczeniu luki produktowej będącej zmienną niemożliwą do obserwowania. Wyliczenia poziomu produkcji potencjalnej, z którego wynika luka produktowa, dokonuje się zgodnie z metodyką przyjętą powszechnie w Radzie (zwaną dalej „powszechnie przyjętą metodyką UE”). Metodyka ta jest dość złożona, jednak pozwala zapewnić spójne ramy we wszystkich państwach.

36

Jak omówiono bardziej szczegółowo w odpowiedzi Komisji do pkt IV, prognosta nie może z góry przewidzieć decyzji politycznych poszczególnych krajów. Na rzeczywiste wyniki mogą mieć również wpływ kontrole danych ex post. Należy zatem wziąć ten fakt pod uwagę podczas porównywania prognoz i wyników.

W przypadku Irlandii prognozowany deficyt budżetowy był zgodny z głównym scenariuszem makroekonomicznym, w tym w zakresie wzrostu gospodarczego, zawartym w prognozie Komisji z wiosny 2008 r. dla Irlandii. Rozbieżność pomiędzy prognozowanym deficytem a rzeczywistym wynikiem należy przypisać w znacznej mierze korektom prognoz PKB i innym kluczowym zmiennym makroekonomicznym, które mają wpływ na ogólny budżet państwa. W głównym scenariuszu zawartym w prognozie Komisji z wiosny 2008 r. nie przewidziano gwałtownego spowolnienia gospodarczego, które nastało ostatecznie w drugiej połowie roku. Komisja nie była w tym osamotniona: także instytucje krajowe i międzynarodowe, jak również progności w sektorze prywatnym nie przewidzieli dotkliwości pogorszenia koniunktury gospodarczej, które odnotowano w Irlandii w 2008 r.

37

Od czasu przeprowadzonej w 2005 r. reformy paktu stabilności i wzrostu głównym wskaźnikiem nadzoru politycznego jest saldo strukturalne. Na wskaźniku tym można w pełni polegać w odniesieniu do nadzoru polityki budżetowej, jednak Komisja przyznaje, że nie jest on całkowicie rzetelnym wskaźnikiem i w związku z tym zachowuje należytą ostrożność podczas jego interpretacji.

Na oszacowanie salda strukturalnego ma wpływ, w ujęciu koncepcyjnym, ta sama niepewność, jaka dotyczy prognozy innych zmiennych makroekonomicznych. Jest to nieodłączna cecha, która nie wynika stąd, że jedna metoda jest gorsza niż inna.

Wyliczenia salda strukturalnego dokonuje się z definicji w oparciu o wyliczenie poziomu produkcji potencjalnej, luk produktowych, sald nominalnych oraz przy uwzględnieniu wpływu działań jednorazowych. Poziom produkcji potencjalnej wylicza się zgodnie z powszechnie przyjętą metodyką UE. Metodyka jest regularnie omawiana i udoskonalana (gdy zajdzie taka konieczność) w ramach grupy roboczej ds. luki produktowej działającej w ramach Komitetu Polityki Gospodarczej. Metodyka ta zapewnia spójność pod względem jakościowym na poziomie międzypaństwowym oraz stabilność oszacowania, w przeciwieństwie do metodyki à la carte.

Powszechnie przyjęte podejście stosowane na poziomie UE w celu oszacowania poziomu produkcji potencjalnej i luki produktowej nie jest typową metodą statystyczną. Opiera się ono na dużej liczbie zmiennych determinujących potencjał państwa po stronie podaży. Szacunki luk produktowych uwzględniają prognozy wszystkich istotnych zmiennych makroekonomicznych w charakterze kluczowych danych wejściowych. Zarówno luki produktowe, jak i salda nominalne okazały się znacznie bardziej niestabilne niż w poprzednich okresach, co odbiło się na saldzie strukturalnym. Fakt ten odzwierciedla wyjątkowość tej sytuacji oraz charakter każdej opracowanej prognozy.

Ponadto prognozy dotyczące wszystkich małych otwartych gospodarek (większość gospodarek państw członkowskich objętych programem zalicza się do tej kategorii) charakteryzują się ogólnie większą niestabilnością, ponieważ są one narażone na większą liczbę wstrząsów, których skutki są również poważniejsze.

W szeregu przypadków, w swoich ocenach przeprowadzonych jeszcze przed rokiem 2008 r., Komisja podkreślała ryzyko związane z niepewnością cyklu koniunkturalnego. Przykładowo w zaleceniu dotyczącym opinii Rady w sprawie programu stabilności Irlandii na lata 2006–2009 Komisja stwierdziła: „W każdym przypadku właściwe byłoby zachowanie możliwości manewru na wypadek odwrócenia obecnej tendencji wzrostowej, wytyczanej przez dynamiczny rozwój w sektorze nieruchomości”.

W związku z tym Komisja zdaje sobie w pełni sprawę z niedoskonałości wskaźnika salda strukturalnego i bierze je pod uwagę w swoich ocenach. Stale udoskonalane były także ramy nadzoru budżetowego również, dzięki czemu ich podstawę stanowi obszerny zbiór narzędzi, a nie tylko saldo strukturalne.

Jeżeli chodzi o państwa członkowskie objęte procedurą nadmiernego deficytu, począwszy od 2013 r. saldo strukturalne było poddawane korektom do celów kontroli błędów prognozowania w odniesieniu do poziomu produkcji potencjalnej i nieoczekiwanych wzrostów i spadków dochodów budżetowych. Metodyka oceny skutecznego działania w ramach procedury nadmiernego deficytu, zatwierdzona przez Radę w czerwcu 2014 r., obejmuje również drugi wskaźnik wysiłku fiskalnego oparty na rentowności indywidualnych działań podjętych od czasu wydania zalecenia w sprawie procedury nadmiernego deficytu. Do celów oceny zgodności zastosowano ostrożną analizę jakościową opartą na wspomnianych dwóch wskaźnikach.

Pod koniec 2011 r. w części prewencyjnej paktu stabilności i wzrostu wprowadzono, w ramach pierwszego pakietu dotyczącego zarządzania gospodarczego (tzw. sześciopaku), wartość referencyjną dotyczącą wydatków. Wartość ta stanowi drugi wskaźnik (obok salda strukturalnego) stosowany w ocenie zgodności z wymaganym dostosowaniem do średniookresowego celu budżetowego. Ogólna ocena tych dwóch wskaźników ma na celu ocenę zgodności z przepisami.

Nie ulega wątpliwości, iż oba te wskaźniki są złożone i oparte na zmiennych niemożliwych do zaobserwowania. Jeżeli jednak chodzi o określenie wysiłku fiskalnego poczynionego przez państwo członkowskie oraz sformułowanie zaleceń na przyszłość, wskaźniki takie jak saldo strukturalne są bardziej pożądane niż zwykłe wskaźniki deficytu czy zadłużenia, ponieważ te drugie w znacznie większym stopniu są narażone na procykliczność.

Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt IV.

38

Komisja przyznaje, że powszechnie przyjęta metodyka UE nie przyczyniła się w pełni do skorygowania wpływu hossy w branży mieszkaniowej, która nastąpiła w tym okresie (zob. przypadki Rumunii i Irlandii), co z kolei skutkowało znacznym podwyższeniem kapitału. Zakumulowany kapitał, który można uznać za wskaźnik ogólnej zdolności w kontekście gospodarki, nie jest uwzględniany w powszechnie przyjętej metodyce UE. W rezultacie nie doprowadziła ona do skorygowania wspomnianych odchyleń koniunkturalnych (np. luk w kapitale) spowodowanych bańką na rynku aktywów. Ponadto inwestycje na rynku mieszkaniowym nie mają takiego samego wpływu na potencjał gospodarki jak nakłady brutto na środki trwałe przedsiębiorstw. W efekcie hossa na rynku mieszkaniowym skutkowała przecenieniem ogólnej zdolności produkcyjnej.

Trwają prace nad próbą zapewnienia, aby w przyszłości powszechnie przyjęta metodyka UE w większym stopniu uwzględniała wpływ zmiennych sektora finansowego. W szczególności w trakcie warsztatów zorganizowanych przez Komisję w dniu 28 września 2015 r. omówiono z odpowiednimi zainteresowanymi stronami z państw członkowskich i instytucji międzynarodowych warianty udoskonalenia powszechnie przyjętej metodyki. Ten kierunek prac będzie kontynuowany z udziałem państw członkowskich w Komitecie Polityki Gospodarczej. W szczególności prace te będą prowadzone pod auspicjami grupy roboczej ds. wzrostu produktu, której uprawnienia mają zapewnić przede wszystkim wypracowanie solidnych pod względem technicznym i przejrzystych wskaźników produkcji potencjalnej i luki produktowej oraz sald w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne w kontekście paktu stabilności i wzrostu.

Pomimo problemów związanych z metodyką, które pojawiły się w okresie poprzedzającym kryzys, uznaje się ogólnie, że stosowana obecnie metodyka funkcjonowała bardzo dobrze od 2009 r., zarówno w stosunku do równoważnej metodyki OECD, jak i innych metodyk, takich jak filtr Hodricka-Prescotta.

39

W obliczeniach produkcji potencjalnej nie uwzględniano zakłóceń równowagi na poziomie sektorowym. Należy jednak podkreślić, że: (i) na poziomie sektorowym nie ma dostępnych żadnych obliczeń luki produktowej; oraz (ii) oszacowania na poziomie sektorowym jeszcze bardziej skomplikowałyby złożony proces obliczeń.

Jeżeli chodzi o ceny nieruchomości, powszechnie przyjęta metodyka UE nie pozwalała w pełni skorygować wpływu hossy w branży mieszkaniowej, która nastąpiła w tym okresie. Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt 38.

40

Komisja nie zignorowała w swoich ocenach przypadków zakłócenia równowagi na poziomie sektorowym ani ryzyka związanego z hossą na rynku mieszkaniowym. Przykładowo w przypadku Irlandii Komisja podkreśliła ryzyko związane z hossą na rynku mieszkaniowym już w 2005 r., w swojej ocenie dotyczącej aktualizacji programu stabilności.

42

Od 2009 r. sytuacja w kwestii monitorowania zobowiązań warunkowych sektora finansów publicznych uległa istotnej poprawie.

Zrestrukturyzowano ramy nadzoru oraz zacieśniono kontakty między Komisją a nowo utworzonymi Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) i europejskimi urzędami nadzoru.

W pierwszym pakiecie dotyczącym zarządzania gospodarczego (tzw. sześciopaku) przewidziano także procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej, dzięki której monitorowanie zakłóceń równowagi ekonomicznej, w tym na poziomie sektorowym, stało się kluczowym elementem unijnego nadzoru gospodarczego.

W 2015 r. Komisja po raz pierwszy opracowała szereg zobowiązań warunkowych sektora finansów publicznych, porównywalnych we wszystkich państwach członkowskich.

43

W 2008 r. Komisja wskazała na potrzebę rozszerzenia zakresu nadzoru poza nadzór budżetowy, aby rozwiązać problem zakłóceń równowagi makroekonomicznej. (Więcej szczegółowych informacji można znaleźć na s. 247–248 publikacji „10 lat istnienia unii gospodarczej i walutowej”).

Stosowne zmiany instytucjonalne i ustawodawcze oraz znaczące postępy osiągnięte od 2011 r. obejmują ustanowienie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) i europejskich urzędów nadzoru (EUNB, EIOPA i ESMA) oraz przyjęcie sześciopaku i dwupaku (zob. odpowiedź Komisji do pkt 39 w celu uzyskania więcej szczegółowych informacji).

Dokładniej mówiąc, w ramach sześciopaku wprowadzono procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Dzięki niej zasadniczym elementem nadzoru ekonomicznego UE stało się m.in. monitorowanie zakłóceń równowagi makroekonomicznej (mianowicie międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto, przepływów kredytowych sektora prywatnego, zadłużenia sektora prywatnego i zobowiązań sektora finansowego).

44

Nadzór prowadzony przez Komisję obejmował badanie wrażliwości na różne wstrząsy. W ramach regularnych prognoz Komisji powstają szczegółowe założenia dotyczące kursów walutowych i stóp procentowych, stanowiące podstawę dla prognoz gospodarczych i budżetowych w odniesieniu do każdego z państw członkowskich oraz całej UE. Główne zmiany i kanały wpływu na zmienne gospodarcze i budżetowe są wyjaśniane w rozdziałach horyzontalnych publikowanych prognoz, natomiast w komentarzach do prognoz dotyczących poszczególnych państw członkowskich szczegółowe informacje tego typu mogą zostać pominięte.

Ocena programów stabilności i konwergencji przeprowadzana przez Komisję w odniesieniu do wszystkich krajów obejmowała zwykle konkretną część poświęconą ocenie ryzyka, której celem było omówienie wiarygodności prognoz budżetowych opracowanych w ramach danego programu poprzez przeprowadzenie analizy różnych czynników ryzyka. Fragment poświęcony podobnej tematyce zawarty był także w ocenach programów stabilności i konwergencji przed 2007 r. pod nagłówkiem „analiza wrażliwości” lub „ocena ryzyka”. Więcej szczegółowych informacji można znaleźć w ocenach programów stabilności i konwergencji: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm.

46

Ze względu na bezprecedensowy charakter kryzysu należało jak najszybciej przygotować odpowiednią i skuteczną reakcję. Oznaczało to konieczność działania pod bardzo dużą presją czasu, zwłaszcza w przypadku programów wstępnych, jak np. na Węgrzech.

Komisja posiadała pewne wewnętrzne doświadczenia zdobyte podczas wdrażania pomocy makrofinansowej na rzecz państw trzecich (w tym na rzecz wielu państw Bałkanów Zachodnich po kryzysie w Kosowie). Komisja była zaznajomiona z negocjowaniem i monitorowaniem wdrażania protokołów ustaleń obejmujących warunki reform strukturalnych oraz warunkowość makroekonomiczną, za którą odpowiadał MFW. Ponadto Komisja posiadała wiedzę na temat pożyczania niezbędnych funduszy na rynkach i przekazywania ich w ramach pożyczek na rzecz państw trzecich. Dzięki tej wiedzy fachowej Komisja mogła przedstawić wniosek w bardzo krótkim czasie. Na temat niektórych aspektów, np. nadzoru budżetowego, Komisja posiadała większą wiedzę o danym kraju niż MFW. W innych obszarach, np. w obszarze nadzoru bankowego, MFW posiadał początkowo bardziej doświadczony personel.

Część II

Programy w przeważającej części miały solidne podstawy, jednak występowały niedoskonałości pod względem prowadzenia dokumentacji.

48

Komisja jest uprawniona do analizowania sytuacji gospodarczej i finansowej oraz do udzielania wsparcia w zakresie wydawania decyzji dotyczących programów. W tym celu Komisja ściśle koordynowała swoje działania z innymi partnerami programowymi oraz dostarczała szczegółowe dokumenty programowe odpowiednim osobom odpowiedzialnym za wyznaczanie kierunków polityki.

Procedury Komisji nie zawsze obejmowały wystarczające mechanizmy kontroli i równowagi

Komisja jest zdania, iż jej procedury zawsze obejmowały wystarczające mechanizmy kontroli i równowagi.

50 (v)

Mając do czynienia z podobnymi problemami, należy traktować kraje uczestniczące w programie jednakowo. Zalecenie to miało kluczowe znaczenie przez cały czas trwania programów.

Wkład krajów otrzymujących pomoc w opracowywanie koncepcji i rozwijanie programów jest najważniejszym czynnikiem pozwalającym zapewnić krajom poczucie odpowiedzialności za program reform. Fakt ten powinien być w pełni uwzględniany.

Co więcej, istotne jest, aby przy ocenie, czy kraje znajdują się w podobnej (lub porównywalnej) sytuacji w danym obszarze, brać pod uwagę nie tylko statystyczną ocenę ich wyników w danym obszarze polityki, ale również rozważyć ich zdolność do przeprowadzenia znaczącej zmiany. Podobnie sformułowanie „podobny zbiór warunków” musi być rozumiane w odniesieniu do ogólnej treści wymogów, a nie liczby warunków.

52

Komisja gromadzi szeroki zakres informacji z różnych źródeł (w tym spoza Komisji). W związku z tym na potrzeby ocen wykorzystywano wewnętrzne sprawozdania i materiały z nadzoru, wszelkie istotne ogólnodostępne publikacje zewnętrzne (raporty opracowane przez środowisko akademickie, rząd, ośrodki analityczne, zainteresowane strony i inne niezależne instytucje), jak również przeprowadzano szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami.

54

W razie potrzeby Komisja wymagała przedstawienia kluczowych informacji. Wyboru danych dokonywano na podstawie ich znaczenia dla monitorowania wdrażania programów, pamiętając o szczególnych potrzebach w odniesieniu do danego programu i kraju oraz zwracając jednocześnie uwagę na to, aby nie obciążać nadmiernie administracji krajowych wymogami sprawozdawczymi.

57

Kontrole spójności danych liczbowych zawartych w prognozach obejmują m.in. skomplikowane kontrole spójności prognoz dotyczących handlu międzynarodowego. Ponadto spójność danych ekonomicznych jest sprawdzana na wielu poziomach, w tym na posiedzeniach w sprawach prognoz, o których mowa w odpowiedzi Komisji do pkt VIII.

Komisja świadomie zdecydowała się oprzeć prognozy na osądzie ekonomistów, którzy są ekspertami, jeżeli chodzi o kraje, dla których sporządzają prognozy. Inne międzynarodowe instytucje stosują podobne podejścia. Literatura przedmiotu nie zawiera dowodów na to, aby ogólnie prognozy modelowe były regularnie trafniejsze od prognoz opartych na osądzie. Nawet w normalnych okolicznościach relacje strukturalne zmieniają się z upływem czasu i osąd eksperta jest potrzebny, aby dostosować modelowe relacje uzyskane na podstawie estymacji ekonometrycznych do specyfiki panujących warunków ekonomicznych. Z kolei prognozy oparte na osądzie bez wątpienia są trafniejsze od prognoz modelowych w czasach kryzysów gospodarczych i finansowych.

Arkusze kalkulacyjne służące do sporządzania prognoz są nieporęczne w obsłudze, co utrudnia kontrolę jakości

Sporządzanie prognoz jest z definicji zdaniem skomplikowanym, dlatego też Komisja wdrożyła system w celu zapewnienia odpowiedniej kontroli jakości.

58

Sporządzanie prognoz dotyczących gospodarki nie jest zadaniem, które można przeprowadzić przy użyciu prostej aplikacji. Prognozy Komisji muszą obejmować duży zbiór zmiennych. W rezultacie nieuniknione jest wygenerowanie dużego i stosunkowo złożonego zbioru danych, który urzędnicy działów zajmujących się poszczególnymi krajami muszą przetworzyć, opracowując prognozę. Korzystanie z arkuszy kalkulacyjnych wymaga wiedzy fachowej i profesjonalnego osądu. Stosowana przez Komisję metoda prognozowania jest zgodna z praktyką innych organizacji zajmujących się opracowywaniem prognoz ekonomicznych.

59

W miarę możliwości do sporządzania prognoz wykorzystuje się dane historyczne zgromadzone i zweryfikowane przez Eurostat. Z innych źródeł (zwykle krajowych banków centralnych i urzędów statystycznych) pozyskuje się wyłącznie te dane, które nie są dostępne wewnętrznie w Komisji. W przypadku danych historycznych nie korzysta się z osądu prognosty. Jedynym źródłem danych wykorzystywanych do sporządzenia prognozy jest z definicji prognosta (tj. urzędnik działu zajmującego się określonym krajem).

Komisja jest zdania, że przykłady podane przez Trybunał nie dowodzą istnienia ryzyka. Wręcz przeciwnie – proces formułowania zewnętrznych założeń na potrzeby prognozy jest jasny i dobrze udokumentowany (np. w ramce technicznej zawartej w każdej publikacji prognozy). Tego rodzaju zewnętrzne założenia są dostępne na poziomie centralnym i stosowane przez wszystkich prognostów. Istnieje również obszerny zbiór pisemnych wskazówek dla urzędników zajmujących się poszczególnymi krajami, w jaki sposób identyfikować i oceniać środki polityki budżetowej (przy założeniu niezmiennego kursu polityki).

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 60 i 61

Kontrole spójności danych liczbowych i ekonomicznych zawartych w prognozach zdecydowanie wykraczają poza kontrole opisane w sprawozdaniu.

62

Komisja nie zgadza się z przykładami podanymi w ramce 1 (zob. szczegółowe uwagi). Komisja jest zdania, że przykłady te nie wskazują na problem ogólny.

Ramka 1 (i)

Komisja nie zgadza się z oceną dotyczącą VAT w Rumunii. Plik zawierający prognozę umożliwia sporządzenie szczegółowej prognozy pozostałych podatków związanych z produkcją według sektora (gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa i instytucje finansowe, instytucje rządowe i samorządowe). Komisja nie przygotowała prognoz stóp wzrostu dla tych szczegółowych zmiennych i zaznaczyła na szaro odpowiednie komórki. W rezultacie wzory nadal obecne w zaznaczonych na szaro komórkach utrzymywały dane dla lat objętych prognozą na stałym poziomie. Rozbieżność wynosząca 3,8 mld RON wynika z porównania tych nieużywanych komórek z prognozą działu dotyczącą dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych z produkcją i importem.

Ramka 1 (ii)

Komisja nie zgadza się z tą oceną. Chociaż „wynagrodzenie urzędników” nie było odrębną pozycją w prognozie, przybliżenie tej zmiennej pojawiło się jako odrębna pozycja, co sprawiło, że w pliku pojawiła się wyraźna prognoza kosztów wynagrodzeń w sektorze publicznym.

W okresie objętym kontrolą Trybunału (lata 2008–2010) sporządzanie prognozy dla tak niestabilnych, małych i otwartych gospodarek było praktycznie bezużyteczne ze względu na brak aktualnych danych dotyczących sektorów gospodarstw domowych i przedsiębiorstw (dwuletnie opóźnienie). Nie było zatem również możliwe wykorzystanie tych danych w celu sporządzenia prognoz dla innych sektorów (dla których dostępne były bardziej wiarygodne i nowsze dane) ani w celu zweryfikowania spójności z danymi dotyczącymi całej gospodarki. W związku z tym prognozy dla sektorów gospodarstw domowych i przedsiębiorstw nie zostały opublikowane i pojawiły się wyłącznie jako nota dodatkowa w arkuszu zawierającym prognozę, pozostając bez wpływu na inne zmienne. W rezultacie matematyczna niedokładność zauważona przez kontrolerów odnosi się wyłącznie do podziału na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, który celowo usunięto z prognozy dla Łotwy ze względu na wyżej wspomniane kwestie związane z jakością danych.

Zdaniem Komisji decyzja o wyłączeniu nieaktualnych danych z analizy stanowi raczej mocną stronę procesu sporządzania prognoz, nie zaś jego niedociągnięcie.

Ramka 1 (iii)

Komisja nie zgadza się z tą oceną. Trybunał odnosi się do błędu w dokumencie (prognoza z czerwca 2009 r.), nad którym trwały prace i który nie był wersją ostateczną. W późniejszej ostatecznej wersji prognozy (wrzesień 2009 r.) środek został uwzględniony prawidłowo.

Ramka 1 (iv)

Komisja nie zgadza się z oceną Trybunału dotyczącą niespójności w prognozie indeksów cen dla Łotwy. Trybunał argumentuje, że podniesienie podatku od wartości dodanej w 2009 r. nie zostało w pełni odzwierciedlone w prognozie dotyczącej cen konsumpcyjnych. W ustaleniu tym zignorowano cały szereg innych czynników, które również mają wpływ na ceny konsumpcyjne. W latach 2009 i 2010 indeks cen konsumpcyjnych okazał się znacznie niższy niż prognozowała Komisja, co sugeruje, że wpływ podniesienia podatku nie został oszacowany niewystarczająco.

Dane pokazują również, że faktyczna różnica między indeksem cen konsumpcyjnych a cenami konsumpcji prywatnej była wyższa niż w prognozie Komisji. Pozycje uwzględniane w obu indeksach są różne. Główna różnica dotyczy uwzględnienia czynszu przypisanego (ang. imputed rents) w konsumpcji prywatnej. Gwałtowny spadek cen mieszkań i czynszów w okresie kryzysu miał zatem znacznie większy wpływ na ceny konsumpcji prywatnej niż na indeks cen konsumpcyjnych. Przykład ten pokazuje, jak różnią się stosunki gospodarcze w okresie głębokiego kryzysu.

65

Urzędnicy działów zajmujących się poszczególnymi krajami dokonują własnej oceny wpływu środków polityki budżetowej. Bez znaczenia jest zatem fakt, czy urzędnicy działów zajmujących się poszczególnymi krajami dysponują szczegółową wiedzą na temat metod zastosowanych do celów oceny przez władze krajowe.

Komisja nie zgadza się również z ostatnim zdaniem (na temat dorozumianych mnożników fiskalnych). Wiedza na temat dorozumianych mnożników fiskalnych jest większa, niż wynika to ze sprawozdania. W 2013 r. DG ECFIN przeprowadziła ocenę dorozumianego mnożnika fiskalnego. Prognozy dotyczące gospodarki z wiosny i jesieni 2012 r. również zawierały specjalne ramki poświęcone mnożnikom fiskalnym. Mnożniki mieszczą się w granicach określonych w literaturze empirycznej i teoretycznej.

Na krytycznych etapach niektórych programów (głównie w fazie negocjacji) przeprowadzono symulacje za pomocą modelu QUEST, aby uzyskać informacje na potrzeby zdefiniowania scenariusza bazowego i scenariusza polityki. Na potrzeby programu portugalskiego środki polityki budżetowej w nim przewidziane oceniono na podstawie wersji modelu QUEST dostosowanej do specyfiki kraju. Uzyskane informacje, w tym mnożniki dotyczące tych środków, przekazano Trybunałowi.

66

Komisja nie zgadza się z tą oceną. Przypuszczenie, że niewielkie błędy mogły pozostać niezauważone i że łącznie mogły one doprowadzić do istotnych błędów, ma charakter czysto spekulacyjny.

67

Komisja przyznaje, że nie istnieje kompleksowa dokumentacja, zwłaszcza na wczesnym etapie realizacji programów.

W 2013 r. przeprowadzono częściową dekompozycję błędu prognozy. Trwają przygotowania do bardziej kompleksowej dekompozycji w kontekście ponownej oceny trafności prognozy. Ponadto w trakcie prac nad szeregiem prognoz działy zajmujące się poszczególnymi krajami dokonały dekompozycji zmiany salda budżetowego sektora instytucji rządowych i samorządowych i wzrostu realnego PKB w porównaniu z poprzednią rundą prognoz. Dekompozycje zmian w prognozie dotyczącej salda sektora instytucji rządowych i samorządowych można znaleźć w sprawozdaniach z przeglądu programów.

Szacunki dotyczące luki w finansowaniu były niekiedy niekompletne i niedokładne

Niektóre dokumenty odnoszące się do szacunków dotyczących luki w finansowaniu dostępne w momencie przeprowadzania kontroli były niekompletne. Niemniej nagłówek niewłaściwie odzwierciedla fakt, że braki dotyczą głównie dokumentacji, a nie samych szacunków.

69

Komisja nie zgadza się z uogólnionym stwierdzeniem Trybunału w sprawie dostępności szacunków dotyczących luki w finansowaniu.

Komisja przekazała Trybunałowi znaczną ilość informacji, w tym arkusze kalkulacyjne, na temat danych i założeń stanowiących podstawę wstępnych obliczeń luki w finansowaniu. Przedstawiono dokumenty źródłowe dotyczące wszystkich krajów objętych przedmiotowymi programami.

Komisja przyznaje, że wystąpiły niedoskonałości w zarządzaniu dokumentacją na wczesnym etapie prac nad programami. Prawdą jest, że niedostępne są dokumenty dotyczące wstępnej luki w finansowaniu w odniesieniu do Węgier.

Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt IX.

70

Komisja uważa, że nie było żadnych istotnych błędów w obliczeniach luki w finansowaniu. W przypadku Rumunii wystąpił błąd dotyczący podwójnego naliczenia pożyczek udzielanych wewnątrz grupy przedsiębiorstw.

Komisja kwestionuje pozostałe domniemane błędy, na których Trybunał opiera swoją ocenę. Komisja jest zdania, że przykłady te nie wskazują na problem ogólny.

Komisja pragnie podkreślić, że oszacowanie potrzeb w zakresie finansowania w całym okresie objętym programem wymaga sporządzenia szeregu obliczeń i założeń, z którymi wiąże się duża doza niepewności, oraz że wiarygodne określenie ilościowe takich szacunków jest możliwe tylko w pewnym zakresie. Pulę środków ogranicza również gotowość wierzycieli do zapewniania finansowania oraz ich możliwości w tym zakresie; to ograniczenie również musi zostać uwzględnione w koncepcji programu.

Nie można realistycznie oczekiwać, że szacunki będą całkowicie trafne. W praktyce chodzi o to, aby ewentualne niewielkie niedokładności nie wpływały negatywnie na powodzenie programów. Z perspektywy czasu prognozy okazały się trafne, ponieważ w żadnym przypadku objętym kontrolą pula środków finansowych nie okazała się nieadekwatna i nie wymagała zmiany.

Domniemane błędy w obliczeniach luki w finansowaniu nie wpłynęły na aspekt polityczny programów.

Brak pewnych kluczowych dokumentów

Wraz z upływem czasu odnotowano wyraźną poprawę w prowadzeniu dokumentacji; niektóre decyzje są podejmowane z zastosowaniem procedur innych niż procedury pisemne.

Ramka 2 – Akapit drugi

Władze portugalskie utworzyły internetową bazę działań wdrożonych w ramach programów, do której Trybunałowi nie udzielono dostępu. Z tego właśnie względu Komisja miała trudności ze sprawnym dostarczeniem wszystkich wymaganych dokumentów.

W przypadku Węgier, jak już Komisja wyjaśniła Trybunałowi, przyjęcie rozporządzeń lub ustaw jest zwykle monitorowane i weryfikowane na podstawie wiarygodnego internetowego repozytorium aktów prawnych Parlamentu i węgierskiego dziennika urzędowego (dostępny nieodpłatnie). Jest to główna przyczyna, dla której Komisja nie archiwizowała systematycznie papierowych kopii przyjętych aktów prawnych.

Ramka 2 – Akapit piąty

W procesie sporządzania prognozy wykorzystuje się standardowy zbiór plików programu Excel. Opiera się on również na jasnym procesie dokumentowania, kontroli jakości i przeglądów przeprowadzanych przez działy horyzontalne, na dyskusjach z ekspertami z państw członkowskich oraz konsultacjach wewnętrznych. Standardowe pliki programu Excel, które zawierają arkusz fiskalny, są również wykorzystywane przez działy zajmujące się poszczególnymi krajami do monitorowania zmian zachodzących pomiędzy okresami prognoz. Działy zajmujące się poszczególnymi krajami, w szczególności te zajmujące się krajami objętymi programami, wykorzystują także dodatkowe narzędzia do monitorowania zmiennych budżetowych. Są one zależne od koncepcji programu, specyfiki danego kraju i szczegółowości dostępnych danych.

75

Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, że w najnowszych dokumentach programowych brakowało kluczowych informacji. Dokumenty programowe dotyczące Portugalii i Irlandii były bardzo szczegółowe.

Ramka 3

Komisja nie zgadza się, że występowały „przykłady naruszenia zasad”. Jak określono w odpowiedzi Komisji do pkt XI, ogólne warunki polityki gospodarczej określone przez Radę mają charakter „ogólny” i ich celem nie jest zapewnienie wyczerpującej listy warunków.

Ramka 3 – Akapit pierwszy

W przypadku Rumunii Komisja przeprowadzała dwa razy do roku przeglądy formalne w ramach programu wsparcia bilansu płatniczego, natomiast MFW przeprowadzał kwartalne przeglądy w ramach promesy kredytowej. W ramach wspólnego programu UE i MFW Komisja w pełni uczestniczyła we wszystkich kwartalnych wizytach kontrolnych. Jednak warunki zawarte w protokole ustaleń/uzupełniającym protokole ustaleń można zaktualizować wyłącznie w następstwie wizyty kontrolnej Komisji w ramach przeglądu formalnego. W trakcie wizyty kontrolnej w ramach przeglądu nieformalnego aktualizacji podlega – na podstawie porozumienia pomiędzy personelem Komisji a pozostałymi partnerami w ramach programu – wyłącznie list intencyjny/memorandum dotyczące polityki gospodarczej i finansowej.

Ramka 3 – Akapit trzeci

W przypadku Irlandii sprzedaży majątku i prywatyzacji nie uwzględniono w decyzji wykonawczej Rady. Program irlandzki nigdy nie zawierał formalnych warunków dotyczących prywatyzacji danej liczby przedsiębiorstw państwowych ani danej wartości majątku. W Irlandii liczba przedsiębiorstw państwowych jest bardzo ograniczona. Niemniej w okresie realizacji programu władze zgodziły się wskazać szereg aktywów, które mogłyby zostać sprywatyzowane. Ponadto zgodziły się, aby w przypadku podjęcia przez władze irlandzkie decyzji o prywatyzacji połowa zysków została przeznaczona na działania zwiększające wzrost gospodarczy. W okresie objętym programem nie osiągnięto żadnych zysków z prywatyzacji.

Warunki nie były wystarczająco ukierunkowane

Komisja uważa, że warunki były wystarczająco ukierunkowane.

78

Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, że kierownictwo nie oceniło propozycji wystarczająco krytycznie, by sprawdzić, czy wszystkie warunki były naprawdę niezbędne do osiągnięcia celów ogólnej polityki gospodarczej. Odpowiedź Komisji do pkt 79 dotyczy związku pomiędzy celami reformy i polityki gospodarczej.

79

Wszystkie reformy były ściśle powiązane z celami programów i należy je postrzegać w kontekście szerszego zbioru reform politycznych służących poprawie sytuacji budżetowej, wydajności administracji publicznej lub otoczenia biznesowego. Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt XII.

80

Komisja przyznaje wprawdzie, że ryzyko nierównego traktowania różnych krajów lub wymagania przeprowadzenia niepotrzebnych reform pozostaje wyzwaniem dla procesu zarządzania programami, jednak jej zdaniem zarządzanie programami w sposób dostosowany do sytuacji w danym kraju było właściwe i konieczne. Elastyczność taka jest pożądana, biorąc pod uwagę odmienny zbiór warunków ekonomicznych, politycznych i administracyjnych w różnych krajach. W krajach mogą występować niedoskonałości strukturalne, które na pierwszy rzut oka wydają się podobne, ale w praktyce najlepiej można im zaradzić za pośrednictwem różnych zestawów strategii.

Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt XII.

81

Zmianę lub aktualizację niektórych warunków zakresu polityki należy postrzegać jako uzasadnioną reakcję na zmieniające się okoliczności w okresie objętym programem. Pierwotny protokół ustaleń nie może być kompletnym dokumentem, w którym przewidziano wszelkiego rodzaju okoliczności, jakie mogą pojawić się w trakcie realizacji programu. Protokoły ustaleń są elastycznymi dokumentami, które należy na bieżąco dostosowywać do nowych wyzwań gospodarczych lub związanych z wdrażaniem.

82

Zarządzanie programami w różny sposób w zależności od sytuacji w danym kraju było właściwe i konieczne. Elastyczność taka jest pożądana, biorąc pod uwagę odmienny zbiór warunków ekonomicznych, politycznych i administracyjnych w różnych krajach. Zobacz także odpowiedzi Komisji do pkt XII i ramki 4.

Ramka 4 – Akapit drugi

Skrócenie okresu uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych miało na celu zmniejszenie ryzyka wpadnięcia w pułapkę bezrobocia i było krokiem w prawidłowym kierunku, nawet jeżeli wyraźnie odbiegało od warunków programu. Działanie to oceniono jako element szerszego zbioru reform. Podtrzymanie dialogu społecznego uznano za istotny czynnik realizacji ambitnego programu reform.

84

Komisja zgadza się ze stwierdzeniem, że w zależności od programu warunki określone w protokołach ustaleń różniły się pod kątem wymogu „opracowania” lub „przyjęcia” przepisów. Wiązało się to z faktem, że w niektórych przypadkach rządy krajowe wnioskujące o pomoc finansową nie poczuwały się do przyjęcia zobowiązań wiążących ich parlamenty, biorąc pod uwagę zasadę rozdziału władz.

Jak zauważyła Komisja w odpowiedzi do pkt XII, wkład krajów otrzymujących pomoc w opracowywanie koncepcji i rozwijanie programów odzwierciedla nie tylko różne okoliczności panujące w poszczególnych krajach, ale także ich różne preferencje polityczne. Obydwa te czynniki są ważne dla zapewnienia, aby kraje poczuwały się do odpowiedzialności za program reform.

Ramka 5

Mimo że reforma ram nadzoru finansowego w Irlandii miała istotne znaczenie – biorąc pod uwagę niepowodzenia w okresie bezpośrednio poprzedzającym kryzys – parlament Irlandii zajął się w pierwszej kolejności innymi reformami warunkującymi pomyślną realizację programu, przy bardzo napiętym programie prac legislacyjnych wymaganych zgodnie z komponentem programu dotyczącym sektora finansowego. Ważne było także przeznaczenie odpowiedniej ilości czasu na prawidłowe skalibrowanie wzmocnionych uprawnień nadzorczych, które na mocy ustawy dotyczącej uprawnień nadzorczych i egzekucyjnych banku centralnego (Central Bank Supervision and Enforcement Act) miały zostać przekazane Centralnemu Bankowi Irlandii. Wspomniana ustawa została uchwalona w 2013 r. i wprowadziła szerokie uprawnienia kontrolne w zakresie gromadzenia informacji i przeprowadzania kontroli na miejscu, wydawania przepisów i podejmowania bezpośrednich działań zaradczych i egzekucyjnych w przypadku naruszeń przepisów, jak również wnioskowania o przeprowadzenie ocen rachunków finansowych banków przez niezależnych audytorów.

85

W przypadku Portugalii liczba warunków była proporcjonalna do problemów strukturalnych, z którymi zmagał się ten kraj.

Ponadto kraje nie znajdowały się w podobnej sytuacji, jeżeli chodzi o problemy strukturalne. Uzasadnia to zmianę wprowadzoną w strukturalnym komponencie programów.

Ostateczna liczba warunków ma niewielkie znaczenie. Reforma strukturalna, która ostatecznie charakteryzuje się „dużym zakresem”, może wymagać poczynienia szeregu wstępnych kroków o „niewielkim zakresie”, tak aby można ją było prawidłowo ocenić i przygotować.

Jak podkreśliła Komisja w odpowiedzi do pkt 50, istotne jest ponadto, aby oceniając, czy kraje znajdują się w podobnej (lub porównywalnej) sytuacji w danym obszarze, brać pod uwagę nie tylko statystyczną ocenę ich wyników w danym obszarze polityki, ale rozważyć ich zdolność do przeprowadzenia znaczącej zmiany. Sformułowanie „podobny zbiór warunków” należy rozumieć jako ogólną treść wymogów, a nie liczbę warunków.

88

Komisja oblicza i publikuje saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne i saldo strukturalne, jak również inne zmienne w każdym zbiorze prognoz. Zmiana warunków gospodarczych (lub ich prognoz) może wpłynąć na saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne. Mogą jednak nastąpić zmiany perspektyw gospodarczych, które wpłyną na sytuację budżetową, nie powodując zmian salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, np. w wyniku zmian prognoz inflacji.

Z drugiej strony zmiany cyklicznej sytuacji budżetowej (lub jej prognozy) pojawiające się w kolejnych zbiorach prognoz nie pociągają za sobą automatycznie korekty docelowych poziomów deficytu w ramach procedury nadmiernego deficytu lub w ramach programu. Korekty poziomów docelowych mogą być związane z innymi czynnikami niż zmieniona prognoza cyklu koniunkturalnego, jak np. ze zmianą w strukturze wzrostu gospodarczego, spadkiem/wzrostem dochodów budżetowych, zmianami w potencjalnym wzroście gospodarczym lub z innymi czynnikami znajdującymi się poza kontrolą rządu. Komisja w należyty sposób uwzględnia wspomniane różne elementy, decydując o korekcie poziomów docelowych.

89

Korekty salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne nie przekładają się – i nie powinny przekładać się – automatycznie na (podobne) korekty poziomów docelowych, zgodnie z odpowiedzią Komisji do pkt 88. W związku z tym nie należy tworzyć bezpośredniego związku między zmianami w prognozowanych saldach w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne a potrzebą korekty celów.

W przypadku Węgier zmiana ścieżki korekty budżetowej uzgodniona w maju 2009 r., która skutkowała przedłużeniem terminu korekty nadmiernego deficytu o dodatkowe dwa lata z 2009 r. na 2011 r., była także częściowo uzasadniona gwałtowniejszym niż oczekiwano pogorszeniem koniunktury. Podjęto ponadto dodatkowe działania konsolidacyjne, które stanowiły zdecydowany krok na rzecz poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych. Zmiana ta pociągała za sobą złagodzenie stanowiska w ramach procyklicznej polityki budżetowej w 2009 r., co pomogło uniknąć gwałtownej recesji gospodarczej.

W przypadku Portugalii docelowy poziom budżetowy korygowano dwukrotnie, w trakcie piątego i siódmego przeglądu. W obydwu przypadkach poziomy docelowe zostały skorygowane po znacznym i nieoczekiwanym pogorszeniu prognozy gospodarczej, jak również z powodu wzrostu gospodarczego przynoszącego niższe dochody podatkowe niż zakładano. Kwestię tę omówiono w sprawozdaniach dotyczących zgodności opracowanych w ramach obydwu przeglądów (część I i II). Ponadto obydwie korekty zostały poprzedzone wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, które doprowadziły do istotnych luk w budżecie. Rząd nie miał pełnej kontroli nad tymi czynnikami.

90

W określonych okolicznościach pakt stabilności i wzrostu pozwala na zmianę ścieżki korekty budżetowej. Zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 należy podjąć skuteczne działanie, jednak mogą wystąpić nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze, niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych.

Chociaż nie istnieje żaden ustalony z góry algorytm umożliwiający zmianę docelowych poziomów budżetowych, sytuacja jest oceniania w oparciu o poszczególne przypadki. W uzasadnionych przypadkach ścieżkę budżetową można zmienić zgodnie ze stosownymi przepisami oraz na podstawie określonych czynników. Każdorazowo gdy różne czynniki wywierały negatywny wpływ na docelowe poziomy deficytu, lub gdy poziomy te nie zostały one osiągnięte, fakt ten wyjaśniano szczegółowo w dokumentach programowych dla poszczególnych krajów, jak np. w przeglądach programów lub uwagach skierowanych do Komitetu Ekonomiczno-Finansowego.

92

Brak odniesienia do poszczególnych kwestii w dokumentach programowych nie oznacza, że nie były one uwzględniane. Przykładowo, kiedy planowano cięcia płacowe w przypadku programu dla Rumunii wyraźnie uwzględniono specyficzną strukturę płac w rumuńskiej służbie cywilnej.

Niedoskonałości w zarządzaniu programem spowodowane uchybieniami w kontrolach

Komisja nie zgadza się z twierdzeniem, że wystąpiły uchybienia w kontrolach. Komisja uważa, że program był zarządzany poprawnie.

95 (i)

Komisja nie zgadza się z twierdzeniem, że obliczenia i prognozy nie są sprawdzane przez nikogo spoza zespołu programowego. Dyskusje i fakty były poddawane kontroli krzyżowej przeprowadzanej przez MFW (a także przez EBC w przypadku krajów uczestniczących w programie EFSM), a bezpośredni przełożeni w Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych uważnie przyglądali się prognozom i ogólnej spójności.

95 (ii)

Prace przedstawicieli Komisji były oceniane przez bezpośrednich przełożonych, chociaż w istocie pod ogromną presją czasu. Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt 61, 69, 70 i 79.

Szacowanie luki w finansowaniu, a co za tym idzie wielkości puli środków przeznaczonych na dany program, to ważna kwestia szczegółowo analizowana przez państwa członkowskie UE/strefy euro.

95 (iii)

Zobacz odpowiedź Komisji na pkt IX–X. Komisja zgadza się, że odnotowano niedoskonałości w zarządzaniu dokumentacją na wczesnym etapie czynności programowych. Komisja działała pod dużą presją czasu i musiała wdrożyć solidne i skuteczne procedury zarządzania kryzysowego. Okoliczności towarzyszące kryzysowi nie pozwalały na prowadzenie szczegółowej ewidencji.

Ramka 6

Komisja nie zgadza się, że w przypadku Rumunii nie wskazano żadnych działań tego rodzaju. Działania objęte zmienionym budżetem na 2009 r., przyjętym dnia 28 kwietnia 2009 r. przez parlament Rumunii, nie zostały uwzględnione jako warunki w protokole ustaleń z powodu odstępu czasu między wizytą kontrolną a podpisaniem protokołu ustaleń. Protokół ustaleń podpisany dnia 23 czerwca 2009 r. stanowi w odniesieniu do dalszego stopniowego ograniczania deficytu w latach 2009–2010, że „Korekta będzie dotyczyła głównie wydatków i będzie polegać na obniżeniu wartości płac w sektorze publicznym, ograniczeniu wydatków na towary i usługi, zmniejszenie dotacji dla podmiotów publicznych oraz ograniczeniu wydatków kapitałowych na przedmioty takie jak pojazdy i wyposażenie biurowe. Priorytetowo traktowane będą projekty inwestycyjne współfinansowane z funduszy UE”. Środki te przewidziano w decyzji Rady z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie udzielenia Rumunii średnioterminowej pomocy finansowej Wspólnoty (2009/459/WE) w art. 3 ust. 5 lit. c)–g).

W przypadku Węgier wszystkie działania na rzecz konsolidacji budżetowej ujęte w projektach ustawy budżetowej na rok 2009 i 2010 wraz z możliwymi do zweryfikowania skutkami w zakresie obniżenia deficytu budżetowego zostały uwzględnione w pierwotnym protokole ustaleń lub w kolejnych zmienionych protokołach ustaleń.

98

Komisja dostarczyła szereg dokumentów zawierających dane bazowe, w oparciu o które konstruowano opublikowane przez Komisję tabele dotyczące luki w finansowaniu. W niektórych przypadkach założenia stanowiące podstawę obliczeń luki w finansowaniu były przedstawione dość zwięźle, w związku z czym nie można odtworzyć obliczeń, bazując wyłącznie na tych informacjach.

Komisja przyznaje, że w jednym przypadku (Węgry), w którym lukę w finansowaniu obliczał wyłącznie MFW, nie była w stanie dostarczyć kopii obliczeń bazowych. Wraz z postępującym kryzysem Komisja zwiększała swoją zdolność obliczania luk w finansowaniu.

98 (i)

Rozmiary programu realizowanego na Węgrzech zostały całkowicie oparte na obliczeniach dokonanych przez MFW. W obliczu nagłego wybuchu kryzysu na Węgrzech, będących pierwszym krajem, który zwrócił się o pomoc, jedną z głównych korzyści stanowił fakt, że zespół programowy mógł korzystać wiedzy fachowej MFW. Jednak przed określeniem puli środków finansowych dane liczbowe zostały dokładnie przeanalizowane przez państwa członkowskie UE.

98 (ii)

W przypadku Irlandii Trybunał dokonuje porównania dwóch różnych wskaźników dotyczących finansów sektora publicznego, są nimi deficyt memoriałowy liczony według ESA oraz deficyt kasowy skarbu państwa. Obydwa te wskaźniki odzwierciedlają wprawdzie stan finansów publicznych, jednak mogą występować istotne różnice w ich wielkości i strukturze. Pogodzenie tych dwóch wskaźników wymaga szczegółowej wiedzy na temat rozliczeń finansów publicznych w obydwu systemach. Zajmują się tym zwykle urzędy statystyczne w ramach przekazywanych dwukrotnie w ciągu roku do Eurostatu powiadomień w ramach procedury nadmiernego deficytu.

W odniesieniu do okresu objętego prognozą stosuje się założenia dotyczące głównych transakcji finansowych, które organy krajowe powinny ewidencjonować w ramach salda skarbu państwa różniącego się od salda memoriałowego liczonego przez ESA. Do takich głównych transakcji zaliczały się spłaty weksli własnych, które stanowią ok. 9,3 mld EUR luki w finansowaniu. Ponadto Krajowa Agencja ds. Zarządzania Zasobami Finansowymi miała w zwyczaju uwzględniać dodatkowe zapasy warunkowe w podstawowych obliczeniach potrzeb finansowych skarbu państwa, zwiększając tym samym potrzeby finansowe. Zapasy te wyłączono natomiast z oszacowań deficytu i zadłużenia dokonywanych przez ESA. W czasie ekstremalnej wrażliwości rynku brak określonych szczegółowych informacji był spowodowany niechęcią władz Irlandii i partnerów programu do ujawniania szczegółowych planów związanych z zaciąganiem kredytów. Inne elementy różnicujące są związane z faktem istnienia pewnych rozbieżności w oszacowaniach deficytu budżetowego dokonanych przez różne instytucje. Najbardziej konserwatywne oszacowanie uwzględniono w obliczeniach potrzeb finansowych.

W dokumentach programowych zawarto najważniejsze elementy prognoz budżetowych i obliczeń potrzeb finansowych, a w przypisach wymieniono niektóre różnice między nimi.

Prognozy skumulowanego deficytu kasowego skarbu państwa zawarto jednak w „Programie dostosowań gospodarczych Irlandii” i kolejnych dokumentach programowych.

Zawsze będą istniały różnice między oszacowaniami dokonywanymi w ujęciu kasowym a oszacowaniami dokonywanymi w ujęciu memoriałowym. Nie było jednak potrzeby wyjaśniania odchyleń między oszacowaniami w ujęciu kasowym a oszacowaniami w ujęciu memoriałowym, ponieważ te drugie były najbardziej istotnymi wskaźnikami, jeżeli chodzi o realizację celów programu, zwłaszcza że są one wskaźnikami wymaganymi przez nadzór budżetowy UE i procedurę nadmiernego deficytu.

99

Komisja częściowo zgadza się z oceną Trybunału. Komisja przeprowadziła szeroko zakrojone testy wrażliwości, jednak nie ujawniała informacji na ich temat, aby nie doprowadzić do ziszczenia się niepożądanych scenariuszy. Informacje te charakteryzowały się wysoką wrażliwością i ujawnienie ich mogło nie być odpowiednie w kontekście niezwykle zmiennych rynków finansowych.

Zwłaszcza w przypadku Irlandii w prognozach gospodarczych i budżetowych zawsze uwzględniano wrażliwość na wstrząsy w zakresie kursów walutowych i stóp procentowych. Podczas projektowania programu pomocy finansowej dla Irlandii w pełni zrozumiałe było znaczenie „szkodliwych luk w zakresie informacji zwrotnych dotyczących kryzysu wzrostu gospodarczego, kryzysu budżetowego i finansowego” (zob. Occasional Paper nr 76). Celem programu UE–MFW było wyeliminowanie tej pętli informacji zwrotnych, w tym poprzez uporanie się ze wstrząsem dotyczącym stóp procentowych, który dotknął finanse publiczne, dzięki zapewnieniu zewnętrznej pomocy finansowej i jednocześnie elementu pewności w sektorze prywatnym (ograniczenie marż).

100

Jeżeli przez „warunki określone przez Radę” należy rozumieć warunki dotyczące polityki uzgodnione w ramach programu, Komisja ewidentnie je spełniła. Jeżeli przez „warunki określone przez Radę” należy rozumieć wytyczne dotyczące polityki wydane przez Radę w ramach regularnie prowadzonego nadzoru gospodarczego UE, Komisja przestrzegała również obowiązujących przepisów prawa.

101

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XV.

Wybór deficytu liczonego przez ESA nie jest uzasadniony wyłącznie procedurą nadmiernego deficytu. Przydatne może być uzupełnienie uwagi Trybunału o wyjaśnienie dotyczące kwestii merytorycznych rachunków narodowych oraz relacji między deficytem ESA a danymi w ujęciu kasowym w kontekście nadzoru budżetowego. Dokonywanie operacji dotyczących wyłącznie salda gotówkowego zwiększyłoby tylko niepewność, zamiast ją zmniejszyć. Umożliwiłoby to bowiem rządom manipulowanie terminami płatności z tytułu określonych transakcji w celu osiągania docelowych poziomów deficytu.

102

Istnienie możliwości dokonywania korekt statystycznych nie powinno służyć jako argument przemawiający za przestawieniem się na docelowe poziomy przepływów pieniężnych w budżecie. System oparty na przepływach pieniężnych wiązałby się z innymi rodzajami niepewności o jeszcze bardziej niekorzystnych skutkach dla wiarygodności uwarunkowań budżetowych.

Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt XV.

102 (i)

Stanowisko w sprawie Węgier znajduje potwierdzenie w faktach i odnosi się do korekty statystycznej ex post (zob. odpowiedź Komisji na pkt 90).

102 (ii)

Stanowisko w sprawie Rumunii znajduje potwierdzenie w faktach i odnosi się do korekty danych ex post zweryfikowanej przez Eurostat, poza kontrolą prognosty. Ponadto uwaga Komitetu Ekonomiczno-Finansowego z dnia 23 sierpnia 2010 r. dotycząca sprawozdania z wizyty kontrolnej przeprowadzanej w dniach od 26 lipca do 5 sierpnia zawiera ramkę na s. 13 wyjaśniającą lukę między deficytem kasowym a deficytem ESA95 w Rumunii.

102 (iii)

Korekta w Irlandii była spowodowana reklasyfikacją (zweryfikowaną przez Eurostat) dochodów ze sprzedaży licencji na telefonię ruchomą w latach 2012–2013, poza kontrolą prognosty.

103

Kraje realizujące programy musiały również przestrzegać przepisów dotyczących procedury nadmiernego deficytu, która wyznacza ramy docelowych poziomów budżetowych. Te docelowe poziomy budżetowe należy określać zgodnie z definicją ESA.

W przypadkach, w których operacje ratowania banków mogły wywrzeć istotny, ale trudny do przewidzenia wpływ na wyniki budżetowe, wyłączano takie operacje z zakresu poziomów docelowych programu.

W przypadku Irlandii Komisja reprezentowała jasne stanowisko w sprawie określenia istniejącego deficytu, które musiało być spójne z systemem rachunków narodowych (i takie było). Określenie docelowego poziomu budżetowego wykluczało zatem wpływ bezpośredniego wsparcia na rzecz banków.

Komisja dokonała obliczeń istniejącego deficytu w następujący sposób: odjęła od deficytu nominalnego powodujące wzrost deficytu transfery kapitałowe, które były przekazywane bankom w ramach środków ratowania sektora finansowego. Kwota środków wspierających sektor finansowy została podana w „Uzupełniającej tabeli danych dotyczących kryzysu finansowego” opublikowanej przez Eurostat, w wierszu „Zastrzyki kapitałowe księgowane jako (transfery kapitałowe) przyczyniające się do wzrostu deficytu”. W niektórych miejscach w tym wierszu podano transfery kapitałowe, których nie zalicza się do środków pomocy finansowej do celów procedury nadmiernego deficytu. Za transfery kapitałowe uznano zwłaszcza spłatę odsetek przez Anglio Irish Bank w formie akcji zwykłych.

104

W przypadku Irlandii tabela dotycząca „Monitorowania programu” została przedstawiona w załączniku do protokołu ustaleń w okresie realizacji programu. Zawarto w niej szczegółowe informacje na temat poziomu spełnienia różnych wymogów. W trakcie realizacji programu zwiększano ilość szczegółowych informacji zawartych w tej tabeli.

W przypadku Rumunii postępy w zakresie reform strukturalnych przedstawiano w sprawozdaniach według tematu, a nie w odniesieniu do poszczególnych warunków. Komisja zgadza się, że taka forma prezentacji może stwarzać czytelnikowi trudności w dokonaniu oceny stanu zgodności.

105

Komisja ujawniła, w jakim stopniu spełniono warunki. Zwykle określenie „niespełnione” stosowano wyłącznie w okolicznościach, w których było jasne, że dany warunek nie zostanie spełniony w najbliższym czasie. Często wyznaczano bardzo ambitne terminy, aby zachęcić do przyspieszenia działań. Jeżeli działania dotyczące reform wkraczały na bardziej zaawansowany etap, bardziej stosowny wydawał się termin pośredni między „spełnione” i „niespełnione”.

W konkretnym przypadku Irlandii w załączniku przedstawiono tabelę dotyczącą „Monitorowania programu”, w której zawarto szczegółowe informacje na temat stanu spełnienia różnych wymogów. Wymogi te określono jako „spełnione” lub „niespełnione”.

106

W wielu przypadkach szczegółowe wyniki monitorowania były przedstawiane w głównym tekście sprawozdania z przeglądu, a nie w samej tabeli dotyczącej monitorowania. Było tak zwłaszcza w przypadku warunków, które były „w trakcie” spełnienia lub których spełnienie było „opóźnione”. Ponadto wraz z rozwojem programów pewne warunki i towarzyszący im monitoring połączyły się z innymi warunkami lub przeniesiono je do innych sekcji programów.

Ramka 7 – Akapit drugi

W sprawozdaniach z wizyt kontrolnych przedstawiane są postępy poczynione pod kątem wzmacniania potencjału administracyjnego i innych działań w celu zwiększenia wykorzystania środków UE w Rumunii. Zobacz np. zamieszczony na s. 17 pkt 37 uwagi Komitetu Ekonomiczno-Finansowego z dnia 23 sierpnia 2010 r. dotyczącej sprawozdania z wizyty kontrolnej, która miała miejsce w dniach od 26 lipca do 5 sierpnia.

Ramka 7 – Akapit trzeci

Komisja zgadza się, że nie informuje się o postępach poczynionych w ramach tego konkretnego działania w Rumunii. Stało się tak, ponieważ uwagę skupiono na poprawie, która nastąpiła w poborze podatków, oraz na obniżeniu liczby przypadków uchylania się od podatków i oszustw podatkowych dzięki pomocy technicznej zapewnionej przez MFW oraz wizytom kontrolnym DG ds. Podatków i Unii Celnej Komisji (zob. np. zamieszczony na s. 14 pkt 27 uwagi Komitetu Ekonomiczno-Finansowego z dnia 23 sierpnia 2010 r. dotyczącej sprawozdania z wizyty kontrolnej, która miała miejsce w dniach od 26 lipca do 5 sierpnia).

Ramka 7 – Akapit czwarty

Warunek reorganizacji samorządu terytorialnego w programie portugalskim dotyczył nie tylko gmin. Warunek określony w pierwotnym protokole ustaleń stanowił: „Reorganizacja administracji samorządowej. Obecnie administracja samorządowa składa się z 308 gmin i 4 259 parafii. Do lipca 2012 rząd opracuje skonsolidowany plan mający na celu reorganizację i znaczne zmniejszenie liczby tych jednostek.”.

Zgodność z tym warunkiem potwierdzono w różnych dokumentach przeglądowych dotyczących programu. Warunki polityczne w tej sprawie zmieniały się na przestrzeni czasu, ze względu na silną opozycję polityczną. Liczbę parafii (freguesias) zmniejszono do 2 882 po wyborach samorządowych we wrześniu 2013 r. Chociaż nie zmniejszono liczby gmin, wprowadzono nowe przepisy prawne dotyczące tworzenia w wspólnot międzygminnych.

107 (i)

Przykłady przedstawione w przypadku Irlandii wskazują, że warunek dotyczący wieloletnich ram budżetowych uznano za całkowicie spełniony. Jednak w swoich przeglądach kwartalnych Komisja wielokrotnie jasno wyrażała obawy odnośnie do poszczególnych elementów dotyczących tych ram. Podniosła ten problem ponownie w kontekście europejskiego semestru na 2014 r.

107 (ii)

Mając na uwadze wysoki stopień autonomii dwóch regionów i 308 gmin w Portugalii, Komisja musiała zaakceptować, że skonsolidowana, regularna sprawozdawczość dotycząca regionalnych i lokalnych partnerstw publiczno-prywatnych i przedsiębiorstw państwowych nie była wykonalna i wymagałaby nieproporcjonalnej ilości zasobów administracyjnych.

109

Komisja zgadza się, że współpraca z MFW pomogła w zarządzaniu programami, ponieważ zdobyła ona doświadczenie w zakresie zarządzania kryzysowego. Komisja nie zgadza się jednak, że praktyki wskazane przez Trybunał wprowadzono dopiero w trakcie trwania programów. Arkusze kalkulacyjne na potrzeby prognoz Komisji były bardziej szczegółowe niż arkusze MFW. Zespoły Komisji wyznaczone do programowych wizyt kontrolnych już od samego początku liczyły z reguły więcej osób niż zespoły MFW, ponieważ obok DG ds. Gospodarczych i Finansowych uczestniczyły w nich inne dyrekcje generalne.

111

Nieformalne ustalenia sprawdzały się w praktyce. Wymiana informacji przebiegała bardzo szczegółowo i nie było żadnych dowodów na to, że brak bardziej sformalizowanych ustaleń miałby stwarzać problemy.

111 (iv)

W instytucjach obowiązują różne procedury decyzyjne i wydaje się, że nierealistyczne byłoby sformalizowanie ex ante sposobu rozwiązywania sporów, który w rzeczywistości miałby ułatwiać rozwiązywanie ewentualnych sporów.

114

W przypadku Irlandii EBC – jako niezależna instytucja zajmująca się polityką monetarną – nie przedłożył Komisji informacji wewnętrznych. Takie informacje wewnętrzne obejmują informacje dotyczące wewnętrznych obrad na temat podziału obciążenia oraz informacje związane z tymi obradami. W związku z niezależnym statusem EBC Komisja nie może żądać takich informacji od EBC. Biorąc pod uwagę, że kwota finansowania z EBC była zbliżona do rocznego PKB Irlandii, ciągłość finansowania z EBC była niezbędna dla powodzenia całego programu. Stąd Komisja oraz MFW przystały na taki warunek. Zmiany, jakie zaszły od tamtej pory, stanowiły uzasadnienie decyzji o nieprzeprowadzaniu konwersji długu właścicieli obligacji uprzywilejowanych. Oczywiste jest, że Irlandia posiada zdolność do obsługi zadłużenia, a ponadto spready swapu ryzyka kredytowego obniżyły się do poziomu panującego we Francji, w Belgii i w Słowacji, zaktualizowano rating kredytowy Irlandii, a banki irlandzkie spłaciły większość funduszy uzyskanych od EBC.

Co więcej, decyzję o nieprzeprowadzaniu konwersji długu właścicieli obligacji uprzywilejowanych należy przeanalizować w jej kontekście. Obowiązywała ogólna gwarancja na depozyty stworzona przez władze irlandzkie. Korzyści płynące z takiego działania należało również rozważyć pod kątem kosztów związanych ze skutkami ubocznymi dla innych banków oraz z ryzykiem powstania sporów prawnych.

Część III

Ceny emisji obligacji przewyższały niekiedy początkowe wytyczne banków

Te różnice stanowią nieodłączną część procesu emisji obligacji.

121

Chociaż oficjalne „propozycje przedstawienia/nabycia obligacji” wysyłano bankom od 2011 r. (tj. w przypadku wszystkich transakcji w ramach EFSM), do 2010 r. gromadzono propozycje nabycia obligacji od banków w drodze spotkań i telekonferencji oraz dokumentowano je w „uwagach dotyczących wyboru banków”. Sporządzano je już od pierwszej transakcji w ramach instrumentu wsparcia bilansu płatniczego związanego z kryzysem przeprowadzonej w grudniu 2008 r. i udostępniano Trybunałowi.

122

Trybunał sprawdził, czy poziom cen pod datą zawarcia transakcji był uzasadniony, porównując go z początkowymi wytycznymi w sprawie cen podanych przez banki w ich propozycjach, nie uwzględniając w sposób należyty zmian rynkowych między tymi dwoma datami. Oba przypadki, do których Trybunał się odniósł, dotyczą jednej tylko „propozycji nabycia obligacji”. Pomiędzy przedstawieniem początkowych wytycznych w sprawie cen a datami zawarcia transakcji upłynęło odpowiednio 14 i 23 dni. Odchylenia od początkowych wytycznych w sprawie cen stanowią nieodłączną część tego procesu, a w szczególności w przypadku tak długich przerw czasowych.

Tę uwagę należy odczytywać w świetle uwagi Trybunału przedstawionej w pkt 118, zgodnie z którą „[o]stateczny koszt zadłużenia nie odbiegał od poziomu rynkowego ani od poziomów referencyjnych”.

123

Komisja zauważa, że zaobserwowane niedoskonałości odnosiły się jedynie do okresu do 2010 r. oraz ograniczały się do problemów związanych z dokumentacją. Nie odnosiły się do samego procesu zarządzania długiem.

Komisja przyznaje, że w początkowych latach wystąpiły pewne uchybienia w dokumentacji procesu pozyskiwania środków finansowych, ale procesem tym zarządzano we właściwy sposób i nie miało to wpływu na jego wyniki.

Komisja uważa, że w początkowych latach wybór banków wiodących miał konkurencyjny charakter, chociaż nie udokumentowano go w całości. Jeżeli chodzi o środki ostrożności podjęte w celu przeciwdziałania ujawnianiu materiałów niepublicznych czy informacji poufnych, Komisja, realizując operacje finansowania, przestrzega obowiązujących przepisów i regulacji oraz praktyk rynkowych. Co więcej, banki uczestniczące w transakcjach finansowania podlegają krajowym przepisom dotyczącym papierów wartościowych, w tym przepisom mającym na celu zapobieganie wykorzystywaniu informacji wewnętrznych, co daje Komisji dodatkową gwarancję.

Strategia przydziału omawiana jest wcześniej z wiodącymi bankami zarządzającymi i zastosowanie ma standardowe podejście zgodnie z praktykami rynkowymi. Przepisy dotyczące przydziału funduszy są zatem całkowicie jasne dla wszystkich zaangażowanych stron. O ostatecznym przydziale funduszy decyduje Komisja.

Komisja sformalizowała monitoring działań na rynku wtórnym w 2012 r.

Poziom spreadów między cenami oferowanymi i cenami sprzedaży zależy od wielu różnych parametrów.

127

Komisja musiała dokonać operacji pozyskiwania środków finansowych w wyjątkowo trudnych warunkach. Pomimo to z powodzeniem przeprowadziła emisje długów zgodnie z praktykami rynkowymi.

128

Komisja przyznaje, że podręcznik procedur aktualizowano z czasem, jednak proces ten od początku wyraźnie dokumentowano w osobnych zawiadomieniach. Komisja zwraca uwagę, że od stycznia 2011 r. można zaobserwować wyższą jakość dokumentacji. W czasie gdy sporządzano sprawozdanie Trybunału, podręcznik ten obowiązywał od ponad 4 lat i stosowano go we wszystkich transakcjach w ramach EFSM, które stanowią większość operacji zarówno pod względem ich liczby, jaki i kwoty.

129

Komisja podkreśla, że wybór banków wiodących był zawsze zgodny z obowiązującymi procedurami i dokumentowany we właściwy sposób. Początkowo opierał się on na „uwagach dotyczących wyboru banków”, a w styczniu 2011 r. proces poddano dalszej formalizacji w oparciu o procedurę „propozycji nabycia obligacji”.

130

Komisja uważa, że w tym względzie przestrzegała obowiązujących przepisów i regulacji oraz działała w zgodzie z praktyką rynkową. Co więcej, banki podlegają krajowym przepisom dotyczącym papierów wartościowych, w tym przepisom dotyczącym wstępnego sondowania sytuacji oraz przepisom mającym na celu zapobiegać wykorzystywaniu informacji wewnętrznych, co daje dodatkową gwarancję.

Ponadto w art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 1), który będzie miał zastosowanie do emitentów od dnia 3 lipca 2016 r., wyraźnie wyłączono transakcje, zlecenia lub działania podejmowane przez Unię.

133

Przed wdrożeniem strategii przydziału omawia się ją z wiodącymi bankami zarządzającymi i stosuje się standardowe podejście zgodnie z praktykami rynkowymi. Przydział funduszy odbywa się w ścisłej współpracy z syndykatem, a wszystkie zlecenia zostają przedstawione w przejrzysty sposób Komisji, która ma pełną kontrolę nad tym procesem i udziela zgody na ostateczny przydział. Wszystkie tabele alokacyjne są dostępne w Komisji.

134

Formalne „zobowiązanie w obszarze rynku wtórnego” wprowadzono jako standardową cechę pisma upoważniającego UE podpisywanego na potrzeby EFSM, tj. od stycznia 2011 r.

135

Wprawdzie począwszy od 2012 r. Komisja formalnie sprawdzała płynność na rynku wtórnym, należy jednak zauważyć, że ogólne sprawdzanie płynności na rynku wtórnym przez emitentów nie stanowi powszechnej praktyki.

136

Fakt, że spread między cenami oferowanymi i cenami sprzedaży różni się w zależności od banku, jest normalnym zjawiskiem, w szczególności biorąc pod uwagę liczbę uczestników rynku.

138

Luka w finansowaniu szacowana w momencie rozpoczęcia programu nie stanowi planu. Jest to oszacowanie potrzeb finansowych, które należy zaspokoić w trakcie programu, z uwzględnieniem bufora odzwierciedlającego – w niektórych przypadkach bardzo wyraźnie – nieodłączną niepewność tego oszacowania. Bufor ma zapewnić, aby nie zabrakło środków w przypadku osiągnięcia gorszych wyników niż oczekiwane, oraz wzbudzić zaufanie inwestorów i wspierać proces ożywienia gospodarczego.

139

Marginesy bezpieczeństwa przewidziane w pierwszych programach przygotowanych po upadku Lehman Brothers odzwierciedlają skalę odczuwanej w tamtym czasie niepewności oraz potrzebę zapewnienia, że koperta finansowa okaże się wystarczająca. Potrzeby sektora bankowego jest szczególnie trudno przewidzieć, co oznaczało konieczność uwzględnienia pokaźnej rezerwy na nieprzewidziane wydatki w przypadku krajów takich jak Irlandia, które mają poważne trudności w sektorze bankowym. Koperta finansowa musiała być wystarczająca duża, aby uwzględnić tę niepewność oraz aby upewnić rynki, że wszystkie potrzeby zostały zaspokojone. Należy zatem oczekiwać, że wartość potrzeb finansowych powinna być niższa niż wartość koperty, chyba że zajdą niekorzystne zmiany.

139 (iv)

Spłata pożyczek z MFW przed terminem wiąże się z tym, iż poszczególne kraje – a więc również programy – zdołały uzyskać dostęp do rynków przy stopach na tyle niskich, że wcześniejsza spłata okazała się korzystna z politycznego i finansowego punktu widzenia. Powiązanie wcześniejszej spłaty z mniejszymi potrzebami finansowymi wymaga przyjęcia licznych założeń, które mogą się potwierdzić lub nie. Co więcej, jak wskazano w innym miejscu, w finansowaniu w ramach programu przewidziano marginesy bezpieczeństwa, które stanowiły sygnał dla rynków i odegrały nadrzędną rolę w powodzeniu programów.

140

Należy zauważyć, że Portugalia nie skorzystała w pełni z całej pomocy finansowej dostępnej w ramach programu i że zakończyła program ze znacznym zapasem rezerwy Skarbu Państwa.

Poluzowanie warunków pieniężnych miało również miejsce w przypadku programu irlandzkiego.

141

W trakcie programu wypłaty z MFW trafiały zwykle do banku centralnego z przeznaczeniem na rezerwy obcej waluty, natomiast wypłaty z EBC trafiały do Ministerstwa Finansów, aby finansować budżet. W 2010 r. pewne wypłaty z MFW trafiły również do Ministerstwa Finansów z przeznaczeniem na budżet. Wynikało to stąd, że – w związku z niższym wzrostem gospodarczym oraz nieprawidłowymi tendencjami politycznymi – deficyt budżetowy przekroczył poziom, jaki początkowo przewidywano, natomiast rezerwy w banku centralnym utrzymywały się na właściwym poziomie. Nie można jednak z tego wnioskować, że bank centralny pośrednio pokrył pewne dodatkowe potrzeby finansowe rządu. Rząd zdołał zapewnić obsługę swoich wszystkich zobowiązań dłużnych i refinansować te zobowiązania w trakcie programu. Polityka monetarna, która stanowi wyłączną kompetencję niezależnego banku centralnego, ma naturalnie również wpływ na wewnętrzne warunki finansowe. Nie należy jednak postrzegać tego jako wsparcia pośredniego.

146

W stwierdzeniu dotyczącym Węgier nie uwzględniono zwiększonego wykorzystania funduszy unijnych.

147

Pod względem pojęciowym należy oddzielić wpływ nowych działań na wzrost dochodów od obniżenia dochodów na skutek pogorszenia koniunktury. Nie można oceniać rzeczywistego wpływu reformy podatkowej przez pryzmat analizy ogólnych wyników pod względem przychodów w gospodarce. Konieczny jest przybliżony scenariusz alternatywny w przypadku braku reformy.

148

Nie wszystkie akty prawne, o których mowa, stanowiły o wprowadzeniu zmian mających wpływ na wskaźnik udziału podatków w PKB i nie wszystkie z nich odnoszą się do warunków programu wsparcia bilansu płatniczego. Motywy ich wprowadzenia były złożone.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 150 i 151

Na zmianę w saldzie strukturalnym mają wpływ nie tylko wyznaczone cele i wybory polityczne służące osiągnięciu tych celów, lecz również większa liczba czynników znajdujących się poza kontrolą rządu i związanych ze środowiskiem zewnętrznym. Zalicza się do nich stopy inflacji, strukturę wzrostu gospodarczego, nastroje na rynku mające wpływ na koszty finansowania zewnętrznego, a także korekty danych ex post. Ponadto przy wyznaczaniu celów wzięto pod uwagę względy dotyczące poszczególnych krajów wykraczające poza współzależności przedstawione poniżej. Współzależności między zmiennymi, o których mowa w pkt 150 i 151, mają zatem złożony charakter. W rezultacie analiza porównawcza kraju na podstawie tych współzależności może być mało odkrywcza pod względem wyzwań, z którymi kraj mierzył się przed programem, czy też pod względem wyników osiągniętych po wprowadzeniu programu.

Ogólnie słabsza pierwotna sytuacja budżetowa stanowi gwarancję szybszego tempa konsolidacji, jednak nie należy rozpatrywać tego czynnika w oderwaniu od innych, czasami charakterystycznych dla poszczególnych krajów, czynników mających wpływ na zakłócenia równowagi budżetowej, którym należy przeciwdziałać. Należy również zauważyć, że okres, który Rada wyznaczyła na skorygowanie nadmiernego deficytu (wraz z podjęciem zalecanych wysiłków strukturalnych stanowiących bazę tej korekty) może nie pokrywać się z okresem programowania.

152

Wysiłek fiskalny przewidziany w programach określono na podstawie szerokiego wachlarza czynników. Uwzględniono pierwotny poziom zadłużenia, ale istotną rolę odegrały również inne czynniki charakterystyczne dla poszczególnych krajów.

Jako kraj o średnich dochodach i nienależący do strefy euro Rumunia jest bardziej podatna na zmiany w poziomie długu publicznego niż należące do strefy euro kraje o wyższych dochodach. W momencie zatwierdzania programu stopy procentowe długu publicznego Rumunii wzrosły o 300 punktów bazowych, co sugerowałoby wątpliwości na międzynarodowych rynkach finansowych dotyczące pozycji finansowej tego państwa.

153

Tymczasowe środki polityki budżetowej nie oznaczają wprawdzie stałej zmiany w saldzie budżetowym, jednak mogą mieć trwały wpływ na wysokość wskaźnika zadłużenia i w ten sposób korzystnie lub niekorzystnie oddziaływać na jego długookresową stabilność.

Nie wszystkie tymczasowe działania na przestrzeni lat funkcjonowania programu wprowadzono w celu osiągnięcia zakładanych poziomów deficytu. W niektórych przypadkach tymczasowe lub jednorazowe działania były konieczne (np. środki wsparcia banków) lub znajdowały się poza kontrolą rządu (np. decyzje Trybunału). Ostatecznie tymczasowe działania musiały zostać zastąpione środkami strukturalnymi, co pozwoliło zapewnić ciągłość realizacji celów.

Istotne jest, że w ramach nadzoru budżetowego w UE rozróżnia się nominalne saldo budżetowe (w tym środki jednorazowe) i saldo strukturalne, które stanowi miarę stałych wysiłków fiskalnych (z wyłączeniem działań jednorazowych). Z tego powodu krajom, w których występuje nadmierny deficyt, zaleca się nie tylko skorygowanie go w rozumieniu nominalnym (tj. obniżenie deficytu poniżej progu traktatowego wynoszącego 3% PKB), lecz również podjęcie szczegółowych wysiłków strukturalnych spójnych z realizacją celu nominalnego.

Samo istnienie jednorazowych lub tymczasowych działań nie jest zatem automatycznie sprzeczne z trwałą korektą nadmiernego deficytu.

153 (i)

Należy dodać, że Portugalia również miała do czynienia z jednorazowymi działaniami zwiększającymi poziom wydatków, które wyniosły 2,8% PKB w 2010 r. i 0,6% PKB 2011 r.

153 (iii)

Procedurę nadmiernego deficytu w Rumunii uchylono w czerwcu 2013 r., na podstawie danych dotyczących jej wyników z 2012 r. Istotnym warunkiem uchylenia jakiejkolwiek procedury nadmiernego deficytu jest trwałość korekty, co oznacza, że deficyt musi utrzymywać się w sposób wiarygodny poniżej progu 3% PKB w okresie objętym odpowiednią prognozą Komisji. Prognoza z kolei opiera się na działaniach zapowiedzianych w wiarygodny sposób przez rząd i określonych w wystarczająco szczegółowym stopniu.

153 (iv)

Podstawowym motywem wprowadzenia gwarancji zobowiązań w Irlandii nie było generowanie dochodów.

155

Komisja uważa, że porównanie danych liczbowych MFW i Komisji dotyczących spełnienia warunków w momencie zakończenia programu nie jest wymierne, ponieważ te dwie instytucje oceniają je w oparciu o różne punkty odniesienia.

Niektóre terminy ustalono początkowo bardzo ambitnie, aby zachęcić do wdrażania, a później dostosowywano je w trakcie realizacji programu.

158

Zdaniem Komisji pojęcie „zakresu strukturalnego”, którym posługuje się Trybunał, nie jest istotnym wskaźnikiem na potrzeby analizy działań w ramach polityki i wyciągania wniosków dotyczących ich znaczenia. Warunki, które wymagają bardziej pośrednich działań (i które w związku z tym Trybunał zaliczył do warunków o „niewielkim zakresie strukturalnym”), mogą być istotne co najmniej w takim samym stopniu jak warunki, które są prostsze we wdrażaniu.

Zastosowana klasyfikacja dotycząca zakresu strukturalnego warunków nie oddaje istoty i znaczenia poszczególnych warunków. Wiele spośród najbardziej kluczowych reform strukturalnych będzie wymagało wprowadzenia etapów pośrednich, takich jak przeglądy i konsultacje (zaliczane do „niewielkiego zakresu strukturalnego”) przed ostatecznym uregulowaniem prawnym reformy i jej wdrożeniem. Pojęcie „dużego zakresu strukturalnego”, którym posługuje się Trybunał, nie jest zatem równoznaczne z pojęciem „ważności”.

160 (iii)

W przypadku pewnych reform zamierzony efekt zostanie osiągnięty dopiero w perspektywie długoterminowej po zakończeniu programu.

161

Odniesienie do sytuacji na Węgrzech dotyczące odwrócenia reformy (obniżki wynagrodzeń w sektorze publicznym) wydaje się niewłaściwe, ponieważ najbardziej istotny pod względem oszczędności środek w tym obszarze (zniesienie tzw. trzynastki) pozostał nienaruszony. Wyraźne odwrócenie reformy można było zauważyć w obszarach dodatków na dzieci i zarządzania budżetem.

164

Zobacz odpowiedź Komisji do ramki 10.

Ramka 10 – Ustęp pierwszy

Małe zainteresowanie ze strony sektora bankowego na Węgrzech wyjaśniał również fakt, że działania koordynacyjne podjęte we współpracy z zachodnioeuropejskimi bankami macierzystymi ostatecznie się powiodły, czego nie można było przewidzieć w momencie wdrażania programu i opracowywania pakietu wsparcia dla banków. W szczególności największe banki komercyjne znajdujące się w posiadaniu kapitału zagranicznego zobowiązały się do utrzymania swojego łącznego zaangażowania na Węgrzech, najpierw na zasadzie dwustronnej współpracy z bankiem centralnym, a następnie na zasadzie współpracy wielostronnej w ramach inicjatywy koordynacyjnej banków europejskich. To połączone działanie umożliwiło poprawę stabilności finansowej i zwiększenie zaufania inwestorów, w tym w szerszej perspektywie regionalnej.

Ramka 10 – Ustęp piąty

Poziom zatrudnienia w sektorze publicznym w Portugalii obniżył się w latach 2011–2014 o blisko 10%, czyli o ponad 2% rocznego spadku wymaganego zgodnie z protokołem ustaleń. W związku z tym, że urzędników nie można zwolnić z pracy, do obniżenia tego poziomu w znacznej części trzeba było doprowadzić poprzez niezastępowanie pracowników, którzy odchodzili. Przechodzenie na wcześniejszą emeryturę stanowiło ustaloną część procesu obniżania liczby pracowników. Okazało się to istotne, co jednak nie oznacza, że wpływ tego działania na budżet był ograniczony. Ponadto rząd wprowadził dalsze działania w celu obniżenia liczby pracowników takie jak program zwolnień za porozumieniem. Ogólnym rezultatem ograniczenia liczby pracowników i poziomu stawek było obniżenie publicznych kosztów wynagrodzeń o blisko 17% w latach 2010–2014.

165

Programy obejmujące kraje strefy euro były ukierunkowane na przywrócenie stabilności budżetowej i finansowej oraz na zwiększanie konkurencyjności poprzez eliminację braków strukturalnych. Przywrócenie równowagi w bilansach płatniczych stanowiło dorozumiany element uwarunkowań w odniesieniu do programów obejmujących kraje strefy euro, ale nie stanowiło kluczowej kwestii wymagającej natychmiastowego działania.

Salda rachunku obrotów bieżących oraz bilansu handlowego nie należy wykorzystywać – poprzez wyodrębnienie – jako wskaźników konkurencyjności, ponieważ do osiągnięcia równowagi w bilansach płatniczych prowadzić mogą zarówno zmiany strukturalne, jaki i czynniki cykliczne. To sugeruje, że poprawa może częściowo mieć miejsce, kiedy polepszą się warunki cykliczne. Nie można określić stopnia poprawy konkurencyjności poprzez obserwację jedynie salda rachunków bieżących/bilansu handlowego bez analizy podstawowych czynników sprzyjających poprawie.

167

Jako państwo członkowskie strefy euro Irlandia nie została objęta programem wsparcia dla bilansów płatniczych. W związku z tym zewnętrzna luka w finansowaniu nie stanowiła głównego elementu programu, jak to miało miejsce w przypadku państw członkowskich spoza strefy euro. Należy zauważyć, że w Irlandii stale występowała znaczna nadwyżka handlowa o dużej zmienności. W tym kontekście przedstawienie zbiorczych danych dotyczących błędów w prognozie może być mylące. Ponadto w latach 2011–2014 bilans handlowy uległ niewielkiej poprawie, co w sposób pozytywny przyczyniło się do poprawy salda rachunku obrotów bieżących. Prognozowanie równowagi w bilansach płatniczych w Irlandii znacznie komplikują działania dużych, międzynarodowych przedsiębiorstw, które dominują w sektorze handlowym tego kraju.

Komisja uważa, że z wykresu 11 nie można wyciągnąć żadnych wniosków.

168

Jest kwestią dyskusyjną, czy „[e]fekty zmian w zakresie konkurencyjności danego kraju dokładniej odzwierciedla bilans handlowy”.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 176, 177 i 178

Zadłużenie gospodarstw domowych w walucie obcej (głównie we frankach szwajcarskich) na Węgrzech nie stanowiło specjalnie palącego problemu politycznego w okresie programowania (tj. do pierwszego kwartału 2010 r.).

Udzielanie krajowych kredytów w walutach obcych nie stanowiło problemu ani w programach obejmujących kraje strefy euro ani na Łotwie, w przypadku której celem programu w zakresie polityki było utrzymanie przywiązania do euro.

W Rumunii przyjęto warunki mające na celu zahamowanie / ograniczenie udzielania kredytów w walucie obcej. Dokonano tego za pomocą regulacji prawnych, dokładnie nadzorowanych przez sektor finansowy. Utrzymywano stały kontakt z Narodowym Bankiem Rumunii. Aby przeciwdziałać narażeniu związanemu z udzielaniem kredytów zdenominowanych w walucie obcej, Narodowy Bank Rumunii przyjął działania mające na celu dalsze zniechęcanie niezabezpieczonych klientów do zaciągania kredytów w walucie obcej w 2011 r. Niektóre z tych działań rozszerzono później również na niezabezpieczone małe i średnie przedsiębiorstwa zgodnie z zaleceniami ERRS (Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego). Co więcej, rząd Rumunii zaprzestał udzielania gwarancji państwowych na kredyty hipoteczne zdenominowane w walucie obcej w ramach programu „Pierwszy dom – Prima Casa” w sierpniu 2013 r., co stanowiło jeden z elementów warunków programu.

Wnioski i zalecenia

179

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt III.

180

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt IV.

182

Komisja zwiększyła swoją zdolność do korzystania z wiedzy fachowej po 2009 r. w związku z programami obejmującymi kraje strefy euro oraz była lepiej przygotowana do pozyskiwania zewnętrznej wiedzy fachowej.

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje zalecenie 1.

W okresie kryzysu Komisja poprawiła mobilizację wiedzy fachowej, czego dowód stanowi fakt, że zdołała wykorzystać w większym stopniu wiedzę fachową w programach obejmujących kraje strefy euro, których realizację rozpoczęto później niż realizację programów obejmujących kraje spoza strefy euro. Niedawno w ramach Komisji ustanowiono Służbę ds. Wspierania Reform Strukturalnych. W stosownych przypadkach Komisja przeanalizuje sposoby dalszego umacniania niektórych kluczowych zasad szybkiej mobilizacji niezbędnej wiedzy fachowej celem ustanowienia ram obejmujących całą instytucję.

W stosownych przypadkach Komisja uwzględni konieczność opracowania procedur umożliwiających lepszy nadzór nad ewentualnymi nowymi programami pomocy finansowej i sprawniejsze zarządzanie takimi programami w krajach strefy euro.

183

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt VIII.

Bardzo trudno było dokonać oceny ex post wiarygodności kluczowych założeń kolejnych przeglądów.

Zalecenie 2

Komisja przyjmuje zalecenie 2, podkreślając jednocześnie potrzebę zapewnienia, aby czynności związane z ewidencjonowaniem nie obciążały w sposób nieproporcjonalny prognostów, w szczególności w kontekście programu i danych ograniczeń w zakresie zasobów.

Od czasu wdrożenia pierwszych programów Komisja udoskonaliła procedury oraz zarządzanie dokumentacją. Komisja będzie dążyć do dalszego usprawnienia procesu wdrażania swojej polityki zarządzania dokumentacją i kontroli jej jakości.

Komisja opracowuje pilotażowy model prognozowania, w pierwszej kolejności dla całej strefy euro z modułami dla poszczególnych krajów. Celem nie jest zastąpienie istniejących prognoz opartych na osądzie, ale przeanalizowanie, w jaki sposób Komisja mogłaby wykorzystać ten model na potrzeby przeprowadzenia kontroli jakości, która uzupełniałaby jej prognozy oparte na osądzie. Komisja zauważa jednak, że jest mało prawdopodobne, aby model ten był szczególnie przydatny w czasach nietypowych wydarzeń gospodarczych.

184

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt IX i X.

Zalecenie 3 a)

Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. a).

Od czasu rozpoczęcia realizacji programów Komisja usprawniła ewidencjonowanie dokumentacji. W przyszłości Komisja skoncentruje się na pełnym wdrożeniu nowych procedur zgodnie z polityką Komisji dotyczącą zarządzania dokumentacją, nie powodując przy tym negatywnego wpływu na zdolność zespołów programowych w zakresie dotrzymywania napiętych terminów.

Zalecenie 3 b)

Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. b) i przeanalizuje sposoby dalszej poprawy ewidencjonowania kluczowych decyzji zgodnie z polityką Komisji dotyczącą zarządzania dokumentacją, nie powodując przy tym spowolnienia procesu decyzyjnego.

185

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XI.

186

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XII.

187

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XII.

188

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XIV.

189

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XIII.

Kluczowe dokumenty powstałe w wyniku przeprowadzonej przez ekspertów analizy zostały poddane przeglądowi przeprowadzonemu przez urzędników spoza głównego zespołu programowego, w tym przez członków kadry kierowniczej wyższego szczebla i kierowników działów horyzontalnych. Sprawozdania z przeglądu były przedmiotem procedur konsultacji z odpowiednimi dyrekcjami generalnymi. Wymieniano się projektami dokumentów z instytucjami partnerskimi i dokonywano ich kontroli krzyżowej, a wyniki negocjacji szczegółowo przedstawiono Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu i Grupie Roboczej Eurogrupy.

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje zalecenie 4. Komisja ulepszy swoje procedury przeglądu zarządzania programami i treści dokumentów programowych w ramach istniejących ograniczeń w zakresie zasobów i bez powodowania zbędnej zwłoki.

190

W odpowiedzi Komisji do pkt XV zawarto powody, dla których wykorzystano dane memoriałowe.

Zalecenie 5

Komisja przyjmuje zalecenie 5. Aby zapewnić wsparcie w zakresie monitorowania realizacji celów budżetowych, Komisja będzie dążyć do uwzględnienia w protokołach ustaleń dodatkowych wskaźników, które można zgromadzić w krótkich odstępach czasu, takich jak kwartalne saldo gotówkowe lub docelowy poziom zaległości finansowych.

191

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XV i 104–107.

Kolejne transze pomocy finansowej były przekazywane na podstawie szczegółowej oceny, czy kraje spełniły warunki. Jakiekolwiek opóźnienia w spełnianiu warunków poddawano indywidualnej ocenie. Co więcej, warunki, które „nie miały rzeczywistego przełożenia na uporanie się z kryzysem i spłatę kredytów” mogły być niemniej jednak odpowiednie w stopniu, w jakim zapewniały wsparcie dla wzrostu gospodarczego i przyczyniały się do obniżenia ryzyka związanego z brakiem możliwości spłaty kredytów ze względu na nieprzewidziane okoliczności. W trakcie kontroli nie znaleziono dowodów na to, że wprowadzono nieodpowiednie reformy.

Zalecenie 6 a)

Komisja przyjmuje zalecenie 6 lit. a).

Zalecenie 6 b)

Komisja przyjmuje zalecenie 6 lit. b), ale zauważa, że w niektórych przypadkach zagwarantowanie wprowadzenia reform nie miałoby sensu przed ustaleniem – w wyniku działań przygotowawczych – skali problemu, który należy rozwiązać, lub możliwych rozwiązań.

Zalecenie 6 c)

Komisja częściowo przyjmuje zalecenie 6 lit. c). Komisja nie przyjmuje części zalecenia, zgodnie z którą zespoły programowe powinny być zobowiązane do uzasadnienia potrzeby każdego warunku oddzielnie ze względu na kluczową rolę, jaką kraj otrzymujący pomoc odgrywa w określaniu swojej własnej wizji programu reform.

Komisja podkreśla, że najważniejsze znaczenie ma fakt istnienia spójnego i zintegrowanego zbioru reform mających na celu sprostanie największym wyzwaniom gospodarczym. W ramach tego programu często może zachodzić konieczność podjęcia decyzji związanej z wyborem odpowiedniego pakietu reform. W związku z tym nie należy rozpatrywać warunków w odosobnieniu. Komisja zauważa również, że reformy, które przyczyniają się do wzrostu w perspektywie średnioterminowej są także ważne z punktu widzenia poprawy sytuacji budżetowej i obniżenia ryzyka niemożności spłaty pomocy finansowej. Terminy wymagalności w przypadku pomocy UE są często bardzo długie, co sprawia, że silny wzrost stanowi istotny czynnik w umacnianiu zdolności kraju do spłaty zadłużenia.

Ponadto wybór warunków jest kwestią negocjacji z krajem otrzymującym pomoc. Takie rozwiązanie powinno wesprzeć zdolność krajów do ustanawiania planów realizacji ich programów. Jest to zasadniczy warunek ponoszenia przez te państwa odpowiedzialności za proces reform, co stanowi istotny czynnik warunkujący powodzenie programów. Warunek jest sprawdzany przez kierownictwo, a także na poziomie politycznym.

Zalecenie 6 d)

Komisja przyjmuje zalecenie 6 lit. d). W przypadku warunków, które są ustalone, Komisja będzie dążyć do udzielenia odpowiedzi na podstawie wymiernych danych w jak najszerszym zakresie. Komisja podkreśla jednak, że wpływu warunków nie można mierzyć w jednakowy sposób – niektóre wyniki mają charakter jakościowy, a nie ilościowy; nie dla wszystkich warunków łatwo dostępne są dane, które mogą zostać poddane ocenie.

Zalecenie 7

Komisja częściowo przyjmuje zalecenie 7. Komisja określiła już wytyczne dotyczące współpracy z MFW i EBC, jak również podejmuje inne działania mające na celu usprawnienie międzyinstytucjonalnej współpracy podczas realizacji programów. Komisja jest jednak zdania, że należy unikać formalizacji procesu określania tej współpracy, ponieważ może ona uczynić proces podejmowania decyzji uciążliwym, zwłaszcza wobec istniejącej presji czasu. Należy zachować elastyczność, jeżeli chodzi o rozwiązywanie kwestii wynikających z różnicy zdań, ponieważ próba formalnego uregulowania procesu rozstrzygania sporów byłaby trudna i niewiele by wnosiła.

193

Trybunał sprawdził, czy poziom cen pod datą zawarcia transakcji był uzasadniony, porównując go z początkowymi wytycznymi w sprawie cen podanych przez banki w ich propozycjach, nie uwzględniając zmian rynkowych między datą przedstawienia początkowych wytycznych w sprawie cen a rzeczywistą datą emisji. Odchylenia od początkowych wytycznych w sprawie cen ogólnie stanowią nieodłączną część tego procesu, a ma to miejsce w szczególności w przypadku długich przerw czasowych.

194

Komisja uważa, że w procesie zarządzania długiem nie było żadnych braków, a pewne luki wystąpiły tylko w dokumentacji dotyczącej początkowych transakcji.

Zalecenie 8 a)

Komisja przyjmuje zalecenie 8 lit. a).

To zalecenie już wdrożono. Przydział funduszy odbywa się w ścisłej współpracy z syndykatem, a wszystkie zlecenia przeprowadza się w sposób przejrzysty dla Komisji, która ma pełną kontrolę nad tym procesem.

Zalecenie 8 b)

Komisja przyjmuje zalecenie 8 lit. b).

To zalecenie już wdrożono. Od stycznia 2011 r. procesy wysyłania „propozycji nabycia obligacji”, przyjmowania propozycji banków oraz udzielania upoważnień bankom wiodącym są dokumentowane we właściwy sposób.

Zalecenie 8 c)

Komisja przyjmuje zalecenie 8 lit. c).

To zalecenie już wdrożono. Banki wiodące formalnie przyjmują „zobowiązania do zagwarantowania emisji”, w przypadku gdy arkusz zleceń nie osiągnie docelowego rozmiaru (w okresie poprzedzającym emisję), oraz „zobowiązania w obszarze rynku wtórnego” do zapewnienia aktywnej wymiany handlowej na rynku wtórnym (w okresie po emisji).

Zalecenie 8 d)

Komisja przyjmuje zalecenie 8 lit. d).

To zalecenie już wdrożono. Regularna ocena rynków jest dokumentowana w sprawozdaniach Komitetu ds. Zarządzania Zasobami Finansowymi. Bardziej szczegółową ocenę przeprowadza się przed każdą emisją obligacji i również dokumentuje się ex post w uwagach po transakcji. Co więcej, banki przedstawiają obrót z transakcji kupna i sprzedaży obligacji UE kwartalnie; podlega on monitoringowi Komisji.

195

Zobacz odpowiedź Komisji na zalecenie 9.

196

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 139.

197

Należy zauważyć, że Portugalia nie wykorzystała w pełni całej pomocy finansowej dostępnej w ramach programu i zakończyła program ze sporym zapasem zasobów skarbowych.

198

W tym stwierdzeniu połączono wpływ nowych działań w ramach polityki z wpływem warunków gospodarczych na budżet. Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt 147.

199

Jak przedstawiono w odpowiedzi Komisji do pkt 150 ppkt (i) wpływu punktu początkowego na tempo konsolidacji nie należy rozpatrywać w oderwaniu od innych, czasami charakterystycznych dla poszczególnych krajów, czynników mających wpływ na zakłócenia równowagi budżetowej, którym należy przeciwdziałać. Komisja w odpowiedzi do pkt 153 wyjaśniła, dlaczego działania jednorazowe mogą być konieczne i dlaczego nie można ich opisać jako działań, które nie przynoszą trwałych rezultatów.

200

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XVII.

201

W odpowiedzi do pkt 158 Komisja przedstawiła, dlaczego uważa, że wskaźnik, którym posługuje się Trybunał w celu sklasyfikowania warunków strukturalnych, nie oddaje ich znaczenia.

202

Fakt, że warunki zawarto w programie i że nie przynosiły one wymiernych rezultatów w czasie trwania programu, nie oznacza, że ich spełnienie nie powiodło się ani że spodziewano się efektów w czasie trwania programu. Realizacja reform strukturalnych wymaga czasu i w większości przypadków ich wpływ można zaobserwować dopiero w perspektywie długoterminowej.

203

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 165.

Zalecenie 9

Komisja przyjmuje zalecenie 9. W przyszłości Komisja będzie nadal dążyć do lepszego zrozumienia procesu dostosowawczego w ramach realizowanych programów w oparciu o serię prowadzonych obecnie szeroko zakrojonych ocen ex post oraz do wyciągnięcia z nich odpowiednich wniosków. Oceny te obejmują wszystkie aspekty dostosowań gospodarczych w ramach realizowanych programów, w tym trzech sugestii Trybunału. Opublikowana została już ocena ex post programu dostosowań gospodarczych realizowanego przez Irlandię.

Zalecenie 9 a)

Komisja przyjmuje zalecenie 9 lit. a).

Zalecenie 9 b)

Komisja przyjmuje zalecenie 9 lit. b). Zgodnie z wytycznymi politycznymi przewodniczącego Junckera Komisja przeprowadziła niedawno ocenę ex ante skutków społecznych nowych programów dostosowawczych w Grecji. Taka ocena zostanie przeprowadzona dla każdego innego nowego programu.

Zalecenie 9 c)

Komisja przyjmuje zalecenie 9 lit. c).

QJ-AB-15-016-PL-E    ISSN 1977-5768

Kiedy w 2008 r. kryzys finansowy dał początek kryzysowi zadłużeniowemu, niektóre państwa członkowskie były zmuszone wystąpić o pomoc makrofinansową. W niniejszym sprawozdaniu przeanalizowano, w jaki sposób Komisja Europejska zarządzała wsparciem na rzecz pięciu krajów: Węgier, Łotwy, Rumunii, Irlandii i Portugalii. Trybunał ustalił, że Komisja nie była przygotowana na wybuch kryzysu na tak dużą skalę, co wyjaśnia istotne niedociągnięcia w procedurach zarządzania na początkowym etapie. Szereg uchybień wykrytych przez Trybunał nadal się utrzymuje. Główny wniosek płynący ze sprawozdania jest natomiast taki, że Komisja powinna ulepszyć swoje procedury zarządzania pomocą finansową.