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PDF | ISBN 978-92-872-3198-7 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/2076 | QJ-AB-15-016-PT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3167-3 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/18912 | QJ-AB-15-016-PT-E

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PT
2015

n.º 18

Relatório Especial

Assistência financeira
prestada a países
em dificuldades

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV — presidida pelo membro do TCE Milan Martin Cvikl — especializada na auditoria das receitas, investigação e políticas internas e instituições e organismos da União Europeia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza, com a colaboração de Daniel Costa de Magalhães, chefe de gabinete; Ignacio García de Parada, assessor de gabinete; Zacharias Kolias, diretor; Josef Jindra, chefe de equipa; bem como de Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin e Kristian Sniter, auditores.

Da esquerda para a direita: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Índice

Abreviaturas e acrónimos

Síntese

Introdução

A crise da dívida soberana nos Estados-Membros da União Europeia

Conceção e execução

Conceção do programa

Condições

Execução

Recursos financeiros

Financiamento dos programas

Financiamento nos mercados

Método de auditoria

Parte I — A Comissão não estava preparada para uma crise desta amplitude

A Comissão subestimou o alcance dos desequilíbrios orçamentais no período que antecedeu a crise

A Comissão estimou uma maior robustez dos orçamentos públicos em relação à situação real

As avaliações subestimaram os potenciais riscos orçamentais

Consequentemente, a Comissão não estava preparada para a gestão dos programas

Parte II — Os processos eram geralmente deficientes

Os processos da Comissão nem sempre incorporaram as verificações e comprovações suficientes

A Comissão foi, regra geral, minuciosa na obtenção das informações necessárias para fins de acompanhamento

As previsões dos programas contemplam a realização de controlos alargados da coerência na conceção dos mesmos, mas com muitas ressalvas que não são verificadas

Os aspetos dos programas têm bases geralmente sólidas, mas faltavam às vezes registos importantes

A Comissão desviou-se ocasionalmente das decisões do Conselho

Os países não foram tratados da mesma forma

Insuficiências na gestão dos programas devido a controlos deficientes

Os documentos dos programas melhoraram ao longo do tempo, mas continuavam a apresentar lacunas

Melhorias na qualidade dos documentos dos programas

Insuficiências no acompanhamento e nos relatórios relativamente ao cumprimento

A cooperação com os demais parceiros foi apenas informal

Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de financiamento, ainda que as circunstâncias iniciais dificultassem a aplicação sistemática de boas práticas

As emissões de obrigações alcançaram um bom nível de subscrição

Custo da dívida consentâneo com os níveis homólogos

Os níveis de preço nas emissões foram, por vezes, superiores às orientações iniciais dos bancos

As circunstâncias iniciais dificultaram a aplicação sistemática de boas práticas

Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos

Não foi necessário aumentar o financiamento global

Os pacotes de financiamento revelaram-se suficientes, tendo, quando muito, sido escassos em dois Estados-Membros

Determinados Estados-Membros beneficiaram de termos financeiros mais vantajosos do que previsto na conceção inicial

As metas do défice atualizadas foram, na sua maioria, cumpridas de forma sustentável, mas nem sempre tal sucedeu

Com algumas exceções, as metas anuais do défice revistas foram cumpridas

Todos os países melhoram a sua situação orçamental, mas em graus variáveis

Os países recorreram a medidas extraordinárias

O grau de cumprimento das condições foi elevado

Os Estados-Membros acabariam por cumprir pelo menos 80% das condições

Os programas desencadearam reformas, mas, em certos casos, não surtiram os efeitos desejados

Até que ponto os países aumentaram a sua competitividade?

Registaram-se ganhos de competitividade, mas em graus variáveis

A desvalorização interna resultou por intermédio do ajustamento dos salários dos trabalhadores recém-contratados

Os empréstimos em moeda estrangeira continuavam a ser um desafio

Conclusões e recomendações

Supervisão antes da crise

Processos de gestão dos programas

Operações de contração de empréstimos

Realizações dos programas

Anexo I | — | Razões que motivaram os pedidos de assistência
Anexo II | — | Mecanismos de concessão de empréstimos aos cinco países
Anexo III | — | Metodologia da auditoria

Respostas da Comissão

Abreviaturas e acrónimos

BCE: Banco Central Europeu

CEF: Comité Económico e Financeiro

Conselho: Conselho da União Europeia, o texto utiliza este termo como referência para qualquer órgão de decisão dos Estados-Membros

EMTN: Eurotítulos a médio prazo

FEEF: Fundo Europeu de Estabilidade Financeira

GTE: Grupo de Trabalho do Eurogrupo

ME: Memorando de Entendimento

MEEF: Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira

SEC: Sistema Europeu de Contas

Síntese

I

Há sete anos, a Europa enfrentava uma crise financeira que se transformaria numa crise da dívida soberana. A crise da dívida soberana foi uma consequência de muitos fatores, nomeadamente uma supervisão bancária deficiente, políticas orçamentais inadequadas e as dificuldades sentidas pelas instituições financeiras de grande dimensão (bem como os custos resultantes dos resgates suportados pelas populações). A crise atravessou os Estados-Membros da União Europeia (UE) em duas fases, afetando inicialmente os países não integrados na área do euro em 2008-2009 e alastrando-se mais tarde pela própria área do euro. Ao todo, oito Estados-Membros da UE viram-se forçados a procurar assistência macrofinanceira.

II

Contudo, esta turbulência foi bem anulada? O presente relatório analisa a gestão, por parte da Comissão, da assistência financeira prestada a cinco Estados-Membros (Hungria, Letónia, Roménia, Irlanda e Portugal).

Alguns sinais de alerta passaram despercebidos

III

Cumpre lembrar que já existia antes da crise um quadro orientado para o acompanhamento dos orçamentos dos Estados-Membros. Competia à Comissão alertar o Conselho para os crescentes desequilíbrios orçamentais. A Comissão não estava preparada para os primeiros pedidos de assistência financeira.

IV

O Tribunal concluiu que a Comissão estimou uma maior robustez dos orçamentos públicos em relação à situação que viriam a revelar. Uma importante insuficiência nas avaliações da Comissão anteriores a 2009 foi a falta de prestação de informações sobre a acumulação de passivos contingentes do setor público que, não raras vezes, se tornaram passivos reais durante a crise. A Comissão também não prestou a atenção suficiente à relação entre os fluxos financeiros estrangeiros de grande dimensão, a saúde financeira dos bancos e, em última análise, das finanças públicas.

V

As reformas ao Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2011, 2013 e 2014 procuraram dar resposta às insuficiências do período anterior à crise, introduzindo uma maior supervisão macroeconómica. No entanto, em 2008, a Comissão não estava preparada para gerir a assistência financeira quando os países começaram a apresentar os seus pedidos.

Estar à altura do desafio

Tentar recuperar o atraso

VI

A Comissão logrou, todavia, assumir as suas novas funções de gestão dos programas, que incluíam conversações com as autoridades nacionais, a preparação das previsões dos programas e das estimativas dos défices de financiamento, bem como a identificação das reformas necessárias. Atendendo às restrições de tempo numa primeira fase e à reduzida experiência na matéria, tratou-se de um feito.

VII

A Comissão foi, regra geral, minuciosa na obtenção das informações de que necessitava. De forma crescente, reuniu os seus conhecimentos internos e empreendeu esforços junto de um amplo leque de intervenientes nos países que pediram ajuda.

Instrumentos complexos

VIII

A elaboração de previsões macroeconómicas e do défice não era uma atividade nova. A Comissão recorreu a uma ferramenta de previsão já existente e deveras complexa, baseada em folhas de cálculo. O controlo da qualidade limitou-se essencialmente à reconciliação das várias partes das previsões, não tendo a gestão procurado obter esclarecimentos quanto ao raciocínio subjacente aos pressupostos das previsões. Foi muito difícil avaliar a razoabilidade de pressupostos fundamentais, como os multiplicadores orçamentais, não só em eventuais revisões subsequentes, mas também, por parte da gestão, durante a efetiva elaboração das previsões.

Problemas relacionados com a inexperiência

IX

Os programas de assistência estavam solidamente alicerçados, atendendo às políticas prevalecentes ao nível da UE e aos conhecimentos económicos nessa altura. No entanto, a falta de documentação constituía uma insuficiência comum nos procedimentos da Comissão, que não estavam concebidos de modo que permitissem recuar no tempo para avaliar as decisões tomadas. Não foi possível validar algumas das informações essenciais facultadas ao Conselho, tais como as estimativas iniciais do défice de financiamento em determinados programas.

X

Esta lacuna pode, em parte, explicar-se pelo contexto de crise, pela pressão de tempo numa primeira fase e pela novidade da gestão de programas para a Comissão. A disponibilidade dos registos melhorou ao longo do tempo, mas até os programas mais recentes tinham alguns documentos essenciais em falta.

XI

A maioria das condições previstas nos memorandos de entendimento foi justificada remetendo especificamente para a decisão do Conselho. Porém, as condições nem sempre incidiram suficientemente nas condições gerais de política económica estipuladas pelo Conselho.

Abordagens diferentes

XII

O Tribunal encontrou diversos exemplos de países que não foram tratados da mesma forma num cenário comparável. As condições da assistência foram geridas de forma diferente em cada programa. Em alguns programas, foram globalmente menos rigorosas, o que facilitou o seu cumprimento. Comparando países com fragilidades estruturais semelhantes, concluiu-se que as reformas exigidas nem sempre foram proporcionais aos problemas enfrentados ou que esses países seguiram percursos muito diferentes. Algumas das metas do défice dos países, mas não todas, foram objeto de uma redução superior àquilo que a respetiva situação económica, em princípio, justificaria.

Controlo de qualidade limitado

XIII

Entre outros motivos, as insuficiências referidas resultavam do facto de a conceção e o acompanhamento dos programas estar, em grande parte, nas mãos das equipas dos programas da Comissão. Antes de chegarem ao Conselho ou à Comissão, os principais documentos resultantes do trabalho de uma equipa eram objeto de revisão, o que, no entanto, se revelou insuficiente em vários aspetos. Os cálculos subjacentes não foram revistos por um técnico exterior à equipa, o trabalho dos especialistas não foi examinado em pormenor e o processo de revisão não foi bem documentado.

Margem para a introdução de melhorias

XIV

Como aspeto positivo, os documentos dos programas, que constituem a base das decisões adotadas pela Comissão ou pelo Conselho, melhoraram significativamente desde o primeiro pedido de assistência financeira. Para isso contribuíram a afetação de mais pessoal à gestão dos programas, o aumento da experiência adquirida e uma melhor preparação. Contudo, até os documentos dos programas mais recentes careciam de algumas informações essenciais.

XV

Para efeitos de acompanhamento, a Comissão utilizou metas do défice com base na contabilidade de exercício. Este processo garante a coerência com o procedimento relativo aos défices excessivos, mas implica igualmente que, ao ser tomada uma decisão sobre a continuação de um programa, a Comissão não pode informar com segurança se um Estado-Membro beneficiário cumpriu a meta do défice, uma vez que o défice com base na contabilidade de exercício só pode ser apurado após um determinado período de tempo. A forma de elaborar relatórios sobre o cumprimento das condições não foi sistemática. Foram utilizados muitos termos diferentes para dar conta das situações de incumprimento, o que gerou confusão. Algumas condições não foram incluídas nos relatórios e, por outro lado, um pequeno número de condições foi dado como cumprido, quando tal não correspondia à realidade.

Os programas cumpriram os seus objetivos

XVI

As metas do défice revistas foram cumpridas, salvo algumas exceções. À medida que a atividade económica retraiu em 2009, os países tomaram consciência das perdas de receita que, inclusivamente, anularam os ganhos gerados pelas novas medidas de receitas. As reformas fiscalmente neutras ou de compensação fiscal geraram custos fiscais adicionais no curto prazo, tendo alguns países adotado medidas fiscais suplementares para compensar o decréscimo dos rácios de receita fiscal em relação ao PIB. Os défices estruturais melhoraram, mas com ritmos variáveis. Parte do ajustamento orçamental foi efetuada de forma não duradoura. Os países recorreram a medidas extraordinárias para cumprirem as metas.

XVII

Os Estados-Membros cumpriram a maioria das condições estabelecidas nos respetivos programas, apesar de alguns atrasos provocados essencialmente por fatores que escapam ao controlo da Comissão. No entanto, a Comissão estipulou, por vezes, prazos irrealistas para reformas de grande amplitude. Um elevado nível de cumprimento não significa que todas as condições importantes tenham sido cumpridas. Além disso, constatou-se que os Estados-Membros tendiam a adiar para a fase final da vigência do programa o cumprimento das condições importantes.

XVIII

Os programas lograram dar origem a reformas. Os países prosseguiram, em grande parte, com as reformas desencadeadas pelas condições dos programas. As inversões eram raras à data da auditoria. Foram compensadas por reformas alternativas, cujo impacto potencial não tinha, regra geral, uma dimensão equivalente.

XIX

Em quatro dos cinco países, o ajustamento das transações correntes foi mais rápido do que previsto, o que pode explicar-se, em grande parte, pela melhoria inesperada na balança de rendimentos e, em menor grau, pela melhoria inesperada na balança comercial.

Recomendações da auditoria

a)A Comissão deve estabelecer um quadro aplicável a toda a instituição para permitir uma rápida mobilização dos seus recursos humanos e conhecimentos especializados caso surja a necessidade de um programa de assistência financeira. A Comissão deve igualmente desenvolver procedimentos no contexto dos regulamentos do chamado «Two Pack».

b)O processo de elaboração de previsões deve ser objeto de controlos de qualidade mais sistemáticos.

c)Com vista a assegurar que os fatores subjacentes às decisões relativas aos programas são internamente transparentes, a Comissão deve reforçar a manutenção de registos, à qual deverá prestar atenção nos exames da qualidade.

d)A Comissão deve assegurar procedimentos adequados de revisão da qualidade da gestão de programas e do conteúdo dos documentos dos programas.

e)Para fins de acompanhamento orçamental, a Comissão deve incluir, nos memorandos de entendimento, variáveis que pode recolher com desfasamentos temporais curtos.

f)A Comissão deve distinguir as condições em função da sua relevância e centrar-se nas reformas verdadeiramente importantes.

g)Em eventuais futuros programas, a Comissão deve tentar formalizar a cooperação interinstitucional com os outros parceiros nos programas.

h)O processo de gestão da dívida deve ser mais transparente.

i)A Comissão deve analisar de forma mais aprofundada os principais aspetos do ajustamento dos países.

Introdução

A crise da dívida soberana nos Estados-Membros da União Europeia

01

A crise financeira que atingiu a Europa em 2008 deu origem à crise europeia da dívida soberana. A crise da dívida soberana teve muitas causas, nomeadamente uma supervisão bancária deficiente, políticas orçamentais inadequadas e as dificuldades sentidas pelas instituições financeiras de grande dimensão (cujos custos dos respetivos resgates foram suportados pelas populações). Os efeitos da crise ainda se fazem sentir à data de publicação do presente relatório, com os consequentes programas de empréstimos a ascender a centenas de milhares de milhões, o que implica pesadas responsabilidades de gestão para todas as partes implicadas.

02

A crise afetou os Estados-Membros da UE em duas fases. Inicialmente, o efeito de contágio da crise financeira atingiu, através do crédito externo e de circuitos comerciais, alguns Estados-Membros não integrados na área do euro. O aumento acentuado nas saídas de capital externo e a diminuição nas exportações revelaram os desequilíbrios externos significativos de alguns países, três dos quais (Hungria, Letónia e Roménia) solicitaram assistência financeira mediante o mecanismo de apoio da UE à balança de pagamentos¹, ao Fundo Monetário Internacional (FMI)² e a outras fontes³.

03

A segunda fase da crise respeitou aos Estados-Membros da área do euro. Apesar de a união monetária ter previsto alguma reserva de liquidez, as agências de notação começaram, em 2009, a baixar as notações das obrigações soberanas de vários Estados-Membros. As taxas de juro do mercado da dívida soberana registaram um forte aumento em alguns países⁴, mas diminuíram noutros⁵. Em resultado da redução do financiamento privado e da escalada dos custos associados aos empréstimos, os governos da Irlanda e de Portugal, entre outros⁶, solicitaram assistência financeira externa.

04

Esta assistência financeira visava ajudar os países a saldarem ou financiarem a sua dívida na data de vencimento ou os seus défices. Previa uma reserva para facilitar a execução dos programas de ajustamento necessários em cada país para responder aos problemas subjacentes. Em termos gerais, os mecanismos deram resposta à necessidade de salvaguardar a estabilidade da área do euro ou da UE no seu todo, de limitar o risco de contágio e de evitar um choque súbito para as economias dos Estados-Membros beneficiários. Os objetivos de cada programa diferiam em questões de pormenor, mas as finalidades globais da assistência financeira consistiam em devolver aos Estados-Membros uma boa saúde macroeconómica ou financeira e restaurar a sua capacidade de cumprir as respetivas obrigações relativas ao setor público (área do euro) ou à balança de pagamentos (fora da área do euro). O gráfico 1 apresenta um cronograma da assistência financeira prestada aos cinco Estados-Membros abrangidos pela auditoria em apreço.

Gráfico 1

Cronograma da assistência financeira

Nota: A data de início de cada programa é a data de assinatura do memorando de entendimento entre o Estado-Membro e a Comissão.

Fonte: TCE.

05

Uma vez que a crise seguiu um curso diferente em cada país, a assistência foi solicitada por razões diferentes. O anexo I apresenta uma síntese dessas razões.

06

Foi criado um conjunto de instrumentos jurídicos para a prestação de assistência financeira. Os Estados-Membros não integrados na área do euro podiam recorrer ao mecanismo de apoio à balança de pagamentos existente. A Irlanda e Portugal receberam apoio através dos recém-criados Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) e do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF). Apenas o mecanismo de apoio à balança de pagamentos e o MEEF foram estabelecidos enquanto instrumentos da UE com base no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, dado que o FEEF é um veículo intergovernamental fora do âmbito da UE. O anexo II apresenta uma síntese da base jurídica dos três instrumentos. Os cinco países receberam igualmente assistência financeira do FMI.

07

A assistência a países não integrados na área do euro foi gerida pela Comissão e pelo FMI. O Banco Central Europeu (BCE) – terceiro membro da troica de credores – foi chamado a participar na gestão da assistência financeira à Irlanda e a Portugal. Para efeitos do presente texto, estas instituições são designadas «os parceiros».

Conceção e execução

Conceção do programa

08

Os pedidos de assistência financeira da UE são realizados por iniciativa das autoridades dos Estados-Membros. Podem ser apresentados à Comissão e ao Comité Económico e Financeiro (CEF)⁷ juntamente com uma proposta de programa de ajustamento económico⁸. O pessoal da Comissão⁹ elabora as previsões macroeconómicas subjacentes a cada programa e conduz as negociações com as autoridades nacionais. O mandato dessas negociações é definido previamente numa nota de orientação¹⁰. Posteriormente, a Comissão estabelece um contacto informal com os restantes intervenientes (FMI, CEF e, no caso dos países da área do euro, BCE), com vista a obter uma posição coordenada sobre as condições do programa que acompanharão a assistência financeira (ver ponto 11).

09

A visita de negociação¹¹ ao país em causa resulta num conjunto de documentos essenciais:

a)uma proposta de decisão do Conselho sobre a assistência financeira, que estipula as condições gerais de política económica inerentes à assistência e as condições financeiras gerais do empréstimo (pacote financeiro, modalidades aplicáveis às parcelas e prazo de vencimento médio)¹²;

b)uma nota explicativa da referida proposta, que apresenta a avaliação, realizada pela Comissão, do programa de ajustamento económico previsto do Estado-Membro. A avaliação tem por base previsões internas da Comissão, modelos financeiros e macroeconómicos, dados do Eurostat e informações obtidas na visita de negociação;

c)um memorando de entendimento, que representa um compromisso mais pormenorizado por parte do Estado-Membro e é, por norma, assinado pelas autoridades desse Estado-Membro e pela Comissão. O memorando de entendimento estabelece condições económicas precisas para o desembolso de cada parcela e define os requisitos de elaboração de relatórios aplicáveis ao Estado-Membro;

d)um acordo de empréstimo, com os pormenores técnicos e jurídicos do empréstimo (tais como o cálculo do prazo de vencimento médio, as taxas de juro e as modalidades de desembolso e reembolso)¹³.

10

Uma vez que o FMI e a UE¹⁴ são competentes para adotarem as suas próprias decisões de concessão de empréstimos, são preparados dois conjuntos separados de documentos relativos aos programas, um por cada uma das duas instituições. Na UE, a decisão final relativa à prestação de assistência financeira cabe ao Conselho.

Condições

11

As condições dos programas vinculam explicitamente a aprovação ou continuação do financiamento à realização de uma série de medidas, as quais são, por norma, importantes para os objetivos dos programas. As condições dos programas podem igualmente incluir metas relativas a dados essenciais que farão soar alarmes caso as políticas tomem uma direção errada (por exemplo, a meta da inflação)¹⁵.

12

As condições são quantitativas (por ex., a limitação do défice orçamental) ou estruturais (por exemplo, uma aplicação mais rigorosa do direito da concorrência). Também as suas funções pretendidas diferem:

a)corrigir desequilíbrios fundamentais (por exemplo, reduzindo o défice orçamental);

b)evitar a repetição de desequilíbrios no futuro (por exemplo, com a adoção de leis em matéria de responsabilidade orçamental);

c)aferir a dimensão dos desequilíbrios (por exemplo, mediante uma avaliação exaustiva das parcerias público-privadas).

13

As condições fixadas assentam efetivamente no programa de ajustamento económico do Estado-Membro em causa e na análise realizada pelos parceiros. Assim, cada programa inclui um diferente leque de condições, que incidem na consolidação orçamental, em reformas estruturais destinadas a estimular o crescimento económico e/ou em reformas do setor financeiro ou no apoio a este último (ver quadro 1).

14

Todos os programas de assistência visaram a consolidação orçamental através da adoção de políticas orçamentais destinadas a reduzir os défices públicos e a tornar a dívida sustentável. Além desse objetivo primordial, a consolidação orçamental é importante no contexto dos programas pois, entre outros efeitos, pode:

a)facilitar o ajustamento interno através de vários canais (como uma redução direta na procura agregada ou o impacto dos vencimentos do setor público e do emprego nos custos do trabalho no setor privado)¹⁶;

b)facilitar o ajustamento externo através da redução do défice excessivo das transações correntes;

c)ajudar a combater a inflação ao intervir nos preços por intermédio de uma série de canais (como o seu impacto na procura agregada ou na procura de moeda);

d)libertar recursos para outros setores se existirem restrições financeiras na economia;

e)promover a confiança — sob condições específicas — no seio da economia, produzindo, deste modo, um efeito expansionista¹⁷.

Quadro 1

Incidência das condições dos programas

Programa
Consolidação orçamental
Reformas estruturais
Setor financeiro

Hungria
Sim
Sem reformas significativas

—Reforço da regulação e supervisão

Letónia
Sim

—Ambiente empresarial

—Políticas ativas do mercado de trabalho

—Gestão dos fundos da UE

—Reforço da regulação e supervisão

—Planos de resolução ou de consolidação dos bancos

Roménia I
Sim

—Ambiente empresarial

—Gestão dos fundos da UE

—Reforço da regulação e supervisão

Roménia II
Sim

—Reformas do mercado de trabalho

—Competitividade na economia

Sem reformas significativas

Irlanda
Sim

—Reformas do mercado de trabalho

—Competitividade na economia

—Desalavancagem

—Reforço da regulação e supervisão

—Planos de resolução ou de consolidação dos bancos

Portugal
Sim

-Reformas do mercado de trabalho

-Competitividade dentro e fora da esfera económica

—Educação

—Setor da saúde

—Ambiente empresarial

—Reformas judiciais

—Mercado da habitação

—Desalavancagem

—Reforço da regulação e supervisão

—Planos de resolução ou de consolidação dos bancos

Fonte: TCE, com base nas decisões aplicáveis do Conselho e nos documentos iniciais dos programas.

15

O papel das condições estruturais consiste principalmente em aplicar reformas estruturais com o objetivo de reforçar a sustentabilidade a longo prazo dos ajustamentos macroeconómicos. As condições do setor financeiro visam a estabilização deste setor, que desempenha frequentemente um papel crucial no início de um programa, em que, regra geral, ocorre uma restruturação do setor bancário.

Execução

16

A Comissão deve verificar, a intervalos regulares, se a política económica do Estado-Membro beneficiário cumpre o respetivo programa de ajustamento e as condições desse programa. Essas condições são acompanhadas pela Comissão¹⁸ em coordenação com o FMI. Para o efeito, os Estados-Membros beneficiários apresentam periodicamente relatórios sobre os progressos alcançados na execução dos programas¹⁹ e os parceiros realizam visitas de acompanhamento. A Comissão e o FMI elaboram cada um o seu próprio relatório de avaliação após a respetiva visita.

17

Com base nessa avaliação e após consulta do CEF, a Comissão decide se as parcelas suplementares devem ser libertadas e se determinadas condições do programa devem ser modificadas e/ou acrescentadas, a fim de responder a circunstâncias imprevistas, tais como uma alteração no cenário macroeconómico, revisões significativas dos dados ou fatores políticos ou institucionais no Estado-Membro em causa. O memorando de entendimento inicial pode ser revisto para tomar em consideração essas novas circunstâncias e zelar pela execução do programa de ajustamento.

18

Se a consequente revisão acarretar alterações significativas das condições²⁰, a decisão do Conselho deverá ser igualmente alterada. O procedimento de alteração da decisão do Conselho é muito semelhante ao processo de negociação inicial (ver pontos 8 a 10)²¹.

Recursos financeiros

Financiamento dos programas

19

O montante emprestado ao abrigo de cada programa de assistência cobre o «défice de financiamento» do Estado-Membro – as suas necessidades financeiras até estar em condições de financiar as suas contas públicas (dívida na data de vencimento e novos défices) ou a sua posição económica externa (balança de pagamentos) em condições normais.

20

O financiamento externo das economias da área do euro é realizado no quadro do Eurosistema²². Os défices de financiamento dos países da área do euro limitam-se, por conseguinte, às necessidades das suas administrações públicas. Fora da área do euro, o défice de financiamento inclui todas as necessidades de financiamento externo constantes da balança de pagamentos do país em causa.

21

Durante a negociação de um programa, os parceiros estimam o défice de financiamento por meio de projeções macroeconómicas e orçamentais e de um conjunto de pressupostos, nomeadamente as taxas de refinanciamento da dívida²³. O nível final do financiamento do programa baseia-se nessa estimativa, porém, é igualmente negociado entre os parceiros e o Estado-Membro. Seguidamente, cada credor assume uma parte do financiamento do programa²⁴. Podem igualmente ser equacionadas as fontes de financiamento interno do Estado-Membro.

22

Uma síntese dos elementos essenciais do financiamento dos programas, a parte relativa de cada credor principal e os montantes de assistência financeira desembolsados estão disponíveis no gráfico 2.

Gráfico 2

Financiamento dos programas

1Assistência a título preventivo. Não incluída noutros gráficos.

Fonte: TCE, dados fornecidos pela Comissão Europeia e pelo FMI.

23

Os cinco Estados-Membros utilizaram 95% dos fundos autorizados pela União Europeia e já tinham reembolsado 13% desse montante em 31 de março de 2015 (ver gráfico 3).

Gráfico 3

Assistência financeira: montantes desembolsados e reembolsos pendentes

1Dados relativos a 31 de março de 2015.

Fonte: TCE, dados fornecidos pela Comissão Europeia.

Financiamento nos mercados

24

No sentido de cumprir a sua parte da assistência financeira total, a União Europeia contraiu empréstimos nos mercados de capitais e emprestou os fundos aos Estados-Membros em dificuldade nos mesmos termos (ou seja, mesmo montante, mesmo cupão e mesmo prazo de vencimento). No final de 2014, a UE tinha procedido a um total de 22 emissões de obrigações com um valor nominal de 60,1 mil milhões de euros. A Comissão geriu os empréstimos em nome da UE.

25

Por norma, os empréstimos assumem a forma de eurotítulos a médio prazo (Euro Medium-Term Notes, EMTN), os quais são emitidos nos mercados de capitais e cotados na bolsa do Luxemburgo. Os EMTN podem ser integralmente reembolsados no prazo de vencimento e vencem juros anuais fixos ao longo do seu período de vigência. Os investidores europeus representam cerca de 80% do conjunto dos investidores em EMTN.

26

O serviço de dívida dos EMTN compete obrigatoriamente à União Europeia, que deve garantir a execução atempada de todos os pagamentos caso o Estado-Membro devedor não reembolse o capital e/ou os juros em dívida.

1Com base no artigo 143.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

2A Polónia obteve acesso a recursos do FMI em maio de 2009, através de uma linha de crédito flexível, mas não pediu a ajuda da UE.

3Em função de cada programa, outras fontes de financiamento seriam facultadas pelo Banco Mundial, o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento, o Banco Europeu de Investimento, a República Checa, a Dinamarca, a Finlândia, a Polónia, a Noruega e a Suécia.

4Irlanda, Grécia, Espanha, Itália e Portugal.

5Alemanha e França.

6Dentro da área do euro, também a Grécia, Espanha e Chipre pediram assistência financeira.

7O CEF foi constituído a fim de promover a coordenação das políticas económicas e financeiras entre os Estados-Membros. É composto por altos funcionários das administrações nacionais e dos bancos centrais, do BCE e da Comissão.

8N.º 2 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 332/2002 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2002, que estabelece um mecanismo de apoio financeiro a médio prazo às balanças de pagamentos dos Estados-Membros (JO L 53 de 23.2.2002, p. 1) e n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento (UE) n.º 407/2010 do Conselho, de 11 de maio de 2010, que cria um mecanismo europeu de estabilização financeira (JO L 118 de 12.5.2010, p. 1). O programa de ajustamento económico consiste num conjunto de políticas de ajustamento que o país em causa pretende aplicar, no sentido de responder aos problemas subjacentes e de restabelecer a sua capacidade macroeconómica e financeira.

9A equipa afeta ao programa, o chefe da unidade responsável pelo país sujeito ao programa, o diretor do programa e o diretor responsável pelo país sujeito ao programa.

10A nota de orientação analisa a situação financeira e macroeconómica do Estado-Membro em causa e o potencial impacto sobre a sua economia das medidas eventualmente propostas. Define igualmente o quadro das negociações com esse Estado-Membro. O comissário competente aprova a nota de orientação após receber as observações dos presidentes do Comité Económico e Financeiro e do Grupo de Trabalho do Eurogrupo.

11As visitas são levadas a cabo por altos funcionários da Comissão e do FMI, bem como do BCE no caso dos países da área do euro. Geralmente, prolongam-se por duas a três semanas.

12Cada desembolso da assistência financeira pode ter um prazo de vencimento diferente. A média ponderada dessas maturidades não pode exceder o prazo de vencimento médio fixado na decisão do Conselho.

13É igualmente assinado um contrato de empréstimo para cada parcela.

14Ao financiamento concedido pelo MEEF à Irlanda e a Portugal somou-se o financiamento pelo FEEF, tendo sido aplicadas condições económicas idênticas a ambas as fontes de empréstimo.

15Moon, S. and Bulíř, A., Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable? (os programas apoiados pelo FMI contribuem para tornar o ajustamento orçamental mais duradouro), documento de trabalho do FMI, 2003.

16Hernandéz de Cos, Pablo e Moral-Benito, Enrique, The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process (o papel dos salários da função pública no processo de consolidação orçamental), Workshop “Government wage bill: determinants, interactions and effects” (Massa salarial do setor público: determinantes, interações e efeitos), organizado pela Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros, 2014.

17Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. e Van Rijckeghem, C., “Fiscal Adjustment for Stability and Growth” (ajustamento orçamental em prol da estabilidade e do crescimento), série de brochuras n.º 55, Fundo Monetário Internacional, 2006.

18No caso do MEEF, o BCE participa igualmente nesse acompanhamento.

19Por norma, os memorandos de entendimento incluem um anexo com os indicadores e dados que os países devem fornecer periodicamente.

20Por exemplo, se forem alteradas as metas do défice.

21A Comissão realizou 36 revisões formais dos seis programas auditados. Em 16 dessas revisões, seguiu-se uma alteração da respetiva decisão do Conselho.

22O Eurosistema é o sistema bancário central da área do euro. É constituído pelo banco central europeu e pelos bancos centrais nacionais.

23Uma dívida pública esteja prestes a vencer deve ser “refinanciada” sob a forma de uma nova dívida que cobrirá o reembolso da dívida anterior. O refinanciamento acarreta o risco de a dívida ter uma taxa de juro mais elevada, aumentando, assim, a despesa com os juros, ou de o país a quem se destina o empréstimo não conseguir obter verbas suficientes para cobrir na íntegra o reembolso da dívida anterior.

24Ainda que o quadro jurídico permita que somente a UE conceda empréstimos, na prática recente, a assistência tem sido geralmente prestada em cooperação com o FMI e com outras instituições internacionais ou países.

Método de auditoria

27

A auditoria avaliou se a Comissão geriu os programas de assistência financeira de forma adequada, incidindo nas subquestões que se seguem:

i)O aumento dos riscos orçamentais foi detetado atempadamente?

ii)Os processos foram concebidos de forma satisfatória para contribuir plenamente para as decisões relativas aos programas?

iii)A Comissão contraiu empréstimos às melhores taxas possíveis e de acordo com as boas práticas de emissão de dívida?

iv)Os programas de assistência financeira cumpriram os seus principais objetivos?

28

A auditoria abrangeu a gestão, por parte da Comissão, da assistência financeira prestada ao abrigo do mecanismo de apoio à balança de pagamentos e do MEEF, para a qual a Comissão contraiu empréstimos nos mercados de capitais com recurso ao orçamento da UE como garantia. A auditoria englobou a assistência financeira concedida à Hungria, Letónia, Roménia (dois primeiros programas), Irlanda e Portugal, centrando-se no papel da Comissão nesses programas. Analisou-se ainda a cooperação da Comissão com os seus parceiros (BCE e FMI), mas estes não foram auditados.

29

Não foram auditadas as decisões tomadas no plano político da UE, tendo o âmbito da auditoria sido restringido em vários aspetos. Assim, não foi tomado em consideração o cenário contrafactual da ausência de assistência financeira ou a exequibilidade de resolver as crises por outros meios (por exemplo, uma mutualização da dívida soberana). Também não foi avaliada a sustentabilidade da dívida ou a probabilidade de reembolso dos empréstimos. Além disso, não se avaliou se o Conselho optou pelas metas do défice ou pelas condições estruturais mais adequadas para resolver a crise. A auditoria da cooperação da Comissão com os restantes parceiros não aferiu se a participação destes últimos se justificava.

30

Os critérios de auditoria foram obtidos a partir das seguintes fontes:

i)requisitos regulamentares (regulamentos do Conselho, decisões do Conselho, memorandos de entendimento entre a Comissão e os Estados-Membros);

ii)regras e procedimentos internos da Comissão (normas de controlo interno e orientações);

iii)boas práticas de gestão e critérios de avaliação resultantes das avaliações dos programas do FMI, avaliações ex post do apoio prestado pela UE à balança de pagamentos de países terceiros, relatórios anteriores do Tribunal sobre a assistência macrofinanceira, orientações e outras publicações de institutos independentes e grupos de reflexão, bem como pesquisas académicas;

iv)boas práticas sugeridas numa série de orientações sobre gestão da dívida pública, relações entre investidores e transparência na emissão de dívida.

31

O anexo III faculta mais pormenores da metodologia da auditoria.

32

As provas de auditoria foram recolhidas com base:

i)num exame pormenorizado da documentação respeitante aos programas de assistência financeira da UE (documentos dos programas, análises internas da Comissão, previsões em folhas de cálculo, avaliações e estudos de outras organizações);

ii)em entrevistas com funcionários da Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão;

iii)em entrevistas com funcionários das autoridades nacionais, designadamente dos ministérios das finanças, bancos centrais, unidades de coordenação dos programas e ministérios do setor;

iv)numa análise sob a forma de grelha de avaliação das condições dos programas²⁵, a fim de as classificar de acordo com as características e o grau de cumprimento;

v)entrevistas com funcionários do FMI e do BCE.

25A amostra incluiu 360 condições individuais.

Parte I — A Comissão não estava preparada para uma crise desta amplitude

A Comissão subestimou o alcance dos desequilíbrios orçamentais no período que antecedeu a crise

33

Indiscutivelmente, uma das atividades mais importantes da Comissão no domínio dos assuntos económicos e financeiros consiste em alertar o Conselho para o aumento dos desequilíbrios orçamentais nos Estados-Membros. Antes da crise, existia já um quadro de supervisão orientado para o acompanhamento da situação orçamental nos Estados-Membros²⁶.

34

Embora os objetivos macroeconómicos dos programas de assistência financeira não se resumissem ao ajustamento orçamental, nos cinco programas, o apoio orçamental²⁷ veio a revelar-se um elemento fundamental da utilização da assistência. Coloca-se assim a questão de saber se o aumento dos riscos orçamentais foi detetado e assinalado a tempo ao abrigo dos procedimentos de vigilância.

A Comissão estimou uma maior robustez dos orçamentos públicos em relação à situação real

35

Existem dois tipos principais de indicadores orçamentais. O primeiro é constituído pelo saldo orçamental efetivo, isto é, a diferença entre as receitas e as despesas públicas. No entanto, este saldo é sensível a fatores temporários, tais como o crescimento económico, os preços dos ativos e as medidas orçamentais extraordinárias. O segundo engloba outros indicadores orçamentais (por exemplo, o saldo corrigido das variações cíclicas, o saldo estrutural) que visam corrigir esses fatores temporários e, deste modo, fornecer uma visão mais rigorosa da situação orçamental subjacente de um país. Estes indicadores não podem ser diretamente observados, sendo antes o resultado de cálculos complexos.

36

Durante o período anterior à crise, os saldos orçamentais efetivos eram, regra geral, corretamente estimados até ao final do exercício correspondente. Contudo, nas suas previsões dos défices, a Comissão não predisse o surgimento de elevados défices orçamentais em 2008 na Irlanda, Letónia, Portugal e Roménia. A título de exemplo, referindo-se à Irlanda em março de 2008, a Comissão declarava que os riscos associados às projeções orçamentais são globalmente neutros em 2008²⁸. Porém, no final de 2008, o saldo orçamental efetivo foi inferior à previsão em 7,2 pontos percentuais do PIB.

37

Nos cálculos que realizou dos saldos corrigidos das variações cíclicas entre 2005 e 2008, a Comissão sobrestimou sistematicamente a robustez das finanças públicas dos países²⁹. Este erro foi principalmente causado pelas alterações nas estimativas das taxas de crescimento potencial do PIB. Os cinco países estavam a atravessar uma fase de expansão económica, mas a Comissão fez inicialmente uma estimativa da dimensão do sobreaquecimento que, atendendo à perceção atual dos factos, se revelou modesta.

38

A estimativa da dimensão do sobreaquecimento (a amplitude de um diferencial positivo do produto³⁰) era consentânea com o forte aumento nos indicadores da capacidade de produção total da economia. Todavia, este aumento foi gerado pelas fortes expansões do setor imobiliário, sabendo-se que os investimentos nesse ramo não surtem o mesmo efeito de incremento do potencial da economia que outros investimentos mais produtivos.

39

A Comissão centrou-se na avaliação do diferencial do produto na economia real, sem ter em conta os desequilíbrios setoriais existentes, por exemplo, nos setores financeiro e da construção. Todavia, a crise deixou patente que não basta acompanhar a evolução da inflação e do produto para garantir a estabilidade macroeconómica e saldos orçamentais sustentáveis. Desde aí, o quadro de supervisão foi substancialmente revisto, a fim de atender melhor aos riscos macroeconómicos e do setor financeiro.

40

Após o surgimento da crise, a Comissão observou algumas expansões setoriais, designadamente no setor da construção na Irlanda, Letónia e Roménia e no crédito privado no conjunto dos cinco países. No entanto, o algoritmo utilizado para calcular o diferencial do produto não abrangia desequilíbrios deste género.

As avaliações subestimaram os potenciais riscos orçamentais

41

O Pacto de Estabilidade e Crescimento exige aos Estados-Membros que comuniquem as recentes evoluções e previsões orçamentais nos seus programas de estabilidade e de convergência. Esses programas são avaliados pela Comissão, que verifica a razoabilidade da previsão das trajetórias do PIB e do orçamento público.

42

Uma falha importante nas avaliações da Comissão anteriores a 2009 foi a falta de prestação de informações sobre a acumulação de passivos contingentes do setor público³¹. Os riscos orçamentais relativos à estabilidade financeira, às empresas estatais ou a outras garantias públicas (por exemplo, as parcerias público-privadas, PPP) não eram assinalados.

43

A vigilância efetuada pela Comissão não permitiu avaliar adequadamente as implicações das grandes entradas de capitais estrangeiros, especialmente sob a forma de dívida, que fomentavam a expansão da construção e da procura e eram suscetíveis de afetar o setor bancário numa fase de recessão posterior. A Comissão não perspetivou esta relação antes de analisar os pedidos de assistência financeira dos Estados-Membros.

44

As análises da Comissão também não aferiram a sensibilidade dos saldos orçamentais perante uma subida abrupta das taxas de juro aplicadas à dívida pública, ou perante choques igualmente bruscos no crescimento económico ou nas taxas de câmbio. No entanto, estes riscos tinham igualmente sido apontados ou salientados em vários documentos de investigação publicados antes da crise³².

Consequentemente, a Comissão não estava preparada para a gestão dos programas

45

Antes de 2008, o mecanismo de apoio à balança de pagamentos tinha sido utilizado pela última vez em 1993³³. Em 2008, as eventuais experiências adquiridas na primeira metade da década de 1990 tinham-se perdido. Por conseguinte, a prestação de assistência financeira a países foi, na prática, uma nova atividade para a Comissão.

46

Tendo subestimado os desequilíbrios orçamentais e as suas implicações para os Estados-Membros, a Comissão não estava preparada para assumir a gestão dos programas. Concretamente, os programas iniciais tiveram de ser definidos sob uma extrema pressão de tempo. Veja-se o exemplo da proposta relativa ao primeiro programa (Hungria), que teve de ser elaborada no espaço de apenas alguns dias. Internamente, a Comissão dispunha de uma experiência muito escassa no tocante à conceção e gestão de programas de assistência financeira, não tendo sido possível adquirir essa experiência num período tão curto.

47

Durante a fase inicial, a Comissão contou com a ajuda de equipas do FMI para preparar determinadas partes da análise dos programas. As práticas utilizadas pela Comissão foram igualmente desenvolvidas com base nas do FMI (ver ponto 109).

26Tratava-se da «vertente preventiva» do Pacto de Estabilidade e Crescimento criado pelo Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (JO L 209 de 2.8.1997, p. 1). A última reformulação do quadro de supervisão foi efetuada em 2005 por meio do Regulamento (CE) n.º 1055/2005 do Conselho, que altera o Regulamento (CE) n.º 1466/97 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1).

27O financiamento dos défices orçamentais correntes e o reembolso da dívida pública.

28Comissão Europeia, Ireland — Macro fiscal assessment — an analysis of the December 2007 update of the stability programme, (Irlanda — avaliação macro-orçamental — uma análise da atualização de dezembro de 2007 do programa de estabilidade), p. 36.

29Basta comparar a primeira estimativa realizada após o final do exercício (ou seja, a previsão da primavera) com uma estimativa recente (outubro de 2013).

30Um diferencial positivo do produto corresponde ao montante do produto efetivo de uma economia que excede o seu produto potencial.

31Por exemplo, os passivos de longo prazo das pensões da função pública ou as despesas orçamentais significativas no futuro que resultem da necessidade de adotar medidas em caso de resgate. Com exceção dos passivos respeitantes às pensões da função pública, a Comissão não comunicou informações sobre outros passivos contingentes.

32Ver, por exemplo, o artigo «Fiscal Policies and Financial Markets» (políticas orçamentais e mercados financeiros), no ECB Monthly Bulletin 02/2006 (boletim mensal do BCE de 02/2006), p. 71.

33Decisão 93/67/CEE do Conselho, de 18 de janeiro de 1993, relativa à concessão de um empréstimo comunitário a favor da República Italiana (JO L 22 de 30.1.1993, p. 121).

Parte II — Os processos eram geralmente deficientes

48

Os regulamentos confiam à Comissão Europeia a gestão operacional da assistência financeira. Grande parte dessa função consiste em tomar decisões fundamentais quanto aos programas, no que se refere à concessão inicial de assistência e, em cada avaliação, à continuação dos programas. A tomada de decisões exige uma série de etapas e uma coordenação com o Conselho e com os demais parceiros (ver gráfico 4).

49

A auditoria dividiu a análise dos processos de gestão dos programas em três partes:

i)Processos seguidos na Comissão, em especial na Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros — a Comissão manteve o controlo do desenvolvimento dos programas?

ii)Processos de prestação de informações ao Conselho e ao comissário competente — o Conselho e o comissário competente receberam documentos de boa qualidade sobre os programas?

iii)Processo de interação com os restantes parceiros — a interação com os restantes parceiros funcionou?

Gráfico 4

Decisões relativas aos programas

1No caso dos programas irlandês e português, os respetivos parâmetros gerais foram estabelecidos pelo Conselho e pelo conselho de administração do FEEF, ou seja, o Eurogrupo. Os processos decisórios do FEEF e da UE são separados.

Fonte: TCE.

Os processos da Comissão nem sempre incorporaram as verificações e comprovações suficientes

50

Os processos da Comissão devem assegurar — mediante verificações e comprovações suficientes — que a conceção inicial do programa e as eventuais atualizações preenchem os seguintes critérios:

i)exaustividade — devem ser tidas em conta informações pertinentes, quer em relação ao Estado-Membro em causa quer resultantes de trabalhos de investigação económica;

ii)coerência — os diferentes elementos do programa devem ser coerentes entre si, reduzindo ao mínimo os conflitos entre os diferentes objetivos desse programa;

iii)documentação — devem ser conservados os devidos registos do raciocínio subjacente às decisões tomadas quanto aos vários elementos do programa³⁴;

iv)conformidade — os memorandos de entendimento devem observar as decisões do Conselho;

v)equidade — visto que as condições dos programas são, na sua maioria, elaboradas pelas «equipas dos programas» da Comissão, os países devem ser tratados uniformemente pelas diversas equipas, aplicando-se condições semelhantes em circunstâncias semelhantes³⁵.

51

O trabalho das equipas dos programas deve ser verificado e posto em causa para garantir que cumprem estes critérios.

A Comissão foi, regra geral, minuciosa na obtenção das informações necessárias para fins de acompanhamento

A Comissão não só se apoiou largamente nos seus conhecimentos internos como manteve um contacto com diversos intervenientes nos Estados-Membros

52

A Comissão apoiou-se nos conhecimentos internos disponíveis na Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros. Ao longo do tempo, passou a consultar cada vez mais especialistas de outras direções-gerais, que contribuíram de forma limitada para os programas iniciais, essencialmente através de consultas entre os diversos departamentos («interserviços»). A sua participação foi mais ampla nos dois programas da área do euro. O recurso a uma experiência mais alargada permitiu uma análise mais profunda dos problemas dos países, sobretudo no domínio das reformas estruturais. De resto, a política de recursos humanos da Comissão impediu um maior recurso a especialistas externos para domínios específicos bem definidos, uma prática corrente no FMI.

53

As visitas periódicas efetuadas pela Comissão e os demais parceiros aos países constituíram a principal oportunidade de obter as informações necessárias para o acompanhamento. Durante as suas visitas de negociação e avaliação, a Comissão consultou vários ministérios, outros serviços públicos e as principais instituições independentes (como os bancos centrais, os conselhos orçamentais e as instituições superiores de controlo). Reuniu-se igualmente com outros organismos, incluindo associações patronais, sindicatos e partidos da oposição. Além disso, manteve um representante residente em três dos cinco países³⁶. Todas estas medidas permitiram à Comissão manter-se informada e determinar as reformas a integrar nos programas.

A Comissão recolheu um vasto conjunto de informações

54

A par das informações obtidas nas visitas aos países, cada memorando de entendimento especificava os relatórios de acompanhamento que o país em causa devia apresentar à Comissão. As informações a recolher para a elaboração desses relatórios eram deveras genéricas e respeitavam a muitos domínios. A Comissão solicitou informações de acompanhamento semelhantes em todos os programas. Ainda assim, em alguns casos, certas informações essenciais não foram exigidas ou foram recolhidas apenas em quantidade limitada.

As previsões dos programas contemplam a realização de controlos alargados da coerência na conceção dos mesmos, mas com muitas ressalvas que não são verificadas

55

É essencial efetuar previsões adequadas para garantir a coerência dos programas. Contudo, é pouco provável que as previsões sejam sempre 100% exatas, pois abrangem muitos aspetos imponderáveis que não podem ser projetados de forma precisa. Em vez de incidir na exatidão das previsões, a auditoria aferiu a qualidade dos processos e ferramentas de elaboração de previsões que a Comissão aplica no âmbito dos programas. Na prática, a Comissão realiza duas previsões distintas mas estreitamente ligadas (ver gráfico 5):

i)uma previsão do programa (que contém previsões macroeconómicas e do défice);

ii)uma estimativa do défice de financiamento.

Gráfico 5

Ligações entre a previsão do programa e a estimativa do défice de financiamento

Nota: Estão apresentadas apenas as principais relações.

Fonte: TCE.

É difícil avaliar a elaboração de previsões dos programas

56

A elaboração de previsões pode recorrer a vários métodos, desde uma simples apreciação até modelos de estimativa calibrados ou econométricos de grande escala, constituídos por um grande número de equações e identidades comportamentais.

57

A ferramenta da Comissão para a elaboração de previsões dos programas e do défice consiste num conjunto de identidades essencialmente contabilísticas, no intuito de garantir que as previsões dos agregados macroeconómicos ou orçamentais são consentâneas com as previsões das suas componentes. As componentes são geradas fora da ferramenta de previsão, utilizando apreciações ou, ocasionalmente, uma combinação de outras ferramentas quantitativas. A Comissão não aplica um modelo de previsão teórico ou empírico.

As folhas de cálculo das previsões são uma ferramenta complexa que dificulta o controlo da qualidade

58

As previsões resultantes de cada avaliação eram geralmente preparadas em múltiplos ficheiros de folha de cálculo. Durante a auditoria, foram encontradas dificuldades para avaliar os ficheiros pertinentes, uma vez que o conjunto de folhas de cálculo constituía uma coleção de dados³⁷ extremamente larga e pesada, com lacunas no tocante à transparência e à rastreabilidade. Além disso, devido à extrema pressão com que as decisões foram tomadas, o armazenamento de todo o material utilizado nas previsões de uma forma sistemática e facilmente acessível não constituiu uma prioridade.

59

Os ficheiros de folhas de cálculo agregavam informações geradas fora do âmbito da ferramenta. Por norma, os dados provinham de diversas fontes e as previsões dependiam das apreciações realizadas pelos vários analistas, tanto na Comissão como junto dos restantes parceiros e das autoridades nacionais (ver gráfico 6). A heterogeneidade dos dados e a utilização de um leque de apreciações são características normais da elaboração de previsões, havendo boas razões para ter em conta diversos dados e apreciações neste processo. No entanto, existem alguns riscos, nomeadamente o de que as implicações de eventuais novos pressupostos não sejam corretamente refletidas em todas as previsões ou de que os novos pressupostos não sejam bem fundamentados.

Gráfico 6

Sinopse das previsões macroeconómicas e do défice

Fonte: TCE.

60

Para gerir esses riscos, realizou-se o controlo de qualidade dos resultados das previsões em diversas fases do processo previsional. Alguns controlos da coerência³⁸ são integrados na folha de cálculo. Os analistas responsáveis pelas vertentes orçamental e macroeconómica da previsão, respetivamente, analisaram entre si os seus resultados e, sempre que necessário, recorreram a apreciações adicionais para assegurar a coerência das estimativas³⁹.

61

No entanto, o controlo da qualidade do trabalho dos analistas assumiu essencialmente a forma de reconciliações, sem que se verificasse o processo de elaboração de previsões da equipa do programa. O método assente em folhas de cálculo e a escassez de documentação dificultaram a avaliação da razoabilidade dos pressupostos e parâmetros implícitos utilizados nas previsões. As conversações entre os parceiros foram a única fase de controlo em que a razoabilidade dos pressupostos e parâmetros implícitos foi verificada.

62

A análise das folhas de previsão revelou igualmente a presença de erros e incoerências, que os controlos da coerência não tinham detetado (ver caixa 1).

Caixa 1

Exemplos de erros e incoerências nas previsões

i)o montante do IVA cobrado no consumo privado não estava harmonizado entre as receitas públicas e os pagamentos do setor privado, o que deu origem a uma diferença de 0,7% no PIB durante um exercício;

ii)devido aos ajustamentos manuais das fórmulas, o montante dos impostos diretos sobre o trabalho não estava harmonizado entre o Estado e as famílias. A diferença excedeu 0,5% do PIB;

iii)uma medida fiscal aplicável a partir do segundo semestre foi integrada na previsão a título de um exercício completo. A projeção correspondente relativa ao défice foi utilizada no documento do programa que sustentou a decisão de autorizar o pagamento de uma parcela da ajuda e comunicada ao CEF em junho de 2009;

iv)o impacto dos preços imobiliários não foi coerentemente refletido nas projeções do mesmo índice de preços utilizado em diferentes previsões do mesmo exercício.

Dificuldades na avaliação da razoabilidade dos multiplicadores orçamentais

63

As variáveis orçamentais foram inseridas nas folhas de cálculo sob a forma de volume previsto das receitas ou das despesas, que era aumentado ou reduzido pelo rendimento orçamental líquido de todas as novas medidas orçamentais durante o exercício. O impacto das novas medidas na economia e os efeitos de repercussão no orçamento público não foram explicitamente referidos ou registados nas folhas de cálculo. Em vez disso, os valores previstos do rendimento orçamental adicional já tinham em conta os efeitos de repercussão.

64

As previsões do rendimento orçamental líquido tiveram por base as previsões das autoridades nacionais, que as calcularam internamente no contexto dos seus procedimentos de planificação. Essas autoridades procederam, em conjunto com os funcionários dos parceiros, ao exame das suas estimativas, que podiam ser seguidamente revistas antes de serem formalmente aceites e incluídas nas previsões dos programas.

65

O impacto das diferentes medidas orçamentais na economia real foi contabilizado implicitamente e fora do âmbito das folhas de cálculo, por intermédio de vários procedimentos heterogéneos. As folhas de cálculo utilizadas não permitiam rastrear a fonte de determinados pressupostos, nem as suas justificações. Os próprios gabinetes nacionais não conheciam verdadeiramente os modelos aplicados pelas autoridades nacionais para estimar os parâmetros utilizados na avaliação do impacto das diferentes medidas orçamentais na economia. Verificava-se uma falta de transparência e de conhecimento relativamente ao valor implícito dos multiplicadores orçamentais⁴⁰. A Comissão apenas procedeu a uma estimativa dos multiplicadores implícitos em 2013.

66

As únicas verificações dos rendimentos líquidos foram efetuadas mediante uma apreciação subjetiva da razoabilidade por parte dos funcionários dos parceiros. Apesar de este método ter grandes probabilidades de detetar eventuais sobrestimativas ou subestimativas, não é tão propício à identificação de erros relativamente pequenos que, somados, poderão, ainda assim, ter uma dimensão considerável.

67

As equipas dos programas conservaram registos de algumas informações, mas em graus variáveis, visto que esta tarefa não era uma obrigação formal. Por conseguinte, a auditoria não pôde identificar e analisar os pressupostos e valores paramétricos utilizados. Caso uma previsão viesse a revelar-se errada (por exemplo, se subestimasse o efeito negativo no PIB de uma redução na despesa pública), era impossível ou extremamente difícil detetar a fonte do erro.

As estimativas do défice de financiamento estavam incompletas e eram inexatas

68

A estimativa do défice de financiamento tem uma importância crucial na fase de negociação, pois é nesse período que o montante da assistência financeira é estipulado, mantendo-se, por norma, inalterado. No caso de surgirem novas necessidades de financiamento durante o programa, têm de ser supridas no quadro do pacote financeiro global. Ao contrário da elaboração das previsões dos programas, a estimativa do défice de financiamento constituía uma nova atividade para a Comissão.

69

Nos países da área do euro, o défice de financiamento corresponde apenas às necessidades do seu setor público. Fora da área do euro, a assistência financeira deve cobrir todas as necessidades de financiamento externo constantes da balança de pagamentos do país em causa. Para justificar as suas decisões de prestar assistência, a Comissão forneceu sistematicamente ao Conselho a sua estimativa inicial do défice de financiamento. Os cálculos subjacentes eram elaborados em folhas de cálculo. Todavia, a escassez de documentação restringia fortemente as possibilidades de revisão. Quando solicitada a fornecer documentação, a Comissão apenas conseguiu apresentar documentos provisórios⁴¹, que diferiam das versões finais transmitidas ao Conselho, não podia facultar informações sobre elementos importantes da estimativa⁴² ou não podia transmitir ficheiros de base⁴³.

70

A auditoria dos documentos provisórios revelou erros de previsão significativos, tais como a dupla contabilização de algumas variáveis, a utilização de montantes incorretos nas reservas cambiais ou pressupostos de uma grandeza irrealista das taxas de refinanciamento da dívida. Os erros nas folhas de cálculo foram, em alguns casos, substanciais⁴⁴ e não tinham sido detetados nas revisões internas. A descoberta dos erros não teria necessariamente levado a um aumento do montante da assistência financeira, dado que esse aumento depende da vontade dos credores e da sua capacidade para emprestar, mas poderia ter resultado num conjunto diferente de políticas destinadas a cobrir o défice de financiamento.

Os aspetos dos programas têm bases geralmente sólidas, mas faltavam às vezes registos importantes

Os aspetos dos programas apoiaram-se em análises

71

Na maioria dos casos, a Comissão pôde basear-se numa coleção de análises, assente em prioridades políticas da UE e em dados atuais, a qual foi utilizada na definição das condições dos programas. De modo geral, o alcance das análises aprofundou-se ao longo do tempo, principalmente graças a uma maior experiência e ao maior número de funcionários da Comissão afetados à gestão de programas.

Impossibilidade de localizar determinados registos essenciais

72

A manutenção de registos é uma parte importante de qualquer processo. São várias as normas de controlo interno da Comissão que fazem referência a boas práticas nesta matéria⁴⁵. Uma manutenção de registos cuidadosa pode melhorar o controlo interno de uma organização, ao ajudar a demonstrar os motivos para a adoção de determinadas decisões. Os registos são essenciais para o acompanhamento e a avaliação, bem como um pré-requisito da boa prestação de contas.

73

Tendo em conta que os programas de assistência foram inesperados, os procedimentos ainda estavam a ser aperfeiçoados e formalizados após o início das primeiras operações. As operações foram igualmente dificultadas pelas restrições de tempo, por um ambiente macroeconómico incerto e pela complexidade da gestão dos programas. Como tal, houve a preocupação de privilegiar procedimentos operacionais sólidos, em detrimento de uma boa manutenção de registos.

74

Em certos casos, as informações utilizadas para sustentar a tomada de decisões estavam perdidas à data da auditoria ou a recolha das mesmas era uma tarefa colossal. Algumas atividades cruciais não tinham sido de todo documentadas. Os manuais de procedimentos, que, geralmente, alicerçam qualquer processo, não estavam suficientemente elaborados. A caixa 2 ilustra os obstáculos encontrados durante a auditoria⁴⁶.

Caixa 2

Exemplos de dificuldades na obtenção de informações essenciais

Foram utilizadas mensagens de correio eletrónico para a comunicação ascendente de informações sobre os progressos de uma visita e para obter a aprovação de eventuais desvios do mandato de negociação. Este meio foi igualmente importante na comunicação entre parceiros e com as autoridades nacionais. Todavia, estes registos fundamentais não estavam, geralmente, disponíveis, dado que as mensagens tinham sido perdidas ou não podiam ser recuperadas.

Os dados ou os documentos apresentados pelas autoridades nacionais durante o programa não foram conservados pela Comissão ou não puderam ser consultados na íntegra devido aos inúmeros recursos necessários para os reunir.

Algumas folhas de cálculo com projeções macroeconómicas do programa da Roménia não foram disponibilizadas durante a auditoria.

As folhas de cálculo com os cálculos finais do défice de financiamento tinham-se extraviado ou não tinham sido recolhidas junto do FMI. Em certos casos, foi impossível obter os cálculos subjacentes a determinados montantes essenciais.

O acompanhamento orçamental pelos funcionários da Comissão não foi de todo documentado ou foram transmitidas apenas folhas de cálculo muito básicas para sustentar a análise efetuada pela Comissão à execução orçamental.

75

É natural que estejam em falta registos relativos à fase de arranque, em 2008 e no início de 2009, que apresentava todas as características de uma situação de gestão de crise. Ao longo do tempo, a manutenção de registos melhorou claramente. Ainda assim, alguns dos exemplos de registos em falta referidos dizem respeito a anos mais recentes.

A Comissão desviou-se ocasionalmente das decisões do Conselho

Casos de incumprimento das decisões do Conselho

76

A presente auditoria examinou a coerência entre os memorandos de entendimento e as correspondentes decisões do Conselho, tendo constatado que a maioria das condições foi justificada remetendo para as decisões. Todavia, em algumas situações, as condições desviaram-se do disposto nas decisões do Conselho ou o respetivo memorando de entendimento não tinha sido oportunamente atualizado (ver caixa 3).

Caixa 3

Exemplos de incumprimento das regras

Uma visita informal à Roménia, em agosto de 2009, revelou a incapacidade desse Estado-Membro para cumprir as metas iniciais do défice. A Comissão e as autoridades romenas concordaram, portanto, em flexibilizar significativamente as metas. Esta revisão foi comunicada por nota ao CEF em agosto de 2009. Contudo, nem a decisão do Conselho nem o memorando de entendimento foram objeto das correspondentes alterações. As metas seriam finalmente atualizadas no memorando de entendimento em fevereiro de 2010. A base jurídica — a decisão do Conselho — foi atualizada ainda mais tarde, em março de 2010. No entanto, a Comissão adiou a realização de um pagamento em novembro de 2009, em virtude de o orçamento da Roménia não ter cumprido a meta atualizada.

Na Letónia, embora as decisões do Conselho não tenham englobado reformas do sistema de pensões, o memorando de entendimento incluiu condições específicas em relação ao segundo pilar desse sistema.

Na Irlanda, apesar de as decisões do Conselho não terem mencionado condições específicas aplicáveis à supervisão bancária e às vendas de património do Estado e privatizações, essas condições constavam do memorando de entendimento.

As condições não foram suficientemente direcionadas

77

O objetivo das condições num memorando de entendimento consiste em definir um roteiro operacional com vista a garantir um cumprimento satisfatório das condições gerais de política económica estipuladas pelo Conselho.

78

Na maioria das condições, a ligação à política económica geral era relativamente clara, uma vez que exigiam mudanças nessas políticas ou, por outro lado, constituíam um trampolim para a realização de reformas importantes. Porém, a gestão⁴⁷ não pôs suficientemente em causa as propostas formuladas, no sentido de aferir se todas as condições eram, de facto, necessárias para a consecução dos objetivos gerais de política económica.

79

Os programas incluíam condições cuja importância era pouco significativa, atendendo aos objetivos do programa, ou cujos efeitos potenciais seriam produzidos muito depois de este ter terminado. Condições como a implantação de sistemas informáticos específicos, a atribuição de verbas orçamentais a uma entidade pública de pequena dimensão, a formação de funcionários públicos ou a investigação e o desenvolvimento tinham uma ligação muito remota, ou nenhuma, com os objetivos do programa.

Os países não foram tratados da mesma forma

80

Após analisar diversos aspetos da gestão dos programas por parte da Comissão, a auditoria detetou vários exemplos de incoerência nos métodos aplicados em diferentes países, a qual era difícil justificar com circunstâncias nacionais específicas.

Diferenças na gestão das condições por parte da Comissão

81

A Comissão geriu de forma diferente as condições de cada programa de assistência financeira. Em alguns programas, as condições representaram um conjunto de requisitos relativamente estável, ao passo que em outros, sofreram alterações substanciais em cada revisão. Ver uma síntese geral no quadro 2.

Quadro 2

Vários modelos aplicados pela Comissão na gestão das condições

Hungria
Letónia
Roménia I
Irlanda
Portugal

De que modo foram estabelecidas as condições?

Distinção entre tipos diferentes de condições
Não
Não, mas indicação da importância num dos relatórios de avaliação
Ações anteriores e outras condições
Condições permanentes e outras condições
Não

De que modo foram acompanhadas as condições?

Como foi acompanhado o cumprimento?
De forma combinada¹
Essencialmente por condição
Por domínio
Por domínio
Por condição

De que modo foram atualizadas as condições?

Como foram modificadas as condições?
As condições existentes continuaram a vigorar; as adendas incluíram apenas novas condições
Cada adenda substituiu a versão anterior
As condições existentes continuaram a vigorar; as adendas incluíram apenas novas condições
Cada adenda substituiu a versão anterior
Cada adenda substituiu a versão anterior

Continuação das condições²
Condições parcialmente estáveis ao longo do tempo
Condições geralmente inalteradas
Alterações frequentes das condições
Alteração das condições mesmo em fases prematuras
Dificuldade para seguir o rasto das condições no tempo
Condições sempre válidas e inalteradas, salvo quando tornadas obsoletas em virtude de novas condições
De forma combinada
Estabilidade de algumas condições, alterações frequentes de outras
Condições estáveis ao longo do tempo
Condições válidas e inalteradas até ao seu cumprimento integral

1Em algumas avaliações, a Comissão deu conta do grau de cumprimento por condição e, noutras, apenas por domínio.

2Ver explicações adicionais no anexo III.

Fonte: TCE.

82

Alguns desses modelos tiveram implicações negativas na gestão dos programas. Mais concretamente, as alterações frequentes das condições em alguns programas⁴⁸ tornaram muito mais difícil o controlo do desempenho do respetivo país. Em certos casos, as reformas diluíram-se progressivamente, à medida que as condições foram substituídas por outras menos exigentes ou desapareceram completamente dos memorandos antes de serem cumpridas na íntegra (ver caixa 4).

83

As condições visavam igualmente produzir diferentes efeitos estruturais, podendo variar entre a publicação ou a preparação de uma estratégia ou plano específico e alterações legislativas a adotar pelos parlamentos nacionais, as quais respeitavam a aspetos importantes da economia⁴⁹. As condições do primeiro tipo não produziriam, por si, alterações económicas substanciais, embora pudessem constituir passos preparatórios para reformas mais significativas, mas as segundas implicariam provavelmente alterações duradouras na economia.

Caixa 4

Exemplos de reformas diluídas com o passar do tempo

O memorando de entendimento inicial do programa letão exigia o estabelecimento de um sistema único de planificação e gestão dos recursos humanos para as instituições da administração pública. Esta condição não foi observada e não foi reproduzida nas alterações subsequentes. Ao invés, foi substituída por uma série de outras condições, cujo objetivo geral era a preparação de uma estratégia para a administração pública, uma condição mais fácil de cumprir.

O programa português incluía uma condição que exigia — até ao final de 2011 — a preparação de uma plano de ação para reformar o sistema de prestações de desemprego, reduzindo a duração máxima do subsídio de desemprego dos novos desempregados para não mais do que 18 meses. Após a reforma, a duração máxima do subsídio de desemprego foi encurtada de 38 para 26 meses, ultrapassando, portanto, o limite de 18 meses inicialmente acordado com as autoridades portuguesas.

84

Foram detetadas diferenças consideráveis entre as condições no que toca aos níveis de exigência. Por norma, as condições dos programas de apoio à balança de pagamentos exigiam a adoção de determinadas alterações legislativas. Ao invés, era frequente os programas da área do euro preverem apenas o primeiro tipo de condições, sendo a sua adoção em sede parlamentar raramente exigida. Por conseguinte, as decisões relativas às parcelas tinham somente por base as medidas preparatórias e não a efetiva aplicação de reformas (ver caixa 5).

85

Outra diferença reside no número de condições, que aumentou ao longo do tempo. A Hungria teve de satisfazer menos de 60 condições individuais, ao passo que foram impostas cerca de 400 a Portugal. Essa considerável variação não refletia apenas a necessidade de mais reformas em determinados países. Constataram-se situações em que o contrário se verificava, nas quais países que careciam de reformas num determinado domínio tiveram de cumprir menos condições que países com melhor desempenho⁵⁰. Além disso, as condições impunham reformas de características muito diferentes, não obstante os países se encontrarem em situações semelhantes⁵¹.

As metas dos programas não foram revistas de forma coerente

86

As revisões das metas do défice fazem naturalmente parte dos programas de assistência. Não são automaticamente um sinal de execução deficiente por parte das autoridades nacionais, pois podem igualmente ser motivadas por alterações objetivas na situação económica com impacto, negativo ou positivo, no orçamento público.

Caixa 5

Exemplo de uma condição relacionada apenas com medidas preparatórias

O programa irlandês exigia ao governo que adotasse um diploma legislativo destinado a fortalecer a regulamentação financeira, alargando os poderes de supervisão e execução do banco central⁵². As autoridades irlandeses cumpriram esta condição com um atraso pouco significativo de um mês, quando o Ministério das Finanças publicou o projeto de lei. Contudo, seriam necessários mais dois anos para a sua promulgação. Não havia condições ligadas à promulgação, que não era, portanto, necessária para a libertação das parcelas.

87

As metas do défice foram revistas em quatro dos seis programas (ver quadro 3). As explicações nos registos da Comissão para as revisões em baixa indicavam sempre uma queda (significativa) da atividade económica, como foi o caso da Hungria, Roménia, Letónia e Portugal.

88

Dependendo do país, uma mudança das perspetivas económicas pode ter consequências diferentes para a revisão das metas do défice. No quadro da sua supervisão orçamental, a Comissão procede ao cálculo de saldos orçamentais cíclicos⁵³. A estimativa do saldo orçamental cíclico é revista sempre que as perspetivas económicas se alteram. Desta forma, as alterações em tempo real na estimativa do saldo cíclico devem aproximar-se das alterações nas metas do défice impostas pela evolução do contexto económico⁵⁴.

Quadro 3

Revisões das metas do défice em termos do SEC

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
HU | ME_0 (nov. 2008) | - 3,4% | - 2,6% |  |  |  |  |
ME_1 (mar. 2009) |  | - 2,9% |  |  |  |  |
MU_2 (jun. 2009) |  | - 3,9% | - 3,8% | - 3,0% |  |  |
LV | ME_0 (jan. 2009) |  | - 5,3% | - 5,0% | - 3,0% |  |  |
ME_1 (jul. 2009) |  | - 10,0% | - 8,5% | - 6,0% | - 3,0% |  |
ME_5 (dez. 2011) |  |  |  | - 4,5% | - 2,5% |  |
RO I | ME_0 (jun. 2009) |  | - 5,1% | - 4,1% | - 3,0% |  |  |
ME_1 (fev. 2010) |  | - 7,8% | - 6,4% | N/A | - 3,0% |  |
ME_2 (jul. 2010) |  |  | - 7,3% | N/A | - 3,0% |  |
ME_3 (jan. 2011) |  |  |  | - 5,0% | - 3,0% |  |
RO II | ME_0 (jun. 2011) |  |  |  | - 5,0% | - 3,0% |  |
IE | ME_0 (dez. 2010) |  |  |  | - 10,6% | - 8,6% | - 7,5% |
PT | ME_0 (mai. 2011) |  |  |  | - 5,9% | - 4,5% | - 3,0% |
ME_5 (out. 2012) |  |  |  |  | - 5,0% | - 4,5% | - 2,5%
ME_7 (jun. 2013) |  |  |  |  |  | - 5,5% | - 4,0%

Nota: N/A — não definida.

Fonte: Comissão Europeia.

89

Nos casos em que o saldo orçamental cíclico não foi objeto de revisão significativa durante o programa, não foi necessário rever as metas do défice. Foi o caso da Irlanda. No entanto, a auditoria concluiu que nem todas as revisões das metas foram coerentes com as revisões dos saldos cíclicos. A título de exemplo, a meta do défice para 2009 na Hungria foi objeto de uma redução inferior ao valor sugerido pela revisão do saldo cíclico, ao passo que a meta para 2012 em Portugal foi reduzida apesar de o saldo cíclico ter melhorado e de as perspetivas económicas permanecerem idênticas.

90

Durante a auditoria, a Comissão indicou que existia a possibilidade de fatores fora do controlo do governo ocasionarem uma revisão das metas, tais como uma composição alterada do crescimento ou quedas das receitas. Contudo, nem os documentos dos programas nem a metodologia interna da Comissão demonstram a aplicação de um método sistemático para analisar esses fatores alheios quando a Comissão examinou a exequibilidade das metas do défice em cada avaliação.

91

Outra diferença reside no tratamento das medidas de apoio ao setor bancário com impacto nos défices. As metas do défice fixadas nos programas português e irlandês não incorporaram essas medidas, que, pelo contrário, foram incluídas nas metas do programa letão.

92

A atenção prestada à dimensão social diferiu igualmente entre os documentos dos programas. Por exemplo, no programa português, os aumentos nos impostos foram aplicados de forma progressiva, tendo os grupos com menores rendimentos mantido os seus níveis de rendimento e o salário mínimo e as reformas mais baixas permanecido inalterados⁵⁵. Esta abordagem contrasta com o corte universal de 25% nos salários dos funcionários públicos previsto no programa romeno, cujos documentos não referiram a forma como essa medida afetaria os escalões remuneratórios mais baixos. De igual modo, o resultado da combinação de uma redução no imposto fixo sobre o rendimento das pessoas singulares e de um aumento no IVA, que seria suscetível de transferir a carga da consolidação orçamental para as camadas mais vulneráveis da sociedade, não foi equacionado nos documentos iniciais do programa relativo à Letónia.

Insuficiências na gestão dos programas devido a controlos deficientes

93

Apesar de as decisões relativas a um programa serem, em última instância, uma competência do Conselho e/ou da Comissão, são os representantes da Comissão que negoceiam com as autoridades nacionais e conduzem as avaliações do programa. O mandato de negociação é definido na nota de orientação. Durante uma visita, os representantes da Comissão mantêm a gestão a par das conversações, por norma, uma vez por dia, e requerem a aprovação de eventuais desvios do referido mandato. Após a visita, os representantes da Comissão elaboram os documentos do programa (decisão do Conselho, memorando de entendimento e nota explicativa), que serão objeto de revisão e constituirão a base das decisões da Comissão e do Conselho.

94

A preparação da nota de orientação e dos documentos do programa é um processo em que se recorre a especialistas e no qual as apreciações por parte dos analistas responsáveis pelas previsões e de uma série de especialistas em políticas de várias direções-gerais desempenham um papel essencial. Os documentos são revistos pelo diretor-geral adjunto e pelos chefes das unidades horizontais que participaram na sua preparação. O primeiro centra-se na coerência global dos documentos e os últimos são responsáveis por garantir a coerência das contribuições realizadas nos respetivos domínios com as políticas da UE.

95

Foram constatadas diversas insuficiências nesse processo de revisão:

i)nenhum técnico exterior à equipa do programa revê os cálculos e projeções subjacentes por formar a verificar a coerência da projeção macroeconómica com a estimativa do défice de financiamento ou com o impacto macroeconómico das condições do programa;

ii)em diversos aspetos, o trabalho dos representantes da Comissão não foi suficientemente avaliado, tendo-se questionado muito pouco as previsões dos especialistas (ver ponto 61), as estimativas do défice de financiamento (ver pontos 69 e 70) e a escolha das condições do programa (ver ponto 79);

iii)o controlo interno da qualidade geralmente não estava documentado.

96

O FMI definiu igualmente um processo de revisão interna das principais características da conceção dos programas e respetivas atualizações. Em certos aspetos, assemelha-se ao processo de revisão interna da Comissão, mas há três principais diferenças:

i)o FMI dispõe de um departamento de revisão específico, que fornece informação à gestão;

ii)os funcionários do FMI que participam no processo de revisão são mais numerosos;

iii)o processo do FMI é documentado.

Os documentos dos programas melhoraram ao longo do tempo, mas continuavam a apresentar lacunas

Melhorias na qualidade dos documentos dos programas

97

Registaram-se diferenças vincadas entre os programas quanto ao alcance analítico dos seus documentos. Muitas dessas diferenças deveram-se à melhoria da capacidade analítica da Comissão. Nos três primeiros programas, os respetivos documentos facultavam informações limitadas sobre determinados aspetos, incluindo a composição do ajustamento orçamental, a análise das derrapagens caso as metas do défice não fossem cumpridas e os impactos sociais. A análise realizada nos dois conjuntos mais recentes de documentos dos programas (Irlanda e Portugal) melhorou significativamente (ver caixa 6) e revelou, em muitos aspetos, grande exaustividade.

Caixa 6

Exemplo de análise melhorada nos documentos dos programas

Os documentos iniciais respeitantes aos programas de apoio à balança de pagamentos caracterizaram, em traços gerais, a consolidação orçamental como uma atividade principalmente assente na despesa. No entanto, as medidas orçamentais necessárias apresentavam pormenores fragmentados (Hungria), não tinham sido de todo identificadas (Roménia) ou, quando identificadas, não foram acompanhadas de uma estimativa do contributo que produziriam (Letónia). Em relação a estes três países, a Comissão melhorou posteriormente o grau de pormenor dos documentos dos programas, enumerando e quantificando as medidas acordadas para realizar as metas do défice. Aliás, nos restantes programas (Irlanda e Portugal), foi norma existir um grau de pormenor ainda mais significativo.

98

Em determinados casos, constatou-se a omissão de informação essencial dos documentos dos programas. Por exemplo, a Comissão nem sempre comunicou os principais pressupostos subjacentes ao cálculo do défice de financiamento:

i)no programa húngaro, a Comissão não comunicou pormenores para sustentar a estimativa de 20 mil milhões de euros a conceder à Hungria durante a vigência do programa;

ii)no programa irlandês, o cálculo do défice de financiamento que figurava nos documentos iniciais do programa indicava um défice acumulado com base na contabilidade de exercício e nas normas SEC de 44 mil milhões de euros ao longo da vigência do programa. No entanto, o défice de tesouraria previsto, incluindo notas promissórias, que foi utilizado no cálculo das necessidades de financiamento, ascendia a 58 mil milhões de euros. No documento não se explicavam os principais motivos dessa diferença considerável de 14,1 mil milhões de euros (21% do défice de financiamento inicial).

99

A Comissão realizou alguns testes básicos de sensibilidade, a fim de aferir o impacto nas necessidades globais de financiamento da alteração de um ou mais parâmetros. Embora pudessem ter facultado informações valiosas sobre o risco de eventuais efeitos negativos, os resultados não foram revelados nos documentos dos programas.

Insuficiências no acompanhamento e nos relatórios relativamente ao cumprimento

100

Durante cada programa, a Comissão deve verificar se a política económica do Estado-Membro em causa é consentânea com as condições fixadas pelo Conselho. Para o efeito, verificava-se, na prática, se o Estado-Membro estava a dar cumprimento às condições constantes do memorando de entendimento.

Falta de fiabilidade das metas globais do défice para acompanhar a execução orçamental

101

A consolidação orçamental era um elemento essencial de cada um dos cinco programas, sendo o desempenho orçamental uma preocupação fundamental durante as conversações com as autoridades nacionais e por ocasião da adoção de decisões sobre os programas. Por norma, as metas do défice eram definidas como um défice expresso em percentagem do PIB, em conformidade com o SEC. A escolha do défice SEC para principal alicerce da política orçamental foi motivada pelos compromissos assumidos ao abrigo do procedimento relativo aos défices excessivos⁵⁶.

102

O défice SEC não pode ser acompanhado diretamente durante o exercício⁵⁷. Como tal, o controlo do cumprimento das metas globais assentou essencialmente numa estimativa do défice. Todavia, o recurso a estas estimativas implica o risco de a Comissão ser incapaz de comunicar com segurança ao Conselho que a política orçamental de um país cumpre o programa de ajustamento. Em diversas ocasiões, as estimativas da Comissão revelaram-se incorretas. A título de exemplo:

i)a notificação da primavera de 2009 indicava que o défice da Hungria estava dentro da meta do défice para 2008 prevista no programa. No entanto, a notificação do outono de 2009 reviu o défice, fixando-o em 3,8% do PIB, ou seja, acima da meta do défice⁵⁸;

ii)em janeiro de 2010, a Roménia dava conta de um défice de tesouraria de 7,3% do PIB em relação a 2009, em linha com a meta do FMI, enquanto a Comissão apresentava uma estimativa provisória do défice SEC em linha com a meta e declarava que o programa estava a evoluir normalmente. Contudo, em maio de 2010, a Comissão reviu o défice SEC e fixou-o em 8,3%. No outono de 2011, o défice revisto foi de 9%;

iii)em janeiro de 2013, a Comissão calculou provisoriamente que o défice SEC da Irlanda para 2012 era de 8,2%, revendo-o depois para 7,7% em abril e para 8,2% no outono de 2013. No entanto, a última revisão deveu-se sobretudo à reclassificação de receitas extraordinárias.

103

Outra dificuldade foi gerada pela exclusão das medidas de apoio ao setor bancário da definição das metas nos programas da área do euro. Uma meta orçamental definida desta forma deveria constituir, em princípio, um alicerce muito melhor para a política orçamental, uma vez que as medidas de apoio ao setor bancário são elementos pontuais de dimensão considerável que fogem ao controlo direto dos governos. No entanto, no caso da Irlanda, a Comissão excluiu apenas as transferências de capital que eram concedidas aos bancos e que aumentavam o défice, permitindo a inclusão das receitas relativas às medidas de apoio ao setor bancário. Este tipo de meta proporciona um sinal e uma medição menos claros do desempenho orçamental. Por exemplo, se todas as operações relativas ao setor bancário tivessem sido excluídas, o défice orçamental de 2012 teria mais um ponto percentual.

Falta de uma comunicação sistemática de informações sobre o cumprimento das condições

104

A Comissão comunicou sistematicamente informações sobre o cumprimento das condições estruturais apenas no caso de Portugal e, parcialmente, da Hungria, da Letónia e da Irlanda.

105

Raramente foi comunicado um incumprimento. A Comissão apenas assinalou claramente como «não observadas» um pequeno número de condições (4% no programa português), apesar de quase metade do conjunto das condições não ter sido cumprida oportunamente. Foram utilizados muitos termos diferentes para transmitir essa informação⁵⁹, o que gerou confusão.

106

Relativamente a cerca de 30 condições (8% da amostra), não foi comunicado nenhum estado de cumprimento ou as condições estavam prescritas de uma forma tão vaga que era impossível controlar eficazmente o seu cumprimento (ver exemplos na caixa 7)⁶⁰.

107

O cumprimento de algumas condições comunicado mediante relatório não pôde ser verificado, por exemplo:

i)no programa irlandês (após a avaliação do outono de 2012), a Comissão estava ainda a concertar com as autoridades irlandesas, a fim de assegurar que os elementos do quadro orçamental plurianual eram suficientemente vinculativos e transparentes para constituírem um alicerce político credível⁶¹ no período pós-programa. Ainda assim, a Comissão deu conta de que esta condição tinha sido integralmente cumprida;

ii)em Portugal, a condição que exigia que o governo nacional elaborasse relatórios mensais sobre a execução orçamental foi progressivamente alargada a todas as empresas estatais e parcerias público-privadas nos níveis de administração nacional, regional e local. Esta condição foi considerada preenchida após ter sido instituída a elaboração de relatórios específicos ao nível regional, não obstante o requisito de elaboração de relatórios sobre o orçamento consolidado não ter sido cumprido.

Caixa 7

Exemplos de condições cujo cumprimento nunca foi comunicado

Redução do número de prioridades públicas na investigação e no desenvolvimento, por forma a conceder mais recursos aos domínios de investigação mais relevantes (Letónia).

Reforço da capacidade da autoridade de gestão dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão para controlar e decidir da aplicação de recursos da UE (Roménia).

Adoção, pelo governo, de legislação a fim de reduzir significativamente o número de impostos e de pagamentos assimilados a impostos (Roménia).

Até julho de 2012, elaboração, pelo governo, de um plano de consolidação para reorganizar e reduzir significativamente o número de municípios (308); Execução deste plano pelo governo e entada em vigor das alterações a partir das eleições autárquicas seguintes (Portugal).

Criação de secções especiais nas jurisdições competentes em matéria fiscal (Portugal).

A cooperação com os demais parceiros foi apenas informal

108

A assistência financeira da UE foi prestada em conjunto com assistência financeira do FMI em todos os programas. Cada instituição adotou decisões de financiamento independentes, de acordo com os seus próprios estatutos e procedimentos internos. No caso dos programas irlandês e português, o BCE participou igualmente na gestão dos programas.

109

A cooperação com o FMI ajudou a Comissão a aprender como gerir os programas. Constataram-se vários exemplos de práticas do FMI adotadas pela Comissão após o início dos programas, por exemplo, uma maior pormenorização nas folhas de cálculo das previsões ou o recurso a um representante residente nos programas mais recentes. Além do mais, as equipas dos programas da Comissão foram alargadas, equivalendo-se ao tamanho das equipas do FMI.

110

A base jurídica permitiu às três instituições decidir da forma de organizar a cooperação. Em todos os programas, as respetivas equipas estabeleceram disposições de cooperação informal. A variedade dos conhecimentos especializados e da experiência do pessoal da três instituições possibilitou a realização de avaliações mais exaustivas, reduzindo assim o risco de erros e omissões na conceção dos programas e respetivas atualizações.

111

As instituições não tomaram disposições formais relativamente à cooperação entre si sobre aspetos como os que se seguem:

i)intercâmbio de informação — que informações (por exemplo, mandatos de negociação, outros documentos dos programas, cálculos subjacentes⁶², informação recolhida no Estado-Membro) devem ser partilhadas com os restantes parceiros? De que forma deve ser tratada a informação recebida depois da data-limite?

ii)confidencialidade — de que forma devem ser tratados os documentos facultados originalmente a outra instituição? Como se deve proceder quando uma instituição tem acesso a informações confidenciais não disponíveis aos demais parceiros⁶³ e que podem afetar a conceção global do programa e a análise interna?

iii)determinação do titular dos trabalhos comuns — alguns documentos eletrónicos foram elaborados conjuntamente pelos três parceiros (por ex., as projeções macroeconómicas, os cálculos do défice de financiamento), mas não foram totalmente partilhados entre as instituições;

iv)mecanismos destinados a resolver as divergências quanto às decisões de financiamento ou a outros parâmetros essenciais dos programas.

A função consultiva do BCE foi muito genérica

112

No âmbito da gestão dos programas, o Regulamento MEEF⁶⁴ estabelece uma relação de consulta entre o BCE e a Comissão:

i)«estas condições [gerais de política económica] são definidas pela Comissão, em processo de consulta com o BCE»⁶⁵;

ii)«A Comissão reexamina, em processo de consulta com o BCE […], as condições gerais de política económica […]»⁶⁶.

113

O pessoal do BCE prestou aconselhamento sobre questões pertinentes para a estabilidade financeira e para o correto funcionamento dos mercados monetários. Os tópicos em causa abrangiam a sustentabilidade da dívida e o ritmo da consolidação orçamental⁶⁷, que o BCE considerava pré-requisitos importantes em ambas as vertentes da sua função consultiva.

114

No entanto, a prestação de aconselhamento não significava que o BCE fornecesse aos restantes parceiros a análise que subjazia à sua posição nas conversações sobre cada programa. Aliás, o BCE não transmitiu à Comissão as suas deliberações internas sobre a partilha dos encargos pelos detentores de dívida prioritária na restruturação dos bancos irlandeses. Tendo em conta que o montante do financiamento pelo Eurosistema ascendia a perto de 100% do PIB irlandês, a continuação desse financiamento⁶⁸ foi essencial para o êxito do programa. Os restantes parceiros da troica não aceitaram uma partilha de encargos pelos detentores de dívida prioritária. Porém, a avaliação ex post do programa irlandês pelo FMI sugere que existiam ações políticas alternativas para conter os riscos de uma maior partilha de encargos⁶⁹, as quais, no entanto, não foram adotadas.

34Normas de controlo interno n.os 8 e 11 da Comissão.

35Vários estudos confirmam que este risco é real. Por exemplo, Hakan Gunaydin preparou uma síntese de estudos académicos pertinentes acerca do cumprimento das condições do FMI intitulado Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy para a reunião anual de 2014 sobre a economia política das organizações internacionais. O Gabinete de Avaliação Independente do FMI deu igualmente conta de uma falta de equidade que observou nas suas avaliações. Para mais informações, consultar Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF (questões recorrentes numa década de avaliação, ensinamentos para o FMI), Gabinete de Avaliação Independente, 2014.

36Letónia, Irlanda e Portugal.

37Cada previsão é elaborada em dois, três ou quatro ficheiros principais, que contêm dezenas de folhas de cálculo. Estes ficheiros principais estão ligados entre si com múltiplas fórmulas e retiram dados e projeções de outros ficheiros, que nem sempre estão salvaguardados no mesmo local. Esta situação aumenta em grande medida o risco de que se utilizem projeções ou dados incoerentes quando é atualizada uma previsão, o que, no quadro de um programa, pode acontecer diariamente. Os pressupostos estão espalhados pelas diferentes folhas de cálculo dos ficheiros principais, sendo muito difícil obter uma visão global do raciocínio aplicado. Além disso, os analistas responsáveis pelas previsões recorrem a modelos auxiliares, que são exteriores às folhas de cálculo.

38Por exemplo, os controlos da identidade contabilística ou da razoabilidade com base em rácios.

39No outono de 2013, a Comissão introduziu uma nova ferramenta de deteção automática de incoerências numéricas e económicas que, porém, não foi utilizada nas previsões dos programas.

40O multiplicador orçamental mede a dimensão do impacto das diferentes medidas de consolidação orçamental com base nas principais variáveis macroeconómicas (consumo, produção) e orçamentais (défice).

41Programas letão e romeno.

42Programa irlandês.

43Programas húngaro e português.

44Na avaliação do défice de financiamento romeno, os empréstimos intragrupo das empresas foram contabilizados ao mesmo tempo como investimentos diretos estrangeiros e como novos fluxos de dívida na rubrica outros investimentos. Essa dupla contabilização originou uma projeção de necessidades de financiamento inferior ao devido em 1,8 mil milhões de euros. Além disso, o montante inicial de reservas cambiais utilizado na projeção inicial difere em 0,7 mil milhões de euros do valor comunicado atualmente para a situação no final de 2008 pelo banco central da Roménia. No programa letão, a Comissão projetou que, no primeiro ano, tanto o setor empresarial como o setor bancário poderiam obter mais financiamento a médio e longo prazo do que aquele que precisavam de amortizar. Este pressuposto da folha de cálculo era não só improvável, dadas as fortes pressões financeiras, mas estava igualmente em contradição com as informações fornecidas na nota explicativa.

45Por exemplo, a norma de controlo interno n.º 8 exige que os principais processos e procedimentos da DG sejam adequadamente documentados, designadamente os que estão associados a riscos significativos, e a norma n.º 11 refere que devem ser criados processos e procedimentos adequados para assegurar que a gestão documental da DG é eficiente (sobretudo no que se refere à recuperação de informações adequadas).

46O problema na obtenção de informações pertinentes não foi um exclusivo da presente auditoria. O Tribunal de Contas português deu conta de restrições da mesma ordem no seu relatório sobre o acompanhamento da assistência financeira a Portugal (Relatório de Auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, dezembro de 2013).

47Quadros superiores na Comissão, a par do vice-presidente que assinou o memorando de entendimento em nome da Comissão.

48Nomeadamente na Letónia, mas também na Irlanda e em domínios específicos de outros programas.

49Outros exemplos incluem alterações significativas do panorama institucional, tais como a criação de um conselho orçamental, a reorganização da administração local ou a privatização. Ver anexo III.

50Por exemplo, no domínio da insolvência das pessoas singulares e coletivas.

51Por exemplo, no domínio dos fundos estruturais.

52Designado por Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill nas condições fixadas posteriormente.

53O saldo orçamental pode dividir-se em duas componentes, uma cíclica e outra não cíclica. A componente cíclica atende ao efeito das flutuações nas receitas e despesas fiscais decorrentes do ciclo económico.

54Pressupondo uma ausência de erros significativos nas previsões do PIB potencial, o qual é utilizado como variável de entrada no cálculo do saldo cíclico.

55Comissão Europeia, The Economic Adjustment Programme for Portugal (programa de ajustamento económico de Portugal), European Economy — Occasional Papers 79, 2011, p. 16.

56O procedimento relativo aos défices excessivos é o procedimento por fases da UE destinado a corrigir os défices excessivos (superiores a 3% do PIB) ou níveis de dívida excessivos (acima de 60% do PIB).

57Os dados trimestrais das contas públicas dos Estados-Membros com base nas definições do SEC são publicados com um desfasamento temporal de 90 dias. Além disso, é necessário, para estimar o défice de acordo com o SEC, partir de pressupostos relativos a futuras decisões sobre o tratamento estatístico de determinadas operações importantes.

58Segundo a Comissão, a revisão do défice de 2008 refletiu as alterações relacionadas com a absorção dos fundos da UE, dado que alguns projetos não tinham recebido o cofinanciamento previsto para substituir o pré-financiamento a partir do orçamento.

59Por exemplo: amplamente cumprida, globalmente cumprida, parcialmente, em curso, parcialmente observada, não observada.

60Estão excluídas as condições que requerem um cumprimento permanente em cada avaliação.

61Um alicerce da política orçamental serve de estrutura para a tomada de decisões por parte dos governos quanto à dimensão adequada do défice orçamental, atendendo ao estado da economia e a um determinado objetivo de médio ou longo prazo em matéria de finanças públicas.

62Nos programas de apoio à balança de pagamentos, as folhas de cálculo subjacentes às estimativas do défice de financiamento foram preparadas pelo FMI e, segundo a Comissão, não foram colocadas à disposição dos seus funcionários.

63Por exemplo, informação sobre os mercados financeiros nas avaliações do setor financeiro por parte do FMI, informação recolhida pela Direção-Geral da Concorrência, dados bancários do BCE.

64Regulamento (UE) n.º 407/2010 do Conselho.

65N.º 3, alínea b), do artigo 3.º

66N.º 6 do artigo 3.º

67Por exemplo, o BCE defendeu a manutenção das metas do défice no programa português.

68A disponibilização de liquidez em euros às suas contrapartes ou a suspensão ou objeção à disponibilização dessa liquidez fazem parte das atribuições do Eurosistema de acordo com o Tratado, que prevê ainda que o Eurosistema é totalmente independente e alheio ao trabalho das outras duas instituições.

69Ireland — Ex-post evaluation of exceptional access under the 2010 extended arrangement (Irlanda — avaliação ex post do acesso excecional no âmbito do mecanismo alargado de 2010), Relatório do FMI por país n.º 15/20, janeiro de 2015, pontos 48-52.

Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de financiamento, ainda que as circunstâncias iniciais dificultassem a aplicação sistemática de boas práticas

115

A Comissão Europeia geriu todos os empréstimos em nome da UE relacionados com a prestação de assistência macrofinanceira. No final de 2014, a UE tinha emitido, ao todo, 22 obrigações com um valor nominal total de 60,1 mil milhões de euros, dos quais 8 mil milhões já tinham sido reembolsados em 31 de março de 2015.

116

Para fins de avaliação da gestão da dívida por parte da Comissão, a presente auditoria:

i)analisou o resultado das emissões em termos de subscrições de investidores e de custo da dívida;

ii)confrontou os procedimentos da Comissão com as boas práticas sobre gestão da dívida pública, relações entre investidores e transparência na emissão de dívida.

As emissões de obrigações alcançaram um bom nível de subscrição

Custo da dívida consentâneo com os níveis homólogos

117

O preço de uma emissão⁷⁰ depende tanto da natureza da obrigação como da situação do mercado no momento em que é transacionada. A Comissão conseguiu obter os fundos necessários para financiar a contribuição da UE para a assistência financeira. Todas as emissões de obrigações atraíram uma procura suficiente nos mercados de capitais para serem inteiramente subscritas. O rácio de cobertura de propostas (montante das propostas em relação ao montante total emitido) variou de 1,2 a mais de 4,2⁷¹ (ver gráfico 7).

Gráfico 7

Rácio de cobertura de propostas nas emissões de obrigações da União Europeia

Fonte: Comissão Europeia.

118

As emissões foram, desde o início, lançadas oportunamente⁷². O custo final da dívida foi consentâneo com os níveis de mercado e homólogos (ver gráfico 8). Gradualmente, os diferenciais das taxas de juro sem risco prevalecentes diminuíram e, principalmente nas emissões de mais longo prazo realizadas em 2011 e 2012, a UE pôde, em muitas ocasiões, obter um custo da dívida menor do que o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, o seu único homólogo com emissões similares de longo prazo.

Os níveis de preço nas emissões foram, por vezes, superiores às orientações iniciais dos bancos

119

A Comissão recorreu a operações sindicadas para emitir as obrigações. Selecionou bancos-pilotos — bancos ativos à escala internacional — para subscrever cada emissão. O papel desses bancos-pilotos era contactar diretamente os investidores e aconselhar a Comissão, enquanto emissora da obrigação, sobre o momento oportuno e o preço de cada emissão. Comprariam cada emissão e vendê-la-iam aos investidores, tendo-se comprometido a adquirir qualquer parte da emissão que não fosse assim transacionada.

120

A vantagem da sindicação é o facto de, por intermédio dos pedidos de propostas, permitir a identificação dos níveis de preço otimizados. O emissor pode igualmente tirar partido das extensas redes de clientes dos bancos quando emite uma obrigação. O emissor pode fornecer pormenores — regra geral, com uma semana de antecedência — sobre o prazo de vencimento e a dimensão de uma futura emissão, solicitando, por norma, informações quantitativas e qualitativas mediante um questionário. Por seu lado, os bancos respondem com orientações sobre a forma como, no seu entendimento, deve ser fixado o preço do instrumento sugerido com base nas condições de mercado existentes.

121

As boas práticas⁷³ recomendam que o processamento administrativo mantenha os ficheiros relativos aos empréstimos que contêm correspondência com intermediários financeiros, incluindo os pedidos de propostas com as orientações dos bancos em matéria de preço. Na maioria das emissões iniciais, não houve pedidos de propostas, os quais só ocorreriam a partir de 2011.

122

A auditoria examinou os ficheiros de três obrigações emitidas em 2012⁷⁴. Em duas emissões, o nível de preços efetivo foi superior ao nível consensualmente indicado pelos bancos-pilotos nas suas respostas iniciais aos pedidos de propostas. Num caso, a diferença foi de 11 pontos de base (0,11%) e, noutro, de 5 pontos de base (0,05%)⁷⁵. Em ambos, a procura dos investidores foi elevada, com rácios de cobertura de propostas superiores a 2 e a 1,6 (respetivamente).

Gráfico 8

Custo final da dívida semelhante aos níveis de mercado e homólogos

Fonte: TCE, dados fornecidos pela Bloomberg; consultar no anexo III a metodologia aplicada.

As circunstâncias iniciais dificultaram a aplicação sistemática de boas práticas

123

Foram detetadas lacunas no processo de gestão da dívida nos primeiros anos (ver gráfico 9). A falta de documentação e outras lacunas não teve um impacto demonstrável no resultado dos empréstimos.

124

É prática aceite⁷⁶ a formulação de orientações por escrito que abranjam a organização de um gabinete de gestão da dívida, a distribuição de funções e responsabilidades, a fixação de limites máximos de dívida, o tipo de dívida a emitir e as regras aplicáveis à documentação do processo de emissão.

125

Em muitos casos, a estrutura organizacional dos gabinetes de gestão de dívidas modernos segue os padrões das instituições financeiras do setor privado, tais como os bancos e os departamentos financeiros das grandes empresas⁷⁷. Seguindo este princípio, o gabinete seria dividido em pelo menos duas unidades principais:

i)a unidade operacional (front office) – globalmente responsável por executar operações nos mercados financeiros, incluindo a gestão de leilões e de outros tipos de contração de empréstimos, bem como todas as outras operações de financiamento;

ii)a unidade de processamento administrativo (back office) — responsável por gerir a liquidação das operações e conservar registos financeiros.

126

Adicionalmente, algumas funções essenciais, nomeadamente a gestão dos riscos, poderiam incumbir a uma unidade intermédio distinta.

127

Os recursos humanos limitados⁷⁸, a par da urgência de recolher fundos⁷⁹ em mercados financeiros com tensões, dificultaram a aplicação de boas práticas de gestão da dívida nos primeiros anos.

Pré-emissão

128

O manual de procedimentos de gestão de dívida foi elaborado aquando das primeiras emissões, mas era pouco claro em alguns pontos e, noutros, carecia de orientação sobre elementos importantes do processo. Melhorou progressivamente através de várias atualizações, cujo valor se refletiu na qualidade da documentação relativa às emissões de obrigações a partir de 2012.

129

No período de 2008-2012, devido às restrições de tempo, a Comissão aplicou um procedimento extraordinário de seleção dos bancos-pilotos. Estes foram mandatados diretamente, o que deixou uma pista de auditoria de documentos limitada em relação ao processo de seleção, nomeadamente os pedidos de propostas ou as cartas de justificação. Não foram realizados pedidos de propostas antes de 2011, quando a documentação do processo de seleção se tornou mais precisa e abrangente.

Gráfico 9

Lacunas na gestão da dívida nos primeiros anos

Fonte: TCE.

Execução em mercado

130

Não foram encontradas cláusulas nos acordos entre a Comissão e os bancos-pilotos que tratam da questão sensível da pré-sondagem (ver caixa 8). Não se obtiveram provas de que a Comissão tenha tomado precauções relativamente à divulgação de informações não públicas, nem existia uma pista de auditoria para aferir se os bancos-pilotos tinham previamente informado determinados investidores durante cada emissão ou se permitiram subsequentemente que negociassem ou participassem na transação.

131

Um aspeto importante de qualquer emissão de uma nova obrigação é a forma como a obrigação é dividida pelos investidores que a subscrevem. Um dos principais benefícios da sindicação em relação ao leilão prende-se com o facto de o emissor controlar totalmente a base de investidores, podendo, por exemplo, escolher a forma como os títulos são atribuídos. As boas práticas determinam que as regras de atribuição devem ser claras e transparentes e ser divulgadas de antemão. A atribuição justa e transparente de uma emissão é igualmente útil para conservar uma base de investidores diversificada.

Caixa 8

Pré-sondagem e «wall-crossing»

A pré-sondagem é uma técnica aplicada pelos intermediários bancários dos mercados primários de títulos de dívida para medir a procura dos investidores. Trata-se de uma prática comercial bastante comum⁸⁰, especialmente nos mercados voláteis, dado que pode ajudar os bancos-pilotos e os emissores a colherem impressões iniciais sobre uma futura emissão, ainda antes do seu anúncio público. Estas impressões são frequentemente obtidas com a divulgação de informações gerais apenas. Todavia, é provável que, em outros casos, sejam prestadas informações mais específicas (que poderão incluir material não público ou informação privilegiada) aos participantes no mercado; por conseguinte, mantém-se o risco de abuso de mercado.

Quando se juntam terceiros à cadeia de informação, as boas práticas aconselham um nível reforçado de manutenção de registos e a utilização de procedimentos formais por escrito. Sempre que for divulgado material não público ou informação privilegiada (um processo designado por «wall-crossing»⁸¹), os bancos-pilotos deverão informar os seus clientes de eventuais restrições aplicáveis nos termos da legislação e regulamentação em matéria de posse das informações em causa.

132

A Comissão referiu ter desempenhado um papel ativo na atribuição de cada emissão. De acordo com a Comissão, a atribuição baseou-se nos seguintes critérios:

i)categoria do investidor enquanto parâmetro de qualidade (tipo de investidor: «dinheiro real» vs. especulação, etc.);

ii)qualidade de cada ordem (por exemplo, oportunidade da nova oferta ou experiência anterior com o investidor);

iii)distribuição geográfica.

133

Uma análise dos quadros de atribuição disponíveis⁸² revelou que, para montantes muito reduzidos, a atribuição era de 100%, havendo, por outro lado, pouca coerência no grau de satisfação das ordens de maior dimensão. Além disso, as principais ordens foram executadas por entidades financeiras específicas (por ex., grandes sociedades de investimento) em nome dos investidores. Quando a atribuição final é efetuada, as sociedades de investimento atribuem as obrigações aos investidores. Não foram encontradas provas de que a Comissão tenha concordado com a atribuição final da obrigação.

Pós-emissão

134

Uma nova obrigação que seja definida como líquida no mercado secundário pode, desta forma, ser vendida rapidamente. Compete tanto ao emissor como ao banco-piloto assegurar a existência de liquidez suficiente no mercado secundário para qualquer nova emissão. A Comissão e os bancos-pilotos devem chegar a acordo sobre os compromissos relativos aos mercados secundários nas cartas de mandato para cada emissão. Além disso, os bancos-pilotos participantes deverão manter um diferencial de compra e venda (diferença entre o preço de compra e de venda) similarmente baixo, pelo menos durante os primeiros dias do mercado secundário.

135

Durante a auditoria, a Comissão referiu que examinava a liquidez das obrigações da UE trimestralmente e que existe um procedimento de exame mais formal desde 2012. No entanto, não foram encontradas provas nos ficheiros relativos aos empréstimos de que a Comissão verificasse a liquidez no mercado secundário antes de 2012.

136

Uma análise dos preços de compra e venda demonstrou que, durante os primeiros 30 dias de cada emissão, o diferencial de compra e venda no fecho de cada sessão diária era relativamente baixo. No entanto, constatou-se que o diferencial de compra e venda relativo a cada obrigação varia significativamente consoante os corretores, tendo, por exemplo, variado entre 7 e 30 pontos de base numa das emissões de obrigações⁸³. Esta variação foi inclusivamente observada em relação a corretores que participavam na qualidade de bancos-pilotos em múltiplas emissões da UE e que, portanto, estavam na obrigação de respeitar determinados compromissos quanto aos mercados secundários.

70O preço define o custo da dívida.

71Com base numa amostra de 12 emissões de obrigações.

72Por exemplo, o primeiro desembolso à Hungria foi realizado um mês após a decisão do Conselho (Decisão 2009/102/CE do Conselho, de 4 de novembro de 2008, que concede assistência financeira comunitária a médio prazo à Hungria (JO L 37 de 6.2.2009, p. 5) de prestar assistência financeira.

73Manual de procedimento interno da Comissão para as atividades de concessão de empréstimos; normas de controlo interno n.os 8 e 11 da Comissão.

74A UE emitiu seis obrigações em 2012.

75Estas operações traduzem-se num custo suplementar da dívida por ano de aproximadamente 3 milhões e 1 milhão de euros, respetivamente.

76Revised Guidelines for Public Debt Management (orientações revistas sobre a gestão da dívida pública), FMI-Banco Mundial, FMI, 2014, p. 56.

77Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century (gestão da dívida e mercados de títulos de dívida soberana), OCDE, 2002.

78À data da emissão da primeira obrigação, em dezembro de 2008, a unidade responsável pela contração e concessão de empréstimos contava com quatro funcionários. No pico das emissões, no início de 2011, a unidade era constituída por somente oito funcionários.

79Recomendação de decisão do Conselho que concede assistência mútua à Hungria — Proposta de decisão do Conselho que concede assistência financeira comunitária a médio prazo à Hungria [COM(2008) 716 final, de 30 de outubro de 2008, ponto 6].

80Primary Market Handbook, XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations (Manual dos mercados primários, XIII. Pré-sondagens, registos de ordens e atribuições), Associação Internacional de Mercados de Capitais, 2014. Ver igualmente o documento da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) Discussion Paper — ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation (documento de reflexão sobre as orientações políticas da ESMA relativas a possíveis medidas de execução ao abrigo do Regulamento «Abuso de Mercado»), 2013.

81O processo de «wall-crossing» designa o ato pelo um a pessoa se torna «privilegiada» por lhe ser dado acesso a informações privilegiadas.

82Estava disponível informação sobre os arquivos de ordens e as atribuições finais para apenas 7 das 12 emissões de obrigações da amostra.

83Obrigação de cupão de 3,25% com vencimento em 4 de abril de 2018.

Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos

137

As finalidades globais da assistência financeira consistiam em devolver aos Estados-Membros uma boa saúde macroeconómica ou financeira e restaurar a sua capacidade de cumprir as respetivas obrigações relativas ao setor público (área do euro) ou à balança de pagamentos (fora da área do euro). A assistência financeira previa uma reserva no sentido de facilitar a execução dos programas de ajustamento necessários em cada país para responder aos problemas subjacentes. A análise efetuada às realizações dos programas foi estruturada em quatro vertentes:

i)análise da forma como o financiamento global foi utilizado e dos fatores que o tornaram suficiente;

ii)cumprimento das metas do défice e execução do ajustamento orçamental;

iii)cumprimento das condições e aplicação de reformas estruturais;

iv)alterações na competitividade dos países.

Não foi necessário aumentar o financiamento global

Os pacotes de financiamento revelaram-se suficientes, tendo, quando muito, sido escassos em dois Estados-Membros

138

O défice de financiamento não evoluiu de acordo com o previsto em nenhum país. Contudo, a conceção dos programas foi suficientemente robusta para permitir a compensação de discrepâncias significativas no âmbito de um programa, de modo que o financiamento permanecesse confinado aos pacotes iniciais (ver gráfico 10).

139

Verificaram-se, no entanto, algumas diferenças no nível de conforto proporcionado pela assistência financeira. Os programas iniciais, concebidos após o colapso do Lehman Brothers, abrangiam uma margem de segurança substancial. De igual modo, o programa irlandês incluiu uma considerável reserva para imprevistos de 25 mil milhões de euros, no quadro do regime de apoio ao setor bancário. No cômputo geral, a Irlanda, Hungria e Letónia beneficiaram do facto de terem necessidades de financiamento reduzidas, o que lhes permitiu:

i)reduzir a dependência dos seus recursos próprios (Irlanda);

ii)superar as projeções iniciais de reservas cambiais (Hungria);

iii)reduzir o financiamento dos programas (Letónia e Hungria);

iv)reembolsar (ou equacionar reembolsar) os empréstimos do FMI mais onerosos antes da sua data de vencimento (Hungria, Letónia e Irlanda).

Gráfico 10

De que modo foram aplicadas as verbas?

1Dados respeitantes ao primeiro programa romeno.

Fonte: TCE, dados comunicados nos documentos dos programas, estatísticas compiladas pelas autoridades nacionais.

140

Em contrapartida, Portugal viu serem-lhe impostos requisitos de financiamento muito superiores às estimativas iniciais, com as fontes de financiamento a escassearem durante a execução do programa. No sentido de cumprir estes requisitos adicionais, Portugal teve de financiar-se nos mercados. A flexibilização monetária na área do euro durante a segunda metade do programa ajudou Portugal a regressar com êxito aos mercados financeiros⁸⁴.

141

A assistência financeira à Roménia foi suficiente para cobrir as necessidades da balança de pagamentos do país, mas o financiamento do setor público romeno revelou-se escasso durante o programa. As necessidades de financiamento adicionais do Estado foram parcialmente cobertas pelo apoio indireto do banco central.

Determinados Estados-Membros beneficiaram de termos financeiros mais vantajosos do que previsto na conceção inicial

142

Portugal e Irlanda beneficiaram de taxas de juro reduzidas e de prazos de vencimento mais alargados nos empréstimos da UE⁸⁵. O principal objetivo era melhorar as suas perspetivas de refinanciamento a longo prazo⁸⁶, mas esta mudança engendrou igualmente uma diminuição dos encargos financeiros associados ao pagamento de juros ao longo da vigência do programa. Estima-se que tanto a Irlanda como Portugal conseguiram, durante a vigência do programa, uma poupança de 2,2 mil milhões de euros cada.

143

A Irlanda e a Roménia beneficiaram igualmente das políticas favoráveis dos respetivos bancos centrais:

i)o banco central da Irlanda concordou em proceder à permuta de notas promissórias não negociáveis emitidas pelo Anglo Irish Bank por obrigações soberanas irlandesas com prazos de vencimento mais alargados⁸⁷, evitando que a Irlanda tivesse de se refinanciar no mercado para obter os 3,1 mil milhões de euros devidos em 2013. Este banco central vai igualmente reduzir os requisitos de financiamento do país no período de 2014-2023 (30 mil milhões de euros no total) e o défice (em média, 0,7% do PIB)⁸⁸;

ii)em novembro de 2009, o banco central da Roménia decidiu reduzir o requisito de reservas cambiais de 30% para 25% (no seguimento de uma anterior redução que partira dos 35% em agosto), o que permitiu libertar cerca de 1,3 mil milhões de euros em empréstimos bancários para o financiamento do Estado. A decisão foi publicamente justificada pelo adiamento do desembolso das frações de 2009 do FMI e da UE⁸⁹.

As metas do défice atualizadas foram, na sua maioria, cumpridas de forma sustentável, mas nem sempre tal sucedeu

Com algumas exceções, as metas anuais do défice revistas foram cumpridas

144

O cumprimento das metas revistas foi geralmente adequado, excetuando o programa húngaro e alguns anos dos programas português e romeno (ver quadro 4).

145

Contudo, as metas não alcançadas não significavam necessariamente um insucesso da execução. Tomando como exemplo o programa húngaro, as metas não alcançadas em 2008 e 2009 podem explicar-se pelas revisões estatísticas do défice orçamental. Por outro lado, todos os programas de apoio à balança de pagamentos foram bem-sucedidos, na medida em que os Estados-Membros conseguiram sair do procedimento relativo aos défices excessivos em 2012.

Quadro 4

Cumprimento das metas atualizadas

| % do PIB | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Hungria | meta | – 3,4% | – 3,9% | – 3,8% |  |  |
real¹ | – 3,7% | – 4,6% | – 4,3% | 4,3% | – 2,1% | – 2,2%
Letónia | meta |  | – 10,0% | – 8,5% | – 4,5% |  |
real¹ | – 4,4% | – 9,2% | – 8,2% | – 3,5% | – 1,3% | – 1,0%
Roménia I | meta |  | – 7,8% | – 7,3% |  |  |
real¹ | – 5,7% | – 9,0% | – 6,8% |  |  |
Roménia II | meta |  |  |  | – 5,0% | – 3,0% |
real¹ |  |  |  | – 5,5% | – 3,0% | – 2,3%
Irlanda | meta |  |  |  | – 10,6% | – 8,6% | – 7,5%
real² |  |  |  | – 8,9% | – 8,2% | – 7,2%
défice nominal¹ | – 7,4% | – 13,7% | – 30,6% | – 13,1% | – 8,2% | – 7,2%
Portugal | meta |  |  |  | – 5,9% | – 5,0% | – 5,5%
real² |  |  |  | – 4,4% | – 6,0% | – 4,5%
défice nominal¹ | – 3,6% | – 10,2% | – 9,8% | – 4,3% | – 6,4% | – 4,9%

Nota: o incumprimento de uma meta do défice está em negrito. Os dados fora da vigência do programa estão apresentados em cinzento.

Fonte: Comissão Europeia

1Capacidade ou necessidade líquida de financiamento da administração pública no procedimento relativo aos défices excessivos na primavera de 2014.

2Défice real comunicado pela Comissão e em conformidade com a definição do programa (ver ponto 91).

146

Com vista a atingir as metas do défice, cada programa incluía uma combinação específica de despesas e receitas. A consolidação incidia no lado da despesa nos programas de apoio à balança de pagamentos, sendo distribuída de modo mais uniforme nos programas do MEEF. A composição das receitas e das despesas realizadas corresponde geralmente aos planos iniciais – com exceção da Hungria, que não alcançou a consolidação prevista das despesas.

147

A erosão das bases tributárias, principalmente em 2009, na sequência da forte recessão económica, varreu, em muitos casos, os ganhos de rendimento gerados por novas medidas fiscais importantes. Por exemplo, em 2009, a Letónia aplicou medidas indiretas de consolidação fiscal com um impacto estimado de 2,5% do PIB. Em 2013, a Comissão entendeu que essas medidas foram totalmente contrabalançadas por uma queda da elasticidade a curto prazo. De igual modo, a reforma fiscalmente neutra aplicada na Hungria em meados de 2009 causou uma derrapagem do défice avaliada em 0,7% do PIB em 2010.

148

Com metas do défice inalteradas, uma diminuição do rácio impostos/PIB pode incitar as autoridades fiscais a combater a redução das receitas fiscais através da instauração de medidas que não as acordadas nas negociações dos programas. Na Roménia, por exemplo, foram realizadas 97 alterações ao Código Fiscal entre 2009 e 2013, às quais foi dado cumprimento através de 51 atos legislativos. A frequência destas alterações gerou um clima económico instável tanto para as empresas como para os cidadãos.

Todos os países melhoram a sua situação orçamental, mas em graus variáveis

149

Tendo em conta que os programas resultaram de uma perda do acesso aos mercados, a restauração da sustentabilidade orçamental era indiscutivelmente o objetivo mais importante. A melhoria do equilíbrio estrutural de um país durante o programa⁹⁰ indicaria a realização de progressos no sentido de orçamentos públicos mais sustentáveis. A Comissão calculou e publicou dados relativos aos equilíbrios estruturais⁹¹.

150

O equilíbrio estrutural melhorou nos cinco países, numa taxa anual média que variou entre 0,7% do PIB potencial na Hungria e 1,9% em Portugal. Três fatores podem explicar as diferentes taxas de evolução:

i)a situação orçamental inicial — quanto maior o défice estrutural inicial, maior o ritmo de consolidação;

ii)o nível inicial de dívida pública — quanto maior a dívida inicial, maior o ritmo de consolidação;

iii)as diferenças nas recomendações formuladas ao abrigo do procedimento relativo aos défices excessivos no que respeita à necessidade de esforço orçamental — quanto maior o esforço recomendado, maior o ritmo de consolidação.

151

O défice estrutural inicial foi indicativo do ritmo de consolidação orçamental em todos os Estados-Membros beneficiários, com exceção da Irlanda. A Hungria tinha o défice estrutural mais baixo no início do programa e registou a consolidação mais lenta; Portugal, com o défice estrutural mais elevado, apresentou o ritmo de consolidação mais célere. Já a Irlanda representa um caso atípico nesta análise. Partindo, em 2010, de um cenário semelhante ao de Portugal, mostrou um ritmo de consolidação estrutural (excluindo as medidas bancárias e outras medidas extraordinárias) quase duas vezes mais lento⁹².

152

Não se verificou uma relação entre o nível inicial de dívida pública e o esforço orçamental médio realizado. Por exemplo, a dívida pública da Roménia era a menos significativa dos cinco Estados-Membros, mas o seu esforço orçamental médio foi relativamente elevado. A Irlanda e Portugal registaram esforços médios muito diferentes, apesar de uma dívida pública inicial semelhante.

Os países recorreram a medidas extraordinárias

153

As medidas orçamentais temporárias não conduzem a uma melhoria duradoura do défice subjacente. Podem ser aplicadas tanto no lado das receitas como no lado das despesas. Ao longo dos programas, diversos Estados-Membros tiveram de recorrer a medidas de receitas extraordinárias para poderem cumprir as suas metas do défice:

i)em 2010 e 2011, Portugal nacionalizou os fundos de pensões privados quer da Portugal Telecom (melhoria do défice de 1,7% do PIB) quer do setor bancário (4% do PIB)⁹³;

ii)também em Portugal, o programa de regularização extraordinária de dívidas ao fisco e à segurança social instituído em 2013 acarretou uma melhoria temporária do défice (0,8% do PIB);

iii)em 2012, a Roménia corrigiu o seu défice excessivo não ultrapassando o limite de 3%. Todavia, a venda extraordinária de licenças de telecomunicações permitiu um contributo total de 0,5% do PIB;

iv)na Irlanda, as medidas bancárias produziram um aumento temporário das receitas (por exemplo, as comissões da garantia prolongada a favor dos bancos nacionais ou os dividendos do banco central provenientes dos regimes de financiamento extraordinários).

154

De acordo com a Comissão, as medidas extraordinárias eram indispensáveis para enfrentar as pressões a curto prazo, mas, a fim de cumprir as metas de forma sustentável, as medidas temporárias tiveram de ser substituídas por medidas permanentes.

O grau de cumprimento das condições foi elevado

Os Estados-Membros acabaram por cumprir pelo menos 80% das condições

155

Os relatórios de acompanhamento da Comissão demonstram que os Estados-Membros respeitaram os prazos definidos nos memorandos de entendimento, com graus de sucesso variáveis. Portugal e a Letónia cumpriram menos de metade das condições do respetivo programa no devido prazo, ao passo que a Hungria cumpriu quase três quartos. Na Irlanda e em Portugal, registaram-se igualmente diferenças significativas no grau de cumprimento atempado entre os programas da UE e do FMI. Ainda que alguns países pudessem não respeitar um prazo original, cumpriam-no geralmente passado algum tempo.

156

A Comissão não comunicou no devido prazo o estado de cumprimento de cerca de 30 condições (ver ponto 106).

157

Os atrasos no cumprimento das condições devem-se principalmente a motivos fora do controlo da Comissão: processos legislativos morosos, falta de aplicação pelas autoridades nacionais das reformas acordadas, problemas jurídicos não considerados inicialmente, resistência social, etc. No entanto, o calendário inicial era, por vezes, irrealista, atendendo à dimensão da reforma (por ex., a reforma da função pública), à necessidade de uma cooperação intensiva por parte dos governos locais ou regionais ou à exigência de novos e complexos recursos informáticos.

158

As condições com um conteúdo estrutural elevado eram tão suscetíveis de serem cumpridas no prazo original como as condições com um menor conteúdo estrutural⁹⁴. Verificou-se que as primeiras tendiam a apresentar melhores resultados quando eram cumpridas na fase final do programa. Esta situação demonstra que, inicialmente, as avaliações da Comissão não «pressionavam» os países a cumprirem atempadamente as condições mais importantes; ainda assim, posteriormente, a tónica dominante mudar-se-ia em parte para as reformas mais importantes.

Os programas desencadearam reformas, mas, em certos casos, não surtiram os efeitos desejados

159

A medição do desempenho de uma política requer o estabelecimento de um nexo de causalidade entre essa política e os efeitos observados. A título de exemplo, o impacto das reformas destinadas a melhorar as políticas ativas do mercado de trabalho pode sofrer atrasos num mercado de trabalho fraco. A análise no âmbito da auditoria foi, além disso, dificultada pelo facto de ter decorrido muito pouco tempo desde o final de alguns dos programas. Por último, as condições representavam frequentemente um simples subconjunto de medidas políticas aplicadas durante a vigência do programa.

160

Considera-se que uma condição foi eficaz se:

i)as reformas não forem invertidas após o final do programa e tiverem sido ativamente prosseguidas pelo Estado-Membro em causa;

ii)os indicadores ou avaliações disponíveis das políticas apontarem para uma clara melhoria no respetivo domínio;

iii)tiver surtido os efeitos desejados.

161

A principal preocupação (a inversão das reformas após o programa) revelou-se infundada. À data da auditoria, essas inversões eram poucos numerosas e diziam sobretudo respeito aos cortes nos salários da função pública (Hungria, Roménia) e às reformas do mercado de trabalho (Irlanda e Portugal). Porém, esta constatação não obsta a que haja outras inversões no futuro. Estas inversões foram compensadas por reformas alternativas, cujo impacto potencial não tinha, regra geral, uma dimensão equivalente. Foi, por exemplo, o caso das medidas compensatórias para a reposição do salário mínimo no nível inicial na Irlanda, bem como das medidas compensatórias para as medidas declaradas inconstitucionais em Portugal (ver caixa 9).

162

A vigência dos programas foi demasiado curta para a aplicação integral de algumas reformas complexas antes da sua conclusão. Além das inversões já referidas, os países prosseguiram com reformas complexas após o final dos programas.

Caixa 9

Diluição progressiva e inversão das reformas do mercado de trabalho em Portugal

As reformas do mercado de trabalho mais significativas foram empreendidas em Portugal. Durante o programa, Portugal aplicou efetivamente reformas que reduziram o nível de proteção do emprego. Todavia, esta melhoria não teve a importância suficiente em comparação com o contexto internacional. Já no início do programa a conceção das reformas não foi suficientemente ambiciosa quando comparada com os países homólogos. Citando um exemplo particular, Portugal foi instado a elaborar uma proposta a fim de ajustar as indemnizações por despedimento à média da UE e não à média do conjunto de países que são seus concorrentes no comércio internacional. Posteriormente, ao longo do programa, seriam adotadas as reformas menos ambiciosas. Por exemplo, as indemnizações por despedimento correspondem agora a 12 dias por ano de trabalho, ou seja, o nível máximo do intervalo inicial de 8 a 12 dias por ano de trabalho.

A agenda de reformas foi, por outro lado, diluída pelo facto de algumas reformas das regras de despedimento terem sido objeto de impugnação favorável junto do Tribunal Constitucional. Como resposta, Portugal adotou medidas compensatórias para as medidas declaradas inconstitucionais, mas a Comissão não entendeu que as mesmas pudessem surtir efeitos semelhantes às originais. As condições do programa não previam medidas compensatórias com um impacto potencial equivalente na flexibilidade do mercado de trabalho. Após o final do programa, algumas reformas do mercado de trabalho já aplicadas foram facilmente invertidas por meio de decisões administrativas do governo. Estas decisões foram objeto de críticas negativas por parte da Comissão nos relatórios de supervisão pós-programa.

163

Verificou-se⁹⁵ que havia melhorias concretas quando os programas visavam reformas nos domínios específicos das políticas ativas do mercado de trabalho, reformas do mercado de trabalho ou o ambiente empresarial. Em determinados domínios, os programas ajudaram a promover novas reformas (por ex., a responsabilidade orçamental), ao passo que, noutros, incentivaram a aceleração da execução dos planos nacionais existentes (por exemplo, o ambiente empresarial).

164

Apesar de terem sido cumpridas, várias condições não surtiram os efeitos desejados. A título de exemplo, a poupança orçamental realizada não teve o alcance pretendido durante a vigência do programa e o quadro de responsabilidade orçamental não proporcionou um alicerce suficientemente vinculativo à política orçamental (ver caixa 10).

Caixa 10

Situações em que o cumprimento não surtiu os efeitos desejados

οNa Hungria, o pacote de apoio ao setor bancário foi pouco utilizado, dado que, na sua configuração final, não tinha atrativos para os bancos.

οEm conformidade com as condições do programa, a Hungria incluiu na sua legislação orçamental cortes nas despesas da administração local, mas não foi realizada uma poupança substancial.

οA Roménia cumpriu a condição de adotar uma lei-quadro relativa aos salários da função pública, mas as tabelas de compensação, um dos elementos essenciais dessa reforma, não foram aplicadas devido à falta de verbas orçamentais.

οA Irlanda e a Roménia adotaram um novo quadro de responsabilidade orçamental durante o programa. Contudo, em ambos os casos, a Comissão comunicou diversas lacunas na execução. Acima de tudo, os quadros não mantiveram de forma eficaz a política orçamental dos governos em consonância com as metas de médio prazo.

οO número de efetivos no setor público português foi reduzido, em conformidade com os objetivos intermédios do programa; no entanto, uma parte não especificada desta redução foi alcançada graças à reforma antecipada de funcionários públicos, pelo que o seu impacto orçamental foi limitado.

Até que ponto os países aumentaram a sua competitividade?

Registaram-se ganhos de competitividade, mas em graus variáveis

165

Um dos principais objetivos subjacentes aos programas consistia em restaurar os saldos externos através do reforço da competitividade económica. As balanças de transações correntes e balanças comerciais fornecem as medidas mais amplas dessa competitividade⁹⁶.

166

Todos os programas obtiveram um ajustamento da balança de transações correntes, que, em quatro dos cinco países abrangidos, foi mais rápido do que previsto. Apenas o ajustamento irlandês seguiu globalmente a previsão do programa.

167

O fator comum que explica o ajustamento mais rápido da balança de transações correntes é a melhoria inesperada que se deu na balança de rendimentos⁹⁷. Também na Irlanda, a evolução da balança de transações correntes em consonância com a previsão pode atribuir-se a um desempenho com resultados superiores ao previsto da balança de rendimentos, que compensou um fraco desempenho da balança comercial (ver gráfico 11).

Gráfico 11

Possíveis razões para o rápido ajustamento da balança de transações correntes

Nota: O gráfico apresenta as diferenças acumuladas (em pontos percentuais do PIB) entre o resultado real e o nível de referência, ou seja, a projeção inicial. Os cálculos referem-se aos seguintes períodos dos programas: 2009-2011 para a Hungria e a Roménia, 2009-2013 para a Letónia e 2011-2015 para a Irlanda e Portugal.

Fonte: TCE, com base nos dados da Comissão Europeia.

168

A balança comercial (exportações//importações) reflete de forma mais fiel os efeitos das alterações na competitividade de um país do que a balança de transações correntes. A balança comercial evoluiu em sintonia com as previsões dos programas em Portugal e na Roménia. Teve um desempenho melhor do que previsto na Letónia (uma média de 2% por ano). Contudo, ficou aquém da previsão na Hungria (2,8% por ano) e na Irlanda (5,1% por ano).

169

Uma série de variáveis pode determinar as flutuações nas duas vertentes da balança comercial, entre as quais, os choques externos (que afetam as exportações), uma tendência imprevista do PIB (que afeta as importações) e oscilações imprevistas na competitividade (que afetam ambas).

170

Na Letónia e na Roménia, os ganhos de competitividade⁹⁸ foram consideráveis e explicam o facto de as balanças comerciais terem vindo a superar as previsões iniciais desde 2010. Os ganhos também são visíveis no aumento da parte desses dois países nas exportações globais.

171

Os três restantes países obtiveram ganhos de competitividade inferiores ao previsto, com a sua parte nas exportações globais a decrescer desde 2008. As exportações da Hungria e de Portugal ficaram aquém das previsões iniciais, mas as exportações irlandesas superaram a previsão⁹⁹.

172

Em Portugal e na Hungria, o ajustamento da balança comercial correspondeu aproximadamente às projeções, mas esse ajustamento apenas foi alcançado porque tanto as exportações como as importações foram inferiores ao nível inicialmente previsto. Cerca de 80% desta contração inesperada nas importações pode explicar-se pelo fraco desempenho do PIB. Ainda assim, são visíveis ganhos de competitividade nesses dois países, designadamente no rácio das exportações em relação ao PIB, que subiu em comparação com o período anterior ao programa.

A desvalorização interna resultou por intermédio do ajustamento dos salários dos trabalhadores recém-contratados

173

A desvalorização interna foi um elemento essencial da estratégia macroeconómica em três países (Letónia, Irlanda e Portugal). Trata-se de um conjunto de políticas concebidas para restaurar a competitividade internacional, principalmente através da redução dos preços e dos custos do trabalho¹⁰⁰. É expectável que os cortes salariais e de pessoal no setor público sejam seguidos de reduções salariais no setor privado, uma vez que os ajustamentos no setor público libertam recursos, aumentando a oferta de mão de obra para o setor privado e fazendo regredir os níveis salariais da economia no seu todo. Uma procura agregada reduzida deverá contribuir para um ajustamento dos preços e das remunerações na economia. Na ausência de uma moeda nacional, a desvalorização interna assume-se como uma estratégia determinante para o ajustamento dos níveis de preços dentro de uma união monetária.

174

Na Letónia, a desvalorização interna resultou ao afetar os vencimentos dos trabalhadores recém-contratados, ao passo que os vencimentos dos trabalhadores já pertencentes aos quadros praticamente não diminuíram. Uma parte do ajustamento salarial ocorreu graças ao ajustamento dos salários não declarados, mas com repercussões limitadas (ver caixa 11).

Caixa 11

Impacto da desvalorização interna nos níveis de remuneração na Letónia

A desvalorização interna era encarada como um pilar fundamental do ajustamento letão. Um dos motivos para prever um resultado positivo da desvalorização interna era a convicção de que o mercado de trabalho é particularmente flexível. Na prática, a redução observada nas remunerações do setor privado foi relativamente baixa¹⁰¹. Ainda que o crescimento salarial tenha abrandado de forma muito acentuada nos setores público e privado à medida que a crise emergiu durante o ano de 2008, passando para valores negativos em 2009¹⁰², tanto a dimensão como a duração do crescimento salarial negativo foram muito inferiores no setor privado. O maior decréscimo em termos homólogos dos salários no setor privado foi de 6,6% (em outubro de 2009), ao passo que, no setor público, ascendeu a pouco mais de 26% (em novembro de 2009). A dinâmica salarial agregada não reflete o processo subjacente de ajustamento nem admite, como explicação, a hipótese de ter ocorrido parcialmente na esfera dos salários não declarados («por baixo da mesa»).

A análise de dados salariais individuais¹⁰³ demonstra que os vencimentos dos trabalhadores contratados durante a recessão eram significativamente inferiores aos vencimentos dos trabalhadores já pertencentes aos quadros, que praticamente não diminuíram. Esta conclusão é coerente com os indícios encontrados em estudos pertinentes, os quais sugerem que os salários no momento da contratação são mais cíclicos que os salários do pessoal já pertencente aos quadros, proporcionando um instrumento de redução de custos. As supressões de postos de trabalho e o aumento da percentagem de trabalho a tempo parcial foram igualmente influentes.

O inquérito retrospetivo dos empregadores evidenciam que a «verdadeira» diminuição dos custos salariais se situou entre 6% e 11% em 20082009, tendo praticamente estagnado (inferior a 2%) em 2009-2010. Por conseguinte, a diminuição foi maior do que indicado nas estatísticas oficiais (crescimento de 1,3% em 2009 e diminuição de 2,9% em 2010), o que indicia que os salários no setor privado reagiram à recessão, ainda que essa reação não tivesse sido suficiente para impedir uma queda significativa e prolongada do emprego.

Fonte: TCE, com base num estudo de Andrejs Semjonovs, Alf Vanags e Anna Zasova intitulado «What happened to wages in Latvia’s «internal devaluation’?» (o que aconteceu aos salários na «desvalorização interna» da Letónia?), Centro Internacional Báltico de Estudos de Política Económica.

Os empréstimos em moeda estrangeira continuavam a ser um desafio

175

Um denominador comum dos três países abrangidos pelo mecanismo de apoio da UE à balança de pagamentos era o elevado rácio de empréstimos em moeda estrangeira em relação ao total de empréstimos em dívida.

176

Durante a crise, os bancos centrais não puderam deixar desvalorizar a moeda nacional para recuperar a competitividade externa. Existia o receio de a desvalorização poder limitar a capacidade de as entidades financiadas cumprirem o seu serviço de dívida em moeda estrangeira, afetando, assim, a estabilidade do sistema financeiro, o que anularia os benefícios económicos dessa estratégia¹⁰⁴. Mercê do elevado nível de contração de empréstimos em moeda estrangeira, os referidos países tenderam igualmente a perder mais reservas internacionais durante a crise¹⁰⁵.

177

Apesar de estas questões terem fortemente afetado as opções políticas disponíveis, a assistência financeira da UE não impôs condições às autoridades nacionais para a gestão dos empréstimos internos em moeda estrangeira.

178

Durante os programas, o valor total dos empréstimos em moeda estrangeira continuou a suscitar preocupações¹⁰⁶. No setor privado da Roménia, este tipo de empréstimos ultrapassou os empréstimos na moeda nacional. A proporção de empréstimos em moeda estrangeira começou a regredir em 2012 na Hungria, mas só em 2014 na Roménia.

84A flexibilização monetária teve igualmente um impacto positivo no financiamento do Estado irlandês.

85O planeamento inicial dos empréstimos ao abrigo do MEEF previa uma duração média de 7,5 anos, com margens de juro de 2,925% para a Irlanda e de 2,15% para Portugal. Em outubro de 2011, as margens de juro foram suprimidas e o prazo de vencimento médio foi aumentado para 19,5 anos em junho de 2013. Os empréstimos ao abrigo do FEEF foram igualmente alargados e, do mesmo modo, as margens de juro de 2,47% para a Irlanda e de 2,08% para Portugal foram suprimidas.

86Com esta medida, as receitas previstas do orçamento da UE registaram igualmente uma diminuição de 2,2 mil milhões de euros no total durante a vigência da programa.

87No seu Relatório Anual de 2013, o BCE considerava o seguinte: «A liquidação da instituição Irish Bank Resolution Corporation suscita preocupações graves ao nível do financiamento monetário. Estas preocupações poderão ser algo mitigadas pela estratégia de saneamento do Banc Ceannais na hÉireann / Central Bank of Ireland».

88Economic Adjustment Programme for Ireland – Winter 2012 Review (programa de ajustamento económico da Irlanda — avaliação do inverno de 2012), European Economy — Occasional Papers 131, Comissão Europeia, 2013.

89Comunicado de imprensa do Conselho de Administração do Banco Nacional da Roménia de 16 de novembro de 2009.

90Tendo em consideração as datas-limites dos dados estatísticos dos governos, foram pressupostas as seguintes vigências dos programas: Hungria, 2009-2010; Letónia, 2009-2011; Roménia, 2009-2012; Irlanda e Portugal, 2011-2013.

91Com base nos dados da previsão da primavera de 2014, obtidos de acordo com o SEC 95.

92Esta discrepância também não se explica pelas diferenças nas alterações do equilíbrio estrutural antes do programa. As estimativas da Comissão indicam que a consolidação orçamental começou nos dois países em 2010 com um esforço de consolidação semelhante.

93Em consequência desta operação, Portugal assumiu os futuros compromissos das pensões. Embora este passivo não seja reconhecido como dívida pública segundo o quadro estatístico, tem um impacto negativo na sustentabilidade da mesma. Por esse motivo, a medida apenas pareceu melhorar a situação do país em relação à dívida.

94Para efeitos da auditoria, a importância das condições foi determinada em função do seu conteúdo estrutural: elevado, médio ou baixo. Ver anexo III.

95Foram analisados os progressos alcançados pelos cinco países em três domínios: reformas do mercado de trabalho, ambiente empresarial e responsabilidade orçamental. Para o efeito, tiveram-se por base indicadores da regulamentação internacional, indicadores de recursos e avaliações por parte da Comissão, do FMI e de outras instituições internacionais.

96A competitividade de um país é um conceito complexo e multifacetado. Optou-se por dar ênfase a esses dois indicadores, porquanto faziam parte das projeções dos programas de todos os países abrangidos. Deste modo, foi possível avaliar as razões pelas quais a competitividade não teve, em certos casos, a evolução esperada.

97A balança de rendimentos regista os fluxos financeiros entre residentes e não residentes referentes aos rendimentos do trabalho, bem como aos investimentos diretos, em títulos e outros investimentos. Abrange igualmente os pagamentos ente Estado e não residentes respeitantes a impostos e subsídios relativos a produtos e produção.

98De acordo com vários indicadores macroeconómicos de competitividade, tais como a taxa de câmbio efetiva real, os custos unitários do trabalho reais e a produtividade do trabalho, bem como por indicadores compostos como o índice de competitividade global.

99O principal motivo desta diferença prende-se com o facto de uma grande parte do total das exportações irlandesas -se dirigir para fora da área do euro. Desta forma, a Irlanda tirou partido da desvalorização do euro em relação ao dólar dos Estados Unidos, algo que não fazia parte da previsão inicial do programa. A desvalorização do euro aumentou igualmente o valor das importações na Irlanda. O conteúdo importado das exportações da Irlanda (ou seja, a proporção de exportações produzidas com recurso a importações de bens e serviços intermédios) é elevado, rondando os 50%.

100A Comissão define a desvalorização interna como um leque de políticas destinadas a reduzir os preços internos, quer influenciando os preços relativos das exportações-importações, quer diminuindo os custos de produção interna, promovendo, desta forma, uma depreciação da taxa de câmbio real. Fonte: Comissão Europeia, Quarterly Report on the Euro Area (relatório trimestral sobre a área do euro), Volume 10 n.º 3 (2011), Comissão Europeia, p. 22.

101É no setor privado, e em especial no setor dos bens transacionáveis, que a evolução salarial determina a competitividade.

102Em março de 2009 no setor público e em julho do mesmo ano no setor privado.

103Registos tornados anónimos da Segurança Social letã.

104Esta dificuldade foi igualmente classificada pelo Comité Europeu do Risco Sistémico, na sua Recomendação 2011/1, como o risco de «[b]loqueio dos canais de transmissão da política monetária», decorrente de uma elevada quantidade de empréstimos nacionais em moeda estrangeira.

105Recomendação 2011/1 do Comité Europeu do Risco Sistémico.

106Por exemplo, no final de junho de 2013, o banco central húngaro considerou que a exposição das famílias e das PME às taxas de câmbio era muito elevada.

Conclusões e recomendações

Supervisão antes da crise

179

Antes da crise, existia já um quadro da UE orientado para o acompanhamento dos orçamentos públicos nos Estados-Membros. Competia à Comissão alertar o Conselho para os crescentes desequilíbrios orçamentais. A Comissão não estava preparada para os primeiros pedidos de assistência financeira.

180

A Comissão não logrou cumprir a sua missão de avaliar os desequilíbrios orçamentais no período que antecedeu a crise, quando estimou uma maior robustez dos orçamentos públicos em relação à situação que viriam a revelar. Uma das principais insuficiências nas avaliações da Comissão anteriores a 2009 foi a falta de prestação de informações sobre a acumulação de passivos contingentes do setor público, que frequentemente se tornaram passivos reais durante a crise. A Comissão também não prestou a atenção suficiente à relação entre os fluxos financeiros estrangeiros de grande dimensão, a saúde financeira dos bancos e, em última análise, das finanças públicas. Estas falhas de supervisão denotavam que a Comissão não estava preparada para assumir a gestão dos programas quando chegaram os primeiros pedidos de assistência financeira (ver pontos 35 a 47).

Processos de gestão dos programas

181

A Comissão logrou, todavia, assumir as suas novas funções de gestão dos programas, que incluíam conversações com as autoridades nacionais, a preparação das previsões dos programas e das estimativas dos défices de financiamento, bem como a identificação das reformas necessárias. Atendendo às restrições de tempo numa primeira fase e à falta de experiência prévia, tratou-se de um feito (ver pontos 45 a 50).

182

A Comissão foi minuciosa na obtenção das informações necessárias. De forma crescente, reuniu os seus conhecimentos internos e empreendeu esforços junto de um amplo leque de intervenientes nos países beneficiários. No entanto, a Comissão não mobilizou em 2008 e 2009 conhecimentos especializados tão amplos quanto faria mais tarde em relação aos programas da área do euro, nem pôde recorrer facilmente a peritos externos. A política de recursos humanos da Comissão não estava concebida para gerir um projeto europeu com tamanha dimensão e importância como a resolução da crise da dívida soberana claramente representava (ver pontos 52 a 54).

Recomendação 1

A Comissão deve estabelecer um quadro aplicável a toda a instituição para permitir uma rápida mobilização dos recursos humanos e conhecimentos especializados adequados que estejam disponíveis quer nos seus diferentes serviços quer externamente, caso surja a necessidade de um programa de assistência financeira.

Em relação ao Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, a Comissão deve desenvolver procedimentos para uma supervisão e uma gestão reforçadas de eventuais novos programas de assistência financeira. Os procedimentos devem abranger explicitamente o cenário no qual essas atividades serão exclusivamente efetuadas pelas instituições da União Europeia.

183

A elaboração de previsões macroeconómicas e do défice não era uma atividade nova. A Comissão recorreu a uma ferramenta de previsão já existente e deveras complexa, baseada em folhas de cálculo. O controlo da qualidade limitou-se essencialmente à reconciliação das várias partes das previsões, não tendo a gestão procurado obter esclarecimentos quanto ao raciocínio subjacente aos pressupostos das previsões. Foi muito difícil avaliar a razoabilidade de pressupostos fundamentais, como os multiplicadores orçamentais, não só em eventuais revisões subsequentes, mas também, por parte da gestão, durante a efetiva elaboração das previsões (ver pontos 55 a 70).

Recomendação 2

As equipas dos programas devem ser obrigadas a registar sistematicamente os principais pressupostos formulados e o trabalho realizado ao prepararem as previsões. A Comissão deve criar instrumentos que facilitem a documentação, tais como um registo automático das modificações introduzidas pelos analistas.

Os procedimentos de controlo de qualidade devem incorporar mais controlos dos principais pressupostos e parâmetros subjacentes escolhidos pelos gabinetes nacionais. Pode utilizar-se, por exemplo, uma previsão de referência com base em modelos no exame da qualidade, a fim de assinalar os domínios em que a previsão com base em apreciações diverge consideravelmente da previsão com base em modelos. Seriam, assim, possíveis controlos de qualidade mais orientados.

184

A maioria dos programas estava solidamente alicerçada nas prioridades políticas da UE e nos conhecimentos económicos então disponíveis. No entanto, os procedimentos da Comissão eram geralmente afetados por uma falta sistemática de conservação dos registos. Os procedimentos não se destinavam a uma avaliação retrospetiva do processo decisório, o que, em parte, pode explicar-se pelo contexto de crise, pelas restrições de tempo numa primeira fase e pela novidade que este tipo de gestão de programas constituía para a Comissão. A disponibilidade dos registos melhorou ao longo do tempo, mas até os programas mais recentes tinham alguns documentos essenciais em falta (ver pontos 71 a 75).

Recomendação 3

Para assegurar que os fatores subjacentes às decisões relativas aos programas sejam internamente transparentes:

a)o pessoal afeto à gestão de programas deve conservar todos os registos necessários em relação às características da conceção dos programas, à seleção das condições e ao acompanhamento por parte da Comissão da execução dos programas;

b)os diretores dos programas devem ser obrigados a documentar as principais decisões relativas aos programas num registo de decisões, para que possam ser facilmente localizadas.

185

A maioria das condições previstas nos memorandos de entendimento foi justificada remetendo especificamente para a decisão do Conselho. Porém, as condições não incidiram suficientemente nas condições gerais de política económica estipuladas pelo Conselho (ver pontos 76 a 79).

186

As condições da assistência foram geridas de forma diferente em cada programa. Em alguns programas, foram globalmente menos rigorosas, o que facilitou o seu cumprimento. Comparando países com fragilidades estruturais semelhantes, concluiu-se que as reformas exigidas nem sempre foram proporcionais aos problemas enfrentados ou que esses países seguiram percursos muito diferentes. Algumas das metas do défice dos países, mas não todas, foram objeto de uma redução superior àquilo que a respetiva situação económica, em princípio, justificaria (ver pontos 80 a 91).

187

O risco de os diferentes países serem tratados de forma incoerente ou de lhes serem exigidas reformas desnecessárias continua a constituir um desafio no processo de gestão dos programas. O facto de a natureza dos programas estar ligada à crise dificultou a formulação de orientações pormenorizadas, no sentido de restringir a margem de manobra das equipas dos programas e das autoridades nacionais no tocante à preparação e negociação de documentos como as decisões do Conselho ou os memorandos de entendimento. Qualquer solução deverá, portanto, assentar num reforço da supervisão do trabalho desenvolvido pelo pessoal da Comissão e ser acompanhada de melhorias do processo de revisão.

188

O trabalho do pessoal da Comissão resulta num conjunto de documentos dos programas, que proporcionam a base das decisões da Comissão (ou do comissário em seu nome) ou do Conselho. Tanto os documentos dos programas como as análises subjacentes melhoraram significativamente desde finais de 2008. Contudo, até os documentos dos programas mais recentes careciam de algumas informações essenciais (ver pontos 97 a 99).

189

Um ponto comum a todos os domínios da gestão de programas é a dependência de apreciações de peritos em matérias específicas. Os principais documentos resultantes das análises dos peritos foram objeto de revisão, o que, no entanto, foi insuficiente em vários aspetos. Os cálculos subjacentes não foram revistos por um técnico exterior à equipa do programa, o trabalho não foi examinado e o próprio controlo da qualidade também não foi devidamente documentado (ver pontos 93 a 96).

Recomendação 4

A Comissão deve garantir que existem os procedimentos adequados para a revisão da gestão de programas e do conteúdo dos documentos dos programas, tomando em consideração os recursos disponíveis. A revisão horizontal deve funcionar enquanto exame pelos pares do trabalho realizado pelas equipas dos programas. Deve prestar especial atenção a aspetos horizontais como o tratamento semelhante dos países e retransmitir as informações à gestão.

190

A Comissão é responsável por acompanhar a execução dos programas. A principal lacuna nesta matéria respeita ao acompanhamento da execução orçamental. As metas do défice de cada programa foram fixadas com base no défice SEC. Este processo garante uma plena coerência com o procedimento relativo aos défices excessivos, mas implica igualmente que, ao ser tomada uma decisão sobre a continuação de um programa, os dados comunicados pela Comissão relativamente ao cumprimento das metas do défice apresentem não só uma insegurança quanto à sua medição, mas também uma insegurança quanto à previsão (ver pontos 100 a 103).

Recomendação 5

Para fins de acompanhamento orçamental, a Comissão deve incluir, nos memorandos de entendimento, variáveis que pode recolher com desfasamentos temporais curtos, tais como um saldo de tesouraria trimestral e/ou uma meta de regularização de dívidas.

191

A forma de elaborar relatórios sobre o cumprimento das condições foi pouco sistemática. Foram utilizados muitos termos diferentes para dar conta das situações de incumprimento, o que gerou confusão. Algumas condições não foram incluídas nos relatórios e, por outro lado, um pequeno número de condições foi dado como cumprido, o que não correspondia à realidade (ver pontos 104 a 107). Uma revisão interna eficaz (ver recomendação 4) deverá reduzir o risco de erros desta natureza. Contudo, a auditoria aponta para outras insuficiências na forma como as condições foram utilizadas. Foram libertadas parcelas apesar de o grau de cumprimento dentro do prazo ter variado significativamente entre os países (ver ponto 200). Os programas previram condições que não tinham capacidade para garantir a efetiva aplicação das reformas ou não tinham real importância para a resolução da crise e o reembolso dos empréstimos.

Recomendação 6

A Comissão deve clarificar o papel das condições dos programas:

a)os documentos dos programas devem definir a importância relativa das condições enquanto pré-requisitos para a libertação de parcelas;

b)as condições devem privilegiar reformas com um impacto elevado e sustentável. Caso as parcelas sejam condicionadas a medidas preparatórias, o memorando de entendimento deve inscrever condições que garantam a subsequente adoção de reformas;

c)as condições devem ser utilizadas com moderação e referir-se claramente às reformas que sejam essenciais para a resolução da crise ou o reembolso da assistência. As equipas dos programas devem ser obrigadas a justificar a necessidade de toda e qualquer condição. A seleção das condições deve ser objeto de revisão interna;

d)as condições devem ser definidas de uma forma que permita acompanhar o seu cumprimento com segurança. Sempre que forem fixadas condições, as equipas dos programas deverão procurar identificar os dados que possam ser posteriormente utilizados para avaliar os resultados das medidas dos programas.

192

Todas as equipas dos programas estabeleceram uma cooperação informal eficaz com o FMI e o BCE. A ausência de disposições de cooperação formal deveu-se ao calendário, que se esperava mais breve, e, possivelmente às preferências das instituições (ver pontos 108 a 114).

Recomendação 7

Quando a Comissão tem de cooperar com os restantes parceiros dos programas, deve procurar formalizar a cooperação interinstitucional. Os termos de referência devem especificar mecanismos aplicáveis à partilha de informação, à gestão de informação confidencial e à resolução das divergências de opinião.

Operações de contração de empréstimos

193

A emissão de dívida por parte da Comissão foi um êxito, uma vez que todas as emissões de obrigações atraíram uma procura suficiente nos mercados de capitais para serem inteiramente subscritas. A Comissão procedeu atempadamente à emissão das obrigações. O custo final da dívida foi consentâneo com os níveis de mercado e homólogos. No que se refere ao processo na prática, os níveis de preços foram, em alguns casos, superiores ao nível inicialmente indicado pelos bancos-pilotos (ver pontos 115 a 122).

194

Nos primeiros anos registaram-se algumas lacunas no processo de gestão da dívida. Estas omissões podem ser parcialmente explicadas pelo escasso número de funcionários da Comissão afetados a esta atividade. As lacunas não tiveram um impacto demonstrável no resultado dos empréstimos. As referidas lacunas foram, em grande parte, colmatadas nas emissões de obrigações mais recentes, pelo que a recomendação diz respeito às insuficiências que foram consideradas ainda não resolvidas durante a auditoria (ver pontos 123 a 136).

Recomendação 8

No que respeita ao processo de gestão da dívida, a Comissão deve:

a)tornar a forma como as emissões são atribuídas mais transparente;

b)conservar registos sistemáticos de todas as suas principais diligências relativas a emissões com os bancos-pilotos;

c)insistir na assunção de compromissos por parte dos bancos-pilotos durante as fases de pré-emissão e pós-emissão;

d)efetuar análises prospetivas regulares, com vista a determinar as características de cada emissão e avaliar a liquidez do mercado secundário.

Realizações dos programas

195

A análise das realizações deve ser objeto de estudos económicos mais profundos, no sentido de compreender melhor a forma como os países responderam à necessidade de ajustamento e como o impacto desse ajustamento poderá ser repartido de modo mais equitativo no futuro.

Utilização da assistência financeira

196

O nível global do financiamento da assistência manteve-se dentro do previsto nos cinco países. Contudo, verificaram-se algumas diferenças no nível de conforto. Os programas iniciais e o programa irlandês continham uma margem de segurança substancial, o que permitiu aos países em causa reembolsar os empréstimos do FMI mais onerosos antes da sua data de vencimento, reduzir o financiamento dos programas ou a dependência dos seus recursos próprios, ou ainda superar as respetivas metas de reservas cambiais (ver pontos 138 a 139).

197

Em contrapartida, Portugal viu serem-lhe impostos requisitos de financiamento muito superiores às estimativas iniciais, com as fontes de financiamento a escassearem durante a execução do programa. No sentido de cumprir os seus requisitos, Portugal teve de financiar-se nos mercados. A assistência financeira à Roménia foi suficiente para cobrir as necessidades da balança de pagamentos do país, mas o financiamento do setor público romeno revelou-se mais problemático (ver pontos 140 a 143).

Ajustamento orçamental

198

Com algumas exceções, as metas do défice revistas foram cumpridas. A composição efetiva da consolidação orçamental correspondeu geralmente aos planos iniciais, mas a erosão das bases tributárias varreu os ganhos de rendimento gerados por novas medidas fiscais importantes, adotadas em 2009 (ver pontos 144 a 148).

199

O défice estrutural de cada país melhorou, mas com ritmos variáveis, principalmente porque os pontos de partida eram diferentes. Uma parte da consolidação orçamental não teve resultados duradouros, dado que os Estados-Membros recorreram a medidas extraordinárias para cumprirem as suas metas (ver pontos 149 a 154).

Condições estruturais

200

O grau de cumprimento por parte dos Estados-Membros dos prazos fixados nos memorandos de entendimento variou. As situações de atrasos no cumprimento deveram-se sobretudo a razões fora do controlo da Comissão. O calendário inicial era, por vezes, demasiado ambicioso atendendo à dimensão da reforma. Ainda que alguns países pudessem não respeitar um prazo original, cumpriam-no geralmente passado algum tempo (ver pontos 155 a 157).

201

As condições importantes eram tão suscetíveis de serem cumpridas no prazo original como as condições de menor importância. No final de um programa, a taxa de cumprimento com as condições mais importantes tendia a ser mais elevada, o que indica que a tónica dominante da Comissão mudar-se-ia em parte para as reformas mais necessárias à medida que se aproximava o final dos programas (ver ponto 158).

202

As condições dos programas desencadearam eficazmente reformas, que, na maior parte, prosseguiram após a conclusão dos programas, sendo raras as inversões à data da auditoria. Havia melhorias concretas quando os programas visavam reformas em determinados domínios específicos. Em certos casos, a UE ajudou a promover novas reformas, ao passo que, em outros, os programas de assistência incentivaram a aceleração da execução dos planos nacionais existentes. No entanto, o cumprimento de algumas condições ainda não produziu os efeitos perspetivados com a sua inclusão nos programas (ver pontos 159 a 164).

Realizações macroeconómicas

203

Além de procurarem consolidar as contas públicas e estabilizar o setor financeiro, os programas tinham por objetivo restaurar os saldos externos através do reforço da competitividade económica. Em quatro dos cinco países auditados, o ajustamento das transações correntes foi mais rápido do que previsto, o que pode atribuir-se, em boa parte, a uma melhoria inesperada na balança de rendimentos e, em menor grau, a uma melhoria igualmente inesperada na balança comercial. As importações foram inferiores ao que era esperado, sobretudo devido a uma queda do PIB. Nos casos em que as exportações ficaram igualmente aquém do previsto, os fatores externos (sobretudo uma queda do PIB dos parceiros comerciais) foram a causa mais frequente (ver pontos 165 a 172).

204

A desvalorização interna foi um elemento essencial da estratégia macroeconómica em três países, nos quais foi criado um conjunto de políticas para restaurar a competitividade internacional, incidindo principalmente na redução dos custos do trabalho. Na prática, o ajustamento salarial foi aplicado à contratação de novos trabalhadores durante a recessão, mas os vencimentos dos trabalhadores já pertencentes aos quadros praticamente não diminuíram (ver pontos 173 a 174).

Recomendação 9

A Comissão deve compreender melhor a forma como os países se ajustaram, a fim de conferir uma maior atenção aos ensinamentos extraídos dos programas. As questões que podem ser objeto de um exame mais aprofundado incluem:

a)o impacto das medidas de recuperação da competitividade, entre as quais a desvalorização interna;

b)as repercussões sociais e a partilha dos encargos de um programa de ajustamento;

c)a ordem sequencial das medidas de ajustamento.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Milan Martin CVIKL, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de novembro de 2015.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Razões que motivaram os pedidos de assistência

Cada situação de crise foi classificada em função das categorias sugeridas em publicações académicas¹.

País
Tipo de crise
Principais razões que motivaram o pedido de assistência pelo governo

Hungria
Crise da balança de pagamentos
O colapso do Lehman Brothers provocou uma evolução negativa do sentimento dos investidores no início de outubro de 2008. Daí resultaram uma venda dos títulos de dívida soberana, um leilão de obrigações malsucedido e uma acentuada desvalorização da moeda. As perturbações nos mercados cambiais deram origem a pressões de liquidez nos bancos, que enfrentavam dificuldades para refinanciar as operações de permuta de moeda.

A Hungria pediu ajuda financeira devido à preocupação com a possibilidade de o pânico crescente desestabilizar os mecanismos de mercado, a ponto de ocorrer uma súbita quebra na capacidade de financiamento externo desse país.

Fonte: documentos da Comissão relativos ao programa inicial (2008), avaliação ex post da situação na Hungria pelo FMI (2011).

Letónia
Crise da balança de pagamentos Crise bancária
Durante os três meses anteriores ao pedido de assistência, registou-se um decréscimo de 10% nos depósitos, liderado por uma corrida aos balcões do banco Parex, que se viu confrontado com graves problemas de liquidez depois de ter perdido mais de um quarto dos seus depósitos. No mesmo período, as reservas oficiais diminuíram quase 20%, mercê da venda pelo banco central de moeda estrangeira para defender a paridade da moeda. Em novembro, o governo decidiu intervir e nacionalizar o Parex e, já em dezembro, impôs restrições aos levantamentos de depósitos do Parex.

De acordo com o primeiro ministro, a Letónia precisava de assistência financeira por três motivos: para gerir a situação do Parex, financiar o défice orçamental e estabilizar o mercado financeiro.

As crescentes preocupações com o sistema financeiro e a dívida externa da Letónia resultaram nas crises da balança de pagamentos e do setor bancário.

Fonte: Pedido de assistência da Letónia ao FMI (2009); Aslund, A e Dombrovskis, V, How Latvia Came Through The Financial Crisis (de que forma a Letónia superou a crise financeira), Instituto Peterson de Economia Internacional, 2011; Blanchard, O, Griffiths, M e Gruss, B, Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis (expansão, recessão, recuperação: exame científico da crise letã), versão final da comunicação a apresentar no Fall 2013 Brookings Panel on Economic Activity (Painel de outono de 2013 do Instituto Brookings sobre atividade económica), 2013.

Roménia
Crise da balança de pagamentos
Com o início da crise financeira mundial de 2008, os mercados financeiros nacionais e o sistema bancário registaram fortes tensões. O acesso a financiamento externo era limitado, levando as taxas de juro a atingir um pico. O abrandamento dos fluxos de capital provocou uma grande depreciação de mais de 15% da taxa de câmbio, deteriorando a qualidade dos ativos e agravando a fragilidade dos balanços dos bancos.

O banco central interveio para estabilizar o leu romeno. A notação de risco da Roménia baixou para uma classificação inferior ao nível de recomendação de investimento, o que fez subir tanto o prémio de risco como os custos dos empréstimos. A remuneração das obrigações soberanas saltou para 9%.

Num contexto de forte aumento da aversão ao risco, de acréscimo das pressões sobre a taxa de câmbio e de acesso cada vez mais limitado ao mercado das obrigações para o financiamento público, as autoridades romenas apresentaram um pedido de assistência financeira em março de 2009.

Fonte: Romania: Request for Stand-By Arrangement (Roménia: pedido de acordo de stand-by), FMI, 2009; IMF Ex-post evaluation Romania (avaliação ex post da situação na Roménia pelo FMI), FMI, 2012; Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania (avaliação global dos dois programas de apoio à balança de pagamentos da Roménia), European Economy — Occasional Papers 156, Comissão Europeia, 2013.

Irlanda
Crise bancária
A partir de finais de 2007, a confiança dos investidores no setor imobiliário da Irlanda dissipou-se entre as preocupações com o excesso de oferta e uma bolha especulativa. A Irlanda viu-se assim confrontada com dois problemas: uma redução acentuada das receitas cíclicas no setor da construção e a súbita ocorrência de grandes perdas no sistema bancário nacional.

Entre 2008 e 2010, o país adotou medidas de fundo para consolidar o seu setor bancário. Concedeu garantias estatais aos passivos dos bancos nacionais. Injetou no setor bancário capitais num montante superior a 20% do seu PIB. A agência irlandesa de gestão de ativos (National Asset Management Agency) assumiu os ativos fundiários e de promoção imobiliária dos bancos em dificuldade.

Contudo, as obrigações do Estado com o setor financeiro fizeram os diferenciais das obrigações soberanas subir para máximos históricos e reduziram significativamente o acesso do país aos mercados.

Fonte: Ireland: Letter of Intent (Irlanda: carta de intenções), 2010; Ireland: Request for an Extended Arrangement (Irlanda: pedido de acordo alargado), FMI, 2010; Comissão Europeia, 2011.

Portugal
Crise da dívida soberana
O período que antecedeu o pedido de assistência financeira foi marcado por uma evolução desfavorável das finanças públicas e por um agravamento das perspetivas económicas. Houve, assim, uma quebra de confiança e surgiram pressões de mercado crescentes sobre a dívida portuguesa, acentuadas pelos desenvolvimentos negativos nos mercados de obrigações soberanas da área do euro.

Perante um acesso limitado aos mercados, o governo passou cada vez mais a recorrer a emissões de títulos de dívida com prazos mais curtos e a outros tipos de financiamento (tais como aplicações privadas, emissões sindicadas e um considerável financiamento a curto prazo proveniente de bancos nacionais). No início de maio de 2011, o diferencial da dívida portuguesa a 10 anos em relação aos títulos de dívida pública alemã («Bunds») aumentou para 650 pontos de base.

Devido às consecutivas descidas da notação das suas obrigações soberanas por parte das agências de notação, Portugal deixou de poder refinanciar-se a taxas compatíveis com a sustentabilidade orçamental a longo prazo.

Fonte: The Economic Adjustment Programme for Portugal (programa de ajustamento económico de Portugal», European Economy – Occasional Papers 79, Comissão Europeia, 2011; Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility (Portugal: pedido de acordo no âmbito do mecanismo de financiamento reforçado), FMI, 2011.

1Claessens e Kose (2013); Laeven e Valencia (2012); Kaminsky e Reinhart (1999).

Anexo II

Mecanismos de concessão de empréstimos aos cinco países

| Apoio à Balança de Pagamentos | Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) | Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF)
Forma institucional | Mecanismo da EU | Mecanismo da UE | Empresa privada detida pelos países da área do euro
Estrutura do capital | Garantido pelo orçamento da UE | Garantido pelo orçamento da UE | Garantias dos países da área do euro
Capacidade de empréstimo em euros | 50 mil milhões | 60 mil milhões | 440 mil milhões
Instrumentos | Empréstimos, linhas de crédito | Empréstimos, linhas de crédito | Empréstimos, compra de obrigações nos mercados primário e secundário
Duração | Mecanismo permanente | Mecanismo temporário | Mecanismo temporário
Principais órgãos de decisão | Conselho, deliberando por maioria qualificada mediante proposta da Comissão Europeia | Conselho de administração do FEEF (ou seja, membros do Eurogrupo)
Base jurídica do financiamento | Artigo 143.º do TFUE | Artigo 122.º do TFUE | Decisão intergovernamental

Fonte: TCE.

O quadro não inclui os dois restantes mecanismos (empréstimos intergovernamentais à Grécia e Mecanismo Europeu de Estabilidade,MEE) criados no sentido de prestar assistência financeira aos países da área do euro.

Anexo III

Metodologia da auditoria

Definição dos critérios de auditoria

1.As boas práticas de gestão e os critérios de avaliação resultaram das avaliações dos programas do FMI, avaliações ex post do apoio prestado pela União Europeia à balança de pagamentos de países terceiros, relatórios anteriores do Tribunal sobre a assistência macrofinanceira, orientações e outras publicações de institutos independentes e grupos de reflexão, bem como pesquisas académicas. O quadro 1 apresenta os mais importantes documentos de base.

Quadro 1 — Principais fontes dos critérios de auditoria

FMI e Gabinete de Avaliação Independente do FMI

IMF Guidelines on Conditionality (diretrizes do FMI sobre condicionalidade), 2002; Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (princípios subjacentes às diretrizes sobre condicionalidade), 2006; 2011 Review of Conditionality (revisão de 2011 da condicionalidade), 2012

Fiscal adjustment in IMFSupported Programs (ajustamento orçamental nos programas apoiados pelo FMI), 2003

Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (relatório de avaliação: o FMI e as recentes crises das balanças de capitais: Indonésia, Coreia do Sul, Brasil), 2003

Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (relatório de avaliação: a condicionalidade estrutural nos programas apoiados pelo FMI), 2007

Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (condicionalidade estrutural nos programas apoiados pelo FMI: documentos de apoio), 2007

Mauro, P., Chipping away at Public Debt (agravamento progressivo da dívida pública), FMI, 2011

Comissão Europeia

Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (diretrizes relativas à programação, à conceção e à gestão do apoio orçamental geral), 2007

Final Report: Metaevaluation of MacroFinancial Assistance Operations (20042008) (relatório final: meta-avaliação das operações de assistência macrofinanceira), 2009

Guidelines for the ex post evaluation of MacroFinancial Assistance and Balance of Payments Operations (diretrizes relativas à avaliação ex post da assistência macrofinanceira e das operações de apoio à balança de pagamentos), 2010

Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (avaliação das atividades de supervisão orçamental da Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros), 2010

Tribunal de Contas Europeu

Relatório Especial n.º 5/2001 sobre os fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural afetados a ajudas orçamentais (sétimo e oitavo FED)

Relatório Especial n.º 2/2005 sobre o apoio orçamental do FED aos países ACP: gestão efetuada pela Comissão da vertente «reforma das finanças públicas»

Relatório Especial n.º 11/2010 sobre a Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia

2.No sentido de determinar boas práticas nos domínios da gestão da dívida pública, das relações entre investidores e da transparência na emissão de dívida, recorreu-se aos trabalhos e às diretrizes pertinentes das seguintes organizações:

a)FMI e Banco Mundial, nomeadamente as diversas versões das diretrizes sobre a gestão da dívida pública (2001, 2003, 2007 e 2014) e a utilização de sindicações (2010 e 2013);

b)Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos, nomeadamente a análise transnacional dos procedimentos de emissão de dívida soberana (2009);

c)Banco de Pagamentos Internacionais;

d)associações do setor privados, tais como a Associação Internacional de Mercados de Capitais, a Associação dos Mercados Financeiros Europeus e o Instituto de Finanças Internacionais.

Análise das condições estruturais

3.A análise das condições estruturais foi baseada em amostras (ver quadro 2). Os domínios foram selecionados após uma avaliação da sua importância relativa para cada programa.

Quadro 2 — Apresentação das amostras

Hungria
Letónia
Roménia
Irlanda
Portugal

Número de condições analisadas
44
56
67
59
135

Cobertura aproximada (estimativa por extrapolação da amostra)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Cobertura temática

Gestão das finanças públicas (por exemplo, responsabilidade orçamental, adjudicação de contratos públicos)
x
x
x
x
x

Reforma do Estado e/ou dos salários da função pública
x
x
x

x

Pensões
x
x
x
x

Fundos Estruturais
x
x
x

Empresas estatais, privatização, parcerias público-privadas

x
x

x

Ambiente empresarial

x
x

Mercado de trabalho (fixação dos salários, políticas ativas do mercado de trabalho, apoios aos desempregados)
x

x
x
x

Setor financeiro (rácios de adequação dos fundos próprios, supervisão bancária)
x

x
x

1Estes 73% representam o conjunto das condições estruturais. Os restantes 27% eram apenas condições de natureza orçamental.

Fonte: TCE.

4.As condições similares que figuram nas diferentes versões dos memorandos de entendimento foram agrupadas, a fim de evitar repetições desnecessárias. A proporção de condições agrupadas em relação ao número de condições mencionadas nos diferentes memorandos de entendimento foi utilizada para medir a persistência das condições.

5.As condições agrupadas foram classificadas em três categorias de conteúdo estrutural:

i)conteúdo estrutural baixo: esta categoria abrange as condições que não produziriam, por si só, alterações económicas substanciais. Porém, podem servir de medidas preparatórias para reformas mais significativas. Contam-se como exemplos: i) as atividades pontuais de análise, entre as quais as avaliações únicas; ii) a elaboração e a publicação de planos ou estratégias; e iii) a continuação de determinada atividade;

ii)conteúdo estrutural médio: esta categoria abrange as condições que podem surtir um efeito significativo imediato no comportamento de alguns grupos de agentes económicos (por exemplo, funcionários públicos, empresas, consumidores, empregados e titulares de licenças). Todavia, para que estes efeitos perdurem, são necessárias medidas adicionais de acompanhamento. Esta categoria inclui quatro tipos de condições. O primeiro engloba as condições que requerem que o governo empreenda ações suscetíveis de terem um efeito imediato. Estas condições podem até produzir efeitos macroeconómicos extremamente significativos (por exemplo, se o governo decidir reduzir o salário mínimo), mas são facilmente reversíveis. O segundo tipo engloba as condições que requerem que o governo execute repetidamente uma atividade específica (por exemplo, um acompanhamento orçamental regular). O terceiro tipo engloba as que requerem a aplicação de várias medidas administrativas, como a reorganização da administração central, ou de medidas que assegurem a aplicação da legislação existente. Por fim, o quarto tipo engloba todas as medidas extraordinárias;

iii)conteúdo estrutural elevado: esta categoria abrange as condições que produziriam alterações duradouras na economia por si só. Estas condições podem ter efeitos muito amplos e significativos, mas os efeitos podem igualmente concentrar-se num pequeno número de agentes económicos. As condições características desta categoria requerem a introdução de alterações legislativas por parte do parlamento nacional. Esta categoria inclui igualmente alterações significativas no panorama institucional, tais como a criação de um conselho orçamental, a reorganização da administração local e a privatização¹.

6.A avaliação do cumprimento teve em conta o prazo original e o estado de execução à data da auditoria, tendo geralmente por base os relatórios de acompanhamento disponíveis. Os seguintes tipos de condição não foram considerados na análise do cumprimento:

i)condições vagas — ou seja, condições que não permitiam a sua classificação adequada no tocante ao conteúdo estrutural;

ii)condições permanentes — ou seja, condições que exigem a realização trimestral de certas atividades;

iii)condições sem prazos claros.

7.Para ter em conta as situações em que era impossível obter um grau de cumprimento, todos os testes estatísticos foram sempre realizados pelo menos duas vezes: i) com base nos registos de dados, excluindo aqueles em que o grau de cumprimento não pôde ser obtido; e ii) com base em todos os registos de dados, tratando os valores em falta como incumprimentos.

Custo da dívida

8.No que se refere à fixação do preço dos empréstimos, as taxas de permuta de ativos foram utilizadas enquanto indicador daquilo que os mercados consideravam ser a remuneração sem risco prevalecente de um dado prazo de vencimento no momento da emissão. A média das taxas oferecidas e propostas pelas permutas (ou seja, o nível «mid-swap») serviu de referência para o rendimento das emissões obtido pela UE e pelos emissores homólogos². Os dados foram obtidos junto da Bloomberg ou, quando indisponíveis, calculados como a diferença entre o rendimento das emissões e o nível «mid-swap» na data de anúncio.

1A nacionalização e o apoio ao setor bancário não estão incluídos nesta categoria.

2Banco Europeu de Investimento, Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, Kreditanstalt für Wiederaufbau (banco para a reconstrução alemão).

Respostas da Comissão

Síntese

I

A Comissão congratula-se com a presente auditoria de desempenho do Tribunal de Contas Europeu relativa aos programas apoiados pelo mecanismo de apoio à balança de pagamentos (BP) e pela assistência financeira do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF). Estes programas alcançaram os seus principais objetivos económicos, que consistiam no regresso dos países aos mercados financeiros, na consecução da sustentabilidade das finanças públicas e no restabelecimento do crescimento, conduzindo a uma diminuição do desemprego.

O impacto e a evolução da crise foram sem precedentes, tanto na Europa como no mundo. Era muito difícil prever antecipadamente todas as consequências da rápida correção dos desequilíbrios. Em tais condições de crise, as funções típicas de relações económicas perdem a sua capacidade para descrever adequadamente as inter-relações entre uma série de variáveis económicas. A Comissão, e a UE, tiveram de agir com urgência face ao grau de incerteza muito elevado e aos riscos sistémicos da dívida soberana e de liquidez que puseram em causa a estabilidade do sistema financeiro no seu conjunto e a solvência das dívidas soberanas.

No início da crise, estava já em vigor um quadro de supervisão multilateral, que demonstrou ser inadequado. Embora a Comissão tivesse uma experiência limitada no tipo e na amplitude da intervenção necessária, rapidamente desenvolveu um conjunto de ferramentas com vista à resolução de crises. Os programas de assistência financeira da BP para os Estados-Membros da UE foram postos em prática de forma urgente e em condições difíceis. Os programas do MEEF confrontaram-se com a mesma urgência devido ao risco mais elevado de repercussões em outros países da área do euro e à dificuldade acrescida de serem financiados através de instrumentos financeiros recentemente criados. A Comissão viu-se confrontada com fortes limitações em termos de recursos humanos e um processo de aprendizagem difícil. Os programas consistiam em instrumentos complexos de resposta a situações de crise imprevisíveis.

O contributo dos países beneficiários foi fundamental para a conceção e evolução do programa. Este reflete não só as diferentes circunstâncias como também as diferentes preferências políticas dos países beneficiários e constitui o fator mais importante para assegurar a conservação do sentimento de apropriação sobre o programa de reforma. Sem um sentimento de apropriação, a probabilidade de um programa ter sucesso é substancialmente reduzida.

Ao comparar os programas, é igualmente importante tomar em consideração as diferentes circunstâncias subjacentes dos países beneficiários e respetivas limitações políticas, administrativas e institucionais, assim como a sua evolução ao longo do tempo. Os países podem ter fragilidades estruturais aparentemente semelhantes, mas que, no entanto, devem ser abordadas através de diferentes conjuntos de políticas. A flexibilidade que permite ajustar e adaptar os programas às necessidades e limitações de cada país é essencial para o seu êxito. A qualidade de um programa não pode ser avaliada com base na análise comparativa do número de condições estruturais.

A Comissão conseguiu avanços consideráveis durante os programas em apreço na presente auditoria e desde a sua conclusão, incluindo a mobilização de competências especializadas e de recursos financeiros adicionais, bem como o reforço dos mecanismos de assistência financeira e governação económica da UE. A Comissão tenciona basear-se nestas alterações e concretizar novas melhorias, tal como estabelecido na sua resposta às recomendações da auditoria.

III

Já se encontrava em vigor um quadro de supervisão orçamental bem definido no período anterior à crise. A amplitude e natureza da crise financeira global de 2007-2008 foram sem precedentes. Tal determinou a materialização abrupta e desordenada de desequilíbrios em vários países da União Europeia.

A crise demonstrou que o quadro de supervisão anterior à mesma não era inteiramente adequado para identificar o risco nas posições orçamentais subjacentes em tempos de crise económica sem precedentes. Salientou igualmente o grau de repercussões entre países e a necessidade de adotar uma abordagem mais ampla de vigilância no setor bancário e da macroeconomia. Não obstante, a reação dos mercados financeiros, que foi crucial no quadro da aceleração da crise, consistiu num efeito novo e particularmente difícil de prever. No momento em que os países solicitaram assistência, estava a ser acompanhada uma situação de deterioração e a Comissão estava em estreito contacto com as autoridades nacionais. Cabe ao Estado-Membro beneficiário, e não à Comissão, solicitar um programa de assistência financeira. Além disso, o quadro de supervisão normal não implica um papel mais limitado para a Comissão, relativamente ao desenvolvido ao abrigo das condições do programa, em termos de acompanhamento das decisões políticas económicas e orçamentais nacionais e de formulação de recomendações políticas.

A resposta à crise foi imediata e global. Incluiu um novo reforço da governação económica global da UE com um sistema integrado das autoridades europeias de supervisão financeira (ESRB, EBA, ESMA, EIOPA) e uma estrutura regulamentar para as instituições financeiras (ou seja, a União Bancária). Foram também introduzidos os pacotes de seis e de dois atos legislativos («Six Pack» e «Two Pack»), com vista à resolução das deficiências em matéria de vigilância reveladas pela crise. Mais especificamente, o «Six Pack» incluía o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos, tornando o acompanhamento dos desequilíbrios macroeconómicos e financeiros uma parte essencial da supervisão económica da UE.

O facto de as ações da Comissão não terem sido empreendidas no vazio, mas sim estruturadas por complexos contextos institucionais, não é devidamente tomado em consideração na avaliação do desempenho da Comissão. O papel do FMI e, para os países da área do euro, do BCE na preparação e acompanhamento dos programas é desvalorizado. O papel do Conselho, enquanto principal organismo de tomada de decisões, também não recebe o devido destaque.

IV

Os resultados orçamentais e macroeconómicos de 2008, de um modo geral, diferiram consideravelmente das projeções iniciais contidas nas previsões de um grande número de instituições, incluindo a Comissão. Tal está relacionado com a correção abrupta de desequilíbrios e a natureza sem precedentes da crise, que é hoje geralmente aceite como tendo sido um evento extremo, ou seja, um resultado muito improvável na distribuição de resultados possíveis. Além disso, as previsões baseiam-se sempre nas informações disponíveis em determinado momento; por conseguinte, as revisões de dados e desenvolvimentos ulteriores, naturalmente, são suscetíveis de alterar a situação e as perspetivas.

Importa salientar que a elaboração de previsões não é uma ciência exata. As previsões da Comissão têm um historial positivo de precisão.

O quadro de governação económica da UE anterior à crise centrou-se essencialmente na política orçamental, deixando o acompanhamento do risco financeiro, nomeadamente, à responsabilidade dos bancos centrais e das autoridades de supervisão nacionais. Em consequência da ausência de uma estrutura europeia integrada regulamentar e de supervisão para as instituições financeiras, não houve uma identificação sistemática dos principais riscos. Desde a crise, têm-se observado progressos consideráveis na correção das fragilidades institucionais e de governação. O quadro de supervisão foi revisto e estabeleceram-se contactos estreitos entre a Comissão e o recém-criado Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB) e a Autoridade Europeia de Supervisão (ESA).

Contudo, o facto de que, em consequência da natureza e magnitude sem precedentes da crise financeira, os governos tomaram medidas de apoio ao setor financeiro, que, por vezes, tiveram um impacto substancial sobre as finanças públicas, não poderia ter sido facilmente previsto antecipadamente.

V

O quadro de supervisão macroeconómica é um processo complementar que não integra o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). O PEC é constituído por um conjunto de atos jurídicos e políticos relacionados com a supervisão orçamental. No início da crise, o PEC tinha dez anos e apenas tinha sido revisto em 2005, por forma a conferir um papel mais relevante à orientação orçamental subjacente. A Comissão está empenhada em aprender com as fragilidades que se tornaram evidentes, tendo procedido a novas revisões em 2011, 2013 e 2014.

Estabelecer uma ligação entre o PEC e a preparação da Comissão para administrar os programas não toma em consideração o facto de que tanto as reformas do PEC como a introdução da supervisão macroeconómica serviram para corrigir as deficiências dos mecanismos de supervisão. Tal permite que os desequilíbrios sejam identificados a tempo de serem tomadas as decisões políticas necessárias para tornar os países mais bem preparados para enfrentar a crise. A gestão da assistência financeira é um ponto distinto da identificação de riscos.

VIII

O relatório salienta, com toda a pertinência, a utilização de várias folhas de cálculo e os problemas iniciais com a documentação. Os instrumentos de previsão da Comissão não são mais complexos do que o necessário.

A previsão de uma economia não é um exercício passível de ser realizado utilizando uma simples aplicação. As previsões da Comissão abrangem um vasto conjunto de variáveis. Tal resulta necessariamente num amplo e complexo conjunto de dados que os funcionários responsáveis por país têm de tratar aquando da elaboração de uma previsão. A utilização das folhas de cálculo exige conhecimentos especializados e apreciação profissional. O método de previsão da Comissão está em consonância com a prática de outras organizações que elaboram previsões económicas.

A Comissão não concorda com a declaração do Tribunal relacionada com a dificuldade em avaliar os pressupostos das previsões. Os pressupostos subjacentes às previsões são descritos no documento de posição produzido no início de cada exercício de previsão. Os pressupostos são atualizados antes da subsequente armazenagem das previsões e publicados em cada previsão. São realizadas várias reuniões durante a preparação das previsões regulares da Comissão onde se reúnem os funcionários responsáveis por país, peritos de unidades horizontais e dirigentes. A discussão dos pressupostos subjacentes às previsões é um elemento fundamental dessas reuniões. Além disso, as unidades horizontais verificam de forma sistemática a coerência matemática e económica das previsões preparadas pelos funcionários responsáveis por país.

Em especial, a Comissão explicou, cuidadosamente, a sua avaliação dos multiplicadores orçamentais subjacentes à previsão (ver, por exemplo, a caixa I.5 na página 41 das previsões do outono de 2012). Em 2013, a DG ECFIN procedeu a um exercício de avaliação do multiplicador orçamental implícito. Os multiplicadores situam-se dentro do intervalo encontrado na literatura empírica e teórica.

IX

A Comissão gostaria de sublinhar a importância de estabelecer uma distinção entre o fornecimento das informações necessárias que permitam a tomada de uma decisão ponderada no momento e a possibilidade de recuperação posterior dos registos completos.

Na fase inicial dos programas, a Comissão estava sujeita a uma enorme pressão de tempo e precisava de estabelecer procedimentos de gestão de crises sólidos e eficazes. A Comissão reconhece que existiam deficiências na gestão de documentos na fase inicial dos processos dos programas e que houve um processo de aprendizagem prática.

A Comissão apresentou ao Tribunal um volume substancial de informações, incluindo folhas de cálculo, relativas aos dados e pressupostos utilizados nos cálculos iniciais do défice financeiro. Foram fornecidos documentos de referência relativos a todos os países participantes no programa em causa.

X

A Comissão não concorda que os documentos dos programas mais recentes careciam de informações essenciais. Os documentos programáticos relativos a Portugal e à Irlanda estavam muito completos.

XI

A Comissão não concorda que existiam condições nos memorandos de entendimento que não incidiam sobre as condições gerais de política económica estipuladas pelo Conselho.

Estas condições são de caráter «geral» e não se destinam a fornecer uma lista exaustiva de condicionalidade. A sua realização, especialmente no que respeita a questões estruturais, requer, com frequência, o estabelecimento de um vasto conjunto de medidas no memorando de entendimento, de modo a reforçar a posição subjacente de uma economia.

Além disso, os memorandos de entendimento são o resultado das negociações com as autoridades políticas do Estado-Membro em causa, cujo contributo é crucial para o êxito do programa.

Marcas diferentes

A Comissão considerou pertinente cada programa refletir as condições económicas específicas de cada país e respetivos contextos institucionais, circunstâncias e preferências.

XII

Embora a Comissão concorde que o risco de tratar diferentes países de forma incoerente ou de solicitar reformas desnecessárias permanece um desafio para o processo de gestão do programa, entende que a gestão dos programas de modo específico por país foi adequada e necessária. Esta flexibilidade era desejável, tendo em conta o conjunto diversificado de condições económicas, políticas e administrativas nos diferentes países e o importante papel do país beneficiário na conceção e evolução do programa. Os países podem ter fragilidades estruturais aparentemente semelhantes, mas que, no entanto, devem ser abordadas através de diferentes conjuntos de políticas.

O contributo dos países beneficiários para a conceção e evolução do programa, que reflete não só as diferentes circunstâncias como também as diferentes preferências políticas, constitui o fator mais importante para assegurar a conservação do sentimento de apropriação sobre o programa de reforma.

A Comissão admite que há margem para melhorias ao nível da coerência com que foram categorizadas as condições.

Na opinião da Comissão, o conceito de «conteúdo estrutural» utilizado pelo Tribunal não constitui um sistema de medição significativo para analisar medidas políticas e retirar conclusões sobre a sua importância. Também é um facto que a condicionalidade evolui ao longo da vigência de um programa. Uma reforma estrutural passível de ser considerada pelo Tribunal como de «elevado conteúdo» pode exigir várias medidas preliminares de «baixo conteúdo» a fim de ser avaliada e preparada corretamente. A flexibilização dos objetivos em matéria de défice dependia de se os objetivos inicialmente previstos se mantinham adequados. Tal foi feito com base numa análise cuidadosa, tendo em conta vários desenvolvimentos específicos por país e não apenas o crescimento do PIB.

XIII

No âmbito da Comissão, os cálculos subjacentes às decisões relativas a cada programa são revistos por funcionários exteriores à equipa principal do programa, incluindo quadros superiores e os chefes das unidades horizontais. Os relatórios de revisão foram objeto de procedimentos de consulta junto das direções-gerais pertinentes.

Além disso, a Comissão trabalhou em estreita cooperação com o FMI e o BCE no que se refere aos programas do MEEF. Os projetos dos documentos dos programas foram sistematicamente trocados e comparados entre instituições parceiras, as quais se encontravam a trabalhar ativamente com as autoridades nacionais.

Por último, os resultados da negociação foram comunicados em pormenor ao CEF e ao GTE, proporcionando transparência sobre o resultado.

XIV

Ver a resposta da Comissão ao ponto X.

XV

A utilização de metas do défice com base na contabilidade de exercício é apoiada pelo quadro jurídico subjacente à supervisão económica da UE e assegura a coerência entre países. Todos os Estados-Membros da UE, incluindo aqueles ao abrigo de um programa de ajustamento económico, estão sujeitos às regras orçamentais comuns da UE. Em conformidade com o Protocolo 12 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que estabelece os valores de referência para o procedimento relativo aos défices excessivos, o défice é medido de acordo com o Sistema Europeu de Contas (SEC), que se baseia na contabilidade de exercício. Por conseguinte, a utilização de dados das contas nacionais para definir objetivos orçamentais e para efeitos de acompanhamento parece justificar-se num contexto europeu comum.

Do ponto de vista conceptual, o princípio da contabilidade de exercício introduzido pelo SEC 95 consistiu numa inovação fundamental, motivada na altura pelas deficiências da contabilidade de caixa. Uma destas deficiências prende-se com o facto de a contabilidade de caixa ser mais suscetível de manipulação e apresentar uma situação económica menos fiável.

Não obstante, a definição dos objetivos em conformidade com o SEC não impede a Comissão de recorrer a outras fontes de informação e dados disponíveis aquando do seu acompanhamento, se for caso disso. Tal pode incluir dados orçamentais baseados na contabilidade de caixa, especialmente dada a sua rápida disponibilidade em comparação com os dados de contabilidade de exercício. Os dados com base na contabilidade de caixa devem ser interpretados tendo em conta as suas diferentes bases conceptuais.

De um modo geral, a utilização adequada de mais fontes de dados com diferentes bases conceptuais e disponibilidade só pode ajudar a melhorar o acompanhamento dos objetivos do programa e a apoiar a tomada de decisões, se for caso disso.

XVI

Os programas estabelecem trajetórias de ajustamento orçamental compatíveis com os requisitos do PEC, tomando em consideração as condições específicas de cada país e os objetivos do programa. Contudo, embora os programas tenham em conta os fatores adequados aquando da conceção do ritmo da melhoria estrutural, os resultados podem ser afetados por um conjunto mais vasto de fatores relativos à conjuntura externa. Estes incluem circunstâncias excecionais (por exemplo, recessões mais profundas do que inicialmente previsto), as taxas de inflação, a composição do crescimento, o sentimento do mercado que afeta os custos de empréstimos, bem como as revisões de dados ex post.

Por conseguinte, é necessária uma flexibilidade de adaptação às novas condições. Tal é igualmente reconhecido nos termos do quadro de supervisão orçamental da UE.

É possível que não se consigam evitar medidas extraordinárias em determinadas situações (decisões dos tribunais, operações de regaste dos bancos), mas a sua classificação enquanto tal garante o reconhecimento do seu caráter temporário. Estas não constam do saldo estrutural precisamente para evitar que os governos recorram a tais medidas de forma excessiva. Além disso, é natural que os saldos estruturais de diferentes países se alterem a diferentes ritmos.

XVII

Os prazos apertados para a execução de reformas podem, por vezes, ser caracterizados como irrealistas ex post, mas foram fixados de modo ambicioso com vista a incentivar uma ação mais célere.

A Comissão não concorda que a aplicação das condições mais importantes tenha sido deixada para a parte final dos programas. As condições de crise e o ímpeto político para a reforma significaram que as reformas importantes e difíceis se concentraram no início do programa.

Recomendações

A Comissão aceita a recomendação a).

A Comissão melhorou a sua mobilização de recursos especializados ao longo dos anos da crise. Conseguiu mobilizar mais recursos especializados no quadro dos programas da área do euro, que tiveram início posterior aos programas fora da área do euro. Recentemente, foi criado o Serviço de Apoio à Reforma Estrutural (SARE) no âmbito da Comissão. A Comissão analisará a forma como alguns princípios fundamentais para a rápida mobilização dos recursos especializados necessários poderiam ser reforçados através de um quadro à escala da instituição, sempre que adequado.

A Comissão tomará em consideração a necessidade de criar procedimentos para a gestão e supervisão reforçadas de eventuais novos programas de assistência financeira para os países da área do euro, no contexto do «Two Pack».

A Comissão aceita a recomendação b), embora saliente a necessidade de assegurar que a atividade de registo não cria encargos desproporcionados aos analistas que elaboram as previsões, especialmente no contexto de um programa.

A Comissão já melhorou os procedimentos e a gestão de documentos desde que os primeiros programas foram postos em prática. Irá procurar melhorar ainda mais a execução da sua política de gestão de documentos e de controlo da qualidade.

A Comissão aceita a recomendação c).

A Comissão já melhorou o sistema de registos desde o início dos programas. Concentrar-se-á em garantir que os novos procedimentos são integralmente executados, sem comprometer a capacidade das equipas de programas para cumprir os prazos apertados.

A Comissão analisará formas de assegurar o registo das decisões importantes sem retardar o processo de tomada de decisões, em conformidade com a sua política de gestão de documentos e de controlo da qualidade.

A Comissão aceita a recomendação d).

A Comissão aceita a recomendação e). Procurará incluir variáveis adicionais que possam ser recolhidas num curto espaço de tempo, tais como um saldo de tesouraria trimestral e/ou uma meta de regularização de dívidas, nos memorandos de entendimento, para ajudar no acompanhamento dos objetivos orçamentais.

A Comissão aceita a recomendação f). A Comissão salienta que o mais importante é que existe um conjunto de reformas coerente e integrado com vista a responder aos principais desafios económicos. No âmbito desse programa, poderá, com frequência, ser necessário escolher qual o pacote de reformas mais adequado. Por conseguinte, as condições não devem ser consideradas isoladamente. A escolha das condições é uma questão para ser negociada com o país beneficiário. Deve apoiar a capacidade dos países para definir a agenda para os seus programas. Este é um requisito prévio para que os países se apropriem do processo de reformas, que constitui um fator determinante do êxito do programa.

A Comissão aceita parcialmente a recomendação g). Já estabeleceu diretrizes para a cooperação com o FMI e o BCE e está a tomar outras medidas com vista a facilitar a cooperação interinstitucional durante os programas. Porém, a Comissão considera que a clarificação desta cooperação será suficiente para evitar a formalização, que torna o processo de tomada de decisões oneroso, especialmente tendo em conta as pressões de tempo envolvidas. Deve manter-se a flexibilidade na resolução de divergências de opinião, uma vez que a codificação formal do processo de resolução de litígios seria difícil e de pouco valor.

A Comissão aceita a recomendação h). Considera que o processo de gestão da dívida sempre foi transparente e que a documentação foi melhorando ao longo do tempo.

A Comissão aceita a recomendação i). Irá procurar melhorar ainda mais a sua compreensão do processo de ajustamento ao abrigo dos programas, através da atual série de avaliações abrangentes ex post, e retirar ensinamentos do mesmo. As avaliações abrangem todos os aspetos da adaptação económica no âmbito dos programas, incluindo as três sugestões apresentadas pelo Tribunal. Já foi publicada uma avaliação ex post do programa de ajustamento económico da Irlanda.

Parte II

34

Tal como referido na resposta da Comissão ao ponto III, a crise demonstrou que o quadro de supervisão vigente não era inteiramente adequado para identificar os riscos subjacentes nas posições orçamentais de alguns Estados-Membros em tempos de crise económica sem precedentes.

O principal objetivo da assistência financeira foi conceder financiamento aos países beneficiários para que pudessem tomar as medidas necessárias para restabelecer, de forma gradual, a confiança nos mercados financeiros. É evidente que, para os países que necessitavam de assistência devido à sua incapacidade para financiar os respetivos défices nos mercados financeiros, a assistência financeira seria utilizada para apoio orçamental.

A Comissão reconhece que, no período anterior à crise, era difícil detetar o aumento do risco de desequilíbrios orçamentais, que rapidamente se agravaram devido à materialização inesperada de graves desequilíbrios macrofinanceiros. Não obstante, em alguns casos concretos, tais como o da Irlanda e de Espanha, a Comissão indicou nos seus documentos oficiais que, devido aos riscos financeiros e macroeconómicos, os países em causa deveriam registar um excedente orçamental.

A necessidade de lançar os programas nos Estados-Membros foi igualmente determinada pelo caráter imprevisível da crise, bem como pela sua duração e magnitude sem precedentes.

35

Embora os rácios da dívida e do défice sejam variáveis observáveis, o saldo estrutural não o é. Por definição, baseia-se no cálculo do diferencial do produto, uma variável não observável. No entanto, o cálculo do produto potencial, do qual deriva o diferencial do produto, segue uma metodologia comummente acordada com o Conselho (doravante designada «metodologia da UE comummente acordada»). Esta é bastante complexa, mas assegura um quadro coerente em todos os países.

36

Tal como debatido com mais pormenor na resposta da Comissão ao ponto IV, o analista que elabora as previsões não consegue prever com antecedência as decisões políticas específicas por país. Os resultados efetivos também podem ser afetados pelas revisões de dados ex post. Por conseguinte, tal deve ser tomado em consideração aquando da comparação entre previsões e resultados.

No caso da Irlanda, o défice orçamental previsto era coerente com o cenário macroeconómico central, incluindo no que respeita ao crescimento económico, constante da previsão da Comissão da primavera de 2008 para a Irlanda. A discrepância entre o défice previsto e os resultados deve-se, em grande medida, às revisões das previsões do PIB e de outras variáveis macroeconómicas essenciais com impacto sobre o orçamento das administrações públicas. O cenário central da previsão da Comissão da primavera de 2008 não previu o acentuado abrandamento da economia, que acabou por se concretizar no segundo semestre desse ano. A Comissão não estava sozinha: as instituições nacionais e internacionais, bem como os analistas do setor privado, não previram a gravidade da recessão observada na Irlanda em 2008.

37

O saldo estrutural é um indicador central para a supervisão da política desde a reforma do PEC de 2005. Embora seja um indicador totalmente pertinente para a vigilância da política orçamental, a Comissão admite que não é um indicador inteiramente preciso e que, por esse motivo, o interpreta com a devida precaução.

A estimativa do saldo estrutural é conceptualmente afetada pelo mesmo grau de incerteza que rodeia a previsão de outras variáveis macroeconómicas. Esta é uma característica inerente, não se deve à fragilidade de um método em comparação com outro.

O cálculo do saldo estrutural, por definição, depende do cálculo do produto potencial, dos diferenciais do produto, dos saldos globais e do impacto das medidas extraordinárias. O cálculo do produto potencial segue uma metodologia da UE comummente acordada. É regularmente discutido e melhorado (sempre que se considere necessário) no âmbito do grupo de trabalho sobre o diferencial do produto, que pertence ao Comité de Política Económica (CPE). Este método assegura a coerência entre países em termos de qualidade e solidez das estimativas, por oposição ao método à la carte.

A abordagem comummente acordada utilizada a nível da UE para calcular o produto potencial e o diferencial do produto não constitui um método estatístico puro. Baseia-se num número significativo de variáveis que determinam o lado da oferta potencial de um país. As estimativas do diferencial do produto incluem, como informação essencial, as previsões de todas as variáveis macroeconómicas pertinentes. Tanto os diferenciais do produto como os saldos globais se revelaram mais voláteis do que em períodos anteriores, afetando o saldo estrutural. Tal reflete a excecionalidade da situação e a natureza de qualquer exercício de previsão.

Além disso, as previsões de pequenas economias abertas (a maioria dos Estados-Membros participantes no programa corresponde a este tipo de economia) são geralmente mais voláteis, uma vez que estão expostas a um número maior de choques, sendo o impacto destes também mais forte.

Em diversos casos, nas suas avaliações até 2008, a Comissão salientou os riscos relacionados com a incerteza no que respeita à posição cíclica. Por exemplo, na sua recomendação de parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade irlandês de 2006-2009, a Comissão afirmou que «Em qualquer caso, será prudente prever uma margem de manobra que permita fazer face a uma eventual inversão do atual padrão de crescimento, impulsionado pelo dinamismo do setor imobiliário».

Por conseguinte, a Comissão tem plena consciência das fragilidades do indicador do saldo estrutural, tomando isso em consideração na sua avaliação. O quadro de supervisão orçamental também tem sido objeto de constantes melhorias, por forma a basear-se num conjunto abrangente de ferramentas e não apenas no saldo estrutural.

Desde 2013 que o saldo estrutural dos Estados-Membros objeto do procedimento relativo aos défices excessivos tem vindo a ser corrigido, com vista a controlar os erros de previsão relativamente ao produto potencial e às receitas inesperadas/quebras nas receitas. A metodologia utilizada para avaliar a eficácia das ações no âmbito do procedimento aplicável por défice excessivo, aprovada pelo Conselho em junho de 2014, inclui também um segundo indicador do esforço orçamental baseado no rendimento das medidas individuais tomadas desde a recomendação do procedimento aplicável por défice excessivo. A fim de avaliar a conformidade, é utilizada uma análise qualitativa cuidadosa com base nestes dois indicadores.

No que diz respeito à componente preventiva do PEC, foi introduzida uma base de referência para as despesas como parte do «Six Pack», no final de 2011. Tal funciona como um segundo indicador (juntamente com o saldo estrutural) para avaliar a conformidade com o ajustamento exigido no sentido do OMP. É realizada uma apreciação global destes dois indicadores, de modo a avaliar a conformidade com as regras.

Estes indicadores são certamente complexos e baseados em variáveis não observáveis. Contudo, quando se trata de determinar o esforço orçamental executado por um Estado-Membro e de formular recomendações para o futuro, indicadores como o saldo estrutural são preferíveis em detrimento dos simples rácios da dívida ou do défice, uma vez que estes últimos têm muito mais probabilidade de serem pró-cíclicos.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto IV.

38

A Comissão reconhece que a metodologia da UE comummente acordada não corrigiu inteiramente o impacto da expansão imobiliária que se observou durante esse período (ver os casos da Roménia e da Irlanda), que por sua vez resultou em fortes aumentos do stock de capital. Não obstante, o stock de capital, que pode ser considerado como um indicador da capacidade global de uma economia, não é atenuado na metodologia da UE comummente acordada. Consequentemente, não corrigiu os desvios cíclicos (isto é, os diferenciais de capital) desencadeados pela bolha especulativa. Além disso, o investimento na habitação não tem o mesmo efeito sobre o potencial de uma economia que a formação bruta de capital fixo pelas empresas. Em consequência, a expansão imobiliária exagerou a capacidade de produção global.

Está a ser desenvolvido trabalho com vista a garantir que a metodologia da UE comummente acordada toma a influência das variáveis do setor financeiro em maior consideração no futuro. Nomeadamente, foi organizado pela Comissão, em 28 de setembro de 2015, um seminário no qual se discutiram com as partes interessadas dos Estados-Membros e instituições internacionais várias opções para melhorar a metodologia da UE comummente acordada. Este tipo de trabalho deve ser desenvolvido com a participação dos Estados-Membros no Comité de Política Económica. Mais especificamente, sob os auspícios do grupo de trabalho sobre o crescimento do produto, cujo mandato tem como principal objetivo garantir a transparência e a solidez dos indicadores do produto potencial e do diferencial do produto, bem como o ajustamento cíclico dos saldos orçamentais no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Apesar dos problemas associados a este método que surgiram no período anterior à crise, é geralmente aceite que a atual metodologia tem sido útil desde 2009, em relação à metodologia equivalente da OCDE e a outras metodologias, tais como o filtro HP.

39

Os desequilíbrios setoriais não foram tidos em conta no cálculo do produto potencial. No entanto, é importante sublinhar que: i) atualmente não estão disponíveis cálculos do diferencial do produto a nível setorial; e ii) as estimativas setoriais dificultariam ainda mais um processo de cálculo já de si complicado.

No que se refere aos preços do mercado imobiliário, a metodologia da UE comummente acordada não corrigiu totalmente o impacto da expansão imobiliária que surgiu durante esse período. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 38.

40

A existência de desequilíbrios setoriais e de riscos associados à expansão imobiliária não foi ignorada na avaliação da Comissão. Por exemplo, no caso da Irlanda, os riscos relacionados com a expansão imobiliária já haviam sido salientados na avaliação da Comissão à atualização de 2005 do Programa de Estabilidade.

42

A situação do acompanhamento dos passivos contingentes do setor público melhorou significativamente desde 2009.

O quadro de supervisão foi revisto e estabeleceram-se contactos estreitos entre a Comissão e o recém-criado Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB) e a Autoridade Europeia de Supervisão (ESA).

O «Six Pack» introduziu igualmente o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos, tornando o acompanhamento dos desequilíbrios económicos, incluindo os setoriais, uma parte essencial da supervisão económica da UE.

Em 2015, pela primeira vez, a Comissão elaborou séries relativas aos passivos contingentes do setor público comparáveis entre os Estados-Membros.

43

Em 2008, a Comissão sublinhou a necessidade de alargar a vigilância, a fim de corrigir os desequilíbrios macroeconómicos, para além da supervisão orçamental. (Para mais pormenores, ver as páginas 247-248 da publicação EMU@10: sucessos e desafios após 10 anos de União Económica e Monetária).

As alterações institucionais e legislativas relevantes e os progressos importantes alcançados desde 2011 incluem a criação do Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB) e das Autoridades Europeias de Supervisão (EBA, EIOPA e ESMA) e a aprovação do «Six Pack» e do «Two Pack» (ver a resposta da Comissão ao ponto 39 para mais pormenores).

Mais especificamente, o «Six Pack» introduziu o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos. Tal tornou nomeadamente a supervisão dos desequilíbrios financeiros (ou seja, o fluxo líquido de crédito privado da posição de investimento internacional, a dívida privada e os passivos do setor financeiro), uma parte essencial da supervisão económica da União Europeia.

44

A sensibilidade aos vários choques estava incluída na atividade de supervisão da Comissão. As previsões regulares da Comissão fornecem pressupostos específicos relativos às taxas de câmbio e de juro, subjacentes às projeções económicas e orçamentais de cada Estado-Membro e do conjunto da UE. Os principais desenvolvimentos e canais de impacto relativos às variáveis económicas e orçamentais estão explicados nos capítulos horizontais das previsões publicadas, embora esses dados possam ser omitidos dos comentários às previsões para cada Estado-Membro.

A avaliação da Comissão aos Programas de Estabilidade e Convergência (PEC) para todos os países incluía normalmente uma secção específica sobre a avaliação dos riscos, cujo objetivo consistia em debater a plausibilidade das previsões orçamentais do programa mediante a análise de vários fatores de risco. Foi incluído conteúdo semelhante nas avaliações dos PEC anteriores a 2007, na rubrica «análise de sensibilidade» ou «avaliação de riscos». Para mais informações, consulte as avaliações dos PEC:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm

46

Tendo em conta as características sem precedentes da crise, era necessário preparar uma resposta adequada e eficaz o mais rapidamente possível. Tal implicava, especialmente para os programas iniciais, como o da Hungria, a necessidade de trabalhar com rigorosos condicionalismos temporais.

A Comissão tinha alguma experiência interna que adquiriu com a aplicação da assistência macrofinanceira a países terceiros (incluindo alguns países dos Balcãs Ocidentais, após a crise do Kosovo). Estava familiarizada com o processo de negociação e acompanhamento da aplicação de memorandos de entendimento que incluíam condições de reformas estruturais, bem como a macrocondicionalidade relativamente à qual o FMI se encontrava na linha da frente. Estava igualmente familiarizada com a obtenção de empréstimos dos fundos necessários nos mercados e com a sua concessão a países terceiros. Estas competências permitiram à Comissão apresentar uma proposta num prazo muito curto. Em alguns aspetos, por exemplo no que respeita à supervisão orçamental, a Comissão tinha um conhecimento mais aprofundado sobre o país do que o FMI. Noutras áreas, por exemplo em matéria de supervisão bancária, o FMI tinha, inicialmente, pessoal com mais experiência.

Parte II

Os programas assentavam em bases sólidas, mas constataram-se deficiências ao nível do sistema de registo.

48

A Comissão está mandatada para analisar a situação económica e financeira e ajudar a preparar as decisões do programa. Para este efeito, a Comissão assegurou uma estreita coordenação com outros parceiros do programa e forneceu documentos programáticos detalhados aos decisores políticos pertinentes.

Os processos da Comissão nem sempre incorporaram verificações e balanços suficientes

A Comissão considera que os seus processos sempre incorporaram verificações e balanços suficientes.

50 alínea v)

Os países associados ao programa devem ser tratados de forma coerente quando visam problemas semelhantes. Esta foi uma das principais preocupações ao longo dos programas.

O contributo dos países beneficiários para a conceção e evolução do programa constitui o fator mais importante para assegurar que estes conservam o sentimento de apropriação sobre o programa de reforma. Tal deve ser plenamente tomado em consideração.

Além disso, ao avaliar se os países se encontram numa situação semelhante (ou comparável) em determinado domínio, é importante não só observar uma avaliação estática do seu desempenho nesse domínio político, como também considerar a sua capacidade para introduzir alterações significativas. De igual modo, um «conjunto similar de condições» deve ser interpretado em função do teor geral dos requisitos e não do número de condições.

52

A Comissão recolhe um vasto conjunto de informações provenientes de diferentes fontes (incluindo exteriores à Comissão). Por conseguinte, as avaliações basearam-se em relatórios internos e documentação em matéria de supervisão, em quaisquer publicações externas relevantes divulgadas publicamente (relatórios de instituições académicas, administrações públicas, grupos de reflexão, partes interessadas e outras instituições independentes), bem como numa ampla consulta das partes interessadas.

54

A Comissão solicitou informações essenciais, quando necessário. Foram selecionados dados com base na sua importância para a execução do programa, tendo em conta as necessidades específicas do país e do programa e, ao mesmo tempo, tendo o cuidado de não sobrecarregar as administrações nacionais com obrigações de prestação de informações.

57

Os controlos da coerência numérica das previsões incluem, por exemplo, verificações da coerência das previsões do comércio internacional. Além disso, a coerência económica das previsões é verificada a vários níveis, incluindo nas reuniões relativas a previsões referidas na resposta da Comissão ao ponto VIII.

Trata-se de uma decisão consciente da Comissão basear as previsões na apreciação dos economistas que são peritos nos países relativamente aos quais produzem previsões. Outras instituições internacionais seguem abordagens semelhantes. De um modo geral, não há indicações na literatura conexa que indiquem que as previsões com base em modelos sejam sistematicamente melhores do que as previsões com base em peritos. Mesmo em circunstâncias normais, as relações estruturais não se mantêm estáveis ao longo do tempo, sendo necessária a apreciação de peritos por forma a adaptar as relações do modelo derivadas de estimativas econométricas às especificidades das condições económicas prevalecentes. Por outro lado, as previsões com base na apreciação de peritos certamente têm um desempenho melhor do que os modelos de previsão durante crises económicas e financeiras.

As folhas de cálculo de previsão são uma ferramenta complexa, que torna o controlo da qualidade problemático

Fazer uma previsão é, por definição, complexo e a Comissão colocou em prática um sistema para garantir o controlo de qualidade adequado.

58

A previsão de uma economia não é um exercício passível de ser realizado utilizando uma simples aplicação. As previsões da Comissão abrangem um vasto conjunto de variáveis. Tal resulta necessariamente num amplo e complexo conjunto de dados que os funcionários responsáveis por país têm de tratar aquando da elaboração de uma previsão. A utilização das folhas de cálculo exige conhecimentos especializados e apreciação profissional. O método de previsão da Comissão está em consonância com a prática de outras organizações que elaboram previsões económicas.

59

A previsão utiliza dados históricos compilados e validados pelo Eurostat, sempre que disponíveis. Apenas os dados não disponíveis internamente na Comissão são extraídos de outras fontes (normalmente de bancos centrais e serviços de estatística). No que respeita a dados históricos, não há envolvimento da apreciação do analista que elabora as previsões. Por definição, a única fonte de dados de previsão é o analista (ou seja, o funcionário responsável pelo país).

A Comissão considera que os exemplos fornecidos pelo Tribunal não comprovam a existência de riscos. Pelo contrário, o processo de derivação dos pressupostos externos das previsões é claro e está bem documentado (por exemplo, na caixa técnica contida em cada publicação de previsões). Estes pressupostos externos são derivados de forma centralizada e aplicados por todos os analistas. Também existe um vasto conjunto de orientações escritas para os funcionários sobre como identificar e avaliar as medidas orçamentais (no contexto da aplicação do pressuposto de políticas inalteradas).

Resposta comum da Comissão aos pontos 60 e 61

As verificações da coerência numérica e económica das previsões ultrapassam o que está descrito no relatório.

62

A Comissão não está de acordo com os exemplos apresentados na caixa 1 (ver comentários pormenorizados). A Comissão não considera que estes exemplos apontem para um problema geral.

Caixa 1 i)

A Comissão não concorda com esta avaliação relacionada com o IVA na Roménia. O ficheiro da previsão estabelece a possibilidade de prever pormenorizadamente os outros impostos sobre a produção por setor (famílias, administrações públicas e empresas). A Comissão não previu taxas de crescimento para essas variáveis pormenorizadas e desativou as células pertinentes. Por conseguinte, as fórmulas ainda presentes nas células desativadas mantiveram os valores para os anos da previsão a um nível constante. A discrepância de 3,8 mil milhões de RON resulta de uma comparação entre as células não utilizadas e a previsão das receitas públicas decorrentes dos impostos sobre a produção e importações.

Caixa 1 ii)

A Comissão não concorda com esta avaliação. Embora a «remuneração dos funcionários públicos» não fosse uma linha de previsão separada, era possível encontrar uma variável alternativa semelhante num elemento separado, o que tornou a projeção dos salários da função pública explícita no ficheiro.

No período abrangido pela auditoria do Tribunal (2008-2010), a falta de dados atualizados sobre as famílias e as empresas (um desfasamento de dois anos) inutilizou-os para a previsão das economias voláteis, pequenas e abertas. Por conseguinte, também não foi possível utilizar esses dados para a projeção de outros setores (em relação aos quais estavam disponíveis dados mais recentes e fiáveis) ou para efeitos de verificação da coerência com todos os dados da economia. Desse modo, as projeções relativas às famílias e empresas nunca foram publicadas, tendo surgido apenas como rubricas para memória na folha de cálculo da previsão, sem qualquer impacto sobre outras variáveis. Com efeito, a imprecisão matemática detetada pelos auditores refere-se apenas à discriminação dos agregados familiares e das empresas que foram intencionalmente excluídos do exercício de previsão para a Letónia, devido aos problemas de qualidade de dados supramencionados.

Na opinião da Comissão, a decisão de excluir os dados tardios da análise reflete um ponto positivo do processo de previsão, em vez de uma fragilidade.

Caixa 1 iii)

A Comissão não concorda com esta avaliação. O Tribunal menciona um erro num documento (previsão de junho de 2009), que se tratava de um trabalho em curso e não final. Na subsequente previsão final (setembro de 2009), a medida foi corretamente integrada.

Caixa 1 iv)

A Comissão não concorda com a apreciação do Tribunal no que respeita às incoerências na previsão de índices de preços para a Letónia. O Tribunal alega que o aumento do imposto sobre o valor acrescentado, em 2009, não foi plenamente repercutido na previsão dos preços no consumidor. Esta conclusão omite uma grande variedade de outros fatores que também são suscetíveis de afetar os preços no consumidor. Em 2009 e 2010, o índice de preços no consumidor acabou por ser significativamente inferior ao previsto pela Comissão, o que sugere que o impacto do aumento dos impostos não foi subestimado.

De igual modo, os dados revelam ainda que a diferença real entre o índice de preços no consumidor e os preços no consumo privado foi maior do que o que a Comissão havia previsto. Os elementos abrangidos pelos dois índices são diferentes. A principal diferença é a cobertura das rendas imputadas no consumo privado. Por conseguinte, a queda brusca dos preços da habitação e das rendas durante a crise teve um impacto maior sobre os preços no consumo privado do que no índice de preços no consumidor. Este exemplo salienta a forma como as relações económicas diferem em tempos de crise grave.

65

Os funcionários responsáveis por país fazem a sua própria avaliação do impacto das medidas orçamentais. Por conseguinte, é irrelevante se têm conhecimento dos métodos utilizados na avaliação das autoridades nacionais.

A Comissão também não está de acordo com a última frase (relativa aos multiplicadores orçamentais implícitos). Sabe-se mais sobre os multiplicadores orçamentais (implícitos) do que o que o relatório sugere. Em 2013, a DG ECFIN procedeu a um exercício de avaliação do multiplicador orçamental implícito. As previsões económicas da primavera e do outono de 2012 também incluíram caixas específicas que tratavam dos multiplicadores orçamentais. Os multiplicadores situam-se dentro do intervalo indicado na literatura empírica e teórica.

As simulações do modelo QUEST foram realizadas durante as fases críticas de alguns programas (na sua maioria, na fase de negociação) por forma a servirem de base para os cenários de referência e de políticas. As medidas orçamentais específicas do programa português foram avaliadas com base na versão específica do país do modelo QUEST. As informações pertinentes, incluindo os multiplicadores específicos por medida, foram partilhadas com o Tribunal.

66

A Comissão não concorda com esta avaliação. A conjetura de que pequenos erros passaram despercebidos e que tal deu origem a erros cumulativos significativos é puramente especulativa.

67

A Comissão reconhece que há uma falta de documentação exaustiva, em especial na fase inicial dos programas.

Em 2013, foi levado a cabo um exercício de decomposição parcial de erros de previsão. Está em preparação um exercício mais abrangente no contexto de uma nova avaliação da precisão das previsões. Além disso, durante vários exercícios de previsão, os funcionários responsáveis por país decompuseram a revisão do saldo orçamental das administrações públicas e do crescimento real do PIB em comparação com o exercício anterior de previsões. As decomposições das alterações na previsão do saldo das administrações públicas encontram-se nos relatórios de revisão do programa.

As estimativas do défice de financiamento estavam incompletas e imprecisas

Uma parte da documentação relativa às estimativas do défice de financiamento que estava disponível no momento da auditoria estava incompleta. Porém, o título não reflete adequadamente o facto de as deficiências se prenderem essencialmente com a documentação e não com a estimativa.

69

A Comissão não concorda com a declaração generalizada do Tribunal sobre a disponibilidade de estimativas do défice de financiamento.

A Comissão apresentou ao Tribunal um volume substancial de informações, incluindo folhas de cálculo, relativas aos dados e pressupostos utilizados nos cálculos iniciais do défice de financiamento. Foram fornecidos documentos de referência relativos a todos os países participantes no programa em causa.

A Comissão reconhece que existiram deficiências na gestão de documentos na fase inicial dos processos dos programas. É certo que, no que respeita à Hungria, a documentação pertinente para o défice de financiamento inicial não está disponível.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto IX.

70

A Comissão considera que não houve nenhum erro significativo nos cálculos do défice de financiamento. No caso da Roménia, houve um erro no que se refere à dupla contagem dos empréstimos intragrupo das sociedades.

A Comissão contesta a existência de outros erros, nos quais o Tribunal baseou a sua avaliação. A Comissão não considera que estes exemplos apontem para um problema geral.

A Comissão gostaria de sublinhar que a estimativa das necessidades de financiamento ao longo da vigência de um programa implica uma série de cálculos e pressupostos que estão sujeitos a um elevado grau de incerteza e que só podem ser quantificados de forma fiável dentro de certos limites. A vontade e a capacidade dos mutuantes para providenciar financiamento também restringe a dotação financeira, e a conceção do programa deve respeitar esta restrição.

Não é realista esperar que as estimativas estejam absolutamente corretas. O importante é que, na prática, quaisquer imprecisões menores não devem ter consequências negativas para o êxito dos programas. Em retrospetiva, as projeções demonstraram ser precisas, uma vez que em nenhum dos casos em apreço a dotação financeira revelou ser inadequada e necessitou de ser revista.

Os alegados erros nos cálculos do défice de financiamento não afetaram o conteúdo político dos programas.

Impossibilidade de localizar determinados registos essenciais

O sistema de registos melhorou claramente ao longo do tempo e algumas decisões são tomadas por meio de procedimentos não escritos.

Caixa 2 — Segundo parágrafo

As autoridades portuguesas criaram uma base de dados em linha com as medidas do programa executadas, à qual não foi concedido acesso ao Tribunal. É por este motivo que foi difícil para a Comissão fornecer facilmente todos os documentos necessários.

No caso da Hungria, a Comissão explicou ao Tribunal que a aprovação dos decretos e leis tem normalmente sido acompanhada e verificada com base no repositório jurídico fiável em linha do Parlamento e no jornal oficial húngaro (acesso gratuito). Este é o principal motivo por que a Comissão não arquiva de forma sistemática cópias em papel dos atos jurídicos aprovados.

Caixa 2 — Quinto parágrafo

O processo de previsão utiliza um conjunto normalizado de ficheiros Excel. Baseia-se igualmente num processo claro de documentação, em controlos de qualidade e revisões feitas por unidades horizontais, na discussão com os peritos dos Estados-Membros e nas consultas internas. Os ficheiros Excel normalizados, que incluem uma folha orçamental, são também usados pelos funcionários responsáveis por país para acompanhar a evolução entre os anos de emissão das previsões. Os funcionários responsáveis por país, nomeadamente aqueles que trabalham nos países participantes no programa, utilizam ainda ferramentas adicionais para o acompanhamento das variáveis orçamentais. Estas dependem da conceção do programa, das especificidades do país e do nível de pormenor dos dados disponíveis.

75

A Comissão não concorda que os documentos mais recentes do programa careciam de informações essenciais. Os documentos programáticos relativos a Portugal e à Irlanda estavam muito completos.

Caixa 3

A Comissão não concorda que tenham existido «exemplos de incumprimento das regras». Em conformidade com a resposta da Comissão ao ponto XI, as condições gerais de política económica estabelecidas pelo Conselho são de caráter «geral» e não se destinam a fornecer uma lista exaustiva de condicionalidade.

Caixa 3 — Primeiro parágrafo

No caso da Roménia, a Comissão realizou avaliações formais semestrais no âmbito da BP, ao passo que o FMI efetuou revisões trimestrais ao abrigo do acordo de stand-by. No âmbito do programa conjunto da UE e do FMI, a Comissão participou plenamente em todas as missões trimestrais. No entanto, as condições do memorando de entendimento/memorando de entendimento suplementar só podem ser atualizadas após uma missão de análise formal da Comissão. Durante uma missão de análise informal, apenas a carta de intenções / Memorando de Políticas Económicas e Financeiras é atualizado com base no acordo entre o pessoal da Comissão e os outros parceiros do programa.

Caixa 3 — Terceiro parágrafo

No caso da Irlanda, a venda de ativos e as privatizações não foram incluídas na decisão de execução do Conselho. O programa irlandês não incluía as condições formais de privatização de um determinado número de empresas públicas ou de um determinado volume de ativos. Na Irlanda, o número de empresas estatais é muito limitado. Não obstante, ao longo do programa, as autoridades acordaram identificar um número de ativos que poderiam ser privatizados. Além disso, acordaram que, no caso de as autoridades irlandesas decidirem privatizar, metade das receitas seria investida em medidas de promoção do crescimento. No decurso do programa, não houve registo de receitas decorrentes de privatizações.

As condições não foram suficientemente direcionadas

A Comissão considera que as condições foram suficientemente direcionadas.

78

A Comissão não concorda que a gestão não pôs em causa as propostas o suficiente por forma a determinar se todas as condições eram realmente necessárias para a prossecução dos objetivos da política económica geral. A resposta da Comissão ao ponto 79 aborda a ligação entre a reforma e os objetivos de política económica.

79

Todas as reformas estavam estreitamente associadas aos objetivos do programa e devem ser analisadas no contexto de um conjunto mais amplo de reformas políticas com vista à melhoria da situação orçamental, da eficiência da administração pública ou do contexto empresarial. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto XII.

80

Embora a Comissão concorde que o risco de tratar diferentes países de forma incoerente ou de solicitar reformas desnecessárias permanece um desafio para o processo de gestão do programa, entende que a gestão dos programas de modo específico por país foi adequada e necessária. Esta flexibilidade é desejável, tendo em conta o conjunto diversificado de condições económicas, políticas e administrativas nos diferentes países. Os países podem ter fragilidades estruturais aparentemente semelhantes, mas que, no entanto, devem ser abordadas através de diferentes conjuntos de políticas.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto XII.

81

A revisão ou atualização de certas condições políticas deve ser vista como uma resposta fundamentada à evolução das circunstâncias ao longo de um programa. O memorando de entendimento inicial não pode ser um contrato completo, que estabelece todo o tipo de contingências que possam surgir durante a execução do programa. Os memorandos de entendimento são documentos dinâmicos que precisam de ser adaptados de forma flexível aos novos desafios económicos ou de execução.

82

Foi adequado e necessário que os programas fossem geridos de forma específica por país. Esta flexibilidade é desejável, tendo em conta o conjunto diversificado de condições económicas, políticas e administrativas nos diferentes países. Ver igualmente as respostas da Comissão ao ponto XII e à caixa 4.

Caixa 4 — Segundo parágrafo

A redução da duração dos subsídios de desemprego visava reduzir o risco de perdurar situações de desemprego e foi um passo na direção certa, ainda que tenha ficado aquém do exigido pelas condicionalidades do programa. Foi analisada como parte de um conjunto mais amplo de reformas. A manutenção da abertura do diálogo social foi considerada um fator importante na concretização de um pacote de reformas forte.

84

A Comissão concorda que a definição das condições do memorando de entendimento diferia entre programas, no que diz respeito à eventual inclusão de uma obrigação de «elaboração» ou de «aprovação» de legislação. Tal reflete o facto de, em alguns casos, os governos nacionais que solicitam assistência financeira não sentirem que seja adequado assumir compromissos que limitem os seus parlamentos, tendo em conta o princípio da separação de poderes.

Tal como referido na resposta da Comissão ao ponto XII, o contributo dos países beneficiários na conceção e evolução dos programas reflete as diferentes circunstâncias, bem como as diferentes preferências políticas. Ambos constituem importantes fatores para assegurar a conservação do sentimento de apropriação sobre o programa de reforma.

Caixa 5

Embora esta reforma do quadro de supervisão na Irlanda tenha sido muito importante, tendo em conta as deficiências observadas no período que antecedeu a crise, outras reformas mais cruciais para o êxito do programa foram tratadas pelo Oireachtas em primeiro lugar, durante uma agenda legislativa muito ocupada pela componente do setor financeiro do programa. Foi igualmente importante dedicar algum tempo para calibrar de forma adequada os poderes de supervisão reforçados a conferir à CBI através da Lei relativa à supervisão e aplicação por parte do Banco Central. Esta lei foi promulgada em 2013, fornecendo amplos poderes de investigação para a recolha de informações e inspeções no local, a emissão de regulamentos e a tomada de medidas corretivas e de execução em resposta às violações da regulamentação, bem como para solicitar a avaliação das contas financeiras dos bancos por auditores independentes.

85

No caso de Portugal, o número de condições era proporcional aos problemas estruturais com que o país se deparava.

Além disso, os países não se encontravam em circunstâncias semelhantes no que diz respeito a problemas estruturais. Tal justifica a variação da componente estrutural dos programas.

O conjunto final de condições tem pouco significado. Uma reforma estrutural de «elevado conteúdo» pode exigir várias medidas preliminares de «baixo conteúdo» a fim de ser avaliada e preparada corretamente.

Além disso, tal como referido na resposta da Comissão ao ponto 50, ao avaliar se os países se encontram numa situação semelhante em determinada área, é importante não só olhar para uma avaliação estática do seu desempenho nesse domínio político, como também considerar a sua capacidade para introduzir alterações significativas. Um «conjunto similar de condições» deve ser interpretado em função do teor geral dos requisitos e não em termos do número de condições.

88

A Comissão calcula e publica o saldo corrigido das variações cíclicas, bem como o saldo estrutural e outras variáveis em cada ano de previsão. Se as condições económicas (ou a previsão destas) se alterarem, tal é suscetível de afetar o saldo cíclico. Contudo, podem ocorrer alterações nas perspetivas económicas com implicações para a posição orçamental sem alterações no saldo cíclico, por exemplo através de alterações nas previsões de inflação.

Por outro lado, quando ocorrem alterações na posição orçamental cíclica (ou na previsão desta) de um ano de previsão para outro, isso não implica automaticamente uma revisão dos objetivos em matéria de défice ao abrigo do procedimento aplicável por défice excessivo ou no âmbito do programa. As revisões dos objetivos podem estar relacionadas com outros fatores para além das novas perspetivas para o ciclo económico, tais como a composição do crescimento, as quebras nas receitas/receitas inesperadas, as alterações no crescimento potencial ou outros fatores fora do controlo do governo. Estes diferentes elementos são devidamente tomados em consideração pela Comissão aquando da sua decisão relativa à revisão dos objetivos.

89

As revisões do saldo corrigido das variações cíclicas não se traduzem automaticamente, nem deverão, em revisões (semelhantes) dos objetivos, em conformidade com a resposta da Comissão ao ponto 88. Por conseguinte, não deve ser estabelecida uma ligação direta entre as alterações nos saldos cíclicos projetados e a necessidade de rever os objetivos.

No caso da Hungria, a revisão da trajetória de ajustamento orçamental acordada em maio de 2009, que prorrogou o prazo para a correção do défice excessivo por um período excecional de dois anos, de 2009 para 2011, foi também parcialmente justificada por uma recessão mais acentuada do que o esperado. Foram igualmente tomadas medidas de consolidação adicionais, que representaram um desvio claro no sentido de melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. A revisão implicou uma orientação menos pró-cíclica da política orçamental para 2009, contribuindo para evitar uma espiral descendente viciosa na economia.

Em Portugal, o objetivo orçamental foi revisto duas vezes, na quinta e sétima análises. Em ambos os casos, os objetivos foram revistos na sequência de uma deterioração substancial inesperada das perspetivas económicas, bem como de um crescimento menos gerador de receitas fiscais do que o esperado. Esta questão é discutida nos relatórios de conformidade das duas análises (secções II e III). Além disso, ambas as revisões foram precedidas de acórdãos do Tribunal Constitucional, que provocaram défices orçamentais substanciais. Estes fatores não estavam totalmente sob o controlo do Governo.

90

O PEC permite que a trajetória de ajustamento orçamental seja reformulada em determinadas circunstâncias. Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, devem ser tomadas medidas eficazes, sendo que podem ocorrer acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas.

Uma vez que não existe um algoritmo previamente definido para a redefinição de objetivos orçamentais, a situação é avaliada caso a caso. Quando tal se justifique, a trajetória orçamental pode ser reelaborada, em conformidade com a legislação e com base em fatores específicos. Sempre que vários fatores afetaram negativamente as metas do défice, ou quando estas não foram cumpridas, tal foi devidamente explicado nos documentos programáticos específicos do país, tais como as revisões do programa ou notas destinadas ao CEF.

92

A falta de referência a questões específicas nos documentos do programa não implica que estas não tenham sido consideradas. Por exemplo, no caso do programa romeno, a estrutura particular dos salários na função pública romena foi especificamente considerada aquando do planeamento do corte dos salários.

Insuficiências na gestão dos programas devido a controlos deficientes

A Comissão não concorda que os controlos tenham sido deficientes. Considera que a gestão do programa foi adequada.

95 i)

A Comissão não concorda que ninguém fora da equipa do programa analise os cálculos subjacentes e as projeções. Os debates e os factos foram verificados junto do FMI (e do BCE, para os países do programa do MEEF) e a linha hierárquica da DG ECFIN analisou as previsões e a coerência global.

95 ii)

O trabalho dos representantes da Comissão foi avaliado por superiores hierárquicos, ainda que com rigorosos condicionalismos temporais. Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 61, 69, 70 e 79.

As estimativas do défice de financiamento, que ditam a dimensão da dotação financeira do programa, constituem uma questão importante, que é acompanhada de perto pelos Estados-Membros da área do euro/UE.

95 iii)

Ver a resposta da Comissão aos pontos IX e X. A Comissão concorda que existiram deficiências na gestão de documentos na fase inicial dos processos dos programas. A Comissão estava sujeita a uma enorme pressão de tempo e precisava de estabelecer procedimentos de gestão de crises sólidos e eficazes. As circunstâncias criadas pela crise não permitiram uma conservação exaustiva de registos.

Caixa 6

A Comissão não concorda que, no caso da Roménia, não tenham sido identificadas medidas desse tipo. As medidas do orçamento retificativo para 2009, aprovado em 28 de abril de 2009 pelo Parlamento romeno, não foram incluídas como condições no memorando de entendimento devido ao desfasamento temporal entre a missão e a assinatura do memorando. O memorando de entendimento, assinado em 23 de junho de 2009, prevê a redução gradual do défice entre 2009 e 2010: «o ajustamento será orientado do lado da despesa, através de cortes nos salários da função pública, nas despesas com bens e serviços, nas subvenções a entidades públicas e nas despesas de capital com determinadas categorias, como veículos e material de escritório. Será dada prioridade aos projetos de investimento cofinanciados por fundos da UE». A Decisão 2009/459/CE do Conselho, de 6 de maio de 2009, que concede assistência financeira comunitária a médio prazo à Roménia, inclui estas medidas no artigo 3.º, n.º 5, alíneas c) a g).

No caso da Hungria, todas as medidas de consolidação orçamental contidas nas Leis relativas ao orçamento de 2009 e 2010 com impacto positivo verificável no défice foram incorporadas no memorando de entendimento inicial ou nos subsequentes memorandos de entendimento revistos.

98

A Comissão forneceu vários ficheiros que continham dados subjacentes utilizados para calcular os quadros relativos ao défice de financiamento que foram publicados pela Comissão. Por vezes, os pressupostos subjacentes ao cálculo do défice de financiamento foram apresentados de forma bastante sucinta, pelo que não é possível reproduzir o cálculo com base nessas informações apenas.

Num caso (Hungria), o défice de financiamento foi calculado apenas pelo FMI e a Comissão reconhece que não foi capaz de fornecer uma cópia dos cálculos subjacentes. A Comissão foi aumentando a sua capacidade para calcular os défices de financiamento à medida que a crise foi evoluindo.

98 i)

A dimensão do programa da Hungria baseou-se inteiramente nos cálculos do FMI. Com a súbita eclosão da crise na Hungria, que foi o primeiro país a solicitar assistência, a capacidade de a equipa do programa se basear na experiência do FMI foi considerada uma vantagem importante. Porém, os números foram analisados pelos Estados-Membros da UE antes de se definir a dotação financeira.

98 ii)

No caso da Irlanda, o Tribunal faz a comparação entre dois indicadores diferentes para as finanças públicas: o défice baseado na contabilidade de exercício do SEC e o défice baseado na contabilidade de caixa do Tesouro. Embora ambos reflitam o estado das finanças públicas, pode haver diferenças significativas na sua dimensão e composição. A conciliação dos dois indicadores exige um conhecimento profundo sobre as contas das finanças públicas ao abrigo de ambos os sistemas. Esta é geralmente feita pelas autoridades estatísticas durante a notificação semestral ao Eurostat do procedimento aplicável por défice excessivo.

Para o período de previsão, os pressupostos são aplicados para as transações financeiras importantes que venham a ser registadas pelas autoridades nacionais no saldo do Tesouro, que é diferente do défice baseado na contabilidade de exercício do SEC. Entre essas transações importantes estavam os reembolsos das notas promissórias, que representavam cerca de 9,3 mil milhões de EUR do défice. Além disso, a Agência de Gestão do Tesouro Nacional costumava incluir as reservas de contingência adicionais para além dos cálculos das necessidades de financiamento de base do Tesouro, ao passo que essas reservas foram excluídas das estimativas do SEC relativas ao défice e à dívida. Numa altura de extrema sensibilidade do mercado, a ausência dos dados específicos deveu-se à falta de vontade das autoridades irlandesas e dos parceiros do programa em divulgar os planos específicos para os empréstimos obtidos. Outros elementos que explicam a diferença estão relacionados com o facto de existirem algumas divergências nas estimativas do défice orçamental das diferentes instituições. A estimativa mais prudente foi incluída nos cálculos das necessidades de financiamento.

Os documentos do programa incluem os principais elementos das previsões orçamentais e os cálculos das necessidades de financiamento; mencionam ainda algumas diferenças entre os dois numa nota de rodapé.

No entanto, foram incluídas as projeções para o défice baseado na contabilidade de caixa do Tesouro no «programa de ajustamento económico da Irlanda» e subsequentes documentos do programa.

Existem sempre diferenças entre as estimativas baseadas na contabilidade de exercício e as estimativas baseadas na contabilidade de caixa. Não obstante, não era necessário explicar os desvios entre as estimativas baseadas na contabilidade de exercício e as estimativas baseadas na contabilidade de caixa, uma vez que as últimas constituíam os indicadores mais relevantes para efeitos do programa, tanto mais que são os indicadores exigidos para o procedimento aplicável por défice excessivo e para a supervisão orçamental da UE.

99

A Comissão concorda parcialmente com a apreciação do Tribunal. A Comissão executou testes de sensibilidade exaustivos, mas manteve-os confidenciais a fim de não provocar cenários adversos. Tratavam-se de informações de elevada sensibilidade e poderia não ser adequado divulgá-las num contexto de mercados financeiros muito voláteis.

No caso específico da Irlanda, a sensibilidade relativa às taxas de câmbio e de juro foi sempre considerada nas projeções económicas e orçamentais. As «retroações perniciosas entre as crises de crescimento, orçamentais e financeiras» estavam bem compreendidas quando o programa de assistência financeira para a Irlanda foi concebido (ver o documento ocasional n.º 76). O objetivo do programa do FMI-UE era quebrar estas retroações, incluindo através da remoção do choque da taxa de juro sobre as finanças públicas por meio de assistência financeira externa e, desse modo, proporcionar uma certeza para o setor privado (reduzindo as margens).

100

Se as «condições fixadas pelo Conselho» se referem às condições de política acordadas no âmbito do programa, então tal foi claramente feito pela Comissão. Se as «condições fixadas pelo Conselho» se referem às orientações políticas emitidas pelo Conselho no âmbito dos quadros regulares de supervisão económica da UE, a Comissão também respeitou as disposições jurídicas vigentes.

101

Ver a resposta da Comissão ao ponto XV.

A escolha do défice em conformidade com o SEC não é apenas motivada pelo procedimento aplicável por défice excessivo. Talvez seja bom complementar a observação do Tribunal com uma explicação sobre o mérito das contas nacionais e do défice de acordo com o SEC em relação aos dados de tesouraria no contexto da supervisão orçamental. Trabalhar com um saldo de tesouraria apenas aumentaria a incerteza, em vez de a reduzir, uma vez que tal abriria caminho para que os governos jogassem com o calendário de pagamentos de certas transações, a fim de atingir os objetivos em matéria de défice.

102

A existência da possibilidade de revisões estatísticas não deve servir de argumento para mudar para os objetivos orçamentais de fluxos de caixa. Um regime de fluxos de caixa implicaria outros tipos de incertezas com repercussões negativas ainda maiores para a fiabilidade da condicionalidade orçamental.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto XV.

102 i)

A declaração relativa à Hungria está factualmente correta e refere-se a uma revisão estatística ex post (ver resposta da Comissão ao ponto 90).

102 ii)

A declaração relativa à Roménia está factualmente correta e refere-se a uma revisão de dados ex post validada pelo Eurostat, fora do controlo do analista que elabora as previsões. Além disso, a nota do CEF, de 23 de agosto de 2010, sobre a missão de 26 de julho a 5 de agosto, contém uma caixa na página 13 que explica a disparidade entre défice de tesouraria e o défice calculado de acordo com o SEC95 no caso da Roménia.

102 iii)

A revisão da Irlanda deveu-se a uma reclassificação (tal como validado pelo Eurostat) das receitas da venda de licenças de telefones móveis entre 2012 e 2013, que não se encontra sob o controlo do analista que elabora as previsões.

103

Os países com programas também têm de cumprir as regras do procedimento aplicável por défice excessivo, que estabelece um quadro de objetivos orçamentais. Estes objetivos orçamentais devem ser determinados em conformidade com a definição do SEC.

Uma vez que as operações de resgate dos bancos poderiam ter um impacto considerável mas difícil de prever sobre os resultados orçamentais, essas operações foram excluídas dos objetivos orçamentais do programa.

No caso da Irlanda, a Comissão foi clara quanto à definição do défice subjacente, que deveria ser, e foi, coerente com o sistema de contas nacionais. Por conseguinte, a definição do objetivo orçamental excluiu o impacto do apoio direto aos bancos.

A Comissão calculou o défice subjacente da seguinte forma: défice nominal menos as transferências de capital com efeito de aumento do défice a favor de bancos como parte das medidas de resgate do setor financeiro. O montante das medidas de apoio ao setor financeiro está incluído no «Quadro suplementar para a crise financeira» publicado pelo Eurostat, na rubrica «Injeções de capital registadas como aumento do défice (transferência de capital)». Todavia, por vezes esta rubrica inclui também as transferências de capital que não sejam tratadas como medidas de apoio financeiro para efeitos do procedimento aplicável por défice excessivo. Nomeadamente, os recibos dos pagamentos de dividendos do Anglo Irish Bank sob a forma de ações ordinárias foram tratados como transferências de capital.

104

No caso da Irlanda, foi apresentado um quadro relativo ao «Acompanhamento do programa» como anexo do memorando de entendimento ao longo da vigência do programa. Este descreveu ao pormenor o estado de conformidade com os vários requisitos. O nível de pormenor contido no quadro aumentou ao longo do programa.

No caso da Roménia, os progressos ao nível das reformas estruturais foram apresentados por tema, em vez de condição por condição. A Comissão concorda que tal poderia tornar mais difícil para o leitor a análise completa do estado de conformidade.

105

A Comissão divulgou até que ponto tinham sido cumpridas as condições. De um modo geral, «não observada» foi apenas utilizado em circunstâncias em que se tornou claro que a condição não seria respeitada em breve. Os prazos eram, com frequência, muito ambiciosos com vista a incentivar uma ação mais rápida. Para as situações em que se iniciaram ações de reforma, um termo intermédio entre «observada» e «não observada» parecia mais adequado.

No caso específico da Irlanda, foi apresentado um quadro relativo ao «Acompanhamento do programa» em anexo, que descrevia ao pormenor o estado de conformidade com os vários requisitos. Estes foram descritos como «observado» ou «não observado».

106

Em muitos casos, os resultados pormenorizados do acompanhamento foram descritos no texto principal do relatório de revisão e não no quadro de acompanhamento em si. Tal foi particularmente o caso das condições «em curso» ou «atrasadas». Além disso, à medida que os programas foram avançando, algumas condições e o acompanhamento fundiram-se com outras condições ou foram transferidos para diferentes partes dos programas.

Caixa 7 — Segundo parágrafo

Os progressos no que se refere ao reforço da capacidade administrativa e outras medidas para aumentar a absorção dos fundos da UE na Roménia estão registados em relatórios de missão. Ver, por exemplo, o ponto 37 na página 17 da nota do CEF, de 23 de agosto de 2010, sobre a missão de 26 de julho a 5 de agosto.

Caixa 7 — Terceiro parágrafo

A Comissão concorda que o progresso desta medida específica na Roménia não foi comunicado. Tal deveu-se ao facto de a atenção ter sido desviada para a melhoria da cobrança de impostos e a redução da fraude e evasão fiscal, com a assistência técnica prestada pelo FMI e missões da DG TAXUD da Comissão (ver ponto 27 na página 14 da nota do CEF, de 23 de agosto de 2010, sobre a missão de 26 de julho a 5 de agosto).

Caixa 7 — Quarto parágrafo

A condição relativa à reorganização da administração local no programa português não se prendia apenas com as autarquias. A condição do memorando de entendimento inicial declarava «Reorganização da administração local. Existem atualmente 308 concelhos e 4 259 freguesias. Até julho de 2012, o Governo irá desenvolver um plano de consolidação para reorganizar e reduzir significativamente o número de tais entidades».

O cumprimento desta condição foi comunicado em vários documentos de revisão do programa. Os condicionalismos políticos nesta matéria evoluíram ao longo do tempo, tomando em consideração a forte oposição política. O número de freguesias foi reduzido para 2 882 após a realização das eleições autárquicas de setembro de 2013. Embora não tenha havido qualquer redução no número de concelhos, entrou em vigor uma nova disposição jurídica para a criação de comunidades intermunicipais.

107 i)

O exemplo fornecido em relação à Irlanda indica que as condições do quadro orçamental plurianual foram consideradas totalmente cumpridas. Contudo, a Comissão manifestou, repetidamente, nas suas revisões trimestrais a sua preocupação relativamente a elementos específicos do quadro. Levantou, novamente, a questão no contexto do Semestre Europeu de 2014.

107 ii)

Tendo em conta o elevado grau de autonomia das duas regiões e os 308 concelhos em Portugal, a Comissão teve de aceitar que a apresentação consolidada de relatórios períodicos sobre as empresas públicas e as parcerias público-privadas regionais e locais não era viável e exigiria uma quantidade desproporcionada de recursos administrativos.

109

A Comissão concorda que trabalhar com o FMI ajudou a gerir os programas, permitindo-lhe adquirir experiência na gestão de crises. No entanto, a Comissão não concorda que as práticas assinaladas pelo Tribunal foram apenas introduzidas no decurso dos programas. As folhas de cálculo das previsões da Comissão eram já mais pormenorizadas do que as do FMI. As equipas da Comissão para as missões do programa tenderam a ser maiores do que as do FMI desde o início, devido à participação de outras direções-gerais para além da DG ECFIN.

111

Os acordos informais funcionaram bem. O intercâmbio de informações foi muito exaustivo e não há provas de a ausência de acordos mais formais ter sido um problema.

111 iv)

As instituições têm procedimentos de tomada de decisão diferentes e afigura-se irrealista formalizar ex ante uma resolução de divergências que pudesse, de facto, facilitar a resolução de potenciais divergências.

114

Na Irlanda, o BCE, na qualidade de instituição independente preocupada com a política monetária, não forneceu informações internas à Comissão. Tal inclui informações sobre ou relacionadas com as suas deliberações internas em matéria de partilha de encargos. Em consequência do estatuto de independência do BCE, a Comissão não está em condições de exigir essa informação ao BCE. Uma vez que o montante de financiamento do BCE foi quase o equivalente ao PIB anual irlandês, o financiamento continuado do BCE foi essencial para o êxito do programa. Por conseguinte, a Comissão, assim como o FMI, aceitaram tal condição. Os desenvolvimentos registados entretanto justificaram a opção de não resgatar os titulares de obrigações prioritárias. A dívida irlandesa é claramente sustentável, os diferenciais dos CDS estão ao nível da França, Bélgica e Eslováquia, a notação de crédito da Irlanda foi aumentada e os bancos irlandeses reembolsaram a maior parte do financiamento do BCE.

Além disso, a decisão de não resgatar os titulares de obrigações prioritárias deve ser considerada no seu contexto. Existia uma garantia global para os depósitos por parte das autoridades irlandesas. Os benefícios de tal ação também devem ser ponderados em função dos custos em termos das repercussões noutros bancos e dos riscos de litígio.

Parte III

Os níveis de preço nas emissões foram, por vezes, superiores ao que se justificava

Estas diferenças são inerentes ao processo de emissão de obrigações.

121

Embora tenham sido enviados «pedidos de apresentações/propostas» aos bancos a partir de 2011 (ou seja, para todas as operações do MEEF), até 2010 as propostas foram recolhidas junto dos bancos através de reuniões e teleconferências e documentadas nas «notas de seleção dos bancos». Estas foram produzidas a partir da primeira operação da balança de pagamentos relacionada com a crise em dezembro de 2008 e colocadas à disposição do Tribunal.

122

O Tribunal averiguou se o nível de preços na data de transação se justificava simplesmente pela comparação com as orientações iniciais de preço dos bancos nas suas propostas, sem ter em devida consideração a evolução do mercado entre estas duas datas. Os dois casos referidos pelo Tribunal dizem respeito a um único «pedido de propostas». Houve um período de 14 e 23 dias, respetivamente, entre as orientações iniciais de preço e as datas de transação. Os desvios em relação às orientações iniciais de preço são inerentes ao processo em geral e em especial no caso de um intervalo tão longo como este.

Esta observação deve ser analisada tendo em conta a observação do Tribunal no ponto 118 que diz que «o custo final da dívida foi consentâneo com os níveis de mercado e homólogos».

123

A Comissão observa que as deficiências detetadas referem-se apenas ao período até 2010 e limitavam-se às questões de documentação. Estas não tinham que ver com o processo de gestão da dívida em si.

A Comissão reconhece que existiam algumas deficiências na documentação do processo relativo aos empréstimos nos anos iniciais, mas que o processo foi adequadamente gerido e não teve qualquer impacto sobre os resultados.

A Comissão considera que, nos primeiros anos, a seleção dos bancos-pilotos foi concorrencial, apesar de não ter sido devidamente documentada. No que diz respeito a precauções relativamente à divulgação de material não público ou de informação privilegiada, a Comissão cumpre os regulamentos e normas em vigor e as práticas do mercado aquando da realização de operações de financiamento. Além disso, os bancos envolvidos em operações de financiamento estão sujeitos a regulamentação nacional dos valores mobiliários, incluindo regras relativas à prevenção do abuso de informação privilegiada, que proporcionam garantias adicionais à Comissão.

A estratégia de atribuição é discutida, previamente, com os bancos-pilotos de gestão e é aplicada uma abordagem-tipo, em conformidade com a prática do mercado. Por conseguinte, as regras de atribuição são inteiramente claras para todas as partes envolvidas. A atribuição final é decidida pela Comissão.

O acompanhamento das atividades do mercado secundário foi formalizado pela Comissão em 2012.

O nível dos diferenciais de compra e venda depende de vários parâmetros diferentes.

127

A Comissão teve de executar operações de contração de empréstimos em circunstâncias excecionalmente difíceis. No entanto, geriu com êxito as emissões de dívida, em conformidade com as práticas do mercado.

128

Embora a Comissão reconheça que o manual de procedimentos foi atualizado ao longo do tempo, o processo foi claramente documentado desde o início em notas separadas. A Comissão salienta que se verifica a melhoria da qualidade da documentação desde janeiro de 2011. Aquando da elaboração do relatório do Tribunal, já estava em vigor há mais de quatro anos e era utilizado em todas as operações do MEEF, o que representa a maioria das operações, tanto em número como em valor.

129

A Comissão sublinha que a escolha dos bancos-pilotos foi sempre realizada em conformidade com os procedimentos em vigor e devidamente documentada. Inicialmente, esta era baseada em «notas de seleção dos bancos», tendo o processo se tornado mais formalizado a partir de janeiro de 2011 com base num procedimento de «pedido de proposta».

130

A Comissão considera que respeitou as regras e regulamentos existentes e a prática do mercado nesta matéria. Além disso, os bancos estão sujeitos a regulamentação nacional dos valores mobiliários, incluindo regras relativas à prevenção do abuso de informação privilegiada, que proporcionam garantias adicionais.

Além disso, o artigo 6.º, n.º 2, alínea a), do Regulamento (UE) n.º 596/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativo ao abuso de mercado (JO L 173 de 12.6.2014, p. 1), que será aplicável aos emitentes a partir de 3 de julho de 2016, exclui expressamente as operações, as ordens ou as condutas da União.

133

A estratégia de atribuição é discutida, previamente, com os bancos-pilotos de gestão e é aplicada uma abordagem-tipo, em conformidade com a prática do mercado. A atribuição é feita em estreita cooperação com o consórcio e todos os pedidos são tornados transparentes para a Comissão, que detém o controlo total sobre o processo e que dá o seu acordo sobre a atribuição final. Todos os quadros de atribuição estão disponíveis na Comissão.

134

Foi introduzido um «compromisso de mercado secundário» formal como uma característica normal da carta do mandato da UE para o MEEF, ou seja, a partir de janeiro de 2011.

135

Embora a Comissão tenha formalmente verificado a liquidez do mercado secundário desde 2012, importa notar que não é prática comum os emitentes verificarem a liquidez do mercado secundário.

136

O facto de os diferenciais de compra e venda variarem entre bancos é normal, especialmente tendo em conta o número de participantes no mercado.

138

O défice de financiamento calculado no início do programa não é um plano. Representa uma estimativa das necessidades de financiamento a serem satisfeitas durante a execução do programa, com uma reserva — em alguns casos explícita — que reflete a incerteza inerente a estas estimativas. A reserva serve para assegurar que há financiamento suficiente caso os resultados sejam piores do que o esperado e para inspirar confiança aos investidores e apoiar o processo de recuperação económica.

139

As margens de segurança incluídas nos programas iniciais, concebidas na sequência do colapso do Lehman Brothers, refletem a escala da perceção da incerteza no momento e a necessidade de garantir que a dotação financeira é suficiente. As necessidades do setor bancário são particularmente difíceis de prever, pelo que é necessária uma reserva de contingência substancial para países como a Irlanda, com dificuldades consideráveis no setor bancário. A dotação financeira precisava de ser suficientemente grande para ter em conta esta incerteza e para assegurar aos mercados que todas as necessidades estavam cobertas. Por conseguinte, é de esperar que as necessidades de financiamento sejam inferiores à dotação financeira, salvo no caso de uma eventual evolução desfavorável.

139 iv)

O reembolso dos empréstimos do FMI antes da respetiva data de vencimento está relacionado com o êxito dos países — e, por extensão, dos programas — em conseguirem aceder aos mercados a taxas suficientemente reduzidas para tornarem o reembolso antecipado política e financeiramente vantajoso. Estabelecer uma ligação entre o reembolso antecipado e a redução das necessidades de financiamento exige uma série de pressupostos que podem ou não verificar-se. Além disso, tal como indicado, o financiamento do programa incluía margens de segurança como um sinal para os mercados, que foram determinantes para o êxito dos programas.

140

Importa salientar que Portugal não utilizou plenamente toda a assistência financeira disponível ao abrigo do programa e que terminou o programa com uma reserva de tesouraria substancial.

A flexibilização das condições monetárias também é válida para o programa irlandês.

141

Durante o programa, os desembolsos do FMI foram normalmente atribuídos ao banco central para que pudesse constituir reservas em divisas estrangeiras, embora os desembolsos da CE tenham sido atribuídos ao Ministério das Finanças com vista a financiar o orçamento. Em 2010, foram atribuídos alguns desembolsos do FMI ao Ministério das Finanças para o orçamento. O motivo prendeu-se com o facto de o défice orçamental ter sido mais elevado do que inicialmente previsto devido ao crescimento inferior e às derrapagens das políticas, ainda que as reservas do banco central estivessem a um nível adequado. Contudo, não é possível inferir que o banco central indiretamente cobriu algumas das necessidades adicionais de financiamento do Governo. Este conseguiu assegurar o serviço e o refinanciamento de todas as suas obrigações de dívida durante a execução do programa. Naturalmente, a política monetária, que é uma competência exclusiva do banco central independente, afeta igualmente as condições de financiamento no mercado interno. Não obstante, tal não deve ser considerado apoio indireto.

146

A declaração relativa à Hungria não toma em consideração o aumento da absorção dos fundos da UE.

147

É importante separar, do ponto de vista conceptual, o impacto crescente das receitas das novas medidas da redução das receitas devido a quebras na atividade económica. O impacto real de uma reforma fiscal não pode ser apreciado em função do desempenho global das receitas de uma economia. É necessária uma estimativa da situação contrafactual na ausência de uma reforma.

148

Nem todos os atos legislativos referidos introduziram alterações que afetam o rácio impostos/PIB e nem todos estão relacionados com os condicionalismos do programa da balança de pagamentos. Os motivos para a sua introdução eram complexos.

Resposta comum da Comissão aos pontos 150 e 151

A variação do saldo estrutural é afetada não só pelos objetivos estabelecidos e pelas escolhas políticas feitas para alcançá-los, mas também por um conjunto mais vasto de fatores fora do controlo do Governo relativos ao contexto exterior. Estes incluem as taxas de inflação, a composição do crescimento, o sentimento do mercado que afeta os custos de empréstimos, bem como as revisões de dados ex post. Além disso, foram tidas em conta considerações específicas por país, para além das relações descritas infra, aquando da fixação dos objetivos. Por conseguinte, as relações entre as variáveis mencionadas nos pontos 150 e 151 são de natureza complexa. Consequentemente, a análise comparativa entre países com base nestas relações pode não ser reveladora no que respeita aos desafios enfrentados antes do programa ou aos resultados subsequentes.

Embora, de um modo geral, uma posição orçamental de partida mais frágil justifique um ritmo de consolidação mais acelerado, este fator não deve ser considerado isoladamente de outros fatores, por vezes específicos por país, que afetam os desequilíbrios orçamentais e que deveriam ser corrigidos. Note-se também que o período de tempo concedido pelo Conselho para a correção do défice excessivo (com o subjacente esforço estrutural recomendado) pode não coincidir com o período de programação.

152

O esforço orçamental estabelecido nos programas foi determinado com base numa vasta panóplia de fatores. O nível inicial da dívida foi tomado em consideração, mas foram igualmente importantes outros fatores específicos de cada país.

Enquanto economia de rendimento médio fora da área do euro, a Roménia é mais vulnerável ao seu nível de dívida pública do que os países da área do euro com rendimentos mais elevados. Aquando da aprovação do programa, as taxas de juro sobre a dívida pública da Roménia aumentaram 300 pontos de base, o que revela dúvidas da parte dos mercados financeiros internacionais sobre a posição financeira soberana do país.

153

Embora as medidas orçamentais temporárias não representem uma alteração permanente do saldo orçamental subjacente, podem ter um impacto permanente sobre o nível da dívida e, desse modo, melhorar ou deteriorar a sua sustentabilidade a longo prazo.

Nem todas as medidas temporárias executadas durante a vigência do programa foram introduzidas com vista a alcançar os objetivos em matéria de défice. Em alguns casos, as medidas temporárias ou extraordinárias eram necessárias (tais como as medidas de apoio aos bancos) ou estavam fora do controlo do Governo (como, por exemplo, as decisões dos tribunais). As medidas temporárias acabaram por ter de ser substituídas por medidas estruturais, por forma a garantir que os objetivos continuam a ser cumpridos.

O quadro de supervisão orçamental da UE faz uma distinção importante entre o saldo orçamental global (que inclui medidas extraordinárias) e o saldo estrutural, que mede o esforço orçamental permanente (excluindo medidas extraordinárias). Este é o motivo por que é recomendado aos países com um défice excessivo que o corrijam em termos nominais (isto é, reduzir o défice abaixo do limiar de 3% do PIB estabelecido no Tratado), assim como um esforço estrutural específico coerente com a consecução do objetivo nominal.

Por conseguinte, a mera existência de medidas extraordinárias e temporárias não é automaticamente contraditória com uma correção sustentável do défice excessivo.

153 i)

Importa acrescentar que Portugal se confrontou igualmente com medidas extraordinárias de aumento da despesa, equivalentes a 2,8% do PIB em 2010 e 0,6% do PIB em 2011.

153 iii)

O procedimento aplicável por défice excessivo para a Roménia foi revogado em junho de 2013, com base nos dados de 2012. Uma condição importante para a revogação de qualquer procedimento aplicável por défice excessivo é a sustentabilidade da correção, ou seja, o défice deve manter-se credível abaixo do limiar de 3% do PIB durante a vigência da previsão pertinente da Comissão. Em contrapartida, a previsão baseia-se nas medidas anunciadas de forma credível pelo Governo e especificadas em pormenor suficiente.

153 iv)

A principal motivação para a garantia de responsabilidade na Irlanda não era como uma medida geradora de receitas.

155

A Comissão considera que não faz sentido comparar os dados do FMI e da Comissão relativos ao cumprimento das condições no final do programa, uma vez que as duas instituições avaliam-nos em função de parâmetros de referência diferentes.

Alguns prazos eram inicialmente muito ambiciosos com vista a incentivar a execução de ações, tendo sido posteriormente ajustados à medida que o programa foi evoluindo.

158

Na opinião da Comissão, o conceito de «conteúdo estrutural» utilizado pelo Tribunal não constitui um sistema de medição significativo para analisar medidas políticas e retirar conclusões sobre a sua importância. As condições que exigem mais etapas intermédias (e, por conseguinte, são classificadas pelo Tribunal como de «baixo conteúdo estrutural») podem ser, pelo menos, tão importantes como as condições que são mais simples de aplicar.

A classificação utilizada em relação ao conteúdo estrutural das condições não reflete a essência e a importância de condições específicas. Muitas das reformas estruturais mais críticas exigem etapas intermédias, tais como as revisões ou consultas (classificadas como de «baixo conteúdo estrutural»), antes de a reforma ser executada e entrar em vigor. Por conseguinte, a classificação utilizada pelo Tribunal de «elevado conteúdo estrutural» não é sinónima de «importante».

160 iii)

No caso de determinadas reformas, o efeito desejado apenas se concretiza a mais longo prazo, após o final do programa.

161

A referência ao caso húngaro no que respeita à reversão das reformas (cortes salariais do setor público) parece ser inadequada, uma vez que a medida de poupança mais significativa neste domínio (supressão do 13.º mês de salário) permanece intacta. As reversões explícitas observaram-se nas áreas dos abonos de família e da governação orçamental.

164

Ver a resposta da Comissão à caixa 10.

Caixa 10 — Primeiro parágrafo

Na Hungria, a falta de interesse do setor bancário foi igualmente explicado pelo sucesso final dos esforços de coordenação com os bancos-mãe da Europa Ocidental, o que não se podia conhecer no momento do lançamento do programa e da conceção do pacote de apoio aos bancos. Mais especificamente, os maiores bancos comerciais estrangeiros assumiram um compromisso em como manteriam a sua exposição global à Hungria, em primeiro lugar numa base bilateral com o banco central e, posteriormente, no quadro multilateral da Iniciativa Europeia para a Coordenação Bancária. Esta ação combinada contribuiu para reforçar a estabilidade financeira e a confiança dos investidores, incluindo numa perspetiva regional mais ampla.

Caixa 10 — Quinto parágrafo

O emprego no setor público em Portugal diminuiu cerca de 10% entre 2011 e 2014, mais do que a redução anual de 2% exigida pelo memorando de entendimento. Tendo em conta que os funcionários públicos não podem ser despedidos, uma parte substancial da redução foi conseguida ao não substituir os trabalhadores que saíram. A reforma antecipada constituiu uma parte específica da redução do pessoal. Acabou por ser significativa, mas tal não implica que o impacto orçamental tenha sido limitado. Além disso, o Governo introduziu outras medidas por forma a reduzir o número de funcionários, tais como o regime de despedimento por mútuo acordo. Como resultado global das reduções dos níveis de pessoal e dos salários, a massa salarial pública foi reduzida em cerca de 17% entre 2010 e 2014.

165

Os programas da área do euro concentraram-se no restabelecimento da estabilidade orçamental e financeira, assim como no reforço da competitividade, através da resolução de deficiências estruturais. A recuperação do equilíbrio externo constituiu uma parte implícita das condições para os programas da área do euro, mas não a preocupação-chave.

A balança corrente e a balança comercial não devem ser utilizadas como indicadores de competitividade por si só, uma vez que os saldos externos podem ser acionados por alterações estruturais e fatores cíclicos. Tal sugere que parte da melhoria pode acontecer quando as condições cíclicas melhorarem. Apreciar exclusivamente a balança corrente/comercial sem analisar as condicionantes subjacentes não permite identificar melhorias na competitividade.

167

Enquanto Estado-Membro da área do euro, a Irlanda não constava de um programa de apoio à balança de pagamentos. Como tal, o défice de financiamento externo não foi central para o programa, tal como aconteceu nos Estados-Membros não pertencentes à área do euro. Importa salientar que a Irlanda manteve, de forma sistemática, um excedente comercial importante, com uma volatilidade considerável. Neste contexto, a apresentação de dados cumulativos sobre os erros de previsão pode ser enganosa. Além disso, a balança comercial melhorou ligeiramente entre 2011 e 2014, contribuindo positivamente para o reequilíbrio da balança corrente. A previsão do saldo das contas externas irlandês é consideravelmente complicada pela atividade das grandes empresas multinacionais que dominam o setor de bens transacionáveis da Irlanda.

A Comissão considera que não podem ser retirados ensinamentos do gráfico 11.

168

É discutível se a «balança comercial reflete de forma mais fiel os efeitos das alterações na competitividade de um país» do que a balança corrente.

Resposta comum da Comissão aos pontos 176, 177 e 178

Na Hungria, o endividamento em moeda estrangeira dos agregados familiares (predominantemente em francos suíços) não foi uma questão política particularmente premente durante o período de programação (ou seja, até ao primeiro trimestre de 2010).

Os empréstimos internos em moeda estrangeira não constituíam uma preocupação nos programas da área do euro ou na Letónia, que tinha como objetivo estratégico constante do programa manter a paridade da sua moeda em relação ao euro.

Na Roménia, foram incluídas condições para limitar a concessão de empréstimos em moeda estrangeira, por meio de regulamentos orientados e acompanhados de perto no setor financeiro. Manteve-se um diálogo permanente com o Banco Nacional. Para resolver as vulnerabilidades associadas à concessão de empréstimos em moeda estrangeira, o Banco Nacional da Roménia aprovou medidas destinadas a desincentivar a contração de empréstimos não cobertos em moeda estrangeira pelos consumidores em 2011. Algumas destas medidas também foram alargadas, posteriormente, às pequenas e médias empresas não cobertas, em conformidade com as recomendações do ESRB (Comité Europeu do Risco Sistémico). Além disso, como parte das condições do programa, no âmbito da «Prima Casa» [Primeira Casa], o Governo romeno deixou de fornecer garantias estatais para empréstimos hipotecários denominados em moeda estrangeira, em agosto de 2013.

Conclusões e recomendações

179

Ver a resposta da Comissão ao ponto III.

180

Ver a resposta da Comissão ao ponto IV.

182

A Comissão aumentou a sua capacidade para mobilizar competências após 2009, no âmbito dos programas da área do euro, e conseguiu obter o parecer de peritos externos.

Recomendação 1

A Comissão aceita a recomendação 1.

A Comissão melhorou a sua mobilização de competências ao longo dos anos da crise, tal como evidenciado pelo facto de ter sido capaz de mobilizar mais competências no quadro dos programas da área do euro, que foram lançados depois dos programas não relativos à área do euro. Recentemente, foi criado o Serviço de Apoio à Reforma Estrutural (SARE) no âmbito da Comissão. A Comissão analisará a forma como alguns princípios fundamentais para a rápida mobilização dos recursos especializados necessários poderiam ser reforçados através de um quadro à escala da instituição, sempre que adequado.

A Comissão tomará em consideração, se necessário, a necessidade de desenvolver procedimentos para a gestão e supervisão reforçada de eventuais novos programas de assistência financeira para os países da área do euro.

183

Ver a resposta da Comissão ao ponto VIII.

Era muito difícil avaliar ex post a plausibilidade dos principais pressupostos nas revisões subsequentes.

Recomendação 2

A Comissão aceita a recomendação 2, embora saliente a necessidade de assegurar que a atividade de registo não cria encargos desproporcionados aos analistas, especialmente no contexto de um programa e tendo em conta as limitações em matéria de recursos.

A Comissão já melhorou os procedimentos e a gestão de documentos desde que os primeiros programas foram postos em prática. Irá procurar melhorar ainda mais a execução da sua política de gestão de documentos e de controlo da qualidade.

A Comissão está a desenvolver um modelo de previsão piloto, inicialmente para a área do euro no seu conjunto, com módulos específicos por país. O objetivo não é substituir as atuais previsões baseadas na apreciação de peritos, mas analisar como tal pode ser utilizado pela Comissão para realizar controlos de qualidade que complementem as suas previsões baseadas na apreciação de peritos. No entanto, a Comissão observa que é pouco provável que um modelo seja particularmente útil em situações em que ocorrem acontecimentos económicos anormais.

184

Ver a resposta da Comissão aos pontos IX e X.

Recomendação 3 a)

A Comissão aceita a recomendação 3, alínea a).

A Comissão já melhorou o sistema de registos desde o início dos programas. Concentrar-se-á em garantir que os novos procedimentos são integralmente executados em conformidade com a política de gestão de documentos da Comissão, sem comprometer a capacidade das equipas de programa para cumprir os prazos apertados.

Recomendação 3 b)

A Comissão aceita a recomendação 3, alínea b), e analisará formas de melhorar o registo das decisões importantes em conformidade com a política de gestão de documentos sem atrasar o processo de tomada de decisões.

185

Ver a resposta da Comissão ao ponto XI.

186

Ver a resposta da Comissão ao ponto XII.

187

Ver a resposta da Comissão ao ponto XII.

188

Ver a resposta da Comissão ao ponto XIV.

189

Ver a resposta da Comissão ao ponto XIII.

Os documentos fundamentais resultantes da análise dos peritos foram revistos por funcionários externos à equipa principal do programa, incluindo quadros superiores e chefes das unidades horizontais. Os relatórios de revisão foram objeto de procedimentos de consulta junto das direções-gerais pertinentes. Foram efetuados intercâmbios e comparações de projetos de documentos com as instituições parceiras e os resultados da negociação foram comunicados em pormenor ao CEF e ao GTE.

Recomendação 4

A Comissão aceita a recomendação 4. A Comissão irá melhorar os procedimentos de revisão da gestão do programa e o conteúdo dos documentos do programa, dentro dos condicionalismos de recursos existentes e sem causar atrasos indevidos.

190

A resposta da Comissão ao ponto XV descreve os motivos por que são utilizados dados conformes com o princípio de contabilidade de exercício.

Recomendação 5

A Comissão aceita a recomendação 5. Tem como objetivo incluir variáveis adicionais nos memorandos de entendimento que possam ser recolhidas num curto espaço de tempo, tais como um saldo de tesouraria trimestral e/ou uma meta de regularização de dívidas, para ajudar no acompanhamento dos objetivos orçamentais.

191

Ver a resposta da Comissão aos pontos XV e 104-107.

Foram libertadas parcelas com base numa avaliação aprofundada sobre se os países tinham cumprido as condições aplicáveis. Os atrasos no cumprimento foram avaliados caso a caso. Além disso, as condições que «não tinham real importância para a resolução da crise e o reembolso dos empréstimos» podem ser adequadas, na medida em que apoiam o crescimento e reduzem o risco de os empréstimos não serem reembolsados por força de circunstâncias imprevistas. A auditoria não indica a inclusão de reformas irrelevantes.

Recomendação 6 a)

A Comissão aceita a recomendação 6, alínea a).

Recomendação 6 b)

A Comissão aceita a recomendação 6, alínea b), mas salienta que, em alguns casos, garantir a aprovação das reformas não faria sentido até que as medidas preparatórias tivessem identificado a escala da questão a tratar ou as possíveis respostas.

Recomendação 6 c)

A Comissão aceita parcialmente a recomendação 6, alínea c). A Comissão não aceita a obrigação de as equipas do programa justificarem a necessidade de cada condição, devido ao papel crucial do país beneficiário na definição da sua própria visão para o programa de reforma.

A Comissão salienta que o mais importante é que exista um conjunto de reformas coerente e integrado com vista a responder aos principais desafios económicos. No âmbito desse programa, poderá, com frequência, ser necessário escolher qual o pacote de reformas mais adequado. Por conseguinte, as condições não devem ser consideradas isoladamente. A Comissão observa também que as reformas que aumentem o crescimento a médio prazo são igualmente importantes para a melhoria da posição orçamental e a redução do risco de não reembolso da assistência financeira. A assistência disponibilizada pela UE tem, frequentemente, um prazo muito longo, tornando o forte crescimento um fator importante no apoio à capacidade de um país para reembolsar os seus empréstimos.

Por último, a escolha das condições é uma questão para ser negociada com o país beneficiário. Deve apoiar a capacidade dos países para definir as prioridades dos seus programas. Este é um requisito prévio para que os países se apropriem do processo de reformas, que constitui um fator determinante do êxito do programa. A condicionalidade é verificada pela gestão, bem como a nível político.

Recomendação 6 d)

A Comissão aceita a recomendação 6, alínea d). Procurará responder em dados mensuráveis, tanto quanto possível, no que se refere às condições estabelecidas. Contudo, sublinha que o impacto das condições não é mensurável de forma igual, uma vez que alguns resultados são de natureza qualitativa, em vez de natureza quantitativa, e nem todas as condições têm dados imediatamente disponíveis para avaliação.

Recomendação 7

A Comissão aceita parcialmente a recomendação 7. Já estabeleceu diretrizes para a cooperação com o FMI e o BCE e está a tomar outras medidas com vista a facilitar a cooperação interinstitucional durante os programas. Porém, a Comissão considera que a clarificação desta cooperação será suficiente para evitar a formalização, que torna o processo de tomada de decisões oneroso, especialmente tendo em conta as pressões de tempo envolvidas. Deve ser mantida a flexibilidade na resolução de divergências de opinião, uma vez que a codificação formal de um processo de resolução de litígios seria difícil e de pouco valor.

193

O Tribunal averiguou se o nível de preços na data de transação se justificava simplesmente pela comparação com as orientações iniciais de preço dos bancos nas suas propostas, sem ter em devida consideração a evolução do mercado entre a data das orientações iniciais de preços e a data de emissão. Os desvios em relação às orientações iniciais de preço são inerentes ao processo em geral e em especial no caso de um intervalo longo.

194

A Comissão considera que não se registaram lacunas no processo de gestão da dívida, apenas na documentação sobre as transações iniciais.

Recomendação 8 a)

A Comissão aceita a recomendação 8, alínea a).

A recomendação já foi executada. A atribuição é feita em estreita cooperação com o consórcio e todos os pedidos são tornados transparentes para a Comissão, que detém o controlo total sobre o processo.

Recomendação 8 b)

A Comissão aceita a recomendação 8, alínea b).

A recomendação já foi executada. Desde janeiro de 2011 que os processos de envio dos «pedidos de propostas», de receção das propostas dos bancos e de mandato dos bancos-pilotos são bem documentados.

Recomendação 8 c)

A Comissão aceita a recomendação 8, alínea c).

A recomendação já foi executada. Os gestores-piloto aceitam formalmente a «assunção de compromissos» no caso de a carteira de encomendas não atingir a dimensão-alvo (pré-emissão), bem como os «compromissos de mercado secundário» para providenciar um mercado secundário ativo (pós-emissão).

Recomendação 8 d)

A Comissão aceita a recomendação 8, alínea d).

A recomendação já foi executada. Está documentada uma avaliação regular dos mercados nos relatórios do Comité de Gestão de Tesouraria. É realizada uma avaliação mais específica antes de cada emissão de obrigações, que é igualmente documentada ex post numa nota pós-transação. Além disso, o volume de negócios das operações de compra e venda de obrigações da UE é providenciado trimestralmente pelos bancos e controlado pela Comissão.

195

Ver a resposta da Comissão à recomendação 9

196

Ver a resposta da Comissão ao ponto 139.

197

Importa salientar que Portugal não utilizou plenamente toda a assistência financeira disponível ao abrigo do programa e que terminou o programa com uma reserva de tesouraria substancial.

198

Esta afirmação mistura o impacto das medidas da nova política com o impacto orçamental das condições económicas. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 147.

199

Tal como estabelecido na resposta da Comissão ao ponto 150, alínea i), o efeito do ponto de partida do ritmo de consolidação não deve ser considerado isoladamente de outros fatores, por vezes específicos do país, que afetam os desequilíbrios orçamentais e que deveriam ser corrigidos. A resposta da Comissão ao ponto 153 explica por que motivo as medidas extraordinárias podem ser necessárias e não podem ser descritas como apresentando resultados insustentáveis.

200

Ver a resposta da Comissão ao ponto XVII.

201

A resposta da Comissão ao ponto 158 esclarece por que motivo não aplica a métrica do Tribunal para classificar as condições estruturais representativa da sua importância.

202

O facto de as condições terem sido incluídas no programa e não terem obtido resultados observáveis dentro do prazo de vigência do mesmo não significa que tenham sido um fracasso, ou que os seus efeitos eram esperados dentro do período de vigência do programa. As reformas estruturais levam tempo a materializar-se e, na maioria dos casos, o seu impacto só pode ser observado a longo prazo.

203

Ver a resposta da Comissão ao ponto 165.

Recomendação 9

A Comissão aceita a recomendação 9. Irá procurar melhorar ainda mais a sua compreensão do processo de ajustamento ao abrigo dos programas através da atual série de avaliações abrangentes ex post e a fim de retirar ensinamentos do mesmo. As avaliações abrangem todos os aspetos do ajustamento económico realizado no âmbito dos programas, incluindo as três sugestões apresentadas pelo Tribunal. Já foi publicada uma avaliação ex post do programa de ajustamento económico da Irlanda.

Recomendação 9 a)

A Comissão aceita a recomendação 9, alínea a).

Recomendação 9 b)

A Comissão aceita a recomendação 9, alínea b). Em conformidade com as orientações políticas do presidente Juncker, a Comissão realizou, recentemente, uma avaliação ex ante dos impactos sociais do novo ajustamento na Grécia. Será efetuada esta avaliação para qualquer novo programa.

Recomendação 9 c)

A Comissão aceita a recomendação 9, alínea c).

QJ-AB-15-016-PT-E    ISSN 1977-5822

Quando a crise financeira de 2008 deu origem à crise da dívida soberana na Europa, alguns Estados-Membros viram-se forçados a procurar assistência macrofinanceira. No presente relatório analisa-se se a Comissão Europeia geriu bem a assistência prestada a cinco países (Hungria, Letónia, Roménia, Irlanda e Portugal). O Tribunal constatou que a Comissão não estava preparada para a amplitude da crise, o que explica em larga medida as importantes insuficiências iniciais nos seus processos de gestão. Várias destas insuficiências continuam a registar-se, pelo que a principal mensagem do relatório é que a Comissão deve reforçar os seus procedimentos de gestão da assistência financeira.