EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3178-9 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/28177 | QJ-AB-15-016-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-3227-4 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/695199 | QJ-AB-15-016-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3225-0 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/303925 | QJ-AB-15-016-SK-E

© Európska únia, 2015

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SK
2015

Č. 18

Osobitná správa

Finančná pomoc
poskytnutá krajinám
s ťažkosťami

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom zohľadňuje riziká pre výkonnosť či zhodu, výšku súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora IV (predsedá jej člen EDA Milan Martin Cvikl), ktorá sa špecializuje na kontrolu v oblasti príjmov, výskumu a vnútorných politík a inštitúcií a orgánov Európskej únie. Audit viedol člen EDA Baudilio Tomé Muguruza, pomáhali mu vedúci jeho kabinetu Daniel Costa de Magalhães a Ignacio García de Parada, atašé kabinetu; Zacharias Kolias, riaditeľ; Josef Jindra, vedúci tímu; Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova; Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin, Kristian Sniter, audítori.

Zľava doprava: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Obsah

Skratky

Zhrnutie

Úvod

Kríza štátneho dlhu v členských štátoch EÚ

Návrh a realizácia

Návrh programu

Podmienky

Vykonávanie

Finančné zdroje

Financovanie programu

Požičiavanie na trhoch

Audítorský prístup

1. časť – Komisia nebola pripravená na rozsah krízy, ktorá vypukla

Komisia podcenila rozsah fiškálnej nerovnováhy v období pred krízou

Verejné rozpočty podľa odhadov Komisie sú silnejšie než v skutočnosti

V hodnoteniach sa podhodnotili potenciálne fiškálne riziká

Komisia následne nebola pripravená na riadenie programu

2. časť – Procesy boli celkovo nedostatočné

V procesoch Komisie neboli vždy zahrnuté dostatočné kontrolné a vyvažujúce opatrenia

Komisia zvyčajne konala dôkladne pri získavaní potrebných informácií na účely monitorovania

Programové prognózy uvádzajú rozsiahle kontroly jednotnosti v návrhu programu, ale mnoho upozornení sa neoverilo

Črty programu mali všeobecne spoľahlivý základ, niekedy však chýbali dôležité záznamy

Komisia sa niekedy odchýlila od rozhodnutí Rady

S krajinami sa nezaobchádzalo rovnakým spôsobom

Nedostatky riadenia programu v dôsledku nedostatočných kontrol

Časom sa programové dokumenty zlepšili, stále sa však vyskytujú nedostatky

Zlepšenia kvality programových dokumentov

Slabé stránky pri monitorovaní a vykazovaní súladu s požiadavkami

Spolupráca s ostatnými partnermi bola len neformálna

3. časť – Požičiavaním sa vyriešili finančné potreby aj napriek tomu, že pre pôvodné podmienky bolo ťažké byť vždy v súlade s najlepšími postupmi

Upisovanie emisie dlhopisov prebehlo v poriadku

Náklady dlhu v súlade s partnerskou úrovňou

Emisné cenové úrovne boli niekedy vyššie ako pôvodné usmernenie bánk

Pre okolnosti bolo najskôr ťažké vždy dodržiavať najlepšie postupy

4. časť – Programy splnili svoje ciele

Nie je dôvod zvýšiť celkové financovanie

Finančné prostriedky sa ukázali ako postačujúce, len v dvoch členských štátoch bola situácia hraničná

Určité členské štáty dostali výhodnejšie finančné podmienky, ako sa pôvodne predpokladalo v úvodnom návrhu

Aktualizované cieľové deficity sa zväčša, nie však vždy udržateľne dosiahli

Revidované ročné cieľové deficity sa až na niekoľko výnimiek splnili

Všetky krajiny si zlepšili svoje fiškálne postavenie, ale v rôznej miere

Krajiny využívali jednorazové opatrenia

Miera dodržiavania podmienok bola vysoká

Členské štáty napokon splnili aspoň 80 % podmienok

Programami sa urýchlili reformy, niekedy sa však želaný účinok neprejavil

Ako sa krajinám podarilo zvýšiť konkurencieschopnosť?

Zvýšenie konkurencieschopnosti, ale v rozličnej miere

Vnútorná devalvácia sa uskutočnila formou úpravy miezd novoprijatých zamestnancov

Devízové pôžičky naďalej problematické

Závery a odporúčania

Dohľad v období pred krízou

Procesy riadenia programu

Operácie požičiavania

Úspechy programu

Príloha I | — | Dôvody žiadostí o pomoc
Príloha II | — | Úverové nástroje pre päť krajín
Príloha III | — | Metodika auditu

Odpoveď Komisie

Skratky

ECB: Európska centrálna banka

EFSM: Európsky finančný stabilizačný mechanizmus

EMTN: europoukážky so strednodobou splatnosťou

ENFS: Európsky nástroj finančnej stability

ESA: Európsky systém účtov

EWG: pracovná skupina pre Euroskupinu

HSV: Hospodársky a sociálny výbor

MoP: memorandum o porozumení

Rada: Rada Európskej únie, v texte sa tento výraz používa ako skrátené označenie rozhodovacieho orgánu ktoréhokoľvek členského štátu.

Zhrnutie

I

Pred siedmimi rokmi sa Európa ocitla vo finančnej kríze, ktorá sa premenila na krízu štátneho dlhu. Kríza štátneho dlhu bola následkom rôznych faktorov vrátane nedostatočného bankového dohľadu, slabých fiškálnych politík a ťažkostí veľkých finančných inštitúcií (a následných nákladov na ich záchranu, ktoré znášala verejnosť). Kríza sa prehnala členskými štátmi EÚ v dvoch vlnách: prvá postihla krajiny mimo eurozóny v rokoch 2008 – 2009 a druhá sa rozšírila aj do samotnej eurozóny. Celkovo osem členských štátov sa muselo uchádzať o makrofinančnú pomoc.

II

Vyriešil sa však tento zmätok dobrým spôsobom? Analyzujeme, ako Komisia riadila finančnú pomoc poskytnutú piatim členským štátom (Maďarsko, Lotyšsko, Rumunsko, Írsko a Portugalsko).

Niektoré varovné signály zostali bez povšimnutia

III

Treba pripomenúť, že už pred krízou existoval rámec zameraný na monitorovanie rozpočtov členských štátov. Za varovanie Rady pred hromadiacimi sa fiškálnymi nerovnováhami niesla zodpovednosť Komisia. Komisia nebola pripravená na prvé žiadosti o finančnú pomoc.

IV

Zistili sme, že štátne rozpočty krajín boli podľa odhadu Európskej komisie silnejšie než v skutočnosti. Významnou slabou stránkou hodnotení Komisie do roku 2009 bolo nedostatočné vykazovanie nárastu podmienených záväzkov verejného sektora, ktoré sa počas krízy často stali skutočnými záväzkami. Komisia neprikladala dostatočnú pozornosť ani prepojeniu medzi veľkými zahraničnými finančnými tokmi, dobrým stavom bánk a napokon aj verejnými financiami.

V

V rámci reforiem Paktu stability a rastu v rokoch 2011, 2013 a 2014 bola snaha riešiť slabé stránky predkrízového obdobia formou nastolenia väčšieho makroekonomického dohľadu. V roku 2008, keď krajiny začali predkladať svoje žiadosti, však Komisia zistila, že nie je pripravená riadiť finančnú pomoc.

Čelom k výzve

Dobiehanie náskoku

VI

Komisii sa podarilo prevziať svoje nové povinnosti v rámci riadenia programu, ktorých súčasťou bolo viesť rozhovory s vnútroštátnymi orgánmi, pripravovať prognózy programu a odhady medzery vo financovaní a identifikovať potrebné reformy. Vzhľadom na počiatočné časové obmedzenia a obmedzené relevantné skúsenosti to možno považovať za úspech.

VII

Komisia bola pri získavaní potrebných informácií väčšinou dôkladná. Čoraz lepšie riadila vnútorné odborné znalosti a začala spolupracovať s rôznymi zainteresovanými stranami v krajinách, ktoré požiadali o pomoc.

Zložité nástroje

VIII

Vypracúvanie makroekonomických prognóz a prognóz deficitov nebolo ničím novým. Komisia používala existujúce a značne ťažkopádne nástroje na prognózovanie, ktorých základom boli tabuľky. Kontrola kvality sa obmedzovala hlavne na zladenie jednotlivých častí prognóz bez toho, aby vedenie skúmalo odôvodnenie prognostických predpokladov. Bolo veľmi ťažké posúdiť hodnovernosť kľúčových predpokladov, napríklad fiškálnych multiplikátorov, a to nielen počas akejkoľvek následnej revízie, ale aj počas reálneho vytvárania prognóz zo strany vedenia.

Počiatočné ťažkosti

IX

Programy pomoci mali vďaka existujúcim politikám EÚ a ekonomickým znalostiam z daného obdobia zväčša spoľahlivý základ. Spoločnou slabou stránkou procesu Komisie však bola nedostatočná dokumentácia. Nebola koncipovaná s cieľom pozrieť sa späť a vyhodnotiť už prijaté rozhodnutia. Nemohli sme overiť niektoré z rozhodujúcich informácií, ktoré boli postúpené Rade, ako napríklad prvotné odhady rozdielov vo financovaní pre niektoré programy.

X

Čiastočne to možno vysvetliť krízovou situáciou, prvotným časovým tlakom a tým, že riadenie programu bolo pre Komisiu niečím novým. Časom sa dostupnosť záznamov síce zlepšila, ale aj v niektorých z najnovších programov stále chýbajú isté kľúčové dokumenty.

XI

Podmienky v memorandách o porozumení sa zvyčajne odôvodňovali konkrétnym odkazom na rozhodnutie Rady. Nie vždy sa však dostatočne orientovali na všeobecné podmienky hospodárskej politiky stanovené Radou.

Rôzne prístupy

XII

Našli sme niekoľko príkladov krajín, ku ktorým sa v porovnateľných situáciách nepristupovalo rovnakým spôsobom. Podmienky pomoci sa v každom programe riadili odlišne. V niektorých programoch boli celkovo menej prísne, čo uľahčovalo ich dodržiavanie. Pri porovnávaní krajín s podobnými štrukturálnymi nedostatkami sa zistilo, že požadované reformy neboli vždy úmerné existujúcim problémom alebo že sa reformy riešili rôznymi spôsobmi. Niektoré (nie však všetky) cieľové hodnoty deficitu niektorých krajín boli miernejšie, než aké by odôvodňovala hospodárska situácia.

Obmedzená kontrola kvality

XIII

Jedným z dôvodov týchto nedostatkov bola skutočnosť, že koncepcia programu a monitorovanie boli do veľkej miery v rukách programových tímov Komisie. Predtým než sa kľúčové dokumenty vyplývajúce z práce tímu dostali do Rady alebo Komisie, podliehali revízii, tá však bola v niekoľkých ohľadoch nedostatočná. Podkladové kalkulácie nikto mimo tímu nekontroloval, práca odborníkov nebola dôsledne preverená a proces revízie nebol dobre zdokumentovaný.

Priestor na zlepšenie

XIV

Pozitívnou stránkou je to, že programové dokumenty, na základe ktorých sa Rada alebo Komisia rozhodovali, sa od prvej žiadosti o finančnú pomoc výrazne zlepšili. Dôvodom bolo pridelenie ďalších pracovníkov na riadenie programu, viac získaných skúseností a lepšia príprava. Dokonca aj v najnovších programových dokumentoch však chýbali niektoré zásadné informácie.

XV

Na účely monitorovania Komisia využívala cieľové hodnoty deficitu na základe časového rozlíšenia. Zaistila sa tak jednotnosť v rámci postupu pri nadmernom deficite, rovnako to však znamená aj to, že pri prijímaní rozhodnutia o pokračovaní programu Komisia nemôže s istotou vykázať, či prijímateľský členský štát dodržal cieľový deficit, keďže deficity na základe časového rozlíšenia možno zisťovať až po uplynutí určitého času. Spôsob vykazovania dodržiavania podmienok nebol systematický. Na vyjadrenie nesúladu sa používalo veľa rôznych výrazov, čo viedlo k nejasnostiam. Niektoré podmienky sa vôbec nevykazovali. V prípade niektorých podmienok bolo vykázané ich splnenie, aj keď to nebola pravda.

Program splnil svoje ciele

XVI

Revidované cieľové hodnoty deficitu sa až na niekoľko výnimiek dosiahli. Keďže v roku 2009 sa hospodárska činnosť spomalila, krajiny zaznamenali straty príjmov, ktoré vymazali aj prínosy z nových príjmových opatrení. Daňovo neutrálne reformy alebo reformy vyrovnávania dane vyvolali ďalšie krátkodobé fiškálne náklady a niektoré krajiny prijali dodatočné daňové opatrenia, aby vyrovnali znižujúci sa pomer dane k HDP. Štrukturálne deficity sa zlepšovali, ale rôznym tempom. Časť fiškálnych úprav sa uskutočnila krátkodobým spôsobom. Krajiny na splnenie cieľov použili jednorazové opatrenia.

XVII

Členské štáty dodržali väčšinu podmienok stanovených vo svojich programoch, aj keď s istým oneskorením. Tieto oneskorenia vznikli väčšinou z dôvodov, ktoré Komisia nemohla ovplyvniť. Na vykonanie rozsiahlych reforiem však Komisia v niektorých prípadoch stanovila nereálne krátke lehoty. Vysoká miera plnenia ešte neznamená, že sa dodržali všetky dôležité podmienky. Okrem toho sme zistili, že členské štáty si zvyčajne nechali plnenie dôležitých podmienok na poslednú fázu programového obdobia.

XVIII

Vďaka programom sa podarilo úspešne naštartovať reformy. Krajiny väčšinou pokračovali v reformách, ktoré programové podmienky odštartovali. V čase nášho auditu boli príklady upustenia od reforiem zriedkavé. Boli vykompenzované alternatívnymi reformami, ktoré často neboli rovnocenné z hľadiska potenciálneho dosahu.

XIX

V štyroch z piatich krajín došlo k ozdraveniu bežného účtu rýchlejšie, než sa očakávalo. Vysvetľuje sa to do veľkej miery neočakávaným zlepšením príjmovej bilancie a v menšej miere neočakávaným zlepšením obchodnej bilancie.

Naše odporúčania

a)Komisia by mala vytvoriť rámec pre celú inštitúciu, ktorý by v prípade vzniku programu finančnej pomoci umožnil rýchlu mobilizáciu jej zamestnancov a odborníkov. Komisia by takisto mala vypracovať postupy v súvislosti s nariadeniami z balíka dvoch legislatívnych aktov.

b)Proces prognózovania by mal podliehať systematickejšej kontrole kvality.

c)Komisia by mala posilniť uchovávanie záznamov a venovať mu pozornosť pri revízii kvality, aby sa zaistila vnútorná transparentnosť faktorov, ktoré sú východiskom pri rozhodnutiach o programoch

d)Komisia by mala zabezpečiť riadne postupy na preskúmanie kvality riadenia programu a obsahu programových dokumentov.

e)Na účely monitorovania rozpočtu by Komisia mala do memoránd o porozumení zahrnúť premenné, ktoré je schopná zhromažďovať s krátkym časovým oneskorením.

f)Komisia by mala rozlišovať podmienky podľa dôležitosti a zamerať sa na skutočne dôležité reformy.

g)Pre všetky budúce programy by sa Komisia mala pokúsiť formalizovať medziinštitucionálnu spoluprácu s inými programovými partnermi.

h)Proces riadenia dlhov by mal byť transparentnejší.

i)Komisia by mala ďalej analyzovať kľúčové aspekty úprav v krajinách.

Úvod

Kríza štátneho dlhu v členských štátoch EÚ

01

Finančná kríza, ktorá v roku 2008 zasiahla Európu, vyvolala európsku krízu štátneho dlhu. Kríza štátneho dlhu mala mnoho príčin vrátane nedostatočného bankového dohľadu, nedostatočných fiškálnych politík a ťažkostí veľkých finančných inštitúcií (pričom náklady na záchranné balíčky pre tieto inštitúcie znášala verejnosť). V čase zverejnenia tejto správy možno stále pociťovať účinky krízy, pričom výsledné úverové programy sa odvtedy vyšplhali na stovky miliárd, a tým všetkým zainteresovaným stranám vznikla obrovská zodpovednosť za riadenie.

02

Kríza zasiahla členské štáty EÚ v dvoch vlnách. V prvej vlne sa nákaza finančnej krízy rozšírila cez zahraničné úvery a obchodné kanály do niekoľkých členských štátov mimo eurozóny. Prudké zvýšenie tokov zahraničného kapitálu a zníženie objemu vývozu odhalilo vážne vonkajšie nerovnováhy v niektorých krajinách, z ktorých tri (Maďarsko, Lotyšsko a Rumunsko) požiadali o finančnú pomoc z mechanizmu EÚ pre platobné bilancie¹, MMF² a z iných zdrojov³.

03

Druhá vlna krízy sa dotkla členských štátov eurozóny. Aj keď menová únia spočiatku zabezpečila istý vankúš likvidity, v roku 2009 začali úverové agentúry znižovať rating štátnych dlhopisov niekoľkých členských štátov. Úverové miery na trhu so štátnymi cennými papiermi sa v niektorých krajinách⁴ prudko zvýšili, zatiaľ čo v iných krajinách⁵ sa znížili. V dôsledku poklesu súkromného financovania a stúpajúcich nákladov na požičiavanie vlády Írska a Portugalska (okrem iných štátov)⁶ požiadali o vonkajšiu finančnú pomoc.

04

Účelom tejto finančnej pomoci bolo pomôcť krajinám splatiť alebo financovať ich splatné dlhy a deficity. Zabezpečila sa tak istá rezerva uľahčujúca vykonávanie programov úprav, ktoré boli v jednotlivých krajinách potrebné na nápravu základných problémov. Zo širšieho pohľadu sa mechanizmami riešila potreba zaručiť stabilitu eurozóny alebo EÚ ako celku, obmedziť riziko šírenia nákazy a zabrániť náhlemu šoku pre ekonomiky členských štátov, ktoré sú príjemcami pomoci. Ciele jednotlivých programov sa v detailoch líšili, ale celkovým zámerom finančnej pomoci bolo obnoviť v členských štátoch spoľahlivú makroekonomickú alebo finančnú situáciu a ich schopnosť plniť si svoje povinnosti vo verejnom sektore (v eurozóne) alebo v rámci platobnej bilancie (mimo eurozóny). Na obrázku 1 sa uvádza časový harmonogram finančnej pomoci poskytnutej piatim členským štátom, na ktoré bol zameraný náš audit.

Obrázok 1

Časový harmonogram finančnej pomoci

Pozn.: Začiatočným dátumom každého programu je dátum, keď bolo podpísané memorandum o porozumení medzi členským štátom a Komisiou.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

05

Keďže kríza mala v jednotlivých krajinách iný priebeh, pomoc sa žiadala z rôznych dôvodov. V prílohe I sa uvádza prehľad týchto dôvodov.

06

Na poskytovanie finančnej pomoci bolo navrhnutých množstvo právnych nástrojov. Členské štáty mimo eurozóny mohli využívať existujúci mechanizmus na podporu platobnej bilancie. Írsko a Portugalsko dostali pomoc z novovytvoreného Európskeho finančného stabilizačného mechanizmu (EFSM) a z Európskeho nástroja finančnej stability (ENFS). Na základe Zmluvy o fungovaní Európskej únie bol ako nástroj EÚ zriadený len mechanizmus na podporu platobnej bilancie a EFSM. ENFS je medzivládny nástroj mimo rámca EÚ. Prehľad právnych základov týchto troch nástrojov je uvedený v prílohe II. Päť krajín dostalo finančnú pomoc aj z MMF.

07

Pomoc pre krajiny mimo eurozóny riadila Komisia a MMF. Európska centrálna banka (ECB) – tretí člen trojice veriteľov – sa podieľala na riadení finančnej pomoci pre Írsko a Portugalsko. V tomto texte sa tieto inštitúcie uvádzajú ako „partneri“.

Návrh a realizácia

Návrh programu

08

Žiadosti o finančnú pomoc od EÚ iniciujú orgány členských štátov. Žiadosti sa musia predložiť Komisii a Hospodárskemu a finančnému výboru (HFV)⁷ spolu s návrhom programu ekonomických úprav⁸. Zamestnanci Komisie⁹ pripravia makroekonomickú prognózu, ktorá bude východiskom každého programu, a vedú rokovania s vnútroštátnymi orgánmi. Mandát na tieto rokovania sa určí vopred v krátkom súhrne¹⁰. Komisia neformálne kontaktuje ďalšie zainteresované strany (MMF, HFV a v prípade krajín eurozóny aj ECB), aby získala koordinované stanovisko k podmienkam tohto programu, ktorým sa doplní finančná pomoc (pozri bod 11).

09

Návšteva¹¹ na účely rokovania v danej krajine vyvrcholí súborom kľúčových dokumentov:

a)návrh rozhodnutia Rady o finančnej pomoci, v ktorom sa stanovujú všeobecné hospodárske politické podmienky súvisiace s pomocou a širšie finančné podmienky úveru (finančný balík, dohoda o splátkach a priemerná maximálna splatnosť)¹²;

b)dôvodová správa k vyššie uvedenému návrhu, v ktorej Komisia predstaví svoje posúdenie plánovaného programu makroekonomických úprav členského štátu. Posúdenie pritom vychádza z interných prognóz Komisie, finančných a makroekonomických modelov, údajov Eurostatu a informácií získaných počas návštevy na účely rokovania;

c)memorandum o porozumení, ktoré predstavuje podrobnejší záväzok členského štátu a zvyčajne ho podpisujú orgány členských štátov a Komisia. V memorande o porozumení sa stanovujú presné ekonomické podmienky vyplatenia jednotlivých splátok a členskému štátu sa určujú požiadavky na vykazovanie;

d)dohoda o úvere obsahujúca technické a právne podrobnosti úveru (napríklad výpočet priemernej splatnosti, úverové miery, dohody o vyplácaní a splácaní¹³).

10

Za vlastné rozhodnutia o poskytnutí úveru zodpovedá MMF a EÚ¹⁴, a preto sa pripravujú dva samostatné súbory programových dokumentov (každý súbor dokumentov pripravuje jedna z týchto dvoch inštitúcií). V EÚ konečné rozhodnutie o poskytnutí finančnej pomoci prijíma Rada.

Podmienky

11

V podmienkach programu sa schválenie alebo pokračovanie financovania výslovne spája s vykonávaním celej škály opatrení. Všeobecne ide o také opatrenia, ktoré sú dôležité pre splnenie cieľov programu. Medzi podmienky programu môžu patriť aj kľúčové cieľové údaje, ktoré sú varovným signálom v prípade, že by sa politiky odklonili od cieľa (napr. inflačný cieľ)¹⁵.

12

Podmienky sú buď kvantitatívne (napr. limit pre výšku fiškálneho deficitu), alebo štrukturálne (napr. lepšie presadzovanie práva hospodárskej súťaže). Líšia sa aj podľa zamýšľanej funkcie, a to:

a)napraviť kľúčové nerovnováhy (napr. zníženie fiškálneho deficitu);

b)zabrániť opakovaniu nerovnováh v budúcnosti (napr. prijatie zákonov o fiškálnej zodpovednosti) a

c)zistiť rozsah nerovnováh (napr. komplexné posúdenie verejno-súkromných partnerstiev).

13

Skupina podmienok účinne vychádza z programu makroekonomických úprav členského štátu a z partnerskej analýzy. Pre každý program teda bude platiť iná skupina podmienok orientovaná na fiškálnu konsolidáciu, štrukturálne reformy v záujme podpory hospodárskeho rastu a/alebo reformy alebo podporu finančného sektora (pozri tabuľku 1).

14

Všetky programy pomoci boli zacielené na fiškálnu konsolidáciu prostredníctvom prijímania fiškálnych politík s cieľom znížiť deficit verejných financií a zabezpečiť udržateľnosť dlhu. Okrem tohto hlavného cieľa je fiškálna konsolidácia dôležitá tiež v kontexte programu, pretože okrem iného môže:

a)rôznymi spôsobmi uľahčiť vnútorné ozdravovanie (napríklad priamym znížením súhrnného dopytu alebo vplyvom miezd a zamestnanosti vo verejnom sektore na mzdové náklady v súkromnom sektore¹⁶);

b)uľahčiť vonkajšie ozdravovanie tým, že sa zníži nadmerný deficit bežného účtu;

c)pomôcť riešiť infláciu ovplyvňovaním cien rôznymi nástrojmi (ako napríklad vplyvom na agregovaný dopyt alebo na dopyt po peniazoch);

d)uvoľniť zdroje pre ďalšie sektory, ak je ekonomika finančne obmedzená, a

e)vyvolať dôveru (za istých podmienok) v hospodárstvo a tak dosiahnuť expanzívny účinok¹⁷.

Tabuľka 1

Zameranie podmienok programu

Program
Fiškálna konsolidácia
Štrukturálne reformy
Finančný sektor

Maďarsko
Áno
Žiadne významné reformy

–Posilnenie regulácie a dohľadu

Lotyšsko
Áno

–Podnikateľské prostredie

–Aktívne politiky trhu práce

–Spravovanie finančných prostriedkov EÚ

–Posilnenie regulácie a dohľadu

–Plány riešenia krízových situácií v bankách alebo konsolidácie bánk

Rumunsko I
Áno

–Podnikateľské prostredie

–Spravovanie finančných prostriedkov EÚ

–Posilnenie regulácie a dohľadu

Rumunsko II
Áno

–Reformy trhu práce

–Konkurencieschopnosť v rámci hospodárstva

Žiadne významné reformy

Írsko
Áno

–Reformy trhu práce

–Konkurencieschopnosť v rámci hospodárstva

–Znižovanie pákového efektu

–Posilnenie regulácie a dohľadu

–Plány riešenia krízových situácií v bankách alebo konsolidácie bánk

Portugalsko
Áno

–Reformy trhu práce

–Konkurencieschopnosť v rámci hospodárstva a mimo neho

–Vzdelávanie

–Sektor zdravotníctva

–Podnikateľské prostredie

–Reformy súdnictva

–Trh s bývaním

–Znižovanie pákového efektu

–Posilnenie regulácie a dohľadu

–Plány riešenia krízových situácií v bankách alebo konsolidácie bánk

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe príslušných rozhodnutí Rady a počiatočných programových dokumentov.

15

Úlohou štrukturálnych podmienok je najmä zaviesť štrukturálne reformy zamerané na posilnenie dlhodobej udržateľnosti makroekonomických úprav. Účelom podmienok finančného sektora je stabilizovať finančný sektor, ktorý často zohráva kľúčovú úlohu na začiatku programu, keď zvyčajne dochádza k reštrukturalizácii bánk.

Vykonávanie

16

Komisia musí v pravidelných intervaloch overovať, či je hospodárska politika prijímateľského členského štátu v súlade s jeho programom úprav a s podmienkami programu. Podmienky programu monitoruje Komisia¹⁸ v koordinácii s MMF. Na tento účel prijímateľský členský štát pravidelne podáva správy o postupe realizácie programu¹⁹, pričom partneri vykonávajú monitorovacie návštevy. Komisia aj MMF pripravujú po návšteve vlastnú správu o kontrole.

17

Komisia po porade s Hospodárskym a finančným výborom na základe svojej kontroly rozhodne o uvoľnení ďalších splátok a o tom, či by sa mali zmeniť a/alebo doplniť niektoré z podmienok programu s cieľom riešiť nepredvídané okolnosti, ako je napríklad zmena makroekonomickej situácie, významné revízie údajov alebo politické či inštitucionálne faktory v členskom štáte. Prvotné memorandum o porozumení sa môže revidovať tak, aby tieto nové okolnosti boli zohľadnené a aby sa zaistila realizácia programu úprav.

18

Ak by mala kontrola za následok výrazné zmeny podmienok²⁰, musí sa zmeniť aj rozhodnutie Rady. Postup zmeny rozhodnutia Rady je do veľkej miery podobný prvotnému procesu rokovaní (pozri body 8 až 10)²¹.

Finančné zdroje

Financovanie programu

19

Suma poskytnutá ako úver v rámci každého programu pomoci pokrýva medzeru vo financovaní príslušného členského štátu – jeho finančné potreby až do chvíle, keď je za normálnych podmienok schopný financovať účty svojich vládnych inštitúcií (splatné dlhy a nové deficity) alebo svoje vonkajšie hospodárske postavenie (platobnú bilanciu).

20

Vonkajšie financovanie hospodárstiev eurozóny prebieha prostredníctvom Eurosystému²². Medzery vo financovaní krajín eurozóny sú preto obmedzené na potreby vlád týchto krajín. Mimo eurozóny medzery vo financovaní zahŕňajú všetky vonkajšie finančné potreby tak, ako sa uvádzajú v platobnej bilancii krajiny.

21

Počas rokovaní o programe partneri odhadujú výšku medzery vo financovaní pomocou makroekonomických a fiškálnych prognóz a súboru predpokladov, ako napríklad sadzby pre prolongáciu dlhu²³. Konečná úroveň financovania programu je založená na tomto odhade, zároveň je však predmetom rokovaní medzi partnermi a členským štátom. Každý veriteľ sa potom podieľa na financovaní programu²⁴. Môžu sa pritom zvážiť aj vnútorné finančné zdroje členského štátu.

22

Prehľad kľúčových prvkov financovania programov, relatívny podiel každého veriteľa a sumy vyplatenej finančnej pomoci nájdete na obrázku 2.

Obrázok 2

Financovanie programov

1Preventívna pomoc. Nie je zahrnuté v iných grafoch.

Zdroj: Európsky dvor audítorov, údaje poskytla Európska komisia a MMF.

23

Päť členských štátov využilo 95 % financovania prisľúbeného Európskou úniou, pričom 13 % z tejto sumy bolo k 31. marcu 2015 splatených (pozri obrázok 3).

Obrázok 3

Finančná pomoc: vyplatené sumy a nesplatené platby

1Údaje k 31. marcu 2015.

Zdroj: Európsky dvor audítorov, údaje poskytla Európska komisia.

Požičiavanie na trhoch

24

S cieľom získať finančné prostriedky na poskytnutie daného podielu z celkovej finančnej pomoci si Európska únia požičala na kapitálových trhoch a následne požičala peniaze členským štátom, ktoré mali ťažkosti, za rovnakých podmienok, t. j. v rovnakej výške a s rovnakým úrokom a dátumom splatnosti. Ku koncu roka 2014 EÚ emitovala celkovo 22 dlhopisov s nominálnou hodnotou 60,1 mld. EUR. V mene EÚ požičiavanie riadila Komisia.

25

Požičiavanie malo všeobecne podobu europoukážok so strednodobou splatnosťou (EMTN), ktoré sú emitované na kapitálových trhoch a kótované na luxemburskej burze. Europoukážky so strednodobou splatnosťou sú splatné v plnej výške k dátumu ich splatnosti a majú pevnú ročnú úrokovú mieru po celý čas ich platnosti. Približne 80 % všetkých investorov do EMTN tvoria európski investori.

26

Dlhová služba pre EMTN zostáva povinnosťou Európskej únie, ktorá musí zaistiť včasné splatenie všetkých platieb v prípade, že dlžný členský štát neuhradí splatný kapitál a/alebo úroky.

1Na základe článku 143 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

2Poľsko získalo prístup k finančných prostriedkom z MMF v máji 2009 prostredníctvom flexibilnej úverovej linky, nežiadalo však o podporu z EÚ.

3V závislosti od konkrétneho programu mala ďalšie zdroje financovania poskytnúť Svetová banka, Európska banka pre obnovu a rozvoj, Európska investičná banka, Česká republika, Dánsko, Fínsko, Poľsko, Nórsko a Švédsko.

4Írsko, Grécko, Španielsko, Taliansko a Portugalsko.

5Nemecko a Francúzsko.

6V eurozóne požiadalo o finančnú pomoc i Grécko, Španielsko a Cyprus.

7Hospodársky a finančný výbor bol zriadený s cieľom presadzovať koordináciu hospodárskych a finančných politík medzi členskými štátmi. Výbor sa skladá z vedúcich úradníkov orgánu štátnych správ a centrálnych bánk, ECB a Komisie.

8Ustanovenie článku 3 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 332/2002 z 18. februára 2002, ktorým sa zavádza systém strednodobej finančnej pomoci platobným bilanciám členských štátov (Ú. v. ES L 53, 23.2.2002, s. 1), a článku 3 ods. 1 nariadenia Rady (EÚ) č. 407/2010 z 11. mája 2010, ktorým sa zriaďuje európsky finančný stabilizačný mechanizmus (Ú. v. EÚ L 118, 12.5.2010, s. 1). Program ekonomických úprav je súbor ozdravných politík, ktoré krajina plánuje zaviesť na nápravu základných problémov a obnovenie svojej makroekonomickej a finančnej situácie.

9Programový tím, vedúci útvaru zodpovedného za krajinu programu, vedúci programu a riaditeľ zodpovedný za programovú krajinu.

10Krátky súhrn analyzuje finančnú a makroekonomickú situáciu členského štátu a potenciálny dosah akýchkoľvek navrhovaných opatrení na hospodárstvo daného štátu. Stanovuje i rámec na rokovanie s daným členským štátom. Krátky súhrn schvaľuje zodpovedný komisár po tom, ako získa podmienky od predsedov Hospodárskeho a finančného výboru a Pracovnej skupiny pre Euroskupinu.

11Návštevy vykonávajú vedúci úradníci Komisie a MMF, v prípade krajín eurozóny tiež ECB. Vo všeobecnosti tieto návštevy trvajú dva až tri týždne.

12Každá vyplatená časť finančnej pomoci môže mať inú splatnosť. Vážený priemer týchto splatností nesmie prekročiť najvyššiu priemernú splatnosť stanovenú v rozhodnutí Rady.

13Pre každú splátku sa podpisuje zmluva o výpožičke.

14Financovanie z EFSM pre Írsko a Portugalsko bolo poskytnuté v spojení s financovaním z ENFS a pre oba zdroje úverov platili totožné ekonomické podmienky.

15Moon, S. a Bulíř, A., pracovný dokument MMF s názvom Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable? (Prispievajú programy podporované z MMF k väčšej udržateľnosti fiškálnych úprav?), 2003.

16Hernandéz de Cos, P. a Enrique Moral-Benito: The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process (Úloha miezd vo verejnom sektore v procese fiškálnej konsolidácie), seminár Mzdové výdavky vlády: determinanty, interakcie a účinky, ktorý usporiadalo GR pre hospodárske a finančné záležitosti, 2014.

17Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. a Van Rijckeghem, C., Fiscal Adjustment for Stability and Growth (Fiškálna korekcia pre stabilitu a rast), Pamflet Series č. 55, 2006, Medzinárodný menový fond, Washington D.C.

18V prípade EFSM sa na monitorovaní podieľa i ECB.

19Memorandum o porozumení spravidla obsahuje prílohu s ukazovateľmi a údajmi, ktoré musia krajiny pravidelne poskytovať.

20Napríklad v prípade zmeny cieľových hodnôt deficitu.

21Komisia vykonala 36 formálnych prieskumov šiestich kontrolovaných programov. V 16 prípadoch na prieskum nadviazala zmena príslušného rozhodnutia Rady.

22Eurosystém je centrálny bankový systém eurozóny. Skladá sa z Európskej centrálnej banky a národných centrálnych bánk.

23Ak sa blíži splatnosť dlhu, je potrebné splatnosť odložiť, resp. konvertovať do nového dlhu, ktorý pokryje splátku starého dlhu. Prolongácia znamená riziko, že dlh môže byť refinancovaný pri vyššej úrokovej miere, čo zvýši úrokové výdavky, alebo že krajina, ktorá je dlžníkom, nezhromaždí dostatok finančných prostriedkov na pokrytie plnej výške splátky starého dlhu.

24Napriek tomu, že právny rámec umožňuje, aby úvery poskytovala sama EÚ, v praxi z posledných rokov sa pomoc obvykle poskytuje v spolupráci s MMF a ďalšími medzinárodnými inštitúciami alebo krajinami.

Audítorský prístup

27

V rámci auditu sa skúmalo, či Komisia vhodným spôsobom riadi programy finančnej pomoci. Pri audite sa skúmali tieto podotázky:

i)Boli rastúce fiškálne riziká včas odhalené?

ii)Boli procesy dostatočne dobre navrhnuté, aby poskytli komplexné vstupné informácie pre rozhodnutia o programoch?

iii)Požičiavala si Komisia pri najlepších možných úrokových mierach a v súlade s najlepšími postupmi emisie dlhopisov?

iv)Splnili programy finančnej pomoci svoje hlavné ciele?

28

Audit sa zaoberal tým, ako Komisia riadila finančnú pomoc poskytovanú v rámci nástroja pre platobnú bilanciu a EFSM, pričom Komisia si požičiavala na kapitálových trhoch a ako záruku využívala rozpočet EÚ. Audit zahŕňal finančnú pomoc vyplatenú Maďarsku, Lotyšsku, Rumunsku (prvé dva programy), Írsku a Portugalsku s dôrazom na úlohu Komisie v rámci týchto programov. Takisto sme skúmali spoluprácu Komisie s jej partnermi (ECB a MMF), audit sa však nevzťahoval na partnerov.

29

Nekontrolovali sme rozhodnutia prijímané na politickej úrovni EÚ a rozsah auditu sme obmedzili v niekoľkých smeroch. Nezvažovali sme hypotetický porovnávací scenár neposkytnutia finančnej pomoci ani možnosť vyriešenia krízy inými prostriedkami (napr. vzájomným znášaním štátneho dlhu). Takisto sme neposudzovali udržateľnosť dlhu ani pravdepodobnosť splatenia úverov. Rovnako tak sme nehodnotili, či Rada zvolila najvhodnejšie cieľové hodnoty deficitov alebo štrukturálne podmienky na vyriešenie krízy. Pri kontrole spolupráce Komisie s inými partnermi sme neposudzovali, či ich účasť bola odôvodnená.

30

Kritériá auditu boli odvodené z týchto zdrojov:

i)regulačné požiadavky (nariadenia Rady, rozhodnutia Rady, memorandá o porozumení medzi Komisiou a členskými štátmi);

ii)vnútorné pravidlá a postupy Komisie (normy a usmernenia týkajúce sa vnútornej kontroly);

iii)osvedčené postupy riadenia a hodnotiace kritériá odvodené z hodnotení programov MMF, následné hodnotenia pomoci EÚ pre tretie krajiny pomocou nástroja pre platobné bilancie, predošlé správy Dvora audítorov o makrofinančnej pomoci, usmernenia a iné publikácie od nezávislých inštitúcií a expertných skupín, akademický výskum a

iv)najlepšie postupy navrhované v mnohých usmerneniach o riadení verejného dlhu, vzťahoch s investormi a transparentnosti pri emisiách dlhopisov.

31

V prílohe III sa uvádzajú ďalšie podrobnosti metodiky auditu.

32

Audítorské dôkazy sa zhromažďovali na základe:

i)podrobného preskúmania dokumentácie súvisiacej s programami finančnej pomoci EÚ (programové dokumenty, vnútorné analýzy Komisie, tabuľkové prognózy, hodnotenia a štúdie od iných organizácií);

ii)rozhovorov so zamestnancami Generálneho riaditeľstva Komisie pre hospodárske a finančné záležitosti;

iii)rozhovorov so zamestnancami vnútroštátnych orgánov, napríklad ministerstiev financií, centrálnych bánk, útvarov pre koordináciu programu a ministerstiev jednotlivých odvetví;

iv)hodnotiacej analýzy podmienok programu²⁵ s cieľom roztriediť ich podľa charakteristík a plnenia a

v)rozhovorov so zamestnancami MMF a ECB.

25Vzorka obsahovala 360 jedinečných podmienok.

1. časť

Komisia nebola pripravená na rozsah krízy, ktorá vypukla

Komisia podcenila rozsah fiškálnej nerovnováhy v období pred krízou

33

Varovanie Rady pred hromadiacimi sa fiškálnymi nerovnováhami v členských štátoch patrí pravdepodobne medzi najdôležitejšie činnosti Komisie v oblasti hospodárskych a finančných záležitostí. Už pred krízou existoval rámec dohľadu zameraný na monitorovanie fiškálnej situácie v členských štátoch²⁶.

34

Aj keď makroekonomické ciele programov finančnej pomoci prekračovali rámec fiškálnych úprav, vo všetkých piatich programoch sa podpora rozpočtu²⁷ ukázala ako kľúčová súčasť spôsobu využitia pomoci. Vzniká tak otázka, či v rámci postupov dohľadu boli hromadiace sa fiškálne riziká včas zachytené a vykázané.

Verejné rozpočty podľa odhadov Komisie sú silnejšie než v skutočnosti

35

Existujú dva hlavné typy fiškálnych ukazovateľov. Prvým z nich je skutočné fiškálne saldo alebo rozdiel medzi štátnymi príjmami a výdavkami. Toto saldo však podlieha dočasným faktorom, ako napr. hospodárskemu rastu, cenám aktív alebo jednorazovým fiškálnym opatreniam. Druhým typom sú ďalšie fiškálne ukazovatele (napr. saldo očistené od cyklických vplyvov, štrukturálne saldo), ktorých zámerom je napraviť tieto dočasné faktory, a teda poskytnúť presnejší pohľad na východiskovú fiškálnu situáciu krajiny. Tieto ukazovatele nemožno priamo zistiť, ale sú výsledkom zložitých výpočtov.

36

V období pred krízou sa skutočné fiškálne saldá všeobecne správne odhadovali najneskôr ku koncu daného roka. Napriek tomu však Komisia vo svojich prognózach deficitov zle predvídala vznik veľkých rozpočtových deficitov za rok 2008 v Írsku, Lotyšsku, Portugalsku a Rumunsku. Napríklad v prípade Írska Komisia v marci 2008 uviedla, že „riziká súvisiace s odhadmi rozpočtu sú za rok 2008 výrazne neutrálne“²⁸. No na konci roka bolo skutočné fiškálne saldo o 7,2 percentuálneho bodu HDP nižšie než prognóza.

37

Vo výpočtoch salda očisteného od cyklických vplyvov počas rokov 2005 až 2008 Komisia systematicky preceňovala silu verejných financií krajín²⁹. Túto chybu spôsobili hlavne zmeny v odhadovaných potenciálnych mierach rastu HDP. Všetkých päť krajín zažívalo hospodársky rozmach, ale Komisia spočiatku odhadovala, že rozsah tzv. prehriatia bude miernejší, než podľa dnešných informácií bol.

38

Odhad rozsahu prehriatia (veľkosť kladnej produkčnej medzery³⁰) bol v súlade so silným zvýšením ukazovateľov celkovej výrobnej kapacity hospodárstva. Toto zvýšenie však vzniklo v dôsledku rozmachu v oblasti bývania, pričom investície do bývania nemajú rovnaký vplyv na zvýšenie potenciálu hospodárstva ako iné produktívnejšie investície.

39

Komisia sa sústredila na posúdenie produkčnej medzery v reálnej ekonomike, nezohľadnila však odvetvovú nerovnováhu napríklad vo finančnom alebo v stavebnom odvetví. Počas krízy však vyšlo najavo, že monitorovanie inflácie a výstupu nestačí na to, aby sa zaručila makroekonomická stabilita a udržateľné fiškálne saldá. Odvtedy sa rámec dohľadu výrazne prepracoval, aby sa do väčšej miery brali do úvahy riziká finančného sektora a makroekonomické riziká.

40

Komisia následne identifikovala rozmach niektorých odvetví, zaznamenala napríklad rozmach stavebníctva v Írsku, Lotyšsku a Rumunsku a prudký nárast súkromných úverov vo všetkých piatich krajinách. Algoritmus na výpočet produkčnej medzery však neumožňoval prihliadať na takéto nerovnováhy.

V hodnoteniach sa podhodnotili potenciálne fiškálne riziká

41

Pakt stability a rastu vyžaduje od členských štátov, aby vo svojich programoch stability a konvergenčných programoch predkladali správy o najnovšom fiškálnom vývoji a uvádzali prognózy tohto vývoja. Komisia tieto programy posudzuje, pričom sa zameriava na kontrolu hodnovernosti smerovania prognózovaného HDP a štátneho rozpočtu.

42

Jedným z významných nedostatkov hodnotení Komisie do roku 2009 bolo nedostatočné vykazovanie stupňujúcich sa podmienených záväzkov verejného sektora³¹. Neboli identifikované fiškálne riziká súvisiace s finančnou stabilitou, so štátnymi podnikmi ani s inými verejnými zárukami (verejno-súkromné partnerstvá).

43

Komisia v rámci svojho dohľadu dostatočne nevyhodnotila následky veľkého prílevu zahraničných financií, najmä v podobe dlhu, ktorý poháňal rozmach výstavby a dopytu a mal potenciál v následnej etape narušiť bankový sektor. Komisia si toto prepojenie pred tým, ako analyzovala žiadosti členských štátov o finančnú pomoc, nevšimla.

44

Komisia vo svojich posúdeniach neskúmala ani citlivosť rozpočtových zostatkov na náhle zvýšenie úrokových mier pre štátne dlhopisy alebo na rovnako náhle zmeny hospodárskeho rastu alebo výmenných kurzov. V rôznych výskumných správach zverejnených už pred krízou sa však tieto riziká rozpoznali a autori správ pred nimi varovali³².

Komisia následne nebola pripravená na riadenie programu

45

Pred rokom 2008 sa nástroj pre platobné bilancie naposledy použil v roku 1993³³. Na všetky skúsenosti získané v prvej polovici 90. rokov sa teda v roku 2008 zabudlo. Poskytovanie finančnej pomoci krajinám tak bolo pre Komisiu v skutočnosti novinkou.

46

Keďže Komisia podhodnotila fiškálnu nerovnováhu a jej dôsledky pre členské štáty, nebola pripravená na úlohu riadenia programov. Najmä prvé programy sa museli vypracovať pod extrémnym časovým tlakom. Návrh prvého programu (Maďarsko) sa napríklad musel vytvoriť len za niekoľko dní. Komisia a jej zamestnanci mali veľmi málo vlastných skúseností s návrhom a riadením programov finančnej pomoci a tieto skúsenosti nebolo možné získať za taký krátky čas.

47

V úvodnej fáze pomáhali Komisii pripravovať niektoré časti analýzy programu tímy MMF. Postupy používané Komisiou boli tiež vypracované na základe MMF (pozri bod 109).

26Išlo o „preventívnu zložku“ Paktu stability a rastu stanovenú nariadením Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii (Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 1). Rámec dohľadu bol naposledy reformovaný v roku 2005 nariadením Rady (ES) č. 1055/2005, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1466/97 (Ú. v. ES L 174, 7.7.2005, s. 1).

27Financovanie dlhodobejších fiškálnych deficitov a splátky verejného dlhu.

28Európska komisia: Ireland – Macro fiscal assessment – an analysis of the December 2007 update of the stability programme (Írsko, makrofiškálne posúdenie – analýza aktualizácie programu stability z decembra 2007), s. 36.

29Porovnaj prvý odhad po konci roku (t. j. v jarnej prognóze) s novším odhadom (z októbra 2013).

30Kladná produkčná medzera je suma, o ktorú skutočný výstup ekonomiky prevyšuje jej potenciálny výstup.

31Napríklad dlhodobé záväzky z verejných dôchodkov alebo významné budúce fiškálne výdavky vyplývajúce z nutnosti prijať opatrenia v prípade záchranného balíka. S výnimkou záväzkov verejných dôchodkov Komisia nepodala správu o iných podmienených záväzkoch.

32Pozri napr. „Fiscal Policies and Financial Markets“ (Fiškálne politiky a finančné trhy) v spravodajcovi ECB Monthly Bulletin 02/2006, s. 71.

33Rozhodnutie Rady 93/67/EHS z 18. januára 1993 o poskytnutí úveru Spoločenstva Talianskej republike (Ú. v. ES L 22, 30.1.1993, s. 121).

2. časť

Procesy boli celkovo nedostatočné

48

V nariadeniach sa Európska komisia poveruje operačným riadením finančnej pomoci. Veľká časť tejto úlohy pritom spočíva v prijímaní kľúčových rozhodnutí o programe, čo sa týka prvotného poskytnutia pomoci a (pri každom preskúmaní) pokračovania programu. Rozhodovanie si vyžaduje sériu krokov a koordináciu s Radou a ďalšími partnermi (pozri obrázok 4).

49

Analýzu procesov riadenia programov sme rozdelili do troch častí:

i)Procesy v rámci Komisie, najmä v rámci Generálneho riaditeľstva pre hospodárske a finančné záležitosti: Mala Komisia vývoj programu pod kontrolou?

ii)Proces poskytovania informácií Rade a zodpovednému komisárovi: Dostávala Rada a zodpovedný komisár kvalitné dokumenty týkajúce sa programu?

iii)Proces interakcie s inými partnermi: Fungovala interakcia s inými partnermi?

Obrázok 4

Rozhodnutia o programoch

1V prípade írskeho a portugalského programu stanovovala všeobecné parametre programu Rada aj správna rada ENFS, t. j. Euroskupina. Proces prijímania rozhodnutí v rámci ENFS je oddelený od postupu prijímania rozhodnutí EÚ.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

V procesoch Komisie neboli vždy zahrnuté dostatočné kontrolné a vyvažujúce opatrenia

50

Komisia by mala procesmi (formou dostatočných kontrolných a vyvažujúcich opatrení) zabezpečiť, aby prvotný návrh programu a jeho prípadné aktualizácie spĺňali tieto kritériá:

i)komplexnosť – do úvahy by sa mali brať všetky príslušné informácie, a to tak vo vzťahu k členskému štátu, ako aj z ekonomického výskumu;

ii)jednotnosť – rozdielne prvky programu by mali byť vzájomne zosúladené, pričom medzi rôznymi cieľmi programu by mal byť len minimálny rozpor;

iii)dokumentácia – odôvodnenia rozhodnutí o rôznych prvkoch programu by mali byť náležite zdokumentované³⁴;

iv)súlad – memorandá o porozumení by mali byť v súlade s rozhodnutiami Rady;

v)nestrannosť – keďže podmienky programu väčšinou vypracúvajú tzv. programové tímy Komisie, rôzne tímy by mali s krajinami zaobchádzať jednotne a za podobných okolností by mali platiť podobné podmienky³⁵.

51

Práca programových tímov by sa mala kontrolovať a overovať, aby sa zaistilo, že tímy dodržiavajú tieto kritériá.

Komisia zvyčajne konala dôkladne pri získavaní potrebných informácií na účely monitorovania

Komisia sa do veľkej miery opierala o vnútorné odborné poznatky, ako aj o využívanie kontaktov s mnohými zainteresovanými stranami v členských štátoch

52

Komisia vychádzala z vnútorných odborných poznatkov, ktoré boli k dispozícii na Generálnom riaditeľstve pre hospodárske a finančné záležitosti. Časom tiež čoraz viac konzultovala so špecialistami z iných generálnych riaditeľstiev. V prvotných programoch títo ďalší odborníci poskytovali len obmedzené informácie, a to najmä formou konzultácií medzi oddeleniami (medziútvarových konzultácií). Viac sa zapojili do dvoch programov v krajinách eurozóny. Využívanie širších odborných poznatkov umožnilo dôkladnejšiu analýzu problémov krajín najmä v oblasti štrukturálnych reforiem. Stratégia ľudských zdrojov Komisie tiež neumožňovala väčšie využitie externých poznatkov v konkrétnych úzko vymedzených oblastiach, čo je napríklad v MMF bežný postup.

53

Hlavnou príležitosťou na získavanie potrebných informácií na účely monitorovania boli pravidelné návštevy krajín, ktoré vykonávala Komisia a ostatní partneri. Počas svojich návštev na účely rokovania a kontroly Komisia konzultovala s množstvom ministerstiev, ďalších vládnych oddelení a s kľúčovými nezávislými inštitúciami (napr. centrálnymi bankami, fiškálnymi výbormi a najvyššími kontrolnými inštitúciami). Mala tiež stretnutia s ďalšími orgánmi vrátane združení zamestnávateľov, odborových zväzov a opozičných politických strán. V troch z piatich krajín³⁶ Komisia mala stáleho zástupcu. Vďaka tomu Komisia bola informovaná a mohla identifikovať reformy, ktoré sa v rámci programu mali vykonať.

Komisia zhromaždila široký rozsah informácií

54

Okrem informácií získaných počas návštev krajín sa aj v každom memorande o porozumení určovali monitorovacie správy, ktoré mala daná krajina predkladať Komisii. Informácie získavané z týchto správ boli veľmi rozsiahle a dotýkali sa mnohých oblastí. Podobné monitorovacie informácie Komisia požadovala vo všetkých programoch. V niekoľkých prípadoch však nepožadovala kľúčové informácie alebo sa zhromaždilo len málo kľúčových informácií.

Programové prognózy uvádzajú rozsiahle kontroly jednotnosti v návrhu programu, ale mnoho upozornení sa neoverilo

55

Dobré prognózovanie je základom jednotnosti programov. Je však nepravdepodobné, že by boli prognózy vždy na 100 % presné, keďže sa v nich zohľadňuje aj mnoho nepredvídateľných okolností, ktoré nemožno presne predpovedať. Namiesto sústredenia sa na presnosť prognóz sme posudzovali kvalitu postupov a nástroj na vytváranie predpovedí, ktoré Komisia v súvislosti s programami využívala. V praxi Komisia pripravuje dve odlišné, ale úzko súvisiace prognózy (pozri obrázok 5):

i)prognózu programu (pozostávajúcu z makroekonomického odhadu a prognózy deficitu) a

ii)odhad medzery vo financovaní.

Obrázok 5

Prepojenia medzi prognózou programu a odhadom medzery vo financovaní

Poznámka: Vyobrazené sú len kl'úcové prepojenia.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Je ťažké posudzovať vypracovanie prognóz programu

56

Prognózy možno vypracúvať využitím rôznych metód, od prostého úsudku až po rozsiahle kalibrované alebo ekonometrické modely tvorby odhadov pozostávajúce z mnohých behaviorálnych rovníc a identít.

57

Nástroj Komisie na vypracovanie prognóz programu a deficitu pozostáva zo súboru najmä účtovných identít, ktorých účelom je zaistiť, že prognózy makroekonomických alebo rozpočtových agregátov budú v súlade s prognózou ich zložiek. Zložky sa generujú mimo nástroja na prognózovanie využitím úsudku alebo niekedy kombináciou iných kvantitatívnych nástrojov. Komisia nepoužíva teoretický ani empirický model prognózovania.

Tabuľkové hárky na prognózovanie sú ťažkopádnym nástrojom, ktorý sťažuje kontrolu kvality

58

Prognózy vyplývajúce z každého preskúmania sa zvyčajne pripravovali vo viacerých súboroch tabuľkového procesora. Počas auditu došlo k problémom s prístupom k všetkým relevantným súborom. Príčinou je to, že sústava tabuliek predstavuje ohromne veľké a ťažkopádne množstvo údajov³⁷, ktoré sú neprehľadné a nevysledovateľné. Navyše vzhľadom na to, že rozhodnutia sa prijímali pod mimoriadnym tlakom, nebolo systematické a jednoducho dostupné ukladanie prognostického materiálu prioritou.

59

V tabuľkových súboroch sa zhromažďovali informácie generované mimo nástroja. Údaje zvyčajne pochádzali z niekoľkých zdrojov a prognózy záviseli od posúdenia rôznych prognostikov v Komisii a u iných partnerov a vo vnútroštátnych orgánoch (pozri obrázok 6). Heterogenita údajov a využívanie rôznych posudzovaní sú bežnými črtami makroekonomického prognózovania a zvažovanie rozmanitých údajov a posúdení v procese prognózovania má dobré dôvody. Existujú tu však aj isté riziká, napríklad riziko, že následky prípadnej novej predpovede nebudú riadne zohľadnené vo všetkých prognózach alebo že nové predpovede nebudú dobre podložené.

Obrázok 6

Stručný prehľad makroekonomických odhadov a prognóz výšky deficitu

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

60

V záujme riadenia týchto rizík sa počas procesu prognózovania vykonala kontrola kvality výsledkov prognózovania v niekoľkých etapách. Do tabuliek sú zakomponované určité kontroly jednotnosti³⁸. Osoby pripravujúce prognózy, zodpovedné za fiškálnu a makroekonomickú stránku prognóz, diskutovali o výsledkoch medzi sebou a v prípade požiadavky využili ďalšie posudzovanie, aby sa zaistila jednotnosť odhadov³⁹.

61

Kontrola kvality práce prognostikov však napokon mala podobu odsúhlasovania výsledkov, pričom v rámci programového tímu sa nijako nepreskúmaval proces prognózovania. V dôsledku používania tabuľkových hárkov a nedostatočnej dokumentácie bolo ťažké posúdiť hodnovernosť predpokladov a implicitných parametrov použitých pri tvorbe prognóz. Diskusie medzi partnermi sa odohrávali až v etape kontroly, keď sa overovala hodnovernosť predpokladov a implicitných parametrov.

62

Pri analýze prognostických hárkov sa tiež odhalili príklady chýb a nejednotnosti, ktoré sa vyskytovali napriek kontrolám jednotnosti (pozri rámček 1).

Rámček 1

Príklady chýb a nejednotností v prognózach

i)Výška DPH zo súkromnej spotreby nezodpovedala vládnym príjmom a platbám súkromného sektora, čo v jednom roku viedlo k rozdielu vo výške 0,7 % HDP.

ii)Vzhľadom na manuálne úpravy vzorcov suma priamych daní z práce nezodpovedala údajom na strane štátneho sektora a sektora domácností. Rozdiel presiahol 0,5 % HDP.

iii)Daňové opatrenie platné od polovice roka sa uplatnilo na prognózu na celoročnom základe. Príslušná prognóza deficitu sa použila v programovom dokumente, ktorým sa podporilo rozhodnutie uvoľniť splátku, a oznámila Hospodárskemu a finančnému výboru.

iv)Vplyv cien majetku sa nezohľadnil jednotne v prognózach rovnakého cenového indexu použitého v rôznych prognózach na ten istý rok.

Ťažkosti pri posudzovaní hodnovernosti fiškálnych multiplikátorov

63

Fiškálne premenné sa zaznamenávali v tabuľkových hárkoch v podobe očakávaného objemu príjmov alebo výdavkov, ktorý sa počas roka zvyšoval alebo znižoval o čistý rozpočtový výnos každého nového fiškálneho opatrenia. Vplyv nových opatrení na hospodárstvo a ich reťazový účinok na štátny rozpočet sa v tabuľkových hárkoch výslovne neuvádzal ani nezaznamenával. Namiesto toho sa reťazový účinok zohľadňoval v prognózovaných hodnotách dodatočného rozpočtového výnosu.

64

Prognózy čistého rozpočtového výnosu sa preberali z prognóz vytvorených vnútroštátnymi orgánmi, ktoré ich odhadovali interne v rámci svojich postupov plánovania. Vnútroštátne orgány diskutovali o svojich odhadoch so zamestnancami partnerov a následne ich bolo možné revidovať ešte pred tým, ako boli formálne prijaté a zahrnuté do prognóz programu.

65

Vplyv rôznych fiškálnych opatrení na reálnu ekonomiku sa zohľadnil implicitne a mimo tabuľkových hárkov pomocou niekoľkých heterogénnych postupov. Použité tabuľkové hárky však neumožnili sledovať zdroj konkrétnych predpokladov ani ich dôvody. Útvary pre krajiny nemali reálne poznatky o modeloch uplatňovaných vnútroštátnymi orgánmi na odhad parametrov na posúdenie vplyvu rôznych fiškálnych opatrení na hospodárstvo. Chýbala transparentnosť a poznatky o implicitnej hodnote fiškálnych multiplikátorov⁴⁰. Komisia vykonala odhad implicitných multiplikátorov len v roku 2013.

66

Jediné kontroly, ktoré sa robili v prípade čistých výnosov, mali podobu kritického posudzovania hodnovernosti vykonávaného zamestnancami partnerov. Týmto prístupom sa síce s veľkou pravdepodobnosťou zachytia prípadné významné podhodnotenia alebo nadhodnotenia, menej však funguje pri identifikovaní malých chýb, ktoré však kumulatívne môžu mať výrazný rozsah.

67

Programové tímy viedli záznamy o niektorých informáciách, ale v rôznej miere, keďže sa to formálne nevyžadovalo. V dôsledku toho sa nám nepodarilo identifikovať ani skontrolovať predpoklady a hodnoty parametrov, ktoré sa použili. Ak sa prognóza ukázala ako chybná (ak napríklad podhodnotila negatívny účinok zníženia verejných výdavkov na rast HDP), bolo nemožné alebo mimoriadne ťažké zistiť zdroj chyby.

Odhady medzery vo financovaní boli neúplné a nesprávne

68

Odhad medzery vo financovaní má prvoradý význam v etape rokovaní, keďže práve vtedy sa určuje výška finančnej pomoci, ktorá sa zvyčajne už nemení. Ak sa počas programu vyskytnú nové potreby financovania, musia sa vyriešiť v rámci celkového finančného balíka. Na rozdiel od prípravy prognóz programu bolo odhadovanie medzery vo financovaní pre Komisiu novou činnosťou.

69

V krajinách eurozóny finančná medzera zodpovedá len potrebám ich vlád. Mimo eurozóny sa z finančnej pomoci musia pokryť všetky vonkajšie finančné potreby tak, ako sa uvádzajú v platobnej bilancii krajiny. Komisia vždy odôvodňovala svoje rozhodnutia o poskytnutí pomoci tak, že úvodný odhad medzery vo financovaní predkladala Rade. Východiskové výpočty sa pripravovali v tabuľkových hárkoch. Nedostatočná dokumentácia však výrazne obmedzovala možnosť kontroly. Na požiadanie bola Komisia schopná poskytnúť len prechodné dokumenty⁴¹, ktoré sa líšili od konečných verzií prekladaných Rade. Nevedela poskytnúť žiadne informácie o dôležitých prvkoch odhadov⁴² ani žiadne súbory o východiskovej situácii⁴³.

70

V našom preskúmaní prechodných dokumentov sme odhalili výrazné chyby v prognózovaní, ako je napríklad dvojité započítanie niektorých premenných, použitie nesprávnych súm zahraničných rezerv alebo nerealisticky vysoké predpoklady miery obnovy dlhu. Chyby v tabuľkových hárkoch boli niekedy podstatné⁴⁴ a v rámci vnútornej kontroly neboli zistené. Zistenie chýb by nemuselo nevyhnutne viesť k zvýšeniu sumy finančnej pomoci, keďže táto závisí aj od vôle veriteľov a ich možnosti poskytnúť úver, mohlo však mať za následok inú skupinu politík na odstránenie medzery vo financovaní.

Črty programu mali všeobecne spoľahlivý základ, niekedy však chýbali dôležité záznamy

Črty programu boli podporené analýzou

71

Komisia bola vo väčšine prípadov schopná poukázať na analýzu (na základe politických priorít EÚ a aktuálnych údajov), ktorá sa použila pri vymedzovaní podmienok programu. Hĺbka analýzy sa všeobecne časom zväčšovala. Bolo to zväčša výsledkom lepšej odbornosti a väčšieho počtu pracovníkov Komisie, ktorí boli vyčlenení na riadenie programov.

Nevysledovateľnosť niektorých z kľúčových záznamov

72

Dôležitou súčasťou každého procesu je vedenie záznamov. Niekoľko z noriem Komisie týkajúcich sa vnútornej kontroly v tomto smere poukazuje na dobré postupy⁴⁵. Obozretné vedenie záznamov môže zlepšiť vnútornú kontrolu organizácie, keďže pomáha zistiť príčinu prijatia určitých rozhodnutí. Záznamy sú jadrom monitorovania a hodnotenia a nevyhnutným predpokladom vyvodenia zodpovednosti.

73

Keďže programy pomoci boli niečím neočakávaným, procesy sa dolaďovali a formalizovali aj po začatí úvodných operácií. Operácie často komplikovali aj časové obmedzenia, neisté makroekonomické prostredie a zložitosť riadenia programov. Dôraz sa preto kládol na spoľahlivé operačné postupy aj na úkor dobrého vedenia záznamov.

74

Informácie použité ako východisko prijímania rozhodnutí sa v mnohých prípadoch do času vykonávania auditu stratili alebo ich zhromaždenie sa ukázalo byť nesmierne náročnou úlohou. Niektoré rozhodujúce aktivity sa vôbec nezaznamenali. Príručky postupov, ktoré sú zvyčajne základom každého procesu, sa dobre nevypracovali. V rámčeku 2 sú uvedené príklady prekážok, ktoré sme zistili auditu⁴⁶.

Rámček 2

Príklady ťažkostí pri získavaní kľúčových informácií

Na informovanie o postupe návštevy a získanie súhlasu s odchýlením sa od rokovacieho mandátu používali e-maily. Boli tiež dôležitým komunikačným prostriedkom medzi partnermi a vnútroštátnymi orgánmi. Tieto záznamy však všeobecne neboli dostupné, keďže e-maily sa buď stratili, alebo ich nebolo možné opätovne získať.

Komisia neevidovala dokumentáciu ani údaje predkladané vnútroštátnymi orgánmi počas programu alebo do tejto dokumentácie alebo údajov nebolo možné nahliadnuť ako do celku, keďže na jej opätovné zhromaždenie boli potrebné rozsiahle zdroje.

Niektoré tabuľkové hárky makroekonomických prognóz programov Rumunska nám počas auditu neboli sprístupnené.

Tabuľkové hárky s konečnými výpočtami medzier vo financovaní sa stratili alebo neboli prevzaté od MMF. Niekedy nebolo možné získať výpočty, ktoré boli základom niektorých kľúčových súm.

Vôbec sa nedokumentovalo fiškálne monitorovanie zo strany zamestnancov Komisie alebo analýza vykonávania rozpočtu Komisiou bola podporená len niekoľkými veľmi základnými tabuľkovými hárkami.

75

Dá sa pochopiť, že chýbajú záznamy z úvodnej etapy v roku 2008 a zo začiatku roka 2009, ktoré niesli všetky znaky situácie s krízovým riadením. Časom sa vedenie záznamov jasne zlepšilo. No napriek tomu sa niektoré z príkladov chýbajúcich záznamov uvedených vyššie týkajú neskorších rokov.

Komisia sa niekedy odchýlila od rozhodnutí Rady

Prípady nedodržania rozhodnutí Rady

76

Preskúmali sme súlad memoránd o porozumení a zodpovedajúcich rozhodnutí Rady a zistili sme, že väčšina podmienok bola odôvodnená s odvolaním sa na rozhodnutia. V niekoľkých prípadoch sa však podmienky odchýlili od podmienok rozhodnutia Rady alebo memorandum o porozumení sa neaktualizovalo v správnom čase (pozri rámček 3).

Rámček 3

Príklady nedodržania pravidiel

Počas neformálnej návštevy Rumunska v auguste 2009 sa zistilo, že tento členský štát nedokáže plniť úvodné cieľové deficity. Komisia a rumunské orgány sa následne dohodli na podstatnom uvoľnení cieľových hodnôt. Túto revíziu oznámili Hospodárskemu a finančnému výboru v auguste 2009. Rozhodnutie Rady ani memorandum o porozumení sa však podľa toho nezmenili. Cieľové hodnoty sa napokon aktualizovali v memorande o porozumení vo februári 2010. Právny základ – rozhodnutie Rady – sa aktualizoval ešte neskôr, až v marci 2010. Komisia však v novembri 2009 posunula uvoľnenie platby na základe toho, že rozpočet Rumunska nespĺňal aktualizovanú cieľovú hodnotu.

V prípade Lotyšska sa rozhodnutia Rady síce netýkali reforiem dôchodkového systému, napriek tomu memorandum o porozumení obsahovalo osobitné podmienky týkajúce sa druhého piliera dôchodkového systému.

V Írsku sa v rozhodnutiach Rady nespomínali žiadne konkrétne podmienky týkajúce sa bankového dohľadu a predaja štátnych aktív a privatizácie, no tieto podmienky sa objavili v memorande o porozumení.

Podmienky neboli dostatočne rozhodné

77

Zámerom podmienok v memorande o porozumení je vytvoriť operačný plán v záujme dosiahnutia uspokojivého súladu s podmienkami všeobecnej hospodárskej politiky stanovenými Radou.

78

Pri väčšine podmienok bolo prepojenie so všeobecnou hospodárskou politikou pomerne jasné, keďže sa buď vyžadovala politická zmena, alebo boli odrazovým mostíkom pre významné reformy. Vedenie⁴⁷ však dostatočne nespochybnilo návrhy s cieľom uistiť sa, či všetky podmienky boli skutočne potrebné na dosiahnutie cieľov v oblasti všeobecnej hospodárskej politiky.

79

V programoch boli obsiahnuté podmienky, ktoré mali vzhľadom na ciele programu buď len malý význam, alebo ktorých potenciálny účinok by sa prejavil až dlho po programovom období. Podmienky ako zavedenie konkrétnych IT systémov, pridelenie rozpočtových prostriedkov malému vládnemu subjektu, odborná príprava verejných úradníkov a výskum a vývoj tu však mali len veľmi vzdialené prepojenie – ak vôbec nejaké – s cieľmi programu.

S krajinami sa nezaobchádzalo rovnakým spôsobom

80

Pri analýze rôznych aspektov riadenia programu zo strany Komisie sme zistili niekoľko prípadov nejednotného prístupu k rôznym krajinám, ktoré boli len ťažko odôvodniteľné konkrétnymi vnútroštátnymi okolnosťami.

Rozdiely v tom, ako Komisia riadila podmienky

81

Komisia riadila podmienky pre každý program finančnej pomoci rozdielne. V niektorých programoch podmienky predstavovali pomerne stabilnú skupinu požiadaviek, zatiaľ čo v iných sa podstatne menili pri každom preskúmaní. Prehľad nájdete v tabuľke 2.

Tabuľka 2

Rôzne modely používané Komisiou na riadenie podmienok

Maďarsko
Lotyšsko
Rumunsko I
Írsko
Portugalsko

Ako boli podmienky stanovené?

Rozdiel medzi rôznymi typmi podmienok
Nie
Nie, v jednej zo správ o preskúmaní sa však poukazuje na dôležitosť
Predbežné kroky a ďalšie podmienky
Stále a ďalšie podmienky
Nie

Ako boli podmienky monitorované?

Ako bolo monitorované dodržiavanie?
Zmiešané¹
Zväčša podľa podmienky
Podľa predmetu
Podľa predmetu
Podľa podmienky

Ako boli podmienky aktualizované?

Ako sa podmienky menili?
Existujúce podmienky zostali v platnosti, dodatok obsahoval len nové podmienky.
Každým dodatkom sa nahradila predošlá verzia.
Existujúce podmienky zostali v platnosti, dodatok obsahoval len nové podmienky.
Každým dodatkom sa nahradila predošlá verzia.
Každým dodatkom sa nahradila predošlá verzia.

Pretrvávanie podmienok²
V priebehu času podmienky čiastočne stále.
Podmienky sa všeobecne nezmenili.
Časté zmeny podmienok.
Podmienky sa zmenili aj v prípade, že situácia nedozrela.
Ťažké sledovať podmienky v priebehu času.
Podmienky vždy platné a nezmenené, pokiaľ sa nestali v dôsledku nových podmienok zastaranými.
Zmiešané.
Niektoré podmienky stále, iné sa často menili.
V priebehu času podmienky stále.
Podmienky zostali v platnosti a bez zmeny, až kým sa úplne nedodržali.

1V niektorých preskúmaniach Komisia vykazovala dodržanie každej podmienky, v iných len podľa predmetu.

2Ďalšie vysvetlenie nájdete v prílohe III.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

82

Niektoré z týchto modelov mali nepriaznivé následky na riadenie programu. Časté zmeny podmienok v niektorých programoch⁴⁸ výrazne sťažovali sledovanie výkonnosti krajiny. V niektorých prípadoch sa reformy postupne oslabovali, keďže podmienky sa nahrádzali menej náročnými podmienkami alebo úplne zmizli z memoránd ešte skôr, než boli riadne splnené (pozri rámček 4).

83

V podmienkach bola tiež zahrnutá snaha dosiahnuť rôzne štrukturálne účinky. Môžu sa líšiť od zverejnenia alebo prípravy konkrétnej stratégie alebo plánu až po legislatívne zmeny, ktoré má prijať národný parlament a ktoré majú vplyv na dôležité súčasti hospodárstva⁴⁹. Zatiaľ čo podmienky prvého typu by samotné nepriniesli žiadne zmysluplné hospodárske zmeny, mohli však slúžiť i ako prípravné kroky pre významnejšie reformy. Podmienka druhého typu by pravdepodobne znamenala trvalé zmeny v hospodárstve.

Rámček 4

Príklady reformy, ktorá časom stratila na sile

V úvodnom memorande o porozumení v lotyšskom programe sa vyžadovalo zriadenie jednotného systému plánovania a riadenia ľudských zdrojov pre verejno-správne inštitúcie. Táto podmienka sa nesplnila a v ďalších zmenách sa už neobjavila. Namiesto toho bola nahradená niekoľkými inými podmienkami, pričom všeobecný zámer spočíval v príprave stratégie pre verejnú správu – čo je podmienka, ktorá sa ľahšie dodrží.

Portugalský program obsahoval podmienku, podľa ktorej sa do konca roka 2011 vyžadovala príprava akčného plánu na reformovanie systému poistenia v nezamestnanosti, a to znížením maximálnej dĺžky trvania dávok v nezamestnanosti maximálne na 18 mesiacov pre novonezamestnané osoby. Po reforme sa maximálne obdobie poberania dávok v nezamestnanosti skrátilo z 38 na 26 mesiacov, a teda prekračovalo strop 18 mesiacov, ktoré boli na začiatku dohodnuté s portugalskými orgánmi.

84

Zistili sme výrazné zmeny medzi podmienkami z hľadiska prísnosti. V rámci podmienok programu pre platobnú bilanciu sa zvyčajne požadovalo uzákonenie určitých legislatívnych zmien. V rozpore s tým sa v programoch pre eurozónu stanovoval zvyčajne len prvý typ podmienky a prijatie v parlamente sa požadovalo len zriedka. Rozhodnutia o splátkach boli v dôsledku toho založené len na prípravných krokoch, a nie na skutočnej realizácii reformy (pozri rámček 5).

85

Ďalším rozdielom je počet podmienok, ktorý časom stúpal. Zatiaľ čo Maďarsko muselo dodržať menej než 60 jedinečných podmienok, od Portugalska sa ich vyžadovalo viac ako 400. Táto veľká odchýlka nebola len vyjadrením potreby väčšieho počtu reforiem v niektorých krajinách. Našli sme prípady, kde to bolo naopak: krajiny, ktoré potrebovali viac reforiem v danej oblasti, boli požiadané, aby splnili menej podmienok než krajiny s lepšími výsledkami⁵⁰. Podmienky sa tiež zamerali na rôzne cesty reforiem aj napriek tomu, že okolnosti v krajinách boli podobné⁵¹.

Programové ciele sa nerevidovali jednotne

86

Revízie cieľových deficitov sú v programoch pomoci bežnou záležitosťou. Nesignalizujú automaticky nedostatočné vykonávanie zo strany vnútroštátnych orgánov, ale môžu tiež vychádzať z objektívnych zmien v hospodárskej situácii s (negatívnym alebo pozitívnym) vplyvom na verejný rozpočet.

Rámček 5

Príklad podmienky prepojenej len s prípravnými krokmi

V írskom programe sa od vlády požadovalo, aby zaviedla právne predpisy s cieľom posilniť finančnú reguláciu a rozšíriť právomoci centrálnej banky v oblasti dohľadu a presadzovania práva⁵⁰. Írske orgány túto podmienku dodržali s miernym oneskorením (o jeden mesiac), keď ministerstvo financií zverejnilo návrh zákona. Jeho uzákonenie však trvalo ďalšie dva roky. S uzákonením sa nespájala žiadna podmienka, pre uvoľnenie splátok teda uzákonenie nebolo potrebné.

87

K revízii cieľových deficitov došlo v štyroch zo šiestich programov (pozri tabuľku 3). V záznamoch Komisie sa vždy vysvetľujú úpravy nadol (výrazným) znížením hospodárskej činnosti, ako to bolo v Maďarsku, Rumunsku, Lotyšsku a Portugalsku.

88

V závislosti od krajiny mohla mať zmena ekonomickej prognózy rôzne následky na revíziu cieľových deficitov. V rámci svojho fiškálneho dohľadu Komisia vypočítava cyklické rozpočtové zostatky⁵³. Keď sa zmení ekonomická prognóza, v súlade s tým sa reviduje odhad cyklického zostatku. Zmeny odhadu cyklického zostatku v reálnom čase by sa teda mali priblížiť zmenám v cieľových zostatkoch, ktoré boli potrebné v dôsledku zmeny hospodárskeho kontextu⁵⁴.

Tabuľka 3

Revízie cieľových deficitov z hľadiska ESA

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
HU | MoP0 (nov. 2008) | -3,4 % | -2,6 % |  |  |  |  |
MoP1 (mar. 2009) |  | -2,9 % |  |  |  |  |
MoP2 (jún 2009) |  | -3,9 % | -3,8 % | -3,0 % |  |  |
LV | MoP0 (jan. 2009) |  | -5,3 % | -5,0 % | -3,0 % |  |  |
MoP1 (júl 2009) |  | -10,0 % | -8,5 % | -6,0 % | -3,0 % |  |
MoP5 (dec. 2011) |  |  |  | -4,5 % | -2,5 % |  |
RO I | MoP0 (jún 2009) |  | -5,1 % | -4,1 % | -3,0 % |  |  |
MoP1 (feb. 2010) |  | -7,8 % | -6,4 % | N/A | -3,0 % |  |
MoP2 (júl 2010) |  |  | -7,3 % | N/A | -3,0 % |  |
MoP3 (jan. 2011) |  |  |  | -5,0 % | -3,0 % |  |
RO II | MoP0 (jún 2011) |  |  |  | -5,0 % | -3,0 % |  |
IE | MoP0 (dec. 2010) |  |  |  | -10,6 % | -8,6 % | -7,5 % |
PT | MoP0 (máj 2011) |  |  |  | -5,9 % | -4,5 % | -3,0 % |
MoP5 (okt. 2012) |  |  |  |  | -5,0 % | -4,5 % | -2,5 %
MoP7 (jún 2013) |  |  |  |  |  | -5,5 % | -4,0 %

Poznámka: N/A – neuvádza sa.

Zdroj: Európska komisia.

89

Kde sa cyklický rozpočtový zostatok počas programu výrazne nerevidoval, nebolo potrebné revidovať cieľové deficity. Bol to prípad Írska. Zistili sme však, že nie všetky revízie cieľových hodnôt boli v súlade s revíziou cyklického zostatku. Napríklad cieľový deficit za rok 2009 pre Maďarsko sa uvoľnil menej, ako to vyplývalo z revízie cyklického zostatku, zatiaľ čo cieľová hodnota za rok 2012 pre Portugalsko sa uvoľnila aj napriek tomu, že cyklický zostatok sa zlepšil a ekonomická prognóza sa nezmenila.

90

Počas auditu Komisia tvrdila, že revíziu cieľovej hodnoty mohli vyvolať faktory mimo vládnej kontroly, ako napríklad zmenené zloženie schodku rastu alebo príjmov. Programové dokumenty ani vnútorná metodika Komisie sa však nepreukazujú systematickým prístupom k hodnoteniu týchto ďalších faktorov v čase, keď Komisia skúmala realizovateľnosť cieľových deficitov pri každej revízii.

91

Ďalší rozdiel spočíva v zaobchádzaní s opatreniami na podporu bánk s vplyvom na deficity. Cieľové deficity v portugalskom a írskom programe boli vymedzené ako sieť takýchto opatrení, pričom v Lotyšsku boli zahrnuté do cieľov programu.

92

Programové dokumenty sa líšili aj v tom, aká pozornosť sa v nich venovala sociálnemu rozmeru. V portugalskom programe bolo napríklad „stanovené progresívne zvyšovanie daní, kde si najnižšie príjmové skupiny ponechali svoju úroveň príjmov […] a minimálne mzdy a najnižšie dôchodky zostali nedotknuté”⁵⁵. To je v rozpore so všeobecným znižovaním miezd štátnych úradníkov o 25 % v rumunskom programe, pričom v programových dokumentoch nie je odkaz na možný dosah na nižšie platové triedy. Podobne sa v úvodných programových dokumentoch v Lotyšsku nijako neskúmal výsledok kombinácie zníženia paušálnej dane z príjmov osôb a zvýšenia DPH – čím sa záťaž fiškálnej konsolidácie pravdepodobne presunula na menej majetné skupiny spoločnosti.

Nedostatky riadenia programu v dôsledku nedostatočných kontrol

93

Rozhodnutia o programe v konečnom dôsledku prijíma Rada a/alebo Komisia, sú to však zástupcovia Komisie, ktorí rokujú s vnútroštátnymi orgánmi a vykonávajú kontroly v rámci programu. Mandát na rokovania sa určuje v politickom stručnom oznámení. Počas návštevy zástupcovia Komisie informujú vedenie o rozhovoroch (zvyčajne raz denne) a usilujú sa získať schválenie prípadného odchýlenia sa od mandátu. Po návšteve zástupcovia Komisie vypracujú programové dokumenty (rozhodnutie Rady, memorandum o porozumení a dôvodovú správu). Tieto dokumenty sú predmetom kontroly a tvoria základ pre rozhodnutia Komisie a Rady.

94

Príprava stručného politického oznámenia a programových dokumentov je proces vedený odborníkmi, v ktorom kľúčovú úlohu zohráva posudzovanie prognostikov a mnohých politických odborníkov z niekoľkých riaditeľstiev. Dokumenty kontroluje zástupca generálneho riaditeľa a šéfovia horizontálnych útvarov zapojených do ich prípravy. Zástupca generálneho riaditeľa sa sústreďuje na celkovú jednotnosť dokumentov a šéfovia horizontálnych útvarov zodpovedajú za zaistenie súladu s politikou EÚ týkajúcou sa príspevkov v danej oblasti.

95

V procese kontroly bolo zistených niekoľko slabých stránok:

i)Podkladové výpočty a projekcie nepreskúmava žiadna osoba mimo programového tímu s cieľom overiť jednotnosť makroekonomických projekcií s odhadom medzery vo financovaní alebo makroekonomickým vplyvom podmienok programu.

ii)V mnohých ohľadoch nebola práca zástupcov Komisie dostatočne vyhodnotená a prognózy odborníkov (pozri bod 61), odhady medzier vo financovaní (pozri body 69 a 70) a voľba programových podmienok (pozri bod 79) sa až príliš málo spochybňovali.

iii)Vnútorná kontrola kvality sa nedokumentovala.

96

Aj MMF vytvoril proces vnútorného preskúmania kľúčových čŕt návrhu a aktualizácie programov. V niektorých smeroch je podobný procesu vnútorného preskúmania Komisie, sú tu však tri hlavné rozdiely:

i)MMF vyčlenil oddelenie kontroly, ktoré poskytuje informácie vedeniu;

ii)do postupu preskúmania sa zapája viac úradníkov MMF a

iii)proces MMF je zdokumentovaný.

Časom sa programové dokumenty zlepšili, stále sa však vyskytujú nedostatky

Zlepšenia kvality programových dokumentov

97

Z hľadiska analytickej presnosti programových dokumentov došlo k značným rozdielom medzi programami. Mnohé z týchto rozdielov sú následkom lepších analytických schopností Komisie. V prvých troch programoch poskytovali programové dokumenty len obmedzené informácie o mnohých aspektoch vrátane zloženia fiškálnych úprav, analýzy sklzov, ak sa cieľové deficity neplnili, a sociálnych vplyvov. Analýza vykonaná v dvoch posledných skupinách programových dokumentov (Írsko a Portugalsko) sa výrazne zlepšila (pozri rámček 6) a v mnohých ohľadoch bola veľmi dôkladná.

Rámček 6

Príklad zlepšenia analýzy v programových dokumentoch

Úvodné programové dokumenty pre programy v rámci platobnej bilancie široko charakterizovali fiškálnu konsolidáciu ako aktivitu zameranú na výdavky. Podrobnosti potrebných rozpočtových opatrení boli však neúplné (Maďarsko), takéto opatrenia neboli vôbec identifikované (Rumunsko) alebo ak aj boli identifikované, nebol vôbec vypracovaný odhad, koľko môžu priniesť (Lotyšsko). Práve pre tieto tri krajiny Komisia následne zlepšila úroveň podrobnosti v programových dokumentoch tým, že uviedla zoznam a vyčíslenie opatrení, ktoré boli dohodnuté na účely dosiahnutia cieľového deficitu. Pre zostávajúce programy (Írsko a Portugalsko) bola štandardom ešte väčšia podrobnosť.

98

V niektorých prípadoch sme zistili, že z programových dokumentov boli vynechané zásadné informácie. Komisia napríklad nie vždy oznámila kľúčové predpoklady, ktoré boli základom výpočtu medzery vo financovaní.

i)V maďarskom programe Komisia neoznámila podrobnosti, ktorými by podporila odhadovanú sumu 20 mld. EUR, ktoré sa mali poskytnúť Maďarsku počas programového obdobia.

ii)V írskom programe bol výsledkom výpočtu medzery vo financovaní použitej v úvodných programových dokumentoch kumulatívny deficit na základe časového rozlíšenia podľa ESA vo výške 44 mld. EUR počas programového obdobia. Plánovaný peňažný deficit štátnej pokladnice vrátane vlastných zmeniek, ktorý sa použil na výpočet finančných potrieb, však bol vo výške 58 mld. EUR. Hlavné dôvody tohto výrazného rozdielu vo výške 14,1 mld. EUR (21 % úvodnej medzery vo financovaní) v dokumente vysvetlené neboli.

99

Komisia vykonala niekoľko základných testov citlivosti, aby posúdila vplyv zmeny jedného alebo viacerých parametrov na celkové finančné potreby. Výsledky sa v programových dokumentoch neobjavili, aj keď mohli poskytnúť cenné informácie o riziku možných nepriaznivých výstupov.

Slabé stránky pri monitorovaní a vykazovaní súladu s požiadavkami

100

Počas každého programu by Komisia mala overiť, či je hospodárska politika členského štátu v súlade s podmienkami stanovenými Radou. V praxi sa to robí formou overenia, či členský štát vykonával podmienky uvedené v memorande o porozumení.

Nespoľahlivosť využívania celkových cieľových deficitov na monitorovanie fiškálneho vykonávania

101

Fiškálna konsolidácia bola kľúčovou črtou všetkých piatich programov a fiškálne výsledky boli kľúčovou témou počas rozhovorov s vnútroštátnymi orgánmi a pri prijímaní programových rozhodnutí. Cieľové deficity sa zvyčajne vymedzovali ako deficity vyjadrené – v súlade s Európskym systémom účtov (ESA) – ako percento HDP. Voľba deficitu podľa ESA ako kľúčového prvku fiškálnej politiky vychádzala zo záväzkov prijatých v rámci postupu pri nadmernom deficite⁵⁶.

102

Deficit podľa ESA počas roka nemožno priamo monitorovať⁵⁷. Namiesto toho sa súlad s celkovými cieľmi monitoroval hlavne odhadovaním deficitu. Používanie odhadov deficitov podľa ESA však so sebou prináša riziko, že Komisia nebude môcť s istotou podávať Rade správy, či fiškálna politika krajiny je v súlade s programom úprav. Odhady Komisie sa pri niekoľkých príležitostiach ukázali ako nesprávne. Príklady:

i)V oznámení z jari 2009 sa uvádzalo, že deficit Maďarska je v rámci cieľového deficitu za rok 2008 podľa programu. Na jeseň 2009 však bolo oznámenie revidované a deficit sa v ňom zvýšil na 3,8 % HDP, t. j. nad cieľový deficit⁵⁸.

ii)V januári 2010 Rumunsko oznámilo peňažný deficit za rok 2009 vo výške 7,3 % HDP v súlade s cieľovou hodnotou podľa MMF, zatiaľ čo Komisia prechodne odhadla, že deficit podľa ESA je v súlade s cieľovou hodnotou, a uviedla, že program ide správnym smerom. V máji 2010 však Komisia zrevidovala deficit podľa ESA na úroveň 8,3 %. Od jesene 2011 bol revidovaný deficit vo výške 9 %.

iii)V januári 2013 Komisia prechodne vypočítala, že deficit Írska podľa ESA na rok 2012 bol 8,2 %, pričom v apríli túto hodnotu revidovala na 7,7 % a na jeseň 2013 na hodnotu 8,2 %. Posledná revízia však bola spôsobená najmä preklasifikovaním jednorazového príjmu.

103

Ďalšou komplikáciou bolo vylúčenie opatrení na podporu bánk z vymedzenia cieľovej hodnoty v programoch pre eurozónu. Fiškálny cieľ vymedzený takýmto spôsobom by bol v zásade oveľa lepšou oporou pre fiškálnu politiku, keďže opatrenia na podporu bánk predstavujú pomerne veľké jednorazové položky, ktorú sú mimo priamej kontroly štátu. V prípade Írska však Komisia vylúčila len kapitálové prevody poskytnuté bankám zvyšujúce deficit, ale umožnila zahrnutie príjmov súvisiacich s opatreniami na podporu bánk. Takéto cieľové hodnoty poskytujú menej jasný signál a možnosti merania fiškálnych výsledkov. Ak by sa napríklad boli vylúčili všetky transakcie súvisiace s bankami, rozpočtový deficit za rok 2012 by bol vyšší o 1 percentuálny bod.

Nesystematické vykazovanie dodržiavania podmienok

104

Len v prípade Portugalska a čiastočne Maďarska, Lotyšska a Írska Komisia systematicky predkladala správy o tom, ako členské štáty dodržiavajú štrukturálne podmienky.

105

O nedodržiavaní podmienok predložila správy len zriedkavo. Len pri veľmi malom počte podmienok (4 % v portugalskom programe) Komisia jasne uviedla „nedodržaná“, aj keď v zadanom čase nebola splnená takmer polovica podmienok. Na vyjadrenie tejto skutočnosti sa používalo veľa rôznych výrazov⁵⁹, čo viedlo k zmätkom.

106

Približne pri 30 podmienkach (8 % vzorky) neboli predložené žiadne správy o stave plnenia alebo boli podmienky napísané tak neurčito, že ich splnenie nebolo možné efektívne monitorovať (príklady sú uvedené v rámčeku 7)⁶⁰.

107

Niekoľko podmienok bolo vykázaných ako dodržané, ale túto skutočnosť nebolo možné overiť. Napríklad:

i)V írskom programe (po revízii na jeseň 2012) sa Komisia stále zapájala do činnosti s írskymi orgánmi s cieľom zaistiť, aby boli zložky viacročného rozpočtového rámca dostatočne záväzné a transparentné a aby sa tento rámec mohol stať dôveryhodným politickým základom⁶¹ v období po skončení programu. Komisia však vykázala, že táto podmienka sa v plnej miere splnila.

ii)V Portugalsku sa podmienka vyžadujúca si vypracovanie mesačných výkazov o plnení rozpočtu národnou vládou postupne rozširovala tak, že obsahovala všetky štátne podniky a verejno-súkromné partnerstvá na vnútroštátnej, regionálnej a miestnej vládnej úrovni. Požiadavka sa považovala za splnenú po zavedení konkrétneho vykazovania na regionálnej úrovni, aj keď požiadavka na konsolidované rozpočtové vykazovanie nebola splnená.

Rámček 7

Príklady podmienok, pri ktorých nikdy neboli predložené správy o ich dodržiavaní

Množstvo priorít v oblasti verejného výskumu a vývoja by sa malo znížiť, aby sa zabezpečilo viac zdrojov pre významné výskumné oblasti (Lotyšsko).

Posilnenie kapacity riadiaceho orgánu štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu v oblasti kontroly výdavkov EÚ a rozhodovaní o nich (Rumunsko).

Vláda by mala prijať právne predpisy, aby sa výrazne znížilo množstvo daní a platieb podobných daniam (Rumunsko).

Do júla 2012 vláda vypracuje konsolidačný plán na reorganizáciu a výrazné zníženie počtu obcí (308). Vláda tieto plány zrealizuje a zmeny nadobudnú účinnosť do začiatku nasledujúceho obdobia komunálnych volieb (Portugalsko).

Vytvorenie osobitných komôr v rámci daňových súdov (Portugalsko).

Spolupráca s ostatnými partnermi bola len neformálna

108

Finančná pomoc EÚ sa vo všetkých programoch poskytovala spoločne s finančnou pomocou MMF. Každá inštitúcia prijala nezávislé rozhodnutie o financovaní v súlade s vlastným štatútom a vnútornými postupmi. V prípade írskeho a portugalského programu sa do riadenia programu zapájala aj ECB.

109

Spolupráca s MMF pomohla Komisii získať poznatky o riadení programov. Bolo zistených niekoľko prípadov postupov MMF, ktoré Komisia po začatí programu prijala, napríklad podrobnejšie prognostické tabuľkové hárky, využívanie stáleho zástupcu v neskorších programoch. Takisto sa zväčšili programové tímy Komisie tak, aby zodpovedali veľkosti tímov MMF.

110

Právny základ umožnil, aby sa tieto tri inštitúcie dohodli na spôsobe organizácie spolupráce. Vo všetkých programoch si programové tímy vytvorili nástroje neformálnej spolupráce. Vďaka rozmanitým skúsenostiam a odbornosti zamestnancov týchto troch inštitúcií bolo možné vypracúvať dôslednejšie posúdenia, čím sa znižovalo riziko chýb a opomenutí v návrhu a aktualizáciách programov.

111

Inštitúcie nevytvorili žiadne formálne nástroje pre vzájomnú spoluprácu v týchto oblastiach:

i)Výmena informácií – aké informácie (napr. rokovacie mandáty, iné programové dokumenty, podkladové kalkulácie⁶², informácie získané z iných členských štátov) by sa mali vymieňať medzi partnermi? Ako by sa malo zaobchádzať s informáciami získanými po dátume ukončenia?

ii)Dôvernosť informácií – ako by sa malo zaobchádzať s dokumentmi, ktoré boli pôvodne poskytnuté inej inštitúcii? Čo by sa malo robiť v prípade, že inštitúcia sa dostane k dôverným informáciám, ktoré iní partneri⁶³ nemajú k dispozícii, ale ktoré by mohli ovplyvniť celkový návrh programu a internú analýzu?

iii)Vlastníctvo spoločnej práce – niektoré elektronické dokumenty spoločne pripravovali všetci traja partneri (napr. makroekonomické projekcie, výpočty medzery vo financovaní), ale inštitúcie si ich v plnej miere vzájomne neposkytli.

iv)Mechanizmy na vyriešenie nezhôd o finančných rozhodnutiach alebo iných kľúčových parametroch programu.

Poradenská úloha ECB bola veľmi obsiahla

112

V oblasti riadenia programu sa v nariadení o EFSM⁶⁴ stanovuje poradenský vzťah medzi ECB a Komisiou:

i)„(všeobecné podmienky hospodárskej politiky) (…) Komisia určí tieto podmienky po porade s ECB“⁶⁵ a

ii)„Komisia po porade s ECB opätovne preskúma všeobecné podmienky hospodárskej politiky“⁶⁶.

113

Zamestnanci ECB poskytovali poradenstvo o problémoch týkajúcich sa finančnej stability a zaistenia riadneho fungovania peňažných trhov. Zahŕňalo to témy ako udržateľnosť dlhu a tempo finančnej konsolidácie⁶⁷, ktoré ECB považovala za dôležité predbežné podmienky v oboch oblastiach svojej poradenskej úlohy.

114

Poskytovanie poradenstva však neznamenalo, že ECB poskytovala ďalším partnerom analýzu, ktorá bola základom jej stanoviska v rozhovoroch o programoch. ECB napríklad Komisii neposkytla svoje interné úvahy o spoločnom znášaní záťaže držiteľmi nadriadeného dlhu v reštrukturalizácii írskych bánk. Keďže suma financovania Eurosystému sa blížila k hodnote 100 % HDP Írska, pokračovanie vo financovaní Eurosystému⁶⁸ bolo rozhodujúce pre úspech programu. Partneri trojky neakceptovali žiadne spoločné znášanie záťaže so staršími držiteľmi dlhu. Následné vyhodnotenie írskeho programu zo strany MMF však naznačuje, že boli možné aj alternatívne politické kroky na zmiernenie rizík s vyšším podielom znášania záťaže⁶⁹, ktoré sa však nerealizovali.

34Štandardy Komisie pre vnútornú kontrolu č. 8 a 11.

35Niekoľko štúdií potvrdzuje, že toto riziko je reálne. Prehľad relevantného akademického výskumu ponúka napríklad Hakan Gunaydin, Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy (Plnenie podmienok MMF, Neobjektívnosť pri výbere a podmienky sociálnej politiky), vypracované pre výročné zasadnutie PEIO, 2014. Rovnako nezávislý hodnotiaci úrad MMF poukázal na nedostatočnú objektívnosť, ktorú zaznamenal vo svojich hodnoteniach. Viac podrobností pozri v IEO, Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF (Opakované problémy vyplývajúce z desaťročia hodnotení pre MMF), 2014.

36Lotyšsko, Írsko a Portugalsko.

37Predpoveď sa pripravuje v dvoch až štyroch kľúčových súboroch, ktoré obsahujú desiatky tabuľkových hárkov. Tieto kľúčové prognostické súbory sú prepojené s početnými vzorcami a využívajú údaje a prognózy z ďalších súborov, ktoré neboli vždy uložené na rovnakom mieste. Tým sa vo veľkej miere zvyšuje riziko, že pri aktualizovaní prognózy sa budú využívať nekonzistentné prognózy alebo údaje, čo sa v kontexte programu môže stať denne. Predpoklady sú rozptýlené v kľúčových prognostických súboroch a získanie jasnej predstavy o uplatnenom úsudku si vyžaduje značnú mieru úsilia. Okrem toho zamestnanci využívajú podružné modely, ktoré sa uchovávajú mimo tabuľkových hárkov.

38Išlo napríklad o kontroly účtovnej identity alebo korelačné kontroly vierohodnosti.

39Na jeseň 2013 Komisia zaviedla nový nástroj pre automatické odhaľovanie numerických a ekonomických nezrovnalostí, nástroj sa však pri prognózach programov nepoužíval.

40Fiškálny multiplikátor meria rozpätie dosahu rôznych fiškálnych konsolidačných opatrení na kľúčové makroekonomické (spotreba, produkcia) a fiškálne (deficit) premenné.

41Lotyšské a rumunské programy.

42Írsky program.

43Maďarské a portugalské programy.

44Pri posudzovaní rumunskej medzery vo financovaní boli úvery podnikov v skupine započítané do priamych zahraničných investícií, ako aj do nových dlhových tokov v rámci ostatných investícií. Toto dvojité započítanie viedlo k prognóze potrieb financovania, ktorá bola o 1,8 mld. EUR nižšia. Okrem toho pôvodná suma zahraničných rezerv použitá v počiatočnej prognóze sa líši o 0,7 mld. EUR od sumy, ktorú teraz vykazuje rumunská centrálna banka za obdobie na konci roka 2008. V lotyšskom programe Komisia odhadovala, že v prvom roku programu budú oba sektory, podnikový i bankový, schopné získať viac dlhodobých a strednodobých finančných prostriedkov, než potrebujú odpísať. Takýto predpoklad v tabuľkovom hárku nielenže bol nepravdepodobný vzhľadom na vážne finančné tlaky, ale bol aj v rozpore s informáciami poskytnutými v dôvodovej správe.

45Napríklad štandard vnútornej kontroly č. 8 vyžaduje, aby „boli hlavné procesy a postupy GR primerane dokumentované, a to najmä tie, ktoré súvisia s kritickými rizikami“, a štandard č. 11 vyžaduje, aby „boli zavedené vhodné procesy a postupy, ktoré zabezpečia, že správa dokumentácie GR bude (…) účinná (najmä pokiaľ ide o získavanie zodpovedajúcich informácií)“.

46Problém spočívajúci v zložitom získavaní relevantných informácií sa netýkal len tohto auditu. Portugalský dvor audítorov poukázal na podobné obmedzenia vo svojej správe o monitorovaní finančnej pomoci Portugalsku, pozri Relatório de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, Dezembro de 2013.

47Vedúci pracovníci Komisie a podpredseda, ktorý podpisuje memorandum o porozumení v mene Komisie.

48Predovšetkým v Lotyšsku, ale i v Írsku a v určitých oblastiach iných programov.

49K ďalšími príkladom patria významné zmeny inštitucionálneho prostredia, napríklad zriadenie fiškálnej rady, reorganizácia miestnej samosprávy alebo privatizácia. Pozri prílohu III.

50Napríklad v oblasti štrukturálnych fondov.

51Napríklad v oblasti platobnej neschopnosti fyzických a právnických osôb.

52V neskorších podmienkach uvedený ako „návrh zákona o centrálnej banke (dohľadu a presadzovania práva)“.

53Rozpočtové saldo možno rozdeliť na cyklickú a necyklickú zložku. Cyklická zložka zachytáva vplyv výkyvov daňových výnosov a výdavkov v dôsledku hospodárskeho cyklu.

54Predpokladá sa, že prognózy potenciálneho HDP užívaného ako vstupná premenná pri výpočte cyklického salda neobsahujúca významné chyby.

55Európska komisia: „The Economic Adjustment Programme for Portugal“ (Hospodársky ozdravný program pre Portugalsko), European Economy, Occasional Papers 79, 2011, s. 16.

56Postup pri nadmernom deficite je sled jednotlivých krokov stanovených EÚ na nápravu nadmerného deficitu (nad 3 % HDP) alebo nadmernej výšky dlhu (nad 60 % HDP).

57Údaje štvrťročných účtovných závierok sektoru vládnych inštitúcií členských štátov podľa definícií ESA sú zverejňované s oneskorením 90 dní. Okrem toho odhad deficitu podľa metodiky ESA vyžaduje prijatie predpokladov týkajúcich sa budúcich rozhodnutí o štatistickom režime pre určité veľké transakcie.

58Podľa Komisie revízia deficitu z roku 2008 odrážala zmeny týkajúce sa čerpania fondov EÚ, pretože niektoré projekty nezískali spolufinancovanie, ktoré podľa očakávania malo nahradiť predbežné financovanie z rozpočtu.

59Napríklad „do značnej miery dodržané“, „v podstate dodržané“, „čiastočne“, „plnenie pokračuje“, „čiastočne dodržané“, „nesplnené“.

60Podmienky vyžadujúce stále dodržiavanie pri každom prieskume nie sú zahrnuté.

61Základ fiškálnej politiky vytvára štruktúru pre rozhodovanie vlády o vhodnej veľkosti rozpočtového deficitu s ohľadom na daný stav hospodárstva a niektoré strednodobé a dlhodobé ciele v oblasti financií a sektora vládnych inštitúcií.

62V programoch týkajúcich sa platobných bilancií MMF vypracoval tabuľky, ktoré boli základom odhadov medzery vo financovaní, a podľa Komisie tieto tabuľky neboli pracovníkom Komisie k dispozícii.

63Napríklad informácie o finančnom trhu v posúdeniach MMF týkajúcich sa finančného sektora, informácie zhromaždené GR pre hospodársku súťaž, bankové údaje ECB.

64Nariadenie Rady (EÚ) č. 407/2010.

65Článok 3 ods. 3 písm. b).

66Článok 3 ods. 6.

67ECB napríklad argumentovala v prospech zachovania cieľových hodnôt deficitu v portugalskom programe.

68Poskytovať svojim protistranám likvidné prostriedky v eurách alebo pozastaviť poskytovanie takýchto likvidných prostriedkov alebo proti nemu vzniesť námietku je súčasťou úlohy Eurosystému na základe zmluvy, podľa ktorej je Eurosystém úplne nezávislý a funguje mimo činnosti ďalších dvoch inštitúcií.

69Správa MMF o konkrétnej krajine č. 15/20 – Ireland – Ex-post evaluation of exceptional access under the 2010 extended arrangement (Írsko – Následné hodnotenie týkajúce sa výnimočného prístupu v predĺženom režime v roku 2010), január 2015, body 48 – 52.

3. časť

Požičiavaním sa vyriešili finančné potreby aj napriek tomu, že pre pôvodné podmienky bolo ťažké byť vždy v súlade s najlepšími postupmi

115

Európska komisia riadila požičiavanie si v mene EÚ v súvislosti s poskytovaním makrofinančnej pomoci. Ku koncu roka 2014 EÚ emitovala celkovo 22 dlhopisov v celkovej nominálnej hodnote 60,1 mld. EUR, z čoho 8 mld. EUR bolo splatených už k 31. marcu 2015.

116

S cieľom analyzovať, ako Komisia riadila dlh, sme:

i)analyzovali výsledok emisie z hľadiska upisovania investorov a nákladov dlhu a

ii)porovnali postupy Komisie s najlepšími postupmi riadenia verejného dlhu, vzťahov s investormi a transparentnosti pri vydávaní dlhopisov.

Upisovanie emisie dlhopisov prebehlo v poriadku

Náklady dlhu v súlade s partnerskou úrovňou

117

Cena emisie⁷⁰ závisí od typu dlhopisu aj trhovej situácie v čase jeho predaja. Komisii sa podarilo získať potrebné finančné prostriedky na financovanie príspevku EÚ k finančnej pomoci. Všetky emisie dlhopisov sa stretli s dostatočným dopytom z kapitálových trhov a predali sa. Pomer dopytu a ponuky (suma ponuky v pomere k celkovej emitovanej sume) sa pohyboval od 1,2 do vyše 4,2⁷¹ (pozri obrázok 7).

Obrázok 7

Pomer dopytu a ponuky pre emitované dlhopisy EÚ

Zdroj: Európska komisia.

118

Od samotného začiatku boli emisie správne načasované⁷². Konečná cena dlhu bola v súlade s úrovňou na trhu a u partnerov (pozri obrázok 8). Časom sa rozpätie platných bezrizikových úrokových mier znížilo, a najmä v prípade dlhodobejších emisií v rokoch 2011 a 2012 bola EÚ často schopná dosiahnuť nižšie náklady zadlženosti ako Európsky nástroj finančnej stability, jediný partner s podobnou dĺžkou emisií.

Emisné cenové úrovne boli niekedy vyššie ako pôvodné usmernenie bánk

119

Komisia pri vydávaní dlhopisov využívala syndikované transakcie. Na upisovanie jednotlivých emisií si vybrala hlavných manažérov – medzinárodne pôsobiace banky. Úlohou týchto hlavných bánk bolo kontaktovať priamo investorov a poradiť Komisii ako emitentovi dlhopisov, kedy ich vydať a aká by mala byť cena jednotlivých emisií. Banky emisie odkúpili a predávali ich investorom, pričom sa zaviazali odkúpiť akúkoľvek časť emisie, ktorá by takto nebola predaná.

120

Prínosom syndikácie je to, že formou žiadosti o návrhy umožňuje určiť optimálnu cenovú úroveň. Emitent sa pri vydávaní dlhopisov tiež môže oprieť o rozsiahle siete klientov, ktoré banky majú. Emitent môže poskytnúť podrobnosti (zvyčajne týždeň vopred) o splatnosti a veľkosti nadchádzajúcej emisie a zvyčajne si formou dotazníka vyžiada kvantitatívne a kvalitatívne informácie. V reakcii na to banka poskytne usmernenie, ako by podľa nej mala byť na základe aktuálnych trhových podmienok stanovená cena navrhovaného nástroja.

121

Podľa osvedčených postupov⁷³ sa odporúča, aby back-office viedol o požičiavaní spisy obsahujúce korešpondenciu s finančnými sprostredkovateľmi vrátane žiadostí o návrhy s cenovými pokynmi banky. Vo väčšine úvodných emisií neexistovali takmer žiadne žiadosti o predkladanie návrhov a do konca roka 2011 sa žiadne nevypracovali.

122

Preskúmali sme zložky troch dlhopisov emitovaných v roku 2012⁷⁴. Pri dvoch emisiách bola skutočná cenová úroveň vyššia než úroveň konsenzu, ktorú vo svojich pôvodných odpovediach na žiadosti o predkladanie návrhov uviedli vedúce banky. V jednom prípade bol rozdiel 11 bázických bodov (0,11 %) a v druhom 5 bázických bodov (0,05 %)⁷⁵. V oboch prípadoch bol dopyt zo strany investorov vysoký a pomer dopytu a ponuky bol v prvom prípade viac ako 2 a v druhom viac ako 1,6.

Obrázok 8

Konečné náklady zadlženosti podobné úrovniam trhu a partnerov

Zdroj: Európsky dvor audítorov, údaje poskytla spoločnosť Bloomberg, metodika je uvedená v prílohe III.

Pre okolnosti bolo najskôr ťažké vždy dodržiavať najlepšie postupy

123

V procese riadenia dlhu sme zistili veľa nedostatkov v prvých rokoch (pozri obrázok 9). Chýbajúca dokumentácia a iné medzery nemajú preukázateľný vplyv na výsledok požičiavania si.

124

Je zaužívaným zvykom⁷⁶ vydávať písomné usmernenia týkajúce sa organizácie úradu pre riadenie dlhu, rozdelenia úloh a zodpovedností, stanovenia maximálnych hraníc dlhu, typu dlhopisov, ktoré sa majú emitovať, a pravidiel dokumentácie procesu emisie.

125

V mnohých prípadoch sa organizačná štruktúra moderných úradov dlhovej služby vytvára podľa finančných inštitúcií súkromného sektora, ako sú napríklad banky a finančné oddelenia veľkých korporácií⁷⁷. Podľa tejto zásady by úrad mal byť rozdelený aspoň do dvoch hlavných útvarov:

i)front-office – zvyčajne zodpovedný za vykonávanie transakcií na finančných trhoch vrátane riadenia aukcií a iných foriem požičiavania a všetky ďalšie operácie financovania a

ii)back-office – zodpovedný za riešenie zúčtovania transakcií a vedenie finančných záznamov.

126

Okrem toho je možné mnoho kľúčových funkcií, najmä v súvislosti s riadením rizika, sústrediť do samostatného middle-officeu.

127

Obmedzené ľudské zdroje⁷⁸ kombinované s naliehavosťou získavania financií⁷⁹ na vypätých finančných trhoch spôsobili, že v prvých rokoch bolo veľmi ťažké dodržiavať najlepšie postupy riadenia rizika.

Situácia pred emitovaním dlhopisov

128

V čase prvej emisie dlhopisov bola vypracovaná príručka postupov riadenia dlhu, ktorá však nebola jasná a takisto neobsahovala usmernenia týkajúce sa dôležitých prvkov postupu. Postupne sa zlepšovala formou viacerých aktualizácií, čo sa prejavilo v kvalite dokumentácie pre emisie dlhopisov od roku 2012.

129

Od konca roka 2008 do roku 2011 Komisia pre časové obmedzenie uplatnila mimoriadny postup na výber vedúcich bánk. Priamo poverila vedúce banky, v dôsledku čoho sa dá len obmedzene vykonať audit dokumentov o výberovom procese, ako sú napríklad žiadosti o návrhy alebo odôvodnenia. Žiadosti o návrhy sa začali pripravovať až po roku 2011, keď sa spresnila a doplnila dokumentácia z výberového procesu.

Obrázok 9

Nedostatky pri riadení dlhu v prvých rokoch

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Umiestnenie

130

V dohodách medzi Komisiou a vedúcimi bankami sme nenašli žiadne doložky, ktoré by sa týkali citlivej problematiky predbežných rozhovorov s investormi o ich záujme (pre-sounding) (pozri rámček 8). Nejestvujú žiadne dôkazy o tom, že by Komisia urobila nejaké predbežné opatrenia, čo sa týka zverejňovania neverejných informácií, a tiež nemožno určiť, či vedúce banky vykonali tzv. wall-crossing určitých investorov počas jednotlivých emisií alebo či im následne umožnili obchodovať alebo zúčastniť sa na transakcii.

131

Dôležitou súčasťou každej novej emisie dlhopisov je spôsob rozdelenia dlhopisu medzi upisujúcich investorov. Medzi hlavné prínosy syndikácie v porovnaní s aukciou je to, že emitent má úplnú kontrolu nad základňou investorov, čo mu napríklad umožňuje zvoliť si spôsob rozdelenia cenných papierov. Podľa najlepších postupov by pravidlá rozdelenia mali byť jasné a transparentné a vždy by sa mali oznámiť vopred. Spravodlivé a transparentné rozdelenie emisie tiež pomáha pri udržiavaní rozmanitej základne investorov.

Rámček 8

Pre-sounding a wall-crossing

Pre-sounding je technika, ktorú využívajú banky obchodujúce na kapitálovom trhu s primárnymi dlhopismi na meranie dopytu investorov. Ide o celkom bežný obchodný postup⁸⁰ najmä na volatilných trhoch, keďže umožňuje vedúcim bankám a emitentom získať úvodnú spätnú väzbu o nadchádzajúcej emisii ešte pred verejným oznámením. Táto spätná väzba sa často získava tak, že sa zverejnia len všeobecné informácie. V iných prípadoch sa trhovým účastníkom pravdepodobne poskytnú aj konkrétnejšie informácie (prípadne aj neverejné materiály alebo vnútorné informácie), zostáva tu teda riziko trhového zneužitia.

Pri pridávaní tretích strán do informačného reťazca sa podľa najlepších postupov odporúča posilnená miera evidencie a využívanie formálnych písomných postupov. Keď sa majú zverejniť neverejné podstatné alebo vnútorné informácie (proces známy ako wall-crossing⁸¹), vedúce banky musia informovať svojich klientov o všetkých platných obmedzeniach podľa zákona a právnych predpisov súvisiacich s vlastníctvom takýchto informácií.

132

Komisia uvádza, že zohrala aktívnu úlohu pri rozdelení každej emisie. Podľa Komisie bolo rozdelenie založené na týchto kritériách:

i)kategória investora ako meradlo kvality (typ investora: „skutočné peniaze“ v. obchodovanie a pod.);

ii)kvalita individuálnej objednávky (napr. včasnosť objednávky, predošlé skúsenosti s investorom)

iii)a geografické rozdelenie.

133

Pri analýze alokačných tabuliek, ktoré boli dostupné⁸², sme zistili, že pre veľmi malé sumy bolo rozdelenie na úrovni 100 %, pričom miera uspokojenia väčších objednávok sa vyznačovala menšou jednotnosťou. Hlavné objednávky navyše zadali konkrétne finančné subjekty (napr. veľké investičné domy) v mene investorov. Pri konečnom rozdelení investičné domy pridelia dlhopisy investorom. Nenašli sme dôkazy o tom, že by Komisia súhlasila s konečným rozdelením dlhopisov.

Situácia po emitovaní dlhopisov

134

Vymedzenie nového dlhopisu ako likvidného na sekundárnom trhu znamená, že ho možno rýchlo predať. Je zodpovednosťou emitenta aj vedúcej banky zabezpečiť, aby bola na sekundárnom trhu dostatočná likvidita pre každú novú emisiu. Komisia a vedúce banky by sa mali dohodnúť na záväzkoch týkajúcich sa sekundárneho trhu v mandátnych dokumentoch podpísaných pre každú emisiu. Od zúčastnených vedúcich bánk sa navyše očakáva, že zachovajú podobne nízke rozpätie cenovej ponuky (rozdiel medzi nákupnou a predajnou cenou) počas minimálne niekoľkých prvých dní na sekundárnom trhu.

135

Počas auditu Komisia uviedla, že štvrťročne vykonala preskúmanie likvidity dlhopisov EÚ, pričom od roku 2012 bol zavedený aj formálnejší postup preskúmania. V dokumentoch o požičiavaní sme však nenašli žiadne dôkazy o tom, že by do roku 2012 kontrolovala likviditu na sekundárnom trhu.

136

Pri analýze cien nákupu a predaja sa však odhalilo, že denné uzatváracie rozpätie nákup – predaj pre prvých 30 dní každej emisie bolo pomerne nízke. Rozpätie nákup – predaj pre každý dlhopis sa však medzi obchodníkmi výrazne líšilo. Pri jednej z emisií dlhopisov napríklad rozpätie nákup – predaj siahalo od 7 do 30 bázických bodov⁸³. Táto odchýlka sa zistila aj u obchodníkov, ktorí sa ako vedúce banky zúčastňovali na viacerých emisiách EÚ, a preto mali povinnosť rešpektovať určité záväzky týkajúce sa sekundárneho trhu.

70Cena definuje náklady zadlženosti.

71Na základe vzorky 12 emisií dlhopisov.

72Napríklad prvá platba Maďarsku bola uskutočnená jeden mesiac po rozhodnutí Rady o poskytnutí finančnej pomoci (rozhodnutie Rady 2009/102/ES zo 4. novembra 2008 o poskytnutí strednodobej finančnej pomoci Spoločenstva Maďarsku (Ú. v. EÚ L 37, 6.2.2009, s. 5).

73Príručka vnútorných postupov Komisie pre výpožičné činnosti, štandardy Komisie pre vnútornú kontrolu č. 8 a 11.

74V roku 2012 EÚ vydala šesť emisií dlhopisov.

75To znamená približne 3 mil. EUR a 1 mil. EUR dodatočných nákladov zadlženosti ročne.

76MMF, 2014, Revised Guidelines for Public Debt Management (Revidované pokyny na riadenie verejného dlhu), MMF – Svetová banka, s. 5 a 6.

77OECD, 2002, Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century (Riadenie dlhu a trhy so štátnymi dlhopismi v 21. storočí).

78V čase prvej emisie dlhopisov v decembri 2008 mal útvar zodpovedný za požičiavanie a úvery štyroch pracovníkov. Na vrchole svojej činnosti začiatkom roka 2011 útvar stále nemal viac ako osem zamestnancov.

79Odporúčanie pre rozhodnutie Rady, ktorým sa Maďarsku poskytuje vzájomná pomoc – návrh rozhodnutia Rady, ktorým sa Maďarsku poskytuje strednodobá finančná pomoc Spoločenstva COM(2008) 716 final z 30. októbra 2008, bod 6.

80Medzinárodná asociácia pre kapitálové trhy: Primary Market Handbook – XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations (Príručka primárneho trhu – XIII. Pre-sounding, book building a alokácie), 2014. Pozri tiež Európsky orgán pre cenné papiere a trhy: diskusný dokument – ESMA’s Policy Orientations on Possible Implementing Measures under the Market Abuse Regulation (Politiky orgánu ESMA týkajúce sa možných opatrení v rámci nariadenia o zneužívaní trhu), 2013.

81Wall-crossing je postup, ktorý z určitej osoby robí zasvätenú osobu, tzv. insidera, a to tým, že sú jej poskytnuté interné informácie.

82Údaje z objednávkových kníh a konečných alokácií boli k dispozícii len v prípade siedmich dlhopisov z 12 vo vzorke.

83Kupónový dlhopis 3,25 % s dátumom splatnosti 4. apríla 2018.

4. časť

Programy splnili svoje ciele

137

Celkovým zámerom finančnej pomoci bolo navrátiť v členských štátoch spoľahlivú makroekonomickú alebo finančnú situáciu a obnoviť ich schopnosť plniť svoje povinnosti vo verejnom sektore (eurozóna) alebo v rámci platobnej bilancie (mimo eurozóny). Finančnou pomocou sa zabezpečila istá rezerva uľahčujúca vykonávanie programov úprav, ktoré boli v jednotlivých krajinách potrebné na nápravu základných problémov. Analýzu úspechu programov sme rozdelili do štyroch oblastí:

i)analýza spôsobu využitia celkového financovania a faktory, ktoré prispeli k dostatočnosti prostriedkov;

ii)plnenie cieľových deficitov a vykonávanie fiškálnych úprav;

iii)dodržiavanie podmienok a vykonávanie štrukturálnych reforiem a

iv)zmeny v konkurencieschopnosti krajín.

Nie je dôvod zvýšiť celkové financovanie

Finančné prostriedky sa ukázali ako postačujúce, len v dvoch členských štátoch bola situácia hraničná

138

V žiadnej krajine sa finančná medzera nevyvíjala podľa plánu. Nastavenie programu však bolo dostatočne silné na to, aby bolo možné kompenzovať výrazné rozdiely v programe, a tak na financovanie stačil úvodný balík finančných prostriedkov (pozri obrázok 10).

139

Boli tu však isté rozdiely v miere upokojenia, ktoré finančná pomoc zabezpečila. Skoré programy, ktoré sa navrhovali v čase pádu banky Lehman, zahŕňali podstatnú bezpečnostnú maržu. Podobne aj írsky program obsahoval značnú rezervu na mimoriadne udalosti vo výške 25 mld. EUR ako súčasť systému podpory bánk. Írsko, Maďarsko a Lotyšsko celkovo ťažili z menších finančných potrieb, čo im umožnilo:

i)znížiť spoliehanie sa na vlastné zdroje (Írsko);

ii)prekročiť pôvodnú prognózovanú hodnotu devízových rezerv (Maďarsko);

iii)znížiť financovanie programu (Lotyšsko, Maďarsko) a

iv)splatiť (alebo zvážiť splatenie) drahších pôžičiek MMF pred dátumom ich splatnosti (Maďarsko, Lotyšsko, Írsko).

Obrázok 10

Ako sa využili peniaze?

1Údaje sa týkajú prvého rumunského programu.

Zdroj: Európsky dvor audítorov, údaje uvedené v programových dokumentoch, štatistiky zhromaždené vnútroštátnymi orgánmi.

140

Portugalsko malo na rozdiel od toho výrazne vyššie finančné požiadavky, než sa na úvod odhadovalo, a počas portugalského programu bolo financovanie napäté. Portugalsko sa teda muselo opierať o trhové financovanie, aby dokázalo splniť ďalšie svoje požiadavky. Uvoľnenie menovej politiky v eurozóne v druhej polovici programu pomohlo Portugalsku úspešne sa vrátiť na finančné trhy⁸⁴.

141

Finančná pomoc Rumunsku postačovala na krytie potrieb platobnej bilancie krajiny, financovanie rumunského verejného sektora sa však počas programu ukázalo ako napäté. Dodatočné finančné potreby vlády sa kryli sčasti nepriamou podporou od centrálnej banky.

Určité členské štáty dostali výhodnejšie finančné podmienky, ako sa pôvodne predpokladalo v úvodnom návrhu

142

Portugalsko a Írsko profitovali z nižších úrokových mier a dlhších splatností pôžičiek EÚ⁸⁵. Prvotným zámerom bolo posilniť ich dlhodobé vyhliadky refinancovania⁸⁶, zmenou sa však znížila finančná záťaž uhrádzania úrokových platieb počas programového obdobia. Odhadujeme, že aj Írsko, aj Portugalsko dosiahlo počas programového obdobia úspory vo výške 2,2 mld. EUR.

143

Írsku a Rumunsku pomohli ústretové politiky vlastných centrálnych bánk.

i)Centrálna banka Írska súhlasila so swapom neobchodovateľných vlastných zmeniek vydaných pre Anglo Irish Bank za írske vládne dlhopisy s dlhšou splatnosťou⁸⁷. Írsko sa tak nemuselo snažiť o trhové refinancovanie vo výške 3,1 mld. EUR, ktoré boli splatné v roku 2013. Tým sa takisto znížia finančné požiadavky krajiny celkovo o 30 mld. EUR v období rokov 2014 – 2023 a deficit klesne priemerne o 0,7 % HDP⁸⁸.

ii)V novembri 2009 sa centrálna banka Rumunska rozhodla znížiť požiadavku na devízové rezervy z 30 % na 25 % (po predchádzajúcom znížení z 35 % v auguste). Uvoľnila sa tým suma približne 1,3 mld. EUR v bankových pôžičkách na financovanie vlády. Toto rozhodnutie bolo verejne odôvodnené odkladom tranží MMF/EÚ v roku 2009⁸⁹.

Aktualizované cieľové deficity sa zväčša, nie však vždy udržateľne dosiahli

Revidované ročné cieľové deficity sa až na niekoľko výnimiek splnili

144

Dodržiavanie revidovaných cieľov bolo všeobecne dobré s výnimkou maďarského programu a niektorých rokov portugalského a rumunského programu (pozri tabuľku 4).

145

Nesplnené ciele však nevyhnutne nemusia znamenať nerealizovanie programu. Nesplnené ciele za roky 2008 a 2009 v maďarskom programe sa napríklad dajú vysvetliť štatistickou revíziou rozpočtového deficitu. Všetky programy pre platobné bilancie boli navyše úspešné z hľadiska toho, že členským štátom sa v roku 2012 podarilo ukončiť postup pri nadmernom deficite.

Tabuľka 4

Dodržiavanie aktualizovaných cieľov

| % HDP | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Maďarsko | cieľová hodnota | -3,4 % | -3,9 % | -3,8 % |  |  |
skutočná hodnota¹ | -3,7 % | -4,6 % | -4,3 % | 4,3 % | -2,1 % | -2,2 %
Lotyšsko | cieľová hodnota |  | -10,0 % | -8,5 % | -4,5 % |  |
skutočná hodnota¹ | -4,4 % | -9,2 % | -8,2 % | -3,5 % | -1,3 % | -1,0 %
Rumunsko I | cieľová hodnota |  | -7,8 % | -7,3 % |  |  |
skutočná hodnota¹ | -5,7 % | -9,0 % | -6,8 % |  |  |
Rumunsko II | cieľová hodnota |  |  |  | -5,0 % | -3,0 % |
skutočná hodnota¹ |  |  |  | -5,5 % | -3,0 % | -2,3 %
Írsko | cieľová hodnota |  |  |  | -10,6 % | -8,6 % | -7,5 %
skutočná hodnota² |  |  |  | -8,9 % | -8,2 % | -7,2 %
hlavný deficit¹ | -7,4 % | -13,7 % | -30,6 % | -13,1 % | -8,2 % | -7,2 %
Portugalsko | cieľová hodnota |  |  |  | -5,9 % | -5,0 % | -5,5 %
skutočná hodnota² |  |  |  | -4,4 % | -6,0 % | -4,5 %
hlavný deficit¹ | -3,6 % | -10,2 % | -9,8 % | -4,3 % | -6,4 % | -4,9 %

Poznámka: Nedodržanie cieľového deficitu je označené hrubým písmom. Údaje mimo rozsahu programového obdobia sú uvedené sivou.

Zdroj: Európska komisia.

1Čisté úverovanie alebo požičiavanie si verejnej správy na postup pri nadmernom deficite na jar 2014.

2Skutočný deficit, ako ho vykázala Komisia a v súlade s vymedzením programu (pozri bod 91).

146

Na dosiahnutie cieľových deficitov sa v každom programe predpokladal konkrétny mix výdavkov a príjmov. Konsolidácia sa sústredila na stranu výdavkov v programoch pre platobné bilancie, jednotnejšie sa však presadzovala v programoch EFSM. Skutočné zloženie príjmov a výdavkov všeobecne zodpovedá tomu, čo sa na úvod plánovalo – s výnimkou Maďarska, ktoré nedosiahlo očakávanú konsolidáciu výdavkov.

147

Narušenie daňových základov najmä v roku 2009 v situácii prudkého hospodárskeho poklesu často zmietlo dodatočné príjmy z nových dôležitých daňových opatrení. Napríklad Lotyšsko v roku 2009 zaviedlo nepriame daňové konsolidačné opatrenia s odhadovaným vplyvom vo výške 2,5 % HDP. V roku 2013 Komisia odhadla, že vplyv týchto opatrení sa úplne vymazal klesajúcou krátkodobou elasticitou. Podobne napríklad daňovo neutrálna reforma realizovaná v Maďarsku v polovici roku 2009 spôsobila odhadovaný sklz deficitu v hodnote 0,7 % HDP v roku 2010.

148

Pri nezmenených cieľových deficitoch môže klesajúci pomer HDP k dani vytvárať stimuly pre daňové orgány, aby riešili klesajúce daňové príjmy zavádzaním ďalších opatrení mimo tých, ktoré boli odsúhlasené na rokovaniach o programe. Napríklad v Rumunsku sa v rokoch 2009 až 2013 vykonalo v daňovom zákone 97 zmien, pričom tieto zmeny boli následkom 51 legislatívnych aktov. Častosť zmien spôsobila nestabilné hospodárske prostredie pre podniky aj jednotlivcov.

Všetky krajiny si zlepšili svoje fiškálne postavenie, ale v rôznej miere

149

Vzhľadom na to, že programy vychádzali zo straty prístupu na trh, najdôležitejším zámerom bola nepochybne fiškálna udržateľnosť. Zlepšenie štrukturálnej bilancie krajiny počas programu⁹⁰ by znamenalo pokrok smerom k udržateľnejším verejným rozpočtom. Komisia vypočítala a zverejnila údaje o štrukturálnej bilancii⁹¹.

150

Vo všetkých krajinách sa štrukturálna bilancia zlepšila priemerným ročným tempom od 0,7 % potenciálneho HDP v Maďarsku do 1,9 % v Portugalsku. Rôznu mieru zmeny možno vysvetliť týmito faktormi:

i)úvodné fiškálne postavenie – vyšší počiatočný štrukturálny deficit, rýchlejšie tempo konsolidácie;

ii)úvodná miera verejného dlhu – vyšší úvodný dlh, rýchlejšie tempo konsolidácie;

iii)rozdiely v odporúčaniach v rámci postupu pri nadmernom deficite, čo sa týka potreby fiškálnych opatrení – vyšší počet odporúčaných opatrení, rýchlejšie tempo konsolidácie.

151

Úvodný štrukturálny deficit naznačoval tempo fiškálnej konsolidácie vo všetkých prijímateľských členských štátoch s výnimkou Írska. Na začiatku programu malo najnižší štrukturálny deficit Maďarsko a jeho konsolidácia bola najpomalšia. Portugalsko malo zasa najvyšší štrukturálny deficit a jeho tempo konsolidácie bolo najrýchlejšie. Írsko sa však od tejto analýzy odchyľuje. Ak sa vezme podobný východiskový bod v roku 2010, ako malo Portugalsko, jeho miera štrukturálnej konsolidácie (bez ohľadu na bankové a iné jednorazové opatrenia) dosahovala sotva polovičnú úroveň⁹².

152

Nebol tu žiadny vzťah medzi počiatočnou úrovňou verejného dlhu a priemernými fiškálnymi opatreniami. Rumunsko malo napríklad najnižší verejný dlh spomedzi piatich členských štátov, ale jeho priemerné fiškálne opatrenia boli pomerne náročné. Írsko a Portugalsko vykonali veľmi odlišné priemerné opatrenia napriek tomu, že ich počiatočný verejný dlh bol podobný.

Krajiny využívali jednorazové opatrenia

153

Dočasné fiškálne opatrenia nevedú k trvalému zlepšeniu príslušného deficitu. Dočasné opatrenia možno vykonať na príjmovej aj výdavkovej strane. Počas programu sa muselo niekoľko členských štátov uchýliť k jednorazovým príjmovým opatreniam, aby splnilo svoje cieľové deficity.

i)V rokoch 2010 až 2011 Portugalsko zoštátnilo súkromné dôchodkové fondy spoločnosti Portugal Telecom (zlepšenie deficitu o 1,7 % HDP) aj bankového sektora (4 % HDP)⁹³.

ii)Jednorazový program vymáhania nedoplatkov na daniach a sociálnom zabezpečení, ktorý Portugalsko zaviedlo v roku 2013, dočasne zlepšil deficit (0,8 % HDP).

iii)V roku 2012 Rumunsko opravilo svoj nadmerný deficit, keď dosiahlo 3 % prah. Jednorazový predaj telekomunikačných licencií však priniesol celkovo 0,5 % HDP.

iv)V Írsku priniesli dočasné zvýšenie príjmov bankové opatrenia (napr. poplatky z predĺženej záruky za zodpovednosť v prospech domácich bánk, dividendy Centrálnej banky z jednorazových programov financovania).

154

Podľa Komisie boli jednorazové opatrenia potrebné na zvládnutie krátkodobých tlakov, ale ak sa majú ciele plniť udržateľne, dočasné opatrenia sa musia nahradiť trvalými opatreniami.

Miera dodržiavania podmienok bola vysoká

Členské štáty napokon splnili aspoň 80 % podmienok

155

Monitorovacie správy Komisie poukazujú na to, že členské štáty plnili lehoty stanovené v memorandách o porozumení s rôznou mierou úspešnosti. Kým Portugalsko a Lotyšsko splnilo včas menej ako polovicu podmienok programu, Maďarsko splnilo včas takmer tri štvrtiny z nich. V Írsku a Portugalsku tiež boli výrazné rozdiely vo včasnom plnení programov EÚ a programov MMF. Aj keď krajiny možno nesplnili pôvodné lehoty, často ciele dosiahli po uplynutí istého času.

156

Komisia nevykázala včas stav plnenia v prípade približne 30 podmienok (pozri bod 106).

157

Ak sa plnenie podmienok oneskorilo, zvyčajne k tomu viedli dôvody mimo kontroly Komisie: zdĺhavý legislatívny proces, neschopnosť vnútroštátnych orgánov vykonávať dohodnuté reformy, právne problémy, ktoré sa v úvode nezvážili, sociálny odpor a podobne. Vzhľadom na rozsah reformy (napríklad reforma týkajúca sa štátnych zamestnancov), potrebu intenzívnej spolupráce miestnych a regionálnych samospráv alebo požiadavku na komplexný nový IT systém bol však časový harmonogram stanovený v úvode niekedy nerealistický.

158

Pravdepodobnosť dodržania podmienok s vysokým štrukturálnym obsahom v pôvodnej lehote bola rovnaká ako pri podmienkach s nižším štrukturálnym obsahom⁹⁴. Zistili sme, že podmienky s veľkým štrukturálnym obsahom mali ku koncu programu vyššiu mieru plnenia. Komisia pri revíziách v úvode „netlačila“ na krajiny, aby včas plnili najdôležitejšie podmienky. Neskôr sa však zameranie presunulo na najdôležitejšie reformy.

Programami sa urýchlili reformy, niekedy sa však želaný účinok neprejavil

159

Ak sa má zistiť výkonnosť politiky, je potrebné zistiť príčinnú súvislosť medzi politikou a pozorovanými účinkami. Dosah reforiem zameraných na zlepšenie aktívneho trhu práce sa napríklad môže oneskoriť na nedostatočnom trhu práce. Našu analýzu ďalej komplikovala skutočnosť, že od konca niektorých programov prešlo veľmi málo času. A napokon aj podmienky často predstavovali len podmnožinu politických opatrení, ktoré sa počas programového obdobia zrealizovali.

160

Podmienku sme považovali za efektívnu, ak:

i)reformy neboli na konci programu zmenené späť, ale členský štát ich naďalej aktívne vykonával;

ii)dostupné politické ukazovatele alebo hodnotenia poukazujú na jasné zlepšenie v príslušnej oblasti a

iii)dosiahli sa želané účinky.

161

Zásadná obava, a teda že reformy sa v období po programe zrušia, sa ukázala ako neopodstatnená. V čase auditu došlo len k niekoľkým takýmto zmenám späť a týkali sa najmä zníženia miezd vo verejnom sektore (Maďarsko, Rumunsko) a reforiem trhu práce (Írsko a Portugalsko). Táto pripomienka však neznamená, že v budúcnosti nemôže dôjsť k takémuto zrušeniu reforiem. Zrušenia boli nahradené alternatívnymi reformami, ktoré často z hľadiska možného vplyvu neboli rovnaké. Išlo napríklad o prípad kompenzačných opatrení pre návrat minimálnej mzdy na pôvodnú úroveň v Írsku, ako aj kompenzačné opatrenia pre tie opatrenia, ktoré boli v Portugalsku vyhlásené na neústavné (pozri rámček 9).

162

Programové obdobie bolo príliš krátke na to, aby sa niektoré zložité reformy pred jeho skončením zrealizovali v plnom rozsahu. S výnimkou uvedených zrušení krajiny pokračovali v zložitých reformách aj po konci programu.

Rámček 9

Postupné zmierňovanie a rušenie reforiem trhu práce v Portugalsku

V Portugalsku sa predpokladali najvýznamnejšie reformy trhu práce. Počas programu Portugalsko skutočne vykonalo mnoho reforiem, ktorými sa znížila úroveň ochrany zamestnania. V medzinárodnom porovnaní však zlepšenie nebolo dostatočne výrazné. Už na začiatku programu neboli reformy navrhnuté dostatočne ambiciózne, ak to porovnáme s partnerskými krajinami. Portugalsko napríklad bolo požiadané, aby pripravilo návrh na zosúladenie odstupného s priemerom EÚ, a nie so skupinou krajín, ktoré predstavujú konkurentov Portugalska v medzinárodnom obchode. Počas programu sa však následne prijali menej ambiciózne reformy. Platby odstupného sa napríklad teraz počítajú tak, že sa ráta 12 dní za rok zamestnania, čo je vyššia hodnota z počiatočného intervalu 8 – 12 dní za rok zamestnania.

Reformný program sa ďalej zmiernil tým, že ústavný súd úspešne spochybnil pravidlá týkajúce sa prepúšťania. V reakcii na to Portugalsko uzákonilo kompenzačné opatrenia za opatrenia, ktoré boli označené za neústavné, Komisia sa však domnievala, že týmito opatreniami nemožno dosiahnuť podobný účinok ako pôvodnými. Podmienky programu nezahŕňali kompenzačné opatrenia, ktoré by boli podobné z hľadiska potenciálneho vplyvu na pružnosť trhu práce. Na konci programu boli niektoré reformy trhu práce, ktoré sa už zrealizovali, jednoducho zvrátené správnym rozhodnutím vlády. Komisia tieto rozhodnutia kritizovala v správach o dohľade po konci programového obdobia.

163

Zistili sme⁹⁵, že k hmatateľným zlepšeniam došlo vtedy, keď boli programy zacielené na reformy v konkrétnych oblastiach aktívnych politík trhu práce, na reformy trhu práce alebo podnikateľské prostredie. V niektorých oblastiach programy pomohli podporiť nové reformy (napr. fiškálna zodpovednosť), zatiaľ čo v iných boli stimulom na zrýchlenie vykonávania existujúcich národných plánov (napr. podnikateľské prostredie).

164

Niekoľko podmienok sa síce splnilo, ale neprinieslo želaný účinok. V programovom období sa napríklad rozpočtové úspory nedosiahli v zamýšľanom rozsahu a rámec pre fiškálnu zodpovednosť neposkytol dostatočne záväznú oporu pre fiškálnu politiku (pozri rámček 10).

Rámček 10

Prípady, keď splnenie neprinieslo požadované účinky

οV Maďarsku sa balík na podporu bánk do veľkej miery nevyužil, keďže vo svojej konečnej podobe nebol pre banky atraktívny.

οV súlade s podmienkami programu Maďarsko do svojho zákona o rozpočte zahrnulo obmedzenia výdavkov miestnych samospráv, nedosiahli sa však žiadne podstatné úspory.

οRumunsko dodržalo podmienku prijatia rámcového zákona o mzdách vo verejnom sektore, ale kompenzačné mriežky, ktoré patrili medzi kľúčové zložky tejto reformy, sa neuplatnili, keďže na to chýbali rozpočtové zdroje.

οÍrsko a Rumunsko prijali počas programu nový rámec pre fiškálnu zodpovednosť. V oboch prípadoch však Komisia vykázala niekoľko nedostatkov vo vykonávaní. Najdôležitejšie je to, že rámec nedokázal efektívne obmedziť fiškálnu politiku vlády v súlade so strednodobými cieľmi.

οZamestnanosť v portugalskom verejnom sektore sa znížila v súlade s programovými cieľmi. Neurčená časť tohto zníženia sa však dosiahla prostredníctvom predčasného odchodu verejných úradníkov do dôchodku, a preto bol rozpočtový vplyv mierny.

Ako sa krajinám podarilo zvýšiť konkurencieschopnosť?

Zvýšenie konkurencieschopnosti, ale v rozličnej miere

165

Jedným z kľúčových východiskových cieľov programov bolo obnovenie vonkajšej rovnováhy prostredníctvom posilnenia hospodárskej konkurencieschopnosti. Táto konkurencieschopnosť sa dá najlepšie merať pomocou bežného účtu a obchodných bilancií⁹⁶.

166

Vo všetkých programoch sa dosiahla úprava bežného účtu. V štyroch z piatich krajín sa tak stalo rýchlejšie, než sa čakalo. Len írska úprava bola všeobecne v súlade s prognózou programu.

167

Bežným faktorom vysvetľujúcim rýchlejšiu úpravu bežného účtu bolo neočakávané zlepšenie príjmovej bilancie⁹⁷. Aj v Írsku možno vývoj bilancie bežného účtu v súlade s prognózou pripísať nadmieru dobrej príjmovej bilancii, ktorá kompenzovala výraznú slabú výkonnosť v rámci obchodnej bilancie (pozri obrázok 11).

Obrázok 11

Možné dôvody rýchlej úpravy bilancie bežného účtu

Poznámka: V grafe sa uvádzajú kumulatívne rozdiely v percentuálnych bodoch HDP medzi výsledkom a východiskovým bodom, t. j. prvotná prognóza programu. Vypočítané po týchto programových obdobiach: 2009 – 2011 pre Maďarsko a Rumunsko, 2009 – 2013 pre Lotyšsko a 2011 – 2015 pre Írsko a Portugalsko.

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov Európskej komisie.

168

Obchodná bilancia (vývoz/dovoz) lepšie zachytáva účinok zmien v konkurencieschopnosti krajiny ako súčasný účet. Obchodná bilancia sa vyvíjala v súlade s prognózou programu v Portugalsku a Rumunsku. V Lotyšsku sa dosiahli lepšie výsledky, než sa očakávalo (priemer 2 % ročne). V Maďarsku (2,8 % ročne) a Írsku (5,1 % ročne) sa však dosiahol horší než prognózovaný stav.

169

Fluktuáciu v dvoch zložkách obchodnej bilancie je možné pripísať niekoľkým premenným. Patria k nim vonkajšie šoky (ovplyvňujúce vývoz), neočakávaný trend v HDP (ovplyvňujúci dovoz) a neočakávané posuny v konkurencieschopnosti (ovplyvňujúce vývoz aj dovoz).

170

V Lotyšsku a Rumunsku bol nárast konkurencieschopnosti⁹⁸ výrazný a vysvetľuje, prečo obchodná bilancia od roku 2010 dosahovala lepšie než prognózované hodnoty. Nárast sa tiež spája so zvýšeným podielom týchto dvoch krajín na celosvetovom vývoze.

171

V zvyšných troch krajinách bol nárast konkurencieschopnosti nižší, než sa očakávalo, a vo všetkých troch podiel na celosvetovom vývoze od roku 2008 klesol. Vývoz Maďarska a Portugalska bol nižší ako pôvodné prognózy, ale írsky vývoz prekročil prognózovanú hodnotu⁹⁹.

172

V Portugalsku a Maďarsku bola úprava obchodnej bilancie viac-menej v súlade s projekciami, ale dosiahla sa len preto, že vývoz aj dovoz bol pod pôvodne očakávanou úrovňou. Približne 80 % tohto neočakávaného zmenšenia dovozu možno vysvetliť nedostatočnou výkonnosťou HDP. Napriek tomu je však istý nárast konkurencieschopnosti viditeľný aj v týchto dvoch krajinách: pomer vývozu k HDP sa napríklad v porovnaní s programovým obdobím zvýšil.

Vnútorná devalvácia sa uskutočnila formou úpravy miezd novoprijatých zamestnancov

173

Vnútorná devalvácia bola kľúčovým prvkom makroekonomickej stratégie v troch krajinách (Lotyšsko, Írsko a Portugalsko). Ide o skupinu politík určených na obnovu medzinárodnej konkurencieschopnosti najmä prostredníctvom znižovania cien alebo nákladov práce¹⁰⁰. Očakáva sa, že na znižovanie platov a počtu pracovných miest vo verejnom sektore nadviaže aj znižovanie platov v súkromnom sektore. Malo by k tomu dôjsť, pretože úpravou vo verejnom sektore sa uvoľnia zdroje, čím sa zvýši dostupnosť pracovnej sily pre súkromný sektor a stlačia sa nadol platové úrovne v hospodárstve všeobecne. Znížený agregovaný dopyt by mal prispieť k úprave cien a miezd v hospodárstve. V situácii neexistencie vlastnej meny je vnútorná devalvácia kľúčovou stratégiou pre úpravu cenových úrovní v rámci menovej únie.

174

V Lotyšsku sa vnútorná devalvácia zrealizovala tak, že zasiahla najmä platy novoprijatých pracovníkov, zatiaľ čo mzdy existujúcich pracovníkov v súkromnom sektore sa takmer vôbec neznížili. Časť mzdových úprav sa uskutočnila formou úpravy neoficiálnych miezd, rozsah bol však obmedzený (pozri rámček 11).

Rámček 11

Vplyv vnútornej devalvácie na platové úrovne v Lotyšsku

Vnútorná devalvácia sa vnímala ako kľúčový pilier lotyšských úprav. Jedným z dôvodov, prečo sa očakávalo, že bude fungovať, bola viera, že trh práce je mimoriadne pružný. V praxi bolo zistené pomerne malé¹⁰¹ zníženie platov v súkromnom sektore. Zatiaľ čo rast miezd sa s nástupom krízy v roku 2008 prudko spomalil vo verejnom aj v súkromnom sektore, pričom v roku 2009 sa preniesol do záporných hodnôt¹⁰², hĺbka aj trvanie záporného rastu miezd boli v súkromnom sektore oveľa menšie. Najväčší medziročný pokles platov v súkromnom sektore bol 6,6 % (v októbri 2009), pričom najväčší pokles v súkromnom sektore bol niečo vyše 26 % (v novembri 2009). V agregovanej dynamike miezd sa nezachytil východiskový proces úpravy ani sa ňou nedá vysvetliť, že k úpravám čiastočne došlo v oblasti neoficiálnych miezd (tzv. miezd v obálkach).

Z analýzy individuálnych údajov o platoch¹⁰³ vyplýva, že mzdy pracovníkov prijatých počas recesie boli výrazne nižšie ako existujúcich pracovníkov, ktoré sa takmer vôbec neznížili. Tieto výsledky sú v súlade s dôkazmi nájdenými v relevantnej literatúre, z čoho vyplýva, že platy pri nábore sú cyklickejšie než platy existujúcich pracovníkov a umožňujú využiť mechanizmus na znižovanie nákladov. Svoju úlohu zohralo aj znižovanie počtu pracovných miest a zvýšenie podielu práce na čiastočný úväzok.

Zo spätného prieskumu u zamestnávateľov vyplýva, že „skutočné“ zníženie nákladov na mzdy bolo od 6 % do 11 % v rokoch 2008 a 2009 a bolo takmer rovnomerné (do 2 %) v rokoch 2009 a 2010. Pokles bol teda väčší, než naznačujú oficiálne štatistiky (rast o 1,3 % v roku 2009 a pokles o 2,9 % v roku 2010). Znamená to, že platy vo verejnom sektore reagovali na recesiu, táto reakcia však nestačila na zabránenie veľkému a zdĺhavému poklesu v zamestnanosti.

Zdroj: Európsky dvor audítorov, na základe štúdie Andrejsa Semjonovsa, Alfa Vanagsa a Anny Zasovej: Čo sa stalo so mzdami v rámci vnútornej devalvácie v Lotyšsku?, Pobaltské medzinárodné centrum pre hospodársko-politické štúdie.

Devízové pôžičky naďalej problematické

175

Spoločným menovateľom všetkých troch krajín s programom pre platobné bilancie bol vysoký pomer pôžičiek v zahraničnej mene k celkovým nesplateným pôžičkám.

176

Centrálne banky nemohli počas krízy použiť na obnovu vonkajšej konkurencieschopnosti znehodnotenie domácej meny. Boli tu totiž obavy, že znehodnotením by sa mohla obmedziť kapacita dlžníkov splácať ich dlhy v zahraničných menách, čo by ovplyvnilo stabilitu finančného systému, a tým by sa zmenšili hospodárske prínosy politiky¹⁰⁴. Vzhľadom na vysokú úroveň devízových úverov krajiny počas krízy takisto viac prichádzali o svoje medzinárodné rezervy¹⁰⁵.

177

Hoci tieto problémy výrazne ovplyvňovali dostupné možnosti politiky, finančná pomoc EÚ nezahŕňala žiadne podmienky týkajúce sa toho, že by vnútroštátne orgány museli riešiť riadenie domácich úverov v zahraničných menách.

178

Počas programov bola celková hodnota pôžičiek v zahraničných menách stále problémom¹⁰⁶. V Rumunsku boli pôžičky súkromného sektora v zahraničných menách vyššie ako v domácej mene. V Maďarsku začal v roku 2012 podiel pôžičiek v zahraničných menách klesať, ale v Rumunsku sa tak začalo diať až od roku 2014.

84Menové uvoľnenie malo kladný dosah na financovanie i pre írsku vládu.

85Úvery EFSM mali pôvodne plánovanú dobu splatnosti 7,5 roka s úrokovým rozpätím vo výške 2,925 % pre Írsko a 2,15 % pre Portugalsko. V októbri 2011 bolo toto úrokové rozpätie stlačené a priemerná splatnosť sa zvýšila na 19,5 roka v júli 2013. Takisto úvery EEFSF boli predĺžené a úrokové rozpätie vo výške 2,47 % pre Írsko a 2,08 % pre Portugalsko bolo znížené.

86Tým sa znížili i očakávané príjmy rozpočtu EÚ celkovo o 2,2 mld. EUR za programové obdobie.

87Vo svojej výročnej správe za rok 2013 sa ECB vyjadrila, že „... likvidácia Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) vyvoláva závažné obavy z hľadiska menového financovania. Tieto obavy by mohla určitým spôsobom zmierniť likvidačná stratégia írskej centrálnej banky.“

88Európska komisia: Economic Adjustment Programme for Ireland – Winter 2012 Review (Ekonomický ozdravný program pre Írsko – prieskum zo zimy 2012), European Economy, Occasional Papers č. 131, 2013.

89Tlačová správa správnej rady Rumunskej národnej banky zo 16. novembra 2009.

90S prihliadnutím na rozhodné dátumy štatistických údajov sektora vládnych inštitúcií boli predpokladané tieto programové obdobia: Maďarsko 2009 a 2010, Lotyšsko 2009 – 2011, Rumunsko 2009 – 2012, Írsko a Portugalsko 2011 – 2013.

91Na základe prognóz z jari 2014, získaných podľa metodiky ESA 95.

92Nevysvetľuje to ani rozdiel v zmenách štrukturálneho salda pred začiatkom programu. Odhady Komisie naznačujú, že fiškálna konsolidácia sa začala v roku 2010 v obidvoch krajinách podobnými konsolidačnými krokmi.

93V dôsledku tejto transakcie Portugalsko prevzalo budúce dôchodkové záväzky. Hoci tieto záväzky sa podľa štatistického rámca neuznávajú ako verejný dlh, majú negatívny dosah na udržateľnosť verejného dlhu. Toto opatrenie preto podľa všetkého malo zlepšiť dlhovú pozíciu stav krajiny.

94Na účely auditu sa dôležitosť podmienok merala podľa ich štrukturálneho obsahu: vysoký, stredný alebo nízky. Pozri prílohu III.

95Bol analyzovaný pokrok, ktorý uvedených päť krajín dosiahlo v troch oblastiach reformy týkajúcej sa trhu práce, podnikateľského prostredia a fiškálnej zodpovednosti. Ako základ sa použili medzinárodné regulačné ukazovatele, ukazovatele vstupov a posúdení, ktoré vykonala Komisia, MMF a iné medzinárodné inštitúcie.

96Konkurencieschopnosť krajín je mnohostranný a zložitý pojem. Dvor audítorov sa rozhodol zamerať na tieto dva ukazovatele, lebo boli súčasťou projekcie programov vo všetkých krajinách. To umožnilo posúdiť dôvody, prečo sa konkurencieschopnosť niekedy nevyvíjala podľa očakávaní.

97Bilancia príjmov eviduje finančné toky medzi rezidentmi a nerezidentmi súvisiace s príjmom z práce, priamych investícií a portfólií iných investícií. Zahŕňa i platby medzi verejnou správou a nerezidentmi týkajúce sa daní a dotácií na výrobky a výrobu.

98Ako naznačujú rôzne makroekonomické ukazovatele konkurencieschopnosti, napríklad reálny efektívny výmenný kurz, reálne jednotkové náklady práce a produktivita práce, ako aj zložené ukazovatele, ako je celosvetové poradie z hľadiska konkurencieschopnosti.

99Hlavným dôvodom bola skutočnosť, že veľká časť celkového írskeho vývozu smeruje mimo eurozóny. Írsko preto ťažilo z oslabenia eura voči americkému doláru, pričom tento vývoj nebol súčasťou prvotnej prognózy programu. Oslabenie eura taktiež zvýšilo hodnotu dovozu do Írska. Dovozná zložka írskeho vývozu (podiel vývozu vyrobeného pomocou dovozu medziproduktov a služieb) je vysoká, predstavuje približne 50 %.

100Komisia definuje vnútornú devalváciu ako politiky, ktorých cieľom je „znížiť domáce ceny buď ovplyvnením pomerných vývozných/dovozných cien, alebo znížením domácich výrobných nákladov, čo prinesie znehodnotenie reálneho výmenného kurzu“. Zdroj: Európska komisia: Quarterly Report on the Euro Area (Štvrťročná správa o eurozóne), III/2011, zväzok 10, s. 22.

101Práve v súkromnom sektore, a to najmä v obchodovateľnom sektore, určuje vývoj miezd konkurencieschopnosť.

102Marec 2009 vo verejnom sektore a júl v súkromnom sektore.

103Anonymizované záznamy lotyšského úradu sociálneho zabezpečenia.

104Tento problém uznala i Európska rada pre systémové riziká vo svojom odporúčaní č. 2011/1 ako riziko „narušených prenosových ciest menovej politiky“ vyplývajúce z vysokých domácich pôžičiek v cudzej mene.

105Odporúčanie Európskej rady pre systémové riziká č. 2011/1.

106Napríklad na konci júla 2013 vyhodnotila maďarská centrálna banka expozíciu domácností a malých stredných podnikov voči kurzovému riziku ako veľmi vysokú.

Závery a odporúčania

Dohľad v období pred krízou

179

Už pred krízou existoval rámec EÚ zameraný na monitorovanie verejných rozpočtov v členských štátoch. Za varovanie Rady pred hromadiacimi sa fiškálnymi nerovnováhami niesla zodpovednosť Komisia. Komisia nebola pripravená na prvé žiadosti o finančnú pomoc.

180

Komisia v čase pred krízou nedostatočne plnila svoju úlohu pri posudzovaní fiškálnych nerovnováh, keď odhadovala, že verejné rozpočty sú silnejšie, než sa potom ukázali v realite. Medzi slabé stránky hodnotení Komisie do roku 2009 patrilo nedostatočné vykazovanie nárastu podmienených záväzkov verejného sektora, ktoré sa počas krízy často stali skutočnými záväzkami. Komisia tiež nevenovala dostatočnú pozornosť prepojeniu medzi veľkými zahraničnými finančnými tokmi, dobrým stavom bánk a napokon aj verejnými financiami. Následkom týchto zlyhaní pri dohľade bolo, že Komisia nebola pripravená na úlohu riadenia programov, keď začali prichádzať žiadosti o finančnú pomoc (pozri body 35 až 47).

Procesy riadenia programu

181

Komisii sa podarilo prevziať svoje nové povinnosti v rámci riadenia programu, ktorých súčasťou bolo viesť rozhovory s vnútroštátnymi orgánmi, pripravovať prognózy programu a odhady medzery vo financovaní a identifikovať potrebné reformy. Vzhľadom na úvodné časové obmedzenia a chýbajúce predošlé skúsenosti to možno považovať za úspech (pozri body 45 až 50).

182

Komisia konala dôkladne pri získavaní potrebných informácií. Čoraz lepšie riadila vnútorné poznatky a spolupracovala s rôznymi zainteresovanými stranami v prijímateľských krajinách. V rokoch 2008 až 2009 sa jej však nepodarilo zmobilizovať rovnakú mieru odbornosti ako neskôr v súvislosti s programami pre eurozónu a rovnako tak nevedela jednoducho získavať externých odborníkov. Politika ľudských zdrojov Komisie nebola navrhnutá tak, aby sa Komisia vedela správne postaviť k takémuto veľkému a dôležitému európskemu projektu, akým vyriešenie krízy štátneho dlhu jednoznačne bolo (pozri body 52 až 54).

Odporúčanie 1

Komisia by mala vytvoriť celoinštitucionálny rámec, ktorý by v prípade vzniku programu finančnej pomoci umožnil rýchlu mobilizáciu vhodných ľudských zdrojov a odborníkov, ktorí sú k dispozícii v rôznych útvaroch Komisie alebo mimo Komisie.

V súvislosti s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 472/2013 by Komisia mala vypracovať postupy pre posilnený dohľad a riadenie prípadných nových programov finančnej pomoci. Tieto postupy by sa mali výslovne týkať scenára, keď budú tieto činnosti vykonávať len inštitúcie EÚ.

183

Vypracúvanie makroekonomických prognóz a prognóz deficitov nebolo ničím novým. Komisia používala existujúce a značne ťažkopádne nástroje na prognózovanie, ktorých základom boli tabuľky. Kontrola kvality sa obmedzovala hlavne na zladenie rôznych častí prognóz bez toho, aby vedenie skúmalo odôvodnenia prognostických predpokladov. Bolo veľmi ťažké posúdiť hodnovernosť kľúčových predpokladov, napríklad fiškálnych multiplikátorov, a to nielen počas akejkoľvek následnej revízie, ale aj počas reálneho vytvárania prognóz zo strany vedenia (pozri body 55 až 70).

Odporúčanie 2

Od programových tímov by sa malo požadovať, aby systematicky zaznamenávali prijaté kľúčové predpoklady a činnosti vykonané pri príprave prognóz. Komisia by mala zaviesť nástroje, ktoré by vedeniu uľahčili dokumentáciu. Môže ísť aj o automatické zapisovanie zmien vykonaných prognostikmi.

Súčasťou postupov kontroly kvality by malo byť viac kontrol kľúčových východiskových predpokladov a parametrov zvolených útvarmi, ktoré sa venujú konkrétnym krajinám. Napríklad pri prieskume kvality by bolo možné použiť referenčnú prognózu na základe modelu na označenie oblastí, v ktorých sa prognózy na základe posudzovania výrazne odchyľujú od prognóz na základe modelu. To by umožnilo cielenejšie kontroly kvality.

184

Programy mali zväčša spoľahlivý základ v politických prioritách EÚ a v súčasných ekonomických poznatkoch. Postupy Komisie však boli všeobecne ovplyvnené nedostatočnou systematickou evidenciou. Postupy sa nezameriavali na spätné hodnotenie rozhodovania. Čiastočne to možno vysvetliť krízovou situáciou, úvodnými časovými obmedzeniami a tým, že tento typ riadenia programu bol pre Komisiu niečím novým. Časom sa dostupnosť záznamov síce zlepšila, ale aj v niektorých z najnovších programov stále chýbajú isté kľúčové dokumenty (pozri body 71 až 75).

Odporúčanie 3

S cieľom zaistiť vnútornú transparentnosť faktorov, z ktorých vychádzajú rozhodnutia o programe:

a)zamestnanci zapojení do riadenia programu by mali viesť všetky potrebné záznamy týkajúce sa prvkov návrhu programu, výberu podmienok a monitorovania vykonávania programu zo strany Komisie a

b)vedúci pracovníci programu by mali byť povinní dokumentovať kľúčové programové rozhodnutia v protokole rozhodnutí, aby sa tieto rozhodnutia dali jednoducho vysledovať.

185

Podmienky v memorandách o porozumení sa zvyčajne odôvodňovali konkrétnym odkazom na rozhodnutie Rady. Neorientovali sa však dostatočne na všeobecné podmienky hospodárskej politiky stanovené Radou (pozri body 76 až 79).

186

V každom programe sa podmienky pomoci riadili inak. V niektorých z nich boli celkovo menej prísne, a teda bolo jednoduchšie ich dodržať. Pri porovnávaní krajín s podobnými štrukturálnymi nedostatkami sa zistilo, že požadované reformy neboli vždy úmerné existujúcim problémom alebo že sa reformy riešili rôznymi spôsobmi. Cieľové deficity sa v niektorých (ale nie vo všetkých) krajinách uvoľnili viac, než by sa to zdalo vhodné vzhľadom na danú hospodársku situáciu (pozri body 80 až 91).

187

Riziko nejednotného zaobchádzania s rôznymi krajinami alebo požadovania nepotrebných reforiem zostáva naďalej výzvou procesu riadenia programu. V dôsledku krízového charakteru programov bolo náročné vypracovať podrobné usmernenia, ktorými by sa programovým tímom a vnútroštátnym orgánom obmedzil priestor na manévrovanie pri príprave dokumentov a rokovaní o nich, napríklad rozhodnutia Rady alebo memorandá o porozumení. Každé rozhodnutie preto musí byť založené na posilnení dohľadu nad prácou zamestnancov Komisie a musí byť doplnené zlepšeniami v procese kontroly.

188

Práca zamestnancov Komisie vrcholí v skupine programových dokumentov, ktoré sú východiskom rozhodnutí Komisie (alebo v jej mene komisára) a Rady. Od konca roka 2008 sa programové dokumenty aj východisková analýza výrazne zlepšili. Dokonca aj v najnovších programových dokumentoch však chýbali isté zásadné informácie (pozri body 97 až 99).

189

Spoločnými črtami všetkých oblastí riadenia programov je opieranie sa o posúdenie odborníkov v konkrétnych odboroch. Kľúčové dokumenty vyplývajúce z analýzy odborníkov boli predmetom revízie, tá však bola v niekoľkých ohľadoch nedostatočná. Podkladové kalkulácie nekontroloval nikto mimo programového tímu, práca nepodliehala dôkladnej kontrole a v samotnej kontrole kvality tiež chýbala dokumentácia (pozri body 93 až 96).

Odporúčanie 4

Komisia by mala zabezpečiť, aby sa zaviedli riadne postupy kontroly riadenia programu a obsahu programových dokumentov s ohľadom na dostupné zdroje. Horizontálny prieskum by mal slúžiť ako partnerské preskúmanie práce vykonanej programovými tímami. V rámci neho by sa mala osobitná pozornosť venovať horizontálnym aspektom, ako napríklad podobnému zaobchádzaniu s krajinami. Vedeniu by sa mala predložiť správa.

190

Komisia zodpovedá za monitorovanie vykonávania programu. Hlavný nedostatok v tejto oblasti súvisí s monitorovaním fiškálneho vykonávania. Cieľové deficity jednotlivých programov boli stanovené na základe deficitu podľa ESA. Zaistí sa tým síce riadny súlad s postupom pri nadmernom deficite, zároveň to však znamená, že keď sa má prijať rozhodnutie o pokračovaní programu, správy Komisie týkajúce sa dodržania cieľových deficitov sa vyznačujú nielen neistotou merania, ale aj neistotou prognózovania (pozri body 100 až 103).

Odporúčanie 5

Na účely monitorovania rozpočtu by Komisia mala do memoránd o porozumení zahrnúť premenné, ktoré je schopná zhromažďovať s krátkym oneskorením, ako je napríklad štvrťročná peňažná bilancia a/alebo cieľové hodnoty nedoplatkov.

191

Spôsob vykazovania dodržiavania podmienok bol nesystematický. Na vyjadrenie nesúladu sa používalo veľa rôznych výrazov, čo viedlo k zmätkom. Niektoré podmienky sa vôbec nevykazovali. V prípade niektorých podmienok bolo vykázané ich splnenie, aj keď to nebola pravda (pozri body 104 až 107). Riziko týchto chýb by sa dalo znížiť účinnou vnútornou kontrolou (pozri odporúčanie 4). Pri našej práci sme však odhalili iné slabé stránky toho, ako sa podmienky využívali. Splátky boli uvoľnené, aj keď včasné dodržanie podmienok sa medzi krajinami výrazne líšilo (pozri bod 200). Programy obsahovali podmienky, ktoré nedokázali zaručiť skutočnú realizáciu reforiem alebo neboli naozaj dôležité pre riešenie krízy a splatenie pôžičiek.

Odporúčanie 6

Komisia by mala objasniť úlohu podmienok programu, a to takto:

a)V programových dokumentoch by sa mala stanoviť relatívna dôležitosť podmienok ako nevyhnutného predpokladu na uvoľnenie splátok.

b)Podmienky by mali byť zamerané na reformy s vysokým a udržateľným vplyvom. Ak sú splátky podmienené vykonaním prípravných krokov, memorandum o porozumení by malo obsahovať podmienky, ktorými sa zaručí následné prijatie reforiem.

c)Podmienky by sa mali využívať striedmo a mali by jasne súvisieť s reformami, ktoré sú rozhodujúce pre riešenie krízy a splatenie pomoci. Programové tímy by mali mať povinnosť odôvodniť potrebu každej podmienky. Výber podmienok by mal podliehať vnútornej kontrole.

d)Podmienky by sa mali vymedziť tak, aby sa dalo ich dodržiavanie kontrolovať s istotou. Pri stanovení podmienok by sa mali programové tímy usilovať o identifikáciu údajov, ktoré možno neskôr využiť na posúdenie výsledkov programových opatrení.

192

Všetkým programovým tímom sa podarilo nadviazať dobre fungujúcu neformálnu spoluprácu s MMF a ECB. Chýbajúce formálne dohody o spolupráci sú dôsledkom časového harmonogramu, o ktorom sa predpokladalo, že bude krátky, a možno aj preferencií inštitúcií (pozri body 108 až 114).

Odporúčanie 7

Ak má Komisia spolupracovať s inými programovými partnermi, mala by sa snažiť formalizovať medziinštitucionálnu spoluprácu. V referenčných podmienkach by sa mali určiť mechanizmy na výmenu informácií, zaobchádzanie s dôvernými informáciami a riešenie rozporov v názoroch.

Operácie požičiavania

193

Emisia dlhopisov Komisiou bola úspechom. Všetky emisie prilákali dostatočný dopyt kapitálových trhov a boli vypredané. Komisia emitovala dlhopisy včas. Konečné náklady zadlženosti boli v súlade s úrovňou na trhu a u partnerov. Z hľadiska reálneho postupu boli cenové úrovne niekedy vyššie ako cenová úroveň, ktorú pôvodne uvádzali vedúce banky (pozri body 115 až 122).

194

V procese riadenia dlhu bolo niekoľko nedostatkov v úvodných rokoch. Tieto opomenutia možno čiastočne vysvetliť obmedzeným počtom zamestnancov, ktorých Komisia na túto činnosť vyčlenila. Uvedené nedostatky nemali preukázateľný vplyv na výsledok požičiavania. Nedostatky sa do veľkej miery vyriešili pri neskorších emisiách dlhopisov, a preto sa odporúčanie dotýka nedostatkov, ktoré sa počas auditu identifikovali ako zostávajúce (pozri body 123 až 136).

Odporúčanie 8

V súvislosti s procesom riadenia dlhu by Komisia mala:

a)zabezpečiť väčšiu transparentnosť procesu prideľovania emisií;

b)viesť systematickú evidenciu všetkých svojich hlavných dohôd s vedúcimi bankami vo veci emisií;

c)trvať na záväzkoch vedúcich bánk počas obdobia pred emisiou a po emisii a

d)vykonávať pravidelnú progresívnu analýzu trhu s cieľom určiť charakteristiky každej emisie a posúdiť likviditu sekundárneho trhu.

Úspechy programu

195

Analýza úspechov by mala byť predmetom ďalšieho ekonomického prieskumu, ktorý by zlepšil pochopenie toho, ako krajiny zvládli nutnosť úprav a ako možno ich vplyv v budúcnosti rovnomernejšie prerozdeliť.

Použitie finančnej pomoci

196

V piatich krajinách zostala celková úroveň finančnej pomoci v súlade s plánom. Boli však isté rozdiely z hľadiska miery úľavy. Včasné programy a írsky program obsahovali značnú bezpečnostnú maržu. Vďaka nej mohli dotknuté krajiny splatiť drahšie pôžičky od MMF ešte pred dátumom ich splatnosti, znížiť financovanie z programu a spoliehať sa na vlastné zdroje alebo dokonca prekročiť cieľové devízové rezervy (pozri body 138 až 139).

197

V rozpore s tým malo Portugalsko výrazne vyššie finančné požiadavky, než sa na úvod odhadovalo, a počas portugalského programu bolo financovanie napäté. Portugalsko sa teda muselo spoliehať na trhové financovanie, aby dokázalo splniť svoje požiadavky. Finančná pomoc Rumunsku postačovala na krytie potrieb platobnej bilancie krajiny, financovanie rumunského verejného sektora sa však ukázalo ako problematickejšie (pozri body 140 až 143).

Fiškálne úpravy

198

Revidované cieľové hodnoty deficitu sa až na niekoľko výnimiek splnili. Skutočné zloženie fiškálnej konsolidácie všeobecne zodpovedalo pôvodnému plánu, ale narušenie daňových základov vymazalo príjmy z dôležitých nových daňových opatrení prijatých v roku 2009 (pozri body 144 až 148).

199

Štrukturálne deficity jednotlivých krajín sa zlepšili, ale tempo sa líšilo do veľkej miery pre rozdielne východiskové body. Istá časť fiškálnej konsolidácie mala krátkodobé výsledky, pretože členské štáty použili na splnenie svojich cieľov jednorazové opatrenia (pozri body 149 až 154).

Štrukturálne podmienky

200

Miera dodržiavania lehôt stanovených v memorandách o porozumení zo strany členských štátov sa líšila. Ak sa plnenie oneskorilo, zvyčajne išlo o dôvody, ktoré Komisia nemohla ovplyvniť. Vzhľadom na rozsah reformy bol úvodný časový harmonogram niekedy príliš ambiciózny. Aj keď krajiny možno nesplnili pôvodné lehoty, po uplynutí istého času podmienky často splnili (pozri body 155 až 157).

201

Pravdepodobnosť dodržania dôležitých podmienok bola rovnaká ako pri menej dôležitých podmienkach. Na konci programu bola miera plnenia dôležitejších podmienok zvyčajne vyššia, čo naznačuje, že s blížiacim sa koncom programu sa zameranie Komisie čiastočne presunulo na najviac potrebné reformy (pozri bod 158).

202

Podmienkami programu sa úspešne urýchlili reformy, ktoré vo väčšine prípadov pokračovali aj po skončení programu. V čase auditu bolo zvrátenie reforiem zriedkavé. Tam, kde sa programy zameriavali na reformy v určitých konkrétnych oblastiach, sa dosiahli hmatateľné zlepšenia. V niektorých prípadoch EÚ pomohla podporiť nové reformy, zatiaľ čo v iných boli programy pomoci stimulom na zrýchlenie vykonávania existujúcich národných plánov. Ani dodržanie mnohých podmienok však neprinieslo ten účinok, pre ktorý boli zahrnuté do programu (pozri body 159 až 164).

Makroekonomické úspechy

203

Programy boli okrem snahy o konsolidáciu fiškálnych účtov a stabilizáciu finančného sektora zamerané aj na obnovu vonkajšej rovnováhy prostredníctvom posilnenia hospodárskej konkurencieschopnosti. V štyroch z piatich auditovaných krajín sa bežný účet upravil rýchlejšie, než sa čakalo. Možno to pripísať najmä neočakávanému zlepšeniu príjmovej bilancie a v menšej miere aj podobne neočakávanému zlepšeniu obchodnej bilancie. Dovoz bol v porovnaní s očakávaním nižší, a to najmä v dôsledku poklesu HDP. Niekde bol v porovnaní s očakávaním nižší aj vývoz, pričom príčinou boli zvyčajne vonkajšie faktory (najmä pokles HDP obchodných partnerov (pozri body 165 až 172).

204

Vnútorná devalvácia bola kľúčovým prvkom makroekonomickej stratégie v troch krajinách, v ktorých bol vypracovaný súbor politík na obnovenie medzinárodnej konkurencieschopnosti, a to najmä znížením nákladov na pracovnú silu. V praxi sa úpravy miezd týkali novoprijatých zamestnancov počas recesie, ale mzdy existujúcich pracovníkov sa takmer vôbec neznížili (pozri body 173 až 174).

Odporúčanie 9

Komisia by mala lepšie porozumieť tomu, ako sa krajiny prispôsobili, aby bolo možné venovať väčšiu pozornosť ponaučeniam z programov. K otázkam, ktoré by sa mali lepšie preskúmať, patrí:

a)vplyv opatrení na obnovenie konkurencieschopnosti, ako je napríklad vnútorná devalvácia;

b)sociálny vplyv a spoločné znášanie záťaže programov úprav a

c)poradie ozdravných opatrení.

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Milan Martin CVIKL, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí 11. novembra 2015.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Prílohy

Príloha I

Dôvody žiadostí o pomoc

Každá krízová situácia bola zatriedená do kategórie podľa akademickej literatúry¹.

Krajina
Typ krízy
Kľúčové dôvody, ktoré viedli vládu k žiadosti o pomoc

Maďarsko
Kríza platobnej bilancie
Pád banky Lehman Brothers spôsobil začiatkom októbra 2008 pokles sentimentu investorov. To viedlo k vypredávaniu štátnych cenných papierov, zlyhaniu aukcie na predaj dlhopisov a prudkému znehodnoteniu meny. Napätie na devízových trhoch urýchlilo tlak na likviditu v bankách, ktoré začali mať ťažkosti pri obnove svojich devízových swapov.

Maďarsko požiadalo o finančnú pomoc v dôsledku obáv, že rozvíjajúca sa panika by mohla natoľko znepokojiť trhové mechanizmy, že by došlo k náhlemu narušeniu vonkajšej finančnej kapacity Maďarska.

Zdroj: Prvotné programové dokumenty Komisie (2008), Následné hodnotenie MMF – Maďarsko (2011).

Lotyšsko
Kríza platobnej bilancie Banková kríza
V priebehu troch mesiacov pred žiadosťou o pomoc vklady klesli o 10 %. Nadväzovalo to na situáciu banky Parex, ktorá sa po tom, čo prišla o štvrtinu svojich vkladov, dostala do vážnych problémov s likviditou. V rovnakom období poklesli oficiálne rezervy takmer o 20 %, keď centrálna banka na obranu pozície svojej meny predala časť rezerv v zahraničnej mene. V novembri sa vláda rozhodla zasiahnuť a zoštátnila banku Parex. V decembri vláda stanovila obmedzenia výberu vkladov z banky Parex.

Podľa premiéra Lotyšsko potrebovalo finančnú pomoc z troch dôvodov: na riadenie banky Parex, na financovanie rozpočtového deficitu a na stabilizáciu finančného trhu.

Stúpajúce obavy o finančný systém a vonkajší dlh Lotyšska vyvrcholili v kríze platobnej bilancie a bankovej kríze.

Zdroj: Žiadosť Lotyšska MMF (2009), Aslund, Anders a Valdis Dombrovskis (2011): Ako Lotyšsko prekonalo finančnú krízu (How Latvia Came Through The Financial Crisis), Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths a Bertrand Gruss (2013): Rozmach, pád, obnova: Forenzná analýza lotyšskej krízy (Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis), Konečný návrh na konferenciu, ktorý sa má predložiť na konferencii Brookings Panel on Economic Activity na jeseň 2013.

Rumunsko
Kríza platobnej bilancie
S nástupom globálnej finančnej krízy v roku 2008 sa domáce finančné trhy a bankový systém dostali pod vážny tlak. Prístup k vonkajšiemu financovaniu bol obmedzený, čo viedlo k prudkému nárastu úrokových mier. Spomalenie kapitálových tokov viedlo k znehodnoteniu výmenného kurzu o viac ako 15 %, čím sa zhoršila kvalita aktív a ďalej sa oslabili bankové súvahy.

V záujme stabilizácie rumunského leva zasiahla centrálna banka. Úverový rating Rumunska bol znížený na úroveň pod investičný stupeň, čím sa zvýšila riziková prémia aj náklady na vypožičiavanie. Prirážka k štátnym dlhopisom vyskočila na 9 %.

Vzhľadom na výrazne zvýšenú averziu k riziku, zvýšený tlak na výmenný kurz a čoraz obmedzenejší prístup na trh dlhopisov pre verejné požičiavanie si rumunské orgány požiadali o finančnú pomoc v marci 2009.

Zdroj: MMF: Rumunsko: Žiadosť o dohodu o výpomoci (2009), Následné hodnotenie MMF: Rumunsko (2012), Európska komisia: Celkové hodnotenie dvoch programov pomoci pre platobné bilancie pre Rumunsko, European Economy, Occasional Papers 156 (2013).

Írsko
Banková kríza
Od konca roka 2007 dôvera investorov v odvetvie nehnuteľností Írska vyprchala v dôsledku obáv z nadmernej ponuky a cenovej bubliny. Írsko tak zostalo vystavené dvom problémom: prudkému poklesu cyklických príjmov súvisiacich s výstavbou a náhlemu vzniku veľkých strát v domácom bankovom systéme.

V rokoch 2008 až 2010 Írsko prijalo významné opatrenia na posilnenie svojho bankového sektora. Poskytlo vládne záruky za záväzky domácich bánk. Do bankového sektora nalialo kapitál v hodnote viac ako 20 % svojho HDP. Národná agentúra pre riadenie aktív prevzala bankové ohrozené aktíva v podobe pozemkov a výstavby nehnuteľností.

Záväzky vlády voči finančnému sektoru však vytlačili rozpätie na štátnych dlhopisoch do historických výšok a výrazne obmedzili prístup krajiny na trh.

Zdroj: Írsko: Vyhlásenie o zámere (2010), MMF: Írsko: Žiadosť o rozšírenú dohodu (2010), Európska komisia (2011).

Portugalsko
Kríza štátneho dlhu
Obdobie pred žiadosťou o finančnú pomoc sa vyznačovalo nepriaznivým vývojom verejných financií a zhoršovaním ekonomických prognóz. Viedlo to k zhoršeniu dôvery a narastajúcemu trhovému tlaku na portugalský dlh, čo ešte zdôraznil negatívny vývoj na trhoch so štátnymi dlhopismi eurozóny.

So zužovaním prístupu na trh sa vláda čoraz väčšmi uchyľovala k vydávaniu krátkodobých cenných papierov a iným typom financovania (napríklad súkromné umiestňovanie, syndikované emisie a výrazné krátkodobé financovanie od domácich bánk). Začiatkom mája 2011 sa 10-ročné rozpätie na portugalských dlhopisoch zvýšilo na 650 bázických bodov.

Počas postupného znižovania hodnoty štátnych dlhopisov úverovými ratingovými agentúrami Portugalsko stratilo schopnosť zabezpečiť si refinancovanie na úrovni zlučiteľnej s dlhodobou fiškálnou udržateľnosťou.

Zdroj: Európska komisia: Program makroekonomických úprav pre Portugalsko, European Economy, Occasional Papers 79 (2011), MMF: Portugalsko: Žiadosť o dohodu v rámci nástroja rozšíreného fondu (2011).

1Claessens a Kose (2013); Laeven a Valencia (2012); Kaminsky a Reinhart (1999).

Príloha II

Úverové nástroje pre päť krajín

| Pomoc pre platobnú bilanciu | Európsky finančný stabilizačný mechanizmus (EFSM) | Európsky nástroj finančnej stability (ENFS)
Inštitucionálna podoba | Mechanizmus EÚ | Mechanizmus EÚ | Súkromná spoločnosť vo vlastníctve krajín eurozóny
Kapitálová štruktúra | Zaručené z rozpočtu EÚ | Zaručené z rozpočtu EÚ | Zaručené krajinami eurozóny
Úverová kapacita v EUR | 50 mld. EUR | 60 mld. EUR | 440 mld. EUR
Nástroje | Pôžičky, úverové linky | Pôžičky, úverové linky | Pôžičky, nákup dlhopisov na primárnom a sekundárnom trhu
Trvanie | Stály mechanizmus | Dočasný mechanizmus | Dočasný mechanizmus
Hlavné rozhodovacie orgány | Rada konajúca na základe hlasovania kvalifikovanou väčšinou na návrh Európskej komisie | Správna rada ENFS (t. j. členovia Euroskupiny)
Právny základ financovania | Článok 143 ZFEÚ | Článok 122 ZFEÚ | Medzivládne rozhodnutie

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Tabuľka neobsahuje ďalšie dva nástroje: medzivládne úvery Grécku a Európsky mechanizmus pre stabilitu, ktoré boli zavedené s cieľom poskytovať finančnú pomoc krajinám eurozóny.

Príloha III

Metodika auditu

Identifikácia audítorských kritérií

1.Vychádzali sme z osvedčených postupov riadenia a hodnotiacich kritérií odvodených z hodnotení programov MMF, následného hodnotenia pomoci EÚ pre tretie krajiny pomocou nástroja pre platobné bilancie, predošlých správ Dvora audítorov o makrofinančnej pomoci, usmernení a iných publikácií od nezávislých inštitúcií a expertných skupín a z akademického výskumu. V tabuľke 1 sa uvádzajú najdôležitejšie zdrojové dokumenty.

Tabuľka 1 – Kľúčové zdroje audítorských kritérií

MMF a Úrad pre nezávislé hodnotenie MMF

Usmernenia MMF týkajúce sa podmienenosti: Usmernenia MMF týkajúce sa podmienenosti (2002); Zásady, z ktorých vychádzajú usmernenia týkajúce sa podmienenosti (2006); Preskúmanie podmienenosti za rok 2011 (2012)

Fiškálne úpravy v programoch s podporou MMF (2003)

Hodnotiaca správa: MMF a súčasná kapitálová kríza: Indonézia, Kórea, Brazília (2003)

Hodnotiaca správa: Štrukturálna podmienenosť v programoch s podporou MMF (2007)

Štrukturálna podmienenosť v programoch s podporou MMF: Východiskové dokumenty (2007)

Mauro, Paolo: Postupné odstránenie verejného dlhu, MMF, 2011

Európska komisia

Usmernenia týkajúce sa programovania, Návrh a riadenie všeobecnej rozpočtovej podpory (2007)

Záverečná správa: Metahodnotenie operácií makrofinančnej pomoci (2004 – 2008) (2009)

Usmernenia týkajúce sa následného hodnotenia operácií makrofinančnej pomoci a platobnej bilancie (2010)

Hodnotenie aktivít pri fiškálnom dohľade Generálneho riaditeľstva pre hospodárske a finančné záležitosti (2010)

Európsky dvor audítorov

Osobitná správa č. 5/2001: Doplňujúce finančné prostriedky z podpory štrukturálnej úpravy vyčlenenej na rozpočtovú podporu (siedmy a ôsmy ERF)

Osobitná správa č. 2/2005: Rozpočtová podpora z ERF pre krajiny AKT: riadenie komponentu „reforma verejných financií“ Komisiou

Osobitná správa č. 11/2010: Riadenie podpory všeobecného rozpočtu Komisiou v krajinách AKT, Latinskej Ameriky a Ázie

2.Na určenie osvedčených postupov v oblasti riadenia verejného dlhu, vzťahov s investormi a transparentnosti pri emitovaní dlhopisov sme využili relevantnú prácu a pokyny týchto organizácií:

a)MMF a Svetová banka, najmä rôzne verzie usmernení týkajúcich sa riadenia verejného dlhu (2001, 2003, 2007 a 2014) a využívania syndikácie (2010 a 2013);

b)Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj, najmä analýzy postupov vydávania štátnych dlhopisov v jednotlivých krajinách (2009);

c)Banka pre medzinárodné zúčtovanie a

d)združenia verejného sektora, ako napríklad Medzinárodné združenie kapitálových trhov, Združenie pre finančné trhy v Európe a Inštitúcia pre medzinárodné financie.

Analýza štrukturálnych podmienok

3.Pri analýze štrukturálnych podmienok sme vychádzali zo vzorky (pozri tabuľku 2). Oblasti boli vybraté po vyhodnotení ich relatívneho významu pre jednotlivé programy.

Tabuľka 2 – Prehľad vzorky

Maďarsko
Lotyšsko
Rumunsko
Írsko
Portugalsko

Počet analyzovaných podmienok
44
56
67
59
135

Približné pokrytie (odhad na základe extrapolácie zo vzorky)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Tematické pokrytie

Riadenie verejných financií (napr. fiškálna zodpovednosť, verejné obstarávanie)
x
x
x
x
x

Reforma zamestnanosti vo verejnom sektore a/alebo výška platov
x
x
x

x

Dôchodky
x
x
x
x

Štrukturálne fondy
x
x
x

Štátne podniky, privatizácia, verejno-súkromné partnerstvá

x
x

x

Podnikateľské prostredie

x
x

Trh práce (stanovenie miezd, aktívne politiky trhu práce, podpora v nezamestnanosti)
x

x
x
x

Finančný sektor (pomery kapitálovej primeranosti, bankový dohľad)
x

x
x

173 % podmienok reprezentuje všetky štrukturálne podmienky. Zostávajúcich 27 % tvorili len podmienky súvisiace s fiškálnymi aspektmi.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

4.Podobné podmienky v rôznych verziách memoránd o porozumení boli zlúčené do skupín, aby sa zabránilo zbytočnému opakovaniu. Na meranie stálosti podmienok sa použil podiel zoskupených podmienok k počtu podmienok v rôznych memorandách o porozumení.

5.Zoskupené podmienky boli roztriedené do troch kategórií štrukturálneho obsahu:

i)malý štrukturálny obsah: do tejto kategórie patria podmienky, ktoré by samy osebe nepriniesli žiadne rozumné hospodárske zmeny. Slúžia však ako prípravné kroky pre významnejšie reformy. Príklady: i) jednorazové zisťovacie aktivity, ako napríklad jedno vyhodnotenie; ii) príprava a zverejnenie plánov alebo stratégií a iii) pokračovanie danej aktivity;

ii)stredne veľký štrukturálny obsah: do tejto kategórie patria podmienky, ktoré môžu mať okamžitý významný účinok na správanie niektorých skupín hospodárskych subjektov (napr. verejných úradníkov, podniky, spotrebiteľov, zamestnancov alebo držiteľov licencií). Ak však majú byť tieto účinky trvalé, musia sa prijať dodatočné nadväzujúce opatrenia. Táto kategória zahŕňa štyri typy podmienok. Prvý typ: podmienky vyžadujúce, aby výkonná časť vlády prijala opatrenia, ktoré pravdepodobne budú mať okamžitý účinok. Takéto podmienky môžu mať mimoriadne výrazné makroekonomické účinky (napríklad, ak sa vláda rozhodne znížiť minimálnu mzdu), ale dajú sa jednoducho zvrátiť. Druhý typ: podmienky, podľa ktorých sa od vlády vyžaduje, aby opakovane vykonávala istú činnosť (napr. pravidelné rozpočtové monitorovanie). Tretí typ: podmienky, ktoré si vyžadujú vykonávanie rôznych administratívnych opatrení, ako napríklad reorganizácia v ústrednej vládnej inštitúcie alebo opatrenia vedúce k vykonávaniu existujúcich právnych predpisov. Štvrtý typ: všetky jednorazové akcie;

iii)vysoký štrukturálny obsah: do tejto kategórie patria podmienky, ktoré by samy priniesli dlhodobé trvalé zmeny v hospodárstve. Takéto podmienky môžu mať veľmi rozsiahly a výrazný účinok, ale ich účinok sa môže tiež koncentrovať v niekoľkých hospodárskych subjektoch. Typické podmienky v tejto kategórii by si vyžadovali legislatívne zmeny od národného parlamentu. Do tejto kategórie patria tiež významné zmeny v inštitucionálnom prostredí, ako napríklad zriadenie fiškálneho výboru alebo reorganizácia miestnej samosprávy a privatizácia¹.

6.Dodržiavanie podmienok sa posudzovalo podľa pôvodnej lehoty a podľa stavu realizácie v čase auditu. Posudzovanie zvyčajne vychádzalo z dostupných monitorovacích správ. Pri analýze dodržiavania podmienok sa nebrali do úvahy tieto typy podmienok:

i)nejasné podmienky – t. j. podmienky, ktoré neumožňujú riadnu klasifikáciu podľa štrukturálneho obsahu;

ii)stále podmienky – t. j. podmienky, ktoré vyžadujú, aby sa každý štvrťrok vykonávali určité aktivity, a

iii)podmienky bez jasných lehôt.

7.S cieľom zohľadniť situácie, keď nebolo možné určiť stav plnenia, boli všetky štatistické testy vykonané aspoň dvakrát: i) na základe záznamov údajov, bez ktorých sa nedá určiť stav plnenia, a ii) na základe všetkých záznamov údajov s chýbajúcimi hodnotami považovanými za neplnenie podmienok.

Náklady zadlženosti

8.Pokiaľ ide o určenie cien vypožičiavania, ako ukazovateľ toho, čo trhy považujú za platný bezrizikový výnos pri danej splatnosti v okamihu emisie, sa použili miery platné pre swap aktív. Priemerné ceny pre nákup a predaj pri swape (t. j. stredná hodnota swapu) sa použili ako referenčná hodnota pre výnos z emisie dosiahnutý EÚ a partnerskými emitentmi². Údaje sa získali od spoločnosti Bloomberg alebo ak neboli dostupné, boli vypočítané ako rozdiel medzi emisným výnosom a strednou hodnotou swapu ku dňu oznámenia.

1Táto kategória nezahŕňa znárodnenie ani opatrenia bankovej podpory.

2Európska investičná banka, Európsky nástroj finančnej stability, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

I

Komisia víta tento audit výkonnosti Európskeho dvora audítorov týkajúci sa programov, ktoré využívajú pomoc pre platobnú bilanciu a finančnú pomoc z Európskeho finančného stabilizačného mechanizmu. V rámci programov sa dosiahli hlavné ekonomické ciele, ktorými bol pre dané krajiny návrat na finančné trhy, dosiahnutie udržateľných verejných financií a návrat k rastu, ktorý povedie k poklesu nezamestnanosti.

Vplyv a vývoj krízy nemali v Európe ani vo svete obdobu. Vopred predvídať všetky následky rýchleho odstraňovania nerovnováh bolo veľmi náročné. V takýchto krízových podmienkach strácajú funkcie bežnej hospodárskej reakcie schopnosť poskytnúť primeraný opis vzájomných vzťahov medzi niekoľkými hospodárskymi premennými. Komisia a EÚ museli konať rýchlo vzhľadom na veľmi veľkú neistotu a systémové riziko štátneho dlhu a riziko likvidity, ktoré ohrozovali stabilitu celého finančného systému a platobnú schopnosť štátov.

Na začiatku krízy už existoval rámec mnohostranného dohľadu, neosvedčil sa však ako primeraný. Hoci mala Komisia obmedzené skúsenosti s druhom a rozsahom potrebných zásahov, rýchlo vytvorila súbor nástrojov na riešenie krízy. Programy finančnej pomoci pre platobnú bilanciu poskytovanej členským štátom EÚ sa zaviedli bez odkladu a za náročných podmienok. Programy EFSM stáli pred tou istou naliehavou potrebou pre vyššie riziko presahovania do ďalších krajín eurozóny a pred ďalším problémom vyplývajúcim zo skutočnosti, že sa mali financovať prostredníctvom finančných nástrojov, ktoré boli práve vytvorené. Komisia čelila problému vážnych obmedzení personálnych zdrojov a musela sa veľa naučiť. Programy boli komplexné nástroje, ktoré riešili nepredvídateľné krízové situácie.

Vklad prijímajúcich krajín do tvorby a vývoja programov mal zásadný význam. Neodrážajú sa v ňom len odlišné okolnosti týchto krajín, ale aj ich rozličné politické preferencie, a je najdôležitejším prvkom, pokiaľ ide o zabezpečenie, aby neprišli o zodpovednosť za reformný program. Bez tejto zodpovednosti sa výrazne znižuje pravdepodobnosť, že program bude úspešný.

Pri porovnávaní programov je dôležité zohľadniť aj odlišné základné podmienky prijímajúcich krajín, ich politické, administratívne a inštitucionálne obmedzenia a zmeny týchto podmienok a obmedzení v priebehu času. Krajiny môžu mať štrukturálne nedostatky, ktoré sa na prvý pohľad javia ako podobné, ktoré je však najlepšie riešiť prostredníctvom odlišných súborov politík. Možnosť prispôsobiť a upraviť programy potrebám a obmedzeniam jednotlivých krajín má pre ich úspech zásadný význam. Kvalitu programu nemožno hodnotiť na základe referenčného porovnávania počtu štrukturálnych podmienok.

Komisia už dosiahla veľký pokrok počas programov, ktoré sa hodnotili v rámci tohto auditu, a po ich skončení. To znamená, že sa vytvorili dodatočné odborné poznatky a finančné zdroje a posilnila správa hospodárskych záležitostí EÚ a mechanizmy finančnej pomoci. Komisia plánuje nadviazať na tieto zmeny a dosiahnuť ďalší pokrok, ako sa uvádza v jej odpovedi na odporúčania auditu.

III

Zavedený rámec rozpočtového dohľadu bol nastolený už v období pred krízou. Veľkosť a charakter svetovej finančnej krízy v rokoch 2007 a 2008 nemali obdobu. To je príčinou náhleho a neusporiadaného výskytu nerovnováh v niekoľkých krajinách EÚ.

Počas krízy sa ukázalo, že rámec dohľadu z obdobia pred krízou nebol úplne vhodný pri určovaní rizík základných fiškálnych pozícií v čase bezpríkladnej hospodárskej krízy. Zvýraznil sa počas nej aj rozsah presahov medzi krajinami a potreba prijať širší prístup k dohľadu v odvetví bankovníctva a makroekonomike. Reakcia finančných trhov, ktorá bola zásadná pre zrýchlenie krízy, však bola novým následkom, ktorý bolo mimoriadne ťažké predvídať. Vo chvíli, keď krajiny požiadali o pomoc, prebiehalo neverejné monitorovanie zhoršujúcej sa situácie a Komisia bola v úzkom kontakte s vnútroštátnymi orgánmi.

Požiadať o program finančnej pomoci je úlohou prijímajúceho členského štátu, nie Komisie. Bežný rámec dohľadu znamená aj to, že úloha Komisie v súvislosti s monitorovaním rozhodnutí týkajúcich sa vnútroštátnej hospodárskej a fiškálnej politiky a poskytovania politických odporúčaní je obmedzenejšia než v rámci podmienok programu.

Reakcia na krízu bola okamžitá a komplexná. Jej súčasťou bolo ďalšie posilnenie celkovej správy hospodárskych záležitostí EÚ pomocou integrovaného systému európskych úradov pre finančný dohľad (Európsky výbor pre systémové riziká – ESRB, Európsky orgán pre bankovníctvo – EBA, Európsky orgán pre cenné papiere a trhy – ESMA, Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov – EIOPA) a regulačného rámca pre finančné inštitúcie (t. j. banková únia). Predložené boli balíky šiestich a dvoch legislatívnych aktov, ktorých cieľom bolo odstrániť nedostatky v oblasti dohľadu, ktoré sa odhalili v dôsledku krízy. Balík šiestich legislatívnych aktov konkrétne obsahoval postup pri makroekonomickej nerovnováhe, čím sa monitorovanie makroekonomických a finančných nerovnováh stalo kľúčovou súčasťou hospodárskeho dohľadu EÚ.

Skutočnosť, že kroky Komisie sa neuskutočnili vo vákuu, ale v rámci komplexného inštitucionálneho prostredia, nebola primerane zohľadnená v posúdení výkonu Komisie. Úloha Medzinárodného menového fondu (MMF) a v prípade krajín eurozóny úloha Európskej centrálnej banky (ECB) pri príprave a monitorovaní programov sa podceňujú. Ani úlohe Rady ako hlavného rozhodovacieho orgánu sa neprikladá náležitý význam.

IV

Makroekonomické výsledky a výsledky rozpočtového hospodárenia za rok 2008 sa vo všeobecnosti výrazne líšili od pôvodných odhadov v prognózach veľmi veľkého množstva inštitúcií vrátane Komisie. Tento rozdiel súvisí s náhlym odstraňovaním nerovnováh a bezpríkladnou povahou krízy, o ktorej sa v súčasnosti vo všeobecnosti súdi, že predstavuje krajnú udalosť, čiže veľmi nepravdepodobný výsledok v rámci distribúcie pravdepodobných výsledkov. Prognózy sú okrem toho vždy založené na informáciách dostupných v určitom čase, preto ďalšie revízie údajov a vývoj prirodzene vedú k zmene situácie a vyhliadok.

Treba uznať, že prognostika nie je exaktná veda. V prognózach Komisie sa dosahujú dobré výsledky, pokiaľ ide o ich presnosť.

Predkrízový rámec správy hospodárskych záležitostí EÚ bol zameraný v prvom rade na fiškálnu politiku a monitorovanie finančného rizika ponechával najmä na centrálne banky a vnútroštátne orgány dohľadu. Z dôvodu neexistencie integrovaného európskeho rámca dohľadu a regulačného rámca pre finančné inštitúcie neboli hlavné riziká označované systematicky. Po kríze sa dosiahol značný pokrok pri riešení týchto inštitucionálnych a správnych nedostatkov. Rámec dohľadu bol prepracovaný a medzi Komisiou a novovytvoreným Európskym výborom pre systémové riziká (ďalej len „ESRB“) a európskymi orgánmi dohľadu (ďalej len „ESA“) sa nadviazal užší kontakt.

Skutočnosť, že v dôsledku nebývalého charakteru a rozsahu finančnej krízy vlády prijali opatrenia na podporu finančného sektora, ktoré mali niekedy značný vplyv na verejné financie, však nebolo možné predvídať.

V

Rámec makroekonomického dohľadu je doplnkový proces, ktorý nie je súčasťou Paktu stability a rastu. Pakt stability a rastu tvorí súbor právnych a politických aktov týkajúcich sa rozpočtového dohľadu. Na začiatku krízy mal Pakt stability a rastu desať rokov a krátko predtým, v roku 2005, bol revidovaný s cieľom prideliť významnejšiu úlohu základným zámerom rozpočtovej politiky. Komisia je odhodlaná poučiť sa z nedostatkov, ktoré sa prejavili, a Pakt stability a rastu ďalej revidovala v roku 2011, 2013 a 2014.

Pri vytváraní spojenia medzi Paktom stability a rastu a pripravenosťou Komisie spravovať programy sa nezohľadňuje skutočnosť, že reformy Paktu stability a rastu a zavedenie makroekonomického dohľadu slúžili na riešenie nedostatkov v mechanizmoch dohľadu. To umožňuje určiť nerovnováhy včas, aby sa mohli prijať politické rozhodnutia potrebné na lepšiu pripravenosť krajín čeliť kríze. Riadenie finančnej pomoci je samostatný bod popri určení rizík.

VIII

V správe sa správne poukazuje na používanie viacerých tabuľkových hárkov a na počiatočné problémy s dokumentáciou. Prognostické nástroje Komisie nie sú komplexnejšie, než sa vyžaduje.

Vytvorenie prognózy hospodárstva nie je aktivita, ktorú možno vykonať s použitím jednoduchej aplikácie. Predpovede Komisie sa musia týkať veľkého súboru premenných. To nevyhnutne vedie k veľkému a pomerne zložitému súboru údajov, ktoré pracovníci útvarov pre krajiny musia pri príprave prognózy spracovať. Používanie tabuľkových hárkov si vyžaduje odborné znalosti a odborné posúdenie. Prognostická metóda Komisie je v súlade s praxou iných organizácií zapojených do hospodárskej prognostiky.

Komisia nesúhlasí s vyhlásením Dvora audítorov týkajúcim sa ťažkostí pri posudzovaní predpokladov v prognóze. Predpoklady tvoriace základ prognóz sú opísané v pozičnom dokumente, ktorý sa vypracúva na začiatku každého kola prognóz. Predpoklady sa potom pred každým ďalším uložením prognózy aktualizujú a uverejňujú sa v každej prognóze. Počas prípravy pravidelných prognóz Komisie sa uskutoční niekoľko stretnutí s pracovníkmi útvarov pre krajiny, odborníkmi z horizontálnych oddelení a predstaviteľmi vyššieho manažmentu. Diskusia o predpokladoch tvoriacich základ prognóz je kľúčovou súčasťou týchto stretnutí. Horizontálne oddelenia navyše systematicky kontrolujú matematickú a ekonomickú konzistentnosť prognóz vypracovaných útvarmi pre krajiny.

Komisia najmä starostlivo vysvetlila svoje hodnotenie fiškálnych multiplikátorov tvoriacich základ prognózy (pozri napríklad rámček I.5 na strane 41 prognózy z jesene 2012). V roku 2013 GR ECFIN uskutočnilo posúdenie implicitného fiškálneho multiplikátora. Multiplikátory s dostatočnou rezervou spadajú do rozpätia zisteného v empirickej a teoretickej literatúre.

IX

Komisia by chcela zdôrazniť význam náležitého rozlišovania medzi poskytovaním informácií potrebných na prijatie informovaného rozhodnutia v danom čase a tým, či by sa úplné záznamy mohli získať neskôr.

V ranej fáze programov Komisia pracovala pod veľkým časovým tlakom a musela zaviesť spoľahlivé a účinné postupy krízového riadenia. Komisia uznáva, že v oblasti správy dokumentov na začiatku programových procesov existovali nedostatky a že existoval proces „učenia sa z vlastných skúseností“.

Komisia poskytla Dvoru audítorov veľké množstvo informácií, vrátane tabuľkových hárkov, o údajoch a predpokladoch, ktoré tvoria základ pôvodných výpočtov týkajúcich sa rozdielu vo financovaní. Komisia poskytla podkladové dokumenty o všetkých príslušných krajinách zapojených do programov.

X

Komisia nesúhlasí s tým, že v najnovších programových dokumentoch chýbali dôležité informácie. Programové dokumenty Portugalska a Írska boli veľmi podrobné.

XI

Komisia nesúhlasí s tvrdením, že v memorandách o porozumení sa nachádzali podmienky, ktoré neboli orientované na všeobecné podmienky hospodárskej politiky stanovené Radou.

Všeobecné podmienky hospodárskej politiky stanovené Radou sú „všeobecné“ a ich účelom nie je poskytnúť vyčerpávajúci zoznam podmienok. Dosiahnutie týchto podmienok, najmä v súvislosti so štrukturálnymi problémami, si často vyžaduje široké spektrum opatrení v memorande o porozumení na posilnenie základnej pozície hospodárstva.

Memorandá o porozumení sú okrem toho výsledkom rokovaní s politickými orgánmi príslušného členského štátu, ktorých prínos je mimoriadne dôležitý pre úspech programu.

Rôzne prístupy

Podľa názoru Komisie je vhodné, aby každý program odrážal hospodárske podmienky jednotlivých krajín, ich inštitucionálne usporiadanie, okolnosti a preferencie.

XII

Aj keď Komisia súhlasí, že riziko, že sa k rôznym krajinám nepristupuje rovnakým spôsobom, alebo riziko, že sa vyžadujú zbytočné reformy, naďalej ohrozuje proces riadenia programu, domnieva sa, že je vhodné a nevyhnutné riadiť programy na základe individuálneho prístupu k jednotlivým krajinám. Táto flexibilita je žiaduca vzhľadom na rozmanitý súbor hospodárskych, politických a administratívnych podmienok v jednotlivých krajinách a na dôležitú úlohu prijímajúcej krajiny pri tvorbe a vývoji programu. Krajiny môžu mať štrukturálne nedostatky, ktoré sa na prvý pohľad javia ako podobné, ktoré je však najlepšie riešiť prostredníctvom odlišných súborov politík.

Vklad prijímajúcich krajín do tvorby a vývoja programu, v ktorom sa neodrážajú len odlišné okolnosti týchto krajín, ale aj odlišné politické preferencie, je najdôležitejším prvkom, pokiaľ ide o zabezpečenie, aby neprišli o zodpovednosť za reformný program.

Komisia uznáva, že existuje priestor na zlepšenie, pokiaľ ide o jednotnosť kategorizácie podmienok.

Podľa Komisie pojem „štrukturálny obsah“, ktorý používa Dvor audítorov, nepredstavuje zmysluplné kritérium na analýzu politických opatrení a vyvodenie záverov o ich význame. To platí aj v prípade, keď sa podmienenosť vyvíja počas celej životnosti programu. Štrukturálna reforma, ktorú by Dvor audítorov v konečnom dôsledku označil ako „vysoký obsah“, si môže vyžiadať niekoľko prípravných krokov s „nízkym obsahom“ s cieľom túto reformu riadne posúdiť a pripraviť. Uvoľnenie niektorých cieľov týkajúcich sa deficitu bolo založené na celkovom posúdení, či sú pôvodné ciele naďalej vhodné. Toto posúdenie sa uskutočnilo na základe dôkladnej analýzy so zreteľom nielen na rast HDP, ale aj na viacero trendov týkajúcich sa jednotlivých krajín.

XIII

Výpočty, z ktorých vychádzajú programové rozhodnutia, kontrolujú v Komisii úradníci, ktorí nepatria do hlavnej programovej skupiny, vrátane vyššieho manažmentu a vedúcich horizontálnych oddelení. Správy o preskúmaní boli predmetom konzultácií s príslušnými generálnymi riaditeľstvami.

Komisia okrem toho úzko spolupracovala s MMF a ECB na programoch Európskeho finančného stabilizačného mechanizmu. Partnerské inštitúcie, z ktorých všetky aktívne spolupracovali s domácimi orgánmi, si dôsledne vymieňali a vzájomne kontrolovali návrhy programových dokumentov.

Výsledky rokovaní boli nakoniec oznámené v podrobnej správe Hospodárskemu a finančnému výboru a pracovnej skupine pre Euroskupinu, čím sa zabezpečila transparentnosť výsledkov.

XIV

Pozri odpoveď Komisie na bod X.

XV

Používanie cieľových účtovných deficitov sa opiera o právny rámec, ktorý je základom hospodárskeho dohľadu EÚ, a zabezpečuje konzistentnosť medzi jednotlivými krajinami. Na všetky členské štáty EÚ vrátane tých, ktorých sa týka program makroekonomických úprav, sa vzťahujú spoločné fiškálne pravidlá EÚ. Podľa protokolu č. 12 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, v ktorom sa stanovujú referenčné hodnoty pre postup pri nadmernom deficite, sa deficit meria v súlade s európskym systémom účtov, ktorý je založený na akruálnom princípe. Preto sa zdá, že použitie údajov týkajúcich sa národných účtov na vymedzenie fiškálnych cieľov a na monitorovanie je v spoločnom európskom prostredí viac než odôvodnené.

Z koncepčného hľadiska bola zásada účtovníctva založeného na akruálnom princípe, ktorá sa zaviedla prostredníctvom európskeho systému účtov z roku 1995, kľúčovou inováciou motivovanou v tom čase nedostatkami hotovostných účtov. Jedným z týchto nedostatkov je, že hotovostné účty sa oveľa ľahšie stanú predmetom manipulácie a predstavujú menej spoľahlivý hospodársky obraz.

Vymedzenie cieľov v súlade s európskym systémom účtov však nebráni Komisii v rámci svojho monitorovania používať v prípade potreby iné dostupné zdroje informácií a údajov. Tie môžu zahŕňať fiškálne údaje o hotovosti najmä vzhľadom na to, že sú rýchlejšie k dispozícii v porovnaní s údajmi časového rozlíšenia. Údaje o hotovosti sa musia vykladať so zreteľom na rôzne koncepčné základy týchto údajov.

Vo všeobecnosti správne použitie viacerých zdrojov údajov s rôznym koncepčným základom a odlišnou dostupnosťou môže pomôcť zlepšiť monitorovanie programových cieľov a v prípade potreby pomôcť pri rozhodovaní.

XVI

V programoch sa stanovujú postupy fiškálnych úprav, ktoré sú v súlade s požiadavkami Paktu stability a rastu, pričom sa zohľadňujú podmienky a programové ciele špecifické pre jednotlivé krajiny. Hoci sa však v programoch zohľadňujú príslušné faktory pri tvorbe tempa štrukturálnych zlepšení, konečný výsledok môže byť ovplyvnený širším spektrom faktorov súvisiacich s vonkajším prostredím. Medzi tieto faktory patria mimoriadne okolnosti (napríklad hlbšie recesie, než sú pôvodné odhady), miery inflácie, štruktúra rastu, nálady na trhu, ktoré majú vplyv na náklady na prijaté úvery a pôžičky, ako aj dodatočné revízie údajov.

Preto je potrebné zabezpečiť flexibilitu na prispôsobenie sa novým podmienkam. Táto potreba bola uznaná aj v rámci rozpočtového dohľadu EÚ.

Jednorazovým opatreniam sa v niektorých situáciách nemusí byť možné vyhnúť (súdne rozhodnutia, operácie na záchranu bánk), ale ich klasifikácia sama osebe zabezpečuje, že sa uznávajú ako dočasné. Nie sú súčasťou štrukturálneho salda práve preto, aby sa vládam zabránilo, aby sa neprimerane uchyľovali k takýmto opatreniam. Okrem toho je len prirodzené, že štrukturálne saldá rôznych krajín sa menia rôznym tempom.

XVII

Krátke lehoty na vykonanie reforiem by sa občas mohli ex post opísať ako nerealistické, boli však stanovené veľmi ambiciózne s cieľom podporiť rýchlejšie konanie.

Komisia nesúhlasí s tým, že plnenie najdôležitejších podmienok bolo ponechané na poslednú fázu programov. Krízové podmienky a politický impulz na prijatie reforiem viedli k tomu, že dôležité a náročné reformy sa sústredili v období na začiatku programu.

Odporúčania

Komisia prijíma odporúčanie v písmene a).

Komisia v rokoch krízy zlepšila mobilizáciu odborných znalostí. Dokázala mobilizovať viac odborných znalostí v rámci programov eurozóny, ktoré sa začali neskôr než programy, ktoré sa netýkali eurozóny. Nedávno bola v rámci Komisie zriadená služba na podporu štrukturálnych reforiem. Komisia preskúma, ako by sa niektoré kľúčové zásady pre rýchlu mobilizáciu potrebných odborných znalostí mohli ďalej posilniť, aby v prípade potreby vytvorili rámec na úrovni celej inštitúcie.

Komisia zohľadní potrebu vypracovať postupy rozšíreného dohľadu a riadenia možných nových programov finančnej pomoci pre krajiny eurozóny v rámci balíka dvoch legislatívnych aktov.

Komisia prijíma odporúčanie v písmene b) a zároveň zdôrazňuje, že je potrebné zabezpečiť, aby vytváranie záznamov nespôsobilo neprimerané zaťaženie prognostikov, a to najmä v kontexte programu.

Komisia od zavedenia prvých programov už zlepšila postupy a správu dokumentov. Bude sa usilovať o ďalšie zlepšenie vykonávania svojej politiky kontroly kvality a správy dokumentov.

Komisia prijíma odporúčanie v písmene c).

Komisia od začiatku programov už zlepšila uchovávanie záznamov. Zameria sa na to, aby zabezpečila, že nové postupy sa vykonajú v plnej miere a bez toho, aby sa narušila schopnosť programových skupín dodržať krátke lehoty.

Komisia preskúma, ako by mohla ďalej zabezpečiť zaznamenanie kľúčových rozhodnutí bez spomalenia rozhodovacieho procesu v súlade s jej politikou kontroly kvality a správy dokumentov.

Komisia prijíma odporúčanie v písmene d).

Komisia prijíma odporúčanie v písmene e). Zameria sa na začlenenie dodatočných premenných, ktoré môže zhromažďovať s krátkym časovým oneskorením, napr. štvrťročný cieľ hotovostného zostatku alebo nedoplatkov, v rámci memoránd o porozumení s cieľom pomôcť pri monitorovaní fiškálnych cieľov.

Komisia prijíma odporúčanie v písmene f). Komisia zdôrazňuje, že najdôležitejšie je, aby existoval zrozumiteľný a jednotný súbor reforiem na riešenie hlavných hospodárskych problémov. V rámci tohto programu sa môže byť často potrebné rozhodnúť, ktorý balík reforiem si vybrať. Podmienky by sa preto nemali posudzovať izolovane. Výber podmienok je vecou rokovaní s prijímajúcou krajinou. Tento výber by mal podporiť schopnosť krajín stanoviť agendu svojich programov. Je predpokladom pre prijatie zodpovednosti krajín za reformný proces, čo je dôležitý faktor úspechu programu.

Komisia čiastočne prijíma odporúčanie v písmene g). Komisia už vytvorila usmernenia spolupráce s MMF a ECB a podniká ďalšie kroky, aby uľahčila medziinštitucionálnu spoluprácu v priebehu programov. Komisia sa však domnieva, že pri objasňovaní tejto spolupráce je potrebné vyhnúť sa takej formulácii, ktorá by sťažila rozhodovací proces, a to najmä vzhľadom na existujúcu časovú tieseň. Mala by sa zachovať flexibilita pri riešení rozdielov v názoroch, keďže úsilie o formálne ustanovenie postupu na riešenie sporov by bolo ťažké a nemalo by veľkú hodnotu.

Komisia prijíma odporúčanie v písmene h). Komisia sa domnieva, že proces riadenia dlhu bol vždy transparentný a dokumentácia sa v priebehu času čoraz väčšmi zlepšovala.

Komisia prijíma odporúčanie v písmene i). Komisia sa bude snažiť ešte viac prehĺbiť svoje porozumenie procesu prispôsobenia v rámci programov prostredníctvom aktuálnej skupiny komplexných následných hodnotení a poučiť sa z nich. Hodnotenia sa vzťahujú na všetky aspekty makroekonomických úprav v rámci programov vrátane troch návrhov, na ktoré upozornil Dvor audítorov. Následné hodnotenia írskeho programu makroekonomických úprav už boli uverejnené.

1. časť

34

Ako sa uvádza v odpovedi Komisie na bod III, počas krízy sa ukázalo, že súčasný rámec dohľadu nebol úplne vhodný na určovanie podkladových rizík vo fiškálnych pozíciách niektorých členských štátov v čase bezpríkladnej hospodárskej krízy.

Hlavným cieľom finančnej pomoci bolo poskytovať financovanie prijímajúcim krajinám, aby mohli zaviesť opatrenia potrebné na postupné obnovenie dôvery finančného trhu. Je zrejmé, že finančná pomoc krajinám, ktoré potrebovali pomoc, pretože nedokázali financovať svoj deficit na finančných trhoch, by sa použila na účely rozpočtovej podpory.

Komisia uznáva, že v období pred krízou bolo ťažké úplne odhaliť zvyšujúce sa riziko fiškálnych nerovnováh, ktoré sa rýchlo zhoršovali z dôvodu neočakávaného vzniku závažných makrofinančných nerovnováh. V niektorých konkrétnych prípadoch, napríklad v prípade Írska a Španielska, Komisia vo svojich úradných dokumentoch uviedla, že vzhľadom na makroekonomické a finančné riziká by príslušné krajiny mali hospodáriť s rozpočtovým prebytkom.

Aj potreba aktivovať programy pre členské štáty závisela od nepredvídateľnej povahy krízy a od jej neobvyklej dĺžky a rozsahu.

35

Hoci sú dlhový pomer a pomer deficitu pozorovateľné premenné, štrukturálne saldo ňou nie je. Podľa definície sa štrukturálne saldo opiera o výpočet produkčnej medzery, nepozorovateľnej premennej. Výpočet potenciálneho produktu, z ktorého sa odvodzuje produkčná medzera, sa však riadi metodikou dohodnutou spoločne s Radou (ďalej len „spoločne dohodnutá metodika EÚ“). Táto metodika je pomerne zložitá, zabezpečuje však konzistentný rámec vo všetkých krajinách.

36

Ako sa podrobnejšie uvádza v odpovedi Komisie na bod IV, prognostik nemôže vopred predvídať politické rozhodnutia jednotlivých krajín. Skutočné výsledky môžu byť ovplyvnené aj dodatočnými revíziami údajov. Toto by sa preto malo zohľadniť pri porovnávaní prognózy a výsledkov.

V prípade Írska bol plánovaný fiškálny deficit v súlade so základným makroekonomickým scenárom vrátane hospodárskeho rastu, ktorý bol uvedený v prognóze Komisie z jari 2008 týkajúcej sa Írska. Rozdiel medzi plánovaným deficitom a výsledkom možno z veľkej časti pripísať revíziám prognózy HDP a ďalším makroekonomickým premenným, ktoré ovplyvňujú rozpočet verejných financií. V základnom scenári prognózy Komisie z jari 2008 sa neočakával prudký hospodársky pokles, ktorý sa nakoniec prejavil v druhom polroku. Komisia nebola sama – domáce a medzinárodné inštitúcie a ani prognostici súkromného sektora nepredvídali vážnosť poklesu, ktorý sa v roku 2008 zaznamenal v Írsku.

37

Štrukturálne saldo je od reformy Paktu stability a rastu v roku 2005 hlavným ukazovateľom dohľadu nad politikou. Hoci ide o plne relevantný ukazovateľ dohľadu nad fiškálnou politikou, Komisia pripúšťa, že nejde o úplne presný ukazovateľ, a preto ho vykladá s potrebnou opatrnosťou.

Odhad štrukturálneho salda koncepčne ovplyvňuje tá istá neistota, ktorá obklopuje prognózy ostatných makroekonomických premenných. Tento nedostatok vyplýva z charakteristických vlastností, a nie z nedostatkov jednej metódy v porovnaní s inou metódou.

Výpočet štrukturálneho salda nevyhnutne závisí od výpočtu potenciálneho produktu, produkčnej medzery, celkových sáld a od vplyvu jednorazových opatrení. Výpočet potenciálneho produktu sa riadi spoločne dohodnutou metodikou EÚ. Pravidelne sa o nej diskutuje v rámci pracovnej skupiny pre produkčnú medzeru, t. j. pracovnej skupiny Výboru pre hospodársku politiku (EPC), a keď sa to považuje za potrebné, zlepšuje sa. Metóda zabezpečuje konzistentnosť medzi krajinami z hľadiska kvality a spoľahlivosti odhadu na rozdiel od metódy výberu podľa zoznamu.

Spoločne dohodnutý prístup, ktorý sa používa na úrovni EÚ na odhad potenciálneho produktu a produkčnej medzery, nie je čisto štatistická metóda. Opiera sa o veľký počet premenných, ktoré určujú potenciál krajiny na strane ponuky. Odhady produkčnej medzery ako zásadné vstupné údaje zahŕňajú prognózy všetkých relevantných makroekonomických premenných. Ukázalo sa, že produkčné medzery aj celkové saldá sú väčšmi nestabilné ako v predchádzajúcich obdobiach, čo malo vplyv na štrukturálne saldo. Odráža sa v tom výnimočnosť situácie a povaha každého použitia prognostiky.

Prognózy týkajúce sa malých otvorených hospodárstiev (väčšina členských štátov zapojených do programu predstavuje takéto hospodárstva) sú navyše vo všeobecnosti nestabilnejšie, pretože sú vystavené veľkému množstvu otrasov a účinky otrasov sú takisto silnejšie.

V niekoľkých prípadoch Komisia vo svojich posúdeniach pred rokom 2008 zdôraznila riziká, ktoré súvisia s neistotou týkajúcou sa cyklickej pozície. Komisia napríklad vo svojom odporúčaní pre stanovisko Rady k aktualizovanému programu stability Írska na roky 2006 – 2009 uvádza, že „v každom prípade by bolo obozretné zachovať si manévrovací priestor pre prípad, že by sa zvrátil súčasný rastový trend, ktorý je vyvolaný silným vývojom v sektore nehnuteľností“.

Preto si Komisia plne uvedomuje nedostatky ukazovateľa štrukturálneho salda a zohľadňuje ich vo svojich hodnoteniach. Rámec rozpočtového dohľadu sa takisto neustále zdokonaľuje, takže teraz vychádza z komplexného súboru nástrojov, a nielen zo štrukturálneho salda.

Pre členské štáty, na ktoré sa vzťahuje postup pri nadmernom deficite, bolo štrukturálne saldo od roku 2013 upravené s cieľom zohľadniť chyby v prognózach týkajúce sa potenciálnych produktov a neočakávaných príjmov/výpadkov príjmov. Metodika posudzovania účinných opatrení v rámci postupu pri nadmernom deficite, ktorú schválila Rada v júni 2014, obsahuje aj druhý ukazovateľ fiškálneho úsilia založený na výnosoch jednotlivých opatrení prijatých po odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. Dôkladná kvalitatívna analýza založená na týchto dvoch ukazovateľoch sa používa na posúdenie zhody.

V prípade preventívnej časti Paktu stability a rastu sa v rámci balíka šiestich legislatívnych aktov koncom roka 2011 zaviedla referenčná hodnota pre výdavky. Táto hodnota slúži ako druhý ukazovateľ (spoločne so štrukturálnym saldom) na posúdenie zhody s požadovanou úpravou smerom k strednodobému cieľu. Celkové posúdenie oboch ukazovateľov sa vykonáva na účely posúdenia súladu s pravidlami.

Tieto ukazovatele sú rozhodne komplexné a sú založené na nepozorovateľných premenných. Pokiaľ však ide o určenie fiškálneho úsilia vyvíjaného členským štátom a o vydanie odporúčaní pre budúcnosť, ukazovatele, ako je štrukturálne saldo, sú vhodnejšie než jednoduchý pomer deficitu alebo dlhový pomer, pretože tieto pomery oveľa častejšie vykazujú procyklický charakter.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod IV.

38

Komisia uznáva, že spoločne dohodnutá metodika EÚ v plnej miere nenapravila účinok rozmachu v sektore bývania, ktorý sa objavil počas tohto obdobia (pozri prípady Rumunska a Írska), čo zasa viedlo k veľmi výraznému zvýšeniu objemu kapitálu. Objem kapitálu, ktorý možno považovať za ukazovateľ celkovej kapacity hospodárstva, však v spoločne dohodnutej metodike EÚ nie je vyvážený. V dôsledku toho táto metodika neviedla k náprave týchto cyklických odchýlok (t. j. kapitálových medzier) vyvolaných bublinou na trhu s aktívami. Investície do bývania navyše nemajú rovnaký vplyv na potenciál hospodárstva ako tvorba hrubého fixného kapitálu spoločnosťami. V dôsledku toho rozmach v sektore bývania viedol k nadhodnoteniu celkovej výrobnej kapacity.

Prebiehajú činnosti s cieľom pokúsiť sa zabezpečiť, aby sa v spoločne dohodnutej metodike EÚ v budúcnosti viac zohľadnil vplyv premenných finančného sektora. Konkrétne na seminári, ktorý usporiadala Komisia 28. septembra 2015, sa s dôležitými zainteresovanými stranami z členských štátov a medzinárodných inštitúcií diskutovalo o možnostiach zlepšenia spoločne dohodnutej metodiky EÚ. Táto časť práce bude pokračovať s účasťou členských štátov vo Výbore pre hospodársku politiku. Konkrétne sa bude vykonávať pod záštitou pracovnej skupiny pre rast produkcie, ktorej úlohou je najmä zabezpečiť technicky spoľahlivé a transparentné ukazovatele potenciálneho produktu a produkčnej medzery a saldá očistené od cyklických vplyvov v rámci Paktu stability a rastu.

Napriek problémom s metódou, ktorá sa objavila v období pred krízou, sa všeobecne uznáva, že súčasná metodika slúžila od roku 2009 veľmi dobre v porovnaní s rovnocennou metodikou OECD a ďalšími metodikami, ako napríklad Hodrickov-Prescottov filter.

39

Pri výpočte potenciálneho produktu sa nezohľadnili sektorové nerovnováhy. Treba však zdôrazniť, že: i) v súčasnosti nie sú na úrovni odvetví k dispozícii žiadne výpočty produkčnej medzery a ii) odvetvové odhady by ešte viac skomplikovali už aj tak zložitý proces výpočtu.

Pokiaľ ide o ceny nehnuteľností, spoločne dohodnutá metodika EÚ v plnej miere nenapravila účinok rozmachu v sektore bývania, ku ktorému došlo počas tohto obdobia. Pozri aj odpoveď Komisie na bod 38.

40

Komisia vo svojich posúdeniach neignorovala existenciu odvetvových nerovnováh a riziká spojené s rozmachom v sektore bývania. Napríklad v prípade Írska Komisia na riziká spojené s rozmachom v sektore bývania poukázala už vo svojom hodnotení aktualizácie programu stability z roku 2005.

42

Situácia týkajúca sa monitorovania podmienených záväzkov verejného sektora sa od roku 2009 výrazne zlepšila.

Rámec dohľadu bol prepracovaný a medzi Komisiou a novovytvoreným Európskym výborom pre systémové riziká (ďalej len „ESRB“) a európskymi orgánmi dohľadu (ďalej len „ESA“) bol nadviazaný užší kontakt.

Prostredníctvom balíka šiestich legislatívnych aktov sa zaviedol aj postup pri makroekonomickej nerovnováhe, čím sa monitorovanie hospodárskych nerovnováh vrátane tých odvetvových stalo kľúčovým prvkom hospodárskeho dohľadu EÚ.

V roku 2015 Komisia po prvýkrát vypracovala sériu údajov o podmienených záväzkoch verejného sektora, ktoré umožňujú porovnanie medzi členskými štátmi.

43

V roku 2008 Komisia poukázala na potrebu rozšíriť dohľad v záujme riešenia makroekonomických nerovnováh nad rámec rozpočtového dohľadu. [Podrobnejšie informácie sa nachádzajú na stranách 247 a 248 publikácie EMU@10: successes and challenges after 10 years of Economic and Monetary Union (HMÚ@10: úspechy a problémy po 10 rokoch hospodárskej a menovej únie)].

K významným inštitucionálnym a legislatívnym zmenám a významným zlepšeniam dosiahnutým od roku 2011 patrí zriadenie Európskeho výboru pre systémové riziká (ESRB) a európskych orgánov dohľadu (EBA, EIOPA a ESMA) a prijatie balíka šiestich a dvoch legislatívnych aktov (viac informácií sa nachádza v odpovedi Komisie na bod 39).

Konkrétnejšie, prostredníctvom balíka šiestich legislatívnych aktov sa zaviedol postup pri makroekonomickej nerovnováhe. Tým sa okrem iného z monitorovania finančných nerovnováh (konkrétne čistej medzinárodnej investičnej pozície, tokov súkromných úverov, súkromného dlhu a záväzkov finančného sektora) stala kľúčová súčasť hospodárskeho dohľadu EÚ.

44

Citlivosť na rôzne otrasy bola súčasťou dohľadu Komisie. Pravidelné prognózy Komisie poskytujú konkrétne predpoklady výmenných kurzov a úrokových sadzieb, ktoré sú základom hospodárskych a fiškálnych prognóz každého členského štátu a EÚ ako celku. Hlavné trendy a prostriedky vplyvu na hospodárske a fiškálne premenné sa vysvetľujú v horizontálnych kapitolách publikácií o prognózach, pričom takéto údaje sa nemusia nachádzať v komentároch prognóz pre každý členský štát.

Komisia do svojho hodnotenia programov stability a konvergenčných programov (SCP) pre všetky krajiny zvyčajne zaradila osobitný oddiel o posudzovaní rizika, ktorého cieľom bolo rozobrať hodnovernosť rozpočtových prognóz programu prostredníctvom analýzy rôznych rizikových faktorov. Podobný obsah bol začlenený aj do hodnotení programov stability a konvergenčných programov pred rokom 2007 pod názvom „analýza citlivosti“ alebo „posudzovanie rizika“. Ďalšie informácie sa nachádzajú v hodnoteniach programov stability a konvergenčných programov:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm.

46

Vzhľadom na bezpríkladnosť krízy bolo potrebné čo najskôr pripraviť primerané a účinné riešenie. To znamená, že najmä v prípade prvotných programov ako v Maďarsku bolo potrebné pracovať s veľmi prísnymi časovými obmedzeniami.

Komisia mala určité interné skúsenosti z vykonávania makrofinančnej pomoci tretím krajinám (vrátane niekoľkých krajín na západnom Balkáne po kríze v Kosove). Komisia mala skúsenosti s rokovaniami a monitorovaním v oblasti plnenia memoránd o porozumení, ktoré obsahovali podmienky štrukturálnej reformy, ako aj makroekonomickú podmienenosť, v prípade ktorých zohrával vedúcu úlohu MMF. Takisto mala skúsenosti s požičiavaním si potrebných finančných prostriedkov na trhoch a s poskytovaním úverov z týchto prostriedkov tretím krajinám. Tieto odborné znalosti Komisii umožnili predložiť návrh vo veľmi krátkom čase.

O niektorých aspektoch, napríklad o fiškálnom dohľade, mala Komisia hlbšie znalosti týkajúce sa krajiny než MMF. V iných oblastiach, napríklad v dohľade nad bankami, mal MMF zo začiatku skúsenejších pracovníkov.

2. časť

Programy mali väčšinou presvedčivý základ, vyskytli sa však nedostatky vo vedení záznamov.

48

Komisia je poverená analyzovať hospodársku a finančnú situáciu a pomáhať pripravovať programové rozhodnutia. Na tento účel Komisia úzko spolupracovala s inými programovými partnermi a poskytla podrobné programové dokumenty príslušným politickým činiteľom.

V procesoch Komisie neboli vždy zahrnuté dostatočné kontrolné a vyvažujúce opatrenia

Komisia sa domnieva, že jej postupy vždy zahŕňali dostatočné kontrolné a vyvažujúce opatrenia.

50 bod v)

S krajinami zapojenými do programu by sa malo pri riešení podobných problémov zaobchádzať jednotne. Toto bol kľúčový problém vo všetkých programoch.

Vklad prijímajúcich krajín do tvorby a vývoja programu je najdôležitejším prvkom, pokiaľ ide o zabezpečenie, aby neprišli o zodpovednosť za reformný program. Túto skutočnosť treba plne zohľadniť.

Navyše pri posudzovaní, či sa krajiny nachádzajú v podobnej (alebo porovnateľnej) situácii v danej oblasti, je dôležité zamerať sa nielen na statické posúdenie ich výkonnosti v danej oblasti politiky, ale zvážiť aj ich kapacitu realizovať zmysluplné zmeny. Rovnako sa „podobný súbor podmienok“ musí chápať z hľadiska celkového obsahu požiadaviek, nie z hľadiska počtu podmienok.

52

Komisia zhromažďuje široké spektrum informácií pochádzajúcich z rôznych zdrojov (vrátane zdrojov mimo Komisie). Informácie v posúdeniach preto pochádzali z vnútorných správ a dokumentácie z dohľadu, akýchkoľvek relevantných verejne dostupných externých publikácií (správy z akademickej obce, od vlády, skupín odborníkov, zainteresovaných strán a z iných nezávislých inštitúcií), ako aj z rozsiahlych konzultácií so zainteresovanými stranami.

54

Komisia v prípade potreby požiadala o kľúčové informácie. Údaje sa vyberali na základe ich dôležitosti pre monitorovanie vykonávania programu s ohľadom na osobitné potreby krajiny a programu, pričom sa súčasne venovala pozornosť tomu, aby sa vnútroštátne správne orgány nadmerne nezaťažovali požiadavkami na podávanie správ.

57

Medzi kontroly numerickej konzistentnosti prognóz patria napríklad podrobné kontroly konzistentnosti prognóz medzinárodného obchodu. Okrem toho sa ekonomická konzistentnosť prognóz overuje na niekoľkých úrovniach vrátane prognostických stretnutí spomenutých v odpovedi Komisie na bod VIII.

Rozhodnutie založiť prognózy na úsudku ekonómov, ktorí sú odborníkmi na krajiny, pre ktoré vypracúvajú prognózy, je vedomé rozhodnutie Komisie. Iné medzinárodné inštitúcie sa riadia podobnými prístupmi. V súvisiacej literatúre neexistuje žiadny dôkaz o tom, že výkonnosť modelových prognóz je vo všeobecnosti konzistentne lepšia než prognózy vypracované odborníkmi. Ani za normálnych okolností nie sú štruktúrované vzťahy v priebehu času stabilné a odborné posúdenie je potrebné na účely prispôsobenia modelových vzťahov odvodených z ekonometrických odhadov špecifikám prevládajúcich hospodárskych podmienok. Na druhej strane hodnotiacim prognózam sa počas hospodárskej a finančnej krízy nepochybne darí lepšie ako prognostickým modelom.

Tabuľkové hárky na prognózovanie sú ťažkopádnym nástrojom, ktorý sťažuje kontrolu kvality

Tvorba prognóz je vo svojej podstate zložitá a Komisia zaviedla systém na zabezpečenie primeranej kontroly kvality.

58

Vytvorenie prognózy hospodárstva nie je aktivita, ktorú možno vykonať s použitím jednoduchej aplikácie. Predpovede Komisie sa musia týkať veľkého súboru premenných. To nevyhnutne vedie k veľkému a pomerne zložitému súboru údajov, ktoré pracovníci útvarov pre krajiny musia pri príprave prognózy spracovať. Používanie tabuľkových hárkov si vyžaduje odborné znalosti a odborné posúdenie. Prognostická metóda Komisie je v súlade s praxou iných organizácií zapojených do hospodárskej prognostiky.

59

V prognózach sa vždy, keď sú k dispozícii, používajú historické údaje, ktoré zozbieral a potvrdil Eurostat. Len údaje, ktoré nie sú k dispozícii v Komisii, sú prevzaté z iných zdrojov (väčšinou národných centrálnych bánk a štatistických úradov). V prípade historických údajov sa nevyužíva posúdenie prognostika. Jediným zdrojom prognostických údajov je podľa definície prognostik (t. j. pracovník útvaru pre krajiny).

Komisia sa domnieva, že príklady, ktoré uvádza Dvor audítorov, neposkytujú dôkaz o existencii rizika. Naopak, postup na odvodenie vonkajších predpokladov pre prognózu je jasný a dobre zdokumentovaný (napr. v technickom rámčeku uvedenom v každej prognostickej publikácii). Tieto vonkajšie predpoklady sa odvodzujú centrálne a uplatňujú ich všetci prognostici. Existuje aj rozsiahly súbor písomných usmernení pre administratívnych pracovníkov o tom, ako určovať a posudzovať fiškálne opatrenia (v kontexte uplatňovania predpokladu nezmenenej politiky).

Spoločná odpoveď Komisie na body 60 a 61

Kontroly numerickej a ekonomickej konzistentnosti prognóz prekračujú rámec toho, čo je uvedené v správe.

62

Komisia nesúhlasí s príkladmi uvedenými v rámčeku 1 (pozri podrobné pripomienky). Komisia sa nedomnieva, že tieto príklady poukazujú na všeobecný problém.

Rámček 1 bod i)

Komisia nesúhlasí s týmto hodnotením spojeným s DPH v Rumunsku. Prognostický spis poskytuje možnosť podrobne predpovedať ostatné dane z produkcie podľa odvetví (domácnosti, podniky, vláda). Komisia nevypracovala prognózu miery rastu pre tieto podrobné premenné a označila príslušné polia sivou farbou. V dôsledku toho sa vo vzorcoch, ktoré sú stále prítomné v sivých poliach, zachovali hodnoty pre prognózované obdobie na konštantnej úrovni. Rozdiel vo výške 3,8 miliardy RON vyplýva z porovnania týchto nevyužitých polí s teoretickým odhadom vládnych príjmov z daní z produkcie a dovozu.

Rámček 1 bod ii)

Komisia nesúhlasí s týmto hodnotením. Hoci „odmeny štátnych zamestnancov“ nepredstavovali samostatný smer prognózy, blízka proxy tejto premennej sa objavila ako samostatná položka, čím sa projekcie mzdových výdavkov vo verejnom sektore výslovne objavili v spise.

V čase auditu Dvora audítorov (2008 – 2010) spôsobil nedostatok aktuálnych údajov o domácnostiach a podnikovom sektore (dvojročný odstup), že táto premenná sa stala prakticky nepoužiteľnou na vytvorenie prognózy pre takto nestabilné, malé a otvorené hospodárstva. Preto nebolo možné použiť tieto údaje na prognózy v iných odvetviach (pre ktoré boli k dispozícii spoľahlivejšie a aktuálnejšie údaje) alebo na účely kontroly zhody s údajmi pre celé hospodárstvo. Preto sa prognózy sektora domácností a podnikového sektora nikdy nezverejnili a objavili sa len ako doplňujúce položky v prognóze súvahy bez vplyvu na iné premenné. V skutočnosti sa matematická nepresnosť, ktorú si všimli audítori, vzťahuje iba na rozdelenie domácností a podnikov, ktoré boli zámerne vyňaté z prognózy týkajúcej sa Lotyšska pre uvedené problémy týkajúce sa kvality údajov.

Komisia sa domnieva, že rozhodnutie vylúčiť nevhodné údaje z analýzy odráža skôr silu procesu tvorby prognózy než nedostatok.

Rámček 1 bod iii)

Komisia nesúhlasí s týmto hodnotením. Dvor audítorov uvádza chybu v dokumente (prognóza z júna 2009), ktorý bol rozpracovaný a nebol konečný. V následnej konečnej prognóze (zo septembra 2009) bolo opatrenie začlenené správne.

Rámček 1 bod iv)

Komisia nesúhlasí s hodnotením Dvora audítorov, pokiaľ ide o nezrovnalosti v prognóze indexov cien pre Lotyšsko. Dvor audítorov tvrdí, že zvýšenie dane z pridanej hodnoty v roku 2009 nebolo plne zohľadnené v prognóze pre spotrebiteľské ceny. V tomto zistení bolo vynechaných mnoho ďalších faktorov, ktoré tiež majú vplyv na spotrebiteľské ceny. V rokoch 2009 a 2010 sa ukázalo, že index spotrebiteľských cien bol výrazne nižší než v prognózach Komisie, čo znamená, že vplyv zvýšenia dane nebol podhodnotený.

Údaje takisto ukazujú, že skutočný rozdiel medzi indexom spotrebiteľských cien a cenami súkromnej spotreby bol vyšší než v prognóze Komisie. Položky uvedené v týchto dvoch indexoch sú odlišné. Hlavným rozdielom je začlenenie imputovaného nájomného do súkromnej spotreby. Z tohto dôvodu mal prudký pokles cien domov a nájomného počas krízy oveľa väčší vplyv na ceny súkromnej spotreby než na index spotrebiteľských cien. Tento príklad poukazuje na to, že hospodárske vzťahy sú v čase ťažkej krízy odlišné.

65

Pracovníci útvarov pre krajiny vypracúvajú vlastné posúdenia vplyvov fiškálnych opatrení. Otázka, či pracovníci útvarov pre krajiny disponujú podrobnými poznatkami o metódach, ktoré sa používajú v hodnoteniach vnútroštátnych orgánov, je preto irelevantná.

Komisia nesúhlasí ani s poslednou vetou (o implicitných fiškálnych multiplikátoroch). Existuje viac poznatkov o (implicitných) fiškálnych multiplikátoroch, ako sa naznačuje v správe. V roku 2013 GR ECFIN uskutočnilo posúdenie implicitného fiškálneho multiplikátora. Hospodárske prognózy z jari a jesene 2012 obsahovali aj osobitné políčka týkajúce sa fiškálnych multiplikátorov. Multiplikátory spadajú s dostatočnou rezervou do rozpätia zisteného v empirickej a teoretickej literatúre.

Simulácie modelu QUEST sa vykonali v kritických fázach niektorých programov (väčšinou vo fáze rokovaní), aby sa získali informácie o vymedzení východiskových a politických scenárov. V prípade portugalského programu boli na základe verzie modelu QUEST pre danú krajinu posúdené osobitné fiškálne opatrenia. Príslušné informácie vrátane multiplikátorov týkajúcich sa konkrétnych opatrení boli poskytnuté Dvoru audítorov.

66

Komisia nesúhlasí s týmto hodnotením. Domnienka, že malé chyby by mohli ostať neodhalené a mohli by viesť k závažnému hromadeniu chýb, je čisto špekulatívna.

67

Komisia uznáva, že chýba komplexná dokumentácia, najmä v počiatočnej fáze programov.

V roku 2013 sa vykonalo čiastočné rozdelenie prognostických chýb. Komplexnejšie uplatňovanie sa pripravuje v súvislosti s novým hodnotením presnosti prognózy. Okrem toho v priebehu tvorby niekoľkých prognóz útvary pre krajiny rozdelili revíziu salda verejných financií a rast reálneho HDP v porovnaní s predchádzajúcim kolom prognóz. Rozdelenie zmien prognózy verejných financií možno nájsť v správach o preskúmaní programu.

Odhady medzery vo financovaní neboli úplné a presné

Niektoré z dokumentov, pokiaľ ide o odhady rozdielu vo financovaní, ktoré boli k dispozícii v čase auditu, neboli úplné. Položky však primerane neodrážajú skutočnosť, že nedostatky sa týkajú predovšetkým dokumentácie, a nie odhadov.

69

Komisia nesúhlasí so zovšeobecneným tvrdením Dvora audítorov o dostupnosti odhadov rozdielu vo financovaní.

Komisia poskytla Dvoru audítorov veľké množstvo informácií, vrátane tabuľkových hárkov, o údajoch a predpokladoch, ktoré tvoria základ pôvodných výpočtov týkajúcich sa rozdielu vo financovaní. Komisia poskytla podkladové dokumenty o všetkých príslušných krajinách zapojených do programov.

Komisia uznáva, že v oblasti správy dokumentov na začiatku programových procesov existovali nedostatky. Je pravda, že v prípade Maďarska chýba príslušná dokumentácia o počiatočnom rozdiele vo financovaní.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod IX.

70

Komisia sa domnieva, že neexistujú žiadne významné chyby vo výpočte rozdielu vo financovaní. V prípade Rumunska sa vyskytla chyba týkajúca sa dvojitého započítania vnútroskupinových úverov podnikateľským subjektom.

Komisia namieta proti ďalším údajným chybám, na ktorých Dvor audítorov založil svoje posúdenie. Komisia sa nedomnieva, že tieto príklady poukazujú na všeobecný problém.

Komisia by chcela zdôrazniť, že odhad potrieb financovania v horizonte programu zahŕňa rad výpočtov a predpokladov s vysokým stupňom neistoty, ktoré sa môžu spoľahlivo vyčísliť iba v určitom rozsahu. Ochota a schopnosť veriteľov poskytovať finančné prostriedky obmedzuje aj finančné krytie a návrh programu musí brať ohľad na toto obmedzenie.

Je nerealistické očakávať, že odhady budú úplne správne. Dôležité je, že v praxi by žiadna z drobných nepresností nemala mať negatívne dôsledky na úspech programov. Pri spätnom pohľade sa ukázalo, že prognózy boli presné, pretože finančné krytie sa pri podrobnom preskúmaní v žiadnom prípade neprejavilo ako nedostatočné a nevyžadovalo si revíziu.

Údajné chyby vo výpočtoch rozdielu vo financovaní nemali vplyv na politický obsah programov.

Nevysledovateľnosť niektorých z kľúčových záznamov

Vedenie záznamov sa časom jasne zlepšilo a niektoré rozhodnutia sa neprijímajú prostredníctvom písomných postupov.

Rámček 2 – druhá zarážka

Portugalské orgány vytvorili internetovú databázu vykonaných programových opatrení, ku ktorej Dvoru audítorov nebol udelený prístup. Preto bolo pre Komisiu ťažké jednoduchým spôsobom poskytnúť všetky potrebné dokumenty.

Ako Komisia vysvetlila Dvoru audítorov, v prípade Maďarska sa prijatie vyhlášok alebo zákonov monitorovalo a overovalo pomocou spoľahlivých webových právnych archívov Parlamentu a maďarského úradného vestníka (ktorý je dostupný bezplatne). To je hlavný dôvod, prečo Komisia systematicky nearchivovala papierové kópie prijatých právnych aktov.

Rámček 2 – piata zarážka

Pri procese tvorby prognózy sa používa štandardizovaná skupina súborov vo formáte Excel. Okrem toho sa tento proces opiera o jasný postup dokumentácie, kontroly a hodnotenia kvality horizontálnymi oddeleniami, diskusie s odborníkmi členských štátov a interné konzultácie. Štandardizované súbory vo formáte Excel, ktoré obsahujú fiškálny list, používajú aj útvary pre krajiny na monitorovanie trendov medzi jednotlivými vydaniami prognózy. Útvary pre krajiny – najmä tie útvary, ktorých práca sa týka krajín zapojených do programov – používajú aj ďalšie nástroje na monitorovanie fiškálnych premenných. Tieto nástroje závisia od návrhu programu, špecifík jednotlivých krajín a miery podrobnosti dostupných údajov.

75

Komisia nesúhlasí s tým, že v najnovších programových dokumentoch chýbali dôležité informácie. Programové dokumenty Portugalska a Írska boli veľmi podrobné.

Rámček 3

Komisia nesúhlasí s tým, že existujú „príklady nedodržania pravidiel“. Ako sa uvádza v odpovedi Komisie na bod XI, všeobecné podmienky hospodárskej politiky stanovené Radou sú „všeobecné“ a ich účelom nie je zabezpečiť úplný zoznam podmienenosti.

Rámček 3 – prvá zarážka

Komisia v prípade Rumunska viedla formálne polročné preskúmania v rámci programu pomoci pre platobnú bilanciu, kým MMF viedol štvrťročné preskúmania v rámci iniciatívy „Small Business Act“. Komisia sa v rámci spoločného programu EÚ/MMF plne zúčastnila na všetkých štvrťročných misiách. Podmienky memoranda o porozumení alebo dodatočného memoranda o porozumení sa však môžu aktualizovať len po vykonaní formálnej hodnotiacej misie Komisie. Počas neformálnej hodnotiacej misie sa aktualizovalo len vyhlásenie o zámere a memorandum o hospodárskej a finančnej politike na základe dohody medzi zamestnancami Komisie a ostatnými partnermi zapojenými do programov.

Rámček 3 – tretia zarážka

V prípade Írska neboli predaj aktív a privatizácia zahrnuté do vykonávacieho rozhodnutia Rady. Írsky program nikdy neobsahoval ako oficiálnu podmienku privatizáciu určitého počtu štátnych podnikov alebo určitého množstva aktív. V Írsku je počet štátnych podnikov veľmi obmedzený. Napriek tomu sa počas vykonávania programu orgány dohodli, že určia niekoľko aktív, ktoré by sa mohli privatizovať. Okrem toho sa dohodli, že v prípade, ak sa írske orgány rozhodnú privatizovať, polovica výnosov sa použije na opatrenia na podporu rastu. Počas vykonávania programu nevznikli žiadne výnosy z privatizácie.

Podmienky neboli dostatočne rozhodné

Komisia sa domnieva, že podmienky boli dostatočne rozhodné.

78

Komisia nesúhlasí, že vedenie dostatočne nepreskúmalo návrhy, aby sa uistilo, že všetky podmienky boli skutočne potrebné na dosiahnutie cieľov v oblasti všeobecnej hospodárskej politiky. Odpoveď Komisie na bod 79 sa zameriava na prepojenia medzi cieľmi reforiem a hospodárskej politiky.

79

Všetky reformy sa vyznačovali úzkym prepojením s cieľmi programu a musia sa vnímať v kontexte širšieho súboru politických reforiem na zlepšenie rozpočtovej situácie, efektívnosti verejnej správy alebo podnikateľského prostredia. Pozri aj odpoveď Komisie na bod XII.

80

Aj keď Komisia súhlasí, že riziko, že sa k rôznym krajinám nepristupuje rovnakým spôsobom, alebo že riziko, že sa vyžadujú zbytočné reformy, naďalej ohrozuje proces riadenia programu, domnieva sa, že je vhodné a nevyhnutné riadiť programy na základe individuálneho prístupu k jednotlivým krajinám. Táto flexibilita je žiaduca vzhľadom na rozmanitý súbor hospodárskych, politických a administratívnych podmienok v jednotlivých krajinách. Krajiny môžu mať štrukturálne nedostatky, ktoré sa na prvý pohľad zdajú byť podobné, ktoré je však najlepšie riešiť prostredníctvom odlišných súborov politík.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod XII.

81

Revízia alebo aktualizácia určitých podmienok politiky by sa mala chápať ako odôvodnená reakcia na okolnosti meniace sa v priebehu programu. Počiatočné memorandum o porozumení nemôže byť úplnou zmluvou, v ktorej sa stanovujú všetky druhy nepredvídaných udalostí, ktoré môžu vzniknúť počas vykonávania programu. Memorandá o porozumení sú pružné dokumenty, ktoré sa musia flexibilne prispôsobiť novým hospodárskym problémom alebo problémom týkajúcim sa vykonávania.

82

Je vhodné a nevyhnutné riadiť programy na základe individuálneho prístupu k jednotlivým krajinám. Táto flexibilita je žiaduca vzhľadom na rozmanitý súbor hospodárskych, politických a administratívnych podmienok v jednotlivých krajinách. Pozri aj odpovede Komisie na bod XII a rámček 4.

Rámček 4 – druhá zarážka

Skrátenie trvania dávok v nezamestnanosti bolo zamerané na zníženie rizika pascí nezamestnanosti a predstavovalo krok správnym smerom, a to aj keby sa nedosiahlo to, čo sa vyžadovalo v podmienkach programu. Toto skrátenie sa posudzovalo ako súčasť širšieho súboru reforiem. Zachovanie otvorenosti sociálneho dialógu sa považovalo za dôležitý faktor pri predkladaní presvedčivého balíka reforiem.

84

Komisia súhlasí s tým, že vymedzenie podmienok memoranda o porozumení sa medzi programami líšilo podľa toho, či ich súčasťou bola požiadavka na „návrh“ alebo „prijatie“ právnych predpisov. To je prejavom skutočnosti, že v niektorých prípadoch sa národné vlády, ktoré žiadali o finančnú podporu, nedomnievali, že je vhodné prijať záväzky, ktoré zaväzujú ich parlamenty, a to vzhľadom na zásadu rozdelenia právomocí.

Ako sa uvádza v odpovedi Komisie na bod XII, vklad prijímajúcich krajín do tvorby a vývoja programov odráža odlišné okolnosti týchto krajín a ich odlišné politické preferencie. Tieto odlišnosti sú dôležitými prvkami, pokiaľ ide o zabezpečenie, aby neprišli o zodpovednosť za reformný program.

Rámček 5

Hoci táto reforma rámca dohľadu v Írsku bola veľmi dôležitá vzhľadom na nedostatky pred nástupom krízy, inými reformami, ktoré boli dôležitejšie pre úspech programu, sa zaoberal najprv írsky parlament (Oireachtas) v rámci veľmi náročnej legislatívnej agendy vynútenej časťou programu týkajúcou sa finančného sektora. Tiež bolo dôležité neponáhľať sa, aby bolo možné primerane vyvážiť posilnené právomoci v oblasti dohľadu, ktoré sa majú zveriť Centrálnej banke Írska prostredníctvom zákona o dohľade centrálnej banky a presadzovaní práva. Tento zákon bol prijatý v roku 2013 a poskytuje rozsiahle vyšetrovacie právomoci získavať informácie a vykonávať kontroly na mieste, vydávať predpisy a prijímať priame nápravné opatrenia a opatrenia na presadzovanie práva s cieľom riešiť porušenia právnych predpisov, ako aj požadovať hodnotenia nezávislých audítorov týkajúce sa finančných účtov bánk.

85

V prípade Portugalska bol počet podmienok úmerný štrukturálnym problémom, pred ktorými krajina stála.

Krajiny sa navyše nenachádzali v podobnej situácii, pokiaľ ide o štrukturálne problémy. To odôvodňuje odlišnosť týkajúcu sa štrukturálnej zložky programov.

Konečný počet podmienok má len malý význam. V konečnom dôsledku si štrukturálna reforma s „vysokým obsahom“ môže vyžiadať niekoľko prípravných krokov s „nízkym obsahom“, ktorých cieľom je túto reformu riadne posúdiť a pripraviť.

Navyše, ako sa uvádza v odpovedi Komisie na bod 50, pri posudzovaní, či sa krajiny nachádzajú v podobnej situácii v danej oblasti, je dôležité zamerať sa nielen na statické posúdenie ich výkonnosti v danej oblasti politiky, ale aj zvážiť ich kapacitu realizovať zmysluplné zmeny. „Podobný súbor podmienok“ sa musí chápať z hľadiska celkového obsahu požiadaviek, nie z hľadiska počtu podmienok.

88

Komisia vypočítava a uverejňuje saldo očistené od cyklických vplyvov, štrukturálne saldo a iné premenné s každým vydaním prognózy. Ak sa hospodárske podmienky (alebo ich prognóza) zmenili, táto zmena môže mať vplyv na cyklický zostatok. Môžu sa však vyskytnúť zmeny v ekonomickej prognóze s dôsledkami na fiškálnu pozíciu bez zmeny cyklického zostatku, napríklad prostredníctvom zmien prognóz inflácie.

Na druhej strane, ak k zmenám cyklickej fiškálnej pozície (alebo jej prognózy) dochádza medzi jednotlivými vydaniami prognózy, automaticky z toho nevyplýva revízia cieľových deficitov v rámci postupu pri nadmernom deficite alebo v rámci programu. Revízie cieľov môžu súvisieť s ďalšími faktormi okrem zmeneného výhľadu na hospodársky cyklus, ako sú rôzne zloženia rastu, neočakávané príjmy/výpadky príjmov, zmeny potenciálneho rastu alebo iné faktory, na ktoré nemá vláda žiadny vplyv. Komisia tieto rôzne prvky náležite zohľadňuje pri rozhodovaní o revíziách cieľov.

89

Revízie salda očisteného od cyklických vplyvov sa automaticky nepremietajú a ani by sa nemali premietať do (podobných) úprav cieľov, ako sa uvádza v odpovedi Komisie na bod 88. Preto by sa medzi zmenami plánovaných cyklických zostatkov a potrebou revidovať ciele nemalo stanoviť žiadne priame prepojenie.

V prípade Maďarska revízia postupu fiškálnych úprav dohodnutá v máji 2009, ktorou sa predĺžila lehota na korekciu nadmerného deficitu o ďalšie dva roky od roku 2009 do roku 2011, bola čiastočne odôvodnená aj výraznejším poklesom v porovnaní s očakávaním. Boli prijaté aj dodatočné opatrenia na konsolidáciu, ktoré predstavovali jasný posun smerom k zlepšeniu dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Revízia znamenala menej procyklickú fiškálnu politiku v roku 2009 a pomohla predísť vzniku škodlivej špirály poklesu hospodárstva.

V prípade Portugalska sa dvakrát revidoval fiškálny cieľ, a to v rámci piateho a siedmeho preskúmania. V oboch prípadoch sa ciele revidovali po značnom neočakávanom zhoršení ekonomickej prognózy, ako aj na základe toho, že rast bol menej orientovaný na dane, než sa očakávalo. Táto skutočnosť je predmetom správ o plnení záväzkov z oboch preskúmaní (oddiely II a III). Obom revíziám navyše predchádzali rozhodnutia ústavného súdu, ktoré vytvorili značné medzery v rozpočte. Tieto faktory neboli plne pod kontrolou štátu.

90

Pakt stability a rastu umožňuje, aby sa za určitých okolností prepracoval postup fiškálnych úprav. V súlade s článkom 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 sa musia prijať účinné opatrenia, môžu však nastať neočakávané nepriaznivé hospodárske udalosti, ktoré majú závažné nepriaznivé dôsledky na verejné financie.

Hoci neexistuje vopred stanovený algoritmus zmeny rozpočtových cieľov, situácia sa posudzuje na individuálnom základe. V odôvodnených prípadoch je možné fiškálny postup prepracovať v súlade s právnymi predpismi a na základe konkrétnych skutočností. Ak rôzne faktory negatívne ovplyvnili cieľový deficit alebo ak neboli splnené, tieto skutočnosti boli náležite vysvetlené v programových dokumentoch pre jednotlivé krajiny, napríklad v preskúmaniach programu alebo v správach pre Hospodársky a finančný výbor.

92

Skutočnosť, že v programových dokumentoch neboli spomenuté konkrétne otázky, neznamená, že neboli zohľadnené. Napríklad v prípade rumunského programu sa pri navrhovaní znižovania miezd osobitne zohľadnila špecifická štruktúra miezd v rumunskej verejnej službe.

Nedostatky riadenia programu v dôsledku nedostatočných kontrol

Komisia nesúhlasí s tvrdením, že kontroly boli slabé. Komisia sa domnieva, že riadenie programu bolo primerané.

95 bod i)

Komisia nesúhlasí, že podkladové výpočty a projekcie nepreskúmava žiadna osoba mimo programového tímu. Diskusie a fakty overoval MMF (a ECB za krajiny zapojené do programu EFSM) a hierarchický odbor v GR ECFIN skontroloval prognózy a celkový súlad.

95 bod ii)

Prácu predstaviteľov Komisie posúdili nadriadení pracovníci, hoci nepochybne pod silným časovým tlakom. Pozri aj odpoveď Komisie na body 61, 69, 70 a 79.

Odhady rozdielu vo financovaní, a teda výška finančného krytia programu, sú dôležitou otázkou, ktorá vo veľkej miere podlieha dôkladnému preskúmavaniu členskými štátmi EÚ alebo eurozóny.

95 bod iii)

Pozri odpoveď Komisie na body IX a X. Komisia súhlasí, že v oblasti správy dokumentov na začiatku programových procesov sa vyskytovali nedostatky. Komisia pracovala pod veľkým časovým tlakom a musela zaviesť spoľahlivé a účinné postupy krízového riadenia. Krízové okolností neumožňovali dôkladné vedenie záznamov.

Rámček 6

Komisia nesúhlasí s tým, že v prípade Rumunska sa vôbec nezistili žiadne takéto opatrenia. Opatrenia v zmenenom rozpočte na rok 2009, ktorý 28. apríla 2009 prijal rumunský parlament, neboli uvedené v memorande o porozumení ako podmienky z dôvodu časového odstupu medzi misiou a podpísaním memoranda. V memorande o porozumení podpísanom 23. júna 2009 sa pre ďalšie postupné zníženie deficitu v rokoch 2009 a 2010 stanovuje, že „... táto úprava bude prevažne zameraná na výdavky prostredníctvom zníženia mzdových výdavkov vo verejnom sektore, zníženia výdavkov na tovar a služby, zníženia dotácií pre verejné subjekty a prostredníctvom zníženia kapitálových výdavkov na položky, ako sú vozidlá a kancelárske vybavenie. Prioritu dostanú investičné projekty spolufinancované z fondov EÚ.“ Rozhodnutie Rady zo 6. mája 2009 o poskytnutí strednodobej finančnej pomoci Spoločenstva Rumunsku (2009/459/ES) obsahuje tieto opatrenia v článku 3 ods. 5 písm. c) až g).

V prípade Maďarska sa všetky opatrenia na fiškálnu konsolidáciu uvedené v rozpočtových účtoch na roky 2009 a 2010 s preukázateľnými účinkami zlepšujúcimi deficit začlenili do pôvodných memoránd o porozumení alebo do následných revidovaných memoránd o porozumení.

98

Komisia poskytla niekoľko spisov obsahujúcich podkladové údaje použité na zostavenie tabuliek týkajúcich sa rozdielu vo financovaní, ktoré uverejnila Komisia. Predpoklady, na ktorých je založený výpočet rozdielu vo financovaní, sa niekedy prezentovali pomerne stručným spôsobom, takže nie je možné zopakovať výpočet len na základe týchto informácií.

V jednom prípade (Maďarsko) rozdiel vo financovaní vypočítal len MMF a Komisia uznáva, že nemohla predložiť kópiu príslušných výpočtov. Komisia si vybudovala svoju schopnosť týkajúcu sa výpočtu rozdielov vo financovaní súbežne s vývojom krízy.

98 bod i)

Veľkosť maďarského programu bola úplne založená na výpočtoch MMF. Po náhlom vypuknutí krízy v Maďarsku, ktoré bolo prvou krajinou, čo požiada o pomoc, sa možnosť programového tímu spoliehať na odborné znalosti MMF považovala za významnú výhodu. Číselné údaje však pred určením finančného krytia preskúmali členské štáty EÚ.

98 bod ii)

V Írsku Dvor audítorov porovnáva dva rôzne ukazovatele verejných financií – účtovný deficit podľa európskeho systému účtov a hotovostný deficit štátnej pokladnice. Zatiaľ čo oba odrážajú stav verejných financií, medzi ich veľkosťou a zložením sa môžu vyskytovať veľké rozdiely. Vyváženie týchto dvoch ukazovateľov si vyžaduje podrobnú znalosť účtov verejných financií v oboch systémoch. Toto vyváženie zvyčajne vykonávajú štatistické orgány v rámci polročného oznamovania Eurostatu na účely postupu pri nadmernom deficite.

Za obdobie, ktorého sa týka prognóza, sa predpoklady uplatňujú na hlavné finančné transakcie, ktoré by mali zaznamenávať vnútroštátne orgány v súvahe štátnej pokladnice, čo predstavuje rozdiel oproti saldu na základe časového rozlíšenia podľa európskeho systému účtov. Medzi tieto hlavné transakcie patrili splátky vlastných zmeniek, ktoré predstavovali približne 9,3 miliardy EUR rozdielu. Okrem toho Agentúra pre riadenie štátnej pokladnice zvykla zaraďovať dodatočné pohotovostné rezervy popri východiskových výpočtoch potrieb financovania štátnej pokladnice, čím zvýšila potreby financovania, a súčasne boli tieto rezervy vylúčené z odhadov deficitu a dlhu podľa európskeho systému účtov. V čase extrémnej citlivosti trhu bola absencia konkrétnych podrobností odôvodnená neochotou írskych orgánov a programových partnerov zverejňovať konkrétne plány pôžičiek. Ostatné prvky rozdielu súvisia s tým, že v odhadoch fiškálneho deficitu vypracovaných rôznymi inštitúciami sa nachádzali určité nezhody. Najkonzervatívnejší odhad bol zahrnutý do výpočtov potrieb financovania.

Programové dokumenty obsahujú hlavné prvky fiškálnych prognóz a výpočtov potrieb financovania a v poznámkach pod čiarou sa spomínajú aj určité rozdiely medzi nimi.

Prognózy súhrnného hotovostného deficitu štátnej pokladnice však boli zahrnuté do „programu makroekonomických úprav pre Írsko“ a následných programových dokumentov.

Vždy budú existovať rozdiely medzi odhadom na základe peňažných tokov a odhadom na základe časového rozlíšenia. Nebolo však potrebné vysvetľovať odchýlky medzi odhadom na základe peňažných tokov a odhadom na základe časového rozlíšenia, keďže odhady na základe časového rozlíšenia boli najdôležitejšími ukazovateľmi na účely programu najmä z toho dôvodu, že ide o ukazovatele vyžadované v rámci rozpočtového dohľadu EÚ a postupu pri nadmernom deficite.

99

Komisia čiastočne súhlasí s hodnotením Dvora audítorov. Komisia vykonala rozsiahle testy citlivosti, ktorých výsledky však držala v tajnosti, aby nevznikli nepriaznivé scenáre. Tieto informácie boli veľmi citlivé a nemuselo byť vhodné uverejňovať ich v kontexte veľmi nestabilných finančných trhov.

Konkrétne v prípade Írska sa citlivosť na otrasy týkajúce sa výmenných kurzov a úrokových sadzieb vždy zohľadnila v hospodárskych a fiškálnych prognózach. „Škodlivá cyklická spätná väzba medzi krízou rastu a fiškálnou a finančnou krízou“ bola správne pochopená pri navrhovaní programu finančnej pomoci pre Írsko (pozri Occasional Paper č. 76). Cieľom programu EÚ/MMF bolo ukončiť túto cyklickú spätnú väzbu aj odstránením otrasov týkajúcich sa úrokových sadzieb pôsobiacich na verejné financie prostredníctvom vonkajšej finančnej pomoci, čím sa súkromnému sektoru poskytne istota (zníženie marží).

100

Ak výraz „podmienky stanovené Radou“ označuje podmienky politiky dohodnuté v rámci programu, potom Komisia jasne vykonala overenie. Ak výraz „podmienky stanovené Radou“ označuje politické usmernenia vydané Radou v rámci riadneho rámca hospodárskeho dohľadu EÚ, Komisia takisto konala v súlade s platnými právnymi predpismi.

101

Pozri odpoveď Komisie na bod XV.

Voľba deficitu podľa európskeho systému účtov nie je odôvodnená len postupom pri nadmernom deficite. Mohla by byť užitočná na doplnenie pripomienky Dvora audítorov o vysvetlenie predností národných účtov a deficitu podľa európskeho systému účtov oproti údajom o hotovosti v kontexte rozpočtového dohľadu. Práca s hotovostným zostatkom by len viedla k zvýšeniu neistoty namiesto jej zníženia, keďže by sa tým vládam otvorili dvere, aby si mohli prispôsobovať načasovanie úhrady určitých transakcií, aby dosiahli cieľové deficity.

102

Existencia možnosti štatistických revízií by nemala slúžiť ako argument pre prechod na rozpočtové ciele súvisiace s peňažnými tokmi. Režim hotovostného toku by znamenal ďalšie druhy neistoty s ešte väčšími negatívnymi dôsledkami na spoľahlivosť fiškálnych podmienok.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod XV.

102 bod i)

Vyhlásenie Maďarska je vecne pravdivé a odkazuje na dodatočnú štatistickú revíziu (pozri odpoveď Komisie na bod 90).

102 bod ii)

Vyhlásenie Rumunska je vecne pravdivé a odkazuje na dodatočnú revíziu údajov overenú úradom Eurostat mimo kontroly prognostika. Navyše oznámenie Hospodárskeho a finančného výboru z 23. augusta 2010 o misii z 26. júla – 5. augusta obsahuje rámček na strane 13 s vysvetlením rozdielu medzi hotovostným deficitom a deficitom podľa európskeho systému účtov z roku 1995 v prípade Rumunska.

102 bod iii)

Revízia v Írsku bola spôsobená reklasifikáciou (ako potvrdil Eurostat) príjmov z predaja mobilných telekomunikačných licencií od roku 2012 do roku 2013, nad čím prognostik nemá kontrolu.

103

Krajiny s programami takisto museli dodržiavať pravidlá postupu pri nadmernom deficite, v ktorom sa stanovuje rámec fiškálnych cieľov. Tieto fiškálne ciele musia byť vymedzené v súlade s definíciou podľa európskeho systému účtov.

Ak operácie na záchranu bánk mohli mať značný, ale ťažko predvídateľný vplyv na výsledky rozpočtového hospodárenia, tieto operácie boli vylúčené z fiškálnych cieľov programu.

V prípade Írska sa Komisia jasne vyjadrila o vymedzení základného deficitu, ktoré muselo byť – a bolo – v súlade so systémom národných účtov. Z vymedzenia fiškálneho cieľa bol preto vylúčený vplyv priamej podpory bankám.

Komisia vypočítala základný deficit ako celkový deficit mínus deficit zvyšujúci kapitálové prevody poskytnuté bankám v rámci opatrení na záchranu finančného sektora. Výška podporných opatrení vo finančnom sektore je zahrnutá do „doplňujúcej tabuľky týkajúcej sa finančnej krízy“, ktorú uverejnil úrad Eurostat, v riadku „Kapitálové injekcie zaznamenané ako položky zvyšujúce deficit (kapitálové prevody)“. Niekedy však táto položka zahŕňa aj kapitálové prevody, ku ktorým sa nepristupuje ako k opatreniam finančnej podpory na účely postupu pri nadmernom deficite. Konkrétne s príjmami z dividend z banky Anglo Irish Bank vo forme kmeňových akcií sa zaobchádzalo ako s kapitálovými prevodmi.

104

V prípade Írska bola tabuľka Monitorovanie programu uvedená ako príloha k memorandu o porozumení počas celého programového obdobia. Táto tabuľka obsahovala podrobný opis stavu plnenia rozličných požiadaviek. Úroveň podrobnosti uvedená v tejto tabuľke sa zvyšovala v priebehu programu.

V prípade Rumunska sa pokrok v oblasti štrukturálnych reforiem oznámil podľa tém namiesto toho, aby sa uviedol podľa jednotlivých podmienok. Komisia súhlasí s tým, že z tohto dôvodu by čitateľ mohol mať ťažkosti plne posúdiť stav plnenia.

105

Komisia zverejnila, do akej miery boli splnené podmienky. Zvyčajne sa hodnotenie „nedodržaná“ používalo iba v prípade, keď sa ukázalo, že podmienka nemôže byť v krátkom čase splnená. Lehoty boli často stanovené veľmi ambiciózne s cieľom podporiť rýchlejšie konanie. Ak sa v rámci reformného opatrenia dosiahol pokrok, vhodnejším sa javil výraz vyjadrujúci stav medzi „dodržaná“ a „nedodržaná“.

V konkrétnom prípade Írska bola tabuľka Monitorovanie programu uvedená ako príloha, ktorá obsahovala podrobný opis stavu plnenia rozličných požiadaviek. Tieto požiadavky boli opísané ako „dodržaná“ alebo „nedodržaná“.

106

V mnohých prípadoch boli podrobné výsledky monitorovania uvedené v hlavnom texte správy o preskúmaní, a nie v samotnej tabuľke z monitorovania. To sa týkalo najmä podmienok, ktoré boli označené ako „plnenie pokračuje“ alebo „oneskorené“. Okrem toho, keďže sa v programoch dosiahol pokrok, niektoré podmienky a s nimi spojené monitorovanie sa zlúčili s inými podmienkami alebo boli presunuté do iných častí programov.

Rámček 7 – druhá zarážka

O pokroku pri posilňovaní administratívnych kapacít a iných opatreniach na zvýšenie čerpania finančných prostriedkov EÚ v Rumunsku sa informuje v správach o misii. Pozri napríklad bod 37 na strane 17 oznámenia Hospodárskeho a finančného výboru z 23. augusta 2010, v ktorom sa informuje o misii z 26. júla – 5. augusta.

Rámček 7 – tretia zarážka

Komisia súhlasí, že pokrok o tomto osobitnom opatrení v Rumunsku nie je nahlásený. Dôvodom je skutočnosť, že pozornosť sa presunula k zlepšeniu výberu daní a obmedzeniu daňových únikov a podvodov, pričom technickú pomoc poskytuje MMF a misie generálneho riaditeľstva Komisie TAXUD (pozri bod 27 na strane 14 oznámenia Hospodárskeho a finančného výboru z 23. augusta 2010 o misii z 26. júla – 5. augusta).

Rámček 7 – štvrtá zarážka

Podmienka týkajúca sa reorganizácie miestnej správy v portugalskom programe sa netýkala len obcí. V podmienke v pôvodnom memorande o porozumení sa uvádza: „Reorganizovať miestnu samosprávu. V súčasnosti existuje 308 obcí a 4 259 farností. Do júla 2012 vláda vypracuje plán konsolidácie s cieľom reorganizovať a významne znížiť počet týchto jednotiek.“

O plnení tejto podmienky sa informovalo v rôznych dokumentoch týkajúcich sa preskúmania programu. Podmienenosť politiky v tejto oblasti sa v priebehu času vyvíjala, pričom sa bral ohľad na výraznú politickú opozíciu. Počet farností (freguesias) sa po miestnych voľbách, ktoré sa konali v septembri 2013, znížil na 2 882. Hoci nedošlo k zníženiu počtu obcí, zavedený bol nový právny predpis, ktorým sa vytvárajú spoločenstvá obcí.

107 bod i)

Uvedený príklad týkajúci sa Írska svedčí o tom, že podmienky viacročného rozpočtového rámca sa považovali za plne dodržané. Komisia však vo svojich štvrťročných preskúmaniach opakovane vysvetľovala, že je znepokojená, pokiaľ ide o konkrétne prvky týkajúce sa rámca. Opätovne nastolila otázku v kontexte európskeho semestra 2014.

107 bod ii)

Vzhľadom na vysoký stupeň autonómie dvoch regiónov a 308 obcí v Portugalsku musela Komisia uznať, že konsolidované podávanie pravidelných správ o regionálnych a miestnych verejno-súkromných partnerstvách a štátnych podnikoch nebolo realizovateľné a vyžadovalo by si neprimerané množstvo administratívnych zdrojov.

109

Komisia súhlasí s tým, že vďaka spolupráci s MMF mohla Komisia riadiť programy, pretože získala skúsenosti v oblasti krízového riadenia. Komisia však nesúhlasí, že postupy zaznamenané Dvorom audítorov boli zavedené až v priebehu programov. Tabuľkové hárky s prognózami Komisie boli už predtým podrobnejšie než hárky MMF. Tímy Komisie pre programové misie bývajú už od začiatku väčšie ako tímy MMF z dôvodu účasti iných GR než GR ECFIN.

111

Neformálne mechanizmy fungovali dobre. Výmena informácií bola veľmi dôkladná a neexistuje dôkaz, že by neprítomnosť formálnejších mechanizmov predstavovala problém.

111 bod iv)

Inštitúcie majú odlišné postupy rozhodovania a zdá sa nerealistické vopred formulovať riešenia nezhôd, ktoré by skutočne uľahčili riešenie prípadných nezhôd.

114

Európska centrálna banka ako nezávislá inštitúcia zaoberajúca sa menovou politikou v prípade Írska Komisii neposkytla interné informácie. To sa týka informácií o vnútorných rokovaniach ECB o rozdelení zaťaženia alebo informácií súvisiacich s týmito rokovaniami. Z dôvodu nezávislého postavenia ECB Komisia nie je v takej pozícii, aby mohla od ECB požadovať takéto informácie. Vzhľadom na to, že výška financovania ECB bola takmer na úrovni ročného HDP Írska, ďalšie finančné prostriedky ECB boli nevyhnutné pre úspech programu. Preto Komisia, ako aj MMF prijali túto podmienku. Vývoj odvtedy potvrdil rozhodnutie nezachraňovať držiteľov nadriadených dlhopisov pomocou vnútorných zdrojov. Írsky dlh je jednoznačne udržateľný, rozpätia pre swap na kreditné zlyhanie sú na úrovni Francúzska, Belgicka a Slovenska, ratingové hodnotenie Írska sa zvýšilo a írske banky splatili väčšinu finančných prostriedkov z ECB.

Okrem toho rozhodnutie nezachraňovať držiteľov nadriadených dlhopisov pomocou vnútorných zdrojov treba posudzovať v jeho kontexte. Existovala všeobecná záruka za vklady, ktorú navrhli írske orgány. Prínosy tohto opatrenia bolo treba zvážiť aj vzhľadom na náklady, pokiaľ ide o dôsledky pre ostatné banky a riziká súdnych sporov.

3. časť

Cenové úrovne pri emisii sú v porovnaní s počiatočnými usmerneniami bánk často vyššie

Tieto rozdiely sú neoddeliteľnou súčasťou procesu vydávania dlhopisov.

121

Hoci formálne „žiadosti o predloženie/návrhy“ sa posielali bankám už od roku 2011 (t. j. v prípade všetkých transakcií EFSM), do roku 2010 sa návrhy získavali od bánk prostredníctvom zasadnutí a v rámci konferenčných hovorov a zaznamenané sú v rámci tzv. oznámení o výbere banky. Tieto oznámenia sa vypracúvali už od úplne prvej transakcie platobnej bilancie súvisiacej s krízou v decembri 2008 a boli poskytnuté Dvoru audítorov.

122

Dvor audítorov zvážil, či úroveň cien v deň uzatvorenia obchodu bola odôvodnená len na základe porovnania s usmerneniami bánk k pôvodnej cene v rámci ich návrhov bez náležitého zohľadnenia vývoja na trhu medzi týmito dvoma dátumami. Dva prípady, na ktoré sa odvoláva Dvor audítorov, sa vzťahujú na jednu „žiadosť o návrh“. Medzi usmerneniami k pôvodnej cene a dňami uzatvorenia obchodu uplynula v týchto dvoch prípadoch lehota 14 a 23 dní. Odchýlky od usmernení k pôvodnej cene sú neoddeliteľnou súčasťou procesu vo všeobecnosti, a najmä v prípade takého dlhého časového obdobia.

Toto zistenie by sa malo vnímať z hľadiska pripomienky Dvora audítorov v bode 118, že „konečná cena dlhu bola v súlade s úrovňou na trhu a u partnerov“.

123

Komisia poukazuje na to, že zistené nedostatky sa vzťahovali len na obdobie do roku 2010 a boli obmedzené len na otázky dokumentácie. Netýkali sa samotného procesu riadenia dlhu.

Komisia uznáva, že sa v prvých rokoch vyskytli určité nedostatky v dokumentácii o procese udeľovania pôžičiek, ale proces bol riadne riadený a nemal vplyv na výsledok.

Komisia sa domnieva, že v prvých rokoch bol výber vedúcich bánk konkurenčný, aj keď nie úplne zdokumentovaný. So zreteľom na preventívne opatrenia proti zverejňovaniu neverejných materiálov alebo dôverných informácií Komisia dodržiava platné pravidlá a právne predpisy a trhové postupy pri vykonávaní finančných operácií. Okrem toho sa na banky zapojené do transakcií financovania vzťahujú vnútroštátne právne predpisy týkajúce sa cenných papierov vrátane pravidiel na predchádzanie obchodovaniu s využitím dôverných informácií, čo poskytuje Komisii dodatočnú záruku.

O stratégii alokácie aktív sa vopred rokovalo s hlavnými riadiacimi bankami a uplatňuje sa štandardný prístup v súlade s trhovými postupmi. Pravidlá alokácie sú teda úplne jasné pre všetky zainteresované strany. O konečnej alokácii rozhoduje Komisia.

Monitorovanie činností sekundárneho trhu formálne schválila Komisia v roku 2012.

Úroveň kúpno-predajných rozpätí závisí od viacerých rozličných parametrov.

127

Komisia musela vykonávať úverové operácie za mimoriadne zložitých okolností. Napriek tomu úspešne riadila emisie dlhopisov v súlade s trhovými postupmi.

128

Hoci Komisia uznáva, že príručka postupov sa aktualizovala postupne, proces bol od začiatku jasne zdokumentovaný v samostatných správach. Komisia poukazuje na to, že vyššia kvalita dokumentácie sa využíva od januára 2011. V čase prípravy správy Dvora audítorov bola táto dokumentácia zavedená už viac ako 4 roky a používala sa na všetky transakcie EFSM, čo predstavuje väčšinu operácií z hľadiska počtu a výšky prostriedkov.

129

Komisia zdôrazňuje, že výber vedúcich bánk bol vždy v súlade s existujúcimi postupmi a že bol náležite zdokumentovaný. Pôvodne bol tento výber založený na oznámeniach o výbere banky a od januára 2011 sa proces ešte viac formalizoval na základe postupu „žiadosti o návrhy“.

130

Komisia sa domnieva, že v tomto ohľade dodržala platné pravidlá a právne predpisy a trhové postupy. Na banky sa navyše vzťahujú vnútroštátne právne predpisy týkajúce sa cenných papierov vrátane pravidiel predbežných rozhovorov s investormi o ich záujme (tzv. pre-sounding) a predchádzania obchodovaniu s využitím dôverných informácií, čo poskytuje dodatočnú záruku.

Okrem toho sa v článku 6 ods. 2 písm. a) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 596/2014 zo 16. apríla 2014 o zneužívaní trhu (Ú. v. EÚ L 173, 12.6.2014, s. 1), ktoré sa od 3. júla 2016 bude vzťahovať na emitentov, výslovne oslobodzujú transakcie, pokyny alebo konanie Únie.

133

Stratégia rozdelenia emisie bola vopred prediskutovaná s hlavnými riadiacimi bankami a uplatňuje sa štandardný prístup v súlade s trhovými postupmi. Rozdeľovanie sa uskutočňuje v úzkej spolupráci so syndikátom a všetky pokyny musia byť pre Komisiu transparentné, pričom Komisia má plnú kontrolu nad procesom a udeľuje svoj súhlas na konečné rozdelenie. Všetky alokačné tabuľky sú dostupné na webovej stránke Komisie.

134

Formálny „záväzok týkajúci sa sekundárneho trhu“ bol zavedený ako štandardná funkcia mandátneho dokumentu EÚ pre EFSM, t. j. od januára 2011.

135

Hoci Komisia oficiálne kontrolovala likviditu na sekundárnom trhu od roku 2012, treba upozorniť na to, že nie je bežnou praxou, aby emitenti vo všeobecnosti kontrolovali likviditu na sekundárnom trhu.

136

To, že sa kúpno-predajné rozpätia líšia medzi bankami, je normálne, najmä vzhľadom na počet účastníkov trhu.

138

Odhad rozdielu vo financovaní vykonaný na začiatku programu nie je plánom. Predstavuje odhad potrieb financovania, ktoré sa majú splniť počas programu, so zabudovanou rezervou – v niektorých prípadoch výslovne –, ktorá vyjadruje neistotu spojenú s týmito odhadmi. Rezerva slúži na to, aby sa zabezpečilo, že pri horších ako očakávaných výsledkoch bude k dispozícii dostatočné financovanie, a aby sa získala dôvera investorov a podporil proces oživenia hospodárstva.

139

Bezpečnostné marže zahrnuté do skorých programov navrhnutých hneď po bankrote banky Lehman Brothers odrážajú rozsah vnímanej neistoty v tom čase a potrebu zabezpečiť, aby sa finančné krytie ukázalo ako dostatočné. Potreby bankového sektora je obzvlášť ťažké predvídať, čo viedlo k potrebe vytvoriť značnú rezervu pre mimoriadne udalosti v krajinách so značnými ťažkosťami v bankovom sektore, ako je Írsko. Finančné krytie musí byť dostatočne veľké, aby sa tým vysvetlila táto neistota a aby sa upokojili trhy, že všetky potreby boli pokryté. Dá sa preto očakávať, že ak nedôjde k nepriaznivému vývoju, potreby financovania by mali byť menšie ako objem krytia.

139 bod iv)

Splatenie úverov MMF pred dátumom ich splatnosti je spojené s úspechom daných krajín – a teda aj s úspechom programov – v súvislosti s tým, či sú schopné získať prístup na trhy s dostatočne nízkymi sadzbami, aby včasné splatenie bolo politicky a finančne výhodné. Prepojenie skoršieho splatenia s potrebami nižšej miery financovania si vyžaduje niekoľko predpokladov, ktoré môžu alebo nemusia obstáť. Ako sa navyše uvádza inde, financovanie programov obsahovalo bezpečnostné marže ako signál pre trhy a tieto marže prispeli k úspechu programov.

140

Treba pripomenúť, že Portugalsko naplno nevyužilo všetku finančnú pomoc dostupnú v rámci programu a že ukončilo program so značnou rezervou štátnej pokladnice.

Uvoľnenie menových podmienok platí aj pre írsky program.

141

Počas programu sa platby pre MMF obvykle uhrádzali centrálnej banke, aby vytvorili rezervy cudzej meny, kým platby pre ES sa uhrádzali ministerstvu financií na účely financovania rozpočtu. V roku 2010 sa uskutočnili aj niektoré úhrady MMF ministerstvu financií na účely rozpočtu. Dôvodom bolo, že rozpočtový deficit bol vyšší, ako sa pôvodne očakávalo, a to z dôvodu nižšieho rastu a politických prepadov, kým rezervy v centrálnej banke boli na primeranej úrovni. Z toho však nemožno vyvodiť, že centrálna banka nepriamo pokryla niektoré dodatočné potreby financovania vlády. Vláda dokázala počas programu splácať úroky a refinancovať všetky svoje dlhové obligácie. Menová politika, ktorá je výlučnou právomocou nezávislej centrálnej banky, prirodzene vplýva aj na podmienky domáceho financovania. Nemalo by sa to však považovať za nepriamu podporu.

146

V oznámení o Maďarsku nie je zohľadnené zvýšené čerpanie finančných prostriedkov EÚ.

147

Je dôležité koncepčne oddeliť vplyv nových opatrení na zvýšenie príjmov od zníženia príjmov z dôvodu poklesu hospodárskej činnosti. Skutočný vplyv daňovej reformy nemožno posudzovať zohľadnením celkovej výkonnosti príjmov v rámci hospodárstva. Ak neexistuje reforma, je potrebné vykonať odhad kontrafaktuálneho scenára.

148

Nie všetkými uvedenými legislatívnymi aktmi sa zaviedli zmeny, ktoré majú vplyv na pomer daní k HDP, a nie všetky z nich sa týkajú podmienok programu pomoci pre platobnú bilanciu. Dôvody ich zavádzania boli zložité.

Spoločná odpoveď Komisie na body 150 a 151

Zmena štrukturálneho salda je ovplyvnená nielen stanovenými cieľmi a politickými rozhodnutiami vykonanými na splnenie týchto cieľov, ale aj širším spektrom faktorov, ktoré nie sú pod kontrolou vlády a týkajú sa vonkajšieho prostredia. Medzi tieto faktory patria miery inflácie, štruktúra rastu, nálady na trhu, ktoré majú vplyv na náklady na prijaté úvery a pôžičky, ako aj dodatočné revízie údajov. Okrem toho sa pri stanovovaní cieľov zohľadnili kritériá pre jednotlivé krajiny nad rámec ďalej uvedených vzťahov. Preto sú vzťahy medzi premennými uvedenými v bodoch 150 a 151 zložité. V dôsledku toho sa referenčným porovnávaním krajín na základe týchto vzťahov nemôžu odhaliť problémy, pred ktorými stojí program alebo neskôr výsledky.

Hoci vo všeobecnosti si slabšia počiatočná fiškálna pozícia vyžaduje rýchlejšie tempo konsolidácie, tento faktor by sa nemal vnímať izolovane od iných faktorov, niekedy špecifických pre jednotlivé krajiny, ktoré ovplyvňujú fiškálne nerovnováhy, ktoré bolo potrebné opraviť. Treba poznamenať aj to, že lehota poskytnutá Radou na korekciu nadmerného deficitu (so súvisiacim odporúčaným štrukturálnym úsilím) sa nemusí zhodovať s programovým obdobím.

152

Fiškálne opatrenia uvedené v programoch boli určené na základe širokého spektra faktorov. Zohľadnila sa počiatočná úroveň dlhu, ale dôležité boli aj iné faktory typické pre jednotlivé krajiny.

Ako hospodárstvo so strednými príjmami, ktoré nepatrí do eurozóny, je Rumunsko citlivejšie na svoju úroveň verejného dlhu než krajiny eurozóny s vyššími príjmami. V čase schválenia programu sa úrokové sadzby verejného dlhu Rumunska zvýšili o 300 bázických bodov, čo naznačuje pochybnosti o pozícii financovania štátneho dlhu na medzinárodných finančných trhoch.

153

Hoci dočasné fiškálne opatrenia nepredstavujú trvalú zmenu v základnom fiškálnom salde, môžu mať trvalý vplyv na úroveň dlhu, a tým zlepšiť alebo zhoršiť jej dlhodobú udržateľnosť.

Nie všetky dočasné opatrenia v rokoch trvania programu boli zavedené s cieľom dosiahnuť cieľový deficit. V niektorých prípadoch boli potrebné dočasné alebo jednorazové opatrenia (napr. opatrenia na podporu bánk) alebo neboli pod kontrolou vlády (ako súdne rozhodnutia). Dočasné opatrenia sa nakoniec museli nahradiť štrukturálnymi opatreniami, aby sa zabezpečilo, že ciele sa budú naďalej plniť.

V rámci rozpočtového dohľadu v EÚ sa rozlišuje medzi celkovým fiškálnym saldom (vrátane jednorazových opatrení) a štrukturálnym saldom, ktorým sa merajú trvalé fiškálne opatrenia (bez jednorazových opatrení). To je dôvod, prečo sa krajinám s nadmerným deficitom nielen odporúča, aby tento deficit upravili v nominálnom vyjadrení (t. j. aby znížili deficit pod prahovú hodnotu stanovenú v zmluve vo výške 3 % HDP), ale odporúča sa im aj konkrétne štrukturálne úsilie, ktoré je v súlade s dosiahnutím nominálneho cieľa.

Preto už len samotná existencia jednorazových a dočasných opatrení nie je automaticky v rozpore s udržateľnou korekciou nadmerného deficitu.

153 bod i)

Treba dodať, že Portugalsko čelilo aj jednorazovým opatreniam zvyšujúcim výdavky vo výške 2,8 % HDP v roku 2010 a 0,6 % HDP v roku 2011.

153 bod iii)

Postup pri nadmernom deficite v Rumunsku bol v júni 2013 zrušený na základe údajov o výsledkoch za rok 2012. Dôležitou podmienkou na zrušenie akéhokoľvek postupu pri nadmernom deficite je udržateľnosť korekcie, čo znamená, že deficit zostane dostatočne pod úrovňou 3 % HDP počas obdobia príslušnej prognózy Komisie. Na druhej strane prognóza vychádza z opatrení vierohodne oznámených vládou a uvedených s dostatočnou podrobnosťou.

153 bod iv)

Prvotná motivácia záruky zodpovednosti v Írsku nebolo opatrenie vytvárajúce príjmy.

155

Komisia sa domnieva, že nemá zmysel porovnávať údaje MMF a Komisie o dodržiavaní podmienok na konci programu, keďže obe inštitúcie ich posudzujú na základe rôznych referenčných kritérií.

Niektoré lehoty boli pôvodne stanovené veľmi ambiciózne, aby motivovali k realizácii, ale neskôr boli upravené tak, aby zodpovedali vývoju programu.

158

Podľa názoru Komisie pojem „štrukturálneho obsahu“, ktorý používa Dvor audítorov, nepredstavuje zmysluplné kritérium analýzy politických opatrení a vyvodenie záverov o ich význame. Podmienky, ktoré si vyžadujú viac čiastkových krokov (a sú preto klasifikované ako podmienky s „nízkym štrukturálnym obsahom“), môžu byť aspoň také dôležité ako podmienky, ktoré sa dajú jednoduchšie vykonávať.

Triedenie používané v súvislosti so štrukturálnym obsahom podmienok nevystihuje podstatu a význam jednotlivých podmienok. Mnoho najkritickejších štrukturálnych reforiem si bude vyžadovať prechodné fázy, napríklad preskúmania alebo konzultácie (klasifikované ako „nízky štrukturálny obsah“) pred tým, ako bude reforma konečne uzákonená a vykonaná. Klasifikácia „vysoký štrukturálny obsah“ používaná Dvorom audítorov preto nie je synonymná so slovom „dôležité“.

160 bod iii)

V prípade určitých reforiem sa želaný účinok prejaví až v dlhodobejšom horizonte po skončení programu.

161

Odkaz na maďarský prípad zrušenia reformy (zníženie miezd vo verejnom sektore) sa zdá byť neprimeraný, keďže najvýznamnejšie úsporné opatrenie v tejto oblasti (zrušenie 13. platu) zostalo nedotknuté. Jednoznačné zrušenia boli pozorovateľné v oblastiach prídavkov na deti a fiškálneho riadenia.

164

Pozri odpoveď Komisie na rámček 10.

Rámček 10 – prvý odsek

V Maďarsku bolo možné nízky záujem zo strany bankového sektora vysvetliť aj konečným úspechom koordinácie s materskými bankami zo západnej Európy, čo nemohlo byť známe v čase začatia programu a návrhu balíka na podporu bánk. Konkrétne sa najväčšie zahraničné komerčné banky zaviazali udržať svoju celkovú expozíciu voči Maďarsku, najprv na dvojstrannom základe s centrálnou bankou a neskôr v multilaterálnom rámci iniciatívy európskej bankovej koordinácie. Toto kombinované opatrenie pomohlo zlepšiť finančnú stabilitu a dôveru investorov, a to aj v širšej regionálnej perspektíve.

Rámček 10 – piaty odsek

Zamestnanosť v portugalskom verejnom sektore sa od roku 2011 do roku 2014 znížila o približne 10 %, čo je viac ako 2 % ročné zníženie požadované v rámci memoranda o porozumení. Keďže štátnych zamestnancov nemožno prepustiť, značná časť zníženia sa musela dosiahnuť tak, že sa nenahrádzali zamestnanci, ktorí odišli zo zamestnania. Predčasný odchod do dôchodku tvoril konkrétnu časť znižovania počtu zamestnancov. Ukázalo sa, že bol významný, ale to neznamená, že rozpočtový vplyv bol obmedzený. Okrem toho vláda zaviedla ďalšie opatrenia na zníženie počtu zamestnancov, napríklad systém ukončenia pracovného pomeru na základe vzájomnej dohody. Ako celkový výsledok zníženia počtu zamestnancov a úrovne miezd sa platy vo verejnom sektore v rokoch 2010 až 2014 znížili takmer o 17 %.

165

Programy pre eurozónu boli zamerané na obnovenie fiškálnej a finančnej stability, ako aj na zvyšovanie konkurencieschopnosti prostredníctvom riešenia štrukturálnych nedostatkov. Obnovenie vonkajšej rovnováhy bolo nepriamo súčasťou podmienenosti programov pre eurozónu, bezprostredne však nepredstavovalo kľúčový záujem.

Bežný účet a obchodná bilancia by sa nemali používať ako izolované ukazovatele konkurencieschopnosti, pretože vonkajšiu rovnováhu môže určovať štrukturálna zmena aj cyklické faktory. To znamená, že časť zlepšenia sa môže zvrátiť, keď sa zlepšia cyklické podmienky. Len prostredníctvom zohľadnenia bežného účtu/obchodnej bilancie bez analýzy základných faktorov nie je možné zistiť zlepšenia v oblasti konkurencieschopnosti.

167

Írsko ako členský štát eurozóny nebolo súčasťou programu pomoci pre platobnú bilanciu. Rozdiel vo vonkajšom financovaní sám osebe nepredstavoval ústredný bod programu, ako to bolo v prípade členských štátov, ktoré nepatria do eurozóny. Treba poznamenať, že Írsko sústavne vykazovalo značný prebytok obchodnej bilancie so značnou nestálosťou. V tejto súvislosti môže byť predloženie súhrnných údajov o prognostických chybách zavádzajúce. Okrem toho sa obchodná bilancia od roku 2011 do roku 2014 mierne zlepšila, čím pozitívne prispela k úprave bežného účtu. Prognózu írskej vonkajšej rovnováhy výrazne komplikujú činnosti veľkých nadnárodných spoločností, ktoré prevládajú v obchodovanom sektore Írska.

Komisia sa domnieva, že nie je možné získať žiadne ponaučenie z obrázku 11.

168

Je diskutabilné, či „obchodná bilancia lepšie zachytáva účinok zmien v konkurencieschopnosti krajiny ako bežný účet“.

Spoločná odpoveď Komisie na body 176, 177 a 178

V Maďarsku nebola počas programového obdobia (t. j. do prvého štvrťroku 2010) devízová zadlženosť domácností (prevažne vo švajčiarskych frankoch) príliš naliehavým politickým problémom.

Domáce úvery v cudzích menách neboli problémom v programoch pre eurozónu alebo v Lotyšsku, ktorého politickým cieľom programu bolo zachovať naviazanie na euro.

V Rumunsku boli zavedené podmienky na obmedzenie či limitovanie úverov v cudzej mene prostredníctvom právnych predpisov, ktorými sa zaoberá a úzko ich monitoruje finančný sektor. Stály dialóg sa udržiaval s národnou bankou. Pri riešení slabých miest spojených s úvermi v cudzej mene Národná banka Rumunska prijala opatrenia zamerané na ďalšie odradenie nezabezpečeného spotrebiteľa od čerpania úverov v devízach v roku 2011. Niektoré z týchto opatrení sa neskôr rozšírili aj na nezabezpečené malé a stredné podniky v súlade s odporúčaniami ESRB (Európskeho výboru pre systémové riziká). Okrem toho ako súčasť programových podmienok v rámci „prvého bytu – prima casa“ rumunská vláda zastavila v auguste 2013 poskytovanie štátnych záruk na hypotekárne úvery denominované v zahraničnej mene.

Závery a odporúčania

179

Pozri odpoveď Komisie na bod III.

180

Pozri odpoveď Komisie na bod IV.

182

Komisia po roku 2009 zlepšila svoju schopnosť mobilizovať odborné znalosti v rámci programov pre eurozónu a lepšie dokázala získať externé odborné znalosti.

Odporúčanie 1

Komisia prijíma odporúčanie 1.

Komisia zlepšila mobilizáciu odborných znalostí počas rokov krízy, čo dokazuje skutočnosť, že bola schopná mobilizovať viac odborných znalostí v rámci programov pre eurozónu, ktoré prišli po programoch pre krajiny mimo eurozóny. Nedávno bola v rámci Komisie zriadená služba na podporu štrukturálnych reforiem. Komisia preskúma, ako by sa mohli ďalej posilniť niektoré kľúčové zásady rýchlej mobilizácie potrebných odborných znalostí, aby v prípade potreby vytvorili rámec na úrovni celej inštitúcie.

Komisia v prípade potreby zohľadní potrebu rozvíjať postupy posilneného dohľadu a riadenia možných nových programov finančnej pomoci pre krajiny eurozóny.

183

Pozri odpoveď Komisie na bod VIII.

Bolo veľmi ťažké dodatočne zhodnotiť vierohodnosť kľúčových predpokladov v nasledujúcich preskúmaniach.

Odporúčanie 2

Komisia prijíma odporúčanie 2 a zároveň poukazuje na potrebu zabezpečiť, aby zaznamenávanie činnosti nespôsobilo neprimerané zaťaženie prognostikov, a to najmä v kontexte programu a vzhľadom na obmedzenia v oblasti zdrojov.

Komisia od zavedenia prvých programov už zlepšila postupy a správu dokumentov. Bude sa usilovať o ďalšie zlepšenie vykonávania svojej politiky kontroly kvality a správy dokumentov.

Komisia pripravuje pilotný model prognózy, najprv pre eurozónu ako celok s modulmi pre jednotlivé krajiny. Cieľom nie je nahradiť existujúce prognózy založené na posudzovaní, ale preskúmať, ako ich môže použiť Komisia, aby poskytovali kontroly kvality, ktoré dopĺňajú jej prognózy na základe posudzovania. Komisia však poznamenáva, že model nemusí byť v časoch mimoriadnych hospodárskych udalostí obzvlášť užitočný.

184

Pozri odpoveď Komisie na body IX a X.

Odporúčanie 3 písm. a)

Komisia prijíma odporúčanie 3 písm. a).

Komisia od začiatku programov už zlepšila uchovávanie záznamov. Zameria sa na zabezpečenie, aby sa nové postupy vykonávali v plnej miere v súlade s politikou Komisie týkajúcou sa spravovania dokumentov bez toho, aby sa narušila schopnosť programových tímov dodržiavať krátke lehoty.

Odporúčanie 3 písm. b)

Komisia prijíma odporúčanie 3 písm. b) a preskúma, ako ešte viac zlepšiť zaznamenávanie kľúčových rozhodnutí v súlade s politikou Komisie týkajúcej sa spravovania dokumentov bez toho, aby sa spomalil rozhodovací proces.

185

Pozri odpoveď Komisie na bod XI.

186

Pozri odpoveď Komisie na bod XII.

187

Pozri odpoveď Komisie na bod XII.

188

Pozri odpoveď Komisie na bod XIV.

189

Pozri odpoveď Komisie na bod XIII.

Kľúčové dokumenty vyplývajúce z odbornej analýzy podliehali preskúmaniu úradníkmi mimo hlavného programového tímu vrátane vyššieho manažmentu a vedúcich horizontálnych oddelení. Správy o preskúmaní boli predmetom konzultačného postupu s príslušnými generálnymi riaditeľstvami. Partnerské inštitúcie si vymieňali a vzájomne kontrolovali návrhy dokumentov a o výsledkoch rokovaní sa podali podrobné správy Hospodárskemu a finančnému výboru a pracovnej skupine pre Euroskupinu.

Odporúčanie 4

Komisia prijíma odporúčanie 4. Komisia bude zlepšovať postupy preskúmania riadenia programu a obsahu programových dokumentov v rámci súčasných obmedzení zdrojov a bez zbytočných odkladov.

190

V odpovedi Komisie na bod XV sú uvedené dôvody, prečo sa používajú údaje časového rozlíšenia.

Odporúčanie 5

Komisia prijíma odporúčanie 5. Zameria sa na začlenenie dodatočných premenných, ktoré môže zhromažďovať s krátkym časovým odstupom, napr. štvrťročný cieľ hotovostného zostatku alebo nedoplatkov, v rámci memoránd o porozumení s cieľom pomôcť pri monitorovaní fiškálnych cieľov.

191

Pozri odpoveď Komisie na body XV a 104 – 107.

Splátky sa uvoľnia na základe dôkladného posúdenia, či krajiny splnili podmienky. Akékoľvek oneskorenia plnenia boli posúdené individuálne. Okrem toho podmienky, ktoré „nie sú skutočne dôležité pre riešenie krízy a splatenie úverov“, však môžu byť primerané, pokiaľ podporujú rast a znižujú riziko nesplatenia úverov za neočakávaných okolností. Auditom sa nepotvrdilo, že by reformy boli irelevantné.

Odporúčanie 6 písm. a)

Komisia prijíma odporúčanie 6 písm. a).

Odporúčanie 6 písm. b)

Komisia prijíma odporúčanie 6 písm. b), poukazuje však na to, že v niektorých prípadoch by zaručenie prijatia reforiem nemalo zmysel, dokým sa v prípravných krokoch neurčí rozsah problému, ktorý sa má riešiť, alebo možné reakcie.

Odporúčanie 6 písm. c)

Komisia čiastočne prijíma odporúčanie 6 písm. c). Komisia neprijíma povinnosť pre programové tímy odôvodňovať potrebu každej podmienky vzhľadom na zásadnú úlohu prijímajúcej krajiny pri stanovovaní vlastnej vízie reformného programu.

Komisia zdôrazňuje, že najdôležitejšie je, aby existoval zrozumiteľný a jednotný súbor reforiem na riešenie hlavných hospodárskych problémov. V rámci tohto programu sa často môže byť potrebné rozhodnúť, ktorý balík reforiem si vybrať. Podmienky by sa preto nemali posudzovať izolovane. Komisia poukazuje aj na to, že reformy, ktoré zvyšujú strednodobý rast, sú takisto dôležité na zlepšenie fiškálnej pozície a zníženie rizika nesplatenia finančnej pomoci. Pomoc EÚ má často veľmi dlhú splatnosť, čo zo silného rastu vytvára dôležitý faktor podporujúci schopnosť krajiny splácať svoje úvery.

Napokon výber podmienok je vecou rokovaní s prijímacou krajinou. Tento výber by mal podporiť schopnosť krajín stanoviť agendu svojich programov. Je predpokladom prijatia zodpovednosti krajín za reformný proces, čo je dôležitý faktor úspechu programu. Podmienenosť kontroluje vedenie a overuje sa aj na politickej úrovni.

Odporúčanie 6 písm. d)

Komisia prijíma odporúčanie 6 písm. d). Za stanovených podmienok sa bude snažiť odpovedať na merateľné údaje v čo najväčšej miere. Zdôrazňuje však, že vplyv podmienok nie je rovnako merateľný, niektoré výsledky majú skôr kvalitatívny než kvantitatívny charakter a nie v prípade všetkých podmienok sú k dispozícii ľahko dostupné údaje na posúdenie.

Odporúčanie 7

Komisia čiastočne prijíma odporúčanie 7. Komisia už vytvorila usmernenia pre spoluprácu s MMF a ECB a podniká ďalšie kroky, aby uľahčila medziinštitucionálnu spoluprácu v priebehu programov. Komisia sa však domnieva, že pri objasňovaní tejto spolupráce je potrebné vyhnúť sa takej formalizácii, ktorá by sťažila rozhodovací proces, a to najmä vzhľadom na existujúcu časovú tieseň. Mala by sa zachovať flexibilita pri riešení rozdielov v názoroch, keďže úsilie o formálne ustanovenie postupu na riešenie sporov by bolo ťažké a nemalo by veľkú hodnotu.

193

Dvor audítorov zvážil, či úroveň cien v deň uzatvorenia obchodu bola odôvodnená len na základe porovnania s usmerneniami bánk k pôvodnej cene v rámci ich návrhov bez náležitého zohľadnenia vývoja na trhu medzi dátumom usmernení k pôvodnej cene a skutočným dátumom emisie. Odchýlky od usmernení k pôvodnej cene sú neoddeliteľnou súčasťou procesu vo všeobecnosti, a najmä v prípade dlhého časového obdobia.

194

Komisia sa domnieva, že neexistujú žiadne nedostatky v postupe riadenia dlhu, ale len niekoľko nedostatkov v dokumentácii týkajúcich sa počiatočných transakcií.

Odporúčanie 8 písm. a)

Komisia prijíma odporúčanie 8 písm. a).

Odporúčanie sa už zrealizovalo. Rozdeľovanie sa uskutočňuje v úzkej spolupráci so syndikátom a všetky pokyny musia byť pre Komisiu transparentné, pričom Komisia má plnú kontrolu nad procesom.

Odporúčanie 8 písm. b)

Komisia prijíma odporúčanie 8 písm. b).

Odporúčanie sa už zrealizovalo. Od januára 2011 sú procesy týkajúce sa odosielania „žiadostí o návrhy“, prijímania návrhov bánk a poverovania vedúcich bánk dobre zdokumentované.

Odporúčanie 8 písm. c)

Komisia prijíma odporúčanie 8 písm. c).

Odporúčanie sa už zrealizovalo. Vedúci manažéri formálne prijímajú „upísané záväzky“ v prípade, ak sa v knihe objednávok nedosiahne cieľová veľkosť (situácia pred emitovaním dlhopisov), ako aj „záväzky týkajúce sa sekundárneho trhu“ s cieľom ustanoviť aktívne obchodovanie na sekundárnom trhu (situácia po emitovaní dlhopisov).

Odporúčanie 8 písm. d)

Komisia prijíma odporúčanie 8 písm. d).

Odporúčanie sa už zrealizovalo. Pravidelné posudzovanie trhov je zdokumentované v správach výboru pre správu štátnej pokladnice. Podrobnejšie posúdenie sa vykonáva pred každou emisiou dlhopisov a dodatočne sa dokumentuje aj v správe po uskutočnení obchodu. Okrem toho sa obrat transakcií nákupu a predaja európskych dlhopisov zabezpečuje prostredníctvom bánk štvrťročne a monitoruje ho Komisia.

195

Pozri odpoveď Komisie na odporúčanie 9.

196

Pozri odpoveď Komisie na bod 139.

197

Treba pripomenúť, že Portugalsko plne nevyužilo finančnú pomoc, ktorá bola dostupná v rámci programu, a že ukončilo program so značnou rezervou štátnej pokladnice.

198

Toto vyhlásenie spája vplyv nových politických opatrení s fiškálnym vplyvom ekonomických podmienok. Pozri aj odpoveď Komisie na bod 147.

199

Ako sa uvádza v odpovedi Komisie na bod 150 písm. i), vplyv východiskového bodu na tempo konsolidácie by sa nemal vnímať izolovane od iných faktorov, občas špecifických pre jednotlivé krajiny, ktoré ovplyvňujú fiškálne nerovnováhy, ktoré bolo potrebné opraviť. V odpovedi Komisie na bod 153 sa vysvetľuje, prečo môžu byť potrebné jednorazové opatrenia a nemôžu sa opísať ako neudržateľné výsledky.

200

Pozri odpoveď Komisie na bod XVII.

201

V odpovedi Komisie na bod 158 sa vysvetľuje, prečo Komisia nepovažuje kritériá Dvora audítorov na klasifikáciu štrukturálnych podmienok za reprezentatívne, pokiaľ ide o ich význam.

202

Skutočnosť, že podmienky boli zahrnuté do programu a nepriniesli badateľné výsledky v časovom rámci programu, neznamená, že sú nesprávne, alebo že sa ich účinky očakávajú v priebehu programu. Uskutočnenie štrukturálnych reforiem potrvá určitý čas a vo väčšine prípadov je ich vplyv možné pozorovať len v dlhodobom horizonte.

203

Pozri odpoveď Komisie na bod 165.

Odporúčanie 9

Komisia prijíma odporúčanie 9. Komisia sa bude snažiť ešte viac prehĺbiť svoje porozumenie procesu prispôsobenia v rámci programov prostredníctvom aktuálnej skupiny komplexných následných hodnotení a poučiť sa z nich. Hodnotenia sa vzťahujú na všetky aspekty makroekonomických úprav v rámci programov vrátane troch návrhov, na ktoré upozornil Dvor audítorov. Následné hodnotenia írskeho programu makroekonomických úprav už boli uverejnené.

Odporúčanie 9 písm. a)

Komisia prijíma odporúčanie 9 písm. a).

Odporúčanie 9 písm. b)

Komisia prijíma odporúčanie 9 písm. b). Komisia v súlade s politickými usmerneniami predsedu Junckera nedávno vykonala predbežné posúdenie sociálnych vplyvov nových úprav pre Grécko. Takéto posúdenie sa vykoná v prípade akýchkoľvek nových programov.

Odporúčanie 9 písm. c)

Komisia prijíma odporúčanie 9 písm. c).

QJ-AB-15-016-SK-E    ISSN 1977-5776

Keď sa v roku 2008 ocitla Európa vo finančnej kríze, ktorá sa premenila na krízu štátneho dlhu, niektoré členské štáty sa museli uchádzať o makrofinančnú pomoc. V tejto správe sa analyzuje, ako Komisia riadila finančnú pomoc poskytnutú piatim členským štátom – Maďarsku, Lotyšsku, Rumunsku, Írsku a Portugalsku. Zistili sme, že Komisia nebola pripravená na rozsah krízy, čo do veľkej miery vysvetľuje jej počiatočné slabé postupy riadenia. Stále pretrvávajú niektoré z nedostatkov, ktoré sme zistili, a hlavným odporúčaním tejto správy je, aby Komisia posilnila postupy riadenia finančnej pomoci.