EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3230-4 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/091324 | QJ-AB-15-016-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3183-3 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/874188 | QJ-AB-15-016-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3222-9 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/254390 | QJ-AB-15-016-SL-E

© Evropska unija, 2015

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*)Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SL
2015

št. 18

Posebno poročilo

Finančna pomoč,
zagotovljena državam
v težavah

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat IV, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Milan Martin Cvikl in ki je specializiran za revidiranje področij prihodkov, raziskav in notranje politike ter institucij in organov EU. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Baudilio Tomé Muguruza, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Daniel Costa de Magalhães in njegov ataše Ignacio García de Parada, direktor Zacharias Kolias, vodja ekipe Josef Jindra, Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova ter revizorji Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin in Kristian Sniter.

Od leve proti desni: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.

Kazalo

Kratice

Povzetek

Uvod

Kriza državnega dolga v državah članicah EU

Zasnova in izvajanje

Zasnova programov

Pogoji

Izvajanje

Finančna sredstva

Programsko financiranje

Zadolževanje na trgih

Revizijski pristop

Del I – Komisija ni bila pripravljena na razsežnost krize, ki je izbruhnila

Komisija je podcenila razsežnost fiskalnih neravnovesij pred krizo

Komisija je ocenjevala, da so javni proračuni trdnejši, kot so bili v resnici

Ocene so podcenjevale potencialna fiskalna tveganja

Komisija zato ni bila pripravljena na upravljanje programa

Del II – Postopki so bili v glavnem šibki

Procesi Komisije niso vedno vključevali dovolj dobrega sistema zavor in ravnotežja

Komisija je bila večinoma temeljita pri pridobivanju potrebnih informacij za spremljanje

Programske napovedi omogočajo široka preverjanja skladnosti zasnove programa, vendar vsebujejo številne nepreverjene predpostavke

Lastnosti programov so bile načeloma dobro utemeljene, vendar so včasih manjkale pomembne evidence

Komisija se je občasno oddaljila od sklepov Sveta

Države niso bile enako obravnavane

Slabosti upravljanja programov zaradi šibkih kontrol

Programski dokumenti so se sčasoma izboljšali, vendar so še vedno obstajale pomanjkljivosti

Izboljšanje kakovosti programskih dokumentov

Slabosti pri spremljanju skladnosti in poročanju o njej

Sodelovanje s partnerjema je bilo le neuradno

Del III – Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi okoliščin težko vedno upoštevati najboljšo prakso

Vpis obveznic je bil uspešen

Strošek dolga v skladu z ravnmi drugih udeležencev

Cenovne ravni ob izdaji včasih višje kot v prvotnih navodilih bank

Na začetku je bilo zaradi okoliščin težko vedno upoštevati najboljše prakse

Del IV – Programi so dosegli svoje cilje

Ni bilo potrebe po povečanju celotnih sredstev

Finančna sredstva so se izkazala za zadostna, čeprav so v dveh državah članicah komaj zadostovala

Finančni pogoji za nekatere države članice so bili ugodnejši od tistih, ki so bili predvideni v prvotni zasnovi

Posodobljeni cilji glede primanjkljaja so bili večinoma izpolnjeni, vendar ne vedno na vzdržen način

Spremenjeni letni cilji glede primanjkljaja so bili z nekaj izjemami izpolnjeni

Vse države so izboljšale svojo fiskalno naravnanost, vendar v različni meri

Države so uporabile enkratne ukrepe

Dobro izpolnjevanje pogojev

Države članice so sčasoma izpolnile vsaj 80 % pogojev

Programi so sprožili reforme, vendar želeni učinki občasno niso bili doseženi

Kako so se države odrezale pri povečevanju svoje konkurenčnosti?

Večja konkurenčnost, vendar v različni meri

Notranja devalvacija se je izvajala s prilagoditvijo plač novozaposlenih

Posojila v tujih valutah so še vedno izziv

Zaključki in priporočila

Nadzor pred krizo

Procesi upravljanja programov

Dejavnosti zadolževanja

Programski dosežki

Priloga I | – | Razlogi za prošnjo za pomoč
Priloga II | – | Instrumenti posojanja za zadevnih pet držav
Priloga III | – | Revizijska metodologija

Odgovori Komisije

Kratice

ECB: Evropska centralna banka

EFC: Ekonomsko-finančni odbor

EFSF: evropski instrument za finančno stabilnost

EFSM: evropski mehanizem za finančno stabilizacijo

EMTN: evropski srednjeročni dolžniški vrednostni papirji

ESA: Evropski sistem računov

EWG: Delovna skupina Evroskupine

MoS: memorandum o soglasju

Svet: Svet Evropske unije: v tem besedilu se izraz uporablja kot sopomenka za kateri koli organ odločanja držav članic

Povzetek

I

Pred sedmimi leti se je Evropa spoprijela s finančno krizo, ki je prerasla v krizo državnega dolga. Kriza državnega dolga je bila posledica različnih dejavnikov, vključno s šibkim bančnim nadzorom, slabimi fiskalnimi politikami in težavami, s katerimi so se soočale velike finančne institucije (posledične stroške reševanja je nosila splošna javnost). Kriza je zajela države članice EU v dveh valovih – leta 2008 in 2009 je prizadela države zunaj evrskega območja in se nato razširila še na evrsko območje. Za makrofinančno pomoč je moralo zaprositi skupaj osem držav članic EU.

II

Ali je bilo reševanje teh pretresov dobro? Sodišče je analiziralo, kako je Komisija upravljala finančno pomoč, zagotovljeno petim državam članicam (Madžarski, Latviji, Romuniji, Irski in Portugalski).

Nekateri opozorilni znaki so ostali neopaženi

III

Velja opozoriti, da je že pred krizo obstajal okvir za spremljanje proračunov držav članic. Komisija je imela nalogo, da Svet opozori na naraščanje fiskalnih neravnovesij, vendar ni bila pripravljena na prve zahteve za finančno pomoč.

IV

Ugotovili smo, da je Evropska komisija ocenila, da so javni proračuni držav trdnejši, kot so bili v resnici. Ena od glavnih slabosti ocen Komisije pred letom 2009 je bilo nezadostno poročanje o kopičenju pogojnih obveznosti javnega sektorja, ki so med krizo pogosto postale dejanske obveznosti. Komisija tudi ni namenjala dovolj pozornosti povezavi med velikimi tujimi finančnimi tokovi, stabilnostjo bank in na koncu javnimi financami.

V

Reforme Pakta za stabilnost in rast v letih 2011, 2013 in 2014 so bile namenjene obravnavi slabosti, ki so se pokazale v obdobju pred krizo, in sicer z uvedbo večjega makroekonomskega nadzora. Vendar pa Komisija leta 2008, ko so države začele vlagati prošnje, ni bila pripravljena na upravljanje finančne pomoči.

Spoprijem z izzivom

Prizadevanja, da se nadoknadi zamujeno

VI

Komisiji je uspelo prevzeti nove naloge upravljanja programov, ki so vključevale dogovarjanje z nacionalnimi organi, pripravljanje programskih napovedi in ocen finančne vrzeli ter opredeljevanje potrebnih reform. Glede na začetne časovne omejitve in majhne ustrezne izkušnje je bil to dosežek.

VII

Komisija je bila pri pridobivanju informacij, ki jih je potrebovala, večinoma temeljita. Vse bolj je uporabljala notranje strokovno znanje in sodelovala s širokim naborom deležnikov v državah, ki so zaprosile za pomoč.

Zapletena orodja

VIII

Priprava makroekonomskih napovedi in napovedi primanjkljajev ni bila nova dejavnost. Komisija je uporabljala obstoječe in dokaj zapleteno orodje za napovedovanje na podlagi preglednic. Kontrola kakovosti je bila omejena v glavnem na usklajevanje različnih delov napovedi, ne da bi vodstvo preverjalo utemeljitev predpostavk, uporabljenih pri napovedovanju. Zelo težko je bilo ocenjevati verodostojnost ključnih predpostavk, kot so fiskalni multiplikatorji, ne le v okviru naknadnih pregledov, temveč tudi s strani vodstva med dejansko pripravo napovedi.

Začetniške napake

IX

Podlaga programov pomoči je bila glede na prevladujoče politike na ravni EU in ekonomsko znanje v tistem času večinoma dobra, toda splošna slabost procesa Komisije je bilo pomanjkanje dokumentacije. Zasnova postopka ni omogočala naknadnega vrednotenja sprejetih odločitev. Sodišče ni moglo potrditi nekaterih bistvenih informacij, ki so bile posredovane Svetu, kot so prvotne ocene finančne vrzeli za nekatere programe.

X

To je mogoče deloma pojasniti s kriznimi okoliščinami, časovnim pritiskom na začetku in tem, da je bilo upravljanje programa za Komisijo novost. Razpoložljivost evidenc se je sčasoma izboljšala, vendar so celo pri najnovejših programih manjkali nekateri ključni dokumenti.

XI

Pogoji iz memorandumov o soglasju so bili v glavnem utemeljeni z izrecnim sklicevanjem na sklepe Sveta, niso pa se vedno dovolj osredotočali na pogoje splošne ekonomske politike, ki jih je določil Svet.

Različni pristopi

XII

Sodišče je ugotovilo več primerov, ko države v podobnem položaju niso bile enako obravnavane. Upravljanje pogojev pomoči je bilo v vsakem programu drugačno. V nekaterih programih so bili pogoji na splošno manj strogi, zaradi česar jih je bilo lažje izpolniti. Ko je Sodišče primerjalo države s podobnimi strukturnimi slabostmi, je ugotovilo, da zahtevane reforme niso bile vedno sorazmerne z obstoječimi težavami ali da so potekale zelo različno. Cilji glede primanjkljaja v nekaterih državah – vendar ne v vseh – so bili omiljeni bolj, kot bi bilo pričakovati glede na ekonomski položaj.

Delna kontrola kakovosti

XIII

Eden od razlogov za te slabosti je bilo dejstvo, da sta bila zasnova in spremljanje programov v glavnem v rokah programskih skupin znotraj Komisije. Ključni dokumenti, ki so temeljili na delu teh skupin, so bili pregledani, preden so bili posredovani Svetu ali Komisiji, vendar pregled v več vidikih ni bil zadosten. Osnovnih izračunov ni pregledal nihče zunaj programske skupine, nad delom strokovnjakov se ni izvajal temeljit nadzor, postopek pregleda pa ni bil dobro dokumentiran.

Možnosti za izboljšave

XIV

Pozitivno je, da so se programski dokumenti, ki so osnova za odločitve Sveta ali Komisije, od prve prošnje za finančno pomoč bistveno izboljšali. To izboljšanje je pripisati dodelitvi dodatnega osebja za upravljanje programov, večji izkušenosti in boljšim pripravam. Vseeno pa celo novejši programski dokumenti niso vsebovali nekaterih ključnih informacij.

XV

Za spremljanje je Komisija uporabila cilje glede primanjkljaja na podlagi nastanka poslovnega dogodka. To zagotavlja skladnost s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem, vendar tudi pomeni, da Komisija pri sprejemanju odločitve o nadaljevanju programa ne more z gotovostjo poročati, ali je država članica upravičenka izpolnila cilj glede primanjkljaja, saj je mogoče primanjkljaje na podlagi nastanka poslovnega dogodka ugotoviti šele čez nekaj časa. Način poročanja o izpolnjevanju pogojev ni bil sistematičen. Za poročanje o njihovem neizpolnjevanju je bilo uporabljenih veliko različnih izrazov, kar povzroča zmedo. O nekaterih pogojih se ni poročalo. O nekaj pogojih se je poročalo, da so izpolnjeni, čeprav niso bili.

Programi so dosegli svoje cilje

XVI

Spremenjeni cilji glede primanjkljaja so bili – z nekaj izjemami – večinoma doseženi. Ko je gospodarska dejavnost leta 2009 upadla, so države utrpele izgube prihodkov, ki so izničile celo izkupiček novih ukrepov na strani prihodkov. Davčno nevtralne reforme ali reforme, ki so izravnavale davke, so povzročile dodane kratkoročne fiskalne stroške in nekatere države so sprejele dodatne davčne ukrepe za izravnavo nižajočega se deleža davkov v razmerju do BDP. Strukturni primanjkljaji so se izboljšali, vendar različno hitro. Del fiskalnih prilagoditev ni bil izveden na trajen način. Države so za izpolnitev ciljev uporabile enkratne ukrepe.

XVII

Države članice so izpolnile večino pogojev, zastavljenih v programu, čeprav z zamudami, ki jih je treba večinoma pripisati razlogom, na katere Komisija ne more vplivati. Včasih pa je Komisija zastavila nerealno kratke roke za obširne reforme. Visoka skladnost s pogoji ne pomeni, da so bili izpolnjeni vsi pomembni pogoji. Poleg tega je Sodišče opazilo, da so države članice pomembne pogoje na splošno izpolnile v za- ključni fazi programskega obdobja.

XVIII

Programi so uspešno spodbudili reforme. Države so večinoma nadaljevale z reformami, ki so jih sprožili programski pogoji. Preklici reform so bili v času naše revizije redki. Izravnani so bili z alternativnimi reformami, ki pogosto niso bile enakovredne glede na njihov potencialni učinek.

XIX

V štirih od petih držav se je tekoči račun plačilne bilance prilagodil hitreje, kot je bilo pričakovano. Temu je v glavnem botrovalo nepričakovano izboljšanje bilance prihodkov in v manjši meri nepričakovano izboljšanje trgovinske bilance.

Naša priporočila

(a)Komisija naj vzpostavi okvir znotraj celotne institucije, ki bi omogočal hitro mobilizacijo osebja in strokovnega znanja Komisije, če se pokaže potreba po programu finančne pomoči. Poleg tega naj razvije postopke v okviru „dvojčka” uredb.

(b)Kontrola kakovosti procesov napovedovanja naj bo bolj sistematična.

(c)Da se zagotovi notranja preglednost dejavnikov, na katerih temeljijo programske odločitve, naj Komisija okrepi vodenje evidenc in temu nameni pozornost pri pregledu kakovosti.

(d)Komisija naj zagotovi ustrezne postopke za pregled kakovosti upravljanja programov in vsebine programskih dokumentov.

(e)Za spremljanje proračuna naj Komisija v memorandume o soglasju vključi spremenljivke, ki jih lahko zbere s kratkimi časovnimi zamiki.

(f)Komisija naj pogoje razvrsti po pomembnosti in se osredotoči na resnično pomembne reforme.

(g)Pri morebitnih prihodnjih programih naj si Komisija prizadeva za formalizacijo medinstitucionalnega sodelovanja z drugimi programskimi partnerji.

(h)Proces upravljanja dolga naj bo preglednejši.

(i)Komisija naj nadalje analizira ključne vidike prilagajanja, ki ga izvedejo države.

Uvod

Kriza državnega dolga v državah članicah EU

01

Finančna kriza, ki je leta 2008 prizadela Evropo, je sprožila evropsko krizo državnega dolga. Kriza državnega dolga je imela veliko vzrokov, vključno s šibkim bančnim nadzorom, slabimi fiskalnimi politikami in težavami, s katerimi so se spopadale velike finančne institucije (stroške njihovega reševanja je nosila javnost). V času objave tega poročila je učinke krize še vedno čutiti, vrednost programov posojil zaradi krize pa je v tem času narasla na stotine milijard EUR, zato so odgovornosti za upravljanje zahtevne za vse udeležence.

02

Kriza je države članice EU prizadela v dveh valovih. V prvem valu se je finančna kriza razširila po tujih kreditnih in trgovinskih kanalih v več držav članic zunaj evrskega območja. Močno povečanje odlivov tujega kapitala in zmanjšanje izvoza sta razkrila znatna zunanja neravnovesja v nekaterih državah, od katerih so tri (Madžarska, Latvija in Romunija) zaprosile za finančno pomoč iz plačilnobilančnega mehanizma EU¹, Mednarodnega denarnega sklada² in drugih virov³.

03

Drugi val krize je prizadel države članice evrskega območja. Čeprav je monetarna unija sprva zagotavljala nekaj likvidnostne rezerve, so bonitetne agencije leta 2009 začele zniževati bonitetne ocene več držav članic. Obrestne mere na trgu državnih dolžniških instrumentov so v nekaterih državah članicah⁴ močno narasle, v drugih⁵ pa so se znižale. Zaradi upada zasebnega financiranja in naraščajočih stroškov zadolževanja sta med drugimi vladami⁶ za zunanjo finančno pomoč zaprosili tudi irska in portugalska vlada.

04

Namen te finančne pomoči je bil pomagati državam, da odplačajo oziroma financirajo svoj zapadli dolg in primanjkljaje. Zagotovila je rezervo za lažje izvajanje programov za prilagoditev, ki so bili potrebni v posameznih državah, da bi odpravili temeljne probleme. V širšem smislu so mehanizmi obravnavali potrebo po ohranjanju stabilnosti evrskega območja ali EU kot celote, omejitvi tveganja širjenja krize in preprečevanju nenadnih pretresov za gospodarstva držav članic upravičenk. Cilji posameznih programov so se v podrobnostih sicer razlikovali, toda splošna namena finančne pomoči sta bila ponovna vzpostavitev stabilnega makroekonomskega ali finančnega položaja držav članic ter obnovitev njihove zmožnosti za izpolnjevanje obveznosti javnega sektorja (evrsko območje) ali plačilne bilance (zunaj evrskega območja). Na sliki 1 je prikazana časovnica finančne pomoči, zagotovljene petim državam članicam, ki jih je zajela revizija Sodišča.

Slika 1

Časovnica finančne pomoči

Opomba: Začetni datum posameznega programa je datum podpisa memoranduma o soglasju med državo članico in Komisijo.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

05

Ker je kriza v vsaki državi drugače potekala, so države za pomoč zaprosile iz različnih razlogov, ki so navedeni v Prilogi I.

06

Za zagotavljanje finančne pomoči je bilo vzpostavljenih več pravnih instrumentov. Države članice zunaj evrskega območja so lahko izkoristile obstoječi plačilnobilančni mehanizem. Irska in Portugalska sta prejeli pomoč iz na novo vzpostavljenega evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (EFSM) in evropskega instrumenta za finančno stabilnost (EFSF). Kot instrumenta EU sta bila na podlagi Pogodbe o delovanju Evropske unije vzpostavljena le plačilnobilančni mehanizem in EFSM, saj je EFSF medvladni instrument zunaj okvira EU. V Prilogi II je pregled pravne podlage za te tri instrumente. Zadevnih pet držav je prejelo tudi finančno pomoč MDS.

07

Pomoč državam zunaj evrskega območja sta upravljala Komisija in MDS. Evropska centralna banka (ECB), ki je tretja članica trojke posojilodajalcev, je bila vključena v upravljanje finančne pomoči, dodeljene Irski in Portugalski. V tem besedilu so omenjene institucije imenovane „partnerji”.

Zasnova in izvajanje

Zasnova programov

08

Za finančno pomoč EU zaprosijo organi držav članic. Prošnje je treba skupaj z osnutkom programa za ekonomsko prilagoditev⁷ vložiti pri Komisiji in Ekonomsko-finančnem odboru⁸. Uslužbenci Komisije⁹ pripravijo makroekonomske napovedi, ki so podlaga za posamezen program, in opravijo pogajanja z nacionalnimi organi. Mandat za ta pogajanja je vnaprej določen v dokumentu o politiki¹⁰. Komisija neformalno naveže stik z ostalimi deležniki (Mednarodni denarni sklad, Ekonomsko-finančni odbor in – kadar gre za države evrskega območja – Evropsko centralno banko), da pripravi usklajeno stališče o pogojih za program, ki bo spremljal finančno pomoč (glej odstavek 11).

09

V okviru pogajalskega obiska¹¹ države se pripravi sklop ključnih dokumentov:

(a)predlog sklepa Sveta o finančni pomoči, v katerem so navedeni pogoji splošne ekonomske politike, na katere je vezana pomoč, in splošni finančni pogoji posojila (finančna sredstva, ureditev glede obrokov in najdaljša povprečna zapadlost¹²);

(b)obrazložitev zgornjega predloga, v kateri je predstavljena ocena načrtovanega programa za makroekonomsko prilagoditev v državi članici, ki jo je pripravila Komisija. Ocena temelji na notranjih napovedih Komisije, finančnih in makroekonomskih modelih, podatkih Eurostata in informacijah, pridobljenih v okviru pogajalskega obiska;

(c)memorandum o soglasju, ki je podrobnejša zaveza države članice ter ga običajno podpišejo organi države članice in Komisija. V njem so določeni natančni ekonomski pogoji za izplačilo posameznih obrokov in zahteve za poročanje države članice;

(d)sporazum o posojilu¹³, ki vsebuje tehnične in pravne podrobnosti posojila (kot so izračun povprečne zapadlosti, obrestne mere, ureditev glede izplačevanja in odplačevanja).

10

Ker MDS in EU¹⁴ ostajata odgovorna za svoje odločitve o posojanju, se pripravita dva ločena sklopa programskih dokumentov, in sicer vsaka institucija pripravi svojega. V EU končno odločitev o dodelitvi finančne pomoči sprejme Svet.

Pogoji

11

Programski pogoji izrecno povezujejo odobritev ali nadaljevanje financiranja z izvajanjem nabora ukrepov, običajno tistih, ki so pomembni za programske cilje. Pogoji lahko zajemajo tudi ključne podatkovne cilje, ki sprožijo alarm, če politike zaidejo s poti (npr. ciljna vrednost inflacije).¹⁵

12

Pogoji so bodisi kvantitativni (npr. omejitev fiskalnega primanjkljaja) ali strukturni (npr. okrepljeno izvrševanje konkurenčnega prava). Razlikujejo se tudi po svojem namenu:

(a)odpraviti ključna neravnovesja (npr. zmanjšanje fiskalnega primanjkljaja);

(b)preprečiti neravnovesja v prihodnosti (npr. sprejetje zakonodaje za fiskalno disciplino);

(c)ugotoviti obseg neravnovesij (npr. celovita ocena javno-zasebnih partnerstev).

13

Zastavljeni pogoji dejansko gradijo na programu za ekonomsko prilagoditev države članice in analizi partnerjev. Tako ima vsak program različen niz pogojev, ki se osredotočajo na fiskalno konsolidacijo, strukturne reforme za spodbujanje gospodarske rasti in/ali reforme finančnega sektorja ali podporo zanj (glej tabelo 1).

14

Vsi programi pomoči so bili usmerjeni v fiskalno konsolidacijo s sprejetjem fiskalnih politik za zmanjšanje državnih primanjkljajev in doseganje vzdržnosti dolga. Poleg tega poglavitnega cilja je fiskalna konsolidacija v okviru programa pomembna, ker lahko med drugim:

(a)omogoča lažje notranje prilagajanje na različne načine (kot je neposredno zmanjšanje skupnega povpraševanja ali učinek plač in zaposlovanja v javnem sektorju na stroške dela v zasebnem sektorju¹⁶);

(b)omogoča lažje zunanje prilagajanje z zmanjševanjem čezmernega primanjkljaja tekočega računa;

(c)prispeva k boju proti inflaciji z vplivanjem na cene na različne načine (kot je njen učinek na skupno povpraševanje ali na povpraševanje po denarju);

(d)sprošča sredstva za druge sektorje v primeru finančnih omejitev v gospodarstvu; ter

(e)vzbuja zaupanje – pod posebnimi pogoji – znotraj gospodarstva in ima tako ekspanziven učinek.¹⁷

Tabela 1

Poudarek programskih pogojev

Program
Fiskalna konsolidacija
Strukturne reforme
Finančni sektor

Madžarska
da
brez bistvenih reform

–krepitev ureditve in nadzora

Latvija
da

–poslovno okolje

–aktivne politike trga dela

–upravljanje sredstev EU

–krepitev ureditve in nadzora

–načrti za reševanje ali konsolidacijo bank

Romunija I
da

–poslovno okolje

–upravljanje sredstev EU

–krepitev ureditve in nadzora

Romunija II
da

–reforme trga dela

–konkurenčnost v gospodarstvu

brez bistvenih reform

Irska
da

–reforme trga dela

–konkurenčnost v gospodarstvu

–razdolževanje

–krepitev ureditve in nadzora

–načrti za reševanje ali konsolidacijo bank

Portugalska
da

–reforme trga dela

–konkurenčnost v gospodarstvu in drugod

–izobraževanje

–zdravstveni sektor

–poslovno okolje

–reforme sodstva

–stanovanjski trg

–razdolževanje

–krepitev ureditve in nadzora

–načrti za reševanje ali konsolidacijo bank

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi zadevnih sklepov Sveta in prvotnih programskih dokumentov.

15

Namen strukturnih pogojev je v glavnem izvedba strukturnih reform, usmerjenih v krepitev dolgoročne vzdržnosti makroekonomskih prilagoditev. Pogoji za finančni sektor so namenjeni stabilizaciji finančnega sektorja, ki ima pogosto ključno vlogo na začetku programa, ko običajno poteka bančno prestrukturiranje.

Izvajanje

16

Komisija mora redno preverjati, ali je ekonomska politika države članice upravičenke skladna z njenim programom prilagajanja in programskimi pogoji. Programske pogoje spremlja Komisija v sodelovanju z MDS.¹⁸ V ta namen države članice upravičenke redno poročajo o napredku pri izvajanju programa,¹⁹ partnerji pa opravljajo nadzorne obiske. Tako Komisija kot MDS po obisku pripravita vsak svoje poročilo o pregledu.

17

Komisija na podlagi svojega pregleda in po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom odloči o sprostitvi sredstev za naslednje obroke in o morebitni spremembi in/ali dopolnitvi programskih pogojev zaradi obravnavanja nepredvidenih okoliščin, kot so sprememba makroekonomskega položaja, pomembne spremembe podatkov ali politični oziroma institucionalni dejavniki v državah članicah. Prvotni memorandum o soglasju je mogoče spremeniti, da se upoštevajo te nove okoliščine in zagotovi izvajanje programa prilagajanja.

18

Če se zaradi pregleda pogoji²⁰ bistveno spremenijo, je treba spremeniti tudi sklep Sveta. Postopek za spreminjanje sklepa Sveta je zelo podoben prvotnemu postopku pogajanj (glej odstavke 8 do 10).²¹

Finančna sredstva

Programsko financiranje

19

Znesek, ki se posodi v okviru posameznega programa pomoči, pokriva „finančno vrzel” države članice – njene finančne potrebe, dokler ni zmožna financirati svojih računov sektorja države (zapadlega dolga in novih primanjkljajev) ali svojega zunanjega ekonomskega položaja (plačilna bilanca) pod normalnimi pogoji.

20

Zunanje financiranje gospodarstev evrskega območja poteka v okviru Evrosistema.²² Finančne vrzeli držav evrskega območja so tako omejene na potrebe njihovih sektorjev države. Zunaj evrskega območja finančna vrzel vključuje vse zunanje potrebe po financiranju, kot so predstavljene v plačilni bilanci države.

21

V okviru pogajanj o programu partnerji ocenijo finančno vrzel na podlagi makroekonomskih in fiskalnih projekcij ter niza predpostavk, kot je stopnja refinanciranja dolga²³. Končna raven programskega financiranja temelji na tej oceni, vendar je tudi predmet pogajanj med partnerji in državo članico. Vsak posojilodajalec nato prevzame delež programskega financiranja.²⁴ Lahko se upoštevajo tudi notranji viri financiranja države članice.

22

Za pregled ključnih elementov programskega financiranja, relativni delež vsakega ključnega posojilodajalca in zneske izplačane finančne pomoči glej sliko 2.

Slika 2

Programsko financiranje

1Previdnostna pomoč. Ni vključena v druge diagrame.

Vir: Evropsko računsko sodišče. Podatke sta zagotovila Evropska komisija in MDS.

23

Zadevnih pet držav članic je porabilo 95 % sredstev, ki jim jih je dodelila Evropska unija. Do 31. marca 2015 je bilo 13 % tega zneska že vrnjenih (glej sliko 3).

Slika 3

Finančna pomoč: izplačani zneski in še neporavnana odplačila

1Podatki z dne 31. marca 2015.

Vir: Evropsko računsko sodišče. Podatke je zagotovila Evropska komisija.

Zadolževanje na trgih

24

Da bi Evropska unija zagotovila svoj delež skupne finančne pomoči, si je izposodila sredstva na kapitalskih trgih in denar državam članicam v težavah posodila pod enakimi pogoji, tj. za enak znesek ter z enakim kuponom in datumom zapadlosti. Do konca leta 2014 je EU izvedla skupno 22 izdaj obveznic v nominalni vrednosti 60,1 milijarde EUR. Izposojanje je v imenu EU upravljala Komisija.

25

Izposojanje je običajno potekalo v obliki evropskih srednjeročnih dolžniških vrednostnih papirjev (EMTN), ki se izdajo na kapitalskih trgih in kotirajo na luksemburški borzi. EMTN so v celoti izplačljivi ob zapadlosti, med trajanjem pa prinašajo fiksne letne obresti. Delež evropskih vlagateljev med vsemi vlagatelji v EMTN je približno 80 %.

26

Servisiranje dolga v okviru EMTN ostaja obveznost Evropske unije, ki mora zagotoviti, da se vsa plačila opravijo pravočasno, če država članica dolžnica ne uspe povrniti glavnice in/ali obresti do dogovorjenega roka.

1Na podlagi člena 143 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

2Poljska je maja 2009 s fleksibilno kreditno linijo dobila dostop do sredstev Mednarodnega denarnega sklada, vendar ni potrebovala pomoči EU.

3Odvisno od posameznega programa naj bi druge vire financiranja zagotovile Svetovna banka, Evropska banka za obnovo in razvoj, Evropska investicijska banka, Češka, Danska, Finska, Poljska, Norveška in Švedska.

4Irska, Grčija, Španija, Italija in Portugalska.

5Nemčija in Francija.

6V evrskem območju so za finančno pomoč zaprosili še Grčija, Španija in Ciper.

7Člen 3(2) Uredbe Sveta (ES) št. 332/2002 z dne 18. februarja 2002 o ustanovitvi aranžmaja za zagotavljanje srednjeročne finančne pomoči za plačilne bilance držav članic (UL L 53, 23.2.2002, str. 1) in člen 3(1) Uredbe Sveta (EU) št. 407/2010 z dne 11. maja 2010 o vzpostavitvi Evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (UL L 118, 12.5.2010, str. 1). Program za makroekonomsko prilagoditev je sklop politik prilagajanja, ki jih neka država namerava izvesti, da bi odpravila zadevne probleme in ponovno vzpostavila svojo makroekonomsko in fiskalno trdnost.

8EFC je bil vzpostavljen za spodbujanje usklajevanja ekonomskih in finančnih politik med državami članicami. Odbor sestavljajo visoki uradniki iz nacionalnih uprav in centralnih bank, ECB in Komisije.

9Programska skupina, vodja enote, pristojne za državo v programu, vodja programa in direktor, pristojen za državo v programu.

10Dokument o politiki analizira finančni in makroekonomski položaj države članice in potencialne učinke predlaganih ukrepov na njeno gospodarstvo. Določa tudi okvir za pogajanja z državo članico. Odobri ga pristojni komisar po prejemu pripomb predsednikov Ekonomsko-finančnega odbora in delovne skupine Evroskupine.

11Obiske opravijo visoki uradniki iz Komisije in MDS, obiske v državah evrskega območja pa tudi visoki uradniki iz ECB. Ti obiski običajno trajajo dva do tri tedne.

12Vsako izplačilo finančne pomoči ima lahko drugačno zapadlost. Ponderirano povprečje teh zapadlosti ne sme presegati najdaljše povprečne zapadlosti, določene v sklepu Sveta.

13Za vsak posamezni obrok se podpiše tudi posojilna pogodba.

14Sredstva iz EFSM za Irsko in Portugalsko so bila zagotovljena v povezavi s sredstvi EFSF. Za oba vira financiranja so veljali enaki ekonomski pogoji.

15Moon, S. in Bulíř, A., Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable?, delovni dokument MDS o tem, ali je fiskalna prilagoditev zaradi programov, ki jih podpira IMF, trajnejša, 2003.

16Hernandéz de Cos, P. in Enrique Moral-Benito, „The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process”, prispevek o vlogi plač v javnem sektorju v procesu fiskalne konsolidacije na delavnici o masi plač v javnem sektorju z naslovom Government wage bill: determinants, interactions and effects, ki jo je organiziral Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve leta 2014.

17Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. in Van Rijckeghem, C., „Fiscal Adjustment for Stability and Growth”, Pamphlet Series, št. 55, 2006, Mednarodni denarni sklad, Washington, D.C. Prispevek o fiskalni prilagoditvi za stabilnost in rast.

18V primeru EFSM je v spremljanje vključena tudi ECB.

19Memorandum o soglasju običajno vsebuje prilogo s kazalniki in podatki, ki jih mora država redno zagotavljati.

20Npr. če se spremenijo cilji glede primanjkljaja.

21Komisija je opravila 36 uradnih pregledov za šest revidiranih programov. V 16 primerih je pregledu sledila sprememba zadevnega sklepa Sveta.

22Evrosistem je centralni bančni sistem evrskega območja. Sestavljajo ga Evropska centralna banka in nacionalne centralne banke.

23Ko se približuje datum zapadlosti dolga države, je treba dolg refinancirati, tj. pretvoriti v nov dolg, ki bo pokril odplačilo starega. Refinanciranje dolga prinaša tveganje, da bo dolg refinanciran po višji obrestni meri, zaradi česar bodo odhodki za obresti višji, ali da država posojilojemalka ne bo zbrala dovolj sredstev, da bi v celoti odplačala stari dolg.

24Čeprav pravni okvir določa, da posojila zagotovi EU sama, nedavna praksa kaže, da je bila pomoč običajno dodeljena v sodelovanju z MDS in drugimi mednarodnimi institucijami ali državami.

Revizijski pristop

27

V okviru revizije je Sodišče preučilo, ali je Komisija ustrezno upravljala programe finančne pomoči. V ta namen so bila zastavljena naslednja podvprašanja:

(i)Ali so bila vse večja fiskalna tveganja pravočasno zaznana?

(ii)Ali so bili procesi dovolj dobro zasnovani za zagotovitev izčrpnih vhodnih podatkov za programske odločitve?

(iii)Ali si je Komisija sredstva izposojala po najboljših možnih obrestnih merah in v skladu z najboljšo prakso glede izdajanja dolžniških instrumentov?

(iv)Ali so programi finančne pomoči izpolnili svoje glavne cilje?

28

Pri reviziji smo preverili, kako je Komisija upravljala finančno pomoč, zagotovljeno v okviru plačilnobilančnega instrumenta in EFSM, za katero si je Komisija izposodila sredstva na kapitalskih trgih in kot jamstvo uporabila proračun EU. Revizija je zajela finančno pomoč, izplačano Madžarski, Latviji, Romuniji (prva dva programa), Irski in Portugalski, s poudarkom na vlogi Komisije v teh programih. Preučili smo tudi sodelovanje Komisije z njenima partnerjema (ECB in MDS), ni pa revidiralo partnerjev.

29

Sodišče ni revidiralo odločitev, sprejetih na politični ravni EU, obseg revizije pa je bil omejen v več vidikih. Prav tako ni obravnavalo hipotetičnega scenarija, po katerem finančna pomoč ne bi bila odobrena, ali izvedljivosti reševanja krize z drugimi sredstvi (npr. z vzajemnim prevzemanjem državnega dolga). Poleg tega ni ocenjevalo vzdržnosti dolga ali verjetnosti, da bodo posojila odplačana. Prav tako ni ocenilo, ali je Svet za reševanje krize izbral najustreznejše cilje v zvezi s primanjkljajem ali strukturne pogoje. Pri reviziji sodelovanja Komisije s partnerjema ni ocenjevalo upravičenosti tega sodelovanja.

30

Revizijska merila izhajajo iz naslednjih virov:

(i)regulativnih zahtev (uredb Sveta, sklepov Sveta, memorandumov o soglasju med Komisijo in državami članicami);

(ii)notranjih pravil in postopkov Komisije (standardi in smernice glede notranje kontrole);

(iii)dobrih praks upravljanja in meril za vrednotenje, ki izhajajo iz ovrednotenj programov MDS, naknadnih vrednotenj plačilnobilančne pomoči EU tretjim državam, prejšnjih poročil Sodišča o makrofinančni pomoči, smernic in drugih dokumentov neodvisnih inštitutov in možganskih trustov ter akademskih raziskav;

(iv)najboljših praks, predlaganih v več smernicah o upravljanju javnega dolga, odnosih z vlagatelji in preglednosti pri izdajanju dolžniških instrumentov.

31

V Prilogi III so navedene dodatne podrobnosti o revizijski metodologiji.

32

Revizijski dokazi so bili zbrani na podlagi:

(i)podrobnega pregleda dokumentacije o programih finančne pomoči EU (programskih dokumentov, notranjih analiz Komisije, preglednic z napovedmi, vrednotenj in študij drugih organizacij);

(ii)pogovorov z uslužbenci Generalnega direktorata Komisije za gospodarske in finančne zadeve;

(iii)pogovorov z uslužbenci nacionalnih organov, kot so ministrstva za finance, centralne banke, enote za usklajevanje znotraj programa in resorna ministrstva;

(iv)analize na podlagi kazalnikov, opravljene za programske pogoje²⁵ zaradi razvrstitve pogojev glede na značilnosti in skladnost;

(v)pogovorov z uslužbenci MDS in ECB.

25V vzorcu je bilo zajetih 360 posebnih pogojev.

Del I

Komisija ni bila pripravljena na razsežnost krize, ki je izbruhnila

Komisija je podcenila razsežnost fiskalnih neravnovesij pred krizo

33

Ena od najpomembnejših nalog Komisije na področju ekonomskih in finančnih zadev je morda ta, da opozarja Svet na naraščajoča fiskalna neravnovesja v državah članicah. Že pred krizo je bil vzpostavljen nadzorni okvir, namenjen spremljanju fiskalnega položaja v državah članicah.²⁶

34

Čeprav so makroekonomski cilji programov finančne pomoči zajemali več kot le fiskalne prilagoditve, se je v vseh petih programih proračunska podpora²⁷ izkazala za ključni del porabe pomoči. Zaradi tega se zastavlja vprašanje, ali so bila v postopkih nadzora pravočasno odkrita naraščajoča fiskalna tveganja in ali je bilo pravočasno opozorjeno nanje.

Komisija je ocenjevala, da so javni proračuni trdnejši, kot so bili v resnici

35

Obstajata dve glavni vrsti fiskalnih kazalnikov. Prva je dejanski fiskalni saldo oziroma razlika med prihodki in odhodki države. Vendar je ta saldo občutljiv za začasne dejavnike, kot so gospodarska rast, cene sredstev in enkratni fiskalni ukrepi. Druga vrsta so ostali fiskalni kazalniki (npr. ciklično prilagojeni saldo, strukturni saldo), katerih namen je izločiti vpliv teh začasnih dejavnikov in tako zagotoviti točnejšo sliko fiskalnega položaja v državi. Teh kazalnikov ni mogoče opazovati neposredno, ampak so rezultat zapletenih izračunov.

36

V obdobju pred krizo so bili dejanski fiskalni saldi na splošno ustrezno ocenjeni najkasneje konec zadevnega leta. Kljub temu Komisija v svojih napovedih primanjkljajev ni ustrezno predvidela pojava visokih proračunskih primanjkljajev za leto 2008 na Irskem, v Latviji, na Portugalskem in v Romuniji. Komisija je za Irsko marca 2008 na primer navedla, da so tveganja, povezana s proračunskimi projekcijami, za leto 2008 v glavnem nevtralna.²⁸ Toda na koncu leta 2008 je bil dejanski fiskalni saldo, izražen v deležu BDP, za 7,2 odstotne točke nižji od napovedi.

37

V svojih izračunih ciklično prilagojenega salda v obdobju 2005–2008 je Komisija sistematično precenjevala trdnost javnih financ v državah.²⁹ To napako so v glavnem povzročile spremembe ocenjenih potencialnih stopenj rasti BDP. Vseh pet držav je doživljalo gospodarski razcvet, vendar je Komisija prvotno ocenila, da je stopnja pregrevanja manjša, kot je bila v resnici – kot vemo sedaj.

38

Ocena stopnje pregrevanja (velikost pozitivne proizvodne vrzeli³⁰) je bila v skladu z veliko rastjo kazalnikov skupnih proizvodnih zmogljivosti gospodarstva. Vendar so tej rasti botrovali razcveti na področju nepremičnin, naložbe v nepremičnine pa nimajo enakega učinka na povečanje potenciala gospodarstva kot druge, produktivnejše naložbe.

39

Komisija se je osredotočila na ocenjevanje proizvodne vrzeli v realnem sektorju, ne da bi preučila sektorska neravnovesja, kakršna so na primer v finančnem ali gradbenem sektorju. Med krizo pa je postalo jasno, da spremljanje inflacije in proizvoda ni dovolj za zagotovitev makroekonomske stabilnosti in vzdržnega fiskalnega salda. Nadzorni okvir je bil po tem znatno prenovljen, da bi v večji meri upošteval tveganja finančnega sektorja in makroekonomska tveganja.

40

Komisija je razcvet nekaterih sektorjev ugotovila, ko je do njega že prišlo. Na Irskem, v Latviji in Romuniji je bil na primer zabeležen razcvet gradbeništva, v vseh petih državah pa razcvet zasebnega kreditiranja. Vendar algoritem, ki se je uporabljal za izračun proizvodne vrzeli, tovrstnih neravnovesij ni upošteval.

Ocene so podcenjevale potencialna fiskalna tveganja

41

Pakt za stabilnost in rast od držav članic zahteva, da v svojih programih za stabilnost in konvergenčnih programih poročajo o nedavnem fiskalnem dogajanju in napovedih. Komisija te programe oceni in preveri verodostojnost napovedi gibanja BDP in javnega proračuna.

42

Pomembna slabost ocen Komisije pred letom 2009 je bilo nezadostno poročanje o kopičenju pogojnih obveznosti javnega sektorja.³¹ Tako niso bila opredeljena fiskalna tveganja, povezana s finančno stabilnostjo, podjetji v državni lasti ali drugimi javnimi jamstvi (npr. javno-zasebnimi partnerstvi).

43

Komisija pri svojem nadzoru ni ustrezno ocenila posledic velikih tujih finančnih prilivov, zlasti v obliki dolžniških instrumentov, ki so krepili razcvet gradbeništva in povpraševanja ter bili zmožni porušijo delovanje bančnega sektorja v fazi upada, ki je sledila. Komisija pred analizo prošenj za finančno pomoč, ki so jih vložile države članice, ni odkrila te povezave.

44

Komisija v svojih ocenah poleg tega ni preučila občutljivosti proračunskega ravnotežja na nenaden porast obrestnih mer za državni dolg ali za enako nenadne pretrese v zvezi z gospodarsko rastjo ali menjalnimi tečaji. Vendar so v različnih raziskavah, objavljenih pred krizo, odkrili tudi ta tveganja, oziroma svarili pred njimi.³²

Komisija zato ni bila pripravljena na upravljanje programa

45

Pred letom 2008 je bil plačilnobilančni instrument nazadnje uporabljen leta 1993.³³ Do leta 2008 so bile vse izkušnje, pridobljene v prvi polovici 90. let 20. stoletja, izgubljene. Zagotavljanje finančne pomoči državam je bila tako dejansko nova dejavnost za Komisijo.

46

Ker je Komisija podcenjevala fiskalna neravnovesja in njihove posledice za države članice, ni bila pripravljena na nalogo upravljanja programov. Zlasti prvi programi so bili pripravljeni v izjemni časovni stiski. Predlog za prvi program (Madžarska) je moral biti na primer pripravljen v le nekaj dneh. Uslužbenci Komisije so imeli le malo izkušenj z zasnovo in upravljanjem programov finančne pomoči. Teh izkušenj ni bilo mogoče pridobiti v tako kratkem času.

47

V začetni fazi so ekipe MDS Komisiji pomagale pripraviti dele programske analize. Tudi prakse, ki jih je uporabila Komisija, so bile razvite na podlagi praks MDS (glej odstavek 109).

26To je bil preventivni del Pakta za stabilnost in rast, ki ga določa Uredba Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (UL L 209, 2.8.1997, str. 1). Nadzorni okvir je bil nazadnje prenovljen leta 2005 z Uredbo Sveta (ES) št. 1055/2005 o spremembi Uredbe (ES) št. 1466/97 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1).

27Financiranje tekočih fiskalnih primanjkljajev in odplačilo državnega dolga.

28Evropska komisija, Ireland: Macro fiscal assessment. An analysis of the December 2007 update of the stability programme, str. 36. Dokument o makrofiskalni oceni za Irsko – analiza posodobitve programa stabilnosti iz decembra 2007.

29Primerjava med prvo oceno po koncu leta (tj. v spomladanski napovedi) z nedavno oceno (tj. oktobra 2013).

30Pozitivna proizvodna vrzel je količina, za katero dejanski proizvod gospodarstva preseže njegov potencialni proizvod.

31Na primer: dolgoročne obveznosti za javne pokojnine ali znatni prihodnji fiskalni odhodki zaradi potrebe po ukrepanju v primeru reševanja z javnimi sredstvi. Z izjemo obveznosti za javne pokojnine Komisija ni poročala o drugih pogojnih obveznostih.

32Glej na primer prispevek o fiskalnih politikah in finančnih trgih z naslovom Fiscal Policies and Financial Markets v mesečnem biltenu ECB št. 02/2006, str. 71.

33Council Decision 93/67/EEC of 18 January 1993 concerning a Community loan in favour of the Italian Republic (Odločba Sveta 93/67/EGS z dne 18. januarja 1993 o posojilu Skupnosti v korist Italijanske republike) (UL L 22, 30.1.1993, str. 121).

Del II

Postopki so bili v glavnem šibki

48

V skladu s predpisi ima Evropska komisija nalogo operativnega upravljanja finančne pomoči. Pomemben del tega je sprejemanje ključnih programskih odločitev, ki se nanašajo na prvotno odobritev pomoči in (ob vsakem pregledu) nadaljevanje programa. Sprejemanje odločitev zahteva določeno zaporedje korakov ter usklajevanje s Svetom in partnerjema (glej sliko 4).

49

Sodišče je analizo procesov upravljanja programa razdelilo na tri dele:

(i)procesi v Komisiji, zlasti v Generalnem direktoratu za gospodarske in finančne zadeve – Ali je Komisija ohranila kontrolo nad razvojem programa?

(ii)proces zagotavljanja informacij Svetu in pristojnemu komisarju – Ali sta Svet in pristojni komisar prejela kakovostne programske dokumente?

(iii)proces sodelovanja s partnerjema – Ali je bilo sodelovanje s partnerjema uspešno?

Slika 4

Programske odločitve

1V primeru irskega in portugalskega programa sta splošne parametre programa določila Svet in upravni odbor EFSF, tj. Euroskupina. Sprejemanje odločitev znotraj EFSF se razlikuje od sprejemanja odločitev na ravni EU.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Procesi Komisije niso vedno vključevali dovolj dobrega sistema zavor in ravnotežja

50

Procesi Komisije bi morali z dovolj dobrim sistemom zavor in ravnotežja zagotoviti, da prvotna zasnova programa in vse posodobitve izpolnjujejo naslednja merila:

(i)celovitost – upoštevati bi morali ustrezne informacije tako v zvezi z državo članico kot iz ekonomskih raziskav;

(ii)skladnost – različni elementi programa bi se morali medsebojno skladati, med različnimi programskimi cilji pa bi moralo biti kar najmanj navzkrižij;

(iii)dokumentacija – treba bi bilo voditi ustrezne evidence argumentov za odločitve o različnih elementih programa;³⁴

(iv)skladnost – memorandumi o soglasju bi morali biti usklajeni s sklepi Sveta;

(v)nepristranskost – ker programske pogoje v glavnem pripravljajo programske skupine Komisije, bi morale biti različne skupine usklajene pri obravnavi držav in v podobnih okoliščinah uporabiti podobne pogoje.³⁵

51

Delo programskih skupin bi morali preverjati in kritično obravnavati, da bi zagotovili, da skupine spoštujejo ta merila.

Komisija je bila večinoma temeljita pri pridobivanju potrebnih informacij za spremljanje

Komisija se je močno zanašala na strokovno znanje svojih uslužbencev ter na povezovanje z več akterji v državah članicah

52

Komisija se je zanašala na strokovno znanje uslužbencev Generalnega direktorata za gospodarske in finančne zadeve. Kasneje se je vse bolj posvetovala tudi s strokovnjaki iz drugih generalnih direktoratov, ki so zagotovili nekaj vhodnih informacij za prvotne programe, in sicer v glavnem s posvetovanjem med službami. Obširneje so bili vključeni v dva programa v okviru evrskega območja. Uporaba širšega strokovnega znanja je omogočila temeljitejšo analizo problemov posameznih držav, zlasti na področju strukturnih reform. Politika Komisije glede človeških virov poleg tega ni omogočala večjega angažiranja zunanjih strokovnjakov za posebna ozko opredeljena področja, kar je sicer stalna praksa v MDS.

53

Redni obiski držav, ki so jih opravljali Komisija in partnerja, so bili glavna priložnost za pridobivanje potrebnih informacij za spremljanje. Med obiski v okviru pogajanj in pregledov se je Komisija posvetovala z več ministrstvi, drugimi vladnimi oddelki in ključnimi neodvisnimi institucijami (kot so centralne banke, fiskalni sveti in vrhovne revizijske institucije). Organizirala je tudi srečanja z drugimi organi, vključno z združenji delodajalcev, sindikati in opozicijskimi političnimi strankami. V treh³⁶ od petih držav je imela stalnega lokalno prisotnega predstavnika. Vse to ji je omogočilo, da je bila ves čas obveščena in da je ugotovila, katere reforme je bilo treba vključiti v program.

Komisija je zbrala širok nabor informacij

54

Poleg informacij, zbranih z obiski držav, je vsak memorandum o soglasju določal poročila o spremljanju, ki jih je morala zadevna država članica zagotavljati Komisiji. Informacije, ki naj bi bile zbrane v teh poročilih, so bile zelo široke in so zadevale mnoga področja. Komisija je v vseh programih zahtevala podobne informacije o spremljanju. Kljub temu pa v nekaj primerih ključne informacije niso bile zahtevane ali pa je bila zbrana le manjša količina ključnih informacij.

Programske napovedi omogočajo široka preverjanja skladnosti zasnove programa, vendar vsebujejo številne nepreverjene predpostavke

55

Dobro napovedovanje je bistveno za konsistentnost programa, vendar so napovedi le redko ves čas stoodstotno točne, saj vključujejo številne elemente, ki jih ni mogoče natančno predvideti. Pri reviziji se Sodišče ni osredotočalo na točnost napovedi, temveč je ocenjevalo kakovost postopkov in orodij, ki jih je Komisija uporabila za napovedi v okviru programov. V praksi Komisija pripravi dve ločeni, vendar tesno povezani napovedi (glej sliko 5):

(i)programsko napoved (ki zajema makroekonomske napovedi in napovedi primanjkljaja) ter

(ii)oceno finančne vrzeli.

Slika 5

Povezave med programsko napovedjo in oceno finančne vrzeli

Opomba: Prikazane so le ključne povezave.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Pripravo programskih napovedi je težko oceniti

56

Napovedi je mogoče pripraviti z uporabo različnih metod, od proste presoje do obsežnih kalibriranih ali ekonometričnih modelov ocen, ki zajemajo številne vedenjske enačbe in enakosti.

57

Orodje, ki ga je Komisija uporabila za pripravo programskih napovedi in napovedi primanjkljajev, sestavlja niz večinoma računovodskih enakosti, katerih namen je zagotoviti, da so napovedi makroekonomskih ali proračunskih agregatov skladne z napovedmi za njihove komponente. Komponente se pridobijo zunaj orodja za napovedovanje z uporabo presoje ali včasih kombinacije drugih kvantitativnih orodij. Komisija ne uporablja teoretičnega ali empiričnega modela napovedovanja.

Preglednice z napovedmi so zapleteno orodje, zaradi katerega je kontrola kakovosti težavna

58

Napovedi, ki so sledile posameznemu pregledu, so bile običajno podane v več preglednicah. Med revizijo so se pojavile težave pri dostopanju do vseh potrebnih dokumentov, saj sklop preglednic vsebuje izredno velik in zapleten nabor podatkov³⁷, ki ni dovolj pregleden in sledljiv. Poleg tega shranjevanje vsega gradiva za napovedi v sistematični in lahko dostopni obliki ni bilo prednostnega pomena, saj so se odločitve sprejemale pod izjemnim pritiskom.

59

V preglednicah so bile združene informacije, ki so bile zbrane zunaj samega orodja. Podatki so ponavadi izvirali iz več virov, napovedi pa so temeljile na presoji različnih napovedovalcev pri Komisiji in partnerjih ter v nacionalnih organih (glej sliko 6). Heterogenost podatkov in uporaba različnih presoj sta običajni pri makroekonomskem napovedovanju in obstajajo dobri razlogi za to, da se pri procesih napovedovanja upoštevajo različni podatki in presoje. Kljub temu obstajajo nekatera tveganja, tudi tveganje, da posledice neke nove predpostavke ne bodo ustrezno upoštevane v vseh napovedih ali da nove predpostavke ne bodo ustrezno utemeljene.

Slika 6

Kratek pregled makroekonomskih napovedi in napovedi primanjkljaja

Vir: Evropsko računsko sodišče.

60

Za obvladovanje teh tveganj je bil v več fazah procesa napovedovanja izvedena kontrola kakovosti rezultatov napovedovanja. Nekateri pregledi skladnosti³⁸ so zajeti v preglednici. Napovedovalci, odgovorni za fiskalno oziroma makroekonomsko stran napovedi, so med seboj razpravljali o svojih rezultatih in po potrebi uporabili dodatno presojo, da bi zagotovili skladnost ocen.³⁹

61

V osnovi je kontrola kakovosti dela napovedovalcev potekal v obliki usklajevanja in ni zajemal preiskav postopka napovedovanja znotraj programske skupine. Pristop z uporabo preglednic in pomanjkanje dokumentacije sta otežila ocenjevanje verodostojnosti predpostavk in implicitnih parametrov, uporabljenih pri napovedovanju. Razprave med partnerji so bile edina faza kontrole, v kateri se je preverjala verodostojnost predpostavk in implicitnih parametrov.

62

Analiza preglednic z napovedmi je razkrila tudi, da so bili napake in neskladja prisotni kljub pregledom skladnosti (glej okvir 1).

Okvir 1

Primeri napak in neskladij v napovedih

(i)Znesek DDV, obračunanega na zasebno porabo, ni bil usklajen glede prihodkov države in plačil zasebnega sektorja, posledica pa je bila razlika v višini 0,7 % BDP v enem letu.

(ii)Zaradi ročnih prilagoditev formule znesek neposrednih davkov, obračunanih na delo, ni bil usklajen za javni sektor in sektor gospodinjstev. Razlika je presegala 0,5 % BDP.

(iii)Davčni ukrep, veljaven od sredine leta, je bil v napovedi uporabljen za celo leto. Ustrezna projekcija primanjkljaja je bila uporabljena v programskem dokumentu, ki je utemeljeval odločitev o sprostitvi obroka in ki je bil junija 2009 poslan Ekonomsko-finančnemu odboru.

(iv)Učinek cen nepremičnin ni bil dosledno upoštevan v projekcijah istega indeksa cen, uporabljenega v različnih napovedih za isto leto.

Težave pri ocenjevanju verodostojnosti fiskalnih multiplikatorjev

63

Fiskalne spremenljivke so bile zabeležene v preglednicah v obliki pričakovanega obsega prihodkov ali porabe, ki se je povečal ali zmanjšal za neto proračunski donos katerega koli novega fiskalnega ukrepa med letom. Učinek novih ukrepov na gospodarstvo in posledični učinek na javni proračun nista bila posebej navedena ali zabeležena v preglednicah. Namesto tega so napovedane vrednosti dodatnega proračunskega donosa že upoštevale ta posledični učinek.

64

Napovedi neto proračunskega donosa so izvirale iz napovedi, ki so jih pripravili nacionalni organi na notranji ravni v okviru svojih postopkov načrtovanja. Nacionalni organi so o svojih ocenah razpravljali z uslužbenci partnerjev, nato pa so ocene po potrebi spremenili, preden so jih uradno sprejeli in vključili v programske napovedi.

65

Učinek različnih fiskalnih ukrepov na realni sektor je bil upoštevan implicitno in zunaj preglednic z različnimi heterogenimi postopki. Uporabljene preglednice niso omogočale sledljivosti vira posameznih predpostavk ali razlogov zanje. Skupine, zadolžene za posamezne države, dejansko niso bile seznanjene z modeli, ki so jih nacionalni organi uporabili, da bi določili parametre za ocenjevanje učinka različnih fiskalnih ukrepov na gospodarstvo. Preglednost in poznavanje implicitne vrednosti fiskalnih multiplikatorjev sta bila nezadostna.⁴⁰ Komisija je šele leta 2013 izvedla oceno implicitnih multiplikatorjev.

66

Edine preglede neto donosov so opravili uslužbenci partnerjev, in sicer s presojo verodostojnosti. S tem pristopom se sicer zelo verjetno ugotovijo znatno previsoke ali prenizke ocene, vendar je pristop manj primeren za zaznavanje razmeroma majhnih napak, katerih skupni učinek je lahko vseeno bistven.

67

Programske skupine so imele evidenco o nekaterih informacijah, vendar v različnem obsegu, ker se to ni formalno zahtevalo. Zato nismo mogli opredeliti in pregledati predpostavk in vrednosti parametrov, ki so bile uporabljene. Če se je napoved izkazala za napačno (na primer, če je podcenjevala negativni učinek zmanjšanja javne porabe na rast BDP), je bilo nemogoče ali zelo težko opredeliti vir napake.

Ocene finančne vrzeli so bile nepopolne in netočne

68

Ocena finančne vrzeli je izjemnega pomena v fazi pogajanj, saj se takrat določi znesek finančne pomoči, ki načeloma ostane nespremenjen. Če se med programom pojavijo nove potrebe po financiranju, jih je treba obravnavati v okviru celotnih finančnih sredstev. Za razliko od priprave programskih napovedi je bilo ocenjevanje finančne vrzeli nova dejavnost za Komisijo.

69

Za države evrskega območja finančna vrzel ustreza samo potrebam njihovih sektorjev države. Zunaj evrskega območja mora finančna pomoč pokriti vse zunanje potrebe po financiranju, kot so predstavljene v plačilni bilanci države. Komisija je vedno utemeljila svoje odločitve za zagotovitev pomoči tako, da je Svetu predložila prvotno oceno finančne vrzeli. Izračuni, na katerih je temeljila ocena, so bili pripravljeni v preglednicah. Pomanjkanje dokumentacije pa je močno omejilo možnost pregleda. Ob zahtevi za dokumente je Komisija lahko zagotovila samo začasne dokumente, ki so se razlikovali od končnih različic, predloženih Svetu,⁴¹ ni pa mogla predložiti informacij o pomembnih elementih ocene⁴² ali ni mogla zagotoviti nobenih referenčnih dokumentov⁴³.

70

Pregled začasnih dokumentov, ki ga je opravilo Sodišče, je razkril bistvene napake pri napovedovanju, kot so dvojno štetje nekaterih spremenljivk, uporaba napačnih zneskov deviznih rezerv ali nerealistično visoke predpostavke glede deleža refinanciranja dolga. Napake v preglednicah so bile včasih velike⁴⁴, notranji pregled pa jih ni zaznal. Ni nujno, da bi se zaradi odkritja napak povečal znesek finančne pomoči, saj je ta odvisen tudi od pripravljenosti in zmožnosti posojilodajalca, da sredstva posodi, vendar pa bi lahko posledično določili drugačen niz politik za zapolnitev finančne vrzeli.

Lastnosti programov so bile načeloma dobro utemeljene, vendar so včasih manjkale pomembne evidence

Lastnosti programa so bile podkrepljene z analizo

71

V večini primerov se je Komisija sklicevala na sklop analiz na podlagi prioritet politik EU in trenutnih podatkov, ki je bil uporabljen pri določanju programskih pogojev. V glavnem so bile analize postopoma čedalje bolj poglobljene. Temu sta botrovala predvsem večje strokovno znanje in večje število uslužbencev Komisije, določenih za upravljanje programa.

Manjka sled o nekaterih ključnih evidencah

72

Vodenje evidence je pomemben del vsakega procesa. Več standardov notranje kontrole Komisije se sklicuje na dobre prakse v zvezi s tem.⁴⁵ Skrbno vodenje evidenc lahko izboljša notranje kontroliranje v organizaciji, saj pomaga prikazati, zakaj so bile sprejete določene odločitve. Evidence so osrednjega pomena za spremljanje in vrednotenje ter predpogoj za ustrezno zagotavljanje odgovornosti.

73

Ker so bili programi pomoči nepričakovani, sta po začetku prvih operacij še vedno potekala izpopolnjevanje in formalizacija postopkov. Operacije so zapletali tudi časovne omejitve, negotovo makroekonomsko okolje in zapletenost upravljanja programa. Poudarek je bil tako na dobrih operativnih postopkih namesto na dobrem vodenju evidenc.

74

V več primerih so se informacije, uporabljene pri odločanju, do revizije izgubile ali pa bi bilo njihovo pridobivanje izjemno zamudno. Nekatere ključne dejavnosti sploh niso bile dokumentirane. Postopkovni priročniki, ki so običajno podlaga za vse procese, niso bili dobro pripravljeni. V okviru 2 so prikazane ovire, ki so se pojavile med revizijo.⁴⁶

Okvir 2

Primeri težav pri pridobivanju ključnih informacij

Za poročanje nadrejenim o napredovanju obiska in za prošnje za odobritev kakršnega koli odstopanja od pogajalskega mandata se je uporabljala e-pošta. E-pošta je bila tudi pomemben način komunikacije med partnerji in z nacionalnimi organi. V glavnem pa te ključne evidence niso bile na voljo, saj so bila e-sporočila bodisi izgubljena bodisi ni bilo mogoče dostopati do njih.

Dokumentacije ali podatkov, ki so jih med izvajanjem programa predložili nacionalni organi, Komisija ni shranila oziroma je ni bilo mogoče v celoti preučiti, saj bi bila potrebna znatna prizadevanja, da bi jo zbrali.

Sodišče med revizijo ni dobilo na voljo nekaterih preglednic z makroekonomskimi programskimi projekcijami za Romunijo.

Preglednice s končnimi izračuni finančne vrzeli so bile bodisi izgubljene bodisi niso bile pridobljene od MDS. Izračunov, ki bi podprli nekatere ključne zneske, včasih ni bilo mogoče dobiti.

Fiskalno spremljanje, ki so ga izvajali uslužbenci Komisije, sploh ni bilo dokumentirano ali pa so bile v podkrepitev analize izvajanja proračuna, ki jo je izvedla Komisija, predložene le zelo osnovne preglednice.

75

Razumljivo je, da evidence manjkajo za začetno fazo v letu 2008 in v začetku leta 2009, saj je šlo takrat za krizno upravljanje v pravem pomenu besede. Sčasoma se je vodenje evidenc očitno izboljšalo. Kljub temu se nekateri od zgornjih primerov manjkajočih evidenc nanašajo na poznejša leta.

Komisija se je občasno oddaljila od sklepov Sveta

Primeri neskladnosti s sklepi Sveta

76

Preučili smo skladnost memorandumov o soglasju in ustreznih sklepov Sveta ter ugotovili, da je bila večina pogojev utemeljena s sklicevanjem na sklepe. Toda v nekaj primerih so pogoji odstopali od pogojev v sklepih Sveta ali pa memorandum o soglasju ni bil pravočasno posodobljen (glej okvir 3).

Okvir 3

Primeri neskladnosti s pravili

Neuradni obisk v Romuniji avgusta 2009 je razkril, da država članica ni zmožna izpolniti prvotnih ciljev glede primanjkljaja. Komisija in romunski organi so se zato strinjali, da se cilji znatno omilijo. O tej spremembi so avgusta 2009 obvestili Ekonomsko-finančni odbor. Kljub temu pa niti sklep Sveta niti memorandum o soglasju nista bila ustrezno spremenjena. V memorandumu o soglasju so bili cilji končno spremenjeni februarja 2010. Pravna podlaga – sklep Sveta – je bila posodobljena še kasneje, marca 2010. Toda Komisija je novembra 2009 preložila sprostitev plačila, ker proračun Romunije ni dosegal posodobljenega cilja.

V Latviji je memorandum o soglasju vključeval posebne pogoje glede drugega stebra pokojninskega sistema, čeprav se sklepi Sveta niso nanašali na pokojninske reforme.

Na Irskem so bili – čeprav v sklepih Sveta niso bili omenjeni posebni pogoji glede bančnega nadzora, prodaje državnega premoženja in privatizacije – ti pogoji vključeni v memorandum o soglasju.

Pogoji niso bili dovolj osredotočeni

77

Namen pogojev v memorandumu o soglasju je oblikovati operativni časovni načrt, da bi se dosegla zadostna skladnost s pogoji splošne ekonomske politike, ki jih je določil Svet.

78

Pri večini pogojev je bila povezava s splošno ekonomsko politiko razmeroma jasna, saj so ti zahtevali spremembo politike ali bili podlaga za večje reforme. Kljub temu vodstvo⁴⁷ predlogov ni dovolj kritično pretehtalo, da bi ugotovilo, ali so vsi pogoji resnično potrebni za doseganje ciljev splošne ekonomske politike.

79

Programi so zajemali pogoje, ki so bili manj pomembni glede na programske cilje, pa tudi pogoje, katerih potencialni učinki bi bili doseženi šele, ko bi se programsko obdobje že zdavnaj zaključilo. To so bili pogoji, kot so uvajanje posebnih sistemov IT, dodelitev proračunskih sredstev majhnemu vladnemu subjektu, usposabljanje javnih uslužbencev ter raziskave in razvoj, ki pa so bili premalo – če sploh – povezani s programskimi cilji.

Države niso bile enako obravnavane

80

Sodišče je pri analizi različnih vidikov upravljanja programa, ki ga je izvajala Komisija, ugotovilo več primerov nedoslednega pristopa za različne države, pri katerih je bilo to težko utemeljiti s posebnimi nacionalnimi okoliščinami.

Razlike pri načinu, kako je Komisija upravljala pogoje

81

Komisija je različno upravljala pogoje za posamezne programe finančne pomoči. Pri nekaterih programih so pogoji predstavljali razmeroma stabilen niz zahtev, medtem ko so se pri drugih močno spreminjali z vsakim pregledom. Za pregled glej tabelo 2.

Tabela 2

Različni modeli, ki jih je Komisija uporabila za upravljanje pogojev

Madžarska
Latvija
Romunija I
Irska
Portugalska

Kako so bili pogoji določeni?

Razlika med različnimi vrstami pogojev?
Ne.
Ne, vendar je v enem od poročil o pregledu navedena pomembnost.
Predhodni ukrepi in drugi pogoji.
Stalni in drugi pogoji.
Ne.

Kako so se pogoji spremljali?

Kako se je spremljala skladnost?
Mešano.¹
V glavnem glede na pogoj.
Glede na področje.
Glede na področje.
Glede na pogoj.

Kako so se pogoji posodabljali?

Kako so se pogoji spreminjali?
Obstoječi pogoji so ostali veljavni; dopolnila so vsebovala le nove pogoje.
Vsako dopolnilo je zamenjalo predhodno različico.
Obstoječi pogoji so ostali veljavni; dopolnila so vsebovala le nove pogoje
Vsako dopolnilo je zamenjalo predhodno različico.
Vsako dopolnilo je zamenjalo predhodno različico.

Stalnost pogojev?²
Pogoji so bili skozi čas deloma stabilni. Pogoji se načeloma niso spreminjali.
Pogoste spremembe pogojev.
Pogoji so se spreminjali tudi predčasno.
Pogojem je težko slediti skozi čas.
Pogoji so bili vedno veljavni in se niso spreminjali, razen če so zastarali zaradi novih pogojev.
Mešano.
Nekateri pogoji so bili stabilni, drugi so se pogosto spreminjali.
Pogoj so bili ves čas stabilni.
Pogoji so bili veljavni in se niso spreminjali, dokler niso bili v celoti izpolnjeni.

1Pri nekaterih pregledih je Komisija o skladnosti poročala za vsak pogoj posebej, pri drugih pa le po področju.

2Za dodatne obrazložitve glej Prilogo III.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

82

Nekateri od teh modelov so imeli negativno vplivali na upravljanje programov. Zlasti zaradi pogostega spreminjanja pogojev pri nekaterih programih⁴⁸ je bilo veliko težje spremljati uspešnost države. V nekaterih primerih so reforme postopoma postale manj ambiciozne, saj so predhodne pogoje zamenjali manj zahtevni ali pa so pogoji v celoti izginili iz memorandumov, preden so bili v celoti izpolnjeni (glej okvir 4).

83

Pogoji so bili usmerjeni tudi v doseganje različnih strukturnih učinkov. Lahko so zahtevali objavo ali pripravo posebne strategije ali načrta, lahko pa tudi sprejetje zakonodajnih sprememb, ki zadevajo pomembne vidike gospodarstva, v nacionalnem parlamentu.⁴⁹ Čeprav pogoji prve vrste sami po sebi ne prinašajo pomembnih gospodarskih sprememb, bi lahko služili kot priprava na bistvenejše reforme. Pogoji druge vrste pa bi verjetno privedli do trajnih sprememb gospodarstva.

Okvir 4

Primeri reform, ki so sčasoma postale manj ambiciozne

Prvotni memorandum o soglasju za latvijski program je zahteval vzpostavitev enotnega sistema načrtovanja in upravljanja človeških virov za institucije javne uprave. Ta pogoj ni bil izpolnjen in se ni pojavil v poznejših spremembah. Namesto tega ga je nadomestilo več drugih pogojev, katerih splošni cilj je bila priprava strategije o javni upravi – pogoj, ki ga je lažje izpolniti.

Portugalski program je vključeval pogoj, ki je zahteval, da se do konca 2011 pripravi akcijski načrt za reformo sistema zavarovanja za primer brezposelnosti, zlasti z zmanjšanjem najdaljšega prejemanja nadomestil iz zavarovanja za primer brezposelnosti na največ 18 mesecev za na novo brezposelne osebe. Po reformi je bilo najdaljše prejemanje nadomestil za brezposelnost zmanjšano z 38 na 26 mesecev ter je tako presegalo mejo 18 mesecev, ki je bila prvotno dogovorjena s portugalskimi organi.

84

Sodišče je ugotovilo znatne razlike med pogoji pri njihovi strogosti. Plačilnobilančni programski pogoji so načeloma zahtevali izvedbo določenih zakonodajnih sprememb. V nasprotju s tem so programi evrskega območja pogosto določali le prvo vrsto pogojev in je bilo sprejetje v parlamentu le redko zahtevano. Posledično so sklepi o obrokih temeljili le na pripravljalnih korakih in ne na dejanskem izvajanju reform (glej okvir 5).

85

Še ena od razlik je bilo število pogojev, ki je sčasoma naraščalo. Madžarska je morala izpolniti manj kot 60 posebnih pogojev, Portugalski pa so jih naložili okoli 400. Ta velika razlika ni samo odražala potrebe po več reformah v nekaterih državah. Sodišče je ugotovilo primere, ko je bilo ravno obratno: od držav, v katerih je bilo potrebnih več reform na določenem področju, se je zahtevalo, da izpolnijo manj pogojev kot države, ki so bile uspešnejše.⁵⁰ Pogoji so bili poleg tega usmerjeni v zelo različne poteke reform, čeprav so bile okoliščine v državah podobne.⁵¹

Spremembe programskih ciljev niso bile dosledne

86

Spremembe ciljev glede primanjkljaja so pri programih pomoči nekaj običajnega in ne pomenijo nujno, da nacionalni organi slabo izvajajo program, saj jim lahko povzročijo objektivne spremembe ekonomskega položaja, ki negativno ali pozitivno učinkujejo na javni proračun.

Okvir 5

Primer pogoja, ki je bil povezan le s pripravljalnimi koraki

Irski program je od vlade zahteval, da uvede zakonodajo za okrepitev finančnih predpisov, s katero bo povečala nadzorne in izvršne pristojnosti centralne banke.⁵² Irski organi so ta pogoj izpolnili z manjšo zamudo enega meseca, ko je ministrstvo za finance objavilo osnutek zakona. Toda preden se je zakonodaja začela izvrševati, sta pretekli še dve leti. Glede na to, da v zvezi z izvrševanjem ni bil določen noben pogoj, izvrševanje ni bilo potrebno za izplačilo obrokov.

87

Pri štirih od šestih programov so bili cilji glede primanjkljaja spremenjeni (glej tabelo 3). V evidencah Komisije so bile spremembe navzdol vedno obrazložene z (bistvenim) upadom gospodarske dejavnosti, kot je bilo na Madžarskem, v Romuniji, Latviji in na Portugalskem.

88

Odvisno od posamezne države ima lahko sprememba gospodarskih obetov različne posledice za spremembo ciljev glede primanjkljaja. Komisija v okviru svojega fiskalnega nadzora izračunava ciklične dele proračunskih saldov.⁵³ Ko se gospodarski obeti spremenijo, se ustrezno spremeni ocena cikličnega dela salda. Zato bi morale biti spremembe v oceni cikličnega dela salda v realnem času povezane s spremembami ciljev glede primanjkljaja, potrebnimi zaradi spremenjenih gospodarskih razmer.⁵⁴

Tabela 3

Spremembe ciljev glede primanjkljaja na podlagi Evropskega sistema računov

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
HU | MoS0 (nov. 2008) | –3.4 % | –2.6 % |  |  |  |  |
MoS1 (mar. 2009) |  | –2.9 % |  |  |  |  |
MoS2 (jun. 2009) |  | –3.9 % | –3.8 % | –3.0 % |  |  |
LV | MoS0 (jan. 2009) |  | –5.3 % | –5.0 % | –3.0 % |  |  |
MoS1 (julij 2009) |  | –10.0 % | –8.5 % | –6.0 % | –3.0 % |  |
MoS5 (dec. 2011) |  |  |  | –4.5 % | –2.5 % |  |
RO I | MoS0 (junij 2009) |  | –5.1 % | –4.1 % | –3.0 % |  |  |
MoS1 (feb. 2010) |  | –7.8 % | –6.4 % | N/A | –3.0 % |  |
MoS2 (julij 2010) |  |  | –7.3 % | N/A | –3.0 % |  |
MoS3 (jan. 2011) |  |  |  | –5.0 % | –3.0 % |  |
RO II | MoS0 (junij 2011) |  |  |  | –5.0 % | –3.0 % |  |
IE | MoS0 (dec. 2010) |  |  |  | –10.6 % | –8.6 % | –7.5 % |
PT | MoS0 (maj 2011) |  |  |  | –5.9 % | –4.5 % | –3.0 % |
MoS5 (okt. 2012) |  |  |  |  | –5.0 % | –4.5 % | –2.5 %
MoS7 (junij 2013) |  |  |  |  |  | –5.5 % | –4.0 %

Opomba: n. r. – ni bilo določeno.

Vir: Evropska komisija.

89

Kadar ciklični del proračunskega salda med programom ni bilo znatno spremenjen, ni bilo potrebe po spreminjanju ciljev glede primanjkljaja. Tako je bilo pri Irski. Vendar pa je Sodišče ugotovilo, da niso bile vse revizije ciljev skladne s spremembo cikličnega dela salda. Medtem ko je bil na primer cilj glede primanjkljaja za leto 2009 za Madžarsko omiljen manj, kot bi bilo pričakovati glede na spremembo cikličnega dela salda, pa je bil cilj za leto 2012 za Portugalsko omiljen kljub temu, da se je ciklični del salda izboljšal, gospodarski obeti pa so ostali enaki.

90

Med revizijo je Komisija izjavila, da bi spremembo cilja lahko sprožili dejavniki zunaj nadzora vlade, na primer spremenjena sestava rasti ali izpadi prihodkov. Toda ne iz programskih dokumentov ne iz notranje metodologije Komisije ni razviden sistematičen pristop k ocenjevanju teh drugih dejavnikov, ko je Komisija pri vsakem pregledu preučevala, ali so cilji glede primanjkljajev dosegljivi.

91

Naslednja razlika je bila v obravnavi ukrepov za podporo bankam z učinkom na primanjkljaje. V portugalskem in irskem programu ti ukrepi niso bili upoštevani pri opredeljevanju ciljev glede primanjkljajev, v Latviji pa so bili vključeni v programske cilje.

92

Programski dokumenti so se razlikovali tudi v pozornosti, ki so jo namenjali socialni razsežnosti. V portugalskem programu so bila na primer povišanja davkov zasnovana progresivno, tako da so skupine z najnižjimi prihodki ohranile svoje ravni prihodkov, saj so minimalne plače in najnižje pokojnine ostale nedotaknjene.⁵⁵ To se razlikuje od univerzalnega znižanja plač javnih uslužbencev za 25 % v romunskem programu, pri čemer v programskih dokumentih ni bil obravnavan učinek tega znižanja na nižje plačne razrede. Podobno izid znižanja davka na osebni dohodek z enotno davčno stopnjo skupaj z zvišanjem DDV – ki bi breme fiskalne konsolidacije najverjetneje prenesel na revnejše v družbi – ni bil obravnavan v prvotnih programskih dokumentih za Latvijo.

Slabosti upravljanja programov zaradi šibkih kontrol

93

Čeprav imata končno odgovornost za odločitve o nekem programu Svet in/ali Komisija, se z nacionalnimi organi pogajajo predstavniki Komisije, ki tudi pregledujejo programe. Mandat za pogajanja je določen v dokumentu o politiki. V času obiska predstavniki Komisije poročajo vodstvu o pogovorih, običajno enkrat dnevno, in zaprosijo za odobritev kakršnega koli odstopanja od mandata. Po obisku predstavniki Komisije pripravijo programske dokumente (sklepa Sveta, memoranduma o soglasju in obrazložitve). Ti dokumenti so predmet pregleda in predstavljajo osnovo za odločitve Komisije in Sveta.

94

Priprava dokumenta o politiki in programskih dokumentov je proces, ki ga vodijo strokovnjaki in pri katerem ima ključno vlogo presoja napovedovalcev in številnih strokovnjakov iz več generalnih direktoratov. Dokumente pregledajo namestnik generalnega direktorja in vodje horizontalnih enot, vključenih v njihovo pripravo. Namestnik generalnega direktorja se osredotoča na skladnost dokumentov kot celote, vodje horizontalnih enot pa so odgovorni za skladnost prispevkov na področjih, za katera so pristojni, s politiko EU.

95

Pri procesu pregleda je bilo ugotovljenih več slabosti:

(i)nihče zunaj programske skupine ne pregleda osnovnih izračunov in projekcij, da bi preveril skladnost makroekonomske projekcije z oceno finančne vrzeli ali z makroekonomskim učinkom programskih pogojev;

(ii)delo predstavnikov Komisije se s številnih vidikov ni ocenjevalo v zadostni meri, saj so se premalo preverjale napovedi strokovnjakov (glej odstavek 61), ocene finančne vrzeli (glej odstavka 69 in 70) in izbira programskih pogojev (glej odstavek 79);

(iii)notranja kontrola kakovosti običajno ni bila dokumentirana.

96

Tudi MDS je uvedel proces notranjega pregleda ključnih elementov zasnove in posodobitev programov. V nekaterih pogledih je ta podoben procesu notranjega pregleda v Komisiji, vendar pa obstajajo tri glavne razlike:

(i)v okviru MDS deluje poseben oddelek za pregled, ki zagotavlja informacije vodstvu;

(ii)v postopek pregleda je vključenih več uslužbencev MDS;

(iii)postopek v MDS je dokumentiran.

Programski dokumenti so se sčasoma izboljšali, vendar so še vedno obstajale pomanjkljivosti

Izboljšanje kakovosti programskih dokumentov

97

Programi so se zelo razlikovali, kar se tiče analitične globine programskih dokumentov. Veliko teh razlik je pripisati dejstvu, da so se analitične zmogljivosti Komisije izboljšale. Pri prvih treh programih so programski dokumenti vsebovali le omejene informacije glede vrste vidikov, vključno s sestavo fiskalnih prilagoditev, analizami odklonov, kadar cilji glede primanjkljaja niso bili izpolnjeni, in socialnimi učinki. Analiza, podana v dveh najnovejših sklopih programskih dokumentov (Irska in Portugalska), je bila bistveno boljša (glej okvir 6) in v mnogih pogledih zelo temeljita.

Okvir 6

Primer izboljšane analize v programskih dokumentih

Prvotni programski dokumenti za plačilnobilančne programe so fiskalno konsolidacijo na splošno opredeljevali kot proces, ki temelji v glavnem na odhodkih. Toda podrobnosti potrebnih proračunskih ukrepov so bile razdrobljene (Madžarska) ali takšni ukrepi sploh niso bili opredeljeni (Romunija), če pa so bili opredeljeni, pa ni bilo ocenjeno, koliko sredstev naj bi prinesli (Latvija). Za navedene tri države je Komisija pozneje izboljšala raven podrobnosti v programskih dokumentih, tako da je navedla in količinsko opredelila dogovorjene ukrepe za doseganje ciljev glede primanjkljaja. Preostala programa (Irska in Portugalska) sta bila še bolj podrobna.

98

V nekaterih primerih je Sodišče ugotovilo, da programski dokumenti niso vsebovali bistvenih informacij. Komisija na primer ni vedno navedla ključnih predpostavk, na katerih je temeljil izračun finančne vrzeli.

(i)Pri madžarskem programu Komisija ni navedla podrobnosti v podporo oceni 20 milijard EUR, ki naj bi jih Madžarska prejela v programskem obdobju.

(ii)V irskem programu je glede na izračun finančne vrzeli, ki je bil uporabljen v prvotnih programskih dokumentih, skupni primanjkljaj po ESR na podlagi nastanka poslovnega dogodka znašal 44 milijard EUR v programskem obdobju. Toda napovedani primanjkljaj denarnih sredstev v blagajni, vključno z zadolžnicami, ki je bil uporabljen za izračun potreb po financiranju, je znašal 58 milijard EUR. Glavni razlogi za to bistveno razliko v višini 14,1 milijarde EUR (21 % prvotne finančne vrzeli) v dokumentu niso bili pojasnjeni.

99

Komisija je izvedla nekaj osnovnih preizkusov občutljivosti, da bi ocenila učinek sprememb enega ali več parametrov na celotne potrebe po financiranju. Čeprav bi preizkusi lahko zagotovili dragocene informacije o tveganju morebitnih negativnih izidov, pa rezultati niso bili objavljeni v programskih dokumentih.

Slabosti pri spremljanju skladnosti in poročanju o njej

100

Komisija bi morala med vsakim programom preverjati, ali je ekonomska politika države članice usklajena s pogoji, ki jih je določil Svet. V praksi je to potekalo v obliki preverjanj, ali država članica izvaja pogoje iz memoranduma o soglasju.

Nezanesljivost uporabe skupnih ciljev glede primanjkljaja za spremljanje izvajanja fiskalnih ukrepov

101

Fiskalna konsolidacija je bila ključna lastnost vseh petih programov, fiskalna uspešnost pa ključna skrb pri pogovorih z nacionalnimi organi in sprejemanju programskih odločitev. Cilji glede primanjkljaja so bili običajno opredeljeni kot primanjkljaj, izražen – v skladu z Evropskim sistemom računov (ESR) – kot odstotek BDP. Izbiri primanjkljaja po ESR kot ključnega temelja fiskalne politike so botrovale zaveze, sprejete v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.⁵⁶

102

Primanjkljaja po ESR med letom ni mogoče neposredno spremljati.⁵⁷ Namesto tega se je izpolnjevanje skupnih ciljev spremljalo predvsem z ocenjevanjem primanjkljaja. Vendar pa uporaba ocen primanjkljaja po ESR prinaša tveganje, da Komisija ne bo mogla z gotovostjo sporočiti Svetu, da je fiskalna politika države skladna s programom za prilagoditev. Ocene Komisije so se večkrat izkazale za napačne. Na primer:

(i)v obvestilu spomladi leta 2009 je bilo navedeno, da je primanjkljaj Madžarske v skladu s programskim ciljem glede primanjkljaja za leto 2008. Toda v obvestilu jeseni 2009 je bil podatek o primanjkljaju spremenjen na 3,8 % BDP, torej na vrednost, višjo od cilja glede primanjkljaja;⁵⁸

(ii)januarja 2010 je Romunija poročala o primanjkljaju denarnih sredstev v višini 7,3 % BDP za leto 2009 – v skladu s ciljem MDS – medtem ko je Komisija začasno ocenila, da je primanjkljaj po ESR v skladu s ciljem, in navedla, da je program „na pravi poti”. Toda maja 2010 je Komisija primanjkljaj po ESR spremenila na 8,3 %. Od jeseni 2011 je spremenjeni primanjkljaj znašal 9 %;

(iii)januarja 2013 je Komisija začasno izračunala, da irski primanjkljaj po ESR za leto 2012 znaša 8,2 %, vendar je ta podatek aprila spremenila na 7,7 %, jeseni 2013 pa na 8,2 %. Zadnja sprememba je predvsem posledica prerazvrstitve kategorije enkratnih prihodkov.

103

Še en zaplet je bila izključitev ukrepov za podporo bankam iz opredelitve cilja v programih evrskega območja. Fiskalni cilj, opredeljen na takšen način, bi moral biti načeloma veliko boljši temelj fiskalne politike, saj so ukrepi za podporo bankam znatne enkratne postavke, ki niso pod neposrednim nadzorom vlade. Toda za Irsko je Komisija izključila le kapitalske transferje bankam, ki povečujejo primanjkljaj, dovolila pa je vključitev prihodkov, povezanih z ukrepi za podporo bankam. Takšni cilji so manj jasen signal in merilo fiskalne uspešnosti. Če bi bile na primer izključene vse transakcije, povezane z bančništvom, bi bil proračunski primanjkljaj za leto 2012 višji za 1 odstotno točko.

Nesistematično poročanje o izpolnjevanju pogojev

104

Le pri Portugalski in deloma Madžarski, Latviji in Irski je Komisija sistematično poročala o tem, ali država članica izpolnjuje strukturne pogoje.

105

Kadar pogoji niso bili izpolnjeni, je o tem poročala le redko. Le za zelo majhno število pogojev (4 % pri portugalskem programu) je Komisija jasno navedla, da niso bili upoštevani, čeprav skoraj polovica vseh pogojev ni bila izpolnjena pravočasno. Za poročanje o tem je bilo uporabljenih veliko različnih izrazov⁵⁹, kar povzroča zmedo.

106

Za približno 30 pogojev (8 % vzorca) ni bilo navedeno, kakšno je bilo njihovo izpolnjevanje, ali pa so bili pogoji napisani tako ohlapno, da ni bilo mogoče uspešno spremljati njihovega izpolnjevanja (za primere glej okvir 7).⁶⁰

107

Za nekaj pogojev se je poročalo, da so izpolnjeni, vendar tega ni bilo mogoče preveriti. Na primer:

(i)v irskem programu (po pregledu jeseni 2012) je Komisija še vedno sodelovala z irskimi organi, da bi zagotovila, da so elementi večletnega proračunskega okvira dovolj zavezujoči in pregledni za oblikovanje verodostojnega temelja politike v obdobju po izteku programa.⁶¹ Komisija je kljub temu poročala, da je pogoj v celoti izpolnjen;

(ii)na Portugalskem je bil pogoj, ki je od nacionalne vlade zahteval, da pripravi mesečno poročilo o izvajanju proračuna, postopoma razširjen na vsa podjetja v državni lasti ter javno-zasebna partnerstva na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Pogoj je štel za izpolnjenega, potem ko je bilo uvedeno posebno poročanje na regionalni ravni, čeprav zahteva po konsolidiranih poročilih o proračunu ni bila izpolnjena.

Okvir 7

Primeri pogojev, za katere nikoli ni bilo poročil o njihovem izpolnjevanju

Število javnih raziskovalnih in razvojnih prednostnih nalog je treba zmanjšati, da bi zagotovili več sredstev za ustrezna raziskovalna področja (Latvija).

Okrepijo naj se zmogljivosti organa za upravljanje strukturnih skladov in Kohezijskega sklada za kontroliranje porabe EU in odločanje o njej (Romunija).

Vlada naj sprejme zakonodajo za bistveno zmanjšanje števila davkov in davkom podobnih plačil (Romunija).

Do julija 2012 bo vlada pripravila načrt konsolidacije, da bo reorganizirala in zelo zmanjšala število občin (308). Vlada bo uresničila te načrte, spremembe pa bodo stopile v veljavo do začetka naslednjega ciklusa lokalnih volitev (Portugalska).

Uvedba posebnih senatov v okviru davčnih sodišč (Portugalska).

Sodelovanje s partnerjema je bilo le neuradno

108

Finančna pomoč EU se je v vseh programih zagotavljala skupaj s finančno pomočjo MDS. Vsaka institucija je sprejemala neodvisne odločitve o financiranju v skladu z lastnimi poslovniki in notranjimi postopki. V primeru irskega in portugalskega programa je pri upravljanju programov sodelovala tudi ECB.

109

Sodelovanje z MDS je Komisiji pomagalo pri učenju o tem, kako upravljati programe. Sodišče je opazilo več primerov praks MDS, ki jih je Komisija sprejela po začetku programov, npr. podrobnejše preglednice z napovedmi, uporaba lokalno prisotnega predstavnika v poznejših programih. Poleg tega so bile programske skupine Komisije povečane na velikost ekip MDS.

110

Pravna podlaga je zadevnim trem institucijam omogočila, da se odločijo o načinu organizacije sodelovanja. Pri vseh programih so programske skupine oblikovale neuradne ureditve za sodelovanje. Zaradi raznolikosti strokovnega znanja in izkušenj med uslužbenci treh institucij je bilo mogoče opraviti temeljitejše ocene, s katerimi se je zmanjšalo tveganje napak in izpustov v zasnovi in posodobitvah programa.

111

Institucije niso sprejele uradnih ureditev za medsebojno sodelovanja o vidikih, kot so:

(i)izmenjava informacij – katere informacije (npr. pogajalski mandati, drugi programski dokumenti, osnovni izračuni,⁶² informacije, dobljene od države članice) naj bi si partnerji izmenjevali? Kako bi bilo treba obravnavati informacije, prejete po izteku roka;

(ii)zaupnost – kako bi bilo treba obravnavati dokumente, ki so bili prvotno poslani drugi instituciji? Kako bi bilo treba ravnati, kadar institucija pridobi zaupne informacije, ki niso na voljo partnerjema⁶³ in ki bi lahko vplivale na splošno zasnovo programa in notranjo analizo;

(iii)lastništvo skupnega dela – nekatere elektronske dokumente so skupaj pripravili vsi trije partnerji (npr. makroekonomske projekcije, izračune finančne vrzeli), vendar si jih institucije niso delile v celoti;

(iv)mehanizmi za reševanje sporov glede odločitev o financiranju ali drugih ključnih programskih parametrih.

Svetovalna vloga ECB je bila zelo široka

112

Na področju upravljanja programov uredba o EFSM⁶⁴ vzpostavlja svetovalni odnos med ECB in Komisijo, in sicer:

(i)splošne pogoje gospodarske politike […] bo opredelila Komisija v posvetovanju z ECB;⁶⁵

(ii)Komisija v posvetovanju z ECB ponovno preuči splošne pogoje gospodarske politike.⁶⁶

113

Uslužbenci ECB so zagotavljali svetovanje v zvezi z vprašanji, pomembnimi za finančno stabilnost in za zagotovitev, da denarni trgi pravilno delujejo. To je zajemalo teme, kot sta vzdržnost dolga in hitrost fiskalne konsolidacije,⁶⁷ ki jih je ECB obravnavala kot pomembne predpogoje na obeh področjih svoje svetovalne vloge.

114

Kljub temu pa ECB v okviru svetovanja partnerjema ni predložila analize v podkrepitev svojega stališča med pogovori o programu. ECB Komisiji na primer ni posredovala svojih notranjih razprav o tem, da si nepodrejeni upniki delijo breme pri prestrukturiranju irskih bank. Glede na to, da je višina financiranja iz Evrosistema znašala skoraj 100 % BDP Irske, je bilo nadaljnje financiranje iz Evrosistema⁶⁸ bistveno za uspeh programa. Druga partnerja v trojki zato nista sprejela delitve bremena s strani nepodrejenih upnikov. Toda naknadno vrednotenje irskega programa, ki jo je opravil MDS, kaže, da so bili na voljo alternativni ukrepi politike, s katerimi bi zajezili tveganja zaradi večje delitve bremena,⁶⁹ vendar niso bili uporabljeni.

34Standardi za notranji nadzor Komisije št. 8 in 11.

35Več študij potrjuje, da je to realno tveganje. Pregled ustreznih akademskih raziskav je na primer v prispevku Hakan Gunaydin: Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy (skladnost s pogoji MDS: pristranskost pri izbiri in pogoji glede socialne politike), pripravljenem za letno konferenco PEIO, 2014. Neodvisni urad za vrednotenje pri MDS je prav tako poročal o pomanjkanju nepristranskosti, ki ga je opazil v vrednotenjih. Za več podrobnosti glej IEO: Recurring Issues from a Decade of Evaluation – Lessons for the IMF (IEO: ponavljajoče se težave, razvidne iz desetletja vrednotenj – spoznanja za MDS), 2014.

36Latvija, Irska in Portugalska.

37Napoved se pripravi v dveh do štirih ključnih datotekah, ki vsebujejo na desetine preglednic. Te ključne datoteke z napovedmi povezujejo številne formule, podatke in projekcije pa pridobivajo iz drugih datotek, ki niso bile vedno shranjene na isti lokaciji. To zelo povečuje tveganje, da se pri posodabljanju napovedi uporabijo nekonsistentne projekcije ali podatki, kar se v okviru programa lahko zgodi vsak dan. Predpostavke so porazdeljene po vseh preglednicah v ključnih datotekah z napovedmi, zato je potreben dokajšnji napor, da se dobi jasna slika uporabljene presoje. Poleg tega zaposleni uporabljajo subsidiarne modele, ki niso shranjeni v preglednicah.

38Na primer pregledi računovodske enakosti ali pregledi verodostojnosti na podlagi razmerij.

39Jeseni 2013 je Komisija uvedla novo orodje za samodejno zaznavanje številskih ali ekonomskih neskladij, vendar to orodje ni bilo uporabljeno za programske napovedi.

40Fiskalni multiplikator meri razsežnosti učinka različnih ukrepov fiskalne konsolidacije na ključne makroekonomske (poraba, proizvodnja) in fiskalne (primanjkljaj) spremenljivke.

41Latvijski in romunski program.

42Irski program.

43Madžarski in portugalski program.

44Pri ocenjevanju romunske finančne vrzeli so bila posojila med podjetji v skupini upoštevana tako pri tujih neposrednih naložbah kot pri novih tokovih zadolževanja v okviru drugih naložb. To dvojno štetje je privedlo do projekcije finančnih potreb, ki je bila za 1,8 milijarde EUR prenizka. Poleg tega se prvotni znesek deviznih rezerv, uporabljen v prvotnih projekcijah, za 0,7 milijarde EUR razlikuje od zneska, ki ga je romunska centralna banka zdaj sporočila za konec leta 2008. Po projekciji Komisije v latvijskem programu naj bi bila oba, podjetniški in bančni sektor v prvem letu programa sposobna pridobiti več dolgo- in srednjeročnih finančnih sredstev, kot sta jih potrebovala za odplačevanje. Ta predpostavka v preglednici je bila ne samo neverjetna glede na hude finančne pritiske, ampak tudi v nasprotju z informacijami v pojasnilu.

45Na primer, standard notranje kontrole št. 8 na primer zahteva, da se glavni procesi in postopki generalnega direktorata ustrezno dokumentirajo, zlasti tisti, ki so povezani s ključnimi tveganji, v skladu s standardom 11 pa morajo biti vzpostavljeni ustrezni procesi in postopki za zagotovitev učinkovitega upravljanja dokumentov generalnega direktorata (zlasti v zvezi s pridobivanjem ustreznih informacij).

46Težave s pridobivanjem ustreznih informacij niso obstajale le pri tej reviziji. Portugalsko računsko sodišče je zabeležilo podobne omejitve v svojem poročilu o spremljanju finančne pomoči Portugalski, Relatório de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, december 2013.

47Višje vodstvo Komisije in podpredsednik, ki je podpisal memorandum o soglasju v imenu Komisije.

48Zlasti pri Latviji, vendar tudi pri Irski in na določenih področjih drugih programov.

49Drugi primeri vključujejo pomembne spremembe v institucionalni ureditvi, kot so vzpostavitev fiskalnega sveta, reorganizacija lokalne uprave ali privatizacija. Glej Prilogo III.

50Npr. na področju strukturnih skladov.

51Npr. na področju plačilne nesposobnosti fizičnih in pravnih oseb.

52V poznejših pogojih naveden kot zakon o nadzornih in izvršnih pristojnostih centralne banke.

53Proračunski saldo je mogoče razdeliti na ciklični in neciklični del. Ciklični del zajema učinek nihanja davčnih prihodkov in porabe zaradi gospodarskega ciklusa.

54Ob predpostavki, da v napovedih potencialnega BDP, ki se uporabi kot vhodna spremenljivka za izračun cikličnega dela salda, ni pomembnih napak.

55Evropska komisija: The Economic Adjustment Programme for Portugal (Program ekonomskega prilagajanja za Portugalsko), European Economy, Occasional Papers 79, 2011, str. 16.

56Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem je postopek EU v več korakih za zmanjševanje čezmernih stopenj primanjkljaja (nad 3 % BDP) ali dolga (nad 60 % BDP).

57Podatki iz četrtletnih računov države članice na podlagi opredelitev ESR se objavijo z zamikom 90 dni. Poleg tega je treba pri ocenjevanju primanjkljaja po ESR sprejeti predpostavke o prihodnjih odločitvah glede statistične obravnave nekaterih večjih transakcij.

58Po navedbah Komisije je revizija primanjkljaja za leto 2008 odražala spremembe v zvezi s črpanjem sredstev EU, saj nekateri projekti niso prejeli sofinanciranja, ki naj bi nadomestilo predfinanciranje iz proračuna.

59Npr. v glavnem izpolnjeno, na splošno izpolnjeno, delno, v teku, delno upoštevano, ni bilo upoštevano.

60Pogoji, ki zahtevajo stalno skladnost ob vsakem pregledu, so izključeni.

61Temelj za fiskalno politiko zagotavlja strukturo za vladno odločanje o ustrezni velikosti proračunskega primanjkljaja glede na stanje gospodarstva ter nekatere srednje- ali dolgoročne cilje za javne finance.

62V plačilnobilančnih programih je dejanske preglednice, na katerih temeljijo ocene finančne vrzeli, pripravil MDS in po navedbah Komisije niso bile na voljo njenim uslužbencem.

63Npr. informacije o finančnih trgih v ocenah finančnih sektorjev, ki jih opravi MDS, informacije, ki jih zbere Generalni direktorat za konkurenco, bančni podatki ECB.

64Uredba Sveta (EU) št. 407/2010.

65Člen 3(3)(b).

66Člen 3(6).

67ECB se je na primer zavzela za ohranitev ciljev glede primanjkljaja v portugalskem programu.

68Zagotavljanje likvidnosti v EUR svojim nasprotnim strankam oziroma začasen preklic zagotavljanja takšne likvidnosti ali nasprotovanje temu je del vloge Evrosistema v skladu s Pogodbo, ki določa, da je Evrosistem povsem neodvisen in zunaj dela drugih dveh institucij.

69MDS, Poročilo za državo št. 15/20 – Irska – Ex-post evaluation of exceptional access under the 2010 extended arrangement (naknadna ocena izrednega dostopa v okviru razširjenega aranžmaja iz leta 2010), januar 2015, odstavki 48–52.

Del III

Najemanje posojil je izpolnilo potrebe po financiranju, čeprav je bilo na začetku zaradi okoliščin težko vedno upoštevati najboljšo prakso

115

Evropska komisija je upravljala vsa posojila v imenu EU v povezavi z dodelitvijo makrofinančne pomoči. Do konca leta 2014 je EU izdala skupno 22 obveznic s skupno nominalno vrednostjo 60,1 milijarde EUR. Od tega je bilo 8 milijard do 31. marca 2015 že odplačanih.

116

Da bi Sodišče ocenilo, kako je Komisija upravljala dolg, je:

(i)analiziralo izid izdaj, kar se tiče vpisa vlagateljev in stroška dolga, ter

(ii)primerjalo postopke Komisije z najboljšimi praksami o upravljanju javnega dolga, odnosih z vlagatelji in preglednosti pri izdajanju dolžniških instrumentov.

Vpis obveznic je bil uspešen

Strošek dolga v skladu z ravnmi drugih udeležencev

117

Cena izdaje⁷⁰ je odvisna od vrste obveznice in od razmer na trgu v času prodaje. Komisiji je uspelo pridobiti potrebna sredstva za financiranje prispevka EU k finančni pomoči. Vse izdaje obveznic so pritegnile dovolj povpraševanja na kapitalskih trgih, da so jih razprodali. Razmerje med ponudbami in izdajami (ponujeni znesek glede na skupni znesek izdaj) je znašalo od 1,2 do več kot 4,2 (glej sliko 7).⁷¹

Slika 7

Razmerje med ponudbami in izdajami za izdaje obveznic EU

Vir: Evropska komisija.

118

Že od samega začetka so bile izdaje pravočasne.⁷² Končni strošek dolga je bil v skladu s trgom in ravnmi drugih udeležencev (glej sliko 8). Sčasoma so se razlike v donosu med prevladujočimi netveganimi obrestnimi merami zmanjšale in EU je lahko zlasti za dolgoročne izdaje, opravljene v letih 2011 in 2012, pogosto dosegla nižje stroške dolga kot evropski mehanizem za finančno stabilizacijo, ki je edini udeleženec s podobno dolgoročnimi izdajami.

Cenovne ravni ob izdaji včasih višje kot v prvotnih navodilih bank

119

Komisija je za izdajo obveznic uporabila sindicirane transakcije. Za prevzem posameznih izdaj je izbrala vodilne menedžerje (mednarodno dejavne banke). Te vodilne banke so imele nalogo, da neposredno stopajo v stik z vlagatelji in Komisiji kot izdajateljici obveznic svetujejo o času in ceni vsake izdaje. To je potekalo tako, da so odkupile vsako izdajo in jo prodale vlagateljem, pri čemer so se zavezale, da bodo kupile vsak del izdaje, ki ga na tak način ne bodo mogle prodati naprej.

120

Prednost sindicirane izdaje je, da na podlagi pozivov k oddaji ponudb omogoča ugotovitev optimalnih cenovnih ravni. Poleg tega lahko izdajatelj ob izdaji obveznice izkoristi obširno mrežo strank banke. Izdajatelj lahko zagotovi podrobnosti – običajno en teden vnaprej – glede zapadlosti in velikosti bližajoče se izdaje ter običajno pozove k predložitvi kvantitativnih in kvalitativnih informacij v obliki vprašalnika. Banke nato podajo smernice, v katerih navedejo, kakšno ceno bi po njihovem mnenju morali postaviti za zadevni instrument na podlagi trenutnih razmer na trgu.

121

V skladu z dobrimi praksami⁷³ je priporočljivo, da zaledna služba hrani dosjeje o zadolževanju, ki vsebujejo dopisovanje s finančnimi posredniki, vključno s pozivi k oddaji ponudb in nasveti bank glede določitve cen. Pri večini prvotnih izdaj ni bilo pozivov k oddaji ponudb, pred letom 2011 pa ni bil pripravljen niti eden.

122

Preučili smo dosjeje za tri izdaje obveznic, opravljene leta 2012.⁷⁴ Za dve izdaji je bila dejanska cenovna raven višja od sporazumne ravni, ki so jo vodilne banke navedle v svojih prvotnih odgovorih na pozive k oddaji ponudb. V enem primeru je razlika znašala 11 bazičnih točk (0,11 %), v drugem pa 5 bazičnih točk (0,05 %)⁷⁵. V obeh primerih je bilo povpraševanje vlagateljev veliko, razmerje med ponudbami in izdajami pa je znašalo več kot 2 oziroma 1,6.

Slika 8

Končni strošek dolga, podoben ravnem na trgu in ravnem drugih udeležencev

Vir: Evropsko računsko sodišče. Podatke je zagotovilo podjetje Bloomberg. Za metodologijo glej Prilogo III.

Na začetku je bilo zaradi okoliščin težko vedno upoštevati najboljše prakse

123

Pri procesu upravljanja dolga smo ugotovili več pomanjkljivosti v prvih letih (glej sliko 9). Učinka pomanjkanja dokumentacije in drugih vrzeli na izid izposojanja ni bilo mogoče dokazati.

124

Sprejeta praksa narekuje, da se izdajo pisne smernice glede organizacije pisarne za upravljanje dolga, razdelitve vlog in nalog, določitve zgornje meje dolga, vrste izdanih dolžniških instrumentov in pravil za dokumentiranje postopka izdaje.⁷⁶

125

Organizacijska struktura sodobnih uradov za upravljanje dolga je pogosto oblikovana po vzoru finančnih institucij iz zasebnega sektorja, kot so banke in finančni oddelkih velikih družb.⁷⁷ Na podlagi tega načela bi bil urad razdeljena na vsaj dve glavni enoti:

(i)pisarna za trgovanje, ki je običajno odgovorna za opravljanje transakcij na finančnih trgih, vključno z upravljanjem dražb in drugih oblik izposojanja, in vseh ostalih operacij financiranja ter

(ii)zaledna pisarna, ki je odgovorna za upravljanje poravnave transakcij in vodenje finančnih evidenc.

126

Poleg tega je mogoče več ključnih nalog, zlasti za upravljanje tveganja, dodeliti ločeni vmesni pisarni.

127

Zaradi omejenih človeških virov⁷⁸ v kombinaciji z nujnostjo pridobitve financiranja⁷⁹ v napetih razmerah na finančnih trgih je bilo v prvih letih zelo težko upoštevati najboljše prakse za upravljanje dolga.

Pred izdajo

128

Priročnik za postopke upravljanja dolga je bil v času prvih izdaj sicer pripravljen, vendar je bil nejasen ali pa ni vseboval zadostnih smernic o pomembnih elementih procesa. Postopoma so ga izboljšali z več posodobitvami, te izboljšave pa so se odrazile v kakovosti dokumentacije za izdaje obveznic od leta 2012.

129

Od konca leta 2008 do leta 2011 je Komisija zaradi časovnih omejitev uporabljala izjemen postopek za izbiro vodilnih bank. Vodilnim bankam je mandat podelila neposredno, zato revizijska sled za dokumente o izbirnem postopku, na primer v zvezi s pozivi k oddaji ponudb ali dopisov z utemeljitvami, ni bila popolna. Prvi poziv k oddaji ponudb je bil pripravljen šele leta 2011, ko je dokumentacija za izbirni postopek postala natančnejša in celovitejša.

Slika 9

Pomanjkljivosti pri upravljanju dolga v prvih letih

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Plasiranje

130

V sporazumih med Komisijo in vodilnimi bankami nismo našli klavzul, ki bi obravnavale občutljivo vprašanje merjenja povpraševanja (pre-sounding) (glej okvir 8). Ni bilo nikakršnih dokazov, da bi Komisija izvedla kakršne koli previdnostne ukrepe v zvezi z nerazkritjem informacij, ki niso javnega značaja, pa tudi ne revizijske sledi, ki bi omogočala, da se ugotovi, ali so vodilne banke med posamezno izdajo nekaterim vlagateljem razkrile informacije, ki niso javnega značaja, oziroma ali so jim nato dovolile, da trgujejo ali sodelujejo v transakciji.

131

Pomemben vidik vsake nove izdaje obveznic je način, kako se obveznica razdeli med vlagatelje, ki vpisujejo obveznice. Ena od glavnih prednosti sindicirane izdaje pred dražbo je, da ima izdajatelj popoln nadzor nad bazo vlagateljev, kar mu na primer omogoča, da določi, kako se bodo vrednostni papirji dodelili. Najboljša praksa narekuje, da morajo biti pravila za dodeljevanje jasna in pregledna ter vedno vnaprej razkrita. Poštena in pregledna dodelitev izdaje poleg tega pomaga ohraniti raznoliko bazo vlagateljev.

Okvir 8

Merjenje povpraševanja (pre-sounding) in razkrivanje informacij, ki niso javnega značaja (wall-crossing)

Merjenje povpraševanja je tehnika, ki jo uporabljajo bančniki na primarnem trgu dolžniškega kapitala, da bi izmerili povpraševanje vlagateljev. Je dokaj pogosta poslovna praksa,⁸⁰ zlasti na nestanovitnih trgih, saj lahko vodilnim bankam in izdajateljem pomaga pridobiti povratne informacije v zvezi z bližajočo se izdajo še pred javno objavo. Te povratne informacije se pogosto pridobijo tako, da se razkrijejo zgolj splošne informacije. Kljub temu pa je v nekaterih primerih verjetno, da bodo udeležencem na trgu posredovane podrobnejše informacije (ki mogoče vključujejo gradivo in notranje informacije, ki niso javnega značaja), zato je še vedno prisotno tveganje zlorab na trgu.

Ko se v informacijsko verigo dodajajo tretje strani, najboljše prakse priporočajo okrepljeno vodenje evidenc in uporabo uradnih pisnih postopkov. Kadar se razkrivajo gradivo ali notranje informacije, ki niso javnega značaja (wall-crossing),⁸¹ morajo vodilne banke svoje stranke obvestiti o vseh veljavnih omejitvah v skladu z zakoni in uredbami, ki se nanašajo na posedovanje takšnih informacij.

132

Komisija je navedla, da je imela dejavno vlogo pri dodelitvi vsake izdaje. Po njenih navedbah je dodelitev temeljila na naslednjih merilih:

(i)kategorija vlagatelja kot merilo kakovosti (vrsta vlagatelja: realni denar proti trgovanju itd.),

(ii)kakovost posameznega naročila (npr. pravočasnost naročila, predhodne izkušnje z vlagateljem) ter

(iii)geografska porazdelitev.

133

Analiza razpoložljivih tabel o dodelitvi⁸² je razkrila, da je bila za zelo nizke zneske dodelitev stoodstotna, stopnja izpolnjevanja večjih naročil pa ni bila enotna. Poleg tega so glavna naročila plasirale posebne finančne institucije (npr. večje investicijske hiše) v imenu vlagateljev. Ko se opravi končna dodelitev, investicijske hiše dodelijo obveznice vlagateljem. Nismo našli dokazov, da bi se Komisija strinjala s končno dodelitvijo obveznic.

Po izdaji

134

Opredelitev nove obveznice kot likvidne na sekundarnem trgu pomeni, da jo je mogoče hitro prodati. Naloga izdajatelja in vodilne banke je zagotoviti, da je na sekundarnem trgu dovolj likvidnosti za vsako novo izdajo. Komisija in vodilne banke bi se morale dogovoriti o zavezah glede sekundarnega trga v mandatnem pismu, podpisanem za vsako izdajo. Poleg tega se pričakuje, da bodo sodelujoče vodilne banke vzdrževale podobno majhno nakupno-prodajno razliko (razlika med nakupno in prodajno ceno) vsaj prvih nekaj dni na sekundarnem trgu.

135

Med revizijo je Komisija navedla, da je preverjala likvidnost obveznic EU na četrtletni ravni, od leta 2012 pa je uporabljala bolj uraden postopek preverjanja. Kljub temu v dokumentih o posojilih nismo našli nobenih dokazov, da bi pred letom 2012 preverjala likvidnost na sekundarnem trgu.

136

Analiza nakupnih in prodajnih cen je pokazala, da je bila razlika med nakupno in prodajno ceno ob zaključku trgovalnega dne prvih 30 dni vsake izdaje razmeroma nizka. Vendar pa se je razlika med nakupno in prodajno ceno za vsako obveznico zelo razlikovala med posredniki. Razlika med nakupno in prodajno ceno se je na primer gibala od 7 do 30 bazičnih točk za eno od obvezniških izdaj.⁸³ To razliko so opazili celo pri posrednikih, ki so sodelovali kot vodilne banke pri več izdajah EU in so bili zato dolžni spoštovati nekatere zaveze glede sekundarnega trga.

70Cena določa strošek dolga.

71Na vzorcu 12 izdaj obveznic.

72Na primer: prvi obrok je bil Madžarski izplačan en mesec po odločbi Sveta o odobritvi finančne pomoči (Odločba Sveta 2009/102/ES z dne 4. novembra 2008 o odobritvi srednjeročne finančne pomoči Madžarski (UL L 37, 6.2.2009, str. 5)).

73Priročnik Komisije za notranje postopke v zvezi s dejavnostmi zadolževanja, standarda notranje kontrole Komisije št. 8 in 11.

74EU je leta 2012 opravila šest izdaj obveznic.

75To pomeni približno 3 oziroma 1 milijon EUR dodatnih stroškov dolga na leto.

76MDS, 2014, Revised Guidelines for Public Debt Management (spremenjene smernice za upravljanje javnega dolga), MDS–SVETOVNA BANKA, str. 5–6.

77OECD, 2002, Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century (upravljanje dolga in trgi državnih vrednostnih papirjev v 21. stoletju).

78V času prve izdaje obveznic decembra 2008 so bile v enoti, pristojni za izposojanje in posojanje, zaposlene štiri osebe. Na začetku leta 2011, v najbolj dejavnem obdobju te enote, je bilo v njej zaposlenih le osem oseb.

79Priporočilo za odločbo Sveta o odobritvi vzajemne pomoči Madžarski – predlog odločbe Sveta o zagotovitvi srednje-ročne finančne pomoči Madžarski COM(2008) 716 final. 30.10.2008, odstavek 6.

80International Capital Market Association, Primary Market Handbook - XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations (priročnik za primarni trg o merjenju povpraševanja, zbiranju naročil in dodeljevanju), 2014. Tudi: Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA): „Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation” (dokument za razpravo – usmeritve politike organa ESMA v zvezi z morebitnim izvajanjem ukrepov v okviru uredbe o zlorabi trga), 2013.

81Razkrivanje informacij, ki niso javnega značaja (wall-crossing), je zagotavljanje notranjih informacij tretji osebi, s čimer ta postane insider.

82Informacije iz knjige naročil in končne dodelitve so bile na voljo le za sedem od dvanajstih izdaj obveznic, zajetih v vzorec.

83Obveznica s kuponsko obrestno mero 3,25 % z datumom zapadlosti 4. 4. 2018.

Del IV

Programi so dosegli svoje cilje

137

Splošna namena finančne pomoči sta bila ponovna vzpostavitev stabilnega makroekonomskega ali finančnega položaja v državah članicah ter obnovitev njihove zmožnosti za izpolnjevanje obveznosti glede javnega sektorja (evrsko območje) ali plačilne bilance (zunaj evrskega območja). Finančna pomoč je zagotovila rezervo za lažje izvajanje programov za prilagoditev, ki so bili potrebni v posameznih državah, da bi odpravili temeljne probleme. Podlaga za našo analizo programskih dosežkov so bile štiri razsežnosti:

(i)analiza porabe celotnih sredstev in dejavnikov, zaradi katerih so bila ta zadostna;

(ii)skladnost s cilji glede primanjkljaja in izvajanje fiskalnih prilagoditev;

(iii)skladnost s pogoji in izvajanje strukturnih reform;

(iv)spremembe konkurenčnosti držav.

Ni bilo potrebe po povečanju celotnih sredstev

Finančna sredstva so se izkazala za zadostna, čeprav so v dveh državah članicah komaj zadostovala

138

V nobeni državi se finančna vrzel ni spreminjala, kot je bilo predvideno. Kljub temu je bila programska zasnova dovolj trdna, da je omogočila izravnavo bistvenih odstopanj v programu, tako da je financiranje ostalo v okviru prvotnih omejitev finančnih sredstev (glej sliko 10).

139

Vseeno so se pokazale nekatere razlike v stopnji rezerve, ki jo je zagotovila finančna pomoč. Zgodnji programi, zasnovani po propadu banke Lehman Brothers, so vključevali znatno varnostno rezervo. Podobno je tudi irski program vključeval rezervo za nepredvidene izdatke v višini 25 milijard EUR, ki je bila del sheme za podporo bank. Pri Irski, Madžarski in Latviji so se potrebe po financiranju na splošno izkazale za manjše od prvotno ocenjenih, kar je tem državam omogočilo, da so:

(i)zmanjšale opiranje na lastne vire (Irska);

(ii)presegle začetne projekcije deviznih rezerv (Madžarska);

(iii)zmanjšale programsko financiranje (Latvija, Madžarska) ter

(iv)vrnile dražja posojila MDS pred datumom zapadlosti (ali pretehtale to možnost) (Madžarska, Latvija, Irska).

Slika 10

Kako je bil denar porabljen?

1Podatki zajemajo prvi romunski program.

Vir: Evropsko računsko sodišče, podatki iz programskih dokumentov, statistike nacionalnih organov.

140

Portugalska se je za razliko od omenjenih držav spopadala z bistveno večjimi zahtevami po financiranju, kot je bilo prvotno ocenjeno. Financiranje je bilo pri portugalskem programu komaj zadostno. Da bi izpolnila dodatne zahteve, se je Portugalska zanašala na financiranje na trgu. Sprostitev monetarna politike v evrskem območju v drugi polovici programa je Portugalski pomagala pri uspešni vrnitvi na finančne trge.⁸⁴

141

Finančna pomoč Romuniji je zadoščala za kritje plačilnobilančnih potreb države, toda za romunski javni sektor med izvajanjem programa so sredstva komaj zadostovala. Dodatne potrebe vlade po financiranju je deloma pokrila posredna podpora centralne banke.

Finančni pogoji za nekatere države članice so bili ugodnejši od tistih, ki so bili predvideni v prvotni zasnovi

142

Za Portugalsko in Irsko so se obrestne mere znižale, roki zapadlosti posojil EU pa so se podaljšali.⁸⁵ Prvotni namen je bil izboljšati njune obete glede dolgoročnega refinanciranja,⁸⁶ vendar je ta sprememba zmanjšala tudi finančno breme plačevanja obresti v programskem obdobju. Sodišče ocenjuje, da sta Irska in Portugalska v programskem obdobju dosegli prihranke v višini 2,2 milijarde EUR vsaka.

143

Irski in Romuniji sta koristili prilagodljivi politiki njunih centralnih bank.

(i)Irska centralna banka je privolila v zamenjavo netržljivih zadolžnic, izdanih banki Anglo Irish Bank, za irske državne obveznice z daljšo zapadlostjo.⁸⁷ Zaradi tega Irski ni bilo treba iskati financiranja na trgu za 3,1 milijarde EUR z zapadlostjo leta 2013, poleg tega pa se bodo zmanjšale njene potrebe po financiranju za skupno 30 milijard EUR v obdobju 2014–2023, primanjkljaj pa za povprečno 0,7 % BDP.⁸⁸

(ii)Novembra 2009 se je romunska centralna banka odločila zmanjšati zahtevo za devizne rezerve s 30 % na 25 % (po predhodnem zmanjšanju s 35 % v avgustu). To je sprostilo približno 1,3 milijarde EUR v bančnih posojilih za financiranje sektorja države. Ta odločitev je bila javno upravičena z odložitvijo tranš MDS/EU za leto 2009.⁸⁹

Posodobljeni cilji glede primanjkljaja so bili večinoma izpolnjeni, vendar ne vedno na vzdržen način

Spremenjeni letni cilji glede primanjkljaja so bili z nekaj izjemami izpolnjeni

144

Skladnost s spremenjenimi cilji je bila na splošno dobra, razen madžarskega programa ter nekaterimi leti portugalskega in romunskega programa (glej tabelo 4).

145

Kljub temu pa nedoseganje ciljev ni nujno pomenilo, da je bilo izvajanje neuspešno. Neizpolnjena cilja za leto 2008 in 2009 v madžarskem programu je mogoče pojasniti s statističnimi spremembami proračunskega primanjkljaja. Poleg tega so bili vsi plačilnobilančni programi uspešni, ker so države članice leta 2012 uspele zaključiti postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

Tabela 4

Skladnost s posodobljenimi cilji

| % BDP | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Madžarska | cilj | –3,4 % | –3,9 % | –3,8 % |  |  |
dejansko stanje¹ | –3,7 % | –4,6 % | –4,3 % | 4,3 % | –2,1 % | –2,2 %
Latvija | cilj |  | –10,0 % | –8,5 % | –4,5 % |  |
dejansko stanje¹ | –4,4 % | –9,2 % | –8,2 % | –3,5 % | –1,3 % | –1,0 %
Romunija I | cilj |  | –7,8 % | –7,3 % |  |  |
dejansko stanje¹ | –5,7 % | –9,0 % | –6,8 % |  |  |
Romunija II | cilj |  |  |  | –5,0 % | –3,0 % |
dejansko stanje¹ |  |  |  | –5,5 % | –3,0 % | –2,3 %
Irska | cilj |  |  |  | –10,6 % | –8,6 % | –7,5 %
dejansko stanje² |  |  |  | –8,9 % | –8,2 % | –7,2 %
nominalni primanjkljaj¹ | –7,4 % | –13,7 % | –30,6 % | –13,1 % | –8,2 % | –7,2 %
Portugalska | cilj |  |  |  | –5,9 % | –5,0 % | –5,5 %
dejansko stanje² |  |  |  | –4,4 % | –6,0 % | –4,5 %
nominalni primanjkljaj¹ | –3,6 % | –10,2 % | –9,8 % | –4,3 % | –6,4 % | –4,9 %

Opomba: Neskladnost s ciljem glede primanjkljaja je prikazana s krepkim tiskom. Podatki zunaj programskega obdobja so prikazani s sivo barvo.

Vir: Evropska komisija.

1Neto posojanje ali izposojanje sektorja države za postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, podatki za pomlad 2014.

2Dejanski primanjkljaj, o katerem je poročala Komisija in ki je v skladu s programsko opredelitvijo (glej odstavek 91).

146

Da bi države lahko izpolnile svoje cilje glede primanjkljaja, je vsak program predvideval posebno mešanico odhodkov in prihodkov. Konsolidacija se je osredotočala na odhodkovno stran plačilnobilančnih programov, vendar je bila bolj enotno porazdeljena v programih EFSM. Realizirane sestave prihodkov in odhodkov na splošno ustrezajo prvotnim načrtom – razen za Madžarsko, ki ni dosegla pričakovane odhodkovne konsolidacije.

147

Krčenje davčnih osnov, zlasti leta 2009 po strmem upadu gospodarske rasti, je pogosto izničilo prihodkovne učinke, ki so jih prinesli pomembni novi davčni ukrepi. Latvija je leta 2009 na primer uvedla posredne ukrepe za davčno konsolidacijo, katerih učinek na BDP naj bi po oceni znašal 2,5 %. Leta 2013 je Komisija ocenila, da so bili ti ukrepi v celoti izravnani z upadlo kratkoročno elastičnostjo. Podobno je davčno nevtralna reforma, ki je bila uvedena na Madžarskem sredi leta 2009, leta 2010 povzročila ocenjeno odstopanje od primanjkljaja za 0,7 % BDP.

148

Pri nespremenjenih ciljih glede primanjkljaja se utegne zgoditi, da se davčni organi zaradi nižajočega se deleža davkov v razmerju do BDP poskušajo spopasti z vse nižjimi prihodki od davkov tako, da uvedejo tudi druge ukrepe poleg tistih, o katerih so se dogovorili v okviru pogajanj o programu. V Romuniji je bilo na primer v obdobju 2009–2013 izvedenih 97 sprememb davčnega zakonika, za izvrševanje teh sprememb pa je bilo sprejetih 51 zakonodajnih aktov. Pogostost sprememb je povzročila nestabilno gospodarsko okolje za podjetja in posameznike.

Vse države so izboljšale svojo fiskalno naravnanost, vendar v različni meri

149

Glede na to, da so bili programi oblikovani zaradi izgube dostopa do trga, je bila obnova fiskalne vzdržnosti mogoče najpomembnejši cilj. Izboljšanje strukturnega salda države med programom⁹⁰ bi kazalo na približevanje bolj vzdržnim javnim proračunom. Komisija je izračunala in objavila podatke o strukturnem saldu.⁹¹

150

Strukturni saldo se je izboljšal v vseh državah po povprečni letni stopnji od 0,7 % potencialnega BDP na Madžarskem do 1,9 % na Portugalskem. Različne stopnje spremembe je mogoče pripisati trem dejavnikom:

(i)prvotni fiskalni naravnanosti – čim večji je bil prvotni strukturni primanjkljaj, tem hitrejša je bila konsolidacija;

(ii)prvotni ravni javnega dolga – čim večji je bil prvotni dolg, tem hitrejša je bila konsolidacija;

(iii)razlikam v priporočilih v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki so se nanašala na potrebo po fiskalnih prizadevanjih – čim večja prizadevanja so bila priporočena, tem hitrejša je bila konsolidacija.

151

Na podlagi prvotnega strukturnega primanjkljaja je bilo mogoče sklepati o hitrosti fiskalne konsolidacije v vseh državah članicah upravičenkah razen na Irskem. Madžarska je imela ob začetku programa najnižji strukturni primanjkljaj in najpočasnejšo konsolidacijo. Portugalska je imela najvišji strukturni primanjkljaj in najhitrejšo konsolidacijo. Irska je izjema pri tej analizi. Leta 2010 je bila v podobnem izhodiščnem položaju kot Portugalska, vendar je bila hitrost njene strukturne konsolidacije (brez bančnih in drugih enkratnih ukrepov) za več kot polovico nižja.⁹²

152

Povezave med prvotno ravnjo javnega dolga in povprečnimi fiskalnimi prizadevanji ni bilo. Javni dolg Romunije je bil na primer najnižji v petih državah članicah, vendar so bila povprečna fiskalna prizadevanja razmeroma velika. Na Irskem in Portugalskem so bila povprečna prizadevanja zelo različna, čeprav je bila prvotna raven javnega dolga podobna.

Države so uporabile enkratne ukrepe

153

Začasni fiskalni ukrepi ne vodijo do trajnega izboljšanja ustreznega primanjkljaja. Začasne ukrepe je mogoče uporabiti na prihodkovni in na odhodkovni strani. Med izvajanjem programov se je moralo več držav članic zateči k enkratnim prihodkovnim ukrepom, da bi izpolnile svoje cilje glede primanjkljaja.

(i)Portugalska je leta 2010 in 2011 nacionalizirala zasebna pokojninska sklada podjetja Portugal Telecom (zmanjšanje primanjkljaja za 1,7 % BDP) in bančnega sektorja (4 % BDP).⁹³

(ii)Enkratna shema za izterjavo neplačanih davkov in prispevkov za socialno varnost, ki jo je vzpostavila Portugalska leta 2013, je začasno izboljšala primanjkljaj (0,8 % BDP).

(iii)Leta 2012 je Romunija popravila svoj čezmerni primanjkljaj, ko je dosegla 3-odstotno zgornjo mejo. Enkratna prodaja telekomunikacijskih licenc pa je prinesla skupno 0,5 % BDP.

(iv)Na Irskem so bančni ukrepi prinesli začasno povečanje prihodkov (npr. pristojbine iz razširjenega jamstva za odgovornost v prid domačim bankam, dividende centralne banke iz enkratnih shem financiranja).

154

Po navedbah Komisije so bili enkratni ukrepi potrebni za obravnavo kratkoročnih pritiskov, vendar je bilo treba za trajno izpolnjevanje ciljev začasne ukrepe zamenjati s stalnimi.

Dobro izpolnjevanje pogojev

Države članice so sčasoma izpolnile vsaj 80 % pogojev

155

Poročila o spremljanju, ki jih je pripravljala Komisija, kažejo, da so države članice različno uspešno spoštovale roke, določene v memorandumu o soglasju. Portugalska in Latvija sta pravočasno izpolnili manj kot polovico programskih pogojev, Madžarska pa jih je izpolnila skoraj tri četrtine. Na Irskem in Portugalskem je prihajalo tudi do bistvenih razlik pri pravočasnem izpolnjevanju pogojev iz programov EU in MDS. Četudi države pogojev niso izpolnile do zastavljenega roka, so jih pogosto izpolnile čez nekaj časa.

156

Komisija za približno 30 pogojev ni pravočasno poročala o njihovem izpolnjevanju (glej odstavek 106).

157

Kadar pogoji niso bili pravočasno izpolnjeni, Komisija na to večinoma ni imela vpliva: dolgotrajni zakonodajni postopki, nacionalni organi niso izvedli dogovorjenih reform, pravna vprašanja, ki prvotno niso bila upoštevana, družbeni odpor itd. Včasih je bil prvotni časovni okvir nerealen glede na obseg reforme (npr. reforma javne uprave), potrebo po intenzivnem sodelovanju z lokalnimi ali regionalnimi organi ali zahtevo po zapletenem novem sistemu IT.

158

Verjetnost, da bodo izpolnjeni do prvotnega roka, je bila enaka za pogoje z veliko strukturne vsebine in za pogoje, pri katerih je bilo strukturne vsebine manj.⁹⁴ Sodišče je ugotovilo, da so bili ob izteku programa najpogosteje izpolnjeni pogoji z veliko strukturne vsebine. Komisija v okviru pregledov sprva ni priganjala držav, naj pravočasno izpolnijo najpomembnejše pogoje; kasneje se je poudarek deloma preusmeril na najpomembnejše reforme.

Programi so sprožili reforme, vendar želeni učinki občasno niso bili doseženi

159

Za oceno uspešnosti neke politike je treba ugotoviti vzročnost med politiko in opaženimi učinki. Učinek reform, namenjenih izboljšanju aktivnih politik trga dela, je lahko na primer na šibkem trgu dela zapoznel. Analizo Sodišča je dodatno zapletalo dejstvo, da je od izteka nekaterih programov preteklo tako malo časa. Poleg tega so pogoji pogosto predstavljali le podskupino političnih ukrepov, izvedenih v programskem obdobju.

160

Sodišče je presodilo, da je bil pogoj uspešen, če:

(i)reforme po izteku programa niso bile preklicane, temveč jih je zadevna država članica aktivno izvajala;

(ii)razpoložljivi kazalniki ali vrednotenja politike kažejo na jasno izboljšanje na zadevnem področju ter

(iii)so bili doseženi želeni učinki.

161

Glavna skrb – preklic reform v obdobju po izteku programskega obdobja – se je izkazala za neupravičeno. V času revizije so bili preklici redki in so se v glavnem nanašali na zmanjšanje plač v javnem sektorju (Madžarska, Romunija) in reforme trga dela (Irska in Portugalska). To opažanje pa ne izključuje nadaljnjih preklicev v prihodnosti. Preklici so bili izravnani z alternativnimi reformami, ki pogosto niso bile enakovredne glede na njihov potencialni učinek. Eden od takih primerov so bili izravnalni ukrepi za vrnitev minimalne plače na prvotno raven na Irskem in izravnalni ukrepi za ukrepe, ki so bili razglašeni za neustavne, na Portugalskem (glej okvir 9).

162

Programsko obdobje je bilo prekratko, da bi nekatere kompleksne reforme v celoti izvedli pred iztekom programa. Z izjemo preklicev, navedenih zgoraj, so države po izteku programa nadaljevale s kompleksnimi reformami.

Okvir 9

Postopno zmanjšanje ambicioznosti in preklic reform trga dela na Portugalskem

Največje reforme trga dela so bile predvidene na Portugalskem. Med programom je Portugalska dejansko izvedla več reform, s katerimi je zmanjšala raven varnosti zaposlitve. To izboljšanje pa v mednarodnem pogledu ni bilo dovolj veliko. Že na začetku programa reforme niso bile zastavljene dovolj ambiciozno v primerjavi z državami v podobnem položaju. Portugalska je bila na primer pozvana, naj pripravi predlog za uskladitev odpravnin s povprečjem EU namesto s skupino držav, ki so konkurenti Portugalske v mednarodni trgovini. Med programom so bile nato sprejete manj ambiciozne reforme. Odpravnina je na primer zdaj enaka skupnemu znesku plačila za 12 dni za vsako leto zaposlitve v podjetju, kar je najvišja vrednost v prvotnem intervalu 8–12 dni na leto zaposlitve v podjetju.

Program reforme je nato postal še manj ambiciozen, saj so bile nekatere reforme pravil glede odpuščanja uspešno izpodbijane na ustavnem sodišču. Portugalska se je na to odzvala z izravnalnimi ukrepi za tiste ukrepe, ki so bili razglašeni za neustavne, vendar po mnenju Komisije s temi ukrepi ne bi mogli doseči podobnih učinkov kot s prvotnimi ukrepi. Programski pogoji niso vključevali izravnalnih ukrepov, ki bi bili enakovredni po svojem potencialnem učinku na prožnost trga dela. Po izteku programa je vlada nekatere reforme trga dela, ki so bile že uvedene, enostavno preklicala z upravnimi sklepi, ki jih je Komisija v poročilih o nadzoru po izteku programa kritizirala.

163

Sodišče je ugotovilo, da je prišlo do konkretnih izboljšav, kadar so bili programi usmerjeni v reforme na posebnih področjih aktivnih politik trga dela, reforme trga dela ali poslovno okolje.⁹⁵ Na nekaterih področjih so programi pomagali spodbuditi nove reforme (npr. glede fiskalne discipline), na drugih pa so zagotovili spodbudo za pospešitev izvajanja obstoječih nacionalnih načrtov (npr. glede poslovnega okolja).

164

Več pogojev je bilo izpolnjenih, vendar niso prinesli želenega učinka. Proračunski prihranki na primer niso bili tolikšni, kot je bilo pričakovano med programskim obdobjem, okvir za fiskalno odgovornost pa ni zagotovil dovolj zavezujočega temelja za fiskalno politiko (glej okvir 10).

Okvir 10

Ko izpolnjevanje pogojev ni prineslo želenih učinkov

οNa Madžarskem je bil sveženj pomoči za banke v glavnem neuporabljen, saj je bil v končni obliki neprivlačen za banke.

οV skladu s programskimi pogoji je Madžarska v svojo proračunsko zakonodajo vključila reze v odhodke lokalne uprave, vendar ni dosegla znatnih prihrankov.

οRomunija je izpolnila pogoj, da sprejme okvirni zakon za plače v javnem sektorju, vendar se plačne lestvice, ki so bile eden od najpomembnejših elementov te reforme, niso uporabljale zaradi pomanjkanja proračunskih sredstev.

οIrska in Romunija sta med izvajanjem programa sprejeli nov okvir za fiskalno disciplino, vendar je Komisija v obeh primerih poročala o več pomanjkljivostih pri izvajanju. Največja slabost je bila, da okvir ni bil uspešen pri zamejevanju fiskalne politike vlade v skladu s srednjeročnimi cilji.

οZaposlenost v portugalskem javnem sektorju se je zmanjšala v skladu s programskimi mejniki, vendar je neopredeljen del tega zmanjšanja pripisati zgodnjemu upokojevanju javnih uslužbencev, zaradi česar je bil proračunski učinek zmeren.

Kako so se države odrezale pri povečevanju svoje konkurenčnosti?

Večja konkurenčnost, vendar v različni meri

165

Eden od ključnih osnovnih ciljev programov je bil obnoviti zunanja ravnotežja s povečanjem gospodarske konkurenčnosti. Saldo tekočega računa plačilne bilance in stanje trgovinske bilance sta najširši merili te konkurenčnosti.⁹⁶

166

Vsi programi so dosegli prilagoditev tekočega računa. V štirih od petih zajetih držav se je to zgodilo hitreje, kot je bilo pričakovano. Le irska prilagoditev je bila v glavnem skladna s programsko napovedjo.

167

Skupni dejavnik, ki pojasnjuje hitrejšo prilagoditev tekočega računa plačilne bilance, je bilo nepričakovano izboljšanje bilance prihodkov.⁹⁷ Če ponovno omenimo Irsko, na Irskem je gibanje salda tekočega računa v skladu z napovedjo mogoče pripisati nadpovprečni uspešnosti pri bilanci prihodkov, ki je izravnala zelo podpovprečno uspešnost pri trgovinski bilanci (glej sliko 11).

Slika 11

Možni razlogi za hitro prilagoditev salda tekočega računa plačilne bilance

Opomba: Diagram prikazuje kumulativne razlike v odstotnih točkah BDP med rezultatom in izhodiščnim stanjem, tj. začetno programsko projekcijo. Izračunano za naslednja programska obdobja: 2009–2011 za Madžarsko in Romunijo, 2009–2013 za Latvijo in 2011–2015 za Irsko in Portugalsko.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije.

168

Trgovinska (izvozno-uvozna) bilanca pobliže zajame učinke sprememb na konkurenčnost države kot tekoči račun. Saldo trgovinske bilance se je na Portugalskem in v Romuniji gibal v skladu s programskimi napovedmi. V Latviji je bil boljši od pričakovanega (za povprečno 2 % na leto). Na Madžarskem (za 2,8 % na leto) in Irskem (za 5,1 % na leto) pa je bil pod napovedmi.

169

Nihanje obeh komponent trgovinske bilance lahko povzroči več spremenljivk. Te vključujejo zunanje pretrese (kar vpliva na izvoz), nepričakovano gibanje BDP (kar vpliva na uvoz) in nepričakovana nihanja konkurenčnosti (kar vpliva na oboje).

170

V Latviji in Romuniji je bilo povečanje konkurenčnosti⁹⁸ zelo veliko, zato je bil saldo trgovinske bilance od leta 2010 boljši od prvotnih napovedi. To povečanje je razvidno tudi iz tega, da se je delež teh dveh držav v svetovnem izvozu povečal.

171

Pri drugih treh državah se je konkurenčnost povečala manj, kot je bilo pričakovano. Pri vseh treh je delež v svetovnem izvozu od leta 2008 upadel. Izvoz Madžarske in Portugalske je bil manjši od prvotnih napovedi, irski izvoz pa je napovedi presegel.⁹⁹

172

Na Portugalskem in Madžarskem je bila prilagoditev salda trgovinske bilance bolj ali manj v skladu s projekcijami, vendar je bilo to doseženo le, ker sta bili ravni izvoza in uvoza manjši, kot je bilo prvotno pričakovano. Približno 80 % tega nepričakovanega uvoznega krča je mogoče razložiti s podpovprečno uspešnostjo z vidika BDP. Kljub temu je celo pri teh dveh državah opaziti določeno povečanje konkurenčnosti: na primer delež izvoza v BDP se je povečal v primerjavi z obdobjem pred začetkom programa.

Notranja devalvacija se je izvajala s prilagoditvijo plač novozaposlenih

173

Notranja devalvacija je bila ključni element makroekonomske strategije v treh državah (Latvija, Irska in Portugalska). To je niz politik, namenjenih obnovi mednarodne konkurenčnosti, večinoma z nižanjem cen ali stroškov dela.¹⁰⁰ Pričakuje se, da bodo zmanjšanju plač in števila delovnih mest v javnem sektorju sledili rezi plač v zasebnem sektorju. Do tega bi moralo priti, ker prilagoditve v javnem sektorju sprostijo vire ter tako povečajo razpoložljivost delovne sile za zasebni sektor in znižajo ravni plač v gospodarstvu na splošno. Manjše skupno povpraševanje bi moralo prispevati k prilagoditvi cen in plač v gospodarstvu. Ker zadevne države nimajo lastne valute, je notranja devalvacija ključna strategija za prilagoditev ravni cen znotraj valutne unije.

174

V Latviji se je notranja devalvacija izvajala predvsem z zmanjševanjem plač novozaposlenih delavcev, plače že zaposlenih delavcev v zasebnem sektorju pa so komajda kaj upadle. Del prilagoditve plač je pripisati prilagoditvi neprijavljenih plač, vendar v omejenem obsegu (glej okvir 11).

Okvir 11

Učinek notranje devalvacije na ravni plač v Latviji

Notranja devalvacija je bila obravnavana kot ključni steber latvijskega prilagajanja. Eden od razlogov za pričakovani uspeh notranje devalvacije je bilo prepričanje, da je trg dela precej prožen. V praksi je bilo opaženo znižanje plač v zasebnem sektorju razmeroma majhno.¹⁰¹ Ob izbruhu krize leta 2008 se je sicer rast plač dokaj hitro zmanjšala v javnem in zasebnem sektorju in je leta 2009¹⁰² postala negativna, vendar sta bila obseg in trajanje negativne rasti plač v zasebnem sektorju veliko manjša kot v javnem. Največji padec plač v zasebnem sektorju glede na enak čas v predhodnem letu je znašal 6,6 % (oktobra 2009), v javnem sektorju pa nekaj več kot 26 % (novembra 2009). Skupna dinamika plač ne zajema s tem povezanega procesa prilagajanja niti ne upošteva mogoče razlage, da je ta deloma potekala na področju neprijavljenih plač („plač v kuverti”).

Analiza podatkov o plačah posameznikov¹⁰³ kaže, da so bile plače delavcev, ki so se zaposlili med recesijo, znatno nižje od plač že zaposlenih delavcev, ki so se komaj kaj zmanjšale. Rezultat je skladen z dokazi iz ustrezne literature, ki kažejo, da so plače ob zaposlitvi bolj ciklične od plač že zaposlenih delavcev in da bi lahko bile mehanizem za zmanjševanje stroškov. Pri tem sta imela svojo vlogo tudi nižanje števila delovnih mest in višanje deleža dela s skrajšanim delovnim časom.

Iz retrospektivne raziskave med delodajalci je razvidno, da je bil resnični padec stroškov plač od 6- do 11-odstoten med letoma 2008–2009 in skoraj zanemarljiv (manj kot 2 %) med letoma 2009–2010. Upad je bil tako večji, kot kažejo uradne statistike (rast za 1,3 % leta 2009 in upad za 2,9 % leta 2010). To kaže, da so se plače v zasebnem sektorju sicer odzivale na recesijo, vendar odziv ni bil dovolj velik, da bi preprečil velik in dolgotrajen upad zaposlenosti.

Vir: ECA na podlagi študije o posledicah notranje devalvacije na plače v Latviji z naslovom What happened to wages in Latvia’s „internal devaluation’? (kaj se je zgodilo s plačami med notranjo devalvacijo v Latviji), ki so jo pripravili Andrejs Semjonovs, Alf Vanags in Anna Zasova, Baltic International Centre for Economic Policy Studies.

Posojila v tujih valutah so še vedno izziv

175

Skupni imenovalec v vseh treh plačilnobilančnih državah je bilo visoko razmerje med posojili v tujih valutah in skupnimi neodplačanimi posojili.

176

Med krizo centralne banke niso mogle dopustiti znižanja vrednosti domače valute, da bi se obnovila zunanja konkurenčnost. Znižanje vrednosti bi namreč lahko zmanjšalo zmožnost posojilojemalcev, da servisirajo svoj dolg v tujih valutah, in tako zamajalo stabilnost finančnega sistema, kar bi izničilo gospodarske prednosti politike.¹⁰⁴ Zaradi visoke ravni posojil v tuji valuti so države med krizo izgubile tudi več mednarodnih rezerv.¹⁰⁵

177

Čeprav so ta vprašanja močno vplivala na politične odločitve, ki so bile na voljo, finančna pomoč EU ni vključevala nobenih pogojev za nacionalne organe, ki bi zadevali upravljanje domačih posojil v tujih valutah.

178

Skupna vrednost posojil v tujih valutah je ostala ena od skrbi med izvajanjem programov.¹⁰⁶ V Romuniji so posojila v tujih valutah v zasebnem sektorju presegala posojila v domači valuti. Delež posojil v tujih valutah je na Madžarskem začel upadati leta 2012, v Romuniji pa šele leta 2014.

84Sprostitev monetarne politike je pozitivno učinkovala tudi na sredstva za irsko vlado.

85Povprečno trajanje posojil EFSM je bilo po prvotnih načrtih 7,5 leta, obrestne marže pa so znašale 2,925 % za Irsko in 2,15 % za Portugalsko. Oktobra 2011 sta se ti obrestni marži znižali, junija 2013 pa se je povprečni rok zapadlosti podaljšal na 19,5 leta. Tudi posojila EFSF so bila podaljšana, obrestni marži v višini 2,47 % za Irsko in 2,08 % za Portugalsko pa znižali.

86Zaradi tega so se znižali tudi pričakovani prihodki proračuna EU, in sicer za skupno 2,2 milijarde EUR v programskem obdobju.

87ECB je v svojem letnem poročilu za leto 2013 navedla: „Likvidacija institucije Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) sproža resna vprašanja v zvezi z denarnim financiranjem. Ta vprašanja je bilo mogoče deloma razrešiti s strategijo odtujitve v centralni banki Banc Ceannais na hÉireann/Central Bank of Ireland.”

88Evropska komisija: Economic Adjustment Programme for Ireland – Winter 2012 Review (Program za ekonomsko prilagoditev za Irsko – pregled pozimi leta 2012), European Economy, Occasional Papers št. 131, 2013.

89Izjava za tisk odbora romunske centralne banke z dne 16. novembra 2009.

90Ob upoštevanju presečnih datumov v statističnih podatkih držav so bila upoštevana naslednja programska obdobja: Madžarska 2009–2020, Latvija 2009–2011, Romunija 2009–2012, Irska in Portugalska 2011–2013.

91Na podlagi podatkov iz napovedi spomladi leta 2014, pridobljenih v skladu z ESR 95.

92Tega prav tako ne pojasnjuje razlika v spremembah strukturnega salda pred izvajanjem programa. Ocene Komisije kažejo, da se je fiskalna konsolidacija v obeh državah začela leta 2010 s podobnimi prizadevanji za konsolidacijo.

93Rezultat te transakcije je bil, da je Portugalska prevzela bodoče pokojninske obveznosti. Čeprav v skladu s statističnim okvirom te obveznosti niso priznane kot javni dolg, kljub temu negativno vplivajo na vzdržnost javnega dolga. Zato se je samo zdelo, da je ukrep zmanjšal zadolženost države.

94Za namen revizije smo pomen pogojev merili glede na to, koliko strukturne vsebine imajo: veliko, srednje veliko ali malo. Glej Prilogo III.

95Sodišče je analiziralo napredek, ki ga je zadevnih pet držav doseglo na treh področjih: reforme trga dela, poslovno okolje in fiskalna disciplina. Pri tem se je opiralo na mednarodne regulativne kazalnike, kazalnike vložka ter ocene Komisije, MDS in drugih mednarodnih institucij.

96Konkurenčnost države je večplasten in kompleksen koncept. Osredotočili smo se na ta dva kazalnika, saj sta bila del programske projekcije za vse države. Na ta način smo lahko ocenili razloge, zakaj konkurenčnost včasih ni bila dosežena, kot je bilo pričakovano.

97Bilanca prihodkov beleži finančne tokove med rezidenti in nerezidenti, povezane s prihodki iz dela, neposrednih naložb, portfeljev in drugih naložb. Vključuje tudi plačila med vlado in nerezidenti, povezana z davki in subvencijami za izdelke in proizvodnjo.

98Kot kažejo različni makroekonomski kazalniki konkurenčnosti, kot je realni efektivni menjalni tečaj, realni stroški dela na enoto in produktivnost dela, ter sestavljeni kazalniki, kot je indeks svetovne konkurenčnosti.

99Glavni razlog je bil, da Irska veliko izvaža v države zunaj evrskega območja. Irski je tako koristil upad vrednosti EUR v primerjavi z USD, kar ni bilo predvideno v prvotni programski napovedi. Nižja vrednost EUR je poleg tega povečala vrednost uvoženega blaga na Irsko. Delež uvoza v izvozu pri Irski – delež izvoza, proizvedenega z uporabo uvoženega vmesnega blaga in storitev, je visok, in sicer približno 50 %.

100Komisija notranjo devalvacijo opredeljuje kot politike, namenjene zmanjševanju domačih cen z vplivanjem na relativne izvozne-uvozne cene ali z nižanjem stroškov domače proizvodnje, s čimer se doseže znižanje realnega menjalnega tečaja. Vir: Evropska komisija: Quarterly Report on the Euro Area (četrtletno poročilo o evrskem območju), III/2011, zvezek 10, str. 22.

101V zasebnem sektorju, zlasti v menjalnem sektorju, v katerem gibanje plač določa konkurenčnost.

102Marca 2009 v javnem sektorju in julija v zasebnem sektorju.

103Anonimizirane evidence latvijske državne agencije za socialno zavarovanje.

104Ta izziv je priznal tudi Evropski odbor za sistemska tveganja v svojem priporočilu 2011/1 kot tveganje, da bodo ovirani kanali za transmisijo monetarne politike, ki je posledica obsežnih notranjih posojil v tujih valutah.

105Priporočilo 2011/1 Evropskega odbora za sistemska tveganja.

106Konec junija 2013 je madžarska centralna banka na primer ocenila, da je izpostavljenost gospodinjstev ter malih in srednje velikih podjetij deviznim tečajem zelo velika.

Zaključki in priporočila

Nadzor pred krizo

179

Že pred krizo je obstajal okvir EU, namenjen spremljanju javnih proračunov v državah članicah. Komisija je imela nalogo, da Svet opozori na vse večja fiskalna neravnovesja, vendar ni bila pripravljena na prve zahteve za finančno pomoč.

180

Komisija ni ustrezno opravila svoje naloge ocenjevanja fiskalnih neravnovesij pred krizo, saj je ocenila, da so javni proračuni trdnejši, kot so bili v resnici. Ena od ključnih slabosti ocen Komisije pred letom 2009 je bilo nezadostno poročanje o kopičenju pogojnih obveznosti javnega sektorja, ki so med krizo pogosto postale dejanske obveznosti. Komisija tudi ni posvečala dovolj pozornosti povezavi med velikimi tujimi finančnimi tokovi, stabilnostjo bank in na koncu javnimi financami. Ta neuspeh pri nadzoru je pomenil, da Komisija ni bila pripravljena na nalogo upravljanja programa, ko so začele prihajati prošnje za finančno pomoč (glej odstavke 35 do 47).

Procesi upravljanja programov

181

Komisiji je uspelo prevzeti nove naloge upravljanja programov, ki so zajemale dogovarjanje z nacionalnimi organi, pripravljanje programskih napovedi in ocen finančne vrzeli ter opredeljevanje potrebnih reform. Glede na prvotne časovne omejitve in pomanjkanje predhodnih izkušenj je bil to dosežek (glej odstavke 45 do 50).

182

Komisija je bila pri pridobivanju informacij, ki jih je potrebovala, večinoma temeljita. Vse bolj je uporabljala notranje strokovno znanje in sodelovala s širokim naborom deležnikov v državah, ki so zaprosile za pomoč. Vendar pa v letih 2008 in 2009 ni mobilizirala enake ravni strokovnega znanja, kot je to storila pozneje v zvezi s programi evrskega območja, poleg tega pa ni bilo lahko angažirati zunanje strokovnjake. Politika Komisije glede notranjih virov ni bila zasnovana za upravljanje tako velikega in pomembnega evropskega projekta, kot je reševanje krize državnega dolga (glej odstavke 52 do 54).

Priporočilo 1

Komisija naj vzpostavi okvir znotraj celotne institucije, ki bi omogočal hitro mobilizacijo ustreznih človeških virov in strokovnega znanja, ki so na voljo v različnih oddelkih Komisije ali zunaj Komisije, če se pokaže potreba po programu finančne pomoči.

V zvezi z Uredbo (EU) št. 472/2013 Evropskega parlamenta in Sveta naj Komisija razvije postopke za okrepljeno nadzorovanje in upravljanje morebitnih novih programov finančne pomoči. Postopki bi morali vsekakor vključevati scenarij, po katerem bodo te dejavnosti izvajale izključno institucije EU.

183

Priprava makroekonomskih napovedi in napovedi primanjkljajev ni bila nova dejavnost. Komisija je uporabljala obstoječe in dokaj zapleteno orodje za napovedovanje na podlagi preglednic. Kontrola kakovosti je bila omejena v glavnem na usklajevanje različnih delov napovedi, ne da bi vodstvo preverjalo utemeljitev predpostavk, uporabljenih pri napovedovanju. Zelo težko je bilo ocenjevati verodostojnost ključnih predpostavk, kot so fiskalni multiplikatorji, ne le v okviru naknadnih pregledov, temveč tudi s strani vodstva med dejansko pripravo napovedi (glej odstavke 55 do 70).

Priporočilo 2

Za programske skupine naj bo obvezno, da sistematično beležijo ključne predpostavke in delo v okviru priprave napovedi. Komisija naj uvede orodja za lažje dokumentiranja. To lahko vključuje samodejno beleženje sprememb, ki jih opravijo napovedovalci.

Postopki za kontrolo kakovosti naj zajemajo več pregledov ključnih predpostavk in parametrov, ki jih izberejo skupine, zadolžene za posamezne države. Pri pregledu kakovosti bi lahko na primer uporabili napoved na podlagi referenčnega modela, da se označijo področja, kjer napoved na podlagi presoje znatno odstopa od napovedi na podlagi modela. To bi omogočilo bolj usmerjene preglede kakovosti.

184

Programi so imeli večinoma trdno podlago v prioritetah politik EU in obstoječem ekonomskem znanju. Vendar pa je bilo za postopke Komisije pogosto značilno pomanjkanje sistematičnega vodenja evidenc. Postopki niso bili usmerjeni v retrospektivno vrednotenje sprejemanja odločitev. To je mogoče deloma pojasniti s kriznimi okoliščinami, časovnimi omejitvami na začetku in tem, da je bilo upravljanje tovrstnega programa za Komisijo novost. Razpoložljivost evidenc se je sčasoma izboljšala, vendar so celo pri najnovejših programih manjkali nekateri ključni dokumenti (glej odstavke 71 do 75).

Priporočilo 3

Da se zagotovi notranja preglednost dejavnikov, na katerih temeljijo programske odločitve:

(a)naj uslužbenci, vključeni v upravljanje programa, vodijo vse potrebne evidence, povezane z elementi programske zasnove, izbiro pogojev in spremljanjem izvajanja programa, ki ga opravlja Komisija, ter

(b)naj bo za vodje programa obvezno, da dokumentirajo ključne programske odločitve v evidenci odločitev, tako da jim je mogoče zlahka slediti.

185

Pogoji iz memoranduma o soglasju so bili v glavnem utemeljeni z izrecnim sklicevanjem na sklep Sveta, vendar pa niso bili dovolj usmerjeni v splošne pogoje gospodarske politike, ki jih je določil Svet (glej odstavke 76 do 79).

186

Upravljanje pogojev pomoči je bilo v vsakem programu drugačno. V nekaterih programih so bili pogoji na splošno manj strogi, zaradi česar jih je bilo lažje izpolniti. Ko je Sodišče primerjalo države s podobnimi strukturnimi slabostmi, je ugotovilo, da zahtevane reforme niso bile vedno sorazmerne z obstoječimi težavami ali da so potekale na zelo različne načine. Cilji glede primanjkljaja v nekaterih državah – vendar ne vseh – so bili omiljeni bolj, kot bi bilo mogoče pričakovati glede na ekonomski položaj (glej odstavke 80 do 91).

187

Tveganje, da države ne bodo enako obravnavane ali da bodo zahtevane nepotrebne reforme, ostaja izziv za postopek upravljanja programa. Zaradi krizne narave programov je bilo težko pripraviti podrobne smernice, s katerimi bi omejili manevrski prostor programskih skupin in nacionalnih organov pri pripravi dokumentov, kot so sklepi Sveta ali memorandumi o soglasju, ali pogajanjih o njih. Kakršnakoli rešitev mora zato temeljiti na krepitvi nadzora nad delom uslužbencev Komisije, spremljati pa jo morajo izboljšave postopka pregleda.

188

Uslužbenci Komisije na podlagi svojega dela pripravijo niz programskih dokumentov, ki zagotavljajo osnovo za sklepe Komisije (ali komisarja v njenem imenu) in Sveta. Programski dokumenti in analiza, na kateri temeljijo, so se od konca leta 2008 bistveno izboljšali. Vseeno pa celo novejši programski dokumenti niso vsebovali nekaterih ključnih informacij (glej odstavke 97 do 99).

189

Vsem področjem upravljanja programa je skupno, da se zanašajo na presojo strokovnjakov s posebnimi znanji. Ključni dokumenti, ki nastanejo na podlagi strokovne analize, so bili pregledani, vendar pregled z več vidikov ni bil zadosten. Osnovnih izračunov ni pregledal nihče zunaj programske skupine, nad delom se ni izvajal nadzor, kontrola kakovosti pa ni bila dovolj dokumentirana (glej odstavke 93 do 96).

Priporočilo 4

Komisija naj zagotovi, da bodo ob upoštevanju razpoložljivih virov vzpostavljeni ustrezni postopki za pregled upravljanja programov in vsebine programskih dokumentov. Horizontalni pregled naj poteka kot medsebojni pregled dela, ki ga opravijo programske skupine. Posebna pozornost naj bo namenjena horizontalnim vidikom, kot je podobna obravnava držav, o pregledu pa je treba poročati vodstvu.

190

Komisija je odgovorna za spremljanje izvajanja programa. Glavna pomanjkljivost na tem področju se nanaša na spremljanje izvajanja fiskalnih ukrepov. Cilji glede primanjkljaja v vsakem programu so določeni na podlagi primanjkljaja po ESR. To sicer zagotavlja popolno skladnost s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem, vendar tudi pomeni, da ob sprejemanju odločitve o nadaljevanju programa pri poročanju Komisije o izpolnjevanju cilja glede primanjkljaja niso negotove le meritve, ampak tudi napovedi (glej odstavke 100 do 103).

Priporočilo 5

Za spremljanje proračuna naj Komisija v memorandume o soglasju vključi spremenljivke, ki jih lahko zbere s kratkimi časovnimi zamiki, kot sta četrtletno stanje denarnih sredstev in/ali cilj glede zaostalih plačil.

191

Način poročanja o skladnosti s pogoji je bil nesistematičen. Za poročanje o neskladnosti je bilo uporabljenih veliko različnih izrazov, kar povzroča zmedo. O nekaterih pogojih se ni poročalo. O nekaj pogojih se je poročalo, da so izpolnjeni, čeprav niso bili (glej odstavke 104 do 107). Uspešen notranji pregled (glej priporočilo 4) bi moral zmanjšati tveganje teh napak, toda pri reviziji smo ugotovili tudi druge slabosti pri načinu uporabe pogojev. V okviru naše revizije so bile ugotovljene tudi druge pomanjkljivosti v zvezi z načinom uporabe pogojev. Sredstva za naslednje obroke so bila sproščena, čeprav so bile velike razlike med državami članicami, kar se tiče pravočasnosti izpolnjevanja pogojev (glej odstavek 200). Programi so vsebovali pogoje, s katerimi ni bilo mogoče zagotoviti dejanskega izvajanja reform ali pa niso bili resnično pomembni za reševanje krize in poplačilo dolga.

Priporočilo 6

Komisija naj pojasni, kakšno je vloga programskih pogojev.

(a)V programskih dokumentih bi moral biti določen relativni pomen pogojev kot predpogoja za izplačilo obrokov.

(b)Pogoji bi se morali osredotočati na reforme z velikim in trajnim učinkom. Če so obroki pogojeni s pripravljalnimi koraki, naj memorandum o soglasju vključuje pogoje, ki zagotavljajo poznejše sprejetje reform.

(c)Pogojev ne bi smelo biti preveč. Morali bi biti jasno povezani z reformami, ki so bistvene za reševanje krize ali poplačilo pomoči. Za programske skupine bi moralo biti obvezno, da utemeljijo potrebo po vsakem posameznem pogoju. Izbira pogojev naj se preuči pri notranjem pregledu.

(d)Pogoji bi morali biti opredeljeni tako, da bi bilo mogoče z gotovostjo spremljati njihovo izpolnjevanje. Ko so pogoji določeni, bi si morale programske skupine prizadevati za opredelitev podatkov, ki utegnejo biti pozneje uporabljeni za ocenjevanje rezultatov programskih ukrepov.

192

Vse programske skupine so vzpostavile dobro delujoče neformalno sodelovanje z MDS in ECB. Ureditve za uradno sodelovanje niso bile vzpostavljene, ker se je pričakovalo, da bo časovni okvir kratek, morda pa tudi zato, ker institucije tega niso želele (glej odstavke 108 do 114).

Priporočilo 7

Če mora Komisija sodelovati z drugimi programskimi partnerji, naj si prizadeva za formalizacijo medinstitucionalnega sodelovanja. V opisu pristojnosti bi morali biti opredeljeni mehanizmi za izmenjavo informacij, obravnavo zaupnih informacij in usklajevanje različnih mnenj.

Dejavnosti zadolževanja

193

Komisija je bila uspešna pri izdaji dolžniških instrumentov, saj so vse izdaje obveznic pritegnile dovolj povpraševanja na kapitalskih trgih, da so jih razprodali. Obveznice je pravočasno izdala. Končni strošek dolga je bil v skladu s trgom in ravnmi drugih udeležencev. Kar se tiče dejanskega postopka, so bile cenovne ravni včasih višje od cenovnih ravni, ki so jih v začetku navedle vodilne banke (glej odstavke 115 do 122).

194

V procesu upravljanja dolga je bilo v prvih letih več vrzeli. Deloma jih je mogoče pojasniti z omejenim številom zaposlenih v Komisiji, ki so bili dodeljeni tej dejavnosti. Učinka vrzeli na izid izposojanja ni bilo mogoče dokazati. Te vrzeli so bile pri kasnejših izdajah obveznic večinoma odpravljene, tako da se priporočilo nanaša na slabosti, za katere se je med revizijo ugotovilo, da so še ostale (glej odstavke 123 do 136).

Priporočilo 8

V zvezi s procesom upravljanja dolga naj Komisija:

(a)pregledneje predstavi dodeljevanje izdaj;

(b)vodi sistematične evidence o vseh glavnih poslih z vodilnimi bankami v zvezi z izdajami;

(c)vztraja, da bodo vodilne banke sprejele zaveze za fazo pred izdajo in fazo po izdaji;

(d)opravlja redno analizo terminskega trga, da bi določila značilnosti vsake izdaje in ocenila likvidnost na sekundarnem trgu.

Programski dosežki

195

Za analizo dosežkov bi bilo treba opraviti nadaljnje ekonomske raziskave, da bi bolje razumeli, kako so države obravnavale potrebo po prilagoditvi in kako bi bilo mogoče v prihodnosti njen učinek porazdeliti bolj enakomerno.

Uporaba finančne pomoči

196

V vseh petih državah je skupna višina pomoči ostala takšna, kot je bilo načrtovano, vendar so obstajale nekatere razlike v stopnji rezerve, ki jo je zagotovila pomoč. Zgodnji programi in irski program so vključevali znatno varnostno rezervo. To je zadevnim državam omogočilo, da predčasno poplačajo svoja dražja posojila pri MDS, zmanjšajo programsko financiranje oziroma odvisnost od lastnih virov ali presežejo svoje cilje glede deviznih rezerv (glej odstavka 138 do 139).

197

Portugalska se je za razliko od omenjenih držav spopadala z bistveno večjimi zahtevami po financiranju, kot je bilo prvotno ocenjeno. Pri portugalskem programu je bilo financiranje komaj zadostno. Da bi zadovoljila te zahteve, se je Portugalska zanašala na financiranje na trgu. Finančna pomoč Romuniji je zadoščala za kritje plačilnobilančnih potreb države, vendar se je financiranje romunskega javnega sektorja izkazalo za bolj problematično (glej odstavke 140 do 143).

Fiskalne prilagoditve

198

Spremenjeni cilji glede primanjkljaja so bili z nekaj izjemami izpolnjeni. Dejanska sestava fiskalne konsolidacije se je na splošno skladala s prvotnimi načrti, vendar je krčenje davčnih osnov izničilo prihodke, ki so jih prinesli pomembni novi davčni ukrepi, sprejeti leta 2009 (glej odstavke 144 do 148).

199

Strukturni primanjkljaj se je izboljšal v vseh državah, vendar različno hitro, predvsem zaradi različnih izhodišč. Del fiskalnih prilagoditev ni imel trajnih rezultatov za primanjkljaj, ker so države članice za izpolnitev ciljev uporabile enkratne ukrepe (glej odstavke 149 do 154).

Strukturni pogoji

200

Stopnja izpolnjevanja pogojev do rokov, določenih v memorandumu o soglasju, se je med državami članicami razlikovala. Če pogoji niso bili izpolnjeni pravočasno, Komisija na to v glavnem ni imela vpliva. Včasih je bil prvotni časovni okvir preveč ambiciozen glede na obseg reforme. Tudi če države pogojev niso izpolnile do zastavljenega roka, so jih pogosto izpolnile čez nekaj časa. (glej odstavke 155 do 157).

201

Pomembni pogoji so bili izpolnjeni do prvotnega roka v tolikšni meri kot manj pomembni pogoji. Ob izteku programa je bila stopnja izpolnjevanja pomembnejših pogojev višja, kar kaže, da je Komisija pozornost deloma preusmerila na najpotrebnejše reforme, ko so se programi bližali koncu (glej odstavek 158).

202

Programski pogoji so uspešno sprožili reforme, ki so se večinoma nadaljevale tudi po zaključku programa in so jih do te revizije le redko preklicali. Kadar so bili programi usmerjeni v reforme na nekaterih posebnih področjih, so prinesli konkretne izboljšave. V nekaterih primerih je EU pomagala spodbuditi nove reforme, v drugih primerih pa so programi pomoči zagotovili spodbudo za pospešitev izvajanja obstoječih nacionalnih načrtov. Toda izpolnjevanje mnogih pogojev ni imelo učinkov, kakršne so pričakovali ob njihovi vključitvi v program (glej odstavke od 159 do 164).

Makroekonomski dosežki

203

Programi so bili poleg konsolidacije fiskalnih računov in stabilizacije finančnega sektorja namenjeni obnovi zunanjega ravnovesja s krepitvijo gospodarske konkurenčnosti. V štirih od petih držav, za katere je bila opravljena revizija, je bila prilagoditev tekočega računa hitrejša, kot se je pričakovalo. To je mogoče pripisati predvsem nepričakovanemu izboljšanju bilance prihodkov in v manjši meri izboljšanju trgovinske bilance, ki je bilo prav tako nepričakovano. Uvoz je bil manjši od pričakovanega, v glavnem zaradi padca BDP. Kadar je bil tudi izvoz manjši od pričakovanega, so temu običajno botrovali zunanji dejavniki (v glavnem padec BDP trgovinskih partnerjev) (glej odstavke 165 do 172).

204

Notranja devalvacija je bila ključni element makroekonomske strategije v treh državah, v katerih je bil oblikovan niz politik za obnovo mednarodne konkurenčnosti, ki so se osredotočale predvsem na znižanje stroškov dela. V praksi se je prilagoditev plač izvajala pri osebah, ki so se na novo zaposlile med recesijo, plače že zaposlenih delavcev pa so se komajda kaj zmanjšale (glej odstavka 173 in 174).

Priporočilo 9

Komisija naj izboljša svoje razumevanje načina prilagajanja držav, tako da bi bilo mogoče več pozornosti nameniti izkušnjam, pridobljenim v okviru programov. Vprašanja, ki bi jih lahko nadalje preučili, vključujejo:

(a)učinek ukrepov za obnovo konkurenčnosti, kot je notranja devalvacija;

(b)socialne učinke in delitev bremen programa za prilagoditev;

(c)zaporedje prilagoditvenih ukrepov.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi g. Milan Martin CVIKL, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 11. novembra 2015.

Za Evropsko računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Priloge

Priloga I

Razlogi za prošnjo za pomoč

Vsa krizna stanja so bila razvrščena v kategorije v skladu s strokovno literaturo.¹

Država
Vrsta krize
Ključni razlogi za prošnjo vlade za pomoč

Madžarska
Plačilnobilančna kriza
V začetku oktobra 2008 je propad banke Lehman Brothers povzročil upad zaupanja vlagateljev. To je privedlo do razprodaje državnih vrednostnih papirjev, neuspešne dražbe obveznic in naglega znižanja vrednosti valute. Zaradi napetih razmer na deviznih trgih so nastali likvidnostni pritiski znotraj bank, ki so se spopadale s težavami pri nadomeščanju zapadlih valutnih zamenjav.

Madžarska je zaprosila za finančno pomoč zaradi skrbi, da bi nastajajoči preplah tako zamajal tržne mehanizme, da bi se nenadoma porušila zmožnost Madžarske za zunanje financiranje.

Vir: Prvotni programski dokumenti Komisije (2008), naknadno vrednotenje Madžarske, ki ga je opravil MDS (2011)

Latvija
Plačilnobilančna kriza, bančna kriza
V treh mesecih pred prošnjo za pomoč so se bančne vloge zmanjšale za 10 %. Začelo se je z množičnim dvigovanjem vlog z banke Parex, ki se je spoprijemala z resnimi likvidnostnimi težavami, potem ko je izgubila več kot četrtino bančnih vlog. V tem obdobju so se uradne rezerve zmanjšale za skoraj 20 %, ker je centralna banka prodajala tuje valute, da bi ohranila vezavo menjalnega tečaja. Novembra se je vlada odločila, da bo ukrepala in nacionalizirala banko Parex. Decembra je vlada uvedla omejitve glede dviga vlog z banke Parex.

Po navedbah predsednika vlade je Latvija finančno pomoč potrebovala iz treh razlogov: da bi obvladala banko Parex, financirala proračunski primanjkljaj in stabilizirala finančni trg.

Vse večje skrbi glede latvijskega finančnega sistema in zunanjega dolga so privedle do plačilnobilančne in bančne krize.

Vir: Prošnja Latvije pri MDS (2009), Aslund, Anders in Valdis Dombrovskis (2011): „How Latvia Came Through The Financial Crisis” (Kako je Latvija premostila finančno krizo?), Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths in Bertrand Gruss (2013): „Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis” (razcvet, propad, okrevanje: analiza latvijske krize), končni osnutek, predstavljen na konferenci Brookings Panel on Economic Activity, ki je potekala jeseni 2013.

Romunija
Plačilnobilančna kriza
Po izbruhu svetovne finančne krize leta 2008 je na domačih finančnih trgih in v bančnem sistemu zavladala huda napetost. Dostop do zunanjega financiranja je bil omejen, kar je privedlo do porasta obrestnih mer. Zaradi upočasnitve kapitalskih tokov se je vrednost realnega menjalnega tečaja znižala za več kot 15 %, kakovost sredstev se je poslabšala, bančne bilance pa so postale še šibkejše.

Centralna banka je posredovala, da bi stabilizirala romunski RON. Bonitetna ocena Romunije se je zmanjšala pod naložbeni razred, kar je povečalo premijo za tveganja in stroške izposoje. Donosnost državnih vrednostnih papirjev se je povečala na 9 %.

Zaradi vse večje nenaklonjenosti tveganju, vse večjih pritiskov na menjalni tečaj in vse bolj omejenega dostopa do trga obveznic za javno izposojanje so romunski organi marca 2009 zaprosili za finančno pomoč.

Vir: IMF: Romania: Request for Stand-By Arrangement (Romunija: prošnja za aranžma „stand-by”) (2009), IMF Ex-post evaluation Romania (MDS: naknadno ocenjevanje Romunije) (2012), Evropska komisija: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania (splošna ocena dveh programov plačilnobilančne pomoči za Romunijo), European Economy, Occasional Papers 156 (2013).

Irska
Bančna kriza
Proti koncu leta 2007 je zaupanje vlagateljev v irski nepremičninski sektor izpuhtelo zaradi skrbi glede presežne ponudbe in premoženjskih balonov. Irska se je morala tako spopasti z dvema težavama: naglim upadom cikličnih prihodkov, povezanih z gradbeništvom, in nenadnimi velikimi izgubami v domačem bančnem sektorju.

Med letoma 2008 in 2010 je Irska uvedla pomembne ukrepe za okrepitev bančnega sektorja. Zagotovila je državna jamstva za obveznosti domačih bank. V bančni sektor je vložila sredstva v višini več kot 20 % svojega BDP. Nacionalna agencija za upravljanje premoženja je prevzela slabo premoženje bank v obliki zemljišč in nepremičninskih projektov.

Kljub temu pa so zaradi državnih obveznosti do finančnega sektorja pribitki za državne obveznice narasli kot še nikoli prej in znatno zmanjšali dostop do trga za to državo.

Vir: Irska: Letter of Intent (pismo o nameri) (2010), MDS: Irska: Request for an Extended Arrangement (prošnja za razširjen aranžma) (2010), Evropska komisija (2011).

Portugalska
Kriza državnega dolga
Obdobje pred prošnjo za finančno pomoč je zaznamovalo neugodno dogajanje na področju javnih financ in slabšajoči se gospodarski obeti. Zaradi tega se je zmanjšalo zaupanje in povečali so se tržni pritiski na dolg Portugalske, kar se je še poslabšalo zaradi negativnega dogajanja na trgih državnih obveznic evrskega območja.

Ker je bil dostop do trga vse bolj omejen, se je vlada vse bolj zatekala k izdaji kratkoročnejših vrednostnih papirjev in drugim vrstam financiranja (kot so zasebno plasiranje, sindicirane izdaje in znatno kratkoročno financiranje s strani domačih bank). Na začetku maja 2011 je pribitek na donosnost portugalskih 10-letnih obveznic glede na nemške narasel na 650 bazičnih točk.

Ko so bonitetne agencije večkrat zaporedoma znižale ocene portugalskih državnih obveznic, se je Portugalska znašla v položaju, ko se ni mogla refinancirati po obrestnih merah, združljivih s dolgoročno fiskalno vzdržnostjo.

Vir: Evropska komisija: The Economic Adjustment Programme for Portugal (program za ekonomsko prilagoditev za Portugalsko), European Economy, Occasional Papers 79 (2011); IMF: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility (MDS: Portugalska: prošnja za aranžma v okviru razširjenega instrumenta za financiranje) (2011).

1Claessens in Kose (2013); Laeven in Valencia (2012); Kaminsky in Reinhart (1999).

Priloga II

Instrumenti posojanja za zadevnih pet držav

| Plačilnobilančna pomoč | Evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (EFSM) | Evropski instrument za finančno stabilnost (EFSF)
Institucionalna oblika | mehanizem EU | mehanizem EU | zasebno podjetje v lasti držav evrskega območja
Kapitalska struktura | jamstvo proračuna EU | jamstvo proračuna EU | jamstva držav evrskega območja
Posojilna zmogljivost v EUR | 50 milijard EUR | 60 milijard EUR | 440 milijard EUR
Instrumenti | posojila, kreditne linije | posojila, kreditne linije | posojila, nakup obveznic na primarnih in sekundarnih trgih
Trajanje | stalen mehanizem | začasen mehanizem | začasen mehanizem
Glavni organi odločanja | Svet, ki sprejme odločitve s kvalificirano večino na predlog Evropske komisije | upravni odbor EFSF (tj. člani Evroskupine)
Pravna podlaga za financiranje | člen 143 PDEU | člen 122 PDEU | medvladni sklep

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Tabela ne vključuje drugih dveh instrumentov (medvladnih posojil Grčiji in Evropskega mehanizma za stabilnost), ki sta bila vzpostavljena za zagotavljanje finančne pomoči državam evrskega območja.

Priloga III

Revizijska metodologija

Opredelitev revizijskih meril

1.Dobre prakse upravljanja in merila vrednotenja izhajajo iz ocen programov MDS, naknadnih vrednotenj plačilnobilančne pomoči EU tretjim državam, prejšnjih poročil Sodišča o makrofinančni pomoči, smernic in drugih dokumentov neodvisnih institucij in možganskih trustov ter akademskih raziskav. V Tabeli 1 so navedeni najpomembnejši viri.

Tabela 1 – Ključni viri revizijski meril

MDS in neodvisni urad za vrednotenje pri MDS

Smernice MDS glede pogojevanja: IMF Guidelines on Conditionality (smernice MDS glede pogojevanja) (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (načela, na katerih temeljijo smernice glede pogojevanja) (2006); 2011 Review of Conditionality (pregled pogojevanja za leto 2011) (2012)

Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (fiskalno prilagajanje v programih, ki jih je podprl MDS) (2003)

Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (poročilo o vrednotenju: MDS in nedavne krize kapitalskega računa: Indonezija, Koreja, Brazilija) (2003)

Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (poročilo o vrednotenju: strukturno pogojevanje v programih, ki jih je podprl MDS (2007)

Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (strukturno pogojevanje v programih, ki jih je podprl MDS: referenčni dokumenti) (2007)

Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt (zmanjševanje javnega dolga), MDS, 2011

Evropska komisija

Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (smernice o načrtovanju, zasnovi in upravljanju splošne proračunske podpore) (2007)

Final Report: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (končno poročilo: metavrednotenje operacij makrofinančne pomoči) (2004–2008) (2009)

Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (smernice za naknadno vrednotenje operacij makrofinančne pomoči in plačilnobilančnih operacij) (2010)

Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (ocenjevanje dejavnosti fiskalnega nadzora Generalnega direktorata za gospodarske in finančne zadeve) (2010)

Evropsko računsko sodišče

Posebno poročilo št. 5/2001 o partnerskih sredstvih iz podpore za strukturno prilagajanje, ki so namenjena proračunski pomoči (sedmi in osmi ERS)

Posebno poročilo št. 2/2005 o proračunski pomoči ERS državam AKP: upravljanje vidika „reforma javnih financ” s strani Komisije

Posebno poročilo št. 11/2010 z naslovom „Kako je Komisija upravljala splošno proračunsko podporo v državah AKP ter latinskoameriških in azijskih državah”

2.Da bi opredelili najboljše prakse na področju upravljanja javnega dolga, odnosov z vlagatelji in preglednosti izdajanja dolžniških instrumentov, smo se oprli na delo in smernice naslednjih organizacij:

(a)MDS in Svetovne banke, zlasti na različne različice smernic o upravljanju javnega dolga (2001, 2003, 2007 in 2014) in o uporabi sindiciranih izdaj (2010 in 2013),

(b)Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj, zlasti na primerjavo postopkov izdaje državnih dolžniških instrumentov med državami (2009),

(c)Banke za mednarodne poravnave ter

(d)združenj iz zasebnega sektorja, kot so International Capital Market Association, Association for Financial Markets in Europe ter Institute of International Finance.

Analiza strukturnih pogojev

3.Analiza strukturnih pogojev je temeljila na vzorcu (glej tabelo 2). Področja so bila izbrana po tem, ko smo vrednotili njihov relativen pomen za vsak program.

Tabela 2 – Pregled vzorca

Madžarska
Latvija
Romunija
Irska
Portugalska

Število analiziranih pogojev
44
56
67
59
135

Približna pokritost (ocena, pridobljena z ekstrapolacijo vzorca)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Tematska pokritost
Upravljanje javnih financ (npr. fiskalna disciplina, javno naročanje)
x
x
x
x
x

Reforma javnih služb in/ali masa plač
x
x
x

x

Pokojnina
x
x
x
x

Strukturni skladi
x
x
x

Podjetja v državni lasti, privatizacija, javno-zasebna partnerstva

x
x

x

Poslovno okolje

x
x

Trg dela (določanje plač, aktivne politike trga dela, podpora za brezposelne)
x

x
x
x

Finančni sektor (količniki kapitalske ustreznosti, bančni nadzor)
x

x
x

173 % pogojev predstavlja vse strukturne pogoje. Preostalih 27 % so bili izključno pogoji na fiskalnem področju.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

4.Podobni pogoji v več različicah memoranduma o soglasju so bili združeni, da bi se izognili nepotrebnemu ponavljanju. Razmerje med združenimi pogoji in številom pogojev v različnih memorandumih o soglasju smo uporabili za merjenje zastopanosti pogojev.

5.Združeni pogoji so bili glede na strukturno vsebino razvrščeni v tri kategorije:

(i)malo strukturne vsebine: ta kategorija zajema pogoje, ki sami po sebi ne prinašajo pomembnih ekonomskih sprememb. Bi pa ti pogoji lahko pomenili pripravljalne korake za bolj bistvene reforme. Taki primeri so: (i) enkratne dejavnosti odkrivanja, kot je enkratno vrednotenje, (ii) priprava in objava načrtov ali strategij ter (iii) nadaljevanje dane dejavnosti;

(ii)srednje veliko strukturne vsebine: ta kategorija zajema pogoje, ki bi lahko imeli takojšen bistven učinek na obnašanje določene skupine gospodarskih subjektov (npr. javnih uslužbencev, podjetij, potrošnikov, zaposlenih in imetnikov dovoljenj). Da pa bi bili ti učinki dolgoročni, so potrebni dodatni ukrepi, s katerimi bi bili nadgrajeni predhodni. Ta kategorija zajema štiri vrste pogojev. Prvič: pogoji, ki od izvršilne veje oblasti zahtevajo, da sprejme ukrepe, ki bodo verjetno imeli takojšnji učinek. Tovrstni pogoji imajo lahko celo zelo bistvene makroekonomske učinke (na primer, če se vlada odloči znižati minimalno plačo), vendar jih je mogoče zlahka preklicati. Drugič: pogoji, ki od vlade zahtevajo, da redno izvaja določeno dejavnost (npr. redno proračunsko spremljanje). Tretjič: pogoji, ki zahtevajo izvajanje različnih upravnih ukrepov, kot je reorganizacija centralne vlade, ali ukrepov, ki vodijo k izvrševanju obstoječe zakonodaje. Četrtič: vsi enkratni ukrepi;

(iii)veliko strukturne vsebine: ta kategorija zajema pogoje, ki sami po sebi prinašajo dolgoročne spremembe gospodarstva. Tovrstni pogoji imajo lahko zelo široke in bistvene učinke, vendar so lahko ti učinki včasih osredotočeni na le nekaj gospodarskih subjektov. Za pogoje v tej kategoriji je značilno, da mora nacionalni parlament zaradi njih spremeniti zakonodajo. Ta kategorija vsebuje tudi bistvene spremembe v institucionalni ureditvi, kot so vzpostavitev fiskalnega sveta ali reorganizacija lokalne vlade in privatizacija.¹

6.Skladnost smo ocenjevali glede na prvotni rok in glede na stanje izvajanja v času revizije. Ocena je običajno temeljila na razpoložljivih poročilih o spremljanju. Naslednje vrste pogojev v analizi skladnosti niso bile obravnavane:

(i)nejasni pogoji, tj. pogoji, ki niso omogočali ustrezne razvrstitve glede na strukturno vsebino;

(ii)stalni pogoji, tj. pogoji, ki zahtevajo izvajanje določenih dejavnosti vsako četrtletje, ter

(iii)pogoji, za katere niso postavljeni jasni roki.

7.Zaradi upoštevanja primerov, ko ni bilo mogoče pridobiti stanja glede skladnosti, so bili vsi statistični preizkusi opravljeni najmanj dvakrat: (i) na podlagi zapisov podatkov brez tistih, pri katerih stanja glede skladnosti ni bilo mogoče pridobiti, in (ii) na podlagi vseh zapisov podatkov, pri čemer so bile manjkajoče vrednosti obravnavane kot neskladnost.

Strošek dolga

8.V zvezi s ceno izposojanja smo uporabili menjalne obrestne mere kot kazalnik, kaj trgi obravnavajo kot prevladujoč netvegan donos pri dani zapadlosti v času izdaje. Povprečje prodajnih in nakupnih menjalnih obrestnih mer (tj. srednjo raven menjalne obrestne mere) smo uporabili kot referenčno merilo za donosnost izdaje, ki so jo dosegli EU in drugi primerljivi izdajatelji.² Podatke je posredovalo podjetje Bloomberg, če ti niso bili na voljo, pa je bila ustrezna vrednost izračunana kot razlika med donosnostjo izdaje in srednjo ravnjo menjalne obrestne mere na datum objave.

1Nacionalizacija ali ukrepi v podporo bankam niso vključeni v to kategorijo.

2Evropska investicijska banka, evropski mehanizem za finančno stabilizacijo, Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Odgovori Komisije

Povzetek

I

Komisija pozdravlja to revizijo uspešnosti programov, podprtih s finančno pomočjo v okviru plačilnobilančnega mehanizma in evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (EFSM), ki jo je izvedlo Evropsko računsko sodišče. Ti programi so dosegli svoje osnovne ekonomske cilje, in sicer da se države vrnejo na finančne trge, dosežejo vzdržnost javnih financ in znova vzpostavijo rast, ki bo omogočila zmanjšanje brezposelnosti.

Kriza je imela v Evropi in drugod po svetu nepredstavljiv učinek in razvoj. Zelo težko je bilo predvideti vse posledice hitrega razvoja neravnovesij. V takih kriznih razmerah standardne gospodarske odzivne funkcije niso bile sposobne ustrezno opisati medsebojnih povezav med številnimi ekonomskimi spremenljivkami. Komisija in tudi EU sta morali hitro ukrepati zaradi zelo velike negotovosti ter sistemskih tveganj državnih posojilojemalcev in likvidnostnih tveganj, ki so ogrožala stabilnost celotnega finančnega sistema in plačilno sposobnost držav.

Na začetku krize je bil okvir za večstranski nadzor že vzpostavljen, vendar se ni izkazal za popolnoma ustreznega. Komisija je kljub omejenim izkušnjam glede vrste in obsega potrebnih posredovanj hitro razvila orodja za reševanje krize. Programi plačilnobilančne finančne pomoči za države članice EU so bili vzpostavljeni nemudoma in pod težkimi pogoji. Tudi programi EFSM so bili nemudoma vzpostavljeni zaradi večjega tveganja za prelivanje na druge države euroobmočja in dodatne težave zaradi njihovega financiranja prek finančnih instrumentov, ki so bili ravnokar oblikovani. Komisija se je soočala z znatnimi kadrovskimi omejitvami in je hitro pridobivala znanje. Programi so bili zapleteni instrumenti, ki so obravnavali nepredvidljive krizne razmere.

Izredno pomemben je bil prispevek držav prejemnic k oblikovanju in razvoju programov, saj ni izražal le njihovih različnih okoliščin, temveč tudi različne politične težnje in je najpomembnejši dejavnik za zagotovitev, da ohranijo odgovornost za program reform. Brez odgovornosti je uspešnost programa precej manj verjetna.

Pri primerjavi programov je treba upoštevati tudi različne temeljne okoliščine ter politične, upravne in institucionalne omejitve držav prejemnic ter način, kako so se spreminjale skozi čas. Države lahko imajo strukturne pomanjkljivosti, ki se na prvi pogled zdijo podobne, vendar se lahko najučinkoviteje odpravijo z različnimi sklopi politik. Možnost prilagajanja in usklajevanja programov glede na potrebe in omejitve posameznih držav je ključna za njihov uspeh. Kakovosti programa ni mogoče oceniti na podlagi primerjave števila strukturnih pogojev.

Komisija je med izvajanjem programov, ki so obravnavani v tej reviziji, in od njihovega dokončanja že dosegla znaten napredek. To vključuje uporabo dodatnega strokovnega znanja in finančnih virov ter okrepitev mehanizmov ekonomskega upravljanja in finančne pomoči EU. Komisija namerava na podlagi teh sprememb izvesti dodatne izboljšave, kot je opisano v njenem odzivu na revizijska priporočila.

III

Že v obdobju pred krizo je bil vzpostavljen dobro uveljavljen okvir za javnofinančni nadzor. Obseg in narava svetovne finančne krize v letih 2007 in 2008 sta bila večja kot kdaj koli prej. To je vplivalo na nenaden in neenakomeren pojav neravnovesij v več državah EU.

Kriza je pokazala, da predhodno vzpostavljen nadzorni okvir ni bil v celoti primeren za opredelitev tveganj v osnovnem javnofinančnem položaju v času doslej največje gospodarske krize. Pokazala je tudi obseg prelivanja med državami in potrebo po širšem pristopu k nadzoru v bančnem sektorju in širše v makroekonomiji. Nov učinek, ki ga je bilo še posebno težko predvideti, je bil odziv finančnih trgov, ki je bil ključnega pomena v času poglobitve krize. Ko so države zaprosile za pomoč, se je v ozadju že spremljalo vse slabše stanje, Komisija pa je bila v tesnih stikih z nacionalnimi organi. Za program finančne pomoči mora zaprositi država članica prejemnica in ne Komisija. Poleg tega ima Komisija v običajnem nadzornem okviru bolj omejeno vlogo v smislu spremljanja nacionalnih odločitev glede gospodarske in fiskalne politike ter dajanja političnih priporočil kot v skladu s programskimi pogoji.

Odziv na krizo je bil takojšen in celovit. Vključeval je dodatno okrepitev splošnega ekonomskega upravljanja EU s celostnim sistemom evropskih finančnih nadzornih organov (ESRB, EBA, ESMA, EIOPA) in regulativno strukturo za finančne institucije (tj. bančna unija). Uvedena sta bila tudi šesterček (prvi sveženj o ekonomskem upravljanju) in dvojček (drugi sveženj o ekonomskem upravljanju), ki sta obravnavala pomanjkljivosti pri nadzoru, ki jih je pokazala kriza. Natančneje, šesterček je vključeval postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnovesji, zato je spremljanje makroekonomskih in finančnih neravnovesij postalo ključni element ekonomskega nadzora EU.

V oceni uspešnosti Komisije ni dovolj upoštevano dejstvo, da njeni ukrepi niso bili izvedeni v vakuumu, temveč v zapletenih institucionalnih okoljih. Mednarodni denarni sklad (MDS) in – za države euroobmočja – Evropska centralna banka (ECB) nista bila dovolj vključena v pripravo in spremljanje programov. Svet kot najpomembnejši organ odločanja prav tako ni imel dovolj pomembne vloge.

IV

Makroekonomski in proračunski rezultati za leto 2008 so se na splošno znatno razlikovali od prvotnih predvidevanj v napovedih velikega števila institucij, vključno s Komisijo. To je povezano z nenadnim odpravljanjem neravnovesij in naravo doslej najhujše krize, za katero se danes na splošno priznava, da je bila malo verjeten dogodek, tj. zelo malo verjeten rezultat v množici mogočih rezultatov. Poleg tega napovedi vedno temeljijo na informacijah, ki so na voljo v določenem trenutku, zato poznejši razvoj in revizije podatkov spremenijo razmere in obete.

Priznati je treba, da napovedovanje ni eksaktna znanost. Napovedi Komisije so bile doslej večinoma točne.

Okvir ekonomskega upravljanja EU pred krizo je bil osredotočen predvsem na fiskalno politiko, spremljanje finančnih tveganj pa je bilo prepuščeno predvsem centralnim bankam in nacionalnim nadzornim organom. Ker ni bilo celovite evropske nadzorne in regulativne strukture za finančne institucije, se ključna tveganja niso sistematično odkrivala. Od začetka krize je bil dosežen opazen napredek pri odpravi teh institucionalnih pomanjkljivosti in pomanjkljivosti na področju upravljanja. Preoblikovan je bil nadzorni okvir ter vzpostavljeni so bili tesnejši stiki med Komisijo in novoustanovljenim Evropskim odborom za sistemska tveganja (ESRB) in novoustanovljenimi evropskimi nadzornimi organi (ESA).

Vendar ni bilo mogoče zlahka predvideti dejstva, da so vlade zaradi narave in obsega doslej največje finančne krize sprejele ukrepe v podporo finančnemu sektorju, ki so imeli včasih precejšen vpliv na javne finance.

V

Okvir za makroekonomski nadzor je dopolnilni proces, ki ni del Pakta za stabilnost in rast. Slednji vključuje sklop pravnih in političnih aktov v zvezi s proračunskim nadzorom. Na začetku krize je Pakt za stabilnost in rast deloval deset let in je bil leta 2005 ravnokar spremenjen, da bi bila osnovnemu javnofinančnemu položaju dodeljena pomembnejša vloga. Komisija je zavezana k učenju iz pomanjkljivosti, ki so postale očitne, in je Pakt za stabilnost in rast dodatno spremenila v letih 2011, 2013 in 2014.

Pri vzpostavljanju povezave med Paktom za stabilnost in rast ter pripravljenostjo Komisije na upravljanje programov se ni upoštevalo, da je bil cilj reform Pakta za stabilnost in rast ter uvedbe makroekonomskega nadzora odpraviti pomanjkljivosti v nadzornih mehanizmih. To omogoča pravočasno določitev neravnovesij za sprejetje potrebnih političnih odločitev, da se države bolje pripravijo na soočanje s krizo. Upravljanje finančne pomoči je pojem, ki je ločen od določitve tveganj.

VIII

Poročilo utemeljeno opozarja na uporabo več preglednic in začetne težave z dokumentacijo. Orodja, ki jih Komisija uporablja za napovedovanje, niso bolj zapletena, kot je to potrebno.

Gospodarsko napovedovanje ni proces, ki ga je mogoče izvesti z enostavno aplikacijo. Komisija mora v napovedih zajeti veliko spremenljivk. To nujno pomeni velik in precej zapleten sklop podatkov, ki jih morajo nacionalni referenti obdelati pri pripravi napovedi. Za uporabo preglednic so potrebni posebno znanje in izkušnje ter strokovna presoja. Metoda, ki jo Komisija uporablja za napovedovanje, je skladna s prakso drugih organizacij, ki se ukvarjajo z gospodarskimi napovedmi.

Komisija se ne strinja z izjavo Sodišča, da je bilo težko ocenjevati predpostavke v napovedi. Predpostavke, na katerih temeljijo napovedi, so opisane v dokumentu o stališču, ki se pripravi na začetku vsakega kroga napovedi. Nato se posodobijo pred vsakim poznejšim shranjevanjem napovedi in objavijo v vsaki napovedi. Med pripravo rednih napovedi Komisije se večkrat sestanejo nacionalni referenti, strokovnjaki iz horizontalnih enot in višje vodstvo. Glavni del teh sestankov je razprava o predpostavkah, na katerih temeljijo napovedi. Poleg tega horizontalne enote sistematično pregledujejo matematično in ekonomsko skladnost napovedi, ki jih pripravijo nacionalni referenti.

Komisija je zlasti natančno pojasnila svojo oceno fiskalnih multiplikatorjev, na katerih temelji napoved (glej na primer okvir I.5 na strani 41 napovedi iz jeseni 2012). Leta 2013 je Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve (GD ECFIN) izvedel postopek za oceno implicitnih fiskalnih multiplikatorjev. Multiplikatorji so v okviru vrednosti, navedenih v empirični in teoretični literaturi.

IX

Komisija želi poudariti pomen pravilnega ločevanja med zagotavljanjem informacij, potrebnih za sprejemanje utemeljenih odločitev v določenem trenutku, in možnostjo poznejšega dostopanja do popolnih evidenc.

Komisija je v zgodnji fazi programov delovala pod velikim časovnim pritiskom ter je morala vzpostaviti zanesljive in učinkovite postopke kriznega upravljanja. Priznava, da so bile v začetnem delu programskih postopkov pomanjkljivosti glede upravljanja dokumentov in da je „učenje potekalo skozi prakso“.

Komisija je sodišču predložila veliko informacij, vključno s preglednicami o podatkih in predpostavkah, na podlagi katerih so bili pripravljeni prvi izračuni finančne vrzeli. Za vse države, vključene v program, so bili zagotovljeni referenčni dokumenti.

X

Komisija se ne strinja, da najnovejši programski dokumenti niso vsebovali ključnih informacij. Programski dokumenti za Portugalsko in Irsko so bili zelo natančni.

XI

Komisija se ne strinja, da pogoji v memorandumu o soglasju niso bili osredotočeni na pogoje splošne ekonomske politike, ki jih je določil Svet.

Pogoji splošne ekonomske politike, ki jih je določil Svet, so „splošni“ in niso namenjeni zagotavljanju izčrpnega seznama pogojevanja. Za njihovo doseganje, zlasti v zvezi s strukturnimi vprašanji, je pogosto potreben širok sklop ukrepov v memorandumu o soglasju za okrepitev osnovnega gospodarskega položaja.

Poleg tega so memorandumi o soglasju rezultat pogajanj s političnimi organi zadevnih držav članic, katerih prispevek je ključen za uspeh programa.

Različni pristopi

Po mnenju Komisije je bilo primerno, da je vsak program izražal gospodarske razmere, institucionalno okolje, okoliščine in želje v posamezni državi.

XII

Komisija se strinja, da je tveganje za nedosledno obravnavo različnih držav ali zahtevanje nepotrebnih reform še vedno izziv v postopku upravljanja programov, vendar meni, da je bilo primerno in potrebno upravljati programe glede na potrebe posameznih držav. Ta prilagodljivost je bila zaželena glede na različne gospodarske, politične in upravne razmere v različnih državah članicah ter pomembno vlogo države prejemnice pri zasnovi in razvoju programa. Države lahko imajo strukturne pomanjkljivosti, ki se na prvi pogled zdijo podobne, vendar se lahko najučinkoviteje odpravijo z različnimi sklopi politik.

Prispevek držav prejemnic k zasnovi in razvoju programa, ki ne izraža le njihovih različnih okoliščin, temveč tudi različne politične težnje, je najpomembnejši dejavnik za zagotovitev, da ohranijo odgovornost za program reform.

Komisija se strinja, da obstajajo možnosti za izboljšave glede doslednosti pri razvrščanju pogojev.

Po mnenju Komisije pojem „strukturna vsebina“, ki ga uporablja Sodišče, ni smiselna metrika za analizo ukrepov politike in pripravo sklepov o njihovi pomembnosti. Dejstvo je tudi, da se pogojevanje razvija med izvajanjem programa. Za strukturno reformo, ki bi jo Sodišče na koncu razvrstilo v kategorijo „z veliko vsebine“, je morda potrebnih več predhodnih ukrepov „z malo vsebine“, da se lahko pravilno ocenijo in pripravijo. Omilitev nekaterih ciljev glede primanjkljaja je temeljila na splošnem stališču o tem, ali so bili prvotni cilji še vedno primerni. Za to je bila potrebna natančna analiza, pri kateri se je upošteval razvoj v posameznih državah in ne le rast BDP.

XIII

Izračune, ki podpirajo programske odločitve, pri Komisiji pregledajo uradniki zunaj glavne programske skupine, vključno z višjim vodstvom in vodji horizontalnih enot. Glede poročil o pregledu so potekala posvetovanja z zadevnimi generalnimi direktorati.

Poleg tega je Komisija glede programov EFSM tesno sodelovala z MDS in ECB. Partnerske institucije so si stalno izmenjevale in navzkrižno preverjale osnutke programskih dokumentov ter dejavno sodelovale z nacionalnimi organi.

Na koncu se je o rezultatih pogajanj podrobno poročalo Ekonomsko-finančnemu odboru in Delovni skupini Euroskupine, pri čemer je bila zagotovljena preglednost rezultatov.

XIV

Glej odgovor Komisije na odstavek X.

XV

Uporabo ciljev glede primanjkljaja na podlagi poslovnih dogodkov podpira pravni okvir, ki je podlaga za ekonomski nadzor v EU in zagotavlja doslednost med državami. Za vse države članice EU, tudi tiste, vključene v program ekonomskega prilaganja, veljajo skupna fiskalna pravila EU. V skladu s Protokolom št. 12 Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki določa referenčne vrednosti za postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, se primanjkljaj meri na podlagi Evropskega sistema računov (ESR), ki temelji na nastanku poslovnega dogodka. Zato se zdi, da je v skupnem evropskem okolju uporaba podatkov iz nacionalnih računov za določitev javnofinančnih ciljev in spremljanje več kot utemeljena.

Konceptualno je bilo načelo računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka, vzpostavljeno z ESR95, pomembna inovacija, ki je bila uvedena zaradi pomanjkljivosti računov na podlagi plačil. Ena od takih pomanjkljivosti je, da so računi na podlagi plačil veliko bolj dovzetni za manipulacijo in zagotavljajo manj zanesljivo ekonomsko sliko.

Vendar opredelitev ciljev v skladu z ESR Komisiji ne preprečuje, da pri spremljanju po potrebi uporabi druge razpoložljive vire informacij in podatkov. To lahko vključuje javnofinančne podatke po denarnem toku, zlasti glede na njihovo hitrejšo razpoložljivost v primerjavi s podatki na podlagi nastanka poslovnega dogodka. Podatke po denarnem toku je treba razlagati ob ustreznem upoštevanju njihovih različnih konceptualnih podlag.

Na splošno lahko ustrezna uporaba več virov podatkov z različnimi konceptualnimi podlagami in razpoložljivostjo zgolj prispeva k izboljšanju spremljanja programskih ciljev in podpiranju pri sprejemanju odločitev, kadar je to potrebno.

XVI

V programih so določeni načini za fiskalne prilagoditve, ki so skladni z zahtevami Pakta za stabilnost in rast ob upoštevanju razmer in programskih ciljev v posameznih državah. Čeprav se v programih upoštevajo ustrezni dejavniki pri določanju hitrosti strukturnih izboljšav, lahko na končni rezultat vpliva širši sklop dejavnikov, povezanih z zunanjim okoljem. Ti vključujejo izredne okoliščine (npr. globlje recesije, kot so bile prvotno predvidene), stopnje inflacije, sestavo rasti, tržna pričakovanja, ki vplivajo na stroške posojil, ter naknadne revizije podatkov.

Zato je potrebna prožnost za prilagajanje novim razmeram. To je priznano tudi v okviru za javnofinančni nadzor EU.

V nekaterih razmerah se morda ni mogoče izogniti enkratnim ukrepom (sodne odločbe, ukrepi za reševanje bank), vendar njihova opredelitev sama po sebi zagotavlja, da so priznani kot začasni ukrepi. V strukturni saldo niso vključeni točno zato, da vlade ne bi preveč izvajale takih ukrepov. Poleg tega je povsem običajno, da se strukturni saldi različnih držav različno hitro spreminjajo.

XVII

Kratki roki za izvedbo reform se lahko včasih naknadno opredelijo kot nerealni, vendar so bili zastavljeni zelo ambiciozno, da se spodbudi hitrejše ukrepanje.

Komisija se ne strinja, da je bila izpolnitev najpomembnejših pogojev prihranjena za zaključno fazo programov. Zaradi kriznih razmer in politične zavzetosti za reforme so bile pomembne in zahtevne reforme osredotočene na začetne faze programa.

Priporočila

Komisija sprejema priporočilo (a).

Komisija je med krizo sčasoma izboljšala mobilizacijo strokovnega znanja. Več strokovnega znanja je lahko mobilizirala v programih euroobmočja, ki so se začeli pozneje kot programi zunaj euroobmočja. V okviru Komisije je bila nedavno ustanovljena podporna služba za strukturne reforme (SRSS). Komisija bo preučila, kako bi lahko dodatno okrepila nekatera ključna načela za hitro mobilizacijo potrebnega strokovnega znanja, po potrebi znotraj institucionalnega okvira.

Upoštevala bo potrebo po razvoju postopkov za okrepljen nadzor in upravljanje morebitnih novih programov finančne pomoči za države euroobmočja v okviru dvojčka.

Komisija sprejema priporočilo (b), vendar poudarja potrebo po zagotovitvi, da dejavnost evidentiranja ne pomeni nesorazmernega bremena za napovedovalce, zlasti v okviru programa.

Komisija je od uvedbe prvih programov že izboljšala postopke in upravljanje dokumentov. Prizadevala si bo dodatno izboljšati izvajanje svoje politike upravljanja dokumentov in nadzora kakovosti.

Komisija sprejema priporočilo (c).

Komisija je od začetka izvajanja programov že izboljšala vodenje evidenc. Osredotočila se bo na zagotavljanje, da se novi postopki v celoti izvedejo, ne da bi se pri tem ogrozila sposobnost programskih skupin za izpolnjevanje kratkih rokov.

Komisija bo preučila, kako bo še naprej zagotavljala dokumentiranje ključnih odločitev v skladu s politiko upravljanja dokumentov in nadzora kakovosti, ne da bi se pri tem upočasnil proces odločanja.

Komisija sprejema priporočilo (d).

Komisija sprejema priporočilo (e). Zaradi spremljanja javnofinančnih ciljev si bo prizadevala v memorandume o soglasju vključiti dodatne spremenljivke, ki jih lahko zbere s kratkimi časovnimi zamiki, kot sta četrtletno stanje denarnih sredstev in/ali cilj glede zaostalih plačil.

Komisija sprejema priporočilo (f). Poudarja, da je najpomembneje imeti skladen in celosten sklop reform za obravnavo glavnih gospodarskih izzivov. V okviru tega programa se je treba pogosto odločiti za določen sveženj reform. Pogoji se zato ne smejo obravnavati ločeno. Izbira pogojev je predmet pogajanj z državo prejemnico. Podpirati mora sposobnost držav, da določijo agendo za svoje programe. To je osnovni pogoj, da lahko prevzamejo odgovornost za reformni proces, ki je pomemben dejavnik uspešnosti programa.

Komisija delno sprejema priporočilo (g). Določila je že smernice za sodelovanje z MDS in ECB, sprejema pa tudi druge ukrepe za olajšanje medinstitucionalnega sodelovanja. Vendar meni, da je treba pri razjasnitvi tega sodelovanja preprečiti, da bi formalizacija obremenila postopek odločanja, zlasti glede na povezane časovne pritiske. Pri usklajevanju različnih mnenj je treba ohraniti prožnost, saj bi bil poskus formalne kodifikacije postopka reševanja sporov zahteven in ne bi imel velike vrednosti.

Komisija sprejema priporočilo (h). Meni, da je bil postopek upravljanja dolga vedno pregleden, dokumentiranje pa se je sčasoma dodatno izboljšalo.

Komisija sprejema priporočilo (i). Prizadevala si bo dodatno izboljšati svoje razumevanje postopka prilagajanja v okviru programov na podlagi sedanjega sklopa celovitih naknadnih ocen ter pridobiti spoznanja na tej podlagi. Ocene zajemajo vse vidike ekonomskega prilagajanja v okviru programov, vključno s tremi predlogi, ki jih je navedlo Sodišče. Naknadna ocena programa ekonomskega prilagajanja Irske je že objavljena.

Del I

34

Kot je opisano v odgovoru Komisije na odstavek III, je kriza pokazala, da obstoječi nadzorni okvir ni bil v celoti primeren za opredelitev osnovnih tveganj v javnofinančnem položaju nekaterih držav članic v času doslej največje gospodarske krize.

Glavni cilj finančne pomoči je bil zagotoviti financiranje državam prejemnicam, da lahko uvedejo ukrepe, potrebne za postopno ponovno vzpostavitev zaupanja v finančne trge. Jasno je, da bi se za države, ki so potrebovale pomoč, ker niso mogle financirati svojih primanjkljajev na finančnih trgih, finančna pomoč uporabila za proračunsko podporo.

Komisija priznava, da je bilo v obdobju pred krizo težko v celoti odkriti vse večje tveganje za javnofinančna neravnovesja, ki so se hitro poslabšala zaradi nepričakovane uresničitve hudih makrofinančnih neravnovesij. Vendar je bilo nekaj konkretnih primerov, kot sta Irska in Španija, za katere je Komisija v svojih uradnih dokumentih navedla, da morajo zadevne države zaradi makroekonomskih in finančnih tveganj dosegati proračunski presežek.

Na potrebo po uvedbi programov za države članice je vplivala tudi nepredvidljivost krize ter njeno doslej največje trajanje in obseg.

35

Delež dolga in delež primanjkljaja sta spremenljivki, ki ju je mogoče opazovati, strukturni saldo pa ne. Ta se že po opredelitvi opira na izračun proizvodne vrzeli, ki je neopazovana spremenljivka. Vendar izračun potencialne proizvodnje, iz katerega izhaja proizvodna vrzel, temelji na metodologiji, dogovorjeni s Svetom (v nadaljnjem besedilu: skupno dogovorjena metodologija EU). To je precej zapleteno, vendar zagotavlja skladen okvir po posameznih državah.

36

Kot je podrobneje pojasnjeno v odgovoru Komisije na odstavek IV, napovedovalec ne more vnaprej predvideti političnih odločitev za posamezne države. Na dejanske rezultate lahko vplivajo tudi naknadne revizije podatkov. To bi bilo treba upoštevati pri primerjavi napovedi in rezultatov.

V primeru Irske je bil predvideni javnofinančni primanjkljaj skladen z osrednjim makroekonomskim scenarijem, vključno s scenarijem gospodarske rasti, vključenim v napovedi Komisije za Irsko pomladi 2008. Odstopanja med predvidenim primanjkljajem in rezultatom je mogoče pripisati predvsem spremembam napovedi BDP in drugim ključnim makroekonomskim spremenljivkam, ki vplivajo na javnofinančni proračun. V osrednjem scenariju iz napovedi Komisije pomladi 2008 ni predvidena močna upočasnitev gospodarske rasti, ki se je sčasoma pokazala v drugi polovici leta. Komisija ni bila edina – nacionalne in mednarodne institucije ter napovedovalci iz zasebnega sektorja prav tako niso predvideli tako močne upočasnitve gospodarske rasti, kot je bila leta 2008 ugotovljena na Irskem.

37

Strukturni saldo je osrednji kazalnik nadzora politike od reforme Pakta za stabilnost in rast leta 2005. Čeprav je to popolnoma ustrezen kazalnik za nadzor javnofinančne politike, Komisija priznava, da ni popolnoma točen, zato ga razlaga s potrebno previdnostjo.

Na oceno strukturnega salda konceptualno vpliva enaka negotovost, kot je povezana z napovedovanjem drugih makroekonomskih spremenljivk. To je njegova posebna značilnost in ni posledica pomanjkljivosti ene metode v primerjavi z drugo.

Izračun strukturnega salda je po opredelitvi odvisen od izračuna potencialne proizvodnje, proizvodne vrzeli, nominalnega salda in učinka enkratnih ukrepov. Izračun potencialne proizvodnje temelji na skupno dogovorjeni metodologiji EU. O tem se redno razpravlja in (po potrebi) se izvedejo izboljšave v delovni skupini za proizvodno vrzel, ki deluje v Odboru za ekonomsko politiko (EPC). Metoda zagotavlja skladnost med državami v smislu kakovosti in zanesljivosti ocene v nasprotju s poljubno izbrano metodo.

Skupno dogovorjen pristop, ki se uporablja na ravni EU za oceno potencialne proizvodnje in proizvodne vrzeli, ni popolnoma statistična metoda. Opira se na veliko spremenljivk, ki določajo potencial države na strani ponudbe. Ocene proizvodne vrzeli vključujejo ključne vhodne napovedi vseh ustreznih makroekonomskih spremenljivk. Izkazalo se je, da so proizvodne vrzeli in nominalni saldo bolj nestanovitni kot v prejšnjih obdobjih, kar vpliva na strukturni saldo. To izraža izredno stanje razmer in značilnost izdelave vsake napovedi.

Poleg tega so napovedi majhnih odprtih gospodarstev (večina držav članic, vključenih v program, ima taka gospodarstva) na splošno bolj nestanovitne, ker so izpostavljene večjemu številu pretresov, pa tudi vpliv teh pretresov je močnejši.

Komisija je v svojih ocenah pred letom 2008 večkrat poudarila tveganja, povezana z negotovostjo v zvezi s cikličnim stanjem. Na primer, v priporočilu Komisije za mnenje Sveta o programu stabilnosti Irske za obdobje 2006–2009 je navedeno: „V vsakem primeru bi bilo pametno ohraniti manevrski prostor, če bi se sedanji vzorec rasti, ki je tak zaradi večjega razvoja v stanovanjskem sektorju, obrnil“.

Komisija se zato popolnoma zaveda pomanjkljivosti kazalnika strukturnega salda in jih upošteva v svojih ocenah. Okvir za javnofinančni nadzor se je tudi znatno izboljšal, tako da zdaj temelji na celovitem sklopu orodij in ne le na strukturnem saldu.

Za države članice, vključene v postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, se strukturni saldo od leta 2013 popravlja zaradi nadzora nad napakami pri napovedih v potencialni proizvodnji in nepričakovanih/izpadlih dohodkih. Metodologija za ocenjevanje učinkovitih ukrepov v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki jo je Svet potrdil junija 2014, vključuje tudi drugi kazalnik javnofinančnih prizadevanj, ki temelji na donosu posameznih ukrepov, sprejetih od priporočila o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Za oceno skladnosti se uporabi natančna kvalitativna analiza, ki temelji na teh dveh kazalnikih.

Pri preventivnem delu Pakta za stabilnost in rast je bila konec leta 2011 uvedena referenčna vrednost za odhodke kot del šesterčka. Ta se uporablja kot drugi kazalnik (poleg strukturnega salda) za oceno skladnosti z zahtevano prilagoditvijo za doseganje srednjeročnega cilja. Opravi se celovita ocena obeh kazalnikov za oceno skladnosti s pravili.

Kazalnika sta prav gotovo zapletena in temeljita na neopazovanih spremenljivkah. Kar zadeva opredelitev javnofinančnih prizadevanj države članice in dajanje priporočil za prihodnost, pa so kazalniki, kot je strukturni saldo, primernejši od enostavnega deleža primanjkljaja ali deleža dolga, ki sta veliko bolj izpostavljena cikličnim vplivom.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek IV.

38

Komisija priznava, da skupno dogovorjena metodologija EU ni v celoti popravila učinka razcveta na področju nepremičnin, ki se je pojavil v tem obdobju (glej primera Romunije in Irske), kar je povzročilo zelo izrazito povečanje zalog kapitala. Vendar zaloge kapitala, ki se lahko štejejo za kazalnik celotne zmogljivosti gospodarstva, niso izravnane v skupno dogovorjeni metodologiji EU. Posledično niso bila popravljena ciklična odstopanja (tj. vrzeli kapitala), ki jih je sprožil premoženjski balon. Poleg tega naložbe v nepremičnine nimajo enakega učinka na potencial gospodarstva kot bruto naložbe v osnovna sredstva podjetij. Razcvet nepremičninskega trga je bil zato precenjen v primerjavi s celotno proizvodno zmogljivostjo.

Izvajajo se dejavnosti za zagotovitev, da se v skupno dogovorjeni metodologiji EU v prihodnje bolj upošteva vpliv spremenljivk v finančnem sektorju. Na delavnici, ki jo je Komisija organizirala 28. septembra 2015, se je z zadevnimi deležniki iz držav članic in mednarodnimi institucijami razpravljalo o možnostih za izboljšanje skupno dogovorjene metodologije EU. Ta dejavnost se bo nadgradila s sodelovanjem držav članic v Odboru za ekonomsko politiko. Podrobneje se bo izvajala pod okriljem delovne skupine za rast proizvodnje, ki je pooblaščena predvsem za zagotavljanje tehnično zanesljivih in preglednih kazalnikov potencialne proizvodnje in proizvodne vrzeli ter ciklično prilagojenih proračunskih saldov v okviru Pakta za stabilnost in rast.

Kljub težavam pri tej metodi, ki so se pojavile v obdobju pred krizo, je na splošno priznano, da je bilo s trenutno metodologijo od leta 2009 opravljeno zelo dobro delo v primerjavi z enakovredno metodologijo OECD in drugimi metodologijami, kot je Hodrick-Prescottov filter.

39

V izračunu potencialne proizvodnje niso bila upoštevana sektorska neravnovesja. Vendar je treba poudariti, da: (i) trenutno na sektorski ravni ni na voljo izračunov proizvodne vrzeli in (ii) bi sektorske ocene dodatno zapletle že zapleten postopek izračuna.

Kar zadeva cene nepremičnin, skupno dogovorjena metodologija EU ni v celoti popravila učinka razcveta na področju nepremičnin, ki se je pojavil v tem obdobju. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 38.

40

Komisija v svoji oceni ni spregledala obstoja sektorskih neravnovesij in tveganj, povezanih z razcvetom nepremičninskega trga. Na primer, za Irsko so bila tveganja, povezana z razcvetom nepremičninskega trga, poudarjena že v njeni oceni posodobitve programa za stabilnost iz leta 2005.

42

Razmere v zvezi s spremljanjem pogojnih obveznosti javnega sektorja so se od leta 2009 znatno izboljšale.

Preoblikovan je bil nadzorni okvir in vzpostavljeni so bili tesnejši stiki med Komisijo ter novoustanovljenim Evropskim odborom za sistemska tveganja (ESRB) in novoustanovljenimi evropskimi nadzornimi organi (ESA).

S šesterčkom je bil uvedel tudi postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnovesji, zato je spremljanje ekonomskih neravnovesij, vključno s sektorskimi, postalo ključni element ekonomskega nadzora EU.

Leta 2015 je Komisija prvič pripravila sklop publikacij o pogojnih obveznosti javnega sektorja, ki so primerljiva med državami članicami.

43

Komisija je leta 2008 opozorila na potrebo po razširitvi nadzora zunaj okvira proračunskega nadzora, da se obravnavajo makroekonomska neravnovesja. (Za podrobnosti glej strani 247 in 248 publikacije EMU@10: successes and challenges after 10 years of Economic and Monetary Union (EMU@10: dosežki in izzivi po desetih letih obstoja ekonomske in monetarne unije)).

Pomembne institucionalne in zakonodajne spremembe ter večje izboljšave, dosežene od leta 2011, vključujejo ustanovitev Evropskega odbora za sistemska tveganja (ESRB) in evropskih nadzornih organov (EBA, EIOPIA in ESMA) ter sprejetje šesterčka in dvojčka za ekonomsko upravljanje (za več podrobnosti glej odgovor Komisije na odstavek 39).

S šesterčkom je bil uveden postopek v zvezi z makroekonomskim neravnovesjem. Tako je med drugim spremljanje finančnih neravnovesij (in sicer neto stanja mednarodnih naložb, kreditnih tokov v zasebnem sektorju, zasebnega dolga in obveznosti finančnega sektorja) postalo ključni element ekonomskega nadzora EU.

44

Komisija je v svojih nadzornih dejavnostih obravnavala tudi občutljivost na različne pretrese. Njene redne napovedi vsebujejo posebne predpostavke o menjalnih tečajih in obrestnih merah, ki podpirajo ekonomske in javnofinančne napovedi za vsako državo članico in EU kot celoto. Glavna dogajanja in kanali učinka na ekonomske in fiskalne spremenljivke so opisani v horizontalnih poglavjih publikacij o napovedih, medtem ko se lahko taki podrobni podatki izpustijo iz komentarjev napovedi za vsako državo članico.

Ocena programov za stabilnost in konvergenčnih programov za vse države, ki jo je pripravila Komisija, je običajno vključevala poseben razdelek o oceni tveganja, katere namen je bil preučiti verjetnost proračunskih napovedi iz programa z analiziranjem različnih dejavnikov tveganja. Podobna vsebina je bila vključena tudi v ocene programov za stabilnost in konvergenčnih programov pred letom 2007 pod razdelkom „analiza občutljivosti“ ali „ocena tveganja“. Za več informacij glej ocene programov za stabilnost in konvergenčnih programov:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm.

46

Glede na značilnosti doslej največje krize se je bilo treba čim prej ustrezno in učinkovito odzvati. To je zlasti za prve programe, kot je program za Madžarsko, pomenilo, da jih je bilo treba pripraviti v zelo kratkem roku.

Komisija je imela nekaj notranjih izkušenj iz izvajanja makrofinančne pomoči tretjim državam (vključno z več zahodnobalkanskimi državami po kosovski krizi). Seznanjena je bila s pogajanji in spremljanjem izvajanja na področju memorandumov o soglasju, ki so vključevali pogoje za strukturne reforme, ter makroekonomskim pogojevanjem, v zvezi s katerim je imel MDS vodilni položaj. Prav tako je bila seznanjena z izposojo potrebnih sredstev na trgih in njihovim posojanjem tretjim državam. To strokovno znanje je Komisiji omogočilo pripraviti predlog v zelo kratkem času.

Glede nekaterih vidikov, na primer javnofinančnega nadzora, je imela bolj poglobljeno znanje o državi kot MDS. Na drugih področjih, kot je bančni nadzor, pa je imel MDS na začetku bolj izkušeno osebje.

Del II

Programi so bili večinoma zanesljivo pripravljeni, vendar so bile pomanjkljivosti na področju vodenja evidenc.

48

Komisija je pooblaščena, da analizira gospodarsko in finančno stanje ter zagotavlja pomoč pri pripravi programskih odločitev. V ta namen je Komisija tesno sodelovala z drugimi programskimi partnerji in zadevnim političnim nosilcem odločanja zagotavljala podrobne programske dokumente.

Postopki Komisije niso vedno vključevali zadostnih preverjanj

Komisija meni, da so njeni postopki vedno vključevali zadostna preverjanja.

50 (v)

Države, vključene v program, bi bilo treba usklajeno obravnavati pri odpravljanju podobnih težav. To je bila glavna skrb med celotnim trajanjem programov.

Prispevek držav prejemnic k zasnovi in razvoju programa je najpomembnejši dejavnik za zagotovitev, da ohranijo odgovornost za program. To je treba v celoti upoštevati.

Poleg tega je treba pri ocenjevanju, ali so države v podobnem (ali primerljivem) položaju na določenem področju, preučiti ne le statično oceno njihove uspešnosti na zadevnem področju politike, temveč tudi njihovo sposobnost za izvedbo smiselnih sprememb. Prav tako je treba „podoben sklop pogojev“ razumeti v smislu celotne vsebine zahtev in ne števila pogojev.

52

Komisija zbira širok nabor informacij iz različnih virov (tudi zunaj institucije). Ocene so zato temeljile na notranjih poročilih in gradivih o nadzoru, vseh ustreznih javno razpoložljivih zunanjih publikacijah (poročila akademikov, vlad, možganskih trustov, deležnikov in drugih neodvisnih institucij) ter obsežnih posvetovanjih z deležniki.

54

Komisija je po potrebi zahtevala ključne informacije. Podatki so bili izbrani na podlagi njihove ustreznosti za spremljanje izvajanja programa ob upoštevanju posebnih potreb države in programa, pri čemer se je poskrbelo, da se nacionalne uprave ne obremenijo preveč z zahtevami po poročanju.

57

Preverjanja številske skladnosti napovedi vključujejo na primer podrobne preglede skladnosti mednarodnih trgovinskih napovedi. Poleg tega se ekonomska skladnost napovedi preveri na več ravneh, vključno s sestanki za pripravo napovedi, navedenimi v odgovoru Komisije na odstavek VIII.

Komisija se je zavestno odločila napovedi opreti na presoje ekonomistov, ki so strokovnjaki za države, za katere pripravljajo napovedi. Druge mednarodne institucije uporabljajo podobne pristope. V povezani literaturi ni dokazov, da so napovedi, ki temeljijo na modelu, na splošno uspešnejše od napovedi, ki temeljijo na strokovnem znanju. Celo v običajnih okoliščinah strukturne povezave niso časovno stabilne in potrebna je strokovna presoja za prilagoditev modelnih povezav, ki izhajajo iz ekonometričnih ocen, posebnostim prevladujočih gospodarskih razmer. Na presojah temelječe napovedi pa so prav gotovo uspešnejše od napovedi v času gospodarskih in finančnih kriz, ki temeljijo na modelih.

Preglednice z napovedmi so zapleteno orodje, zaradi katerega je nadzor kakovosti težaven

Napovedovanje je že po opredelitvi zapleteno in Komisija je vzpostavila sistem za zagotovitev ustreznega nadzora kakovosti.

58

Gospodarsko napovedovanje ni proces, ki ga je mogoče izvesti z enostavno aplikacijo. Komisija mora v napovedih zajeti veliko spremenljivk. To nujno pomeni velik in precej zapleten sklop podatkov, ki jih morajo nacionalni referenti obdelati pri pripravi napovedi. Za uporabo preglednic so potrebni posebno znanje in izkušnje ter strokovna presoja. Metoda, ki jo Komisija uporablja za napovedovanje, je skladna s prakso drugih organizacij, ki se ukvarjajo z gospodarskimi napovedmi.

59

V napovedi se uporabljajo zgodovinski podatki, ki jih je zbral in potrdil Eurostat, če so ti na voljo. Iz drugih virov (običajno centralnih bank in statističnih uradov) se vzamejo le podatki, ki niso na voljo interno pri Komisiji. Za zgodovinske podatke se ne upošteva presoja napovedovalcev. Edini vir podatkov v napovedih je že po opredelitvi napovedovalec (tj. nacionalni referent).

Komisija meni, da primeri, ki jih je navedlo Sodišče, ne vsebujejo dokazov o obstoju tveganja. Nasprotno, postopek pridobivanja zunanjih predpostavk za napoved je jasen in dobro dokumentiran (npr. v tehničnem okviru, ki ga vsebuje vsaka publikacija o napovedi). Te zunanje predpostavke se pridobijo centralno, uporabljajo pa jih vsi napovedovalci. Obstajajo tudi obširne pisne smernice za referente o tem, kako opredeliti in oceniti javnofinančne ukrepe (v okviru uporabe predpostavke, da se politika ne spremeni).

Skupni odgovor Komisije na odstavka 60 in 61

Preverjanja številske in ekonomske skladnosti napovedi znatno presegajo tisto, kar je opisano v poročilu.

62

Komisija se strinja s primeri, navedenimi v okviru 1 (glej podrobne pripombe). Meni, da ti primeri ne kažejo splošne težave.

Okvir 1 (i)

Komisija se ne strinja s to oceno v zvezi z DDV v Romuniji. Datoteka za napovedovanje zagotavlja možnost podrobnega napovedovanja drugih davkov na proizvodnjo po sektorjih (gospodinjstva, podjetja, vlada). Komisija ni napovedala stopnje rasti za te podrobne spremenljivke in je ustrezna okenca obarvala sivo. Posledično so se zaradi formul, ki so še vedno prisotne v sivo obarvanih okencih, ohranile konstantne vrednosti za leta napovedi. Razlika v višini 3,8 milijarde RON izhaja iz primerjave teh neuporabljenih okenc z napovedjo za javne prihodke iz davkov na proizvodnjo in uvoz, ki so jo pripravili referenti.

Okvir 1 (ii)

Komisija se s to oceno ne strinja. Čeprav „plače javnih uslužbencev“ niso bile ločena postavka v napovedi, se je zelo podobna spremenljivka pojavila kot ločena postavka, zato je bila v dokumentu izrecno navedena predvidena masa plač v javnem sektorju.

V obdobju, ko je Sodišče izvajalo revizijo (2008–2010), je bilo zaradi pomanjkanja pravočasnih podatkov za gospodinjstva in podjetja praktično nesmiselno pripraviti napovedi za tako nestanovitna, majhna in odprta gospodarstva. Zato tudi ni bilo mogoče uporabiti teh podatkov za napovedi za druge sektorje (za katere so bili na voljo zanesljivejši in novejši podatki) ali za preverjanje skladnosti z vsemi podatki o gospodarstvu. Napovedi za gospodinjstva in podjetja zato niso bile nikoli objavljene in so se v napovedi pojavile le kot pojasnjevalne postavke, ki niso vplivale na druge spremenljivke. Matematična nenatančnost, ki so jo ugotovili revizorji, se dejansko nanaša le na razčlenitev gospodinjstev in podjetij, ki so bila namerno izključena iz napovedi za Latvijo zaradi zgoraj navedenih pomislekov v zvezi s kakovostjo podatkov.

Po mnenju Komisije je odločitev, da se nepravočasni podatki izključijo iz analize, prednost postopka napovedovanja in ne njegova pomanjkljivost.

Okvir 1 (iii)

Komisija se s to oceno ne strinja. Sodišče se sklicuje na napako v dokumentu (napoved iz junija 2009), ki je bil še v pripravi in ni bil dokončan. V poznejšo končno napoved (september 2009) je bil ukrep pravilno vključen.

Okvir 1 (iv)

Komisija se ne strinja z oceno Sodišča glede nedoslednosti v napovedih indeksov cen za Latvijo. Sodišče trdi, da povečanje davka na dodano vrednost leta 2009 ni bilo v celoti upoštevano v napovedi za maloprodajne cene. V tej ugotovitvi ni upoštevanih veliko drugih dejavnikov, ki prav tako vplivajo na maloprodajne cene. V letih 2009 in 2010 se je pokazalo, da je indeks cen življenjskih potrebščin znatno nižji od napovedi Komisije, kar kaže na to, da ni bil podcenjen učinek povečanja davka.

Podatki tudi kažejo, da je bila dejanska razlika med indeksom cen življenjskih potrebščin in cenami zasebne potrošnje večja kot v napovedi Komisije. Postavke, zajete v teh dveh indeksih, so različne. Glavna razlika je pokritost pripisanih najemnin v zasebni potrošnji. Močan padec cen stanovanj in najemnin med krizo je zato imel precej večji učinek na cene zasebne potrošnje kot indeks cen življenjskih potrebščin. Ta primer kaže, kako se ekonomski odnosi spremenijo v času velikih kriz.

65

Nacionalni referenti pripravljajo svoje ocene učinka javnofinančnih ukrepov. Zato ni pomembno, ali so podrobno seznanjeni z metodami, ki jih nacionalni organi uporabljajo za svoje ocene.

Komisija se prav tako ne strinja z zadnjim stavkom (v zvezi z implicitnimi fiskalnimi multiplikatorji). Znanja o (implicitnih) fiskalnih multiplikatorjih je več, kot je navedeno v poročilu. Leta 2013 je GD ECFIN izvedel postopek za oceno implicitnih fiskalnih multiplikatorjev. Gospodarske napovedi pomladi in jeseni 2012 so vključevale tudi posebne okvire, ki so obravnavali fiskalne multiplikatorje. Multiplikatorji so v okviru vrednosti, navedenih v empirični in teoretični literaturi.

V kritičnih fazah nekaterih programov (večinoma v fazi pogajanja) so bile izvedene simulacije na podlagi modela QUEST za opredelitev izhodiščnega scenarija in scenarijev politike. Za portugalski program so bili ocenjeni posebni javnofinančni ukrepi na podlagi posebne različice modela QUEST za to državo. Sodišču so bile posredovane ustrezne informacije, vključno s posebnimi multiplikatorji za ukrepe.

66

Komisija se s to oceno ne strinja. Domneva, da bi lahko majhne napake ostale neodkrite in povzročile znatne kumulativne napake, je popolnoma spekulativna.

67

Komisija priznava, da je manjkala celovita dokumentacija, zlasti v začetni fazi programa.

Leta 2013 je bila izvedena delna dekompozicija napak v napovedih. Izvedba celovitejše dekompozicije napak se pripravlja v okviru ponovne ocene natančnosti napovedi. Poleg tega so nacionalni referenti med pripravami na več napovedi izvedli dekompozicijo revizije javnofinančnega proračunskega salda in realne rasti BDP v primerjavi s prejšnjim krogom napovedi. Dekompozicije sprememb v napovedi javnofinančnega salda je mogoče najti v poročilih o pregledu programa.

Ocene finančne vrzeli so bile nepopolne in netočne

Nekatera dokumentacija v zvezi z ocenami finančne vrzeli, ki je bila na voljo v času revizije, je bila nepopolna. Vendar razdelek ne izraža ustrezno dejstva, da pomanjkljivosti zadevajo predvsem dokumentacijo in ne ocene.

69

Komisija se ne strinja s posplošeno izjavo Sodišča glede razpoložljivosti ocen finančne vrzeli.

Komisija je sodišču predložila veliko informacij, vključno s preglednicami o podatkih in predpostavkah, na podlagi katerih so bili pripravljeni prvi izračuni finančne vrzeli. Za vse države, vključene v program, so bili zagotovljeni referenčni dokumenti.

Komisija priznava, da so bile v začetnem delu programskih postopkov pomanjkljivosti glede upravljanja dokumentov. Res je, da za Madžarsko ni na voljo ustrezna dokumentacija za prvotno finančno vrzel.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek IX.

70

Komisija meni, da v izračunih finančne vrzeli ni bilo pomembnih napak. V primeru Romunije je bila napaka v zvezi z dvojnim štetjem posojil znotraj skupin podjetij.

Komisija se ne strinja z drugimi domnevnimi napakami, na katerih je Sodišče utemeljilo svojo oceno. Meni, da ti primeri ne kažejo splošne težave.

Komisija želi poudariti, da ocena potreb po financiranju v programskem obdobju vključuje vrsto izračunov in predpostavk, ki so izpostavljene veliki stopnji negotovosti in jih je mogoče zanesljivo količinsko opredeliti le v določenem obsegu. Finančna sredstva omejujeta tudi pripravljenost in zmožnost posojilodajalca, da zagotovi sredstva, in v programski zasnovi je treba upoštevati to omejitev.

Nerealistično je pričakovati, da bodo ocene popolnoma natančne. Pomembno je, da morebitne manjše netočnosti v praksi nimajo negativnih posledic za uspeh programa. Napovedi so se gledano za nazaj izkazale za točne, saj se finančna sredstva v nobenem od primerov, za katere je bil opravljen pregled, niso pokazala kot nezadostna in jih ni bilo treba spremeniti.

Domnevne napake v izračunu finančne vrzeli niso vplivale na vsebino politik v zvezi s programi.

Ni sledi o nekaterih ključnih evidencah

Vodenje evidenc se je sčasoma očitno izboljšalo in nekatere odločitve se sprejmejo v okviru nepisnih postopkov.

Okvir 2, druga alinea

Portugalski organi so ustvarili spletno zbirko podatkov o izvedenih programskih ukrepih, do katere Sodišču ni bil omogočen dostop. Zato je bilo Komisiji težko takoj zagotoviti vse zahtevane dokumente.

Kot je Komisija pojasnila Sodišču, se je v primeru Madžarske sprejetje uredb ali zakonov običajno spremljalo in preverjalo na podlagi zanesljivega spletnega pravnega registra Parlamenta in madžarskega uradnega lista (dostopnega brezplačno). To je glavni razlog, da Komisija ni sistematično arhivirala kopij sprejetih zakonskih aktov.

Okvir 2, peta alinea

Za postopke napovedovanja se uporablja standardizirani sklop Excelovih datotek. Opirajo se tudi na jasen proces dokumentiranja, preverjanja kakovosti in pregledov, ki jih opravijo horizontalne enote, ter razprave z državami članicami in mednarodna posvetovanja. Standardizirane Excelove datoteke, ki vsebujejo fiskalni list, uporabljajo tudi nacionalni referenti za spremljanje razvoja med leti napovedi. Nacionalni referenti, zlasti tisti, ki obravnavajo države, vključene v program, uporabljajo tudi dodatna orodja za spremljanje fiskalnih spremenljivk. Ta so odvisna od programske zasnove, značilnosti države in razdrobljenosti razpoložljivih podatkov.

75

Komisija se ne strinja, da novejši programski dokumenti niso vsebovali ključnih informacij. Programski dokumenti za Portugalsko in Irsko so bili zelo natančni.

Okvir 3

Komisija se ne strinja, da so obstajali „primeri neskladnosti s pravili“. Kot je navedeno v odgovoru Komisije na odstavek XI, so pogoji splošne ekonomske politike, ki jih je določil Svet, „splošni“ in niso namenjeni zagotavljanju izčrpnega seznama pogojevanja.

Okvir 3, prva alinea

Komisija je v primeru Romunije izvajala polletne formalne preglede v okviru plačilnobilančnega programa, medtem ko je MDS izvajal četrtletne preglede v okviru pobude za mala in srednja podjetja (SBA). V okviru skupnega programa EU/MDS je Komisija v celoti sodelovala v vseh četrtletnih misijah. Vendar se lahko pogoji memoranduma o soglasju/dopolnilnega memoranduma o soglasju dopolnijo šele po formalnem pregledu Komisije. Med neformalnim pregledom se posodobi samo pismo o nameri/memorandum o ekonomskih in finančnih politikah na podlagi sporazuma med službami Komisije in drugimi programskimi partnerji.

Okvir 3, tretja alinea

V primeru Irske prodaja premoženja in privatizacija nista bili vključeni v izvedbeni sklep Sveta. Irski program ni nikoli vključeval formalnih pogojev za privatizacijo določenega števila podjetij v državni lasti ali določene vrednosti premoženja. Na Irskem je število podjetij v državni lasti zelo omejeno. Kljub temu so se organi med izvajanjem programa dogovorili, da bodo količinsko opredelili premoženje, ki bi ga bilo mogoče privatizirati. Poleg tega so se dogovorili, da se polovica prihodkov, če se irski organi odločijo za privatizacijo, uporabi za ukrepe, ki prispevajo k rasti. Med izvajanjem programa niso bili ustvarjeni nobeni prihodki iz privatizacije.

Pogoji niso bili dovolj osredotočeni

Komisija meni, da so bili pogoji dovolj osredotočeni.

78

Komisija se ne strinja, da vodstvo ni dovolj kritično pretehtalo predlogov, da bi ugotovilo, ali so vsi pogoji resnično potrebni za doseganje ciljev splošne ekonomske politike. Odgovor Komisije na odstavek 79 obravnava povezavo med reformo in cilji ekonomske politike.

79

Vse reforme so bile tesno povezane s programskimi cilji in jih je treba obravnavati v okviru širšega sklopa reform politike za izboljšanje proračunskega položaja, učinkovitosti javne uprave ali poslovnega okolja. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek XII.

80

Komisija se strinja, da je tveganje za nedosledno obravnavo različnih držav ali zahtevanje nepotrebnih reform še vedno izziv v postopku upravljanja programov, vendar meni, da je bilo primerno in potrebno upravljati programe glede na potrebe posameznih držav. Ta prilagodljivost je zaželena glede na različne gospodarske, politične in upravne razmere v različnih državah. Države lahko imajo strukturne pomanjkljivosti, ki se na prvi pogled zdijo podobne, vendar se lahko najučinkoviteje odpravijo z različnimi sklopi politik.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek XII.

81

Revizijo ali posodobitev nekaterih pogojev politike bi bilo treba obravnavati kot utemeljen odziv na spreminjajoče se okoliščine med trajanjem programa. Prvotni memorandum o soglasju ne more biti celovita pogodba, v kateri so predvidene vse vrste nepredvidljivih dogodkov, ki se lahko pojavijo med izvajanjem programa. Memorandumi o soglasju so živi dokumenti, ki jih je treba prožno prilagajati glede na nove gospodarske ali izvedbene izzive.

82

Primerno in potrebno je bilo, da so se programi upravljali prilagojeno posameznim državam. Ta prilagodljivost je zaželena glede na različne gospodarske, politične in upravne razmere v različnih državah. Glej tudi odgovora Komisije na odstavek XII in okvir 4.

Okvir 4, druga alinea

Cilj skrajšanja trajanja prejemanja nadomestil za brezposelnost je bil zmanjšati tveganje pasti brezposelnosti in korak v pravo smer, čeprav to ni bilo v skladu z zahtevami v zvezi s pogoji programa. To je bilo ocenjeno v okviru širšega sklopa reform. Ohranjanje odprtega socialnega dialoga se je štelo za pomemben dejavnik pri zagotavljanju izrazitega svežnja reform.

84

Komisija se strinja, da se je opredelitev pogojev iz memoranduma o soglasju razlikovala med programi glede na to, ali vključujejo zahtevo za „pripravo“ ali „sprejetje“ zakonodaje. To izraža dejstvo, da nacionalne vlade, ki so zaprosile za finančno pomoč, v nekaterih primerih niso menile, da bi bilo glede na načelo delitve oblasti primerno sprejeti zaveze, ki zavezujejo njihove parlamente.

Kot je poudarjeno v odgovoru Komisije na odstavek XII, prispevek držav prejemnic k zasnovi in razvoju programov izraža njihove različne okoliščine in različne politične težnje. To sta pomembna dejavnika za zagotovitev, da ohranijo odgovornost za program reform.

Okvir 5

Čeprav je bila ta reforma nadzornega okvira na Irskem zelo pomembna glede na pomanjkljivosti v obdobju pred krizo, je irski parlament najprej obravnaval druge reforme, ki so bile bolj ključne za uspeh programa, pri čemer je imel že zelo zapolnjeno zakonodajno agendo zaradi zahtev, povezanih s finančnim vidikom programa. Poleg tega je bilo pomembno dovolj časa nameniti ustrezni prilagoditvi povečanih pristojnosti irske centralne banke, ki bi jih ta prevzela na podlagi zakona o nadzorni in izvršni pristojnosti centralne banke. Zakon je bil sprejet leta 2013 in je zagotovil obširne preiskovalne pristojnosti, da se lahko pridobivajo informacije in izvajajo inšpekcijski pregledi na kraju samem, izdajajo predpisi in sprejemajo neposredni popravni in izvršilni ukrepi za obravnavo kršitev predpisov ter zahtevajo ocene finančnih poročil bank od neodvisnih revizorjev.

85

V primeru Portugalske je bilo število pogojev sorazmerno s strukturnimi težavami, s katerimi se je spopadala ta država.

Poleg tega države niso bile v podobnem položaju, kar zadeva strukturne težave. To upravičuje razlike v strukturnem elementu programov.

Končno število pogojev nima velikega pomena. Za strukturno reformo „z veliko vsebine“ je morda potrebnih več predhodnih ukrepov „z malo vsebine“, da se lahko pravilno ocenijo in pripravijo.

Kot je navedeno v odgovoru Komisije na odstavek 50, je treba pri ocenjevanju, ali so države v podobnem položaju na določenem področju, preučiti ne le statično oceno njihove uspešnosti na zadevnem področju politike, temveč tudi njihovo zmožnost za izvedbo smiselnih sprememb. „Podoben sklop pogojev“ je treba razumeti v smislu celotne vsebine zahtev in ne števila pogojev.

88

Komisija za vsako leto napovedi izračunava in objavlja ciklično prilagojeni saldo in strukturni saldo ter druge spremenljivke. Če so se spremenile gospodarske razmere (ali njihova napoved), lahko to vpliva na ciklični del salda. Vendar lahko spremembe gospodarskih obetov na javnofinančni položaj vplivajo tudi brez sprememb v cikličnem delu salda, na primer zaradi sprememb v napovedih inflacije.

Kadar pa se spremembe cikličnega javnofinančnega položaja (ali zadevne napovedi) pojavijo od enega do drugega leta napovedi, to ne pomeni, da se samodejno revidirajo cilji glede primanjkljaja v skladu s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem ali na podlagi programa. Revizije ciljev so lahko poleg sprememb v obetih glede gospodarskega cikla povezane tudi z drugimi dejavniki, kot so drugačna struktura rasti, nepričakovani/izpadli dohodki, spremembe v potencialni rasti ali drugi dejavniki, ki so zunaj nadzora vlade. Komisija pri odločanju o revizijah cilja ustrezno upošteva te različne elemente.

89

Revizije ciklično prilagojenega salda se ne prenesejo samodejno in se ne bi smele prenesti samodejno v (podobne) revizije ciljev, kot je opredeljeno v odgovoru Komisije na odstavek 88. Zato ne bi smela biti vzpostavljena neposredna povezava med spremembami v napovedanih cikličnih delih salda in potrebo po reviziji ciljev.

V primeru Madžarske je bila revizija načina fiskalne prilagoditve, dogovorjene maja 2009, s katero se je rok za odpravo čezmernega primanjkljaja izjemoma podaljšal za dve leti, tj. iz leta 2009 na leto 2011, delno utemeljena z močnejšo upočasnitvijo od pričakovane. Sprejeti so bili tudi dodatni ukrepi za konsolidacijo, ki so izražali jasen prehod v izboljšanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Revizija je vključevala manj prociklično fiskalno naravnanost za leto 2009, kar naj bi pomagalo preprečiti padajoč trend v gospodarstvu.

Javnofinančni cilj za Portugalsko je bil revidiran dvakrat, ob peti in sedmi reviziji. V obeh primerih so bili cilji revidirani po znatnem nepričakovanem poslabšanju gospodarskih obetov, pa tudi rast je manj temeljila na davčnih prihodkih, kot je bilo pričakovano. To je obravnavano v poročilih o skladnosti obeh revizij (oddelka II in III). Poleg tega so bile pred obema revizijama sprejete odločitve ustavnega sodišča, zaradi katerih so nastale znatne vrzeli v proračunu. Vlada ni imela popolnega nadzora nad temi dejavniki.

90

Pakt za stabilnost in rast dovoljuje, da se v nekaterih okoliščinah preoblikuje pot za dosego javnofinančnih prilagoditev. V skladu s členom 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 je treba sprejeti učinkovite ukrepe, vendar lahko nastopijo nepričakovani neugodni gospodarski dogodki z večjimi negativnimi posledicami za javne finance.

Ker ni vnaprej določenega algoritma za preoblikovanje proračunskih ciljev, se razmere ocenijo za vsak primer posebej. Kadar je to utemeljeno, se lahko javnofinančna pot preoblikuje v skladu z zakonodajo in na podlagi posebnih dejavnikov. Kadar koli so različni dejavniki negativno vplivali na cilje glede primanjkljaja ali ko ti niso bili izpolnjeni, je bilo to ustrezno pojasnjeno v programskih dokumentih za posamezno državo, kot so pregledi programov ali obvestila Ekonomsko-finančnemu odboru.

92

Če v programskih dokumentih določena vprašanja niso omenjena, to ne pomeni, da niso bila obravnavana. Na primer, v romunskem programu se je v zvezi z zniževanjem plač posebej obravnavala posebna struktura plač v romunski javni upravi.

Pomanjkljivosti upravljanja programov zaradi šibkih kontrol

Komisija se ne strinja, da so bile kontrole šibke. Meni, da je bilo upravljanje programa ustrezno.

95 (i)

Komisija se ne strinja, da nihče zunaj programske skupine ne pregleda osnovnih izračunov in napovedi. Razprave in dejstva so bili navzkrižno preverjeni z MDS (in ECB za države, vključene v program EFSM), v okviru hierarhične strukture Generalnega direktorata za gospodarske in finančne zadeve pa so bile pregledane napovedi in splošna skladnost.

95 (ii)

Delo predstavnikov Komisije so ocenjevali nadrejeni v hierarhični strukturi, res pa je, da so delali pod velikim časovnim pritiskom. Glej tudi odgovor Komisije na odstavke 61, 69, 70 in 79.

Ocene finančne vrzeli in posledično obseg finančnih sredstev za program so pomembno vprašanje, ki ga države članice EU/euroobmočja natančno preučujejo.

95 (iii)

Glej odgovor Komisije na odstavka IX in X. Komisija se strinja, da so bile v začetnem delu programskih postopkov pomanjkljivosti glede upravljanja dokumentov. Komisija je delovala pod velikim časovnim pritiskom ter je morala vzpostaviti zanesljive in učinkovite postopke kriznega upravljanja. Krizne okoliščine niso dopuščale natančnega vodenja evidenc.

Okvir 6

Komisija se ne strinja, da v primeru Romunije takšni ukrepi sploh niso bili opredeljeni. Ukrepi v spremenjenem proračunu za leto 2009, ki ga je romunski parlament sprejel 28. aprila 2009, niso bili vključeni kot pogoji v memorandum o soglasju zaradi zamika med misijo in podpisom memoranduma o soglasju. V memorandumu o soglasju, podpisanem 23. junija 2009, je v zvezi z nadaljnjim postopnim zmanjševanjem primanjkljaja v obdobju 2009–2010 določeno, da bo „prilagoditev temeljila predvsem na odhodkih z zmanjšanjem sredstev za plače v javnem sektorju, zmanjšanjem odhodkov za blago in storitve, zmanjšanjem subvencij za javne subjekte in manjšimi investicijskimi odhodki za postavke, kot so vozila in pisarniška oprema. Prednost bodo imeli naložbeni projekti, sofinancirani iz skladov EU.“ V Odločbi Sveta z dne 6. maja 2009 o zagotovitvi srednjeročne finančne pomoči Skupnosti Romuniji (2009/459/ES) so ti ukrepi navedeni v točkah v členu 3(5)(c) do (g).

V primeru Madžarske so bili vsi ukrepi za javnofinančno konsolidacijo v proračunih za leti 2009 in 2010 s preverljivimi učinki na izboljšanje primanjkljaja vključeni v prvotni memorandum o soglasju ali naknadne spremenjene memorandume o soglasju.

98

Komisija je predložila več datotek z osnovnimi podatki, ki so se uporabili za oblikovanje preglednic o finančni vrzeli, ki jih je objavila. Včasih so bile predpostavke, na katerih temelji izračun finančne vrzeli, predstavljene precej jedrnato, zato izračuna ni mogoče ponoviti samo na podlagi teh informacij.

V enem primeru (Madžarska) je vrzel v financiranju izračunal samo MDS in Komisija priznava, da ni mogla zagotoviti kopije osnovnih izračunov. Komisija je med krizo izboljšala svoje zmogljivosti za izračun vrzeli v financiranju.

98 (i)

Obseg madžarskega programa je v celoti temeljil na izračunih MDS. Ob nenadnem izbruhu krize na Madžarskem, ki je bila prva država, ki je zaprosila za pomoč, se je sposobnost programske skupine, da se opre na strokovno znanje MDS, štela za pomembno prednost. Vendar so države članice EU natančno preučile številke, preden je bil določen obseg finančnih sredstev.

98 (ii)

Sodišče je za Irsko primerjalo dva različna javnofinančna kazalnika – primanjkljaj po ESR na podlagi nastanka poslovnih dogodkov in primanjkljaj denarnih sredstev v blagajni. Čeprav oba izražata stanje javnih financ, so lahko med njima precejšnje razlike v velikosti in sestavi. Za uskladitev teh dveh kazalnikov je potrebno natančno poznavanje javnofinančnih računov v obeh sistemih. To običajno statistični organi storijo med polletno uradno priglasitvijo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem Eurostatu.

Za obdobje napovedi se predpostavke uporabijo za glavne finančne transakcije, za katere se pričakuje, da jih nacionalni organi evidentirajo v saldu državne blagajne, kar je razlog za razliko od salda po ESR na podlagi nastanka poslovnih dogodkov. Take pomembne transakcije so med drugim vključevale odplačilo zadolžnic, s katerim je bilo ustvarjene približno 9,3 milijarde EUR vrzeli. Poleg tega je nacionalna zakladna upravljavska agencija poleg osnovnih izračunov potreb državne blagajne po financiranju vključila tudi dodatne blažilce za nepredvidljive dogodke, zaradi česar so se povečale potrebe po financiranju, medtem ko so bili taki blažilci izključeni iz primanjkljaja po ESR in ocen dolga. V času izredne občutljivosti trga ni bilo natančnih podatkov zaradi nepripravljenost irskih organov in programskih partnerjev, da bi razkrili posebne načrte najemanja posojil. Drugi elementi razlike so povezani z odstopanji v ocenah javnofinančnega primanjkljaja, ki so jih izvedle različne institucije. Najbolj konzervativna ocena je bila vključena v izračune potreb po financiranju.

Programski dokumenti vključujejo glavne elemente javnofinančnih napovedi in izračunov potreb po financiranju, v opombah pa so navedene tudi nekatere razlike med njimi.

Napovedi za skupni primanjkljaj denarnih sredstev v blagajni pa so bile vključene v „program ekonomskega prilagajanja za Irsko“ in poznejše programske dokumente.

Vedno obstajajo razlike med ocenami na podlagi plačil in ocenami na podlagi nastanka poslovnih dogodkov. Vendar ni bilo potrebe po pojasnitvi odstopanj med tema dvema vrstama ocen, ker so bile ocene na podlagi nastanka poslovnih dogodkov najprimernejši kazalniki za program, zlasti ker se ti kazalniki zahtevajo za javnofinančni nadzor EU in postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

99

Komisija se delno strinja z oceno Sodišča. Izvedla je obširne preskuse občutljivosti, vendar je ohranila njihovo zaupnost, da ne bi povzročila neugodnih scenarijev. Te informacije so bile zelo občutljive in glede na zelo nestanovitne finančne trge jih morda ne bi bilo primerno razkriti.

Zlasti za Irsko je bila v gospodarskih in javnofinančnih napovedih vedno upoštevana občutljivost za pretrese v zvezi z menjalnimi tečaji in obrestnimi merami. Med oblikovanjem programa finančne pomoči za Irsko so bili ustrezno upoštevani „škodljivi povratni učinki med krizo rasti, fiskalno krizo in finančno krizo“ (glej priložnostni dokument št. 76). Namen programa EU-MDS je bil prekiniti te povratne učinke, vključno z odpravo pretresa za javne finance v zvezi z obrestno mero prek zunanje finančne pomoči ter posledično z zagotavljanjem gotovosti za zasebni sektor (zniževanjem marž).

100

Če se „pogoji, ki jih je določil Svet“, nanašajo na pogoje politike, dogovorjene v okviru programa, je jasno, da je Komisija to izvedla. Če se „pogoji, ki jih je določil Svet“, nanašajo na smernice politike, ki jih je Svet izdal na podlagi okvirov za redni ekonomski nadzor EU, je Komisija prav tako izpolnila obstoječe pravne določbe.

101

Glej odgovor Komisije na odstavek XV.

Izbire primanjkljaja po ESR pa ni povzročil le postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Morda bi bilo koristno ugotovitev Sodišča dopolniti z razlago o dobrih straneh nacionalnih računov in primanjkljaja po ESR v primerjavi s podatki na podlagi plačil v okviru javnofinančnega nadzora. Upoštevanje zgolj denarnih sredstev v blagajni bi negotovost povečalo in ne zmanjšalo, saj bi to vlade spodbudilo k prilaganju časa plačila nekaterih transakcij, da bi dosegle cilje glede primanjkljaja.

102

Obstoj možnosti za statistične revizije se ne bi smel uporabiti kot argument za prehod na proračunske cilje, ki temeljijo na denarnih tokovih. Ureditev, ki bi temeljila na denarnih tokovih, bi pomenila druge vrste negotovosti, ki bi imele celo večje negativne posledice za zanesljivost fiskalnega pogojevanja.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek XV.

102 (i)

Izjava o Madžarski je točna in se nanaša na naknadno statistično revizijo (glej odgovor Komisije na odstavek 90).

102 (ii)

Izjava o Romuniji je točna in se nanaša na naknadno revizijo podatkov, ki jih je overil Eurostat in niso pod nadzorom napovedovalca. Poleg tega obvestilo Ekonomsko-finančnemu odboru z dne 23. avgusta 2010, ki vključuje poročilo o misiji od 26. julija do 5. avgusta, na strani 13 vsebuje okvir, v katerem je pojasnjena vrzel med primanjkljajem denarnih sredstev in primanjkljajem po ESR95 v primeru Romunije.

102 (iii)

Revizija za Irsko je bila posledica nove razvrstitve (kot jo je potrdil Eurostat) prihodkov iz prodaje licenc za mobilne telefone iz obdobja 2012–2013, ki je zunaj nadzora napovedovalca.

103

Države s programi so morale izpolniti tudi pravila postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki določa okvir za javnofinančne cilje. Ti javnofinančni cilji morajo biti opredeljeni v skladu z opredelitvijo ESR.

Kadar so lahko imeli ukrepi za reševanje bank znaten, vendar težko napovedljiv vpliv na proračunske rezultate, so bile te operacije izključene iz javnofinančnih ciljev programa.

Komisija je bila v primeru Irske jasna glede opredelitve osnovnega primanjkljaja, ki je moral biti in je bil skladen s sistemom nacionalnih računov. Opredelitev javnofinančnega cilja je torej izključevala učinek neposredne podpore bankam.

Komisija je osnovni primanjkljaj izračunala kot nominalni primanjkljaj, zmanjšan za kapitalske transferje bankam, ki povečujejo primanjkljaj in se izvajajo v okviru ukrepov za reševanje finančnega sektorja. Znesek ukrepov v podporo finančnemu sektorju je vključen v „dodatno preglednico za finančno krizo“, ki jo je objavil Eurostat, v vrstici „kapitalske injekcije, evidentirane kot (kapitalski) transferji, ki povečujejo primanjkljaj“. Vendar včasih ta vrstica vključuje tudi kapitalske transferje, ki se ne obravnavajo kot ukrepi finančne podpore za postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Kot kapitalski transferji so se zlasti obravnavali prihodki iz izplačila dividend od banke Anglo Irish Bank v obliki navadnih delnic.

104

V primeru Irske je bila preglednica „Spremljanje programa“ v celotnem programskem obdobju zagotovljena kot priloga k memorandumu o soglasju. V njej je bilo podrobno opisano stanje usklajenosti z različnimi zahtevami. Med trajanjem programa se je povečala raven podrobnosti podatkov v preglednici.

V primeru Romunije se je o napredku v zvezi s strukturnimi reformami poročalo po posameznih temah namesto za vsak pogoj posebej. Komisija se strinja, da bi to lahko bralcu otežilo celovito oceno stanja usklajenosti.

105

Komisija je razkrila, v kakšnem obsegu so bili pogoji izpolnjeni. Običajno se je „ni bilo upoštevano“ uporabilo samo v okoliščinah, ko je postalo jasno, da pogoj ne bo kmalu izpolnjen. Roki so bili pogosto postavljeni zelo ambiciozno, da se spodbudi hitrejše ukrepanje. Če so ukrepi v zvezi z reformo napredovali, se je zdel primernejši vmesni izraz med „upoštevano“ in „ni bilo upoštevano“.

V posebnem primeru Irske je bila kot priloga zagotovljena preglednica „Spremljanje programa“, ki je vsebovala podrobne podatke o stanju usklajenosti z različnimi zahtevami. To je bilo opisano kot „upoštevano“ ali „ni bilo upoštevano“.

106

V številnih primerih so bili podrobni rezultati spremljanja predstavljeni v glavnem besedilu poročila o pregledu namesto v sami preglednici o spremljanju. To je zlasti veljalo v primeru pogojev, ki so bili „v teku“ ali „nepravočasno izpolnjeni“. Poleg tega so se med izvajanjem programov nekateri pogoji in zadevno spremljanje združili z drugimi pogoji ali pa so bili razporejeni v druge dele programov.

Okvir 7, druga alinea

O napredku pri krepitvi upravne zmogljivosti in drugih ukrepih za povečanje absorpcije sredstev EU v Romuniji se poroča v poročilih o misiji. Glej na primer odstavek 37 na strani 17 obvestila Ekonomsko-finančnemu odboru z dne 23. avgusta 2010, ki vključuje poročilo o misiji od 26. julija do 5. avgusta.

Okvir 7, tretja alinea

Komisija se strinja, da se ni poročalo o napredku v zvezi s tem posebnim ukrepom v Romuniji. Razlog je bil, da je bila pozornost preusmerjena na izboljšanj postopek pobiranja davkov ter zmanjšanje davčnih utaj in goljufij s tehnično pomočjo, ki jo zagotavlja MDS, in misijami, ki jih izvaja Generalni direktorat Komisije za obdavčenje in carinsko unijo (glej odstavek 27 na strani 14 obvestila Ekonomsko-finančnemu odboru z dne 23. avgusta 2010, ki vključuje poročilo o misiji od 26. julija do 5. avgusta).

Okvir 7, četrta alinea

Pogoj glede reorganizacije lokalne uprave v portugalskem programu se ni nanašal samo na občine. Pogoj v prvotnem memorandumu o soglasju je bil „Reorganizira naj se lokalna uprava. Trenutno je 308 občin in 4 259 župnij. Vlada bo do julija 2012 pripravila konsolidacijski načrt za reorganizacijo in znatno zmanjšanje števila takšnih enot.“

O skladnosti s tem pogojem se je poročalo v različnih dokumentih o pregledu programa. Pogojevanje politike v zvezi s tem se je sčasoma razvijalo ob upoštevanju močne politične opozicije. Po lokalnih volitvah septembra 2013 se je število župnij (freguesias) zmanjšalo na 2 882. Čeprav se število občin ni zmanjšalo, je bil uveden nov predpis o oblikovanju medobčinskih skupnosti.

107 (i)

Predstavljen primer za Irsko kaže, da se je štelo, da je pogojevanje glede večletnega proračunskega okvira v celoti izpolnjeno. Vendar je Komisija v svojih četrtletnih pregledih večkrat jasno navedla, da ima pomisleke glede posebnih elementov v zvezi z okvirom. To vprašanje je znova navedla v okviru evropskega semestra 2014.

107 (ii)

Komisija je morala glede na visoko stopnjo avtonomije dveh regij in 308 občin na Portugalskem priznati, da redno združeno poročanje o regionalnih in lokalnih javno-zasebnih partnerstvih in podjetjih v državni lasti ni bilo izvedljivo in bi zahtevalo nesorazmeren znesek upravnih virov.

109

Komisija se strinja, da ji je sodelovanje z MDS pomagalo upravljati programe, saj je pridobila izkušnje s kriznim upravljanjem. Vendar se ne strinja, da so bile prakse, ki jih je navedlo Sodišče, uvedene šele med izvajanjem programov. Preglednice z napovedmi, ki jih je pripravila Komisija, so že vsebovale več podrobnih podatkov kot tiste, ki jih je pripravil MDS. Skupine za programske misije, ki jih je oblikovala Komisija, so bile že od začetka običajno večje od skupin MDS, ker so poleg Generalnega direktorata za gospodarske in finančne zadeve sodelovali tudi drugi generalni direktorati.

111

Neuradne ureditve so delovale dobro. Izmenjava dokazov je bila zelo temeljita in ni dokazov, da se je neobstoj bolj uradnih ureditev izkazal za težavo.

111 (iv)

Institucije imajo različne postopke odločanja in zdi se nerealno predhodno formalno urediti rešitev spora, ki bi dejansko omogočila reševanje morebitnih sporov.

114

ECB kot neodvisna institucija, ki se ukvarja z monetarno politiko, na Irskem ni posredovala notranjih informacij Komisiji. To vključuje informacije o notranjih razpravah o delitvi bremena ali v zvezi z njimi. Zaradi neodvisnega statusa ECB Komisija ne more od nje zahtevati takih informacij. Glede na to, da je višina financiranja iz ECB znašala skoraj toliko, kot je letni BDP Irske, je bilo nadaljnje financiranje iz ECB bistveno za uspeh programa. Zato sta Komisija in tudi MDS sprejela tak pogoj. Poznejše dogajanje je upravičilo odločitev, da se za reševanje ne uporabijo sredstva imetnikov prednostnih obveznic. Irski dolg je očitno vzdržen, razmiki kreditne zamenjave so se zmanjšali na ravni Francije, Belgije in Slovaške, bonitetna ocena Irske se je izboljšala in irske banke so odplačale večino sredstev ECB.

Odločitev, da se za reševanje ne uporabijo sredstva imetnikov prednostnih obveznic, je treba obravnavati tudi s tega vidika. Za depozite je veljalo splošno jamstvo, ki so ga oblikovali irski organi. Koristi takega ukrepa je bilo treba primerjati s stroški v smislu prelivanja v druge banke in tveganja sodnih postopkov.

Del III

Cenovne ravni ob izdaji včasih višje od prvotnih smernic bank

Te razlike so značilne za postopek izdaje obveznic.

121

Od leta 2011 so se bankam pošiljali formalni „pozivi k predstavitvi/oddaji ponudb“ (tj. za vse transakcije EFSM), do leta 2010 pa so se predlogi bank zbirali na sestankih in prek konferenčnih klicev ter dokumentirali v „obvestilih o izbiri banke“ (bank selection notes). Ta obvestila so se pripravljala od prve transakcije decembra 2008 v okviru plačilnobilančnega mehanizma, ki je bila povezana s krizo.

122

Sodišče je preučilo, ali je bila cenovna raven na datum sklenitve posla utemeljena zgolj na podlagi primerjave s prvotnimi smernicami glede določitve cen, ki so jih banke navedle v svojih predlogih, ne da bi se ustrezno upoštevalo dogajanje na trgu med tema dvema datumoma. Primera, posredovana Sodišču, se nanašata na en „poziv k oddaji ponudb“. Med prvotnimi smernicami glede določitve cen in datumi sklenitve poslov je v enem primeru preteklo 14 in v drugem 23 dni. Za ta postopek so na splošno značilna odstopanja od prvotnih smernic glede določitve cen, zlasti ko gre za tako dolg časovni razmik.

To ugotovitev je treba obravnavati glede na ugotovitev Sodišča v odstavku 118, da je bil „[k]ončni strošek dolga […] v skladu s trgom in ravnmi drugih udeležencev“.

123

Komisija poudarja, da so se ugotovljene pomanjkljivosti nanašale samo na obdobje do leta 2010 in bile omejene na izdaje dokumentacije ter se niso nanašale na sam postopek upravljanja dolga.

Komisija priznava, da so bile v prvih letih določene pomanjkljivosti v dokumentaciji v zvezi s postopkom najemanja posojil, vendar se je postopek ustrezno upravljal in ni vplival na rezultat.

Komisija meni, da je bila v prvih letih izbira vodilnih bank konkurenčna, čeprav ni bila v celoti dokumentirana. Kar zadeva previdnostne ukrepe glede razkritja gradiva ali notranjih informacij, ki niso javnega značaja, Komisija pri izvajanju operacij financiranja ravna v skladu z veljavnimi pravili in predpisi ter tržno prakso. Poleg tega za banke, vključene v transakcije financiranja, veljajo nacionalni predpisi v zvezi z vrednostnimi papirji, vključno s pravili o preprečevanju trgovanja na podlagi notranjih informacij, kar Komisiji daje dodatna zagotovila.

Z vodilnimi bankami za upravljanje se predhodno razpravlja o strategiji dodeljevanja in uporablja se standardni pristop v skladu s tržno prakso. Pravila za dodeljevanje so zato popolnoma jasna vsem vključenim stranem. O končni dodelitvi odloči Komisija.

Komisija je leta 2012 formalno uredila spremljanje dejavnosti na sekundarnem trgu.

Velikost razlik med nakupno in prodajno ceno je odvisna od številnih parametrov.

127

Komisija je morala dejavnosti zadolževanja izvajati v izredno težkih okoliščinah. Kljub temu je uspešno upravljala izdajanje dolžniških instrumentov v skladu s tržnimi praksami.

128

Komisija sicer priznava, da je bil priročnik za postopke sčasoma posodobljen, vendar je bil postopek od začetka jasno dokumentiran v ločenih obvestilih. Poudarja, da se izboljšana kakovost dokumentacije uporablja od januarja 2011. V času priprave poročila Sodišča je bila vzpostavljena že več kot štiri leta in se je uporabljala za vse transakcije EFSM, ki po številu in obsegu tvorijo večino operacij.

129

Komisija poudarja, da je bila izbira vodilnih bank ves čas skladna z veljavnimi postopki in ustrezno dokumentirana. Na začetku je temeljila na „obvestilih o izbiri banke“, od januarja 2011 pa je bil postopek dodatno formalno urejen na podlagi postopka za „poziv k oddaji ponudb“.

130

Komisija meni, da je v zvezi s tem ravnala v skladu z veljavnimi pravili in predpisi ter tržno prakso. Poleg tega za banke veljajo nacionalni predpisi v zvezi z vrednostnimi papirji, vključno s pravili o merjenju povpraševanja in preprečevanju trgovanja na podlagi notranjih informacij, kar daje dodatna zagotovila.

Nadalje so iz člena 6(2)(a) Uredbe (EU) št. 596/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o zlorabi trga (UL L 173, 12.6.2014, str. 1), ki bo za izdajatelje veljala od 3. julija 2016, izrecno izvzeti posli, naročila ali ravnanja, ki jih izvaja Unija.

133

Z vodilnimi bankami za upravljanje se predhodno razpravlja o strategiji dodeljevanja in uporablja se standardni pristop v skladu s tržno prakso. Dodelitev se izvede v tesnem sodelovanju z bančnim konzorcijem, vsa naročila pa so v preglednem postopku na voljo Komisiji, ki ima popoln nadzor nad postopkom in predloži soglasje h končni dodelitvi. Vse preglednice s podatki o dodelitvi so na voljo pri Komisiji.

134

Uradna „zaveza glede sekundarnega trga“ je bila od januarja 2011 uvedena kot standardni element mandatnega pisma EU za EFSM.

135

Komisija je od leta 2012 formalno preverjala likvidnost na sekundarnem trgu, vendar je treba poudariti, da ni običajna praksa, da izdajatelji na splošno preverjajo likvidnost na sekundarnem trgu.

136

Običajno je, da se razlike med nakupno in prodajno ceno razlikujejo med bankami, zlasti glede na število udeležencev na trgu.

138

Finančna vrzel, ocenjena na začetku izvajanja programa, ni načrt. To je ocena potreb po financiranju, ki jih je treba izpolniti med programom, z vgrajenim blažilcem, ki (v nekaterih primerih jasno) izraža značilno negotovost teh ocen. Blažilec zagotavlja zadostno financiranje, če so rezultati slabši od pričakovanih, in ustvarja zaupanje vlagateljev ter podpira proces oživitve gospodarstva.

139

Varnostne rezerve, ki so jih vključevali zgodnji programi, zasnovani po propadu družbe Lehman Brothers, izražajo lestvico zaznane negotovosti v tistem času in potrebo po zagotovitvi, da bi se finančna sredstva izkazala za zadostna. Potrebe bančnega sektorja je še posebno težko predvideti, kar ustvarja potrebo po znatni varnostni rezervi za nepredvidene stroške za države, kot je Irska, ki se spopada z velikimi težavami v bančnem sektorju. Finančna sredstva so morala biti dovolj velika, da so pokrila to negotovost in pomirila trge z zagotovitvijo, da so pokrite vse potrebe. Zato se lahko pričakuje, razen v primeru neugodnega razvoja dogodkov, da bodo potrebe po financiranju manjše od zagotovljenih finančnih sredstev.

139 (iv)

Vrnitev posojil MDS pred datumom zapadlosti je povezana s tem, kako uspešne so države – in s tem programi – pri dostopanju do trgov po dovolj ugodnih stopnjah, ki omogočajo politično in finančno ugodno predčasno vračilo. Za povezovanje predčasnega vračila z manjšimi potrebami po financiranju se zahteva več predpostavk, ki lahko držijo ali ne. Poleg tega so programska finančna sredstva, kot je navedeno drugje, vključevala varnostne rezerve, ki so pomenile sporočilo za trge in so prispevale k uspešnosti programov.

140

Poudariti je treba, da Portugalska ni v celoti uporabila vse finančne pomoči, ki je bila na voljo v okviru programa, in da je program zaključila z znatno rezervo v državni blagajni.

Sprostitev monetarnih pogojev velja tudi za irski program.

141

Med programom so se izplačila MDS običajno izvedla centralni banki za oblikovanje deviznih rezerv, medtem ko so se izplačila EK izvedla ministrstvu za finance za financiranje proračuna. V letu 2010 se je nekaj izplačil MDS izvedlo tudi ministrstvu za finance za financiranje proračuna. Proračunski primanjkljaj je bil namreč večji od prvotno pričakovanega zaradi nižje rasti in odstopanj v politiki, medtem ko so bile rezerve v centralni banki na ustrezni ravni. Vendar iz tega ni mogoče sklepati, da je centralna banka posredno pokrila nekatere dodatne potrebe vlade po financiranju. Vlada je med programom uspela servisirati in obnoviti vse svoje obveznosti v zvezi z dolgovi. Na domače pogoje financiranja seveda vpliva tudi monetarna politika, ki je v izključni pristojnosti neodvisne centralne banke. Vendar se to ne bi smelo obravnavati kot posredna podpora.

146

V izjavi o Madžarski ni upoštevana povečana absorpcija sredstev EU.

147

Konceptualno je treba razlikovati med učinkom novih ukrepov na povečanje prihodkov in zmanjšanjem prihodkov zaradi zmanjšanja gospodarske dejavnosti. Dejanskega učinka davčne reforme ni mogoče oceniti na podlagi splošne uspešnosti prihodkov v gospodarstvu. Oceniti je treba, kakšen bi bil hipotetični scenarij, če ne bi bilo reform.

148

Vsi zakonodajni akti se niso nanašali na uvedene spremembe, ki vplivajo na delež davkov v razmerju do BDP, niti niso vsi povezani s pogoji plačilnobilančnega programa. Razlogi za njihovo uvedbo so bili kompleksni.

Skupen odgovor Komisije na odstavka 150 in 151

Na spremembo v strukturnem saldu ne vplivajo le zastavljeni cilji in izbire politike za izpolnitev teh ciljev, temveč tudi različni dejavniki zunaj nadzora vlade, povezani z zunanjim okoljem. Ti vključujejo stopnje inflacije, sestavo rasti, tržna pričakovanja, ki vplivajo na stroške posojil, ter naknadne revizije podatkov. Poleg tega so se pri določanju ciljev upoštevali premisleki v zvezi z vsako posamezno državo, ki presegajo spodaj opisane povezave. Povezave med spremenljivkami, navedenimi v odstavkih 150 in 151, so torej zapletene. Primerjalna analiza držav na podlagi teh povezav zato morda ne pokaže veliko v smislu izzivov, ki se pojavijo pred programom, ali poznejših rezultatov.

Čeprav slabši začetni javnofinančni položaj na splošno pomeni hitrejšo konsolidacijo, se ta dejavnik ne bi smel obravnavati ločeno od drugih, včasih za posamezno državo značilnih dejavnikov, ki vplivajo na javnofinančna neravnovesja, ki jih je treba popraviti. Poudariti je treba tudi, da obdobje, ki ga je Svet določil za odpravo čezmernega primanjkljaja (vključno z osnovnimi priporočenimi strukturnimi prizadevanji), ne sme sovpadati s programskim obdobjem.

152

Javnofinančna prizadevanja, določena v programih, so bila opredeljena na podlagi najrazličnejših dejavnikov. Upoštevana je bila prvotna raven dolga, pomembni pa so bili tudi drugi dejavniki, značilni za posamezno državo.

Romunija je kot gospodarstvo zunaj euroobmočja s srednjimi prihodki bolj občutljiva na raven javnega dolga kot države v euroobmočju z večjimi prihodki. V času odobritve programa se je obrestna mera na javni dolg Romunije povišala za 300 bazičnih točk, kar na mednarodnih finančnih trgih vzbuja dvom glede stanja te države na področju javnega financiranja.

153

Čeprav začasni javnofinančni ukrepi ne pomenijo trajne spremembe v osnovnem javnofinančnem saldu, lahko trajno vplivajo na višino dolga ter posledično izboljšajo ali poslabšajo njegovo dolgoročno vzdržnost.

Vsi začasni ukrepi v programskih letih niso bili uvedeni za izpolnitev ciljev glede primanjkljaja. V nekaterih primerih so bili začasni ali enkratni ukrepi nujni (kot so ukrepi za podporo bankam) ali pa so bili zunaj nadzora vlade (kot so sodne odločbe). Začasne ukrepe je bilo treba sčasoma zamenjati s strukturnimi ukrepi, da se zagotovi nadaljnje izpolnjevanje ciljev.

V okviru za javnofinančni nadzor v EU obstaja pomembno razlikovanje med nominalnim javnofinančnim saldom (ki vključuje enkratne ukrepe) in strukturnim saldom, ki meri stalna javnofinančna prizadevanja (brez enkratnih ukrepov). Zato se državam s čezmernim primanjkljajem priporoča, da ga odpravijo v nominalnem smislu (tj. da primanjkljaj znižajo pod prag 3 % BDP, določen v Pogodbi) ter da izvedejo tudi posebna strukturna prizadevanja za doseganje nominalnega cilja.

Obstoj enkratnih ali začasnih ukrepov zato sam po sebi ne pomeni, da je to v nasprotju s trajnostno odpravo čezmernega primanjkljaja.

153 (i)

Dodati je treba, da se je Portugalska spopadla tudi z enkratnimi ukrepi, ki povečujejo odhodke, ki so leta 2010 znašali 2,8 %, leta 2011 pa 0,6 % BDP.

153 (iii)

Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Romunijo je bil odpravljen junija 2013 na podlagi podatkov o rezultatih za leto 2012. Pomemben pogoj za odpravo katerega koli postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem je trajnost odprave primanjkljaja, kar pomeni, da mora primanjkljaj v celotnem obdobju zadevne napovedi Komisije verodostojno ostati pod pragom 3 % BDP. Taka napoved temelji na ukrepih, ki jih vlade verodostojno objavijo in ki so dovolj podrobno predstavljeni.

153 (iv)

Glavni razlog za jamstvo za odgovornost na Irskem ni bil oblikovati ukrep, ki ustvarja prihodek.

155

Komisija meni, da ni smiselno primerjati podatkov MDS in Komisije glede izpolnjevanja pogojev ob koncu programa, ker jih ti instituciji ocenjujeta na podlagi različnih referenčnih meril.

Nekateri roki so bili prvotno zelo ambiciozno zastavljeni, da se spodbudi izvajanje, vendar so bili pozneje prilagojeni glede na izvajanje programa.

158

Po mnenju Komisije pojem „strukturna vsebina“, ki ga uporablja Sodišče, ni smiselna metrika za analizo ukrepov politike in oblikovanje sklepov o njihovi pomembnosti. Pogoji, ki zahtevajo več vmesnih korakov (in jih je zato Sodišče opredelilo kot pogoje z „malo strukturne vsebine“), so lahko vsaj tako pomembni kot pogoji, ki se izvajajo bolj neposredno.

Razvrstitev, ki se uporablja v zvezi s strukturno vsebino pogojev, ne zajema bistva in pomena posameznih pogojev. Za veliko najpomembnejših strukturnih reform bodo potrebni vmesni koraki, kot so pregledi ali posvetovanja (razvrščeni v kategorijo „malo strukturne vsebine“), preden je reforma dokončno uzakonjena in se začne izvajati. Kategorija „malo strukturne vsebine“, ki jo uporablja Sodišče, torej ni sopomenka izrazu „pomembno“.

160 (iii)

Za nekatere reforme se bo želeni učinek uresničil šele dolgoročno po koncu programa.

161

Sklicevanje na madžarski primer v zvezi s preklicem reforme (zniževanje plač v javnem sektorju) se zdi neprimerno, ker je najpomembnejši ukrep varčevanja na tem področju (ukinitev 13. plače) ostal nespremenjen. Jasni preklici so bili opazni na področju otroških dodatkov in fiskalnega upravljanja.

164

Glej odgovor Komisije na okvir 10.

Okvir 10, prva alinea

Na Madžarskem je bila nizka stopnja zanimanja s strani bančnega sektorja pojasnjena tudi s končnim uspehom usklajevalnih prizadevanj s partnerskimi bankami iz zahodne Evrope, ki ga ni bilo mogoče predvideti v času začetka izvajanja programa in oblikovanja svežnja za podporo bankam. Zlasti največje poslovne banke v tuji lasti so se zavezale, da bodo ohranile svojo skupno izpostavljenost do Madžarske najprej na dvostranski podlagi s centralno banko in nato večstransko v okviru pobude za usklajevanje evropskih bank (European Banking Coordination Initiative). Tako združeno delovanje je pomagalo izboljšati finančno stabilnost in zaupanje vlagateljev, tudi s širšega regionalnega vidika.

Okvir 10, peta alinea

Zaposlovanje v portugalskem javnem sektorju se je med letoma 2011 in 2014 zmanjšalo za skoraj 10 %, kar je več kot 2-odstotno letno zmanjšanje, ki se zahteva v memorandumu o soglasju. Ker javnih uslužbencev ni mogoče odpuščati, je bilo treba znaten del zmanjšanja doseči tako, da na delovnih mestih, ki so jih zapustili zaposleni, niso zaposlili novih oseb. Predčasno upokojevanje je bilo posebej opredeljen pristop k zmanjševanju števila osebja. Izkazalo se je, da je ta pristop zajemal velik del zmanjševanja števila osebja, vendar to ne pomeni, da je bil njegov vpliv na proračun omejen. Poleg tega je vlada uvedla dodatne ukrepe za zmanjšanje števila zaposlenih, kot je sistem prostovoljne prekinitve delovnega razmerja. Kot skupen rezultat zmanjšanja števila zaposlenih in znižanja plač se je masa plač v javnem sektorju med letoma 2010 in 2014 zmanjšala za skoraj 17 %.

165

Programi euroobmočja so bili osredotočeni na fiskalno in finančno stabilnost ter povečanje konkurenčnosti z odpravo strukturnih pomanjkljivosti. Ponovna vzpostavitev zunanjega ravnovesja je bila sestavni del pogojevanja za programe euroobmočja, vendar ni bila neposredno ključno vprašanje.

Saldo tekočega računa plačilne bilance in stanje trgovinske bilance se sama po sebi ne bi smela uporabiti kot kazalnika konkurenčnosti, ker lahko na zunanje ravnovesje vplivajo strukturne spremembe in ciklični dejavniki. To pomeni, da se lahko del izboljšav uresniči, ko se izboljšajo ciklične razmere. Če se obravnava samo saldo tekočega računa/stanje trgovinske bilance brez analize osnovnih dejavnikov, ni mogoče opredeliti izboljšav v konkurenčnosti.

167

Irska kot država članica euroobmočja ni bila v programu plačilnobilančne pomoči. Vrzel v zunanjem financiranju kot taka ni bila osrednjega pomena za program, kot je bila v državah članicah zunaj euroobmočja. Poudariti je treba, da je imela Irska stalni trgovinski presežek ob precejšnji nestanovitnosti. V tem kontekstu je lahko predstavitev združenih podatkov o napakah v napovedih zavajajoča. Poleg tega se je trgovinska bilanca med letoma 2011 in 2014 nekoliko izboljšala, kar je pozitivno prispevalo k prilagoditvi tekočega računa. Napovedovanje irskega zunanjega ravnovesja je precej zapleteno zaradi dejavnosti velikih multinacionalnih družb, ki prevladujejo v irskem trgovinskem sektorju.

Komisija meni, da na podlagi slike 11 ni mogoče priti do novih spoznanj.

168

Vprašljivo je, ali „trgovinska bilanca bolje zajame učinke sprememb na konkurenčnost države kot tekoči račun“.

Skupen odgovor Komisije na odstavke 176, 177 in 178

Na Madžarskem zadolženost gospodinjstev v tujih valutah (večinoma v švicarskih frankih) ni bila posebej pereče politično vprašanje med programskim obdobjem (tj. do prvega četrtletja 2010).

Domača posojila v tujih valutah niso bila sporno vprašanje v programih euroobmočja ali v Latviji, katere cilj programske politike je bil ohranitev vezanega deviznega tečaja na euro.

V Romuniji so bili pogoji za zajezitev/omejitev dajanja posojil v tujih valutah vključeni prek predpisov, ki so se obravnavali in tesno spremljali v finančnem sektorju. Vzdrževal se je stalen dialog z nacionalno banko. Za odpravo ranljivosti v zvezi z dajanjem posojil v tujih valutah je nacionalna banka Romunije leta 2011 sprejela ukrepe, da bi dodatno preprečila nezaščiteno zadolževanje potrošnikov v tujih valutah. Nekateri od teh ukrepov so bili pozneje razširjeni tudi na nezaščitena mala in srednje velika podjetja v skladu s priporočili Evropskega odbora za sistemska tveganja (ESRB). Poleg tega je romunska vlada v okviru programa „First Home - Prima Casa“ kot del programskih pogojev avgusta 2013 prenehala dajati državna jamstva za hipotekarna posojila, denominirana v tujih valutah.

Zaključki in priporočila

179

Glej odgovor Komisije na odstavek III.

180

Glej odgovor Komisije na odstavek IV.

182

Komisija je po letu 2009 izboljšala sposobnost mobilizacije strokovnega znanja v povezavi s programi euroobmočja in je lahko lažje pridobila zunanje strokovno znanje.

Priporočilo 1

Komisija sprejema priporočilo 1.

Komisija je med krizo izboljšala mobilizacijo strokovnega znanja, kot je razvidno iz dejstva, da je lahko mobilizirala več strokovnega znanja v programih euroobmočja, ki so se začeli pozneje kot programi zunaj euroobmočja. V okviru Komisije je bila nedavno ustanovljena podporna služba za strukturne reforme (SRSS). Komisija bo preučila, kako bi lahko dodatno okrepila nekatera ključna načela za hitro mobilizacijo potrebnega strokovnega znanja, po potrebi znotraj institucionalnega okvira.

Po potrebi bo upoštevala potrebo po razvoju postopkov za okrepljen nadzor in upravljanje morebitnih novih programov finančne pomoči za države euroobmočja.

183

Glej odgovor Komisije na odstavek VIII.

Zelo težko je bilo naknadno ocenjevati verodostojnost ključnih predpostavk v okviru naknadnih pregledov.

Priporočilo 2

Komisija sprejema priporočilo 2, vendar poudarja potrebo po zagotovitvi, da dejavnost evidentiranja ne pomeni nesorazmernega bremena za napovedovalce, zlasti v okviru programa in glede na omejene vire.

Komisija je od uvedbe prvih programov že izboljšala postopke in upravljanje dokumentov. Prizadevala si bo dodatno izboljšati izvajanje svoje politike upravljanja dokumentov in nadzora kakovosti.

Komisija pripravlja poskusni model napovedi, in sicer najprej za celotno euroobmočje z moduli za posamezne države. Cilj ni zamenjati sedanje na presojah temelječe napovedi, temveč preučiti, kako lahko Komisija to uporabi za izvajanje kakovostnih preverjanj, ki dopolnjujejo njene napovedi, temelječe na presojah. Vendar Komisija poudarja, da model verjetno ne bo posebej koristen ob neobičajnih gospodarskih dogodkih.

184

Glej odgovor Komisije na odstavka IX in X.

Priporočilo 3 (a)

Komisija sprejema priporočilo 3(a).

Komisija je od začetka izvajanja programov že izboljšala vodenje evidenc. Osredotočila se bo na zagotavljanje, da se novi postopki v celoti izvedejo v skladu z njeno politiko upravljanja dokumentov, ne da bi se pri tem ogrozila sposobnost programskih skupin za izpolnjevanje kratkih rokov.

Priporočilo 3 (b)

Komisija sprejema priporočilo 3(b) in bo preučila, kako bo dodatno izboljšala dokumentiranje ključnih odločitev v skladu s svojo politiko upravljanja dokumentov, ne da bi se pri tem upočasnil proces odločanja.

185

Glej odgovor Komisije na odstavek XI.

186

Glej odgovor Komisije na odstavek XII.

187

Glej odgovor Komisije na odstavek XII.

188

Glej odgovor Komisije na odstavek XIV.

189

Glej odgovor Komisije na odstavek XIII.

Ključne dokumente, ki so rezultat strokovne analize, so pregledali uradniki zunaj glavne programske skupine, vključno z višjim vodstvom in vodji horizontalnih enot. Za poročila o pregledu so se opravili postopki posvetovanja z zadevnimi generalnimi direktorati. Osnutki dokumentov so bili izmenjani in navzkrižno pregledani s partnerskimi institucijami, o rezultatih pogajanj pa se je podrobno poročalo Ekonomsko-finančnemu odboru in Delovni skupini Euroskupine.

Priporočilo 4

Komisija sprejema priporočilo 4. Izboljšala bo postopke za pregled upravljanja programov in vsebine programskih dokumentov glede na sedanje omejitve virov in brez povzročanja nepotrebnih zamud.

190

V odgovoru Komisije na odstavek XV so navedeni razlogi za uporabo podatkov na podlagi nastanka poslovnega dogodka.

Priporočilo 5

Komisija sprejema priporočilo 5. Zaradi spremljanja javnofinančnih ciljev si bo prizadevala v memorandume o soglasju vključiti dodatne spremenljivke, ki jih lahko zbere s kratkimi časovnimi zamiki, kot sta četrtletno stanje denarnih sredstev in/ali cilj glede zaostalih plačil.

191

Glej odgovor Komisije na odstavke XV in 104–107.

Obroki so bili izplačani na podlagi podrobne ocene usklajenosti držav s pogojevanjem. Vse zamude pri usklajevanju so bile ocenjene za vsak primer posebej. Poleg tega so lahko pogoji, ki „niso bili resnično pomembni za reševanje krize in poplačilo dolga“, kljub temu primerni, če podpirajo rast in zmanjšujejo tveganje za neplačilo posojil v nepričakovanih okoliščinah. Revizija ne vsebuje dokazov, da so bile vključene nepomembne reforme.

Priporočilo 6 (a)

Komisija sprejema priporočilo 6(a).

Priporočilo 6 (b)

Komisija sprejema priporočilo 6(b), vendar poudarja, da bi bila v nekaterih primerih zagotovitev sprejetja reform nesmiselna, dokler v okviru pripravljalnega dela ne bi bil opredeljen obseg težave, ki jo je treba obravnavati, ali mogoči odzivi.

Priporočilo 6 (c)

Komisija delno sprejema priporočilo 6(c). Ne sprejema pa obveznosti za programske skupine, da utemeljijo potrebo po vsakem posameznem pogoju, ker ima država prejemnica ključno vlogo pri oblikovanju svoje vizije za program reform.

Poudarja, da je najpomembneje imeti skladen in celosten sklop reform za obravnavo glavnih gospodarskih izzivov. V okviru tega programa se je treba pogosto odločiti za določen sveženj reform. Pogoji se zato ne smejo obravnavati ločeno. Poudarja tudi, da so reforme, ki povečujejo srednjeročno rast, prav tako pomembne za izboljšanje javnofinančnega položaja in zmanjšanje tveganja, da finančna pomoč ne bo odplačana. Pomoč EU ima pogosto zelo dolgo zapadlost, zato je izrazita rast pomemben dejavnik, ki vpliva na sposobnost države, da odplača posojila.

Končno je izbira pogojev predmet pogajanj z državo prejemnico. Podpirati mora sposobnost držav, da določijo agendo za svoje programe. To je osnovni pogoj, da lahko prevzamejo odgovornost za reformni proces, ki je pomemben dejavnik uspešnosti programa. Pogojevanje se preverja tako na ravni upravljanja kot tudi politični ravni.

Priporočilo 6 (d)

Komisija sprejema priporočilo 6(d). V zvezi z že določenimi pogoji si bo prizadevala čim bolje odgovoriti glede izmerljivih podatkov. Vendar poudarja, da učinek pogojev ni enako merljiv, da je nekatere rezultate lažje opredeliti kvalitativno kot količinsko in da pri vseh pogojih niso na voljo hitro dostopni podatki za oceno.

Priporočilo 7

Komisija delno sprejema priporočilo 7. Določila je že smernice za sodelovanje z MDS in ECB, sprejema pa tudi druge ukrepe za olajšanje medinstitucionalnega sodelovanja. Vendar meni, da je treba pri razjasnitvi tega sodelovanja preprečiti, da bi formalizacija obremenila postopek odločanja, zlasti glede na povezane časovne pritiske. Pri usklajevanju različnih mnenj je treba ohraniti prožnost, saj bi bil poskus formalne kodifikacije postopka reševanja sporov zahteven in ne bi imel velike vrednosti.

193

Sodišče je preučilo, ali je bila cenovna raven na datum sklenitve posla utemeljena zgolj na podlagi primerjave s prvotnimi smernicami glede določitve cen, ki so jih banke navedle v svojih predlogih, ne da bi se ustrezno upoštevalo dogajanje na trgu med datumom prvotnih smernic glede določitve cen in dejanskim datumom izdaje. Za ta postopek so na splošno značilna odstopanja od prvotnih smernic glede določitve cen, zlasti ko gre za tako dolg časovni razmik.

194

Komisija meni, da v postopku upravljanja dolga ni bilo vrzeli, vendar pa jih je bilo nekaj v dokumentaciji v zvezi z začetnimi transakcijami.

Priporočilo 8 (a)

Komisija sprejema priporočilo 8(a).

Priporočilo je že izpolnjeno. Dodelitev se izvede v tesnem sodelovanju z bančnim konzorcijem, vsa naročila pa so v preglednem postopku na voljo Komisiji, ki ima popoln nadzor nad postopkom.

Priporočilo 8 (b)

Komisija sprejema priporočilo 8(b).

Priporočilo je že izpolnjeno. Od januarja 2011 so postopki za pošiljanje „pozivov k oddaji ponudb“, sprejemanje predlogov bank in dajanje pooblastil vodilnim bankam dobro dokumentirani.

Priporočilo 8 (c)

Komisija sprejema priporočilo 8(c).

Priporočilo je že izpolnjeno. Vodilni vodstveni delavci formalno sprejmejo „zaveze zavarovanja“, če knjiga naročil ne bi dosegla ciljnega obsega (pred izdajo), ter „zaveze glede sekundarnega trga“, da se zagotovi dejavno trgovanje na sekundarnem trgu (po izdaji).

Priporočilo 8 (d)

Komisija sprejema priporočilo 8(d).

Priporočilo je že izpolnjeno. Redna ocena trgov je dokumentirana v poročilih Odbora za upravljanje denarnih sredstev. Natančnejša ocena se izvede pred vsako izdajo obveznic in je prav tako naknadno dokumentirana v obvestilu po opravljenem poslu. Poleg tega banke četrtletno zagotavljajo podatke o prihodkih iz transakcij nakupa in prodaje obveznic EU, Komisija pa jih spremlja.

195

Glej odgovor Komisije na priporočilo 9.

196

Glej odgovor Komisije na odstavek 139.

197

Poudariti je treba, da Portugalska ni v celoti uporabila vse finančne pomoči, ki je bila na voljo v okviru programa, in da je program zaključila z znatno rezervo v državni blagajni.

198

V tej izjavi je učinek novih ukrepov politike pomešan z javnofinančnim učinkom gospodarskih pogojev. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 147.

199

Kot je navedeno v odgovoru Komisije na odstavek 150(i), se učinek začetne točke na hitrost konsolidacije ne bi smel obravnavati ločeno od drugih, včasih za posamezno državo značilnih dejavnikov, ki vplivajo na javnofinančna neravnovesja, ki jih je treba popraviti. V odgovoru Komisije na dostavek 153 je pojasnjeno, zakaj so morda potrebni enkratni ukrepi in zakaj jih ni mogoče opisati kot ukrepe, ki prinašajo netrajnostne rezultate.

200

Glej odgovor Komisije na odstavek XVII.

201

V odgovoru Komisije na dostavek 158 je pojasnjeno, zakaj po mnenju Komisije metrika, ki jo Sodišče uporablja za razvrstitev strukturnih pogojev, ne izraža njihovega pomena.

202

Dejstvo, da so bili pogoji vključeni v program in da v časovnem okviru programa niso prinesli opaznih rezultatov, ne pomeni, da niso bili uspešni ali da se je pričakovalo, da bodo imeli učinke v časovnem okviru programa. Za uresničitev strukturnih reform je potreben čas, v večini primerov pa je mogoče njihov učinek opaziti šele po daljšem obdobju.

203

Glej odgovor Komisije na odstavek 165.

Priporočilo 9

Komisija sprejema priporočilo 9. Prizadevala si bo dodatno izboljšati svoje razumevanje postopka prilagajanja v okviru programov na podlagi sedanjega sklopa celovitih naknadnih ocen ter pridobiti spoznanja na tej podlagi. Ocene zajemajo vse vidike ekonomskega prilagajanja v okviru programov, vključno s tremi predlogi, ki jih je navedlo Sodišče. Naknadna ocena programa ekonomskega prilagajanja Irske je že objavljena.

Priporočilo 9 (a)

Komisija sprejema priporočilo 9(a).

Priporočilo 9 (b)

Komisija sprejema priporočilo 9(b). V skladu s političnimi smernicami predsednika Junckerja je nedavno izvedla predhodno oceno socialnih učinkov nove prilagoditve za Grčijo. Taka ocena se bo izvedla za vsak drug nov program.

Priporočilo 9 (c)

Komisija sprejema priporočilo 9(c).

QJ-AB-15-016-SL-E    ISSN 1977-5784

Ko je leta 2008 finančna kriza povzročila evropsko krizo državnega dolga, so bile nekatere države članice prisiljene zaprositi za makrofinančno pomoč. V tem poročilu je raziskano, kako dobro je Komisija upravljala pomoč, zagotovljeno petim državam članicam (Madžarski, Latviji, Romuniji, Irski in Portugalski). Ugotovili smo, da Komisija ni bila pripravljena na razsežnost krize, kar v glavnem pojasnjuje velike začetne slabosti v njenih procesih upravljanja. Več slabosti, ki smo jih odkrili, še vedno obstaja, glavno sporočilo poročila pa je, da mora Komisija okrepiti svoje postopke za upravljanje finančne pomoči.