EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tfn. +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3185-7 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/817315 | QJ-AB-15-016-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-3195-6 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/473606 | QJ-AB-15-016-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3229-8 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/077505 | QJ-AB-15-016-SV-E

© Europeiska unionen, 2015

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2015

nr 18

Särskild rapport

Ekonomiskt bistånd till
länder som har
svårigheter

(i enlighet med artikel 287.4 stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning IV – under ledning av revisionsrättens ledamot Milan Martin Cvikl – som är specialiserad på revision av inkomster, forskning och inre politik och EU-institutioner och EU-organ. Revisionen leddes av ledamoten Baudilio Tomé Muguruza, som fick stöd av Daniel Costa de Magalhães (kanslichef), Ignacio García de Parada (attaché), Zacharias Kolias (direktör), Josef Jindra (granskningsledare), Giuseppe Diana (revisor), Marco Fians (revisor), Daniela Hristova (revisor), Didier Lebrun (revisor), Ioanna Metaxopoulou (revisor), Adrian Savin (revisor) och Kristian Sniter (revisor).

Från vänster till höger: D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians och D. Costa de Magalhães.

Innehåll

Förkortningar

Sammanfattning

Inledning

Statsskuldskrisen i EU:s medlemsstater

Utformning och genomförande

Programmens utformning

Villkor

Genomförande

Finansiella anslag

Programfinansiering

Upplåning på marknaden

Revisionsmetod

Del I – Kommissionen var oförberedd på omfattningen av den kris som bröt ut

Kommissionen underskattade storleken på de finanspolitiska obalanserna innan krisen bröt ut

Kommissionen uppskattade de offentliga budgetarna som starkare än de faktiskt var

Vid bedömningarna underskattades de potentiella finanspolitiska riskerna

Kommissionen var därför inte redo att förvalta programmen

Del II – Processerna var i allmänhet svaga

Kommissionens processer innehöll inte alltid tillräckliga kontroller och motvikter

Kommissionen gick oftast grundligt till väga för att få fram den information den behövde för övervakning

I programprognoserna anges att det ska göras breda kontroller av att programmen utformas enhetligt, men många förbehåll kontrolleras inte

Programmen byggde i allmänhet på en stabil grund men ibland saknades viktiga underlag

Ibland avvek kommissionen från rådets beslut

Länderna behandlades inte på samma sätt

Brister i programförvaltningen på grund av dåliga kontroller

Programdokumenten blev bättre med tiden men hade fortfarande brister

Förbättringar av programdokumentens kvalitet

Brister i övervakningen och rapporteringen av efterlevnad

Samarbetet med övriga samarbetspartner var endast informellt

Del III – Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven även om omständigheterna inledningsvis gjorde det svårt att alltid följa bästa praxis

Obligationsemissionerna blev väl mottagna

Skuldkostnaderna låg i linje med dem för jämförbara obligationer

Prisnivåerna vid emission var ibland högre än bankernas inledande vägledning

Omständigheterna gjorde det inledningsvis svårt att alltid följa bästa praxis

Del IV – Programmen uppnådde sina mål

Den samlade finansieringen behövde inte ökas

Finansieringsramarna visade sig räcka till även om de var knappa i två medlemsstater

Några medlemsstater fick förmånligare finansieringsvillkor än vad som hade planerats vid den ursprungliga utformningen

De uppdaterade underskottsmålen uppnåddes oftast, men inte alltid, på ett hållbart sätt

Med några undantag uppnåddes de ändrade årliga underskottsmålen

Alla länderna förbättrade sin finanspolitiska ställning men i olika grad

Länderna vidtog engångsåtgärder

Villkoren uppfylldes i hög grad

Medlemsstaterna uppfyllde så småningom minst 80 % av villkoren

Programmen gjorde att reformer kom igång men ibland uppstod inte de önskade effekterna

Hur väl lyckades länderna öka sin konkurrenskraft?

Ökad konkurrenskraft, men i olika grad

Intern devalvering gjordes genom att lönerna för nyanställda justerades

Lån i utländsk valuta var fortfarande en utmaning

Slutsatser och rekommendationer

Övervakningen före krisen

Programförvaltningsprocesser

Upplåning

Programresultat

Bilaga I | — | Skäl som låg till grund för ansökan om bistånd
Bilaga II | — | Lånefaciliteterna för de fem länderna
Bilaga III | — | Revisionsmetod

Kommissionens svar

Förkortningar

ECB: Europeiska centralbanken

EFSF: Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten

EFSM: Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen

EMTN: Euro Medium-Term Notes

ENS: Europeiska nationalräkenskapssystemet.

MoU: samförståndsavtal (memorandum of understanding)

rådet: Europeiska unionens råd, i texten används denna term för att ange det beslutsfattande organet i en medlemsstat

Sammanfattning

I

För sju år sedan ställdes Europa inför en finanskris som övergick till en statsskuldskris. Statsskuldskrisen var en konsekvens av flera olika faktorer, bland annat svag banktillsyn, dålig finanspolitik och de svårigheter som stora finansinstitut upplevde (och kostnaderna för de efterföljande räddningsaktionerna som betalades av allmänheten). Krisen svepte över EU:s medlemsstater i två vågor och påverkade först länderna utanför euroområdet 2008–2009 och spreds senare även till euroländerna. Totalt blev åtta EU-medlemsstater tvungna att söka makroekonomiskt stöd.

II

Men löstes denna turbulens på ett bra sätt? Vi analyserar kommissionens förvaltning av det ekonomiska bistånd som gavs till fem medlemsstater (Ungern, Lettland, Rumänien, Irland och Portugal).

Några varningssignaler ignorerades

III

Man måste komma ihåg att det redan före krisen fanns en ram som utformats för övervakning av medlemsstaternas budgetar. Ansvaret för att varna rådet om stigande finanspolitiska obalanser låg hos kommissionen. Kommissionen var inte förberedd på de första ansökningarna om makroekonomiskt stöd.

IV

Vi konstaterade att Europeiska kommissionen uppskattade ländernas offentliga budgetar som starkare än vad de faktiskt visade sig vara. En allvarlig brist i kommissionens bedömningar före 2009 var att ackumuleringen av den offentliga sektorns ansvarsförbindelser inte rapporterades. Dessa ansvarsförbindelser blev ofta verkliga skulder under krisen. Kommissionen lade inte heller tillräcklig vikt vid sambandet mellan stora utländska kapitalrörelser, bankernas hälsotillstånd och i sista hand de offentliga finanserna.

V

Under 2011, 2013 och 2014 ändrade man stabilitets- och tillväxtpakten och införde mer makroekonomisk övervakning för att försöka åtgärda bristerna från perioden före krisen. Men när länder 2008 började ansöka om ekonomiskt bistånd var kommissionen oförberedd på hur den skulle förvalta detta.

Anta utmaningen

Leka tafatt

VI

Kommissionen lyckades med att åta sig sitt nya programförvaltningsansvar som bland annat innebar att den samtalade med nationella myndigheter, gjorde programprognoser och uppskattade finansieringsunderskott samt identifierade vilka reformer som behövdes. Med tanke på den första tidsnöden och den begränsade relevanta erfarenheten var detta en prestation.

VII

Kommissionen gick oftast grundligt till väga för att få fram den information den behövde. Den mobiliserade i allt större utsträckning intern expertis och tog kontakt med många olika aktörer i de länder som ansökte om hjälp.

Komplexa verktyg

VIII

Utarbetandet av makroekonomiska prognoser och prognoser om underskott var inte en ny verksamhet. Kommissionen använde ett befintligt och ganska klumpigt prognosverktyg som byggde på kalkylblad. Kvalitetskontrollen begränsades i första hand till avstämning mellan prognosernas olika delar och innebar inte att ledningen undersökte hur man hade kommit fram till de olika antaganden som användes för prognoserna. Det var mycket svårt att bedöma sannolikheten för centrala antaganden som finanspolitiska multiplikatoreffekter, inte bara vid senare kontroller utan även, för ledningen, under utarbetandet av prognoserna.

Barnsjukdomar

IX

Stödprogrammen byggde oftast på en stabil grund med tanke på den politik som då gällde på EU-nivå och de ekonomiska kunskaper man hade. Men en vanlig brist i kommissionens process gällde avsaknaden av dokumentation. Processen var inte utformad för att man skulle kunna gå tillbaka och utvärdera de beslut som tagits. Vi kunde inte bekräfta delar av den grundläggande information som rådet fick, t.ex. de första uppskattningarna av finansieringsunderskottet för några program.

X

Detta kan delvis förklaras av krissituationen, den inledande tidsbristen och av att kommissionen inte tidigare hade förvaltat sådana program. Med tiden fanns det allt mer dokumentation, men till och med för de senaste programmen saknades några centrala dokument.

XI

Villkoren i samförståndsavtalen motiverades oftast genom specifika hänvisningar till rådets beslut. Villkoren var dock inte alltid tillräckligt fokuserade på de allmänna ekonomisk-politiska villkor som rådet hade ställt upp.

Olika tillvägagångssätt

XII

Vi fann flera exempel på att olika länder inte behandlades på samma sätt i en jämförbar situation. Stödvillkoren hanterades olika i alla program. För några program var de generellt sett mindre strikta, vilket gjorde dem lättare att uppfylla. När vi jämförde länder med liknande strukturella brister fann vi att de nödvändiga reformerna inte alltid stod i proportion till de rådande problemen eller att de följde mycket olika linjer. För en del länder, men inte alla, var underskottsmålen mindre strikta än vad den ekonomiska situationen tycktes kräva.

Begränsad kvalitetskontroll

XIII

En orsak till bristerna var att programmens utformning och övervakning till stora delar låg i händerna på kommissionens programteam. Innan rådet eller kommissionen fick ta del av de viktigaste dokumenten som ett teams arbete utmynnade i skulle dokumenten kontrolleras, men kontrollen var i flera avseenden otillräcklig. De underliggande beräkningarna kontrollerades inte av någon utanför teamet, expertarbete granskades inte i detalj och kontrollprocessen var inte väl dokumenterad.

Förbättringsmöjligheter

XIV

Till det positiva hör att programdokumenten, som ligger till grund för de beslut som rådet eller kommissionen fattar, har blivit betydligt bättre sedan den första ansökan om ekonomiskt bistånd. Det beror på att mer personal har avsatts till programförvaltning och att man fått mer erfarenhet och är bättre förberedd. Men till och med de senaste programdokumenten saknade någon väsentlig information.

XV

För sin övervakning använde kommissionen periodiserade underskottsmål. Det garanterar att förfarandet vid alltför stora underskott följs men innebär också att kommissionen, när det ska beslutas om huruvida ett program ska fortsätta, inte med säkerhet kan rapportera om den mottagande medlemsstaten har uppnått underskottsmålet eftersom periodiserade underskott inte kan observeras förrän efter en viss tid. Sättet att rapportera om uppfyllandet av villkor var osystematiskt. Många olika uttryck användes för att ange att villkor inte var uppfyllda, vilket ledde till förvirring. Några villkor rapporterades inte. En del villkor rapporterades ha uppfyllts när så inte var fallet.

Programmen uppnådde sina mål

XVI

De ändrade underskottsmålen uppnåddes oftast, med några undantag. När den ekonomiska aktiviteten sjönk 2009 gick länderna miste om intäkter, vilket till och med raderade ut vinsterna från de nya intäktsåtgärderna. Skatteneutrala eller skatteutjämnande reformer orsakade ytterligare kortfristiga finanspolitiska kostnader och några länder vidtog ytterligare skatteåtgärder för att möta skatternas minskande andel av BNP. Strukturella underskott förbättrades men i olika takt. Delar av de finanspolitiska korrigeringarna var inte varaktiga. Länder vidtog engångsåtgärder för att nå målen.

XVII

Medlemsstaterna uppfyllde de flesta villkoren i sina program även om det skedde med viss försening. Den uppkom oftast av orsaker som låg utanför kommissionens kontroll. Ibland satte dock kommissionen orealistiskt korta tidsfrister för breda och omfattande reformer. Hög efterlevnad betyder inte att alla viktiga villkor var uppfyllda. Vi kunde dessutom se att medlemsstater tenderade att inte uppfylla viktiga villkor förrän i programperiodens slut.

XVIII

Programmen var framgångsrika när det gällde att få igång reformer. Länderna gick oftast vidare med de reformer som initierats som en följd av programvillkoren. När vi gjorde granskningen var det ovanligt att reformer hade upphävts. De ersattes av alternativa reformer som ofta inte var likvärdiga i fråga om potentiella effekter.

XIX

I fyra av de fem länderna justerades bytesbalansen snabbare än väntat. Det förklaras till största delen av den oväntade förbättringen av inkomstsaldot och i mindre utsträckning av den oväntade förbättringen av handelsbalansen.

Våra rekommendationer

a)Kommissionen bör inrätta en ram som omfattar hela institutionen för att snabbt kunna mobilisera sin personal och expertis om ett program för ekonomiskt bistånd ska sättas upp. Kommissionen bör även utarbeta förfaranden för de förordningar som kallas tvåpacken.

b)Prognosprocessen bör bli föremål för en mer systematisk kvalitetskontroll.

c)För att försäkra sig om att de faktorer som ligger till grund för programbeslut internt medger öppenhet och insyn bör kommissionen förbättra registerhållningen och bevaka den med hjälp av kvalitetskontroll.

d)Kommissionen bör se till att det finns lämpliga förfaranden för kvalitetskontroll av programförvaltningen och innehållet i programdokument.

e)För budgetövervakningen bör kommissionen i samförståndsavtalet inkludera variabler som den kan samla in med kort tidsfördröjning.

f)Kommissionen bör skilja ut de väsentligaste villkoren och rikta in sig på de verkligt viktiga reformerna.

g)För alla framtida program bör kommissionen försöka formalisera det interinstitutionella samarbetet med andra programpartner.

h)Skuldförvaltningsprocessen bör medge större insyn.

i)Kommissionen bör ytterligare analysera de centrala aspekterna av ländernas sanering.

Inledning

Statsskuldskrisen i EU:s medlemsstater

01

Finanskrisen som drabbade Europa 2008 utlöste statsskuldskrisen i Europa. Statsskuldskrisen berodde på många faktorer, bland annat svag banktillsyn, dålig finanspolitik, och de svårigheter som stora finansinstitut upplevde (och kostnaderna för de efterföljande räddningsaktionerna som betalades av allmänheten). Effekterna av krisen är fortfarande påtagliga när denna rapport offentliggörs, och de åtföljande låneprogrammen har sedan dess stigit till hundratals miljarder och medför ett kostsamt förvaltningsansvar för alla berörda.

02

Krisen påverkade EU:s medlemsstater i två vågor. Först spreds finanskrisen via utländska krediter och utlandshandeln till ett antal medlemsstater utanför euroområdet. Det kraftigt stigande utflödet av utländskt kapital och den sjunkande exporten avslöjade stora externa obalanser för några länder, varav tre (Ungern, Lettland och Rumänien) sökte ekonomiskt bistånd från EU:s betalningsbalansmekanism¹, IMF² och andra källor³.

03

Den andra krisvågen berörde medlemsstaterna i euroområdet. Även om den monetära unionen till en början stod för en viss likviditetsbuffert började kreditvärderingsinstitut sänka kreditbetygen för flera medlemsstaters statspapper under 2009. Statsskuldräntan steg kraftigt i några länder⁴ men sjönk i andra⁵. Som ett resultat av sjunkande privat finansiering och stigande lånekostnader ansökte bland annat⁶ regeringarna i Irland och Portugal om externt ekonomiskt bistånd.

04

Syftet med det ekonomiska biståndet var att hjälpa länder att betala tillbaka eller finansiera sina underskott och sina skulder som förföll till betalning. Biståndet var en buffert som skulle underlätta genomförandet av de saneringsprogram som var nödvändiga i varje land för att korrigera underliggande problem. Allmänt uttryckt skulle mekanismerna säkra stabiliteten i euroområdet eller hela EU, begränsa risken för spridning och förhindra en plötslig chock riktad mot ekonomierna i de medlemsstater som fick stöd. Alla program hade olika mål på detaljnivå men de övergripande målen för det ekonomiska biståndet var att se till att medlemsstaterna återfick en sund makroekonomisk eller ekonomisk hälsa och att återställa deras förmåga att uppfylla den offentliga sektorns åtaganden (euroområdet) eller betalningsbalansåtaganden (länder utanför euroområdet). Figur 1 visar en tidslinje över det ekonomiska biståndet till de fem medlemsstaterna som vi granskade.

Figur 1

Tidslinje över ekonomiskt bistånd

Anm.: Startdatum för varje program är det datum då samförståndsavtalet mellan medlemsstaten och kommissionen undertecknades.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

05

Eftersom krisen utvecklades på olika sätt i alla länder hade länderna olika skäl till att ansöka om bistånd. Bilaga I innehåller en översikt över de olika skälen.

06

Ett antal rättsliga instrument uppfanns för att tillhandahålla ekonomiskt bistånd. Medlemsstaterna utanför euroområdet kunde utnyttja den befintliga betalningsbalansmekanismen. Irland och Portugal fick hjälp från Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) och Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) som nyligen hade inrättats. Endast betalningsbalansmekanismen och EFSM upprättades som EU-instrument på grundval av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom EFSF är ett mellanstatligt instrument utanför EU:s ram. Bilaga II innehåller en översikt över den rättsliga grunden för de tre instrumenten. De fem länderna fick även ekonomiskt bistånd från IMF.

07

Biståndet till länder utanför euroområdet förvaltades av kommissionen och IMF. Europeiska centralbanken (ECB) – den tredje medlemmen i trojkan av kreditgivare – deltog i förvaltningen av det ekonomiska biståndet till Irland och Portugal. I denna text hänvisar vi till dessa institutioner som ”samarbetspartner”.

Utformning och genomförande

Programmens utformning

08

Ansökningar om ekonomiskt bistånd från EU initieras av myndigheter i medlemsstaterna. Ansökningarna ska lämnas till kommissionen och ekonomiska och finansiella kommittén⁷ tillsammans med ett förslag till ekonomisaneringsprogram⁸. Personal vid kommissionen⁹ utarbetar de makroekonomiska prognoser som ligger till grund för alla program och förhandlar med de nationella myndigheterna. Förhandlingsmandatet anges i förväg i ett policydokument¹⁰. Kommissionen kontaktar informellt övriga berörda parter (IMF, ekonomiska och finansiella kommittén och, när det gäller länder i euroområdet, ECB) för att få fram en samordnad ståndpunkt om de programvillkor som ska åtfölja det ekonomiska biståndet (se punkt 11).

09

Förhandlingsbesöket¹¹ i landet utmynnar i en uppsättning nyckeldokument:

a)Ett förslag till rådets beslut om ekonomiskt bistånd med de allmänna ekonomisk-politiska villkor som är knutna till biståndet och de allmänna finansiella villkoren för lånet (finansieringsram, avbetalningsvillkor och längsta genomsnittlig löptid¹²).

b)En förklarande not till förslaget med kommissionens bedömning av medlemsstatens planerade ekonomisaneringsprogram. Bedömningen bygger på kommissionens interna prognoser, finansiella och makroekonomiska modeller, data från Eurostat och uppgifter som inhämtades under förhandlingsbesöket.

c)Ett samförståndsavtal, som är ett mer detaljerat åtagande från medlemsstatens sida och vanligen undertecknas av medlemsstaternas myndigheter och kommissionen. I samförståndsavtalet anges detaljerade ekonomiska villkor för utbetalning av varje tranch och fastställs medlemsstaternas rapporteringskrav.

d)Ett låneavtal med tekniska och juridiska uppgifter om lånet (bland annat beräkning av genomsnittlig löptid, räntesatser och arrangemang för utbetalning och återbetalning¹³).

10

Eftersom IMF och EU¹⁴ behåller ansvaret för sina egna utlåningsbeslut utarbetas två uppsättningar dokument, en av varje institution. För EU fattas det slutliga beslutet om att bevilja ekonomiskt bistånd av rådet.

Villkor

11

I programvillkoren kopplas tydligt godkännande av finansieringen eller fortsatt finansiering till genomförandet av ett antal åtgärder, oftast sådana som är viktiga för programmålen. Programvillkoren kan också innehålla centrala referensvärden som utlöser varningssignaler om politiken avviker från den utstakade linjen (t.ex. inflationsmål)¹⁵.

12

Villkoren är antingen kvantitativa (t.ex. en gräns för finansieringsunderskott) eller strukturella (t.ex. striktare tillämpning av konkurrenslagstiftning). De är också avsedda att fungera på olika sätt:

a)Korrigera viktiga obalanser (t.ex. minska finansieringsunderskott).

b)Förebygga att obalanser uppkommer igen i framtiden (t.ex. antagande av lagstiftning om finanspolitiskt ansvar).

c)Upptäcka omfattningen av obalanser (t.ex. en heltäckande bedömning av offentlig-privata partnerskap).

13

De fastställda villkoren bygger på medlemsstatens ekonomisaneringsprogram och samarbetspartnernas analys. Alla program har därför olika uppsättningar villkor för budgetkonsolidering, strukturella reformer för att främja ekonomisk tillväxt eller reformer av och stöd till finanssektorn (se tabell 1).

14

Alla stödprogrammen var inriktade på budgetkonsolidering med hjälp av antagande av budgetpolitik för att minska underskotten i den offentliga sektorns finanser och få en hållbar skuldutveckling. Utöver detta primära mål är budgetkonsolidering viktig för programmen eftersom den bland annat kan

a)underlätta intern justering via olika kanaler (såsom direkt minskning av den aggregerade efterfrågan eller effekten av löner och sysselsättning i den offentliga sektorn på kostnaderna för arbetskraft i den privata sektorn¹⁶),

b)underlätta extern justering genom att minska ett alltför stort underskott i bytesbalansen,

c)hjälpa till att bekämpa inflationen genom att påverka priser med hjälp av många olika kanaler (såsom dess inverkan på aggregerad efterfrågan eller efterfrågan på pengar),

d)frigöra resurser för andra sektorer när det råder finansiella begränsningar,

e)skapa tillit – under specifika förutsättningar – inom ekonomin och på så sätt få expansiva effekter¹⁷.

Tabell 1

Fokus för programvillkoren

Program
Budgetkonsolidering
Strukturella reformer
Finanssektorn

Ungern
Ja
Inga omfattande reformer

—Förbättrad reglering och tillsyn

Lettland
Ja

—Företagsklimat

—Aktiv arbetsmarknadspolitik

—Förvaltningen av EU-medel

—Förbättrad reglering och tillsyn

—Planer för resolution eller konsolidering av banker

Rumänien I
Ja

—Företagsklimat

—Förvaltningen av EU-medel

—Förbättrad reglering och tillsyn

Rumänien II
Ja

—Arbetsmarknadsreformer

—Ekonomins konkurrenskraft

Inga omfattande reformer

Irland
Ja

—Arbetsmarknadsreformer

—Ekonomins konkurrenskraft

—Skuldsanering

—Förbättrad reglering och tillsyn

—Planer för resolution eller konsolidering av banker

Spanien
Ja

—Arbetsmarknadsreformer

—Ekonomins konkurrenskraft, intern och extern

—Utbildning

—Hälso- och sjukvårdssektorn

—Företagsklimat

—Reform av rättsväsendet

—Bostadsmarknaden

—Skuldsanering

—Förbättrad reglering och tillsyn

—Planer för resolution eller konsolidering av banker

Källa: Revisionsrätten på grundval av relevanta rådsbeslut och ursprungliga programdokument.

15

De strukturella villkoren är i första hand till för att genomföra strukturella reformer som ska göra makroekonomiska justeringar hållbarare på lång sikt. Villkoren för finanssektorn används för att stabilisera finanssektorn, som ofta spelar en avgörande roll i början av ett program när omstruktureringen av banker oftast äger rum.

Genomförande

16

Kommissionen ska med jämna mellanrum kontrollera om den ekonomiska politiken i den medlemsstat som får bistånd överensstämmer med saneringsprogrammet och med programvillkoren. Programvillkoren övervakas av kommissionen¹⁸ tillsammans med IMF. Medlemsstater som får stöd rapporter därför regelbundet om hur programgenomförandet fortskrider¹⁹ och samarbetspartnerna gör övervakningsbesök. Kommissionen och IMF utarbetar var sin kontrollrapport efter besöken.

17

På grundval av sin kontroll beslutar kommissionen, efter att ha rådfrågat ekonomiska och finansiella kommittén, om ytterligare trancher ska frigöras och om programvillkor ska ändras eller läggas till för att möta oförutsedda omständigheter, som en ändrad makroekonomisk situation, väsentligt ändrade uppgifter eller politiska eller institutionella faktorer i medlemsstaten. Det ursprungliga samförståndsavtalet kan ändras för att ta hänsyn till de nya omständigheterna och säkerställa genomförandet av saneringsprogrammet.

18

Om kontrollen resulterar i väsentligt ändrade villkor²⁰ måste även rådets beslut ändras. Förfarandet för att ändra rådets beslut följer i stort sett den ursprungliga förhandlingsprocessen (se punkterna 8–10)²¹.

Finansiella anslag

Programfinansiering

19

Det belopp som lånas ut inom varje stödprogram täcker medlemsstatens ”finansieringsunderskott” – landets finansiella behov till dess att det kan finansiera sina offentliga räkenskaper (den skuld som förfaller till betalning och nya underskott) eller sin externa ekonomiska ställning (betalningsbalans) under normala omständigheter.

20

Den externa finansieringen av ekonomierna i euroområdet går via Eurosystemet²². Finansieringsunderskotten för länder i euroområdet gäller därför enbart de offentliga förvaltningarnas behov. Utanför euroområdet inbegriper finansieringsunderskottet alla externa finansieringsbehov såsom de presenteras i ett lands betalningsbalans.

21

Under programförhandlingarna uppskattar samarbetspartnerna finansieringsunderskottet med hjälp av makroekonomiska och finanspolitiska beräkningar och en uppsättning antaganden, som refinansieringsgraden för skulder²³. Den slutliga nivån på programfinansieringen bygger på denna uppskattning, men den är också föremål för förhandlingar mellan samarbetspartnerna och medlemsstaten. Varje långivare tar därefter en andel av programfinansieringen²⁴. Medlemsstatens interna finansieringskällor kan också beaktas.

22

En översikt över programfinansieringens centrala komponenter, varje central långivares relativa andel och det finansiella bistånd som betalats ut finns i figur 2.

Figur 2

Programfinansiering

1Förebyggande finansiellt stöd. Ingår inte i de andra diagrammen.

Källa: Revisionsrätten, uppgifter från Europeiska kommissionen och IMF.

23

De fem medlemsstaterna utnyttjade 95 % av den finansiering som Europeiska unionen tillhandahöll. Av beloppet hade 13 % betalats tillbaka redan den 31 mars 2015 (se figur 3).

Figur 3

Ekonomiskt bistånd: utbetalda belopp och utestående återbetalningar

1Uppgifter per den 31 mars 2015.

Källa: Revisionsrätten, uppgifter från Europeiska kommissionen.

Upplåning på marknaden

24

För att tillhandahålla sin del av det totala ekonomiska biståndet lånade Europeiska unionen på kapitalmarknaderna och lånade därefter ut pengarna på samma villkor, dvs. med samma belopp och samma kupong- och förfallodag, till medlemsstater som hade svårigheter. I slutet av 2014 hade EU gjort totalt 22 obligationsemissioner med ett nominellt värde av 60,1 miljarder euro. Kommissionen förvaltade upplåningen för EU:s räkning.

25

Upplåningen skedde oftast i form av så kallade Euro Medium Term Notes (EMTN), som ges ut på kapitalmarknaderna och noteras på Luxemburgs fondbörs. EMTN ska återbetalas i sin helhet när de förfaller och löper med en fast årlig ränta under hela sin livstid. Europeiska investerare står för omkring 80 % av alla investeringarna i EMTN.

26

Skuldtäckningen av EMTN åligger Europeiska unionen, som måste se till att alla betalningar görs i rätt tid om gäldenärsmedlemsstaten inte betalar tillbaka det kapital eller den ränta som förfallit.

1Baserat på artikel 143 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

2Polen fick tillgång till IMFmedel i maj 2009 via en flexibel kreditfacilitet, men behövde inte stöd från EU.

3Beroende på program skulle andra finansieringskällor tillhandahållas av Världsbanken, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, Europeiska investeringsbanken, Tjeckien, Danmark, Finland, Polen, Norge och Sverige.

4Irland, Grekland, Spanien, Italien och Portugal.

5Tyskland och Frankrike.

6Inom euroområdet begärde Grekland, Spanien och Cypern också ekonomiskt bistånd.

7Ekonomiska och finansiella kommittén inrättades för att främja samordningen av medlemsstaternas ekonomiska och finansiella politik. Kommittén består av högre tjänstemän från nationella förvaltningar och centralbanker, ECB och kommissionen.

8Artikel 3.2 i rådets förordning (EG) nr 332/2002 av den 18 februari 2002 om upprättandet av ett system för medelfristigt ekonomiskt stöd till medlemsstaters betalningsbalans (EUT L 3, 23.2.2002, s. 1) och artikel 3.1 i rådets förordning (EU) nr 407/2010 av den 11 maj 2010 om inrättandet av en europeisk finansiell stabiliseringsmekanism (EUT L 118, 12.5.2010, s. 1). Ekonomisaneringsprogrammet är en uppsättning saneringspolitiska åtgärder som landet avser att genomföra för att korrigera underliggande problem och återupprätta sin makroekonomiska och finansiella ställning.

9Programteamet, den enhetschef som ansvarar för programlandet, chefen för programmet och den direktör som ansvarar för programlandet.

10I policydokumentet analyseras medlemsstatens finansiella och makroekonomiska situation och de möjliga effekterna av de föreslagna åtgärderna på landets ekonomi. Där anges också ramen för förhandlingar med medlemsstaten. Policydokumentet godkänns av den ansvariga kommissionsledamoten efter att ha kommenterats av ordförandena för ekonomiska och finansiella kommittén och Eurogruppens arbetsgrupp.

11Besöken görs av högre tjänstemän från kommissionen och IMF, plus ECB när det gäller euroområdets länder. I allmänhet varar besöken två till tre veckor.

12Alla utbetalningar av det ekonomiska biståndet kan ha olika löptider. Den vägda genomsnittliga löptiden får inte överstiga den längsta genomsnittliga löptid som anges i rådets beslut.

13Ett lånekontrakt undertecknas också för varje tranch.

14Finansieringen från EFSM till Irland och Portugal lämnades tillsammans med finansiering från EFSF, och samma ekonomiska villkor gällde för båda finansieringskällorna.

15S. Moon och A. Bulíř: Do IMF-Supported Programs Help Make Fiscal Adjustment More Durable? (gör IMF-stödda program att finanspolitiska korrigeringar blir hållbarare?), arbetsdokument från IMF, 2003.

16P. Hernandéz de Cos och E. Moral-Benito: The Role of Public wages in Fiscal Consolidation Process, Workshop ’Government wage bill: determinants, interactions and effects’ (om den roll lönerna i offentlig sektor spelar i budgetkonsolideringsprocessen, och en workshop om offentliga löneutgifter – hur de fastställs, samverkar och vilka effekter de får) anordnades av generaldirektoratet för ekonomi och finans, (2014).

17J. Daniel, J. Davis, M. Fouad och C. Van Rijckeghem: Fiscal Adjustment for Stability and Growth (finanspolitiska korrigeringar för stabilitet och tillväxt), broschyr nr 55, (2006), Internationella valutafonden, Washington D.C.

18När det gäller EFSM deltar även ECB i övervakningen.

19Samförståndsavtalet innehåller i allmänhet en bilaga med de indikatorer och uppgifter som landet regelbundet ska rapportera.

20Exempelvis att underskottsmålen ändras.

21Kommissionen gjorde 36 formella kontroller av de sex granskade programmen. I 16 fall ledde kontrollen till att motsvarande rådsbeslut ändrades.

22Eurosystemet är euroområdets centralbankssystem. Det består av Europeiska centralbanken och nationella centralbanker.

23När ett lands skuld är på väg att förfalla måste den ”refinansieras” till en ny skuld som täcker betalningen av den gamla. Refinansiering medför en risk för att räntan på skulden kan bli högre, vilket ökar ränteutgifterna, eller att det land som lånar pengar inte kan skaffa tillräcklig finansiering för att återbetala hela den gamla skulden.

24Även om den rättsliga ramen tillåter att EU ensamt tillhandahåller lån har praxis på senare tid varit att bistånd vanligen har beviljats i samarbete med IMF och andra internationella institutioner eller länder.

Revisionsmetod

27

Vi granskade om kommissionen förvaltade programmen för ekonomiskt bistånd på ett tillfredsställande sätt. Denna fråga besvarades med hjälp av följande delfrågor:

i)Upptäcktes de växande finanspolitiska riskerna i tid?

ii)Var processerna tillräckligt väl utformade för att ge heltäckande input till programbesluten?

iii)Lånade kommissionen till bästa möjliga ränta och i enlighet med bästa praxis för emission av skuldebrev?

iv)Uppnådde programmen för ekonomiskt bistånd sina viktigaste mål?

28

Revisionen omfattade kommissionens förvaltning av ekonomiskt bistånd som tillhandahölls inom systemet för betalningsbalansstöd (betalningsbalansfaciliteten) och EFSM, för vilka kommissionen lånade på kapitalmarknaderna med EU-budgeten som säkerhet. I revisionen ingick det ekonomiska biståndet till Ungern, Lettland, Rumänien (de två första programmen), Irland och Portugal, med betoning på kommissionens roll i dessa program. Vi kontrollerade även kommissionens samarbete med sina samarbetspartner (ECB och IMF) men vi granskade inte samarbetspartnerna.

29

Vi granskade inte de beslut som fattades på EU:s politiska nivå, och vi begränsade revisionens omfattning i flera avseenden. Vi övervägde inte det motsatta scenariot utan ekonomiskt bistånd eller möjligheten att lösa krisen på annat sätt (t.ex. delning av ansvaret för statsskulder). Vi bedömde inte heller skuldens hållbarhet eller sannolikheten för att lånen betalas tillbaka. Inte heller utvärderade vi om rådet hade valt de lämpligaste underskottsmålen eller strukturella villkoren för att lösa krisen. När vi granskade kommissionens samarbete med andra samarbetspartner bedömde vi inte om deras deltagande var motiverat.

30

Revisionskriterierna härleddes från följande källor:

i)Lagstadgade krav (rådets förordningar, rådets beslut och samförståndsavtal mellan kommissionen och medlemsstaterna).

ii)Kommissionens interna regler och förfaranden (normer för intern kontroll och riktlinjer).

iii)God förvaltningspraxis och bra utvärderingskriterier hämtade från utvärderingar av IMF-program, efterhandsutvärderingar av EU:s betalningsbalansstöd till tredjeland, tidigare rapporter från revisionsrätten om makroekonomiskt stöd, riktlinjer och andra publikationer från oberoende institut och tankesmedjor samt akademisk forskning.

iv)Förslag på god praxis hämtade från olika riktlinjer om statsskuldsförvaltning, relationer med investerare och insyn vid emission av skuldebrev.

31

Bilaga III innehåller närmare uppgifter om granskningsmetoden.

32

Revisionsbevisen samlades in på grundval av

i)en detaljgranskning av handlingar om EU:s program för ekonomiskt bistånd, (programdokument, kommissionens interna analyser, prognoser i kalkylbladsformat och utvärderingar och studier gjorda av andra organisationer),

ii)intervjuer med personal vid kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans,

iii)intervjuer med personal vid nationella myndigheter, såsom finansministerier, centralbanker, enheter för programsamordning och fackministerier,

iv)en analys med hjälp av en resultattavla av programvillkor²⁵ för att klassificera dem efter kännetecken och efterlevnad,

v)intervjuer med personal vid IMF och ECB.

25Urvalet bestod av 360 unika villkor.

Del I

Kommissionen var oförberedd på omfattningen av den kris som bröt ut

Kommissionen underskattade storleken på de finanspolitiska obalanserna innan krisen bröt ut

33

Enligt mångas förmenande är en av kommissionens viktigaste uppgifter när det gäller ekonomi och finans att varna rådet om stigande finanspolitiska obalanser i medlemsstaterna. Före krisen fanns det redan en ram som utformats för övervakning av den finanspolitiska situationen i medlemsstaterna²⁶.

34

Även om de makroekonomiska målen för programmen för ekonomiskt bistånd handlade om mer än finanspolitiska korrigeringar visade sig budgetstödet²⁷ vara en central del i hur biståndet användes i alla fem programmen. Detta väcker frågan om huruvida de ökande finanspolitiska riskerna upptäcktes och signalerades i tid med hjälp av övervakningsförfarandena.

Kommissionen uppskattade de offentliga budgetarna som starkare än de faktiskt var

35

Budgetindikatorer kan delas upp i två huvudtyper. Den första är den faktiska budgetbalansen, eller skillnaden mellan statens inkomster och utgifter. Denna balans är dock känslig för tillfälliga faktorer, t.ex. ekonomisk tillväxt, priset på tillgångar eller finanspolitiska engångsåtgärder. Den andra är de övriga budgetindikatorerna (t.ex. ett konjunkturrensat saldo eller ett strukturellt saldo) som är avsedda att korrigera tillfälliga faktorer och på så sätt ge en korrektare bild av ett lands underliggande finanspolitiska situation. Dessa indikatorer kan inte observeras direkt utan är ett resultat av komplexa beräkningar.

36

Före krisen fanns det i allmänhet korrekta uppskattningar av faktiska budgetbalanser senast i slutet av det aktuella året. Trots detta lyckades kommissionen dåligt med att förutse uppkomsten av höga finansieringsunderskott för 2008 i Irland, Lettland, Portugal och Rumänien i sina underskottsprognoser. Till exempel sade kommissionen när den talade om Irland i mars 2008 att riskerna kopplade till de finanspolitiska beräkningarna i stort sett var neutrala för 2008²⁸. Men i slutet av 2008 var den faktiska budgetbalansen 7,2 procentenheter av BNP lägre än i prognosen.

37

I sina beräkningar av konjunkturrensade saldon under 2005–2008 överskattade kommissionen systematiskt styrkan i ländernas offentliga finanser²⁹. Felet berodde till största delen på ändringar av den uppskattade potentiella BNP-tillväxten. Alla fem länderna upplevde ett ekonomiskt uppsving, men inledningsvis bedömde kommissionen att överhettningen inte var så kraftig som vi nu med facit i hand vet att den var.

38

Uppskattningen av graden av överhettning (storleken på det positiva produktionsgapet³⁰) var i linje med den starka höjningen av indikatorerna för ekonomins samlade produktionskapacitet. Höjningen genererades emellertid av bostadsbubblor, och investeringar i bostäder höjer inte på samma sätt ekonomins potential som andra, produktivare, investeringar.

39

Kommissionen var inriktad på att bedöma produktionsgapet i den reala ekonomin och tog ingen hänsyn till obalanser i olika sektorer, t.ex. finanssektorn eller byggnadssektorn. Under krisen blev det dock tydligt att det inte räcker att övervaka inflation och produktion för att garantera makroekonomisk stabilitet och hållbara budgetbalanser. Övervakningsramen har sedan dess ändrats i grunden så att den tar större hänsyn till finanssektorn och makroekonomiska risker.

40

Kommissionen identifierade bubblor i några sektorer efter det att de hade inträffat – t.ex. noterades en byggbubbla i Irland, Lettland och Rumänien och en bubbla för privatkrediter i alla fem länderna. Den algoritm som användes för att beräkna produktionsgapet tog dock ingen hänsyn till sådana obalanser.

Vid bedömningarna underskattades de potentiella finanspolitiska riskerna

41

Stabilitets- och tillväxtpakten kräver att medlemsstaterna rapporterar de senaste finanspolitiska händelserna och prognoserna i sina stabilitets- och konvergensprogram. Programmen bedöms av kommissionen, som kontrollerar rimligheten i den utveckling som prognostiseras för BNP och den offentliga budgeten.

42

En allvarlig brist i kommissionens bedömningar före 2009 var att ackumuleringen av den offentliga sektorns ansvarsförbindelser inte rapporterades³¹. Finanspolitiska risker avseende finansiell stabilitet, statligt ägda företag eller andra offentliga garantier (t.ex. offentlig-privata partnerskap) identifierades inte.

43

Vid kommissionens övervakning bedömdes inte tillräckligt konsekvenserna av det stora inflödet av utländskt kapital, i synnerhet i form av skulder, som drev på bygg- och efterfrågebubblor och potentiellt kunde störa banksektorn i en senare kraschfas. Kommissionen såg inte detta samband innan den analyserade medlemsstaternas ansökningar om ekonomiskt bistånd.

44

Vid sina bedömningar undersökte kommissionen inte heller budgetsaldonas känslighet för plötsligt höjda statsskuldräntor eller en lika plötslig chock för den ekonomiska tillväxten eller växelkurserna. Dessa risker hade dock också identifierats eller varnats för i olika forskarrapporter som hade offentliggjorts före krisen³².

Kommissionen var därför inte redo att förvalta programmen

45

Före 2008 hade systemet för betalningsbalansstöd senast använts 1993³³. Under mellantiden hade eventuella erfarenheter från första hälften av 1990-talet gått förlorade. Att ge länder ekonomiskt bistånd var alltså i praktiken en ny uppgift för kommissionen.

46

Eftersom kommissionen hade underskattat de finanspolitiska obalanserna och deras konsekvenser för medlemsstaterna var den oförberedd på uppgiften att förvalta program. I synnerhet måste de första programmen upprättas under extrem tidspress. Kommissionen hade t.ex. bara några dagar på sig att ta fram förslaget till det första programmet (Ungern). Kommissionen hade internt mycket lite erfarenhet av att utforma och förvalta program för ekonomiskt bistånd, och denna erfarenhet kunde inte förvärvas med så kort varsel.

47

I det första skedet fick kommissionen hjälp av team från IMF med att förbereda delar av programanalysen. De rutiner som kommissionen använde hämtades också från IMF (se punkt 109).

26Detta var den ”förebyggande delen” i den stabilitets- och tillväxtpakt som upprättades genom rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (EGT L 209, 2.8.1997, s. 1). Övervakningsramen ändrades senast 2005 genom rådets förordning (EG) nr 1055/2005 om ändring av förordning (EG) nr 1466/97 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1).

27Finansieringen av löpande finansieringsunderskott och återbetalningen av statsskuld.

28Europeiska kommissionen: Ireland – Macro fiscal assessment – an analysis of the December 2007 update of the stability programme, s. 36 (en finanspolitisk bedömning av Irland med en analys av uppdateringen från december 2007 av stabilitetsprogrammet).

29Jämför den första uppskattningen som gjordes efter årets slut (t.ex. vårprognosen) med en senare uppskattning (t.ex. oktober 2013).

30Ett positivt produktionsgap är det belopp med vilket den faktiska produktionen i en ekonomi är högre än den potentiella produktionen.

31Till exempel långsiktiga skulder för statliga pensioner eller stora framtida budgetutgifter för eventuella räddningsåtgärder. Med undantag för skulder för statliga pensioner rapporterade kommissionen inte om andra ansvarsförbindelser.

32Se till exempel Fiscal Policies and Financial Markets (finanspolitik och finansmarknader) i ECB:s Monthly Bulletin 02/2006, s. 71.

33Rådets beslut 93/67/EEG av den 18 januari 1993 om ett gemenskapslån till förmån för Italien (EGT L 22, 30.1.1993, s. 121).

Del II

Processerna var i allmänhet svaga

48

Enligt fördraget ansvarar kommissionen för den operativa förvaltningen av ekonomiskt bistånd. Mycket handlar om att fatta viktiga programbeslut –först om att bevilja bistånd och sedan (vid varje kontroll) om att fortsätta med programmet. Beslutsfattandet innebär att man tar en följd av steg och samordnar med rådet och övriga samarbetspartner (se figur 4).

49

Vi delade upp analysen av programförvaltningsprocesserna i tre delar:

i)Processer inom kommissionen, särskilt vid generaldirektoratet för ekonomi och finans – Kontrollerade kommissionen hur programmet utvecklades?

ii)Processen för att informera rådet och den ansvariga kommissionsledamotenen – Fick rådet och den ansvariga kommissionsledamoten programdokument av god kvalitet?

iii)Processen för samverkan med övriga samarbetspartner – Fungerade samverkan med övriga samarbetspartner?

Figur 4

Programbeslut

1När det gäller programmen för Irland och Portugal fastställdes de allmänna parametrarna av både rådet och EFSF:s styrelse, dvs. Eurogruppen. EFSF:s beslutsprocess är skild från EU:s beslutsförfarande.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Kommissionens processer innehöll inte alltid till-räckliga kontroller och motvikter

50

Kommissionens processer bör säkerställa – genom tillräckliga kontroller och motvikter – att den ursprungliga utformningen av programmet och eventuella uppdateringar uppfyller följande kriterier:

i)Fullständighet – relevant information, både om medlemsstaten och från ekonomisk forskning, ska finnas med.

ii)Enhetlighet – olika delar av programmet ska stämma överens inbördes och det ska råda minimal konflikt mellan olika programmål.

iii)Dokumentation – resonemangen bakom besluten om de olika delarna av programmet ska dokumenteras på lämpligt sätt³⁴.

iv)Överensstämmelse – samförståndsavtalet ska vara i linje med rådets beslut.

v)Opartiskhet – villkoren formuleras oftast av kommissionens programteam och länderna bör behandlas lika av de olika teamen som bör tillämpa liknande villkor vid liknande förutsättningar³⁵.

51

Programteamens arbete bör kontrolleras och ifrågasättas så att det garanteras att teamen följer dessa kriterier.

Kommissionen gick oftast grundligt till väga för att få fram den information den behövde för övervakning

Kommissionen förlitade sig i hög grad på intern expertis och hade samtidigt kontakt med ett antal aktörer i medlemsstaterna

52

Kommissionen förlitade sig på den interna expertis som fanns att tillgå vid generaldirektoratet för ekonomi och finans. Med tiden rådfrågades också specialister från andra generaldirektorat allt mer. De övriga experternas input var begränsad för de ursprungliga programmen och skedde oftast i form av samråd mellan avdelningarna. Experterna var mer engagerade i de två programmen för euroområdet. Användningen av experter med bredare kunskaper innebar att analysen av ländernas problem blev grundligare, särskilt när det handlade om strukturella reformer. Vidare tillät inte kommissionens personalpolitik användning av extern expertis för specifika, snävt definierade områden, vilket är vanligt inom IMF.

53

De regelbundna besök i länderna som kommissionen och de övriga samarbetspartnerna gjorde erbjöd de största möjligheterna att inhämta den information som behövdes för övervakningen. Under sina förhandlings- och kontrollbesök rådfrågade kommissionen ett antal ministerier, andra avdelningar inom regeringen och centrala oberoende institutioner (såsom centralbanker, finanspolitiska råd och nationella revisionsorgan). Man träffade även andra organ, bland annat arbetsgivarorganisationer, fackföreningar och oppositionspartier. Tre av de fem länderna³⁶ hade ständigt en företrädare för kommissionen på plats. Allt detta gjorde att kommissionen kunde hålla sig informerad och identifiera reformer som skulle införlivas i programmen.

Kommissionen samlade in information av många olika slag

54

Utöver den information som samlades in vid besöken i länderna angavs det i varje samförståndsavtal vilka övervakningsrapporter som det aktuella landet var skyldigt att lämna till kommissionen. Den information som skulle samlas i dessa rapporter var mycket bred och berörde många områden. Kommissionen begärde liknande övervakningsinformation i alla program. I några fall begärdes dock inte central information, eller så samlades bara en begränsad mängd central information in.

I programprognoserna anges att det ska göras breda kontroller av att programmen utformas enhetligt, men många förbehåll kontrolleras inte

55

Det krävs bra prognoser för att programmen ska bli enhetliga. Det är dock osannolikt att prognoserna alltid är 100 % korrekta eftersom många faktorer berörs och de inte alltid kan förutses med närmare precision. I stället för att rikta in oss på prognosernas exakthet bedömde vi kvaliteten på de prognosprocesser och prognosverktyg som kommissionen använde för programmen. I praktiken tar kommissionen fram två separata prognoser som är nära sammankopplade (se figur 5):

i)En programprognos (med en makroekonomisk prognos och en underskottsprognos).

ii)En uppskattning av finansieringsunderskottet.

Figur 5

Kopplingar mellan programprognosen och uppskattningen av finansieringsunderskottet

Anm.: Endast de centrala kopplingarna visas.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Processen för att göra programprognoser är svårbedömd

56

Prognoser kan tas fram med hjälp av olika metoder, alltifrån rena bedömningar till storskaliga kalibrerade eller ekonometriska beräkningsmodeller med många beteendeekvationer och identiteter.

57

Kommissionens verktyg för att ta fram prognoser för program och underskott består av i första hand en uppsättning redovisningsidentiteter som ska garantera att prognoserna för makroekonomiska aggregat eller budgetaggregat överensstämmer med prognoserna för deras komponenter. Komponenterna genereras utanför prognosverktyget med hjälp av bedömningar eller, ibland, en mix av andra kvantitativa verktyg. Kommissionen använder inte en teoretisk eller empirisk prognosmodell.

Prognoser i kalkyl-bladsformat är ett klumpigt verktyg som försvårar kvalitetskontrollen

58

De prognoser som gjordes efter varje kontroll utarbetades vanligen i flera kalkylbladsfiler. Vid vår granskning var det svårt att få tillgång till alla relevanta filer. Det berodde på att kalkylbladssamlingen utgör en överväldigande stor och klumpig datamassa³⁷ med dålig insyn och spårbarhet. Eftersom beslut fattades under extremt tryck prioriterade man inte att spara allt prognosmaterial i en systematisk och lättillgänglig form.

59

I kalkylbladsfilerna aggregerades information som genererades utanför verktyget. Uppgifterna kom oftast från flera källor och prognoserna var beroende av bedömningar gjorda av olika prognosmakare, både vid kommissionen och hos de övriga samarbetspartnerna och nationella myndigheterna (se figur 6). Uppgiftsheterogenitet och användning av flera olika bedömningar är normalt vid makroekonomiska prognoser och det finns goda skäl för att beakta olika data och bedömningar i prognosprocessen. Det finns dock några risker med detta, bland annat att konsekvenser av ett nytt antagande inte återspeglas korrekt i alla prognoser, eller att nya antaganden inte är välgrundade.

Figur 6

Översikt över makroekonomiska prognoser och prognoser om underskott

Källa: Europeiska revisionsrätten.

60

För att hantera dessa risker kvalitetskontrollerade man prognosresultaten i flera steg under prognosprocessen. Några enhetlighetskontroller³⁸ är inbyggda i kalkylbladen. Prognosmakarna som ansvarade för budgetsidan respektive den makroekonomiska sidan av prognosen diskuterade sina resultat med varandra och gjorde vid behov ytterligare bedömningar för att säkerställa att uppskattningarna var enhetliga³⁹.

61

I allt väsentligt utgjordes dock kvalitetskontrollen av prognosmakarnas arbete av avstämningar, och prognosprocessen inom programteamet undersöktes inte. Kalkylbladsmetoden och bristen på dokumentation gjorde det svårt att bedöma sannolikheten i de antaganden och underliggande parametrar som användes för prognoserna. Den enda kontrollen av sannolikheten i antaganden och underliggande parametrar skedde i det kontrollsteg då samarbetspartnerna diskuterade.

62

Vår analys av prognosbladen gav också exempel på att det fanns fel och inkonsekvenser trots att enhetligheten kontrollerades (se ruta 1).

Ruta 1

Exempel på fel och inkonsekvenser i prognoser

i)Beloppet för uppburen mervärdesskatt på privat konsumtion var inte samma när det gällde offentliga inkomster och betalningar i den privata sektorn, vilket ledde till en differens på 0,7 % i BNP för ett år.

ii)På grund av att formler hade korrigerats för hand var beloppet för de direkta skatter som tagits ut på arbetskraft inte samma för offentlig och privat sektor. Differensen översteg 0,5 % av BNP.

iii)En skatteåtgärd som började tillämpas efter halva året tillämpades för prognosen på helårsbasis. Den motsvarande projiceringen av underskottet användes i det programdokument som låg till grund för beslutet att frigöra en tranch och meddelades till ekonomiska och finansiella kommittén i juni 2009.

iv)Fastighetsprisernas inverkan beaktades inte enhetligt vid projiceringar av samma prisindex som användes i olika prognoser för samma år.

Svårt att bedöma sannolikheten i finanspolitiska multiplikatoreffekter

63

Finanspolitiska variabler redovisades i kalkylbladen som förväntade inkomster eller utgifter som ökade eller minskade med den budgetmässiga nettoavkastningen från nya budgetåtgärder som vidtagits under året. Inverkan av nya åtgärder på ekonomin och följdeffekten på den offentliga budgeten angavs eller redovisades inte separat i kalkylbladen. I stället togs hänsyn till följdeffekten redan i prognosvärdena för den tillkommande budgetmässiga avkastningen.

64

Prognoserna för budgetmässig nettoavkastning hämtades från prognoser som gjorts av de nationella myndigheterna som uppskattade dem internt inom ramen för sina planeringsförfaranden. De nationella myndigheterna diskuterade sina uppskattningar med samarbetspartnernas personal, vilket kunde leda till att uppskattningarna ändrades innan de formellt godkändes och togs med i programprognoserna.

65

Effekterna av olika budgetåtgärder på den reala ekonomin redovisades indirekt och utanför kalkylbladen genom flera olikartade förfaranden. Det gick inte att spåra källan till specifika antaganden, eller orsaken till dem, genom kalkylbladen. De landsansvariga enheterna hade ingen närmare kunskap om de modeller som de nationella myndigheterna tillämpade för att uppskatta parametrarna för bedömningen av olika budgetåtgärders effekter på ekonomin. Det saknades insyn i och kunskap om det underliggande värdet på de finanspolitiska multiplikatoreffekterna⁴⁰. Inte förrän 2013 gjorde kommissionen en uppskattning av de underliggande multiplikatoreffekterna.

66

Den enda kontrollen av nettoavkastningar var en subjektiv sannolikhetsbedömning som gjordes av samarbetspartnernas personal. Även om detta tillvägagångssätt sannolikt gör att man upptäcker större över- eller underskattningar är det mindre lämpligt för att identifiera relativt små fel som tillsammans kan få stor omfattning.

67

Programteamen hade förteckningar över viss information men i olika utsträckning eftersom det inte fanns något formellt krav på det. Vi kunde därför inte identifiera och kontrollera de antaganden och parametervärden som användes. Om en prognos visade sig vara felaktig (exempelvis om den underskattade den negativa effekten på BNP-tillväxten av sänkta offentliga utgifter) var det omöjligt eller extremt svårt att identifiera felkällan.

Uppskattningarna av finansieringsunderskott var ofullständiga och oriktiga

68

Uppskattningen av finansieringsunderskottet är av avgörande betydelse i förhandlingsskedet eftersom storleken på det ekonomiska biståndet då fastställs och normalt inte ändras senare. Om nya finansieringsbehov uppkommer under programmet måste de tillgodoses inom den samlade finansieringsramen. Kommissionen hade redan utarbetat programprognoser men inte tidigare gjort uppskattningar av finansieringsunderskott.

69

När det gäller länderna i euroområdet motsvarar finansieringsunderskottet endast staternas behov. Utanför euroområdet måste det ekonomiska biståndet täcka in alla externa finansieringsbehov såsom de presenteras i ett lands betalningsbalans. Kommissionen motiverade alltid sina beslut att bevilja bistånd genom att överlämna den ursprungliga uppskattningen av finansieringsunderskottet till rådet. De underliggande beräkningarna gjordes i kalkylblad. På grund av den bristande dokumentationen var dock möjligheterna till kontroll mycket begränsade. När vi begärde dokument kunde kommissionen bara tillhandahålla preliminära versioner⁴¹ som avvek från de slutversioner som hade överlämnats till rådet; den kunde inte ge information om viktiga delar i uppskattningen⁴², eller kunde inte tillhandahålla bakgrundsmaterial⁴³.

70

Vår granskning av de preliminära dokumenten avslöjade stora fel i prognoserna, såsom att vissa variabler hade räknats två gånger, att felaktiga belopp hade angetts för valutareserver eller att refinansieringsgraden för skulder var orealistiskt hög. Felen i kalkylbladen var ibland betydande⁴⁴ och hade inte uppdagats vid interna kontroller. Om felen hade upptäckts hade det inte nödvändigtvis lett till ökning av det ekonomiska biståndet eftersom det också är beroende av långivarens villighet och förmåga att låna ut, men det kunde ha resulterat i andra politiska åtgärder för att minska finansieringsunderskottet.

Programmen byggde i allmänhet på en stabil grund men ibland saknades viktiga underlag

Programmen hade stöd av analyser

71

I de flesta fall kunde kommissionen hänvisa till ett stort analysmaterial, baserat på EU:s politiska prioriteringar och aktuella uppgifter, som användes när man fastställde programvillkoren. I allmänhet blev analyserna mer ingående över tiden. Det berodde till största delen på att man hade fått bättre sakkunskap och att fler kommissionsanställda arbetade med programförvaltningen.

Inga spår av vissa centrala underlag

72

Registreringen av handlingar är en viktig del av alla processer. Flera av kommissionens normer för internkontroll hänvisar till god praxis i detta avseende⁴⁵. Noggrant registrerade handlingar kan förbättra en organisations internkontroll och vara till hjälp för att visa varför vissa beslut har fattats. Underlag är avgörande vid övervakning och utvärdering och en förutsättning för gott ansvarsutkrävande.

73

Eftersom behovet av biståndsprogram uppkom plötsligt fortsatte förfarandena att finjusteras och formaliseras efter det att de första insatserna hade påbörjats. Insatserna förvårades också av tidsnöd, osäkert makroekonomiskt klimat och den komplexa programförvaltningen. Betoningen lades därför på stabila insatsförfaranden på bekostnad av god registrering av handlingar.

74

Vid ett flertal tillfällen hade den information som använts som underlag vid beslutsfattandet gått förlorad när vi gjorde vår granskning, eller så visade det sig vara en kolossal uppgift att samla in den. Några avgörande insatser var inte alls dokumenterade. Metodhandböcker, som man brukar använda för att styra upp processer, var inte särskilt utvecklade. Ruta 2 visar vilka hinder som vi stötte på under revisionen⁴⁶.

Ruta 2

Exempel på svårigheter att få fram central information

Man använde e-post för att rapportera uppåt om hur ett besök utvecklades och för att få godkännande av eventuella avsteg från förhandlingsmandatet. E-post var också ett viktigt medel för kommunikation mellan samarbetspartner och med nationella myndigheter. I allmänhet var dock denna centrala kommunikation inte tillgänglig eftersom e-breven antingen hade tappats bort eller inte kunde återskapas.

Kommissionen behöll inte den dokumentation eller de uppgifter som nationella myndigheter hade lämnat in under programmet, eller så kunde vi inte ta del av dem i deras helhet på grund av de stora resurser som krävdes för att samla ihop dem.

En del kalkylblad för Rumänien med makroekonomiska programprognoser ställdes inte till vårt förfogande under revisionen.

Kalkylbladen med slutliga beräkningar av finansieringsunderskott hade tappats bort eller inte samlats in från IMF. De beräkningar som låg till grund för vissa centrala belopp gick ibland inte att få fram.

Den budgetövervakning som kommissionspersonalen gjorde var inte alls dokumenterad eller så överlämnades endast mycket enkla kalkylblad som underlag för kommissionens analys av budgetgenomförandet.

75

Det är förståeligt att handlingar saknas för det inledande skedet under 2008 och i början av 2009 som bar alla kännetecken på en krishanteringssituation. Med tiden har registreringen av handlingar blivit mycket bättre. Trots det är några av exemplen ovan på saknade handlingar från senare år.

Ibland avvek kommissionen från rådets beslut

Fall av bristande efterlevnad av rådets beslut

76

Vi undersökte hur väl samförståndsavtalet överensstämde med motsvarande rådsbeslut och fann att de flesta villkoren motiverades med hänvisning till besluten. I några fall avvek dock villkoren från dem som angavs i rådets beslut, eller så hade samförståndsavtalet inte uppdaterats vid rätt tidpunkt (se ruta 3).

Ruta 3

Exempel på bristande efterlevnad av reglerna

Vid ett informellt besök till Rumänien i augusti 2009 uppdagades att medlemsstaten inte klarade av att uppnå de ursprungliga underskottsmålen. Kommissionen och de rumänska myndigheterna kom därför överens om att väsentligt sänka målen. Ändringen meddelades i en not till ekonomiska och finansiella kommittén i augusti 2009. Emellertid ändrade man varken rådets beslut eller samförståndsavtalet för att återspegla sänkningen. Målen uppdaterades senare i samförståndsavtalet från februari 2010. Den rättsliga grunden – rådets beslut – uppdaterades ännu senare, i mars 2010. Kommissionen sköt dock upp en utbetalning i november 2009 på grund av att Rumäniens budget inte uppfyllde det uppdaterade målet.

I Lettland nämndes inte pensionsreformer i rådets beslut, men samförståndsavtalet hade ändå särskilda villkor för den andra pelaren i pensionssystemet.

I Irland nämndes ingenting om särskilda villkor som gällde banktillsyn och försäljning av statliga tillgångar och privatiseringar i rådets beslut, men sådana villkor fanns ändå i samförståndsavtalet.

Villkoren var inte tillräckligt riktade

77

Villkoren i samförståndsavtalet syftar till att fastställa en operativ färdplan för att på ett tillfredsställande sätt uppfylla de allmänna ekonomisk-politiska villkor som fastställs av rådet.

78

För de flesta villkoren var kopplingen till den allmänna finanspolitiken relativt tydlig eftersom de antingen krävde ändring av politiken eller var ett steg på vägen mot större reformer. Ledningen⁴⁷ ifrågasatte dock inte tillräckligt de förslag som lades fram för att förvissa sig om att alla villkoren verkligen var nödvändiga för att de allmänna finanspolitiska målen skulle uppnås.

79

Programmen innehöll villkor som antingen var av mindre betydelse, med tanke på programmålen, eller vars potentiella effekter skulle synas långt efter programperioden. Villkor såsom införandet av specifika it-system, tilldelning av budgetmedel till en mindre statlig enhet, utbildning av offentliga tjänstemän och forskning och utveckling; här hade de dock mycket svaga – om ens några – kopplingar till programmålen.

Länderna behandlades inte på samma sätt

80

Efter att ha analyserat olika aspekter av kommissionens programförvaltning fann vi flera exempel på inkonsekventa förhållningssätt gentemot olika länder som knappast motiverades av specifika nationella omständigheter.

Olikheter i kommissionens förvaltning av villkor

81

Kommissionen förvaltade villkoren för alla de ekonomiska biståndsprogrammen olika. För några program utgjordes villkoren av en relativt stabil uppsättning krav, medan de för andra ändrades väsentligt vid varje kontroll. Se översikten i tabell 2.

Tabell 2

De olika modeller kommissionen använde för att förvalta villkor

Ungern
Lettland
Rumänien I
Irland
Spanien

Hur fastställdes villkoren?

Skillnad mellan olika typer av villkor
Nej.
Nej, men betydelse angavs i en av kontrollrapporterna
Tidigare åtgärder och andra villkor
Bestående villkor och andra villkor
Nej

Hur övervakades villkoren?

Hur övervakades efterlevnad?
Varierade¹
Oftast per villkor
Per ämne
Per ämne
Per villkor

Hur uppdaterades villkoren?

Hur ändrades villkoren?
Befintliga villkor fortsatte att gälla; tillägg innehöll endast nya villkor
Varje tillägg ersatte den föregående versionen
Befintliga villkor fortsatte att gälla; tillägg innehöll endast nya villkor
Varje tillägg ersatte den föregående versionen
Varje tillägg ersatte den föregående versionen

Villkorens beständighet²
Villkoren var delvis stabila över tiden Villkoren ändrades i allmänhet inte
Villkoren ändrades många gånger Villkoren ändrades före förfallodagen Svårt att spåra villkoren över tiden
Villkoren fortsatte att gälla och ändrades inte om de inte blev obsoleta på grund av nya villkor
Varierade
Några villkor var oförändrade, andra ändrades ofta
Villkoren var stabila över tiden Villkoren gällde och ändrades inte förrän de var helt uppfyllda.

1Vid några kontroller rapporterade kommissionen om efterlevnaden för varje villkor, vid andra endast per ämne.

2För ytterligare förklaringar, se bilaga III.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

82

Några av modellerna hade negativa konsekvenser för programförvaltningen. I synnerhet gjorde de många ändringarna av villkoren i några program⁴⁸ det mycket svårare att följa landets resultat. I några fall späddes reformerna gradvis ut i takt med att villkoren ersattes med villkor som var mindre strikta eller så försvann de helt från avtalet innan de var helt uppfyllda (se ruta 4).

83

Villkoren syftade även till att olika strukturella effekter skulle uppnås. De kunde variera från offentliggörande, eller utarbetande, av en specifik strategi eller plan, till lagändringar som skulle antas av det nationella parlamentet och påverkade viktiga delar av ekonomin⁴⁹. Den första typen av villkor leder knappast i sig själva till några meningsfulla ekonomiska förändringar även om de kan fungera som förberedande steg inför mer omfattande reformer. Villkor av den senare typen innebär sannolikt att ekonomin ändras varaktigt.

Ruta 4

Exempel på en reform som späddes ut med tiden

Det ursprungliga samförståndsavtalet i programmet för Lettland hade ett krav på ”upprättande av ett enhetligt system för personalplanering och personalstyrning för den offentliga sektorns institutioner”. Detta villkor uppfylldes inte och fanns inte med i senare ändringar. Det ersattes i stället av flera andra villkor som allmänt syftade till utarbetandet av en strategi för den offentliga förvaltningen – ett villkor som är enklare att uppfylla.

Programmet för Portugal hade ett krav på att man – senast i slutet av 2011 – skulle utarbeta en handlingsplan för att reformera arbetslöshetsförsäkringssystemet som bland annat innebar att den period som nyligen arbetslösa hade rätt till arbetslöshetsersättning kortades till högst 18 månader. Efter reformen hade den längsta arbetslöshetsersättningsperioden sänkts från 38 till 26 månader, vilket alltså var längre än det tak på 18 månader som man ursprungligen kommit överens om med de portugisiska myndigheterna.

84

Vi konstaterade att det fanns stora skillnader när det gällde hur strikta villkoren var. Villkoren för betalningsbalansprogram innebar ofta krav på vissa lagändringar. Kraven för euroområdets program däremot hade ofta bara den första typen av villkor och det krävdes sällan beslut i parlamentet. Resultatet var att beslut om trancher baserades enbart på förberedande steg och inte på att reformen verkligen genomfördes (se ruta 5).

85

En annan skillnad gällde antalet villkor, som växte med tiden. Ungern skulle uppfylla färre än 60 unika villkor medan Portugal ställdes inför omkring 400. Den stora variationen återspeglade inte endast större reformbehov i vissa länder. Vi såg exempel på motsatsen: länder med större behov av reformer inom ett visst område ombads uppfylla färre villkor än länder med bättre resultat⁵⁰. Villkoren inriktades också på mycket varierande reformvägar trots att länderna hade liknande förutsättningar⁵¹.

Ändringar av programmålen var inte konsekventa

86

Ändringar av underskottsmål är en naturlig del av biståndsprogram. De är inte automatiskt en signal om att de nationella myndigheternas genomförande är dåligt eftersom de även kan påkallas av sakliga ändringar av den ekonomiska situationen som inverkar, negativt eller positivt, på den offentliga budgeten.

Ruta 5

Exempel på ett villkor som bara var kopplat till förberedande steg

I Irlands program ställdes krav på regeringen att införa lagstiftning för att förstärka den finansiella regleringen och utvidga centralbankens tillsyns- och verkställighetsbefogenheter⁵². De irländska myndigheterna uppfyllde detta krav med en mindre försening på en månad när finansministeriet offentliggjorde lagförslaget. Antagandet tog dock ytterligare två år. Inget villkor var kopplat till antagandet vilket alltså inte krävdes för att trancher skulle frisläppas.

87

För fyra av de sex programmen ändrades underskottsmålen (se tabell 3). I kommissionens anteckningar förklarades alltid ändringarna nedåt med en (betydande) nedgång av den ekonomiska aktiviteten, vilket var fallet i Ungern, Rumänien, Lettland och Portugal.

88

Beroende på land kan ändrade ekonomiska utsikter få olika konsekvenser för ändringen av underskottsmålen. Som en del av sin budgetövervakning beräknar kommissionen cykliska budgetsaldon⁵³. När de ekonomiska utsikterna ändras justeras de cykliska saldoberäkningarna därefter. Därmed bör realtidsförändringar av det beräknade cykliska saldot ligga nära de ändringar av underskottsmål som blir nödvändiga på grund av den ändrade ekonomiska kontexten⁵⁴.

Tabell 3

Ändringar av underskottsmålen i ENS-termer

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
Ungern | MoU0 (nov 2008) | - 3,4 % | - 2,6 % |  |  |  |  |
MoU1 (mars 2009) |  | - 2,9 % |  |  |  |  |
MoU2 (juni 2009) |  | - 3,9 % | - 3,8 % | - 3,0 % |  |  |
Lettland | MoU0 (jan 2009) |  | - 5,3 % | - 5,0 % | - 3,0 % |  |  |
MoU1 (juli 2009) |  | - 10,0 % | - 8,5 % | - 6,0 % | - 3,0 % |  |
MoU5 (dec 2011) |  |  |  | - 4,5 % | - 2,5 % |  |
Rumänien I | MoU0 (juni 2009) |  | - 5,1 % | - 4,1 % | - 3,0 % |  |  |
MoU1 (feb 2010) |  | - 7,8 % | - 6,4 % | e.t. | - 3,0 % |  |
MoU2 (juli 2010) |  |  | - 7,3 % | e.t. | - 3,0 % |  |
MoU3 (jan 2011) |  |  |  | - 5,0 % | - 3,0 % |  |
Rumänien II | MoU0 (juni 2011) |  |  |  | - 5,0 % | - 3,0 % |  |
Irland | MoU0 (dec 2010) |  |  |  | - 10,6 % | - 8,6 % | - 7,5 % |
Portugal | MoU0 (maj 2011) |  |  |  | - 5,9 % | - 4,5 % | - 3,0 % |
MoU5 (okt 2012) |  |  |  |  | - 5,0 % | - 4,5 % | - 2,5 %
MoU7 (juni 2013) |  |  |  |  |  | - 5,5 % | - 4,0 %

Anm.: e.t. – inte fastställt.

Källa: Europeiska kommissionen.

89

När det cykliska budgetsaldot inte ändrades väsentligt under programmet fanns det inget behov av att ändra underskottsmålen. Så var det för Irland. Vi konstaterade emellertid att alla ändringar av mål inte överensstämde med en ändring av det cykliska saldot. Exempelvis sänktes Ungerns underskottsmål för 2009 i mindre grad än vad ändringen av det cykliska saldot pekade mot, medan målet för Polen 2012 sänktes trots att det cykliska saldot hade förbättrats och de ekonomiska utsikterna var oförändrade.

90

Under revisionen hävdade kommissionen att faktorer utanför regeringens kontroll kunde ha utlöst ändring av målen, t.ex. ändrad sammansättning av tillväxten eller skattebortfall. Dock visar varken programdokumenten eller kommissionens interna metod att kommissionen systematiskt bedömde dessa andra faktorer när den vid varje kontroll undersökte om underskottsmålen var realistiska.

91

En annan skillnad gällde hanteringen av de stödåtgärder för banker som påverkade underskotten. I underskottsmålen i programmen för Portugal och Irland ingick inte sådana åtgärder medan de fanns med i programmålen för Lettland.

92

Programdokumenten skiljde sig också åt när det gällde synen på den sociala dimensionen. Till exempel hade skattehöjningarna i Portugal utformats progressivt så att grupperna med lägst inkomster behöll sina inkomstnivåer, och lägstalönerna och de lägsta pensionerna rördes inte⁵⁵. Detta kontrasterar mot den generella sänkningen med 25 % av de offentliganställdas löner i programmet för Rumänien där ingenting sades i programdokumenten om hur detta skulle påverka de lägre löneklasserna. På samma sätt övervägdes inte resultatet av att man kombinerade en sänkning av det inkomstskattefria grundbeloppet med en höjning av mervärdesskatten – vilket sannolikt skulle skjuta över budgetkonsolideringsbördan till de sämst ställda i samhället – i de ursprungliga programdokumenten för Lettland.

Brister i programförvaltningen på grund av dåliga kontroller

93

Även om det i sista hand är rådet och/eller kommissionen som beslutar om ett program är det kommissionens företrädare som förhandlar med de nationella myndigheterna och gör programkontroller. Förhandlingsmandatet anges i policydokumentet. Under ett besök uppdaterar kommissionens företrädare ledningen om samtalen, oftast en gång per dag, och begär godkännande av eventuella avsteg från mandatet. Efter besöket utarbetar kommissionens företrädare programdokumenten (rådets beslut, samförståndsavtal och förklarande not). Dessa kontrolleras och ligger till grund för de beslut som fattas av kommissionen och rådet.

94

Utarbetandet av policydokumentet och programdokumenten är en expertbaserad process där bedömningar gjorda av prognosmakare och ett antal politiska experter från flera generaldirektorat spelar en avgörande roll. Dokumenten kontrolleras av vice generaldirektören och cheferna för de övergripande enheter som utarbetar dem. De förstnämnda kontrollerar främst att dokumenten är inbördes konsekventa och de senare ansvarar för att de överensstämmer med EU:s politik för de bidrag som lämnas till respektive område.

95

Vi fann att kontrollprocessen hade flera brister:

i)Ingen utanför programteamet kontrollerar de underliggande beräkningarna och prognoserna för att se om den makroekonomiska prognosen överensstämmer med beräkningen av finansieringsunderskottet eller med de makroekonomiska konsekvenserna av programvillkoren.

ii)I flera avseenden bedömdes inte det arbete som utfördes av kommissionens företrädare tillräckligt, och alltför sällan ifrågasattes experternas prognoser (se punkt 61), uppskattningar av finansieringsunderskott (se punkterna 69 och 70) och val av programvillkor (se punkt 79).

iii)Intern kvalitetskontroll dokumenterades i allmänhet inte.

96

IMF har också tagit fram en process för intern kontroll av centrala aspekter av utformningen och uppdateringen av program. På några punkter liknar den kommissionens process för intern kontroll, men det finns tre stora skillnader:

i)IMF har en särskild avdelning för kontroll som förser ledningen med input.

ii)Fler IMF-tjänstemän deltar i kontrollprocessen.

iii)IMF:s process dokumenteras.

Programdokumenten blev bättre med tiden men hade fortfarande brister

Förbättringar av programdokumentens kvalitet

97

Det fanns stora olikheter mellan programmen i fråga om hur ingående analyserna i programdokumenten var. Många av olikheterna berodde på att kommissionen blev bättre på att analysera. Programdokumenten för de tre första programmen innehöll begränsad information om ett antal aspekter, bland annat sammansättningen av den finanspolitiska korrigeringen, analysen av avvikelser om underskottsmålen inte uppnåddes och de sociala konsekvenserna. Analyserna i de två senaste uppsättningarna av programdokument (Irland och Portugal) var betydligt bättre (se ruta 6) och var i många avseenden mycket grundliga.

Ruta 6

Exempel på bättre analyser i programdokument

I de ursprungliga dokumenten för betalningsbalansprogram framställdes generellt budgetkonsolidering som en utgiftsdriven process. Emellertid var detaljerna om de nödvändiga budgetåtgärderna fragmentariska (Ungern), inga sådana åtgärder angavs överhuvudtaget (Rumänien) eller, om de angavs, så fanns det ingen beräkning av hur mycket de skulle dra in (Lettland). För dessa tre länder förbättrade kommissionen senare detaljnivån i programdokumenten genom att räkna upp och kvantifiera vilka åtgärder man hade kommit överens om för att uppnå underskottsmålen. De andra programmen (Irland och Portugal) blev ännu mer detaljerade.

98

I några fall konstaterade vi att avgörande information inte fanns med i programdokumenten. Exempelvis meddelade kommissionen inte alltid vilka centrala antaganden som låg till grund för beräkningen av finansieringsunderskottet.

i)I Ungerns program lämnade kommissionen inte några närmare uppgifter som underlag till uppskattningen av de 20 miljarder euro som Ungern skulle få under programperioden.

ii)I Irlands program användes ett ackumulerat periodiserat underskott i ENS-termer på 44 miljarder euro under programperioden när finansieringsunderskottet beräknades i de ursprungliga programdokumenten. Den prognos för likviditetsunderskottet i statskassan, inklusive skuldebrev, som användes för beräkningen av finansieringsbehovet var dock på 58 miljarder euro. De främsta orsakerna till denna stora skillnad på 14,1 miljarder euro (21 % av det ursprungliga finansieringsunderskottet) förklarades inte i dokumentet.

99

Kommissionen gjorda några grundläggande känslighetstester för att bedöma effekterna av en ändring av en eller flera parameterar på det samlade finansieringsbehovet. Trots att resultaten kunde ha gett värdefull information om risken för ett eventuellt negativt utfall redovisades inte dessa i programdokumenten.

Brister i övervakningen och rapporteringen av efterlevnad

100

Under varje program bör kommissionen kontrollera om medlemsstatens ekonomiska politik är förenlig med de villkor som rådet har fastställt. I praktiken skedde detta genom att kommissionen kontrollerade att medlemsstaten tillämpade villkoren i samförståndsavtalet.

Otillförlitligt att använda övergripande underskottsmål för att övervaka budgetgenomförande

101

Budgetkonsolidering var ett avgörande inslag i alla fem programmen, och det finanspolitiska resultatet var en viktig fråga vid samtalen med nationella myndigheter och när besluten om program fattades. Underskottsmålen definierades ofta – i enlighet med Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS) – som ett underskott i procent av BNP. Valet av ENS-underskott som förankringspunkt för budgetpolitiken motiverades av åtaganden som gjorts inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott⁵⁶.

102

ENS-underskottet kan inte övervakas direkt under året⁵⁷. I stället övervakades överensstämmelsen med övergripande mål främst genom uppskattningar av underskottet. När dessa uppskattningar används finns det dock risk för att kommissionen inte med säkerhet kan rapportera till rådet att ett lands budgetpolitik följer saneringsprogrammet. Vid flera tillfällen visade sig kommissionens uppskattningar vara felaktiga. Till exempel:

i)I anmälan våren 2009 rapporterades att Ungerns underskott låg inom programmets underskottsmål för 2008. I anmälan hösten 2009 ändrades dock underskottet till 3,8 % av BNP, dvs. över underskottsmålet⁵⁸.

ii)I januari 2010 rapporterade Rumänien ett likviditetsunderskott för 2009 på 7,3 % av BNP, vilket låg i linje med IMF:s mål, och kommissionen gjorde en preliminär uppskattning av ENS-underskottet i linje med målet och uppgav att programmet utvecklades som planerat. I maj 2010 ändrade dock kommissionen ENS-underskottet till 8,3 %. Från hösten 2011 var det ändrade underskottet 9 %.

iii)I januari 2013 beräknade kommissionen preliminärt att Irlands ENS-underskott för 2012 var 8,2 %, men ändrade det till 7,7 % i april och till 8,2 % hösten 2013. Den sista ändringen berodde till största delen på att engångsinkomster hade omklassificerats.

103

En annan komplikation var att stödåtgärder för banker inte fanns med i definitionen av mål för euroländernas program. Budgetmål som definieras på detta sätt borde i princip vara en mycket bättre förankringspunkt för budgetpolitiken eftersom stödåtgärder för banker är stora enstaka poster som inte kontrolleras direkt av staten. När det gäller Irland uteslöt dock kommissionen bara de underskottshöjande kapitalöverföringar som gjorts till bankerna men tillät att inkomster knutna till stödåtgärder för banker ingick. Sådana mål ger en otydligare signal och är ett otydligare mått på finanspolitiskt resultat. Om alla bankrelaterade transaktioner hade uteslutits skulle finansieringsunderskottet för 2012 ha varit 1 procentenhet högre.

Osystematisk rapportering om uppfyllandet av villkor

104

Kommissionen rapporterade systematiskt om hur länderna uppfyllde strukturella villkor endast när det gällde Portugal och, delvis, Ungern, Lettland och Irland.

105

Uppfylldes inte villkoren rapporterades detta sällan. Endast för ett litet antal villkor (4 % i Portugals program) angav kommissionen tydligt ”inte uppfyllt” trots att närmare hälften av alla villkor inte uppfylldes i tid. Många olika uttryck användes för att ange detta⁵⁹, vilket ledde till förvirring.

106

För omkring 30 villkor (8 % av urvalet) rapporterades antingen inte status på uppfyllandet eller så var villkoren så vagt formulerade att uppfyllandet inte kunde övervakas på ett ändamålsenligt sätt (se exempel i ruta 7)⁶⁰.

107

Några villkor rapporterades som uppfyllda men kunde inte kontrolleras. Till exempel:

i)I Irlands program (efter kontrollen hösten 2012) diskuterade kommissionen fortfarande med de irländska myndigheterna hur man skulle försäkra sig om att delar av den fleråriga budgetramen var tillräckligt bindande och genomsynliga för att utgöra en trovärdig politisk förankringspunkt⁶¹. Kommissionen rapporterade emellertid att villkoret var helt uppfyllt.

ii)I Portugal utvidgades kravet på månatliga rapporter om budgetgenomförandet från den nationella regeringen successivt till att omfatta alla statliga företag och offentlig-privata partnerskap på nationell, regional och lokal nivå. Villkoret bedömdes ha uppfyllts när särskild rapportering infördes på regional nivå trots att kravet på konsoliderad budgetrapportering inte var uppfyllt.

Ruta 7

Exempel på villkor för vilka uppfyllande aldrig rapporterades

Antalet prioriterade områden inom offentlig forskning och utveckling bör minskas så att relevanta forskningsområden får större resurser (Lettland).

Förbättra kapaciteten hos den myndighet som förvaltar strukturfonderna och sammanhållningsfonden att kontrollera och besluta om EU-utgifter (Rumänien).

Regeringen ska lagstifta för att betydligt minska antalet skatter och betalningar som kan likställas med skatter (Rumänien).

Till juli 2012 ska regeringen utarbeta en konsoliderad plan för att omorganisera och betydligt minska antalet kommuner (308). Regeringen kommer att genomföra dessa planer och ändringarna kommer att ha trätt i kraft när den nya omgången av lokala val inleds (Portugal).

Inrätta särskilda avdelningar inom skattedomstolarna (Portugal).

Samarbetet med övriga samarbetspartner var endast informellt

108

EU:s ekonomiska bistånd lämnades tillsammans med IMF:s ekonomiska bistånd i alla program. Varje institution fattade oberoende finansieringsbeslut i enlighet med sina egna stadgar och interna förfaranden. När det gäller programmen för Irland och Portugal var även ECB delaktig i programförvaltningen.

109

Arbetet med IMF hjälpte kommissionen att lära sig hur programmen skulle förvaltas. Vi såg flera exempel på IMF-rutiner som kommissionen började använda efter det att programmen hade startat, t.ex. mer detaljerade kalkylblad för prognoser och användning av en företrädare på plats i landet i senare program. Kommissionens programteam utvidgades också till att ha samma storlek som IMF:s team.

110

Den rättsliga grunden gav de tre institutionerna möjlighet att bestämma hur samarbetet skulle organiseras. I samtliga program etablerade programteamen informella former för samarbete. De breda sakkunskaperna och erfarenheterna hos de tre institutionernas personal innebar att det gick att göra grundligare bedömningar, vilket minskade risken för fel och utelämnanden när programmen utformades och uppdaterades.

111

Institutionerna formaliserade inte sitt samarbete när det gällde exempelvis följande aspekter:

i)Informationsutbyte – vilken information (t.ex. förhandlingsmandat, övriga programdokument, underliggande beräkningar⁶² och information som samlats in från medlemsstaten) ska delas med de övriga samarbetspartnerna? Hur ska information som erhålls efter brytdatumet hanteras?

ii)Sekretess – hur ska dokument som ursprungligen överlämnats till en annan institution hanteras? Vad gör man om en institution får tillgång till konfidentiell information som de övriga samarbetspartnerna inte har tillgång till⁶³ och som skulle kunna påverka hela utformningen av programmet och den interna analysen?

iii)Ägandet av gemensamt arbete – några elektroniska dokument producerades gemensamt av alla tre samarbetspartnerna (t.ex. makroekonomiska prognoser och beräkningar av finansieringsunderskott) men delades inte fullt ut mellan institutionerna.

iv)Mekanismer för att lösa meningsskiljaktigheter om finansieringsbeslut eller andra centrala programparametrar.

ECB:s rådgivande roll var mycket bred

112

När det gäller programförvaltning anger EFSM-förordningen⁶⁴ att ECB och kommissionen ska ha ett rådgivande förhållande till varandra:

i)”(de allmänna ekonomipolitiska villkor[-en]) […] kommer att definieras av kommissionen i samråd med ECB”⁶⁵.

ii)”Kommissionen ska, i samråd med ECB, göra en ny granskning av de allmänna ekonomiskpolitiska villkor[en]”⁶⁶.

113

ECB:s personal gav råd i frågor som gällde finansiell stabilitet och hur man säkerställer att valutamarknader fungerar korrekt. Här ingick sådana ämnen som skulders hållbarhet och takten på budgetkonsolideringen⁶⁷ som ECB ansåg vara viktiga förutsättningar inom båda de områden där institutionen hade en rådgivande roll.

114

Rådgivningen innebar dock inte att ECB delade sina analyser som låg till grund för bankens ståndpunkt i samtalen om programmen med sina samarbetspartner. ECB lät t.ex. inte kommissionen ta del av de interna överläggningarna om bördefördelning med innehavare av prioriterade skulder vid omstruktureringen av de irländska bankerna. Eftersom finansieringen från Eurosystemet utgjorde närmare 100 % av Irlands BNP var fortsatt finansiering från Eurosystemet⁶⁸ en förutsättning för att programmet skulle lyckas. Samarbetspartnerna i trojkan accepterade ingen bördefördelning för innehavare av prioriterade skulder. Dock tyder IMF:s efterhandsutvärdering av Irlands program på att det fanns alternativa politiska åtgärder för att begränsa riskerna vid ökad bördefördelning⁶⁹, men att dessa inte fullföljdes.

34Kommissionens normer för intern kontroll nr 8 och 11.

35Flera studier visar att detta är en påtaglig risk. Till exempel har Hakan Gunaydin gjort en översikt över relevant akademisk forskning i Compliance with the IMF conditions: Selection Bias and Conditions on Social Policy (efterlevnad av IMF-villkor, partiskhet vid urval och villkor för social politik) som utarbetades inför den italienska jordbrukskassan PEIO:s årsmöte 2014. IMF:s oberoende utvärderingskontor har också beskrivit fall av opartiskhet som det har påträffat vid sina utvärderingar. För närmare uppgifter, se IEO: Recurring Issues from a Decade of Evaluation Lessons for the IMF (återkommande frågor efter tio års erfarenhet av utvärdering vid IMF), 2014.

36Lettland, Irland och Portugal.

37En prognos utarbetas i två till fyra nyckelfiler som innehåller tiotals kalkylblad. Dessa centrala prognosfiler är sammanlänkade med många formler och hämtar uppgifter och projiceringar från andra filer som inte alltid är sparade på samma ställe. Det ökar väsentligt risken för att inkonsekventa projiceringar eller uppgifter används när en prognos uppdateras, vilket kan ske varje dag inom ett program. Antaganden är utspridda över kalkylbladen i de centrala prognosfilerna och det krävs stora ansträngningar för att man ska få en tydlig bild av den bedömning som tillämpats. Personalen använder dessutom sidomodeller som lagras utanför kalkylbladen.

38Till exempel redovisningsidentitet eller proportionsbaserade sannolikhetskontroller.

39Hösten 2013 införde kommissionen ett nytt verktyg för att automatiskt upptäcka numeriska och ekonomiska inkonsekvenser, men verktyget användes inte för programprognoserna.

40Den finanspolitiska multiplikatoreffekten mäter storleken på effekten av olika finanspolitiska konsolideringsåtgärder på centrala makroekonomiska (konsumtion, produktion) och budgetmässiga (underskott) variabler.

41Lettlands och Rumäniens program.

42Irlands program.

43Ungerns och Portugals program.

44Vid bedömningen av Rumäniens finansieringsunderskott räknades företags koncerninterna lån med både i utländska direktinvesteringar och i nya skuldflöden under övriga investeringar. Den dubbla räkningen innebar att projiceringen av finansieringsbehovet var 1,8 miljarder euro för låg. Det ursprungliga beloppet för utländska reserver som användes vid den ursprungliga projiceringen avviker dessutom med 0,7 miljarder euro från det belopp som Rumäniens centralbank nu rapporterar för utgången av 2008. I Lettlands program projicerade kommissionen att både företags- och banksektorerna skulle kunna få mer lång och medellång finansiering än vad de behövde för att amortera. Antagandet i kalkylbladet var inte bara osannolikt med tanke på det allvarliga ekonomiska trycket utan motsades även av informationen i den förklarande noten.

45Till exempel anger norm för internkontroll nr 8 att generaldirektoratets viktigaste processer och förfaranden ska dokumenteras på lämpligt sätt, särskilt de som hänger samman med kritiska risker, och norm nr 11 att det ska finnas lämpliga processer och förfaranden för att säkerställa att generaldirektoratets dokumenthantering är effektiv (särskilt när det gäller att få fram lämplig information).

46Problemet att få fram relevant information förekom inte bara vid denna revision. Det nationella revisionsorganet i Portugal angav liknande hinder i sin rapport om övervakningen av det ekonomiska biståndet till Portugal Relatório de auditoria n.º 28/2013-2.ª S., Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, december 2013.

47Ledande befattningshavare vid kommissionen och den vice ordförande som undertecknar samförståndsavtalet för kommissionens räkning.

48Detta gäller i synnerhet Lettland, men även Irland och specifika områden i andra program.

49Andra exempel är stora ändringar av det institutionella landskapet, såsom inrättandet av ett finanspolitiskt råd, omorganisation av det lokala styret eller privatisering. Se bilaga III.

50Till exempel på strukturfondsområdet.

51Till exempel insolventa enskilda och bolag.

52Hänvisas till som centralbankslagen (tillsyn och verkställighet) i senare villkor.

53Budgetsaldot kan delas upp i en cyklisk och en icke-cyklisk komponent. Den cykliska komponenten fångar upp effekten av fluktuationer i skatteintäkter och utgifter som beror på konjunkturen.

54Under förutsättning att prognosen för potentiell BNP inte innehåller väsentliga fel eftersom den används som en variabel för beräkningen av det cykliska saldot.

55Europeiska kommissionen, The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy (ekonomisaneringsprogrammet för Portugal), Europeisk ekonomi, Occasional Papers 79, 2011, s. 16.

56Förfarandet vid alltför stora underskott är EU:s stegvisa förfarande för att korrigera stora underskott (över 3 % av BNP) eller höga skuldnivåer (över 60 % av BNP).

57Medlemsstaternas kvartalsvisa uppgifter om den offentliga sektorns räkenskaper i enlighet med ENS definitioner offentliggörs med 90 dagars tidsförskjutning. Dessutom måste man för att uppskatta ENS-underskott göra antaganden om framtida beslut om hur några större transaktioner kommer att hanteras statistiskt.

58Enligt kommissionen berodde ändringen av underskottet 2008 på att utnyttjandet av EU-medel justerats eftersom några projekt inte hade fått den medfinansiering som hade förväntats ersätta förfinansiering från budgeten.

59Till exempel: till stor del uppfyllt, i stort sett uppfyllt, delvis, pågår, delvis uppfyllt, inte uppfyllt.

60Villkor som kräver permanent uppfyllande vid varje kontroll ingår inte.

61En budgetpolitisk förankringspunkt ger regeringen struktur när den fattar beslut om den lämpliga storleken på finansieringsunderskottet i den aktuella ekonomiska situationen och till viss del när det gäller mål på medellång och lång sikt för de offentliga finanserna.

62För betalningsbalansprogrammen utarbetade IMF de kalkylblad som låg till grund för beräkningarna av finansieringsunderskott, och enligt kommissionen hade kommissionens personal inte tillgång till dem.

63T.ex. information om finansmarknader i IMF:s bedömningar av finanssektorn, information som samlats in av generaldirektoratet för konkurrens och bankuppgifter från ECB.

64Rådets förordning (EU) nr 407/2010.

65Artikel 3.3 b.

66Artikel 3.6.

67Till exempel argumenterade ECB för att behålla underskottsmål i programmet för Portugal.

68Att tillhandahålla likviditet i euro till sina motparter, eller hålla inne eller motsätta sig tillhandahållande av sådan likviditet, ingår i Eurosystemets roll enligt fördraget, enligt vilket Eurosystemet är helt självständigt och utanför de två andra institutionernas arbete.

69IMF:s landsrapport nr 15/20 – Ireland – Ex-post evaluation of exceptional access under the 2010 extended arrangement (Irland – efterhandsutvärdering av exceptionell tillgång inom den utvidgade faciliteten 2010), januari 2015, punkterna 48–52.

Del III

Upplåningen motsvarade finansieringsbehoven även om omständigheterna inledningsvis gjorde det svårt att alltid följa bästa praxis

115

Europeiska kommissionen hanterade all upplåning för EU:s räkning i samband med tillhandahållandet av makroekonomiskt stöd. I slutet av 2014 hade EU gjort totalt 22 obligationsemissioner med ett totalt nominellt värde av 60,1 miljarder euro, varav 8 miljarder euro redan hade betalats tillbaka den 31 mars 2015.

116

För att bedöma kommissionens skuldförvaltning

i)analyserade vi resultat av emissionerna mätt i hur investerare tecknade sig för obligationer och i skuldkostnader,

ii)jämförde vi kommissionens förfaranden med god praxis för statsskuldsförvaltning, relationer med investerare och insyn vid emission av skuldebrev.

Obligationsemissionerna blev väl mottagna

Skuldkostnaderna låg i linje med dem för jämförbara obligationer

117

Priset på en emission⁷⁰ beror både på typen av obligation och på situationen på marknaden när den säljs. Kommissionen lyckades få den nödvändiga finansieringen för att kunna finansiera EU:s bidrag till det ekonomiska biståndet. Efterfrågan på kapitalmarknaderna räckte för att alla obligationsemissionerna skulle bli sålda. Täckningskvoten (lämnat anbud i förhållande till det totala belopp som emitteras) låg mellan 1,2 och över 4,2⁷¹ (se figur 7).

Figur 7

Täckningskvot för EU:s obligationsemissioner

Källa: Europeiska kommissionen

118

Redan från början gjordes emissionerna i tid⁷². Den slutliga skuldkostnaden låg i linje med nivån på marknaden och jämförbara obligationer (se figur 8). Med tiden minskade skillnaden i förhållande till gällande riskfria räntor och EU fick lägre skuldkostnad, särskilt för de längre emissioner som gjordes 2011 och 2012, än Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten, den enda jämförbara faciliteten med liknande långsiktiga emissioner.

Prisnivåerna vid emission var ibland högre än bankernas inledande vägledning

119

Kommissionen använde sig av transaktioner i konsortium för att emittera obligationerna. Den valde ut ledarbanker – internationellt verksamma banker – som garanterade varje emission. Ledarbankernas roll var att ta direktkontakt med investerare och ge kommissionen, som emittent av obligationerna, råd om tidpunkt och pris för varje emission. De skulle köpa upp varje emission och sälja den vidare till investerare och åtog sig att köpa alla delar av emissionen som inte såldes vidare.

120

Fördelen med konsortier är att de, via begäran om förslag, gör att optimala prisnivåer kan identifieras. Emittenten kan även utnyttja bankens omfattande kundnätverk när obligationen ges ut. Emittenten kan lämna detaljuppgifter – oftast en vecka i förväg – om den kommande emissionens löptid och storlek, och begär vanligen kvantitativ och kvalitativ information via ett frågeformulär. Bankerna svarar med att ge vägledning om hur de tror att det föreslagna instrumentet bör prissättas utifrån de rådande villkoren på marknaden.

121

Enligt god praxis⁷³ rekommenderas att bankens backoffice upprättar låneakter med korrespondens med finansiella mellanhänder och med inbjudningarna att lämna förslag tillsammans med bankens prisvägledning. Vid merparten av de första emissionerna gjordes inga inbjudningar att lämna förslag; det gjordes inga före 2011.

122

Vi granskade akterna för tre obligationsemissioner som gjordes under 2012⁷⁴. För två emissioner var den faktiska prisnivån högre än den konsensusnivå som ledarbankerna angett i sina första svar på inbjudningar att lämna förslag. I ett fall var skillnaden 11 räntepunkter (0,11 %), i de övriga 5 räntepunkter (0,05 %)⁷⁵. I båda fallen var efterfrågan från investerare hög, och täckningskvoterna var över 2 respektive 1,6.

Figur 8

Slutlig skuldkostnad i linje med nivån på marknaden och jämförbara obligationer

Källa: Revisionsrätten, uppgifter från Bloomberg, se bilaga III för metod.

Omständigheterna gjorde det inledningsvis svårt att alltid följa bästa praxis

123

Vi fann ett antal brister i skuldförvaltningsprocessen under de första åren (se figur 9). Brist på dokumentation och andra brister hade ingen påvisbar effekt på resultatet av upplåningen.

124

Det är etablerad praxis⁷⁶ att det ges ut skriftliga riktlinjer för hur man ska organisera ett skuldförvaltningsorgan, fördela roller och ansvarsområden, fastställa högsta skuldnivåer, fastställa vilken typ av skuld som ska emitteras och regler för dokumentering av emissionsprocessen.

125

I många fall har den organisatoriska strukturen på moderna skuldförvaltningsorgan hämtats från finansinstitut inom den privata sektorn såsom banker och ekonomiavdelningar vid större företag⁷⁷. Enligt denna princip borde förvaltningsorganet vara indelat i minst två huvudenheter:

i)Ett frontoffice – ansvarar normalt för att utföra transaktioner på finansmarknader, bland annat förvalta auktioner och andra former av upplåning och alla andra finansieringsoperationer.

ii)Ett backoffice – ansvarar för att hantera avvecklingen av transaktioner och sköta den ekonomiska bokföringen.

126

Dessutom kan ett antal centrala funktioner, i synnerhet för riskhantering, ligga hos ett separat middleoffice.

127

Begränsade personalresurser⁷⁸ i kombination med att det var bråttom att få fram finansiering⁷⁹ på stressade finansmarknader gjorde det mycket svårt att under de första åren följa god praxis för skuldförvaltning.

Före emission

128

Handboken för skuldförvaltningsförfaranden upprättades när de första obligationerna emitterades, men den var antingen oklar eller så saknades vägledning om viktiga delar i processen. Den förbättrades successivt genom flera uppdateringar, vilkas värde framgår av kvaliteten på dokumentationen för obligationsemissionerna sedan 2012.

129

Från slutet av 2008 till 2011 tillämpade kommissionen, på grund av tidspress, ett exceptionellt förfarande för valet av ledarbanker. Den gav uppdraget direkt till ledarbanker, vilket lämnade en begränsad verifieringskedja av dokument om urvalsprocessen, såsom inbjudningar att lämna förslag eller motiveringsbrev. Inbjudningar att lämna förslag producerades inte förrän 2011 när dokumentationen av urvalsprocessen blev mer exakt och heltäckande.

Figur 9

Brister i skuldförvaltningen under de första åren

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Placering

130

Vi fann inga klausuler i överenskommelserna mellan kommissionen och ledarbanker som handlade om den känsliga fråga som gäller förberedande sondering (se ruta 8). Det fanns inga bevis för att kommissionen vidtog några försiktighetsåtgärder när det gällde spridning av icke offentlig information, och ingen verifieringskedja som gjorde det möjligt att fastställa om ledarbanker särbehandlade vissa investerare och gav dem särskild information i samband med varje emission eller om de senare lät dem handla eller delta i transaktionen.

131

En viktig del av alla nya obligationsemissioner är hur obligationerna fördelas mellan de investerare som tecknar sig för den. En av de största fördelarna med konsortium i förhållande till auktion är att emittenten har full kontroll över investerarbasen och t.ex. kan välja hur värdepappren ska fördelas. God praxis är att tilldelningsreglerna ska vara tydliga och transparenta och alltid redovisas i förväg. En rättvis och transparent tilldelning av en emission hjälper också till att behålla en varierad investerarbas.

Ruta 8

Förberedande sondering och särbehandling i form av särskild information

Föreberedande sondering är en teknik som används av banker på primärmarknaden för att mäta efterfrågan hos investerare. Det är ganska vanligt förekommande⁸⁰, särskilt på volatila marknader, eftersom det kan hjälpa ledarbanker och emittenter att få en första reaktion på en kommande emission innan den blir offentlig. Ofta lämnas endast allmän information. Emellertid kan specifikare information (som kan innehålla icke offentligt material eller insiderinformation) delas med marknadsaktörer i andra fall och därför kvarstår risken för marknadsmissbruk.

När tredje parter kopplas in på informationskedjan rekommenderas enligt god praxis att man förbättrar registreringen och använder formella skriftliga förfaranden. När icke offentligt material eller insiderinformation ska avslöjas (en process känd som wall-crossing⁸¹) ska ledarbanker informera sina kunder om alla tillämpliga restriktioner enligt de lagar och förordningar som gäller för innehavet av sådan information.

132

Kommissionen uppgav att den hade en aktiv roll vid tilldelningen av varje emission. Enligt kommissionen byggde tilldelningen på följande kriterier:

i)Investerarkategori som ett mått på kvalitet (typ av investerare: ”riktiga” pengar eller spekulation etc.).

ii)Kvalitet på den enskilda ordern (t.ex. tidpunkt för ordern och tidigare erfarenhet av investeraren).

iii)Geografisk fördelning.

133

En analys av de tilldelningstabeller som var tillgängliga⁸² visade att tilldelningen av små belopp var 100 % medan tilldelningen av större order var inkonsekvent. De största ordrarna placerades av särskilda finansiella enheter (t.ex. stora investmentbolag) för investerares räkning. När den slutliga tilldelningen är klar placerar investmentbolaget obligationerna hos investerarna. Vi fann inga bevis på att kommissionen höll med om den slutliga tilldelningen av obligationen.

Efter emission

134

När en obligation definieras som likvid på sekundärmarknaden innebär det att den kan säljas snabbt. Emittenten och ledarbanken har båda ansvar för att säkerställa att det finns tillräcklig likviditet på sekundärmarknaden för varje ny emission. Kommissionen och ledarbankerna bör komma överens om åtaganden avseende sekundärmarknaden i de mandat som undertecknas för varje emission. Vidare förväntas de deltagande ledarbankerna hålla samma låga marginal mellan köp- och säljkurs under åtminstone de första dagarna på sekundärmarknaden.

135

Vid revisionen uppgav kommissionen att den kontrollerade likviditeten för EU-obligationer varje kvartal och att det fanns ett mer formaliserat kontrollförfarande sedan 2012. Vi fann dock inga bevis i upplåningsakterna på att den hade kontrollerat likviditeten på sekundärmarknaden före 2012.

136

En analys av köp- och säljpriserna visade att marginalen mellan dagliga slutliga köp- och säljkurser under varje emissions första 30 dagar var ganska liten. Dock konstaterade vi att marginalen mellan köp- och säljkurs för varje emission varierade mycket mellan olika börsmäklare. Till exempel varierade marginalen mellan köp- och säljkurs mellan 7 och 30 räntepunkter för en av obligationsemissionerna⁸³. Denna variation sågs även hos börsmäklare som deltog som ledarbanker vid flera EU-emissioner och därför var skyldiga att respektera vissa åtaganden avseende sekundärmarknaden.

70Priset bestämmer skuldkostnaden.

71Baserat på ett urval med tolv obligationsemissioner.

72Till exempel gjordes den första utbetalningen till Ungern en månad efter rådets beslut om att bevilja ekonomiskt bistånd (rådets beslut 2009/102/EG av den 4 november 2008 om medelfristigt ekonomiskt gemenskapsstöd till Ungern (EUT L 37, 6.2.2009, s. 5)).

73Kommissionens interna procedurhandbok för upplåningsverksamhet och kommissionens normer för internkontroll nr 8 och 11.

74EU gjorde sex obligationsemissioner under 2012.

75Det motsvarar uppskattningsvis 3 miljoner respektive 1 miljon euro i extra skuldkostnad per år.

76IMF, 2014, Revised Guidelines for Public Debt Management (ändrade riktlinjer för statsskuldsförvaltning), IMF-Världsbanken, s. 5.

77OECD, 2002, Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century (skuldförvaltning och lånemarknader under det tjugoförsta århundradet).

78När de första obligationerna emitterades i december 2008 arbetade fyra personer vid den enhet som ansvarade för både in- och utlåning. När det var som allra mest att göra, i början av 2011, hade enheten fortfarande inte fler än åtta anställda.

79Rekommendation till rådets beslut om ömsesidigt bistånd till Ungern – Förslag till rådets beslut om medelfristigt ekonomiskt gemenskapsstöd till Ungern, COM (2008) 716 final, 30.10.2008, s. 6.

80International Capital Market Association: Primary Market Handbook – XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations (handbok för primärmarknaden – förberedande sondering, book building och tilldelning), 2014. Även Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten: Discussion Paper – ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation (diskussionsunderlag – Esmas policy för möjliga tillämpningsföreskrifter under förordningen om marknadsmissbruk), 2013.

81Med wall-crossing avses en handling som gör en person till ”insider” genom att ge den insiderinformation.

82Information från orderböckerna och om slutlig tilldelning var tillgänglig för endast sju av de tolv obligationsemissionerna i urvalet.

833,25 % kupongobligation med förfallodag 4.4.2018.

Del IV

Programmen uppnådde sina mål

137

De övergripande målen för det ekonomiska biståndet var att se till att medlemsstaterna återfick en sund makroekonomisk eller ekonomisk hälsa och att återställa deras förmåga att uppfylla den offentliga sektorns åtaganden (euroområdet) eller betalningsbalansåtaganden (länder utanför euroområdet). Det ekonomiska biståndet var en buffert som skulle underlätta genomförandet av de saneringsprogram som var nödvändiga i varje land för att korrigera underliggande problem. Vi strukturerade vår analys av programresultaten i fyra dimensioner:

i)Analys av hur den samlade finansieringen användes och faktorer som gjorde att den var tillräcklig.

ii)Uppnåendet av underskottsmål och genomförandet av finanspolitiska korrigeringar.

iii)Uppfyllandet av villkoren och genomförandet av strukturella reformer.

iv)Förändringar av länders konkurrenskraft.

Den samlade finansieringen behövde inte ökas

Finansieringsramarna visade sig räcka till även om de var knappa i två medlemsstater

138

Finansieringsunderskottet utvecklades inte som förutsett i något land. Programmen var dock så stabilt strukturerade att väsentliga avvikelser kunde kvittas inom ett program så att finansieringen låg kvar inom den ursprungliga ramen (se figur 10).

139

Det fanns dock vissa skillnader i den lättnad som det ekonomiska biståndet tillhandahöll. De första programmen, som utformades alldeles efter Lehmankraschen, hade hög säkerhetsmarginal. På samma sätt hade programmet för Irland en stor reserv för oförutsedda utgifter på 25 miljarder euro inom programmet för bankstöd. Irland, Ungern och Lettland hade lägre finansieringsbehov vilket gjorde att de

i)blev mindre beroende av sina egna medel (Irland),

ii)kunde överträffa de ursprungliga projiceringarna av valutareserven (Ungern),

iii)kunde minska programfinansieringen (Lettland och Ungern),

iv)kunde återbetala (eller överväga att återbetala) de dyrare IMF-lånen före förfallodatum (Ungern, Lettland och Irland).

Figur 10

Hur användes pengarna?

1Uppgifter för det första programmet för Rumänien.

Källa: Revisionsrätten, uppgifter från programdokument och statistik sammanställd av nationella myndigheter.

140

Portugal däremot fick betydligt högre finansieringsbehov än vad som ursprungligen hade beräknats, och finansieringen var knapp under Portugals program. För att möta de ytterligare behoven av finansiering blev Portugal tvunget att vända sig till marknaden. Lättnader i penningpolitiken i euroområdet under programmets senare hälft hjälpte Portugal att framgångsrikt återkomma till finansmarknaderna⁸⁴.

141

Det ekonomiska biståndet till Rumänien räckte för att täcka landets betalningsbalansbehov, men finansieringen av den offentliga sektorn i Rumänien visade sig vara knapp under programmet. Statens finansieringsbehov täcktes delvis genom indirekt stöd från centralbanken.

Några medlemsstater fick förmånligare finansieringsvillkor än vad som hade planerats vid den ursprungliga utformningen

142

Portugal och Irland fick lägre räntor och längre löptider på EU-lånen⁸⁵. Huvudsyftet var att förbättra deras långsiktiga refinansieringsmöjligheter⁸⁶, men ändringen minskade också den finansiella börda det innebar att betala ränta under programperioden. Vi uppskattar att Irland och Portugal sparade 2,2 miljarder euro var under programperioden.

143

Irland och Rumänien hjälptes av att deras centralbanker bedrev en tillmötesgående politik.

i)Irlands centralbank gick med på att byta ut icke omsättningsbara skuldebrev utställda till Anglo Irish Bank mot irländska statsobligationer med längre löptid⁸⁷. Det innebar att Irland inte behövde finansiera 3,1 miljarder euro som förföll 2013 på marknaden. Det kommer även att sänka landets finansieringsbehov med totalt 30 miljarder euro under perioden 2014–2023 och underskottet med i genomsnitt 0,7 % av BNP⁸⁸.

ii)I november 2009 beslutade Rumäniens centralbank att sänka kravet på valutareserver från 30 till 25 % (efter en tidigare sänkning från 35 % i augusti). Det frigjorde omkring 1,3 miljarder euro i banklån till offentlig finansiering. Den officiella motiveringen till beslutet var att IMF:s/EU:s trancher 2009 hade skjutits upp⁸⁹.

De uppdaterade underskottsmålen uppnåddes oftast, men inte alltid, på ett hållbart sätt

Med några undantag uppnåddes de ändrade årliga underskottsmålen

144

De ändrade målen uppnåddes i allmänhet väl, med undantag för Ungerns program och för några år av programmen för Portugal och Rumänien (se tabell 4).

145

Att målen inte uppnåddes innebar inte nödvändigtvis att genomförandet hade misslyckats. Till exempel kan de mål som inte uppnåddes 2008 och 2009 i Ungerns program förklaras av statistiska ändringar av finansieringsunderskottet. Vidare var samtliga betalningsbalansprogram framgångsrika i det avseendet att alla medlemsstaterna lyckades lämna förfarandet för alltför stora underskott under 2012.

Tabell 4

Uppnående av uppdaterade mål

| % av BNP | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Ungern | mål | - 3,4 % | - 3,9 % | - 3,8 % |  |  |
utfall¹ | - 3,7 % | - 4,6 % | - 4,3 % | 4,3 % | - 2,1 % | - 2,2 %
Lettland | mål |  | - 10,0 % | - 8,5 % | - 4,5 % |  |
utfall¹ | - 4,4 % | - 9,2 % | - 8,2 % | - 3,5 % | - 1,3 % | - 1,0 %
Rumänien I | mål |  | - 7,8 % | - 7,3 % |  |  |
utfall¹ | - 5,7 % | - 9,0 % | - 6,8 % |  |  |
Rumänien II | mål |  |  |  | - 5,0 % | - 3,0 % |
utfall¹ |  |  |  | - 5,5 % | - 3,0 % | - 2,3 %
Irland | mål |  |  |  | - 10,6 % | - 8,6 % | - 7,5 %
utfall² |  |  |  | - 8,9 % | - 8,2 % | - 7,2 %
nominellt underskott¹ | - 7,4 % | - 13,7 % | - 30,6 % | - 13,1 % | - 8,2 % | - 7,2 %
Portugal | mål |  |  |  | - 5,9 % | - 5,0 % | - 5,5 %
utfall² |  |  |  | - 4,4 % | - 6,0 % | - 4,5 %
nominellt underskott¹ | - 3,6 % | - 10,2 % | - 9,8 % | - 4,3 % | - 6,4 % | - 4,9 %

Anm.: Ett underskottsmål som inte uppnåtts anges i fet stil. Uppgifter utanför programperioden anges i grått.

Källa: Europeiska kommissionen.

1Den offentliga sektorns finansiella sparande (+ eller –) för förfarandet vid alltför stora underskott, våren 2014.

2Det faktiska underskott som rapporterats av kommissionen och i överensstämmelse med programdefinitionen (se punkt 91).

146

För att nå sina underskottsmål hade varje program sin specifika mix av inkomster och utgifter. Konsolideringen inriktades på utgiftssidan i betalningsbalansprogrammen, men var jämnare fördelad i EFSM-programmen. De genomförda sammansättningarna av inkomster och utgifter motsvarar i stort sett det som ursprungligen planerades – med undantag för Ungern som inte lyckades med den tänkta utgiftskonsolideringen.

147

Urholkningen av skattebasen, särskilt under 2009 efter den kraftiga ekonomiska nedgången, utplånade ofta inkomstökningarna från viktiga nya skatteåtgärder. Till exempel genomförde Lettland 2009 indirekta skattekonsolideringsåtgärder med en uppskattad effekt på 2,5 % av BNP. Kommissionen uppskattade 2013 att dessa åtgärder helt hade neutraliserats av sjunkande kortsiktig elasticitet. På liknande sätt ledde den skatteneutrala reform som genomfördes i Ungern i mitten av 2009 till en uppskattad underskottsavvikelse på 0,7 % av BNP 2010.

148

Med oförändrade underskottsmål kan skatternas sjunkande andel av BNP bli ett incitament för skattemyndigheter att motverka sänkta skatteintäkter genom att införa andra åtgärder än de man kommit överens om vid programförhandlingarna. I Rumänien t.ex. gjordes 97 ändringar av skattelagen under 2009–2013, med 51 lagstiftningsakter om tillämpning av ändringarna. De frekventa ändringarna skapade ett instabilt ekonomiskt klimat för både företag och enskilda.

Alla länder förbättrade sin finanspolitiska ställning men i olika grad

149

Med tanke på att programmen orsakades av att länderna inte längre hade tillgång till marknaden kan det hävdas att det viktigaste målet var att åter bygga upp hållbara offentliga finanser. Om det strukturella saldot förbättrades under programmet⁹⁰ var det ett tecken på att landet gjorde framsteg när det gällde att få hållbarare offentliga budgetar. Kommissionen beräknade och offentliggjorde uppgifter om strukturella saldon⁹¹.

150

Det strukturella saldot förbättrades i alla länder och låg i genomsnitt per år mellan 0,7 % av potentiell BNP för Ungern och 1,9 % för Portugal. Tre faktorer kan förklara skillnaderna i förbättringstakt:

i)Den ursprungliga finanspolitiska ställningen – ju högre det ursprungliga strukturella underskottet var, desto snabbare gick konsolideringen.

ii)Den ursprungliga nivån på statsskulden – ju högre den ursprungliga skulden var, desto snabbare gick konsolideringen.

iii)Skillnader i de rekommendationer som lämnades inom förfarandet för alltför stora underskott när det gällde behovet av finanspolitiska insatser – ju kraftfullare insatser som rekommenderades, desto snabbare gick konsolideringen.

151

Det ursprungliga strukturella underskottet angav takten i budgetkonsolideringen i alla medlemsstaterna som fick stöd, utom i Irland. Ungern hade det lägsta strukturella underskottet när programmet inleddes och där gick konsolideringen långsammast, och i Portugal som hade det högsta strukturella underskottet gick konsolideringen snabbast. Irland avviker emellertid i denna analys. Från en utgångspunkt 2010 som liknade Portugals gick Irlands strukturella konsolidering (bankinsatser och andra engångsåtgärder ej inräknade) något mindre än hälften så snabbt⁹².

152

Det fanns ingen relation mellan statsskuldens ursprungliga nivå och den genomsnittliga finanspolitiska insats som gjordes. Till exempel var Rumäniens statsskuld den lägsta i de fem medlemsstaterna, men landets genomsnittliga finanspolitiska insats var relativt hög. Irland och Portugal gjorde mycket olika genomsnittliga finanspolitika insatser trots liknande statsskulder initialt.

Länderna vidtog engångsåtgärder

153

Budgetåtgärder som är tillfälliga leder inte till hållbar förbättring av det underliggande underskottet. Tillfälliga åtgärder kan genomföras både på inkomst- och utkomstsidan. Under programmen blev flera medlemsstater tvungna att ta till engångsåtgärder på inkomstsidan för att uppnå sina underskottsmål.

i)Under 2010 och 2011 nationaliserade Portugal de privata pensionsfonderna för både Portugal Telecom (underskottet förbättrades med 1,7 % av BNP) och banksektorn (4 % av BNP)⁹³.

ii)De engånginsatser som Portugal gjorde 2013 för att driva in obetalda skatter och sociala avgifter förbättrade tillfälligt underskottet (0,8 % av BNP).

iii)År 2012 korrigerade Rumänien sitt alltför stora underskott genom att nå taket på 3 %. Dock hade engångsförsäljningen av tillstånd på teletjänstområdet gett ett tillskott på totalt 0,5 % av BNP.

iv)I Irland gav bankåtgärder tillfälligt ökade inkomster (t.ex. avgifter för den förlängda skuldgarantin till inhemska banker och utdelningar från centralbanken för engångsfinansieringsinsatser).

154

Enligt kommissionen behövdes engångsåtgärder för att hantera kortsiktigt tryck, men för att målen ska uppnås på ett hållbart sätt måste tillfälliga åtgärder ersättas med permanenta.

Villkoren uppfylldes i hög grad

Medlemsstaterna uppfyllde så småningom minst 80 % av villkoren

155

Kommissionens övervakningsrapporter visar att medlemsstaterna hade varierande framgång med att hålla de tidsfrister som angavs i samförståndsavtalen. Portugal och Lettland uppfyllde mindre än hälften av programvillkoren i tid medan Ungern uppfyllde närmare tre fjärdedelar. Även för Irland och Portugal var det stora skillnader i hur tidfristerna för EU:s och IMF:s program respekterades. Även om medlemsstaterna kanske inte höll den ursprungliga tidsfristen uppfyllde de den ofta efter en viss tid.

156

Kommissionen rapporterade inte i tid om uppfyllandestatusen för omkring 30 villkor (se punkt 106).

157

När uppfyllandet var försenat berodde det oftast på faktorer som låg utanför kommissionens kontroll: utdragna lagstiftningsförfaranden, nationella myndigheter som inte genomförde de överenskomna reformerna, rättsliga aspekter man inledningsvis inte beaktat, socialt motstånd etc. Ibland var dock den ursprungliga tidsramen orealistisk med tanke på reformens omfattning (t.ex. reform av den offentliga förvaltningen), behovet av nära samarbete med lokala eller regionala regeringar eller krav på komplexa nya it-system.

158

Det var lika sannolikt att villkor med högt strukturellt innehåll skulle uppfyllas inom den ursprungliga tidsfristen som villkor med lägre strukturellt innehåll⁹⁴. Vi fann att villkor med högt strukturellt innehåll uppfylldes bäst i slutet av programmen. Inledningsvis tryckte inte kommissionen vid sina kontroller på att länderna skulle uppfylla de viktigaste villkoren i tid. Senare lades dock större vikt vid de viktigaste reformerna.

Programmen gjorde att reformer kom igång men ibland uppstod inte de önskade effekterna

159

För att fastställa resultatet av en politik är det nödvändigt att bestämma orsakssambandet mellan politiken och de observerade effekterna. Effekten av reformer för att förbättra den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan t.ex. försenas på en svag arbetsmarknad. Vår analys försvårades dessutom av att det har gått så kort tid sedan några program avslutades. Slutligen motsvarade villkoren bara en del av de politiska åtgärder som genomfördes under programperioden.

160

Vi bedömde att ett villkor hade varit ändamålsenligt om

i)reformerna inte upphävdes när programmet var slut utan fortsätter att fullföljas aktivt av den aktuella medlemsstaten,

ii)de tillgängliga policyindikatorerna eller utvärderingarna pekar på att det skett tydliga förbättringar inom det aktuella området,

iii)de önskade effekterna uppnåddes.

161

Den största farhågan – att reformerna upphävdes efter programmen – visade sig vara obefogad. När granskningen gjordes hade det gjorts få upphävanden som främst gällde lönesänkningar i offentlig sektor (Ungern och Rumänien) och arbetsmarknadsreformer (Irland och Portugal). Denna iakttagelse innebär dock inte att fler upphävanden inte kan ske i framtiden. Upphävandena motverkades av alternativa reformer som ofta inte var likvärdiga i form av potentiella effekter. Det gällde t.ex. de kompensationsåtgärder som innebar att minimilönen återställdes till sin ursprungliga nivå i Irland och kompensationsåtgärderna för de åtgärder som förklarats strida mot konstitutionen i Portugal (se ruta 9).

162

Programperioden var för kort för att några komplexa reformer skulle kunna genomföras fullt ut innan avslutandet. Förutom de upphävanden som nämnts ovan fortsatte länderna med komplexa reformer efter det att programmet var slut.

Ruta 9

Arbetsmarknadsreformerna i Portugal späddes gradvis ut och upphävdes

De största arbetsmarknadsreformerna planerades för Portugal. Under programmet har Portugal också genomfört ett antal reformer som har minskat anställningsskyddet. Förbättringen är dock inte tillräckligt stor vid en internationell jämförelse. Redan när programmet inleddes var reformerna inte tillräckligt ambitiöst utformade jämfört med likvärdiga länder. Till exempel ombads Portugal att utarbeta ett förslag för att anpassa avgångsvederlagen till genomsnittet i EU i stället för till genomsnittet i de länder som är Portugals konkurrenter i den internationella handeln. Under programmet antogs sedan de mindre ambitiösa reformerna. Som exempel intjänas avgångsvederlaget nu med tolv dagar per tjänsteår, vilket är i den övre delen av det ursprungliga intervallet på åtta till tolv dagar per tjänsteår.

Reformagendan späddes ut ytterligare genom att några reformer som gällde uppsägningsregler med framgång överklagades i konstitutionsdomstolen. Portugal lagstiftade därför om åtgärder som skulle kompensera för dem som hade förklarats strida mot konstitutionen, men kommissionen ansåg inte att de kunde ge samma effekter som de ursprungliga åtgärderna. Programvillkoren innehöll inga kompenserande åtgärder som skulle ge motsvararande potentiella effekter på rörligheten på arbetsmarknaden. När programmet var slut var det lätt att upphäva några arbetsmarknadsreformer som redan hade genomförts genom administrativa beslut som fattades av regeringen. Dessa beslut kritiserades av kommissionen i rapporter om övervakningen efter programmet.

163

Vi fann⁹⁵ att det skedde påtagliga förbättringar när programmen var inriktade på reformer inom de specifika områdena aktiv arbetsmarknadspolitik, arbetsmarknadsreformer eller företagsklimat. På några områden underlättade programmen nya reformer (t.ex. finanspolitiskt ansvar) medan de för andra områden var ett incitament att påskynda genomförandet av befintliga nationella planer (t.ex. företagsklimat).

164

Flera villkor uppfylldes men gav inte de önskade effekterna. Till exempel genomfördes inte budgetbesparingar i avsedd utsträckning under programperioden, och ramen för finanspolitiskt ansvar utgjorde inte en tillräcklig förankringspunkt för budgetpolitiken (se ruta 10).

Ruta 10

När uppfyllandet av villkor inte gav de önskade effekterna

οI Ungern utnyttjades inte stora delar av bankstödpaketet eftersom det i sin slutliga form inte var attraktivt för bankerna.

οI enlighet med programvillkoren skar Ungern ned på de lokala offentliga utgifterna i sin budgetlag men det ledde inte till några större besparingar.

οRumänien uppfyllde villkoret om att anta en ramlag för löner i offentlig sektor, men kompensationstabellerna, som var en av hörnstenarna i reformen, tillämpades inte eftersom det saknades budgetmedel.

οIrland och Rumänien antog en ny ram för finanspolitiskt ansvar under programmet. Dock rapporterade kommissionen om flera brister i genomförandet för båda länderna. Framförallt var ramen inte ändamålsenlig när det gällde att strama åt regeringens budgetpolitik i enlighet med målen på medellång sikt.

οSysselsättningen i Portugals offentliga sektor minskades i linje med programmets delmål. En icke angiven del av minskningen uppnåddes dock genom att offentliganställda gick i pension i förtid och budgeteffekten var därför begränsad.

Hur väl lyckades länderna öka sin konkurrenskraft?

Ökad konkurrenskraft, men i olika grad

165

Ett av programmens centrala underliggande mål var att återställa handelsbalansen med hjälp av förbättrad ekonomisk konkurrenskraft. Bytesbalansen och handelsbalansen mäter på bredaste sätt denna konkurrenskraft⁹⁶.

166

Alla länderna lyckades justera bytesbalansen. I fyra av de fem länderna skedde detta snabbare än väntat. Endast Irlands justering skedde i stort sett i linje med programprognosen.

167

Den gemensamma faktor som förklarade den snabbare justeringen av bytesbalansen var en oväntad förbättring av faktorinkomsterna⁹⁷. Även för Irland kan handelsbalansens utveckling i linje med prognosen tillskrivas bättre utveckling av faktorinkomsterna som kompenserade för sämre utveckling av handelsbalansen (se figur 11).

Figur 11

Möjliga orsaker till den snabba justeringen av bytesbalansen

Anm.: Diagrammet visar de ackumulerade skillnaderna, i procentenheter av BNP, mellan resultatet och utgångsläget, det vill säga den ursprungliga programprojiceringen. Beräknat över följande programperioder: 2009–2011 för Ungern och Rumänien, 2009–2013 för Lettland och 2011–2015 för Irland och Portugal.

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen.

168

Handelsbalansen (export/import) fångar närmare effekterna av förändringar i ett lands konkurrenskraft än bytesbalansen. Handelsbalansen utvecklades i linje med programprognoserna i Portugal och Rumänien. Den utvecklades bättre än väntat i Lettland (i genomsnitt 2 % per år). Utvecklingen var dock sämre än i prognoserna för Ungern (2,8 % per år) och Irland (5,1 % per år).

169

Ett antal variabler kan svara för fluktuationer i handelsbalansens två komponenter. Hit hör externa chocker (påverkar exporten), oväntad BNP-utveckling (påverkar importen) och oförväntade svängningar i konkurrenskraften (påverkar båda).

170

I Lettland och Rumänien förbättrades konkurrenskraften⁹⁸ väsentligt, vilket förklarar varför handelsbalansen hade legat över de ursprungliga prognoserna sedan 2010. Förbättringarna syns också i de två ländernas ökande andel av den globala exporten.

171

För de tre övriga länderna förbättrades konkurrenskraften mindre, och för alla tre hade andelen av den globala exporten sjunkit sedan 2008. Exporten för Ungern och Portugal var lägre än de ursprungliga prognoserna, men prognosen för Irland överträffades⁹⁹.

172

I Portugal och Ungern låg justeringen av handelsbalansen mer eller mindre i linje med prognoserna, men detta berodde enbart på att både exporten och importen var lägre än vad som ursprungligen förväntats. Omkring 80 % av den oväntade minskningen av importen kan förklaras av den sämre BNP-utvecklingen. Men även för dessa två länder syns vissa ökningar av konkurrenskraften, t.ex. exportens ökning i förhållande till BNP jämfört med perioden före programmet.

Intern devalvering gjordes genom att lönerna för nyanställda justerades

173

Intern devalvering var en viktig del av den makroekonomiska strategin i tre länder (Lettland, Irland och Portugal). Detta är en uppsättning politiska åtgärder som utformats för att återställa den internationella konkurrenskraften, främst genom lägre priser eller arbetskraftskostnader¹⁰⁰. Sänkta löner och färre anställda i offentlig sektor förväntas följas av lönesänkningar i den privata sektorn. Detta bör inträffa eftersom justeringar i den offentliga sektorn frigör resurser och därigenom ökar tillgången på arbetskraft för den privata sektorn och trycker ner lönenivåerna i ekonomin som helhet. Lägre aggregerad efterfrågan bör bidra till pris- och lönejusteringarna i ekonomin. Då länderna saknar en egen valuta är intern devalvering en nyckelstrategi för att justera prisnivåer inom en valutaunion.

174

I Lettland påverkade den interna devalveringen främst lönerna för nyanställda medan lönerna för etablerade arbetstagare i den privata sektorn knappast sjönk alls. En del av lönejusteringen uppnåddes genom justeringen av odeklarerade löner, men omfattningen var begränsad (se ruta 11).

Ruta 11

Inverkan av intern devalvering på lönenivåer i Lettland

Intern devalvering sågs som en central pelare i saneringen av Lettland. En orsak till att intern devalvering förväntades fungera var tron på att arbetsmarknaden är särskilt flexibel. I praktiken var den konstaterade minskningen av lönerna i den privata sektorn relativt låg¹⁰¹. Löneökningarna avstannade visserligen ganska snabbt inom både offentlig och privat sektor när krisen utvecklades under 2008, och löneutvecklingen blev negativ under 2009¹⁰², men den negativa löneutvecklingen blev både mindre djup och långvarig i den privata sektorn. Den största minskningen på årsbasis av löner i privat sektor var 6,6 % (i oktober 2009), medan den största minskningen i offentlig sektor låg strax över 26 % (i november 2009). Den aggregerade lönedynamiken fångar inte upp den underliggande justeringsprocessen eller tillåter den tänkbara förklaringen att den delvis hörde samman med odeklarerade lönebetalningar (”svarta löner”).

Analysen av uppgifter om enskildas löner¹⁰³ visar att lönerna för dem som anställdes under recessionen var betydligt lägre än lönerna för etablerade anställda som knappast sjönk alls. Resultatet överensstämmer med bevis hämtade från litteratur på området som visar att lönerna vid rekrytering är mer cykliska än lönerna för etablerade anställda och kan användas som en mekanism för att sänka kostnader. Nedskärningar och en större andel deltidsarbete inverkade också.

Den retroaktiva arbetsgivarundersökningen ger bevis för att den ”verkliga” lönesänkningen låg mellan 6 och 11 % 2008–2009 och var nästan obefintlig (under 2 %) 2009–2010. Sänkningen var alltså större än vad som framgår av den officiella statistiken (ökning med 1,3 % 2009 och minskning med 2,9 % 2010). Detta pekar på att lönerna i den privata sektorn faktiskt påverkades av recessionen men inte tillräckligt för att förhindra en stor och långvarig nedgång i sysselsättningen.

Källa: Revisionsrätten, baserat på en studio gjord av Andrejs Semjonovs, Alf Vanags och Anna Zasova: What happened to wages in Latvia’s ”internal devaluation?” (vad hände med lönerna vid Lettlands ”interna devalvering”), Baltic International Centre for Economic Policy Studies.

Lån i utländsk valuta var fortfarande en utmaning

175

Gemensamt för alla tre betalningsbalansländerna var att lån i utländsk valuta utgjorde en stor andel av de totala utestående lånen.

176

Under krisen kunde inte centralbankerna låta den inhemska valutan sjunka i värde för att återställa den externa konkurrenskraften. Problemet var att en depreciering kunde minska låntagarnas förmåga att betala tillbaka sina skulder i utländsk valuta och därigenom påverka finanssystemets stabilitet, vilket skulle motverka den ekonomiska nyttan med politiken¹⁰⁴. På grund av den höga andelen lån i utländsk valuta tenderade länderna också att tappa mer internationella reserver under krisen¹⁰⁵.

177

Även om dessa problem i stor utsträckning påverkade de möjliga politiska valen innehöll EU:s ekonomiska bistånd inga villkor om att de nationella myndigheterna skulle hantera förvaltningen av inhemsk utlåning i utländsk valuta.

178

Under programmen fortsatte det totala värdet av lån i utländsk valuta att vara ett orosmoment¹⁰⁶. I Rumänien var den privata sektorns lån i utländsk valuta större än lånen i inhemsk valuta. Andelen lån i utländsk valuta började minska under 2012 i Ungern men inte förrän 2014 i Rumänien.

84Lättnader i penningpolitiken inverkade även positivt på finansieringen för Irlands regering.

85EFSM-lånen planerades ursprungligen ha en löptid på 7,5 år med räntemarginaler på 2,925 % för Irland och 2,15 % för Portugal. I oktober 2011 togs räntemarginalerna bort och den genomsnittliga löptiden höjdes till 19,5 år i juni 2013. EFSF-lånen förlängdes också och även räntemarginalerna på 2,47 % för Irland och 2,08 % för Portugal togs bort.

86Detta minskade även de förväntade inkomsterna i EU:s budget med 2,2 miljarder euro totalt under programperioden.

87I sin årsrapport för 2013 ansåg ECB att likvidationen av Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) ger upphov till allvarlig oro när det gäller den monetära finansieringen och att oron kan mildras något genom Irlands centralbanks avyttringsstrategi.

88Europeiska kommissionen: Economic Adjustment Programme for Ireland – Winter 2012 Review, European Economy (ekonomisaneringsprogrammet för Irland – kontroll vintern 2012), Europeisk ekonomi, Occasional Papers nr 131, s. 2013.

89Pressmeddelande från styrelsen för Rumäniens nationalbank, 16.11.2009.

90Med hänsyn till brytdatum för statistiska uppgifter om den offentliga sektorn användes följande programperioder: Ungern 2009–2010, Lettland 2009–2011, Rumänien 2009–2012, Irland och Portugal 2011–2013.

91Baserat på uppgifter i prognosen våren 2014 som samlats in i enligt med ENS 95.

92Detta förklaras inte heller av olika ändringar av den strukturella balansen före programmet. Kommissionens beräkningar tyder på att budgetkonsolideringen startade i båda länderna 2010 med liknande konsolideringsinsatser.

93Som ett resultat av denna transaktion tog Portugal över de framtida pensionsåtagandena. Även om dessa åtaganden inte redovisas som en offentlig skuld enligt den statistiska ramen påverkar de negativt den offentliga skuldens hållbarhet. Därför föreföll endast åtgärden förbättra landets skuldposition.

94För revisionen mättes villkorens betydelse genom deras strukturella innehåll: högt, medelhögt eller lågt. Se bilaga III.

95Vi analyserade de fem ländernas framsteg på tre områden: arbetsmarknadsreformer, företagsklimat och finanspolitiskt ansvar. Vi utgick från internationella regleringsindikatorer, inputindikatorer och bedömningar gjorda av kommissionen, IMF och andra internationella institutioner.

96Länders konkurrenskraft är ett mångfacetterat och komplext begrepp. Vi valde att fokusera på dessa två indikatorer eftersom de ingick i programprognosen för alla länderna. På så sätt kunde vi bedöma orsakerna till att konkurrenskraften ibland inte utvecklades som väntat.

97I faktorinkomsterna redovisas finansiella flöden mellan inhemska och utländska enheter i samband med inkomster från arbete, direktinvesteringar, portföljinvesteringar och andra investeringar. Här ingår även betalningar mellan staten och utländska enheter i samband med skatter och bidrag för produkter och produktion.

98Vilket framgår av olika makroekonomiska indikatorer för konkurrenskraft, såsom real effektiv växelkurs, reala enhetsarbetskostnader och real arbetsproduktivitet, liksom av sammansatta indikatorer som placeringen på listan över världens mest konkurrenskraftiga länder.

99Den viktigaste orsaken var att en stor andel av Irlands totala export går till länder utanför euroområdet. Irland hade därför nytta av eurons depreciering i förhållande till den amerikanska dollarn, vilket inte var med i den ursprungliga programprognosen. Eurons depreciering ökade också värdet på importen till Irland. Andelen import i Irlands export – den andel av exporten som produceras med importerade insatsvaror och insatstjänster – är hög, omkring 50 %.

100Kommissionen definierar intern devalvering som politik avsedd att sänka inhemska priser genom att antingen påverka relativa export- och importpriser eller sänka inhemska produktionskostnader och därigenom uppnå real depreciering av växelkursen. Källa: Europeiska kommissionen: Quarterly Report on the Euro Area (kvartalsrapport om euroområdet), III/2011, volym 10, s. 22.

101Det är i den privata sektorn, och särskilt i den sektor som är exponerad för internationell handel, som löneutvecklingen bestämmer konkurrenskraften.

102Mars 2009 i den offentliga sektorn och juli i den privata sektorn.

103Avidentifierade poster från Lettlands statliga socialförsäkringsmyndighet.

104Denna utmaning erkändes också av Europeiska systemrisknämnden i dess rekommendation 2011/1 som risken för ”störda penningpolitiska transmissionskanaler” som härrör från hög inhemsk utlåning i utländsk valuta.

105Rekommendation 2011/1 utfärdad av Europeiska systemrisknämnden.

106Till exempel ansåg Ungerns centralbank i juni 2013 att hushållens och de små och medelstora företagens exponering för utländska valutakurser var mycket hög.

Slutsatser och rekommendationer

Övervakning före krisen

179

Före krisen hade EU redan en övervakningsram som utformats för övervakning av de offentliga budgetarna i medlemsstaterna. Ansvaret för att varna rådet om stigande finanspolitiska obalanser låg hos kommissionen. Kommissionen var inte förberedd på de första ansökningarna om makroekonomiskt stöd.

180

Kommissionen misslyckades med uppgiften att bedöma finanspolitiska obalanser innan krisen bröt ut när den uppskattade de offentliga budgetarna som starkare än vad de faktiskt visade sig vara. En allvarlig brist i kommissionens bedömningar före 2009 var att ackumuleringen av den offentliga sektorns ansvarsförbindelser inte rapporterades. Dessa ansvarsförbindelser blev ofta verkliga skulder under krisen. Kommissionen lade inte heller tillräcklig vikt vid sambandet mellan stora utländska kapitalrörelser, bankernas hälsotillstånd och i sista hand de offentliga finanserna. Bristerna i övervakningen innebar att kommissionen inte var förberedd på uppgiften att förvalta programmen när ansökningar om ekonomiskt bistånd började komma in (se punkterna 35–47).

Programförvaltningsprocesser

181

Kommissionen lyckades med att åta sig sitt nya programförvaltningsansvar som bland annat innebar att den samtalade med nationella myndigheter, gjorde programprognoser och uppskattade finansieringsunderskott samt identifierade vilka reformer som behövdes. Med tanke på den första tidsnöden och bristen på tidigare erfarenhet var detta en prestation (se punkterna 45–50).

182

Kommissionen gick grundligt till väga för att få fram den information den behövde. Den mobiliserade i allt större utsträckning intern expertis och tog kontakt med många olika aktörer i de länder som fick bistånd. Kommissionen mobiliserade dock inte expertis i samma utsträckning 2008 och 2009 som den gjorde senare i samband med programmen för euroområdet, och den hade inte heller lätt att skaffa extern expertis. Kommissionens personalpolitik var inte utformad för att hantera ett så stort och viktigt europeiskt projekt som lösningen av statsskuldskrisen helt klart var (punkterna 52–54).

Rekommendation 1

Kommissionen bör inrätta en ram som omfattar hela institutionen för att snabbt kunna mobilisera lämplig personal och expertis från olika delar av kommissionen eller utanför kommissionen om ett program för ekonomiskt bistånd ska sättas upp.

När det gäller Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 472/2013 bör kommissionen utarbeta förfaranden för förstärkt övervakning och förvaltning av eventuella nya program för ekonomiskt bistånd. Förfarandena ska tydligt omfatta scenariot där dessa verksamheter endast utförs av EU:s institutioner.

183

Utarbetandet av makroekonomiska prognoser och prognoser om underskott var inte en ny verksamhet. Kommissionen använde ett befintligt och ganska klumpigt prognosverktyg som byggde på kalkylblad. Kvalitetskontrollen begränsades i första hand till avstämning mellan prognosernas olika delar och innebar inte att ledningen undersökte hur man hade kommit fram till de olika antaganden som användes för prognoserna. Det var mycket svårt att bedöma sannolikheten för centrala antaganden såsom finanspolitiska multiplikatoreffekter, inte bara vid senare kontroller utan även, för ledningen, under utarbetandet av prognoserna (se punkterna 55–70).

Rekommendation 2

Programteamen bör vara skyldiga att systematiskt registrera de centrala antagandena och det arbete som görs när prognoser utarbetas. Kommissionen bör införa verktyg som underlättar dokumentationen. Det kan innefatta automatisk loggning av ändringar som görs av prognosmakarna.

Kvalitetskontrollförfaranden bör inbegripa mer kontroll av de centrala underliggande antaganden och parametrar som valts ut av landsansvariga enheter. Exempelvis skulle en modellbaserad referensprognos kunna användas vid kvalitetskontrollen för att signalera områden där bedömningsbaserade prognoser väsentligt avviker från den modellbaserade prognosen. På så sätt skulle kvalitetskontrollerna bli mer riktade.

184

Programmen hade oftast en solid grund i EU:s politiska prioriteringar och rådande ekonomisk kunskap. Dock var kommissionens förfaranden inte alltid systematiskt dokumenterade. Förfarandena var inte utformade så att man i efterhand skulle kunna utvärdera beslutsfattandet. Detta kan delvis förklaras av krissituationen, den inledande tidsbristen och det nya för kommissionen i denna typ av programförvaltning. Med tiden fanns det allt mer dokumentation, men till och med för de senaste programmen saknades några centrala dokument (se punkterna 71–75).

Rekommendation 3

För att försäkra sig om att de faktorer som ligger till grund för programbeslut internt medger öppenhet och insyn bör

a)personal som deltar i programförvaltningen registrera alla nödvändiga handlingar som gäller utformningen av programmet, valet av villkor och kommissionens övervakning av programgenomförandet,

b)programansvariga vara skyldiga att dokumentera centrala programbeslut i en beslutslogg så att de lätt kan spåras.

185

Villkoren i samförståndsavtalen motiverades oftast genom specifika hänvisningar till rådets beslut. Villkoren var dock inte tillräckligt fokuserade på de allmänna ekonomisk-politiska villkor som rådet hade ställt upp (se punkterna 76–79).

186

Stödvillkoren hanterades olika i alla program. För några program var de generellt sett mindre strikta, vilket gjorde dem lättare att uppfylla. När vi jämförde länder med liknande strukturella brister fann vi att de nödvändiga reformerna inte alltid stod i proportion till de rådande problemen eller att de följde mycket olika linjer. För några länder, men inte alla, var underskottsmålen mindre strikta än vad den ekonomiska situationen tycktes kräva (se punkterna 80–91).

187

Risken för att man behandlar länder inkonsekvent eller begär onödiga reformer är fortfarande en utmaning för programförvaltningsprocessen. Det faktum att det handlar om krisprogram har gjort det svårt att utarbeta detaljerade riktlinjer för att begränsa handlingsutrymmet för programteam och nationella myndigheter vid förberedelserna och förhandlingarna om dokument av typen rådets beslut eller samförståndsavtal. Alla lösningar måste därför utgå från en starkare övervakning av det arbete som utförs av kommissionens personal och åtföljas av förbättringar av kontrollprocessen.

188

Det arbete som kommissionens personal gör utmynnar i en uppsättning programdokument som ligger till grund för de beslut som fattas av kommissionen (eller kommissionsledamoten för kommissionens räkning) och rådet. Både programdokumenten och den underliggande analysen har blivit betydligt bättre sedan slutet av 2008. Men till och med de senaste programdokumenten saknade någon väsentlig information (se punkterna 97–99).

189

Gemensamt för alla områden av programförvaltning är att man måste förlita sig på omdömen från experter på olika områden. De centrala dokument som expertanalyser resulterade i kontrollerades, men kontrollen var i flera avseenden otillräcklig. De underliggande beräkningarna kontrollerades inte av någon utanför programteamet, arbetet granskades inte i detalj och själva kvalitetskontrollen var inte väl dokumenterad (se punkterna 93–96).

Rekommendation 4

Kommissionen bör se till att det finns lämpliga förfaranden för kvalitetskontroll av programförvaltningen och av innehållet i programdokument, och samtidigt ta hänsyn till tillgängliga resurser. En horisontell kontroll bör fungera som en sakkunnigbedömning av programteamens arbete. Man bör särskilt uppmärksamma horisontella aspekter, som att länder behandlas lika, och rapportera till ledningen.

190

Kommissionen ansvarar för att övervaka programgenomförandet. Den allvarligaste bristen på detta område gäller övervakningen av budgetgenomförande. Underskottsmålen för varje program fastställdes med utgångspunkt från ENS-underskottet. Detta garanterar visserligen att förfarandet vid alltför stora underskott följs fullt ut, men innebär också att kommissionens rapportering om uppfyllandet av underskottsmål inte bara påverkas av mätosäkerhet utan även av prognososäkerhet när det ska beslutas om ett program ska fortsätta (se punkterna 100–103).

Rekommendation 5

För budgetövervakningen bör kommissionen i samförståndsavtalet inkludera variabler som den kan samla in med kort tidsfördröjning, såsom kvartalsvisa mål för kassabehållning eller utestående skulder.

191

Sättet att rapportera om uppfyllandet av villkor var osystematiskt. Många olika uttryck användes för att ange att villkor inte var uppfyllda, vilket ledde till förvirring. Några villkor rapporterades inte. En del villkor rapporterades ha uppfyllts när så inte var fallet (se punkterna 104–107). En ändamålsenlig intern kontroll (se rekommendation 4) bör minska risken för sådana fel. Vårt arbete pekar dock på andra brister som gäller hur villkoren användes. Trancher frisläpptes trots att länderna i mycket varierande grad uppfyllde villkoren i tid (se punkt 200). Programmen innehöll villkor som inte garanterade att reformerna verkligen genomfördes eller var särskilt viktiga för att krisen skulle lösas och lånen betalas tillbaka.

Rekommendation 6

Kommissionen bör förtydliga programvillkorens roll.

a)Programdokumenten bör ange villkorens relativa betydelse för frisläppandet av trancher.

b)Villkoren bör inriktas på reformer med stora och hållbara effekter. Om trancherna är villkorade till förberedande steg bör samförståndsavtalet innehålla villkor som garanterar att reformerna genomförs i ett senare skede.

c)Villkor bör användas med måtta och vara tydligt kopplade till reformer som är nödvändiga för att krisen ska lösas eller biståndet betalas tillbaka. Programteamen bör vara skyldiga att motivera behovet av varje villkor. Valet av villkor bör kontrolleras internt.

d)Villkor bör definieras så att uppfyllandet med säkerhet kan övervakas. När villkor fastställs bör programteamen försöka identifiera data som senare kan användas för att bedöma programåtgärdernas resultat.

192

Alla programteam etablerade ett väl fungerande samarbete med IMF och ECB. Avsaknaden av formella samarbetsarrangemang berodde på tidsramen, som förväntades bli kort, och möjligen på institutionernas preferenser (se punkterna 108–114).

Rekommendation 7

Om kommissionen måste samarbeta med de övriga programpartnerna bör den försöka formalisera det interinstitutionella samarbetet. Kravspecifikationerna bör ange hur information ska delas, sekretessbelagd information hanteras och olika åsikter vägas samman.

Upplåning

193

Kommissionens emission av skuldebrev lyckades eftersom efterfrågan på kapitalmarknaderna räckte för att alla obligationsemissionerna skulle bli sålda. Kommissionen gjorde obligationsemissionerna i tid. Den slutliga skuldkostnaden låg i linje med nivån på marknaden och den för jämförbara obligationer. När det gäller själva förfarandet var prisnivåerna ibland högre än den prisnivå som ledarbankerna initialt indikerat (se punkterna 115–122).

194

Det fanns ett antal brister i skuldförvaltningsprocessen under de första åren. Bristerna kan delvis förklaras av att ett begränsat antal kommissionsanställda avdelades för denna verksamhet. Bristerna hade ingen påvisbar effekt på resultatet av upplåningen. Bristerna hade i stort sett åtgärdats vid de senare obligationsemissionerna så rekommendationen gäller de brister som definierades som utestående vid granskningen (se punkterna 123–136).

Rekommendation 8

När det gäller skuldförvaltningsprocessen bör kommissionen

a)göra tilldelningen av emissioner mer transparent,

b)systematiskt registrera alla sina större emissionsrelaterade mellanhavanden med ledarbanker,

c)kräva att ledarbanker gör åtaganden under faserna före och efter emissionen,

d)regelbundet analysera terminsmarknaden för att bestämma kännetecknen för varje emission och bedöma likviditeten på sekundärmarknaden.

Programresultat

195

Analysen av resultat bör bli föremål för ytterligare ekonomisk forskning för att man bättre ska förstå hur länder hanterade behovet av sanering och hur dess konsekvenser kan fördelas jämnare i framtiden.

Användning av ekonomiskt bistånd

196

För de fem länderna låg den övergripande nivån på biståndsfinansiering kvar som planerat. Det fanns dock vissa skillnader när det gällde nivån på lättnader. De första programmen och programmet för Irland hade hög säkerhetsmarginal. Det gjorde att de aktuella länderna kunde betala tillbaka dyrare IMF-lån före förfallodatum, minska programfinansieringen eller bli mindre beroende av sina egna medel eller överträffa sina valutareservmål (se punkterna 138–139).

197

Portugal däremot fick betydligt högre finansieringsbehov än vad som ursprungligen hade beräknats, och finansieringen var knapp under Portugals program. För att möta sina finansieringsbehov blev Portugal tvunget att vända sig till marknaden. Det ekonomiska biståndet till Rumänien räckte för att täcka landets betalningsbalansbehov, men finansieringen av den offentliga sektorn i Rumänien visade sig bli mer problematisk (se punkterna 140–143).

Finanspolitisk korrigering

198

Med några undantag uppnåddes de ändrade underskottsmålen. Den verkliga sammansättningen av den finanspolitiska korrigeringen motsvarade i stort sett vad som ursprungligen planerats, men urholkningen av skattebaser utplånade inkomstökningarna från de betydande nya skatteåtgärder som vidtogs 2009 (se punkterna 144–148).

199

Alla länders strukturella underskott förbättrades, men i varierande takt, främst därför att utgångslägena var olika. Några finanspolitiska korrigeringar ledde inte till varaktiga resultat när det gällde underskottet eftersom medlemsstaterna använde engångsåtgärder för att uppnå sina mål (se punkterna 149–154).

Strukturella villkor

200

Medlemsstaterna höll tidsfristerna i samförståndsavtalen i varierande grad. När uppfyllandet var försenat berodde det oftast på faktorer som låg utanför kommissionens kontroll. Ibland var den ursprungliga tidsramen för ambitiös med tanke på reformens omfattning. Även om länderna kanske inte höll den ursprungliga tidsfristen uppfyllde de den ofta efter en viss tid (se punkterna 155–157).

201

Det var lika sannolikt att viktiga villkor uppfylldes till den ursprungliga tidsfristen som mindre viktiga. Vid slutet av ett program tenderade uppfyllandet av viktigare villkor att vara högre, vilket tyder på att kommissionens fokus delvis riktades mot de nödvändigaste reformerna i takt med att programmen närmade sig slutet (se punkt 158).

202

Programvillkoren lyckades på ett framgångsrikt sätt få igång reformer som oftast fortsatte efter det att programmet var slut, och upphävanden var ovanliga när revisionen gjordes. Det skedde påtagliga förbättringar när programmen var inriktade på reformer inom specifika områden. I några fall hjälpte EU till att underlätta nya reformer, medan biståndsprogrammen på andra områden var ett incitament att påskynda genomförandet av befintliga nationella planer. Dock gav uppfyllandet av ett antal villkor ännu inte de effekter för vilka de hade införts i programmet (se punkterna 159–164).

Makroekonomiska resultat

203

Förutom att försöka konsolidera de offentliga finanserna och stabilisera finanssektorn syftade programmen till att återställa den externa balansen genom att förbättra den ekonomiska konkurrenskraften. I fyra av de fem granskade länderna justerades bytesbalansen snabbare än väntat. Det kan i första hand tillskrivas en oväntad förbättring av inkomstsaldot och i mindre utsträckning en lika oväntad förbättring av handelsbalansen. Importen var lägre än väntat, främst på grund av lägre BNP. När även exporten var lägre än väntat berodde det vanligen på externa faktorer (främst lägre BNP hos handelsparter) (se punkterna 165–172).

204

Intern devalvering var en viktig del av den makroekonomiska strategin i tre länder där en uppsättning politiska åtgärder utformades för att återställa den internationella konkurrenskraften genom att i första hand fokusera på sänkta arbetskraftskostnader. I praktiken justerades lönerna för dem som nyanställdes under recessionen medan lönerna för etablerade anställda knappast sjönk alls (se punkterna 173–174).

Rekommendation 9

Kommissionen bör öka sin förståelse av hur länderna sanerades så att den kan dra större nytta av erfarenheterna från programmen. Följande aspekter skulle kunna undersökas ytterligare:

a)Konsekvenserna av åtgärderna för att återvinna konkurrenskraft, t.ex. intern devalvering.

b)Saneringsprogrammets sociala konsekvenser och bördefördelning.

c)Saneringsåtgärdernas ordningsföljd.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Milan Martin CVIKL som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 11 november 2015.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Skäl som låg till grund för ansökan om bistånd

Varje krissituation har klassificerats med hjälp av de kategorier som föreslås i den akademiska litteraturen¹:

Land
Typ av kris
Centrala skäl som låg till grund för regeringens ansökan om bistånd

Ungern
Betalningsbalanskris
Lehmankraschen genererade sänkt förtroende hos investerare i början av oktober 2008. Det ledde till försäljning av statspapper, en misslyckad obligationsauktion och kraftig valutadepreciering. Stressen på valutamarknaderna gav bankerna likviditetsproblem och gjorde det svårt att omsätta valutaswappar.

Ungern begärde ekonomiskt bistånd på grund av oro för att den växande paniken skulle störa marknadsmekanismerna i sådan grad att landet plötsligt skulle få problem med sin externa finansieringskapacitet.

Källa: Kommissionens ursprungliga programdokument (2008) och IMF:s efterhandsutvärdering av Ungern (2011).

Lettland
Betalningsbalanskris Bankkris
Under de tre månader som föregick ansökan om bistånd hade insättningarna sjunkit med 10 %. Det började med massuttag från Parex bank som fick allvarliga likviditetsproblem efter att ha förlorat över en fjärdedel av sina insättningar. Under samma period minskade valutareserverna med närmare 20 % eftersom centralbanken sålde utländsk valuta för att försvara valutapariteten. I november beslutade regeringen att intervenera och nationaliserade Parex bank. I december införde regeringen begränsningar för uttag från Parex.

Enligt premiärministern behövde Lettland ekonomiskt bistånd av tre skäl: för att förvalta Parex bank, finansiera finansieringsunderskottet och stabilisera finansmarknaden.

Ökad oro över Lettlands finanssystem och utlandsskuld ledde till betalningsbalanskrisen och bankkrisen.

Källa: Lettlands ansökan till IMF (2009), Aslund, Anders och Valdis Dombrovskis (2011): How Latvia Came Through The Financial Crisis (hur Lettland tog sig igenom finanskrisen), Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths och Bertrand Gruss (2013): Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis (boom, konkurs, återhämtning: dissekering av krisen i Lettland), slutligt utkast till inlägg vid Brookings Panel on Economic Activity hösten 2013.

Rumänien
Betalningsbalanskris
När finanskrisen slog till 2008 utsattes den inhemska finansmarknaden och banksystemet för stort tryck. Tillgången till extern finansiering var begränsad, vilket ledde till kraftigt höjda räntor. De långsammare kapitalflödena ledde till en stor depreciering av valutan på över 15 %, vilket försämrade kvaliteten på tillgångar och ytterligare försvagade bankernas balansräkningar.

Centralbanken intervenerade för att stabilisera den rumänska valutan leu. Rumäniens kreditbetyg sänktes till under kreditvärdighet, vilket höjde både riskpremien och lånekostnaderna. Avkastningen på statspapper steg till 9 %.

Mot bakgrund av kraftigt ökad riskaversion, ökat tryck på valutakursen och allt mer begränsad tillgång till obligationsmarknaden för offentlig upplåning ansökte de rumänska myndigheterna om ekonomiskt bistånd i mars 2009.

Källa: IMF: Rumänien: Request for Stand-By Arrangement (ansökan om stand-by-avtal) (2009), IMF:s efterhandsutvärdering av Rumänien (2012), Europeiska kommissionen: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania (samlad bedömning av de två programmen med betalningsbalansstöd till Rumänien), Europeisk ekonomi, Occasional Papers nr 156 (2013).

Irland
Bankkris
Från slutet av 2007 hade investerarna tappat förtroendet för Irlands fastighetssektor på grund av överutbud och en prisbubbla. Det gav Irland två problem: kraftig nedgång i cykliska byggrelaterade inkomster och plötsliga stora förluster i den inhemska banksektorn.

Åren 2008–2010 hade Irland vidtagit stora åtgärder för att förstärka sin banksektor. Landet tillhandahöll statliga garantier för de inhemska bankernas skulder och sköt till kapital till banksektorn motsvarande över 20 % av sin BNP. En nationell myndighet för förvaltning av tillgångar tog över bankernas problemtillgångar i form av mark och fastigheter.

Dock hade regeringens åtaganden för finanssektorn gjort att ränteskillnaderna på statsobligationer stigit till historiska nivåer och att landets tillgång till marknaden minskat betydligt.

Källa: Irland: Avsiktsförklaring (2010), IMF: Irland: Request for an Extended Arrangement (2010) (ansökan om en utvidgad facilitet), Europeiska kommissionen (2011).

Portugal
Statsskuldskris
Perioden före ansökan om ekonomiskt bistånd kännetecknades av negativ utveckling av de offentliga finanserna och sämre ekonomiska utsikter. Det ledde till att förtroendet minskade och marknadens tryck på Portugals skuld ökade. Utvecklingen förstärktes av den negativa utvecklingen på marknaderna för statspapper i euroområdet.

I takt med att tillgången till marknaden minskade använde regeringen sig allt mer av emissioner av kortfristiga värdepapper och andra typer av finansiering (såsom riktade emissioner, obligationskonsortium och stora kortfristiga lån från inhemska banker). I början av maj 2011 hade ränteskillnaden mellan Portugals statsobligationer och Bunds (tyska statspapper) stigit till 650 räntepunkter.

Till följd av kreditvärderingsinstitutens successiva nedgraderingar av Portugals statsobligationer kunde landet inte längre refinansiera sig på nivåer som var förenliga med de offentliga finansernas hållbarhet på längre sikt.

Källa: Europeiska kommissionen: The Economic Adjustment Programme for Portugal (ekonomisaneringsprogrammet för Portugal), Europeisk ekonomi, Occasional Papers 79, (2011); IMF: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility (begäran om en förlängd fondfacilitet) (2011).

1Claessens och Kose (2013), Laeven och Valencia (2012) samt Kaminsky och Reinhart (1999).

Bilaga II

Lånefaciliteterna för de fem länderna

| Betalningsbalansstöd | Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) | Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF)
Institutionell form | EU-mekanism | EU-mekanism | Privat företag ägt av länder i euroområdet
Kapitalstruktur | Garanteras av EU:s budget | Garanteras av EU:s budget | Garanteras av länder i euroområdet
Utlåningskapacitet i euro | 50 miljarder euro | 60 miljarder euro | 440 miljarder euro
Instrument | Lån, kreditramar | Lån, kreditramar | Lån, obligationsköp på primär- och sekundärmarknaderna
Löptid | Permanent mekanism | Tidsbegränsad mekanism | Tidsbegränsad mekanism
Främsta beslutsfattande organ | Rådet röstar med kvalificerad majoritet om förslag från Europeiska kommissionen | EFSF:s styrelse (dvs. medlemmar av Eurogruppen)
Rättslig grund för finansiering | Artikel 143 i EUF-fördraget | Artikel 122 i EUF-fördraget | Mellanstatligt beslut

Källa: Europeiska revisionsrätten.

I tabellen ingår inte de två andra faciliteterna – mellanstatliga lån till Grekland och Europeiska stabilitetsmekanismen – som infördes för att tillhandahålla ekonomiskt bistånd till länder i euroområdet.

Bilaga III

Revisionsmetod

Identifiering av revisionskriterierna

1.Vi hämtade god förvaltningspraxis och bra utvärderingskriterier från utvärderingar av IMF-program, efterhandsutvärderingar av EU:s betalningsbalansstöd till tredjeland, tidigare rapporter från revisionsrätten om makroekonomiskt stöd, riktlinjer och andra publikationer från oberoende institut och tankesmedjor samt akademisk forskning. Tabell 1 innehåller de viktigaste källdokumenten.

Tabell 1 – Centrala källor till revisionskriterier

IMF och IMF:s oberoende utvärderingskontor

IMF Conditionality guidelines (riktlinjer för villkor): IMF Guidelines on Conditionality (2002), Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006), 2011 Review of Conditionality (2012)

Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)

Utvärderingsrapport: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)

Utvärderingsrapport: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)

Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)

Mauro, P.: Chipping away at Public Debt, IMF, 2011

Europeiska kommissionen

Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (2007)

Slutrapport: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004–2008) (2009)

Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (2010)

Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (2010)

Europeiska revisionsrätten

Särskild rapport nr 5/2001 om motpartsmedel från strukturanpassningsstöd i form av direkt budgetstöd (sjunde och åttonde EUF)

Särskild rapport nr 2/2005 om EUF:s budgetstöd till AVS-länderna: kommissionens förvaltning av området ”reformen av de offentliga finanserna”

Särskild rapport nr 11/2010: Kommissionens förvaltning av allmänt budgetstöd i AVS-länder och länder i Latinamerika och Asien

2.För att identifiera god praxis på området statsskuldförvaltning, investerarrelationer och insyn vid emission av skuldebrev tittade vi på relevant arbete och relevanta riktlinjer från följande organisationer:

a)IMF och Världsbanken, särskilt de olika versionerna av riktlinjerna för statsskuldförvaltning (2001, 2003, 2007 och 2014) och om användningen av konsortier (2010 och 2013).

b)Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, särskilt en länderundersökning av regeringars förfarande för emission av obligationer (2009).

c)Internationella regleringsbanken.

d)Sammanslutningar inom den privata sektorn, t.ex. International Capital Market Association, Association for Financial Markets in Europe och Institute of International Finance.

Analys av strukturella villkor

3.Analysen av strukturella villkor var urvalsbaserad (se tabell 2). Områdena valdes ut efter det att vi hade utvärderat deras relativa betydelse för varje program.

Tabell 2 – Översikt över urvalet

Ungern
Lettland
Rumänien
Irland
Portugal

Antal analyserade villkor
44
56
67
59
135

Ungefärlig täckning (uppskattning genom extrapolering från urvalet)
73 %¹
38 %
39 %
15 %
34 %

Tematisk täckning

Förvaltning av offentliga finanser (t.ex. finanspolitiskt ansvar och offentlig upphandling)
x
x
x
x
x

Reform av offentliga tjänster och/eller utgifterna för löner
x
x
x

x

Pensioner
x
x
x
x

Strukturfonder
x
x
x

Statligt ägda företag, privatisering och offentligt-privata partnerskap

x
x

x

Företagsklimat

x
x

Arbetsmarknad (lönesättning, aktiv arbetsmarknadspolitik och arbetslöshetsstöd)
x

x
x
x

Finanssektorn (kapitaltäckningskvot och banktillsyn)
x

x
x

173 % av villkoren motsvarar alla strukturella villkor. Återstående 27 % gällde budgetrelaterade villkor.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

4.Liknande villkor i de olika versionerna av samförståndsavtalen grupperades för att undvika onödiga upprepningar. Andel grupperade villkor i förhållande till antalet villkor i de olika samförståndsavtalen användes för att mäta villkorens beständighet.

5.De grupperade villkoren delades in i tre kategorier av strukturellt innehåll:

i)Lågt strukturellt innehåll: här ingår villkor som inte i sig själva leder till meningsfulla ekonomiska förändringar. De kan dock fungera som förberedande steg inför mer omfattande reformer. Exempel är i) enstaka upptäcktsinsatser som en enstaka utvärdering, ii) utarbetande och offentliggörande av planer eller strategier och iii) fortsättning av en given insats.

ii)Medelhögt strukturellt innehåll: här ingår villkor som potentiellt kan ge omedelbara och stora effekter på en grupp ekonomiska aktörers beteende (t.ex. offentliganställda, företag, konsumenter, anställda och licensinnehavare). För att effekterna ska bli varaktiga krävs det dock ytterligare uppföljningsåtgärder. Denna kategori innehåller fyra typer av villkor. Typ ett: villkor som kräver att regeringens verkställande organ vidtar åtgärder som sannolikt ger omedelbara effekter. Sådana villkor kan till och med få mycket stora makroekonomiska effekter (t.ex. om regeringen beslutar att sänka minimilönerna), men de kan lätt upphävas. Typ två: villkor som kräver att regeringen upprepar en viss aktivitet (t.ex. regelbunden budgetövervakning). Typ tre: villkor som kräver att det genomförs olika administrativa åtgärder såsom omorganisation inom centralregeringen, eller åtgärder som innebär att befintlig lagstiftning tillämpas. Typ fyra: alla engångsåtgärder.

iii)Högt strukturellt innehåll: här ingår villkor som i sig själva leder till varaktiga förändringar i ekonomin. Sådana villkor kan ge breda och stora effekter, men effekterna kan också vara koncentrerade på ett fåtal ekonomiska aktörer. Typiska villkor i denna kategori kräver att det nationella parlamentet beslutar om lagändringar. I denna kategori ingår även stora ändringar av det institutionella landskapet, såsom inrättandet av ett finanspolitiskt råd, omorganisation av det lokala styret och privatisering¹.

6.Uppfyllandet bedömdes i förhållande till den ursprungliga tidsfristen och statusen på genomförandet när revisionen gjordes. Bedömningen byggde vanligen på de tillgängliga övervakningsrapporterna. Följande typer av villkor beaktades inte vid analysen av uppfyllandet:

i)Vaga villkor – dvs. villkor som inte gick att klassificera utifrån det strukturella innehållet.

ii)Permanenta villkor – dvs. villkor som kräver att viss verksamhet utförs varje kvartal.

iii)Villkor som saknade tydliga tidsfrister.

7.För att ta hänsyn till situationer där vi inte kunde få fram uppgifter om status på genomförandet gjordes alla statistiska tester alltid minst två gånger: i) baserat på registrerade uppgifter förutom när det inte gick att få fram uppgifter om status på genomförandet, och ii) baserat på alla registrerade uppgifter där saknade uppgifter behandlades som icke uppfyllande.

Kostnaden för skuld

8.När det gäller priset på upplåning användes swappräntorna som indikator på vad marknaderna ansåg vara den rådande riskfria avkastningen för en given löptid vid emissionen. Genomsnittet för köp- och säljswappräntor (dvs. midswapräntan) användes som riktmärke för den avkastning på emissionen som EU och jämförbara emittenter fick². Uppgifterna hämtades från Bloomberg eller, om uppgifter inte var tillgängliga, beräknades som skillnaden mellan avkastningen på emissionen och midswapräntan vid annonseringsdatum.

1Nationalisering eller stödåtgärder för banker ingår inte i denna kategori.

2Europeiska investeringsbanken, Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten och Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Kommissionens svar

Sammanfattning

I

Kommissionen välkomnar Europeiska revisionsrättens revision av de program som stöds genom betalningsbalans och ekonomiskt bistånd från europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM). De huvudsakliga ekonomiska målen med dessa program har uppnåtts. Målen innebar att länderna skulle återvända till finansmarknaden, uppnå hållbara offentliga finanser och återskapa tillväxt, vilket på sikt skulle leda till minskad arbetslöshet.

Krisens inverkan och utveckling saknar motstycke både i Europa och på global nivå. Det var mycket svårt att på förhand förutse konsekvenserna av den snabba utvecklingen av obalanserna. Under sådana krisförhållanden kan inte normala ekonomiska reaktionsfunktioner användas för att på ett lämpligt sätt beskriva det inbördes sambandet mellan ett antal ekonomiska variabler. Kommissionen och EU var tvungna att agera snabbt inför den mycket stora osäkerheten och de systemrisker för stat och likviditet som hotade hela det finansiella systemets stabilitet och staternas betalningsförmåga.

Vid krisens början fanns redan en ram för multilateral övervakning, som dessvärre visade sig vara otillräcklig. Även om kommissionens erfarenhet av ingripanden av den typ och omfattning som krävdes var begränsad tog den snabbt fram verktyg för att lösa krisen. De betalningsbalansbaserade ekonomiska biståndsprogrammen för EU:s medlemsstater infördes under brådskande och svåra förhållanden. De europeiska finansiella stabiliseringsmekanismprogrammen infördes lika brådskande på grund av dels den förhöjda risken för spridning till andra euroländer, dels den svårighet som det innebär att finansieras genom nyligen inrättade finansieringsinstrument. Kommissionen ställdes inför akut resursbrist hos sin personalstyrka och hade mycket att lära. Programmen var komplicerade instrument avsedda att bemöta oförutsägbara krissituationer.

Mottagarländernas input till programmens utformning och utveckling var avgörande. De avspeglar både deras olikartade omständigheter och politiska preferenser och utgör den viktigaste faktorn för att säkerställa att länderna behåller ansvaret för reformprogrammet. Utan ansvar minskas sannolikheten avsevärt för att ett sådant program ska bli framgångsrikt.

När man jämför programmen är det också viktigt att ta hänsyn till mottagarländernas olikartade bakomliggande omständigheter samt politiska, administrativa och institutionella begränsningar och hur de förändrades med tiden. Länder kan ha strukturella svagheter som framstår som likartade på ytan, men som ändå hanteras bäst genom olika typer av strategier. Att på ett flexibelt sätt kunna utforma och justera programmen efter de enskilda ländernas behov och begränsningar är avgörande för att de ska bli framgångsrika. Kvaliteten på ett program kan inte utvärderas genom att sätta upp riktmärken för antalet strukturella villkor.

Kommissionen har redan gjort betydande framsteg under de program som undersöks i denna granskning och sedan de avslutades, vilket inbegriper mobiliseringen av utökad expertis och finansiella medel liksom förstärkningen av EU:s ekonomiska styrnings- och biståndsmekanismer. Kommissionen avser att bygga vidare på dessa ändringar och utföra ytterligare förbättringar i enlighet med sitt svar på rekommendationerna från granskningen.

III

Redan innan krisen fanns det en väletablerad ram för budgetövervakning. Till omfattning och karaktär saknar 2007–2008 års globala finanskris motstycke, vilket påverkade det abrupta och röriga framkallandet av obalanser i många EU-länder.

Krisen visade att den övervakningsram som hade införts innan krisen bröt ut inte var tillräcklig för att identifiera risken med de bakomliggande finansiella ställningarna under en aldrig förut skådad ekonomisk kris. Den tydliggjorde även i vilken utsträckning spridning kan ske mellan länder samt behovet av att tillämpa en mer omfattande metod för övervakning inom banksektorn och den vidare makroekonomin. Finansmarknadens reaktion, vilken var avgörande för krisens snabba utveckling, var dock ett nytt utslag som var särskilt svårt att förutse. Vid den tidpunkt då länderna ansökte om bistånd hade övervakning bakom kulisserna av en försämrad situation varit på gång och kommissionen stod i nära kontakt med de nationella myndigheterna.

Det är den mottagande medlemsstaten, inte kommissionen, som ska begära att få omfattas av ett ekonomiskt biståndsprogram. Vidare inbegriper den normala ramen för övervakning en mer begränsad roll för kommissionen vad gäller övervakning av nationella ekonomiska och finanspolitiska beslut samt tillhandahållande av politiska rekommendationer än vad programvillkoren inbegrep.

Krisåtgärderna sattes in omedelbart och var omfattande. De inkluderade ytterligare förstärkning av EU:s övergripande ekonomiska styrning genom ett integrerat system av europeiska finansiella tillsynsmyndigheter (ESRB, EBA, Esma, Eiopa) och en lagstiftningsmodell för finansinstitut (dvs. en bankunion). Även två- och sexpacken infördes, vilka inriktades på övervakningens svagheter som hade framkommit under krisen. I sexpacken ingår förfarandet vid makroekonomiska obalanser, vilket innebär att övervakningen av makroekonomiska och finansiella obalanser utgör en av huvuddelarna av EU:s ekonomiska övervakning.

Det faktum att kommissionens agerande inte sker i ett vakuum utan omges av komplexa institutionella strukturer har inte tagits i tillräckligt beaktande i samband med bedömningen av kommissionens prestation. IMF:s och, i euroländerna, ECB:s roll i förberedelserna och övervakningen av programmen har bagatelliserats, och inte heller rådets roll som huvudsakligt beslutsfattande organ har givits tillbörlig uppmärksamhet.

IV

De makroekonomiska och budgetmässiga utfallen för 2008 avvek i allmänhet avsevärt från ett mycket stort antal institutioners, däribland kommissionens, ursprungliga prognoser. Detta har att göra med den abrupta utvecklingen av obalanser och krisens exempellösa karaktär, vilka idag i allmänhet betraktas som ett s.k. tail-event, det vill säga ett högst osannolikt utfall i raden av möjliga utfall. Vidare baseras prognoser alltid på den information som finns tillgänglig vid en viss tidpunkt, vilket innebär att efterföljande utveckling och revidering av data givetvis förändrar situationen och utsikterna.

Det är viktigt att inse att prognosticering inte är en exakt vetenskap. Om man ser bakåt har kommissionens prognoser uppvisat en hög grad av överensstämmelse.

Före krisen var EU:s ram för ekonomisk styrning i första hand inriktad på finanspolitiken, medan övervakningen av framför allt finansiella risker sköttes av centralbanker och nationella tillsynsmyndigheter. Eftersom det saknades en integrerad europeisk struktur för tillsyn och lagstiftning för finansinstitut uppmärksammades inte grundläggande risker på ett systematiskt sätt. Sedan krisen har avsevärda framsteg gjorts för att bemöta dessa institutionella och styrningsmässiga brister. Tillsynsramen har setts över och närmare kontakt har etablerats mellan kommissionen och den nyligen inrättade Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och Europeiska tillsynsmyndigheten (ESA).

Likväl var det svårt att förutse att regeringar som en följd av finanskrisens exempellösa karaktär och omfattning skulle vidta åtgärder för att stödja finanssektorn som stundtals hade en avsevärd inverkan på de offentliga finanserna.

V

Ramen för makroekonomisk övervakning är en kompletterande process som inte ingår i stabilitets- och tillväxtpakten. Stabilitets- och tillväxtpakten består av en uppsättning rättsliga och politiska akter som behandlar budgetövervakning. I krisens inledningsskede hade stabilitets- och tillväxtpakten funnits i tio år och nyligen reviderats under 2005 för att den bakomliggande finansiella inriktningen skulle få en mer framträdande roll. Kommissionen är besluten att dra lärdom av de brister som uppdagades och reviderade pakten ytterligare under 2011, 2013 och 2014.

Att dra en parallell mellan stabilitets- och tillväxtpakten och kommissionens beredskap att förvalta program tar inte hänsyn till det faktum att både reformerna av stabilitets- och tillväxtpakten och införandet av makroekonomisk övervakning syftade till att bemöta övervakningsmekanismernas brister. Detta innebär att obalanser kan upptäckas i tid så att nödvändiga politiska beslut ska kunna fattas för att länderna är bättre rustade att bemöta en kris. Hanteringen av ekonomiskt bistånd är en separat anledning att identifiera risker.

VIII

I rapporten påpekas med rätta användningen av flertalet kalkylblad och de inledande dokumentationsproblemen. Kommissionens prognosverktyg är inte mer komplicerade än nödvändigt.

Att förutspå ekonomin är inte en uppgift som kan utföras på ett enkelt sätt, och kommissionens prognoser måste därför inbegripa ett stort antal variabler. Detta resulterar ofrånkomligen i en stor och förhållandevis komplicerad uppsättning data som de landansvariga tjänstemännen måste hantera när de utarbetar en prognos. Användningen av kalkylbladen kräver specialistkompetens och professionell bedömningsförmåga. Kommissionens prognosmetod överensstämmer med praxis inom andra organisationer som utfärdar ekonomiska prognoser.

Kommissionen instämmer inte i revisionsrättens påstående om svårigheterna med att bedöma antagandena i prognosen. De antaganden som ligger till grund för prognoserna beskrivs i det positionsdokument som utarbetas varje gång en prognos påbörjas. Antagandena uppdateras sedan fortlöpande inför varje prognoslagring och publiceras i varje prognos. Under förberedelserna av kommissionens ordinarie prognoser äger flertalet möten rum, där landansvariga tjänstemän, experter från övergripande enheter och representanter för den högsta ledningen möts. Under dessa möten utgörs en av huvudpunkterna på dagordningen av diskussionen om de antaganden som ligger till grund för prognoserna. Vidare kontrollerar de övergripande enheterna systematiskt den matematiska och ekonomiska överensstämmelsen i de prognoser som tas fram av de landansvariga enheterna.

Kommissionen har i synnerhet noggrant förklarat bedömningsförfarandet av de finanspolitiska multiplikatoreffekter som ligger till grund för prognosen (se t.ex. ruta I.5 på sidan 41 i 2012 års höstprognos). Under 2013 genomförde generaldirektoratet för ekonomi och finans en övning för att bedöma den implicita finanspolitiska multiplikatoreffekten. Multiplikatoreffekterna ligger med god marginal inom det intervall som återfinns inom den empiriska och teoretiska litteraturen.

IX

Kommissionen skulle vilja understryka vikten av att ordentligt skilja mellan att å ena sidan tillhandahålla den information som krävs för ett välinformerat beslut vid en viss tidpunkt och å andra sidan huruvida fullständig dokumentation kan inhämtas vid ett senare tillfälle.

Under programmens tidiga fas arbetade kommissionen under stor tidspress och behövde införa solida och effektiva krishanteringsförfaranden. Kommissionen medger att det förekom svagheter i dokumenthanteringen i programprocessernas inledningsskede, och att denna process karaktäriserades av ”learning by doing”.

Kommissionen försåg revisionsrätten med en omfattande mängd information, inklusive kalkylblad, om dessa data och de antaganden som låg till grund för de inledande beräkningarna av finansieringsunderskottet. Bakgrundsdokumentation tillhandahölls om alla berörda länder.

X

Kommissionen instämmer inte i att den senaste programdokumentationen skulle sakna väsentlig information. Programdokumentationen för Portugal och Irland var väl genomarbetad.

XI

Kommissionen instämmer inte i att det fanns villkor i samförståndsavtalen som inte var inriktade på de allmänna ekonomisk-politiska villkor som fastställts av rådet.

De allmänna ekonomisk-politiska villkor som fastställts av rådet ska uppfattas som just allmänna och är inte avsedda att utgöra en uttömmande villkorsförteckning. För att målen ska uppnås, i synnerhet i förhållande till strukturella problem, krävs ofta att samförståndsavtalet innehåller ett stort antal olika åtgärder som förstärker en ekonomis grundläggande position.

Vidare är ett samförståndsavtal resultatet av förhandlingar med de politiska myndigheterna i den berörda medlemsstaten, vars input är avgörande för att programmet ska bli framgångsrikt.

Olika metoder

Kommissionen anser att det var lämpligt att vart och ett av programmen återspeglade landsspecifika ekonomiska villkor, institutionella strukturer, omständigheter och preferenser.

XII

Även om kommissionen medger att risken för att länderna behandlas inkonsekvent eller att onödiga reformer begärs utgör en utmaning för programförvaltningsprocessen anser den att det var lämpligt och nödvändigt att programmen förvaltades på landsspecifika sätt. En sådan flexibilitet var önskvärd på grund av den olikartade uppsättningen ekonomiska, politiska och administrativa villkor i de olika länderna samt mottagarländernas viktiga roll i utformningen och utvecklingen av programmen. Länder kan ha strukturella svagheter som framstår som likartade på ytan, men som ändå hanteras bäst genom olika typer av strategier.

Mottagarländernas input vad gäller programmens utformning och utveckling, vilken avspeglar både deras olikartade omständigheter och politiska preferenser, utgör den viktigaste faktorn för att säkerställa att länderna behåller ansvaret för reformprogrammet.

Kommissionen instämmer i att det finns utrymme för förbättringar vad gäller den konsekvens med vilken villkoren kategoriserades.

Enligt kommissionen är begreppet ”strukturellt innehåll” som används av revisionsrätten inte ett meningsfullt mått för att analysera politiska åtgärder och dra slutsatser om deras betydelse. Dessutom utvecklas villkoren under ett programs livscykel. En strukturell reform som domstolen i slutändan skulle klassa som ”av hög halt” kan behöva föregås av flertalet steg ”av låg halt” innan den har bedömts och förberetts tillräckligt. Uppmjukningen av vissa underskottsmål baserades på en övergripande bild av huruvida de ursprungliga målen var fortsatt lämpliga. Denna skedde utifrån en noggrann analys som tog hänsyn till dels BNP-tillväxten, dels åtskilliga landsspecifika utvecklingar.

XIII

Inom kommissionen granskas de beräkningar som ligger till grund för programbeslut av tjänstemän utanför det huvudsakliga programteamet, vilket inkluderar personer inom ledningen och chefer vid övergripande enheter. Granskningsrapporterna utgjorde föremål för samrådsförfaranden med berörda generaldirektorat.

Därtill arbetade kommissionen med EFSM-programmen i nära samarbete med IMF och ECB. Utkast till programdokumentation utbyttes kontinuerligt med och kontrollerades av partnerinstitutioner, som alla arbetade aktivt med de nationella myndigheterna.

Slutligen rapporterades förhandlingsresultaten i detalj till Ekonomiska och finansiella kommittén och Eurogruppens arbetsgrupp, vilket gav insyn i resultaten.

XIV

Se kommissionens svar på punkt X.

XV

Användningen av periodiserade underskottsmål stöds av den rättsliga ram som understödjer EU:s ekonomiska övervakning och säkerställer konsekvens mellan olika länder. Alla EU:s medlemsstater, även de som genomgår ett ekonomisk anpassningsprogram, omfattas av EU:s gemensamma finanspolitiska regler. Som framgår av protokoll 12 till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, i vilket referensvärdena för förfarandet vid alltför stora underskott definieras, mäts underskottet enligt Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS), som är periodiseringsbaserat. Därför framstår användningen av nationalräkenskapsdata för fastställandet av finanspolitiska mål och övervakning som mer än motiverat i en gemensam europeisk kontext.

Begreppsmässigt sett var principerna för periodiserad redovisning som introducerades genom ENS 95 en viktig innovation, som vid sin tillkomst motiverades av balanskontonas brister. En av dessa brister är att balanskonton är mycket lättare att manipulera och erbjuder en mindre tillförlitlig ekonomisk bild.

Definitionen av målen i linje med ENS förhindrar dock inte kommissionen att om nödvändigt använda andra tillgängliga informations- och datakällor i sin övervakning. Detta kan inbegripa budgetuppgifter enligt kontantmetoden, framför allt på grund av att dessa är lättillgängligare än bokföringsuppgifter. Budgetuppgifter enligt kontantmetoden måste tolkas med hänsyn till deras olikartade begreppsmässiga grunder.

På det hela taget kan korrekt användning av flera datakällor med olika begreppsmässiga grunder och tillgänglighet endast hjälpa till att förbättra övervakningen av programmålen och att stödja beslutsfattandet, när så är nödvändigt.

XVI

Inom programmen fastställdes en finanspolitisk anpassningsbana som var förenlig med kraven i stabilitets- och tillväxtpakten, med hänsyn till landsspecifika villkor och programmål. Samtidigt som programmen tar hänsyn till tillämpliga faktorer vid utformningen av de strukturella förbättringarnas takt kan det slutgiltiga resultatet dock komma att påverkas av ett större antal faktorer som har att göra med den externa miljön. Dessa inkluderar exceptionella omständigheter (t.ex. djupare lågkonjunktur än tidigare förutsett), inflationsnivåer, tillväxtens sammansättning, marknadsförhållanden som påverkar lånekostnader liksom efterhandsgranskning av data.

Möjlighet att kunna anpassa programmen till nya villkor är därför nödvändigt. Detta vidkänns även inom EU:s ram för budgetövervakning.

Enstaka åtgärder är måhända inte möjliga att undvika i vissa situationer (domstolsbeslut, räddningsinsatser för banker) men att de klassificeras som just enstaka säkerställer att de ses som tillfälliga. De ingår inte i den strukturella balansen just för att undvika att regeringar skulle tillgripa sådana åtgärder i större utsträckning. Det är dessutom naturligt att den strukturella balansen i olika länder förändras i olika takt.

XVII

Snäva tidsmarginaler för genomförande av reformer kan i efterhand ibland uppfattas som orealistiska, men de utformades mycket ambitiöst för att uppmana ett snabbare agerande.

Kommissionen håller inte med om att genomförandet av de viktigaste villkoren skulle ha skjutits upp till programmens senare skede. Krisens villkor och det politiska kravet på reform innebar att viktiga och komplicerade reformer koncentrerades till programmets tidigare skede.

Rekommendationer

Kommissionen godtar rekommendation a).

Kommissionen förbättrade sin mobilisering av expertis under de år som krisen varade. Den var kapabel att mobilisera mer expertis inom programmen i euroområdet, vilka påbörjades senare än programmen utanför euroområdet. En tjänst för strukturell reform och stödverksamhet (SRSS) har nyligen inrättats vid kommissionen. Kommissionen kommer att undersöka hur vissa grundläggande principer för snabb mobilisering av efterfrågad expertis kan förstärkas ytterligare i en institutionstäckande ram när så är tillämpligt.

Kommissionen kommer att ta hänsyn till behovet av att utveckla förfaranden för förstärkt övervakning och hantering av möjliga nya ekonomiska biståndsprogram för länder i euroområdet inom ramen för tvåpacken.

Kommissionen godtar rekommendation b) och påpekar samtidigt behovet av att säkerställa att registreringen av verksamheter inte utgör en oproportionerlig börda för prognosmakarna, i synnerhet mot bakgrund av ett program.

Kommissionen har redan förbättrat förfarandena och dokumenthanteringen sedan de första programmen infördes. Den kommer att sträva efter att ytterligare förbättra genomförandet av sin policy för dokumenthantering och kvalitetskontroll.

Kommissionen godtar rekommendation c).

Kommissionen har redan förbättrat registerhållningen sedan programmen inleddes. Den kommer att fokusera på att säkerställa att de nya förfarandena genomförs till fullo utan att programteamens förmåga att hålla sig inom snäva tidsramar försvagas.

Kommissionen kommer att undersöka hur registerhållningen av grundläggande beslut kan säkerställas ytterligare, utan att beslutsprocessen bromsas upp, i enlighet med dess policy för dokumenthantering och kvalitetskontroll.

Kommissionen godtar rekommendation d).

Kommissionen godtar rekommendation e). Den kommer att sträva efter att inkludera ytterligare variabler som den kan samla in med kort tidsförskjutning, såsom kvartalsvisa mål för kassabehållning och/eller utestående skulder, i samförståndsavtalet, för att bistå övervakningen av de finanspolitiska målen.

Kommissionen godtar rekommendation f). Kommissionen påpekar att det viktigaste är att det finns en sammanhängande och integrerad uppsättning reformer för att bemöta grundläggande ekonomiska utmaningar. Inom ramen för ett sådant program kan det ofta uppstå situationer som kräver att ett reformpaket ska väljas. Villkoren ska därför inte behandlas enskilt. Urvalet av villkor förhandlas med mottagarlandet och ska stödja ländernas förmåga att fastställa dagordningen för sina program. Detta är en förutsättning för att de ska kunna styra reformprocessen, vilket är en viktig avgörande faktor för att programmen ska bli framgångsrika.

Kommissionen godtar delvis rekommendation g). Den har redan upprättat riktlinjer för samarbete med IMF och ECB och håller på att vidta ytterligare åtgärder för att underlätta det interinstitutionella samarbetet under programmen. Kommissionen anser dock att det bör klargöras att formalisering som gör beslutsprocessen betungande bör undvikas inom ramen för detta samarbete, i synnerhet med tanke på den tidspress som föreligger. Flexibiliteten för att kunna lösa åsiktsskillnader bör finnas kvar, eftersom det skulle vara både svårt och föga meningsfullt att försöka kodifiera ett förfarande för tvistlösning på formell väg.

Kommissionen godtar rekommendation h). Kommissionen anser att förfarandet för skuldhantering alltid har varit transparent och att dokumentationen har förbättrats ytterligare med tiden.

Kommissionen godtar rekommendation i). Den kommer sträva efter att ytterligare förbättra sin förståelse för den anpassningsprocess som sker inom programmen genom att ta del av de aktuella omfattande efterhandsbedömningarna och dra lärdom av dem. Bedömningarna innefattar alla aspekter av den ekonomiska anpassningen inom ramen för programmen, inklusive de tre förslag som revisionsrätten lagt fram. En efterhandsbedömning av Irlands ekonomiska anpassningsprogram har redan publicerats.

Del I

34

Som nämnts i kommissionens svar på punkt III visade den exempellösa ekonomiska krisen att den befintliga övervakningsramen inte var tillräckligt lämplig för att identifiera de bakomliggande riskerna med några medlemsstaters finansiella ställningar.

Det främsta syftet med det ekonomiska biståndet var att tillhandahålla finansiering till mottagarländerna för att göra det möjligt för dem att vidta de åtgärder som krävdes för att gradvis återställa finansmarknadens förtroende. Det är tydligt att de länder som behövde bistånd på grund av sin oförmåga att finansiera sina underskott på finansmarknaderna skulle använda det ekonomiska biståndet som budgetstöd.

Kommissionen medger att det innan krisen var svårt att till fullo upptäcka den ökande risken för finanspolitiska obalanser, vilka snabbt försämrades av det oväntade framkallandet av allvarliga makroekonomiska obalanser. Det fanns dock konkreta fall, såsom Irland och Spanien, i vilka kommissionen i sina officiella dokument indikerade att länderna på grund av de makroekonomiska och finansiella riskerna borde uppvisa ett budgetöverskott.

Behovet av att aktivera programmen för medlemsstaterna påverkades även av krisens oförutsägbara karaktär samt dess exempellösa längd och storlek.

35

Skuld- och underskottsnivåerna utgör observerbara variabler, men så är inte fallet med den strukturella balansen. Den är per definition beroende av beräkningen av produktionsgapet, som är en icke observerbar variabel. Beräkningen av den potentiella produktion från vilken produktionsgapet härrör följer dock en metod som har godkänts tillsammans med rådet (nedan kallad den inom EU allmänt vedertagna metoden). Denna är förhållandevis komplicerad men säkerställer en konsekvent ram för alla länder.

36

Som har diskuterats närmare i kommissionens svar på punkt IV kan en prognosmakare inte på förhand förutse landsspecifika politiska beslut. Faktiska resultat kan även komma att påverkas av efterhandsgranskningar av data. Vid en jämförelse av prognos och resultat bör man därför ta hänsyn till detta.

Vad gäller Irland var det beräknade budgetunderskottet konsekvent med det centrala makroekonomiska scenario, även när det gäller den ekonomiska tillväxten, som ingick i kommissionens vårprognos för Irland 2008. Avvikelsen mellan det beräknade underskottet och resultatet kan till stor del hänföras till granskningarna av BNP-prognosen och andra grundläggande makroekonomiska variabler som inverkar på de offentliga finanserna. I det centrala scenariot i kommissionens vårprognos för 2008 förutspåddes inte den kraftiga ekonomiska nedgång som slutligen framträdde under den andra halvan av året. Kommissionen var inte ensam om detta: såväl nationella och internationella institut som prognosmakare inom den privata sektorn lyckades inte förutse hur allvarlig den nedgång som observerades i Irland 2008 var.

37

Den strukturella balansen utgör sedan 2005 års reform av stabilitets- och tillväxtpakten en central indikator för politisk övervakning. Samtidigt som den är en helt relevant indikator för budgetpolitisk övervakning medger kommissionen att den inte är fullt tillämplig och tolkar därför dess resultat med nödvändig försiktighet.

Uppskattningen av den strukturella balansen påverkas begreppsmässigt av samma osäkerhet som omringar prognoser för andra makroekonomiska variabler. Detta är en inbyggd egenskap och beror inte på att någon metod skulle vara svagare än en annan.

Beräkningen av den strukturella balansen beror per definition på beräkningen av potentiell produktion, produktionsgap, nominella saldon och enstaka åtgärders inverkan. Beräkningen av potentiell produktion följer en inom EU allmänt vedertagen metod. Den diskuteras och förbättras regelbundet (när detta anses nödvändigt) inom en arbetsgrupp för produktionsgap vid kommittén för ekonomisk politik (EPC). Metoden säkerställer, till skillnad från en ”à la carte-metod”, att konsekvens mellan länder upprätthålls så att uppskattningarna blir robusta och håller god kvalitet.

Den gemensamt vedertagna metod som används på EU-nivå för att uppskatta potentiell produktion och produktionsgapet är inte en rent statistisk metod. Den är beroende av ett stort antal variabler som avgör ett lands potentiella utbudssida. Uppskattningar av produktionsgap inkluderar prognoser av alla relevanta makroekonomiska variabler, vilka fungerar som en grundläggande input. Både produktionsgap och nominella saldon visade sig vara instabilare än under tidigare perioder, vilket påverkade den strukturella balansen. Detta återspeglar det exceptionella i situationen och karaktären på vilken utförd prognos som helst.

Vidare är prognoser för små öppna ekonomier (de flesta medlemsstater som deltog i program är sådana ekonomier) i allmänhet instabilare eftersom de utsätts för ett större antal chocker, och inverkan av dessa chocker är dessutom starkare.

I flera fall påpekade kommissionen i sina bedömningar inför 2008 risker som var kopplade till det osäkra konjunkturläget. Exempelvis uppgavs i kommissionens rekommendation inför rådets yttrande om Irlands stabilitetsprogram för 2006–2009 att ”icke desto mindre skulle det vara klokt att behålla ett handlingsutrymme för att kunna motverka ett eventuellt omslag i det nuvarande tillväxtmönstret, som främst styrs av en stark utveckling av bostadssektorn”.

Kommissionen är därför fullt medveten om svagheterna med den indikator som utgörs av strukturell balans och tar med detta i sina bedömningar. Ramen för budgetövervakning har även konsekvent förbättrats till den grad att den idag bygger på en omfattande uppsättning verktyg, och inte bara på den strukturella balansen.

För de medlemsstater som deltar i förfarandet vid alltför stora underskott har den strukturella balansen sedan 2013 korrigerats för att kontrollera fel i prognoserna vad gäller potentiell produktion och inkomstökningar och inkomstminskningar. Metoden för bedömning av effektiva åtgärder i enlighet med förfarandet vid alltför stora underskott, som godkändes av rådet i juni 2014, innehåller också en andra indikator för finanspolitiska ansträngningar som är baserad på utbytet av de individuella åtgärder som har vidtagits sedan rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. En noggrann kvalitativ analys baserad på dessa två indikatorer används för att bedöma efterlevnaden.

För den förebyggande aspekten av stabilitets- och tillväxtpaktens skull infördes som en del av sexpacken ett utgiftsriktmärke i slutet av 2011 som fungerar som en andra indikator (tillsammans med den strukturella balansen) för att bedöma efterlevnaden av den anpassning som krävs för att uppnå målet på medellång sikt. En övergripande bedömning av de två indikatorerna görs för att bedöma efterlevnaden av reglerna.

Dessa indikatorer är mycket komplicerade och baseras på icke observerbara variabler. När det handlar om att avgöra den finanspolitiska ansträngning som har gjorts av en medlemsstat och ge rekommendationer för framtiden är emellertid indikatorer som den strukturella balansen att föredra framför de enklare indikatorer som skuld- och underskottsnivåer utgör eftersom de senare är mycket benägnare att verka konjunkturförstärkande.

Se även kommissionens svar på punkt IV.

38

Kommissionen medger att den inom EU allmänt vedertagna metoden inte till fullo korrigerade för bostadsbubblans inverkan, vilken uppstod under den här perioden (se fallen Rumänien och Irland), som i sin tur resulterade i mycket stora ökningar av kapitalstocken. Kapitalstocken, som kan ses som en indikator på en ekonomis övergripande kapacitet, utjämnas dock inte i den inom EU allmänt vedertagna metoden. Som en följd av detta korrigerade inte metoden dessa konjunkturberoende avvikelser (dvs. kapitalbrist) som utlöstes av tillgångsbubblan. Dessutom har inte investeringar i bostäder samma effekt på en ekonomis potential som företags fasta bruttoinvesteringar har. Som en följd av detta överdrevs den samlade produktionskapaciteten av bostadsbubblan.

Arbetet pågår med att försöka säkerställa att den inom EU allmänt vedertagna metoden i framtiden kommer att ta större hänsyn till inverkan av finanssektorns variabler. Vid en workshop som anordnades av kommissionen den 28 september 2015 diskuterades det i synnerhet vilka alternativ som finns för att förbättra den inom EU allmänt vedertagna metoden med de berörda parterna från medlemsstaterna och internationella institutioner. Detta arbete kommer att fortskrida i och med medlemsstaternas deltagande i kommittén för ekonomisk politik. Närmare bestämt kommer det att ske under ledning av arbetsgruppen för produktionsgap vars uppgift i huvudsak handlar om att säkerställa tekniskt robusta och transparenta indikatorer för potentiell produktion och produktionsgap samt konjunkturrensade saldon inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten.

Trots de problem med metoden som uppkom före krisen anses i allmänhet nuvarande metod ha fungerat mycket bra sedan 2009 i jämförelse med både OECD:s motsvarande metod och andra metoder, t.ex. HP-filtermetoden.

39

Sektoriell obalans har inte tagits med i beräkningen av potentiell produktion. Det är dock viktigt att påpeka att i) det för tillfället inte finns några beräkningar av produktionsgap tillgängliga på sektoriell nivå, och ii) sektoriella uppskattningar skulle komplicera ett redan komplicerat beräkningsförfarande ytterligare.

Vad gäller fastighetspriser korrigerade den inom EU allmänt vedertagna metoden inte till fullo för bostadsbubblans inverkan som uppkom under perioden. Se även kommissionens svar på punkt 38.

40

Förekomsten av sektoriella obalanser och risker med anknytning till bostadsbubblan förbisågs inte i kommissionens bedömningar. Till exempel vad gäller Irland så påpekades riskerna med bostadsbubblan redan i kommissionens bedömning av 2005 års uppdatering av stabilitetsprogrammet.

42

Situationen för övervakning av ansvarsförbindelser vad gäller den offentliga sektorn har förbättrats avsevärt sedan 2009.

Tillsynsramen har setts över och närmare kontakt har etablerats mellan kommissionen och den nyligen inrättade Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och Europeiska tillsynsmyndigheten (ESA).

Genom sexpacken infördes även förfarandet för makroekonomiska obalanser, vilket gör övervakningen av ekonomiska obalanser, inklusive sektoriella sådana, till en av huvuddelarna i EU:s ekonomiska övervakning.

Under 2015 lade kommissionen för första gången fram en uppsättning ansvarsförbindelser vad gäller den offentliga sektorn som är jämförbara mellan medlemsstaterna.

43

Under 2008 påpekade kommissionen behovet av att bredda övervakningen för att utöver övervakningen av de offentliga finanserna även inbegripa makroekonomiska obalanser. (För närmare uppgifter, se sidorna 247–248 i publikationen EMU@10: Framsteg och utmaningar efter 10 år med den ekonomiska och monetära unionen.)

De relevanta institutionella och lagstiftningsmässiga ändringar och betydande förbättringar som har gjorts sedan 2011 inbegriper inrättandet av Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och de europeiska tillsynsmyndigheterna (EBA, Eiopia och Esma) samt antagandet av sex- och tvåpacken (se kommissionens svar på punkt 39 för närmare uppgifter).

Genom sexpacken infördes närmare bestämt förfarandet för makroekonomiska obalanser. Detta medförde bland annat att övervakningen av ekonomiska obalanser (det vill säga nettoskulderna avseende utlandsställningen för privata kreditflöden, privata skulder och finanssektorn) blev en grundläggande del av EU:s ekonomiska övervakning.

44

Känsligheten för olika chocker utgjorde en del av kommissionens övervakningsverksamhet. Kommissionens standardprognoser tillhandahåller särskilda antaganden om växelkurser och räntor som understödjer de ekonomiska och finansiella prognoserna för varje medlemsstat och EU som helhet. De huvudsakliga framstegen och inverkan på de ekonomiska och finanspolitiska variablerna förklaras i de övergripande kapitlen i de offentliggjorda prognoserna, men sådana uppgifter kanske inte ingår i prognoskommentarerna för varje medlemsstat.

Kommissionens bedömningar av stabilitets- och konvergensprogrammen för alla länder inkluderade vanligtvis ett särskilt avsnitt om riskbedömning, i vilket graden av rimlighet i programmets budgetprognoser diskuterades genom analys av olika riskfaktorer. Ett liknande innehåll återfanns även i bedömningarna av stabilitets- och konvergensprogrammen före 2007 under rubrikerna ”känslighetsanalys” eller ”riskbedömning”. Se bedömningarna av stabilitets- och konvergensprogrammen för mer information:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/programmes/index_en.htm

46

Eftersom krisen saknade motstycke fanns det ett behov av att utarbeta lämpliga och effektiva åtgärder så snart som möjligt. Detta innebar, i synnerhet för de första programmen såsom Ungerns, att arbetet behövde utföras under mycket sträng tidspress.

Kommissionen hade en del intern erfarenhet av genomförande av makroekonomiskt stöd till tredjeländer (inklusive ett antal länder på västra Balkan efter Kosovokrisen). Man hade erfarenhet av att förhandla fram och övervaka genomförandet av samförståndsavtal som inbegrep strukturella reformkrav liksom makrovillkor för vilka IMF var ansvarig. Man hade även erfarenhet av att låna upp nödvändigt kapital på marknaden och låna dem vidare till tredjeländer. Denna specialistkompetens gjorde att kommissionen att med mycket kort varsel kunde komma med ett förslag.

Beträffande vissa aspekter, exempelvis budgetövervakning, hade kommissionen djupare kunskaper om länderna än IMF. På andra områden, exempelvis vad gällde bankövervakning, hade IMF till en början erfarnare personal.

Del II

Programmen var mestadels välgrundade, men det fanns svagheter vad gällde registerhållningen.

48

Kommissionen har befogenhet att analysera den ekonomiska och finansiella situationen och bistå med förberedelser inför programbeslut. I detta syfte samordnade kommissionen sitt arbete i nära samarbete med andra programpartner och tillhandahöll utförlig programdokumentation till berörda politiska beslutsfattare.

Kommissionens processer innehöll inte alltid tillräckliga kontroller och motvikter

Kommissionen anser att dess processer alltid innehöll tillräckliga kontroller och motvikter.

50 v)

De länder som deltar i programmen bör behandlas konsekvent vid behandlingen av likartade problem. Detta var av central betydelse under programmen.

Mottagarländernas input vad gäller programmens utformning och utveckling utgör den viktigaste faktorn för att säkerställa att de behåller ansvaret för reformprogrammet. Detta bör beaktas till fullo.

Därtill är det vid bedömningen av huruvida länder befinner sig i en liknande (eller jämförbar) situation på ett visst område viktigt att inte endast titta på en statisk bedömning av vad de har uträttat inom det politiska området, utan även att överväga deras förmåga att få till stånd meningsfulla förändringar. På samma sätt måste en ”liknande uppsättning villkor” förstås som det övergripande innehållet i kraven och inte antalet villkor.

52

Kommissionen samlar in en stor mängd information från olika källor (även utanför kommissionen). Följaktligen baserades bedömningarna på information från interna rapporter och övervakningsmaterial samt relevanta externa och offentligt tillgängliga publikationer (rapporter från universitet, regeringar, tankesmedjor, berörda parter och andra oberoende institutioner), liksom från omfattande samråd med berörda parter.

54

Kommissionen begärde vid behov ut viktig information. Data valdes ut med avseende på dennas relevans för genomförandet av övervakningsprogram och med tanke på lands- och programspecifika behov, samtidigt som hänsyn togs till att de nationella förvaltningarna inte fick överbelastas med rapporteringskrav.

57

Kontrollerna av prognosernas numeriska överensstämmelse inbegriper bland annat genomarbetade kontroller av överensstämmelsen hos prognoser för internationell handel. Vidare kontrolleras prognosernas ekonomiska överensstämmelse på flera nivåer, inklusive vid de prognosmöten som det hänvisas till i kommissionens svar på punkt VIII.

Att basera prognoserna på omdömen från ekonomer som är experter på de länder för vilka de utfärdar prognoser är ett medvetet beslut från kommissionens sida. Andra internationella institutioner tillämpar liknande metoder. Det finns inga belägg inom relevant litteratur för att modellbaserade prognoser skulle vara tillförlitligare än expertbaserade prognoser i allmänhet. Även under normala omständigheter är strukturella förbindelser instabila över tid, och expertomdömen behövs för att anpassa förbindelser mellan modeller som hämtas från ekonometriska uppskattningar till särdragen hos de rådande ekonomiska villkoren. Däremot är omdömesgrundade prognoser definitivt tillförlitligare än prognosmodeller under ekonomiska och finansiella kriser.

Prognoser i kalkylbladsformat är ett klumpigt verktyg som försvårar kvalitetskontrollen

Att utfärda prognoser är per definition komplicerat och kommissionen har inrättat ett system för att säkerställa lämplig kvalitetskontroll.

58

Att förutspå ekonomin är inte en uppgift som kan utföras på ett enkelt sätt, varför kommissionens prognoser måste inbegripa ett stort antal variabler. Detta resulterar ofrånkomligen i en stor och förhållandevis komplicerad uppsättning data som de landansvariga tjänstemännen måste hantera när de utarbetar en prognos. Användningen av kalkylbladen kräver specialistkompetens och professionell bedömningsförmåga. Kommissionens prognosmetod överensstämmer med praxis inom andra organisationer som utfärdar ekonomiska prognoser.

59

I prognosen används historiska data som har sammanställts och validerats av Eurostat när sådana finns att tillgå. Endast sådana data som inte finns att tillgå internt vid kommissionen hämtas från andra källor (vanligtvis nationella centralbanker och statistikkontor). Vad gäller historiska data är prognosmakarens omdömen inte inblandade. Den enda källan till prognosdata utgörs per definition av prognosmakaren (dvs. den landansvariga tjänstemannen).

Kommissionen anser att revisionsrättens exempel inte utgör belägg för att det föreligger någon risk. Tvärtemot är förfarandet för inhämtning av externa antaganden till prognosen tydligt och väldokumenterat (t.ex. i den tekniska ruta som återfinns i varje offentliggjord prognos). Dessa externa antaganden inhämtas på central nivå och används av alla prognosmakare. Det finns även en omfattande uppsättning riktlinjer för tjänstemännen om hur finanspolitiska åtgärder ska identifieras och bedömas (inom ramen för tillämpningen av antagandet om oförändrad politik).

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 60 och 61

Kontrollerna av den numeriska och ekonomiska överensstämmelsen hos prognoserna är långt mer omfattande än vad som beskrivs i rapporten.

62

Kommissionen håller inte med om exemplen i ruta 1 (se de utförliga kommentarerna). Kommissionen anser inte att dessa exempel pekar på ett allmänt problem.

Ruta 1 i)

Kommissionen håller inte med om den bedömning som rör mervärdesskatt i Rumänien. Prognosfilen erbjuder en möjlighet att i detalj fastställa en prognos över övriga produktionsskatter efter sektor (hushåll, företag, regering). Kommissionen förutsåg inte tillväxttakten för dessa utförliga variabler och skuggade de berörda cellerna. Som en följd av detta behöll de formler som fortfarande stod kvar i de skuggade cellerna värdena från prognosåren på en konstant nivå. Avvikelsen på 3,8 miljarder rumänska lei kommer från en jämförelse mellan dessa oanvända celler och en prognos över statliga intäkter från produktions- och importskatter.

Ruta 1 ii)

Kommissionen håller inte med om denna bedömning. ”Tjänstemännens löner” utgjorde visserligen inte en separat prognosrubrik, men en närbesläktad proxy av denna variabel fanns som en separat post, vilket gjorde prognosen för den offentliga sektorns lönekostnader tydlig i filen.

Under revisionsrättens granskning (2008–2010) gjorde bristen på aktuella data för hushålls- och företagssektorerna (en fördröjning på två år) datan praktiskt taget oanvändbar för prognoser av sådana instabila och små öppna ekonomier. Det var därför inte heller möjligt att använda dessa data för prognoser för andra sektorer (för vilka tillförlitligare och aktuellare data fanns tillgängliga) eller för konsekvenskontroll med alla ekonomiska data. Av denna anledning publicerades aldrig prognoser för hushålls- och företagssektorerna, utan förekom endast som memorandumposter i prognosbladet och hade ingen inverkan på andra variabler. I praktiken beror de matematiska felaktigheter som har hittats av granskarna enbart på den uppdelning av hushåll och företag som avsiktligen exkluderades från prognosen för Lettland på grund av detta uppgiftskvalitetsproblem.

Kommissionen anser att beslutet att exkludera inaktuella data från analysen visar på styrka snarare än svaghet hos prognosprocessen.

Ruta 1 iii)

Kommissionen håller inte med om denna bedömning. Revisionsrätten hänvisar till ett fel i ett dokument (prognosen för juni 2009), som utgjorde ett pågående och oavslutat arbete. I den slutgiltiga prognos som sedan följde (september 2009) var åtgärden införlivad på rätt sätt.

Ruta 1 iv)

Kommissionen håller inte med om revisionsrättens bedömning vad gäller inkonsekvens i prognosen för prisindex för Lettland. Revisionsrätten hävdar att ökningen av mervärdesskatten under 2009 inte avspeglades till fullo i prognosen för konsumentpriser. Denna upptäckt utelämnar en mängd andra faktorer som också har betydelse för konsumentpriserna. Under 2009 och 2010 blev konsumentprisindex avsevärt lägre än vad kommissionen hade förutsett, vilket antyder att skattehöjningens inverkan inte hade underskattats.

Det finns även data som visar att den faktiska skillnaden mellan konsumentprisindexet och de privata konsumentpriserna var större än i kommissionens prognos. De poster som dessa två index inbegriper är olika. Den huvudsakliga skillnaden är att imputerade hyror ingår i den privata konsumtionen. Den kraftiga nedgången av bostadspriser och bostadshyror under krisen hade därför en mycket större inverkan på privata konsumentpriser än på konsumentprisindex. Detta exempel belyser hur ekonomiska förhållanden skiljer sig under allvarliga kriser.

65

Landansvariga tjänstemän gör sina egna bedömningar av de finanspolitiska åtgärdernas inverkan. Huruvida de landansvariga tjänstemännen har ingående kunskap om de metoder som används vid de nationella myndigheternas bedömningar är därför irrelevant.

Kommissionen håller heller inte med om den sista meningen (om implicita finanspolitiska multiplikatoreffekter). Det finns mer kunskap om (implicita) finanspolitiska multiplikatoreffekter än vad som antyds i rapporten. Under 2013 genomförde generaldirektoratet för ekonomi och finans en övning för att bedöma den implicita finanspolitiska multiplikatoreffekten. De ekonomiska vår- och sommarprognoserna för 2012 innehöll även speciella rutor som behandlade finanspolitiska multiplikatoreffekter. Multiplikatoreffekterna ligger med god marginal inom det intervall som återfinns inom den empiriska och teoretiska litteraturen.

Simuleringar med QUEST-modellen utfördes under avgörande faser av några av programmen (främst i förhandlingsfasen) för att informera definitionen om referens- och strategiscenarier. Vad gäller det portugisiska programmet har särskilda finanspolitiska åtgärder bedömts utifrån den landsspecifika versionen av QUEST-modellen. Den relevanta informationen, inklusive de åtgärdsspecifika multiplikatoreffekterna, har meddelats revisionsrätten.

66

Kommissionen håller inte med om denna bedömning. Antagandet om att små fel hade kunnat förbli oupptäckta och därmed leda till avsevärt större fel är helt och hållet spekulativt.

67

Kommissionen medger att det råder brist på omfattande dokumentation, i synnerhet under programmens inledningsskeden.

En nedbrytning av vissa prognosfel utfördes under 2013. En mer omfattande nedbrytning håller på att förberedas inom ramen för en ny bedömning av prognosernas tillförlitlighet. Under flertalet prognosövningar har även landansvariga enheter delat upp granskningen av de offentliga finanserna och den verkliga BNP-tillväxten jämfört med det tidigare prognosarbetet. Uppdelningar av förändringarna i prognosen för de offentliga finanserna återfinns i programmens granskningsrapporter.

Uppskattningarna av finansieringsunderskott var ofullständiga och inkorrekta

En del av dokumentationen med anknytning till uppskattningarna av finansieringsunderskott som fanns tillgänglig vid tiden för granskningen var ofullständig. Rubriken återspeglar dock inte tillräckligt det faktum att dessa tillkortakommanden i första hand har med dokumentationen snarare än med uppskattningarna att göra.

69

Kommissionen håller inte med om revisionsrättens allmänna påstående om tillgången till uppskattningar av finansieringsunderskott.

Kommissionen försåg revisionsrätten med en omfattande mängd information, inklusive kalkylblad, om dessa data och de antaganden som låg till grund för de inledande beräkningarna av finansieringsunderskottet. Bakgrundsdokumentation tillhandahölls om alla berörda länder.

Kommissionen medger att det fanns svagheter i dokumenthanteringen i programförfarandenas tidiga skede. Det stämmer att vad gäller Ungern finns ingen relevant dokumentation för det inledande finansieringsunderskottet att tillgå.

Se även kommissionens svar på punkt IX.

70

Kommissionen anser att det inte har förekommit några betydande fel i beräkningarna av finansieringsunderskottet. Vad gäller Rumänien förekom ett fel som rörde dubbelräkning av koncerninterna lån inom företag.

Kommissionen ifrågasätter andra påstådda fel på vilka revisionsrätten har baserat sin bedömning. Kommissionen anser inte att dessa exempel pekar på ett allmänt problem.

Kommissionen skulle vilja betona att en uppskattning av finansieringsbehoven under en programperiod innebär en rad beräkningar och antaganden som är mycket osäkra och endast till viss del kan kvantifieras på ett tillförlitligt sätt. Långivarnas vilja och förmåga att tillhandahålla kapital begränsar också finansieringsramen, och programmets utformning måste ta hänsyn till denna begränsning.

Det är orealistiskt att förvänta sig att uppskattningarna ska vara exakta. Det som har betydelse är att inga mindre felaktigheter i praktiken ska ha negativ inverkan på programmets framgång. Prognoserna visade sig i efterhand stämma, eftersom finansieringsramen inte i något granskat fall visade sig vara otillräcklig och i behov av omarbetning.

Påstådda fel i beräkningarna av finansieringsunderskottet påverkade inte programmens politiska innehåll.

Inga spår av vissa centrala underlag

Registerhållningen förbättrades avsevärt med tiden och en del besluts fattas inte skriftligen.

Ruta 2 Andra strecksatsen

De portugisiska myndigheterna skapade en nätbaserad databas över genomförda programåtgärder, till vilken revisionsrätten inte har givits åtkomst. Detta är anledningen till att det har varit svårt för kommissionen att tillhandahålla all efterfrågad dokumentation.

Vad gäller Ungern har antagandet av förordningar eller lagar oftast, såsom kommissionen har förklarat för revisionsrätten, övervakats och kontrollerats utifrån parlamentets och Ungerns officiella tidnings tillförlitliga nätbaserade rättsliga register (som finns tillgängligt utan kostnad). Detta är den främsta anledningen till varför papperskopior av antagna rättsakter inte arkiverades systematiskt av kommissionen.

Ruta 2 Femte strecksatsen

I prognosförfarandet används en standardiserad uppsättning Excel-filer. Förfarandet utgår också från en tydlig process som omfattar dokumentation, kvalitetskontroller och granskning av övergripande enheter, diskussion med medlemsstatsexperter och interna samråd. De standardiserade Excel-filerna, som innehåller ett skatteblad, används även av landansvariga enheter för att övervaka utvecklingen mellan prognoser från olika år. Landansvariga enheter – i synnerhet de som arbetar med länder som deltar i programmen – använder även ytterligare verktyg för övervakningen av finanspolitiska variabler. Dessa beror på programutformning, landsspecifika särdrag och den tillgängliga datans granularitet.

75

Kommissionen instämmer inte i att den senaste programdokumentationen skulle sakna väsentlig information. Programdokumentationen för Portugal och Irland var väl genomarbetad.

Ruta 3

Kommissionen instämmer inte i att det fanns ”exempel på bristande efterlevnad av reglerna”. Som nämns i kommissionens svar på punkt XI ska de allmänna ekonomisk-politiska villkor som fastställts av rådet uppfattas som just allmänna och inte som avsedda att utgöra en uttömmande villkorsförteckning.

Ruta 3 Första strecksatsen

Vad gäller Rumänien utförde kommissionen formella granskningar två gånger per år i enlighet med betalningsbalansprogrammen medan IMF utförde kvartalsvisa granskningar i enlighet med småföretagsakten. Genom det gemensamma EU- och IMF-programmet deltog kommissionen till fullo i alla kvartalsvisa uppdrag. Villkoren för samförståndsavtalet/det kompletterande samförståndsavtalet kan dock endast uppdateras efter en formell granskning som utförts på uppdrag av kommissionen. Under ett informellt granskningsuppdrag uppdateras endast viljeförklaringsbrevet/memorandumet om den ekonomiska och finansiella politiken baserat på en överenskommelse mellan kommissionens personal och övriga programpartner.

Ruta 3 Tredje strecksatsen

Vad gäller Irland var försäljningen av tillgångar och privatiseringen inte inkluderad i rådets genomförandebeslut. Det irländska programmet innehöll aldrig formella villkor om privatisering av ett visst antal statsägda företag eller tillgångar. I Irland är antalet statsägda företag mycket begränsat. Under programmets gång har emellertid myndigheterna gått med på att utse ett antal tillgångar som skulle kunna privatiseras. De gick dessutom med på att i fall de irländska myndigheterna beslutade att privatisera skulle hälften av intäkterna användas till åtgärder för att öka tillväxten. Under programmets gång har inga privatiseringsintäkter inkommit.

Villkoren var inte tillräckligt riktade

Kommissionen anser att villkoren var tillräckligt riktade.

78

Kommissionen instämmer inte i att hanteringen inte i tillräcklig grad skulle utmana förslagen för att kunna att konstatera huruvida alla villkor verkligen var nödvändiga för uppnåendet av de allmänna ekonomisk-politiska målen. Kommissionens svar på punkt 79 tar upp sambandet mellan reformen och de ekonomisk-politiska målen.

79

Alla reformer var nära förbundna med programmålen och bör betraktas i ett sammanhang med en bredare uppsättning politiska reformer avsedda att förbättra budgetsituationen, den offentliga förvaltningens effektivitet eller företagsklimatet. Se även kommissionens svar på punkt XII.

80

Även om kommissionen medger att risken för att länderna behandlas inkonsekvent eller att onödiga reformer begärs utgör en utmaning för programförvaltningsprocessen anser den att det var lämpligt och nödvändigt att programmen förvaltades på landsspecifika sätt. En sådan flexibilitet är önskvärd på grund av den varierade uppsättningen ekonomiska, politiska och administrativa villkor i de olika länderna. Länder kan ha strukturella svagheter som framstår som likartade på ytan, men som ändå hanteras bäst genom olika typer av strategier.

Se även kommissionens svar på punkt XII.

81

Granskningen eller uppdateringen av vissa politiska villkor bör ses som en motiverad reaktion på förändrade omständigheter under ett programs löptid. Det inledande samförståndsavtalet kan inte utgöra ett fullständigt kontrakt som beaktar alla typer av situationer som kan uppstå under genomförandet av ett program. Samförståndsavtalen är levande dokument som på ett flexibelt sätt måste kunna anpassas till nya utmaningar som uppstår beträffande ekonomin eller genomförandet.

82

Det var lämpligt och nödvändigt att programmen hanterades på landsspecifika sätt. En sådan flexibilitet är önskvärd på grund av den varierade uppsättningen ekonomiska, politiska och administrativa villkor i de olika länderna. Se även kommissionens svar på punkt XII och ruta 4.

Ruta 4 Andra strecksatsen

Minskningen av löptiden för arbetslöshetsförmåner syftade till att minska risken för arbetslöshetsfällor och var ett steg i rätt riktning trots att den inte uppfyllde kraven i programvillkoren. Den bedömdes som en del av en bredare uppsättning reformer. Att hålla den sociala dialogen öppen sågs som en viktig förutsättning för att stabila reformpaket skulle kunna levereras.

84

Kommissionen medger att beskrivningarna av villkoren i samförståndsavtalen varierade mellan programmen beträffande huruvida de innehöll krav på att ”formulera” eller ”anta” lagstiftning. Detta återspeglar det faktum att vissa av de nationella regeringar som begärde ekonomiskt bistånd kände att det inte var rätt att göra åtaganden som var bindande för deras parlament med tanke på maktfördelningsprincipen.

Som har uppmärksammats i kommissionens svar på punkt XII återspeglar mottagarländernas input vad gäller programmens utformning och utveckling både deras olikartade omständigheter och politiska preferenser. Båda är viktiga faktorer för att säkerställa att länderna behåller ansvaret för reformprogrammet.

Ruta 5

Trots att denna reform av tillsynsramen i Irland var mycket viktig – med tanke på bristerna i upptakten till krisen – togs andra reformer som var viktigare för programmets framgång först upp av Oireachtas, mitt i ett fulltecknat lagstiftningsprogram som krävdes av den del av programmet som rörde finanssektorn. Det var även viktigt att ta sig tid att på ett passande sätt kalibrera de utökade tillsynsbefogenheter som ska tilldelas Irlands centralbank via Central Bank Supervision and Enforcement Act [ej översatt till svenska]. Denna lag antogs 2013 och beviljade omfattande utredningsbefogenheter att skaffa information och utföra inspektioner på plats, utfärda föreskrifter och vidta direkta avhjälpande åtgärder och verkställighetsåtgärder för att ta itu med överträdelser mot lagstiftningen, samt att begära utvärderingar från oberoende revisorer av bankernas finansräkenskaper.

85

Vad gäller Portugal stod antalet villkor i proportion till de strukturella problem som landet stod inför.

Dessutom befann sig andra länder inte i liknande omständigheter med avseende på strukturella problem. Detta motiverar variationen i programmens strukturella komponent.

Det slutliga antalet villkor har ringa betydelse. En strukturell reform med ”högt innehåll” i slutändan kan kräva flera förberedande steg med ”lågt innehåll” för att kunna bedömas och förberedas på ett bra sätt.

Enligt kommissionens svar på punkt 50 är det vid bedömningen av huruvida länder befinner sig i en liknande situation inom ett visst område också viktigt att inte enbart titta på en statisk bedömning av deras resultat inom just det politiska området, utan även att beakta deras kapacitet till betydelsefull förändring. En ”liknande uppsättning av villkor” måste tolkas uttryckt i kravens övergripande innehåll, inte uttryckt i antalet villkor.

88

Kommissionen beräknar och offentliggör det konjunkturrensade saldot och det strukturella saldot samt andra variabler med varje prognosårgång. Om de ekonomiska villkoren (eller prognosen för dem) har förändrats kan detta påverka det cykliska saldot. Det kan dock föreligga förändringar av konjunkturutsikten med konsekvenser för finanssituationen utan förändringar av det cykliska saldot, t.ex. genom ändringar av inflationsuppskattningar.

Å andra sidan, när ändringar av den cykliska finanssituationen (eller en prognos för detta) sker från en prognosårgång till nästa, innebär detta inte automatiskt en ändring av underskottsmålen enligt förfarandet vid alltför stora underskott eller enligt programmet. Ändringar av målen kan hänföras till andra faktorer förutom konjunkturcykeln, t.ex. ändrad sammansättning av tillväxten, skattebortfall/icke förutsebar inkomstökning, ändringar av den möjliga tillväxten eller andra faktorer utom regeringens kontroll. Dessa olika aspekter övervägs väl av kommissionen i samband med beslut om att ändra mål.

89

Ändringar av det konjunkturrensade saldot innebär inte – och bör inte automatiskt innebära – (liknande) ändringar av målen, enligt kommissionens svar på punkt 88. Därför bör ingen direkt förbindelse mellan ändringar i uppskattningar av cykliska saldon och behovet av att ändra målen etableras.

Vad gäller Ungern motiverades ändringen av den finanspolitiska korrigering som man enades om i maj 2009, som förlängde tidsfristen för korrigeringen av ett alltför stort underskott med den ovanliga perioden på två år från 2009 till 2011, även delvis av en nedgång som var kraftigare än väntat. Ytterligare konsolideringsåtgärder vidtogs också, vilka representerade ett tydligt skifte mot att förbättra de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Ändringen innebar en mindre procyklisk budgetpolitisk inställning för 2009, vilket bidrog till att undvika en ond nedåtgående spiral för ekonomin.

För Portugal ändrades budgetmålet två gånger, vid den femte och den sjunde granskningen. I båda fallen ändrades målen efter en betydande oväntad försämring av konjunkturutsikten, och eftersom tillväxten var mindre skattetät än förväntat. Detta diskuteras i rapporterna över överensstämmelse för båda granskningarna (avsnitten II och III). Dessutom föregicks båda granskningarna av beslut från författningsdomstolen som orsakade stora underskott i budgeten. Dessa faktorer kunde inte kontrolleras helt av regeringen.

90

Stabilitets- och tillväxtpakten tillåter att en finanspolitisk korrigering omformas under vissa omständigheter. I enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 måste verkningsfulla åtgärder vidtas men oväntade negativa ekonomiska händelser med stora ogynnsamma konsekvenser för de statliga finanserna kan inträffa.

Det finns ingen förbestämd algoritm för omformning av budgetmålen, utan situationen bedöms från fall till fall. Där så behövs kan budgetlinjen omformas i enlighet med lagstiftningen och baserat på specifika faktorer. Närhelst olika faktorer påverkade underskottsmålen negativt, eller när de inte uppfylldes, förklarades detta i de landsspecifika programdokumenten, t.ex. i programgranskningar eller anmärkningar till Ekonomiska och finansiella kommittén.

92

Bristen på hänvisning till specifika frågor i programdokumenten innebär inte att de inte beaktades. Till exempel beaktades den särskilda lönestrukturen för offentliganställda i Rumänien specifikt när lönesänkningen utformades i det rumänska programmet.

Brister i programförvaltningen på grund av dåliga kontroller

Kommissionen håller inte med om att kontrollerna var dåliga. Kommissionen anser att programförvaltningen var lämplig.

95 i)

Kommissionen håller inte med om att ingen utanför programteamet kontrollerar de underliggande beräkningarna och prognoserna. Diskussioner och fakta dubbelkontrollerades med IMF (och ECB för länder inom EFSM-programmen) och den hierarkiska linjen inom GD Ekonomi och finans tittade på prognoser och övergripande följdriktighet.

95 ii)

Det arbete som utfördes av kommissionens företrädare bedömdes av överordnade personer, visserligen under omfattande tidsbegränsning. Se även kommissionens svar på punkterna 61, 69, 70 och 79.

Uppskattningar av finansieringsunderskott, och därmed storleken på programmets finansieringsram, är en viktig fråga som synas i sömmarna av EU/medlemsstaterna i euroområdet.

95 iii)

Se kommissionens svar på punkterna IX och X. Kommissionen håller med om att det fanns brister i dokumentförvaltningen i det tidiga skedet av programförfaranden. Kommissionen arbetade under stor tidspress och behövde införa förnuftiga och effektiva krishanteringsförfaranden. Krissituationen gjorde att omsorgsfull registerhållning inte var möjlig.

Ruta 6

Kommissionen håller inte med om att inga sådana åtgärder alls angavs i fallet med Rumänien. Åtgärderna i den ändrade budgeten för 2009, som antogs den 28 april 2009 av det rumänska parlamentet, inkluderades inte som villkor i samförståndsavtalet på grund av tiden mellan uppdraget och undertecknandet av samförståndsavtalet. Det samförståndsavtal som undertecknades den 23 juni 2009 fastställer följande för ytterligare gradvis minskning av underskottet under 2009–2010: ”Justeringen kommer främst att vara utgiftsdriven, genom en sänkning av den offentliga sektorns nominella löneutgifter, besparingar när det gäller utgifter för varor och tjänster, sänkta bidrag till offentliga företag och genom sänkning av kapitalanvändningen på varor som fordon och kontorsutrustning. Investeringsprojekt som samfinansieras av EU-medel kommer att prioriteras.” Rådets beslut av den 6 maj 2009 om medelfristigt ekonomiskt gemenskapsstöd till Rumänien (2009/459/EG) inkluderar dessa åtgärder under artikel 3.5 c–g.

Vad gäller Ungern införlivades alla skattemässiga konsolideringsåtgärder i 2009 och 2010 års budgetförslag med verifierbar underskottsförbättrande påverkan i det ursprungliga samförståndsavtalet eller i efterföljande reviderade samförståndsavtal.

98

Kommissionen tillhandahöll flera filer med underliggande data som användes för att skapa de tabeller med finansieringsunderskott som kommissionen offentliggjorde. Ibland presenterades antaganden till grund för beräkningen av finansieringsunderskottet ganska kortfattat, så man kan inte göra en exakt kopia av beräkningen enbart baserat på denna information.

I ett fall (Ungern) beräknades finansieringsunderskottet enbart av IMF och kommissionen medger att en kopia av de underliggande beräkningarna inte kunde tillhandahållas. Kommissionen byggde upp sin kapacitet att beräkna finansieringsunderskott allt eftersom krisen utvecklades.

98 i)

Storleken på det ungerska programmet baserades helt och hållet på IMF:s beräkningar. När krisen plötsligt bröt ut i Ungern, som var det första landet att be om hjälp, ansågs programteamets förmåga att förlita sig på IMF vara en viktig fördel. Siffrorna granskades dock noggrant av EU:s medlemsstater innan den finansiella ramen fastställdes.

98 ii)

För Irland gör revisionsrätten en jämförelse mellan två olika indikatorer för de offentliga finanserna – det periodiseringsbaserade ENS-underskottet och det kontantbaserade underskottet i statskassan. Trots att de båda speglar de offentliga finansernas tillstånd kan det finnas betydande skillnader i deras storlek och sammansättning. Avstämningen mellan de två indikatorerna kräver ingående kunskap om räkenskaperna för de offentliga finanserna i båda systemen. Den görs vanligtvis av de statistiska myndigheterna under den anmälan enligt förfarandet vid alltför stora underskott till Eurostat som utförs två gånger per år.

Antaganden tillämpas på de större finansiella transaktioner som förväntas registreras under prognosperioden av de nationella myndigheterna i statskassans balans, vilket utgör en skillnad från den periodiseringsbaserade ENS-balansen. Bland dessa större transaktioner fanns återbetalningar av skuldebrev, som utgjorde cirka 9,3 miljarder euro av underskottet. Dessutom brukade Irlands National Treasury Management Agency inkludera ytterligare buffertar för oförutsedda utgifter utöver de grundläggande beräkningarna av statskassans finansieringsbehov, och ökade på så sätt finansieringsbehoven. Dessa buffertar exkluderades dock från ENS-underskottet och skuldbedömningarna. I samband med denna extrema marknadskänslighet motiverades frånvaron av specifika detaljer av de irländska myndigheternas och olika programpartners ovilja att offentliggöra specifika låneplaner. Andra aspekter av skillnaden har att göra med det faktum att det förelåg vissa avvikelser i uppskattningarna av finansieringsunderskottet från olika inrättningar. Den mest försiktiga uppskattningen inkluderas i beräkningarna av finansieringsbehovet.

Programdokumenten inkluderar huvuddelarna av de finansiella prognoserna och beräkningarna av finansieringsbehoven, samt nämner även några skillnader mellan dessa två i en fotnot.

Prognoser för det samlade underskottet i statskassan har dock inkluderats i The Economic Adjustment Programme for Ireland (ekonomisaneringsprogrammet för Irland) och efterföljande programdokument.

Det finns alltid skillnader mellan likviditets- och periodiseringsbaserade uppskattningar. Det fanns dock inget behov att förklara skillnaderna mellan de likviditets- och periodiseringsbaserade uppskattningarna eftersom de senare var de mest relevanta indikatorerna för programmets syfte, särskilt eftersom det är dessa indikatorer som krävs av EU:s budgetövervakning och för förfarandet vid alltför stora underskott.

99

Kommissionen håller delvis med om revisionsrättens bedömning. Kommissionen genomförde omfattande känslighetstester men höll dem konfidentiella för att inte utlösa ogynnsamma scenarier. Denna information var väldigt känslig och det hade kanske inte varit lämpligt att offentliggöra den på väldigt instabila finansmarknader.

Särskilt för Irland har känsligheten för växelkurschocker och räntechocker alltid beaktats i de finansiella prognoserna. Man var väl införstådd med den skadliga återkopplingen mellan tillväxt-, skatte- och finanskriserna när programmet för ekonomiskt bistånd för Irland utformades (se Occasional Paper nr 76). Syftet med EU:s/IMS:s program var att bryta den här återkopplingen, bland annat genom att avlägsna räntechocken för de offentliga finanserna genom externt ekonomiskt bistånd och på så sätt tillhandahålla visshet för den privata sektorn (minska marginalerna).

100

Om ”de villkor som rådet har fastställt” avser de politiska villkor som man enats om inom programmet så gjordes detta uppenbart av kommissionen. Om ”de villkor som rådet har fastställt” avser de politiska riktlinjer som utfärdats av rådet enligt EU:s vanliga ramverk för ekonomisk övervakning så uppfyllde kommissionen även befintliga lagbestämmelser.

101

Se kommissionens svar på punkt XV.

Valet av ENS-underskott motiveras inte enbart av förfarandet vid alltför stora underskott. Det kan vara bra att komplettera revisionsrättens iakttagelser med en förklaring av förtjänsten med nationella räkenskaper och ENS-underskottet i jämförelse med uppgifter om likvida medel inom ramen för budgetövervakningen. Att enbart arbeta med likviditet skulle snarare öka osäkerheten än att minska den, vilket skulle ge regeringarna möjlighet att leka med tidpunkten för betalning av vissa transaktioner för att nå underskottsmålen.

102

Att det finns en möjlighet till statistiska ändringar bör inte ses som ett argument för att byta till mål för kassaflödesbudgetar. Ett kassaflödessystem skulle innebära andra typer av osäkerheter med än större inverkan på tillförlitligheten hos budgetvillkorligheten.

Se kommissionens svar på punkt XV.

102 i)

Yttrandet om Ungern är korrekt i sak och avser en statistisk ändring i efterhand (se kommissionens svar på punkt 90).

102 ii)

Yttrandet om Rumänien är korrekt i sak och avser en dataändring i efterhand som validerats av Eurostat, utom prognosmakarens kontroll. Dessutom innehåller Ekonomiska och finansiella kommitténs anmärkning av den 23 augusti 2010 med rapport om uppdraget den 26 juli–5 augusti en ruta på sidan 13 som förklarar klyftan mellan underskottet av likvida medel och ESA95 i fallet Rumänien.

102 iii)

Ändringen i Irland berodde på en omklassificering (som validerades av Eurostat) av intäkterna från försäljningen av mobiltelefonlicenser från 2012 till 2013, vilket är utom prognosmakarens kontroll.

103

Länder med program var även tvungna att uppfylla reglerna för förfarandet vid alltför stora underskott som fastställer ett ramverk för budgetmål. Dessa budgetmål måste definieras i enlighet med ENS-definitionen.

Där bankräddningsåtgärder skulle kunna ha en betydande men svårförutsedd inverkan på budgetresultaten exkluderades dessa åtgärder från programmets budgetmål.

Vad gäller Irland har kommissionen varit tydlig med definitionen av det underliggande underskottet, vilket måste vara – och var – förenligt med det nationella räkenskapssystemet. Definitionen av budgetmålet exkluderade därför påverkan av direkt stöd till banker.

Kommissionen beräknade det underliggande underskottet som nominellt underskott minus underskott som ökar kapitalöverföringar till banker som en del av räddningsåtgärderna med avseende på finanssektorn. Antalet stödåtgärder för finanssektorn inkluderas i Supplementary table for the financial crisis [ej översatt till svenska] som publicerats av Eurostat, på raden Capital injections recorded as deficit-increasing (capital transfer). Denna rad inkluderar ibland även kapitalöverföringar som inte behandlas som finansiella stödåtgärder enligt förfarandet vid alltför stora underskott. I synnerhet behandlades kvitton på betalningar av utdelning från Anglo Irish Bank i form av stamaktier som kapitalöverföringar.

104

Vad gäller Irland tillhandahölls tabellen Programme Monitoring som en bilaga till samförståndsavtalet under hela programperioden. I denna fanns detaljerade uppgifter om i vilken utsträckning de olika kraven uppfyllts. Mängden uppgifter i denna tabell ökade under programmets gång.

För Rumänien rapporterades framstegen med strukturella reformer efter ämne snarare än villkor för villkor. Kommissionen håller med om att detta skulle kunna försvåra för läsaren att bedöma uppfyllelsegraden helt och hållet.

105

Kommissionen avslöjade i hur stor utsträckning villkoren hade uppfyllts. Vanligtvis användes ”Ej uppfyllt” enbart under omständigheter där det blev uppenbart att villkoret inte skulle uppfyllas snart. Tidsfristerna var ofta väldigt ambitiöst fastställda för att uppmuntra till snabbare åtgärder. Om reformåtgärder hade vidtagits verkade en term mellan ”Uppfyllt” och ”Ej uppfyllt” mer passande.

För just Irland tillhandahölls tabellen Programme Monitoring som en bilaga som beskrev fullgörandestatus för de olika kraven. Dessa beskrevs som ”Uppfyllt” eller ”Ej uppfyllt”.

106

I många fall angavs de detaljerade resultaten av övervakningen i granskningsrapportens huvudtext, i stället för i själva övervakningstabellen. Detta gällde särskilt för villkor som var ”pågående” eller ”försenade”. Dessutom slogs vissa villkor och tillhörande övervakning samman med andra villkor eller flyttades till andra avsnitt av programmet under programmets gång.

Ruta 7 Andra strecksatsen

Framsteg i fråga om förstärkning av den administrativa kapaciteten och andra åtgärder för att öka utnyttjandet av EU-medel i Rumänien rapporteras i uppdragsrapporter. Se t.ex. punkt 37 på sidan 17 i Ekonomiska och finansiella kommitténs anmärkning av den 23 augusti 2010 med rapport om uppdraget den 26 juli–5 augusti.

Ruta 7 Tredje strecksatsen

Kommissionen håller med om att denna specifika åtgärds framsteg i Rumänien inte rapporteras. Detta beror på att fokus flyttades till förbättring av skatteuppbörden och minskning av skattesmitning och skattebedrägerier, med tekniskt stöd från IMF och uppdrag som utfördes av kommissionens GD Skatter och tullar (se punkt 27 på sidan 14 i Ekonomiska och finansiella kommitténs anmärkning av den 23 augusti 2010 med rapport om uppdraget den 26 juli–5 augusti).

Ruta 7 Tredje strecksatsen

Villkoret om omorganisering av lokala myndigheter i det portugisiska programmet handlade inte enbart om kommuner. Villkoret i det ursprungliga samförståndsavtalet var följande: Omorganisera de lokala myndigheternas förvaltning. Det finns nu 308 kommuner och 4 259 församlingar. Fram till juli 2012 kommer regeringen att utarbeta en konsolideringsplan för att omorganisera och minska antalet enheter av denna typ avsevärt.

Uppfyllelse av detta villkor rapporterades i flera dokument med programgranskning. Den politiska villkorligheten gällande denna fråga utvecklades med tiden till att ta hänsyn till kraftigt politiskt motstånd. Antalet församlingar (freguesias) minskades till 2 882 efter de lokala valen i september 2013. Antalet kommuner minskade inte men en ny lagbestämmelse för att skapa gemenskap mellan kommunerna infördes.

107 i)

Exemplet för Irland anger att villkorligheten för den fleråriga budgetramen ansågs vara helt uppfylld. Kommissionen har dock upprepade gånger klargjort i sina kvartalsgranskningar att den var tveksam gällande specifika delar av ramverket. Kommission tog upp frågan igen inom ramen för den europeiska planeringsterminen 2014.

107 ii)

Med tanke på den höga självstyrelsegraden i de två regionerna och de 308 kommunerna i Portugal var kommissionen tvungen att acceptera att konsoliderad regelbunden rapportering om offentlig-privata partnerskap och statliga företag på regional och lokal nivå inte var möjlig och skulle kräva en oproportionerlig mängd administrativa resurser.

109

Kommissionen håller med om att arbetet med IMF bidrog till att förvalta programmet eftersom den fick erfarenhet av krishantering. Kommissionen håller dock inte med om att de rutiner som revisionsrätten noterat enbart infördes under programmets gång. Kommissionens kalkylblad för prognoser var redan mer detaljerade än IMF:s kalkylblad. Kommissionens team för programuppdrag var generellt sett större än de från IMF redan från början, på grund av deltagandet av andra generaldirektorat förutom GD Ekonomi och finans.

111

De informella arrangemangen fungerade bra. Informationsutbytet var mycket grundligt och det finns inga bevis för att bristen på formellare arrangemang var ett problem.

111 iv)

Institutionerna har olika rutiner för beslutsfattande och det tycks orealistiskt att formalisera en lösning för meningsskiljaktigheter i förväg som verkligen skulle göra det enklare att lösa möjliga meningsskiljaktigheter.

114

I Irland tillhandahöll ECB, som en fristående institution inom den monetär politiken, ingen intern information till kommissionen. Detta inbegriper information om eller med anknytning till dess interna överläggningar om bördefördelning. På grund av ECB:s fristående status är kommissionen inte i en sådan position att den kan begära denna typ av information från ECB. Med tanke på att ECB:s finansiering låg nära Irlands BNP var fortsatt ECB-finansiering en förutsättning för att programmet skulle lyckas. Därför accepterade kommissionen, och IMF, detta villkor. Utvecklingen sedan dess har rättfärdigat valet att inte bördefördela för prioriterade obligationsinnehavare. Irlands skuld är helt klart hållbar, kreditswappsspreadarna är nere på Frankrikes, Belgiens och Slovakiens nivåer, Irlands kreditbetyg har uppgraderats och de irländska bankerna har betalat tillbaka den mesta delen av ECB-finansieringen.

Vidare måste beslutet om att inte bördefördela för prioriterade obligationsinnehavare ses mot denna bakgrund. Det fanns en heltäckande garanti för insättningar som de irländska myndigheterna utarbetade. Fördelarna med en sådan åtgärd hade även vägts mot kostnaderna vad gäller spridningseffekter till andra banker och riskerna för rättstvister.

Del III

Prisnivåerna vid emission var ibland högre än bankernas inledande vägledning

Dessa skillnader ingår i processen för obligationsemission.

121

Formella begäranden om presentationer/förslag skickades till banker från och med 2011 (dvs. för alla EFSM-transaktioner), men fram till 2010 hade förslagen samlats in från banker via möten och konferenssamtal och dokumenterats i bankvalsanteckningar. Dessa togs fram från den allra första krisrelaterade transaktionen för betalningsbalans i december 2008 och gjordes tillgängliga för revisionsrätten.

122

Revisionsrätten beaktade huruvida prisnivån på affärsdagen motiverades genom att helt enkelt jämföra den med riktlinjerna för utgångspriset som bankerna lämnat i sina förslag, utan beaktande av marknadsutvecklingen mellan dessa två datum. De två fall som revisionsrätten hänvisar till avser en enda begäran om förslag. Det förelåg en tidsperiod på 14 respektive 23 dagar mellan riktlinjerna för utgångspriset och affärsdagarna. Avvikelser från riktlinjerna för utgångspriset är en del av processen i allmänhet, och i synnerhet när det gäller en sådan lång tidsperiod.

Denna iakttagelse bör ses i ljuset av revisionsrättens iakttagelse i punkt 118 om att ”den slutliga skuldkostnaden låg i linje med nivån på marknaden och jämförbara obligationer”.

123

Kommissionen påpekar att de identifierade bristerna enbart avsåg perioden fram till 2010 och begränsades till dokumentationsfrågor. De gällde inte själva skuldförvaltningsprocessen.

Kommissionen medger att det förekom en del tillkortakommanden i dokumentationen av låneprocessen under de första åren, men processen förvaltades korrekt och resultatet påverkades inte.

Kommissionen anser att valet av ledarbanker under de inledande åren var konkurrensbetonat även om det inte dokumenterades till fullo. Med avseende på försiktighetsåtgärder mot avslöjandet av icke offentligt material eller insiderinformation uppfyller kommissionen såväl befintliga regler och föreskrifter som marknadspraxis när den bedriver finansieringsverksamhet. Vidare omfattas de banker som är inblandade i finansieringstransaktioner av nationella föreskrifter om värdepappershandel, däribland regler för förhindrande av insiderhandel, vilket ger kommissionen ytterligare säkerhet.

Tilldelningsstrategin diskuteras med ledarbankerna i förväg och en standardmetod tillämpas, i enlighet med marknadspraxis. Tilldelningsreglerna är därmed helt tydliga för alla inblandade. Kommissionen beslutar om den slutgiltiga tilldelningen.

Övervakning av verksamheter på sekundärmarknaden formaliserades av kommissionen under 2012. Kursdifferensernas nivå beror på ett antal olika parametrar.

127

Kommissionen var tvungen att utföra upplåningen under extremt svåra omständigheter. Trots detta lyckades den förvalta obligationsemissionen i enlighet med marknadspraxis.

128

Kommissionen medger att förfarandehandboken uppdaterades med tiden, men processen dokumenterades tydligt från början i separata anmärkningar. Kommissionen poängterar att dokumentationens förbättrade kvalitet gäller från januari 2011. När revisionsrättens rapport utarbetades hade den funnits i mer än fyra år och använts för alla EFSM-transaktioner, vilket utgör majoriteten av verksamheterna både i antal och mängd.

129

Kommissionen betonar att valet av ledarbanker hela tiden skedde i enlighet med befintliga förfaranden och att det dokumenterades på lämpligt sätt. Inledningsvis baserades detta på bankvalsanteckningar, och från januari 2011 formaliserades processen ytterligare baserat på ett förfarande för begäran om förslag.

130

Kommissionen anser att den uppfyllde befintliga regler och föreskrifter och marknadspraxis i denna fråga. Vidare omfattas banker av nationella föreskrifter om värdepappershandel, inbegripet regler för förberedande sondering förhindrande av insiderhandel, vilket ger ytterligare säkerhet.

Artikel 6.2 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (EUT L 173, 12.6.2014, s. 1), som kommer att tillämpas på emittenter från och med den 3 juli 2016, undantar uttryckligen transaktioner, handelsorder eller beteenden som utförs av unionen.

133

Tilldelningsstrategin diskuteras med ledarbankerna i förväg och en standardmetod tillämpas, i enlighet med marknadspraxis. Tilldelningen sker i nära samarbete med konsortiet och alla handelsordrar är transparenta för kommissionen, som har fullkomlig kontroll över processen och ger sitt medgivande till den slutliga tilldelningen. Alla tilldelningstabeller finns tillgängliga vid kommissionen.

134

Ett formellt ”åtagande avseende sekundärmarknaden” infördes som ett standardinslag i EU:s mandatskrivelse för EFSM, dvs. från och med januari 2011.

135

Kommissionen har formellt kontrollerat likviditeten på sekundärmarknaden sedan 2012, men det bör noteras att det inte är praxis att emittenter kontrollerar likviditeten på sekundärmarknaden.

136

Det faktum att kursdifferenser varierar mellan banker är normalt, särskilt med tanke på antalet deltagare på marknaden.

138

Det finansieringsunderskott som uppskattades i programmets början är inte en plan. Det utgör en uppskattning av de finansieringsbehov som ska uppfyllas under programmet, med en inbyggd buffert – i vissa fall uttryckligen – som speglar dessa uppskattningars inneboende osäkerhet. Bufferten ska garantera att det finns tillräcklig finansiering vid sämre resultat än förväntat och ska generera förtroende från investerare och stödja konjunkturåterhämtningen.

139

De säkerhetsmarginaler som inkluderades i de första programmen, som utformades alldeles efter Lehmankraschen, speglar graden av uppfattad osäkerhet vid den tidpunkten och behovet av att garantera att finansieringsramen skulle vara tillräcklig. Behoven i banksektorn är särskilt svåra att förutse, vilket resulterar i ett behov av en stor reserv för oförutsedda utgifter för länder som Irland med betydande svårigheter inom banksektorn. Finansieringsramen behövde vara tillräckligt stor för att bemöta denna osäkerhet och för att försäkra marknaderna om att alla behov inkluderades. Man kan därför förvänta sig att finansieringsbehoven lär hålla sig inom ramen, såvida inte en negativ utveckling skulle ske.

139 iv)

Återbetalning av IMF-lånen innan deras förfallodatum beror på ländernas framgång – och i förlängningen programmets – när det gäller att få tillgång till marknaderna med tillräckligt låga priser för att göra en tidig återbetalning politiskt och finansiellt fördelaktig. Det krävs ett antal antaganden som eventuellt håller för att koppla tidig återbetalning till lägre finansieringsbehov. Dessutom inkluderade programmets finansiering säkerhetsmarginaler som en signal till marknaderna och var en förutsättning för programmens framgång.

140

Notera att Portugal inte använde allt det ekonomiska bistånd som fanns tillgängligt enligt programmet och att landet avslutade programmet med en betydande buffert i statskassan.

De penningpolitiska villkoren lättade även för det irländska programmet.

141

Under programmet gjordes IMF-utbetalningarna vanligtvis till centralbanken för att utgöra utländska valutareserver medan kommissionens utbetalningar gjordes till finansministeriet för att finansiera budgeten. Under 2010 gjordes även några IMF-utbetalningar till finansministeriet för budgeten. Anledningen var att budgetunderskottet var större än förväntat på grund av sämre tillväxt och policyavvikelser, medan reserverna vid centralbanken låg på en passande nivå. Från detta kan man dock inte dra slutsatsen att centralbanken indirekt täckte en del av regeringens ytterligare finansieringsbehov. Regeringen lyckades betala ränta på och refinansiera hela skuldförbindelsen under programmet. Den monetära politiken, där den oberoende centralbanken är ensamt behörig, påverkar självklart även de inhemska finansieringsvillkoren. Detta bör dock inte ses som indirekt stöd.

146

Yttrandet om Ungern tar inte det ökade utnyttjandet av EU-medel i beaktande.

147

Det är viktigt att begreppsmässigt dela upp nya åtgärders intäktsökande inverkan från minskningen av intäkter på grund av minskad ekonomisk aktivitet. Den faktiska inverkan av en skattereform kan inte bedömas genom att man tittar på en ekonomis övergripande intäktsresultat. En uppskattning av det kontrafaktiska i brist på reform behövs.

148

Inte alla lagstiftningsakter som det hänvisas till introducerade ändringar som påverkar skatternas sjunkande andel av BNP och inte alla dessa har att göra med betalningsbalansprogrammets villkorlighet. Motiveringarna till införandet av dessa var komplicerade.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 150 och 151

Ändringen av det strukturella saldot påverkas inte bara av de fastställda målen och de politiska val som görs för att uppnå dessa mål, utan även av en stor mängd faktorer som ligger utom regeringens kontroll, med koppling till omgivningen. Dessa inkluderar inflationstakten, tillväxtens sammansättning, stämningen på marknaden som påverkar lånekostnader samt dataändringar i efterhand. Dessutom beaktades landsspecifika faktorer bortom de förhållanden som anges nedan vid fastställandet av målen. Därför är förhållandena mellan de variabler som anges i punkterna 150 och 151 komplexa. Som en följd av detta kan det hända att landsriktmärken på grundval av dessa förhållanden inte avslöjar vilka utmaningar man stod inför före programmet eller resultaten efteråt.

Generellt sett garanterar en svagare finanspolitisk situation i början en snabbare konsolideringstakt, men denna faktor bör inte ses separat från andra, ibland landsspecifika, faktorer som påverkar den finanspolitiska obalans som behövde åtgärdas. Det är också viktigt att notera att den tidsperiod som beviljades av rådet för korrigering av ett alltför stort underskott (med underliggande rekommenderade strukturella insatser) kanske inte sammanfaller med programperioden.

152

De finanspolitiska insatser som angavs i programmen fastställdes med utgångspunkt i en mängd olika faktorer. Den inledande skuldnivån togs i beaktande, men andra landsspecifika faktorer var också viktiga.

Rumänien, som ett medelinkomstland som inte ingår i euroområdet, är sårbarare med avseende på sin statsskuldsnivå än länder med högre inkomst i euroområdet. När programmet godkändes hade räntorna på Rumäniens statsskuld ökat med 300 räntepunkter, vilket tyder på att de internationella finansmarknaderna hyste tvivel gällande landets statliga finanser.

153

Även om tillfälliga finanspolitiska åtgärder inte utgör en permanent ändring av den underliggande budgetbalansen kan de ha permanent inverkan på skuldstocknivån och därmed förbättra eller försämra dess långsiktiga hållbarhet.

Alla tillfälliga åtgärder inom programmet infördes inte för att uppfylla underskottsmålen. I vissa fall var tillfälliga eller enstaka åtgärder nödvändiga (såsom bankstödåtgärder) eller låg utom regeringens kontroll (såsom domstolsbeslut). Tillfälliga åtgärder var så småningom tvungna att ersättas av strukturella åtgärder för att garantera att målen fortsatte att uppfyllas.

Ramverket för budgetövervakning i EU gör en viktig åtskillnad mellan den nominella budgetbalansen (som inkluderar enstaka åtgärder) och det strukturella saldot, som mäter de permanenta finanspolitiska insatserna (med undantag för enstaka åtgärder). Detta är anledningen till att länder med alltför stort underskott inte bara rekommenderas att korrigera sina nominella villkor (dvs. att sänka underskottet till under 3 % av BNP), utan även rekommenderas en specifik strukturell insats som är förenlig med uppnåendet av det nominella målet.

Att enstaka och tillfälliga åtgärder förekommer står därför inte automatiskt i strid med en hållbar korrigering av ett alltför stort underskott.

153 i)

Det bör tilläggas att Portugal också stod inför enstaka utgiftsökande åtgärder, som utgjorde 2,8 % av BNP under 2010 och 0,6 % av BNP under 2011.

153 iii)

Förfarandet vid alltför stora underskott för Rumänien upphävdes i juni 2013 baserat på 2012 års uppgifter om avkastning. Ett viktigt villkor för upphävande av ett förfarande vid alltför stora underskott är korrigeringens hållbarhet, vilket innebär underskottet på ett trovärdigt sätt måste ligga kvar under tröskeln på 3 % av BNP under den prognostiserade tidsramen i den berörda kommissionsprognosen. Prognosen baseras i sin tur på åtgärder som trovärdigt tillkännagivits av regeringen och som specificerats i tillräcklig detalj.

153 iv)

Den huvudsakliga motiveringen till ansvarsgarantin i Irland var inte en intäktsskapande åtgärd.

155

Kommissionen anser att det är meningslöst att jämföra IMF:s och kommissionens siffror gällande överensstämmelsen med villkoren i slutet av programmet eftersom de två institutionerna bedömer dem mot olika riktmärken.

Vissa tidsfrister sattes inledningsvis väldigt ambitiöst för att uppmuntra genomförandet men justerades senare allt eftersom programmet fortskred.

158

Enligt kommissionen är begreppet ”strukturellt innehåll” som används av revisionsrätten inte ett meningsfullt mått för att analysera politiska åtgärder och dra slutsatser om deras betydelse. Villkor som kräver mer omedelbara åtgärder (och därför klassificeras av revisionsrätten som att de har ”lågt strukturellt innehåll”) kan vara minst lika viktiga som villkor som är enklare att genomföra.

Den klassificering som användes för villkorens strukturella innehåll fångar inte upp det väsentliga i och betydelsen av enskilda villkor. Många av de viktigaste strukturella reformerna kommer att kräva mellansteg som granskningar eller samråd (som klassificeras som ”lågt strukturellt innehåll” innan reformen slutligen lagstadgas och genomförs). Klassificeringen för ”högt strukturellt innehåll” som används av revisionsrätten är därmed inte synonym med ”viktig”.

160 iii)

För vissa reformer visas den önskade effekten endast på längre sikt, efter programmets slut.

161

Hänvisningen till det ungerska fallet om att reformerna upphävdes (lönesänkningar i offentlig sektor) förefaller otillbörlig eftersom den mest betydande sparåtgärden på detta område (avskaffande av den extra månadslönen) förblev intakt. Tydliga upphävanden iakttogs inom områden som barnbidrag och finanspolitisk styrning.

164

Se kommissionens svar avseende ruta 10.

Ruta 10 Första strecksatsen

I Ungern förklarades den låga räntan från banksektorns sida även av den följande framgången för samordningsinsatserna med de västeuropeiska moderbankerna, vilket inte man inte kunde veta vid lanseringen av programmet och utformningen av bankstödpaketet. I synnerhet förpliktade sig de största utlandsägda affärsbankerna att bibehålla sin övergripande exponering mot Ungern, först på en bilateral basis med centralbanken och senare inom den multilaterala ramen inom initiativet för europeisk banksamordning. Denna kombinerade åtgärd bidrog till att förbättra den finansiella stabiliteten och öka investerarnas förtroende, även i ett vidare, regionalt perspektiv.

Ruta 10 Femte strecksatsen

Sysselsättningen i Portugals offentliga sektor minskade med nästan 10 % mellan 2011 och 2014, mer än den årliga minskning på 2 % som krävdes av samförståndsavtalet. Eftersom offentliganställda personer inte kan avskedas behövde en stor del av minskningen uppnås genom att inte ersätta anställda som slutade. Förtidspensionering var en specificerad del av personalminskningen. Den visade sig vara betydande, men detta innebär inte att budgeteffekterna var begränsade. Dessutom infördes ytterligare åtgärder av regeringen för att minska personalstyrkan, som det ömsesidiga avtalet om friställande. Som ett övergripande resultat av minskningarna av personal och lönenivåer minskade de offentliga lönekostnaderna med nästan 17 % mellan 2010 och 2014.

165

Programmen för euroområdet fokuserade på att återställa finanspolitisk och finansiell stabilitet samt på att förbättra konkurrenskraften genom att ta itu med strukturella brister. Att återställa den externa balansen var en implicit del av villkorligheten för programmen för euroområdet, men inte den viktigaste frågan.

Bytesbalansen och handelsbalansen bör inte användas som de enda indikatorerna för konkurrenskraft eftersom externa balanser kan drivas av både strukturell förändring och cykliska faktorer. Detta antyder att en del av förbättringen kan försvinna när de cykliska villkoren förbättras. Genom att enbart titta på bytesbalansen/handelsbalansen utan att analysera de underliggande krafterna är det inte möjligt att identifiera förbättringar i fråga om konkurrenskraften.

167

Irland, som en medlemsstat i euroområdet, omfattades inte av ett stödprogram för betalningsbalans. Som sådant var det yttre finansieringsunderskottet inte centralt för programmet, vilket var fallet i de medlemsstater som inte ingår i euroområdet. Observera att Irland konsekvent hade ett betydande handelsöverskott, med stor instabilitet. I denna kontext kan presentationen av ackumulerade data för prognosfel vara vilseledande. Dessutom förbättrades handelsbalansen något mellan 2011 och 2014, vilket innebar ett positivt bidrag till justeringen av bytesbalansen. Det är komplicerat att prognostisera Irlands externa balans på grund av de verksamheter som bedrivs av de stora multinationella företag som dominerar Irlands handelssektor.

Kommissionen anser inte att man kan dra några lärdomar från figur 11.

168

Det kan diskuteras huruvida ”handelsbalansen fångar närmare effekterna av förändringar i ett lands konkurrenskraft än bytesbalansen”.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 176, 177 och 178

I Ungern var hushållens skuld i utländsk valuta (främst i schweiziska franc) inte en särskilt brådskande politisk fråga under programperioden (dvs. fram till det första kvartalet 2010).

Inhemsk utlåning i utländsk valuta var inte ett problem i programmen för euroområdet eller i Lettland, som hade ett programpolitiskt mål att bibehålla valutapariteten med euron.

I Rumänien inkluderades villkor för att hejda/begränsa utlåningen i utländsk valuta genom föreskrifter som togs upp och bevakades noggrant av finanssektorn. En stadigvarande dialog fördes med nationalbanken. För att ta itu med sårbarheter förknippade med utlåning i utländsk valuta vidtog Rumäniens nationalbank under 2011 åtgärder för att motverka osäkrade konsumentlån i utländsk valuta ytterligare. Vissa av dessa åtgärder utökades också senare till osäkrade små och medelstora företag i enlighet med Europeiska systemrisknämndens (ESRB) rekommendationer. Som en del av programvillkoren slutade Rumäniens regering att tillhandahålla statliga garantier för hypotekslån i utländsk valuta i augusti 2013 inom ramen för programmet ”First Home/Prima Casa”.

Slutsatser och rekommendationer

179

Se kommissionens svar på punkt III.

180

Se kommissionens svar på punkt IV.

182

Kommissionen utökade sin förmåga att mobilisera expertis efter 2009 i anslutning till programmen för euroområdet och kunde förvärva extern expertis på ett lättare sätt.

Rekommendation 1

Kommissionen godtar rekommendation 1.

Kommissionen förbättrade sin mobilisering av expertis under krisåren vilket bevisas av det faktum att den lyckades mobilisera mer expertis till programmen för euroområdet, som skapades efter programmen för länder som inte ingår i euroområdet. Stödtjänsten för strukturreformer har nyligen upprättats inom kommissionen. Kommissionen kommer att utreda hur vissa huvudprinciper för snabb mobilisering av expertis som behövs skulle kunna förstärkas ytterligare till en ram som omfattar hela institutionen där det är lämpligt.

Kommissionen kommer då det är lämpligt att inkludera behovet av att utarbeta förfaranden för förstärkt övervakning och förvaltning av möjliga nya program för ekonomiskt bistånd för länder i euroområdet.

183

Se kommissionens svar på punkt VIII.

Det var väldigt svårt att i efterhand bedöma sannolikheten för centrala antaganden vid senare granskningar.

Rekommendation 2

Kommissionen godtar rekommendation 2 men betonar att man måste kunna garantera att registreringsverksamheten inte lägger en oproportionerligt stor börda på prognosmakarna, i synnerhet i ett programsammanhang och med resursbegränsningar.

Kommissionen har redan förbättrat förfarandena och dokumentförvaltningen sedan de första programmen upprättades. Den kommer att sträva efter att förbättra genomförandet av sin dokumentförvaltning och kvalitetskontrollpolicy.

Kommissionen utvecklar en pilotprognosmodell, inledningsvis för euroområdet som helhet med landsspecifika moduler. Målet är inte att ersätta befintliga bedömningsbaserade prognoser utan att utreda hur denna kan användas av kommissionen för att leverera kvalitetskontroller som kompletterar de bedömningsbaserade prognoserna. Kommissionen noterar dock att en modell troligtvis inte kommer att vara särskilt användbar vid ovanliga ekonomiska händelser.

184

Se kommissionens svar på punkterna IX och X.

Rekommendation 3 a)

Kommissionen godtar rekommendation 3 a).

Kommissionen har redan förbättrat registerhållningen sedan programmen inleddes. Kommissionen kommer att fokusera på att se till nya förfaranden genomförs helt och hållet i enlighet med kommissionens policy för dokumentförvaltning, utan att programteamens förmåga att klara av korta tidsfrister undermineras.

Rekommendation 3 b)

Kommissionen godtar rekommendation 3 b) och kommer att utreda hur man kan förbättra dokumentationen av centrala programbeslut ytterligare i enlighet med kommissionens policy för dokumentförvaltning utan att sakta ned beslutsprocessen.

185

Se kommissionens svar på punkt XI.

186

Se kommissionens svar på punkt XII.

187

Se kommissionens svar på punkt XII.

188

Se kommissionens svar på punkt XIV.

189

Se kommissionens svar på punkt XIII.

De centrala dokument som expertanalyser resulterade i kontrollerades av tjänstemän utanför det centrala programteamet, däribland av ledande befattningshavare och cheferna för de övergripande enheterna. Granskningsrapporter omfattades av samrådsförfaranden med relevanta generaldirektorat. Dokumentutkast utbyttes med och kontrollerades av partnerinstitutioner och förhandlingsresultaten rapporterade i detalj till Ekonomiska och finansiella kommittén och Eurogruppens arbetsgrupp.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar rekommendation 4. Kommissionen kommer att förstärka sina förfaranden för kontroll av programförvaltningen och innehållet i programdokument, med hänsyn till resursbegränsningar och utan att orsaka onödiga förseningar.

190

Kommissionens svar på punkt XV anger orsakerna till att periodiseringsbaserade data används.

Rekommendation 5

Kommissionen godtar rekommendation 5. Kommissionen kommer att inkludera ytterligare variabler som den kan samla in med kort tidsfördröjning, såsom kvartalsvisa mål för kassabehållning och/eller utestående skulder i samförståndsavtalet för att bidra till övervakningen av budgetmålen.

191

Se kommissionens svar på punkterna XV och 104–107.

Trancher frisläpptes på basis av en grundlig bedömning av huruvida länderna hade uppfyllt villkoren. Förseningar av uppfyllandet bedömdes från fall till fall. Villkor som inte var ”särskilt viktiga för att krisen skulle lösas och lånen betalas tillbaka” kan ändå vara lämpliga i den mån de stödjer tillväxten och minskar risken för att lånen inte betalas tillbaka vid oväntade omständigheter. Revisionen tillhandahåller inte bevisning för att irrelevanta reformer inkluderades.

Rekommendation 6 a)

Kommissionen godtar rekommendation 6 a).

Rekommendation 6 b)

Kommissionen godtar rekommendation 6 b) men påpekar att en garanti för att reformerna genomförs inte skulle vara begriplig i vissa fall förrän de förberedande stegen hade identifierat den berörda frågans omfattning eller möjliga svar.

Rekommendation 6 c)

Kommissionen godtar delvis rekommendation 6 c). Kommissionen accepterar inte att programteamen bör vara skyldiga att motivera behovet av varje villkor på grund av varje mottagarlands viktiga roll att ange sin egen version av reformprogrammet.

Kommissionen poängterar att det som betyder mest är att det finns en sammanhängande och integrerad uppsättning reformer som tar upp centrala ekonomiska utmaningar. Inom det programmet finns det ofta möjlighet att välja ett reformpaket. Villkoren bör därför inte beaktas enskilt. Kommissionen betonar också att även reformer som ökar tillväxten på medellång sikt är viktiga för att förbättra den finanspolitiska situationen och minska risken för att ekonomiskt bistånd inte återbetalas. EU-bidrag har ofta väldigt lång förfallotid vilket gör kraftig tillväxt till en viktig faktor för att stödja ett lands förmåga att betala tillbaka sina lån.

Slutligen är valet av villkor en fråga om förhandling med mottagarlandet. Det bör stödja ländernas förmåga att planera sina program. Detta är en förutsättning för att de ska ta ansvar för reformprocessen, vilket är avgörande för programmets framgång. Villkorligheten kontrolleras av ledningen samt på politisk nivå.

Rekommendation 6 d)

Kommissionen godtar rekommendation 6 d). För de fastställda villkoren kommer kommissionen att försöka förlita sig på mätbara data i största möjliga utsträckning. Den betonar dock att villkorens inverkan inte kan mätas i lika hög grad. Vissa resultat är av kvalitativ, snarare än kvantitativ, karaktär och inte alla villkor har lättillgängliga data för bedömning.

Rekommendation 7

Kommissionen godtar delvis rekommendation 7. Kommissionen har redan fastställt riktlinjer för samarbetet med IMF och ECB och vidtar andra åtgärder för att underlätta interinstitutionellt samarbete under programmen. Kommissionen anser dock att ett förtydligande av detta samarbete bör undvika formalisering som gör beslutsprocessen betungande, särskilt med tanke på tidspressen. Man bör behålla flexibiliteten för att lösa meningsskiljaktigheter eftersom det skulle vara både svårt och av ringa värde att försöka att kodifiera en tvistlösning på formell väg.

193

Revisionsrätten beaktade huruvida prisnivån på affärsdagen motiverades genom att helt enkelt jämföra den med riktlinjerna för utgångspriset som banker lämnat i sina förslag, utan beaktande av marknadsutvecklingen mellan datumet för riktlinjerna för utgångspriset och det faktiska emissionsdatumet. Avvikelser från riktlinjerna för utgångspriset är en del av processen i allmänhet, och i synnerhet när det gäller en lång tidsperiod.

194

Kommissionen anser inte att det fanns några brister i skuldförvaltningsprocessen, utan endast några brister i dokumentationen gällande de inledande transaktionerna.

Rekommendation 8 a)

Kommissionen godtar rekommendation 8 a.

Rekommendationen har redan genomförts. Tilldelningen sker i nära samarbete med konsortiet och alla handelsordrar är transparenta för kommissionen som har fullkomlig kontroll över processen.

Rekommendation 8 b)

Kommissionen godtar rekommendation 8 b.

Rekommendationen har redan genomförts. Sedan januari 2011 är processerna för att skicka ”begäranden om förslag”, för att ta emot bankers förslag och för att förordna ledarbanker väl dokumenterade.

Rekommendation 8 c)

Kommissionen godtar rekommendation 8 c.

Rekommendationen har redan genomförts. Ledare av konsortium accepterar formellt ”garanterande av emission” om orderboken inte når målstorleken (före emission) samt ”åtaganden avseende sekundärmarknaden” för att tillhandahålla en aktiv handel på sekundärmarknaden (efter emission).

Rekommendation 8 d)

Kommissionen godtar rekommendation 8 d).

Rekommendationen har redan genomförts. En regelbunden bedömning av marknaderna dokumenteras i rapporterna från finansförvaltningskommittén. En mer specifik bedömning utförs före varje obligationsemission och dokumenteras även i efterhand i en anmärkning efter transaktionen. Dessutom tillhandahålls omsättningen från köp- och säljtransaktioner av EU-obligationer kvartalsvis av banker och övervakas av kommissionen.

195

Se kommissionens svar på rekommendation 9.

196

Se kommissionens svar på punkt 139.

197

Notera att Portugal inte använde allt det ekonomiska bistånd som fanns tillgängligt enligt programmet och att landet avslutade programmet med en betydande buffert i statskassan.

198

Detta yttrande blandar effekten av nya politiska åtgärder med de ekonomiska villkorens budgeteffekt. Se även kommissionens svar på punkt 147.

199

Enligt kommissionens svar på punkt 150 i bör utgångslägets inverkan på konsolideringstakten inte betraktas isolerat från andra, ibland landsspecifika, faktorer som påverkar den finanspolitiska obalans som måste korrigeras. Kommissionens svar på punkt 153 förklarar varför enstaka åtgärder kan behövas och inte kan beskrivas som att de har ohållbara resultat.

200

Se kommissionens svar på punkt XVII.

201

Kommissionens svar på punkt 158 anger varför kommissionen inte anser att revisionsrättens värdering för klassificering av strukturella villkor är representativ för deras betydelse.

202

Det faktum att villkoren inkluderades i programmet och inte gav observerbara resultat inom programmets tidsram innebär inte att de misslyckades eller att deras effekter förväntades inom programmets tidsram. Det tar tid för strukturella reformer att förverkligas och i de flesta fall kan deras inverkan observeras endast på lång sikt.

203

Se kommissionens svar på punkt 165.

Rekommendation 9

Kommissionen godtar rekommendation 9. Kommissionen kommer att sträva efter att förbättra sin förståelse av saneringsprocessen under programmet genom den nuvarande serien av omfattande bedömningar i efterhand och dra lärdom av dem. Bedömningarna omfattar alla aspekter av ekonomisaneringen under programmen, inbegripet de tre förslag som revisionsrätten har lämnat. En bedömning i efterhand av ekonomisaneringsprogrammet för Irland har redan offentliggjort.

Rekommendation 9 a)

Kommissionen godtar rekommendation 9 a).

Rekommendation 9 b)

Kommissionen godtar rekommendation 9 b). I enlighet med Jean-Claude Junckers politiska riktlinjer har kommissionen nyligen genomfört en förhandsbedömning av de sociala effekterna av den nya saneringen för Grekland. En sådan bedömning kommer att genomföras för alla nya program.

Rekommendation 9 c)

Kommissionen godtar rekommendation 9 c).

QJ-AB-15-016-SV-E    ISSN 1977-5830

När finanskrisen 2008 utlöste en statsskuldkris i Europa blev några medlemsstater tvungna att söka makroekonomiskt stöd. I rapporten analyseras hur väl kommissionen förvaltade det ekonomiska bistånd som gavs till fem medlemsstater – Ungern, Lettland, Rumänien, Irland och Portugal. Vi konstaterade att kommissionen var oförberedd på krisens omfattning, vilket till stor del förklarar att förvaltningsprocesserna inledningsvis hade stora brister. En del av de brister som vi identifierade kvarstår, och huvudbudskapet i rapporten är att kommissionen måste förbättra sina förfaranden för förvaltning av ekonomiskt bistånd.