ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.

Print | ISBN 978-92-872-3501-5 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/671487 | QJ-AB-15-020-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-3471-1 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/276792 | QJ-AB-15-020-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3472-8 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/314684 | QJ-AB-15-020-BG-E

© Европейски съюз, 2015 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG
2015

№ 19

Специален доклад

Подобряването на
техническата помощ
за Гърция изисква
повече внимание към
резултатите

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV с ръководител Milan Martin Cvikl, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на одита на приходите, изследванията и вътрешните политики, финансовото и икономическото управление и институциите и органите на Европейския съюз. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Baudilio Tomé Muguruza, със съдействието на Daniel Costa de Magalhães — ръководител на неговия кабинет, и Ignacio García de Parada — аташе; Zacharias Kolias — директор; Kamila Lepkowska — ръководител на екип; Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou, Theodoros Karantanos — одитори.

От ляво надясно: T. Karantanos, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Z. Kolias, B. Tomé Muguruza, G. Diana, M. Gottmann, I. García de Parada, E. Efstathiou.

Съдържание

Акроними и съкращения

Кратко изложение

Въведение

Кризата в Гърция и програмите за икономически реформи

Техническа помощ, която подпомага изпълнението на програмите

Обхват и методи на техническата помощ

Обхват, цели и подход на одита

Обхват и цели на одита

Подход на одита

Част I — РГГ има работеща оперативна структура, но и` липсва единна стратегическа ориентация и специален бюджет

РГГ е създадена прекалено късно в сравнение с началото на програмата и без да са разгледани алтернативи

Липсва единен стратегически документ

РГГ не разполага със специален бюджет

РГГ има гъвкава вътрешна организация, но нуждите от персонал не са определени въз основа на съответен анализ

Част II — РГГ като цяло е изпълнила своя мандат, но се наблюдават недостатъци

Сериозни предизвикателства в трудна ситуация

Системата за координация работи задоволително

Ролята на РГГ значително се различава за отделните одитирани проекти

РГГ е използвала различни методи за предоставяне на техническа помощ, но някои от тях не са отговаряли на естеството на помощта

Изборът на предоставящите техническа помощ невинаги се основава на подробен анализ на алтернативите

Помощта за ускоряване на усвояването на средствата от ЕС е структурирана добре

Помощта е достатъчно адаптирана към основните нужди от реформи, но невинаги се основава на подробен анализ на нуждите

Техническите спецификации за някои договори не са ясно определени

Техническата помощ съответства на програмните изисквания

РГГ е извършвала ефективен мониторинг на напредъка на техническата помощ …

… и, в различна степен, на очакваните резултати от външните доставчици на услуги

Част III — Техническата помощ е постигнала смесени резултати

РГГ не е извършвала систематичен мониторинг на резултатите и въздействието на ТП

Задоволителни крайни продукти, но с известни закъснения

Разнообразен принос към процеса на реформа

Разнообразен принос към процеса на реформа

Бизнес среда

Структурни фондове

Данъчно облагане

Изграждане на капацитет

Заключения и препоръки

Организация и планиране на техническата помощ

Изпълнение на мандата на РГГ

Резултати от техническата помощ

Приложение I | — | Общ преглед на проектите за техническа помощ по области на политиката
Приложение II | — | Общ преглед на одитираните проекти за техническа помощ
Приложение III | — | Органи и организации, посетени по време на одита
Приложение IV | — | Споразумение за финансиране между Министерството на административните реформи и електронното управление и ОИСР относно намаляването на административната тежест в Гърция.
Приложение V | — | Роля на РГГ в предоставянето на техническа помощ по области на политиката

Отговор на Комисията

Акроними и съкращения

AROP: Оперативна програма „Административни реформи“

GSCO: Генерален секретариат за координация на Република Гърция

IRS: Служба за приходи (Internal Revenue Service), правителствена служба на Съединените щати, отговорна за събирането на данъци и за прилагането на данъчното право

TAIEX: Инструмент за техническа помощ и обмен на информация

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

МВФ: Международен валутен фонд

МОЗГ: Механизъм за отпускане на заеми за Гърция

МР: Меморандум за разбирателство

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

Програма „ФИСКАЛИС“: Програма на ЕС за сътрудничество за националните данъчни администрации

РГГ: Работна група за Гърция

Кратко изложение

I

През пролетта на 2010 г., изправена пред сериозна финансова криза, Гърция иска финансова помощ от международната общност. В отговор държавите членки от еврозоната и МВФ създават две последователни програми за икономически реформи. През лятото на 2011 г. Комисията стартира програма за техническа помощ (ТП), която следва да бъде координирана от орган, наречен Работна група за Гърция (РГГ), и да подпомогне изпълнението на реформите, съгласувани между Комисията и гръцките органи.

II

РГГ се фокусира върху предоставянето на помощ за изпълнение на реформите, изисквани от програмите за икономически реформи, и върху по-бързото усвояване на средствата от ЕС. Техническата помощ се предоставя от служители от РГГ и експерти от обществените служби в други държави членки, от международни организации и от частния сектор. Тя приема различни форми — текуща подкрепа за гръцките власти от местни експерти, изследвания, доклади и специални семинари.

III

Целта на извършения одит беше да се анализира как РГГ е изпълнила своите цели. По-специално, Сметната палата провери организационните и финансовите механизми на РГГ, начините на практическо предоставяне и мониторинг на техническата помощ, и приноса на РГГ към напредъка на реформите. Сметната палата одитира подробно 13 проекта за техническа помощ и получи допълнителни данни чрез посещения на Комисията, доставчиците на услуги, различни служби на гръцкото правителство и други заинтересовани страни.

Добри действия, но…

IV

РГГ предоставя на Комисията гъвкав механизъм за координиране на широка програма за техническа помощ. Техническата помощ е ефективно предоставена на гръцките органи, но не винаги е оказвала въздействие върху напредъка на реформите. Тази оценка обаче следва да се разглежда в контекста на нестабилната политическа ситуация в Гърция и необходимостта от неотложни действия, наложени от реформите.

Непълна структура

V

Нуждата от спешен отговор на кризата в Гърция означава, че РГГ е формирана много бързо, без да се анализират в пълнота други възможности и без специален бюджет. РГГ не разполага с единен цялостен стратегически документ, насочен към предоставянето на ТП или към избора между конкуриращи се приоритети, въпреки мандата и` да определя и координира ТП. При липсата на подобен документ РГГ работи с гръцките органи „при поискване“ и въз основа на определените условия по програмите.

Актуална техническа помощ

VI

Въпреки недостатъците, които засягат създаването на РГГ, Сметната палата установи, че във всички одитирани области предоставянето на ТП е уместно и като цяло отговаря на изискванията на програмата. До ноември 2014 г. РГГ е координирала 118 проекта за предоставяне на ТП в 12 области на политика. При това, въпреки постоянния недостиг на време, РГГ е разработила гъвкава и разнообразна система за предоставянето на ТП.

Слаби процедури при някои проекти

VII

Като цяло РГГ е координирала сложния процес на предоставяне на ТП добре и дори иновативно, но на ниво проекти системата невинаги е била ефективна. Процедурите за подбор на предоставящите техническа помощ невинаги са били основани на подробен анализ на алтернативите. Някои проекти за дългосрочна помощ са засегнати от недостатъци при разработването — договорите, подписани с доставчиците на услуги, не посочват ясно какво се очаква да бъде предоставено.

Мониторингът може да бъде подобрен

VIII

Системата на РГГ за мониторинг на напредъка на ТП е ефективна, но обхватът на проверките по отношение на работата на външните доставчици е много различен. Освен това не е извършван систематичен мониторинг на последващите действия, предприети от гръцките органи по отправените препоръки, нито на по-широкото въздействие от ТП, въпреки че подобен мониторинг би бил полезен за планирането на ТП.

Поглед отвъд техническата помощ

IX

Ефектът на техническата помощ върху общия напредък на реформите е смесен. В областта на структурните разходи е постигнат добър напредък, но ТП често е само частично ефективна при реформите на публичната администрация и данъчната сфера. Изпълнението на реформите обаче е извън контрола на РГГ и се влияе от редица външни фактори.

Препоръки на Сметната палата

а)Създаването на структури за предоставяне на ТП следва да се основава на стратегия с ясно определени цели.

б)Комисията следва да създаде резерв от външни експерти, които да бъдат назначавани ad hoc към проекти за предоставяне на ТП в държавите членки.

в)За да се осигури съгласуваността на ТП и за да се намалят усилията за координиране, в някои специфични области на политика Комисията следва да се стреми да оптимизира броя на своите партньори.

г)За техническата помощ следва да се определят приоритети, а самата помощ да бъде фокусирана и предоставена по най-подходящия и ефективен начин в съответствие със съществуващата нормативна и законодателна рамка.

д)Комисията следва да избира доставчици на услуги въз основа на сравнителен анализ и ясно да определя обхвата на очакваните резултати по договорите за ТП.

е)Комисията следва да гарантира, че изпълнението на ТП е обект на систематичен мониторинг и се оценява спрямо определените цели и извлечените поуки.

ж)Техническата помощ следва да се фокусира върху засилването на капацитета на националните администрации с оглед постигане на непрекъснатост на дейността и устойчивост на реформите.

Въведение

Кризата в Гърция и програмите за икономически реформи

01

През пролетта на 2010 г., изправена пред сериозна криза в своите публични финанси, Гърция иска финансова помощ от международната общност. Предоставена е подкрепа от държавите членки на еврозоната под формата на „Механизъм за отпускане на заеми за Гърция“ (МОЗГ), който е част от първата програма за икономически реформи (договорена през май 2010 г.). Това е последвано от заем от Европейския механизъм за финансова стабилност (EFSF) в рамките на втора програма за икономически реформи (одобрена през март 2012 г.). Първоначалната сума, отделена за МОЗГ от държавите от еврозоната, е 80 млрд. евро, с допълнителни 30 млрд. евро, които следва да се отпуснат от МВФ. Към момента общият размер на заделените средства от държавите от еврозоната и МВФ възлиза на 245,7 млрд. евро.

02

Пакетът за финансова подкрепа е придружен от подробна програма за реформи, съгласувани между Тройката (Комисията, МВФ и ЕЦБ) и гръцките власти и описани в Меморандум за разбирателство (МР). Програмата определя конкретните условия за финансова подкрепа и е подложена на редовни прегледи (първата програма е преразгледана пет пъти, втората — четири пъти, последно през април 2014 г.). Логиката на интервенцията се основава на три цели:

οвъзстановяване на доверието във финансовия пазар и фискалната устойчивост;

οнасърчаване на икономическия растеж и възстановяване на конкурентоспособността;

οзапазване на стабилността на финансовия сектор.

Техническа помощ, която подпомага изпълнението на програмите

03

За да подпомогне изпълнението на реформите, изисквани от МР, и да ускори усвояването на средства от ЕС, през лятото на 2011 г. Комисията създава Работната група за Гърция (РГГ). Мандатът на РГГ е описан в каре 1. Планът на Комисията за разработване на „всеобхватна програма за техническо подпомагане на Гърция“ е приет от Съвета на заседанието му от 23—24 юни 2011 г.

Каре 1

Мандат на РГГ

Работната група е натоварена със следните задачи:

1)В близко сътрудничество с Гърция и като се ползва от приноса на други държави членки, да определя и координира техническата помощ, която е необходима на Гърция с оглед изпълнението на програмата за реформи на ЕС/МВФ;

2)да подпомага съответните гръцки органи при определянето на детайлите на техническата помощ, която следва да бъде предоставена;

3)да препоръчва законодателни, регулаторни и административни мерки и, ако е необходимо, мерки за планиране или промени в планирането, за да се ускори усвояването на средствата от ЕС (…);

4)да изготви ясни технически спецификации за всички случаи на предоставяне на техническа помощ, като определи нейното естество и обхват, (…), необходимите бюджетни и човешки ресурси и очакваните резултати, със съответните междинни цели и срокове за изпълнение;

5)да представя на Комисията и гръцките власти тримесечни доклади за напредъка и при необходимост — по-чести доклади за предупреждение.

04

РГГ е създадена като организационна структура към генералния директор на ГД „Човешки ресурси и сигурност“ на Комисията. Ръководителят на работната група получава статут на генерален директор и докладва пряко на председателя на Комисията под ръководството на комисаря по икономическите и паричните въпроси. Съгласно решение на Комисията от 18 април 2012 г., от 1 май 2012 г. РГГ става част от ГД „Икономически и финансови въпроси“, за да осигури възможно най-високо ниво на полезно взаимодействие, сътрудничество и съгласуваност на дейността на Комисията в подкрепа на програмата за реформи в Гърция. РГГ извършва своята дейност от постоянни офиси в Брюксел и Атина и към февруари 2015 г. разполага с 65 служителя. Организационната структура на работната група е показана на графика 1.

Графика 1

Организационна структура на РГГ

Източник: ЕСП въз основа на данни на Европейската комисия.

Обхват и методи на техническата помощ

05

Концепцията за техническа помощ не е определена в конкретния контекст на РГГ или на подкрепата за Гърция. Съгласно дефиницията, посочена във Финансовия регламент, техническата помощ се определя като „дейностите за оказване на подкрепа и изграждане на капацитет, необходими за изпълнението на програма или дейност, по-конкретно подготвителните, управленските, мониторинговите, оценъчните, одитните и контролните дейности“. Техническата помощ обикновено се предоставя от международни организации чрез споделяне на експертен опит и съвети, които да помогнат на държавите при изпълнението на програми за развитие.

06

В случая на Гърция техническата помощ включва широк кръг от теми — 118 отделни проекта в 12 области на политиката (вж. приложение I). РГГ се концентрира върху реформата на публичната администрация, подобряването на фискалната система и възобновяването на растежа чрез насърчаване на добра бизнес среда.

07

На практика процеса на предоставяне на техническа помощ започва с искането за подкрепа, отправено от гръцките органи. Обхватът на това искане отразява условията на програмата за икономически реформи. РГГ отговаря за определянето и предоставянето на ресурси за техническа помощ и за координирането на нейното изпълнение. След това помощта се предоставя от служителите на РГГ или от външни експерти под формата на краткосрочни работни мисии, договори с ниска стойност и дългосрочно подпомагане. В някои случаи национално правителство със солидни резултати в дадена област на политиката може да поеме отговорността като „лидер в областта“ (или „партньор за реформи“).

08

Доставчиците на техническа помощ предоставят резултатите от работата си — предимно експертни проучвания и текуща практическа подкрепа — на съответните гръцки органи. След това тези органи отговарят за изпълнението на препоръките в съответствие с условията на програмата и собствените им програми за реформа. Процесът на предоставяне на ТП е описан в графика 2.

Графика 2

Процес на предоставяне на техническа помощ

Източник: ЕСП въз основа на данни на РГГ.

Обхват, цели и подход на одита

Обхват и цели на одита

09

Настоящият одит разгледа техническата помощ от ЕС за Гърция, предоставена чрез координационните усилия на Работната група за Гърция. Основната цел беше да се оцени до каква степен тази помощ е управлявана ефективно и доколко е имала положителен принос за процеса на реформи в Гърция.

10

За изпълнението на тази цел Сметната палата провери:

οорганизационните механизми на РГГ и финансирането и планирането на ТП (точки 15—26);

οпредоставянето на ТП съгласно мандата на РГГ (точки 27—54);

οпостигнатият принос към напредъка на реформите (точки 55—73).

11

В настоящия доклад не се извършва оценка на разработването, мониторинга или изпълнението на програмите за икономически реформи.

Подход на одита

12

Сметната палата анализира хоризонталните аспекти¹, свързани със създаването на РГГ и общото управление на ТП, както и извадка от 13 проекта (вж. приложение II за обобщено представяне). Извадката обхваща пет области на политиката, които са от голямо значение за успеха на процеса на реформи в Гърция (публична администрация, администрация на приходите, бизнес среда, достъп до финансиране² и структурни фондове).

13

Отделните проекти за ТП бяха подбрани въз основа на следните критерии: свързаност на темата с процеса на реформи, напреднал стадий на изпълнение, обхващане на всички методи за предоставяне на ТП и на всички механизми за финансиране.

14

Основната одитна дейност включи посещения на РГГ и други свързани служби на Комисията. Бяха събрани данни и чрез одитни и информационни посещения на доставчиците на услуги, гръцките органи и други заинтересовани страни. В приложение III са изброени органите и организациите, посетени по време на одита.

1Които не са свързани с конкретна област на политиката.

2Одитът разгледа областта на политика „достъп до финансиране“, но нямаше за резултат относими констатации.

Част I
РГГ има работеща оперативна структура, но и` липсва единна стратегическа ориентация и специален бюджет

РГГ е създадена прекалено късно в сравнение с началото на програмата и без да са разгледани алтернативи

15

В кореспонденцията между гръцкия министър председател и Комисията в началото на лятото на 2011 г. създаването на РГГ се посочва като основен инструмент за успешното изпълнение на първоначалната програма за икономически реформи. Основните механизми, в т.ч. обхватът на мандата на РГГ (вж. каре 1), са определени от Комисията на 20 юли 2011 г. Съгласно това решение първите назначения следва да влязат в сила на 1 септември 2011 г. Девет членове на персонала започват своята работа на тази дата (в т.ч. на ключови ръководни позиции), като през следващите два месеца към тях се присъединяват още 30 служители, така че в края на октомври 2011 г. РГГ разполага с персонал от 39 души.

16

Към този момент тече петият преглед на първата програма за икономически реформи (стартирана през май 2010 г.) и са изплатени шест транша на стойност 65 млрд. евро по заема от общо 73 млрд. евро, определен за изплащане от МОЗГ и МВФ в рамките на първата програма (вж. графика 3).

Графика 3

Създаване на РГГ и изплащане на средства

Източник: ЕСП въз основа на данни от РГГ и МР.

17

Очаква се РГГ да продължи своята дейност докато има нужда от подкрепа за изпълнението на програмата. На 1 юли 2015 г. РГГ е заменена от нова „Служба за подкрепа на структурните реформи“, която да координира на ниво ЕС административните и структурните реформи за насърчаване на растежа. Комисията създава тази нова структура с цел тя да използва експертния опит, практическите познания и работните методи, разработени с течение на времето от РГГ и групата за подкрепа за Кипър, като нейните служители са част от предишния персонал на тези два органа.

18

При създаването на РГГ Комисията не е анализирала алтернативните възможности за предоставяне на ТП. По-специално, тя не е доказала, че институционалната структура и мандата на РГГ са най-подходящи за преодоляване на съществуващите слабости на капацитета. Нуждата от спешни действия и ситуацията на несигурност могат да обяснят тази липса на критичен анализ, съпътстващ създаването на РГГ. По този въпрос Комисията обявява, че е използвала опита, натрупан при предоставянето на подкрепа на Гърция в рамките на съществуващите инструменти и правни актове³. Оперативните процедури на РГГ никога не са били подлагани на проверка, въпреки че н а 20 юли 2011 г. Комисията взема решение да извърши годишен преглед.

Липсва единен стратегически документ

19

Докато приоритетите на РГГ са определени до известна степен във вътрешни документи и презентации, дейностите и` не са обединени от единен цялостен стратегически документ. Например, РГГ не е изготвила стратегически план, в който да се определят в средносрочен план детайлите на механизмите за предоставяне на ТП, приоритетите за действията по ТП и необходимите ресурси. На практика, стратегическата ориентация на РГГ се основава на програмата за икономически реформи, а приоритизирането на действията зависи от исканията на гръцките органи.

20

Координираните от РГГ дейности по предоставяне на техническа помощ се извършват основно „при поискване“. След консултация с РГГ гръцките органи са подали две подробни искания през 2011 и 2012 г., като след това са ги актуализирали по отделно за конкретни области на политика. Този подход на реакция „при поискване“ не отговаря на по-активния мандат на РГГ да определя и координира техническата помощ в близко сътрудничество с гръцките органи.

21

Самата РГГ не е извършвала систематични оценки на нуждите, за да определи за кои конкретни въпроси или области следва да се насочи ТП и какъв е редът на нейните приоритети. Съгласно мандата на РГГ, приоритетите са извлечени от Меморандума за разбирателство. Предвид много широкия обхват на меморандума обаче, той не може да служи като пряко указание за предоставянето на ТП предвид ограничените ресурси на РГГ и административния капацитет на гръцките органи. Въпреки тези ограничения РГГ понякога е предлагала техническа помощ, която надхвърля първоначалните искания на гръцките органи, най-вече в областите „Иновации“ и „Гарантиран минимален доход“.

22

РГГ не наблюдава проектите за ТП, изпълнявани в Гърция и финансирани от източници, различни от бюджета на ЕС, които се управляват пряко от Комисията (в т.ч. проектите, финансирани по структурните фондове, например ЕСФ, при споделено управление). Въпреки че РГГ не носи отговорност за изпълнението или мониторинга на проекти по структурните фондове, подобно наблюдение би подпомогнало планирането и координирането на ТП. Предвид подобните цели на ТП и структурните фондове, разглеждането на подготвителните действия за проектите по оперативните програми би помогнало и за постигането на полезно взаимодействие с проектите за ТП.

РГГ не разполага със специален бюджет

23

За РГГ никога не е определен специален бюджет, като нейните дейности и операции се финансират по няколко бюджетни реда (в рамките на Европейски социален фонд, Европейския фонд за регионално развитие и административния бюджет на Комисията). В контекста на реформата на публичната администрация Сметната палата установи, че възможностите за финансиране от структурните фондове не са използвани напълно за целите на техническата помощ. Бюджетът на оперативната програма, свързана с ТП (Оперативна програма „Административни реформи“) е значително намален и преориентиран към действия, които не са пряко свързани с реформите на централната администрация.

24

Поради финансирането от различни бюджетни редове, Комисията не е била в състояние да определи точно общия размер на поетите задължения (а следователно и общия размер на разходите) за дейностите, свързани с ТП в Гърция. Въз основа на информацията от РГГ, поетите задължения за дейности по предоставяне на ТП⁴ при централизирано пряко управление са в размер на общо 11,2 млн. евро за периода 2011—2013 г. Освен този бюджет, някои дейности по предоставяне на ТП са финансирани от структурните фондове при споделено управление⁵. Съгласно информацията, представена на срещата на високо равнище⁶ през март 2014 г., по тези дейности са поети задължения, възлизащи на 14,2 млн. евро за периода 2011—2014 г. Като се вземат предвид и двата източника на финансиране, областта на политика с най-много получени средства е общественото здраве. Управлението на приходите и бизнес средата са получили най-много средства в рамките на централизираното управление (вж. графика 4).

Графика 4

Поети задължения, свързани с ТП, по области на политика (2011—2013 г.)¹

12011—2014 г. за задълженията, поети при споделено управление.

Източник: ЕСП въз основа на данни на РГГ.

РГГ има гъвкава вътрешна организация, но нуждите от персонал не са определени въз основа на съответен анализ

25

Дейността на РГГ е организирана около 11 „ядра“, свързани с политиките, и един екип по хоризонтални въпроси, който отговаря за координацията и управлението на ТП. Ядрата отразяват структурата на МР и основните предизвикателства, пред които е изправена Гърция в процеса на реформа. Начело на всяко ядро е координатор, който поема цялостната отговорност за вътрешната организация на дейността, комуникацията и приноса за изготвяне на общи документи на РГГ. Координаторите също така следва да идентифицират проекти от потенциален интерес за други ядра и да управляват контактите с референтното географско бюро към ГД „Икономически и финансови въпроси“. Организираната по ядра структура позволява на персонала (в т.ч. на координаторите) да работят в няколко екипа и дава на РГГ необходимата управленска гъвкавост за бърза промяна на разпределението на ресурсите.

26

Максималният брой на персонала на РГГ от 67 служители, определен през април 2012 г., не се основава на анализ на реалните нужди. Към 1 февруари 2014 г. общият брой на служителите е значително по-малък от максимално възможния (девет свободни длъжности). Към февруари 2015 г., след приключването на процедурите за набиране на персонал, свободните длъжности са само две. От 1 юли 2015 г. РГГ е присъединена към Службата за подкрепа на структурните реформи.

3Рамката за сътрудничество включва например Постоянното представителство на Европейската комисия в Атина, техническа работна група в ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, която да подпомага изпълнението на Структурните фондове, и постоянни наблюдатели на програмата от ГД „Икономически и финансови въпроси“.

4Без да се вземат предвид разходите за персонал и административните разходи и поетите задължения по програма „Фискалис“.

5Централизираното пряко управление означава, че средствата се разходват пряко от служители на Комисията (подбор на изпълнители, безвъзмездна финансова помощ, трансфер на средства, мониторинг и т.н.). При споделено управление дейностите по изпълнение на бюджета се делегират на държавите членки.

6Тези срещи се организират редовно от РГГ за координиране и обсъждане на напредъка на ТП. В тях участват държави членки, доставчици на услуги и други заинтересовани страни.

Част II
РГГ като цяло е изпълнила своя мандат, но се наблюдават недостатъци

27

Мандатът на РГГ обхваща пет основни компонента (вж. каре 1). В настоящата част на доклада се анализира до каква степен всеки от тези компоненти е бил изпълнен.

Мандат на РГГ

1)В близко сътрудничество с Гърция и като се ползва от приноса на други държави членки, да определя и координира техническата помощ, която е необходима на Гърция с оглед изпълнението на програмата за реформи на ЕС/МВФ.

Сериозни предизвикателства в трудна ситуация

28

РГГ е изправена пред сериозното предизвикателство да изготви подробна програма за ТП, за да подпомогне изпълнението на програмите за реформи и общата устойчивост на процеса на реформи в Гърция. Между май 2010 г. и октомври 2011 г. първата програма за икономически реформи е преразгледана пет пъти. До момента на създаване на РГГ, програмата съдържа голям брой подробни условия, които са основата за отправеното от гръцките органи искане.

29

През първите три месеца от своето съществуване РГГ стартира инициативи за ТП в почти всички области на политика, за които гръцките власти са поискали помощ. Нейният първи тримесечен доклад (ноември 2011 г.) показва, че по това време ТП се предоставя в девет области, в т.ч. ключови области като бюджет и данъчно облагане, публичен сектор и бизнес среда. Към ноември 2014 г. РГГ работи по 118 проекта за ТП. При предоставянето на техническа помощ РГГ се сблъсква с кратки срокове, наложени от изпълнението на условията на програмата за реформи. Освен това РГГ работи в много нестабилната политическа обстановка, която води до чести корекции на подхода и съдържанието на проектите за ТП.

Системата за координация работи задоволително

30

Сложната система на предоставяне на ТП, в която участват няколко държави членки, международни организации и органи на ЕС, изисква засилени мерки за координация. За тази цел РГГ организира редовни „срещи на високо равнище“ с цел координиране на предоставянето на помощта. До средата на 2014 г. са проведени десет такива срещи. В качеството си на основен инструмент за координация, тези срещи са полезни за обединяване на ресурсите за техническа помощ и рационализиране на предоставянето и`. В срещите на високо равнище участват много участници, представляващи всички партньори, свързани с техническата помощ.

31

Освен срещите на високо равнище, РГГ е разработила три основни канала за обща координация с гръцките органи:

οполитически срещи на високо равнище с участието на ръководителя на РГГ;

οседмични срещи на ниво „ядро“ (служители на РГГ, отговарящи за определена област на политика) със съответните гръцки органи;

οработни контакти на служителите на РГГ с гръцките органи (в т.ч. контакти с експерти, извършващи текущи дейности в гръцката администрация).

32

На ниво проекти РГГ е успяла да демонстрира подобрена координация както с гръцките органи, така и с доставчиците на услуги. За всички проекти служителите на РГГ са ръководили и/или участвали в срещи с партньори на същото равнище. В някои случаи обаче координацията не е била ефективна.

οВ случая на един проект относно административната тежест Сметната палата откри слабости в изпълнението, свързани със сътрудничеството между ОИСР и гръцките органи, и по-специално с качеството на вложените ресурси от страна на гръцките експерти. Усилията на РГГ за координиране не са се оказали достатъчни, за да се преодолеят закъсненията и да се изпълни проекта в съответствие с първоначалния план (вж. приложение IV).

οВ областта на структурните фондове е установена необходимост да се извърши сравнителен анализ на процедурата за изпълнение на политиката на сближаване. За тази цел през септември 2013 г. РГГ започва сътрудничество с органите на една държава членка, но по-късно действията са прекратени без ясна причина.

Ролята на РГГ значително се различава за отделните одитирани проекти

33

Ролята на извършваната от РГГ дейност се различава значително между отделните проекти (вж. приложение V за по-подробен анализ на ролята на РГГ). РГГ постига ясни резултати, когато отговаря за обединяването на ресурси от държавите членки или за управлението на външните доставчици на услуги⁷. В тези случаи РГГ е отговорна, наред с другото, за разработването на технически спецификации, подбора на доставчиците на услуги (при консултации с ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“) и за мониторинга на тяхната работа. Поради това РГГ има видимо влияние върху обхвата и качеството на техническата помощ, реално предоставена на гръцките органи.

34

За разлика от това, ролята на РГГ в проекта, свързан с административната тежест, е по-неясна. РГГ не участва в подбора на доставчика на услуги, договорните споразумения между ОИСР и гръцките органи или мониторинга на изпълнението. Тя поема най-вече ролята на посредник, но ефективността и` е ограничена (вж. точка 32).

Мандат на РГГ

2)Да подпомага съответните гръцки органи при определянето на детайлите на техническата помощ, която следва да бъде предоставена.

РГГ е използвала различни методи за предоставяне на техническа помощ, но някои от тях не са отговаряли на естеството на помощта

35

За да изпълни своя мандат, РГГ използва няколко механизъма за предоставяне на ТП (вж. графика 5). Преобладаващият начин за предоставяне на ТП е чрез външни изпълнители, което отчасти се дължи на административните ограничения, поради които Комисията не може пряко да наема експерти. След валидирането на даден проект за ТП обикновено се сключват дългосрочни и краткосрочни договори с различни експерти, които да отговорят на конкретните нужди на бенефициентите от гръцките управленски органи.

Графика 5

Методи за предоставяне на ТП

Източник: ЕСП въз основа на данни на РГГ.

36

В случаите, когато ТП се предоставя чрез дългосрочни договори с национални агенции за развитие⁸ (в областите на данъчното облагане и публичната администрация), РГГ отговаря за подбора и преговорите с експерти. Въпреки че са финансирани от агенциите, експертите като цяло работят независимо (т.е. без методически насоки от агенциите). Агенцията, работеща в областта на данъчното облагане, начислява 7 % административна такса⁹ за своите услуги. При тези два договора разделението на отговорностите показва, че националните агенции са били използвани предимно за финансиране на наемането на външни изпълнители. Реалният принос на агенциите е ограничен до официалните въпроси (те не са предоставяли консултации по същество), а Комисията е трябвало да плати административни такси.

37

В областите със сложна правна уредба, като например управлението на приходите и публичната администрация, са постигнати по-добри резултати, когато местните експерти са интегрирани в структурата на националните органи на ранен етап. Тези експерти са в добра позиция да идентифицират и преодоляват практическите препятствия и ограничения, като например при процедурите за опрощаването на дългове, и да улесняват комуникацията в случай на закъснение на законодателните процедури.

Изборът на предоставящите техническа помощ невинаги се основава на подробен анализ на алтернативите

38

От одитираните дългосрочни проекти за ТП, четири са пряко договорени от Комисията (два с МВФ в областта на данъчното облагане, два с националните агенции за развитие в областта на администрацията и данъчното облагане). По отношение на бизнес средата (намаляване на административната тежест), споразумението за финансиране с ОИСР е подписано от гръцките власти.

39

Подборът на доставчиците на ТП за дългосрочните договори, подписани пряко от Комисията, е документиран според изискванията на Финансовия регламент¹⁰. Не се изисква провеждането на тръжни процедури, но избраните доставчици следва първо да бъдат одобрени от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и да бъдат оторизирани да сключват договори с Комисията. В случая на споразумението за финансиране с ОИСР гръцките органи са провели процедура по възлагане на обществена поръчка, докато законът не изисква състезателна процедура. Подборът обаче не се основава на изчерпателен и документиран анализ, чрез който да бъдат сравнени относителните качества на различните доставчици. Това се отнася до процедурите, управлявани както от Комисията, така и от гръцките органи.

40

Решението за сключване на договори с националните агенции за развитие отразява стратегията за включване на държавите членки в предоставянето на техническа помощ. Например, Комисията приема избора на националната агенция за развитие в областта на публичната администрация като логична стъпка поради предишното сътрудничество на организацията с лидера в областта.

41

От организационна гледна точка агенцията разполага с „тематично звено“ за „публични финанси и държавна модернизация“, но то не е могло да демонстрира предишен опит в проекти за предоставяне на ТП, чийто обхват да е подобен на реформите на гръцката централна администрация. Агенцията обикновено работи в развиващи се държави (по-конкретно в Субсахарска Африка и на Балканите). В периода 2013—2014 г. подпомагането на реформата на гръцката централна администрация е единственият проект, изпълняван от агенцията в ЕС. Другата национална агенция за развитие, с която е сключен договор за предоставяне на ТП в областта на данъчното облагане, преди това е съсредоточавала дейността си върху намаляването на бедността и е работила предимно в по-слабо развити страни в Азия и Африка.

Мандат на РГГ

3)Да препоръчва законодателни, регулаторни и административни мерки и, ако е необходимо, мерки за планиране или промени в планирането, за да се ускори усвояването на средствата от ЕС (…).

Помощта за ускоряване на усвояването на средствата от ЕС е структурирана добре

42

РГГ предоставя на Гърция цялостен пакет от действия за подпомагане в областта на структурните фондове. Към ноември 2014 г. осем проекта за подобряване на управлението на структурните фондове се изпълняват или са приключени. Те обхващат както хоризонтални въпроси (мониторинг, опростяване на процедурите), така и специфична подкрепа за изпълнението на определените приоритети (например управление на отпадъците, енергетика, туризъм).

43

Сметната палата установи, че по отношение на мониторинга на приоритетните проекти, които бяха разгледани подробно при одита, използването на ТП се разделя в три категории: i) решаване на проблеми по хоризонтални въпроси; ii) развитие на функционална система за мониторинг в Гърция; и iii) пряк мониторинг на 40 от приоритетните проекти, избрани въз основа на стабилна система за оценка на риска. Последните дейности са прекратени към средата на 2012 г. поради факта, че гръцките органи са въвели подходящ механизъм за мониторинг.

44

По отношение на разделението на отговорностите в областта на структурните фондове, сътрудничеството между РГГ и ГД „Регионална и селищна политика“ е пример за добра вътрешна координация в Комисията. При съществуващото ясно разделение на отговорностите РГГ не е взимала участие в ежедневните дейности за мониторинг, извършвани от ГД „Регионална и селищна политика“, но е работила по хоризонтални въпроси, които имат отражение върху изпълнението на структурните фондове. През ноември 2011 г. възниква загриженост по някои хоризонтални въпроси (например опростяване на законодателството, организация на поземления регистър), като по тях продължават да се извършват действия през цялото съществуване на РГГ.

45

Техническата помощ в тази област на структурните фондове се предоставя от служителите на РГГ (които са час от Министерството на транспорта и работят от офисите на РГГ). В този случаи РГГ е поела ясно определена роля, което е довело до положителни резултати (вж. точки 41—42). Следва да се отбележи, че още преди създаването на РГГ съществува работна група, посветена на изпълнението на структурните фондове. Тя е съставена от един служител на Комисията и трима други експерти, назначени от Европейската инвестиционна банка. Представителят на Комисията е отговорен за координацията на изпълнението на програмата в областта на структурните фондове, като помага на гръцките органи с подаването на заявления и изготвя редовни доклади за напредъка.

Мандат на РГГ

4)Да изготви ясни технически спецификации за всички случаи на предоставяне на техническа помощ, като определи нейното естество и обхват, (…), необходимите бюджетни и човешки ресурси и очакваните резултати, със съответните междинни цели и срокове за изпълнение.

Помощта е достатъчно адаптирана към основните нужди от реформи, но невинаги се основава на подробен анализ на нуждите

46

За одитираните проекти Сметната палата установи, че като цяло обхватът на помощта отговаря на основните проблеми, идентифицирани от външните експерти. В областта на данъчното облагане техническият анализ, свързан с ТП, е актуален от гледна точка на разработените показатели и избраните области. Обхватът на ТП също е добре определен по отношение на структурните фондове. Системата за мониторинг, разработена с помощта на ТП, се основава на солиден анализ на риска, а като последващи действия е предоставена специална ТП, насочена към подпомагането на отделни проекти.

47

Сметната палата обаче установи слабости по отношение на обхвата на ТП в областта на намаляването на административната тежест и публичната администрация.

а)По отношение на намаляването на административната тежест обхватът на ТП е по-тесен от обхвата на един подобен проект, започнат от гръцките власти през 2010 г. Този проект, разработен в рамката на Оперативна програма „Административни реформи“ (AROP), впоследствие е преустановен и заменен от споразумението с ОИСР за предоставяне на ТП. Наред с другите разлики, по първоначалният проект е предвидена пълна оценка на всички нормативни разпоредби в областта, докато споразумението с ОИСР се фокусира върху 20 % от най-сложните разпоредби. Липсва документирана обосновка за причините за промяната на подхода.

б)Техническата помощ в областта на публичната администрация не се основава на анализ на нуждите от самата РГГ, а използва констатациите и препоръките на извършения от ОИСР преглед на публичното управление „Гърция — преглед на централната администрация“. При предоставянето на техническата помощ обаче не е възприета основната препоръка, свързана с предвиждането на пречките за извършване на реформи и систематичното им проследяване.

в)Не са изследвани в пълнота възможностите за взаимодействие със структурните фондове. Конкретните нужди и обхвата на ТП са определени без консултация с управляващия орган на AROP или ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, въпреки че оперативната програма и ТП имат подобни цели. Някои основни дейности по AROP са преустановени и изпълнени (с ограничения) като проекти за ТП при пряко централизирано управление.

Техническите спецификации за някои договори не са ясно определени

48

Въпреки ясно определения обхват на ТП, разработването на технически спецификации или „пътни карти“, описващи предоставянето на помощта, в някои случаи не е задоволително. Особени слабости са налице при едно от споразуменията за финансиране, сключени от Комисията с МВФ, и Пътната карта¹¹ за реформа на публичната администрация.

49

Споразумението за финансиране Укрепване на финансовото управление и данъчната администрация в Гърция (сключено през декември 2011 г.) не е определило точно обхвата на дейността, която следва да извърши МВФ. Споразумението определя в много широки линии разделението на отговорностите между партньорите, участващи в процеса на предоставяне на ТП, съгласно което МВФ следва да ръководи, координира и контролира усилията за техническа помощ в данъчната администрация. Показателите за крайните продукти не са свързани с конкретни отговорности за всяка страна. Тези отговорности са определени по-подробно в последващо изменение на споразумението (две години след подписването му).

50

Пътната карта за реформата на публичната администрация включва 58 действия, които следва да бъдат изпълнени в периода 2012—2013 г. За някои действия не е определен график за изпълнение, като Пътната карта не винаги посочва очакваните резултати/крайните продукти или междинните целеви нива. В някои случаи разработката по отношение на планирането е слаба и прекалено амбициозна (вж. каре 2). Въпреки това, планирането се ръководи от сроковете, определени от гръцките органи в съответните законодателни документи в края на 2011 г., и е съгласувано с МР. Следва да се отбележи, че в някои случаи Пътната карта е определила показатели, чрез които да бъдат измервани резултатите.

Техническата помощ съответства на програмните изисквания

51

Характерът на предоставената ТП като цяло е съгласуван с условията на програмата, описани в МР. Въпреки това за 11 от общо 118 проекта за предоставяне на техническа помощ (свързани с финансовите институции, здравеопазването и вътрешните работи) не беше възможно да бъдат отнесени към конкретни разпоредби в програмите за икономически реформи. Областта на политика, свързана с вътрешните работи, е посочена специално в мандата на РГГ, въпреки че не се споменава в МР.

Мандат на РГГ

5)Да представя на Комисията и гръцките власти тримесечни доклади за напредъка и при необходимост — по-чести доклади за предупреждение.

Каре 2

Примери за прекалено амбициозно планиране в Пътната карта за реформите в централната администрация

Пътната карта предвижда сценариите за промяна на структурите на първите пет министерства, които следва да преминат през реорганизация, да са готови в рамките на четири месеца (до май 2012 г.). На практика е отнело девет месеца (до октомври 2012 г.) да бъдат изготвени доклади за оценка за две от петте министерства, които след това са използвани като „пилотни“. При изготвянето на Пътната карта през януари 2012 г. в нея не се посочва краен срок, към който преструктурирането следва да бъде приключено. На практика реорганизацията на всички министерства (в т.ч. и двете пилотни) е завършена две и половина години по-късно, през август 2014 г.

Съгласно Пътната карта, реформата в областта на длъжностните характеристики на всички служители в централната администрация е трябвало да бъде завършена в рамките на шест месеца (т.е. до юли 2012 г.). Този краен срок е определен въпреки правната и организационната сложност на този проект (в т.ч. нуждата да се оценяват служители, заемащи почти 1 500 вида позиции), която вече е отбелязана от ОИСР в нейното проучване на гръцката централна администрация. Крайният срок не е спазен и реформата на класификацията на длъжностите е завършена две години по-късно през есента на 2014 г.

РГГ е извършвала ефективен мониторинг на напредъка на техническата помощ…

52

Основният инструмент за извършвания от РГГ общ мониторинг на напредъка на техническата помощ са тримесечните доклади, които съдържат приложени „таблици за ТП“:

а)Тримесечните доклади предоставят подробно описание на промените в основните политики и общия напредък на реформите, а не само постиженията, свързани пряко с ТП. Ето защо те са подходящи за представяне на контекста и обхвата на ТП, но не и за представяне на въздействието на отделните проекти. Въпреки че мандатът на РГГ специално посочва, че докладите следва да се представят всяко тримесечие, между есента на 2011 г. и лятото на 2015 г. са изготвени само седем (от очакваните 15) доклада. РГГ публикува последния си доклад през юли 2014 г.

б)Таблиците за ТП предоставят информация относно напредъка на проектите за предоставяне на ТП, като се фокусират върху общите цели, цялостните промени в областта, предоставената през периода ТП и планираните действия.

в)Извършван е по-подробен мониторинг на ниво „ядро“. Общият напредък е обсъждан на редовни заседания с участието на ръководителя на РГГ и е надлежно документиран.

… и, в различна степен, на очакваните резултати от външните доставчици на услуги

53

За договорите с ниска стойност РГГ получава и проверява междинни доклади от доставчиците на услуги. Отправените коментари са ясни и се отнасят до съгласуваността, пълнотата и съответствието със законодателството на ЕС. След получаването на окончателните резултати, РГГ оценява съответствието с техническите спецификации. След това тя изпраща уведомление до ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, което впоследствие се използва при одобряването на плащането.

54

В случая на дългосрочните договори РГГ е успяла да покаже, че наблюдава отблизо напредъка при предоставянето на ТП и поддържа редовни контакти с всички, предоставящи дългосрочна помощ. Това е постигнато чрез провеждане на чести срещи, използване на вътрешни експерти и съвместни мисии с МВФ (в областта на данъчното облагане). Сметната палата обаче установи слабости в процедурите за мониторинг на някои дългосрочни договори:

а)Мониторингът не е свързан с проверими показатели — проследяването на договора с МВФ не е систематично документирано по отношение на оценката на постигането на определените в споразумението цели. РГГ не е анализирала систематично реалните крайни продукти от ТП спрямо първоначално одобрените цели или показатели. Поради това проследяването не е довело до промяна на първоначалните крайни срокове или показатели за изпълнение по проекта, въпреки че това е било необходимо, за да се отрази бързо променящата се външна обстановка.

7Например в областите на реформи в публичния сектор, бизнес среда (либерализиране на професиите), бюджет и данъчно облагане.

8Националните агенции за развитие са публични органи, на които държавите членки възлагат предоставянето на експертен опит и помощ в други (предимно развиващи се) държави.

9Въз основа на общ бюджет от 600 000 евро.

10Основно чрез решения за финансиране.

11Пътната карта е съгласувана между РГГ, гръцките власти и лидера на областта (държавата членка, която е поела отговорността да бъде основният партньор за реформите в дадена област на политиката) като инструмент за следване на общата визия и за последователно проследяване на ТП в областта на публичната администрация. Тя описва общата структура и стратегия за изпълнение на административната реформа.

Част III
Техническата помощ е постигнала смесени резултати

б)Ограничено участие на РГГ — по проекта, свързан с административната тежест, ТП е предоставена въз основа на двустранно споразумение между ОИСР и гръцките власти. Ето защо РГГ не е взела пряко участие в мониторинга на съответствието на резултатите с договорните изисквания.

РГГ не е извършвала систематичен мониторинг на резултатите и въздействието на ТП

55

В контекста на оценката на въздействието, изпълнението на препоръките, отправени при предоставянето на техническа помощ, остава отговорност на гръцките органи. РГГ не е търсила систематично обратна информация от бенефициентите на ТП, нито е извършвала мониторинг на изпълнението на ТП или по-широкото и` въздействие. Оценката на въздействието до известна степен е застъпена във външните оценки, поръчани от РГГ¹², а в някои конкретни области на политика, като например данъчното облагане, се наблюдават случай на действия за мониторинг. Един систематичен преглед на изпълнението обаче би помогнал да се оцени капацитета за усвояване на гръцките органи и да се подобри планирането на ТП.

56

Въпреки че РГГ не е извършвала систематичен мониторинг на изпълнението на препоръките, отправени при предоставянето на ТП, тримесечните доклади съдържат някои показатели.

οниво на усвояване на структурните фондове;

οпазарна ликвидност (инструменти за финансиране, които гръцките предприятия могат да използват);

οпоказатели, свързани с фискалната сфера (например непогасени данъчни задължения, брой извършени одити, спазване на правилата за ДДС).

57

В два случая, свързани с одитираните области на политиката, самите гръцки органи са въвели ефективни системи за мониторинг (вж. каре 3).

Каре 3

Примери за ефективни системи за мониторинг, въведени от гръцките органи

—Намаляване на административната тежест — отговорното министерство е създало база данни за проследяване на действията по всички 86 препоръки в 13 области на политиката.

—РГГ е помогнала на гръцките органи да създадат ИТ инструмент за мониторинг на изпълнението на структурните фондове на ниво проекти. Този специално разработен инструмент функционира както се изисква от критериите, определени в МР.

Задоволителни крайни продукти, но с известни закъснения

58

Към ноември 2014 г. РГГ е координирала 118 проекта (вж. графика 6), от които 104 се изпълняват (82) или са приключени (22). Останалите 14 проекта не са активни, но някои подготвителни дейности са започнали. Предоставена е помощ в 12 области на политиката, които са от голямо значение за процеса на реформи в Гърция. Между тях са много сложни политики, като например реформата на публичната администрация и на данъчното облагане.

59

Качеството на крайните продукти, предоставени от външните доставчици на услуги, е съответствало на приложимите технически спецификации, но Сметната палата откри някои закъснения в изпълнението на ТП. Например сключеният с ОИСР договор е подписан през ноември 2012 г., като се очаква изпълнението му да започне в рамките на два месеца след подписването му. Сключването на договора вече е било закъсняло спрямо планираното в програмата, която предвижда първоначален краен срок в третото тримесечие на 2011 г. Поради закъсненията в подготвителната фаза, договарящите се страни (гръцките органи и ОИСР) са отложили началото на проекта за март 2013 г. Последният очакван резултат е представен от ОИСР през април 2014 г., което съответства на изменения график на проекта. Окончателната версия на доклада е публикувана през септември 2014 г.

Графика 6

Брой проекти по област на политика

Източник: ЕСП въз основа на данни на РГГ.

Разнообразен принос към процеса на реформа

60

Крайната цел на техническата помощ е да помогне да се постигне ефективна и устойчива реформа в съответните области на политика, въпреки че отговорността за изпълнението на реформите е на гръцките власти (а не на РГГ или на Комисията). Ето защо проведените в резултат на помощта реформи са важен показател за успеха на ТП. В настоящия раздел на доклада се анализира напредъка на реформите, проведени в резултат на одитираните проекти за ТП (вж. приложение II), и се очертават значителните разлики между тях.

Публична администрация

61

Като част от реформата на публичната администрация на гръцките органи е предоставена ТП при оценяването и реорганизирането на структурата на публичните органи. Тази оценка обаче е имала слабо въздействие върху организацията на някои органи, по-конкретно министерствата, а длъжностните характеристики не са разработени систематично. В резултат на това, въпреки че общият брой на ръководните длъжности е бил намален с 40 %, броят на служителите и длъжностите във всяко министерство не се е променил значително. Следователно реформата не е постигнала значително подобрение от гледна точка на по-високата мобилност и гъвкавост при дейността на държавната администрация.

62

Като мярка срещу лошата координация между министерствата е използвана ТП, за да се улесни процеса по създаване на Генерален секретариат за координация на Република Гърция (GSCO). GSCO обаче постига пълна функционалност едва през ноември 2013 г. Първоначално се планира главният координатор да бъде „постоянно назначен“ висш държавен служител с петгодишен мандат, който да осигурява непрекъснатостта на държавната дейност. На практика в двете години след създаването на GSCO на тази длъжност се сменят трима служители, които я заемат след политически назначения. Това противоречи на препоръчания от ТП модел, който се стреми да преодолее риска пред непрекъснатостта на дейността.

63

За разлика от организационните схеми, въведени като част от реорганизацията на централната администрация, създаването на новия GSCO не е довело до повишаване на ефикасността в организацията услугите в кабинета на министър-председателя. Първоначалните предложения от РГГ, лидера на областта и гръцката работна група не са приети и след 2103 г. са сменени три административни структури, които се сблъскват с проблеми като препокриване и дублиране на отговорности. За трите администрации на генералния секретариат са определени над двеста разнообразни, но подробно разписани отговорности.

Графика 7

Препокриване в центъра на управление

Източник: ЕСП.

Бизнес среда

64

От отправените от ОИСР 86 препоръки за намаляване на административната тежест, 60 изискват изменяне на основното законодателство. Към края на ноември 2014 г. необходимите нормативни разпоредби са приети в 52 случая. В седем случая законодателната дейност все още е текуща или е отложена.

65

От 32 случая, в които е необходимо да се измени вторичното законодателство, към края на ноември 2014 г. не са изпълнени 19. Тези случаи засягат различни сектори (най-вече сектора на енергетиката — седем случая) и съвместно представляват 22,5 % от общата административна тежест (12 % от тях се отнасят към един регламент в областта на ДДС).

Структурни фондове

66

По отношение на общия процент на усвояване, в периода между 2010 г. и септември 2014 г. мястото на Гърция в класирането на всички държави членки на ЕС се подобрява от 17-то до 6-то място. Данните на ГД „Регионална и селищна политика“ показват, че към края на 2011 г. (т.е. три месеца след създаването на РГГ) общият процент на усвояване за структурните фондове в Гърция (въз основа на заявките за плащане) е с 1,5 % по-висок от средното за ЕС, а страната е класирана на 18-то място. През 2014 г. процентът на усвояване надвишава средното за ЕС с 11,5 %. Целевата стойност за 2012 г. не е постигната, но през 2013 г. процентът на усвояване значително е надхвърлил определеното в МР целево ниво (с общо 258 млн. евро за периода на финансовата перспектива)¹³.

Данъчно облагане (управление на приходите)

67

Чрез проекта „Събиране на дългове“ през 2014 г. са въведени нови методи за събиране на средства и е подобрена ефективността. Гръцката администрация обаче все още не е предлагала ефективна правна подкрепа за служителите, които отговарят за процедурите по събиране на средства. Освен това звеното за големи длъжници, създадено с използването на ТП, не е разполагало с достатъчно служители (по-малко от 30 служители към края на 2013 г. и 57 през октомври 2014 г. в сравнение с препоръчаната пълна бройка от 90).

68

Гръцката правна рамка все още е изисквала данъчните органи да изпълняват тромави процедури за дълговете, които се считат за несъбираеми, вместо да концентрират ресурсите си върху дълговете, при които има по-голяма вероятност за събиране на средствата. В това отношение ТП се е фокусирала върху опростяването на процедурите и преодоляването на проблема с несъбираемите дългове, но гръцките органи са предприели ограничени действия.

69

Броят на служителите, назначени по задачата „контрол на големи данъкоплатци“ все още е недостатъчен. Това звено е засегнато от голямо текучество на персонала, а ефикасната му работа е допълнително затруднена от факта, че обявените в несъстоятелност дружества все още са били обект на одит. Предоставянето на ТП в тази област е по-интензивно от април 2014 г. нататък. Съгласно докладите от съвместните мисии на служителите на МВФ и Комисията, общите резултати са останали незадоволителни, като са извършени прекалено малко одити в сравнение с целевия брой, предвиден в МР, липсва изграждане на капацитет в тази област и няма голяма вероятност недостатъчните ресурси, отпуснати за задачата, да доведат до високи нива на приходи.

70

Резултатите по проекта „Развиване на контрола върху лицата с особено голямо лично богатство и самостоятелно заетите лица с високи доходи“ също са много ограничени. Центърът за одит на лица с особено голямо лично богатство е създаден едва през юни 2013 г. През 2013 г. са извършени около 450 одита. След увеличението на данъчните оценки е следвало да бъдат събрани 108 млн. евро, а нивото на събираемост е само 22 %. Продуктивността е ниска, като всеки одитор работи по средно под три случая годишно, а напредъкът като цяло е бавен.

71

Бавният напредък и трудностите при предоставянето на ТП чрез проекти в областта на данъчното облагане се дължат също и на няколко външни фактора, както политически (нови избори през пролетта на 2012 г.), така и организационни (високо текучество на персонала и незаети ключови ръководни позиции). Тези фактори са повлияли негативно на процеса на предоставяне на ТП.

Изграждане на капацитет

72

Изграждането на капацитет в гръцката администрация се счита за хоризонтална цел на ТП в много проекти. В контекста на намаляването на административната тежест ОИСР е създала програма за двудневно обучение за 44 държавни служители от различни отдели, най-вече в секторите, свързани с обхвата на проекта. Според извършената от ОИСР оценка, проектният компонент за изграждане на капацитет не е използван напълно поради ограниченото време за провеждане на дейностите за обучение.

73

В областта на публичната администрация Националната школа по публична администрация е потвърдила, че е използвала ТП при установяването на контакт с международни експерти (специализирани най-вече в обучението за борба с корупцията). Освен това 1 200 държавни служители са участвали в обучение, организирано от Националния център за публична администрация и местно управление. Основната част от проведените курсове (84 %) засягат въпросите за прането на пари и корупцията.

12РГГ е поръчала външна оценка на дейностите, свързани с ТП, от консорциум от две консултантски компании. Обхватът на оценката е ограничен, като тя обхваща само фискалната реформа и реформата на централната администрация за периода 2011—2013 г. През декември 2014 г. РГГ обявява допълнителна поръчка за оценката на ТП в рамките на Пътната карта по отношение на гръцката Сметна палата.

13По-доброто предоставяне на ТП не е единственият инструмент, който Комисията използва за подобряване на усвояването на структурните фондове. През юли 2011 г. процентът на съфинансиране по структурните фондове е увеличен на 85 %, а през декември 2011 г. се въвежда допълнително увеличение с още 10 %.

Заключения и препоръки

74

С РГГ Комисията създава гъвкав механизъм за координиране на широка програма за техническа помощ. В повечето случаи техническата помощ е предоставена в съответствие с изискванията на програмите за икономически реформи в Гърция. РГГ като цяло е изпълнила своя мандат. Наблюдават се обаче недостатъци си и смесени резултати по отношение на въздействието от дейността на РГГ върху напредъка на реформите. Тази оценка следва да се разглежда в контекста на нестабилната политическа ситуация в Гърция и необходимостта от неотложни действия, наложени от реформите.

Организация и планиране на техническата помощ

75

Тъй като РГГ е създадена през лятото на 2011 г., от началото на първата програма за икономически реформи е изминала повече от година и вече е отпусната финансова помощ в значителен размер. В този контекст Комисията е създала структура, специално предназначена да предоставя техническа помощ, без да разгледа алтернативните възможни решения. Помощта е предоставяна „при поискване“ след заявка от гръцките органи и в съответствие с МР, но не се основава на единен цялостен стратегически документ. РГГ не разполага и със специален бюджет (точки 15—26).

Препоръка 1

Създаването на структури за предоставяне на ТП следва да се основава на стратегия с ясно определени цели. Стратегията следва да определя естеството и разделението на отговорностите между участващите страни. Тя следва да бъде официално приета от държавата членка —бенефициент, за да се гарантира нейната ангажираност и ефикасното изпълнение на стратегията.

Изпълнение на мандата на РГГ

76

РГГ е създадена с цел да подпомогне програмата за реформи в Гърция въз основа на специален мандат, който определя нейните отговорности и обхвата на нейната дейност. РГГ като цяло е постигнала успех при изпълнението на този мандат, но се наблюдават и недостатъци:

οОпределяне на нуждите и координиране на предоставянето на ТП: РГГ е създала разнообразна система за предоставяне на ТП, като е използвала най-вече външни изпълнители — това се дължи отчасти на административните ограничения, които не позволяват на Комисията пряко да ангажира експерти. Системата е създала по-голяма необходимост от координация. Като цяло РГГ е управлявала тази система добре въпреки недостатъците на ниво проекти (точки 28—34).

οОпределяне на детайлите на ТП: РГГ е приложила набор от методи за изпълнение на ТП, които в някои случаи не са били най-подходящи за естеството на предоставяните услуги. Доставчиците на услуги не са избирани въз основа на сравнителен анализ на наличните възможности (точки 35—41).

οПодпомагане на усвояването на средствата от ЕС: РГГ е предложила балансиран пакет от мерки в подкрепа на усвояването на средствата от ЕС в Гърция. Тази подкрепа е предоставена от служителите на РГГ и е добре координирана с другите служби на Комисията (точки 42—45).

οРазработване на технически спецификации: обхватът на ТП като цяло съответства на условията, определени от програмата за икономически реформи в Гърция, но съществуват слабости в разработването на техническите спецификации по някои договори. Някои споразумения с доставчиците на услуги не определят ясно обхвата на дейностите, които следва да бъдат извършени (точки 46—51).

οОтчитане на напредъка: РГГ е използвала тримесечни доклади като едно от средствата за отчитане на напредъка на своята дейност. Тези доклади обаче са публикувани по-рядко от изискваното (точки 52—54).

Препоръка 2

Комисията следва да обмисли създаването на резерв от външни експерти, които да бъдат назначавани ad hoc към проекти за предоставяне на ТП в държавите членки.

Препоръка 3

При разработването на програмите за ТП Комисията следва да анализира сложността на ситуацията, свързана с участието на множество партньори, и възникващата в резултат на това по-голяма нужда от координация. В определени области на политиката тя следва да се стреми да оптимизира броя на партньорите, за да осигури последователност на методологията за предоставяне на ТП.

Препоръка 4

Приоритетите на дейностите за предоставяне на ТП следва да бъдат определяни след оценка на потенциала им да постигнат стратегическите цели. Техническата помощ следва да бъде фокусирана и предоставена по най-подходящия и ефективен начин, в съответствие с приложимата нормативна и законодателна рамка и като се вземе предвид политическия контекст.

Препоръка 5

Комисията следва да избира доставчици на услуги въз основа на сравнителен анализ на наличните възможности. Договорите следва ясно да определят обхвата на очакваните резултати и да използват измерими показатели за изпълнението.

Резултати от техническата помощ

77

РГГ не е извършвала систематичен мониторинг на изпълнението и въздействието на препоръките, отправени при предоставянето на ТП. Сметната палата разбира, че изпълнението на реформите попада под отговорността на гръцките власти, а мониторингът се извършва в контекста на програмата за икономически реформи. Въпреки това чрез извършване на мониторинг от страна на РГГ би могло да се измери ефективността на ТП и, ако е необходимо, да се коригира обхватът или начинът на предоставянето и` (точки 55—57).

78

Във всичко одитирани области е постигнат добър напредък. До ноември 2014 г. РГГ е координирала 118 проекта за предоставяне на ТП в 12 области на политика. РГГ е предоставила ефективно техническа помощ на съответните гръцки органи в ситуация на значителна политическа несигурност (точки 58—59).

79

По отношение на нейното въздействие върху цялостния напредък на реформите в Гърция, РГГ е постигнала смесени резултати. Напредъкът по отношение на използването на структурните фондове е добър. От друга страна, в областите на публичната администрация и данъчното облагане предложената ТП е само частично ефективна. т.е. помощта не е изпълнена от гръцките органи с планирания обхват и скорост (точки 60—73).

Препоръка 6

Комисията следва да търси обратна информация от държавите членки бенефициенти относно предоставянето на ТП. Изпълнението на ТП следва да бъде обект на систематичен мониторинг от гледна точка на поставените цели. Комисията следва да извърши изчерпателна последваща оценка по отношение на дейностите на РГГ. Тези действия са от основно значение за оценка на ефективността и/или коригирането на предоставянето на ТП.

Препоръка 7

Като се стреми да постигне устойчиви резултати, ТП следва да се фокусира върху засилването на капацитета на националните администрации. Тя следва да се предоставя като се има предвид непрекъснатостта на дейността и устойчивостта на реформите, което означава да ги свърже с местните практики на управление.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Milan Martin CVIKL — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 11 ноември 2015 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Общ преглед на проектите за техническа помощ по области на политиката

Реформа на публичния сектор

Реформа на централната администрация

1.Създаване на постоянен междуведомствен Генерален секретариат за координация и изпълнение на реформите;

2.Приемане на двегодишна стратегия и план за действие за реформата на централната администрация;

3.Оценка и реорганизация на вътрешната структура на гръцките министерства (централно и децентрализирано ниво);

4.Определяне на стратегия за човешките ресурси (процедури за наемане, кариерно развитие, обучение, мобилност и т.н.), изготвяне на указания за организация на всички служби по човешките ресурси в министерствата, под координацията на Министерството на административните реформи и електронното управление на Гърция.

Реформа на администрацията на регионално/местно ниво

5.Схема за доброволна мобилност на общинските служители;

6.Мобилност между различните общности и процедури за оценка; и

7.стратегия за електронно управление (основен компонент на гръцката цифрова стратегия).

Бюджет и данъчно облагане

Управление на приходите

8.Организация и управление

9.Засилване на събирането и управление на дългове;

10.Обновяване на функцията за одит на данъкоплатците;

11.Подобряване на контрола на големите данъкоплатци;

12.Развиване на контрола върху лицата с особено голямо лично богатство и самостоятелно заетите лица с високи доходи;

13.Укрепване на системата за разрешаване на данъчни спорове; и

14.Данъчно споразумение между Швейцария и Гърция.

Данъчна политика

15.Подобряване на законодателната рамка, по-конкретно чрез работа по Кодекса за подоходно облагане, Данъчно-процесуалния кодекс и разпоредби, свързани с данък сгради;

16.Преглед на законодателството, свързано с ДДС, и напредък по отношение на измамите по ДДС.

Управление на публичните финанси

17.Модернизиране на изготвянето на бюджета;

18.Подобряване на процедурите за плащане;

19.Подобряване на данъчното отчитане;

20.Засилване на законите, институциите и системите за управление на публичните финанси; и

21.Кодекс на счетоводните книги и дневници и законодателство в областта на счетоводството.

Сметна палата на Гърция

22.Укрепване на отношенията на Сметната палата на Гърция с парламента и другите заинтересовани страни;

23.Подготовка и изпълнение на годишната одитна програма; и

24.Изграждане на капацитет за извършване на финансов одит чрез пилотни одити.

Мерки за борба с прането на пари и корупцията

Пране на пари и данъчни измами

25.Изготвяне на пътна карта, посочваща целите, целевите нива, приоритетите и графика на действията, които следва да бъдат предприети от няколко правителствени служби, правоприлагащи органи, органи за наказателно преследване и надзорни органи, за използване на инструменти за предотвратяване на прането на пари при откриването на данъчни измами;

26.Засилване на докладването по въпросите на данъчните измами от страна на финансовите институции и други докладващи органи към звеното за финансово разузнаване;

27.Засилване на аналитичните инструменти и умения на звеното за финансово разузнаване в областта на данъчните измами;

28.Укрепване на финансовите разследвания и правоприлагането във връзка с данъчните измами;

29.Засилване на координацията между органите, участващи в мрежата за борба с прането на пари; и

30.Засилване на обмена на информация.

Корупция

31.Изготвяне на пътна карта, посочваща целите, целевите нива, приоритетите и графика на действията, които следва да бъдат предприети;

32.Изготвяне на обща национална стратегия за борба с корупцията;

33.Засилване на координацията, в т.ч. чрез национален координатор;

34.По-добро предотвратяване, повишаване на осведомеността и обществен интегритет;

35.Подобряване на финансовото разследване и преследването на корупцията, по-конкретно във високорисковите сектори;

36.Засилване на обмена на информация; и

37.Укрепване на правната рамка.

Бизнес среда

38.Подобряване на резултатите по показателя за стопанска дейност чрез опростяване на процедурите (по три показателя: стартиращи предприятия, регистриране на собственост и получаване на разрешения за строителство).

Улесняване на търговията

39.Опростяване на предварителните митнически процедури (получаване на сертификати и лицензи за износ) и създаване на взаимосвързана електронна система („едно гише“) за износ;

40.Опростяване на митническите процедури;

41.Митници: реорганизация и реформа на митническата администрация;

42.Насърчаване на износа;

43.Намаляване на административната тежест за предприятията;

44.Преглед на нормативните разпоредби, ограничаващи бизнеса;

45.Обществени поръчки;

46.Обществено строителство;

47.Опростяване на процедурите за одобряване на инвестиции и лицензиране;

48.Бизнес паркове;

49.Икономически анализ на реформите на бизнес средата; и

50.Политика за малките и средните предприятия: премахване на регулаторните, административните и правните пречки, които затрудняват дейността на МСП, в т.ч. аспектите, свързани с достъп до финансиране.

Либерализация на регулираните професии и дейности

51.Преглед на измененията на законодателството, либерализиращо регламентираните професии;

52.Проект за оценка на ефекта от либерализацията на професиите — юристи и нотариуси, архитекти и инженери, водопроводчици и електротехници, счетоводители, пристанищни работници;

53.Премахване на някои ограничени и споделени дейности.

Финансови институции

Банков сектор

54.Изпълнение на процесите на преструктуриране в банковия и застрахователния сектор.

Застрахователен сектор

55.Реформа на схема за гарантиране на застрахователните вземания;

56.Гръцката администрация (Централна банка на Гърция) анализира капацитета на застрахователния сектор да покрие схемите за социална сигурност/пенсионните схеми в съответствие с засилените изисквания на законодателната рамка на ЕС; и

57.Развитие на политиката и подготовка Централната банка на законодателно предложение относно професионалните пенсионни схеми.

Достъп до финансиране

58.Институция за растеж в Гърция;

59.Национален фонд за предприемачество и развитие (НФПР) — управление на риска;

60.Целеви нива за отпускането на заеми;

61.Платформа за диалог между банките и МСП;

62.Подобряване на информационния портал (espa.gr) по отношение на наличието на финансиране за МСП/създаване на инструмент за управление на потока от искания за финансиране, отправени от МСП;

63.Подкрепа на развитието на схема за подпомагане чрез финансови инструменти, която да замени липсващите обезпечения и по този начин да улесни отпускането на заеми на МСП;

64.Подкрепа на развитието на схеми за подпомагане чрез финансови инструменти;

65.Микрокредит/микрофинансиране: стартиране на пилотни проекти;

66.Микрокредит/микрофинансиране: създаване на институции за микрокредит извън банковия сектор; и

67.Законодателна рамка за микрофинансирането

Приватизация и поземлен регистър

68.Недвижими имоти;

69.Поземлен регистър;

70.Използване на земята и териториално устройство;

71.Летища; и

72.Пристанища.

Вода

73.Създаване на регулаторна рамка, политика за ценообразуване и изменяне на лицензи (EYDAP), погасяване на вземания от държавата; и

74.Адаптиране на ценовата политика на дружество EYATH към това на другите водоснабдителни дружества, персонал и дейност на Специализирания секретариат по водите, укрепване на регулаторния орган в областта на водите.

Съдебна реформа

75.Електронно правосъдие;

76.Медиация;

77.Събиране на статистически данни в областта на правосъдието;

78.Преглед на Гражданско-процесуалния кодекс;

79.Достъп до правни професии; и

80.Въвеждане на извънсъдебни споразумения по административни въпроси.

Кохезионна политика

81.Приоритетни проекти;

82.Управление на отпадъците;

83.Опростяване на системата за управление и контрол на структурните фондове и изготвяне на нов за кон за периода 2014—2020 г.

84.Енергетика;

85.Въздухоплаване;

86.Туризъм;

87.Логистика; и

88.Електронни съобщения.

Труд и социална сигурност

89.Подпомагане на развитието на социална икономика в Гърция;

90.Модернизиране на дейността на Обществената служба по заетостта (OAED);

91.Развиване на дейността на Инспектората по труда (SEPE);

92.Борба с младежката безработица;

93.План за действие в областта на заетостта;

94.Агенции за временна заетост;

95. Колективно уволнение;

96.Разходи за обществено осигуряване;

97.Преглед на системата за социална сигурност;

98.Мрежа за социална сигурност; и

99.Образование.

Иновации

100.Приемане на нов закон за изследванията и иновациите; и

101.Разработване на пътна карта за иновации с особен фокус върху „стратегия за интелигентно специализиране“.

Здравеопазване

Реформа на здравеопазването

102.Изпълнение на цялостна програма за реформи в сектора на общественото здравеопазване („Здраве в действие“);

103.Ценова политика за фармацевтиката и възстановяване на средства;

104.Електронно здравеопазване

105.Диагностични групи (DRG) и управление на болници;

106.Здравен туризъм;

107.Първични здравни грижи;

108.Администрация, организация, задължения и отговорности на националната организация за предоставяне на здравни услуги (EOPYY);

109.Човешки ресурси на националната здравна система;

110.Обществено здравеопазване; и

111.Обществени поръчки.

Вътрешни работи

112.Реформа на службата за убежище и миграция;

113.Подобряване на капацитета на Гърция за усвояване на средства по SOLID;

114.Обществени поръчки, свързани с фондовете SOLID;

115.Ускоряване и подобряване на процедурите за обжалване в областта на миграцията;

116.Изграждане на капацитет на органите за използване на структурните фондове в областта на миграцията.

Управление на държавната помощ и нарушения

117.Управление на държавната помощ; и

118.Нарушения.

Източник: Списък на проектите на РГГ по области на политика.

Приложение ІІ

Общ преглед на одитираните проекти за техническа помощ

Области на политика
Описание
Методи за ТП

Публична администрация (реформа в публичния сектор)
Създаване на Генерален секретариат за координация на Република Гърция (GSCO)

Приемане на двегодишна стратегия и план за действие за реформата на централната администрация

Оценка и реорганизация на вътрешната структура на гръцките министерства (централно и децентрализирано ниво)

Определяне на стратегия за човешките ресурси (процедури за наемане, кариерно развитие, обучение, мобилност, наемане на ръководни кадри, оценка на персонала)
Двама експерти, работещи в централната администрация на Гърция

Договор с ниска стойност:
Услуги за подкрепа на реформата на централната администрация (стойност на договора: 15 000 евро, реални разходи: 10 500 евро).

Договори с висока стойност:
Договор с национална агенция за развитие (стойност на договора: 750 000 евро, реални разходи: 304 000 евро).

Работни посещения:
Посещения на експерти, финансирани от централния бюджет на ЕСФ, допълнителни посещения, финансирани от AROP и по договора с националната агенция за развитие.

Управление на приходите (бюджет и данъчно облагане)
Засилване на събирането и управление на дългове

Подобряване на контрола на големите данъкоплатци

Развиване на контрола върху лицата с особено голямо лично богатство и самостоятелно заетите лица с високи доходи
Трима експерти, работещи в централната администрация на Гърция

Работни посещения:
Посещения на експерти, финансирани по програма „Фискалис“ и централния бюджет на ЕСФ.

Договори с висока стойност:
МВФ, финансиран от централния бюджет на ЕСФ и обхващащ например събирането на дългове (обща стойност на договора: 3,25 млн. евро).

Национална агенция за развитие, финансиран чрез централния бюджет на ЕСФ (бюджет: 600 000 евро).

Бизнес среда
Намаляване на административната тежест за предприятията
Договор с висока стойност:
Споразумение за финансиране с ОИСР, сключено от Министерството на административните реформи и електронното управление, финансирано от ОП „Административна реформа“ (стойност: 1,2 млн. евро).

Договор с ниска стойност:
Договор за законодателна дейност с гръцко юридическо дружество (стойност: 15 000 евро).

Бизнес среда
Либерализация на регулираните професии и дейности: преглед и изменение на вторичното законодателство

Либерализация на регулираните професии и дейности: оценка на въздействието от либерализацията на професии

Премахване на някои ограничени и споделени дейности
Договори с ниска стойност:
Четири договора с отделни доставчици на услуги (обща стойност: 50 000 евро).

Достъп до финансиране (финансови институции)
Институция за растеж в Гърция
Пряко подпомагане от служителите на РГГ.

Структурни фондове (политика на сближаване).
Мониторинг на 40 от 181 приоритетни проекти.
Пряко подпомагане от служителите на РГГ.

Приложение ІІІ

Органи и организации, посетени по време на одита

Орган/организация | Вид посещение | Цел на посещението
Работна група за Гърция | Одитно посещение | Интервюта и събиране на одитни доказателства по отношение на проектите за ТП и хоризонталните въпроси.
Генерален секретариат на Европейската комисия | Одитно посещение | Интервюта и събиране на одитни доказателства по отношение на хоризонталните въпроси.
Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ | Одитно посещение | Интервюта и събиране на одитни доказателства по отношение на проектите за ТП в областта на публичната администрация и структурните фондове.
Генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“ | Одитно посещение | Интервюта и събиране на одитни доказателства по отношение на проектите за ТП в областта на данъчното облагане.
Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ | Одитно посещение | Интервюта и събиране на одитни доказателства по отношение на проектите за ТП в областта на структурните фондове.
Министерство на административните реформи и електронното управление на Гърция | Одитно посещение | Интервюта и събиране на одитни доказателства по отношение на договорите за ТП, сключени от Министерството с ОИСР в областта на намаляването на административната тежест.
Министерство на административните реформи и електронното управление на Гърция | Посещение за събиране на информация | Интервю, свързано с проектите за ТП и хоризонталните въпроси.
Генерален секретариат за координация на Република Гърция (GSCO) | Посещение за събиране на информация | Интервю, свързано с проектите за ТП и хоризонталните въпроси.
Национален център за публична администрация и местно управление (EKDDA) | Посещение за събиране на информация | Интервю, свързано с проектите за ТП в областта на публичната администрация.
Институт за изследване на регулаторните политики (INERP) | Посещение за събиране на информация | Интервю, свързано с проекти за ТП.
Национална агенция за развитие | Одитно посещение | Интервю и събиране на одитни доказателства по отношение на споразумението за делегиране в областта на публичната администрация.
ОИСР | Посещение за събиране на информация | Интервю по отношение на споразумението за финансиране в областта на намаляването на административната тежест.
МВФ | Одитно посещение | Одит на две споразумения за финансиране в областта на данъчното облагане.

Източник: ЕСП.

Приложение IV

Споразумение за финансиране между Министерството на административните реформи и електронното управление и ОИСР относно намаляването на административната тежест в Гърция

Профил и задачи на гръцките експерти

οМетодологията на проекта предполага близко сътрудничество с гръцката публична администрация.

ο13 екипа от експерти (общо 75 членове), подбрани чрез процедура за открита покана.

οНеобходимите умения включват добро познание на регулаторната рамка в дадена област, много добро владеене на английски език и капацитет за представяне на сложни материали.

οГръцките експерти са натоварени със задачата да допринасят с познанията си относно съответната регулаторна рамка при изследването на административната тежест и служат като лица за контакт в съответните министерства.

Качество на очакваните резултати на гръцките експерти

οПрофилите на избраните експерти не отговарят напълно на първоначалните изисквания:

i.Ограничени умения за съставяне на сложни материали на английски език.

ii.Недостатъчни познания за гръцката правна система и конкретните законови актове (само 4 от 13 ръководители на екипи са представлявали съответните министерства, отговарящи за конкретното законодателство).

iii.Участие в проекта на непълен работен ден.

οЛошото качество на данните, представени от гръцките експерти, е основно предизвикателство за проекта, въпреки че според ОИСР проектът впоследствие е бил приключен успешно чрез събиране на данни с други средства.

οКато действие за смекчаване на проблема, ОИСР е взела решение да възложи на подизпълнители изследването на законодателството във всички 13 сектора на четири местни юридически дружества.

Участие на РГГ

οУчастие в работни групи и посредничество между гръцките органи и доставчиците на услуги, насочено към подобряване на управлението на договорите (което РГГ преценява като незадоволително).

οКоординация на междуведомствените консултации с цел проверка на съответствието на нормативните разпоредби със законодателството на ЕС.

Приложение V

Роля на РГГ в предоставянето на техническа помощ по области на политиката

Намаляване на административната тежест (бизнес среда)

οГрупата поема най-вече ролята на посредник с цел да подобри координацията между гръцките органи, ОИСР и другите служби на Комисията.

οНе участва в подбора на доставчиците на услуги, в договорните споразумения между ОИСР и гръцките органи или в мониторинга на изпълнението.

οУчаства в четири от осем заседания на комитета на високо равнище.

οНаблюдава изпълнението на проектите, участва в работни срещи, предоставя коментари върху проекти за доклади и организира междуведомствени консултации с 11 генерални дирекции на Комисията.

οПредоставя специална ТП за подпомагане на изпълнението на препоръките след приключване на проектите.

Либерализация на регулираните професии и дейности (бизнес среда)

οОпределя техническите задания въз основа на изискванията на МР и заявките на гръцките органи.

οПодпомага процедурата на възлагане на договори (предварителен подбор на доставчици на услуги, комуникация с кандидатите).

οМониторинг на очакваните резултати от докладите (коментар на проектите за доклади, окончателна оценка).

οБлизко сътрудничество с гръцките органи (редовни срещи, обмяна на кореспонденция, адаптиране на ТП към техните нужди и очаквания).

Публична администрация (реформа в публичния сектор)
В общ план:

οНепрекъсната подкрепа за създаването на Генералния секретариат за координация (GSCO), наред с другото чрез експерт, работещ за Секретариата.

οПодпомагане на процеса на изготвяне на „двегодишна стратегия и план за действие за реформата на централната администрация“, най-вече чрез предоставяне на експерт на РГГ (който участва в изготвянето на проекта за първоначалната стратегия).

οПодпомагане на „оценката и реорганизацията на гръцките министерства“ чрез външен дългосрочен договор, който обаче е постигнал слабо изпълнение (55 % година и половина след сключването му) поради липсата на конкретни заявки за ТП.

οМониторинг и координация на дейностите за предоставяне на ТП в областта на стратегията за човешките ресурси; пряк принос от лидера в областта и външния изпълнител.

Договор с националната агенция за развитие:

οПредоставя на изпълнителя цялата актуална информация и съответната документация.

οОсигуряване на връзка с гръцките органи и работа за популяризирането на ЕС като източник на подкрепа и финансиране за изпълнените дейности.

οПредаване на експертните доклади и други продукти, получени от националната агенция за развитие, на съответните гръцки органи.

οПодпомагане на избора на експерти чрез определяне на критериите за подбор.

Управление на приходите (бюджет и данъчно облагане)

οВ общ план: изготвяне на технически задания, наемане на експерти, въвеждане на експертите в задачите за предоставяне на ТП и използване на тяхната работа в общия процес на предоставяне на ТП.

οДоговори с МВФ: изготвяне на технически задания и наблюдение на промените в областта. Не е извършен изчерпателен структуриран анализ на крайните продукти, предоставена е само неформална обратна информация на изпълнителя (без препратка към показателите за изпълнение).

Структурни фондове (политика на сближаване)

οПряко предоставяне на ТП чрез служителите на РГГ (в т.ч. местни експерти), което има голямо отражение върху обхвата и качеството на реално предоставената на гръцките органи техническа помощ.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

I

Комисията приветства специалния доклад на Европейската сметна палата (ЕСП) относно предоставянето на техническа помощ (ТП) на Гърция.

Комисията реши да създаде Работната група за Гърция (РГГ) въз основа на анализ на следния базов сценарий:

—През май 2010 г. гръцкото правителство се обърна към международната общност с молба за финансова помощ. През 2010 г. Еврогрупата се съгласи да предостави двустранни заеми в размер на 80 млрд. EUR по първата програма за финансова помощ. Международният валутен фонд (МВФ) отпусна допълнително 30 млрд. евро.

—В замяна на това от Гърция беше поискано да осъществи поредица от структурни реформи и фискални мерки, за да модернизира държавата, да гарантира финансовата и фискалната стабилност и да укрепи икономиката в съответствие с условията на първата програма за финансова помощ — програмата за макроикономически реформи.

—Първоначалните действия на гръцките власти обаче се оказаха недостатъчни и напредъкът по изпълнението на структурните реформи нямаше очаквания успех, въпреки че на разположение на Гърция бяха всички съществуващи законодателни, регулаторни и финансови инструменти на ЕС (напр. структурни фондове, програма „Фискалис“ и т.н.).

—Гръцките власти признаха слабостите на административния си капацитет и затрудненията, срещнати при осъществяването на програма за цялостни реформи в кратки срокове, и поискаха от Комисията да подкрепи усилията им и да помогне за необходимото осъществяване на структурни реформи.

Въз основа на това Комисията счита, че е разполагала с подробен анализ на нуждите, който и` е позволил да вземе политическо решение, за да отговори на неотложността на гръцкото искане: председателят на Комисията пое инициативата да координира предприетите усилия на ниво Комисия, като предложи изчерпателен набор от мерки за техническа помощ (ТП), управлявани пряко от Комисията, с цел оказване на подкрепа за изпълнението на програмата на ЕС/МВФ за реформи и за ускоряване на усвояването на средствата от ЕС.

В тази рамка беше взето решение за създаването на РГГ. Тази група координираше различните усилия за предоставяне на ТП и подкрепяше гръцките власти при управлението на средствата за ТП, за което пряката отговорност се носеше от гръцките власти.

Според Комисията концепцията за „програма за ТП“ следва да се тълкува в контекста на мисията, възложена на РГГ:

Наборът от мерки за ТП, за които Комисията е взела решение да бъдат координирани от РГГ, не включва средствата и договорите, управлявани пряко от гръцките власти, за които следователно Комисията не носи отговорност. За средствата, управлявани пряко от гръцките власти, пряката отговорност е на самите власти.

Дейностите по предоставяне на ТП под отговорността на Комисията се финансират от Европейския социален фонд (ЕСФ) и Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) на централно ниво (дейности по предоставяне на ТП, за които Комисията е подписала пряко договори с международни организации, национални агенции и експерти от държавите членки) съгласно член 58 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 за общоприложимите разпоредби. Това трябва да се разграничава от средствата за ТП по оперативните програми, използвани от гръцките власти съгласно член 59 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 за общоприложимите разпоредби за сключване на договори и финансиране на дейности по предоставяне на ТП при споделено управление. Като такива последните не могат да се считат за част от „единна програма за техническа помощ“.

РГГ е извършвала мониторинг на изпълнението на дейностите по предоставяне на ТП, които бяха под пряката и` отговорност. При споделеното управление отговорността за разработването, мониторинга и изпълнението на отделните проекти е на държавите членки. Комисията извършва мониторинг на постигането на договорени междинни цели въз основа на представените от държавите членки доклади за програмите.

IV

Относно „широка програма за техническа помощ“ вж. отговора на Комисията по точка I.

Комисията признава, че РГГ невинаги е оказвала влияние върху напредъка на реформите, но това трябва да се разглежда в по-широкия политически контекст и като се вземе предвид разделението на компетентностите между държавите членки и институциите на Европейския съюз. Осъществяването на структурните реформи беше и продължава да е отговорност на гръцките власти, докато функциите на РГГ бяха да съветва/подпомага гръцките власти, когато това бъде поискано.

РГГ никога не е разполагала с мандат или правомощия да извършва реформи, независимо от желанията на гръцките власти.

Отговор на Комисията по заглавието „Непълна структура“ преди точка V

РГГ представляваше гъвкава структура предвид способността и` да се адаптира към бързо развиващата се среда и доказаните и` модели за предоставяне на ТП.

Поради това Комисията не е съгласна, че РГГ следва да бъде описана като „непълна структура“.

V

По отношение на стратегията на Комисията при създаването на РГГ общата стратегическа ориентация за мандата и работата на РГГ беше осигурена от програмата за макроикономически реформи за Гърция, като структурата и управлението на осъществяваните от нея операции бяха замислени по такъв начин, че да позволяват бърза реакция при трудни и променящи се обстоятелства. Всяка друга възможност, различна от създаването на РГГ, щеше да означава навлизане в продължителен законодателен процес за изменение на вече съществуващи разпоредби относно предоставянето на средства, които могат да бъдат използвани за извършване на реформи.

Комисията създаде РГГ с основната цел да подпомогне гръцките власти с техническа помощ за изпълнението на ключови елементи от програмата, включително за подобряване на усвояването на структурните фондове на ЕС. Създаването на РГГ значително подобри качеството и разшири обхвата на съществуващата помощ, предоставяна на Гърция.

На РГГ изрично беше възложено да подпомага гръцките власти при изпълнението на условията на програмата за макроикономически реформи, договорени с техните кредитори. (Вж. съответните части от мандата на РГГ: 1) „В близко сътрудничество с Гърция и като се ползва от приноса на други държави членки, да установи и координира техническата помощ, която е необходима на Гърция с оглед изпълнението на програмата за реформи на ЕС/МВФ“; 2) „Да подпомага съответните гръцки органи при определянето на детайлите на техническата помощ, която следва да бъде предоставена“).

Ето защо установяването на цикъла на планиране в рамките на РГГ представляваше отговор на този общ контекст чрез включване на различни възможности за предоставяне на ТП в процеса на вземане на решения, чрез което беше осигурена необходимата гъвкавост. Приоритизирането на действията зависеше от: 1) исканията на гръцките власти и 2) условията, конкретизирани в програмата за макроикономически реформи, и трябваше да бъде коригирано в съответствие с резултатите от преговорите.

Като се има предвид политическата нестабилност в Гърция, РГГ успя да запази общата съгласуваност на рамката за ТП в сътрудничество с лидерите в областта с цел провеждане на съвместни действия по ТП.

VI

Комисията е създала стабилна структура на РГГ, при която бяха взети предвид основният мандат и контекстът на техническата помощ. Това успешно се доказа при предоставянето на техническата помощ. Вж. също отговорите на Комисията по точки IV и V.

VII

Финансирането и включването в бюджета на дейностите на РГГ бяха осъществени при пълно спазване на правната рамка и съществуващите правила и процедури на Комисията. Финансирането на проектите на РГГ за техническа помощ, договорени с гръцките власти, беше осигурено от средствата под централното управление на Комисията и беше одобрено чрез последователни решения за финансиране от страна на Комисията. Финансирането на дейностите по предоставяне на ТП отговаряше на обичайните стандарти за прозрачност и съответните решения на Комисията бяха направени публично достояние.

По същия начин процедурите, следвани от РГГ за възлагането на дългосрочни договори на международни организации или национални агенции, са били в съответствие с процедурите, предвидени във Финансовия регламент, правилата за неговото прилагане и процеса на вземане на решения, включително анализа на необходимото техническо ниво на експертен опит и нивото на специализация на доставчиците на услуги. Всички избрани национални агенции и международни организации преминаха одит на ниво Комисия (оценка по стълбове 4 и 6), който потвърди, че те притежават задоволителен опит в управлението на договори, финансирани от бюджета на ЕС.

Комисията е съгласна с необходимостта от определяне на продуктите и очакваните резултати от договорите. В действителност във финансовите регламенти и рамковите споразумения с организации по стълб 6 се настоява за проекти, основани на резултатите, при които се следва описанието на логическата рамка и при които икономическата ефективност трябва да се определя в началото на процеса на договаряне. При все това следва да се отбележи, че по отношение на включените експерти, както и по отношение на всички договори, действията по които са свързани с функции за обучение, резултатът не можеше да бъде определен предварително, тъй като докладът за действията винаги се изготвя впоследствие.

VIII

РГГ може единствено „да извършва систематичен мониторинг“ на ТП, която се предоставя под пряката и` отговорност като възлагащ орган. Комисията отбелязва, че при споделеното управление отговорността за разработването, мониторинга и изпълнението на отделните проекти е на държавите членки. Националният орган в държавата членка определя одитни органи, които да следят за ефективното прилагане на системата за управление и мониторинг в съответната държава. Комисията осъществява мониторинг на изпълнението на договорените междинни цели въз основа на представените във връзка с програмите доклади на държавите членки (от държавите членки се изискваше информация на ad hoc основа за напредъка по изпълнението на отделните приоритети на политиките).Ето защо, въпреки че РГГ извършва мониторинг на предоставянето на техническата помощ под пряката и` отговорност като възлагащ орган, отговорността за изпълнението на реформите продължава да е на гръцките власти.

IX

Комисията признава, че въздействието на ТП върху общия напредък на реформите е смесено. Това трябва да се разглежда в по-широкия политически контекст и като се вземе предвид разделението на компетентностите между държавите членки и институциите на Европейския съюз. Осъществяването на (структурните) реформи беше и продължава да е отговорност на гръцките власти, докато функциите на РГГ бяха да съветва/подпомага гръцките власти, когато това бъде поискано.

Нашите препоръки

Вж. също отговорите на Комисията по препоръки 1—7 по-долу.

Нашите препоръки а)

Комисията приема препоръка 1.

Нашите препоръки б)

Комисията приема препоръка 2.

Нашите препоръки в)

Комисията приема препоръка 3.

Нашите препоръки г)

Комисията приема препоръка 4.

Комисията трябва да предоставя ТП в съответствие със законодателната и регулаторната рамка.

Нашите препоръки д)

Комисията приема препоръка 5.

Процедурите за подбор на доставчици на услуги са тези, които са посочени във Финансовия регламент, както и тези, които се следват от всички служби на Комисията, участващи в предоставянето на техническа помощ за гръцките власти.

Вж. също отговора на Комисията по точка VII.

Нашите препоръки е)

Комисията приема препоръка 6 и ще извършва систематичен мониторинг на ТП, която се предоставя под пряката и` отговорност като възлагащ орган.

Нашите препоръки ж)

Комисията приема препоръка 7.

В бъдещите действия на Службата за подкрепа на структурните реформи (СПСР) ще бъде поставен акцент върху този аспект на изграждането на капацитет.

Въведение

03

Относно „широка програма за техническа помощ“ вж. отговора на Комисията по точка I.

РГГ беше създадена с цел да бъде установен нов подход за преодоляване на недостатъците на съществуващите инструменти, за подобряване на въздействието на приноса на Комисията в контекста на кризата и за да се окаже помощ на Гърция за осъществяването на необходимите реформи.

07

За да осигури функционирането на РГГ, Комисията сформира специален екип от експерти, избрани от различни служби на Комисията и държавите членки, и го предостави на разположение на гръцките власти. В зависимост от нуждите и обстоятелствата РГГ е избирала най-подходящия подход и начин на използване на ресурсите, включително, наред с другото, включването в гръцки министерства и администрации на експерти от Комисията, от международни организации и от национални агенции и/или на високопоставени държавни служители от други държави членки, организирането на работни срещи и осигуряването на краткосрочно ангажирани експерти.

Част I

Отговор на Комисията по заглавието „Част I — РГГ има работеща оперативна структура, но без стратегия и специален бюджет“ преди точка 15

Комисията счита, че стратегическата ориентация на РГГ произтича от Меморандума за разбирателство (МР) и от искането на Гърция за ТП. Вж. отговора по точка V и точките по-долу, свързани с този раздел.

Отговор на Комисията по заглавието „РГГ е създадена прекалено късно в сравнение с началото на програмата и без да са разгледани алтернативи“ преди точка 15

Комисията избра подходяща структура за предоставянето на техническа помощ в контекста на кризата в Гърция.

РГГ беше създадена веднага щом Гърция представи на Комисията искане за ТП и Комисията взе политическо решение за предоставяне на такава ТП на Гърция.

С цел да бъде по-добре оценена рамката за създаването на РГГ и основанията за създаването и`, следва да се припомни, че Комисията реагира веднага щом проблемите станаха очевидни и действаше в ситуация на спешност въпреки ограниченията на капацитета, пред които беше изправена.

17

Преустановяването на дейността и повторното създаване на специални групи за ТП, както в случая на Гърция или Кипър, може да доведе до значителна загуба на експертен опит, на практически умения и на ефективност. По тази причина и поради предизвикателствата пред реформите Комисията реши да създаде СПСР като постоянна, но много гъвкава структура в рамките на Комисията, разполагаща с по-широк мандат, която предлага специализиран експертен опит и практическа техническа подкрепа за разработването и осъществяването на административни и структурни реформи с цел повишаване на растежа за всяка държава членка, която може да поиска подкрепа от тази структура.

18

Комисията избра подходяща структура за предоставянето на техническа помощ в контекста на кризата в Гърция. Комисията призна ясната необходимост от разширяване на съществуващата техническа подкрепа, предоставяна на Гърция, чрез предоставяне на засилена техническа помощ (ТП) за гръцката администрация с цел да се ускори осъществяването на реформите. РГГ се опираше на съществуващите в Комисията задълбочени познания и експертен опит.

Поради ограничения срок на мандата на групата не са разглеждани алтернативни възможности за работните и` процедури. При все това поне веднъж годишно е извършван преглед по отношение на организацията на администрацията и персонала в рамките на изготвянето на проектобюджета и бюджетната процедура, както и процедурата по уравняване.

Отговор на Комисията по заглавието „Без единен стратегически документ“ преди точка 19

При създаването на РГГ Комисията счете, че програмата за макроикономически реформи за Гърция ще бъде обща стратегическа ориентация за нейния мандат и работа. Структурата и управлението на операциите на РГГ бяха разработени по такъв начин, че да позволяват бърза реакция в случай на трудни и променящи се обстоятелства. Комисията създаде РГГ с основната цел да подпомогне гръцките власти с техническа помощ при изпълнението на ключови елементи от програмата, включително с цел да се подобри усвояването на структурните фондове на ЕС. Създаването на РГГ значително подобри качеството и разшири обхвата на съществуващата помощ, предоставяна на Гърция.

19

В допълнение към стратегическата ориентация на РГГ, която беше основана на програмата за макроикономически реформи, Комисията припомня, че РГГ е представила на Колегиума на членовете на Комисията общо описание на планираните действия по тематични области и методите на работа още на 11 октомври 2011 г., в което ясно са били определени и обяснени организацията, възможното финансиране и методите за предоставяне на ТП. Това беше завършено чрез ясно представяне пред всички заинтересовани страни (държави членки, международни организации и национални агенции, работната група за еврото) на методите на финансиране, наличните суми (под централно и споделено управление) и възможността за „ускоряване“ съгласно Финансовия регламент на ЕС за изпълнението на дейностите по предоставяне на ТП. Тези подходи са осигурявали по последователен начин информация за работата на РГГ през целия период на съществуването и`.

20

Комисията счита, че РГГ е изпълнила своя мандат, като е подпомогнала гръцките власти при определянето на нуждите от техническа помощ.

Това също така е ключов въпрос от основния принцип за „националната ангажираност“ за осъществяване на реформи.

21

За подробна аргументация вж. отговора на Комисията по точка V.

22

Що се отнася до проекта под споделено управление, отговорността за разработването, мониторинга и изпълнението на отделните проекти е на държавите членки. Комисията извършва мониторинг на постигнатото по договорените междинни цели въз основа на представените от държавите членки доклади за програмите (от държавите членки се изискваше информация на ad hoc основа за напредъка по изпълнението на отделните приоритети на политиките).

По отношение на дейностите, финансирани от централно управлявания бюджет за ТП, беше извършена проверка на допустимостта с ръководителите на оперативната програма за административни реформи (ОПАР) преди започването на преговорите с изпълнителя, и по-специално с цел избягване на припокриване.

23

Комисията признава, че наличието на специално предназначени бюджетни средства в бюджета на ЕС щеше да улесни планирането на техническата помощ. При все това РГГ е използвала наличното финансиране по най-добрия начин.

Комисията счита, че гръцките власти не са използвали изцяло възможностите за финансиране, предложени от структурните фондове за целите на ТП, въпреки цялата помощ, предложена от РГГ в подкрепа на използването им. Следва да се отбележи обаче, че бюджетът на ОПАР беше намален със съгласието на службите на Комисията едва след като стана ясно, че в противен случай Гърция ще изгуби тези средства (заделени за конкретни години).

24

Големият брой на бюджетни редове, които се управляват изцяло от Комисията, не може да се счита за слабост. Използването на няколко бюджетни реда за финансирането на хоризонтални дейности е обичайна практика на ниво Комисия.

Освен това следва да се подчертае, че мандатът на РГГ не включва систематичен финансов преглед на дейностите по предоставяне на ТП, които се финансират от гръцките власти чрез структурните фондове и се управляват чрез ОПАР.

Отговорността за общия преглед на оперативната програма за ТП е на оперативните служби на Комисията, докато подробният опис на отделния списък с проекти се намира в държавата членка, която следва да го предостави на службите на Комисията при поискване, както е предвидено в регулаторната рамка.

Отговор на Комисията по заглавието „РГГ има гъвкава вътрешна организация, но нуждите от персонал не са определени въз основа на съответен анализ“ преди точка 25

Комисията счита, че това заглавие е по-добре да бъде разглеждано в следния контекст: поради политическата ситуация и необходимостта от гъвкавост предвид променящите се нужди в среда на задълбочена криза и спешната нужда от действия беше невъзможно да бъдат определени предварително някои параметри, като например точното разпределение на персонала.

26

Фактът, че персоналът невинаги е включвал целия възможен персонал в предвидените максимални граници, не е засегнал нормалното функциониране на РГГ.

Част II

28

Относно формулировката „подробна програма за ТП“ вж. отговорите на Комисията по точки I и 3.

32 Първо тире

В съответствие с условията, определени в програмата за макроикономически реформи, гръцките власти са подписали два договора за техническа помощ с Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР). Въпреки че Комисията, и по-специално ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, извършва мониторинг на ежедневните дейности по оперативната програма, отговорността за изпълнението и мониторинга на договорите с ОИСР е на гръцките власти, като ОИСР е запазила изцяло собствеността върху съдържанието на резултатите от договорите. По искане на гръцките власти РГГ е помогнала на гръцките власти и ОИСР при уточняването на резултатите, предвидени в споразумението, наред с другото, посредством възлагане на подизпълнител на изготвянето на законодателни текстове и предоставянето на съответния експертен опит относно ДДС и дружественото право, както беше постъпено в случая на проекта за намаляване на административната тежест, разгледан от Палатата.

32 Второ тире

В областта на структурните фондове Комисията е улеснила подкрепата от Португалия за Гърция. Двете държави членки са се съгласили, че известна обмяна на опит ще бъде полезна. Неосъществяването на възможното сътрудничество не е включвало каквато и да било финансова загуба за която и да било от страните или за Комисията.

34

Относно ролята на РГГ в проекта за административната тежест вж. отговора на Комисията по точка 32.

Отговор на Комисията по заглавието „РГГ е използвала различни методи за предоставяне на техническа помощ, но някои от тях не са били подходящи за целта“ преди точка 35

Комисията счита, че използваните от РГГ методи за предоставяне са били подходящи и са служили на целите, за които са били избрани, при пълно спазване на съществуващите регулаторни и законодателни рамки.

35

Решението за включване на подкрепа от външни субекти с цел справяне с някои аспекти на работата е обосновано от гледна точка на оперативните нужди и е свързано както с графиците за възлагане, така и със силно специфичното естество на задачите и необходимите технически умения.

36

Агенцията, която функционира в областта на данъчното облагане и която Палатата упоменава, е поела редица задачи, което доказва добавената стойност от извършената от нея дейност:

—съвместно с РГГ — предварителен подбор на подходящи експерти в рамките на или извън администрациите на държавите членки;

—при договор за услуги — изготвяне на тръжната спецификация, отправяне на поканата за представяне на предложения към подходящи кандидати, анализ на получените оферти, възлагане на договора;

—при командироване от национална администрация — изготвяне на образец на споразумение за командироване, преговори с администрацията на държавата членка;

—във всички случаи — финансово управление и проследяване на изпълнението на договора (фактури от администрацията на държавата членка или от изпълнителя, формуляри за изработените часове, доклади) и при необходимост — изменения на споразумението.

39

Финансирането и включването в бюджета на дейностите на РГГ бяха осъществени при пълно спазване на правната рамка и съществуващите правила и процедури на Комисията.

За аргументацията вж. отговора на Комисията по точка VII.

40

Ролята на лидера в областта излиза значително извън рамките на сътрудничеството по конкретен повод: тя включва постоянен диалог и подкрепа в посочената област чрез експертен опит, проучвания, сравнителен анализ и т.н. Следователно включването на националните агенции в изпълнението на проектите е естествен избор, обоснован от уникалния експертен опит и компетентност и от високата степен на специализация на такива агенции (член 190, параграф 1, буква е) от Правилата за прилагане на Финансовия регламент).

41

Всички експерти от ЕС, осигурени на гръцките власти чрез тази агенция, са притежавали значителен опит в административните реформи в своите държави (Франция, Англия, Германия, Испания и т.н.).

Опитът на националната агенция за развитие на Балканите беше подходящ за реформата на публичната администрация в Гърция. Агенцията е работила и с държави в процес на присъединяване. Голяма част от административната организация и гръцките институции са също така исторически повлияни от системата на тази държава членка, което също е насърчило гръцките власти съвместно да потърсят тази помощ от националната агенция за развитие на оперативно ниво в сътрудничество с РГГ и партньора за реформи.

Отговор на Комисията по заглавието „Помощта е достатъчно адаптирана към основните нужди от реформи, но невинаги се основава на подробен анализ на нуждите“ преди точка 46

Комисията счита, че заглавието „Помощта е достатъчно адаптирана към основните нужди от реформи, но невинаги се основава на подробен анализ на нуждите“ на Палатата следва да се разглежда в съответния контекст. За аргументация вж. коментарите в раздела с отговора на Комисията по точки V и 19 от въведението и по точките след това заглавие.

47, подточка а)

През януари 2012 г. пътната карта за административна реформа, определена от гръцките власти, беше изготвена въз основа на констатациите и препоръките на извършения от ОИСР преглед на публичното управление „Гърция: преглед на централната администрация“. ТП, предоставена от РГГ през периода 2012—2013 г., беше основана на тази пътна карта, както и на приоритетите, заложени в програмата за макроикономически реформи.

Стартирала през 2014 г. посредством работата на РГГ за подпомагане на гръцката администрация при изготвянето на документите, техническата помощ беше основана на стратегията за реформи и на двегодишен план за действие за административната реформа.

47, подточка б)

Всички препоръки на ОИСР бяха включени в различните пътни карти и в таблицата по стълб 7, представена на Палатата. Това, заедно с МР, подпомогна по систематичен начин обосновката на искането за ТП. Това е видно при изготвянето на стратегията за реформа и двегодишния план за действие, който е съставен с гръцката администрация и в който препоръките на ОИСР се използват като отправна точка за определяне на проекти за справяне с недостатъците.

47, подточка в)

По отношение на управлението на държавно ниво координацията между министерствата беше важен елемент при създаването на Генералния секретариат и на Съвета за реформи, което беше централна препоръка на ОИСР.

49

При изготвянето на споразумението бяха взети предвид първоначалната несигурност по отношение на обхвата на работата, която следваше да бъде извършена от МВФ, от страна на Комисията, и на много ранен етап на усилията на Комисията за предоставяне на ТП — несигурността по отношение на способността на Комисията да осигури постоянно пребиваващ съветник в областта на данъчната администрация, който ефективно да подкрепя работата по „основните функции“ (събиране на дългове, данъчни одити, одит на богатите физически лица, решаване на спорове…). При така стеклите се обстоятелства създаването на Генерален секретариат по публичните приходи в края на 2012 г. повиши активността по оста на ТП, която беше поета от МВФ (институционална реформа и организация), докато Комисията (с пристигането на втори постоянно пребиваващ специалист в областта на събирането на дългове в началото на 2013 г.) успя да поеме по-голямата част от работата в тази област.

Това ново разпределение на отговорностите вече беше пояснено в годишния доклад от февруари 2013 г., представен от Отдела по фискални въпроси към МВФ и обхващащ периода до декември 2012 г. (вж. по-специално точка 16).

50

РГГ е положила значителни усилия, за да постави ясни срокове, зададени чрез разработването на двегодишния план за действие, което доведе до разработването на по-подробно планиране. Тези документи са предоставени на Палатата.

Исканията за ТП бяха адаптирани през първоначалния период, за да се помогне на Гърция да реагира на изискванията на МР и приоритетно да насочи вниманието си към тях. В тази област адаптирането на нуждите от ТП беше очевидна политическа реалност.

Каре 2

Комисията би желала да отбележи, че въпреки че в много случаи РГГ е изразявала на вътрешно ниво загриженост по отношение на способността на гръцките власти да спазят тези срокове, РГГ не е разполага с правомощия да ги промени.

За да бъдат спазени сроковете, определени в гръцкото законодателство и в МР, съгласно Пътната карта реформата в областта на класификациите на професиите на всички служители в централната администрация е следвало да бъде завършена в срок от шест месеца (т.е. до юли 2012 г.). Този срок беше определен въпреки правната и организационната сложност на проекта, която вече бе отбелязана от ОИСР в нейното проучване на гръцката централна администрация. Въпреки първоначалното договорено планиране, изготвено съвместно с РГГ/лидера в областта, гръцките власти все още не са започнали реформата на системата на klados.

Пътните карти бяха в пълно съответствие с изискванията на МР.

Мониторингът на напредъка на реформата в тази област не беше отговорност на РГГ.

54, подточка а)

По-специално по отношение на ТП, предоставена от МВФ, проследяването беше осъществявано съвместно от Комисията и МВФ чрез общи доклади за постигнатите резултати, изготвяни на тримесечна основа между 2012 и 2014 г., които бяха активно използвани за анализиране на продуктите от ТП и за предвиждане на бъдещите нужди от ТП и бъдещите планове за ТП.

Поради мащаба на промените в ситуацията в Гърция, както и взаимодействието с променящите се изисквания на МР, тези доклади представляваха по-полезен и по-функционален инструмент от систематичното актуализиране на много общите планове за действие, заложени в първоначалното споразумение.

54, подточка б)

Вж. отговора на Комисията по точка 32. Изпълнението и мониторингът на сключения с ОИСР договор, свързан с проекта за административната тежест, продължават да са отговорност на гръцките власти.

Част III

Отговор на Комисията по заглавието „Част III — Техническата помощ е постигнала смесени резултати“ преди точка 55

Според Комисията заглавието „Част III — Техническата помощ е постигнала смесени резултати“ следва да се разглежда в съответния контекст предвид различната роля на гръцките власти и на Комисията по отношение на въздействието на техническата помощ върху цялостния напредък на реформите. Съгласно разделението на компетентностите между държавите членки и Европейския съюз отговорността за провеждането на структурните реформи е на държавата членка. Поради това реалното провеждане на структурните реформи беше и продължава да е отговорност на гръцките власти, докато функциите на РГГ бяха да съветва/подпомага гръцките власти, когато това бъде поискано.

Общ отговор по точки 55 и 56

Необходимостта от мониторинг на изпълнението на дейностите по предоставяне на ТП и на препоръките във връзка с ТП следва да отчита ролята за извършване на мониторинг от страна на институциите в контекста на програмата, а не само ролята на РГГ.

56

Според Комисията РГГ е извършвала мониторинг на изпълнението на дейностите по предоставяне на ТП, които са под пряката и` отговорност.

59

По отношение на забавянето при осъществяването на проектите за ТП под споделено управление Комисията желае да подчертае, че съгласно условията, определени в програмата за макроикономически реформи, договорът с ОИСР е бил подписан от гръцките власти. По този начин гръцките власти продължиха да са изцяло отговорни за изпълнението и мониторинга на договорите.

Вж. също отговорите на Комисията по точки 32 и 47.

60

Съгласно разделението на компетентностите между държавите членки и Европейския съюз отговорността за провеждането на структурните реформи е на държавата членка. Поради това реалното провеждане на структурните реформи беше и продължава да е отговорност на гръцките власти, докато функциите на РГГ бяха да съветва/подпомага гръцките власти, когато това бъде поискано.

Общ отговор по точки 61—65

Вж. отговора на Комисията по точка 60.

66

Гърция постигна висок процент на усвояване по отношение на периода на програмиране 2007—2013 г., което и` осигурява добра позиция на ниво ЕС. Това бе постигнато чрез тясно сътрудничество между служителите на Комисията и гръцките министерства и управляващите органи с цел да им бъде оказана подкрепа в административно отношение, като бяха определени срокове и бе предоставяна техническа помощ, когато това е необходимо.

Общ отговор по точки 67—70

Вж. отговора на Комисията по точка 60.

71

Комисията споделя анализа на Палатата относно причините за забавения напредък и трудностите при предоставянето на ТП чрез проекти за данъчно облагане. Вж. също отговора на Комисията по точка 60.

72

Вж. отговора на Комисията по точка 60.

Заключения и препоръки

74

Относно тълкуването на Комисията на „широка програма за техническа помощ“ вж. отговора на Комисията по точка I.

Препоръка 1

Комисията приема препоръка 1.

Новата Служба за подкрепа на структурните реформи ще вземе предвид тази препоръка при новите случаи на предоставяне на ТП.

Комисията възнамерява да включи препоръката на Палатата в определянето на рамката за дейностите на СПСР.

76

Комисията счита, че РГГ е изпълнила своя мандат. Вж. отговора на Комисията по част II от този доклад.

76 Първо тире

Комисията счита, че ТП е предоставена по оптимален начин чрез комбиниране на включени експерти и краткосрочно ангажирани експерти на местно и международно ниво, за да бъдат обхванати изцяло сложните сфери на реформата и същевременно да бъдат взети под внимание силно специфичното естество на задачите и необходимите технически умения.

Сред различните механизми за предоставяне на ТП използването на външни изпълнители е от най-голямо значение за предоставянето на техническа помощ в случаите, в които експертният опит не е бил наличен в рамките на Комисията.

Поради това Комисията е използвала съществуващите инструменти, за да сключи договори с експерти, отговарящи на необходимите изисквания.

Въз основа на разпоредбите на Правилника за персонала Комисията също така пряко е ангажирала експерти на срочни договори. Използването на външни експерти се е основавало на оценка на нуждите.

Следователно Комисията е използвала само ресурсите, необходими за спешните решения, които е трябвало да бъдат осигурени в характерния за Гърция контекст, включително броя на доставчиците на услуги и на външните експерти.

76 Второ тире

Комисията е избрала доставчиците на услуги при пълно спазване на правната рамка и на съществуващите правила на Комисията.

76 Четвърто тире

Комисията счита, че техническите спецификации са изготвени по подходящ начин. Комисията е възприела различни специфични подходи при изготвянето на техническите спецификации и на плановете за действие в зависимост от вида на проекта, от условията в програмата за макроикономически реформи, от вида на интервенцията, която е трябвало да се осъществи, от обстоятелствата, при които изпълнителят е трябвало да допринесе за действието по проекта, и от напредъка по проекта.

Вж. също отговорите на Комисията по точки 49 и 50.

Препоръка 2

Комисията приема препоръка 2.

Препоръка 3

Комисията приема препоръка 3.

Като имат предвид многобройните усилия, положени от държавите членки (в еврозоната или извън еврозоната), Комисията, международни и национални организации с цел да се помогне на Гърция при справянето с кризата и за осъществяване на необходимото планиране и изпълнение на реформите, Комисията счита, че броят на участващите заинтересовани страни е бил подходящ.

Следователно броят на партньорите съответстваше на действията, необходими за пълно постигане на целта на помощта.

Препоръка 4

Комисията приема препоръка 4.

Стратегията на РГГ, която се характеризираше с висока степен на гъвкавост, позволяваща бърз и ефикасен отговор на променящите се нужди в среда на задълбочена криза и спешна нужда от действия, доказа, че е добре адаптирана към обстоятелствата. Комисията би желала да отбележи, че в зависимост от нуждите и обстоятелствата РГГ е избирала най-подходящия подход и начин на използване на ресурсите, включително, наред с другото, чрез включването в гръцки министерства и администрации на експерти от Комисията, от международни организации и от национални агенции и/или на високопоставени държавни служители от други държави членки, чрез организиране на работни срещи и чрез осигуряване на краткосрочно ангажирани експерти.

Ето защо организирането на цикъла на планиране в рамките на РГГ представляваше отговор на този общ контекст, който гарантира гъвкавостта, необходима в процеса на вземане на решения относно различните възможности за предоставяне на ТП. Приоритизирането на действията зависеше от исканията на гръцките власти и от условията в програмата за икономически реформи и трябваше да се коригира според резултатите от преговорите.

Препоръка 5

Комисията приема препоръка 5.

Процедурите, следвани от РГГ за възлагането на дългосрочни договори на международни организации или национални агенции, са били в съответствие с процедурите, предвидени във Финансовия регламент, правилата за неговото прилагане и процеса на вземане на решения.

Всички избрани национални агенции и международни организации преминаха одит на ниво Комисия (оценка по стълбове 4 и 6), който потвърди, че те притежават задоволителен опит в управлението на договори, финансирани от бюджета на ЕС.

Комисията би желала да подчертае, че бяха положени допълнителни усилия в рамките на подхода, основан на резултатите, след влизането в сила на новия Финансов регламент през 2013 г.: нови рамкови споразумения бяха подписани с организации по стълб 6, в които се настоява за проекти, основани на резултатите, при които се следва описанието на логическата рамка и при които икономическата ефективност трябва да се определя в началото на процеса на договаряне.

77

Комисията е извършила мониторинг на цялостното предоставяне на техническата помощ. Конкретните проекти за осъществяване на реформите са били реализирани под отговорността на гръцките власти и поради това не са подлежали на мониторинг от страна на Комисията.

79

Вж. отговора на Комисията по част III от този доклад и по точка 55.

Препоръка 6

Комисията приема препоръка 6 и ще извършва систематичен мониторинг на ТП, която се предоставя под пряката и` отговорност като възлагащ орган.

При създаването на новата рамка това ще бъде основата за действията на СПСР, Комисията ще вземе под внимание в предварителния си анализ извлечените поуки и опита, придобит по време на изпълнението от РГГ на дейностите по предоставяне на ТП. Освен това Комисията обмисля да отправи покана за представяне на предложения за последваща оценка на дейностите, осъществени в Гърция, след като приключат всички дейности по предоставяне на ТП.

Препоръка 7

Комисията приема препоръка 7.

В бъдещите действия на СПСР ще бъде поставен акцент върху този аспект на изграждането на капацитет.

QJ-AB-15-020-BG-E    ISSN 1977-5814

Работната група за Гърция (РГГ) е създадена от Европейската комисия през 2011 г. с цел да подпомогне изпълнението на програмата за икономически реформи чрез предоставяне на техническа помощ с широк обхват. В доклада се разглежда дали РГГ е изпълнила своя мандат и дали предоставената на Гърция техническа помощ е допринесла за развитието на процеса на реформи. Сметната палата установи, че като цяло РГГ се е доказала като функциониращ механизъм за предоставяне на техническа помощ и координиране на сложните дейности, свързани с нея. Въпреки това бяха открити слабости в разработването на някои проекти, като са постигнати смесени резултати по отношение на оказаното въздействие върху напредъка на реформите.