DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3477-3 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/1711 | QJ-AB-15-020-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-3464-3 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/735725 | QJ-AB-15-020-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3458-2 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/77955 | QJ-AB-15-020-DA-E

© Den Europæiske Union, 2015

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

DA
2015

nr. 19

Særberetning

En mere resultatorienteret
tilgang er nødvendig for
at forbedre leveringen
af teknisk bistand til
Grækenland

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling IV - der ledes af Milan Martin Cvikl, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er revision på områderne indtægter, forskning og interne politikker, økonomisk og finansiel styring samt EU-institutioner og -organer. Revisionsarbejdet blev ledet af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Daniel Costa de Magalhães og attaché Ignacio García de Parada, direktør Zacharias Kolias, holdleder Kamila Lepkowska samt revisorerne Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou og Theodoros Karantanos.

Fra venstre til højre: Theodoros Karantanos, Daniel Costa de Magalhães, Kamila Lepkowska, Zacharias Kolias, Baudilio Tomé Muguruza, Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Ignacio García de Parada, Efstathios Efstathiou.

Indhold

Akronymer og forkortelser

Resumé

Indledning

Den græske krise og de økonomiske tilpasningsprogrammer

Teknisk bistand til gennemførelsen af programmerne

Anvendelsesområdet for den tekniske bistand og de anvendte metoder

Revisionens omfang og mål samt revisionsmetoden

Revisionens omfang og mål

Revisionsmetode

Del I - Taskforcens operationelle struktur var funktionel, men den havde ikke en samlet overordnet strategi og et øremærket budget

Taskforcen blev oprettet for sent i forhold til iværksættelsen af programmet, og der blev ikke overvejet alternativer

Der var ikke et samlet strategidokument

Taskforcen for Grækenland blev ikke tildelt et øremærket budget

Taskforcen havde en fleksibel intern organisation, men personalebehovene var ikke fastsat på grundlag af en egentlig analyse

Del II - Taskforcen for Grækenland opfyldte generelt sit mandat, men der var en række mangler

Store udfordringer i en vanskelig situation

Koordineringsordningen fungerede tilfredsstillende

Taskforcens rolle varierede betydeligt i de reviderede projekter

Taskforcen anvendte flere forskellige metoder til levering af teknisk bistand, men nogle af dem passede ikke til den type bistand, der blev ydet

Udvælgelsen af leverandører af teknisk bistand var ikke altid baseret på en grundig analyse af alternativer

Den støtte, der blev ydet for at gøre det muligt at anvende EU-midlerne hurtigere, var velstruktureret

Støtten var tilstrækkeligt afstemt efter de vigtigste reformbehov, men var ikke altid baseret på en omfattende behovsanalyse

Specifikationerne for nogle kontrakter var ikke klart fastlagt

Den tekniske bistand var hensigtsmæssig i forhold til programkravene

Taskforcen overvågede effektivt fremskridtene med hensyn til teknisk bistand …

… og, i varierende grad, de eksterne leverandørers produkter

Del III - Den tekniske bistand gav blandede resultater

Taskforcen overvågede ikke systematisk resultaterne og virkningerne af den tekniske bistand

Tilfredsstillende resultater, men i nogle tilfælde forsinket levering

Et blandet bidrag til reformprocessen

Offentlig forvaltning

Erhvervsklima

Strukturfondene

Beskatning (indtægtsforvaltning)

Kapacitetsopbygning

Konklusioner og anbefalinger

Organisering og planlægning af den tekniske bistand

Opfyldelse af taskforcens mandat

Resultaterne af den tekniske bistand

Bilag I | — | Oversigt over projekter vedrørende teknisk bistand fordelt på politikområder
Bilag II | — | Oversigt over de projekter vedrørende teknisk bistand, som revisionen omfattede
Bilag III | — | Organer, der blev besøgt under revisionen
Bilag IV | — | Bidragsaftale mellem Ministeriet for administrativ reform og e-forvaltning og OECD om reduktion af administrative byrder i Grækenland
Bilag V | — | Taskforcens rolle i forbindelse med tilvejebringelse af teknisk bistand på forskellige politikområder

Kommissionens svar

Akronymer og forkortelser

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

ESF: Den Europæiske Socialfond

Fiscalisprogrammet: EU’s samarbejdsprogram for de nationale skattemyndigheder

GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion: Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD for Regionalpolitik og Bypolitik: Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Regionalpolitik og Bypolitik

GD for Økonomiske og Finansielle Anliggender (GD ECFIN): Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Økonomiske og Finansielle Anliggender

GSCO: Den Hellenske Republiks Generalsekretariat for koordinering

IMF: Den Internationale Valutafond

IRS: Internal Revenue Service (amerikansk regeringsorgan med ansvar for skatteopkrævning og håndhævelse af skattelovgivningen)

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

TAIEX: instrumentet for teknisk bistand og informationsudveksling

Taskforcen: taskforcen for Grækenland

Resumé

I

I foråret 2010 stod Grækenland over for en alvorlig finansiel krise og anmodede det internationale samfund om finansiel bistand. Reaktionen fra medlemsstaterne i euroområdet og IMF var at iværksætte to på hinanden følgende økonomiske tilpasningsprogrammer. I sommeren 2011 lancerede Kommissionen et program for teknisk bistand, som skulle koordineres af et organ kaldet taskforcen for Grækenland (taskforcen), og som havde til formål at bidrage til gennemførelsen af de reformer, Kommissionen og de græske myndigheder var blevet enige om.

II

Taskforcen havde fokus på at støtte gennemførelsen af de reformer, der var fastsat i de økonomiske tilpasningsprogrammer, og fremskynde absorptionen af EU-midler. Den tekniske bistand blev ydet af taskforcepersonale og eksperter fra den offentlige sektor i andre medlemsstater, fra internationale organisationer og fra den private sektor. Bistanden tog forskellige former: fra løbende støtte til de græske myndigheder ydet af faste eksperter til undersøgelser, rapporter og særlige workshopper.

III

Formålet med revisionen var at undersøge, hvordan taskforcen havde opfyldt sine mål. Vi undersøgte specifikt taskforcens organisatoriske ordninger og finansieringsordninger, hvordan den tekniske bistand rent faktisk blev leveret, hvordan der blev ført tilsyn med den, og hvordan den bidrog til reformfremskridtene. Vi foretog en detaljeret revision af tretten projekter vedrørende teknisk bistand og indhentede andet bevis ved besøg i Kommissionen samt hos leverandører, græske ministerier og andre interessenter.

En god foranstaltning, men …

IV

Med taskforcen fik Kommissionen en fleksibel mekanisme til at koordinere et bredt funderet program for teknisk bistand. Den tekniske bistand blev leveret på effektiv vis til de græske myndigheder, men den bidrog ikke altid til reformfremskridtene. Denne vurdering skal dog ses i lyset af den ustabile politiske situation i Grækenland og de krævede reformers hastende karakter.

En ufuldstændig enhed

V

Det presserende behov for at reagere på krisen i Grækenland betød, at taskforcen blev oprettet meget hurtigt, uden en fyldestgørende analyse af andre muligheder og uden et øremærket budget. Taskforcen havde ikke et enkelt samlet strategidokument for levering af teknisk bistand eller for, hvordan den skulle prioritere mellem de forskellige områder, på trods af at taskforcens mandat var at kortlægge og koordinere teknisk bistand. Eftersom der ikke forelå et sådant dokument, arbejdede taskforcen »efter anmodning« fra de græske myndigheder og på grundlag af de betingelser, der var fastsat i programmerne.

Relevant teknisk bistand

VI

Til trods for manglerne i forbindelse med oprettelsen af taskforcen konstaterede vi på alle de områder, vi reviderede, at den tekniske bistand, der blev leveret, var relevant og stort set i overensstemmelse med programmets krav. I november 2014 havde taskforcen koordineret 118 projekter vedrørende teknisk bistand på tolv politikområder. Selv om den altid var under tidspres, havde taskforcen ved at gøre dette udviklet et fleksibelt og diversificeret system for levering af teknisk bistand.

Svage procedurer i en række projekter

VII

Generelt var taskforcens koordinering af den komplekse proces for levering af teknisk bistand funktionel og endda innovativ, men på projektniveau var systemet ikke altid effektivt. Procedurerne for udvælgelse af leverandører af teknisk bistand var ikke altid baseret på en grundig analyse af de tilgængelige alternativer. En række langsigtede bistandsprojekter havde mangler i udformningen, idet de kontrakter, der blev indgået med leverandører, ikke klart præciserede, hvad de forventedes at levere.

Overvågningen kunne forbedres

VIII

Taskforcens system til overvågning af gennemførelsen af den tekniske bistand var effektivt, men bredden af den kontrol, der blev foretaget af de eksterne leverandørers arbejde, var meget varierende. Endvidere overvågede taskforcen ikke systematisk de græske myndigheders opfølgning på anbefalingerne eller de mere vidtrækkende konsekvenser af den tekniske bistand, selv om det ville have været nyttigt i forbindelse med planlægningen af den tekniske bistand.

Den tekniske bistand i en større sammenhæng

IX

Effekten af den tekniske bistand på de overordnede reformfremskridt var blandet. Der blev opnået gode fremskridt på området strukturudgifter, men den tekniske bistand var ofte kun delvis effektiv med hensyn til reformen af den offentlige forvaltning og skattereformen. Gennemførelsen af reformer lå imidlertid uden for taskforcens kontrol og var underlagt en række eksterne faktorer.

Vores anbefalinger

a)Etableringen af en enhed for levering af teknisk bistand bør baseres på en strategi med veldefinerede målsætninger.

b)Kommissionen bør etablere en pulje af eksterne eksperter, som kan udsendes på ad hoc-basis til projekter vedrørende teknisk bistand i medlemsstaterne.

c)Med henblik på at sikre en sammenhængende teknisk bistand og reducere koordineringsindsatsen bør Kommissionen inden for specifikke politikområder søge at strømline antallet af partnere.

d)Teknisk bistand bør prioriteres samt målrettes og operere ved hjælp af den mest hensigtsmæssige og effektive gennemførelsesordning i overensstemmelse med de gældende lovgivnings- og forskriftsmæssige rammer.

e)Kommissionen bør udvælge leverandører på grundlag af en sammenlignende analyse og klart fastlægge omfanget af de forventede resultater i kontrakterne om teknisk bistand.

f)Kommissionen bør sikre, at gennemførelsen af teknisk bistand overvåges systematisk og evalueres i lyset af de fastsatte mål, og at de indhøstede erfaringer udnyttes i processen.

g)Teknisk bistand bør have fokus på at styrke de nationale forvaltningers kapacitet med henblik på at sikre forretningskontinuitet og bæredygtige reformer.

Indledning

Den græske krise og de økonomiske tilpasningsprogrammer

01

I foråret 2010 stod Grækenland over for en alvorlig krise i de offentlige finanser og anmodede derfor det internationale samfund om finansiel bistand. Bistanden blev ydet af medlemsstaterne i euroområdet i form af en »græsk lånefacilitet« under et første økonomisk tilpasningsprogram (undertegnet i maj 2010). Dette blev efterfulgt af et lån fra den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF) under et andet tilpasningsprogram (vedtaget i marts 2012). Landene i euroområdet afsatte oprindeligt 80 milliarder euro til den græske lånefacilitet, mens yderligere 30 milliarder euro skulle komme fra IMF. På nuværende tidspunkt andrager de samlede forpligtelser fra euroområdet og IMF under begge programmer 245,7 milliarder euro.

02

Den finansielle støttepakke blev ledsaget af et omfattende reformprogram, der blev vedtaget af trojkaen (Kommissionen, IMF og ECB) og de græske myndigheder og fastlagt i et aftalememorandum. Det fastlægger de specifikke betingelser, der gælder for den finansielle bistand, og er blevet evalueret med jævne mellemrum (det første program blev evalueret fem gange, det andet fire gange - senest i april 2014). Interventionslogikken var baseret på tre mål:

οgenoprettelse af tilliden på de finansielle markeder og af de offentlige finansers holdbarhed

οfremme af den økonomiske vækst og genoprettelse af konkurrenceevnen

οsikring af stabiliteten i den finansielle sektor.

Teknisk bistand til gennemførelsen af programmerne

03

For at støtte gennemførelsen af de reformer, der var fastsat i aftalememorandummet, og fremskynde absorptionen af EU-midler oprettede Kommissionen i sommeren 2011 taskforcen for Grækenland (taskforcen). Taskforcens mandat vises i tekstboks 1. Kommissionens plan om at udarbejde et »omfattende program for teknisk bistand til Grækenland« blev godkendt af Rådet på dets samling den 23.- 24. juni 2011.

Tekstboks 1

Taskforcens mandat

Taskforcen fik til opgave:

1)at kortlægge og koordinere den tekniske bistand, som Grækenland har brug for til at gennemføre EU-/IMF-tilpasningsprogrammet, i nært samarbejde med Grækenland og med inddragelse af input fra andre medlemsstater

2)at bistå de relevante græske myndigheder med detaljeret at fastlægge, hvilken form for teknisk bistand der skal ydes

3)at fremsætte anbefalinger til lovgivningsmæssige, forskriftsmæssige og administrative foranstaltninger og eventuelle (re)programmeringsforanstaltninger, som gør det muligt at anvende EU-midlerne hurtigere

4)for alle opgaver vedrørende teknisk bistand at udarbejde klare specifikationer, der præciserer arten og omfanget af den tekniske bistand, de budgetmæssige og menneskelige ressourcer samt de forventede resultater, og som fastsætter milepæle og leveringsfrister

5)at forelægge kvartalsvise statusrapporter for Kommissionen og de græske myndigheder samt, om nødvendigt, hyppigere varslingsrapporter.

04

Taskforcen blev oprettet som en organisatorisk enhed, der var knyttet til Kommissionens generaldirektør for menneskelige ressourcer. Formanden for taskforcen fik status af generaldirektør og refererede direkte til Kommissionens formand under vejledning af kommissæren for økonomiske og monetære anliggender. I henhold til Kommissionens beslutning af 18. april 2012 blev taskforcen placeret i GD for Økonomiske og Finansielle Anliggender den 1. maj 2012 for at sikre den størst mulige grad af synergi, samordning og sammenhæng i Kommissionens arbejde med at støtte tilpasningsprogrammet for Grækenland. Taskforcen opererede fra kontorer i Bruxelles og i Athen og beskæftigede i februar 2015 65 medarbejdere. Den organisatoriske struktur fremgår af figur 1.

Figur 1

Taskforcens organisationsstruktur

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens data.

Anvendelsesområdet for den tekniske bistand og de anvendte metoder

05

Begrebet teknisk bistand blev ikke defineret specifikt i forbindelse med taskforcen eller bistanden til Grækenland. I henhold til definitionen i finansforordningen skal der »[v]ed teknisk bistand forstås den støtte og de kapacitetsopbygningsaktiviteter, som er nødvendige for gennemførelsen af et program eller en foranstaltning, navnlig aktiviteter vedrørende forberedelse, forvaltning, overvågning, evaluering, revision og kontrol«. Teknisk bistand leveres typisk af internationale organisationer i form af ekspertise og rådgivning med henblik på at bistå stater med gennemførelsen af udviklingsprogrammer.

06

For Grækenlands vedkommende dækkede aktiviteterne vedrørende teknisk bistand en bred vifte af områder: 118 enkeltstående projekter på 12 politikområder (jf. bilag I). Taskforcen havde fokus på reform af den offentlige forvaltning, forbedring af skattesystemet og tilbagevenden til vækst gennem styrkelse af erhvervsklimaet.

07

I praksis begyndte processen vedrørende teknisk bistand med de græske myndigheders anmodning om bistand. Anmodningens omfang afspejlede de betingelser, der var knyttet til programmet. Taskforcen var ansvarlig for at identificere og tilvejebringe ressourcer til teknisk bistand og koordinere gennemførelsen. Bistanden blev derefter ydet af taskforcens personale eller af eksterne eksperter og havde form af kortvarige opgaver, kontrakter af lav værdi og langsigtet bistand. I nogle tilfælde påtog en national regering, som havde opnået gode resultater på et politikområde, sig ansvaret som »områdeleder« (eller »reformpartner«).

08

Leverandørerne af teknisk bistand leverede deres produkter - primært ekspertundersøgelser og løbende »hands-on«-støtte - til de relevante græske myndigheder. Det var derefter op til myndighederne at gennemføre anbefalingerne i overensstemmelse med programmets betingelser og deres egne reformdagsordener. Processen for teknisk bistand vises i tekstboks 2.

Figur 2

Processen for teknisk bistand

Kilde: Revisionsretten på grundlag af taskforcens data.

Revisionens omfang og mål samt revisionsmetoden

Revisionens omfang og mål

09

Denne revision omhandler EU’s tekniske bistand til Grækenland, som blev koordineret af taskforcen for Grækenland. Hovedmålet var at vurdere, i hvilket omfang denne bistand blev administreret effektivt og bidrog positivt til reformprocessen i Grækenland.

10

Vi forsøgte at nå dette mål ved at undersøge følgende:

οtaskforcens organisatoriske ordninger og finansieringen og planlægningen af den tekniske bistand (punkt 15-26)

οleveringen af teknisk bistand på basis af taskforcens mandat (punkt 27-54) og

οbidraget til reformfremskridtene (punkt 55-73).

11

Beretningen omfatter ikke en vurdering af udformningen, overvågningen og gennemførelsen af de økonomiske tilpasningsprogrammer.

Revisionsmetode

12

Vi analyserede en række horisontale aspekter¹, der var knyttet til oprettelsen af taskforcen og den overordnede forvaltning af den tekniske bistand, samt en stikprøve på 13 projekter (jf. oversigten i bilag II). Stikprøven dækkede fem politikområder, der var af stor betydning for en vellykket gennemførelse af reformprocessen i Grækenland (offentlig forvaltning, indtægtsforvaltning, erhvervsklima, adgang til finansiering² og strukturfondene).

13

Kriterierne for vores udvælgelse af de individuelle projekter vedrørende teknisk bistand var, at deres emner skulle være relevante i forbindelse med reformprocessen, at de skulle være på et fremskredent gennemførelsesstadium, og at de tilsammen skulle sikre dækning af alle former for levering af teknisk bistand og alle finansieringsmekanismer.

14

Den vigtigste del af revisionsarbejdet var besøg hos taskforcen og andre relevante tjenester i Kommissionen. Der blev også indhentet bevis via revisions- og informationsbesøg hos leverandører, græske myndigheder og andre interessenter. Bilag III er en liste over de organer, der blev besøgt under revisionen.

1Ikke relateret til specifikke politikområder.

2Politikområdet adgang til finansiering indgik i revisionen, men førte ikke til relevante revisionsresultater.

Del I
Taskforcens operationelle struktur var funktionel, men den havde ikke en samlet overordnet strategi og et øremærket budget

Taskforcen blev oprettet for sent i forhold til iværksættelsen af programmet, og der blev ikke overvejet alternativer

15

I korrespondancen mellem den græske premierminister og Kommissionen i begyndelsen af sommeren 2011 blev oprettelsen af taskforcen nævnt som et vigtigt instrument for en vellykket gennemførelse af det første økonomiske tilpasningsprogram. Den 20. juli 2011 vedtog Kommissionen de grundlæggende bestemmelser, herunder omfanget af taskforcens mandat (jf. tekstboks 1). I henhold til denne afgørelse skulle de første udnævnelser have virkning fra 1. september 2011. Ni ansatte påbegyndte deres opgaver på denne dato (herunder det vigtigste ledende personale), og der kom yderligere 30 til inden for de næste to måneder, hvorved taskforcen kom op på 39 ansatte pr. udgangen af oktober 2011.

16

På det tidspunkt var den femte evaluering af det første økonomiske tilpasningsprogram (der oprindeligt blev iværksat i maj 2010) allerede i gang, og der var foretaget seks låneudbetalinger til en værdi af 65 milliarder euro ud af det samlede beløb på 73 milliarder euro, som skulle udbetales af den græske lånefacilitet og IMF under det første program (jf. figur 3).

Figur 3

Etableringen af taskforcen for Grækenland i forhold til udbetalingen af den finansielle støtte

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra taskforcen og aftalememorandummet.

17

Taskforcen forventedes at forblive operationel, så længe der var behov for støtte til programgennemførelsen. Den 1. juli 2015 blev taskforcen erstattet af en ny »strukturreformtjeneste«, der skal koordinere vækstfremmende administrative og strukturelle reformer på EU-plan. Den nye tjeneste blev udformet af Kommissionen, så der kunne drages fordel af den ekspertise, den praktiske knowhow og de arbejdsmetoder, der over tid var udviklet både af taskforcen og af gruppen vedrørende støtte til Cypern, og den består af medarbejdere, der tidligere har arbejdet i disse to organer.

18

Ved oprettelsen af taskforcen undersøgte Kommissionen ikke alternative muligheder for levering af teknisk bistand. Den påviste navnlig ikke, at taskforcens institutionelle struktur og mandat var den bedst egnede løsning til at håndtere de eksisterende kapacitetssvagheder. Sagens hastende karakter og den politiske usikkerhed kan muligvis være forklaringen på, at der ikke blev foretaget en kritisk analyse forud for oprettelsen af taskforcen. Hertil har Kommissionen anført, at den trak på de erfaringer, som den havde indhøstet ved at yde støtte til Grækenland inden for rammerne af de eksisterende instrumenter og retsakter³. Taskforcens operationelle procedurer er aldrig blevet evalueret, selv om Kommissionen den 20. juli 2011 vedtog, at der skulle foretages en årlig evaluering.

Der var ikke et samlet strategidokument

19

Taskforcens prioriteter blev i et vist omfang fastsat i interne dokumenter og præsentationer, men dens aktiviteter var ikke understøttet af et enkelt samlet strategidokument. F.eks. udarbejdede taskforcen ikke en strategiplan, der på mellemlang sigt fastsatte de nærmere detaljer med hensyn til ordningerne for levering af teknisk bistand, prioriteringen af foranstaltninger vedrørende teknisk bistand og de nødvendige ressourcer. I praksis var taskforcens overordnede strategi baseret på det økonomiske tilpasningsprogram, og prioriteringen af foranstaltningerne afhang af de græske myndigheders anmodninger.

20

Taskforcens koordinering af aktiviteterne vedrørende teknisk bistand skete hovedsagelig »efter anmodning«. Efter samråd med taskforcen forelagde de græske myndigheder ved to lejligheder i 2011 og 2012 detaljerede anmodninger og opdaterede dem derefter individuelt for de specifikke politikområder. Denne reaktive tilgang, hvor taskforcen arbejdede »efter anmodning«, stemte ikke overens med taskforcens mere aktive mandat, i henhold til hvilket den skulle »kortlægge og koordinere teknisk bistand i nært samarbejde med de græske myndigheder«.

21

Taskforcen foretog ikke selv en systematisk vurdering af behovene med henblik på at fastlægge, inden for hvilke specifikke emner eller områder der burde ydes teknisk bistand og i hvilken prioritetsrækkefølge. I overensstemmelse med taskforcens mandat blev prioriteterne udledt af aftalememorandummet. Men på grund af sit meget vide anvendelsesområde kunne aftalememorandummet ikke tjene direkte som vejledning om levering af teknisk bistand i betragtning af taskforcens begrænsede ressourcer og de græske myndigheders administrative kapacitet. På trods af disse begrænsninger tilvejebragte taskforcen nogle gange teknisk bistand, der lå ud over de græske myndigheders oprindelige anmodninger, hovedsagelig under overskrifterne »innovation« og »garanteret minimumsindkomst«.

22

Taskforcen havde ikke et overblik over de projekter vedrørende teknisk bistand, der blev gennemført i Grækenland finansieret med andre midler end de EU-budgetmidler, der forvaltes direkte af Kommissionen (inklusive projekter, der modtog støtte over strukturfondene, f.eks ESF, som er under delt forvaltning). Selv om taskforcen ikke havde ansvaret for at gennemføre eller overvåge strukturfondsprojekter, ville et sådant overblik have været nyttigt i forbindelse med planlægningen og koordineringen af den tekniske bistand. I lyset af at teknisk bistand og strukturfondene har næsten samme mål, vil hensyntagen til det forberedende arbejde, som udføres i forbindelse med projekter, der gennemføres under de operationelle programmer, også bidrage til at opnå fuld synergi med projekterne vedrørende teknisk bistand.

Taskforcen for Grækenland blev ikke tildelt et øremærket budget

23

Taskforcen har aldrig haft et øremærket budget, men dens virke og dens aktiviteter vedrørende teknisk bistand er blevet finansieret over en række forskellige budgetposter (f.eks. under Den Europæiske Socialfond, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Kommissionens administrationsbudget). Inden for rammerne af reformen af den offentlige forvaltning konstaterede vi, at de muligheder for finansiering af teknisk bistand, som strukturfondene tilbød, ikke blev udnyttet fuldt ud. Budgettet til et operationelt program vedrørende teknisk bistand (administrativ reform) blev reduceret væsentligt og omlagt i retning af foranstaltninger, der ikke var direkte knyttet til reformen af centraladministrationen.

24

Fordi bistanden blev finansieret over forskellige budgetposter, var Kommissionen ikke i stand til præcist at bestemme de samlede forpligtelser (og dermed de samlede potentielle omkostninger) til aktiviteterne vedrørende teknisk bistand i Grækenland. Ifølge taskforcens oplysninger androg forpligtelserne til aktiviteter vedrørende teknisk bistand⁴ under direkte central forvaltning i alt 11,2 millioner euro i perioden 2011-2013. Herudover blev en række aktiviteter vedrørende teknisk bistand finansieret ved hjælp af strukturfondene under delt forvaltning⁵. Ifølge de oplysninger, der blev fremlagt på mødet på højt plan⁶ i marts 2014, var der i perioden 2011-2014 i alt afsat 14,2 millioner euro til disse aktiviteter. Hvis begge finansieringskilder tages i betragtning, var folkesundhed det politikområde, der modtog mest støtte. Indtægtsforvaltning og erhvervsklima var de områder, som modtog mest støtte under central forvaltning (jf. figur 4).

Figur 4

Forpligtelser til teknisk bistand fordelt på politikområder (2011-2013)¹

(1)2011-2014 for forpligtelser under delt forvaltning.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af taskforcens data.

Taskforcen havde en fleksibel intern organisation, men personalebehovene var ikke fastsat på grundlag af en egentlig analyse

25

Taskforcens arbejde var opdelt i elleve politikrelaterede »klynger« og en horisontal gruppe, der var ansvarlig for at koordinere og forvalte den tekniske bistand. Klyngerne afspejlede strukturen i aftalememorandummet og de største udfordringer, som Grækenland stod over for i reformprocessen. Hver klynge blev ledet af en koordinator, som havde det overordnede ansvar for den interne tilrettelæggelse af arbejdet, kommunikation og bidrag til generelle dokumenter fra taskforcen. Koordinatorerne forventedes også at udpege projekter af potentiel interesse for andre klynger og forvalte kontakten med GD for Økonomiske og Finansielle Anliggenders geografiske kontor. Klyngestrukturen gjorde det muligt for personalet (herunder koordinatorerne) at arbejde i mere end ét hold og gav taskforcens ledelse fleksibilitet til hurtigt at tilpasse sin ressourceallokering.

26

Det samlede personaleloft for taskforcen på 67 medarbejdere, der blev fastsat i april 2012, var ikke baseret på en underliggende analyse af de faktiske behov. Pr. 1. februar 2014 var det samlede antal ansatte langt fra loftet (ni ledige stillinger). I februar 2015 var der efter nogle afsluttede ansættelsesprocedurer kun to ledige stillinger. Pr. 1. juli 2015 blev taskforcen inkorporeret i »strukturreformtjenesten«.

3Rammerne for dette samarbejde omfattede f.eks. Europa-Kommissionens faste repræsentation i Athen, en teknisk taskforce, der var oprettet under GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion for at støtte gennemførelsen af strukturfondene, og faste programobservatører fra GD for Økonomiske og Finansielle Anliggender.

4Eksklusive personaleomkostninger og administrative omkostninger samt forpligtelser vedrørende Fiscalisprogrammet.

5Direkte central forvaltning betyder, at pengene anvendes direkte af Kommissionens personale (udvælgelse af kontrahenter, tildeling af tilskud, overførsel af midler, overvågning osv.). Under delt forvaltning overdrages budgetgennemførelsen til medlemsstaterne.

6Møder, som taskforcen afholdt regelmæssigt for at koordinere og drøfte de fremskridt, der var sket med hensyn til den tekniske bistand. Blandt deltagerne var medlemsstater, leverandører og berørte parter.

Del II
Taskforcen for Grækenland opfyldte generelt sit mandat, men der var en række mangler

27

Taskforcens mandat omfattede fem vigtige komponenter (jf. tekstboks 1). I denne del af beretningen analyserer vi, i hvilket omfang målene i tilknytning til hver af disse komponenter er blevet opfyldt.

Taskforcens mandat

1)at kortlægge og koordinere den tekniske bistand, som Grækenland har brug for til at gennemføre EU-/IMF-tilpasningsprogrammet, i nært samarbejde med Grækenland og med inddragelse af input fra andre medlemsstater

Store udfordringer i en vanskelig situation

28

Taskforcen stod over for den store udfordring at skulle sammensætte et omfattende program for teknisk bistand med henblik på at støtte gennemførelsen af tilpasningsprogrammerne og sikre overordnet bæredygtighed i de græske reformer. Mellem maj 2010 og oktober 2011 blev det første tilpasningsprogram evalueret fem gange. På det tidspunkt, hvor taskforcen blev oprettet, indeholdt programmet et stort antal detaljerede betingelser, der var grundlaget for de græske myndigheders anmodning om teknisk bistand.

29

I løbet af de første tre måneder efter oprettelsen af taskforcen blev der iværksat initiativer vedrørende teknisk bistand på de fleste af de politikområder, hvor de græske myndigheder havde anmodet om støtte. Den første kvartalsrapport (november 2011) viste, at der på det tidspunkt blev ydet teknisk bistand på ni områder, herunder nøgleområder såsom budget og beskatning, den offentlige sektor og erhvervsklima. I november 2014 var taskforcen aktiv i 118 projekter vedrørende teknisk bistand. I forbindelse med tilvejebringelsen af den tekniske bistand skulle taskforcen overholde stramme tidsfrister, der stammede fra de betingelser, der var knyttet til tilpasningsprogrammet. Endvidere var taskforcen nødt til at arbejde under yderst ustabile politiske forhold, som krævede hyppige tilpasninger af tilgangen til og indholdet af projekterne vedrørende teknisk bistand.

Koordineringsordningen fungerede tilfredsstillende

30

Det komplekse system for tilvejebringelse af teknisk bistand med deltagelse af et stort antal medlemsstater, internationale organisationer og EU-enheder krævede styrkede koordinationsforanstaltninger. Med henblik herpå holdt taskforcen regelmæssige »møder på højt plan« for at koordinere leveringen af bistand. Der blev afholdt ti sådanne møder frem til midten af 2014. Som det vigtigste koordineringsredskab var møderne et nyttigt redskab til at samle midler til teknisk bistand (især i den første periode) og strømline leveringen heraf. Møderne på højt plan samlede et stort antal deltagere, der repræsenterede alle typer partnere inden for teknisk bistand.

31

Ud over møderne på højt plan udviklede taskforcen tre vigtige kanaler for den overordnede koordinering med de græske myndigheder:

οpolitiske møder på højt plan med deltagelse af formanden for taskforcen

οugentlige møder på klyngeniveau (med deltagelse af de af taskforcens ansatte, der havde ansvar for et bestemt politikområde) med de tilsvarende græske myndigheder

οsamarbejdsrelationer mellem taskforcens ansatte og de græske myndigheder (herunder kontakt til eksperter, der arbejdede fast i den græske administration).

32

På projektniveau var taskforcen i stand til at påvise en øget koordinering med både de græske myndigheder og leverandørerne. Taskforcens ansatte styrede og/eller deltog i møder med deres modparter i forbindelse med samtlige projekter. Denne koordinering viste sig imidlertid ikke at være effektiv i visse tilfælde:

οI forbindelse med projektet om reduktion af administrative byrder identificerede vi gennemførelsessvagheder i tilknytning til samarbejdet mellem OECD og de græske myndigheder og navnlig i kvaliteten af input fra de græske eksperter. Taskforcens koordinering viste sig at være utilstrækkelig til at undgå forsinkelser og til at sikre, at projektet blev gennemført i overensstemmelse med det oprindelige koncept (jf. bilag IV)

οPå strukturfondsområdet blev det nødvendigt at foretage en sammenlignende analyse af gennemførelsesproceduren for samhørighedspolitikken. Med henblik herpå indledte taskforcen i september 2013 et samarbejde med myndighederne i én medlemsstat, men ordningen stoppede senere uden nogen åbenlys grund.

Taskforcens rolle varierede betydeligt i de reviderede projekter

33

Betydningen af taskforcens arbejde varierede meget fra projekt til projekt (jf. bilag V for en mere detaljeret analyse af taskforcens rolle). Taskforcen gjorde en mærkbar forskel, når den var ansvarlig for at samle ressourcer fra medlemsstater eller forvalte eksterne leverandører⁷. I sådanne tilfælde var taskforcen bl.a. ansvarlig for at udarbejde specifikationer og for at udvælge leverandører (i samråd med GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion) og overvåge deres arbejde. Den havde derfor en markant indvirkning på omfanget og kvaliteten af den tekniske bistand, der rent faktisk blev leveret til de græske myndigheder.

34

Taskforcens rolle i projektet om reduktion af administrative byrder var derimod mindre klart fastlagt. Den var ikke involveret i udvælgelsen af leverandøren, i fastlæggelsen af de kontraktlige ordninger mellem OECD og de græske myndigheder eller i overvågningen af gennemførelsen. Den fungerede primært som formidler, men med begrænset effektivitet (jf. punkt 32).

Taskforcens mandat

2)at bistå de relevante græske myndigheder med detaljeret at fastlægge, hvilken form for teknisk bistand der skal ydes

Taskforcen anvendte flere forskellige metoder til levering af teknisk bistand, men nogle af dem passede ikke til den type bistand, der blev ydet

35

Med henblik på opfyldelse af sit mandat anvendte taskforcen flere forskellige metoder til levering af teknisk bistand (jf. figur 5). Den hyppigst anvendte måde at yde teknisk bistand på var at anvende eksterne kontrahenter, hvilket til dels skyldtes, at Kommissionen på grund af administrative hindringer var forhindret i at ansætte eksperter direkte. Når først et projekt om teknisk bistand var blevet godkendt, var det normalt at indgå en kombination af kort- og langtidskontrakter med eksperter for at imødekomme de græske myndigheders specifikke behov.

Figur 5

Metoder til levering af teknisk bistand

Kilde: Revisionsretten på grundlag af taskforcens data.

36

I forbindelse med teknisk bistand leveret på grundlag af langtidskontrakter med nationale udviklingsagenturer⁸ (på områderne beskatning og offentlig forvaltning) var taskforcen ansvarlig for udvælgelse af og forhandling med eksperter. Eksperterne var finansieret af agenturerne, men de arbejdede i det store og hele uafhængigt (dvs. uden metodologisk vejledning fra agenturerne). Det agentur, som var aktivt på området beskatning, opkrævede et administrationsgebyr på 7 %⁹ for sine tjenesteydelser. I forbindelse med disse to kontrakter viser denne ansvarsfordeling, at de nationale agenturer hovedsageligt blev anvendt til at finansiere ansættelsen af eksterne kontrahenter. Agenturernes faktiske input var begrænset til formelle spørgsmål (rådgivning uden relation til substansen), og Kommissionen var nødt til at betale administrationsgebyrer.

37

På områder med komplekse retlige ordninger, såsom indtægtsforvaltning og offentlig forvaltning, blev der opnået bedre resultater, hvis der på et tidligt tidspunkt blev placeret faste eksperter i de nationale myndigheder. Disse eksperter var godt placeret til at identificere og afhjælpe praktiske problemer og begrænsninger, f.eks. i forbindelse med eftergivelse af gæld og fremme af kommunikationen i tilfælde af forsinkelser i lovgivningsprocessen.

Udvælgelsen af leverandører af teknisk bistand var ikke altid baseret på en grundig analyse af alternativer

38

I forbindelse med fire af de reviderede langsigtede projekter vedrørende teknisk bistand blev kontrakterne indgået direkte af Kommissionen (to med IMF inden for beskatning og to med nationale udviklingsagenturer inden for offentlig forvaltning og beskatning). På området erhvervsklima (reduktion af administrative byrder) blev bidragsaftalen med OECD indgået af de græske myndigheder.

39

Udvælgelsen af leverandører af teknisk bistand i forbindelse med langtidskontrakter, der var indgået direkte af Kommissionen, blev dokumenteret som krævet i henhold til finansforordningen¹⁰. Der var ikke krav om, at der skulle gennemføres udbud, men de udvalgte leverandører blev først tjekket af GD for Internationalt Samarbejde og Udvikling og godkendt til at indgå kontrakter med Kommissionen. Hvis der var tale om en bidragsaftale med OECD, gennemførte de græske myndigheder tildelingsprocedurerne, og der var ikke krav om konkurrencebaseret udbud i lovgivningen. Udvælgelsen var imidlertid ikke baseret på en grundig og dokumenteret analyse, hvor man sammenlignede de relative fordele ved forskellige leverandører. Det gjaldt både for procedurer forvaltet af Kommissionen og for procedurer forvaltet af de græske myndigheder.

40

Beslutningen om at indgå aftaler med nationale udviklingsagenturer afspejlede strategien om at inddrage medlemsstaterne i leveringen af den tekniske bistand. F.eks. vurderede Kommissionen, at det på området offentlig forvaltning var logisk at udvælge det nationale udviklingsagentur på grund af dets tidligere samarbejde med områdelederen.

41

Organisatorisk havde agenturet en særlig tematisk enhed for offentlige finanser og modernisering af staten, men det kunne ikke dokumentere erfaring med projekter vedrørende teknisk bistand af et omfang, som svarede til reformen af den græske centraladministration. Agenturet var typisk involveret i udviklingslande (navnlig i Afrika syd for Sahara og på Balkan). I 2013-2014 var projektet vedrørende støtte til reformen af den græske offentlige forvaltning det eneste projekt, agenturet gennemførte i EU. Det andet nationale udviklingsagentur, som var blevet tildelt kontrakten om ydelse af teknisk bistand inden for området beskatning, havde tidligere haft fokus på fattigdomsbekæmpelse og var hovedsageligt aktivt i underudviklede lande i Asien og Afrika.

Taskforcens mandat

3)at fremsætte anbefalinger til lovgivningsmæssige, forskriftsmæssige og administrative foranstaltninger og eventuelle (re)programmeringsforanstaltninger, som gør det muligt at anvende EU-midlerne hurtigere

Den støtte, der blev ydet for at gøre det muligt at anvende EU-midlerne hurtigere, var velstruktureret

42

Taskforcen leverede Grækenland en omfattende støttepakke inden for strukturfondsområdet. I november 2014 var otte projekter, som havde til sigte at forbedre forvaltningen af strukturfondene, enten under gennemførelse eller allerede gennemført. De dækkede både horisontale spørgsmål (overvågning, forenkling af procedurer) og særlig støtte til gennemførelsen af specifikke prioriteter (f.eks. affaldshåndtering, energi, turisme).

43

For så vidt angår overvågningen af de prioriterede projekter, der blev undersøgt nærmere under revisionen, konstaterede vi, at anvendelsen af teknisk bistand kunne inddeles i tre kategorier: i) problemløsning i forbindelse med horisontale spørgsmål, ii) udvikling af et funktionelt overvågningssystem i Grækenland og iii) direkte overvågning af 40 af de prioriterede projekter udvalgt på basis af et robust risikovurderingssystem. Den sidste aktivitet stoppede i midten af 2012, fordi man fra græsk side indførte en passende overvågningsmekanisme.

44

Med hensyn til ansvarsfordelingen på strukturfondsområdet var samarbejdet mellem taskforcen og GD for Regionalpolitik og Bypolitik et eksempel på god intern koordinering i Kommissionen. I overensstemmelse med en klar ansvarsfordeling greb taskforcen ikke ind i den daglige overvågning, som blev gennemført af GD for Regionalpolitik og Bypolitik, men tog sig af horisontale spørgsmål, der havde konsekvenser for gennemførelsen af strukturfondene. Der blev identificeret horisontale problemer i november 2011 (f.eks. i forbindelse med forenkling af lovgivningen og organisering af matrikelregistret), og de blev behandlet som sådanne i al den tid, taskforcen eksisterede.

45

Den tekniske bistand på strukturfondsområdet blev ydet af taskforcepersonale (som var placeret i Ministeriet for transport og arbejdede fra taskforcens kontor). I dette tilfælde spillede taskforcen en veldefineret rolle, som førte til positive resultater (jf. punkt 41 og 42). Det bør bemærkes, at der forud for oprettelsen af taskforcen for Grækenland eksisterede en specifik taskforce for gennemførelsen af strukturfondene. Den var sammensat af en tjenestemand fra Kommissionen og tre andre eksperter, der var udnævnt af Den Europæiske Investeringsbank. Tjenestemanden fra Kommissionen var ansvarlig for at koordinere gennemførelsen af programmet på strukturfondsområdet, hjælpe de græske myndigheder med at indgive ansøgninger og regelmæssigt rapportere om fremskridtene.

Taskforcens mandat

4)for alle opgaver vedrørende teknisk bistand at udarbejde klare specifikationer, der præciserer arten og omfanget af den tekniske bistand, de budgetmæssige og menneskelige ressourcer samt de forventede resultater, og som fastsætter milepæle og leveringsfrister

Støtten var tilstrækkeligt afstemt efter de vigtigste reformbehov, men var ikke altid baseret på en omfattende behovsanalyse

46

I forbindelse med de reviderede projekter fandt vi, at omfanget af bistanden generelt var i tråd med de vigtigste problemer, som var identificeret af eksterne eksperter. På området beskatning var den tekniske analyse, der lå til grund for den tekniske bistand, passende med hensyn til de indikatorer, der var udviklet, og de områder, der var udvalgt. Den tekniske bistands omfang var også godt defineret på strukturfondsområdet. Overvågningssystemet, som var udformet ved hjælp af teknisk bistand, var baseret på en robust risikoanalyse og blev fulgt op af specifik teknisk bistand, som havde til formål at støtte gennemførelsen af de enkelte projekter.

47

Vi identificerede dog svagheder med hensyn til den tekniske bistands omfang inden for områderne reduktion af administrative byrder og offentlig forvaltning:

a)For så vidt angik projektet om reduktion af administrative byrder var omfanget af den tekniske bistand mindre end i forbindelse med et lignende projekt, som de græske myndigheder havde iværksat i 2010. Dette projekt, som blev udviklet inden for rammerne af det operationelle program vedrørende administrativ reform, blev efterfølgende sat i bero og erstattet af en aftale med OECD om levering af teknisk bistand. Blandt andre forskelle kan nævnes, at det oprindelige projekt omfattede en fuldstændig vurdering af alle bestemmelser på området, mens OECD-aftalen fokuserede på 20 % af de mest byrdefulde bestemmelser. Der var ingen dokumenterede begrundelser for den ændrede tilgang.

b)Den tekniske bistand inden for området offentlig forvaltning var ikke baseret på en behovsanalyse, der var foretaget af taskforcen selv, men trak på resultaterne og anbefalingerne fra OECD’s evaluering af den offentlige forvaltning »Greece: Review of the Central Administration«. De vigtigste anbefalinger vedrørende foregribelse og systematisk opfølgning af hindringer for reformer blev imidlertid ikke taget op i forbindelse med den tekniske bistand.

c)Synergier med strukturfondene blev ikke udnyttet fuldt ud. De specifikke behov i relation til den tekniske bistand og bistandens anvendelsesområde blev fastsat, uden at forvaltningsmyndigheden for det operationelle program vedrørende administrativ reform eller GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion blev hørt, selv om det operationelle program og den tekniske bistand havde samme mål. Nogle centrale foranstaltninger under det operationelle program blev sat i bero og gennemført (i begrænset omfang) som projekter vedrørende teknisk bistand under direkte central forvaltning.

Specifikationerne for nogle kontrakter var ikke klart fastlagt

48

Anvendelsesområdet for den tekniske bistand var veldefineret, men udformningen af de specifikationer eller køreplaner, der lå til grund for den, var i nogle tilfælde ikke tilfredsstillende. Der var navnlig svagheder i en af de bidragsaftaler, Kommissionen havde undertegnet med IMF, og i køreplanen¹¹ for reformer af den offentlige administration.

49

Bidragsaftalen om styrkelse af forvaltningen af offentlige finanser og skatteforvaltningen i Grækenland (undertegnet i december 2011) fastlagde ikke præcist omfanget af det arbejde, der skulle udføres af IMF. Aftalen fastlagde kun en meget bred ansvarsfordeling mellem de involverede partnere i processen vedrørende teknisk bistand, i henhold til hvilken IMF skulle lede, koordinere og føre tilsyn med den tekniske bistand, der blev ydet i skatteforvaltningen. Der var ikke knyttet resultatindikatorer til de enkelte parters særlige ansvarsområder. Disse ansvarsområder blev beskrevet mere detaljeret i en senere ændring af aftalen (to år efter undertegnelsen).

50

Køreplanen for reformen af den offentlige forvaltning omfattede 58 foranstaltninger, som skulle gennemføres i perioden 2012-2013. For visse foranstaltninger var der ikke opstillet en gennemførelsesplan, og køreplanen definerede ikke altid produkter/output eller milepæle. I nogle tilfælde var udformningen ringe og planlægningen overambitiøs (jf. tekstboks 2). Planlægningen byggede imidlertid på de tidsfrister, som de græske myndigheder havde fastsat i den relevante lovgivning ved udgangen af 2011, og var i overensstemmelse med aftalememorandummet. Det skal dog noteres, at køreplanen i nogle tilfælde fastsatte indikatorer til måling af resultater.

Den tekniske bistand var hensigtsmæssig i forhold til programkravene

51

Substansen i den tekniske bistand, der blev leveret, var i vid udstrækning i overensstemmelse med programmets betingelser, som de var fastsat i aftalememorandummet. 11 projekter vedrørende teknisk bistand (i finansielle institutioner og på politikområderne sundhed og indre anliggender) ud af et samlet antal på 118 kunne imidlertid ikke knyttes til bestemte bestemmelser i tilpasningsprogrammerne. Politikområdet indre anliggender var specifikt nævnt i taskforcens mandat, men var ikke at finde i aftalememorandummet.

Taskforcens mandat

5)at forelægge kvartalsvise statusrapporter for Kommissionen og de græske myndigheder samt, om nødvendigt, hyppigere varslingsrapporter.

Tekstboks 2

Eksempler på overambitiøs projektudformning i køreplanen for reformen af den centrale offentlige forvaltning

I henhold til køreplanen skulle der inden for fire måneder (maj 2012) opstilles transformationsscenarier for strukturerne i de første fem ministerier, der skulle omorganiseres. I praksis tog det ni måneder (oktober 2012) at udarbejde evalueringsrapporter for to af de fem ministerier, som derefter blev brugt som »pilotøvelser«. Da køreplanen blev udarbejdet i januar 2012, var det ikke fastsat, hvornår hele omstruktureringen skulle være afsluttet. I realiteten blev omstruktureringen af samtlige ministerier (herunder de to pilotministerier) afsluttet to et halvt år senere, nemlig i august 2014.

I henhold til køreplanen skulle reformen af stillingsklassifikationerne for alle ansatte i centraladministrationen have været afsluttet inden for seks måneder (dvs. juli 2012). Denne frist var blevet fastsat til trods for, at OECD i sin kortlægning af den græske centraladministration allerede havde erkendt opgavens juridiske og organisatoriske kompleksitet (herunder behovet for at bedømme personale i næsten 1 500 forskellige typer stillinger). Fristen blev ikke overholdt, og reformen af stillingsklassifikationerne blev afsluttet to år senere i efteråret 2014.

Taskforcen overvågede effektivt fremskridtene med hensyn til teknisk bistand …

52

De vigtigste redskaber til taskforcens overordnede overvågning af fremskridtene med hensyn til teknisk bistand var kvartalsrapporter, der som bilag indeholdt tabeller om den tekniske bistand (»TA tables«):

a)Kvartalsrapporterne gav en dækkende beskrivelse af udviklingen inden for de centrale politikområder og af de overordnede reformfremskridt, og ikke blot af de resultater, der var direkte knyttet til teknisk bistand. De var derfor velegnede til at gøre rede for baggrunden for og omfanget af den tekniske bistand, men ikke for virkningerne af de enkelte projekter. Selv om det i taskforcens mandat udtrykkeligt var anført, at rapporterne skulle forelægges på kvartalsbasis mellem efteråret 2011 og sommeren 2015, blev der kun udarbejdet syv (ud af de forventede 15). Taskforcen offentliggjorde den sidste rapport i juli 2014.

b)Tabellerne om teknisk bistand gav oplysninger om, hvor langt man var nået med gennemførelsen af projekterne vedrørende teknisk bistand, med fokus på de overordnede mål, den generelle udvikling på området, den tekniske bistand, der var leveret i rapporteringsperioden, og hvad der derefter var planlagt.

c)Der var mere detaljeret overvågning på klyngeniveau. De overordnede fremskridt blev drøftet på regelmæssige møder med taskforcens formand og blev behørigt dokumenteret.

… og, i varierende grad, de eksterne leverandørers produkter

53

I forbindelse med kontrakter af mindre værdi modtog og gennemgik taskforcen de foreløbige rapporter fra leverandørerne. Bemærkningerne var klare og rejste spørgsmål om sammenhæng, fuldstændighed og overholdelse af EU-lovgivningen. Efter fremlæggelsen af de endelige produkter evaluerede taskforcen, om de var i overensstemmelse med specifikationerne. Dette udmundede i en note til GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion, som blev anvendt til godkendelse af betalingen.

54

I forbindelse med langtidskontrakter var taskforcen i stand til at påvise, at den nøje overvågede udviklingen i den tekniske bistand og var i regelmæssig kontakt med alle leverandører af langsigtet bistand. Dette blev sikret via hyppige møder, faste eksperter og fælles kontrolbesøg med IMF (i forbindelse med beskatning). Vi fandt imidlertid svagheder i procedurerne for overvågning af en række langtidskontrakter:

a)Overvågningen var ikke knyttet til kontrollerbare indikatorer - opfølgningen af aftalen med IMF blev ikke dokumenteret systematisk, så det kunne vurderes, om de mål, der var fastlagt i aftalen, var blevet opfyldt. Taskforcen analyserede ikke systematisk de faktiske resultater af den tekniske bistand i forhold til de oprindeligt aftalte mål eller indikatorer. Opfølgningen førte derfor ikke til en ændring af projekternes oprindelige frister eller resultatindikatorer, når det var nødvendigt for at afspejle den hastigt skiftende eksterne situation.

7F.eks. inden for områderne reform af den offentlige sektor, erhvervsklima (liberalisering af erhverv), budget og beskatning.

8Nationale udviklingsagenturer er offentlige enheder, hvortil en medlemsstat overdrager den opgave at yde ekspertise og bistand i andre lande (hovedsagelig udviklingslande).

9På basis af et samlet budget på 600 000 euro.

10Primært gennem finansieringsafgørelser.

11Køreplanen blev fastlagt af taskforcen, de græske myndigheder og områdelederen (en medlemsstat, der påtog sig ansvaret for at være den vigtigste reformpartner inden for et særligt politikområde) som et instrument til at sikre den globale vision og en sammenhængende opfølgning på den tekniske bistand inden for offentlig forvaltning. Den beskrev den overordnede struktur og strategien for gennemførelse af administrative reformer.

Del III
Den tekniske bistand gav blandede resultater

b)Taskforcen var kun involveret i begrænset omfang - under projektet om administrative byrder blev der ydet teknisk bistand på grundlag af en bilateral aftale mellem OECD og de græske myndigheder. Taskforcen var derfor ikke direkte involveret i overvågningen af, om de leverede produkter var i overensstemmelse med de kontraktmæssige krav.

Taskforcen overvågede ikke systematisk resultaterne og virkningerne af den tekniske bistand

55

For så vidt angår konsekvensvurdering forblev gennemførelsen af anbefalinger fremsat i forbindelse med den tekniske bistand de græske myndigheders opgave. Taskforcen indhentede ikke systematisk feedback fra modtagerne af teknisk bistand og overvågede ikke systematisk gennemførelsen af den tekniske bistand eller dens mere vidtrækkende konsekvenser. Konsekvensvurderingen var i en vis grad dækket af de eksterne evalueringer, taskforcen havde bestilt¹², og på specifikke politikområder, f.eks. beskatning, var der eksempler på overvågningsaktiviteter. Et systematisk overblik over gennemførelsen ville dog gøre det lettere at vurdere de græske myndigheders absorptionskapacitet og forbedre planlægningen af den tekniske bistand.

56

Taskforcen overvågede ikke systematisk gennemførelsen af anbefalinger fremsat i forbindelse med den tekniske bistand, men kvartalsrapporterne indeholdt en række resultatindikatorer:

οabsorptionsniveauer for så vidt angår strukturfondene

οmarkedslikviditeten (de finansieringsinstrumenter, der var til rådighed for græske virksomheder)

οskatterelaterede indikatorer (f.eks. udestående skattegæld, antal revisioner, overholdelse af bestemmelserne om momsindberetning).

57

I to tilfælde, der havde relation til de reviderede politikområder, havde de græske myndigheder selv etableret effektive overvågningssystemer (jf. tekstboks 3).

Tekstboks 3

Eksempler på effektive overvågningssystemer etableret af de græske myndigheder

-Reduktion af administrative byrder - det ansvarlige ministerium oprettede en database for at følge op på samtlige 86 anbefalinger på 13 politikområder.

-Taskforcen hjalp de græske myndigheder med at etablere et IT-værktøj til at overvåge gennemførelsen af strukturfondene på projektniveau. Dette skræddersyede værktøj fungerede i overensstemmelse med de kriterier, der var fastsat i aftalememorandummet.

Tilfredsstillende resultater, men i nogle tilfælde forsinket levering

58

I november 2014 havde taskforcen koordineret 118 projekter vedrørende teknisk bistand (jf. figur 6), hvoraf 104 var aktive (82) eller afsluttede (22). De resterende 14 projekter var inaktive, men der var påbegyndt noget forberedende arbejde. Der var ydet bistand på 12 politikområder, som var af afgørende betydning for reformprocessen i Grækenland. Disse omfattede meget komplekse politikker såsom reform af den offentlige forvaltning og beskatning.

59

Mens kvaliteten af de resultater, der blev leveret af eksterne leverandører, var i overensstemmelse med de respektive specifikationer, identificerede vi nogle forsinkelser i gennemførelsen af den tekniske bistand. F.eks. blev kontrakten med OECD undertegnet i november 2012, og projektet skulle efter planen være påbegyndt senest to måneder efter undertegnelsen. Undertegnelsen af kontrakten var allerede blevet forsinket i forhold til programmet, hvor der var fastsat en oprindelig frist i tredje kvartal 2011. På grund af forsinkelser i den forberedende fase udsatte de kontraherende parter (de græske myndigheder og OECD) projektets start til udgangen af marts 2013. Det endelige produkt blev forelagt af OECD i april 2014, hvilket var i overensstemmelse med den ændrede tidsplan for projektet. Den endelige udgave af rapporten blev offentliggjort i september 2014.

Figur 6

Antal projekter pr. politikområde

Kilde: Revisionsretten på grundlag af taskforcens data.

Et blandet bidrag til reformprocessen

60

Den tekniske bistands endelige mål var at bidrage til en effektiv og bæredygtig reform på de politikområder, som den var rettet mod, men ansvaret for gennemførelsen af reformerne lå hos de græske myndigheder (og ikke hos taskforcen eller Kommissionen). De deraf følgende reformer er derfor en vigtig indikator for, om den tekniske bistand var en succes. I dette afsnit af beretningen analyserer vi de reformfremskridt, der er opnået som et resultat af de reviderede projekter vedrørende teknisk bistand (jf. bilag II), og vi påviser, at der er væsentlige forskelle mellem dem.

Offentlig forvaltning

61

Som led i reformen af den offentlige forvaltning blev der ydet teknisk bistand for at hjælpe de græske myndigheder med at evaluere og omorganisere de offentlige enheders struktur. Med hensyn til nogle enheder, navnlig ministerier, havde evalueringen imidlertid kun ringe indvirkning, og der blev ikke systematisk udviklet stillingsbeskrivelser. Som følge heraf ændrede antallet af ansatte og funktioner i hvert ministerium sig ikke betydeligt, på trods af at det samlede antal ledende stillinger var reduceret med 40 %. Reformen førte derfor ikke til væsentlige forbedringer i form af større mobilitet og fleksibilitet i den offentlige sektor.

62

For at afhjælpe manglerne i den tværministerielle koordinering blev der anvendt teknisk bistand til at fremme etableringen af et generalsekretariat for koordinering (GSCO). GSCO blev imidlertid ikke fuldt operationelt før i november 2013. Den oprindelige hensigt var, at hovedkoordinatoren skulle ansættes i en »permanent« højtstående offentlig stilling med et femårigt mandat for at sikre kontinuitet i den offentlige forvaltning. I de første to år efter oprettelsen af GSCO var stillingen imidlertid besat af tre på hinanden følgende politisk udnævnte personer. Det var i strid med den model, som var anbefalet i forbindelse med den tekniske bistand, og som tog sigte på at tackle risici i relation til forretningskontinuitet.

63

I modsætning til de organisationsplaner, som blev indført som led i omstruktureringen af centraladministrationen, resulterede oprettelsen af det nye GSCO ikke i effektivitetsgevinster i organiseringen af tjenesterne under premierministeren. Taskforcens, områdelederens og den græske arbejdsgruppes oprindelige forslag blev ikke vedtaget, og siden 2013 har der været tre administrative strukturer, hvor der har været problemer med overlapninger og dobbeltarbejde (jf. figur 7). De tre generalsekretariater fik over to hundrede forskellige, men detaljerede ansvarsområder.

Figur 7

Overlapninger centralt i regeringen

Kilde: Revisionsretten.

Erhvervsklima

64

60 af OECD’s 86 anbefalinger om at reducere den administrative byrde krævede ændringer af den primære lovgivning. Pr. udgangen af november 2014 var de nødvendige bestemmelser blevet vedtaget i 52 tilfælde. I syv tilfælde var lovgivningsarbejdet stadig i gang eller blevet udsat.

65

I 19 af de 32 tilfælde, der krævede ændringer af den sekundære lovgivning, var ændringerne ikke blevet gennemført ved udgangen af november 2014. Disse tilfælde vedrørte forskellige sektorer (især energi - syv sager), og tilsammen udgjorde de 22,5 % af den samlede administrative byrde (heraf kunne 12 % henføres til en enkelt lov på momsområdet).

Strukturfondene

66

Med hensyn til den samlede absorptionsgrad forbedrede Grækenland i perioden fra 2010 til september 2014 sin placering blandt alle EU-medlemsstaterne fra nummer 17 til nummer 6. Data fra GD for Regionalpolitik og Bypolitik viser, at den samlede absorptionsgrad for strukturfondene i Grækenland (baseret på betalingsanmodninger) ved udgangen af 2011 (dvs. tre måneder efter oprettelsen af taskforcen) lå 1,5 % over EU-gennemsnittet, og at landet lå på 18.-pladsen. I 2014 var absorptionsgraden 11,5 % højere end EU-gennemsnittet. Målet for 2012 blev ikke nået, men i 2013 var absorptionsgraden væsentligt højere end det mål, der var fastsat i aftalememorandummet (i alt 258 millioner euro højere end det finansielle overslag)¹³.

Beskatning (indtægtsforvaltning)

67

Gennem projektet vedrørende gældsinddrivelse blev der indført nye inddrivelsesmetoder i 2014, og effektiviteten blev styrket. De græske myndigheder ydede imidlertid stadig ikke effektiv juridisk støtte til personale med ansvar for inddrivelse. Desuden var den store debitorenhed, der var oprettet ved hjælp af teknisk bistand, underbemandet (færre end 30 personer ved udgangen af 2013, og 57 i oktober 2014 sammenlignet med en anbefalet fuld bemanding på 90).

68

De græske lovgivningsmæssige rammer kræver fortsat, at skattemyndighederne udfører tunge procedurer i forbindelse med gæld, som ikke anses for at kunne inddrives, i stedet for at koncentrere ressourcerne der, hvor inddrivelse er mere sandsynlig. I denne forbindelse havde den tekniske bistand fokus på at forenkle procedurerne og løse problemet med uinddrivelig gæld, men de græske myndigheder traf kun begrænsede foranstaltninger på dette område.

69

Antallet af ansatte, der var beskæftiget med projektet vedrørende kontrol af store skatteydere, var stadig utilfredsstillende. Enheden led under stor personaleudskiftning, og dens effektivitet blev yderligere hæmmet af, at insolvente selskaber stadig var underlagt revisionsprocedurer. Den tekniske bistand på dette område blev intensiveret fra april 2014. Ifølge de fælles missionsrapporter fra IMF’s og Kommissionens ansatte var de overordnede resultater fortsat utilfredsstillende, idet der blev udført for få revisioner i forhold til aftalememorandummets mål, der manglede kapacitetsopbygning på området, og de knappe ressourcer blev anvendt til opgaver, som sandsynligvis ikke ville føre til større indtægter.

70

Resultaterne af projektet vedrørende udvidelse af kontrollen af velstående enkeltpersoner og selvstændige med høje indtægter var også meget begrænset. Centret for revision af velstående enkeltpersoner blev først etableret i juni 2013. I 2013 blev der afsluttet ca. 450 revisioner. Stigningen i skatteansættelsen indbragte 108 millioner euro med en inddrivelsesrate på kun 22 %. Produktiviteten var lav, idet hver enkelt revisor i gennemsnit beskæftigede sig med færre end tre sager om året, og fremskridtene var generelt langsomme.

71

De langsommelige fremskridt og vanskelighederne forbundet med leveringen af teknisk bistand gennem beskatningsprojekter kunne også tilskrives flere udefrakommende faktorer, både politiske (der blev afholdt valg i foråret 2012) og organisatoriske (der var stor personaleudskiftning og ubesatte nøglestillinger i ledelsen). Kombinationen af disse faktorer hæmmede processen for tilvejebringelse af teknisk bistand.

Kapacitetsopbygning

72

Kapacitetsopbygning inden for den græske administration blev betragtet som et horisontalt mål for den tekniske bistand i forbindelse med en række projekter. Som led i projektet om reduktion af administrative byrder afholdt OECD et todages kursus for 44 tjenestemænd fra forskellige tjenester, især i sektorer, som var relevante for projektets anvendelsesområde. I henhold til OECD’s vurdering blev projektets komponent vedrørende kapacitetsopbygning ikke udnyttet fuldt ud på grund af den begrænsede tid, der var til rådighed til videreuddannelsesaktiviteter.

73

På området offentlig forvaltning bekræftede den nationale skole for offentlig forvaltning, at den havde draget fordel af den tekniske bistand, idet der var etableret kontakter med internationale eksperter (primært med speciale i kurser om bekæmpelse af korruption). Desuden deltog 1 200 tjenestemænd i uddannelseskurser, der blev organiseret af det nationale center for offentlig forvaltning og lokalforvaltning. Størstedelen af de fulgte kurser (84 %) omhandlede hvidvaskning af penge og korruption.

12Taskforcen bestilte en ekstern evaluering af aktiviteterne vedrørende teknisk bistand fra et konsortium af to konsulentvirksomheder. Evalueringens omfang var begrænset, idet den kun dækkede skattereformen og reformen af centraladministrationen i perioden 2011-2013. I december 2014 iværksatte taskforcen et yderligere udbud vedrørende vurdering af den tekniske bistand under køreplanen for det græske overordnede revisionsorgan.

13Øget tilvejebringelse af teknisk bistand var ikke det eneste instrument, som Kommissionen anvendte med henblik på at øge absorptionen af strukturfondsmidlerne. I juli 2011 blev strukturfondenes medfinansieringssats forhøjet til 85 %, og i december 2011 blev der »suppleret« med yderligere 10 %.

Konklusioner og anbefalinger

74

Med taskforcen skabte Kommissionen en fleksibel mekanisme til at koordinere et bredt funderet program for teknisk bistand. Den tekniske bistand blev i vid udstrækning leveret i overensstemmelse med kravene i de økonomiske tilpasningsprogrammer for Grækenland. Taskforcen opfyldte generelt sit mandat. Der var imidlertid en række mangler og blandede resultater med hensyn til at indvirke på reformfremskridtene. Denne vurdering skal ses i lyset af den ustabile politiske situation i Grækenland og de krævede reformers hastende karakter.

Organisering og planlægning af den tekniske bistand

75

Taskforcen blev oprettet i sommeren 2011, hvilket var mere end et år efter iværksættelsen af det første økonomiske tilpasningsprogram, og der var allerede blevet udbetalt betydelig finansiel støtte. I denne kontekst oprettede Kommissionen en specifik enhed for levering af teknisk bistand uden at undersøge alternative løsninger. Bistanden blev ydet »efter anmodning« fra de græske myndigheder og i overensstemmelse med aftalememorandummet, men var ikke baseret på et enkelt samlet strategidokument. Taskforcen blev ikke tildelt et øremærket budget (punkt 15-26).

Anbefaling 1

Etableringen af en enhed for levering af teknisk bistand bør baseres på en strategi med veldefinerede målsætninger. Strategien bør fastlægge ansvarsområderne og ansvarsfordelingen mellem parterne. Enheden bør være officielt godkendt af modtagermedlemsstaten, så der sikres ejerskab og effektiv gennemførelse.

Opfyldelse af taskforcens mandat

76

Taskforcen blev oprettet med henblik på at støtte det græske reformprogram på grundlag af et særligt mandat, der definerede dens ansvarsområder og arbejdsopgaver. Taskforcen opfyldte generelt dette mandat, men der var en række mangler:

οKortlægning af behov og koordinering af leveringen af teknisk bistand: Taskforcen etablerede en varieret ordning for levering af teknisk bistand, hovedsagelig ved hjælp af eksterne kontrahenter - hvilket til dels skyldtes, at Kommissionen på grund af administrative hindringer var forhindret i at ansætte eksperter direkte. Ordningen medførte et øget behov for koordinering. Generelt forvaltede taskforcen denne opgave hensigtsmæssigt trods mangler på projektniveau (punkt 28-34).

οFastlæggelse af de nærmere detaljer vedrørende den tekniske bistand: I forbindelse med leveringen af teknisk bistand anvendte taskforcen forskellige metoder, som i nogle tilfælde ikke var de bedst egnede i betragtning af arten af de tjenesteydelser, der skulle leveres. Leverandørerne blev ikke udvalgt på grundlag af en sammenlignende analyse af de muligheder, der var til rådighed (punkt 35-41).

οStøtte til anvendelse af EU-midler: Taskforcen tilbød et afbalanceret udvalg af foranstaltninger til at støtte anvendelsen af EU-midler i Grækenland. Denne støtte blev ydet af taskforcens egne ansatte og var godt koordineret med andre af Kommissionens tjenester (punkt 42-45).

οUdarbejdelse af specifikationer: Anvendelsesområdet for den tekniske bistand var i det store og hele i overensstemmelse med de betingelser, der var knyttet til det økonomiske tilpasningsprogram for Grækenland, men der var svagheder i udformningen af specifikationerne i visse kontrakter. I nogle aftaler med leverandører var omfanget af det arbejde, der skulle leveres, ikke klart angivet (punkt 46-51).

οStatusrapportering: Taskforcen anvendte blandt andet kvartalsrapporter til at rapportere om, hvordan arbejdet skred frem. Disse rapporter blev imidlertid ikke offentliggjort så ofte som påkrævet (punkt 52-54).

Anbefaling 2

Kommissionen bør etablere en pulje af eksterne eksperter, der kan udsendes på ad hoc-basis til projekter vedrørende teknisk bistand i medlemsstaterne.

Anbefaling 3

Ved udformningen af programmer vedrørende teknisk bistand bør Kommissionen analysere den kompleksitet, der opstår, når der inddrages mange forskellige partnere, og det øgede behov for koordinering, der følger heraf. Inden for specifikke politikområder bør Kommissionen søge at strømline antallet af partnere for at sikre en sammenhængende metode til levering af teknisk bistand.

Anbefaling 4

Foranstaltninger vedrørende teknisk bistand bør prioriteres på grundlag af en vurdering af deres potentiale til at nå de strategiske mål. Teknisk bistand bør målrettes og operere ved hjælp af den mest hensigtsmæssige og effektive gennemførelsesordning i overensstemmelse med de gældende lovgivnings- og forskriftsmæssige rammer og under hensyntagen til den politiske kontekst.

Anbefaling 5

Kommissionen bør udvælge leverandører på grundlag af en sammenlignende analyse af de muligheder, der er til rådighed. Kontrakterne bør klart fastlægge omfanget af de forventede resultater og fastsætte målelige resultatindikatorer.

Resultaterne af den tekniske bistand

77

Taskforcen overvågede ikke systematisk gennemførelsen eller virkningerne af anbefalinger fremsat i forbindelse med den tekniske bistand. Vi erkender, at gennemførelsen af reformerne var de græske myndigheders ansvar, og at overvågningen fandt sted inden for rammerne af det økonomiske tilpasningsprogram. Men taskforcens overvågning kunne være anvendt til at måle effektiviteten af den tekniske bistand og, om nødvendigt, tilpasse dens anvendelsesområde eller gennemførelsesmåde (punkt 55-57).

78

Der er sket gode fremskridt på alle de reviderede politikområder. I november 2014 havde taskforcen koordineret 118 projekter vedrørende teknisk bistand på 12 politikområder. Taskforcen leverede på effektiv vis relevant teknisk bistand til de græske myndigheder i et klima præget af stor politisk usikkerhed (punkt 58-59).

79

For så vidt angår effekten på de overordnede reformfremskridt i Grækenland opnåede taskforcen blandede resultater. Der blev opnået gode fremskridt med hensyn til gennemførelsen af strukturfondene. På den anden side var den tekniske bistand ofte kun delvis effektiv på områderne offentlig forvaltning og beskatning, dvs. at den ikke blev gennemført af de græske myndigheder så bredt eller så hurtigt som planlagt (punkt 60-73).

Anbefaling 6

Kommissionen bør indhente feedback fra modtagermedlemsstaten om leveringen af teknisk bistand. Gennemførelsen af den tekniske bistand bør overvåges systematisk i lyset af de fastsatte mål. Kommissionen bør gennemføre en omfattende efterfølgende evaluering af taskforcens aktiviteter. Disse foranstaltninger er afgørende for at vurdere effektiviteten og/eller tilpasse leveringen af den tekniske bistand.

Anbefaling 7

Teknisk bistand bør have fokus på at styrke de nationale forvaltningers kapacitet, således at der opnås bæredygtige resultater. Den bør leveres med henblik på at sikre forretningskontinuitet og bæredygtige reformer, hvilket indebærer, at de skal forankres i de lokale myndigheders praksis.

Vedtaget af Afdeling IV, som ledes af Milan Martin CVIKL, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 11. november 2015.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Oversigt over projekter vedrørende teknisk bistand fordelt på politikområder

Reform af den offentlige sektor

Reform af centraladministrationen

1.Oprettelse af et permanent tværministerielt generalsekretariat for koordinering og gennemførelse af reformen

2.Vedtagelse af en toårig strategi og handlingsplan for reformen af centraladministrationen

3.Vurdering og omorganisering af de græske ministeriers interne struktur (på centralt og decentralt niveau)

4.Fastlæggelse af en HR-strategi (ansættelsesprocedurer, karriereforvaltning, videreuddannelse, mobilitet osv.), udarbejdelse af instrukser for organiseringen af alle HR-tjenester på tværs af ministerier, under MAREG-koordinering

Reform af den regionale/lokale forvaltning

5.Frivillig mobilitetsordning for kommunalt ansatte

6.Mobilitets- og evalueringsproces inden for forvaltningerne

7.Strategi for e-forvaltning (centralt element i den græske digitale strategi)

Budget og beskatning

Indtægtsforvaltning

8.Organisation og forvaltning

9.Styrkelse af inddrivelsen og forvaltningen af gæld

10.Opdatering af funktionen revision af skatteydere

11.Styrkelse af kontrollen af store skattepligtige virksomheder

12.Udvidelse af kontrollen af velstående enkeltpersoner og selvstændige med høje indtægter

13.Styrkelse af ordningen for tvistbilæggelse i skattesager

14.Skatteaftale mellem Schweiz og Grækenland

Skattepolitik

15.Forbedring af de lovgivningsmæssige rammer, især gennem arbejdet med lovgivningen om indkomstskat, skatteprocedurer og ejendomsskat

16.Gennemgang af momslovgivningen og fremskridt med hensyn til momssvig

Forvaltning af offentlige finanser

17.Modernisering af budgetopstillingen

18.Forbedring af betalingsprocesserne

19.Styrkelse af den finanspolitiske rapportering

20.Styrkelse af lovgivning, institutioner og ordninger i relation til forvaltningen af offentlige finanser

21.Regnskabsloven og regnskabslovgivning

Det græske overordnede revisionsorgan

22.Styrkelse af det græske overordnede revisionsorgans forbindelser med parlamentet og andre relevante interessenter

23.Udarbejdelse og gennemførelse af et årligt revisionsprogram

24.Opbygning af kapacitet til finansiel revision gennem pilotprojekter

Foranstaltninger til bekæmpelse af hvidvaskning af penge og korruption

Hvidvaskning af penge og skatteunddragelse

25.Udarbejdelse af en køreplan med angivelse af målsætninger, mål, prioriteter og tidsplaner for de aktioner, som skal gennemføres af en lang række ministerier, retshåndhævende myndigheder, anklagemyndigheder og tilsynsmyndigheder med henblik på at afsløre skattesvig ved hjælp af redskaber til forebyggelse af hvidvaskning af penge

26.Styrkelse af de finansielle institutioners og andre rapporterende enheders rapportering om skatteunddragelse til den finansielle efterretningsenhed

27.Styrkelse af den finansielle efterretningsenheds analytiske redskaber og færdigheder på området skatteunddragelse

28.Styrkelse af den finansielle efterforskning og retshåndhævelse i relation til skatteundvigelse

29.Styrkelse af samordningen mellem de myndigheder, der er involveret i netværket til bekæmpelse af hvidvaskning af penge

30.Styrkelse af udvekslingen af oplysninger

Korruption

31.Udarbejdelse af en køreplan med angivelse af målsætninger, mål, prioriteter og tidsplaner for de aktioner, der skal iværksættes

32.Udarbejdelse af en overordnet national strategi for bekæmpelse af korruption

33.Styrkelse af koordineringen, bl.a. via en national koordinator

34.Styrkelse af forebyggelse, oplysningskampagner og offentlig integritet

35.Styrkelse af den finansielle efterforskning og retsforfølgelse af korruption, især i højrisikosektorer

36.Styrkelse af udvekslingen af oplysninger

37.Styrkelse af de retlige rammer

Erhvervsklima

38.Forbedring af resultaterne med hensyn til Doing Business-indikatorerne ved at forenkle forretningsprocedurerne (mht. tre indikatorer: nystartede virksomheder, ejendomsregistrering og opnåelse af byggetilladelser)

Lettelse af samhandelen

39.Forenkling af procedurerne forud for toldbehandlingen (indhentning af attester og eksportlicenser) og etablering af et sammenkoblet elektronisk system (»single window«) for udførsler

40.Forenkling af toldprocedurerne

41.Told: omorganisering og reform af toldvæsenet

42.Fremme af eksport

43.Reduktion af administrative byrder for virksomhederne

44.Gennemsyn af bestemmelser, der begrænser den økonomiske aktivitet

45.Offentlige indkøbskontrakter

46.Offentlige arbejder

47.Forenkling af investeringsgodkendelser og -licenser

48.Erhvervsparker

49.Økonomisk analyse af reformer af erhvervsmiljøet

50.SMV-politik: afskaffelse af lovgivningsmæssige, administrative og retlige flaskehalse, der skader SMV’ernes drift, herunder aspekter vedrørende adgang til finansiering

Liberalisering af regulerede erhverv og aktiviteter

51.Gennemsyn af ændringen af forordningen om liberalisering af regulerede erhverv

52.Projekt vedrørende evaluering af virkningerne af liberaliseringen af erhverv: advokater og notarer, arkitekter og ingeniører, blikkenslagere og elektrikere, statsautoriserede revisorer, stevedorer

53.Afskaffelse af visse monopoliserede og fælles aktiviteter

Finansielle institutioner

Banksektoren

54.Gennemførelse af afviklingsprocesser i bank- og forsikringssektoren

Forsikring

55.Reform af forsikringsgarantiordninger

56.Den græske administration (Grækenlands nationalbank) analyserer forsikringssektorens kapacitet til at dække socialsikrings-/pensionsordninger i overensstemmelse med de skærpede krav i EU’s lovgivningsmæssige ramme

57.Den græske nationalbanks udvikling af en politik og forberedelse af et lovforslag om arbejdsmarkedspensionsordninger

Adgang til finansiering

58.Institution for vækst i Grækenland

59.Risikostyring via ETEAN-fonden

60.Mål for långivning

61.Dialogplatform for banker/SMV’er

62.Forbedring af informationsportalen (espa.gr) om adgangen til finansiering for SMV’er/etablering af et forvaltningsflowredskab til at behandle anmodninger om tilskud fra SMV’er

63.Støtte til udviklingen af et finansielt støtteinstrument, som kan anvendes, når det ikke er muligt at stille sikkerhed, og dermed lette långivningen til SMV’er

64.Støtte til udviklingen af finansielle støtteinstrumenter

65.Mikrokredit/mikrofinansiering: iværksættelse af pilotprojekter

66.Mikrokredit/mikrofinansiering: etablering af mikrofinansieringsinstitutioner uden for banksektoren

67.Lovgivningsmæssig ramme for mikrofinansiering

Privatisering og matrikelregister

68.Fast ejendom

69.Matrikelregister

70.Arealanvendelse og fysisk planlægning

71.Lufthavne

72.Havne

Vand

73.Etablering af regelsæt, prispolitik og licensændring (EYDAP), afvikling af statens tilgodehavender

74.Tilpasning af EYATH’s prispolitik til andre vandselskabers prispolitik, personale- og driftsforhold i det særlige sekretariat for vand, styrkelse af vandtilsynsmyndigheden

Reform af retsvæsenet

75.E-justice

76.Mægling

77.Indsamling af statistikker på det retlige område

78.Gennemgang af den civile retsplejelov

79.Adgang til advokatstanden

80.Indførelse af udenretslige forlig i forbindelse med administrative spørgsmål

Samhørighedspolitikken

81.Prioriterede projekter

82.Affaldshåndtering

83.Forenkling af forvaltnings- og kontrolsystemet for strukturfondene og udvikling af en ny lov for perioden 2014-2020

84.Energi

85.Luftfart

86.Turisme

87.Logistik

88.Elektronisk kommunikation

Beskæftigelse og social sikkerhed

89.Støtte til udviklingen af en social økonomi i Grækenland

90.Modernisering af den offentlige arbejdsformidling (OAED)

91.Udvikling af arbejdstilsynets arbejde (SEPE)

92.Bekæmpelse af ungdomsarbejdsløshed

93.Handlingsplan for beskæftigelse

94.Vikarbureauer

95.Kollektive afskedigelser

96.Bidrag til socialsikringsordninger

97.Gennemgang af socialsikringsordninger

98.Socialt sikkerhedsnet

99.Uddannelse

Innovation

100.Vedtagelse af en ny lov om forskning og innovation

101.Udvikling af en køreplan for innovation med særlig vægt på en strategi for »intelligent specialisering«

Sundhed

Reform af sundhedsvæsenet

102.Gennemførelse af et omfattende program for reform af den offentlige sundhedssektor (»Health in Action«)

103.Lægemiddelpolitik - prisfastsættelse og godtgørelse

104.E-sundhed

105.Diagnoserelaterede grupper (DRG) og sygehusledelse

106.Sundhedsturisme

107.Primær sundhedspleje

108.Administration, organisation, opgaver og ansvarsområder i den nationale organisation for sundhedsydelser (EOPYY)

109.Det offentlige sundhedsvæsens menneskelige ressourcer

110.Folkesundhed

111.Indkøb

Indre anliggender

112.Reform af afdelingen for asyl og migration

113.Forbedring af Grækenlands kapacitet til at absorbere SOLID-midler

114.Indkøb i relation til SOLID-midler

115.Fremskyndelse og forbedring af appelprocedurerne i forbindelse med migration

116.Opbygning af myndighedernes kapacitet til at anvende strukturfondene på migrationsområdet

Forvaltning af statsstøtte og overtrædelse af statsstøtteregler

117.Forvaltning af statsstøtte

118.Overtrædelser

Kilde: Taskforcens liste over projekter fordelt på politikområder.

Bilag II

Oversigt over de projekter vedrørende teknisk bistand, som revisionen omfattede

Politikområder
Beskrivelse
Metode til levering af teknisk bistand

Offentlig forvaltning (reform af den offentlige sektor)
Etablering af et generalsekretariat for koordinering på regeringsplan (GSCO)

Vedtagelse af en toårig strategi og handlingsplan for reformen af centraladministrationen

Vurdering og omorganisering af de græske ministeriers interne struktur (på centralt og decentralt niveau)

Fastlæggelse af en HR-strategi (ansættelse, karriereforvaltning, videreuddannelse, mobilitet, ansættelse af ledere, personalebedømmelse)
To faste eksperter i den græske centraladministration

Kontrakt af lav værdi:
Støttetjenester med henblik på at reformere centraladministrationen (kontraktværdi: 15 000 euro, faktiske udgifter: 10 500 euro).

Store kontrakter:
Kontrakt med et nationalt udviklingsagentur (kontraktværdi: 750 000 euro, faktiske udgifter: 304 000 euro).

Missioner:
Ekspertmissioner finansieret over ESF’s centrale budget, yderligere missioner finansieret over det operationelle program vedrørende administrativ reform og i henhold til kontrakten med det nationale udviklingsagentur.

Indtægtsforvaltning (budget og beskatning)
Styrkelse af inddrivelsen og forvaltningen af gæld

Styrkelse af kontrollen af store skattepligtige virksomheder

Udvidelse af kontrollen af velstående enkeltpersoner og selvstændige med høje indtægter
Tre faste eksperter i den græske centraladministration

Missioner:
Ekspertmissioner finansieret over Fiscalis og ESF’s centrale budget.

Store kontrakter:
IMF-kontrakt finansieret over ESF’s centrale budget, som f.eks. dækker gældsinddrivelse (samlet kontraktværdi: 3,25 millioner euro).

Kontrakt med nationalt udviklingsagentur finansieret over ESF’s centrale budget (budget: 600 000 euro).

Erhvervsklima
Reduktion af administrative byrder for virksomheder
Stor kontrakt:
Bidragsaftale med OECD undertegnet af Ministeriet for administrativ reform og e-forvaltning, finansieret over det operationelle program for administrativ reform (værdi: 1,2 millioner euro).

Kontrakt af lav værdi:
Kontrakt om lovgivningsmæssigt arbejde indgået med et græsk advokatfirma (værdi: 15 000 euro).

Erhvervsklima
Liberalisering af regulerede erhverv og aktiviteter: gennemsyn og ændring af sekundær lovgivning

Liberalisering af regulerede erhverv og aktiviteter: evaluering af virkningerne af liberaliseringen af erhverv

Afskaffelse af visse monopoliserede og fælles aktiviteter
Kontrakter af lav værdi:
Fire kontrakter med individuelle leverandører (samlet værdi: 50 000 euro).

Adgang til finansiering (finansielle institutioner)
Institution for vækst i Grækenland
Direkte støtte ydet af taskforcepersonale.

Strukturfondene (samhørighedspolitikken)
Overvågning af 40 af de 181 prioriterede projekter
Direkte støtte ydet af taskforcepersonale.

Bilag III

Organer, der blev besøgt under revisionen

Enhed | Type besøg | Besøgets formål
Taskforcen for Grækenland | Revisionsbesøg | Interview og indsamling af revisionsbevis om projekter vedrørende teknisk bistand og horisontale spørgsmål.
Europa-Kommissionens Generalsekretariat | Revisionsbesøg | Interview og indsamling af revisionsbevis vedrørende horisontale spørgsmål.
Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion | Revisionsbesøg | Interview og indsamling af revisionsbevis om projekter vedrørende teknisk bistand inden for strukturfondsområdet og offentlig administration.
Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion | Revisionsbesøg | Interview og indsamling af revisionsbevis om projekter vedrørende teknisk bistand på beskatningsområdet.
Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik | Revisionsbesøg | Interview og indsamling af revisionsbevis om projekter vedrørende teknisk bistand på strukturfondsområdet.
Den Hellenske Republiks Ministerium for administrativ reform og e-forvaltning (MAREG) | Revisionsbesøg | Interview og indsamling af revisionsbevis om den kontrakt vedrørende teknisk bistand, som ministeriet havde indgået med OECD på området mindskelse af administrative byrder.
Den Hellenske Republiks Ministerium for administrativ reform og e-forvaltning (MAREG) | Informationsindsamlingsbesøg | Interview om projekter vedrørende teknisk bistand og horisontale spørgsmål.
Den Hellenske Republiks Generalsekretariat for koordinering (GSCO) | Informationsindsamlingsbesøg | Interview om projekter vedrørende teknisk bistand og horisontale spørgsmål.
Det nationale center for offentlig forvaltning og lokalforvaltning (EKDDA) | Informationsindsamlingsbesøg | Interview om projekter vedrørende teknisk bistand på området offentlig forvaltning.
Instituttet for reguleringspolitisk forskning (INERP) | Informationsindsamlingsbesøg | Interview om projekter vedrørende teknisk bistand.
Nationalt udviklingsagentur | Revisionsbesøg | Interview og indsamling af revisionsbevis om delegeringsaftalen på området offentlig forvaltning.
OECD | Informationsindsamlingsbesøg | Interview om bidragsaftalen på området mindskelse af den administrative byrde.
IMF | Revisionsbesøg | Revision af to bidragsaftaler på beskatningsområdet.

Kilde: Revisionsretten.

Bilag IV

Bidragsaftale mellem Ministeriet for administrativ reform og e-forvaltning og OECD om reduktion af administrative byrder i Grækenland

De græske eksperters profil og opgaver

οProjektmetodologien forudsatte et tæt samarbejde med den græske offentlige administration.

ο13 hold af eksperter (i alt 75 medlemmer) blev udvalgt via en åben procedure.

οBlandt de krævede kvalifikationer var et godt kendskab til regelsættet på et givet område, meget gode engelskkundskaber og evne til at præsentere komplekst materiale.

οDe græske eksperter skulle give input om det relevante regelsæt med henblik på kortlægning af den administrative byrde og skulle fungere som kontaktpunkter i fagministerierne.

Kvaliteten af de græske eksperters produkter

οDe udvalgte eksperters profiler opfyldte ikke fuldt ud de oprindelige krav:

i.begrænsede færdigheder med hensyn til at udarbejde komplekst materiale på engelsk

ii.utilstrækkeligt kendskab til det græske retssystem og den specifikke lovgivning (kun 4 af de 13 holdledere repræsenterede fagministerier med ansvar for de specifikke bestemmelser)

iii.deltidsdeltagelse i projektet.

οDe data, der blev leveret af de græske eksperter, var af ringe kvalitet, hvilket var en stor udfordring for projektet. I sidste ende blev projektet dog ifølge OECD afsluttet med et godt resultat, idet der blev indsamlet data på anden vis.

οSom en afhjælpende foranstaltning besluttede OECD at udlicitere kortlægningen af bestemmelserne i alle 13 sektorer til fire lokale advokatfirmaer.

Taskforcens deltagelse

οDeltagelse i arbejdsgrupper, formidling mellem de græske myndigheder og leverandørerne med det formål at forbedre kontraktforvaltningen (som taskforcen anså for at være utilfredsstillende).

οKoordinering af tværtjenstlige høringer med henblik på at kontrollere, at bestemmelserne var i overensstemmelse med EU-retten.

Bilag V

Taskforcens rolle i forbindelse med tilvejebringelse af teknisk bistand på forskellige politikområder

Reduktion af administrative byrder (erhvervsklima)

οFungerede primært som formidler med henblik på at forbedre koordineringen mellem de græske myndigheder, OECD og andre kommissionstjenester.

οVar ikke involveret i udvælgelsen af leverandøren, i fastlæggelsen af de kontraktlige ordninger mellem OECD og de græske myndigheder eller i overvågningen af gennemførelsen.

οDeltog i fire ud af otte udvalgsmøder på højt plan.

οSikrede overblik over projektgennemførelsen, deltog i arbejdsmøder, fremsatte bemærkninger til rapportudkastet og organiserede tværtjenstlige høringer med 11 af Kommissionens GD'er.

οYdede målrettet teknisk bistand til støtte for gennemførelsen af anbefalingerne efter afslutningen af projektet.

Liberalisering af regulerede erhverv (erhvervsklima)

οFastlagde specifikationerne på grundlag af de i aftalememorandummet fastsatte krav og de græske myndigheders anmodninger.

οYdede støtte i forbindelse med tildelingsproceduren (forhåndsudvælgelse af tjenesteydere, kommunikation med kandidater).

οOvervågning af rapportleverancer (kommentarer til rapportudkast, afsluttende evaluering).

οTæt samarbejde med de græske myndigheder (regelmæssige møder, korrespondance, tilpasning af den tekniske bistand til deres behov og forventninger).

Offentlig forvaltning (reform af den offentlige sektor)
Generelt:

οLøbende støtte til etableringen af Generalsekretariatet for koordinering (GSCO), blandt andet via en fast ekspert.

οStøtte til processen for fastlæggelse af den toårige strategi og handlingsplan for reformen af centraladministrationen, primært via en fast ekspert fra taskforcen (som var involveret i udformningen af den oprindelige strategi).

οStøtte til vurderingen og omstruktureringen af de græske ministerier gennem en ekstern langtidskontrakt, hvis gennemførelsesgrad imidlertid var lav (55 % 1,5 år efter undertegnelsen) som følge af manglen på specifikke anmodninger om teknisk bistand.

οOvervågning og koordinering af aktiviteter vedrørende teknisk bistand på området HR-strategi samt direkte input fra områdelederen og den eksterne kontrahent.

Kontrakt med det nationale udviklingsagentur:

οForsynede kontrahenten med alle de relevante oplysninger og dokumenter.

οKommunikerede med de græske myndigheder og fremmede EU’s synlighed som en kilde til støtte og finansiering i forbindelse med de gennemførte aktioner.

οKanaliserede eksperternes rapporter og de projektleverancer, som den modtog fra det nationale udviklingsagentur, til de relevante græske myndigheder.

οYdede støtte til udvælgelsen af eksperter ved at fastlægge udvælgelseskriterier.

Indtægtsforvaltning (budget og beskatning)

οGenerelt: Fastlagde specifikationerne, rekrutterede eksperter, indførte dem i opgaverne vedrørende teknisk bistand og integrerede resultaterne af deres arbejde i den overordnede tilvejebringelse af teknisk bistand.

οIMF-kontrakter: Udarbejdede specifikationerne og skabte et overblik over udviklingen på området. Foretog ikke en omfattende struktureret analyse af resultaterne og gav kun uformel feedback til kontrahenten (uden henvisning til resultatindikatorer).

Strukturfondene (samhørighedspolitikken)

οTeknisk bistand ydet direkte af taskforcepersonale (herunder faste eksperter), hvilket havde en stor positiv effekt på omfanget og kvaliteten af den tekniske bistand, som faktisk blev ydet til de græske myndigheder.

Kommissionens svar

Resumé

I

Kommissionen takker for Revisionsrettens særberetning om leveringen af teknisk bistand til Grækenland.

Kommissionen besluttede at oprette en taskforce for Grækenland baseret på en analyse af følgende referencescenarie:

-I maj 2010 bad den græske regering det internationale samfund om finansiel bistand. Eurogruppen vedtog i 2010 at yde Grækenland bilaterale lån for 80 mia. EUR i henhold til det første finansielle bistandsprogram. IMF bidrog med yderligere 30 mia. EUR.

-Til gengæld skulle Grækenland gennemføre en række strukturreformer og skattemæssige foranstaltninger til modernisering af staten for at sikre finansiel og skattemæssig stabilitet og styrke økonomien i henhold til betingelserne for det første finansielle bistandsprogram – det makroøkonomiske tilpasningsprogram.

-De græske myndigheders første tiltag viste sig imidlertid at være utilstrækkelige, og gennemførelsen af strukturreformerne gik ikke så godt som ventet, selv om Grækenland rådede over alle de eksisterende EU-love og -regler samt finansielle instrumenter (f.eks. strukturfonde, Fiscalisprogrammet osv.).

-De græske myndigheder anerkendte svaghederne i deres administrative kapacitet og vanskelighederne ved at gennemføre et omfattende reformprogram under hårdt tidspres og bad Kommissionen om at bistå dem i deres bestræbelser på at gennemføre de nødvendige strukturreformer.

På den baggrund vurderer Kommissionen, at der forelå en omfattende behovsanalyse, der således gjorde det muligt for Kommissionen at træffe en politisk beslutning om at imødekomme Grækenlands anmodning: Kommissionens formand besluttede at koordinere Kommissionens indsats ved at foreslå en lang række foranstaltninger vedrørende teknisk bistand, der skulle forvaltes direkte af Kommissionen med henblik på at understøtte gennemførelsen af EU-/IMF-tilpasningsprogrammet og fremskynde absorptionen af EU-midlerne.

På dette grundlag blev det besluttet at oprette en taskforce for Grækenland. Taskforcen koordinerede de forskellige foranstaltninger vedrørende teknisk bistand og hjalp de græske myndigheder med at forvalte de tekniske bistandsmidler, som de græske myndigheder havde det direkte ansvar for.

Efter Kommissionens opfattelse skal betegnelsen »et taskforce-program« forstås inden for rammerne af den opgave, der er pålagt taskforcen:

De foranstaltninger vedrørende teknisk bistand, der er fastsat af Kommissionen, og som skal koordineres af taskforcen, omfatter ikke de midler og kontrakter, der forvaltes direkte af de græske myndigheder, og Kommissionen har derfor ikke ansvaret for disse. De midler, der forvaltes direkte af de græske myndigheder, har de græske myndigheder det direkte ansvar for.

De taskforce-aktiviteter, som Kommissionen har ansvaret for, finansieres af Den Europæiske Socialfond og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling på centralt plan (tekniske bistandsaktiviteter, for hvilke Kommissionen har indgået direkte aftaler med internationale organisationer, nationale agenturer og eksperter fra medlemsstaterne) i henhold til artikel 58 i forordning (EU) nr. 1303/2013 om fælles bestemmelser. Dette må ikke forveksles med midler til det operationelle program vedrørende teknisk bistand, som de græske myndigheder anvender i henhold til artikel 59 i forordning (EU) nr. 1303/2013 om fælles bestemmelser for at indgå aftaler om og finansiere tekniske bistandsaktiviteter under delt forvaltning. Som sådan kan sidstnævnte ikke betragtes som en del af et »enkelt program vedrørende teknisk bistand«.

Taskforcen overvågede gennemførelsen af de tekniske bistandsaktiviteter, som taskforcen havde det direkte ansvar for. Når der er tale om delt forvaltning, har medlemsstaterne ansvaret for at udforme, overvåge og gennemføre de enkelte projekter. Kommissionen kontrollerer, om de aftalte milepæle nås ud fra de rapporter, som medlemsstaterne fremlægger i forbindelse med programmerne.

IV

Hvad angår »et bredt funderet program for teknisk bistand«: Se Kommissionens svar på punkt I.

Kommissionen anerkender, at taskforcen ikke altid havde indflydelse på reformfremskridtene, men dette skal ses i en bredere politisk sammenhæng, ligesom der skal tages højde for kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og EU’s institutioner. Gennemførelsen af strukturreformerne er og bliver de græske myndigheders ansvar, mens taskforcen stod til rådighed for at rådgive og bistå de græske myndigheder ved behov.

Taskforcen har aldrig haft hverken mandat eller beføjelse til at gennemføre reformer, uanset hvad de græske myndigheder måtte ønske.

Kommissionens svar på bemærkningen »En ufuldstændig enhed« før punkt V

Taskforcen var en fleksibel enhed, der udnyttede sin evne til at tilpasse sig de omskiftelige forhold og sine afprøvede metoder til levering af teknisk bistand.

Kommissionen er derfor ikke enig i, at taskforcen kan beskrives som »en ufuldstændig enhed«.

V

Hvad angår Kommissionens strategi ved oprettelsen af taskforcen, gav det makroøkonomiske tilpasningsprogram for Grækenland de overordnede strategiske retningslinjer for taskforcens mandat og arbejde, mens strukturen og forvaltningen af taskforcens aktiviteter var udformet til at gøre det muligt at reagere hurtigt på udfordrende og omskiftelige forhold. Alle andre tiltag end at oprette en taskforce ville have medført en langvarig lovgivningsproces for at ændre den eksisterende lovgivning om at stille midler til rådighed til gennemførelse af reformer.

Kommissionen oprettede taskforcen med det primære formål at yde teknisk bistand til de græske myndigheder med henblik på at gennemføre de centrale dele af programmet, herunder forbedring af absorptionen af EU’s strukturfondsmidler. Med oprettelsen af taskforcen blev kvaliteten af og anvendelsesområdet for den bistand, som Grækenland blev ydet, betydeligt forøget.

Taskforcen for Grækenland havde udtrykkeligt fået til opgave at hjælpe de græske myndigheder med at opfylde de betingelser i det makroøkonomiske tilpasningsprogram, som man havde aftalt med kreditorerne. (Se de relevante dele af taskforcens mandat: (1) »at kortlægge og koordinere den tekniske bistand, som Grækenland har brug for til at gennemføre EU-/IMF-tilpasningsprogrammet, i tæt samarbejde med Grækenland og med inddragelse af input fra andre medlemsstater«; (2) »at bistå de relevante græske myndigheder med detaljeret at fastlægge, hvilken form for teknisk bistand der skal ydes«).

I taskforcens planlægningscyklus tog man derfor højde for disse generelle forhold ved at inddrage forskellige muligheder for levering af teknisk bistand i beslutningsprocessen og dermed sikre den nødvendige fleksibilitet. Prioriteringen af tiltag afhang dels af 1) anmodningerne fra de græske myndigheder, dels af 2) betingelserne i det makroøkonomiske tilpasningsprogram, og prioriteringen skulle justeres alt efter resultatet af forhandlingerne.

På trods af den ustabile politiske situation i Grækenland lykkedes det taskforcen at bevare en sammenhængende struktur i den tekniske bistand i samarbejde med de ansvarlige personer inden for de forskellige områder, hvor der blev ydet teknisk bistand.

VI

Kommissionen skabte en solid platform for taskforcen, der tog behørig højde for det underliggende mandat og de forhold, som den tekniske bistand skulle ydes under. Det resulterede i velfungerende teknisk bistand. Se også Kommissionens svar på punkt IV og V.

VII

Ved finansieringen og budgetteringen af taskforcens aktiviteter blev lovbestemmelserne og Kommissionens eksisterende regler og procedurer til fulde overholdt. Finansieringen af taskforcens tekniske bistandsprojekter, som der var indgået aftale om med de græske myndigheder, kom fra fondene under Kommissionens centrale forvaltning og blev godkendt ved efterfølgende finansieringsbeslutninger i Kommissionen. Som sådan fulgte finansieringen af de tekniske bistandsaktiviteter de sædvanlige standarder for gennemsigtighed, og de pågældende kommissionsbeslutninger blev offentliggjort.

På samme måde opfyldte taskforcens procedurer for indgåelse af langfristede kontrakter med internationale organisationer eller nationale agenturer de procedurekrav, der er fastsat i finansforordningen, dennes gennemførelsesbestemmelser og beslutningsprocessen, herunder analyse af den nødvendige tekniske ekspertise og graden af specialisering hos serviceleverandøren. Alle de udvalgte nationale agenturer og internationale organisationer er blevet kontrolleret af Kommissionen (4- og 6-søjle-vurderinger), der således har bekræftet, at de har tilstrækkelig erfaring i forvaltning af EU-finansierede kontrakter.

Kommissionen er enig i, at der er behov for at definere projektleverancerne og de forventede resultater af kontrakterne. I finansforordningerne og rammeaftalerne med 6-søjle-organisationer er resultatbaserede projekter faktisk et krav i henhold til beskrivelsen af de logiske rammer, hvor den løsning, der giver mest mulig værdi for pengene, skal defineres i starten af kontraktprocessen. Det skal dog bemærkes, at hvad angår eksperter på langtidskontrakter – og alle kontrakter, hvor tiltagene har med rådgivning og vejledning at gøre – kan projektleverancen ikke defineres på forhånd, fordi rapporten om tiltagene altid udfærdiges efterfølgende.

VIII

Taskforcen kan kun foretage »systematisk overvågning« af den tekniske bistand, som taskforcen har det direkte ansvar for i sin egenskab af kontraherende myndighed. Kommissionen bemærker, at når der er tale om delt forvaltning, har medlemsstaterne ansvaret for at udforme, overvåge og gennemføre de enkelte projekter. Den nationale myndighed i medlemsstaten udpeger kontrolorganer, der skal sikre effektiv varetagelse af forvaltningen og overvågningssystemet i det pågældende land. Kommissionen kontrollerer, om de aftalte milepæle nås, baseret på medlemsstaternes programrapporteringer (medlemsstaterne blev på ad hoc-basis anmodet om at fremlægge oplysninger om, hvor langt man var nået med gennemførelsen af de enkelte projekter på de pågældende politikområder). Mens taskforcen således overvågede gennemførelsen af den tekniske bistand, som taskforcen havde det direkte ansvar for i sin egenskab af kontraherende myndighed, havde Grækenland ansvaret for gennemførelsen af reformerne.

IX

Kommissionen anerkender, at effekten af den tekniske bistand på de overordnede reformfremskridt var blandet. Dette skal ses i en bredere politisk sammenhæng, ligesom der skal tages højde for kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og EU’s institutioner. Gennemførelsen af (struktur)reformerne er og bliver de græske myndigheders ansvar, mens taskforcen stod til rådighed for at rådgive og bistå de græske myndigheder ved behov.

Vores anbefalinger

Se også Kommissionens svar på anbefaling 1-7 nedenfor.

Vores anbefalinger a)

Kommissionen accepterer anbefaling 1.

Vores anbefalinger b)

Kommissionen accepterer anbefaling 2.

Vores anbefalinger c)

Kommissionen accepterer anbefaling 3.

Vores anbefalinger d)

Kommissionen accepterer anbefaling 4.

Kommissionen skal yde teknisk bistand i henhold til de lovgivnings- og forskriftsmæssige rammer.

Vores anbefalinger e)

Kommissionen accepterer anbefaling 5.

Procedurerne til udvælgelse af serviceleverandører er de procedurer, der er fastsat i finansforordningen, og de procedurer, der følges af alle de af Kommissionens tjenestegrene, som er involveret i levering af teknisk bistand til de græske myndigheder.

Se også Kommissionens svar på punkt VII.

Vores anbefalinger f)

Kommissionen accepterer anbefaling 6 og vil systematisk overvåge den tekniske bistand, som den har det direkte ansvar for i sin egenskab af kontraherende myndighed.

Vores anbefalinger g)

Kommissionen accepterer anbefaling 7.

Strukturreformtjenestens kommende tiltag vil lægge vægt på denne kapacitetsopbygning.

Indledning

03

Hvad angår »et bredt funderet program for teknisk bistand«: Se Kommissionens svar på punkt I.

Taskforcen for Grækenland blev oprettet for at definere en ny tilgang til at afhjælpe manglerne ved de eksisterende instrumenter, for at forbedre effekten af Kommissionens bidrag i forbindelse med krisen og for at hjælpe Grækenland med at gennemføre de nødvendige reformer.

07

I forbindelse med oprettelsen af taskforcen sammensatte Kommissionen et særligt hold af eksperter, der blev hentet fra Kommissionens tjenestegrene og medlemsstaterne, og som blev stillet til rådighed for de græske myndigheder. Alt efter behov og omstændigheder valgte taskforcen den mest velegnede tilgang til og anvendelse af ressourcerne, blandt andet ved at udlåne eksperter fra Kommissionen, internationale organisationer, nationale agenturer og/eller topembedsmænd fra andre medlemsstater til de græske ministerier og forvaltninger samt ved at tilrettelægge workshopper og stille eksperter til rådighed i kortere perioder.

Del I

Kommissionens svar på bemærkningen »Del I – Taskforcens operationelle struktur var funktionel, men taskforcen manglede en strategi og et øremærket budget« før punkt 15

Kommissionen mener, at taskforcens strategiplan var baseret på aftalememorandummet og Grækenlands anmodning om teknisk bistand. Se svaret på punkt V samt punkterne nedenfor, der vedrører dette afsnit.

Kommissionens svar på bemærkningen »Taskforcen blev oprettet for sent i forhold til iværksættelsen af programmet, og der blev ikke overvejet alternativer« før punkt 15

Kommissionen valgte nogle hensigtsmæssige rammer for levering af teknisk bistand i det kriseramte Grækenland.

Så snart Grækenland havde fremsendt en anmodning om teknisk bistand til Kommissionen, og Kommissionen havde truffet en politisk beslutning om at levere denne tekniske bistand til Grækenland, blev taskforcen oprettet.

For bedre at forstå rammerne for taskforcen og baggrunden for dens oprettelse er det vigtigt at huske på, at Kommissionen reagerede, så snart problemerne blev tydelige, og at Kommissionen traf relevante foranstaltninger med henvisning til sagens hastende karakter, selv om der var begrænset kapacitet.

17

Hvis ad hoc-grupper, der yder teknisk bistand, afvikles og genoprettes, som i Grækenlands og Cyperns tilfælde, kan det medføre et stort tab af ekspertise, praktisk knowhow og effektivitet. På grund af de forestående reformudfordringer besluttede Kommissionen derfor at oprette strukturreformtjenesten som en permanent, men meget fleksibel kapacitet i Kommissionen med et bredere mandat, hvor der kan leveres specifik ekspertise og praktisk teknisk støtte til en medlemsstat, der har brug for dette, med henblik på udformning og gennemførelse af vækstfremmende administrative og strukturelle reformer.

18

Kommissionen valgte nogle hensigtsmæssige rammer for levering af teknisk bistand i det kriseramte Grækenland. Kommissionen erkendte, at der var et klart behov for at udvide den eksisterende tekniske bistand til Grækenland og levere bedre teknisk bistand til den græske administration for at fremskynde gennemførelsen af reformerne. Taskforcen var baseret på den store viden og ekspertise, der er i Kommissionen.

På grund af den begrænsede varighed af taskforcens mandat blev alternative muligheder for operationelle procedurer ikke overvejet. Men mindst én gang om året er de administrative og personalemæssige foranstaltninger blevet gennemgået i forbindelse med udformningen af budgetforslag, budgetbehandlingen og clearingsystemet.

Kommissionens svar på bemærkningen »Der var ingen underliggende strategi« før punkt 19

Ved oprettelsen af taskforcen vurderede Kommissionen, at det makroøkonomiske tilpasningsprogram for Grækenland udgjorde en overordnet strategi for taskforcens mandat og arbejde. Strukturen og forvaltningen af taskforcens aktiviteter blev udformet således, at det var muligt at reagere hurtigt på udfordrende og omskiftelige forhold. Taskforcens primære formål var at yde teknisk bistand til de græske myndigheder med henblik på gennemførelse af de centrale dele af programmet, herunder forbedre absorptionen af EU’s strukturfondsmidler. Oprettelsen af taskforcen øgede kvaliteten af og anvendelsesområdet for den eksisterende bistand til Grækenland betydeligt.

19

Ud over taskforcens strategi, der var baseret på det makroøkonomiske tilpasningsprogram, skal Kommissionen minde om, at taskforcen allerede den 11. oktober 2011 fremlagde en oversigt over de planlagte aktiviteter inden for forskellige politikområder og arbejdsmetoder for kommissærkollegiet, hvor organisationen, den mulige finansiering og fremgangsmåden for levering af teknisk bistand blev klart defineret og beskrevet. Oversigten blev suppleret med en nærmere beskrivelse, der blev fremsendt til alle interessenter (medlemsstater, internationale organisationer og nationale agenturer, Eurogruppens Arbejdsgruppe), og som omhandlede finansieringsformerne, disponible beløb (ved central og delt forvaltning) og muligheden for »fremskyndelse« i henhold til EU’s finansforordning, hvad angår gennemførelsen af tekniske bistandsaktiviteter fremover. Med denne tilgang har taskforcen kunnet udføre sit arbejde konsistent og på et informeret grundlag i hele sin funktionsperiode.

20

Kommissionen mener, at taskforcen opfyldte sit mandat ved at hjælpe de græske myndigheder med at definere deres behov for teknisk bistand.

Det er også et vigtigt element i det grundlæggende princip om »nationalt ejerskab« ved gennemførelsen af reformer.

21

Se argumentationen i Kommissionens svar på punkt V.

22

Når der er tale om projekter under delt forvaltning, har medlemsstaterne ansvaret for at udforme, overvåge og gennemføre de enkelte projekter. Kommissionen kontrollerer, om de aftalte milepæle nås, baseret på medlemsstaternes programrapporteringer (medlemsstaterne blev på ad hoc-basis anmodet om at fremlægge oplysninger om, hvor langt man var nået med gennemførelsen af de enkelte projekter på de pågældende politikområder).

Hvad angår de aktiviteter, der blev finansieret under det centralt forvaltede budget for teknisk bistand, blev der foretaget en kontrol af tildelingskriterierne sammen med lederne af det operationelle program vedrørende administrative reformer, før forhandlingerne med kontrahenten blev igangsat, navnlig for at undgå overlapning.

23

Kommissionen anerkender, at det ville have været lettere at planlægge den tekniske bistand, hvis man havde opereret med øremærkede bevillinger i EU’s budget. Men taskforcen fik alligevel det bedste ud af de disponible midler.

Kommissionen mener, at de græske myndigheder ikke har udnyttet strukturfondenes finansieringstilbud optimalt, hvad angår teknisk bistand, på trods af al den hjælp, de fik af taskforcen. Det skal dog bemærkes, at budgettet for det operationelle program vedrørende administrative reformer først blev reduceret efter aftale med Kommissionens tjenestegrene, da det viste sig, at Grækenland ellers ville gå glip af disse midler (der var bundet til specifikke år).

24

De mange forskellige budgetposter, som Kommissionens forvaltning har fuld kontrol over, kan ikke betragtes som en svaghed. Brug af mange budgetposter til finansiering af horisontale tiltag er helt almindelig praksis i Kommissionen.

Desuden skal det understreges, at taskforcens mandat ikke omfatter en systematisk økonomisk oversigt over de tekniske bistandsaktiviteter, der finansieres af de græske myndigheder via strukturfondene og forvaltes via det operationelle program vedrørende administrative reformer.

Kommissionens relevante tjenestegrene har ansvaret for at have et samlet overblik over det operationelle program for teknisk bistand, mens medlemsstaten har ansvaret for at føre en detaljeret liste over projekterne. Denne liste skal efter anmodning stilles til rådighed for Kommissionens tjenestegrene, jf. regelsættet.

Kommissionens svar på bemærkningen »Taskforcen havde en fleksibel intern organisation, men personalebehovene var ikke fastsat på grundlag af en egentlig analyse« før punkt 25

Kommissionen mener, at denne bemærkning skal ses i en bredere sammenhæng, nemlig følgende: På grund af den politiske situation og behovet for fleksibilitet under de omskiftelige forhold med dyb krise og behov for at handle hurtigt var det svært på forhånd at definere visse parametre nøjagtigt, f.eks. det præcise personalebehov.

26

Det forhold, at der ikke altid var så meget personale, som lofterne tillod, havde ingen indvirkning på taskforcens normale funktion.

Del II

28

Se Kommissionens svar på punkt I og 3, hvad angår formuleringen »et omfattende program for teknisk bistand«.

32 Første afsnit

I overensstemmelse med betingelserne i det makroøkonomiske tilpasningsprogram indgik de græske myndigheder to kontrakter om teknisk bistand med OECD. Mens Kommissionen, nærmere betegnet GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion, overvåger de almindelige aktiviteter under det operationelle program, havde de græske myndigheder ansvaret for at gennemføre og overvåge kontrakterne med OECD, idet OECD bevarede det fulde ejerskab til indholdet af deres projektleverancer. Efter anmodning fra de græske myndigheder bistod taskforcen de græske myndigheder og OECD med at finpudse aftalens projektleverancer, blandt andet ved at outsource udarbejdelsen af juridiske dokumenter og levere relevant ekspertise inden for momsregler og selskabsret, ligesom det var tilfældet i projektet vedrørende reduktion af den administrative byrde, der blev undersøgt af Revisionsretten.

32 Andet afsnit

Hvad angår strukturfondene, sørgede Kommissionen for, at Portugal kunne støtte Grækenland. De to medlemsstater var enige om, at en vis udveksling af erfaringer ville være nyttigt. Hvis samarbejdet ikke blev til noget, ville det hverken medføre finansielle tab for nogen af parterne eller for Kommissionen.

34

Se Kommissionens svar på punkt 32, hvad angår taskforcens rolle i projektet vedrørende administrative byrder.

Kommissionens svar på bemærkningen »Taskforcen anvendte flere forskellige metoder til levering af teknisk bistand, men nogle af dem var ikke egnet til formålet« før punkt 35

Kommissionen mener, at taskforcens metoder til levering af teknisk bistand var relevante og formålstjenlige og til fulde opfyldte de eksisterende love og regler.

35

Beslutningen om at indhente bistand fra eksterne enheder, der skulle varetage dele af arbejdet, var berettiget i forhold til de operationelle behov, tidsplanen for opgaverne og opgavernes særlige karakter samt de nødvendige tekniske færdigheder.

36

Det agentur, der havde med skattemæssige forhold at gøre, og som Revisionsretten henviser til, påtog sig en række opgaver, der har bevist deres merværdi; disse bestod i følgende:

-sammen med taskforcen at udpege egnede eksperter i eller uden for medlemsstaternes forvaltninger

-ved tjenesteydelseskontrakter at udfærdige udbudsspecifikationerne, opfordre egnede kandidater til at afgive tilbud, analysere tilbuddene, tildele kontrakten

-ved udstationering fra en national forvaltning at udfærdige en kontraktmodel og gennemføre forhandlinger med medlemsstatens forvaltning

-i alle tilfælde at varetage økonomistyringen og følge op på gennemførelsen af kontrakten (fakturaer fra medlemsstatens forvaltning eller kontrahenten, timeregnskab, rapporter) samt ved behov at ændre kontrakten.

39

Ved finansieringen og budgetteringen af taskforcens aktiviteter blev lovbestemmelserne og de eksisterende regler og procedurer i Kommissionen til fulde overholdt.

Se argumentationen i Kommissionens svar på punkt VII.

40

Den områdeansvarliges opgave omfatter meget andet end det konkrete samarbejde: Den områdeansvarlige skal sikre konstant dialog og støtte på det pågældende område ved at levere ekspertise, foretage undersøgelser og udføre benchmarking-aktiviteter osv. Det er derfor naturligt at vælge at inddrage de nationale agenturer i gennemførelsen af projekterne på grund af deres unikke kvalifikationer og kompetencer og høje specialiseringsgrad (artikel 190, stk. 1, litra f), i finansforordningens gennemførelsesbestemmelser).

41

Alle de EU-eksperter, der blev stillet til rådighed for de græske myndigheder gennem dette agentur, havde stor erfaring med administrative reformer i deres egne lande (Frankrig, England, Tyskland, Spanien osv.).

Erfaringerne i Balkanlandenes nationale udviklingsagentur var relevante for reformerne i Grækenlands offentlige forvaltning. Agenturet var også involveret i førtiltrædelseslande. Store dele af den administrative organisation og de græske institutioner er også historisk set inspireret af systemet i denne medlemsstat, hvilket også inspirerede de græske myndigheder til at se støtten fra dette nationale udviklingsagentur som et fælles anliggende på operationelt niveau i samarbejde med taskforcen og reformpartneren.

Kommissionens svar på bemærkningen »Støtten var tilstrækkeligt afstemt efter de vigtigste reformbehov, men var ikke altid baseret på en omfattende behovsanalyse« før punkt 46

Kommissionen mener, at Revisionsrettens bemærkning »Støtten var tilstrækkeligt afstemt efter de vigtigste reformbehov, men var ikke altid baseret på en omfattende behovsanalyse« skal ses i en bredere sammenhæng. Se argumentationen i Kommissionens kommentarer til punkt V og 19 i indledningen og punkterne efter bemærkningen.

47 (a)

I januar 2012 blev køreplanen for den administrative reform, som de græske myndigheder havde defineret, udformet på basis af fundene og anbefalingerne i OECD-dokumentet »Greece: Review of the Central Administration«. Den tekniske bistand, som taskforcen leverede i 2012-2013, var baseret på denne køreplan og prioriteterne i det makroøkonomiske tilpasningsprogram.

Fra og med 2014 var den tekniske bistand baseret på reformstrategien og en toårig reformhandlingsplan, idet taskforcen hjalp Grækenland med at udfærdige de relevante dokumenter.

47 (b)

Alle OECD’s anbefalinger blev inddraget i de forskellige køreplaner og i den tabel med syv søjler, som Revisionsretten har fået forelagt. Sammen med aftalememorandummet var dette systematisk med til at skabe fundamentet for anmodningen om teknisk bistand. Dette fremgår tydeligt af udformningen af reformstrategien og den toårige handlingsplan, der blev udarbejdet sammen med Grækenland, og hvor OECD’s anbefalinger bruges som udgangspunkt til at definere projekter, hvor der gøres noget ved manglerne.

47 (c)

Hvad angår statens forvaltning, var koordineringen mellem ministerierne et vigtigt element ved oprettelsen af generalsekretariatet og reformrådet. Det var en af OECD’s centrale anbefalinger.

49

Hvad Kommissionen angår, blev der ved udfærdigelsen af kontrakten taget højde for nogle endnu uafklarede punkter i forhold til det arbejde, der skulle udføres af IMF, ligesom der på et meget tidligt stadie af Kommissionens levering af teknisk bistand blev taget højde for uafklarede punkter med hensyn til Kommissionens mulighed for at sikre tilstedeværelse af en lokal skatterådgiver med henblik på effektiv understøttelse af arbejdet med »kernefunktionerne« (gældsinddrivelse, skatterevision, formuekontrol, konfliktløsning osv.). Med oprettelsen af generalsekretariatet for offentlige indtægter i slutningen af 2012 skete der i øvrigt det, at de tekniske bistandsaktiviteter, som blev varetaget af IMF (institutionel reform og organisation), øgedes, mens Kommissionen (med ansættelsen i begyndelsen af 2013 af endnu en lokal konsulent, der skulle bistå med gældsinddrivelsen) kunne overtage det meste af arbejdet på dette område.

Den nye ansvarsfordeling blev allerede tydeliggjort i IMF’s årsberetning for perioden frem til december 2012 (udfærdiget af IMF’s afdeling for fiskale anliggender i februar 2013) (se navnlig punkt 16).

50

Taskforcen gjorde en stor indsats for at fastsætte tydelige frister ved at udarbejde en toårig handlingsplan, hvilket førte til udformningen af en mere detaljeret plan. Disse dokumenter er fremlagt for Revisionsretten.

Anmodningerne om teknisk bistand blev justeret i startperioden for at hjælpe Grækenland med at opfylde kravene i aftalememorandummet og primært fokusere på disse. Her var en tilpasning af behovene for teknisk bistand en uomgængelig politisk realitet.

Tekstboks 2

Kommissionen skal gøre opmærksom på, at selv om taskforcen i mange tilfælde internt gav udtryk for betænkeligheder, hvad angår de græske myndigheders evne til at overholde fristerne, havde taskforcen ikke beføjelse til at ændre dem.

For at overholde fristerne i den græske lovgivning og aftalememorandummet skulle reformen af stillingsklassifikationerne for alle medarbejdere i centraladministrationen i henhold til køreplanen være gennemført i løbet af seks måneder (dvs. i juli 2012). Denne frist blev fastsat på trods af reformens juridiske og organisatoriske kompleksitet, som OECD allerede havde anerkendt i sin kortlægning af den græske centraladministration. Selv om der er udarbejdet en plan sammen med taskforcen/den områdeansvarlige, er reformen af klados-systemet endnu ikke blevet iværksat af de græske myndigheder.

Køreplanen stemte fuldt overens med kravene i aftalememorandummet.

Det var ikke taskforcens ansvar at overvåge reformfremskridtene på dette område.

54 (a)

Navnlig hvad angår den tekniske bistand fra IMF, blev der fulgt op på reformfremskridtene i Kommissionens og IMF’s fælles statusrapporter, som blev udfærdiget en gang i kvartalet mellem 2012 og 2014, og som i høj grad blev brugt til at analysere resultaterne af den tekniske bistand og fremskrive behovene og planerne for teknisk bistand.

På grund af de vidtspændende ændringer i den græske situation og samspillet med kravene i aftalememorandummet, der også blev justeret løbende, var disse rapporter et mere hensigtsmæssigt og operationelt værktøj end en systematisk opdatering af de meget generelle handlingsplaner, der var omfattet af den oprindelige aftale.

54 (b)

Se Kommissionens svar på punkt 32. Det var de græske myndigheders ansvar at gennemføre og overvåge OECD-kontrakten, hvad angår projektet vedrørende administrative byrder.

Del III

Kommissionens svar på bemærkningen »Del III – Den tekniske bistand gav blandede resultater« før punkt 55

Kommissionen mener, at bemærkningen »Del III – Den tekniske bistand gav blandede resultater« skal ses i den rette sammenhæng, idet der skal tages højde for de græske myndigheders og Kommissionens forskellige roller, hvad angår den tekniske bistands effekt på de overordnede reformfremskridt. Kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Den Europæiske Union betyder, at det er medlemsstatens ansvar at gennemføre strukturreformerne. Gennemførelsen af strukturreformerne er og bliver derfor de græske myndigheders ansvar, mens taskforcen stod til rådighed for at rådgive og bistå de græske myndigheder ved behov.

Fælles svar på punkt 55 og 56

Hvad angår behovet for at overvåge gennemførelsen af de tekniske bistandsaktiviteter og de dermed forbundne anbefalinger, skal der tages højde for institutionernes tilsynsførende rolle i forbindelse med programmet, og ikke kun taskforcens rolle.

56

Det er Kommissionens opfattelse, at taskforcen overvågede gennemførelsen af de tekniske bistandsaktiviteter, som taskforcen havde det direkte ansvar for.

59

Hvad angår den forsinkede levering af tekniske bistandsprojekter under delt forvaltning, skal Kommissionen understrege, at OECD-kontrakten var underskrevet af de græske myndigheder i overensstemmelse med kravet i det makroøkonomiske tilpasningsprogram, og at de græske myndigheder således havde det fulde ansvar for at gennemføre og overvåge kontrakterne.

Se også Kommissionens svar på punkt 32 og 47.

60

Kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Den Europæiske Union betyder, at det er medlemsstatens ansvar at gennemføre strukturreformerne. Gennemførelsen af strukturreformerne er og bliver derfor de græske myndigheders ansvar, mens taskforcen stod til rådighed for at rådgive og bistå de græske myndigheder ved behov.

Fælles svar på punkt 61-65

Se Kommissionens svar på punkt 60.

66

Grækenland opnåede en høj absorptionsgrad i programmeringsperioden 2007-2013 og dermed en god placering på EU-plan. Dette lykkedes ved tæt samarbejde mellem Kommissionens embedsmænd og de græske ministerier og forvaltningsmyndigheder, der således fik teknisk bistand ved behov i forbindelse med deres administrative opgaver, herunder fastsættelse af frister.

Fælles svar på punkt 67-70

Se Kommissionens svar på punkt 60.

71

Kommissionen er enig i Revisionsrettens analyse, hvad angår grundene til de langsomme fremskridt og vanskelighederne ved at gennemføre tekniske bistandsprojekter inden for beskatning. Se også Kommissionens svar på punkt 60.

72

Se Kommissionens svar på punkt 60.

Konklusion og anbefalinger

74

Hvad angår Kommissionens fortolkning af »et bredt funderet program for teknisk bistand«: Se Kommissionens svar på punkt I.

Anbefaling 1

Kommissionen accepterer anbefaling 1.

Strukturreformtjenesten vil tage højde for denne anbefaling ved nye tekniske bistandsopgaver.

Kommissionen vil indarbejde Revisionsrettens anbefaling i definitionen af rammerne for strukturreformtjenestens aktiviteter.

76

Kommissionen mener, at taskforcen har opfyldt sit mandat. Se Kommissionens svar på denne beretnings del II.

76 Første afsnit

Kommissionen mener, at den tekniske bistand bevisligt var optimal takket være en kombination af kort- og langtidskontrakter med eksperter, lokale såvel som internationale, der således kunne sikre indsigt i komplekse reformområder, idet der hele tiden blev taget højde for opgavernes særlige karakter og de nødvendige tekniske færdigheder.

Blandt de forskellige mekanismer til levering af teknisk bistand er brugen af eksterne kontrahenter af afgørende betydning i de tilfælde, hvor ekspertisen ikke findes i Kommissionen.

Derfor benyttede Kommissionen de eksisterende instrumenter til at indgå aftaler med eksperter, der opfyldte de nødvendige krav.

I henhold til bestemmelserne i personalevedtægten ansatte Kommissionen også eksperter på tidsbegrænsede kontrakter. Brugen af ekstern ekspertise var baseret på en behovsvurdering.

Kommissionen anvendte således kun de ressourcer, herunder serviceleverandører og eksterne eksperter, der var nødvendige i det kriseramte Grækenland, hvor der var behov for hurtige løsninger.

76 Andet afsnit

Ved udvælgelsen af serviceleverandører blev lovbestemmelserne og Kommissionens eksisterende regler til fulde overholdt.

76 Fjerde afsnit

Kommissionen mener, at udformningen af kommissoriet er fyldestgørende. Ved udformningen af kommissoriet og handlingsplanerne tog Kommissionen specifikt højde for typen af det enkelte projekt, betingelserne i det makroøkonomiske tilpasningsprogram, typen af indsats, de forhold, kontrahenten skulle arbejde under, samt hvor langt man var nået med projektet.

Se også Kommissionens svar på punkt 49 og 50.

Anbefaling 2

Kommissionen accepterer anbefaling 2.

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer anbefaling 3.

I betragtning af den store indsats, som medlemsstaterne (i euroområdet og ikke-euroområdet), Kommissionen og internationale og nationale organisationer har gjort for at hjælpe det kriseramte Grækenland med at planlægge og gennemføre de nødvendige reformer, mener Kommissionen, at antallet af interessenter var passende.

Antallet af involverede parter afspejler derfor de tiltag, der var nødvendige for at opfylde formålet med bistanden fuldt ud.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer anbefaling 4.

Taskforcens strategi, der var kendetegnet ved en stor fleksibilitet, som gjorde det muligt at reagere hurtigt og effektivt på de omskiftelige forhold i en situation præget af dyb krise og behov for at handle hurtigt, var fint afstemt efter forholdene. Kommissionen skal understrege, at taskforcen alt efter behov og omstændigheder valgte den mest velegnede tilgang til og anvendelse af ressourcerne, blandt andet ved at udstationere eksperter fra Kommissionen, internationale organisationer, nationale agenturer og/eller topembedsmænd fra andre medlemsstater i de græske ministerier og forvaltninger samt tilrettelægge workshopper og benytte eksperter på korttidskontrakter.

Udformningen af planlægningscyklussen i taskforcen svarede derfor til den overordnede situation og sikrede den nødvendige fleksibilitet i beslutningsprocessen, for så vidt angår de forskellige muligheder for levering af teknisk bistand. Prioriteringen af tiltag afhang af anmodningerne fra de græske myndigheder og betingelserne i det makroøkonomiske tilpasningsprogram og skulle justeres i henhold til resultatet af forhandlingerne.

Anbefaling 5

Kommissionen accepterer anbefaling 5.

Taskforcens procedurer for indgåelse af langfristede kontrakter med internationale organisationer eller nationale agenturer opfyldte de procedurekrav, der er fastsat i finansforordningen, dennes gennemførelsesbestemmelser og beslutningsprocessen.

Alle de udvalgte nationale agenturer og internationale organisationer er blevet kontrolleret af Kommissionen (4- og 6-søjle-vurderinger), der således har bekræftet, at de har tilstrækkelig erfaring i forvaltning af EU-finansierede kontrakter.

Kommissionen vil gerne understrege, at man har gjort sig ekstra umage, hvad angår den resultatbaserede tilgang, efter ikrafttrædelsen af den nye finansforordning i 2013: I overensstemmelse med beskrivelsen af de logiske rammer blev der indgået nye rammeaftaler med 6-søjle-organisationer, hvor resultatbaserede projekter er et krav, og hvor de løsninger, der giver mest mulig værdi for pengene, skal defineres i starten af kontraktprocessen.

77

Kommissionen kontrollerede, om den tekniske bistand blev gennemført overordnet set. De græske myndigheder havde ansvaret for gennemførelsen af de specifikke projekter vedrørende iværksættelse af reformerne, som det derfor ikke var Kommissionens opgave at kontrollere.

79

Se Kommissionens svar på denne beretnings del III og punkt 55.

Anbefaling 6

Kommissionen accepterer anbefaling 6 og vil systematisk overvåge den tekniske bistand, som den har det direkte ansvar for i sin egenskab af kontraherende myndighed.

I udformningen af de nye rammer, der skal danne grundlag for strukturreformtjenestens tiltag, vil Kommissionen i sin forhåndsanalyse tage højde for de erfaringer, taskforcen har gjort i forbindelse med gennemførelsen af tekniske bistandsaktiviteter. Desuden overvejer Kommissionen at sende en efterfølgende evaluering af aktiviteterne i Grækenland i udbud, når alle de tekniske bistandsaktiviteter er gennemført.

Anbefaling 7

Kommissionen accepterer anbefaling 7.

Strukturreformtjenestens kommende tiltag vil lægge vægt på kapacitetsopbygning.

QJ-AB-15-020-DA-E    ISSN 1977-5636

Taskforcen for Grækenland blev oprettet i 2011 af Europa-Kommissionen for at støtte gennemførelsen af det økonomiske tilpasningsprogram med en bred vifte af foranstaltninger vedrørende teknisk bistand. I beretningen undersøges det, om taskforcen opfyldte sit mandat, og om den bistand, der blev ydet til Grækenland, bidrog effektivt til reformprocessen. Vi konstaterede, at taskforcen generelt var en funktionel mekanisme til ydelse og koordinering af komplekse aktiviteter vedrørende teknisk bistand. Der var imidlertid svagheder i udformningen af en række projekter, og der blev kun opnået blandede resultater med hensyn til at indvirke på reformfremskridtene.