ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3498-8 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/24927 | QJ-AB-15-020-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3484-1 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/056051 | QJ-AB-15-020-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3445-2 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/19033 | QJ-AB-15-020-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2015

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EL
2015

αριθ. 19

Ειδική έκθεση

Για να βελτιωθεί η παροχή
τεχνικής βοήθειας στην
Ελλάδα χρειάζεται
μεγαλύτερη έμφαση
στα αποτελέσματα

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού της ΕΕ ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά καθήκοντα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IV, του οποίου προεδρεύει ο Milan Martin Cvikl, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στον έλεγχο στους τομείς των εσόδων, της έρευνας και των εσωτερικών πολιτικών, της δημοσιονομικής και οικονομικής διακυβέρνησης καθώς και των θεσμικών οργάνων και οργανισμών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Baudilio Tomé Muguruza, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενoς από τον Daniel Costa de Magalhães, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του και τον Ignacio García de Parada, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, τον Ζαχαρία Κόλια, Διευθυντή, την Kamila Lepkowska, επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου, και τους Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Ευστάθιο Ευσταθίου και Θεόδωρο Καραντάνο, ελεγκτές.

Από αριστερά: Θ. Καραντάνος, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Ζ. Κόλιας, B. Tomé Muguruza, G. Diana, M. Gottmann, I. García de Parada, E. Ευσταθίου.

Περιεχόμενα

Ακρωνύμια και συντομογραφίες

Σύνοψη

Εισαγωγή

Η ελληνική κρίση και τα προγράμματα οικονομικής προσαρμογής

Τεχνική βοήθεια για να υποστηριχτεί η εφαρμογή των προγραμμάτων

Πεδίο αναφοράς και μέθοδοι παροχής τεχνικής βοήθειας

Εμβέλεια, στόχοι και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Εμβέλεια και στόχοι του ελέγχου

Τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Μέρος Ι — Η ΟΔΕ είχε μεν λειτουργική επιχειρησιακή διάρθρωση, αλλά δεν διέθετε ενιαίο στρατηγικό προσανατολισμό και ειδικό προϋπολογισμό

Η ΟΔΕ συγκροτήθηκε καθυστερημένα σε σχέση με την έναρξη του προγράμματος και χωρίς να εξεταστούν εναλλακτικές λύσεις

Έλλειψη ενιαίου εγγράφου στρατηγικής

Η ΟΔΕ δεν διέθετε ειδικό προϋπολογισμό

Η ΟΔΕ διέθετε ευέλικτη εσωτερική οργάνωση, αλλά δεν πραγματοποιήθηκε κατάλληλη ανάλυση των αναγκών της σε προσωπικό

Μέρος ΙΙ — Συνολικά, η ΟΔΕ έφερε σε πέρας την εντολή της, πλην όμως υπήρχαν αδυναμίες

Σημαντικές προκλήσεις σε ένα δύσκολο περιβάλλον

Ικανοποιητικές επιδόσεις του συστήματος συντονισμού

Ο ρόλος της ΟΔΕ διέφερε σημαντικά μεταξύ των ελεχθέντων έργων

Η ΟΔΕ εφάρμοσε διάφορες μεθόδους παροχής τεχνικής βοήθειας οι οποίες όμως δεν άρμοζαν πάντοτε στη φύση της παρεχόμενης βοήθειας

Η επιλογή των παρόχων τεχνικής βοήθειας δεν βασιζόταν πάντα σε ενδελεχή ανάλυση εναλλακτικών προτάσεων

Η υποστήριξη για την επίσπευση της απορρόφησης των κονδυλίων της ΕΕ ήταν κατάλληλα διαρθρωμένη

Η στήριξη ήταν επαρκώς προσαρμοσμένη στις βασικές μεταρρυθμιστικές ανάγκες, αλλά δεν βασιζόταν πάντα σε ολοκληρωμένη ανάλυση των αναγκών

Οι όροι αναφοράς δεν είχαν οριστεί σαφώς σε ορισμένες συμβάσεις

Η τεχνική βοήθεια ανταποκρινόταν στις απαιτήσεις του προγράμματος

Η ΟΔΕ παρακολουθούσε αποτελεσματικά την πρόοδο της τεχνικής βοήθειας …

… και, σε κυμαινόμενο βαθμό, τα παραδοτέα των εξωτερικών παρόχων υπηρεσιών

Μέρος ΙΙΙ — Η τεχνική βοήθεια απέφερε μικτά αποτελέσματα

Η ΟΔΕ δεν παρακολουθούσε συστηματικά τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο της τεχνικής βοήθειας

Ικανοποιητικές εκροές αλλά με σχετική καθυστέρηση

Διαφοροποιημένος βαθμός συμβολής στη μεταρρυθμιστική διαδικασία

Δημόσια διοίκηση

Επιχειρηματικό περιβάλλον

Διαρθρωτικά ταμεία

Φορολογία (φορολογική διοίκηση)

Ανάπτυξη ικανοτήτων

Συμπεράσματα και συστάσεις

Οργάνωση και προγραμματισμός της τεχνικής βοήθειας

Εκπλήρωση της εντολής της ΟΔΕ

Αποτελέσματα της τεχνικής βοήθειας

Παράρτημα Ι | — | Επισκόπηση έργων τεχνικής βοήθειας ανά τομέα πολιτικής
Παράρτημα ΙΙ | — | Επισκόπηση έργων τεχνικής βοήθειας που υποβλήθηκαν σε έλεγχο
Παράρτημα III | — | Φορείς στους οποίους πραγματοποιήθηκε επίσκεψη κατά τη διάρκεια του ελέγχου
Παράρτημα IV | — | Συμφωνία συνεισφοράς μεταξύ του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και του ΟΟΣΑ για τη μείωση των διοικητικών βαρών στην Ελλάδα
Παράρτημα V | — | Ρόλος της ΟΔΕ κατά την παροχή τεχνικής βοήθειας ανά τομέα πολιτικής

Απάντηση της Επιτροπής

Ακρωνύμια και συντομογραφίες

ΓΓΣ: Γενική Γραμματεία Συντονισμού της Ελληνικής Δημοκρατίας

ΓΔ: Γενική Διεύθυνση

ΔΔΕ: Δανειακή Διευκόλυνση για την Ελλάδα

ΔΝΤ: Διεθνές Νομισματικό Ταμείο

ΕΚΤ: Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο

ΕΠΔΜ: Επιχειρησιακό πρόγραμμα «Διοικητική Μεταρρύθμιση»

ΕΤΠΑ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

Μνημόνιο: Μνημόνιο Συνεννόησης

ΟΔΕ: Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα

ΟΟΣΑ: Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης

Πρόγραμμα FISCALIS: Πρόγραμμα συνεργασίας της ΕΕ για τις εθνικές φορολογικές διοικήσεις

IRS: Internal Revenue Service (κρατική υπηρεσία των ΗΠΑ αρμόδια για την είσπραξη φόρων και για την επιβολή του φορολογικού δικαίου)

TAIEX: Technical Assistance and Information Exchange Instrument (Μέσο τεχνικής βοήθειας και ανταλλαγής πληροφοριών)

Σύνοψη

I

Την άνοιξη του 2010 η Ελλάδα, ούσα αντιμέτωπη με μια σοβαρή χρηματοπιστωτική κρίση, ζήτησε χρηματοδοτική στήριξη από τη διεθνή κοινότητα. Ανταποκρινόμενα στο αίτημα αυτό, τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ και το ΔΝΤ κατήρτισαν δύο διαδοχικά προγράμματα οικονομικής προσαρμογής. Το καλοκαίρι του 2011, η Επιτροπή δρομολόγησε πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας υπό τον συντονισμό ενός φορέα που ονομάστηκε Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα (ΟΔΕ), προκειμένου να υποστηριχτεί η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων που συμφωνήθηκαν από την Επιτροπή και τις ελληνικές αρχές.

II

Η ΟΔΕ επικεντρώθηκε στην υποστήριξη της υλοποίησης των μεταρρυθμίσεων που απαιτούνταν βάσει των προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής και την επίσπευση της απορρόφησης των κονδυλίων της ΕΕ. Η τεχνική βοήθεια παρασχέθηκε από προσωπικό της ΟΔΕ και από εμπειρογνώμονες του δημόσιου τομέα άλλων κρατών μελών, διεθνών οργανισμών και του ιδιωτικού τομέα. Η τεχνική βοήθεια παρασχέθηκε υπό διάφορες μορφές: από τη διαρκή παροχή υποστήριξης προς τις ελληνικές αρχές από επιτόπιους εμπειρογνώμονες μέχρι την εκπόνηση μελετών και εκθέσεων και την πραγματοποίηση ειδικών εργαστηρίων.

III

Στόχος του ελέγχου μας ήταν να αναλυθεί ο τρόπος με τον οποίο η ΟΔΕ εκπλήρωσε τους στόχους της. Ειδικότερα, εξετάσαμε το οργανωτικό και χρηματοδοτικό καθεστώς της ΟΔΕ, τον τρόπο με τον οποίο υλοποιούνταν στην πράξη η παροχή και η παρακολούθηση της τεχνικής βοήθειας, καθώς και τη συμβολή της τεχνικής βοήθειας στην πρόοδο των μεταρρυθμίσεων. Ελέγξαμε ενδελεχώς δεκατρία έργα τεχνικής βοήθειας και συλλέξαμε αποδεικτικά στοιχεία από επισκέψεις στην Επιτροπή, στους παρόχους υπηρεσιών, σε διευθύνσεις της ελληνικής κυβέρνησης και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη.

Αποτελεσματικές ενέργειες· ναι μεν αλλά…

IV

Με τη συγκρότηση της ΟΔΕ η Επιτροπή απέκτησε έναν ευέλικτο μηχανισμό για τον συντονισμό ενός εκτεταμένου προγράμματος τεχνικής βοήθειας. Η τεχνική βοήθεια παρασχέθηκε κατά τρόπο αποτελεσματικό στις ελληνικές αρχές, χωρίς όμως να ασκεί πάντοτε επιρροή στην πρόοδο των μεταρρυθμίσεων. Ωστόσο, η εκτίμηση αυτή πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα της ασταθούς πολιτικής κατάστασης στην Ελλάδα και του επείγοντος χαρακτήρα των απαιτούμενων μεταρρυθμίσεων.

Ένας φορέας λειψός

V

Λόγω της επείγουσας ανάγκης να αντιμετωπιστεί άμεσα η κρίση στην Ελλάδα, η ΟΔΕ συστάθηκε πολύ εσπευσμένα, χωρίς να αναλυθούν πλήρως άλλες επιλογές και χωρίς ειδικό προϋπολογισμό. Η ΟΔΕ δεν διέθετε ενιαίο, αναλυτικό έγγραφο στρατηγικής στο οποίο να βασίζει την παροχή τεχνικής βοήθειας ή την επιλογή μεταξύ αντικρουόμενων προτεραιοτήτων, παρά την εντολή της για προσδιορισμό και συντονισμό της τεχνικής βοήθειας. Απουσία ενός τέτοιου εγγράφου, η ΟΔΕ συνεργαζόταν με τις ελληνικές αρχές «κατόπιν αιτήματος» και βάσει των όρων που προβλέπονταν στα προγράμματα.

Κατάλληλη τεχνική βοήθεια

VI

Παρά τις αδυναμίες που παρουσιάστηκαν κατά τη σύσταση της ΟΔΕ, διαπιστώσαμε ότι, σε όλους τους τομείς που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, η παροχή τεχνικής βοήθειας ήταν κατάλληλη και τις περισσότερες φορές εναρμονισμένη με τις απαιτήσεις του προγράμματος. Μέχρι τον Νοέμβριο του 2014, η ΟΔΕ είχε αναλάβει τον συντονισμό 118 έργων τεχνικής βοήθειας σε δώδεκα τομείς πολιτικής. Στο πλαίσιο αυτό, και υπό μόνιμο καθεστώς χρονικής πίεσης, η ΟΔΕ ανέπτυξε ένα ευέλικτο και διαφοροποιημένο σύστημα παροχής τεχνικής βοήθειας.

Ανεπαρκείς διαδικασίες σε ορισμένα έργα

VII

Ο συντονισμός της πολύπλοκης διαδικασίας παροχής τεχνικής βοήθειας από την ΟΔΕ ήταν συνολικά λειτουργικός, έως και καινοτόμος, αλλά σε επίπεδο έργων, το σύστημα δεν αποδείχτηκε αποτελεσματικό σε όλες τις περιπτώσεις. Οι διαδικασίες επιλογής των παρόχων υπηρεσιών δεν βασίζονταν πάντα σε ενδελεχή ανάλυση των διαθέσιμων εναλλακτικών προτάσεων. Ορισμένα έργα παροχής μακροπρόθεσμης βοήθειας εμφάνιζαν αδυναμίες σε επίπεδο σχεδιασμού, στο μέτρο που οι συμβάσεις που υπεγράφησαν με τους παρόχους υπηρεσιών δεν όριζαν με σαφήνεια τα προσδοκώμενα παραδοτέα.

Η παρακολούθηση επιδεχόταν βελτιώσεις

VIII

Το σύστημα της ΟΔΕ για την παρακολούθηση της προόδου της τεχνικής βοήθειας ήταν αποτελεσματικό, αλλά η εμβέλεια των ελέγχων που διενεργήθηκαν όσον αφορά τις εργασίες των εξωτερικών παρόχων διέφερε σε μεγάλο βαθμό. Επιπλέον, δεν υπήρξε συστηματική παρακολούθηση ούτε του τρόπου με τον οποίο οι ελληνικές αρχές έδωσαν συνέχεια στις συστάσεις ούτε του ευρύτερου αντίκτυπου της τεχνικής βοήθειας, παρότι θα ήταν χρήσιμη για τον προγραμματισμό της τεχνικής βοήθειας.

Πέραν της τεχνικής βοήθειας αυτής καθαυτήν

IX

Ο αντίκτυπος της τεχνικής βοήθειας στη συνολική πρόοδο των μεταρρυθμίσεων δεν ήταν σε όλους τους τομείς ο ίδιος. Μπορεί η πρόοδος στον τομέα των διαρθρωτικών δαπανών να ήταν ικανοποιητική, ωστόσο, όσον αφορά τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης και της φορολογίας, συχνά η τεχνική βοήθεια ήταν μόνον εν μέρει αποτελεσματική. Πάντως, η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων δεν ενέπιπτε στον έλεγχο της ΟΔΕ και συσχετιζόταν με αρκετούς εξωτερικούς παράγοντες.

Οι συστάσεις μας

α)Η συγκρότηση οποιουδήποτε φορέα παροχής τεχνικής βοήθειας πρέπει να βασίζεται σε μια στρατηγική με σαφώς καθορισμένους στόχους.

β)Η Επιτροπή πρέπει να δημιουργήσει μια δεξαμενή εξωτερικών εμπειρογνωμόνων οι οποίοι θα μπορούν να τοποθετούνται, αναλόγως των αναγκών,σε έργα τεχνικής βοήθειας στα κράτη μέλη.

γ)Προκειμένου να διασφαλιστεί η συνοχή της τεχνικής βοήθειας και να περισταλεί η προσπάθεια συντονισμού, η Επιτροπή πρέπει, σε συγκεκριμένους τομείς πολιτικής, να εξορθολογίσει τον αριθμό των εταίρων.

δ)Οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας πρέπει να ιεραρχούνται βάσει προτεραιοτήτων, να είναι εστιασμένες και να υλοποιούνται με τον πλέον κατάλληλο και αποτελεσματικό τρόπο, σύμφωνα με το κείμενο νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο.

ε)Η Επιτροπή πρέπει να επιλέγει τους παρόχους υπηρεσιών βάσει συγκριτικής ανάλυσης και να ορίζει σαφώς το αντικείμενο των παραδοτέων στις συμβάσεις τεχνικής βοήθειας.

στ)Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει ότι η υλοποίηση της τεχνικής βοήθειας παρακολουθείται συστηματικά και αξιολογείται με βάση τους καθορισθέντες στόχους, καθώς και ότι τα διδάγματα που αντλούνται αξιοποιούνται στην όλη διαδικασία.

ζ)Η τεχνική βοήθεια πρέπει να επικεντρώνεται στην ενίσχυση της ικανότητας των εθνικών διοικητικών αρχών, ούτως ώστε να καθίσταται δυνατή η συνέχιση της λειτουργίας τους και η βιωσιμότητα των μεταρρυθμίσεων.

Εισαγωγή

Η ελληνική κρίση και τα προγράμματα οικονομικής προσαρμογής

01

Την άνοιξη του 2010 η Ελλάδα, ούσα αντιμέτωπη με μια σοβαρή κρίση στα δημόσια οικονομικά της, ζήτησε χρηματοδοτική στήριξη από τη διεθνή κοινότητα. Αποτέλεσμα αυτού ήταν να της παρασχεθεί στήριξη από κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ υπό μορφή «δανειακής διευκόλυνσης για την Ελλάδα» (ΔΔΕ) στο πλαίσιο ενός πρώτου προγράμματος οικονομικής προσαρμογής (που υπεγράφη τον Μάιο του 2010). Στη συνέχεια, ακολούθησε δάνειο που χορηγήθηκε από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ) στο πλαίσιο ενός δεύτερου προγράμματος προσαρμογής (που συμφωνήθηκε τον Μάρτιο του 2012). Το αρχικό ποσό που δεσμεύτηκε για τη ΔΔΕ από τις χώρες της ζώνης του ευρώ ανήλθε σε 80 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ χορηγήθηκαν άλλα 30 δισεκατομμύρια ευρώ από το ΔΝΤ. Οι συνολικές αναλήψεις υποχρεώσεων από τη ζώνη του ευρώ και το ΔΝΤ στο πλαίσιο αμφότερων των προγραμμάτων ανέρχονται επί του παρόντος σε 245,7 δισεκατομμύρια ευρώ.

02

Η δέσμη χρηματοδοτικής στήριξης συνοδευόταν από ένα ολοκληρωμένο πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων το οποίο συμφωνήθηκε από την Τρόικα (Επιτροπή, ΔΝΤ και ΕΚΤ) και τις ελληνικές αρχές και διατυπώθηκε σε ένα Μνημόνιο Συνεννόησης (εφεξής «το Μνημόνιο»). Το Μνημόνιο περιλαμβάνει τους ειδικούς όρους της χρηματοδοτικής στήριξης και υπόκειται σε τακτική αναθεώρηση (το πρώτο πρόγραμμα αναθεωρήθηκε πέντε φορές, το δεύτερο τέσσερις —η τελευταία αναθεώρηση πραγματοποιήθηκε τον Απρίλιο του 2014). Το σκεπτικό της παρέμβασης βασιζόταν σε τρεις στόχους:

οαποκατάσταση της εμπιστοσύνης στη χρηματοπιστωτική αγορά και της δημοσιονομικής βιωσιμότητας·

οπροώθηση της οικονομικής ανάπτυξης και αποκατάσταση της ανταγωνιστικότητας·

οδιασφάλιση της σταθερότητας του χρηματοπιστωτικού τομέα.

Τεχνική βοήθεια για να υποστηριχτεί η εφαρμογή των προγραμμάτων

03

Προκειμένου να υποστηριχτεί η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων που προβλέπονταν στο Μνημόνιο και να επισπευσθεί η απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ, το καλοκαίρι του 2011 η Επιτροπή συγκρότησε την Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα (ΟΔΕ). Η εντολή της ΟΔΕ παρουσιάζεται στο πλαίσιο 1. Το σχέδιο της Επιτροπής για την κατάρτιση ενός ολοκληρωμένου προγράμματος τεχνικής βοήθειας για την Ελλάδα εγκρίθηκε από το Συμβούλιο κατά τη συνεδρίασή του στις 23 και 24 Ιουνίου 2011.

Πλαίσιο 1

Εντολή της ΟΔΕ

Οι αρμοδιότητες της ΟΔΕ είναι οι ακόλουθες:

1)Διαπίστωση και συντονισμός, σε στενή συνεργασία με την Ελλάδα και επωφελούμενη από την τροφοδότηση από άλλα κράτη μέλη, της τεχνικής βοήθειας που έχει ανάγκη η Ελλάδα για την υλοποίηση του προγράμματος προσαρμογής ΕΕ/ΔΝΤ.

2)Παροχή βοήθειας στις αρμόδιες ελληνικές αρχές για τον λεπτομερή προσδιορισμό της τεχνικής βοήθειας που θα παρασχεθεί.

3)Διατύπωση συστάσεων σχετικά με νομοθετικά, κανονιστικά, διοικητικά μέτρα και, εάν απαιτείται, (ανα)προγραμματισμός μέτρων για την ταχύτερη απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ (…).

4)Κατάρτιση σαφών όρων αναφοράς για τεχνική βοήθεια κάθε είδους, οι οποίοι θα προσδιορίζουν τη φύση και το εύρος των δράσεων τεχνικής βοήθειας (…) τους δημοσιονομικούς και ανθρώπινους πόρους, και τα αναμενόμενα αποτελέσματα, καθώς και τα σχετικά ορόσημα και προθεσμίες.

5)Υποβολή τριμηνιαίων εκθέσεων προόδου προς την Επιτροπή και τις ελληνικές αρχές, καθώς και άλλων συχνότερων προειδοποιητικών εκθέσεων, εφόσον απαιτείται.

04

Η ΟΔΕ συγκροτήθηκε ως οργανωτικός φορέας, υπαγόμενος στον γενικό διευθυντή Ανθρώπινων Πόρων της Επιτροπής. Ο επικεφαλής της ΟΔΕ ανέλαβε καθήκοντα ισότιμα με εκείνα γενικού διευθυντή και λογοδοτούσε απευθείας στον πρόεδρο της Επιτροπής υπό την καθοδήγηση του αρμόδιου επιτρόπου Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων. Δυνάμει απόφασης της Επιτροπής της 18ης Απριλίου 2012, η ΟΔΕ υπήχθη, την 1η Μαΐου 2012, στη ΓΔ Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων με σκοπό να διασφαλιστούν τα υψηλότερα δυνατά επίπεδα συνεργιών, συντονισμού και συνοχής των εργασιών της Επιτροπής για τη στήριξη του προγράμματος προσαρμογής της Ελλάδας. Βάση δραστηριοποίησης της ΟΔΕ ήταν τα γραφεία της στις Βρυξέλλες και την Αθήνα και, τον Φεβρουάριο του 2015, απασχολούσε 65 υπαλλήλους. Η οργανωτική δομή της παρουσιάζεται στο διάγραμμα 1.

Διάγραμμα 1

Οργανωτική δομή της ΟΔΕ

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

Πεδίο αναφοράς και μέθοδοι παροχής τεχνικής βοήθειας

05

Η έννοια της τεχνικής βοήθειας δεν ορίστηκε ειδικά στο πλαίσιο της ΟΔΕ ή της στήριξης που παρέχεται στην Ελλάδα. Σύμφωνα με τον γενικό ορισμό που παρατίθεται στον δημοσιονομικό κανονισμό, ως τεχνική βοήθεια νοούνται «οι δραστηριότητες στήριξης και ανάπτυξης υποδομής που απαιτούνται για την εφαρμογή προγράμματος ή ενέργειας, ιδίως προπαρασκευαστικής, καθώς και οι δραστηριότητες διαχείρισης, παρακολούθησης, αξιολόγησης και λογιστικών και λοιπών ελέγχων». Η τεχνική βοήθεια παρέχεται κυρίως από διεθνείς οργανισμούς, εν είδει εμπειρογνωσίας και συμβουλευτικών υπηρεσιών, με σκοπό την υποστήριξη κρατών κατά την υλοποίηση των αναπτυξιακών προγραμμάτων τους.

06

Όσον αφορά την Ελλάδα, οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας κάλυπταν ευρύ φάσμα θεματικών: 118 μεμονωμένα έργα σε 12 τομείς πολιτικής (βλέπε παράρτημα Ι). Η ΟΔΕ επικεντρώθηκε στη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, τη βελτίωση του φορολογικού συστήματος και την επιστροφή σε τροχιά ανάπτυξης μέσω της προώθησης του επιχειρηματικού περιβάλλοντος.

07

Στην πράξη, η διαδικασία παροχής τεχνικής βοήθειας εκκινήθηκε με το αίτημα παροχής στήριξης που υπέβαλαν οι ελληνικές αρχές. Από το πεδίο αναφοράς του αιτήματος καταφαίνεται η σύνδεση με τους όρους του προγράμματος. Η ΟΔΕ ήταν αρμόδια για τον εντοπισμό και τη διάθεση πόρων τεχνικής βοήθειας, καθώς και για τον συντονισμό της υλοποίησής της. Στη συνέχεια, το προσωπικό της ΟΔΕ ή εξωτερικοί εμπειρογνώμονες παρείχαν υποστήριξη υπό τη μορφή σύντομων αποστολών, συμβάσεων χαμηλής αξίας και μακροπρόθεσμης βοήθειας. Σε ορισμένες περιπτώσεις, μια εθνική κυβέρνηση με αξιόλογο ιστορικό σε κάποιον τομέα πολιτικής αναλάμβανε τα ηνία ως «επικεφαλής τομέα» (ή «εταίρος μεταρρύθμισης»).

08

Οι πάροχοι τεχνικής βοήθειας παρέδιδαν τα παραδοτέα τους, τα οποία συνίσταντο κυρίως σε μελέτες εμπειρογνωμόνων και έμπρακτη υποστήριξη σε καθημερινή βάση, στις αρμόδιες ελληνικές αρχές. Στη συνέχεια, εναπόκειτο στις εν λόγω αρχές να εφαρμόσουν τις συστάσεις σύμφωνα με τους όρους του προγράμματος και τα οικεία μεταρρυθμιστικά προγράμματα. Η διαδικασία παροχής τεχνικής βοήθειας παρουσιάζεται στο διάγραμμα 2.

Διάγραμμα 2

Η διαδικασία παροχής τεχνικής βοήθειας

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της ΟΔΕ.

Εμβελεια, στόχοι και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Εμβέλεια και στόχοι του ελέγχου

09

Ο συγκεκριμένος έλεγχος αφορά την τεχνική βοήθεια που παρασχέθηκε στην Ελλάδα από την ΕΕ υπό τον συντονισμό της Ομάδας Δράσης για την Ελλάδα. Κύριος στόχος ήταν να αξιολογηθεί κατά πόσον η διαχείριση αυτής της βοήθειας ήταν αποτελεσματική και κατά πόσον συνέβαλε στη διαδικασία μεταρρυθμίσεων στην Ελλάδα.

10

Ο εν λόγω στόχος εξετάστηκε με γνώμονα τα εξής στοιχεία:

οτο οργανωτικό καθεστώς της ΟΔΕ, τη χρηματοδότηση και τον προγραμματισμό της τεχνικής βοήθειας (σημεία 15 ως 26)·

οτην παροχή τεχνικής βοήθειας βάσει της εντολής της ΟΔΕ (σημεία 27 ως 54)· και

οτη συμβολή στην πρόοδο των μεταρρυθμίσεων (σημεία 55 ως 73).

11

Η έκθεση δεν καλύπτει την αξιολόγηση του σχεδιασμού, της παρακολούθησης ή της υλοποίησης των προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής.

Τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

12

Αναλύσαμε οριζόντιες πτυχές¹ που συνδέονται με τη σύσταση της ΟΔΕ και τη συνολική διαχείριση της τεχνικής βοήθειας, καθώς και δείγμα 13 έργων (βλέπε επισκόπηση στο παράρτημα II). Το δείγμα κάλυπτε πέντε τομείς πολιτικής που είχαν ιδιαίτερη σημασία για την επιτυχία της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας στην Ελλάδα (δημόσια διοίκηση, φορολογική διοίκηση, επιχειρηματικό περιβάλλον, πρόσβαση σε χρηματοδότηση² και διαρθρωτικά ταμεία).

13

Η επιλογή των επιμέρους έργων τεχνικής βοήθειας έγινε με βάση τα ακόλουθα κριτήρια: συνάφεια του αντικειμένου με τη μεταρρυθμιστική διαδικασία, προχωρημένο στάδιο υλοποίησης, κάλυψη όλων των τρόπων παροχής τεχνικής βοήθειας και όλων των χρηματοδοτικών μηχανισμών.

14

Στο πλαίσιο των κύριων ελεγκτικών εργασιών, πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στην ΟΔΕ και σε άλλες αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής. Στοιχεία συγκεντρώθηκαν επίσης και έπειτα από επισκέψεις ελέγχου και ενημέρωσης σε παρόχους υπηρεσιών, ελληνικές αρχές και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη. Στο παράρτημα IIΙ παρατίθενται οι φορείς στους οποίους πραγματοποιήθηκε επίσκεψη κατά τη διάρκεια του ελέγχου.

1Δεν σχετίζονται με συγκεκριμένους τομείς πολιτικής.

2Οι διαπιστώσεις που προέκυψαν από τον έλεγχο του τομέα πολιτικής «πρόσβαση στη χρηματοδότηση» είναι άνευ σημασίας ως προς το εξεταζόμενο θέμα.

Μέρος Ι
Η ΟΔΕ είχε μεν λειτουργική επιχειρησιακή διάρθρωση, αλλά δεν διέθετε ενιαίο στρατηγικό προσανατολισμό και ειδικό προϋπολογισμό

Η ΟΔΕ συγκροτήθηκε καθυστερημένα σε σχέση με την έναρξη του προγράμματος και χωρίς να εξεταστούν εναλλακτικές λύσεις

15

Στην αλληλογραφία που αντηλλάγη μεταξύ του έλληνα πρωθυπουργού και της Επιτροπής στις αρχές του καλοκαιριού του 2011, η συγκρότηση της ΟΔΕ είχε αναφερθεί ως κομβικό μέσο για την αποτελεσματική υλοποίηση του αρχικού προγράμματος οικονομικής προσαρμογής. Οι βασικές ρυθμίσεις, συμπεριλαμβανομένης της εμβέλειας της εντολής της ΟΔΕ (βλέπε πλαίσιο 1), αποφασίστηκαν από την Επιτροπή στις 20 Ιουλίου 2011. Σύμφωνα με την απόφαση αυτή, οι πρώτοι διορισμοί θα πραγματοποιούνταν την 1η Σεπτεμβρίου 2011. Πράγματι, την ημέρα εκείνη ανέλαβαν τα καθήκοντά τους εννέα υπάλληλοι (περιλαμβανομένων βασικών υψηλόβαθμων στελεχών) και σε αυτούς προστέθηκαν άλλοι 30 τους επόμενους δύο μήνες, με αποτέλεσμα η ΟΔΕ να στελεχώνεται από 39 υπαλλήλους στο τέλος Οκτωβρίου του 2011.

16

Τη δεδομένη χρονική στιγμή, βρισκόταν ήδη σε εξέλιξη η πέμπτη αναθεώρηση του πρώτου προγράμματος οικονομικής προσαρμογής (το οποίο είχε δρομολογηθεί αρχικά τον Μάιο του 2010), ενώ από τα συνολικά 73 δισεκατομμύρια ευρώ που θα εκταμιεύονταν από τη ΔΔΕ και το ΔΝΤ στο πλαίσιο του πρώτου προγράμματος, είχαν ήδη πραγματοποιηθεί έξι εκταμιεύσεις των δόσεων του δανείου ύψους 65 δισεκατομμυρίων ευρώ (βλέπε διάγραμμα 3).

Διάγραμμα 3

Συγκρότηση της ΟΔΕ και εκταμιεύσεις

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της ΟΔΕ και του Μνημονίου.

17

Η ΟΔΕ θα συνέχιζε να δραστηριοποιείται για όσο διάστημα η υποστήριξη που παρείχε ήταν απαραίτητη για την υλοποίηση του προγράμματος. Την 1η Ιουλίου 2015, η ΟΔΕ αντικαταστάθηκε από τη νέα «Υπηρεσία Υποστήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων», η οποία θα συντόνιζε σε επίπεδο ΕΕ τις διοικητικές και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις με γνώμονα την ανάπτυξη. Ο νέος φορέας σχεδιάστηκε από την Επιτροπή με σκοπό να αξιοποιηθούν η εμπειρογνωμοσύνη, η πρακτική τεχνογνωσία και οι μέθοδοι εργασίας που αναπτύχθηκαν σταδιακά τόσο από την ΟΔΕ όσο και από την Ομάδα Υποστήριξης της Κύπρου, ενώ στελεχώθηκε από υπαλλήλους που εργάστηκαν στο παρελθόν για τους δύο αυτούς φορείς.

18

Η Επιτροπή προέβη στη συγκρότηση της ΟΔΕ χωρίς να έχει αναλύσει εναλλακτικές επιλογές για την παροχή τεχνικής βοήθειας. Ειδικότερα, δεν απέδειξε ότι η θεσμική δομή και η εντολή της ΟΔΕ ήταν οι πλέον ενδεδειγμένες για την αντιμετώπιση των υφιστάμενων ελλείψεων στο επίπεδο των ικανοτήτων. Η έλλειψη κριτικής ανάλυσης κατά τη συγκρότηση της ΟΔΕ μπορεί να αποδοθεί στον επείγοντα χαρακτήρα της πρωτοβουλίας αλλά και στο κλίμα πολιτικής αβεβαιότητας. Ως προς το συγκεκριμένο σημείο, η Επιτροπή δήλωσε ότι βασίστηκε στην πείρα που είχε αποκομίσει από την παροχή υποστήριξης στην Ελλάδα στο πλαίσιο υφιστάμενων μέσων και νομικών πράξεων³. Οι επιχειρησιακές διαδικασίες της ΟΔΕ δεν επανεξετάστηκαν ποτέ, παρόλο που στις 20 Ιουλίου 2011 η Επιτροπή αποφάσισε να τις υποβάλλει σε ετήσια επανεξέταση.

Έλλειψη ενιαίου εγγράφου στρατηγικής

19

Μολονότι οι προτεραιότητες της ΟΔΕ καθορίζονταν έως κάποιον βαθμό σε εσωτερικά έγγραφα και παρουσιάσεις, οι δραστηριότητές της δεν βασίζονταν σε ένα ενιαίο, ολοκληρωμένο έγγραφο στρατηγικής. Παραδείγματος χάριν, η ΟΔΕ δεν είχε καταρτίσει στρατηγικό σχέδιο για να καθορίσει, σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, τις λεπτομέρειες του καθεστώτος παροχής τεχνικής βοήθειας, την ιεράρχηση των δράσεων τεχνικής βοήθειας και τους αναγκαίους πόρους. Στην πράξη, ο στρατηγικός προσανατολισμός της ΟΔΕ βασιζόταν στο πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής και οι δράσεις ιεραρχούνταν ανάλογα με τα αιτήματα των ελληνικών αρχών.

20

Οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας που συντόνιζε η ΟΔΕ παρέχονταν κυρίως «κατόπιν αιτήματος».Κατόπιν διαβούλευσης με την ΟΔΕ, οι ελληνικές αρχές υπέβαλαν λεπτομερή αιτήματα δύο φορές, το 2011 και το 2012, τα οποία και επικαιροποίησαν στη συνέχεια, έκαστο χωριστά, για τους οικείους τομείς πολιτικής. Η εν λόγω προσέγγιση της απόκρισης «κατόπιν αιτήματος» έρχεται σε σύγκρουση με την περισσότερο ενεργό εντολή της ΟΔΕ που αφορά τη «διαπίστωση και [τον] συντονισμό της τεχνικής βοήθειας σε στενή συνεργασία με τις ελληνικές αρχές».

21

Η ΟΔΕ δεν διενήργησε από μόνη της συστηματική αξιολόγηση αναγκών με σκοπό να καθορίσει ποια συγκεκριμένα ζητήματα ή ποιοι τομείς έπρεπε να αποτελέσουν αντικείμενο τεχνικής βοήθειας αλλά και τη σειρά προτεραιότητάς τους. Σύμφωνα με την εντολή της, οι προτεραιότητες της ΟΔΕ απορρέουν από το Μνημόνιο. Το Μνημόνιο ωστόσο, με δεδομένο το πολύ ευρύ πεδίο εφαρμογής του, δεν μπορούσε να λειτουργήσει ως άμεση καθοδήγηση όσον αφορά την παροχή τεχνικής βοήθειας, λαμβανομένων υπόψη των περιορισμένων πόρων της ΟΔΕ και των διοικητικών ικανοτήτων των ελληνικών αρχών. Παρά τους συγκεκριμένους περιορισμούς, υπήρξαν φορές που η ΟΔΕ παρείχε τεχνική βοήθεια που υπερέβαινε τα αρχικά αιτήματα των ελληνικών αρχών, ιδίως στους τομείς «Καινοτομία» και «Ελάχιστο Εγγυημένο Εισόδημα».

22

Η ΟΔΕ δεν διέθετε επισκόπηση των έργων τεχνικής βοήθειας που εκτελούνταν στην Ελλάδα και χρηματοδοτούνταν από άλλες πηγές εκτός του προϋπολογισμού της ΕΕ, τις οποίες διαχειριζόταν απευθείας η Επιτροπή (συμπεριλαμβανομένων των έργων που λάμβαναν στήριξη από τα διαρθρωτικά ταμεία, π.χ. το ΕΚΤ, στο πλαίσιο επιμερισμένης διαχείρισης). Παρόλο που η ΟΔΕ δεν διέθετε αρμοδιότητα επί της υλοποίησης ή της παρακολούθησης έργων που χρηματοδοτούνταν από τα διαρθρωτικά ταμεία, μια τέτοια επισκόπηση θα εξυπηρετούσε τον προγραμματισμό και τον συντονισμό της τεχνικής βοήθειας. Δεδομένης της παρεμφερούς φύσης των στόχων της τεχνικής βοήθειας και εκείνων των διαρθρωτικών ταμείων, η μελέτη των προπαρασκευαστικών εργασιών των έργων που είχαν υλοποιηθεί στο πλαίσιο επιχειρησιακών προγραμμάτων θα μπορούσε να συμβάλει στην ανάπτυξη ολοκληρωμένων συνεργιών με έργα τεχνικής βοήθειας.

Η ΟΔΕ δεν διέθετε ειδικό προϋπολογισμό

23

Η ΟΔΕ δεν απέκτησε ποτέ ειδικό προϋπολογισμό και οι επιχειρήσεις και οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας που διεξήγαγε χρηματοδοτούνταν από διάφορα κονδύλια του προϋπολογισμού (ιδίως από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και τον διοικητικό προϋπολογισμό της Επιτροπής). Όσον αφορά τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, διαπιστώσαμε ότι δεν αξιοποιήθηκαν στο έπακρο οι δυνατότητες χρηματοδότησης που παρέχουν τα διαρθρωτικά ταμεία για τους σκοπούς της τεχνικής βοήθειας. Ο προϋπολογισμός ενός επιχειρησιακού προγράμματος σχετικού με την τεχνική βοήθεια (ΕΠΔΜ) περικόπηκε αισθητά και τα κονδύλιά του μεταφέρθηκαν σε δράσεις που δεν συνδέονταν απευθείας με τη μεταρρύθμιση της κεντρικής διοίκησης.

24

Λόγω της χρηματοδότησης από διαφορετικά κονδύλια του προϋπολογισμού, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να προσδιορίσει με ακρίβεια τις συνολικές αναλήψεις υποχρεώσεων (και συνεπώς το συνολικό δυνητικό κόστος) των δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας στην Ελλάδα. Βάσει πληροφοριών που ελήφθησαν από την ΟΔΕ, οι αναλήψεις υποχρεώσεων όσον αφορά τις δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας⁴ που τελούσαν υπό κεντρική άμεση διαχείριση ανήλθαν συνολικά σε 11,2 εκατομμύρια ευρώ την περίοδο 2011-2013. Πέραν του προϋπολογισμού αυτού, ορισμένες δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας χρηματοδοτήθηκαν από τα διαρθρωτικά ταμεία υπό επιμερισμένη διαχείριση⁵. Σύμφωνα με πληροφορίες που παρουσιάστηκαν στη συνεδρίαση υψηλού επιπέδου⁶ τον Μάρτιο του 2014, το συνολικό ποσό που δεσμεύτηκε για τις εν λόγω δραστηριότητες ανερχόταν σε 14,2 εκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2011-2014. Αν συνεκτιμηθούν και οι δύο πηγές χρηματοδότησης, ο τομέας πολιτικής που έλαβε την υψηλότερη χρηματοδότηση ήταν η δημόσια υγεία. Το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης στους τομείς της φορολογικής διοίκησης και του επιχειρηματικού περιβάλλοντος τελούσε υπό κεντρική διαχείριση (βλέπε διάγραμμα 4).

Διάγραμμα 4

Αναλήψεις υποχρεώσεων για την τεχνική βοήθεια ανά τομέα πολιτικής (2011-2013)¹

12011-2014 για αναλήψεις υποχρεώσεων στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της ΟΔΕ.

Η ΟΔΕ διέθετε ευέλικτη εσωτερική οργάνωση, αλλά δεν πραγματοποιήθηκε κατάλληλη ανάλυση των αναγκών της σε προσωπικό

25

Οι εργασίες της ΟΔΕ οργανώθηκαν με άξονα έντεκα τομείς πολιτικής και μία οριζόντια ομάδα που ήταν αρμόδια για τον συντονισμό και τη διαχείριση της τεχνικής βοήθειας. Οι τομείς αντικατόπτριζαν τη διάρθρωση του Μνημονίου και τις κύριες προκλήσεις που αντιμετώπιζε η Ελλάδα στο πλαίσιο της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας. Επικεφαλής κάθε τομέα ήταν ένας συντονιστής, ο οποίος αναλάμβανε τη συνολική ευθύνη για την εσωτερική οργάνωση των εργασιών, την επικοινωνία και τη σύνταξη υπομνημάτων σε έγγραφα γενικού περιεχομένου της ΟΔΕ. Οι συντονιστές έπρεπε επίσης να εντοπίζουν έργα δυνητικού ενδιαφέροντος για άλλους τομείς και ήταν υπεύθυνοι για την επικοινωνία με τη γεωγραφική μονάδα της ΓΔ Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων. Η διάρθρωση σε τομείς επέτρεπε στα μέλη της ομάδας (περιλαμβανομένων των συντονιστών) να εργάζονται σε περισσότερες από μία ομάδες, ενώ παρείχε στην ΟΔΕ ευελιξία διαχείρισης προκειμένου να αναπροσαρμόζει γρήγορα την κατανομή των πόρων της.

26

Ο συνολικός ανώτατος αριθμός των υπαλλήλων της ΟΔΕ (67 μέλη), όπως ορίστηκε τον Απρίλιο του 2012, δεν είχε βασιστεί σε ανάλυση των πραγματικών αναγκών. Από την 1η Φεβρουαρίου 2014, ο συνολικός αριθμός των μελών του προσωπικού υστερούσε σημαντικά έναντι του ανώτατου ορίου (εννέα κενές θέσεις). Τον Φεβρουάριο του 2015, έπειτα από την ολοκλήρωση των διαδικασιών πρόσληψης, υπήρχαν μόνο δύο κενές θέσεις. Από την 1η Ιουλίου 2015, η ΟΔΕ ενσωματώθηκε στην «Υπηρεσία Υποστήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων».

3Το πλαίσιο συνεργασίας περιλάμβανε για παράδειγμα τη Μόνιμη Αντιπροσωπεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στην Αθήνα, μια τεχνική ομάδα δράσης που συγκροτήθηκε στη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης για τη στήριξη της υλοποίησης των διαρθρωτικών ταμείων και τη μόνιμη παρακολούθηση του προγράμματος από τη ΓΔ Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων.

4Εξαιρούνται το κόστος προσωπικού, το διοικητικό κόστος και οι αναλήψεις υποχρεώσεων στο πλαίσιο του προγράμματος Fiscalis.

5Κεντρική άμεση διαχείριση σημαίνει ότι τα χρήματα δαπανώνται απευθείας από το προσωπικό της Επιτροπής (επιλογή αναδόχων, επιχορηγήσεις, μεταφορές κεφαλαίων, παρακολούθηση κ.λπ.). Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η εκτέλεση του προϋπολογισμού ανατίθεται στα κράτη μέλη.

6Η ΟΔΕ πραγματοποιούσε τακτικά συνεδριάσεις για τον συντονισμό και τη συζήτηση της προόδου της τεχνικής βοήθειας. Σε αυτές συμμετείχαν κράτη μέλη, πάροχοι υπηρεσιών και ενδιαφερόμενα μέρη.

Μέρος ΙΙ
Συνολικά, η ΟΔΕ έφερε σε πέρας την εντολή της, πλην όμως υπήρχαν αδυναμίες

27

Η εντολή της ΟΔΕ αναλύεται σε πέντε κύριες συνιστώσες (βλέπε πλαίσιο 1). Στο παρόν τμήμα της έκθεσης εξετάζεται ο βαθμός στον οποίο εκπληρώθηκε καθεμία από τις συνιστώσες αυτές.

Εντολή ΟΔΕ

1)Διαπίστωση και συντονισμός, σε στενή συνεργασία με την Ελλάδα και επωφελούμενη από την τροφοδότηση από άλλα κράτη μέλη, της τεχνικής βοήθειας που έχει ανάγκη η Ελλάδα για την υλοποίηση του προγράμματος προσαρμογής ΕΕ/ΔΝΤ.

Σημαντικές προκλήσεις σε ένα δύσκολο περιβάλλον

28

Η ΟΔΕ βρέθηκε αντιμέτωπη με μια σημαντική πρόκληση: την κατάρτιση ενός ολοκληρωμένου προγράμματος τεχνικής βοήθειας που θα υποστήριζε την υλοποίηση των προγραμμάτων προσαρμογής και τη συνολική βιωσιμότητα των ελληνικών μεταρρυθμίσεων. Μεταξύ Μαΐου 2010 και Οκτωβρίου 2011, το πρώτο πρόγραμμα προσαρμογής αναθεωρήθηκε πέντε φορές. Όταν συγκροτήθηκε η ΟΔΕ, το πρόγραμμα περιείχε πληθώρα αναλυτικών όρων, οι οποίοι αποτέλεσαν τη βάση του αιτήματος παροχής τεχνικής βοήθειας που υπέβαλαν οι ελληνικές αρχές.

29

Κατά τη διάρκεια των πρώτων τριών μηνών λειτουργίας της, η ΟΔΕ ανέλαβε πρωτοβουλίες παροχής τεχνικής βοήθειας στους περισσότερους από τους τομείς πολιτικής για τους οποίους οι ελληνικές αρχές είχαν ζητήσει υποστήριξη. Στην πρώτη τριμηνιαία έκθεσή της (Νοέμβριος 2011) αναφερόταν ότι, τη δεδομένη χρονική στιγμή, παρεχόταν τεχνική βοήθεια σε εννέα τομείς, συμπεριλαμβανομένων βασικών τομέων όπως ο προϋπολογισμός και η φορολογία, ο δημόσιος τομέας και το επιχειρηματικό περιβάλλον. Τον Νοέμβριο του 2014, η ΟΔΕ δραστηριοποιούνταν σε 118 έργα τεχνικής βοήθειας. Η ΟΔΕ έπρεπε να παρέχει τεχνική βοήθεια τηρώντας αυστηρές προθεσμίες προκειμένου να συμμορφώνεται με τους όρους που συνδέονταν με το πρόγραμμα προσαρμογής. Επιπλέον, η ΟΔΕ έπρεπε να λειτουργεί σε ένα εξαιρετικά ασταθές πολιτικό περιβάλλον, που καθιστούσε επιτακτική τη συχνή προσαρμογή της προσέγγισης και του περιεχομένου των έργων τεχνικής βοήθειας.

Ικανοποιητικές επιδόσεις του συστήματος συντονισμού

30

Το πολύπλοκο σύστημα παροχής τεχνικής βοήθειας, το οποίο περιλαμβάνει μεγάλο αριθμό κρατών μελών, διεθνών οργανισμών και φορέων της ΕΕ, απαιτούσε τη λήψη μέτρων ενισχυμένου συντονισμού. Για τον σκοπό αυτό, η ΟΔΕ διεξήγαγε τακτικά «συνεδριάσεις υψηλού επιπέδου» για να συντονίζει την παροχή της βοήθειας. Μέχρι τα μέσα του 2014 είχαν διεξαχθεί δέκα τέτοιες συνεδριάσεις. Ως το κύριο εργαλείο συντονισμού, οι συνεδριάσεις ήταν χρήσιμες για τη συγκέντρωση πόρων τεχνικής βοήθειας (ιδίως κατά την αρχική περίοδο) και τον εξορθολογισμό της παροχής της. Στις συνεδριάσεις υψηλού επιπέδου συμμετείχε μεγάλος αριθμός συμμετεχόντων που εκπροσωπούσαν όλους τους διαφορετικούς τύπους των εταίρων στον τομέα της τεχνικής βοήθειας.

31

Πέραν των συνεδριάσεων υψηλού επιπέδου, η ΟΔΕ ανέπτυξε τρεις βασικούς διαύλους ευρύτερου συντονισμού με τις ελληνικές αρχές:

οπολιτικές συνεδριάσεις υψηλού επιπέδου με τη συμμετοχή του επικεφαλής της ΟΔΕ·

οεβδομαδιαίες συνεδριάσεις σε επίπεδο τομέα (προσωπικό της ΟΔΕ που είναι υπεύθυνο για έναν συγκεκριμένο τομέα πολιτικής) με τις αντίστοιχες ελληνικές αρχές·

οεπαφές εργασίας του προσωπικού της ΟΔΕ με τις ελληνικές αρχές (συμπεριλαμβανομένων επαφών με εμπειρογνώμονες που εργάζονται σε καθημερινή βάση στην ελληνική διοίκηση).

32

Σε επίπεδο έργων, η ΟΔΕ κατόρθωσε να διασφαλίσει ενισχυμένο συντονισμό τόσο με τις ελληνικές αρχές όσο και με τους παρόχους υπηρεσιών. Για όλα τα έργα, οι υπάλληλοι της ΟΔΕ συμμετείχαν σε συνεδριάσεις με τους ομολόγους τους, στις οποίες είχαν ενίοτε τον ρόλο του συντονιστή. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, ο συντονισμός αυτός δεν απέβη αποτελεσματικός:

οΣτην περίπτωση του έργου «Μείωση διοικητικών βαρών», εντοπίστηκαν αδυναμίες κατά την υλοποίησή του, οι οποίες αφορούσαν τη συνεργασία μεταξύ του ΟΟΣΑ και των ελληνικών αρχών, και ιδίως την ποιότητα των παραδοτέων των ελλήνων εμπειρογνωμόνων. Οι προσπάθειες συντονισμού της ΟΔΕ δεν ήταν αρκετές ώστε να αντιμετωπιστούν οι καθυστερήσεις και δεν συντέλεσαν ικανοποιητικά στην εκτέλεση του έργου βάσει του αρχικού σχεδιασμού (βλέπε παράρτημα IV).

οΣτον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων, κατέστη αναγκαία η εκτέλεση συγκριτικής ανάλυσης της διαδικασίας υλοποίησης της πολιτικής συνοχής. Για τον σκοπό αυτό, τον Σεπτέμβριο του 2013 η ΟΔΕ εγκαινίασε μια συνεργασία με τις αρχές ενός κράτους μέλους, η οποία όμως στη συνέχεια διεκόπη χωρίς προφανή λόγο.

Ο ρόλος της ΟΔΕ διέφερε σημαντικά μεταξύ των ελεγχθέντων έργων

33

Ο ρόλος των εργασιών της ΟΔΕ διέφερε σημαντικά μεταξύ έργων (για λεπτομερέστερη ανάλυση του ρόλου της ΟΔΕ, βλέπε παράρτημα V). Η συμβολή της ήταν ιδιαίτερα σημαντική όταν ήταν αρμόδια για τη συγκέντρωση πόρων από τα κράτη μέλη ή τη διαχείριση των εξωτερικών παρόχων υπηρεσιών⁷. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η ΟΔΕ ήταν αρμόδια, μεταξύ άλλων, για τον σχεδιασμό των όρων αναφοράς, την επιλογή των παρόχων υπηρεσιών (σε συνεννόηση με τη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης) και την παρακολούθηση των εργασιών τους. Ως εκ τούτου, η ΟΔΕ επηρέασε σημαντικά το εύρος και την ποιότητα της τεχνικής βοήθειας που παρασχέθηκε εν τέλει στις ελληνικές αρχές.

34

Αντίθετα, ο ρόλος της ΟΔΕ στο έργο με τίτλο «Μείωση των διοικητικών βαρών» ήταν λιγότερο σαφής. Δεν συμμετείχε στην επιλογή του παρόχου υπηρεσιών, στις συμβατικές ρυθμίσεις μεταξύ του ΟΟΣΑ και των ελληνικών αρχών ή στην παρακολούθηση της υλοποίησης και λειτούργησε κατά κύριο λόγο ως διαμεσολαβητής αλλά με περιορισμένη αποτελεσματικότητα (βλέπε σημείο 32).

Εντολή ΟΔΕ

2)Παροχή βοήθειας στις αρμόδιες ελληνικές αρχές για τον λεπτομερή προσδιορισμό της τεχνικής βοήθειας που θα παρασχεθεί.

Η ΟΔΕ εφάρμοσε διάφορες μεθόδους παροχής τεχνικής βοήθειας οι οποίες όμως δεν άρμοζαν πάντοτε στη φύση της παρεχόμενης βοήθειας

35

Προκειμένου να εκπληρώσει την εντολή της, η ΟΔΕ προσέφυγε σε διάφορες μεθόδους παροχής τεχνικής βοήθειας (βλέπε διάγραμμα 5). Ο κύριος τρόπος παροχής τεχνικής βοήθειας ήταν η ανάθεση σε εξωτερικούς αναδόχους, στον οποίο κατέφυγε, μεταξύ άλλων, εξαιτίας διοικητικών περιορισμών που εμπόδιζαν την Επιτροπή να απασχολεί απευθείας εμπειρογνώμονες. Μετά την επικύρωση ενός έργου τεχνικής βοήθειας, η συνήθης πρακτική ήταν η απασχόληση εμπειρογνωμόνων με συμβάσεις τόσο αορίστου όσο και ορισμένου χρόνου για την αντιμετώπιση των συγκεκριμένων αναγκών των δικαιούχων στους κόλπους της ελληνικής κυβέρνησης.

Διάγραμμα 5

Τρόποι παροχής τεχνικής βοήθειας

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της ΟΔΕ.

36

Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η τεχνική βοήθεια παρεχόταν δυνάμει συμβάσεων μακράς διάρκειας με εθνικούς οργανισμούς ανάπτυξης⁸ (στους τομείς της φορολογίας και της δημόσιας διοίκησης), η ΟΔΕ ήταν αρμόδια για την επιλογή και τη διαπραγμάτευση με εμπειρογνώμονες. Μολονότι αμειβόμενοι από τους εν λόγω οργανισμούς, οι εμπειρογνώμονες εργάζονταν κατά κύριο λόγο ανεξάρτητα (π.χ. χωρίς μεθοδολογική καθοδήγηση από τους οργανισμούς). Ο οργανισμός που δραστηριοποιείτο στον φορολογικό τομέα επέβαλε διοικητικό τέλος 7 %⁹ για τις υπηρεσίες του. Στην περίπτωση των εν λόγω δύο συμβάσεων, η κατανομή αρμοδιοτήτων καταδεικνύει ότι οι οι εθνικοί οργανισμοί χρησιμοποιούνταν κατά κύριο λόγο για τη χρηματοδότηση της πρόσληψης εξωτερικών αναδόχων. Η πραγματική συμβολή των οργανισμών περιοριζόταν σε τυπικά ζητήματα (δεν παρείχαν συμβουλές επί της ουσίας) και η Επιτροπή όφειλε να καταβάλλει διοικητικές δαπάνες.

37

Σε τομείς με πολύπλοκο νομικό πλαίσιο, όπως η φορολογική διοίκηση και η δημόσια διοίκηση, τα αποτελέσματα ήταν καλύτερα στις περιπτώσεις που οι επιτόπιοι εμπειρογνώμονες είχαν τοποθετηθεί εξαρχής στις εθνικές αρχές. Οι συγκεκριμένοι εμπειρογνώμονες ήταν σε θέση να προσδιορίσουν και να αντιμετωπίσουν τα πρακτικά εμπόδια και τους περιορισμούς, όπως οι διαδικασίες διαγραφής των χρεών, καθώς και να διευκολύνουν την επικοινωνία σε περίπτωση καθυστερήσεων στη νομοθετική διαδικασία.

Η επιλογή των παρόχων τεχνικής βοήθειας δεν βασιζόταν πάντοτε σε ενδελεχή ανάλυση εναλλακτικών προτάσεων

38

Από τα έργα μακροπρόθεσμης τεχνικής βοήθειας που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, τέσσερα ανατέθηκαν απευθείας από την Επιτροπή (δύο στο ΔΝΤ στον τομέα της φορολογίας και δύο σε εθνικούς οργανισμούς ανάπτυξης στους τομείς της δημόσιας διοίκησης και της φορολογίας). Στον τομέα του επιχειρηματικού περιβάλλοντος (μείωση των διοικητικών βαρών), οι ελληνικές αρχές σύνηψαν συμφωνία συνεισφοράς με τον ΟΟΣΑ.

39

Η επιλογή παρόχων τεχνικής βοήθειας για τη σύναψη συμβάσεων μακράς διάρκειας απευθείας με την Επιτροπή ήταν τεκμηριωμένη, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στον δημοσιονομικό κανονισμό¹⁰. Δεν προβλεπόταν η υποχρεωτική κίνηση διαδικασίας υποβολής προσφορών, ωστόσο οι επιλεγμένοι πάροχοι ελέγχθηκαν αρχικά από τη ΓΔ Διεθνούς Συνεργασίας και Ανάπτυξης και έλαβαν έγκριση για τη σύναψη σύμβασης με την Επιτροπή. Στην περίπτωση της συμφωνίας συνεισφοράς με τον ΟΟΣΑ, οι διαδικασίες ανάθεσης διεξήχθησαν από τις ελληνικές αρχές ενώ το δίκαιο δεν προέβλεπε διαγωνιστική διαδικασία. Ωστόσο, είτε την ευθύνη έφερε η Επιτροπή είτε οι ελληνικές αρχές, η επιλογή δεν βασίστηκε σε ενδελεχή και τεκμηριωμένη ανάλυση των σχετικών προσόντων των διαφόρων παρόχων.

40

Η απόφαση σύναψης συμβάσεων με εθνικούς οργανισμούς ανάπτυξης αντικατοπτρίζει τη στρατηγική περί συμμετοχής των κρατών μελών στην παροχή τεχνικής βοήθειας. Παραδείγματος χάριν, η Επιτροπή θεώρησε εύλογη την επιλογή του εθνικού οργανισμού ανάπτυξης στον τομέα της δημόσιας διοίκησης, λόγω της προϋπάρχουσας συνεργασίας του οργανισμού με τον επικεφαλής του τομέα.

41

Από οργανωτική άποψη, ο οργανισμός περιλάμβανε ειδική «θεματική μονάδα» για τα δημόσια οικονομικά και τον εκσυγχρονισμό του κράτους, αλλά δεν ήταν σε θέση να αποδείξει την εμπειρία του σε έργα τεχνικής βοήθειας με εμβέλεια παρόμοια με τη μεταρρύθμιση της ελληνικής κεντρικής διοίκησης. Ο οργανισμός δραστηριοποιούνταν συνήθως σε αναπτυσσόμενες χώρες (ιδίως στην υποσαχάρια Αφρική και τα Βαλκάνια). Την περίοδο 2013-2014, η παροχή στήριξης για τη μεταρρύθμιση της ελληνικής δημόσιας διοίκησης αποτέλεσε το μοναδικό έργο που υλοποίησε ο οργανισμός στην ΕΕ. Ο άλλος εθνικός οργανισμός ανάπτυξης, στον οποίο ανατέθηκε η παροχή τεχνικής βοήθειας στον τομέα της φορολογίας, είχε στο παρελθόν επικεντρωθεί στη μείωση της φτώχειας και δραστηριοποιείτο κυρίως σε υποανάπτυκτες χώρες της Ασίας και της Αφρικής.

Εντολή ΟΔΕ

3)Διατύπωση συστάσεων σχετικά με νομοθετικά, κανονιστικά, διοικητικά μέτρα και, εάν απαιτείται, (ανα)προγραμματισμό μέτρων για την ταχύτερη απορρόφηση κονδυλίων της ΕΕ (…).

Η υποστήριξη για την επίσπευση της απορρόφησης των κονδυλίων της ΕΕ ήταν κατάλληλα διαρθρωμένη

42

Η ΟΔΕ παρείχε στην Ελλάδα μια δέσμη μέτρων ολοκληρωμένης στήριξης στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων. Τον Νοέμβριο του 2014, βρίσκονταν σε εξέλιξη ή είχαν ολοκληρωθεί οκτώ έργα που στόχευαν στη βελτίωση της διαχείρισης των διαρθρωτικών ταμείων. Τα έργα κάλυπταν τόσο οριζόντια θέματα (παρακολούθηση, απλούστευση διαδικασιών) όσο και συγκεκριμένη υποστήριξη για την υλοποίηση καθορισμένων προτεραιοτήτων (π.χ. διαχείριση αποβλήτων, ενέργεια, τουρισμός).

43

Διαπιστώσαμε ότι, όσον αφορά την παρακολούθηση των έργων προτεραιότητας, τα οποία εξετάστηκαν ενδελεχώς στο πλαίσιο του ελέγχου, η τεχνική βοήθεια διοχετευόταν προς τρεις κατευθύνσεις: i) επίλυση προβλημάτων για οριζόντια ζητήματα· ii) ανάπτυξη ενός λειτουργικού συστήματος παρακολούθησης στην Ελλάδα· και iii) απευθείας παρακολούθηση 40 έργων προτεραιότητας που επελέγησαν βάσει φερέγγυου συστήματος εκτίμησης κινδύνου. Η τελευταία δραστηριότητα έπαυσε στα μέσα του 2012, επειδή η ελληνική πλευρά έθεσε σε εφαρμογή κατάλληλο μηχανισμό παρακολούθησης.

44

Όσον αφορά την κατανομή των αρμοδιοτήτων στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων, η συνεργασία μεταξύ της ΟΔΕ και της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης αποτέλεσε ένα παράδειγμα καλού εσωτερικού συντονισμού στην Επιτροπή. Δεδομένης της σαφούς κατανομής των αρμοδιοτήτων, η ΟΔΕ δεν παρενέβαινε στις καθημερινές δραστηριότητες παρακολούθησης, οι οποίες εκτελούνταν από τη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, και διευθετούσε οριζόντια ζητήματα που επηρέαζαν την υλοποίηση των διαρθρωτικών ταμείων. Τα οριζόντια ζητήματα προσδιορίστηκαν τον Νοέμβριο του 2011 (π.χ. απλούστευση της νομοθεσίας, οργάνωση του κτηματολογίου) και συνέχισαν να διευθετούνται κατά τον ίδιο τρόπο καθ’ όλη τη διάρκεια λειτουργίας της ΟΔΕ.

45

Η τεχνική βοήθεια στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων παρεχόταν από υπαλλήλους της ΟΔΕ (επί μακρόν αποσπασμένων στο Υπουργείο Μεταφορών ή εργαζόμενων από τα γραφεία της ΟΔΕ). Εν προκειμένω, η ΟΔΕ διαδραμάτισε σαφώς διακριτό ρόλο που απέφερε θετικά αποτελέσματα (βλέπε σημεία 41 ως 42). Πρέπει να επισημανθεί ότι της δημιουργίας της ΟΔΕ προϋπήρχε μια ομάδα δράσης που ήταν αρμόδια για την υλοποίηση των διαρθρωτικών ταμείων. Απαρτιζόταν από έναν μόνιμο υπάλληλο της Επιτροπής και τρεις ακόμα εμπειρογνώμονες που είχαν διοριστεί από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Ο υπάλληλος της Επιτροπής ήταν αρμόδιος για τον συντονισμό της υλοποίησης του προγράμματος στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων, βοηθώντας τις ελληνικές αρχές με την υποβολή των αιτήσεων και υποβάλλοντας τακτικά αναφορές προόδου.

Εντολή ΟΔΕ

4)Κατάρτιση σαφών όρων αναφοράς για τεχνική βοήθεια κάθε είδους, οι οποίοι θα προσδιορίζουν τη φύση και το εύρος της τεχνικής βοήθειας (…) τους δημοσιονομικούς και ανθρώπινους πόρους, και τα αναμενόμενα αποτελέσματα, καθώς και τα σχετικά ορόσημα και προθεσμίες.

Η στήριξη ήταν επαρκώς προσαρμοσμένη στις κύριες μεταρρυθμιστικές ανάγκες αλλά δεν βασιζόταν πάντα σε ολοκληρωμένη ανάλυση των αναγκών

46

Όσον αφορά τα έργα που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, διαπιστώσαμε ότι, συνολικά, το πεδίο αναφοράς της βοήθειας ανταποκρινόταν στα κύρια προβλήματα που είχαν εντοπίσει οι εξωτερικοί εμπειρογνώμονες. Στον τομέα της φορολογίας, η τεχνική ανάλυση στην οποία στηρίχτηκε η τεχνική βοήθεια ήταν κατάλληλη από την άποψη των δεικτών που καταρτίστηκαν και των τομέων που επελέγησαν. Το πεδίο αναφοράς της τεχνικής βοήθειας ήταν επίσης σαφώς καθορισμένο στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων. Το σύστημα παρακολούθησης, το οποίο σχεδιάστηκε με την παρέμβαση τεχνικής βοήθειας, βασιζόταν σε ορθή ανάλυση κινδύνου και συνοδευόταν από ειδική τεχνική βοήθεια η οποία αποσκοπούσε στη στήριξη της υλοποίησης των επιμέρους έργων.

47

Ωστόσο, διαπιστώσαμε αδυναμίες όσον αφορά το πεδίο αναφοράς της τεχνικής βοήθειας στον τομέα της μείωσης των διοικητικών βαρών και στον τομέα της δημόσιας διοίκησης:

α)Όσον αφορά τη μείωση των διοικητικών βαρών, το πεδίο αναφοράς της τεχνικής βοήθειας ήταν πιο περιορισμένο από εκείνο παρεμφερούς έργου που είχε δρομολογηθεί από τις ελληνικές αρχές το 2010. Το έργο εκείνο, το οποίο είχε σχεδιαστεί στο πλαίσιο του Επιχειρησιακού Προγράμματος «Διοικητική μεταρρύθμιση» (ΕΠΔΜ), ανεστάλη και αντικαταστάθηκε από τη συμφωνία με τον ΟΟΣΑ σχετικά με την παροχή τεχνικής βοήθειας. Ένα από τα σημεία στα οποία διέφεραν ήταν ότι το αρχικό έργο αφορούσε την ολοκληρωμένη αξιολόγηση του συνόλου των κανονιστικών ρυθμίσεων του εν λόγω τομέα, ενώ η συμφωνία με τον ΟΟΣΑ επικεντρώθηκε στο 20 % των επαχθέστερων κανονιστικών ρυθμίσεων. Δεν υπήρχε τεκμηριωμένη αιτιολόγηση της τροποποίησης της προσέγγισης.

β)Όσον αφορά την τεχνική βοήθεια στον τομέα της δημόσιας διοίκησης, μπορεί μεν να μην βασίστηκε σε ανάλυση των αναγκών διενεργηθείσα από την ίδια την ΟΔΕ, αξιοποίησε όμως τις διαπιστώσεις και τις συστάσεις της επιθεώρησης της δημόσιας διοίκησης που εκπόνησε ο ΟΟΣΑ με τίτλο: «Ελλάδα: Επιθεώρηση της Κεντρικής Διοίκησης». Ωστόσο, η τεχνική βοήθεια δεν ικανοποίησε μία από τις κύριες συστάσεις της επιθεώρησης η οποία αφορούσε την πρόβλεψη της εμφάνισης εμποδίων κατά την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων και τη συστηματική παρακολούθησή τους.

γ)Οι συνέργιες με τα διαρθρωτικά ταμεία δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως. Οι ειδικές ανάγκες και το πεδίο αναφοράς της τεχνικής βοήθειας καθορίστηκαν χωρίς να ζητηθεί η γνώμη της διαχειριστικής αρχής του ΕΠΔΜ ή της ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, παρότι οι στόχοι του επιχειρησιακού προγράμματος και της τεχνικής βοήθειας ήταν παρόμοιοι. Ορισμένες κομβικές δράσεις στο πλαίσιο του ΕΠΔΜ ανεστάλησαν και υλοποιήθηκαν (σε περιορισμένο βαθμό) ως έργα τεχνικής βοήθειας υπό κεντρική άμεση διαχείριση.

Οι όροι αναφοράς δεν είχαν οριστεί σαφώς σε ορισμένες συμβάσεις

48

Παρά το σαφώς καθορισμένο πεδίο αναφοράς της τεχνικής βοήθειας, ο σχεδιασμός των όρων αναφοράς ή των οδικών χαρτών στους οποίους βασιζόταν η τεχνική βοήθεια δεν ήταν ικανοποιητικός σε ορισμένες περιπτώσεις. Παρατηρήθηκαν ιδιαίτερες αδυναμίες σε μία από τις συμφωνίες συνεισφοράς που υπεγράφησαν από την Επιτροπή με το ΔΝΤ και στον οδικό χάρτη¹¹ για τις μεταρρυθμίσεις της δημόσιας διοίκησης.

49

Στη συμφωνία συνεισφοράς με τίτλο «Strengthening Public Financial Management and Tax Administration in Greece» (Ενίσχυση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και της φορολογικής διοίκησης στην Ελλάδα), η οποία υπεγράφη τον Δεκέμβριο του 2011, δεν καθοριζόταν επακριβώς η εμβέλεια των εργασιών που θα εκτελούνταν από το ΔΝΤ. Η συμφωνία όριζε σε γενικές μόνο γραμμές την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των εταίρων που συμμετείχαν στη διαδικασία τεχνικής βοήθειας, βάσει της οποίας το ΔΝΤ θα διηύθυνε, θα συντόνιζε και θα επόπτευε την προσπάθεια παροχής τεχνικής βοήθειας στο πεδίο της φορολογικής διοίκησης. Οι δείκτες αποτελεσμάτων δεν συνδέονταν με τις ειδικές αρμοδιότητες του κάθε συμβαλλόμενου μέρους. Οι εν λόγω αρμοδιότητες καθορίστηκαν αναλυτικότερα σε μεταγενέστερη τροποποίηση της συμφωνίας (δύο έτη μετά την υπογραφή).

50

Ο οδικός χάρτης για τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης περιλάμβανε 58 δράσεις που θα έπρεπε να ολοκληρωθούν κατά την περίοδο 2012-2013. Ορισμένες δράσεις δεν συνοδεύονταν από χρονοδιάγραμμα υλοποίησης και ο οδικός χάρτης δεν καθόριζε πάντοτε παραδοτέα/εκροές ή ορόσημα. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο σχεδιασμός ήταν πλημμελής και ο προγραμματισμός υπερβολικά φιλόδοξος (βλέπε πλαίσιο 2). Εντούτοις, ο προγραμματισμός διαμορφώθηκε βάσει των προθεσμιών που τάσσονταν στους σχετικούς νόμους από τις ελληνικές αρχές στο τέλος του 2011 και βρισκόταν σε συμφωνία με το Μνημονίο. Πρέπει να σημειωθεί ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, ο οδικός χάρτης περιλάμβανε πράγματι δείκτες για τη μέτρηση των αποτελεσμάτων.

Η τεχνική βοήθεια ανταποκρινόταν στις απαιτήσεις του προγράμματος

51

Επί της ουσίας, η τεχνική βοήθεια που παρασχέθηκε ήταν ως επί το πλείστον σύμφωνη με τους όρους του προγράμματος, όπως αυτοί καθορίζονταν στο Μνημόνιο. Ωστόσο, για 11 από τα συνολικά 118 έργα τεχνικής βοήθειας (στους τομείς των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, της υγείας και των εσωτερικών υποθέσεων) δεν κατέστη δυνατή η σύνδεσή τους με συγκεκριμένες διατάξεις των προγραμμάτων προσαρμογής. Ο τομέας των εσωτερικών υποθέσεων αναφερόταν ρητά στην εντολή της ΟΔΕ, παρότι δεν περιεχόταν στο Μνημόνιο.

Εντολή ΟΔΕ

5)Υποβολή τριμηνιαίων εκθέσεων προόδου προς την Επιτροπή και τις ελληνικές αρχές, καθώς και άλλων συχνότερων προειδοποιητικών εκθέσεων, εφόσον απαιτείται.

Πλαίσιο 2

Παραδείγματα υπερβολικά φιλόδοξου σχεδιασμού στον οδικό χάρτη για τη μεταρρύθμιση της κεντρικής δημόσιας διοίκησης

Σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στον οδικό χάρτη, τα σενάρια μετασχηματισμού της δομής των πρώτων πέντε υπουργείων που επρόκειτο να αναδιοργανωθούν θα καταρτίζονταν σε διάστημα τεσσάρων μηνών (Μάιος 2012). Στην πράξη, χρειάστηκαν εννέα μήνες (Οκτώβριος 2012) για να καταρτιστούν εκθέσεις αξιολόγησης για δύο από τα πέντε υπουργεία, οι οποίες στη συνέχεια χρησιμοποιήθηκαν ως «πιλοτικές εκθέσεις».Όταν καταρτίστηκε ο οδικός χάρτης τον Ιανουάριο του 2012, δεν διευκρίνιζε την ημερομηνία κατά την οποία έπρεπε να ολοκληρωθεί η διαδικασία αναδιάρθρωσης στο σύνολό της. Στην πραγματικότητα, η διαδικασία αναδιάρθρωσης όλων των υπουργείων (συμπεριλαμβανομένων των δύο πιλοτικών) ολοκληρώθηκε δυόμισι χρόνια αργότερα, τον Αύγουστο του 2014.

Σύμφωνα με τον οδικό χάρτη, η μεταρρύθμιση των κατηγοριών των θέσεων εργασίας (κλάδοι) όλων των υπαλλήλων της κεντρικής διοίκησης έπρεπε να ολοκληρωθεί εντός έξι μηνών (ήτοι τον Ιούλιο του 2012). Η προθεσμία αυτή ορίστηκε παρά την πολυπλοκότητα της διαδικασίας από νομική και οργανωτική άποψη (συμπεριλαμβανομένης της ανάγκης αξιολόγησης του προσωπικού σε σχεδόν 1 500 είδη θέσεων εργασίας-κλάδων) που είχε ήδη αναγνωριστεί από τον ΟΟΣΑ κατά τη χαρτογράφηση της ελληνικής κεντρικής διοίκησης. Η προθεσμία δεν τηρήθηκε και η μεταρρύθμιση των κατηγοριών των θέσεων εργασίας ολοκληρώθηκε δυο χρόνια αργότερα, το φθινόπωρο του 2014.

Η ΟΔΕ παρακολουθούσε αποτελεσματικά την πρόοδο της τεχνικής βοήθειας…

52

Τα βασικά μέσα που είχε στη διάθεσή της η ΟΔΕ για τη συνολική παρακολούθηση της προόδου της τεχνικής βοήθειας ήταν οι τριμηνιαίες εκθέσεις, οι οποίες περιλάμβαναν «πίνακες τεχνικής βοήθειας»:

α)Στις τριμηνιαίες εκθέσεις, πέραν των άμεσα συνδεόμενων με την τεχνική βοήθεια αποτελεσμάτων, περιγράφονταν αναλυτικά τόσο οι εξελίξεις στις βασικές πολιτικές όσο και η συνολική πρόοδος των μεταρρυθμίσεων. Ως εκ τούτου, οι εκθέσεις αυτές εξυπηρετούσαν επαρκώς τον σκοπό της παρουσίασης του πλαισίου και του πεδίου αναφοράς της τεχνικής βοήθειας, χωρίς ωστόσο να επικεντρώνονται στον αντίκτυπο μεμονωμένων έργων. Παρόλο που η εντολή της ΟΔΕ αναφέρει ρητά την υποβολή εκθέσεων σε τριμηνιαία βάση, μεταξύ του φθινοπώρου του 2011 και του καλοκαιριού του 2015 καταρτίστηκαν μόλις επτά εκθέσεις (από τις 15 που αναμένονταν). Η ΟΔΕ δημοσίευσε την τελευταία έκθεση τον Ιούλιο του 2014.

β)Οι πίνακες τεχνικής βοήθειας παρείχαν πληροφορίες σχετικά με την πρόοδο των έργων τεχνικής βοήθειας, εστιάζοντας στους συνολικούς στόχους, στις γενικές εξελίξεις κατά την υλοποίηση των έργων, στην τεχνική βοήθεια που παρασχέθηκε κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς και στα επόμενα βήματα.

γ)Αναλυτικότερη ήταν η παρακολούθηση σε επίπεδο τομέα. Η συνολική πρόοδος συζητήθηκε σε τακτικές συναντήσεις με τον επικεφαλής της ΟΔΕ και τεκμηριώθηκε δεόντως.

…και, σε κυμαινόμενο βαθμό, τα παραδοτέα των εξωτερικών παρόχων υπηρεσιών

53

Όσον αφορά τις συμβάσεις χαμηλής αξίας, η ΟΔΕ παραλάμβανε και εξέταζε τις ενδιάμεσες εκθέσεις που υπέβαλαν οι πάροχοι υπηρεσιών. Οι παρατηρήσεις της ήταν σαφείς και αφορούσαν ζητήματα συνοχής, πληρότητας και συμμόρφωσης με το δίκαιο της ΕΕ. Μετά την υποβολή των τελικών παραδοτέων, η ΟΔΕ αξιολογούσε τη συμμόρφωση με τους όρους αναφοράς. Στη συνέχεια διαβίβαζε υπόμνημα στη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης το οποίο χρησιμοποιούταν για την έγκριση της πληρωμής.

54

Στην περίπτωση των συμβάσεων μακράς διάρκειας, η ΟΔΕ μπόρεσε να αποδείξει ότι παρακολουθούσε στενά την πρόοδο της τεχνικής βοήθειας και ότι βρισκόταν σε τακτική επαφή με όλους τους παρόχους μακροπρόθεσμης βοήθειας. Για τον σκοπό αυτό, πραγματοποιούσε τακτικές συνεδριάσεις, συμβουλευόταν επιτόπιους εμπειρογνώμονες και συμμετείχε σε κοινές αποστολές με το ΔΝΤ (για θέματα σχετικά με τη φορολογία). Ωστόσο, εντοπίστηκαν αδυναμίες ως προς τις διαδικασίες παρακολούθησης ορισμένων συμβάσεων μακράς διάρκειας:

α)Η παρακολούθηση δεν συνδεόταν με επαληθεύσιμους δείκτες —δεν τεκμηριωνόταν συστηματικά η παρακολούθηση της συμφωνίας με το ΔΝΤ όσον αφορά την αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων που ορίζονταν στη συμφωνία. Η ΟΔΕ δεν προέβη σε συστηματική ανάλυση των πραγματικών αποτελεσμάτων της τεχνικής βοήθειας σε συνάρτηση με τους αρχικά συμφωνημένους στόχους ή δείκτες. Κατά συνέπεια, με την παρακολούθηση δεν κατέστη δυνατό να τροποποιηθούν οι αρχικές προθεσμίες ή οι δείκτες επιδόσεων του έργου, στις περιπτώσεις που αυτό ήταν αναγκαίο για να αποτυπωθεί η ραγδαία μεταβαλλόμενη εξωτερική κατάσταση.

7Παραδείγματος χάριν στους τομείς της μεταρρύθμισης του δημόσιου τομέα, του επιχειρηματικού περιβάλλοντος (απελευθέρωση των επαγγελμάτων), του προϋπολογισμού και της φορολογίας.

8Οι εθνικοί οργανισμοί ανάπτυξης αποτελούν δημόσιους φορείς στους οποίους ένα κράτος μέλος αναθέτει το καθήκον της παροχής εμπειρογνωσίας και βοήθειας προς άλλες (κυρίως αναπτυσσόμενες) χώρες.

9Επί συνολικού προϋπολογισμού 600 000 ευρώ.

10Κυρίως μέσω αποφάσεων χρηματοδότησης.

11Ο οδικός χάρτης συμφωνήθηκε μεταξύ της ΟΔΕ, των ελληνικών αρχών και του επικεφαλής τομέα (κράτος μέλος που αναλάμβανε την ευθύνη να αποτελέσει τον βασικό μεταρρυθμιστικό εταίρο σε έναν συγκεκριμένο τομέα πολιτικής) ως μέσο για τη διατήρηση ενός συνολικού οράματος και προκειμένου να δοθεί συνεκτική συνέχεια στην τεχνική βοήθεια στον τομέα της δημόσιας διοίκησης. Σε αυτόν περιγράφονταν η συνολική αρχιτεκτονική και η στρατηγική για την υλοποίηση της διοικητικής μεταρρύθμισης.

Μέρος ΙΙΙ
Η τεχνική βοήθεια απέφερε μικτά αποτελέσματα

β)Περιορισμένη συμμετοχή της ΟΔΕ —στο πλαίσιο του έργου «Διοικητικά βάρη» παρασχέθηκε τεχνική βοήθεια βάσει διμερούς συμφωνίας μεταξύ του ΟΟΣΑ και των ελληνικών αρχών. Επομένως, η ΟΔΕ δεν συμμετείχε άμεσα στην παρακολούθηση της συμμόρφωσης των παραδοτέων με τις συμβατικές απαιτήσεις.

Η ΟΔΕ δεν παρακολουθούσε συστηματικά τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο της τεχνικής βοήθειας

55

Στο πλαίσιο της εκτίμησης του αντίκτυπου, η ευθύνη για την υλοποίηση των συστάσεων που διατυπώνονταν στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας εναπόκειτο στις ελληνικές αρχές. Η ΟΔΕ δεν ζητούσε συστηματικά αναπληροφόρηση από τους αποδέκτες της τεχνικής βοήθειας και δεν παρακολουθούσε την υλοποίηση της τεχνικής βοήθειας ή τον ευρύτερο αντίκτυπό της. Έως έναν βαθμό, ως εκτίμηση αντίκτυπου λειτούργησαν οι εξωτερικές αξιολογήσεις που εκπονήθηκαν κατ’ ανάθεση της ΟΔΕ¹² ενώ, σε συγκεκριμένους τομείς πολιτικής, όπως η φορολογία, έλαβαν χώρα κάποιες δραστηριότητες παρακολούθησης. Ωστόσο, μια συστηματική επισκόπηση της υλοποίησης θα διευκόλυνε την αξιολόγηση της ικανότητας απορρόφησης κονδυλίων από τις ελληνικές αρχές και θα βελτίωνε τον προγραμματισμό της τεχνικής βοήθειας.

56

Μολονότι η ΟΔΕ δεν παρακολουθούσε συστηματικά την υλοποίηση των συστάσεων που διατυπώνονταν στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας, οι τριμηνιαίες εκθέσεις περιλάμβαναν ορισμένους δείκτες αποτελεσμάτων:

οτα επίπεδα απορρόφησης των πόρων των διαρθρωτικών ταμείων·

οτη ρευστότητα της αγοράς (χρηματοδοτικά μέσα στη διάθεση των ελληνικών επιχειρήσεων)·

οφορολογικούς δείκτες (π.χ. εκκρεμείς φορολογικές οφειλές, αριθμός ελέγχων, συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις υποβολής δηλώσεων ΦΠΑ).

57

Σε δύο περιπτώσεις που σχετίζονταν με τους τομείς πολιτικής που υποβλήθηκαν σε έλεγχο, οι ελληνικές αρχές είχαν θεσπίσει από μόνες τους αποτελεσματικά συστήματα παρακολούθησης (βλέπε πλαίσιο 3).

Πλαίσιο 3

Παραδείγματα αποτελεσματικών συστημάτων παρακολούθησης που θεσπίστηκαν από τις ελληνικές αρχές

—Μείωση των διοικητικών βαρών —το αρμόδιο υπουργείο δημιούργησε βάση δεδομένων προκειμένου να παρακολουθήσει την εφαρμογή των 86 συστάσεων που αφορούσαν και τους 13 τομείς πολιτικής.

—Η ΟΔΕ βοήθησε τις ελληνικές αρχές να αναπτύξουν ένα εργαλείο τεχνολογίας των πληροφοριών για την παρακολούθηση της εκτέλεσης των διαρθρωτικών ταμείων σε επίπεδο έργου. Αυτό το ειδικά προσαρμοσμένο εργαλείο λειτούργησε σύμφωνα με τα κριτήρια που είχαν τεθεί στο Μνημόνιο.

Ικανοποιητικές εκροές αλλά με σχετική καθυστέρηση

58

Μέχρι τον Νοέμβριο του 2014, η ΟΔΕ είχε αναλάβει τον συντονισμό 118 έργων τεχνικής βοήθειας (βλέπε διάγραμμα 6), εκ των οποίων τα 104 είτε βρίσκονταν σε εξέλιξη (82) είτε είχαν ολοκληρωθεί (22). Τα εναπομείναντα 14 έργα δεν είχαν μεν ξεκινήσει, είχαν όμως δρομολογηθεί ορισμένες προπαρασκευαστικές εργασίες. Η βοήθεια που παρασχέθηκε αφορούσε 12 τομείς πολιτικής με μεγάλη σημασία για τη μεταρρυθμιστική διαδικασία στην Ελλάδα, εκ των οποίων ορισμένοι ήταν ιδιαιτέρως πολύπλοκοι, όπως η μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης και η φορολογία.

59

Μολονότι η ποιότητα των εκροών που παρασχέθηκαν από εξωτερικούς παρόχους υπηρεσιών ήταν συμμορφούμενη με τους αντίστοιχους όρους αναφοράς, διαπιστώσαμε ορισμένες καθυστερήσεις κατά την υλοποίηση της τεχνικής βοήθειας. Παραδείγματος χάριν, η σύμβαση με τον ΟΟΣΑ υπεγράφη τον Νοέμβριο του 2012 και επρόκειτο να τεθεί σε ισχύ εντός δύο μηνών από την υπογραφή της. Ήδη η υπογραφή της σύμβασης είχε καθυστερήσει σε σύγκριση με την προθεσμία που είχε αρχικά τεθεί στο πρόγραμμα, ήτοι το τρίτο τρίμηνο του 2011. Λόγω καθυστερήσεων που σημειώθηκαν κατά τη διάρκεια της προπαρασκευαστικής φάσης, τα συμβαλλόμενα μέρη (οι ελληνικές αρχές και ο ΟΟΣΑ) ανέβαλαν την έναρξη του έργου για το τέλος του Μαρτίου του 2013. Το τελικό παραδοτέο υποβλήθηκε από τον ΟΟΣΑ τον Απρίλιο του 2014, σύμφωνα με το τροποποιημένο χρονοδιάγραμμα του έργου. Η τελική εκδοχή της έκθεσης δημοσιεύθηκε τον Σεπτέμβριο του 2014.

Διάγραμμα 6

Αριθμός έργων ανά τομέα πολιτικής

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της ΟΔΕ.

Διαφοροποιημένος βαθμός συμβολής στη μεταρρυθμιστική διαδικασία

60

Απώτερος στόχος της τεχνικής βοήθειας ήταν να συμβάλει στην επίτευξη της αποτελεσματικής και βιώσιμης μεταρρύθμισης του εκάστοτε τομέα πολιτικής, μολονότι η ευθύνη για την υλοποίηση της μεταρρύθμισης εναπόκειτο στις ελληνικές αρχές (και όχι στην ΟΔΕ ή την Επιτροπή). Ως εκ τούτου, οι μεταρρυθμίσεις που πραγματοποιήθηκαν αποτελούν σημαντικό δείκτη της επιτυχίας της τεχνικής βοήθειας. Στο παρόν τμήμα της έκθεσης αναλύεται η πρόοδος των μεταρρυθμίσεων που υποστηρίχθηκαν στο πλαίσιο των έργων τεχνικής βοήθειας που υποβλήθηκαν σε έλεγχο (βλέπε παράρτημα II), και καταδεικνύονται οι σημαντικές διαφοροποιήσεις μεταξύ τους.

Δημόσια διοίκηση

61

Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης, στόχος της τεχνικής βοήθειας ήταν να συνδράμει τις ελληνικές αρχές στην αξιολόγηση και την αναδιοργάνωση της δομής των δημόσιων φορέων. Εντούτοις, ο αντίκτυπος της αξιολόγησης στην οργάνωση ορισμένων φορέων, ιδίως των υπουργείων, ήταν μικρός, ενώ τα περιγράμματα των θέσεων εργασίας δεν αναπτύχθηκαν με συστηματικό τρόπο. Έτσι, μολονότι ο συνολικός αριθμός των διευθυντικών θέσεων μειώθηκε κατά 40 %, ο αριθμός των υπαλλήλων και των λειτουργιών σε κάθε υπουργείο δεν μεταβλήθηκε σημαντικά. Επομένως, η μεταρρύθμιση δεν επέφερε σημαντικές βελτιώσεις από άποψη αύξησης της κινητικότητας και της ευελιξίας σε σχέση με τη λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών.

62

Προκειμένου να αντιμετωπιστεί ο ελλιπής διυπουργικός συντονισμός, παρασχέθηκε τεχνική βοήθεια με την οποία διεκολύνθηκε η σύσταση της Γενικής Γραμματείας Συντονισμού. Εντούτοις, η Γενική Γραμματεία Συντονισμού κατέστη πλήρως λειτουργική μόλις τον Νοέμβριο του 2013. Αρχικά, προβλεπόταν ότι η θέση του γενικού γραμματέα Συντονισμού θα ήταν μια ανώτερη θέση «μόνιμου» δημόσιου υπαλλήλου με πενταετή θητεία, ώστε να διασφαλίζεται η συνέχιση της κρατικής λειτουργίας. Στην πραγματικότητα όμως, στα δύο χρόνια που ακολούθησαν τη σύσταση της Γενικής Γραμματείας Συντονισμού, τη θέση του γενικού γραμματέα Συντονισμού ανέλαβαν διαδοχικά τρία πρόσωπα επιλεγέντα με πολιτικά κριτήρια, γεγονός που ερχόταν σε σύγκρουση με το προτεινόμενο στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας μοντέλο εξάλειψης τυχόν κινδύνων που απειλούν τη συνέχιση των δραστηριοτήτων.

63

Σε αντίθεση με τα οργανογράμματα που εφαρμόστηκαν στο πλαίσιο της αναδιοργάνωσης της κεντρικής διοίκησης, η δημιουργία της νέας ΓΓΣ δεν απέφερε οφέλη αποδοτικότητας στην οργάνωση των υπαγομένων στον πρωθυπουργό υπηρεσιών. Οι αρχικές προτάσεις της ΟΔΕ, του εταίρου μεταρρύθμισης και της ελληνικής ομάδας εργασίας δεν υιοθετήθηκαν, και από το 2013 και εξής λειτουργούν τρεις διοικητικές δομές που αντιμετωπίζουν προβλήματα λόγω της αλληλεπικάλυψης αρμοδιοτήτων (βλέπε διάγραμμα 7). Οι τρεις γενικές γραμματείες είχαν επιφορτιστεί με περισσότερα από διακόσια αρκετά διαφορετικά αλλά παράλληλα αναλυτικά καθήκοντα.

Διάγραμμα 7

Επικαλύψεις στον πυρήνα της κυβέρνησης

Πηγή: ΕΕΣ.

Επιχειρηματικό περιβάλλον

64

Από τις 86 συστάσεις του ΟΟΣΑ για τη μείωση των διοικητικών βαρών, 60 απαιτούσαν τροποποιήσεις στη νομοθεσία. Έως το τέλος Νοεμβρίου του 2014, τα απαραίτητα νομοθετήματα είχαν εκδοθεί σε 52 περιπτώσεις. Σε επτά περιπτώσεις, το νομοθετικό έργο ήταν ακόμη υπό εξέλιξη ή είχε αναβληθεί.

65

Από τις 32 περιπτώσεις στις οποίες απαιτούνταν τροποποιήσεις σε κανονιστικές πράξεις, στις 19 δεν είχαν υλοποιηθεί έως το τέλος Νοεμβρίου του 2014. Οι εν λόγω περιπτώσεις αφορούσαν διάφορους τομείς (ιδίως εκείνον της ενέργειας —επτά περιπτώσεις) και ευθύνονταν από κοινού για το 22,5 % του συνόλου των διοικητικών βαρών (από το οποίο το 12 % προερχόταν από μία μόνο κανονιστική ρύθμιση στο πλαίσιο της νομοθεσίας για τον ΦΠΑ).

Διαρθρωτικά ταμεία

66

Όσον αφορά το συνολικό ποσοστό απορρόφησης, την περίοδο από το 2010 έως τον Σεπτέμβριο του 2014, η κατάταξη της Ελλάδας μεταξύ του συνόλου των κρατών μελών της ΕΕ βελτιώθηκε, καθώς η χώρα από τη 17η θέση αναρριχήθηκε στην 6η θέση. Σύμφωνα με στοιχεία της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, στο τέλος του 2011 (δηλαδή τρεις μήνες μετά τη συγκρότηση της ΟΔΕ) το συνολικό ποσοστό απορρόφησης των κονδυλίων των διαρθρωτικών ταμείων στην Ελλάδα (βάσει των αιτημάτων πληρωμής) ήταν κατά 1,5 % υψηλότερο από τον μέσο όρο της ΕΕ και η χώρα βρισκόταν στη 18η θέση. Το 2014 το ποσοστό απορρόφησης υπερέβαινε τον μέσο όρο της ΕΕ κατά 11,5 %. Ο στόχος για το 2012 δεν επετεύχθη, αλλά το 2013 το ποσοστό απορρόφησης υπερέβη σημαντικά τον στόχο του Μνημονίου (υπερβαίνοντας αθροιστικά τις χρηματοδοτικές προοπτικές κατά 258 εκατομμύρια ευρώ)¹³.

Φορολογία (φορολογική διοίκηση)

67

Μέσω του έργου «είσπραξη χρεών», το 2014 τέθηκαν σε εφαρμογή νέες μέθοδοι είσπραξης των χρεών, οι οποίες βελτίωσαν την αποτελεσματικότητα. Εντούτοις, η ελληνική διοίκηση εξακολουθούσε να μην προσφέρει αποτελεσματική νομική υποστήριξη στους υπαλλήλους που ήταν αρμόδιοι για τις διαδικασίες ανάκτησης. Επιπροσθέτως, η μονάδα μεγάλων οφειλετών, η οποία δημιουργήθηκε με τη συνδρομή της τεχνικής βοήθειας, ήταν υποστελεχωμένη (με λιγότερα από 30 άτομα στο τέλος του 2013 και 57 τον Οκτώβριο του 2014, έναντι της συνιστώμενης πλήρους στελέχωσης με 90 άτομα).

68

Δυνάμει του ελληνικού νομικού πλαισίου, οι φορολογικές αρχές εξακολουθούν να εφαρμόζουν περίπλοκες διαδικασίες για χρέη μη εισπράξιμα, αντί να επικεντρώνουν τους πόρους σε περιπτώσεις που είναι πιθανή η είσπραξή τους. Εν προκειμένω, η τεχνική βοήθεια επικεντρώθηκε στην απλούστευση των διαδικασιών και την αντιμετώπιση του ζητήματος των μη εισπράξιμων χρεών, ωστόσο τα μέτρα που έλαβαν οι ελληνικές αρχές επί του θέματος ήταν περιορισμένα.

69

Ο αριθμός των επιφορτισμένων με τον «έλεγχο των φορολογουμένων μεγάλου πλούτου» υπαλλήλων εξακολουθούσε να μην είναι ικανοποιητικός. Η μονάδα έπασχε από συχνή εναλλαγή υπαλλήλων και η αποδοτικότητά της παρεμποδίστηκε περαιτέρω από το γεγονός ότι εξακολουθούσαν να υπόκεινται σε διαδικασίες ελέγχου επιχειρήσεις που ήταν αφερέγγυες. Η τεχνική βοήθεια στον εν λόγω τομέα ενισχύθηκε από τον Απρίλιο του 2014. Σύμφωνα με τις κοινές εκθέσεις αποστολής των υπαλλήλων του ΔΝΤ και της Επιτροπής, οι συνολικές επιδόσεις εξακολουθούσαν να μην είναι ικανοποιητικές, αφ’ ης στιγμής οι διενεργηθέντες έλεγχοι ήταν ελάχιστοι συγκρινόμενοι με τους στόχους του Μνημονίου, δεν είχαν αναπτυχθεί ικανότητες στον τομέα και οι ούτως ή άλλων πενιχροί πόροι κατανέμονταν σε δραστηριότητες που δεν αναμενόταν να αποφέρουν υψηλά έσοδα.

70

Τα αποτελέσματα σε σχέση με το έργο για την «ενίσχυση του ελέγχου φυσικών προσώπων με μεγάλο πλούτο και αυτοαπασχολούμενων με μεγάλα εισοδήματα» ήταν επίσης πολύ περιορισμένα. Το Κέντρο Ελέγχου Φορολογουμένων Μεγάλου Πλούτου συστάθηκε μόλις τον Ιούνιο του 2013. Κατά τη διάρκεια του 2013 περατώθηκαν περίπου 450 έλεγχοι. Το ποσό των βεβαιωμένων οφειλών αυξήθηκε κατά 108 εκατομμύρια ευρώ, ενώ το ποσοστό είσπραξής τους ανήλθε μόλις στο 22 %. Η παραγωγικότητα ήταν χαμηλή, με κάθε ελεγκτή να ασχολείται κατά μέσο όρο με λιγότερες από τρεις υποθέσεις ετησίως, ενώ η πρόοδος ήταν συνολικά αργή.

71

Η βραδεία πρόοδος που σημειώθηκε και οι δυσκολίες που ανέκυψαν κατά την παροχή τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο έργων σχετικών με τη φορολογία οφείλονταν επίσης σε διάφορους εξωγενείς παράγοντες, τόσο πολιτικής φύσης (νέες εκλογές την άνοιξη του 2012) όσο και οργανωτικής (υψηλός βαθμός εναλλαγής προσωπικού και κενές θέσεις σε καίριες θέσεις διοίκησης). Οι παράγοντες αυτοί αποτελέσαν από κοινού τροχοπέδη στη διαδικασία τεχνικής βοήθειας.

Ανάπτυξη ικανοτήτων

72

Η ανάπτυξη ικανοτήτων στους κόλπους της ελληνικής διοίκησης αποτέλεσε οριζόντιο στόχο της τεχνικής βοήθειας σε σειρά έργων. Στο πλαίσιο της μείωσης των διοικητικών βαρών, ο ΟΟΣΑ διοργάνωσε διήμερο πρόγραμμα κατάρτισης για 44 δημόσιους υπαλλήλους από διάφορες υπηρεσίες, κυρίως σε τομείς σχετικούς με το πεδίο εφαρμογής του έργου. Σύμφωνα με την εκτίμηση του ΟΟΣΑ, η συνιστώσα «ανάπτυξη ικανοτήτων» του έργου δεν αξιοποιήθηκε στο έπακρο λόγω του περιορισμένου χρόνου που υπήρχε για δραστηριότητες κατάρτισης.

73

Στον τομέα της δημόσιας διοίκησης, η Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης επιβεβαίωσε ότι επωφελήθηκε από την τεχνική βοήθεια αναπτύσσοντας επαφές με διεθνείς εμπειρογνώμονες (που ειδικεύονταν κυρίως στην κατάρτιση σε θέματα καταπολέμησης της διαφθοράς). Επιπλέον, 1 200 δημόσιοι υπάλληλοι συμμετείχαν σε κατάρτιση που διοργανώθηκε από το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης. Το μεγαλύτερο μέρος των μαθημάτων (84 %) κάλυπτε τα ζητήματα της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της διαφθοράς.

12Η ΟΔΕ ανέθεσε την εκπόνηση εξωτερικής αξιολόγησης των δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας σε κοινοπραξία δύο συμβουλευτικών εταιρειών. Το πεδίο κάλυψης της αξιολόγησης ήταν περιορισμένο, καλύπτοντας μόνο τη φορολογική μεταρρύθμιση και τη μεταρρύθμιση της κεντρικής διοίκησης για την περίοδο 2011-2013. Τον Δεκέμβριο του 2014, η ΟΔΕ προκήρυξε μία ακόμη διαγωνιστική διαδικασία για την αξιολόγηση της τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο του οδικού χάρτη για το ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο.

13Η ενισχυμένη παροχή τεχνικής βοήθειας δεν αποτέλεσε το μοναδικό μέσο που μετήλθε η Επιτροπή προκειμένου να αυξηθεί η απορρόφηση των διαρθρωτικών κονδυλίων. Τον Ιούλιο του 2011, το ποσοστό συγχρηματοδότησης των έργων με διαρθρωτικά κονδύλια αυξήθηκε στο 85 %, και τον Δεκέμβριο του 2011 υπήρξε επιπλέον προσαύξηση 10 %.

Συμπεράσματα και συστάσεις

74

Με τη συγκρότηση της ΟΔΕ, η Επιτροπή απέκτησε έναν ευέλικτο μηχανισμό για τον συντονισμό ενός εκτεταμένου προγράμματος τεχνικής βοήθειας. Σε μεγάλο βαθμό, η τεχνική βοήθεια παρασχέθηκε σε συμφωνία με τις απαιτήσεις των ελληνικών προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής. Συνολικά, η ΟΔΕ έφερε σε πέρας την εντολή της. Εντούτοις, υπήρχαν αδυναμίες και μικτά αποτελέσματα ως προς την επιρροή που άσκησε στην πρόοδο των μεταρρυθμίσεων. Η εκτίμηση αυτή πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα της ασταθούς πολιτικής κατάστασης στην Ελλάδα και του επείγοντος χαρακτήρα των απαιτούμενων μεταρρυθμίσεων.

Οργάνωση και προγραμματισμός της τεχνικής βοήθειας

75

Όταν συγκροτήθηκε η ΟΔΕ το καλοκαίρι του 2011, είχε ήδη παρέλθει πάνω από ένα έτος από την έναρξη του πρώτου προγράμματος οικονομικής προσαρμογής και είχαν ήδη εκταμιευτεί σημαντικά ποσά χρηματοδοτικής στήριξης. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή συγκρότησε έναν φορέα ειδικά προορισμένο για την παροχή τεχνικής βοήθειας, χωρίς να εξετάσει εναλλακτικές λύσεις. Η βοήθεια παρεχόταν «κατόπιν αιτήματος» των ελληνικών αρχών και σύμφωνα με τα οριζόμενα στο Μνημόνιο, αλλά δεν διέθετε ως βάση κάποιο ενιαίο, αναλυτικό έγγραφο στρατηγικής. Η ΟΔΕ δεν διέθετε ειδικό προϋπολογισμό (σημεία 15 ως 26).

Σύσταση 1

Η συγκρότηση οποιουδήποτε φορέα παροχής τεχνικής βοήθειας πρέπει να βασίζεται σε στρατηγική που να περιλαμβάνει επαρκώς καθορισμένους στόχους. Στη στρατηγική αυτή πρέπει να καθορίζονται η φύση και η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των μερών. Η στρατηγική πρέπει επίσης να εγκρίνεται επισήμως από το δικαιούχο κράτος μέλος προκειμένου να διασφαλίζεται η εκ μέρους του ανάληψη της δέσμευσης, καθώς και η αποδοτική εφαρμογή της.

Εκπλήρωση της εντολής της ΟΔΕ

76

Η ΟΔΕ συγκροτήθηκε με στόχο να υποστηρίξει την υλοποίηση του ελληνικού προγράμματος μεταρρυθμίσεων βάσει συγκεκριμένης εντολής στην οποία καθορίζονταν οι αρμοδιότητες και η έκταση των εργασιών της. Συνολικά, η ΟΔΕ έφερε σε πέρας την εντολή αυτή, πλην όμως υπήρχαν αδυναμίες:

οΠροσδιορισμός των αναγκών και συντονισμός της παροχής τεχνικής βοήθειας: η ΟΔΕ δημιούργησε ένα πολυεπίπεδο σύστημα παροχής τεχνικής βοήθειας, χρησιμοποιώντας κυρίως εξωτερικούς αναδόχους —μεταξύ άλλων λόγω διοικητικών περιορισμών που δεν επέτρεπαν στην Επιτροπή να απασχολεί απευθείας εμπειρογνώμονες. Το εν λόγω σύστημα αύξησε σημαντικά την ανάγκη συντονισμού. Συνολικά, η ΟΔΕ διαχειρίστηκε ικανοποιητικά το συγκεκριμένο σκέλος της εντολής της, παρά τις ανεπάρκειες που παρατηρήθηκαν σε επίπεδο έργων (σημεία 28 έως 34).

οΚαθορισμός των στοιχείων τεχνικής βοήθειας: η ΟΔΕ χρησιμοποίησε διάφορες μεθόδους παροχής τεχνικής βοήθειας, οι οποίες σε ορισμένες περιπτώσεις δεν ήταν οι πλέον κατάλληλες, λαμβανομένης υπόψη της φύσης των υπηρεσιών που επρόκειτο να παρασχεθούν. Οι πάροχοι υπηρεσιών δεν επιλέχθηκαν βάσει συγκριτικής ανάλυσης των διαθέσιμων επιλογών (σημεία 35 ως 41).

οΥποστήριξη της εντατικότερης απορρόφησης των κονδυλίων της ΕΕ: η ΟΔΕ προσέφερε μια ισορροπημένη δέσμη μέτρων για να προωθήσει την εφαρμογή των κονδυλίων της ΕΕ στην Ελλάδα. Η εν λόγω υποστήριξη παρασχέθηκε από το ίδιο το προσωπικό της ΟΔΕ και ήταν καλά συντονισμένη με άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής (σημεία 42 ως 45).

οΣχεδιασμός των όρων αναφοράς: το πεδίο αναφοράς της τεχνικής βοήθειας ήταν στο σύνολό του σύμφωνο με τους όρους του ελληνικού προγράμματος οικονομικής προσαρμογής, αλλά υπήρχαν αδυναμίες στον σχεδιασμό των όρων αναφοράς ορισμένων συμβάσεων. Σε ορισμένες συμβάσεις με παρόχους υπηρεσιών δεν είχε καθοριστεί επακριβώς η έκταση των προς εκτέλεση εργασιών (σημεία 46 ως 51).

οΥποβολή εκθέσεων προόδου: η ΟΔΕ χρησιμοποίησε τις τριμηνιαίες εκθέσεις ως ένα από τα μέσα που είχε στη διάθεσή της για να υποβάλλει στοιχεία σχετικά με την πρόοδο που σημείωνε κατά την εκτέλεση των εργασιών της. Παρ’ όλα αυτά οι εκθέσεις αυτές δημοσιεύονταν λιγότερο συχνά από το προβλεπόμενο (σημεία 52 ως 54).

Σύσταση 2

Η Επιτροπή πρέπει να δημιουργήσει μια δεξαμενή εξωτερικών εμπειρογνωμόνων οι οποίοι θα μπορούν να τοποθετούνται, αναλόγως των αναγκών, σε έργα τεχνικής βοήθειας στα κράτη μέλη.

Σύσταση 3

Κατά τον σχεδιασμό των προγραμμάτων τεχνικής βοήθειας, η Επιτροπή πρέπει να συνεκτιμά, αφενός, τον παράγοντα της πολυπλοκότητας που προκύπτει από τη συμμετοχή πολλών διαφορετικών εταίρων και, αφετέρου, την αυξημένη ανάγκη συντονισμού που οφείλεται σε αυτήν ακριβώς την πολυπλοκότητα. Σε συγκεκριμένους τομείς πολιτικής, στόχος πρέπει να είναι ο εξορθολογισμός του αριθμού των εταίρων προκειμένου να είναι συνεκτική η μεθοδολογία που ακολουθείται για την παροχή τεχνικής βοήθειας.

Σύσταση 4

Οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας πρέπει να ιεραρχούνται βάσει προτεραιοτήτων, κατόπιν αξιολόγησης της δυνατότητάς τους να επιτύχουν τους στρατηγικούς στόχους. Η τεχνική βοήθεια πρέπει να είναι εστιασμένη και να υλοποιείται με τον πλέον κατάλληλο και αποτελεσματικό τρόπο, σύμφωνα με το κείμενο νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο και λαμβανομένου υπόψη του πολιτικού πλαισίου.

Σύσταση 5

Η Επιτροπή πρέπει να επιλέγει παρόχους υπηρεσιών βάσει συγκριτικής ανάλυσης των διαθέσιμων επιλογών. Στις συμβάσεις πρέπει να καθορίζεται σαφώς το πεδίο εφαρμογής των παραδοτέων και να τίθενται μετρήσιμοι δείκτες επιδόσεων.

Αποτελέσματα της τεχνικής βοήθειας

77

Η ΟΔΕ δεν παρακολουθούσε συστηματικά την υλοποίηση ή τον αντίκτυπο των συστάσεων που διατυπώνονταν στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας. Κατέστη σαφές ότι η ευθύνη για την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων βάρυνε τις ελληνικές αρχές και ότι η παρακολούθηση διεξαγόταν στο πλαίσιο του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής. Εντούτοις, εάν η ΟΔΕ επιδιδόταν πράγματι στην παρακολούθηση, αυτό θα συνέβαλε στη μέτρηση της αποτελεσματικότητας της τεχνικής βοήθειας και, κατά περίπτωση, στην προσαρμογή του πεδίου αναφοράς ή των μέσων υλοποίησής της (σημεία 55 ως 57).

78

Σε όλους τους τομείς πολιτικής που υποβλήθηκαν σε έλεγχο σημειώθηκε ικανοποιητική πρόοδος. Μέχρι τον Νοέμβριο του 2014, η ΟΔΕ είχε αναλάβει τον συντονισμό 118 έργων τεχνικής βοήθειας σε 12 τομείς πολιτικής. Η ΟΔΕ παρείχε αποτελεσματική τεχνική βοήθεια, η οποία απεδείχθη χρήσιμη για τις ελληνικές αρχές εν μέσω ενός κλίματος μεγάλης πολιτικής αβεβαιότητας (σημεία 58 και 59).

79

Όσον αφορά τον αντίκτυπο της τεχνικής βοήθειας στη συνολική πρόοδο των μεταρρυθμίσεων στην Ελλάδα, η ΟΔΕ σημείωσε μικτά αποτελέσματα. Σημειώθηκε ικανοποιητική πρόοδος σε σχέση με την υλοποίηση των διαρθρωτικών ταμείων. Αντίθετα, στους τομείς της δημόσιας διοίκησης και της φορολογίας, η τεχνική βοήθεια συχνά απεδείχθη αποτελεσματική μόνον εν μέρει, υπό την έννοια ότι δεν υλοποιήθηκε από τις ελληνικές αρχές στον βαθμό ή με την ταχύτητα που προβλεπόταν (σημεία 60 ως 73).

Σύσταση 6

Η Επιτροπή πρέπει να επιδιώκει να λαμβάνει τα σχόλια και τις παρατηρήσεις του εκάστοτε δικαιούχου κράτους μέλους σχετικά με την παρεχόμενη τεχνική βοήθεια. Η υλοποίηση της τεχνικής βοήθειας πρέπει να παρακολουθείται συστηματικά υπό το πρίσμα καθορισμένων στόχων. Όσον αφορά τις δραστηριότητες της ΟΔΕ, η Επιτροπή πρέπει να διενεργήσει ολοκληρωμένη εκ των υστέρων αξιολόγηση. Τα εν λόγω μέτρα έχουν καίρια σημασία για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας ή/και της προσαρμογής της παροχής τεχνικής βοήθειας.

Σύσταση 7

Προκειμένου να επιτυγχάνονται βιώσιμα αποτελέσματα, η τεχνική βοήθεια πρέπει να εστιάζει στην ενίσχυση των ικανοτήτων των εθνικών διοικητικών αρχών. Η τεχνική βοήθεια πρέπει να παρέχεται με σκοπό τη συνέχιση της λειτουργίας των υπηρεσιών και τη βιωσιμότητα των μεταρρυθμίσεων, προκειμένου να διασφαλίζεται η εμπέδωσή τους από τις τοπικές αρχές.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IV, του οποίου προεδρεύει ο κ. Milan Martin CVIKL, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 11ης Νοεμβρίου 2015.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Επισκόπηση έργων τεχνικής βοήθειας ανά τομέα πολιτικής

Μεταρρύθμιση του δημόσιου τομέα

Μεταρρύθμιση της κεντρικής διοίκησης

1.Δημιουργία μόνιμης διυπουργικής Γενικής Γραμματείας Συντονισμού και Εφαρμογής της Μεταρρύθμισης

2.Έγκριση διετούς στρατηγικής και σχεδίου δράσης για τη μεταρρύθμιση της κεντρικής διοίκησης

3.Αξιολόγηση και αναδιοργάνωση της εσωτερικής διάρθρωσης των ελληνικών υπουργείων (κεντρικό και αποκεντρωμένο επίπεδο)

4.Καθορισμός στρατηγικής στον τομέα του ανθρώπινου δυναμικού (διαδικασίες πρόσληψης, διαχείριση σταδιοδρομίας, κατάρτιση, κινητικότητα κ.λπ.), κατάρτιση οδηγιών σχετικά με την οργάνωση όλων των υπηρεσιών ανθρώπινου δυναμικού σε όλα τα υπουργεία, υπό τον συντονισμό του ΥΔΜΗΔ

Μεταρρύθμιση της περιφερειακής/τοπικής διοίκησης

5.Καθεστώς εθελοντικής κινητικότητας για το προσωπικό των δήμων

6.Ενδοκοινοτική κινητικότητα και διαδικασία αξιολόγησης

7.Στρατηγική ηλεκτρονικής διακυβέρνησης (βασική συνιστώσα της ελληνικής ψηφιακής στρατηγικής)

Προϋπολογισμός και φορολογία

Φορολογική διοίκηση

8.Οργάνωση και διαχείριση

9.Ενίσχυση της είσπραξης και της διαχείρισης οφειλών

10.Εκσυγχρονισμός της λειτουργίας φορολογικού ελέγχου

11.Ενίσχυση του ελέγχου των μεγάλων φορολογούμενων εταιρειών

12.Ενίσχυση του ελέγχου φυσικών προσώπων με μεγάλο πλούτο και αυτοαπασχολούμενων με μεγάλα εισοδήματα

13.Ενίσχυση του συστήματος επίλυσης φορολογικών διαφορών

14.Φορολογική συμφωνία μεταξύ Ελβετίας και Ελλάδας

Φορολογική πολιτική

15.Βελτίωση του νομοθετικού πλαισίου, ιδίως μέσω αλλαγών του Κώδικα Φορολογίας Εισοδήματος, του Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας και του νόμου περί φορολογίας ακίνητης περιουσίας

16.Αναθεώρηση της νομοθεσίας ΦΠΑ και πρόοδος ως προς το ζήτημα της καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ

Διαχείριση δημόσιων οικονομικών

17.Εκσυγχρονισμός της κατάρτισης του προϋπολογισμού

18.Βελτίωση των διαδικασιών πληρωμών

19.Εντατικοποίηση της διαδικασίας υποβολής δημοσιονομικών εκθέσεων

20.Ενίσχυση της νομοθεσίας για τον προϋπολογισμό, των σχετικών υπηρεσιών και συστημάτων

21.Κώδικας Βιβλίων και Στοιχείων και νομοθεσία περί λογιστικής

Ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο

22.Ενίσχυση των σχέσεων του Ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου με τη Βουλή των Ελλήνων και άλλα συναφή ενδιαφερόμενα μέρη.

23.Κατάρτιση και εφαρμογή ετήσιου προγράμματος ελέγχων

24.Δημιουργία ικανότητας δημοσιονομικών ελέγχων μέσω πιλοτικών ελέγχων

Μέτρα για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της διαφθοράς

Νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και φοροδιαφυγή

25.Κατάρτιση οδικού χάρτη που περιλαμβάνει τους στόχους, τους σκοπούς, τις προτεραιότητες και το χρονοδιάγραμμα των ενεργειών που πρέπει να πραγματοποιηθούν από πολλές κρατικές υπηρεσίες, φορείς επιβολής του νόμου, εισαγγελικές αρχές και εποπτικές αρχές για τη χρήση μέσων πρόληψης της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες με σκοπό τον εντοπισμό της φοροδιαφυγής

26.Ενίσχυση της διαδικασίας υποβολής εκθέσεων σχετικά με τη φοροδιαφυγή στη Μονάδα Διερεύνησης Χρηματοοικονομικών Πληροφοριών από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και άλλους φορείς υποβολής εκθέσεων

27.Ενίσχυση των μέσων και των δεξιοτήτων ανάλυσης της Μονάδας Διερεύνησης Χρηματοοικονομικών Πληροφοριών στον τομέα της φοροδιαφυγής

28.Ενίσχυση των χρηματοοικονομικών ερευνών και της επιβολής του νόμου σε σχέση με τη φοροδιαφυγή

29.Ενίσχυση του συντονισμού μεταξύ των αρχών που συμμετέχουν στο δίκτυο καταπολέμησης της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες

30.Ενίσχυση της ανταλλαγής πληροφοριών

Διαφθορά

31.Κατάρτιση οδικού χάρτη που περιλαμβάνει τους στόχους, τους σκοπούς, τις προτεραιότητες και το χρονοδιάγραμμα των ενεργειών που πρόκειται να πραγματοποιηθούν

32.Καθορισμός συνολικής εθνικής στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς

33.Ενίσχυση του συντονισμού, μεταξύ άλλων, μέσω εθνικού συντονιστή

34.Ενίσχυση της πρόληψης, της ευαισθητοποίησης και της δημόσιας ακεραιότητας

35.Ενίσχυση της οικονομικής διερεύνησης και της δίωξης της διαφθοράς, ιδίως σε τομείς υψηλού κινδύνου

36.Ενίσχυση της ανταλλαγής πληροφοριών

37.Ενίσχυση του νομικού πλαισίου

Επιχειρηματικό περιβάλλον

38.Βελτίωση της βαθμολογίας των δεικτών της κατηγορίας «Επιχειρηματικότητα» μέσω απλούστευσης των επιχειρηματικών διαδικασιών (για τρεις δείκτες: νεοσύστατες επιχειρήσεις, καταχώριση της ακίνητης περιουσίας σε μητρώο και απόκτηση αδειών κατασκευής)

Διευκόλυνση εμπορίου

39.Απλούστευση προτελωνειακών διαδικασιών (απόκτηση πιστοποιητικών και αδειών εξαγωγής) και δημιουργία διασυνδεδεμένου ηλεκτρονικού συστήματος (υπηρεσία μίας στάσης) για τις εξαγωγές

40.Απλούστευση τελωνειακών διαδικασιών

41.Τελωνεία: αναδιοργάνωση και μεταρρύθμιση της τελωνειακής διοίκησης

42.Προώθηση εξαγωγών

43.Μείωση των διοικητικών βαρών για τις επιχειρήσεις

44.Έλεγχος κανονιστικών διατάξεων που περιορίζουν την επιχειρηματικότητα

45.Δημόσιες συμβάσεις

46.Δημόσια έργα

47.Απλούστευση διαδικασιών έγκρισης και αδειοδότησης για επενδύσεις

48.Επιχειρηματικά πάρκα

49.Οικονομική ανάλυση των μεταρρυθμίσεων του επιχειρηματικού περιβάλλοντος

50.Πολιτική για τις ΜΜΕ: κατάργηση ρυθμιστικών, διοικητικών και νομικών αγκυλώσεων που εμποδίζουν τη λειτουργία των ΜΜΕ, συμπεριλαμβανομένων πτυχών που σχετίζονται με την πρόσβαση στη χρηματοδότηση

Απελευθέρωση των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων και δραστηριοτήτων

51.Έλεγχος της τροποποίησης των κανονιστικών διατάξεων για την απελευθέρωση των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων

52.Έργο μέτρησης του αντίκτυπου της απελευθέρωσης των επαγγελμάτων: δικηγόροι και συμβολαιογράφοι, αρχιτέκτονες και μηχανικοί, υδραυλικοί και ηλεκτρολόγοι, ορκωτοί λογιστές, φορτοεκφορτωτές

53.Κατάργηση ορισμένων δραστηριοτήτων περιορισμένης πρόσβασης ή κοινών δραστηριοτήτων

Χρηματοπιστωτικά ιδρύματα

Τράπεζες

54.Εφαρμογή διαδικασιών επίλυσης διαφορών στον τραπεζικό και ασφαλιστικό τομέα

Ασφάλιση

55.Μεταρρύθμιση των συστημάτων ασφαλιστικής αποζημίωσης

56.Η ελληνική διοίκηση (Τράπεζα της Ελλάδος) αναλύει την ικανότητα του ασφαλιστικού τομέα να καλύπτει τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης/συνταξιοδότησης σύμφωνα με τις ενισχυμένες απαιτήσεις βάσει του νομοθετικού πλαισίου της ΕΕ

57.Ανάπτυξη πολιτικής και κατάρτιση νομοθετικής πρότασης για τα επαγγελματικά συνταξιοδοτικά συστήματα από την Τράπεζα της Ελλάδος

Πρόσβαση στη χρηματοδότηση

58.Ελληνικό Επενδυτικό Ταμείο στην Ελλάδα

59.Διαχείριση κινδύνου Εθνικού Ταμείου Επιχειρηματικότητας και Ανάπτυξης (ΕΤΕΑΝ)

60.Στόχοι όσον αφορά τον δανεισμό

61.Πλατφόρμα διαλόγου τραπεζών/ΜΜΕ

62.Βελτίωση της πύλης παροχής πληροφοριών (espa.gr) σχετικά με τη διάθεση χρηματοδότησης για τις ΜΜΕ / δημιουργία εργαλείου διαχείρισης ροής για την επεξεργασία των αιτημάτων χρηματοδότησης από ΜΜΕ

63.Στήριξη για την ανάπτυξη ενός συστήματος υποστήριξης χρηματοπιστωτικών μέσων το οποίο αντικαθιστά τις περιορισμένες εγγυήσεις διευκολύνοντας έτσι τη δανειοδότηση των ΜΜΕ

64.Στήριξη για την ανάπτυξη συστημάτων υποστήριξης χρηματοπιστωτικών μέσων

65.Μικροπιστώσεις/μικροχρηματοδότηση: δρομολόγηση πιλοτικών έργων

66.Μικροπιστώσεις/μικροχρηματοδότηση: δημιουργία ιδρυμάτων παροχής μικροπιστώσεων εκτός του τραπεζικού κλάδου

67.Νομοθετικό πλαίσιο της μικροχρηματοδότησης

Ιδιωτικοποιήσεις και κτηματολόγιο

68.Ακίνητη περιουσία

69.Κτηματολόγιο

70.Χρήση γης και χωροταξία

71.Αερολιμένες

72.Λιμένες

Ύδατα

73.Θέσπιση ρυθμιστικού πλαισίου, τροποποίηση της πολιτικής τιμολόγησης και αδειοδότησης (ΕΥΔΑΠ), διακανονισμός των οφειλών προς το κράτος

74.Ευθυγράμμιση της πολιτικής τιμολόγησης της ΕΥΑΘ με την πολιτική άλλων εταιρειών ύδρευσης, στελέχωση και λειτουργία της Ειδικής Γραμματείας Υδάτων, ενίσχυση του φορέα ρύθμισης των υδάτων

Δικαστική μεταρρύθμιση

75.Ηλεκτρονική δικαιοσύνη

76.Διαμεσολάβηση

77.Συγκέντρωση στατιστικών στοιχείων στον τομέα της δικαιοσύνης

78.Αναθεώρηση του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας

79.Πρόσβαση στο νομικό επάγγελμα

80.Καθιέρωση της εξωδικαστικής επίλυσης των διαφορών σε διοικητικές υποθέσεις

Πολιτική συνοχής

81.Έργα προτεραιότητας

82.Διαχείριση αποβλήτων

83.Απλούστευση του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου των διαρθρωτικών ταμείων και ανάπτυξη νέας νομοθεσίας για την περίοδο 2014-2020

84.Ενέργεια

85.Αεροπορία

86.Τουρισμός

87.Εφοδιαστική

88.Ηλεκτρονικές επικοινωνίες

Εργασία και κοινωνική ασφάλιση

89.Στήριξη της ανάπτυξης της κοινωνικής οικονομίας στην Ελλάδα

90.Εκσυγχρονισμός του έργου του Οργανισμού Απασχόλησης Εργατικού Δυναμικού (ΟΑΕΔ)

91.Ανάπτυξη του έργου της Επιθεώρησης Εργασίας (ΣΕΠΕ)

92.Καταπολέμηση της ανεργίας των νέων

93.Σχέδιο δράσης για την απασχόληση

94.Γραφεία εύρεσης προσωρινής απασχόλησης

95.Συλλογικές απολύσεις

96.Εισφορές κοινωνικής ασφάλισης

97.Επανεξέταση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης

98.Δίχτυ ασφαλείας κοινωνικής πρόνοιας

99.Εκπαίδευση

Καινοτομία

100.Θέσπιση νέας νομοθεσίας για την έρευνα και την καινοτομία

101.Κατάρτιση οδικού χάρτη για την καινοτομία, με ιδιαίτερη έμφαση στη «στρατηγική έξυπνης εξειδίκευσης»

Υγεία

Μεταρρύθμιση του τομέα της υγείας

102.Υλοποίηση ολοκληρωμένου προγράμματος για τη μεταρρύθμιση του δημόσιου τομέα υγείας («Health in Action»)

103.Φαρμακευτική πολιτική — τιμολόγηση και επιστροφή χρημάτων

104.Ηλεκτρονική υγεία

105.Ομοειδείς διαγνωστικές ομάδες (DRGs) και διαχείριση νοσοκομείων

106.Τουρισμός υγείας

107.Πρωτοβάθμια υγειονομική περίθαλψη

108.Διοίκηση, οργάνωση, καθήκοντα και αρμοδιότητες του εθνικού οργανισμού παροχής υπηρεσιών υγείας (ΕΟΠΥΥ)

109.Ανθρώπινοι πόροι του ΕΣΥ

110.Δημόσια υγεία

111.Δημόσιες συμβάσεις

Εσωτερικές υποθέσεις

112.Μεταρρύθμιση της υπηρεσίας ασύλου και μετανάστευσης

113.Βελτίωση της ικανότητας της Ελλάδας για την απορρόφηση των κονδυλίων του SOLID

114.Δημόσιες συμβάσεις σε σχέση με κονδύλια του SOLID

115.Επίσπευση και βελτίωση των διαδικασιών προσφυγής που σχετίζονται με τη μετανάστευση

116.Ανάπτυξη ικανοτήτων από τις αρχές ως προς τη χρήση των διαρθρωτικών ταμείων στον τομέα της μετανάστευσης

Διαχείριση κρατικών ενισχύσεων και παραβάσεις

117.Διαχείριση κρατικών ενισχύσεων

118.Παραβάσεις

Πηγή: κατάλογος έργων ΟΔΕ ανά τομέα πολιτικής.

Παράρτημα II

Επισκόπηση έργων τεχνικής βοήθειας που υποβλήθηκαν σε έλεγχο

Τομείς πολιτικής
Περιγραφή
Μέθοδοι παροχής τεχνικής βοήθειας

Δημόσια διοίκηση (μεταρρύθμιση δημόσιου τομέα)
Σύσταση Γενικής Γραμματείας Συντονισμού (ΓΓΣ)

Έγκριση διετούς στρατηγικής και σχεδίου δράσης για τη μεταρρύθμιση της κεντρικής διοίκησης

Αξιολόγηση και αναδιοργάνωση της εσωτερικής διάρθρωσης των ελληνικών υπουργείων (κεντρικό και αποκεντρωμένο επίπεδο)

Καθορισμός στρατηγικής για το ανθρώπινο δυναμικό (πρόσληψη, διαχείριση σταδιοδρομίας, κατάρτιση, κινητικότητα, πρόσληψη διαχειριστών, αξιολόγηση προσωπικού)
Δύο επιτόπιοι εμπειρογνώμονες στην ελληνική κεντρική διοίκηση

Σύµβαση χαµηλής αξίας:
υποστηρικτικές υπηρεσίες για τη μεταρρύθμιση της κεντρικής διοίκησης (αξία σύμβασης 15 000 ευρώ, πραγματικές δαπάνες 10 500 ευρώ).

Μεγάλες συµβάσεις:
σύμβαση με εθνικό οργανισμό ανάπτυξης (αξία σύμβασης 750 000 ευρώ, πραγματικές δαπάνες 304 000 ευρώ).

Αποστολές:
αποστολές εμπειρογνωμόνων που χρηματοδοτούνται μέσω του κεντρικού προϋπολογισμού του ΕΚΤ, περισσότερες αποστολές χρηματοδοτούμενες μέσω του ΕΠΔΜ και στο πλαίσιο της σύμβασης με τον εθνικό οργανισμό ανάπτυξης.

Φορολογική διοίκηση (προϋπολογισμός και φορολογία)
Ενίσχυση της είσπραξης και της διαχείρισης οφειλών

Ενίσχυση του ελέγχου των μεγάλων φορολογούμενων εταιρειών

Ενίσχυση του ελέγχου φυσικών προσώπων με μεγάλο πλούτο και αυτοαπασχολούμενων με μεγάλα εισοδήματα
Τρεις επιτόπιοι εμπειρογνώμονες στην ελληνική κεντρική διοίκηση

Αποστολές:
αποστολές εμπειρογνωμόνων που χρηματοδοτούνται από το Fiscalis και τον κεντρικό προϋπολογισμό του ΕΚΤ.

Μεγάλες συµβάσεις:
ΔΝΤ, χρηματοδοτείται μέσω του κεντρικού προϋπολογισμού του ΕΚΤ και καλύπτει π.χ. την είσπραξη οφειλών (συνολική αξία σύμβασης 3,25 εκατομμύρια ευρώ).

Εθνικός οργανισμός ανάπτυξης, χρηματοδοτείται μέσω του κεντρικού προϋπολογισμού του ΕΚΤ (προϋπολογισμός 600 000 ευρώ).

Επιχειρηματικό περιβάλλον
Μείωση διοικητικών βαρών για τις επιχειρήσεις
Μεγάλη σύµβαση:
συμφωνία συνεισφοράς με τον ΟΟΣΑ, υπεγράφη από το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, χρηματοδοτείται από το ΕΠ «Διοικητική Μεταρρύθμιση» (αξία 1,2 εκατομμύρια ευρώ).

Σύµβαση χαµηλής αξίας:
σύμβαση για την κατάρτιση νομοθετικών προτάσεων με ελληνική δικηγορική εταιρεία (αξία 15 000 ευρώ).

Επιχειρηματικό περιβάλλον
Απελευθέρωση νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων και δραστηριοτήτων: έλεγχος και τροποποίηση σχετικής νομοθεσίας

Απελευθέρωση νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων και δραστηριοτήτων: αξιολόγηση του αντίκτυπου της απελευθέρωσης των επαγγελμάτων

Κατάργηση ορισμένων κλειστών και ανοιχτών δραστηριοτήτων
Συµβάσεις χαµηλής αξίας:
τέσσερις συμβάσεις με μεμονωμένους παρόχους υπηρεσιών (συνολική αξία 50 000 ευρώ).

Πρόσβαση σε χρηματοδότηση (χρηματοπιστωτικά ιδρύματα)
Ελληνικό Επενδυτικό Ταμείο στην Ελλάδα
Απευθείας στήριξη από το προσωπικό της ΟΔΕ.

Διαρθρωτικά ταμεία (πολιτική συνοχής)
Παρακολούθηση 40 εκ των 181 έργων προτεραιότητας
Απευθείας στήριξη από το προσωπικό της ΟΔΕ.

Παράρτημα ΙΙΙ

Φορείς στους οποίους πραγματοποιήθηκε επίσκεψη κατά τη διάρκεια του ελέγχου

Φορέας | Είδος επίσκεψης | Σκοπός επίσκεψης
Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα | Επίσκεψη ελέγχου | Συνεντεύξεις και συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου που αφορούν έργα τεχνικής βοήθειας και οριζόντια ζητήματα.
Γενική Γραμματεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής | Επίσκεψη ελέγχου | Συνέντευξη και συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου που αφορούν οριζόντια ζητήματα.
Γενική Διεύθυνση Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης | Επίσκεψη ελέγχου | Συνέντευξη και συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου σχετικά με έργα τεχνικής βοήθειας στους τομείς των διαρθρωτικών ταμείων και της δημόσιας διοίκησης.
Γενική Διεύθυνση Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης | Επίσκεψη ελέγχου | Συνέντευξη και συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου σχετικά με έργα τεχνικής βοήθειας στον τομέα της φορολογίας.
Γενική Διεύθυνση Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης | Επίσκεψη ελέγχου | Συνέντευξη και συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου σχετικά με έργα τεχνικής βοήθειας στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων.
Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης της Ελληνικής Δημοκρατίας | Επίσκεψη ελέγχου | Συνέντευξη και συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου που αφορούν τη σύμβαση τεχνικής βοήθειας η οποία υπεγράφη από το Υπουργείο με τον ΟΟΣΑ στον τομέα της μείωσης των διοικητικών βαρών.
Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης της Ελληνικής Δημοκρατίας (ΥΔΜΗΔ) | Επίσκεψη συλλογής πληροφοριών | Συνέντευξη σχετικά με έργα τεχνικής βοήθειας και οριζόντια ζητήματα.
Γενική Γραμματεία Συντονισμού της Ελληνικής Δημοκρατίας (ΓΓΣ) | Επίσκεψη συλλογής πληροφοριών | Συνέντευξη σχετικά με έργα τεχνικής βοήθειας και οριζόντια ζητήματα.
Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (ΕΚΔΔΑ) | Επίσκεψη συλλογής πληροφοριών | Συνέντευξη σχετικά με έργα τεχνικής βοήθειας στον τομέα της δημόσιας διοίκησης.
Ινστιτούτο Έρευνας Ρυθμιστικών Πολιτικών (ΙΝΕΡΠ) | Επίσκεψη συλλογής πληροφοριών | Συνέντευξη σχετικά με έργα τεχνικής βοήθειας.
Εθνικός οργανισμός ανάπτυξης | Επίσκεψη ελέγχου | Συνέντευξη και συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου σχετικά με συμφωνία ανάθεσης στον τομέα της δημόσιας διοίκησης.
ΟΟΣΑ | Επίσκεψη συλλογής πληροφοριών | Συνέντευξη σχετικά με τη συμφωνία συνεισφοράς στον τομέα μείωσης των διοικητικών βαρών.
ΔΝΤ | Επίσκεψη ελέγχου | Έλεγχος δύο συμφωνιών συνεισφοράς στον τομέα της φορολογίας.

Πηγή: ΕΕΣ.

Παράρτημα IV

Συμφωνία συνεισφοράς μεταξύ του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και του ΟΟΣΑ για τη μείωση των διοικητικών βαρών στην Ελλάδα

Προφίλ και καθήκοντα των ελλήνων εμπειρογνωμόνων

οΗ μεθοδολογία του έργου προϋπέθετε στενή συνεργασία με την ελληνική δημόσια διοίκηση.

ο13 ομάδες εμπειρογνωμόνων (75 άτομα συνολικά) επελέγησαν μέσω διαδικασίας ανοικτής πρόσκλησης.

οΣτις απαιτούμενες δεξιότητες περιλαμβάνονταν η καλή γνώση του κανονιστικού πλαισίου σε έναν δεδομένο τομέα, η πολύ καλή γνώση της αγγλικής γλώσσας και η ικανότητα παρουσίασης σύνθετου υλικού.

οΟι έλληνες εμπειρογνώμονες ήταν επιφορτισμένοι με τη συγκέντρωση του σχετικού κανονιστικού πλαισίου για την καταγραφή των διοικητικών βαρών και αποτελούσαν τα σημεία επαφής με τα αρμόδια υπουργεία.

Ποιότητα παραδοτέων από τους έλληνες εμπειρογνώμονες

οΤα προφίλ των επιλεγμένων εμπειρογνωμόνων δεν ανταποκρίνονταν πλήρως στις αρχικές απαιτήσεις:

i.Περιορισμένες ικανότητες σύνταξης σύνθετων κειμένων στα αγγλικά.

ii.Ανεπαρκής γνώση του ελληνικού νομικού συστήματος και της ειδικής νομοθεσίας (μόλις 4 από τους 13 επικεφαλής ομάδας εκπροσωπούσαν τα αρμόδια υπουργεία που ήταν υπεύθυνα για τα συγκεκριμένα νομοθετήματα).

iii.Μερική απασχόληση στο έργο.

οΤα κακής ποιότητας στοιχεία που παραδόθηκαν από τους έλληνες εμπειρογνώμονες παρακώλυσαν σε μεγάλο βαθμό το έργο, παρόλο που, σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, το έργο ολοκληρώθηκε τελικά με επιτυχία καθώς η συγκέντρωση δεδομένων ολοκληρώθηκε με τη χρήση άλλων μέσων.

οΓια να διευκολύνει τη διαδικασία, ο ΟΟΣΑ αποφάσισε να αναθέσει υπεργολαβικά την καταγραφή της νομοθεσίας και για τους 13 τομείς σε τέσσερις τοπικές δικηγορικές εταιρείες.

Συμμετοχή της ΟΔΕ

οΣυμμετοχή σε ομάδες εργασίας, διαμεσολάβηση μεταξύ των ελληνικών αρχών και των παρόχων υπηρεσιών που αποσκοπούσε στη βελτίωση της διαχείρισης των συμβάσεων (η οποία θεωρήθηκε μη ικανοποιητική από την ΟΔΕ).

οΣυντονισμός των διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων με σκοπό την επαλήθευση της συμμόρφωσης των κανονιστικών διατάξεων με το δίκαιο της ΕΕ.

Παράρτημα V

Ρόλος της ΟΔΕ κατά την παροχή τεχνικής βοήθειας ανά τομέα πολιτικής

Μείωση διοικητικών βαρών (επιχειρηματικό περιβάλλον)

οΔιαμεσολαβητικός κυρίως ρόλος με στόχο τη βελτίωση του συντονισμού μεταξύ των ελληνικών αρχών, του ΟΟΣΑ και άλλων υπηρεσιών της Επιτροπής.

οΜη συμμετοχή στην επιλογή του φορέα παροχής υπηρεσιών, στις συμβατικές ρυθμίσεις μεταξύ του ΟΟΣΑ και των ελληνικών αρχών ή στην παρακολούθηση της εφαρμογής.

οΣυμμετοχή σε τέσσερις από τις οκτώ συνεδριάσεις των επιτροπών υψηλού επιπέδου.

οΕποπτεία της υλοποίησης του έργου, συμμετοχή σε συναντήσεις εργασίας, υποβολή παρατηρήσεων σχετικά με το σχέδιο έκθεσης και διοργάνωση διυπηρεσιακών διαβουλεύσεων με 11 ΓΔ της Επιτροπής.

οΠαροχή ειδικής τεχνικής βοήθειας για να υποστηριχτεί η υλοποίηση των συστάσεων, μετά την οριστικοποίηση του έργου.

Απελευθέρωση νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων (επιχειρηματικό περιβάλλον)

οΚαθορισμός των γενικών όρων με βάση τις απαιτήσεις του Μνημονίου και τα αιτήματα των ελληνικών αρχών.

οΣτήριξη της διαδικασίας ανάθεσης (προεπιλογή φορέων παροχής υπηρεσιών, επικοινωνία με υποψηφίους).

οΠαρακολούθηση των εκθέσεων που παραδίδονταν (παρατηρήσεις σχετικά με τα σχέδια εκθέσεων, τελική αξιολόγηση).

οΣτενή συνεργασία με τις ελληνικές αρχές (τακτικές συνεδριάσεις, ανταλλαγή αλληλογραφίας, προσαρμογή της τεχνικής βοήθειας στις ανάγκες και τις προσδοκίες τους).

Δημόσια διοίκηση (μεταρρύθμιση δημόσιου τομέα)
Συνολικά:

οΣυνεχής στήριξη για τη σύσταση της Γενικής Γραμματείας Συντονισμού (ΓΓΣ), μεταξύ άλλων μέσω επιτόπιου εμπειρογνώμονα.

οΥποστήριξη της διαδικασίας καθορισμού της «διετούς στρατηγικής και του σχεδίου δράσης για τη μεταρρύθμιση της κεντρικής διοίκησης», κυρίως μέσω επιτόπιου εμπειρογνώμονα της ΟΔΕ (που μετείχε στη χάραξη της αρχικής στρατηγικής).

οΥποστήριξη της «αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των ελληνικών υπουργείων» μέσω εξωτερικής σύμβασης μακράς διάρκειας που εκτελέστηκε ωστόσο σε μικρό βαθμό (55 % 1,5 έτη μετά τη σύναψη) λόγω έλλειψης συγκεκριμένων αιτημάτων για παροχή τεχνικής βοήθειας.

οΠαρακολούθηση και συντονισμός δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας στο πεδίο της στρατηγικής για το ανθρώπινο δυναμικό· άμεση συμμετοχή από τον επικεφαλής τομέα και τον εξωτερικό ανάδοχο.

Σύμβαση με τον εθνικό οργανισμό ανάπτυξης:

οΔιαβίβαση όλων των συναφών πληροφοριών και εγγράφων στον ανάδοχο.

οΣύνδεσμος με τις ελληνικές αρχές και προώθηση της προβολής της ΕΕ ως πηγής στήριξης και χρηματοδότησης των δραστηριοτήτων.

οΔιαβίβαση των εκθέσεων των εμπειρογνωμόνων και των παραδοτέων που ελήφθησαν από τον εθνικό οργανισμό ανάπτυξης προς τις αρμόδιες ελληνικές αρχές.

οΣτήριξη της επιλογής των εμπειρογνωμόνων μέσω καθορισμού των κριτηρίων επιλογής.

Φορολογική διοίκηση (προϋπολογισμός και φορολογία)

οΣυνολικά: καθορισμός των όρων αναφοράς, πρόσληψη εμπειρογνωμόνων, εξοικείωσή τους με τις δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας και ενσωμάτωση των αποτελεσμάτων των εργασιών τους στη συνολική παροχή τεχνικής βοήθειας.

οΣυμβάσεις με ΔΝΤ: κατάρτιση των όρων αναφοράς και εποπτεία των επιτόπιων εξελίξεων. Έλλειψη δεόντως διαρθρωμένης ανάλυσης των αποτελεσμάτων, υποβολή μόνον ανεπίσημων παρατηρήσεων προς τον ανάδοχο (χωρίς παραπομπή σε δείκτες επιδόσεων).

Διαρθρωτικά ταμεία (πολιτική συνοχής)

οΑπευθείας παροχή τεχνικής βοήθειας μέσω του προσωπικού της ΟΔΕ (συμπεριλαμβανομένων των επιτόπιων εμπειρογνωμόνων) η οποία επηρέασε σε μεγάλο βαθμό το πεδίο αναφοράς και την ποιότητα της τεχνικής βοήθειας που παρασχέθηκε τελικά στις ελληνικές αρχές.

Απάντηση της Επιτροπής

Συνοπτική παρουσίαση

I

Η Επιτροπή χαιρετίζει την ειδική έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την παροχή τεχνικής βοήθειας (ΤΒ) στην Ελλάδα.

Η Επιτροπή αποφάσισε να συγκροτήσει την ομάδα δράσης για την Ελλάδα (ΟΔΕ) με βάση την ανάλυση του ακόλουθου βασικού σεναρίου:

—Τον Μάιο του 2010, η ελληνική κυβέρνηση ζήτησε χρηματοδοτική στήριξη από τη διεθνή κοινότητα. Το 2010, η Ευρωομάδα συμφώνησε να παράσχει διμερή δάνεια ύψους 80 δισεκατ. ευρώ στο πλαίσιο του πρώτου προγράμματος χρηματοδοτικής στήριξης. Το ΔΝΤ δεσμεύτηκε να παράσχει συμπληρωματικό ποσό ύψους 30 δισεκατ. ευρώ.

—Σε αντάλλαγμα, ζητήθηκε από την Ελλάδα να εφαρμόσει μια σειρά διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και φορολογικών μέτρων για τον εκσυγχρονισμό του κράτους, τη διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής και δημοσιονομικής σταθερότητας και την ενίσχυση της οικονομίας σύμφωνα με τους όρους που επιβάλλει το πρώτο πρόγραμμα χρηματοδοτικής στήριξης —το πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής.

—Ωστόσο, οι αρχικές δράσεις των ελληνικών αρχών αποδείχτηκαν ανεπαρκείς και η προοδευτική εφαρμογή των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων δεν ήταν τόσο επιτυχής όσο αναμενόταν, παρά το γεγονός ότι η Ελλάδα είχε στη διάθεσή της όλα τα ισχύοντα νομοθετικά, κανονιστικά και χρηματοδοτικά μέσα της ΕΕ (π.χ. διαρθρωτικά ταμεία, πρόγραμμα Fiscalis, κ.λπ.).

—Οι ελληνικές αρχές παραδέχτηκαν τις αδυναμίες της διοικητικής τους ικανότητας, καθώς και τις δυσκολίες που αντιμετώπισαν κατά την υλοποίηση ενός συνεκτικού προγράμματος μεταρρυθμίσεων υπό μεγάλη πίεση χρόνου και ζήτησαν από την Επιτροπή να στηρίξει τις προσπάθειές τους και να τους βοηθήσει στην υλοποίηση των απαιτούμενων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.

Σε αυτή τη βάση, η Επιτροπή θεωρεί ότι η πλήρης ανάλυση των αναγκών που ήταν διαθέσιμη έδινε στην Επιτροπή τη δυνατότητα να λάβει πολιτική απόφαση για να ανταποκριθεί στον επείγοντα χαρακτήρα του ελληνικού αιτήματος: ο πρόεδρος της Επιτροπής ανέλαβε την πρωτοβουλία να συντονίσει τις προσπάθειες που καταβάλλονται στο επίπεδο της Επιτροπής, προτείνοντας μια ολοκληρωμένη δέσμη μέτρων τεχνικής βοήθειας (ΤΒ) τα οποία διαχειρίζεται άμεσα η Επιτροπή για τη στήριξη της υλοποίησης του προγράμματος προσαρμογής ΕΕ/ΔΝΤ και για την επιτάχυνση της απορρόφησης των κονδυλίων της ΕΕ.

Στο πλαίσιο αυτό, αποφασίστηκε η δημιουργία της ΟΔΕ (Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα). Η ομάδα αυτή συντόνισε τις διάφορες προσπάθειες ΤΒ και στήριξε τις ελληνικές αρχές στη διαχείριση των κονδυλίων ΤΒ υπό την άμεση ευθύνη της.

Κατά τη γνώμη της Επιτροπής, η έννοια «πρόγραμμα ΤΒ» πρέπει να ερμηνευτεί σε συνάρτηση με την αποστολή που έχει ανατεθεί στην ΟΔΕ.

Το σύνολο των μέτρων ΤΒ που αποφάσισε η Επιτροπή και τα οποία θα πρέπει να συντονίζονται από την ΟΔΕ δεν περιλαμβάνουν ούτε τα κονδύλια ούτε τις συμβάσεις που διαχειρίζονται άμεσα οι ελληνικές αρχές τα οποία, κατά συνέπεια, δεν υπάγονται στην ευθύνη της Επιτροπής. Τα κονδύλια τα οποία διαχειρίζονται άμεσα οι ελληνικές αρχές υπάγονται άμεσα στη δική τους ευθύνη.

Οι δραστηριότητες ΤΒ υπό την ευθύνη της Επιτροπής, χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) και από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) σε κεντρικό επίπεδο (δραστηριότητες ΤΒ για τις οποίες η Επιτροπή έχει συνάψει άμεσες συμβάσεις με διεθνείς οργανισμούς, εθνικές υπηρεσίες και εμπειρογνώμονες από κράτη μέλη) σύμφωνα με το άρθρο 58 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 περί καθορισμού κοινών διατάξεων. Αυτό πρέπει να διαχωριστεί από τα κονδύλια του εθνικού επιχειρησιακού προγράμματος τεχνικής βοήθειας που χρησιμοποίησαν οι ελληνικές αρχές βάσει του άρθρου 59 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 περί καθορισμού κοινών διατάξεων με σκοπό τη σύναψη συμβάσεων και τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων ΤΒ στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης. Ως εκ τούτου, οι δραστηριότητες αυτές δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι αποτελούν μέρος «ενιαίου προγράμματος τεχνικής βοήθειας».

Η ΟΔΕ παρακολούθησε την υλοποίηση των δραστηριοτήτων ΤΒ που υπάγονται άμεσα στην ευθύνη της. Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η ευθύνη για τον σχεδιασμό, την παρακολούθηση και την υλοποίηση κάθε έργου εμπίπτει στα κράτη μέλη. Η Επιτροπή παρακολουθεί την επίτευξη των σταδίων που έχουν συμφωνηθεί με βάση τις εκθέσεις που υποβάλλουν τα κράτη μέλη για τα προγράμματα.

IV

Όσον αφορά το «ευρύ πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας», βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο I.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η ΟΔΕ δεν επηρέασε πάντα την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων, αλλά αυτό είναι ένα θέμα που πρέπει να εξεταστεί εντός ευρύτερου πολιτικού πλαισίου και με βάση την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η εφαρμογή των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων ήταν και παραμένει υπό την ευθύνη των ελληνικών αρχών, ενώ η εντολή της ΟΔΕ συνίστατο στην παροχή συμβουλών/συνδρομής στις ελληνικές αρχές, κατόπιν σχετικού αιτήματος.

Η ΟΔΕ δεν είχε ποτέ ούτε την εντολή ούτε την εξουσία να υλοποιεί μεταρρυθμίσεις ανεξάρτητα από τη βούληση των ελληνικών αρχών.

Απάντηση της Επιτροπής στον τίτλο «Ένας ελλιπής φορέας» πριν από το σημείο V

Η ΟΔΕ ήταν ευέλικτη οντότητα λαμβανομένων υπόψη της ικανότητάς της να προσαρμόζεται σε ταχέως εξελισσόμενο περιβάλλον, καθώς και των διαφόρων αποδεδειγμένων τρόπων που διαθέτει για την παροχή τεχνικής βοήθειας. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν συμφωνεί ότι η ΟΔΕ θα πρέπει να περιγραφεί ως «ελλιπής φορέας».

V

Όσον αφορά την στρατηγική της Επιτροπής κατά τη συγκρότηση της ΟΔΕ, το πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής για την Ελλάδα προέβλεπε τον συνολικό στρατηγικό προσανατολισμό για την εντολή και το έργο της ΟΔΕ, ενώ η δομή και η διαχείριση των λειτουργιών της είχαν σχεδιαστεί έτσι ώστε να καθίσταται δυνατή η ταχεία αντίδραση στο πλαίσιο των προκλήσεων και των μεταβαλλόμενων συνθηκών. Οποιαδήποτε άλλη επιλογή εκτός από τη συγκρότηση της ΟΔΕ θα συνεπαγόταν την ανάληψη μακράς νομοθετικής διαδικασίας για την τροποποίηση των ήδη υφιστάμενων κανονισμών όσον αφορά την παροχή κονδυλίων που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για την υλοποίηση μεταρρυθμίσεων.

Η Επιτροπή συγκρότησε την ΟΔΕ με κύριο στόχο τη στήριξη των ελληνικών αρχών μέσω τεχνικής βοήθειας για την εφαρμογή των βασικών στοιχείων του προγράμματος, συμπεριλαμβανομένης της βελτίωσης της απορρόφησης των πόρων των διαρθρωτικών ταμείων της ΕΕ. Η συγκρότηση της ΟΔΕ αναβάθμισε ουσιαστικά την ποιότητα της διαθέσιμης βοήθειας για την Ελλάδα και επέκτεινε το πεδίο εφαρμογής της.

Η ΟΔΕ ανέλαβε ρητά το καθήκον να συνδράμει τις ελληνικές αρχές κατά την εφαρμογή των όρων του προγράμματος μακροοικονομικής προσαρμογής, όπως διαμορφώθηκε μετά από τη διαπραγμάτευση με τους πιστωτές τους. (Βλ. τα σχετικά μέρη της εντολής της ΟΔΕ: 1) «Διαπίστωση και συντονισμός, σε στενή συνεργασία με την Ελλάδα και επωφελούμενη από την τροφοδότηση από άλλα κράτη μέλη, της τεχνικής βοήθειας που έχει ανάγκη η Ελλάδα για την υλοποίηση του προγράμματος προσαρμογής ΕΕ/ΔΝΤ», 2) «Παροχή βοήθειας στις αρμόδιες ελληνικές αρχές για τον λεπτομερή προσδιορισμό της τεχνικής βοήθειας που θα παρασχεθεί»).

Ως εκ τούτου, κατά την κατάρτιση του κύκλου προγραμματισμού εντός της ΟΔΕ ως απόκριση σε αυτό το γενικό πλαίσιο συμπεριλήφθηκαν στη διαδικασία λήψης αποφάσεων διάφορες επιλογές για την παροχή τεχνικής βοήθειας, ώστε να διασφαλίζεται η απαιτούμενη ευελιξία. Η ιεράρχηση των προτεραιοτήτων των δράσεων εξαρτιόταν: 1) από τα αιτήματα των ελληνικών αρχών, και 2) από τους όρους που καθορίζονται στο πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής και έπρεπε να προσαρμοστεί ανάλογα με τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων.

Λόγω της πολιτικής αστάθειας στην Ελλάδα, η ΟΔΕ κατάφερε να διατηρήσει τη συνολική συνοχή του πλαισίου ΤΒ, σε συνεργασία με τους επικεφαλής σχετικών τομέων για συνεργατικές δράσεις ΤΒ.

VI

Η Επιτροπή δημιούργησε μια ισχυρή δομή για την ΟΔΕ, η οποία έλαβε δεόντως υπόψη την υποκείμενη εντολή και το πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας. Η επιλογή αυτή αποδείχτηκε αποτελεσματική όσον αφορά την παροχή τεχνικής βοήθειας. Βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία VI και V.

VII

Η χρηματοδότηση και η δημοσιονομική διαχείριση των δραστηριοτήτων της ΟΔΕ εφαρμόστηκαν σε πλήρη συμμόρφωση με το νομικό πλαίσιο και τους υφιστάμενους κανόνες και διαδικασίες της Επιτροπής. Η χρηματοδότηση των έργων τεχνικής βοήθειας της ΟΔΕ που συμφωνήθηκαν με τις ελληνικές αρχές εξασφαλίστηκε με τα κονδύλια από προγράμματα κεντρικής διαχείρισης της Επιτροπής και εγκρίθηκε με διαδοχικές αποφάσεις χρηματοδότησης της Επιτροπής. Επομένως, η χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων ΤΒ ακολούθησε τα συνήθη πρότυπα διαφάνειας και οι αντίστοιχες αποφάσεις της Επιτροπής δημοσιοποιήθηκαν.

Κατά τον ίδιο τρόπο, οι διαδικασίες που ακολουθήθηκαν από την ΟΔΕ για την ανάθεση μακροπρόθεσμων συμβάσεων σε διεθνείς οργανισμούς ή εθνικές υπηρεσίες ήταν σύμφωνες με τις διαδικασίες που προβλέπονται στον δημοσιονομικό κανονισμό, τους κανόνες εφαρμογής του και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, συμπεριλαμβανομένης της ανάλυσης του απαιτούμενου τεχνικού επιπέδου εμπειρογνωμοσύνης και του επιπέδου εξειδίκευσης των παρόχων υπηρεσιών. Όλες οι εθνικές υπηρεσίες και οι διεθνείς οργανισμοί που επελέγησαν είχαν ελεγχθεί σε επίπεδο Επιτροπής (αξιολόγηση των πυλώνων 4 και 6). Το γεγονός αυτό επιβεβαιώνει την ικανοποιητική πείρα τους στον τομέα της διαχείρισης συμβάσεων χρηματοδοτούμενων από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει την ανάγκη να καθοριστούν τα παραδοτέα και τα αναμενόμενα αποτελέσματα των συμβάσεων. Πράγματι οι δημοσιονομικοί κανονισμοί και οι συμφωνίες-πλαίσια που έχουν συναφθεί με τους οργανισμούς του πυλώνα 6 επιμένουν στα έργα που βασίζονται σε αποτελέσματα, σύμφωνα με την περιγραφή του λογικού πλαισίου για το οποίο η σχέση κόστους-αποδοτικότητας πρέπει να καταρτίζεται κατά την έναρξη της διαδικασίας σύναψης των συμβάσεων. Ωστόσο, θα πρέπει να σημειωθεί ότι όσον αφορά τους ενσωματωμένους εμπειρογνώμονες, όπως για όλες τις συμβάσεις για τις οποίες οι δράσεις σχετίζονται με λειτουργίες καθοδήγησης, το παραδοτέο δεν ήταν δυνατό να προκαθοριστεί διότι η έκθεση που αφορά τις δράσεις συντάσσεται πάντα εκ των υστέρων.

VIII

Η ΟΔΕ μπορεί μόνο να «εξασφαλίζει συστηματικά την παρακολούθηση» της ΤΒ που παρέχεται υπό την άμεση ευθύνη της ως αναθέτουσα αρχή. Η Επιτροπή σημειώνει ότι, στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η ευθύνη για τον σχεδιασμό, την παρακολούθηση και την υλοποίηση κάθε έργου εμπίπτει στα κράτη μέλη. Η εθνική αρχή του κράτους μέλους διορίζει ελεγκτικά όργανα για να επιβλέπουν την αποτελεσματική λειτουργία του συστήματος διαχείρισης και του συστήματος παρακολούθησης στην εν λόγω χώρα. Η Επιτροπή παρακολουθεί την επίτευξη των συμφωνημένων σταδίων με βάση τις εκθέσεις που υποβάλλουν τα κράτη μέλη για τα προγράμματα (πληροφορίες σχετικά με την πρόοδο όσον αφορά την υλοποίηση επιμέρους πολιτικών προτεραιοτήτων που ζητήθηκαν από τα κράτη μέλη σε ad hoc βάση). Επομένως, παρόλο που η ΟΔΕ έχει εξασφαλίσει την παρακολούθηση της εφαρμογής της τεχνικής βοήθειας υπό την άμεση ευθύνη της ως αναθέτουσα αρχή, η εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων παραμένει υπό την ευθύνη των ελληνικών αρχών.

IX

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ο αντίκτυπος της τεχνικής βοήθειας στη συνολική πρόοδο των μεταρρυθμίσεων δεν ήταν ο ίδιος σε όλους τους τομείς. Αυτό πρέπει να εξεταστεί εντός του ευρύτερου πολιτικού πλαισίου και με βάση την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η εφαρμογή των (διαρθρωτικών) μεταρρυθμίσεων ήταν και παραμένει στην αρμοδιότητα των ελληνικών αρχών, ενώ η ΟΔΕ είχε ως εντολή την παροχή συμβουλών/βοήθειας στις ελληνικές αρχές, κατόπιν σχετικού αιτήματος.

Οι συστάσεις μας

Βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στις συστάσεις 1-7 κατωτέρω.

Οι συστάσεις μας α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 1.

Οι συστάσεις μας β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 2.

Οι συστάσεις μας γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 3.

Οι συστάσεις μας δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 4.

Η Επιτροπή πρέπει να παράσχει TΒ σύμφωνα με το νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο.

Οι συστάσεις μας ε)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 5.

Οι διαδικασίες επιλογής των παρόχων υπηρεσιών είναι αυτές που περιλαμβάνονται στον δημοσιονομικό κανονισμό και αυτές που ακολουθούν όλες οι υπηρεσίες της Επιτροπής που συμμετέχουν στην παροχή τεχνικής βοήθειας στις ελληνικές αρχές.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο VII.

Οι συστάσεις μας στ)

Η ΟΔΕ αποδέχεται τη σύσταση 6 και θα εξασφαλίσει τη συστηματική παρακολούθηση της ΤΒ που παρέχεται υπό την άμεση ευθύνη της ως αναθέτουσα αρχή.

Οι συστάσεις μας ζ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 7.

Η μελλοντική δράση της Υπηρεσίας Στήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων (SRSS) θα δώσει έμφαση σ’αυτή την πτυχή της ανάπτυξης ικανοτήτων.

Εισαγωγή

03

Όσον αφορά το «ολοκληρωμένο πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας», βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο I.

Η συγκρότηση της ΟΔΕ είχε ως στόχο τη δημιουργία μιας νέας προσέγγισης για την αντιμετώπιση των ελλείψεων των υφισταμένων μέσων, τη βελτίωση του αντίκτυπου της συνεισφοράς της Επιτροπής στο πλαίσιο της κρίσης και τη βοήθεια της Ελλάδας να εφαρμόσει τις απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις.

07

Όσον αφορά τη λειτουργία της ΟΔΕ, η Επιτροπή συγκρότησε μια ειδική ομάδα εμπειρογνωμόνων, προερχόμενων από διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής και των κρατών μελών, την οποία έθεσε στη διάθεση των ελληνικών αρχών. Ανάλογα με τις ανάγκες και τις περιστάσεις, η ΟΔΕ επέλεγε την καταλληλότερη προσέγγιση και χρησιμοποιούσε τους καταλληλότερους πόρους, συμπεριλαμβανομένων, μεταξύ άλλων, της ενσωμάτωσης —σε ελληνικά υπουργεία και διοικητικές υπηρεσίες— εμπειρογνωμόνων της Επιτροπής, διεθνών οργανισμών, εθνικών υπηρεσιών ή/και δημοσίων υπαλλήλων υψηλού επιπέδου από άλλα κράτη μέλη, της διοργάνωσης εργαστηρίων και της παροχής εμπειρογνωμόνων βραχυπρόθεσμων καθηκόντων.

Μέρος Ι

Απάντηση της Επιτροπής στον τίτλο «Μέρος Ι — Η ΟΔΕ είχε μεν λειτουργική επιχειρησιακή διάρθρωση, αλλά δεν διέθετε ενιαίο στρατηγικό προσανατολισμό και ειδικό προϋπολογισμό» πριν από το σημείο 15

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο στρατηγικός προσανατολισμός της ΟΔΕ προέκυψε από το Μνημόνιο Συνεννόησης (Μνημόνιο) και από το ελληνικό αίτημα παροχής τεχνικής βοήθειας. Βλ. την απάντηση στο σημείο V και στα σημεία κατωτέρω που συνδέονται με το παρόν τμήμα.

Απάντηση της Επιτροπής στον τίτλο «Η ΟΔΕ συγκροτήθηκε καθυστερημένα σε σύγκριση με την έναρξη του προγράμματος και χωρίς να εξεταστούν εναλλακτικές λύσεις» πριν από το σημείο 15

Η Επιτροπή επέλεξε μια κατάλληλη δομή για την παροχή τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο της κρίσης στην Ελλάδα.

Η ΟΔΕ συγκροτήθηκε αμέσως μόλις η Ελλάδα υπέβαλε στην Επιτροπή αίτηση για την παροχή ΤΒ και η Επιτροπή εξέδωσε πολιτική απόφαση για να της παράσχει αυτή την ΤΒ.

Για την καλύτερη εκτίμηση της δομής της ΟΔΕ και των λόγων που δικαιολογούν τη συγκρότησή της, αξίζει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή ανταποκρίθηκε αμέσως μόλις εμφανίστηκαν προβλήματα και έδρασε σε κατάσταση επείγουσας ανάγκης, παρά τις περιορισμένες της δυνατότητες στο επίπεδο των ικανοτήτων.

17

Η διάλυση και η εκ νέου δημιουργία ομάδων τεχνικής βοήθειας ad hoc, όπως στην περίπτωση της Ελλάδας και της Κύπρου, μπορούν να οδηγήσουν σε σημαντική απώλεια εμπειρογνωσίας, πρακτικής τεχνογνωσίας και αποτελεσματικότητας. Επομένως, δεδομένων των μελλοντικών μεταρρυθμιστικών προκλήσεων, η Επιτροπή αποφάσισε να δημιουργήσει την υπηρεσία SRSS ως μόνιμη, αλλά πολύ ευέλικτη δομή με ευρύτερη εντολή, ώστε να προσφέρει, σε κάθε κράτος μέλος που υποβάλλει σχετικό αίτημα, εξατομικευμένη εμπειρογνωσία και πρακτική τεχνική υποστήριξη για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή διοικητικών και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων για την ενίσχυση της ανάπτυξης.

18

Η Επιτροπή επέλεξε μια κατάλληλη δομή για την παροχή τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο της κρίσης στην Ελλάδα. Η Επιτροπή αναγνώρισε σαφώς την ανάγκη να επεκταθεί η υπάρχουσα τεχνική στήριξη που διατίθεται στην Ελλάδα με την παροχή ενισχυμένης τεχνικής βοήθειας (ΤΒ) στην ελληνική διοίκηση ώστε να επιταχυνθεί η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων. Η ΟΔΕ βασίστηκε στην ευρεία γνώση και εμπειρογνωσία της Επιτροπής.

Λόγω της περιορισμένης διάρκειας της εντολής της, δεν λήφθηκαν υπόψη εναλλακτικές επιλογές των επιχειρησιακών διαδικασιών της. Ωστόσο, τουλάχιστον μία φορά κατ’ έτος, πραγματοποιήθηκε επανεξέταση των διοικητικών ρυθμίσεων και των διατάξεων περί προσωπικού στο πλαίσιο της κατάρτισης του σχεδίου προϋπολογισμού και της διαδικασίας του προϋπολογισμού, καθώς και της διαδικασίας εκκαθάρισης.

Απάντηση της Επιτροπής στον τίτλο «Κανένα ενιαίο έγγραφο στρατηγικής» πριν από το σημείο 19

Κατά τη συγκρότηση της ΟΔΕ, η Επιτροπή θεώρησε ότι το πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής για την Ελλάδα αποτελούσε γενικό στρατηγικό προσανατολισμό για την εντολή και το έργο της. Η δομή και η διαχείριση των εργασιών της ΟΔΕ σχεδιάστηκαν έτσι ώστε να καταστεί δυνατή η ταχεία αντιμετώπιση των προκλήσεων και των μεταβαλλόμενων συνθηκών. Η Επιτροπή συγκρότησε την ΟΔΕ με κύριο στόχο τη στήριξη των ελληνικών αρχών με την παροχή τεχνικής βοήθειας για την εφαρμογή των βασικών στοιχείων του προγράμματος, συμπεριλαμβανομένης της βελτίωσης της απορρόφησης των κονδυλίων των διαρθρωτικών ταμείων της ΕΕ. Η συγκρότηση της ΟΔΕ αναβάθμισε ουσιαστικά την ποιότητα της διαθέσιμης βοήθειας για την Ελλάδα και επέκτεινε το πεδίο εφαρμογής της.

19

Εκτός από τον στρατηγικό προσανατολισμό της ΟΔΕ που βασίστηκε στο πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η ΟΔΕ υπέβαλε στο Σώμα των Επιτρόπων, στις 11 Οκτωβρίου 2011, γενική περιγραφή των προγραμματισμένων δραστηριοτήτων ανά θεματικό τομέα, καθώς και τις μεθόδους εργασίας, όπου η οργάνωση, η ενδεχόμενη χρηματοδότηση και οι λεπτομέρειες παροχής ΤΒ επισημάνθηκαν και εξηγήθηκαν με σαφήνεια. Οι εργασίες αυτές ολοκληρώθηκαν με τη σαφή παρουσίαση σε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη (κράτη μέλη, διεθνείς οργανισμούς και εθνικές υπηρεσίες, ομάδα εργασίας για το ευρώ) των τρόπων χρηματοδότησης, των διαθέσιμων ποσών (σε κεντρική και επιμερισμένη διαχείριση), καθώς και της δυνατότητας «επιτάχυνσης» βάσει του δημοσιονομικού κανονισμού της ΕΕ για την υλοποίηση δραστηριοτήτων ΤΒ στο μέλλον. Οι προσεγγίσεις αυτές αποτέλεσαν τη συνεκτική βάση των εργασιών της ΟΔΕ καθ’ όλη τη διάρκεια της εντολής της.

20

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ΟΔΕ εκπλήρωσε την εντολή της βοηθώντας τις ελληνικές αρχές να προσδιορίσουν τις ανάγκες τεχνικής βοήθειας.

Αυτό είναι επίσης ένα βασικό στοιχείο της θεμελιώδους αρχής «ανάληψης εθνικής ευθύνης» όσον αφορά την υλοποίηση μεταρρυθμίσεων.

21

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο V για λεπτομερή επιχειρηματολογία.

22

Όσον αφορά το έργο στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η ευθύνη για τον σχεδιασμό, την παρακολούθηση και την υλοποίηση κάθε έργου εμπίπτει στα κράτη μέλη. Η Επιτροπή παρακολουθεί την επίτευξη των συμφωνημένων σταδίων με βάση τις εκθέσεις που υποβάλλουν τα κράτη μέλη για τα προγράμματα (πληροφορίες σχετικά με την πρόοδο υλοποίησης των επιμέρους πολιτικών προτεραιοτήτων που ζητήθηκαν από τα κράτη μέλη σε ad hoc βάση).

Όσον αφορά τις δραστηριότητες που χρηματοδοτήθηκαν από τον προϋπολογισμό τεχνικής βοήθειας που τελεί υπό κεντρική διαχείριση, πραγματοποιήθηκε έλεγχος επιλεξιμότητας με τους διαχειριστές του επιχειρησιακού προγράμματος διοικητικής μεταρρύθμισης (ΕΠΔΜ) πριν από την έναρξη της διαπραγμάτευσης με τον ανάδοχο, ιδίως για την αποφυγή επικαλύψεων.

23

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η ύπαρξη κονδυλίου ειδικής χορήγησης στον προϋπολογισμό της ΕΕ θα είχε διευκολύνει τον προγραμματισμό της τεχνικής βοήθειας. Ωστόσο, η ΟΔΕ αξιοποίησε στο έπακρο τη διαθέσιμη χρηματοδότηση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι ελληνικές αρχές δεν αξιοποίησαν πλήρως τις δυνατότητες χρηματοδότησης των διαρθρωτικών ταμείων για τους σκοπούς της ΤΒ, παρά τη βοήθεια που παρείχε η ΟΔΕ για τη στήριξη αυτής της χρήσης. Ωστόσο, θα πρέπει να επισημανθεί ότι ο προϋπολογισμός του επιχειρησιακού προγράμματος διοικητικής μεταρρύθμισης (ΕΠΔΜ) μειώθηκε σε συμφωνία με τις υπηρεσίες της Επιτροπής μόνον όταν κατέστη σαφές ότι τα κονδύλια αυτά (που δεσμεύτηκαν για συγκεκριμένα έτη) θα μπορούσαν διαφορετικά να χαθούν για την Ελλάδα.

24

Οι πολλαπλές γραμμές του προϋπολογισμού, οι οποίες τελούν υπό τον πλήρη έλεγχο της διαχείρισης της Επιτροπής, δεν μπορούν να θεωρηθούν ως αδυναμία. Η χρησιμοποίηση διαφόρων γραμμών του προϋπολογισμού για τη χρηματοδότηση οριζόντιων δράσεων αποτελεί κοινή πρακτική στο επίπεδο της Επιτροπής.

Επιπλέον, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η εντολή της ΟΔΕ δεν περιλαμβάνει τη συστηματική οικονομική επισκόπηση των δραστηριοτήτων ΤΒ που χρηματοδοτούνται από τις ελληνικές αρχές μέσω των διαρθρωτικών ταμείων και τελούν υπό τη διαχείριση του ΕΠΔΜ.

Η γενική εποπτεία του επιχειρησιακού προγράμματος για την ΤΒ εμπίπτει στην αρμοδιότητα των επιχειρησιακών υπηρεσιών της Επιτροπής, ενώ ο λεπτομερής κατάλογος επιμέρους έργων τηρείται από το κράτος μέλος, το οποίο θα πρέπει να τον θέτει στη διάθεση των υπηρεσιών της Επιτροπής κατόπιν σχετικού αιτήματος, όπως προβλέπεται στο κανονιστικό πλαίσιο.

Απάντηση της Επιτροπής στον τίτλο «Η ΟΔΕ διέθετε ευέλικτη εσωτερική οργάνωση, αλλά δεν πραγματοποιήθηκε κατάλληλη ανάλυση για τις ανάγκες της σε προσωπικό» πριν από το σημείο 25

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο τίτλος αυτός θα πρέπει να διατυπωθεί καλύτερα με βάση το ακόλουθο πλαίσιο: λόγω της πολιτικής κατάστασης και της ανάγκης ευελιξίας ενόψει των μεταβαλλόμενων αναγκών σε ένα περιβάλλον βαθιάς κρίσης και επείγουσας ανάγκης δράσης, ήταν αδύνατο να ληφθούν εκ των προτέρων αποφάσεις σχετικά με ορισμένες παραμέτρους όπως η ακριβής κατανομή του προσωπικού.

26

Το γεγονός ότι το προσωπικό δεν αντιστοιχούσε πάντα στο προβλεπόμενο ανώτατο όριο προσωπικού, δεν επηρέασε την κανονική λειτουργία της ΟΔΕ.

Μέρος ΙI

28

Σχετικά με τη διατύπωση «ολοκληρωμένο πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας», βλ. τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία Ι και 3.

32 Πρώτο εδάφιο

Σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στο πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής, οι ελληνικές αρχές υπέγραψαν δύο συμβάσεις τεχνικής βοήθειας με τον ΟΟΣΑ. Ενώ η Επιτροπή και, συγκεκριμένα, η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, διασφαλίζουν την παρακολούθηση των καθημερινών δραστηριοτήτων στο πλαίσιο του επιχειρησιακού προγράμματος, η εφαρμογή και η παρακολούθηση των συμβάσεων που συνάπτονται με τον ΟΟΣΑ έχουν παραμείνει υπό την ευθύνη των ελληνικών αρχών και ο ΟΟΣΑ έχει διατηρήσει την πλήρη κυριότητα του περιεχομένου των παραδοτέων τους. Κατόπιν αιτήματος των ελληνικών αρχών, η ΟΔΕ βοήθησε τις ελληνικές αρχές και τον ΟΟΣΑ να τελειοποιήσουν τα παραδοτέα που προβλέπονται στη συμφωνία, μεταξύ άλλων μέσω εξωτερικής ανάθεσης για τη σύνταξη νομικών κειμένων και την παροχή σχετικής εμπειρογνωσίας για τον ΦΠΑ και το εταιρικό δίκαιο, όπως συνέβη στην περίπτωση του έργου μείωσης των διοικητικών βαρών που εξέτασε το Συνέδριο.

32 Δεύτερο εδάφιο

Στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων, η Επιτροπή διευκόλυνε τη στήριξη της Πορτογαλίας προς την Ελλάδα. Τα δύο κράτη μέλη συμφώνησαν ότι η ανταλλαγή εμπειριών θα ήταν χρήσιμη. Η μη εφαρμογή της ενδεχόμενης συνεργασίας δεν οδήγησε σε οικονομική ζημία για καμία από τις δύο πλευρές ούτε και για την Επιτροπή.

34

Όσον αφορά τον ρόλο της ΟΔΕ σχετικά με το έργο «Μείωση διοικητικών βαρών», βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 32.

Απάντηση της Επιτροπής στον τίτλο «Η ΟΔΕ εφάρμοσε διάφορες μεθόδους παροχής τεχνικής βοήθειας, αλλά ορισμένες από αυτές δεν ήταν οι κατάλληλες» πριν από το σημείο 35

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι μέθοδοι παροχής τεχνικής βοήθειας της ΟΔΕ ήταν οι ενδεδειγμένες και ότι εξυπηρέτησαν τους σκοπούς για τους οποίους επελέγησαν με πλήρη σεβασμό των υφιστάμενων κανονιστικών και νομοθετικών πλαισίων.

35

Η απόφαση να ζητηθεί υποστήριξη από εξωτερικούς φορείς για να ασχοληθούν με ορισμένες πτυχές του έργου δικαιολογείται από την πλευρά των επιχειρησιακών αναγκών και συνδέεται τόσο με το χρονοδιάγραμμα της ανάθεσης καθηκόντων όσο και με την πολύ ιδιαίτερη φύση τους, καθώς και με τις απαιτούμενες τεχνικές δεξιότητες.

36

Ο οργανισμός που δραστηριοποιείται στον τομέα της φορολογίας, στην οποία αναφέρεται το Συνέδριο, ανέλαβε μια σειρά από εργασίες που απέδειξαν την προστιθέμενη αξία του:

—από κοινού με την ΟΔΕ, προεπιλογή κατάλληλων εμπειρογνωμόνων εντός ή εκτός των διοικητικών υπηρεσιών των κρατών μελών,

—σε περίπτωση σύμβασης παροχής υπηρεσιών, εκπόνηση της συγγραφής υποχρεώσεων, προκήρυξη της πρόσκλησης κατάλληλων υποψηφίων, ανάλυση των προσφορών, ανάθεση της σύμβασης,

—σε περίπτωση απόσπασης από εθνική διοικητική υπηρεσία, εκπόνηση υποδείγματος συμφωνίας απόσπασης, διαπραγματεύσεις με τη διοίκηση του κράτους μέλους,

—σε όλες τις περιπτώσεις, δημοσιονομική διαχείριση και παρακολούθηση της εφαρμογής της σύμβασης (τιμολόγια από τη διοίκηση των κρατών μελών ή του ανάδοχου, δελτία καταγραφής χρόνου εργασίας, εκθέσεις) και, κατά περίπτωση, τροποποιήσεις της συμφωνίας.

39

Οι χρηματοδότηση και η δημοσιονομική διαχείριση των δραστηριοτήτων της ΟΔΕ εφαρμόστηκαν σε πλήρη συμμόρφωση με το νομικό πλαίσιο και τους υφιστάμενους κανόνες και διαδικασίες της Επιτροπής.

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο VII για την επιχειρηματολογία.

40

Ο ρόλος του επικεφαλής του τομέα υπερβαίνει κατά πολύ τη συνεργασία ad hoc: συνεπάγεται διαρκή διάλογο και στήριξη στον εν λόγω τομέα μέσω της διάθεσης εμπειρογνωμόνων, μελετών, συγκριτικών αναλύσεων, κ.λπ. Κατά συνέπεια, η συμμετοχή των εθνικών οργανισμών στην υλοποίηση των έργων είναι μια φυσική επιλογή που αιτιολογείται από τη μοναδική εμπειρία και τις ικανότητες, καθώς και από τον υψηλό βαθμό εξειδίκευσης των εν λόγω οργανισμών [άρθρο 190 παράγραφος 1 στοιχείο στ) των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού].

41

Όλοι οι εμπειρογνώμονες της ΕΕ που εκχωρήθηκαν στις ελληνικές αρχές μέσω του εν λόγω οργανισμού είχαν σημαντική εμπειρία στις διοικητικές μεταρρυθμίσεις στις αντίστοιχες χώρες τους (Γαλλία, Αγγλία, Γερμανία, Ισπανία, κ.λπ.).

Η εμπειρία του εθνικού οργανισμού ανάπτυξης στα Βαλκάνια ήταν σχετική με τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης στην Ελλάδα. Ο οργανισμός αυτός δραστηριοποιήθηκε επίσης στο πλαίσιο των χωρών που βρίσκονται σε προενταξιακό στάδιο. Μεγάλο μέρος της διοικητικής οργάνωσης και οι ελληνικοί θεσμοί είναι επίσης ιστορικά εμπνευσμένοι από το σύστημα αυτού του κράτους μέλους, το οποίο ενθάρρυνε επίσης τις ελληνικές αρχές να εξετάσουν από κοινού την εν λόγω στήριξη της εθνικής υπηρεσίας ανάπτυξης σε επιχειρησιακό επίπεδο σε συνεργασία με την ΟΔΕ και τον εταίρο μεταρρύθμισης.

Απάντηση της Επιτροπής στον τίτλο «Η στήριξη ήταν επαρκώς προσαρμοσμένη στις βασικές μεταρρυθμιστικές ανάγκες, αλλά δεν βασιζόταν πάντα σε ολοκληρωμένη ανάλυση των αναγκών» πριν από το σημείο 46

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο τίτλος «Η στήριξη ήταν επαρκώς προσαρμοσμένη στις βασικές μεταρρυθμιστικές ανάγκες, αλλά δεν βασιζόταν πάντα σε ολοκληρωμένη ανάλυση των αναγκών» πρέπει να ενταχθεί στο σχετικό πλαίσιο. Για λόγους επιχειρηματολογίας, βλ. τις παρατηρήσεις για το τμήμα αυτό στην απάντηση της Επιτροπής στα σημεία V και 19 της εισαγωγής και στα ακόλουθα σημεία αυτού του τίτλου.

47 α)

Τον Ιανουάριο του 2012, ο οδικός χάρτης για τη διοικητική μεταρρύθμιση που όρισαν οι ελληνικές αρχές καταρτίστηκε με βάση τα συμπεράσματα και τις συστάσεις της εξέτασης του ΟΟΣΑ σχετικά με τη δημόσια διακυβέρνηση με τίτλο «Ελλάδα: Επιθεώρηση της Κεντρικής Διοίκησης». Η τεχνική βοήθεια που παρασχέθηκε από την ΟΔΕ κατά την περίοδο 2012-2013 βασίστηκε στον εν λόγω οδικό χάρτη, καθώς και στις προτεραιότητες που προβλέπονται στο πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής.

Αρχής γενομένης από το 2014, χάρη στο έργο που ανέλαβε η ΟΔΕ για να βοηθήσει τις ελληνικές αρχές στην εκπόνηση των εγγράφων, η τεχνική βοήθεια βασίστηκε στη στρατηγική μεταρρύθμισης και σε ένα διετές σχέδιο δράσης για τη διοικητική μεταρρύθμιση.

47 β)

Οι συστάσεις του ΟΟΣΑ επαναλαμβάνονται στους διάφορους οδικούς χάρτες και στον πίνακα του έβδομου πυλώνα που διαβιβάστηκε στο Συνέδριο. Τα έγγραφα αυτά, μαζί με το Μνημόνιο, συνέβαλαν συστηματικά στη συγκρότηση του υπόβαθρου για την αίτηση τεχνικής βοήθειας. Η προσέγγιση αυτή συναντάται επίσης στη χάραξη της στρατηγικής μεταρρυθμίσεων και στο διετές σχέδιο δράσης που καταρτίστηκε με την ελληνική διοίκηση και το οποίο χρησιμοποιεί τις συστάσεις του ΟΟΣΑ ως σημείο εκκίνησης για τον προσδιορισμό έργων που αποσκοπούν στην αντιμετώπιση των ελλείψεων.

47 γ)

Όσον αφορά την διακυβέρνηση σε κρατικό επίπεδο, ο διυπουργικός συντονισμός αποτέλεσε σημαντικό στοιχείο για τη δημιουργία της Γενικής Γραμματείας και του Συμβουλίου Μεταρρυθμίσεων. Επρόκειτο για βασική σύσταση του ΟΟΣΑ.

49

Η συμφωνία συντάχθηκε με βάση τις αρχικές αβεβαιότητες σε σχέση με το πεδίο εφαρμογής του έργου που πρέπει να επιτελέσει το ΔΝΤ, από την πλευρά της Επιτροπής και, σε πολύ αρχικό στάδιο, τις προσπάθειες ΤΒ της Επιτροπής, τις αβεβαιότητες όσον αφορά την ικανότητα της Επιτροπής να παράσχει την παρουσία μόνιμου συμβούλου στον τομέα της φορολογικής διοίκησης για την αποτελεσματική στήριξη των εργασιών όσον αφορά τα «βασικά καθήκοντα» (είσπραξη οφειλών, φορολογικός έλεγχος, φορολογικός έλεγχος εύπορων ιδιωτών, επίλυση διαφορών, κ.λπ.). Εν προκειμένω, με τη δημιουργία της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων στα τέλη του 2012 αυξήθηκε η δραστηριότητα της συνιστώσας «ΤΒ», την οποία είχε αναλάβει το ΔΝΤ (θεσμική μεταρρύθμιση και οργάνωση), ενώ η Επιτροπή (με την έλευση ενός δεύτερου αποσπασμένου υπαλλήλου για την είσπραξη οφειλών στις αρχές του 2013) ήταν σε θέση να αναλάβει το μεγαλύτερο μέρος του έργου στον τομέα αυτό.

Η νέα αυτή κατανομή αρμοδιοτήτων είχε ήδη αποσαφηνιστεί στην ετήσια έκθεση του Φεβρουαρίου του 2013 η οποία υποβλήθηκε από το τμήμα φορολογικών υποθέσεων του ΔΝΤ και καλύπτει την περίοδο έως τον Δεκέμβριο του 2012 (βλ. ιδίως σημείο 16).

50

Η ΟΔΕ κατέβαλε σημαντικές προσπάθειες για τον προσδιορισμό των παραδοτέων στοιχείων εντός σαφών προθεσμιών χάρη στην κατάρτιση διετούς σχεδίου δράσης, το οποίο οδήγησε σε λεπτομερέστερο σχεδιασμό. Τα έγγραφα αυτά διαβιβάστηκαν στο Συνέδριο.

Κατά τη διάρκεια της αρχικής περιόδου, τα αιτήματα τεχνικής βοήθειας προσαρμόστηκαν ώστε να βοηθήσουν την Ελλάδα να ανταποκριθεί και να επικεντρωθεί κατά προτεραιότητα στις απαιτήσεις του Μνημονίου. Στον τομέα αυτό, η προσαρμογή των αναγκών τεχνικής βοήθειας αποτέλεσε προφανή πολιτική πραγματικότητα.

Πλαίσιο 2

Η Επιτροπή επιθυμεί να επισημάνει ότι, παρόλο που σε πολλές περιπτώσεις, η ΟΔΕ εξέφρασε τις ανησυχίες της όσον αφορά την ικανότητα των ελληνικών αρχών να τηρήσουν τις προθεσμίες αυτές, η ΟΔΕ δεν είχε καμία αρμοδιότητα να τις τροποποιήσει.

Για την τήρηση των προθεσμιών που προβλέπονται στην ελληνική νομοθεσία και στο Μνημόνιο, σύμφωνα με τον οδικό χάρτη, η μεταρρύθμιση των κατηγοριών θέσεων εργασίας όλων των υπαλλήλων της κεντρικής διοίκησης έπρεπε να ολοκληρωθεί εντός έξι μηνών (δηλαδή τον Ιούλιο του 2012). Η προθεσμία αυτή ορίστηκε παρά τη νομική και οργανωτική πολυπλοκότητα της διαδικασίας που είχε ήδη αναγνωριστεί από τον ΟΟΣΑ κατά τη χαρτογράφηση της ελληνικής κεντρικής διοίκησης. Παρά τον προγραμματισμό που συμφωνήθηκε αρχικά με την ΟΔΕ / επικεφαλής του τομέα, η μεταρρύθμιση του συστήματος «κλάδος» δεν έχει ακόμη αρχίσει από τις ελληνικές αρχές.

Οι οδικοί χάρτες ήταν απόλυτα σύμφωνοι με τις απαιτήσεις του Μνημονίου.

Η παρακολούθηση της προόδου των μεταρρυθμίσεων στον τομέα αυτό δεν υπόκειται στην ευθύνη της ΟΔΕ.

54 α)

Συγκεκριμένα, όσον αφορά την τεχνική βοήθεια που παρέχεται από το ΔΝΤ, η παρακολούθηση εξασφαλίστηκε από τις κοινές εκθέσεις επισκόπησης της κατάστασης της Επιτροπής και του ΔΝΤ, που καταρτίστηκαν σε τριμηνιαία βάση, μεταξύ 2012 και 2014 και, οι οποίες, χρησιμοποιήθηκαν σε μεγάλο βαθμό για την ανάλυση των αποτελεσμάτων της τεχνικής βοήθειας και την πρόβλεψη των μελλοντικών αναγκών και στόχων της τεχνικής βοήθειας.

Δεδομένων του εύρους των αλλαγών που επηρέασαν την κατάσταση στην Ελλάδα, καθώς και της αλληλεπίδρασης με την εξέλιξη των απαιτήσεων του Μνημονίου, οι εκθέσεις αυτές αποτέλεσαν πιο χρήσιμο και πιο λειτουργικό εργαλείο από τη συστηματική επικαιροποίηση των πολύ γενικών σχεδίων δράσης που είχαν προβλεφθεί στην αρχική συμφωνία.

54 β)

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 32. Η εφαρμογή και η παρακολούθηση της σύμβασης που συνήφθη με τον ΟΟΣΑ για το έργο «μείωση των διοικητικών βαρών» παρέμεινε υπό την ευθύνη των ελληνικών αρχών.

Μέρος ΙΙΙ

Απάντηση της Επιτροπής στον τίτλο «Μέρος ΙΙΙ — Η τεχνική βοήθεια απέφερε μικτά αποτελέσματα» πριν από το σημείο 55

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι ο τίτλος «Μέρος ΙΙΙ — Η τεχνική βοήθεια απέφερε μικτά αποτελέσματα» θα πρέπει να τεθεί στο πλαίσιό της, λαμβανομένου υπόψη του ειδικού ρόλου των ελληνικών αρχών και της Επιτροπής σε σχέση με τον αντίκτυπο της τεχνικής βοήθειας στη συνολική πρόοδο των μεταρρυθμίσεων. Η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών μελών και Ευρωπαϊκής Ένωσης συνεπάγεται ότι η ευθύνη για την υλοποίηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων βαρύνει το κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, η τρέχουσα εφαρμογή των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων ήταν και παραμένει στην αρμοδιότητα των ελληνικών αρχών, ενώ η ΟΔΕ ήταν διαθέσιμη για την παροχή συμβουλών/βοήθειας στις ελληνικές αρχές κατόπιν σχετικού αιτήματος.

Κοινή απάντηση στα σημεία 55 και 56

Η ανάγκη να εξασφαλιστεί η παρακολούθηση της εφαρμογής των δραστηριοτήτων και των συστάσεων ΤΒ θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τον εποπτικό ρόλο των θεσμικών οργάνων στο πλαίσιο του προγράμματος και όχι μόνο τον ρόλο της ΟΔΕ.

56

Κατά την άποψη της Επιτροπής, η ΟΔΕ παρακολούθησε την υλοποίηση των δραστηριοτήτων ΤΒ υπό την άμεση ευθύνη της.

59

Όσον αφορά τις καθυστερήσεις σχετικά με την υλοποίηση έργων τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι, σύμφωνα με τους όρους που επιβάλλονται από το πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής, η σύμβαση με τον ΟΟΣΑ έχει υπογραφεί από τις ελληνικές αρχές· επομένως, οι ελληνικές αρχές ανέλαβαν πλήρη ευθύνη για την εφαρμογή και την παρακολούθηση των συμβάσεων.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 32 και 47.

60

Η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών μελών και Ευρωπαϊκής Ένωσης συνεπάγεται ότι η ευθύνη για την υλοποίηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων βαρύνει το κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, η τρέχουσα εφαρμογή των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων ήταν και παραμένει στην αρμοδιότητα των ελληνικών αρχών, ενώ η ΟΔΕ ήταν διαθέσιμη για την παροχή συμβουλών/βοήθειας στις ελληνικές αρχές κατόπιν σχετικού αιτήματος.

Κοινή απάντηση στα σημεία 61 έως 65

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 60.

66

Η Ελλάδα πέτυχε υψηλό ποσοστό απορρόφησης όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 και έφθασε σε καλή θέση στο επίπεδο της ΕΕ. Το αποτέλεσμα αυτό επιτεύχθηκε χάρη στη στενή συνεργασία μεταξύ των υπαλλήλων της Επιτροπής, των ελληνικών υπουργείων και των διαχειριστικών αρχών με σκοπό την ενίσχυσή τους από διοικητική άποψη, με τον καθορισμό προθεσμιών και την παροχή τεχνικής βοήθειας, κατά περίπτωση.

Κοινή απάντηση στα σημεία 67 έως 70

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 60.

71

Η Επιτροπή συμμερίζεται την ανάλυση του Συνεδρίου όσον αφορά τους λόγους της βραδείας προόδου που σημειώθηκε και των δυσκολιών που ανέκυψαν κατά την παροχή τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο έργων σχετικών με τη φορολογία. Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 60.

72

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 60.

Συμπεράσματα και συστάσεις

74

Σχετικά με την ερμηνεία της Επιτροπής για ένα «εκτεταμένο πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας», βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο I.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 1.

Η νέα Υπηρεσία Στήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων (SRSS) θα λάβει υπόψη τη σύσταση αυτή όσον αφορά τις νέες αποστολές τεχνικής βοήθειας.

Η Επιτροπή έχει την πρόθεση να εντάξει τη σύσταση του Συνεδρίου στον ορισμό του πλαισίου των δραστηριοτήτων της SRSS.

76

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ΟΔΕ έχει εκπληρώσει την εντολή της. Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο μέρος II της παρούσας έκθεσης.

76 Πρώτο εδάφιο

Η Επιτροπή θεωρεί ότι έχει αποδειχθεί ότι η τεχνική βοήθεια ήταν η βέλτιστη δυνατή επιλογή σε συνδυασμό με ενσωματωμένους εμπειρογνώμονες και εμπειρογνώμονες ορισμένου χρόνου, σε τοπικό και σε διεθνές επίπεδο, προκειμένου να καλύψουν πλήρως περίπλοκους τομείς της μεταρρύθμισης, λαμβανομένης πάντοτε υπόψη της όλως ιδιαίτερης φύσης των καθηκόντων και των απαιτούμενων τεχνικών δεξιοτήτων.

Μεταξύ των διαφόρων μηχανισμών για την παροχή τεχνικής βοήθειας, η χρησιμοποίηση εξωτερικών αναδόχων είναι υψίστης σημασίας για την παροχή τεχνικής βοήθειας στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η εμπειρογνωσία δεν ήταν διαθέσιμη στο πλαίσιο της Επιτροπής.

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή χρησιμοποίησε τα υφιστάμενα μέσα για την πρόσληψη συμβασιούχων εμπειρογνωμόνων που πληρούσαν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις.

Με βάση τις διατάξεις του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, η Επιτροπή χρησιμοποίησε επίσης απευθείας εμπειρογνώμονες σε μη μόνιμη βάση. Η χρησιμοποίηση εξωτερικής εμπειρογνωσίας βασίστηκε στην εκτίμηση των αναγκών.

Κατά συνέπεια, η Επιτροπή χρησιμοποίησε μόνο τους απαιτούμενους πόρους στο πλαίσιο της εξεύρεσης επειγουσών λύσεων στο ελληνικό πλαίσιο, συμπεριλαμβανομένων των παρόχων υπηρεσιών και των εξωτερικών εμπειρογνωμόνων.

76 Δεύτερο εδάφιο

Η Επιτροπή επέλεξε τους παρόχους υπηρεσιών τηρώντας πλήρως το νομοθετικό πλαίσιο και τους υφιστάμενους κανόνες της Επιτροπής.

76 Τέταρτο εδάφιο

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο σχεδιασμός των όρων αναφοράς ήταν ενδεδειγμένος. Η Επιτροπή υιοθέτησε διαφορετικές και ειδικές προσεγγίσεις κατά τον σχεδιασμό των όρων αναφοράς και σχεδίων δράσης, ανάλογα με το είδος του έργου, τους όρους που επιβάλλονται από το πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής, το είδος παρέμβασης, τις περιστάσεις υπό τις οποίες ο ανάδοχος όφειλε να συμβάλει στη δράση και το στάδιο προόδου του έργου.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 49 και 50.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 2.

Σύσταση 3

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 3.

Λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών προσπαθειών που καταβλήθηκαν από τα κράτη μέλη (εντός και εκτός της ζώνης του ευρώ), την Επιτροπή, διεθνείς και εθνικούς οργανισμούς για την παροχή στήριξης στην Ελλάδα για την αντιμετώπιση της κρίσης και την κατάρτιση του σχεδιασμού και της υλοποίησης των απαιτούμενων μεταρρυθμίσεων, η Επιτροπή θεωρεί ότι ο αριθμός των ενδιαφερόμενων μερών ήταν κατάλληλος.

Επομένως, ο αριθμός των εταίρων αντικατόπτριζε τα μέτρα που ήταν αναγκαία για να καλυφθεί πλήρως ο σκοπός της βοήθειας.

Σύσταση 4

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 4.

Η στρατηγική της ΟΔΕ η οποία χαρακτηρίζεται από υψηλό βαθμό ευελιξίας ώστε να καθιστά δυνατή την ταχεία και αποτελεσματική ανταπόκριση στις μεταβαλλόμενες ανάγκες σε ένα περιβάλλον βαθιάς κρίσης και επείγουσας ανάγκης δράσης, αποδείχτηκε ότι ήταν καλά προσαρμοσμένη στις περιστάσεις. Η Επιτροπή θα ήθελε να επισημάνει ότι, ανάλογα με τις ανάγκες και τις περιστάσεις, η ΟΔΕ επέλεξε την καταλληλότερη προσέγγιση και χρησιμοποίησε τους καταλληλότερους πόρους, συμπεριλαμβανομένων, μεταξύ άλλων, της αποστολής —σε ελληνικά υπουργεία και διοικητικές υπηρεσίες— εμπειρογνωμόνων της Επιτροπής, διεθνών οργανισμών, εθνικών υπηρεσιών ή/και δημοσίων υπαλλήλων υψηλού επιπέδου από άλλα κράτη μέλη, της διοργάνωσης εργαστηρίων και της παροχής εμπειρογνωμόνων ορισμένου χρόνου.

Ως εκ τούτου, η κατάρτιση του κύκλου προγραμματισμού εντός της ΟΔΕ προσαρμόστηκε σε αυτό το γενικό πλαίσιο εξασφαλίζοντας την απαιτούμενη ευελιξία για τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με διάφορες επιλογές παροχής τεχνικής βοήθειας. Η ιεράρχηση των δράσεων εξαρτώταν από τα αιτήματα των ελληνικών αρχών και τους όρους του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής και έπρεπε να προσαρμοστεί σύμφωνα με τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων.

Σύσταση 5

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 5.

Οι διαδικασίες που ακολουθήθηκαν από την ΟΔΕ για την ανάθεση μακροπρόθεσμων συμβάσεων σε διεθνείς ή εθνικούς οργανισμούς ήταν σύμφωνες με τις διαδικασίες που προβλέπονται στον δημοσιονομικό κανονισμό, τους κανόνες εφαρμογής του και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

Όλοι οι εθνικοί φορείς και οι διεθνείς οργανισμοί που επελέγησαν είχαν ελεγχθεί σε επίπεδο Επιτροπής (αξιολόγηση των πυλώνων 4 και 6). Το γεγονός αυτό επιβεβαιώνει την ικανοποιητική πείρα τους στον τομέα της διαχείρισης συμβάσεων χρηματοδοτούμενων από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι καταβλήθηκαν συμπληρωματικές προσπάθειες όσον αφορά την προσέγγιση που βασίζεται στα αποτελέσματα, μετά την έναρξη ισχύος του νέου δημοσιονομικού κανονισμού το 2013: υπογράφηκαν νέες συμφωνίες-πλαίσια με τους οργανισμούς του πυλώνα 6 που επιμένουν στα έργα που βασίζονται σε αποτελέσματα, σύμφωνα με την περιγραφή του λογικού πλαισίου για το οποίο η σχέση κόστους-αποδοτικότητας πρέπει να καταρτίζεται κατά την έναρξη της διαδικασίας σύναψης συμβάσεων.

77

Η Επιτροπή εξασφάλισε την παρακολούθηση της γενικής εφαρμογής της τεχνικής βοήθειας. Τα ειδικά σχέδια για την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων πραγματοποιήθηκαν υπό την ευθύνη των ελληνικών αρχών και, ως εκ τούτου, δεν υπόκεινται σε παρακολούθηση από την Επιτροπή.

79

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο μέρος III της παρούσας έκθεσης και στο σημείο 55.

Σύσταση 6

Η ΟΔΕ αποδέχεται τη σύσταση 6 και θα εξασφαλίσει συστηματικά την παρακολούθηση της ΤΒ που παρέχεται υπό την άμεση ευθύνη της ως αναθέτουσα αρχή.

Κατά την επεξεργασία του νέου πλαισίου που θα αποτελέσει τη βάση για τις δράσεις της υπηρεσίας SRSS, η Επιτροπή θα εξετάσει, στο πλαίσιο της εκ των προτέρων ανάλυσης, τα διδάγματα που αντλήθηκαν και την πείρα που αποκτήθηκε κατά την εφαρμογή των δράσεων τεχνικής βοήθειας της ΟΔΕ. Επιπλέον, η Επιτροπή προτίθεται να προκηρύξει πρόσκληση υποβολής προσφορών σχετικά με την εκ των υστέρων αξιολόγηση των δραστηριοτήτων που εφαρμόστηκαν στην Ελλάδα, μόλις ολοκληρωθούν όλες οι δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας.

Σύσταση 7

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση 7.

Η μελλοντική δράση της SRSS θα δώσει έμφαση σ’ αυτή την πτυχή της δημιουργίας ικανοτήτων.

QJ-AB-15-020-EL-E    ISSN 1977-5660

Η Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα συγκροτήθηκε το 2011 από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή προκειμένου να υποστηριχτεί η υλοποίηση του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής από ευρύ φάσμα τεχνικής βοήθειας. Στη συγκεκριμένη έκθεση εξετάστηκε αν η Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα εκπλήρωσε την εντολή της και αν η βοήθεια που παρασχέθηκε στην Ελλάδα συνέβαλε αποτελεσματικά στη διαδικασία μεταρρύθμισης. Διαπιστώσαμε ότι συνολικά η Ομάδα Δράσης για την Ελλάδα αποδείχτηκε ένας λειτουργικός οργανισμός για την υλοποίηση και τον συντονισμό πολύπλοκων δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας. Εντούτοις, υπήρχαν αδυναμίες στον σχεδιασμό ορισμένων έργων και τα αποτελέσματα όσον αφορά την επίδραση της εν λόγω ομάδας στην πρόοδο των μεταρρυθμίσεων είναι μικτά.