EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015

Trükis | ISBN 978-92-872-3492-6 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/16406 | QJ-AB-15-020-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-3456-8 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/37402 | QJ-AB-15-020-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3482-7 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/958244 | QJ-AB-15-020-ET-E

© Euroopa Liit, 2015

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

ET
2015

nr 19

Eriaruanne

Kreekale tehnilise abi
andmise parandamiseks
tuleb tulemustele rohkem
tähelepanu pöörata

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi tulude, teadusuuringute ja sisepoliitika, finants- ja majandusjuhtimise ning Euroopa Liidu institutsioonide ja asutuste auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Milan Martin Cvikl. Auditit juhtis kontrollikoja liige Baudilio Tomé Muguruza; teda toetasid kabinetiülem Daniel Costa de Magalhães ja kabineti atašee Ignacio García de Parada, inimressursside direktoraadi direktor Zacharias Kolias, auditirühma juht Kamila Lepkowska ning audiitorid Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou ja Theodoros Karantanos.

Vasakult paremale: T. Karantanos, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Z. Kolias, B. Tomé Muguruza, G. Diana, M. Gottmann, I. García de Parada, E. Efstathiou.

Sisukord

Lühendid

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Kreeka kriis ja makromajanduslikud kohandamisprogrammid

Programmide elluviimiseks antav tehniline abi

Tehnilise abi suurus ja metoodika

Auditi ulatus, eesmärgid ja lähenemisviis

Auditi ulatus ja eesmärgid

Auditi lähenemisviis

I osa. Kreeka rakkerühmal oli toimiv tegevusstruktuur, kuid puudus ühtne strateegiline suund ja eriotstarbeline eelarve

Kreeka rakkerühm loodi võrreldes programmi käivitamisega hilja ja alternatiive arvesse võtmata

Puudus ühtne strateegiadokument

Kreeka rakkerühmale ei eraldatud eriotstarbelist eelarvet

Kreeka rakkerühmal oli paindlik sisekord, kuid töötajate vajadusi ei olnud nõuetekohase analüüsi alusel määratletud

II osa. Kreeka rakkerühm täitis üldiselt oma mandaadi, kuid esines puudusi

Suured ülesanded keerukas kontekstis

Kooskõlastussüsteem toimis rahuldavalt

Kreeka rakkerühma roll oli auditeeritud projektides vägagi erinev

Kreeka rakkerühm kasutas mitut tehnilise abi andmise viisi, kuid osa neist ei sobinud abi olemusega kokku

Tehnilise abi andjate valik ei põhinenud alati alternatiivide põhjalikul analüüsil

Toetus ELi rahaliste vahendite kasutamise kiirendamiseks oli nõuetekohaselt struktureeritud

Toetused olid piisavalt põhireformide vajadustele suunatud, kuid ei põhinenud alati põhjalikul vajaduste analüüsil

Mõne lepingu tingimused ei olnud selgesti määratletud

Tehniline abi oli programmitingimuste seisukohast asjakohane

Kreeka rakkerühm tegi mõjusat järelevalvet tehnilise abi andmise üle …

… ja erineval määral ka väliste teenuseosutajate töö tulemuste üle

III osa. Tehnilise abiga saadi erinevaid tulemusi

Kreeka rakkerühm ei teinud tehnilise abi tulemuste ja mõju üle süstemaatilist järelevalvet

Väljundid olid rahuldavad, kuid mõni neist saavutati hilinemisega

Panus reformiprotsessi oli erinev

Avalik haldus

Ettevõtluskeskkond

Struktuurifondid

Maksustamine (tulude haldamine)

Suutlikkuse suurendamine

Järeldused ja soovitused

Tehnilise abi korraldamine ja planeerimine

Kreeka rakkerühma mandaadi täitmine

Tehnilise abi tulemused

I lisa. | Tehnilise abi projektide ülevaade poliitikavaldkondade kaupa
II lisa. | Ülevaade auditeeritud tehnilise abi projektidest
III lisa. | Auditi jooksul külastatud asutused
IV lisa. | Haldusreformi ja e-valitsuse ministeeriumi ning OECD vahel Kreeka halduskoormuse vähendamiseks sõlmitud toetusleping
V lisa. | Kreeka rakkerühma roll tehnilise abi andmisel poliitikavaldkondade kaupa

Komisjoni vastus

Lühendid

Haldusreformi rakenduskava

Majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat (ECFIN): Euroopa Komisjoni majanduse ja rahanduse peadirektoraat

Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat: Euroopa Komisjoni tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat

Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat: Euroopa Komisjoni regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat

ERF: Euroopa Regionaalarengu Fond

ESF: Euroopa Sotsiaalfond

Fiscalise programm: ELi koostööprogramm liikmesriikide maksuametitele

Kreeka laenuleping

GSCO: Kreeka Vabariigi koordineerimise peasekretariaat

IMF: Rahvusvaheline Valuutafond

IRS: Maksuamet (maksude kogumise ja maksuseaduse jõustamise eest vastutav USA valitsusasutus) vastastikuse mõistmise memorandum

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

TAIEX: Tehnilise abi ja teabevahetuse rahastamisvahend

Kreeka rakkerühm

Kokkuvõte

I

2010. aasta kevadel, kui Kreeka seisis silmitsi tõsise finantskriisiga, palus ta rahvusvaheliselt kogukonnalt finantsabi. Vastusena sellele otsustasid euroala riigid ja IMF luua kaks järjestikust makromajanduslikku kohandamisprogrammi. 2011. aasta suvel käivitas komisjon tehnilise abi programmi, mida pidi komisjoni ja Kreeka ametiasutuste vahel kokkulepitud reformide elluviimiseks koordineerima Kreeka rakkerühma nime kandev üksus.

II

Kreeka rakkerühm keskendus makromajanduslikeks kohandamisprogrammideks ja ELi rahaliste vahendite kasutamise kiirendamiseks vajalike reformide elluviimise toetamisele. Tehnilise abi andmisel osalesid Kreeka rakkerühma töötajad ning teiste liikmesriikide avaliku teenistuse, rahvusvaheliste organisatsioonide ja erasektori eksperdid. Tehnilise abi andmine toimus mitmel viisil: Kreeka ametiasutuste pideva abistamisega residentidest ekspertide poolt ning uuringute, aruannete ja temaatiliste seminaride kaudu.

III

Auditi eesmärk oli analüüsida, kuidas Kreeka rakkerühm oli oma eesmärke täitnud. Täpsemalt uuris kontrollikoda Kreeka rakkerühma organisatsioonilist korraldust ja rahastamiskorda, seda, kuidas tehnilist abi tegelikkuses anti ja selle üle järelevalvet tehti, ning selle panust reformide edenemisesse. Kontrollikoda auditeeris üksikasjalikult kolmeteistkümmet tehnilise abi projekti ja hankis muud tõendusmaterjali komisjoni, Kreeka valitsusasutustesse ja teiste sidusrühmade juurde tehtud külastuste käigus.

Üksuse tegevus oli hea, kuid …

IV

Kreeka rakkerühm andis komisjonile tehnilise abi laiaulatusliku programmi koordineerimiseks paindliku mehhanismi. Kreeka ametiasutustele anti tõhusalt tehnilist abi, kuid see ei mõjutanud alati reformide kulgu. Seda hinnangut tuleks siiski vaadelda Kreeka heitliku poliitilise olukorra ja vajalike reformide kiireloomulisuse kontekstis.

… üksus ise oli ebatäielik

V

Kreeka kriisile reageerimise kiireloomulisus tähendas seda, et Kreeka rakkerühm loodi väga kiiresti, analüüsimata täielikult teisi võimalusi, samuti puudus eriotstarbeline eelarve. Tehnilise abi andmiseks ja konkureerivate prioriteetide üle otsustamiseks puudus ühtne põhjalik strateegiadokument, kuigi Kreeka rakkerühma mandaat nägi ette tehnilise abi määratlemise ja koordineerimise. Kõnealuse dokumendi puudumisel tegi Kreeka rakkerühm Kreeka ametiasutustega koostööd „nõudluspõhiselt” ja vastavalt programmide tingimuslikkusele.

Asjakohane tehniline abi

VI

Vaatamata Kreeka rakkerühma loomist mõjutavatele puudustele leidis kontrollikoda, et kõigis auditeeritud valdkondades oli tehnilise abi andmine asjakohane ja üldiselt programmitingimustega kooskõlas. 2014. aasta novembriks oli Kreeka rakkerühm kaheteistkümnes poliitikavaldkonnas koordineerinud 118 tehnilise abi projekti. Selle tegevuse kaudu (ja alati ajalise surve all) töötas Kreeka rakkerühm välja paindliku ja mitmekesistatud süsteemi tehnilise abi andmiseks.

Mõne projekti menetlused olid nõrgad

VII

Kreeka rakkerühmapoolne tehnilise abi andmise keeruka protsessi koordineerimine oli üldiselt toimiv ja isegi uuenduslik, kuid projektitasandil ei olnud süsteem alati tõhus. Teenuseosutajate valikumenetlused ei põhinenud alati olemasolevate alternatiivide põhjalikul analüüsil. Osa pikaajalistest abiprojektidest on puuduliku ülesehitusega: teenuseosutajatega sõlmitud lepingutes ei mainita selgesõnaliselt, mida tahetakse nende abil saavutada.

Järelevalvet on võimalik parandada

VIII

Kreeka rakkerühma kasutatav tehnilise abi andmise järelevalvesüsteem oli tõhus, kuid väliste teenuseosutajate tegevuse kontrollide ulatus oli vägagi erinev. Pealegi ei teinud rakkerühm süstemaatilist järelevalvet selle üle, kuidas Kreeka ametiasutused võtsid soovituste põhjal järelmeetmeid, ega ka tehnilise abi laiema mõju üle, ehkki see tuleks tehnilise abi kavandamisele kasuks.

Tehnilise abi mõju

IX

Tehnilise abi mõju reformide üldisele edenemisele oli erinev. Struktuurikulutuste valdkonnas edenesid reformid hästi, kuid avaliku halduse ja maksureformi valdkonnas oli tehniline abi sageli vaid osaliselt tõhus. Reformide elluviimine ei kuulunud aga Kreeka rakkerühma vastutusalasse, vaid olenes mitmest välisest tegurist.

Kontrollikoja soovitused

a)Tehnilise abi andmise üksused tuleks luua täpselt määratletud eesmärkidel põhineva strateegia alusel.

b)Komisjon peaks looma ekspertide reservi, mida oleks võimalik tehnilise abi projektide puhul liikmesriikides juhtumipõhiselt kasutada.

c)Tehnilise abi järjepidevuse tagamiseks ja koordineerimistöö vähendamiseks peaks komisjon konkreetsetes poliitikavaldkondades keskenduma partnerite arvu ühtlustamisele.

d)Tehnilise abi puhul tuleks koostada eelisjärjekord ja seada eesmärgid ning seda tuleks vastavalt kehtivatele õigusaktidele ja reguleerivale raamistikule anda kõige sobivama ja tõhusama rakenduskorra alusel.

e)Komisjon peaks teenuseosutajad valima võrdleva analüüsi põhjal ja määratlema tehnilise abi lepingutes tulemuste täpse mahu.

f)Komisjon peaks tagama, et tehnilist abi kontrollitakse süstemaatiliselt ja hinnatakse võrreldes seatud eesmärkidega ning saadud kogemusi kasutatakse protsessis uuesti.

g)Reformide talitluspidevuse ja jätkusuutlikkuse tagamiseks peaks tehniline abi olema suunatud liikmesriikide ametiasutuste suutlikkuse suurendamisele.

Sissejuhatus

Kreeka kriis ja makromajanduslikud kohandamisprogrammid

01

2010. aasta kevadel, kui riigi rahandust ähvardas tõsine kriis, palus Kreeka rahvusvaheliselt kogukonnalt finantsabi. Euroala riigid andsid esimese makromajandusliku kohandamisprogrammi (allkirjastati 2010. aasta mais) raames toetust Kreeka laenulepingu kujul. Sellele järgnes laen Euroopa Finantsstabiilsuse Fondist, mis anti teise kohandamisprogrammi (allkirjastati 2012. aasta märtsis) raames. Euroala riikide poolt Kreeka laenulepingule eraldatud esialgne summa oli 80 miljardit eurot ning IMF pidi eraldama veel 30 miljardit eurot. Euroala riikide ja IMFi poolt mõlema programmi raames võetud kulukohustuste kogusumma on hetkel 245,7 miljardit eurot.

02

Finantsabi paketile oli lisatud kolmiku (komisjon, IMF ja EKP) ja Kreeka ametiasutuste vahel kokku lepitud ning vastastikuse mõistmise memorandumis (VMM) sisalduv kõikehõlmav reformiprogramm. Reformiprogrammiga kehtestati finantsabi konkreetsed tingimused ning seda kontrolliti regulaarselt (esimest programmi kontrolliti viis korda, teist neli korda – viimane kontroll tehti 2014. aasta aprillis). Sekkumisloogika põhines kolmel eesmärgil:

οfinantsturgude usalduse ja riigi rahanduse jätkusuutlikkuse taastamine;

οmajanduskasvu edendamine ja konkurentsivõime taastamine;

οfinantssektori stabiilsuse kaitsmine.

Programmide elluviimiseks antav tehniline abi

03

Vastastikuse mõistmise memorandumiga nõutavate reformide elluviimise toetamiseks ja ELi rahaliste vahendite kasutamise kiirendamiseks asutas komisjon 2011. aasta suvel Kreeka rakkerühma. Kreeka rakkerühma mandaat on esitatud 1. selgituses. Komisjoni „kõikehõlmava Kreekale tehnilise abi andmise programmi” koostamiskava kinnitati nõukogu 23. ja 24. juuni 2011. aasta istungil.

1. selgitus

Kreeka rakkerühma mandaat

Rakkerühma ülesanded olid järgmised:

1)Kreeka poolt ELi/IMFi kohandamisprogrammi elluviimiseks vajatava tehnilise abi kindlaksmääramine ja koordineerimine, tehes selleks tihedat koostööd Kreekaga ning kasutades teiste liikmesriikide panust;

2)asjaomaste Kreeka ametiasutuste abistamine tehnilise abi liigi üksikasjade kindlaksmääramisel;

3)ELi rahaliste vahendite kasutamise kiirendamiseks (---) seadusandlike, regulatiivsete, halduslike ja vajaduse korral ka (uute) programmimeetmete soovitamine;

4)kõikidele tehnilise abi ülesannetele selgete tingimuste kehtestamine, mille käigus pannakse paika tehnilise abi olemus ja ulatus (---), eelarvelised ja inimressursid ning oodatavad tulemused koos vahe-eesmärkide ja lõplike tähtaegadega;

5)komisjonile ja Kreeka ametiasutustele kvartalipõhiste eduaruannete ning (vajaduse korral) sagedasemate hoiatusaruannete esitamine.

04

Kreeka rakkerühm loodi organisatsioonilise üksusena, mis oli seotud komisjoni inimressursside peadirektoriga. Rakkerühma juhataja nimetati peadirektoriks ning ta andis majandus- ja rahandusküsimuste ja euro voliniku juhendamisel aru otse komisjoni presidendile. Komisjoni 18. aprilli 2012. aasta otsuse kohaselt paigutati Kreeka rakkerühm 1. mail 2012 majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi alla, et „tagada komisjoni tegevuse võimalikult hea sünergia, koordineerimine ja järjepidevus Kreeka kohandamisprogrammi toetamisel”. Kreeka rakkerühma esindused olid Brüsselis ja Ateenas ning 25. veebruari 2015. aasta seisuga oli neis kokku 65 töötajat. Rakkerühma organisatsiooniline struktuur on esitatud joonisel 1.

1. joonis

Kreeka rakkerühma organisatsiooniline struktuur

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Tehnilise abi suurus ja metoodika

05

Tehnilise abi kontseptsiooni ei olnud Kreeka rakkerühma või Kreekale antava abi konkreetses kontekstis määratletud. Finantsmääruses sätestatud määratluse kohaselt on tehniline abi „[---] programmi või meetme rakendamiseks vajalik toetus- ja suutlikkuse suurendamise tegevus, eelkõige ettevalmistav, haldus-, järelevalve-, hindamis-, auditi- ja kontrollitegevus.” Tehnilist abi annavad tavaliselt rahvusvahelised organisatsioonid, kes aitavad kohandamisprogramme ellu viivaid riike eksperditeadmiste ja nõuannetega.

06

Kreeka puhul hõlmasid tehnilise abi meetmed paljusid teemasid: 12 poliitikavaldkonnas viidi ellu 118 üksikprojekti (vt I lisa). Kreeka rakkerühma tegevus on suunatud avaliku halduse reformimisele, maksusüsteemi täiustamisele ja ettevõtluskeskkonna majanduskasvu taastamisele.

07

Praktikas algas tehnilise abi andmise protsess Kreeka ametiasutuste poolt koostatud abitaotluse esitamisega. Taotluse ulatus kajastas programmi tingimuslikkust. Kreeka rakkerühm vastutas tehnilise abi vahendite kindlaksmääramise ja kättesaadavaks tegemise ning nende rakendamise koordineerimise eest. Abi andmise eest vastutasid Kreeka rakkerühma töötajad või väliseksperdid ning abi andmine toimus lühiajaliste külastuste, madala maksumusega lepingute ja pikaajalise abi kaudu. Teatud juhtudel võis mõne liikmesriigi valitsus, kes oli vastavas poliitikavaldkonnas stabiilselt edukas olnud, võtta „valdkonna liidrina” (või „reformipartnerina”) vastutuse enda kanda.

08

Tehnilise abi andjad edastasid oma sisendi (peamiselt eksperdiuuringud ja pidev praktiline toetus) asjaomastele Kreeka ametiasutustele. Seejärel pidid ametiasutused vastavalt programmitingimustele ja oma reformikavadele soovitused ellu viima. Tehnilise abi andmise protsess on esitatud joonisel 2.

Joonis 2

Tehnilise abi andmise protsess

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Kreeka rakkerühma andmete põhjal.

Auditi ulatus, eesmärgid ja lähenemisviis

Auditi ulatus ja eesmärgid

09

Käesoleva auditiga hinnatakse Kreeka rakkerühma koordineerimisel Kreekale antud ELi tehnilist abi. Peamine eesmärk oli hinnata, kui tõhusalt seda abi hallati ja mil määral aitas see kaasa reformide edenemisele Kreekas.

10

Selle eesmärgi täitmiseks uuris kontrollikoda:

οKreeka rakkerühma organisatsioonilist korraldust ning tehnilise abi rahastamist ja kavandamist (punktid 15–26);

οtehnilise abi andmist vastavalt Kreeka rakkerühma volitustele (punktid 27–54) ja

οreformide edenemisesse antud panust (punktid 55–73).

11

Aruanne ei hõlmanud makromajanduslike kohandamisprogrammide kavandamise, järelevalve ja elluviimise hindamist.

Auditi lähenemisviis

12

Kontrollikoda analüüsis Kreeka rakkerühma loomisega seotud horisontaalseid aspekte¹ ja tehnilise abi üldist haldamist, samuti 13 projektist koosnevat valimit (vt II lisas esitatud ülevaade). Valim hõlmas viit poliitikavaldkonda, mis olid Kreeka reformiprotsessi edukuse seisukohast olulise tähtsusega (avalik haldus, tulude haldamine, ettevõtluskeskkond, rahastamise kättesaadavus² ja struktuurifondid).

13

Tehnilise abi projektid valiti välja järgmiste kriteeriumide alusel: teema asjakohasus reformiprotsessis, projektide elluviimine lõppjärgus, tehnilise abi andmise viiside ja kõikide rahastamismehhanismide hõlmatus.

14

Põhiline audititegevus hõlmas külastusi Kreeka rakkerühma ja teiste asjaomaste komisjoni talituste juurde. Tõendusmaterjali koguti ka teenuseosutajate, Kreeka ametiasutuste ja teiste sidusrühmade juurde tehtud auditi- ja teabekülastuste käigus. III lisa sisaldab auditi käigus külastatud asutuste loetelu.

1Ei ole konkreetsete poliitikavaldkondadega seotud.

2Auditi käigus uuriti poliitikavaldkonda „rahastamise kättesaadavus”, kuid ei saadud asjakohaseid leide.

I osa
Kreeka rakkerühmal oli toimiv tegevusstruktuur, kuid puudus ühtne strateegiline suund ja eriotstarbeline eelarve

Kreeka rakkerühm loodi võrreldes programmi käivitamisega hilja ja alternatiive arvesse võtmata

15

2011. aasta suve algul Kreeka peaministri ja komisjoni vahel toimunud teabevahetuses peeti Kreeka rakkerühma loomist algse makromajandusliku kohandamisprogrammi eduka elluviimise peamiseks vahendiks. Komisjon kehtestas Kreeka rakkerühma põhikorra, sh volituste ulatuse (vt 1. selgitus), 20. juulil 2011. Selle otsuse kohaselt pidid esimesed ametisse nimetamised jõustuma 1. septembril 2011. Sellel kuupäeval alustas tööd üheksa töötajat (sh peamised kõrgema astme töötajad) ja järgmise kahe kuu jooksul liitus nendega veel 30, mis tähendas, et 2011. aasta oktoobri lõpu seisuga oli Kreeka rakkerühmas 39 töötajat.

16

Selleks ajaks oli esimese makromajandusliku kohandamisprogrammi (käivitati algselt 2010. aasta mais) viies läbivaatamine juba alanud ning Kreeka laenulepingu kohaselt ja IMFi poolt esimese programmi raames välja makstavast 73 miljardi euro suurusest laenu kogusummast oli tehtud kuus väljamakset summas 65 miljardit eurot (vt joonis 3).

Joonis 3

Kreeka rakkerühma loomise ja rahaliste väljamaksete tegemise ajakava võrdlus

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Kreeka rakkerühma ja vastastikuse mõistmise memorandumi andmete põhjal.

17

Kreeka rakkerühma tegevus pidi kestma nii kaua, kuni vajati tuge programmi elluviimiseks. 1. juulil 2015 asendati Kreeka rakkerühm uue struktuurireformi toetava teenistusega, et koordineerida majanduskasvu soodustavaid haldus- ja struktuurireforme ELi tasandil. Komisjon moodustas selle üksuse, et rakendada Kreeka rakkerühma ja Küprose tugirühma poolt aja jooksul kogutud eksperditeadmisi, praktilist oskusteavet ja väljatöötatud töömeetodeid, ning uus üksus koosneb mainitud kahe rühma endistest töötajatest.

18

Kreeka rakkerühma loomisel ei analüüsinud komisjon alternatiivseid võimalusi tehnilise abi andmiseks. Komisjon ei tõestanud eelkõige seda, et Kreeka rakkerühma institutsiooniline ülesehitus ja volitused olid olemasolevate suutlikkusalaste puuduste käsitlemiseks kõige sobivamad. Kreeka rakkerühma loomise aluseks oleva kriitilise analüüsi puudumist võib põhjendada kiireloomulisuse ja poliitilise ebakindlusega. Selle kohta märkis komisjon, et kasutas olemasolevate vahendite ja õigusaktide raamistikus Kreeka toetamise kaudu saadud kogemusi³. Kreeka rakkerühma töökorda ei ole kunagi läbi vaadatud, kuigi komisjon oli 20. juulil 2011. aastal kehtestanud iga-aastase kontrolli.

Puudus ühtne strateegiadokument

19

Kuigi Kreeka rakkerühma prioriteedid olid teatud määral sisedokumentides ja esitlustes kehtestatud, puudus selle tegevuse aluseks olev ühtne kõikehõlmav strateegiadokument. Kreeka rakkerühm ei koostanud näiteks strateegiakava, mis oleks keskpikas perspektiivis kehtestanud tehnilise abi andmise korralduse üksikasjad, tehnilise abi meetmete prioriteetsuse järjekorra ja vajalikud ressursid. Kreeka rakkerühma strateegilise suuna aluseks oli tegelikkuses makromajanduslik kohandamisprogramm ja meetmete prioriteetsuse järjekorda seadmine sõltus Kreeka ametiasutuste taotlustest.

20

Kreeka rakkerühma koordineeritud tehnilise abi tegevust viidi peamiselt ellu „nõudluspõhiselt”. Pärast Kreeka rakkerühmaga konsulteerimist esitasid Kreeka ametiasutused üksikasjalikud taotlused kahel korral 2011. ja 2012. aastal ning ajakohastasid neid hiljem eraldi konkreetseid poliitikavaldkondi arvestades. Selline reageeriv „nõudluspõhine” lähenemisviis on vastuolus Kreeka rakkerühma aktiivsema loomuga volitustega, mis näevad ette „tehnilise abi määratlemise ja koordineerimise tihedas koostöös Kreeka ametiasutustega”.

21

Kreeka rakkerühm ei teinud süstemaatilist vajaduste hindamist, otsustamaks, milliseid teemasid või valdkondi peaks tehnilise abiga käsitlema ja millises prioriteetsuse järjekorras. Vastavalt Kreeka rakkerühma volitustele tulenesid prioriteedid vastastikuse mõistmise memorandumist. Arvestades aga vastastikuse mõistmise memorandumi väga suurt ulatust, ei olnud sellega võimalik otseseid tehnilise abi andmise juhendeid saada, kuna Kreeka rakkerühma ressursid ja Kreeka ametiasutuste haldussuutlikkus olid piiratud. Nimetatud piirangutest hoolimata pakkus Kreeka rakkerühm vahetevahel Kreeka ametiasutuste esialgsetest taotlustest suuremat tehnilist abi (põhiliselt rubriikide „innovatsioon” ja „tagatud miinimumsissetulek” all).

22

Kreeka rakkerühm ei säilitanud ülevaadet projektidest, mis viidi ellu Kreekas ja mida rahastati muudest allikatest kui komisjoni poolt otse hallatav ELi eelarve (sh struktuurifondide (nt ESF) raames kaasrahastatavad projektid). Kuigi Kreeka rakkerühm ei vastutanud struktuurifondide projektide elluviimise ja järelevalve eest, oleks selline ülevaade olnud kasulik tehnilise abi kavandamisel ja koordineerimisel. Arvestades tehnilise abi ja struktuurifondide sarnaseid eesmärke, aitaks rakenduskavade raames ellu viidud projektide jaoks tehtud ettevalmistava töö arvessevõtmine saavutada täielikku sünergiat ka tehnilise abi projektide puhul.

Kreeka rakkerühmale ei eraldatud eriotstarbelist eelarvet

23

Kreeka rakkerühmal puudus eriotstarbeline eelarve; selle tegevust ja tehnilise abi meetmeid rahastati mitme eelarverea alt (täpsemalt Euroopa Sotsiaalfondi, Euroopa Regionaalarengu Fondi ja komisjoni halduseelarve raames). Avaliku halduse reformi kontekstis leidis kontrollikoda, et struktuurifondidega pakutavaid rahastamisvõimalusi ei kasutatud tehnilise abi eesmärkidel täielikult ära. Tehnilise abiga seotud rakenduskava eelarvet vähendati oluliselt ja suunati ümber nendele meetmetele, mis ei olnud otseselt keskvalitsuse reformiga seotud.

24

Kuna rahastamine toimus erinevatelt eelarveridadelt, ei olnud komisjonil võimalik Kreekas ellu viidavate tehnilise abi meetmetega seotud kulukohustuste täpset kogusummat (ja seetõttu ka nende võimalikku kogumaksumust) kindlaks määrata. Kreeka rakkerühma andmete kohaselt oli otsese tsentraliseeritud eelarve täitmise raames ellu viidavate tehnilise abi meetmetega⁴ seotud kulukohustuste kogusumma aastatel 2011–2013 11,2 miljonit eurot. Lisaks sellele eelarvele kasutati teatavate tehnilise abi meetmete rahastamiseks liikmesriikidega koostöös toimuva eelarve täitmise raames struktuurifonde⁵. 2014. aasta märtsis toimunud kõrgetasemelisel kohtumisel⁶ esitatud teabe kohaselt oli kõnealuste meetmetega seotud kulukohustuste kogusumma aastatel 2011–2014 14,2 miljonit eurot. Mõlemat rahastamisallikat arvesse võttes eraldati kõige rohkem vahendeid rahvatervise poliitikavaldkonnale. Tsentraliseeritud halduse raames said kõige rohkem vahendeid tulude haldamine ja ettevõtluskeskkond (vt joonis 4).

Joonis 4

Tehnilise abi kulukohustused poliitikavaldkondade kaupa (2011–2013)¹

12011–2014 liikmesriikidega koostöös toimunud eelarve täitmise raames.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Kreeka rakkerühma andmete põhjal.

Kreeka rakkerühmal oli paindlik sisekord, kuid töötajate vajadusi ei olnud nõuetekohase analüüsi alusel määratletud

25

Kreeka rakkerühma tegevus korraldati üheteistkümne poliitikavaldkondadega seotud klastrite ja ühe horisontaalse rühma ümber, kes vastutas tehnilise abi koordineerimise ja haldamise eest. Klastrid kajastasid vastastikuse mõistmise memorandumi struktuuri ja peamisi suuri ülesandeid, mida Kreeka pidi reformiprotsessi käigus täitma hakkama. Iga klastri juhiks oli koordinaator, kellel oli üldine vastutus tegevuse sisemise korraldamise, teabeedastuse ja Kreeka rakkerühma üldiste dokumentide koostamise eest. Koordinaatorid pidid ka kindlaks määrama projektid, mis võiksid teistele klastritele huvi pakkuda, ning haldama lepinguid koos majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi piirkondlike ametnikega. Klastrite ülesehitus võimaldas töötajatel (sh koordinaatoritel) töötada mitmes rühmas ja andis Kreeka rakkerühma juhtkonnale paindlikkuse, et ressursside jaotust kiiresti muuta.

26

2012. aasta aprillis kehtestatud Kreeka rakkerühma maksimaalne töötajate arv (67) ei põhinenud tegelike vajaduste analüüsil. 1. veebruari 2014. aasta seisuga oli töötajate koguarv kehtestatud maksimumarvust oluliselt väiksem (üheksa vaba töökohta). 2015. aasta veebruariks oli pärast värbamismenetluste lõpuleviimist järel ainult kaks vaba töökohta. 1. juulil 2015 ühendati Kreeka rakkerühm struktuurireformi toetava teenistusega.

3Koostööraamistik hõlmas nt Euroopa Komisjoni alalist esindust Ateenas, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi poolt struktuurifondide elluviimiseks loodud tehnilist rakkerühma ning majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi alalisi programmi järelevalvetöötajaid.

4Välja arvatud töötajad ja halduskulud ning Fiscalise programmi kulukohustused.

5Otsene tsentraliseeritud eelarve täitmine tähendab, et raha kasutavad komisjoni töötajad otse (töövõtjate valik, toetused, raha ülekandmine, järelevalve jne). Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega tähendab, et eelarve täitmine delegeeritakse liikmesriikidele.

6Kreeka rakkerühma poolt regulaarselt korraldatavad kohtumised tehnilise abi koordineerimiseks ja sellega seotud aruteludeks. Osalejateks olid liikmesriigid, teenuseosutajad ja sidusrühmad.

II osa
Kreeka rakkerühm täitis üldiselt oma mandaadi, kuid esines puudusi

27

Kreeka rakkerühma mandaat hõlmas viit peamist komponenti (vt 1. selgitus). Aruande käesolevas osas analüüsitakse seda, kui suurel määral iga komponent täideti.

Kreeka rakkerühma mandaat

1)Kreeka poolt ELi/IMFi kohandamisprogrammi ellu viimiseks vajatava tehnilise abi kindlaksmääramine ja koordineerimine, tehes selleks tihedat koostööd Kreekaga ning kasutades teiste liikmesriikide panust;

Suured ülesanded keerukas kontekstis

28

Kreeka rakkerühm seisis silmitsi suure ülesandega: koostada kõikehõlmav tehnilise abi programm, millega toetada kohandamisprogrammide elluviimist ja Kreeka reformide üldist jätkusuutlikkust. Ajavahemikul mai 2010 kuni oktoober 2011 muudeti esimest kohandamisprogrammi viis korda. Kui Kreeka rakkerühm loodi, sisaldas programm paljusid üksikasjalikke tingimusi, mis olid Kreeka ametiasutuste tehnilise abi taotluse aluseks.

29

Kolme esimese tegevuskuu jooksul käivitas Kreeka rakkerühm tehnilise abi algatused enamikus poliitikavaldkondades, kus Kreeka ametiasutused olid abi palunud. Rakkerühma esimene kvartaliaruanne (november 2011) näitas, et sel ajahetkel viidi tehnilist abi ellu üheksas valdkonnas, sh põhivaldkondades nagu eelarve ja maksustamine, avalik sektor ja ettevõtluskeskkond. 2014. aasta novembri seisuga oli Kreeka rakkerühmal aktiivne osa 118s tehnilise abi projektis. Tehnilise abi andmisel pidi Kreeka rakkerühm järgima lühikesi tähtaegu, mis oli tingitud kohandamisprogrammiga seotud tingimuste täitmisest. Lisaks pidi Kreeka rakkerühm töötama väga heitlikus poliitilises olukorras, mistõttu pidi tehnilise abi projektide lähenemisviisi ja sisu sageli muutma.

Kooskõlastussüsteem toimis rahuldavalt

30

Paljusid liikmesriike, rahvusvahelisi organisatsioone ja ELi üksusi hõlmava keeruka tehnilise abi andmise süsteemi toimimiseks vajati tõhustatud koordineerimismeetmeid. Selleks korraldas Kreeka rakkerühm regulaarseid kõrgetasemelisi kohtumisi, et abi andmist koordineerida. 2014. aasta keskpaigaks oli korraldatud kümme sellist kohtumist. Põhilise koordineerimisvahendina olid need kohtumised tehnilise abi ressursside koondamisel (eriti algsel perioodil) ja abi andmise ühtlustamisel kasulikud. Kõrgetasemelistel kohtumistel oli palju osalejaid, kelle hulgas oli igat liiki tehnilise abi partnereid.

31

Lisaks kõrgetasemelistele kohtumistele lõi Kreeka rakkerühm kolm peamist Kreeka ametiasutustega toimuva üldise koordineerimise kanalit:

οkõrgetasemelised poliitilised kohtumised, millel osaleb Kreeka rakkerühma juhataja;

οiganädalased klastritasandi (konkreetse poliitikavaldkonna eest vastutavad Kreeka rakkerühma töötajad) kohtumised vastavate Kreeka ametiasutustega;

οKreeka rakkerühma töötajate lepingud Kreeka ametiasutustega (sh lepingud Kreeka riigiametites igapäevaselt töötavate ekspertidega).

32

Projektide tasandil suutis Kreeka rakkerühm tõhustada koordineerimist nii Kreeka ametiasutuste kui ka teenuseosutajatega. Kõikide projektide puhul korraldasid Kreeka rakkerühma töötajad kohtumisi teiste asutuste töötajatega või osalesid neil kohtumistel. Mõnel juhul ei olnud koordineerimine siiski tõhus:

οhalduskoormuse projekti puhul leidis kontrollikoda puudusi OECD ja Kreeka ametiasutuste vahelises koostöös ning täpsemalt Kreeka ekspertide poolt antavate sisendite kvaliteedis. Kreeka rakkerühma koostööalased jõupingutused ei olnud piisavad, et viivitusi tasa teha ja projekt esialgse kontseptsiooni kohaselt ellu viia (vt IV lisa).

οStruktuurifondide valdkonnas osutus vajalikuks ühtekuuluvuspoliitika elluviimismenetluse võrdleva analüüsi tegemine. Selleks alustas Kreeka rakkerühm 2013. aasta septembris ühe liikmesriigi ametiasutustega koostööd, kuid see lõpetati ilma mingi selge põhjuseta.

Kreeka rakkerühma roll oli auditeeritud projektides vägagi erinev

33

Kreeka rakkerühma töö osakaal oli iga projekti puhul erinev (vt V lisas Kreeka rakkerühma rolli üksikasjalikumat analüüsi). Rakkerühma tegevus muutis liikmesriikidest ressursside kogumise ja väliste teenuseosutajate haldamise oluliselt paremaks⁷. Kõnealustel juhtudel vastutas Kreeka rakkerühm muu hulgas tingimuste kavandamise, teenuseosutajate valiku (konsulteerides tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadiga) ning nende tegevuse järelevalve eest. Kreeka rakkerühm mõjutas seega oluliselt Kreeka ametiasutustele tegelikult antava tehnilise abi mahtu ja kvaliteeti.

34

Vastupidiselt eelnevale ei olnud Kreeka rakkerühma roll halduskoormuse projektis nii selgesti määratletud. Rakkerühm ei osalenud teenuseosutaja valikus, OECD ja Kreeka ametiasutuste vaheliste lepinguliste korralduste kindlaksmääramises ega elluviimise järelevalves. Rakkerühm oli põhiliselt vahendaja rollis, kuid piiratud tõhususega (vt punkt 32).

Kreeka rakkerühma mandaat

2)Asjaomaste Kreeka ametiasutuste abistamine tehnilise abi liigi üksikasjade kindlaksmääramisel.

Kreeka rakkerühm kasutas mitut tehnilise abi andmise viisi, kuid osa neist ei sobinud abi olemusega kokku

35

Oma mandaadi täitmiseks pidi Kreeka rakkerühm kasutama paljusid tehnilise abi andmise viise (vt joonis 5). Põhiliselt anti tehnilist abi väliste töövõtjate vahendusel ning seda osaliselt halduslike piirangute tõttu, mis takistasid komisjonil eksperte otse kaasata. Pärast tehnilise abi projekti valideerimist kasutati tavaliselt kombinatsiooni pikaajalistest ja lühiajalistest ekspertidest, vastamaks Kreeka valitsuse toetusesaajate spetsiifilistele vajadustele.

Joonis 5

Tehnilise abi andmise viisid

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Kreeka rakkerühma andmete põhjal.

36

Riiklike arenguagentuuridega⁸ sõlmitud pikaajaliste lepingutega antava tehnilise abi puhul (maksustamise ja avaliku halduse valdkonnas) vastutas Kreeka rakkerühm ekspertide valiku ja nendega läbirääkimiste pidamise eest. Agentuurid küll rahastasid ekspertide tegevust, kuid üldiselt tegutsesid eksperdid sõltumatult (nt ilma agentuuride metoodikaalaste suunisteta). Maksustamise valdkonnas tegutseva agentuuri halduskuludega⁹ seotud teenustasu oli 7%. Nende lepingute puhul näitab vastutusvaldkondade jaotus, et riiklikke agentuure kasutati põhiliselt väliste töövõtjate töölevõtmise rahastamiseks. Agentuuride tegelik sisend piirdus vaid ametlike küsimuste lahendamisega (mitte sisulise nõu andmisega) ja halduskulud pidi tasuma komisjon.

37

Keeruka õiguskeskkonnaga valdkondades, nagu tulude haldamine ja avalik haldus, saavutati paremaid tulemusi siis, kui resideeruvad eksperdid paigutati riiklikesse ametiasutustesse juba varakult. Sellisel juhul olid ekspertidel head võimalused tuvastamaks ja kõrvaldamaks praktilised takistused ja piirangud, mis esinevad nt võlamenetluste mahakandmises, ning lihtsustamaks õigusloome protsessis ette tulevate viivituste alast teabevahetust.

Tehnilise abi andjate valik ei põhinenud alati alternatiivide põhjalikul analüüsil

38

Auditeeritud pikaajalistest tehnilise abi projektidest nelja puhul oli komisjon sõlminud töövõtulepingu otse (kaks IMFiga maksustamise valdkonnas, kaks riiklike arenguagentuuridega avaliku halduse ja maksustamise valdkonnas). Ettevõtluskeskkonna (halduskoormuse vähendamine) valdkonnas sõlmisid OECDga toetuslepingu Kreeka ametiasutused.

39

Komisjoniga otse sõlmitavate pikaajaliste lepingute puhul dokumenteeriti tehnilise abi andjate valikut vastavalt finantsmääruse sätetele¹⁰. Hankemenetluste korraldamist ei nõutud, kuid rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat tegi valitud teenuseosutajate eelkontrolli ja kiitis heaks komisjoniga lepingute sõlmimise. OECDga sõlmitud toetuslepingu puhul viisid toetuste määramise menetlusi läbi Kreeka ametiasutused ja õigusaktidega ei nõutud võistleva pakkumismenetluse korraldamist. Valik ei põhinenud aga põhjalikul ja dokumenteeritud analüüsil, mis võrdleks alternatiivsete teenuseosutajate suhtelisi eeliseid. See kehtis nii komisjoni kui ka Kreeka ametiasutuste hallatavate menetluste puhul.

40

Riiklike arenguagentuuridega lepingu sõlmimise otsus kajastas liikmesriikide tehnilise abi andmisse kaasamise strateegiat. Näiteks pidas komisjon riikliku arenguagentuuri avaliku halduse valdkonda kaasamist loogiliseks valikuks, kuna see organisatsioon on varasemalt valdkonna liidriga koostööd teinud.

41

Agentuuri organisatsiooniline struktuur sisaldas ka spetsiaalset temaatilist üksust riigi rahanduse ja riigi moderniseerimise jaoks, kuid sel puudus eelnev Kreeka keskvalitsuse reformi mahuga sarnaste tehnilise abi projektide elluviimise kogemus. Tavaliselt tegeles agentuur arengumaadega (eriti Sahara-tagune Aafrika ja Balkani maad). Ajavahemikul 2013-2014 oli agentuuri ainsaks ELis ellu viidud projektiks Kreeka avaliku halduse reformi toetamine. Teine maksustamise valdkonnas tehnilise abi andmiseks kaasatud riiklik arenguagentuur oli varem keskendunud vaesuse vähendamisele ning tegutses põhiliselt Aasia ja Aafrika vähearenenud riikides.

Kreeka rakkerühma mandaat

3)ELi rahaliste vahendite kasutamise kiirendamiseks (---) seadusandlike, regulatiivsete, halduslike ja vajaduse korral ka (uute) programmimeetmete soovitamine.

Toetus ELi rahaliste vahendite kasutamise kiirendamiseks oli nõuetekohaselt struktureeritud

42

Kreeka rakkerühm andis Kreekale kõikehõlmava toetuspaketi struktuurifondide valdkonnas. 2014. aasta novembri seisuga oli kaheksa struktuurifondide juhtimise parandamisele suunatud projekti kas pooleli või lõpetatud. Need projektid hõlmasid nii horisontaalseid teemasid (järelevalve, menetluste lihtsustamine) kui ka eriotstarbeliste prioriteetide (nt jäätmekäitlus, energeetika, turism) elluviimise eritoetusi.

43

Kontrollikoda leidis, et auditi käigus üksikasjalikult uuritud prioriteetsete projektide järelevalves oli tehnilise abi kasutus jagatud kolme kategooriasse: i) horisontaalsete teemadega seotud probleemide lahendamine, ii) toimiva järelevalvesüsteemi loomine Kreekas ja iii) prioriteetsetest projektidest kindla riskihindamissüsteemi alusel valitud 40 projekti otsene järelevalve. Viimane tegevus lõpetati 2012. aasta keskel, kuna Kreeka osapool võttis kasutusele nõuetekohase järelevalvemehhanismi.

44

Struktuurifondide valdkonnas vastutuse jagamise puhul oli heaks näiteks komisjonisisesest koostööst Kreeka rakkerühma ning regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi vaheline koostöö. Selge ülesannete jaotus tagas selle, et Kreeka rakkerühm ei sekkunud igapäevasesse järelevalvesse, mida tegi regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat, vaid tegeles struktuurifondide elluviimist mõjutavate horisontaalsete teemadega. Horisontaalsed probleemid määrati kindlaks 2011. aasta novembris (nt õigusaktide lihtsustamine, kinnistusraamatu korraldus) ja neid käsitleti kogu Kreeka rakkerühma tegevusaja jooksul.

45

Struktuurifondide valdkonnas anti tehnilist abi Kreeka rakkerühma (nii transpordiministeeriumis kui ka Kreeka rakkerühma kontoris töötavate) töötajate kaudu. Antud juhul oli Kreeka rakkerühmal hästi määratletud roll, mille tulemusel saadi positiivseid väljundeid (vt punktid 41 ja 42). Tuleb märkida, et struktuurifondide elluviimisega tegelev rakkerühm oli juba enne Kreeka rakkerühma loomist olemas. Nimetatud rakkerühm koosnes ühest komisjoni ametnikust ja kolmest muust Euroopa Investeerimispanga nimetatud eksperdist. Komisjoni ametnik vastutas programmi elluviimise eest struktuurifondide valdkonnas, aidates Kreeka ametiasutustel taotlusi esitada ja koostades regulaarselt eduaruandeid.

Kreeka rakkerühma mandaat

4)Kõikidele tehnilise abi ülesannetele selgete tingimuste kehtestamine, mille käigus pannakse paika tehnilise abi olemus ja maht (---), eelarvelised ja inimressursid ning oodatavad tulemused koos vahe-eesmärkide ja lõplike tähtaegadega.

Toetused olid piisavalt põhireformide vajadustele suunatud, kuid ei põhinenud alati põhjalikul vajaduste analüüsil

46

Auditeeritud projektide puhul leidis kontrollikoda, et abi maht oli välisekspertide poolt tuvastatud põhiprobleemidega üldiselt kooskõlas. Maksustamise valdkonnas oli tehnilise abi aluseks olev tehniline analüüs väljatöötatud näitajate ja valitud valdkondade poolest asjakohane. Tehnilise abi maht oli struktuurifondide valdkonnas samuti hästi määratletud. Tehnilise abiga kavandatud järelevalvesüsteem põhines usaldusväärsel riskianalüüsil ja sellele järgnes eriotstarbeline tehniline abi, mis oli suunatud üksikprojektide elluviimise toetamisele.

47

Kontrollikoda leidis siiski puudusi seoses tehnilise abi mahuga halduskoormuse vähendamise ja avaliku halduse valdkondades:

a)halduskoormuse vähendamise puhul oli tehnilise abi maht väiksem kui Kreeka ametiasutuste poolt 2010. aastal käivitatud sarnasel projektil. Kõnealune projekt, mis kavandati haldusreformi rakenduskava raamistikus, peatati ja asendati OECD-ga tehnilise abi andmise kohta sõlmitud kokkuleppega. Lisaks muudele erinevustele hõlmas algne projekt kõikide selle valdkonna õigusaktide põhjalikku hindamist, kuid OECD-ga sõlmitud kokkulepe keskendus 20 protsendile kõige rohkem koormavatest õigusaktidest. Lähenemisviisi muutmise põhjuseid selgitavaid dokumente ei koostatud;

b)avaliku halduse valdkonnas antav tehniline abi ei põhinenud Kreeka rakkerühma enda koostatud vajaduste analüüsil, vaid selle puhul lähtuti OECD avaliku sektori juhtimise ülevaates „Kreeka keskvalitsuse ülevaade” esitatud leidudel ja soovitustel. Tehnilise abi raames ei rakendatud siiski peamist soovitust, mis puudutas reforme takistavate asjaolude prognoosimist ja nende süstemaatilist järelkontrolli;

c)sünergiat struktuurifondidega ei olnud täielikult kasutatud. Tehnilise abi spetsiifilised vajadused ja maht määrati kindlaks ilma haldusreformi rakenduskava korraldusasutuse või tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadiga konsulteerimata, kuigi rakenduskaval ja tehnilisel abil olid sarnased eesmärgid. Osa haldusreformi rakenduskava meetmetest peatati ja viidi otsese tsentraliseeritud halduse raames ellu (piiratul määral) tehnilise abi projektidena.

Mõne lepingu tingimused ei olnud selgesti määratletud

48

Hoolimata tehnilise abi hästi määratletud mahust, ei olnud tehnilise abi tingimused või tegevuskavad teatud juhtudel rahuldavad. Üks komisjoni ja IMFi vaheline toetusleping ja avaliku halduse reformi tegevuskava¹¹ sisaldasid erilisi puudusi.

49

2011. aasta detsembris sõlmitud toetuslepingus „Riigi rahanduse juhtimise ja maksude haldamise tõhustamine Kreekas” ei määratud täpselt kindlaks IMFi poolt tehtava töö mahtu. Kõnealuse lepinguga kehtestati vaid väga üldine vastutusvaldkondade jaotus tehnilise abi protsessis osalevate partnerite vahel, mille kohaselt pidi IMF maksude haldamise valdkonna tehnilise abi andmist juhtima, koordineerima ja jälgima. Väljundinäitajad ei olnud iga osaleja konkreetsete vastutusvaldkondadega seotud. Vastutusvaldkonnad määrati suurema üksikasjalikkusega kindlaks lepingu hilisema muutmise käigus (kaks aastat pärast lepingu allkirjastamist).

50

Avaliku halduse reformi tegevuskava sisaldas 58 meedet, mis tuli ellu viia ajavahemikul 2012–2013. Mõnel meetmel puudus elluviimise kava ning tegevuskavas ei olnud tulemusi/väljundeid ja vahe-eesmärke alati kindlaks määratud. Teatud juhtudel oli ülesehitus kehv ja planeerimine liiga ambitsioonikas (vt 2. selgitus). Planeerimise aluseks olid aga tähtajad, mille Kreeka ametiasutused olid 2011. aasta lõpus asjaomastes õigusaktides vastavalt vastastikuse mõistmise memorandumile kehtestanud. Tuleb märkida, et mõnel juhul ei olnud tegevuskavas tulemuste mõõtmiseks vajalikke näitajaid kehtestatud.

Tehniline abi oli programmitingimuste seisukohast asjakohane

51

Tehnilise abi sisu oli üldiselt vastastikuse mõistmise memorandumis kehtestatud programmitingimustega kooskõlas. 118-st tehnilise abi projektist ei olnud aga 11 (finantseerimisasutuste, tervise ja siseasjade valdkonnad) võimalik kohandamisprogrammide eritingimustega seostada. Kreeka rakkerühma mandaadis oli siseasjade poliitikavaldkonda konkreetselt mainitud, kuigi vastastikuse mõistmise memorandumis seda ei mainitud.

Kreeka rakkerühma mandaat

5)Komisjonile ja Kreeka ametiasutustele kvartalipõhiste eduaruannete ning vajaduse korral ka sagedasemate hoiatusaruannete esitamine.

2. selgitus

Näiteid avaliku halduse keskasutuste reformi tegevuskava liiga ambitsioonikast ülesehitusest

Tegevuskava kohaselt tuli esimese viie reorganiseerimisel oleva ministeeriumi ümberkorraldusstsenaariumid koostada nelja kuu jooksul (2012. aasta maiks). Tegelikkuses suudeti viiest hindamisaruandest üheksa kuuga (2012. aasta oktoobriks) koostada kaks, mida kasutati hiljem katseprojektidena. Kui tegevuskava 2012. aasta jaanuaris koostati, ei täpsustatud selles restruktureerimisprojekti lõplikku valmimistähtaega. Tegelikkuses jõudis kõikide ministeeriumide (sh kaks pilootprojekti) restruktureerimine lõpule kaks ja pool aastat hiljem ehk 2014. aasta augustis.

Tegevuskava kohaselt oleks kõikide keskvalitsuse töötajate tööülesannete klassifitseerimise reformimine pidanud lõpule viidama kuue kuu jooksul (st 2012. aasta juuliks). See tähtaeg seati hoolimata projekti õiguslikust ja organisatsioonilisest keerukusest (sh peaaegu 1500 erineval ametikohal töötava töötaja hindamine), mida OECD oli juba märkinud Kreeka keskvalitsuse kaardistamist tehes. Tähtajast kinni ei peetud ja tööde klassifitseerimine jõudis lõpule kaks aastat hiljem ehk 2014. aasta sügisel.

Kreeka rakkerühm tegi mõjusat järelevalvet tehnilise abi andmise üle …

52

Kreeka rakkerühma põhivahendid tehnilise abi andmise üldise järelevalve tegemisel olid kvartaliaruanded, mille lisad sisaldasid tehnilise abi tabeleid:

a)Kvartaliaruannetes kirjeldati peale tehnilise abiga otseselt seotud saavutuste põhjalikult ka peamiste poliitikavaldkondade arengut ja reformide üldist edenemist. Seepärast sobisid need aruanded hästi tehnilise abi sisu ja mahu esitlemiseks, kuid mitte üksikprojektide mõju näitamiseks. Kuigi Kreeka rakkerühma mandaadis oli konkreetselt sätestatud, et aruandeid tuleb esitada kvartalipõhiselt, koostati 2011. aasta sügise ja 2015. aasta suve vahelisel ajal vaid seitse aruannet (koostama oleks pidanud 15). Kreeka rakkerühm avaldas viimase aruande 2014. aasta juulis;

b)tehnilise abi tabelid sisaldasid teavet tehnilise abi projektide edenemise (keskendudes üldistele eesmärkidele), valdkonna üldiste arengusuundade, aruandlusperioodi jooksul antud tehnilise abi ja edasiste plaanide kohta;

c)üksikasjalikumat järelevalvet tehti klastritasandil. Üldist edenemist arutati Kreeka rakkerühma juhiga korraldatavate regulaarsete kohtumiste käigus, mida dokumenteeriti nõuetekohaselt.

… ja erineval määral ka väliste teenuseosutajate töö tulemuste üle

53

Madala väärtusega lepingute puhul edastasid teenuseosutajad Kreeka rakkerühmale vahearuandeid, mille rakkerühm vaatas läbi. Kommentaarid olid selged ja juhtisid tähelepanu ühtsuse, täielikkuse ja ELi õigusaktide järgimisega seotud probleemidele. Pärast lõplike tulemuste valmimist hindas Kreeka rakkerühm tingimuste täitmist. Selle tulemusel valmis teatis tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadile, mida kasutati makse heakskiitmiseks.

54

Pikaajaliste lepingute puhul suutis Kreeka rakkerühm näidata, et tegi tehnilise abi andmise üle põhjalikku järelevalvet ja oli kõikide pikaajalise abi andjatega regulaarses ühenduses. Regulaarne ühendus tagati sagedaste kohtumiste, resideeruvate ekspertide ja IMFiga koos tehtavate ühismissioonidega (maksustamise valdkonna jaoks). Kontrollikoda leidis siiski puudusi mõne pikaajalise lepingu järelevalves:

a)järelevalve ei olnud tõendatavate näitajatega seostatud – IMFiga sõlmitud lepingu järelkontrolli neid osi, millega hinnati lepinguga seatud eesmärkide saavutamist, ei dokumenteeritud süstemaatiliselt. Kreeka rakkerühm ei analüüsinud süstemaatiliselt tehnilise abi tegelikke tulemusi võrreldes algselt kokkulepitud eesmärkide või näitajatega. Seetõttu ei muudetud järelkontrolli tulemusel algseid projekti tähtaegu ja tulemusnäitajaid, kuigi see oleks olnud vajalik kiiresti muutuva välise olukorra kajastamiseks;

7Näiteks avaliku sektori reformi, ettevõtluskeskkonna (kutsealade liberaliseerimine), eelarve ja maksustamise valdkondades.

8Riiklikud arenguagentuurid on avaliku sektori asutused, kellele liikmesriik teeb ülesandeks teistele riikidele (peamiselt arengumaadele) eksperditeadmiste ja abi andmise.

9Aluseks on võetud kogueelarve summas 600 000 eurot.

10Peamiselt rahastamisotsustega.

11Tegevuskava oli vastavalt Kreeka rakkerühma, Kreeka ametiasutuste ja valdkonna liidri (liikmesriik, mis võttis endale vastutuse olla konkreetses poliitikavaldkonnas peamine reformipartner) vahelisele kokkuleppele avaliku halduse valdkonnas tehnilise abi andmise üldise visiooni hoidmise ja ühtlustatud järelkontrolli tegemise vahend. Selles kirjeldati haldusreformi üldist ülesehitust ja elluviimise strateegiat.

III osa
Tehnilise abiga saadi erinevaid tulemusi

b)Kreeka rakkerühma piiratud kaasatus – halduskoormuse projekti raames anti tehnilist abi OECD ja Kreeka ametiasutuste vahelise kahepoolse lepingu alusel. Seetõttu ei olnud Kreeka rakkerühm lepinguliste tingimuste ja saadud tulemuste vahelise kooskõla järelevalvesse otseselt kaasatud.

Kreeka rakkerühm ei teinud tehnilise abi tulemuste ja mõju üle süstemaatilist järelevalvet

55

Mõjuhindamise kontekstis oli tehnilise abi soovituste elluviimise mõju hindamine Kreeka ametiasutuste ülesanne. Kreeka rakkerühm ei nõudnud tehnilise abi saajatelt süstemaatiliselt tagasisidet ega teinud tehnilise abi elluviimise või selle laiema mõju üle järelevalvet. Mõju hindamine sisaldus teataval määral Kreeka rakkerühma tellitud välishindamistes¹² ja eri poliitikavaldkondades, nagu maksustamine, kus toodi näiteid järelevalvemeetmetest. Elluviimise süstemaatiline ülevaade oleks siiski abiks Kreeka ametiasutuste abi ärakasutamise suutlikkuse hindamisel ja tehnilise abi planeerimise parandamisel.

56

Kuigi Kreeka rakkerühm ei teinud tehnilise abi soovituste elluviimise üle süstemaatiliselt järelevalvet, sisaldasid kvartaliaruanded mõningaid tulemusnäitajaid, nagu:

οstruktuurifondide kasutusmäärad;

οturu likviidsus (Kreeka ettevõtetele kättesaadavad rahastamisvahendid);

οmaksudega seotud näitajad (nt tasumata maksuvõlg, auditite arv, käibemaksukohustuse täitmine).

57

Kahel auditeeritud poliitikavaldkondadega seotud juhul lõid Kreeka ametiasutused ise tõhusad järelevalvesüsteemid (vt 3. selgitus).

3. selgitus

Näiteid Kreeka ametiasutuste poolt loodud tõhusatest järelevalvesüsteemidest

–Halduskoormuse vähendamine – vastutav ministeerium koostas andmebaasi, et kontrollida 86 soovituse elluviimist 13 poliitikavaldkonnas.

–Kreeka rakkerühm aitas Kreeka ametiasutustel luua IT-vahendi struktuurifondide elluviimise projektitasandi järelevalveks. See vajadustele kohandatud vahend toimis vastavalt vastastikuse mõistmise memorandumis kehtestatud kriteeriumidele.

Väljundid olid rahuldavad, kuid mõni neist saavutati hilinemisega

58

2014. aasta novembriks oli Kreeka rakkerühm koordineerinud 118 tehnilise abi projekti (vt joonis 6), millest 104 olid pooleli (82) või lõpetatud (22). Ülejäänud 14 projekti olid seisma jäetud, kuid mõningane ettevalmistustöö oli juba alanud. Abi oli antud 12 poliitikavaldkonnas, mis toetasid reformiprotsessi Kreekas ja hõlmasid väga keerukaid valdkondi, nagu avalik haldus ja maksustamine.

59

Kuigi väliste teenuseosutajate väljundid olid vastavate lepingutingimustega kooskõlas, leidis kontrollikoda mõningaid viivitusi tehnilise abi elluviimisel. Näiteks sõlmiti leping OECDga 2012. aasta novembris ning selle täitmine pidi kavakohaselt algama kahe kuu jooksul pärast allkirjastamist. Lepingu allkirjastamist oli juba võrreldes programmile algselt kehtestatud tähtajaga (2011. aasta kolmas kvartal) edasi lükatud. Ettevalmistavas etapis esinenud viivituste tõttu lükkasid lepingupooled (Kreeka ametiasutused ja OECD) projekti alguse edasi 2013. aasta märtsi lõppu. OECD esitas viimase tulemuse 2014. aasta aprillis, mis oli projekti muudetud ajakavaga kooskõlas. Aruande lõplik versioon avaldati 2014. aasta septembris.

Joonis 6

Projektide arv poliitikavaldkondade kaupa

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Kreeka rakkerühma andmete põhjal.

Panus reformiprotsessi oli erinev

60

Tehnilise abi lõppeesmärk oli kaasa aidata tõhusa ja jätkusuutliku reformi läbiviimisele poliitikavaldkondades, millele tehniline abi oli suunatud, isegi kui reformi elluviimise kohustus oli Kreeka ametiasutuste (mitte Kreeka rakkerühma või komisjoni) kanda. Tehnilise abi tulemusel tehtud reformid on seega oluliseks tehnilise abi edukuse näitajaks. Aruande käesolevas osas analüüsitakse auditeeritud tehnilise abi projektide (vt II lisa) tulemusel tehtud reformide edenemist ja näidatakse olulisi nendevahelisi erinevusi.

Avalik haldus

61

Avaliku halduse reformi osana anti tehnilist abi selleks, et aidata Kreeka ametiasutustel hinnata ja reorganiseerida avaliku sektori asutuste struktuuri. Hindamisel oli aga väga vähene mõju teatud asutuste (eriti riigi ministeeriumid) korraldusele ja ametijuhendeid ei koostatud süstemaatilisel viisil. Olgugi et juhtivate ametikohtade üldist arvu vähendati 40%, ei muutunud selle tulemusel ministeeriumide töötajate ja funktsioonide arv oluliselt. Reformiga ei suudetud seega avalikus teenistuses oluliselt suuremat liikuvust ja paindlikkust saavutada.

62

Kehva ministeeriumidevahelise koordineerimise parandamiseks kasutati tehnilist abi ja loodi koordineerimise peasekretariaat. Kõnealune peasekretariaat sai täielikult toimivaks alles 2013. aasta novembris. Peakoordinaatori ametikoht pidi riigi järjepidevuse tagamiseks algselt olema viieaastase ametiajaga „alaline” avaliku teenistuse juhtiv ametikoht. Tegelikkuses oli pärast peasekretariaadi loomist sellel ametikohal kahe aasta jooksul kolm poliitilistel kaalutlustel ametisse nimetatud isikut. See oli vastuolus tehnilise abi soovitusliku mudeliga, mis oli suunatud tegevuse järjepidevuse riski käsitlemisele.

63

Vastupidiselt keskvalitsuse reorganiseerimise raames kasutusele võetud organisatsiooniskeemidele ei saavutatud uue koordineerimise peasekretariaadi loomisega peaministrile alluvate talituste tõhusamat korraldust. Kreeka rakkerühma, valdkonna liidri ja Kreeka töörühma algseid ettepanekuid vastu ei võetud ning alates 2013. aastast on kasutusel olnud kolm haldusstruktuuri, millel on olnud probleeme ülesannete kattuvuse ja dubleerimisega (vt joonis 7). Kolmele peasekretariaadile anti üle kahesaja erineva, kuid üksikasjalikult kirjeldatud ülesande.

Joonis 7

Ülesannete kattuvus valitsuses

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Ettevõtluskeskkond

64

86st halduskoormuse vähendamisega seotud OECD soovitusest 60 puhul oli vaja muuta esmaseid õigusakte. 2014. aasta novembri seisuga olid vajalikud õigusaktid vastu võetud 52 juhul. Seitsmel juhul oli seadusandlik töö pooleli või edasi lükatud.

65

32st muudatusi vajavast teisesest õigusaktist ei olnud 19t 2014. aasta novembri lõpuks rakendatud. Kõnealused juhtumid pärinesid erinevatest valdkondadest (eriti energeetikavaldkonnast – seitse juhtumit) ja moodustasid kokku 22,5% kogu halduskoormast (millest 12% oli seotud ühe õigusaktiga käibemaksuseaduse valdkonnas).

Struktuurifondid

66

Vahendite üldise kasutusmäära seisukohast oli Kreeka positsioon ajavahemikul 2010. aasta kuni 2014. aasta september kõikide ELi liikmesriikide hulgas paranenud ja tõusnud 17. kohalt 6-ndale. Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi andmed näitavad, et 2011. aasta lõpus (st kolm kuud pärast Kreeka rakkerühma loomist) oli struktuurifondide üldine kasutusmäär Kreekas (väljamaksetaotluse alusel) 1,5% üle ELi keskmise ja riik asus 18. kohal. 2014. aastal ületas kasutusmäär ELi keskmist 11,5%. 2012. aasta eesmärki ei saavutatud, kuid 2013. aastal ületas vahendite kasutusmäär oluliselt vastastikuse mõistmise memorandumis kehtestatud eesmärki (finantsperspektiivi jooksul kokku 258 miljonit eurot)¹³.

Maksustamine (tulude haldamine)

67

Maksude kogumise projektiga võeti 2014. aastal kasutusele uued maksude kogumise meetodid ning sellega parandati tõhusust. Sellele vaatamata ei pakkunud Kreeka ametiasutused sissenõudmismenetluste eest vastutavatele töötajatele mingit õiguslikku abi. Tehnilise abi toel loodud suures võlgnevustega tegelevas üksuses ei olnud piisavalt töötajaid (2013. aasta lõpus alla 30 töötaja ja 2014. aasta oktoobris 57 töötajat, samas kui soovituslik täiskoosseis oli 90).

68

Kreeka õigusraamistiku kohaselt peavad maksuasutused sissenõutamatuks peetavate võlgade puhul läbi viima kohmakaid menetlusi, selle asemel et suunata ressursid sinna, kus sissenõudmine on tõenäolisem. Selles valdkonnas oli tehniline abi suunatud menetluste lihtsustamisele ja sissenõutamatute võlgade probleemi käsitlemisele, kuid Kreeka ametiasutuste tegevus oli selles küsimuses vähene.

69

Nn suurte maksumaksjate kontrollimiseks ei määratud piisaval arvul töötajaid. Vastavas üksuses oli suur tööjõu voolavus ja selle tõhusust pärssis veelgi asjaolu, et maksejõuetute äriühingute auditeerimine oli pooleli. Selles valdkonnas suurendati tehnilist abi alates 2014. aasta aprillist. IMFi ja komisjoni ühiskülastuste aruannete kohaselt oli üldine tulemuslikkus mitterahuldav, kuna võrreldes vastastikuse mõistmise memorandumi eesmärkidega tehti liiga vähe auditeid, valdkonnas ei suurendatud suutlikkust ja ülesannete täitmiseks eraldatud ressursid olid vähesed ning nendega ei ole tõenäoliselt võimalik saada suurt tulu.

70

Projektiga „Rikaste eraisikute ja suure sissetulekuga füüsilisest isikust ettevõtjate üle kontrolli loomine” seotud tulemused olid samuti väga piiratud. Rikaste eraisikute auditeerimiskeskus loodi alles 2013. aasta juunis. 2013. aastal tehti ca 450 auditit. Maksuotsuste sagenemine tõi vaid 22-protsendilise kogumismääraga sisse 108 miljonit eurot. Tootlikkus oli madal, kuna kõik audiitorid tegelesid vähem kui kolme juhtumiga aastas ja üldine edenemine oli aeglane.

71

Aeglane edenemine ja maksustamist käsitlevate projektide kaudu tehnilise abi andmisel esinenud probleemid olid tingitud ka mitmest poliitilisest (uued valimised 2012. aasta kevadel) ja organisatsioonilisest (suur tööjõu voolavus ja peamiste juhtivtöötajate ametikohtade mittetäitmine) välistegurist. Nende tegurite koosmõju pärssis tehnilise abi andmise protsessi.

Suutlikkuse suurendamine

72

Mitmes projektis oli tehnilise abi horisontaalseks eesmärgiks Kreeka haldusasutuste suutlikkuse suurendamine. Halduskoormuse vähendamise kontekstis korraldas OECD kahepäevase koolitusprogrammi 44 avalikule teenistujale erinevatest osakondadest, mis kuulusid enamikus projektiga seotud valdkondadesse. OECD hinnangu kohaselt ei kasutatud projekti suutlikkuse suurendamise komponenti täiel määral ära, kuna koolitustegevuseks eraldatud aeg oli piiratud.

73

Avaliku halduse valdkonnas kinnitas avaliku halduse riiklik kõrgkool, et sai tehnilisest abist kasu rahvusvaheliste ekspertidega (põhiliselt korruptsioonivastase koolituse spetsialistid) kontaktide loomise kaudu. Lisaks osales 1200 avalikku teenistujat riikliku avaliku halduse ja kohaliku omavalitsuse keskuse korraldatud koolitusel. Enamik läbiviidud kursustest (84%) käsitles rahapesu ja korruptsiooni.

12Kreeka rakkerühm tellis tehnilise abi meetmete välishindamise kahest konsulteerimisfirmast koosnevalt konsortsiumilt. Hindamise ulatus oli piiratud ning hõlmas vaid maksu- ja keskvalitsuse reforme perioodil 2011–2013. 2014. aasta detsembris käivitas Kreeka rakkerühm veel ühe hankemenetluse Kreeka riigikontrolli tegevuskava raames antava tehnilise abi hindamiseks.

13Tehnilise abi tõhustatud andmine ei olnud ainus komisjoni poolt kasutatav vahend struktuurifondide kasutusmäära suurendamiseks. 2011. aasta juulis suurendati struktuurifondide kaasrahastamise määra 85 protsendile ja 2011. aasta detsembris veel täiendavalt 10%.

Järeldused ja soovitused

74

Kreeka rakkerühma moodustamisega lõi komisjon paindliku mehhanismi tehnilise abi laiapõhjalise programmi koordineerimiseks. Tehnilise abi andmine oli Kreeka makromajanduslike kohandamisprogrammide tingimustega üldiselt kooskõlas. Kreeka rakkerühm suutis oma mandaadi üldjoontes täita. Esines aga puudusi ja reformide edenemise mõjutamisel saadi erinevaid tulemusi. Seda hinnangut tuleks vaadelda Kreeka heitliku poliitilise olukorra ja vajalike reformide kiireloomulisuse kontekstis.

Tehnilise abi korraldamine ja planeerimine

75

Kui Kreeka rakkerühm 2011. aasta suvel loodi, oli esimese makromajandusliku kohandamisprogrammi käivitamisest möödunud juba rohkem kui aasta ja märkimisväärses mahus finantsabi oli juba antud. Selles kontekstis lõi komisjon konkreetselt tehnilise abi andmisele suunatud asutuse, ilma alternatiivseid lahendusi uurimata. Abi andmine toimus „nõudluspõhiselt” pärast Kreeka ametiasutustelt taotluse saamist ja kooskõlas vastastikuse mõistmise memorandumiga, kuid ei põhinenud ühtsel põhjalikul strateegiadokumendil. Kreeka rakkerühmale ei eraldatud eriotstarbelist eelarvet (punktid 15–26).

1. soovitus

Tehnilise abi andmise üksused tuleks luua täpselt määratletud eesmärkidel põhineva strateegia alusel. Strateegias tuleks määratleda osalejate vastutusvaldkondade olemus ja jaotus. Toetust saav liikmesriik peaks omandiõiguse ja elluviimise mõjususe tagamiseks selle strateegia ametlikult jõustama.

Kreeka rakkerühma mandaadi täitmine

76

Kreeka rakkerühm loodi, et erimandaadi alusel, milles määratakse kindlaks rakkerühma vastutusvaldkonnad ja tegevuse ulatus, toetada Kreeka reformiprogrammi. Kreeka rakkerühm suutis selle mandaadi üldjoontes täita, kuid esines ka puudusi.

οVajaduste kindlaksmääramine ja tehnilise abi andmise koordineerimine: Kreeka rakkerühm lõi tehnilise abi andmiseks varieeruva süsteemi, kasutades põhiliselt väliseid teenuseosutajaid – osaliselt haldusalaste piirangute tõttu, mis takistasid komisjonil eksperte otse värvata. Nimetatud süsteem tingis suurema koordineerimisvajaduse. Üldiselt haldas Kreeka rakkerühm seda süsteemi hästi, olgugi et projektide tasandil esines puudusi (punktid 28–34).

οTehnilise abi üksikasjade määratlus: Kreeka rakkerühm kasutas mitut tehnilise abi andmise viisi, mis osal juhtudest ei olnud osutatavate teenuste olemust arvestades kõige sobivamad. Teenuseosutajaid ei valitud olemasolevate võimaluste võrdleva analüüsi alusel (punktid 35–41).

οELi rahaliste vahendite kasutamise toetamine: Kreeka rakkerühm andis Kreekale ELi rahaliste vahendite kasutamise toetamiseks tasakaalustatud meetmepaketi. Nimetatud toetust andsid Kreeka rakkerühma töötajad ja see oli teiste komisjoni talitustega hästi koordineeritud (punktid 42–45).

οLepingutingimuste kavandamine: tehnilise abi maht oli Kreeka makromajandusliku kohandamisprogrammiga seotud tingimustega üldiselt kooskõlas, kuid mõningate lepingute puhul sisaldas lepingutingimuste kavand puudusi. Osa teenuseosutajatega sõlmitud lepingutest ei täpsustanud selgelt tehtava töö ulatust (punktid 46–51).

οEduaruanded: Kreeka rakkerühm kasutas oma tegevuse kohta aruandluse koostamiseks muu hulgas kvartaliaruandeid. Neid avaldati aga nõutust vähem (punktid 52–54).

2. soovitus

Komisjon peaks looma ekspertide reservi, mida oleks võimalik tehnilise abi projektide puhul liikmesriikides juhtumipõhiselt kasutada.

3. soovitus

Komisjon peaks tehnilise abi programmide kavandamisel analüüsima mitme partneri kaasamisest ja sellest tulenevast suuremast koordineerimisvajadusest põhjustatud keerukust. Komisjon peaks tehnilise abi järjepidevuse tagamiseks konkreetsetes poliitikavaldkondades keskenduma partnerite arvu ühtlustamisele.

4. soovitus

Tehnilise abi meetmed tuleks seada prioriteetsuse järjekorda, hinnates selleks nende potentsiaali täita strateegilisi eesmärke. Tehnilise abi puhul tuleks seada eesmärgid ning seda tuleks vastavalt kehtivatele õigusaktidele ja reguleerivale raamistikule anda kõige sobivama ja tõhusama rakenduskorra alusel, ning samuti tuleks arvestada poliitilise kontekstiga.

5. soovitus

Komisjon peaks teenuseosutajate valikul võrdlema olemasolevaid võimalusi. Lepingutes tuleks selgelt määratleda tulemuste maht ja kehtestada mõõdetavad tulemusnäitajad.

Tehnilise abi tulemused

77

Kreeka rakkerühm ei teinud tehnilise abi soovituste elluviimise ja mõju üle süstemaatilist järelevalvet. Kontrollikoda on teadlik, et reformide elluviimine oli Kreeka ametiasutuste ülesanne ja järelevalvet tehti makromajandusliku kohandamisprogrammi raames. Kreeka rakkerühm võiks siiski teha järelevalvet, et hinnata tehnilise abi tõhusust ja vajadusel muuta selle mahtu või elluviimise vahendeid (punktid 55–57).

78

Kõikides auditeeritud poliitikavaldkondades edenes tehnilise abi andmine hästi. 2014. aasta novembriks oli Kreeka rakkerühm kaheteistkümnes poliitikavaldkonnas koordineerinud 118 tehnilise abi projekti. Kreeka rakkerühm andis Kreeka ametiasutustele poliitiliselt väga ebakindlas olukorras tõhusalt asjakohast tehnilist abi (punktid 58–59).

79

Kreeka reformide üldise edenemise mõjutamise seisukohast olid Kreeka rakkerühma saavutatud tulemused erinevad. Struktuurifondide elluviimine edenes hästi. Avaliku halduse ja maksustamise valdkondades oli tehniline abi aga vaid osaliselt tõhus – Kreeka ametiasutused ei viinud seda ellu nii ulatuslikult ja kiiresti kui kavandati (punktid 60–73).

6. soovitus

Komisjon peaks toetust saavalt liikmesriigilt (saavatelt liikmesriikidelt) küsima tagasisidet tehnilise abi andmise kohta. Tehnilise abi elluviimist tuleks süstemaatiliselt kontrollida, võrreldes seda seatud eesmärkidega. Kreeka rakkerühma tegevuse suhtes peaks komisjon tegema põhjaliku järelhindamise. Nimetatud meetmed on väga olulised tehnilise abi tõhususe hindamisel ja/või tehnilise abi andmise kohandamisel.

7. soovitus

Jätkusuutlike tulemuste saavutamiseks peaks tehniline abi olema suunatud riiklike haldusasutuste suutlikkuse suurendamisele. Tehnilist abi tuleks anda talitluspidevuse ja reformide jätkusuutlikkuse eesmärgil, mis tähendab, et need tuleks kohalike omavalitsuste praktikasse juurutada.

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Milan Martin CVIKL, võttis käesoleva aruande vastu 11. novembri 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

Tehnilise abi projektide ülevaade poliitikavaldkondade kaupa

Avaliku sektori reform

Halduse reformimine keskvalitsuse tasandil

1.Alalise ministeeriumidevahelise peasekretariaadi loomine reformi koordineerimiseks ja elluviimiseks;

2.keskvalitsuse reformi kaheaastase strateegia ja tegevuskava vastuvõtmine;

3.Kreeka ministeeriumide sisestruktuuri hindamine ja reorganiseerimine (tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud tasandil);

4.personalistrateegia määratlemine (töölevõtmise kord, karjäärijuhtimine, koolitus, liikuvus jne), juhendite koostamine MAREG koordineerimise raames kõikide ministeeriumide personalitalituste korralduse kohta.

Halduse reformimine piirkondlikul/kohalikul tasandil

5.Vabatahtlik liikuvusprogramm omavalitsuste töötajatele;

6.ühendusesisene liikuvus- ja hindamisprotsess;

7.e-valitsuse strateegia (Kreeka digitaalarengu strateegia põhikomponent).

Eelarve ja maksustamine

Tulude haldamine

8.Korraldus ja juhtimine;

9.võlgade sissenõudmise ja haldamise tugevdamine;

10.maksumaksja auditifunktsiooni uuendamine;

11.kontrolli tõhustamine suurte äriühingutest maksumaksjate üle;

12.kontrolli kehtestamine rikaste eraisikute ja suure sissetulekuga füüsilisest isikust ettevõtjate üle;

13.maksuvaidluste lahendamise süsteemi tugevdamine;

14.Šveitsi ja Kreeka vaheline maksukokkulepe.

Maksupoliitika

15.Õigusraamistiku täiustamine, eelkõige tulumaksuseadustiku, maksumenetluse seadustiku ja kinnisvaramaksu seadustiku parandamise abil;

16.käibemaksuseadustiku läbivaatamine ja käibemaksupettuste avastamisel tehtud edusammud.

Riigi rahanduse juhtimine

17.Eelarve koostamise ajakohastamine;

18.makseprotsesside täiustamine;

19.eelarvealase aruandluse täiustamine;

20.riigi rahanduse juhtimise õigusaktide, institutsioonide ja süsteemide tõhustamine;

21.registrite seadustik ja raamatupidamisalased õigusaktid.

Kreeka riiklik kontrolliasutus

22.Kreeka riikliku kontrolliasutuse ning parlamendi ja teiste asjaomaste sidusrühmade vaheliste suhete tugevdamine;

23.iga-aastase auditikava koostamine ja elluviimine;

24.katseauditite abil finantsauditi suutlikkuse suurendamine.

Rahapesu ja korruptsiooni vastu võitlemise meetmed

Rahapesu ja maksude maksmisest kõrvalehoidumine

25.Koostada tegevuskava, mis sisaldaks nende meetmete eesmärke, prioriteete ja ajakava, mida erinevad valitsusasutused, õiguskaitseasutused, riigiprokuratuuri talitused ja järelevalveasutused peavad võtma, et rakendada maksude maksmisest kõrvalehoidumise tuvastamiseks rahapesu ärahoidmise vahendeid;

26.tõhustada finantseerimisasutuste ja muude aruandvate üksuste poolt maksude maksmisest kõrvalehoidumise kohta rahapesu andmebüroole esitatavat aruandlust;

27.tõhustada rahapesu andmebüroo analüütilisi vahendeid ja oskusi maksude maksmisest kõrvalehoidumise tuvastamisel;

28.tõhustada maksude maksmisest kõrvalehoidumisega seotud finantsuurimist ja õiguskaitset;

29.tõhustada rahapesuvastases võrgustikus osalevate ametiasutuste vahelist koordineerimist;

30.tõhustada teabevahetust.

Korruptsioon

31.Koostada tegevuskava, mis sisaldaks võetavate meetmete eesmärke, prioriteete ja ajakava;

32.koostada üldine siseriiklik korruptsioonivastane strateegia;

33.tõhustada koordineerimist riikliku koordinaatori abil;

34.tugevdada ennetust, teadlikkuse parandamist ja riiklikku lojaalsust;

35.tõhustada finantsuurimist ja korruptsioonijuhtumite uurimist, eriti suure riskiga sektorites;

36.tõhustada teabevahetust;

37.tugevdada õigusraamistikku.

Ettevõtluskeskkond

38.Parandada ettevõtlustegevuse näitajaid, lihtsustades menetlusi ettevõtjate jaoks (seoses kolme näitajaga: idufirmad, vara registrisse kandmine ja ehituslubade hankimine).

Kaubanduse lihtsustamine

39.tollivormistusele eelnevate menetluste (sertifikaatide ja ekspordilitsentside hankimine) lihtsustamine ja ekspordi tarbeks omavahel ühendatud elektroonilise süsteemi (ühtne liides) loomine;

40.tolliprotseduuride lihtsustamine;

41.toll: tolliasutuste reorganiseerimine ja reformimine;

42.ekspordi edendamine;

43.ettevõtete halduskoormuse vähendamine;

44.ettevõtlust piiravate õigusaktide läbivaatamine;

45.riigihanked;

46.riiklikud ehitustööd;

47.investeeringute heakskiitmise ja litsentsimise lihtsustamine;

48.ettevõtluspargid;

49.ettevõtluskeskkonna reformide majanduslik analüüs;

50.VKEde poliitika: kõrvaldada VKEde tegevust pärssivad regulatiivsed, halduslikud ja õiguslikud kitsaskohad, sh rahastamise kättesaadavusega seotud aspektid.

Reguleeritud kutsealade ja tegevuste liberaliseerimine

51.Reguleeritud kutsealade määrust liberaliseeriva muudatuse kaalumine;

52.kutsealade liberaliseerimise mõju hindamise projekt: juristid ja notarid, arhitektid ja insenerid, torulukksepad ja elektrikud, raamatupidajad, stividorid;

53.mõningate kaitstud ja jagatud tegevusalade kaotamine.

Finantseerimisasutused

Pangandus

54.Kriisilahendusmenetluste rakendamine pangandus- ja kindlustussektoris.

Kindlustus

55.Kindlustuse tagatisskeemide reform;

56.Kreeka valitsus (Kreeka Pank) analüüsib kindlustussektori suutlikkust katta sotsiaalkindlustuse/pensioniskeemide kulud kooskõlas ELi õigusraamistiku tõhustatud tingimustega;

57.Kreeka Pank koostab tööandjapensioni skeemide õigusakti ettepaneku ja töötab välja vastava poliitika.

Juurdepääs rahastamisele

58.Majanduskasvu arendamise institutsioon Kreekas;

59.riikliku ettevõtluse ja arengufondi (ETEAN) riskijuhtimine;

60.laenamise eesmärgid;

61.pankade/VKEde dialoogiplatvorm;

62.VKEdele kättesaadava rahastamise mitteametliku teabeportaali (espa.gr) täiustamine / VKEde rahastamistaotluste käsitlemise haldusvahendi loomine;

63.tagatisvahendi puudumist kompenseeriva rahastamisvahendi toetuskava väljatöötamine, mille abil lihtsustada VKEdele laenu andmist;

64.rahastamisvahendi toetuskavade väljatöötamise toetamine;

65.mikrolaenud/mikrokrediit: katseprojektide käivitamine;

66.mikrolaenud/mikrokrediit: väljaspool pangandussektorit mikrokrediiti pakkuvate asutuste loomine; ning

67.mikrokrediidi andmist reguleeriv õigusraamistik.

Erastamine ja kinnistusregister

68.Kinnisvara;

69.kinnistusregister;

70.maakasutus ja maa planeerimine;

71.lennujaamad;

72.sadamad.

Vesi

73.Reguleeriva raamistiku, hinnapoliitika ja loa muutmise (EYDAP – Ateena vee- ja kanalisatsiooniettevõte) kehtestamine, riigi võlgade tasaarveldamine;

74.EYATHi (Thessaloníki vee- ja kanalisatsiooniettevõte) ja teiste vee-ettevõtete hinnapoliitika ühtlustamine, erisekretariaadi personali värbamine ja toimimine, vee reguleerimisasutuste tugevdamine.

Kohtureform

75.e-õiguskeskkond;

76.vahendus;

77.õigusvaldkonna statistika kogumine;

78.tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmine;

79.õiguselukutsele juurdepääs;

80.haldusküsimustes kohtuväliste lahendite kasutamine.

Ühtekuuluvuspoliitika

81.Prioriteetsed projektid;

82.jäätmekäitlus;

83.struktuurifondide juhtimis- ja kontrollisüsteemi lihtsustamine ja uue seaduse väljatöötamine perioodiks 2014–2020;

84.energeetika;

85.lennundus;

86.turism;

87.logistika;

88.elektrooniline side.

Töö- ja sotsiaalkaitse

89.Sotsiaalmajanduse väljatöötamise toetamine Kreekas;

90.riikliku tööhõiveameti (OAED) tegevuse ajakohastamine;

91.tööinspektsiooni (SEPE) tegevuse edasiarendamine;

92.noorte töötuse vastane võitlus;

93.tööhõive tegevuskava;

94.ajutist tööd pakkuvad bürood;

95.kollektiivne koondamine;

96.sotsiaalkindlustusmaksed;

97.sotsiaalkindlustussüsteemi muutmine;

98.sotsiaalhoolekande turvavõrk;

99.haridus.

Innovatsioon

100.Uue teadusuuringute ja innovatsiooniseaduse vastuvõtmine;

101.innovatsioonialase tegevuskava väljatöötamine, pöörates erilist tähelepanu aruka spetsialiseerumise strateegiale.

Tervishoid

Tervishoiureform

102.Rahvatervise valdkonna reformi kõikehõlmava programmi elluviimine;

103.ravimipoliitika – hinnakujundus ja hüvitamine;

104.e-tervis;

105.diagnoosiga seotud rühmad ja haiglate juhtimine;

106.terviseturism;

107.esmatasandi arstiabi;

108.riikliku tervishoiuteenuste asutuse (EOPYY) juhtimine, struktuur, ülesanded ja vastutusvaldkonnad;

109.riiklike tervishoiuteenuste töötajad;

110.rahvatervis;

111.hanked.

Siseasjad

112.Varjupaiga- ja rändeosakonna reformimine;

113.Kreeka suutlikkuse suurendamine SOLID programmi vahendite ärakasutamiseks;

114.SOLID programmi vahenditega seotud hanked;

115.rändega seotud apellatsioonimenetluste kiirendamine ja täiustamine;

116.ametiasutuste suutlikkuse suurendamine struktuurifondide kasutamiseks rände valdkonnas.

Riigiabi haldamine ja rikkumised

117.Riigiabi haldamine;

118.rikkumised.

Allikas: Kreeka rakkerühma projektide loetelu poliitikavaldkondade kaupa.

II lisa

Ülevaade auditeeritud tehnilise abi projektidest

Poliitikavaldkonnad
Kirjeldus
Tehnilise abi andmise viisid

Avalik haldus (avaliku sektori reform)
Koordineerimise peasekretariaadi loomine

Keskvalitsuse reformi kaheaastase strateegia ja tegevuskava vastuvõtmine

Kreeka ministeeriumide sisestruktuuri hindamine ja reorganiseerimine (tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud tasandil)

Personalistrateegia määratlemine (töölevõtmise kord, karjäärijuhtimine, koolitus, liikuvus, juhtivtöötajate töölevõtmine, töötajate hindamine)
Kaks resideeruvat eksperti Kreeka keskvalitsuses

Madala maksumusega leping:
Keskvalitsuse reformimise tugiteenused (lepingu maksumus 15 000 eurot, tegelikud kulud 10 500 eurot).

Suuremahulised lepingud:
Riikliku arenguagentuuriga sõlmitud leping (lepingu maksumus 750 000 eurot, tegelikud kulud 304 000 eurot).

Lähetused:
ESFi tsentraalsest eelarvest rahastatavad eksperdimissioonid, edasised missioonid rahastatakse AROPi kaudu ja riikliku arenguagentuuriga sõlmitud lepingu raames.

Tulude haldamine (eelarve ja maksustamine)
Võlgade sissenõudmise ja haldamise tugevdamine

Kontrolli tõhustamine suurte äriühingutest maksumaksjate üle

Kontrolli kehtestamine rikaste eraisikute ja suure sissetulekuga füüsilisest isikust ettevõtjate üle
Kolm resideeruvat eksperti Kreeka keskvalitsuses

Lähetused:
Fiscalise ja ESFi tsentraalse eelarve raames rahastatavad eksperdimissioonid.

Suuremahulised lepingud:
IMF, rahastatav ESFi tsentraalsest eelarvest, hõlmab nt võlgade sissenõudmist (lepingu kogumaksumus 3,25 miljonit eurot).

Riiklik arenguagentuur, rahastus ESFi tsentraalsest eelarvest (eelarve suurus 600 000 eurot).

Ettevõtluskeskkond
Ettevõtete halduskoormuse vähendamine
Suuremahuline leping:
ministeeriumi poolt OECDga sõlmitud haldusreformi ja e-valitsuse toetusleping, mida rahastatakse haldusreformi rakenduskavast (lepingu maksumus 1,2 miljonit eurot).

Madala maksumusega leping:
seadusandlike ülesannete täitmiseks Kreeka õigusbürooga sõlmitud leping (lepingu maksumus 15 000 eurot).

Ettevõtluskeskkond
Reguleeritud kutsealade ja tegevusalade liberaliseerimine: teiseste õigusaktide sõelumine ja muutmine

Reguleeritud kutsealade ja tegevusalade liberaliseerimine: kutsealade liberaliseerimise mõju hindamine

Mõningate kaitstud ja jagatud tegevusalade kaotamine
Madala maksumusega lepingud:
neli eraldi teenuseosutajaga sõlmitud lepingut (kogumaksumus 50 000 eurot).

Rahastamisele juurdepääs (finantseerimisasutused)
Majanduskasvu arendamise institutsioon Kreekas
Kreeka rakkerühma otsene toetus.

Struktuurifondid (ühtekuuluvuspoliitika)
Järelevalve tegemine 181st prioriteetsest projektist 40 üle.
Kreeka rakkerühma otsene toetus.

III lisa

Auditi jooksul külastatud asutused

Üksus | Külastuse liik | Külastuse eesmärk
Kreeka rakkerühm | Auditikülastus | Tehnilise abi projektide ja horisontaalsete küsimustega seotud intervjuud ja auditi tõendusmaterjali kogumine.
Euroopa Komisjoni peasekretariaat | Auditikülastus | Horisontaalsete küsimustega seotud intervjuud ja auditi tõendusmaterjali kogumine.
Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat | Auditikülastus | Struktuurifondide ja avaliku halduse valdkondade tehnilise abi projektidega seotud intervjuud ja auditi tõendusmaterjali kogumine.
Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat | Auditikülastus | Maksustamise valdkonna tehnilise abi projektidega seotud intervjuud ja auditi tõendusmaterjali kogumine.
Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat | Auditikülastus | Struktuurifondide valdkonna tehnilise abi projektidega seotud intervjuud ja auditi tõendusmaterjali kogumine.
Kreeka Vabariigi haldusreformi ja e-valitsuse ministeerium | Auditikülastus | Ministeeriumi ja OECD vahel halduskoormuse vähendamiseks sõlmitud lepingu raames antud tehnilise abiga seotud intervjuud ja auditi tõendusmaterjali kogumine.
Kreeka Vabariigi haldusreformi ja e-valitsuse ministeerium (MAREG) | Teabekogumiskülastus | Tehnilise abi projektide ja horisontaalsete küsimustega seotud intervjuud.
Kreeka Vabariigi koordineerimise peasekretariaat | Teabekogumiskülastus | Tehnilise abi projektide ja horisontaalsete küsimustega seotud intervjuud.
Avaliku halduse ja kohaliku omavalitsuse riiklik keskus (EKDDA) | Teabekogumiskülastus | Avaliku halduse valdkonna tehnilise abi projektidega seotud intervjuud.
Õiguspoliitika teadusuuringute instituut (INERP) | Teabekogumiskülastus | Tehnilise abi projektidega seotud intervjuud.
Riiklik arenguagentuur | Auditikülastus | Intervjuud ja auditi tõendusmaterjali kogumine seoses avaliku halduse valdkonna delegeeritud lepinguga.
OECD | Teabekogumiskülastus | Intervjuu seoses halduskoormuse vähendamise valdkonna toetuslepinguga.
IMF | Auditikülastus | Kahe maksustamisvaldkonna toetuslepingu audit.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

IV lisa

Haldusreformi ja e-valitsuse ministeeriumi ning OECD vahel Kreeka halduskoormuse vähendamiseks sõlmitud toetusleping

Kreeka ekspertide profiil ja ülesanded

οProjekti metoodika nägi ette tiheda koostöö Kreeka avaliku halduse asutustega.

ο13 ekspertide rühma (kokku 75 eksperti) valiti avaliku hankemenetluse kaudu.

οNõutavad oskused olid: head konkreetse valdkonna reguleeriva raamistiku alased teadmised, väga hea inglise keele oskus ja võime keerukat materjali esitleda.

οKreeka eksperdid pidid andma oma panuse asjaomasesse reguleerivasse raamistikku, millega kaardistati halduskoormust ja mis olid vastavates ministeeriumides kontaktpunktideks.

Kreeka ekspertide panuse kvaliteet

οValitud ekspertide profiilid ei vastanud täielikult algsetele nõuetele:

i.piiratud oskused keeruka ingliskeelse materjali koostamisel;

ii.ebapiisavad teadmised Kreeka õigussüsteemist ja asjaomastest õigusaktidest (vaid neli rühmajuhti 13st esindasid erimääruste koostamise eest vastutavaid ministeeriume);

iii.projektis osaleti osalise tööajaga.

οKreeka ekspertide poolt esitatud andmete kehv kvaliteet oli projekti puhul suureks probleemiks, kuigi OECD hinnangul suudeti projekt edukalt lõpule viia, kasutades andmete kogumiseks täiendavaid vahendeid.

οOECD otsustas leevendava meetmena sõlmida nelja kohaliku õigusbürooga alltöövõtu lepingu õigusaktide kaardistamiseks 13 valdkonnas.

Kreeka rakkerühma ülesanded

οOsalemine töörühmades, Kreeka ametiasutuste ja teenuseosutajate vahelise suhtluse vahendamine, mille abil sooviti täiustada lepingute haldamist (mis Kreeka rakkerühma hinnangul oli ebarahuldav).

οTalitustevaheliste konsultatsioonide koordineerimine, eesmärgiga kontrollida õigusaktide kooskõla ELi õigusega.

V lisa

Kreeka rakkerühma roll tehnilise abi andmisel poliitikavaldkondade kaupa

Halduskoormuse vähendamine (ettevõtluskeskkond)

οPeamiselt vahendaja, eesmärgiga parandada Kreeka ametiasutuste, OECD ja muude komisjoni talituste vahelist koordineerimist.

οEi osalenud teenuseosutajate valimisel, OECD ja Kreeka ametiasutuste vaheliste lepingutingimuste kehtestamises ega järelevalve tegemises.

οOsales kaheksast kõrgetasemelisest komitee kohtumisest neljal.

οAndis ülevaate projekti elluviimisest, osales töökohtumistel, esitas kommentaarid aruande kavandi kohta ja korraldas talitustevahelisi konsultatsioone 11 komisjoni peadirektoraadiga.

οAndis eriotstarbelist tehnilist abi pärast projekti lõpuleviimist antud soovituste elluviimise toetamiseks.

Reguleeritud kutsealade liberaliseerimine (ettevõtluskeskkond)

οMääratles lepingutingimused vastavalt vastastikuse mõistmise memorandumi nõuetele ja Kreeka ametiasutuste nõudmistele.

οToetas lepingute sõlmimise menetlust (teenuseosutajate valik, suhtlus kandidaatidega).

οTegi järelevalvet aruande tulemuste üle (aruande kavandite kommentaarid, lõplik hindamine).

οTegi tihedat koostööd Kreeka ametiasutustega (regulaarsed kohtumised, teabevahetus, tehnilise abi kohandamine nende vajaduste ja ootustega).

Avalik haldus (avaliku sektori reform)
Üldiselt:

οtoetas pidevalt koordineerimise peasekretariaadi loomist, muu hulgas resideeruva eksperdi kaudu.

οToetas protsessi, millega määratleti keskvalitsuse haldusreformi kaheaastane strateegia ja tegevuskava, peamiselt Kreeka rakkerühma resideeruva eksperdi abil (kes osales algse strateegia kavandamises).

οToetas Kreeka ministeeriumide hindamist ja reorganiseerimist pikaajalise välislepingu abil, mis täideti küll vähesel määral (1,5 aastat pärast allkirjastamist 55 %), kuna vastava tehnilise abi taotlusi ei esitatud piisavalt.

οTegi personalistrateegia valdkonnas antud tehnilise abi meetmete järelevalvet ja koordineerimist; otsene sisend valdkonna liidri ja välise töövõtja poolt.

Riikliku arenguagentuuriga sõlmitud leping:

οesitas töövõtjale kõik asjaomased andmed ja dokumendid.

οOli ühenduses Kreeka ametiasutustega ja edendas ELi kui toetuse andja ja elluviidud meetmete rahastaja nähtavust.

οEdastas riiklikule agentuurile saadetud ekspertide aruanded ja tulemused asjaomastele Kreeka ametiasutustele.

οToetas ekspertide valikut kriteeriumide määratlemise abil.

Tulude haldamine (eelarve ja maksustamine)

οÜldiselt: määratles tingimused, värbas eksperte, jagas neile tehnilise abi ülesanded ja rakendas nende töö tulemusi tehnilise abi andmise raames.

οIMFi lepingud: koostas tingimused ja jälgis valdkonnas toimuvaid arenguid. Ei teinud väljundite kõikehõlmavat analüüsi, andis töövõtjale ainult mitteametlikku tagasisidet (puudus viide tulemusnäitajatele).

Struktuurifondid (ühtekuuluvuspoliitika)

οAndis otse Kreeka rakkerühma kaudu (sh resideerivad eksperdid) tehnilist abi, mis avaldas suurt mõju Kreeka ametiasutustele antud tehnilise abi mahule ja kvaliteedile.

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

I

Komisjon tunneb heameelt Kreekale tehnilise abi andmist käsitleva Euroopa Kontrollikoja aruande üle.

Komisjon otsustas luua Kreeka rakkerühma järgmise lähtestsenaariumi analüüsi põhjal.

–2010. aasta mais palus Kreeka valitsus rahvusvaheliselt kogukonnalt finantsabi. 2010. aastal nõustus eurorühm andma esimese finantsabiprogrammi raames kahepoolseid laene 80 miljardi euro väärtuses. IMF võttis kohustuse anda täiendavalt 30 miljardit eurot.

–Vastutasuks nõuti Kreekalt mitme struktuurireformi ja fiskaalmeetme rakendamist, eesmärgiga riiki moderniseerida, tagada finants- ja eelarvestabiilsus ning tugevdada majandust kooskõlas esimese finantsabiprogrammi – makromajandusliku kohandamisprogrammi – aluseks olevate tingimustega.

–Kreeka ametiasutuste esialgsed meetmed osutusid aga ebapiisavaks ja struktuurireformide rakendamine ei edenenud nii edukalt kui oodati, hoolimata sellest, et Kreeka käsutuses olid kõik ELi olemasolevad õiguslikud, reguleerivad ja rahalised vahendid (nt struktuurifondid, Fiscalise programm jne).

–Kreeka ametiasutused tunnistasid puudusi oma haldussuutlikkuses ja probleeme seoses kõikehõlmava reformiprogrammi elluviimisega suure ajalise surve all ning palusid komisjonil toetada nende jõupingutusi ja pakkuda abi nõutavate struktuurireformide tegemisel.

Selle põhjal leiab komisjon, et olemas oli igakülgne vajaduste analüüs, mis võimaldas komisjonil teha poliitiline otsus Kreeka taotluse pakilisusele reageerimiseks: komisjoni president võttis enda ülesandeks koordineerida komisjoni tasandi jõupingutusi, tehes ettepaneku otseselt komisjoni hallatavate kõikehõlmavate tehnilise abi meetmete kohta, mille eesmärk oli toetada ELi/IMFi kohandamisprogrammi elluviimist ja kiirendada ELi rahaliste vahendite kasutamist.

Selles raamistikus tehti otsus luua Kreeka rakkerühm. Rühm koordineeris mitmesuguseid tehnilise abi alaseid jõupingutusi ja toetas Kreeka ametiasutusi nende otsesesse vastutusalasse kuuluvate tehnilise abi vahendite haldamisel.

Komisjon on seisukohal, et „tehnilise abi programmi” kontseptsiooni tuleb tõlgendada Kreeka rakkerühmale määratud ülesande kontekstis.

Tehnilise abi meetmete hulka, mida komisjoni otsuse kohaselt koordineerib Kreeka rakkerühm, ei kuulu need vahendid ja lepingud, mida haldavad otse Kreeka ametiasutused ja mille eest komisjon seega ei vastuta. Kreeka ametiasutustel lasub otsene vastutus rahaliste vahendite eest, mida nad haldavad otseselt.

Komisjoni vastutusalasse kuuluvaid tehnilise abi meetmeid rahastatakse kesksel tasandil Euroopa Sotsiaalfondist (ESF) ja Euroopa Regionaalarengu Fondist (ERF) (tehnilise abi meetmed, mille suhtes komisjon on sõlminud otselepingu rahvusvaheliste organisatsioonide, riiklike agentuuride ja liikmesriikide ekspertidega) ühissätete määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 58 alusel. Seda tuleb eristada tehniliseks abiks ette nähtud rakenduskavade vahenditest, mida Kreeka ametiasutused kasutavad ühissätete määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 59 alusel tehnilise abi meetmeid käsitlevate lepingute sõlmimiseks ja selliste meetmete rahastamiseks liikmesriikidega koostöös toimuva eelarve täitmise raames. Seega ei saa viimast käsitada „ühtse tehnilise abi programmi” osana.

Kreeka rakkerühm tegi järelevalvet otseselt rühma vastutusalasse kuuluvate tehnilise abi meetmete rakendamise üle. Liikmesriikidega koostöös toimuva eelarve täitmise raames vastutavad üksikprojektide kavandamise, järelevalve ja rakendamise eest liikmesriigid. Komisjon teeb järelevalvet kokkulepitud vahe-eesmärkide täitmise üle, lähtudes aruannetest, mida liikmesriigid esitavad programmide kohta.

IV

Seoses „tehnilise abi laiaulatusliku programmiga” vt komisjoni vastus punktile I.

Komisjon tunnistab, et Kreeka rakkerühm ei mõjutanud alati reformide kulgu, kuid seda tuleb vaadelda laiemas poliitilises kontekstis, võttes arvesse pädevuste jagunemist liikmesriikide ja Euroopa Liidu institutsioonide vahel. Struktuurireformide elluviimine kuulus ja kuulub jätkuvalt Kreeka ametiasutuste vastutusalasse, samal ajal kui Kreeka rakkerühm nõustas/abistas taotluse korral Kreeka ametiasutusi.

Olenemata Kreeka ametiasutuste soovidest ei laienenud Kreeka rakkerühma volitused, õigused ega kohustused reformide elluviimisele.

Komisjoni vastus pealkirjale „… üksus ise oli ebatäielik” enne punkti V

Kreeka rakkerühm oli paindlik üksus, võttes arvesse selle suutlikkust kohaneda kiiresti muutuvas keskkonnas ja selle usaldusväärseid tehnilise abi andmise viise.

Seepärast ei nõustu komisjon, et Kreeka rakkerühma tuleks kirjeldada väljendiga „ebatäielik üksus”.

V

Seoses komisjoni strateegiaga Kreeka rakkerühma loomisel andis Kreeka makromajanduslik kohandamisprogramm Kreeka rakkerühma volitustele ja tööle üldise strateegilise suuna, samal ajal kui selle tegevuse ülesehitus ja juhtimine olid kavandatud nii, et need võimaldaksid probleemsetele ja muutuvatele asjaoludele kiiresti reageerida. Mis tahes muu võimalus peale Kreeka rakkerühma loomise oleks tähendanud pikaajalise õigusloomeprotsessi alustamist, et muuta juba kehtivaid eeskirju reformide elluviimiseks kasutatavate vahendite andmise kohta.

Peamine eesmärk, miks komisjon Kreeka rakkerühma lõi, oli pakkuda Kreeka ametiasutustele tehnilist abi programmi põhielementide rakendamiseks, sealhulgas ELi struktuurifondide kasutamise parandamiseks. Kreeka rakkerühma loomine parandas oluliselt Kreekale kättesaadava olemasoleva abi kvaliteeti ja laiendas selle ulatust.

Kreeka rakkerühmale tehti sõnaselgelt ülesandeks aidata Kreeka ametiasutustel rakendada makromajandusliku kohandamisprogrammi tingimusi, mis olid kokku lepitud nende võlausaldajatega. (Vt Kreeka rakkerühma volituste asjakohased osad: 1) Kreeka poolt ELi/IMFi kohandamisprogrammi elluviimiseks vajatava tehnilise abi kindlaksmääramine ja koordineerimine, tehes selleks tihedat koostööd Kreekaga ja kasutades teiste liikmesriikide panust; 2) vastavat liiki tehnilise abiga seotud üksikasjade kindlaksmääramisel asjaomaste Kreeka ametiasutuste abistamine.)

Seega vastas Kreeka rakkerühma sisese kavandamistsükli kehtestamine sellele üldisele kontekstile, hõlmates otsuste tegemise protsessis eri võimalusi tehnilise abi andmiseks, millega tagati vajalik paindlikkus. Meetmete prioriseerimine sõltus: 1) Kreeka ametiasutuste taotlustest ja 2) makromajanduslikus kohandamisprogrammis täpsustatud tingimustest ning seda tuli kohandada vastavalt läbirääkimiste tulemustele.

Arvestades poliitilist ebastabiilsust Kreekas, õnnestus Kreeka rakkerühmal säilitada tehnilise abi raamistiku üldine sidusus, mis ühiste tehnilise abi meetmete puhul saavutati koostöös valdkonna liidritega.

VI

Komisjon tagas, et Kreeka rakkerühma ülesehitus oleks tõhus ning võtaks piisavalt arvesse asjaomaseid volitusi ja tehnilise abi andmise konteksti. See osutus tehnilise abi andmisel edukaks. Vt ka komisjoni vastused punktidele IV ja V.

VII

Kreeka rakkerühma tegevuse rahastamisel ja eelarve koostamisel järgiti täielikult õigusraamistikku ning kehtivaid komisjoni eeskirju ja menetlusi. Kreeka rakkerühma tehnilise abi projekte, mis olid Kreeka valitsusega kokku lepitud, rahastati komisjoni keskselt hallatavatest vahenditest ja rahastamine kinnitati komisjoni järjestikuste rahastamisotsustega. Seetõttu täideti tehnilise abi meetmete rahastamisel tavapäraseid läbipaistvusnõudeid ja komisjoni vastavad otsused avalikustati.

Samamoodi olid menetlused, mida Kreeka rakkerühm järgis rahvusvaheliste organisatsioonide või riiklike agentuuridega pikaajaliste lepingute sõlmimisel, kooskõlas finantsmääruse, selle kohaldamise eeskirjade ja otsuste tegemise protsessiga ette nähtud menetlustega, mis muu hulgas hõlmasid teenuseosutajate nõutavate eksperditeadmiste tehnilise taseme ja spetsialiseerumise taseme analüüsi. Kõiki valitud riiklikke agentuure ja rahvusvahelisi organisatsioone oli komisjoni tasandil auditeeritud (nelja ja kuue samba hindamine) ning tehtud kindlaks, et neil on piisavad kogemused ELi eelarvest rahastatavate lepingute haldamisel.

Komisjon nõustub vajadusega määratleda lepingute väljundid ja oodatavad tulemused. Tegelikult nõutakse finantsmääruses ja kuue samba hindamise läbinud organisatsioonidega sõlmitavates raamlepingutes tulemuspõhiseid projekte, mille puhul järgitakse loogilise raamistiku kirjeldust ning mille hinna ja kvaliteedi suhe tehakse kindlaks lepingu sõlmimise protsessi alguses. Tuleb aga märkida, et sarnaselt kõikide muude projektidega, mille raames võetavad meetmed on seotud juhendamisfunktsiooniga, ei ole Kreeka ametiasutustesse lähetatud ekspertide puhul võimalik tulemusi eelnevalt määratleda, sest meetmeid käsitlev aruanne koostatakse alati tagantjärele.

VIII

Kreeka rakkerühm saab teha „süstemaatilist järelevalvet” ainult sellise tehnilise abi üle, mille eest tema kui hankija vastutab otseselt. Komisjon märgib, et liikmesriikidega koostöös toimuva eelarve täitmise puhul vastutavad üksikprojektide kavandamise, järelevalve ja rakendamise eest liikmesriigid. Liikmesriigi ametiasutus määrab auditeerimisorganid, mis teevad järelevalvet juhtimis- ja järelevalvesüsteemi tõhusa toimimise üle asjaomases riigis. Komisjon teeb järelevalvet kokkulepitud vahe-eesmärkide täitmise üle, lähtudes aruannetest, mida liikmesriigid esitavad programmide kohta (komisjon küsis liikmesriikidelt sihtotstarbeliselt teavet individuaalsete poliitikaprioriteetide rakendamise edusammude kohta). Kuigi Kreeka rakkerühm tegi järelevalvet tema kui hankija otsesesse vastutusalasse kuuluva tehnilise abi rakendamise üle, vastutab reformide elluviimise eest jätkuvalt Kreeka.

IX

Komisjon tunnistab, et tehnilise abi mõju reformide üldisele edenemisele oli erinev. Seda tuleb vaadelda laiemas poliitilises kontekstis, võttes arvesse pädevuste jagunemist liikmesriikide ja Euroopa Liidu institutsioonide vahel. (Struktuuri)reformide elluviimine kuulus ja kuulub jätkuvalt Kreeka ametiasutuste vastutusalasse, samal ajal kui Kreeka rakkerühm nõustas/abistas taotluse korral Kreeka ametiasutusi.

Kontrollikoja soovitused

Vt ka komisjoni vastused soovitustele 1–7 allpool.

Kontrollikoja soovitus a)

Komisjon nõustub 1. soovitusega.

Kontrollikoja soovitus b)

Komisjon nõustub 2. soovitusega.

Kontrollikoja soovitus c)

Komisjon nõustub 3. soovitusega.

Kontrollikoja soovitus d)

Komisjon nõustub 4. soovitusega.

Komisjon peab andma tehnilist abi kooskõlas õigusraamistikuga.

Kontrollikoja soovitus e)

Komisjon nõustub 5. soovitusega.

Teenuseosutajate valimisel kasutatakse finantsmääruses täpsustatud menetlusi, mida järgivad kõik komisjoni talitused, mis osalevad Kreeka ametiasutustele tehnilise abi andmises.

Vt ka komisjoni vastus punktile VII.

Kontrollikoja soovitus f)

Komisjon nõustub 6. soovitusega ja kontrollib süstemaatiliselt tehnilist abi, mille andmine kuulub tema kui hankija otsesesse vastutusalasse.

Kontrollikoja soovitus g)

Komisjon nõustub 7. soovitusega.

Seda suutlikkuse suurendamise aspekti rõhutatakse tulevase struktuurireformi tugiteenuse tegevuses.

Sissejuhatus

03

Seoses „kõikehõlmava Kreekale tehnilise abi andmise programmiga” vt komisjoni vastus punktile I.

Kreeka rakkerühma asutamise eesmärk oli luua uus lähenemisviis, et kõrvaldada olemasolevate vahendite puudused, suurendada komisjoni panuse mõju kriisi kontekstis ja aidata Kreekal viia ellu vajalikud reformid.

07

Kreeka rakkerühma toimimiseks moodustas komisjon komisjoni talituste ja liikmesriikide ekspertidest koosneva eriotstarbelise rühma, mis anti Kreeka ametiasutuste käsutusse. Sõltuvalt vajadustest ja asjaoludest valis Kreeka rakkerühm kõige asjakohasema lähenemise ja vahendite kasutusviisi, muu hulgas komisjoni, rahvusvaheliste organisatsioonide, riiklike agentuuride ekspertide ja/või teiste liikmesriikide kõrgete ametnike lähetamine Kreeka ministeeriumidesse ja valitsusasutustesse, õpikodade korraldamine ning lühiajalise eksperdiabi kasutamise võimaldamine.

I osa

Komisjoni vastus pealkirjale „I osa. Kreeka rakkerühmal oli toimiv tegevusstruktuur, kuid puudus ühtne strateegiline suund ja eriotstarbeline eelarve” enne punkti 15

Komisjon leiab, et Kreeka rakkerühma strateegiline suund tulenes vastastikuse mõistmise memorandumist ja Kreeka tehnilise abi taotlusest. Vt vastus punktile V ja käesolevat jaotist käsitlevad punktid allpool.

Komisjoni vastus pealkirjale „Kreeka rakkerühm loodi võrreldes programmi käivitamisega hilja ja alternatiive arvesse võtmata” enne punkti 15

Komisjon valis asjakohase korralduse tehnilise abi andmiseks Kreeka kriisi kontekstis.

Kreeka rakkerühm loodi niipea, kui Kreeka oli esitanud komisjonile tehnilise abi taotluse ja komisjon oli teinud poliitilise otsuse Kreekale sellise tehnilise abi andmiseks.

Selleks et Kreeka rakkerühma korralduse raamistikku ja selle loomise põhjuseid paremini mõista, tasub meelde tuletada, et komisjon reageeris niipea, kui probleemid ilmnesid, ning tegutses kiireloomulises olukorras, seistes silmitsi piiratud suutlikkusega.

17

Ajutiste tehnilise abi rühmade tegevuse lõpetamine ja uuesti alustamine, nagu Kreeka või Küprose puhul, võib põhjustada eksperditeadmiste ja praktilise oskusteabe olulist kaotsiminekut ning tõhususe vähenemist. Võttes arvesse reformidega seotud edasisi probleeme, otsustas komisjon seepärast luua struktuurireformi tugiteenuse kui komisjoni alalise, ent väga paindliku üksuse, millel on laiemad volitused ning mis pakub kohandatud eksperditeadmisi ja praktilist tehnilist toetust majanduskasvu soodustavate haldus- ja struktuurireformide kavandamiseks ja rakendamiseks kõikidele liikmesriikidele, kes peaksid seda taotlema.

18

Komisjon valis asjakohase korralduse tehnilise abi andmiseks Kreeka kriisi kontekstis. Komisjon tunnistas selget vajadust laiendada Kreekale kättesaadavat tehnilist toetust, pakkudes Kreeka riigiasutustele tõhusamat tehnilist abi reformide elluviimise kiirendamiseks. Kreeka rakkerühm tugines komisjonis olemasolevatele laialdastele kogemustele ja eksperditeadmistele.

Arvestades rakkerühma volituste piiratud kestust, ei kaalutud selle töökorra puhul alternatiivseid võimalusi. Haldus- ja personalikorraldus vaadati aga vähemalt korra aastas läbi eelarveprojekti koostamise ja eelarvemenetluse raames, samuti kontrollimise ja heakskiitmise käigus.

Komisjoni vastus pealkirjale „Puudus ühtne strateegiadokument” enne punkti 19

Kreeka rakkerühma loomisel leidis komisjon, et Kreeka rakkerühma volitustele ja tööle annab üldise strateegilise suuna Kreeka makromajanduslik kohandamisprogramm. Kreeka rakkerühma tegevuse ülesehitus ja juhtimine olid kavandatud nii, et need võimaldaksid probleemsetele ja muutuvatele asjaoludele kiiresti reageerida. Peamine eesmärk, miks komisjon lõi Kreeka rakkerühma, oli pakkuda Kreeka ametiasutustele tehnilist abi programmi põhielementide rakendamiseks, sealhulgas ELi struktuurifondide kasutamise parandamiseks. Kreeka rakkerühma loomine parandas oluliselt Kreekale kättesaadava olemasoleva abi kvaliteeti ja laiendas selle ulatust.

19

Komisjon tuletab meelde, et lisaks makromajanduslikul kohandamisprogrammil põhinevale Kreeka rakkerühma strateegilisele suunale esitas Kreeka rakkerühm juba 11. oktoobril 2011 volinike kolleegiumile töökorra ja temaatiliste valdkondade kaupa kavandatud meetmete üldkirjelduse, milles oli selgelt täpsustatud ja selgitatud tehnilise abi korraldust, võimalikku rahastamist ja abi andmise viise; seda täiendas edasiste tehnilise abi meetmete rakendamise rahastamisviiside, kasutatavate summade (tsentraliseeritud ja koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise puhul) ja ELi finantsmääruse kohase vahendite kasutamise kiirendamise võimaluse selge tutvustamine kõikidele sidusrühmadele (liikmesriigid, rahvusvahelised organisatsioonid ja riiklikud agentuurid, eurorühma töörühm). Nendele lähenemisviisidele on tuginenud Kreeka rakkerühma töö kogu selle tegevusaja vältel.

20

Komisjon on seisukohal, et Kreeka rakkerühm täitis oma volitusi, abistades Kreeka ametiasutusi tehnilise abi vajaduste määratlemisel.

Samuti on see oluline küsimus seoses reformide elluviimise ühe aluspõhimõtte – riikide isevastutusega.

21

Üksikasjalikud argumendid on esitatud komisjoni vastuses punktile V.

22

Mis puudutab projekti, mille eelarvet täideti koostöös liikmesriikidega, siis vastutavad üksikprojektide kavandamise, järelevalve ja rakendamise eest liikmesriigid. Komisjon teeb järelevalvet kokkulepitud vahe-eesmärkide täitmise üle, lähtudes aruannetest, mida liikmesriigid programmide kohta esitavad (komisjon küsis liikmesriikidelt sihtotstarbeliselt teavet individuaalsete poliitikaprioriteetide rakendamise edusammude kohta).

Seoses tsentraliseeritult täidetavast tehnilise abi eelarvest rahastatavate meetmetega kontrolliti koos haldusreformi rakenduskava juhtidega toetuskõlblikkust enne töövõtjaga läbirääkimiste alustamist, eelkõige selleks, et vältida kattumist.

23

Komisjon tunnistab, et eriotstarbeline eelarveeraldis ELi eelarves oleks tehnilise abi kavandamist hõlbustanud. Sellest hoolimata kasutas Kreeka rakkerühm olemasolevaid rahalisi vahendeid parimal võimalikul viisil.

Komisjon leiab, et Kreeka ametiasutused ei ole täielikult ära kasutanud rahastamisvõimalusi, mida struktuurifondidest tehnilise abi andmiseks pakutakse, hoolimata kogu abist, mida Kreeka rakkerühm sellise kasutamise toetamiseks pakkus. Tuleb aga märkida, et haldusreformi rakenduskava eelarvet vähendati kokkuleppel komisjoni talitustega alles siis, kui sai selgeks, et vastasel korral kaotaks Kreeka need summad (mille puhul olid kulukohustused võetud kindlateks aastateks).

24

Täielikult komisjoni hallatavate eelarveridade mitmekesisust ei saa pidada puuduseks. Mitme eelarverea kasutamine horisontaalsete meetmete rahastamiseks on komisjoni tasandil tavapraktika.

Peale selle tuleb rõhutada, et Kreeka rakkerühma volitused ei hõlma süstemaatilist finantsjärelevalvet Kreeka ametiasutuste poolt struktuurifondide kaudu rahastatavate ja haldusreformi rakenduskava kaudu hallatavate tehnilise abi meetmete üle.

Tehnilise abiga seotud rakenduskava üldise ülevaate eest vastutavad asjaomases valdkonnas tegutsevad komisjoni talitused, samal ajal kui üksikprojektide üksikasjalikku nimekirja peavad liikmesriigid, kes peaksid selle komisjonile taotluse korral kättesaadavaks tegema, nagu on ette nähtud õigusraamistikuga.

Komisjoni vastus pealkirjale „Kreeka rakkerühmal oli paindlik sisekord, kuid töötajate vajadusi ei olnud nõuetekohase analüüsi alusel määratletud” enne punkti 25

Komisjon leiab, et kõnealune pealkiri tuleks pigem sõnastada järgmises kontekstis: tulenevalt poliitilisest olukorrast ja vajadusest paindlikkuse järele, mis oli tingitud muutuvatest vajadustest sügava kriisi oludes ja kiireid meetmeid nõudvas keskkonnas, ei olnud teatavaid parameetreid, nagu töötajate täpset jaotust, võimalik eelnevalt kindlaks määrata.

26

Asjaolu, et alati ei olnud tööl maksimaalselt ettenähtud arv töötajaid, ei mõjutanud Kreeka rakkerühma tavapärast toimimist.

II osa

28

Seoses sõnastusega „kõikehõlmav tehnilise abi programm” vt komisjoni vastus punktidele I ja 3.

32 Esimene taane

Kooskõlas makromajanduslikus kohandamisprogrammis sätestatud tingimustega sõlmisid Kreeka ametiasutused OECDga kaks tehnilise abi lepingut. Kui komisjon, täpsemalt tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat teeb järelevalvet rakenduskava alusel toimuva igapäevase tegevuse üle, siis OECDga sõlmitud lepingute rakendamine ja järelevalve jäi Kreeka ametiasutuste vastutusalasse ning OECD-l lasus täielik vastutus oma tulemuste sisu eest. Kreeka ametiasutuste taotlusel abistas Kreeka rakkerühm Kreeka ametiasutusi ja OECDd lepinguga ettenähtud tulemuste täpsustamisel, muu hulgas õigusaktide koostamiseks allhangete korraldamise ning käibemaksu ja äriühinguõiguse valdkonnas ekspertteadmiste pakkumise teel, nagu tehti ka kontrollikoja uuritud halduskoormuse vähendamise projekti puhul.

32 Teine taane

Struktuurifondide valdkonnas hõlbustas komisjon Portugali toetust Kreekale. Need kaks liikmesriiki leppisid kokku, et teatav kogemuste vahetamine oleks kasulik. Asjaoluga, et võimalikku koostööd ei toimunud, ei kaasnenud kummalegi poolele ega komisjonile mingit rahalist kahju.

34

Seoses Kreeka rakkerühma rolliga halduskoormuse projektis vt komisjoni vastus punktile 32.

Komisjoni vastus pealkirjale „Kreeka rakkerühm kasutas mitut tehnilise abi andmise viisi, kuid osa neist ei sobinud abi olemusega kokku” enne punkti 35

Komisjon leiab, et Kreeka rakkerühma abi andmise viisid olid piisavad ja vastasid eesmärgile, milleks need valiti, järgides täielikult kehtivat õigusraamistikku.

35

Otsus kasutada väliste üksuste abi töö teatavate aspektidega tegelemiseks on põhjendatud praktiliste vajadustega ning on seotud nii ülesannete ajakava kui ka ülesannete ja vajalike tehniliste oskuste äärmiselt spetsiifilise laadiga.

36

Maksustamise valdkonnas tegutsev agentuur, millele kontrollikoda viitab, täitis mitut ülesannet, mis pakkusid tõendatult lisaväärtust:

–sobilike ekspertide eelvalik liikmesriikide ametiasutustest või mujalt koostöös Kreeka rakkerühmaga;

–teenuslepingu puhul tehnilise kirjelduse koostamine, pakkumismenetluse avamine sobilikele kandidaatidele, saadud pakkumiste analüüsimine, lepingu sõlmimine;

–riikide ametiasutustest lähetatud isikute puhul lähetuslepingu vormi koostamine, läbirääkimised liikmesriikide ametiasutustega;

–kõikidel juhtudel lepingu rakendamise finantsjuhtimine ja järelmeetmed (liikmesriikide ametiasutuste või töövõtja arved, töögraafikud, aruanded) ning vajaduse korral lepingu muutmine.

39

Kreeka rakkerühma tegevuse rahastamisel ja eelarve koostamisel järgiti täielikult õigusraamistikku ning komisjoni kehtivaid eeskirju ja menetlusi.

Argumendid on esitatud komisjoni vastuses punktile VII.

40

Valdkonna liidri roll ulatub täpsustatud koostööst palju kaugemale: see tähendab pidevat dialoogi ja toetust viidatud valdkonnas, mille raames pakutakse eksperditeadmisi, uuringuid, võrdlusanalüüse jne. Sellest tulenevalt on riiklike agentuuride osalemine projektide rakendamises loogiline ning põhjendatud selliste agentuuride ainulaadsete eksperditeadmiste ja pädevuste ning kõrge spetsialiseerituse tasemega (finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 190 lõike 1 punkt f).

41

Kõikidel ELi ekspertidel, kes saadeti kõnealuse agentuuri kaudu Kreeka ametiasutustesse, olid suured kogemused haldusreformidega oma riigis (Prantsusmaa, Inglismaa, Saksamaa, Hispaania jne).

Riikliku arenguagentuuri kogemused Balkani maades olid Kreeka avaliku haldusreformi seisukohast asjakohased. Agentuur tegutses ka ühinemiseks valmistuvates riikides. Samuti on kõnealuse liikmesriigi süsteem varem inspireerinud suurt osa halduskorraldusest ja Kreeka institutsioone, mis õhutas Kreeka ametiasutusi ühiselt taotlema tegevustasandil sellist riikliku arenguagentuuri toetust koostöös Kreeka rakkerühma ja reformipartneriga.

Komisjoni vastus pealkirjale „Toetused olid piisavalt põhireformide vajadustele suunatud, kuid ei põhinenud alati põhjalikul vajaduste analüüsil” enne punkti 46

Komisjon on arvamusel, et kontrollikoja kasutatud pealkiri „Toetused olid piisavalt põhireformide vajadustele suunatud, kuid ei põhinenud alati põhjalikul vajaduste analüüsil” tuleks konteksti asetada. Argumendid on esitatud komisjoni vastustes punktile V, sissejuhatuse punktile 19 ja käesolevale pealkirjale järgnevates punktides.

47 a)

2012. aasta jaanuaris koostati Kreeka ametiasutuste määratletud haldusreformi tegevuskava, mis käsitles OECD avaliku sektori juhtimise ülevaates „Kreeka keskvalitsuse ülevaade” esitatud leide ja soovitusi. Tehniline abi, mida Kreeka rakkerühm andis aastatel 2012–2013, põhines kõnealusel tegevuskaval ning makromajanduslikus kohandamisprogrammis sätestatud prioriteetidel.

Alates 2014. aastast põhines tehniline abi, mille raames Kreeka rakkerühm aitas Kreeka ametiasutusi dokumentide koostamisel, reformistrateegial ja haldusreformi kaheaastasel tegevuskaval.

47 b)

Eri tegevuskavad ja kontrollikojale esitatud seitset sammast käsitlev tabel kajastasid kõiki OECD soovitusi. Koos vastastikuse mõistmise memorandumiga olid need süstemaatiliselt abiks tehnilise abi taotluste tausta koostamisel. See ilmneb reformistrateegia ja kaheaastase tegevuskava koostamisel, millest viimane valmistati ette koos Kreeka valitsusasutustega ja milles kasutatakse OECD soovitusi lähtepunktina, et teha kindlaks puuduste kõrvaldamisele suunatud projektid.

47 c)

Valitsustasandil toimuva juhtimise seisukohast oli ministeeriumidevaheline koordineerimine oluline element peasekretariaadi ja reforminõukogu loomisel; see oli üks OECD keskne soovitus.

49

Lepingu koostamisel võeti arvesse komisjoni esialgset ebakindlust seoses IMFi tehtava töö mahuga ja komisjoni tehnilise abi andmise väga varases etapis esinenud ebakindlust seoses komisjoni suutlikkusega tagada maksude haldamise valdkonna resideeruva nõustaja kohalolek, et tõhusalt toetada nn põhifunktsioonide (maksude kogumine, revisjon, rikaste eraisikute auditeerimine, vaidluste lahendamine jne) alast tööd. Riigitulude peasekretariaadi loomine 2012. aasta lõpus suurendas tehnilise abi osaga seotud tegevust, mille IMF võttis enda kanda (institutsioonide reform ja korraldus), samal ajal kui komisjon suutis enamiku selle valdkonna tööst üle võtta 2013. aasta alguses, kui saabus teine resideeruv maksude kogumise ekspert.

Seda uut ülesannete jaotust selgitati IMFi maksuküsimuste osakonna 2013. aasta veebruaris esitatud aastaaruandes, mis käsitles ajavahemikku kuni 2012. aasta detsembrini (vt eelkõige punkt 16).

50

Kreeka rakkerühm tegi märkimisväärseid pingutusi selgete tähtaegade kehtestamiseks kaheaastase tegevuskava väljatöötamise kaudu, mille tulemusel koostati üksikasjalikumad kavad. Kõnealused dokumendid on kontrollikojale esitatud.

Esialgsel perioodil kohandati tehnilise abi taotlusi, et aidata Kreekal keskenduda eeskätt vastastikuse mõistmise memorandumi nõuetele ja neile reageerida. Selles valdkonnas oli tehnilise abi vajaduste kohandamine ilmselgelt tingitud tegelikust poliitilisest olukorrast.

2. selgitus

Komisjon soovib juhtida tähelepanu asjaolule, et kuigi Kreeka rakkerühm väljendas mitmel korral rühmasiseselt muret seoses Kreeka ametiasutuste suutlikkusega nendest tähtaegadest kinni pidada, ei olnud Kreeka rakkerühmal volitusi neid muuta.

Kreeka õiguses ja vastastikuse mõistmise memorandumis sätestatud tähtaegadest kinnipidamiseks oleks keskvalitsuse kõikide töötajate töövaldkondade klassifitseerimise reformimine pidanud tegevuskava kohaselt valmima kuue kuu jooksul (st 2012. aasta juuliks). See tähtaeg seati hoolimata projekti õiguslikust ja korralduslikust keerukusest, mida OECD oli juba märkinud Kreeka keskvalitsuse kaardistamisel. Kuigi algselt lepiti kokku kavandamine Kreeka rakkerühma / valdkonna liidriga, ei ole Kreeka ametiasutused klados’e süsteemi reformi siiani algatanud.

Tegevuskavad olid täielikult kooskõlas vastastikuse mõistmise memorandumi nõuetega.

Järelevalve selle valdkonna reformide edenemise üle ei kuulunud Kreeka rakkerühma vastutusalasse.

54 a)

Eelkõige seoses IMFi antud tehnilise abiga tehti järelkontrolli komisjoni ja IMFi ühiste ülevaatlike aruannetega, mis koostati aastatel 2012–2014 igas kvartalis ja mida kasutati ulatuslikult tehnilise abi tulemuste ning projekti edasiste tehnilise abi vajaduste ja kavade analüüsimiseks.

Arvestades Kreeka olukorras toimunud muutuste ulatust ja ka koostoimet vastastikuse mõistmise memorandumi muutuvate nõuetega, olid kõnealused aruanded kasulikum ja operatiivsem vahend kui algses lepingus kajastatud väga üldiste tegevuskavade süstemaatiline ajakohastamine.

54 b)

Vt komisjoni vastus punktile 32. OECDga sõlmitud halduskoormuse projekti käsitleva lepingu rakendamine ja järelevalve jäi Kreeka ametiasutuste vastutusalasse.

III osa

Komisjoni vastus pealkirjale „III osa. Tehnilise abiga saadi erinevaid tulemusi” enne punkti 55

Komisjon on seisukohal, et pealkiri „III. osa. Tehnilise abiga saadi erinevaid tulemusi” tuleks asetada konteksti, võttes arvesse Kreeka ametiasutuste ja komisjoni erinevaid rolle seoses tehnilise abi mõjuga reformide üldisele edenemisele. Pädevuste jagunemine liikmesriikide ja Euroopa Liidu vahel tähendab seda, et vastutus struktuurireformide elluviimise eest lasub liikmesriigil. Seepärast kuulus ja kuulub struktuurireformide elluviimine jätkuvalt Kreeka ametiasutuste vastutusalasse, samal ajal kui Kreeka rakkerühm nõustas/abistas taotluse korral Kreeka ametiasutusi.

Ühine vastus punktidele 55 ja 56

Tehnilise abi meetmete ja soovituste rakendamise järelevalve vajaduse puhul tuleb võtta arvesse institutsioonide järelevalverolli programmi kontekstis, mitte üksnes Kreeka rakkerühma rolli.

56

Komisjon on arvamusel, et Kreeka rakkerühm tegi järelevalvet tema otsesesse vastutusalasse kuuluvate tehnilise abi meetmete elluviimise üle.

59

Seoses viivitustega selliste tehnilise abi projektide elluviimisel, mille eelarvet täideti koostöös liikmesriikidega, soovib komisjon rõhutada, et kooskõlas makromajanduslikus kohandamisprogrammis sätestatud tingimustega sõlmisid lepingu OECDga Kreeka ametiasutused, seega vastutasid lepingute rakendamise ja järelevalve eest täielikult Kreeka ametiasutused.

Vt ka komisjoni vastus punktidele 32 ja 47.

60

Pädevuste jagunemine liikmesriikide ja Euroopa Liidu vahel tähendab seda, et vastutus struktuurireformide elluviimise eest lasub liikmesriigil. Seepärast kuulus ja kuulub struktuurireformide elluviimine jätkuvalt Kreeka ametiasutuste vastutusalasse, samal ajal kui Kreeka rakkerühm nõustas/abistas taotluse korral Kreeka ametiasutusi.

Ühine vastus punktidele 61–65

Vt komisjoni vastus punktile 60.

66

Kreeka saavutas programmitöö perioodil 2007–2013 kõrge vahendite kasutamise määra, jõudes ELi tasandil heale positsioonile. See saavutati komisjoni ja Kreeka ministeeriumide ning korraldusasutuste ametnike tihedas koostöös, mille eesmärk oli pakkuda toetust haldusvaldkonnas, tähtaegade kehtestamisel ja vajaduse korral tehnilise toetuse andmisel.

Ühine vastus punktidele 67–70

Vt komisjoni vastus punktile 60.

71

Komisjon nõustub kontrollikoja analüüsiga maksustamist käsitlevate projektide aeglase edenemise ja nende kaudu tehnilise abi andmisel esinenud probleemide põhjuste kohta. Vt ka komisjoni vastus punktile 60.

72

Vt komisjoni vastus punktile 60.

Järeldused ja soovitused

74

Seoses komisjoni tõlgendusega „tehnilise abi laiapõhjalise programmi” kohta vt komisjoni vastus punktile I.

1. soovitus

Komisjon nõustub 1. soovitusega.

Uus struktuurireformi tugiteenus võtab seda soovitust uute tehnilise abiga seotud ülesannete puhul arvesse.

Komisjon kavatseb hõlmata kontrollikoja soovituse struktuurireformi tugiteenuse tegevusraamistiku määratlusse.

76

Komisjon leiab, et Kreeka rakkerühm täitis oma mandaadi. Vt komisjoni vastus käesoleva aruande II osale.

76 Esimene taane

Komisjon on seisukohal, et tehniline abi oli tõestatult optimaalne Kreeka ametiasutustesse saadetud ekspertide ning lühiajalise kohaliku ja rahvusvahelise eksperdiabi kombineerimise teel, mille eesmärk oli täielikult käsitleda keerulisi reformivaldkondi, võttes samal ajal alati arvesse ülesannete ja vajalike tehniliste oskuste äärmiselt spetsiifilist laadi.

Väliste teenuseosutajate kasutamine oli tehnilise abi andmise eri mehhanismide hulgas äärmiselt oluline tehnilise abi andmiseks sellistel juhtudel, kui komisjonis puudusid sellekohased eksperditeadmised.

Seepärast kasutas komisjon olemasolevaid vahendeid vajalikele nõuetele vastavate ekspertidega lepingute sõlmimiseks.

Tuginedes personalieeskirjade sätetele, värbas komisjon eksperte tähtajaliselt ka otse; väliste eksperditeadmiste kasutamine põhines vajaduste analüüsil.

Seepärast kasutas komisjon ainult selliseid ressursse, mis olid Kreeka kontekstis nõutavate kiireloomuliste lahenduste raamistikus vajalikud, sealhulgas teatav arv teenuseosutajaid ja väliseksperte.

76 Teine taane

Teenuseosutajate valimisel järgis komisjon täielikult õigusraamistikku ja komisjoni kehtivaid eeskirju.

76 Neljas taane

Komisjon leiab, et lepingutingimuste kavand oli piisav. Lepingutingimuste ja tegevuskavade kavandamisel järgis komisjon erinevaid ja konkreetseid lähenemisviise, olenevalt projekti liigist, makromajandusliku kohandamisprogrammi tingimustest, kavandatava sekkumise liigist, töövõtja meetmes osalemise asjaoludest ja projekti edenemisest.

Vt ka komisjoni vastused punktidele 49 ja 50.

2. soovitus

Komisjon nõustub 2. soovitusega.

3. soovitus

Komisjon nõustub 3. soovitusega.

Arvestades arvukaid jõupingutusi, mida liikmesriigid (nii euroala riigid kui ka teised), komisjon ning rahvusvahelised ja riiklikud organisatsioonid tegid Kreeka toetamiseks kriisiga toimetulekul ning vajalike reformide kavandamisel ja elluviimisel, leiab komisjon, et kaasatud sidusrühmade arv oli asjakohane.

Seepärast kajastas partnerite arv meetmeid, mis olid vajalikud igakülgseks tegelemiseks abi eesmärgiga.

4. soovitus

Komisjon nõustub 4. soovitusega.

Kreeka rakkerühma strateegia, mida iseloomustab suur paindlikkus, et oleks võimalik kiiresti ja tõhusalt reageerida muutuvatele vajadustele sügava kriisi oludes ja kiireid meetmeid nõudvas keskkonnas, osutus asjaoludega hästi kokkusobivaks. Komisjon soovib juhtida tähelepanu sellele, et sõltuvalt vajadustest ja asjaoludest valis Kreeka rakkerühm kõige asjakohasema lähenemise ja vahendite kasutusviisi, muu hulgas komisjoni, rahvusvaheliste organisatsioonide, riiklike agentuuride ekspertide ja/või teiste liikmesriikide kõrgete ametnike lähetamine Kreeka ministeeriumidesse ja valitsusasutustesse, õpikodade korraldamine ning lühiajalise eksperdiabi kasutamise võimaldamine.

Seega vastas Kreeka rakkerühmas kavandamistsükli kehtestamine sellele üldisele kontekstile, tagades vajaliku paindlikkuse tehnilise abi andmise eri võimalusi käsitlevate otsuste tegemise protsessis. Meetmete prioriseerimine sõltus Kreeka ametiasutuste taotlustest ja makromajanduslikus kohandamisprogrammis täpsustatud tingimustest ning seda tuli kohandada vastavalt läbirääkimiste tulemustele.

5. soovitus

Komisjon nõustub 5. soovitusega.

Menetlused, mida Kreeka rakkerühm järgis rahvusvaheliste organisatsioonide või riiklike agentuuridega pikaajaliste lepingute sõlmimisel, olid kooskõlas finantsmääruse, selle kohaldamise eeskirjade ja otsuste tegemise protsessiga ette nähtud menetlustega.

Kõiki valitud riiklikke agentuure ja rahvusvahelisi organisatsioone oli komisjoni tasandil auditeeritud (nelja ja kuue samba hindamine) ning tehtud kindlaks, et neil on piisavad kogemused ELi eelarvest rahastatavate lepingute haldamisel.

Komisjon soovib rõhutada, et seoses tulemuspõhise lähenemisviisiga on tehtud täiendavaid jõupingutusi pärast uue finantsmääruse jõustumist 2013. aastal: kuue samba hindamise läbinud organisatsioonidega sõlmitud uutes raamlepingutes nõuti tulemuspõhiseid projekte, mille puhul järgitakse loogilise raamistiku kirjeldust ning mille hinna ja kvaliteedi suhe tehakse kindlaks lepingu sõlmimise protsessi alguses.

77

Komisjon tegi järelevalvet tehnilise abi üldise rakendamise üle. Konkreetsed projektid reformide elluviimiseks teostati Kreeka ametiasutuste vastutusel ja seepärast ei kuulunud need komisjoni järelevalve alla.

79

Vt komisjoni vastus käesoleva aruande III osale ja punktile 55.

6. soovitus

Komisjon nõustub 6. soovitusega ja kontrollib süstemaatiliselt tehnilist abi, mille andmine kuulub tema kui hankija otsesesse vastutusalasse.

Struktuurireformi tugiteenuse tegevuse aluseks oleva uue raamistiku kehtestamisel võtab komisjon oma eelanalüüsis arvesse Kreeka rakkerühma poolt ellu viidud tehnilise abi meetmete käigus saadud õppetunde ja kogemusi. Peale selle kaalub komisjon pakkumismenetluse algatamist Kreekas võetud meetmete järelhindamiseks pärast seda, kui kõik tehnilise abi meetmed on lõpule viidud.

7. soovitus

Komisjon nõustub 7. soovitusega.

Seda suutlikkuse suurendamise aspekti rõhutatakse tulevase struktuurireformi tugiteenuse tegevuses.

QJ-AB-15-020-ET-E    ISSN 1977-5652

Euroopa Komisjon lõi Kreeka rakkerühma 2011. aastal, et toetada makromajandusliku kohandamisprogrammi elluviimist laiaulatusliku tehnilise abiga. Käesolevas aruandes uuritakse, kas rakkerühm täitis oma mandaadi ja kas Kreekale antud abi aitas reformiprotsessile mõjusalt kaasa. Kontrollikoda leidis, et üldiselt suutis rakkerühm ennast keerukate tehnilise abi meetmete elluviimise ja koordineerimise toimiva mehhanismina tõestada. Mõningate projektide ülesehitus sisaldas siiski puudusi ja reformide elluviimisele kaasaaitamise seisukohast oli projektide mõju erinev.