EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3467-4 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/631752 | QJ-AB-15-020-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-3495-7 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/519024 | QJ-AB-15-020-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3491-9 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/05014 | QJ-AB-15-020-FI-E

© Euroopan unioni, 2015

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

FI
2015

nro 19

Erityiskertomus

Kreikalle annettavan
teknisen avun
toimittamista on
pyrittävä parantamaan
kiinnittämällä enemmän
huomiota tuloksiin

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti IV tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Milan Martin Cvikl ja jonka tarkastusalana ovat tulot, tutkimus ja sisäiset politiikat, rahoitus- ja talousalan ohjaus sekä Euroopan unionin toimielimet ja virastot. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsen Baudilio Tomé Muguruzan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Daniel Costa de Magalhães ja kabinettiavustaja Ignacio García de Parada, johtaja Zacharias Kolias, tiiminvetäjä Kamila Lepkowska sekä tarkastajat Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou ja Theodoros Karantanos.

Vasemmalta oikealle: T. Karantanos, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Z. Kolias, B. Tomé Muguruza, G. Diana, M. Gottmann, I. García de Parada ja E. Efstathiou.

Sisällys

Lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Kreikan kriisi ja talouden sopeutusohjelmat

Ohjelmien toteuttamiseen osoitettu tekninen apu

Teknisen avun sisältö ja menetelmät

Tarkastuksen laajuus, tavoitteet ja tarkastustapa

Tarkastuksen laajuus ja tavoitteet

Tarkastustapa

Osa I – Kreikka-työryhmällä oli funktionaalinen toimintarakenne, mutta erillinen strategia ja budjetti puuttuivat

Kreikka-työryhmä perustettiin ohjelman käynnistämiseen nähden myöhäisessä vaiheessa ja harkitsematta eri vaihtoehtoja

Erillinen strategia-asiakirja puuttui

Kreikka-työryhmälle ei osoitettu erillistä budjettia

Kreikka-työryhmän sisäinen organisaatiorakenne oli joustava, mutta henkilöstötarpeita ei määritetty tarkoituksenmukaisen analyysin avulla

Osa II – Kreikka-työryhmä täytti yleisesti ottaen tehtävänsä, mutta havaittavissa oli kuitenkin puutteita

Suuria haasteita hankalassa toimintaympäristössä

Koordinointijärjestelmän toiminta oli tarkoituksenmukaista

Kreikka-työryhmän rooli vaihteli huomattavasti tarkastettujen hankkeiden yhteydessä

Kreikka-työryhmä sovelsi erityyppisiä teknisen avun muotoja, mutta osa niistä ei vastannut tuen luonnetta

Teknisen avun toimittajia valittaessa ei aina analysoitu perusteellisesti eri vaihtoehtoja

EU-varojen hyödyntämistä nopeuttava tuki oli jäsennelty tarkoituksenmukaisesti

Tuki oli mukautettu riittävän hyvin keskeisiin uudistustarpeisiin, mutta se ei aina perustunut kattavaan tarpeidenarviointiin

Sopimustoimeksiantoja ei määritetty kaikissa tapauksissa selkeästi

Tekninen apu soveltui ohjelman vaatimuksiin

Kreikka-työryhmä seurasi teknisen avun edistymistä vaikuttavalla tavalla…

…ja ulkoisten palveluntarjoajien tuotoksia vaihtelevassa määrin

Osa III – Teknisen avun tulokset olivat vaihtelevia

Kreikka-työryhmä ei seurannut systemaattisesti teknisen avun tuloksia ja vaikutuksia

Tulokset olivat tyydyttäviä, mutta viivästyksiä ilmeni jonkin verran

Vaihteleva vaikutus uudistusprosessiin

Julkishallinto

Liiketoimintaympäristö

Rakennerahastot

Verotus

Valmiuksien kehittäminen

Johtopäätökset ja suositukset

Teknisen avun organisointi ja suunnittelu

Kreikka-työryhmän toimeksiannon täyttäminen

Teknisen avun tulokset

Liite I | — | Yhteenveto teknisen avun hankkeista toimintapolitiikan alojen mukaan jaoteltuna
Liite II | — | Yhteenveto tarkastetuista teknisen avun hankkeista
Liite III | — | Tarkastuskäynnin kohteena olleet elimet
Liite IV | — | Hallinnollisesta uudistuksesta ja sähköisestä hallinnoinnista vastaavan ministeriön ja OECD:n välinen rahoitussopimus hallinnollisen rasituksen vähentämisestä Kreikassa
Liite V | — | Kreikka-työryhmän rooli teknisen avun antajana toimintapolitiikan aloittain

Komission vastaus

Lyhenteet

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

Fiscalis-ohjelma: Kansallisia verohallintoja koskeva EU:n yhteistyöohjelma

IMF: Kansainvälinen valuuttarahasto

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (Organisation for Economic Co-operation and Development)

TAIEX: Teknistä apua ja tiedonvaihtoa koskeva ohjelma

Tiivistelmä

I

Vakavaan taloudelliseen kriisiin ajautunut Kreikka pyysi keväällä 2010 taloudellista apua kansainväliseltä yhteisöltä. Euroalueen jäsenvaltiot ja Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) vastasivat pyyntöön perustamalla kaksi peräkkäistä talouden sopeutusohjelmaa. Kesällä 2011 komissio käynnisti teknisen avun ohjelman, jonka koordinointi annettiin Kreikka-työryhmäksi kutsutulle elimelle. Tarkoituksena oli tukea komission ja Kreikan viranomaisten sopimien uudistusten täytäntöönpanoa.

II

Kreikka-työryhmä keskittyi tukemaan talouden sopeutusohjelmien yhteydessä edellytettyjen uudistusten täytäntöönpanoa ja nopeuttamaan EU-varojen hyödyntämistä. Teknistä apua antoivat Kreikka-työryhmän jäsenet sekä muiden jäsenvaltioiden virkamieskuntaa, kansainvälisiä organisaatioita ja yksityistä sektoria edustavat asiantuntijat. Apua annettiin eri muodoissa. Se vaihteli paikan päällä olevien asiantuntijoiden Kreikan viranomaisille antamasta jatkuvasta tuesta tutkimuksiin, raportteihin ja erityistyöryhmien toimintaan.

III

Tarkastuksen tarkoituksena oli analysoida, kuinka Kreikka-työryhmä oli saavuttanut tavoitteensa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti Kreikka-työryhmän organisatorisia ja rahoitusjärjestelyjä, teknisen avun käytännön toimittamista ja seurantaa sekä työryhmän vaikutusta uudistusten edistymiseen. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti yksityiskohtaisesti 13 teknisen avun hanketta ja hankki tarkastusevidenssiä komissioon, palveluntarjoajien luo, Kreikan julkishallinnon yksiköihin sekä muiden sidosryhmien luo tehtyjen tarkastuskäyntien avulla.

Hyviä toimia, mutta…

IV

Kreikka-työryhmä muodosti komissiolle joustavan mekanismin, jonka avulla koordinoitiin laaja-alaista teknisen avun ohjelmaa. Tekninen apu toimitettiin Kreikan viranomaisille vaikuttavalla tavalla, mutta se ei aina vaikuttanut uudistusten edistymiseen. Tämä arviointi on kuitenkin suhteutettava Kreikan häilyvään poliittiseen tilanteeseen sekä vaadittujen uudistusten kiireellisyyteen.

Puutteellinen kokonaisuus

V

Kreikan kriisin edellyttämä kiireellinen toiminta merkitsi, että Kreikka-työryhmä perustettiin erittäin nopeasti ja analysoimatta perusteellisesti eri vaihtoehtoja. Työryhmällä ei myöskään ollut erillistä budjettia. Kreikka-työryhmällä ei ollut erillistä kattavaa strategia-asiakirjaa teknisen avun toimittamista taikka kilpailevien painopisteiden välistä valintaa varten. Näin oli siitä huolimatta, että työryhmän tehtävänä oli teknisen avun yksilöinti ja koordinointi. Tällaisen asiakirjan puuttuessa työryhmä työskenteli Kreikan viranomaisten kanssa ”pyyntöjen perusteella” ja ohjelmia koskevien ehtojen pohjalta.

Tarkoituksenmukainen tekninen apu

VI

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Kreikka-työryhmän perustamista varjostaneista puutteista huolimatta teknisen avun toimittaminen tapahtui kaikilla tarkastuskohteena olleilla aloilla tarkoituksenmukaisesti ja yleisesti ottaen ohjelman vaatimusten mukaisesti. Marraskuuhun 2014 mennessä Kreikka-työryhmä oli koordinoinut 118 teknisen avun hanketta kahdellatoista toimintapolitiikan alalla. Työryhmä oli tiukasta toiminta-aikataulusta huolimatta kehittänyt teknisen avun toimittamiseen joustavan ja monipuolisen järjestelmän.

Menettelyt olivat joidenkin hankkeiden yhteydessä heikkoja

VII

Kaiken kaikkiaan Kreikka-työryhmä koordinoi monimutkaista teknisen avun toimittamisprosessia funktionaalisesti ja jopa innovatiivisesti, mutta järjestelmä ei aina osoittautunut vaikuttavaksi hanketasolla. Palveluntarjoajien valintamenettelyjä ei aina toteutettu analysoimalla ensin perusteellisesti käytettävissä olevia vaihtoehtoja. Joihinkin pitkän aikavälin tukihankkeisiin liittyi suunnittelupuutteita, joiden seurauksena palveluntarjoajien kanssa tehdyissä sopimuksissa ei ilmaistu selkeästi, mitä palveluntarjoajilta odotettiin.

Seurannassa on parantamisen varaa

VIII

Kreikka-työryhmän teknisen avun edistymiseen kohdistama seurantajärjestelmä oli vaikuttava, mutta ulkoisten palveluntarjoajien tekemään työhön kohdistettujen tarkastusten laajuus vaihteli huomattavasti. Työryhmä ei myöskään systemaattisesti seurannut, kuinka Kreikan viranomaiset noudattivat suosituksia, eikä myöskään teknisen avun laajempia vaikutuksia. Seuranta hyödyttäisi kuitenkin teknisen avun suunnittelua.

Teknisen avun jälkeinen tilanne

IX

Teknisen avun vaikutus uudistusten edistykseen oli kaiken kaikkiaan vaihteleva. Rakenteellisten menojen alalla edistys oli hyvää, mutta tekninen apu oli usein vain osittain vaikuttavaa julkishallinnon ja verouudistuksen aloilla. Uudistusten täytäntöönpano ei kuitenkaan ollut Kreikka-työryhmän hallinnassa. Siihen vaikuttivat myös lukuisat ulkoiset tekijät.

Suositukset

a)Teknisestä avusta vastaavan yksikön toiminnan olisi perustuttava strategiaan, jonka yhteydessä on määritetty selkeät tavoitteet.

b)Komission olisi perustettava ulkoinen asiantuntijajoukko, jonka jäseniä voitaisiin siirtää tapauskohtaisesti jäsenvaltioissa toteutettaviin teknisen avun hankkeisiin.

c)Teknisen avun johdonmukaisuuden varmistamista ja koordinointitoimien vähentämistä silmällä pitäen komission olisi yhdenmukaistettava yhteistyökumppaneiden määrä erillisillä toimintapolitiikan aloilla.

d)Tekninen apu olisi asetettava painopisteeksi. Se olisi keskitettävä ja pantava täytäntöön tarkoituksenmukaisimmalla ja vaikuttavimmalla tavalla sovellettavan lainsäädännön ja säädösperustan mukaisesti.

e)Komission olisi valittava palveluntarjoajat vertailevan analyysin perusteella ja määritettävä tuotosten sisältö selkeästi teknisen avun sopimuksissa.

f)Komission olisi varmistettava, että teknisen avun täytäntöönpanoa seurataan systemaattisesti ja arvioidaan asetettujen tavoitteiden perusteella. Sen olisi niin ikään varmistettava, että kertyneitä kokemuksia hyödynnetään prosessissa.

g)Tekninen apu olisi keskitettävä kansallisten hallintojen toimintavalmiuksien lujittamiseen. Tavoitteena olisi oltava toiminnan jatkuvuus ja uudistusten kestävyys.

Johdanto

Kreikan kriisi ja talouden sopeutusohjelmat

01

Vakavaan julkistalouden kriisiin ajautunut Kreikka pyysi keväällä 2010 taloudellista apua kansainväliseltä yhteisöltä. Euroalueen jäsenvaltiot antoivat apua Kreikan lainajärjestelyn muodossa ensimmäisen talouden sopeutusohjelman yhteydessä (jota koskeva sopimus tehtiin toukokuussa 2010). Seuraava laina myönnettiin Euroopan rahoitusvakausvälineestä toisen sopeutusohjelman yhteydessä (jota koskeva sopimus tehtiin maaliskuussa 2012). Euroalueen maat sitoivat Kreikan lainajärjestelyyn alun perin 80 miljardia euroa, ja IMF lisäksi 30 miljardia euroa. Euroalueen maat ja IMF ovat tähän mennessä sitoneet näihin kahteen sopeutusohjelmaan varoja yhteensä 245,7 miljardia euroa.

02

Taloudellisen tukipaketin ohella toteutettiin kattavaa uudistusohjelmaa. Uudistuksista sovittiin komission, IMF:n ja EKP:n muodostaman troikan ja Kreikan viranomaisten välillä. Uudistukset sisällytettiin yhteisymmärryspöytäkirjaan. Yhteisymmärryspöytäkirjassa määritettiin taloudellisen tuen erityisehdot ja pöytäkirjaa tarkistettiin säännöllisesti (ensimmäistä ohjelmaa tarkistettiin viisi kertaa, toista neljä kertaa – viimeksi huhtikuussa 2014). Toimintalogiikka perustui kolmeen tavoitteeseen:

οrahoitusmarkkinoiden luottamuksen palauttaminen ja julkisen talouden kestävyys

οtaloudellisen kasvun edistäminen ja kilpailukyvyn palauttaminen

οrahoitusalan vakauden turvaaminen.

Ohjelmien toteuttamiseen osoitettu tekninen apu

03

Komissio perusti kesällä 2011 Kreikka-työryhmän, jonka tarkoituksena oli tukea yhteisymmärryspöytäkirjassa edellytettyjen uudistusten täytäntöönpanoa ja vauhdittaa EU-varojen hyödyntämistä. Kreikka-työryhmän toimeksianto esitetään laatikossa 1. Komission suunnitelmana oli perustaa Kreikalle annettavaa teknistä apua koskeva kokonaisvaltainen ohjelma. Neuvosto tuki tätä pyrkimystä 23. ja 24. kesäkuuta 2011 pitämässään kokouksessa.

Laatikko 1

Kreikka-työryhmän toimeksianto

Työryhmän tehtävänä oli:

1)määrittää ja koordinoida, tiiviissä yhteistyössä Kreikan kanssa ja muiden jäsenvaltioiden tukea hyödyntäen, teknistä apua, jota Kreikka tarvitsee toteuttaakseen EU:n/IMF:n laatiman sopeutusohjelman

2)tukea Kreikan viranomaisia teknisen avun yksityiskohtaisessa määrittämisessä

3)suositella lainsäädäntöön, sääntelyyn, hallintoon ja tarvittaessa ohjelmasuunnitteluun tai sen muuttamiseen liittyviä toimenpiteitä EU-varojen hyödyntämisen nopeuttamista silmällä pitäen

4)laatia kaikille teknisen avun tehtäville selkeät tehtävänmääritykset, joissa yksilöidään teknisen avun luonne ja sisältö, tarvittavat budjetti- ja henkilöstöresurssit sekä odotetut tulokset, välitavoitteet ja toimittamiselle asetetut määräajat

5)raportoida komissiolle ja Kreikan viranomaisille neljännesvuosittain toimien edistymisestä sekä laatia tarpeen mukaan useammin varhaisvaroitusraportteja.

04

Kreikka-työryhmä perustettiin komission henkilöstöhallinnon pääjohtajan alaisuudessa toimivaksi organisaatioyksiköksi. Työryhmän päällikölle annettiin pääjohtajan asema. Hän raportoi suoraan komission puheenjohtajalle talous- ja raha-asioista ja eurosta vastaavan komission jäsenen ohjauksessa. Kreikka-työryhmä siirrettiin komission 18. huhtikuuta 2012 tekemällä päätöksellä talouden ja rahoituksen pääosaston alaisuuteen 1. toukokuuta 2012 alkaen. Tarkoituksena oli varmistaa mahdollisimman korkea synergian, koordinoinnin ja johdonmukaisuuden taso Kreikan sopeutusohjelmaa tukevalle komission työlle. Kreikka-työryhmän toimistot sijaitsivat Brysselissä ja Ateenassa. Sen palveluksessa työskenteli helmikuussa 2015 yhteensä 65 henkilöä. Työryhmän organisaatiorakenne on kuvattu kaaviossa 1.

Kaavio 1

Kreikka-työryhmän organisaatiorakenne

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Teknisen avun sisältö ja menetelmät

05

Teknisen avun käsitettä ei määritetty erikseen Kreikka-työryhmän tai Kreikalle annettavan tuen yhteydessä. Varainhoitoasetuksen määritelmän mukaan ”teknisellä avulla tarkoitetaan ohjelman tai toimen toteuttamiseksi tarvittavaa tukea ja valmiuksien kehittämistä, erityisesti valmistelua, hallinnointia, seurantaa, arviointia, tarkastuksia ja valvontaa”. Teknistä apua antavat yleensä kansainväliset organisaatiot. Ne tukevat asianomaisia valtioita kehitysohjelmien toteuttamisessa tarjoamalla asiantuntemusta ja neuvontaa.

06

Kreikkaa koskevat teknisen avun toimet kattoivat laajan joukon eri aiheita: 118 yksittäistä hanketta 12:lla eri toimintapolitiikan alalla (ks. liite I). Kreikka-työryhmä keskittyi julkishallinnon uudistukseen, verojärjestelmän parannuksiin ja kasvun palauttamiseen liiketoimintaympäristön edistämisen myötä.

07

Käytännössä teknisen avun prosessi käynnistyi Kreikan viranomaisten esittämällä tukipyynnöllä. Pyynnön sisältö oli ohjelman ehtojen mukainen. Kreikka-työryhmä vastasi teknisen avun resurssien määrittämisestä ja käyttöön asettamisesta sekä täytäntöönpanon koordinoinnista. Kreikka-työryhmän henkilöstö tai ulkopuoliset asiantuntijat antoivat tämän jälkeen tukea lyhyen aikavälin operaatioiden, arvoltaan vähäisten sopimusten ja pitkän aikavälin tuen muodossa. Joissakin tapauksissa kansallinen hallitus, jolla oli vahva kokemus tietyn toimintapolitiikan alalta, otti vastuun ”alakohtaisena johtajana” (tai ”uudistuskumppanina”).

08

Teknisen avun antajat toimittivat tuotoksensa – lähinnä asiantuntijoiden tutkimuksia ja päivittäistä käytännön tukea – asianomaisille Kreikan viranomaisille. Viranomaisten tehtävänä oli tämän jälkeen panna suositukset täytäntöön ohjelman ehtojen ja viranomaisten omien uudistusohjelmien mukaisesti. Teknisen avun prosessi esitetään kaaviossa 2.

Kaavio 2

Teknisen avun prosessi

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin Kreikka-työryhmän toimittamien tietojen perusteella.

Tarkastuksen laajuus, tavoitteet ja tarkastustapa

Tarkastuksen laajuus ja tavoitteet

09

Tarkastuksessa arvioitiin EU:n Kreikalle antamaa, Kreikka-työryhmän koordinoimaa teknistä apua. Päätavoitteena oli arvioida, kuinka vaikuttavalla tavalla apua hallinnoitiin ja kuinka myönteisesti se vaikutti Kreikan uudistusprosessiin.

10

Arviointi toteutettiin tutkimalla

οKreikka-työryhmän organisaatiojärjestelyjä sekä teknisen avun rahoitusta ja suunnittelua (kohdat 15–26)

οteknisen avun toimittamista Kreikka-työryhmän toimeksiannon perusteella (kohdat 27–54)

οtyöryhmän vaikutusta uudistusten edistymiseen (kohdat 55–73).

11

Kertomuksessa ei arvioida talouden sopeutusohjelmien suunnittelua, seurantaa eikä täytäntöönpanoa.

Tarkastustapa

12

Tarkastuksessa analysoitiin Kreikka-työryhmän perustamiseen ja teknisen avun yleiseen hallinnointiin liittyviä horisontaalisia näkökohtia¹ sekä 13 hanketta käsittänyt otos (ks. yleiskatsaus liitteessä II). Otos kattoi viisi toimintapolitiikan alaa, joilla oli huomattava merkitys Kreikan uudistusprosessin onnistumisen kannalta (julkishallinto, tulojen hallinnointi, liiketoimintaympäristö, rahoituksen saatavuus² ja rakennerahastot).

13

Yksittäiset teknisen avun hankkeet valittiin seuraavin kriteerein: aiheen merkityksellisyys uudistusprosessin kannalta, pitkälle edennyt täytäntöönpano ja tarve kattaa kaikki teknisen avun toimittamismuodot sekä rahoitusmekanismit.

14

Pääasiallinen tarkastustyö koostui Kreikka-työryhmän ja muiden relevanttien komission yksiköiden luo tehdyistä tarkastuskäynneistä. Evidenssiä kerättiin myös tekemällä tarkastus- ja tutustumiskäyntejä palveluntarjoajien, Kreikan viranomaisten ja muiden sidosryhmien luo. Liitteessä III esitetään luettelo tarkastuskäynnin kohteena olleista elimistä.

1Eivät liity tiettyyn toimintapolitiikan alaan.

2Rahoituksen saatavuutta koskeva toimintapolitiikan ala oli tarkastuksen kohteena, mutta tarkastus ei johtanut relevantteihin havaintoihin.

Osa I
Kreikka-työryhmällä oli funktionaalinen toimintarakenne, mutta erillinen strategia ja budjetti puuttuivat

Kreikka-työryhmä perustettiin ohjelman käynnistämiseen nähden myöhäisessä vaiheessa ja harkitsematta eri vaihtoehtoja

15

Kreikan pääministerin ja komission välillä alkukesästä 2011 käydyssä kirjeenvaihdossa Kreikka-työryhmän perustamista pidettiin keskeisenä välineenä alkuperäisen talouden sopeutusohjelman onnistumisen kannalta. Komissio teki 20. heinäkuuta 2011 päätöksen perusjärjestelyistä, Kreikka-työryhmän toimeksiannon sisältö mukaan lukien (ks. laatikko 1). Päätöksen mukaan ensimmäisten nimitysten oli määrä tulla voimaan 1. syyskuuta 2011. Yhdeksän henkilöstön jäsentä aloitti tuolloin tehtävissään (joukossa oli myös toimivaan johtoon kuuluvaa henkilöstöä). Seuraavien kahden kuukauden kuluessa tehtävänsä aloitti lisäksi 30 muuta henkilöstön jäsentä. Lokakuussa 2011 Kreikka-työryhmään kuului näin ollen yhteensä 39 henkeä.

16

Tuolloin oli jo käynnissä ensimmäisen talouden sopeutusohjelman viides tarkistus (ohjelma käynnistettiin alun perin toukokuussa 2010), ja yhteensä oli maksettu kuusi lainaerää, joiden kokonaisarvo oli 65 miljardia euroa; ensimmäisen ohjelman yhteydessä oli määrä maksaa Kreikan lainajärjestelyn ja IMF:n kautta yhteensä 73 miljardia euroa (ks. kaavio 3).

Kaavio 3

Kreikka-työryhmän perustaminen ja suoritettavat maksut

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin Kreikka-työryhmän ja yhteisymmärryspöytäkirjan tietojen perusteella.

17

Kreikka-työryhmän odotettiin pysyvän toiminnassa niin kauan kuin ohjelman täytäntöönpanoon tarvittaisiin tukea. Kreikka-työryhmä korvattiin 1. heinäkuuta 2015 uudella rakenneuudistuksen tukipalvelulla, jonka tehtävänä on koordinoida kasvua edistäviä hallinnollisia ja rakenteellisia uudistuksia EU:n tasolla. Komission suunnitelman mukaan uuden yksikön oli määrä hyödyntää asiantuntemusta, käytännön taitotietoa sekä työmenetelmiä, joita sekä Kreikka-työryhmä että Kypros-työryhmä olivat ajan mittaan kehittäneet. Yksikössä työskentelee henkilöstöä, joka on ollut aiemmin kyseisten kahden työryhmän palveluksessa.

18

Komissio ei analysoinut Kreikka-työryhmän perustamisen yhteydessä vaihtoehtoisia toimintamalleja teknisen avun toimittamista varten. Komissio ei osoittanut, että Kreikka-työryhmän institutionaalinen rakenne ja toimeksianto soveltuisivat parhaiten olemassa olevien toimintavalmiuksien puutteiden korjaamiseen. Kiireellisyys ja poliittinen epävarmuus saattavat selittää kriittisen analyysin puutetta Kreikka-työryhmän perustamisen yhteydessä. Tältä osin komissio totesi hyödyntäneensä kokemuksia, joita oli kertynyt Kreikan tukemisesta olemassa olevien välineiden ja säädösten avulla³. Kreikka-työryhmän toimintamenettelyjä ei ole koskaan tarkistettu, vaikka komissio teki päätöksen vuotuisista tarkistuksista 20. heinäkuuta 2011.

Erillinen strategia-asiakirja puuttui

19

Kreikka-työryhmän painopistealat kävivät jossakin määrin ilmi sisäisistä asiakirjoista ja esityksistä, mutta sen toiminnan perustana ei ollut kattavaa strategia-asiakirjaa. Kreikka-työryhmä ei esimerkiksi laatinut strategista suunnitelmaa, jossa olisi yksilöity keskipitkällä aikavälillä teknisen avun toimittamista koskevat yksityiskohtaiset järjestelyt, teknisen avun toimien prioriteettijärjestys ja tarvittavat resurssit. Kreikka-työryhmän strategia perustui käytännössä talouden sopeutusohjelmaan, ja toimet priorisoitiin Kreikan viranomaisten pyyntöjen mukaisesti.

20

Kreikka-työryhmän koordinoimat teknisen avun toimet suoritettiin pääasiassa ”pyyntöjen perusteella”. Kreikan viranomaiset esittivät vuosina 2011 ja 2012 yksityiskohtaiset pyynnöt työryhmää konsultoituaan. Ne päivittivät pyyntöjä erikseen yksittäisillä toimintapolitiikan aloilla. Pyyntöjen perusteella tapahtuviin toimiin perustuva reaktiivinen lähestymistapa ei vastaa luonteeltaan aktiivisempaa Kreikka-työryhmän toimeksiantoa, johon sisältyy teknisen avun yksilöinti ja koordinointi tiiviissä yhteistyössä Kreikan viranomaisten kanssa.

21

Kreikka-työryhmä ei itse suorittanut systemaattista tarvearviointia määrittääkseen, mihin kysymyksiin tai mille aloille teknistä apua olisi kohdennettava ja missä prioriteettijärjestyksessä. Painopisteet perustuivat Kreikka-työryhmän toimeksiannon tapaan yhteisymmärryspöytäkirjaan. Yhteisymmärryspöytäkirjan soveltamisala oli kuitenkin erittäin laaja, joten sitä ei voitu käyttää suorana ohjeena teknisen avun toimittamiseen, sillä Kreikka-työryhmän resurssit ja Kreikan viranomaisten hallinnolliset valmiudet olivat rajalliset. Mainituista rajoitteista huolimatta Kreikka-työryhmä tarjosi ajoittain teknistä apua, joka kattoi Kreikan viranomaisten alkuperäisiä pyyntöjä laajemman alan. Tällaista tukea annettiin lähinnä otsakkeiden ”Innovaatiot” ja ”Taattu vähimmäistulo” alla.

22

Kreikka-työryhmällä ei ollut yleiskuvaa Kreikassa toteutetuista teknisen avun hankkeista, jotka oli rahoitettu muiden rahoituslähteiden kuin komission suoraan hallinnoiman EU:n talousarvion avulla (mukaan lukien rakennerahastoista, esim. ESR:sta tuetut hankkeet, joita toteutettiin yhteistyössä tapahtuvan hallinnoinnin puitteissa). Kreikka-työryhmällä ei ollut vastuuta rakennerahastojen hankkeiden täytäntöönpanosta tai seurannasta, mutta yleiskuva toimista olisi tukenut teknisen avun suunnittelua ja koordinointia. Kun otetaan huomioon teknisen avun ja rakennerahastojen samankaltaiset tavoitteet, toimenpideohjelmien yhteydessä toteutettujen hankkeiden valmistelutyöt olisi myös ollut hyödyllistä ottaa huomioon, jotta teknisen avun hankkeiden kanssa olisi saavutettu mahdollisimman kattava synergia.

Kreikka-työryhmälle ei osoitettu erillistä budjettia

23

Kreikka-työryhmällä ei ollut missään vaiheessa erillistä budjettia, vaan sen toiminta ja teknisen avun toimet rahoitettiin useista eri budjettikohdista (esimerkiksi Euroopan sosiaalirahaston ja Euroopan aluekehitysrahaston määrärahoista ja komission hallintobudjetista). Julkishallinnon uudistuksen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rakennerahastojen tarjoamia rahoitusmahdollisuuksia ei hyödynnetty täysimääräisesti teknisen avun tarkoituksiin. Erään tekniseen apuun liittyvän toimenpideohjelman (hallinnollista uudistusta koskeva toimenpideohjelma) määrärahoja vähennettiin huomattavasti ja niitä suunnattiin uudelleen sellaisiin toimiin, jotka eivät suoraan liittyneet keskushallinnon uudistukseen.

24

Toimenpideohjelmaa rahoitettiin useista eri budjettikohdista, joten komissio ei kyennyt määrittämään tarkasti Kreikassa toteutettavaa teknistä apua koskevien sitoumusten kokonaismäärää (ja näin ollen potentiaalisten kulujen kokonaismäärää). Kreikka-työryhmältä saatujen tietojen perusteella teknisen avun toimiin suoran keskitetyn hallinnoinnin puitteissa suunnattujen sitoumusten⁴ kokonaismäärä oli vuosina 2011–2013 yhteensä 11,2 miljoonaa euroa. Näiden määrärahojen lisäksi joitakin teknisen avun toimia rahoitettiin rakennerahastoista yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin puitteissa⁵. Maaliskuussa 2014 järjestetyssä korkean tason kokouksessa esitettyjen tietojen mukaan⁶ näihin toimiin sidottujen varojen määrä oli vuosina 2011–2014 yhteensä 14,2 miljoonaa euroa. Kun molemmat rahoituslähteet otetaan huomioon, mittavinta rahoitusta saanut toimintapolitiikan ala oli julkinen terveydenhuolto. Tulojen hallinnointi ja liiketoimintaympäristö saivat eniten rahoitusta keskitetyn hallinnoinnin yhteydessä (ks. kaavio 4).

Kaavio 4

Teknisen avun sitoumukset toimintapoliittisten alojen mukaan jaoteltuna (2011–2013)¹

1Vuosien 2011-2014 osalta mukana ovat yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin alaan kuuluneet sitoumukset.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin Kreikka-työryhmän toimittamien tietojen perusteella.

Kreikka-työryhmän sisäinen organisaatiorakenne oli joustava, mutta henkilöstötarpeita ei määritetty tarkoituksenmukaisen analyysin avulla

25

Kreikka-työryhmän organisaatioon kuului yksitoista toimintapoliittisista aloista vastaavaa alaryhmää ja yksi horisontaalinen tiimi, joka vastasi teknisen avun koordinoinnista ja hallinnoinnista. Alaryhmät oli jaoteltu yhteisymmärryspöytäkirjassa määritetyn rakenteen ja Kreikan uudistusprosessiin liittyvien keskeisten haasteiden mukaisesti. Jokaista alaryhmää johti koordinaattori, jolla oli kokonaisvastuu työn sisäisestä organisoinnista, viestinnästä ja Kreikka-työryhmän yleisiin asiakirjoihin liittyvästä alaryhmän työstä. Koordinaattoreiden odotettiin myös yksilöivän hankkeita, jotka ovat mahdollisesti kiinnostavia muiden alaryhmien kannalta. Tehtävänä oli myös hoitaa yhteyksiä talouden ja rahoituksen pääosaston maantieteelliseen yksikköön. Alaryhmiin perustuva rakenne mahdollisti sen, että henkilöstö (koordinaattorit mukaan luettuna) pystyi työskentelemään useammassa kuin yhdessä tiimissä. Rakenne antoi myös Kreikka-työryhmälle hallinnollista joustavuutta, jonka myötä resursseja kyettiin kohdentamaan nopeasti uudelleen.

26

Kreikka-työryhmälle huhtikuussa 2012 asetettu 67 henkilöstön jäsenen yläraja ei perustunut tosiasiallisten tarpeiden analysointiin. Henkilöstön kokonaismäärä oli 1. helmikuuta 2014 huomattavasti asetettua enimmäismäärää pienempi (yhdeksän toimea oli avoinna). Helmikuuhun 2015 mennessä avoimia toimia oli ainoastaan kaksi, kun rekrytointimenettelyt oli saatu päätökseen. Kreikka-työryhmä liitettiin 1. heinäkuuta 2015 alkaen rakenneuudistuksen tukipalveluun.

3Yhteistyöpuitteisiin kuului esimerkiksi Euroopan komission pysyvä edustusto Ateenassa, rakennerahastojen täytäntöönpanon tukemista varten perustettu työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston tekninen työryhmä sekä talouden ja rahoituksen pääosastoa edustavat pysyvät ohjelman valvojat.

4Lukuun ottamatta henkilöstö- ja hallintokuluja ja Fiscalis-ohjelman sitoumuksia.

5Suora keskitetty hallinnointi tarkoittaa, että komission henkilöstö vastaa suoraan varojen käytöstä (toimeksisaajien valinta, avustukset, varainsiirrot, seuranta jne.). Kun hallinnointi toteutetaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, talousarvion toteuttaminen siirretään jäsenvaltioille.

6Kreikka-työryhmän järjestämät säännölliset kokoukset, joissa keskusteltiin teknisen avun edistymisestä ja koordinoitiin sitä. Osallistujina oli jäsenvaltioita, palveluntarjoajia ja sidosryhmiä.

Osa II
Kreikka-työryhmä täytti yleisesti ottaen tehtävänsä, mutta havaittavissa oli kuitenkin puutteita

27

Kreikka-työryhmän toimeksianto kattoi viisi pääasiallista osa-aluetta (ks. laatikko 1). Kertomuksen tässä osassa arvioidaan, missä määrin eri osa-alueet on katettu.

Kreikka-työryhmän toimeksianto

1)Määrittää ja koordinoida, tiiviissä yhteistyössä Kreikan kanssa ja muiden jäsenvaltioiden tukea hyödyntäen, teknistä apua, jota Kreikka tarvitsee toteuttaakseen EU:n/IMF:n laatiman sopeutusohjelman.

Suuria haasteita hankalassa toimintaympäristössä

28

Kreikka-työryhmän suurena haasteena oli koota yhteen kattava teknisen avun ohjelma talouden sopeutusohjelmien ja Kreikan uudistusten yleisen kestävyyden tukemista silmällä pitäen. Ensimmäistä sopeutusohjelmaa tarkistettiin viidesti toukokuun 2010 ja lokakuun 2011 välisenä aikana. Kreikka-työryhmän perustamiseen mennessä ohjelmalla oli laaja joukko tarkkoja ehtoja, jotka muodostivat perustan Kreikan viranomaisten pyytämälle tekniselle avulle.

29

Työryhmä käynnisti ensimmäisten kolmen toimintakuukautensa aikana teknisen avun aloitteita useimmilla toimintapoliittisilla aloilla, joilla Kreikan viranomaiset olivat pyytäneet tukea. Työryhmän ensimmäinen neljännesvuosikatsaus (marraskuussa 2011) osoitti, että teknistä apua annettiin tuolloin yhdeksällä toimintapoliittisella alalla, esimerkiksi seuraavilla keskeisillä aloilla: talousarvio ja verotus, julkinen sektori sekä liiketoimintaympäristö. Marraskuussa 2014 Kreikka-työryhmä toimi 118 teknisen avun hankkeen parissa. Työryhmällä oli teknisen avun antamisessa tiukat määräajat, jotka johtuivat sopeutusohjelmaan liittyvien ehtojen täytäntöönpanosta. Työryhmä joutui lisäksi toimimaan erittäin epävakaassa poliittisessa tilanteessa, joka edellytti useita mukautuksia lähestymistapaan ja teknisen avun hankkeiden sisältöön.

Koordinointijärjestelmän toiminta oli tarkoituksenmukaista

30

Teknisen avun antaminen on monimutkainen järjestelmä, jossa on mukana suuri määrä jäsenvaltioita, kansainvälisiä organisaatioita ja EU:n yksiköitä. Järjestelmä edellytti tehostettuja koordinointitoimia. Tätä silmällä pitäen Kreikka-työryhmä järjesti säännöllisesti korkean tason kokouksia, joissa koordinointiin avun toimittamista. Vuoden 2014 puoliväliin mennessä pidettiin kymmenen tällaista kokousta. Kokoukset muodostivat pääasiallisen koordinointivälineen. Ne olivat hyödyllisiä teknisen avun resurssien kokoamisen (etenkin alkuvaiheessa) ja avun toimittamisen rationalisoinnin kannalta. Korkean tason kokousten osallistujamäärä oli suuri. Osallistujat edustivat kaikentyyppisiä teknisen avun yhteistyökumppaneita.

31

Korkean tason kokousten lisäksi Kreikka-työryhmä kehitti kolme pääasiallista kanavaa Kreikan viranomaisten kanssa tapahtuvaa toimien yleistä koordinointia varten:

οkorkean tason poliittiset kokoukset, joihin osallistui Kreikka-työryhmän johtaja

οviikoittaiset alaryhmien tasolla pidetyt kokoukset (tietystä toimintapoliittisesta alasta vastaava Kreikka-työryhmän henkilöstö) asianomaisesta alasta vastaavien Kreikan viranomaisten kanssa

οKreikka-työryhmän henkilöstön työkontaktit Kreikan viranomaisten kanssa (mukaan lukien yhteydet asiantuntijoihin, jotka työskentelivät päivittäin Kreikan hallinnossa).

32

Hanketasolla Kreikka-työryhmä pystyi osoittamaan koordinoinnin parantuneen sekä Kreikan viranomaisten että palveluntarjoajien kanssa. Kaikkien hankkeiden yhteydessä Kreikka-työryhmän henkilöstö johti yhteistyökumppaneiden kanssa käytyjä kokouksia ja/tai osallistui niihin. Joissakin tapauksissa koordinointi ei kuitenkaan osoittautunut vaikuttavaksi:

οHallinnollista rasitusta koskeneen hankkeen yhteydessä tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita, jotka liittyivät OECD:n ja Kreikan viranomaisten väliseen yhteistyöhön; puutteita ilmeni erityisesti kreikkalaisten asiantuntijoiden tekemän työn laadussa. Kreikka-työryhmän koordinointitoimet eivät osoittautuneet siinä määrin riittäviksi, että viivästyksistä olisi kyetty selviämään ja panemaan hanke täytäntöön alkuperäisen suunnitelman mukaisesti (ks. liite IV).

οRakennerahastojen alalla muodostui välttämättömäksi suorittaa vertaileva analyysi koheesiopolitiikan täytäntöönpanomenettelystä. Tätä silmällä pitäen Kreikka-työryhmä käynnisti syyskuussa 2013 yhteistyön erään jäsenvaltion viranomaisten kanssa, mutta järjestelyt keskeytyivät myöhemmin ilman selkeää syytä.

Kreikka-työryhmän rooli vaihteli huomattavasti tarkastettujen hankkeiden yhteydessä

33

Kreikka-työryhmän tehtävien luonne vaihteli suuresti eri hankkeiden välillä (ks. yksityiskohtaisempi analyysi työryhmän roolista liitteessä V). Työryhmä tuotti merkittävää lisäarvoa tapauksissa, joissa sen tehtävänä oli koota resursseja jäsenvaltioilta tai hallinnoida ulkoisia palveluntarjoajia⁷. Tällaisissa tapauksissa Kreikka-työryhmän vastuulla oli muun muassa laatia tehtävänmääritys, valita palveluntarjoajat (työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastoa konsultoiden) ja valvoa niiden työtä. Työryhmällä oli näin ollen huomattava vaikutus Kreikan viranomaisille tosiasiallisesti toimitetun teknisen avun sisältöön ja laatuun.

34

Sitä vastoin hallinnollista rasitusta koskeneen hankkeen yhteydessä työryhmän roolia ei ollut määritetty yhtä selkeästi. Työryhmä ei osallistunut palveluntarjoajien valintaan, OECD:n ja Kreikan viranomaisten välisiin sopimusjärjestelyihin eikä täytäntöönpanon seurantaan. Työryhmä oli ensisijaisesti välittäjän roolissa, mutta toimien vaikuttavuus jäi vähäiseksi (ks. kohta 32).

Kreikka-työryhmän toimeksianto

2)Tukea Kreikan viranomaisia annettavan teknisen avun yksityiskohtaisessa määrittämisessä.

Kreikka-työryhmä sovelsi erityyppisiä teknisen avun muotoja, mutta osa niistä ei vastannut tuen luonnetta

35

Kreikka-työryhmä käytti toimeksiantoaan toteuttaessaan erilaisia teknisen avun toimitusmuotoja (ks. kaavio 5). Teknistä apua annettiin ensisijaisesti ulkoisten toimeksisaajien avulla. Tähän olivat osasyynä hallinnolliset rajoitteet, jotka estivät komissiota ottamaan asiantuntijoita palvelukseen suoraan. Yleisenä käytäntönä oli, että kun teknisen avun hanke oli validoitu, tehtäviin otettiin sekä pitkällä että lyhyellä aikavälillä toimivia asiantuntijoita, joiden tehtävänä oli vastata Kreikan hallintoa edustavien edunsaajien erityistarpeisiin.

Kaavio 5

Teknisen avun toimitusmuodot

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin Kreikka-työryhmän toimittamien tietojen perusteella.

36

Kansallisten kehitysvirastojen kanssa tehtäviin pitkän aikavälin sopimuksiin perustuvan teknisen avun tapauksessa⁸ (verotuksen ja julkishallinnon aloilla) Kreikka-työryhmä vastasi asiantuntijoiden valinnasta ja heidän kanssaan käytävistä neuvotteluista. Asiantuntijoiden rahoituksesta vastasivat virastot, mutta asiantuntijat työskentelivät pitkälti itsenäisesti (esim. ilman virastojen metodologista ohjausta). Verotuksen alalla toimiva virasto veloitti palveluistaan seitsemän prosentin hallintopalkkion⁹. Mainittu vastuualuejako osoittaa näiden kahden sopimuksen tapauksessa, että kansallisia virastoja käytettiin ensisijaisesti ulkoisten toimeksisaajien palkkaamisen rahoittamiseen. Virastojen varsinainen panos rajoittui muodollisuuksien hoitamiseen (ei asiakysymyksiin liittyvää neuvontaa), ja menettelystä aiheutui komissiolle hallinnollisia kuluja.

37

Monimutkaisen oikeudellisen ympäristön aloilla, kuten tulojen hallinnointi ja julkishallinto, saavutettiin parempia tuloksia tapauksissa, joissa paikan päällä toimivia asiantuntijoita sijoitettiin kansallisten viranomaisten tueksi varhaisessa vaiheessa. Asiantuntijat olivat hyvässä asemassa yksilöimään käytännön esteitä ja rajoitteita ja kohdistamaan niihin toimia. Esimerkkeinä voidaan mainita velkojen poistoon liittyvät menettelyt ja viestinnän helpottaminen lainsäädäntöprosessin viivästysten yhteydessä.

Teknisen avun toimittajia valittaessa ei aina analysoitu perusteellisesti eri vaihtoehtoja

38

Tarkastetuista pitkän aikavälin teknisen avun hankkeista neljän kohdalla komissio teki sopimuksen suoraan (kaksi sopimusta tehtiin IMF:n kanssa verotusalalla, kaksi kansallisten kehitysvirastojen kanssa julkishallinnon ja verotuksen aloilla). Liiketoimintaympäristön (hallinnollisen rasituksen vähentäminen) alalla Kreikan viranomaiset tekivät rahoitussopimuksen OECD:n kanssa.

39

Komissio teki pitkän aikavälin tukea koskevat sopimukset suoraan. Kyseisistä sopimuksista vastaavien teknisen avun toimittajien valinta dokumentoitiin varainhoitoasetuksessa vaaditulla tavalla¹⁰. Tarjouskilpailumenettelyjä ei vaadittu, mutta kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto arvioi ensin valituksi tulleet tuen toimittajat ja antoi hyväksynnän sopimusten tekoon komission kanssa. OECD:n kanssa tehdyn rahoitussopimuksen tapauksessa Kreikan viranomaiset vastasivat sopimuksentekomenettelyistä. Lainsäädännössä ei vaadittu tarjouskilpailun järjestämistä. Valintaa ei kuitenkaan tehty perusteellisen ja dokumentoidun, tarjousten väliseen vertailuun perustuvan analyysin pohjalta. Tämä koski sekä komission että Kreikan viranomaisten hallinnoimia menettelyjä.

40

Päätös tehdä sopimuksia kansallisten kehitysvirastojen kanssa vastasi strategiaa, jonka tavoitteena oli jäsenvaltioiden osallistaminen teknisen avun toimittamiseen. Komissio esimerkiksi piti kansallisen kehitysviraston valintaa julkishallinnon alalla loogisena valintana, koska organisaatio oli aiemmin toiminut yhteistyössä alalla toteutettavia toimia johtavan maan kanssa.

41

Viraston organisaatioon kuului erillinen temaattinen yksikkö, joka vastasi julkishallinnon ja valtion nykyaikaistamisesta, mutta virastolla ei ollut osoittaa aiempaa kokemusta teknisen avun hankkeista, jotka olisivat vastanneet sisällöltään Kreikan keskushallinnon uudistusta. Viraston tyypillinen toiminta koski kehitysmaita (etenkin Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Balkanin alueella). Vuosina 2013 ja 2014 Kreikan julkishallinnon uudistus oli ainoa hanke, jota virasto toteutti EU:n alueella. Toinen kansallinen kehitysvirasto, jonka kanssa tehtiin sopimus teknisen avun antamisesta verotusalalla, oli aiemmin keskittynyt köyhyyden vähentämiseen ja toimi lähinnä Aasian ja Afrikan alikehittyneissä maissa.

Kreikka-työryhmän toimeksianto

3)Suositella lainsäädäntöön, sääntelyyn, hallintoon ja tarvittaessa ohjelmasuunnitteluun tai sen muuttamiseen liittyviä toimenpiteitä EU-varojen hyödyntämisen nopeuttamista silmällä pitäen.

EU-varojen hyödyntämistä nopeuttava tuki oli jäsennelty tarkoituksenmukaisesti

42

Kreikka-työryhmä tarjosi Kreikalle kattavan tukipaketin rakennerahastojen alalla. Marraskuussa 2014 kahdeksan hanketta, joiden tavoitteena oli rakennerahastojen hallinnoinnin parantaminen, olivat joko käynnissä tai saatu päätökseen. Hankkeet kattoivat horisontaalisia aiheita (seuranta, menettelyjen yksinkertaistaminen) sekä määritettyjen painopisteiden (esim. jätehuolto, energia, matkailu) toteuttamiseen tarkoitetun erityistuen.

43

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti yksityiskohtaisesti ensisijaisten hankkeiden seurannan ja havaitsi, että teknisen avun käyttö jakaantui kolmeen eri kategoriaan: i) horisontaalisia kysymyksiä koskeva ongelmanratkaisu, ii) funktionaalisen seurantajärjestelmän kehittäminen Kreikassa ja iii) vakaan riskinarviointijärjestelmän avulla valittujen 40 ensisijaisen hankkeen suora seuranta. Viimeinen toimi päättyi vuoden 2012 puolivälissä, kun kreikkalaiset panivat täytäntöön tarkoituksenmukaisen seurantamekanismin.

44

Rakennerahastojen alaa koskevan vastuualuejaon osalta Kreikka-työryhmän ja alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston välinen yhteistyö oli esimerkki hyvästä sisäisestä koordinoinnista komissiossa. Selkeän vastuualuejaon myötä Kreikka-työryhmä ei puuttunut päivittäisiin seurantatoimiin, joista vastasi alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto. Työryhmä huolehti sen sijaan rakennerahastojen täytäntöönpanoon vaikuttavista horisontaalisista kysymyksistä. Marraskuussa 2011 havaittiin horisontaalisia huolenaiheita (esim. lainsäädännön yksinkertaistaminen, kiinteistörekisterin organisointi). Näitä kysymyksiä käsiteltiin koko Kreikka-työryhmän olemassaolon ajan.

45

Rakennerahastojen alalla annettavasta teknisestä avusta vastasi Kreikka-työryhmän henkilöstö (liikenneministeriössä toimiva henkilöstö ja Kreikka-työryhmän toimistossa työskentelevä henkilöstö). Tässä tapauksessa Kreikka-työryhmällä oli tarkoin määritetty tehtävä, joka johti myönteisiin tuotoksiin (ks. kohdat 41 ja 42). On syytä panna merkille, että rakennerahastojen täytäntöönpanoon tarkoitettu työryhmä oli olemassa jo ennen Kreikka-työryhmän perustamista. Työryhmässä oli mukana yksi komission virkamies ja kolme muuta Euroopan investointipankin nimittämää asiantuntijaa. Komission virkamies vastasi ohjelman täytäntöönpanon koordinoinnista rakennerahastojen alalla. Hän avusti Kreikan viranomaisia hakemusten laadinnassa ja raportoi edistymisestä säännöllisesti.

Kreikka-työryhmän toimeksianto

4)Laatia kaikille teknisen avun tehtäville selkeät tehtävänmääritykset, joissa yksilöidään teknisen avun luonne ja sisältö, tarvittavat budjetti- ja henkilöstöresurssit sekä odotetut tulokset, välitavoitteet ja toimittamiselle asetetut määräajat.

Tuki oli mukautettu riittävän hyvin keskeisiin uudistustarpeisiin, mutta se ei aina perustunut kattavaan tarpeidenarviointiin

46

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastettujen hankkeiden osalta, että yleisesti ottaen tuen sisältö vastasi ulkoisten asiantuntijoiden yksilöimiä keskeisiä ongelmia. Verotusalalla teknisen avun perustana oleva tekninen analyysi oli tarkoituksenmukainen laadittujen indikaattoreiden ja valittujen alojen osalta. Teknisen avun sisältö oli määritetty hyvin myös rakennerahastojen alalla. Teknisen avun tuella suunniteltu seurantajärjestelmä perustui vakaaseen riskianalyysiin ja sen pohjalta myönnettiin teknistä erityisapua yksittäisten hankkeiden täytäntöönpanoon.

47

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin puutteita hallinnollisen rasituksen vähentämisen ja julkishallinnon aloilla annetun teknisen avun sisällössä:

a)Hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskeneen hankkeen tapauksessa teknisen avun sisältö oli suppeampi kuin Kreikan viranomaisten vuonna 2010 käynnistämän vastaavanlaisen hankkeen yhteydessä. Asianomainen hallinnollista uudistusta koskeneen toimenpideohjelman yhteydessä suunniteltu hanke keskeytettiin tämän jälkeen ja korvattiin OECD:n kanssa teknisen avun toimittamisesta tehdyllä sopimuksella. Eroavaisuuksiin lukeutui muun muassa se, että alkuperäinen hanke kattoi kaikkien alaa koskevien säädösten kattavan arvioinnin, mutta OECD:n kanssa tehty sopimus keskittyi niihin 20 prosenttiin säädöksistä, jotka olivat kaikkein kuormittavimpia. Lähestymistavan muutokselle ei ollut dokumentoitua perustetta.

b)Julkishallinnon alalla annettu tekninen apu ei perustunut Kreikka-työryhmän suorittamaan tarvearviointiin, vaan OECD:n laatimassa, Kreikan keskushallinnon uudistusta koskevassa julkishallinnon katsauksessa (Greece: Review of the Central Administration) esitettyihin havaintoihin ja suosituksiin. Teknisen avun yhteydessä ei kuitenkaan hyödynnetty keskeisiä suosituksia, jotka koskivat uudistusten esteiden ennakointia ja systemaattista seurantaa.

c)Synergioita rakennerahastojen kanssa ei hyödynnetty täysimääräisesti. Teknisen avun erityistarpeet ja sisältö määritettiin konsultoimatta hallinnollista uudistusta koskevasta toimenpideohjelmasta vastaavaa hallintoviranomaista tai työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastoa, vaikka toimenpideohjelman ja teknisen avun tavoitteet olivat samankaltaiset. Joitakin hallinnollista uudistusta koskevan toimenpideohjelman keskeisiä toimia keskeytettiin ja pantiin täytäntöön (rajoitetusti) teknisen avun hankkeina suoran keskitetyn hallinnoinnin puitteissa.

Sopimustoimeksiantoja ei määritetty kaikissa tapauksissa selkeästi

48

Vaikka teknisen avun sisältö oli määritetty hyvin, avun perustana olevia toimeksiantoja tai etenemissuunnitelmia ei jossakin tapauksissa ollut suunniteltu riittävän hyvin. Puutteita oli havaittavissa erityisesti yhdessä komission ja IMF:n välillä tehdyistä rahoitussopimuksista sekä julkishallinnon uudistuksia koskeneessa etenemissuunnitelmassa¹¹.

49

Joulukuussa 2011 tehdyssä, Kreikan julkisen varainhoidon ja verohallinnon lujittamista koskeneessa rahoitussopimuksessa (Strengthening Public Financial Management and Tax Administration in Greece) ei määritetty tarkasti IMF:n toteuttaman työn sisältöä. Teknisen avun prosessiin osallistuvien yhteistyökumppaneiden välinen vastuualuejako määritettiin sopimuksessa vain hyvin väljästi. IMF:n oli määrä johtaa, koordinoida ja valvoa verohallinnon alalla toteutettavia teknisen avun toimia. Tulosindikaattoreita ei nivelletty eri osapuolten erityisiin vastuualueisiin. Vastuualueet määritettiin tarkemmin sopimukseen myöhemmin (kaksi vuotta allekirjoittamisen jälkeen) tehdyssä muutoksessa.

50

Julkishallinnon uudistusta koskeva etenemissuunnitelma käsitti 58 toimea, jotka oli määrä toteuttaa vuosina 2012 ja 2013. Joillakin toimilla ei ollut toteuttamisaikataulua, eikä etenemissuunnitelmassa aina määritetty tuotoksia tai välitavoitteita. Suunnittelu oli joissakin tapauksissa heikkoa ja suunnittelun aikataulu oli turhan optimistinen (ks. laatikko 2). Aikataulu kuitenkin määritettiin Kreikan viranomaisten asianomaisissa säädöksissä vuoden 2011 lopussa asettamien määräaikojen ja yhteisymmärryspöytäkirjan mukaisesti. On syytä panna merkille, että joissakin tapauksissa etenemissuunnitelmassa kuitenkin asetettiin indikaattoreita tulosten mittaamista varten.

Tekninen apu soveltui ohjelman vaatimuksiin

51

Annettu tekninen apu vastasi sisällöltään pitkälti yhteisymmärryspöytäkirjassa asetettuja ohjelman ehtoja. Yhteensä 118:sta teknisen avun hankkeesta 11:tä hanketta (rahoituslaitoksia, terveydenhuolta sekä sisäasioita koskevilla aloilla) ei kuitenkaan ollut yhdistettävissä sopeutusohjelmiin liittyviin erityissäännöksiin. Sisäpolitiikan ala mainittiin erikseen Kreikka-työryhmän toimeksiannossa, mutta siitä ei ollut mainintaa yhteisymmärryspöytäkirjassa.

Kreikka-työryhmän toimeksianto

5)Raportoida komissiolle ja Kreikan viranomaisille neljännesvuosittain toimien edistymisestä sekä laatia tarpeen mukaan useammin varhaisvaroitusraportteja.

Laatikko 2

Esimerkkejä keskushallinnon uudistusta koskevan etenemissuunnitelman turhan optimistisesta laadintatavasta

Etenemissuunnitelman mukaan tarkoituksena oli, että rakennemuutosskenaariot laadittaisiin ensimmäisinä uudelleenjärjestelyn kohteina olleissa viidessä ministeriössä neljän kuukauden kuluessa (toukokuu 2012). Käytännössä arviointikertomusten laadintaan kului viidestä ministeriöstä kahden tapauksessa yhdeksän kuukautta (lokakuu 2012); niitä käytettiin ”pilottihankkeina”. Kun etenemissuunnitelma laadittiin tammikuussa 2012, siinä ei yksilöity, mihin ajankohtaan mennessä rakenneuudistus olisi toteutettava. Käytännössä kaikkien ministeriöiden (pilottihankkeina toimineet kaksi ministeriötä mukaan luettuna) rakenneuudistus saatiin päätökseen kaksi ja puoli vuotta myöhemmin, elokuussa 2014.

Etenemissuunnitelman mukaan kaikkien keskushallinnon työntekijöiden työnluokituksia koskeva uudistus olisi pitänyt toteuttaa kuudessa kuukaudessa (eli heinäkuuhun 2012 mennessä). Määräaika asetettiin siitä huolimatta, että kyseessä oli oikeudellisesti ja organisatorisesti monimutkainen toimi (jonka yhteydessä oli arvioitava lähes 1 500:aa erityyppistä tehtävää hoitava henkilöstö). OECD oli tuonut asian esille jo Kreikan keskushallintoa koskevassa kartoituksessaan. Arviointia ei tehty määräaikaan mennessä, ja työnluokituksia koskeva uudistus saatiin päätökseen kaksi vuotta myöhemmin syksyllä 2014.

Kreikka-työryhmä seurasi teknisen avun edistymistä vaikuttavalla tavalla…

52

Kreikka-työryhmä käytti teknisen avun edistymisen yleisen seurannan keskeisinä välineinä neljännesvuosittain julkaistavia katsauksia, joiden liitteenä olivat ”teknisen avun taulukot”:

a)Neljännesvuosittaisissa katsauksissa annettiin kattava kuvaus keskeisillä toimintapolitiikkojen aloilla tapahtuneesta kehityksestä ja uudistusten yleisestä edistymisestä. Katsaukset eivät koskeneet yksinomaan suoraan tekniseen apuun liittyviä saavutuksia. Katsaukset sopivat näin ollen hyvin kuvaamaan teknisen avun kontekstia ja sisältöä, mutta niiden avulla ei kyetty määrittämään yksittäisten hankkeiden vaikutusta. Kreikka-työryhmän toimeksiannossa mainittiin nimenomaisesti, että katsaukset laaditaan neljännesvuosittain syksyn 2011 ja kesän 2015 välisenä aikana. Tästä huolimatta katsauksia julkaistiin lopulta viidentoista sijasta ainoastaan seitsemän. Kreikka-työryhmä julkaisi viimeisen katsauksen heinäkuussa 2014.

b)Teknisen avun taulukoissa annettiin tietoa teknisen avun hankkeiden edistymisestä. Taulukoissa keskityttiin yleistavoitteisiin, alan yleiseen kehitykseen, raportointijakson aikana annettuun tekniseen apuun sekä tuleviin suunnitelmiin.

c)Alaryhmien tasolla suoritettiin tarkempaa seurantaa. Yleistä edistymistä käsiteltiin säännöllisissä kokouksissa Kreikka-työryhmän johtajan kanssa. Edistymistä koskevat tiedot dokumentoitiin asianmukaisesti.

…ja ulkoisten palveluntarjoajien tuotoksia seurattiin vaihtelevassa määrin

53

Kreikka-työryhmä sai arvoltaan vähäisiä sopimuksia koskevat väliraportit palveluntarjoajilta ja tarkisti ne. Kommentit olivat selkeitä; niissä tuotiin esille johdonmukaisuuteen, kattavuuteen ja EU-lainsäädännön noudattamiseen liittyviä näkökohtia. Lopullisten tuotosten toimittamisen jälkeen Kreikka-työryhmä arvioi toimeksiannon noudattamista. Tämän perusteella laadittiin tiedonanto, jonka perusteella työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto hyväksyi maksut.

54

Pitkän aikavälin sopimusten tapauksessa Kreikka-työryhmä kykeni osoittamaan seuranneensa tiiviisti teknisen avun edistymistä ja pitäneensä säännöllisesti yhteyttä kaikkiin pitkän aikavälin tuen tarjoajiin. Tämä tapahtui säännöllisten kokousten, paikan päällä olevien asiantuntijoiden ja IMF:n kanssa (verotusalalla) toteutettujen yhteisten operaatioiden avulla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin puutteita joidenkin pitkän aikavälin sopimusten seurantamenettelyissä:

a)Seuranta ei tapahtunut todennettavissa olevien indikaattoreiden perusteella – IMF:n kanssa tehdyn sopimuksen seurantaa ei dokumentoitu systemaattisesti sopimuksessa määritettyjen tavoitteiden saavuttamisen arvioinnin osalta. Kreikka-työryhmä ei analysoinut systemaattisesti teknisen avun tosiasiallisia tuloksia alun perin sovittujen tavoitteiden tai indikaattoreiden perusteella. Seuranta ei näin ollen johtanut hankkeen alkuperäisten määräaikojen tai tulosindikaattoreiden muuttamiseen tapauksissa, joissa se olisi ollut tarpeen nopeasti muuttuvan ulkoisen tilanteen huomioon ottamisen kannalta.

7Esimerkiksi julkisen sektorin aloja koskevan uudistuksen osalta työryhmä vaikutti liiketoimintaympäristöön (ammattien vapauttaminen), talousarvioon ja verotukseen.

8Kansalliset kehitysvirastot ovat julkishallinnon yksiköitä, joiden tehtäväksi jäsenvaltiot antavat asiantuntemuksen ja tuen toimittamisen muille maille (lähinnä kehitysmaille).

9Toiminnan perustana oli 600 000 euron kokonaisbudjetti.

10Ensisijaisesti rahoituspäätösten perusteella.

11Etenemissuunnitelmasta sovittiin Kreikka-työryhmän, Kreikan viranomaisten ja alalla toteutettavia toimia johtavan maan (jäsenvaltio, joka toimi tietyn alan uudistuksessa pääasiallisena yhteistyökumppanina) välillä. Etenemissuunnitelma oli väline, jonka tarkoituksena oli säilyttää yleisnäkemys julkishallinnon alalla annettavasta teknisestä avusta ja mahdollistaa avun johdonmukainen seuranta. Suunnitelmassa yksilöitiin hallinnollisen uudistuksen yleinen rakenne ja täytäntöönpanostrategia.

Osa III
Teknisen avun tulokset olivat vaihtelevia

b)Kreikka-työryhmän rajallinen osallistuminen: hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskeneen hankkeen yhteydessä teknistä apua annettiin OECD:n ja Kreikan viranomaisten kahdenvälisen sopimuksen perusteella. Kreikka-työryhmä ei näin ollen seurannut suoraan, olivatko tuotokset sopimusvaatimusten mukaisia.

Kreikka-työryhmä ei seurannut systemaattisesti teknisen avun tuloksia ja vaikutuksia

55

Vaikutustenarvioinnin yhteydessä teknistä apua koskevien suositusten täytäntöönpano jäi Kreikan viranomaisten tehtäväksi. Kreikka-työryhmä ei pyytänyt teknisen avun saajilta systemaattisesti palautetta tai seurannut teknisen avun täytäntöönpanoa taikka sen laajempia vaikutuksia. Kreikka-työryhmän tilaamat ulkoiset arvioinnit kattoivat vaikutustenarvioinnin jossakin määrin¹², ja yksittäisillä toimintapolitiikan aloilla, esimerkiksi verotuksen alalla, oli havaittavissa esimerkkejä seurantatoimista. Systemaattisen täytäntöönpanoa koskevan katsauksen avulla olisi kuitenkin helpompi arvioida, kuinka Kreikan viranomaiset ovat kyenneet hyödyntämään teknistä apua. Katsaus tukisi myös teknisen avun suunnittelun parantamista.

56

Kreikka-työryhmä ei seurannut systemaattisesti teknisen avun suositusten täytäntöönpanoa, mutta neljännesvuosittain julkaistut katsaukset sisälsivät joitakin tulosindikaattoreita:

οrakennerahastojen varojen hyödyntämisaste

οmarkkinalikviditeetti (kreikkalaisten yritysten käytettävissä olevat rahoitusvälineet)

οverotusta koskevat indikaattorit (esim. jäljellä oleva verovelka, tarkastusten lukumäärä, alv-ilmoitusten sääntöjenmukaisuus).

57

Kahdessa tarkastettuihin toimintapolitiikan aloihin liittyvässä tapauksessa Kreikan viranomaiset perustivat itse vaikuttavia seurantajärjestelmiä (ks. laatikko 3).

Laatikko 3

Esimerkkejä Kreikan viranomaisten perustamista vaikuttavista seurantajärjestelmistä

–Hallinnollisen rasituksen vähentäminen - toimista vastaava ministeriö perusti tietokannan, jonka avulla seurattiin kaikkien 86 suosituksen täytäntöönpanoa 13:lla eri toimintapolitiikan alalla.

–Kreikka-työryhmä auttoi Kreikan viranomaisia perustamaan tietotekniikkavälineen, jonka avulla on mahdollista seurata rakennerahastojen tuen täytäntöönpanoa hanketasolla. Tämä tarpeiden mukaan räätälöity väline toimi yhteisymmärryspöytäkirjassa asetettujen kriteereiden mukaisesti.

Tuotokset olivat tyydyttäviä, mutta viivästyksiä ilmeni jonkin verran

58

Marraskuuhun 2014 mennessä Kreikka-työryhmä oli koordinoinut 118:aa teknisen avun hanketta (ks. kaavio 6), joista 104 oli käynnissä (82 hanketta) tai saatu päätökseen (22 hanketta). Loput 14 hanketta eivät olleet käynnissä, mutta joitakin valmistelutöitä oli aloitettu. Apua oli annettu 12:lla toimintapolitiikan alalla, jotka olivat olennaisia Kreikan uudistusprosessin kannalta; mukana oli erittäin monimutkaisia toimintapolitiikan aloja, kuten julkishallinnon uudistus sekä verotus.

59

Ulkoisten palveluntarjoajien toimittamien tuotosten laatu oli toimeksiantojen mukainen, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi joitakin viivästyksiä teknisen avun täytäntöönpanossa. Esimerkiksi OECD:n kanssa tehty sopimus allekirjoitettiin marraskuussa 2012 ja toimien oli määrä käynnistyä kahden kuukauden kuluessa allekirjoittamisesta. Sopimuksen allekirjoittaminen oli jo viivästynyt ohjelmassa asetettuun alkuperäiseen määräaikaan, vuoden 2011 kolmanteen vuosineljännekseen nähden. Valmisteluvaiheen viivästysten takia sopimuspuolet (Kreikan viranomaiset ja OECD) lykkäsivät hankkeen käynnistämistä maaliskuun 2013 loppuun. OECD toimitti lopullisen tuotoksen huhtikuussa 2014, mikä vastasi muutettua hankeaikataulua. Raportin lopullinen versio julkaistiin syyskuussa 2014.

Kaavio 6

Hankkeiden lukumäärä toimintapolitiikan alojen mukaan jaoteltuna

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin Kreikka-työryhmän toimittamien tietojen perusteella.

Vaihteleva vaikutus uudistusprosessiin

60

Teknisen avun perimmäisenä tavoitteena oli tukea vaikuttavan ja kestävän uudistuksen toteuttamista avun kohteena olleilla toimintapolitiikan aloilla, vaikkakin uudistuksen täytäntöönpanovastuu oli Kreikan viranomaisilla (ei Kreikka-työryhmällä tai komissiolla). Toteutetut uudistukset ovat näin ollen tärkeä teknisen avun onnistumista kuvaava indikaattori. Tässä kertomuksen osassa analysoidaan tarkastettujen teknisen tuen hankkeista johtuvien uudistusten edistymistä (ks. liite II), ja tuodaan esille huomattavia vaihteluja uudistusten välillä.

Julkishallinto

61

Julkishallinnon uudistuksen yhteydessä teknisen avun tarkoituksena oli auttaa Kreikan viranomaisia arvioimaan julkishallinnon yksiköitä ja toimittamaan niitä koskeva rakenneuudistus. Arvioinnilla oli kuitenkin vain vähäinen vaikutus joidenkin yksiköiden, esimerkiksi ministeriöiden, organisaatioon, eikä tehtävänkuvauksia laadittu systemaattisesti. Seurauksena oli, että ministeriökohtainen henkilöstön ja toimintojen lukumäärä ei muuttunut merkittävästi, vaikka johtotehtävien kokonaismäärää vähennettiin 40 prosentilla. Uudistus ei näin ollen tuottanut huomattavia parannuksia virkamieskunnan toiminnan liikkuvuuden ja joustavuuden edistämisen kannalta.

62

Ministeriöiden väliseen heikkoon koordinointiin pyrittiin puuttumaan antamalla teknistä apua, jonka tavoitteena oli helpottaa koordinoinnista vastaavan pääsihteeristön (General Secretariat for Coordination, GSCO) perustamista. Koordinoinnista vastaava pääsihteeristö oli kuitenkin täydessä toimintakunnossa vasta marraskuussa 2013. Pääkoordinaattorin tehtävä oli alun perin tarkoitettu ylemmän virkamiehen ”vakinaiseksi” viraksi, johon liittyviä tehtäviä hoidetaan viisivuotisen toimikauden ajan. Tavoitteena oli valtion toiminnan jatkuvuuden varmistaminen. Käytännössä koordinoinnista vastaavan pääsihteeristön perustamista seuranneiden kahden vuoden aikana virassa työskenteli peräkkäin kolme eri poliittisin perustein nimitettyä henkilöä. Tämä oli vastoin teknisen avun osalta suositettua mallia, jonka tarkoituksena oli puuttua toiminnan jatkuvuutta koskevaan riskiin.

63

Toisin kuin keskushallinnon uudelleenjärjestelyn yhteydessä käyttöön otettujen organisaatiokaavioiden kohdalla, koordinoinnista vastaavan pääsihteeristön perustaminen ei johtanut toiminnan tehostumiseen pääministerin alaisuudessa työskentelevien yksiköiden organisoinnin osalta. Kreikka-työryhmän, alalla toteutettavia toimia johtavan maan ja kreikkalaisen työryhmän alkuperäisiä ehdotuksia ei hyväksytty, ja vuodesta 2013 alkaen toiminnassa on ollut kolme hallinnollista rakennetta, joiden ongelmana on ollut vastuualueiden päällekkäisyys ja kaksinkertaisuus (ks. kaavio 7). Näille kolmelle pääsihteeristölle annettiin yli 200 erilaista yksityiskohtaista vastuualuetta.

Kaavio 7

Keskushallinnon toiminnan päällekkäisyydet

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liiketoimintaympäristö

64

Hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskeneista OECD:n 86 suosituksesta 60 edellytti primaarilainsäädännön muuttamista. Tarvittavat säädökset oli marraskuun 2014 lopussa hyväksytty 52 suosituksen osalta. Seitsemässä tapauksessa lainsäädäntötyö oli vielä kesken tai sitä oli lykätty.

65

Sekundaarilainsäädännön muutosta edellyttäneistä 32 tapauksesta 19:ää ei ollut pantu täytäntöön marraskuun 2014 loppuun mennessä. Kyseiset tapaukset liittyivät eri aloihin (seitsemän tapausta koski energia-alaa) ja niiden osuus hallinnollisesta kokonaisrasituksesta oli yhteensä 22,5 prosenttia (osuudesta 12 prosenttia johtui yksittäisestä alv-lainsäädännön alaan liittyvästä säädöksestä).

Rakennerahastot

66

Varojen kokonaishyödyntämisasteen osalta Kreikka nousi vuodesta 2010 vuoden 2014 syyskuuhun mennessä kaikkien EU-jäsenvaltioiden joukossa sijalta 17 kuudennelle sijalle. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston tiedot osoittavat, että vuoden 2011 lopussa (kolme kuukautta Kreikka-työryhmän perustamisen jälkeen) rakennerahastojen varojen kokonaishyödyntämisaste oli Kreikassa (maksupyyntöjen perusteella) 1,5 prosenttia EU:n keskiarvon yläpuolella, ja maa sijoittui sijalle 18. Vuonna 2014 hyödyntämisaste ylitti EU:n keskiarvon 11,5 prosentilla. Vuodelle 2012 asetettua tavoitetta ei saavutettu, mutta vuonna 2013 hyödyntämisaste ylitti yhteisymmärryspöytäkirjassa asetetun tavoitearvon huomattavasti (kokonaismäärä oli 258 miljoonaa euroa rahoitusnäkymissä määritettyä tavoitearvoa suurempi)¹³.

Verotus (tulojen hallinnointi)

67

Perintämenettelyjä koskeneen hankkeen avulla otettiin vuonna 2014 käyttöön uusia keruumenetelmiä ja parannettiin vaikuttavuutta. Kreikan hallinto ei silti vieläkään tarjonnut vaikuttavaa oikeudellista tukea perintämenettelyistä vastaavalle henkilöstölle. Teknisen avun tuella perustetussa suuressa velallisyksikössä ei ollut riittävästi henkilöstöä (alle 30 henkeä vuoden 2013 lopussa ja 57 henkeä lokakuussa 2014, kun suositeltu henkilöstön kokonaismäärä oli 90).

68

Kreikan säädöskehyksen mukaan veroviranomaisten on yhä suoritettava työläitä menettelyjä sellaisten velkojen osalta, joiden ei katsota olevan perittävissä. Ne eivät siis voi keskittää resurssejaan tapauksiin, joissa varojen keruu on todennäköisempää. Tältä osin tekninen apu keskittyi menettelyjen yksinkertaistamiseen ja ongelmaan, joka aiheutuu velasta, joka ei ole perittävissä takaisin. Kreikan viranomaiset ryhtyivät kuitenkin tältä osin vain vähäisiin toimiin.

69

Suurten veronmaksajien valvontaa koskevaan tehtävään ei edelleenkään ollut osoitettu riittävästi henkilöstöä. Yksikössä oli suuri henkilöstön vaihtuvuus, ja sen tehokkuutta heikensi entisestään se, että maksukyvyttömät yritykset kuuluivat yhä tarkastustoimenpiteiden kohteisiin. Tämän alan teknistä apua tehostettiin huhtikuusta 2014 alkaen. IMF:n ja komission henkilöstön yhteisiin operaatioihin perustuvien kertomusten mukaan yleinen tuloksellisuus oli edelleen liian heikko. Suoritettujen tarkastusten lukumäärä oli liian pieni yhteisymmärryspöytäkirjassa asetettuihin tavoitteisiin nähden, alalla ei tapahtunut valmiuksien kehittämistä ja vähäisiä resursseja osoitettiin tehtäviin, jotka eivät todennäköisesti tuota merkittävää tuottoa.

70

Varakkaiden yksityishenkilöiden ja suurituloisten itsenäisten ammatinharjoittajien valvonnan kehittämishanke johti niin ikään hyvin vähäisiin tuloksiin. Varakkaisiin yksityishenkilöihin kohdistettavista tarkastuksista vastaava keskus perustettiin vasta kesäkuussa 2013. Vuonna 2013 suoritettiin noin 450 tarkastusta. Verotarkastusten määrän lisääminen tuotti 108 miljoonaa euroa, josta kerättiin ainoastaan 22 prosenttia. Tuottavuus oli alhainen. Kukin tarkastaja käsitteli keskimäärin alle kolme tapausta vuodessa, ja edistys oli kaiken kaikkiaan hidasta.

71

Hitaaseen edistykseen ja verotushankkeiden avulla annettuun tekniseen apuun liittyneet vaikeudet johtuivat myös lukuisista ulkosyntyisistä tekijöistä, jotka olivat sekä poliittisia (vaalit oli järjestetty hiljattain keväällä 2012) että organisatorisia (henkilöstön suuri vaihtuvuus ja avoimet keskeisen hallintohenkilöstön toimet). Mainitut tekijät jarruttivat teknisen avun prosessia.

Valmiuksien kehittäminen

72

Kreikan hallinnon valmiuksien kehittämistä pidettiin teknisen avun horisontaalisena päämääränä useiden hankkeiden yhteydessä. Hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskeneen hankkeen yhteydessä OECD järjesti kaksipäiväisen koulutusohjelman 44 virkamiehelle, jotka edustivat eri yksiköitä, joista useimmat toimivat hankkeen kohteena olevilla aloilla. OECD:n arvioinnin mukaan valmiuksien kehittämistä koskevaa hankkeen osa-aluetta ei hyödynnetty täysimääräisesti koulutustoimintaan käytettävissä olleen vähäisen ajan takia.

73

Julkishallinnon alalla kansallinen julkishallinnon korkeakoulu vahvisti hyötyneensä teknisestä avusta (lähinnä korruptionvastaisen alan koulutukseen erikoistuneiden) kansainvälisten asiantuntijoiden kanssa luotujen yhteyksien muodossa. Lisäksi 1 200 virkamiestä osallistui kansallisen julkis- ja paikallishallinnon koulutuskeskuksen järjestämään koulutukseen. Suurin osa suoritetuista kursseista (84 prosenttia) koski rahanpesuun ja korruptioon liittyviä ongelmia.

12Kreikka-työryhmä tilasi teknisen avun toimia koskevan ulkoisen arvioinnin kahden konsulttiyrityksen muodostamalta konsortiolta. Arviointi oli sisällöltään rajallinen. Se kattoi ainoastaan verotusta ja keskushallintoa koskevat uudistukset kaudelta 2011–2013. Joulukuussa 2014 Kreikka-työryhmä käynnisti uuden tarjouskilpailun, joka koski teknisen avun arviointia Kreikan ylimpään tarkastuselimeen sovellettavan etenemissuunnitelman osalta.

13Teknisen avun lisääminen ei ollut ainoa keino, jonka avulla komissio pyrki lisäämään rakennerahastojen varojen hyödyntämistä. Heinäkuussa 2011 rakennerahastojen osarahoitusastetta nostettiin 85 prosenttiin, ja joulukuussa 2011 osuutta lisättiin vielä kymmenellä prosentilla.

Johtopäätökset ja suositukset

74

Kreikka-työryhmä muodosti komissiolle joustavan mekanismin, jonka avulla koordinoitiin laaja-alaista teknisen avun ohjelmaa. Annettu tekninen apu vastasi pitkälti Kreikan talouden sopeutusohjelmien vaatimuksia. Kreikka-työryhmä onnistui yleisesti ottaen toimeksiantonsa täyttämisessä. Havaittavissa oli kuitenkin puutteita, ja työryhmä vaikutti vaihtelevin tuloksin uudistusten edistymiseen. Tämä arviointi on suhteutettava Kreikan häilyvään poliittiseen tilanteeseen sekä vaadittujen uudistusten kiireellisyyteen.

Teknisen avun organisointi ja suunnittelu

75

Kun Kreikka-työryhmä perustettiin kesällä 2011, ensimmäisen talouden sopeutusohjelman käynnistämisestä oli kulunut yli vuosi, ja taloudellista tukea oli maksettu jo huomattavia määriä. Tässä yhteydessä komissio perusti teknisen avun toimittamiseen erikoistuneen yksikön selvittämättä vaihtoehtoisia toimintamalleja. Apua annettiin Kreikan viranomaisten esittämien pyyntöjen perusteella ja avun toimittaminen tapahtui yhteisymmärryspöytäkirjan mukaisesti. Avun perustana ei kuitenkaan ollut erillistä kattavaa strategia-asiakirjaa. Kreikka-työryhmälle ei osoitettu erillistä budjettia (kohdat 15–26).

Suositus 1

Teknisestä avusta vastaavan yksikön toiminnan olisi perustuttava strategiaan, jonka yhteydessä on määritetty selkeät tavoitteet. Strategiassa olisi määritettävä tehtävien luonne ja eri osapuolten välinen vastuualuejako. Edunsaajana olevan jäsenvaltion olisi hyväksyttävä strategia virallisesti, jotta kyetään varmistamaan omavastuullisuus ja tehokas täytäntöönpano.

Kreikka-työryhmän toimeksiannon täyttäminen

76

Kreikka-työryhmän perustamisen tavoitteena oli tukea Kreikan uudistusohjelmaa erityisen toimeksiannon perusteella. Toimeksiannossa määritettiin työryhmän vastuualueet ja työn sisältö. Kreikka-työryhmä onnistui yleisesti ottaen toimeksiantonsa täyttämisessä. Havaittavissa oli kuitenkin puutteita:

οTarpeiden yksilöinti ja teknisen avun toimittamisen koordinointi: Kreikka-työryhmä perusti teknisen avun toimittamista varten monipuolisen järjestelmän, joka perustui lähinnä ulkoisten toimeksisaajien käyttämiseen. Tämä johtui osittain hallinnollisista rajoitteista, joiden seurauksena komissio ei voinut ottaa asiantuntijoita palvelukseen suoraan. Järjestelmä lisäsi koordinoinnin tarvetta. Kreikka-työryhmä hallinnoi toimia kaiken kaikkiaan hyvin, joskin hanketasolla ilmeni puutteita (kohdat 28–34).

οTeknisen avun yksityiskohtien määrittäminen: Kreikka-työryhmä sovelsi erityyppisten teknisen avun toimittamismuotojen yhdistelmää. Sovelletut muodot eivät olleet joissakin tapauksissa kaikkein tarkoituksenmukaisimpia annettavien palvelujen luonteen huomioon ottaen. Palveluntarjoajia ei valittu eri vaihtoehtojen vertailevan analyysin perusteella (kohdat 35–41).

οEU-varojen hyödyntämisen tukeminen: Kreikka-työryhmä tarjosi tasapainotetun toimenpidekokonaisuuden, jonka avulla tuettiin EU-varojen hyödyntämistä Kreikassa. Tukea antoi Kreikka-työryhmän henkilöstö ja tuki oli hyvin koordinoitu komission muiden yksiköiden kanssa (kohdat 42–45).

οToimeksiannon suunnittelu: teknisen avun sisältö vastasi yleisesti ottaen Kreikan taloudellisen sopeutusohjelman ehtoja, mutta toimeksiantojen suunnittelussa oli puutteita joidenkin sopimusten kohdalla. Joissakin palveluntarjoajien kanssa tehdyissä sopimuksissa ei yksilöity selkeästi suoritettavien tehtävien sisältöä (kohdat 46–51).

οEdistymistä koskeva raportointi: Kreikka-työryhmä raportoi töidensä edistymisestä esimerkiksi neljännesvuosittain annettavien katsausten avulla; katsauksia julkaistiin kuitenkin vaadittua harvemmin (kohdat 52–54).

Suositus 2

Komission olisi myös perustettava ulkoinen asiantuntijajoukko, jonka jäseniä voitaisiin siirtää tapauskohtaisesti jäsenvaltioissa toteutettaviin teknisen avun hankkeisiin.

Suositus 3

Teknisen avun ohjelmia suunnitellessaan komission olisi analysoitava lukuisten yhteistyökumppaneiden osallistumisesta aiheutuvaa monimutkaisuutta ja kasvavaa koordinoinnin tarvetta. Komission olisi pyrittävä yhdenmukaistamaan yhteistyökumppaneiden määrä yksittäisillä toimintapolitiikan aloilla varmistaakseen, että teknisen avun antamiseen sovelletaan johdonmukaista metodologiaa.

Suositus 4

Teknisen avun toimet olisi asetettava prioriteettijärjestykseen arvioimalla niiden mahdollisuuksia strategisten tavoitteiden toteuttamiseen. Tekninen apu olisi keskitettävä ja pantava täytäntöön tarkoituksenmukaisimmalla ja vaikuttavimmalla tavalla sovellettavan lainsäädännön ja säädösperustan mukaisesti. Huomioon olisi otettava myös poliittinen toimintaympäristö.

Suositus 5

Komission olisi valittava palveluntarjoajat saatavilla olevien vaihtoehtojen vertailevan analyysin perusteella. Sopimuksissa olisi määritettävä selkeästi tuotosten sisältö ja asetettava mitattavissa olevat tulosindikaattorit.

Teknisen avun tulokset

77

Kreikka-työryhmä ei systemaattisesti seurannut teknistä apua koskevien suositusten täytäntöönpanoa tai vaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuin tiedostaa, että uudistusten täytäntöönpano oli Kreikan viranomaisten vastuulla ja että seurantaa suoritettiin talouden sopeutusohjelman yhteydessä. Kreikka-työryhmän suorittama seuranta olisi kuitenkin mahdollistanut teknisen avun vaikuttavuuden mittaamisen ja tarvittaessa sen sisällön tai täytäntöönpanotavan mukauttamisen (kohdat 55–57).

78

Kaikilla tarkastetuilla toimintapolitiikan aloilla edistyttiin hyvin. Marraskuuhun 2014 mennessä Kreikka-työryhmä oli koordinoinut 118 teknisen avun hanketta kahdellatoista toimintapolitiikan alalla. Kreikka-työryhmä toimitti Kreikan viranomaisille tarkoituksenmukaista teknistä apua vaikuttavalla tavalla erittäin epävakaassa poliittisessa toimintaympäristössä (kohdat 58 ja 59).

79

Kreikka-työryhmä onnistui vaihtelevalla menestyksellä edistämään Kreikan yleistä uudistusprosessia. Rakennerahastojen täytäntöönpano edistyi hyvin. Toisaalta voidaan todeta, että julkishallinnon ja verotuksen alalla tekninen apu oli usein vain osittain vaikuttavaa, sillä Kreikan viranomaiset eivät panneet sitä täytäntöön niin laajasti tai nopeasti kuin oli tarkoitettu (kohdat 60–73).

Suositus 6

Komission olisi pyydettävä edunsaajina olevilta jäsenvaltioilta palautetta teknisen avun toimittamisesta. Teknisen avun täytäntöönpanoa olisi seurattava systemaattisesti asetettujen tavoitteiden valossa. Komission olisi suoritettava Kreikka-työryhmän toimien kattava jälkiarviointi. Nämä toimet ovat olennaisia teknisen avun toimittamisen vaikuttavuuden arvioinnin ja/tai mukauttamisen kannalta.

Suositus 7

Kestävien tulosten tavoittelun osalta teknisen avun olisi keskityttävä kansallisten hallintojen valmiuksien vahvistamiseen. Teknisen avun olisi tähdättävä toiminnan jatkuvuuteen ja uudistusten kestävyyteen, mikä edellyttää niiden niveltämistä paikallisten hallintoelinten toimintakäytäntöihin.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Milan Martin CVIKLIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. marraskuuta 2015 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

Yhteenveto teknisen avun hankkeista toimintapolitiikan alojen mukaan jaoteltuna

Julkinen sektori

Keskushallinnon uudistus

1.Uudistuksen koordinoinnista ja täytäntöönpanosta vastaavan ministeriöiden välisen pysyvän pääsihteeristön perustaminen.

2.Keskushallinnon uudistusta koskevan kaksivuotisen strategian ja toimintasuunnitelman hyväksyminen.

3.Kreikan ministeriöiden sisäisen rakenteen (keskustasolla ja hajautetun hallinnoinnin osalta) arviointi ja rakenneuudistus.

4.Henkilöstöstrategian (rekrytointimenettelyt, uranhallinta, koulutus, liikkuvuus jne.) määrittäminen laatimalla ohjeet eri ministeriöiden henkilöstöosastojen organisoinnista; toimia koordinoi keskushallinnon uudistuksesta ja sähköisestä hallinnoinnista vastaava ministeriö.

Alue/paikallishallinnon uudistus

5.Kunnallishallinnossa työskentelevän henkilöstön vapaaehtoinen liikkuvuusohjelma.

6.Kuntien välinen liikkuvuus- ja arviointiprosessi.

7.Sähköisen hallinnoinnin strategia (Kreikan digitaalistrategian keskeinen osatekijä).

Budjetti ja verotus

Tulojen hallinnointi

8.Organisaatio ja hallinto.

9.Velkojen perintämenettelyn ja hallinnoinnin tukeminen.

10.Veronmaksajia koskevan tarkastustoiminnon uudistaminen.

11.Suurten yritysveron maksajien valvonnan tehostaminen.

12.Varakkaiden yksityishenkilöiden ja suurituloisten itsenäisten ammatinharjoittajien valvonnan kehittäminen.

13.Verotusalan riita-asioiden ratkaisujärjestelmän tukeminen.

14.Sveitsin ja Kreikan välinen verosopimus.

Veropolitiikka

15.Säädöskehyksen parantaminen esimerkiksi muuttamalla tuloverolakia, verotusmenettelylakia ja kiinteistöverolainsäädäntöä.

16.Alv-lainsäädännön tarkistaminen ja edistyminen alv-petosten vastaisessa toiminnassa.

Julkinen varainhoito

17.Budjetin laadinnan nykyaikaistaminen.

18.Maksuprosessien parantaminen.

19.Julkista taloutta koskevan raportoinnin parantaminen.

20.Julkista varainhoitoa koskevien lakien, instituutioiden ja järjestelmien lujittaminen.

21.Tili- ja rekisterilain ja kirjanpitolainsäädännön lujittaminen.

Kreikan ylin tarkastuselin

22.Kreikan ylimmän tarkastuselimen suhteiden tiivistäminen parlamenttiin ja muihin relevantteihin sidosryhmiin.

23.Vuotuisen tarkastusohjelman laadinta ja toteuttaminen.

24.Tilintarkastusvalmiuksien kehittäminen pilottitarkastusten avulla.

Rahanpesun ja korruption vastaiset toimenpiteet

Rahanpesu ja veronkierto

25.Sellaisen etenemissuunnitelman laadinta, josta käyvät ilmi tavoitteet, päämäärät, painopisteet ja ajoitus niiden toimien osalta, joita useiden hallinto-, lainvalvonta-, syyttäjä- ja valvontaviranomaisten on sovellettava rahanpesun ennaltaehkäisyn välineiden käytön yhteydessä veronkierron havaitsemiseksi.

26.Rahoituslaitosten ja muiden raportointiyksiköiden rahanpesun selvittelykeskukselle veronkierron osalta suuntaaman raportoinnin lujittaminen.

27.Rahanpesun selvittelykeskuksen analyyttisten välineiden ja taitojen lujittaminen veronkierron alalla.

28.Veronkiertoa koskevan taloudellisen tutkinnan ja lainvalvonnan tehostaminen.

29.Koordinoinnin lujittaminen rahanpesun vastaiseen verkostoon osallistuvien viranomaisten välillä.

30.Tiedonvaihdon tehostaminen.

Korruptio

31.Sellaisen etenemissuunnitelman laadinta, josta käyvät ilmi toteutettavien toimien tavoitteet, päämäärät, painopisteet ja ajoitus.

32.Yleisen kansallisen korruptionvastaisen strategian laatiminen.

33.Koordinoinnin lujittaminen esimerkiksi kansallisen koordinaattorin avulla.

34.Ennaltaehkäisyn, tiedotuksen ja viranomaisten lahjomattomuuden edistäminen.

35.Korruptiota koskevan taloudellisen tutkinnan ja syyttämistoimien edistäminen etenkin suuren riskin sisältävillä aloilla.

36.Tiedonvaihdon tehostaminen.

37.Säädösperustan lujittaminen.

Liiketoimintaympäristö

38.Doing Business -indikaattoreita koskevien arvojen parantaminen yksinkertaistamalla yrityksiin sovellettavia menettelyjä (kolmen indikaattorin osalta: aloittelevat yritykset, omaisuuden rekisteröinti ja rakennuslupien saaminen).

Kaupan helpottaminen

39.Tullikäsittelyä edeltävien menettelyjen yksinkertaistaminen (todistusten ja vientilupien saaminen) ja vientiä koskevan yhdistetyn sähköisen järjestelmän perustaminen (yhden luukun periaate).

40.Tullimenettelyjen yksinkertaistaminen.

41.Tulli: tullihallinnon uudelleenjärjestely ja uudistus.

42.Viennin edistäminen.

43.Liikeyritysten hallinnollisen rasituksen vähentäminen.

44.Liiketoimintaa rajoittavien säädösten arviointi.

45.Julkiset hankinnat.

46.Julkiset urakat.

47.Investointeja koskevien hyväksymis- ja lupamenettelyjen yksinkertaistaminen.

48.Yrityspuistot.

49.Liiketoimintaympäristön uudistusten taloudellinen analyysi.

50.Pk-yrityksiä koskeva toimintapolitiikka: sellaisten lainsäädännöllisten, hallinnollisten ja oikeudellisten pullonkaulojen poistaminen, jotka haittaavat pk-yritysten toimintaa, mukaan lukien rahoituksen saatavuuteen liittyvät näkökohdat.

Säänneltyjen ammattien ja toiminnan vapauttaminen

51.Säänneltyjen ammattien vapauttamista koskevan säädösmuutoksen arviointi.

52.Ammattien vapauttamisen vaikutuksia arvioiva hanke: juristit ja notaarit, arkkitehdit ja insinöörit, putki- ja sähköasentajat, tilintarkastajat ja ahtaajat.

53.Joitakin tietyille ammattiryhmille varattuja tai jaettuja toimia koskevien rajoitusten poistaminen.

Rahoituslaitokset

Pankkitoiminta

54.Ratkaisumenettelyjen täytäntöönpano pankki- ja vakuutusalalla.

Vakuutusala

55.Vakuutusalan takuujärjestelmien uudistus.

56.Kreikan hallinto (Kreikan pankki) analysoi vakuutusalan valmiuksia kattaa sosiaaliturva/eläkejärjestelmät EU:n säädöskehyksen tiukennettujen vaatimusten puitteissa.

57.Kreikan pankin vastuulla oleva toimintapolitiikan kehittäminen ja työeläkejärjestelmiä koskevan lainsäädäntöehdotuksen valmistelu.

Rahoituksen saanti

58.Kreikan kasvuinstituutti.

59.Kansallisen yritys- ja kehitysrahaston riskinhallinta.

60.Lainanantoa koskevat tavoite-arvot.

61.Pankkien/pk-yritysten vuoropuhelua koskeva foorumi.

62.Tietoportaalin (espa.gr) parantaminen pk-yritysten saatavilla olevan rahoituksen osalta / hallintajärjestelmän perustaminen pk-yrityksiltä tulevien rahoituspyyntöjen käsittelyä varten.

63.Rahoitusvälineiden tukijärjestelmän kehittämisen tukeminen; tavoitteena takuiden riittämättömyyden kompensointi ja samalla pk-yrityksille tapahtuvan lainanannon helpottaminen.

64.Rahoitusjärjestelmien tukijärjestelmien kehittämisen tukeminen.

65.Mikroluotot/mikrorahoitus: pilottihankkeiden käynnistäminen.

66.Mikroluotot/mikrorahoitus: mikroluottolaitosten perustaminen pankkisektorin ulkopuolelle.

67.Mikrorahoitusta koskeva säädöskehys.

Yksityistäminen ja maarekisteri

68.Kiinteistöt

69.Kiinteistörekisteri

70.Maankäyttö ja maankäytön suunnittelu.

71.Lentokentät.

72.Satamat.

Vesi

73.Säädöskehyksen perustaminen, hinnoittelupolitiikan ja lupajärjestelmän (EYDAP) muuttaminen, valtion saatavien selvittäminen.

74.EYATH:n hinnoittelupolitiikan mukauttaminen muiden vesialan yritysten hinnoittelupolitiikkaan, vesialasta vastaavan erityisviraston henkilöstön palkkaaminen ja toiminta, vesialan sääntelyviranomaisen lujittaminen.

Oikeuslaitoksen uudistaminen

75.Sähköinen oikeus.

76.Sovittelu.

77.Oikeusalaa koskevien tilastotietojen kerääminen.

78.Siviiliprosessilain tarkistus.

79.Pääsy oikeudellisiin ammatteihin.

80.Tuomioistuimen ulkopuolella tapahtuvan sovittelun käyttöönotto hallinnollisissa riita-asioissa.

Koheesiopolitiikka

81.Ensisijaiset hankkeet.

82.Jätehuolto.

83.Rakennerahastojen hallinto- ja valvontajärjestelmän yksinkertaistaminen ja uuden lain laadinta kaudelle 2014–2020.

84.Energia.

85.Lentoliikenne.

86.Matkailu.

87.Logistiikka.

88.Sähköinen viestintä.

Työ ja sosiaaliturva

89.Kreikan sosiaalitalouden kehittämisen tukeminen.

90.Julkisen työvoimapalvelun (OAED) toiminnan nykyaikaistaminen.

91.Työsuojeluviranomaisen (SEPE) toiminnan kehittäminen.

92.Nuorisotyöttömyyden torjunta.

93.Työllisyyttä koskeva toimintasuunnitelma.

94.Työvoimanvuokrausalan yritykset.

95.Joukkoirtisanomiset.

96.Sosiaaliturvamaksut.

97.Sosiaaliturvajärjestelmän tarkistus.

98.Sosiaaliturvaverkosto.

99.Koulutus.

Innovointi

100.Uuden tutkimusta ja innovointia koskevan lain hyväksyminen.

101.Innovointia koskevan etenemissuunnitelman laatiminen, painopisteenä ”älykkään erikoistumisen strategia”.

Terveys

Terveydenhuoltoalan uudistus

102.Kattavan julkisen terveydenhuollon uudistusohjelman täytäntöönpano (Health in Action).

103.Lääkepolitiikka – hinnoittelu ja korvaukset.

104.Sähköinen terveydenhuolto.

105.Diagnoosiin sidotut ryhmät ja sairaalahallinto.

106.Terveyteen liittyvä matkailu.

107.Perusterveydenhuolto.

108.Terveydenhuoltopalveluista vastaavan kansallisen järjestön (EOPYY) hallinto, organisaatio, tehtävät ja vastuualueet.

109.Kansallisen terveydenhuoltojärjestelmän henkilöstöresurssit.

110.Kansanterveys.

111.Hankinnat.

Sisäasiat

112.Turvapaikka- ja maahanmuuttopalvelun uudistus.

113.Kreikan valmiuksien parantaminen SOLID-varojen hyödyntämisen osalta.

114.SOLID-varoihin liittyvät hankinnat.

115.Maahanmuuttoon liittyvien valitusmenettelyjen nopeuttaminen ja parantaminen.

116.Viranomaisten valmiuksien kehittäminen rakennerahastojen varojen käytön osalta maahanmuuttoalalla.

Valtionavun hallinnointi ja rikkomiset

117.Valtionavun hallinnointi.

118.Rikkomiset.

Lähde: Toimintapolitiikan alojen mukaan jaoteltu Kreikka-työryhmän hankeluettelo.

Liite II

Yhteenveto tarkastetuista teknisen avun hankkeista

Toimintapolitiikan ala
Kuvaus
Teknisen avun muoto

Julkishallinto (julkisen sektorin uudistus)
Valtionhallinnon koordinoinnista vastaavan pääsihteeristön perustaminen.

Kaksivuotisen strategian ja toimintasuunnitelman hyväksyminen keskushallinnon uudistusta varten.

Kreikan ministeriöiden sisäisen rakenteen (keskustasolla ja hajautetun hallinnoinnin osalta) arviointi ja rakenneuudistus.

Henkilöstöstrategian määrittely (rekrytointi, uranhallinta, koulutus, liikkuvuus, hallinnoijien rekrytointi, henkilöstön arviointi).
Kaksi paikan päällä työskentelevää asiantuntijaa Kreikan keskushallinnossa.

Arvoltaan vähäiset sopimukset:
Keskushallinnon uudistuksen tukipalvelut (sopimuksen arvo 15 000 euroa, tosiasialliset menot 10 500 euroa).

Arvoltaan suuret sopimukset:
Kansallisen kehitysviraston kanssa tehty sopimus (sopimuksen arvo 750 000 euroa, tosiasialliset menot 304 000 euroa).

Virkamatkat:
ESR:n pääasiallisesta talousarviosta rahoitetut asiantuntijoiden virkamatkat; muut virkamatkat rahoitettiin hallinnollista uudistusta koskevasta toimenpideohjelmasta ja kansallisen kehitysviraston kanssa tehdyn sopimuksen puitteissa.

Tulojen hallinnointi (budjetti ja verotus)
Velkojen perintämenettelyn ja hallinnoinnin tukeminen.

Suurten yritysveron maksajien valvonnan tehostaminen.

Varakkaiden yksityishenkilöiden ja suurituloisten itsenäisten ammatinharjoittajien valvonnan kehittäminen.
Kolme paikan päällä työskentelevää asiantuntijaa Kreikan keskushallinnossa.

Virkamatkat:
Fiscalis-ohjelman ja ESR:n pääasiallisen talousarvion avulla rahoitetut asiantuntijoiden virkamatkat.

Arvoltaan suuret sopimukset:
IMF:n kanssa tehty sopimus, joka rahoitettiin ESR:n pääasiallisen talousarvion avulla. Sopimus kattoi esim. velkojen perinnän (sopimuksen kokonaisarvo 3,25 miljoonaa euroa).

Kansallisen kehitysviraston kanssa tehty sopimus, joka rahoitettiin ESR:n pääasiallisesta talousarviosta (budjetti 600 000 euroa).

Liiketoimintaympäristö
Liikeyritysten hallinnollisen rasituksen vähentäminen.
Arvoltaan suuri sopimus:
OECD:n kanssa tehty rahoitussopimus, jonka allekirjoitti hallinnollisesta uudistuksesta ja sähköisestä hallinnoinnista vastaava ministeriö. Sopimus rahoitettiin hallinnollista uudistusta koskevasta toimenpideohjelmasta (sopimuksen arvo 1,2 miljoonaa euroa).

Arvoltaan vähäinen sopimus:
Lainsäädäntötyötä koskeva sopimus kreikkalaisen asianajotoimiston kanssa (sopimuksen arvo 15 000 euroa).

Liiketoimintaympäristö
Säänneltyjen ammattien ja toimintojen vapauttaminen: sekundäärilainsäädännön arviointi ja muuttaminen.

Säänneltyjen ammattien ja toimintojen vapauttaminen: ammattien vapauttamisen vaikutusten arviointi.

Joitakin tietyille ammattiryhmille varattuja ja jaettuja toimia koskevien rajoitusten poistaminen.
Arvoltaan vähäiset sopimukset:
Neljä sopimusta eri palveluntarjoajien kanssa (kokonaisarvo 50 000 euroa).

Rahoituksen saanti (rahoituslaitokset)
Kreikan kasvuinstituutti.
Kreikka-työryhmän henkilöstön antama suora tuki.

Rakennerahastot (koheesiopolitiikka)
Seuranta, jota kohdistettiin 181 ensisijaisen hankkeen joukosta 40 hankkeeseen.
Kreikka-työryhmän henkilöstön antama suora tuki.

Liite III

Tarkastuskäynnin kohteena olleet elimet

Yksikkö | Tarkastuskäynnin tyyppi | Tarkastuskäynnin tarkoitus
Kreikka-työryhmä | Tarkastuskäynti | Haastattelut ja teknisen avun hankkeita sekä horisontaalisia kysymyksiä koskevan tarkastusevidenssin keruu.
Euroopan komission pääsihteeristö | Tarkastuskäynti | Haastattelu ja horisontaalisia kysymyksiä koskevan tarkastusevidenssin keruu.
Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto | Tarkastuskäynti | Haastattelu ja teknisen avun hankkeisiin rakennerahastojen ja julkishallinnon alalla liittyvän tarkastusevidenssin keruu.
Verotuksen ja tulliliiton pääosasto | Tarkastuskäynti | Haastattelu ja verotusalaa koskeviin teknisen avun hankkeisiin liittyvän tarkastusevidenssin keruu.
Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto | Tarkastuskäynti | Haastattelu ja rakennerahastojen alaa koskeviin teknisen avun hankkeisiin liittyvän tarkastusevidenssin keruu.
Kreikan tasavallan hallinnollisesta uudistuksesta ja sähköisestä hallinnoinnista vastaava ministeriö | Tarkastuskäynti | Haastattelu ja tarkastusevidenssin keruu hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskevasta teknisen avun sopimuksesta, jonka ministeriö teki OECD:n kanssa.
Kreikan tasavallan hallinnollisesta uudistuksesta ja sähköisestä hallinnoinnista vastaava ministeriö | Tiedonkeruuta koskeva tarkastuskäynti | Teknisen avun hankkeita ja horisontaalisia kysymyksiä koskeva haastattelu.
Kreikan tasavallan koordinoinnista vastaava pääsihteeristö | Tiedonkeruuta koskeva tarkastuskäynti | Teknisen avun hankkeita ja horisontaalisia kysymyksiä koskeva haastattelu.
Kansallinen julkis- ja paikallishallinnon keskus (EKDDA) | Tiedonkeruuta koskeva tarkastuskäynti | Julkishallinnon alalla toteutettuja teknisen avun hankkeita koskeva haastattelu.
Sääntelypolitiikan tutkimusinstituutti (INERP) | Tiedonkeruuta koskeva tarkastuskäynti | Teknisen avun hankkeita koskeva haastattelu.
Kansallinen kehitysvirasto | Tarkastuskäynti | Julkishallinnon alaa koskevaan valtuutussopimukseen liittyvä haastattelu ja tarkastusevidenssin keruu.
OECD | Tiedonkeruuta koskeva tarkastuskäynti | Hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskevaan rahoitussopimukseen liittyvä haastattelu.
IMF | Tarkastuskäynti | Kahta verotusalan rahoitussopimusta koskeva tarkastus.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite IV

Hallinnollisesta uudistuksesta ja sähköisestä hallinnoinnista vastaavan ministeriön ja OECD:n välillä tehty rahoitussopimus hallinnollisen rasituksen vähentämisestä Kreikassa

Kreikkalaisten asiantuntijoiden profiili ja tehtävät

οHankkeen metodologiaan kuului tiivis yhteistyö Kreikan julkishallinnon kanssa.

οAvoimen tarjouspyyntömenettelyn perusteella valittiin 13 asiantuntijatiimiä (joissa oli yhteensä 75 jäsentä).

οVaatimuksena oli esimerkiksi tietyn alan sääntelykehyksen hyvä tuntemus, erittäin hyvä englannin kielen taito sekä valmiudet monimutkaisen aineiston esittelyyn.

οKreikkalaisten asiantuntijoiden tehtävänä oli toimittaa tietoa asianomaisesta sääntelykehyksestä hallinnollisen rasituksen kartoittamista silmällä pitäen. Asiantuntijat toimivat yhteyspisteenä vastuuministeriöiden välillä.

Kreikkalaisten asiantuntijoiden tuotosten laatu

οTarkastukseen valittujen asiantuntijoiden profiilit eivät täysin vastanneet alkuperäisiä vaatimuksia:

i)Asiantuntijoiden englannin kielen taito ei riittänyt monimutkaisten asiakirjojen laadintaan.

ii)Asiantuntijoilla oli puutteelliset tiedot Kreikan oikeusjärjestelmästä ja erityislainsäädännöstä (13 tiiminvetäjästä ainoastaan neljä edusti asianomaisista säädöksistä vastaavia ministeriöitä).

iii)Asiantuntijat toimivat hankkeen parissa osa-aikaisesti.

οKreikkalaisten asiantuntijoiden toimittamien tietojen heikko laatu muodosti keskeisen haasteen hankkeelle, vaikka OECD:n mukaan hanke saatiin onnistuneesti päätökseen keräämällä tiedot muiden keinojen avulla.

οLieventävänä toimenpiteenä OECD päätti toteuttaa säädösten kartoituksen alihankintana antamalla sen neljän paikallisen asianajotoimiston tehtäväksi kaikilla 13 alalla.

Kreikka-työryhmän toiminta

οOsallistuminen työryhmiin, välittäjänä toimiminen Kreikan viranomaisten ja palveluntarjoajien välillä. Tavoitteena oli sopimushallinnoinnin parantaminen (Kreikka-työryhmä piti hallinnointia puutteellisena).

οYksiköiden välisen konsultoinnin koordinointi. Tavoitteena oli tarkistaa, että säädökset olivat EU-lainsäädännön mukaisia.

Liite V

Kreikka-työryhmän rooli teknisen avun antajana eri toimintapolitiikan aloilla

Hallinnollisen rasituksen vähentäminen (liiketoimintaympäristö)

οTyöryhmä toimi ensisijaisesti välittäjänä, jonka tavoitteena oli parantaa koordinointia Kreikan viranomaisten, OECD:n ja muiden komission yksiköiden välillä.

οTyöryhmä ei osallistunut palveluntarjoajien valintaan, OECD:n ja Kreikan viranomaisten välisiin sopimusjärjestelyihin eikä täytäntöönpanon seurantaan.

οTyöryhmä osallistui järjestetyistä kahdeksasta korkean tason komitean kokouksesta neljään.

οHanketäytäntöönpanoa koskeva katsaus, osallistuminen työkokouksiin, raporttiluonnoksen kommentointi ja yksiköiden välisen konsultoinnin järjestäminen 11 komission pääosaston välillä.

οErityisen teknisen avun antaminen hanketäytäntöönpanon jälkeen suositusten täytäntöönpanon tukemista silmällä pitäen.

Säänneltyjen ammattien vapauttaminen (liiketoimintaympäristö)

οToimeksiantojen laadinta yhteisymmärryspöytäkirjan vaatimusten ja Kreikan viranomaisten pyyntöjen perusteella.

οSopimuksentekomenettelyn tukeminen (palveluntarjoajien esivalinta, tiedonvaihto ehdokkaiden kanssa).

οRaportointituotosten seuranta (raporttiluonnosten kommentointi, loppuarviointi).

οTiivis yhteistyö Kreikan viranomaisten kanssa (säännölliset kokoukset, kirjeenvaihto, teknisen avun mukauttaminen viranomaisten tarpeisiin ja odotuksiin).

Julkishallinto (julkisen sektorin uudistus)
Yleistä:

οJatkuva tuki koordinoinnista vastaavan pääsihteeristön perustamiselle, esimerkiksi paikan päällä työskentelevän asiantuntijan avulla.

οTuki prosessille, jonka yhteydessä määritettiin keskushallinnon uudistusta koskeva kaksivuotinen strategia ja toimintasuunnitelma. Tukea annettiin lähinnä paikan päällä työskentelevän Kreikka-työryhmän asiantuntijan avulla (asiantuntija osallistui alkuperäisen strategian laadintaan).

οTuki Kreikan ministeriöiden arvioinnille ja rakenneuudistukselle ulkoisen pitkän aikavälin sopimuksen avulla. Sopimuksen täytäntöönpanoaste jäi kuitenkin alhaiseksi (55 prosenttia 1,5 vuotta sopimuksen teon jälkeen), koska erityistä teknistä apua koskevia pyyntöjä ei tullut riittävästi.

οTeknisen avun toimien seuranta ja koordinointi henkilöstöresursseja koskevan strategian alalla; alalla toteutettavia toimia johtavan maan ja ulkoisen toimeksisaajan suora panos.

Kansallisen kehitysviraston kanssa tehty sopimus:

οToimeksisaajalle toimitettiin kaikki relevantit tiedot ja asiakirjat.

οKreikan viranomaisten kanssa tehtiin yhteistyötä ja edistettiin EU:n näkyvyyttä tuen antajana ja täytäntöönpantujen toimien rahoittajana.

οToimitettiin kansallisen kehitysviraston vastaanottamat asiantuntijoiden raportit ja tuotokset relevanteille Kreikan viranomaisille.

οTuettiin asiantuntijoiden valintaa määrittämällä valintakriteerit.

Tulojen hallinnointi (budjetti ja verotus)

οYleistä: laadittiin toimeksiannot, rekrytoitiin asiantuntijat, osoitettiin asiantuntijat teknisen avun tehtäviin ja hyödynnettiin heidän työnsä tuloksia yleisen teknisen avun yhteydessä.

οIMF:n sopimukset: laadittiin toimeksiannot ja seurattiin alan kehityssuuntauksia. Tuloksista ei laadittu kattavaa jäsenneltyä analyysiä. Toimeksisaajalle annettiin ainoastaan epävirallista palautetta (ei viittauksia tulosindikaattoreihin).

Rakennerahastot (koheesiopolitiikka)

οTeknistä apua annettiin suoraan Kreikka-työryhmän henkilöstön avulla (paikan päällä työskentelevät asiantuntijat mukaan luettuna). Tällä oli suuri vaikutus Kreikan viranomaisille tosiasiassa annetun teknisen avun sisältöön ja laatuun.

Komission vastaus

Tiivistelmä

I

Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukseen teknisen avun toimittamisesta Kreikalle.

Komissio päätti perustaa Kreikka-työryhmän analysoituaan tilannetta seuraavan perusskenaarion mukaisesti:

–Kreikan hallitus pyysi kansainväliseltä yhteisöltä taloudellista apua toukokuussa 2010. Euroryhmä päätti vuonna 2010 antaa kahdenvälisiä lainoja 80 miljardin euron arvosta ensimmäisessä rahoitustukiohjelmassa. Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) sitoutui lisäksi antamaan 30 miljardia euroa.

–Vastineeksi Kreikkaa pyydettiin toteuttamaan rakenneuudistuksia ja verotoimenpiteitä valtion nykyaikaistamiseksi, rahoitusvakauden ja julkisen talouden vakauden varmistamiseksi ja talouden vahvistamiseksi ensimmäisen rahoitustukiohjelman ehtojen mukaisesti (makrotalouden sopeutusohjelma).

–Kreikan viranomaisten alkuperäiset toimet osoittautuivat kuitenkin riittämättömiksi eikä rakenneuudistusten täytäntöönpano edennyt odotusten mukaisesti huolimatta siitä, että Kreikalla oli käytettävissään kaikki EU:n lainsäädäntö-, sääntely- ja rahoitusvälineet (esimerkiksi rakennerahastot, Fiscalis-ohjelma jne.).

–Kreikan viranomaiset tunnustivat hallinnollisten valmiuksiensa heikkoudet sekä vaikeudet, joita oli esiintynyt kattavan uudistusohjelman toteuttamisessa lyhyessä ajassa, ja pyysivät komissiota tukemaan toimiaan ja avustamaan rakenneuudistusten vaaditussa toteutuksessa.

Tältä pohjalta komissio katsoo, että käytettävissä oli kattava tarveanalyysi, jonka pohjalta komissio pystyi tekemään poliittisen päätöksen vastata Kreikan kiireelliseen pyyntöön: komission puheenjohtaja teki aloitteen komission tasolla tehtyjen toimien koordinoinnista ehdottamalla kattavaa teknisen avun toimien kokonaisuutta, jota komissio hallinnoi suoraan tukeakseen EU:n/IMF:n sopeutusohjelman toteutusta ja nopeuttaakseen EU:n varojen käyttöä.

Tässä yhteydessä päätettiin perustaa Kreikka-työryhmä. Se koordinoi teknisen avun eri toimia ja tuki Kreikan viranomaisia suoraan näiden vastuulla olevien teknisen avun varojen hallinnoinnissa.

Komission mukaan käsitettä ”teknisen avun ohjelma” on tulkittava Kreikka-työryhmälle annetun tehtävän pohjalta:

Teknisen avun toimet, jotka komissio on antanut Kreikka-työryhmän koordinoitaviksi, eivät sisällä varoja ja sopimuksia, joita Kreikan viranomaiset hallinnoivat suoraan ja jotka eivät siten ole komission vastuulla. Kreikan viranomaisten hallinnoimat varat ovat suoraan niiden vastuulla.

Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR) rahoittavat keskushallinnon tasolla komission vastuulla olevia teknisen avun toimia (joista komissio on allekirjoittanut suorat sopimukset kansainvälisten järjestöjen, kansallisten virastojen ja jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa) yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen (EU) N:o 1303/2013 58 artiklan nojalla. Ne on erotettava teknisen avun toimenpideohjelmien varoista, joita Kreikan viranomaiset käyttivät yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen (EU) N:o 1303/2013 59 artiklan nojalla tehdäkseen sopimuksia teknisen avun toimista jaetun hallinnoinnin puitteissa ja rahoittaakseen niitä. Näin ollen viimeksi mainittua ei voida pitää osana ”yhtenäistä teknisen avun ohjelmaa”.

Kreikka-työryhmä valvoi suoraan sen vastuulla olevien teknisen avun toimien täytäntöönpanoa. Jaetun hallinnoinnin osalta vastuu yksittäisten hankkeiden suunnittelusta, seurannasta ja täytäntöönpanosta on jäsenvaltioilla. Komissio seuraa sovittujen välitavoitteiden saavuttamista jäsenvaltioiden ohjelmista toimittamien kertomusten perusteella.

IV

”Laaja-alaisen teknisen avun ohjelman” osalta katso komission vastaus I kohtaan.

Komissio tunnustaa, että Kreikka-työryhmä ei aina vaikuttanut uudistusten edistymiseen, mutta asiaa on tarkasteltava laajemmassa poliittisessa yhteydessä ja lisäksi on otettava huomioon toimivallan jako jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin toimielinten kesken. Rakenneuudistusten täytäntöönpano oli ja pysyy Kreikan viranomaisten vastuulla, ja Kreikka-työryhmä antoi Kreikan viranomaisille neuvoja tai apua pyydettäessä.

Kreikka-työryhmällä ei ole koskaan ollut toimeksiantoa tai valtuutusta panna uudistuksia täytäntöön ilman Kreikan viranomaisten suostumusta.

Komission vastaus otsikkoon ”Puutteellinen kokonaisuus” ennen V kohtaa

Kreikka-työryhmä oli joustava kokonaisuus, kun otetaan huomioon sen kyky sopeutua nopeasti muuttuvaan ympäristöön ja sen hyväksi todetut teknisen avun toimittamistavat.

Komissio ei siten yhdy näkemykseen, että Kreikka-työryhmää olisi kuvattava ”puutteelliseksi kokonaisuudeksi”.

V

Kun tarkastellaan komission strategiaa Kreikka-työryhmää perustettaessa, Kreikan makrotalouden sopeutusohjelma tarjosi strategisen suunnan työryhmän toimeksiannolle ja työlle, samalla kun sen toimien rakenne ja hallinnointi suunniteltiin niin, että voitiin reagoida nopeasti haastaviin ja muuttuviin olosuhteisiin. Kaikki vaihtoehdot Kreikka-työryhmän perustamiselle olisivat vaatineet pitkää lainsäädäntöprosessia, jossa olisi muutettu nykyisiä säännöksiä varojen tarjoamisesta uudistusten täytäntöönpanoa varten.

Komissio perusti Kreikka-työryhmän ensisijaisena tavoitteenaan tukea Kreikan viranomaisia teknisellä avulla ohjelman keskeisten osien täytäntöönpanossa, mukaan luettuna EU:n rakennerahastovarojen parempi hyödyntäminen. Kreikka-työryhmän perustaminen paransi huomattavasti Kreikalle tarjotun avun laatua ja laajensi sen soveltamisalaa.

Kreikka-työryhmän tehtäväksi annettiin nimenomaan Kreikan viranomaisten avustaminen makrotalouden sopeutusohjelman ehtojen täyttämisessä, kuten velkojien kanssa oli sovittu. (Katso Kreikka-työryhmän toimeksiannon olennaiset kohdat: 1) ”määrittää ja koordinoida, tiiviissä yhteistyössä Kreikan kanssa ja muiden jäsenvaltioiden tukea hyödyntäen, teknistä apua, jota Kreikka tarvitsee toteuttaakseen EU:n/IMF:n laatiman sopeutusohjelman” ja 2) ”tukea Kreikan viranomaisia annettavan teknisen avun yksityiskohtaisessa määrittämisessä”.)

Näin ollen suunnittelusykli Kreikka-työryhmän sisällä sopi yleisiin puitteisiin, sillä päätöksentekoprosessiin sisältyi eri vaihtoehtoja teknisen avun toimittamiselle. Näin voitiin taata tarvittava joustavuus. Toimien prioriteettijärjestys riippui seuraavista seikoista: 1) Kreikan viranomaisten pyynnöt ja 2) makrotalouden sopeutusohjelmassa määritellyt ehdot. Prioriteettijärjestyksessä oli lisäksi otettava huomioon neuvottelujen tulokset.

Ottaen huomioon Kreikan poliittinen epävakaus Kreikka-työryhmä onnistui pitämään teknisen avun kehyksen yhtenäisenä yhteistyössä täydentävien teknisen avun toimien alakohtaisten johtajien kanssa.

VI

Komissio loi Kreikka-työryhmälle vankan perustan, jossa otettiin asianmukaisesti huomioon sen toimeksianto ja teknisen avun tausta. Se osoittautui onnistuneeksi ratkaisuksi teknisen avun toimittamisessa. Katso myös komission vastaukset IV ja V kohtaan.

VII

Kreikka-työryhmän toimien rahoitus ja budjetointi pantiin täytäntöön noudattaen täysin lainsäädäntöä sekä voimassa olevia komission sääntöjä ja menettelyjä. Niiden Kreikka-työryhmän teknisen avun hankkeiden määrärahat, joista oli sovittu Kreikan viranomaisten kanssa, olivat peräisin komission keskitetysti hallinnoimista varoista, ja ne vahvistettiin komission peräkkäisillä rahoituspäätöksillä. Siten teknisen avun toimien rahoituksessa noudatettiin tavanomaisia avoimuusnormeja, ja sitä koskevat komission päätökset julkistettiin.

Samoin Kreikka-työryhmän soveltamissa menettelyissä pitkäaikaisten sopimusten myöntämiseksi kansainvälisille järjestöille tai kansallisille virastoille noudatettiin varainhoitoasetuksessa säädettyjä menettelyjä, sen soveltamissääntöjä ja päätöksentekomenettelyä, mukaan luettuna vaaditun asiantuntemuksen teknisen tason ja palveluntarjoajien erikoistumisasteen analyysi. Kaikki valitut kansalliset virastot ja kansainväliset järjestöt oli tarkastettu komission tasolla (neli- ja kuusipilarinen arviointi), ja niillä oli todettu olevan riittävästi kokemusta EU:n talousarviosta rahoitettujen sopimusten hallinnoinnista.

Komissio on samaa mieltä siitä, että on määriteltävä tuotokset ja sopimusten odotetut tulokset. Itse asiassa varainhoitoasetuksissa ja puitesopimuksissa kuusipilaristen organisaatioiden kanssa edellytetään tuloksiin perustuvia hankkeita, joissa noudatetaan loogista puitteiden kuvausta ja joiden kannattavuus on todettava sopimusmenettelyn alussa. On kuitenkin huomattava, että pysyvien asiantuntijoiden osalta tuotosta ei voida määritellä etukäteen, kuten kaikissa sopimuksissa, joissa toimet liittyvät valmennustoimintaan, koska raportti toimista laaditaan aina jälkikäteen.

VIII

Kreikka-työryhmä voi vain ”seurata järjestelmällisesti” teknistä apua, jota annetaan suoraan sen vastuulla hankintaviranomaisena. Komissio toteaa, että jaetun hallinnoinnin osalta vastuu yksittäisten hankkeiden suunnittelusta, seurannasta ja täytäntöönpanosta on jäsenvaltioilla. Jäsenvaltion kansallinen viranomainen nimittää tarkastuselimet valvomaan hallinto- ja seurantajärjestelmän tehokasta toimintaa kyseisessä valtiossa. Komissio seuraa sovittujen välitavoitteiden saavuttamista jäsenvaltioiden ohjelmista toimittamien kertomusten perusteella (tietoja yksittäisten poliittisten painopisteiden täytäntöönpanon edistymisestä pyydettiin jäsenvaltioilta tapauskohtaisesti). Näin ollen, vaikka Kreikka-työryhmä seurasi suoraan vastuullaan olevan teknisen avun toimittamista hankintaviranomaisena, uudistusten täytäntöönpano pysyy Kreikan vastuulla.

IX

Komissio tunnustaa, että teknisen avun vaikutus uudistusten yleiseen etenemiseen vaihteli. Asiaa on tarkasteltava laajemmassa poliittisessa yhteydessä ja lisäksi on otettava huomioon toimivallan jako jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin toimielinten kesken. Uudistusten (rakenneuudistukset) täytäntöönpano oli ja pysyy Kreikan viranomaisten vastuulla, ja Kreikka-työryhmä antoi Kreikan viranomaisille neuvoja tai apua pyydettäessä.

Komission suositukset

Katso myös komission vastaukset suosituksiin 1–7 jäljempänä.

Komission suositukset a)

Komissio hyväksyy suosituksen 1.

Komission suositukset b)

Komissio hyväksyy suosituksen 2.

Komission suositukset c)

Komissio hyväksyy suosituksen 3.

Komission suositukset d)

Komissio hyväksyy suosituksen 4.

Komission on toimitettava tekninen apu lainsäädäntö- ja sääntelykehyksen mukaisesti.

Komission suositukset e)

Komissio hyväksyy suosituksen 5.

Palveluntarjoajien valinnassa noudatetaan menettelyjä, jotka mainitaan varainhoitoasetuksessa ja joita kaikki teknisen avun toimittamiseen Kreikan viranomaisille osallistuvat komission yksiköt noudattavat.

Katso myös komission vastaus VII kohtaan.

Komission suositukset f)

Komissio hyväksyy suosituksen 6 ja seuraa järjestelmällisesti teknistä apua, jota annetaan suoraan sen vastuulla hankintaviranomaisena.

Komission suositukset g)

Komissio hyväksyy suosituksen 7.

Tulevan rakenneuudistusten tukipalvelun toiminnassa korostetaan valmiuksien kehittämistä.

Johdanto

03

”Teknistä apua koskevan kokonaisvaltaisen ohjelman” osalta katso komission vastaus I kohtaan.

Kreikka-työryhmän perustamisen tarkoituksena oli kehittää uusi lähestymistapa nykyisten välineiden puutteiden korjaamiseksi, parantaa komission toiminnan vaikutusta kriisin yhteydessä ja auttaa Kreikkaa panemaan tarvittavat uudistukset täytäntöön.

07

Komissio kokosi Kreikka-työryhmän toimintaa varten erityisen asiantuntijaryhmän komission yksiköistä ja jäsenvaltioista ja asetti sen Kreikan viranomaisten käyttöön. Tarpeista ja olosuhteista riippuen Kreikka-työryhmä valitsi asianmukaisimman lähestymistavan ja resurssien käytön, mukaan luettuna asiantuntijoiden kutsuminen Kreikan ministeriöihin ja hallintoon komissiosta, kansainvälisistä järjestöistä ja kansallisista virastoista ja/tai korkean tason virkamiesten kutsuminen muista jäsenvaltioista, seminaarien järjestäminen sekä lyhytaikaisten asiantuntijoiden tarjoaminen.

Osa I

Komission vastaus otsikkoon ”Osa I – Kreikka-työryhmällä oli funktionaalinen toimintarakenne, mutta strategia ja erillinen budjetti puuttuivat” ennen 15 kohtaa

Komissio katsoo, että Kreikka-työryhmän strategia saatiin yhteisymmärryspöytäkirjasta ja Kreikan teknistä apua koskevasta pyynnöstä. Katso vastaus V kohtaan ja tähän jaksoon liittyviin kohtiin jäljempänä.

Komission vastaus otsikkoon ”Kreikka-työryhmä perustettiin ohjelman käynnistämiseen nähden myöhäisessä vaiheessa ja harkitsematta eri vaihtoehtoja” ennen 15 kohtaa

Komissio valitsi asianmukaisen järjestelyn teknisen avun toimittamiselle Kreikan kriisin yhteydessä.

Kreikka-työryhmä perustettiin heti, kun Kreikka oli jättänyt komissiolle teknistä apua koskevan pyynnön ja komissio oli tehnyt poliittisen päätöksen toimittaa teknistä apua Kreikalle.

Jotta voitaisiin paremmin ymmärtää Kreikka-työryhmän perustamisen puitteet ja syyt sen perustamiselle, on syytä muistaa, että komissio reagoi heti, kun ongelmat kävivät ilmeisiksi, ja toimi kiireellisessä tilanteessa rajallisin valmiuksin.

17

Tilapäisten teknisen avun ryhmien lakkauttaminen ja uudelleen luominen, kuten Kreikan tai Kyproksen tapauksessa, voi johtaa merkittävään asiantuntemuksen, taitotiedon ja tehokkuuden menetykseen. Sen vuoksi komissio otti huomioon uudistuksiin liittyvät haasteet ja päätti perustaa rakenneuudistusten tukipalvelun pysyväksi mutta erittäin joustavaksi laajemmat valtuudet omaavaksi yksiköksi, joka tarjoaa räätälöityä asiantuntemusta ja käytännön teknistä tukea kasvua edistävien hallinnollisten ja rakenteellisten uudistusten suunnittelua ja täytäntöönpanoa varten jokaiselle jäsenvaltiolle, joka sellaista pyytää.

18

Komissio valitsi asianmukaisen järjestelyn teknisen avun toimittamiselle Kreikan kriisin yhteydessä. Komissio havaitsi selvän tarpeen laajentaa Kreikan käytettävissä ollutta teknistä tukea tarjoamalla Kreikan hallinnolle tehostettua teknistä apua uudistusten täytäntöönpanon nopeuttamiseksi. Kreikka-työryhmä perustui komissiossa olevalle laajalle osaamiselle ja asiantuntemukselle.

Ottaen huomioon työryhmän lyhytaikainen toimeksianto vaihtoehtoja sen toimintamenettelyille ei harkittu. Vähintään kerran vuodessa tarkistettiin kuitenkin hallinto- ja henkilöstöjärjestelyt talousarvioesityksen laadinnan ja talousarviomenettelyn sekä menojen selvittämisen yhteydessä.

Komission vastaus otsikkoon ”Toiminnan perustana ei ollut strategiaa” ennen 19 kohtaa

Perustaessaan Kreikka-työryhmää komissio katsoi Kreikan makrotalouden sopeutusohjelman tarjoavan yleisen strategisen suunnan sen toimeksiannolle ja työlle. Kreikka-työryhmän toimien rakenne ja hallinto oli suunniteltu niin, että voitiin reagoida nopeasti haastaviin ja muuttuviin olosuhteisiin. Komissio perusti Kreikka-työryhmän ensisijaisena tavoitteenaan tukea Kreikan viranomaisia teknisellä avulla ohjelman keskeisten osien täytäntöönpanossa, mukaan luettuna EU:n rakennerahastovarojen parempi hyödyntäminen. Kreikka-työryhmän perustaminen paransi huomattavasti Kreikalle tarjotun avun laatua ja laajensi sen soveltamisalaa.

19

Kreikka-työryhmän makrotalouden sopeutusohjelmaan perustuvan strategian lisäksi komissio muistuttaa, että Kreikka-työryhmä esitteli yleisesti komission kollegiolle suunniteltuja toimia aihealueisiin ja työmenetelmiin jaoteltuna jo 11. lokakuuta 2011. Teknisen avun organisointi, mahdollinen rahoitus ja toimitusmenetelmät määriteltiin ja selitettiin selvästi. Lisäksi kaikille sidosryhmille (jäsenvaltioille, kansainvälisille järjestöille ja kansallisille virastoille sekä euroryhmän työryhmälle) esiteltiin selkeästi rahoitusmenetelmiä, saatavilla olevia määriä (keskitetty ja jaettu hallinnointi) ja mahdollisuutta nopeuttaa rahoituksen saantia EU:n varainhoitoasetuksen mukaisesti teknisen avun tulevien toimien täytäntöönpanossa. Nämä lähestymistavat on otettu johdonmukaisesti huomioon Kreikka-työryhmän työssä koko sen toiminnan ajan.

20

Komissio katsoo, että Kreikka-työryhmä noudatti toimeksiantoaan avustamalla Kreikan viranomaisia teknisen avun tarpeiden määrittelyssä.

Tämä on tärkeä osa ”kansallisen vastuun” periaatetta uudistusten toteutuksessa.

21

Katso yksityiskohtaiset perustelut komission vastauksesta V kohtaan.

22

Jaetun hallinnoinnin yhteydessä vastuu yksittäisten hankkeiden suunnittelusta, seurannasta ja täytäntöönpanosta on jäsenvaltioilla. Komissio seuraa sovittujen välitavoitteiden saavuttamista jäsenvaltioiden ohjelmista toimittamien kertomusten perusteella (tietoja yksittäisten poliittisten painopisteiden täytäntöönpanon edistymisestä pyydettiin jäsenvaltioilta tapauskohtaisesti).

Keskitetysti hallinnoidusta teknisen avun talousarviosta rahoitettujen toimien kelpoisuus tarkastettiin hallinnollista uudistusta koskevan toimenpideohjelman johtajien kanssa ennen neuvottelujen käynnistämistä toimeksisaajan kanssa, erityisesti päällekkäisyyksien välttämiseksi.

23

Komissio toteaa, että erityisten määrärahojen olemassaolo EU:n talousarviossa olisi tehnyt teknisen avun suunnittelusta helpompaa. Kreikka-työryhmä käytti kuitenkin saatavilla olleen rahoituksen parhaalla mahdollisella tavalla.

Komissio katsoo, että Kreikan viranomaiset eivät hyödyntäneet täysin rakennerahastoista teknistä apua varten käytettävissä olleita rahoitusmahdollisuuksia huolimatta kaikesta avusta, jota Kreikka-työryhmä tarjosi sitä varten. On kuitenkin pantava merkille, että hallinnollista uudistusta koskevan toimenpideohjelman talousarviota supistettiin komission yksiköiden suostumuksella vasta, kun tuli selväksi, että Kreikka menettäisi muuten kyseiset varat (sidottu tietyille vuosille).

24

Komission täydessä hallinnassa olevien budjettikohtien runsautta ei voida pitää heikkoutena. Useiden budjettikohtien käyttö horisontaalisten toimien rahoitukseen on komissiossa yleinen käytäntö.

On korostettava myös sitä, että Kreikka-työryhmän toimeksianto ei sisällä järjestelmällistä rahoituskatsausta niistä teknisen avun toimista, joita Kreikan viranomaiset rahoittavat rakennerahastojen kautta ja joita hallinnoitiin hallinnollista uudistusta koskevan toimenpideohjelman kautta.

Teknisen avun toimenpideohjelman yleiskatsaus on komission operatiivisten yksikköjen vastuulla, kun taas yksityiskohtainen luettelo hankkeista on jäsenvaltiolla, jonka pitäisi antaa se komission yksiköille pyynnöstä, kuten sääntelykehyksessä todetaan.

Komission vastaus otsikkoon ”Kreikka-työryhmän sisäinen organisaatiorakenne oli joustava, mutta henkilöstötarpeita ei määritetty tarkoituksenmukaisen analyysin avulla” ennen 25 kohtaa

Komissio katsoo, että otsikkoa olisi tarkasteltava seuraavassa yhteydessä: poliittinen tilanne ja tarve joustavuuteen tarpeiden muuttuessa tilanteessa, jossa oli syvä kriisi ja jossa toimet oli toteutettava kiireesti, aiheuttivat sen, että oli mahdotonta päättää etukäteen tietyistä parametreista, kuten tarkasta henkilöstön määrästä.

26

Se seikka, että henkilöstön määrä ei aina vastannut asetettua enimmäismäärää, ei vaikuttanut Kreikka-työryhmän normaaliin toimintaan.

Osa II

28

Katso sanamuodosta ”kattava teknisen avun ohjelma” komission vastaus I ja 3 kohtaan.

32 Ensimmäinen luetelmakohta

Makrotalouden sopeutusohjelman ehtojen mukaisesti Kreikan viranomaiset allekirjoittivat OECD:n kanssa kaksi sopimusta teknisestä avusta. Komissio eli työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto seuraa toimenpideohjelman päivittäisiä toimia, mutta OECD:n kanssa tehtyjen sopimusten täytäntöönpano ja seuranta jäi Kreikan viranomaisten vastuulle ja OECD säilytti täyden vastuun tuotosten sisällöstä. Kreikan viranomaisten pyynnöstä Kreikka-työryhmä auttoi Kreikan viranomaisia ja OECD:tä sopimuksessa määrättyjen tuotosten viimeistelyssä, muun muassa ulkoistamalla oikeudellisten tekstien laadinnan ja tarjoamalla pätevää asiantuntemusta arvonlisäveron ja yhtiöoikeuden alalla, kuten tehtiin tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa hankkeessa hallinnollisen rasituksen vähentämiseksi.

32 Toinen luetelmakohta

Rakennerahastojen alalla komissio auttoi Portugalia tarjoamaan tukea Kreikalle. Kyseiset kaksi jäsenvaltiota päättivät, että jonkinlainen kokemusten vaihto olisi hyödyllistä. Yhteistyön toteutumatta jääminen ei aiheuttanut minkäänlaisia tappioita jäsenvaltioille eikä komissiolle.

34

Lisätietoja Kreikka-työryhmän osasta hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskevassa hankkeessa esitetään komission vastauksessa 32 kohtaan.

Komission vastaus otsikkoon ”Kreikka-työryhmä sovelsi erityyppisiä teknisen avun muotoja, mutta osa niistä ei vastannut tarkoitustaan” ennen 35 kohtaa

Komissio katsoo, että Kreikka-työryhmän teknisen avun muodot olivat asianmukaisia ja vastasivat täysin tarkoituksia, joihin ne oli valittu, voimassa olevan sääntely- ja lainsäädäntökehyksen mukaisesti.

35

Päätös hakea tukea ulkoisilta yksiköiltä työn joidenkin osien suorittamiseksi on perusteltua operatiivisten tarpeiden näkökulmasta ja johtuu sopimusten ajoituksesta ja tehtävien erityisluonteesta ja vaadituista teknisistä taidoista.

36

Verotuksen alalla toimiva virasto, johon tilintarkastustuomioistuin viittaa, otti vastuulleen seuraavat tehtävät, jotka osoittivat sen lisäarvon:

–sopivien asiantuntijoiden esivalinta yhdessä Kreikka-työryhmän kanssa jäsenvaltioiden hallinnosta tai niiden ulkopuolelta

–palveluhankintasopimuksen tapauksessa tarjouseritelmän laatiminen, kiinnostuksenilmaisupyynnön lähettäminen sopiville ehdokkaille, saatujen tarjousten analysointi sekä sopimuksen myöntäminen

–kun on kyse jäsenvaltioiden lähettämistä kansallisista asiantuntijoista, siirtoa koskevan sopimusmallin laadinta sekä neuvottelut jäsenvaltion hallinnon kanssa

–kaikissa tapauksissa varainhoito ja sopimuksen täytäntöönpanon seuranta (laskut jäsenvaltioiden hallinnolta tai toimeksisaajalta, tuntilistat ja raportit) ja tarvittaessa sopimuksen muutokset.

39

Kreikka-työryhmän toimien rahoitus ja budjetointi pantiin täytäntöön noudattaen täysin lainsäädäntöä sekä voimassa olevia komission sääntöjä ja menettelyjä.

Katso perustelut komission vastauksesta VII kohtaan.

40

Alakohtaisen johtajan tehtävä on paljon varsinaista yhteistyötä laajempi: se käsittää jatkuvan vuoropuhelun ja tuen kyseisellä alalla asiantuntemuksen, tutkimusten, vertailuanalyysin ja muiden vastaavien muodossa. Näin ollen kansallisten virastojen osallistuminen hankkeiden täytäntöönpanoon on luonnollinen valinta, jota tukee niiden ainutlaatuinen asiantuntemus ja pätevyys sekä erityisosaaminen (varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 190 artiklan 1 kohdan f alakohta).

41

Kaikilla EU:n asiantuntijoilla, joita Kreikan viranomaiset saivat kyseisen viraston kautta, oli paljon kokemusta hallinnonuudistuksista omissa maissaan (Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta, Saksa, Espanja jne.).

Kansallisen kehitysviraston kokemus Balkanilta oli olennaista Kreikan julkisen hallinnon uudistamisessa. Virasto teki yhteistyötä myös liittymistä valmistelevien maiden kanssa. Suuri osa hallinto-organisaatiosta ja Kreikan laitokset olivat myös saaneet aiemmin vaikutteita kyseisen jäsenvaltion järjestelmästä, mikä kannusti Kreikan viranomaisia hakemaan yhdessä kansallisen kehitysviraston tukea operatiivisella tasolla yhteistyössä Kreikka-työryhmän ja uudistuksen yhteistyökumppanin kanssa.

Komission vastaus otsikkoon ”Tuki oli mukautettu riittävän hyvin keskeisiin uudistustarpeisiin, mutta se ei aina perustunut kattavaan tarpeidenarviointiin” ennen 46 kohtaa

Komissio katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen otsikkoa ”Tuki oli mukautettu riittävän hyvin keskeisiin uudistustarpeisiin, mutta se ei aina perustunut kattavaan tarpeidenarviointiin” on tarkasteltava laajemmassa yhteydessä. Katso perusteluja komission vastauksista johdannon V ja 19 kohtaan ja tämän otsikon jälkeisiin kohtiin.

47 a)

Tammikuussa 2012 laadittiin etenemissuunnitelma Kreikan viranomaisten määrittelemälle hallinnonuudistukselle OECD:n tekemään julkisen hallinnon tarkasteluun ”Greece: Review of the Central Administration” sisältyvien havaintojen ja suositusten pohjalta. Kreikka-työryhmän vuosina 2012–2013 tarjoama tekninen apu perustui kyseiseen etenemissuunnitelmaan ja makrotalouden sopeutusohjelmassa asetettuihin painopisteisiin.

Kreikka-työryhmä auttoi Kreikan hallintoa laatimaan asiakirjoja, ja tekninen apu perustui vuodesta 2014 lähtien uudistusstrategiaan ja kaksivuotiseen hallinnonuudistusta koskevaan toimintasuunnitelmaan.

47 b)

Kaikki OECD:n suositukset otettiin huomioon eri etenemissuunnitelmissa ja tilintarkastustuomioistuimelle toimitetussa seitsenpilarisessa taulukossa. Yhdessä yhteisymmärryspöytäkirjan kanssa näin voitiin systemaattisesti luoda pohja teknistä apua koskevalle pyynnölle. Tämä näkyy uudistusstrategiassa ja kaksivuotisessa toimintasuunnitelmassa, jota valmisteltiin Kreikan hallinnon kanssa. Toimintasuunnitelmassa on OECD:n suositusten pohjalta määritelty hankkeet, joilla on tarkoitus korjata puutteet.

47 c)

Valtionhallinnossa ministeriöiden välinen koordinointi oli tärkeä tekijä, kun perustettiin pääsihteeristö ja uudistusneuvosto OECD:n keskeisen suosituksen mukaisesti.

49

Sopimusta laadittaessa otettiin huomioon komission puolella alussa vallinnut epävarmuus IMF:n vastuulla olevan työn laajuudesta sekä komission teknisen avun toimien aivan alkuvaiheessa esiintynyt epävarmuus siitä, voiko komissio tarjota paikan päällä toimivaa neuvonantajaa verohallinnon alalle tukemaan tehokkaasti ”ydintoimintojen” työtä (velkojen perintä, verotarkastukset, erittäin varakkaiden kansalaisten tarkastukset, riidanratkaisu jne.). Valtion tuloista vastaavan pääsihteeristön perustaminen vuoden 2012 lopulla lisäsi toimintaa teknisen avun lohkolla, ja IMF otti sen vastuulleen (institutionaalinen uudistus ja organisaatio), kun taas komissio (toisen paikan päällä toimivan neuvonantajan saapuessa velkojen perintää varten vuoden 2013 alussa) pystyi ottamaan vastuulleen suurimman osan työstä tällä alalla.

Uusi vastuunjako selvitettiin jo IMF:n finanssiasioiden osaston (Fiscal Affairs Department) helmikuussa 2013 toimittamassa vuosikertomuksessa, joka kattoi kauden joulukuuhun 2012 saakka (katso erityisesti 16 kohta).

50

Kreikka-työryhmä ponnisteli huomattavasti asettaakseen selvät määräajat kehittämällä kahden vuoden toimintasuunnitelman, mikä johti entistä yksityiskohtaisempaan suunnitteluun. Kyseiset asiakirjat on toimitettu tilintarkastustuomioistuimelle.

Teknistä apua koskevia pyyntöjä mukautettiin alkuvaiheessa, jotta Kreikka voi vastata ja keskittyä ensisijaisesti yhteisymmärryspöytäkirjan vaatimuksiin. Tällä alalla teknisen avun tarpeiden mukauttaminen oli selvää poliittista todellisuutta.

Laatikko 2

Komissio muistuttaa, että vaikka Kreikka-työryhmä ilmaisi useasti huolensa Kreikan viranomaisten kyvystä noudattaa kyseisiä määräaikoja, Kreikka-työryhmällä ei ollut valtuuksia muuttaa niitä.

Jotta Kreikan lainsäädännössä ja yhteisymmärryspöytäkirjassa asetettuja määräaikoja olisi voitu noudattaa, kaikkien keskushallinnon työntekijöiden työnluokituksia koskeva uudistus olisi pitänyt etenemissuunnitelman mukaan toteuttaa kuudessa kuukaudessa (eli heinäkuuhun 2012 mennessä). Määräaika asetettiin siitä huolimatta, että kyseessä oli oikeudellisesti ja organisatorisesti monimutkainen toimi. OECD oli tuonut asian esille jo Kreikan keskushallintoa koskevassa kartoituksessaan. Vaikka suunnittelusta oli sovittu alun perin Kreikka-työryhmän / alakohtaisen johtajan kanssa, Kreikan viranomaiset eivät ole vieläkään aloittaneet klados-järjestelmän uudistusta.

Etenemissuunnitelmat olivat täysin yhteisymmärryspöytäkirjan vaatimusten mukaisia.

Uudistuksen etenemisen seuranta tällä alalla ei kuulunut Kreikka-työryhmän vastuulle.

54 a)

Erityisesti IMF:n toimittaman teknisen avun seuranta toteutettiin komission ja IMF:n yhteisillä tilanneraporteilla, joita tehtiin neljännesvuosittain vuosina 2012–2014 ja joita käytettiin paljon teknisen avun tulosten analysointiin sekä tulevien teknisen avun tarpeiden ja suunnitelmien kartoittamiseen.

Ottaen huomioon muutosten laajuus Kreikan tilanteessa ja myös vuorovaikutus yhteisymmärryspöytäkirjan kehittyvien vaatimusten kanssa kyseiset raportit olivat hyödyllisempi ja toimivampi väline kuin alkuperäisessä sopimuksessa määrättyjen hyvin yleisluontoisten toimintasuunnitelmien järjestelmällinen päivitys.

54 b)

Katso komission vastaus 32 kohtaan. Hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskevaan hankkeeseen liittyvän, OECD:n kanssa tehdyn sopimuksen täytäntöönpano ja seuranta jäivät Kreikan viranomaisten vastuulle.

Osa III

Komission vastaus otsikkoon ”Osa III – Teknisen avun tulokset olivat vaihtelevia” ennen 55 kohtaa

Komissio katsoo, että otsikkoa ”Osa III – teknisen avun tulokset olivat vaihtelevia” olisi tarkasteltava laajemmassa yhteydessä ottaen huomioon Kreikan viranomaisten ja komission selkeä rooli, kun on kyse teknisen avun vaikutuksesta uudistusten yleiseen etenemiseen. Johtuen toimivallan jakautumisesta jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kesken vastuu rakenneuudistusten toteuttamisesta on jäsenvaltiolla. Siten rakenneuudistusten tosiasiallinen täytäntöönpano oli ja on Kreikan viranomaisten vastuulla, samalla kun Kreikka-työryhmä antoi Kreikan viranomaisille neuvoja tai apua pyydettäessä.

Yhteinen vastaus 55 ja 56 kohtaan

Teknisen avun toimien ja suositusten täytäntöönpanon seurannan tarpeessa olisi otettava huomioon toimielinten seurantatehtävä ohjelman yhteydessä Kreikka-työryhmän tehtävän ohella.

56

Komission näkemyksen mukaan Kreikka-työryhmä seurasi suoraan sen vastuulla olevien teknisen avun toimien täytäntöönpanoa.

59

Komissio haluaa korostaa jaetun hallinnoinnin alaan kuuluvien teknisen avun hankkeiden viivästyneen toteutuksen osalta, että makrotalouden sopeutusohjelman ehtojen mukaisesti sopimuksen OECD:n kanssa allekirjoittivat Kreikan viranomaiset. Näin ollen sopimusten täytäntöönpano ja seuranta jäivät täysin Kreikan viranomaisten vastuulle.

Katso myös komission vastaukset 32 ja 47 kohtaan.

60

Johtuen toimivallan jakautumisesta jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kesken vastuu rakenneuudistusten toteuttamisesta on jäsenvaltiolla. Siten rakenneuudistusten tosiasiallinen täytäntöönpano oli ja on Kreikan viranomaisten vastuulla, samalla kun Kreikka-työryhmä antoi Kreikan viranomaisille neuvoja tai apua pyydettäessä.

Yhteinen vastaus 61–65 kohtaan

Katso komission vastaus 60 kohtaan.

66

Kreikka saavutti korkean varojen hyödyntämisasteen ohjelmakaudella 2007–2013 ja oli koko EU:n tasolla korkealla sijalla. Siihen päästiin tiiviillä yhteistyöllä komission ja Kreikan ministeriöiden ja hallintoviranomaisten virkamiesten välillä. Kreikan viranomaisille annettiin hallinnollista tukea, asetettiin määräaikoja ja tarjottiin tarvittaessa teknistä tukea.

67

Yhteinen vastaus 67–70 kohtaan:

Katso komission vastaus 60 kohtaan.

71

Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen analyysiin hitaan etenemisen syistä ja siitä, miksi teknisen avun toimittamisessa verotushankkeiden kautta on esiintynyt vaikeuksia. Katso myös komission vastaus 60 kohtaan.

72

Katso komission vastaus 60 kohtaan.

Johtopäätökset ja suositukset

74

Komission tulkinnasta ”laaja-alaisen teknisen avun ohjelmasta” katso komission vastaus I kohtaan.

Suositus 1

Komissio hyväksyy suosituksen 1.

Uusi rakenneuudistusten tukipalvelu ottaa tämän suosituksen huomioon uusissa teknisen avun sopimuksissa.

Komissio aikoo sisällyttää tilintarkastustuomioistuimen suosituksen rakenneuudistusten tukipalvelun toimia koskevien puitteiden määritelmään.

76

Komissio katsoo, että Kreikka-työryhmä on täyttänyt toimeksiantonsa. Katso komission vastaus tämän kertomuksen II osaan.

76 Ensimmäinen luetelmakohta

Komissio katsoo, että tekninen apu osoittautui optimaaliseksi, kun siihen osallistui pysyviä ja väliaikaisia, paikallisia ja kansainvälisiä asiantuntijoita monimutkaisten uudistettavien alojen hallitsemiseksi ottaen samalla huomioon tehtävien ja vaadittujen teknisten taitojen erityisluonne.

Teknisen avun eri toimittamismekanismeista ulkoisten toimeksisaajien käyttö oli erityisen tärkeää teknisen avun toimittamisessa silloin, kun komissiolla itsellään ei ollut kyseistä asiantuntemusta.

Komissio käytti siksi olemassa olevia välineitä hankkiakseen asiantuntijoita, jotka täyttivät tarvittavat vaatimukset.

Henkilöstösääntöjen perusteella komissio palkkasi asiantuntijoita suoraan myös väliaikaiselta pohjalta. Ulkoisten asiantuntijoiden käyttö perustui tarvearviointiin.

Näin komissio hankki vain Kreikan tapauksessa kiireellisiä ratkaisuja varten tarvitut resurssit, ja tämä koskee myös palveluntarjoajien ja ulkoisten asiantuntijoiden määrää.

76 Toinen luetelmakohta

Komissio valitsi palveluntarjoajat noudattaen täysin lainsäädäntökehystä ja voimassa olevia komission sääntöjä.

76 Neljäs luetelmakohta

Komissio pitää toimeksiannon suunnittelua asianmukaisena. Komissio omaksui erilaisia ja eri tarkoituksia varten luotuja lähestymistapoja suunnitellessaan toimeksiantoa ja toimintasuunnitelmia riippuen hankkeen tyypistä, makrotalouden sopeutusohjelman ehdoista, toteutettavan toimen tyypistä, edellytyksistä toimeksisaajan osallistumiselle toimeen sekä hankkeen edistymisen tilasta.

Katso myös komission vastaukset 49 ja 50 kohtaan.

Suositus 2

Komissio hyväksyy suosituksen 2.

Suositus 3

Komissio hyväksyy suosituksen 3.

Kun otetaan huomioon, kuinka paljon toimia jäsenvaltiot (euroalueen jäsenvaltiot tai muut jäsenvaltiot), komissio sekä kansainväliset ja kansalliset järjestöt toteuttivat auttaakseen Kreikkaa selviytymään kriisistä ja suunnittelemaan ja panemaan täytäntöön tarvittavat uudistukset, komissio katsoo, että sidosryhmien määrä oli sopiva.

Näin ollen kumppanien määrä vastasi niitä toimia, jotka olivat välttämättömiä avun tarkoituksen saavuttamiseksi.

Suositus 4

Komissio hyväksyy suosituksen 4.

Kreikka-työryhmän strategia oli erittäin joustava ja mahdollisti nopean ja tehokkaan toiminnan muuttuviin tarpeisiin vastaamiseksi keskellä syvää kriisiä, joka edellytti pikaisia toimia, ja strategia mukautui olosuhteisiin hyvin. Komissio muistuttaa, että tarpeista ja olosuhteista riippuen Kreikka-työryhmä valitsi asianmukaisimman lähestymistavan ja resurssien käytön, mukaan luettuna asiantuntijoiden kutsuminen Kreikan ministeriöihin ja hallintoon komissiosta, kansainvälisistä järjestöistä ja kansallisista virastoista ja/tai korkean tason virkamiesten kutsuminen muista jäsenvaltioista, seminaarien järjestäminen sekä lyhytaikaisten asiantuntijoiden tarjoaminen.

Näin ollen suunnittelusykli Kreikka-työryhmän sisällä sopi näihin yleisiin puitteisiin ja varmisti joustavuuden, jota tarvittiin päätettäessä eri vaihtoehdoista teknisen avun toimittamiseksi. Toimien priorisointi riippui Kreikan viranomaisten pyynnöistä ja talouden sopeutusohjelman ehdoista, ja siinä oli otettava huomioon neuvottelujen tulokset.

Suositus 5

Komissio hyväksyy suosituksen 5.

Kreikka-työryhmän soveltamissa menettelyissä pitkäaikaisten sopimusten myöntämiseksi kansainvälisille järjestöille tai kansallisille virastoille noudatettiin varainhoitoasetuksessa säädettyjä menettelyjä, sen soveltamissääntöjä ja päätöksentekomenettelyä.

Kaikki valitut kansalliset virastot ja kansainväliset järjestöt oli tarkastettu komission tasolla (neli- ja kuusipilarinen arviointi), ja niillä oli todettu olevan riittävästi kokemusta EU:n talousarviosta rahoitettujen sopimusten hallinnoinnista.

Komissio korostaa, että tulosperusteisessa lähestymistavassa oli toteutettu ylimääräinen toimi sen jälkeen, kun uusi varainhoitoasetus oli tullut voimaan vuonna 2013: uudet puitesopimukset allekirjoitettiin kuusipilaristen organisaatioiden kanssa edellyttäen tulosperusteisia hankkeita loogisen puitteiden kuvauksen mukaisesti niin, että kannattavuus määritettiin sopimusprosessin alussa.

77

Komissio seurasi teknisen avun yleistä täytäntöönpanoa. Uudistusten täytäntöönpanoon liittyvät erityishankkeet toteutettiin Kreikan viranomaisten vastuulla, eikä komissio sen vuoksi seurannut niitä.

79

Katso komission vastaus tämän raportin III kohtaan ja 55 kohtaan.

Suositus 6

Komissio hyväksyy suosituksen 6 ja seuraa järjestelmällisesti teknistä apua, jota annetaan suoraan sen vastuulla hankintaviranomaisena.

Luodessaan uusia puitteita, jotka muodostavat rakenneuudistusten tukipalvelun perustan, komissio ottaa ennakkoanalyysissään huomioon kokemukset, joita Kreikka-työryhmä on saanut teknisen avun toimien täytäntöönpanosta. Komissio harkitsee myös tarjouskilpailun käynnistämistä Kreikassa toteutettujen toimien jälkiarvioinnista, kunhan kaikki teknisen avun toimet on saatu päätökseen.

Suositus 7

Komissio hyväksyy suosituksen 7.

Tulevan rakenneuudistusten tukipalvelun toiminnassa korostetaan valmiuksien kehittämistä.

QJ-AB-15-020-FI-E    ISSN 1977-5792

Euroopan komissio perusti Kreikka-työryhmän vuonna 2011 tukemaan talouden sopeutusohjelman täytäntöönpanoa laaja-alaisella teknisellä avulla. Kertomuksessa arvioidaan, täyttikö työryhmä toimeksiantonsa ja edistikö Kreikalle annettu apu uudistusprosessia vaikuttavalla tavalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että työryhmä osoittautui kaiken kaikkiaan toimivaksi mekanismiksi monimutkaisten teknisen avun toimien toimittamiseen ja koordinointiin. Joidenkin hankkeiden suunnittelussa oli kuitenkin puutteita, ja vaikutukset uudistusten edistämiseen jäivät vaihteleviksi.