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PDF | ISBN 978-92-872-3505-3 | ISSN 1977-5695 | doi:10.2865/461414 | QJ-AB-15-020-FR-N
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FR
2015

n° 19

Rapport spécial

Une plus grande attention
doit être accordée aux
résultats pour une
meilleure assistance
technique à la Grèce

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Milan Martin Cvikl, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux recettes, à la recherche et aux politiques internes, à la gouvernance économique et financière et aux institutions et organes de l’Union européenne. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Baudilio Tomé Muguruza, Membre de la Cour, assisté de: M. Daniel Costa de Magalhães, chef de cabinet; M. Ignacio García de Parada, attaché de cabinet; M. Zacharias Kolias, directeur; Mme Kamila Lepkowska, chef d’équipe; MM. Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou et Theodoros Karantanos, auditeurs.

De gauche à droite: T. Karantanos, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Z. Kolias, B. Tomé Muguruza, G. Diana, M. Gottmann, I. García de Parada, E. Efstathiou.

Table des matières

Sigles et acronymes

Synthèse

Introduction

La crise grecque et les programmes d’ajustement économique

L’assistance technique à l’appui de la mise en œuvre des programmes

Étendue de l’assistance technique et méthodes

Étendue, objectifs et approche de l’audit

Étendue et objectifs de l’audit

Approche d’audit

Première partie – La task-force pour la Grèce disposait d’une structure opérationnelle fonctionnelle, mais elle n’avait ni orientation stratégique unique ni budget spécifique

La task-force pour la Grèce a été mise en place tardivement part rapport au lancement du programme et sans envisager d’autres options

Absence de document stratégique unique

Aucun budget spécifique n’a été alloué à la task-force pour la Grèce

L’organisation interne de la task-force pour la Grèce était souple, mais les besoins du personnel n’ont pas été définis sur la base d’une analyse appropriée

Deuxième partie – La task-force pour la Grèce a globalement rempli son mandat, malgré certaines insuffisances

Des défis de taille dans un contexte difficile

Le système de coordination a fonctionné de manière satisfaisante

Le rôle de la task-force pour la Grèce variait sensiblement d’un projet audité à l’autre

La task-force pour la Grèce a utilisé une combinaison de méthodes de mise en œuvre de l’assistance technique, mais certaines d’entre elles ne cadraient pas avec la nature de l’assistance fournie

La sélection des pourvoyeurs d’assistance technique ne reposait pas toujours sur une analyse approfondie des autres options

Le soutien visant à accélérer l’absorption des fonds de l’UE a été correctement structuré

Le soutien était suffisamment adapté aux principaux besoins en matière de réforme mais, il n’était pas toujours fondé sur une analyse exhaustive des besoins

Le cahier des charges de certains marchés n’était pas clairement défini

L’assistance technique était adaptée aux exigences des programmes

La task-force pour la Grèce a suivi efficacement l’état d’avancement de l’assistance technique…

… et, à des degrés divers, celui des éléments à livrer par les prestataires de services externes

Troisième partie – L’assistance technique a produit des résultats mitigés

La task-force pour la Grèce n’a pas assuré un suivi systématique des résultats et impacts de l’assistance technique

Des réalisations satisfaisantes, mais quelques retards de livraison

Une contribution variable au processus de réforme

Administration publique

Environnement des entreprises

Fonds structurels

Fiscalité

Renforcement des capacités

Conclusions et recommandations

Organisation et planification de l’assistance technique

Exécution du mandat de la task-force pour la Grèce

Résultats de l’assistance technique

Annexe I | — | Vue d’ensemble des projets d’assistance technique par domaine d’action
Annexe II | — | Vue d’ensemble des projets d’assistance technique contrôlés
Annexe III | — | Organismes visités dans le cadre de l’audit
Annexe IV | — | Convention de contribution entre le ministère de la réforme administrative et de l’administration en ligne et l’OCDE dans le domaine de la réduction de la charge administrative en Grèce
Annexe V | — | Rôle de la task-force pour la Grèce dans la fourniture d’une assistance technique par domaine d’action

Réponses de la Commission

Sigles et acronymes

DG Affaires économiques et financières (ECFIN): Direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne

DG Emploi, affaires sociales et inclusion: Direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion de la Commission européenne

DG Politique régionale et urbaine: Direction générale de la politique régionale et urbaine de la Commission européenne

FEDER: Fonds européen de développement régional

FMI: Fonds monétaire international

FSE: Fonds social européen

GSCO: Secrétariat général de la République hellénique pour la coordination

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

PO «réforme administrative»: Programme opérationnel «réforme administrative»

Programme Fiscalis: Programme de coopération de l’Union européenne pour les administrations fiscales nationales

Synthèse

I

Au printemps 2010, confrontée à une grave crise financière, la Grèce a lancé un appel à l’aide à la communauté internationale. En réponse à cette demande, les États membres de la zone euro et le FMI ont déployé deux programmes d’ajustement économique successifs. Au cours de l’été 2011, la Commission a lancé un programme d’assistance technique, dont elle a confié la coordination à une instance appelée «task-force pour la Grèce», afin de soutenir la mise en œuvre des réformes convenues par la Commission et les autorités grecques.

II

La task-force pour la Grèce s’est attachée à soutenir la mise en œuvre des réformes imposées par les programmes d’ajustement économique et à accélérer l’absorption des fonds de l’UE. L’assistance technique a été fournie par des agents de la task-force et par des experts de l’administration publique d’autres États membres, d’organisations internationales et du secteur privé. Elle a pris des formes variées: apport d’un soutien continu aux autorités grecques par des experts en détachement prolongé, études, rapports et ateliers dédiés.

III

Notre audit visait à analyser comment la task-force pour la Grèce a atteint ses objectifs. Nous avons examiné, en particulier, les modalités d’organisation et de financement de la task-force, la manière dont l’assistance technique a été fournie et contrôlée, et la contribution de cette assistance à la progression des réformes. Nous avons audité treize projets d’assistance technique de manière approfondie et collecté d’autres éléments probants lors de visites auprès de la Commission, de prestataires de services, de services de l’administration grecque et d’autres parties prenantes.

Une action efficace, mais…

IV

La task-force pour la Grèce a permis à la Commission de disposer d’un dispositif souple pour la coordination d’un vaste programme d’assistance technique. L’assistance technique a été fournie de manière efficace aux autorités grecques, mais elle n’a pas toujours influé sur la progression des réformes. Cette appréciation doit toutefois être replacée dans un contexte marqué par la situation politique instable en Grèce et par le caractère urgent des réformes requises.

Une entité inaboutie

V

Compte tenu du besoin urgent de répondre à la crise grecque, la task-force pour la Grèce a été mise en place à la hâte, sans véritable analyse des autres possibilités et sans budget spécifique. Elle ne disposait pas d’un document stratégique unique et exhaustif pour fournir l’assistance technique ou pour opérer un choix entre des priorités concurrentes, alors qu’elle avait pour mandat de définir et coordonner l’assistance technique. En l’absence d’un tel document, la task-force a collaboré avec les autorités grecques «à la demande» et en fonction des conditions imposées par les programmes.

Une assistance technique pertinente

VI

Malgré les insuffisances ayant affecté la mise en place de la task-force pour la Grèce, nous avons constaté que l’assistance technique apportée était pertinente et globalement conforme aux exigences des programmes dans tous les domaines audités. En novembre 2014, la task-force pour la Grèce avait coordonné 118 projets d’assistance technique dans 12 domaines d’action. Ce faisant, et bien que toujours prise par le temps, elle était parvenue à mettre au point un système souple et diversifié pour la fourniture de l’assistance technique.

Des procédures déficientes dans certains projets

VII

Globalement, la task-force pour la Grèce a assuré une coordination fonctionnelle, voire innovante, du processus complexe de fourniture de l’assistance technique, mais le système ne s’est pas toujours avéré efficace au niveau des projets. Les procédures de sélection des prestataires de services ne s’appuyaient pas toujours sur une analyse approfondie des autres options disponibles. Certains projets d’assistance à long terme présentaient des défauts de conception, les contrats conclus avec les prestataires de services ne précisant pas toujours les éléments que ceux-ci étaient censés livrer.

Un suivi perfectible

VIII

Le système utilisé par la task-force pour la Grèce pour suivre l’avancement de l’assistance technique a été efficace, mais l’étendue des contrôles concernant les travaux des prestataires externes a été extrêmement variable. En outre, la task-force n’a pas systématiquement assuré le suivi de la réaction des autorités grecques aux recommandations et des répercussions plus générales de l’assistance technique, ce qui aurait pourtant été utile pour la planification de l’assistance technique.

Au-delà de l’assistance technique

IX

L’impact de l’assistance technique sur la progression globale des réformes a été mitigé. Les progrès enregistrés dans le domaine des dépenses structurelles ont été satisfaisants, mais l’assistance technique n’a été que partiellement efficace en ce qui concerne la réforme de l’administration publique et de la fiscalité. Toutefois, la mise en œuvre des réformes échappait au contrôle de la task-force pour la Grèce et dépendait d’un certain nombre de facteurs externes.

Nos recommandations

a)La création de toute entité chargée de fournir une assistance technique devrait reposer sur une stratégie assortie d’objectifs clairement définis.

b)La Commission devrait constituer une équipe d’experts externes pouvant être affectés, en fonction des besoins, à des projets d’assistance technique dans les États membres.

c)Pour assurer la cohérence de l’assistance technique et réduire l’effort de coordination, la Commission devrait s’employer, dans certains domaines d’action, à limiter le nombre de partenaires.

d)Les mesures d’assistance technique devraient être classées par ordre de priorité, ciblées et mises en œuvre suivant la méthode la plus appropriée et la plus efficace et dans le respect du cadre législatif et réglementaire existant.

e)La Commission devrait sélectionner les prestataires de services sur la base d’une analyse comparative et définir clairement l’étendue des prestations à fournir dans les contrats d’assistance technique.

f)La Commission devrait veiller à ce que la mise en œuvre de l’assistance technique soit systématiquement contrôlée et évaluée au regard des objectifs fixés et à ce que les enseignements tirés soient intégrés dans le processus.

g)L’assistance technique devrait être centrée sur le renforcement des capacités des administrations nationales, dans un souci de continuité des activités et de viabilité des réformes.

Introduction

La crise grecque et les programmes d’ajustement économique

01

Au printemps 2010, confrontée à une grave crise de ses finances publiques, la Grèce a demandé l’aide financière de la communauté internationale. Les États membres de la zone euro lui ont alors apporté leur soutien via un «mécanisme de prêt à la Grèce», dans le cadre d’un premier programme d’ajustement économique (signé en mai 2010). La Grèce a ensuite bénéficié d’un prêt du Fonds européen de stabilité financière (FESF), dans le cadre d’un deuxième programme d’ajustement (convenu en mars 2012). Les pays de la zone euro avaient initialement alloué un montant de 80 milliards d’euros au mécanisme de prêt à la Grèce, le Fonds monétaire international (FMI) devant apporter 30 milliards d’euros supplémentaires. À ce jour, les engagements pris par la zone euro et le FMI dans le cadre des deux programmes s’élèvent au total à 245,7 milliards d’euros.

02

Cette aide financière s’est accompagnée d’un vaste programme de réformes convenues entre la troïka (Commission, FMI et Banque centrale européenne (BCE)) et les autorités grecques et énoncées dans un protocole d’accord. Ce programme fixait les modalités de l’aide financière et devait faire l’objet d’un examen régulier (le premier programme a été revu à cinq reprises, le deuxième, à quatre reprises, dont la dernière en avril 2014). La logique d’intervention répondait à trois objectifs:

οrestaurer la confiance des marchés financiers et la viabilité budgétaire;

οfavoriser la croissance économique et rétablir la compétitivité;

οpréserver la stabilité du secteur financier.

L’assistance technique à l’appui de la mise en œuvre des programmes

03

Au cours de l’été 2011, la Commission a créé la «task-force pour la Grèce» afin de soutenir la mise en œuvre des réformes requises par le protocole d’accord et d’accélérer l’absorption des fonds de l’UE. Le mandat de la task-force pour la Grèce est présenté à l’encadré 1. Le plan de la Commission prévoyant d’élaborer un «vaste programme d’assistance technique en faveur de la Grèce» a été avalisé par le Conseil lors de sa réunion des 23 et 24 juin 2011.

Encadré 1

Mandat de la task-force pour la Grèce

La task-force pour la Grèce a été chargée:

1)de définir et de coordonner, en coopération étroite avec la Grèce et grâce aux contributions d’autres États membres, l’assistance technique dont la Grèce a besoin pour réaliser le programme d’ajustement UE/FMI;

2)d’aider les autorités grecques compétentes à définir en détail le type d’assistance technique à fournir;

3)de préconiser des mesures législatives, réglementaires, administratives et, si nécessaire, des mesures de (re)programmation visant à accélérer l’absorption des fonds européens […];

4)d’établir un cahier des charges clair pour toutes les missions d’assistance technique, précisant la nature et l’étendue de l’assistance technique, les ressources humaines et budgétaires, ainsi que les résultats escomptés, et prévoyant des étapes et des délais de livraison;

5)de fournir des rapports d’avancement trimestriels à la Commission et aux autorités grecques, ainsi que des rapports d’alerte plus fréquents, en fonction des besoins.

04

La task-force pour la Grèce a été créée en tant qu’entité organisationnelle rattachée au directeur général des ressources humaines de la Commission. Le chef de la task-force, dont le poste a été classé au niveau «directeur général», rend compte directement au président de la Commission, sous la supervision du membre de la Commission chargé des affaires économiques et monétaires. En vertu d’une décision de la Commission du 18 avril 2012, la task-force pour la Grèce relève de la DG Affaires économiques et financières depuis le 1er mai 2012, afin d’assurer les meilleurs niveaux de synergies, de coordination et de cohérence des travaux de la Commission visant à soutenir le programme d’ajustement de la Grèce. Elle a mené ses activités depuis ses bureaux à Bruxelles et à Athènes et a compté un effectif de 65 agents à partir de février 2015. Sa structure organisationnelle est présentée au graphique 1.

Graphique 1

Structure organisationnelle de la task-force pour la Grèce

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission.

Étendue de l’assistance technique et méthodes

05

La notion d’assistance technique n’a pas été définie dans le contexte spécifique de la task-force pour la Grèce ou du soutien apporté à ce pays. Selon la définition établie par le règlement financier, l’assistance technique désigne «les activités d’appui et de renforcement des capacités nécessaires à la mise en œuvre d’un programme ou d’une action, notamment les activités de préparation, de gestion, de suivi, d’évaluation, d’audit et de contrôle». L’assistance technique est généralement dispensée par des organisations internationales, sous la forme d’une expertise et de conseils visant à aider les États dans leurs programmes de développement.

06

Dans le cas de la Grèce, les activités d’assistance technique ont porté sur un large éventail de sujets, avec 118 projets différents dans 12 domaines d’action (voir annexe I). La task-force pour la Grèce s’est concentrée sur la réforme de l’administration publique, l’amélioration du régime fiscal et le retour à la croissance par la promotion de l’environnement des entreprises.

07

En pratique, le processus d’assistance technique a démarré avec la demande de soutien formulée par les autorités grecques. La portée de la demande reflétait les conditions imposées par le programme. La task-force pour la Grèce a été chargée de recenser et de mettre à disposition les ressources en matière d’assistance technique, ainsi que d’en coordonner la mise en œuvre. Un soutien a ensuite été apporté par le personnel de la task-force ou par des experts externes, dans le cadre de missions de courte durée et de marchés de faible valeur, voire d’une assistance à long terme. Dans certains cas, un gouvernement national disposant d’une solide expérience dans un domaine d’action s’engageait en tant que «chef de file» (ou «partenaire de la réforme»).

08

Les pourvoyeurs d’assistance technique ont fourni leurs prestations (essentiellement des études d’experts et un soutien pratique au quotidien) aux autorités grecques concernées. Il appartenait ensuite à celles-ci de mettre en œuvre les recommandations conformément aux conditions imposées par le programme, ainsi qu’à leur propre calendrier de réformes. Le processus d’assistance technique est décrit au graphique 2.

Graphique 2

Le processus d’assistance technique

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la task-force pour la Grèce.

Étendue, objectifs et approche de l’audit

Étendue et objectifs de l’audit

09

Le présent audit porte sur l’assistance technique que l’UE a fournie à la Grèce sous la coordination de la task-force pour la Grèce. L’objectif principal était d’évaluer dans quelle mesure cette assistance a été gérée efficacement et a contribué de manière positive au processus de réforme en Grèce.

10

Pour ce faire, nous avons examiné:

οles modalités d’organisation de la task-force pour la Grèce, ainsi que le financement et la planification de l’assistance technique (points 15 à 26);

οla fourniture de l’assistance technique au regard du mandat de la task-force (points 27 à 54);

οla contribution apportée à la progression des réformes (points 55 à 73).

11

Le rapport ne porte pas sur l’évaluation de la conception, du suivi ou de la mise en œuvre des programmes d’ajustement économique.

Approche d’audit

12

Nous avons examiné les aspects transversaux¹ liés à la mise en place de la task-force et à la gestion globale de l’assistance technique, ainsi qu’un échantillon de 13 projets (dont une vue d’ensemble est fournie à l’annexe II). Cet échantillon couvrait 5 domaines d’action présentant une importance considérable pour la réussite du processus de réforme en Grèce (l’administration publique, l’administration des recettes, l’environnement des entreprises, l’accès au financement² et les Fonds structurels).

13

Les projets d’assistance technique ont été sélectionnés sur la base des critères suivants: la pertinence du sujet par rapport au processus de réforme, le fait que la mise en œuvre soit déjà à un stade avancé, et la nécessité de couvrir toutes les méthodes de fourniture de l’assistance technique et tous les mécanismes de financement.

14

Les principaux travaux d’audit ont consisté en des visites auprès de la task-force pour la Grèce et d’autres services de la Commission. Des éléments probants ont également été recueillis dans le cadre de visites d’audit et d’information effectuées auprès des prestataires de services, des autorités grecques et d’autres parties prenantes. La liste des organismes visités au cours de l’audit est présentée à l’annexe III.

1Sans lien avec des domaines d’action particuliers.

2L’audit du domaine d’action «accès au financement» n’a pas donné lieu à des constatations pertinentes.

Première partie
La task-force pour la Grèce disposait d’une structure opérationnelle fonctionnelle, mais elle n’avait ni orientation stratégique unique ni budget spécifique

La task-force pour la Grèce a été mise en place tardivement par rapport au lancement du programme et sans envisager d’autres options

15

Dans la correspondance échangée entre le Premier ministre grec et la Commission au début de l’été 2011, la mise en place de la task-force pour la Grèce est qualifiée d’essentielle pour la bonne mise en œuvre du programme d’ajustement économique initial. Les modalités de base, y compris l’étendue du mandat de la task-force (voir encadré 1), ont été arrêtées par la Commission le 20 juillet 2011. Dans sa décision, la Commission prévoyait que les premières nominations devaient prendre effet le 1er septembre 2011. Neuf agents (dont des cadres supérieurs) ayant pris leurs fonctions à cette date et 30 autres les ayant rejoints au cours des deux mois suivants, l’effectif des 39 agents de la task-force était au complet dès la fin octobre 2011.

16

À ce moment, le cinquième examen du premier programme d’ajustement économique (initialement lancé en mai 2010) était déjà en cours et six tranches du prêt avaient été versées, pour un total de 65 milliards d’euros sur les 73 milliards d’euros devant être déboursés par le mécanisme de prêt à la Grèce et le FMI au titre du premier programme (voir graphique 3).

Graphique 3

Mise en place de la task-force pour la Grèce et versements

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la task-force pour la Grèce et du protocole d’accord.

17

La task-force pour la Grèce devait rester opérationnelle tant qu’un soutien à la mise en œuvre du programme était nécessaire. Le 1er juillet 2015, elle a été remplacée par un nouveau «service d’appui à la réforme structurelle», chargé de coordonner les réformes administratives et structurelles génératrices de croissance au niveau de l’UE. Créée par la Commission pour mettre à profit l’expertise et les connaissances pratiques accumulées au fil du temps par la task-force pour la Grèce et le groupe de soutien à Chypre, ainsi que les méthodes de travail qu’ils ont développées, cette nouvelle entité se compose de l’ancien personnel de ces deux organismes.

18

Au moment de la mise en place de la task-force pour la Grèce, la Commission n’a pas étudié d’autres options pour la fourniture de l’assistance technique. En particulier, elle n’a pas démontré que l’architecture institutionnelle et le mandat de la task-force étaient les plus appropriés pour répondre aux insuffisances existantes en matière de capacités. L’urgence et la situation politique incertaine peuvent expliquer ce manque d’esprit critique constaté lors de la création de la task-force pour la Grèce. À cet égard, la Commission a déclaré s’être appuyée sur l’expérience acquise au moment de la fourniture d’un soutien à la Grèce dans le cadre des instruments et de la législation existants³. Les procédures opérationnelles de la task-force n’ont jamais été revues, bien que la Commission ait décidé, le 20 juillet 2011, qu’elles devaient faire l’objet d’une révision annuelle.

Absence de document stratégique unique

19

Les priorités de la task-force pour la Grèce étaient en partie définies dans des documents et des présentations internes, mais ses activités ne faisaient pas l’objet d’un document stratégique unique et exhaustif. Par exemple, la task-force n’a pas élaboré de plan stratégique décrivant en détail les mécanismes de fourniture de l’assistance technique, établissant une hiérarchie des mesures à prendre en la matière et déterminant les ressources nécessaires, dans une perspective à moyen terme. Dans les faits, l’orientation stratégique de la task-force pour la Grèce était fondée sur le programme d’ajustement économique, et la hiérarchisation des mesures dépendait des demandes formulées par les autorités grecques.

20

Les activités d’assistance technique coordonnées par la task-force pour la Grèce ont essentiellement été fournies «à la demande». Après consultation de la task-force, les autorités grecques ont présenté des demandes détaillées à deux occasions (en 2011 et en 2012) et les ont ensuite adaptées séparément pour chaque domaine d’action. Cette démarche consistant à réagir «à la demande» est contraire au mandat, plus actif, de la task-force pour la Grèce, qui prévoit de «définir et coordonner» l’assistance technique en étroite coopération avec les autorités grecques.

21

La task-force n’a pas effectué elle-même d’analyse systématique des besoins pour déterminer les questions et les domaines spécifiques devant faire l’objet d’une assistance technique et les classer par ordre de priorité. Conformément au mandat attribué, les priorités étaient dérivées du protocole d’accord. Cependant, ce dernier, dont le champ d’application étant très vaste, ne comportait pas d’indications directes pour la fourniture de l’assistance technique, compte tenu du caractère limité des ressources de la task-force et des capacités administratives des autorités grecques. Malgré ces contraintes, il est arrivé que la task-force pour la Grèce fournisse une assistance technique allant au-delà de ce qui était demandé au départ par les autorités grecques, essentiellement sous les chapitres «Innovation» et «Revenu minimal garanti».

22

La task-force pour la Grèce n’a pas gardé une vue d’ensemble des projets d’assistance technique menés en Grèce et financés par des sources autres que le budget de l’UE géré directement par la Commission (en ce compris ceux soutenus par les Fonds structurels, comme le Fonds social européen (FSE), qui relèvent de la gestion partagée). Même si la task-force n’était pas chargée de la mise en œuvre ou du suivi des projets relevant des Fonds structurels, cette vue d’ensemble aurait été utile pour planifier et coordonner l’assistance technique. Compte tenu de la similarité des objectifs de l’assistance technique et des Fonds structurels, l’examen des travaux préparatoires réalisés pour les projets mis en œuvre dans le cadre des programmes opérationnels aurait également permis d’obtenir des synergies parfaites avec les projets d’assistance technique.

Aucun budget spécifique n’a été alloué à la task-force pour la Grèce

23

La task-force pour la Grèce n’a jamais disposé d’un budget propre, ses opérations et ses activités d’assistance technique étant financées sur un certain nombre de lignes budgétaires (relevant notamment du Fonds social européen, du Fonds européen de développement régional et du budget de fonctionnement de la Commission). Dans le contexte de la réforme de l’administration publique, nous avons constaté que les possibilités de financement de l’assistance technique offertes par les Fonds structurels n’étaient pas pleinement exploitées. Le budget d’un programme opérationnel pertinent pour l’assistance technique (le PO «réforme administrative») a été considérablement réduit et réorienté vers des mesures ne présentant pas de rapport direct avec la réforme de l’administration centrale.

24

Ce financement réparti sur plusieurs lignes budgétaires a empêché la Commission de déterminer avec précision la valeur totale des engagements (et donc le coût potentiel) des activités d’assistance technique en Grèce. Sur la base des informations fournies par la task-force, nous estimons que les engagements correspondant aux activités d’assistance technique⁴ faisant l’objet d’une gestion centralisée directe se sont élevés au total à 11,2 millions d’euros pour les années 2011 à 2013, auxquels s’ajoutent les financements au titre des Fonds structurels dont ont bénéficié certaines activités d’assistance technique en gestion partagée⁵. Selon les informations présentées à la réunion à haut niveau⁶ en mars 2014, le montant total engagé pour ces activités de 2011 à 2014 s’élève à 14,2 millions d’euros. Si nous tenons compte des deux sources de financement, le domaine d’action le plus intensément financé est celui de la santé publique. L’administration des recettes et l’environnement des entreprises ont tiré l’essentiel de leur financement de la gestion centralisée (voir graphique 4).

Graphique 4

Engagements relatifs à l’assistance technique, par domaine d’action (2011-2013)¹

12011-2014 pour les engagements relevant de la gestion partagée.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la task-force pour la Grèce.

L’organisation interne de la task-force pour la Grèce était souple, mais les besoins en personnel n’ont pas été définis sur la base d’une analyse appropriée

25

Les travaux de la task-force se sont articulés autour de 11 «sous-groupes» chargés des différents domaines d’action, ainsi que d’une équipe transversale responsable de la coordination et de la gestion de l’assistance technique. Ces sous-groupes reflétaient tant la structure du protocole d’accord que les principaux défis rencontrés par la Grèce dans le processus de réforme. Chacun d’entre eux était présidé par un coordonnateur assumant la responsabilité globale de l’organisation interne du travail, de la communication et des contributions aux documents généraux de la task-force. Les coordonnateurs devaient également recenser les projets pouvant présenter un intérêt pour d’autres sous-groupes et gérer les contacts avec le responsable géographique de la DG Affaires économiques et financières. Cette structure en sous-groupes a permis aux membres du personnel (coordonnateurs compris) de travailler dans plusieurs équipes et elle a conféré à la task-force une souplesse de gestion permettant de réajuster rapidement l’affectation de ses ressources.

26

Le plafonnement de l’effectif de la task-force pour la Grèce à 67 agents, décidé en avril 2012, ne reposait sur aucune analyse des besoins réels. Au 1er février 2014, le nombre total d’agents se situait bien en deçà de ce plafond (avec 9 postes vacants). En février 2015, après l’achèvement des procédures de recrutement, il ne restait que 2 postes à pourvoir. Le 1er juillet 2015, la task-force pour la Grèce a été incorporée dans le service d’appui à la réforme structurelle.

3Le cadre de coopération se composait, par exemple, de la représentation permanente de la Commission européenne à Athènes, d’un groupe de travail technique mis en place à la DG Emploi, affaires sociales et inclusion pour appuyer la mise en œuvre des Fonds structurels, ainsi que de contrôleurs permanents des programmes, issus de la DG Affaires économiques et financières.

4En excluant les coûts administratifs et de personnel et les engagements correspondant au programme Fiscalis.

5En gestion centralisée directe, les fonds sont dépensés directement par le personnel de la Commission (sélection des contractants, subventions, versement des fonds, suivi, etc.). Dans le cadre de la gestion partagée, l’exécution du budget est déléguée aux États membres.

6Réunions organisées régulièrement par la task-force pour la Grèce afin de coordonner et d’examiner la progression de l’assistance technique. Elles rassemblaient notamment des représentants des États membres, des prestataires de services et des parties prenantes.

Deuxième partie
La task-force pour la Grèce a globalement rempli son mandat, malgré certaines insuffisances

27

Le mandat de la task-force pour la Grèce s’articulait autour de cinq grands axes (voir encadré 1). Dans cette partie du rapport, nous analysons dans quelle mesure ces derniers ont été respectés.

Mandat de la task-force pour la Grèce

1)Définir et coordonner, en coopération étroite avec la Grèce et grâce aux contributions d’autres États membres, l’assistance technique dont la Grèce a besoin pour réaliser le programme d’ajustement UE/FMI.

Des défis de taille dans un contexte difficile

28

La task-force a été confrontée au défi majeur de bâtir un programme global d’assistance technique pour soutenir la mise en œuvre des programmes d’ajustement et la viabilité des réformes entreprises par la Grèce. Le premier programme d’ajustement a été revu à cinq reprises entre mai 2010 et octobre 2011. Au moment où la task-force pour la Grèce a été mise en place, le programme comportait un grand nombre de conditions détaillées, qui ont poussé les autorités grecques à demander une assistance technique.

29

Durant les trois premiers mois de son existence, la task-force pour la Grèce a lancé des initiatives d’assistance technique dans la plupart des domaines d’action pour lesquels les autorités grecques avaient demandé un soutien. Son premier rapport trimestriel (novembre 2011) indiquait qu’à l’époque, l’assistance technique était mise en œuvre dans 9 domaines, dont des domaines clés comme le budget et la fiscalité, le secteur public et l’environnement des entreprises. En novembre 2014, la task-force travaillait sur 118 projets d’assistance technique. Elle a été confrontée à des délais serrés pour la fourniture de l’assistance technique, liés à la nécessité de respecter les conditions assorties au programme d’ajustement, et a dû, de surcroît, opérer dans un contexte politique extrêmement instable, imposant des ajustements fréquents de l’approche et du contenu des projets d’assistance technique.

Le système de coordination a fonctionné de manière satisfaisante

30

La complexité du système de mise en œuvre de l’assistance technique, qui faisait intervenir un grand nombre d’États membres, d’organisations internationales et d’entités de l’UE, nécessitait des mesures de coordination renforcée. C’est pourquoi la task-force pour la Grèce a régulièrement organisé des «réunions de haut niveau» pour coordonner la fourniture de cette assistance. Dix réunions de ce type ont été organisées jusqu’à la mi-2014. Principal instrument de coordination, elles ont permis de mettre en commun les ressources en matière d’assistance technique (en particulier lors de la période initiale) et d’en rationaliser la mise en œuvre. Les réunions de haut niveau rassemblaient un grand nombre de participants représentant tous les types de partenaires dans le domaine de l’assistance technique.

31

Outre ces réunions de haut niveau, la task-force pour la Grèce a mis en place trois autres outils de coordination avec les autorités grecques:

οdes rencontres politiques de haut niveau auxquelles participait le chef de la task-force;

οdes réunions hebdomadaires, au niveau des sous-groupes (agents de la task-force chargés d’un domaine d’action spécifique), avec les autorités grecques concernées;

οdes contacts opérationnels entre les agents de la task-force et les autorités grecques (y compris des contacts avec des experts travaillant au quotidien auprès de l’administration grecque).

32

Pour ce qui est des projets, la task-force pour la Grèce est parvenue à assurer une coordination renforcée aussi bien avec les autorités grecques qu’avec les prestataires de services. Les agents de la task-force ont participé à des réunions avec leurs homologues pour tous les projets, parfois même en tant qu’animateurs. Toutefois cette coordination ne s’est pas toujours avérée efficace, comme le montrent les exemples ci-après.

οDans le cas du projet «charge administrative», nous avons mis au jour des faiblesses affectant la mise en œuvre, sur le plan de la coopération entre l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et les autorités grecques, et plus spécifiquement de la qualité des informations fournies par les experts grecs. Les efforts de coordination consentis par la task-force pour la Grèce se sont révélés insuffisants pour remédier aux retards et mettre en œuvre le projet conformément à l’idée de départ (voir annexe IV).

οDans le domaine des Fonds structurels, il a fallu procéder à une analyse comparative de la procédure de mise en œuvre de la politique de cohésion. Pour ce faire, la task-force a engagé, en septembre 2013, une coopération avec les autorités d’un État membre, mais celle-ci a ensuite été interrompue sans raison logique.

Le rôle de la task-force pour la Grèce variait sensiblement d’un projet audité à l’autre

33

Le rôle joué par les travaux de la task-force pour la Grèce variait sensiblement d’un projet à l’autre (voir annexe V pour une analyse plus détaillée du rôle de la task-force). Elle a apporté une véritable valeur ajoutée là où elle était responsable de la mise en commun des ressources des États membres ou de la gestion des prestataires de services externes⁷. En l’occurrence, la task-force était chargée, entre autres, d’élaborer les cahiers des charges, de sélectionner les prestataires de services (en consultation avec la DG Emploi, affaires sociales et inclusion) et de suivre leurs travaux. Elle a donc influé considérablement sur l’étendue et la qualité de l’assistance technique effectivement fournie aux autorités grecques.

34

Par contre, le rôle de la task-force était moins clairement défini pour le projet «charge administrative». Elle ne participait ni à la sélection des prestataires de services ni à la définition des accords contractuels liant l’OCDE et les autorités grecques, ni au suivi de leur mise en œuvre. Elle agissait essentiellement en tant que facilitateur, mais avec une efficacité limitée (voir point 32).

Mandat de la task-force pour la Grèce

2)Aider les autorités grecques compétentes à définir en détail le type d’assistance technique à fournir.

La task-force pour la Grèce a utilisé une combinaison de méthodes de mise en œuvre de l’assistance technique, mais certaines d’entre elles ne cadraient pas avec la nature de l’assistance fournie

35

Afin d’accomplir son mandat, la task-force pour la Grèce a eu recours à un certain nombre de modes de fourniture de l’assistance technique (voir graphique 5). Le principal d’entre eux consistait à faire appel à des contractants externes, notamment en raison de contraintes administratives qui empêchaient la Commission de recruter elle-même des experts. Dès qu’un projet d’assistance technique était validé, il était d’usage de recourir à des experts engagés pour une durée variable (longue pour les uns, courte pour les autres), afin de répondre aux besoins spécifiques des bénéficiaires au sein de l’administration grecque.

Graphique 5

Modes de fourniture de l’assistance technique

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la task-force pour la Grèce.

36

Pour ce qui est de l’assistance technique mise en œuvre dans le cadre de contrats de longue durée avec des agences nationales de développement⁸ (dans les domaines de la fiscalité et de l’administration publique), la task-force pour la Grèce était chargée de sélectionner les experts et de négocier avec eux. Même s’ils étaient payés par les agences, ces experts travaillaient en grande partie de manière indépendante (c’est-à-dire sans orientations méthodologiques fournies par les agences). L’agence opérant dans le domaine de la fiscalité a facturé 7 % de frais de dossier⁹ pour ses services. Pour ce qui est de ces deux contrats, cette répartition des responsabilités montre que les agences nationales ont servi principalement à financer le recrutement des contractants externes. Bien que la contribution effective de ces agences se soit limitée à des questions formelles (aucun conseil n’ayant été fourni sur le fond), la Commission a dû payer des frais administratifs.

37

Dans les domaines caractérisés par un environnement juridique complexe, comme l’administration des recettes ou l’administration publique, de meilleurs résultats ont été obtenus là où les experts avaient été détachés très tôt auprès des autorités nationales. Ces derniers étaient idéalement placés pour détecter les obstacles et les contraintes pratiques et pour les surmonter, notamment dans le cas des procédures de radiation de dettes, ainsi que pour faciliter la communication en cas de retard du processus législatif.

La sélection des pourvoyeurs d’assistance technique ne reposait pas toujours sur une analyse approfondie des autres options

38

Quatre des projets d’assistance technique à long terme audités faisaient l’objet de marchés passés directement par la Commission (deux avec le FMI dans le domaine de la fiscalité et deux avec des agences nationales de développement dans les domaines de l’administration publique et de la fiscalité). Dans le domaine de l’environnement des entreprises (réduction de la charge administrative), la convention de contribution avec l’OCDE a été conclue par les autorités grecques.

39

La sélection des pourvoyeurs d’assistance technique dans le cadre des marchés à long terme passés directement par la Commission était documentée conformément aux dispositions du règlement financier¹⁰. Aucune procédure d’appel d’offres n’était requise, mais les prestataires sélectionnés ont d’abord été contrôlés et autorisés à conclure des marchés avec la Commission par la DG Coopération internationale et développement. Dans le cas de la convention de contribution conclue avec l’OCDE, les autorités grecques, qui ont mené la procédure d’adjudication, n’étaient pas légalement tenues de recourir à un appel d’offres concurrentiel. Toutefois, dans les deux cas de figure, la sélection n’était pas fondée sur une analyse approfondie et documentée comparant les mérites respectifs des différents soumissionnaires.

40

La décision de passer des marchés avec les agences nationales de développement était conforme à la stratégie consistant à associer les États membres à la mise en œuvre de l’assistance technique. Dans le domaine de l’administration publique, la Commission a par exemple considéré la sélection de l’agence nationale de développement comme un choix logique, compte tenu de la coopération antérieure de cet organisme avec le chef de file.

41

Sur le plan de l’organisation, l’agence comptait une «équipe thématique» chargée spécifiquement «des finances publiques et de la modernisation de l’État», mais elle ne pouvait justifier d’aucune expérience préalable de projets d’assistance technique ayant une étendue comparable à celle de la réforme de l’administration centrale grecque. Elle opérait habituellement dans des pays en développement (notamment en Afrique subsaharienne et dans les Balkans). En 2013 et 2014, le soutien à la réforme de l’administration publique grecque était le seul projet mis en œuvre par cette agence sur le territoire de l’UE. L’autre agence nationale de développement, titulaire du contrat d’assistance technique dans le domaine de la fiscalité, s’occupait par le passé de la réduction de la pauvreté et était principalement active dans des pays sous-développés en Asie et en Afrique.

Mandat de la task-force pour la Grèce

3)Préconiser des mesures législatives, réglementaires, administratives et, si nécessaire, des mesures de (re)programmation visant à accélérer l’absorption des fonds européens […].

Le soutien visant à accélérer l’absorption des fonds de l’UE a été correctement structuré

42

La task-force a fourni à la Grèce un vaste programme de soutien dans le domaine des Fonds structurels. En novembre 2014, huit projets visant à améliorer la gestion de ces derniers étaient soit en cours, soit achevés. Ils concernaient aussi bien des questions transversales (comme la simplification des procédures ou le suivi) que le soutien spécifique à la mise en œuvre de priorités définies (comme la gestion des déchets, l’énergie ou le tourisme).

43

Nous avons constaté qu’en ce qui concerne le suivi des projets prioritaires, aspect examiné en détail dans le cadre de l’audit, la finalité de l’assistance technique se subdivisait en trois axes: i) la résolution de problèmes concernant des questions transversales, ii) l’élaboration d’un système de suivi fonctionnel en Grèce et iii) le suivi direct de 40 des projets prioritaires sélectionnés sur la base d’un système solide d’évaluation des risques. La dernière activité s’est arrêtée vers la mi-2012, parce que les autorités grecques avaient mis en place un dispositif de suivi approprié.

44

Pour ce qui est de la répartition des responsabilités dans le domaine des Fonds structurels, la coopération entre la task-force pour la Grèce et la DG Politique régionale et urbaine a constitué un exemple de bonne coordination interne à la Commission. Les responsabilités étant clairement réparties, la task-force pour la Grèce n’est pas intervenue dans les activités de suivi quotidien menées par la DG Politique régionale et urbaine, mais s’est plutôt occupée des questions transversales qui influaient sur la mise en œuvre des Fonds structurels. Les préoccupations de nature transversale (comme la simplification de la législation ou l’organisation du registre foncier) ont été recensées en novembre 2011 et traitées en tant que telles durant toute l’existence de la task-force.

45

L’assistance technique dans le domaine des Fonds structurels a été fournie directement par des agents de la task-force pour la Grèce (dans le cadre d’un détachement prolongé auprès du ministère des transports ou depuis les bureaux de la task-force). En l’occurrence, la task-force pour la Grèce a joué un rôle bien défini, qui a donné des résultats positifs (voir points 41 et 42). Il convient de souligner qu’un groupe de travail consacré à la mise en œuvre des Fonds structurels existait avant sa création. Il se composait d’un fonctionnaire de la Commission et de trois autres experts désignés par la Banque européenne d’investissement. Le représentant de la Commission était chargé de coordonner la mise en œuvre du programme dans le domaine des Fonds structurels, d’aider les autorités grecques pour la présentation des demandes et de rendre compte régulièrement des progrès réalisés.

Mandat de la task-force pour la Grèce

4)Établir un cahier des charges clair pour toutes les missions d’assistance technique, précisant la nature et l’étendue de l’assistance technique, les ressources humaines et budgétaires, ainsi que les résultats escomptés, et prévoyant des étapes et des délais de livraison.

Le soutien était suffisamment adapté aux principaux besoins en matière de réforme, mais il n’était pas toujours fondé sur une analyse exhaustive des besoins

46

En ce qui concerne les projets audités, nous avons constaté que l’étendue de l’assistance correspondait globalement aux problèmes recensés par les experts externes. Dans le domaine de la fiscalité, l’analyse technique sur laquelle reposait l’assistance était appropriée du point de vue des indicateurs élaborés et des domaines sélectionnés. L’étendue de l’assistance technique était également bien définie dans le domaine des Fonds structurels. L’assistance technique fournie dans un premier temps pour mettre en place un système de contrôle, sur la base d’une analyse rigoureuse des risques, a été suivie d’une autre, plus spécifique, visant à soutenir la mise en œuvre de projets individuels.

47

Nous avons toutefois relevé des insuffisances en ce qui concerne l’étendue de l’assistance technique dans les domaines de l’administration publique et de la réduction de la charge administrative:

a)dans le domaine de la réduction de la charge administrative, l’étendue de l’assistance technique était plus modeste que celle d’un projet similaire lancé par les autorités grecques en 2010. Conçu dans le cadre du PO «réforme administrative», ce projet a ensuite été suspendu et remplacé par l’accord conclu avec l’OCDE pour la fourniture d’une assistance technique. Entre autres différences, le projet initial prévoyait l’évaluation de l’intégralité de la réglementation dans ce domaine, tandis que l’accord conclu avec l’OCDE visait 20 % des règlements les plus contraignants. Aucun document n’explique les raisons de ce changement de méthode;

b)l’assistance technique dans le domaine de l’administration publique n’était pas fondée sur une analyse des besoins réalisée par la task-force pour la Grèce elle-même, mais sur les constatations et les recommandations d’un examen de l’OCDE sur la gouvernance publique intitulé Greece: Review of the Central Administration (Grèce: examen de l’administration centrale). Elle ne tenait cependant pas compte de recommandations importantes concernant l’anticipation et le suivi systématique des obstacles à la réforme;

c)les synergies avec les Fonds structurels n’ont pas été pleinement exploitées. Les besoins spécifiques et l’étendue de l’assistance technique ont été définis sans consulter l’autorité de gestion du PO «réforme administrative» ou la DG Emploi, affaires sociales et inclusion, alors que ce programme opérationnel avait des objectifs similaires à ceux de l’assistance technique. Certaines actions phares du PO «réforme administrative» ont été interrompues pour être mises en œuvre (de façon limitée) dans le cadre de projets d’assistance technique en gestion centralisée directe.

Le cahier des charges de certains marchés n’était pas clairement défini

48

Même si l’étendue de l’assistance technique était bien définie, l’élaboration des cahiers des charges ou des feuilles de routes sur lesquels elle reposait n’était pas satisfaisante dans certains cas. Nous avons relevé des insuffisances spécifiques dans l’une des conventions de contribution signées par la Commission avec le FMI, ainsi que dans la feuille de route¹¹ des réformes de l’administration publique.

49

Signée en décembre 2011, la convention de contribution intitulée Strengthening Public Financial Management and Tax Administration in Greece (renforcer la gestion des finances publiques et l’administration fiscale en Grèce) ne définissait pas précisément l’étendue des travaux à réaliser par le FMI. Elle répartissait grossièrement les responsabilités entre les partenaires participant au processus d’assistance technique, chargeant le FMI de diriger, de coordonner et de superviser les activités d’assistance technique dans l’administration fiscale. Les indicateurs d’effets n’étaient pas rattachés aux responsabilités spécifiques de chacune des parties. Ces responsabilités ont été définies de manière plus détaillée à l’occasion d’une modification ultérieure de la convention (deux ans après la signature).

50

La feuille de route de la réforme de l’administration publique prévoyait 58 actions à mettre en œuvre en 2012 et 2013. Le calendrier de mise en œuvre faisait défaut pour certaines de ces actions et la feuille de route ne prévoyait pas toujours des éléments livrables/des réalisations ou des étapes. Dans certains cas, la conception laissait à désirer et le calendrier était trop optimiste (voir encadré 2). Cependant, la planification était définie en fonction des délais fixés dans les différentes lois par les autorités grecques fin 2011 et du protocole d’accord. Il convient de souligner que la feuille de route prévoyait parfois des indicateurs pour mesurer les résultats.

L’assistance technique était adaptée aux exigences des programmes

51

L’assistance technique était, en substance, largement conforme aux conditions du programme définies dans le protocole d’accord. Toutefois, 11 projets d’assistance technique (dans les domaines d’action «institutions financières», «santé» et «affaires intérieures»), sur un total de 118, n’ont pu être rattachés à aucune disposition spécifique des programmes d’ajustement. Le domaine d’action «affaires intérieures», expressément mentionné dans le mandat de la task-force pour la Grèce, ne figurait pas dans le protocole d’accord.

Mandat de la task-force pour la Grèce

5)Fournir des rapports d’avancement trimestriels à la Commission et aux autorités grecques, ainsi que des rapports d’alerte plus fréquents, en fonction des besoins.

Encadré 2

Exemples de conception trop optimiste dans la feuille de route de la réforme de l’administration publique centrale

La feuille de route prévoyait que les scénarios de transformation des structures des cinq premiers ministères faisant l’objet d’une réorganisation se produiraient dans les quatre mois (mai 2012). En pratique, il a fallu neuf mois (octobre 2012) pour présenter des rapports d’évaluation pour deux de ces cinq ministères, qui ont ensuite été utilisés en tant qu’exercices «pilotes». Lorsque la feuille de route a été élaborée en janvier 2012, elle ne précisait pas à quelle date la restructuration devait être intégralement achevée. En réalité, la restructuration des cinq ministères concernés (y compris les deux pilotes) s’est terminée en août 2014, soit deux ans et demi plus tard.

Conformément à la feuille de route, la réforme de la classification des emplois de l’ensemble des agents de l’administration centrale aurait dû être réalisée dans les six mois (soit en juillet 2012). Ce délai a été fixé malgré la complexité de l’exercice sur les plans juridique et organisationnel (y compris la nécessité d’évaluer le personnel dans près de 1 500 types de postes), dont l’OCDE avait déjà pris la mesure dans le cadre de la cartographie de l’administration centrale grecque. Il n’a pas été respecté, la réforme en question ayant été achevée à l’automne 2014, soit deux ans plus tard.

La task-force pour la Grèce a suivi efficacement l’état d’avancement de l’assistance technique…

52

Les principaux instruments utilisés par la task-force pour assurer le suivi global de la progression de l’assistance technique étaient les rapports trimestriels, auxquels étaient joints des «tableaux d’assistance technique»:

a)ces rapports trimestriels présentaient en détail les développements concernant les principales politiques et la progression globale des réformes, et pas uniquement les réalisations directement liées à l’assistance technique. Ils étaient donc bien adaptés pour présenter le contexte et l’étendue de l’assistance technique, mais pas l’impact des différents projets. Le mandat de la task-force pour la Grèce prévoyait expressément que ces rapports devaient être présentés trimestriellement, mais, entre l’automne 2011 et l’été 2015, sept seulement ont été établis (au lieu des quinze prévus). Le dernier rapport a été publié par la task-force en juillet 2014;

b)les tableaux présentaient des informations sur l’état d’avancement des projets d’assistance technique, plus particulièrement sur les objectifs globaux, l’évolution générale du domaine, l’assistance fournie durant la période couverte par le rapport et les étapes ultérieures prévues;

c)un suivi plus détaillé était assuré au niveau des sous-groupes. La progression globale, qui était examinée lors de réunions régulières avec le chef de la task-force pour la Grèce, était correctement documentée.

… et, à des degrés divers, celui des éléments à livrer par les prestataires de services externes

53

Pour les marchés de faible valeur, la task-force pour la Grèce recevait et examinait les rapports intermédiaires que lui transmettaient les prestataires de services. Les commentaires formulés étaient clairs et mettaient en évidence des problèmes de cohérence, d’exhaustivité et de conformité au droit de l’UE. Après remise des derniers éléments livrables, la task-force évaluait le respect du cahier des charges. Elle établissait alors une note sur laquelle la DG Emploi, affaires sociales et inclusion se fondait pour l’approbation des paiements.

54

Quant aux marchés à long terme, la task-force a pu démontrer qu’elle suivait étroitement la progression de l’assistance technique et qu’elle entretenait des contacts réguliers avec tous les pourvoyeurs d’assistance à long terme. Ces contacts étaient assurés grâce à des réunions fréquentes, aux experts en détachement prolongé et à des missions conjointes avec le FMI (pour la fiscalité). Nous avons cependant constaté des insuffisances dans les procédures pour certains marchés à long terme:

a)le suivi n’était pas assuré au moyen d’indicateurs vérifiables – le suivi du marché passé avec le FMI n’était pas systématiquement documenté en ce qui concerne l’évaluation de la réalisation des objectifs définis par la convention. La task-force pour la Grèce n’a pas systématiquement évalué les résultats effectifs en matière d’assistance technique à la lumière des objectifs ou indicateurs initialement convenus. Par conséquent, le suivi n’a permis de modifier ni les délais ni les indicateurs de performance fixés au départ, lorsque cela s’est avéré nécessaire pour tenir compte de l’évolution rapide de la situation sur le plan extérieur;

7Par exemple dans les domaines de la réforme du secteur public, de l’environnement des entreprises (libéralisation de certaines professions), du budget et de la fiscalité.

8Les agences nationales de développement sont des entités publiques auxquelles un État membre confie la tâche de fournir une expertise et une assistance à d’autres pays (principalement en développement).

9Sur la base d’un budget global de 600 000 euros.

10Essentiellement par des décisions de financement.

11La feuille de route a été dressée conjointement par la task-force pour la Grèce, les autorités grecques et le chef de file (État membre assumant la responsabilité de partenaire principal de la réforme dans un domaine d’action spécifique) pour permettre de garder une vision d’ensemble et d’assurer un suivi cohérent de l’assistance technique dans le domaine de l’administration publique. Elle décrit l’architecture et la stratégie globales de la mise en œuvre de la réforme administrative.

Troisième partie
L’assistance technique a produit des résultats mitigés

b)la participation de la task-force était limitée – dans le cadre du projet «charge administrative», l’assistance technique était mise en œuvre sur la base d’une convention bilatérale entre l’OCDE et les autorités grecques. La task-force pour la Grèce n’a donc pas participé directement au contrôle de la conformité des prestations aux dispositions contractuelles.

La task-force pour la Grèce n’a pas assuré de suivi systématique des résultats et impacts de l’assistance technique

55

Dans le contexte de l’analyse d’impact, il appartenait aux autorités grecques de mettre en œuvre les recommandations de l’assistance technique. La task-force pour la Grèce n’a pas systématiquement demandé de retour d’information aux bénéficiaires de l’assistance technique, ni contrôlé la mise en œuvre ou les répercussions plus générales de cette dernière. Les évaluations externes commandées par la task-force pour la Grèce servaient, dans une certaine mesure, d’analyse d’impact¹² et il existait certaines activités de suivi dans des domaines d’action spécifiques, comme la fiscalité. Cependant, un aperçu systématique de la mise en œuvre aurait permis d’évaluer plus facilement l’absorption des fonds par les autorités grecques et de mieux planifier l’assistance technique.

56

La task-force pour la Grèce n’a pas assuré de suivi systématique de la mise en œuvre des recommandations de l’assistance technique, mais les rapports trimestriels comportaient tout de même certains indicateurs de résultats:

οniveaux d’absorption des Fonds structurels;

οliquidité du marché (instruments de financement à la disposition des entreprises grecques);

οindicateurs fiscaux (encours de créances fiscales, nombre d’audits et conformité en matière de déclaration de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), par exemple).

57

Dans deux cas liés aux domaines d’action audités, les autorités grecques ont elles-mêmes mis en place des systèmes de suivi efficaces (voir encadré 3).

Encadré 3

Exemples de systèmes de suivi efficaces mis en place par les autorités grecques

–Réduction de la charge administrative: le ministère compétent a créé une base de données pour assurer le suivi de l’ensemble des 86 recommandations formulées dans 13 domaines d’action.

–La task-force pour la Grèce a aidé les autorités grecques à mettre au point un outil informatique pour suivre la mise en œuvre des Fonds structurels au niveau des projets. Cet outil sur mesure a fonctionné de manière conforme aux critères fixés dans le protocole d’accord.

Des réalisations satisfaisantes, mais quelques retards de livraison

58

En novembre 2014, la task-force pour la Grèce avait coordonné 118 projets d’assistance technique (voir graphique 6), dont 104 étaient soit toujours en cours (82), soit déjà achevés (22). Les 14 autres projets étaient dormants, mais certains travaux préparatoires avaient été entamés. L’assistance avait été fournie dans 12 domaines d’action ayant contribué au processus de réforme en Grèce et dont certains étaient très complexes, comme la réforme de l’administration publique et la fiscalité.

59

Même si la qualité des réalisations livrées par les prestataires de services externes était conforme aux cahiers des charges respectifs, nous avons constaté certains retards dans la mise en œuvre de l’assistance technique. Par exemple, le marché passé avec l’OCDE, signé en novembre 2012, devait démarrer deux mois après la signature. Cette dernière avait déjà été retardée par rapport au programme initial, qui prévoyait un délai au troisième trimestre 2011. Des retards enregistrés lors de la phase préparatoire ont obligé les parties contractantes (les autorités grecques et l’OCDE) à repousser le démarrage du projet à la fin mars 2013. Le dernier élément livrable a finalement été remis par l’OCDE en avril 2014, conformément au calendrier modifié du projet. La version définitive du rapport a été publiée en septembre 2014.

Graphique 6

Nombre de projets par domaine d’action

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la task-force pour la Grèce.

Une contribution variable au processus de réforme

60

L’objectif ultime de l’assistance technique était de contribuer à la mise en œuvre d’une réforme efficace et durable dans les domaines d’action concernés, même si la responsabilité de cette mise en œuvre revenait aux autorités grecques (et non à la task-force ou à la Commission). Les réformes réalisées constituent donc un indicateur important de la réussite de l’assistance technique. Dans cette partie du rapport, nous analysons la progression des réformes soutenues par les projets d’assistance technique audités (voir annexe II) et nous démontrons qu’il existe des disparités importantes entre elles.

Administration publique

61

Dans le cadre de la réforme de l’administration publique, une assistance technique a été apportée pour aider les autorités grecques à évaluer et à réorganiser la structure des entités publiques. Cette évaluation n’a toutefois guère eu d’incidence sur l’organisation de certaines entités, en particulier les ministères, et les descriptions de fonctions n’ont pas été élaborées de manière systématique. Par conséquent, même si le nombre total de postes d’encadrement a été réduit de 40 %, le nombre d’agents et de fonctions dans chaque ministère n’a pas évolué de manière significative. La réforme n’a donc pas débouché sur des améliorations significatives du point de vue de l’accroissement de la mobilité dans la fonction publique et de l’assouplissement de son fonctionnement.

62

Pour faire face au problème de la mauvaise coordination entre les ministères, un secrétariat général pour la coordination (baptisé GSCO) a été mis en place avec l’aide de l’assistance technique. Il n’a cependant été pleinement opérationnel qu’à partir de novembre 2013. Pour assurer la continuité de l’État, le poste de coordonnateur général devait initialement être occupé par un haut fonctionnaire de manière «permanente» et pour un mandat de cinq ans. En réalité, au cours des deux années qui ont suivi la création du GSCO, le poste a été occupé successivement par trois mandataires politiques, en contradiction avec la formule recommandée par l’assistance technique pour répondre au risque pour la continuité des activités.

63

Contrairement aux organigrammes mis en place dans le cadre de la réorganisation de l’administration centrale, le secrétariat général pour la coordination nouvellement créé n’a pas permis de réaliser des gains d’efficience dans l’organisation des services relevant du Premier ministre. Les propositions initiales de la task-force pour la Grèce, du chef de file et du groupe de travail grec n’ayant pas été retenues, trois structures administratives sont en place depuis 2013, ce qui génère des problèmes de chevauchement et de double emploi au niveau des responsabilités (voir graphique 7). Ces trois secrétariats généraux se sont vu confier plus de deux cents responsabilités, assez variées mais aussi très détaillées.

Graphique 7

Chevauchements au sein du gouvernement

Source: Cour des comptes européenne.

Environnement des entreprises

64

Sur les 86 recommandations de l’OCDE relatives à la réduction de la charge administrative, 60 nécessitaient de modifier la législation. Fin novembre 2014, les dispositions réglementaires requises avaient été adoptées dans 52 cas. Dans 7 autres cas, les travaux législatifs étaient toujours en cours ou avaient été suspendus.

65

Fin novembre 2014, aucune suite n’avait été donnée à 19 des 32 cas nécessitant des modifications du droit dérivé. Ces cas concernaient divers secteurs (notamment celui de l’énergie, avec 7 cas) et représentaient ensemble 22,5 % de la charge administrative totale (dont 12 % imputables à un seul règlement dans le domaine de la loi sur la TVA).

Fonds structurels

66

En ce qui concerne le taux d’absorption globale, la Grèce est remontée dans le classement des États membres de l’UE, passant de la dix-septième place en 2010 à la sixième en septembre 2014. Les données de la DG Politique régionale et urbaine indiquent que, à la fin de 2011 (soit trois mois après la création de la task-force pour la Grèce), ce pays se classait dix-huitième, avec un taux d’absorption global des Fonds structurels (calculé sur la base des demandes de paiement) supérieur de 1,5 % à la moyenne de l’UE. En 2014, ce taux dépassait de 11,5 % la moyenne de l’UE. Le taux cible pour 2012 n’a pas été atteint, mais en 2013, le taux d’absorption a sensiblement dépassé la valeur cible fixée par le protocole d’accord (d’un montant cumulé de 258 millions d’euros par rapport aux perspectives de financement)¹³.

Fiscalité (administration des recettes)

67

Le projet «recouvrement des créances» a permis de mettre en place de nouvelles méthodes de perception en 2014 et d’améliorer l’efficacité. Toutefois, l’administration grecque n’offrait toujours aucun soutien juridique effectif au personnel chargé des procédures de recouvrement. Par ailleurs, l’équipe en charge des grands débiteurs, créée avec l’aide de l’assistance technique, était en sous-effectif (moins de 30 personnes fin 2013 et 57 en octobre 2014, pour un effectif complet recommandé de 90 personnes).

68

Le cadre juridique grec impose encore aux autorités fiscales des procédures fastidieuses pour le traitement des créances jugées irrécouvrables au lieu de concentrer les ressources sur les domaines où l’impôt sera plus probablement perçu. À cet égard, l’assistance technique était axée sur la simplification des procédures et la résolution de la question des créances irrécouvrables, mais les autorités grecques n’ont pris que des mesures limitées en la matière.

69

Le nombre de personnes affectées aux activités de «contrôle des grands contribuables» est resté insuffisant. Ce service a pâti d’une forte rotation du personnel, son efficience étant en outre entravée par le fait que des entreprises insolvables continuaient à faire l’objet de procédures d’audit. L’assistance technique dans ce domaine a été intensifiée à partir d’avril 2014. D’après les rapports de missions conjointes établis par les services du FMI et de la Commission, la performance globale était toujours insatisfaisante, avec trop peu d’audits effectués par rapport aux objectifs du protocole d’accord, un renforcement insuffisant des capacités dans le domaine et une affectation de ressources, pourtant rares, à des activités peu susceptibles de générer des recettes importantes.

70

Le projet «Développement de l’audit des grandes fortunes et des travailleurs indépendants à haut revenu» a également donné des résultats limités. Le service chargé du contrôle des grandes fortunes n’a été mis en place qu’en juin 2013. Quelque 450 contrôles fiscaux ont été effectués en 2013. L’augmentation de leur nombre a rapporté 108 millions d’euros, dont 22 % seulement ont été recouvrés. La productivité a été faible: le nombre moyen de dossiers traités par contrôleur était inférieur à trois et les progrès étaient généralement lents.

71

La lenteur des progrès réalisés et les difficultés rencontrées pour fournir une assistance technique dans le cadre de projets liés à la fiscalité étaient aussi imputables à plusieurs facteurs exogènes, tant d’ordre politique (élections du printemps 2012) qu’organisationnel (forte rotation du personnel et postes d’encadrement clés restés vacants). La combinaison de ces facteurs a entravé le processus d’assistance technique.

Renforcement des capacités

72

Le renforcement des capacités au sein de l’administration grecque était considéré comme un objectif transversal de l’assistance technique dans un certain nombre de projets. Dans le contexte de la réduction de la charge administrative, l’OCDE a organisé un programme de formation de deux journées pour 44 fonctionnaires appartenant à différents services, principalement dans des secteurs concernés par le projet. Selon l’évaluation de l’OCDE, le volet «renforcement des capacités» du projet n’a pas été pleinement exploité en raison du peu de temps disponible pour les activités de formation.

73

Dans le domaine de l’administration publique, l’école nationale d’administration publique a confirmé que l’assistance technique lui avait permis d’établir des contacts avec des experts internationaux (essentiellement spécialisés en formation à la lutte contre la corruption). En outre, 1 200 fonctionnaires ont participé à des formations organisées par le centre national pour l’administration publique et l’administration locale. La majorité des formations suivies (84 %) ont porté sur les questions du blanchiment de capitaux et de la corruption.

12La task-force pour la Grèce a chargé un consortium de deux cabinets de conseil de procéder à une évaluation externe des activités d’assistance technique. La portée de cette évaluation était limitée et ne couvrait que la réforme fiscale et celle de l’administration centrale pour la période 2011-2013. En décembre 2014, la task-force a lancé un nouvel appel d’offres pour l’évaluation de l’assistance technique dans le cadre de la feuille de route pour la Cour des comptes grecque.

13Pour augmenter le taux d’absorption des Fonds structurels, la Commission ne s’est pas limitée à renforcer la fourniture de l’assistance technique. En juillet 2011, le taux de cofinancement par les Fonds structurels a été relevé à 85 %, et en décembre 2011, un «complément» de 10 % a été ajouté.

Conclusions et recommandations

74

En créant la task-force pour la Grèce, la Commission a mis au point un dispositif souple pour la coordination d’un vaste programme d’assistance technique. L’assistance technique fournie était, dans une large mesure, conforme aux exigences des programmes d’ajustement économique grecs. Malgré certaines insuffisances et le fait qu’elle ait obtenu des résultats mitigés du point de vue de son influence sur la progression des réformes, la task-force a globalement accompli son mandat. Cette appréciation doit être replacée dans un contexte marqué par une situation politique instable en Grèce et par le caractère urgent des réformes requises.

Organisation et planification de l’assistance technique

75

Au moment où la task-force pour la Grèce a été mise en place à l’été 2011, le premier plan d’ajustement avait démarré depuis plus d’un an et une aide financière importante avait déjà été versée. Dans ce contexte, la Commission a créé une entité spécifique pour la fourniture de l’assistance technique sans étudier d’autres possibilités. L’assistance a été fournie «à la demande» aux autorités grecques et conformément aux dispositions du protocole d’accord, mais elle ne reposait pas sur un document stratégique unique et exhaustif. Aucun budget spécifique n’a été alloué à la task-force pour la Grèce (points 15 à 26).

Recommandation n° 1

La création de toute entité chargée de fournir une assistance technique devrait reposer sur une stratégie assortie d’objectifs clairement définis. Cette stratégie devrait préciser la nature et la répartition des responsabilités entre les parties. Elle devrait être formellement approuvée par l’État membre bénéficiaire afin d’en garantir l’appropriation et la mise en œuvre efficiente.

Exécution du mandat de la task-force pour la Grèce

76

La task-force pour la Grèce a été établie dans le but de soutenir le programme de réforme grec sur la base d’un mandat précis qui définissait ses responsabilités et l’étendue de ses travaux. Malgré certaines insuffisances, elle a globalement réussi à accomplir ce mandat:

οrecenser les besoins et coordonner la mise en œuvre de l’assistance technique: la task-force a mis en place un système diversifié de fourniture de l’assistance technique, faisant essentiellement appel à des contractants externes (notamment en raison de contraintes administratives qui ont empêché la Commission de recruter elle-même des experts). Ce système a rendu la coordination encore plus nécessaire. La task-force a généralement bien géré cet aspect, malgré des insuffisances au niveau des projets (points 28 à 34);

οdéfinir en détail l’assistance technique: la task-force pour la Grèce a utilisé une combinaison de méthodes de fourniture qui, dans certains cas, n’étaient pas les plus appropriées compte tenu des prestations à fournir. Les prestataires de services n’ont pas été sélectionnés sur la base d’une analyse comparative des options disponibles (points 35 à 41);

οsoutenir l’accélération de l’absorption des fonds: la task-force pour la Grèce a offert un ensemble équilibré de mesures pour appuyer la mise en œuvre des fonds de l’UE dans ce pays. Cet appui a été fourni par ses propres agents et a fait l’objet d’une bonne coordination avec les autres services de la Commission (points 42 à 45);

οélaborer les cahiers des charges: l’étendue de l’assistance technique était globalement conforme aux exigences du programme d’ajustement économique grec, mais des insuffisances ont affecté l’élaboration des cahiers des charges de certains marchés. Certains contrats conclus avec les prestataires de services ne précisaient pas toujours l’étendue des travaux à réaliser (points 46 à 51);

οétablir des rapports d’avancement: la task-force pour la Grèce a utilisé notamment les rapports trimestriels pour rendre compte de l’avancement de ses travaux, mais ils ont été publiés moins souvent que prévu (points 52 à 54).

Recommandation n° 2

La Commission devrait constituer une équipe d’experts externes pouvant être affectés, en fonction des besoins, à des projets d’assistance technique dans les États membres.

Recommandation n° 3

Lorsqu’elle élabore des programmes d’assistance technique, la Commission devrait prendre en considération la complexité engendrée par l’intervention de partenaires multiples et le besoin accru de coordination qui en résulte. Dans certains domaines d’action, elle devrait chercher à limiter le nombre de partenaires, pour faire en sorte que l’assistance technique soit fournie suivant une méthodologie cohérente.

Recommandation n° 4

Les mesures d’assistance technique devraient être classées par ordre de priorité à la suite d’une évaluation de leur contribution potentielle à la concrétisation des objectifs stratégiques. L’assistance technique devrait être ciblée et mise en œuvre suivant la méthode la plus appropriée et la plus efficace, dans le respect du cadre législatif et réglementaire existant et en tenant compte du contexte politique.

Recommandation n° 5

La Commission devrait sélectionner les prestataires de services sur la base d’une analyse comparative des options disponibles. Les contrats devraient comporter une définition claire de l’étendue des prestations à fournir ainsi qu’un ensemble d’indicateurs de performance mesurables.

Résultats de l’assistance technique

77

La task-force pour la Grèce n’a pas assuré de suivi systématique de l’impact des recommandations formulées dans le cadre de l’assistance technique. Les auditeurs comprennent que la mise en œuvre des réformes incombait aux autorités grecques et que le suivi s’inscrivait dans le cadre du programme d’ajustement économique. Un suivi assuré par la task-force pour la Grèce aurait toutefois permis de mesurer l’efficience de l’assistance technique et, le cas échéant, d’en adapter l’étendue ou le mode de mise en œuvre (points 55 à 57).

78

Des progrès satisfaisants ont été enregistrés dans tous les domaines d’action audités. En novembre 2014, la task-force pour la Grèce avait coordonné 118 projets d’assistance technique dans 12 domaines d’action. Elle a fourni efficacement une assistance technique utile aux autorités grecques, dans un climat d’incertitude politique considérable (points 58 et 59).

79

Quant à son impact sur la progression générale des réformes en Grèce, la task-force a obtenu des résultats mitigés. Des progrès satisfaisants ont été réalisés en ce qui concerne la mise en œuvre des Fonds structurels. Par ailleurs, dans les domaines de l’administration publique et de la fiscalité, l’assistance technique n’a souvent été que partiellement efficace, en ce sens qu’elle n’a pas été mise en œuvre par les autorités grecques suivant l’étendue ou à la vitesse prévues (points 60 à 73).

Recommandation n° 6

La Commission devrait chercher à obtenir auprès des États membres bénéficiaires des informations en retour sur la mise en œuvre de l’assistance technique, laquelle devrait toujours être contrôlée à la lumière des objectifs fixés. La Commission devrait soumettre les activités de la task-force pour la Grèce à une évaluation ex post approfondie. Ces mesures sont essentielles pour évaluer l’efficience de l’assistance technique et/ou en adapter la mise en œuvre.

Recommandation n° 7

Afin d’obtenir des résultats durables, l’assistance technique devrait être centrée sur le renforcement des capacités des administrations nationales. Elle devrait être fournie avec le souci d’assurer la continuité des opérations et la viabilité des réformes, ce qui revient à ancrer ces dernières dans les pratiques des administrations locales.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Milan Martin CVIKL, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 11 novembre 2015.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

Annexes

Annexe I

Vue d’ensemble des projets d’assistance technique par domaine d’action

Réforme du secteur public

Réforme de l’administration centrale

1.Création d’un secrétariat général interministériel permanent pour la coordination et la mise en œuvre de la réforme

2.Adoption d’une stratégie biennale et d’un plan d’action pour la réforme de l’administration centrale

3.Évaluation et réorganisation de la structure interne des ministères grecs (aux niveaux central et décentralisé)

4.Élaboration d’une stratégie en matière de gestion des ressources humaines (GRH) (procédures de recrutement, gestion des carrières, formation, mobilité, etc.) et rédaction des instructions concernant l’organisation des services de ressources humaines de tous les ministères, sous la coordination du ministère de la réforme administrative et de l’administration en ligne (MAREG)

Réforme de l’administration aux niveaux régional et local

5.Régime de mobilité volontaire pour le personnel municipal

6.Mobilité intracommunautaire et processus d’évaluation

7.Stratégie pour l’administration en ligne (élément clé de la stratégie numérique grecque)

Budget et fiscalité

Administration des recettes

8.Organisation et gestion

9.Renforcement du recouvrement des créances et de la gestion de la dette

10.Réforme du système d’audit des contribuables

11.Amélioration de l’audit des grands contribuables constitués en société

12.Développement de l’audit des grandes fortunes et des travailleurs indépendants à haut revenu

13.Renforcement du système de résolution des litiges en matière fiscale

14.Conclusion de la convention fiscale helvético-grecque

Politique fiscale

15.Amélioration du cadre législatif, notamment grâce à des actions au niveau du code des impôts sur les revenus, du code de procédure fiscale et de la législation en matière de fiscalité immobilière

16.Révision de la législation sur la TVA et des progrès accomplis dans la lutte contre la fraude à la TVA

Gestion des finances publiques

17.Modernisation de l’établissement du budget

18.Amélioration des processus de paiement

19.Renforcement du système d’information budgétaire

20.Renforcement des lois, des institutions et des systèmes en matière de gestion des finances publiques

21.Renforcement du code des livres et registres et de la législation comptable

Institution supérieure de contrôle de la Grèce

22.Renforcement des relations de l’ISC avec le Parlement et les autres parties prenantes concernées

23.Élaboration et mise en œuvre d’un programme d’audit annuel

24.Renforcement des capacités en matière d’audit financier au moyen d’audits pilotes

Mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et la corruption

Blanchiment de capitaux et évasion fiscale

25.Élaboration d’une feuille de route précisant les objectifs, les buts, les priorités et le calendrier des mesures à mettre en œuvre par plusieurs administrations publiques, entités chargées de faire appliquer la loi, services du ministère public et autorités de surveillance pour utiliser des instruments de prévention du blanchiment de capitaux à des fins de détection de l’évasion fiscale

26.Renforcement du signalement des cas d’évasion fiscale à l’unité de renseignement financier par les institutions financières et les autres entités déclarantes

27.Renforcement des outils et compétences analytiques de l’unité de renseignement financier dans le domaine de l’évasion fiscale

28.Renforcement des enquêtes financières et de la répression en matière d’évasion fiscale

29.Renforcement de la coordination entre autorités participant au réseau de lutte contre le blanchiment

30.Renforcement de l’échange d’informations

Corruption

31.Élaboration d’une feuille de route précisant les objectifs, les buts, les priorités et le calendrier des mesures à mettre en œuvre

32.Élaboration d’une stratégie nationale globale de lutte contre la corruption

33.Renforcement de la coordination, notamment grâce à un coordonnateur national

34.Renforcement de la prévention, de la sensibilisation et de l’intégrité publique

35.Renforcement des enquêtes financières et des poursuites pour corruption, en particulier dans les secteurs à haut risque

36.Renforcement de l’échange d’informations

37.Renforcement du cadre juridique

Environnement des entreprises

38.Amélioration des valeurs des indicateurs «Doing Business» par la simplification des procédures pour les entreprises (pour les indicateurs «création d’entreprises», «transfert de propriété» et «obtention de permis de construire»)

Facilitation des échanges

39.Simplification des procédures avant dédouanement (obtention de certificats et de licences d’exportation) et création d’un réseau électronique interconnecté (guichet unique) pour les exportations

40.Simplification des procédures douanières

41.Réorganisation des douanes et réforme de l’administration douanière

42.Promotion des exportations

43.Réduction de la charge administrative qui pèse sur les entreprises

44.Examen des règlements constituant des obstacles au commerce

45.Marchés publics

46.Travaux publics

47.Simplification des autorisations et licences d’investissement

48.Parcs d’activités économiques

49.Analyse économique des réformes de l’environnement des entreprises

50.Politique en matière de petites et moyennes entreprises (PME): élimination des goulets d’étranglement de nature réglementaire, administrative et juridique qui entravent le fonctionnement des PME, y compris les aspects concernant l’accès au financement

Libéralisation des professions et activités réglementées

51.Examen des modifications du règlement portant libéralisation des professions réglementées

52.Projet d’évaluation des effets de la libéralisation des professions suivantes: avocats et notaires; architectes et ingénieurs; plombiers et électriciens; experts-comptables, dockers

53.Abolition des limitations d’accès à certaines activités réservées et partagées

Établissements financiers

Secteur bancaire

54.Mise en place de processus de résolution dans le secteur des banques et des assurances

Assurance

55.Réforme des fonds de garantie des assurances

56.Analyse, par l’administration grecque (Banque de Grèce), de la capacité du secteur des assurances à prendre en charge les régimes de sécurité sociale et de pension conformément aux obligations renforcées prévues par le cadre juridique de l’UE

57.Élaboration de la politique et préparation d’une proposition législative sur les régimes de retraite professionnelle par la Banque de Grèce

Accès au financement

58.Mise en place d’une institution pour la croissance en Grèce

59.Gestion des risques du Fonds national pour l’entrepreneuriat et le développement (ETEAN)

60.Définition de valeurs cibles pour les prêts

61.Mise en place d’une plateforme de dialogue entre les banques et les PME

62.Amélioration du portail d’information (espa.gr) concernant les financements disponibles pour les PME et/ou création d’un instrument de gestion des flux pour traiter les demandes de financement des PME

63.Soutien au développement d’un régime d’aide utilisant des instruments financiers pour compenser l’insuffisance de garanties et faciliter l’octroi de prêts aux PME

64.Soutien au développement de régimes d’aide utilisant des instruments financiers

65.Microcrédit/microfinancement: lancement de projets pilotes

66.Microcrédit/microfinancement: création d’établissements de microcrédit en dehors du secteur bancaire

67.Mise en place d’un cadre juridique pour le microfinancement

Privatisations et registre foncier

68.Immobilier

69.Registre foncier

70.Utilisation du sol et aménagement du territoire

71.Aéroports

72.Ports

Eau

73.Mise en place d’un cadre réglementaire, modification de la politique en matière de tarifs et de licences (EYDAP), règlement des créances sur l’État

74.Harmonisation de la politique tarifaire de l’EYATH avec celles d’autres entreprises de distribution d’eau, action au niveau du personnel et du fonctionnement du secrétariat spécial pour l’eau, renforcement du régulateur pour l’eau

Réforme judiciaire

75.Justice en ligne

76.Médiation

77.Collecte de statistiques dans le domaine de la justice

78.Révision du code de procédure civile

79.Accès à la profession d’avocat

80.Mise en place d’un règlement extrajudiciaire des litiges de nature administrative

Politique de cohésion

81.Projets prioritaires

82.Gestion des déchets

83.Simplification du système de gestion et de contrôle des Fonds structurels et élaboration d’une nouvelle loi pour 2014-2020

84.Énergie

85.Transport aérien

86.Tourisme

87.Logistique

88.Communications électroniques

Emploi et sécurité sociale

89.Soutien au développement d’une économie sociale en Grèce

90.Modernisation des travaux de l’office de l’emploi de la main-d’œuvre (OAED)

91.Développement des activités de l’inspection du travail (SEPE)

92.Lutte contre le chômage des jeunes

93.Plan d’action pour l’emploi

94.Agences d’intérim

95.Licenciements collectifs

96.Cotisations de sécurité sociale

97.Révision du système de sécurité sociale

98.Filet de sécurité sociale

99.Éducation

Innovation

100.Adoption d’une nouvelle législation en matière de recherche et d’innovation

101.Élaboration d’une feuille de route pour l’innovation, accordant une attention particulière à une stratégie de spécialisation intelligente

Santé

Réforme du système de santé

102.Mise en œuvre d’un programme complet de réforme du secteur de la santé publique (Health in Action)

103.Définition d’une nouvelle politique pharmaceutique (tarifs et remboursements)

104.Santé en ligne

105.Groupes homogènes de malades (GHM) et gestion hospitalière

106.Tourisme de santé

107.Soins de santé primaires

108.Administration, organisation, tâches et responsabilités de l’Organisation nationale des services de santé (EOPYY)

109.Ressources humaines du système national de santé

110.Santé publique

111.Marchés publics

Affaires intérieures

112.Réforme du service des migrations et de l’asile

113.Amélioration de la capacité de la Grèce à absorber les fonds SOLID

114.Marchés publics en lien avec les fonds SOLID

115.Accélération et amélioration des procédures de recours en matière de migrations

116.Renforcement des capacités des autorités à utiliser les Fonds structurels dans le domaine des migrations

Gestion des aides d’État et infractions en la matière

117.Gestion des aides d’État

118.Infractions

Source: Liste des projets de la task-force pour la Grèce par domaine d’action.

Annexe II

Vue d’ensemble des projets d’assistance technique audités

Domaine d’action
Description
Modes d’assistance technique

Administration publique (réforme du secteur public)
Création du secrétariat général pour la coordination gouvernementale (GSCO)

Adoption d’une stratégie biennale et d’un plan d’action pour la réforme de l’administration centrale

Évaluation et réorganisation de la structure interne des ministères grecs (aux niveaux central et décentralisé)

Élaboration d’une stratégie en matière de GRH (recrutement, gestion des carrières, formation, mobilité, recrutement des cadres et évaluation du personnel)
Détachement prolongé de deux experts auprès de l’administration centrale grecque

Marché de faible valeur:
services de soutien à la réforme de l’administration centrale (valeur du marché: 15 000 euros; dépenses réelles: 10 500 euros)

Grand marché:
conclusion d’un marché avec une agence nationale de développement (valeur du marché: 755 000 euros; dépenses réelles: 304 000 euros)

Missions:
financement des missions d’experts sur le budget central du FSE; financement des autres missions au titre du programme opérationnel «réforme administrative» et dans le cadre du marché passé avec l’agence nationale de développement

Administration des recettes (budget et fiscalité)
Renforcement du recouvrement des créances et de la gestion de la dette

Amélioration de l’audit des grands contribuables constitués en société

Développement de l’audit des grandes fortunes et des travailleurs indépendants à haut revenu
Détachement prolongé de trois experts auprès de l’administration centrale grecque

Missions:
financement des missions d’experts par le programme Fiscalis et le budget central du FSE

Grands marchés:
FMI: financé sur le budget central du FSE et portant notamment sur le recouvrement des créances (valeur totale du marché: 3,25 millions d’euros)

Agence nationale de développement: financé sur le budget central du FSE (budget: 600 000 euros)

Environnement des entreprises
Réduction de la charge administrative qui pèse sur les entreprises
Grand marché:
convention de contribution avec l’OCDE, signée par le ministère de la réforme administrative et de l’administration en ligne; financée par le PO «réforme administrative» (valeur: 1,2 million d’euros)

Marché de faible valeur:
marché de services législatifs avec un cabinet d’avocats grec (valeur: 15 000 euros)

Environnement des entreprises
Libéralisation des professions et activités réglementées: examen et modification du droit dérivé

Libéralisation des professions et activités réglementées: évaluation des effets de la libéralisation des professions

Abolition des limitations d’accès à certaines activités réservées et partagées
Marchés de faible valeur:
quatre marchés avec différents prestataires de services (valeur totale: 50 000 euros)

Accès au financement (institutions financières)
Mise en place d’une institution pour la croissance en Grèce
Soutien direct par le personnel de la task-force pour la Grèce

Fonds structurels (politique de cohésion)
Contrôle de 40 projets prioritaires sur 181
Soutien direct par le personnel de la task-force pour la Grèce

Annexe III

Organismes visités dans le cadre de l’audit

Entité | Type de visite | Objectif de la visite
Task-force pour la Grèce | Visite d’audit | Entretiens et collecte d’informations probantes concernant des projets d’assistance technique et des questions horizontales
Secrétariat général de la Commission européenne | Visite d’audit | Entretien et collecte d’informations probantes concernant des questions horizontales
Direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion | Visite d’audit | Entretien et collecte d’informations probantes concernant des projets d’assistance technique dans les domaines des Fonds structurels et de l’administration publique
Direction générale de la fiscalité et de l’union douanière | Visite d’audit | Entretien et collecte d’informations probantes concernant des projets d’assistance technique dans le domaine de la fiscalité
Direction générale de la politique régionale et urbaine | Visite d’audit | Entretien et collecte d’informations probantes concernant des projets d’assistance technique dans le domaine des Fonds structurels
Ministère de la réforme administrative et de l’administration en ligne de la République hellénique | Visite d’audit | Entretien et collecte d’informations probantes concernant le marché d’assistance technique conclu par le ministère avec l’OCDE dans le domaine de la réduction de la charge administrative
Ministère de la réforme administrative et de l’administration en ligne de la République hellénique (MAREG) | Mission d’information | Entretien concernant des projets d’assistance technique et des questions horizontales
Secrétariat général de la République hellénique pour la coordination (GSCO) | Mission d’information | Entretien concernant des projets d’assistance technique et des questions horizontales
Centre national pour l’administration publique et l’administration locale (EKDDA) | Mission d’information | Entretien concernant des projets d’assistance technique dans le domaine de l’administration publique
Institut de recherche en matière de politique réglementaire (INERP) | Mission d’information | Entretien concernant des projets d’assistance technique
Agence nationale de développement | Visite d’audit | Entretien et collecte d’informations probantes concernant la convention de délégation dans le domaine de l’administration publique
OCDE | Mission d’information | Entretien concernant la convention de contribution dans le domaine de la réduction de la charge administrative
FMI | Visite d’audit | Audit de deux conventions de contribution dans le domaine de la fiscalité

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe IV

Convention de contribution entre le ministère de la réforme administrative et de l’administration en ligne et l’OCDE dans le domaine de la réduction de la charge administrative en Grèce

Profil et tâches des experts grecs

οLa méthodologie du projet prévoyait une coopération étroite avec l’administration publique grecque.

οTreize équipes d’experts (75 membres au total) ont été sélectionnées via une procédure d’invitation ouverte.

οLes candidats devaient notamment disposer d’une bonne connaissance du cadre réglementaire dans un domaine donné, ainsi que d’une très bonne maîtrise de la langue anglaise, et être capables de présenter des informations complexes.

οLes experts grecs ont été chargés de fournir des informations sur le cadre réglementaire pour l’inventaire de la charge administrative et ont servi de points de contact dans les ministères concernés.

Qualité des prestations des experts grecs

οLes profils des experts sélectionnés ne correspondaient pas totalement aux exigences initiales:

i)leurs capacités de rédaction d’informations complexes en anglais étaient limitées;

ii)leur connaissance du système juridique grec et de la législation spécifique était insuffisante (seuls 4 chefs d’équipe sur 13 représentaient des ministères concernés en charge des réglementations spécifiques);

iii)ils ne participaient au projet qu’à temps partiel.

οLa qualité médiocre des données fournies par les experts grecs a constitué une difficulté majeure pour le projet, même si, selon l’OCDE, celui-ci a été finalement achevé avec succès, la collecte des données ayant été complétée par d’autres moyens.

οSoucieuse de surmonter cet écueil, l’OCDE a décidé de confier la cartographie de la réglementation dans les 13 secteurs à 4 cabinets d’avocats locaux.

Participation de la task-force pour la Grèce

οParticipation aux groupes de travail et intermédiation entre les autorités grecques et les prestataires de services en vue d’améliorer la gestion des contrats (considérée comme insatisfaisante par la task-force).

οCoordination des consultations interservices dans le but de vérifier la conformité des règlements avec le droit de l’UE.

Annexe V

Rôle de la task-force pour la Grèce dans la fourniture d’une assistance technique, par domaine d’action

Réduction de la charge administrative (environnement des entreprises)

οLa task-force a agi principalement en tant que facilitateur, dans le but d’améliorer la coordination entre les autorités grecques, l’OCDE et les services de la Commission.

οElle n’a participé ni à la sélection des prestataires de services, ni à la définition des accords contractuels liant l’OCDE et les autorités grecques, ni au suivi de leur mise en œuvre.

οElle a participé à quatre des huit réunions du comité de haut niveau.

οElle a surveillé la mise en œuvre des projets, participé à des réunions de travail, commenté les projets de rapports et organisé les consultations interservices avec onze directions générales de la Commission.

οElle a fourni une assistance technique spécifique pour soutenir la mise en œuvre des recommandations, après l’achèvement des projets.

Libéralisation des professions et activités réglementées (environnement des entreprises)

οElle a élaboré les cahiers des charges sur la base des exigences des protocoles d’accord et de celles des autorités grecques.

οElle a soutenu la procédure d’adjudication (présélection des prestataires de services et communication avec les candidats).

οElle a assuré le suivi des rapports livrables (commentaires sur les projets de rapports et évaluation finale).

οElle a coopéré étroitement avec les autorités grecques (réunions régulières, échange de correspondance et adaptation de l’assistance technique à leurs besoins et attentes).

Administration publique (réforme du secteur public)
Globalement, la task-force a:

οfourni un soutien continu pour la mise en place du secrétariat général pour la coordination (GSCO), notamment via un expert en détachement prolongé;

οsoutenu le processus de définition de «la stratégie biennale et du plan d’action pour la réforme de l’administration centrale», principalement via un de ses experts en détachement prolongé (ayant participé à l’élaboration de la stratégie initiale);

οsoutenu «l’évaluation et la réorganisation des ministères grecs» en recourant à un marché externe à long terme, dont le taux d’exécution est cependant faible (55 % un an et demi après la signature) en raison du manque de demandes spécifiques d’assistance technique;

οsuivi et coordonné les activités d’assistance technique dans le domaine de la stratégie de GRH, avec une contribution directe apportée par le chef de file et le contractant externe.

Dans le cadre du marché passé avec l’agence nationale de développement, elle a:

οfourni au contractant toutes les informations et tous les documents pertinents;

οcoopéré avec les autorités grecques et favorisé la visibilité du soutien et du financement apportés par l’UE aux actions mises en œuvre;

οtransmis aux autorités grecques les rapports d’experts et les éléments à livrer reçus par l’agence nationale de développement;

οcontribué à la sélection des experts en définissant les critères de sélection.

Administration des recettes (budget et fiscalité)

οGlobalement, la task-force a élaboré les cahiers des charges, recruté les experts, présenté les missions d’assistance technique à ces derniers et utilisé les résultats de leurs travaux pour la fourniture globale de l’assistance technique.

οDans le cadre des marchés passés avec le FMI, elle a élaboré les cahiers des charges et conservé une vue d’ensemble de l’évolution de la situation. Elle n’a réalisé aucune analyse structurée des résultats et n’a fourni qu’un retour d’information informel au contractant (sans référence à des indicateurs de performance).

Fonds structurels (politique de cohésion)

οL’assistance technique était fournie directement aux autorités grecques par des agents de la task-force pour la Grèce (y compris des experts en détachement prolongé), ce qui a influé considérablement sur son étendue et sa qualité.

Réponses de la Commission

Synthèse

I

La Commission se félicite du rapport spécial de la Cour des comptes européenne sur l’assistance technique fournie à la Grèce.

La Commission a décidé de mettre en place la task-force pour la Grèce sur la base d’une analyse du scénario de référence suivant:

–En mai 2010, le gouvernement grec a demandé l’aide financière de la communauté internationale. L’Eurogroupe a décidé, la même année, d’accorder des prêts bilatéraux à hauteur de 80 milliards d’euros au titre du premier programme d’assistance financière. Le FMI s’est engagé à apporter 30 milliards d’euros supplémentaires.

–En contrepartie, il était demandé à la Grèce de mettre en œuvre une série de réformes structurelles et de mesures budgétaires visant à moderniser l’État, à garantir la stabilité financière et budgétaire et à renforcer l’économie, conformément aux conditions fixées dans le premier programme d’assistance financière – le programme d’ajustement macroéconomique.

–Les premières mesures des autorités grecques se sont toutefois révélées insuffisantes et la progression de la mise en œuvre des réformes structurelles n’a pas été aussi rapide qu’escompté, bien que la Grèce ait eu à sa disposition tous les instruments législatifs, réglementaires et financiers existants de l’UE (Fonds structurels, programmes Fiscalis, etc.).

–Les autorités grecques ont reconnu les faiblesses de leur capacité administrative et les difficultés que leur a posées l’exécution d’un vaste programme de réformes dans la plus grande urgence; elles ont demandé à la Commission de soutenir leurs efforts et de les aider à mettre en œuvre les réformes structurelles requises.

Compte tenu des éléments qui précèdent, la Commission considère qu’elle s’est fondée sur une analyse complète des besoins, laquelle lui a permis de prendre une décision politique pour répondre à l’urgence de la demande grecque: le président de la Commission a pris l’initiative de coordonner les efforts entrepris au niveau de la Commission en proposant un ensemble complet de mesures d’assistance technique gérées directement par la Commission afin de soutenir la mise en œuvre du programme d’ajustement UE/FMI et d’accélérer l’absorption des fonds de l’UE.

La création de la task-force pour la Grèce a été décidée dans ce contexte. Sa mission consistait à coordonner les différents efforts d’assistance technique et à aider les autorités grecques à gérer les fonds consacrés à l’assistance technique qui relevaient directement de leur responsabilité.

De l’avis de la Commission, la notion de «programme d’assistance technique» doit être interprétée dans le cadre de la mission confiée à la task-force pour la Grèce.

Les différentes mesures d’assistance technique décidées par la Commission dont la coordination devait être assurée par la task-force pour la Grèce n’incluent ni les fonds ni les contrats gérés directement par les autorités grecques, lesquels ne relèvent donc pas de la responsabilité de la Commission. L’utilisation des fonds gérés directement par les autorités grecques relève de la responsabilité directe de ces dernières.

Les activités d’assistance technique relevant de la responsabilité de la Commission sont financées par le Fonds social européen (FSE) et par le Fonds européen de développement régional (FEDER) au niveau central (activités d’assistance technique pour lesquelles la Commission a conclu des contrats sans intermédiaire avec des organisations internationales, des agences nationales et des experts des États membres) au titre de l’article 58 du règlement (UE) n° 1303/2013 portant dispositions communes. Il convient d’établir une distinction avec les fonds du programme opérationnel pour l’assistance technique utilisés par les autorités grecques, en vertu de l’article 59 du règlement (UE) n° 1303/2013 portant dispositions communes, afin de conclure des contrats et de financer les activités d’assistance technique en gestion partagée. À ce titre, ces derniers ne peuvent être considérés comme faisant partie d’un «programme d’assistance technique unique».

La task-force pour la Grèce a assuré le suivi de la mise en œuvre des activités d’assistance technique qui relevaient directement de sa responsabilité. En cas de gestion partagée, la responsabilité de la conception, du suivi et de la mise en œuvre de chaque projet incombe aux États membres. La Commission contrôle la réalisation des étapes convenues, sur la base des rapports présentés par les États membres pour les programmes.

IV

En ce qui concerne le «vaste programme d’assistance technique», voir la réponse de la Commission au point I.

La Commission reconnaît que la task-force pour la Grèce n’a pas toujours influé sur la progression des réformes, cette appréciation devant toutefois être replacée dans un contexte politique plus large et tenir compte de la répartition des compétences entre les États membres et les institutions de l’Union européenne. La mise en œuvre des réformes structurelles relevait, et continue de relever, de la responsabilité des autorités grecques, la mission de la task-force pour la Grèce consistant à conseiller/aider les autorités grecques à leur demande.

La task-force pour la Grèce n’a jamais eu ni le mandat ni le pouvoir nécessaires pour mettre en œuvre les réformes, indépendamment de la volonté des autorités grecques.

Réponse de la Commission au titre «Une entité inaboutie» précédant le point V

La task-force pour la Grèce était une entité souple, compte tenu de sa capacité à s’adapter à un environnement évoluant rapidement et des modalités éprouvées de mise à disposition de l’assistance technique qu’elle a utilisées.

Dès lors, la Commission ne pense pas que la task-force pour la Grèce puisse être décrite comme une «entité inaboutie».

V

En ce qui concerne la stratégie adoptée par la Commission lors de la mise en place de la task-force pour la Grèce, le programme d’ajustement macroéconomique pour la Grèce a fourni l’orientation stratégique générale pour le mandat et le travail de la task-force pour la Grèce, tandis que la structure et la gestion de ses activités ont été définies de sorte à permettre une réaction rapide dans un contexte difficile et changeant. Toute solution autre que la mise en place de la task-force pour la Grèce aurait nécessité de s’engager dans un long processus législatif afin de modifier les règlements en vigueur régissant la mise à disposition des fonds utilisables pour mettre en œuvre les réformes.

La Commission a établi la task-force pour la Grèce principalement dans le but d’aider les autorités grecques à mettre en œuvre les éléments essentiels du programme, notamment l’amélioration de l’absorption des Fonds structurels de l’UE, en leur fournissant une assistance technique. La création de la task-force pour la Grèce a sensiblement amélioré la qualité de l’aide déjà mise à la disposition de la Grèce et en a élargi le champ d’intervention.

La task-force pour la Grèce avait pour mission explicite d’aider les autorités grecques à mettre en œuvre les conditions du programme d’ajustement macroéconomique, tel que négocié avec leurs créanciers. (Voir les parties correspondantes du mandat de la task-force pour la Grèce: 1) «définir et coordonner, en coopération étroite avec la Grèce et grâce aux contributions d’autres États membres, l’assistance technique dont la Grèce a besoin pour réaliser le programme d’ajustement UE/FMI»; 2) «aider les autorités grecques compétentes à définir en détail le type d’assistance technique à fournir».)

Par conséquent, la mise en place du cycle de planification au sein de la task-force pour la Grèce a tenu compte de ce contexte général en intégrant au processus de décision différentes options en matière de fourniture de l’assistance technique, garantissant ainsi la souplesse requise. La hiérarchisation des actions dépendait 1) des demandes des autorités grecques et 2) des conditions spécifiées dans le programme d’ajustement macroéconomique, et devait être ajustée en fonction du résultat des négociations.

Malgré l’instabilité politique que connaît la Grèce, la task-force pour la Grèce a réussi à préserver la cohérence globale du cadre de l’assistance technique, en coopération avec des chefs de file pour les actions d’assistance technique collaboratives.

VI

La Commission a créé une structure solide pour la task-force pour la Grèce, prenant dûment en compte le mandat sous-jacent et le contexte de l’assistance technique. Cette solution a démontré son efficacité à fournir l’assistance technique. Voir également les réponses de la Commission aux points IV et V.

VII

Le financement et la budgétisation des activités de la task-force pour la Grèce ont été mis en œuvre dans le plein respect du cadre juridique ainsi que des règles et procédures applicables de la Commission. Le financement des projets d’assistance technique de la task-force pour la Grèce convenus avec les autorités grecques a été assuré par les fonds faisant l’objet d’une gestion centralisée par la Commission et approuvé au moyen d’une série de décisions financières de la Commission. À ce titre, le financement des activités d’assistance technique a respecté les normes de transparence habituelles et les décisions correspondantes de la Commission ont été rendues publiques.

De la même façon, les procédures suivies par la task-force pour la Grèce pour la conclusion de contrats à long terme avec des organisations internationales ou des agences nationales étaient en conformité avec les procédures prévues dans le règlement financier, ses règles d’application et le processus de prise de décision, y compris l’analyse du niveau technique d’expertise requis ainsi que du niveau de spécialisation des prestataires de services. Toutes les agences nationales et organisations internationales sélectionnées avaient fait l’objet, au niveau de la Commission, d’un audit (évaluation des piliers 4 et 6) visant à confirmer qu’elles disposaient d’une expérience satisfaisante dans la gestion de contrats financés par le budget de l’UE.

La Commission reconnaît la nécessité de définir les éléments livrables et les résultats escomptés des contrats. En fait, les règlements financiers et les accords-cadres conclus avec des organisations du pilier 6 insistent sur les projets basés sur les résultats, qui suivent la description du cadre logique et pour lesquels la rentabilité doit être établie au début du processus contractuel. Toutefois, il convient de noter que, pour les experts intégrés comme pour tous les contrats pour lesquels les actions sont associées à des fonctions d’accompagnement, l’élément livrable n’a pas pu être prédéfini parce que le rapport portant sur les actions est toujours rédigé a posteriori.

VIII

La task-force pour la Grèce ne peut «systématiquement assur[er] le suivi» que pour l’assistance technique qui est fournie sous sa responsabilité directe en tant que pouvoir adjudicateur. La Commission fait observer qu’en cas de gestion partagée, la responsabilité de la conception, du suivi et de la mise en œuvre de chaque projet incombe aux États membres. Les autorités nationales de l’État membre concerné désignent des organismes d’audit chargés de vérifier l’efficience du fonctionnement du système de gestion et de suivi dans le pays concerné. La Commission contrôle la réalisation des étapes convenues, sur la base des rapports présentés par les États membres pour les programmes (des informations sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de chaque priorité d’action ont été demandées de façon ponctuelle aux États membres). Par conséquent, bien que la task-force pour la Grèce ait assuré le suivi de la mise en œuvre de l’assistance technique qui relevait directement de sa responsabilité en tant que pouvoir adjudicateur, la mise en œuvre des réformes continue de relever de la responsabilité des autorités grecques.

IX

La Commission reconnaît que l’impact de l’assistance technique sur la progression globale des réformes a été mitigé. Cet élément doit être replacé dans un contexte politique plus large et être apprécié en tenant compte de la répartition des compétences entre les États membres et les institutions de l’Union européenne. La mise en œuvre des réformes (structurelles) relevait, et continue de relever, de la responsabilité des autorités grecques, la mission de la task-force pour la Grèce consistant à conseiller/aider les autorités grecques à leur demande.

Nos recommandations

Voir également les réponses de la Commission aux recommandations 1 à 7 ci-dessous.

Nos recommandations a)

La Commission accepte la recommandation n° 1.

Nos recommandations b)

La Commission accepte la recommandation n° 2.

Nos recommandations c)

La Commission accepte la recommandation n° 3.

Nos recommandations d)

La Commission accepte la recommandation n° 4.

La Commission doit fournir l’assistance technique conformément au cadre législatif et réglementaire.

Nos recommandations e)

La Commission accepte la recommandation n° 5.

Les procédures de sélection des prestataires de services sont celles énoncées dans le règlement financier et celles suivies par tous les services de la Commission associés à la fourniture d’assistance technique aux autorités grecques.

Voir également la réponse de la Commission au point VII.

Nos recommandations f)

La Commission accepte la recommandation n° 6 et assurera systématiquement le suivi de l’assistance technique fournie sous sa responsabilité directe en tant que pouvoir adjudicateur.

Nos recommandations g)

La Commission accepte la recommandation n° 7.

Dans ses actions à venir, le service d’appui à la réforme structurelle (SARS) mettra l’accent sur cette question du renforcement des capacités.

Introduction

03

En ce qui concerne le «vaste programme d’assistance technique», voir la réponse de la Commission au point I.

La création de la task-force pour la Grèce visait à élaborer une nouvelle méthode pour combler les lacunes des instruments existants, à améliorer l’incidence de la contribution de la Commission dans le contexte de la crise et à aider la Grèce à mettre en œuvre les réformes nécessaires.

07

Pour ce qui est du fonctionnement de la task-force pour la Grèce, la Commission a constitué une équipe spécialisée d’experts provenant de différents services de la Commission et des États membres, et l’a mise à la disposition des autorités grecques. En fonction des besoins et des circonstances, la task-force pour la Grèce choisissait la méthode et les ressources les plus appropriées, notamment l’intégration – dans les ministères et les administrations grecs – d’experts de la Commission, d’organisations internationales, d’agences nationales et/ou de hauts fonctionnaires d’autres États membres, l’organisation d’ateliers et la mise à disposition d’experts pour des missions de courte durée.

Première partie

Réponse de la Commission au titre «Première partie – La task-force pour la grèce disposait d’une structure opérationnelle fonctionnelle, mais elle n’avait ni stratégie ni budget spécifique» précédant le point 15

La Commission considère que la stratégie de la task-force pour la Grèce découlait du protocole d’accord et de la demande d’assistance technique formulée par la Grèce. Voir la réponse au point V et les points ci-après en rapport avec cette section.

Réponse de la Commission au titre «La task-force pour la Grèce a été mise en place tardivement par rapport au lancement du programme et sans envisager d’autres options» précédant le point 15

La Commission a choisi une structure appropriée pour la fourniture de l’assistance technique dans le contexte de la crise en Grèce.

Dès que la Grèce a présenté une demande d’assistance technique à la Commission et que la Commission a pris la décision politique de lui fournir cette assistance, la task-force pour la Grèce a été créée.

Afin de mieux apprécier l’architecture institutionnelle de la task-force pour la Grèce et les motifs justifiant sa création, il convient de rappeler que la Commission a réagi dès que les problèmes se sont manifestés et a agi en situation d’urgence, alors qu’elle connaissait des contraintes de capacité.

17

La dissolution et la reconstitution de groupes d’assistance technique ad hoc, comme dans le cas de la Grèce ou de Chypre, peuvent entraîner une importante perte d’expertise, de savoir-faire pratique et d’efficience. C’est pourquoi, compte tenu des difficultés que posent encore les réformes, la Commission a décidé de créer, au sein de ses services, le SARS, une entité permanente, mais très souple, dotée d’un mandat plus large, offrant à tout État membre qui en fait la demande une expertise sur mesure et un soutien technique concret pour la conception et la mise en œuvre de réformes structurelles et administratives visant à améliorer la croissance.

18

La Commission a choisi une structure appropriée pour la fourniture de l’assistance technique dans le contexte de la crise en Grèce. Elle a reconnu la nécessité évidente d’étendre le soutien technique déjà offert à la Grèce en fournissant à l’administration grecque une assistance technique renforcée pour accélérer la mise en œuvre des réformes. La task-force pour la Grèce s’est appuyée sur les vastes connaissances et compétences de la Commission.

Compte tenu de la durée limitée de son mandat, aucune autre option n’a été étudiée en ce qui concerne ses procédures opérationnelles. Les dispositions administratives et en matière de personnel étaient toutefois revues au moins une fois par an, dans le cadre de l’élaboration du projet de budget et de la procédure budgétaire ainsi que de l’exercice d’apurement.

Réponse de la Commission au titre «Absence de stratégie sous-jacente» précédant le point 19

Lors de la mise en place de la task-force pour la Grèce, la Commission a considéré le programme d’ajustement macroéconomique pour la Grèce comme une orientation stratégique définissant de façon générale son mandat et son travail. La structure et la gestion des opérations de la task-force pour la Grèce ont été conçues pour permettre une réaction rapide dans un contexte difficile et en constante évolution. La Commission a créé la task-force pour la Grèce principalement dans le but d’aider les autorités grecques à mettre en œuvre les éléments essentiels du programme, notamment l’amélioration de l’absorption des Fonds structurels de l’UE, en leur fournissant une assistance technique. La création de la task-force pour la Grèce a sensiblement amélioré la qualité de l’aide déjà mise à la disposition de la Grèce et en a élargi le champ d’intervention.

19

La Commission rappelle qu’à l’orientation stratégique de la task-force pour la Grèce fondée sur le programme d’ajustement macroéconomique se sont ajoutées les grandes lignes des activités programmées par domaine thématique et les modalités de travail que la task-force pour la Grèce a présentées au collège des commissaires dès le 11 octobre 2011. L’organisation, les possibilités de financement et les modalités de fourniture de l’assistance technique ont été clairement inventoriées et expliquées à cette occasion. Les modalités de financement, les montants disponibles (gestion centralisée et gestion partagée) et la possibilité d’«accélération» au titre du règlement financier de l’UE pour faire progresser la mise en œuvre des activités d’assistance technique ont, en outre, été clairement présentés à l’ensemble des parties prenantes (États membres, organisations internationales et agences nationales, groupe de travail de l’Eurogroupe). Ces divers éléments ont systématiquement guidé les travaux de la task-force pour la Grèce pendant toute la durée de ses activités.

20

La Commission considère que la task-force pour la Grèce a respecté son mandat en aidant les autorités grecques à définir leurs besoins en matière d’assistance technique.

La question essentielle du principe fondamental d’«appropriation nationale» de la mise en œuvre des réformes se pose également.

21

Voir la réponse de la Commission au point V pour une argumentation détaillée.

22

En ce qui concerne le projet exécuté en gestion partagée, la responsabilité de la conception, du suivi et de la mise en œuvre de chaque projet incombe aux États membres. La Commission supervise la réalisation des étapes convenues sur la base des rapports présentés par les États membres pour les programmes (des informations sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de chaque priorité d’action ont été demandées de façon ponctuelle aux États membres).

En ce qui concerne les activités financées par le budget alloué à l’assistance technique gérée de façon centralisée, un contrôle de l’admissibilité a été effectué avec les responsables du programme opérationnel «réforme administrative» (PO «réforme administrative») avant d’entamer les négociations avec le contractant, en particulier pour éviter les chevauchements.

23

La Commission reconnaît que l’existence d’une enveloppe budgétaire spécifique dans le budget de l’UE aurait facilité la planification de l’assistance technique. Toutefois, la task-force pour la Grèce a utilisé au mieux les fonds disponibles.

La Commission considère que les autorités grecques n’ont pas pleinement exploité les possibilités de financement offertes par les Fonds structurels à des fins d’assistance technique, malgré toute l’aide offerte par la task-force pour la Grèce afin de soutenir cette utilisation. Toutefois, il convient de noter que le budget du PO «réforme administrative» n’a été réduit en accord avec les services de la Commission que lorsqu’il est devenu évident que ces fonds, engagés pour des années spécifiques, seraient, dans le cas contraire, perdus pour la Grèce.

24

La multiplicité des lignes budgétaires, lesquelles sont intégralement gérées par la Commission, ne peut être considérée comme une faiblesse. L’utilisation de plusieurs lignes budgétaires pour financer des actions horizontales est une pratique courante au niveau de la Commission.

En outre, il convient de souligner que le mandat de la task-force pour la Grèce n’inclut pas un aperçu financier systématique des activités d’assistance technique financées par les autorités grecques par l’intermédiaire des Fonds structurels et gérées dans le cadre du PO «réforme administrative».

Il incombe aux services opérationnels de la Commission d’avoir une vue d’ensemble du programme opérationnel sur l’assistance technique, alors que la liste détaillée des listes individuelles de projets est tenue par l’État membre, qui doit la mettre à la disposition des services de la Commission sur demande, comme le prévoit le cadre réglementaire.

Réponse de la Commission au titre «L’organisation interne de la task-force pour la Grèce était souple, mais les besoins en personnel n’ont pas été définis sur la base d’une analyse appropriée» précédant le point 25

La Commission considère que ce titre devrait être mieux formulé, en tenant compte du contexte suivant: du fait de la situation politique et de la souplesse rendue nécessaire par l’évolution des besoins dans un contexte de crise profonde et d’urgence, il était impossible de décider ex ante de certains paramètres tels que les besoins exacts en personnel.

26

Le fait que le nombre d’agents déployés n’ait pas toujours atteint le plafond fixé n’a pas affecté le fonctionnement normal de la task-force pour la Grèce.

Deuxième partie

28

En ce qui concerne la formulation «programme global d’assistance technique», voir les réponses de la Commission aux points I et 3.

32 Premier alinéa

Conformément aux conditions fixées dans le programme d’ajustement macroéconomique, les autorités grecques ont signé deux contrats d’assistance technique avec l’OCDE. Tandis que la Commission, à savoir la DG Emploi, affaires sociales et inclusion, assure le suivi des activités quotidiennes relevant du programme opérationnel, la responsabilité de la mise en œuvre et du suivi des contrats avec l’OCDE est du ressort des autorités grecques, et l’OCDE a conservé la pleine propriété du contenu de leurs éléments livrables. À la demande des autorités grecques, la task-force pour la Grèce a aidé les autorités grecques et l’OCDE à affiner les éléments livrables prévus dans le contrat, notamment par l’externalisation de la rédaction juridique et la mise à disposition d’une expertise qualifiée en matière de TVA et de droit des sociétés, comme cela a été fait pour le projet de réduction de la charge administrative examiné par la Cour.

32 Second alinéa

Dans le domaine des Fonds structurels, la Commission a facilité l’aide fournie par le Portugal à la Grèce. Les deux États membres sont convenus de l’utilité d’un échange d’expérience. Le fait que la coopération envisagée n’ait pas été mise en œuvre n’a entraîné aucune perte financière, que ce soit pour l’une quelconque des parties ou pour la Commission.

34

En ce qui concerne le rôle de la task-force pour la Grèce dans le projet «charge administrative», voir la réponse de la Commission au point 32.

Réponse de la Commission au titre «La task-force pour la Grèce a utilisé une combinaison de méthodes de mise en œuvre de l’assistance technique, mais certaines d’entre elles ne cadraient pas avec les besoins» précédant le point 35

La Commission considère que les méthodes de mise en œuvre utilisées par la task-force pour la Grèce étaient appropriées et répondaient aux objectifs pour lesquels elles avaient été sélectionnées, dans le plein respect des cadres réglementaire et législatif en vigueur.

35

La décision de faire appel à des contractants externes pour réaliser certaines tâches est justifiée au regard des besoins opérationnels, et liée à la fois au calendrier des missions et à la nature hautement spécifique des tâches et des compétences techniques requises.

36

L’agence active dans le domaine de la fiscalité, à laquelle la Cour fait référence, a accompli plusieurs tâches, démontrant ainsi sa valeur ajoutée:

–avec la task-force pour la Grèce, présélection des experts appropriés au sein ou en dehors des administrations des États membres;

–pour les contrats de services, élaboration du cahier des charges de l’appel d’offres, lancement de l’appel d’offres auprès de candidats appropriés, analyse des offres reçues, attribution du marché;

–pour les détachements d’agents d’administrations nationales, élaboration d’un modèle d’accord de détachement, négociations avec l’administration de l’État membre;

–dans tous les cas, gestion financière et suivi de la mise en œuvre du contrat (factures du contractant ou de l’administration de l’État membre, feuilles de présence, rapports) et, si nécessaire, modification de l’accord.

39

Le financement et la budgétisation des activités de la task-force pour la Grèce ont été mis en œuvre dans le plein respect du cadre juridique ainsi que des règles et procédures applicables de la Commission.

Voir la réponse de la Commission au point VII pour l’argumentation.

40

Le rôle du chef de file va bien au-delà d’une coopération ponctuelle: il implique un dialogue continu et une aide constante dans le domaine visé par le recours à des experts, à des études, à des analyses comparatives, etc. Par conséquent, la participation des agences nationales à la mise en œuvre des projets est un choix évident justifié par l’expertise et les compétences uniques de ces agences ainsi que par leur niveau élevé de spécialisation (article 190, paragraphe 1, point f), des règles d’application du règlement financier).

41

Tous les experts de l’UE mis à la disposition des autorités grecques par l’intermédiaire de cette agence avaient une grande expérience des réformes administratives dans leurs pays respectifs (France, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, etc.).

L’expérience de l’agence nationale de développement dans les Balkans était utile pour la réforme de l’administration publique en Grèce. L’agence était aussi active auprès de pays en voie d’adhésion. L’organisation administrative de la Grèce et les institutions grecques ont aussi été en grande partie historiquement inspirées par le système de l’État membre concerné, ce qui a également encouragé les autorités grecques à rechercher l’aide de cette agence nationale de développement au niveau opérationnel en coopération avec la task-force pour la Grèce et le partenaire de la réforme.

Réponse de la Commission au titre «Le soutien était suffisamment adapté aux principaux besoins en matière de réforme mais il n’était pas toujours fondé sur une analyse exhaustive des besoins» précédant le point 46

La Commission considère que le titre de la Cour «Le soutien était suffisamment adapté aux principaux besoins en matière de réforme mais il n’était pas toujours fondé sur une analyse exhaustive des besoins» doit être replacé dans son contexte. Pour l’argumentation, voir la réponse de la Commission aux points V et 19 de l’introduction et aux points suivant ce titre.

47 a)

En janvier 2012, la feuille de route pour la réforme administrative définie par les autorités grecques a été élaborée en se basant sur les constatations et les recommandations d’un examen de l’OCDE sur la gouvernance publique intitulé Greece: Review of the Central Administration (Grèce: examen de l’administration centrale). L’assistance technique fournie par la task-force pour la Grèce en 2012-2013 était basée sur cette feuille de route ainsi que sur les priorités fixées dans le programme d’ajustement macroéconomique.

Lancée en 2014, grâce au travail entrepris par la task-force pour la Grèce afin d’aider l’administration grecque à rédiger les documents, l’assistance technique était fondée sur la stratégie de réforme et sur un plan d’action biennal pour la réforme administrative.

47 b)

Les recommandations de l’OCDE ont toutes été reprises dans les différentes feuilles de route et dans le tableau du pilier 7 transmis à la Cour. Ces documents ainsi que le protocole d’accord ont systématiquement aidé à établir le contexte pour la demande d’assistance technique. Cela apparaît clairement dans la stratégie de réforme élaborée et dans le plan d’action biennal établi avec l’administration grecque, lequel prend les recommandations de l’OCDE comme point de départ pour recenser les projets visant à combler les lacunes.

47 c)

En ce qui concerne la gouvernance au niveau de l’État, la coordination interministérielle a été un élément important lors de la création du secrétariat général et du Conseil de réforme; il s’agissait d’une recommandation essentielle de l’OCDE.

49

La convention a été rédigée en tenant compte des incertitudes initiales quant à l’étendue des travaux à effectuer par le FMI, du côté de la Commission et, à un stade très précoce des efforts d’assistance technique de la Commission, des incertitudes quant à la capacité de celle-ci à fournir un conseiller en détachement prolongé dans le domaine de l’administration fiscale afin de contribuer efficacement aux travaux concernant les «fonctions essentielles» (recouvrement des créances, contrôle fiscal, contrôle des grandes fortunes, règlement des différends, etc.). En l’occurrence, la création du secrétariat général des recettes publiques fin 2012 a accru l’activité dans le domaine de l’assistance technique, gérée par le FMI (organisation et réforme institutionnelles), tandis que la Commission (avec l’arrivée d’un second agent en détachement prolongé affecté au recouvrement des créances début 2013) a été en mesure de prendre en charge la majeure partie du travail dans ce domaine.

Cette nouvelle répartition des responsabilités figurait déjà dans le rapport annuel de février 2013 présenté par le département des affaires fiscales du FMI et couvrant la période qui s’est achevée en décembre 2012 (voir notamment le point 16).

50

La task-force pour la Grèce a déployé des efforts considérables pour définir des éléments livrables aux échéances claires grâce à l’élaboration du plan d’action biennal, ce qui a permis l’établissement d’une planification plus détaillée. Ces documents ont été remis à la Cour.

Au cours de la période initiale, les demandes d’assistance technique étaient adaptées afin d’aider la Grèce à répondre aux exigences du protocole d’accord et à s’y concentrer prioritairement. Dans ce domaine, l’adaptation des besoins en assistance technique a été une réalité politique évidente.

Encadré 2

La Commission tient à préciser que, bien que la task-force pour la Grèce ait, à de nombreuses reprises, fait part de son inquiétude quant à la capacité des autorités grecques à respecter ces échéances, la task-force pour la Grèce n’avait pas le pouvoir de les modifier.

Afin de respecter les échéances fixées dans la loi grecque et dans le protocole d’accord, conformément à la feuille de route, la réforme de la classification des emplois de l’ensemble des agents de l’administration centrale aurait dû être réalisée dans les six mois (soit en juillet 2012). Ce délai a été fixé malgré la complexité de l’exercice sur les plans juridique et organisationnel, dont l’OCDE avait déjà pris la mesure dans le cadre de la cartographie de l’administration centrale grecque. En dépit de la planification établie conjointement avec la task-force pour la Grèce/le chef de file, la réforme du système de klados n’a toujours pas été entreprise par les autorités grecques.

Les feuilles de route étaient tout à fait conformes aux exigences du protocole d’accord.

Le suivi de la progression des réformes dans ce domaine ne relevait pas de la responsabilité de la task-force pour la Grèce.

54 a)

En particulier, en ce qui concerne l’assistance technique fournie par le FMI, le suivi était assuré par les bilans conjoints établis par la Commission et le FMI, réalisés sur une base trimestrielle entre 2012 et 2014 et largement utilisés pour analyser les résultats de l’assistance technique et prévoir les besoins et objectifs futurs de l’assistance technique.

Compte tenu de l’ampleur des changements qui ont affecté la situation en Grèce ainsi que de l’interaction avec l’évolution des exigences du protocole d’accord, ces rapports étaient un outil plus utile et plus opérationnel qu’une mise à jour systématique des plans d’action très généraux prévus dans la convention initiale.

54 b)

Voir également la réponse de la Commission au point 32. Les autorités grecques ont conservé la responsabilité de la mise en œuvre et du suivi du contrat conclu avec l’OCDE pour le projet «charge administrative».

Troisième partie

Réponse de la Commission au titre «Troisième partie – L’assistance technique a produit des résultats mitigés» précédant le point 55

La Commission est d’avis que le titre «Troisième partie – L’assistance technique a produit des résultats mitigés» devrait être replacé dans son contexte, compte tenu du rôle distinct joué par les autorités grecques et par la Commission en matière d’impact de l’assistance technique sur la progression générale des réformes. La répartition des compétences entre les États membres et l’Union européenne implique que la responsabilité de la mise en œuvre des réformes structurelles incombe à l’État membre. Par conséquent, la mise en œuvre réelle des réformes structurelles relevait et continue de relever de la responsabilité des autorités grecques, la mission de la task-force pour la Grèce consistant à conseiller/aider les autorités grecques à leur demande.

Réponse commune aux points 55 et 56

La nécessité d’assurer le suivi de la mise en œuvre des activités et des recommandations de l’assistance technique devrait tenir compte du rôle de surveillance des institutions dans le cadre du programme et pas seulement du rôle de la task-force pour la Grèce.

56

De l’avis de la Commission, la task-force pour la Grèce a assuré le suivi de la mise en œuvre des activités d’assistance technique qui relevaient directement de sa responsabilité.

59

En ce qui concerne les retards dans la livraison de projets d’assistance technique exécutés en gestion partagée, la Commission souhaite souligner le fait que, conformément aux conditions imposées par le programme d’ajustement macroéconomique, le contrat avec l’OCDE a été signé par les autorités grecques; par conséquent, les autorités grecques assumaient la pleine responsabilité de la mise en œuvre et du suivi des contrats.

Voir également les réponses de la Commission aux points 32 et 47.

60

La répartition des compétences entre les États membres et l’Union européenne implique que la responsabilité de la mise en œuvre des réformes structurelles incombe à l’État membre. Par conséquent, la mise en œuvre réelle des réformes structurelles relevait et continue de relever de la responsabilité des autorités grecques, la mission de la task-force pour la Grèce consistant à conseiller/aider les autorités grecques à leur demande.

Réponse commune aux points 61 à 65

Voir la réponse de la Commission au point 60.

66

La Grèce a atteint un taux d’absorption élevé pour la période de programmation 2007-2013, arrivant en bonne position au niveau européen. Ce résultat est le fruit d’une coopération étroite entre les fonctionnaires de la Commission, d’une part, et les ministères et les autorités de gestion grecs, d’autre part, coopération qui visait à aider ces derniers sur un plan administratif, en fixant des échéances et en leur apportant une aide technique si nécessaire.

Réponse commune aux points 67 à 70

Voir la réponse de la Commission au point 60.

71

La Commission partage l’analyse de la Cour sur les raisons de la lenteur des progrès accomplis et des difficultés rencontrées pour fournir une assistance technique dans le cadre de projets liés à la fiscalité. Voir également la réponse de la Commission au point 60.

72

Voir la réponse de la Commission au point 60.

Conclusion et recommandations

74

Pour l’interprétation de la Commission d’un «vaste programme d’assistance technique», voir la réponse de la Commission au point I.

Recommandation n° 1

La Commission accepte la recommandation n° 1.

Le nouveau service d’appui à la réforme structurelle (SARS) prendra cette recommandation en considération pour les nouvelles missions d’assistance technique.

La Commission a l’intention d’intégrer la recommandation de la Cour dans la définition du cadre des activités du SARS.

76

La Commission considère que la task-force pour la Grèce a rempli son mandat. Voir la réponse de la Commission à la partie II du présent rapport.

76 Premier alinéa

La Commission considère que l’assistance technique s’est révélée optimale grâce à l’association d’experts intégrés et d’experts en mission de courte durée, locaux comme internationaux, dans le but de couvrir intégralement les domaines complexes de la réforme, tout en tenant toujours compte de la nature très spécifique des tâches et des compétences techniques requises.

Parmi les différentes modalités de fourniture de l’assistance technique, le recours à des contractants externes s’est révélé fondamental lorsque l’expertise n’était pas disponible au sein de la Commission.

La Commission a par conséquent utilisé les instruments existants pour s’adjoindre les services d’experts qui remplissaient les conditions requises.

En se fondant sur les dispositions du statut, la Commission a également employé directement des experts de façon non permanente; l’utilisation de l’expertise externe était fondée sur une évaluation des besoins.

Par conséquent, la Commission n’a utilisé que les ressources nécessaires dans le cadre des solutions urgentes qu’il convenait de fournir dans le contexte grec, y compris en ce qui concerne le nombre de prestataires de services et l’expertise externe.

76 Deuxième alinéa

La Commission a sélectionné les prestataires de services dans le plein respect du cadre juridique et des règles applicables de la Commission.

76 Quatrième alinéa

La Commission considère que l’élaboration des cahiers des charges était appropriée. Elle a adopté différentes méthodes spécifiques pour l’élaboration des cahiers des charges et des plans d’action en fonction du type de projet, des conditions fixées dans le programme d’ajustement macroéconomique, du type d’intervention à effectuer, des circonstances dans lesquelles le prestataire devait contribuer à l’action et de l’état d’avancement du projet.

Voir également les réponses de la Commission aux points 49 et 50.

Recommandation n° 2

La Commission accepte la recommandation n° 2.

Recommandation n° 3

La Commission accepte la recommandation n° 3.

Compte tenu des efforts très importants déployés par les États membres (zone euro ou hors zone euro), la Commission et les organisations internationales et nationales afin d’aider la Grèce à faire face à la crise et à entreprendre la planification et la mise en œuvre des réformes nécessaires, la Commission considère que le nombre de parties prenantes associées à ces efforts était approprié.

Par conséquent, le nombre de partenaires était en rapport avec les mesures à prendre pour répondre pleinement à l’objectif de l’assistance.

Recommandation n° 4

La Commission accepte la recommandation n° 4.

La stratégie de la task-force pour la Grèce, qui se caractérisait par un niveau élevé de souplesse permettant une réaction rapide et efficiente à l’évolution des besoins dans un contexte de crise profonde et nécessitant une action urgente, s’est révélée adaptée aux circonstances. La Commission souhaite signaler que, en fonction des besoins et des circonstances, la task-force pour la Grèce choisissait la méthode et les ressources les plus appropriées, notamment en intégrant au sein des ministères et des administrations grecs des experts de la Commission, d’organisations internationales, d’agences nationales et/ou des hauts fonctionnaires d’autres États membres, en organisant des ateliers et en mettant à disposition des experts pour des missions de courte durée.

Par conséquent, la mise en place du cycle de planification au sein de la task-force pour la Grèce était adaptée à ce contexte général, du fait qu’elle garantissait la souplesse nécessaire dans le processus de décision concernant les différentes options en matière de fourniture de l’assistance technique. La hiérarchisation des actions dépendait des demandes des autorités grecques et des conditions du programme d’ajustement économique et devait être adaptée aux résultats des négociations.

Recommandation n° 5

La Commission accepte la recommandation n° 5.

Les procédures suivies par la task-force pour la Grèce pour la conclusion de contrats à long terme avec des organisations internationales ou des agences nationales étaient conformes à celles prévues dans le règlement financier, ses règles d’application et le processus de prise de décision.

Toutes les agences nationales et organisations internationales sélectionnées avaient fait l’objet, au niveau de la Commission, d’un audit (évaluations des piliers 4 et 6) visant à confirmer qu’elles disposaient d’une expérience satisfaisante dans la gestion de contrats financés par le budget de l’UE.

La Commission souhaite souligner qu’un effort supplémentaire a été consenti en ce qui concerne la méthode axée sur les résultats après l’entrée en vigueur du nouveau règlement financier en 2013: les nouveaux accords-cadres signés avec des organisations du pilier 6 insistaient sur les projets axés sur les résultats, suivant la description du cadre logique et pour lesquels la rentabilité devait être établie au début du processus contractuel.

77

La Commission a assuré le suivi de la mise en œuvre générale de l’assistance technique. Les projets spécifiques concernant la mise en œuvre des réformes ont été menés à bien sous la responsabilité des autorités grecques et ne faisaient donc pas l’objet d’un suivi au niveau de la Commission.

79

Voir la réponse de la Commission à la partie III du présent rapport et au point 55.

Recommandation n° 6

La Commission accepte la recommandation n° 6 et assurera systématiquement le suivi de l’assistance technique effectuée sous sa responsabilité directe en tant que pouvoir adjudicateur.

Lors de l’élaboration du nouveau cadre sur lequel se fonderont les actions du SARS, la Commission tiendra compte, dans son analyse ex ante, des enseignements tirés et de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des actions d’assistance technique par la task-force pour la Grèce. De plus, la Commission envisage de lancer un appel d’offres pour une évaluation ex post des activités mises en œuvre en Grèce, une fois toutes les activités d’assistance technique terminées.

Recommandation n° 7

La Commission accepte la recommandation n° 7.

Dans ses actions à venir, le SARS mettra l’accent sur cette question du renforcement des capacités.

QJ-AB-15-020-FR-E    ISSN 1977-5695

La task-force pour la Grèce a été créée en 2011 par la Commission européenne pour soutenir la mise en œuvre du programme d’ajustement économique au moyen de toute une série de projets d’assistance technique. Le présent rapport examine si elle a rempli son mandat et si l’assistance technique fournie à la Grèce a contribué de manière efficace au processus de réforme. Nous avons constaté que, dans l’ensemble, la task-force s’est avérée être un mécanisme fonctionnel pour mener et coordonner des activités d’assistance technique complexes. Des insuffisances ont toutefois affecté la conception de certains projets, et les résultats obtenus du point de vue de l’influence sur la progression des réformes sont mitigés.