EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.

Print | ISBN 978-92-872-3449-0 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/575925 | QJ-AB-15-020-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-3441-4 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/39044 | QJ-AB-15-020-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3506-0 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/86413 | QJ-AB-15-020-HR-E

© Europska unija, 2015.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2015.

BR. 19

Tematsko izvješće

Za bolje pružanje tehničke
pomoći Grčkoj potrebno je
posvetiti više pozornosti
rezultatima

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojemu je na čelu član Suda, Milan Martin Cvikl, a specijalizirano je za revizije u područjima prihoda, istraživanja i unutarnjih politika, financijskog i gospodarskog upravljanja te institucija i tijela Europske unije. Reviziju je predvodio član Suda, Baudilio Tomé Muguruza, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda, Daniel Costa de Magalhães, ataše u uredu, Ignacio García de Parada, ravnatelj, Zacharias Kolias, voditeljica tima, Kamila Lepkowska, te revizori, Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou i Theodoros Karantanos.

Slijeva nadesno: T. Karantanos, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Z Kolias, B. Tomé Muguruza, G Diana, M Gottmann, I. García de Parada, E. Efstathiou.

Sadržaj

Kratice i pokrate

Sažetak

Uvod

Kriza u Grčkoj i programi gospodarske prilagodbe

Tehnička pomoć za potporu provedbi programa

Područje primjene tehničke pomoći i načini njezina pružanja

Opseg i ciljevi revizije te revizijski pristup

Opseg i ciljevi revizije

Revizijski pristup

Dio I. – Radna skupina za Grčku imala je funkcionalni operativni ustroj, ali nedostajalo joj je jedinstveno strateško usmjerenje i zasebni proračun

Uspostava Radne skupine za Grčku kasnila je u odnosu na početak programa te nisu razmotrene ostale mogućnosti

Nije postojao jedinstveni strateški dokument

Radnoj skupini za Grčku nije dodijeljen zasebni proračun

Unutarnji ustroj Radne skupine za Grčku bilo je fleksibilno, ali potrebe u pogledu osoblja nisu bile utvrđene provedbom odgovarajuće analize

Dio II. – Radna skupina za Grčku općenito je ispunila svoj mandat, ali uz određene nedostatke

Ozbiljni izazovi u teškim okolnostima

Sustav koordinacije funkcionirao je zadovoljavajuće

Radna skupina za Grčku u različitim je projektima obuhvaćenima revizijom imala različite uloge

Radna skupina za Grčku primjenjivala je različite načine pružanja tehničke pomoći, ali neki od njih nisu odgovarali obilježjima pomoći

Pružatelji usluga tehničke pomoći nisu se uvijek odabirali na temelju podrobne analize ostalih mogućnosti

Potpora kojom se nastojalo ubrzati iskorištavanje sredstava EU-a bila je odgovarajuće strukturirana

Potpora je bila dostatno usklađena s ključnim potrebama u pogledu reformi, ali nije se uvijek temeljila na sveobuhvatnoj procjeni potreba

Opis poslova nije bio jasno definiran u nekim ugovorima

Tehnička pomoć odgovarala je uvjetima programa

Radna skupina za Grčku djelotvorno je pratila napredak u pogledu tehničke pomoći …

… i, u različitoj mjeri, u praćenju svih isporučenih usluga vanjskih pružatelja

Dio III. – Tehničkom pomoći ostvareni su mješoviti rezultati

Radna skupina za Grčku nije sustavno pratila rezultate i učinke tehničke pomoći

Izlazni proizvodi bili su zadovoljavajući, ali dolazilo je do kašnjenja u njihovoj isporuci

Doprinos procesu reforme bio je raznovrstan

Javna uprava

Poslovno okruženje

Strukturni fondovi

Oporezivanje

Jačanje kapaciteta

Zaključci i preporuke

Organiziranje i planiranje tehničke pomoći

Ispunjavanje mandata Radne skupine za Grčku

Rezultati tehničke pomoći

Prilog I. | – | Pregled projekata tehničke pomoći po područjima politike
Prilog II. | – | Pregled projekata tehničke pomoći obuhvaćenih revizijom
Prilog III. | – | Tijela posjećena u okviru revizije
Prilog IV. | – | Sporazum o doprinosu između Ministarstva za reformu uprave i e-vladu i OECD-a o smanjenju administrativnog opterećenja u Grčkoj
Prilog V. | – | Uloga Radne skupine za Grčku u pružanju tehničke pomoći po područjima politike

Odgovori Komisije

Kratice i pokrate

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

ESF: Europski socijalni fond

GU za gospodarske i financijske poslove (DG ECFIN): Glavna uprava Europske komisije za gospodarske i financijske poslove

GU za regionalnu i urbanu politiku: Glavna uprava Europske komisije za regionalnu i urbanu politiku

GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje: Glavna uprava Europske komisije za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje

IRS: Internal Revenue Service (agencija vlade SAD-a odgovorna za naplatu poreza i provedbu poreznog zakonodavstva)

MMF: Međunarodni monetarni fond

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

Program Fiscalis: Program EU-a za suradnju među poreznim upravama država članica

TAIEX: Instrument za razmjenu informacija o tehničkoj pomoći

Sažetak

I

Zbog teške financijske krize, Grčka je na proljeće 2010. zatražila financijsku pomoć od međunarodne zajednice. Države članice europodručja i MMF odgovorili su izradom dvaju uzastopnih programa gospodarske prilagodbe. Komisija je na ljeto 2011. pokrenula program tehničke pomoći za čiju je koordinaciju bilo zaduženo tijelo pod nazivom „Radna skupina za Grčku”, čiji je cilj bio pružiti pomoć u provedbi reformi koje su dogovorili Komisija i grčke vlasti.

II

Radna skupina za Grčku usredotočila se na pružanje potpore u provedbi reformi koje su predviđene programima gospodarske prilagodbe i ubrzavanje iskorištavanja sredstava EU-a. Tehničku pomoć pružalo je osoblje Radne skupine i stručnjaci iz javnih službi u drugim državama članicama te iz međunarodnih organizacija i privatnog sektora. Tehnička pomoć imala je razne oblike, od domaćih stručnjaka koji su pružali stalnu potporu tamošnjim vlastima, preko studija i izvješća, pa do posebnih radionica.

III

Cilj naše revizije bio je analizirati kako je Radna skupina za Grčku ispunila svoje ciljeve. Posebno smo ispitali ustroj i mehanizme financiranja Radne skupine za Grčku, način na koji se tehnička pomoć pružala i pratila u stvarnosti te njezin doprinos napretku u provedbi reformi. Proveli smo temeljitu reviziju 13 projekata tehničke pomoći i prikupili dodatne dokaze posjetima Komisiji, pružateljima usluga, odjelima u grčkoj vladi i drugim dionicima.

Uspostava radne skupine bila je dobar potez

IV

Uspostavom Radne skupine za Grčku Komisija je dobila fleksibilni mehanizam za koordinaciju opsežnog programa tehničke pomoći. Tehnička pomoć djelotvorno se pružala grčkim vlastima, ali nije uvijek pridonosila napretku u provedbi reformi. Međutim, navedenu procjenu potrebno je sagledati u kontekstu nestabilne političke situacije u Grčkoj i hitnosti provedbe predloženih reformi.

Međutim, uspostavljena skupina bila je manjkava

V

Zbog potrebe za hitnim odgovorom na tamošnju krizu, Radna skupina za Grčku uspostavljena je u vrlo kratkom roku, bez cjelovite analize drugih mogućnosti i bez zasebnog proračuna. Nije raspolagala jedinstvenim sveobuhvatnim strateškim dokumentom o pružanju tehničke pomoći na temelju kojega bi mogla odlučivati kojim se prioritetima posvetiti, unatoč tome što je u skladu sa svojim mandatom trebala utvrđivati i koordinirati tehničku pomoć. U nedostatku takva dokumenta Radna skupina za Grčku surađivala je s grčkim vlastima „na zahtjev” i na temelju uvjeta programa.

Relevantna tehnička pomoć

VI

Bez obzira na nedostatke u pogledu uspostave Radne skupine za Grčku, utvrdili smo da je u svim područjima obuhvaćenima revizijom pružena relevantna tehnička pomoć koja je uglavnom bila u skladu s uvjetima programa. Do studenoga 2014. Radna skupina za Grčku koordinirala je 118 projekata tehničke pomoći u 12 područja politike. Time je, usprkos stalnim kratkim rokovima, razvila fleksibilni i raznovrsni sustav pružanja tehničke pomoći.

Postupci u okviru nekih projekata nisu bili zadovoljavajući

VII

Cjelokupno gledajući, Radna skupina za Grčku koordinirala je složeni proces pružanja tehničke pomoći funkcionalno, pa čak i inovativno, no na razini projekata sustav nije uvijek bio djelotvoran. Postupci odabira pružatelja usluga nisu se uvijek temeljili na podrobnoj analizi ostalih dostupnih mogućnosti. Postojali su nedostatci u načinu na koji su bili osmišljeni određeni projekti dugoročne pomoći jer u ugovorima zaključenima s pružateljima usluga nije uvijek bilo točno navedeno koje usluge trebaju pružiti.

Ima prostora za poboljšanje praćenja

VIII

Sustav kojim se Radna skupna koristila za praćenje napretka tehničke pomoći bio je djelotvoran, no u opsegu provjera nad radom vanjskih pružatelja usluga postojale su znatne razlike. Povrh toga, Radna skupina za Grčku nije sustavno pratila način na koji su grčke vlasti provodile mjere u vezi s iznesenim preporukama, kao ni šire učinke tehničke pomoći, iako bi to donijelo koristi u pogledu planiranja pružanja tehničke pomoći.

Promatranje tehničke pomoći u širem kontekstu

IX

Učinak tehničke pomoći na opći napredak u provedbi reformi bio je mješovit. Ostvaren je dobar napredak u području strukturnih rashoda, ali tehnička pomoć često je bila samo djelomično djelotvorna kad je riječ o reformama javne uprave i oporezivanja. Međutim, provedba reformi nije bila pod nadzorom Radne skupine te je na nju utjecao niz vanjskih čimbenika.

Naše preporuke

(a)Uspostava svih tijela koja pružaju tehničku pomoć trebala bi se temeljiti na strategiji s jasno utvrđenim ciljevima.

(b)Komisija bi također trebala okupiti skupinu stručnjaka koje bi mogla angažirati ad hoc u projektima tehničke pomoći u državama članicama.

(c)Kako bi se zajamčila usklađenost tehničke pomoći i smanjili napori koji se ulažu u koordinaciju, Komisija bi trebala nastojati smanjiti broj partnera u posebnim područjima politike.

(d)Utvrđivanje prioriteta u pogledu tehničke pomoći te njezino usmjeravanje i pružanje trebalo bi obavljati na način koji je najprikladniji i najdjelotvorniji u skladu s postojećim pravnim i regulatornim okvirom.

(e)Komisija bi trebala odabirati pružatelje usluga na temelju komparativne analize i u ugovorima o pružanju tehničke pomoći jasno utvrditi sve što se njima želi ostvariti.

(f)Komisija bi trebala voditi računa o tome da se pružanje tehničke pomoći sustavno prati i evaluira uzimajući u obzir postavljene ciljeve i izmjene koje su uvedene na temelju izvučenih pouka.

(g)Tehnička pomoć trebala bi se usmjeravati na jačanje kapaciteta državnih uprava s ciljem ostvarivanja kontinuiteta u poslovanju i održivosti reformi.

Uvod

Kriza u Grčkoj i programi gospodarske prilagodbe

01

Zbog teške krize koja je pogodila njezine javne financije, Grčka je na proljeće 2010. zatražila financijsku pomoć od međunarodne zajednice. Države članice europodručja pružile su Grčkoj pomoć u obliku „Kreditnog instrumenta za Grčku” u okviru prvog programa gospodarske prilagodbe (potpisan u svibnju 2010.). Nakon toga uslijedio je zajam Europskog fonda za financijsku stabilnost (EFSF) u okviru drugog programa prilagodbe (dogovoren u ožujku 2012.). Države članice europodručja izdvojile su za Kreditni instrument početni iznos od 80 milijardi eura, a MMF je izdvojio dodatnih 30 milijardi eura. Ukupne obveze država članica europodručja i MMF-a u okviru obaju programa trenutačno iznose 245,7 milijardi eura.

02

Osim paketa financijske potpore, tzv. „Trojka” (Komisija, MMF i ESB) dogovorila je s grčkim vlastima provedbu sveobuhvatnog programa reformi te je sastavljen memorandum o razumijevanju. Njime su utvrđeni posebni uvjeti financijske potpore, koja se redovito preispituje (provedeno je pet preispitivanja prvog programa i četiri preispitivanja drugog programa, pri čemu je zadnje takvo preispitivanje obavljeno u travnju 2014.). Intervencijska logika temeljila se na trima ciljevima:

οobnavljanju povjerenja u financijsko tržište i ponovnoj uspostavi fiskalne održivosti;

οpoticanju gospodarskog rasta i obnavljanju konkurentnosti;

οočuvanju stabilnosti financijskog sektora.

Tehnička pomoć za potporu provedbi programa

03

Kako bi se pružila potpora u provođenju reformi predviđenih memorandumom o razumijevanju i ubrzalo iskorištavanje sredstava EU-a, Komisija je na ljeto 2011. osnovala Radnu skupinu za Grčku. Mandat Radne skupine za Grčku opisan je u okviru 1. Vijeće je na sastanku održanome 23. i 24. lipnja 2011. poduprlo plan Komisije o izradi „sveobuhvatnog programa tehničke pomoći za Grčku”.

Okvir 1.

Mandat Radne skupine za Grčku

Radna skupina imala je sljedeće zadaće:

1.U tijesnoj suradnji s Grčkom i uz pomoć informacija drugih država članica utvrđivati i koordinirati tehničku pomoć koja je Grčkoj potrebna kako bi provela program prilagodbe EU-a/MMF-a.

2.Pomagati relevantnim grčkim vlastima pri utvrđivanju pojedinosti o vrsti tehničke pomoći koju je potrebno pružiti.

3.Predlagati zakonske, regulatorne i administrativne mjere te, po potrebi, mjere u vezi s izradom ili izmjenom programa kako bi se ubrzalo iskorištavanje sredstava EU-a (…).

4.Pripremati opis svih poslova u okviru tehničke pomoći kojim se utvrđuju obilježja i područje primjene proračunskih i ljudskih resursa (…) za tehničku pomoć, kao i očekivani rezultati s povezanim ključnim etapama i rokovima.

5.Podnositi izvješća Komisiji i grčkim vlastima svaka tri mjeseca te, po potrebi, u manjim vremenskim razmacima podnositi izvješća u svrhu upozoravanja na određeno pitanje.

04

Radna skupina za Grčku uspostavljena je kao organizacijska jedinica pod ravnateljem glavne uprave Komisije za ljudske resurse. Voditelju Radne skupine dodijeljen je status ravnatelja glavne uprave te je izravno odgovarao predsjedniku Komisije, a u njegovu ga je radu usmjeravao povjerenik za gospodarske i financijske poslove. U skladu s odlukom Komisije od 18. travnja 2012. Radna skupina za Grčku postala je 1. svibnja 2012. dijelom GU-a za gospodarske i financijske poslove kako bi se „zajamčila najviša moguća razina sinergije, koordinacije i usklađenosti s radom Komisije na potpori pri provedbi programa prilagodbe za Grčku”. Radna skupina djelovala je iz ureda u Bruxellesu i Ateni, u kojima je od veljače 2015. zaposleno 65 članova osoblja. Ustroj radne skupine prikazan je u dijagramu 1.

Dijagram 1.

Ustroj Radne skupine za Grčku

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Područje primjene tehničke pomoći i načini njezina pružanja

05

Pojam tehničke pomoći nije posebno definiran u kontekstu Radne skupine za Grčku ili tehničke pomoći koja je pružena Grčkoj. Prema definiciji utvrđenoj u Financijskoj uredbi pojam „tehnička pomoć” odnosi se na „aktivnosti potpore i izgradnje kapaciteta koje su potrebne za izvršenje programa ili mjere, a posebno aktivnosti pripremanja, upravljanja, praćenja, evaluacije, revizije i kontrole”. Tehničku pomoć u pravilu pružaju međunarodne organizacije tako što državama u kojima se provode razvojni programi pomažu stručnim iskustvom i savjetima.

06

Aktivnostima tehničke pomoći u Grčkoj obuhvaćen je cijeli niz različitih tema: provodilo se 118 pojedinačnih programa u 12 područja politike (vidjeti Prilog I.). Radna skupina za Grčku usredotočila se na reformu javne uprave, poboljšanje poreznog sustava te ponovno ostvarivanje rasta poticanjem poslovnog okruženja.

07

Proces pružanja tehničke pomoći u praksi je počinjao u trenutku kada bi grčke vlasti podnijele zahtjev za potporu. Predmet zahtjeva temeljio se na uvjetima programa. Odgovornost Radne skupine za Grčku bila je utvrditi i staviti na raspolaganja resurse tehničke pomoći te koordinirati njezinu provedbu. Potporu je zatim pružalo osoblje Radne skupine ili vanjski stručnjaci u obliku kratkoročnih posjeta, ugovora male vrijednosti i dugoročne pomoći. U nekim su slučajevima nacionalne vlade koje su postigle veliki uspjeh u određenom području politike preuzele odgovornost u ulozi „voditelja u predmetnom području” (ili „partnera u provedbi reforme”).

08

Pružatelji tehničke pomoći stavili su sve što su svojim radom ostvarili, što je ponajprije obuhvaćalo stručne studije ili stalnu praktičnu potporu, na raspolaganje relevantnim grčkim vlastima. Zatim je zadaća nadležnih tijela bio provesti preporuke u skladu s uvjetima programa i vlastitim planovima reforme. Proces pružanja tehničke pomoći prikazan je u dijagramu 2.

Dijagram 2.

Proces pružanja tehničke pomoći

Izvor: Sud, na temelju podataka Radne skupine za Grčku.

Opseg i ciljevi revizije te revizijski pristup

Opseg i ciljevi revizije

09

U središtu je revizije tehnička pomoć koju je EU pružio Grčkoj, a za čiju je koordinaciju bila zadužena Radna skupina za Grčku. Glavni cilj bio je procijeniti mjeru u kojoj je upravljanje tom potporom bilo djelotvorno i u kojoj je njenim pružanjem ostvaren pozitivan doprinos procesu reforme u Grčkoj.

10

U svrhu te procjene ispitali smo sljedeće:

οustroj Radne skupine za Grčku te financiranje i planiranje pružanja tehničke pomoći (odlomci 15.–26.);

οpružanje tehničke pomoći u skladu s mandatom Radne skupine za Grčku (odlomci 27.–54.);

οdoprinos napretku u provedbi reformi (odlomci 55.–73.).

11

Izvješćem nije obuhvaćena procjena načina na koji su osmišljeni programi gospodarske prilagodbe, kao ni njihovo praćenje i provedba.

Revizijski pristup

12

Analizirali smo horizontalne aspekte¹ povezane s uspostavom Radne skupine za Grčku, cjelokupno upravljanje tehničkom pomoći, kao i uzorak od 13 projekata (pregled je prikazan u Prilogu II.). Uzorkom je obuhvaćeno pet područja politike koja su bila vrlo važna za uspjeh procesa reforme u Grčkoj (javna uprava, upravljanje prihodima, poslovno okruženje, pristup financijskim sredstvima² i strukturni fondovi).

13

Pojedinačni projekti tehničke pomoći odabrani su na temelju sljedećih kriterija: relevantnost predmetnog područja za proces reforme, napredna faza provedbe, obuhvaćanje svih načina pružanja tehničke pomoći i svih mehanizama financiranja.

14

Glavninu revizije činili su posjeti Radnoj skupini za Grčku i drugim relevantnim službama Komisije. Revizijski dokazi i informacije također su se prikupljali tijekom posjeta pružateljima usluga, nadležnim tijelima u Grčkoj i drugim dionicima. Prilog III. sadržava popis tijela posjećenih u okviru revizije.

1Analiza horizontalnih aspekata nije bila povezana s posebnim područjima politike.

2Područje politike „pristup financijskim sredstvima” obuhvaćeno je revizijom, međutim, utvrđeni nalazi nisu se pokazali relevantnima.

Dio I.
Radna skupina za Grčku imala je funkcionalni operativni ustroj, ali nedostajalo joj je jedinstveno strateško usmjerenje i zaseban proračun

Uspostava Radne skupine za Grčku kasnila je u odnosu na početak programa te nisu razmotrene ostale mogućnosti

15

Uspostava Radne skupine za Grčku navodi se u komunikaciji između grčkog premijera i Komisije s početka ljeta 2011. kao ključni instrument za uspješnu provedbu početnog programa gospodarske prilagodbe. Komisija je 20. srpnja 2011. donijela odluku o osnovnom ustroju Radne skupine za Grčku te o tome što će biti obuhvaćeno njezinim mandatom (vidjeti okvir 1.). Navedenom je odlukom bilo predviđeno da će prvi zaposlenici preuzeti svoje dužnosti 1. rujna 2011. Devet zaposlenika započelo je s obavljanjem svojih dužnosti navedenog datuma (uključujući osoblje na višim položajima), a tijekom sljedeća dva mjeseca pridružilo im se dodatnih 30 zaposlenika, čime je Radna skupina za Grčku na kraju listopada 2011. imala 39 zaposlenika.

16

U tom je trenutku već bilo u tijeku peto preispitivanje prvog programa gospodarske prilagodbe (koje je pokrenuto u svibnju 2010.) te je isplaćeno šest obroka zajma koji su zajedno činili 65 milijardi eura od ukupno 73 milijarde eura koliko je bilo predviđeno za isplatu iz Kreditnog instrumenta za Grčku i MMF-a u okviru prvog programa (vidjeti dijagram 3.).

Dijagram 3.

Uspostava Radne skupine za Grčku i isplata financijskih sredstava

Izvor: Sud, na temelju podataka Radne skupine za Grčku i podataka iz memoranduma o razumijevanju.

17

Predviđeno je da Radna skupina za Grčku nastavi djelovati dokle god je potrebna potpora za provedbu programa. „Služba za potporu strukturnim reformama” zamijenila je 1. srpnja 2015. Radnu skupinu za Grčku, a njezina je zadaća da na razini EU-a koordinira administrativne i strukturne reforme za povećanje rasta. Komisija je uspostavila to novo tijelo kako bi ostvarila koristi od iskustva, praktičnog znanja i radnih metoda koje su Radna skupina za Grčku i Skupina za potporu Cipru razvile tijekom vremena te je u njemu okupljeno osoblje koje je prethodno radilo u tim dvjema skupinama.

18

Komisija pri uspostavi Radne skupine za Grčku nije razmotrila ostale mogućnosti za pružanje tehničke pomoći. Posebice nije dokazala da su ustroj i mandat Radne skupine za Grčku bili najprikladniji za rješavanje postojećih nedostataka u pogledu kapaciteta. To što pri uspostavi Radne skupine za Grčku nije provedena kritička analiza može se objasniti hitnošću i političkom nesigurnošću. Komisija je u tom pogledu navela da se oslanjala na iskustvo koje je stekla pružanjem potpore Grčkoj u okviru postojećih instrumenata i pravnih akata³. Nije provedeno nijedno preispitivanje operativnih postupaka Radne skupine iako je Komisija 20. srpnja 2011. odlučila da je potrebno obavljati preispitivanja svake godine.

Nije postojao jedinstveni strateški dokument

19

Prioriteti Radne skupine za Grčku u određenoj su mjeri utvrđeni u internim dokumentima i prezentacijama, ali njezine aktivnosti nisu se temeljile na jedinstvenom sveobuhvatnom strateškom dokumentu. Radna skupina primjerice nije izradila srednjoročni strateški plan kojim se određuju pojedinosti o mehanizmima pružanja tehničke pomoći, utvrđivanju prioriteta u vezi s mjerama tehničke pomoći i potrebnim resursima. U praksi se strateško usmjerenje Radne skupine za Grčku temeljilo na programu gospodarske prilagodbe te je postavljanje prioriteta u pogledu mjera ovisilo o zahtjevima grčkih vlasti.

20

Aktivnosti u sklopu tehničke pomoći koje je koordinirala Radna skupina uglavnom su se provodile „na zahtjev”. Nakon savjetovanja grčkih vlasti s Radnom skupinom, zabilježena su dva slučaja u kojima su grčke vlasti 2011. i 2012. podnijele detaljne zahtjeve te ih zatim zasebno ažurirale u pogledu predmetnih područja politike. Takav pristup koji se temelji na reagiranju „na zahtjev” nije u skladu mandatom Radne skupine koji podrazumijeva veću razinu aktivnosti u „utvrđivanju i koordiniranju tehničke pomoći u tijesnoj suradnji s grčkim vlastima”.

21

Sama Radna skupina nije provodila sustavne procjene potreba kako bi utvrdila posebna pitanja ili područja na koja je potrebno usmjeriti tehničku pomoć kao ni kojim je redoslijedom to potrebno učiniti. U skladu s mandatom Radne skupine prioriteti su se temeljili na onome što je utvrđeno u memorandumu o razumijevanju. Međutim, uzimajući u obzir da je memorandumom o razumijevanju utvrđeno široko područje primjene, on nije mogao poslužiti kao izravni izvor smjernica za pružanje tehničke pomoći uzimajući u obzir ograničene resurse Radne skupine za Grčku i administrativne kapacitete grčkih vlasti. Bez obzira na navedena ograničenja, postojali su slučajevi u kojima je tehnička pomoć koju je nudila Radna skupina nadilazila početne zahtjeve grčkih vlasti, uglavnom u okviru naslova „inovacije” i „zajamčeni minimalni dohodak”.

22

Radna skupina nije u svakom trenutku imala pregled nad projektima tehničke pomoći koji su se provodili u Grčkoj uz financiranje sredstvima izvan proračuna EU-a kojima Komisija upravlja izravno (uključujući projekte kojima je pružena potpora iz strukturnih fondova, npr. ESF-a u okviru podijeljenog upravljanja). Iako Radna skupina nije bila odgovorna za provedbu ili praćenje projekata u okviru strukturnih fondova, pregled nad takvim projektima donio bi joj koristi u pogledu planiranja i koordinacije tehničke pomoći. S obzirom na to da su ciljevi tehničke pomoći bili slični ciljevima strukturnih fondova, ostvarivanju potpune sinergije s projektima tehničke pomoći doprinijelo bi se i uzimanjem u obzir pripremnih radova za projekte koji su se provodili u okviru operativnih programa.

Radnoj skupini za Grčku nije dodijeljen zasebni proračun

23

Radna skupina nije imala zasebni proračun, već su se njezine operacije i aktivnosti u okviru tehničke pomoći financirale iz niza proračunskih linija (u prvom redu u okviru Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i administrativnog proračuna Komisije). Kad je riječ o reformi javne uprave, utvrdili smo da mogućnosti financiranja iz strukturnih fondova nisu u potpunosti iskorištene u svrhe pružanja tehničke pomoći. U slučaju operativnog programa povezanog s pružanjem tehničke pomoći (operativni program reforme uprave) proračun je znatno smanjen i preusmjeren na mjere koje nisu bile izravno povezane s reformom središnje uprave.

24

Budući da su financijska sredstva dolazila iz različitih proračunskih linija, Komisija nije mogla precizno utvrditi ukupne obveze (i, u skladu s time, ni ukupne moguće troškove) aktivnosti pružanja tehničke pomoći u Grčkoj. Prema informacijama Radne skupine za Grčku obveze za aktivnosti tehničke pomoći⁴ pod centraliziranim izravnim upravljanjem u razdoblju 2011.–2013. ukupno su iznosile 11,2 milijuna eura. Osim iz navedenog proračuna, neke aktivnosti u okviru tehničke pomoći financirane su iz strukturnih fondova pod podijeljenim upravljanjem⁵. U skladu s informacijama koje su iznesene na sastanku na visokoj razini⁶ u ožujku 2014. za navedene je aktivnosti u razdoblju 2011.–2014. izdvojeno ukupno 14,2 milijuna eura. Uzimajući u obzir oba izvora financijskih sredstava, područje za koje je izdvojeno najviše financijskih sredstava bilo je javno zdravstvo. U okviru centraliziranog upravljanja najviše je sredstava izdvojeno za upravljanje prihodima i poslovno okruženje (vidjeti dijagram 4.).

Dijagram 4.

Obveze za tehničku pomoć po područjima politike (2011.–2013.)¹

12011. –2014. za obveze u okviru podijeljenog upravljanja.

Izvor: Sud, na temelju podataka Radne skupine za Grčku.

Unutarnji ustroj Radne skupine za Grčku bio je fleksibilan, ali potrebe u pogledu osoblja nisu bile utvrđene provedbom odgovarajuće analize

25

Poslovi Radne skupine organizirani su prema 11 tematskih skupina politika te je uspostavljen jedan horizontalni tim odgovaran za koordiniranje tehničke pomoći i upravljanje njome. Tematske skupine temeljile su se na strukturi memoranduma o razumijevanju i glavnim izazovima s kojima se Grčka suočavala u procesu reforme. Svakom tematskom skupinom upravljao je koordinator, koji je snosio cjelokupnu odgovornost za unutarnju organizaciju rada, komunikaciju i doprinos izradi općih dokumenata Radne skupine za Grčku. Jedna od zadaća koordinatora bila je utvrđivati projekte od mogućeg interesa za druge tematske skupine te održavati kontakte s uredom za predmetnu regiju u GU-u za gospodarske i financijske poslove. Struktura utemeljena na tematskim skupinama omogućila je osoblju (uključujući koordinatore) rad unutar više timova te je Radna skupina time dobila fleksibilnost zahvaljujući kojoj je brzo mogla preraspodjeljivati svoje resurse.

26

Ukupna gornja granica broja osoblja u Radnoj skupni za Grčku kojom je predviđeno najviše 67 zaposlenika utvrđena u travnju 2012. nije se temeljila na analizi stvarnih potreba. Ukupan broj članova osoblja bio je 1. veljače 2014. znatno ispod gornje granice (devet nepopunjenih radnih mjesta). Nakon što su završeni postupci zapošljavanja, u veljači 2015. samo su još dva radna mjesta bila nepopunjena. Radnu skupinu za Grčku postala je 1. srpnja 2015. sastavnim dijelom „Službe za potporu strukturnim reformama”.

3Okvir suradnje obuhvaćao je primjerice Stalno predstavništvo Europske komisije u Ateni, tehničku radnu skupinu unutar GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje čija je zadaća bila podupirati provedbu strukturnih fondova te stalne promatrače iz GU-a za gospodarske i financijske poslove koji su bili zaduženi za praćenje programa.

4Ne ubrajajući troškove za osoblje i administrativne troškove te obveze za program Fiscalis.

5U okviru centraliziranog izravnog upravljanja sredstva izravno troši osoblje Komisije (za odabir pružatelja usluga, bespovratna sredstva, prijenose sredstava, praćenje i sl.). U okviru podijeljenog upravljanja izvršenje proračuna delegira se državama članicama.

6Sastanci koje je Radna skupina redovito organizirala u svrhu koordinacije i rasprave o napretku u pružanju tehničke pomoći. Na tim su sastancima, među ostalim, sudjelovale države članice, pružatelji usluga i dionici.

Dio II.
Radna skupina za Grčku općenito je ispunila svoj mandat, ali uz određene nedostatke

27

Mandatom Radne skupine za Grčku obuhvaćeno je pet sastavnih dijelova (vidjeti okvir 1.). U ovom dijelu izvješća analizira se mjera u kojoj su ispunjeni ti pojedinačni sastavni dijelovi.

Mandat Radne skupine za Grčku

1.U tijesnoj suradnji s Grčkom i uz pomoć informacija drugih država članica utvrđivati i koordinirati tehničku pomoć koja je Grčkoj potrebna kako bi provela program prilagodbe EU-a/MMF-a.

Ozbiljni izazovi u teškim okolnostima

28

Radna skupina za Grčku suočila se s ozbiljnim izazovom sastavljanja sveobuhvatnog programa tehničke pomoći za pružanje potpore u provedbi programa prilagodbe i postizanju opće održivosti reformi u Grčkoj. U razdoblju od svibnja 2010. do listopada 2011. obavljeno je pet preispitivanja prvog programa prilagodbe. Do trenutka uspostave Radne skupine program je sadržavao velik broj detaljnih uvjeta na kojima su grčke vlasti temeljile svoj zahtjev za tehničku pomoć.

29

U svoja prva tri mjeseca djelovanja Radna skupina pokrenula je inicijative za pružanje tehničke pomoći u većini područja politika za koja su grčke vlasti zatražile potporu. Prema prvom tromjesečnom izvješću (studeni 2011.) tehnička pomoć u tom se trenutku pružala u devet područja, uključujući ključna područja kao što su proračun i oporezivanje te javni sektor i poslovno okruženje. U studenome 2014. Radna skupina aktivno je djelovala u 118 projekata tehničke pomoći. Rokovi utvrđeni primjenom uvjeta priloženih programu prilagodbe kojih se Radna skupina morala držati pri pružanju tehničke pomoći bili su kratki. Osim toga, Radna skupina morala je djelovati u kontekstu vrlo nestabilne političke situacije zbog čega su često bile potrebne promjene u pristupu projekata tehničke pomoći i onome što je njima bilo obuhvaćeno.

Sustav koordinacije funkcionirao je zadovoljavajuće

30

Složeni sustav pružanja tehničke pomoći koji je obuhvaćao velik broj država članica, međunarodnih organizacija i tijela EU-a zahtijevao je napredne mjere koordinacije. U tu je svrhu Radna skupina održavala „sastanke na visokoj razini” s ciljem koordiniranja pružanja pomoći. Do sredine 2014. održano je deset takvih sastanaka. Kao glavni alat za koordinaciju, sastanci su bili korisni u pogledu objedinjavanja resursa za pružanje tehničke pomoći (posebno u početnom razdoblju) te usklađivanja njezina pružanja. Sastanci na visokoj razini okupljali su velik broj sudionika koji su zastupali sve vrste partnera u pružanju tehničke pomoći.

31

Osim sastanaka na visokoj razini, Radna skupina za Grčku razvila je tri dodatna načina opće koordinacije s grčkim vlastima:

οpolitičke sastanke na visokoj razini u kojima je sudjelovao voditelj Radne skupine za Grčku;

οtjedne sastanke na razini tematskih skupina (osoblje Radne skupine zaduženo za određeno područje politike) s odgovarajućim grčkim vlastima;

οposlovnu komunikaciju osoblja Radne skupine s grčkim vlastima (uključujući komunikaciju sa stručnjacima koji obavljaju svakodnevne dužnosti u grčkoj administraciji).

32

Radna skupina uspjela je na razini projekata postići poboljšanje koordinacije i s grčkim vlastima i s pružateljima usluga. Osoblje radne skupine sudjelovalo je na svim sastancima s dionicima i/ili ih je vodilo. Međutim, ta koordinacija u nekim slučajevima nije bila djelotvorna:

οU slučaju projekta „Administrativno opterećenje” utvrdili smo nedostatke u provedbi u vezi sa suradnjom između OECD-a i grčkih vlasti te posebno u pogledu kvalitete informacija koje su pružali stručnjaci u Grčkoj. Napori koje je Radna skupina uložila u koordinaciju nisu se pokazali dovoljnima kako bi se prevladala kašnjenja u provedbi projekata u skladu s početnim konceptom (vidjeti Prilog IV.).

οU području strukturnih fondova javila se potreba za time da se provede komparativna analiza postupka provedbe kohezijske politike. U tu je svrhu Radna skupna u rujnu 2014. pokrenula suradnju s nadležnim tijelima u jednoj državnoj članici, no suradnja je poslije prekinuta bez jasnog obrazloženja.

Radna skupina za Grčku u različitim je projektima obuhvaćenima revizijom imala različite uloge

33

Posao koji je obavljala Radna skupina znatno se razlikovao od projekta do projekta (vidjeti Prilog V. za podrobniju analizu uloge Radne skupine). Postojale su jasne razlike u slučajevima kad je radna skupina bila odgovorna za sjedinjavanje resursa iz država članica ili upravljanje vanjskim pružateljima usluga⁷. U takvim je slučajevima Radna skupina bila, među ostalim, odgovorna za izradu opisa poslova, odabir pružatelja usluga (u savjetovanju s GU-om za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje) i praćenjem njihova rada. Stoga je Radna skupina imala osjetan utjecaj na područje primjene i kvalitetu tehničke pomoći koja je u stvarnosti pružena grčkim vlastima.

34

Suprotno tome, uloga Radne skupine u projektu „Administrativno opterećenje” nije bila tako jasno definirana. Radna skupina nije bila uključena u odabir pružatelja usluga, utvrđivanje odredbi ugovora između OECD-a i grčkih vlasti, kao ni u praćenje provedbe. Njezina se uloga svodila na pomaganje, ali je u tome bila samo djelomično djelotvorna (vidjeti odlomak 32.).

Mandat Radne skupine za Grčku

2.Pomagati relevantnim grčkim vlastima pri utvrđivanju pojedinosti o vrsti tehničke pomoći koju je potrebno pružiti.

Radna skupina za Grčku primjenjivala je različite načine pružanja tehničke pomoći, ali neki od njih nisu odgovarali obilježjima pomoći

35

Radna skupina za Grčku imala je na raspolaganju nekoliko načina pružanja tehničke pomoći kako bi ispunila svoj mandat (vidjeti dijagram 5.). Najčešće je pružala tehničku pomoć angažiranjem vanjskih pružatelja usluga, djelomično zbog administrativnih ograničenja zbog kojih Komisija nije mogla izravno zapošljavati stručnjake. Nakon što je određeni projekt tehničke pomoći odobren, obično su na duži ili kraći rok angažirani stručnjaci čija je zadaća bila ponuditi rješenja za posebne potrebe korisnika pomoći na razini grčke vlade.

Dijagram 5.

Načini pružanja tehničke pomoći

Izvor: Sud, na temelju podataka Radne skupine za Grčku.

36

U slučajevima kada se tehnička pomoć pružala na temelju dugoročnih ugovora s nacionalnim razvojnim agencijama⁸ (u područjima oporezivanja i javne uprave) odgovornost Radne skupine bila je odabrati stručnjake i pregovarati s njima. Stručnjake su financirale agencije, ali su oni velikim dijelom radili neovisno (odnosno bez metodoloških smjernica iz agencija). Agencija koja je djelovala u području oporezivanja naplaćivala je za svoje usluge administrativnu naknadu⁹ u visini od 7 %. U slučaju dvaju predmetnih ugovora takva podjela odgovornosti pokazuje da su nacionalne agencije u prvom redu služile za financiranje angažiranja pružatelja usluga. Doprinos agencija u stvarnosti je bio ograničen na formalna pitanja (nije uključivao savjete u pogledu konkretnih tema), a Komisija je morala plaćati dodatne administrativne troškove.

37

U područjima sa složenim pravnim kontekstom, kao što su upravljanje prihodima i javna uprava, bolji su rezultati ostvareni kad su domaći stručnjaci upućeni na rad u nacionalnim nadležnim tijelima u ranoj fazi. Ti su stručnjaci bili u prilici utvrditi i otkloniti praktične prepreke i ograničenja kao što su ona u postupcima otpisa dugova i u omogućavanju komunikacije u slučaju kašnjenja u zakonodavnom postupku.

Pružatelji usluga tehničke pomoći nisu se uvijek odabirali na temelju podrobne analize ostalih mogućnosti

38

Od dugoročnih projekata tehničke pomoći koji su obuhvaćeni revizijom Komisija je izravno ugovorila njih četiri (dva s MMF-om u području oporezivanja, dva s nacionalnim razvojnim agencijama u područjima javne uprave i oporezivanja). Kad je riječ o području poslovnog okruženja (smanjenje administrativnog opterećenja), grčke vlasti zaključile su sporazum o doprinosu s OECD-om.

39

Odabir pružatelja usluga tehničke pomoći za dugoročne ugovore koje je izravno zaključila Komisija dokumentiran je u skladu s odredbama Financijske uredbe¹⁰. Natječajni postupci nisu bili potrebni, ali prije nego što su odabrani pružatelji usluga zaključili ugovore s Komisijom morao ih je provjeriti i odobriti GU za međunarodnu suradnju i razvoj. U slučaju sporazuma o doprinosu s OECD-om grčke vlasti provele su postupke dodjele, dok zakonom nije bila propisana provedba natječajnog postupka. Međutim, odabir se nije temeljio na detaljnoj i dokumentiranoj analizi u okviru koje bi se odmjerile usporedive značajke drugih mogućih pružatelja usluga. To je vrijedilo i za postupke kojima je upravljala Komisija i za one kojima su upravljale grčke vlasti.

40

U odluci o zaključivanju ugovora s nacionalnim razvojnim agencijama odražava se strategija uključivanja država članica u pružanje tehničke pomoći. Komisija je primjerice smatrala da je u području javne uprave odabir nacionalne razvojne agencije logičan izbor zbog toga što je ta organizacija prije surađivala s voditeljem u predmetnom području.

41

Kad je riječ o organizaciji, agencija je uključila posebnu „tematsku skupinu” „za modernizaciju javnih financija i države”, ali nije mogla pružiti dokaze o tome da je prethodno stekla iskustvo u projektima tehničke pomoći koji su obuhvaćali područje slično onome koje je bilo obuhvaćeno reformom središnje uprave u Grčkoj. Agencija je u pravilu djelovala u zemljama u razvoju (ponajprije u supsaharskoj Africi i u balkanskim zemljama). Jedini projekt koji je agencija provodila u EU-u 2013. i 2014. godine bilo je pružanje potpore reformi javne uprave u Grčkoj. Druga nacionalna razvojna agencija, s kojom je zaključen ugovor o pružanju tehničke pomoći u području oporezivanja, bila je prije toga usredotočena na smanjenje siromaštva te je prvenstveno djelovala u zemljama sa zaostatcima u razvoju u Aziji i Africi.

Mandat Radne skupine za Grčku

3.Predlagati zakonske, regulatorne i administrativne mjere te, po potrebi, mjere u vezi s izradom ili izmjenom programa kako bi se ubrzalo iskorištavanje sredstava EU-a (…).

Potpora kojom se nastojalo ubrzati iskorištavanje sredstava EU-a bila je odgovarajuće strukturirana

42

Radna skupina pružila je Grčkoj sveobuhvatni paket potpore u području strukturnih fondova. U studenome 2014. osam projekata usmjerenih na poboljšanje upravljanja strukturnim fondovima bilo je u tijeku ili je dovršeno. Projektima su obuhvaćena horizontalna pitanja (praćenje, pojednostavnjenje postupaka) i posebna potpora za ostvarivanje predviđenih prioriteta (npr. gospodarenje otpadom, energija, turizam).

43

Utvrdili smo da se, kad je riječ o praćenju prioritetnih projekata, koje smo podrobno ispitali u okviru revizije, uporaba tehničke pomoći može razvrstati u tri skupine: i. rješavanje problema u vezi s horizontalnim pitanjima; ii. razvoj funkcionalnog sustava praćenja u Grčkoj; i iii. izravno praćenje 40 prioritetnih projekata utemeljeno na pouzdanom sustavu procjene rizika. Posljednja od navedenih aktivnosti prekinuta je sredinom 2012. jer je Grčka uvela odgovarajući mehanizam praćenja.

44

Kad je riječ o raspodjeli odgovornosti u području strukturnih fondova, suradnja između Radne skupne i GU-a za regionalnu i urbanu politiku bila je primjer dobre koordinacije unutar Komisije. S obzirom na to da su odgovornosti bile jasno raspodijeljene, Radna skupina nije intervenirala u svakodnevne aktivnosti praćenja koje je obavljao GU za regionalnu i urbanu politiku, već se brinula za horizontalna pitanja koja su utjecala na provedbu strukturnih fondova. Horizontalna pitanja utvrđena su u studenome 2011. (npr. pojednostavnjenje zakonskih akata, ustroj zemljišnog registra) te ih te se s njihovim rješavanjem nastavilo za cijelog razdoblja djelovanja Radne skupine za Grčku.

45

U području strukturnih fondova, tehničku pomoć pružalo je osoblje Radne skupine (osoblje iz ministarstva prometa koje je svoj posao obavljalo iz ureda Radne skupine za Grčku). U ovom je slučaju uloga Radne skupine bila odgovarajuće definirana, što je dovelo do pozitivnih izlaznih proizvoda (vidjeti odlomke 41. i 42.). Potrebno je napomenuti da je već prije osnivanja Radne skupine za Grčku postojala radna skupina posvećena provedbi strukturnih fondova. Činili su je jedan dužnosnik iz Komisije i tri druga stručnjaka koje bi imenovala Europska investicijska banka. Dužnosnik iz Komisije bio je odgovoran za koordinaciju i provedbu programa u području strukturnih fondova te je grčkim vlastima pomagao u podnošenju prijava i redovitom izvješćivanju o ostvarenom napretku.

Mandat Radne skupine za Grčku

4.Pripremati opis svih poslova u okviru tehničke pomoći kojim se utvrđuju obilježja i područje primjene proračunskih i ljudskih resursa (…) za tehničku pomoć, kao i očekivani rezultati s povezanim ključnim etapama i rokovima.

Potpora je bila dostatno usklađena s ključnim potrebama u pogledu reformi, ali nije se uvijek temeljila na sveobuhvatnoj procjeni potreba

46

Utvrdili smo da je, kad je riječ o projektima koji su obuhvaćeni revizijom, područje primjene pomoći cjelokupno gledajući bilo u skladu s glavnim problemima koje su utvrdili vanjski stručnjaci. U području oporezivanja, tehnička analiza na kojoj se temeljila tehnička pomoć bila je odgovarajuća u pogledu izrađenih pokazatelja i odabranih područja. Također je odgovarajuće definirano područje primjene tehničke pomoći u pogledu strukturnih fondova. Sustav praćenja koji je izrađen koristeći između ostaloga tehničku pomoć temelji se na provedbi pouzdane analize rizika nakon koje slijedi pružanje posebne tehničke pomoći kao potpore u provedbi pojedinačnih projekata.

47

Međutim, utvrdili smo nedostatke u pogledu područja primjene tehničke pomoći u područjima smanjenja administrativnog opterećenja i javne administracije:

(a)U području smanjenja administrativnog opterećenja, područje primjene tehničke pomoći bilo je manje nego ono obuhvaćeno sličnim projektom koji su grčke vlasti pokrenule 2010. Taj projekt, koji je osmišljen u okviru operativnog programa reforme uprave, kasnije je privremeno obustavljen i zamijenjen sporazumom o pružanju tehničke pomoći s OECD-om. Jedna od razlika bila je ta što je početni projekt obuhvaćao cjelokupnu procjenu svih uredbi u tom području, dok je sporazum s OECD-om bio usmjeren na 20 % najsloženijih uredbi. Nije postojalo nikakvo dokumentirano obrazloženje razloga zbog kojih je došlo do promjene u pristupu.

(b)Tehnička pomoć u području javne uprave nije se temeljila na procjeni potreba koju je provela sama Radna skupina, već se zasnivala na nalazima i preporukama preispitivanja javne uprave pod naslovom „Grčka: preispitivanje središnje uprave” koje je proveo OECD. Međutim, u pružanju tehničke pomoći nije primijenjena ključna preporuka u vezi s predviđanjem prepreka pri provedbi reforme i njihovu sustavnom praćenju.

(c)Mogućnosti sinergije sa strukturnim fondovima nisu iskorištene u potpunosti. Posebne potrebe i opseg tehničke pomoći određeni su bez savjetovanja s upravljačkim tijelom za operativni program reforme uprave ili GU-om za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, iako su operativni program i tehnička pomoć imali slične ciljeve. Neke od temeljnih mjera u okviru operativnog programa reforme uprave privremeno su obustavljene te su (određenim dijelom) provedene kao projekti tehničke pomoći pod izravnim centraliziranim upravljanjem.

Opis poslova nije bio jasno definiran u nekim ugovorima

48

Iako je područje primjene tehničke pomoći bilo odgovarajuće definirano, izrada opisa poslova ili planova na kojima se temeljilo pružanje tehničke pomoći u nekim slučajevima nije bila zadovoljavajuća. Posebni su nedostatci utvrđeni u jednom sporazumu o doprinosu koji je Komisija zaključila s MMF-om i Planu¹¹ za reforme javne uprave.

49

Sporazumom o doprinosu „Jačanje javnog financijskog upravljanja i porezne uprave u Grčkoj” (potpisan u prosincu 2011.) nije precizno definiran opseg poslova za koje je MMF zadužen. Raspodjela odgovornosti među partnerima koji su bili uključeni u proces pružanja tehničke pomoći utvrđena je u sporazumu samo u vrlo širokim okvirima te je prema njoj MMF trebao voditi, koordinirati i nadzirati napore u pružanju tehničke pomoći u području porezne uprave. Pokazatelji ishoda nisu bili povezani s posebnim odgovornostima pojedinačnih strana. Te su odgovornosti podrobnije definirane kasnijom nadopunom sporazuma (dvije godine nakon njegova zaključivanja).

50

Plan za reformu javne uprave obuhvaćao je 58 mjera koje je bilo potrebno provesti 2012. i 2013. godine. Za neke mjere nisu utvrđeni rokovi provedbe te planom nisu utvrđene sve usluge koje je potrebno pružiti/izlazni proizvodi ili ključne etape. Neke su mjere bile loše osmišljene i previše ambiciozne u pogledu planiranja (vidjeti okvir 2.). Međutim, planiranje je bilo određeno rokovima koje su grčke vlasti utvrdile u relevantnim zakonskim aktima na kraju 2011. godine u skladu s memorandumom o razumijevanju. Potrebno je napomenuti da su nekim slučajevima u planu bili utvrđeni pokazatelji za mjerenje rezultata.

Tehnička pomoć odgovarala je uvjetima programa

51

Tehničkom pomoći uglavnom je pruženo ono što je predviđeno uvjetima programa koji su utvrđeni u memorandumu o razumijevanju. Međutim, 11 projekata tehničke pomoći (u područjima politika financijskih institucija, zdravstva i unutarnjih poslova) od njih ukupno 118 nije bilo moguće povezati s posebnim odredbama iz programa prilagodbe. Područje politike unutarnjih poslova izrazito je navedeno u okviru mandata Radne skupine iako se ne spominje u memorandumu o razumijevanju.

Mandat Radne skupine za Grčku

5.Podnositi izvješća Komisiji i grčkim vlastima svaka tri mjeseca te, po potrebi, u manjim vremenskim razmacima podnositi izvješća u svrhu upozoravanja na određeno pitanje.

Okvir 2.

Primjer prevelike ambicioznosti pri osmišljavanju plana za reformu središnje javne uprave

Planom je predviđeno da će scenariji za preustroj prvih pet ministarstava u kojima se on provodio biti izrađeni u roku od četiri mjeseca (u svibnju 2012.). U praksi je bilo potrebno devet mjeseci (listopad 2012.) kako bi se izradila izvješća o evaluaciji za dva od pet navedenih ministarstava, koja su zatim poslužila kao pilot-projekti. Kad je plan sastavljen u siječnju 2012., u njemu nije naveden točan datum do kojega bi trebalo provesti cjelokupni preustroj. U stvarnosti je preustroj svih ministarstava (uključujući početna dva koja su poslužila kao pilot-projekti) dovršen dvije i pol godine poslije, odnosno u kolovozu 2014.

Prema planu, reformu kategorizacije radnih mjesta svih zaposlenika u javnoj upravi trebalo je dovršiti za 6 mjeseci (tj. u lipnju 2012.). Takav je rok određen unatoč tome što je reforma bila složena u pravnom i organizacijskom smislu (uključujući potrebu za procjenom osoblja zaposlenog na gotovo 1500 vrsta radnih mjesta), što je OECD prethodno već potvrdio pri izradi plana za središnju upravu u Grčkoj. Rok nije ispunjen te je reforma kategorizacije radnih mjesta dovršena dvije godine poslije, tj. na jesen 2014.

Radna skupina za Grčku djelotvorno je pratila napredak u pogledu tehničke pomoći …

52

Ključni alati kojima je Radna skupina pratila cjelokupni napredak u pogledu tehničke pomoći bila su tromjesečna izvješća kojima su bile priložene „tablice o tehničkoj pomoći”:

(a)U tromjesečnim izvješćima nisu se navodila samo postignuća koja su bila izravno povezana s tehničkom pomoći, već se davao sveobuhvatan opis razvoja u ključnim politikama kao i općeg napretka u provedbi reformi. Ta su izvješća stoga odgovarala svrsi predstavljanja konteksta i područja primjene tehničke pomoći, ali ne i učinka pojedinačnih projekata. Iako se u mandatu Radne skupine izričito navodi da je izvješća potrebno dostavljati svaka tri mjeseca, od jeseni 2011. do ljeta 2015. izrađeno je samo sedam (od očekivanih 15) izvješća. Radna skupina objavila je zadnje izvješće u srpnju 2014.

(b)U tablicama o tehničkoj pomoći navodile su se informacije o napretku u provedbi projekata tehničke pomoći s naglaskom na opće ciljeve, općenite razvojne promjene u tom području, tehničku pomoć koja je pružena tijekom razdoblja obuhvaćenog izvješćem i planiranim daljnjim koracima.

(c)Praćenje je bilo podrobnije na razini tematskih skupina. O općem napretku raspravljalo se na redovitim sastancima s voditeljem Radne skupine te je on odgovarajuće dokumentiran.

… i, u različitoj mjeri, u praćenju svih isporučenih usluga vanjskih pružatelja

53

U slučaju ugovora male vrijednosti pružatelji usluga dostavljali su Radnoj skupini privremena izvješća koja je ona preispitivala. Primjedbe su bile jasne te su ukazivale na pitanja usklađenosti, cjelovitosti te pridržavanja zakonskih akata EU-a. Nakon što su isporučene sve usluge, Radna skupina procijenila bi usklađenost s opisom poslova iz memoranduma. Na temelju toga izradila bi napomenu na temelju koje bi GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje odobrio plaćanje.

54

Kad je riječ o dugoročnim ugovorima, Radna skupina za Grčku mogla je potvrditi da je pomno pratila napredak u pogledu tehničke pomoći te je održavala redovitu komunikaciju sa svim pružateljima dugoročne pomoći. To je omogućeno održavanjem redovitih sastanaka, angažiranjem domaćih stručnjaka i zajedničkih posjeta s MMF-om (u slučaju oporezivanja). Međutim, u postupcima praćenja nekih dugoročnih ugovora utvrdili smo sljedeće nedostatke:

(a)Praćenje nije bilo povezano s pokazateljima koji se mogu provjeriti: praćenje ugovora s MMF-om nije sustavno dokumentirano kad je riječ o procjeni mjere u kojoj su postignuti ciljevi utvrđeni sporazumom. Radna skupina nije sustavno analizirala stvarne ishode tehničke pomoći u kontekstu početno dogovorenih ciljeva ili pokazatelja. Slijedom toga, praćenje nije dovelo do promjene početnih rokova projekata ili pokazatelja uspješnosti, iako je to bilo potrebno zbog vanjske situacije koja se brzo mijenjala.

7Primjerice, u područjima reforme javnog sektora, poslovnog okruženja (liberalizacija profesija), proračuna i oporezivanja.

8Nacionalne razvojne agencije javna su tijela kojima je određena država članica povjerila zadaću pružanja stručnog znanja i pomoći u drugim zemljama (u prvom redu zemljama u razvoju).

9Osnova je bila ukupni proračun od 600 000 eura.

10Ponajprije u odlukama o financiranju.

11Plan su donijeli Radna skupina za Grčku, grčke vlasti i voditelj u predmetnom području (država članica koja je preuzela odgovornost glavnog partnera u provedbi reforme u određenom području politike) kao instrument za zadržavanje općeg pregleda nad tehničkom pomoći u području javne uprave kao i njezino usklađeno praćenje. U njemu je opisana opća struktura i strategija za provedbu reforme uprave.

Dio III.
Tehničkom pomoći ostvareni su mješoviti rezultati

(b)Radna skupina za Grčku bila je uključena u ograničenoj mjeri – temelj za pružanje tehničke pomoći u okviru projekta „Administrativno opterećenje” bio je bilateralni sporazum između OECD-a i grčkih vlasti. Stoga Radna skupina nije bila izravno uključena u praćenje usklađenosti svih isporučenih usluga s ugovornim odredbama.

Radna skupina za Grčku nije sustavno pratila rezultate i učinke tehničke pomoći

55

U kontekstu procjene učinka, provedba preporuka u vezi s tehničkom pomoći bila je zadaća grčkih vlasti. Radna skupina nije sustavno zahtijevala povratne informacije od primatelja tehničke pomoći, niti je pratila provedbu tehničke pomoći ili njezine šire učinke. Procjena učinka u određenoj je mjeri bila obuhvaćena vanjskim evaluacijama koje je Radna skupina naručila¹² te u posebnim područjima politike, npr. oporezivanju, gdje su pronađeni primjeri aktivnosti praćenja. Međutim, sustavno preispitivanje provedbe pomoglo bi procijeniti apsorpcijski kapacitet grčkih vlasti i poboljšati planiranje tehničke pomoći.

56

Iako Radna skupina nije sustavno pratila provedbu preporuka u vezi s tehničkom pomoći, tromjesečna izvješća uključivala su neke pokazatelje rezultata:

οrazine iskorištavanja strukturnih fondova;

οtržišna likvidnost (financijski instrumenti dostupni nadležnim tijelima u Grčkoj);

οpokazatelji povezani s porezom (npr. nepodmireni porezni dug, broj revizija, poštovanje obveza u pogledu prijavljivanja poreza na dodanu vrijednost).

57

U dva slučaja povezana s područjima politike obuhvaćenima revizijom, grčke vlasti same su uspostavile djelotvorne sustave praćenja (vidjeti okvir 3.).

Okvir 3.

Primjeri djelotvornih sustava praćenja koje su uspostavile grčke vlasti

–Smanjenje administrativnog opterećenja – odgovorno ministarstvo uspostavilo je bazu podataka kako bi pratilo svih 86 preporuka u 13 područja politika.

–Radna skupina pomogla je grčkim vlastima da uvedu informatički alat za praćenje strukturnih fondova na razini projekta. Taj alat, koji je posebno prilagođen navedenoj svrsi, djelovao je u skladu s kriterijima utvrđenima u memorandumu o razumijevanju.

Izlazni proizvodi bili su zadovoljavajući, ali dolazilo je do kašnjenja u njihovoj isporuci

58

Do studenoga 2014. Radna skupina za Grčku koordinirala je 118 projekata tehničke pomoći (vidjeti okvir 6.) od kojih je u tom trenutku 104 bilo u provedbi (82) ili dovršeno (22). Preostalih 14 projekata nisu bili u provedbi, ali započelo se s dijelom pripremnih radova. Pomoć se pružala u 12 područja politike koja su bila ključna za proces reforme u Grčkoj te su reformom javne uprave i poreznom reformom obuhvaćene izrazito složene politike.

59

Kvaliteta izlaznih proizvoda koje su isporučili vanjski pružatelji usluga bila je u skladu s odgovarajućim opisima poslova u memorandumu, ali utvrdili smo da su postojala određena kašnjenja u provedbi tehničke pomoći. Na primjer, ugovor s OECD-om zaključen je u studenome 2012. te je njegova provedba trebala započeti dva mjeseca nakon toga. Potpisivanje ugovora već je bilo odgođeno u odnosu na početni rok koji je programom predviđen za treće tromjesečje 2011. Zbog kašnjenja tijekom pripremne faze, ugovorne strane (grčke vlasti i OECD) odgodile su početak projekta na kraj ožujka 2013. OECD je završio s isporukom svih svojih usluga u travnju 2014., što je bilo u skladu s izmijenjenim projektnim rasporedom. Završna inačica ovog izvješća objavljena je u rujnu 2014.

Dijagram 6.

Broj projekata po područjima politike

Izvor: Sud, na temelju podataka Radne skupine za Grčku.

Doprinos procesu reforme bio je raznovrstan

60

Krajnji cilj tehničke pomoći bio je da pomogne u provedbi djelotvornih i održivih reformi u područjima politika na koja je bila usmjerena, i to i u slučajevima kad su odgovornost za provedbu reforme snosile grčke vlasti (a ne Radna skupina za Grčku ili Komisija). Reforme koje su iz toga proizašle važan su pokazatelj uspješnosti tehničke pomoći. U ovom odjeljku izvješća analizira se napredak u provedbi reformi do kojeg je došlo zahvaljujući projektima tehničke pomoći obuhvaćenih revizijom (vidjeti prilog II.) te se iznose znatne različitosti koje su postojale među njima.

Javna uprava

61

U okviru reforme javne uprave, tehnička pomoć pružala se kako bi se grčkim vlastima pomoglo pri evaluaciji i preustroju javnih tijela. Međutim, provedba evaluacije nije imala velik utjecaj na organizaciju nekih tijela, posebno ministarstava vlade, a opisi radnih mjesta nisu izrađeni na sustavan način. Slijedom toga, iako je ukupan broj rukovodećih radnih mjesta smanjen za 40 %, nije došlo do znatne promjene broja osoblja i radnih mjesta u pojedinačnim ministarstvima. Stoga reformom nisu ostvarena bitna poboljšanja u pogledu veće mobilnosti i fleksibilnosti u radu javnih službi.

62

Kako bi se riješilo stanje loše koordinacije među ministarstvima, tehnička pomoć upotrijebljena je kako bi se uspostavilo glavno tajništvo za koordinaciju. Međutim, tajništvo je s cjelovitim radom počelo tek u studenome 2013. Radno mjesto glavnog tajnika prvotno je predviđeno kao „stalni” viši javni položaj s petogodišnjim mandatom čiji je cilj zajamčiti kontinuitet državnog poslovanja. U stvarnosti su u dvjema godinama nakon uspostave na položaj glavnog tajnika uzastopno imenovana tri različita pojedinca. To nije bilo u skladu s modelom preporučenim u okviru tehničke pomoći prema kojem je cilj bio otkloniti rizik u vezi s kontinuitetom u poslovanju.

63

Suprotno od organizacijskih shema koje su uvedene u okviru preustroja središnje uprave, uspostava novog glavnog tajništva nije dovela do koristi u pogledu učinkovitosti u ustroju vladinih službi. Početni prijedlozi Radne skupine za Grčku, voditelja u predmetnom području i grčke Radne skupine nisu usvojeni te od 2013. postoje tri upravne strukture u kojim se javljaju problemi u vezi s preklapanjima i udvostručavanjem odgovornosti (vidjeti dijagram 7.). Trima glavnim tajništvima dodijeljeno je više od dvjesto različitih, ali detaljnih odgovornosti.

Dijagram 7.

Preklapanja u središnjoj vladi

Izvor: Sud.

Poslovno okruženje

64

Od 86 preporuka OECD-a za smanjenje administrativnog opterećenja, njih 60 uključivalo je izmjene primarnog zakonodavstva. Do studenoga 2014. potrebne su odredbe usvojene u 52 slučaja. U sedam slučajeva je rad na zakonskim aktima još bio u tijeku ili je odgođen.

65

Bilo je potrebno provesti 32 izmjene sekundarnog zakonodavstva, od kojih do kraja studenoga 2014. nije provedeno njih 19. Izmjene su se odnosile na različite sektore (posebno na sektor energije u kojem je bilo sedam izmjena) te su zajedno činile 22,5 % ukupnog administrativnog opterećenja (od toga je 12 % bilo povezano samo s jednom uredbom u području zakona o porezu na dodanu vrijednost).

Strukturni fondovi

66

Kad je riječ o ukupnoj stopi iskorištavanja u državama članicama, Grčka se u razdoblju od 2010. godine do rujna 2014. popela sa 17. na 6. položaj. Podatci GU-a za regionalnu i urbanu politiku ukazuju na to da je na kraju 2011. (tj. tri mjeseca nakon uspostave Radne skupine za Grčku) ukupna stopa iskorištavanja strukturnih fondova u Grčkoj (prema zahtjevima za plaćanje) bila za 1,5 % veća od prosjeka EU-a te se Grčka tada nalazila na 18. položaju. Stopa iskorištavanja prelazila je 2014. prosjek EU-a za 11,5 %. Cilj za 2012. nije ostvaren, ali 2013. je stopa iskorištavanja bila znatno veća od ciljne vrijednosti utvrđene u memorandumu o razumijevanju (ukupno 258 milijuna eura više nego što je predviđeno financijskim okvirom)¹³.

Oporezivanje (upravljanje prihodima)

67

Projektom „naplate dugova” 2014. su uvedeni novi i djelotvorniji načini naplate. Međutim, grčka uprava i dalje nije pružala djelotvornu pravnu potporu osoblju koje je bilo zaduženo za postupke naplate. Osim toga, u odjelu za velike dužnike, koji je uspostavljen s pomoću tehničke pomoći, nije bio zaposlen dovoljan broj članova osoblja (na kraju 2013. bilo je zaposleno manje od 30 članova osoblja, u studenome 2014. njih 57, dok je preporučeni broj bio 90 članova osoblja).

68

U skladu s grčkim pravnim okvirom, nadležna porezna tijela i dalje moraju provoditi složene postupke u slučaju kada se određeni dug smatra nenaplativim umjesto da usmjere resurse na slučajeve u kojima je naplata vjerojatnija. U tom se pogledu tehničkom pomoći nastojalo pojednostavniti postupke te zatim riješiti pitanje nenaplativih dugova, no grčke vlasti nisu mnogo učinile po tom pitanju.

69

Broj članova osoblja zaduženog za „kontrolu velikih poreznih obveznika” i dalje je bio premalen. Rad odjela otežavale su učestale promjene osoblja, a dodatni problem u pogledu postizanja učinkovitosti bila je činjenica da su se još uvijek provodile revizije nad nesolventnim poduzećima. Od travnja 2014. povećani su napori pružanja tehničke pomoći u tom području. Prema zajedničkim izvješćima o posjetima koja je izradilo osoblje MMF-a s osobljem Komisije, ukupna uspješnost i dalje nije bila na zadovoljavajućoj razini jer nije proveden dovoljan broj revizija u odnosu na ciljne vrijednosti utvrđene u memorandumu o razumijevanju kao i zbog nedovoljnog jačanja kapaciteta u tom području i nedostatnih resursa za provedbu zadataka koji nisu imali velike izglede za donošenje znatnih prihoda.

70

Rezultati povezani s projektom „razvoja kontrole nad dobrostojećim pojedincima i samozaposlenim osobama s visokim prihodima” također su ostvareni u vrlo ograničenoj mjeri. Centar za reviziju nad dobrostojećim pojedincima uspostavljen je tek u lipnju 2013. Te je godine dovršeno otprilike 450 revizija. Povećanjem poreznih procjena ostvaren je dohodak od 108 milijuna eura uz stopu naplate od samo 22 %. Produktivnost je bila na niskoj razini jer se svaki revizor prosječno bavio s manje od tri slučajeva u godinu dana te je napredak općenito bio spor.

71

Spori napredak i poteškoće u pružanju tehničke pomoći preko projekata oporezivanja mogli su se također pripisati nekolicini vanjskih čimbenika, kako političkih (riječ je o razdoblju netom nakon provedbe izbora na proljeće 2012.) tako i organizacijskih (dolazilo je do mnogo promjena u osoblju te su ključna rukovodeća radna mjesta bila nepopunjena). Spoj tih čimbenika otežao je proces pružanja tehničke pomoći.

Jačanje kapaciteta

72

Jačanje kapaciteta unutar grčke uprave smatrao se horizontalnim ciljem tehničke pomoći u nizu projekata. U kontekstu smanjenja administrativnog opterećenja, OECD je održao dvodnevni program osposobljavanja za 44 javnih službenika iz raznih odjela, uglavnom u sektorima koji su bili relevantni za područje obuhvaćeno projektom. Prema procjeni koju je proveo OECD, koristi od „jačanja kapaciteta” koje je činilo sastavni dio projekta nisu u potpunosti ostvarene zbog ograničenog vremena za aktivnosti osposobljavanja.

73

U području javne administracije, tamošnja državna škola za javnu upravu potvrdila je da je ostvarila koristi od tehničke pomoći jer je uspostavila kontakte s međunarodnim stručnjacima (koji su u prvom redu specijalizirani za osposobljavanje u području borbe protiv korupcije). Osim toga, 1 200 javnih službenika sudjelovalo je u osposobljavanju koji je organizirao Nacionalni centar državne uprave i lokalne samouprave. Najveći dio tečajeva na kojima su polaznici sudjelovali (84 %) odnosio se na pitanja u vezi s pranjem novca i korupcijom.

12Radna skupna za Grčku naručila je od konzorcija dvaju konzultantskih društava vanjsku evaluaciju aktivnosti tehničke pomoći. Opseg evaluacije bio je ograničen te su njome obuhvaćene samo porezna reforma i reforma javne uprave u razdoblju 2011. –2013. Radna skupina za Grčku pokrenula je u prosincu 2014. još jedan natječajni postupak za procjenu tehničke pomoći u okviru plana za grčki vrhovni revizorski sud.

13Pojačano pružanje tehničke pomoći nije bio jedini instrument koji je Komisija upotrebljavala kako bi povećala iskorištavanje strukturnih fondova. U srpnju 2011. stopa sufinanciranja strukturnih fondova povećana je na 85 %, a u prosincu 2011. dodatno je povećana za 10 %.

Zaključci i preporuke

74

Uspostavom Radne skupine za Grčku Komisija je stvorila fleksibilni mehanizam za koordinaciju opsežnog programa tehničke pomoći. Tehnička pomoć najvećim se dijelom pružala u skladu s uvjetima programa gospodarske prilagodbe za Grčku. Radna skupina za Grčku općenito je ispunila svoj mandat. Međutim, postojali su nedostatci i mješoviti rezultati u pogledu utjecaja koji je imala na napredak u provedbi reformi. Tu je procjenu potrebno sagledati u kontekstu nestabilne političke situacije u Grčkoj i hitnosti provedbe predloženih reformi.

Organiziranje i planiranje tehničke pomoći

75

Na ljeto 2011., kad je uspostavljena Radna skupina za Grčku, prošlo je više od godine dana od početka prvog programa gospodarske prilagodbe te su već isplaćeni veliki iznosi financijske potpore. U tom je kontekstu Komisija osnovala posebno tijelo za pružanje tehničke pomoći, no nije istražila ostala moguća rješenja. Pomoć se pružala „na zahtjev” grčkih vlasti i u skladu s memorandumom o razumijevanju, ali ne i na temelju jedinstvenog sveobuhvatnog strateškog dokumenta. Radnoj skupini za Grčku nije dodijeljen zasebni proračun (odlomci 15.–26.).

1. preporuka

Uspostava svih tijela koja pružaju tehničku pomoć trebala bi se temeljiti na strategiji s jasno utvrđenim ciljevima. Tom bi se strategijom trebalo odrediti obilježja i raspodjelu odgovornosti među dionicima. Država korisnica trebala bi je službeno potvrditi kako bi se dobilo jamstvo o tome tko je za nju odgovoran i o njezinoj učinkovitoj provedbi.

Ispunjavanje mandata Radne skupine za Grčku

76

Radna skupina za Grčku uspostavljena je kako bi pružala potporu u provedbi programa reformi u Grčkoj na temelju posebnog mandata kojim su utvrđene njezine odgovornosti i opseg poslova. Radna skupina za Grčku općenito je uspješno ispunila svoj mandat, ali uz određene nedostatke:

οUtvrđivanje potreba i koordiniranje pružanja tehničke pomoći: Radna skupina za Grčku uspostavila je raznolik sustav pružanja tehničke pomoći, uglavnom preko vanjskih pružatelja usluga, što je djelomično uzrokovano administrativnim ograničenjima zbog kojih Komisija nije mogla izravno zaposliti stručnjake. Zbog takvog je sustava bila potrebna veća razina koordinacije. Općenito gledajući, Radna skupna za Grčku uspješno je obavila taj zadatak unatoč nedostatcima na razini projekata (odlomci 28.–34.).

οUtvrđivanje pojedinosti u vezi s tehničkom pomoći: Radna skupina za Grčku primijenila je različite načine pružanja tehničke pomoći, koji u nekim slučajevima nisu bili najprikladniji uzimajući u obzir prirodu usluga koje je bilo potrebno pružiti. Pružatelji usluga nisu odabirani na temelju komparativne analize dostupnih mogućnosti (odlomci 35.–41.).

οPotpora u iskorištavanju financijskih sredstava EU-a: Radna skupina za Grčku raspolagala je uravnoteženim skupom mjera za pružanje potpore pri uporabi sredstava EU-a u Grčkoj. Tu je potporu pružalo samo osoblje Radne skupine za Grčku, uz dobru koordinaciju s ostalim službama Komisije (odlomci 42.–45.).

οIzrada opisa poslova: područje primjene tehničke pomoći cjelokupno je gledajući bilo u skladu s uvjetima koji su priloženi programu gospodarske prilagodbe za Grčku, ali postojali su nedostatci u načinu na koji su osmišljeni opisi zadataka u nekim ugovorima. U nekim sporazumima s pružateljima usluga nije jasno naveden opseg poslova koje je potrebno obaviti (odlomci 46.–51.).

οIzvješćivanje o napretku: jedan od načina na koji je Radna skupina za Grčku podnosila izvješća o napretku u svom radu bila su tromjesečna izvješća. Međutim, objavljivala ih je rjeđe nego što je trebala (odlomci 52.–54.).

2. preporuka

Komisija bi također trebala okupiti skupinu stručnjaka koje bi mogla angažirati ad hoc u projektima tehničke pomoći u državama članicama.

3. preporuka

Komisija bi pri izradi programa tehničke pomoći trebala analizirati složenost koja nastaje uključivanjem većeg broja partnera, kao i potrebu za većom razinom koordinacije koja iz toga proizlazi. Kad je riječ o posebnim područjima politike, trebala bi nastojati smanjiti broj partnera kako bi se zajamčilo da je metodologija pružanja tehničke pomoći usklađena.

4. preporuka

Prioriteti u pogledu mjera pružanja tehničke pomoći trebali bi se određivati prema njihovu potencijalu da omoguće ostvarivanje strateških ciljeva. Tehničku pomoć trebalo bi usmjeravati i pružati na način koji je najprikladniji i najdjelotvorniji u skladu s postojećim pravnim i regulatornim okvirom te uzimajući u obzir politički kontekst.

5. preporuka

Komisija bi trebala odabirati pružatelje usluga na temelju komparativne analize dostupnih mogućnosti. U ugovorima bi trebalo jasno utvrditi sve što se njima želi ostvariti te odrediti mjerljive pokazatelje uspješnosti.

Rezultati tehničke pomoći

77

Radna skupina za Grčku nije sustavno pratila provedbu ili učinak preporuka u vezi s tehničkom pomoći. U tom pogledu uzimamo u obzir da su za provedbu reformi bile odgovorne grčke vlasti te da se praćenje obavljalo u kontekstu programa gospodarske prilagodbe. Međutim, praćenje koje obavlja Radna skupina za Grčku može se iskoristiti u svrhu mjerenja djelotvornosti tehničke pomoći te, po potrebi, prilagodbe područja primjene ili načina provedbe tehničke pomoći (odlomci 55.–57.).

78

U svim područjima politike koja su obuhvaćena revizijom ostvaren je zadovoljavajući napredak. Do studenoga 2014. Radna skupina za Grčku koordinirala je 118 projekata tehničke pomoći u 12 područja politike. Radna skupina za Grčku djelotvorno je pružala relevantnu tehničku pomoć grčkim vlastima u okolnostima izražene političke nesigurnosti (odlomci 58. i 59.).

79

Kad je riječ o učinku na cjelokupni napredak u provedbi reformi u Grčkoj, Radna skupina ostvarila je mješovite rezultate. U provedbi strukturnih fondova ostvaren je zadovoljavajući napredak. Međutim, tehnička pomoć u područjima javne uprave i oporezivanja u mnogim je slučajevima bila samo djelomično djelotvorna, odnosno grčke vlasti primijenile su je u manjem opsegu ili sporije od predviđenoga (odlomci 60.–73.).

6. preporuka

Komisija bi od države korisnice (ili država korisnica) trebala zahtijevati povratne informacije o pružanju tehničke pomoći. Trebalo bi sustavno pratiti provedbu tehničke pomoći, vodeći pritom računa o utvrđenim ciljevima. Komisija bi trebala provesti sveobuhvatnu ex post evaluaciju aktivnosti Radne skupine za Grčku. Navedene su mjere ključne za procjenu djelotvornosti i/ili prilagodbu pružanja tehničke pomoći.

7. preporuka

Kako bi se postigli održivi rezultati, pri pružanju tehničke pomoći naglasak bi trebalo staviti na jačanje kapaciteta nacionalnih uprava. Tehničku pomoć trebalo bi pružati s ciljem ostvarivanja kontinuiteta u poslovanju i održivosti reformi, što znači da ih je potrebno čvrsto ukorijeniti u prakse lokalnih vlada.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjedava član Revizorskog suda, g. Milan Martin CVIKL, na sastanku održanome u Luxembourgu 11. studenoga 2015.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Pregled projekata tehničke pomoći po područjima politike

Reforma javnog sektora

Reforma uprave na središnjoj razini

1.Uspostava stalnog glavnog tajništva na razini ministarstava radi koordinacije i provedbe reforme

2.Donošenje dvogodišnje strategije i akcijskog plana za reformu središnje uprave

3.Procjena i reorganizacija unutarnjeg ustroja grčkih ministarstava (na središnjoj razini kao i na decentraliziranim razinama)

4.Utvrđivanje kadrovske strategije (postupci zapošljavanja, upravljanje karijerom, osposobljavanje, mobilnost i sl.), sastavljanje uputa za organizaciju svih kadrovskih službi u ministarstvima, pod koordinacijom Ministarstva za reformu uprave i e-vladu

Reforma uprave na regionalnoj/lokalnoj razini

5.Program dobrovoljne mobilnosti za osoblje u općinskim vlastima

6.Mobilnost unutar zajednice i proces evaluacije

7.Strategija za e-vladu (ključni sastavni dio grčke digitalne strategije)

Proračun i oporezivanje

Upravljanje prihodima

8.Organizacija i upravljanje

9.Unaprjeđenje naplate dugova i upravljanja dugovima

10.Poboljšanje funkcije revizije nad poreznim obveznicima

11.Poboljšanje kontrole nad velikim poreznim obveznicima koji su pravne osobe

12.Razvoj kontrole nad bogatim pojedincima i samozaposlenim osobama s visokim prihodima

13.Jačanje sustava za rješavanje poreznih sporova

14.Porezni sporazum između Švicarske i Grčke

Politika oporezivanja

15.Poboljšanje pravnog okvira, posebnom radom na zakonu o porezu na dohodak, zakonu o poreznom postupku i zakonskim aktima o porezu na nekretnine

16.Preispitivanje zakonskih akata o PDV-u i napretka u pogledu borbe protiv utaje PDV-a

Upravljanje javnim financijama

17.Modernizacija izrade proračuna

18.Unaprjeđenje postupka plaćanja

19.Poboljšanje fiskalnog izvješćivanja

20.Unaprjeđenje zakona o upravljanju javnim financijama te povezanih institucija i sustava

21.Zakon o poslovnim knjigama te zakonski akti o reviziji

Grčki vrhovni revizorski sud

22.Jačanje odnosa grčkog vrhovnog revizorskog suda s parlamentom i drugim relevantnim dionicima

23.Priprema i provedba godišnjeg programa revizija

24.Jačanje kapaciteta za financijsku reviziju provedbom pilot-revizija

Mjere za borbu protiv pranja novca i korupcije

Pranje novca i utaja poreza

25.Sastavljanje plana u kojem se navode ciljevi, prioriteti i raspored mjera koje treba provesti nekoliko vladinih odjela, tijela zadužena za provedbu zakonodavstva, državna odvjetništva i nadzorna tijela s ciljem uporabe alata za sprječavanje pranja novca i otkrivanja slučajeva utaje poreza

26.Poboljšanje izvješća o utaji poreza koja financijske institucije i druga tijela čije zadaće obuhvaćaju izvješćivanje dostavljaju financijsko-obavještajnoj jedinici

27.Unaprjeđenje analitičkih alata i vještina unutar financijsko-obavještajne jedinice u području utaje poreza

28.Jačanje istraga u području financija te provedbe zakonodavstva u vezi s utajom poreza

29.Jačanje koordinacije među tijelima koja su uključena u mrežu za borbu protiv pranja novca

30.Poboljšanje razmjene informacija

Korupcija

31.Sastavljanje plana u kojem se naznačuju opći i posebni ciljevi, prioriteti i raspored mjera koje je potrebno provesti

32.Utvrđivanje opće nacionalne strategije za borbu protiv korupcije

33.Unaprjeđenje koordinacije te uključivanje nacionalnog koordinatora u tu svrhu

34.Unaprjeđenje sprječavanja, osvještavanja i javnog integriteta

35.Unaprjeđenje financijskih istraga i kaznenog progona u vezi s korupcijom, posebno u visokorizičnim sektorima

36.Poboljšanje razmjene informacija

37.Jačanje pravnog okvira

Poslovno okruženje

38.Poboljšanje rezultata za pokazatelje o poslovanju s pomoću pojednostavnjenih poslovnih postupaka (za tri pokazatelja: pokretanje novih poduzeća, registracija imovine i ishođenje građevinskih dozvola)

Olakšavanje trgovine

39.Pojednostavnjenje postupaka koji prethode carinjenju (dobivanje certifikata i odobrenja za izvoz) te uspostava povezanog elektroničkog sustava za izvoze (koji ima samo jedan prozor)

40.Pojednostavnjenje carinskih postupaka

41.Carina: preustroj i reforma carinske uprave

42.Promicanje izvoza

43.Smanjenje administrativnog opterećenja za poduzeća

44.Analitički pregled uredbi kojima se ograničuje poslovanje

45.Javna nabava

46.Javni radovi

47.Pojednostavnjenje odobrenja i licencija za ulaganja

48.Poslovni kompleksi

49.Ekonomska analiza reformi poslovnog okruženja

50.Politika malih i srednjih poduzeća: otklanjanje regulatornih, administrativnih i pravnih uskih grla koja otežavaju poslovanje malih i srednjih poduzeća, uključujući aspekte u vezi s pristupom financijskim sredstvima

Liberalizacija reguliranih profesija i aktivnosti

51.Analitički pregled izmjena uvedenih u propise kojima se liberaliziraju profesije

52.Projekt evaluacije učinaka liberalizacije profesija: odvjetnici i javni bilježnici, arhitekti i inženjeri, vodoinstalateri i električari, ovlašteni računovođe, slagači tereta

53.Ukidanje određenih rezerviranih i zajedničkih aktivnosti

Financijske institucije

Bankarstvo

54.Provedba postupaka sanacije u bankarskom sektoru i sektoru osiguranja

Osiguranje

55.Reforma sustava jamstava u osiguranju

56.Analiza koju provodi grčka uprava (grčka središnja banka) u pogledu kapaciteta sektora osiguranja da primjenjuje sustave socijalne sigurnosti / mirovinske sustave u skladu sa strožim uvjetima pravnog okvira EU-a

57.Osmišljavanje politike i priprema zakonodavnog prijedloga o sustavnu strukovnog mirovinskog osiguranja koje obavlja središnja grčka banka

Pristup financiranju

58.Institucija za rast u Grčkoj

59.Upravljanje rizicima za Helenski fond za poduzetništvo i razvoj (ETEAN)

60.Ciljne vrijednosti kreditiranja

61.Platforma za dijalog među bankama / malim i srednjim poduzećima

62.Unaprjeđenje informativnog portala (espa.gr) u pogledu dostupnosti financijskih sredstava za mala i srednja poduzeća / izrada alata za upravljanje procesom obrade zahtjeva za financiranje koje podnose mala i srednja poduzeća

63.Podupiranje izrade programa potpore za financijske instrumente kojima će se nadomjestiti jamstva koja nedostaju pri kreditiranju malih i srednjih poduzeća

64.Podupiranje razvoja programa potpore za financijske instrumente

65.Mikrokreditiranje/mikrofinanciranje: pokretanje pilot-projekata

66.Mikrokreditiranje/mikrofinanciranje: uspostava institucija za mikrokredite izvan bankarskog sektora

67.Pravni okvir za mikrofinanciranje

Privatizacija i zemljišni registar

68.Nekretnine

69.Zemljišni registar

70.Uporaba zemljišta i planiranje uporabe zemljišta

71.Zračne luke

72.Luke

Vode

73.Uspostava pravnog okvira, politike određivanja cijena te izmjene licencija (Atensko društvo za opskrbu vodom i odlaganje otpadnih voda, EYDAP), naplata potraživanja od države

74.Usklađivanje politike određivanja cijena Solunskog poduzeća za vodoopskrbu i odlaganje otpadnih voda (EYATH) s politikama drugih poduzeća, popunjavanje kadra te poslovi posebnog tajništva za vode, jačanje regulatornog tijela za vode

Reforma pravosuđa

75.e-pravosuđe

76.Posredovanje

77.Prikupljanje statističkih podataka u području pravosuđa

78.Preispitivanje zakona o parničnom postupku

79.Pristup pravnim uslugama

80.Uvođenje izvansudskog rješavanja sporova u administrativnim predmetima

Kohezijska politika

81.Prioritetni projekti

82.Gospodarenje otpadom

83.Pojednostavnjenje sustava upravljanja i kontrole za strukturne fondove te izrada novog zakona za razdoblje 2014. – 2020.

84.Energija

85.Zrakoplovstvo

86.Turizam

87.Logistika

88.Elektroničke komunikacije

Rad i socijalna sigurnost

89.Podupiranje razvoja društvenog gospodarstva u Grčkoj

90.Modernizacija poslovanja javne službe za zapošljavanje (OAED)

91.Unaprjeđenje poslovanja inspektorata rada (SEPE)

92.Borba protiv nezaposlenosti mladih

93.Akcijski plan zapošljavanja

94.Agencije za privremeno zapošljavanje

95.Kolektivna otpuštanja radnika

96.Doprinosi za socijalno osiguranje

97.Preispitivanje sustava socijalnog osiguranja

98.Sigurnosni okvir za socijalnu skrb

99.Obrazovanje

Inovacije

100.Donošenje novog zakona o istraživanju i inovacijama

101.Izrada plana za inovacije s posebnim naglaskom na „strategiju pametne specijalizacije”

Zdravstvo

Reforma zdravstva

102.Provedba sveobuhvatnog programa reforme sektora javnog zdravstva („Zdravlje na djelu”, eng. Health in Action).

103.Farmaceutska politika – određivanje cijena i naknade

104.E-zdravstvo

105.Dijagnostičke skupine i upravljanje bolnicama

106.Zdravstveni turizam

107.Primarna zdravstvena zaštita

108.Administracija, organizacija, dužnosti i odgovornosti nacionalne organizacije za pružanje usluga zdravstvene zaštite (EOPYY)

109.Popunjavanje kadra u nacionalnoj zdravstvenoj službi

110.Javno zdravstvo

111.Nabava

Unutarnji poslovi

112.Reforma odjela za azil i migracije

113.Jačanje kapaciteta Grčke za iskorištavanje fondova SOLID

114.Javna nabava u vezi s fondovima SOLID

115.Ubrzavanje i unaprjeđenje žalbenog postupka povezanog s migracijama

116.Jačanje kapaciteta nadležnih tijela za uporabu strukturnih fondova u području migracija

Upravljanje državnom potporom i povrede obveza

117.Upravljanje državnom potporom

118.Povrede obveza

Izvor: Popis projekata Radne skupine za Grčku po područjima politike.

Prilog II.

Pregled projekata tehničke pomoći obuhvaćenih revizijom

Područje politike
Opis
Načini pružanja tehničke pomoći

Javna uprava (reforma javnog sektora)
Uspostava glavnog tajništva za koordinaciju na razini vlade

Donošenje dvogodišnje strategije i akcijskog plana za reformu središnje uprave

Procjena i reorganizacija unutarnjeg ustroja grčkih ministarstava (na središnjoj razini kao i na decentraliziranim razinama)

Utvrđivanje kadrovske strategije (zapošljavanje, upravljanje karijerom, osposobljavanje, mobilnost, zapošljavanje rukovodećeg osoblja, ocjenjivanje osoblja)
Dva domaća stručnjaka u grčkoj središnjoj upravi

Ugovor male vrijednosti:
usluge pružanja potpore reformi središnje uprave (ugovor u vrijednosti od 15 000 eura, stvarni rashodi u iznosu od 10 500 eura)

Ugovori velike vrijednosti:
ugovor s jednom nacionalnom razvojnom agencijom (ugovor u vrijednosti od 750 000 eura, stvarni rashodi u iznosu od 304 000 eura)

Službeni posjeti:
službeni posjeti stručnjaka financirani iz središnjeg proračuna ESF-a, dodatni službeni posjeti financirani u okviru operativnog programa reforme uprave i ugovora s nacionalnom razvojnom agencijom

Upravljanje prihodima (proračun i oporezivanje)
Unaprjeđenje naplate dugova i upravljanja dugovima

Poboljšanje kontrole nad velikim poreznim obveznicima koji su pravne osobe

Razvoj kontrole nad bogatim pojedincima i samozaposlenim osobama s visokim prihodima
Tri domaća stručnjaka u središnjoj grčkoj upravi

Službeni posjeti:
posjeti stručnjaka financirani iz programa Fiscalis i središnjeg proračuna ESF-a

Ugovori velike vrijednosti:
ugovor s MMF-om, financiran je iz središnjeg proračuna ESF-a te je između ostaloga obuhvaćao naplatu dugova (ukupna vrijednost ugovora od 3,25 milijuna eura)

ugovor s nacionalnom razvojnom agencijom, financiran je iz središnjeg proračuna ESF-a (proračun od 600 000 eura)

Poslovno okruženje
Smanjenje administrativnog opterećenja za poduzeća
Ugovor velike vrijednosti:
sporazum o doprinosu s OECD-om koji je zaključilo Ministarstvo za reformu uprave i e-vladu, a financiran je iz operativnog programa reforme uprave (ugovor u vrijednosti od 1,2 milijuna eura)

Ugovor male vrijednosti:
ugovor o uslugama izrade zakonodavnih prijedloga zaključen s jednim grčkim odvjetničkim uredom (ugovor u vrijednosti od 15 000 eura)

Poslovno okruženje
Liberalizacija reguliranih profesija i aktivnosti: analitički pregled i izmjena sekundarnog zakonodavstva

Liberalizacija reguliranih profesija i aktivnosti: evaluacija učinaka liberalizacije profesija

Ukidanje određenih rezerviranih i zajedničkih aktivnosti
Ugovori male vrijednosti:
četiri ugovora s pojedinačnim pružateljima usluga (u ukupnoj vrijednosti od 50 000 eura)

Pristup financijskim sredstvima (financijskim institucijama)
Institucija za rast u Grčkoj
Izravna potpora koju je pružalo osoblje Radne skupine za Grčku

Strukturni fondovi (kohezijska politika)
Praćenje 40 prioritetnih projekata od njih 181
Izravna potpora koju je pružalo osoblje Radne skupine za Grčku

Prilog III.

Tijela posjećena u okviru revizije

Tijelo | Vrsta posjeta | Svrha posjeta
Radna skupina za Grčku | Revizijski posjet | Razgovori s osobljem i prikupljanje revizijskih dokaza u vezi s projektima tehničke pomoći i horizontalnim pitanjima
Glavno tajništvo Europske komisije | Revizijski posjet | Razgovori s osobljem i prikupljanje revizijskih dokaza u vezi s horizontalnim pitanjima
Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje | Revizijski posjet | Razgovori s osobljem i prikupljanje revizijskih dokaza u vezi s projektima tehničke pomoći u područjima strukturnih fondova i javne uprave
Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju | Revizijski posjet | Razgovori s osobljem i prikupljanje revizijskih dokaza u vezi s projektima tehničke pomoći u području oporezivanja
Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku | Revizijski posjet | Razgovori s osobljem i prikupljanje revizijskih dokaza u vezi s projektima tehničke pomoći u području strukturnih fondova
Ministarstvo za reformu uprave i e-vladu Helenske Republike | Revizijski posjet | Razgovori s osobljem i prikupljanje revizijskih dokaza u vezi s ugovorom o pružanju tehničke pomoći koje je Ministarstvo zaključilo s OECD-om u području smanjenja administrativnog opterećenja
Ministarstvo za reformu uprave i e-vladu Helenske Republike (MAREG) | Posjet u svrhu prikupljanja informacija | Razgovori s osobljem u vezi s projektima tehničke pomoći i horizontalnim pitanjima
Glavno tajništvo za koordinaciju Helenske Republike | Posjet u svrhu prikupljanja informacija | Razgovori s osobljem u vezi s projektima tehničke pomoći i horizontalnim pitanjima
Nacionalni centar javne uprave i lokalne samouprave (EKDDA) | Posjet u svrhu prikupljanja informacija | Razgovori s osobljem u vezi s projektima tehničke pomoći u području javne uprave
Institut za istraživanja o regulatornim politikama (INERP) | Posjet u svrhu prikupljanja informacija | Razgovori s osobljem u vezi s projektima tehničke pomoći
Nacionalna razvojna agencija | Revizijski posjet | Razgovori s osobljem i prikupljanje revizijskih dokaza u vezi s sporazumom o delegiranju ovlasti u području javne uprave
OECD | Posjet u svrhu prikupljanja informacija | Razgovori s osobljem o sporazumu o doprinosu u području smanjenja administrativnog opterećenja
MMF | Revizijski posjet | Revizija dvaju sporazuma o doprinosu u području oporezivanja

Izvor: Sud.

Prilog IV.

Sporazum o doprinosu između Ministarstva za reformu uprave i e-vladu i OECD-a o smanjenju administrativnog opterećenja u Grčkoj

Profili i zadaće grčkih stručnjaka

οMetodologija za provedbu projekata podrazumijevala je tijesnu suradnju s grčkom javnom upravom

οUspostavljeno je 13 timova stručnjaka (ukupno 75 članova) koji su odabrani na temelju postupka otvorenog poziva

οVještine koje su između ostaloga bile potrebne bile su dobro poznavanje regulatornog okvira u određenom području, vrlo dobro znanje engleskog jezika te sposobnost izlaganja složenih sadržaja

οZadaća grčkih stručnjaka bila je pružati informacije o relevantnom pravnom okviru kako bi se izradio pregled administrativnog opterećenja te su imali ulogu kontaktnih točaka u resornim ministarstvima

Kvaliteta ukupnih usluga koje su isporučili grčki stručnjaci

οProfili odabranih stručnjaka nisu u potpunosti ispunjavali početne uvjete:

i.njihova sposobnost sastavljanja složenih dokumenata na engleskom jeziku bila je ograničena;

ii.nisu raspolagali dovoljnim znanjem o grčkom pravnom sustavu i posebnim zakonskim aktima (samo su 4 voditelja timova od njih 13 došla iz resornih ministarstava zaduženih za relevantne uredbe);

iii.nisu sudjelovali u projektu u punom radnom vremenu.

οLoša kvaliteta podataka koje su dostavili grčki stručnjaci bila je veliki izazov u okviru projekta, iako je prema OECD-u projekt u konačnici uspješno dovršen nadopunjavanjem podataka iz drugih izvora

οMjera kojom je OECD ublažio stanje bila je podugovaranje izrade pregleda propisa u svih 13 sektora za koju je angažirao četiri lokalna odvjetnička ureda

Uloga Radne skupine za Grčku

οRadna skupina sudjelovala je u radionicama te je posredovala između grčkih vlasti i pružatelja usluga kako bi poboljšala upravljanje ugovorima (koje je smatrala nezadovoljavajućim)

οKoordinirala je savjetovanja među različitim službama kako bi provjerila usklađenost s odredbama zakonskih akata EU-a

Prilog V.

Uloga Radne skupine za Grčku u pružanju tehničke pomoći po područjima politike

Smanjenje administrativnog opterećenja (poslovno okruženje)

οPonajprije, pružanje pomoći s ciljem poboljšanja koordinacije između grčkih vlasti, OECD-a i drugih službi Komisije

οRadna skupina nije bila uključena u odabir pružatelja usluga, utvrđivanje odredbi ugovora između OECD-a i grčkih vlasti, kao ni u praćenje provedbe

οSudjelovanje na četiri od osam sastanaka odbora na visokoj razini

οNadgledanje provedbe projekata, sudjelovanje na radnim sastancima, iznošenje primjedbi o nacrtu izvješća te organizacija savjetovanja među službama s 11 glavnih uprava Komisije

οPružanje tehničke pomoći posebno namijenjene provedbi preporuka nakon dovršetka projekta

Liberalizacija reguliranih profesija (poslovno okruženje)

οUtvrđivanje opisa poslova na temelju uvjeta iz memoranduma o razumijevanju i zahtjeva grčkih vlasti

οPružanje potpore u postupku dodjele ugovora (predodabir pružatelja usluga, komunikacija s kandidatima)

οPraćenje svih pruženih usluga u vezi s izradom izvješća (iznošenjem primjedbi o nacrtima izvješća, završnom evaluacijom)

οTijesna suradnja s grčkim vlastima (održavanjem redovitih sastanaka, razmjenom dopisa, prilagođavanjem tehničke pomoći njihovim potrebama i očekivanjima)

Javna uprava (reforma javnog sektora)
Na općoj razini:

οStalna potpora pri uspostavi glavnog tajništva za koordinaciju, među ostalim, uz pomoć domaćeg stručnjaka

οPružanje potpore u procesu utvrđivanja „dvogodišnje strategije i akcijskog plana za reformu središnje uprave”, u prvom redu uz pomoć domaćeg stručnjaka Radne skupine za Grčku (koji je sudjelovao u izradi nacrta početne strategije)

οPružanje potpore u „procjeni i preustroju grčkih ministarstava” u okviru dugoročnog ugovora, međutim, stopa izvršavanja ugovora bila je niska (godinu i pol nakon zaključivanja iznosila je 55 %) zbog nedostatka posebnih zahtjeva za tehničku pomoć

οPraćenje i koordinacija aktivnosti tehničke pomoći u području kadrovske strategije, izravne informacije od voditelja u predmetnom području i vanjskog pružatelja usluga

U okviru ugovora s nacionalnom razvojnom agencijom:

οDostavljanje svih relevantnih informacija i dokumenata pružatelju usluga.

οKomunikacija s grčkim vlastima i promicanje vidljivosti EU-a kao izvora potpore i financijskih sredstava za provedene mjere

οProsljeđivanje izvješća stručnjaka dostavljenih nacionalnoj razvojnoj agenciji relevantnim grčkim vlastima i stavljanje na raspolaganje svih ostalih usluga koje su pružili

οPotpora u odabiru stručnjaka utvrđivanjem kriterija odabira

Upravljanje prihodima (proračun i oporezivanje)

οNa općoj razini: utvrđivanje opisa poslova, zapošljavanje stručnjaka, uvođenje u poslove u vezi s tehničkom pomoći te uključivanje rezultata njihova rada u opći proces pružanja tehničke pomoći

οU okviru ugovora s MMF-om: izrada opisa poslova te stalni pregled nad razvojnim promjenama u predmetnom području. Radna skupina nije obavljala sveobuhvatnu analizu ishoda te je pružatelju usluga dostavljala samo neslužbene povratne informacije (ne navodeći pokazatelje uspješnosti)

Strukturni fondovi (kohezijska politika)

οIzravno pružanje tehničke pomoći posredstvom osoblja Radne skupine za Grčku (uključujući domaće stručnjake), čime je postignut snažan učinak u pogledu područja primjene i kvalitete tehničke pomoći koja je u stvarnosti pružena grčkim vlastima

Odgovori Komisije

Sažetak

I

Komisija pozdravlja posebno izvješće Europskog revizorskog suda o pružanju tehničke pomoći (TA) Grčkoj.

Komisija je odlučila uspostaviti Radnu skupinu za Grčku (TFGR) na temelju analize sljedećeg osnovnog scenarija:

–Grčka vlada tražila je u svibnju 2010. financijsku pomoć od međunarodne zajednice. Euroskupina je pristala 2010. odobriti bilateralne zajmove u iznosu od 80 milijardi EUR u okviru prvog programa financijske pomoći. MMF je izdvojio dodatnih 30 milijardi EUR.

–Zauzvrat se od Grčke tražilo da provede niz strukturnih reformi i fiskalnih mjera za modernizaciju države, osiguranje financijske i fiskalne stabilnosti i jačanje gospodarstva u skladu s uvjetima na kojima se temelji prvi program financijske pomoći – program makroekonomske prilagodbe.

–Međutim, početne aktivnosti grčkih nadležnih tijela pokazale su se nedovoljnima i napredak u provedbi strukturnih reformi nije bio uspješan kako se očekivalo, unatoč tome što je Grčka imala na raspolaganju sve postojeće zakonodavne, regulatorne i financijske instrumente EU-a (npr. strukturni fondovi, program Fiscalis itd.).

–Grčka nadležna tijela priznala su nedostatke svojih administrativnih sposobnosti i teškoće s kojima su se susrela tijekom provedbe sveobuhvatnog programa reformi pod intenzivnim vremenskim pritiskom i tražila su od Komisije da podrži njihove napore i pomogne s potrebnom provedbom strukturnih reformi.

Na osnovi toga Komisija smatra da je time bila dostupna sveobuhvatna analiza potreba te da je Komisija mogla donijeti političku odluku kao odgovor na hitnost grčkog zahtjeva: predsjednik Komisije preuzeo je inicijativu koordinacije napora koji se poduzimaju na razini Komisije predlaganjem sveobuhvatnog skupa mjera tehničke pomoći (TA) kojima izravno upravlja Komisija za podupiranje provedbe programa prilagodbe EU-a/MMF-a i ubrzavanja apsorpcije sredstava EU-a.

U tom okviru donesena je odluka o osnivanju Radne skupine za Grčku. Ona je koordinirala različite napore u okviru tehničke pomoći i pružila potporu grčkim nadležnim tijelima s upravljanjem fondovima tehničke pomoći izravno u okviru njihove nadležnosti.

Komisija smatra da pojam „program tehničke pomoći” treba tumačiti u kontekstu misije koja je dodijeljena Radnoj skupini za Grčku.

Skup mjera tehničke pomoći za koje je Komisija odlučila da će ih koordinirati Radna skupina za Grčku ne uključuje fondove i ugovore kojima izravno upravljaju grčka nadležna tijela, a koji stoga nisu u nadležnosti Komisije. Fondovi kojima izravno upravljaju grčka nadležna tijela u njihovoj su izravnoj nadležnosti.

Aktivnosti tehničke pomoći u okviru nadležnosti Komisije financiraju se iz Europskog socijalnog fonda (ESF) i Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) na središnjoj razini (aktivnosti tehničke pomoći za koje je Komisija potpisala izravne ugovore s međunarodnim organizacijama, nacionalnim agencijama i stručnjacima iz država članica) u skladu s člankom 58. Uredbe o zajedničkim odredbama (EU) br. 1303/2013 To treba razlikovati od sredstava iz operativnog programa za tehničku pomoć koja grčka nadležna tijela upotrebljavaju u skladu s člankom 59. Uredbe o zajedničkim odredbama (EU) br. 1303/2013 u cilju ugovaranja i financiranja aktivnosti tehničke pomoći u okviru zajedničkog upravljanja. Potonji se kao takav ne može smatrati dijelom „jedinstvenog programa tehničke pomoći”.

Radna skupina za Grčku pratila je provedbu aktivnosti tehničke pomoći u okviru svoje izravne nadležnosti. U okviru podijeljenog upravljanja države članice odgovorne su za izradu, praćenje i provedbu pojedinačnih projekata. Komisija prati postizanje dogovorenih postignuća na temelju izvješća država članica koja su dostavljena za programe.

IV

U vezi sa „širokim programom tehničke pomoći” vidjeti odgovor Komisije na odlomak 1.

Komisija potvrđuje da Radna skupina za Grčku nije uvijek utjecala na napredak reformi, ali to treba promatrati u širem političkom kontekstu i uzimajući u obzir podjelu nadležnosti između država članica i institucija Europske unije. Provođenje strukturnih reformi u nadležnosti je grčkih nadležnih tijela, a Radna skupina za Grčku bila je raspolaganju davati savjete/pružati pomoć grčkim nadležnim tijelima na zahtjev.

Radna skupina za Grčku nikada nije imala mandat ni ovlasti provoditi reforme bez obzira na želje grčkih nadležnih tijela.

Odgovor Komisije na naslov „Nepotpuni subjekt” prije odlomka V.

Radna skupina za Grčku bila je fleksibilni subjekt ako se uzme u obzir njezina mogućnost prilagodbe okruženju koje se brzo razvija i njezini dokazani načini provedbe tehničke pomoći.

Komisija se stoga ne slaže da bi se Radna skupina za Grčku trebala opisivati kao „nepotpuni subjekt”.

V

U odnosu na strategiju Komisije kod osnivanja Radne skupine za Grčku, makroekonomskim programom prilagodbe za Grčku pruženo je opće strateško usmjerenje za mandat i rad Radne skupine za Grčku, dok su struktura i upravljanje njezinim operacijama bili tako osmišljeni da omogućuju brzu reakciju na zahtjevne i promjenjive okolnosti. Svaka mogućnost koja ne bi uključivala osnivanje Radne skupine za Grčku značila bi pokretanje dugotrajnog zakonodavnog postupka za izmjene postojećih propisa o osiguravanju sredstava koja bi se mogla upotrijebiti za provedbu reformi.

Komisija je osnovala Radnu skupinu za Grčku s primarnim ciljem pružanja potpore grčkim nadležnim tijelima s tehničkom pomoći za provedbu ključnih elemenata programa, uključujući unaprjeđenje apsorpcije strukturnih fondova EU-a. Osnivanjem Radne skupine za Grčku znatno se unaprijedila kvaliteta i proširilo područje primjene postojeće pomoći koja je dostupna Grčkoj.

Radna skupina za Grčku dobila je izričitu zadaću pomaganja grčkim nadležnim tijelima s provedbom uvjeta programa makroekonomske prilagodbe kako je dogovoreno s njihovim vjerovnicima. (Vidjeti odgovarajuće dijelove mandata Radne skupine za Grčku: 1. „Identifikacija i koordinacija, u uskoj suradnji s Grčkom i na temelju doprinosa drugih država članica, tehničke pomoći koju Grčka mora pružiti u okviru programa prilagodbe EU-a/MMF-a”. 2. „pomoć nadležnim grčkim tijelima s definicijom pojedinosti o vrsti tehničke pomoći koja će se pružati”).

Stoga je uspostava ciklusa planiranja u okviru Radne skupine za Grčku odgovarala tom općem kontekstu uključivanjem različitim mogućnosti za pružanje tehničke pomoći u postupak odlučivanja, čime se osigurava potrebna fleksibilnost. Utvrđivanje prioriteta među mjerama ovisi o sljedećem: 1. zahtjevima grčkih nadležnih tijela i 2. uvjetima navedenim u programu makroekonomske prilagodbe, i moralo su se prilagoditi u skladu s ishodima pregovora.

S obzirom na političku nestabilnost u Grčkoj, Radna skupina za Grčku uspjela je očuvati globalnu dosljednost programa tehničke pomoći u suradnji s voditeljima predmetnih područja za mjere tehničke pomoći koje se provode u suradnji.

VI

Komisija je uspostavila čvrstu strukturu za Radnu skupinu za Grčku kojom se primjereno uzeo u obzir mandat i kontekst tehničke pomoći. To se pokazalo uspješnim za pružanje tehničke pomoći. Vidjeti također odgovore Komisije na odlomke IV. i V.

VII

Financiranje i određivanje proračuna za aktivnosti Radne skupine za Grčku provodili su se u skladu s pravnim okvirom i postojećim pravilima i postupcima Komisije. Projekti tehničke pomoći Radne skupine za Grčku dogovoreni s grčkim nadležnim tijelima financirali su se iz sredstava u okviru centraliziranog upravljanja Komisije i potvrđeni su u uzastopnim odlukama Komisije o financiranju. Financiranje aktivnosti tehničke pomoći bilo je u skladu s uobičajenim standardima transparentnosti i povezane odluke Komisije su objavljene.

Nadalje, postupak za dodjelu dugoročnih ugovora međunarodnim organizacijama ili nacionalnim agencijama koji je slijedila Radna skupina za Grčku bio je u skladu s postupcima predviđenima u Financijskoj uredbi, njezinim Pravilima za primjenu i s postupkom donošenja odluka, uključujući analizu potrebne tehničke razine stručnosti i razine specijalizacije davatelja usluga. Sve odabrane nacionalne agencije i međunarodne organizacije bile su podvrgnute reviziji na razini Komisije (procjena u 4 ili 6 stupova) kojom se potvrđuje njihovo zadovoljavajuće iskustvo s upravljanjem ugovorima koji se financiraju iz proračuna EU-a.

Komisija se slaže da je potrebno definirati izlazne vrijednosti i očekivane rezultate ugovora U financijskim propisima i okvirnim ugovorima s organizacijama od 6 stupova ustraje se na projektima temeljenima na rezultatima koji slijede logički opis okvira i za koje je potrebno uspostaviti vrijednost za novac na početku postupka ugovaranja. Međutim, treba napomenuti da za zaposlene stručnjake, kao i za sve ugovore čije su aktivnosti povezane s funkcijama osposobljavanja, izlazna vrijednost ne može biti unaprijed definirana jer se izvješćivanje o aktivnostima uvijek izvršava a posteriori.

VIII

Radna skupina za Grčku može samo, kao ugovaratelj, „sustavno nadzirati” tehničku pomoć koja se provodi u okviru njezine izravne nadležnosti. Komisija napominje da su, u okviru podijeljenog upravljanja, države članice odgovorne za praćenje i provedbu pojedinačnih projekata. Nacionalno nadležno tijelo u državi članici imenuje tijela za reviziju da naziru učinkovito upravljanje sustavom upravljanja i praćenja u predmetnoj državi. Komisija prati ostvarivanje dogovorenih postignuća na temelju izvješća koje države članice dostavljaju o programima (informacije o napretku u provedbi pojedinih prioriteta politika zatražene su na ad-hoc osnovi od država članica). Stoga, dok je Radna skupina za Grčku pratila provedbu tehničke pomoći u okviru svoje izravne nadležnosti kao ugovaratelja, za provedbu reformi odgovorna je Grčka.

IX

Komisija potvrđuje da tehnička pomoć imala mješoviti učinak na ukupni napredak u provedbi reformi. To treba promatrati u širem političkom kontekstu i uzimajući u obzir podjelu nadležnosti između država članica i institucija Europske unije. Provođenje (strukturnih reformi) u nadležnosti je grčkih nadležnih tijela, a Radna skupina za Grčku bila je dostupna na zahtjev davati savjete/pružati pomoć grčkih nadležnih tijela.

Naše preporuke

Vidjeti također odgovor Komisije na preporuke 1.–7. u nastavku.

Naše preporuke (a)

Komisija prihvaća 1. preporuku.

Naše preporuke (b)

Komisija prihvaća 2. preporuku.

Naše preporuke (c)

Komisija prihvaća 3. preporuku.

Naše preporuke (d)

Komisija prihvaća 4. preporuku.

Komisija mora pružati tehničku pomoć u skladu sa zakonodavnim i regulatornim okvirom.

Naše preporuke (e)

Komisija prihvaća 5. preporuku.

Davatelji usluga biraju se u skladu s postupcima utvrđenima u Financijskoj uredbi i u skladu s postupcima koje slijede sve službe Komisije uključene u pružanje tehničke pomoći grčkim nadležnim tijelima.

Vidjeti također odgovor Komisije na stavak VII.

Naše preporuke (f)

Komisija prihvaća 6. preporuku i sustavno će pratiti tehničku pomoć koja se provodi u okviru njezine izravne nadležnosti koju ima kao ugovaratelj.

Naše preporuke (g)

Komisija prihvaća 7. preporuku.

U budućoj Službi za pružanje potpore strukturnim reformama (SRSS) isticat će se taj aspekt jačanja sposobnosti.

Uvod

03

U vezi sa „sveobuhvatnim programom tehničke pomoći” vidjeti odgovor Komisije na odlomak 1.

Osnivanjem Radne skupine za Grčku-a nastojao se uspostaviti novi pristup prevladavanju nedostataka postojećih instrumenata, unaprjeđenju učinka doprinosa Komisije u kontekstu krize i pomaganju Grčkoj u provedbi potrebnih reformi.

07

Komisija je za rad Radne skupine za Grčku sastavila posebni tim stručnjaka iz različitih službi Komisije i država članica i stavila ih na raspolaganje grčkim nadležnim tijelima. Ovisno o potrebama i okolnostima, Radna skupina za Grčku izabrala je najprikladniji pristup i uporabu resursa, uključujući, među ostalim, zapošljavanje u grčkim ministarstvima i državnim tijelima stručnjaka iz Komisije, međunarodnih organizacija, nacionalnih agencija i/ili državnih službenika na visokoj razini iz drugih država članica, organizaciju radionica i pružanje kratkoročnih stručnjaka.

Dio I.

Odgovor Komisije na naslov „Dio I. – Radna skupina za grčku imala je funkcionalnu oprativnu strukturu, ali nedostajale su joj strategija i zasebni proračun” prije odlomka 15.

Komisija smatra da se strateška usmjerenost TFGR-a temelji na Memorandumu o razumijevanju (MoU) i grčkom zahtjevu za TA. Vidjeti odgovor na odlomak V. i odlomke u nastavku povezane s tim odjeljkom.

Odgovor Komisije na naslov „Uspostava Radne skupine za Grčku kasnila je u odnosu na početak programa te nisu razmotrene alternativne mogućnosti” prije odlomka 15.

Komisija je odabrala odgovarajuću strukturu za pružanje tehničke pomoći u kontekstu krize u Grčkoj.

Radna skupina za Grčku osnovana je čim je Grčka Komisiji podnijela zahtjev za tehničku pomoć i čim je Komisija donijela političku odluku o pružanju takve pomoći Grčkoj.

Da bi se bolje mogao cijeniti okvir za strukturu Radne skupine za Grčku i osnova za njezinu uspostavu, treba podsjetiti da je Komisija reagirala čim su problemi postali očiti i postupala je u hitnoj situaciji suočena s ograničenjima kapaciteta.

17

Zatvaranjem i ponovnom uspostavom ad hoc skupina za TA, kao što je bio slučaj u Grčkoj ili Cipru, može se izgubiti važna stručnost, praktično znanje i učinkovitost. Zbog toga je Komisija, s obzirom na predstojeće izazove reformi, odlučila osnovati SRSS kao trajan, ali fleksibilan, kapacitet Komisije s širim mandatom, ponudom prilagođenog iskustva i praktične tehničke pomoći za izradu i provedbu administrativnih i strukturnih reformi za poricanje rasta bilo kojoj državi članici koja bi to mogla zatražiti.

18

Komisija je odabrala odgovarajući ustroj za pružanje tehničke pomoći u kontekstu krize u Grčkoj. Komisija je prepoznala jasnu potrebu za proširenjem postojeće dostupne tehničke pomoći Grčkoj pružanjem grčkoj upravi pojačane tehničke pomoći (TA) za ubrzanje provedbe reformi. Radna skupina za Grčku osnovana je na temelju opsežnog znanja i iskustva koje postoji u Komisiji.

S obzirom na ograničeno trajanja njegovog mandata, nisu se razmatrale alternativne mogućnosti za njezine operativne postupke. Međutim, najmanje jedanput godišnje provodila se revizija administrativnih rješenja i osoblja u okviru uspostave nacrta proračuna i proračunskog postupka, te kao postupak poravnanja.

Odgovor Komisije na naslov „Nije postojala strategija za pružanje tehničke pomoći” prije odlomka 19.

Kod uspostave Radne skupine za Grčku, Komisija je strateško usmjerenje za njegov mandat i rad temeljila na programu makroekonomske prilagodbe za Grčku. Svrha je strukture i upravljanja operacijama Radne skupine za Grčku bila omogućiti brzu reakciju u zahtjevnim i promjenjivim okolnostima. Komisija je osnovala Radnu skupinu za Grčku s primarnim ciljem pružanja potpore grčkim nadležnim tijelima s tehničkom pomoći u provedbi ključnih elemenata programa, uključujući unaprjeđenje apsorpcije strukturnih fondova EU-a. Osnivanjem Radne skupine za Grčku znatno se unaprijedila kvaliteta i proširilo područje primjene postojeće pomoći koja je dostupna Grčkoj.

19

Uz strateško usmjerenje Radne skupine za Grčku koje je bilo utemeljeno na programu makroekonomske prilagodbe, Komisija podsjeća da je Radna skupina za Grčku predstavila opći pregled planiranih aktivnosti po tematskom području i načine rada Kolegija povjerenika već 11. listopada 2011. u kojem su jasno bili utvrđeni i objašnjeni organizacija, moguće financiranje i načini pružanja tehničke pomoći. To je izvršeno jasnom prezentacijom svim dionicima (države članice, međunarodne organizacije i nacionalne agencije, Radna skupina za euro) načina financiranja, dostupnih iznosa (u okviru centraliziranog i podijeljenog upravljanja) i mogućnosti „ubrzavanja” provedbe aktivnosti tehničke pomoći u budućnosti u skladu s Financijskom uredbom EU-a. Takvim se pristupima dosljedno pridonijelo radu Radne skupina za Grčku tijekom njezina postojanja.

20

Komisija smatra da je Radna skupina za Grčku ispunila svoj mandat pomaganja grčkim nadležnim tijelima da utvrde potrebe za tehničkom pomoći.

To je također ključno pitanje temeljnog načela „nacionalnog vlasništva” provedbe reformi.

21

U odgovoru Komisije na odlomak V. navedena je detaljna argumentacija.

22

Države članice odgovorne su za praćenje i provedbu pojedinačnih projekata u okviru podijeljenog upravljanja. Komisija prati postizanje dogovorenih postignuća na temelju izvješća koje su države članice podnijele za programe (informacije o napretku u provedbu pojedinačnih prioriteta politika tražene su na ad-hoc osnovi od država članica).

U pogledu aktivnosti koje se financiraju u okviru proračuna za TA kojim se centralizirano upravlja, izvršena je provjera prihvatljivosti s upraviteljima Operativnog programa za reforme uprave (AROP) prije pokretanja pregovora s izvođačem, posebno u cilju izbjegavanja preklapanja.

23

Komisija potvrđuje da bi planiranje tehničke pomoći bilo lakše kada bi postojala zasebna izdvojena sredstva u proračunu EU-a. Neovisno o tome, Radna skupina za Grčku na najbolji je mogući način iskoristila dostupna sredstva.

Komisija smatra da grčka nadležna tijela nisu u potpunosti iskoristila mogućnosti financiranja koje se nude u okviru strukturnih fondova u svrhe tehničke pomoći, unatoč pomoći koju je ponudila Radna skupina za Grčku za potporu toj uporabi. Međutim, treba napomenuti da je proračun AROP-a smanjen u dogovoru sa službama Komisije kada je postalo jasno da će Grčka inače ta sredstva (odobrena za određene godine) izgubiti.

24

Brojnost proračunskih linija, koje su u potpunoj nadležnosti uprave Komisije, ne može se smatrati nedostatkom. Uporaba nekoliko proračunskih linija za financiranje horizontalnim mjera uobičajena je praksa na razini Komisije.

Nadalje, trebalo bi naglasiti da mandat Radne skupine za Grčku ne uključuje sustavni financijski pregled onih aktivnosti tehničke pomoći koje financiraju grčka nadležna tijela putem strukturnih fondova i kojima e upravlja kroz AROP.

Za opći pregled Operativnog programa o tehničkoj pomoći odgovorne su operativne službe Komisije, a detaljni popis pojedinačnih popisa projekata vodi država članica, koja bi ga trebala staviti na raspolaganje službama Komisije na zahtjev kako je predviđeno u regulatornom okviru.

Odgovor Komisije na naslov „Interna organizacija Radne skupine za Grčku bila je fleksibilna, ali potrebe u pogledu osoblja nisu utvrđene provedbom odgovarajuće analize” prije odlomka 25.

Komisija smatra da bi ovaj naslov trebalo bolje uokviriti u sljedećem kontekstu: zbog političke situacije i potrebe za fleksibilnošću s obzirom na potrebe koje se mijenjaju u okruženju duboke krize i hitnosti djelovanja, nije bilo moguće ex ante odlučiti o određenim parametrima kao što je točan broj dodijeljenog osoblja.

26

Činjenica da u radu nije uvijek sudjelovalo sve moguće osoblje predviđeno u gornjim granicama nije utjecala na uobičajeno funkcioniranje Radne skupine za Grčku.

Dio II.

28

U vezi s tekstom „sveobuhvatni program tehničke pomoći”, vidjeti odgovore Komisije na odlomke I. i 3.

32 Prva alineja

U skladu s uvjetima iz programa makroekonomske prilagodbe, grčka nadležna tijela potpisala su dva ugovora za tehničku pomoć s OECD-om. Dok Komisija, odnosno, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, prati svakodnevne aktivnosti u okviru operativnog programa, provedba i praćenje ugovora s OECD-om i dalje su u nadležnosti grčkih nadležnih tijela i OECD je zadržao vlasništvo nad sadržajem rezultata. Na zahtjev grčkih nadležnih tijela, Radna skupina za Grčku pomogla je grčkim nadležnim tijelima i OECD-u s prilagodbom rezultata predviđenih u ugovoru, među ostalim, podugovaranjem izrade nacrta pravnih tekstova i pružanja odgovarajuće stručnosti u području PDV-a i prava trgovačkih društava, kao u slučaju projekta smanjenja administrativnog opterećenja kojeg je ispitao Sud.

32 Druga alineja

U području strukturnih fondova, Komisija je posredovala u pružanju potpore Portugala Grčkoj. Dvije su se države članice dogovorile da bi bila korisna neka razmjena iskustava. Neprovođenjem moguće suradnje nije ni jednoj stranci, a ni Komisiji, nastao financijski gubitak.

34

U pogledu uloge Radne skupine za Grčku u projektu povezanom s administrativnim opterećenjem, vidjeti odgovor Komisije na odlomak 32.

Odgovor Komisije na naslov „Radna skupina za Grčku primjenjivala je nekoliko načina pružanja tehničke pomoći, ali neki od njih nisu odgovarali svrsi” prije odlomka 35.

Komisija smatra da su načini provedbe koje je primjenjivala Radna skupina za Grčku bili prikladni i odgovarali su svrsi za koju su bili odabrani u skladu s postojećim regulatornim i zakonodavnim okvirima.

35

Odluka o traženju pomoći vanjskih subjekata za neke aspekte posla opravdana je u odnosu na operativne potrebe i povezana je s rokovima za provedbu zadaća i sa vrlo specifičnom prirodom zadaća i potrebnih tehničkih vještina.

36

Agencija koja je aktivna u području oporezivanja, na koje upućuje Sud, preuzela je niz zadaća čime je dokazala svoju dodanu vrijednost:

–zajedno s TFGR-om, predodabir prikladnih stručnjaka unutar ili izvan uprava država članica,

–u slučaju ugovora o uslugama, razradu tehničkih specifikacija, slanje poziva prikladnim kandidatima, analizu zaprimljenih ponuda, dodjelu ugovora,

–u slučaju upućivanja iz nacionalne uprave, razradu predloška ugovora o upućivanju pregovori s upravom države članice,

–u svim slučajevima, financijsko upravljanje i praćenje provedbe ugovora (računi iz uprave države članice ili izvođača, evidencija radnog vremena, izvješća) i, ako je potrebno, izmjene ugovora.

39

Financiranje i određivanje proračuna za aktivnosti Radne skupine za Grčku provodili su se u skladu s pravnim okvirom i postojećim pravilima i postupcima Komisije.

U odgovoru Komisije na odlomak VII. dostupna je argumentacija.

40

Uloga voditelja u predmetnom području ne uključuje samo pravovremenu suradnju: ona podrazumijeva stalni dijalog i potporu predmetnom području na temelju stručnosti, istraživanja, uspoređivanja referentnih vrijednosti i slično. Zbog toga je uključenost nacionalnih agencija u provedbu projekta prirodni izbor potkrijepljen jedinstvenom stručnošću i sposobnostima i visokim stupnjem specijalizacije takvih agencija (članak 190.1 točka (f) Pravila za primjenu Financijske uredbe).

41

Svi stručnjaci koji su upućeni grčkim nadležnim tijelima kroz tu agenciju bili su stručni za administrativne reforme u svojim zemljama (Francuska, Engleska, Njemačka, Španjolska itd.).

Iskustvo nacionalne razvojne agencije na Balkanu bilo je relevantno za reformu javne uprave u Grčkoj. Agencija je također sudjelovala u zemljama kandidatkinjama. Većina upravnog ustrojstva i grčkih institucija povijesno su nadahnuti sustavom te države članice zbog čega su grčka nadležna tijela zajednički tražila potporu nacionalne razvojne agencije na operativnoj razini u suradnji s Radnom skupinom za Grčku i partnerom u reformama.

Odgovor Komisije na naslov „Potpora je odgovarajuće usklađena s potrebama u pogledu reformi, ali njezina uporaba nije uvijek bila utemeljena na sveobuhvatnoj procjeni potreba” prije odlomka 46.

Komisija smatra da se naslov „Potpora je odgovarajuće usklađena s potrebama u pogledu reformi, ali njezina uporaba nije uvijek bila utemeljena na sveobuhvatnoj procjeni potreba” mora staviti u kontekst. Argumentacija je dostupna u primjedbama na odgovor Komisije na odlomke V. i 19. uvoda i na stavke nakon tog naslova.

47 (a)

U siječnju 2012. izrađen je program administrativnih reformi koji su utvrdila grčka nadležna tijela na temelju nalaza i preporuka revizije javne uprave koju je proveo OECD „Grčka: revizija javne uprave”. Tehnička pomoć koju je pružila Radna skupina za Grčku u razdoblju 2012.–2013. temeljila se na tom programu te na prioritetima utvrđenima u programu makroekonomske prilagodbe.

Počevši od 2014., kroz rad Radne skupine za Grčku koja je pomagala grčkoj javnoj upravi da izradi nacrt dokumenata, tehnička pomoć temeljila se na strategiji reforme i dvogodišnjem akcijskom planu za reformu uprave.

47 (b)

Preporuke OECD-a sve su prenesene u različitim programima i tablici sa sedam stupova koja je dostavljena Sudu. To je, zajedno s Memorandumom o razumijevanju, pridonijelo izgradnji pozadine za zahtjev za tehničku pomoć. To je očito u izradi strategije reforme i dvogodišnjeg akcijskog plana koji je izrađen zajedno s grčkom upravom i koji se temelji na preporukama OECD-a kao početnoj točki za pronalaženje projekata za uklanjanje nedostataka.

47 (c)

U pogledu upravljanja na državnoj razini, koordinacija među ministarstvima bila je važni element kod stvaranja Općeg tajništva i Vijeća za reforme; to je bila središnja preporuka OECD-a.

49

Sporazum je sastavljen uzimajući u obzir početne nesigurnosti u okviru područja djelovanja MMF-a, sa strane Komisije, i u vrlo ranoj fazi u naporima Komisije u pogledu tehničke pomoći, nesigurnostima u pogledu mogućnosti Komisije da osigura nazočnost rezidentnih savjetnika u području poreza za cilju učinkovite potpore radu „ključnih funkcija” (naplata duga, revizija HWI, rješavanje sporova…). Osnivanjem Glavnog tajništva za javne prihode krajem 2012. povećale su se aktivnosti u ogranku tehničke pomoći, koju je preuzeo MMF (institucionalna reforma i organizacija), dok je Komisija (nakon dolaska drugog rezidenta za naplatu dugovanja početkom 2013.) mogla preuzeti većinu posla u tom području.

Ova nova podjela odgovornosti već je pojašnjena u godišnjem izvješću iz veljače 2013. koji je dostavio FAD MMF-a, a kojim je obuhvaćeno razdoblje do prosinca 2012. (vidjeti posebno odlomak 16.).

50

Radna skupina za Grčku uložila je velike napore u uspostavu jasnih rokova tijekom provedbe dvogodišnjeg akcijskom plana i na osnovu toga izrađeni su detaljniji planovi. Ti su dokumenti dostavljeni Sudu.

Zahtjevi za tehničku pomoć prilagođeni su tijekom početnog razdoblja kako bi se Grčkoj pomoglo da odgovori i usredotoči se na prioritet sa zahtjevima iz Memoranduma o razumijevanju. U ovom je području prilagodba potreba za tehničkom pomoći bila očita politička stvarnost.

Okvir 2.

Komisija bi željela istaknuti da Radna skupina za Grčku nije imala ovlasti mijenjati rokove iako je u više navrata izrazila zabrinutost u vezi sa sposobnošću grčkih nadležnih tijela da zadovolje te rokove.

U cilju ispunjivanja rokova iz grčkog zakonodavstva i Memoranduma o razumijevanju, u skladu s planom, reforma opisa radnih mjesta svih zaposlenika u središnjoj javnoj upravi trebala je biti dovršena u roku od šest mjeseci (tj. srpanj 2012.). Taj je rok utvrđen unatoč pravnoj i ustrojstvenoj složenosti postupka, koju je OECD već potvrdio u svom postupku izrade prikaza ustrojstva grčke državne uprave. Unatoč dogovorenom planiranju s Radnom skupinom za Grčku/početne uspostave voditelja predmetnog područja, grčka nadležna tijela još nisu pokrenula reformu sustava klados.

Planovi su bili potpuno u skladu sa zahtjevima iz Memoranduma o razumijevanju.

Radna skupina na Grčku nije bila nadležna za praćenje napretka u provedbi reformi u tome području.

54 (a)

U pogledu tehničke pomoći koju je pružio MMF, praćenje se izvršavalo s pomoću zajedničkih izvješća o stanju koje su sastavljali Komisija-MMF. Ona su se sastavljala svako tromjesečje između 2012. i 2014. i upotrebljavala za analizu ishoda tehničke pomoći i predviđanje budućih potreba i planova za tehničku pomoć.

S obzirom na opseg promjena stanja u Grčkoj i odnos sa zahtjevima iz Memoranduma o razumijevanju koji se razvijaju, ta su izvješća bila korisniji i operativniji alat od sustavnog ažuriranja općih akcijskih planova obuhvaćenih početnim ugovorom.

54 (b)

Vidi odgovor Komisije na odlomak 32. Provedba i praćenje ugovora povezanog s projektima administrativnog opterećenja s OECD-om u nadležnosti je grčkih nadležnih tijela.

Dio III.

Odgovor Komisije na naslov „Dio III. - Tehničkom pomoći ostvareni su mješoviti rezultati” prije odlomka 55.

Komisija smatra da bi naslov „Dio III. – tehničkom pomoći ostvareni su mješoviti rezultati” trebalo staviti u kontekst s obzirom na različite uloge grčkih nadležnih tijela i Komisije u odnosu na učinak tehničke pomoći na opći napredak u provedbi reformi. Podjela nadležnosti između država članica i Europske unije znači da su države članice odgovorne za provedbu strukturnih reformi. Prema tome, stvarno provođenje strukturnih reformi u nadležnosti je grčkih nadležnih tijela, a Radna skupina za Grčku bila je raspolaganju davati savjete/pružati pomoć grčkim nadležnim tijelima na zahtjev.

Zajednički odgovor na odlomke 55. i 56.

Potrebom za praćenje provedbe aktivnosti tehničke pomoći i preporuka trebala bi se uzeti u obzir uloga praćenja institucija u kontekstu Programa, a ne samo uloga Radne skupine za Grčku.

56

Komisija smatra da je Radna skupina za Grčku pratila provedbu aktivnosti tehničke pomoći u okviru svoje izravne nadležnosti.

59

U odnosu na kašnjenje u provedbi projekata tehničke pomoći u okviru podijeljenog upravljanja, Komisija želi istaknuti da su u skladu s uvjetima utvrđenima u programu makroekonomske prilagodbe, ugovor s OECD-om potpisala grčka nadležna tijela. Ta su tijela stoga bila u potpunosti nadležna za provedbu i praćenje ugovora.

Vidjeti također odgovore Komisije na odlomke 32. i 47.

60

Podjela nadležnosti između država članica i Europske unije znači da su države članice odgovorne za provedbu strukturnih reformi. Prema tome, stvarno provođenje strukturnih reformi u nadležnosti je grčkih nadležnih tijela, a Radna skupina za Grčku bila je raspolaganju davati savjete/pružati pomoć grčkim nadležnim tijelima na zahtjev.

Zajednički odgovor na odlomke 61. do 65.

Vidi odgovor Komisije na odlomak 60.

66

Grčka je ostvarila visoku stopu apsorpcije u odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. i postigla je dobar položaj na razini EU-a. To je ostvareno s pomoću bliske suradnje između dužnosnika Komisije i grčkih ministarstava i upravljačkih tijela kako bi im se pomoglo u administrativnim pitanjima, utvrđivanju rokova i, prema potrebi, pružanju tehničke pomoći.

Zajednički odgovor na odlomke 67. do 70.

Vidi odgovor Komisije na odlomak 60.

71

Komisija se slaže s analizom Suda u odnosu na razloge za sporo ostvarivanje napretka i teškoće s pružanjem tehničke pomoći kroz projekte u području oporezivanja. Vidjeti također odgovor Komisije na odlomak 60.

72

Vidi odgovor Komisije na odlomak 60.

Zaključci i preporuke

74

U odgovoru Komisije na odlomak 1. dostupno je tumačenje „sveobuhvatnog programa tehničke pomoći” koje je dala Komisija.

1. preporuka

Komisija prihvaća 1. preporuku.

Nova će služba SRSS uzeti u obzir tu preporuku za nove dodjele tehničke pomoći.

Komisija planira ugraditi preporuku Suda u definiciju okvira za aktivnosti SRSS-a.

76

Komisija smatra da je Radna skupina za Grčku izvršila svoj mandat. Vidjeti odgovor Komisije na II. dio ovog izvješća.

76 Prva alineja

Komisija smatra da se tehnička pomoć pokazala optimalnom zahvaljujući kombinaciji lokalnih i međunarodnih zaposlenih stručnjaka i kratkoročnih stručnjaka u cilju potpunog obuhvaćanja složenih područja reforme, pri čemu se uvijek uzima u obzir specifična priroda zadaća i potrebnih tehničkih vještina.

Među različitim mehanizmima za pružanje tehničke pomoći, uporaba vanjskih izvođača od velike je važnosti za pružanje tehničke pomoći u područjima za koja Komisija nije imala stručnog osoblja.

Komisija je stoga upotrijebila postojeće instrumente za podugovaranje stručnjaka koji su zadovoljavali potrebne zahtjeve.

Na temelju odredbi Pravilnika o osoblju, Komisija je zaposlila stručnjake na određeno vrijeme. Uporaba vanjskih stručnjaka temeljila se na procjeni potreba.

Stoga je Komisija upotrijebila samo resurse potrebne u okviru hitnih rješenja koja treba pružiti u grčkom kontekstu, uključujući broj davatelja usluga i vanjskih stručnjaka.

76 Druga alineja

Komisija je odabrala davatelje usluga u skladu s pravnim okvirom i postojećim pravilima Komisije.

76 Četvrta alineja

Komisija smatra da je struktura Opisa zadataka primjerena. Komisija je primijenila različite i posebne pristupe kod izrade Opisa zadataka i akcijskih planova ovisno o vrsti projekta, uvjetima programa makroekonomske prilagodbe, vrsti intervencija koje treba izvršiti, okolnostima pod kojima je izvođač morao pridonijeti mjeri i stanju u provedbi projekta.

Vidi također odgovore Komisije na odlomke 49. i 50.

2. preporuka

Komisija prihvaća 2. preporuku.

3. preporuka

Komisija prihvaća 3. preporuku.

S obzirom na znatnu količinu napora koju su države članice (iz europodručja ili izvan njega), Komisija, međunarodne i nacionalne organizacije uložile kako bi pomogle Grčkoj da se suoči s krizom i s nužnim planiranjem reformi i njihovom provedbom, Komisija smatra da je broj uključenih dionika bio primjeren.

Stoga je broj partnera odražavao mjere koje je bilo nužno provesti u cilju potpunog ostvarivanja svrhe pomoći.

4. preporuka

Komisija prihvaća 4. preporuku.

Strategija Radne skupine za Grčku obilježena visokim stupnjem fleksibilnosti kako bi se omogućio brz i učinkovit odgovor na promjene potreba u okruženju duboke krize i hitno djelovanje pokazala se dobro prilagođenom okolnostima. Komisija bi željela istaknuti da je, ovisno o potrebama i okolnostima, Radna skupina za Grčku izabrala najprikladniji pristup i uporabu resursa, uključujući, među ostalim, zapošljavanje stručnjaka iz Komisije, međunarodnih organizacija, nacionalnih agencija i/ili državnih službenika na visokoj razini iz drugih država članica u grčkim ministarstvima i državnim tijelima, organizaciju radionica i osiguravanje kratkoročne prisutnosti stručnjaka.

Prema tome, uspostavom ciklusa planiranja unutar Radne skupine za Grčku na ovaj opći kontekst odgovorilo se osiguravanjem fleksibilnosti potrebne u postupku odlučivanja o različitim mogućnostima za pružanje tehničke pomoći. Utvrđivanje prioriteta među djelovanjima ovisilo je o zahtjevima grčkih nadležnih tijela i uvjetima programa ekonomske prilagodbe i moralo se prilagoditi u skladu s rezultatima pregovora.

5. preporuka

Komisija prihvaća 5. preporuku.

Postupci koje je slijedila Radna skupina za Grčku za dodjelu dugoročnih ugovora međunarodnim organizacijama ili nacionalnim agencijama bili su u skladu s postupcima predviđenima u Financijskoj uredbi, njezinim Pravilima za primjenu i postupkom donošenja odluka.

Sve odabrane nacionalne agencije i međunarodne organizacije bile su podvrgnute reviziji na razini Komisije (procjena u 4 ili 6 stupova) kojom se potvrđuje njihovo zadovoljavajuće iskustvo s upravljanjem ugovorima koji se financiraju iz proračuna EU-a.

Komisija bi željela naglasiti da su nakon stupanja na snagu nove Financijske uredbe 2013. uloženi dodatni napori u pristup utemeljen na rezultatima: potpisani su novi okvirni ugovori sa organizacijama od 6 stupova s naglaskom na projektima utemeljenima na rezultatima u skladu s logičnim opisom okvira i za koje treba na početku postupka ugovaranja utvrditi vrijednost za novac.

77

Komisija je pratila opću provedbu tehničke pomoći. Posebni projekti za provođenje reformi provodili su se u nadležnosti grčkih nadležnih tijela i stoga nisu bili podložni praćenju Komisije.

79

Vidjeti odgovor Komisije na III. dio ovog izvješća i na odlomak 55.

6. preporuka

Komisija prihvaća 6. preporuku i sustavno će pratiti tehničku pomoć koja se provodi u okviru njezine izravne nadležnosti koju ima kao ugovaratelj.

Pri uspostavi novog okvira koji će biti osnova za djelovanje SRSS-a, Komisija će uzeti u obzir, u svojoj ex-ante analizi, naučene pouke i iskustvo stečeno tijekom provedbe mjera tehničke pomoći koje je provodila Radna skupina za Grčku. Nadalje, po završetku svih aktivnosti tehničke pomoći, Komisija razmatra pokretanje poziva na podnošenje ponuda za ex-post evaluaciju aktivnosti provedenih u Grčkoj.

7. preporuka

Komisija prihvaća 7. preporuku.

U budućim mjerama SRSS-a naglašavat će se taj aspekt izgradnje kapaciteta.

QJ-AB-15-020-HR-E    ISSN 2315-2230

Europska komisija uspostavila je 2011. godine Radnu skupinu za Grčku kako bi s pomoću velikog broja raznovrsnih usluga tehničke pomoći toj zemlji pružila potporu u provedbi programa gospodarske prilagodbe. Za potrebe ovoga izvješća ispitalo se je li Radna skupina ispunila svoj mandat te je li pomoć koja je pružena Grčkoj djelotvorno doprinijela procesu reforme. Utvrdili smo da se Radna skupina općenito pokazala funkcionalnim mehanizmom za provedbu i koordiniranje složenih aktivnosti tehničke pomoći. Međutim, postojali su nedostatci u izradi određenih projekata te su u pogledu utjecaja na napredak u provedbi reformi ostvareni tek mješoviti rezultati.