EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3476-6 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/602769 | QJ-AB-15-020-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3486-5 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/12367 | QJ-AB-15-020-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3455-1 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/51872 | QJ-AB-15-020-NL-E

© Europese Unie, 2015

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

NL
2015

nr. 19

Speciaal verslag

Meer aandacht voor
resultaten nodig om de
verlening van technische
bijstand aan Griekenland
te verbeteren

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd uitgevoerd door controlekamer IV — die onder leiding staat van ERK-lid Milan Martin Cvikl — die gespecialiseerd is in de controle van ontvangsten, onderzoek en intern beleid, financieel en economisch bestuur en instellingen en organen van de Europese Unie. De controle werd geleid door ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza, ondersteund door Daniel Costa de Magalhães, kabinetschef, en Ignacio García de Parada, kabinetsattaché; Zacharias Kolias, directeur; Kamila Lepkowska, teamleider; Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou, Theodoros Karantanos, controleurs.

Van links naar rechts: T. Karantanos, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Z. Kolias, B. Tomé Muguruza, G. Diana, M. Gottmann, I. García de Parada, E. Efstathiou.

Inhoud

Acroniemen en afkortingen

Samenvatting

Inleiding

De Griekse crisis en de economische aanpassingsprogramma’s

Technische bijstand ter ondersteuning van de uitvoering van de programma’s

Reikwijdte en methoden van technische bijstand

Reikwijdte, doelstellingen en aanpak van de controle

Reikwijdte en doelstellingen van de controle

Aanpak van de controle

Deel I — De TFGR had een functionele operationele structuur maar het ontbrak daarin aan één strategische oriëntatie en een eigen budget

De TFGR werd laat opgezet in vergelijking met de start van het programma en zonder dat er alternatieven waren overwogen

Het ontbreken van één strategisch document

De TFGR kreeg geen eigen budget

De TFGR had een flexibele organisatie, maar de personeelsbehoeften werden niet vastgesteld op basis van een deugdelijke analyse

Deel II — In het algemeen vervulde de TFGR zijn mandaat, maar er waren tekortkomingen

Grote uitdagingen in een moeilijke context

Het coördinatiesysteem functioneerde naar tevredenheid

De rol van de TFGR varieerde aanzienlijk bij de gecontroleerde projecten

De TFGR gebruikte verschillende TB-verleningsmethoden, maar sommige pasten niet bij de aard van de bijstand

De selectie van TB-aanbieders was niet altijd gebaseerd op een grondige analyse van alternatieven

De ondersteuning om de absorptie van EU-middelen te versnellen was naar behoren gestructureerd

De ondersteuning was voldoende afgestemd op de belangrijkste behoeften op het gebied van hervorming, maar niet altijd gebaseerd op een complete behoefteanalyse

Het mandaat was in sommige contracten niet duidelijk omschreven

De technische bijstand was adequaat voor de programmavereisten

De TFGR hield doeltreffend toezicht op de voortgang van de TB…

…en in wisselende mate op de door externe dienstverleners te leveren prestaties

Deel III — De technische bijstand leverde wisselende resultaten op

De TFGR hield geen systematisch toezicht op de resultaten en impact van de TB

Bevredigende output maar soms te late levering

Een gevarieerde bijdrage tot het hervormingsproces

Openbaar bestuur

Ondernemingsklimaat

Structuurfondsen

Belastingheffing

Capaciteitsopbouw

Conclusies en aanbevelingen

Organisatie en planning van de technische bijstand

Het vervullen van het TFGR-mandaat

TB-resultaten

Bijlage I | — | Overzicht van TB-projecten per beleidsterrein
Bijlage II | — | Overzicht van gecontroleerde TB-projecten
Bijlage III | — | Tijdens de controle bezochte organen
Bijlage IV | — | Bijdrageovereenkomst tussen het Ministerie van Bestuurlijke Hervorming en e-Governance en de OESO inzake de vermindering van de administratieve lasten in Griekenland
Bijlage V | — | Rol van de TFGR in het verlenen van technische bijstand per beleidsterrein

Antwoorden van de Commissie

Acroniemen en afkortingen

AROP: Operationeel programma voor bestuurlijke hervorming („Administrative Reform” Operational Programme)

DG Economische en Financiële Zaken (ECFIN): Directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken van de Europese Commissie

DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie: Directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie van de Europese Commissie

DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling: Directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling van de Europese Commissie

EFRO: Europees Fonds voor regionale ontwikkeling

ESF: Europees Sociaal Fonds

Fiscalis-programma: EU-samenwerkingsprogramma voor nationale belastingdiensten

GLF: Griekse kredietfaciliteit (Greek Loan Facility)

GSCO: Secretariaat-generaal voor coördinatie van de Helleense Republiek

IMF: Internationaal Monetair Fonds

IRS: Internal Revenue Service (Amerikaanse overheidsinstantie verantwoordelijk voor het innen van belastingen en handhaven van de belastingwetgeving)

MoU: Memorandum van overeenstemming (Memorandum of Understanding)

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

TAIEX: Instrument voor technische bijstand en uitwisseling van informatie (Technical Assistance and Information Exchange Instrument)

TFGR: Taskforce voor Griekenland

Samenvatting

I

In het voorjaar van 2010 verzocht Griekenland, dat te kampen had met een ernstige financiële crisis, de internationale gemeenschap om financiële bijstand. Als antwoord daarop zetten de lidstaten van de eurozone en het IMF twee opeenvolgende economische aanpassingsprogramma’s op. In de zomer van 2011 startte de Commissie een programma voor technische bijstand (TB), dat gecoördineerd zou worden door een orgaan met de naam Taskforce voor Griekenland (TFGR), om te helpen bij de uitvoering van de hervormingen die de Commissie en de Griekse autoriteiten waren overeengekomen.

II

De TFGR was gericht op het ondersteunen van de uitvoering van de door de economische aanpassingsprogramma’s vereiste hervormingen en op de versnelde absorptie van EU-middelen. De TB werd verleend door TFGR-personeel en deskundigen in overheidsdiensten van andere lidstaten, uit internationale organisaties en de particuliere sector. De bijstand nam verschillende vormen aan: van doorlopende, door residerende deskundigen aan de Griekse autoriteiten verleende ondersteuning tot studies, verslagen en speciale workshops.

III

Het doel van onze controle was te analyseren hoe de TFGR zijn doelstellingen had verwezenlijkt. In het bijzonder hebben we de organisatorische en financieringsregelingen van de TFGR onderzocht, de wijze waarop de TB werd verleend en gemonitord, en de bijdrage ervan aan de voortgang van de hervormingen. We hebben 13 TB-projecten in detail gecontroleerd en ander bewijs verkregen door bezoeken aan de Commissie, dienstverleners, Griekse ministeries en andere belanghebbenden.

Goede actie maar…

IV

Met de TFGR beschikte de Commissie over een flexibel mechanisme om een breed programma van technische bijstand te coördineren. TB werd doeltreffend verleend aan de Griekse autoriteiten, maar werkte niet altijd door in de voortgang van de hervormingen. Deze beoordeling dient echter gezien te worden in de context van het instabiele politieke klimaat in Griekenland en de spoed waarmee de vereiste hervormingen moesten worden doorgevoerd.

Een incomplete entiteit

V

De urgentie waarmee gereageerd moest worden op de crisis in Griekenland betekende dat de TFGR heel snel zonder een complete analyse van andere opties en zonder eigen budget werd opgezet. Hij beschikte niet over één alomvattend strategisch document voor de verlening van TB of om tussen concurrerende prioriteiten te kiezen, ondanks het mandaat van de TFGR om TB vast te stellen en te coördineren. Bij gebrek aan een dergelijk document werkte de TFGR met de Griekse autoriteiten „op aanvraag” en op basis van de door de programma’s gestelde voorwaarden.

Relevante TB

VI

Ondanks de tekortkomingen die van invloed waren op de opzet van de TFGR constateerden we dat de verlening van TB op alle gecontroleerde terreinen relevant was en in grote lijnen strookte met de programmavereisten. In november 2014 had de TFGR 118 TB-projecten gecoördineerd op twaalf beleidsterreinen. Hiermee had de TFGR, hoewel ze altijd in tijdnood zat, een flexibel en gediversifieerd systeem voor de verlening van TB ontwikkeld.

Gebrekkige procedures bij sommige projecten

VII

In het algemeen was de coördinatie door de TFGR van het complexe TB-leveringsproces functioneel en zelfs innovatief, maar op projectniveau bleek het systeem niet altijd doeltreffend te zijn. De procedures voor de selectie van dienstverleners waren niet altijd gebaseerd op een grondige analyse van de beschikbare alternatieven. De opzet van sommige langdurige bijstandsprojecten vertoonde gebreken in de zin dat in met dienstverleners gesloten contracten niet duidelijk werd vastgelegd wat ze geacht werden te leveren.

Toezicht kon beter

VIII

Het TFGR-systeem voor het toezicht op de voortgang van de TB was doeltreffend, maar de breedte van de controles die met betrekking tot het werk van externe aanbieders werden uitgevoerd, varieerde enorm. Bovendien werd met het systeem geen systematisch toezicht gehouden op de manier waarop de Griekse autoriteiten aanbevelingen opvolgden, noch op de bredere impact van de TB, hoewel dit nuttig zou zijn geweest voor de planning van de TB.

Na de technische bijstand

IX

De impact van de TB op de algemene voortgang van de hervormingen was wisselend. De voortgang op het gebied van structurele uitgaven was goed, maar de TB was vaak slechts ten dele doeltreffend bij hervormingen van het openbaar bestuur en van de belastingheffing. De uitvoering van de hervormingen was echter iets waarover de TFGR geen controle had, en afhankelijk van een aantal externe factoren.

Onze aanbevelingen

a)De oprichting van een entiteit voor de verlening van TB dient te berusten op een strategie met duidelijk omschreven doelstellingen.

b)De Commissie moet een permanente pool van externe deskundigen opzetten die op ad-hocbasis kunnen worden ingezet bij TB-projecten in de lidstaten.

c)Om te zorgen voor samenhang in de TB en de coördinatie-inspanning te verminderen, dient de Commissie er op specifieke beleidsterreinen naar te streven om het aantal partners te stroomlijnen.

d)Er moet worden vastgesteld welke TB de prioriteit en de nadruk krijgt en wat de meest passende en doeltreffende uitvoeringsmethoden zijn in overeenstemming met het bestaande wet- en regelgevingskader.

e)De Commissie moet dienstverleners selecteren op basis van een vergelijkende analyse en moet de reikwijdte van de te leveren prestaties in TB-contracten duidelijk vastleggen.

f)De Commissie moet ervoor zorgen dat de uitvoering van de TB systematisch wordt gemonitord en geëvalueerd in het licht van de vastgestelde doelen en dat de lessen die zijn getrokken, worden geïntegreerd in het proces.

g)De TB dient gericht te zijn op het versterken van de capaciteit van het openbaar bestuur met het oog op de continuïteit van de werkzaamheden en de duurzaamheid van de hervormingen.

Inleiding

De Griekse crisis en de economische aanpassingsprogramma’s

01

In het voorjaar van 2010 verzocht Griekenland, dat te kampen had met een ernstige financiële crisis in zijn overheidsfinanciën, de internationale gemeenschap om financiële bijstand. Er werd steun verleend door de lidstaten van de eurozone in de vorm van een „Griekse kredietfaciliteit” (GLF) in het kader van een eerste economisch aanpassingsprogramma (ondertekend in mei 2010). Dit werd gevolgd door een lening van de Europese Faciliteit voor ﬁnanciële stabiliteit (EFSF) in het kader van een tweede aanpassingsprogramma (overeengekomen in maart 2012). Het oorspronkelijke bedrag dat door de eurozonelanden voor de GLF werd vastgelegd was 80 miljard euro, met daarbovenop 30 miljard euro van het IMF. In totaal bedragen de vastleggingen door de eurozone en het IMF in het kader van beide programma’s momenteel 245,7 miljard euro.

02

Het financiële steunpakket ging gepaard met een uitgebreid hervormingsprogramma dat door de Trojka (Commissie, IMF en ECB) en de Griekse autoriteiten was overeengekomen en vastgelegd in een memorandum van overeenstemming (MoU). Dit bevatte de specifieke voorwaarden voor de financiële steun en werd regelmatig herzien (het eerste programma werd vijf keer herzien, het tweede vier keer — het meest recentelijk in april 2014). De interventielogica was gebaseerd op drie doelstellingen:

οherstel van het financiële vertrouwen van de markt en de houdbaarheid van de begrotingspositie;

οbevordering van de economische groei en herstel van het concurrentievermogen;

οwaarborging van de stabiliteit van de economische sector.

Technische bijstand ter ondersteuning van de uitvoering van de programma’s

03

Om de uitvoering van de door het MoU vereiste hervormingen te ondersteunen en de absorptie van EU-middelen te versnellen, zette de Commissie in de zomer van 2011 de Taskforce voor Griekenland (TFGR) op. Het mandaat van de TFGR is opgenomen in tekstvak 1. Het plan van de Commissie om een „alomvattend programma voor technische bijstand voor Griekenland” te ontwikkelen, werd door de Raad goedgekeurd op haar vergadering van 23-24 juni 2011.

Tekstvak 1

TFGR-mandaat

De taskforce werd belast met:

1)het identificeren en coördineren, in nauwe samenwerking met Griekenland en met de inbreng van andere lidstaten, van de technische bijstand die Griekenland nodig heeft om het EU/IMF-aanpassingsprogramma uit te voeren;

2)het assisteren van de Griekse autoriteiten bij het specificeren van de soort technische bijstand die verleend moet worden;

3)het aanbevelen van wetgevende, regelgevende, administratieve en zo nodig (her)programmeringsmaatregelen voor een versnelde absorptie van EU-middelen (…);

4)het opstellen van een duidelijk mandaat voor alle opdrachten voor technische bijstand, waarin de aard en reikwijdte van de technische bijstand (…) de budgettaire en personele middelen en de verwachte resultaten, met mijlpalen en leveringstermijnen, worden uiteengezet;

5)het verstrekken van driemaandelijkse voortgangsverslagen aan de Commissie en de Griekse autoriteiten evenals frequentere signaleringsverslagen, afhankelijk van de behoefte.

04

De TFGR werd opgezet als een organisatie-eenheid die ressorteert onder de directeur-generaal Personele Middelen van de Commissie. Het hoofd van de taskforce kreeg de status van directeur-generaal en rapporteerde onder leiding van de commissaris voor Economische en Monetaire Zaken rechtstreeks aan de voorzitter van de Commissie. Op grond van een besluit van de Commissie van 18 april 2012 werd de TFGR op 1 mei 2012 ondergebracht bij DG Economische en Financiële Zaken om „te zorgen voor de hoogst mogelijke mate van synergie, coördinatie en samenhang in het werk van de Commissie bij de ondersteuning van het aanpassingsprogramma voor Griekenland”. De TFGR werkte vanuit kantoren in Brussel en in Athene en had in februari 2015 65 personeelsleden in dienst. De organisatiestructuur is weergegeven in grafiek 1.

Grafiek 1

Organisatiestructuur van de TFGR

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Reikwijdte en methoden van technische bijstand

05

Het concept van de TB werd niet beschreven in de specifieke context van de TFGR of van de aan Griekenland verleende steun. Op grond van de omschrijving in het Financieel Reglement moet onder technische bijstand worden verstaan „[…] ondersteunende en capaciteitsopbouwende werkzaamheden die nodig zijn met het oog op de uitvoering van een programma of actie, en in het bijzonder werkzaamheden op het gebied van voorbereiding, beheer, toezicht, evaluatie, audit en controle”. TB wordt in de regel door internationale organisaties geleverd in de vorm van expertise en advies teneinde landen met ontwikkelingsprogramma’s bij te staan.

06

Voor Griekenland hadden de TB-activiteiten betrekking op een groot aantal verschillende onderwerpen: 118 afzonderlijke projecten op 12 beleidsterreinen (zie bijlage I). De TFGR richtte zich op de hervorming van het openbaar bestuur, verbeteringen in het belastingstelsel en het herstel van de groei door het stimuleren van het ondernemingsklimaat.

07

In de praktijk startte het TB-proces met het door de Griekse autoriteiten geformuleerde verzoek om steun. In de reikwijdte van het verzoek kwam de conditionaliteit van het programma tot uiting. De TFGR was verantwoordelijk voor het vinden en beschikbaar maken van TB-middelen en het coördineren van de uitvoering. Vervolgens werd er steun verleend door het personeel van de TFGR of door externe deskundigen in de vorm van korte dienstreizen, opdrachten van geringe waarde en bijstand voor de lange termijn. In sommige gevallen nam een nationale regering met een goede staat van dienst op een bepaald beleidsterrein de taak van „domeinleider” (of „hervormingspartner”) op zich.

08

De verleners van de TB leverden hun overeengekomen prestaties — hoofdzakelijk deskundigenstudies en doorlopende praktische ondersteuning — af aan de bevoegde Griekse autoriteiten. Daarna was het de verantwoordelijkheid van de autoriteiten om de aanbevelingen uit te voeren in overeenstemming met de programmavoorwaarden en hun eigen hervormingsagenda’s. Het TFGR-proces is weergegeven in grafiek 2.

Grafiek 2

Het proces voor technische bijstand

Bron: ERK, op basis van TFGR-gegevens.

Reikwijdte, doelstellingen en aanpak van de controle

Reikwijdte en doelstellingen van de controle

09

Deze controle heeft betrekking op de door de EU aan Griekenland verleende technische bijstand, die door de Taskforce voor Griekenland werd gecoördineerd. De belangrijkste doelstelling was te beoordelen in welke mate deze bijstand doeltreffend werd beheerd en een positieve bijlage leverde aan het hervormingsproces in Griekenland.

10

In het kader van deze doelstelling bestudeerden we het volgende:

οde organisatorische regelingen van de TFGR en de financiering en planning van de TB (paragrafen 15-26);

οde verlening van TB op basis van het TFGR-mandaat (paragrafen 27-54), en

οde bijdrage tot de voortgang van de hervormingen (paragrafen 55-73).

11

Het verslag had geen betrekking op de beoordeling van de opzet en uitvoering van en het toezicht op de economische aanpassingsprogramma’s.

Aanpak van de controle

12

We analyseerden horizontale aspecten¹ in samenhang met de opzet van de TFGR en het algemeen beheer van de TB, alsmede een steekproef van dertien projecten (zie bijlage II voor een overzicht). De steekproef had betrekking op vijf beleidsterreinen die van groot belang waren voor het succes van het hervormingsproces in Griekenland (openbaar bestuur, ontvangstenbeheer, ondernemingsklimaat, toegang tot financiering² en structuurfondsen).

13

Individuele TB-projecten werden geselecteerd op basis van de volgende criteria: relevantie van het onderwerp voor het hervormingsproces, een gevorderd uitvoeringsstadium, beschikbaarheid van alle TB-verleningsmethoden en alle financieringsmechanismen.

14

De belangrijkste controlewerkzaamheden betroffen bezoeken aan de TFGR en andere betrokken diensten van de Commissie. Ook werd er bewijs verzameld door controle- en informatiebezoeken aan dienstverleners, Griekse autoriteiten en andere belanghebbenden. In bijlage III staat een lijst van alle tijdens de controle bezochte instanties.

1Niet verbonden aan specifieke beleidsterreinen.

2Het beleidsterrein „toegang tot financiering” was onderwerp van de controle, maar leverde geen relevante bevindingen op.

Deel I
De TFGR had een functionele operationele structuur maar het ontbrak aan één strategische oriëntatie en een eigen budget

De TFGR werd laat opgezet in vergelijking met de start van het programma en zonder dat er alternatieven waren overwogen

15

In correspondentie tussen de Griekse premier en de Commissie in het begin van de zomer van 2011 werd de instelling van de TFGR een belangrijk instrument genoemd voor de succesvolle uitvoering van het eerste economische aanpassingsprogramma. Over elementaire regelingen, zoals de reikwijdte van het mandaat van de TFGR (zie tekstvak 1), werd op 20 juli 2011 door de Commissie besloten. Volgens dit besluit zouden de eerste aanstellingen per 1 september 2011 ingaan. Op die dag begonnen 9 personeelsleden met hun werkzaamheden (onder wie belangrijke leiddinggevenden) en daar kwamen in de daaropvolgende 2 maanden nog 30 andere personeelsleden bij, zodat de TFGR eind oktober 2011 uit 39 personeelsleden bestond.

16

Op dat moment was men al bezig met de vijfde herziening van het eerste economische aanpassingsprogramma (dat in mei 2010 van start was gegaan) en waren al zes leningen ter waarde van 65 miljard euro verstrekt van de in totaal 73 miljard euro die door de GFL en het IMF via het eerste programma zou worden uitgekeerd (zie grafiek 3).

Grafiek 3

Oprichting van de TFGR t.o.v. verstrekte leningen

Bron: ERK, op basis van TFGR- en MoU-gegevens.

17

Verwacht werd dat de TFGR operationeel zou blijven zolang er ondersteuning nodig was voor de uitvoering van het programma. Op 1 juli 2015 werd de TFGR vervangen door een nieuwe „Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen”, die groeistimulerende administratieve en structurele hervormingen op EU-niveau zou gaan coördineren. De nieuwe entiteit werd door de Commissie opgezet om te profiteren van de expertise, praktische knowhow en werkmethoden die in de loop der tijd door zowel de TFGR als de Steungroep voor Cyprus waren ontwikkeld, en bestaat uit personeel dat voorheen bij deze organen werkte.

18

Bij de oprichting van de TFGR analyseerde de Commissie geen alternatieve opties voor de verlening van TB. Zij heeft met name niet aangetoond dat de institutionele opzet en het mandaat van de TFGR de beste oplossing waren om de bestaande capaciteitsgebreken aan te pakken. De urgentie en de politieke onzekerheid zijn een mogelijke verklaring voor het feit dat de oprichting van de TFGR niet berust op een kritische analyse. In verband hiermee heeft de Commissie verklaard dat zij gebruikmaakte van de ervaring die was opgedaan bij het verlenen van steun aan Griekenland in het kader van bestaande instrumenten en rechtshandelingen³. De operationele procedures van de TFGR zijn nooit geëvalueerd, hoewel de Commissie op 20 juli 2011 besloot tot een jaarlijkse evaluatie.

Het ontbreken van één strategisch document

19

Hoewel de prioriteiten van de TFGR in zekere zin in interne documenten en presentaties waren uiteengezet, berustten zijn activiteiten niet op één alomvattend strategisch document. Zo stelde de TFGR geen strategisch plan op voor de middellange termijn met een beschrijving van de regelingen voor de verlening van de TB, de prioritering van TB-activiteiten en de benodigde middelen. In de praktijk was de strategische oriëntatie van de TFGR gebaseerd op het economische aanpassingsprogramma en was de prioritering van acties afhankelijk van de verzoeken van de Griekse autoriteiten.

20

De door de TFGR gecoördineerde TB-activiteiten werden voornamelijk „op aanvraag” uitgevoerd. Na overleg met de TFGR dienden de Griekse autoriteiten tweemaal — in 2011 en 2012 — gedetailleerde aanvragen in en pasten zij die vervolgens afzonderlijk aan voor specifieke beleidsterreinen. Deze reactieve vraaggerichte aanpak is in strijd met het actievere mandaat van de TFGR om „TB vast te stellen en te coördineren in nauwe samenwerking met de Griekse autoriteiten”.

21

Zelf voerde de TFGR geen systematische analyse van behoeften uit om te bepalen op welke specifieke kwesties of gebieden de TB zich diende te richten en in welke rangorde. In overeenstemming met het mandaat van de TFGR werden de prioriteiten van het MoU afgeleid. Het MoU kon echter vanwege zijn zeer brede reikwijdte niet dienen als directe leidraad voor de verlening van de TB, gezien de beperkte middelen van de TFGR en de administratieve capaciteit van de Griekse autoriteiten. Ondanks deze beperkingen bood de TFGR nu en dan TB aan die verder ging dan de oorspronkelijke verzoeken van de Griekse autoriteiten, voornamelijk op de terreinen „Innovatie” en „Gegarandeerd minimuminkomen”.

22

De TFGR hield geen overzicht bij van de TB-projecten die in Griekenland werden uitgevoerd en gefinancierd uit andere bronnen dan het rechtstreeks door de Commissie beheerde EU-budget (waaronder financiering in het kader van de structuurfondsen onder gedeeld beheer, zoals het ESF). Hoewel de TFGR niet verantwoordelijk was voor de uitvoering van en het toezicht op structuurfondsprojecten, zou een dergelijk overzicht nuttig zijn geweest bij de planning en coördinatie van de TB. Gezien de soortgelijke doelstellingen van de TB en de structuurfondsen zou het ook gemakkelijker zijn geweest om volledige synergie met TB-projecten te verwezenlijken als er rekening was gehouden met de voorbereidende werkzaamheden voor projecten die werden uitgevoerd in het kader van de operationele programma’s.

De TFGR kreeg geen eigen budget

23

De TFGR heeft nooit een eigen budget gehad, maar zijn verrichtingen en TB-activiteiten werden gefinancierd uit een aantal begrotingsposten (vooral binnen het Europees Sociaal Fonds, het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en de administratieve begroting van de Commissie). In de context van de hervorming van het openbaar bestuur stelden we vast dat de financieringsmogelijkheden die de structuurfondsen boden niet volledig werden benut voor TB-doeleinden. Het budget van een operationeel programma dat relevant was voor TB (AROP) werd aanzienlijk gereduceerd en gericht op acties die niet direct verband hielden met de hervorming van de centrale overheid.

24

Vanwege de financiering uit verschillende begrotingsposten kon de Commissie niet precies de totale vastleggingen (en dus de totale potentiële kosten) voor TB-activiteiten in Griekenland bepalen. Op basis van door de TFGR verstrekte informatie bedroegen de vastleggingen voor TB-activiteiten⁴ onder gecentraliseerd direct beheer in 2011-2013 in totaal 11,2 miljoen euro. Bovenop dat budget werden bepaalde TB-activiteiten gefinancierd uit structuurfondsen onder gedeeld beheer⁵. Volgens de informatie die in maart 2014 tijdens de vergadering op hoog niveau⁶ werd gepresenteerd, was het totale bedrag aan vastleggingen voor deze activiteiten 14,2 miljoen euro in 2011-2014. Als er gekeken wordt naar beide financieringsbronnen, was volksgezondheid het meest gefinancierde beleidsterrein. Ontvangstenbeheer en ondernemingsklimaat ontvingen de meeste financiering onder gecentraliseerd beheer (zie grafiek 4).

Grafiek 4

TB-vastleggingen per beleidsterrein (2011-2013)¹

12011-2014 voor vastleggingen onder gedeeld beheer.

Bron: ERK, op basis van TFGR-gegevens.

De TFGR had een flexibele organisatie, maar de personeelsbehoeften werden niet vastgesteld op basis van een deugdelijke analyse

25

Het werk van de TFGR werd georganiseerd rond elf beleidsgerelateerde „clusters” en één horizontaal team, dat verantwoordelijk was voor het coördineren en beheren van de TB. De clusters waren een afspiegeling van de structuur van het MoU en de belangrijkste uitdagingen waaraan Griekenland in het hervormingsproces het hoofd moest bieden. Elk cluster werd voorgezeten door een coördinator, die de algemene verantwoordelijkheid op zich nam voor de interne organisatie van het werk, de communicatie en de bijdragen aan algemene TFGR-documenten. Van de coördinatoren werd ook verwacht dat ze vaststelden welke projecten mogelijk interessant waren voor andere clusters en dat ze contacten beheerden met de geografische desk van DG Economische en Financiële Zaken. Dankzij de structuur van het cluster kon het personeel (onder wie de coördinatoren) in meer dan één team werken en had de leiding van de TFGR de flexibiliteit om de toewijzing van middelen snel aan te passen.

26

Het totale TFGR-plafond van 67 personeelsleden, dat in april 2012 werd vastgelegd, was niet gebaseerd op een analyse van feitelijke behoeften. De stand van zaken op 1 februari 2014 was dat het totale aantal personeelsleden aanzienlijk onder het plafond lag (negen vacatures). In februari 2015 waren er na afronding van de rekruteringsprocedures nog maar twee vacante posten. Met ingang van 1 juli 2015 werd de TFGR geïntegreerd in de „Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen”.

3In het samenwerkingskader bevonden zich bijvoorbeeld de permanente vertegenwoordiging van de Europese Commissie in Athene, een door DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie opgezette technische taskforce ter ondersteuning van de uitvoering van structuurfondsen, en permanente programmatoezichthouders van DG Economische en Financiële Zaken.

4Exclusief personeels- en administratieve kosten en vastleggingen in het kader van het Fiscalis-programma.

5Gecentraliseerd direct beheer betekent dat er rechtstreeks geld door personeel van de Commissie wordt uitgegeven (selectie van contractanten, subsidies, geldovermakingen, toezicht, enz.). Bij gedeeld beheer wordt de uitvoering van de begroting gedelegeerd aan de lidstaten.

6Regelmatig door de TFGR georganiseerde vergaderingen om de voortgang van de TB te coördineren en te bespreken. Deelnemers waren onder meer lidstaten, dienstverleners en belanghebbenden.

Deel II
In het algemeen vervulde de TFGR zijn mandaat, maar er waren tekortkomingen

27

Het mandaat van de TFGR had betrekking op vijf grote onderdelen (zie tekstvak 1). In dit gedeelte van het verslag wordt geanalyseerd in welke mate het mandaat binnen elk van deze onderdelen werd vervuld.

TFGR-mandaat

1)Het identificeren en coördineren, in nauwe samenwerking met Griekenland en met de inbreng van andere lidstaten, van de technische bijstand die Griekenland nodig heeft om het EU/IMF-aanpassingsprogramma uit te voeren.

Grote uitdagingen in een moeilijke context

28

De TFGR stond voor de grote uitdaging om een breed TB-programma samen te stellen ter ondersteuning van de uitvoering van de aanpassingsprogramma’s en van de algemene duurzaamheid van de Griekse hervormingen. Tussen mei 2010 en oktober 2011 werd het eerste aanpassingsprogramma vijf keer herzien. Op het moment dat de TFGR werd opgezet, bevatte het programma een groot aantal gedetailleerde voorwaarden, op grond waarvan de Griekse autoriteiten om TB verzochten.

29

In de eerste drie maanden van zijn bestaan startte de TFGR met TB-initiatieven op de meeste beleidsterreinen waarop de Griekse autoriteiten om steun had verzocht. Uit het eerste kwartaalverslag (november 2011) bleek dat er op dat moment TB werd uitgevoerd op negen gebieden, waaronder belangrijke gebieden als begroting en belastingheffing, de publieke sector en ondernemingsklimaat. In november 2014 was de TFGR betrokken bij 118 TB-projecten. Bij de verlening van TB had de TFGR te maken met krappe termijnen die voortvloeiden uit de uitvoering van de voorwaarden die verbonden waren aan het aanpassingsprogramma. Daarnaast moest het TFGR werken in een zeer instabiel politiek klimaat, waardoor de aanpak en inhoud van TB-projecten vaak moest worden aangepast.

Het coördinatiesysteem functioneerde naar tevredenheid

30

Het complexe systeem van TB-verlening, waarbij een groot aantal lidstaten, internationale organisaties en EU-entiteiten was betrokken, vereiste betere coördinatiemaatregelen. Daarom hield de TFGR regelmatige „vergaderingen op hoog niveau” om de levering van de bijstand te coördineren. Tot halverwege 2014 vonden er tien van dergelijke vergaderingen plaats. Als belangrijkste coördinatie-instrument waren de vergaderingen (vooral in de beginperiode) nuttig om de TB-middelen te bundelen en de verstrekking ervan te stroomlijnen. Bij de vergaderingen op hoog niveau waren een groot aantal deelnemers aanwezig, die alle soorten TB-partners vertegenwoordigden.

31

Naast de vergaderingen op hoog niveau ontwikkelde de TFGR drie belangrijke communicatiekanalen voor de algemene coördinatie met de Griekse autoriteiten:

οpolitieke vergaderingen op hoog niveau waarbij het hoofd van de TFGR betrokken was;

οwekelijkse vergaderingen op clusterniveau (TFGR-personeel verantwoordelijk voor een specifiek beleidsterrein) met de betrokken Griekse autoriteiten;

οwerkcontacten van TFGR-personeel met de Griekse autoriteiten (waaronder contacten met deskundigen die dagelijks bij de Griekse overheid werkten).

32

Op projectniveau bewerkstelligde de TFGR een verbeterde coördinatie met zowel de Griekse autoriteiten als met dienstverleners. Bij alle projecten leidde TFGR-personeel vergaderingen met collega’s en/of woonde het die bij. In sommige gevallen bleek deze coördinatie echter niet doeltreffend te zijn:

οIn het geval van het project „Administratieve lasten” vonden we tekortkomingen in de uitvoering die te maken hadden met de samenwerking tussen de OESO en de Griekse autoriteiten, met name de kwaliteit van de inbreng door Griekse deskundigen. De coördinatie-inspanningen van de TFGR konden vertragingen niet voorkomen en bleken niet te volstaan om het project uit te voeren in overeenstemming met het oorspronkelijke concept (zie bijlage IV).

οOp het gebied van de structuurfondsen bleek het noodzakelijk te zijn een vergelijkende analyse uit te voeren met betrekking tot de uitvoeringsprocedure van het cohesiebeleid. In dat kader begon de TFGR in september 2013 samen te werken met de autoriteiten van één lidstaat, maar later werd de regeling om een onduidelijke reden stopgezet.

De rol van de TFGR varieerde aanzienlijk bij de gecontroleerde projecten

33

De rol van de TFGR varieerde sterk per project (zie bijlage V voor een meer gedetailleerde analyse van de rol van de TFGR). De taskforce maakte een duidelijk verschil tussen zijn verantwoordelijkheid voor het bundelen van middelen uit de lidstaten enerzijds en die voor het aansturen van externe dienstverleners anderzijds⁷. In deze gevallen was de TFGR onder meer verantwoordelijk voor het opstellen van mandaten, het selecteren van dienstverleners (in overleg met DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie) en het monitoren van hun werk. Hierbij was de TFGR duidelijk van invloed op de reikwijdte en de kwaliteit van de TB die aan de Griekse autoriteiten werd geleverd.

34

De rol van de TFGR in het project „Administratieve lasten” was daarentegen minder duidelijk omschreven. Hij was niet betrokken bij de selectie van de dienstverlener, de contractuele afspraken tussen de OESO en de Griekse autoriteiten of het toezicht op de uitvoering. De taskforce speelde voornamelijk een faciliterende rol, maar met beperkte doeltreffendheid (zie paragraaf 32).

TFGR-mandaat

2)Het assisteren van de betrokken Griekse autoriteiten bij het specifiëren van het soort technische bijstand dat verleend moest worden.

De TFGR gebruikte verschillende TB-verleningsmethoden, maar sommige pasten niet bij de aard van de bijstand

35

Om zijn mandaat te vervullen, beschikte de TFGR over een aantal manieren om TB te verlenen (zie grafiek 5). TB werd voornamelijk verleend via externe contractanten, ten dele vanwege de administratieve beperkingen waardoor de Commissie deskundigen niet rechtstreeks mocht aanstellen. Als een TB-project was gevalideerd, werd er doorgaans een combinatie van deskundigen voor de korte termijn en voor de lange termijn ingezet om te voorzien in de specifieke behoeften van de begunstigden van de Griekse regering.

Grafiek 5

Methoden voor verstrekking van TB

Bron: ERK, op basis van TFGR-gegevens.

36

Ingeval de TB werd verleend in het kader van langetermijncontracten met nationale ontwikkelingsagentschappen⁸ (op het gebied van belastingheffing en openbaar bestuur) was de TFGR verantwoordelijk voor de selectie van en onderhandelingen met deskundigen. De deskundigen werden gefinancierd door de agentschappen, maar werkten grotendeels onafhankelijk (bijvoorbeeld zonder de methodologische begeleiding van de agentschappen). Het agentschap dat werkzaam was op het gebied van belastingheffing bracht 7 % administratiekosten⁹ voor zijn diensten in rekening. Bij die twee contracten blijkt uit deze verdeling van verantwoordelijkheden dat de nationale agentschappen voornamelijk werden gebruikt om het inhuren van externe contractanten te financieren. De feitelijke inbreng van de agentschappen bleef beperkt tot formele kwesties (geen inhoudelijk advies) en de Commissie moest administratiekosten betalen.

37

Op wettelijk complexe terreinen, zoals ontvangstenbeheer en openbaar bestuur, werden er betere resultaten behaald als residerende deskundigen in een vroeg stadium bij de nationale overheid werden gedetacheerd. Deze deskundigen waren in een goede positie om praktische hinderpalen en beperkingen op te sporen en aan te pakken zoals procedures voor de afschrijving van schulden en het vergemakkelijken van de communicatie in het geval van vertragingen in het wetgevingsproces.

De selectie van TB-aanbieders was niet altijd gebaseerd op een grondige analyse van alternatieven

38

Van de gecontroleerde langlopende TB-projecten waren er vier rechtstreeks door de Commissie uitbesteed (twee op het gebied van belastingheffing aan het IMF, twee op het gebied van openbaar bestuur en van belastingheffing aan nationale ontwikkelingsagentschappen). Op het gebied van ondernemingsklimaat (vermindering van de administratieve lasten) werd de bijdrageovereenkomst met de OESO door de Griekse autoriteiten gesloten.

39

De selectie van TB-aanbieders voor langetermijncontracten die rechtstreeks door de Commissie werden ondertekend, werd gedocumenteerd zoals voorgeschreven in het Financieel Reglement¹⁰. Gebruikmaking van aanbestedingsprocedures was geen vereiste, maar de geselecteerde dienstverleners werden eerst door DG Internationale Samenwerking en Ontwikkeling doorgelicht en na goedkeuring mochten ze contracten met de Commissie afsluiten. In het geval van de bijdrageovereenkomst met de OESO voerden de Griekse autoriteiten de gunningsprocedures uit en was een openbare aanbesteding geen wettelijke verplichting. De selectie was echter niet gebaseerd op een grondige en gedocumenteerde analyse waarin de relatieve voordelen van alternatieve aanbieders werden vergeleken. Dat gold zowel voor procedures die door de Commissie werden beheerd als voor door de Griekse autoriteiten beheerde procedures.

40

Het besluit om contracten af te sluiten met nationale ontwikkelingsagentschappen paste in de strategie om lidstaten te betrekken bij de verlening van de TB. Zo beschouwde de Commissie de selectie van het nationale ontwikkelingsagentschap op het gebied van openbaar bestuur bijvoorbeeld als een logische keuze vanwege de eerdere samenwerking van de organisatie met de domeinleider.

41

Organisatorisch gezien had het agentschap een speciale „thematische eenheid” voor „overheidsfinanciën en modernisering van de staat”, maar het kon geen eerdere ervaring aantonen met TB-projecten van gelijke omvang als de hervorming van de Griekse centrale overheid. Het agentschap hield zich doorgaans bezig met ontwikkelingslanden (met name Afrika ten zuiden van de Sahara en de Balkan). In 2013-2014 was de ondersteuning van de hervorming van het Griekse openbaar bestuur het enige project dat het agentschap in de EU uitvoerde. Het andere nationale ontwikkelingsagentschap, dat was ingehuurd om TB op het gebied van belastingheffing te verlenen, had zich in het verleden gericht op armoedebestrijding en was voornamelijk werkzaam in onderontwikkelde landen in Azië en Afrika.

TFGR-mandaat

3)Het aanbevelen van wetgevende, regelgevende, administratieve en zo nodig (her)programmeringsmaatregelen voor een versnelde absorptie van EU-middelen (…).

De ondersteuning om de absorptie van EU-middelen te versnellen was naar behoren gestructureerd

42

De TFGR voorzag Griekenland van een uitgebreid steunpakket op het gebied van de structuurfondsen. In november 2014 waren er acht projecten voor de verbetering van het beheer van structuurfondsen die nog liepen of al waren afgerond. Die hadden betrekking op zowel horizontale kwesties (monitoring, vereenvoudiging van procedures) als op specifieke steun voor de uitvoering van vastgestelde prioriteiten (bijvoorbeeld afvalbeheer, energie, toerisme).

43

We stelden vast dat met betrekking tot het toezicht op de tijdens de controle in detail onderzochte prioritaire projecten, de gebruikmaking van TB uiteenviel in drie categorieën: i) oplossen van problemen bij horizontale kwesties, ii) ontwikkelen van een functioneel toezichtsysteem in Griekenland, en iii) rechtstreeks monitoren van 40 van de prioritaire projecten, geselecteerd op basis van een robuust risicobeoordelingssysteem. De laatste activiteiten hielden halverwege 2012 op, omdat er van Griekse kant een geschikt toezichtsysteem was opgezet.

44

Wat betreft de verdeling van verantwoordelijkheden op het gebied van de structuurfondsen was de samenwerking tussen de TFGR en DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling een voorbeeld van goede interne communicatie bij de Commissie. Dankzij een duidelijke scheiding van verantwoordelijkheden greep de TFGR niet in bij dagelijkse toezichtactiviteiten die door DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling werden uitgevoerd, maar hield hij zich bezig met horizontale kwesties die van invloed waren op de uitvoering van de structuurfondsen. In november 2011 werden een aantal aandachtspunten van horizontale aard vastgesteld (bijvoorbeeld de vereenvoudiging van de wetgeving, de organisatie van het kadaster) en daar bleef de TFGR zolang hij bestond aan werken.

45

De TB op het gebied van structuurfondsen werd verleend door TFGR-personeel (dat vanuit het TFGR-kantoor werkte voor het ministerie van Vervoer). In dit geval speelde de TFGR een duidelijk omschreven rol, die leidde tot een positieve output (zie de paragrafen 41 en 42). Opgemerkt dient te worden dat er al voor de oprichting van de TFGR een taskforce bestond die zich specifiek bezighield met de uitvoering van structuurfondsen. Deze bestond uit één ambtenaar van de Commissie en drie andere door de Europese Investeringsbank aangestelde deskundigen. De ambtenaar van de Commissie was verantwoordelijk voor de coördinatie van de uitvoering van het programma op het gebied van de structuurfondsen, hielp de Griekse autoriteiten bij het indienen van aanvragen en bracht regelmatig verslag uit van de voortgang.

TFGR-mandaat

4)Het opstellen van een duidelijk mandaat voor alle opdrachten voor technische bijstand, waarin de aard en reikwijdte van de technische bijstand (…) de budgettaire en personele middelen en de verwachte resultaten, met mijlpalen en leveringstermijnen, worden uiteengezet.

De ondersteuning was voldoende afgestemd op de belangrijkste behoeften op het gebied van hervorming, maar niet altijd gebaseerd op een complete behoefteanalyse

46

Wat betreft de gecontroleerde projecten constateerden we dat de reikwijdte van de bijstand in het algemeen in overeenstemming was met de belangrijkste problemen die externe deskundigen hadden vastgesteld. Op het gebied van belastingheffing was de technische analyse waarop de TB berustte passend wat betreft de ontwikkelde indicatoren en geselecteerde gebieden. De reikwijdte van de TB was ook duidelijk omschreven op het gebied van de structuurfondsen. Het toezichtsysteem, dat met behulp van de TB was ontwikkeld, was gebaseerd op een degelijke risicoanalyse, gevolgd door TB die specifiek werd gericht op de ondersteuning van de uitvoering van afzonderlijke projecten.

47

We troffen echter tekortkomingen aan in de reikwijdte van de TB wat betreft de vermindering van administratieve lasten en van openbaar bestuur:

a)Met betrekking tot de vermindering van administratieve lasten was de reikwijdte van de TB kleiner dan die van een soortgelijk project dat in 2010 door de Griekse autoriteiten was geïnitieerd. Dat project, dat werd ontwikkeld in het kader van het operationeel programma voor bestuurlijke hervorming (AROP), werd vervolgens opgeschort en vervangen door de overeenkomst met de OESO inzake de verlening van TB. Een van de verschillen met het eerste project was dat dit bestond uit een volledige beoordeling van alle regelgeving op dit gebied, terwijl de overeenkomst met de OESO gericht was op 20 % van de meest belastende regelgeving. Er was geen gedocumenteerde onderbouwing voor de veranderde aanpak.

b)De TB op het gebied van openbaar bestuur was niet gebaseerd op een door de TFGR zelf uitgevoerde behoefteanalyse, maar op de bevindingen en aanbevelingen in het evaluatieverslag van de OESO over het openbaar bestuur, „Greece, review of the central administration” (Griekenland: evaluatie van de centrale overheid). De TB nam echter niet de belangrijke aanbeveling over met betrekking tot het anticiperen op belemmeringen voor hervormingen en het systematisch opvolgen ervan.

c)Synergieën met de structuurfondsen werden niet volledig benut. De specifieke behoeften en de reikwijdte van de TB werden vastgelegd zonder raadpleging van de beheersautoriteit van het AROP of DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, hoewel de doelstellingen van het operationele programma en de TB overeenkomen. Sommige kernactiviteiten van het AROP werden opgeschort en (tot op zekere hoogte) uitgevoerd als TB-projecten onder rechtstreeks gecentraliseerd beheer.

Het mandaat was in sommige contracten niet duidelijk omschreven

48

Ondanks de duidelijk omschreven reikwijdte van de TB waren de opzet van het mandaat of de routekaarten waarop de TB berustte in sommige gevallen onbevredigend. Tekortkomingen waren er met name in een van de bijdrageovereenkomsten die de Commissie met het IMF had ondertekend en in de routekaart¹¹ voor hervormingen van het openbaar bestuur.

49

In de in december 2011 ondertekende bijdrageovereenkomst „Strengthening public financial management and tax administration in Greece” (Versterking van het beheer van overheidsfinanciën en van de belastingdienst in Griekenland) werd de reikwijdte van de door het IMF uit te voeren werkzaamheden niet duidelijk omschreven. De overeenkomst legde alleen een zeer brede verdeling van verantwoordelijkheden vast tussen de bij het TB-proces betrokken partners, waarbij het IMF de leiding zou nemen over de TB-activiteiten op het gebied van de belastingdienst en deze zou coördineren en aansturen. Uitkomstindicatoren waren niet gekoppeld aan de specifieke verantwoordelijkheden van iedere partij. Die verantwoordelijkheden werden in een later amendement bij de overeenkomst (twee jaar na ondertekening) uitgebreider omschreven.

50

De routekaart voor de hervorming van het openbaar bestuur bestond uit 58 actiepunten die in 2012-2013 uitgevoerd moesten worden. Bij sommige actiepunten ontbrak een uitvoeringskalender en in de routekaart werden de te leveren prestaties/output of mijlpalen niet altijd beschreven. In sommige gevallen was de opzet van de planning ontoereikend en al te ambitieus (zie tekstvak 2). De planning werd echter bepaald door de termijnen die eind 2011 door de Griekse autoriteiten in de desbetreffende wetgeving waren vastgelegd en was in overeenstemming met het MoU. Opgemerkt dient te worden dat er in bepaalde gevallen wel indicatoren in de routekaart werden vastgesteld waarmee resultaten konden worden gemeten.

De technische bijstand was adequaat voor de programmavereisten

51

De inhoud van de verleende TB was grotendeels in overeenstemming met de in het MoU vastgelegde voorwaarden van het programma. Maar van de in totaal 118 TB-projecten konden er 11 (op de beleidsterreinen financiële instellingen, volksgezondheid en binnenlandse zaken) niet worden gekoppeld aan specifieke bepalingen in de aanpassingsprogramma’s. Het beleidsterrein van binnenlandse zaken werd specifiek genoemd in het mandaat van de TFGR, hoewel het niet voorkwam in het MoU.

TFGR-mandaat

5)Het verstrekken van driemaandelijkse voortgangsverslagen aan de Commissie en de Griekse autoriteiten evenals frequentere signaleringsverslagen, afhankelijk van de behoefte.

Tekstvak 2

Voorbeelden van een al te ambitieuze opzet in de routekaart voor de hervorming van het centraal openbaar bestuur

In de routekaart werd ervan uitgegaan dat er binnen vier maanden (mei 2012) veranderingsscenario’s voor de structuur van de eerste vijf te reorganiseren ministeries op tafel zouden liggen. In de praktijk duurde het negen maanden (oktober 2012) voordat er voor twee van de vijf ministeries evaluatieverslagen waren opgesteld, die vervolgens werden gebruikt als „proefprojecten”. Toen de routekaart in januari 2012 werd opgesteld, werd er geen datum vastgelegd waarop de hele reorganisatie afgerond zou moeten zijn. In werkelijkheid werd de reorganisatie van alle ministeries (waaronder de twee proefprojecten) tweeënhalf jaar later, in augustus 2014, afgerond.

Volgens de routekaart had de hervorming van de functieclassificaties van alle werknemers bij de centrale overheid binnen zes maanden moeten zijn voltooid (d.w.z. in juli 2012). Die termijn werd vastgelegd ondanks de juridische en organisatorische complexiteit van de operatie (zoals de noodzaak om personeel in bijna 1 500 soorten functies te beoordelen), die al door de OESO was onderkend tijdens haar inventarisatie van de Griekse centrale overheid. De termijn werd niet gehaald en de hervorming van de functieclassificaties werd twee jaar later, in het najaar van 2014, afgerond.

De TFGR hield doeltreffend toezicht op de voortgang van de TB…

52

De belangrijkste instrumenten voor de TFGR om toezicht te houden op de algehele TB-voortgang waren kwartaalverslagen met „TB-tabellen” als bijlagen:

a)De kwartaalverslagen bevatten een uitgebreide beschrijving van de ontwikkelingen op de belangrijkste beleidsterreinen en de algehele voortgang van de hervormingen, niet alleen resultaten die rechtstreeks met de TB samenhingen. Ze waren dus geschikt als beschrijving van de context en reikwijdte van de TB, maar niet van de impact van de afzonderlijke projecten. Hoewel er in het mandaat van de TFGR specifiek stond dat er ieder kwartaal een verslag moest uitkomen, werden er tussen het najaar van 2011 en de zomer van 2015 slechts zeven verslagen (in plaats van de verwachte vijftien) overgelegd. De TFGR publiceerde het laatste verslag in juli 2014.

b)De TB-tabellen verschaften informatie over de voortgang van de TB-projecten en richtten zich op de globale doelstellingen, de algemene ontwikkelingen ter plaatse, de tijdens de rapportageperiode verleende TB en wat er vervolgens was gepland.

c)Op clusterniveau was er sprake van nauwlettender toezicht. De algehele voortgang werd besproken tijdens periodieke vergaderingen met het hoofd van de TFGR, en werd naar behoren gedocumenteerd.

… en in wisselende mate op de door externe dienstverleners te leveren prestaties

53

Bij contracten met een geringe waarde ontving en bestudeerde de TFGR de tussentijdse verslagen van de dienstverleners. De opmerkingen waren duidelijk en betroffen kwesties als coherentie, volledigheid en overeenstemming met EU-wetgeving. Na de levering van de laatste prestaties beoordeelde de TFGR de naleving van het mandaat. Dit leidde tot een nota aan DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, die werd gebruikt om de betaling goed te keuren.

54

In het geval van langetermijncontracten kon de TFGR aantonen dat hij de voortgang van de TB nauwlettend monitorde en regelmatig contact had met alle aanbieders van langetermijnbijstand. Dit gebeurde door middel van frequente vergaderingen, gebruikmaking van residerende deskundigen en door gezamenlijke dienstreizen met het IMF (voor belastingheffing). We stelden echter tekortkomingen vast in de toezichtprocedures bij sommige langetermijncontracten:

a)Het toezicht was niet gekoppeld aan controleerbare indicatoren — de follow-up van het contract met het IMF werd niet systematisch gedocumenteerd wat betreft de beoordeling van de verwezenlijking van de in de overeenkomst vastgelegde doelstellingen. De TFGR analyseerde de TB-resultaten niet systematisch in het licht van de oorspronkelijk overeengekomen doelstellingen of indicatoren. Als gevolg hiervan leidde de follow-up niet tot een verandering van de oorspronkelijke projecttermijnen of prestatie-indicatoren als dit nodig was met het oog op de snel veranderende externe situatie.

7Bijvoorbeeld op de terreinen hervorming van de publieke sector, ondernemingsklimaat (liberalisering van beroepen), begroting en belastingheffing.

8Nationale ontwikkelingsagentschappen zijn openbare entiteiten waaraan een lidstaat de taak toevertrouwt om expertise en bijstand te verlenen aan andere landen (voornamelijk ontwikkelingslanden).

9Gebaseerd op een totaal budget van 600 000 miljoen euro.

10Voornamelijk door middel van financieringsbesluiten.

11Over de routekaart werd overeenstemming bereikt tussen de TFGR, de Griekse autoriteiten en de domeinleider (lidstaat die de rol van de belangrijkste hervormingspartner op een specifiek beleidsterrein op zich neemt) als instrument om de algehele visie te bewaren en een samenhangende follow-up van de TB op het gebied van openbaar bestuur te waarborgen. In de routekaart werd de algehele architectuur en de strategie voor de uitvoering van de administratieve hervormingen beschreven.

Deel III
De technische bijstand leverde wisselende resultaten op

b)Beperkte TFGR-betrokkenheid — in het project „Administratieve lasten” werd er TB verleend op basis van een bilaterale overeenkomst tussen de OESO en de Griekse autoriteiten. Daarom was de TFGR niet direct betrokken bij het toezicht op de overeenstemming van de te leveren prestaties met de contractbepalingen.

De TFGR hield geen systematisch toezicht op de resultaten en impact van de TB

55

In het kader van de impactbeoordeling bleef de uitvoering van TB-aanbevelingen de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten. De TFGR vroeg de ontvangers van de TB niet systematisch om feedback en hield geen systematisch toezicht op de TB-uitvoering of de bredere impact ervan. De impactbeoordeling maakte in zekere zin deel uit van de externe evaluaties waartoe de TFGR opdracht gaf¹², en op specifieke beleidsterreinen zoals belastingheffing waren er voorbeelden van toezichtactiviteiten. Een systematisch overzicht van de uitvoering zou echter geholpen hebben om de absorptiecapaciteit van de Griekse autoriteiten te beoordelen en om de planning van de TB te verbeteren.

56

Hoewel de TFGR niet systematisch toezicht hield op de uitvoering van TB-aanbevelingen, bevatten de kwartaalverslagen enkele resultaatindicatoren:

οabsorptieniveaus van de structuurfondsen;

οmarktliquiditeit (voor Griekse ondernemingen beschikbare financieringsinstrumenten);

οbelastinggerelateerde indicatoren (zoals uitstaande belastingschuld, aantal controles, naleving van btw-aangiften).

57

In twee gevallen die zich voordeden op de gecontroleerde beleidsterreinen, voerden de Griekse autoriteiten zelf doeltreffende toezichtsystemen in (zie tekstvak 3).

Tekstvak 3

Voorbeelden van doeltreffende toezichtsystemen die de Griekse autoriteiten invoerden

—Vermindering van administratieve lasten — het verantwoordelijke ministerie zette een database op voor de follow-up van alle 86 aanbevelingen op 13 beleidsterreinen.

—De TFGR hielp de Griekse autoriteiten een IT-tool in te voeren voor het monitoren van de uitvoering van structuurfondsen op projectniveau. Deze op maat gemaakte tool functioneerde overeenkomstig de in het MoU vastgestelde criteria.

Bevredigende output maar soms te late levering

58

In november 2014 had de TFGR 118 TB-projecten gecoördineerd (zie tekstvak 6), waarvan er 104 actief (82) of afgerond (22) waren. De overige 14 projecten sluimerden, maar de voorbereidende werkzaamheden waren al begonnen. Er was bijstand verleend op twaalf beleidsterreinen die cruciaal waren voor het hervormingsproces in Griekenland, met inbegrip van zeer complexe beleidsterreinen als de hervorming van het openbaar bestuur en belastingheffing.

59

Hoewel de kwaliteit van de output van de externe dienstverleners in overeenstemming was met de betreffende mandaten, constateerden we enkele vertragingen in de uitvoering van de TB. Zo werd het contract met de OESO in november 2012 ondertekend en zou het project volgens de planning binnen twee maanden na de ondertekening van start gaan. De ondertekening van het contract had al enige vertraging opgelopen ten opzichte van het programma, waarin de oorspronkelijke termijn voor het derde kwartaal van 2011 was vastgesteld. Vanwege vertragingen in de voorbereidingsfase stelden de contractpartijen (Griekse autoriteiten en de OESO) de start van het project uit tot eind maart 2013. De laatste prestatie werd in april 2014 door de OESO geleverd, wat in overeenstemming was met het gewijzigde tijdsschema van het project. De uiteindelijke versie van het verslag werd in september 2014 gepubliceerd.

Grafiek 6

Aantal projecten per beleidsterrein

Bron: ERK, op basis van TFGR-gegevens.

Een gevarieerde bijdrage tot het hervormingsproces

60

Het uiteindelijke doel van de TB was om bij te dragen tot de verwezenlijking van doeltreffende en duurzame hervormingen op de beleidsterreinen waarop de TB werd verleend, ook al waren de Griekse autoriteiten (en niet de TFGR of de Commissie) verantwoordelijk voor de uitvoering van de hervormingen. De hervormingen die uit de TB voortvloeien, zijn dus een belangrijke indicator van het succes van de TB. In dit gedeelte van het verslag wordt de voortgang van de hervormingen die voortvloeiden uit de gecontroleerde TB-projecten geanalyseerd (zie bijlage II) en wordt aangetoond dat ze onderling aanzienlijke variatie vertoonden.

Openbaar bestuur

61

In het kader van de hervorming van het openbaar bestuur werd er TB verleend om de Griekse autoriteiten te helpen de structuur van publieke entiteiten te evalueren en te reorganiseren. Dit evaluatieproject had echter weinig impact op de organisatie van sommige entiteiten, in het bijzonder de ministeries, en functieomschrijvingen werden niet op een systematische manier ontwikkeld. Als gevolg daarvan werd het totale aantal leidinggevende posten gereduceerd met 40 %, maar veranderde het aantal personeelsleden en functies in elk ministerie niet significant. Daarom leverde de hervorming geen significante verbeteringen op in de zin van een grotere mobiliteit en flexibiliteit in de werking van het ambtenarenapparaat.

62

Om iets te doen aan de ontoereikende coördinatie tussen de ministeries werd er TB gebruikt om de oprichting van een secretariaat-generaal voor coördinatie (GSCO) te faciliteren. Het GSCO werd echter pas in november 2013 volledig operationeel. De algemeen coördinator zou aanvankelijk benoemd worden in een „permanente” leidinggevende openbare functie met een mandaat van vijf jaar om de continuïteit van de staat te waarborgen. Maar in de twee jaar volgend op de oprichting van het GSCO werd de functie achtereenvolgens vervuld door drie politieke benoemingen. Dit was in strijd met het door de TB aanbevolen model dat bedoeld was om de continuïteit van de werkzaamheden te waarborgen.

63

In tegenstelling tot de organigrammen die werden opgesteld in het kader van de reorganisatie van de centrale overheid leidde de oprichting van het nieuwe GSCO niet tot een grotere doelmatigheid in de organisatie van de diensten die onder de premier ressorteerden. Eerste voorstellen door de TFGR, de domeinleider en de Griekse werkgroep werden niet aangenomen en sinds 2013 zijn er drie verschillende administratieve structuren, die allemaal te kampen met overlapping van verantwoordelijkheden (zie grafiek 7). De drie secretariaten-generaal kregen meer dan 200 uiteenlopende maar gedetailleerde verantwoordelijkheden.

Grafiek 7

Overlappingen binnen de regering

Bron: ERK.

Ondernemingsklimaat

64

Van de 86 OESO-aanbevelingen met betrekking tot het verminderen van de administratieve lasten was voor 60 primaire wetgeving nodig. Eind november 2014 waren de noodzakelijke verordeningen in 52 gevallen vastgesteld. In zeven gevallen werd er nog aan de wetgeving gewerkt of was die uitgesteld.

65

Van de 32 gevallen waarin secundaire wetgeving moest worden gewijzigd, waren de wijzigingen eind november 2014 in 19 ervan nog niet doorgevoerd. Deze gevallen waren afkomstig uit verschillende sectoren (met name energie — zeven gevallen) en vertegenwoordigden 22,5 % van de totale administratieve lasten (waarvan 12 % toegeschreven kon worden aan één verordening op het gebied van de btw-wetgeving).

Structuurfondsen

66

Wat betreft het algehele absorptiepercentage steeg Griekenland in de periode 2010 tot september 2014 van de 17e naar de 6e plaats op de ranglijst van EU-lidstaten. Uit gegevens van DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling blijkt dat eind 2011 (d.w.z. drie maanden na de oprichting van de TFGR) het algehele absorptiepercentage van de structuurfondsen in Griekenland (op basis van de betalingsvorderingen) 1,5 % boven het EU-gemiddelde lag en dat het land op de 18e plaats stond. In 2014 lag het absorptiepercentage 11,5 % hoger dan het EU-gemiddelde. De doelstelling voor 2012 werd niet gehaald, maar in 2013 was het absorptiepercentage aanzienlijk hoger dan de MoU-doelstelling (met een gecumuleerd bedrag van 258 miljoen euro boven het financieringsperspectief)¹³.

Belastingheffing (ontvangstenbeheer)

67

Door middel van het project „Schuldeninning” werden in 2014 nieuwe inningsmethoden ingevoerd en werd de doeltreffendheid verbeterd. Toch bood de Griekse overheid nog steeds geen doeltreffende juridische ondersteuning aan personeel dat belast was met de invorderingsprocedures. Daarnaast was de grote debiteureneenheid, die met behulp van TB was opgezet, onderbezet (eind 2013 minder dan 30 mensen en 57 mensen in oktober 2014, vergeleken met een aanbevolen volledige bezetting van 90).

68

Binnen het Griekse wettelijk kader was de belastingdienst nog steeds verplicht om omslachtige procedures uit te voeren bij schulden die als oninbaar werden beschouwd, in plaats van de middelen te richten op schulden waar de kans op inning groter was. In verband hiermee richtte de TB zich op de vereenvoudiging van procedures en de aanpak van het probleem van de oninbare schulden, maar de Griekse autoriteiten ondernamen weinig actie op dit gebied.

69

Het aantal personeelsleden dat werd toegewezen aan het „Beheer van grote belastingbetalers” was nog steeds ontoereikend. Er was een groot personeelsverloop bij de eenheid en de doelmatigheid ervan werd verder gehinderd door het feit dat insolvente bedrijven nog steeds onderworpen waren aan controleprocedures. Vanaf april 2014 werd de TB op dit gebied geïntensiveerd. Volgens de gemeenschappelijke missieverslagen van het IMF en personeel van de Commissie bleven de prestaties over de hele linie onbevredigend doordat er te weinig controles werden uitgevoerd in vergelijking met de MoU-doelstellingen, er te weinig capaciteitsopbouw ter plaatse plaatsvond en het weinige personeel dat er was werd belast met taken die waarschijnlijk niet veel ontvangsten zouden opleveren.

70

De resultaten in verband met het project „Ontwikkeling van controle over vermogenden en zelfstandigen met een hoog inkomen” waren ook zeer bescheiden. Het Controlecentrum voor vermogenden werd pas in juni 2013 opgezet. In 2013 werden ongeveer 450 controles uitgevoerd. De stijging in belastingaanslagen leverde 108 miljoen euro op, met een inningspercentage van slechts 22 %. De productiviteit was laag — iedere controleur behandelde gemiddeld minder dan drie gevallen per jaar en de voortgang was in het algemeen traag.

71

De trage voortgang en de moeizame verlening van TB via belastingprojecten waren ook te wijten aan een aantal externe factoren van zowel politieke (nieuwe verkiezingen in het voorjaar van 2012) als organisatorische aard (hoog verloop en vacante posten voor belangrijke leidinggevende functies). Al deze factoren samen hinderden het TB-proces.

Capaciteitsopbouw

72

Capaciteitsopbouw binnen de Griekse overheid werd in een aantal projecten als horizontale doelstelling van de TB beschouwd. In het kader van de vermindering van de administratieve lasten organiseerde de OESO een tweedaagse opleiding voor 44 ambtenaren van verschillende afdelingen, voor het merendeel in sectoren die relevant waren voor het toepassingsgebied van het project. Volgens de beoordeling van de OESO kwam het onderdeel „capaciteitsopbouw” niet goed uit de verf vanwege de beperkte tijd die voor scholingsactiviteiten beschikbaar was.

73

Op het gebied van openbaar bestuur bevestigde de Nationale School voor openbaar bestuur dat zij heeft geprofiteerd van de TB doordat ze contacten heeft kunnen leggen met internationale deskundigen (voornamelijk gespecialiseerd in corruptiebestrijdingsopleidingen). Daarnaast namen 1 200 ambtenaren deel aan cursussen die werden georganiseerd door het Nationaal Centrum voor openbaar bestuur en lokaal overheidsbestuur. De meeste gevolgde cursussen (84 %) betroffen het witwassen van geld en corruptie.

12De TFGR gaf een consortium van twee adviesbureaus opdracht tot een externe evaluatie van de TB-activiteiten. De reikwijdte van de evaluatie was beperkt en had alleen betrekking op hervormingen van het belastingstelsel en de centrale overheid in de periode 2011-2013. In december 2014 schreef de TFGR nog een aanbesteding uit voor de beoordeling van de TB in het kader van de routekaart voor de Helleense rekenkamer.

13Een betere verlening van TB was niet het enige instrument dat de Commissie toepaste om de absorptie van structuurfondsen te verhogen. In juli 2011 werd het cofinancieringspercentage van de structuurfondsen verhoogd naar 85 % en in december 2011 was er nog eens een verhoging van 10 %.

Conclusies en aanbevelingen

74

Met de TFGR creëerde de Commissie een flexibel mechanisme waarmee een breed programma voor technische bijstand kon worden gecoördineerd. De TB werd grotendeels geleverd in overeenstemming met de vereisten van de Griekse economische aanpassingsprogramma’s. In het algemeen vervulde de TFGR zijn mandaat. Er waren echter tekortkomingen en wisselende resultaten wat betreft zijn invloed op de voortgang van de hervormingen. Deze beoordeling dient gezien te worden in de context van het instabiele politieke klimaat in Griekenland en de spoed waarmee de vereiste hervormingen moesten worden doorgevoerd.

Organisatie en planning van de technische bijstand

75

Toen de TFGR in de zomer van 2011 werd opgericht, was er meer dan een jaar verstreken sinds het eerste economische aanpassingsprogramma van start was gegaan en waren er al aanzienlijke bedragen aan financiële ondersteuning uitgekeerd. In deze context zette de Commissie, zonder alternatieve oplossingen te onderzoeken, een entiteit op die zich specifiek bezighield met de verlening van TB. Bijstand werd „op aanvraag” verleend na een verzoek van de Griekse autoriteiten hierom en in overeenstemming met het MoU, maar berustte niet op één alomvattend strategisch document. De TFGR kreeg geen eigen budget (paragrafen 15-26).

Aanbeveling 1

De oprichting van een entiteit voor de verlening van TB dient te berusten op een strategie met duidelijk omschreven doelstellingen. De strategie dient de aard en de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de partijen vast te leggen. Ze dient formeel te worden bekrachtigd door de begunstigde lidstaat zodat deze zijn verantwoordelijkheid neemt en het programma doelmatig wordt uitgevoerd.

Het vervullen van het TFGR-mandaat

76

De TFGR werd opgericht om het Griekse hervormingsprogramma te ondersteunen op basis van een specifiek mandaat waarin zijn verantwoordelijkheden en de reikwijdte van zijn werkzaamheden werden vastgelegd. De TFGR slaagde er in het algemeen in dit mandaat te vervullen, maar er waren tekortkomingen:

οVaststelling van behoeften en coördinatie van TB-verlening: de TFGR voerde een gevarieerd systeem in voor de verlening van TB, voornamelijk door gebruik te maken van externe contractanten — ten dele vanwege administratieve beperkingen die de Commissie verbieden rechtstreeks deskundigen in dienst te nemen. Het systeem maakte de behoefte aan coördinatie groter. In het algemeen slaagde de TFGR hier goed in, ondanks tekortkomingen op projectniveau (paragrafen 28-34).

οBeschrijving van TB-bijzonderheden: de TFGR paste verschillende TB-verleningsmethoden toe die in sommige gevallen niet geschikt waren, gezien de aard van de te leveren diensten. Dienstverleners werden niet geselecteerd op basis van een vergelijkende analyse van beschikbare opties (paragrafen 35-41).

οOndersteuning bij de absorptie van EU-middelen: de TFGR bood een evenwichtig pakket van maatregelen om de uitvoering van EU-middelen in Griekenland te ondersteunen. Deze steun werd verleend door TFGR-personeelsleden zelf en was goed gecoördineerd met andere diensten van de Commissie (paragrafen 42-45).

οOpstelling van mandaten: de reikwijdte van de TB was in het algemeen in overeenstemming met de voorwaarden die verbonden waren aan het Griekse economische aanpassingsprogramma, maar bij sommige contracten waren er tekortkomingen in de opzet van de mandaten. Sommige overeenkomsten met dienstverleners specificeerden de reikwijdte van de te leveren werkzaamheden niet duidelijk (paragrafen 46-51).

οVoortgangsrapportage: de TFGR gebruikte kwartaalverslagen als een van de middelen om verslag uit te brengen van de voortgang van haar werk; deze werden echter minder vaak gepubliceerd dan vereist (paragrafen 52-54).

Aanbeveling 2

De Commissie moet een permanente pool van externe deskundigen opzetten die op ad-hocbasis kunnen worden ingezet bij TB-projecten in de lidstaten.

Aanbeveling 3

Bij het opzetten van TB-programma’s moet de Commissie de complexiteit analyseren die voortvloeit uit de gebruikmaking van meerdere partners en de grotere behoefte aan coördinatie als gevolg hiervan. Op specifieke beleidsgebieden dient zij ernaar te streven het aantal partners te stroomlijnen, om te waarborgen dat er bij de verlening van TB een coherente methodologie wordt gebruikt.

Aanbeveling 4

Er moet worden vastgesteld welke TB-activiteiten prioriteit krijgen na een beoordeling van het potentieel ervan om strategische doelstellingen te verwezenlijken. TB moet gericht worden aangewend en met de meest passende en doeltreffende uitvoeringsmethoden worden uitgevoerd in overeenstemming met het bestaande wet- en regelgevingskader en rekening houdend met de politieke context.

Aanbeveling 5

De Commissie moet dienstverleners selecteren op basis van een vergelijkende analyse van de beschikbare mogelijkheden. In contracten moet de reikwijdte van de te leveren prestaties duidelijk worden beschreven en moeten meetbare prestatie-indicatoren worden vastgelegd.

TB-resultaten

77

De TFGR hield geen systematisch toezicht op de uitvoering of impact van de TB-aanbevelingen. We begrijpen dat de uitvoering van hervormingen de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten was en dat toezicht plaatsvond in het kader van het economische aanpassingsprogramma. Het toezicht door de TFGR zou echter juist kunnen dienen om de doeltreffendheid van de TB te meten en, zo nodig, de reikwijdte ervan of de uitvoeringsmiddelen te wijzigen (paragrafen 55-57).

78

Op alle gecontroleerde beleidsterreinen werden goede vorderingen gemaakt. In november 2014 had de TFGR 118 TB-projecten gecoördineerd op 12 beleidsterreinen. De TFGR had op doeltreffende wijze relevante TB verleend aan de Griekse autoriteiten in een klimaat van aanzienlijke politieke onzekerheid (paragrafen 58 en 59).

79

Wat betreft zijn impact op de algehele voortgang van de hervormingen in Griekenland behaalde de TFGR wisselende resultaten. Er werden goede vorderingen gemaakt met de uitvoering van de structuurfondsen. Anderzijds was de TB vaak maar ten dele doeltreffend op het gebied van openbaar bestuur en van belastingheffing, d.w.z. de Griekse autoriteiten voerden de TB niet zo breed of snel uit als de bedoeling was (paragrafen 60-73).

Aanbeveling 6

De Commissie moet de begunstigde lidstaat of lidstaten om commentaar vragen op de verlening van TB. De uitvoering van de TB dient systematisch te worden gemonitord in het licht van de vastgestelde doelen. Met betrekking tot de activiteiten van de TFGR dient de Commissie een uitgebreide evaluatie achteraf uit te voeren. Deze acties zijn van cruciaal belang voor het beoordelen van de doeltreffendheid en/of voor het aanpassen van de verlening van TB.

Aanbeveling 7

In het kader van de doelstelling om duurzame resultaten te behalen dient de TB zich te richten op het versterken van de capaciteit van nationale overheden. De TB dient te worden verleend met het oog op de continuïteit van de werkzaamheden en de duurzaamheid van de hervormingen, wat betekent dat deze in de praktijken van de lokale overheden moeten worden verankerd.

Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Milan Martin CVIKL, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 11 november 2015.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

Overzicht van TB-projecten per beleidsterrein

Hervorming van de publieke sector

Hervorming van het bestuur op centraal niveau

1.Oprichting van een permanent interministerieel secretariaat-generaal voor coördinatie en uitvoering van de hervormingen.

2.Vaststelling van een tweejarige strategie en een actieplan voor hervorming van het centraal bestuur.

3.Beoordeling en reorganisatie van de interne structuur van Griekse ministeries (centraal en gedecentraliseerd niveau).

4.Vaststelling van een HR-strategie (aanwervingsprocedures, loopbaanbegeleiding, scholing, mobiliteit, enz.) en opstelling van aanwijzingen voor de organisatie van alle HR-diensten binnen de ministeries, gecoördineerd door het MAREG.

Hervorming van het bestuur op regionaal/lokaal niveau

5.Vrijwillig mobiliteitsprogramma voor gemeenteambtenaren.

6.Intracommunautaire mobiliteit en evaluatieproces.

7.Strategie inzake e-overheid (belangrijk onderdeel van de Griekse digitale strategie).

Begroting en belastingheffing

Inkomstenbeheer

8.Organisatie en beheer.

9.Versterking van schuldinning en -beheer.

10.Herziening van de controlefunctie voor belastingplichtigen.

11.Verbetering van de controle van grote belastingplichtige ondernemingen.

12.Ontwikkeling van de controle van vermogenden en zelfstandigen met een hoog inkomen.

13.Versterking van het systeem voor het oplossen van belastinggeschillen.

14.Zwitsers-Griekse belastingovereenkomst.

Belastingbeleid

15.Verbetering van het wettelijk kader, met name via werkzaamheden met betrekking tot de wet inzake inkomstenbelastingen, de wet inzake belastingprocedures en wetgeving inzake de belasting op eigendom.

16.Onderzoek naar de btw-wetgeving en naar de voortgang op het gebied van btw-fraude.

Beheer van de overheidsfinanciën

17.Modernisering van de begrotingsopstelling.

18.Verbetering van betalingsprocessen.

19.Verbetering van belastingrapportages.

20.Versterking van BOF-wetgeving, -instellingen en -systemen.

21.Wet inzake de boeken en bescheiden en boekhoudwetgeving.

Helleense rekenkamer

22.Versterking van de relatie van de HRK met het parlement en andere betrokken belanghebbenden.

23.Opstelling en uitvoering van een jaarlijks controleprogramma.

24.Opbouwen van de capaciteit om financiële controles uit te voeren door middel van proefcontrole.

Maatregelen ter bestrijding van het witwassen van geld en van corruptie

Witwassen van geld en belastingontduiking

25.Opstellen van een routekaart met doelstellingen, streefdoelen, prioriteiten en tijdschema’s voor acties die door verschillende ministeries, wetshandhavingsentiteiten, openbaar ministeries en toezichthoudende autoriteiten ondernomen dienen te worden om instrumenten te kunnen gebruiken ter voorkoming van het witwassen van geld en voor de opsporing van belastingontduiking.

26.Versterken van de rapportage over belastingontduiking aan de financiële-inlichtingeneenheid door financiële instellingen en andere rapporterende entiteiten.

27.Versterken van de analytische instrumenten en vaardigheden van de financiële-inlichtingeneenheid op het gebied van belastingontduiking.

28.Versterken van het financiële onderzoek en de wetshandhaving met betrekking tot belastingontduiking.

29.Versterken van de coördinatie tussen de autoriteiten die betrokken zijn bij het antiwitwasnetwerk.

30.Versterken van de uitwisseling van informatie.

Corruptie

31.Opstellen van een routekaart met doelstellingen, streefdoelen, prioriteiten en tijdschema’s voor te ondernemen acties.

32.Vaststellen van een globale nationale anticorruptiestrategie.

33.Versterken van de coördinatie, mede via een nationale coördinator.

34.Versterken van de preventie, bewustwording en openbare integriteit.

35.Versterken van financieel onderzoek naar de vervolging van corruptie, met name in sectoren met een hoog risico.

36.Versterken van de uitwisseling van informatie.

37.Versterken van het wettelijk kader.

Ondernemingsklimaat

38.Verbeteren van indicatorscores voor zakendoen door bedrijfsprocedures te vereenvoudigen (voor drie indicatoren: startende ondernemingen, het registreren van eigendom en het verkrijgen van bouwvergunningen).

Vergemakkelijking van de handel

39.Vereenvoudigen van voorafgaande douaneformaliteiten (verkrijgen van certificaten en uitvoervergunningen) en opzetten van een gekoppeld elektronisch systeem (eenloketsysteem) voor uitvoer.

40.Vereenvoudiging van de douaneprocedures.

41.Douane: reorganisatie en hervorming van douanedienst.

42.Exportbevordering.

43.Vermindering van de administratieve lasten voor ondernemingen.

44.Onderzoek naar handelsbeperkende regelgeving.

45.Openbare aanbestedingen.

46.Openbare werken.

47.Vereenvoudiging van investeringsgoedkeuringen en -vergunningen.

48.Bedrijvenparken.

49.Economische analyse van de hervormingen van het ondernemingsklimaat.

50.Kmo-beleid: verwijderen van knelpunten in de regelgeving, administratie en wetgeving die kmo’s belemmeren in hun bedrijfsvoering, waaronder aspecten in verband met de toegang tot financiering.

Liberalisering van gereglementeerde beroepen en activiteiten

51.Onderzoeken van de wijziging van de regelgeving voor de liberalisering van gereglementeerde beroepen.

52.Project dat de effecten van de liberalisering van de beroepen evalueert: advocaten en notarissen, architecten en ingenieurs, loodgieters en elektriciens, registeraccountants, stuwadoors.

53.Afschaffing van bepaalde voorbehouden en gedeelde activiteiten.

Financiële instellingen

Bankwezen

54.Uitvoering van afwikkelingsprocessen in de banken- en verzekeringssector.

Verzekeringen

55.Hervorming van verzekeringsgarantieregelingen.

56.De Griekse overheid (Bank van Griekenland) is bezig te analyseren in hoeverre de verzekeringssector in staat is om socialezekerheids-/pensioenregelingen uit te voeren met inachtneming van de strengere eisen die gelden binnen het EU-wetgevingskader.

57.Ontwikkeling van het beleid en de opstelling door de Bank van Griekenland van een wetsvoorstel inzake bedrijfspensioenregelingen.

Toegang tot financiering

58.Instelling voor groei in Griekenland.

59.ETEAN-risicobeheer.

60.Streefdoelen voor leningen.

61.Dialoogplatform voor banken/kmo’s.

62.Verbetering van het informatieportaal (espa.gr) met betrekking tot de beschikbaarheid van financiering voor kmo’s/ontwikkeling van een procesbeheersinstrument om financieringsverzoeken van kmo’s te verwerken.

63.Ondersteunen van de ontwikkeling van een op financiële instrumenten gebaseerde steunregeling om ontbrekende onderpanden te vervangen en zo het lenen aan kmo’s te vergemakkelijken.

64.Ondersteunen van de ontwikkeling van op financiële instrumenten gebaseerde steunregelingen.

65.Microkrediet/microfinanciering: start van proefprojecten.

66.Microkrediet/microfinanciering: oprichten van microkredietinstellingen buiten de bankensector.

67.Wetgevingskader voor microfinanciering.

Privatisering en kadaster

68.Onroerend goed.

69.Kadaster.

70.Grondgebruik en ruimtelijke ordening.

71.Vliegvelden.

72.Havens.

Water

73.Instelling van wetgevingskader, prijsstellingsbeleid en vergunningswijziging (EYDAP), vereffening van vorderingen van de staat.

74.Afstemming van EYATH-prijsstellingsbeleid op dat van andere waterbedrijven, personeel en activiteiten van het speciale secretariaat voor water, versterken van de toezichthouder voor water.

Hervorming van de rechterlijke macht

75.e-Justitie.

76.Bemiddeling.

77.Verzamelen van statistieken op het gebied van justitie.

78.Herziening van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering.

79.Toegang tot het beroep van advocaat.

80.Invoeren van minnelijke schikkingen bij administratieve zaken.

Cohesiebeleid

81.Prioritaire projecten.

82.Afvalbeheer.

83.Vereenvoudiging van het beheers- en controlesysteem voor structuurfondsen en ontwikkeling van een nieuwe wet voor de periode 2014-2020.

84.Energie.

85.Luchtvaart.

86.Toerisme.

87.Logistiek.

88.Elektronische communicatie.

Arbeid en sociale zekerheid

89.Ondersteuning van de ontwikkeling van een sociale economie in Griekenland.

90.Modernisering van het werk van de openbare dienst voor arbeidsvoorziening (OAED).

91.Ontwikkeling van het werk van de arbeidsinspectie (SEPE).

92.Strijd tegen de jeugdwerkloosheid.

93.Actieplan voor werkgelegenheid.

94.Uitzendbureaus.

95.Collectieve ontslagen.

96.Sociale premies.

97.Evaluatie van het socialezekerheidsstelsel.

98.Veiligheidsnet sociaal welzijn.

99.Onderwijs.

Innovatie

100.Vaststelling van een nieuwe wet inzake onderzoek en innovatie.

101.Ontwikkeling van een routekaart voor innovatie, met bijzondere aandacht voor de „strategie voor slimme specialisatie”.

Gezondheid

Hervorming van de gezondheidszorg

102.Uitvoering van een uitgebreid hervormingsprogramma voor de gezondheidszorg („Gezondheid in actie”).

103.Farmaceutisch beleid - prijsstelling en vergoedingen.

104.e-Gezondheid.

105.Diagnosegerelateerde groepen (DRG’s) en ziekenhuisbeheer.

106.Gezondheidstoerisme.

107.Primaire gezondheidszorg.

108.Bestuur, organisatie, taken en verantwoordelijkheden van de nationale organisatie voor de verlening van gezondheidszorg (EOPYY).

109.Personele middelen NGD.

110.Volksgezondheid.

111.Inkoop.

Binnenlandse zaken

112.Hervorming van de afdeling asiel en migratie.

113.Verbeteren van het vermogen van Griekenland om SOLID-middelen te absorberen.

114.Aanbestedingen in verband met SOLID-middelen.

115.Versnellen en verbeteren van beroepsprocedures in verband met migratie.

116.Capaciteitsopbouw binnen de overheid om structuurfondsen op het gebied van migratie te gebruiken.

Beheer van en inbreuken op regels inzake staatssteun

117.Beheer van staatssteun.

118.Inbreuken.

Bron: projectoverzicht TFGR per beleidsterrein.

Bijlage II

Overzicht van gecontroleerde TB-projecten

Beleidsterreinen
Beschrijving
TB-methoden

Openbaar bestuur (hervorming publieke sector)
Oprichting van het secretariaat-generaal voor overheidscoördinatie (GSCO)

Vaststelling van een tweejaarlijkse strategie en een actieplan voor hervorming van de centrale overheid

Beoordeling en reorganisatie van de interne structuur van Griekse ministeries (centraal en gedecentraliseerd niveau)

Vaststelling van een HR-strategie (rekrutering, loopbaanbegeleiding, mobiliteit, rekrutering van leidinggevenden, personeelsbeoordeling)
Twee residerendedeskundigen bij de Griekse centrale overheid

Contracten met een geringe waarde:
Ondersteunende diensten om de centrale overheid te hervormen (contractwaarde 15 000 euro, feitelijke uitgaven 10 500 euro).

Grote contracten:
Contract met nationaal ontwikkelingsagentschap (contractwaarde 750 000 euro, feitelijke uitgaven 304 000 euro).

Dienstreizen:
Deskundigenmissies gefinancierd uit de centrale begroting van het ESF; verdere dienstreizen gefinancierd in het kader van het AROP en van het contract met het nationale ontwikkelingsagentschap.

Ontvangstenbeheer (begroting en belastingheffing)
Versterking van schuldinning en -beheer

Verbetering van de controle van grote belastingplichtige ondernemingen

Ontwikkeling van de controle van vermogenden en zelfstandigen met een hoog inkomen
Drie residerende deskundigen bij de Griekse centrale overheid

Dienstreizen:
Dienstreizen van deskundigen gefinancierd in het kader van Fiscalis en uit de centrale begroting van het ESF.

Grote contracten:
IMF, gefinancierd uit de centrale begroting van het ESF, met betrekking tot onder meer schuldinning (totale contractwaarde 3,25 miljoen euro).

Nationaal ontwikkelingsagentschap, gefinancierd uit de centrale begroting van het ESF (budget 600 000 euro).

Ondernemingsklimaat
Vermindering van de administratieve lasten voor ondernemingen
Grote contracten:
Bijdrageovereenkomst met de OESO, ondertekend door het ministerie van Bestuurlijke Hervorming en e-Governance, gefinancierd in het kader van het operationeel programma voor administratieve hervorming (waarde 1,2 miljoen euro).

Contracten met een geringe waarde:
Contract voor wetgevingswerkzaamheden met een Grieks advocatenkantoor (waarde 15 000 euro).

Ondernemingsklimaat
Liberalisering van gereglementeerde beroepen en activiteiten: onderzoeken en wijzigen van secundaire wetgeving

Liberalisering van gereglementeerde beroepen en activiteiten: evaluatie van de effecten van de liberalisering van beroepen

Afschaffing van bepaalde voorbehouden en gedeelde activiteiten
Opdrachten met een geringe waarde:
Vier contracten met individuele dienstverleners (totale waarde 50 000 euro).

Toegang tot financiering (financiële instellingen)
Instelling voor groei in Griekenland
Directe ondersteuning door TFGR-personeel.

Structuurfondsen (cohesiebeleid)
Monitoren van 40 van de 181 prioritaire projecten.
Directe ondersteuning door TFGR-personeel.

Bijlage III

Tijdens de controle bezochte organen

Entiteit | Soort bezoek | Doel van het bezoek
Taskforce voor Griekenland | Controlebezoek | Interviews en verzameling van controle-informatie met betrekking tot TB-projecten en horizontale vragen.
Secretariaat-generaal van de Europese Commissie | Controlebezoek | Interview en verzameling van controle-informatie met betrekking tot horizontale vragen.
Directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie | Controlebezoek | Interview en verzameling van controle-informatie met betrekking tot TB-projecten op het gebied van de structuurfondsen en het openbaar bestuur.
Directeur-generaal Belastingen en Douane-unie | Controlebezoek | Interview en verzameling van controle-informatie met betrekking tot TB-projecten op het gebied van belastingheffing.
Directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling | Controlebezoek | Interview en verzameling van controle-informatie met betrekking tot TB-projecten op het gebied van de structuurfondsen.
Ministerie van Bestuurlijke Hervorming en e-Governance van de Helleense Republiek (MAREG) | Controlebezoek | Interview en verzameling van controle-informatie met betrekking tot het TB-contract dat door het ministerie met de OESO werd gesloten op het gebied van de vermindering van de administratieve lasten.
Ministerie van Bestuurlijke Hervorming en e-Governance van de Helleense Republiek (MAREG) | Informatiebezoek | Interview met betrekking tot TB-projecten en horizontale vragen.
Secretariaat-generaal voor coördinatie van de Helleense Republiek (GSCO) | Informatiebezoek | Interview met betrekking tot TB-projecten en horizontale vragen.
Nationaal Centrum voor openbaar bestuur en lokale overheid (EKDDA) | Informatiebezoek | Interview met betrekking tot TB-projecten op het gebied van het openbaar bestuur.
Instituut voor onderzoek naar regelgevingsbeleid (INERP) | Informatiebezoek | Interview met betrekking tot TB-projecten.
Nationaal ontwikkelingsagentschap | Controlebezoek | Interview en verzameling van controle-informatie met betrekking tot de delegatieovereenkomst op het gebied van openbaar bestuur.
OESO | Informatiebezoek | Interview over de bijdrageovereenkomst op het gebied van de vermindering van de administratieve lasten.
IMF | Controlebezoek | Controle van twee bijdrageovereenkomsten op het gebied van belastingheffing.

Bron: ERK.

Bijlage IV

Bijdrageovereenkomst tussen het ministerie van Bestuurlijke Hervorming en e-Governance en de OESO inzake de vermindering van de administratieve lasten in Griekenland

Profiel en taken van de Griekse deskundigen

οProjectmethodologie veronderstelde nauwe samenwerking met de Griekse overheid.

ο13 deskundigenteams (75 leden in totaal) geselecteerd via de procedure van een open uitnodiging.

οDe vereiste vaardigheden waren een goede kennis van het regelgevingskader op een bepaald gebied, een zeer goede kennis van het Engels en het vermogen om complexe inhoud uiteen te zetten.

οGriekse deskundigen waren belast met het geven van input met betrekking tot het relevante regelgevingskader om de administratieve lasten in kaart te brengen en dienden als aanspreekpunt bij vakministeries.

Kwaliteit van de door Griekse deskundigen te leveren prestaties

οDe profielen van de geselecteerde deskundigen sloten niet helemaal aan bij de oorspronkelijke eisen:

i.De vaardigheden om verslagen met complexe inhoud in het Engels op te stellen waren beperkt.

ii.Onvoldoende kennis van het Griekse rechtsstelsel en de specifieke wetgeving (slechts vier van de dertien teamleiders vertegenwoordigden vakministeries die belast waren met de specifieke regelgeving).

iii.Deeltijds betrokkenheid bij het project.

οDe gebrekkige kwaliteit van de door de Griekse deskundigen aangeleverde gegevens was een grote uitdaging voor het project, hoewel het volgens de OESO uiteindelijk succesvol werd afgerond dankzij aanvullende gegevens die via andere kanalen werden verzameld.

οOm de schade te beperken, besloot de OESO het in kaart brengen van de regelgeving in alle dertien sectoren uit te besteden aan vier lokale advocatenkantoren.

Betrokkenheid van de TFGR

οDeelname aan werkgroepen, bemiddeling tussen de Griekse autoriteiten en de dienstverleners om het contractbeheer te verbeteren (dat de TFGR onbevredigend vond).

οCoördinatie van overleg tussen verschillende diensten om na te gaan of de regelgeving overeenstemde met EU-wetgeving.

Bijlage V

Rol van de TFGR bij het verlenen van technische bijstand per beleidsterrein

Vermindering van de administratieve lasten (ondernemingsklimaat)

οVoornamelijk een faciliterende rol om de coördinatie tussen de Griekse autoriteiten, de OESO en andere diensten van de Commissie te verbeteren.

οNiet betrokken bij de selectie van de dienstverlener, de contractuele afspraken tussen de OESO en de Griekse autoriteiten of het toezicht op de uitvoering.

οNam deel aan vier van de acht comitévergaderingen op hoog niveau.

οOverzicht van projectuitvoering, deelname aan werkvergaderingen, leveren van commentaar op het conceptverslag en organiseren van overleg tussen de diensten van elf DG's van de Commissie.

οVerlening van TB-steun gericht op de uitvoering van de aanbevelingen na afloop van het project.

Liberalisering van gereglementeerde beroepen en activiteiten (ondernemingsklimaat)

οStelde het mandaat vast op basis van de MoU-vereisten en de eisen van de Griekse autoriteiten.

οOndersteuning bij de gunningsprocedure (voorselectie van dienstverleners, communicatie met kandidaten).

οToezicht op te leveren prestaties met betrekking tot verslagen (commentaar op conceptverslagen, definitieve evaluatie).

οNauwe samenwerking met de Griekse autoriteiten (regelmatige vergaderingen, uitwisseling van correspondentie, afstemming van de TB op hun behoeften en verwachtingen).

Openbaar bestuur (hervorming van de publieke sector)
Totaal:

οVoortdurende ondersteuning bij het opzetten van het secretariaat-generaal voor coördinatie (GSCO), onder meer via een residerende deskundige.

οOndersteuning van het proces voor de vaststelling van de „tweejarige strategie en een actieplan voor hervorming van de centrale overheid”, voornamelijk via een residerende TFGR-deskundige (betrokken bij het opstellen van de eerste strategie).

οOndersteuning bij de „beoordeling en reorganisatie van Griekse ministeries” door een extern langetermijncontract, waarvan het uitvoeringspercentage echter laag was (55 % 1,5 jaar na ondertekening) vanwege een gebrek aan specifieke TB-verzoeken.

οToezicht op en coördinatie van TB-activiteiten op het gebied van HR-strategie; directe input geleverd door de domeinleider en de externe contractant.

Contract met het nationale ontwikkelingsagentschap:

οVoorzag de contractant van alle relevante informatie en documenten.

οOnderhield contact met de Griekse autoriteiten en bevorderde de zichtbaarheid van de EU als bron van ondersteuning en financiering van de uitgevoerde acties.

οStuurde de verslagen van de deskundigen en de door het nationale ontwikkelingsagentschap geleverde prestaties door naar de relevante Griekse autoriteiten.

οBood ondersteuning bij de selectie van deskundigen door de vaststelling van selectiecriteria.

Inkomstenbeheer (begroting en belastingheffing)

οIn het algemeen: stelde het mandaat vast, rekruteerde deskundigen, maakte hen bekend met de TB-opdrachten en integreerde de resultaten van hun werk in de algehele verlening van TB.

οIMF-contracten: stelde het mandaat op en hield een overzicht bij van de ontwikkelingen ter plaatse. Geen alomvattende, gestructureerde analyse van uitkomsten; gaf alleen informeel feedback aan de contractant (zonder te verwijzen naar prestatie-indicatoren).

Structuurfondsen (cohesiebeleid)

οDirecte verlening van TB door TFGR-personeel (onder wie residerende deskundigen), wat bleek uit de grote impact op de reikwijdte en kwaliteit van de TB die de Griekse autoriteiten werd geboden.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

I

De Commissie verwelkomt het speciaal verslag van de Europese Rekenkamer over de verlening van technische bijstand (TB) aan Griekenland.

De Commissie bepaalde de opzet van de Taskforce voor Griekenland (TFGR) aan de hand van een analyse van het volgende basisscenario:

—In mei 2010 verzocht de Griekse regering de internationale gemeenschap om financiële bijstand. De Eurogroep kwam in 2010 overeen om in het kader van het eerste programma voor financiële bijstand 80 miljard euro in de vorm van bilaterale leningen te verstrekken. Het IMF legde daar 30 miljard euro bovenop.

—In ruil daarvoor werd Griekenland verzocht een reeks structurele hervormingen en fiscale maatregelen door te voeren om de staat te moderniseren, financiële en fiscale stabiliteit te scheppen en de economie te versterken in overeenstemming met de voorwaarden die aan het eerste programma voor financiële bijstand — het macro-economische aanpassingsprogramma — verbonden waren.

—De maatregelen die de Griekse autoriteiten aanvankelijk troffen, bleken echter ontoereikend te zijn en de implementatie van structurele hervormingen vorderde niet zo snel als verwacht, al had Griekenland de beschikking over alle bestaande wetgevings-, regelgevings- en financiële instrumenten van de EU (zoals de structuurfondsen en het Fiscalis-programma).

—De Griekse autoriteiten erkenden dat hun administratieve capaciteit zwakke punten had en dat het uitvoeren van een uitgebreid hervormingsprogramma onder enorme tijdsdruk problemen opleverde, en verzochten de Commissie hun inspanningen te ondersteunen en bijstand bij het doorvoeren van de vereiste structurele hervormingen te verlenen.

Op basis hiervan is de Commissie van mening dat er een uitvoerige behoefteanalyse voorhanden was, op grond waarvan zij een politiek besluit kon nemen om gehoor te geven aan de urgentie van het Griekse verzoek: de Commissievoorzitter nam het initiatief om de inspanningen op het niveau van de Commissie te coördineren door een uitgebreide reeks TB-maatregelen onder rechtstreeks beheer van de Commissie voor te stellen, om de uitvoering van het EU/IMF-aanpassingsprogramma te ondersteunen en de absorptie van de EU-middelen te versnellen.

In deze context werd besloten tot oprichting van de TFGR. De TFGR coördineerde de verschillende inspanningen op het gebied van TB en ondersteunde de Griekse autoriteiten bij het beheer van de TB-middelen die onder hun rechtstreekse verantwoordelijkheid vielen.

De Commissie is van oordeel dat het concept „een programma voor technische bijstand” opgevat dient te worden in de context van de taak die de TFGR kreeg:

De middelen en contracten die rechtstreeks door de Griekse autoriteiten worden beheerd, vallen niet onder de reeks TB-maatregelen die van de Commissie door de TFGR gecoördineerd moeten worden, en daarmee niet onder de verantwoordelijkheid van de Commissie. De middelen die rechtstreeks door de Griekse autoriteiten worden beheerd, vallen onder hun rechtstreekse verantwoordelijkheid.

De TB-activiteiten waar de Commissie voor verantwoordelijk is, worden gefinancierd door het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) op centraal niveau (TB-activiteiten waarvoor de Commissie rechtstreeks contracten heeft afgesloten met internationale organisaties, nationale agentschappen en deskundigen uit lidstaten) krachtens artikel 58 van de Verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (Verordening (EU) nr. 1303/2013). Dit mag niet worden verward met de uit hoofde van het operationele programma beschikbare middelen voor TB die door de Griekse autoriteiten krachtens artikel 59 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 werden gebruikt om contracten voor TB-activiteiten onder gedeeld beheer te sluiten en deze te financieren; deze TB-middelen maken als zodanig geen deel uit van „één enkel programma voor technische bijstand”.

De TFGR hield toezicht op de uitvoering van TB-activiteiten die onder zijn directe verantwoordelijkheid vielen. In het geval van gedeeld beheer berust de verantwoordelijkheid voor de opzet en uitvoering van en het toezicht op afzonderlijke projecten bij de lidstaten. Aan de hand van de door de lidstaten ingediende verslagen over de uitvoering van de programma’s gaat de Commissie na of de overeengekomen mijlpalen zijn bereikt.

IV

Wat „een breed programma van technische bijstand” betreft, zie het antwoord van de Commissie op paragraaf I.

De Commissie erkent dat de TFGR niet altijd invloed had op de voortgang van de hervormingen. Dit moet echter gezien worden in de bredere politieke context en in het licht van de verdeling van bevoegdheden tussen de lidstaten en de EU-instellingen. Het doorvoeren van de structurele hervormingen was en bleef de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten; de TFGR was beschikbaar om de Griekse autoriteiten op verzoek te adviseren / bij te staan.

De TFGR heeft nooit het mandaat of de bevoegdheid gehad om hervormingen door te voeren zonder rekening te houden met de wensen van de Griekse autoriteiten.

Antwoord van de Commissie op het opschrift „Een incomplete entiteit” boven paragraaf V

De TFGR was een flexibele entiteit; de taskforce was in staat zich aan een snel veranderende omgeving aan te passen en zijn methoden om TB te verlenen hebben zich bewezen.

De Commissie vindt dan ook niet dat de TFGR als „een incomplete entiteit” mag worden bestempeld.

V

Wat de strategie van de Commissie bij het opzetten van de TFGR betreft, werden de globale strategische oriëntatie voor het mandaat en de werkzaamheden van de TFGR bepaald door het macro-economische aanpassingsprogramma voor Griekenland, terwijl de structuur en het beheer van de verrichtingen van de TFGR dusdanig waren ontworpen dat de taskforce snel op uitdagende en veranderende omstandigheden kon reageren. Alle alternatieven voor het oprichten van de TFGR zouden een langdurig wetgevingsproces hebben gevergd om de reeds bestaande regelingen over het verstrekken van middelen voor het doorvoeren van hervormingen te wijzigen.

Het belangrijkste doel dat de Commissie met de oprichting van de TFGR voor ogen had, was de Griekse autoriteiten technische bijstand te verlenen bij de uitvoering van belangrijke onderdelen van het programma, en daarbij ook de absorptie van de EU-structuurfondsen te verbeteren. Dankzij de TFGR werd de kwaliteit van de bestaande bijstand voor Griekenland aanzienlijk verbeterd en de reikwijdte ervan aanzienlijk vergroot.

De TFGR werd expliciet belast met het verlenen van bijstand aan de Griekse autoriteiten bij het uitvoeren van de voorwaarden van het macro-economische aanpassingsprogramma, zoals overeengekomen met hun crediteuren. (Zie de desbetreffende onderdelen van het TFGR-mandaat: (1)„het identificeren en coördineren, in nauwe samenwerking met Griekenland en met de inbreng van andere lidstaten, van de technische bijstand die Griekenland nodig heeft om het EU/IMF-aanpassingsprogramma uit te voeren”; (2) „het assisteren van de Griekse autoriteiten bij het specificeren van de soort technische bijstand die verleend moet worden”).

De planningscyclus binnen de TFGR werd tegen deze algemene achtergrond dan ook dusdanig opgezet dat er in het besluitvormingsproces verschillende opties waren om TB te verlenen; daarmee werd de nodige flexibiliteit gegarandeerd. De prioritering van de activiteiten hing af van: 1) de aanvragen van de Griekse autoriteiten, en 2) de voorwaarden in het macro-economische aanpassingsprogramma. Bovendien moest de prioritering worden aangepast aan de uitkomsten van onderhandelingen.

Ondanks het instabiele politieke klimaat in Griekenland slaagde de TFGR erin om de globale samenhang van het TB-kader te bewaren, in samenwerking met de domeinleiders voor gezamenlijke TB-activiteiten.

VI

De Commissie zorgde voor een solide opzet van de TFGR, waarbij adequaat rekening werd gehouden met het onderliggende mandaat en de context van de technische bijstand. Dit bleek bij de verlening van de technische bijstand vruchten af te werpen. Zie eveneens de antwoorden van de Commissie op de paragrafen IV en V.

VII

De financiering en budgettering van de activiteiten van de TFGR verliep geheel in overeenstemming met het rechtskader en met de voorschriften en procedures van de Commissie. De TB-projecten van de TFGR die met de Griekse autoriteiten waren overeengekomen, werden gefinancierd uit de middelen die centraal door de Commissie worden beheerd; dit werd in opeenvolgende financieringsbesluiten van de Commissie vastgelegd. Als zodanig verliep de financiering van de TB-activiteiten volgens de gebruikelijke transparantienormen. De desbetreffende besluiten van de Commissie werden openbaar gemaakt.

Evenzo waren de procedures die de TFGR bij de gunning van langetermijncontracten aan internationale organisaties of nationale agentschappen hanteerde in overeenstemming met de in het Financieel Reglement, de uitvoeringsvoorschriften voor het Financieel Reglement en het besluitvormingsproces voorziene procedures, waarbij ook het vereiste niveau van technische expertise en het specialisatieniveau van de dienstverleners werden beoordeeld. Alle geselecteerde nationale agentschappen en internationale organisaties zijn op het niveau van de Commissie gecontroleerd (vier- en zespijlerbeoordeling) en bleken voldoende ervaring te hebben met het beheer van contracten die uit de EU-begroting gefinancierd worden.

De Commissie is het ermee eens dat de te leveren prestaties en de verwachte resultaten van contracten beschreven moeten worden. Het Financieel Reglement en de kaderovereenkomsten met zespijlerorganisaties leggen nadruk op resultaatgebaseerde projecten, volgens de beschrijving van het logisch kader en waarvoor de prijs-kwaliteitverhouding aan het begin van de gunningsprocedure vastgesteld dient te worden. In het geval van deskundigen die bij Griekse instellingen werden geplaatst evenals bij alle contracten die betrekking hebben op coachingtaken konden de te leveren prestaties echter niet op voorhand worden vastgelegd, omdat de verslaglegging over de acties altijd achteraf plaatsvindt.

VIII

De TFGR kan alleen „systematisch toezicht” houden op de TB die onder zijn rechtstreekse verantwoordelijkheid als opdrachtgever wordt verleend. De Commissie merkt op dat de verantwoordelijkheid voor de opzet en uitvoering van en het toezicht op afzonderlijke projecten in het geval van gedeeld beheer bij de lidstaten berust. De nationale bevoegde instantie in de lidstaat wijst auditorganen aan die erop moeten toezien dat het beheers- en controlesysteem in het desbetreffende land doeltreffend functioneert. Aan de hand van de door de lidstaten ingediende verslagen over de uitvoering van de programma’s gaat de Commissie na of de overeengekomen mijlpalen zijn bereikt (de lidstaten werd op ad-hocbasis verzocht om informatie over de voortgang bij de tenuitvoerlegging van afzonderlijke beleidsprioriteiten). De TFGR houdt de verlening van de technische bijstand die onder zijn directe verantwoordelijkheid als opdrachtgever valt dus in de gaten, maar Griekenland is en blijft verantwoordelijk voor het doorvoeren van de hervormingen zelf.

IX

De Commissie erkent dat de impact van de TB op de algemene voortgang van de hervormingen wisselend was. Dit moet gezien worden in de bredere politieke context en in het licht van de verdeling van bevoegdheden tussen de lidstaten en de EU-instellingen. Het doorvoeren van de (structurele) hervormingen was en bleef de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten; de TFGR was beschikbaar om de Griekse autoriteiten op verzoek te adviseren / bij te staan.

Aanbevelingen

Zie ook de antwoorden van de Commissie op aanbevelingen 1-7 hieronder.

Aanbeveling 1

De Commissie neemt aanbeveling 1 over.

Aanbeveling 2

De Commissie neemt aanbeveling 2 over.

Aanbeveling 3

De Commissie neemt aanbeveling 3 over.

Aanbeveling 4

De Commissie neemt aanbeveling 4 over.

De Commissie dient de TB in overeenstemming met het wet- en regelgevingskader te verlenen.

Aanbeveling 5

De Commissie neemt aanbeveling 5 over.

De procedures voor het selecteren van de dienstverleners zijn de procedures die in het Financieel Reglement zijn vastgelegd en de procedures die door alle bij de verlening van technische bijstand aan de Griekse autoriteiten betrokken diensten van de Commissie worden gevolgd.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf VII.

Aanbeveling 6

De Commissie neemt aanbeveling 6 over en zal systematisch toezicht houden op de verlening van TB waarvoor zij contracten heeft afgesloten en die daarmee onder haar rechtstreekse verantwoordelijkheid valt.

Aanbeveling 7

De Commissie neemt aanbeveling 7 over.

De toekomstige dienst voor ondersteuning van structurele hervormingen (Structural Reform Support Service — SRSS) zal extra aandacht aan deze capaciteitsopbouw schenken.

Inleiding

03

Wat het „alomvattend programma van technische bijstand” betreft, zie het antwoord van de Commissie op paragraaf I.

De oprichting van de TFGR was bedoeld als nieuwe aanpak om de tekortkomingen van bestaande instrumenten te ondervangen, de impact van de bijdrage van de Commissie in de context van de crisis te verbeteren en Griekenland te helpen met het doorvoeren van de noodzakelijke hervormingen.

07

Voor de werkzaamheden van de TFGR stelde de Commissie een speciaal team van deskundigen samen, die afkomstig waren uit de verschillende diensten van de Commissie en uit de lidstaten, en stelde dit team ter beschikking van de Griekse autoriteiten. Afhankelijk van de behoeften en omstandigheden koos de TFGR voor de beste aanpak en inzet van middelen, waaronder het plaatsen bij Griekse ministeries en overheidsdiensten van deskundigen van Commissie, internationale organisaties, nationale agentschappen en/of hoge ambtenaren uit andere lidstaten, het organiseren van workshops en het inzetten van deskundigen voor de korte termijn.

Deel I

Antwoord van de Commissie op het opschrift „Deel I — De TFGR had een functionele operationele structuur maar geen strategie en geen eigen budget” boven paragraaf 15

De Commissie is van mening dat de strategie van de TFGR was geënt op het memorandum van overeenstemming (MoU) en het Griekse verzoek om TB. Zie het antwoord op paragraaf V en onderstaande relevante paragrafen.

Antwoord van de Commissie op het opschrift „De TFGR werd laat opgezet in vergelijking met de start van het programma en zonder dat er alternatieven waren overwogen” boven paragraaf 15

De Commissie koos voor een adequate opzet voor de verlening van technische bijstand in de context van de crisis in Griekenland.

Meteen nadat Griekenland een verzoek om TB bij de Commissie had ingediend en de Commissie een politiek besluit had genomen om dergelijke TB aan Griekenland te verstrekken, werd de TFGR opgericht.

Voor een beter inzicht in de omstandigheden waaronder de TFGR werd opgezet en in de redenen voor de oprichting van de taskforce zij eraan herinnerd dat de Commissie reageerde zodra duidelijk werd dat er problemen waren, en dat zij met spoed handelde terwijl zij met capaciteitsbeperkingen werd geconfronteerd.

17

Het afbouwen en weer oprichten van ad-hocgroepen voor TB, zoals in het geval van Griekenland of Cyprus, kan leiden tot een aanzienlijk verlies aan expertise, praktische knowhow en efficiëntie. Met de lastige hervormingen in het vooruitzicht heeft de Commissie daarom de SRSS opgericht als een vaste, maar zeer flexibele capaciteit binnen de Commissie met een breder mandaat, die iedere lidstaat die daarom verzoekt gerichte expertise en praktische technische ondersteuning biedt bij het opzetten en ten uitvoer leggen van groeibevorderende administratieve en structurele hervormingen.

18

De Commissie koos voor een adequate opzet voor de verlening van technische bijstand in de context van de crisis in Griekenland. De Commissie onderkende de duidelijke noodzaak om de bestaande technische ondersteuning waarop Griekenland een beroep kon doen uit te breiden met betere technische bijstand om vaart te zetten achter de uitvoering van hervormingen. De TFGR berustte op de ruime kennis en expertise die binnen de Commissie voorhanden was.

Gezien de beperkte duur van zijn mandaat werden alternatieve mogelijkheden voor zijn operationele procedures niet overwogen. Wel vond er minstens één keer per jaar een evaluatie van de administratieve en personeelsregelingen plaats in het kader van het opstellen van de ontwerpbegroting en de begrotingsprocedure, naast de clearingprocedure.

Antwoord van de Commissie op het opschrift „Geen onderliggende strategie” boven paragraaf 19

Bij het oprichten van de TFGR nam de Commissie het macro-economische aanpassingsprogramma voor Griekenland als globaal strategisch richtsnoer voor het mandaat en de werkzaamheden van de taskforce. De structuur en het beheer van de activiteiten van de TFGR werden dusdanig opgezet dat de taskforce snel op de uitdagingen en de veranderende omstandigheden kon inspelen. Het belangrijkste doel dat de Commissie met de oprichting van de TFGR voor ogen had, was de Griekse autoriteiten technische bijstand te verlenen bij de uitvoering van belangrijke onderdelen van het programma, en daarbij ook de absorptie van de EU-structuurfondsen te verbeteren. Dankzij de TFGR werd de kwaliteit van de bestaande bijstand voor Griekenland aanzienlijk verbeterd en de reikwijdte ervan aanzienlijk vergroot.

19

Naast het feit dat de strategie voor de TFGR op het macro-economische aanpassingsprogramma was gebaseerd, herinnert de Commissie er ook aan dat de TFGR het college van commissarissen al op 11 oktober 2011 uitleg over de algemene opzet van de geprogrammeerde activiteiten per thematisch gebied en van de werkmethoden gaf, waarbij de organisatie, de mogelijke financiering en de modaliteiten voor de verlening van TB duidelijk in kaart werden gebracht en werden toegelicht; dit werd aangevuld met een duidelijke presentatie voor alle belanghebbenden (lidstaten, internationale organisaties en nationale agentschappen, Eurogroepwerkgroep) over de financieringsvoorwaarden, de beschikbare middelen (onder centraal en gedeeld beheer) en de in het Financieel Reglement voorziene „versnellingsmogelijkheid” bij de uitvoering van TB-activiteiten. Langs deze weg is voortdurend op consistente wijze informatie over de werkzaamheden van de TFGR verstrekt.

20

De Commissie is van mening dat de TFGR zich aan zijn mandaat hield door de Griekse autoriteiten te helpen hun behoefte aan technische bijstand in kaart te brengen.

Het gaat hierbij ook om het grondbeginsel dat de lidstaat zelf verantwoordelijk is voor het doorvoeren van hervormingen.

21

Zie voor een meer gedetailleerde argumentatie het antwoord van de Commissie op paragraaf V.

22

In het geval van gedeeld beheer berust de verantwoordelijkheid voor de opzet en uitvoering van en het toezicht op afzonderlijke projecten bij de lidstaten. Aan de hand van de door de lidstaten ingediende verslagen over de uitvoering van de programma’s gaat de Commissie na of de overeengekomen mijlpalen zijn bereikt (de lidstaten werd op ad-hocbasis verzocht om informatie over de voortgang bij de tenuitvoerlegging van afzonderlijke beleidsprioriteiten).

Wat de uit het centraal beheerde TB-budget gefinancierde activiteiten betreft, werd samen met de beheerders van het operationeel programma voor bestuurlijke hervorming (AROP) een subsidiabiliteitscontrole uitgevoerd voordat onderhandelingen met de contractant werden aangegaan; dit met name om overlappingen te voorkomen.

23

De Commissie erkent dat de planning van technische bijstand gemakkelijker zou zijn geweest als er op de EU-begroting gericht middelen voor waren uitgetrokken. Dit neemt niet weg dat de TFGR de beschikbare middelen zo goed mogelijk heeft benut.

De Commissie is van mening dat de Griekse autoriteiten de door de structuurfondsen geboden mogelijkheden voor financiering van TB niet ten volle benut hebben, ondanks alle bijstand die de TFGR te dien einde verleende. Er zij echter op gewezen dat de begroting van het AROP in overeenstemming met de diensten van de Commissie pas werd gereduceerd toen duidelijk werd dat Griekenland anders niet meer bij de desbetreffende middelen (die voor bepaalde jaren waren toegewezen) zou kunnen.

24

Het feit dat er sprake was van meerdere begrotingsposten, die onder volledig toezicht van de Commissie stonden, mag niet als zwak punt worden beschouwd. Op het niveau van de Commissie is het gebruikelijk dat horizontale acties uit meerdere begrotingsposten worden gefinancierd.

Bovendien benadrukt de Commissie dat een systematisch financieel overzicht van die TB-activiteiten die door de Griekse autoriteiten via de structuurfondsen werden gefinancierd en via het AROP werden beheerd, niet onder het mandaat van de TFGR viel.

Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de operationele diensten van de Commissie om een overzicht van het operationele programma voor TB bij te houden, terwijl het aan de lidstaat is om de gedetailleerde lijst van afzonderlijke projecten bij te houden en deze conform het regelgevingskader ter beschikking van de diensten van de Commissie te stellen als zij daarom verzoeken.

Antwoord van de Commissie op het opschrift „De TFGR had een flexibele organisatie, maar de personeelsbehoeften werden niet vastgesteld op basis van een deugdelijke analyse” boven paragraaf 25

De Commissie is van mening dat dit opschrift in de juiste context geplaatst moet worden: vanwege de politieke situatie en de flexibiliteit die geboden was omdat de behoeften onder invloed van de ernstige crisis steeds veranderden en er dringend actie ondernomen moest worden, was het onmogelijk om over bepaalde parameters, zoals de exacte personeelsbezetting, op voorhand een besluit te nemen.

26

Het feit dat de TFGR niet altijd over de maximaal mogelijke personeelsbezetting beschikte, belette de taskforce niet om normaal te functioneren.

Deel II

28

Wat de formulering „breed TB-programma” betreft, zie de antwoorden van de Commissie op paragrafen I en 3.

32 — Eerste bolletje

Overeenkomstig de voorwaarden in het macro-economische aanpassingsprogramma tekenden de Griekse autoriteiten twee contracten voor technische bijstand met de OESO. Terwijl de Commissie, d.w.z. DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, toezicht houdt op de dagelijkse activiteiten in het kader van het operationele programma, bleven de Griekse autoriteiten verantwoordelijk voor de uitvoering van en het toezicht op de contracten met de OESO en behield de OESO de volledige zeggenschap over de inhoud van de te leveren prestaties die daarin waren opgenomen. Op verzoek van de Griekse autoriteiten verleende de TFGR de Griekse autoriteiten en de OESO bijstand bij het finetunen van de te leveren prestaties die in de overeenkomst waren opgenomen, onder meer door het uitbesteden van de formulering van de wetgeving en het voorzien in relevante expertise op het vlak van btw en vennootschapsrecht, zoals in het geval van het project ter vermindering van de administratieve lasten dat door de Rekenkamer is onderzocht.

32 — Tweede bolletje

Op het gebied van de structuurfondsen faciliteerde de Commissie de ondersteuning die Portugal Griekenland bood. De twee lidstaten kwamen overeen dat enige uitwisseling van ervaring zinvol zou zijn. Dat de mogelijke samenwerking niet doorging, had noch voor een van hen noch voor de Commissie nadelige financiële gevolgen.

34

Wat de rol van de TFGR bij het project „Administratieve lasten” betreft, zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 32.

Antwoord van de Commissie op het opschrift „De TFGR gebruikte verschillende TB-verleningsmethoden, maar sommige waren niet geschikt voor hun doel” boven paragraaf 35

De Commissie is van mening dat de methoden die de TFGR voor het verlenen van TB hanteerde, toereikend waren en de doelen dienden waarvoor zij geselecteerd waren; de bestaande wet- en regelgevingskaders werden daarbij volledig in acht genomen.

35

Het besluit om bij bepaalde aspecten van de werkzaamheden een beroep te doen op ondersteuning door externe entiteiten is uit oogpunt van de operationele behoeften gerechtvaardigd en houdt verband met zowel de timing van de opdrachten als de zeer specifieke aard van de vereiste taken en technische vaardigheden.

36

Het agentschap dat werkzaam was op het gebied van belastingheffing, waar de Rekenkamer naar verwijst, vervulde een reeks taken die zijn meerwaarde aantoonden:

—preselectie, samen met de TFGR, van geschikte deskundigen, al dan niet binnen overheidsdiensten van lidstaten;

—in geval van dienstverleningscontracten: uitwerking van het bestek, bekendmaking van de oproep aan geschikte kandidaten, beoordeling van de ontvangen offertes, gunning van het contract;

—in geval van detachering uit een nationale overheidsdienst: opstelling van een model voor de detacheringsovereenkomst, onderhandelingen met de overheidsdienst van de lidstaat;

—in alle gevallen: financieel beheer en follow-up van de uitvoering van het contract (facturen van de overheidsdienst van de lidstaat of van de contractant, tijdregistratieformulieren, verslagen) en zo nodig wijzigen van de overeenkomst.

39

De financiering en budgettering van de activiteiten van de TFGR verliep geheel in overeenstemming met het rechtskader en met de voorschriften en procedures van de Commissie.

Zie voor de argumentatie het antwoord van de Commissie op paragraaf VII.

40

De rol van de domeinleider gaat veel verder dan samenwerking op een specifiek vlak: deze rol impliceert voortdurende dialoog en ondersteuning op het desbetreffende terrein door middel van expertise, studies, benchmarking, enz. Dat de nationale agentschappen bij de uitvoering van de projecten worden betrokken, ligt dan ook voor de hand vanwege de unieke ervaring en deskundigheid en de sterke mate van specialisatie van dergelijke agentschappen (artikel 190, lid 1, onder f), van de uitvoeringsvoorschriften voor het Financieel Reglement).

41

Alle EU-deskundigen die de Griekse autoriteiten via dit agentschap ter beschikking werden gesteld, hadden ruime ervaring met administratieve hervormingen in hun eigen land (Frankrijk, het VK, Duitsland, Spanje, enz.) opgedaan.

De ervaring die het nationale ontwikkelingsagentschap in het Balkangebied had opgedaan, was relevant voor de hervorming van het openbaar bestuur in Griekenland. Het agentschap hield zich tevens bezig met pretoetredingslanden. Een groot deel van de administratieve organisatie en de Griekse instellingen is in het verleden ook geïnspireerd door het systeem van deze lidstaat, hetgeen voor de Griekse autoriteiten een stimulans was om het nationale ontwikkelingsagentschap om ondersteuning op operationeel niveau te vragen, in samenwerking met de TFGR en de hervormingspartner.

Antwoord van de Commissie op het opschrift: „De ondersteuning was voldoende afgestemd op de belangrijkste behoeften op het gebied van hervorming, maar niet altijd gebaseerd op een complete behoefteanalyse” boven paragraaf 46

De Commissie is van mening dat het opschrift: „De ondersteuning was voldoende afgestemd op de belangrijkste behoeften op het gebied van hervorming, maar niet altijd gebaseerd op een complete behoefteanalyse” in het verslag van de Rekenkamer in de juiste context geplaatst moet worden. Zie voor de argumentatie het antwoord van de Commissie op de paragrafen V en 19 van de inleiding en op de paragrafen onder dit opschrift.

47 a)

In januari 2012 werd de routekaart voor administratieve hervormingen zoals omschreven door de Griekse overheden opgesteld op basis van de bevindingen en aanbevelingen van de OESO in haar evaluatie van het openbaar bestuur „Greece: Review of the Central Administration”. De TB die door de TFGR in 2012-2013 werd verleend, was op deze routekaart, alsmede op de prioriteiten in het macro-economische aanpassingsprogramma gebaseerd.

Vanaf 2014 was de technische bijstand gebaseerd op de hervormingsstrategie en een tweejarig actieplan voor administratieve hervormingen; de TFGR hielp de Griekse overheid met het opstellen van de documenten.

47 b)

Alle aanbevelingen van de OESO werden in de verschillende routekaarten en in de zevenpijlertabel die de Rekenkamer zijn voorgelegd, verwerkt. In combinatie met het MoU werd op deze manier de achtergrond voor het verzoek om TB systematisch opgebouwd. Dit is te zien aan de opzet van de hervormingsstrategie en het met de Griekse overheid opgestelde tweejarige actieplan, dat de aanbevelingen van de OESO als uitgangspunt neemt om projecten waarmee de tekortkomingen aangepakt kunnen worden, in kaart te brengen.

47 c)

Met betrekking tot het bestuur op nationaal niveau was interministeriële coördinatie een belangrijk element bij de oprichting van het secretariaat-generaal en de hervormingsraad; dit was een essentiële aanbeveling van de OESO.

49

Bij het opstellen van de overeenkomst werd rekening gehouden met de onzekerheid die aanvankelijk bij de Commissie bestond over de reikwijdte van de door het IMF uit te voeren werkzaamheden, en met de in een zeer vroeg stadium van de TB-inspanningen van de Commissie heersende onzekerheid over het vermogen van de Commissie om voor een residerende adviseur op het gebied van de belastingdienst te zorgen die de werkzaamheden rond de kerntaken (o.a. schuldinning, belastingaudit, audit m.b.t. zeer vermogende personen, geschillenbeslechting) kon ondersteunen. Met de oprichting van het secretariaat-generaal voor overheidsinkomsten eind 2012 namen de activiteiten op het gebied van de door het IMF verleende TB (institutionele hervorming en organisatie) toe; de Commissie kon (met de aankomst van een tweede residerende adviseur voor schuldinning begin 2013) de meeste werkzaamheden op dit vlak overnemen.

Deze nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling werd reeds in het door de afdeling Belastingen van het IMF ingediende jaarverslag (februari 2013), dat betrekking had op de periode tot en met december 2012, verduidelijkt (zie met name paragraaf 16).

50

De TFGR leverde aanzienlijke inspanningen om duidelijke termijnen vast te stellen in de vorm van het tweejarig actieplan, op basis waarvan een meer gedetailleerde planning werd uitgewerkt. Deze documenten zijn de Rekenkamer voorgelegd.

De verzoeken om TB werden in de beginperiode aangepast om Griekenland te helpen zich in de eerste plaats op naleving van de voorwaarden in het MoU te richten. De aanpassing van de TB-behoeften op dit vlak werd duidelijk ingegeven door de politieke realiteit.

Tekstvak 2

De Commissie wenst erop te wijzen dat de TFGR weliswaar in veel gevallen intern uiting gaf aan zijn bezorgdheid dat Griekse autoriteiten de termijnen mogelijk niet zouden halen, maar niet bevoegd was om deze termijnen te wijzigen.

Volgens de routekaart had de hervorming van de functieclassificaties van alle werknemers bij de centrale overheid binnen zes maanden voltooid moeten zijn (d.w.z. in juli 2012) om te voldoen aan de termijnen die in de Griekse wetgeving en in het MoU waren vastgelegd. Deze termijn was vastgelegd ondanks de juridische en organisatorische complexiteit van de operatie, hetgeen al door de OESO was onderkend tijdens haar inventarisatie van de Griekse centrale overheid. Hoewel er in het begin een met de TFGR/domeinleider overeengekomen planning is opgezet, hebben de Griekse autoriteiten de hervorming van het klados-systeem nog altijd niet in gang gezet.

De routekaarten zijn volledig in overeenstemming met de voorwaarden van het MoU.

De TFGR was niet verantwoordelijk voor het toezicht op het verloop van de hervormingen op dit gebied.

54 a)

Wat de door het IMF verleende TB betreft werd de follow-up verricht in de vorm van de gezamenlijke voortgangsverslagen van de Commissie en het IMF, die ieder kwartaal tussen 2012 en 2014 verschenen en zeer vaak gebruikt werden om de TB-resultaten te analyseren en toekomstige TB-behoeften en -plannen uit te werken.

Gezien het scala aan ontwikkelingen in de Griekse situatie en de interactie met de steeds veranderende voorwaarden in de MoU was het nuttiger en praktischer om gebruik te maken van deze verslagen dan om de zeer algemene actieplannen die in de oorspronkelijke overeenkomst waren opgenomen, steeds weer bij te werken.

54 b)

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 32. De tenuitvoerlegging van en het toezicht op het contract betreffende het project „Administratieve lasten” met de OESO bleef de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten.

Deel III

Antwoord van de Commissie op het opschrift „Deel III — De technische bijstand leverde wisselende resultaten op” boven paragraaf 55

De Commissie is van mening dat het opschrift „Deel III — de technische bijstand leverde wisselende resultaten op” in de juiste context geplaatst moet worden, gezien de verschillende rollen van de Griekse autoriteiten en de Commissie wat betreft de impact van de technische bijstand op de algemene voortgang van de hervormingen. De verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Europese Unie brengt met zich mee dat de verantwoordelijkheid voor het doorvoeren van structurele hervormingen bij de lidstaat berust. De feitelijke tenuitvoerlegging van de structurele hervormingen was en bleef dan ook de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten; de TFGR was beschikbaar om de Griekse autoriteiten op verzoek te adviseren / bij te staan.

Antwoord van de Commissie op de paragrafen 55 en 56

Bij de beoordeling van het toezicht op de uitvoering van TB-activiteiten en -aanbevelingen zou niet alleen de rol van de TFGR, maar ook de toezichthoudende rol van de instellingen in de context van het programma in aanmerking genomen moeten worden.

56

De Commissie is van mening dat de TFGR toezicht hield op de uitvoering van TB-activiteiten die onder zijn directe verantwoordelijkheid vielen.

59

Wat de vertraging bij de tenuitvoerlegging van de TB-projecten onder gedeeld beheer betreft wenst de Commissie te benadrukken dat het contract met de OESO overeenkomstig de voorwaarden in het macro-economische aanpassingsprogramma door de Griekse autoriteiten werd getekend; de uitvoering van en het toezicht op de contracten bleef de volledige verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten.

Zie eveneens de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 32 en 47.

60

De verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Europese Unie brengt met zich mee dat de verantwoordelijkheid voor het doorvoeren van structurele hervormingen bij de lidstaat berust. Het doorvoeren van de (structurele) hervormingen was en bleef dan ook de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten; de TFGR was beschikbaar om de Griekse autoriteiten op verzoek te adviseren / bij te staan.

Antwoord van de Commissie op de paragrafen 61 tot en met 65

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 60.

66

Griekenland realiseerde een hoog absorptiepercentage voor de programmeringsperiode 2007-2013 en bereikte een goede positie op EU-niveau. Dit was te danken aan een nauwe samenwerking tussen ambtenaren van de Commissie en Griekse ministeries en beheersautoriteiten, waarbij administratieve ondersteuning werd geboden, termijnen werden vastgesteld en zo nodig technische ondersteuning werd verleend.

Antwoord van de Commissie op de paragrafen 67 tot en met 70

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 60.

71

De Commissie onderschrijft de analyse van de Rekenkamer met betrekking tot de redenen voor de trage voortgang en de moeizame verlening van TB via belastingprojecten. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 60.

72

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 60.

Conclusies en aanbevelingen

74

Voor de interpretatie van het „breed programma voor technische bijstand” door de Commissie zie het antwoord van de Commissie op paragraaf I.

Aanbeveling 1

De Commissie neemt aanbeveling 1 over.

De nieuwe SRSS zal deze aanbeveling bij nieuwe TB-opdrachten in aanmerking nemen.

De Commissie is voornemens de aanbeveling van de Rekenkamer bij het vaststellen van het kader voor de activiteiten van de SRSS mee te nemen.

76

De Commissie is van mening dat de TFGR zijn mandaat heeft vervuld. Zie het antwoord van de Commissie op deel II van dit verslag.

76 — Eerste bolletje

De Commissie is van mening dat de verlening van TB door een combinatie van deskundigen die bij Griekse instellingen werden geplaatst en deskundigen die voor de korte termijn werden ingeschakeld (zowel lokale als internationale), optimaal is gebleken om de complexe hervormingsterreinen volledig te kunnen beslaan, terwijl te allen tijde rekening werd gehouden met de zeer specifieke aard van de vereiste taken en technische vaardigheden.

Van de verschillende mechanismen voor het verlenen van TB was inschakeling van externe contractanten van het grootste belang om technische bijstand te kunnen leveren in die gevallen waarin de desbetreffende expertise binnen de Commissie niet voorhanden was.

De Commissie heeft daarom gebruik te gemaakt van de bestaande instrumenten om deskundigen te contracteren die voldeden aan de noodzakelijke voorwaarden.

Op grond van de bepalingen in het ambtenarenstatuut nam de Commissie ook op niet-vaste basis rechtstreeks deskundigen in dienst; de inschakeling van externe expertise was gebaseerd op een behoefteanalyse.

De Commissie gebruikte dus alleen de middelen die in het kader van de in de Griekse context dringend geboden oplossingen nodig waren; dit gold ook voor het aantal dienstverleners en de externe expertise.

76 — Tweede bolletje

De Commissie selecteerde de dienstverleners geheel in overeenstemming met het rechtskader en met de voorschriften van de Commissie.

76 — Vierde bolletje

De Commissie is van mening dat de opzet van de mandaten volstaat. De Commissie koos voor uiteenlopende, gerichte benaderingen bij de opzet van de mandaten en actieplannen, al naargelang het soort project, de voorwaarden van het macro-economische aanpassingsprogramma, het soort bijstand dat verleend moest worden, de omstandigheden waaronder de contractant aan de actie moest bijdragen, en de voortgang van het project.

Zie eveneens de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 49 en 50.

Aanbeveling 2

De Commissie neemt aanbeveling 2 over.

Aanbeveling 3

De Commissie neemt aanbeveling 3 over.

Gezien de vele inspanningen van lidstaten (zowel binnen als buiten de eurozone), de Commissie en internationale en nationale organisaties om Griekenland te helpen de crisis het hoofd te bieden is de Commissie van mening dat het aantal belanghebbende partijen dat bij de noodzakelijke planning en uitvoering van de hervormingen betrokken werd, adequaat was.

Het aantal partners vormde dan ook een afspiegeling van de acties die noodzakelijk waren, wilde men zich volledig op het doel van de bijstand kunnen toeleggen.

Aanbeveling 4

De Commissie neemt aanbeveling 4 over.

De strategie van de TFGR, die gekenmerkt werd door een hoge mate van flexibiliteit om snel en doeltreffend in te kunnen spelen op de behoeften die onder invloed van de ernstige crisis steeds veranderden terwijl er tegelijkertijd dringend actie ondernomen moest worden, bleek goed op de omstandigheden afgestemd te zijn. De Commissie wenst erop te wijzen dat de TFGR afhankelijk van de behoeften en omstandigheden voor de beste aanpak en inzet van middelen koos, waaronder het plaatsen bij Griekse ministeries en overheidsdiensten van deskundigen van Commissie, internationale organisaties, nationale agentschappen en/of hoge ambtenaren uit andere lidstaten, het organiseren van workshops en het inzetten van deskundigen voor de korte termijn.

De planningscyclus binnen de TFGR werd tegen deze algemene achtergrond dan ook dusdanig opgezet dat in het besluitvormingsproces over de verschillende opties voor het verlenen van TB de nodige flexibiliteit werd gewaarborgd. De prioritering van de activiteiten hing af van de aanvragen van de Griekse autoriteiten en de voorwaarden in het economische aanpassingsprogramma, en moest worden aangepast aan de uitkomsten van onderhandelingen.

Aanbeveling 5

De Commissie neemt aanbeveling 5 over.

De procedures die de TFGR bij de gunning van langetermijncontracten aan internationale organisaties of nationale agentschappen hanteerde, waren in overeenstemming met de in het Financieel Reglement, de uitvoeringsvoorschriften voor het Financieel Reglement en het besluitvormingsproces voorziene procedures.

Alle geselecteerde nationale agentschappen en internationale organisaties zijn op het niveau van de Commissie gecontroleerd (vier- en zespijlerbeoordelingen) en bleken voldoende ervaring te hebben met het beheer van contracten die uit de EU-begroting gefinancierd worden.

De Commissie wenst te benadrukken dat na de inwerkingtreding van het nieuwe Financieel Reglement extra inspanningen op het vlak van de resultaatgebaseerde aanpak zijn gedaan: er zijn nieuwe kaderovereenkomsten met zespijlerorganisaties getekend waarbij de nadruk ligt op resultaatgebaseerde projecten, de beschrijving van het logische kader wordt gevolgd en de prijs-kwaliteitverhouding aan het begin van de gunningsprocedure vastgesteld dient te worden.

77

De Commissie hield toezicht op de algehele uitvoering van de technische bijstand. De specifieke projecten om de hervormingen door te voeren werden onder de verantwoordelijkheid van de Griekse autoriteiten uitgevoerd en vielen dus niet onder het toezicht van de Commissie.

79

Zie het antwoord van de Commissie op deel III van dit verslag en op paragraaf 55.

Aanbeveling 6

De Commissie neemt aanbeveling 6 over en zal systematisch toezicht houden op de verlening van TB waarvoor zij contracten heeft afgesloten en die daarmee onder haar rechtstreekse verantwoordelijkheid valt.

Bij het opzetten van het nieuwe kader dat ten grondslag zal liggen aan de acties van de SRSS zal de Commissie de ervaringen die met de uitvoering van TB-acties door de TFGR zijn opgedaan en de lering die daaruit getrokken kan worden, meenemen in haar voorafgaande analyse. Bovendien overweegt de Commissie een aanbesteding uit te schrijven voor een evaluatie achteraf van de activiteiten die in Griekenland zijn ontplooid, als alle TB-activiteiten eenmaal zijn afgerond.

Aanbeveling 7

De Commissie neemt aanbeveling 7 over.

Bij het optreden van de SRSS zal extra aandacht aan deze capaciteitsopbouw worden geschonken.

QJ-AB-15-020-NL-E    ISSN 1977-575X

De Taskforce voor Griekenland werd in 2011 door de Europese Commissie opgericht om de uitvoering van het economische aanpassingsprogramma met diverse soorten technische bijstand te ondersteunen. In dit verslag wordt onderzocht of de taskforce zijn mandaat heeft vervuld en of de aan Griekenland verleende bijstand een doeltreffende bijdrage leverde aan het hervormingsproces. We stelden vast dat de taskforce heeft bewezen een goed functionerend mechanisme te zijn voor de uitvoering en coördinatie van complexe activiteiten op het gebied van technische bijstand. Er waren echter tekortkomingen in de opzet van bepaalde projecten en slechts wisselende resultaten wat betreft de invloed op de voortgang van de hervorming.