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PDF | ISBN 978-92-872-3465-0 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/37104 | QJ-AB-15-020-PT-N
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PT
2015

n.º 19

Relatório Especial

É necessário prestar mais
atenção aos resultados
para melhorar a assistência
técnica à Grécia

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV — presidida pelo membro do TCE Milan Martin Cvikl — especializada em auditoria nos domínios das receitas, investigação e políticas internas, governação financeira e económica, instituições e organismos da União Europeia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza, com a colaboração de Daniel Costa de Magalhães, chefe de gabinete; Ignacio García de Parada, assessor de gabinete; Zacharias Kolias, diretor; Kamila Lepkowska, chefe de equipa; Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou e Theodoros Karantanos, auditores.

Da esquerda para a direita: T. Karantanos, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Z. Kolias, B. Tomé Muguruza, G. Diana, M. Gottmann, I. García de Parada, E. Efstathiou.

Índice

Acrónimos e abreviaturas

Síntese

Introdução

A crise grega e os programas de ajustamento económico

Assistência técnica para apoiar a execução dos programas

Âmbito e métodos de assistência técnica

Âmbito, objetivos e método da auditoria

Âmbito e objetivos da auditoria

Método de auditoria

Parte I — O GTPG teve uma estrutura operacional funcional mas faltou-lhe uma orientação estratégica única e um orçamento específico

O GTPG foi criado tardiamente em relação ao início do programa e não teve em conta possíveis alternativas

Inexistência de um documento estratégico único

O GTPG não dispôs de um orçamento específico

O GTPG tinha uma organização interna flexível mas as necessidades de pessoal não foram definidas com base numa análise adequada

Parte II — O GTPG cumpriu o seu mandato em termos gerais mas verificaram-se insuficiências

Grandes desafios num contexto difícil

O sistema de coordenação funcionou de forma satisfatória

O papel do GTPG variou significativamente nos projetos auditados

O GTPG aplicou um conjunto de diferentes modalidades de prestação de AT mas algumas delas não se adequavam à natureza da assistência

A seleção dos prestadores de AT nem sempre foi baseada numa análise aprofundada das alternativas

O apoio destinado a acelerar a absorção de fundos da UE foi estruturado de forma adequada

O apoio foi suficientemente ajustado às necessidades fundamentais de reforma mas nem sempre com base numa análise exaustiva das necessidades

As condições de alguns contratos não foram claramente definidas

A assistência técnica correspondeu aos requisitos do programa

O GTPG acompanhou de forma eficaz os progressos da AT…

…e, em graus variáveis, as prestações dos fornecedores de serviços externos

Parte III — A assistência técnica obteve resultados desiguais

O GTPG não acompanhou de forma sistemática os resultados e impactos da AT

Realizações satisfatórias mas alguns atrasos na prestação

Um contributo variado para o processo de reforma

Administração pública

Ambiente empresarial

Fundos estruturais

Fiscalidade

Reforço das capacidades

Conclusões e recomendações

Organização e planeamento da assistência técnica

Cumprimento do mandato do GTPG

Resultados da AT

Anexo I | — | Síntese dos projetos de AT por domínio político
Anexo II | — | Síntese dos projetos de AT auditados
Anexo III | — | Organismos visitados no decurso da auditoria
Anexo IV | — | Acordo de Contribuição entre o Ministério da Reforma Administrativa e Governação em linha e a OCDE sobre a redução dos encargos administrativos na Grécia
Anexo V | — | Papel do GTPG na prestação de assistência técnica por domínio político

Resposta da Comissão

Acrónimos e abreviaturas

DG Assuntos Económicos e Financeiros (ECFIN): Direção-Geral da Comissão Europeia para os Assuntos Económicos e Financeiros

DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão: Direção-Geral da Comissão Europeia para o Emprego, os Assuntos Sociais e a Inclusão

DG Política Regional e Urbana: Direção-Geral da Comissão Europeia para a Política Regional e Urbana

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE: Fundo Social Europeu

FMI: Fundo Monetário Internacional

GTPG: Grupo de Trabalho para a Grécia

IRS: Serviço das Receitas Internas (agência do governo dos EUA responsável pela cobrança de impostos e pela aplicação da legislação fiscal)

MCG: Mecanismo de concessão de empréstimos à Grécia

ME: Memorando de Entendimento

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

PORA: Programa Operacional de «Reforma Administrativa»

Programa FISCALIS: Programa de cooperação da UE para as administrações fiscais nacionais

SGCO: Secretariado-Geral de Coordenação da República Helénica

TAIEX: Instrumento de Assistência Técnica e de Intercâmbio de Informações

Síntese

I

Na primavera de 2010, confrontada com uma grave crise financeira, a Grécia solicitou assistência financeira à comunidade internacional. A resposta dos Estados-Membros da área do euro e do FMI foi a execução de dois programas de ajustamento económico sucessivos. No verão de 2011, a Comissão criou um programa de assistência técnica (AT), coordenado por um organismo designado Grupo de Trabalho para a Grécia (GTPG), concebido para apoiar a execução das reformas acordadas entre a Comissão e as autoridades gregas.

II

O GTPG centrou-se no apoio à execução das reformas exigidas pelos programas de ajustamento económico e na aceleração da absorção dos fundos da UE. A AT foi prestada por pessoal e peritos do GTPG oriundos da função pública de outros Estados-Membros, de organizações internacionais e do setor privado. Foi prestada sob diversas formas: desde o apoio permanente às autoridades gregas pelos peritos residentes, até estudos, relatórios e seminários específicos.

III

O objetivo da nossa auditoria foi analisar de que forma o GTPG atingiu os seus objetivos. Mais especificamente, examinámos as disposições de organização e de financiamento do GTPG, a forma como a AT foi efetivamente prestada e acompanhada, e o seu contributo para o progresso das reformas. Auditámos pormenorizadamente treze projetos de AT e obtivemos outras provas através de visitas à Comissão, a prestadores de serviços, serviços governamentais gregos e outras partes envolvidas.

Boas medidas mas…

IV

A criação do GTPG permitiu que a Comissão dispusesse de um mecanismo flexível para a coordenação de um programa abrangente de assistência técnica. A AT foi prestada de forma eficaz às autoridades gregas mas nem sempre influenciou os progressos das reformas. No entanto, esta avaliação deve ser entendida no contexto da situação política instável na Grécia e da urgência imposta pelas reformas exigidas.

Um organismo incompleto

V

A urgência em dar resposta à crise na Grécia fez com que o GTPG fosse criado muito rapidamente, sem uma análise completa de outras opções e sem um orçamento específico. Não dispunha de um documento estratégico único abrangente para a prestação da AT nem para decidir entre prioridades concorrentes, embora estivesse mandatado para identificar e coordenar a AT. Na falta desse documento, o GTPG trabalhou com as autoridades gregas «a pedido» e com base nas condições previstas pelos programas.

AT pertinente

VI

Apesar das insuficiências que afetaram a criação do GTPG, constatámos que, em todos os domínios que auditámos, a prestação da AT foi pertinente e geralmente coerente com os requisitos do programa. Em novembro de 2014, o GTPG tinha coordenado 118 projetos de AT em doze domínios políticos. Apesar de permanentemente pressionado pelo tempo, o GTPG desenvolvera um sistema flexível e diversificado de prestação de AT.

Procedimentos insuficientes em alguns projetos

VII

Em termos gerais, a coordenação pelo GTPG do complexo processo de prestação de AT foi funcional e até mesmo inovador, mas ao nível do projeto o sistema nem sempre se revelou eficaz. A seleção dos prestadores de serviços nem sempre foi baseada numa análise aprofundada das alternativas disponíveis. Alguns projetos de assistência a longo prazo continham insuficiências de conceção, na medida em que os contratos assinados com os prestadores de serviços não indicavam claramente aquilo que se esperava que concretizassem.

O acompanhamento poderia ser melhorado

VIII

O sistema do GTPG de acompanhamento dos progressos na AT foi eficaz, mas a intensidade dos controlos realizados em relação ao trabalho dos prestadores externos foi muito variável. Além disso, não acompanhou sistematicamente de que forma as autoridades gregas deram seguimento às recomendações nem os impactos mais alargados da AT, ainda que esse acompanhamento fosse útil para efeitos de planeamento da AT.

Uma análise para além da assistência técnica

IX

O impacto da AT no progresso global das reformas foi variado. Os progressos no domínio das despesas estruturais foram bons mas, em muitos casos, a AT apenas foi parcialmente eficaz no que se refere à reforma da administração pública e da fiscalidade. No entanto, a execução das reformas não dependeu do controlo do GTPG e foi sujeita a um conjunto de fatores externos.

As nossas recomendações

a)A criação de qualquer organismo responsável pela prestação de AT deve ser baseada numa estratégia com objetivos bem definidos.

b)A Comissão deve criar um grupo de peritos externos que poderiam ser destacados numa base pontual para projetos de AT nos Estados-Membros.

c)Para garantir a coerência da AT e reduzir os esforços de coordenação, em domínios políticos específicos a Comissão deve procurar limitar o número de parceiros.

d)A AT deve ser realizada de acordo com prioridades definidas, orientada e aplicada através da modalidade de execução mais adequada e eficaz, em conformidade com o quadro legislativo e regulamentar existente.

e)A Comissão deve selecionar os prestadores de serviços com base numa análise comparativa e definir de forma clara o âmbito das prestações nos contratos de AT.

f)A Comissão deve garantir que a execução da AT é acompanhada e avaliada de forma sistemática, tendo em conta os objetivos definidos, e que os ensinamentos obtidos sejam integrados no processo.

g)A AT deve centrar-se no reforço das capacidades das administrações nacionais tendo em vista a continuidade das atividades e a sustentabilidade das reformas.

Introdução

A crise grega e os programas de ajustamento económico

01

Na primavera de 2010, confrontada com uma grave crise nas suas finanças públicas, a Grécia solicitou assistência financeira à comunidade internacional. O apoio foi concedido pelos Estados-Membros da área do euro sob a forma de um «Mecanismo de concessão de empréstimos à Grécia» (MCG) ao abrigo de um primeiro programa de ajustamento económico (assinado em maio de 2010). Este apoio foi seguido de um empréstimo do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), no âmbito de um segundo programa de ajustamento (acordado em maio de 2012). O montante inicial autorizado para o MCG pelos países da zona euro foi de 80 mil milhões de euros, a que acresceram 30 mil milhões de euros do FMI. O montante total das autorizações da área do euro e do FMI no âmbito dos dois programas corresponde atualmente a 245,7 mil milhões de euros.

02

O pacote de apoio financeiro foi acompanhado de um extensivo programa de reformas acordado pela Troika (Comissão, FMI e BCE) e pelas autoridades gregas, consubstanciado num memorando de entendimento (ME). Este documento define os termos específicos do apoio financeiro e foi sujeito a um exame regular (o primeiro programa foi revisto cinco vezes e o segundo quatro vezes - a última das quais em abril de 2014). A lógica de intervenção baseou-se em três objetivos:

οrecuperar a confiança dos mercados financeiros e a sustentabilidade fiscal;

οpromover o crescimento económico e recuperar a competitividade;

οsalvaguardar a estabilidade do setor financeiro.

Assistência técnica para apoiar a execução dos programas

03

Para apoiar a execução das reformas exigidas no ME e acelerar a absorção de fundos da UE, no verão de 2011 a Comissão criou um Grupo de Trabalho para a Grécia (GTPG). A caixa 1 descreve o mandato do GTPG. O plano da Comissão de elaborar um programa abrangente de assistência técnica para a Grécia foi aprovado pelo Conselho na sua reunião de 23 e 24 de junho de 2011.

Caixa 1

Mandato do GTPG

O Grupo de Trabalho foi incumbido de:

1)identificar e coordenar, em estreita cooperação com a Grécia e beneficiando do contributo de outros Estados-Membros, a assistência técnica de que a Grécia necessita para cumprir o programa de ajustamento UE/FMI;

2)ajudar as autoridades gregas competentes a definir os detalhes do tipo de assistência técnica a prestar;

3)recomendar medidas legislativas, regulamentares, administrativas e, se necessário, de (re)programação destinadas a acelerar a absorção de fundos da UE (…);

4)definir condições claras para todas as funções de assistência técnica, que especifiquem a natureza e o âmbito da mesma (…) os recursos orçamentais e humanos, e os resultados esperados, com objetivos intermédios e prazos de execução;

5)fornecer relatórios trimestrais sobre os progressos registados à Comissão e às autoridades gregas, bem como, em função das necessidades, relatórios de alerta mais frequentes.

04

O GTPG foi criado como uma entidade organizacional afeta à Direção-Geral da Comissão Europeia para os Recursos Humanos. Foi atribuído o estatuto de Diretor-Geral ao chefe do Grupo de Trabalho, que reportava diretamente ao presidente da Comissão, sob a supervisão do comissário para os Assuntos Económicos e Monetários. Na sequência de uma decisão da Comissão, de 18 de abril de 2012, em 1 de maio de 2012 o GTPG passou a estar afeto à DG Assuntos Económicos e Financeiros, tendo em vista garantir os níveis mais elevados possíveis de sinergias, de coordenação e de coerência do trabalho da Comissão tendente a apoiar o programa de ajustamento da Grécia. O GTPG funcionou a partir de gabinetes em Bruxelas e em Atenas e, em fevereiro de 2015, empregava 65 pessoas. O gráfico 1 apresenta a sua estrutura organizacional.

Gráfico 1

Estrutura organizacional do GTPG

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão.

Âmbito e métodos de assistência técnica

05

O conceito de AT não foi definido no contexto específico do GTPG nem do apoio prestado à Grécia. Nos termos da definição consagrada no Regulamento Financeiro, a assistência técnica deve ser entendida como «atividades de apoio e desenvolvimento das capacidades necessárias à execução de um programa ou uma ação, em especial as atividades de preparação, gestão, acompanhamento, avaliação, auditoria e controlo». A AT é geralmente prestada por organizações internacionais sob a forma de conhecimentos especializados e aconselhamento, tendo em vista auxiliar os Estados nos seus programas de desenvolvimento.

06

Relativamente à Grécia, as atividades de AT abrangeram uma vasta gama de assuntos: 118 projetos individuais em 12 domínios políticos (ver anexo I). O GTPG centrou-se na reforma da administração pública, em melhorias no sistema fiscal e no regresso ao crescimento através da promoção do ambiente empresarial.

07

Na prática, o processo de AT teve início com o pedido de apoio definido pelas autoridades gregas. O âmbito do pedido refletiu as condições do programa. O GTPG foi responsável pela identificação e disponibilização de recursos de AT, e pela coordenação da sua execução. O apoio foi, em seguida, prestado pelo pessoal do GTPG ou por peritos externos, e assumiu a forma de missões de curta duração, contratos de reduzido valor e assistência a longo prazo. Em algumas situações, um governo nacional com uma sólida experiência num determinado domínio político assumiu a responsabilidade de «responsável de domínio» (ou «parceiro de reforma»).

08

Os fornecedores de AT entregaram as suas prestações — essencialmente estudos de peritos e apoio prático em curso — às autoridades gregas competentes. Coube, em seguida, às autoridades, a execução das recomendações em conformidade com as condições do programa e as suas próprias agendas de reforma. O gráfico 2 apresenta o processo de AT.

Gráfico 2

O processo de assistência técnica

Fonte: TCE com base nos dados do GTPG.

Âmbito, objetivos e método da auditoria

Âmbito e objetivos da auditoria

09

A presente auditoria diz respeito à assistência técnica prestada pela UE à Grécia sob a coordenação do Grupo de Trabalho para a Grécia. O principal objetivo foi avaliar em que medida esta assistência foi gerida de forma eficaz e contribuiu positivamente para o processo de reformas na Grécia.

10

Para dar resposta a este objetivo, examinámos:

οas disposições organizativas do GTPG, assim como o financiamento e o planeamento da AT (pontos 15 a 26);

οa prestação de AT com base no mandato do GTPG (pontos 27 a 54);

οo contributo dado para o progresso das reformas (pontos 55 a 73).

11

O relatório não incluiu uma avaliação da conceção, do acompanhamento e da execução dos programas de ajustamento económico.

Método de auditoria

12

Analisámos questões horizontais¹ relacionadas com a criação do GTPG e a gestão global da AT, assim como uma amostra de 13 projetos (ver síntese no anexo II). A amostra incluiu cinco domínios políticos com uma importância significativa para o sucesso do processo de reforma na Grécia (administração pública, administração das receitas, ambiente empresarial, acesso a financiamento² e fundos estruturais).

13

Os projetos individuais de AT foram selecionados com base nos seguintes critérios: relevância do assunto para o processo de reforma, estado avançado de execução, cobertura de todos os modos de prestação de AT e de todos os mecanismos de financiamento.

14

Os principais trabalhos de auditoria incluíram visitas ao GTPG e outros serviços pertinentes da Comissão. Também foram recolhidas provas através de visitas de auditoria e de recolha de informações efetuadas a prestadores de serviços, às autoridades gregas e a outras partes envolvidas. O anexo III apresenta uma lista dos organismos visitados durante a auditoria.

1Não relacionadas com domínios políticos específicos.

2O domínio político «acesso a financiamento» foi sujeito a auditoria, mas a mesma não resultou em constatações pertinentes.

Parte I
O GTPG teve uma estrutura operacional funcional mas faltou-lhe uma orientação estratégica única e um orçamento específico

O GTPG foi criado tardiamente em relação ao início do programa e não teve em conta possíveis alternativas

15

Em correspondência trocada entre o primeiro-ministro grego e a Comissão, no início do verão de 2011, a criação do GTPG foi referida como um instrumento fundamental para o cumprimento bem-sucedido do programa de ajustamento económico inicial. As disposições básicas, incluindo o âmbito do mandato do GTPG (ver caixa 1), foram decididas pela Comissão em 20 de julho de 2011. De acordo com esta decisão, as primeiras nomeações deveriam ter efeito em 1 de setembro de 2011. Nove membros do pessoal assumiram as suas funções nessa data (incluindo os principais quadros superiores), seguidos de mais 30 elementos nos dois meses seguintes, pelo que o pessoal do GTPG totalizava 39 membros no final de outubro de 2011.

16

Nesse momento, já estava em curso a quinta revisão do primeiro programa de ajustamento económico (inicialmente lançado em maio de 2010) e tinham sido feitos seis desembolsos do empréstimo num montante de 65 mil milhões de euros, do total de 73 mil milhões de euros que deveriam ser desembolsados pelo MCG e pelo FMI no âmbito do primeiro programa (ver gráfico 3).

Gráfico 3

Criação do GTPG e desembolsos financeiros

Fonte: TCE com base nos dados do GTPG e do ME.

17

O GTPG deveria manter-se operacional enquanto o apoio fosse necessário para a execução do programa. Em 1 de julho de 2015, o GTPG foi substituído por um novo «Serviço de Apoio à Reforma Estrutural», encarregue de coordenar as reformas administrativas e estruturais para fomento do crescimento a nível da UE. A nova entidade foi concebida pela Comissão para beneficiar dos conhecimentos especializados e práticos, assim como dos métodos de trabalho desenvolvidos ao longo do tempo, tanto pelo GTPG como pelo Grupo de Apoio a Chipre, e é composta por pessoal que trabalhava anteriormente nesses dois organismos.

18

Ao criar o GTPG, a Comissão não analisou possíveis alternativas para prestação de AT. Em especial, não demonstrou que a estrutura institucional e o mandato do GTPG fossem os mais adequados para dar resposta às insuficiências existentes em termos de capacidades. A urgência e a incerteza política podem explicar a falta de uma análise crítica subjacente à criação do GTPG. A Comissão declarou, a este respeito, que recorreu à experiência adquirida através do apoio prestado à Grécia, no quadro dos instrumentos e atos legais existentes ³. Os procedimentos operacionais do GTPG nunca foram sujeitos a uma revisão, apesar de, em 20 de julho de 2011, a Comissão ter decidido a realização de uma revisão anual.

Inexistência de um documento estratégico único

19

Apesar de as prioridades do GTPG estarem, em certa media, definidas em apresentações e documentos internos, as suas atividades não foram sustentadas por um documento estratégico único abrangente. Por exemplo, o GTPG não elaborou um plano estratégico para definir, numa perspetiva a médio prazo, os pormenores das disposições de prestação de AT, a atribuição de prioridades às ações de AT e os recursos necessários. Na prática, a orientação estratégica do GTPG baseou-se no programa de ajustamento económico e a atribuição de prioridades às ações ficou dependente dos pedidos das autoridades gregas.

20

As atividades de AT coordenadas pelo GTPG foram essencialmente prestadas «a pedido». Na sequência da consulta com o GTPG, as autoridades gregas apresentaram pedidos detalhados em duas ocasiões (2011 e 2012) e em seguida atualizaram-nos individualmente para domínios políticos específicos. Este método reativo «a pedido» contraria o mandato mais ativo do GTPG de «identificação e coordenação da AT em estreita colaboração com as autoridades gregas».

21

O GTPG não realizou, por si, uma avaliação sistemática das necessidades para determinar que assuntos ou domínios específicos deviam ser abordados pela AT nem por que ordem de prioridade. Em conformidade com o mandato do GTPG, as prioridades decorreram do ME. No entanto, tendo em conta o seu âmbito alargado, o ME não podia funcionar como uma orientação direta para efeitos de prestação de AT, em virtude dos recursos limitados de que o GTPG dispunha e das capacidades administrativas das autoridades gregas. Apesar destas limitações, o GTPG prestou, por vezes, assistência técnica para além dos pedidos iniciais das autoridades gregas, essencialmente no âmbito das rubricas «Inovação» e «Rendimento Mínimo Garantido».

22

O GTPG não se manteve uma visão global dos projetos de AT realizados na Grécia e financiados por outras fontes que não o orçamento da UE gerido diretamente pela Comissão (incluindo os apoiados pelos Fundos Estruturais, como por exemplo o FSE, ao abrigo da gestão partilhada). Apesar de o GTPG não ter responsabilidade em termos de execução ou de acompanhamento dos projetos dos fundos estruturais, essa visão teria sido útil para o planeamento e a coordenação da AT. Tendo em conta a semelhança dos objetivos da AT e dos fundos estruturais, uma análise dos trabalhos preparatórios realizados para projetos executados no âmbito de Programas Operacionais teria igualmente ajudado a alcançar sinergias plenas com projetos de AT.

O GTPG não dispôs de um orçamento específico

23

O GTPG nunca dispôs de um orçamento específico, tendo o seu funcionamento e atividades de AT sido financiados a partir de diversas rubricas orçamentais (designadamente do Fundo Social Europeu, do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do orçamento administrativo da Comissão). No contexto da reforma da administração pública, constatámos que as possibilidades de financiamento oferecidas pelos fundos estruturais não foram plenamente exploradas para efeitos de AT. O orçamento de um programa operacional importante para a AT (AROP) foi reduzido de forma significativa e reorientado para ações que não estavam diretamente relacionadas com a reforma da administração central.

24

Uma vez que o financiamento foi feito através de diferentes rubricas orçamentais, a Comissão não conseguiu determinar com precisão o montante total das autorizações (e, consequentemente, o custo potencial total) das atividades de AT na Grécia. Com base nas informações do GTPG, as autorizações relativas a atividades de AT⁴ no âmbito da gestão centralizada direta ascenderam a 11,2 milhões de euros no período de 2011-2013. Além desse orçamento, algumas atividades de AT foram financiadas com recurso aos fundos estruturais, no âmbito da gestão partilhada⁵. De acordo com as informações apresentadas na reunião de alto nível⁶, em março de 2014, o montante total autorizado para estas atividades foi de 14,2 milhões de euros no período de 2011-2014. Tendo em conta as duas fontes de financiamento, o domínio político mais financiado foi o da saúde pública. A administração de receitas e o ambiente empresarial foram os dois domínios mais financiados ao abrigo da gestão centralizada (ver gráfico 4).

Gráfico 4

Autorizações de AT por domínio político (2011-2013)¹

12011-2014 para as autorizações no âmbito da gestão partilhada.

Fonte: TCE com base nos dados do GTPG.

O GTPG tinha uma organização interna flexível mas as necessidades de pessoal não foram definidas com base numa análise adequada

25

O trabalho do GTPG foi organizado em torno de onze «grupos» vinculados a políticas e de uma equipa horizontal responsável pela coordenação e gestão da AT. Os grupos refletiram a estrutura do ME e os principais desafios que se colocavam à Grécia no processo de reforma. Cada grupo foi presidido por um coordenador, que assumiu a responsabilidade geral pela organização interna do trabalho, pela comunicação e pelos contributos para os documentos gerais do GTPG. Os coordenadores deveriam igualmente identificar projetos com potencial interesse para os outros grupos e gerir os contactos com os responsáveis geográficos da DG Assuntos Económicos e financeiros. A estrutura dos grupos permitiu que o pessoal (incluindo os coordenadores) trabalhasse em mais do que uma equipa e conferiu ao GTPG flexibilidade de gestão para um reajustamento rápido da afetação dos seus recursos.

26

O limite máximo global de 67 membros de pessoal para o GTPG, estabelecido em abril de 2012, não se baseou numa análise subjacente das necessidades reais. Em 1 de fevereiro de 2014, o seu número total era significativamente inferior ao limite máximo (restavam nove postos por prover). Em fevereiro de 2015, após a conclusão dos procedimentos de recrutamento, existiam apenas dois postos vagos. Em 1 de julho de 2015, o GTPG foi incorporado no «Serviço de Apoio à Reforma Estrutural».

3O quadro de cooperação incluiu, por exemplo, a Representação Permanente da Comissão Europeia em Atenas, um grupo de trabalho técnico criado na DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, para apoiar a execução dos Fundos Estruturais e monitores permanentes do programa da DG Assuntos Económicos e Financeiros.

4Excluindo os custos com pessoal e administrativos e as autorizações relativas ao programa Fiscalis.

5Na gestão centralizada direta os fundos são despendidos diretamente pelo pessoal da Comissão (seleção de contratantes, subvenções, transferência de fundos, acompanhamento, etc.). No âmbito da gestão partilhada, a execução do orçamento é delegada nos Estados-Membros.

6Reuniões organizadas regularmente pelo GTPG para coordenação e análise dos progressos em matéria de AT. Os participantes incluíam Estados-Membros, prestadores de serviços e partes interessadas.

Parte II
O GTPG cumpriu o seu mandato em termos gerais mas verificaram-se insuficiências

27

O mandato do GTPG abrangia cinco componentes principais (ver caixa 1). Nesta parte do relatório analisa-se em que medida cada uma dessas componentes foi concretizada.

Mandato do GTPG

1)Identificar e coordenar, em estreita cooperação com a Grécia e beneficiando do contributo de outros Estados-Membros, a assistência técnica de que a Grécia necessita para cumprir o programa de ajustamento UE/FMI.

Grandes desafios num contexto difícil

28

O GTPG foi incumbido de fazer face ao grande desafio de preparar um programa global de AT para apoiar a execução dos programas de ajustamento e a sustentabilidade das reformas gregas. Entre maio de 2010 e outubro de 2011, o primeiro programa de ajustamento foi revisto cinco vezes. No momento em que o GTPG foi criado, o programa continha um elevado número de condições detalhadas, que constituíram a base do pedido de AT pelas autoridades gregas.

29

Durante os três primeiros meses de existência, o GTPG deu início a atividades de AT na maioria dos domínios políticos relativamente aos quais as autoridades gregas tinham solicitado apoio. O seu primeiro relatório trimestral (novembro de 2011) indicava que, nesse momento, a AT estava a ser executada em nove domínios, incluindo áreas fundamentais como o orçamento e a fiscalidade, o setor público e o ambiente empresarial. Em novembro de 2014, o GTPG participava ativamente em 118 projetos de AT. Na prestação de AT, o GTPG confrontou-se com prazos curtos, ligados à aplicação das condições previstas no programa de ajustamento. Além disso, o GTPG teve de trabalhar no contexto de uma conjuntura política muito instável, que implicou a necessidade de ajustamentos frequentes do âmbito e no conteúdo dos projetos de AT.

O sistema de coordenação funcionou de forma satisfatória

30

O complexo sistema de prestação de AT, que envolveu um elevado número de Estados-Membros, organizações internacionais e entidades da UE, necessitou de medidas de coordenação reforçadas. Para o efeito, o GTPG realizou regularmente «reuniões de alto nível» para coordenar a prestação de assistência. Foram realizadas dez reuniões deste tipo até meados de 2014. Constituindo o principal instrumento de coordenação, as reuniões foram úteis para agrupar os recursos em matéria de AT (especialmente no período inicial) e racionalizar a sua prestação. As reuniões de alto nível contaram com um número elevado de participantes, representando todos os tipos de parceiros de AT.

31

Além das reuniões de alto nível, o GTPG desenvolveu três canais principais de coordenação global com as autoridades gregas:

οreuniões políticas de alto nível envolvendo o chefe do GTPG;

οreuniões semanais a nível de cada grupo (pessoal do GTPG responsável por um domínio político específico) com as autoridades gregas competentes;

οcontactos de trabalho do pessoal do GTPG com as autoridades gregas (incluindo contactos com peritos que trabalhavam numa base diária com a administração grega).

32

Ao nível dos projetos, o GTPG conseguiu demonstrar uma coordenação reforçada, tanto com as autoridades gregas como com os prestadores de serviços. Em todos os projetos, o pessoal do GTPG dirigiu e/ou participou em reuniões com os seus homólogos. No entanto, em alguns casos esta coordenação não se revelou eficaz:

οno caso do projeto «Encargos administrativos», identificámos insuficiências na execução relacionadas com a cooperação entre a OCDE e as autoridades gregas, especialmente no que se refere à qualidade das informações prestadas pelos peritos gregos. Os esforços de coordenação do GTPG não se revelaram suficientes para ultrapassar os atrasos e executar o projeto em conformidade com o conceito inicial (ver anexo IV).

οno domínio dos fundos estruturais, tornou-se necessário realizar uma análise comparativa do procedimento de execução da política de coesão. Para o efeito, o GTPG deu início, em setembro de 2013, à cooperação com as autoridades de um Estado-Membro, que foi posteriormente interrompida, sem um motivo claro.

O papel do GTPG variou significativamente nos projetos auditados

33

O papel do trabalho do GTPG variou consideravelmente de um projeto para outro (ver anexo V para uma análise mais detalhada do papel do GTPG), tendo feito uma clara diferença nos casos em que foi responsável por agregar recursos dos Estados-Membros e aqueles em que foi responsável pela gestão dos prestadores de serviços externos⁷. Nestes casos o GTPG foi responsável, entre outras coisas, pela definição das condições, a seleção dos prestadores de serviços (em consulta com a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão) e o acompanhamento do seu trabalho. Houve, por conseguinte, uma influência significativa do GTPG no âmbito e na qualidade da AT efetivamente prestada às autoridades gregas.

34

Pelo contrário, o papel do GTPG no projeto «Encargos administrativos» foi definido de forma menos clara. Não esteve envolvido na seleção do prestador de serviços, na definição das disposições contratuais entre a OCDE e as autoridades gregas, nem no acompanhamento da execução. Funcionou essencialmente como facilitador, mas com uma eficácia limitada (ver ponto 32).

Mandato do GTPG

2)Ajudar as autoridades gregas competentes a definir os detalhes do tipo de assistência técnica a prestar.

O GTPG aplicou um conjunto de diferentes modalidades de prestação de AT mas algumas delas não se adequavam à natureza da assistência

35

Tendo em vista o cumprimento do seu mandato, o GTPG recorreu a um conjunto de modalidades de prestação de AT (ver gráfico 5). A forma mais comum de prestação de AT foi o recurso a contratantes externos, em parte devido às restrições administrativas que impediam a Comissão de empregar peritos diretamente. Depois da validação de um projeto de AT, foi usual aplicar uma combinação de peritos de longo e curto prazo para dar resposta às necessidades específicas dos beneficiários governamentais gregos.

Gráfico 5

Modalidades de prestação de AT

Fonte: TCE com base nos dados do GTPG.

36

No caso da AT prestada através de contratos de longo prazo com agências nacionais para o desenvolvimento⁸ (nos domínios da fiscalidade e da administração pública), o GTPG foi responsável pela seleção e negociação com peritos. Apesar de serem financiados pelas agências, os peritos trabalharam em larga medida de forma independente (ou seja, sem a orientação metodológica das agências). A agência em atividade no domínio da fiscalidade cobrou uma taxa administrativa⁹ de 7% pelos seus serviços. No caso destes dois contratos, esta divisão de responsabilidades demonstra que as agências nacionais foram essencialmente utilizadas para financiar a contratação de contratantes externos. O contributo efetivo das agências foi limitado a questões formais (sem aconselhamento sobre questões de fundo) e a Comissão teve de pagar taxas administrativas.

37

Em domínios com ambientes jurídicos complexos, tais como a administração das receitas e a administração pública, foram alcançados melhores resultados quando os peritos residentes foram colocados junto das autoridades nacionais numa fase inicial. Estes peritos estavam bem posicionados para identificar e dar resposta aos obstáculos e condicionantes práticos, tais como os procedimentos de remissão da dívida, assim como para facilitar a comunicação em caso de atrasos no processo legislativo.

A seleção dos prestadores de AT nem sempre foi baseada numa análise aprofundada das alternativas

38

Dos projetos de AT de longo prazo auditados, quatro foram diretamente contratados pela Comissão (dois com o FMI no domínio da fiscalidade, dois com agências nacionais para o desenvolvimento nos domínios da administração pública e fiscalidade). No domínio do ambiente empresarial (redução dos encargos administrativos), o acordo de contribuição com a OCDE foi celebrado pelas autoridades gregas.

39

A seleção de prestadores de AT para contratos de longo prazo assinados diretamente pela Comissão foi documentada nos termos exigidos pelo Regulamento Financeiro¹⁰. Não foram exigidos concursos mas os fornecedores selecionados foram inicialmente verificados pela DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento e aprovados para celebrar contratos com a Comissão. No caso do acordo de contribuição com a OCDE, as autoridades gregas executaram os procedimentos de adjudicação e a legislação não exigia a realização de um concurso. No entanto, a seleção não se baseou numa análise aprofundada e documentada de comparação dos méritos relativos dos outros prestadores, o que ocorreu em procedimentos geridos tanto pela Comissão como pelas autoridades gregas.

40

A decisão de assinar contratos com agências nacionais para o desenvolvimento refletiu a estratégia de envolvimento dos Estados-Membros na prestação de AT. Por exemplo, a Comissão considerou a seleção da agência nacional para o desenvolvimento no domínio da administração pública como uma escolha lógica, tendo em conta a cooperação anterior da organização com o responsável de domínio.

41

Em termos organizacionais, a agência tinha uma «unidade temática» dedicada às «finanças públicas e modernização do Estado», mas não conseguiu demonstrar experiência anterior em projetos de AT semelhantes ao âmbito da reforma da administração central grega. A agência esteve essencialmente envolvida em países em desenvolvimento (designadamente a África subsariana e os Balcãs). Em 2013-2014, o apoio à reforma da administração pública grega foi o único projeto executado pela agência na UE. A outra agência nacional para o desenvolvimento, contratada para prestar AT no domínio da fiscalidade, tinha-se dedicado anteriormente à redução da pobreza e era essencialmente ativa em países subdesenvolvidos na Ásia e em África.

Mandato do GTPG

3)Recomendar medidas legislativas, regulamentares, administrativas e, se necessário, de (re)programação, destinadas a acelerar a absorção de fundos da UE.

O apoio destinado a acelerar a absorção de fundos da UE foi estruturado de forma adequada

42

O GTPG forneceu à Grécia um pacote de apoio abrangente no domínio dos Fundos Estruturais. Em novembro de 2014, estavam em curso ou tinham sido concluídos oito projetos destinados a melhorar a gestão dos fundos estruturais. Abrangiam tanto questões horizontais (acompanhamento, simplificação de procedimentos) como apoio específico para execução das prioridades definidas (por exemplo, gestão de resíduos, energia, turismo).

43

Constatámos que, no que se refere ao acompanhamento dos projetos prioritários, examinados em pormenor pela auditoria, a AT foi prestada de acordo com três categorias: i) resolução de problemas relativos a questões horizontais, ii) desenvolvimento de um sistema de acompanhamento funcional na Grécia e iii) acompanhamento direto de 40 projetos prioritários selecionados com base num sistema sólido de avaliação de riscos. A última atividade terminou em meados de 2012, uma vez que a Grécia executou um mecanismo de acompanhamento adequado.

44

No que se refere à divisão de responsabilidades no domínio dos Fundos Estruturais, a cooperação entre o GTPG e a DG Política Regional e Urbana foi um exemplo de boa coordenação interna na Comissão. Ao abrigo de uma clara divisão de responsabilidades, o GTPG não interveio em atividades de acompanhamento diário, que foram realizadas pela DG Política Regional e Urbana, mas encarregou-se de questões horizontais com impacto na execução dos fundos estruturais. As preocupações horizontais foram identificadas em novembro de 2011 (por exemplo, simplificação legislativa, organização do registo predial) e continuaram a ser tratadas como tal ao longo do ciclo de existência do GTPG.

45

A AT no domínio dos fundos estruturais foi prestada através de pessoal do GTPG (residente no Ministério dos Transportes e a trabalhar a partir do gabinete do GTPG). Neste caso, o GTPG desempenhou um papel bem definido que obteve resultados positivos (ver pontos 41 a 42). Convém referir que, antes da criação do GTPG, existia um Grupo de Trabalho dedicado à execução dos fundos estruturais. Era composto por um funcionário da Comissão e três outros peritos nomeados pelo Banco Europeu de Investimento. O funcionário da Comissão era responsável pela coordenação da execução do programa no domínio dos fundos estruturais, auxiliando as autoridades gregas na apresentação das candidaturas e elaborando relatórios regulares sobre os progressos registados.

Mandato do GTPG

4)Definir condições claras para todas as funções de assistência técnica, que especifiquem a natureza e o âmbito da mesma, os recursos orçamentais e humanos, e os resultados esperados, com objetivos intermédios e prazos de execução.

O apoio foi suficientemente ajustado às principais necessidades de reforma mas nem sempre com base numa análise exaustiva das necessidades

46

Relativamente aos projetos auditados, constatámos que o âmbito da assistência correspondeu, em termos gerais, aos principais problemas identificados pelos peritos externos. No domínio da fiscalidade, a análise técnica subjacente à AT foi adequada no que se refere aos indicadores desenvolvidos e aos domínios selecionados. O âmbito da AT também foi bem definido no domínio dos fundos estruturais. O sistema de acompanhamento, concebido com o apoio da AT, baseou-se numa análise sólida dos riscos e foi seguida de AT específica, destinada a apoiar a execução de projetos individuais.

47

No entanto, identificámos insuficiências relativas ao âmbito da AT nos domínios da redução dos encargos administrativos e da administração pública:

a)no que se refere à redução dos encargos administrativos, o âmbito da AT foi inferior ao de um projeto semelhante, iniciado pelas autoridades gregas em 2010. Esse projeto, concebido no âmbito do Programa Operacional «Reforma administrativa» (AROP) foi posteriormente interrompido e substituído pelo acordo com a OCDE relativo à prestação de AT. Entre outras diferenças, o projeto inicial incluiu uma avaliação completa de todos os regulamentos nesse domínio, enquanto o acordo com a OCDE se centrou em 20% dos regulamentos mais complicados. Não houve uma justificação documentada das razões que levaram à alteração do método;

b)a AT no domínio da administração pública não se baseou numa análise das necessidades realizada pelo próprio GTPG, mas sim nas constatações e recomendações do exame da governação pública da OCDE intitulado «Greece: Review of the Central Administration» (Grécia: Exame da Administração Central). No entanto, a AT não seguiu a principal recomendação relativa à antecipação dos obstáculos às reformas e ao seu acompanhamento sistemático;

c)as sinergias com os fundos estruturais não foram plenamente exploradas. As necessidades e o âmbito específicos da AT foram definidos sem consultar a autoridade de gestão do AROP nem a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, apesar de o programa operacional e a AT partilharem objetivos semelhantes. Algumas ações fundamentais do AROP foram interrompidas e executadas (de forma limitada) como projetos de AT em regime de gestão centralizada direta.

As condições de alguns contratos não foram claramente definidas

48

Apesar do âmbito bem definido da AT, a conceção das condições ou dos roteiros subjacentes à AT não foi, em alguns casos, satisfatória. Verificaram-se insuficiências especiais num dos acordos de contribuição assinados pela Comissão com o FMI e o Roteiro¹¹ para as reformas da administração pública.

49

O acordo de contribuição «Reforço da Gestão Financeira Pública e da Administração Fiscal na Grécia» (assinado em dezembro de 2011) não definiu de forma precisa o âmbito do trabalho a realizar pelo FMI. O acordo apenas estabeleceu uma divisão muito geral das responsabilidades entre os parceiros envolvidos no processo de AT, de acordo com a qual o FMI deveria liderar, coordenar e supervisionar os esforços de AT na administração fiscal. Os indicadores de resultados não foram relacionados com as responsabilidades específicas de cada parte. Essas responsabilidades foram definidas mais pormenorizadamente numa alteração posterior ao acordo (dois anos após a sua assinatura).

50

O Roteiro para a reforma da administração pública incluía 58 ações a concluir em 2012-2013. Algumas ações não tinham um calendário de execução e o Roteiro nem sempre definiu prestações/realizações ou metas intermédias. Em alguns casos, a conceção foi insuficiente e demasiado ambiciosa em matéria de planeamento (ver caixa 2). No entanto, o planeamento foi definido pelos prazos estipulados na legislação aplicável pelas autoridades gregas, no final de 2011, e em conformidade com o ME. Deve salientar-se que, em alguns casos, o Roteiro não definiu indicadores para medição dos resultados.

A assistência técnica correspondeu aos requisitos do programa

51

O conteúdo da AT prestada esteve, em larga medida, em conformidade com as condições do Programa, definidas no ME. No entanto, 11 projetos de AT (nos domínios políticos das instituições financeiras, saúde e assuntos internos) do total de 118 não puderam ser relacionados com disposições específicas dos programas de ajustamento. O domínio político dos assuntos internos foi mencionado de forma específica no mandato do GTPG, apesar de não constar do ME.

Mandato do GTPG

5)Fornecer relatórios trimestrais sobre os progressos registados à Comissão e às autoridades gregas, bem como, em função das necessidades, relatórios de alerta mais frequentes.

Caixa 2

Exemplos de conceção demasiado ambiciosa no Roteiro de Reforma da Administração Pública Central

O Roteiro previa que os cenários de transformação das estruturas dos primeiros cinco ministérios em reorganização fossem produzidos no prazo de quatro meses (maio de 2012). Na prática, foram necessários nove meses (outubro de 2012) para que os relatórios de avaliação fossem produzidos para dois dos cinco ministérios, que foram posteriormente utilizados como exercícios «piloto». Quando foi elaborado, em janeiro de 2012, o Roteiro não especificava a data em que todo o exercício de restruturação deveria estar concluído. Na realidade, o exercício de restruturação de todos os ministérios (incluindo os dois piloto) foi concluído dois anos e meio depois, em agosto de 2014.

De acordo com o Roteiro, a reforma da classificação profissional de todos os funcionários da administração central deveria ter sido concluída no prazo de seis meses (ou seja, em julho de 2012). Este prazo foi definido, apesar da complexidade jurídica e organizacional do exercício (incluindo a necessidade de avaliar o pessoal em quase 1 500 tipos de postos) que já tinha sido reconhecida pela OCDE no seu exercício de levantamento da administração central grega. O prazo não foi cumprido e a reforma das classificações profissionais foi concluída dois anos depois, no outono de 2014.

O GTPG acompanhou de forma eficaz os progressos da AT…

52

Os principais instrumentos de acompanhamento geral dos progressos em matéria de AT pelo GTPG foram os relatórios trimestrais, que incluíam em anexo «quadros de AT»:

a)os relatórios trimestrais forneceram uma descrição exaustiva dos desenvolvimentos registados em políticas fundamentais e dos progressos gerais das reformas, e não apenas das realizações diretamente relacionadas com AT. Estavam, portanto, bem adaptados ao objetivo de apresentar o contexto e o âmbito da AT mas não o impacto dos projetos individuais. Apesar de o mandato do GTPG mencionar especificamente que os relatórios deveriam ser fornecidos numa base trimestral, entre o outono de 2011 e o verão de 2015 apenas foram produzidos sete (dos 15 esperados). O GTPG publicou o último relatório em julho de 2014;

b)os quadros de AT forneceram informações sobre os progressos registados pelos projetos de AT, centrando-se nos objetivos globais, nos desenvolvimentos gerais no domínio, na AT prestada durante o período abrangido pelo relatório e no que estava planeado fazer a seguir;

c)o acompanhamento foi mais detalhado ao nível dos grupos. Os progressos gerais foram debatidos em reuniões regulares com o chefe do GTPG e documentados de forma adequada.

… e, em graus variáveis, as prestações dos fornecedores de serviços externos

53

Relativamente aos contratos de valor reduzido, o GTPG recebeu e examinou os relatórios intercalares dos prestadores de serviços. Os comentários foram claros e levantaram questões relativas à coerência, à exaustividade e ao cumprimento da legislação europeia. Após a entrega das prestações finais, o GTPG avaliou o cumprimento das condições. Esta avaliação resultou numa nota enviada à DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, que foi utilizada para aprovação do pagamento.

54

No que se refere aos contratos de longo prazo, o GTPG conseguiu demonstrar que acompanhou de perto os progressos em matéria de AT e manteve contactos regulares com todos os prestadores de assistência a longo prazo. Isto foi possível através de reuniões frequentes, peritos residentes e missões conjuntas com o FMI (para a fiscalidade). No entanto, identificámos insuficiências nos procedimentos de acompanhamento relativos a alguns contratos de longo prazo:

a)acompanhamento não relacionado com indicadores verificáveis — o seguimento do contrato com o FMI não foi documentado de forma sistemática no que se refere à avaliação da concretização dos objetivos definidos no acordo. O GTPG não analisou de forma sistemática os resultados efetivos da AT, face aos objetivos ou indicadores inicialmente acordados. Consequentemente, o seguimento não resultou numa alteração dos prazos ou indicadores de resultados iniciais do projeto, embora isso fosse necessário para refletir a rápida evolução da situação externa;

7Por exemplo, nos domínios da reforma do setor público, ambiente empresarial (liberalização de profissões), orçamento e fiscalidade.

8As agências nacionais para o desenvolvimento são entidades públicas às quais um Estado-Membro confere a tarefa de dispensar conhecimentos especializados e assistência noutros países (essencialmente em desenvolvimento).

9Com base num orçamento total de 600 000 euros.

10Essencialmente através de decisões de financiamento.

11O Roteiro foi acordado entre o GTPG, as autoridades gregas e o responsável de domínio (Estado-Membro que assumiu a responsabilidade de funcionar como principal parceiro de reforma num domínio político específico), como instrumento para manter uma visão global e um acompanhamento coerente da AT no domínio da administração pública. Descrevia a arquitetura e a estrutura globais para a execução da reforma administrativa.

Parte III
A assistência técnica obteve resultados desiguais

b)envolvimento limitado do GTPG - no âmbito do projeto «Encargos administrativos», a AT foi prestada com base num acordo bilateral entre a OCDE e as autoridades gregas. Por conseguinte, o GTPG não esteve diretamente envolvido no acompanhamento do cumprimento das prestações no que se refere aos requisitos contratuais.

O GTPG não acompanhou de forma sistemática os resultados e impactos da AT

55

No contexto da avaliação do impacto, a execução das recomendações em matéria de AT continuou a cargo das autoridades gregas. O GTPG não procurou sistematicamente obter informações de retorno por parte dos beneficiários da AT nem acompanhou a execução da AT ou os seus impactos mais alargados. A avaliação de impacto foi, em certa medida, abrangida pelas avaliações externas encomendadas pelo GTPG¹² e em domínios políticos específicos, nomeadamente no da fiscalidade, verificaram-se exemplos de atividades de acompanhamento. No entanto, uma análise sistemática da execução ajudaria a avaliar a capacidade de absorção das autoridades gregas e a melhorar o planeamento da AT.

56

Embora o GTPG não tenha avaliado de forma sistemática a execução das recomendações em matéria de AT, os relatórios trimestrais incluíram alguns indicadores de resultados:

οníveis de absorção dos fundos estruturais;

οliquidez do mercado (instrumentos financeiros disponíveis para as empresas gregas);

οindicadores relativos a fiscalidade (por exemplo, dívida fiscal pendente, número de auditorias, cumprimento da tramitação das declarações de IVA).

57

Em dois casos relacionados com os domínios políticos auditados, as próprias autoridades gregas estabeleceram sistemas de acompanhamento eficazes (ver caixa 3).

Caixa 3

Exemplos de sistemas de acompanhamento eficazes estabelecidos pelas autoridades gregas

—Redução dos encargos administrativos — o Ministério responsável criou uma base de dados para dar seguimento às 86 recomendações em 13 domínios políticos.

—O GTPG ajudou as autoridades gregas a criar uma ferramenta informática para acompanhar a execução dos fundos estruturais ao nível do projeto. O desempenho desta ferramenta especificamente adaptada cumpriu os critérios definidos no ME.

Realizações satisfatórias mas alguns atrasos na prestação

58

Em novembro de 2014, o GTPG tinha coordenado 118 projetos de AT (ver gráfico 6), dos quais 104 estavam em curso (82) ou concluídos (22). Os restantes 14 projetos encontravam-se inativos, mas tinham tido início alguns trabalhos preparatórios. A assistência fora prestada em 12 domínios políticos fundamentais para o processo de reforma na Grécia, que incluíam políticas muito complexas, designadamente nos domínios da reforma da administração pública e da fiscalidade.

59

Apesar de a qualidade das realizações produzidas pelos prestadores de serviços externos estar em conformidade com as condições definidas, identificámos alguns atrasos na execução da AT. Por exemplo, o contrato com a OCDE, assinado em novembro de 2012 e com início previsto para dois meses após a assinatura. A assinatura do contrato já tinha sido adiada em relação ao programa, que definiu como data inicial o terceiro trimestre de 2011. Em virtude dos atrasos registados na fase preparatória, as partes contratantes (autoridades gregas e OCDE) adiaram o início do projeto para final de março de 2013. O resultado final foi apresentado pela OCDE em abril de 2014, em conformidade com o calendário alterado do projeto. A versão final do relatório foi publicada em setembro de 2014.

Gráfico 6

Número de projetos por domínio político

Fonte: TCE com base nos dados do GTPG.

Um contributo variado para o processo de reforma

60

O objetivo final da AT era ajudar a realizar uma reforma eficaz e sustentável nos domínios políticos em que foi aplicada, ainda que a responsabilidade pela execução da reforma fosse das autoridades gregas (e não do GTPG ou da Comissão). As reformas resultantes são, por conseguinte, um importante indicador do sucesso da AT. A presente secção do relatório analisa os progressos das reformas resultantes dos projetos de AT auditados (ver anexo II) e revela variações significativas entre estas.

Administração pública

61

No âmbito da reforma da administração pública, a AT foi prestada para ajudar as autoridades gregas a avaliar e reorganizar a estrutura das entidades públicas. No entanto, o exercício de avaliação teve pouco impacto na organização de algumas entidades, designadamente ministérios governamentais, e as descrições de funções não foram desenvolvidas de forma sistemática. Como resultado, apesar de o número total de cargos de gestão ter sido reduzido em 40%, o número de funcionários e de funções em cada ministério não se alterou substancialmente. Por conseguinte, a reforma não resultou em melhorias significativas no que se refere a uma maior mobilidade e flexibilidade no funcionamento do serviço público.

62

A AT foi utilizada para facilitar a criação de um Secretariado-Geral de Coordenação (SGCO) e dar resposta às insuficiências de coordenação interministerial. No entanto, o SGCO apenas ficou totalmente operacional em novembro de 2013. O lugar de coordenador geral foi inicialmente previsto como um posto superior «permanente» do setor público com um mandato de cinco anos, para garantir a continuidade do Estado. Todavia, nos dois anos que se seguiram à criação do SGCO, o posto foi ocupado sucessivamente por três nomeados políticos. Esta situação contrariou o modelo de AT recomendado, destinado a dar resposta ao risco de continuidade empresarial.

63

Contrariamente aos organogramas introduzidos no âmbito da reorganização da administração central, a criação do novo SGCO não resultou em ganhos de eficiência na organização dos serviços sob dependência do primeiro-ministro. As propostas iniciais do GTPG, do responsável de domínio e do grupo de trabalho grego não foram aprovadas e, desde 2013, houve três estruturas administrativas, que se confrontaram com problemas de sobreposição e duplicação de responsabilidades (ver gráfico 7). Os três secretariados-gerais foram incumbidos de mais de duzentas responsabilidades, distintas mas detalhadas.

Gráfico 7

Sobreposições no centro do governo

Fonte: TCE.

Ambiente empresarial

64

Das 86 recomendações da OCDE sobre redução dos encargos administrativos, 60 implicavam alterações ao direito primário. No final de novembro de 2014, os regulamentos necessários tinham sido aprovados em 52 casos. Em sete casos, os trabalhos legislativos ainda estavam em curso ou tinham sido adiados.

65

Dos 32 casos que exigiam alterações ao direito derivado, 19 não tinham sido executados até final de novembro de 2014. Estes casos representavam diversos setores (em especial a energia — sete casos) e constituíam, em conjunto, 25% dos encargos administrativos totais (dos quais 12% se referiam a um único regulamento no domínio da legislação sobre IVA).

Fundos estruturais

66

No que se refere à taxa global de absorção, entre 2010 e setembro de 2014 a posição da Grécia na classificação dos Estados-Membros da UE melhorou da 17ª para 6ª. Os dados da DG Política Regional e Urbana indicam que no final de 2011 (ou seja, três meses após a criação do GTPG) a taxa global de absorção dos fundos estruturais na Grécia (com base nos pedidos de pagamento) foi 1,5% superior à média da UE, e o país encontrava-se na 18ª posição. Em 2014, a taxa de absorção excedeu a média da UE em 11,5%. A meta para 2012 não foi alcançada, mas em 2013 a taxa de absorção excedeu de forma significativa a meta do ME (com 258 milhões de euros acumulados em relação à perspetiva financeira)¹³..

Fiscalidade (administração das receitas)

67

Em 2014, através do projeto de «cobrança de dívidas», foram introduzidos novos métodos de cobrança, que melhoraram a eficácia da mesma. No entanto, a administração grega continuava a não oferecer apoio jurídico eficaz ao pessoal encarregue dos procedimentos de cobrança. Além disso, a unidade responsável pelos grandes devedores, criada com a ajuda de AT, não dispunha de pessoal suficiente (menos de 30 pessoas no final de 2013 e 57 em outubro de 2014, em comparação com um efetivo total recomendado de 90 pessoas).

68

O quadro jurídico grego ainda impõe às autoridades fiscais longos procedimentos para tratamento de dívidas consideradas incobráveis, em vez de concentrarem recursos nas dívidas cuja cobrança é mais provável. A este respeito, a AT centrou-se na simplificação de procedimentos e na resposta à questão das dívidas incobráveis, mas as autoridades gregas adotaram medidas limitadas nesta matéria.

69

O número de pessoal afeto ao «controlo de grandes contribuintes» continuava a ser insatisfatório. A unidade sofreu de uma elevada rotatividade do pessoal e a sua eficiência foi prejudicada pelo facto de as empresas insolventes ainda se encontrarem sujeitas a procedimentos de auditoria. A partir de abril de 2014, a AT foi intensificada neste domínio. De acordo com os relatórios da missão conjunta do pessoal do FMI e da Comissão, o desempenho global continuou a ser insatisfatório, caracterizando-se pela realização de muito poucas auditorias relativamente às metas do ME, pela falta de reforço das capacidades neste domínio e pela afetação dos escassos recursos a tarefas pouco suscetíveis de gerar elevados níveis de receita.

70

Os resultados relativos ao projeto «Desenvolvimento do controlo de particulares com um grande património e de trabalhadores independentes com rendimentos elevados» também foram muito limitados. O «Centro de controlo de particulares com um grande património» só foi criado em junho de 2013. Em 2013 foram concluídas aproximadamente 450 controlos. O aumento da liquidação fiscal permitiu arrecadar 108 milhões de euros, a uma taxa de cobrança de apenas 22%. A produtividade foi reduzida, tendo cada auditor de lidar, em média, com menos de três casos por ano, e os progressos registados foram lentos.

71

A lentidão dos progressos e as dificuldades encontradas na prestação de AT no âmbito de projetos de tributação também se deveram a diversos fatores exógenos, tanto políticos (eleições recentes na primavera de 2012) como organizacionais (elevada rotatividade e lugares por prover em cargos superiores fundamentais). Estes fatores prejudicaram, no seu conjunto, o processo de AT.

Reforço das capacidades

72

O reforço das capacidades na administração grega foi considerado um objetivo horizontal da AT em diversos projetos. No contexto da redução dos encargos administrativos, a OCDE ministrou um programa de formação de dois dias a 44 funcionários públicos de diversos serviços, essencialmente em setores abrangidos pelo projeto. De acordo com a avaliação da OCDE, a componente «reforço de capacidades» do projeto não foi plenamente explorada em virtude das limitações temporais para atividades de formação.

73

No domínio da administração pública, a Escola Nacional de Administração Pública confirmou ter obtido benefícios com a AT, através do estabelecimento de contactos com peritos internacionais (principalmente especialistas em formação anticorrupção). Além disso, 1200 funcionários públicos participaram em ações de formação organizadas pelo Centro Nacional de Administração Pública e pela administração local. A maioria dos cursos frequentados (84%) abrangeu questões relativas a branqueamento de capitais e corrupção.

12O GTPG encomendou uma avaliação externa das atividades de AT a um consórcio de duas empresas de consultoria. O âmbito da avaliação foi limitado, abrangendo apenas as reformas fiscal e da administração central durante o período de 2011-2013. Em dezembro de 2014, o GTPG lançou mais um concurso para a avaliação da AT no âmbito do Roteiro para o Tribunal de Contas da Grécia.

13O reforço da prestação de AT não foi o único instrumento aplicado pela Comissão para aumentar a absorção dos fundos estruturais. Em julho de 2011 a taxa de cofinanciamento dos fundos estruturais aumentou para 85% e, em dezembro de 2011, acrescentou-se um «complemento» de 10%.

Conclusões e recomendações

74

A criação do GTPG permitiu que a Comissão dispusesse de um mecanismo flexível para a coordenação de um programa abrangente de assistência técnica, que foi, em larga medida, prestada em conformidade com os requisitos dos programas de ajustamento económico gregos. Em termos gerais, o GTPG cumpriu o seu mandato. No entanto, verificaram-se insuficiências e obtiveram-se resultados desiguais no que se refere à sua influência no progresso das reformas. Esta avaliação deve ser entendida no contexto da situação política instável da Grécia e da urgência imposta pelas reformas exigidas.

Organização e planeamento da assistência técnica

75

Quando o GTPG foi criado no verão de 2011, tinha decorrido mais de um ano desde o início do primeiro programa de ajustamento económico e já tinham sido desembolsados montantes significativos de apoio financeiro. Neste contexto, a Comissão criou uma entidade específica para prestação de AT, sem avaliar soluções alternativas. A assistência foi prestada «a pedido», após solicitação das autoridades gregas e em conformidade com o ME, mas não se baseou num documento estratégico único e exaustivo. O GTPG não foi dotado de um orçamento específico (pontos 15 a 26).

Recomendação 1

A criação de qualquer entidade responsável pela prestação de AT deve ser baseada numa estratégia com objetivos bem definidos. A estratégia deve definir a natureza e a divisão de responsabilidades entre as partes. Deve ser formalmente aprovada pelo Estado-Membro beneficiário para garantir uma apropriação e execução eficientes.

Cumprimento do mandato do GTPG

76

O GTPG foi criado com o objetivo de apoiar o programa de reforma grego, com base num mandato específico que definiu as suas responsabilidades e o âmbito do trabalho. Em termos gerais, o GTPG foi bem-sucedido no cumprimento do seu mandato mas verificaram-se insuficiências:

οIdentificação das necessidades e coordenação da prestação de AT: o GTPG criou um sistema variado de prestação de AT, recorrendo essencialmente a contratantes externos — em parte devido às restrições administrativas que impediram a Comissão de empregar diretamente peritos. O sistema gerou uma necessidade acrescida de coordenação. Em termos gerais, o GTP geriu bem esta situação, apesar das deficiências a nível dos projetos (pontos 28 a 34).

οDefinição pormenorizada da AT: o GTPG aplicou um conjunto de diferentes modalidades de prestação de AT, que em alguns casos não foram as mais adequadas, tendo em conta a natureza dos serviços a fornecer. Os prestadores de serviços não foram selecionados com base numa análise comparativa de possibilidades disponíveis (pontos 35 a 41).

οApoio à absorção de fundos da UE: o GTPG ofereceu um conjunto equilibrado de medidas para apoiar a execução dos fundos da UE na Grécia. Este apoio foi dado pelo próprio pessoal do GTPG e foi bem coordenado com outros serviços da Comissão (pontos 42 a 45).

οDefinição das condições: o âmbito da AT esteve, no seu conjunto, em conformidade com as condições impostas no programa de ajustamento económico grego, mas verificaram-se insuficiências na conceção das condições de alguns contratos. Alguns acordos com prestadores de serviços não clarificavam especificamente o âmbito dos trabalhos a realizar (pontos 46 a 51).

οRelatórios sobre os progressos realizados: o GTPG utilizou os relatórios trimestrais como um dos meios para prestar informações sobre os progressos realizados; no entanto, estes relatórios foram publicados com uma frequência inferior à exigida (pontos 52 a 54).

Recomendação 2

A Comissão deve criar um grupo de peritos externos que poderiam ser destacados numa base pontual para projetos de AT nos Estados-Membros.

Recomendação 3

Ao conceber os programas de AT, a Comissão deve analisar a complexidade decorrente da participação de múltiplos parceiros e a consequente necessidade de reforçar a coordenação. Em domínios políticos específicos, deve procurar limitar o número de parceiros para assegurar uma metodologia coerente de prestação de AT.

Recomendação 4

Devem ser atribuídas prioridades às ações de AT, após uma avaliação do seu potencial para concretizar os objetivos estratégicos. A AT deve ser orientada e aplicada através da modalidade de execução mais adequada e eficaz, em conformidade com o quadro legislativo e regulamentar existente, e tendo em conta o contexto político.

Recomendação 5

A Comissão deve selecionar os prestadores de serviços com base numa análise comparativa das possibilidades existentes. Os contratos devem definir claramente o âmbito das prestações e definir indicadores de desempenho mensuráveis.

Resultados da AT

77

O GTPG não acompanhou de forma sistemática a execução e o impacto das recomendações em matéria de AT. Temos em conta que a execução das reformas competia às autoridades gregas e que o acompanhamento decorreu no contexto do programa de ajustamento económico. No entanto, o acompanhamento realizado pelo GTPG poderia servir o propósito de medir a eficácia da AT e, se necessário, ajustar o seu âmbito ou os meios de execução (pontos 55 a 57).

78

Registaram-se bons progressos em todos os domínios políticos auditados. Em novembro de 2014, o GTPG tinha coordenado 118 projetos de AT em 12 domínios políticos. O GTPG prestou, de forma eficaz, AT importante para as autoridades gregas num clima de considerável incerteza política (pontos 58 a 59).

79

No que se refere ao seu impacto nos progressos globais das reformas na Grécia, o GTPG alcançou resultados desiguais. Verificaram-se bons progressos em matéria de execução dos fundos estruturais. Por outro lado, nos domínios da administração pública e da fiscalidade, a AT foi em muitas situações apenas parcialmente eficaz, ou seja, não foi executada pelas autoridades gregas de uma forma tão alargada ou rápida como previsto pontos 60 a 73).

Recomendação 6

A Comissão deve procurar obter informações de retorno por parte do(s) Estado(s)-Membro(s) que beneficiam da prestação de AT. A execução de AT deveria ser sistematicamente acompanhada no que se refere aos objetivos definidos. Relativamente às atividades do GTPG, a Comissão deveria realizar uma avaliação ex post exaustiva. Estas medidas são cruciais para avaliar a eficácia e/ou ajustar a prestação de AT.

Recomendação 7

Tendo em vista a obtenção de resultados sustentáveis, a AT deve centrar-se no reforço das capacidades das administrações nacionais. Deve ser prestada de forma a garantir a continuidade empresarial e a sustentabilidade das reformas, o que implica inseri-la nas práticas das administrações locais.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Milan Martin CVIKL, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de novembro de 2015.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Síntese dos projetos de AT por domínio político

Reforma do setor público

Reforma da administração central

1.Criação de um Secretariado-Geral interministerial permanente para coordenação e execução da reforma;

2.Adoção de uma estratégia e de um plano de ação a dois anos para a reforma administrativa central;

3.Avaliação e reorganização da estrutura interna dos ministérios gregos (tanto a nível central como descentralizado);

4.Definição de uma estratégia de RH (procedimentos de recrutamento, gestão de carreiras, formação, mobilidade, etc.), elaboração de instruções para a organização de todos os serviços de RH dos ministérios, sob coordenação do Ministério da Reforma Administrativa e da Governação em linha (MAREG).

Reforma da administração regional/local

5.Regime de mobilidade voluntária para funcionários municipais;

6.Mobilidade intracomunitária e processo de avaliação;

7.Estratégia de administração pública em linha (componente fundamental da Estratégia Digital Grega).

Orçamento e fiscalidade

Administração das receitas

8.Organização e gestão;

9.Reforço da cobrança e da gestão de dívidas;

10.Reformulação da função de auditoria tributária;

11.Melhoria do controlo de grandes empresas contribuintes;

12.Desenvolvimento do controlo relativo a particulares com um grande património e a trabalhadores independentes com rendimentos elevados;

13.Reforço do sistema de resolução de litígios fiscais;

14.Acordo fiscal suíço-grego.

Política fiscal

15.Melhoria do quadro legislativo, designadamente no que se refere ao código dos impostos sobre o rendimento, código de procedimento tributário e a legislação fiscal sobre o património;

16.Revisão da legislação sobre IVA e dos progressos em matéria de fraude no IVA.

Gestão das finanças públicas

17.Modernização da elaboração do orçamento;

18.Melhoria dos processos de pagamento;

19.Melhoria das informações em matéria fiscal;

20.Reforço da legislação, das instituições e dos sistemas relativos à gestão das finanças públicas;

21.Código dos Livros e Registos e legislação contabilística.

Tribunal de Contas da Grécia

22.Reforço das relações do TCG com o Parlamento e outras partes interessadas pertinentes;

23.Elaboração e execução de um programa anual de auditoria;

24.Reforço das capacidades de auditoria financeira através de auditorias-piloto.

Medidas para combater o branqueamento de capitais e a corrupção

Branqueamento de capitais e evasão fiscal

25.Elaboração de um roteiro com indicação dos objetivos, metas, prioridades e calendário das medidas a adotar por diversos serviços governamentais, entidades responsáveis pela aplicação da lei, serviços do Ministério Público e autoridades de supervisão, tendo em vista a utilização de instrumentos de prevenção do branqueamento de capitais para detetar a evasão fiscal;

26.Reforço da prestação de informações sobre evasão fiscal à Unidade de Informação Financeira pelas instituições financeiras e outras entidades com essa responsabilidade;

27.Reforço dos instrumentos e das competências de análise da Unidade de Informação Financeira no domínio da evasão fiscal;

28.Reforço da investigação financeira e da aplicação da lei no domínio da evasão fiscal;

29.Reforço da coordenação entre as autoridades envolvidas na Rede de Luta contra o Branqueamento de Capitais;

30.Reforço do intercâmbio de informações.

Corrupção

31.Elaboração de um roteiro com indicação dos objetivos, metas, prioridades e calendário das medidas a adotar;

32.Criação de uma estratégia global nacional anticorrupção;

33.Reforço da coordenação, nomeadamente através de um coordenador nacional;

34.Reforço da prevenção, sensibilização e integridade pública;

35.Reforço da investigação financeira e da ação penal contra a corrupção, em especial em setores de elevado risco;

36.Reforço do intercâmbio de informações;

37.Reforço do quadro jurídico.

Ambiente empresarial

38.Melhoria dos resultados do indicador «Doing Business», simplificando os procedimentos empresariais (para três indicadores: criação de empresas, registo de empresas e obtenção de licenças de construção).

Facilitação do comércio

39.Simplificação dos procedimentos pré-aduaneiros (obtenção de certificados e licenças de exportação) e criação de um sistema eletrónico interligado (balcão único) para as exportações;

40.Simplificação dos procedimentos aduaneiros;

41.Alfândegas: reorganização e reforma da administração aduaneira;

42.Promoção das exportações;

43.Redução dos encargos administrativos das empresas;

44.Análise da regulamentação restritiva da atividade empresarial;

45.Contratação pública;

46.Obras públicas;

47.Simplificação das aprovações e licenças de investimento;

48.Parques empresariais;

49.Análise económica das reformas do ambiente empresarial;

50.Política relativa às PME: eliminação dos obstáculos regulamentares, administrativos e legais que prejudicam o funcionamento das PME, incluindo questões relativas ao acesso a financiamento.

Liberalização de profissões e atividades reguladas

51.Análise da alteração ao regulamento sobre a liberalização de profissões reguladas;

52.Projeto de avaliação dos efeitos da liberalização das seguintes profissões: advogados e notários, arquitetos e engenheiros, canalizadores e eletricistas, técnicos oficiais de contas, estivadores;

53.Eliminação de determinadas atividades reservadas e partilhadas.

Instituições financeiras

Bancos

54.Execução de processos de resolução nos setores da banca e dos seguros.

Seguros

55.Reforma de regimes de garantia de seguros;

56.A administração grega (Banco da Grécia) está a analisar a capacidade do setor dos seguros para cobrir regimes de segurança social/pensões, em conformidade com os requisitos reforçados no quadro legislativo da UE;

57.Desenvolvimento da política e preparação pelo Banco da Grécia de uma proposta legislativa sobre regimes de pensões profissionais.

Acesso ao financiamento

58.Instituição para o Crescimento na Grécia;

59.Gestão de riscos do ETEAN;

60.Metas para concessão de empréstimo;

61.Plataforma de diálogo bancos/PME;

62.Melhoria do portal de informação (espa.gr) sobre a disponibilidade de financiamento para PME/criação de um instrumento de gestão de fluxos para processar os pedidos de financiamento das PME;

63.Ajuda ao desenvolvimento de um regime de apoio de instrumentos financeiros para substituir a falta de garantias e facilitar a concessão de empréstimos às PME;

64.Ajuda ao desenvolvimento de regimes de apoio de instrumentos financeiros;

65.Microcrédito/microfinanciamento: lançamento de projetos-piloto;

66.Microcrédito/microfinanciamento: criação de instituições de microcrédito fora do setor bancário;

67.Quadro legislativo do microfinanciamento.

Privatizações e registo predial

68.Imobiliário;

69.Registo predial;

70.Utilização das terras e ordenamento territorial;

71.Aeroportos;

72.Portos.

Água

73.Criação de um quadro regulamentar, alteração da política em matéria de preços e de licenças (EYDAP), liquidação das contas a receber do Estado;

74.Alinhamento da política de preços de EYATH com a de outras empresas fornecedoras de água, medidas ao nível dos recursos humanos e operações do Secretariado Especial para a Água, reforço do regulador da água.

Reforma judicial

75.Justiça em linha;

76.Mediação;

77.Recolha de estatísticas no domínio da justiça;

78.Revisão do Código de Processo Civil;

79.Acesso à profissão jurídica;

80.Introdução da resolução extrajudicial para questões administrativas.

Política de coesão

81.Projetos prioritários;

82.Gestão de resíduos;

83.Simplificação dos sistemas de gestão e de controlo dos Fundos Estruturais e desenvolvimento de nova legislação para o período de 2014-2020;

84.Energia;

85.Aviação;

86.Turismo;

87.Logística;

88.Comunicações eletrónicas.

Trabalho e segurança social

89.Apoio ao desenvolvimento de uma economia social na Grécia;

90.Modernização do trabalho do Serviço Público de Emprego (OAED);

91.Desenvolvimento do trabalho da Inspeção do Trabalho (SEPE);

92.Luta contra o desemprego jovem;

93.Plano de Ação para o Emprego;

94.Agências de trabalho temporário;

95.Despedimentos coletivos;

96.Contribuições para a segurança social;

97.Revisão do sistema de segurança social;

98.Rede de proteção social;

99.Educação.

Inovação

100.Adoção de nova legislação sobre investigação e inovação;

101.Desenvolvimento de um roteiro para a inovação, com especial ênfase na «estratégia de especialização inteligente».

Saúde

Reforma do setor da saúde

102.Execução de um programa abrangente de reforma do setor público da saúde («Saúde em Ação»);

103.Política farmacêutica — preços e reembolsos;

104.Saúde em linha;

105.Grupos de Diagnósticos Homogéneos (GDH) e gestão hospitalar;

106.Turismo de saúde;

107.Cuidados de saúde primários;

108.Administração, organização, deveres e responsabilidades das organizações nacionais de prestação de cuidados de saúde (EOPYY);

109.Recursos humanos do sistema nacional de saúde;

110.Saúde pública;

111.Contratação pública.

Assuntos internos

112.Reforma do serviço de asilo e migração;

113.Reforço da capacidade de absorção de fundos SOLID pela Grécia;

114.Contratação pública relativa aos fundos SOLID;

115.Aceleração e melhoria dos procedimentos de recurso em matéria de migração;

116.Reforço das capacidades das autoridades para utilizarem os Fundos Estruturais no domínio da migração.

Gestão dos auxílios estatais e infrações

117.Gestão dos auxílios estatais;

118.Infrações.

Fonte: Lista de projetos do GTPG por domínio político.

Anexo II

Síntese dos projetos de AT auditados

Domínios políticos
Descrição
Modalidades de AT

Administração pública (reforma do setor público)
Criação do Secretariado-Geral de Coordenação Governamental (SGCO)

Adoção de uma estratégia e um plano de ação a dois anos para a reforma administrativa central

Avaliação e reorganização da estrutura interna dos ministérios gregos (tanto a nível central como descentralizado)

Definição de uma estratégia de RH (recrutamento, gestão de carreiras, formação, mobilidade, recrutamento de gestores, avaliação do pessoal)
Dois peritos residentes na administração central grega

Contrato de valor reduzido:
Serviços de apoio à reforma da administração central (contrato no valor de 15 000 euros, despesas efetivas de 10 500 euros).

Contratos de valor elevado:
Contrato com uma agência nacional para o desenvolvimento (contrato no valor de 750 000 euros, despesas efetivas de 304 000 euros).

Missões:
Missões financiadas pelo orçamento central do FSE, outras missões financiadas através do AROP e no âmbito do contrato com a agência nacional para o desenvolvimento.

Administração das receitas (orçamento e fiscalidade)
Reforço da cobrança e da gestão de dívidas;

Melhoria do controlo de grandes empresas contribuintes;

Desenvolvimento do controlo relativo a particulares com um grande património e a trabalhadores independentes com rendimentos elevados;
Três peritos residentes na administração central grega

Missões:
Missões dos peritos financiadas através do FISCALIS e do orçamento central do FSE.

Contratos de valor elevado:
FMI: financiados através do orçamento central do FSE, abrangendo, por exemplo, a cobrança de dívidas (valor total do contrato de 3,25 milhões de euros).

Agência nacional para o desenvolvimento: financiado através do orçamento central do FSE (orçamento de 600 000 euros).

Ambiente empresarial
Redução dos encargos administrativos das empresas
Contrato de valor elevado:
Acordo de contribuição com a OCDE, assinado pelo Ministério para a Reforma Administrativa e Governação em linha, financiado através do PO Reforma Administrativa (no valor de 1,2 milhões de euros).

Contrato de valor reduzido:
Contrato relativo a trabalhos legislativos com uma sociedade de advogados grega (no valor de 15 000 euros).

Ambiente empresarial
Liberalização de profissões e atividades reguladas: análise e alteração da legislação derivada

Liberalização de profissões e atividades reguladas: avaliação dos efeitos da liberalização de profissões

Eliminação de determinadas atividades reservadas e partilhadas.
Contratos de valor reduzido:
Quatro contratos com prestadores de serviços individuais (no valor total de 50 000 euros).

Acesso a financiamento (instituições financeiras)
Instituição para o Crescimento na Grécia;
Apoio direto pelo pessoal do GTPG.

Fundos estruturais (política de coesão)
Acompanhamento de 40 dos 181 projetos prioritários.
Apoio direto pelo pessoal do GTPG.

Anexo III

Organismos visitados no decurso da auditoria

Entidade | Tipo de visita | Objetivo da visita
Grupo de Trabalho para a Grécia | Visita de auditoria | Entrevistas e recolha de provas de auditoria relativas a projetos de AT e questões horizontais.
Secretariado-Geral da Comissão Europeia | Visita de auditoria | Entrevista e recolha de provas de auditoria relativas a questões horizontais.
Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão | Visita de auditoria | Entrevista e recolha de provas de auditoria relativas a projetos de AT nos domínios dos fundos estruturais e da administração pública.
Direção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira | Visita de auditoria | Entrevista e recolha de provas de auditoria relativas a projetos de AT no domínio da fiscalidade.
Direção-Geral da Política Regional e Urbana | Visita de auditoria | Entrevista e recolha de provas de auditoria relativas a projetos de AT no domínio dos fundos estruturais.
Ministério da Reforma Administrativa e Governação em linha da República Helénica | Visita de auditoria | Entrevista e recolha de provas de auditoria relativas ao contrato de AT assinado pelo Ministério com a OCDE no domínio da redução dos encargos administrativos.
Ministério da Reforma Administrativa e Governação em linha da República Helénica (MRAGE) | Visita de recolha de informações | Entrevista relativa a projetos de AT e questões horizontais.
Secretariado-Geral de Coordenação da República Helénica (SGCO) | Visita de recolha de informações | Entrevista relativa a projetos de AT e questões horizontais.
Centro Nacional da Administração Pública e da Administração Local (EKDDA) | Visita de recolha de informações | Entrevista relativa a projetos de AT no domínio da administração pública.
Instituto de Investigação da Política Regulamentar (INERP) | Visita de recolha de informações | Entrevista relativa a projetos de AT.
Agência nacional para o desenvolvimento | Visita de auditoria | Entrevista e recolha de provas de auditoria relativas ao acordo de delegação no domínio da administração pública.
OCDE | Visita de recolha de informações | Entrevista sobre o acordo de contribuição no domínio da redução dos encargos administrativos.
FMI | Visita de auditoria | Auditoria de dois acordos de contribuição no domínio da fiscalidade.

Fonte: TCE.

Anexo IV

Acordo de Contribuição entre o Ministério da Reforma Administrativa e Governação em linha e a OCDE sobre a redução dos encargos administrativos na Grécia

Perfil e tarefas dos peritos gregos

οA metodologia do projeto previa uma cooperação estreita com a administração pública grega.

ο13 equipas de peritos (totalizando 75 membros) selecionados através de um procedimento de concurso público.

οAs competências necessárias incluíam bons conhecimentos do quadro regulamentar num determinado domínio, muito bons conhecimentos da língua inglesa e a capacidade de apresentar matérias complexas.

οOs peritos gregos foram incumbidos de prestar informações sobre o quadro regulamentar pertinente para o levantamento dos encargos administrativos e funcionaram como pontos de contacto nos ministérios de tutela.

Qualidade das prestações dos peritos gregos

οOs perfis dos peritos selecionados não corresponderam inteiramente aos requisitos iniciais:

i.Competências de redação limitadas sobre matérias complexas em língua inglesa.

ii.Conhecimentos insuficientes do sistema jurídico grego e da legislação específica (apenas 4 dos 13 chefes de equipa representavam ministérios de tutela encarregados de regulamentos específicos).

iii.Envolvimento a tempo parcial no projeto.

οA qualidade insuficiente dos dados apresentados pelos peritos gregos constituiu um desafio considerável para o projeto, ainda que, de acordo com a OCDE, o projeto tenha acabado por ser finalizado com sucesso, tendo a recolha de dados sido complementada de outras formas.

οComo medida atenuante, a OCDE decidiu subcontratar o levantamento dos regulamentos nos 13 setores envolvidos a quatro sociedades de advogados locais.

Envolvimento do GTPG

οParticipação em grupos de trabalho, mediação entre as autoridades gregas e os prestadores de serviços tendo em vista melhorar a gestão de contratos (considerada insatisfatória pelo GTPG).

οCoordenação das consultas interserviços com o objetivo de verificar a conformidade da regulamentação com a legislação da UE.

Anexo V

Papel do GTPG na prestação de assistência técnica por domínio político

Redução dos encargos administrativos (ambiente empresarial)

οAtuou essencialmente como facilitador, com o objetivo de melhorar a coordenação entre as autoridades gregas, a OCDE e outros serviços da Comissão.

οNão esteve envolvido na seleção dos prestadores de serviços, na definição das disposições contratuais entre a OCDE e as autoridades gregas, nem na execução do acompanhamento.

οParticipação em quatro de oito reuniões do comité de alto nível.

οAnálise da execução do projeto, participação em reuniões de trabalho, elaboração de comentários sobre o projeto de relatório e organização das consultas interserviços com 11 Direções-Gerais da Comissão.

οPrestação de AT específica para apoiar a execução das recomendações, após a conclusão do projeto.

Liberalização de profissões reguladas (ambiente empresarial)

οDefinição das condições com base nos requisitos do ME e nos pedidos das autoridades gregas.

οApoio ao procedimento de adjudicação (pré-seleção de prestadores de serviços, comunicação com os candidatos).

οAcompanhamento da elaboração de relatórios (comentários sobre os projetos de relatório, avaliação final).

οCooperação estreita com as autoridades gregas (reuniões regulares, intercâmbio de correspondência, adaptação da AT às suas necessidades e expectativas).

Administração pública (reforma do setor público)
Em termos gerais:

οApoio contínuo na criação do Secretariado-Geral para a Coordenação (SGCO), nomeadamente através de um perito residente.

οApoio ao processo de definição da «estratégia e plano de ação a dois anos para a reforma da administração central», essencialmente através de um perito residente do GTPG (envolvido na elaboração da estratégia inicial)

οApoio à «avaliação e reorganização dos ministérios gregos» através de um contrato externo de longo prazo que, no entanto, registou um nível de execução reduzido (55%, um ano e meio após a assinatura) em virtude da falta de pedidos específicos de AT.

οAcompanhamento e coordenação de atividades de AT no domínio da estratégia de RH; informações fornecidas diretamente pelo responsável de domínio e pelo contratante externo.

Contrato com a agência nacional para o desenvolvimento:

οForneceu ao contratante todas as informações e todos os documentos pertinentes.

οEstabeleceu a ligação com as autoridades gregas e promoveu a visibilidade da UE como fonte de apoio e de financiamento para as ações executadas.

οEnviou os relatórios dos peritos e os resultados obtidos pela agência nacional para o desenvolvimento às autoridades gregas competentes.

οApoiou a seleção de peritos definindo os critérios de seleção.

Receitas da administração (orçamento e fiscalidade)

οEm termos gerais: definiu as condições, recrutou peritos, apresentou-lhes as tarefas de AT e utilizou os resultados do seu trabalho na prestação global de AT.

οContratos FMI: elaborou as condições e acompanhou a evolução da situação. Não realizou uma análise estruturada dos resultados, apenas forneceu informações de retorno informais ao contratante (sem referência aos indicadores de desempenho).

Fundos estruturais (política de coesão)

οPrestação direta de AT através do pessoal do GTPG (incluindo peritos residentes), que se traduziu num elevado impacto no âmbito e na qualidade da AT efetivamente prestada às autoridades gregas.

Respostas da Comissão

Síntese

I

A Comissão congratula-se com o relatório especial do TCE sobre a prestação de assistência técnica (AT) à Grécia.

A Comissão decidiu criar o Grupo de Trabalho para a Grécia (GTPG) com base numa análise do seguinte cenário de referência:

—Em maio de 2010, o Governo grego pediu assistência financeira à comunidade internacional. O Eurogrupo aceitou, em 2010, conceder empréstimos bilaterais no valor de 80 mil milhões de EUR ao abrigo do primeiro programa de assistência financeira. O FMI comprometeu-se com 30 mil milhões de EUR suplementares.

—Em contrapartida, foi pedido à Grécia que executasse uma série de reformas estruturais e medidas orçamentais a fim de modernizar o Estado, assegurar a estabilidade financeira e orçamental e reforçar a economia em consonância com os condicionalismos que sustentam o primeiro programa de assistência financeira: o programa de ajustamento macroeconómico.

—No entanto, as medidas iniciais das autoridades gregas revelaram-se insuficientes e o avanço na execução de reformas estruturais não teve o êxito esperado, não obstante o facto de a Grécia ter ao seu dispor todos os instrumentos legislativos, regulamentares e financeiros da UE existentes (por exemplo, fundos estruturais, Programa Fiscalis, etc.).

—As autoridades gregas reconheceram as fragilidades da sua capacidade administrativa e as dificuldades encontradas na execução de um programa de reforma abrangente sob intensos constrangimentos temporais e pediram à Comissão que apoiasse os seus esforços e que ajudasse na execução das reformas estruturais exigidas.

Nesta base, a Comissão considera que se encontrava, assim, disponível uma análise exaustiva das necessidades, permitindo à Comissão tomar uma decisão política em resposta à urgência do pedido grego: o presidente da Comissão tomou a iniciativa de coordenar os esforços envidados a nível da Comissão, propondo um pacote abrangente de medidas de assistência técnica (AT) geridas diretamente pela Comissão com o intuito de apoiar a execução do programa de ajustamento da UE/FMI e acelerar a absorção dos fundos da UE.

Neste quadro, foi decidida a criação do Grupo de Trabalho para a Grécia (GTPG). Este grupo coordenou os vários esforços de AT e apoiou as autoridades gregas na gestão dos fundos de AT diretamente sob a responsabilidade destas últimas.

No entender da Comissão, o conceito de «um programa de AT» deve ser interpretado no contexto da missão confiada ao GTPG:

O pacote de medidas de AT decidido pela Comissão e a coordenar pelo GTPG não inclui os fundos e os contratos geridos diretamente pelas autoridades gregas, os quais não se encontram, por conseguinte, sob a responsabilidade da Comissão. Os fundos geridos diretamente pelas autoridades gregas são da sua responsabilidade direta.

As atividades de AT sob a responsabilidade da Comissão são financiadas pelo Fundo Social Europeu (FSE) e pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) a nível central (atividades de AT para as quais a Comissão celebrou contratos diretos com organizações internacionais, agências nacionais e peritos dos Estados-Membros), ao abrigo do artigo 58.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 que estabelece disposições comuns. Tal deve ser distinguido dos fundos do programa operacional para AT utilizados pelas autoridades gregas ao abrigo do artigo 59.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 que estabelece disposições comuns, a fim de contratar e financiar atividades de AT sob gestão partilhada. Por conseguinte, estes últimos não podem ser considerados como fazendo parte de um «programa de assistência técnica único».

O GTPG acompanhou a execução das atividades de AT sob a sua responsabilidade direta. Sob a gestão partilhada, a responsabilidade pela conceção, acompanhamento e execução de projetos individuais recai sobre os Estados-Membros. A Comissão acompanha a realização das etapas acordadas com base nos relatórios dos Estados-Membros apresentados para os programas.

IV

Sobre «um programa amplo de assistência técnica», ver a resposta da Comissão ao ponto I.

A Comissão reconhece que o GTPG nem sempre foi capaz de influenciar o progresso das reformas, mas tal deve ser enquadrado no contexto político mais lato e tendo em consideração a repartição de competências entre os Estados-Membros e as instituições da União Europeia. A execução das reformas estruturais era e continua a ser da responsabilidade das autoridades gregas, sendo que o GTPG estava disponível para aconselhar/assistir as autoridades gregas quando solicitado.

O GTPG nunca dispôs do mandato ou da autoridade para executar reformas, independentemente dos desejos das autoridades gregas.

Resposta da Comissão ao título «Um organismo incompleto» antes do ponto V

O GTPG era um organismo flexível, tendo em conta a sua capacidade de adaptação num contexto em rápida evolução e as suas modalidades — com provas dadas — de prestação de TA.

Por conseguinte, a Comissão discorda que o GTPG seja classificado como um «organismo incompleto».

V

No atinente à estratégia da Comissão aquando da criação do GTPG, o programa de ajustamento macroeconómico para a Grécia forneceu a orientação estratégica geral para o mandato e trabalho do GTPG, ao passo que a estrutura e gestão das suas operações foram concebidas para permitir uma reação célere a circunstâncias difíceis e em evolução. Qualquer outra opção que não a criação do GTPG teria implicado entrar num processo legislativo moroso para alterar os regulamentos já existentes sobre a concessão de fundos que poderiam ser utilizados para implementar as reformas.

A Comissão criou o GTPG tendo como principal objetivo apoiar as autoridades gregas com assistência técnica na execução de elementos determinantes do programa, designadamente a melhoria da absorção dos fundos estruturais da UE. A criação do GTPG reforçou consideravelmente a qualidade e alargou o âmbito de aplicação da assistência existente disponível para a Grécia.

O GTPG foi explicitamente incumbido de ajudar as autoridades gregas na aplicação das condições do programa de ajustamento macroeconómico, conforme negociado com os seus credores. (Ver as partes relevantes do mandato do GTPG: 1) «identificar e coordenar, em estreita cooperação com a Grécia e beneficiando do contributo de outros Estados-Membros, a AT de que a Grécia necessita para cumprir o programa de ajustamento UE/FMI»; 2) «ajudar as autoridades gregas competentes a definir os detalhes do tipo de AT a prestar»).

Por conseguinte, o estabelecimento do ciclo de planeamento no GTPG foi ao encontro deste contexto geral ao incluir diferentes opções para a prestação de AT no processo de decisão, assegurando, desta forma, a flexibilidade necessária. A priorização das ações estava dependente: 1) dos pedidos das autoridades gregas; e 2) das condições especificadas no programa de ajustamento macroeconómico; e tinha de ser adaptada em função dos resultados das negociações.

Atendendo à volatilidade política vivida na Grécia, o GTPG conseguiu preservar a coerência global do quadro de AT, em cooperação com líderes no domínio de ações de AT assentes na colaboração.

VI

A Comissão estabeleceu uma configuração robusta para o GTPG, que teve devidamente em conta o mandato subjacente e o contexto da assistência técnica. Tal revelou-se eficiente na prestação de assistência técnica. Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos IV e V.

VII

O financiamento e a orçamentação das atividades do GTPG foram implementados respeitando cabalmente o quadro jurídico e as normas e os procedimentos existentes da Comissão. O financiamento de projetos de assistência técnica do GTPG acordados com as autoridades gregas proveio de fundos sob a administração central da Comissão e foi aprovado por sucessivas decisões de financiamento da Comissão. Assim, o financiamento das atividades de AT seguiu as normas habituais de transparência e as respetivas decisões da Comissão foram tornadas públicas.

De igual modo, os procedimentos seguidos pelo GTPG para a adjudicação de contratos de longo prazo a organizações internacionais ou agências nacionais observaram os procedimentos previstos no Regulamento Financeiro, as respetivas normas de execução e o processo de tomada de decisões, incluindo a análise do nível técnico dos conhecimentos especializados necessários e do nível de especialização dos prestadores de serviços. Todas as agências nacionais e organizações internacionais selecionadas foram auditadas a nível da Comissão (avaliação dos quarto e sexto pilares), confirmando a sua experiência satisfatória na gestão de contratos financiados pelo orçamento da UE.

A Comissão concorda com a necessidade de definir as prestações e resultados previstos dos contratos. Na verdade, os regulamentos financeiros e os acordos-quadro com organizações do sexto pilar insistem em projetos assentes em resultados, seguindo a descrição lógica do quadro e para os quais a relação custo/eficácia deve ser determinada no início do processo de contratação. Todavia, deve salientar-se que em relação aos peritos incorporados, tal como acontece em todos os contratos cujas ações estão relacionadas com funções de orientação, as prestações não puderam ser definidas previamente, uma vez que o relatório sobre as ações é sempre feito a posteriori.

VIII

O GTPG apenas pode «acompanhar sistematicamente» a AT que é realizada sob a sua responsabilidade direta enquanto autoridade adjudicante. A Comissão salienta que, ao abrigo da gestão partilhada, a responsabilidade pela conceção, acompanhamento e execução de projetos individuais recai sobre os Estados-Membros. A autoridade nacional no Estado-Membro designa órgãos de auditoria para supervisionarem o funcionamento eficiente do sistema de gestão e acompanhamento no país em causa. A Comissão acompanha a realização das etapas acordadas com base nos relatórios dos Estados-Membros apresentados para os programas (foram pedidas aos Estados-Membros informações sobre o avanço na execução de prioridades políticas individuais numa base ad hoc). Por conseguinte, embora o GTPG tenha acompanhado a execução da assistência técnica sob a sua responsabilidade direta enquanto autoridade adjudicante, a execução das reformas continua a ser da responsabilidade grega.

IX

A Comissão reconhece que o impacto da AT no avanço geral das reformas foi irregular. Tal deve ser enquadrado no contexto político mais lato e tendo em consideração a repartição de competências entre os Estados-Membros e as instituições da União Europeia. A execução das reformas (estruturais) era e continua a ser responsabilidade das autoridades gregas, sendo que o GTPG estava disponível para aconselhar/assistir as autoridades gregas quando solicitado.

As nossas recomendações

Ver igualmente as respostas da Comissão às recomendações 1 a 7 infra.

As nossas recomendações a)

A Comissão aceita a Recomendação 1.

As nossas recomendações b)

A Comissão aceita a Recomendação 2.

As nossas recomendações c)

A Comissão aceita a Recomendação 3.

As nossas recomendações d)

A Comissão aceita a Recomendação 4.

A Comissão deve prestar a AT em conformidade com o quadro legislativo e regulamentar.

As nossas recomendações e)

A Comissão aceita a Recomendação 5.

Os procedimentos para selecionar os prestadores de serviços são os indicados no Regulamento Financeiro e os seguidos por todos os serviços da Comissão envolvidos na prestação de assistência técnica às autoridades gregas.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto VII.

As nossas recomendações f)

A Comissão aceita a Recomendação 6 e irá acompanhar sistematicamente a AT que é prestada sob a sua responsabilidade direta enquanto autoridade adjudicante.

As nossas recomendações g)

A Comissão aceita a Recomendação 7.

A futura ação do Serviço de Apoio à Reforma Estrutural (SARE) irá salientar este aspeto de reforço das capacidades.

Introdução

03

Sobre «um programa amplo de assistência técnica», ver a resposta da Comissão ao ponto I.

A criação do GTPG tinha como propósito criar uma nova abordagem para superar as deficiências dos instrumentos existentes, melhorar o impacto da contribuição da Comissão no contexto da crise e ajudar a Grécia a aplicar as reformas necessárias.

07

Para o funcionamento do GTPG, a Comissão juntou uma equipa de peritos, reunidos a partir dos vários serviços da Comissão e dos Estados-Membros e colocados à disposição das autoridades gregas. Em função das necessidades e das circunstâncias, o GTPG escolheu a abordagem e utilização de recursos mais adequadas, incluindo, entre outros, a incorporação, nos ministérios e administrações da Grécia, de peritos da Comissão, de organizações internacionais, de agências nacionais e/ou funcionários públicos de alto nível dos Estados-Membros, a organização de seminários e a disponibilização de peritos numa base de curto prazo.

Parte I

Resposta da Comissão ao título «Parte I — Apesar de ter uma estrutura operacional funcional, o GTPG não teve uma estratégia nem um orçamento dedicado» antes do ponto 15

A Comissão considera que a orientação estratégica do GTPG resultou do Memorando de Entendimento (ME) e do pedido de AT da Grécia. Ver a resposta ao ponto V e os pontos que se seguem relacionados com esta secção.

Resposta da Comissão ao título «O GTPG foi criado tardiamente em relação ao início do programa e não teve em conta possíveis alternativas» antes do ponto 15

A Comissão escolheu uma configuração apropriada para a prestação da assistência técnica no contexto da crise na Grécia.

Assim que a Grécia apresentou um pedido de AT à Comissão e esta última tomou a decisão de prestar tal AT à Grécia, foi criado o GTPG.

A fim de melhor avaliar o quadro de criação do GTPG e as respetivas bases, cabe recordar que a Comissão reagiu assim que o problema se tornou evidente e atuou numa situação de urgência, ao mesmo tempo com que se deparava com constrangimentos relacionados com a capacidade.

17

A dissolução e a recriação de grupos ad hoc de AT, como no caso da Grécia e de Chipre, poderá resultar em perdas consideráveis de conhecimentos especializados, saber-fazer prático e eficiência. É por esta razão que, atendendo aos desafios relacionados com a reforma perspetivados, a Comissão decidiu criar o SARE enquanto capacidade permanente, mas muito flexível, na Comissão, com um mandato mais lato, oferecendo conhecimentos especializados adaptados e apoio técnico prático para a conceção e execução de reformas administrativas e estruturais potenciadoras do crescimento a qualquer Estado-Membro que o solicite.

18

A Comissão escolheu uma configuração apropriada para a prestação da assistência técnica no contexto da crise na Grécia. A Comissão reconheceu a necessidade inequívoca de expandir o apoio técnico disponível para a Grécia, prestando à administração grega assistência técnica (AT) reforçada, a fim de acelerar a execução das reformas. O GTPG apoiou-se nos amplos conhecimentos e conhecimentos especializados existentes na Comissão.

Devido à duração limitada do seu mandato, não foram consideradas opções alternativas para os seus procedimentos operacionais. Todavia, foi realizada, no mínimo, uma revisão por ano no tocante às modalidades administrativas e relacionadas com o pessoal no quadro da criação do projeto de orçamento e do processo orçamental, bem como do apuramento de contas.

Resposta da Comissão ao título «Inexistência de uma estratégia subjacente» antes do ponto 19

Ao criar o GTPG, a Comissão considerou o programa de ajustamento macroeconómico para a Grécia uma orientação estratégica geral para o seu mandato e trabalho. A estrutura e gestão das operações do GTPG foram concebidas para permitir uma reação rápida a circunstâncias difíceis e em evolução. A Comissão criou o GTPG tendo como principal objetivo apoiar as autoridades gregas com assistência técnica na execução de elementos determinantes do programa, designadamente a melhoria da absorção dos fundos estruturais da UE. A criação do GTPG reforçou consideravelmente a qualidade e alargou o âmbito de aplicação da assistência existente disponível para a Grécia.

19

Além da orientação estratégica do GTPG, que assentou no programa de ajustamento macroeconómico, a Comissão recorda que o GTPG apresentou as linhas gerais das atividades programadas por área temática e as modalidades de trabalho ao Colégio de Comissários já em 11 de outubro de 2011, onde a organização, o eventual financiamento e as modalidades de prestação de AT foram claramente identificados e explicados; isto foi completado com uma exposição clara a todas as partes interessadas (Estados-Membros, organizações internacionais e agências nacionais, Grupo de Trabalho do Eurogrupo) sobre as modalidades de financiamento, os montantes disponíveis (na gestão central e partilhada) e sobre a possibilidade de «aceleração» ao abrigo do Regulamento Financeiro da UE para a execução de atividades de AT no futuro. Estas abordagens influenciaram o trabalho do GTPG de modo coerente ao longo da sua vigência.

20

A Comissão considera que o GTPG cumpriu o seu mandato ao assistir as autoridades gregas na identificação das necessidades de assistência técnica.

Trata-se igualmente de uma questão crucial do princípio fundamental de «apropriação nacional» da execução das reformas.

21

Ver a resposta da Comissão ao ponto V para conhecer os argumentos mais pormenorizadamente.

22

Em relação ao projeto sob gestão partilhada, a responsabilidade pela conceção, acompanhamento e execução de projetos individuais recai sobre os Estados-Membros. A Comissão acompanha a realização das etapas acordadas com base em relatórios apresentados pelos Estados-Membros sobre os programas (foram pedidas aos Estados-Membros, numa base ad hoc, informações sobre os progressos realizados na execução das prioridades políticas individuais).

No atinente às atividades financiadas ao abrigo do orçamento da AT gerido a nível central, foi realizada uma verificação da elegibilidade com os gestores do Programa Operacional de Reforma Administrativa (PORA), antes de encetar a negociação com o contratante, em especial para evitar sobreposições.

23

A Comissão reconhece que a existência de uma dotação orçamental própria no orçamento da UE teria facilitado o planeamento da assistência técnica. Ainda assim, o GTPG utilizou da melhor forma os fundos disponíveis.

A Comissão considera que as autoridades gregas não exploraram plenamente as possibilidades de financiamento oferecidas pelos fundos estruturais para fins de TA, não obstante toda a assistência oferecida pelo GTPG para apoiar esta utilização. Contudo, deve salientar-se que o orçamento do PORA só foi reduzido, em concertação com os serviços da Comissão, quando se tornou evidente que esses fundos (autorizados para anos específicos) ficariam, de outra forma, perdidos para a Grécia.

24

A multiplicidade de rubricas orçamentais, que se encontram sob o controlo total da gestão da Comissão, não pode ser considerada uma insuficiência. A utilização de várias rubricas orçamentais para o financiamento de ações horizontais é uma prática comum a nível da Comissão.

Além disso, deve salientar-se que o mandato do GTPG não inclui uma panorâmica financeira sistemática das atividades de AT financiadas pelas autoridades gregas mediante os fundos estruturais e geridas através do PORA.

A panorâmica geral do programa operacional sobre a AT é da responsabilidade dos serviços operacionais da Comissão, ao passo que a lista pormenorizada dos projetos individuais é detida pelo Estado-Membro, o qual deverá disponibilizá-la aos serviços da Comissão mediante pedido, conforme previsto no quadro regulamentar.

Resposta da Comissão ao título «O GTPG teve uma organização interna flexível mas as necessidades de pessoal não foram definidas com base numa análise adequada» antes do ponto 25

A Comissão considera que este título deveria estar melhor enquadrado no seguinte contexto: devido à situação política e à necessidade de flexibilidade face às necessidades em evolução num ambiente de profunda crise e urgência de medidas, foi impossível decidir ex ante sobre determinados parâmetros como a afetação exata de pessoal.

26

O facto de o pessoal nem sempre ter incluído todo o pessoal possível previsto nos limites máximos não afetou o funcionamento normal do GTPG.

Parte II

28

Em relação à expressão «programa amplo de TA», ver as respostas da Comissão aos pontos I e 3.

32 Primeiro parágrafo

Em consonância com a condicionalidade estabelecida no programa de ajustamento macroeconómico, as autoridades gregas assinaram dois contratos de assistência técnica com a OCDE. Embora a Comissão, designadamente a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, se encontre a acompanhar as atividades quotidianas ao abrigo do programa operacional, a execução e acompanhamento dos contratos com a OCDE continuaram a ser da responsabilidade das autoridades gregas e a OCDE conservou a propriedade plena do conteúdo das suas prestações. A pedido das autoridades gregas, o GTPG ajudou as autoridades gregas e a OCDE no aperfeiçoamento das prestações previstas no acordo, nomeadamente através da subcontratação da redação jurídica e fornecendo os conhecimentos especializados relevantes em matéria de IVA e direito das sociedades, tal como foi feito no caso do projeto de redução dos encargos administrativos examinado pelo Tribunal.

32 Segundo parágrafo

No domínio dos fundos estruturais, a Comissão disponibilizou apoio de Portugal à Grécia. Os dois Estados-Membros concordaram que algum intercâmbio de experiências seria útil. A não concretização da eventual cooperação não fez com que alguma das partes ou a Comissão incorressem em perdas.

34

Sobre o papel do GTPG no projeto relativo aos encargos administrativos, ver a resposta da Comissão ao ponto 32.

Resposta da Comissão ao título «O GTPG aplicou um conjunto de diferentes modos de prestação de AT mas alguns deles não se adequavam ao objetivo» antes do ponto 35

A Comissão considera que as modalidades de prestação do GTPG foram adequadas e serviram os objetivos para os quais foram selecionadas, respeitando cabalmente os quadros regulamentar e legislativo existentes.

35

A decisão de procurar obter apoio de entidades externas para lidar com alguns aspetos do trabalho justifica-se em termos de necessidades operacionais e está associada ao calendário das missões e à natureza altamente específica das tarefas e às competências técnicas necessárias.

36

A agência ativa no domínio da tributação, à qual o Tribunal faz referência, assumiu uma série de tarefas que demonstraram o seu valor acrescentado:

—juntamente com o GTPG, pré-seleção de peritos adequados dentro ou fora das administrações do Estado-Membro;

—no caso de contratação de serviços, elaboração do caderno de encargos, lançamento do concurso para os candidatos adequados, análise das propostas recebidas, adjudicação do contrato;

—no caso de destacamento de uma administração nacional, elaboração do modelo de acordo de destacamento, negociações com a administração do Estado-Membro;

—em todos os casos, gestão financeira e acompanhamento da execução do contrato (faturas da administração ou do contratante do Estado-Membro, folhas de trabalho, relatórios) e, sempre que se afigurasse necessário, alterações ao contrato.

39

O financiamento e a orçamentação das atividades do GTPG foram implementados respeitando cabalmente o quadro jurídico e as normas os procedimentos existentes da Comissão.

Ver a resposta da Comissão ao ponto VII para conhecer os argumentos.

40

O papel do líder do domínio vai muito além de uma cooperação pontual: implica um diálogo e apoio contínuos no domínio referido através de conhecimentos especializados, estudos, avaliação comparativa, etc. Por conseguinte, a participação das agências nacionais na execução dos projetos constitui uma escolha natural substanciada pelos conhecimentos especializados e competências únicos e pelo elevado nível de especialização de tais agências [artigo 190.º, n.º 1, alínea f), das normas de execução do Regulamento Financeiro].

41

Todos os peritos da UE disponibilizados às autoridades gregas através desta agência tinham experiência significativa em reformas administrativas nos seus próprios países (França, Inglaterra, Alemanha, Espanha, etc.).

A experiência da agência nacional para o desenvolvimento nos Balcãs foi relevante para a reforma da administração pública na Grécia. A agência esteve também envolvida com os países em fase de pré-adesão. Grande parte da organização administrativa e das instituições gregas são também historicamente inspiradas no sistema deste Estado-Membro, o que também incentivou as autoridades gregas a procurarem em conjunto este apoio da agência nacional para o desenvolvimento a nível operacional em cooperação com o GTPG e o parceiro de reforma.

Resposta da Comissão ao título «O apoio foi suficientemente ajustado às necessidades fundamentais de reforma mas nem sempre com base numa análise abrangente das necessidades» antes do ponto 46

A Comissão considera que o título do Tribunal «O apoio foi suficientemente ajustado às necessidades fundamentais de reforma mas nem sempre com base numa análise abrangente das necessidades» deve ser contextualizado. Em relação aos argumentos, ver as observações em relação à secção da resposta da Comissão aos pontos V e 19 da introdução e aos pontos que se seguem a este título.

47 a)

Em janeiro de 2012, o roteiro para a reforma administrativa definido pelas autoridades gregas foi elaborado com base nas conclusões e recomendações da análise da governação pública da OCDE intitulada «Grécia: reforma da administração central». A AT prestada pelo GTPG entre 2012 e 2013 teve por base este roteiro, bem como as prioridades definidas no programa de ajustamento macroeconómico.

Com início em 2014, através do trabalho do GTPG na ajuda à elaboração dos documentos por parte da administração grega, a assistência técnica baseou-se na estratégia de reforma e num plano de ação bienal para a reforma administrativa.

47 b)

As recomendações da OCDE foram todas transmitidas nos diferentes roteiros e no quadro de sete pilares apresentado ao Tribunal. Isto, juntamente com o ME, ajudou sistematicamente a criar o contexto para o pedido de TA. Tal é manifesto na elaboração da estratégia de reforma e no plano de ação bienal que foi preparado com a administração grega e que utiliza as recomendações da OCDE como ponto de partida para identificar projetos destinados a resolver as insuficiências.

47 c)

Em termos de governação a nível do Estado, a coordenação interministerial constituiu um elemento importante aquando da criação do Secretariado-Geral e do Conselho de Reforma; tratava-se de uma recomendação fulcral da OCDE.

49

O acordo foi elaborado tendo em conta as incertezas iniciais quanto ao âmbito de aplicação do trabalho a realizar pelo FMI, por parte da Comissão, e numa fase muito precoce dos esforços de AT da Comissão, as incertezas quanto à capacidade de a Comissão disponibilizar a presença de um consultor residente no domínio da administração fiscal para apoiar eficazmente o trabalho nas «funções centrais» (cobrança de dívidas, auditoria fiscal, auditoria HWI, resolução de litígios…). Na prática, a criação do Secretariado-Geral para as Receitas Públicas no fim de 2012 aumentou a atividade na vertente de TA, que foi assumida pelo FMI (reforma e organização institucionais), ao passo que a Comissão (com a chegada de um segundo residente para a cobrança de dívidas, no início de 2013) conseguiu assumir a maior parte do trabalho neste domínio.

Esta nova repartição de responsabilidades encontrava-se já esclarecida no relatório anual de fevereiro de 2013 apresentado pelo Departamento de Assuntos Fiscais do FMI, abrangendo o período até dezembro de 2012 (ver, nomeadamente, o ponto 16).

50

O GTPG envidou esforços consideráveis para definir prazos claros concretizáveis ao longo do desenvolvimento do plano de ação bienal, o que levou à elaboração de um planeamento mais pormenorizado. Estes documentos foram fornecidos ao Tribunal.

Os pedidos de AT foram adaptados durante o período inicial, para ajudar a Grécia a responder aos e concentrar-se prioritariamente nos requisitos do Memorando de Entendimento. Neste domínio, a adaptação das necessidades de AT era uma realidade política óbvia.

Caixa 2

A Comissão gostaria de destacar que, embora em muitos casos o GTPG tenha manifestado receios internos sobre a capacidade de as autoridades gregas cumprirem os prazos, o GTPG não tinha qualquer autoridade para os alterar.

Para cumprir os prazos previstos na legislação grega e no Memorando de Entendimento, de acordo com o roteiro, a reforma das classificações de lugares dos funcionários da administração central deveria ter sido concluída em seis meses (ou seja, em julho de 2012). Este prazo foi estipulado apesar da complexidade jurídica e organizativa do exercício, que já havia sido reconhecida pela OCDE no levantamento que realizou relativamente à administração central grega. Embora no início tenha sido criado um planeamento acordado com o GTPG/Líder do Domínio, a reforma do sistema de klados ainda não foi iniciada pela autoridades gregas.

Os roteiros eram plenamente consentâneos com os requisitos do Memorando de Entendimento.

O acompanhamento do progresso da reforma neste domínio não se encontrava sob a responsabilidade do GTPG.

54 a)

Em especial, relativamente à AT prestada pelo FMI, o acompanhamento fez-se por intermédio dos relatórios conjuntos de balanço da Comissão/FMI, os quais foram realizados trimestralmente entre 2012 e 2014 e que foram bastante utilizados na análise dos resultados da AT e na projeção de necessidades e planos futuros de AT.

Atendendo à amplitude das alterações da situação grega, bem como à interação com os requisitos em evolução do Memorando de Entendimento, estes relatórios revelaram-se um instrumento mais útil e operacional do que uma atualização sistemática dos planos de ação muito gerais incluídos no acordo inicial.

54 b)

Ver a resposta da Comissão ao ponto 32. A execução e acompanhamento do contrato relacionado com o projeto relativo aos encargos administrativos com a OCDE manteve-se sob a responsabilidade das autoridades gregas.

Parte III

Resposta da Comissão ao título «Parte III — A Assistência técnica obteve resultados desiguais» antes do ponto 55

A Comissão considera que o título «parte III — A assistência técnica obteve resultados desiguais» deve ser contextualizado, atendendo ao papel específico das autoridades gregas e da Comissão em relação ao impacto da assistência técnica no progresso geral das reformas. A repartição de competências entre os Estados-Membros e a União Europeia implica que a responsabilidade pela execução das reformas estruturais recai sobre o Estado-Membro. Por conseguinte, a execução efetiva das reformas estruturais era e continua a ser responsabilidade das autoridades gregas, sendo que o GTPG estava disponível para aconselhar/assistir as autoridades gregas quando solicitado.

Resposta comum aos pontos 55 e 56

A necessidade de acompanhamento da execução das atividades de AT e das recomendações deve ter em conta o papel de acompanhamento das instituições no contexto do programa, e não apenas o papel do GTPG.

56

Na opinião da Comissão, o GTPG acompanhou a execução das atividades de AT sob a sua responsabilidade direta.

59

No tocante ao atraso na apresentação dos projetos de AT sob gestão partilhada, a Comissão gostaria de salientar que, em linha com a condicionalidade definida no programa de ajustamento macroeconómico, o contrato com a OCDE foi assinado pelas autoridades gregas; por conseguinte, a execução e acompanhamento dos contratos continuaram a ser da total responsabilidade das autoridades gregas.

Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 32 e 47.

60

A repartição de competências entre os Estados-Membros e a União Europeia implica que a responsabilidade pela execução das reformas estruturais recai sobre o Estado-Membro. Por conseguinte, a execução efetiva das reformas estruturais era e continua a ser responsabilidade das autoridades gregas, sendo que o GTPG estava disponível para aconselhar/assistir as autoridades gregas quando solicitado.

Resposta comum aos pontos 61 a 65

Ver a resposta da Comissão ao ponto 60.

66

A Grécia alcançou uma elevada taxa de absorção relativamente ao período de programação 2007-2013, encontrando-se numa boa posição ao nível da UE. Tal foi conseguido através de uma estreita colaboração entre funcionários da Comissão e dos ministérios gregos e autoridades de gestão, a fim de apoiá-los em termos administrativos, fixando prazos e prestando apoio técnico quando necessário.

Resposta comum aos pontos 67 a 70

Ver a resposta da Comissão ao ponto 60.

71

A Comissão subscreve a análise feita pelo Tribunal relativamente aos motivos para a lentidão dos progressos alcançados e as dificuldades sentidas na prestação de AT através de projetos no domínio da fiscalidade. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 60.

72

Ver a resposta da Comissão ao ponto 60.

Conclusões e recomendações

74

Em relação à interpretação da Comissão no que se refere a um «programa abrangente de assistência técnica», ver a resposta da Comissão ao ponto I.

Recomendação 1

A Comissão aceita a Recomendação 1.

O novo serviço SARE terá esta recomendação em conta em novas missões de AT.

A Comissão pretende incorporar a recomendação do Tribunal na definição do quadro para as atividades do SARE.

76

A Comissão considera que o GTPG cumpriu o seu mandato. Ver a resposta da Comissão à parte II do presente relatório.

76 Primeiro parágrafo

A Comissão considera que a AT demonstrou ser eficaz através de uma combinação de peritos incorporados e peritos de curto prazo, locais e internacionais, a fim de abranger plenamente domínios de reforma complexos, tendo sempre simultaneamente em conta a natureza altamente específica das tarefas e competências técnicas necessárias.

Entre os diferentes mecanismos para a prestação de AT, a utilização de contratantes externos é extremamente importante para a prestação de assistência técnica nos casos em que os conhecimentos especializados não se encontravam disponíveis no seio da Comissão.

A Comissão utilizou, portanto, os instrumentos existentes para contratar peritos que satisfizessem os requisitos necessários.

Com base nas disposições do Estatuto dos Funcionários, a Comissão contratou peritos diretamente também numa base não permanente; a utilização de conhecimentos especializados externos teve por base uma avaliação das necessidades.

Por conseguinte, a Comissão contratou apenas os recursos necessários no quadro das soluções urgentes que deveriam ser apresentadas no contexto grego, incluindo o número de prestadores de serviços e os conhecimentos especializados externos.

76 Segundo parágrafo

A Comissão selecionou os prestadores de serviços respeitando cabalmente o quadro jurídico e as normas existentes da Comissão.

76 Quarto parágrafo

A Comissão considera adequada a conceção dos cadernos de encargos. A Comissão adotou abordagens diferentes e específicas na conceção dos cadernos de encargos e dos planos de ação, em função do tipo de projeto, da condicionalidade do programa de ajustamento macroeconómico, do tipo de intervenção a realizar, das circunstâncias nas quais o contratante tinha de contribuir para a ação e do estado de avanço do projeto.

Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 49 e 50.

Recomendação 2

A Comissão aceita a Recomendação 2.

Recomendação 3

A Comissão aceita a Recomendação 3.

Atendendo ao número importante dos esforços envidados pelos Estados-Membros (da área do euro e não pertencentes à área do euro), pela Comissão, pelas organizações internacionais e nacionais com o intuito de apoiar a Grécia a fazer face à crise e a realizar o planeamento e a execução das reformas necessárias, a Comissão considera que o número de partes interessadas envolvidas foi apropriado.

Por conseguinte, o número de parceiros refletiu as ações necessárias para lidar plenamente com o propósito da assistência.

Recomendação 4

A Comissão aceita a Recomendação 4.

A estratégia do GTPG, caracterizada por um elevado grau de flexibilidade a fim de permitir uma resposta célere e eficiente às necessidades em evolução num ambiente de profunda crise e premência de agir, demonstrou estar bem adaptada às circunstâncias. A Comissão gostaria de salientar que, em função das necessidades e das circunstâncias, o GTPG escolheu a abordagem e utilização de recursos mais adequadas, incluindo, entre outros, a incorporação, nos ministérios e administrações da Grécia, de peritos da Comissão, de organizações internacionais, de agências nacionais e/ou funcionários públicos de alto nível dos Estados-Membros, a organização de seminários e a disponibilização de peritos numa base de curto prazo.

Por conseguinte, o estabelecimento do ciclo de planeamento no GTPG foi ao encontro deste contexto geral, assegurando a flexibilidade necessária no processo de tomada de decisões sobre as diferentes opções para prestar AT. O estabelecimento de prioridades a nível das ações estava dependente dos pedidos das autoridades gregas e das condições do programa de ajustamento económico e teve de ser adaptado em função dos resultados das negociações.

Recomendação 5

A Comissão aceita a Recomendação 5.

Os procedimentos seguidos pelo GTPG para a adjudicação de contratos de longo prazo a organizações internacionais ou agências nacionais observaram os procedimentos previstos no Regulamento Financeiro, as respetivas normas de execução e o processo de tomada de decisões.

Todas as agências nacionais e organizações internacionais selecionadas foram auditadas a nível da Comissão (avaliação dos quarto e sexto pilares), confirmando a sua experiência satisfatória na gestão de contratos financiados pelo orçamento da UE.

A Comissão gostaria de realçar que foi feito um esforço adicional relativamente à abordagem assente em resultados após a entrada em vigor do novo Regulamento Financeiro, em 2013: foram celebrados novos acordos-quadro com organizações do sexto pilar insistindo em projetos baseados em resultados, seguindo a descrição lógica do quadro e para os quais a relação custo/eficácia deve ser determinada no início do processo de contratação.

77

A Comissão acompanhou a execução geral da assistência técnica. Os projetos específicos para executar as reformas foram conduzidos sob a responsabilidade das autoridades gregas e, portanto, não foram submetidos a um acompanhamento da Comissão.

79

Ver a resposta da Comissão à parte III deste relatório e ao ponto 55.

Recomendação 6

A Comissão aceita a Recomendação 6 e irá acompanhar sistematicamente a AT que é realizada sob a sua responsabilidade direta enquanto autoridade adjudicante.

Na criação do novo quadro que servirá de base às ações do SARE, a Comissão terá em conta, na sua análise ex ante, os ensinamentos extraídos e a experiência obtida durante a execução das ações de AT levadas a cabo pelo GTPG. Além disso, a Comissão está a ponderar lançar um concurso público para uma avaliação ex post das atividades executadas na Grécia, assim que estiverem concluídas todas as atividades de AT.

Recomendação 7

A Comissão aceita a Recomendação 7.

A ação futura do SARE irá realçar este aspeto do reforço das capacidades.

QJ-AB-15-020-PT-E    ISSN 1977-5822

O Grupo de Trabalho para a Grécia foi criado em 2011 pela Comissão Europeia para apoiar a execução do Programa de Ajustamento Económico com um programa abrangente de assistência técnica. O presente relatório examina se o Grupo de Trabalho cumpriu o seu mandato e se a assistência técnica prestada à Grécia contribuiu de forma eficaz para o processo de reforma. Constatámos que, em termos gerais, o Grupo de Trabalho demonstrou funcionar como mecanismo de prestação e de coordenação de atividades de assistências técnica complexas. No entanto, verificaram-se insuficiências na conceção de alguns projetos e resultados desiguais no que se refere ao seu impacto nos progressos da reforma.