CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3475-9 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/632742 | QJ-AB-15-020-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-3504-6 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/083623 | QJ-AB-15-020-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3454-4 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/673065 | QJ-AB-15-020-RO-E

© Uniunea Europeană, 2015

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2015

nr. 19

Raportul special

Este necesar să se acorde
o atenție mai mare
rezultatelor pentru a se
îmbunătăți furnizarea de
asistență tehnică Greciei

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului UE sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit IV – condusă de domnul Milan Martin Cvikl, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată în auditul veniturilor, al politicilor interne și de cercetare, al guvernanței financiare și economice și al instituțiilor și organismelor Uniunii Europene. Auditul a fost condus de domnul Baudilio Tomé Muguruza, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Daniel Costa de Magalhães, șef de cabinet; Ignacio García de Parada, atașat în cadrul cabinetului; Zacharias Kolias, director; Kamila Lepkowska, coordonator al echipei de audit; Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Efstathios Efstathiou, Theodoros Karantanos, auditori.

De la stânga la dreapta: T. Karantanos, D. Costa de Magalhães, K. Lepkowska, Z. Kolias, B. Tomé Muguruza, G. Diana, M. Gottmann, I. García de Parada, E. Efstathiou.

Cuprins

Acronime și abrevieri

Sinteză

Introducere

Criza din Grecia și programele de ajustare economică

Asistență tehnică pentru a sprijini punerea în aplicare a programelor

Sfera și metodele asistenței tehnice

Sfera, obiectivele și abordarea auditului

Sfera și obiectivele auditului

Abordarea auditului

Partea I – Grupul operativ pentru Grecia avea o structură operațională care era funcțională, dar nu avea o orientare strategică unică și nici nu dispunea de un buget propriu

Grupul operativ pentru Grecia a fost înființat tardiv, comparativ cu lansarea programului, și fără a se fi luat în considerare alternativele

Lipsa unui document strategic unic

Grupului operativ pentru Grecia nu i s-a alocat un buget propriu

Grupul operativ pentru Grecia dispunea de o organizare internă flexibilă, dar nevoile în materie de resurse umane nu au fost definite pe baza unei analize adecvate

Partea II – Mandatul Grupului operativ pentru Grecia a fost în mare îndeplinit, dar au existat deficiențe

Provocări majore într-un context dificil

Sistemul de coordonare a funcționat în mod satisfăcător

Existau variații considerabile în ceea ce privește rolul pe care l-a îndeplinit Grupul operativ pentru Grecia în cadrul proiectelor auditate

Grupul operativ pentru Grecia a aplicat o combinație de modalități de furnizare a asistenței tehnice, dar unele dintre acestea nu erau compatibile cu natura asistenței

Selecția prestatorilor de asistență tehnică nu s-a bazat în toate cazurile pe o analiză riguroasă a alternativelor

Sprijinul oferit pentru accelerarea absorbției fondurilor UE a fost structurat în mod adecvat

Sprijinul a fost suficient adaptat la nevoile existente în materie de reforme majore, însă nu s-a bazat în toate cazurile pe o analiză aprofundată a nevoilor

Termenii de referință ai anumitor contracte nu erau definiți în mod clar

Asistența tehnică a fost adaptată cerințelor programului

Grupul operativ pentru Grecia a monitorizat cu eficacitate progresele înregistrate în ceea ce privește asistența tehnică,…

… și, într-o măsură mai mică sau mai mare, elementele care trebuiau să fie livrate de prestatorii externi de servicii

Partea III – Asistența tehnică a produs rezultate eterogene

Grupul operativ pentru Grecia nu a monitorizat în mod sistematic rezultatele și impactul asistenței tehnice

Realizări satisfăcătoare, dar unele cazuri de întârziere în livrarea lor

Contribuția la procesul de reformă a fost una variabilă

Administrația publică

Mediul de afaceri

Fondurile structurale

Fiscalitatea (administrația fiscală)

Consolidarea capacităților

Concluzii și recomandări

Organizarea și planificarea asistenței tehnice

Îndeplinirea mandatului Grupului operativ pentru Grecia

Rezultatele asistenței tehnice

Anexa I | — | Imagine de ansamblu asupra proiectelor de asistență tehnică, pe domenii de politică
Anexa II | — | Prezentare generală a proiectelor de asistență tehnică auditate
Anexa III | — | Entitățile vizitate în cursul auditului
Anexa IV | — | Acord de contribuție între Ministerul Reformei Administrative și e-Guvernării și OCDE privind reducerea sarcinii administrative în Grecia
Anexa V | — | Rolul Grupului operativ pentru Grecia în furnizarea de asistență tehnică, pe domenii de politică

Răspunsul Comisiei

Acronime și abrevieri

DG Afaceri Economice și Financiare (DG ECFIN): Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare din cadrul Comisiei Europene

DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune din cadrul Comisiei Europene

DG Politica Regională și Urbană: Direcția Generală Politica Regională și Urbană din cadrul Comisiei Europene

FEDR: Fondul european de dezvoltare regională

FMI: Fondul Monetar Internațional

FSE: Fondul social european

GSCO: Secretariatul general pentru coordonare al Republicii Elene

IRS: Internal Revenue Service (agenția guvernamentală din SUA responsabilă pentru colectarea impozitelor și pentru aplicarea legii fiscale)

OCDE: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

Programul Fiscalis: Programul de cooperare al UE pentru administrațiile fiscale naționale

TAIEX: Instrumentul de asistență tehnică și schimb de informații (Technical Assistance and Information Exchange Instrument)

TFGR: Grupul operativ pentru Grecia (Task Force for Greece)

Sinteză

I

În primăvara anului 2010, Grecia, confruntată cu o criză financiară gravă, a solicitat asistență financiară din partea comunității internaționale. Răspunsul oferit de statele membre din zona euro și de FMI a constat în instituirea a două programe succesive de ajustare economică. În vara anului 2011, Comisia a lansat un program de asistență tehnică, care urma să fie coordonat de către un organism cunoscut sub numele de Grupul operativ pentru Grecia, scopul programului fiind de a contribui la punerea în aplicare a reformelor convenite de Comisie și autoritățile elene.

II

Ariile asupra cărora s-a concentrat Grupul operativ pentru Grecia au fost sprijinirea punerii în aplicare a reformelor impuse de programele de ajustare economică și accelerarea absorbției fondurilor UE. Asistența tehnică a fost furnizată de către personalul grupului operativ, precum și de experți din cadrul administrațiilor publice ale altor state membre, din cadrul organizațiilor internaționale și din sectorul privat. Formele sub care a fost pusă la dispoziție această asistență au fost variate: sprijin continuu furnizat autorităților elene din partea unor experți rezidenți, studii, rapoarte și ateliere specializate.

III

Auditul nostru a avut drept obiectiv să analizeze modul în care grupul operativ și-a îndeplinit misiunea. Mai exact, am examinat modul de organizare a grupului operativ și modalitățile de finanțare a acestuia, modul în care a fost efectiv furnizată și monitorizată asistența tehnică, precum și contribuția acesteia la progresele înregistrate de reforme. Am auditat în detaliu treisprezece proiecte de asistență tehnică, alte probe fiind obținute în urma efectuării unor vizite la Comisie, la prestatorii de servicii, la diferite servicii din cadrul administrației elene și la alte părți interesate.

O acțiune satisfăcătoare, dar…

IV

Grupul operativ pentru Grecia a pus la dispoziția Comisiei un mecanism flexibil pentru coordonarea unui program de asistență tehnică cuprinzător. Asistența tehnică a fost furnizată în mod eficace autorităților elene, însă nu a reușit să influențeze întotdeauna progresele reformelor. Această apreciere trebuie însă să fie privită în contextul situației politice instabile din Grecia și al regimului de urgență impus de reformele necesare.

O entitate incompletă

V

Urgența pe care a presupus-o găsirea unei soluții pentru criza din Grecia a făcut ca grupul operativ să fie înființat foarte rapid, fără să se fi procedat la o analiză completă a altor opțiuni posibile și fără să i se fi alocat un buget propriu. Grupul nu dispunea de un document strategic cuprinzător unic pentru furnizarea de asistență tehnică sau pentru ierarhizarea priorităților concurente, în pofida mandatului care i-a fost încredințat, și anume acela de definire și de coordonare a asistenței tehnice. În lipsa unui astfel de document, grupul operativ a lucrat cu autoritățile elene „la cerere” și pe baza condiționalităților specificate în cadrul programului.

Asistență tehnică relevantă

VI

În pofida deficiențelor care au afectat crearea Grupului operativ pentru Grecia, am constatat că furnizarea de asistență tehnică a fost, în toate domeniile pe care le-am auditat, relevantă și, în mare măsură, în concordanță cu cerințele programelor. Până în luna noiembrie 2014, grupul operativ asigurase coordonarea a 118 proiecte de asistență tehnică în 12 domenii de politică. În acest demers al său, grupul operativ, deși aflat întotdeauna sub presiunea timpului, a elaborat un sistem flexibil și diversificat pentru furnizarea de asistență tehnică.

Proceduri deficitare în unele proiecte

VII

Per ansamblu, coordonarea de către grupul operativ a procesului complex de furnizare a asistenței tehnice a funcționat și a fost chiar inovatoare, dar, la nivelul proiectelor, sistemul nu s-a dovedit a fi întotdeauna eficace. Procedurile de selecție a prestatorilor de servicii nu s-au bazat în toate cazurile pe o analiză riguroasă a alternativelor disponibile. Unele proiecte de asistență pe termen lung erau afectate de deficiențe la nivelul concepției, în sensul că, în contractele încheiate cu prestatorii de servicii, nu se preciza cu claritate care erau elementele preconizate a fi livrate.

S-ar putea aduce îmbunătățiri la nivelul monitorizării

VIII

Sistemul utilizat de Grupul operativ pentru Grecia pentru monitorizarea progreselor înregistrate în ceea ce privește asistența tehnică era eficace, dar existau variații foarte mari la nivelul amplorii verificărilor efectuate cu privire la activitatea prestatorilor externi. În plus, grupul nu a monitorizat sistematic modul în care autoritățile elene au dat curs recomandărilor și nici impactul mai larg pe care l-a avut asistența tehnică, deși un astfel de demers ar fi prezentat utilitate pentru planificarea acestei asistențe.

Dincolo de sfera asistenței tehnice

IX

Impactul asistenței tehnice asupra progreselor înregistrate în general de reforme a fost unul eterogen. Progresele realizate în domeniul cheltuielilor structurale au fost satisfăcătoare; în schimb, în domeniul reformei administrației publice și al fiscalității, au existat situații frecvente în care asistența tehnică a fost doar parțial eficace. Grupul operativ nu deținea însă niciun control asupra punerii în aplicare a reformelor, aceasta fiind afectată, pe deasupra, și de o serie de factori externi.

Recomandările noastre

(a)Înființarea unei entități în vederea furnizării de asistență tehnică ar trebui să se bazeze pe o strategie credibilă, cu obiective bine definite.

(b)Comisia ar trebui să creeze un grup de experți externi, care să poată fi mobilizați ad-hoc pentru diverse proiecte de asistență tehnică în statele membre.

(c)În vederea garantării coerenței asistenței tehnice și a reducerii efortului de coordonare, Comisia ar trebui să urmărească, în anumite domenii de politică, să restrângă numărul de parteneri cu care colaborează.

(d)Asistența tehnică ar trebui să fie prioritizată și ar trebuie să fie direcționată și furnizată prin intermediul celor mai adecvate și mai eficace modalități de punere în aplicare, în conformitate cu cadrul legislativ și de reglementare existent.

(e)Selecția prestatorilor de servicii de către Comisie ar trebui să se bazeze pe o analiză comparativă, iar contractele de asistență tehnică ar trebui să definească cu claritate sfera elementelor care trebuie livrate.

(f)Comisia ar trebui să se asigure că punerea în aplicare a asistenței tehnice este monitorizată și evaluată sistematic din perspectiva obiectivelor care au fost stabilite pentru aceasta, precum și a învățămintelor desprinse care au fost luate în considerare la conceperea procesului.

(g)În vederea asigurării continuității activității și a sustenabilității reformelor, asistența tehnică ar trebui să se concentreze asupra consolidării capacităților administrațiilor naționale.

Introducere

Criza din Grecia și programele de ajustare economică

01

În primăvara anului 2010, Grecia, confruntată cu o criză gravă a finanțelor sale publice, a solicitat asistență financiară din partea comunității internaționale. Statele membre din zona euro au acordat sprijin sub forma unui mecanism de împrumut pentru Grecia, în cadrul unui prim program de ajustare economică (semnat în mai 2010). Acest sprijin a fost urmat de un împrumut acordat prin Fondul european de stabilitate financiară (FESF), în cadrul unui al doilea program de ajustare (convenit în martie 2012). Suma inițială angajată pentru Mecanismul de împrumut pentru Grecia de către țările din zona euro a fost de 80 de miliarde de euro, alte 30 de miliarde de euro urmând să fie acordate de către FMI. Totalul angajamentelor asumate de zona euro și de FMI în cadrul celor două programe se ridică, în prezent, la 245,7 miliarde de euro.

02

Pachetul de sprijin financiar a fost însoțit de un program cuprinzător de reforme convenite între așa-numita „troică” (Comisia, FMI și BCE) și autoritățile elene și enunțate într-un memorandum de înțelegere. Acesta stabilea condițiile specifice sub rezerva cărora se acorda sprijinul financiar și trebuia să facă obiectul unei revizuiri periodice (primul program a fost revizuit de cinci ori, iar cel de al doilea, de patru ori, cea mai recentă revizuire datând din aprilie 2014). Logica de intervenție s-a bazat pe trei obiective:

οredobândirea încrederii piețelor financiare și restabilirea sustenabilității bugetare;

οpromovarea creșterii economice și relansarea competitivității;

οprezervarea stabilității sectorului financiar.

Asistență tehnică pentru a sprijini punerea în aplicare a programelor

03

Pentru a sprijini punerea în aplicare a reformelor enunțate în cadrul memorandumului de înțelegere, precum și pentru a accelera absorbția fondurilor UE, Comisia a înființat, în vara anului 2011, Grupul operativ pentru Grecia (Task Force for Greece – TFGR). Mandatul Grupului operativ pentru Grecia este prezentat în caseta 1. Planul Comisiei de a elabora un program cuprinzător de asistență tehnică pentru Grecia a fost aprobat de Consiliu în cadrul reuniunii acestuia din 23 și 24 iunie 2011.

Caseta 1

Mandatul Grupului operativ pentru Grecia Grupului operativ i se încredințaseră următoarele responsabilități:

1.definirea și coordonarea, în strânsă cooperare cu Grecia și grație contribuțiilor din partea altor state membre, a asistenței tehnice de care are nevoie Grecia pentru a pune în aplicare programul de ajustare al UE/FMI;

2.asistarea autorităților elene competente în demersul acestora de definire în detaliu a tipului de asistență tehnică ce urmează a fi furnizată;

3.recomandarea unor măsuri legislative, de reglementare, administrative și, dacă este cazul, de (re)programare în vederea unei absorbții accelerate a fondurilor UE;

4.elaborarea unor termeni de referință clari pentru toate misiunile de asistență tehnică, care să precizeze natura și sfera asistenței tehnice, resursele bugetare și umane, precum și rezultatele preconizate, însoțite de obiective de etapă și termene de livrare;

5.transmiterea unor rapoarte trimestriale de progres către Comisie și autoritățile elene, precum și, în funcție de nevoi, a unor rapoarte de alertă mai frecvente.

04

Grupul operativ pentru Grecia a fost creat ca o entitate organizațională atașată directorului general pentru resurse umane din cadrul Comisiei. Șefului grupului operativ i s-a acordat statutul de director general, aflându-se sub subordonarea directă a președintelui Comisiei și sub îndrumarea comisarului pentru afaceri economice și financiare. În urma unei decizii a Comisiei din 18 aprilie 2012, Grupul operativ pentru Grecia a fost plasat în cadrul Direcției Generale Afaceri Economice și Financiare la 1 mai 2012, astfel încât să se asigure cel mai înalt nivel posibil de sinergie, de coordonare și de coerență a activității Comisiei de sprijinire a programului de ajustare al Greciei. Grupul operativ pentru Grecia și-a desfășurat activitatea în sediile sale de la Bruxelles și de la Atena și, din luna februarie 2015, dispunea de un efectiv de 65 de angajați. Structura sa organizatorică este ilustrată în diagrama 1.

Diagrama 1

Structura organizatorică a Grupului operativ pentru Grecia

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie.

Sfera și metodele asistenței tehnice

05

Nu s-a furnizat nicio definiție a conceptului de asistență tehnică în contextul specific al Grupului operativ pentru Grecia sau al sprijinului acordat Greciei. Conform definiției din Regulamentul financiar, asistența tehnică reprezintă „activitățile de sprijin și de consolidare a capacităților necesare pentru implementarea unui program sau a unei acțiuni, în special activitățile de pregătire, gestionare, monitorizare, evaluare, audit și control”. Organizațiile internaționale sunt cele care furnizează, de regulă, asistență tehnică, prin punerea la dispoziție de expertiză și prin consiliere pentru a ajuta statele să își pună în aplicare programele de dezvoltare.

06

Activitățile de asistență tehnică pentru Grecia au acoperit o gamă largă de subiecte: au existat 118 proiecte individuale derulate în 12 domenii de politică (a se vedea anexa I). Grupul operativ pentru Grecia s-a concentrat pe reforma administrației publice, pe îmbunătățirile care urmau a fi aduse sistemului fiscal și pe relansarea creșterii economice prin încurajarea mediului de afaceri.

07

În practică, procesul de asistență tehnică a debutat cu solicitarea de sprijin formulată de autoritățile elene. Sfera acestei solicitări a reflectat condiționalitățile programului. Grupul operativ pentru Grecia a fost responsabil de identificarea și de punerea la dispoziție a resurselor pentru asistența tehnică și de coordonarea punerii în aplicare a acesteia. Sprijinul a fost apoi furnizat de personalul din cadrul grupului sau de experți externi. Forma sub care s-a concretizat sprijinul a constat în: misiuni pe termen scurt, contracte cu valoare mică și asistență pe termen lung. În anumite cazuri, un guvern național cu o experiență solidă într-un anumit domeniu de politică și-a asumat responsabilitatea de „lider de domeniu” (sau „partener de reformă”).

08

Elementele livrate – în principal, studii ale experților și sprijin concret și continuu – de către furnizorii de asistență tehnică au fost adresate autorităților elene corespunzătoare. Mai departe, punerea în aplicare a recomandărilor în conformitate cu condițiile programului și cu propriile programe de reformă a constituit responsabilitatea autorităților respective. Procesul de asistență tehnică este prezentat schematic în diagrama 2.

Diagrama 2

Procesul de asistență tehnică

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Grupul operativ pentru Grecia.

Sfera, obiectivele și abordarea auditului

Sfera și obiectivele auditului

09

Acest audit vizează asistența tehnică acordată de către UE Greciei sub coordonarea Grupului operativ pentru Grecia. Obiectivul principal a fost de a se evalua măsura în care această asistență a fost gestionată în mod eficace și a contribuit pozitiv la procesul de reformă din Grecia.

10

Acest obiectiv a fost abordat prin examinarea următoarelor aspecte:

οmodul de organizare a Grupului operativ pentru Grecia, precum și modul de finanțare a asistenței tehnice și planificarea acesteia (punctele 15-26);

οfurnizarea asistenței tehnice în conformitate cu mandatul Grupului operativ pentru Grecia (punctele 27-54); și

οcontribuția la progresele înregistrate în ceea ce privește reformele (punctele 55-73).

11

Raportul nu a implicat evaluarea concepției, a monitorizării sau a punerii în aplicare a programelor de ajustare economică.

Abordarea auditului

12

Am analizat o serie de aspecte orizontale¹ legate de organizarea Grupului operativ pentru Grecia și de gestionarea globală a asistenței tehnice, precum și un eșantion de 13 proiecte (a se vedea anexa II pentru o trecere în revistă a acestora). Eșantionul a acoperit cinci domenii de politică ce prezentau o importanță crucială pentru succesul procesului de reformă din Grecia (administrația publică, administrația fiscală, mediul de afaceri, accesul la finanțare² și fondurile structurale).

13

Diferitele proiecte de asistență tehnică au fost selectate pe baza următoarelor criterii: relevanța subiectului pentru procesul de reformă, stadiul avansat al punerii în aplicare, acoperirea tuturor modalităților de furnizare a asistenței tehnice și acoperirea tuturor mecanismelor de finanțare.

14

Activitățile de audit principale au implicat vizite efectuate la birourile Grupului operativ pentru Grecia și la alte servicii relevante din cadrul Comisiei. Probe de audit au fost colectate, de asemenea, prin efectuarea unor vizite de informare și a unor vizite de audit la prestatorii de servicii, la autoritățile elene și la alte părți interesate. În anexa III sunt enumerate organismele vizitate în cursul auditului.

1Care nu sunt legate de domenii de politică specifice.

2Domeniul de politică „accesul la finanțare” a făcut obiectul auditului, însă acesta nu a permis formularea unor constatări relevante.

Partea I
Grupul operativ pentru Grecia avea o structură operațională care era funcțională, dar nu avea o orientare strategică unică și nici nu dispunea de un buget propriu

Grupul operativ pentru Grecia a fost înființat tardiv, comparativ cu lansarea programului, și fără a se fi luat în considerare alternativele

15

În corespondența dintre prim-ministrul elen și Comisie de la începutul verii anului 2011, crearea Grupului operativ pentru Grecia era menționată ca fiind un instrument esențial pentru derularea cu succes a programului de ajustare economică inițial. Dispozițiile de bază pentru înființarea Grupului operativ pentru Grecia, inclusiv sfera mandatului acestuia (a se vedea caseta 1), au fost adoptate de Comisie la 20 iulie 2011. În conformitate cu această decizie, primele numiri în funcție urmau să aibă loc la data de 1 septembrie 2011. La data respectivă, nouă membri ai personalului și-au preluat funcțiile (printre care, cadre superioare care ocupau poziții cheie), acestora alăturându-li-se alți 30 în următoarele două luni, astfel încât, la sfârșitul lunii octombrie 2011, Grupul operativ pentru Grecia avea un efectiv de 39 de angajați.

16

Între timp, intervenise deja cea de a cincea revizuire (în curs de desfășurare) a primului program de ajustare economică (lansat inițial în luna mai 2010) și fuseseră deja plătite șase tranșe ale împrumutului, în valoare cumulată de 65 de miliarde de euro, dintr-un total de 73 de miliarde de euro care trebuiau să fie puse la dispoziție de către Mecanismul de împrumut pentru Grecia și de FMI în cadrul primului program (a se vedea diagrama 3).

Diagrama 3

Crearea Grupului operativ pentru Grecia, în raport cu plata tranșelor de sprijin financiar

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Grupul operativ pentru Grecia și a celor provenite din memorandumul de înțelegere.

17

Grupul operativ pentru Grecia era preconizat să rămână operațional atât timp cât era nevoie de sprijin pentru punerea în aplicare a programului. La 1 iulie 2015, Grupul operativ pentru Grecia a fost înlocuit cu noul „Serviciu de asistență pentru reformele structurale”, destinat să asigure coordonarea reformelor administrative și structurale de stimulare a creșterii la nivelul UE. Noua entitate a fost astfel concepută de către Comisie încât să beneficieze de expertiza, de know-how-ul practic și de metodele de lucru elaborate de-a lungul timpului de către Grupul operativ pentru Grecia și de către Grupul de sprijin pentru Cipru și este formată din personalul care lucrase anterior în cadrul acestor două organisme.

18

Atunci când a luat decizia de a înființa Grupul operativ pentru Grecia, Comisia nu a analizat eventualele opțiuni alternative pentru furnizarea de asistență tehnică. În special, Comisia nu a demonstrat că modul în care erau concepute structura instituțională și mandatul Grupului operativ pentru Grecia constituia opțiunea cea mai adecvată pentru abordarea deficiențelor de capacitate existente. Regimul de urgență și incertitudinea politică se numără printre factorii care ar putea explica de ce nu s-a procedat la o analiză critică înainte de crearea Grupului operativ pentru Grecia. În această privință, Comisia a afirmat că s-a sprijinit pe experiența dobândită în urma demersurilor de furnizare de asistență Greciei în contextul unor instrumente și al unor acte legislative deja existente³. Procedurile operaționale ale Grupului operativ pentru Grecia nu au făcut niciodată obiectul unei examinări, în pofida deciziei luate de Comisie, la 20 iulie 2011, de a se efectua anual o examinare a acestora.

Lipsa unui document strategic unic

19

Chiar dacă prioritățile Grupului operativ pentru Grecia erau formulate, într-o anumită măsură, în documente și prezentări interne, activitățile acestuia nu se sprijineau pe un document strategic cuprinzător unic. De exemplu, grupul nu a elaborat un plan strategic care să stabilească, pe termen mediu, detaliile modalităților de furnizare a asistenței tehnice, ordinea de priorități a acțiunilor de asistență tehnică și resursele necesare. În practică, orientarea strategică a grupului se baza pe programul de ajustare economică, iar prioritizarea acțiunilor s-a efectuat în funcție de solicitările adresate de autoritățile elene.

20

Activitățile de asistență tehnică coordonate de grupul operativ au fost derulate, în principal, „la cerere”. În urma consultărilor cu grupul, autoritățile elene au prezentat solicitări detaliate în două rânduri, în 2011 și în 2012, fiecare dintre aceste solicitări fiind apoi actualizată pentru anumite domenii de politică. Această abordare bazată pe o reacție „la cerere” este în contradicție cu mandatul mai proactiv care a fost încredințat Grupului operativ pentru Grecia, acela „de definire și de coordonare a asistenței tehnice, în strânsă cooperare cu autoritățile elene”.

21

Grupul operativ pentru Grecia nu a procedat la o evaluare sistematică proprie a nevoilor pentru a identifica problemele sau domeniile specifice care ar trebui să fie abordate de asistența tehnică și pentru a le stabili o ordine a priorităților. În conformitate cu mandatul conferit grupului, prioritățile decurgeau din memorandumul de înțelegere. Însă, dată fiind sfera foarte amplă a acestuia, memorandumul de înțelegere nu putea servi drept document de orientare directă pentru furnizarea de asistență tehnică, având în vedere resursele limitate ale grupului și capacitatea administrativă redusă a autorităților elene. În pofida acestor constrângeri, grupul operativ a oferit, ocazional, asistență tehnică ce depășea solicitările inițiale ale autorităților elene, în principal în cadrul rubricilor intitulate „Inovare” și „Venit minim garantat”.

22

Grupul operativ pentru Grecia nu dispunea de o imagine de ansamblu asupra proiectelor de asistență tehnică derulate în Grecia care erau finanțate din alte surse decât bugetul UE aflat în gestiunea directă a Comisiei (inclusiv proiectele sprijinite de fondurile structurale, mai ales FSE, în cadrul gestiunii partajate). Cu toate că implementarea și monitorizarea proiectelor care țineau de fondurile structurale nu intrau în responsabilitățile grupului, o astfel de imagine de ansamblu ar fi prezentat utilitate pentru planificarea și coordonarea asistenței tehnice. Având în vedere obiectivele similare urmărite de asistența tehnică și de fondurile structurale, luarea în considerare a activităților pregătitoare desfășurate pentru proiectele implementate în cadrul programelor operaționale ar putea, de asemenea, contribui la obținerea unor sinergii depline cu proiectele de asistență tehnică.

Grupului operativ pentru Grecia nu i s-a alocat un buget propriu

23

Grupul operativ pentru Grecia nu a dispus niciodată de un buget propriu, operațiunile sale și activitățile de asistență tehnică fiind finanțate, în schimb, din mai multe linii bugetare (în special, din cadrul Fondului social european, al Fondului european de dezvoltare regională și al bugetului administrativ al Comisiei). În contextul reformei administrației publice, am constatat că posibilitățile de finanțare oferite de fondurile structurale nu au fost pe deplin exploatate în ceea ce privește asistența tehnică. Bugetul unui program operațional care prezenta relevanță pentru asistența tehnică (programul operațional „Reforma administrativă”) a fost redus în mod semnificativ, fondurile fiind reorientate către anumite acțiuni ce nu aveau o legătură directă cu reforma administrației centrale.

24

Dat fiind că finanțarea provenea din diferite linii bugetare, Comisia nu era în măsură să determine cu exactitate care era cuantumul total al angajamentelor (și, prin urmare, care era costul total potențial) asumate pentru activitățile de asistență tehnică în Grecia. Pe baza informațiilor furnizate de Grupul operativ pentru Grecia, angajamentele efectuate pentru activități de asistență tehnică⁴ în cadrul gestiunii centralizate directe s-au ridicat la 11,2 milioane de euro în perioada 2011-2013. În afară de acest buget, au existat anumite activități de asistență tehnică care au fost finanțate cu ajutorul fondurilor structurale în cadrul gestiunii partajate⁵. Conform informațiilor prezentate la reuniunea la nivel înalt⁶ care a avut loc în luna martie 2014, suma totală angajată pentru aceste activități a fost de 14,2 milioane de euro în perioada 2011-2014. Domeniul de politică cu cea mai mare finanțare, luându-se în considerare ambele surse de finanțare, a fost sănătatea publică. Administrația fiscală și mediul de afaceri au primit proporția cea mai mare din finanțarea care s-a acordat în cadrul gestiunii centralizate (a se vedea diagrama 4).

Diagrama 4

Angajamentele asumate pentru asistența tehnică, pe domenii de politică (2011-2013)¹

12011-2014 pentru angajamentele efectuate în cadrul gestiunii partajate.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Grupul operativ pentru Grecia.

Grupul operativ pentru Grecia dispunea de o organizare internă flexibilă, dar nevoile în materie de resurse umane nu au fost definite pe baza unei analize adecvate

25

Grupul operativ pentru Grecia era structurat în unsprezece subgrupuri corespunzând fiecare unui domeniu de politică, plus o echipă orizontală responsabilă de coordonarea și de gestionarea asistenței tehnice. Subgrupurile reflectau structura memorandumului de înțelegere și principalele provocări cu care se confrunta Grecia în procesul de reformă. Fiecare subgrup era prezidat de un coordonator, care deținea responsabilitatea generală pentru organizarea internă a activității, pentru comunicare și pentru contribuțiile la documentele generale redactate de grupul operativ. Printre alte sarcini preconizate pentru coordonatori, se numărau, de asemenea, identificarea unor proiecte care ar fi putut prezenta interes pentru alte subgrupuri și gestionarea relației cu biroul geografic responsabil de Grecia din cadrul Direcției Generale Afaceri Economice și Financiare. Structurarea în subgrupuri permitea personalului (inclusiv coordonatorilor) să lucreze în mai multe echipe și oferea conducerii grupului operativ flexibilitatea de a reajusta cu rapiditate alocarea resurselor.

26

Plafonul global de 67 de angajați stabilit în luna aprilie 2012 pentru Grupul operativ pentru Grecia nu se baza pe o analiză subiacentă a nevoilor reale. La 1 februarie 2014, numărul total al membrilor personalului se situa cu mult sub plafon (existând nouă posturi vacante). În luna februarie 2015, ca urmare a finalizării unor proceduri de recrutare, nu mai existau decât două posturi vacante. Începând cu 1 iulie 2015, Grupul operativ pentru Grecia a fost încorporat în cadrul „Serviciului de asistență pentru reformele structurale”.

3Cadrul de cooperare includea, de exemplu, Reprezentanța permanentă a Comisiei Europene la Atena, un grup operativ tehnic instituit în cadrul Direcției Generale Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune pentru a sprijini implementarea fondurilor structurale și responsabilii permanenți cu monitorizarea programelor din cadrul Direcției Generale Afaceri Economice și Financiare.

4Excluzând costurile administrative și cu personalul, precum și angajamentele efectuate pentru programul Fiscalis.

5În cadrul gestiunii centralizate directe, banii sunt cheltuiți direct de către personalul Comisiei (care se ocupă de selectarea contractanților, de atribuirea finanțărilor, de transferul fondurilor, de monitorizare etc.). În cadrul gestiunii partajate, execuția bugetului este delegată statelor membre.

6Reuniuni organizate periodic de Grupul operativ pentru Grecia pentru a coordona și pentru a dezbate progresele înregistrate de activitățile de asistență tehnică. Printre participanți se numărau state membre, prestatori de servicii și părți interesate.

Partea II
Mandatul Grupului operativ pentru Grecia a fost în mare îndeplinit, dar au existat deficiențe

27

Mandatul Grupului operativ pentru Grecia cuprindea cinci componente principale (a se vedea caseta 1). În cadrul acestei părți a raportului se analizează măsura în care a fost îndeplinită fiecare dintre aceste componente.

Mandatul Grupului operativ pentru Grecia

1.Definirea și coordonarea, în strânsă cooperare cu Grecia și grație contribuțiilor din partea altor state membre, a asistenței tehnice de care are nevoie Grecia pentru a pune în aplicare programul de ajustare al UE/FMI

Provocări majore într-un context dificil

28

Grupul operativ pentru Grecia a trebuit să facă față provocării majore de a concepe un program cuprinzător de asistență tehnică pentru a sprijini punerea în aplicare a programelor de ajustare și sustenabilitatea generală a reformelor din Grecia. În perioada mai 2010-octombrie 2011, primul program de ajustare trecuse deja prin cinci revizuiri. La data la care a fost creat grupul operativ, programul cuprindea deja un număr mare de condiții detaliate, pornind de la care autoritățile elene au solicitat asistență tehnică.

29

În cursul primelor trei luni de existență, Grupul operativ pentru Grecia a lansat inițiative de asistență tehnică în majoritatea domeniilor de politică pentru care autoritățile elene solicitaseră sprijin. Primul său raport trimestrial (din luna noiembrie 2011) indica faptul că, la acel moment, se implementa asistență tehnică în nouă domenii, inclusiv în domenii-cheie precum bugetul și fiscalitatea, sectorul public și mediul de afaceri. În luna noiembrie 2014, grupul operativ era activ în 118 proiecte de asistență tehnică. În demersul său de furnizare de asistență tehnică, grupul trebuia să facă față unor termene strânse, care decurgeau din obligația de îndeplinire a condițiilor stabilite în programul de ajustare. În plus, grupul operativ era nevoit să își desfășoare activitatea în contextul situației politice extrem de volatile, fapt care a condus la necesitatea unor adaptări frecvente ale abordării și ale conținutului proiectelor de asistență tehnică.

Sistemul de coordonare a funcționat în mod satisfăcător

30

Având în vedere complexitatea sistemului de furnizare a asistenței tehnice, care implica un număr mare de state membre, de organizații internaționale și de entități ale UE, erau necesare măsuri de coordonare intensificate. În acest scop, Grupul operativ pentru Grecia organiza periodic „reuniuni la nivel înalt” pentru a coordona furnizarea de asistență. Până la jumătatea anului 2014 au avut loc zece astfel de reuniuni. Fiind principalul instrument de coordonare, reuniunile prezentau utilitate pentru punerea în comun a resurselor pentru asistența tehnică (în special în perioada inițială) și pentru eficientizarea demersului de furnizare a acesteia. Aceste ședințe la nivel înalt reuneau un număr mare de participanți, care reprezentau toate tipurile de parteneri pentru asistență tehnică.

31

În afară de reuniunile la nivel înalt, Grupul operativ pentru Grecia a dezvoltat alte trei canale principale de coordonare globală împreună cu autoritățile elene:

οreuniuni politice la nivel înalt la care ia parte șeful grupului operativ;

οședințe săptămânale la nivelul subgrupurilor interne, la care participă membrii personalului grupului operativ responsabili de un anumit domeniu de politică și autoritățile elene de resort;

οcontacte de lucru între personalul grupului operativ și autoritățile elene (inclusiv contactele cu experții care desfășoară o activitate cotidiană în interiorul administrației elene).

32

La nivelul proiectelor, Grupul operativ pentru Grecia a reușit să asigure o coordonare riguroasă atât cu autoritățile elene, cât și cu prestatorii de servicii. Membrii grupului au condus și/sau au participat la reuniuni cu omologii lor în cazul tuturor proiectelor. Totuși, au existat unele cazuri în care această coordonare nu s-a dovedit a fi eficace:

οÎn cazul proiectului „Sarcina administrativă”, am identificat, la nivelul implementării, o serie de deficiențe legate de cooperarea dintre OCDE și autoritățile elene și, în special, de calitatea contribuției furnizate de experții eleni. Eforturile de coordonare depuse de Grupul operativ pentru Grecia nu s-au dovedit a fi suficiente pentru a se preveni întârzierile și pentru a se implementa proiectul în concordanță cu conceptul inițial (a se vedea anexa IV).

οÎn domeniul fondurilor structurale, a apărut necesitatea realizării unei analize comparative a procedurii de punere în aplicare a politicii de coeziune. Grupul operativ pentru Grecia a lansat, în acest scop, o inițiativă de cooperare cu autoritățile dintr-un stat membru în luna septembrie 2013, dar, ulterior, acest demers a fost stopat, fără a se fi avansat vreun motiv clar.

Existau variații considerabile în ceea ce privește rolul pe care l-a îndeplinit Grupul operativ pentru Grecia în cadrul proiectelor auditate

33

Rolul Grupului operativ pentru Grecia a variat semnificativ de la un proiect la altul (a se vedea anexa V pentru o analiză mai detaliată a rolului jucat de grupul operativ). Grupul a avut un real impact atunci când i s-a încredințat responsabilitatea punerii în comun a resurselor disponibile în statele membre sau a gestionării prestatorilor externi de servicii⁷. În astfel de cazuri, grupul era responsabil, printre altele, de elaborarea termenilor de referință, de selectarea prestatorilor de servicii (consultându-se cu DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune) și de monitorizarea activității acestora. În acest fel, a avut o influență puternică asupra sferei și a calității asistenței tehnice care a fost furnizată efectiv autorităților elene.

34

În schimb, rolul pe care l-a îndeplinit grupul operativ în cadrul proiectului „Sarcina administrativă” a fost definit într-un mod mai puțin clar. Grupul nu a fost implicat în procesul de selecție a prestatorilor de servicii, în formularea dispozițiilor contractuale dintre OCDE și autoritățile elene sau în monitorizarea implementării. Principalul rol pe care l-a jucat a fost acela de mediator, și aceasta cu o eficacitate limitată (a se vedea punctul 32).

Mandatul Grupului operativ pentru Grecia

2.Asistarea autorităților elene competente în demersul acestora de definire în detaliu a tipului de asistență tehnică ce urmează a fi furnizată

Grupul operativ pentru Grecia a aplicat o combinație de modalități de furnizare a asistenței tehnice, dar unele dintre acestea nu erau compatibile cu natura asistenței

35

Pentru a-și îndeplini mandatul, Grupul operativ pentru Grecia a recurs la mai multe modalități de furnizare a asistenței tehnice (a se vedea diagrama 5). Principala modalitate a constat în utilizarea unor contractanți externi, parțial din cauza constrângerilor administrative care nu permiteau Comisiei să angajeze direct experți. Odată validat un proiect de asistență tehnică, se recurgea, de regulă, la o combinație de experți pe termen lung și de experți pe termen scurt, astfel încât să fie satisfăcute nevoile specifice ale beneficiarilor din cadrul guvernului elen.

Diagrama 5

Modalitățile de furnizare a asistenței tehnice

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Grupul operativ pentru Grecia.

36

În cazul asistenței tehnice furnizate prin intermediul unor contracte pe termen lung cu agenții naționale pentru dezvoltare⁸ (în domeniul fiscalității și în cel al administrației publice), Grupul operativ pentru Grecia era responsabil de selectarea experților și de negocierile cu aceștia. Deși erau finanțați de către agenții, experții lucrau în mare măsură independent (de exemplu, fără a beneficia de îndrumări de ordin metodologic din partea agențiilor). Agenția ce activa în domeniul fiscalității percepea un comision administrativ de 7 %⁹ pentru serviciile sale. În cazul celor două contracte în cauză, această repartizare a responsabilităților sugerează faptul că se făcea apel la agențiile naționale în principal ca modalitate de a finanța angajarea de contractanți externi. Contribuția efectivă pe care o aduceau agențiile se limita la chestiuni de ordin formal (nu furnizau consiliere pe probleme de fond), însă Comisia a trebuit să plătească comisioanele administrative aferente.

37

În domeniile cu un cadru juridic complex, cum ar fi administrația fiscală și administrația publică, au fost obținute rezultate mai bune atunci când s-a apelat la experți rezidenți plasați încă din faza inițială în cadrul autorităților naționale. Acești experți erau bine plasați pentru a identifica și a combate obstacolele și constrângerile de ordin practic, cum ar fi în ceea ce privește procedurile în vederea anulării datoriei și facilitarea comunicării în cazul în care survin întârzieri în procesul legislativ.

Selecția prestatorilor de asistență tehnică nu s-a bazat în toate cazurile pe o analiză riguroasă a alternativelor

38

Dintre proiectele de asistență tehnică pe termen lung care au făcut obiectul auditului, patru au fost contractate în mod direct de către Comisie (două dintre ele cu Fondul Monetar Internațional în domeniul fiscalității, celelalte două – în domeniul administrației publice și în cel al fiscalității – cu agenții naționale pentru dezvoltare). În domeniul mediului de afaceri (reducerea sarcinii administrative), acordul de contribuție cu OCDE a fost încheiat de către autoritățile elene.

39

Selecția prestatorilor de asistență tehnică pentru contractele pe termen lung încheiate direct de către Comisie a fost documentată în conformitate cu prevederile Regulamentului financiar¹⁰. Nu era obligatorie organizarea unor proceduri de atribuire a contractelor; în schimb, prestatorii selectați au făcut mai întâi obiectul unei verificări și validări de către Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare și au fost apoi autorizați în vederea încheierii unor contracte cu Comisia. În cazul acordului de contribuție cu OCDE, autoritățile elene au fost cele care au desfășurat procedurile de atribuire, iar legislația națională nu impunea obligația organizării unei proceduri concurențiale de achiziție. Selecția nu s-a bazat însă pe o analiză riguroasă și documentată care să compare meritele relative ale unor prestatori alternativi. Același lucru se poate afirma și despre procedurile care au fost gestionate de Comisie în cooperare cu autoritățile elene.

40

Decizia de a proceda la încheierea unor contracte cu agenții naționale pentru dezvoltare reflectă strategia de a implica state membre în furnizarea de asistență tehnică. De exemplu, în domeniul administrației publice, Comisia a considerat selectarea agenției naționale pentru dezvoltare ca fiind o alegere logică, dată fiind cooperarea anterioară a organizației respective cu liderul de domeniu.

41

Din punct de vedere organizatoric, agenția respectivă includea o „unitate tematică” specializată în „finanțele publice și modernizarea statului”, dar nu putea demonstra că dispune de o experiență anterioară în proiecte de asistență tehnică cu o anvergură similară cu cea a proiectului de reformă a administrației centrale a Greciei. Experiența tipică a agenției implica țări în curs de dezvoltare (în special țări din Africa Subsahariană și țări din Balcani). În perioada 2013-2014, singurul proiect implementat de agenția respectivă în UE a fost cel de sprijinire a reformei administrației publice din Grecia. Cealaltă agenție națională pentru dezvoltare, care a fost contractată pentru a furniza asistență tehnică în domeniul fiscalității, se axase, până la momentul respectiv, pe reducerea sărăciei și era activă în special în țări subdezvoltate din Asia și Africa.

Mandatul Grupului operativ pentru Grecia

3.Recomandarea unor măsuri legislative, de reglementare, administrative și, dacă este cazul, de (re)programare în vederea unei absorbții accelerate a fondurilor UE

Sprijinul oferit pentru accelerarea absorbției fondurilor UE a fost structurat în mod adecvat

42

Grupul operativ pentru Grecia a oferit acestei țări un pachet de sprijin cuprinzător în domeniul fondurilor structurale. În luna noiembrie 2014, existau opt proiecte destinate să îmbunătățească gestionarea fondurilor structurale care fie fuseseră finalizate, fie erau în curs de desfășurare. Aceste proiecte acopereau atât aspecte orizontale (monitorizarea, simplificarea procedurilor), cât și acordarea unui sprijin specific pentru punerea în aplicare a priorităților desemnate (de exemplu, gestionarea deșeurilor, energia, turismul).

43

În ceea ce privește monitorizarea proiectelor prioritare, examinată în detaliu în cadrul auditului, am constatat că utilizarea asistenței tehnice se încadra în trei categorii: (i) rezolvarea problemelor care afectau aspectele orizontale; (ii) dezvoltarea unui sistem funcțional de monitorizare în Grecia; și (iii) monitorizarea directă a 40 de proiecte prioritare selectate pe baza unui sistem solid de evaluare a riscurilor. Cea din urmă activitate a fost întreruptă la jumătatea anului 2012, datorită faptului că partea elenă a pus în aplicare un mecanism corespunzător de monitorizare.

44

În ceea ce privește repartizarea responsabilităților în domeniul fondurilor structurale, cooperarea dintre Grupul operativ pentru Grecia și DG Politica Regională și Urbană a constituit un exemplu de bună coordonare internă în cadrul Comisiei. Responsabilitățile fiind clar împărțite, grupul nu a intervenit în activitățile cotidiene de monitorizare, care au fost derulate de DG Politica Regională și Urbană, ci s-a ocupat de aspecte orizontale care aveau impact asupra implementării fondurilor structurale. Identificarea problemelor care afectau aspectele orizontale (de exemplu, simplificarea legislației, organizarea registrului funciar) a avut loc în luna noiembrie 2011, iar demersurile de soluționare a acestora au continuat pe toată durata de existență a Grupului operativ pentru Grecia.

45

În domeniul fondurilor structurale, asistența tehnică a fost furnizată de către personalul grupului operativ (funcționarii rezidenți în Ministerul Transporturilor și membrii personalului care lucrau în biroul grupului operativ). În acest caz, grupul operativ a jucat un rol bine definit, care a condus la rezultate pozitive (a se vedea punctele 41 și 42). Trebuie menționat faptul că exista deja un grup operativ dedicat implementării fondurilor structurale înainte să fi fost creat Grupul operativ pentru Grecia. Acel grup era format dintr-un funcționar al Comisiei și alți trei experți numiți de către Banca Europeană de Investiții. Reprezentantul Comisiei era responsabil de coordonarea punerii în aplicare a programului din domeniul fondurilor structurale, oferind asistență autorităților elene în legătură cu depunerea cererilor de finanțare și cu raportarea periodică a progreselor înregistrate.

Mandatul Grupului operativ pentru Grecia

4.Elaborarea unor termeni de referință clari pentru toate misiunile de asistență tehnică, care să precizeze natura și sfera asistenței tehnice, resursele bugetare și umane, precum și rezultatele preconizate, însoțite de obiective de etapă și termene de livrare

Sprijinul a fost suficient adaptat la nevoile existente în materie de reforme majore, însă nu s-a bazat în toate cazurile pe o analiză aprofundată a nevoilor

46

În ceea ce privește proiectele auditate, am constatat că sfera asistenței corespundea în general principalelor probleme care fuseseră identificate de către experții externi. În domeniul fiscalității, analiza tehnică care stătea la baza asistenței tehnice era adecvată din punctul de vedere al indicatorilor definiți și al domeniilor selectate. Sfera asistenței tehnice era bine definită și în domeniul fondurilor structurale. Sistemul de monitorizare, care fusese conceput cu ajutorul asistenței tehnice, se baza pe o analiză solidă a riscurilor și a fost urmat de o asistență tehnică specializată care viza sprijinirea implementării proiectelor individuale.

47

Cu toate acestea, am identificat câteva deficiențe în ceea ce privește sfera asistenței tehnice în domeniile reducerii sarcinii administrative și administrației publice:

(a)În ceea ce privește diminuarea sarcinii administrative, sfera asistenței tehnice era mai redusă decât sfera unui proiect similar care fusese inițiat de autoritățile elene în 2010. Proiectul respectiv, conceput în cadrul programului operațional „Reforma administrativă”, a fost suspendat și înlocuit cu acordul încheiat cu OCDE privind furnizarea de asistență tehnică. Printre alte diferențe se numără și faptul că proiectul inițial viza realizarea unei evaluări complete a tuturor reglementărilor din domeniu, în timp ce acordul cu OCDE s-a axat doar pe 20 % din reglementările cele mai împovărătoare. Nu exista nicio justificare documentată care să explice motivele care au stat la baza schimbării de abordare.

(b)În domeniul administrației publice, asistența tehnică nu s-a bazat pe o analiză a nevoilor care să fi fost efectuată de către însuși Grupul operativ pentru Grecia, ci s-a inspirat din constatările și recomandările formulate în analiza realizată de OCDE cu privire la guvernanța publică, intitulată Greece: Review of the Central Administration (Grecia: O examinare a administrației centrale). Asistența tehnică nu a preluat însă recomandările cele mai importante referitoare la anticiparea obstacolelor din calea reformelor și la urmărirea sistematică a acestora.

(c)Nu au fost exploatate la maximum eventualele sinergii cu fondurile structurale. Nevoile specifice și sfera asistenței tehnice au fost determinate fără consultarea autorității de management a programului operațional „Reforma administrativă” sau a DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, în pofida faptului că programul operațional respectiv și asistența tehnică aveau obiective similare. O serie de acțiuni principale din cadrul programului operațional „Reforma administrativă” au fost suspendate și au fost implementate (într-o manieră limitată) sub forma unor proiecte de asistență tehnică în cadrul gestiunii centralizate directe.

Termenii de referință ai anumitor contracte nu erau definiți în mod clar

48

În timp ce sfera asistenței tehnice era bine definită, modul în care erau concepuți termenii de referință sau foile de parcurs subiacente asistenței tehnice nu era satisfăcător în unele cazuri. S-au constatat anumite deficiențe în cadrul unuia dintre acordurile de contribuție semnate de Comisie cu FMI și în Foaia de parcurs¹¹ pentru reformele administrației publice.

49

Acordul de contribuție referitor la „consolidarea gestiunii finanțelor publice și a administrației fiscale în Grecia” (semnat în luna decembrie 2011) nu definea cu precizie sfera activităților care urmau a fi derulate de către FMI. Acordul stabilea doar o repartizare în linii foarte mari a responsabilităților între partenerii implicați în procesul de asistență tehnică, în conformitate cu care FMI urma să conducă, să coordoneze și să supervizeze eforturile de asistență tehnică în domeniul administrației fiscale. Indicatorii de efecte nu erau corelați cu responsabilitățile specifice ale fiecărei părți. Aceste responsabilități au fost definite mai în detaliu cu ocazia unei modificări ulterioare a acordului (la doi ani după la semnarea acestuia).

50

Foaia de parcurs pentru reforma administrației publice cuprindea 58 de acțiuni care trebuiau să fie finalizate în perioada 2012-2013. Unele acțiuni nu dispuneau de un calendar de punere în aplicare, iar foaia de parcurs nu definea în toate cazurile elementele care trebuiau furnizate/realizările și nici obiective de etapă. Concepția acțiunilor era uneori deficitară și excesiv de ambițioasă din punctul de vedere al planificării (a se vedea caseta 2). Această planificare era însă astfel definită încât să se respecte termenele stabilite în legislația relevantă de către autoritățile elene la sfârșitul anului 2011 și era, de asemenea, în conformitate cu memorandumul de înțelegere. Trebuie remarcat că foaia de parcurs a stabilit, în anumite cazuri, indicatori care permiteau măsurarea rezultatelor.

Asistența tehnică a fost adaptată cerințelor programului

51

Substanța asistenței tehnice furnizate concorda în mare parte cu condițiile programului, astfel cum erau acestea stabilite în memorandumul de înțelegere. Cu toate acestea, 11 proiecte de asistență tehnică (în domeniul de politică al instituțiilor financiare, în cel al sănătății și în cel al afacerilor interne) din totalul de 118 nu puteau fi corelate cu dispoziții specifice din cadrul programelor de ajustare. Domeniul de politică al afacerilor interne a fost menționat în mod expres în mandatul Grupului operativ pentru Grecia, în pofida faptului că nu figura în memorandumul de înțelegere.

Mandatul Grupului operativ pentru Grecia

5.Transmiterea unor rapoarte trimestriale de progres către Comisie și autoritățile elene, precum și, în funcție de nevoi, a unor rapoarte de alertă mai frecvente

Caseta 2

Exemple de concepție excesiv de ambițioasă în Foaia de parcurs pentru reforma administrației publice centrale

Foaia de parcurs preconiza că scenariile de transformare a structurilor primelor cinci ministere care urmau a fi reorganizate aveau să fie elaborate în termen de patru luni (până în luna mai 2012). În practică, au fost necesare nouă luni (până în luna octombrie 2012) pentru a se elabora rapoartele de evaluare pentru două dintre cele cinci ministere. Cele două ministere au fost ulterior utilizate ca exercițiu-„pilot”. În momentul în care a fost redactată, în luna ianuarie 2012, foaia de parcurs nu preciza data până la care întregul exercițiu de restructurare trebuia să se finalizeze. În realitate, procesul de restructurare a tuturor ministerelor (inclusiv a celor două ministere-pilot) s-a finalizat cu doi ani și jumătate mai târziu, în luna august 2014.

Conform foii de parcurs, reforma care viza clasificarea ocupațiilor pentru toți angajații din administrația centrală ar fi trebuit să fie finalizată în termen de șase luni (adică în luna iulie 2012). Acest termen a fost stabilit în pofida complexității juridice și organizatorice a exercițiului (care presupunea, printre altele, necesitatea evaluării personalului din aproape 1 500 de tipuri de posturi), complexitate care fusese deja recunoscută de OCDE în urma demersului său de inventariere a administrației centrale a Greciei. Termenul nu a putut fi respectat, reforma clasificării ocupațiilor fiind finalizată cu doi ani mai târziu, și anume, în toamna anului 2014.

Grupul operativ pentru Grecia a monitorizat cu eficacitate progresele înregistrate în ceea ce privește asistența tehnică,…

52

Principalele instrumente utilizate de grupul operativ pentru monitorizarea de ansamblu a progreselor înregistrate în ceea ce privește asistența tehnică erau rapoartele trimestriale, la care erau anexate „tabele referitoare la asistența tehnică”:

(a)Rapoartele trimestriale ofereau o descriere detaliată a evoluțiilor înregistrate în politicile esențiale și a progreselor înregistrate în general de reforme, deci nu numai a realizărilor legate direct de asistența tehnică. Prin urmare, aceste rapoarte erau bine adaptate scopului de a prezenta contextul și sfera asistenței tehnice, dar nu și impactul diferitelor proiecte. Deși mandatul grupului operativ menționa în mod expres că rapoartele trebuiau să fie furnizate trimestrial, între toamna anului 2011 și toamna anului 2015 au fost publicate numai șapte (dintre cele 15 preconizate). Ultimul raport publicat de grupul operativ era din iulie 2014.

(b)Tabelele referitoare la asistența tehnică puneau la dispoziție informații privind progresele înregistrate de proiectele de asistență tehnică, punând accentul pe obiectivele globale, pe evoluțiile generale din acest domeniu, pe asistența tehnică ce fusese furnizată în cursul perioadei de raportare și pe cea care era planificată în continuare.

(c)O monitorizare mai detaliată s-a realizat la nivelul subgrupurilor. Progresele înregistrate în ansamblu erau discutate în cadrul unor ședințe periodice cu șeful Grupului operativ pentru Grecia și erau consemnate documentar în mod corespunzător.

… și, într-o măsură mai mică sau mai mare, elementele care trebuiau să fie livrate de prestatorii externi de servicii

53

În cazul contractelor cu valoare mică, Grupul operativ pentru Grecia primea rapoarte intermediare din partea prestatorilor de servicii, rapoarte care erau supuse unei examinări. Observațiile erau clare și semnalau probleme legate de coerență, de exhaustivitate și de conformitate cu legislația UE. După furnizarea elementelor finale, grupul operativ evalua respectarea termenilor de referință. În urma acestei evaluări, se redacta o notă către DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, care era utilizată în scopul aprobării plății.

54

În cazul contractelor pe termen lung, grupul operativ a fost în măsură să demonstreze că a monitorizat îndeaproape progresele înregistrate în ceea ce privește asistența tehnică și că s-a aflat în contact periodic cu toți prestatorii de asistență pe termen lung. Această monitorizare a fost asigurată prin reuniuni frecvente, prin experți rezidenți și prin misiunile realizate în comun cu FMI (pentru domeniul fiscalității). Cu toate acestea, în cazul anumitor contracte pe termen lung, am identificat un număr de deficiențe în procedurile de monitorizare:

(a)Monitorizarea nu era corelată cu indicatori verificabili: în ceea ce privește urmărirea contractului cu FMI, nu se documenta în mod sistematic evaluarea gradului de realizare a obiectivelor stabilite în acord. Grupul operativ pentru Grecia nu analiza sistematic rezultatele efective ale asistenței tehnice din perspectiva obiectivelor sau a indicatorilor conveniți inițial. În consecință, monitorizarea contractului nu a antrenat modificarea termenelor inițiale ale proiectului sau a indicatorilor de performanță, atunci când un astfel de demers ar fi fost necesar pentru a reflecta evoluția rapidă a situației externe.

7De exemplu, în domenii precum reforma sectorului public, mediul de afaceri (liberalizarea profesiilor), buget și fiscalitate.

8Agențiile naționale pentru dezvoltare sunt entități publice cărora un stat membru le încredințează sarcina de a oferi expertiză și asistență altor țări (în principal țări în curs de dezvoltare).

9Aplicat unui buget total de 600 000 de euro.

10În primul rând, prin intermediul deciziilor de finanțare.

11Foaia de parcurs a fost convenită între Grupul operativ pentru Grecia, autoritățile elene și liderul de domeniu (statul membru care și-a asumat responsabilitatea de a fi partenerul principal în cadrul procesului de reformă a unui anumit domeniu de politică) ca având rolul de instrument pentru menținerea unei viziuni de ansamblu și pentru asigurarea unei monitorizări coerente a asistenței tehnice oferite în domeniul administrației publice. Foaia de parcurs descria arhitectura globală și strategia de punere în aplicare a reformei administrative.

Partea III
Asistența tehnică a produs rezultate eterogene

(b)Implicarea Grupului operativ pentru Grecia era limitată: în cadrul proiectului „Sarcina administrativă”, s-a acordat asistență tehnică în baza unui acord bilateral între OCDE și autoritățile elene. Prin urmare, grupul operativ nu a fost implicat direct în monitorizarea conformității elementelor livrate cu cerințele contractuale.

Grupul operativ pentru Grecia nu a monitorizat în mod sistematic rezultatele și impactul asistenței tehnice

55

În contextul evaluării impactului, trebuie menționat faptul că responsabilitatea pentru punerea în aplicare a recomandărilor formulate în cadrul asistenței tehnice revenea autorităților elene. Grupul operativ pentru Grecia nu a solicitat în mod sistematic feedback din partea beneficiarilor de asistență tehnică și nici nu a monitorizat implementarea acesteia sau impactul ei mai larg. Evaluarea impactului a fost acoperită într-o oarecare măsură de evaluările externe care au fost contractate de grupul operativ¹², iar, în anumite domenii specifice de politici, de exemplu fiscalitatea, existau exemple de activități de monitorizare. Totuși, obținerea în mod sistematic a unei imagini de ansamblu a implementării ar putea contribui la evaluarea capacității de absorbție a autorităților elene și la îmbunătățirea planificării asistenței tehnice.

56

Deși grupul operativ nu a monitorizat sistematic punerea în aplicare a recomandărilor formulate în cadrul asistenței tehnice, rapoartele trimestriale cuprindeau o serie de indicatori de rezultat:

οnivelul de absorbție a fondurilor structurale;

οlichiditatea pieței (instrumente de finanțare disponibile pentru întreprinderile elene);

οindicatori de natură fiscală (de exemplu, obligații fiscale restante, numărul de audituri, respectarea obligațiilor de depunere a decontului de TVA).

57

În două cazuri legate de domeniile de politică auditate, autoritățile elene sunt cele care au instituit sisteme de monitorizare eficace (a se vedea caseta 3).

Caseta 3

Exemple de sisteme eficace de monitorizare introduse de către autoritățile elene

–Reducerea sarcinii administrative – ministerul de resort a creat o bază de date pentru a urmări situația punerii în aplicare a tuturor celor 86 de recomandări formulate pentru 13 domenii de politică.

–Grupul operativ pentru Grecia a ajutat autoritățile elene să creeze un instrument informatic pentru monitorizarea implementării fondurilor structurale la nivelul proiectelor. Acest instrument personalizat era conceput să funcționeze în conformitate cu criteriile stabilite în memorandumul de înțelegere.

Realizări satisfăcătoare, dar unele cazuri de întârziere în livrarea lor

58

Până în luna noiembrie 2014, Grupul operativ pentru Grecia asigurase coordonarea a 118 proiecte de asistență tehnică (a se vedea diagrama 6), din care 104 erau fie în curs de derulare (82), fie finalizate (22). Celelalte 14 proiecte erau în stare latentă, însă fuseseră demarate anumite lucrări pregătitoare. Se furnizase asistență în 12 domenii de politică ce prezentau o importanță crucială pentru procesul de reformă din Grecia; printre acestea se numărau politici foarte complexe precum reforma administrației publice și fiscalitatea.

59

În ceea ce privește calitatea realizărilor furnizate de prestatorii externi de servicii, aceasta respecta termenii de referință. În schimb, la nivelul implementării asistenței tehnice, am identificat o serie de întârzieri. De exemplu, contractul cu OCDE a fost semnat în luna noiembrie 2012 și execuția acestuia era programată să înceapă în termen de două luni de la data semnării. Semnarea contractului înregistrase deja o întârziere față de program, care stabilise drept termen inițial cel de al treilea trimestru al anului 2011. Din cauza unor întârzieri survenite în timpul fazei pregătitoare, părțile la contract (autoritățile elene și OCDE) au amânat data de începere a proiectului pentru sfârșitul lunii martie 2013. Elementul final care trebuia livrat a fost prezentat de OCDE în luna aprilie 2014, ceea ce era în conformitate cu calendarul modificat al proiectului. Versiunea finală a raportului a fost publicată în luna septembrie 2014.

Diagrama 6

Numărul de proiecte pe domenii de politică

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Grupul operativ pentru Grecia.

Contribuția la procesul de reformă a fost una variabilă

60

Obiectivul final al asistenței tehnice era de a contribui la realizarea unor reforme eficace și sustenabile în domeniile de politică pe care le-a abordat, chiar dacă responsabilitatea pentru punerea în aplicare a reformei revenea autorităților elene (și nu Grupului operativ pentru Grecia sau Comisiei). Prin urmare, reformele care au rezultat constituie un indicator important al succesului asistenței tehnice. Această secțiune a raportului analizează progresele înregistrate de reformele care au decurs din proiectele de asistență tehnică auditate (a se vedea anexa II). Această analiză reliefează existența unor variații semnificative între acestea.

Administrația publică

61

În cadrul reformei administrației publice, s-a acordat asistență tehnică pentru a ajuta autoritățile elene în eforturile lor de evaluare și de reorganizare a structurii entităților publice. Exercițiul de evaluare a avut însă un impact redus asupra organizării unora dintre aceste entități, în special ministere din cadrul guvernului, iar elaborarea fișelor posturilor nu a avut loc în mod sistematic. Drept consecință, deși numărul total al posturilor de conducere a fost redus cu 40 %, efectivul de personal și funcțiile existente în cadrul fiecărui minister nu au suferit modificări semnificative. Astfel, reforma nu a condus la îmbunătățiri semnificative în sensul unui nivel mai ridicat de mobilitate și de flexibilitate în cadrul funcției publice.

62

Pentru a se soluționa problema coordonării interministeriale deficitare, s-a recurs la asistență tehnică pentru a se facilita înființarea unui Secretariat general pentru coordonare. Acest secretariat a devenit însă pe deplin funcțional abia în luna noiembrie 2013. Funcția de coordonator general a fost inițial concepută ca un post „permanent” de înalt funcționar public cu un mandat de cinci ani, pentru a se asigura continuitatea statului. În realitate, în cei doi ani care au trecut de la înființarea Secretariatului general pentru coordonare, postul a fost ocupat succesiv de trei persoane numite pe criterii politice. Această situație contravine modelului recomandat în urma asistenței tehnice, model care avea drept obiectiv combaterea riscului la adresa continuității activității.

63

Spre deosebire de organigramele care au fost introduse în cadrul exercițiului de reorganizare a administrației centrale, crearea noului Secretariat general pentru coordonare nu s-a concretizat în obținerea unor câștiguri de eficiență în organizarea serviciilor aflate în subordinea prim-ministrului. Propunerile inițiale venite din partea Grupului operativ pentru Grecia, a liderului de domeniu și a grupului de lucru elen nu au fost adoptate și, începând cu anul 2013, s-au succedat trei structuri administrative, care s-au confruntat cu probleme legate de suprapunerea și de duplicarea responsabilităților (a se vedea diagrama 7). Celor trei secretariate generale li s-au atribuit peste două sute de responsabilități diverse, dar în același timp detaliate.

Diagrama 7

Suprapunerile din cadrul guvernului

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Mediul de afaceri

64

Dintre cele 86 de recomandări formulate de OCDE cu privire la reducerea sarcinii administrative, 60 necesitau realizarea unor modificări în legislația primară. Până la sfârșitul lunii noiembrie 2014, fuseseră adoptate reglementările necesare în 52 dintre cazuri. În șapte cazuri, procesul legislativ era încă în curs de desfășurare sau fusese amânat.

65

Dintre cele 32 de cazuri în care se impunea modificarea legislației secundare, 19 nu fuseseră puse în aplicare până la sfârșitul lunii noiembrie 2014. Aceste cazuri reprezentau diferite sectoare (în special energia – șapte cazuri) și constituiau, împreună, 22,5 % din sarcina administrativă totală (12 % din această sarcină era imputabilă unui singur regulament din domeniul legislației în materie de TVA).

Fondurile structurale

66

În ceea ce privește rata globală de absorbție, în perioada 2010-septembrie 2014, poziția pe care o ocupa Grecia în clasamentul tuturor statelor membre ale UE a urcat de la 17 la 6. Datele din partea DG Politica Regională și Urbană indică faptul că, la sfârșitul anului 2011 (și anume, la trei luni după crearea Grupului operativ pentru Grecia), rata globală de absorbție a fondurilor structurale în Grecia (calculată pe baza cererilor de rambursare) se situa cu 1,5 % peste media UE, iar țara se clasa pe locul 18. În 2014, rata de absorbție depășea cu 11,5 % media UE. Nivelul-țintă urmărit pentru 2012 nu a fost atins, însă, în 2013, rata de absorbție a depășit sensibil ținta stabilită în memorandumul de înțelegere (în total, cu 258 de milioane de euro peste perspectiva financiară)¹³.

Fiscalitatea (administrația fiscală)

67

Prin intermediul proiectului „Recuperarea creanțelor” au fost introduse, în 2014, noi metode de colectare, ceea ce a condus la îmbunătățirea eficienței. Cu toate acestea, administrația elenă continua să nu ofere un sprijin legislativ eficace pentru personalul responsabil de procedurile de recuperare. În plus, unitatea pentru marii debitori, înființată cu ajutorul asistenței tehnice, nu dispunea de personal suficient (mai puțin de 30 de persoane la sfârșitul anului 2013 și 57 de persoane în luna octombrie 2014, față de efectivul complet recomandat de 90 de angajați).

68

Cadrul juridic elen impune în continuare autorităților fiscale aplicarea unor proceduri greoaie pentru creanțele considerate nerecuperabile, în loc ca resursele să fie concentrate pe cazurile în care există o probabilitate mai mare de colectare a creanței. În acest sens, asistența tehnică s-a axat pe simplificarea procedurilor și pe soluționarea problemei legate de creanțele nerecuperabile, dar măsurile luate de autoritățile elene în această privință au fost limitate.

69

Numărul de membri ai personalului afectați misiunii de „control al marilor contribuabili” era în continuare nesatisfăcător. Unitatea era afectată de o rată ridicată de fluctuație a personalului, eficiența acesteia fiind, pe deasupra, subminată și de faptul că societățile insolvente făceau încă obiectul unor proceduri de audit. Asistența tehnică în acest domeniu a fost intensificată începând cu luna aprilie 2014. Conform rapoartelor de misiune comună întocmite de FMI și serviciile Comisiei, nivelul global de performanță a rămas nesatisfăcător, printre deficiențele semnalate putându-se cita: numărul prea mic de audituri efectuate în comparație cu țintele stabilite în memorandumul de înțelegere, lipsa de consolidare a capacităților în domeniul respectiv și direcționarea resurselor și așa limitate către sarcini care nu sunt susceptibile să conducă la colectarea unui volum ridicat de venituri.

70

Rezultatele legate de proiectul de „dezvoltare a controlului persoanelor fizice cu averi mari și a lucrătorilor care desfășoară o activitate independentă și realizează venituri ridicate” au fost, de asemenea, foarte limitate. Centrul de audit pentru persoanele fizice cu averi mari a fost înființat abia în iunie 2013. Până în 2013, fuseseră finalizate aproximativ 450 de audituri. Creșterea numărului de verificări fiscale a adus un aport de impozite de 108 milioane de euro, rata de colectare a acestora fiind însă de doar 22 %. Productivitatea a rămas la un nivel scăzut, fiecare auditor ocupându-se, în medie, de mai puțin de trei cazuri pe an, iar progresele înregistrate au fost lente în ansamblu.

71

Printre cauzele care pot explica progresul lent înregistrat și dificultățile întâmpinate în furnizarea de asistență tehnică prin intermediul proiectelor din domeniul fiscalității se numără și o serie de factori exogeni, atât de natură politică (noi alegeri în primăvara anului 2012), cât și organizatorică (rata ridicată de fluctuație a personalului și existența unor posturi neocupate în rândul personalului-cheie de conducere). Efectul cumulat al acestor factori a îngreunat desfășurarea procesului de asistență tehnică.

Consolidarea capacităților

72

Consolidarea capacităților în cadrul administrației elene era considerată a fi un obiectiv orizontal al asistenței tehnice în mai multe proiecte. În contextul reducerii sarcinii administrative, OCDE a organizat un program de formare cu o durată de două zile pentru 44 de funcționari publici din diferite departamente, mai ales din sectoarele relevante pentru domeniul de aplicare al proiectului. Potrivit afirmațiilor OCDE, componenta de „consolidare a capacităților” din cadrul proiectului nu a fost exploatată la maximum, din cauza timpului limitat care era disponibil pentru activități de formare.

73

În domeniul administrației publice, Școala Națională de Administrație Publică a confirmat faptul că a beneficiat de pe urma asistenței tehnice prin stabilirea de contacte cu experți internaționali (în principal, cu cei specializați în formarea pentru combaterea corupției). În plus, 1 200 de funcționari au participat la cursurile de formare organizate de Centrul Național pentru Administrație Publică și Guvernare Locală. Majoritatea cursurilor urmate (84 %) au acoperit aspecte legate de spălarea banilor și de corupție.

12Grupul operativ pentru Grecia a dispus efectuarea unei evaluări externe a activităților de asistență tehnică de către un consorțiu format din două societăți de consultanță. Sfera evaluării a fost limitată, acoperind doar reformele din domeniile fiscalității și administrației centrale pentru perioada 2011-2013. În luna decembrie 2014, grupul operativ a lansat o nouă procedură de atribuire a contractului pentru evaluarea asistenței tehnice furnizate în conformitate cu Foaia de parcurs pentru Curtea de Conturi a Greciei.

13Asistența tehnică intensificată nu constituia singurul instrument pe care Comisia îl punea în aplicare pentru a crește absorbția fondurilor structurale. În luna iulie 2011, rata de cofinanțare pentru fondurile structurale a fost majorată la 85 %, iar în luna decembrie 2011 a avut loc o nouă majorare de 10 %.

Concluzii și recomandări

74

Prin Grupul operativ pentru Grecia, Comisia a creat un mecanism flexibil pentru coordonarea unui vast program de asistență tehnică. În mare măsură, această asistență a fost furnizată în concordanță cu cerințele programelor de ajustare economică ale Greciei. Grupul operativ pentru Grecia și-a îndeplinit în mare mandatul. Au existat însă o serie de deficiențe, iar rezultatele pe care le-a obținut grupul din perspectiva influenței exercitate asupra progreselor reformelor au fost eterogene. Această apreciere trebuie să fie privită în contextul situației politice instabile din Grecia și al regimului de urgență impus de reformele necesare.

Organizarea și planificarea asistenței tehnice

75

Dat fiind că Grupul operativ pentru Grecia a fost înființat în vara anului 2011, trecuse mai mult de un an de când fusese demarat primul program de ajustare economică și fuseseră deja plătite volume semnificative de sprijin financiar. În acest context, Comisia a creat o entitate specială pentru acordarea de asistență tehnică, fără a fi analizat eventuale soluții alternative. Asistența era oferită „la cerere”, în urma unei solicitări adresate de autoritățile elene, inspirându-se din memorandumul de înțelegere, însă nu se baza pe un document strategic cuprinzător unic. Grupului operativ nu i s-a alocat un buget propriu (punctele 15-26).

Recomandarea 1

Înființarea unei entități în vederea furnizării de asistență tehnică ar trebui să se bazeze pe o strategie cu obiective bine definite. Strategia ar trebui să definească natura responsabilităților și repartizarea acestora între părți. Ea ar trebui să fie adoptată în mod oficial de statul membru beneficiar pentru a se garanta asumarea răspunderii de către acesta și o punere în aplicare eficientă.

Îndeplinirea mandatului Grupului operativ pentru Grecia

76

Grupul operativ pentru Grecia a fost înființat cu scopul de a sprijini programul de reformă al Greciei, în baza unui mandat specific care îi definea responsabilitățile și domeniul de activitate. Grupul a reușit să își îndeplinească în mare acest mandat, dar au existat o serie de deficiențe:

οIdentificarea nevoilor și coordonarea furnizării de asistență tehnică: grupul operativ a aplicat un sistem variat pentru furnizarea de asistență tehnică, utilizând în principal contractanți externi – parțial din cauza constrângerilor administrative care nu permiteau Comisiei să angajeze direct experți. Acest tip de sistem a făcut necesară intensificarea coordonării. În general, grupul operativ a gestionat bine această situație, în ciuda unor deficiențe constatate la nivelul proiectelor (punctele 28-34).

οDefinirea detaliilor asistenței tehnice: grupul operativ a aplicat o combinație de modalități de furnizare a asistenței tehnice, care nu în toate cazurile au fost cele mai adecvate, având în vedere natura serviciilor care trebuiau prestate. Selecția prestatorilor de servicii nu s-a realizat pe baza unei analize comparative a opțiunilor disponibile (punctele 35-41).

οSprijinirea absorbției de fonduri UE: grupul operativ a oferit un pachet echilibrat de măsuri pentru sprijinirea implementării fondurilor UE în Grecia. Acest sprijin a fost furnizat direct de personalul din cadrul grupului operativ și era bine coordonat cu celelalte servicii ale Comisiei (punctele 42-45).

οConcepția termenilor de referință: sfera asistenței tehnice respecta, per ansamblu, condițiile stabilite în programul de ajustare economică al Greciei, dar au existat deficiențe în concepția termenilor de referință pentru anumite contracte. Unele contracte cu prestatorii de servicii nu specificau în mod clar sfera activităților care trebuiau prestate (punctele 46-51).

οRaportarea cu privire la progrese: unul dintre mijloacele alese de grupul operativ pentru raportarea cu privire la progresele înregistrate de activitățile sale a fost reprezentat de rapoartele trimestriale; frecvența de publicare a acestora a fost însă mai redusă decât se prevăzuse (punctele 52-54).

Recomandarea 2

Comisia ar trebui să creeze un grup de experți externi, care să poată fi mobilizați ad-hoc pentru diverse proiecte de asistență tehnică în statele membre.

Recomandarea 3

Atunci când elaborează programe de asistență tehnică, Comisia ar trebui să analizeze complexitatea care apare ca urmare a implicării unor parteneri multipli și necesitatea care decurge, de intensificare a coordonării. În anumite domenii de politică, Comisia ar trebui să urmărească restrângerea numărului de parteneri cu care colaborează, pentru a garanta o metodologie coerentă pentru furnizarea de asistență tehnică.

Recomandarea 4

Acțiunile de asistență tehnică ar trebui să fie prioritizate pe baza unei evaluări a potențialului acestora de a contribui la atingerea obiectivelor strategice. Asistența tehnică ar trebui să fie direcționată și furnizată prin intermediul celor mai adecvate și mai eficace modalități de punere în aplicare, în conformitate cu cadrul legislativ și de reglementare existent și ținând seama de contextul politic.

Recomandarea 5

Selecția prestatorilor de servicii de către Comisie ar trebui să se bazeze pe o analiză comparativă a opțiunilor disponibile. Contractele ar trebui să definească cu claritate sfera elementelor care trebuie livrate și să stabilească indicatori de performanță măsurabili.

Rezultatele asistenței tehnice

77

Grupul operativ pentru Grecia nu a monitorizat în mod sistematic punerea în aplicare a recomandărilor formulate în cadrul asistenței tehnice și nici impactul acestora. Deși suntem conștienți că responsabilitatea punerii în aplicare a reformelor a revenit autorităților elene și că a avut loc o monitorizare în contextul programului de ajustare economică, suntem de părere totuși că monitorizarea punerii în aplicare a recomandărilor de către grupul operativ putea prezenta utilitate pentru măsurarea eficacității asistenței tehnice și, după caz, pentru modificarea sferei sau a mijloacelor de punere în aplicare a acesteia (punctele 55-57).

78

S-au înregistrat progrese satisfăcătoare în toate domeniile de politică ce au făcut obiectul auditului. Până în luna noiembrie 2014, grupul operativ asigurase coordonarea a 118 proiecte de asistență tehnică în 12 domenii de politică. Acesta a reușit să furnizeze cu eficacitate asistență tehnică relevantă autorităților elene, într-un climat de incertitudine politică considerabilă (punctele 58 și 59).

79

În ceea ce privește impactul pe care l-a exercitat asupra progreselor înregistrate în general de reformele din Grecia, grupul a obținut rezultate eterogene. S-au înregistrat progrese satisfăcătoare în ceea ce privește implementarea fondurilor structurale. În schimb, în domeniul administrației publice și în cel al fiscalității, au existat situații frecvente în care asistența tehnică a fost doar parțial eficace, ceea ce înseamnă că nu a fost pusă în aplicare de autoritățile elene pe o scară suficient de largă sau atât de rapid precum se dorise (punctele 60-73).

Recomandarea 6

Comisia ar trebui să solicite feedback din partea statului membru beneficiar (statelor membre beneficiare) cu privire la furnizarea de asistență tehnică. Punerea în aplicare a acesteia ar trebui monitorizată sistematic din perspectiva obiectivelor care au fost stabilite în acest sens. În ceea ce privește activitățile desfășurate de Grupul operativ pentru Grecia, Comisia ar trebui să efectueze o evaluare ex post aprofundată. Aceste acțiuni sunt esențiale pentru evaluarea eficacității asistenței tehnice și/sau pentru adaptarea modului în care aceasta este furnizată.

Recomandarea 7

Vizând obținerea unor rezultate durabile, asistența tehnică ar trebui să se concentreze asupra consolidării capacităților administrațiilor naționale. Furnizarea asistenței tehnice ar trebui să aibă în vedere asigurarea continuității activității și sustenabilitatea reformelor, prin ancorarea acestora în cadrul practicilor administrației locale.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Milan Martin CVIKL, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 11 noiembrie 2015.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Imagine de ansamblu asupra proiectelor de asistență tehnică, pe domenii de politică

Reforma sectorului public

Reforma administrației la nivel central:

1.crearea unui secretariat general interministerial permanent pentru coordonare și punerea în aplicare a reformei;

2.adoptarea unei strategii și a unui plan de acțiune pe doi ani pentru reforma administrației centrale;

3.evaluarea și reorganizarea structurii interne a ministerelor elene (atât la nivel central, cât și la nivel descentralizat);

4.definirea unei strategii în materie de resurse umane (proceduri de recrutare, gestionarea carierei, formare, mobilitate etc.), elaborarea unor instrucțiuni pentru organizarea tuturor serviciilor de resurse umane din cadrul tuturor ministerelor, sub coordonarea Ministerului Reformei Administrative și al e-Guvernării (MAREG).

Reforma administrației la nivel regional/local:

5.program de mobilitate voluntară pentru personalul de la nivelul structurilor municipale;

6.mobilitatea intracomunitară și procesul de evaluare; și

7.strategia de e-guvernare (componentă esențială a strategiei digitale elene).

Buget și fiscalitate

Administrația fiscală:

8.organizare și management;

9.consolidarea colectării și a gestionării creanțelor;

10.reconfigurarea funcției de audit al contribuabililor;

11.întărirea controlului marilor contribuabili persoane juridice;

12.dezvoltarea controlului persoanelor fizice cu averi mari și a lucrătorilor care desfășoară o activitate independentă și realizează venituri ridicate;

13.consolidarea sistemului de soluționare a litigiilor fiscale; și

14.acord în materie fiscală între Elveția și Grecia.

Politica fiscală:

15.îmbunătățirea cadrului legislativ, în special prin intermediul activităților legate de Codul privind impozitele pe venit, de Codul de procedură fiscală și de legislația privind impozitele pe proprietăți;

16.revizuirea legislației în materie de TVA și realizarea de progrese în ceea ce privește fraudele în materie de TVA.

Gestiunea finanțelor publice:

17.modernizarea întocmirii bugetului;

18.îmbunătățirea proceselor de efectuare a plăților;

19.îmbunătățirea raportării bugetare;

20.consolidarea legislației, a instituțiilor și a sistemelor în materie de gestiune a finanțelor publice; și

21.Codul evidențelor și al registrelor și legislația contabilă.

Curtea de Conturi a Greciei:

22.consolidarea relațiilor Curții de Conturi a Greciei cu parlamentul și cu alte părți interesate relevante;

23.elaborarea și punerea în aplicare a unui program anual de audit; și

24.dezvoltarea capacității de audit financiar prin intermediul unor audituri-pilot.

Măsurile de combatere a spălării banilor și a corupției

Spălarea banilor și evaziunea fiscală:

25.elaborarea unei foi de parcurs în care să se indice obiectivele, scopurile, prioritățile și calendarul acțiunilor care trebuie întreprinse de un număr de departamente guvernamentale, entități de aplicare a legii, parchete și autorități de supraveghere pentru a se utiliza instrumente de prevenire a spălării banilor în scopul detectării evaziunii fiscale;

26.consolidarea raportării cu privire la evaziunea fiscală de către instituțiile financiare și alte entități raportoare către Unitatea de informații financiare;

27.consolidarea instrumentelor și a competențelor analitice ale Unității de informații financiare în domeniul evaziunii fiscale;

28.consolidarea investigațiilor financiare și impunerea aplicării legii în ceea ce privește evaziunea fiscală;

29.consolidarea coordonării între autoritățile implicate în Rețeaua pentru combaterea spălării banilor; și

30.consolidarea schimbului de informații.

Corupția:

31.elaborarea unei foi de parcurs în care să se indice obiectivele, scopurile, prioritățile și calendarul acțiunilor care trebuie întreprinse;

32.stabilirea unei strategii naționale globale de combatere a corupției;

33.consolidarea coordonării, inclusiv prin intermediul unui coordonator național;

34.consolidarea acțiunilor de prevenire și de sensibilizare și a integrității publice;

35.consolidarea investigațiilor financiare și urmărirea penală a cazurilor de corupție, în special în sectoarele cu risc ridicat;

36.consolidarea schimbului de informații; și

37.consolidarea cadrului legislativ.

Mediul de afaceri

38.îmbunătățirea rezultatelor obținute de indicatorul „climat favorabil afacerilor” prin simplificarea procedurilor pentru derularea de activități economice (în ceea ce privește trei aspecte: întreprinderile nou înființate, înregistrarea proprietăților și obținerea autorizațiilor de construcție).

Facilitarea comerțului:

39.simplificarea procedurilor prealabile vămuirii (obținerea de certificate și de licențe de export) și crearea unui sistem electronic interconectat (ghișeu unic) pentru exporturi;

40.simplificarea procedurilor vamale;

41.autoritatea vamală: reorganizarea și reforma administrației vamale;

42.promovarea exporturilor;

43.reducerea sarcinii administrative pentru întreprinderi;

44.verificarea reglementărilor care restricționează capacitatea întreprinderilor de a derula activități economice;

45.achizițiile publice;

46.lucrările publice;

47.simplificarea procedurilor de autorizare și de acordare de licențe pentru realizarea de investiții;

48.parcuri de afaceri;

49.analiză economică a reformelor mediului de afaceri; și

50.politica privind IMM-urile: eliminarea obstacolelor de ordin reglementar, administrativ și juridic care îngreunează funcționarea IMM-urilor, inclusiv aspectele legate de accesul la finanțare.

Liberalizarea profesiilor și a activităților reglementate:

51.verificarea modificărilor aduse regulamentului privind liberalizarea profesiilor reglementate;

52.proiect de evaluare a efectelor liberalizării profesiilor: avocați și notari, arhitecți și ingineri, instalatori și electricieni, experți contabili, docheri; și

53.abolirea anumitor activități rezervate și partajate.

Instituțiile financiare

Sectorul bancar:

54.implementarea proceselor de rezoluție bancară în sectorul bancar și în sectorul asigurărilor.

Sectorul asigurărilor:

55.reforma sistemelor de garantare a asigurărilor;

56.administrația elenă (Banca Greciei) analizează capacitatea sectorului asigurărilor de a acoperi sistemele de securitate socială/de pensii în conformitate cu cerințele sporite care decurg din cadrul legislativ al UE; și

57.conceperea politicii și elaborarea de către Banca Greciei a unei propuneri legislative privind sistemele de pensii ocupaționale.

Accesul la finanțare:

58.Institution for Growth in Greece (Instituția pentru creștere în Grecia);

59.gestionarea riscurilor la nivelul ETEAN (Fondul național pentru antreprenoriat și dezvoltare);

60.niveluri-țintă pentru acordarea de credite;

61.platforma de dialog între bănci și IMM-uri;

62.îmbunătățirea portalului de informații (espa.gr) privind disponibilitatea de finanțare pentru IMM-uri/crearea unui instrument de gestionare a fluxului pentru prelucrarea cererilor de finanțare din partea IMM-urilor;

63.susținerea dezvoltării unei scheme de sprijin pentru instrumentele financiare ca substitut pentru situațiile în care nu se pot aduce garanții reale, facilitându-se astfel acordarea de împrumuturi IMM-urilor;

64.susținerea dezvoltării de scheme de sprijin pentru instrumentele financiare;

65.microcreditul și microfinanțarea: lansarea unor proiecte-pilot;

66.microcreditul și microfinanțarea: crearea unor instituții de microcredite în afara sectorului bancar; și

67.cadrul legislativ aferent microfinanțării.

Privatizare și cadastru

68.bunuri imobiliare;

69.cadastru;

70.amenajarea și planificarea teritoriului;

71.aeroporturi; și

72.porturi.

Apă:

73.stabilirea cadrului de reglementare, a politicii tarifare și modificarea licenței (EYDAP), lichidarea creanțelor statului; și

74.alinierea politicii tarifare a EYATH cu cea a altor companii de distribuire a apei, dotarea cu personal și funcționarea Secretariatului Special pentru Apă, consolidarea autorității de reglementare pentru apă.

Reforma sistemului judiciar

75.e-justiția;

76.medierea;

77.culegerea de date statistice în domeniul justiției;

78.revizuirea Codului de procedură civilă;

79.accesul la profesiile juridice; și

80.introducerea soluționării alternative a litigiilor de contencios administrativ.

Politica de coeziune

81.proiectele prioritare;

82.gestionarea deșeurilor;

83.simplificarea sistemului de gestionare și de control pentru fondurile structurale și elaborarea unei noi legi pentru perioada 2014-2020;

84.energie;

85.aviație;

86.turism;

87.logistică; și

88.comunicații electronice.

Ocuparea forței de muncă și securitatea socială

89.sprijinirea dezvoltării unei economii sociale în Grecia;

90.modernizarea activității serviciului public de ocupare a forței de muncă (OAED);

91.dezvoltarea activității Inspectoratului muncii (SEPE);

92.combaterea șomajului în rândul tinerilor;

93.plan de acțiune pentru ocuparea forței de muncă;

94.agențiile de intermediere a contractelor de muncă temporare;

95.concedierile colective;

96.contribuțiile la asigurări sociale;

97.revizuirea sistemului de securitate socială;

98.rețeaua de protecție socială; și

99.educația.

Inovarea:

100.adoptarea unei noi legi privind cercetarea și inovarea; și

101.elaborarea unei foi de parcurs pentru inovare, cu un accent special pe „strategia de specializare inteligentă”.

Sănătate

Reforma în domeniul sănătății:

102.punerea în aplicare a unui program cuprinzător de reformă a sectorului sănătății publice („sănătatea în acțiune”);

103.politica în domeniul farmaceutic – stabilirea prețurilor și rambursarea;

104.e-sănătatea;

105.grupuri omogene de bolnavi și gestionarea spitalelor;

106.turismul medical;

107.asistența medicală primară;

108.administrație, organizare, sarcini și responsabilități ale organizației naționale pentru furnizarea de servicii de sănătate (EOPYY);

109.resursele umane ale sistemului național de sănătate;

110.sănătatea publică; și

111.achizițiile.

Afacerile interne

112.reforma departamentului pentru azil și migrație;

113.îmbunătățirea capacității Greciei de a absorbi fondurile SOLID;

114.achizițiile legate de fondurile SOLID;

115.accelerarea și ameliorarea proceselor de contestație legate de migrație;

116.consolidarea capacităților autorităților de a utiliza fondurile structurale în domeniul migrației.

Gestionarea ajutoarelor de stat și încălcările normelor în acest domeniu

117.gestionarea ajutoarelor de stat; și

118.încălcările normelor în acest domeniu.

Sursa: Lista proiectelor Grupului operativ pentru Grecia, pe domenii de politică.

Anexa II

Prezentare generală a proiectelor de asistență tehnică auditate

Domeniu de politică
Descriere
Modalitățile de furnizare a asistenței tehnice

Administrația publică (reforma sectorului public)
Înființarea Secretariatului general pentru coordonarea administrației publice

Adoptarea unei strategii și a unui plan de acțiune pe doi ani pentru reforma administrației centrale

Evaluarea și reorganizarea structurii interne a ministerelor elene (atât la nivel central, cât și la nivel descentralizat)

Definirea unei strategii în materie de resurse umane (proceduri de recrutare, gestionarea carierei, formare, mobilitate, recrutarea personalului de conducere, evaluarea personalului)
Doi experți rezidenți în administrația centrală a Greciei

Contract cu valoare mică:
Servicii de sprijin pentru reforma administrației centrale (contract cu o valoare de 15 000 de euro, cheltuieli efective: 10 500 de euro)

Contracte cu valoare mare:
Contract cu o agenție națională pentru dezvoltare (contract în valoare de 750 000 de euro, cheltuieli efective: 304 000 de euro)

Misiuni:
Misiuni ale experților finanțate din bugetul central al FSE, alte misiuni finanțate prin Programul operațional „Reforma administrativă” și în temeiul contractului încheiat cu agenția națională pentru dezvoltare

Administrația fiscală (buget și fiscalitate)
Consolidarea colectării și a gestionării creanțelor

Întărirea controlului marilor contribuabili persoane juridice

Dezvoltarea controlului persoanelor fizice cu averi mari și a lucrătorilor care desfășoară o activitate independentă și realizează venituri ridicate
Trei experți rezidenți în administrația centrală a Greciei

Misiuni:
Misiuni ale experților finanțate prin Fiscalis și din bugetul central al FSE

Contracte cu valoare mare:
cu FMI, finanțat din bugetul central al FSE, privind, de exemplu, colectarea creanțelor (valoarea totală a contractului: 3,25 milioane de euro)

cu o agenție națională pentru dezvoltare, finanțat din bugetul central al FSE (buget de 600 000 de euro)

Mediul de afaceri
Reducerea sarcinii administrative pentru întreprinderi
Contracte cu valoare mare:
Acord de contribuție cu OCDE, semnat de Ministerul Reformei Administrative și e-Guvernării, finanțat prin Programul operațional „Reforma administrativă” (în valoare de 1,2 milioane de euro)

Contract cu valoare mică:
Contract pentru lucrări legislative cu o firmă de avocatură din Grecia (în valoare de 15 000 de euro)

Mediul de afaceri
Liberalizarea profesiilor și a activităților reglementate: verificare și aducerea unor modificări legislației secundare

Liberalizarea profesiilor și a activităților reglementate: evaluarea efectelor liberalizării profesiilor

Abolirea anumitor activități rezervate și partajate
Contracte cu valoare mică:
Patru contracte cu prestatori de servicii diferiți (valoare totală: 50 000 de euro)

Accesul la finanțare (instituții financiare)
Institution for Growth in Greece (Instituția pentru creștere în Grecia)
Sprijin direct furnizat de personalul Grupului operativ pentru Grecia

Fondurile structurale (politica de coeziune)
Monitorizarea a 40 dintre cele 181 de proiecte prioritare
Sprijin direct furnizat de personalul Grupului operativ pentru Grecia

Anexa III

Entitățile vizitate în cursul auditului

Entitate | Tipul vizitei | Scopul vizitei
Grupul operativ pentru Grecia | Vizită de audit | Interviuri și colectare de probe de audit cu privire la proiectele de asistență tehnică și la aspecte orizontale
Secretariatul General al Comisiei Europene | Vizită de audit | Interviuri și colectare de probe de audit cu privire la aspecte orizontale
Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune | Vizită de audit | Interviuri și colectare de probe de audit cu privire la proiectele de asistență tehnică din domeniul fondurilor structurale și din cel al administrației publice
Direcția Generală Impozitare și Uniune Vamală | Vizită de audit | Interviuri și colectare de probe de audit cu privire la proiectele de asistență tehnică din domeniul fiscalității
Direcția Generală Politică Regională și Urbană | Vizită de audit | Interviuri și colectare de probe de audit cu privire la proiectele de asistență tehnică din domeniul fondurilor structurale
Ministerul Reformei Administrative și e-Guvernării al Republicii Elene | Vizită de audit | Interviuri și colectare de probe de audit cu privire la contractul de asistență tehnică semnat de minister cu OCDE în domeniul reducerii sarcinii administrative
Ministerul Reformei Administrative și e-Guvernării al Republicii Elene (MAREG) | Vizită de informare | Interviuri cu privire la proiectele de asistență tehnică și la aspecte orizontale
Secretariatul general pentru coordonare al Republicii Elene (GSCO) | Vizită de informare | Interviuri cu privire la proiectele de asistență tehnică și la aspecte orizontale
Centrul Național pentru Administrație Publică și Guvernare Locală (EKDDA) | Vizită de informare | Interviuri cu privire la proiectele de asistență tehnică din domeniul administrației publice
Institutul de Cercetare pentru Politici de Reglementare (INERP) | Vizită de informare | Interviuri cu privire la proiectele de asistență tehnică
Agenție națională pentru dezvoltare | Vizită de audit | Interviuri și colectare de probe de audit cu privire la acordul de delegare din domeniul administrației publice
OCDE | Vizită de informare | Interviuri cu privire la acordul de contribuție încheiat în domeniul reducerii sarcinii administrative
FMI | Vizită de audit | Auditul a două acorduri de contribuție în domeniul fiscalității

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Anexa IV

Acord de contribuție între Ministerul Reformei Administrative și e-Guvernării și OCDE privind reducerea sarcinii administrative în Grecia

Profilul și sarcinile experților eleni

οMetodologia proiectului presupunea o cooperare strânsă cu administrația publică elenă.

ο13 echipe de experți (cu un total de 75 de membri) selectați în urma unei invitații deschise la participare.

οPrintre competențele cerute se numărau: buna cunoaștere a cadrului de reglementare în domeniul dat, foarte bune competențe lingvistice în limba engleză și capacitatea de a prezenta materiale complexe.

οExperții eleni aveau responsabilitatea de a furniza informații cu privire la cadrul de reglementare relevant în scopul realizării inventarului sarcinii administrative și serveau drept puncte de contact în cadrul ministerelor de resort.

Calitatea prestațiilor furnizate de experții eleni

οProfilurile experților selectați nu corespundeau în întregime cerințelor inițiale:

(i)competențe limitate în ceea ce privește redactarea unor materiale complexe în limba engleză;

(ii)cunoașterea insuficientă a sistemului juridic elen și a legislației specifice (doar patru dintre cei 13 coordonatori de echipă reprezentau ministerele de resort responsabile de regulamentele specifice);

(iii)implicarea în proiect era doar cu fracțiune de normă.

οCalitatea mediocră a datelor furnizate de experții eleni a constituit o dificultate majoră pentru proiect, chiar dacă, potrivit OCDE, proiectul a fost, în cele din urmă, finalizat cu succes, colectarea datelor fiind completată prin alte mijloace.

οPentru a depăși acest obstacol, OCDE a hotărât să subcontracteze inventarierea reglementărilor în toate cele 13 sectoare unui număr de patru firme de avocatură locale.

Implicarea Grupului operativ pentru Grecia

οParticiparea la grupuri de lucru, intermediere între autoritățile elene și prestatorii de servicii în vederea îmbunătățirii gestionării contractelor (considerată nesatisfăcătoare de către grupul operativ)

οCoordonarea consultărilor interservicii în vederea verificării conformității reglementărilor cu legislația UE

Anexa V

Rolul Grupului operativ pentru Grecia în furnizarea de asistență tehnică, pe domenii de politică

Reducerea sarcinii administrative (mediul de afaceri)

οrol în principal de mediator, cu scopul de a îmbunătăți coordonarea dintre autoritățile elene, OCDE și alte servicii ale Comisiei;

οnu a fost implicat în procesul de selecție a prestatorilor de servicii, în formularea dispozițiilor contractuale dintre OCDE și autoritățile elene sau în monitorizarea implementării;

οa luat parte la patru dintre cele opt reuniuni la nivel înalt ale comitetului;

οa supravegheat implementarea proiectului, a participat la reuniuni de lucru, a formulat observații cu privire la proiectul de raport și a organizat consultări interservicii cu 11 direcții generale din cadrul Comisiei;

οa furnizat o asistență tehnică specifică în vederea sprijinirii punerii în aplicare a recomandărilor, după finalizarea proiectului.

Liberalizarea profesiilor și a activităților reglementate (mediul de afaceri)

οa elaborat termenii de referință pe baza cerințelor din memorandumul de înțelegere și a solicitărilor din partea autorităților elene;

οa oferit sprijin pentru procedura de atribuire (preselecția prestatorilor de servicii, comunicarea cu candidații);

οa asigurat monitorizarea prestațiilor care trebuiau livrate (observații cu privire la proiectele de raport, evaluarea finală);

οa cooperat îndeaproape cu autoritățile elene (reuniuni periodice, schimb de corespondență, adaptarea asistenței tehnice la nevoile și așteptările autorităților).

Administrația publică (reforma sectorului public)
La nivel global:

οa furnizat sprijin continuu pentru crearea Secretariatului general pentru coordonare (GSCO), printre altele prin intermediul unui expert rezident;

οa furnizat sprijin pentru procesul de definire „a unei strategii și a unui plan de acțiune pe doi ani pentru reforma administrației centrale”, în principal prin intermediul unui expert rezident din partea grupului operativ (implicat în elaborarea strategiei inițiale);

οa furnizat sprijin pentru „evaluarea și reorganizarea ministerelor elene” prin intermediul unui contract extern pe termen lung, care a avut însă o rată slabă de execuție (55 % în 1,5 ani de la semnare) din cauza lipsei unor cereri specifice de asistență tehnică;

οa asigurat monitorizarea și coordonarea activităților de asistență tehnică în domeniul strategiei privind resursele umane; a furnizat o contribuție directă prin intermediul liderului de domeniu și al contractantului extern.

Contractul cu agenția națională pentru dezvoltare:

οa pus la dispoziția contractantului toate informațiile și documentele relevante;

οa cooperat cu autoritățile elene și a promovat vizibilitatea UE în calitatea ei de sursă de sprijin și de finanțare pentru acțiunile puse în aplicare;

οa direcționat rapoartele experților și alte prestații livrate agenției naționale pentru dezvoltare către autoritățile elene competente;

οa furnizat sprijin pentru selecția experților prin formularea criteriilor de selecție.

Administrația fiscală (buget și fiscalitate)

οLa nivel global: a elaborat termenii de referință, a recrutat experți, le-a prezentat acestora misiunile de asistență tehnică și a utilizat rezultatele activității lor în activitatea globală de furnizare a asistenței tehnice.

οContractele cu FMI: a elaborat termenii de referință și a menținut o imagine de ansamblu asupra evoluțiilor din acest domeniu. Nu a procedat la o analiză structurată și aprofundată a rezultatelor și a furnizat contractantului numai un feedback informal (fără a face vreo referire la indicatorii de performanță).

Fondurile structurale (politica de coeziune)

οAsistența tehnică a fost furnizată în mod direct de către personalul Grupului operativ pentru Grecia (inclusiv prin experți rezidenți), ceea ce s-a tradus printr-un impact puternic asupra sferei și a calității asistenței tehnice efectiv furnizate autorităților elene.

Răspunsul Comisiei

Sinteză

I

Comisia salută raportul special al Curții de Conturi Europene (Curtea) privind acordarea de asistență tehnică (AT) pentru Grecia.

Comisia a decis să înființeze Grupul operativ pentru Grecia (Task Force for Greece – TFGR) pe baza unei analize a următorului scenariu de referință:

–în mai 2010, guvernul elen a solicitat asistență financiară din partea comunității internaționale. În 2010, Eurogrupul a convenit să ofere împrumuturi bilaterale în valoare de 80 de miliarde EUR în cadrul primului program de asistență financiară. FMI a angajat o sumă suplimentară de 30 de miliarde EUR;

–în schimb, i s-a cerut Greciei să pună în aplicare o serie de reforme structurale și de măsuri fiscale pentru modernizarea statului, asigurarea stabilității financiare și fiscale și consolidarea economiei în conformitate cu condițiile care stau la baza primului program de asistență financiară – programul de ajustare macroeconomică;

–cu toate acestea, acțiunile inițiale întreprinse de autoritățile elene s-au dovedit a fi insuficiente, iar progresele realizate în punerea în aplicare a reformelor structurale nu au atins nivelul de reușită preconizat, cu toate că Grecia dispunea de toate instrumentele legislative, de reglementare și financiare ale UE (de exemplu, fondurile structurale, programul Fiscalis etc.);

–autoritățile elene au recunoscut deficiențele capacității lor administrative și dificultățile întâlnite în punerea în aplicare a unui program de reforme cuprinzător în contextul unei mari presiuni a timpului și au solicitat Comisiei să le sprijine eforturile și să acorde ajutor pentru realizarea reformelor structurale necesare.

Pe această bază, Comisia consideră că dispunea astfel de o analiză detaliată a necesităților, ceea ce i-a permis să ia o decizie politică pentru a răspunde urgent la solicitarea Greciei: președintele Comisiei a luat inițiativa de a coordona eforturile întreprinse la nivelul Comisiei, propunând un set cuprinzător de măsuri de asistență tehnică gestionate direct de către Comisie pentru a sprijini realizarea programului de ajustare UE/FMI și pentru a accelera absorbția fondurilor UE.

În acest cadru s-a decis înființarea Grupului operativ pentru Grecia. Acesta a coordonat diferitele eforturi depuse în domeniul asistenței tehnice și a sprijinit autoritățile elene în gestionarea fondurilor de asistență tehnică direct sub responsabilitatea acestora din urmă.

În opinia Comisiei, noțiunea de „program de asistență tehnică” trebuie să fie interpretată în contextul misiunii atribuite Grupului operativ pentru Grecia.

Setul de măsuri AT decise de către Comisie, care trebuie coordonate de Grupul operativ pentru Grecia, nu include fondurile și contractele gestionate direct de către autoritățile elene, care nu sunt, prin urmare, în responsabilitatea Comisiei. Fondurile gestionate direct de autoritățile elene constituie responsabilitatea lor directă.

Activitățile de asistență tehnică aflate în responsabilitatea Comisiei sunt finanțate din Fondul social european (FSE) și din Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) la nivel central (activitățile AT pentru care Comisia a semnat contracte direct cu organizații internaționale, agenții naționale și experți ai statelor membre), în conformitate cu articolul 58 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 de stabilire a unor dispoziții comune. Trebuie să se facă deosebirea între aceste fonduri și fondurile din cadrul programului operațional pentru AT utilizate de autoritățile elene în temeiul articolului 59 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 de stabilire a unor dispoziții comune pentru contractarea și finanțarea activităților de asistență tehnică în cadrul gestiunii partajate. Ca atare, acestea din urmă nu pot fi considerate ca făcând parte dintr-un „singur program de asistență tehnică”.

Grupul operativ pentru Grecia a monitorizat punerea în aplicare a activităților de asistență tehnică aflate sub directa sa responsabilitate. În cadrul gestiunii partajate, responsabilitatea pentru elaborarea, monitorizarea și punerea în aplicare a proiectelor individuale le revine statelor membre. Comisia monitorizează îndeplinirea etapelor importante, pe baza rapoartelor furnizate de statele membre în legătură cu programele.

IV

Cu privire la „un program de asistență tehnică cuprinzător”, a se vedea răspunsul Comisiei la punctul I.

Comisia recunoaște că Grupul operativ pentru Grecia nu a influențat întotdeauna progresele înregistrate în materie de reforme, dar acest aspect trebuie analizat într-un context politic mai larg și ținând seama de repartizarea competențelor între statul membru și instituțiile Uniunii Europene. Punerea în aplicare a reformelor structurale a fost și rămâne responsabilitatea autorităților elene, în timp ce Grupul operativ pentru Grecia a fost disponibil pentru a acorda consiliere și sprijin autorităților elene, la cererea acestora.

Grupul operativ pentru Grecia nu a avut mandatul sau autoritatea să pună în aplicare reforme independent de voința autorităților elene.

Răspunsul Comisiei la titlul „O entitate incompletă” înainte de punctul V

Grupul operativ pentru Grecia a fost o entitate flexibilă, ținând seama de capacitatea sa de a se adapta în contextul unui mediu în continuă schimbare și de modurile dovedite de furnizare a AT.

Prin urmare, Comisia nu este de acord cu faptul că Grupul operativ pentru Grecia ar trebui să fie calificat drept „o entitate incompletă”.

V

Cu privire la strategia Comisiei de instituire a Grupului operativ pentru Grecia, programul de ajustare macroeconomică pentru Grecia a oferit orientarea strategică globală pentru mandatul primit și activitățile desfășurate de Grupul operativ pentru Grecia, în timp ce structura și gestionarea operațiunilor sale au fost concepute pentru a permite o reacție rapidă la provocările și la circumstanțele în schimbare. Orice altă opțiune, în afară de înființarea Grupului operativ pentru Grecia, ar fi implicat intrarea într-un proces legislativ de durată pentru modificarea reglementărilor existente privind acordarea de fonduri care puteau fi utilizate pentru punerea în aplicare a reformelor.

Comisia a înființat Grupul operativ pentru Grecia având ca obiectiv principal sprijinirea autorităților elene prin acordarea de asistență tehnică pentru punerea în aplicare a elementelor esențiale ale programului, inclusiv sporirea capacității de absorbție a fondurilor structurale ale UE. Instituirea Grupului operativ pentru Grecia a avut drept rezultat îmbunătățirea substanțială a calității și extinderea domeniului de aplicare al asistenței existente disponibile pentru Grecia.

Grupul operativ pentru Grecia a fost în mod explicit însărcinat să acorde asistență autorităților elene în aplicarea condițiilor programului de ajustare macroeconomică, astfel cum a fost negociat cu creditorii acestora. (A se vedea părțile relevante din mandatul Grupului operativ pentru Grecia: 1. „definirea și coordonarea, în strânsă cooperare cu Grecia și grație contribuțiilor din partea altor state membre, a asistenței tehnice de care are nevoie Grecia pentru a pune în aplicare programul de ajustare al UE/FMI”; 2. „asistarea autorităților elene competente în demersul acestora de definire în detaliu a tipului de asistență tehnică ce urmează a fi furnizată”).

Prin urmare, instituirea ciclului de planificare în cadrul Grupului operativ pentru Grecia a răspuns la acest context general prin includerea diferitelor opțiuni pentru punerea în aplicare a AT în procesul decizional, asigurându-se astfel flexibilitatea necesară. Prioritizarea acțiunilor depindea de: 1. cererile din partea autorităților elene; și 2. condițiile specificate în programul de ajustare macroeconomică. Aceasta a trebuit să fie ajustată în conformitate cu rezultatul negocierilor.

Având în vedere instabilitatea politică din Grecia, Grupul operativ pentru Grecia a reușit să păstreze coerența globală a cadrului de asistență tehnică, în cooperare cu liderii din domeniu pentru acțiuni de colaborare privind AT.

VI

Comisia a instituit un cadru solid pentru Grupul operativ pentru Grecia, care a luat în considerare în mod adecvat mandatul în baza căruia funcționează și contextul asistenței tehnice. Acest lucru s-a dovedit a fi de succes în cadrul procesului de acordare a asistenței tehnice. A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele IV și V.

VII

Finanțarea și includerea în buget a activităților grupului au fost puse în aplicare cu respectarea deplină a cadrului juridic și a normelor și procedurilor existente ale Comisiei. Finanțarea proiectelor de asistență tehnică ale grupului, convenită cu autoritățile elene, a provenit din fonduri aflate sub conducerea centrală a Comisiei și a fost aprobată prin deciziile de finanțare succesive ale Comisiei. Ca atare, finanțarea activităților de asistență tehnică a respectat standardele de transparență uzuale, iar deciziile respective ale Comisiei au fost făcute publice.

În același mod, procedurile urmate de Grupul operativ pentru Grecia pentru atribuirea de contracte pe termen lung organizațiilor internaționale sau agențiilor naționale au fost conforme cu procedurile prevăzute în Regulamentul financiar, cu normele de aplicare ale acestuia și cu procesul de luare a deciziilor, inclusiv analiza nivelului de expertiză tehnică necesară și a nivelului de specializare al prestatorilor de servicii. Toate agențiile naționale și organizațiile internaționale selectate au fost auditate la nivelul Comisiei (evaluare bazată pe 4 și 6 piloni) și s-a confirmat experiența lor satisfăcătoare în gestionarea contractelor finanțate din bugetul UE.

Comisia este de acord cu necesitatea de a se stabili rezultatele care trebuie obținute și rezultatele preconizate ale contractelor. În fapt, reglementările financiare și acordurile-cadru cu organizațiile bazate pe 6 piloni insistă asupra proiectelor bazate pe rezultate, care urmează o descriere bazată pe un cadru logic și pentru care beneficiile în raport cu costurilor trebuie stabilite la începutul procesului de contractare. Cu toate acestea, trebuie să se observe faptul că, în cazul experților integrați, la fel ca pentru toate contractele pentru care acțiunile sunt legate de funcțiile de consiliere, rezultatele nu au putut fi predefinite, deoarece raportul privind acțiunile se realizează întotdeauna a posteriori.

VIII

Grupul operativ pentru Grecia poate să „monitorizeze sistematic” numai asistența tehnică desfășurată sub responsabilitatea sa directă în calitate de autoritate contractantă. Comisia observă că, în cadrul gestiunii partajate, responsabilitatea pentru elaborarea, monitorizarea și punerea în aplicare a proiectelor individuale revine statelor membre. Autoritatea națională din statul membru desemnează organisme de audit care au rolul de a supraveghea buna funcționare a sistemului de management și de monitorizare în țara în cauză. Comisia monitorizează îndeplinirea obiectivelor de etapă convenite, pe baza rapoartelor transmise de către statele membre privind programele (informațiile cu privire la progresele înregistrate în punerea în aplicare a priorităților de politică individuale au fost solicitate pe o bază ad-hoc de la statele membre). Prin urmare, chiar dacă Grupul operativ pentru Grecia a monitorizat punerea în aplicare a asistenței tehnice sub directa sa responsabilitate în calitate de autoritate contractantă, punerea în aplicare a reformelor rămâne responsabilitatea Greciei.

IX

Comisia recunoaște faptul că impactul AT asupra progreselor înregistrate în general de reforme a fost eterogen. Acest aspect trebuie analizat într-un context politic mai larg și ținând seama de repartizarea competențelor între statul membru și instituțiile Uniunii Europene. Punerea în aplicare a reformelor (structurale) a fost și rămâne responsabilitatea autorităților elene, în timp ce Grupul operativ pentru Grecia a fost disponibil pentru a oferi autorităților elene consiliere și asistență, la cererea acestora.

Recomandările noastre

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la recomandările 1-7 de mai jos.

Recomandările noastre (a)

Comisia acceptă recomandarea 1.

Recomandările noastre (b)

Comisia acceptă recomandarea 2.

Recomandările noastre (c)

Comisia acceptă recomandarea 3.

Recomandările noastre (d)

Comisia acceptă recomandarea 4.

Comisia trebuie să furnizeze asistență tehnică în conformitate cu cadrul legislativ și de reglementare.

Recomandările noastre (e)

Comisia acceptă recomandarea 5.

Procedurile pentru selectarea furnizorilor de servicii sunt cele menționate în Regulamentul financiar și aplicate de către toate serviciile Comisiei implicate în furnizarea de asistență tehnică autorităților elene.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul VII.

Recomandările noastre (f)

Comisia acceptă recomandarea 6 și va monitoriza în mod sistematic asistența tehnică desfășurată sub responsabilitatea sa directă în calitate de autoritate contractantă.

Recomandările noastre (g)

Comisia acceptă recomandarea 7.

Viitoarea acțiune a Serviciului de sprijin pentru reforme structurale (SRSS) va pune în evidență acest aspect privind consolidarea capacităților.

Introducere

03

Cu privire la „un program cuprinzător de asistență tehnică”, a se vedea răspunsul Comisiei la punctul I.

Crearea Grupului operativ pentru Grecia a vizat elaborarea unei noi abordări pentru a se depăși neajunsurile instrumentelor existente, pentru a se îmbunătăți impactul contribuției Comisiei în contextul crizei și pentru a se sprijini Grecia să pună în aplicare reformele necesare.

07

Pentru funcționarea Grupului operativ pentru Grecia, Comisia a alcătuit o echipă specializată de experți, selectați din rândul serviciilor Comisiei și al statelor membre, pe care a pus-o la dispoziția autorităților elene. În funcție de necesități și circumstanțe, Grupul operativ pentru Grecia a ales abordarea cea mai adecvată și utilizarea corespunzătoare a resurselor, inclusiv, printre altele, integrarea – în ministerele și administrațiile elene – a experților din Comisie, organizații internaționale, agenții naționale și/sau înalți funcționari din alte state membre, organizarea de seminare și punerea la dispoziție de experți pe termen scurt.

Partea I

Răspunsul Comisiei la titlul „Partea I – Grupul operativ pentru Grecia avea o structură operațională care era funcțională, dar nu avea o orientare strategică unică și nici nu dispunea de un buget propriu” înainte de punctul 15

Comisia consideră că orientarea strategică a Grupului operativ pentru Grecia avea la bază Memorandumul de înțelegere (MI) și solicitarea de asistență tehnică din partea autorităților elene. A se vedea răspunsul la punctul V și punctele de mai jos legate de această secțiune.

Răspunsul Comisiei la titlul „Grupul operativ pentru Grecia a fost înființat tardiv, comparativ cu lansarea programului, și fără a se fi luat în considerare alternativele” înainte de punctul 15

Comisia a ales o structură adecvată de furnizare a asistenței tehnice, în contextul crizei din Grecia.

Grupul operativ pentru Grecia a fost înființat imediat după ce Grecia a prezentat Comisiei o cerere de asistență tehnică și de îndată ce Comisia a adoptat o decizie politică de a acorda Greciei asistența tehnică.

Pentru o mai bună evaluare a contextului în care a fost înființat Grupul operativ pentru Grecia și a motivelor care stau la baza instituirii sale, este necesar să se reamintească faptul că, imediat ce problemele au devenit evidente, Comisia a reacționat și a luat măsuri în regim de urgență, confruntându-se în același timp cu constrângeri din punctul de vedere al capacității.

17

Desființarea și recrearea grupurilor ad-hoc pentru AT, astfel cum s-a întâmplat în cazul Greciei și al Ciprului, pot duce la o pierdere semnificativă de expertiză, de cunoștințe practice și de eficiență. Din acest motiv, având în vedere provocările viitoare în materie de reformă, Comisia a decis să creeze SRSS drept capacitate permanentă, dar foarte flexibilă, în cadrul Comisiei, care dispune de un mandat extins de a oferi oricărui stat membru care solicită acest lucru expertiză și sprijin tehnic practic pentru conceperea și punerea în aplicare a unor reforme structurale și administrative de stimulare a creșterii.

18

Comisia a ales o structură adecvată de furnizare a asistenței tehnice în contextul crizei din Grecia. Comisia a recunoscut necesitatea evidentă de a extinde actuala asistență tehnică disponibilă pentru Grecia prin acordarea unei asistențe tehnice sporite administrației elene, astfel încât aceasta să accelereze punerea în aplicare a reformelor. Grupul operativ pentru Grecia s-a bazat pe cunoștințele extinse și pe expertiza existente în cadrul Comisiei.

Având în vedere durata limitată a mandatului său, nu au fost luate în considerare opțiuni alternative privind procedurile sale operaționale. Cu toate acestea, a avut loc, cel puțin o dată pe an, o revizuire a măsurilor administrative și de personal în cadrul stabilirii proiectului de buget și a procedurii bugetare, precum și în cadrul exercițiului de compensare.

Răspunsul Comisiei la titlul „Lipsa unui document strategic unic” înainte de punctul 19

Atunci când a înființat TFGR, Comisia a considerat că programul de ajustare macroeconomică pentru Grecia reprezintă o orientare strategică generală privind mandatul și activitatea acestuia. Structura și gestionarea operațiunilor TFGR au fost concepute în așa fel încât să permită o reacție rapidă la circumstanțele dificile și în schimbare. Comisia a înființat TFGR având ca obiectiv principal sprijinirea autorităților elene prin asistență tehnică pentru punerea în aplicare a elementelor esențiale ale programului, inclusiv îmbunătățirea capacității de absorbție a fondurilor structurale ale UE. Instituirea Grupului operativ pentru Grecia a avut drept rezultat îmbunătățirea substanțială a calității și extinderea domeniului de aplicare al asistenței existente disponibile pentru Grecia.

19

În plus față de orientarea strategică a TFGR, care a avut la bază programul de ajustare macroeconomică, Comisia reamintește faptul că, încă din 11 octombrie 2011, Grupul operativ pentru Grecia a prezentat Colegiului comisarilor o descriere generală a activităților programate pentru fiecare domeniu tematic și a modalităților de lucru, în care au fost identificate și explicate cu claritate organizarea, finanțarea și modalitățile de furnizare a asistenței tehnice; acest lucru a fost completat de o prezentare clară pentru toate părțile interesate (statele membre, organizațiile internaționale și agențiile naționale, Grupul de lucru pentru zona euro) a modalităților de finanțare, a sumelor disponibile (în cadrul gestiunii centrale și partajate), precum și a posibilității de „accelerare” în temeiul Regulamentului financiar al UE în vederea desfășurării în continuare a activităților de asistență tehnică. Aceste abordări au stat în mod constant la baza activității TFGR, pe toată durata funcționării acestuia.

20

Comisia consideră că Grupul operativ pentru Grecia și-a îndeplinit mandatul prin sprijinirea autorităților elene în ceea ce privește identificarea nevoilor de asistență tehnică.

Acest aspect reprezintă, de asemenea, o chestiune esențială în cadrul principiului fundamental al „asumării răspunderii la nivel național” asupra reformelor întreprinse.

21

Pentru argumente detaliate, a se vedea răspunsul Comisiei la punctul V.

22

În ceea ce privește proiectul care face obiectul gestiunii partajate, responsabilitatea pentru elaborarea, monitorizarea și punerea în aplicare a proiectelor individuale revine statelor membre. Comisia monitorizează îndeplinirea obiectivelor convenite pentru fiecare etapă, având drept bază rapoartele prezentate de statele membre pentru aceste programe (în acest sens, statelor membre li s-a solicitat pe o bază ad-hoc să prezinte informații cu privire la progresele înregistrate în punerea în aplicare a fiecărei priorități de politică).

În ceea ce privește activitățile finanțate în cadrul bugetului de asistență tehnică gestionat la nivel central, a fost efectuat un control de eligibilitate cu administratorii programului operațional de reformă administrativă (AROP) înainte de lansarea negocierilor cu contractantul, în special pentru a se evita dublarea.

23

Comisia recunoaște faptul că existența unei alocări bugetare specifice în cadrul bugetului UE ar fi înlesnit planificarea asistenței tehnice. Cu toate acestea, TFGR a dat cea mai bună utilizare fondurilor disponibile.

Comisia consideră că autoritățile elene nu au valorificat la maximum posibilitățile de finanțare oferite de fondurile structurale pentru punerea în aplicare a asistenței tehnice, în pofida întregii asistențe oferite de Grupul operativ pentru Grecia pentru a sprijini valorificarea acestor posibilități. Cu toate acestea, ar trebui remarcat faptul că bugetul AROP a fost redus, în acord cu serviciile Comisiei, numai atunci când s-a constatat fără echivoc faptul că, în caz contrar, Grecia ar pierde aceste fonduri (angajate pentru anumite exerciții financiare).

24

Multitudinea liniilor bugetare, care se află sub controlul deplin al gestionării de către Comisie, nu poate fi considerată un punct slab. Utilizarea mai multor linii bugetare pentru finanțarea acțiunilor orizontale este o practică obișnuită la nivelul Comisiei.

În plus, ar trebui subliniat faptul că mandatul Grupului operativ pentru Grecia nu include o evaluare financiară sistematică a activităților de asistență tehnică finanțate de autoritățile elene prin intermediul fondurilor structurale și gestionate prin programul operațional de reformă administrativă.

Revizuirea generală a programului operațional pentru asistența tehnică este responsabilitatea serviciilor operaționale ale Comisiei, în timp ce lista detaliată a proiectelor individuale este deținută de statul membru, care ar trebui să o pună la dispoziția serviciilor Comisiei, la cerere, astfel cum se prevede în cadrul de reglementare.

Răspunsul Comisiei la titlul „Grupul operativ pentru Grecia dispunea de o organizare internă flexibilă, dar nevoile în materie de resurse umane nu au fost definite pe baza unei analize adecvate” înainte de punctul 25

Comisia consideră că acest titlu ar trebui să fie mai bine conceput în contextul următor: având în vedere situația politică și nevoia de flexibilitate, în contextul necesităților în schimbare într-un mediu de criză profundă și de urgență în acțiune, a fost imposibil să se decidă ex ante cu privire la anumiți parametri, cum ar fi o alocare precisă a resurselor de personal.

26

Faptul că personalul nu a inclus întotdeauna toate efectivele posibile până la atingerea plafoanelor nu a afectat funcționarea normală a Grupului operativ pentru Grecia.

Partea II

28

Cu privire la formularea „program cuprinzător de asistență tehnică”, a se vedea răspunsurile Comisiei la punctele I și 3.

32 Primul paragraf

Conform condițiilor prevăzute în programul de ajustare macroeconomică, autoritățile elene au semnat cu OCDE două contracte de asistență tehnică. Deși Comisia, în special DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, monitorizează activitățile zilnice în cadrul programului operațional, punerea în aplicare și monitorizarea contractelor cu OCDE au rămas sub responsabilitatea autorităților elene, iar OCDE a reținut proprietatea deplină asupra conținutului care rezultă din aceste contracte. La solicitarea autorităților elene, TFGR a sprijinit autoritățile elene și OCDE pentru ajustarea rezultatelor prevăzute în acord, inter alia prin externalizarea redactării juridice și furnizarea de expertiză relevantă cu privire la TVA și la dreptul societăților comerciale, astfel cum s-a întâmplat în cazul proiectului de reducere a sarcinii administrative examinat de Curte.

32 Al doilea paragraf

În domeniul fondurilor structurale, Comisia a facilitat sprijinul din partea Portugaliei pentru Grecia. Cele două state membre au convenit cu privire la utilitatea schimbului de experiență. Faptul că nu a fost pusă în aplicare posibila cooperare nu a implicat nicio pierdere financiară pentru niciuna dintre părți și nici pentru Comisie.

34

În ceea ce privește rolul TFGR în proiectul „Sarcina administrativă”, a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 32.

Răspunsul Comisiei la titlul „Grupul operativ pentru Grecia a aplicat o combinație de modalități de furnizare a asistenței tehnice, dar unele dintre acestea nu erau compatibile cu natura asistenței” înainte de punctul 35

Comisia consideră că modalitățile utilizate de TFGR pentru furnizarea asistenței au fost adecvate și au servit scopurilor pentru care au fost selectate, cu respectarea deplină a cadrelor legislative și de reglementare existente.

35

Decizia de a solicita sprijin de la entități externe care să se ocupe de anumite aspecte ale activității este justificată având în vedere nevoile operaționale și are legătură atât cu calendarul sarcinilor, cât și cu natura de o mare specificitate a sarcinilor și a competențelor tehnice necesare.

36

Agenția care își desfășoară activitatea în domeniul fiscal, la care face referire Curtea, și-a asumat o serie de sarcini care și-au dovedit valoarea adăugată:

–împreună cu Grupul operativ pentru Grecia, preselecția experților adecvați din cadrul sau din afara administrațiilor statelor membre;

–în cazul contractelor de servicii, elaborarea caietului de sarcini aferent cererii de oferte, lansarea cererii în atenția candidaților eligibili, analiza ofertelor primite, atribuirea contractului;

–în cazul detașării din partea unei administrații naționale, elaborarea unui model de acord de detașare, negocierile cu administrația statului membru;

–în toate cazurile, gestiunea financiară și monitorizarea punerii în aplicare a contractului (facturile emise de administrația statului membru sau de contractant, fișe de pontaj, rapoarte) și, ori de câte ori a fost necesar, modificări aduse acordului.

39

Finanțarea și includerea în buget a activităților grupului au fost puse în aplicare cu respectarea deplină a cadrului juridic și a normelor și procedurilor existente ale Comisiei.

Pentru argumente detaliate, a se vedea răspunsul Comisiei la punctul VII.

40

Rolul liderului de domeniu depășește cooperarea specifică: acesta implică un dialog constant și sprijin în domeniul menționat, și anume prin expertiză, studii, analize comparative etc. Prin urmare, implicarea agențiilor naționale în punerea în aplicare a proiectelor reprezintă o alegere normală întemeiată pe expertiză și competențe unice, precum și pe gradul înalt de specializare al acestor agenții [articolul 190 alineatul (1) litera (f) din normele de aplicare a Regulamentului financiar].

41

Toți experții UE de care au beneficiat autoritățile elene prin această agenție au avut o experiență semnificativă în reformele administrative din țările lor (Franța, Anglia, Germania, Spania etc.).

Experiența agenției naționale de dezvoltare în Balcani a fost relevantă pentru reforma administrației publice în Grecia. Agenția a fost, de asemenea, implicată în țările aflate în faza de preaderare. De asemenea, o mare parte a organizării administrative și a instituțiilor din Grecia este inspirată, din punct de vedere istoric, de sistemul acestui stat membru, ceea ce a încurajat și autoritățile elene să solicite sprijinul comun al Agenției naționale de dezvoltare la nivel operațional în cooperare cu Grupul operativ pentru Grecia și partenerul procesului de reforme.

Răspunsul Comisiei la titlul „Sprijinul a fost suficient adaptat la nevoile existente în materie de reforme majore, însă nu s-a bazat în toate cazurile pe o analiză aprofundată a nevoilor” înainte de punctul 46

Comisia consideră că titlul dat de Curte, „Sprijinul a fost suficient adaptat la nevoile existente în materie de reforme majore, însă nu s-a bazat în toate cazurile pe o analiză aprofundată a nevoilor”, trebuie să fie contextualizat. Pentru argumentare, a se vedea observațiile la secțiunea privind răspunsul Comisiei la punctele V și 19 din introducere și la punctele care urmează acestui titlu.

47 (a)

În ianuarie 2012, foaia de parcurs pentru reforma administrativă definită de autoritățile elene a fost întocmită pe baza constatărilor și a recomandărilor din cadrul revizuirii guvernanței publice efectuate de OCDE „Grecia: Revizuirea administrației centrale”. AT furnizată de Grupul operativ pentru Grecia în perioada 2012-2013 s-a bazat pe această foaie de parcurs, precum și pe prioritățile stabilite în programul de ajustare macroeconomică.

Începând din 2014, prin activitatea desfășurată de TFGR pentru a ajuta administrația elenă să elaboreze documentele, asistența tehnică s-a bazat pe strategia de reformă și pe un plan de acțiune pe doi ani pentru reforma administrativă.

47 (b)

Toate recomandările OCDE au fost cuprinse în diferitele foi de parcurs și în tabelul cu privire la cei șapte piloni pus la dispoziția Curții. Aceste documente, împreună cu Memorandumul de înțelegere, au contribuit în mod sistematic la crearea contextului pentru solicitarea de asistență tehnică. Acest lucru este evident în elaborarea strategiei de reformă și a planului de acțiune pe doi ani care a fost pregătit cu administrația elenă și care utilizează recomandările OCDE ca punct de plecare pentru identificarea proiectelor de remediere a deficiențelor.

47 (c)

Din punctul de vedere al guvernanței la nivel național, coordonarea interministerială a fost un element important atunci când s-a înființat Secretariatul general și Consiliul de reformă; aceasta a fost o recomandare esențială din partea OCDE.

49

Acordul a fost elaborat ținându-se seama de incertitudinile inițiale ale Comisiei legate de domeniul de aplicare al lucrărilor care aveau să fie efectuate de către FMI și, într-un stadiu foarte timpuriu al eforturilor Comisiei privind asistența tehnică, de incertitudinile cu privire la capacitatea Comisiei de a asigura prezența unui consilier rezident în domeniul administrației fiscale pentru a sprijini efectiv activitatea privind „funcțiile esențiale” (colectarea datoriilor, auditul fiscal, auditul HWI (Healthy Workplace Initiative), soluționarea litigiilor etc.). Ulterior, crearea Secretariatului general pentru veniturile publice la sfârșitul anului 2012 a intensificat activitatea în domeniul AT, care a fost asumată de FMI (reforma și organizarea instituțională), în timp ce Comisia (odată cu sosirea unui al doilea rezident care s-a ocupat de colectarea datoriilor la începutul anului 2013) a fost în măsură să preia cea mai mare parte a activității în acest domeniu.

Această nouă împărțire a responsabilităților a fost clarificată deja în raportul anual din februarie 2013 prezentat de către FMI FAD, care acoperă perioada până în decembrie 2012 (a se vedea, în special, punctul 16).

50

Grupul operativ pentru Grecia a depus eforturi semnificative pentru a stabili termene-limită clare, realizabile prin dezvoltarea unui plan de acțiune pe doi ani, ceea ce a condus la elaborarea unei planificări mai detaliate. Aceste documente au fost puse la dispoziția Curții.

Cererile de asistență tehnică au fost adaptate în cursul perioadei inițiale în scopul de a ajuta Grecia să răspundă și să se concentreze cu prioritate pe cerințele din Memorandumul de înțelegere. În acest domeniu, adaptarea nevoilor de asistență tehnică a fost o realitate politică evidentă.

Caseta 2

Comisia ar dori să sublinieze faptul că, deși în multe cazuri Grupul operativ pentru Grecia și-a exprimat îngrijorarea cu privire la capacitatea autorităților elene de a respecta aceste termene, Grupul operativ pentru Grecia nu a avut nicio autoritate să le modifice.

Pentru a respecta termenele stabilite în dreptul elen și în Memorandumul de înțelegere, în conformitate cu foaia de parcurs, reforma privind clasificările locurilor de muncă ale tuturor angajaților din administrația centrală ar fi trebuit să fie finalizată în termen de șase luni (și anume, iulie 2012). Acest termen a fost stabilit în pofida complexității juridice și organizaționale a exercițiului, care fuseseră deja recunoscute de către OCDE în exercițiul său de inventariere a administrației centrale a Greciei. În pofida faptului că inițial s-a convenit planificarea cu TFGR/liderul de domeniu, reforma sistemului klados nu a fost inițiată încă de autoritățile elene.

Foile de parcurs au fost pe deplin conforme cu cerințele din Memorandumul de înțelegere.

Monitorizarea progreselor înregistrate în procesul de reformă în acest domeniu nu era responsabilitatea Grupului operativ pentru Grecia.

54 (a)

În special, în ceea ce privește asistența tehnică acordată de FMI, monitorizarea s-a realizat prin rapoarte de evaluare comună ale Comisiei și FMI, care au fost realizate trimestrial în perioada 2012-2014 și care au fost utilizate intens pentru analizarea rezultatelor asistenței tehnice și a necesităților și planurilor de asistență viitoare în cadrul proiectelor.

Având în vedere amploarea modificărilor survenite în situația Greciei și, de asemenea, interacțiunea cu evoluția cerințelor Memorandumului de înțelegere, aceste rapoarte au fost un instrument mai util și mai operațional decât o actualizare sistematică a planurilor de acțiune cu caracter foarte general cuprinse în acordul inițial.

54 (b)

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 32. Punerea în aplicare și monitorizarea contractului cu privire la proiectul „Sarcina administrativă” cu OCDE au rămas în responsabilitatea autorităților elene.

Partea III

Răspunsul Comisiei la titlul „Partea III – Asistența tehnică a produs rezultate eterogene” înainte de punctul 55

În opinia Comisiei, titlul „Partea III – Asistența tehnică a produs rezultate eterogene” ar trebui să fie plasat în context, având în vedere rolul distinct atât al autorităților elene, cât și al Comisiei, în ceea ce privește impactul asistenței tehnice asupra progresului general al reformelor. Repartizarea competențelor între statele membre și Uniunea Europeană implică faptul că responsabilitatea pentru punerea în aplicare a reformelor structurale revine statului membru. Prin urmare, punerea în aplicare a reformelor structurale a fost și rămâne responsabilitatea autorităților elene, în timp ce Grupul operativ pentru Grecia a fost disponibil pentru a consilia și acorda asistență autorităților elene, la cererea acestora.

Răspuns comun la punctele 55 și 56

Necesitatea de a se monitoriza punerea în aplicare a activităților de asistență tehnică și a recomandărilor ar trebui să ia în considerare rolul de monitorizare al instituțiilor în contextul programului, și nu doar rolul Grupului operativ pentru Grecia.

56

În opinia Comisiei, Grupul operativ pentru Grecia a monitorizat punerea în aplicare a activităților AT sub directa sa responsabilitate.

59

În ceea ce privește întârzierea în realizarea proiectelor de asistență tehnică în cadrul gestiunii partajate, Comisia dorește să sublinieze faptul că, în conformitate cu condițiile prevăzute în programul de ajustare macroeconomică, contractul cu OCDE a fost semnat de autoritățile elene; astfel, punerea în aplicare și monitorizarea contractelor a rămas în totalitate sub responsabilitatea autorităților elene.

A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele 32 și 47.

60

Repartizarea competențelor între statele membre și Uniunea Europeană implică faptul că responsabilitatea pentru punerea în aplicare a reformelor structurale revine statului membru. Prin urmare, punerea în aplicare a reformelor structurale a fost și rămâne responsabilitatea autorităților elene, în timp ce Grupul operativ pentru Grecia a fost disponibil pentru a consilia și a acorda asistență autorităților elene, la cererea acestora.

Răspuns comun la punctele 61-65

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 60.

66

Grecia a înregistrat o rată ridicată de absorbție în ceea ce privește perioada de programare 2007-2013, ajungând să ocupe o poziție bună la nivelul UE. Acest lucru a fost realizat printr-o strânsă cooperare între funcționarii Comisiei și ministerele și autoritățile de gestionare elene, în vederea sprijinirii acestora din punct de vedere administrativ, prin stabilirea de termene și acordarea de asistență tehnică, după caz.

Răspuns comun la punctele 67-70

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 60.

71

Comisia este de acord cu analiza Curții privind cauzele progresului lent înregistrat și dificultățile întâmpinate în furnizarea de asistență tehnică prin proiecte în domeniul impozitării. A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 60.

72

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 60.

Concluzii și recomandări

74

În ceea ce privește interpretarea dată de Comisie referitor la „un vast program de asistență tehnică”, a se vedea răspunsul Comisiei la punctul I.

Recomandarea 1

Comisia acceptă recomandarea 1.

Noul serviciu SRSS va lua în considerare această recomandare pentru noile misiuni de asistență tehnică.

Comisia intenționează să includă recomandarea Curții în definirea cadrului pentru activitățile SRSS.

76

Comisia consideră că Grupul operativ pentru Grecia și-a îndeplinit mandatul. A se vedea răspunsul Comisiei la partea II din raport.

76 Primul paragraf

Comisia consideră că asistența tehnică s-a dovedit a fi optimă printr-o combinație de experți integrați și experți pe termen scurt, locali și internaționali, în scopul de a se acoperi pe deplin domenii complexe de reformă, ținând seama întotdeauna de natura cu un grad ridicat de specificitate a sarcinilor și a competențelor tehnice necesare.

Printre diferitele mecanisme de acordare a asistenței tehnice, utilizarea contractanților externi este extrem de importantă pentru acordarea de asistență tehnică în cazurile în care Comisia nu dispunea de expertiză.

Prin urmare, Comisia a utilizat instrumentele existente pentru a contracta experți care au îndeplinit cerințele necesare.

Pe baza dispozițiilor prevăzute în Statutul funcționarilor, Comisia a angajat în mod direct experți, inclusiv temporar; utilizarea expertizei externe s-a bazat pe o evaluare a necesităților.

Prin urmare, Comisia a angajat numai resursele necesare în cadrul soluțiilor de urgență care au trebuit furnizate în situația în care se afla Grecia, inclusiv în ceea ce privește numărul prestatorilor de servicii și expertiza externă.

76 Al doilea paragraf

Comisia a selectat prestatorii de servicii cu respectarea deplină a cadrului juridic și a normelor existente instituite de Comisie.

76 Al patrulea paragraf

Comisia consideră că termenii de referință au fost concepuți în mod adecvat. Comisia a adoptat abordări diferite și specifice în elaborarea termenilor de referință și a planurilor de acțiune în funcție de tipul proiectului, condiționalitatea programului de ajustare macroeconomică, tipul de intervenții care urmau a fi efectuate, circumstanțele în care contractantul trebuia să contribuie la acțiune și stadiul de avansare al proiectului.

A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele 49 și 50.

Recomandarea 2

Comisia acceptă recomandarea 2.

Recomandarea 3

Comisia acceptă recomandarea 3.

Având în vedere numărul important de eforturi depuse de statele membre (din zona euro sau din afara acesteia), de Comisie, de organizațiile internaționale și naționale în scopul de a sprijini Grecia pentru a face față crizei și pentru a întreprinde planificarea necesară și punerea în aplicare a reformelor, Comisia consideră că numărul de părți interesate implicate a fost adecvat.

Prin urmare, numărul de parteneri a reflectat acțiunile care erau necesare pentru a se aborda pe deplin scopul asistenței.

Recomandarea 4

Comisia acceptă recomandarea 4.

Strategia Grupului operativ pentru Grecia, caracterizată printr-un grad înalt de flexibilitate pentru a permite un răspuns rapid și eficient la nevoile în schimbare într-un mediu de criză profundă și acționarea în regim de urgență, s-a dovedit a fi bine adaptată circumstanțelor. Comisia ar dori să sublinieze faptul că, în funcție de necesități și circumstanțe, Grupul operativ pentru Grecia a ales abordarea cea mai adecvată și utilizarea corespunzătoare a resurselor, inclusiv, printre altele, integrarea – în ministerele și administrațiile elene – de experți din Comisie, organizații internaționale, agenții naționale și/sau înalți funcționari din alte state membre, prin organizarea de seminare și punerea la dispoziție de experți pe termen scurt.

Prin urmare, stabilirea ciclului de planificare în cadrul Grupului operativ pentru Grecia a răspuns la acest context general, asigurând flexibilitatea necesară în procesul decizional cu privire la diferitele opțiuni de acordare a asistenței tehnice. Prioritizarea acțiunilor depindea de cererile autorităților elene și de condițiile prevăzute în programul de ajustare economică și a trebuit să fie ajustată în conformitate cu rezultatul negocierilor.

Recomandarea 5

Comisia acceptă recomandarea 5.

Procedurile urmate de Grupul operativ pentru Grecia pentru atribuirea de contracte pe termen lung organizațiilor internaționale sau agențiilor naționale erau conforme cu procedurile prevăzute în Regulamentul financiar, normele de aplicare ale acestuia și procesul decizional.

Toate agențiile naționale și organizațiile internaționale selectate au fost auditate la nivelul Comisiei (evaluare bazată pe 4 și 6 piloni) și s-a confirmat experiența lor satisfăcătoare în gestionarea contractelor finanțate din bugetul UE.

Comisia ar dori să sublinieze faptul că s-au depus eforturi suplimentare în abordarea bazată pe rezultate, după intrarea în vigoare a noului Regulament financiar în 2013: au fost semnate noi acorduri-cadru cu organizațiile bazate pe 6 piloni, punându-se accentul pe proiecte bazate pe rezultate, care urmează o descriere bazată pe un cadru logic și pentru care beneficiile în raport cu costurile trebuie stabilite la începutul procesului de contractare.

77

Comisia a monitorizat punerea în aplicare globală a asistenței tehnice. Proiectele specifice pentru punerea în aplicare a reformelor au fost efectuate sub responsabilitatea autorităților elene și, prin urmare, nu au fost supuse monitorizării de către Comisie.

79

A se vedea răspunsul Comisiei la partea III din raport și la punctul 55.

Recomandarea 6

Comisia acceptă recomandarea 6 și va monitoriza sistematic asistența tehnică desfășurată sub responsabilitatea sa directă în calitate de autoritate contractantă.

La înființarea noului cadru care va sta la baza acțiunilor SRSS, Comisia va lua în considerare, în analiza ex ante, lecțiile învățate și experiența acumulată în cursul punerii în aplicare a acțiunilor de asistență tehnică de către Grupul operativ pentru Grecia. În plus, Comisia ia în considerare posibilitatea de lansare a unei cereri de oferte pentru o evaluare ex post a măsurilor puse în aplicare în Grecia, odată ce toate activitățile de asistență tehnică vor fi definitivate.

Recomandarea 7

Comisia acceptă recomandarea 7.

Acțiunea viitoare a SRSS va pune în evidență acest aspect privind consolidarea capacităților.

QJ-AB-15-020-RO-E    ISSN 1977-5806

Grupul operativ pentru Grecia a fost înființat în 2011 de către Comisia Europeană pentru a sprijini punerea în aplicare a programului de ajustare economică, oferind o gamă largă de activități de asistență tehnică. Acest raport examinează dacă mandatul grupului operativ a fost îndeplinit și dacă asistența oferită Greciei a contribuit în mod eficace la procesul de reformă. Curtea a constatat că, per ansamblu, grupul operativ s-a dovedit a fi un mecanism funcțional de furnizare și de coordonare a activităților complexe de asistență tehnică. Au existat însă o serie de deficiențe la nivelul concepției unora dintre proiecte, iar rezultatele obținute din perspectiva influenței exercitate asupra progreselor reformelor au fost eterogene.