ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.

Print | ISBN 978-92-872-3274-8 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/4448 | QJ-AB-15-017-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-3263-2 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/05364 | QJ-AB-15-017-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3282-3 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/46274 | QJ-AB-15-017-BG-E

© Европейски съюз, 2015 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG
2015

№ 20

Специален доклад

Разходна ефективност
на помощта за развитие
на селските райони,
насочена към инвестиции
в непроизводствени
дейности в областта на
земеделието

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършените от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Augustyn Kubik, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с опазването и управлението на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Jan Kinšt, със съдействието на Alejandro Ballester Gallardo — ръководител на неговия кабинет, Bernard Moya — аташе в кабинета, Davide Lingua — ръководител на отдел, Paulo Oliveira — ръководител на екип. Одитният екип включва Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane и Zoltan Papp. Murielle Siffert подпомогна одита в качеството си на секретар.

Съдържание

Речник на термините

Кратко изложение

Въведение

Помощ от ЕС за инвестиции в непроизводствени дейности в областта на земеделието

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Сметната палата констатира, че помощта за инвестиции в непроизводствени дейности е ефективна, въпреки слабостите в процедурите за подбор и инструментите за мониторинг.

Въпреки широкото определение на агроекологични нужди държавите членки са насочили помощта чрез ограничаване на видовете инвестиции в непроизводствени дейности, допустими за финансиране

И четирите одитирани държави членки посочват допълващия характер на помощта за инвестиции в непроизводствени дейности, но само две са приложили този принцип на оперативно равнище, за да се насърчи полезното взаимодействие с други схеми за подпомагане

Слабости в процедурите за подбор в одитираните държави членки са довели до предоставяне на помощ за инвестиции в непроизводствени дейности, които не са допустими за финансиране, или чийто избор е бил недостатъчно обоснован

Липсва информация относно постигнатото чрез помощта на ЕС за инвестиции в непроизводствени дейности на равнище ЕС и държави членки…

… въпреки това Сметната палата констатира, че 71 % от одитираните инвестиции в непроизводствени дейности са допринесли за постигане на целите, свързани с устойчивото използване на земеделски земи

В одитираните държави членки разходите, свързани с финансирането на инвестиции в непроизводствени дейности, често са прекалено високи или недостатъчно добре обосновани

Инвестициите в непроизводствени дейности получават висок процент публично финансиране, въпреки че понякога включват компоненти, които генерират средства

Одитираните държави членки финансират инвестиции с прекомерно високи разходи или разходи, които не са достатъчно обосновани

Установени са проблеми с основателността на разходите в повечето от инвестициите в непроизводствени дейности, одитирани от Сметната палата

До началото на периода 2014—2020 г. все още не са били коригирани слабостите по отношение на разходната ефективност на помощта за инвестиции в непроизводствени дейности за периода 2007—2013 г.

На оперативно ниво не винаги е постигната допълняемост, която да насърчи взаимодействието

Липса на подходящи показатели и данни относно изпълнението извън рамките на вложените средства и крайните продукти и услуги

Слабости в процедурите за подбор

Некоригирани ставки на помощта, въпреки характеристиките на „възвръщаемост“ на инвестициите

Неоправдани или недостатъчно обосновани разходи

Други въпроси във връзка с допустимостта за подпомагане

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Основни характеристики на мярката на ЕЗФРСР за подпомагане за инвестиции в непроизводствени дейности в областта на земеделието
Приложение II | — | Обобщено представяне на посетените на място инвестиции в непроизводствени дейности
Приложение III | — | Обобщено представяне на нуждите, целите и видовете инвестиции в непроизводствени дейности по държави членки

Отговори на Комисията

Речник на термините

Анализ на разходната ефективност — сравняване на разходите и отражението на дадена интервенция, за да се прецени до каква степен тя може да се разглежда като ефективно изразходване на средствата. За целите на настоящия одит инвестициите в непроизводствени дейности се считат за разходно ефективни, когато: i) те са ефективни (вж. определението на ефективността по-долу); и ii) не съществуват доказателства, че същите инвестиции са можели да бъдат направени при по-ниски разходи. Когато същите инвестиции са можели да бъдат направени при по-ниски разходи, икономическата ефективност на тези инвестиции е по-малка, тъй като същите цели и/или резултати са можели да бъдат постигнати при по-ниски разходи.

ЕЗФРСР — Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони.

Ефективност — постигане на поставените цели. За целите на настоящия одит допустимите инвестиции в непроизводствени дейности, които са свързани с агроекологични нужди и/или допринасят за постигане на агроекологична цел, определена от държавите членки в техните програми за развитие на селските райони, се считат за ефективни.

Ефикасност — постигане на най-доброто съотношение между ефективност и разходи.

ИНД — инвестиции в непроизводствени дейности, подпомагани по мярка 216 на ЕЗФРСР.

Междинен преглед — вид текущ доклад за оценка. Междинните доклади за оценка предлагат мерки за подобряване на качеството на програмите за развитие на селските райони и тяхното изпълнение.

Мониторинг — редовна проверка на ресурсите, предоставените продукти и услуги и резултатите от интервенциите.

Мярка — схема за помощ за прилагане на политика. Всяка мярка определя специфични правила, които следва да бъдат спазвани от проектите или действията, предмет на финансиране. Има два основни вида мерки: инвестиционни мерки и помощи, обвързани с площ.

ОРМО — Обща рамка за мониторинг и оценка. Единна рамка за мониторинг и оценка на действията за развитие на селските райони за програмния период 2007—2013 г. като средство за подобряване на резултатите от изпълнението на програмите, за гарантиране на управленска отговорност и за предоставяне на възможност за оценка на степента, в която са били постигнати целите.

Оценка — периодично събиране и анализ на данни за формиране на заключения относно ефективността и ефикасността на „интервенциите“.

Предварителна оценка — част от изготвянето на всяка програма за развитие на селските райони, чиято цел е да оптимизира разпределението на бюджетните средства и да подобри качеството на програмирането.

Програма за развитие на селските райони (ПРСР) — документ, изготвен от държава членка или регион и одобрен от Комисията, за планиране и мониторинг на изпълнението на политиката за развитие на селските райони.

Програмен период — многогодишна рамка за планиране и прилагане на политиките на ЕС, като например политиката за развитие на селските райони.

Регламент за ЕЗФРСР — Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от ЕЗФРСР.

Резултати — прекият ефект или промените, които възникват от интервенцията.

Споделено управление — метод за изпълнение на бюджета на ЕС, при който Комисията делегира задачи по изпълнението на държавите членки, като същевременно запазва окончателната отговорност.

Управляващ орган — национален или регионален орган, определен от държава членка, за управление на програма за развитие на селските райони.

Кратко изложение

I

В рамките на политиката за развитие на селските райони държавите членки могат да използват бюджета на ЕС, за да предоставят безвъзмездна финансова помощ за разходите във връзка с инвестиции в непроизводствени дейности (ИНД). ИНД представляват инвестиции, които не генерират значителна възвръщаемост, доходи или приходи и не увеличават съществено стойността на земеделското стопанство на бенефициента, но оказват положително въздействие върху околната среда. По-специално ИНД следва да изпълняват допълваща роля при изпълнението на агроекологичните цели или задължения, които могат да бъдат приети в рамките на други агроекологични схеми, или при повишаването на екологичната стойност на защитени територии.

II

Публичното подпомагане за ИНД се предоставя от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и от национално съфинансиране. Процентът публична помощ, прилаган за ИНД, е много по-висок от отпускания за други производствени инвестиции, и често достига до 100 % от общия размер на разходите за инвестиции. За програмния период 2007—2013 г. за ИНД са изразходвани приблизително 860 млн. евро публични средства. Настоящият одит извърши проверка на разходната ефективност на ИНД във връзка с постигането на екологичните цели през програмния период 2007—2013 г.

III

Заключенията от този одит се базират на проверката на системите за управление и контрол на четири държави членки, които са изразходили 80 % от общия размер на средствата на ЕЗФРСР за ИНД и за посещения на 28 проекти за ИНД, които най-често са били финансирани. Общото заключение на Сметната палата е, че помощта за ИНД е допринесла за постигането на екологичните цели, свързани с устойчивото използване на земеделска земя, но по начин, който не е бил разходно ефективен.

IV

Въпреки че държавите членки не винаги са осигурявали допълваща роля на ИНД чрез взаимодействие с други схеми за подпомагане, те са насочили средства за ИНД към видовете инвестиции с потенциал ефективно да отговорят на техните агроекологични нужди. Одитът обаче установи, че държавите членки са възстановили инвестиционни разходи, които са били прекалено високи или са били недостатъчно добре обосновани, като това е направило подпомагането за ИНД икономически неефективно. Освен това поради слабости при процедурите за подбор държавите членки са финансирали проекти за ИНД, които са били недопустими за подпомагане от ЕС, или са избрали заявления за проекти, без да проверят адекватно дали отговарят на важни критерии за подбор.

V

Одитът установи, че 71 % от посетените проекти са допринесли за постигането на агроекологични цели като защитата на ландшафта и биологичното разнообразие. За да бъде разходно ефективен този принос, е важно разходите на подпомогнатите ИНД да бъдат основателни и доказани. Сметната палата откри ясни показатели за неоправдани разходи при 75 % от тези проекти. В резултат на това само 5 от 28 (18 %) одитирани проекта са доказали, че са разходно ефективни.

VI

Проблемите, свързани с основателността на разходите за ИНД, може да не се ограничават само до извадката от проверени проекти, тъй като установените конкретни случаи произтичат от идентифицираните слабости в системите за управление и контрол на държавите членки. По-специално, те са възстановили инвестиционни разходи въз основа на единичните цени, които са били много по-високи от действителните пазарни разходи, или не са проверили надлежно действителността на декларираните разходи, или са приели най-скъпата оферта за инвестиции, без да изискат обосновка от бенефициентите или без да сравнят предложените разходи с целеви показатели. Освен това Сметната палата откри във всички одитирани държави членки няколко случая, при които ИНД с явни възвръщаеми характеристики са се възползвали от максималния процент подпомагане, определен за този вид инвестиции, което означава, че в повечето случаи те са били изцяло финансирани с публични средства.

VII

Липсва информация за изпълнението относно това, какво е било постигнато чрез помощта за инвестиции в непроизводствени дейности на равнище ЕС и държави членки. Наличните показатели за мониторинг са измерили само данните за вложени средства и за продукти/услуги, като например размера на публичните разходи, броя на земеделските стопанства, които получават подпомагане и общия обем на инвестициите. Поради липсата на специфични показатели за резултатите някои държави членки са обединили оценката на изпълнението на ИНД с други екологични схеми, като са предположили по лична преценка, че всички действат по един и същ начин.

VIII

Подкрепата от ЕЗФРСР за ИНД продължава през програмния период 2014—2020 г., но Комисията и държавите членки все още не са коригирали повечето от установените от Сметната палата слабости. Основната причина е, че те не са положили достатъчно усилия, за да открият слабостите навреме, така че необходимите корективни действия да могат да бъдат предприети преди началото на новия период. От друга страна, държавите членки не са анализирали причините за нередностите, установени чрез техните собствени контроли, за да подобрят управлението на схемата. Освен това собствените одити на Комисията са направени твърде късно, за да помогнат на държавите членки да идентифицират и коригират недостатъците в управлението през периода на изпълнение 2007—2013 г.

IX

Въз основа на тези констатации Сметната палата отправя следните препоръки с цел подобряване на разходната ефективност на ИНД, които ще бъдат финансирани по време на програмата за развитие на селските райони през периода 2014—2020 г.:

—От 2017 г. Комисията следва да извършва мониторинг на изпълнението на ИНД от съответните държави членки чрез техните годишни доклади за изпълнението, които следва също така да включват информация за броя и дела на проектите за ИНД, които са изпълнени заедно с други мерки за развитие на селските райони или екологични схеми, включително интегрирани проекти.

—Държавите членки следва да включат в своите планове за оценка, оценка на степента, до която ИНД се изпълняват в единство с други мерки за развитие на селските райони или екологични схеми.

—Държавите членки следва да оповестят публично всички критерии, използвани при подбора и подреждането по приоритети на ИНД, и систематично да правят проверка на съпътстващата документация относно спазването на тези критерии. Държавите членки следва също така да осигуряват подходящо разделение на задълженията между организациите и лицата, които участват в подаването и подбора на заявленията.

—За новия програмен период Комисията следва да предостави на държавите членки насоки относно критериите за подбор, като обърне специално внимание на изискването за прозрачност, и също така следва да проверява дали държавите членки прилагат подходящи процедури за подбор на проектите.

—Комисията следва да следи за това, по време на оценките на програмния период 2014—2020 г. да се извършва мониторинг или поне специфична оценка на приноса на ИНД за постигане на агроекологичните цели на ЕС.

—Държавите членки, в които подкрепата за ИНД е значителна, следва да определят специфични показатели за резултатите и да докладват относно тези показатели в годишните си доклади за изпълнение и в своите оценки.

—Държавите членки следва да определят възможно най-скоро подходящи критерии за определяне на характеристиките на ИНД, които носят възвръщаемост и които се ползват от най-високия процент на подпомагане. Въз основа на тази оценка държавите членки следва да определят степента на подкрепа.

—Комисията следва също така да предостави допълнителни насоки за определянето на тези критерии.

—Държавите членки следва да въведат възможно най-бързо процедури, гарантиращи, че разходите на подпомаганите ИНД не надвишават разходите за подобни видове стоки, услуги или дейности, предлагани на пазара.

—В контекста на своя многогодишен план за одит Комисията следва да извърши проверка на ефективното прилагане от държавите членки на контролите, предвидени да следят за основателността на разходите.

—Държавите членки следва да определят преди първите проверки на място за периода 2014—2020 г. метод за навременно консолидиране и анализ на причината за грешките, открити по време на тези проверки.

—При планирането на бъдещите одити Комисията следва да вземе предвид нивото на установените от Сметната палата слабости в областта на разходите, независимо от тяхното ограничено финансово значение.

Въведение

Помощ от ЕС за инвестиции в непроизводствени дейности в областта на земеделието

01

Инвестициите в непроизводствени дейности (ИНД) представляват инвестиции, които не генерират значителна възвръщаемост, доходи или приходи и не увеличават съществено стойността на земеделското стопанство на бенефициента, но оказват положително въздействие върху околната среда. Публичната подкрепа за ИНД предоставя финансов стимул за собствениците на земеделски стопанства да направят този вид екологични инвестиции. ИНД имат различно съдържание — от възстановяване на характеристики на ландшафта, като традиционните граници, влажни зони, живи плетове и сухи каменни стени, до създаването и/или възстановяването на местообитание или елемент на ландшафта, като например възстановяване на площи с ниски храсти, богати на видове затревени площи, или тревни ивици, богати на растителност (вж. каре 1).

02

По време на периода 2007—2013 г. Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) предоставя подкрепа за ИНД по мярка 216. Както е показано на фигура 1, тази мярка е част от ос 2 на политиката на ЕС за развитие на селските райони, свързана с общата цел за устойчиво използване на земеделските земи.

Каре 1

Примери за подпомагани ИНД

Суха каменна стена в Пулия (Италия)

Дъсчена пътека във влажна зона в Източен Девън (Обединеното кралство)

Източник: Европейска сметна палата.

Фигура 1

Структура на ос 2 на политиката на ЕС за развитие на селските райони по отношение на устойчивото използване на земеделски земи

Източник: Европейска мрежа за развитие на селските райони (ЕМРСР).

03

Регламентът за ЕЗФРСР¹ постановява, че следва да се отпускат помощи за неизгодни инвестиции, когато те са необходими за изпълнение на задълженията, поети по агроекологични схеми или други агроекологични цели или когато увеличават обществената полезност на местата по „Натура 2000“ и други райони с висока природна стойност.

04

По-специално ИНД следва да играят допълваща роля, като допринасят за постигане на устойчиво използване на земеделските земи чрез подобряване на екологичната стойност на защитените зони или чрез подкрепа за изпълнението на агроекологичните задължения, като например тези, които са подпомагани по мярка 214² за развитие на селските райони — „Агроекологични плащания“. Като алтернатива ИНД могат да бъдат прилагани по независим начин за постигане на други агроекологични цели, често съвместно с други екологични схеми и/или мерки.

05

През програмния период 2014—2020 г. подкрепата за ИНД остава в обхвата на новата подмярка 4.4 „Подпомагане за инвестиции в непроизводствени дейности, свързани с постигане на агроекологичните цели и целите в областта на климата“ ³. Мярката по същество е същата като през периода 2007—2013 г. по отношение на нейната обосновка, обхват, бенефициенти, видове и нива на подпомагане. Тя също така запазва своята допълваща роля по отношение на други мерки⁴ и/или други екологични цели. В приложение I са представени за сравнение обосновката и някои характеристики на мярката през програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г.

06

Комисията и държавите членки споделят отговорността за управлението на подкрепата на ЕС за ИНД. Държавите членки трябва да определят конкретни цели и да прилагат ефективни системи за управление и контрол, за да гарантират, че подпомаганите инвестиции спазват приложимите правила и са икономически ефективни.

07

Комисията изготвя правила за прилагане и насоки и одобрява националните или регионалните програми за развитие на селските райони (ПРСР), в които държавите членки определят своите цели за избраните мерки за подпомагане. Комисията наблюдава и контролира изпълнението на програмите и проверява дали националните администрации на държавите членки са въвели ефективни системи за управление и контрол.

08

За периода 2007—2013 г. определените за ИНД проценти на публичната подкрепа могат да достигнат до 100 % от общите допустими разходи. За сравнение процентът на подпомагане, прилаган към други продуктивни инвестиции, като например тези, свързани с модернизацията на земеделските стопанства или с добавяне на стойност към земеделските продукти, е 40 %. За периода 2014—2020 г. са запазени тези проценти на подпомагане.

09

За програмния период 2007—2013 г. приблизително 1,014 млрд. евро, т.е. 1,5 % от публичното финансиране (ЕЗФРСР плюс национално съфинансиране) за устойчивото използване на земеделски земи, са предвидени за инвестиции в непроизводствени дейности (вж. таблица 1). През програмния период 2014—2020 г., тъй като по-голямата част от програмите за развитие на селските райони не бяха одобрени към момента на изготвяне на доклада (края на май 2015 г.⁵), не е възможно да се представят планираните стойности на разходите по линия на ЕЗФРСР.

Таблица 1

Общ обем на разходите на ЕЗФРСР и публичните разходи (ЕЗФРСР плюс национално съфинансиране) за ИНД за периода 2007—2013 г. (в млн. евро)

Мярка | Описание | Изплатени | Планирани
ЕЗФРСР | Публични | ЕЗФРСР | Публични
216 | Инвестиции в непроизводствени дейности | 549 900 632 | 859 331 286 | 610 843 250 | 1 013 996 313

Източник: Система SFC 2007 на Европейската комисия (май 2015 г.).

1Съображение 37 от преамбюла на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (OВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1).

2Мярка 214 за развитие на селските райони „Агроекологични плащания“ подпомага устойчивото развитие на селските райони. Плащанията, предоставяни по тази мярка, представляват 57 % от публичното финансиране за устойчивото използване на земеделски земи. Това насърчава земеделските производители и останалите управители на земя да поемат доброволно ангажимент да въведат или да продължат да прилагат методи за земеделска продукция, съвместими със защитата и подобряването на околната среда, природата и нейните особености, природните ресурси, почвата и генетичното разнообразие.

3Както е постановено в Регламент за изпълнение (ЕО) № 808/2014 на Комисията от 17 юли 2014 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 227, 31.7.2014 г., стр. 18).

4„Агроекология и климат“ се отнася за новата мярка 10 за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г. Плащанията по тази мярка са насочени към опазването и към насърчаването на необходимите промени в селскостопанските практики, които имат за цел положителен принос за околната среда и климата.

5Съгласно системата SFC 2014 на Комисията, към 29.5.2015 г. е имало 51 програмни документа, одобрени от Комисията, както и 67 програмни документи, които все още преминават процедури за одобрение.

Обхват и подход на одита

10

Сметната палата извърши одит на разходната ефективност на ИНД при използването им за постигане на целта на ЕЗФРСР за устойчиво използване на земеделските земи през програмния период 2007—2013 г., с оглед на изразяване на препоръки относно новия програмен период. Това се прави с цел държавите членки да могат да вземат предвид тези препоръки при разработването на правила и процедури за изпълнение, които ще регламентират техните програми, а също така и за да може Комисията да ги използва, и по-специално за да подобри своя мониторинг на системите за управление и контрол на държавите членки.

11

Одитът бе съсредоточен върху отговора на следния въпрос:

Разходно ефективен ли е приносът на ИНД към устойчивото използване на земеделските земи?

12

Във връзка с това докладът на Сметната палата дава отговори на следните подвъпроси:

—Ефективно ли са допринесли ИНД за постигането на агроекологичните цели, свързани с устойчивото използване на земеделски земи?

—Основателни и доказани ли са разходите за ИНД?

—Идентифицирали и коригирали ли са Комисията и държавите членки слабостите, засягащи разходната ефективност на ИНД през периода 2007—2013 г., с цел да направят подобрения през периода 2014—2020 г.?

13

Одитът беше извършен в периода юли 2014 г. — април 2015 г. Одитът беше насочен към програмния период 2007—2013 г. и обхвана системите за управление и контрол на държавите членки, свързани с подкрепата за ИНД, както и извадка от 28 проекта, която отразява най-важните ИНД в четири държави членки⁶: Португалия (континентална част), Дания, Обединеното кралство (Англия) и Италия (Пулия), което представлява 80 % от разходите на ЕЗФРСР и 60 % от бенефициентите по мярка 216 в началото на одита (вж. фигура 2).

Фигура 2

Програмен период 2007—2013 г. — Осъществени разходи на ЕЗФРСР за ИНД

Източник: Система SFC 2007 на Европейската комисия (март 2014 г.).

14

Одитните доказателства бяха събрани чрез документни проверки и одитни посещения на управляващите органи и бенефициентите в одитираните държави членки. Относно 28-те одитирани проекта за ИНД, Сметната палата провери тяхната допустимост за подпомагане, както и допълването им с други агроекологични мерки или цели, и дали те действително са допринесли за разрешаване на установените агроекологични нужди на разумна цена. Резултатите от тази оценка са представени в приложение II.

6За целите на настоящия доклад „държава членка“ може да се използва за обозначаване на страна или регион в тази страна.

Констатации и оценки

Сметната палата констатира, че помощта за инвестиции в непроизводствени дейности е ефективна, въпреки слабостите в процедурите за подбор и инструментите за мониторинг

15

Сметната палата провери системите за управление и контрол на одитираните държави членки и приложи следните критерии, за да направи оценка дали подкрепата за ИНД е допринесла ефективно за устойчивото използване на земеделските земи:

—Държавите членки следва ясно да определят своите специфични агроекологични нужди по отношение на устойчивото използване на земеделски земи и видовете ИНД, които ще допринесат за справянето с тези нужди. Като се има предвид, че ИНД следва да допълнят други актуални агроекологични мерки и/или цели, държавите членки следва да осигурят това допълване чрез изричното свързване на подкрепата за ИНД с тези мерки и/или цели.

—Държавите членки следва ефективно да прилагат критериите за подбор на проекти за насочване на наличното финансиране към определени видове ИНД, като същевременно осигуряват прозрачност и спазване на приложимото законодателство.

—Държавите членки следва да извършват мониторинг на изпълнението на проектите и да оценяват дали подпомогнатите ИНД са допринесли за постигането на определените екологични цели.

На фигура 3 е представена интервенционна логика, която илюстрира тези критерии.

16

В допълнение към оценката на системите на управление Сметната палата прегледа извадка от 28 проекта за ИНД (вж. точка 13), ПРСР на държавите членки и съответните данни от мониторинга и докладите за оценка.

Фигура 3

Интервенционна логика на ИНД в рамките на програмния период 2007—2013 г.

Въпреки широкото определение на агроекологични нужди, държавите членки са насочили помощта чрез ограничаване на видовете инвестиции в непроизводствени дейности, допустими за финансиране

17

За да бъде ефективна, подкрепата за ИНД трябва да бъде насочена към специфични агроекологични нужди, свързани с устойчивото използване на земеделските земи. Сметната палата установи, че въпреки че всички държави членки са определили агроекологичните си нужди в общи линии, те са намалили риска от ненасочена подкрепа чрез ограничаване на видовете ИНД, които отговарят на условията за финансиране. В приложение III е представено обобщение на агроекологичните нужди и цели, както и видовете ИНД, наблюдавани във всяка одитирана държава членка. Това показва, че действително има цялостна съгласуваност между вида на ИНД, избрани от държавите членки, и агроекологичните нужди, описани в техните ПРСР.

18

При разглеждане на финансовото разпределение на публичната подкрепа две държави членки са насочили помощта допълнително, основно за проекти, свързани с поддръжка и опазване на ландшафта. В случая на Португалия, 89 % от подкрепата за ИНД е свързана с възстановяването на традиционните сухи каменни стени, поддържащи терасираните лозя в долината на Douro. В Италия (Пулия) 97 % от публичната подкрепа за ИНД е свързана с възстановяване на традиционните сухи каменни стени, които представляват особеност на регионалните системи за земеделско производство и на ландшафта. Това са примери за ясен избор за концентриране на подпомагане за ИНД за определена агроекологична нужда.

И четирите одитирани държави членки посочват допълващия характер на помощта за инвестиции в непроизводствени дейности, но само две са приложили този принцип на оперативно равнище, за да се насърчи полезното взаимодействие с други схеми за подпомагане

19

Регламента за ЕЗФРСР определя за ИНД допълваща роля (вж. параграфи 3 и 4), но предоставя на държавите членки свободата да избират равнището на това допълване. Одитът установи, че всички одитирани държави членки използват понятието „допълняемост“, но само в две — Португалия (континентална част) и Обединеното кралство (Англия) — ефектът на допълване е определен на оперативно равнище с цел действително насърчаване на взаимодействието между различните схеми за подпомагане в областта на околната среда. По-специално тези две държави членки са свързали подкрепата за ИНД с мярка 214 на ЕЗФРСР — „Агроекологични плащания“, до такава степен, че за да се получи достъп до подкрепа за ИНД, се изисква наличието на дадено агроекологично задължение, свързано с мярка 214 за развитие на селските райони.

20

От друга страна, Дания и Италия (Пулия) са определили допълняемостта по-непрактично и неясно, тъй като подкрепата за ИНД е свързана с общите агроекологични цели, определени в техните ПРСР (например опазване на ландшафта и защита на природните ресурси), които са споделени от други мерки на ЕЗФРСР по ос 2 (вж. фигура 1). Въпреки това не е разработена кръстосана мярка за допълване. В каре 2 са представени примери на взаимодействия и неясна допълняемост на подкрепата за ИНД.

Каре 2

Примери за допълняемост с други мерки/цели

В Португалия (континентална част) схемите за ИНД в подкрепа на възстановяването на стени от сухи камъни в долината на Douro изискват от кандидатите да бъдат бенефициенти по мярка 214 „Агроекологични плащания“. По мярка 214 бенефициентите получават финансова подкрепа, за да поемат редица агроекологични ангажименти. Един от тези ангажименти е да запазят съществуващите сухи каменни стени на техните земеделски стопанства в добро състояние за срок от най-малко пет години. В такива случаи, подкрепата за ИНД за възстановяване на сухи каменни стени допълва ангажимента, който изисква тяхната поддръжка, и двете мерки, взети заедно, допринасят за постигането на целта за запазване в добро състояние на важна особеност на ландшафта в този регион.

В Обединеното кралство (Англия) стопанисването на околната среда е доброволна схема, която предлага плащания (финансирани по мярка 214 за развитие на селските райони), за управители на земи, които се ангажират да управляват земята си в полза на агроекологичните цели. Тази схема се състои от различни нива с нарастващи изисквания. Едно от тези нива — Управление на високо равнище (HLS) — включва възможността за финансиране на определен вид капитално строителство (напр. възстановяване на ландшафт и характеристики или традиционни граници), което ще бъде предприето от бенефициентите. Подкрепата за ИНД осигурява финансирането на това капитално строителство.

В Италия (Пулия) и Дания подкрепата за ИНД е свързана с постигането на общите агроекологични цели, които са определени за цялата ос 2, например опазване на ландшафта в селските райони и запазване на биологичното разнообразие, и не е ограничена до конкретни области, за които е установена специална екологична стойност. В Италия (Пулия) от бенефициентите на помощта се изисква само да развиват земеделска дейност, докато в Дания всички частни или публични юридически лица, включително собственици или арендатори на земеделска земя, могат да бъдат бенефициенти, с изключение на подмярката за придобиване на земи за създаване на влажни зони, за която бенефициент е датската държава.

21

Сметната палата счита, че изборът да се свърже подкрепата за ИНД с други мерки за развитие на селските райони, като например мярка 214, изисква потенциално по-силна връзка с вече съществуващите агроекологични ангажименти и поради това насърчава по-силен ефект на взаимодействие за постигането на целите в областта на агроекологията.

22

Това свързване на мерки обаче също води до риск от припокриване на подкрепата, ако дейностите, които ще бъдат финансирани по всяка мярка, не са ясно разграничени. Такъв е случаят с Португалия (континентална част), когато подпомагането по мярка 214 „Агроекологични плащания“ включва суми за поддържане/възстановяване на части на сухи каменни стени, които се нуждаят от възстановяване (лошо състояние). Вследствие на това плащанията по мярка 214, свързани с ангажимента за поддръжка, могат да включват стени, които трябва да бъдат поддържани, както и стени, които трябва да бъдат възстановени. В същото време разходите за дейностите по възстановяването биха могли също да бъдат изискани на 100 % от подкрепата за ИНД. Това означава, че интензитетът на помощта за възстановяването на някои сухи каменни стени обективно може да надвишава 100 %. Сметната палата установи четири такива случая в шестте посетени проекта в Португалия.

23

Като цяло изборът, направен от държавите членки да използват подкрепа за ИНД, е отразен в извадката от проекти, посетени от Сметната палата, при което 16 от 28 посетени проекта са били осъществени при взаимодействие с други мерки за развитие на селските райони, а по-голямата част от проектите (21 от 28) се считат за допълващи други агроекологични цели. За подробности вж. приложение II.

Слабости в процедурите за подбор в одитираните държавите членки са довели до предоставяне на помощ за инвестиции в непроизводствени дейности, които не са допустими за финансиране, или чийто избор е бил недостатъчно обоснован

24

Държавите членки трябва да насочат оскъдните публични средства към тези предложения за проекти, които най-добре отговарят на националните или регионалните нужди, при спазване на приложимите регламенти и принципите на равен достъп и прозрачност. Сметната палата извърши проверка на съществуващите процедури за подбор в одитираните държави членки и установи във всички, с едно изключение, слабости по отношение на тези аспекти. В каре 3 са посочени някои примери.

Каре 3

Слабости при избора на проекти за ИНД

1) Избор на недопустими инвестиции

Дания

Предварителните проучвания (т.е за осъществимост) за проекти във влажни зони се третират като индивидуални ИНД, следват процедурите за индивидуално одобрение и са икономически независими от всякакви инвестиции, които могат да бъдат направени на по-късен етап. Въпреки това член 55 от Регламент (ЕО) № 1974/2006⁷ предвижда, че общите разходи за операция по инвестиране, които са допустими за съфинансиране, може да се считат за такива само доколкото действително съществува такава операция. Сметната палата счита, че това изискване защитава принципите на икономическа изгодност, тъй като то предпазва парите на ЕС да не се изразходват за действия, които не допринасят за постигането на целите на схемата за подпомагане. Такъв е случаят с проучванията за осъществимост, които не водят до конкретни инвестиции. В тази държава членка по-малко от половината от финансираните предварителни проучвания са последвани накрая от отделни заявления за действителните инвестиции във влажните зони. Освен това в някои случаи проучванията за осъществимост с положително заключение не са довели до изпълнение на конкретни проекти.

Италия (Пулия)

Националните органи са определили, че само земеделски стопани, които са регистрирани в регистъра на търговската камара, могат да има достъп до подкрепа за ИНД. Сметната палата констатира, че трима от шестте посетени на място бенефициенти не отговарят на това изискване, и е следвало да нямат достъп до подкрепа за ИНД.

2) Подборът на проектите не е достатъчно прозрачен

Обединено кралство (Англия)

Националните органи определят стопанства, които потенциално могат да бъдат подкрепени. За тази цел те използват предварително определени списъци на земеделските стопанства, определени по приоритети според техния потенциал за постигане на резултати в областта на околната среда, следвани от процедура на преговори между националните органи и потенциалните бенефициенти. Въпреки това липсва информация относно базата за определяне на приоритетите и оценката на положителните характеристики на заявлението. Освен това документацията по схемата предполага, че включването на допълнителни предложения за управление на земята става по преценка на националните служители.

Дания

Заявленията за подпомагане, свързани с ИНД за колективни насаждения, са представени на управляващите органи почти изключително от националното сдружение на собствениците на земи и арендаторите. Тази национална асоциация решава въз основа на собствените си критерии кое местно сдружение ще участва в представените проекти и в крайна сметка проектите, които ще получават помощи. Освен това националната асоциация участва в Консултативния комитет, който определя сравнителния приоритет на заявленията, които са били подадени. По мнението на Сметната палата това представлява потенциален конфликт на интереси.

3) Неподходяща проверка на ключови критерии за подбор

Италия (Пулия)

В поканата за предложения от 2009 г. относно подкрепата за ИНД за възстановяване на сухи каменни стени са били одобрени 602 от 3 887 подадени заявления, което е довело до общи публични разходи в размер на 42,7 млн. евро. Критериите за определяне на приоритети отпускат максимум седем точки. Всички заявления с по-малко от шест точки са били изключени.

Сред важните критерии за определяне на приоритети е класификацията на земеделските стопанства като имащи висока екологична и ландшафтна стойност, ако притежават маслинови насаждения. Кандидатите, отговарящи на този критерий, получават две точки, които са от решаващо значение, за да не бъдат изключени.

Националните органи не са проверили независимо съответствието с този конкретен критерий. Тази задача е възложена на сдруженията на производителите, които трябва да удостоверят, че техните членове изпълняват този критерий.

Липсва информация относно постигнатото чрез помощта на ЕС за инвестиции в непроизводствени дейности на равнище ЕС и държави членки…

25

Ключов инструмент, осигуряващ правилното изразходване на помощта на ЕЗФРСР за ИНД, са мониторингът и оценката. За периода 2007—2013 г. регламентът за развитие на селските райони въвежда „Обща рамка за мониторинг и оценка“ (ОРМО). Общата рамка за мониторинг и оценка използва общи показатели, предназначени за вписване на напредъка за постигане на целите за развитие на селските райони по начин, който позволява всяка от програмите за развитие на селските райони (ПРСР) да бъде сравнена и данните да бъдат събрани. Тъй като общите показатели не могат напълно да обхванат всички ефекти от отделните схеми за подпомагане, държавите членки също така могат да определят ограничен брой допълнителни показатели.

26

Сметната палата откри няколко слабости в мониторинга и оценката, които са довели до цялостна липса на необходимата информация за резултатите, постигнати от ИНД, а именно степента, в която ИНД са допринесли за постигане на агроекологичните цели, свързани с устойчивото използване на земеделски земи.

27

На първо място, държавите членки не са определили допълнителни базови показатели по отношение на подкрепата за ИНД по време на етапа на програмиране. Използването на допълнителни базови показатели би позволило да се създаде контекст, в който разпределянето на ресурси за подпомагане на ИНД става по-ясно и дава възможност за сравнение на приноса на подкрепата за ИНД в края на периода. В каре 4 е представен пример за това как базовите показатели могат да улеснят измерването на резултатите, постигнати от подкрепата за ИНД.

Каре 4

Примери за възможни базови показатели

Италия (Пулия) и Португалия (континенталната част)

Възстановяването на стени от сухи камъни е единственият най-важен вид ИНД, определени в ПРСР (97 % от общото публично финансиране в Пулия, 89 % в Португалия). Въпреки това националните органи не са определили базова ситуация по отношение на общото количество сухи каменни стени в областите, предмет на този вид подкрепа за ИНД, количеството сухи каменни стени, които са определени като изискващи поддръжка в началото на програмния период, или целевите количества сухи каменни стени, които следва да бъдат възстановени в края на програмния период. Това би предоставило по-ясна представа за значението и ефективността на ресурсите, разпределени за този вид ИНД.

28

На второ място, общите показатели на ОРМО измерват входни и изходни данни, като например размера на публичните разходи, броя на стопанствата, получаващи подкрепа, и общия обем на инвестициите, но са особено неподходящи за оценка на въздействието на инвестиционни мерки като подкрепата за ИНД. По подобен начин, общият показател за резултатите, получени от подкрепата за ИНД, взема предвид площта на земята (измерена в брой хектари) в рамките на успешните схеми за управление на земята, и следователно не може да изрази връзката или приноса на дадена инвестиционна мярка.

29

Въпреки недостатъците на общите показатели за резултати, които са били потвърдени ясно в ПРСР на Португалия (континентална част) и на Обединеното кралство (Англия), одитираните държави членки не са определили допълнителни показатели за отразяване на тази важна информация по отношение на подкрепата за ИНД.

30

Друг източник, който може да предостави информация за резултатите, е оценката. За разлика от редовните проверки, извършвани при мониторинга, оценката се състои в периодично събиране и анализ на доказателства, включително на информацията, получена от мониторинга. По време на одита бяха на разположение единствено междинните прегледи, направени към средата на периода. Прегледът на тези доклади за оценка показа, че те не са предоставили информация относно резултатите, постигнати от подкрепата за ИНД. Това се дължи основно на комбинацията от късното изпълнение и липсата на мониторингова информация. В действителност проверката на Комисията на отделните доклади за междинен преглед споменава слабото наличие и липсата на изчерпателност на данните от мониторинга. В каре 5 са представени примери за много ограничената информация относно резултатите от подкрепата за ИНД.

Каре 5

Примери за споменаване на подкрепата за ИНД в докладите за междинния преглед

В случая с Португалия (континентална част), междинният преглед не съдържа информация за ИНД поради късното прилагане на мярката.

По отношение на Италия (Пулия), междинният преглед предоставя информация за резултатите от подкрепата за ИНД и връзката и` с ползите за околната среда. Въпреки това по време на междинния преглед не са били изплатени никакви разходи, което предполага, че в доклада се повтарят планираните ползи за околната среда, които са изразени в ПРСР и доклада за предварителната оценка.

Що се отнася до Дания, в междинния преглед се посочва, че в националните мерки за прилагане на помощта за ИНД липсва определяне на оперативните цели.

По отношение на Обединеното кралство (Англия), междинният преглед включва специфична препоръка относно необходимостта да се определят нови показатели, за да може да се направи оценка на ефективността и уместността на подкрепата за ИНД.

31

Описаните по-горе въпроси са попречили на националните органи да направят смислени заключения относно успеха или ефективността на подкрепата за ИНД в приноса за постигането на други екологични мерки или цели. Това би могло например да накара държавите членки, които ограничават подкрепата за ИНД за бенефициентите на други мерки за развитие на селските райони, като агроекологичните плащания, да обединят оценката на двете мерки с пожелателни основания, според които изпълнението на мерките в определена посока би означавало, че ИНД трябва да са изпълнявани по същия начин, независимо от липсата на обективни данни, свързани с резултатите от подкрепата за ИНД (вж. каре 6).

Каре 6

Примери за обединена оценка

В случая с Обединеното кралство (Англия) националните органи изтъкват, че при оценката на това какви са резултатите от подкрепата за ИНД, те са разгледали изпълнението на две мерки (214 — агроекология/216 — ИНД). Въпреки това доказателството за начина, по който помощта за ИНД е допринесла за дългосрочната полза на агроекологичните ангажименти, е засегнато от липсата на конкретни цели и показатели за ИНД.

… въпреки това Сметната палата констатира, че 71 % от одитираните инвестиции в непроизводствени дейности са допринесли за постигане на целите, свързани с устойчивото използване на земеделски земи

32

Както е посочено в точка 13, Сметната палата провери извадка от 28 проекта за ИНД. С цел да се прецени дали тези проекти са допринесли ефективно за устойчивото използване на земеделски земи, Сметната палата извърши оценка на следното:

—Дали проектите са били допустими за подпомагане по ЕЗФРСР.

—Дали те са отговор на екологична нужда, призната от държавите членки в техните ПРСР, както и дали преследват цели, свързани с устойчивото използване на земеделски земи.

—Дали съответните инвестиции са извършени съгласно планираното и дали са били устойчиви по време на одитните посещения. В приложение II са представени резултатите от тази оценка за всеки проект, както и анализ на основателността на разходите им, който е представен подробно в следващия раздел.

33

По отношение на допустимостта Сметната палата констатира, че четири от проектите не са били допустими, дори и към момента на подаване на заявлението (вж. каре 3). Освен това Сметната палата откри три проекта, които са недопустими поради проблеми, които са възникнали по време на изпълнението им (вж. точка 44). Тъй като тези седем проекта (25 %) не е следвало да бъдат подкрепени с финансиране от ЕЗФРСР, Сметната палата счита, че те не допринасят за целите на мярката.

34

Сметната палата откри доказателства, които сочат, че 20 от 21 оставащи проекта са отговорили на определени агроекологични нужди. Нуждите, които са били обхванати най-често, са опазването на ландшафта и биологичното разнообразие. Освен това тези проекти са били изпълнени съгласно планираното и са функционирали устойчиво по време на одитните посещения. Като цяло Сметната палата установи, че 20 от 28-те проверени проекта (71 %) са допринесли за постигането на агроекологичните цели, свързани с устойчивото използване на земеделски земи.

В одитираните държави членки разходите, свързани с финансирането на инвестиции в непроизводствени дейности, често са прекалено високи или недостатъчно добре обосновани

35

С цел да се осигури разходно ефективен принос към устойчивото използване на земеделски земи, ИНД трябва не само да се справи със съответните екологични нужди, но и да направи това на разумна цена. Освен това, като се има предвид, че делът на разходите за инвестиции, финансирани с публични средства, е по-висок (до 100 %) в сравнение с други инвестиционни мерки по ЕЗФРСР, бенефициентите по ИНД могат да са по-слабо мотивирани да намалят разходите си. Следователно държавите членки следва да обърнат специално внимание, за да гарантират, че възстановяват само разходи за инвестиции, които са основателни и надлежно доказани.

36

Както е отбелязано в точка 3, основанието за предоставяне на публична подкрепа за ИНД е да се осигури на бенефициентите финансов стимул за предприемане на инвестиции, които не генерират значителна възвръщаемост, но оказват положително въздействие върху околната среда. По този начин ставката на помощта може да бъде до 100 % от допустимите разходи за ИНД. Тъй като почти всички видове инвестиции могат потенциално да осигурят преки или косвени икономически ползи, приложимите разпоредби постановяват, че ИНД следва да не генерират значителна икономическа възвръщаемост за бенефициента. Комисията обаче не е предоставила насоки за това, какво е съществена икономическа възвръщаемост или как следва да я оценяват държавите членки.

37

Сметната палата счита, че за да се запази принципът на икономичност, рентабилните или генериращите възвръщаемост характеристики⁸ на операциите, които са предмет на финансирането за ИНД, следва да бъдат взети под внимание от държавите членки при определянето на размера на публичната подкрепа, която те следва да получат. По-специално този дял на помощта следва да бъде определен според значимостта на аспектите, свързани с възвръщаемостта или агрономическите ползи, очаквани от ИНД, между размера на финансиране, предвиден за обикновени продуктивни инвестиции — обикновено 40 % — и максималния дял от 100 %, позволен за ИНД.

38

Сметната палата провери процентите на публичната подкрепа, прилагани за ИНД от посетените четири държави членки, и направи оценка дали тези проценти са били изменени, за да се вземат предвид всякакви продуктивни характеристики в извадка от 28 проекта за ИНД. Освен това Сметната палата извърши оценка на основателността на разходите на тези ИНД. Като цяло Сметната палата установи, че повечето ИНД в действителност имат някои продуктивни характеристики, но държавите членки не отчитат тези особености с оглед намаляване на високите нива на публично финансиране. Сметната палата установи също така системни проблеми със следенето за основателността на разходите във всички държави членки.

Инвестициите в непроизводствени дейности получават висок процент публично финансиране, въпреки че понякога включват компоненти, които генерират средства

39

Всички одитирани държави членки са определили специфични проценти за подкрепата за ИНД. Докато Португалия (континентална част) и Италия (Пулия) са определили подпомагане в размер на 100 % от допустимите разходи, Дания и Обединеното кралство (Англия) са определили специфични проценти според вида на ИНД — от 50 % в случаите на ИНД с някои генериращи средства характеристики, до 100 %, ако не съществуват такива характеристики. Примерите за модулация включват проекти за изграждане на ограждения, съфинансирани в размер на 50 % в Обединеното кралство (Англия); проекти за възстановяване на жив плет, финансирани в размер на 60 % в Дания и Обединеното кралство; и проекти, финансирани в размер на 100 %, като например проекти, свързани с превръщането на земи в площи с ниски храсти (Обединеното кралство) и придобиването на земи от държавата за създаване на влажни зони (Дания).

40

Сметната палата счита, че ПРСР на Обединеното кралство (Англия) е единствената ПРСР, която при определяне на процента на подпомагане индивидуално за всяка ИНД разглежда аспекти като очакваните екологични и агрономически ползи или пазарната неефективност.

41

Въпреки това във всички посетени държави членки Сметната палата откри ИНД, чиито характеристики за генериране на средства не са били взети предвид при определянето на процента на помощта, който в действителност е възможно най-високият. Сметната палата счита, че това подкопава принципа на икономичност, тъй като включва завишено плащане за някои видове стоки, когато тези стоки са могли да бъдат получени на по-ниска цена с оглед на ползите за бенефициента и/или за свързаните с него предприятия:

—В Португалия (континентална част) възстановяването на стени от сухи камъни, които подкрепят терасираното земеделие в долината Douro, е с най-голям дял на подкрепа за ИНД (89 % от общия размер на разходите по мярката). Равнището на подкрепа е 100 % от допустимите разходи с таван от 70 000 евро на стопанство. Сметната палата счита, че този вид ИНД включва продуктивен компонент, тъй като стените играят конструктивна роля в системата на терасираното земеделско производство, използвана в района, където са направени инвестициите, и следователно ландшафтният елемент не е единственият двигател на въпросните земеделски системи. Много високият процент на подпомагане в Португалия (континентална част) може да се разглежда в контраст с Обединеното кралство (Англия), където проект за каменна стена е получил помощ в размер на 60 %.

Освен това Сметната палата установи, че в една от шестте посетени ИНД предвидената подкрепа за запазването на традиционните земеделски структури е довела до подкрепа на нетрадиционна структура, която е била използвана за земеделски дейности.

—В Италия (Пулия) възстановяването на стени от сухи камъни, разделящи земеделските парцели, е с най-голям дял (97 % от общите разходи по мярката) за ИНД, подпомагани в Италия (Пулия). Процентът на подпомагане е 100 % от допустимите разходи. Той не е бил ограничен през първия период за кандидатстване. През следващите периоди е имало таван за разходите в размер на 100 000 евро. Сметната палата счита, че този вид ИНД включва продуктивен компонент, тъй като каменните стени се използват като ограждения, които да задържат добитъка в определени пасищни зони, или като защита на насажденията от повреждане от съседски животни или от диви животни. Много високият процент на подпомагане в Италия (Пулия) контрастира със ситуацията в Обединеното кралство (Англия), където проектите за каменни стени са съфинансирани в размер на 60 %.

—В Обединеното кралство (Англия), въпреки съществуването на методология, която позволява отчитане на икономическото въздействие на подпомаганите ИНД при определянето на размера на помощта, Сметната палата установи, че при 4 от 10 проекта, посетени на място, всички от които са финансирани 100 %, се наблюдават значителни икономически ползи за бенефициентите и/или свързаните с тях предприятия. В два случая, свързани с възстановяване на неподдържани торфища⁹, бенефициентите са управлявали проекти съвместно заедно с две водни дружества. Двата проекта се намират във водосборните зони на два водни резервоара, управлявани от тези дружества. Икономическият интерес на тези дружества се дължи на намаляването на разходите за пречистване на вода, което е резултат от изпълнението на тези ИНД. Докато тези проекти попадат в обхвата на подкрепата за ИНД, прекият икономически интерес на водните дружества е трябвало да бъде взет под внимание при определянето на процента на подпомагане.

В третия случай бенефициентът използва помощта за закупуване на оборудване, използвано предимно за неговата икономическа дейност като собственик на гори. Четвъртият случай се отнася до възстановяването на исторически сгради в имот, в който бенефициентът предлага срещу заплащане легло и закуска. Тези два проекта са се възползвали от подпомагане в размер, който е бил значително по-висок от процента, който биха получили като продуктивни инвестиции от други мерки за развитие на селските райони, предвидени за подобни видове проекти.

—В Дания, въпреки разпоредбата от националните органи, че ИНД, свързани с търговска дейност, следва да получават процент на подпомагане по-малък от 75 %, Сметната палата установи, че 2 от 6-те посетени проекта са проекти за паша, които са свързани с търговска дейност, но са получили стандартен процент на подпомагане от 75 %. Тези проекти включват, inter alia, огради и създаването/разширяването на пасищата за говеда, които преди са живеели в обор, което съответно е довело до увеличаването на броя на отглежданите говеда или до отдаването под наем на някои допълнителни пасища.

Одитираните държави членки финансират инвестиции с прекомерно високи разходи или разходи, които не са достатъчно обосновани

42

Сметната палата провери действащите процедури в одитираните държави членки, чрез които се следи за основателността на разходите на подпомаганите ИНД. Одиторите установиха слабости във всички посетени държави членки.

43

В Португалия, по отношение на стените от сухи камъни, които подкрепят терасираното земеделие в долината Douro (89 % от общия размер на подкрепата за ИНД), националните органи са определили максимално допустими единични разходи, които са прекомерни в сравнение с независимите целеви показатели¹⁰ или с други подобни видове ИНД в други държави членки (вж. каре 7).

44

Освен това Сметната палата установи в Португалия, че при 3 от 6-те проекта, посетени на място, не е било спазено условието за допустимост на ИНД, които включват публични строителни дейности, при които изпълнителят, извършващ тези дейности, трябва да има разрешително. Допълнителната проверка показа, че общо 12 от 20-те допълнителни досиета на бенефициенти са засегнати от същия проблем с допустимостта. Ограничените последващи действия, предприети от националните органи, показаха, че изпълнителите, използвани от петима от тези бенефициенти, са участвали в общо 79 подобни случая.

Каре 7

Примери за прекалено високи разходи — Португалия (континентална част)

Националните органи са определили максимално допустими единични разходи в размер на 250 евро на кубичен метър в случая на изграждане на стени от сухи камъни, които подкрепят терасираното земеделие. Според данни, предоставени от националните органи, средните разходи, изплатени на бенефициентите, са 198 евро на кубичен метър. Независимите професионални целеви показатели, като например референтните разходи от Националната асоциация на строителните дружества, показват, че разходите за единица продукция за подобни видове дейности следва да бъдат 75 евро на кубичен метър.

При случая със стените от сухи камъни, използвани единствено като ограничения, които са друг вид ИНД, определените максимално допустими единични разходи в размер на 150 евро на кубичен метър могат да бъдат сравнени със сходните ИНД в Италия (Пулия), при които максимално допустимите единични разходи възлизат на 74 евро на кубичен метър при първата покана за представяне на заявления. Впоследствие сумата е намалена на 61 евро на кубичен метър при втората покана за представяне на заявления за подпомагане. В Обединеното кралство (Англия), максимално допустимите единични разходи възлизат на 75 евро на линеен метър.

45

В Дания въведените процедури за проверка на разходите, които са изплатени, не изискват всички оправдателни документи да бъдат проверени. В действителност декларация от одитора на бенефициента относно спазването на екологичните и законовите правила, включително по отношение на тръжните процедури, се приема за достатъчна. По подобен начин до края на 2013 г. датските власти не са проверили дали представените фактури действително са били платени от бенефициента преди искането за плащане. Сметната палата установи също така, че националните органи не са проверили дали ДДС, подлежащ на приспадане, който не е допустим за подпомагане, е включен в исканията за плащане на бенефициентите. В резултат на това при една от шестте ИНД, проверени от Сметната палата в Дания, впоследствие е възстановен ДДС, подлежащ на приспадане, който възлиза на 20 % от общата сума на декларираните инвестиционни разходи. От края на 2013 г. е в сила нова процедура за проверка на цените, но Сметната палата не е открила доказателства, като например заявка за услуга или официално съобщение до персонала, документиращи изпълнението на новата процедура.

46

В Обединеното кралство (Англия), Сметната палата провери, когато е приложимо, тръжната документация и договорите за предоставяне на услуги между бенефициентите и трети страни за управлението на 10 инвестиционни проекта. Сметната палата установи случаи, при които реалните разходи са по-високи от разходите за алтернативни варианти, които са били предложени. В други случаи при анализа на офертите не е използвано сравнение с целеви показатели, за да се намали рискът от възлагане на обществени поръчки на оферта с нереално висока стойност (вж. каре 8). Освен това липсата на физически посещения от националните органи представлява пропуск по отношение на гарантирането на действителността на финансираните ИНД и на съотношението между тяхното качество и тяхната цена, особено като се имат предвид високите нива на подпомагане и липсата на възпиращ фактор, като например значително финансово участие от страна на бенефициентите.

Каре 8

Примери за прекалено високи разходи — Обединеното кралство (Англия)

При три от десетте проекта, които бяха посетени на място, тръжната документация показа, че разходите за ИНД са по-големи от необходимото, като се има предвид, че съществуват и други, по-евтини алтернативи. Примерите за това включват използване на въздушен транспорт, превозване на дървета и подготвителни изкопни работи и реставрация на историческа структура, за които избраните оферти надвишават разходите на конкурентите съответно с 65 %, 139 % и 31 %.

При три други проекта, посетени на място, печелившите оферти са били с най-ниската цена. Въпреки това, при отсъствието на система от референтни критерии за оценка на основателността на разходите на офертите, рискът по отношение на основателността на разходите не е намален, например в случаите, когато всички оферти за дадена ИНД са завишени.

47

В Италия (Пулия) одитът показа, че разходите на ИНД във връзка със сухи каменни стени систематично са равни на максималните допустими разходи за единица продукция. Въпреки че Сметната палата само установи, че максимално допустимите единични разходи са определени високо, очевидно е, че изпълнението на проектите за ИНД при различни условия, в зависимост от тяхното местоположение (планински или равнинен терен), достъпност или състояние на земята, изисква диференциране на поне част от разходите за инвестиции (вж. каре 9).

48

Освен това във фактурите, представени от бенефициентите на четири от шестте ИНД, посетени в Италия (Пулия), не се съдържа достатъчно информация, за да се установи размерът на възстановените сухи каменни стени, както и местоположението на строителните работи. Това означава, че националните органи не са могли да гарантират основателността на разходите или действителността на финансираните операции.

Каре 9

Примери за неоснователно високи разходи — Италия (Пулия)

Условията за подпомагане за сухи каменни стени са позволили на бенефициентите да използват собствената си земеделска работа, за да обосноват част от строителните разходи. Останалите строителни дейности е трябвало да бъдат извършени от външни изпълнители, а разходите е трябвало да бъдат подкрепени с фактури. Наред със систематичното равенство на разходите за ИНД с максималните допустими разходи, също така липсва изискване да се използват тръжни процедури за подбор на външни изпълнители.

Показател, че максимално допустимите единични разходи за сухи каменни стени са определени високо, е, че в поканата за подаване на заявления за 2011 г. максималните допустими единични разходи са с 23 % по-ниски в сравнение с поканата за подаване на заявления за 2009 г. Въпреки това намаление търсенето на подпомагане за ИНД надхвърля наличното финансиране.

Липсата на конкурентни търгове, заедно със систематичното равенство на разходите с максимално допустимите единични разходи, определени твърде високо, води до риск за разходната ефективност на помощта.

Установени са проблеми с основателността на разходите в повечето от инвестициите в непроизводствени дейности, одитирани от Сметната палата

49

В приложение II се съдържа подробна информация за 28-те проекта, които бяха посетени на място, както и индивидуални оценки на това дали проектите са включвали продуктивни компоненти и дали разходите по тях са основателни. То също така включва общата оценка на Сметната палата относно тяхната разходна ефективност.

50

Както е посочено в точка 34, 71 % от одитираните проекти са ефективни, в смисъл че те са допринесли за постигането на целите, свързани с устойчивото използване на земеделски земи. Въпреки това Сметната палата констатира неоснователно високи разходи при 75 % от тези проекти. Комбинираният анализ на ефективността и основателността на разходите показва, че като цяло само 5 от 28-те одитирани ИНД (т.е. 18 %) имат разходно ефективен принос за постигането на агроекологичните цели. Проблемите, свързани с основателността на разходите за инвестиции, може да не се ограничават само до извадката от проекти, тъй като установените случаи се дължат на слабости в системите за контрол на държавите членки, описани в точки 41—481.

До началото на периода 2014—2020 г. все още не са били коригирани слабостите по отношение на разходната ефективност на помощта за инвестиции в непроизводствени дейности за периода 2007—2013 г.

51

От влизането в сила на новата многогодишна финансова рамка за периода 2014—2020 г. държавите членки или регионите, които желаят да получат средства от ЕЗФРСР, трябва да представят своите нови ПРСР за одобрение на Комисията. Това представлява уникална възможност за Комисията и за държавите членки да отстранят слабостите в програмирането, управлението, мониторинга и оценката на подкрепата за ИНД от предходния период. Това е още по-важно в контекст, в който одитираните държави членки ще запазят или разширят обхвата на инвестициите допустими за подпомагане¹¹.

52

Сметната палата направи оценка на това доколко Комисията и посетените държави членки са открили и коригирали слабостите, подчертани в двата предходни раздела на настоящия доклад, с оглед подобряване на разходната ефективност на ИНД през новия програмен период. Оценката се основава на информацията, съдържаща се в четирите одитирани ПРСР¹², правилата за прилагане, насоките и процедурите за управление и контрол, които са били на разположение по време на одита. Освен това Сметната палата разгледа съобщения между Комисията и четирите държави членки в резултат от прегледа, направен от Комисията на проектите за ПРСР. Като цяло, данните, получени от Сметната палата, показват, че все още не са били предприети коригиращи действия за повечето от установените от нея слабости, (вж. точки 60—71).

53

Една от причините, обясняващи наблюдаваното засега ограничено подобрение, е, че Комисията и държавите членки не са направили достатъчно, за да се установят възможните слабости в разумен срок. По-специално националните органи не са анализирали в достатъчна степен причините за нередностите, констатирани по време на техните проверки, за да се подобри управлението на схемата.

54

Проверките на място, извършени от националните органи¹³, показват значителна честота на нередностите. В Португалия (континентална част) 50 % от проверените от националните органи проекти са били засегнати от нередности или крайната употреба на ИНД е била изключително продуктивна (напр. е генерирала средства). В Италия (Пулия) 27 % от ИНД, проверени от националните органи, са засегнати от нередности, а в Обединеното кралство (Англия) нарушения на правилата относно подкрепата за ИНД се наблюдават при приблизително 10 % от случаите. Сметната палата не получи данни относно проверките, извършени от датските органи¹⁴.

55

Въпреки това, с изключение на Дания, националните органи са използвали в ограничена степен констатираните нередности. По принцип те са ги използвали, за да намалят сумите, които следва да бъдат изплатени на засегнатите бенефициенти, но не са анализирали причините за нередностите, с цел да се установи кои аспекти от управлението на схемата следва да бъдат подобрени.

56

Комисията отговаря за надзора на правилното прилагане на схемите за ИНД в държавите членки. В това отношение одитните посещения са от решаващо значение, за да могат да бъдат открити слабости, засягащи изпълнението на процедурите за управление (например подбор на проекти, проверка на основателността на разходите, получаване на надеждни данни за мониторинг и др.), които не могат да бъдат открити чрез документни проверки. Въпреки това Сметната палата констатира, че извършваните от Комисията одити са проведени твърде късно, за да помогнат на държавите членки да идентифицират и коригират установените недостатъци през периода на изпълнение 2007—2013 г. Освен това резултатите от тези одити не са били на разположение по време на прегледа и одобрението от Комисията на ПРСР за периода 2014—2020 г. в нито една от одитираните държави членки, с изключение на Италия (Пулия)¹⁵. Това означава, че Комисията не е могла да използва окончателните резултати от тези одити, за да изиска от държавите членки да отразят в новите ПРСР необходимите корективни действия, преди те да бъдат одобрени. След като Комисията одобри ПРСР и средствата на ЕС са предоставени на държавата членка, вече става по-трудно за Комисията да следи дали държавите членки предприемат навреме необходимите корективни действия¹⁶.

57

Таблица 2 показва, че за три от четирите одитирани държави членки резултатите от одита не са били налице преди приемането на новите ПРСР за периода 2014—2020 г.

Таблица 2

Графикът на одитите от страна на Комисията на ИНД е в противоречие с датите за одобряване на ПРСР за периода 2014—2020 г.

Държава членка | Дата на одита на Комисията | Статут на одита | Дата на одобряване на ПРСР за периода 2014—2020 г.
Португалия (континентална част) | Февруари 2014 г. | Текущ | Декември 2014 г.
Обединено кралство (Англия) | Юни 2014 г. | Текущ | Февруари 2015 г.
Дания | Октомври 2014 г. | Текущ | Декември 2014 г.

58

Мониторингът и оценката следва също така да дадат възможност на Комисията и на държавите членки да идентифицират проблемите, да извлекат поуки, и да ги прилагат при изготвянето и разглеждането на проектите за ПРСР. Въпреки това, както беше отбелязано в точки 25—31, мониторингът само предоставя информация относно направените разходи, броя на бенефициентите и общия размер на инвестициите. Междинните прегледи не предоставят съответната информация относно изпълнението и резултатите. Това представлява допълнителна тежест за навременно идентифициране и коригиране на слабости, засягащи разходната ефективност на подкрепата за ИНД.

59

Следващите точки представят анализа на Сметната палата на степента, до която Комисията и посетените държави членки са отстранили слабостите, отбелязани в предходните раздели на настоящия доклад.

На оперативно ниво не винаги е постигната допълняемост, която да насърчи взаимодействието

60

Сметната палата констатира, че две от четирите одитирани държави членки (Дания и Италия — Пулия) не са приложили подкрепата за ИНД в допълнение към другите схеми за подпомагане (вж. точка 20). За периода 2014—2020 г. Дания, както и Обединеното кралство и Португалия, възнамерява да въведе ИНД при взаимодействие с други мерки за развитие на селските райони или/и екологични схеми. Приемането на нов регламент за ЕЗФРСР, предвижда възможността за прилагане на интегрирани проекти за инвестиции във физически активи, при които един и същ бенефициент кандидатства веднъж за изпълнение на действия по линия на поне две различни мерки или подмерки. Само ПРСР на Дания изрично се позовава на възможността за получаване на помощ за интегрираните проекти, които съчетават три вида ИНД (създаване на влажни зони, за екстензификация в низини и възстановяване на естествените условия на равнището на водите в зоните по „Натура 2000“) с новата мярка 10 „Агроекология и климат“. Последният проект на ПРСР на Италия (Пулия) не предвижда прилагането на ИНД при взаимодействие с други мерки по ЕЗФРСР или с други екологични схеми.

61

Сметната палата отбелязва, че в Португалия (континентална част), подкрепата за поддръжка на стени от сухи камъни, предвидена в новата мярка 10 „Агроекология и климат“, по същество е същата, както беше предвидено в предходния програмен период по отношение на мярка 214 „Агроекологични плащания“. Сметната палата не откри доказателства, че националните органи са разгледали проблема с дублирането на помощта между подкрепата, предоставяна за поддържане и за възстановяване на стени от сухи камъни (вж. точка 22).

Липса на подходящи показатели и данни относно изпълнението извън рамките на вложените средства и крайните продукти и услуги

62

Сметната палата установи, че липсва мониторинг на показателите за измерване на резултатите на ИНД за програмния период 2007—2013 г. Това ограничава информацията за изпълнението до броя на подпомогнатите земеделски стопанства и до размера на похарчените суми, тъй като показателите за резултатите са недостатъчни за инвестиционна мярка (вж. точки 26—29). Освен това Сметната палата отбеляза, че нито една от посетените държави членки не е завършила набора от общи показатели с показатели за резултатите, специфични за техните ИНД. Комисията направи преглед на рамката на изпълнението, предложена от одитираните държави членки в техните проекти за ПРСР. Този преглед обхваща спазването от държавите членки на изискванията на системата за мониторинг и оценка за периода 2014—2020 г.¹⁷. По-специално, прегледът разглежда въпроса дали ПРСР включват общи показатели за контекст, резултати и крайни продукти и услуги, и представи реалистични цели и етапи във връзка с предложените бюджетни разпределения.

63

Въпреки това, новият набор от общи показатели включва показатели за резултатите само на равнище приоритетни области, за които допринасят няколко мерки. Това означава, че както през предходния период, няма общи показатели за измерване на резултатите, постигнати от отделните мерки или подмерки. Тъй като бюджетните разпределения са направени на равнище мярка/подмярка, Сметната палата счита, че измерването на резултатите на отделните мерки/подмерки е важно за установяване на причините за проблемите и за ефективно насочване на корективните действия. Това ще бъде трудно, когато резултатите се оценяват само на равнище приоритетни области. Например, ако за дадена приоритетна област целите не бъдат постигнати, ще бъде трудно да се определи коя мярка/мерки или подмярка/подмерки изостават или които са тези, които най-много допринасят за постигането на определените цели. В каре 10 е представена рамката за мониторинг, приложима за мярка 4.4 „Инвестиции в непроизводствени дейности“. Тя показва, че няма да бъде представена информация за резултатите за ИНД.

64

Новите ПРСР за периода 2014—2020 г., изготвени от одитираните държави членки, не предвиждат никакви разпоредби за допълнителен показател във връзка с подкрепата за ИНД.

Каре 10

Рамка за мониторинг, приложима по отношение на мярка 4.4 „Инвестиции в непроизводствени дейности“

ИНД би могла евентуално да допринесе за изпълнението на поне три приоритетни области, свързани с развитието на селските райони — приоритет за възстановяване, опазване и укрепване на екосистемите:

ο4 а) биологичното разнообразие, включително в зони по „Натура 2000“, в зони с природни или други специфични ограничения и земеделие с висока природна стойност, както и на състоянието на европейските ландшафти;

ο4 б) управлението на водите, включително управлението на торовете и пестицидите;

ο4 в) превенция на ерозията на почвите и управлението на почвите.

Освен ИНД, следните мерки също могат да допринесат за тези приоритетни области: мярка 1 — трансфер на знания и информация, мярка 2 — консултантски услуги, мярка 10 — агроекология и климат, мярка 11 — биологично земеделие; мярка 12 — „Натура 2000“ и плащания по Рамковата директива за водите и мярка 13 — Плащания за райони с природни или други специфични ограничения.

Въпреки това общите показатели за резултатите се прилагат само на ниво приоритетни области:

οпоказатели за резултати за приоритетна област 4 а): R6 — процент на гори или други залесени райони, обхванати от договори за управление в подкрепа на биологичното разнообразие и R7 — процент на земеделската земя, обхваната от договори за управление в подкрепа на биологичното разнообразие и/или ландшафтите;

οпоказатели за резултати за приоритетна област 4 б): R8 — процент на земеделската земя, обхваната от договори за управление с цел подобряване на управлението на водите и R9 — процент на горската земя, обхваната от договори за управление с цел подобряване на управлението на водите;

οпоказатели за резултати за приоритетна област 4 в): R10 — процент на земеделската земя, обхваната от договори за управление с цел подобряване на управлението на почвите и/или предотвратяване на почвената ерозия и R11 — процент на горската земя, обхваната от договори за управление с цел подобряване на управлението на почвите и/или предотвратяване на почвената ерозия.

Общите показатели, специфични за ИНД, са показатели за измерване на броя на подпомаганите проекти, тъй като общите разходи и общите публични разходи, се прилагат на равнището на мярката (включително подмерки 4.1—4.4)

Следователно информацията за изпълнението на ИНД ще бъде много ограничена.

Слабости в процедурите за подбор

65

Сметната палата установи слабости, засягащи прозрачността при избора на заявления за проекти за ИНД и проверката на спазването на основните критерии за подбор от страна на заявителите (вж. точка 24). Комисията не разполага с голяма свобода, за да коригира тези проблеми по време на процеса на одобряване на ПРСР, тъй като подробните процедури за подбор се определят в националните правила за прилагането на схемата, по принцип след одобряването на ПРСР. Комисията обаче изисква от държавите членки да отразят в своите ПРСР задължението да използват съответните критерии за подбор и да прилагат минимални прагове за подбор на заявленията за проекти. Сметната палата препоръчва тази практика няколко пъти в предишни специални доклади. Във всеки случай чрез своите одити Комисията може да упражнява надзор над правилното прилагане на процедурите за подбор на държавите членки.

66

Що се отнася до одитираните държави членки, единствено Обединеното кралство (Англия) изрично се позовава в своята ПРСР на принципите за подбор на проекти. Предоставената информация показва, че проблемите, посочени в каре 3 биха могли да бъдат разрешени, например чрез ясното определяне на критерии за включване и изключване, разделението на отговорностите и използването на система за оценяване, която ще включва минимален праг, над който заявленията ще бъдат разглеждани приоритетно. Останалите одитирани държави членки се позовават на критериите за подбор, които ще бъдат определени на по-късен етап. Тези критерии обаче не са били разработени по време на извършване на одита.

Некоригирани ставки на помощта въпреки характеристиките на „възвръщаемост“ на инвестициите

67

Сметната палата откри във всички посетени държави членки ИНД, чиито възвръщаеми характеристики не са били взети под внимание за намаляване на високите проценти на отпуснатото подпомагане (вж. точки 35—41). В новия регламент за ЕЗФРСР се предвижда максимален размер на помощта от 100 % за ИНД. В своя преглед на проектите за ПРСР, Комисията установи, че процентите на помощта, предложени от държавите членки, съответстват на максималните размери на помощта в регламента. Въпреки това Сметната палата не откри доказателства, че Комисията изисква от държавите членки да намалят процента на помощта за ИНД въз основа на елементи в проектите, свързани с възвръщаемост.

68

Новите ПРСР на одитираните държави членки, с изключение на Дания, показват по-широка гама от проценти на помощта за ИНД, което увеличава възможностите на националните органи да изменят помощите в зависимост от характеристиките на инвестициите, свързани с възвръщаемост. Като цяло, това представлява ограничено подобрение, тъй като само Обединеното кралство (Англия) ще прилага добрата практика да определя конкретен процент на помощта за всеки вид ИНД въз основа на нейните характеристики, свързани с възвръщаемост. Обединеното кралство (Англия) поддържа подробен списък от варианти на капитално строителство, показващи степента на подкрепа, която варира между 10 % и 100 % в зависимост от непроизводствените характеристики на варианта. Въпреки това, следва да се отбележи, че Сметната палата установи проблеми с правилното прилагане на тази процедура на модулация през периода 2007—2013 г.

Неоправдани или недостатъчно обосновани разходи

69

Освен общите заявления, които отбелязват намеренията на държавите членки да използват референтни разходи и да съпоставят различните оферти, Сметната палата откри примери на конкретни подобрения на процедурите за проверка на основателността на разходите в две държави членки (Обединеното кралство — Англия и Португалия — континентална част).

70

В Обединеното кралство (Англия) бенефициентите трябва да предоставят ясна спецификация на дейността, предмет на поръчката, покана за участие в търг, минимум три писмени оферти, оценка на всички оферти, както и обосновка за избора на предпочитан доставчик, която се позовава на предварително определени и записани критерии за съотношението качество—цена. В случая с Португалия (континентална част) референтните разходи ще бъдат валидирани с помощта на независими професионални целеви показатели. Дания отбеляза също така намерението си да използва референтни разходи за различните етапи на създаването на проекти за влажни зони. Въпреки това, тъй като тези разходи не са били определени към момента на одита, Сметната палата не можа да оцени целесъобразността на референтните критерии, въз основа на които ще бъдат определени тези референтни разходи.

Други въпроси във връзка с допустимостта за подпомагане

71

Сметната палата установи, че в Дания са планирани проучвания за осъществимост (вж. каре 3) за допустими за подпомагане ИНД за всички видове интервенции на национално равнище. Новият регламент за ЕЗФРСР изрично постановява, че проучванията за осъществимост са допустим разход, дори когато на базата на техните резултати не се правят разходи за инвестиции¹⁸. Въпреки това Сметната палата счита, че предоставянето по подразбиране на подкрепа за ИНД за проучвания за осъществимост нарушава принципа на икономичност, особено с оглед на опита през предходния период, през който значителен брой положителни проучвания за осъществимост не са довели до никакви инвестиции. Освен това Сметната палата счита, че широкото използване на проучвания за осъществимост може да доведе до риск други общи разходи, като хонорари за консултации или професионални консултации, да бъдат етикетирани като проучвания за осъществимост, като по този начин се избегне изискването за допустимост общите разходи да бъдат свързани с реалните разходи за инвестиции.

7Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 г. за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагането на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 368, 23.12.2006 г., стр. 15).

8Производствени или характеристики на инвестициите са тези, които водят до или допринасят за увеличаване на стойността или рентабилността на земеделското стопанство. Те могат да бъдат под формата на икономически и агрономически ползи, като структурната роля на инвестицията в земеделските системи на стопанството, намаляването на разходите за операции, свързани с инвестицията, или увеличаването на продукцията на стопанството.

9Торфищата са влажни зони с дебел слой напоен с вода органична почва (торф), състоящ се от мъртъв и разлагащ се растителен материал. Торфищата включват мочурища, торфени блата, тресавища, торфени гори и вечно замръзнала тундра.

10Целевите показатели са получени от публичната база данни на Националното сдружение на строителните дружества (AICCOPN).

11В Обединеното кралство (Англия) подкрепата за ИНД ще остане интегрирана с новата мярка 10 „Агроекология и климат“, която заменя предишната мярка 214 „Агроекологични плащания“, какъвто е случаят и в Португалия (континентална част). При Дания подкрепата за ИНД се запазва при сходни условия като през предходния програмен период, а в Италия (Пулия) обхватът на подкрепата е разширен и включва публичните органи като потенциални бенефициенти и нови видове ИНД, като каменни постройки за нежилищни нужди или традиционни пътища (Tratturi).

12За Дания, Португалия (континенталната част) и Обединеното кралство (Англия) — одобрените ПРСР, за Италия (Пулия) — последният наличен проект.

13Член 25 от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (OВ L 25, 28.1.2011 г., стр. 8).

14Не са били предоставени допълнителни данни относно видовете грешки и финансовата значимост на нередностите, с изключение на Италия (Пулия), където най-честата причина за нередности е изчисляването на кубичните метри възстановени стени.

15В Италия службите на Комисията не са извършили одит на изпълнението на ИНД в Пулия. Вместо това одитът на Комисията обхваща подкрепата за ИНД в Сицилия. Към юни 2015 г. ПРСР на Пулия все още не е одобрена от Комисията.

16Към май 2015 г. резултатите от одитите на Комисията във връзка с Обединеното кралство (Англия), Португалия (континентална част), Италия (Сицилия) за периода 2007—2013 г. все още бяха в процес на разглеждане от Комисията като част от процеса на вземане на решения, които могат да доведат до налагане на финансови корекции на съответните държави членки.

17Общата система за мониторинг и оценка е посочена в член 67 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 487) и доразвита в Регламент за изпълнение (ЕС) № 808/2014 на Комисията.

18Член 45 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета.

Заключения и препоръки

72

В рамките на политиката за развитие на селските райони държавите членки могат да използват бюджета на ЕС, за да предоставят безвъзмездна финансова помощ за разходи във връзка с инвестиции в непроизводствени дейности (ИНД). ИНД са инвестиции, които не следва да генерират значителна икономическа възвръщаемост за тези, които ги прилагат, но допринасят за устойчивото използване на земеделски земи. По-специално, ИНД следва да изпълняват допълваща роля при изпълнението на агроекологичните цели или задължения, които могат да бъдат приети в рамките на други схеми, или при повишаването на екологичната стойност на защитени територии. Поради техния непродуктивен характер, държавите членки прилагат проценти за публична помощ за ИНД, които са по-високи от тези, предоставяни за продуктивни инвестиции, и те често достигат до 100 % от общия размер на разходите за инвестиции.

73

Одитът формулира следния въпрос: „Разходно ефективен ли е приносът на ИНД към устойчивото използване на земеделските земи?“ Общото заключение на Сметната палата е, че помощта за ИНД е допринесла за постигането на целите, свързани с устойчивото използване на земеделска земя, но по начин, който не е бил разходно ефективен.

74

Сметната палата установи, че държавите членки са насочили подкрепата за ИНД за видове инвестиции, имащи потенциал да разрешат ефективно техните агроекологични нужди. Това бе потвърдено от извадката на проектите, посетени от Сметната палата, 71 % от които са насочени към агроекологичните нужди и цели, определени от държавите членки, и по-специално към опазването на ландшафта и биологичното разнообразие. Въпреки това допълващата роля на ИНД, спомагаща за постигането на специфичните цели на други агроекологични схеми, не винаги е била реализирана. В много случаи ИНД не са били изпълнени чрез взаимодействие с други схеми и помощта е била предоставена на бенефициенти, които не са поели никакви допълнителни агроекологични задължения или са се ползвали от други програми за подкрепа в областта на околната среда. Сметната палата счита, че това е довело до намаляване на потенциалното въздействие от ИНД върху околната среда (точки 19—23 и 32—34).

Препоръка 1
Допълняемост и взаимодействие с други схеми за подпомагане

а)С цел да се постигне по-голям ефект на взаимодействие за постигането на агроекологичните цели, допълващата роля на ИНД следва да се увеличи максимално. За тази цел Комисията следва да насърчава държавите членки да прилагат ИНД при по-голямо взаимодействие с други мерки за развитие на селските райони и/или екологични схеми. По-конкретно, Комисията следва от 2017 г. да извършва мониторинг на изпълнението от страна на съответните държави членки чрез техните годишни доклади за изпълнението, които следва също така да включват информация за броя и дела на проектите за ИНД, които са изпълнени чрез взаимодействие с други схеми за развитие на селските райони или екологични схеми, включително интегрирани проекти.

б)В своите планове за оценка държавите членки следва да включат оценка на това в каква степен ИНД се изпълняват в единство с други мерки за развитие на селските райони или екологични схеми.

75

Цялостната ефективност на подпомагането е била възпрепятствана от слабости в процедурите за подбор на държавите членки. Поради тези слабости държавите членки са финансирали инвестиции, които са недопустими за финансиране от ЕС, и поради това не са допринесли за постигане на целите на схемата за подпомагане, или са избирали заявления за проекти, без да извършват надлежна проверка дали са спазени ключовите критерии за подбор. Освен това някои държави членки са използвали процедури за подбор, които не са напълно прозрачни (точка 24).

Препоръка 2
Подбор на заявленията за проекти за ИНД

а)Държавите членки следва да следят процедурите за подбор да бъдат прозрачни и да се прилагат ефективно. По-специално, държавите членки следва да оповестят публично всички критерии, използвани при подбора и приоритизирането на ИНД и да проверяват ефективно спазването на тези критерии. Освен това, държавите членки следва да осигурят подходящо разделение на задълженията между организациите и лицата, които участват в подаването и подбора на заявленията.

б)За новия програмен период Комисията следва да предостави на държавите членки насоки относно критериите за подбор, като обърне специално внимание на изискването за прозрачност и приложимост, и също така да проверява дали държавите членки прилагат подходящи процедури за подбор на проектите.

76

По време на одита беше установено, че нито Комисията, нито държавите членки разполагат с информация относно преките резултати от подкрепата за ИНД. Липсват основни данни за изпълнението, като например увеличаването на броя на традиционните структури или възстановените характеристики на ландшафта, или степента, в която ИНД са допринесли за опазването на биологичното разнообразие. Това може да се обясни с няколко причини. На първо място, държавите членки не са определили базови показатели по време на етапа на планиране, въз основа на които може да бъде направено добро разпределение на ресурсите и последващо сравняване на постигнатия напредък. На второ място, общите показатели за мониторинг, използвани за събиране на данни за изпълнението на равнище държави членки и на равнище ЕС, измерват само входни и изходни данни, като например изразходваните средства, броя на стопанствата, получаващи подкрепа, и общия обем на инвестициите.

77

Липсата на специфични показатели за резултатите е накарала някои държави членки да обединят оценката на ИНД с тази на други екологични схеми, изхождайки от една пожелателна обосновка, според която изпълнението на мерките в определена посока би довело до същите резултатите като тези от ИНД, независимо от липсата на обективни данни за резултатите от подкрепата за ИНД (вж. точки 25—31).

Препоръка 3
Мониторинг и оценка

а)Комисията следва да следи по време на оценките на програмния период 2014—2020 г. да се извършва мониторинг или поне специфична оценка на приноса на ИНД за постигане на агроекологичните цели на ЕС. За тази цел Комисията следва да предложи на онези държави членки, в които подкрепата за ИНД е значителна, да определят специфични показатели за резултатите за най-често финансираните видове ИНД.

б)Държавите членки следва да докладват относно тези показатели в годишните доклади за изпълнението, считано от юни 2016 г. В своите планове за оценка тези държави членки следва да включват оценка на резултатите от ИНД.

78

Въпреки че повечето проекти, посетени от Сметната палата, са имали положителен принос за справяне с агроекологичните нужди и цели на държавите членки, за да бъде разходно ефективен този принос, е от съществено значение разходите за финансираните ИНД да бъдат основателни и доказани. Това с още по-голяма сила важи за случаите на високи проценти на публично финансиране (до 100 %), при които бенефициентите биха могли да имат по-слаба мотивация за овладяване на разходите. Сметната палата откри ясни признаци за неоправдани разходи при 75 % от тези проекти. В резултат на това само 5 от 28 (18 %) одитирани проекта са доказали, че са разходно ефективни.

79

Наблюдаваните слабости, свързани с основателността на разходите за ИНД, не се ограничават само до извадката от проекти, тъй като установените конкретни случаи произтичат от идентифицираните слабости в системите за управление и контрол на държавите членки. По-специално, те са възстановявали инвестиционните разходи въз основа на единичните цени, които са били много по-високи от действителните пазарни разходи, или не са проверили надлежно действителността на декларираните разходи, или са приели най-скъпата оферта за инвестиции, без да изискат обосновка от бенефициентите или без да сравнят предложените разходи с целевите референтни стойности.

80

Освен това одитът откри във всички одитирани държави членки няколко случая, при които ИНД с явни характеристики, свързани с възвръщаемост, са се възползвали от максималния процент подпомагане, определен за този вид инвестиции, което означава, че в повечето случаи те са били изцяло финансирани с публични средства. Според Сметната палата фактът, че държавите членки не са намалили тези високи нива на подпомагане и не са взели предвид аспектите, свързани с възвръщаемостта, е довел до завишени плащания за съответните инвестиционни разходи. В действителност, след приспадане на ползите, които инвестициите са осигурили на бенефициентите, разходите биха могли реално да бъдат по-ниски от предоставената безвъзмездна помощ (вж. точки 35—50).

Препоръка 4
Интензитет на процента на помощта и основателност на разходите

а)Държавите членки следва да определят възможно най-скоро подходящи критерии за определяне на характеристиките на ИНД, които са свързани с възвръщаемост и които се ползват от най-високия процент на подпомагане. Тези критерии следва да отчитат например икономическата полза, агрономическата полза, степента на необходимата финансова помощ за насърчаване на ИНД и основния процент на помощта, приложим за продуктивни инвестиции в една и съща географска област. Въз основа на тази оценка държавите членки следва да определят степента на подкрепа.

б)Комисията следва също така да предостави допълнителни насоки за определянето на такива критерии и да насърчи тяхното прилагане чрез Комитета за мониторинг.

в)Държавите членки следва да въведат възможно най-бързо процедури, гарантиращи, че разходите на подпомаганите ИНД не надвишават разходите за подобни видове стоки, услуги или дейности, предлагани на пазара. По-конкретно, държавите членки следва да определят подходящи целеви референтни стойности и/или разходи, с които разходите за ИНД да бъдат систематично сравнявани като част от извършваните от тях административни проверки. Тези проверки трябва да включват проверка на доказателствата, че декларираните разходи са действително извършени от бенефициентите.

г)Комисията следва да използва информацията, предоставена от държавите членки, относно възможността за контролиране и за проверка на мерките за одобряване на програмите за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г., за да гарантира, че държавите членки определят и прилагат подходящи процедури по отношение на основателността на разходите.

д)В контекста на нейния многогодишен план за одит, Комисията следва да извърши проверка на ефективното прилагане от държавите членки на контролите, предвидени да осигуряват основателност на разходите.

81

Подкрепата от ЕЗФРСР за ИНД продължава през програмния период 2014—2020 г., но Комисията и държавите членки все още не са коригирали повечето от установените от Сметната палата слабости. Основната причина е, че те не са положили достатъчно усилия, за да открият слабостите навреме, така че необходимите корективни действия да могат да бъдат предприети преди началото на новия период. От една страна, държавите членки не са анализирали причините за нередностите, установени чрез техните собствени контроли, за да подобрят управлението на схемата. От друга страна, одитите на Комисията са направени твърде късно, за да помогнат на държавите членки да идентифицират и коригират недостатъците в управлението през периода на изпълнение 2007—2013 г. (вж. точки 51—71).

Препоръка 5
Идентифициране на слабости в управлението

а)Държавите членки следва да определят преди първите проверки на място за периода 2014—2020 г. метод за навременно консолидиране и анализ на причините за грешките, открити по време на тези проверки. Резултатите от този анализ следва да водят, където е приложимо, до подобрения в системите за управление и контрол на схемата за ИНД. Държавите членки следва да докладват относно тези подобрения в годишните доклади за изпълнението от юни 2016 г. нататък.

б)При планирането на бъдещите одити Комисията следва да вземе предвид нивото на установените от Сметната палата слабости в областта на разходите, независимо от тяхното ограничено финансово значение.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, с ръководител Augustyn KUBIK, член на Сметната палата, в Люксембург на неговото заседание от 11 ноември 2015 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Основни характеристики на мярката на ЕЗФРСР за подпомагане за инвестиции в непроизводствени дейности в областта на земеделието

Програмен период 2007—2013 г.
Програмен период 2014—2020 г.

Дял/
действия
Мярка 216 — Подкрепа за ИНД
Инвестиции, които не водят до съществено увеличаване на стойността или рентабилността на земеделското стопанство.
Мярка 4.4 — Подкрепа за ИНД, свързана с постигането на агроекологичните цели и целите в областта на климата
Инвестиции, които не водят до съществено увеличаване на стойността или рентабилността на земеделското стопанство.

Обосновка
Необходима е подкрепа за ИНД, когато те са необходими, за да се:

—изпълнят поетите задължения по агроекологични схеми;

—постигнат други агроекологични цели;

—постигне увеличаване на привлекателността на зоните по „Натура 2000“ или други зони с висока природна стойност.

Необходима е подкрепа за ИНД, свързана с постигането на агроекологичните цели и целите в областта на климата, включително:

—статуса на запазване на биологичното разнообразие на видовете и местообитанията;

—увеличаване на привлекателността на зоните по „Натура 2000“ или други системи с висока природна стойност в държавите членки.

Бенефициенти

—Земеделски производители и/или управители на земя

—Земеделски производители и/или управители на земя

Видове дейности

—Промени в земеползването;

—възстановяване на мочурливите местности;

—превръщане на земеделски земи в блата;

—изграждане/управление на биотопи/местообитания;

—управление на многогодишните растения с висока стойност.

—Капитално строителство в рамките на ангажимент в областта на агроекологията и климата;

—ограждане и други строителни дейности, необходими за улесняване на управлението на опазването;

—възстановяване на влажните зони и торфените блата;

—възстановяване на ландшафт и характеристики;

—сухи каменни стени.

Приложение II

Обобщено представяне на посетените на място инвестиции в непроизводствени дейности

Държава членкаe
Описание
Одобрени от ЕЗФРСР
(в eврo)
Допълняемост¹
ИНД²
Размер на подпомагането (%)
Екологична цел³
Допустимост⁴
Основателност на разходите⁵
Обща разходна ефективност⁶

Взаимодействие
Общи положения
Предложени
Изпълнени

DK⁷
Насаждения
107 786

Да
Частично
60
Подобряване на ландшафта и биотопа
Да
Да
Не
Не

DK
Паша
29 132

Да
Частично
75
Подобряване на ландшафта и биотопа
Да
Частично
Не
Не

DK
Мочурище
2 089 870

Да
Да
100
Защита/подобряване на водната среда
aquatic environment
Не
Частично
Не
Не

DK
Предварително проучване на мочурищата
48 523

Да
Не
100
Защита/подобряване на водната среда
Не
Не
Не
Не

DK
Зелени плетове
6 926

Да
Частично
60
Подобряване на ландшафта и биотопа
Да
Да
Не
Не

DK
Паша
43 529

Да
Частично
75
Подобряване на ландшафта и биотопа
Да
Да
Не
Не

IT
Сухи каменни стени
251 245

Да
Частично
100
Ландшафт
Не
Не
Не
Не

IT
Сухи каменни стени
975 328

Да
Частично
100
Ландшафт
Да
Да
Не
Не

IT
Сухи каменни стени
208 760

Да
Частично
100
Ландшафт
Да
Да
Не
Не

IT
Сухи каменни стени
200 397

Да
Частично
100
Ландшафт
Да
Частично
Не
Не

IT
Мочурища
35 759

Да
Не
100
Биологично разнообразие, ландшафт
Не
Не
Не
Не

IT
Мочурища
492 196

Да
Да
100
Биологично разнообразие, ландшафт
Не
Не
Да
Не

UK⁸
Висящ мост
407 408⁹
Y

Да
99
Ландшафт
Да
Частично
Не
Не

UK
Характеристики на достъп — влажни зони
264 576
Y

Да
99
Публичен достъп и опазване на дивите животни
Да
Да
Да
Да

UK
Пасища Culm
294 845
Y

Частично
95
Биологично разнообразие, опазване на дивите животни
Не
Не
Не
Не

UK
Каменни стени, садене на дървета
166 883
Y

Частично
65
Биологично разнообразие, ландшафт
Да
Да
Да
Да

UK
Преовлажнени тресавища в равнинните части
1 027 307
Y

Да
100
Биологично разнообразие, опазване на дивите животни
Да
Частично
Не
Не

UK
Торфища
1 710 408
Y

Частично
100
Биологично разнообразие и опазване на ресурсите
Да
Да
Не
Не

UK
Торфища
1 153 002
Y

Да
100
Биологично разнообразие и опазване на ресурсите
Да
Да
Да
Да

UK
Каменна стена
159 183
Y

Частично
68
Ландшафт
Да
Да
Да

Да

UK
Торфища
622 402
Y

Частично
89
Биологично разнообразие и опазване на ресурсите
Да
Да
Да
Да

UK
Исторически сгради
284 775
Y

Не
93
Ландшафт
Не
Не
Не
Не

PT
Традиционни структури
21 721
Y

Не
100
Ландшафт
Не
Не
Не
Не

PT
Сухи каменни стени
59 500
Y

Частично
100
Ландшафт
Да
Да
Не
Не

PT
Сухи каменни стени
59 500
Y

Частично
100
Ландшафт
Да
Частично
Не
Не

PT
Сухи каменни стени
59 500
Y

Частично
100
Ландшафт
Да
Частично
Не
Не

PT
Сухи каменни стени
59 479
Y

Частично
100
Ландшафт
Да
Частично
Не
Не

PT
Традиционни структури
25 876
Y

Да
100
Ландшафт
Да
Частично
Не
Не

1Допълняемост: счита се, че ИНД са изпълнени чрез взаимодействие, когато средствата за ИНД допълват плащанията от други мерки на ЕЗФРСР и/или други екологични схеми. Общата допълняемост се отнася до проектите, които не са осъществени чрез взаимодействие с други схеми, но имат едни и същи общи цели.

2Оценка на значението на компонентите на проектите за ИНД, свързани с възвръщаемост: когато не са налице признаци, че инвестицията води до и/или съдържа съществени компоненти, свързани с възвръщаемост, тя се счита за непродуктивна. Когато установените „възвръщаеми“ елементи са счетени за несъществени, но предвид високите ставки на предоставената помощ е следвало да бъдат взети предвид, по мнението на Сметната палата, за да бъде намален процентът на помощта, инвестицията се счита за частично продуктивна. Счита се, че инвестициите, които са оказали очевидно въздействие върху основната търговска или производствена дейност на бенефициента, представляват„съществен“ компонент на възвръщаемост.

3Оценка на това дали проектът за ИНД е допринесъл за постигането на предложената екологична цел(и) (да/не). По отношение на ИНД, които са оценени като недопустими за подпомагане, Сметната палата счита, че въпросният проект за ИНД не допринася за постигането на целите на мярката.

4Оценка на допустимостта на проекти за ИНД по отношение на техния характер и разходи (да/не/частично). „Частично“ означава наличието на недопустими разходи, които не засягат целия проект за ИНД.

5Оценка на основателността на разходите на проекти за ИНД (да/не). Тя взема предвид наличието на подходящи тръжни процедури и/или използването на основателни референтни разходи, както и дали високият интензитет на помощта е взел под внимание „възвръщаемите“ характеристики на проекта.

6Разходна ефективност (да/не): инвестициите в непроизводствени дейности се считат за разходно ефективни, когато отговарят на следните два критерия: i) те са ефективни, което означава, че те са допустими за подпомагане, насочени са към агроекологични нужди и/или допринасят за постигане на агроекологична цел, набелязана от държавите членки в техните ПРСР; и ii) не съществуват доказателства, че същата инвестиция би могла да бъде изпълнена на по-ниска цена (т.е. разходите за инвестиции са разумни). Когато ефективните инвестиции са можели да бъдат направени при по-ниски разходи, икономическата ефективност на тези инвестиции е по-малка, тъй като същите цели и/или резултати са можели да бъдат постигнати при по-ниски разходи.

7Сумите в датски крони относно проектите на Дания са превърнати в евро при обменен курс 0,13 евро/датска крона.

8Сумите в британски лири относно проектите на Обединеното кралство проекти са превърнати в евро при обменен курс 1,18 евро/британска лира.

9Индивидуалният принос на ЕЗФРСР за всеки проект, финансиран в Обединеното кралство не става ясен от проверените документи за отпускане на безвъзмездна помощ. Ето защо Сметната палата използва средната ставка на съфинансиране от ЕЗФРСР за проекти по мярка 216 през периода 2007 г. — май 2015 г. в Обединеното кралство, която е била 74 %. Тази ставка се прилага за изчисляване на сумите от ЕЗФРСР за тези проекти.

Приложение III

Обобщено представяне на нуждите, целите и видовете инвестиции в непроизводствени дейности по държави членки

Държава членка
Установени нужди и цели
Описание на видовете ИНД

Обединено кралство (Англия)

—Опазване на дивите животни;

—Опазване на природните ресурси;

—Адаптиране на методите на земеделие;

—Поддръжка на качеството и характеристиките на ландшафта;

—Насърчаване на публичния достъп и разбиране.

— Традиционни граници;

—Ограждане във връзка с дейности по опазване;

—Елементи, свързани със засаждането на дървета и управлението;

—Възстановяване на влажните зони и торфените блата;

—Контрол на храстите и орловата папрат;

— Превръщане на земи в площи с ниски храсти и богати на видове затревени площи;

—Възстановяване на ландшафт и характеристики;

—Структури за специфични видове;

—Промени на пътеките и портите за достъп до земеделското стопанство.

Португалия (континентална част)

—Поддръжка на качеството и характеристиките на ландшафта;

—Поддръжка на екологичните структури на земеделските системи с цел опазване на зони с висока природна стойност;

—Поддръжка на специфични местообитания.

—Сухи каменни стени;

—Традиционни структури;

—Защита на крайречни зони;

—Ограждане (с цел опазване от присъствието на животни);

—Традиционни граници;

—Структури за управление на водите.

Дания

—Опазване на дивите животни;

—Опазване на природните ресурси;

—Адаптиране на методите на земеделие;

—Поддръжка на качеството и характеристиките на ландшафта;

—Насърчаване на публичния достъп и разбиране.

—Поддръжка на ландшафта и културните елементи;

—Установяване на растителност за подобряване на ландшафта и биотопа;

—Възстановяване на диги;

—Операции, които насърчават устойчивото използване на и публичния достъп до природното наследство в селските райони;

—Създаване на постоянни влажни зони;

—Периодично и повтарящо се наводнение на земеделска земя;

—Разчистване на храсти и ограждане;

—Възстановяване на хидроложките условия;

—Превръщане на земеделски земи в постоянни пасища.

Италия (Пулия)

—Опазване на биологичното разнообразие;

—Опазване и разпространение на агролесовъдни системи с висока природна стойност;

—Опазване на ландшафта.

—Сухи каменни стени;

—Малки изградени влажни зони;

—Интервенции във влажни зони, като изграждане на кули за наблюдение на диви животни, пътеки;

—Интервенции за засаждане на жив плет.

Отговори на Комисията

Резюме

I

Инвестициите в непроизводствени дейности (ИНД) не следва да генерират значителна икономическа възвръщаемост за тези, които ги извършват. Това не означава, че не може да се очаква и приеме наличието на икономическа възвръщаемост. При повечето инвестиции винаги е налице елемент за възвръщаемост, дори когато инвестицията е от чисто непроизводствен характер, например в случай на засаждане на живи плетове от дървета или храсти, които, когато бъдат подрязвани или отрязани, може да осигурят биомаса, служеща като източник на електроенергия. Поради това е трудно да се създадат изцяло непроизводствени инвестиции.

Управляващите органи могат да намалят интензитета на помощта, въпреки че ако трябва да бъдат постигнати екологични цели, въздействието на такова намаляване на използването на мярката трябва да бъде изчислено така, че да се гарантира, че екологичните цели са изпълнени.

II

Разликата в максималната ставка на помощта между производствените и непроизводствените инвестиции се дължи на факта, че по дефиниция не се очаква последните да доведат до значителни икономически ползи. Следователно без по-висока ставка на помощта агроекологичните и климатичните цели не биха могли да бъдат постигнати.

IV

Съгласно член 24, параграф 2, буква г) от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от държавите членки се изисква да оценят основателността на представените по време на административните проверки разходи с помощта на подходяща система за оценка, като например референтни разходи, сравнение на различни оферти или оценяваща комисия. Тази разпоредба се запазва и за програмния период 2014—2020 г.

Държавите членки трябва също така да гарантират допустимостта на проектите, да ги оценят спрямо критериите за подбор, установени при консултации с Комитета за мониторинг, и да ги класират в съответствие с тяхното качество. Комисията изготви насоки относно критериите за допустимост и подбор, за да помогне на държавите членки и регионите в процеса на програмиране и изпълнение на проекти на програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014—2020 г.

V

В случаите, когато равнището на подкрепа се основава на стандартни разходи и стандартни предположения за пропуснати доходи, държавите членки трябва да гарантират, че изчисленията съдържат само проверими елементи, че са основани на стойности, определени от подходящи за това експерти, и че са диференцирани на регионално или на местно равнище, ако е необходимо.

Когато степента на подкрепа се основава на опростени варианти за разходите, е необходима подробна предварителна оценка на метода на изчисление, който ще се прилага за всеки разход, попадащ в избраната категория.

Тези методи следва да гарантират, че направените разходи са разумни и следва да спомогнат за обосноваване на плащанията, предложени от държавите членки.

VI

Комисията извършва одити на съответствието в държавите членки, за да удостовери, че изплатените разходи са в съответствие с правилата. Тъй като тези одити разкриха също така слабости по отношение на основателността на разходите, вече бяха направени съществени финансови корекции и в момента се провеждат редица процедури за уравняване по съответствие, които следва да доведат до допълнителни финансови корекции.

VII

Общата система за мониторинг и оценка (ОСМО) предоставя мониторингова информация за това какво се подпомага. По-задълбочена оценка на ефективността на всички мерки по отношение на програмните цели ще се извършва към момента на последващата оценка. Трябва обаче да се намери баланс между това, което може да бъде направено чрез мониторинг и оценка, като се вземат предвид рискът от създаването на прекалена административна тежест и финансовите ограничения. Събирането на специфични показатели за резултатите за ИНД може да бъде обременяваща процедура.

VIII

За програмния период 2014—2020 г. Комисията въведе по-строги разпоредби и указания по отношение на основателността на разходите.

Работната програма за одит се определя въз основа на анализ на риска, при който най-важният елемент е равнището на разходи. Тъй като размерът на финансирането за ИНД е относително нисък, се дава приоритет на по-голям брой финансово важни мерки, там където слабостите в системата за управление и контрол могат да имат по-голямо финансово отражение върху бюджета на ЕС.

IX, първа алинея

Комисията приема тази препоръка.

Комисията счита, че новият програмен период 2014—2020 г. предоставя възможност за увеличаване на полезните взаимодействия между мерките за развитие на селските райони с цел постигане на целите на политиката. Въпреки че не всички ИНД трябва пряко да допълват другите мерки и схеми за развитие на селските райони, в случаите, когато е налице такова взаимно допълване, Комисията ще насърчава съответните държави членки да докладват в своите годишни доклади за изпълнение броя и дела на проектите с ИНД, които са свързани с изпълнението на задължения в областта на агроекологията и климата.

IX, втора алинея

Тази част от препоръката се отнася до държавите членки

IX, трета алинея

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

IX, четвърта алинея

Комисията приема тази препоръка.

Критериите за подбор се определят от държавите членки след консултация с Комитета за мониторинг, когато Комисията присъства с консултативна цел.

Комисията изготви насоки относно критериите за допустимост и подбор, за да помогне на държавите членки и регионите при програмирането и изпълнението на ПРСР за периода 2014—2020 г.

Комисията ще продължи да извършва одити на съответствието в държавите членки в съответствие със своята одитна програма, за да удостовери, че изплатените разходи са в съответствие с правилата, включително и подходяща процедура за подбор и оценка на проектите. Одитираните мерки и разплащателни агенции се определят въз основа на анализ на риска, при който най-важният елемент е равнището на разходи.

IX, пета алинея

Комисията приема тази препоръка.

За периода 2014—2020 г. ОСМО ще наблюдава прилагането на мярката, докато в оценката ще бъдат разгледани резултатите от мярката в контекста на съответните цели за развитие на селските райони.

IX, шеста алинея

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

IX, седма алинея

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

IX, осма алинея

Комисията приема тази препоръка.

Управляващите органи могат обаче да намалят интензитета на мярката, въпреки че ако трябва да бъдат постигнати екологични цели, въздействието на такова намаляване на използването на мярката трябва да бъде изчислено така, че да се гарантира, че екологичните цели са изпълнени.

IX, девета алинея

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

IX, десета алинея

Комисията приема тази препоръка.

Комисията ще продължи да извършва одити на съответствието в държавите членки съгласно своята многогодишна одитна програма, за да удостовери, че изплатените разходи са в съответствие с правилата, включително основателността на разходите. Мерките и разплащателните агенции, които ще бъдат одитирани, се определят въз основа на анализ на риска.

IX, единадесета алинея

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

IX, дванадесета алинея

Комисията приема отчасти тази препоръка.

Комисията ще вземе предвид констатациите на Палатата при изготвянето на своята одитна програма.

Многогодишната одитна програма обаче се определя въз основа на анализ на риска, при който най-важният елемент е равнището на разходи. Тъй като размерът на финансирането за инвестиции в непроизводствени дейности е относително нисък, се дава приоритет на по-голям брой финансово важни мерки, там където слабостите в системата за управление и контрол могат да имат по-голямо финансово отражение върху бюджета на ЕС.

Въведение

08

Разликата в максималната ставка на помощта между производствените и непроизводствените инвестиции се дължи на факта, че по дефиниция не се очаква последните да донесат значителни икономически ползи. Следователно без по-висока ставка на помощта агроекологичните и климатичните цели не биха могли да бъдат постигнати.

Наблюдения

19

Целта на ИНД е да допринесат за общите цели и приоритети на развитието на селските райони. В този смисъл ИНД се допълват взаимно с други мерки за развитие на селските райони в преследването на агроекологични мерки, а през 2014—2020 г. и на мерки в областта на климата. Въпреки че взаимодействието между ИНД и други мерки за развитие на селските райони може да бъде постигнато чрез създаване на взаимовръзки при тяхното изпълнение (т.е. чрез свързване на проекти с ИНД за изпълнение на специфични задължения в областта на агроекологията и климата), ИНД също могат да допринесат като самостоятелна мярка за целите в областта на агроекологията и климата, „Натура 2000“ и системите с висока природна стойност.

21

Вж. отговора по точка 19.

22

Комисията е на мнение, че припокриването на задълженията, водещи до двойно финансиране, трябва да се изключи по принцип.

Целите на мерки 214 и 216 са различни и ясно определени в ПРСР. Подпомагането по мярка 214 е свързано със задължението за поддържане (наред с другото) на съществуващи огради от сухи камъни, докато ИНД могат да подкрепят реконструкцията/възстановяването на сухо зидани каменни огради. Въпреки това в някои случаи определянето на ясно разграничение може да бъде трудно и може да доведе до увеличаване на административната тежест.

23

Вж. също отговора на Комисията по точка 19.

24

Що се отнася до програмния период 2014—2020 г., критериите за подбор са задължителни за подкрепата, включваща ИНД.

Вж. също отговора на Комисията по точка 19.

Каре 3, буква а)

Като се има предвид очакваният принос на инвестициите в непроизводствени дейности по отношение на екологичните цели, изключването на проучванията за осъществимост от допустимите разходи може да навреди сериозно на оползотворяването им.

Проучванията за осъществимост следва да помогнат при вземането на решение дали следва или не следва да бъде извършена дадена инвестиция. Дадено проучване за осъществимост може да заключи, че инвестицията няма да допринесе за постигането на целите на схемата за подпомагане. Проучванията за осъществимост, чието заключение е било положително по отношение на инвестиция, която не е била извършена, трябва да бъдат анализирани за всеки отделен случай. Бюджетните ограничения може да са една от причините за неизпълнение на проекта, който е бил предмет на проучване за осъществимост.

27

Комисията препоръча на държавите членки да определят допълнителни показатели в съответствие със солидни анализи на разходите и ползите. Определянето обаче на допълнителни изходни параметри за всички подмерки не винаги е възможно и ще доведе до нарастване на административната тежест.

Каре 4

Рядко са налице изчерпателни статистически данни за специфични екологични характеристики, като каменните стени, и съставянето им би струвало скъпо.

28

ОРМО е един от инструментите, чрез които може да бъде оценено въздействието на инвестициите.

Показателите за резултати, като броя хектари с успешно стопанисване на земята, са от значение, тъй като те се използват като входни данни за оценките, които имат за цел да оценят приноса на съответната група от мерки.

Вж. също отговора на Комисията по точка 27.

30

Междинната оценка за програмния период 2007—2013 г. беше извършена на твърде ранен етап, за да могат да бъдат преценени резултатите. Що се отнася до програмния период 2014—2020 г., средносрочната оценка ще бъде заменена през 2017 и 2019 г. с усъвършенствани доклади за изпълнението.

31

Събирането на специфични показатели за резултатите за ИНД може да бъде обременяваща процедура. По-задълбочена оценка на ефективността на всички мерки по отношение на програмните цели ще се извършва към момента на последващата оценка.

33

Въпреки че проектите не винаги спазват условията за допустимост, те могат да допринесат за постигането на целите на мярката.

34

Вж. отговора на Комисията по точка 33.

36

Поради тяхното естество не се предполага, че ИНД ще донесат значителни икономически ползи, въпреки че не могат да бъдат изключени някои ограничени икономически ползи. Когато икономическите ползи имат предимство пред тези в областта на околната среда, съответните инвестиции следва да бъдат финансирани по мярка 121. Разграничаването между двете мерки се оценява към момента на одобряване на програмите.

Общ отговор на Комисията по точки 37 и 38

Въпреки че ИНД нямат производствени елементи, всички инвестиции съдържат поне някаква „производствена“ част в себе си. Въпреки това такива инвестиции следва да останат предимно непроизводствени, като „производствените“ или доходните им характеристики следва да бъдат ограничени.

Управляващите органи могат да намалят интензитета на помощта, въпреки че ако трябва да бъдат постигнати екологични цели, въздействието на такова намаляване на използването на мярката трябва да бъде изчислено така, че да се гарантира, че екологичните цели са изпълнени.

Разликата в максималната ставка на помощта между производствените и непроизводствените инвестиции се дължи на факта, че по дефиниция не се очаква последните да донесат значителни икономически ползи. Следователно без по-висока ставка на помощта агроекологичните и климатичните цели не биха могли да бъдат постигнати.

39

Вж. общия отговор на Комисията по точки 37 и 38.

41

Вж. общия отговор на Комисията по точки 37 и 38.

41, трета алинея

Когато ползата за околната среда от тази операция преобладава значително, агенциите по управление на водите могат да се възползват от мярката, сами или заедно със земеделски производители, независимо от наличието на евентуално остатъчно икономическо предимство.

42

Комисията извършва одити на съответствието в държавите членки, за да удостовери, че разходите са в съответствие с правилата. Тъй като тези одити разкриха също така слабости по отношение на основателността на разходите, вече бяха направени съществени финансови корекции и в момента се провеждат редица процедури за уравняване по съответствие, които следва да доведат до допълнителни финансови корекции.

50

Вж. отговора на Комисията по точка 33.

51

По отношение на програмния период 2014—2020 г. бяха предприети следните действия за преодоляване на слабости в процедурите за програмно планиране, управление, мониторинг и оценка на подкрепата с ИНД:

—бяха публикувани специфични и хоризонтални насоки по отношение на мярката, с които се предоставя информация относно условията за допустимост и критериите за подбор, както и насоки относно инвестициите, включително ИНД,

—беше въведено задължително изискване за провеждане на съвместна последваща оценка от страна на управляващия орган и на разплащателната агенция за установяване на възможностите за извършване на проверка и контрол на всички мерки, включени в ПРСР,

—ориентираният към резултатите подход беше подсилен с определянето на точни цели за програмите и за докладването през целия програмен период, като се използва рационализирана обща система за мониторинг и оценка,

—SWOT анализът на ПРСР е насочен към създаване на базови изисквания за мониторинг и оценка на програмата.

52

Коригиращи действия за отстраняване на евентуални слабости, също могат да бъдат осъществени чрез изменения на програмите, дори след тяхното приемане.

Вж. също отговора на Комисията по точка 51.

55

В някои държави членки доказуемостта и възможността за контролиране на ИНД и свързаните с тях договори за поддръжка, са били обсъждани във връзка с договарянето на програмата за периода 2014—2020 г.

56

Комисията извършва одити на съответствието в държавите членки, за да удостовери, че разходите са в съответствие с правилата. Ако в хода на тези одити се установят слабости, се прилагат финансови корекции.

Мерките и разплащателните агенции, които ще бъдат одитирани, се определят въз основа на анализ на риска. Вземат се предвид рисковите фактори, като например финансовата значимост, качеството на системите за контрол, характеристиките на разплащателната агенция, естеството на мерките (тяхната сложност) и всяка друга информация и констатации от други органи. Финансовата значимост играе основна роля при количественото изразяване на излагането на риск. Това означава, че по-високите разходи е по-вероятно да бъдат класирани начело на списъка и да бъдат одитирани.

Мярка 216 не е била обект на одитите за съответствие през първите години на одитиране на периода 2007—2013 г., когато акцентът беше поставен върху агроекологичните мерки, които представляват повече от 50 % от декларираните разходи по ос 2. Мярка 216 беше одитирана през 2014—2015 г.

57

Факта, че одитът все още е в ход, не означава, че държавата членка не е запозната с предварителните резултати. В случая на Португалия писмото с констатации беше изпратено през април 2014 г., а двустранната среща между държавата членка и Комисията, се проведе през септември 2014 г. В случая на Англия, писмото с констатации беше изпратено на държавата членка през юли 2014 г., а двустранната среща се проведе през декември 2014 г.

58

Комитетите за мониторинг, които включват с консултативна цел ръководители и по-широк кръг заинтересовани страни в областта на развитието на селските райони и службите на Комисията, са по-подходящи за справяне с проблемите и за извличане на поуки.

Основната причина за липсата на достатъчно информация относно изпълнението в междинната оценка е графикът. На първо място, необходимото време за започване на прилагането е минимално, а на второ място, за всички операции, и по-специално тези в областта на околната среда, ще бъде необходимо време преди резултатите от тази дейност да станат измерими.

60

Вж. отговора на Комисията на точка 19.

61

Вж. отговора на Комисията на точка 22.

62

Вж. общия отговор на Комисията на точки 27 и 28.

63

Оценката на въздействието на мерките или подмерките ще се извършва спрямо програмните цели, за чието постигане допринасят. Целите се определят на равнище приоритетни области, за които целите са установени предварително. Напредъкът на програмите спрямо тези цели се следи редовно. Този подход отразява насочеността на политиката и дава възможност за по-добро справяне с комбинираното въздействие на мерките по отношение на съответните цели.

Държавите членки могат да определят допълнителни специфични за програмата показатели във връзка с набор от ключови мерки. Това обаче не бива да бъде систематично изискване за всички мерки или подмерки от съображения за запазване на разходите за мониторинга/оценката в разумни граници и за да се избегне прекомерната административна тежест.

В случай на незадоволителни резултати на програмите по отношение на техните цели управляващите органи могат да анализират по-задълбочено отделните мерки/подмерки с цел идентифициране на причините за проблемите и с цел ефективно определяне на корективни действия.

Последващи оценители ще продължат да разследват изпълнението на отделните мерки/подмерки.

Освен това, показателите, определени в законодателството или от държавите членки, са само отправната точка за извършването на оценка. Оценителите могат да събират допълнителна информация, напр. чрез проучване на конкретни случаи.

Каре 10

Мониторингът за периода 2014—2020 г. ще съдържа също така обща стойност на разходите по подмерки, включително инвестиции в непроизводствени дейности (4.4). Показателите са един от компонентите на системата за мониторинг и оценка.

Вж. също отговора на Комисията по точка 63.

65

По време на програмния период 2007—2013 г. Комисията напомни няколко пъти на държавите членки за задължението за установяване на истински критерии за подбор, които гарантират класиране на проектите, когато бюджетните средства не дават възможност за финансиране на всички допустими заявления за проекти. С цел да помогне на държавите членки да избегнат слабости при прилагането на критериите за подбор и като взе предвид предишните препоръки на ЕСП, Комисията изготви насоки относно критериите за допустимост и подбор по отношение на програмния период 2014—2020 г.

Чрез своите одити Комисията може да проверява използването на критерии за подбор. Когато одитите се извършват за инвестиционни мерки, изпълнението на критериите за подбор се проверява систематично. Комисията е наложила финансови корекции на редица държави членки за установени пропуски в използването на критериите за подбор.

66

Що се отнася до Дания, проектите ще се подбират въз основа на тяхната ефективност по отношение на целите на мярката (напр. в областта на създадените биотопи/разходи за проекта и т.н.).

67

Вж. общия отговор на Комисията по точки 37 и 38.

68

Дания опрости ПРСР, като намали броя на възможните ИНД, които да бъдат подкрепяни. Това донякъде може да обясни намаляването на променливостта на ставката на помощта спрямо предишни ПРСР.

71

Като се има предвид очакваният принос на тази подмярка по отношение на екологичните цели, изключването на проучванията за осъществимост от допустимите разходи може да навреди сериозно на оползотворяването им.

Комисията счита, че намерението на Дания да подкрепи проучванията за осъществимост в рамките на инвестициите в непроизводствени дейности е в съответствие със законодателството: заключенията за инвестициите по отношение на проучванията за осъществимост, получаващи подкрепа, следва да бъдат отрицателни.

Заключения и препоръки

72

ИНД не следва да генерират значителна икономическа възвръщаемост за тези, които ги извършват. Това не означава, че не може да се очаква и приеме наличието на икономическа възвръщаемост. При повечето инвестиции винаги е налице елемент на възвръщаемост, дори когато инвестицията е от чисто непроизводствен характер, например в случай на засаждане на живи плетове от дървета или храсти, които, когато бъдат подрязвани или отрязани, може да осигурят биомаса, служеща като източник на електроенергия. Поради това е трудно да се създадат изцяло непроизводствени инвестиции.

Управляващите органи могат да намалят интензитета на помощта, въпреки че ако трябва да бъдат постигнати екологични цели, въздействието на такова намаляване на използването на мярката трябва да бъде изчислено така, че да се гарантира, че екологичните цели са изпълнени.

74

Агроекологичните цели, които са цел на ИНД, не винаги се нуждаят от допълване с други мерки за развитие на селските райони. В повечето случаи помощта, включваща ИНД, е свързана със задължения в областта на агроекологията и климата. Постигането на целите на ИНД е възможно обаче без наличието на връзка с друга мярка за развитие на селските райони. Например, подпомагането за закупуването на огради, за да се избегне нанасянето на вреди на добитъка от едри хищници, постига агроекологичната цел само по себе си, дори и без връзка с други мерки за развитие на селските райони. Подкрепата за ИНД може да е също така единична подмярка, която допринася за постигане на агроеколочини цели или цели, свързани с климата.

Препоръка 1, буква а)

Комисията приема тази препоръка.

Комисията счита, че новият програмен период 2014—2020 г. предоставя възможност за увеличаване на полезните взаимодействия между мерките за развитие на селските райони с цел постигане на целите на политиката. Въпреки че не всички ИНД трябва пряко да допълват другите мерки и схеми за развитие на селските райони, в случаите, когато е налице такова взаимно допълване, Комисията ще насърчава съответните държави членки да докладват в своите годишни доклади за изпълнение броя и дела на проектите, включващи ИНД, свързани с изпълнението на задължения в областта на агроекологията и климата.

Препоръка 1, буква б)

Тази част от препоръката се отнася до държавите членки.

75

Комисията е на мнение, че само проектите, отговарящи на критериите за подбор, следва да получават подкрепа и че процедурите за подбор следва да бъдат ясни и прозрачни.

В правната рамка за програмния период 2014—2020 г. е наблегнато в по-голяма степен върху подбора на операциите, като на държавите членки/регионите бяха предоставени подробни насоки с цел да се гарантира, че подбират единствено най-добрите операции и инвестиции, които допринасят за постигането на целите и приоритетите на програмите.

Препоръка 2, буква а)

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

Препоръка 2, буква б)

Комисията приема тази препоръка.

Критериите за подбор се определят от държавите членки след консултация с Комитета за мониторинг, когато Комисията присъства с консултативна цел.

Комисията изготви насоки относно критериите за допустимост и подбор, за да помогне на държавите членки и регионите при програмирането и изпълнението на ПРСР за периода 2014—2020 г.

Комисията ще продължи да извършва одити на съответствието в държавите членки в съответствие със своята одитна програма, за да удостовери, че изплатените разходи са в съответствие с правилата, включително и подходящи процедури за подбор и оценка на проектите. Одитираните мерки и разплащателни агенции се определят въз основа на анализ на риска, при който най-важният елемент е равнището на разходи.

76

Общата система за мониторинг и оценка (ОСМО) предоставя мониторингова информация за това какво се подпомага. По-задълбочена оценка на ефективността на всички мерки по отношение на програмните цели ще се извършва към момента на последващата оценка. Трябва обаче да се намери баланс между това, което може да бъде направено чрез мониторинг и оценка, като се вземат предвид рискът от създаването на прекалена административна тежест и финансовите ограничения. Събирането на специфични показатели за резултатите за ИНД може да бъде обременяваща процедура.

77

По-задълбочена оценка на ефективността на всички мерки по отношение на програмните цели ще се извършва към момента на последващата оценка.

Препоръка 3, буква а)

Комисията приема тази препоръка.

За периода 2014—2020 г. ОСМО ще наблюдава прилагането на мярката, за която в оценката ще бъдат разгледани резултатите от мярката в контекста на съответните цели за развитие на селските райони.

Препоръка 3, буква б)

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

78

Комисията извършва одити на съответствието в държавите членки, за да удостовери, че разходите са в съответствие с правилата. Тъй като тези одити също така разкриха слабости по отношение на основателността на разходите, вече бяха направени съществени финансови корекции и в момента се провеждат редица процедури за уравняване по съответствие, които следва да доведат до допълнителни финансови корекции.

79

Спазването на един от методите за подбор на оферта (т.е. сравнение на различни оферти, оценка, извършена от Комитета за оценка, или сравнение на референтните разходи с разходите на други подобни проекти) е достатъчно, за да се гарантира, че се подбират мотивирани и разумни от гледна точка на разходите оферти. Умножаването на задълженията може да доведе до ненужна административна тежест.

80

Въпреки че ИНД нямат производствени елементи, е трудно постигането на инвестиции, които да не съдържат поне някаква „производствена“ част. С други думи, трудно е да си представим инвестиции изцяло без производствена част.

Въпреки това такива инвестиции следва да останат предимно непроизводствени, като „производствените“ или доходните им характеристики следва да бъдат ограничени в достатъчна степен. Административната тежест и сложност, свързана с извличане на икономическите ползи от допустимите разходи, също не следва да се подценява.

Освен това държавите членки могат да използват опростени варианти за разходите за изчисления и плащания на безвъзмездни средства. В този случай трябва да се извърши предварително коректно, справедливо и проверимо изчисление.

Препоръка 4, буква а)

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

Препоръка 4, буква б)

Комисията приема тази препоръка.

Препоръка 4, буква в)

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

Препоръка 4, буква г)

Комисията приема тази препоръка и вече започна да я изпълнява.

По време на аналитичния преглед на програмите за развитие на селските райони за програмния период 2014—2020 г. Комисията обърна внимание на проверяването на доказуемостта и възможността за контролиране на мерките. Ако това обяснение липсваше или не беше достатъчно подробно, държавите членки трябваше да предоставят допълнителна информация.

Препоръка 4, буква д)

Комисията приема тази препоръка.

Комисията ще продължи да извършва одити на съответствието в държавите членки съгласно своята многогодишна одитна програма, за да удостовери, че изплатените разходи са в съответствие с правилата, включително основателността на разходите. Мерките и разплащателните агенции, които ще бъдат одитирани, се определят въз основа на анализ на риска.

81

За програмния период 2014—2020 г. Комисията въведе по-строги разпоредби и указания по отношение на основателността на разходите, с което ще бъдат адресирани някои от слабостите, установени от Палатата.

Работната програма за одит се определя въз основа на анализ на риска, при който най-важният елемент е равнището на разходи. Тъй като размерът на финансирането за ИНД е относително нисък, се дава приоритет на по-голям брой финансово важни мерки, там където слабостите в системата за управление и контрол могат да имат по-голямо финансово отражение върху бюджета на ЕС.

Препоръка 5, буква а)

Тази препоръка е отправена към държавите членки.

Препоръка 5, буква б)

Комисията приема отчасти тази препоръка.

Комисията взема предвид констатациите на Палатата при изготвянето на своята одитна програма.

Многогодишната одитна програма обаче се определя въз основа на анализ на риска, при който най-важният елемент е равнището на разходи. Тъй като размерът на финансирането за инвестиции в непроизводствени дейности е относително нисък, се дава приоритет на по-голям брой финансово важни мерки, там където слабостите в системата за управление и контрол могат да имат по-голямо финансово отражение върху бюджета на ЕС.

QJ-AB-15-017-BG-E    ISSN 1977-5814

Инвестициите в непроизводствени дейности (ИНД) представляват инвестиции, които не генерират значителна възвръщаемост, доходи или приходи и не увеличават съществено стойността на земеделското стопанство на бенефициента, но оказват положително въздействие върху околната среда. Публичното подпомагане за ИНД се предоставя от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и от национално съфинансиране. Процентът публична помощ, прилаган за ИНД, често достига до 100 % от общия размер на разходите за инвестиции. Сметната палата заключи, че помощта за ИНД е допринесла за постигането на целите, свързани с устойчивото използване на земеделска земя, но по начин, който не е бил разходно ефективен. Това се дължи на факта, че разходите при 75 % от тези проекти са неоснователно високи. Освен това, въпреки че много от тези проекти съдържат елементи с ясна възвръщаемост, те са били изцяло финансирани с публични средства. Сметната палата отправи пет препоръки с цел подобряване на разходната ефективност на ИНД, които ще бъдат финансирани по време на програмния период 2014—2020 г.