EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3243-4 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/008051 | QJ-AB-15-017-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-3249-6 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/672924 | QJ-AB-15-017-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3262-5 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/23432 | QJ-AB-15-017-CS-E

© Evropská unie, 2015

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2015

č. 20

Zvláštní zpráva

Nákladová efektivita
podpory EU na rozvoj
venkova určené pro
neproduktivní investice
v zemědělství

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce a Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, míru příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, jemuž předsedá člen EÚD Augustyn Kubik a který se zaměřuje na výdajové oblasti v rámci ochrany přírodních zdrojů a hospodaření s nimi. Audit vedl člen EÚD Jan Kinšt s podporou vedoucího kabinetu Alejandra Ballestera Gallarda, tajemníka kabinetu Bernarda Moyi, vedoucího oddělení Davide Linguy a vedoucího týmu Paula Oliveiry. Auditní tým tvořili Franco Radicati, Anne Poulsenová, Paul Toulet-Morlane a Zoltan Papp. Administrativní pomoc zajišťovala Murielle Siffertová.

Obsah

Glosář

Shrnutí

Úvod

Podpora EU pro neproduktivní investice v zemědělství

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Účetní dvůr zjistil skutečnosti, z nichž vyplývá, že podpora NPI byla účinná, a to navzdory nedostatkům ve výběrových postupech a monitorovacích nástrojích

Navzdory široké definici agroenvironmentálních potřeb zacílily členské státy podporu tím, že omezily typy NPI, které jsou pro financování způsobilé

Všechny čtyři kontrolované členské státy odkazovaly na doplňkovost podpory NPI, ale pouze dva z nich doplňkovost uplatnily na operační úrovni, aby se podpořila synergie s jinými programy podpory

Nedostatky ve výběrových postupech členských států vedly k tomu, že byly podpořeny nezpůsobilé NPI nebo NPI, jejichž výběr byl nedostatečně odůvodněn

Neexistoval dostatek relevantních informací na prokázání toho, čeho se pomocí podpory EU pro NPI podařilo dosáhnout na úrovni EU i členských států …

…Účetní dvůr nicméně zjistil skutečnosti svědčící o tom, že 71 % kontrolovaných NPI přispělo k cílům souvisejícím s udržitelným využíváním zemědělské půdy

Náklady podpořených NPI byly často nepřiměřeně vysoké či nedostatečně odůvodněné

NPI získávají vysoké sazby veřejného financování i přesto, že často zahrnují rentabilní prvky

Členské státy financovaly investice s příliš vysokými náklady nebo s náklady, které nebyly dostatečně odůvodněny

U většiny NPI kontrolovaných Účetním dvorem byly problémy s přiměřeností nákladů

Nedostatky týkající se nákladové efektivity podpory NPI v období 2007–2013 nebyly před začátkem období 2014–2020 odstraněny

Na operační úrovni se nedosáhlo doplňkovosti, která by podporovala synergie

Nedostatek vhodných ukazatelů a rovněž údajů o výkonnosti kromě vstupů a výstupů

Nedostatky ve výběrových postupech

Sazby podpory nejsou přizpůsobeny v návaznosti na rentabilní prvky investic

Nepřiměřené nebo nedostatečně odůvodněné náklady

Jiná záležitost související se způsobilostí

Závěry a doporučení

Příloha I | — | Hlavní charakteristiky opatření EZFRV na podporu neproduktivních investic v zemědělství
Příloha II | — | Shrnutí o NPI navštívených na místě
Příloha III | — | Shrnutí potřeb, cílů a typů NPI v jednotlivých členských státech

Odpovědi Komise

Glosář

Analýza nákladové efektivity: srovnává náklady a účinky dané intervence, aby se posoudilo, nakolik intervence zajistila optimální využití finančních prostředků. Pro účely tohoto auditu se neproduktivní investice považují za nákladově efektivní v případě, že: (i) jsou účinné (viz definici účinnosti níže) a (ii) nejsou žádné důkazní informace, že by stejné investice mohly být realizovány s nižšími náklady. Pakliže mohly stejné investice být provedeny s nižšími náklady, je optimální využití finančních prostředků ohroženo, neboť stejných cílů či výsledků bylo možno dosáhnout s nižšími náklady.

CMEF: Společný rámec pro monitorování a hodnocení (Common Monitoring and Evaluation Framework). Jde o jednotný rámec monitorování a hodnocení intervencí v oblasti rozvoje venkova na programové období 2007–2013, jehož účelem je zlepšit výkonnost programů, zajistit vyvozování odpovědnosti a umožnit posouzení toho, do jaké míry bylo dosaženo cílů.

Efektivita: dosažení nejlepšího vztahu mezi účinností a náklady.

EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova.

Hodnocení ex ante: Část příprav každého programu rozvoje venkova. Toto hodnocení má za cíl optimalizovat přidělování rozpočtových zdrojů a zkvalitnit přípravu programu.

Hodnocení v polovině období: Typ průběžné hodnotící zprávy. Zprávy o hodnocení v polovině období navrhují opatření na zvýšení kvality programů rozvoje venkova a jejich provádění.

Hodnocení: Pravidelné shromažďování a analýza důkazních informací, umožňující dospět k závěrům o účinnosti a efektivitě intervencí.

Monitoring: Pravidelný přezkum zdrojů, výstupů a výsledků intervencí.

Nařízení o EZFRV: Nařízení Rady (ES) č 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z EZFRV.

NPI: Neproduktivní investice podporované z opatření 216 EZFRV.

Opatření: systém podpory za účelem provádění určité politiky. Každé opatření stanoví konkrétní pravidla, která se musí při projektu nebo opatřeních způsobilých pro financování dodržovat. Existují dva hlavní typy opatření: investiční opatření a podpora na zemědělskou plochu.

Program rozvoje venkova (PRV): Dokument vypracovaný členským státem nebo regionem a schválený Komisí, který slouží jako plán pro provádění politiky rozvoje venkova a její monitorování.

Programové období: Víceletý rámec na plánování a realizaci politik EU, jakou je například politika rozvoje venkova.

Řídicí orgán: Celostátní nebo regionální orgán určený členským státem, aby řídil program rozvoje venkova.

Sdílené řízení: Způsob plnění rozpočtu EU, kdy Komise deleguje úkoly související s plněním rozpočtu na členské státy, ale konečná odpovědnost zůstává Komisi.

Účinnost: Dosažení stanovených cílů. Pro účely tohoto auditu jsou za účinné považovány způsobilé neproduktivní investice, které řeší určitou agroenvironmentální potřebu a/nebo přispívají k dosažení agroenvironmentálního cíle, který byl stanoven členským státem v jeho PRV.

Výsledky: Přímé účinky nebo změny vyvolané intervencí.

Shrnutí

I

Jako součást politiky rozvoje venkova EU mohou členské státy využít rozpočet EU k udělení grantů na náklady neproduktivních investic (NPI). NPI jsou investice, které nevytvářejí významnější návratnost, příjmy nebo výnosy ani výraznějším způsobem nezvyšují hodnotu zemědělského podniku příjemce, ale které mají příznivý dopad na životní prostředí. NPI by zejména měly hrát doplňkovou roli při napomáhání dosažení agroenvironmentálních cílů či závazků v rámci jiných environmentálních režimů nebo zvýšením environmentální hodnoty chráněných ploch.

II

Veřejná podpora pro NPI je poskytována z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a z vnitrostátního financování. Sazby veřejné podpory uplatňované pro NPI jsou o mnoho vyšší než sazby poskytované ostatním produktivním investicím a často dosahují 100 % celkových investičních nákladů. V programovém období 2007–2013 bylo na NPI vynaloženo přibližně 860 milionů EUR veřejných prostředků. Tento audit zkoumal nákladovou efektivnost NPI při přispívání k plnění environmentálních cílů v programovém období 2007–2013.

III

Závěry auditu vycházejí z přezkumu řídicích a kontrolních systémů čtyř členských států, které vynaložily 80 % z finančních prostředků, které jsou celkově k dispozici z EZFRV pro účely NPI, a dále z návštěv 28 projektů NPI, které byly nejčastěji financovány. Účetní dvůr dospěl k celkovému závěru, že podpora NPI přispěla k dosažení environmentálních cílů souvisejících s udržitelným využíváním zemědělské půdy, ale způsobem, který nebyl nákladově efektivní.

IV

Ačkoli členské státy ne vždy zajistily doplňkovou roli NPI v synergii s ostatními režimy podpory, zaměřily financování pro NPI na druhy investic, které mají potenciál účinně řešit agroenvironmentální potřeby těchto států. Audit však odhalil, že členské státy proplácely investiční náklady, které byly nepřiměřeně vysoké či nedostatečně odůvodněné, v důsledku čehož nebyla podpora NPI nákladově efektivní. Kromě toho nedostatky ve výběrových projektech zapříčinily, že členské státy financovaly projekty NPI, které nebyly způsobilé pro financování z EU, nebo vybíraly projektové žádosti, aniž by řádně ověřovaly, zda tyto žádosti splňují základní výběrová kritéria.

V

Audit zjistil, že 71 % navštívených projektů přispělo k dosažení agroenvironmentálních cílů jako např. ochrana krajiny nebo biologické rozmanitosti. Aby toto přispění bylo nákladově efektivní, musí být náklady podporovaných NPI přiměřené a zdůvodněné. Účetní dvůr zjistil jasné informace o nepřiměřených nákladech u 75 % těchto projektů. V důsledku toho se pouze pět z 28 (18 %) kontrolovaných projektů ukázalo jako nákladově efektivní.

VI

Problémy s přiměřeností nákladů NPI nelze omezit na daný vzorek projektů, neboť zjištěné konkrétní případy byly způsobeny nedostatky v řídicích a kontrolních systémech členských států. Členské státy proplácely investiční náklady na základě jednotkových nákladů, které byly o hodně vyšší než reálné tržní náklady, nebo řádně neověřovaly, zda vykázané náklady skutečně vznikly, nebo přijímaly nejdražší nabídku na realizaci investice bez toho, aby od příjemců požadovaly zdůvodnění, nebo bez srovnání navrhovaných nákladů oproti referenčním hodnotám. Kromě toho ve všech kontrolovaných členských státech audit zjistil několik případů NPI se zřejmými rentabilními charakteristikami, které přesto dostaly maximální sazbu podpory stanovenou pro daný typ investic. Znamená to, že ve většině případů byly plně financovány z veřejných prostředků.

VII

Existoval nedostatek informací o výkonnosti, které by prokazovaly, čeho se podařilo podporou NPI dosáhnout na úrovni EU a členských států. Monitorovací ukazatele, které jsou k dispozici, měřily pouze údaje o vstupech a výstupech, jako je například výše veřejných výdajů, počet zemědělských podniků, které dostávají podporu, a celkový objem investice. Absence specifických ukazatelů výsledků vedla některé členské státy k tomu, že spojily posouzení výkonnosti NPI s posouzením výkonnosti ostatních environmentálních programů, na základě idealistického předpokladu, že všechny programy měly výkonnost stejnou.

VIII

Podpora EZFRV pro NPI bude v programovém období 2014–2020 pokračovat, ale Komise a členské státy dosud neodstranily většinu nedostatků zjištěných Účetním dvorem. Hlavním důvodem je to, že nevyvinuly dostatečné úsilí na včasnou identifikaci nedostatků, aby mohla být nápravná opatření přijata před začátkem nového období. Členské státy jednak neanalyzovaly nesrovnalosti zjištěné během jejich vlastních kontrol, aby zlepšily řízení programu, a jednak audity Komise byly realizovány příliš pozdě na to, aby členským státům napomohly zjistit a odstranit nedostatky v řízení, které se vyskytly v prováděcím období 2007–2013.

IX

Na základě těchto zjištění Účetní dvůr formuluje následující doporučení s cílem zlepšit nákladovou efektivitu NPI, které budou financovány během programového období rozvoje venkova 2014–2020:

–Komise by měla od roku 2017 u příslušných členských států monitorovat provádění NPI prostřednictvím jejich výročních zpráv o provádění. Tyto zprávy by měly také informovat o počtu a poměru projektů NPI, které jsou prováděny v synergii s jinými opatřeními rozvoje venkova nebo schématy environmentální podpory včetně integrovaných projektů.

–Členské státy by do svých plánů hodnocení měly zahrnout posouzení míry, v níž jsou NPI realizovány v synergii s jinými opatřeními rozvoje venkova nebo schématy environmentální podpory.

–Členské státy by měly zveřejňovat všechna kritéria používaná při výběru NPI a udělování priorit NPI a účinně ověřovat soulad s těmito kritérii. Členské státy by též měly zajistit náležité oddělení funkcí mezi organizacemi a osobami zapojenými do předávání a výběru žádostí.

–Komise by měla v novém programovém období členským státům poskytnout pokyny ke kritériím výběru s řádným zohledněním jejich transparentnosti a kontrolovat, zda členské státy uplatňují pro výběr projektů vhodné postupy.

–Komise by měla zajistit, aby byl příspěvek NPI k dosažení agroenvironmentálních cílů EU monitorován nebo alespoň specificky posouzen během hodnocení programového období 2014–2020.

–Členské státy, v nichž je podpora NPI významná, by měly stanovit specifické ukazatele výsledků a o těchto ukazatelích podávat zprávy ve svých výročních zprávách o provádění a v hodnoceních.

–Členské státy by měly co nejrychleji definovat vhodná kritéria pro posouzení rentabilních charakteristik NPI, kterým jsou poskytovány nejvyšší sazby podpory. Na základě tohoto posouzení by členské státy měly intenzitu podpory modulovat.

–Komise by měla rovněž poskytnout další pokyny ke stanovení těchto kritérií.

–Členské státy by měly bezodkladně zavést postupy, které zajistí, aby náklady podporovaných NPI nepřesahovaly náklady podobných druhů zboží, služeb či stavebních prací na trhu.

–Komise by měla v kontextu svého víceletého plánu auditu ověřovat, zda členské státy provádějí účinně kontroly, které jsou předpokládány k zajištění přiměřenosti nákladů.

–Členské státy by měly před provedením prvních kontrol na místě pro období 2014–2020 stanovit metodu pro včasnou konsolidaci a analýzu příčin chyb zjištěných během těchto kontrol.

–Komise by při plánování budoucích auditů měla brát řádný ohled na rozsah nedostatků zjištěných Účetním dvorem v oblasti výdajů, a to bez ohledu na jejich omezený finanční význam.

Úvod

Podpora EU pro neproduktivní investice v zemědělství

01

Neproduktivní investice (NPI) jsou investice, které nevytvářejí významnější návratnost, příjmy nebo výnosy ani výraznějším způsobem nezvyšují hodnotu zemědělského podniku příjemce, ale které mají příznivý dopad na životní prostředí. Veřejná podpora pro NPI poskytuje finanční pobídku pro vlastníky zemědělských podniků, aby provedli tento typ investic šetrných k životnímu prostředí. Obsah NPI je rozmanitý: mohou spočívat v obnovení krajinných prvků jako např. tradičních mezí, mokřadů, plotů a kamenných zídek, nebo ve vytvoření a/nebo obnovení stanoviště či krajinného prvku, jako např. obnova vřesoviště, druhově rozmanité louky či květenou doplněné okraje travnatých ploch (viz rámeček 1).

02

V období 2007–2013 Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) poskytoval podporu na NPI v rámci opatření 216. Jak ukazuje graf 1, toto opatření tvoří součást osy 2 politiky rozvoje venkova EU; osa se týká zastřešujícího cíle udržitelného využívání zemědělské půdy.

Rámeček 1

Příklady podpořených NPI

Kamenná zídka v Apulii (IT)

Stezka v mokřadu v East Devon (UK)

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Graf 1

Struktura osy 2 politiky rozvoje venkova EU v oblasti udržitelného využívání zemědělské půdy

Zdroj: Evropská síť pro rozvoj venkova (ENRD, European Network for Rural Development).

03

Nařízení o EZFRV¹ stanoví: „Měla by se poskytovat podpora na nevýnosné investice, pokud jsou nutné pro splnění závazků přijatých v rámci agroenvironmentálních režimů nebo jiných agroenvironmentálních cílů nebo pokud v rámci hospodářství zvyšují společenskou hodnotu oblastí Natury 2000 nebo jiných oblastí vysoké přírodní hodnoty“.

04

NPI by zejména měly hrát doplňkovou roli při napomáhání dosažení udržitelného využívání zemědělské půdy, a to buď zvýšením environmentální hodnoty chráněných ploch, nebo příspěvkem k plnění agroenvironmentálních závazků, jako např. závazků podporovaných z opatření rozvoje venkova 214², „agroenvironmentální platby“. Alternativně lze NPI realizovat nezávisle za účelem dosažení jiných agroenvironmentálních cílů, které jsou často sdíleny dalšími environmentálními programy a/nebo opatřeními.

05

V programovém období 2014–2020 zůstává podpora pro NPI v rámci nového podopatření³ 4.4 „podpora na neproduktivní investice, jež souvisejí s plněním agroenvironmentálně- klimatických cílů“. Z hlediska svého zdůvodnění, rozsahu, příjemců, typu a úrovně podpory je toto opatření v zásadě stejné jako opatření v období 2007–2013. Zachovává si svou doplňkovou úlohu ve vztahu k jiným opatřením⁴ a/nebo jiným environmentálním cílům. Příloha I uvádí pro účely srovnání důvody a hlavní charakteristiky tohoto opatření pro programové období 2007–2013 a 2014–2020.

06

Komise a členské státy sdílejí odpovědnost za řízení podpory EU pro NPI. Členské státy musejí stanovit konkrétní cíle a zavést systémy řízení a kontroly, aby zajistily soulad podporovaných investic s příslušnými pravidly a nákladovou efektivnost.

07

Komise stanoví prováděcí pravidla a pokyny a schvaluje celostátní či regionální plány rozvoje venkova (PRV), v nichž členské státy uvádějí své cíle pro vybraná opatření podpory. Komise monitoruje provádění programů, dohlíží nad ním a kontroluje, zda vnitrostátní orgány členských států zavedly účinné systémy řízení a kontroly.

08

Pro období 2007–2013 mohou míry veřejné podpory, stanovené pro NPI, dosáhnout až 100 % celkových způsobilých nákladů. U jiných produktivních investic (jako např. investic související s modernizací zemědělských podniků či s přidáváním hodnoty zemědělským výrobkům) činí míra podpory obecně 40 %. Na období 2014–2020 jsou tyto míry veřejné podpory zachovány.

09

Pro programové období 2007–2013 bylo na neproduktivní investice naplánováno přibližně 1 014 milionů EUR, tj. 1,5 % veřejného financování (EZFRV a vnitrostátní spolufinancování) určeného na udržitelné využití zemědělské půdy (viz tabulka 1). Co se týče programového období 2014–2020, v době přípravy této zprávy (konec května 2015⁵) nebyla většina PRV ještě schválena, proto není možné uvést částky plánovaných výdajů z EZFRV.

Tabulka 1

Celkové výdaje z EZFRV a veřejných prostředků (tj. EZFRV a vnitrostátní spolufinancování) na NPI v období 2007–2013 (v EUR)

Opatření | Popis | Vyplaceno | Plánováno
EZFRV | Veřejné prostředky | EZFRV | Veřejné prostředky
216 | Neproduktivní investice | 549 900 632 | 859 331 286 | 610 843 250 | 1 013 996 313

Zdroj: Systém SFC2007 Evropské komise (květen 2015).

137. bod odůvodnění preambule nařízení Rady (ES) č 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1).

2Opatření pro rozvoj venkova 214 „agroenvironmentální platby“ podporuje udržitelný rozvoj venkovských oblastí. Platby poskytované v rámci tohoto opatření představují 57 % veřejného financování určeného na udržitelné využívání zemědělské půdy. Motivuje zemědělce a ostatní správce zemědělské půdy, aby se dobrovolně zavázali uplatňovat metody zemědělské produkce, které jsou v souladu s ochranou a zlepšováním životního prostředí, krajiny a jejích prvků, přírodních zdrojů, půdy a genetické rozmanitosti.

3Definovaného v prováděcím nařízení Komise (EU) č. 808/2014 ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 227, 31.7.2014, s. 18).

4„Agroenvironmentálně–klimatické opatření“ odkazuje na nové opatření rozvoje venkova 10 pro období 2014–2020. Platby v rámci tohoto opatření mají za cíl zachovávat a prosazovat nezbytné změny v zemědělských postupech, které mají pozitivní dopad na životní prostředí a klima.

5Podle systému Komise SFC2014 existovalo k 29. květnu 2015 51 dokumentů schválených Komisí a 67 programových dokumentů bylo stále v procesu schvalování.

Rozsah a koncepce auditu

10

Účetní dvůr provedl audit nákladové efektivity neproduktivních investic přispívajících k cíli EZFRV, tj. k udržitelnému využívání zemědělské půdy v programovém období 2007–2013, za účelem poskytnutí doporučení pro nové programové období. Účelem bylo, aby členské státy mohly vzít tato doporučení v úvahu při přípravě prováděcích pravidel a postupů, kterými se budou řídit jejich programy, a zároveň aby je mohla používat i Komise, zejména ke zlepšení monitorování řídicích a kontrolních systémů členských států, které provádí.

11

Audit byl zaměřen na zodpovězení následující otázky:

Představovaly neproduktivní investice nákladově efektivní příspěvek k udržitelnému využívání zemědělské půdy?

12

V souvislosti s touto hlavní otázkou se ve zprávě Účetního dvora podává odpověď i na následující podotázky:

–Přispěly NPI účinným způsobem k dosažení agroenvironmentálních cílů spojených s udržitelným využíváním zemědělské půdy?

–Byly náklady podpořených NPI odůvodněné a přiměřené?

–Zjistily a napravily Komise a členské státy nedostatky v oblasti nákladové efektivity NPI v období 2007–2013, aby mohly přistoupit ke zlepšením pro období 2014–2020?

13

Audit byl proveden v období červenec 2014 až duben 2015. Byl zaměřen na programové období 2007–2013 a týkal se řídicích a kontrolních systémů členských států souvisejících s podporou NPI. Zahrnul vzorek 28 projektů, které odrážely nejrelevantnější neproduktivní investice ve čtyřech členských státech⁶: Portugalsku (kontinentálním), Dánsku, Spojeném království (Anglie) a Itálii (Apulii), které představovaly 80 % výdajů z EZFRV a zároveň 60 % příjemců v rámci opatření 216 na počátku auditu (viz graf 2).

Graf 2

Programové období 2007–2013 – realizované výdaje EZFRV na NPI

Zdroj: systém SFC2007 Evropské komise (březen 2014).

14

Důkazní informace byly shromažďovány pomocí dokumentárních přezkumů a auditních návštěv u řídicích orgánů a příjemců v kontrolovaných členských státech. U 28 kontrolovaných NPI posuzoval Účetní dvůr jejich způsobilost a doplňkovost s ostatními agroenvironmentálními opatřeními či cíli a také to, zda skutečně přispěly k řešení agroenvironmentálních potřeb s přiměřenými náklady. Výsledky tohoto posouzení jsou uvedeny v příloze II.

6Pro účely této zprávy může pojem členský stát znamenat příslušný stát nebo region v daném státě.

Připomínky

Účetní dvůr zjistil skutečnosti, z nichž vyplývá, že podpora NPI byla účinná, a to navzdory nedostatkům ve výběrových postupech a monitorovacích nástrojích

15

Účetní dvůr přezkoumal řídicí a kontrolní systémy kontrolovaných členských států a uplatnil následující kritéria při posuzování toho, zda podpora NPI účinně přispěla k udržitelnému využívání zemědělské půdy:

–členské státy by měly jasně identifikovat své konkrétní agroenvironmentální potřeby z hlediska udržitelného využívání zemědělské půdy a typů NPI, které by k řešení těchto potřeb přispěly. Vzhledem k tomu, že by NPI měly doplňovat další příslušná agroenvironmentální opatření a/nebo cíle, měly by členské státy tuto doplňkovost zajistit explicitním provázáním podpory NPI s těmito opatřeními a/nebo cíli;

–členské státy by měly účinně uplatňovat kritéria výběru projektů, aby disponibilní financování bylo zaměřeno na stanovené typy NPI, při současném zajištění transparentnosti a souladu s příslušnými právními předpisy;

–členské státy by měly monitorovat provádění projektů a posuzovat, zda podpořené NPI přispěly k dosažení stanovených environmentálních cílů.

Graf 3 předkládá logiku intervence v souvislosti s těmito kritérii.

16

Kromě posouzení řídicích systémů Účetní dvůr přezkoumal vzorek 28 projektů NPI (viz bod 13), programy rozvoje venkova členských států a příslušné údaje z monitorování a hodnotící zprávy.

Graf 3

Logika intervence u NPI v rámci programového období 2007–2013

Navzdory široké definici agroenvironmentálních potřeb zacílily členské státy podporu tím, že omezily typy NPI, které jsou pro financování způsobilé

17

Aby byla podpora NPI účinná, musí být zacílena tak, aby řešila konkrétní agroenvironmentální potřeby související s udržitelným využíváním zemědělské půdy. Účetní dvůr zjistil, že ačkoli všechny členské státy definovaly své agroenvironmentální potřeby v obecných termínech, zmírňovaly riziko nedostatečně zacílené podpory tím, že omezily typy NPI, které budou způsobilé k financování. Shrnutí agroenvironmentálních potřeb a cílů a také typů NPI zjištěných v každém z kontrolovaných členských států uvádí příloha III. Vyplývá z ní, že skutečně existuje celková konzistentnost mezi typem neproduktivních investic vybíraných členskými státy a agroenvironmentálními potřebami popsanými v jejich PRV.

18

Při rozhodování o finanční alokaci veřejné podpory dva členské státy zacílily svou podporu ještě s větší přesností, a to hlavně na projekty související s údržbou a ochrannou krajiny. V případě Portugalska představovalo 89 % podpory pro NPI obnovu tradičních kamenných zídek, které oddělují terasovité vinohrady v údolí řeky Douro. V případě Itálie (Apulie) se 97 % veřejné podpory pro NPI týkalo obnovení tradičních kamenných zídek, které jsou zde charakteristickým prvkem regionálních zemědělských systémů a krajiny. Jedná se o příklady jasné volby, která soustřeďuje podporu pro NPI na řešení určité agroenvironmentální potřeby.

Všechny čtyři kontrolované členské státy odkazovaly na doplňkovost podpory NPI, ale pouze dva z nich doplňkovost uplatnily na operační úrovni, aby se podpořila synergie s jinými programy podpory

19

Nařízení o EZFRV stanovilo pro NPI doplňkovou roli (viz body 3 a 4), ale členským státům udělilo volnost při výběru úrovně, na které se tato doplňkovost bude realizovat. Audit zjistil odkazy na doplňkovost ve všech kontrolovaných členských státech, ale pouze u dvou – Portugalska (kontinentálního) a Spojeného království (Anglie) – byla tato doplňkovost definována na operační úrovni, aby skutečně vedla k synergiím mezi různými systémy environmentální podpory. Tyto dva členské státy zabudovaly podporu NPI do opatření EZFRV 214 „Agroenvironmentální platby“ do té míry, že přístup k podpoře NPI vyžadoval existenci agroenvironmentálního závazku s vazbou na opatření rozvoje venkova 214.

20

Na druhé straně Dánsko a Itálie (Apulie) definovaly doplňkovost v méně praktických a více obecných termínech, neboť podpora NPI byla provázána s obecnými agroenvironmentálními cíli stanovenými v jejich PRV (např. ochrana krajiny a přírodních zdrojů), které byly společné pro ostatní opatření EZFRV v rámci osy 2 (viz graf 1). Nebyla však vytvořena doplňkovost napříč jednotlivými opatřeními. Rámeček 2 uvádí příklady synergií a jen velmi obecné doplňkovosti podpory NPI.

Rámeček 2

Příklady doplňkovosti s jinými opatřeními/cíli

V Portugalsku (pevninském) mají u programů NPI na podporu rekonstrukce kamenných zídek v údolí řeky Douro žadatelé povinnost být zároveň příjemci v rámci opatření 214 – agroenvironmentální platby. V rámci tohoto opatření příjemci získávají finanční podporu na realizaci celé řady agroenvironmentálních závazků. Jedním z těchto závazků je udržovat stávající kamenné zídky v jejich zemědělských podnicích v dobrém stavu po období nejméně pěti let. V takových případech doplňuje podpora NPI na rekonstrukci kamenných zídek závazek k udržování těchto zídek a obě opatření tak spolu přispívají k cíli udržovat důležitý krajinný prvek v daném regionu v dobrém stavu.

V případě Spojeného království (Anglie) je správa životního prostředí (Environmental Stewardship) dobrovolným programem, který nabízí platby (financované v rámci opatření rozvoje venkova 214) správcům půdy, kteří se zaváží obhospodařovat půdu v souladu s agroenvironmentálními cíli. Tento program má několik úrovní, u nichž se požadavky zvyšují. Jedna z těchto úrovní, nazvaná správa na vysoké úrovni (High-Level Stewardship, HLS), obsahuje možnost financovat určité typy aktivovatelných výkonů (např. obnova krajiny a krajinných prvků či tradičních mezí) realizovaných příjemci. Podpora NPI zajišťuje financování těchto aktivovatelných výkonů.

V případě Itálie (Apulie) a Dánska byla podpora NPI navázána na splnění obecných agroenvironmentálních cílů, které byly stanoveny pro celou osu 2, jako např. ochrana krajiny na venkově a zachování biologické rozmanitosti, a nebyla omezena na konkrétní plochy, u nichž je zjištěno, že mají obzvláštní environmentální hodnotu. V případě Itálie (Apulie) jsou příjemci podpory pouze povinni provozovat zemědělskou činnost, zatímco v Dánsku může být příjemcem jakákoli soukromá osoba nebo subjekt veřejného práva (včetně majitelů či nájemců zemědělské půdy), s výjimkou podopatření na získání půdy pro zřízení mokřadů, u nějž je příjemcem dánský stát.

21

Účetní dvůr má za to, že rozhodnutí sloučit podporu NPI s dalšími opatřeními rozvoje venkova, jako například s opatřením 214, zajistilo potenciálně silnější propojení s již existujícími agroenvironmentálními závazky, a že tak podporuje silnější synergický účinek pro dosažení agroenvironmentálních cílů.

22

Na druhé straně toto sloučení opatření přináší riziko překrývání podpory, jestliže aktivity, které mají být v rámci každého opatření financovány, nebudou jasně vymezeny. To byl případ Portugalska (kontinentálního), kde podpora v rámci opatření 214 agroenvironmentální platby zahrnovala částky na údržbu/obnovu částí kamenných zídek, u nichž byla potřeba obnovy (kvůli jejich špatnému stavu). V důsledku toho mohou platby v rámci opatření 214, související se závazkem údržby, zahrnovat jak zídky, které je třeba udržovat, i zídky, které je třeba obnovit. Zároveň náklady prací na obnovu mohou být nárokovány k proplacení u podpory NPI v sazbě 100 %. Znamená to, že intenzita podpory obnovy určitých kamenných zídek může objektivně překročit 100 %. Účetní dvůr zjistil čtyři takovéto případy u šesti projektů navštívených v Portugalsku.

23

Rozhodnutí členských států o příslušné realizaci podpory NPI se odrazilo ve vzorku projektů navštívených Účetním dvorem, v němž 16 z 28 navštívených projektů bylo provedeno v synergii s jinými opatřeními rozvoje venkova, a také v tom, že většina projektů (21 z 28) byla považována za doplňkové k dalším agroenvironmentálním cílům. Podrobnosti obsahuje příloha II.

Nedostatky ve výběrových postupech kontrolovaných členských států vedly k tomu, že byly podpořeny nezpůsobilé NPI nebo NPI, jejichž výběr byl nedostatečně odůvodněn

24

Členské státy musí směřovat nedostatkové veřejné finanční prostředky k takovým projektům, které nejlépe splňují celostátní či regionální potřeby při současném splňování příslušných nařízení i zásad rovného přístupu a transparentnosti. Účetní dvůr přezkoumával výběrové postupy zavedené v kontrolovaných členských státech a ve všech těchto státech s výjimkou jednoho zjistil v této oblasti nedostatky. Příklady jsou uvedeny v rámečku 3.

Rámeček 3

Nedostatky zjištěné při výběru projektů NPI

a) Výběr nezpůsobilých investic

Dánsko

Předběžné studie (tj. studie proveditelnosti) pro projekty mokřadů jsou brány jako samostatné NPI, podléhají samostatným postupům schvalování a jsou ekonomicky nezávislé na jakékoli investici, která může být v pozdější fázi provedena. Avšak článek 55 nařízení č. 1974/2006⁷ stanoví, že obecné náklady investiční operace, která je způsobilá ke spolufinancování, mohou být považovány za způsobilé pouze v případě, že se daná investiční operace skutečně realizuje. Účetní dvůr se domnívá, že tento požadavek chrání zásadu optimálního využití finančních prostředků, neboť zabraňuje tomu, aby prostředky EU byly vynakládány na akce, které nepřispívají k cílům režimu podpory. To je případ studií proveditelnosti, které neústí v konkrétní investice. V tomto členském státě následovala žádost o skutečné investice do mokřadů jen po necelé polovině předběžných studií. Kromě toho v několika případech předběžné studie s kladným závěrem nevedly k realizaci konkrétních projektů.

Itálie (Apulie)

Vnitrostátní orgány stanovily, že k podpoře NPI mohou mít přístup pouze majitelé zemědělských podniků zapsaní v rejstříku zemědělských podniků při obchodní komoře. Účetní dvůr zjistil, že tři ze šesti příjemců navštívených na místě tento požadavek nesplňovali, a neměli tak mít přístup k podpoře NPI.

b) Nedostatečně transparentní výběr projektů

Spojené království (Anglie)

Vnitrostátní orgány identifikují zemědělské podniky, které mohou potenciálně dostat podporu. Za tímto účelem používají dopředu stanovený seznam zemědělských podniků, prioritně seřazených podle jejich potenciálu k vytváření environmentálních výstupů. Následným krokem je jednací řízení mezi vnitrostátními orgány a potenciálními příjemci. K dispozici však nebyly informace o prioritním seřazení a o posouzení kladných stránek žádostí. Kromě toho z dokumentace k programu vyplývá, že zařazení dalších návrhů správců půdy je v kompetenci vnitrostátních úředníků.

Dánsko

Žádosti o podporu týkající se NPI na společné obhospodařované pozemky jsou předkládány vnitrostátním orgánům téměř výlučně celostátním sdružením vlastníků a nájemců půdy. Toto celostátní sdružení na základě svých vlastních kritérií rozhoduje, které lokální sdružení se bude účastnit na předložených projektech a které projekty budou nakonec podpořeny. Kromě toho se toto celostátní sdružení účastní poradenského výboru, který stanovuje relativní prioritu jednotlivých předložených žádostí. Dle názoru Účetního dvora to představuje potenciální střet zájmů.

c) Nevhodné ověřování zásadních výběrových kritérií

Itálie (Apulie)

Ve výzvě k podávání žádostí z roku 2009 týkající se podpory NPI na obnovu kamenných zídek bylo schváleno 602 z 3 887 předložených žádostí, což představuje celkové veřejné výdaje ve výši 42,7 milionu EUR. Kritéria pro udělení priority představovala maximálně sedm bodů. Všechny žádosti s méně než šesti body byly vyloučeny.

K rozhodným kritériím pro udělení priority patřila klasifikace zemědělského podniku jako podniku s vysokou environmentální a krajinnou hodnotou za předpokladu, že má podnik olivové háje. Žadatelé splňující toto kritérium získali dva body, což bylo rozhodující pro to, aby nebyli vyloučeni.

Vnitrostátní orgány neověřily nezávislým způsobem plnění tohoto důležitého kritéria. Tato úloha byla svěřena sdružením výrobců, kteří museli osvědčit, že jejich přidružení členové kritérium splňují.

Neexistoval dostatek relevantních informací na prokázání toho, čeho se pomocí podpory EU pro NPI podařilo dosáhnout na úrovni EU i členských států …

25

Klíčovým prvkem k zajištění toho, aby podpora z EZFRV určená pro neproduktivní investice byla dobře vynaložena, je monitorování a hodnocení. Pro období 2007–2013 zavedlo nařízení o rozvoji venkova „společný rámec pro monitorování a hodnocení“ (CMEF). CMEF používal společné ukazatele, které měly za cíl zaznamenávat pokrok v plnění cílů rozvoje venkova způsobem, který umožnuje srovnávání všech PRV a agregovaní údajů. Jelikož společné ukazatele nemohou plně podchytit všechny účinky jednotlivých režimů podpory, mohou členské státy rovněž stanovit omezený počet dodatečných ukazatelů.

26

Účetní dvůr zjistil několik nedostatků v monitorování a hodnocení, které vedly k celkovému nedostatku relevantních informací ukazujících výsledky dosažené NPI, zejména pak míru, v níž NPI přispěly k dosažení agroenvironmentální cílů souvisejících s udržitelným využíváním zemědělské půdy.

27

Členské státy jednak nedefinovaly dodatečné základní ukazatele týkající se podpory NPI během programovací fáze. Využití dodatečných základních ukazatelů by umožnilo stanovit kontext, v němž je alokace zdrojů na podporu NPI jasnější, a také srovnat příspěvek podpory NPI na konci období. Rámeček 4 uvádí příklad, jak mohou základní ukazatele usnadnit měření výsledků dosažených při podpoře NPI.

Rámeček 4

Příklady možných základních ukazatelů

Itálie (Apulie) a Portugalsko (kontinentální)

Rekonstrukce kamenných zídek byla jediným nejdůležitějším typem NPI definovaným v PRV (97 % celkové veřejné podpory v Apulii a 89 % v Portugalsku). Vnitrostátní orgány však nedefinovaly výchozí situaci týkající se celkového množství kamenných zídek v plochách, kterých se tento typ podpory NPI týkal, množství kamenných zídek, které byly na počátku programového období identifikovány jako zídky vyžadující údržbu, ani cílové množství obnovených kamenných zídek na konci programového období; to by poskytlo jasnější obrázek o důležitosti a účinnosti zdrojů přidělených na tento typ NPI.

28

Společné ukazatele CMEF měří údaje o vstupech a výstupech, jako je např. výše veřejných výdajů, počet zemědělských podniků, které dostávají podporu, a celkový objem investic, ale jsou obzvláště nevhodné pro posuzování dopadu investičních opatření (jakým je například podpora NPI). Podobně společný ukazatel výsledků, získaný pro podporu NPI, bere v úvahu plochu (měřenou počtem hektarů) úspěšně spravovanou režimy správy půdy, a nemá tudíž smysl vyjadřovat vazbu na investiční opatření nebo jeho příspěvek.

29

Navzdory nevhodnosti společných ukazatelů výsledků, jež byla explicitně uznána v PRV Portugalska (kontinentálního) a Spojeného království (Anglie), kontrolované členské státy nestanovily dodatečné ukazatele, které by zachytily tyto důležité informace týkající se podpory NPI.

30

Dalším zdrojem relevantních informací o výsledcích může být hodnocení. Na rozdíl od pravidelného přezkumu, který je prováděn v rámci monitorování, je hodnocení pravidelným sběrem a analýzou důkazních informací, včetně informací tvořených pro účely monitorování. V době auditu byly k dispozici pouze hodnocení v polovině období provedené přibližně v polovině období. Z přezkumu těchto hodnotících zpráv vyplynulo, že neposkytly relevantní informace o výsledcích dosažených pomocí podpory NPI. Příčinou byla zejména pozdní realizace v kombinaci s nedostatkem relevantních monitorovacích informací. V přezkumu jednotlivých hodnotících zpráv v polovině období, který Komise provedla, byla uvedena nízká dostupnost a úplnost monitorovacích údajů. Rámeček 5 uvádí příklady velmi omezených informací ohledně výkonnosti podpory NPI.

Rámeček 5

Příklady odkazů na podporu NPI v hodnotících zprávách v polovině období

V případě Portugalska (kontinentálního) hodnotící zpráva v polovině období neobsahovala žádný odkaz na NPI, a to v důsledku opožděného provádění tohoto opatření.

V případě Itálie (Apulie) hodnotící zpráva v polovině období poskytovala informace o efektu podpory NPI a poměru tohoto efektu k environmentálním přínosům. V době této zprávy však nebyly proplaceny žádné výdaje, z čehož vyplývá, že zpráva jen opakovala plánované environmentální přínosy, které byly předtím vyjádřeny v PRV v hodnotící zprávě ex ante.

Co se týče Dánska, hodnotící zpráva v polovině období uváděla, že vnitrostátní opatření na provádění podpory NPI mělo nedostatky z hlediska definice operačních cílů.

V případě Spojeného království (Anglie) hodnotící zpráva v polovině období obsahovala specifické doporučení týkající se potřeby definovat nové ukazatele, které by umožnily posoudit účinnost a relevantnost podpory NPI.

31

Tyto výše uvedené problémy neumožnily vnitrostátním orgánům dospět ke smysluplným závěrům o úspěšnosti či účinnosti podpory NPI z hlediska splnění dalších environmentálních opatření či cílů. To by mohlo vést například členské státy, které omezily podporu NPI na příjemce jiných opatření rozvoje venkova (jako např. agroenvironmentálních plateb), aby spojily hodnocení obou schémat na základě idealistického předpokladu, že výkonnost těchto jiných environmentálních režimů bude znamenat, že NPI měly výkonnost stejnou, a to navzdory nedostatku objektivních údajů o výsledku podpory NPI (viz rámeček 6).

Rámeček 6

Příklad spojeného hodnocení

V případě Spojeného království (Anglie) vnitrostátní orgány uvedly při posuzování toho, jak byly realizovány NPI, že zvážily výkonnost dvou opatření společně (214–agroenvironmentální/216–NPI). Dokazování toho, jak podpora NPI přispěla k dlouhodobým přínosům plynoucím z agroenvironmentálních závazků, je však negativně ovlivněno nedostatkem konkrétních cílů a ukazatelů pro NPI.

…Účetní dvůr nicméně zjistil skutečnosti svědčící o tom, že 71 % kontrolovaných NPI přispělo k cílům souvisejícím s udržitelným využíváním zemědělské půdy

32

Jak je uvedeno v bodě 13, Účetní dvůr přezkoumával vzorek 28 projektů NPI. Aby mohl posoudit, zda tyto projekty účinně přispěly k udržitelnému využívání zemědělské půdy, hodnotil následující:

–Zda byly projekty způsobilé pro podporu z EZFRV.

–Zda projekty řešily environmentální potřebu zjištěnou členským státem v jeho PRV a zda PRV sledovaly cíle související s udržitelným využíváním zemědělské půdy.

–Zda byly související investice realizovány v souladu s plánem a zda byly v době auditních návštěv udrženy. Příloha II uvádí pro všechny projekty výsledky tohoto posouzení spolu s analýzou přiměřenosti jejich nákladů, o níž pojednává další oddíl zprávy.

33

Co se týče způsobilosti, Účetní dvůr zjistil, že čtyři projekty nebyly ani v době žádosti způsobilé (viz rámeček 3). Kromě toho zjistil tři projekty, jež nebyly způsobilé v důsledku problémů, ke kterým došlo během realizace těchto projektů (viz bod 44). Jelikož těchto sedm projektů (25 %) nemělo být podpořeno financováním z EZFRV, Účetní dvůr má za to, že nepřispívají k cíli opatření.

34

Účetní dvůr zjistil důkazní informace, z nichž vyplývá, že 20 ze zbývajících 21 projektů bylo zaměřeno na zjištěné agroenvironmentální potřeby. Potřeby, které byly řešeny, byly nejčastěji ochrana krajiny a zachování biologické rozmanitosti. Kromě toho byly tyto projekty realizovány v souladu s plánem a v době auditních návštěv fungovaly udržitelným způsobem. Celkově Účetní dvůr zjistil, že 20 z 28 přezkoumávaných projektů (71 %) přispělo ke splnění agroenvironmentálních cílů souvisejících s udržitelným využíváním zemědělské půdy.

Náklady podpořených NPI byly v kontrolovaných členských státech často nepřiměřeně vysoké či nedostatečně odůvodněné

35

Aby NPI poskytly nákladově efektivní příspěvek k udržitelnému využívání zemědělské půdy, musí být zaměřeny nejen na související environmentální potřeby, ale musí být rovněž realizovány za přiměřených nákladů. Rovněž vzhledem k tomu, že míra investičních nákladů financovaných z veřejných prostředků je vyšší (až do 100 %) než u ostatních investičních opatření EZFRV, mohou být příjemci NPI méně motivováni k omezování svých nákladů. Členské státy by tedy měly věnovat obzvláštní pozornost zajištění toho, aby proplácely pouze takové investiční náklady, které jsou přiměřené a které jsou vhodně odůvodněné.

36

Jak bylo konstatováno v bodě 3, důvod pro udělení veřejné podpory pro NPI je poskytnout příjemcům finanční motivaci na realizování investic, které negenerují žádnou větší návratnost, ale které naopak přinášejí pozitivní environmentální dopad. Vzhledem k tomuto může míra podpory činit až 100 % způsobilých výdajů NPI. Jelikož téměř všechny druhy investic mohou potenciálně vést k přímým či nepřímým ekonomickým přínosům, stanoví příslušná opatření, že NPI by neměly příjemci poskytovat výraznější ekonomickou návratnost. Komise však neposkytla pokyny ohledně toho, co výraznější ekonomická návratnost je, ani jak by ji členské státy měly posuzovat.

37

Účetní dvůr se domnívá, že pro zajištění zásady hospodárnosti by členské státy měly zohledňovat rentabilitu či výnosnost⁸ operací, které jsou předmětem podpory NPI, při rozhodování, jaké množství finančních prostředků jim bude přiděleno. Tato míra podpory by zejména měla být definována podle významu rentabilních aspektů či agronomických přínosů očekávaných od NPI, a to mezi mírou financování poskytovanou pro běžné produktivní investice, která typicky činí 40 %, a maximální mírou podpory 100 % povolené pro NPI.

38

Účetní dvůr přezkoumával míry veřejné podpory uplatňované na NPI čtyřmi navštívenými členskými státy a posuzoval ve vzorku 28 projektů NPI, zda byly tyto míry upravovány pro zohlednění jakýchkoli produktivních prvků. U těchto NPI Účetní dvůr rovněž posuzoval přiměřenost nákladů. Celkově Účetní dvůr zjistil, že většina NPI ve skutečnosti měla určité produktivní prvky, ale že členské státy tyto prvky nebraly v úvahu pro snížení vysokých sazeb veřejného financování. Účetní dvůr rovněž odhalil systematické potíže se zajišťováním přiměřenosti nákladů ve všech členských státech.

NPI získávají vysoké sazby veřejného financování i přesto, že někdy zahrnují rentabilní prvky

39

Všechny kontrolované členské státy stanovily konkrétní sazby podpory NPI. Zatímco Portugalsko (kontinentální) a Itálie (Apulie) stanovilo podporu na 100 % způsobilých výdajů, Dánsko a Spojené království (Anglie) stanovily specifické míry podle typů NPI, a to od 50 % v případě NPI s určitými rentabilními prvky po 100 % pro NPI bez těchto prvků. Mezi příklady úprav sazby patří projekty vybudování plotu, které byly ve Spojeném království (Anglii) spolufinancovány v sazbě 50 %, projekty na obnovu živých plotů, financované v sazbě 60 % v Dánsku i Spojeném království, a projekty financované v sazbě 100 %, jako například projekty na přeměnu půdy na vřesoviště (Spojené království) a pořízení půdy státem pro zřízení mokřadů (Dánsko).

40

Účetní dvůr má za to, že PRV Spojeného království (Anglie) byl jediným PRV, který při stanovování míry podpory jednotlivě pro každou NPI bral v úvahu takové aspekty, jako například očekávané environmentální a agronomické přínosy nebo i selhání trhu.

41

Ve všech navštívených členských státech však Účetní dvůr zjistil NPI, jejichž rentabilní prvky nebyly při stanovování míry podpory (ve skutečnosti nejvyšší možné) vzaty v úvahu. Dle názoru Účetního dvora toto podkopává zásadu hospodárnosti, neboť se v tomto případě jedná o přeplácení za určité druhy zboží, které mohly být získány s nižšími náklady vzhledem k podílu na přínosech plynoucích pro příjemce a/nebo přidružený subjekt:

–V Portugalsku (kontinentálním) představovala obnova kamenných zídek, které podpírají zemědělské terasy v údolí řeky Douro, největší podíl podpořených NPI (89 % celkových výdajů u daného opatření). Míra podpory činila 100 % způsobilých nákladů, které byly omezeny na 70 000 EUR na jeden zemědělský podnik. Účetní dvůr se domnívá, že tento typ NPI zahrnuje i produktivní prvek, neboť zídky hrají strukturální roli v systému zemědělských teras, který je používán na území, kde byly provedeny investice, a že krajinný prvek tak není pro tyto zemědělské systémy jediným hnacím prvkem. Tato velmi vysoká míra podpory v Portugalsku (pevninském) kontrastuje se Spojeným královstvím (Anglií), kde projekty kamenných zídek měly míru podpory 60 %.

Kromě toho Účetní dvůr zjistil, že u jedné ze šesti navštívených NPI zamýšlená podpora pro udržení tradičních zemědělských struktur vedla k podpoře netradiční struktury, která byla využívána pro zemědělskou činnost.

–V Itálii (Apulie) činila největší podíl podporovaných NPI obnova kamenných zídek ohraničujících zemědělské pozemky (97 % celkových výdajů u daného opatření). Míra podpory činila 100 % způsobilých výdajů a v období první žádosti u ní nebyl limit. U dalších období byl limit výdajů stanoven na 100 000 EUR. Účetní dvůr se domnívá, že tento typ NPI obsahuje produktivní prvek, neboť kamenné zídky jsou používány jako ohrazení, které drží dobytek na určitých pastevních plochách, nebo chrání výsadbu od poškození sousedním stádem chovných zvířat či od divoce žijících zvířat. Tato velmi vysoká míra podpory v Itálii (Apulie) kontrastuje se Spojeným královstvím (Anglií), kde projekty kamenných zídek měly míru podpory 60 %.

–Ve Spojeném království (Anglii), navzdory existenci metodiky umožňující při stanovování míry podpory brát v úvahu stupeň ekonomického dopadu podpořených NPI, Účetní dvůr zjistil, že 4 z 10 projektů navštívených na místě, jež byly všechny financovány v sazbě 100 %, měly významné ekonomické přínosy pro příjemce a/nebo přidružené subjekty. Ve dvou případech, které se týkaly obnovy poškozených rašelinišť⁹, řídili příjemci projekty v partnerství s dalšími dvěma vodohospodářskými společnostmi. Plochy těchto dvou projektů jsou ve spádových oblastech dvou vodních nádrží spravovaných těmito společnostmi. Ekonomický zájem těchto společností spočívá ve snížení nákladů na čištění vody, které vyplývá z realizace těchto NPI. Ačkoli tyto projekty spadají do rozsahu podpory NPI, ekonomický zájem, který si ponechávají vodohospodářské společnosti, by měl být při stanovování míry podpory brán v úvahu.

V dalším případě využil příjemce podporu k nákupu vybavení primárně používaného při jeho hospodářské činnosti majitele lesa. Čtvrtý případ se týká obnovy historických budov na nemovitosti, kde příjemce provozuje penzion. Těmto dvěma projektům byla poskytnuta míra podpory, která byla výrazně vyšší než míra podpory, kterou by tito příjemci dostali na produktivní investice v rámci dalších opatření rozvoje venkova, které jsou pro podobné typy projektů určeny.

–V Dánsku bylo vnitrostátními orgány stanoveno, že NPI související s komerčním provozem by měly mít míru podpory nižší než 75 %; Účetní dvůr však zjistil, že dva ze šesti projektů byly pastevní projekty, které souvisely s komerčním provozem, ale kterým byla přesto udělena standardní míra podpory 75 %. Tyto projekty mezi jiným zahrnovaly oplocování a tvorbu/rozšíření pastevních ploch pro stávající chovaný dobytek, což vedlo ke zvýšení množství chovaného dobytka či pronajímání některých z dodatečných pastevních ploch.

Kontrolované členské státy financovaly investice s příliš vysokými náklady nebo s náklady, které nebyly dostatečně odůvodněny

42

Účetní dvůr přezkoumával postupy zavedené v kontrolovaných členských státech na zajištění přiměřenosti nákladů podporovaných NPI. Auditoři zjistili nedostatky ve všech navštívených členských státech.

43

V případě Portugalska stanovily vnitrostátní orgány pro kamenné zídky, které podporují zemědělské terasy v údolí řeky Douro (89 % celkové podpory NPI), maximální způsobilý jednotkový náklad, který byl nadměrný jak v porovnání s nezávislými referenčními hodnotami¹⁰, tak s podobnými typy NPI v jiných členských státech (viz rámeček 7).

44

Kromě toho Účetní dvůr v Portugalsku zjistil, že u 3 z 6 projektů navštívených na místě nebyla dodržena podmínka způsobilosti veřejných zakázek na stavební práce a že dodavatel provádějící tyto práce musí mít povolení k činnosti. Z dalšího přezkumu vyplynulo, že stejný problém ze způsobilostí se týkal 12 z 20 dodatečně přezkoumaných složek příjemců. Z omezené následné kontroly, provedené vnitrostátními orgány, vyplynulo, že dodavatelé využívaní pěti těmito příjemci byli zapojeni do celkem 79 podobných případů.

Rámeček 7

Příklady nepřiměřeně vysokých nákladů – Portugalsko (pevninské)

Vnitrostátní orgány definovaly u výstavby kamenných zídek na podporu zemědělských teras maximální způsobilý jednotkový náklad na 250 EUR. Podle údajů, které poskytly vnitrostátní orgány, činily průměrné náklady proplacené příjemcům 198 EUR za kubický metr. Z nezávislých odborných referenčních hodnot (např. referenčních nákladů Národního sdružení stavebních podniků) však vyplývá, že jednotkové náklady za podobné typy stavebních prací by měly činit 75 EUR za kubický metr.

V případě kamenných zídek používaných výhradně jako meze, které představují jiný typ NPI, lze stanovený maximální způsobilý jednotkový náklad ve výši 150 EUR za kubický metr srovnat s podobnými NPI v Itálii (Apulii), kde maximální způsobilý jednotkový náklad činil 74 EUR za kubický metr u první výzvy k podávání žádostí; tento limit byl později v druhé výzvě k podávání žádostí snížen na 61 EUR za kubický metr. Ve Spojeném království (Anglii) činil maximální způsobilý jednotkový náklad 75 EUR za lineární metr.

45

V Dánsku nepožadovaly zavedené postupy na kontrolu nákladů ověřování všech podkladů. Za dostatečné bylo považováno prohlášení auditora příjemce ohledně souladu s environmentálními a právními předpisy včetně předpisů o veřejných zakázkách. Podobně do konce roku 2013 dánské orgány neověřovaly, zda byly před žádostí o proplacení příjemci překládané faktury skutečně zaplaceny. Účetní dvůr rovněž zjistil, že vnitrostátní orgány nekontrolovaly, zda do žádostí o platbu ze strany příjemců nebyla zahrnuta odpočitatelná DPH, která není způsobilá. V důsledku toho byla u jedné z šesti NPI, které Účetní dvůr v Dánsku prověřoval, následně proplacena odpočitatelná DPH ve výši 20 % celkových vykázaných investičních nákladů. Od roku 2013 je zaveden nový postup na kontrolu nákladů, ale Účetní dvůr nezjistil žádné důkazní informace o realizaci tohoto nového postupu (jako např. úřední příkaz nebo oficiální sdělení zaměstnancům.

46

Ve Spojeném království (Anglii) Účetní dvůr v příslušných případech přezkoumával zadávací dokumentaci a dohody o poskytování služeb uzavřené mezi příjemci a třetími stranami na řízení deseti investičních projektů. Účetní dvůr zjistil případy, v nichž skutečně vynaložená náklady byly vyšší než náklady alternativních možností, které byly navrženy. V jiných případech analýza nabídek nepoužívala srovnání s referenčními hodnotami, aby se omezilo riziko udělení zakázky přeceněné nabídce (viz rámeček 8). Kromě toho malý počet fyzických návštěv provedených vnitrostátními orgány představuje nedostatek z hlediska zajištění toho, aby NPI byly reálně provedeny a aby přinášely optimální využití prostředků, zejména vezmeme-li v úvahu vysoké sazby podpory a absenci odrazujícího faktoru, kterým může například být výrazná finanční účast příjemců.

Rámeček 8

Příklady nepřiměřeně vysokých nákladů – Spojené království (Anglie)

U třech z deseti projektů navštívených na místě ze zadávací dokumentace vyplynulo, že náklady NPI byly vyšší, než bylo nutné, a to vzhledem k tomu, že byly k dispozici jiné, méně nákladné alternativy. Příkladem těchto vysokých nákladů je například použití přepravy ve vzduchu, odstranění dřeva a přípravné zemní práce a rekonstrukce historické stavby, u nichž vybrané nabídky převýšily náklady konkurentů o (v uvedeném pořadí) 65 %, 139 % a 31 %.

U dalších tří projektů navštívených na místě vítězné nabídky představovaly nejnižší náklady. Avšak při absenci systému referenčních hodnot na posouzení přiměřenosti nákladů nabídek není riziko v oblasti přiměřenosti nákladů zmírněno, např. u případů, kde jsou všechny nabídky na NPI přeceněny.

47

V případě Itálie (Apulie) z auditu vyplynulo, že náklady NPI týkající se kamenných zídek se systematicky rovnaly maximálním způsobilým jednotkovým nákladům. Ačkoli Účetní dvůr zjistil informace pouze o tom, že maximální způsobilé jednotkové náklady byly stanoveny na vysoké úrovni, je zřejmé, že si realizace projektů NPI v různých podmínkách, v závislosti na jejich lokalitě (horské území či nížina), dostupnosti či podmínkám půdy, vyžaduje diferenciaci alespoň některých nákladů na tyto investice (viz rámeček 9).

48

Kromě toho faktury předložené příjemci u čtyř ze šesti NPI navštívených v Itálii (Apulie) neposkytovaly dostatek informací pro stanovení množství obnovených kamenných zídek a místa stavebních prací. Znamenalo to, že vnitrostátní orgány nemohly zajistit přiměřenost nákladů ani reálnost podporovaných operací.

Rámeček 9

Příklady nepřiměřeně vysokých nákladů – Itálie (Apulie)

Podmínky podpory pro kamenné zídky umožňovaly příjemců použít pracovní sílu z vlastních zemědělských podniků na odůvodnění části nákladů stavebních prací. Zbývající část prací musela být provedena externími dodavateli a výdaje musely být podloženy fakturami. Kromě systematického slaďování nákladů na NPI s maximálními způsobilými jednotkovými náklady neexistoval žádný požadavek na použití zadávacích řízení pro výběr externích dodavatelů.

Skutečností svědčící o tom, že maximální způsobilé jednotkové náklady stanovené pro kamenné zídky byly stanoveny na vysoké úrovni, je to, že ve výzvě k podávání nabídek z roku 2011 byly maximální způsobilé jednotkové náklady o 23 % nižší než ve výzvě z roku 2009. Navzdory tomuto snížení přesáhla poptávka po podpoře NPI finanční prostředky, které byly k dispozici.

Nedostatek konkurenčních nabídek v kombinaci se systematickým slaďováním nákladů s maximálními způsobilými jednotkovými náklady stanovenými na vysoké úrovni znamená riziko pro nákladovou efektivitu této podpory.

U většiny NPI kontrolovaných Účetním dvorem byly problémy s přiměřeností nákladů

49

Příloha II uvádí podrobné informace o 28 projektech, které byly navštíveny na místě, a zároveň posouzení, zda jednotlivé projekty zahrnovaly produktivní prvky a zda jejich náklady byly přiměřené. Příloha též uvádí celkové posouzení Účetního dvora týkající se nákladové efektivity investic.

50

Jak bylo uvedeno v bodě 34,71 % kontrolovaných projektů bylo účinných v tom smyslu, že přispěly k dosažení cílů souvisejících s udržitelným využíváním zemědělské půdy. U 75 % těchto projektů však Účetní dvůr zjistil skutečnosti svědčící o nepřiměřených nákladech. Z kombinované analýzy účinnosti a přiměřenosti nákladů vyplývá, že celkově pouze pět z 28 kontrolovaných NPI (tj. 18 %) představovalo nákladově efektivní příspěvek k dosažení agroenvironmentálních cílů. Problémy s přiměřeností investičních nákladů nelze omezit na daný vzorek projektů, neboť zjištěné případy byly způsobeny nedostatky v kontrolních systémech členských států popsanými v bodech 41–48.

Nedostatky týkající se nákladové efektivity podpory NPI v období 2007–2013 nebyly před začátkem období 2014–2020 odstraněny

51

Od té doby, co vstoupil v platnost nový víceletý finanční rámec na období 2014–2020, jsou členské státy či regiony, které chtějí získat prostředky z EZFRV, povinny předkládat své nové PRV Komisi ke schválení. To pro Komisi i členské státy představovalo jedinečnou příležitost k napravení nedostatků v programování, řízení, monitorování a hodnocení podpory NPI z minulého období. Je to ještě důležitější za situace, kdy kontrolované členské státy zachovají či rozšíří spektrum investic způsobilých¹¹ k podpoře.

52

Účetní dvůr posuzoval míru, v niž Komise a navštívené členské státy identifikovaly a opravily nedostatky, na něž bylo poukázáno v předchozích dvou oddílech této zprávy, a to s cílem zvýšit nákladovou efektivitu NPI v novém programovém období. Toto posouzení vycházeno z informací obsažených ve čtyřech kontrolovaných PRV¹², prováděcích pravidlech, pokynech a řídicích a kontrolních postupech, které byly k dispozici v době auditu. Kromě toho Účetní dvůr přezkoumal komunikaci mezi Komisí a čtyřmi členskými státy v souvislosti s přezkumem, který Komise provedla u návrhu PRV. Z důkazních informací získaných Účetním dvorem celkově vyplývá, že u většiny nedostatků, které Účetní dvůr zjistil, nebyla dosud přijata nápravná opatření (viz body 60–71).

53

Jedním z důvodů, který může vysvětlovat pouze omezená zlepšení, k jakým dosud došlo, je, že Komise a členské státy nepodnikly včas dostatečné úsilí na zjištění možných nedostatků. Obzvláště vnitrostátní orgány dostatečně neanalyzovaly příčiny nesrovnalostí, které byly během jejich kontrol zjištěny, aby tak řízení programu zlepšily.

54

Z kontrol na místě provedených vnitrostátními orgány¹³ vyplynula významná četnost nesrovnalostí. V Portugalsku (kontinentálním) vykazovalo 50 % projektů prověřovaných vnitrostátními orgány nesrovnalosti nebo skutečnost, že konečné použití NPI bylo v neobvyklé míře produktivní (tj. generovalo návratnost). V Itálii (Apulie)se nesrovnalosti vyskytly ve 27 % NPI prověřovaných vnitrostátními orgány a ve Spojeném království (Anglie) došlo k porušení předpisů upravujících podporu NPI v přibližně 10 % případů. O kontrolách prováděných dánskými orgány Účetní dvůr údaje nezískal¹⁴.

55

Vnitrostátní orgány však (s výjimkou Dánska) zjištěné nedostatky využily omezeným způsobem. V zásadě je použily ke snížení částek, které měly být příjemcům vyplaceny, ale neanalyzovaly příčiny nesrovnalostí, aby tak identifikovaly ty aspekty řízení programu, které by šlo zkvalitnit.

56

Komise je odpovědná za dohled nad správným prováděním programů NPI v členských státech. V tomto ohledu mají auditní návštěvy klíčový význam pro zjištění nedostatků provázejících realizaci řídicích postupů (např. výběru projektů, kontroly přiměřenosti nákladů, vytváření spolehlivých monitorovacích údajů atd.), neboť tyto nedostatky nelze zjistit dokumentárním přezkumem. Účetní dvůr však zjistil, že se audity Komise odehrály příliš pozdě na to, aby mohly členským státům pomoci identifikovat a opravit zjištěné nedostatky, které se vyskytly v prováděcím období 2007–2013. Kromě toho výsledky těchto auditů nebyly k dispozici během přezkumu a schválení PRV na období 2014–2020 prováděných Komisí, a to v žádném z kontrolovaných členských států s výjimkou Itálie (Apulie)¹⁵. Znamená to, že Komise nemohla použít konečné výsledky těchto auditů k tomu, aby po členských státech požadovala zanesení nezbytných nápravných opatření do jejich PRV před schválením těchto programů rozvoje venkova. Jakmile Komise PRV schválí a finanční prostředky EU jsou dány členskému státu k dispozici, je pro Komisi obtížnější zajistit, aby členské státy včas přijaly nezbytná nápravná opatření¹⁶.

57

Tabulka 2 uvádí, že pro tři ze čtyř kontrolovaných členských států nebyly výsledky auditů k dispozici před schválením nových PRV na období 2014–2020.

Tabulka 2

Časový harmonogram auditů NPI prováděných Komisí v porovnání s daty schválení PRV na období 2014–2020

Členský stát | Datum auditu Komise | Stav auditu | Datum schválení PRV na období 2014–2020
Portugalsko (kontinentální) | únor 2014 | dosud probíhá | prosinec 2014
Spojené království (Anglie) | červen 2014 | dosud probíhá | únor 2015
Dánsko | říjen 2014 | dosud probíhá | prosinec 2014

58

Monitorování a hodnocení by též Komisi i členským státům měly umožnit identifikovat problémy, vyvodit poučení a toto použít při přípravě a revizi návrhu PRV. Jak je však uvedeno v bodech 25–31, monitorování poskytlo informace pouze o vynaložených výdajích, počtu příjemců a celkovém objemu investic. Hodnocení v polovině období neposkytovala relevantní informace o provádění ani výkonnosti. To představovalo dodatečnou zátěž z hlediska včasného zjištění a včasné opravy nedostatků, které ovlivňují nákladovou efektivitu podpory NPI.

59

V následujících odstavcích se předkládá analýza Účetního dvora týkající se míry, v níž Komise a navštívené členské státy odstranily nedostatky uvedené v předcházejících dvou oddílech této zprávy.

Na operační úrovni se ne vždy dosáhlo doplňkovosti, která by podporovala synergie

60

Účetní dvůr zjistil, že dva ze čtyř kontrolovaných členských států (Dánsko a Itálie-Apulie) nerealizovaly podporu NPI doplňkově s dalšími programy podpory (viz bod 20). V období 2014–2020 plánuje Dánsko (podobně jako Spojené království a Portugalsko) realizovat NPI v synergii s dalšími opatřeními rozvoje venkova a/nebo environmentálními programy. Nové nařízení o EZFRV stanoví možnost provádění integrovaných projektů u investic do hmotného majetku, přičemž stejný příjemce podává jednu žádost o provádění akcí v rámci nejméně dvou různých opatření nebo podopatření. Pouze PRV Dánska má explicitní odkaz na možnost obdržení podpory pro integrované projekty, které kombinují tři typy NPI (zřízení mokřadů, extenzifikace v nížinách a obnova přirozených podmínek hladiny vody v oblastech Natura 2000) s novým opatřením 10 „Agroenvironmentálně-klimatické opatření“. Nejnovější návrh PRV pro Itálii (Apulie) nepředpokládá realizaci NPI v synergii s jinými opatřeními EZFRV nebo jinými environmentálními programy.

61

Účetní dvůr konstatuje, že v Portugalsku (kontinentálním) je podpora udržování kamenných zídek, kterou předpokládá nové opatření 10 „Agroenvironmentálně-klimatické opatření“, v zásadě stejná, jako podpora stanovená v předchozím programovém období pro opatření 214 „Agroenvironmentální platby“. Účetní dvůr nezjistil žádné důkazní informace o tom, že vnitrostátní orgány řešily problém překrývání mezi podporou na údržbu a na obnovení kamenných zídek (viz bod 22).

Nedostatek vhodných ukazatelů a rovněž údajů o výkonnosti kromě vstupů a výstupů

62

Účetní dvůr zjistil, že existuje nedostatek monitorovacích ukazatelů na měření výsledků podpory NPI v programovém období 2007–2013. To omezuje informace o výkonnosti na počet podpořených zemědělských podniků a na vynaložené částky, neboť ukazatelé výsledků nebyly pro investiční opatření adekvátní (viz body 26–29). Účetní dvůr též zjistil, že žádný z navštívených členských států nedoplnil soubor společných jmenovatelů o ukazatele výsledků specifické pro NPI v daném státě. Komise přezkoumala rámec výkonnosti navrhovaný kontrolovanými členskými státy v návrzích jejich PRV. Tento přezkum se týkal toho, zda členské státy plní požadavky monitorovacího a hodnotícího systému na období 2014–2020¹⁷. Přezkum zejména hodnotil, zda PRV zahrnovaly společný kontext, ukazatele výsledků a výstupů a zda uváděly hodnověrné cílové hodnoty a milníky v souvislosti s navrhovanými rozpočtovými příděly.

63

Nový soubor společných ukazatelů však zahrnuje ukazatele výsledků pouze na úrovni prioritních oblastí, u nichž je souběh několika opatření. Znamená to, že podobně jako v předchozím období neexistují žádné společné ukazatele, které by měřily výsledky dosažené jednotlivými opatřeními nebo podopatřeními. Vzhledem k tomu, že příděly rozpočtových prostředků probíhají na úrovni opatření/podopatření, má Účetní dvůr za to, že měření výkonnosti jednotlivých opatření/podopatření je důležité pro zjištění příčiny problémů a k účinnému zaměření nápravných opatření. To bude obtížné za situace, kdy jsou výsledky hodnoceny pouze na úrovni prioritních oblastí. Nebude-li tak například splněn cíl za určitou prioritní oblast, bude obtížné identifikovat, které opatření nebo podopatření zaostává nebo které naopak přispívá nejvíce k plnění stanovených cílů. Rámeček 10 uvádí monitorovací rámec platný pro podopatření 4.4; „neproduktivní investice“. Vyplývá z něj, že za NPI nebudou vytvářeny žádné informace o výkonnosti týkající se výsledků.

64

Nové PRV na období 2014–2020 připravené členskými státy neobsahují žádný dodatečný ukazatel v souvislosti s podporou NPI.

Rámeček 10

Monitorovací rámec platný pro opatření 4.4 „neproduktivní investice“

NPI mohou potenciálně přispět nejméně ke třem prioritním oblastem, které souvisejí s prioritou rozvoje venkova Obnova, zachování a zlepšení ekosystémů:

ο4(a) biologická rozmanitost, včetně oblastí Natura 2000, oblasti s přírodními či jinými zvláštními omezeními a zemědělství vysoké přírodní hodnoty, a stav evropské krajiny;

ο4(b) hospodaření s vodou, včetně nakládání s hnojivy a pesticidy a;

ο4(c) prevence eroze půdy a hospodaření s půdou.

K těmto prioritním oblastem mohou kromě NPI také tyto opatření: opatření 1 - předávání znalostí a informační akce, opatření -2 poradenské služby, opatření -10 agroenvironmentálně-klimatické opatření, opatření 11-ekologické zemědělství, opatření 12 - Natura 2000 a rámcová směrnice o vodě a opatření a 13- platby pro oblasti s přírodními či jinými zvláštními omezeními.

Společné ukazatele výsledků se však uplatňují pouze na úrovni prioritních oblastí:

οUkazatele výsledků pro prioritní oblast 4 a): R6 - podíl lesní půdy nebo jiných zalesněných ploch pod závazkem obhospodařování podporujícím biologickou rozmanitost a R7 - podíl zemědělské půdy pod závazkem obhospodařování podporujícím biologickou rozmanitost a/nebo krajinu.

οUkazatele výsledků pro prioritní oblast 4 b): R8 - podíl zemědělské půdy pod závazkem obhospodařování podporujícím zlepšení hospodaření s vodou a R9 - podíl lesní půdy pod závazkem obhospodařování podporujícím zlepšení hospodaření s vodou.

οUkazatele výsledků pro prioritní oblast 4 c): R10 - podíl zemědělské půdy pod závazkem obhospodařování podporujícím zlepšení hospodaření s půdou a/nebo předcházení erozi půdy a R11 - podíl lesní půdy pod závazkem obhospodařování podporujícím zlepšení hospodaření s půdou a/nebo předcházení erozi půdy.

Společné ukazatele specifické pro NPI jsou ukazatele výstupů, které měří počet podpořených projektů, jelikož celkové výdaje a celkové veřejné výdaje se uplatňují na úrovni opatření (včetně podopatření 4.1–4.4).

Informace o výkonnosti za NPI budou tedy velmi omezené.

Nedostatky ve výběrových postupech

65

Účetní dvůr zjistil nedostatky týkající se transparentnosti výběru projektových žádostí na NPI a ověřování souladu žadatelů s klíčovými výběrovými kritérii (viz bod 24). Komise má při schvalování PRV jen malý prostor k nápravě těchto záležitostí, protože podrobné výběrové postupy jsou stanoveny ve vnitrostátních pravidlech platných pro provádění programu, a to zpravidla po schválení PRV. Komise však členské státy požádala, aby ve svých PRV zohlednily závazek používat relevantní výběrová kritéria a zavedly minimální prahy pro výběr projektových žádostí. Účetní dvůr tyto postupy opakovaně doporučil v předchozích zvláštních zprávách. Komise může v každém případě dozírat nad správným prováděním výběrových postupů na straně členských států prostřednictvím svých auditů.

66

Co se týče kontrolovaných členských států, pouze Spojené království (Anglie) má ve svém PRV explicitní odkaz na zásady platné pro výběr projektů. Z poskytnutých informací vyplývá, že se budou pravděpodobně řešit problémy uvedené v rámečku 3, jako např. jasná definice kritérií pro zařazení a vyloučení, oddělení povinností a využívání bodovacího systému, který bude pracovat s minimálním prahem, nad jehož dosažením budou žádosti seřazeny podle priority. Ostatní členské státy odkazují na výběrová kritéria, která budou definována později v následné fázi. Tato kritéria však v době auditu ještě nebyla vypracována.

Sazby podpory nejsou přizpůsobeny v návaznosti na rentabilní prvky investic

67

Ve všech navštívených členských státech zjistil Účetní dvůr NPI, u nichž nebyly zohledněny jejich rentabilní prvky, aby se snížila vysoká míra udělené podpory (viz body 35–41). Nové nařízení o EZFRV stanoví pro NPI maximální míru podpory 100 %. Komise při svém přezkumu návrhů PRV ověřovala, zda jsou sazby podpory navrhované členskými státy v souladu s maximálními sazbami podpory stanovenými v nařízení. Účetní dvůr však nezjistil žádné důkazní informace o tom, že Komise po členských státech požadovala snížení sazeb podpory NPI na základě rentabilních prvků projektů.

68

Nové PRV kontrolovaných členských států (s výjimkou Dánska) vykazují větší rozmanitost sazeb podpory pro NPI, což dává vnitrostátním orgánům větší možnost sazbu upravovat v návaznosti na rentabilní charakteristiku investic. Vcelku se však jedná jen o omezené zlepšení, neboť pouze Spojené království (Anglie) bude uplatňovat osvědčené postupy stanovování konkrétních sazeb podpory pro každý typ NPI na základě jeho rentabilní charakteristiky. Spojené království (Anglie) vede vyčerpávající seznam možností aktivovatelných výkonů se sazbou podpory mezi 10 % a 100 % podle nerentabilní charakteristiky aktivovatelného výkonu. Je však třeba konstatovat, že Účetní dvůr zjistil ve správném uplatňování tohoto modulačního postupu v období 2007–2013 problémy.

Nepřiměřené nebo nedostatečně odůvodněné náklady

69

Kromě obecných prohlášení o záměrech členských států používat referenční náklady a srovnávat různé nabídky zjistil Účetní dvůr příklady konkrétních zlepšení v postupech na kontrolu přiměřenosti nákladů ve dvou členských státech (Spojené království-Anglie a Portugalsko-kontinentální).

70

V případě Spojeného království (Anglie) budou příjemci povinni poskytnout jasnou specifikaci činností, které jsou předmětem zadávacího řízení, výzvu k podání nabídek, minimálně tři písemné nabídky, hodnocení všech nabídek a odůvodnění výběru zvoleného dodavatele s odkazem na předem stanovená a zaznamenaná kritéria pro optimální využití prostředků. V případě Portugalska (kontinentálního) budou validovány referenční náklady pomocí nezávislých odborných referenčních hodnot. Také Dánsko konstatovalo svůj úmysl využívat referenční náklady pro různé fáze tvorby projektů na mokřady. Jelikož však tyto náklady nebyly v době auditu definovány, Účetní dvůr nemohl posoudit vhodnost referenčních hodnot, na jejichž základě budou referenční náklady stanoveny.

Jiná záležitost související se způsobilostí

71

Účetní dvůr zjistil, že v Dánsku jsou plánovány studie proveditelnosti (viz rámeček 3) pro způsobilé NPI pro všechny typy intervencí na vnitrostátní úrovni. Nové nařízení o EZFRV explicitně stanoví, že studie o proveditelnosti představují způsobilé výdaje i tam, kdy na jejich základě nedojde k investičním výdajům¹⁸. Účetní dvůr se nicméně domnívá, že paušální udělování podpory NPI studiím proveditelnosti podkopává zásadu hospodárnosti, a to zejména ve světle zkušeností z předchozího období, v němž značný počet pozitivních studií proveditelnosti nevedl k žádným investicím. Kromě toho má Účetní dvůr za to, že široké používání studií proveditelnosti může s sebou nést riziko, že jako studie proveditelnosti budou označovány i další obecné náklady (jako např. poplatky za konzultaci a odborné poradenství), čímž se tyto náklady vyhnout požadavku na způsobilost, který stanoví, že takovéto obecné náklady musí souviset se skutečnými investičními výdaji.

7Nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 15).

8Produktivní či rentabilní prvky investice jsou takové prvky, jež mají za výsledek zvýšení hodnoty či ziskovosti zemědělského podniku či k tomuto zvýšení přispívají. Mohou mít podobu hospodářských či agronomických přínosů jako např. strukturální role dané investice pro zemědělské systémy příslušného zemědělského podniku, snížení nákladů operací související s investicí či zvýšení výstupu zemědělského podniku.

9Rašeliniště jsou mokřady s tlustou vrstvou podmáčené organické půdy (rašeliny), kterou tvoří odumřelý a odumírající rostlinný materiál. Mezi rašeliniště patří slatiny, bažiny, močály, bahenně-rašeliništní lesy a trvale zamrzlá tundra.

10Referenční hodnoty byly získány od Národního sdružení stavebních podniků (AICCOPN).

11Ve Spojeném království (Anglie) si podpora NPI zachová svou integraci s novým opatřením 10 „Agroenvironmentálně klimatické opatření“, která nahrazuje předchozí opatření 214 „Agroenvironmentální“ platby, a podobně je tomu v Portugalsku (pevninském). V případě Dánska bude podpora NPI zachována za podobných podmínek jako v předchozím programovém období a v Itálii (Apulie) se rozsah podpory rozšíří, kdy zahrne i veřejné orgány coby potenciální příjemce a také nové typy NPI jako např. nerezidenční kamenné struktury nebo tradiční stezky (Tratturi).

12V případě Dánska, Portugalska (pevninského) a Spojeného království se jednalo o schválené PRV, v případě Itálie (Apulie) šlo o poslední návrh programu, který byl k dispozici.

13Článek 25 nařízení Komise (EU) č. 65/2011 ze dne 27. ledna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (Úř. věst. L 25, 28.1.2011, s. 8).

14Dodatečné údaje týkající se typů chyb a finančního významu nesrovnalostí nebyly dány k dispozici, s výjimkou Itálie (Apulie), kde nejčastější příčinou nesrovnalostí byl výpočet kubických metrů obnovené zídky.

15V případě Itálie útvary Komise neauditovaly realizaci NPI v Apulii. Audit Komise se namísto toho týkal podpory NPI na Sicílii. K červnu 2015 nebyl PRV Apulie Komisí dosud schválen.

16V květnu 2015 byly výsledky auditů Komise týkajících se Spojeného království (Anglie), Portugalska (pevninského) a Itálie (Sicílie) za období 2007–2013 Komisí stále považovány za součást rozhodovacího procesu, který může vést k uplatnění finančních oprav u těchto členských států.

17Na společný systém monitorování a hodnocení odkazuje článek 67 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, p. 487) a dále jej rozvíjí prováděcí nařízení Komise (EU) č. 808/2014.

18Článek 45 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1305/2013.

Závěry a doporučení

72

Jako součást politiky rozvoje venkova EU mohou členské státy využívat rozpočet EU na poskytování grantů na náklady na neproduktivní investice (NPI). NPI jsou investice, které by neměly realizujícím subjektům generovat žádnou větší ekonomickou návratnost, ale které by měly přispívat k udržitelnému využívání zemědělské půdy. NPI pak zejména hrají doplňkovou roli v tom, že napomáhají dosažení agroenvironmentálních cílů a závazků v rámci jiných režimů nebo že zvyšují environmentální hodnotu chráněných území. Vzhledem k jejich neproduktivnímu charakteru uplatňují členské státy pro NPI sazby veřejné podpory, které jsou vyšší než sazby udělované produktivním investicím a které často dosahují 100 % celkových investičních nákladů.

73

Při auditu byla stanovena otázka „Představovaly neproduktivní investice nákladově efektivní příspěvek k udržitelnému využívání zemědělské půdy?“. Účetní dvůr dospěl k celkovému závěru, že podpora NPI přispěla k dosažení cílů souvisejících s udržitelným využíváním zemědělské půdy, ale způsobem, který nebyl nákladově efektivní.

74

Účetní dvůr zjistil, že členské státy zaměřily podporu NPI na typy investic, které mají potenciál účinně řešit jejich agroenvironmentální potřeby. To potvrdil vzorek projektů navštívených Účetním dvorem, v němž se 71 % projektů týkalo agroenvironmentálních potřeb a cílů stanovených členskými státy, zejména ochrany krajiny a biologické rozmanitosti. Doplňková role NPI – tj. napomoci dosažení konkrétních cílů dalších agroenvironmentálních režimů – však často nebyla realizována. NPI často nebyly prováděny v synergii s jinými režimy a podpora byla udělována příjemcům, kteří nepřijali žádný dodatečný agroenvironmentální závazek ani se neúčastnili jiných programů environmentální podpory. Dle názoru Účetního dvora to snížilo potenciální environmentální dopad NPI (body 19–23 a 32–34).

Doporučení 1
Doplňkovost a synergie s ostatními systémy podpory

a)Aby se podpořil silnější synergický efekt při dosahování agroenvironmentálních cílů, měla by být doplňková role maximalizována. Komise by proto měla podněcovat členské státy, aby realizovaly NPI ve větší synergii s ostatními opatřeními rozvoje venkova a/nebo environmentálními režimy. Na konkrétnější rovině by Komise měla od roku 2017 u příslušných členských států monitorovat provádění NPI prostřednictvím jejich výročních zpráv o provádění. Tyto zprávy by měly také informovat o počtu a poměru projektů NPI, které jsou prováděny v synergii s jinými opatřeními rozvoje venkova nebo schématy environmentální podpory včetně integrovaných projektů.

b)Členské státy by do svých plánů hodnocení měly zahrnout posouzení míry, v níž jsou NPI realizovány v synergii s jinými opatřeními rozvoje venkova nebo schématy environmentální podpory.

75

Celková účinnost podpory byla negativně ovlivněna nedostatky ve výběrových postupech členských států. Tyto nedostatky zapříčinily, že členské státy financovaly investice, které nebyly k financování EU způsobilé a jako takové nepřispívaly k cílům režimu podpory, nebo že vybíraly projektové žádosti bez toho, aby vhodným způsobem ověřovaly, že tyto žádosti splňují klíčová výběrová kritéria. Kromě toho některé členské státy používaly výběrové postupy, které nebyly plně transparentní (bod 24).

Doporučení 2
Výběr projektových žádostí na NPI

a)Členské státy by měly zajistit transparentnost a účinnou realizaci výběrových postupů. Členské státy by měly zejména zveřejňovat všechna kritéria používaná při výběru NPI a udělování priorit NPI a účinně ověřovat soulad s těmito kritérii. Členské státy by též měly zajistit náležité oddělení funkcí mezi organizacemi a osobami zapojenými do předávání a výběru žádostí.

b)Komise by měla v novém programovém období členským státům poskytnout pokyny ke kritériím výběru s řádným zohledněním jejich transparentnosti a kontrolovat, zda členské státy uplatňují pro výběr projektů vhodné postupy.

76

Audit odhalil, že Komise ani členské státy nemají k dispozici relevantní informace o přímých výsledcích podpory NPI. Chyběly základní údaje o výkonnosti, jako například nárůst počtu tradičních struktur nebo počtu obnovených krajinných prvků nebo o míře, v níž NPI přispěly k ochraně biologické rozmanitosti. Může to vysvětlit několik důvodů. Členské státy jednak ve fázi programování nestanovily základní ukazatele, z nichž by mohlo vycházet řádné přidělení zdrojů a následné srovnání dosaženého pokroku. Také společné monitorovací ukazatele, používané k agregování údajů na úrovni členských států a EU, měřily pouze údaje o vstupech a výstupech, jako např. o vynaložených částkách, počtu zemědělských podniků, které dostávají podporu, a celkovém objemu investic.

77

Absence specifických ukazatelů výsledků vedla některé členské státy k tomu, že sloučily posouzení NPI s posouzením jiných environmentálních režimů, na základě idealistického předpokladu, že výkonnost těchto jiných environmentálních režimů bude znamenat, že NPI měly výkonnost stejnou, a to navzdory nedostatku objektivních údajů o výsledku podpory NPI (viz body 25–31).

Doporučení 3
Monitorování a hodnocení

a)Komise by měla zajistit, aby byl příspěvek NPI k dosažení agroenvironmentálních cílů EU byl monitorován nebo alespoň specificky posouzen během hodnocení programového období 2014–2020. Za tímto účelem by Komise měla poskytovat poradenství těm členským státům, v nichž je podpora NPI významná, aby definovaly specifické ukazatele výsledků pro nejčastěji financované typy NPI.

b)Členské státy by měly o těchto ukazatelích podávat zprávy ve svých výročních zprávách o provádění, a to od června 2016. Tyto členské státy by měly zahrnout posouzení výsledků NPI do svých plánů hodnocení.

78

Ačkoli většina projektů navštívených Účetním dvorem realizovala pozitivní příspěvek při řešení agroenvironmentálních potřeb a cílů daných členských států, je z hlediska nákladové efektivnosti tohoto příspěvku nutné, aby byly náklady podpořených NPI přiměřené a odůvodněné. Platí to o to více v případě vysokých sazeb veřejné podpory (až 100 %), u nichž příjemci mají menší motivaci náklady omezovat. Účetní dvůr však zjistil jasné informace o nepřiměřených nákladech u 75 % těchto projektů. V důsledku toho se pouze pět z 28 (18 %) kontrolovaných projektů ukázalo jako nákladově efektivní.

79

Nedostatky pozorované v oblasti přiměřenosti nákladů NPI se neomezují pouze na vzorek projektů, neboť konkrétní zjištěné případy jsou zapříčiněny nedostatky v řídicích a kontrolních systémech členských států. Členské státy proplácely investiční náklady na základě jednotkových nákladů, které byly o hodně vyšší než reálné tržní náklady, nebo řádně neověřovaly, zda vykázané náklady skutečně vznikly, nebo přijímaly nejdražší nabídku na realizaci investice bez toho, aby od příjemců požadovaly zdůvodnění, nebo bez srovnání navrhovaných nákladů oproti referenčním hodnotám.

80

Kromě toho ve všech kontrolovaných členských státech audit zjistil několik případů NPI se zřejmými rentabilními charakteristikami, které přesto dostaly maximální sazbu podpory stanovenou pro daný typ investic. Znamená to, že ve většině případů byly plně financovány z veřejných prostředků. Dle názoru Účetního dvora vedla skutečnost, že členské státy nesnížily tyto vysoké sazby podpory, aby zohlednily rentabilní aspekty, k přeplácení příslušných investičních nákladů. Tyto náklady by po odečtení přínosů získaných příjemci byly skutečně nižší, než částka udělené podpory (viz body 35–50).

Doporučení 4
Intenzita sazeb podpory a přiměřenost nákladů

a)Členské státy by měly co nejrychleji definovat vhodná kritéria na posouzení rentabilních charakteristik NPI, kterým jsou poskytovány nejvyšší sazby podpory. Tato kritéria by měla brát v úvahu například ekonomický přínos, agronomický přínos, stupeň finanční podpory nutný pro realizaci NPI a základní sazbu podpory platná pro produktivní investice ve stejné zeměpisné oblasti. Na základě tohoto posouzení by členské státy měly intenzitu podpory modulovat.

b)Komise by měla rovněž poskytnout další pokyny ke stanovení těchto kritérií a podporovat uplatňování těchto kritérií prostřednictvím monitorovacího výboru.

c)Členské státy by měly bezodkladně zavést postupy, které zajistí, aby náklady podporovaných NPI nepřesahovaly náklady podobných druhů zboží, služeb či stavebních prací na trhu. Konkrétně by členské státy měly definovat vhodné referenční hodnoty a/nebo referenční náklady, oproti nimž se budou náklady NPI systematicky ověřovat v rámci správních kontrol členských států. Tyto kontroly musí obsahovat ověření důkazních informací, že vykazované náklady příjemcům skutečně vznikly.

d)Komise by měla vycházet z informací poskytnutých členskými státy o kontrolovatelnosti a ověřitelnosti opatření při schvalování jejich PRV na období 2014–2020, aby zajistila, aby členské státy stanovily a zavedly vhodné postupy týkající se přiměřenosti nákladů.

e)Komise by měla v kontextu svého víceletého plánu auditu ověřovat, zda členské státy provádějí účinně kontroly, které jsou předpokládány k zajištění přiměřenosti nákladů.

81

Podpora EZFRV pro NPI bude v programovém období 2014–2020 pokračovat, ale Komise a členské státy dosud neodstranily většinu nedostatků zjištěných Účetním dvorem. Hlavním důvodem je to, že nevyvinuly dostatečné úsilí na včasnou identifikaci nedostatků, aby mohla být nápravná opatření přijata před začátkem nového období. Členské státy jednak neanalyzovaly nesrovnalosti zjištěné během jejich vlastních kontrol, aby zlepšily řízení programu. A audity Komise byly realizovány příliš pozdě na to, aby členským státům napomohly zjistit a odstranit nedostatky v řízení, které se vyskytly v prováděcím období 2007–2013 (viz body 51–71).

Doporučení 5
Identifikace nedostatků v řízení

a)Členské státy by měly před provedením prvních kontrol na místě pro období 2014–2020 stanovit metodu pro včasnou konsolidaci a analýzu příčin chyb zjištěných během těchto kontrol. Výsledky analýzy by měly v příslušných případech vést ke zlepšením v řídicích a kontrolních systémech režimu NPI. Členské státy by o těchto zlepšeních měly podávat zprávy ve svých výročních zprávách o provádění, a to od června 2016.

b)Komise by při plánování budoucích auditů měla brát řádný ohled na rozsah nedostatků zjištěných Účetním dvorem v oblasti výdajů, a to bez ohledu na jejich omezený finanční význam.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Augustyn KUBIK, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 11. listopadu 2015.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Přílohy

Příloha I

Hlavní charakteristiky opatření EZFRV na podporu neproduktivních investic v zemědělství

Programové období 2007–2013
Programové období 2014–2020

Název/opatření:
Opatření 216 - Podpora NPI
Investice, které nevedou k významnějšímu zvýšení hodnoty zemědělského podniku nebo ke zvýšení jeho ziskovosti.
Opatření 4.4 – Podpora pro NPI související s dosažením agroenvironmentálně-klimatických cílů
Investice, které nevedou k významnějšímu zvýšení hodnoty zemědělského podniku.

Zdůvodnění:
Podpora je nutná pro NPI v případě, že jsou tyto investice nutné k dosažení:

–závazků přijatých v rámci agroenvironmentálních programů;

–jiných agroenvironmentálních cílů;

–zvýšení společenské hodnoty oblasti sítě Natura 2000 nebo jiných oblastí vysoké hodnoty

Podpora je nutná pro NPI související s dosažením agroenvironmentálně-klimatických cílů včetně:

–ochrany biodiverzity druhů a stanovišť;

–zvýšení společenské hodnoty oblasti sítě Natura 2000 nebo jiných systémů vysoké přírodní hodnoty v členských státech.

Příjemci:

–Zemědělci a/nebo správci zemědělské půdy

–Zemědělci a/nebo správci zemědělské půdy

Typ operací

–Změna užívání půdy;

–Obnova mokřadů;

–Přeměna zemědělské půdy na močál;

–Budování/správa biotopů/stanovišť;

–Správa trvalých rostlin s vysokou cenou.

–Aktivovatelné výkony v rámci agroenvironmentálně-klimatického závazku;

–Oplocení a jiné stavební práce nutné k usnadnění řízení ochrany;

–Obnovení mokřadů a vřesovišť;

–Obnova krajin a krajinných prvků;

–Kamenné zídky.

Příloha II

Shrnutí o NPI navštívených na místě

Členský stát | Popis | EZFRV schváleno (EUR) | Doplňkovost¹ | NPI² | Míra podpory (%) | Environmentální cíl³ | Způsobilost⁴ | Přiměřenost nákladů⁵ | Celková nákladová efektivita⁶
Synergie | Obecně | Navrhovaný | Uskutečněný
DK⁷ | Výsadby | 107 786 |  | A | Částečně | 60 | Zkvalitnění krajiny a biotopů | A | A | N | N
DK | Pastva | 29 132 |  | A | Částečně | 75 | Zkvalitnění krajiny a biotopů | A | Částečně | N | N
DK | Mokřad | 2 089 870 |  | A | A | 100 | Ochrana/zkvalitnění vodního prostředí | N | Částečně | N | N
DK | Předběžná studie – mokřad | 48 523 |  | A | N | 100 | Ochrana/zkvalitnění vodního prostředí | N | N | N | N
DK | Ploty | 6 926 |  | A | Částečně | 60 | Zkvalitnění krajiny a biotopů | A | A | N | N
DK | Pastva | 43 529 |  | A | Částečně | 75 | Zkvalitnění krajiny a biotopů | A | A | N | N
IT | Kamenné zídky | 251 245 |  | A | Částečně | 100 | Krajina | N | N | N | N
IT | Kamenné zídky | 975 328 |  | A | Částečně | 100 | Krajina | A | A | N | N
IT | Kamenné zídky | 208 760 |  | A | Částečně | 100 | Krajina | A | A | N | N
IT | Kamenné zídky | 200 397 |  | A | Částečně | 100 | Krajina | A | Částečně | N | N
IT | Mokřady | 35 759 |  | A | N | 100 | Biodiverzita, krajina | N | N | N | N
IT | Mokřady | 492 196 |  | A | A | 100 | Biodiverzita, krajina | N | N | A | N
UK⁸ | Závěsný most | 407 408⁹ | A |  | A | 99 | Krajina | A | Částečně | N | N
UK | Prvky přístupu – mokřady | 264 576 | A |  | A | 99 | Přístup veřejnosti a ochrana přírodního života | A | A | A | A
UK | Stéblový travní porost | 294 845 | A |  | Částečně | 95 | Biodiverzita, ochrana přírodního života | N | N | N | N
UK | Kamenná zídka, výsadba stromů | 166 883 | A |  | Částečně | 65 | Biodiverzita, krajina | A | A | A | A
UK | Vrchovištní stanoviště v nížinách | 1 027 307 | A |  | A | 100 | Biodiverzita, ochrana přírodního života | A | Částečně | N | N
UK | Rašeliniště | 1 710 408 | A |  | Částečně | 100 | Ochrana biodiverzity a zdrojů | A | A | N | N
UK | Rašeliniště | 1 153 002 | A |  | A | 100 | Ochrana biodiverzity a zdrojů | A | A | A | A
UK | Kamenné zídky | 159 183 | A |  | Částečně | 68 | Krajina | A | A | A | A
UK | Rašeliniště | 622 402 | A |  | Částečně | 89 | Ochrana biodiverzity a zdrojů | A | A | A | A
UK | Historické budovy | 284 775 | A |  | N | 93 | Krajina | N | N | N | N
PT | Kamenné zídky | 21 721 | A |  | N | 100 | Krajina | N | N | N | N
PT | Kamenné zídky | 59 500 | A |  | Částečně | 100 | Krajina | A | A | N | N
PT | Kamenné zídky | 59 500 | A |  | Částečně | 100 | Krajina | A | Částečně | N | N
PT | Kamenné zídky | 59 500 | A |  | Částečně | 100 | Krajina | A | Částečně | N | N
PT | Kamenné zídky | 59 479 | A |  | Částečně | 100 | Krajina | A | Částečně | N | N
PT | Tradiční struktury | 25 876 | A |  | A | 100 | Krajina | A | Částečně | N | N

1Doplňkovost: NPI byly považovány za realizované v synergii v případě, že finanční prostředky na NPI doplňovaly platby z jiných opatření v rámci EZFRV a/nebo jiných environmentálních režimů. Obecná doplňkovost odkazuje na takové projekty, které nebyly realizovány v synergii s ostatními režimy, ale které sdílely stejné obecné cíle.

2Posouzení významu rentabilních prvků projektů NPI: neexistují-li známky toho, že investice vedla k významným rentabilním prvkům, investice byla považována za neproduktivní. Když byly zjištěné rentabilní prvky považovány za nevýznamné, Účetní dvůr vzhledem k velmi vysokým sazbám podpory měl za to, že tyto prvky měly být vzaty v úvahu pro snížení sazeb podpory, a investice byla považována za částečně produktivní. Investice, jež zřetelně ovlivňovaly hlavní komerční či produkční činnost příjemce, byly považovány za investice s „významným“ rentabilním prvkem.

3Posouzení toho, zda projekt NPI přispěl k dosažení navrhovaných environmentálních cílů či nikoliv (A/N). V případě NPI, které byly posouzeny jako nezpůsobilé, má Účetní dvůr za to, že daný projekt NPI nepřispívá k cílům opatření.

4Posouzení způsobilosti projektů NPI z hlediska jejich povahy a nákladů (A/N/Částečně). „Částečně“ označuje existenci nezpůsobilých nákladů, které se ale netýkají celku projektu NPI.

5Posouzení přiměřenosti nákladů u projektů NPI (A/N). Bere v úvahu existenci přiměřeného zadávacího řízení a/nebo použití vhodných referenčních nákladů a také to, zda vysoká intenzita podpory zohlednila rentabilní charakteristiku projektu.

6Nákladová efektivita (A/N): neproduktivní investice jsou považovány za nákladově efektivní v případě, že splňují následující dvě kritéria: i) jsou účinné, tzn. že jsou způsobilé, týkají se agroenvironmentální potřeby a/nebo přispívají k plnění agroenvironmentálního cíle stanoveného členskými státy v jejich PRV a ii) neexistují důkazní informace o tom, že by stejnou investici bylo možné realizovat za nižších nákladů (tj. investiční náklady jsou přiměřené). V případě, že bylo možné skutečné investice provést za nižších nákladů, je optimální využití prostředků u takovýchto investic ohroženo, neboť stejných cílů a/nebo výsledků bylo možno dosáhnout s nižšími náklady.

7Částky v DKK týkající se projektů v Dánsku byly přepočteny na EUR s použitím směnného kurzu 0,13 EUR/DKK.

8Částky v GBP týkající se projektů ve Spojeném království byly přepočteny na EUR s použitím směnného kurzu 1,18 EUR/GBP.

9Jednotlivý příspěvek z EZFRV na každý projekt financovaný ve Spojeném království nebyl z přezkoumávaných grantových dokumentů zřejmý. Účetní dvůr proto použil průměrnou míru spolufinancování z EZRFV pro projekty opatření 216 během období 2007 až květen 2015 ve Spojeném království, která činila 74 %. Tato sazba byla uplatněna pro výpočet částek EZFRV pro tyto projekty.

Příloha III

Shrnutí potřeb, cílů a typů NPI v jednotlivých členských státech

Členský stát
Zjištěné potřeby a cíle
Popis typů NPI

Spojené království (Anglie)

–Ochrana přírodního života;

–Ochrana přírodních zdrojů;

–Přizpůsobení zemědělských metod;

–Udržení kvality a charakteru krajiny;

–Podpora přístupu a pochopení veřejnosti.

–Tradiční meze;

–Oplocování ve spojení s ochrannými pracemi;

–Položky související s výsadbou stromů a jejich obhospodařováním;

–Obnova rašelinišť a mokřadů;

–Omezování křovin a kapradí;

–Přeměna půdy na vřesoviště a na druhově bohaté travnaté porosty;

–Obnova krajin a krajinných prvků;

–Struktury pro konkrétní druhy;

–Změny na přístupových cestách a vjezdech do zemědělských podniků.

Portugalsko (kontinentální)

–Udržení kvality a charakteru krajiny;

–Zachovaní ekologické struktury zemědělských systémů s cílem uchovat vysoce hodnotné přírodní oblasti;

–Zachování specifických lokalit.

–Kamenné zídky;

–Tradiční struktury;

–Ochrana pobřežních zón;

–Oplocení (na ochranu před divokou zvěří);

–Tradiční hranice;

–Vodohospodářské struktury.

Dánsko

–Ochrana přírodního života;

–Ochrana přírodních zdrojů;

–Adaptace zemědělských metod;

–Udržení kvality a rázu krajiny;

–Podpora přístupu a pochopení veřejnosti.

–Zachování krajinných a kulturních prvků;

–Vysazení vegetace, která zkvalitňuje krajinu a biotopy;

–Obnova příkopů;

–Operace, které podporují udržitelné využívání venkovského přírodního dědictví a přístup veřejnosti k němu;

–Zřízení trvalých mokřadů;

–Pravidelné a opakované zatopení zemědělské půdy;

–Odstranění křoví a oplocování;

–Obnova hydrologických podmínek;

–Přeměna zemědělské půdy na trvalé travní porosty.

Itálie (Apulie)

–Ochrana biodiverzity;

–Ochrana a šíření zemědělsko-lesnických systémů s velkou přirozenou hodnotou;

–Ochrana krajiny.

–Kamenné zídky;

–Malé vybudované mokřady;

–Intervence na mokřadech jako např. věže na pozorování divoké zvěře, stezky;

–Intervence na vysazení živých plotů.

Odpovědi Komise

Shrnutí

I

Neproduktivní investice (NPI) by neměly realizujícím subjektům generovat žádnou větší ekonomickou návratnost. To neznamená, že žádnou ekonomickou návratnost nelze očekávat ani přijmout. U většiny investic prvek návratnosti vždy existuje, i když se jedná o investici čistě neproduktivního rázu, jako je tomu například v případě výsadby živých plotů ze stromů či keřů, které při tvarové úpravě nebo stříhání produkují biomasu sloužící jako zdroj elektřiny. Vytvořit čistě neproduktivní investici je tedy obtížné.

Řídicí orgány mohou snížit intenzitu podpory, ačkoliv má-li být dosaženo environmentálních cílů, je třeba odhadnout dopad tohoto snížení na realizaci opatření, aby se zajistilo splnění těchto cílů.

II

Rozdíl v maximálních sazbách (maximální míře) podpory mezi produktivními a neproduktivními investicemi je způsoben skutečností, že neproduktivní investice ze své podstaty nemají přinášet významné ekonomické přínosy. Bez vyšší sazby podpory tedy nelze agroenvironmentálně-klimatických cílů dosáhnout.

IV

Ustanovení čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení Komise (EU) č. 65/2011 vyžaduje, aby členské státy během správních kontrol posoudily přiměřenost nákladů pomocí vhodného systému hodnocení, jako např. pomocí referenčních nákladů, porovnání nabídek nebo hodnotícího výboru. Toto ustanovení bylo s ohledem na programové období 2014–2020 zachováno.

Členské státy musí rovněž zajistit způsobilost projektů, posoudit je na základě výběrových kritérií stanovených po konzultaci s monitorovacím výborem a seřadit je podle jejich kvality. Komise poskytla pokyny ke způsobilosti a výběru, aby členským státům a regionům pomohla při programování a zavádění programů rozvoje venkova (PRV) na období 2014–2020.

V

Pokud je úroveň podpory založena na standardních nákladech a standardním předpokladu ušlých příjmů, musí členské státy zajistit, aby výpočty obsahovaly pouze ověřitelné prvky, byly založeny na hodnotách vytvořených odborným posouzením a v případě potřeby byly regionálně či místně rozlišeny.

Pokud je úroveň podpory založena na zjednodušených nákladových možnostech, je nezbytné důkladné předběžné (ex ante) posouzení metody výpočtu, jež bude použitelné pro jakékoli náklady spadající do vybrané kategorie.

Tyto metody by měly zaručit, že vynaložené a vykázané náklady jsou přiměřené, a měly by pomoci zdůvodnit platby navrhované členskými státy.

VI

Komise provádí v členských státech audity souladu, aby ověřila, zda jsou uhrazené výdaje v souladu s pravidly. Jelikož tyto audity odhalily také nedostatky týkající se přiměřenosti nákladů, byly již provedeny podstatné finanční opravy a v současné době probíhá řada postupů schvalování souladu, jež by měly vést k dalším finančním opravám.

VII

Společný systém monitorování a hodnocení poskytuje informace z monitorování o tom, co je podporováno. Důkladnější posouzení účinnosti všech opatření podle cílů programů bude provedeno v době hodnocení ex post. Je však třeba nalézt rovnováhu mezi tím, co lze učinit pomocí monitorování a hodnocení s ohledem na riziko nadměrné administrativní zátěže a finanční omezení. Shromažďování specifických ukazatelů výsledků pro neproduktivní investice může být zatěžující.

VIII

Pokud jde o programové období 2014–2020, Komise posílila ustanovení a pokyny týkající se přiměřenosti nákladů.

Pracovní program auditu je stanoven na základě analýzy rizik, kdy nejdůležitějším prvkem je úroveň výdajů. Jelikož je výše finančních prostředků pro neproduktivní investice relativně nízká, mají prioritu finančně významnější opatření, kde by nedostatky řídicího a kontrolního systému mohly mít větší finanční dopad na rozpočet EU.

IX První odrážka

Komise toto doporučení přijímá.

Komise má za to, že nové programové období 2014–2020 poskytuje příležitost ke zvýšení synergií mezi opatřeními rozvoje venkova k dosažení cílů politiky. Třebaže ne všechny neproduktivní investice musí přímo doplňovat jiná opatření a režimy rozvoje venkova, v případech, kdy tato doplňkovost existuje, Komise příslušné členské státy vybízí, aby ve svých výročních zprávách o provádění uváděly počet a poměr projektů neproduktivních investic souvisejících se splněním agroenvironmentálně-klimatických závazků.

IX Druhá odrážka

Tato část doporučení je určena pro členské státy

IX Třetí odrážka

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

IX Čtvrtá odrážka

Komise toto doporučení přijímá.

Výběrová kritéria jsou stanovena členskými státy po konzultaci s monitorovacím výborem, jíž se Komise účastní v postavení poradce.

Komise vypracovala pokyny ke kritériím způsobilosti a výběru, aby členským státům a regionům pomohla při programování a provádění programů rozvoje venkova na období 2014–2020.

Komise bude nadále v souladu se svým plánováním auditů provádět audity souladu v členských státech, aby ověřila, zda jsou proplacené výdaje v souladu s pravidly včetně vhodného postupu pro výběr a hodnocení projektů. Opatření a platební agentury, u nichž má být audit proveden, se stanoví na základě analýzy rizik, kdy nejdůležitějším prvkem je úroveň výdajů.

IX Pátá odrážka

Komise toto doporučení přijímá.

Společný systém monitorování a hodnocení na období 2014–2020 bude monitorovat provádění opatření, zatímco hodnocení zváží výkonnost opatření z hlediska příslušných cílů rozvoje venkova.

IX Šestá odrážka

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

IX Sedmá odrážka

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

IX Osmá odrážka

Komise toto doporučení přijímá.

Ačkoli mohou řídicí orgány snížit intenzitu podpory opatření, má-li být dosaženo environmentálních cílů, je nezbytné odhadnout dopad tohoto snížení na provádění opatření, aby se zajistilo, že budou tyto cíle splněny.

IX Devátá odrážka

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

IX Desátá odrážka

Komise toto doporučení přijímá.

Komise bude nadále podle svého víceletého plánu auditu provádět audity souladu v členských státech, aby ověřila, zda jsou uhrazené výdaje v souladu s pravidly, včetně přiměřenosti nákladů. Opatření a platební agentury, u nichž má být audit proveden, jsou určeny na základě analýzy rizik.

IX Jedenáctá odrážka

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

IX Dvanáctá odrážka

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Komise při vypracování svého plánování auditu řádně zohlední zjištění Účetního dvora.

Víceletý plán auditu se stanovuje na základě analýzy rizik, kdy důležitým prvkem je úroveň výdajů. Jelikož je výše finančních prostředků na neproduktivní investice relativně nízká, prioritu mají finančně významnější opatření, kdy by nedostatky v řídicím a kontrolním systému mohly mít větší finanční dopad na rozpočet EU.

Úvod

08

Rozdíl v maximálních sazbách podpory mezi produktivními a neproduktivními investicemi je způsoben skutečností, že neproduktivní investice ze své podstaty nemají přinášet žádné větší ekonomické přínosy. Bez vyšší sazby podpory tak nelze agroenvironmentálně-klimatických cílů dosáhnout.

Připomínky

19

Cílem neproduktivních investic je přispět k celkovým cílům a prioritám rozvoje venkova. V tomto smyslu neproduktivní investice doplňují jiná opatření rozvoje venkova z hlediska sledování agroenvironmentálních (a v období 2014–2020 také klimatických) cílů. Synergie mezi neproduktivními investicemi a ostatními opatřeními rozvoje venkova lze dosáhnout jejich provázáním při provádění (tj. propojením projektů neproduktivních investic se splněním zvláštních agroenvironmentálně-klimatických závazků) a neproduktivní investice mohou rovněž přispět k agroenvironmentálně-klimatickým cílům, Natura 2000 a systémům s vysokou přírodní hodnotou i jako samostatné opatření.

21

Viz společná odpověď na bod 19.

22

Komise se domnívá, že je třeba zásadně vyloučit překrývání závazků, které vede k dvojímu financování.

Cíle opatření 214 a 216 jsou různé a jasně stanovené v PRV. Podpora v rámci opatření 214 obsahuje závazek údržby (mimo jiné) stávajících suchých zídek, zatímco neproduktivní investice mohou podpořit rekonstrukci/obnovu suchých zídek. V některých případech však může být obtížné stanovit jasnou dělicí čáru a může vést k zvýšené administrativní zátěži.

23

Viz společná odpověď Komise na bod 19.

24

Pokud jde o programové období 2014–2020, výběrová kritéria pro podporu neproduktivních investic jsou závazná.

Viz také společná odpověď Komise na bod 19.

Rámeček 3 a)

Vzhledem k předpokládanému přispění neproduktivních investic k environmentálním cílům by vyloučení studií proveditelnosti ze způsobilých nákladů mohlo vážně ohrozit jejich realizaci.

Studie proveditelnosti by měly pomoci při rozhodování, zda by investice měla, či neměla být realizována. Tyto studie mohou dospět k závěru, že investice k cílům programu podpory nepřispěje. Případy, kdy studie proveditelnosti dospěla k pozitivnímu závěru o investici, která pak nebyla provedena, musí být analyzovány případ od případu. Jedním z důvodů, proč projekt, který byl předmětem studie proveditelnosti, nebyl realizován, mohou být rozpočtová omezení.

27

Komise členským státům doporučila, aby stanovily dodatečné ukazatele v souladu s řádnými analýzami nákladů a přínosů. Stanovení dodatečných základních ukazatelů pro všechna dílčí opatření však není vždy možné a vedlo by k nárůstu administrativní zátěže.

Rámeček 4

Vyčerpávající statistiky týkající se zvláštních environmentálních prvků, jako jsou např. kamenné zídky, jsou málokdy k dispozici a jejich sestavení by bylo nákladné.

28

Společný rámec pro monitorování a hodnocení (CMEF) je jedním z nástrojů, pomocí nichž lze dopad investic posoudit.

Ukazatele výsledků, jako např. počet hektarů úspěšně obhospodařované půdy, jsou důležité, neboť se použijí jako vstupy pro hodnocení, jehož cílem je posouzení přínosů příslušné skupiny opatření.

Viz rovněž odpověď Komise na bod 27.

30

Hodnocení v polovině období týkající se programového období 2007–2013 proběhlo příliš brzy na to, aby byly výsledky měřitelné. Pokud jde o programové období 2014–2020, hodnocení v polovině období bude nahrazeno zprávami o posíleném provádění v letech 2017 a 2019.

31

Shromažďování ukazatelů výsledků pro neproduktivní investice může být zatěžující. Důkladnější posouzení účinnosti všech opatření podle cílů programů bude včas provedeno v době hodnocení ex post.

33

Ačkoliv projekty ne vždy splňovaly podmínky způsobilosti, mohly přispět k cílům opatření.

34

Viz odpověď Komise na bod 33.

36

U neproduktivních investic se vzhledem k jejich povaze neočekává, že přinesou větší ekonomickou návratnost, třebaže určité omezené ekonomické přínosy vyloučit nelze. Pokud ekonomické přínosy převažují nad přínosy pro životní prostředí, měla by být příslušná investice financována v rámci opatření 121. Rozlišení mezi oběma opatřeními je posuzováno v době schvalování programu.

Společná odpověď Komise na body 37 a 38

Třebaže by neproduktivní investice neměly obsahovat produktivní prvky, jakýkoli druh investic v sobě má alespoň malý prvek „produktivity“. Tyto investice by nicméně měly zůstat převážně neproduktivní a jejich „produktivní“ nebo rentabilní prvky by měly být omezené.

Řídicí orgány mohou snížit intenzitu podpory opatření, avšak má-li být dosaženo environmentálních cílů, je nezbytné odhadnout dopad tohoto snížení na realizaci opatření, aby se zajistilo, že budou tyto cíle splněny.

Rozdíl v maximálních sazbách podpory mezi produktivními a neproduktivními investicemi je způsoben skutečností, že neproduktivní investice ze své podstaty nemají přinášet významné ekonomické přínosy. Bez vyšší sazby podpory tak nelze agroenvironmentálně-klimatických cílů dosáhnout.

39

Viz společná odpověď Komise na body 37 a 38.

41

Viz společná odpověď Komise na body 37 a 38.

41 Třetí odrážka

Pokud přínos operace pro životní prostředí výrazně převládá, vodohospodářské agentury mohou být příjemci opatření samostatně nebo společně se zemědělci, bez ohledu na potenciální reziduální hospodářské zvýhodnění.

42

Komise provádí v členských státech audity souladu, aby ověřila, zda jsou výdaje v souladu s pravidly. Jelikož tyto audity odhalily také nedostatky týkající se přiměřenosti nákladů, byly již provedeny podstatné finanční opravy a v současné době probíhá řada postupů schvalování souladu, které by mohly vést k dalším finančním opravám.

50

Viz odpověď Komise na bod 33.

51

Pokud jde o programové období 2014–2020, za účelem řešení nedostatků v programování, řízení, monitorování a hodnocení podpory NPI byla provedena následující opatření:

—byly vydány pokyny specifické pro opatření a horizontální pokyny poskytující informace o podmínkách způsobilosti a výběrových kritériích a pokyny pro investice, včetně NPI;

—povinným se stalo společné předběžné (ex ante) posouzení řídicími orgány a platební agenturou, a to s cílem zjistit, zda jsou všechna opatření zahrnutá do PRV ověřitelná a kontrolovatelná;

—přístup zaměřený na výsledky byl posílen pomocí stanovení přesných cílů pro programy a podávání zpráv po celé programové období, na základě racionalizovaného společného systému monitorování a hodnocení;

—analýza SWOT (silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb) cílů PRV při stanovení základní hodnoty pro monitorování a hodnocení programu.

52

Nápravná opatření za účelem řešení možných nedostatků mohou být zavedena i po přijetí programů prostřednictvím jejich změn.

Viz také odpověď Komise na bod 51.

55

V některých členských státech byla v souvislosti s projednáváním programu na období 2014–2020 projednávána kontrolovatelnost a ověřitelnost NPI a související závazky v oblasti údržby.

56

Komise provádí v členských státech audity souladu, aby ověřila, zda jsou výdaje v souladu s pravidly. Pokud jsou během těchto auditů zjištěny nedostatky, jsou uplatněny finanční opravy.

Opatření a platební agentury, u nichž má být proveden audit, se stanovují na základě analýzy rizik. V úvahu se berou rizikové faktory jako je finanční význam, kvalita kontrolních systémů, charakteristiky platební agentury, povaha opatření (jejich složitost) a jakékoli další informace a zjištění jiných orgánů. V kvantifikaci vystavení riziku hraje důležitou roli finanční význam. To znamená, že vysoké výdaje budou mít pravděpodobně vysoké hodnocení a budou kontrolovány.

Opatření 216 nebylo během prvních let auditů období 2007–2013 cílem auditů souladu, kdy byla pozornost soustředěna na agroenvironmentální opatření, která představují více než 50% výdajů vykázaných v rámci osy 2. Opatření 216 bylo kontrolováno v období 2014–2015.

57

Skutečnost, že audit stále probíhá, neznamená, že členský stát není obeznámen s předběžnými výsledky. V případě Portugalska byl dopis o zjištěních zaslán v dubnu 2014 a v září 2014 se konalo dvoustranné jednání mezi členským státem a Komisí. V případě Anglie byl dopis o zjištěních zaslán členskému státu v červenci 2014 a dvoustranné jednání se konalo v prosinci 2014.

58

Lépe uzpůsobeny k řešení problémů a výměně zkušeností jsou monitorovací výbory, jichž se účastní subjekty řídící rozvoj venkova, širší strany zúčastněné na rozvoji venkova a útvary Komise v poradním postavení.

Hlavní důvod, proč při hodnocení v polovině období chybějí dostatečné informace o výkonnosti, je časový harmonogram. Za prvé existuje minimální doba potřebná pro zahájení provádění a za druhé u všech operací, a u operací v oblasti ochrany životního prostředí obzvlášť, potrvá určitý čas, než se výsledky operace stanou měřitelnými.

60

Viz odpověď na bod 19.

61

Viz odpověď na bod 22.

62

Viz společná odpověď na body 27 a 28.

63

Účinky opatření nebo dílčích opatření budou posouzeny na základě cílů programů, k nimž přispívají. Cíle jsou stanoveny na úrovni prioritních oblastí zájmu, pro něž se cíle stanovují předem. Pravidelně se monitoruje pokrok programů na základě těchto cílů. Tento přístup odráží orientaci politiky na výsledky a umožňuje lépe řešit kombinované účinky opatření v porovnání s příslušnými cíli.

Členské státy mohou v souvislosti se souborem klíčových opatření stanovit dodatečné specifické ukazatele pro jednotlivé programy. Z důvodů zachování nákladů na monitorování/hodnocení na přiměřené úrovni a zamezení nadměrné administrativní zátěže by se to však nemělo vyžadovat systematicky pro všechna opatření a podopatření.

V případě nedostatečné výkonnosti programů vzhledem k jejich cílům mohou řídící orgány podrobněji zkoumat úroveň jednotlivých opatření/podopatření, aby určily příčiny problémů a účinně zacílily nápravná opatření.

Subjekty provádějící hodnocení ex post budou dále podrobně zkoumat výkonnost jednotlivých opatření/podopatření.

Ukazatele stanovené právními předpisy nebo členskými státy navíc představují pouze výchozí bod pro hodnocení. Subjekty provádějící hodnocení mohou shromáždit doplňující informace, např. pomocí případových studií.

Rámeček 10

Monitorování v období 2014–2020 bude obsahovat také celkové výdaje podle podopatření zahrnující neproduktivní investice (4.4). Ukazatele jsou jednou složkou systému monitorování a hodnocení.

Viz rovněž odpověď Komise na bod 63.

65

Během programového období 2007–2013 Komise členským státům při různých příležitostech připomněla povinnost stanovit skutečná výběrová kritéria, zajištění klasifikace projektů, pokud rozpočtové prostředky neumožnily financování všech způsobilých projektových žádostí. Aby Komise členským státům pomohla vyvarovat se nedostatků v používání výběrových kritérií a rovněž s ohledem na předchozí doporučení EÚD, vypracovala pokyny ke způsobilosti a výběru ohledně programového období 2014–2020.

Komise může používání výběrových kritérií ověřit prostřednictvím svých kontrol. Provádějí-li se kontroly investičních opatření, je používání výběrových kritérií skutečně systematicky ověřováno. Za nedostatky zjištěné v používání výběrových kritérií uložila Komise řadě členských států finanční opravy.

66

Pokud jde o Dánsko, projekty budou vybrány na základě své nákladové efektivity v návaznosti na cíle opatření (např. oblast vytvořeného biotopu / náklady projektu atp.).

67

Viz společná odpověď Komise na body 37 a 38.

68

Dánsko zjednodušilo PRV snížením počtu možných NPI, jež mají být podpořeny. Tím lze částečně vysvětlit klesající proměnlivost sazeb podpory z předchozích PRV.

71

Vzhledem k očekávanému přínosu tohoto dílčího opatření pro environmentální cíle by vyloučení studií proveditelnosti ze způsobilých nákladů mohlo vážně ohrozit jejich realizaci.

Komise má za to, že úmysl Dánska podpořit studie proveditelnosti v rámci neproduktivních investic je v souladu s právními předpisy: studie proveditelnosti, jež získají podporu, by měly být schopné dosáhnout negativních investičních závěrů.

Závěry a doporučení

72

NPI by neměly subjektům, které je realizují, generovat větší ekonomickou návratnost. To neznamená, že žádnou ekonomickou návratnost nelze očekávat a přijmout. U většiny investic prvek návratnosti vždy existuje, i když se jedná o investici čistě neproduktivního rázu, jako například v případě výsadby živých plotů ze stromů či keřů, které při tvarové úpravě nebo stříhání produkují biomasu sloužící jako zdroj elektřiny. Vytvořit čistě neproduktivní investici je tedy obtížné.

Řídicí orgány mohou snížit intenzitu podpory, ačkoliv má-li být dosaženo environmentálních cílů, je třeba odhadnout dopad tohoto snížení na realizaci opatření, aby se zajistilo splnění těchto cílů.

74

Agroenvironmentální cíle, na něž se NPI zaměřují, vždy nevyžadují doplňkovost s jinými opatřeními rozvoje venkova. Ve většině případů byla podpora NPI spojena s agroenviromentálně-klimatickými závazky. Cíle NPI je však možné splnit bez propojení s jiným opatřením rozvoje venkova. Například podpora nákupu oplocení s cílem zabránit velkým masožravcům, aby páchaly škody na dobytku, splňuje agroenvironmentální cíl sama o sobě i bez propojení s jinými opatřeními rozvoje venkova. Podpora pro NPI může existovat také jako samostatné dílčí opatření, které přispívá k agroenvironmentálně-klimatickým cílům.

Doporučení 1 a)

Komise toto doporučení přijímá.

Komise má za to, že nové programové období 2014–2020 je příležitostí ke zvýšení synergií mezi opatřeními rozvoje venkova k dosažení cílů politiky. Přestože ne všechny NPI musí přímo doplňovat jiná opatření a režimy rozvoje venkova, v případech, kdy tato doplňkovost existuje, Komise příslušné členské státy vybídne, aby ve svých výročních zprávách o provádění podaly zprávu o počtu a poměru projektů NPI spojených se splněním agroenvironmentálně-klimatických závazků.

Doporučení 1 b)

Tato část doporučení je určena pro členské státy.

75

Komise se domnívá, že podporu by měly obdržet pouze projekty splňující výběrová kritéria a že výběrové postupy by měly být jasné a transparentní.

Výběr operací je lépe zdůrazněn v právním rámci pro programové období 2014–2020 a členským státům/regionům byly poskytnuty obsáhlé pokyny, aby se zajistilo, že budou vybrány pouze nejlepší operace a investice přispívající k cílům a prioritám programů.

Doporučení 2 a)

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

Doporučení 2 b)

Komise toto doporučení přijímá.

Členské státy stanoví výběrová kritéria po konzultaci s monitorovacím výborem, jíž se Komise účastní v postavení poradce.

Komise vypracovala pokyny ke kritériím způsobilosti a výběru, aby členským státům a regionům pomohla při plánování a provádění PRV na období 2014–2020.

Komise bude v souladu se svým plánováním auditu nadále provádět audity souladu v členských státech, aby ověřila, zda jsou uhrazené výdaje v souladu s pravidly zahrnujícími vhodné postupy pro výběr a hodnocení projektů. Opatření a platební agentury, u nichž má být proveden audit, se určují na základě analýzy rizik, kdy nejdůležitějším prvkem je úroveň výdajů.

76

Společný systém monitorování a hodnocení poskytuje informace z monitorování o tom, co je podporováno. Důkladnější posouzení účinnosti všech opatření na základě cílů programů bude provedeno v době hodnocení ex post. Je však třeba nalézt rovnováhu mezi tím, co lze učinit pomocí monitorování a hodnocení s ohledem na nadměrnou administrativní zátěž a finanční omezení. Shromažďování specifických ukazatelů pro výsledky může být pro neproduktivní investice zatěžující.

77

Důkladnější posouzení účinnosti všech opatření na základě cílů programů bude včas provedeno v době hodnocení ex post.

Doporučení 3 a)

Komise toto doporučení přijímá.

Společný systém monitorování a hodnocení na období 2014–2020 bude sledovat provádění opatření, zatímco hodnocení zváží jeho výkonnost v návaznosti na příslušné cíle rozvoje venkova.

Doporučení 3 b)

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

78

Komise bude v souladu se svým plánováním auditu nadále provádět audity souladu v členských státech, aby ověřila, zda jsou uhrazené výdaje v souladu s pravidly. Jelikož tyto audity odhalily rovněž nedostatky týkající se přiměřenosti nákladů, byly již provedeny podstatné finanční opravy a v současné době probíhá řada postupů schvalování souladu, jež by měly vést k dalším finančním opravám.

79

Soulad s jednou z metod výběru nabídky (např. srovnání různých nabídek, posouzení hodnotícím výborem nebo srovnání referenčních nákladů s náklady jiných podobných projektů) je dostačující k zajištění, že jsou vybrány z hlediska nákladů přiměřené a odůvodněné nabídky. Ukládání řady dalších povinností může vést k zbytečné administrativní zátěži.

80

Třebaže by neproduktivní investice měly být prosté produktivních prvků, je obtížné najít investici, jež v sobě nebude mít prvek „produktivity“. Jinými slovy je obtížné představit si čistě neproduktivní investici.

Tyto investice by nicméně měly zůstat převážně neproduktivní a jejich „produktivní“ nebo rentabilní prvky by tudíž měly být dostatečně omezeny. Rovněž by se neměla podceňovat administrativní zátěž a složitost spojená s vydělením ekonomických přínosů ze způsobilých výdajů.

Kromě toho mohou členské státy pro výpočty a výplaty grantů použít zjednodušené možnosti v oblasti nákladů. V tomto případě musí být předem proveden přiměřený, spravedlivý a ověřitelný výpočet.

Doporučení 4 a)

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

Doporučení 4 b)

Komise toto doporučení přijímá.

Doporučení 4 c)

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

Doporučení 4 d)

Komise toto doporučení přijímá a začala s jeho prováděním.

Během prověřování programů rozvoje venkova na programové období 2014–2020 se Komise zaměřila na kontrolu oddílu kontrolovatelnosti a ověřitelnosti opatření. Pokud toto vysvětlení chybělo nebo nebylo dostatečně podrobné, členské státy musely poskytnout doplňující informace.

Doporučení 4 e)

Komise toto doporučení přijímá.

Komise bude v souladu s víceletým plánem auditu nadále provádět audity souladu v členských státech, aby ověřila, zda jsou uhrazené výdaje v souladu s pravidly, včetně přiměřenosti nákladů. Opatření a platební agentury, u nichž má být proveden audit, jsou určeny na základě analýzy rizik.

81

Pokud jde o programové období 2014–2020, Komise posílila ustanovení a pokyny týkající se přiměřenosti nákladů, které by měly řešit některé z nedostatků identifikovaných Účetním dvorem.

Pracovní program auditu je stanoven na základě analýzy rizik, kdy nejdůležitějším prvkem je úroveň výdajů. Jelikož výše finančních prostředků pro neproduktivní investice je relativně nízká, mají prioritu finančně významnější opatření, u nichž by nedostatky v řídicím a kontrolním systému mohly mít větší finanční dopad na rozpočet EU.

Doporučení 5 a)

Toto doporučení je určeno pro členské státy.

Doporučení 5 b)

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Komise řádně zohlední zjištění Účetního dvora při vypracování svého plánování auditu.

Víceletý plán auditu se stanovuje na základě analýzy rizik, kdy důležitým prvkem je úroveň výdajů. Jelikož výše finančních prostředků pro neproduktivní investice je relativně nízká, mají prioritu finančně významnější opatření, u nichž by nedostatky v řídicím a kontrolním systému mohly mít větší finanční dopad na rozpočet EU.

QJ-AB-15-017-CS-E    ISSN 1977-5628

Neproduktivní investice (NPI) jsou investice, které nevytvářejí významnější návratnost, příjmy nebo výnosy ani výraznějším způsobem nezvyšují hodnotu zemědělského podniku příjemce, ale které mají příznivý dopad na životní prostředí. Veřejná podpora pro NPI je poskytována z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a z prostředků členských států určených na financování. Výše této veřejné podpory často dosahuje 100 % celkových investičních nákladů. Účetní dvůr dospěl k závěru, že podpora NPI přispěla k dosažení environmentálních cílů souvisejících s udržitelným využíváním zemědělské půdy, ale způsobem, který nebyl nákladově efektivní. Důvodem bylo to, že náklady u 75 % navštívených projektů byly nepřiměřeně vysoké. Navíc i když řada těchto projektů jevila zřejmé známky rentability, byly přesto financovány z veřejných prostředků. Účetní dvůr formuluje pět doporučení s cílem zlepšit nákladovou efektivitu NPI, které budou financovány v programovém období 2014–2020.