ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ. +352 4398-1

Email: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3278-6 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/33590 | QJ-AB-15-017-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3286-1 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/203056 | QJ-AB-15-017-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3252-6 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/799607 | QJ-AB-15-017-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2015

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EL
2015

αριθ. 20

Ειδική έκθεση

Η οικονομική
αποδοτικότητα της
στήριξης που παρέχεται
στο πλαίσιο της πολιτικής
αγροτικής ανάπτυξης της
ΕΕ σε μη παραγωγικές
επενδύσεις στον τομέα
της γεωργίας

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού της ΕΕ ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Τα ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά καθήκοντα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου I, του οποίου προεδρεύει ο Augustyn Kubik, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τη διατήρηση και τη διαχείριση των φυσικών πόρων. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Jan Kinšt, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Alejandro Ballester Gallardo, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, Bernard Moya σύμβουλο ιδιαίτερου γραφείου, Davide Lingua, προϊστάμενο μονάδας, Paulo Oliveira, επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου. Το κλιμάκιο ελέγχου αποτελείτο από τους Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane και Zoltan Papp. Η γραμματειακή υποστήριξη παρασχέθηκε από την Murielle Siffert.

Περιεχόμενα

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Εισαγωγή

Στήριξη της ΕΕ για μη παραγωγικές επενδύσεις στη γεωργία

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Το Συνέδριο εντόπισε ενδείξεις αποτελεσματικής στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων, παρά τις αδυναμίες στις διαδικασίες επιλογής και τα εργαλεία παρακολούθησης

Παρά τον ευρύ ορισμό των γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών, τα κράτη μέλη στόχευσαν τις ενισχύσεις περιορίζοντας τα είδη των επιλέξιμων για χρηματοδότηση μη παραγωγικών επενδύσεων

Και τα τέσσερα ελεγχθέντα κράτη μέλη αναφέρονταν στη συμπληρωματικότητα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων, ωστόσο μόνο δύο εξ αυτών την εφάρμοσαν σε επιχειρησιακό επίπεδο για την ενθάρρυνση συνεργιών με άλλα καθεστώτα στήριξης

Αδυναμίες στις διαδικασίες επιλογής των ελεγχθέντων κρατών μελών οδήγησαν στη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων που δεν ήταν επιλέξιμες ή των οποίων η επιλογή δεν ήταν επαρκώς αιτιολογημένη

Δεν υπήρχαν επαρκή πληροφοριακά στοιχεία από τα οποία να προκύπτουν όσα επιτεύχθηκαν με τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων σε επίπεδο ΕΕ και κρατών μελών …

… ωστόσο, το Συνέδριο εντόπισε ενδείξεις ότι το 71 % των ελεγχθεισών μη παραγωγικών επενδύσεων συνέβαλαν στην επίτευξη στόχων που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης

Στα ελεγχθέντα κράτη μέλη, οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλαβαν στήριξη ήταν σε πολλές περιπτώσεις αδικαιολόγητα υψηλές ή ανεπαρκώς αιτιολογημένες

Οι μη παραγωγικές επενδύσεις έλαβαν υψηλά ποσοστά δημόσιας χρηματοδότησης, παρόλο που ορισμένες φορές περιλάμβαναν κερδοφόρες συνιστώσες

Τα ελεγχθέντα κράτη μέλη χρηματοδότησαν επενδύσεις με υπερβολικά υψηλές ή ανεπαρκώς αιτιολογημένες δαπάνες

Υπήρχαν προβλήματα που συνδέονταν με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών στην πλειονότητα των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλεγξε το Συνέδριο

Οι αδυναμίες που επηρέασαν την οικονομική αποδοτικότητα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων κατά την περίοδο 2007-2013 δεν είχαν ακόμη διορθωθεί κατά την έναρξη της περιόδου 2014-2020

Δεν επετεύχθη πάντοτε συμπληρωματικότητα σε επιχειρησιακό επίπεδο για την ενθάρρυνση των συνεργιών

Έλλειψη κατάλληλων δεικτών και στοιχείων σχετικά με τις επιδόσεις, πέραν των εισροών και των εκροών

Αδυναμίες στις διαδικασίες επιλογής

Τα ποσοστά ενισχύσεων δεν προσαρμόστηκαν βάσει των κερδοφόρων χαρακτηριστικών των επενδύσεων

Αδικαιολόγητες ή ανεπαρκώς αιτιολογημένες δαπάνες

Άλλο ζήτημα επιλεξιμότητας

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Κύρια χαρακτηριστικά του μέτρου του ΕΓΤΑΑ για τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων στον τομέα της γεωργίας
Παράρτημα II | — | Συνοπτική παρουσίαση των μη παραγωγικών επενδύσεων στις οποίες πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη
Παράρτημα III | — | Συνοπτική παρουσίαση των αναγκών, των στόχων και των ειδών μη παραγωγικών επενδύσεων ανά κράτος μέλος

Απαντήσεις της Επιτροπής

Γλωσσάριο

Ανάλυση της οικονομικής αποδοτικότητας: Η σύγκριση του κόστους με τα αποτελέσματα μιας παρέμβασης με σκοπό να αξιολογηθεί ο βαθμός στον οποίο η παρέμβαση μπορεί να θεωρηθεί οικονομικά αποδοτική. Για τον σκοπό του συγκεκριμένου ελέγχου, οι μη παραγωγικές επενδύσεις θεωρούνται οικονομικά αποδοτικές όταν: i) είναι αποτελεσματικές (βλέπε ορισμό της αποτελεσματικότητας κατωτέρω) και ii) δεν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία ότι οι ίδιες επενδύσεις θα είχαν υλοποιηθεί με χαμηλότερο κόστος. Όταν οι ίδιες επενδύσεις θα μπορούσαν να είχαν υλοποιηθεί με χαμηλότερο κόστος, η αποδοτικότητα ως προς το κόστος τέτοιων επενδύσεων μειώνεται, δεδομένου ότι οι ίδιοι στόχοι ή/και αποτελέσματα θα μπορούσαν να είχαν υλοποιηθεί με μικρότερο κόστος.

Αξιολόγηση: Συλλογή και ανάλυση, σε περιοδική βάση, αποδεικτικών στοιχείων για την εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα των παρεμβάσεων.

Αποδοτικότητα: Επίτευξη της βέλτιστης σχέσης αποτελεσματικότητας-κόστους.

Αποτελέσματα: Οι άμεσες επιδράσεις ή αλλαγές που προκύπτουν από την παρέμβαση.

Αποτελεσματικότητα: Επίτευξη των τεθέντων στόχων. Για τον σκοπό του παρόντος ελέγχου, οι επιλέξιμες μη παραγωγικές επενδύσεις οι οποίες ικανοποιούν μια γεωργοπεριβαλλοντική ανάγκη ή/και συμβάλλουν στην επίτευξη ενός γεωργοπεριβαλλοντικού στόχου που είχαν προσδιορίσει τα κράτη μέλη στα ΠΑΑ τους θεωρούνται αποτελεσματικές.

Διαχειριστική αρχή: Εθνικός ή περιφερειακός οργανισμός που ορίζεται από το εκάστοτε κράτος μέλος για τη διαχείριση ενός προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης.

ΕΓΤΑΑ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης.

Εκ των προτέρων αξιολόγηση: Τμήμα της εκπόνησης κάθε προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης που αποσκοπεί στη βελτιστοποίηση της κατανομής των πόρων του προϋπολογισμού και στη βελτίωση της ποιότητας του προγραμματισμού.

Ενδιάμεση αξιολόγηση: Είδος έκθεσης διαρκούς αξιολόγησης. Στις εκθέσεις ενδιάμεσης αξιολόγησης προτείνονται μέτρα για τη βελτίωση της ποιότητας των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης και της υλοποίησής τους.

Επιμερισμένη διαχείριση: Μέθοδος εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή εκχωρεί καθήκοντα εκτέλεσης στα κράτη μέλη, αλλά διατηρεί την τελική ευθύνη.

Κανονισμός του ΕΓΤΑΑ: Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ).

ΚΠΠΑ: Κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης. Ενιαίο πλαίσιο για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των παρεμβάσεων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 το οποίο αποτελεί μέσο για τη βελτίωση των επιδόσεων των προγραμμάτων, τη διασφάλιση της λογοδοσίας και την πραγματοποίηση αξιολογήσεων σχετικά με τον βαθμό στον οποίο επιτεύχθηκαν οι στόχοι.

Μέτρο: Καθεστώς ενίσχυσης για την εφαρμογή μιας πολιτικής. Κάθε μέτρο καθορίζει συγκεκριμένους κανόνες με τους οποίους πρέπει να συμμορφώνονται τα έργα ή οι δράσεις που μπορούν να χρηματοδοτηθούν. Υπάρχουν δύο βασικά είδη μέτρων: επενδυτικά μέτρα και ενισχύσεις συνδεόμενες με την έκταση.

Μη παραγωγικές επενδύσεις: Μη παραγωγικές επενδύσεις χρηματοδοτούμενες βάσει του μέτρου 216 του ΕΓΤΑΑ.

Παρακολούθηση: Τακτική εξέταση των πόρων, των εκροών και των αποτελεσμάτων των παρεμβάσεων.

Περίοδος προγραμματισμού: Πολυετές πλαίσιο για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή πολιτικών της ΕΕ, όπως η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης.

Πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ): Έγγραφο που συντάσσεται από κάποιο κράτος μέλος ή περιφέρεια και εγκρίνεται από την Επιτροπή, το οποίο αφορά τον σχεδιασμό και την παρακολούθηση της εφαρμογής της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης.

Σύνοψη

I

Στο πλαίσιο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ, τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιούν τον προϋπολογισμό της ΕΕ για την παροχή επιχορηγήσεων με σκοπό την κάλυψη του κόστους μη παραγωγικών επενδύσεων. Οι μη παραγωγικές επενδύσεις είναι επενδύσεις που δεν αποφέρουν σημαντική απόδοση, δεν δημιουργούν εισόδημα ή έσοδα, ούτε αυξάνουν σημαντικά την αξία της εκμετάλλευσης του δικαιούχου, έχουν ωστόσο θετικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο. Συγκεκριμένα, οι εν λόγω επενδύσεις μπορούν να διαδραματίσουν συμπληρωματικό ρόλο στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων ή δεσμεύσεων που μπορούν να υφίστανται στο πλαίσιο άλλων περιβαλλοντικών καθεστώτων ή στην ενίσχυση της περιβαλλοντικής αξίας προστατευόμενων περιοχών.

II

Η δημόσια στήριξη για τις μη παραγωγικές επενδύσεις παρέχεται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και από δημόσια συγχρηματοδότηση. Τα ποσοστά δημόσιων ενισχύσεων που εφαρμόζονται για τις μη παραγωγικές επενδύσεις είναι πολύ υψηλότερα από εκείνα που χορηγούνται για άλλες παραγωγικές επενδύσεις και συχνά αγγίζουν το 100 % των συνολικών επενδυτικών δαπανών. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, δαπανήθηκαν περίπου 860 εκατομμύρια ευρώ από δημόσιους πόρους σε μη παραγωγικές επενδύσεις. Στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου εξετάστηκε η οικονομική αποδοτικότητα των μη παραγωγικών επενδύσεων ως προς τη συμβολή τους στην επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

III

Τα συμπεράσματα του εν λόγω ελέγχου βασίστηκαν, αφενός, στην εξέταση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου τεσσάρων κρατών μελών, τα οποία δαπάνησαν το 80 % του συνόλου των κονδυλίων του ΕΓΤΑΑ για μη παραγωγικές επενδύσεις, και, αφετέρου, σε επισκέψεις σε 28 έργα μη παραγωγικών επενδύσεων, τα οποία αποτελούσαν το συνηθέστερο είδος χρηματοδοτούμενων έργων. Συνολικά, το Συνέδριο συμπεραίνει ότι η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων συνέβαλε στην επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης, αλλά με οικονομικά μη αποδοτικό τρόπο.

IV

Μολονότι τα κράτη μέλη δεν διασφάλισαν σε όλες τις περιπτώσεις τον συμπληρωματικό ρόλο των μη παραγωγικών επενδύσεων εφαρμόζοντας συνεργίες με άλλα καθεστώτα στήριξης, διοχέτευσαν τα κονδύλια των μη παραγωγικών επενδύσεων σε επενδύσεις που παρείχαν δυνατότητες για ικανοποιητική αντιμετώπιση των γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών τους. Εντούτοις, στο πλαίσιο του ελέγχου αποκαλύφθηκε ότι τα κράτη μέλη προέβησαν στην απόδοση επενδυτικών δαπανών που ήταν αδικαιολόγητα υψηλές ή ανεπαρκώς αιτιολογημένες, το οποίο υπονόμευσε την οικονομική αποδοτικότητα της στήριξης μη παραγωγικών επενδύσεων. Επιπλέον, αδυναμίες στις διαδικασίες επιλογής οδήγησαν τα κράτη μέλη στη χρηματοδότηση έργων μη παραγωγικών επενδύσεων τα οποία δεν ήταν επιλέξιμα για χρηματοδότηση από την ΕΕ ή στην επιλογή αιτήσεων έργων χωρίς να επαληθεύσουν εάν είχαν τηρηθεί τα σημαντικά κριτήρια επιλογής.

V

Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι το 71 % των έργων στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη συνέβαλε στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων, όπως η προστασία του τοπίου και της βιοποικιλότητας. Ουσιαστική προϋπόθεση για να είναι η εν λόγω παρέμβαση οικονομικά αποδοτική, είναι οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλαβαν στήριξη να είναι εύλογες και αιτιολογημένε. Το Συνέδριο εντόπισε σαφείς ενδείξεις αδικαιολόγητων δαπανών στο 75 % των εν λόγω έργων. Επομένως, μόνο 5 από τα 28 (18 %) ελεγχθέντα έργα αποδείχθηκε ότι ήταν οικονομικά αποδοτικά.

VI

Τα προβλήματα που συνδέονται με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών των μη παραγωγικών επενδύσεων ενδεχομένως δεν περιορίζονται στα έργα του δείγματος, δεδομένου ότι τα προβλήματα στις συγκεκριμένες εντοπισθείσες περιπτώσεις οφείλονται σε αδυναμίες στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών. Συγκεκριμένα, αποδόθηκαν επενδυτικές δαπάνες βάσει μοναδιαίου κόστους κατά πολύ υψηλότερου από το πραγματικό κόστος στην αγορά, ή δεν επαληθεύτηκε επαρκώς ο πραγματικός χαρακτήρας των δηλωθεισών δαπανών, ή έγινε δεκτή η υψηλότερη προσφορά για την ανάληψη της επένδυσης χωρίς να ζητηθεί αιτιολόγηση από τους δικαιούχους ή χωρίς σύγκριση των προτεινόμενων δαπανών με κριτήρια αναφοράς. Επιπροσθέτως, σε όλα τα ελεγχθέντα κράτη μέλη το Συνέδριο διαπίστωσε αρκετές περιπτώσεις στις οποίες μη παραγωγικές επενδύσεις με εμφανή κερδοφόρα χαρακτηριστικά επωφελήθηκαν από τα μέγιστα ποσοστά ενίσχυσης που προβλέπονται για το συγκεκριμένο είδος επενδύσεων, το οποίο σήμαινε ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, χρηματοδοτήθηκαν πλήρως με δημόσιους πόρους.

VII

Δεν υπήρχαν επαρκείς πληροφορίες σχετικά με τις επιδόσεις που να παρουσιάζουν όσα επιτεύχθηκαν με τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων σε επίπεδο ΕΕ και κρατών μελών. Οι διαθέσιμοι δείκτες παρακολούθησης μετρούσαν μόνο τα στοιχεία των εισροών και των εκροών, όπως το ποσό της δημόσιας δαπάνης, τον αριθμό των εκμεταλλεύσεων που έλαβαν στήριξη, καθώς και τον συνολικό όγκο επενδύσεων. Η απουσία συγκεκριμένων δεικτών αποτελεσμάτων οδήγησε ορισμένα κράτη μέλη στο να συμπεριλάβουν την αξιολόγηση των επιδόσεων των μη παραγωγικών επενδύσεων σε άλλα περιβαλλοντικά προγράμματα, βάσει της αισιόδοξης υπόθεσης ότι οι επιδόσεις όλων ήταν παρόμοιες.

VIII

Η στήριξη του ΕΓΤΑΑ για τις μη παραγωγικές επενδύσεις εξακολουθεί την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ωστόσο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν έχουν ακόμη διορθώσει τις περισσότερες αδυναμίες που εντόπισε το Συνέδριο. Ο κύριος λόγος είναι ότι δεν κατέβαλαν αρκετές προσπάθειες ώστε να εντοπίσουν εγκαίρως τις αδυναμίες και, κατ’ επέκταση, δεν έλαβαν τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα πριν από την έναρξη της νέας περιόδου. Αφενός, τα κράτη μέλη δεν ανέλυσαν τα αίτια των παρατυπιών που εντόπισαν στο πλαίσιο των δικών τους ελέγχων ώστε να βελτιώσουν τη διαχείριση του καθεστώτος. Αφετέρου, οι έλεγχοι της ίδιας της Επιτροπής διενεργήθηκαν πολύ αργά για να βοηθήσουν τα κράτη μέλη στον εντοπισμό και τη διόρθωση ανεπαρκειών που υπήρχαν στη διαχείριση κατά την περίοδο εφαρμογής 2007-2013.

IX

Βάσει των διαπιστώσεων αυτών, το Συνέδριο διατυπώνει τις ακόλουθες συστάσεις, οι οποίες αποσκοπούν στη βελτίωση της οικονομικής αποδοτικότητας των μη παραγωγικών επενδύσεων που θα χρηματοδοτηθούν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης:

—Η Επιτροπή πρέπει να παρακολουθεί την υλοποίηση των μη παραγωγικών επενδύσεων στα σχετικά κράτη μέλη μέσω των ετήσιων εκθέσεων υλοποίησης, από το 2017, στις οποίες πρέπει να αναφέρεται ο αριθμός και το ποσοστό των έργων μη παραγωγικών επενδύσεων τα οποία υλοποιήθηκαν σε συνδυασμό με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης ή περιβαλλοντικά προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων των ολοκληρωμένων έργων.

—Τα κράτη μέλη πρέπει να συμπεριλάβουν στα σχέδια αξιολόγησής τους, αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο οι μη παραγωγικές επενδύσεις υλοποιούνται σε συνεργία με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης ή περιβαλλοντικά προγράμματα.

—Τα κράτη μέλη πρέπει να δημοσιοποιούν όλα τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται κατά την επιλογή και την ιεράρχηση των μη παραγωγικών επενδύσεων και να επαληθεύουν συστηματικά τη συνοδευτική τεκμηρίωση που αποδεικνύει τη συμμόρφωση με τα κριτήρια αυτά. Τα κράτη μέλη πρέπει να εξασφαλίζουν επίσης τον κατάλληλο διαχωρισμό των καθηκόντων μεταξύ των οργανισμών και των προσώπων που συμμετέχουν στη διαβίβαση και την επιλογή των αιτήσεων.

—Όσον αφορά τη νέα περίοδο προγραμματισμού, η Επιτροπή πρέπει να παράσχει καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με τα κριτήρια επιλογής, να εξετάσει τη διαφάνειά τους και να ελέγξει αν τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τις κατάλληλες διαδικασίες για την επιλογή των έργων.

—Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει την παρακολούθηση της συμβολής των μη παραγωγικών επενδύσεων στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων της ΕΕ, ή τουλάχιστον τη συγκεκριμένη αξιολόγησή τους κατά τη διάρκεια των αξιολογήσεων της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020.

—Τα κράτη μέλη στα οποία η στήριξη για μη παραγωγικές επενδύσεις είναι σημαντική πρέπει να καθορίζουν συγκεκριμένους δείκτες αποτελεσμάτων και να αναφέρονται στους δείκτες αυτούς στις ετήσιες εκθέσεις και αξιολογήσεις υλοποίησης.

—Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίσουν, το συντομότερο δυνατό, κατάλληλα κριτήρια για τον καθορισμό των κερδοφόρων χαρακτηριστικών των μη παραγωγικών επενδύσεων που επωφελούνται από τα υψηλότερα ποσοστά ενίσχυσης. Βάσει της αξιολόγησης αυτής, τα κράτη μέλη πρέπει να προσαρμόζουν την ένταση της στήριξης.

—Η Επιτροπή πρέπει, επίσης, να παράσχει περαιτέρω καθοδήγηση για τον καθορισμό τέτοιου είδους κριτηρίων.

—Τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόσουν, αμελλητί, διαδικασίες που να διασφαλίζουν ότι οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων που λαμβάνουν στήριξη δεν υπερβαίνουν τις δαπάνες παρόμοιων αγαθών, υπηρεσιών ή έργων που προσφέρονται στην αγορά.

—Η Επιτροπή πρέπει, στο πλαίσιο του πολυετούς σχεδιασμού του ελέγχου, να επαληθεύσει την αποτελεσματική εφαρμογή από τα κράτη μέλη των ελέγχων που προβλέπονται για τη διασφάλιση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών.

—Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίσουν, πριν από τη διενέργεια των πρώτων επιτόπιων ελέγχων για την περίοδο 2014-2020, μέθοδο για την έγκαιρη συγκέντρωση και ανάλυση των αιτιών των σφαλμάτων που θα εντοπίζονται κατά τους ελέγχους αυτούς.

—Κατά τον σχεδιασμό των μελλοντικών ελέγχων της, η Επιτροπή πρέπει να λάβει δεόντως υπόψη της την κλίμακα των αδυναμιών που είχε εντοπίσει το Συνέδριο στον τομέα των δαπανών, ανεξαρτήτως της περιορισμένης δημοσιονομικής σημασίας της.

Εισαγωγή

Στήριξη της ΕΕ για μη παραγωγικές επενδύσεις στη γεωργία

01

Οι μη παραγωγικές επενδύσεις είναι επενδύσεις οι οποίες δεν αποφέρουν σημαντική απόδοση, δεν δημιουργούν εισόδημα ή έσοδα, ούτε αυξάνουν σημαντικά την αξία της εκμετάλλευσης του δικαιούχου, έχουν ωστόσο θετικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο. Η δημόσια στήριξη προς τις μη παραγωγικές επενδύσεις παρέχει οικονομικό κίνητρο στους ιδιοκτήτες γεωργικών εκμεταλλεύσεων προκειμένου να αναλάβουν την υλοποίηση τέτοιου είδους φιλικών προς το περιβάλλον επενδύσεων. Οι μη παραγωγικές επενδύσεις έχουν ποικίλο περιεχόμενο, το οποίο κυμαίνεται από την αποκατάσταση χαρακτηριστικών του τοπίου, όπως παραδοσιακά όρια, υγροβιότοποι, φράκτες και τοιχία από ξερολιθιά, έως τη δημιουργία ή/και την αποκατάσταση οικοτόπου ή στοιχείου τοπίου, όπως την αποκατάσταση ερεικώνα, λειμώνα με μεγάλο πλούτο ειδών, ή βοτανικώς ενισχυμένα περιθώρια με αγρωστώδη (βλέπε πλαίσιο 1).

02

Κατά τη διάρκεια της περιόδου 2007-2013, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) παρείχε στήριξη σε μη παραγωγικές επενδύσεις στο πλαίσιο του μέτρου 216. Όπως παρουσιάζεται στο γράφημα 1, το εν λόγω μέτρο αποτελεί τμήμα του άξονα 2 της πολιτικής της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη και σχετίζεται με τον γενικό στόχο της βιώσιμης χρήσης της γεωργικής γης.

Πλαίσιο 1

Παραδείγματα μη παραγωγικών επενδύσεων που έλαβαν στήριξη

Τοιχίο από ξερολιθιά στην Απουλία (Iταλία)

Μονοπάτι περιπάτου σε υγροβιότοπο στο Ανατολικό Ντέβον (Ηνωμένο Βασίλειο)

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Γράφημα 1

Διάρθρωση του άξονα 2 της πολιτικής της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη, όσον αφορά τον γενικό στόχο της βιώσιμης χρήσης της γεωργικής γης

Πηγή: Ευρωπαϊκό Δίκτυο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΔΑΑ).

03

Ο κανονισμός για το ΕΓΤΑΑ¹ ορίζει ότι «θα πρέπει να παρέχεται στήριξη για μη κερδοφόρες επενδύσεις, όταν είναι αναγκαίες για την επίτευξη των δεσμεύσεων που έχουν αναληφθεί στο πλαίσιο γεωργοπεριβαλλοντικών καθεστώτων ή άλλων γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων, ή όταν επαυξάνουν στον χώρο της εκμετάλλευσης την αξία των περιοχών Natura 2000 προς τέρψη του κοινού και άλλων περιοχών μεγάλης φυσικής αξίας».

04

Συγκεκριμένα, οι μη παραγωγικές επενδύσεις πρέπει να διαδραματίζουν συμπληρωματικό ρόλο συμβάλλοντας στην επίτευξη της βιώσιμης χρήσης της γεωργικής γης, είτε ενισχύοντας την περιβαλλοντική αξία των προστατευόμενων περιοχών είτε συμβάλλοντας στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων, όπως εκείνες που στηρίζει το μέτρο 214 της αγροτικής ανάπτυξης², ήτοι τις «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις». Εναλλακτικά, οι μη παραγωγικές επενδύσεις μπορούν να υλοποιούνται ανεξάρτητα, προκειμένου να επιτυγχάνονται άλλοι γεωργοπεριβαλλοντικοί στόχοι, οι οποίοι ταυτίζονται συχνά με τους στόχους άλλων περιβαλλοντικών προγραμμάτων ή/και μέτρων.

05

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων εξακολουθεί να εντάσσεται στο πλαίσιο του νέου υπομέτρου³ 4.4 «στήριξη για μη παραγωγικές επενδύσεις που συνδέονται με την επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών και κλιματικών στόχων». Το μέτρο παραμένει ουσιαστικά το ίδιο όπως και την περίοδο 2007-2013, όσον αφορά το σκεπτικό του, την εμβέλεια, τους δικαιούχους, το είδος και το επίπεδο στήριξης. Διατηρεί επίσης τον συμπληρωματικό ρόλο του σχετικά με άλλα μέτρα⁴ ή/και άλλους περιβαλλοντικούς στόχους. Στο παράρτημα I παρουσιάζονται, για σκοπούς σύγκρισης, το σκεπτικό και ορισμένα χαρακτηριστικά του μέτρου για τις περιόδους προγραμματισμού 2007-2013 και 2014-2020.

06

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη επιμερίζονται την ευθύνη για τη διαχείριση της στήριξης της ΕΕ σε μη παραγωγικές επενδύσεις. Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν συγκεκριμένους στόχους και να εφαρμόζουν αποτελεσματικά συστήματα διαχείρισης και ελέγχου, ώστε να διασφαλίζουν ότι οι επενδύσεις που λαμβάνουν στήριξη τηρούν τους ισχύοντες κανόνες και είναι οικονομικά αποδοτικές.

07

Η Επιτροπή καθορίζει κανόνες εφαρμογής και κατευθυντήριες οδηγίες και εγκρίνει εθνικά ή περιφερειακά προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ), στα οποία τα κράτη μέλη προσδιορίζουν τους στόχους τους για τα επιλεγμένα μέτρα στήριξης. Η Επιτροπή παρακολουθεί και εποπτεύει την εφαρμογή των προγραμμάτων, και ελέγχει εάν οι διοικητικές αρχές των κρατών μελών εφαρμόζουν αποτελεσματικά συστήματα διαχείρισης και ελέγχου.

08

Κατά την περίοδο 2007-2013, τα ποσοστά δημόσιας στήριξης που είχαν οριστεί για τις μη παραγωγικές επενδύσεις μπορούσαν να φθάσουν έως και το 100 % των συνολικών επιλέξιμων δαπανών. Συγκριτικά, στις άλλες παραγωγικές επενδύσεις εφαρμόστηκε κατά γενικό κανόνα ποσοστό στήριξης 40 %, επί παραδείγματι για τις επενδύσεις που συνδέονταν με τον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων ή την αύξηση της αξίας των γεωργικών προϊόντων. Όσον αφορά την περίοδο 2014-2020, τα εν λόγω ποσοστά δημόσιας στήριξης διατηρούνται.

09

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, είχαν προγραμματιστεί να διατεθούν για μη παραγωγικές επενδύσεις περίπου 1 014 εκατομμύρια ευρώ, ήτοι το 1,5 % της δημόσιας χρηματοδότησης (ΕΓΤΑΑ συν εθνική συγχρηματοδότηση) για τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης (βλέπε πίνακα 1). Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, δεδομένου ότι η πλειονότητα των ΠΑΑ δεν είχε εγκριθεί κατά τον χρόνο κατάρτισης της συγκεκριμένης έκθεσης (τέλος Μαΐου 2015⁵), δεν είναι δυνατόν να παρουσιαστούν τα ποσά που έχουν προγραμματιστεί να δαπανηθούν στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ.

Πίνακας 1

Σύνολο δαπανών του ΕΓΤΑΑ και του δημόσιου τομέα (ΕΓΤΑΑ συν εθνική συγχρηματοδότηση) για μη παραγωγικές επενδύσεις κατά την περίοδο 2007-2013 (σε ευρώ)

Μέτρο | Περιγραφή | Καταβληθέν ποσό | Προγραμματισθέν ποσό
ΕΓΤΑΑ | Δημόσια χρηματοδότηση | ΕΓΤΑΑ | Δημόσια χρηματοδότηση
216 | Μη παραγωγικές επενδύσεις | 549 900 632 | 859 331 286 | 610 843 250 | 1 013 996 313

Πηγή: Σύστημα SFC2007 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Μάιος 2015).

1Αιτιολογική σκέψη 37 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 277 της 21.10.2005, σ. 1).

2Το μέτρο 214 της γεωργικής ανάπτυξης, που αφορά τις «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις», στηρίζει τη βιώσιμη ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών. Οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο αυτού του μέτρου αντιστοιχούν στο 57 % της δημόσιας χρηματοδότησης για τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης. Ενθαρρύνουν τους γεωργούς και άλλους διαχειριστές γαιών να δεσμεύονται, σε εθελοντική βάση, για την εισαγωγή ή τη συνέχιση της εφαρμογής μεθόδων γεωργικής παραγωγής που είναι συμβατές με την προστασία και τη βελτίωση του περιβάλλοντος, του τοπίου και των χαρακτηριστικών του, των φυσικών πόρων, του εδάφους και της γενετικής ποικιλομορφίας.

3Όπως ορίζεται στον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 808/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2014, σχετικά με τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 227 της 31.7.2014, σ. 18).

4Ο όρος «Γεωργία-περιβάλλον-κλίμα» αναφέρεται στο νέο μέτρο 10 της αγροτικής ανάπτυξης όσον αφορά την περίοδο 2014-2020. Οι ενισχύσεις στο πλαίσιο του εν λόγω μέτρου έχουν ως στόχο τη διατήρηση καθώς και την προώθηση των αναγκαίων αλλαγών στις γεωργικές πρακτικές με σκοπό τη θετική συμβολή στο περιβάλλον και το κλίμα.

5Σύμφωνα με το σύστημα SFC2014 της Επιτροπής, έως τις 29.5.2015 είχαν εγκριθεί από την Επιτροπή 51 έγγραφα προγραμματισμού και 67 βρίσκονταν ακόμη στη διαδικασία έγκρισης.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

10

Το Συνέδριο διενήργησε έλεγχο με αντικείμενο την οικονομική αποδοτικότητα των μη παραγωγικών δαπανών ως προς τη συμβολή τους στον στόχο του ΕΓΤΑΑ για βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, με σκοπό τη διατύπωση συστάσεων για τη νέα περίοδο προγραμματισμού. Σκοπός αυτού είναι, αφενός, τα κράτη μέλη να λάβουν υπόψη αυτές τις συστάσεις κατά την κατάρτιση των κανόνων και διαδικασιών εφαρμογής που θα διέπουν τα σχετικά προγράμματά τους, και, αφετέρου, η Επιτροπή να τις χρησιμοποιήσει, ιδίως για τη βελτίωση της παρακολούθησης των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών.

11

Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στην απάντηση του ακόλουθου ερωτήματος:

Ήταν οικονομικά αποδοτική η συμβολή των μη παραγωγικών επενδύσεων στη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης;

12

Συναφώς, η έκθεση του Συνεδρίου απαντά στα ακόλουθα επιμέρους ερωτήματα:

—Συνέβαλαν αποτελεσματικά οι μη παραγωγικές επενδύσεις στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης;

—Ήταν οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλαβαν στήριξη αιτιολογημένες και εύλογες;

—Εντόπισαν και διόρθωσαν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη τις αδυναμίες που επηρέασαν την οικονομική αποδοτικότητα των μη παραγωγικών επενδύσεων κατά την περίοδο 2007-2013 ώστε να υπάρξουν βελτιώσεις κατά την περίοδο 2014-2020;

13

Ο έλεγχος διενεργήθηκε μεταξύ του Ιουλίου 2014 και του Απριλίου 2015. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στην περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 και κάλυψε τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών που αφορούν τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων, καθώς και δείγμα 28 έργων που αντικατοπτρίζουν τις πλέον σχετικές μη παραγωγικές επενδύσεις σε τέσσερα κράτη μέλη⁶: Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα), Δανία, Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) και Ιταλία (Απουλία), στα οποία αντιστοιχούσε το 80 % των δαπανών του ΕΓΤΑΑ και το 60 % των δικαιούχων του μέτρου 216 κατά την έναρξη του ελέγχου (βλέπε γράφημα 2).

Γράφημα 2

Περίοδος προγραμματισμού 2007-2013 – Δαπάνες του ΕΓΤΑΑ που διατέθηκαν σε μη παραγωγικές επενδύσεις

Πηγή: Σύστημα SFC2007 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Μάρτιος 2014).

14

Τα αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου συγκεντρώθηκαν μέσω ελέγχων βάσει εγγράφων και επισκέψεων ελέγχου σε διαχειριστικές αρχές και δικαιούχους στα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκε ο έλεγχος. Για τα 28 ελεγχθέντα έργα μη παραγωγικών επενδύσεων, το Συνέδριο αξιολόγησε την επιλεξιμότητα και τη συμπληρωματικότητά τους με άλλα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα ή στόχους, καθώς και το κατά πόσον συνέβαλαν πραγματικά στην αντιμετώπιση των προσδιορισμένων γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών με εύλογο κόστος. Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης αυτής παρουσιάζονται στο παράρτημα II.

6Για τον σκοπό της παρούσας έκθεσης, με τον όρο κράτος μέλος μπορεί να νοείται είτε η χώρα αυτή καθαυτή είτε περιφέρεια της χώρας αυτής.

Παρατηρήσεις

Το Συνέδριο εντόπισε ενδείξεις αποτελεσματικής στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων, παρά τις αδυναμίες στις διαδικασίες επιλογής και τα εργαλεία παρακολούθησης

15

Το Συνέδριο εξέτασε τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των ελεγχθέντων κρατών μελών και εφάρμοσε τα ακόλουθα κριτήρια με σκοπό να αξιολογήσει κατά πόσον η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων συνέβαλε αποτελεσματικά στη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης:

-Τα κράτη μέλη πρέπει να προσδιορίζουν με σαφήνεια τις συγκεκριμένες γεωργοπεριβαλλοντικές ανάγκες τους που συνδέονται με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης και τα είδη των μη παραγωγικών επενδύσεων που θα συνέβαλαν στην ικανοποίηση αυτών των αναγκών. Δεδομένου ότι οι μη παραγωγικές επενδύσεις πρέπει να συμπληρώνουν άλλα σχετικά γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα ή/και στόχους, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν την ύπαρξη αυτής της συμπληρωματικότητας, συνδέοντας ρητώς τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων με τα εν λόγω μέτρα ή/και στόχους.

-Τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόζουν αποτελεσματικά κριτήρια επιλογής έργων, βάσει των οποίων η διαθέσιμη χρηματοδότηση θα διοχετεύεται στα προσδιορισμένα είδη μη παραγωγικών επενδύσεων, εξασφαλίζοντας παράλληλα τη διαφάνεια και τη συμμόρφωση με την ισχύουσα νομοθεσία.

-Τα κράτη μέλη πρέπει να παρακολουθούν την υλοποίηση των έργων και να αξιολογούν κατά πόσον οι μη παραγωγικές επενδύσεις που έλαβαν στήριξη συνέβαλαν στην επίτευξη των καθορισμένων περιβαλλοντικών στόχων.

Το σκεπτικό παρέμβασης που καταδεικνύει τα κριτήρια αυτά παρουσιάζεται στο γράφημα 3.

16

Εκτός από την εν λόγω αξιολόγηση των συστημάτων διαχείρισης, το Συνέδριο εξέτασε δείγμα 28 έργων μη παραγωγικών επενδύσεων (βλέπε σημείο 13), τα ΠΑΑ των κρατών μελών, καθώς και συναφή στοιχεία παρακολούθησης και εκθέσεις αξιολόγησης.

Γράφημα 3

Σκεπτικό παρέμβασης των μη παραγωγικών επενδύσεων στο πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013

Παρά τον ευρύ ορισμό των γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών, τα κράτη μέλη στόχευσαν τις ενισχύσεις περιορίζοντας τα επιλέξιμα για χρηματοδότηση είδη των μη παραγωγικών επενδύσεων

17

Για να είναι αποτελεσματική η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων, πρέπει να στοχεύει στην αντιμετώπιση συγκεκριμένων γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών οι οποίες αφορούν τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, μολονότι όλα τα κράτη μέλη προσδιόρισαν τις γεωργοπεριβαλλοντικές ανάγκες τους με ευρείς όρους, μετρίασαν τον κίνδυνο της μη στοχευμένης στήριξης, περιορίζοντας τα επιλέξιμα για χρηματοδότηση είδη μη παραγωγικών επενδύσεων. Στο παράρτημα III παρουσιάζεται σύνοψη των γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών και στόχων, καθώς και των ειδών μη παραγωγικών επενδύσεων που διαπιστώθηκαν σε κάθε ελεγχθέν κράτος μέλος. Αποδεικνύεται ότι υπάρχει πράγματι συνολική συνέπεια μεταξύ των ειδών των μη παραγωγικών επενδύσεων που επιλέχθηκαν από τα κράτη μέλη και των γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών που περιγράφηκαν στα ΠΑΑ τους.

18

Εξετάζοντας την κατανομή των κονδυλίων της δημόσιας στήριξης, διαπιστώνεται ότι δύο κράτη μέλη στόχευσαν ακόμη περισσότερο τις ενισχύσεις, κυρίως σε έργα που αφορούσαν τη διατήρηση και την προστασία του τοπίου. Στην περίπτωση της Πορτογαλίας, το 89 % της στήριξης για μη παραγωγικές επενδύσεις αφορούσε την αποκατάσταση παραδοσιακών τοιχίων από ξερολιθιά, τα οποία υποστήριζαν αμπελώνες σε αναβαθμίδες στην κοιλάδα του Douro. Στην περίπτωση της Ιταλίας (Απουλία), το 97 % της δημόσιας στήριξης σε μη παραγωγικές επενδύσεις αφορούσε την αποκατάσταση παραδοσιακών τοιχίων από ξερολιθιά, τα οποία αποτελούν χαρακτηριστικό γνώρισμα των συστημάτων γεωργικών εκμεταλλεύσεων και του τοπίου της εν λόγω περιφέρειας. Πρόκειται για παραδείγματα στα οποία καθίσταται σαφής η επικέντρωση της στήριξης σε μη παραγωγικές επενδύσεις για την ικανοποίηση μιας γεωργοπεριβαλλοντικής ανάγκης.

Και τα τέσσερα ελεγχθέντα κράτη μέλη αναφέρονταν στη συμπληρωματικότητα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων, ωστόσο μόνο δύο εξ αυτών την εφάρμοσαν σε επιχειρησιακό επίπεδο για την ενθάρρυνση συνεργιών με άλλα καθεστώτα στήριξης

19

Ο κανονισμός για το ΕΓΤΑΑ προβλέπει τον συμπληρωματικό ρόλο των μη παραγωγικών επενδύσεων (βλέπε σημεία 3 και 4), αλλά παραχωρεί στα κράτη μέλη την ευχέρεια να επιλέξουν τον βαθμό της συμπληρωματικότητας αυτής. Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκαν αναφορές στη συμπληρωματικότητα σε όλα τα ελεγχθέντα κράτη μέλη, ωστόσο μόνο σε δύο —στην Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα) και στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία)— η συμπληρωματικότητα αυτή προσδιορίστηκε σε επιχειρησιακό επίπεδο για να ενθαρρύνει επί της ουσίας τις συνεργίες μεταξύ διαφορετικών περιβαλλοντικών προγραμμάτων στήριξης. Συγκεκριμένα, τα δύο αυτά κράτη μέλη είχαν ενοποιήσει τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων με το μέτρο 214 του ΕΓΤΑΑ, ήτοι τις «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις», στον βαθμό που η πρόσβαση στη στήριξη των μη παραγωγικών ενισχύσεων απαιτούσε την ύπαρξη γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσης που συνδεόταν με το μέτρο 214 της αγροτικής ανάπτυξης.

20

Από την άλλη πλευρά, η Δανία και η Ιταλία (Απουλία) όρισαν τη συμπληρωματικότητα με λιγότερο πρακτικούς και αόριστους όρους, δεδομένου ότι η στήριξη σε μη παραγωγικές επενδύσεις συνδέθηκε με γενικούς γεωργοπεριβαλλοντικούς στόχους που ορίζονταν στα ΠΑΑ τους (π.χ. διατήρη ση του τοπίου και προστασία των φυσικών πόρων) οι οποίοι ταυτίζονταν με τους στόχους άλλων μέτρων του άξονα 2 του ΕΓΤΑΑ (βλέπε γράφημα 1). Ωστόσο, δεν αναπτύχθηκε η συμπληρωματικότητα μεταξύ των διαφόρων μέτρων. Στο πλαίσιο 2 παρατίθενται παραδείγματα συνεργιών και ασαφούς συμπληρωματικότητας της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων.

Πλαίσιο 2

Παραδείγματα συμπληρωματικότητας με άλλα μέτρα/στόχους

Στην Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα), τα προγράμματα μη παραγωγικών επενδύσεων που στηρίζουν την αποκατάσταση τοιχίων από ξερολιθιά στην κοιλάδα του Douro απαιτούν από τους αιτούντες να είναι δικαιούχοι γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων του μέτρου 214. Στο πλαίσιο του εν λόγω μέτρου, οι δικαιούχοι λαμβάνουν χρηματοδοτική στήριξη για να αναλάβουν γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις. Μία από τις δεσμεύσεις αυτές είναι να διατηρήσουν τα τοιχία από ξερολιθιά που υπάρχουν στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις τους σε καλή κατάσταση τουλάχιστον για μια πενταετία. Σε τέτοιες περιπτώσεις, η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων για την αποκατάσταση των τοιχίων από ξερολιθιά συμπληρώνει τη δέσμευση για τη διατήρησή τους και ο συνδυασμός αμφότερων των μέτρων συμβάλλει στην επίτευξη του στόχου της διατήρησης σε καλή κατάσταση ενός σημαντικού χαρακτηριστικού του τοπίου στη συγκεκριμένη περιφέρεια.

Στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου (Αγγλία), το εθελοντικό πρόγραμμα Environmental Stewardship (Περιβαλλοντική Διαχείριση) προσφέρει ενισχύσεις (χορηγούμενες βάσει του μέτρου 214 για την αγροτική ανάπτυξη) σε διαχειριστές γης που δεσμεύονται να διαχειρίζονται τη γη τους κατά τρόπο που ευνοεί την επίτευξη γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων. Το πρόγραμμα αποτελείται από διαφορετικά επίπεδα με αυξανόμενες απαιτήσεις: ένα εξ αυτών, η High-Level Stewardship (Υψηλού Επιπέδου Διαχείριση) περιλαμβάνει τη δυνατότητα χρηματοδότησης ορισμένων έργων παγίου κεφαλαίου (π.χ. την αποκατάσταση τοπίων και χαρακτηριστικών ή παραδοσιακών ορίων) τα οποία θα αναληφθούν από δικαιούχους. Η στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων παρέχει τη χρηματοδότηση αυτών των έργων παγίου κεφαλαίου.

Στην περίπτωση της Ιταλίας (Απουλία) και της Δανίας, η στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων συνδέθηκε με την επίτευξη γενικών γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων οι οποίοι είχαν καθοριστεί για το σύνολο του άξονα 2, όπως η προστασία αγροτικών τοπίων και η διατήρηση της βιοποικιλότητας, και δεν περιοριζόταν σε συγκεκριμένους τομείς οι οποίοι θεωρούνταν ότι είχαν ιδιαίτερη περιβαλλοντική αξία. Στην περίπτωση της Ιταλίας (Απουλία), η μόνη υποχρέωση των δικαιούχων της στήριξης ήταν η ανάπτυξη μιας γεωργικής δραστηριότητας, ενώ στην περίπτωση της Δανίας δικαιούχος μπορούσε να είναι κάθε νομικό πρόσωπο ιδιωτικού ή δημόσιου δικαίου, συμπεριλαμβανομένων των ιδιοκτητών ή μισθωτών γεωργικής γης, με εξαίρεση το υπομέτρο για την απόκτηση γης με σκοπό τη δημιουργία υγροβιότοπων, όπου δικαιούχος ήταν το δανικό κράτος.

21

Το Συνέδριο θεωρεί ότι η επιλογή της ενοποίησης της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων με άλλα μέτρα για την αγροτική ανάπτυξη, όπως το μέτρο 214, ενισχύει, ενδεχομένως, ακόμη περισσότερο τη σύνδεση με τις ήδη υφιστάμενες γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις. Έτσι, ενθαρρύνεται η ανάπτυξη ισχυρότερης συνεργίας για την επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων.

22

Ωστόσο, στην περίπτωση ενοποίησης μέτρων ελλοχεύει επίσης ο κίνδυνος αλληλεπικάλυψης της στήριξης, εάν οι δραστηριότητες που θα χρηματοδοτηθούν στο πλαίσιο κάθε μέτρου δεν διαχωριστούν σαφώς. Αυτό συνέβη στην Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα), όπου η στήριξη στο πλαίσιο του μέτρου «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις» περιλάμβανε ποσά για τη διατήρηση/αποκατάσταση των τμημάτων των τοιχίων από ξερολιθιά τα οποία έχρηζαν αποκατάστασης (κακή κατάσταση). Κατά συνέπεια, οι ενισχύσεις στο πλαίσιο του μέτρου 214 που αφορούσαν τη δέσμευση για διατήρηση θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν και τα δύο, τη διατήρηση των τοιχίων και την αποκατάστασή τους. Ταυτόχρονα, το κόστος για τις εργασίες αποκατάστασης θα μπορούσε επίσης να δηλωθεί στο πλαίσιο της στήριξης μη παραγωγικών επενδύσεων, η οποία έφθανε σε ποσοστό 100 %. Αυτό σημαίνει ότι η ένταση της ενίσχυσης όσον αφορά τη στήριξη για την αποκατάσταση ορισμένων τοιχίων από ξερολιθιά, θα μπορούσε αντικειμενικά να υπερβεί το 100 %. Το Συνέδριο διαπίστωσε τέσσερις τέτοιες περιπτώσεις στα έξι έργα που επισκέφθηκε στην Πορτογαλία.

23

Συνολικά, ο τρόπος με τον οποίο επέλεξαν τα κράτη μέλη να εφαρμόσουν τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων αντανακλάται στο δείγμα των έργων στα οποία πραγματοποίησε επίσκεψη το Συνέδριο: 16 από τα 28 έργα στα οποία πραγματοποίησε επίσκεψη υλοποιήθηκαν σε συνεργία με άλλα μέτρα για την αγροτική ανάπτυξη και θεωρήθηκε ότι στην πλειονότητά τους (21 από τα 28) τα έργα ήταν συμπληρωματικά με άλλους γεωργοπεριβαλλοντικούς στόχους. Για λεπτομερή στοιχεία βλέπε παράρτημα II.

Αδυναμίες στις διαδικασίες επιλογής των ελεγχθέντων κρατών μελών οδήγησαν στη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων που δεν ήταν επιλέξιμες ή των οποίων η επιλογή δεν ήταν επαρκώς αιτιολογημένη

24

Τα κράτη μέλη πρέπει να διοχετεύουν τους πενιχρούς δημόσιους πόρους στις προτάσεις έργων που ανταποκρίνονται καλύτερα στις εθνικές ή περιφερειακές ανάγκες τους, τηρώντας παράλληλα τους ισχύοντες κανονισμούς και τις αρχές της ισότιμης πρόσβασης και της διαφάνειας. Το Συνέδριο εξέτασε τις εφαρμοζόμενες διαδικασίες επιλογής στα ελεγχθέντα κράτη μέλη και σε όλες, πλην μίας, διαπίστωσε αδυναμίες στις ανωτέρω πτυχές. Παραδείγματα παρουσιάζονται στο πλαίσιο 3.

Πλαίσιο 3

Αδυναμίες που διαπιστώθηκαν στην επιλογή έργων μη παραγωγικών επενδύσεων

α)Επιλογή μη επιλέξιμων επενδύσεων

Δανία

Οι προκαταρκτικές μελέτες (μελέτες σκοπιμότητας) για τα έργα των υδροβιοτόπων αντιμετωπίζονται ως χωριστές μη παραγωγικές επενδύσεις, πλαισιώνονται από χωριστές διαδικασίες έγκρισης και είναι οικονομικά ανεξάρτητες από κάθε επένδυση που ενδεχομένως πραγματοποιηθεί σε μεταγενέστερο στάδιο. Ωστόσο, το άρθρο 55 του κανονισμού αριθ. 1974/2006⁷ ορίζει ότι το γενικό κόστος μιας επένδυσης που είναι επιλέξιμη για συγχρηματοδότηση μπορεί να θεωρηθεί επιλέξιμο μόνον όταν η πραγματική επένδυση υπάρχει ήδη. Το Συνέδριο θεωρεί ότι η απαίτηση αυτή προστατεύει τις αρχές της αποδοτικότητας ως προς το κόστος, δεδομένου ότι αποτρέπει τη δαπάνη πόρων της ΕΕ σε δράσεις που δεν συμβάλλουν στους στόχους του καθεστώτος στήριξης. Αυτή είναι η περίπτωση των μελετών σκοπιμότητας που δεν καταλήγουν σε συγκεκριμένες επενδύσεις. Στο εν λόγω κράτος μέλος, υποβλήθηκαν τελικά αιτήσεις για πραγματικές επενδύσεις σε υγροβιότοπους για λιγότερες από τις μισές προκαταρκτικές μελέτες που έλαβαν χρηματοδότηση. Επιπλέον, σε αρκετές περιπτώσεις, οι μελέτες σκοπιμότητας με θετικό πόρισμα δεν οδήγησαν στην υλοποίηση συγκεκριμένων έργων.

Ιταλία (Απουλία)

Οι εθνικές αρχές είχαν καθορίσει ότι μόνο οι εκμεταλλεύσεις που είναι εγγεγραμμένες στο μητρώο εκμεταλλεύσεων του εμπορικού επιμελητηρίου έχουν δικαίωμα να λάβουν στήριξη για μη παραγωγικές επενδύσεις. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τρεις από τους έξι δικαιούχους στους οποίους πραγματοποίησαν επιτόπια επίσκεψη δεν συμμορφώνονταν με αυτή την απαίτηση και επομένως δεν θα έπρεπε να είχαν λάβει στήριξη για μη παραγωγικές επενδύσεις.

β) Ανεπαρκώς διαφανής επιλογή έργων

Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία)

Οι εθνικές αρχές προσδιορίζουν τις εκμεταλλεύσεις που θα μπορούσαν δυνητικά να λάβουν στήριξη. Για τον σκοπό αυτό, χρησιμοποιούν προκαθορισμένες καταστάσεις εκμεταλλεύσεων στις οποίες οι εκμεταλλεύσεις έχουν ιεραρχηθεί σύμφωνα με τη δυνατότητα επίτευξης περιβαλλοντικών αποτελεσμάτων, ενώ ακολουθεί διαδικασία διαπραγμάτευσης μεταξύ των εθνικών αρχών και των εν δυνάμει δικαιούχων. Εντούτοις, δεν ήταν διαθέσιμες πληροφορίες που να αφορούν τη βάση για την ιεράρχηση και την αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων των αιτήσεων. Επιπροσθέτως, από την τεκμηρίωση του προγράμματος προκύπτει ότι επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των υπαλλήλων των εθνικών αρχών η συμπερίληψη πρόσθετων προτάσεων για τη διαχείριση της γης.

Δανία

Οι αιτήσεις ενίσχυσης σχετικά με μη παραγωγικές επενδύσεις για συλλογικές φυτείες υποβάλλονται στις διαχειριστικές αρχές σχεδόν αποκλειστικά από μια εθνική ένωση ιδιοκτητών και μισθωτών γης. Η εν λόγω εθνική ένωση αποφασίζει, βάσει δικών της κριτηρίων, για το ποια τοπική ένωση θα συμμετάσχει στα υποβληθέντα έργα και, τελικά, για τα έργα που θα λάβουν στήριξη. Επιπλέον, η εθνική ένωση συμμετέχει στη συμβουλευτική επιτροπή που καθορίζει τη σχετική προτεραιότητα των αιτήσεων που υποβλήθηκαν. Κατά τη γνώμη του Συνεδρίου αυτό συνιστά ενδεχομένως σύγκρουση συμφερόντων.

γ) Ακατάλληλη επαλήθευση σημαντικών κριτηρίων επιλογής

Ιταλία (Απουλία)

Στην πρόσκληση για την υποβολή προτάσεων του 2009 σχετικά με τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων για την αποκατάσταση τοιχίων από ξερολιθιά, εγκρίθηκαν 602 από τις 3 887 υποβληθείσες αιτήσεις, το οποίο συνεπάγεται συνολικές δημόσιες δαπάνες ύψους 42,7 εκατομμυρίων ευρώ. Βάσει των κριτηρίων ιεράρχησης δόθηκαν επτά βαθμοί ως μέγιστη βαθμολογία. Όλες οι αιτήσεις που είχαν λάβει λιγότερους από έξι βαθμούς αποκλείστηκαν.

Ένα από τα κριτήρια ιεράρχησης που είχε αποφασιστική σημασία ήταν η κατάταξη της εκμετάλλευσης ως έχουσα μεγάλη αξία για το περιβάλλον και το τοπίο εάν περιλάμβανε ελαιώνες. Οι αιτούντες που πληρούσαν αυτό το κριτήριο λάμβαναν δύο βαθμούς, το οποίο εξάλειφε επί της ουσίας την πιθανότητα αποκλεισμού τους.

Οι εθνικές αρχές δεν επαλήθευσαν ανεξάρτητα τη συμμόρφωση με το συγκεκριμένο κριτήριο. Το εν λόγω καθήκον ανατέθηκε στις ενώσεις παραγωγών, οι οποίες έπρεπε να πιστοποιήσουν ότι τα μέλη τους πληρούσαν το κριτήριο αυτό.

Δεν υπήρχαν επαρκή πληροφοριακά στοιχεία από τα οποία να προκύπτουν όσα επιτεύχθηκαν με τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων σε επίπεδο ΕΕ και κρατών μελών…

25

Βασικά εργαλεία με τα οποία διασφαλίζεται ότι τα κονδύλια για τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ δαπανώνται ορθά είναι η παρακολούθηση και η αξιολόγηση. Όσον αφορά την περίοδο 2007-2013, ο κανονισμός για την αγροτική ανάπτυξη εισήγαγε το «Κοινό Πλαίσιο Παρακολούθησης και Αξιολόγησης» (ΚΠΠΑ). Το ΚΠΠΑ χρησιμοποίησε κοινούς δείκτες για την καταγραφή της προόδου προς την κατεύθυνση της επίτευξης των στόχων της αγροτικής ανάπτυξης, κατά τρόπον που να καθιστά δυνατή την πραγματοποίηση συγκρίσεων μεταξύ των ΠΑΑ, καθώς και τη συγκέντρωση στοιχείων. Δεδομένου ότι οι κοινοί δείκτες δεν είναι δυνατόν να αποτυπώσουν το σύνολο των επιδράσεων των επιμέρους προγραμμάτων στήριξης, τα κράτη μέλη μπορούν να αναπτύξουν επίσης έναν περιορισμένο αριθμό πρόσθετων δεικτών.

26

Το Συνέδριο διαπίστωσε αρκετές αδυναμίες στην παρακολούθηση και την αξιολόγηση, οι οποίες οδηγούν σε συνολική έλλειψη πληροφοριών σχετικά με τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν με τις μη παραγωγικές επενδύσεις, ιδίως σχετικά με τον βαθμό στον οποίο οι εν λόγω επενδύσεις συνέβαλαν στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων που συνδέονται με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης.

27

Πρώτον, τα κράτη μέλη δεν καθόρισαν πρόσθετους δείκτες αναφοράς κατά το στάδιο του προγραμματισμού σχετικά με τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων. Η χρήση πρόσθετων δεικτών αναφοράς διευκολύνει τη δημιουργία ενός πλαισίου που αποσαφηνίζει την κατανομή των πόρων για τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων και επιτρέπει τη σύγκριση της συμβολής της στήριξης μη παραγωγικών επενδύσεων στο τέλος της περιόδου. Στο πλαίσιο 4 παρουσιάζεται παράδειγμα του τρόπου με τον οποίο οι δείκτες αναφοράς διευκολύνουν τη μέτρηση των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν από τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων.

Πλαίσιο 4

Παραδείγματα πιθανών δεικτών αναφοράς

Ιταλία (Απουλία) και Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα)

Η αποκατάσταση τοιχίων από ξερολιθιά ήταν μακράν το σημαντικότερο είδος μη παραγωγικών επενδύσεων που καθοριζόταν στο ΠΑΑ (97 % της συνολικής δημόσιας στήριξης στην Απουλία, 89 % στην Πορτογαλία). Εντούτοις, οι εθνικές αρχές δεν είχαν καθορίσει μια κατάσταση αναφοράς όσον αφορά, πρώτον, τη συνολική ποσότητα των τοιχίων από ξερολιθιά στις περιοχές που επωφελούνταν από αυτό το είδος στήριξης μη παραγωγικών επενδύσεων, δεύτερον, την ποσότητα των τοιχίων από ξερολιθιά που είχαν θεωρηθεί ότι χρήζουν συντήρησης στην αρχή της περιόδου προγραμματισμού και, τρίτον, την ποσότητα-στόχο των τοιχίων από ξερολιθιά που έπρεπε να αποκατασταθούν έως το τέλος της περιόδου προγραμματισμού. Εάν υπήρχε τέτοιου είδους κατάσταση αναφοράς, τότε θα ήταν σαφέστερη η εικόνα της σημασίας και της αποτελεσματικότητας των πόρων που διατέθηκαν σε αυτό το είδος μη παραγωγικών επενδύσεων.

28

Δεύτερον, οι κοινοί δείκτες του ΚΠΠΑ μετρούν τα στοιχεία σχετικά με τις εισροές και τις εκροές, όπως το ποσό της δημόσιας δαπάνης, τον αριθμό των εκμεταλλεύσεων που έλαβαν στήριξη, καθώς και τον συνολικό όγκο επενδύσεων. Ωστόσο, οι εν λόγω δείκτες είναι ιδιαιτέρως ανεπαρκείς όταν αποπειρώνται να αξιολογήσουν τον αντίκτυπο επενδυτικών μέτρων, όπως της στήριξης μη παραγωγικών επενδύσεων. Ομοίως, ο κοινός δείκτης αποτελεσμάτων για τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων λαμβάνει υπόψη την έκταση της γης (η οποία μετράται σε εκτάρια) στο πλαίσιο επιτυχών προγραμμάτων διαχείρισης της γης, με αποτέλεσμα να μην καθίσταται δυνατή η περιγραφή της σύνδεσης ή της συμβολής ενός επενδυτικού μέτρου.

29

Παρά την ανεπάρκεια των κοινών δεικτών αποτελεσμάτων, η οποία αναγνωρίστηκε ρητώς στα ΠΑΑ της Πορτογαλίας (ηπειρωτική χώρα) και του Ηνωμένου Βασιλείου (Αγγλία), τα ελεγχθέντα κράτη μέλη δεν είχαν ορίσει πρόσθετους δείκτες που να καλύπτουν αυτό το σημαντικό στοιχείο σχετικά με τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων.

30

Μια άλλη πηγή παραγωγής πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με τα αποτελέσματα είναι η αξιολόγηση. Αντίθετα με την τακτική εξέταση που διενεργείται μέσω της παρακολούθησης, η αξιολόγηση συνίσταται σε περιοδική συλλογή και ανάλυση στοιχείων, συμπεριλαμβανομένων των πληροφοριακών στοιχείων που αφορούν την παρακολούθηση. Κατά τον χρόνο του ελέγχου, ήταν διαθέσιμες μόνο οι ενδιάμεσες αξιολογήσεις που διεξήχθησαν περίπου στο μέσο της περιόδου. Η επισκόπηση αυτών των εκθέσεων αξιολόγησης κατέδειξε ότι οι εκθέσεις δεν περιλάμβαναν σχετικά πληροφοριακά στοιχεία για τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν με τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων. Αυτό οφειλόταν κυρίως στην καθυστερημένη υλοποίηση σε συνδυασμό με την έλλειψη σχετικών πληροφοριακών στοιχείων παρακολούθησης. Μάλιστα, στην επισκόπηση των επιμέρους ενδιάμεσων αξιολογήσεων που διενήργησε, η Επιτροπή αναφέρει τη χαμηλή διαθεσιμότητα και πληρότητα των στοιχείων παρακολούθησης. Στο πλαίσιο 5 παρέχονται παραδείγματα πληροφοριακών στοιχείων πολύ περιορισμένης έκτασης που αφορούν τις επιδόσεις της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων.

Πλαίσιο 5

Παραδείγματα αναφορών στη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων που περιλαμβάνονται στις ενδιάμεσες αξιολογήσεις

Στην περίπτωση της Πορτογαλίας (ηπειρωτική χώρα), η ενδιάμεση αξιολόγηση δεν περιλάμβανε καμία αναφορά σε μη παραγωγικές επενδύσεις, λόγω της καθυστερημένης υλοποίησης του μέτρου.

Όσον αφορά την Ιταλία (Απουλία), η ενδιάμεση αξιολόγηση περιλάμβανε πληροφοριακά στοιχεία για την επίδραση της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων και της συσχέτισής της με περιβαλλοντικά οφέλη. Ωστόσο, κατά τον χρόνο της ενδιάμεσης αξιολόγησης, δεν είχε καταβληθεί καμία δαπάνη, γεγονός που υποδεικνύει ότι η έκθεση επαναλάμβανε τα επιδιωκόμενα περιβαλλοντικά οφέλη που είχαν διατυπωθεί στο ΠΑΑ και στην έκθεση της εκ των προτέρων αξιολόγησης.

Όσον αφορά τη Δανία, στην ενδιάμεση αξιολόγηση αναφερόταν ότι τα εθνικά μέτρα στο πλαίσιο των οποίων υλοποιείτο η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων παρουσίαζαν ελλείψεις όσον αφορά τον καθορισμό των επιχειρησιακών στόχων.

Όσον αφορά το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), η ενδιάμεση αξιολόγηση περιλάμβανε συγκεκριμένη σύσταση για την ανάγκη καθορισμού νέων δεικτών ώστε να μπορούν να αξιολογούνται η αποτελεσματικότητα και η συνάφεια της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων.

31

Εξαιτίας των προαναφερθέντων ζητημάτων, οι εθνικές αρχές δεν ήταν σε θέση να εξαγάγουν ουσιαστικά συμπεράσματα για την επιτυχία ή την αποτελεσματικότητα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων ως προς τη συμβολή τους στην επίτευξη άλλων περιβαλλοντικών μέτρων ή στόχων. Παραδείγματος χάριν, αποτέλεσμα αυτού θα μπορούσε να είναι τα κράτη μέλη που περιόρισαν τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων σε δικαιούχους άλλων μέτρων αγροτικής ανάπτυξης, όπως των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων, να πραγματοποιούν ενοποιημένη αξιολόγηση για αμφότερα τα μέτρα, ακολουθώντας το αισιόδοξο σκεπτικό ότι οι επιδόσεις του δεύτερου μέτρου συγκλίνουν με τις επιδόσεις για τις μη παραγωγικές επενδύσεις. Κι αυτό, παρά την έλλειψη αντικειμενικών στοιχείων για το αποτέλεσμα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων (βλέπε πλαίσιο 6).

Πλαίσιο 6

Παράδειγμα ενοποιημένης αξιολόγησης

Στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου (Αγγλία), οι εθνικές αρχές ανέφεραν ότι, κατά την αξιολόγηση των επιδόσεων της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων, εξέτασαν από κοινού τις επιδόσεις δύο μέτρων (μέτρο 214 - γεωργοπεριβάλλον και μέτρο 216 - μη παραγωγικές επενδύσεις). Εντούτοις, η προσπάθεια απόδειξης του τρόπου με τον οποίο οι ενισχύσεις για μη παραγωγικές επενδύσεις συνέβαλαν στην επίτευξη των περισσότερο μακροπρόθεσμων οφελών των γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων αποδυναμώθηκε από την έλλειψη συγκεκριμένων στόχων και δεικτών για τις μη παραγωγικές επενδύσεις.

…ωστόσο, το Συνέδριο εντόπισε ενδείξεις ότι το 71 % των ελεγχθεισών μη παραγωγικών επενδύσεων συνέβαλαν στην επίτευξη στόχων που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης

32

Όπως αναφέρεται στο σημείο 13, το Συνέδριο εξέτασε δείγμα 28 έργων μη παραγωγικών επενδύσεων. Προκειμένου να αξιολογήσει κατά πόσον τα έργα αυτά είχαν συμβάλει αποτελεσματικά στη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης, το Συνέδριο εξέτασε τα ακόλουθα:

—Αν τα έργα ήταν επιλέξιμα για στήριξη από το ΕΓΤΑΑ.

—Αν ανταποκρίνονταν σε μια περιβαλλοντική ανάγκη, αναγνωρισμένη από τα κράτη μέλη στα ΠΑΑ τους, και αν επεδίωκαν στόχους που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης.

—Αν οι σχετικές επενδύσεις υλοποιήθηκαν σύμφωνα με τα προβλεπόμενα και αν εξακολουθούσαν να υφίστανται κατά τη χρονική στιγμή των επισκέψεων ελέγχου. Στο παράρτημα II παρουσιάζονται, για κάθε έργο, τα αποτελέσματα της αξιολόγησης αυτής μαζί με ανάλυση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών, που αναπτύσσεται στην επόμενη ενότητα.

33

Όσον αφορά την επιλεξιμότητα, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τέσσερα έργα δεν ήταν επιλέξιμα ούτε κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης (βλέπε πλαίσιο 3). Επιπλέον, το Συνέδριο εντόπισε τρία έργα τα οποία δεν ήταν επιλέξιμα λόγω ζητημάτων που ανέκυψαν κατά την υλοποίησή τους (βλέπε σημείο 44). Δεδομένου ότι αυτά τα επτά έργα (25 %) δεν θα έπρεπε να είχαν στηριχθεί με χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ, το Συνέδριο θεωρεί ότι δεν συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων του μέτρου.

34

Το Συνέδριο αποκόμισε αποδεικτικά στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι 20 από τα 21 υπόλοιπα έργα ανταποκρίθηκαν σε προσδιορισμένες γεωργοπεριβαλλοντικές ανάγκες. Οι ανάγκες που καλύπτονταν συχνότερα ήταν η προστασία του τοπίου και της βιοποικιλότητας. Επίσης, τα έργα αυτά υλοποιήθηκαν σύμφωνα με τα προβλεπόμενα και λειτουργούσαν με βιώσιμο τρόπο κατά τον χρόνο των επισκέψεων ελέγχου. Συνολικά, το Συνέδριο εντόπισε ενδείξεις ότι 20 από τα 28 έργα που εξετάστηκαν (71 %) συνέβαλαν στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης.

Στα ελεγχθέντα κράτη μέλη, οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλαβαν στήριξη ήταν σε πολλές περιπτώσεις αδικαιολόγητα υψηλές ή ανεπαρκώς αιτιολογημένες

35

Προκειμένου η συμβολή τους στη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης να είναι οικονομικά αποδοτική, οι μη παραγωγικές επενδύσεις πρέπει όχι μόνο να ανταποκρίνονται στις σχετικές περιβαλλοντικές ανάγκες, αλλά και να το πράττουν με εύλογο κόστος. Επιπλέον, δεδομένου ότι το ποσοστό των επενδυτικών δαπανών που χρηματοδοτήθηκε με δημόσιους πόρους ήταν υψηλότερο (έως και 100 %) από εκείνο των άλλων επενδυτικών μέτρων του ΕΓΤΑΑ, οι δικαιούχοι των μη παραγωγικών επενδύσεων έχουν ενδεχομένως λιγότερα κίνητρα συγκράτησης των δαπανών τους. Επομένως, τα κράτη μέλη πρέπει να δίδουν ιδιαίτερη προσοχή ώστε να εξασφαλίζουν ότι αποδίδουν μόνον τις επενδυτικές δαπάνες που είναι εύλογες και κατάλληλα αιτιολογημένες.

36

Όπως επισημάνθηκε στο σημείο 3, το σκεπτικό για τη χορήγηση δημόσιας στήριξης σε μη παραγωγικές επενδύσεις είναι η παροχή οικονομικών κινήτρων στους δικαιούχους ώστε να αναλαμβάνουν την υλοποίηση επενδύσεων οι οποίες δεν αποφέρουν σημαντική απόδοση, παράγουν ωστόσο θετικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο. Έτσι, το ποσοστό στήριξης μπορεί να καλύπτει έως και το 100 % των επιλέξιμων δαπανών των μη παραγωγικών επενδύσεων. Εφόσον σχεδόν κάθε είδους επένδυση μπορεί δυνητικά να δημιουργήσει άμεσο ή έμμεσο οικονομικό όφελος, οι ισχύοντες κανονισμοί ορίζουν ότι οι μη παραγωγικές επενδύσεις δεν πρέπει να αποφέρουν σημαντική οικονομική απόδοση για τον δικαιούχο. Παρ’ όλα αυτά, η Επιτροπή δεν παρείχε καθοδήγηση σχετικά με τον ορισμό της σημαντικής οικονομικής απόδοσης ή με ποιον τρόπο πρέπει να την αξιολογούν τα κράτη μέλη.

37

Το Συνέδριο φρονεί ότι, προκειμένου να διασφαλίζεται η αρχή της οικονομίας, τα κερδοφόρα ή δημιουργούντα απόδοση χαρακτηριστικά⁸ των πράξεων που αποτελούν το αντικείμενο στήριξης μη παραγωγικών επενδύσεων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από τα κράτη μέλη κατά τον καθορισμό του ύψους της δημόσιας στήριξης που πρέπει να λάβουν. Συγκεκριμένα, το ποσοστό στήριξης πρέπει να καθορίζεται σύμφωνα με τη σπουδαιότητα των κερδοφόρων πτυχών ή γεωργικών οφελών που αναμένονται από τη μη παραγωγική επένδυση, κυμαινόμενο μεταξύ των ποσοστών χρηματοδότησης που χορηγούνται για συνήθεις παραγωγικές επενδύσεις, κατά κανόνα 40 %, και του μέγιστου ποσοστού του 100 % που επιτρέπεται για μη παραγωγικές επενδύσεις.

38

Το Συνέδριο εξέτασε σε δείγμα 28 έργων μη παραγωγικών επενδύσεων τα ποσοστά δημόσιας στήριξης που εφαρμόζουν τα τέσσερα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη για τις μη παραγωγικές επενδύσεις και αξιολόγησε κατά πόσον τα ποσοστά αυτά είχαν προσαρμοστεί ώστε να λαμβάνουν υπόψη τυχόν παραγωγικά χαρακτηριστικά. Επιπλέον, για τις εν λόγω μη παραγωγικές επενδύσεις, το Συνέδριο αξιολόγησε και τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών τους. Συνολικά, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, στην πραγματικότητα, η πλειονότητα των μη παραγωγικών επενδύσεων διέθετε ορισμένα παραγωγικά χαρακτηριστικά, τα οποία δεν λήφθηκαν υπόψη από τα κράτη μέλη προκειμένου να μειώσουν τα υψηλά ποσοστά δημόσιας χρηματοδότησης που εφάρμοσαν. Το Συνέδριο διαπίστωσε επίσης συστηματικά προβλήματα όσον αφορά τη διασφάλιση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών σε όλα τα κράτη μέλη.

Οι μη παραγωγικές επενδύσεις έλαβαν υψηλά ποσοστά δημόσιας χρηματοδότησης, παρόλο που ορισμένες φορές περιλάμβαναν κερδοφόρες συνιστώσες

39

Όλα τα ελεγχθέντα κράτη μέλη είχαν ορίσει συγκεκριμένα ποσοστά για τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων. Μολονότι η Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα) και η Ιταλία (Απουλία) είχαν καθορίσει τη στήριξη στο 100 % των επιλέξιμων δαπανών, η Δανία και το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) είχαν καθορίσει συγκεκριμένα ποσοστά ανά είδος μη παραγωγικής επένδυσης, τα οποία κυμαίνονταν από 50 %, στην περίπτωση μη παραγωγικών επενδύσεων με ορισμένα κερδοφόρα χαρακτηριστικά, έως και 100 %, όταν δεν υπήρχαν αυτά τα κερδοφόρα χαρακτηριστικά. Στα παραδείγματα διαφοροποίησης περιλαμβάνονται έργα για τη δημιουργία περίφραξης, τα οποία συγχρηματοδοτήθηκαν κατά ποσοστό 50 % στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία)· έργα για την αποκατάσταση θαμνοστοιχιών χρηματοδοτήθηκαν σε ποσοστό 60 % τόσο στη Δανία όσο και στο Ηνωμένο Βασίλειο· και σε ποσοστό 100 % χρηματοδοτήθηκαν έργα όπως η επαναφορά γης σε ερεικώνα (Ηνωμένο Βασίλειο) και η απόκτηση γης από το κράτος για τη δημιουργία υδροβιοτόπων (Δανία).

40

Το Συνέδριο θεωρεί ότι το ΠΑΑ του Ηνωμένου Βασιλείου (Αγγλία) ήταν το μόνο ΠΑΑ στο οποίο λήφθηκαν υπόψη, κατά τον καθορισμό του ποσοστού στήριξης για κάθε επιμέρους μη παραγωγική επένδυση, πτυχές όπως τα αναμενόμενα περιβαλλοντικά και γεωργικά οφέλη ή η αποτυχία στην αγορά.

41

Εντούτοις, σε όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, το Συνέδριο εντόπισε μη παραγωγικές επενδύσεις των οποίων τα κερδοφόρα χαρακτηριστικά δεν είχαν ληφθεί υπόψη κατά τον καθορισμό των ποσοστών στήριξης που χορηγήθηκαν, τα οποία ήταν μάλιστα τα υψηλότερα που μπορούσαν να εφαρμοσθούν. Το Συνέδριο θεωρεί ότι αυτό υπονομεύει την αρχή της οικονομίας, επειδή συνεπάγεται την καταβολή καθ’ υπέρβαση πληρωμών για ορισμένα είδη αγαθών, τη στιγμή που τα αγαθά αυτά θα μπορούσαν να είχαν αποκτηθεί με μικρότερο κόστος, λαμβάνοντας υπόψη το μερίδιο των οφελών που λαμβάνουν οι δικαιούχοι ή/και οι σχετικές οντότητες:

—Στην Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα), η αποκατάσταση των τοιχίων από ξερολιθιά για την υποστήριξη της γεωργίας που πραγματοποιείται σε αναβαθμίδες στην κοιλάδα του Douro αντιστοιχούσε στο μεγαλύτερο μερίδιο των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλαβαν στήριξη (89 % των συνολικών δαπανών για το συγκεκριμένο μέτρο). Το ποσοστό στήριξης ανερχόταν στο 100 % των επιλέξιμων δαπανών με ανώτατο όριο τα 70 000 ευρώ ανά εκμετάλλευση. Το Συνέδριο θεωρεί ότι αυτό το είδος μη παραγωγικής επένδυσης περιλαμβάνει μια παραγωγική συνιστώσα, δεδομένου ότι τα τοιχία διαδραματίζουν διαρθρωτικό ρόλο στο σύστημα της γεωργίας με καλλιέργεια σε αναβαθμίδες, το οποίο χρησιμοποιείται στην περιοχή όπου πραγματοποιήθηκαν οι επενδύσεις και, επομένως, το στοιχείο του τοπίου δεν αποτελεί το μοναδικό κίνητρο για τα εν λόγω συστήματα γεωργίας. Το πολύ υψηλό ποσοστό στήριξης στην Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα) έρχεται σε αντίθεση με εκείνο που εφαρμόζεται στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), όπου τα έργα που αφορούσαν τοιχία έλαβαν ποσοστό στήριξης 60 %.

Επιπλέον, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι σε μία από τις έξι μη παραγωγικές επενδύσεις στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, η επιδιωκόμενη στήριξη για τη διατήρηση των παραδοσιακών δομών γεωργικών εκμεταλλεύσεων οδήγησε στη στήριξη μιας μη παραδοσιακής δομής η οποία εφαρμοζόταν στις γεωργικές δραστηριότητες.

—Στην Ιταλία (Απουλία), η αποκατάσταση των τοιχίων από ξερολιθιά που οριοθετούσαν τα αγροτεμάχια συνιστούσε το μεγαλύτερο μερίδιο (97 % των συνολικών δαπανών για το συγκεκριμένο μέτρο) των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλαβαν στήριξη στην Ιταλία (Απουλία). Το ποσοστό στήριξης ανήλθε στο 100 % των επιλέξιμων δαπανών, χωρίς ανώτατο όριο για την πρώτη περίοδο υποβολής αιτήσεων. Οι επόμενες περίοδοι είχαν ανώτατο όριο δαπανών τα 100 000 ευρώ. Το Συνέδριο θεωρεί ότι αυτό το είδος μη παραγωγικής επένδυσης περιλαμβάνει μια παραγωγική συνιστώσα, δεδομένου ότι τα τοιχία από ξερολιθιά χρησιμοποιούνται ως όρια για να κρατούν τα ζώα εντός ορισμένων περιοχών βόσκησης ή για να προστατεύουν τις καλλιέργειες από φθορές που μπορεί να προκαλέσουν γειτονικά ή άγρια ζώα. Το πολύ υψηλό ποσοστό στήριξης στην Ιταλία (Απουλία) έρχεται σε αντίθεση με το αντίστοιχο στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), όπου τα έργα που αφορούσαν τοιχία από ξερολιθιά έλαβαν χρηματοδότηση σε ποσοστό 60 %.

—Στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), παρά την ύπαρξη μεθοδολογίας, στο πλαίσιο της οποίας ο βαθμός οικονομικού αντικτύπου των στηριζόμενων μη παραγωγικών επενδύσεων θα λαμβανόταν υπόψη κατά τον καθορισμό του ποσοστού ενίσχυσης, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι σε 4 από τα 10 έργα στα οποία πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη, το σύνολο των οποίων χρηματοδοτήθηκε σε ποσοστό 100 %, υπήρχαν σημαντικά οικονομικά οφέλη για τους δικαιούχους ή/και τις σχετικές οντότητες. Σε δύο περιπτώσεις οι οποίες αφορούσαν την αποκατάσταση υποβαθμισμένων τυρφώνων⁹, οι δικαιούχοι διαχειρίστηκαν τα έργα στο πλαίσιο εταιρικής σχέσης, στην οποία συμμετείχαν δύο εταιρείες υδάτων. Η τοποθεσία των έργων βρισκόταν στις λεκάνες απορροής δύο υδατοδεξαμενών τις οποίες διαχειρίζονταν οι εν λόγω εταιρείες. Οι εν λόγω εταιρείες είχαν οικονομικό συμφέρον από τη μείωση των δαπανών στην επεξεργασία των υδάτων, το οποίο θα προέκυπτε από την υλοποίηση αυτών των μη παραγωγικών επενδύσεων. Μολονότι τα έργα αυτά εμπίπτουν στο πεδίο της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων, το σχετικό οικονομικό συμφέρον των εταιρειών υδάτων έπρεπε να είχε ληφθεί υπόψη κατά τον προσδιορισμό του ποσοστού στήριξης.

Σε μια άλλη περίπτωση, ο δικαιούχος χρησιμοποίησε τη στήριξη για την αγορά εξοπλισμού, ο οποίος χρησιμοποιήθηκε πρωτίστως για την οικονομική δραστηριότητά του ως ιδιοκτήτη δάσους. Η τέταρτη περίπτωση αφορά την αποκατάσταση ιστορικών κτιρίων σε μια ιδιοκτησία στην οποία ο δικαιούχος ενοικιάζει δωμάτια με πρωινό. Αυτά τα δύο έργα επωφελήθηκαν από ποσοστό στήριξης σημαντικά υψηλότερο από το ποσοστό που θα είχαν λάβει ως παραγωγικές επενδύσεις στο πλαίσιο άλλων μέτρων αγροτικής ανάπτυξης που προβλέπονται για παρόμοια είδη έργων.

—Στη Δανία, παρά τον όρο που είχαν θέσει οι εθνικές αρχές ότι οι μη παραγωγικές επενδύσεις που συνδέονται με εμπορική δραστηριότητα θα έπρεπε να λάβουνποσοστά στήριξης μικρότερα του 75 %, το Συνέδριο διαπίστωσε για 2 από τα 6 έργα στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη ότι, παρόλο που ήταν έργα που αφορούσαν βοσκοτόπους, τα οποία συνδέονταν με εμπορικές δραστηριότητες, έλαβαν το σύνηθες ποσοστό στήριξης του 75 %. Τα έργα αυτά περιλάμβαναν, μεταξύ άλλων, τη δημιουργία περίφραξης, καθώς και τη δημιουργία/επέκταση βοσκοτόπων για τα προηγουμένως ενσταβλισμένα κοπάδια τους, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση του αριθμού των εκτρεφόμενων βοοειδών ή την εκμίσθωση ορισμένων από τις πρόσθετες εκτάσεις βοσκοτόπων.

Τα ελεγχθέντα κράτη μέλη χρηματοδότησαν επενδύσεις με υπερβολικά υψηλές ή ανεπαρκώς αιτιολογημένες δαπάνες

42

Το Συνέδριο εξέτασε τις διαδικασίες που εφαρμόζουν τα ελεγχθέντα κράτη μέλη για τη διασφάλιση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών των στηριζόμενων μη παραγωγικών επενδύσεων. Οι ελεγκτές διαπίστωσαν την ύπαρξη αδυναμιών σε όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποίησαν επίσκεψη.

43

Όσον αφορά την Πορτογαλία, στην περίπτωση των τοιχίων από ξερολιθιά για την υποστήριξη της γεωργίας που πραγματοποιείται σε αναβαθμίδες στην κοιλάδα του Douro (89 % της συνολικής στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων), οι εθνικές αρχές είχαν καθορίσει ένα μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος το οποίο χαρακτηριζόταν ως υπερβολικό συγκρινόμενο με ανεξάρτητα κριτήρια αναφοράς¹⁰ ή με παρόμοια είδη μη παραγωγικών επενδύσεων σε άλλα κράτη μέλη (βλέπε πλαίσιο 7).

44

Επιπροσθέτως, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, στην Πορτογαλία, ένας όρος επιλεξιμότητας για μη παραγωγικές επενδύσεις που απαιτούσαν την πραγματοποίηση δημόσιων έργων, σύμφωνα με τον οποίο ο ανάδοχος που θα εκτελέσει τα έργα θα πρέπει να έχει άδεια εκτέλεσης εργασιών, δεν τηρήθηκε σε 3 από τα 6 έργα στα οποία πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη. Από τη διενέργεια περαιτέρω εξέτασης προέκυψε ότι συνολικά 12 από τους 20 πρόσθετους φακέλους δικαιούχων που εξετάστηκαν παρουσίαζαν το ίδιο πρόβλημα επιλεξιμότητας. Οι εθνικές αρχές, στην περιορισμένη παρακολούθηση που διενήργησαν, διαπίστωσαν ότι οι ανάδοχοι με τους οποίους συνεργάστηκαν πέντε από αυτούς τους δικαιούχους εμπλέκονταν συνολικά σε 79 παρόμοιες περιπτώσεις.

Πλαίσιο 7

Παραδείγματα υπερβολικά υψηλών δαπανών — Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα)

Οι εθνικές αρχές είχαν καθορίσει ως μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος τα 250 ευρώ ανά κυβικό μέτρο στην περίπτωση της κατασκευής τοιχίων από ξερολιθιά για την υποστήριξη της γεωργίας που πραγματοποιείται σε αναβαθμίδες. Σύμφωνα με στοιχεία προερχόμενα από τις εθνικές αρχές, το μέσο κόστος που καταβλήθηκε στους δικαιούχους ανήλθε σε 198 ευρώ ανά κυβικό μέτρο. Βάσει ανεξάρτητων επαγγελματικών κριτηρίων αναφοράς, όπως το κόστος αναφοράς από την Εθνική ένωση κατασκευαστικών εταιρειών, προκύπτει ότι το μοναδιαίο κόστος για παρόμοια είδη εργασιών θα έπρεπε να ανέρχεται σε 75 ευρώ ανά κυβικό μέτρο.

Στην περίπτωση τοιχίων από ξερολιθιά που χρησιμοποιούνται αποκλειστικά ως όρια, τα οποία αποτελούν ένα άλλο είδος μη παραγωγικών επενδύσεων, το καθορισμένο μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος των 150 ευρώ ανά κυβικό μέτρο μπορεί να συγκριθεί με παρόμοιες μη παραγωγικές επενδύσεις στην Ιταλία (Απουλία), όπου το μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος ήταν 74 ευρώ ανά κυβικό μέτρο κατά την πρώτη πρόσκληση υποβολής αιτήσεων· το ποσό αυτό μειώθηκε στη συνέχεια στα 61 ευρώ ανά κυβικό μέτρο κατά τη δεύτερη πρόσκληση υποβολής αιτήσεων. Στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), το μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος ήταν 75 ευρώ ανά γραμμικό μέτρο.

45

Στη Δανία, οι εφαρμοζόμενες διαδικασίες για τον έλεγχο των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν δεν απαιτούσαν την επαλήθευση όλων των δικαιολογητικών. Στην πραγματικότητα, αρκούσε δήλωση του ελεγκτή του δικαιούχου, με την οποία επιβεβαιωνόταν η συμμόρφωση με περιβαλλοντικούς και νομικούς κανόνες συμπεριλαμβανομένης της υποβολής προσφορών. Ομοίως, έως το τέλος του 2013 οι δανικές αρχές δεν είχαν επαληθεύσει κατά πόσον τα τιμολόγια που υποβλήθηκαν είχαν πράγματι εξοφληθεί από τον δικαιούχο πριν από την υποβολή του αιτήματος πληρωμής. Το Συνέδριο διαπίστωσε επίσης ότι οι εθνικές αρχές δεν έλεγξαν αν ο εκπιπτόμενος ΦΠΑ, ο οποίος δεν είναι επιλέξιμος, συμπεριλήφθηκε στα αιτήματα πληρωμών που υπέβαλαν οι δικαιούχοι. Κατά συνέπεια, όσον αφορά μία από τις έξι μη παραγωγικές επενδύσεις που εξέτασε το Συνέδριο στη Δανία, διαπιστώθηκε ότι ο εκπιπτόμενος ΦΠΑ, ο οποίος ανερχόταν στο 20 % των συνολικών επενδυτικών δαπανών που δηλώθηκαν, επεστράφη στη συνέχεια. Από το τέλος του 2013 εφαρμόζεται νέα διαδικασία για τον έλεγχο των δαπανών, ωστόσο το Συνέδριο δεν βρήκε αποδεικτικά στοιχεία, όπως κάποια υπηρεσιακή εντολή ή επίσημη ανακοίνωση προς το προσωπικό που να τεκμηριώνει την εφαρμογή της νέας διαδικασίας.

46

Στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), το Συνέδριο εξέτασε, κατά περίπτωση, την τεκμηρίωση της υποβολής προσφορών και τις συμφωνίες παροχής υπηρεσιών μεταξύ των δικαιούχων και τρίτων για τη διαχείριση 10 επενδυτικών έργων. Το Συνέδριο εντόπισε περιπτώσεις στις οποίες οι πραγματικές δαπάνες ήταν υψηλότερες από τις δαπάνες των εναλλακτικών επιλογών που είχαν προταθεί. Σε άλλες περιπτώσεις, κατά την ανάλυση των προσφορών δεν πραγματοποιήθηκε σύγκριση με κριτήρια αναφοράς ώστε να μετριαστεί ο κίνδυνος ανάθεσης της σύμβασης σε υπερτιμημένη προσφορά (βλέπε πλαίσιο 8). Επιπλέον, η μη πραγματοποίηση επιτόπιων επισκέψεων από τις εθνικές αρχές αποτελεί αδυναμία για τη διασφάλιση της υλοποίησης και της αποδοτικότητας ως προς το κόστος των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλαβαν στήριξη, ιδίως εάν ληφθούν υπόψη τα υψηλά ποσοστά στήριξης και η απουσία κάποιου αποτρεπτικού παράγοντα, όπως η σημαντική οικονομική συμμετοχή των δικαιούχων.

Πλαίσιο 8

Παραδείγματα υπερβολικά υψηλών δαπανών - Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία)

Σε τρία από τα δέκα έργα στα οποία πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη, η τεκμηρίωση του διαγωνισμού κατέδειξε ότι οι δαπάνες της μη παραγωγικής επένδυσης ήταν υψηλότερες του αναγκαίου, δεδομένου ότι ήταν διαθέσιμες άλλες οικονομικότερες εναλλακτικές λύσεις. Ενδεικτικά αναφέρονται η παροχή υπηρεσιών αερομεταφοράς, η αποκομιδή ξυλείας και προπαρασκευαστικές χωματουργικές εργασίες, καθώς και η αποκατάσταση μιας ιστορικής δομής, για τα οποία οι επιλεγείσες προσφορές υπερέβαιναν το κόστος των ανταγωνιστών τους κατά 65 %, 139 % και 31 % αντίστοιχα.

Όσον αφορά άλλα τρία έργα στα οποία πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη, οι επιλεγείσες προσφορές αντιπροσώπευαν το χαμηλότερο κόστος. Εντούτοις, ελλείψει ενός συστήματος κριτηρίων αναφοράς για την αξιολόγηση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών των προσφορών, δεν μετριάζεται ο κίνδυνος σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, όπως στις περιπτώσεις όπου όλες οι προσφορές για μια μη παραγωγική επένδυση είναι υπερτιμημένες.

47

Στην περίπτωση της Ιταλίας (Απουλία), ο έλεγχος κατέδειξε ότι οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων που αφορούσαν τοιχία από ξερολιθιά ισούνταν συστηματικά με το μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος. Μολονότι το Συνέδριο εντόπισε μόνον ενδείξεις ότι το μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος είχε καθοριστεί σε υψηλό επίπεδο, είναι προφανές ότι η υλοποίηση έργων μη παραγωγικών επενδύσεων υπό διαφορετικές συνθήκες, που έχουν να κάνουν με την τοποθεσία τους (ορεινή ή πεδινή περιοχή), την πρόσβαση ή τις εδαφικές συνθήκες απαιτεί τη διαφοροποίηση ως προς ορισμένες τουλάχιστον δαπάνες των επενδύσεων (βλέπε πλαίσιο 9).

48

Επιπλέον, τα τιμολόγια που παρουσίασαν οι δικαιούχοι σε τέσσερις από τις έξι μη παραγωγικές επενδύσεις στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη στην Ιταλία (Απουλία) δεν παρείχαν αρκετές πληροφορίες για την επιβεβαίωση των ποσοτήτων των αποκατασταθέντων τοιχίων από ξερολιθιά και την τοποθεσία των εργασιών. Αυτό σήμαινε ότι οι εθνικές αρχές δεν μπορούσαν να εξακριβώσουν τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών ή την πραγματική υπόσταση των δραστηριοτήτων που έλαβαν στήριξη.

Πλαίσιο 9

Παραδείγματα υπερβολικά υψηλών δαπανών — Ιταλία (Απουλία)

Οι όροι στήριξης όσον αφορά τα τοιχία από ξερολιθιά επέτρεπαν στους δικαιούχους να χρησιμοποιήσουν τη δική τους εργασία στην εκμετάλλευση για να αιτιολογήσουν τμήμα των δαπανών των εργασιών. Οι υπόλοιπες εργασίες έπρεπε να εκτελεστούν από εξωτερικούς αναδόχους και οι δαπάνες έπρεπε να τεκμηριωθούν με τιμολόγια. Ταυτόχρονα με τη συστηματική ευθυγράμμιση των δαπανών των μη παραγωγικών επενδύσεων με το μέγιστο επιλέξιμο κόστος, δεν προβλεπόταν η υποχρέωση κίνησης διαγωνισμού για την επιλογή εξωτερικών αναδόχων.

Μια ένδειξη ότι το μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος που είχε καθοριστεί για τα τοιχία από ξερολιθιά ήταν σε υψηλό επίπεδο ήταν το γεγονός ότι, στις προσκλήσεις για την υποβολή αιτήσεων του 2011, το μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος ήταν κατά 23 % χαμηλότερο από εκείνο των προσκλήσεων για την υποβολή αιτήσεων του 2009. Παρά τη μείωση αυτή, η ζήτηση για τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων υπερέβη τη διαθέσιμη χρηματοδότηση.

Η έλλειψη ανταγωνιστικών προσφορών, σε συνδυασμό με τη συστηματική ευθυγράμμιση των δαπανών με το μέγιστο επιλέξιμο μοναδιαίο κόστος που είχε τεθεί σε υψηλά επίπεδα, συνεπάγονται κίνδυνο για την οικονομική αποδοτικότητα της στήριξης.

Υπήρχαν προβλήματα που συνδέονταν με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών στην πλειονότητα των μη παραγωγικών επενδύσεων που έλεγξε το Συνέδριο

49

Στο παράρτημα II παρέχονται λεπτομερείς πληροφορίες για τα 28 έργα στα οποία πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη, καθώς και επιμέρους αξιολογήσεις σχετικά με το κατά πόσον, αφενός, τα έργα περιλάμβαναν παραγωγικές συνιστώσες και, αφετέρου, οι δαπάνες τους ήταν εύλογες. Επίσης, περιλαμβάνεται η συνολική αξιολόγηση του Συνεδρίου σχετικά με την οικονομική αποδοτικότητά τους.

50

Όπως αναφέρθηκε στο σημείο 34, το 71 % των ελεγχθέντων έργων ήταν αποτελεσματικά υπό την έννοια ότι συνέβαλαν στην επίτευξη των στόχων που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης. Ωστόσο, το Συνέδριο εντόπισε ενδείξεις αδικαιολόγητων δαπανών στο 75 % των εν λόγω έργων. Από τη συνδυασμένη ανάλυση της αποτελεσματικότητας και του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών προκύπτει ότι συνολικά μόνο 5 από τις 28 ελεγχθείσες μη παραγωγικές επενδύσεις (ήτοι το 18 %) συνέβαλε με οικονομικά αποδοτικό τρόπο στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων. Τα προβλήματα όσον αφορά τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών των επενδύσεων ενδεχομένως δεν περιορίζονται μόνο στα έργα του δείγματος, δεδομένου ότι τα προβλήματα αυτά οφείλονται σε αδυναμίες στα συστήματα ελέγχου των κρατών μελών, όπως περιγράφηκε στα σημεία 41 έως 48.

Οι αδυναμίες που επηρέασαν την οικονομική αποδοτικότητα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων κατά την περίοδο 2007-2013 δεν είχαν ακόμη διορθωθεί κατά την έναρξη της περιόδου 2014-2020

51

Από τη θέση σε ισχύ του νέου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου 2014-2020, τα κράτη μέλη ή οι περιφέρειες που επιθυμούν να λάβουν κονδύλια του ΕΓΤΑΑ πρέπει να υποβάλουν τα νέα ΠΑΑ τους προς έγκριση στην Επιτροπή. Έτσι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έχουν μια μοναδική ευκαιρία να αποκαταστήσουν τις αδυναμίες της προηγούμενης περιόδου στον προγραμματισμό, τη διαχείριση, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων. Αυτό αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία στις περιπτώσεις που τα ελεγχθέντα κράτη μέλη πρόκειται να διατηρήσουν ή να επεκτείνουν το εύρος των επιλέξιμων για στήριξη¹¹ επενδύσεων.

52

Το Συνέδριο αξιολόγησε τον βαθμό στον οποίο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη είχαν εντοπίσει και διορθώσει τις αδυναμίες που υπογραμμίστηκαν στις δύο προηγούμενες ενότητες της παρούσας έκθεσης, με σκοπό τη βελτίωση της οικονομικής αποδοτικότητας των μη παραγωγικών επενδύσεων κατά τη νέα περίοδο προγραμματισμού. Η εν λόγω αξιολόγηση βασίστηκε στις πληροφορίες που περιλαμβάνονται στα τέσσερα ελεγχθέντα ΠΑΑ¹², τους κανόνες εφαρμογής, τις οδηγίες και τις διαδικασίες διαχείρισης και ελέγχου που ήταν διαθέσιμες κατά τον χρόνο του ελέγχου. Επιπλέον, το Συνέδριο εξέτασε τις πληροφορίες που αντηλλάγησαν μεταξύ της Επιτροπής και των τεσσάρων κρατών μελών, στο πλαίσιο της εξέτασης από την Επιτροπή των σχεδίων ΠΑΑ των κρατών μελών. Συνολικά, τα αποδεικτικά στοιχεία που συγκέντρωσε το Συνέδριο καταδεικνύουν ότι δεν είχαν ληφθεί διορθωτικά μέτρα για την πλειονότητα των αδυναμιών που είχε εντοπίσει (βλέπε σημεία 60 έως 71).

53

Ένας λόγος που εξηγεί την περιορισμένη βελτίωση που έχει παρατηρηθεί έως τώρα είναι το ότι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν έπραξαν αρκετά ώστε να εντοπίσουν εγκαίρως τις πιθανές αδυναμίες. Συγκεκριμένα, οι εθνικές αρχές δεν ανέλυσαν επαρκώς τα αίτια των παρατυπιών που διαπίστωσαν κατά τη διάρκεια των ελέγχων τους, προκειμένου να βελτιώσουν τη διαχείριση του καθεστώτος.

54

Οι επιτόπιοι έλεγχοι που διενήργησαν οι εθνικές αρχές¹³ κατέδειξαν σημαντική συχνότητα παρατυπιών. Στην Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα), το 50 % των έργων που εξέτασαν οι εθνικές αρχές περιείχαν παρατυπίες ή η τελική χρήση των μη παραγωγικών επενδύσεων ήταν κατ’ εξοχήν παραγωγική (ήτοι απέφερε οφέλη). Στην Ιταλία (Απουλία), το 27 % των μη παραγωγικών επενδύσεων που εξετάστηκαν από τις εθνικές αρχές περιείχε παρατυπίες και στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), σημειώθηκαν παραβιάσεις των κανόνων για τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων στο 10 % περίπου των περιπτώσεων. Το Συνέδριο δεν έλαβε στοιχεία για τους ελέγχους που διενήργησαν οι δανικές αρχές¹⁴.

55

Εντούτοις, με εξαίρεση τη Δανία, οι εθνικές αρχές δεν προέβησαν σε αξιοσημείωτες ενέργειες όσον αφορά τις τις παρατυπίες που διαπίστωσαν. Κατά βάση τις χρησιμοποίησαν για να μειώσουν τα ποσά που θα καταβάλλονταν στους σχετικούς δικαιούχους, ωστόσο δεν ανέλυσαν τα αίτια των παρατυπιών ώστε να προσδιορίσουν πτυχές της διαχείρισης του καθεστώτος που θα μπορούσαν να βελτιωθούν.

56

Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την παρακολούθηση της ορθής εφαρμογής των καθεστώτων των μη παραγωγικών επενδύσεων στα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο αυτό, οι επισκέψεις ελέγχου είναι αποφασιστικής σημασίας για τον εντοπισμό των αδυναμιών που περιέχουν οι διαδικασίες διαχείρισης (π.χ. επιλογή έργων, έλεγχοι για τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, παραγωγή αξιόπιστων στοιχείων παρακολούθησης κ.λπ…)· οι αδυναμίες αυτές δεν μπορούν να εντοπιστούν στο πλαίσιο των ελέγχων βάσει εγγράφων. Εντούτοις, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι έλεγχοι της Επιτροπής διενεργήθηκαν πολύ αργά με αποτέλεσμα να μην μπορούν να βοηθήσουν τα κράτη μέλη στον εντοπισμό και τη διόρθωση των ανεπαρκειών που είχαν εντοπιστεί κατά την περίοδο εφαρμογής 2007-2013. Επιπλέον, τα αποτελέσματα αυτών των ελέγχων δεν ήταν διαθέσιμα κατά την εξέταση και την έγκριση από την Επιτροπή των ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020 σε κανένα από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη πλην της Ιταλίας (Απουλία)¹⁵. Αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να χρησιμοποιήσει τα τελικά αποτελέσματα αυτών των ελέγχων προκειμένου να ζητήσει από τα κράτη μέλη να περιλάβουν αναγκαία διορθωτικά μέτρα στα νέα ΠΑΑ τους,προτού αυτά εγκριθούν. Από τη στιγμή που η Επιτροπή εγκρίνει ένα ΠΑΑ και τα κονδύλια της ΕΕ καθίστανται διαθέσιμα στο κράτος μέλος, είναι δυσκολότερο να διασφαλίσει η Επιτροπή ότι τα κράτη μέλη θα λάβουν εγκαίρως τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα.¹⁶

57

Στον πίνακα 2 καταδεικνύεται ότι, όσον αφορά τρία από τα τέσσερα ελεγχθέντα κράτη μέλη, τα αποτελέσματα ελέγχου δεν ήταν διαθέσιμα πριν από την έγκριση των νέων ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020.

Πίνακας 2

Χρονοδιάγραμμα των ελέγχων της Επιτροπής για τις μη παραγωγικές επενδύσεις αντιπαραβαλλόμενο με τις ημερομηνίες έγκρισης των ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020

Κράτος μέλος | Ημερομηνία του ελέγχου της Επιτροπής | Κατάσταση του ελέγχου | Ημερομηνία έγκρισης του ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020
Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα) | Φεβρουάριος 2014 | Εν εξελίξει | Δεκέμβριος 2014
Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) | Ιούνιος 2014 | Εν εξελίξει | Φεβρουάριος 2015
Δανία | Οκτώβριος 2014 | Εν εξελίξει | Δεκέμβριος 2014

58

Με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να εντοπίζουν τα προβλήματα και να αντλούν διδάγματα, τα οποία και να εφαρμόζουν κατά την κατάρτιση και εξέταση των σχεδίων ΠΑΑ. Ωστόσο, όπως αναφέρθηκε στα σημεία 25 έως 31, η παρακολούθηση παρείχε πληροφορίες μόνο για τις πραγματοποιηθείσες δαπάνες, τον αριθμό των δικαιούχων και τις συνολικές επενδύσεις. Οι ενδιάμεσες αξιολογήσεις δεν παρέχουν συναφείς πληροφορίες για την υλοποίηση και τις επιδόσεις. Έτσι δυσχεραίνεται ακόμη περισσότερο ο έγκαιρος εντοπισμός και η έγκαιρη διόρθωση των αδυναμιών που πλήττουν την οικονομική αποδοτικότητα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων.

59

Στα ακόλουθα σημεία παρουσιάζεται η ανάλυση του Συνεδρίου επί του βαθμού στον οποίο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη διόρθωσαν τις αδυναμίες που αναφέρθηκαν στις δύο προηγούμενες ενότητες της παρούσας έκθεσης.

Δεν επετεύχθη πάντοτε συμπληρωματικότητα σε επιχειρησιακό επίπεδο για την ενθάρρυνση των συνεργιών

60

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι δύο από τα τέσσερα ελεγχθέντα κράτη μέλη [Δανία και Ιταλία (Απουλία)] δεν εφάρμοσαν τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων με τρόπο συμπληρωματικό με άλλα καθεστώτα στήριξης (βλέπε σημείο 20). Για την περίοδο 2014-2020, η Δανία, όπως και το Ηνωμένο Βασίλειο και η Πορτογαλία, σκοπεύει να εφαρμόσει τις μη παραγωγικές επενδύσεις σε συνεργία με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης ή/και περιβαλλοντικά προγράμματα. Ο νέος κανονισμός για το ΕΓΤΑΑ προβλέπει τη δυνατότητα υλοποίησης ολοκληρωμένων έργων για επενδύσεις σε υλικά στοιχείαενεργητικού, στο πλαίσιο των οποίων ο ίδιος δικαιούχος υποβάλλει άπαξ αίτηση για την εφαρμογή δράσεων στο πλαίσιο δύο τουλάχιστον διαφορετικών μέτρων ή υπομέτρων. Μόνον το ΠΑΑ της Δανίας αναφέρεται ρητώς στην πιθανότητα να ληφθεί στήριξη για ολοκληρωμένα έργα που συνδυάζουν τρία είδη μη παραγωγικών επενδύσεων (δημιουργία υγροβιοτόπων, εκτατικοποίηση στις πεδινές περιοχές και επαναφορά των φυσικών συνθηκών όσον αφορά τη στάθμη των υδάτων στις περιοχές Natura 2000) με το νέο μέτρο 10 «Γεωργία-περιβάλλον-κλίμα». Το πλέον πρόσφατο σχέδιο ΠΑΑ στην Ιταλία (Απουλία) δεν προβλέπει την υλοποίηση μη παραγωγικών επενδύσεων σε συνεργία με άλλα μέτρα του ΕΓΤΑΑ ή άλλα περιβαλλοντικά προγράμματα.

61

Το Συνέδριο επισημαίνει ότι, στην Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα), η στήριξη για τη διατήρηση των τοιχίων από ξερολιθιά, η οποία προβλέπεται στο νέο μέτρο 10 «Γεωργία-περιβάλλον-κλίμα», είναι ουσιαστικά η ίδια όπως προβλεπόταν και στην προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού για το μέτρο 214 «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις». Το Συνέδριο δεν εντόπισε αποδεικτικά στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι οι εθνικές αρχές αντιμετώπισαν το πρόβλημα της αλληλεπικάλυψης της στήριξης που προβλέπεται για τη διατήρηση και εκείνης που προβλέπεται για την αποκατάσταση των τοιχίων από ξερολιθιά (βλέπε σημείο 22).

Έλλειψη κατάλληλων δεικτών και στοιχείων σχετικά με τις επιδόσεις, πέραν των εισροών και των εκροών

62

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι υπήρχε έλλειψη δεικτών παρακολούθησης για τη μέτρηση των αποτελεσμάτων της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Αυτό περιόρισε τις πληροφορίες για τις επιδόσεις στον αριθμό των εκμεταλλεύσεων που έλαβαν στήριξη και στα ποσά που δαπανήθηκαν, επειδή οι δείκτες αποτελεσμάτων δεν ήταν κατάλληλοι για ένα επενδυτικό μέτρο (βλέπε σημεία 26 έως 29). Επιπροσθέτως, το Συνέδριο παρατήρησε ότι κανένα από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη δεν είχε συμπληρώσει το σύνολο των κοινών δεικτών με δείκτες αποτελεσμάτων που αφορούσαν συγκεκριμένα τις μη παραγωγικές επενδύσεις. Η Επιτροπή εξέτασε το πλαίσιο επιδόσεων που πρότειναν τα ελεγχθέντα κράτη μέλη στα σχέδια των ΠΑΑ τους. Η εξέταση αυτή κάλυψε τη συμμόρφωση των κρατών μελών με τις απαιτήσεις του συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης της περιόδου 2014-2020¹⁷. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο της εξέτασης διερευνήθηκε αν τα ΠΑΑ περιλάμβαναν το κοινό πλαίσιο, καθώς και τους κοινούς δείκτες αποτελεσμάτων και εκροών και αν περιλάμβαναν εύλογους στόχους και ορόσημα σε σχέση με τις προτεινόμενες πιστώσεις του προϋπολογισμού.

63

Ωστόσο, το νέο σύνολο κοινών δεικτών περιλαμβάνει δείκτες αποτελεσμάτων μόνο στο επίπεδο των τομέων επικέντρωσης, στους οποίους συμβάλλουν αρκετά μέτρα. Αυτό σημαίνει ότι, όπως και την προηγούμενη περίοδο, δεν υπάρχουν κοινοί δείκτες οι οποίοι να μετρούν τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν από επιμέρους μέτρα ή υπομέτρα. Δεδομένου ότι οι πιστώσεις του προϋπολογισμού πραγματοποιούνται σε επίπεδο μέτρου/υπομέτρου, το Συνέδριο φρονεί ότι η μέτρηση των επιδόσεων των επιμέρους μέτρων/υπομέτρων είναι σημαντική για τον εντοπισμό της αιτίας των προβλημάτων και για την αποτελεσματική στόχευση των διορθωτικών μέτρων. Αυτό είναι δύσκολο να επιτευχθεί εάν τα αποτελέσματα αξιολογούνται μόνο στο επίπεδο των τομέων επικέντρωσης. Επί παραδείγματι, εάν δεν επιτυγχάνονται οι στόχοι για ένα δεδομένο τομέα επικέντρωσης, είναι δύσκολο να προσδιοριστούν το μέτρο/τα μέτρα ή το υπομέτρο/τα υπομέτρα που παρουσιάζουν καθυστερήσεις ή τα οποία συμβάλλουν τα μέγιστα στην επίτευξη των καθορισμένων στόχων. Στο πλαίσιο 10 παρουσιάζεται το πλαίσιο παρακολούθησης που ισχύει για το υπομέτρο 4.4, «μη παραγωγικές επενδύσεις». Όπως φαίνεται, δεν θα υπάρξουν πληροφορίες επιδόσεων που να αφορούν τα αποτελέσματα των μη παραγωγικών επενδύσεων.

64

Τα νέα ΠΑΑ για την περίοδο 2014-2020 που κατάρτισαν τα ελεγχθέντα κράτη μέλη δεν προβλέπουν κανέναν πρόσθετο δείκτη σχετικά με τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων.

Πλαίσιο 10

Πλαίσιο παρακολούθησης που ισχύει για το μέτρο 4.4, «μη παραγωγικές επενδύσεις»

Οι μη παραγωγικές επενδύσεις μπορούν δυνητικά να συμβάλουν σε τρεις τουλάχιστον τομείς επικέντρωσης που συνδέονται με την προτεραιότητα της αγροτικής ανάπτυξης «Αποκατάσταση, διατήρηση και βελτίωση οικοσυστημάτων»:

ο4α) βιοποικιλότητα, συμπεριλαμβανομένων των περιοχών Natura 2000, και των περιοχών που αντιμετωπίζουν φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα, της γεωργίας υψηλής φυσικής αξίας και της κατάστασης των ευρωπαϊκών τοπίων·

ο4β) βελτίωση της διαχείρισης των υδάτων, συμπεριλαμβανομένης της διαχείρισης των λιπασμάτων και των φυτοφαρμάκων· και

ο4γ) πρόληψη της διάβρωσης του εδάφους και διαχείριση του εδάφους.

Πέραν των μη παραγωγικών επενδύσεων, τα ακόλουθα μέτρα μπορούν επίσης να συμβάλουν στους ακόλουθους τομείς επικέντρωσης: μέτρο 1 -μεταφορά γνώσεων και ενημέρωση, μέτρο 2-συμβουλευτικές υπηρεσίες, μέτρο-10, γεωργία-περιβάλλον-κλίμα,, μέτρο 11-οργανική γεωργία, μέτρο 12 - ενισχύσεις στο πλαίσιο του Natura 2000 και της οδηγίας πλαισίου για τα ύδατα και μέτρο 13- ενισχύσεις σε περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικούς ή άλλους ειδικούς περιορισμούς.

Εντούτοις, οι κοινοί δείκτες αποτελεσμάτων εφαρμόζονται μόνο στο επίπεδο των τομέων επικέντρωσης:

οΔείκτες αποτελεσμάτων για τον τομέα επικέντρωσης 4α): Α6 - ποσοστό δασών ή λοιπών δασικών εκτάσεων που υπάγονται σε συμβάσεις διαχείρισης για την υποστήριξη της βιοποικιλότητας και Α7 -ποσοστό γεωργικής γης που υπάγεται σε συμβάσεις διαχείρισης για την υποστήριξη της βιοποικιλότητας και/ή των τοπίων.

οΔείκτες αποτελεσμάτων για τον τομέα επικέντρωσης 4β): Α8 - ποσοστό της γεωργικής γης που υπάγεται σε συμβάσεις διαχείρισης για τη βελτίωση της διαχείρισης των υδάτων και Α9 - ποσοστό της δασικής γης που υπάγεται σε συμβάσεις διαχείρισης για τη βελτίωση της διαχείρισης των υδάτων.

οΔείκτες αποτελεσμάτων για τον τομέα επικέντρωσης 4γ): Α10 - ποσοστό της γεωργικής γης που υπάγεται σε συμβάσεις διαχείρισης για τη βελτίωση της διαχείρισης του εδάφους και/ή της πρόληψης της διάβρωσης του εδάφους και Α11 - ποσοστό της δασικής γης που υπάγεται σε συμβάσεις διαχείρισης για τη βελτίωση της διαχείρισης του εδάφους και/ή την πρόληψη της διάβρωσης του εδάφους.

Οι κοινοί δείκτες συγκεκριμένα για τις μη παραγωγικές επενδύσεις είναι δείκτες εκροών που μετρούν τον αριθμό των έργων που έλαβαν στήριξη, δεδομένου ότι οι συνολικές δαπάνες και οι συνολικές δημόσιες δαπάνες εφαρμόζονται σε επίπεδο μέτρου (συμπεριλαμβανομένων των υπομέτρων 4.1 έως 4.4).

Οι πληροφορίες για τις επιδόσεις των μη παραγωγικών επενδύσεων θα είναι επομένως πολύ περιορισμένες.

Αδυναμίες στις διαδικασίες επιλογής

65

Το Συνέδριο εντόπισε αδυναμίες όσον αφορά τη διαφάνεια κατά την επιλογή των αιτήσεων έργων για μη παραγωγικές επενδύσεις και την επαλήθευση της συμμόρφωσης των αιτούντων με βασικά κριτήρια επιλογής (βλέπε σημείο 24). Η Επιτροπή διαθέτει ελάχιστα περιθώρια για τη διόρθωση αυτών των ζητημάτων κατά τη διαδικασία έγκρισης των ΠΑΑ, επειδή, κατά γενικό κανόνα, οι λεπτομερείς διαδικασίες επιλογής καθορίζονται στους εθνικούς κανόνες που διέπουν την εφαρμογή του καθεστώτος, αφότου εγκριθούν τα ΠΑΑ. Ωστόσο, η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη να ενσωματώσουν στα ΠΑΑ τους τη δέσμευση να χρησιμοποιούν σχετικά κριτήρια επιλογής και να εφαρμόζουν ελάχιστα όρια για την επιλογή των αιτήσεων έργου. Το Συνέδριο έχει συστήσει τις πρακτικές αυτές αρκετές φορές σε προηγούμενες ειδικές εκθέσεις του. Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή μπορεί να επιβλέπει την ορθή εκτέλεση των διαδικασιών επιλογής των κρατών μελών μέσω των ελέγχων της.

66

Όσον αφορά τα ελεγχθέντα κράτη μέλη, μόνο το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) περιέλαβε στο ΠΑΑ του ρητή αναφορά σχετικά με τις αρχές που διέπουν την επιλογή των έργων. Από τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν προκύπτει ότι τα θέματα που αναφέρονται στο πλαίσιο 3 είναι πιθανόν να αντιμετωπιστούν, όπως ο σαφής ορισμός κριτηρίων συμπερίληψης και απόρριψης, ο διαχωρισμός των καθηκόντων και η χρήση του συστήματος βαθμολόγησης, που θα περιλαμβάνει ένα ελάχιστο όριο, πάνω από το οποίο οι αιτήσεις θα ιεραρχούνται κατά προτεραιότητα. Τα άλλα ελεγχθέντα κράτη μέλη αναφέρονται σε κριτήρια επιλογής που θα καθορίζονταν σε μεταγενέστερο στάδιο. Εντούτοις, τα κριτήρια αυτά δεν είχαν καταρτιστεί κατά τον χρόνο του ελέγχου.

Τα ποσοστά ενισχύσεων δεν προσαρμόστηκαν βάσει των κερδοφόρων χαρακτηριστικών των επενδύσεων

67

Το Συνέδριο διαπίστωσε σε όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποίησε επίσκεψη την ύπαρξη μη παραγωγικών επενδύσεων, των οποίων τα κερδοφόρα χαρακτηριστικά δεν ελήφθησαν υπόψη, προκειμένου να μειωθούν τα υψηλά ποσοστά ενίσχυσης που χορηγήθηκαν (βλέπε σημεία 35 έως 41). Ο νέος κανονισμός για το ΕΓΤΑΑ προβλέπει ως μέγιστο ποσοστό ενίσχυσης για τις μη παραγωγικές επενδύσεις το 100 %. Η Επιτροπή, κατά την εξέταση των σχεδίων ΠΑΑ, επαλήθευσε ότι τα ποσοστά ενίσχυσης που πρότειναν τα κράτη μέλη συμμορφώνονταν με τα μέγιστα ποσοστά ενίσχυσης του κανονισμού. Μολαταύτα, το Συνέδριο δεν εντόπισε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η Επιτροπή ζήτησε από τα κράτη μέλη να μειώσουν τα ποσοστά ενίσχυσης για τις μη παραγωγικές επενδύσεις, λόγω των κερδοφόρων στοιχείων των έργων.

68

Τα νέα ΠΑΑ των ελεγχθέντων κρατών μελών, πλην της Δανίας, παρουσιάζουν μεγαλύτερη ποικιλία ποσοστών ενίσχυσης για μη παραγωγικές επενδύσεις, γεγονός που αυξάνει τις δυνατότητες των εθνικών αρχών για διαφοροποίηση της ενίσχυσης ανάλογα με τα κερδοφόρα χαρακτηριστικά των επενδύσεων. Συνολικά, πρόκειται για βελτίωση περιορισμένου βαθμού, δεδομένου ότι μόνον το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) πρόκειται να εφαρμόσει την ορθή πρακτική του καθορισμού συγκεκριμένου ποσοστού ενίσχυσης για κάθε είδος μη παραγωγικής επένδυσης, βάσει των κερδοφόρων χαρακτηριστικών της. Το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) διατηρεί συγκεντρωτική κατάσταση των επιλογών για τα έργα παγίου κεφαλαίου, αναφέροντας το ποσοστό στήριξης το οποίο κυμαίνεται από 10 % έως 100 %, σύμφωνα με τα μη κερδοφόρα χαρακτηριστικά των επιλογών για τα έργα παγίου κεφαλαίου. Μολαταύτα, πρέπει να επισημανθεί ότι το Συνέδριο διαπίστωσε προβλήματα όσον αφορά την ορθή εφαρμογή της εν λόγω διαδικασίας διαφοροποίησης κατά την περίοδο 2007-2013.

Αδικαιολόγητες ή ανεπαρκώς αιτιολογημένες δαπάνες

69

Πέραν των γενικών δηλώσεων στις οποίες αποτυπώνονται οι προθέσεις των κρατών μελών να χρησιμοποιήσουν δαπάνες αναφοράς και να συγκρίνουν τις διάφορες προσφορές, το Συνέδριο εντόπισε παραδείγματα συγκεκριμένων βελτιώσεων στις διαδικασίες ελέγχου του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών σε δύο κράτη μέλη [Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) και Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα)].

70

Στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου (Αγγλία), οι δικαιούχοι πρέπει να παρέχουν σαφή περιγραφή της δραστηριότητας που θα αναλάβουν, πρόσκληση για την υποβολή προσφορών, τουλάχιστον τρεις έγγραφες τιμές, αξιολόγηση όλων των προσφορών, καθώς και αιτιολόγηση της επιλογής του προτιμώμενου προμηθευτή, με αναφορά σε προκαθορισμένα και καταγεγραμμένα κριτήρια αποδοτικότητας ως προς το κόστος. Στην περίπτωση της Πορτογαλίας (ηπειρωτική χώρα), οι δαπάνες αναφοράς θα επικυρώνονται με τη χρήση ανεξάρτητων επαγγελματικών κριτηρίων αναφοράς. Η Δανία επεσήμανε, επίσης, την πρόθεσή της να χρησιμοποιήσει δαπάνες αναφοράς για τα διάφορα στάδια υλοποίησης των έργων για τους υδροβιότοπους. Εντούτοις, επειδή οι δαπάνες αυτές δεν είχαν καθοριστεί κατά τον χρόνο του ελέγχου, το Συνέδριο δεν μπορούσε να αξιολογήσει την καταλληλότητα των κριτηρίων αναφοράς επί των οποίων θα καθορίζονταν οι εν λόγω δαπάνες αναφοράς.

Άλλο ζήτημα επιλεξιμότητας

71

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι στη Δανία οι μελέτες σκοπιμότητας (βλέπε πλαίσιο 3) προβλέπονται για τις επιλέξιμες μη παραγωγικές επενδύσεις που αφορούν όλα τα είδη παρέμβασης σε εθνικό επίπεδο. Ο νέος κανονισμός του ΕΓΤΑΑ ορίζει ρητώς ότι οι μελέτες σκοπιμότητας συνιστούν επιλέξιμες δαπάνες ακόμη και όταν, βάσει των αποτελεσμάτων τους, δεν πραγματοποιούνται επενδυτικές δαπάνες¹⁸. Μολαταύτα, το Συνέδριο θεωρεί ότι, εξ ορισμού, η παροχή στήριξης για μη παραγωγικές επενδύσεις σε μελέτες σκοπιμότητας υπονομεύει την αρχή της οικονομίας, ιδίως δεδομένης της εμπειρίας από την προηγούμενη περίοδο, όπου παρά τον σημαντικό αριθμό των μελετών σκοπιμότητας με θετικό πόρισμα δεν πραγματοποιήθηκε καμία επένδυση. Πέραν αυτού, το Συνέδριο θεωρεί ότι η ευρεία χρήση των μελετών σκοπιμότητας συνεπάγεται ενδεχομένως τον κίνδυνο να θεωρηθούν ως μελέτες σκοπιμότητας άλλα γενικά έξοδα, όπως οι αμοιβές συμβούλων ή οι επαγγελματικές συμβουλές, παρακάμπτοντας κατ’ αυτό τον τρόπο την απαίτηση επιλεξιμότητας βάσει της οποίας τέτοιου είδους γενικά έξοδα πρέπει να συνδέονται με πραγματικές επενδυτικές δαπάνες.

7Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 368 της 23.12.2006, σ. 15).

8Παραγωγικά ή κερδοφόρα χαρακτηριστικά μιας επένδυσης νοούνται τα χαρακτηριστικά εκείνα που έχουν ως αποτέλεσμα ή συμβάλλουν στην αύξηση της αξίας ή της κερδοφορίας της γεωργικής εκμετάλλευσης. Μπορούν να λαμβάνουν τη μορφή οικονομικών ή γεωργικών οφελών, όπως ο διαρθρωτικός ρόλος της επένδυσης στα γεωργικά συστήματα της εκμετάλλευσης, η μείωση των δαπανών των ενεργειών που συνδέονται με την επένδυση ή την αύξηση των εκροών της εκμετάλλευσης.

9Οι τυρφώνες είναι υγρότοποι με πυκνό υδατοκορεσμένο στρώμα οργανικού εδάφους (τύρφη) αποτελούμενο από νεκρό και αποσυντιθέμενο φυτικό υλικό. Οι τυρφώνες περιλαμβάνουν βάλτους, έλη, τέλματα, υγρά τροπικά δάση και μόνιμα παγωμένες (περμαφρόστ) τούνδρες.

10Τα κριτήρια αναφοράς ελήφθησαν από τη δημόσια βάση δεδομένων της εθνικής ένωσης κατασκευαστικών εταιρειών (AICCOPN).

11Στο Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων θα εξακολουθήσει να είναι ενοποιημένη με το νέο μέτρο 10 «Γεωργία-περιβάλλον-κλίμα», το οποίο θα αντικαταστήσει το προηγούμενο μέτρο 214 «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις», όπως συμβαίνει στην Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα). Στην περίπτωση της Δανίας, η στήριξη για μη παραγωγικές επενδύσεις διατηρείται με παρόμοιους όρους, όπως και στην προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού, και στην Ιταλία (Απουλία) η εμβέλεια της ενίσχυσης διευρύνεται και περιλαμβάνει ως δυνητικούς δικαιούχους δημόσιους φορείς και νέα είδη μη παραγωγικών επενδύσεων, όπως λίθινες κατασκευές για μη οικιστική χρήση ή παραδοσιακά μονοπάτια (Tratturi).

12Το εγκεκριμένο ΠΑΑ όσον αφορά τη Δανία, την Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα) και το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) και το πλέον πρόσφατο διαθέσιμο σχέδιο ΠΑΑ για την Ιταλία (Απουλία).

13Άρθρο 25 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 65/2011 της Επιτροπής, της 27ης Ιανουαρίου 2011, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου όσον αφορά την εφαρμογή διαδικασιών ελέγχου καθώς και την πολλαπλή συμμόρφωση σε σχέση με μέτρα στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης (ΕΕ L 25 της 28.1.2011, σ. 8).

14Πρόσθετα στοιχεία όσον αφορά τα είδη σφαλμάτων και τη δημοσιονομική σημασία των παρατυπιών δεν ήταν διαθέσιμα, με εξαίρεση την Ιταλία (Απουλία), όπου οι πλέον συχνές παρατυπίες αφορούσαν τον υπολογισμό των κυβικών μέτρων του αποκατεστημένου τοιχίου.

15Στην περίπτωση της Ιταλίας, οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν έλεγξαν την εφαρμογή των μη παραγωγικών επενδύσεων στην Απουλία. Αντιθέτως, ο έλεγχος της Επιτροπής κάλυψε τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων στη Σικελία. Έως τον Ιούνιο του 2015, το ΠΑΑ της Απουλίας δεν είχε ακόμη εγκριθεί από την Επιτροπή.

16Τον Μάιο του 2015, τα αποτελέσματα των ελέγχων της Επιτροπής όσον αφορά το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), την Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα) και την Ιταλία (Σικελία) σχετικά με την περίοδο 2007-2013 βρίσκονταν ακόμη υπό εξέταση από την Επιτροπή. Αυτό αποτελούσε τμήμα της διαδικασίας λήψης απόφασης που ενδεχομένως να οδηγήσει σε δημοσιονομικές διορθώσεις στα εν λόγω κράτη μέλη.

17Το κοινό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης αναφέρεται στο άρθρο 67 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 487) και αναπτύχθηκε περαιτέρω στον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 808/2014 της Επιτροπής.

18Άρθρο 45 του κανονισμού 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.

Συμπεράσματα και συστάσεις

72

Στο πλαίσιο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ, τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιούν τον προϋπολογισμό της ΕΕ για την παροχή επιχορηγήσεων με σκοπό την κάλυψη του κόστους μη παραγωγικών επενδύσεων. Οι μη παραγωγικές επενδύσεις είναι επενδύσεις οι οποίες δεν πρέπει να δημιουργούν σημαντική οικονομική απόδοση για όσους αναλαμβάνουν την υλοποίησή τους, ωστόσο συμβάλλουν στη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης. Συγκεκριμένα, οι εν λόγω επενδύσεις διαδραματίζουν συμπληρωματικό ρόλο στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων ή των δεσμεύσεων που μπορούν να υφίστανται στο πλαίσιο άλλων προγραμμάτων ή στην ενίσχυση της περιβαλλοντικής αξίας προστατευόμενων περιοχών. Λόγω του μη παραγωγικού χαρακτήρα τους, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν στις μη παραγωγικές επενδύσεις ποσοστά δημόσιας ενίσχυσης υψηλότερα εκείνων που χορηγούνται για τις παραγωγικές επενδύσεις, τα οποία συχνά αγγίζουν το 100 % των συνολικών επενδυτικών δαπανών.

73

Στο πλαίσιο του ελέγχου τέθηκε το ερώτημα: «Ήταν οικονομικά αποδοτική η συμβολή των μη παραγωγικών επενδύσεων στη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης;» Συνολικά, το Συνέδριο συμπεραίνει ότι η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων συνέβαλε στην επίτευξη των στόχων που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης αλλά με οικονομικά μη αποδοτικό τρόπο.

74

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα κράτη μέλη στόχευσαν τη στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων σε είδη επενδύσεων που παρείχαν τη δυνατότητα αποτελεσματικής αντιμετώπισης των γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών. Αυτό επιβεβαιώθηκε από το δείγμα των έργων που επισκέφθηκε το Συνέδριο, εκ των οποίων το 71 % αντιμετώπισαν γεωργοπεριβαλλοντικές ανάγκες και στόχους που είχαν προσδιορίσει τα κράτη μέλη, ιδίως την προστασία του τοπίου και της βιοποικιλότητας. Εντούτοις, ο συμπληρωματικός ρόλος που μπορούσαν να διαδραματίσουν οι μη παραγωγικές επενδύσεις στην προσπάθεια επίτευξης των ειδικών στόχων άλλων γεωργοπεριβαλλοντικών καθεστώτων δεν υλοποιήθηκε σε όλες τις περιπτώσεις. Συχνά, οι μη παραγωγικές επενδύσεις δεν υλοποιήθηκαν σε συνεργία με άλλα καθεστώτα και χορηγήθηκαν ενισχύσεις σε δικαιούχους που δεν είχαν αναλάβει πρόσθετες γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις ούτε είχαν επωφεληθεί από άλλα περιβαλλοντικά προγράμματα στήριξης. Κατά τη γνώμη του Συνεδρίου, αυτό μείωσε τον δυνητικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο των μη παραγωγικών επενδύσεων (σημεία 19 έως 23 και 32 έως 34).

Σύσταση 1 –
Συμπληρωματικότητα και συνεργία με άλλα καθεστώτα στήριξης

α)Προκειμένου να ενθαρρυνθεί η ισχυρότερη συνεργία για την επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων, πρέπει να μεγιστοποιηθεί ο συμπληρωματικός ρόλος των μη παραγωγικών επενδύσεων. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να εφαρμόζουν τις μη παραγωγικές επενδύσεις με μεγαλύτερη συνεργία με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης ή/και άλλα περιβαλλοντικά προγράμματα. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή πρέπει να παρακολουθεί την υλοποίηση των μη παραγωγικών επενδύσεων στα κράτη μέλη μέσω των ετήσιων εκθέσεων υλοποίησης, από το 2017, στις οποίες πρέπει να αναφέρεται ο αριθμός και το ποσοστό των έργων μη παραγωγικών επενδύσεων τα οποία υλοποιήθηκαν σε συνεργία με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης ή περιβαλλοντικά προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων των ολοκληρωμένων έργων.

β)Τα κράτη μέλη πρέπει να συμπεριλάβουν στα σχέδια αξιολόγησής τους, αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο οι μη παραγωγικές επενδύσεις υλοποιούνται σε συνεργία με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης ή άλλα περιβαλλοντικά προγράμματα.

75

Η συνολική αποτελεσματικότητα της στήριξης υπονομεύτηκε από αδυναμίες στις διαδικασίες επιλογής των κρατών μελών. Οι εν λόγω αδυναμίες οδήγησαν τα κράτη μέλη, αφενός, στη χρηματοδότηση επενδύσεων μη επιλέξιμων για χρηματοδότηση από την ΕΕ με αποτέλεσμα να μην συμβάλουν στην επίτευξη των στόχων του καθεστώτος στήριξης και, αφετέρου, στην επιλογή αιτήσεων έργων χωρίς να επαληθεύσουν καταλλήλως εάν τηρούνται σημαντικά κριτήρια επιλογής. Επιπλέον, ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν διαδικασίες επιλογής που δεν ήταν πλήρως διαφανείς (σημείο 24).

Σύσταση 2 –
Επιλογή των αιτήσεων για έργα μη παραγωγικών επενδύσεων

α)Τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι διαδικασίες επιλογής είναι διαφανείς και διεξάγονται αποτελεσματικά. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη πρέπει να δημοσιοποιούν όλα τα κριτήρια που εφαρμόζονται κατά την επιλογή και την ιεράρχηση των μη παραγωγικών επενδύσεων και να επαληθεύουν αποτελεσματικά τη συμμόρφωση με τα κριτήρια αυτά. Επίσης, τα κράτη μέλη πρέπει να εξασφαλίζουν τον κατάλληλο διαχωρισμό των καθηκόντων μεταξύ των οργανισμών και των προσώπων που συμμετέχουν στη διαβίβαση και την επιλογή των αιτήσεων.

β)Όσον αφορά τη νέα περίοδο προγραμματισμού, η Επιτροπή πρέπει να παράσχει καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με τα κριτήρια επιλογής, να εξετάσει τη διαφάνεια και τη συνάφειά τους και να ελέγξει αν τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τις κατάλληλες διαδικασίες για την επιλογή των έργων.

76

Στο πλαίσιο του ελέγχου αποκαλύφθηκε ότι ούτε η Επιτροπή ούτε τα κράτη μέλη είχαν σχετικές πληροφορίες για τα άμεσα αποτελέσματα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων. Έλειπαν βασικά στοιχεία επιδόσεων, όπως η αύξηση του αριθμού των παραδοσιακών δομών ή χαρακτηριστικών τοπίου που αποκαταστάθηκαν ή ο βαθμός στον οποίο οι μη παραγωγικές επενδύσεις συνέβαλαν στην προστασία της βιοποικιλότητας. Αυτό μπορεί να αιτιολογηθεί από αρκετούς λόγους. Πρώτον, τα κράτη μέλη δεν καθόρισαν δείκτες αναφοράς κατά την περίοδο προγραμματισμού, βάσει των οποίων θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί αρχικά η ορθή κατανομή των πόρων και στη συνέχεια η σύγκριση της επιτευχθείσας προόδου. Δεύτερον, οι κοινοί δείκτες παρακολούθησης που χρησιμοποιήθηκαν για τη συγκέντρωση των στοιχείων επιδόσεων σε επίπεδο κράτους μέλους και επίπεδο ΕΕ μετρούσαν μόνο τα στοιχεία εισροών-εκροών, όπως το δαπανηθέν ποσό, ο αριθμός των εκμεταλλεύσεων που έλαβαν στήριξη και ο συνολικός όγκος επενδύσεων.

77

Η απουσία συγκεκριμένων δεικτών αποτελεσμάτων οδήγησε ορισμένα κράτη μέλη να ενοποιήσουν την αξιολόγηση των μη παραγωγικών επενδύσεων με εκείνη άλλων περιβαλλοντικών προγραμμάτων, ακολουθώντας το αισιόδοξο σκεπτικό ότι οι επιδόσεις των περιβαλλοντικών προγραμμάτων συγκλίνουν με τις επιδόσεις των μη παραγωγικών επενδύσεων, παρά την έλλειψη αντικειμενικών στοιχείων για το αποτέλεσμα της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων (βλέπε σημεία 25 έως 31).

Σύσταση 3 –
Παρακολούθηση και αξιολόγηση

α)Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει ότι η συμβολή των μη παραγωγικών επενδύσεων στην επίτευξη των γεωργοπεριβαλλοντικών στόχων της ΕΕ τυγχάνει παρακολούθησης, ή τουλάχιστον ότι αποτελεί αντικείμενο συγκεκριμένης αξιολόγησης κατά τη διάρκεια των αξιολογήσεων της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει να συμβουλεύσει εκείνα τα κράτη μέλη στα οποία η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων είναι σημαντική να καθορίσουν συγκεκριμένους δείκτες αποτελεσμάτων για τα συχνότερα χρηματοδοτούμενα είδη μη παραγωγικών επενδύσεων.

β)Τα κράτη μέλη πρέπει να αναφέρονται σε αυτούς τους δείκτες στις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης που καταρτίζουν, αρχής γενομένης από τον Ιούνιο του 2016. Τα εν λόγω κράτη μέλη πρέπει να περιλαμβάνουν την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των μη παραγωγικών επενδύσεων στα σχέδια αξιολόγησής τους.

78

Μολονότι η πλειονότητα των έργων στα οποία πραγματοποίησε επίσκεψη το Συνέδριο συνέβαλαν θετικά στην αντιμετώπιση των γεωργοπεριβαλλοντικών αναγκών και στόχων των κρατών μελών, ουσιαστική προϋπόθεση για να είναι η εν λόγω συμβολή οικονομικά αποδοτική, είναι οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων που λαμβάνουν στήριξη να είναι εύλογες και αιτιολογημένες. Αυτό καθίσταται ακόμη σημαντικότερο στις περιπτώσεις υψηλών ποσοστών δημόσιας χρηματοδότησης (έως και 100 %) στις οποίες οι δικαιούχοι έχουν ενδεχομένως μικρότερο κίνητρο συγκράτησης των δαπανών. Ωστόσο, το Συνέδριο εντόπισε σαφείς ενδείξεις αδικαιολόγητων δαπανών στο 75 % των εν λόγω έργων. Επομένως, μόνο 5 από τα 28 (18 %) ελεγχθέντα έργα αποδείχθηκε ότι ήταν οικονομικά αποδοτικά.

79

Οι αδυναμίες που παρατηρήθηκαν σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών των μη παραγωγικών επενδύσεων δεν περιορίζονται στα έργα του δείγματος, δεδομένου ότι οι συγκεκριμένες περιπτώσεις που εντοπίστηκαν οφείλονται σε αδυναμίες στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών. Συγκεκριμένα, αποδόθηκαν επενδυτικές δαπάνες βάσει μοναδιαίου κόστους κατά πολύ υψηλότερου από το πραγματικό κόστος στην αγορά, ή δεν επαληθεύτηκε επαρκώς ο πραγματικός χαρακτήρας των δηλωθεισών δαπανών, ή έγινε δεκτή η υψηλότερη προσφορά για την ανάληψη της επένδυσης χωρίς να ζητηθεί αιτιολόγηση από τους δικαιούχους ή χωρίς σύγκριση των προτεινόμενων δαπανών με κριτήρια αναφοράς.

80

Επιπροσθέτως, σε όλα τα ελεγχθέντα κράτη μέλη διαπιστώθηκαν, στο πλαίσιο του ελέγχου, αρκετές περιπτώσεις στις οποίες μη παραγωγικές επενδύσεις με εμφανή κερδοφόρα χαρακτηριστικά επωφελήθηκαν από τα μέγιστα ποσοστά ενίσχυσης που προβλέπονται για το συγκεκριμένο είδος επενδύσεων, το οποίο σήμαινε ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, χρηματοδοτήθηκαν εξ ολοκλήρου με δημόσιους πόρους. Κατά την άποψη του Συνεδρίου, το γεγονός ότι τα κράτη μέλη δεν μείωσαν αυτά τα υψηλά ποσοστά ενίσχυσης ώστε να λάβουν υπόψη τις κερδοφόρες πτυχές οδήγησε στην καταβολή καθ’ υπέρβαση ποσών για τις σχετικές επενδυτικές δαπάνες. Πράγματι, εάν αφαιρεθούν τα οφέλη που προσέφεραν οι επενδύσεις αυτές στους δικαιούχους, οι εν λόγω δαπάνες θα μπορούσαν στην πραγματικότητα να είναι χαμηλότερες από την ενίσχυση που χορηγήθηκε (βλέπε σημεία 35 έως 50).

Σύσταση 4 –
Ένταση των ποσοστών ενίσχυσης και εύλογος χαρακτήρας των δαπανών

α)Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίσουν, το συντομότερο δυνατό, κατάλληλα κριτήρια για τον καθορισμό των κερδοφόρων χαρακτηριστικών των μη παραγωγικών επενδύσεων, οι οποίες επωφελούνται από τα υψηλότερα ποσοστά ενίσχυσης. Τα εν λόγω κριτήρια πρέπει να συνυπολογίζουν, για παράδειγμα, το οικονομικό όφελος, το γεωργικό όφελος, ο βαθμός οικονομικής βοήθειας που είναι αναγκαίος για την ενθάρρυνση της ανάληψης υλοποίησης της μη παραγωγικής επένδυσης, καθώς και το βασικό ποσοστό στήριξης που χορηγείται για παραγωγικές επενδύσεις στην ίδια γεωγραφική περιοχή. Βάσει της αξιολόγησης αυτής, τα κράτη μέλη πρέπει να διαφοροποιούν την ένταση της στήριξης.

β)Η Επιτροπή πρέπει, επίσης, να παράσχει περαιτέρω καθοδήγηση για τον καθορισμό τέτοιου είδους κριτηρίων και να προωθήσει την εφαρμογή τους μέσω της επιτροπής παρακολούθησης.

γ)Τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόσουν, αμελλητί, διαδικασίες οι οποίες διασφαλίζουν ότι οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων που λαμβάνουν στήριξη δεν υπερβαίνουν τις δαπάνες παρόμοιων ειδών αγαθών, υπηρεσιών ή έργων που προσφέρονται στην αγορά. Συγκεκριμένα τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίσουν κατάλληλα κριτήρια αναφοράς ή/και δαπάνες αναφοράς βάσει των οποίων θα επαληθεύονται συστηματικά οι δαπάνες των μη παραγωγικών επενδύσεων στο πλαίσιο των διοικητικών ελέγχων που αυτά διενεργούν. Οι έλεγχοι αυτοί πρέπει να περιλαμβάνουν την επαλήθευση των στοιχείων που αποδεικνύουν ότι οι δαπάνες που δηλώθηκαν πραγματοποιήθηκαν όντως από τους δικαιούχους.

δ)Η Επιτροπή πρέπει να αξιοποιήσει τις πληροφορίες που θα παρέχουν τα κράτη μέλη σχετικά με την ελεγξιμότητα και την επαληθευσιμότητα των μέτρων για την έγκριση των ΠΑΑ των κρατών μελών που αφορούν την περίοδο 2014-2020, ώστε να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη θα καθορίσουν και θα εφαρμόσουν επαρκείς διαδικασίες σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών.

ε)Η Επιτροπή πρέπει, στο πλαίσιο του πολυετούς σχεδιασμού του ελέγχου, να επαληθεύσει την αποτελεσματική εφαρμογή από τα κράτη μέλη των ελέγχων που προβλέπονται για τη διασφάλιση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών.

81

Η στήριξη του ΕΓΤΑΑ για τις μη παραγωγικές επενδύσεις εξακολουθεί την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ωστόσο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν έχουν ακόμη διορθώσει τις περισσότερες αδυναμίες που είχε εντοπίσει το Συνέδριο. Αυτό οφείλεται κυρίως στο γεγονός ότι δεν κατέβαλαν αρκετές προσπάθειες για τον εντοπισμό των αδυναμιών, και, κατ’ επέκταση δεν έλαβαν τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα να πριν από την έναρξη της νέας περιόδου. Από τη μία πλευρά, τα κράτη μέλη δεν ανέλυσαν τα αίτια των παρατυπιών που εντόπισαν στο πλαίσιο των δικών τους ελέγχων ώστε να βελτιώσουν τη διαχείριση του καθεστώτος. Από την άλλη πλευρά, οι έλεγχοι της Επιτροπής διενεργήθηκαν πολύ αργά για να βοηθήσουν τα κράτη μέλη στον εντοπισμό και τη διόρθωση ανεπαρκειών που υπήρχαν στη διαχείριση κατά την περίοδο εφαρμογής 2007-2013 (βλέπε σημεία 51 έως 71).

Σύσταση 5 –
Εντοπισμός των αδυναμιών διαχείρισης

α)Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίσουν, πριν από τη διενέργεια των πρώτων επιτόπιων ελέγχων για την περίοδο 2014-2020, μέθοδο για την έγκαιρη συγκέντρωση και ανάλυση των αιτιών των σφαλμάτων που θα εντοπίζονται κατά τους ελέγχους αυτούς. Τα αποτελέσματα της ανάλυσης αυτής πρέπει να αξιοποιούνται, κατά περίπτωση, για τη βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου του καθεστώτος των μη παραγωγικών επενδύσεων. Τα κράτη μέλη πρέπει να αναφέρονται στις βελτιώσεις αυτές στις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης που καταρτίζουν, αρχής γενομένης από τον Ιούνιο του 2016.

β)Κατά τον σχεδιασμό των μελλοντικών ελέγχων της, η Επιτροπή πρέπει να λάβει δεόντως υπόψη της την κλίμακα των αδυναμιών που είχε εντοπίσει το Συνέδριο στον τομέα των δαπανών, ανεξαρτήτως της περιορισμένης δημοσιονομικής σημασίας της.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει ο κ. Augustyn KUBIK, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 11ης Νοεμβρίου 2015.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Κύρια χαρακτηριστικά του μέτρου του ΕΓΤΑΑ για τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων στον τομέα της γεωργίας

Περίοδος προγραμματισμού 2007-2013
Περίοδος προγραμματισμού 2014-2020

Τίτλος/δράσεις
Μέτρο 216 - Στήριξη για μη παραγωγικές επενδύσεις
Επενδύσεις που δεν οδηγούν σε σημαντική αύξηση της αξίας ή της αποδοτικότητας της γεωργικής εκμετάλλευσης.
Μέτρο 4.4 – Η στήριξη για τις μη παραγωγικές επενδύσεις συνδέεται με την επίτευξη των στόχων που αφορούν τους τομείς «Γεωργία-περιβάλλον-κλίμα»
Επενδύσεις που δεν οδηγούν σε σημαντική αύξηση της αξίας ή της αποδοτικότητας της γεωργικής εκμετάλλευσης.

Σκεπτικό:
Η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων χρειάζεται όταν οι εν λόγω επενδύσεις είναι αναγκαίες προκειμένου να επιτευχθούν τα εξής:

-δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί στο πλαίσιο των γεωργοπεριβαλλοντικών καθεστώτων,

-άλλοι γεωργοπεριβαλλοντικοί στόχοι,

-η ενίσχυση στη γεωργική εκμετάλλευση της αξίας μιας περιοχής Natura 2000 ή άλλων περιοχών μεγάλης φυσικής αξίας ως δημόσιου αγαθού.

Είναι αναγκαία η στήριξη για μη παραγωγικές επενδύσεις που συνδέονται με την επίτευξη στόχων που αφορούν τους τομείς «Γεωργία-περιβάλλον-κλίμα», συμπεριλαμβανομένων των εξής:

-διατήρηση της βιοποικιλότητας των ειδών και των οικοτόπων,

-ενίσχυση της αξίας μιας περιοχής Natura 2000 ή άλλου συστήματος μεγάλης φυσικής αξίας στα κράτη μέλη ως δημόσιου αγαθού.

Δικαιούχοι:

-Γεωργοί ή/και διαχειριστές γης

-Γεωργοί ή/και διαχειριστές γης

Είδη πράξεων

-Αλλαγή της χρήσης της γης,

-Αποκατάσταση υγροβιοτόπων,

-Μετατροπή γεωργικής γης σε έλος,

-Κατασκευή/διαχείριση βιοτόπων/οικοτόπων,

-Διαχείριση πολυετών φυτών υψηλής φυσικής αξίας.

-Έργα παγίου κεφαλαίου στο πλαίσιο δέσμευσης που αφορά τους τομείς «Γεωργία-περιβάλλον-κλίμα»,

-Δημιουργία περίφραξης και άλλες αναγκαίες εργασίες για τη διευκόλυνση της διαχείρισης της διατήρησης,

-Αποκατάσταση υγροβιοτόπων και ελωδών εκτάσεων,

-Αποκατάσταση τοπίων και χαρακτηριστικών,

-Τοιχία από ξερολιθιά.

Παράρτημα II

Συνοπτική παρουσίαση των μη παραγωγικών επενδύσεων στις οποίες πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη

Κράτος μέλος | Περιγραφή | Εγκριθέν ποσό του ΕΓΤΑΑ (ευρώ) | Συμπληρωματικότητα¹ | Μη παραγωγική επένδυση² | Ποσοστό στήριξης (%) | Περιβαλλοντικός στόχος³ | Επιλεξιμότητα⁴ | Εύλογος χαρακτήρας των δαπανών⁵ | Συνολική οικονομική αποδοτικότητα⁶
Συνεργία | Γενική | Προτεινόμενος | Ανταπόκριση
DK⁷ | Φυτείες | 107 786 |  | ΝΑΙ | Εν μέρει | 60 | Βελτίωση τοπίου και βιοτόπων | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
DK | Βοσκότοποι | 29 132 |  | ΝΑΙ | Εν μέρει | 75 | Βελτίωση τοπίου και βιοτόπων | ΝΑΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ
DK | Υγροβιότοποι | 2 089 870 |  | ΝΑΙ | ΝΑΙ | 100 | Προστασία/βελτίωση του υδάτινου περιβάλλοντος | ΟΧΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ
DK | Προκαταρκτική μελέτη για υγροβιότοπο | 48 523 |  | ΝΑΙ | ΟΧΙ | 100 | Προστασία/βελτίωση του υδάτινου περιβάλλοντος | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
DK | Φράκτες από φυτά | 6 926 |  | ΝΑΙ | Εν μέρει | 60 | Βελτίωση τοπίου και βιοτόπων | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
DK | Βοσκότοποι | 43 529 |  | ΝΑΙ | Εν μέρει | 75 | Βελτίωση τοπίου και βιοτόπων | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
IT | Τοιχία από ξερολιθιά | 251 245 |  | ΝΑΙ | Εν μέρει | 100 | Τοπίο | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
IT | Τοιχία από ξερολιθιά | 975 328 |  | ΝΑΙ | Εν μέρει | 100 | Τοπίο | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
IT | Τοιχία από ξερολιθιά | 208 760 |  | ΝΑΙ | Εν μέρει | 100 | Τοπίο | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
IT | Τοιχία από ξερολιθιά | 200 397 |  | ΝΑΙ | Εν μέρει | 100 | Τοπίο | ΝΑΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ
IT | Υγροβιότοποι | 35 759 |  | ΝΑΙ | ΟΧΙ | 100 | Βιοποικιλότητα, τοπίο | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
IT | Υγροβιότοποι | 492 196 |  | ΝΑΙ | ΝΑΙ | 100 | Βιοποικιλότητα, τοπίο | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΝΑΙ | ΟΧΙ
UK⁸ | Κρεμαστή γέφυρα | 407 408⁹ | ΝΑΙ |  | ΝΑΙ | 99 | Τοπίο | ΝΑΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ
UK | Χαρακτηριστικά πρόσβασης - υγροβιότοποι | 264 576 | ΝΑΙ |  | ΝΑΙ | 99 | Δημόσια πρόσβαση και διατήρηση της άγριας ζωής | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ
UK | Culm grassland (βοσκότοπος του Culm) | 294 845 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 95 | Βιοποικιλότητα, διατήρηση της άγριας ζωής | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
UK | Πέτρινος τοίχος, φύτευση δένδρων | 166 883 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 65 | Βιοποικιλότητα, τοπίο | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ
UK | Κυρτοί τυρφώνες πεδινών εκτάσεων | 1 027 307 | ΝΑΙ |  | ΝΑΙ | 100 | Βιοποικιλότητα, διατήρηση της άγριας ζωής | ΝΑΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ
UK | Τυρφώνας | 1 710 408 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 100 | Βιοποικιλότητα και προστασία των πόρων | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
UK | Τυρφώνας | 1 153 002 | ΝΑΙ |  | ΝΑΙ | 100 | Βιοποικιλότητα και προστασία των πόρων | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ
UK | Πέτρινος τοίχος | 159 183 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 68 | Τοπίο | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ
UK | Τυρφώνας | 622 402 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 89 | Βιοποικιλότητα και προστασία των πόρων | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΝΑΙ
UK | Ιστορικά κτίρια | 284 775 | ΝΑΙ |  | ΟΧΙ | 93 | Τοπίο | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
PT | Παραδοσιακές δομές | 21 721 | ΝΑΙ |  | ΟΧΙ | 100 | Τοπίο | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
PT | Τοιχία από ξερολιθιά | 59 500 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 100 | Τοπίο | ΝΑΙ | ΝΑΙ | ΟΧΙ | ΟΧΙ
PT | Τοιχία από ξερολιθιά | 59 500 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 100 | Τοπίο | ΝΑΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ
PT | Τοιχία από ξερολιθιά | 59 500 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 100 | Τοπίο | ΝΑΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ
PT | Τοιχία από ξερολιθιά | 59 479 | ΝΑΙ |  | Εν μέρει | 100 | Τοπίο | ΝΑΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ
PT | Παραδοσιακές δομές | 25 876 | ΝΑΙ |  | ΝΑΙ | 100 | Τοπίο | ΝΑΙ | Εν μέρει | ΟΧΙ | ΟΧΙ

1Συμπληρωματικότητα: οι μη παραγωγικές επενδύσεις θεωρήθηκαν ότι εφαρμόζονται σε συνεργία όταν τα κονδύλια των μη παραγωγικών επενδύσεων συμπλήρωναν ενισχύσεις άλλων μέτρων ή/και περιβαλλοντικών προγραμμάτων του ΕΓΤΑΑ. Η γενική συμπληρωματικότητα αναφέρεται στα έργα εκείνα τα οποία δεν υλοποιήθηκαν σε συνεργία με άλλα καθεστώτα, ωστόσο μοιράζονται τους ίδιους γενικούς στόχους.

2Αξιολόγηση της σπουδαιότητας των κερδοφόρων συνιστωσών που περιλαμβάνουν έργα μη παραγωγικών επενδύσεων: όταν δεν υπάρχουν ενδείξεις ότι η επένδυση δημιούργησε ή/και περιλάμβανε σημαντικές κερδοφόρες συνιστώσες, η επένδυση θεωρήθηκε ως μη παραγωγική. Στις περιπτώσεις που οι διαπιστωθείσες κερδοφόρες συνιστώσες θεωρήθηκαν μη σημαντικές, αλλά λαμβανομένων υπόψη των πολύ υψηλών ποσοστών ενίσχυσης που χορηγήθηκαν, το Συνέδριο θεώρησε ότι τα στοιχεία αυτά θα έπρεπε να είχαν ληφθεί υπόψη ώστε να μειωθούν αυτά τα ποσοστά ενίσχυσης, η επένδυση θεωρήθηκε ως εν μέρει παραγωγική. Οι επενδύσεις οι οποίες επηρέασαν σαφώς την κύρια εμπορική ή παραγωγική δραστηριότητα του δικαιούχου θεωρήθηκαν ότι παρέχουν «σημαντική» κερδοφόρα συνιστώσα.

3Αξιολόγηση του κατά πόσον το έργο μη παραγωγικής επένδυσης συνέβαλε στην επίτευξη του προτεινόμενου περιβαλλοντικού στόχου/των προτεινόμενων περιβαλλοντικών στόχων (ΝΑΙ/ΟΧΙ). Στην περίπτωση μη παραγωγικών επενδύσεων που αξιολογήθηκαν ως μη επιλέξιμες, το Συνέδριο θεωρεί ότι το εν λόγω έργο μη παραγωγικής επένδυσης δεν συμβάλλει στους στόχους του μέτρου.

4Αξιολόγηση της επιλεξιμότητας των έργων μη παραγωγικών επενδύσεων όσον αφορά τη φύση και τις δαπάνες τους (ΝΑΙ/ΟΧΙ/Εν μέρει). Το «εν μέρει» δηλώνει την ύπαρξη μη επιλέξιμων δαπανών οι οποίες δεν επηρεάζουν το σύνολο του έργου μη παραγωγικής επένδυσης.

5Αξιολόγηση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών των έργων μη παραγωγικών επενδύσεων (ΝΑΙ/ΟΧΙ). Λαμβάνεται υπόψη η ύπαρξη επαρκών διαδικασιών διαγωνισμού ή/και η χρήση εύλογων δαπανών αναφοράς, καθώς και κατά πόσον η υψηλή ένταση της ενίσχυσης έλαβε υπόψη τα κερδοφόρα χαρακτηριστικά του έργου.

6Οικονομική αποδοτικότητα (ΝΑΙ/ΟΧΙ): οι μη παραγωγικές επενδύσεις θεωρούνται οικονομικά αποδοτικές όταν πληρούν τα ακόλουθα δύο κριτήρια: i) είναι αποτελεσματικές, που σημαίνει ότι είναι επιλέξιμες, ανταποκρίνονται σε γεωργοπεριβαλλοντική ανάγκη ή/και συμβάλλουν στην επίτευξη ενός γεωργοπεριβαλλοντικού στόχου που έχουν προσδιορίσει τα κράτη μέλη στα ΠΑΑ τους και ii) δεν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία ότι η ίδια επένδυση θα μπορούσε να είχε υλοποιηθεί με χαμηλότερο κόστος (ήτοι οι επενδυτικές δαπάνες είναι εύλογες). Όταν αποτελεσματικές επενδύσεις θα μπορούσαν να είχαν υλοποιηθεί με χαμηλότερο κόστος, η αποδοτικότητα ως προς το κόστος τέτοιων επενδύσεων μειώνεται, δεδομένου ότι οι ίδιοι στόχοι ή/και αποτελέσματα θα μπορούσαν να είχαν υλοποιηθεί με μικρότερο κόστος.

7Τα ποσά σε δανικές κορόνες που αφορούν τα έργα της Δανίας μετατράπηκαν σε ευρώ με συναλλαγματική ισοτιμία 0,13 ευρώ/δανική κορόνα.

8Τα ποσά σε λίρες στερλίνες που αφορούν τα έργα του Ηνωμένου Βασιλείου μετατράπηκαν σε ευρώ με συναλλαγματική ισοτιμία 1,18 ευρώ/λίρα στερλίνα.

9Η επιμέρους συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ για κάθε έργο που χρηματοδοτήθηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο δεν διευκρινιζόταν με σαφήνεια στα έγγραφα επιχορηγήσεων που εξετάστηκαν. Το Συνέδριο χρησιμοποίησε, επομένως, το μέσο ποσοστό συγχρηματοδότησης του ΕΓΤΑΑ για τα έργα του μέτρου 216 κατά τη διάρκεια της περιόδου 2007- Μαΐου 2015 στο Ηνωμένο Βασίλειο, το οποίο ανερχόταν σε 74 %. Το ποσοστό αυτό χρησιμοποιήθηκε για τον υπολογισμό των ποσών του ΕΓΤΑΑ για τα εν λόγω έργα.

Παράρτημα III

Συνοπτική παρουσίαση των αναγκών, των στόχων και των ειδών μη παραγωγικών επενδύσεων ανά κράτος μέλος

Κράτος μέλος
Προσδιορισμένες ανάγκες και στόχοι
Περιγραφή των ειδών των μη παραγωγικών επενδύσεων

Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία)

-Διατήρηση της άγριας ζωής,

-Προστασία των φυσικών πόρων,

-Προσαρμογή των μεθόδων γεωργίας,

-Διατήρηση της ποιότητας και του χαρακτήρα του τοπίου,

-Προώθηση της δημόσιας πρόσβασης και κατανόησης.

-Παραδοσιακά όρια,

-Δημιουργία περίφραξης σε συνδυασμό με εργασίες συντήρησης,

-Στοιχεία που αφορούν τη φύτευση και τη διαχείριση δένδρων,

-Αποκατάσταση ελωδών εκτάσεων και υγροβιότοπων,

-Έλεγχος εκτάσεων με θάμνους και φτέρες,

-Επαναφορά γης σε ερεικώνα και σε λειμώνα με μεγάλο πλούτο ειδών,

-Αποκατάσταση τοπίων και χαρακτηριστικών,

-Δομές για συγκεκριμένα είδη,

-Τροποποιήσεις στα μονοπάτια πρόσβασης στις εκμεταλλεύσεις και στα σημεία εισόδου.

Πορτογαλία (ηπειρωτική χώρα)

-Διατήρηση της ποιότητας και του χαρακτήρα του τοπίου,

-Διατήρηση της οικολογικής δομής των συστημάτων γεωργίας προκειμένου να υπάρξει διατήρηση των περιοχών υψηλής φυσικής αξίας,

-Διατήρηση συγκεκριμένων οικοτόπων.

-Τοιχία από ξερολιθιά,

-Παραδοσιακές δομές,

-Προστασία παρόχθιων ζωνών,

-Δημιουργία περίφραξης (για προστασία από την παρουσία άγριων ζώων),

-Παραδοσιακά όρια,

-Δομές διαχείρισης υδάτων.

Δανία

-Διατήρηση της άγριας ζωής,

-Προστασία των φυσικών πόρων,

-Προσαρμογή των μεθόδων γεωργίας,

-Διατήρηση της ποιότητας και του χαρακτήρα του τοπίου,

-Προώθηση της δημόσιας πρόσβασης και κατανόησης.

-Διατήρηση του τοπίου και πολιτιστικών στοιχείων,

-Δημιουργία τοπίου και βελτιωτικής για τον βιότοπο βλάστησης,

-Αποκατάσταση αναχωμάτων,

-Ενέργειες που ενθαρρύνουν τη βιώσιμη χρήση και τη δημόσια πρόσβαση σε φυσική αγροτική κληρονομιά,

-Δημιουργία μόνιμων υγροβιότοπων,

-Περιοδική και επαναλαμβανόμενη κατάκλυση γεωργικών γαιών,

-Εκθάμνωση και εκκαθάριση περιφράξεων,

-Αποκατάσταση υδρολογικών συνθηκών,

-Μετατροπή γεωργικής γης σε μόνιμο βοσκότοπο.

Ιταλία (Απουλία)

-Διατήρηση της βιοποικιλότητας,

-Προστασία και διάδοση γεωργοδασοκομικών συστημάτων υψηλής φυσικής αξίας,

-Προστασία του τοπίου.

-Τοιχία από ξερολιθιά,

-Μικροί κατασκευασμένοι υγροβιότοποι,

-Παρεμβάσεις σε υγροβιότοπους, όπως πύργοι για την παρατήρηση της άγριας ζωής, μονοπάτια,

-Παρεμβάσεις σε φράκτες θάμνων.

Απαντήσεις της Επιτροπής

Σύνοψη

I

Οι μη παραγωγικές επενδύσεις δεν θα πρέπει να δημιουργούν σημαντική οικονομική απόδοση για όλους όσοι αναλαμβάνουν την υλοποίησή τους. Αυτό δεν σημαίνει ότι καμία οικονομική απόδοση δεν μπορεί να είναι αναμενόμενη και αποδεκτή. Στην πλειονότητα των επενδύσεων υπάρχει πάντοτε ένα στοιχείο απόδοσης, ακόμη και αν η επένδυση είναι αμιγώς μη παραγωγικού χαρακτήρα, για παράδειγμα στην περίπτωση τοποθέτησης φρακτών από δέντρα ή θάμνους που, όταν κλαδευτούν ή κοπούν, μπορούν να παράσχουν βιομάζα η οποία χρησιμεύει ως πηγή ηλεκτρικής ενέργειας. Ως εκ τούτου, είναι δύσκολο να υπάρξει μια εντελώς μη παραγωγική επένδυση.

Οι διαχειριστικές αρχές μπορούν να μειώσουν την ένταση της ενίσχυσης, αν και, για να επιτευχθούν οι περιβαλλοντικοί στόχοι, πρέπει να εκτιμηθεί ο αντίκτυπος της μείωσης αυτής στη χρήση του μέτρου, ώστε να διασφαλιστεί η επίτευξη των εν λόγω στόχων.

II

Η διαφορά στο ανώτατο ποσοστό στήριξης μεταξύ παραγωγικών και μη παραγωγικών επενδύσεων οφείλεται στο γεγονός ότι οι μη παραγωγικές επενδύσεις, εξ ορισμού, δεν αναμένεται να αποφέρουν σημαντικά οικονομικά οφέλη. Ως εκ τούτου, χωρίς υψηλότερο ποσοστό στήριξης δεν θα μπορούσαν να επιτευχθούν οι γεωργοπεριβαλλοντικοί και κλιματικοί στόχοι.

IV

Το άρθρο 24 παράγραφος 2 στοιχείο δ) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 65/2011 της Επιτροπής υποχρεώνει τα κράτη μέλη να αξιολογούν τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών στο πλαίσιο διοικητικών ελέγχων με τη χρήση κατάλληλου συστήματος αξιολόγησης, όπως το κόστος αναφοράς, η σύγκριση των προσφορών ή η επιτροπή αξιολόγησης. Η διάταξη αυτή διατηρήθηκε όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να διασφαλίζουν την επιλεξιμότητα των έργων, να τα αξιολογούν με βάση τα κριτήρια επιλογής που έχουν καθοριστεί κατόπιν διαβούλευσης με την επιτροπή παρακολούθησης και να τα κατατάσσουν ανάλογα με την ποιότητά τους. Η Επιτροπή έχει εκδώσει οδηγίες σχετικά με την επιλεξιμότητα και την επιλογή για να βοηθήσει τα κράτη μέλη και τις περιφέρειες όσον αφορά τον προγραμματισμό και την υλοποίηση των ΠΑΑ 2014-2020.

V

Όταν το ύψος της στήριξης βασίζεται στις κλίμακες τιμών και τις συνήθεις υποθέσεις διαφυγόντος εισοδήματος, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι υπολογισμοί περιέχουν μόνο επαληθεύσιμα στοιχεία, ότι βασίζονται σε αριθμητικά στοιχεία που παρέχονται από ενδεδειγμένους εμπειρογνώμονες και ότι διαφοροποιούνται σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, εάν είναι απαραίτητο.

Όταν το ύψος της στήριξης βασίζεται σε απλουστευμένες επιλογές κόστους, απαιτείται διεξοδική εκ των προτέρων αξιολόγηση της μεθόδου υπολογισμού, η οποία θα εφαρμόζεται σε κάθε δαπάνη που εμπίπτει στην επιλεγμένη κατηγορία.

Οι εν λόγω μέθοδοι θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι πραγματοποιηθείσες και δηλωθείσες δαπάνες είναι εύλογες και ότι θα πρέπει να συμβάλλουν στην αιτιολόγηση των πληρωμών που προτείνονται από τα κράτη μέλη.

VI

Η Επιτροπή πραγματοποιεί ελέγχους συμμόρφωσης στα κράτη μέλη προκειμένου να επαληθεύει ότι οι καταβληθείσες δαπάνες συμμορφώνονται με τους κανόνες. Δεδομένου ότι οι εν λόγω έλεγχοι αποκάλυψαν επίσης αδυναμίες όσον αφορά τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, έχουν ήδη πραγματοποιηθεί σημαντικές δημοσιονομικές διορθώσεις και επί του παρόντος βρίσκονται σε εξέλιξη ορισμένες διαδικασίες εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, οι οποίες αναμένεται να οδηγήσουν σε περαιτέρω δημοσιονομικές διορθώσεις.

VII

Το κοινό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης (CMES) παρέχει πληροφοριακά στοιχεία παρακολούθησης σχετικά με τα έργα που λαμβάνουν στήριξη. Μια πιο διεξοδική αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας όλων των μέτρων με βάση τους στόχους των προγραμμάτων θα πραγματοποιηθεί κατά την εκ των υστέρων αξιολόγηση. Ωστόσο, πρέπει να εξευρεθεί ισορροπία μεταξύ του τι μπορεί να γίνει μέσω της παρακολούθησης και της αξιολόγησης και, παράλληλα, να ληφθούν υπόψη ο κίνδυνος υπερβολικού διοικητικού φόρτου και οι οικονομικοί περιορισμοί. Η συλλογή συγκεκριμένων δεικτών αποτελεσμάτων για τις μη παραγωγικές επενδύσεις μπορεί να συνεπάγεται μεγάλη επιβάρυνση.

VIII

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή ενίσχυσε τις διατάξεις και τις κατευθύνσεις σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών.

Το πρόγραμμα ελεγκτικών εργασιών καταρτίζεται βάσει ανάλυσης κινδύνου, όπου το σημαντικότερο στοιχείο είναι το ύψος των δαπανών. Δεδομένου ότι το ποσό της χρηματοδότησης για μη παραγωγικές επενδύσεις είναι σχετικά χαμηλό, δίνεται προτεραιότητα στα πιο σημαντικά από οικονομική άποψη μέτρα, όπου οι αδυναμίες στο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου θα μπορούσαν να έχουν μεγαλύτερο δημοσιονομικό αντίκτυπο στον προϋπολογισμό της ΕΕ.

IX Πρώτο εδάφιο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η νέα περίοδος προγραμματισμού 2014-2020 παρέχει τη δυνατότητα ενίσχυσης των συνεργιών μεταξύ των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης με σκοπό την επίτευξη των στόχων πολιτικής. Παρότι δεν απαιτείται όλες οι μη παραγωγικές επενδύσεις να συμπληρώνουν άμεσα άλλα μέτρα και καθεστώτα αγροτικής ανάπτυξης, σε περιπτώσεις όπου υπάρχει τέτοιου είδους συμπληρωματικότητα, η Επιτροπή θα ενθαρρύνει τα οικεία κράτη μέλη να αναφέρουν στις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης που υποβάλλουν τον αριθμό και την αναλογία των έργων μη παραγωγικών επενδύσεων που συνδέονται με την επίτευξη γεωργοπεριβαλλοντικών και κλιματικών δεσμεύσεων.

IX Δεύτερο εδάφιο

Αυτό το μέρος της σύστασης αφορά τα κράτη μέλη.

IX Τρίτο εδάφιο

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

IX Τέταρτο εδάφιο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Τα κριτήρια επιλογής καθορίζονται από τα κράτη μέλη κατόπιν διαβούλευσης με την επιτροπή παρακολούθησης, όπου μετέχει η Επιτροπή με συμβουλευτική ιδιότητα.

Η Επιτροπή έχει εκδώσει κατευθύνσεις σχετικά με τα κριτήρια επιλεξιμότητας και επιλογής για να βοηθήσει τα κράτη μέλη και τις περιφέρειες κατά τον προγραμματισμό και την υλοποίηση των ΠΑΑ 2014-2020.

Η Επιτροπή θα συνεχίσει να πραγματοποιεί ελέγχους συμμόρφωσης στα κράτη μέλη σύμφωνα με τον σχεδιασμό των ελέγχων της προκειμένου να επαληθεύει ότι οι καταβληθείσες δαπάνες συμμορφώνονται με τους κανόνες, συμπεριλαμβανομένων των κατάλληλων διαδικασιών για την επιλογή και την αξιολόγηση των έργων. Το μέτρα και οι οργανισμοί πληρωμών που πρόκειται να υποβληθούν σε έλεγχο προσδιορίζονται βάσει ανάλυσης κινδύνου, όπου το σημαντικότερο στοιχείο είναι το ύψος των δαπανών.

IX Πέμπτο εδάφιο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Το CMES για την περίοδο 2014-2020 θα παρακολουθεί την υλοποίηση του μέτρου, ενώ η αξιολόγηση θα εξετάσει τις επιδόσεις του στο πλαίσιο των σχετικών στόχων αγροτικής ανάπτυξης.

IX Έκτο εδάφιο

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

IX Έβδομο εδάφιο

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

IX Όγδοο εδάφιο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Ωστόσο, οι διαχειριστικές αρχές μπορούν να μειώσουν την ένταση της ενίσχυσης του μέτρου, αν και, για να επιτευχθούν οι περιβαλλοντικοί στόχοι, πρέπει να εκτιμηθεί ο αντίκτυπος της μείωσης αυτής στη χρήση του μέτρου, ώστε να διασφαλιστεί η επίτευξη των εν λόγω στόχων.

IX Ένατο εδάφιο

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

IX Δέκατο εδάφιο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή θα συνεχίσει να πραγματοποιεί ελέγχους συμμόρφωσης στα κράτη μέλη σύμφωνα με το πολυετές σχέδιο ελέγχου της προκειμένου να επαληθεύει ότι οι καταβληθείσες δαπάνες συμμορφώνονται με τους κανόνες, συμπεριλαμβανομένου του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών. Το μέτρα και οι οργανισμοί πληρωμών που πρόκειται να υποβληθούν σε έλεγχο προσδιορίζονται βάσει ανάλυσης κινδύνου.

IX Ενδέκατο εδάφιο

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

IX Δωδέκατο εδάφιο

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή λαμβάνει δεόντως υπόψη τις διαπιστώσεις του Συνεδρίου κατά τον σχεδιασμό των ελέγχων της.

Ωστόσο, το πολυετές σχέδιο ελέγχου καταρτίζεται βάσει ανάλυσης κινδύνου, όπου το σημαντικότερο στοιχείο είναι το ύψος των δαπανών. Δεδομένου ότι το ποσό της χρηματοδότησης για μη παραγωγικές επενδύσεις είναι σχετικά χαμηλό, δίνεται προτεραιότητα στα πιο σημαντικά από οικονομική άποψη μέτρα, όπου οι αδυναμίες στο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου θα μπορούσαν να έχουν μεγαλύτερο δημοσιονομικό αντίκτυπο στον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Εισαγωγή

08

Η διαφορά στο ανώτατο ποσοστό στήριξης μεταξύ παραγωγικών και μη παραγωγικών επενδύσεων οφείλεται στο γεγονός ότι οι μη παραγωγικές επενδύσεις, εξ ορισμού, δεν αναμένεται να αποφέρουν σημαντικά οικονομικά οφέλη. Ως εκ τούτου, χωρίς υψηλότερο ποσοστό στήριξης δεν θα μπορούσαν να επιτευχθούν οι γεωργοπεριβαλλοντικοί και κλιματικοί στόχοι.

Παρατηρήσεις

19

Στόχος των μη παραγωγικών επενδύσεων είναι να συμβάλλουν στους συνολικούς στόχους και προτεραιότητες της αγροτικής ανάπτυξης. Υπό την έννοια αυτή, οι μη παραγωγικές επενδύσεις συμπληρώνουν άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης για την επίτευξη γεωργοπεριβαλλοντικών (και την περίοδο 2014-2020 επίσης κλιματικών) στόχων. Ενώ η συνέργεια μεταξύ μη παραγωγικών επενδύσεων και άλλων μέτρων αγροτικής ανάπτυξης μπορεί να επιτευχθεί με τη δημιουργία σύνδεσης κατά την υλοποίησή τους (δηλ. μέσω της σύνδεσης έργων μη παραγωγικών επενδύσεων με την επίτευξη συγκεκριμένων γεωργοπεριβαλλοντικών και κλιματικών δεσμεύσεων), οι μη παραγωγικές επενδύσεις μπορούν επίσης να συμβάλουν στην επίτευξη γεωργοπεριβαλλοντικών και κλιματικών στόχων, στο δίκτυο Natura 2000 και στα συστήματα υψηλής φυσικής αξίας ως αυτοτελές μέτρο.

21

Βλ. κοινή απάντηση στο σημείο 19.

22

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι η αλληλεπικάλυψη δεσμεύσεων που οδηγεί σε διπλή χρηματοδότηση πρέπει να αποκλείεται για λόγους αρχής.

Οι στόχοι των μέτρων 214 και 216 είναι διαφορετικοί και καθορίζονται σαφώς στα ΠΑΑ. Η στήριξη στο πλαίσιο του μέτρου 214 περιλαμβάνει τη δέσμευση για διατήρηση (μεταξύ άλλων) των υφιστάμενων τοιχίων από ξερολιθιά, ενώ οι μη παραγωγικές επενδύσεις μπορούν να στηρίξουν την ανακατασκευή/αποκατάσταση τοιχίων από ξερολιθιά. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις είναι δύσκολο να υπάρξει σαφής διαχωρισμός και αυτό μπορεί να οδηγήσει σε αύξηση του διοικητικού φόρτου.

23

Βλ. κοινή απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 19.

24

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα κριτήρια επιλογής είναι υποχρεωτικά για τη στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 19.

Πλαίσιο 3 α)

Δεδομένης της αναμενόμενης συμβολής των μη παραγωγικών επενδύσεων στους περιβαλλοντικούς στόχους, η εξαίρεση των μελετών σκοπιμότητας από τις επιλέξιμες δαπάνες ενδέχεται να υπονομεύσει σοβαρά τη χρήση της.

Οι μελέτες σκοπιμότητας θα πρέπει να συμβάλουν στη λήψη απόφασης σχετικά με το κατά πόσον μια επένδυση θα πρέπει να υλοποιηθεί ή όχι. Μια μελέτη σκοπιμότητας μπορεί να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η επένδυση δεν θα συμβάλει στην επίτευξη των στόχων του καθεστώτος στήριξης. Οι περιπτώσεις όπου η μελέτη σκοπιμότητας κατέληξε σε θετικό συμπέρασμα σχετικά με την επένδυση, η οποία στη συνέχεια δεν πραγματοποιήθηκε, πρέπει να εξεταστούν κατά περίπτωση. Οι δημοσιονομικοί περιορισμοί μπορεί να αποτελούν έναν από τους λόγους μη υλοποίησης του έργου που αποτελούσε το αντικείμενο της μελέτης σκοπιμότητας.

27

Η Επιτροπή συνέστησε στα κράτη μέλη να καθορίσουν πρόσθετους δείκτες σύμφωνα με τις τεκμηριωμένες αναλύσεις κόστους-οφέλους. Ωστόσο, ο καθορισμός πρόσθετων δεικτών αναφοράς για όλα τα υπομέτρα δεν είναι πάντα εφικτός και θα οδηγούσε σε αύξηση του διοικητικού φόρτου.

Πλαίσιο 4

Αναλυτικά στατιστικά στοιχεία για συγκεκριμένα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά, όπως τα πέτρινα τοιχία, σπάνια είναι διαθέσιμα και η συλλογή τέτοιου είδους στοιχείων θα ήταν δαπανηρή.

28

Το ΚΠΠΑ είναι ένα από τα εργαλεία μέσω των οποίων μπορεί να αξιολογηθεί ο αντίκτυπος των επενδύσεων.

Οι δείκτες αποτελεσμάτων, όπως ο αριθμός των εκταρίων που τελούν υπό επιτυχή διαχείριση της γης, είναι συναφείς, καθώς χρησιμοποιούνται ως εισροές για τις αξιολογήσεις που έχουν ως στόχο την εκτίμηση της συμβολής της σχετικής δέσμης μέτρων.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 27.

30

Η ενδιάμεση αξιολόγηση για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 έγινε πολύ νωρίς, γι’ αυτό και τα αποτελέσματα δεν ήταν μετρήσιμα. Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η ενδιάμεση αξιολόγηση θα αντικατασταθεί από βελτιωμένες εκθέσεις υλοποίησης το 2017 και το 2019.

31

Η συλλογή συγκεκριμένων δεικτών αποτελεσμάτων για τις μη παραγωγικές επενδύσεις μπορεί να συνεπάγεται μεγάλη επιβάρυνση. Μια πιο διεξοδική αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας όλων των μέτρων με βάση τους στόχους των προγραμμάτων θα πραγματοποιηθεί κατά την εκ των υστέρων αξιολόγηση.

33

Παρότι τα έργα δεν τηρούσαν πάντα τους όρους επιλεξιμότητας, μπορεί να έχουν συμβάλει στην επίτευξη των στόχων του μέτρου.

34

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 33.

36

Λόγω ακριβώς της φύσης τους, οι μη παραγωγικές επενδύσεις δεν αναμένεται να έχουν σημαντική οικονομική απόδοση, αν και δεν μπορούν να αποκλειστούν κάποια περιορισμένα οικονομικά οφέλη. Όταν τα οικονομικά οφέλη υπερισχύουν των περιβαλλοντικών, η αντίστοιχη επένδυση θα πρέπει να χρηματοδοτείται στο πλαίσιο του μέτρου 121. Ο διαχωρισμός των δύο μέτρων αξιολογείται κατά τον χρόνο έγκρισης των προγραμμάτων.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 37 και 38

Αν και οι μη παραγωγικές επενδύσεις δεν θα πρέπει να περιλαμβάνουν παραγωγικά στοιχεία, κάθε είδους επένδυση εμπεριέχει τουλάχιστον ένα μικρό στοιχείο «παραγωγικότητας». Παρ’ όλα αυτά, οι επενδύσεις αυτές θα πρέπει να παραμένουν ως επί το πλείστον μη παραγωγικές, ενώ τα «παραγωγικά» ή κερδοφόρα χαρακτηριστικά τους θα πρέπει να είναι περιορισμένα.

Οι διαχειριστικές αρχές μπορούν να μειώσουν την ένταση της ενίσχυσης, αν και, για να επιτευχθούν οι περιβαλλοντικοί στόχοι, πρέπει να εκτιμηθεί ο αντίκτυπος της μείωσης αυτής στη χρήση του μέτρου, ώστε να διασφαλιστεί η επίτευξη των εν λόγω στόχων.

Η διαφορά στο ανώτατο ποσοστό στήριξης μεταξύ παραγωγικών και μη παραγωγικών επενδύσεων οφείλεται στο γεγονός ότι οι μη παραγωγικές επενδύσεις, εξ ορισμού, δεν αναμένεται να αποφέρουν σημαντικά οικονομικά οφέλη. Ως εκ τούτου, χωρίς υψηλότερο ποσοστό στήριξης δεν θα μπορούσαν να επιτευχθούν οι γεωργοπεριβαλλοντικοί και κλιματικοί στόχοι.

39

Βλ. κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 37 και 38.

41

Βλ. κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 37 και 38.

41 Τρίτο εδάφιο

Όταν το περιβαλλοντικό όφελος της δραστηριότητας υπερισχύει σημαντικά, οι εταιρείες υδάτων μπορεί να είναι δικαιούχοι του μέτρου από μόνες τους ή μαζί με αγρότες, παρά το πιθανό υπολειπόμενο οικονομικό πλεονέκτημα.

42

Η Επιτροπή πραγματοποιεί ελέγχους συμμόρφωσης στα κράτη μέλη προκειμένου να επαληθεύει ότι οι δαπάνες συμμορφώνονται με τους κανόνες. Δεδομένου ότι οι εν λόγω έλεγχοι αποκάλυψαν επίσης αδυναμίες όσον αφορά τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, έχουν ήδη πραγματοποιηθεί σημαντικές δημοσιονομικές διορθώσεις και επί του παρόντος βρίσκονται σε εξέλιξη ορισμένες διαδικασίες εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, οι οποίες αναμένεται να οδηγήσουν σε περαιτέρω δημοσιονομικές διορθώσεις.

50

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 33.

51

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, έχουν αναληφθεί οι ακόλουθες ενέργειες για την αποκατάσταση των αδυναμιών στον προγραμματισμό, τη διαχείριση, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της στήριξης των μη παραγωγικών επενδύσεων:

—έχουν εκδοθεί οι ειδικές για τα μέτρα κατευθύνσεις και οριζόντιες κατευθύνσεις που παρέχουν πληροφορίες σχετικά με τους όρους επιλεξιμότητας και τα κριτήρια επιλογής, καθώς και κατευθύνσεις σχετικά με τις επενδύσεις, συμπεριλαμβανομένων των μη παραγωγικών επενδύσεων·

—των προτέρων αξιολόγησης από τη διαχειριστική αρχή και τον οργανισμό πληρωμών προκειμένου να διασφαλίζεται η επαληθευσιμότητα και η ελεγξιμότητα όλων των μέτρων που περιλαμβάνονται στο ΠΑΑ·

—η προσανατολισμένη στα αποτελέσματα προσέγγιση ενισχύθηκε με τον καθορισμό συγκεκριμένων στόχων για τα προγράμματα και την υποβολή εκθέσεων καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού, με βάση ένα εξορθολογισμένο κοινό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης·

—η ανάλυση SWOT του ΠΑΑ αποσκοπεί στον καθορισμό των δεικτών αναφοράς για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση του προγράμματος.

52

Διορθωτικά μέτρα για την αντιμετώπιση ενδεχόμενων αδυναμιών μπορούν επίσης να εφαρμοστούν μετά την έγκριση των προγραμμάτων μέσω των τροποποιήσεών τους.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 51.

55

Σε ορισμένα κράτη μέλη η ελεγξιμότητα και η επαληθευσιμότητα των μη παραγωγικών επενδύσεων και των συναφών συμβάσεων συντήρησης έχουν αποτελέσει αντικείμενο συζητήσεων στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων για το πρόγραμμα της περιόδου 2014-2020.

56

Η Επιτροπή πραγματοποιεί τους ελέγχους συμμόρφωσης στα κράτη μέλη προκειμένου να επαληθεύει ότι οι δαπάνες συμμορφώνονται με τους κανόνες. Εάν κατά τη διάρκεια αυτών των ελέγχων διαπιστώνονται αδυναμίες, εφαρμόζονται δημοσιονομικές διορθώσεις.

Το μέτρα και οι οργανισμοί πληρωμών που πρόκειται να υποβληθούν σε έλεγχο προσδιορίζονται βάσει ανάλυσης κινδύνου. Λαμβάνονται υπόψη οι παράγοντες κινδύνου, όπως η σημασία από οικονομική άποψη, η ποιότητα των συστημάτων ελέγχου, τα χαρακτηριστικά του οργανισμού πληρωμών, η φύση των μέτρων (η πολυπλοκότητά τους) και τυχόν άλλες πληροφορίες και πορίσματα άλλων φορέων. Η οικονομική σημασία διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στον ποσοτικό προσδιορισμό της έκθεσης σε κίνδυνο. Αυτό σημαίνει ότι οι υψηλές δαπάνες είναι πιο πιθανό να ταξινομηθούν υψηλότερα και να ελεγχθούν.

Το μέτρο 216 δεν αποτέλεσε στόχο των ελέγχων συμμόρφωσης κατά τα πρώτα έτη της περιόδου 2007-2013, όταν οι έλεγχοι εστιάζονταν στα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα τα οποία αντιπροσωπεύουν άνω του 50% των δαπανών που δηλώθηκαν στο πλαίσιο του άξονα 2. Το μέτρο 216 ελέγχθηκε την περίοδο 2014-2015.

57

Το γεγονός ότι ο έλεγχος είναι ακόμη σε εξέλιξη δεν σημαίνει ότι το κράτος μέλος δεν γνωρίζει τα προκαταρκτικά αποτελέσματα. Στην περίπτωση της Πορτογαλίας, η επιστολή πορισμάτων εστάλη τον Απρίλιο του 2014 και η διμερής σύσκεψη μεταξύ του κράτους μέλους και της Επιτροπής πραγματοποιήθηκε τον Σεπτέμβριο του 2014. Στην περίπτωση της Αγγλίας, η επιστολή πορισμάτων εστάλη στο κράτος μέλος τον Ιούλιο του 2014 και η διμερής σύσκεψη πραγματοποιήθηκε τον Δεκέμβριο του 2014.

58

Οι επιτροπές παρακολούθησης, όπου συμμετέχουν οι διαχειριστές αγροτικής ανάπτυξης και η ευρύτερη κοινότητα των ενδιαφερομένων φορέων του τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, καθώς και οι υπηρεσίες της Επιτροπής με συμβουλευτική ιδιότητα, είναι καταλληλότερες για την αντιμετώπιση προβλημάτων και την άντληση διδαγμάτων.

Ο βασικός λόγος για τον οποίο δεν υπάρχουν επαρκείς πληροφορίες για τις επιδόσεις στην ενδιάμεση αξιολόγηση είναι το χρονοδιάγραμμα. Πρώτον, απαιτείται ελάχιστο χρονικό διάστημα για τη δρομολόγηση και την έναρξη της υλοποίησης και, δεύτερον, χρειάζεται χρόνος για να μπορέσουν να καταστούν μετρήσιμα τα αποτελέσματα όλων των δραστηριοτήτων, και ειδικότερα των δραστηριοτήτων του περιβαλλοντικού τομέα.

60

Βλ. απάντηση στο σημείο 19.

61

Βλ. απάντηση στο σημείο 22.

62

Βλ. κοινή απάντηση στα σημεία 27 και 28.

63

Η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των μέτρων ή υπομέτρων θα διενεργείται με βάση τους στόχους των προγραμμάτων στην επίτευξη των οποίων συμβάλλουν. Οι στόχοι καθορίζονται σε επίπεδο τομέων επικέντρωσης για τους οποίους ορίζονται επιδιώξεις εκ των προτέρων. Η πρόοδος των προγραμμάτων σε σχέση με τους εν λόγω στόχους παρακολουθείται τακτικά. Η προσέγγιση αυτή αντιπροσωπεύει μια προσανατολισμένη στα αποτελέσματα πολιτική και καθιστά δυνατή την καλύτερη αντιμετώπιση των συνδυασμένων αποτελεσμάτων των μέτρων με βάση τους σχετικούς στόχους.

Τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν πρόσθετους, ειδικούς για κάθε πρόγραμμα δείκτες σε συνάρτηση με μια δέσμη βασικών μέτρων. Ωστόσο, αυτό δεν θα πρέπει να ζητείται συστηματικά για όλα τα μέτρα και υπομέτρα, ώστε να διατηρούνται οι δαπάνες παρακολούθησης/αξιολόγησης σε λογικά επίπεδα και να αποφεύγεται ο υπερβολικός διοικητικός φόρτος.

Σε περίπτωση χαμηλών επιδόσεων των προγραμμάτων σε σχέση με τους στόχους τους, οι διαχειριστικές αρχές μπορούν να προβούν σε περαιτέρω εξέταση σε επίπεδο επιμέρους μέτρων/υπομέτρων για τον εντοπισμό των αιτίων των προβλημάτων και για την αποτελεσματική στόχευση των διορθωτικών μέτρων.

Οι εκ των υστέρων αξιολογητές θα διερευνούν περαιτέρω τις επιδόσεις μεμονωμένων μέτρων/υπομέτρων.

Επιπλέον, οι δείκτες όπως ορίζονται στη νομοθεσία ή από τα κράτη μέλη δεν αποτελούν παρά την αφετηρία για την αξιολόγηση. Οι αξιολογητές μπορούν να συλλέγουν πρόσθετες πληροφορίες, π.χ. μέσω περιπτωσιολογικών μελετών.

Πλαίσιο 10

Την περίοδο 2014-2020, η παρακολούθηση θα περιλαμβάνει επίσης τις συνολικές δαπάνες ανά υπομέτρο, συμπεριλαμβανομένων των μη παραγωγικών επενδύσεων (4.4). Οι δείκτες είναι μία συνιστώσα του συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 63.

65

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή υπενθύμισε επανειλημμένα στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν αξιόπιστα κριτήρια επιλογής, διασφαλίζοντας σειρά κατάταξης των έργων, όταν οι πιστώσεις του προϋπολογισμού δεν επαρκούσαν για τη χρηματοδότηση όλων των επιλέξιμων αιτήσεων έργου. Προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη ώστε να μην παρουσιάζονται αδυναμίες κατά την εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής, και λαμβάνοντας υπόψη τις προηγούμενες συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η Επιτροπή εξέδωσε κατευθύνσεις σχετικά με την επιλεξιμότητα και την επιλογή όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Η Επιτροπή μπορεί μέσω των ελέγχων της να επαληθεύει τη χρήση των κριτηρίων επιλογής. Όταν πραγματοποιούνται έλεγχοι σχετικά με επενδυτικά μέτρα, πράγματι η εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής επαληθεύεται συστηματικά. Η Επιτροπή επέβαλε δημοσιονομικές διορθώσεις σε ορισμένα κράτη μέλη για ελλείψεις που διαπιστώθηκαν κατά τη χρήση των κριτηρίων επιλογής.

66

Όσον αφορά τη Δανία, τα έργα θα επιλέγονται με βάση την οικονομική τους αποδοτικότητα σε σχέση με τους στόχους του μέτρου (π.χ. περιοχή του βιότοπου που δημιουργήθηκε/κόστος του έργου κ.λπ.).

67

Βλ. κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 37 και 38.

68

Η Δανία έχει απλουστεύσει το ΠΑΑ μειώνοντας τον αριθμό των πιθανών μη παραγωγικών επενδύσεων που πρόκειται να λάβουν στήριξη. Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει εν μέρει τη φθίνουσα ποικιλία των ποσοστών ενίσχυσης σε σύγκριση με το προηγούμενο ΠΑΑ.

71

Δεδομένης της αναμενόμενης συμβολής του εν λόγω υπομέτρου στους περιβαλλοντικούς στόχους, η εξαίρεση των μελετών σκοπιμότητας από τις επιλέξιμες δαπάνες ενδέχεται να υπονομεύσει σοβαρά τη χρήση τους.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η πρόθεση της Δανίας να χορηγήσει στήριξη σε μελέτες σκοπιμότητας στο πλαίσιο μη παραγωγικών επενδύσεων συνάδει με τη νομοθεσία: οι μελέτες σκοπιμότητας που λαμβάνουν στήριξη θα πρέπει να μπορούν να καταλήγουν σε αρνητικά επενδυτικά συμπεράσματα.

Συμπεράσματα και συστάσεις

72

Οι μη παραγωγικές επενδύσεις δεν θα πρέπει να δημιουργούν σημαντική οικονομική απόδοση για όλους όσοι αναλαμβάνουν την υλοποίησή τους. Αυτό δεν σημαίνει ότι καμία οικονομική απόδοση δεν μπορεί να είναι αναμενόμενη και αποδεκτή. Στην πλειονότητα των επενδύσεων υπάρχει πάντοτε ένα στοιχείο απόδοσης, ακόμη και αν η επένδυση είναι αμιγώς μη παραγωγικού χαρακτήρα, για παράδειγμα στην περίπτωση τοποθέτησης φρακτών από δέντρα ή θάμνους που, όταν κλαδευτούν ή κοπούν, μπορούν να παράσχουν βιομάζα η οποία χρησιμεύει ως πηγή ηλεκτρικής ενέργειας. Ως εκ τούτου, είναι δύσκολο να υπάρξει μια εντελώς μη παραγωγική επένδυση.

Οι διαχειριστικές αρχές μπορούν να μειώσουν την ένταση της ενίσχυσης, αν και, για να επιτευχθούν οι περιβαλλοντικοί στόχοι, πρέπει να εκτιμηθεί ο αντίκτυπος της μείωσης αυτής στη χρήση του μέτρου, ώστε να διασφαλιστεί η επίτευξη των εν λόγω στόχων.

74

Οι γεωργοπεριβαλλοντικοί στόχοι των μη παραγωγικών επενδύσεων δεν απαιτούν να υπάρχει πάντοτε συμπληρωματικότητα με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης. Στις περισσότερες περιπτώσεις, η στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων συνδεόταν με γεωργοπεριβαλλοντικές και κλιματικές δεσμεύσεις. Ωστόσο, είναι δυνατή η επίτευξη των στόχων μη παραγωγικών επενδύσεων χωρίς σύνδεση με άλλο μέτρο αγροτικής ανάπτυξης. Για παράδειγμα, η χορήγηση στήριξης για την αγορά φρακτών που εμποδίζουν τα μεγάλα σαρκοφάγα ζώα να προκαλούν ζημίες σε ζωικό κεφάλαιο επιτυγχάνει τον γεωργοπεριβαλλοντικό στόχο αυτόν καθεαυτόν, παρά την έλλειψη σύνδεσης με άλλα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης. Η στήριξη μη παραγωγικών επενδύσεων μπορεί επίσης να υπάρχει ως αυτοτελές υπομέτρο που συμβάλλει στην επίτευξη γεωργοπεριβαλλοντικών και κλιματικών στόχων.

Σύσταση 1 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η νέα περίοδος προγραμματισμού 2014-2020 παρέχει τη δυνατότητα ενίσχυσης των συνεργιών μεταξύ των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης με σκοπό την επίτευξη των στόχων πολιτικής. Παρότι δεν απαιτείται όλες οι μη παραγωγικές επενδύσεις να συμπληρώνουν άμεσα άλλα μέτρα και καθεστώτα αγροτικής ανάπτυξης, σε περιπτώσεις όπου υπάρχει τέτοιου είδους συμπληρωματικότητα, η Επιτροπή θα ενθαρρύνει τα οικεία κράτη μέλη να αναφέρουν στις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης που υποβάλλουν τον αριθμό και την αναλογία των έργων μη παραγωγικών επενδύσεων που συνδέονται με την επίτευξη γεωργοπεριβαλλοντικών και κλιματικών δεσμεύσεων.

Σύσταση 1 β)

Αυτό το μέρος της σύστασης αφορά τα κράτη μέλη.

75

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι μόνο τα έργα που τηρούν τα κριτήρια επιλογής θα πρέπει να λαμβάνουν στήριξη και ότι οι διαδικασίες επιλογής θα πρέπει να είναι σαφείς και διαφανείς.

Η επιλογή των δραστηριοτήτων τονίζεται ιδιαίτερα στο νομικό πλαίσιο για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ενώ τα κράτη μέλη/οι περιφέρειες έχουν λάβει λεπτομερείς οδηγίες με σκοπό να διασφαλίζεται η επιλογή μόνο των καλύτερων δραστηριοτήτων και επενδύσεων που συμβάλλουν στην υλοποίηση των στόχων και των προτεραιοτήτων των προγραμμάτων.

Σύσταση 2 α)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 2 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Τα κριτήρια επιλογής καθορίζονται από τα κράτη μέλη κατόπιν διαβούλευσης με την επιτροπή παρακολούθησης, όπου μετέχει η Επιτροπή με συμβουλευτική ιδιότητα.

Η Επιτροπή έχει εκδώσει κατευθύνσεις σχετικά με τα κριτήρια επιλεξιμότητας και επιλογής για να βοηθήσει τα κράτη μέλη και τις περιφέρειες κατά τον προγραμματισμό και την υλοποίηση των ΠΑΑ 2014-2020.

Η Επιτροπή θα συνεχίσει να πραγματοποιεί ελέγχους συμμόρφωσης στα κράτη μέλη σύμφωνα με τον σχεδιασμό του ελέγχου της προκειμένου να επαληθεύει ότι οι καταβληθείσες δαπάνες συμμορφώνονται με τους κανόνες, συμπεριλαμβανομένων των κατάλληλων διαδικασιών για την επιλογή και την αξιολόγηση των έργων. Το μέτρα και οι οργανισμοί πληρωμών που πρόκειται να υποβληθούν σε έλεγχο προσδιορίζονται βάσει ανάλυσης κινδύνου, όπου το σημαντικότερο στοιχείο είναι το ύψος των δαπανών.

76

Το κοινό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης (CMES) παρέχει πληροφοριακά στοιχεία παρακολούθησης σχετικά με τα έργα που λαμβάνουν στήριξη. Μια πιο διεξοδική αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας όλων των μέτρων με βάση τους στόχους των προγραμμάτων θα πραγματοποιηθεί κατά την εκ των υστέρων αξιολόγηση. Ωστόσο, πρέπει να εξευρεθεί ισορροπία μεταξύ του τι μπορεί να γίνει μέσω της παρακολούθησης και της αξιολόγησης και, παράλληλα, να ληφθούν υπόψη ο κίνδυνος υπερβολικού διοικητικού φόρτου και οι οικονομικοί περιορισμοί. Η συλλογή συγκεκριμένων δεικτών αποτελεσμάτων για τις μη παραγωγικές επενδύσεις μπορεί να συνεπάγεται μεγάλη επιβάρυνση.

77

Μια πιο διεξοδική αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας όλων των μέτρων με βάση τους στόχους των προγραμμάτων θα πραγματοποιηθεί κατά την εκ των υστέρων αξιολόγηση.

Σύσταση 3 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Το CMES για την περίοδο 2014-2020 θα παρακολουθεί την υλοποίηση του μέτρου, ενώ η αξιολόγηση θα εξετάσει τις επιδόσεις του στο πλαίσιο των σχετικών στόχων αγροτικής ανάπτυξης.

Σύσταση 3 β)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

78

Η Επιτροπή πραγματοποιεί ελέγχους συμμόρφωσης στα κράτη μέλη προκειμένου να επαληθεύει ότι οι δαπάνες συμμορφώνονται με τους κανόνες. Δεδομένου ότι οι εν λόγω έλεγχοι αποκάλυψαν επίσης αδυναμίες όσον αφορά τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, έχουν ήδη πραγματοποιηθεί σημαντικές δημοσιονομικές διορθώσεις και επί του παρόντος βρίσκονται σε εξέλιξη ορισμένες διαδικασίες εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, οι οποίες αναμένεται να οδηγήσουν σε περαιτέρω δημοσιονομικές διορθώσεις.

79

Η συμμόρφωση με μία από τις μεθόδους επιλογής προσφοράς (δηλ. σύγκριση των διάφορων προσφορών, αξιολόγηση από την επιτροπή αξιολόγησης ή σύγκριση των δαπανών αναφοράς με τις δαπάνες άλλων παρόμοιων έργων) αρκεί για να διασφαλίσει ότι επιλέγονται οι αιτιολογημένες και εύλογες ως προς τις δαπάνες προσφορές. Ο πολλαπλασιασμός των υποχρεώσεων μπορεί να οδηγήσει σε περιττό διοικητικό φόρτο.

80

Αν και οι μη παραγωγικές επενδύσεις δεν θα πρέπει να περιλαμβάνουν παραγωγικά στοιχεία, είναι δύσκολο να υπάρξει επένδυση που να μην εμπεριέχει ένα στοιχείο «παραγωγικότητας». Με άλλα λόγια, είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς μια αμιγώς μη παραγωγική επένδυση.

Παρ’ όλα αυτά, οι επενδύσεις αυτές θα πρέπει να παραμένουν ως επί το πλείστον μη παραγωγικές και, επομένως, τα «παραγωγικά» ή κερδοφόρα χαρακτηριστικά τους θα πρέπει να είναι αρκετά περιορισμένα. Επίσης, δεν θα πρέπει να υποτιμώνται ο διοικητικός φόρτος και η πολυπλοκότητα που συνδέονται με την άντληση των οικονομικών οφελών από τις επιλέξιμες δαπάνες.

Επιπλέον, τα κράτη μέλη μπορούν να κάνουν χρήση των απλουστευμένων επιλογών κόστους για τους υπολογισμούς και τις πληρωμές των επιχορηγήσεων. Στην περίπτωση αυτή, πρέπει να διενεργείται εκ των προτέρων ένας δίκαιος, αντικειμενικός και επαληθεύσιμος υπολογισμός.

Σύσταση 4 α)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 4 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Σύσταση 4 γ)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 4 δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση και έχει αρχίσει να την εφαρμόζει.

Κατά τη διάρκεια της αναλυτικής εξέτασης των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή φρόντισε να εξετάσει την ελεγξιμότητα και την επαληθευσιμότητα των μέτρων. Αν η εξήγηση αυτή έλειπε ή δεν ήταν επαρκώς λεπτομερής, το κράτος μέλος έπρεπε να παράσχει συμπληρωματικές πληροφορίες.

Σύσταση 4 ε)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή θα συνεχίσει να πραγματοποιεί ελέγχους συμμόρφωσης στα κράτη μέλη σύμφωνα με το πολυετές σχέδιο ελέγχου της προκειμένου να επαληθεύει ότι οι καταβληθείσες δαπάνες συμμορφώνονται με τους κανόνες, συμπεριλαμβανομένου του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών. Το μέτρα και οι οργανισμοί πληρωμών που πρόκειται να υποβληθούν σε έλεγχο προσδιορίζονται βάσει ανάλυσης κινδύνου.

81

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή ενίσχυσε τις διατάξεις και τις κατευθύνσεις σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, γεγονός που θα επιτρέψει να αντιμετωπιστούν ορισμένες από τις αδυναμίες που εντόπισε το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Το πρόγραμμα ελεγκτικών εργασιών καταρτίζεται βάσει ανάλυσης κινδύνου, όπου το σημαντικότερο στοιχείο είναι το ύψος των δαπανών. Δεδομένου ότι το ποσό της χρηματοδότησης για μη παραγωγικές επενδύσεις είναι σχετικά χαμηλό, δίνεται προτεραιότητα στα πιο σημαντικά από οικονομική άποψη μέτρα, όπου οι αδυναμίες στο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου θα μπορούσαν να έχουν μεγαλύτερο δημοσιονομικό αντίκτυπο στον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Σύσταση 5 α)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 5 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή λαμβάνει δεόντως υπόψη τις διαπιστώσεις του Συνεδρίου κατά τον σχεδιασμό των ελέγχων της.

Ωστόσο, το πολυετές σχέδιο ελέγχου καταρτίζεται βάσει ανάλυσης κινδύνου, όπου το σημαντικότερο στοιχείο είναι το ύψος των δαπανών. Δεδομένου ότι το ποσό της χρηματοδότησης για μη παραγωγικές επενδύσεις είναι σχετικά χαμηλό, δίνεται προτεραιότητα στα πιο σημαντικά από οικονομική άποψη μέτρα, όπου οι αδυναμίες στο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου θα μπορούσαν να έχουν μεγαλύτερο δημοσιονομικό αντίκτυπο στον προϋπολογισμό της ΕΕ.

QJ-AB-15-017-EL-E    ISSN 1977-5660

Οι μη παραγωγικές επενδύσεις είναι επενδύσεις που δεν αποφέρουν σημαντική απόδοση, δεν δημιουργούν εισόδημα ή έσοδα, ούτε αυξάνουν σημαντικά την αξία της εκμετάλλευσης του δικαιούχου, έχουν ωστόσο θετικό περιβαλλοντικό αντίκτυπο. Η δημόσια στήριξη για τις μη παραγωγικές επενδύσεις παρέχεται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και από δημόσια συγχρηματοδότηση. Η εν λόγω δημόσια στήριξη συχνά αγγίζει το 100 % των συνολικών επενδυτικών δαπανών. Το Συνέδριο συμπεραίνει ότι η στήριξη των μη παραγωγικών επενδύσεων συνέβαλε στην επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων που συνδέονταν με τη βιώσιμη χρήση της γεωργικής γης, αλλά με οικονομικά μη αποδοτικό τρόπο. Και αυτό επειδή οι δαπάνες στο 75 % των έργων στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη ήταν αδικαιoλόγητα υψηλές. Επιπλέον, μολονότι αρκετά από αυτά τα έργα είχαν εμφανή κερδοφόρα χαρακτηριστικά, χρηματοδοτήθηκαν εξ ολοκλήρου με δημόσιους πόρους. Το Συνέδριο διατυπώνει πέντε συστάσεις με σκοπό τη βελτίωση της οικονομικής αποδοτικότητας των μη παραγωγικών επενδύσεων οι οποίες θα χρηματοδοτηθούν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.