EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.

Print | ISBN 978-92-872-3267-0 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/238074 | QJ-AB-15-017-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-3265-6 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/6294 | QJ-AB-15-017-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3237-3 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/387894 | QJ-AB-15-017-HR-E

© Europska unija, 2015.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2015

BR. 20

Tematsko izvješće

Isplativost potpore
EU-a ruralnom razvoju za
neproizvodna ulaganja
u području poljoprivrede

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Augustyn Kubik, a specijalizirano je za rashodovna područja upravljanja prirodnim resursima i njihova očuvanja. Reviziju je predvodio član Suda Jan Kinšt, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Alejandro Ballester Gallardo, ataše u uredu Bernard Moya, voditelj odjela Davide Lingua i voditelj tima Paulo Oliveira. Revizorski tim činili su Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane i Zoltan Papp. Za administrativnu podršku bila je zadužena Murielle Siffert.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Potpora EU-a neproizvodnim ulaganjima u području poljoprivrede

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Sud je utvrdio da unatoč nedostatcima u postupcima odabira i alatima za praćenje postoje naznake djelotvornosti potpore neproizvodnim ulaganjima

Unatoč širokoj definiciji agroekoloških potreba, države članice pružile su potporu ciljano, ograničavanjem vrsta neproizvodnih ulaganja prihvatljivih za financiranje

Sve četiri države članice obuhvaćene revizijom u svojim programima upućuju na komplementarnost potpore neproizvodnim ulaganjima, ali samo su je dvije primijenile na operativnoj razini kako bi potaknule sinergiju s drugim programima potpore

Nedostatci u postupcima odabira u državama članicama doveli su do pružanja potpore neprihvatljivim neproizvodnim ulaganjima ili onima čiji odabir nije dostatno utemeljen

Nije bilo relevantnih informacija o tome što je ostvareno potporom EU-a neproizvodnim ulaganjima na razini EU-a i država članica…

…no Sud je utvrdio da postoje naznake da je 71 % neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijom doprinijelo ciljevima povezanima s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta

Troškovi neproizvodnih ulaganja kojima je pružena potpora u državama članicama obuhvaćenima revizijom često su bili neopravdano visoki ili nedostatno utemeljeni

Stopa financiranja neproizvodnih ulaganja javnim sredstvima često je visoka iako se ponekad određenim elementima tih ulaganja ostvaruje zarada

Države članice obuhvaćene revizijom financirale su ulaganja čiji su troškovi bili pretjerano visoki ili nedostatno utemeljeni

U većini neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud postojali su problemi u pogledu opravdanosti troškova

Nedostatci u pogledu isplativosti potpore neproizvodnim ulaganjima u razdoblju 2007. – 2013. još nisu bili ispravljeni na početku razdoblja 2014. – 2020.

U nekim slučajevima na operativnoj razini nije ostvarena komplementarnost s ciljem poticanja sinergije

Nedostatak odgovarajućih pokazatelja i podataka o uspješnosti koji se ne odnose na uložena sredstva i izlazne proizvode

Nedostatci u postupcima odabira

Stope potpore nisu prilagođene na temelju elemenata ulaganja kojima se ostvaruje zarada

Neopravdani ili nedostatno utemeljeni troškovi

Ostala pitanja u vezi s prihvatljivošću

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Glavna obilježja potpore u okviru mjere EPFRR-a za neproizvodna ulaganja u području poljoprivrede
Prilog II. | — | Sažeti prikaz neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih terenskim posjetima
Prilog III. | — | Sažeti prikaz potreba, ciljeva i vrsta neproizvodnih ulaganja po državama članicama

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Analiza isplativosti: u okviru ove analize uspoređuju se troškovi i učinci određene intervencije kako bi se procijenilo u kojoj se mjeri može smatrati da je tom intervencijom ostvarena vrijednost za uloženi novac. Za potrebe ove revizije, neproizvodna ulaganja smatraju se isplativima (i) ako su djelotvorna (vidi definiciju djelotvornosti u nastavku) i (ii) ako ne postoje dokazi o tome da su se ista ulaganja mogla izvršiti uz manje troškove. Ako su ta ulaganja bila moguća i uz manje troškove, uloženim novcem ostvaruje se manja vrijednost s obzirom na to da su se isti ciljevi i/ili rezultati mogli postići i s manje sredstava.

Djelotvornost: ostvarivanje utvrđenih ciljeva. Za potrebe ove revizije, djelotvornima se smatraju ona neproizvodna ulaganja koja ispunjavaju uvjete prihvatljivosti te kojima se zadovoljava određena agroekološka potreba i/ili doprinosi ostvarivanju nekog agroekološkog cilja koje je određena država članica utvrdila u svojem programu ruralnog razvoja (PRR).

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.

Evaluacija: redovito prikupljanje i analiza dokaza radi donošenja zaključaka o djelotvornosti i učinkovitosti intervencija.

Ex ante evaluacija: dio postupka izrade svakog programa ruralnog razvoja kojim se nastoji postići najbolja moguća raspodjela proračunskih sredstava i povećati kvaliteta programa.

Mjera: program potpore kojim se provodi određena politika. U sklopu svake mjere određuju se posebna pravila s kojima projekti i aktivnosti koji se mogu financirati moraju biti usklađeni. Postoje dvije glavne vrste mjera: mjere ulaganja i potpora po površini.

NPU: neproizvodna ulaganja za koja se pruža potpora u okviru mjere 216. EPFRR-a.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira zadaće provedbe državama članicama, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.

Praćenje: redovito ispitivanje resursa, izlaznih proizvoda i rezultata intervencija.

Program ruralnog razvoja (PRR): dokument o planiranju i praćenju provedbe politike ruralnog razvoja koji određena država članica ili regija priprema, a Komisija odobrava.

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir za planiranje i provedbu politika EU-a kao što je politika ruralnog razvoja.

Rezultati: izravni učinci ili promjene koji nastaju kao posljedica određene intervencije.

Srednjoročna evaluacija: vrsta izvješća koje se temelji na kontinuiranoj evaluaciji. U izvješćima o srednjoročnoj evaluaciji predlažu se mjere za povećanje kvalitete programa ruralnog razvoja i poboljšanje njihove provedbe.

Učinkovitost: postizanje najboljeg omjera djelotvornosti i troškova.

Upravljačko tijelo: nacionalno ili regionalno tijelo koje je država članica zadužila za upravljanje programom ruralnog razvoja.

Uredba o EPFRR-u: Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR).

ZOPE: zajednički okvir praćenja i evaluacije. Riječ je o jedinstvenom okviru za praćenje i evaluaciju intervencija u području ruralnog razvoja u programskom razdoblju 2007. – 2013. kojem je cilj povećati uspješnost programa, zajamčiti preuzimanje odgovornosti i omogućiti procjenu mjere u kojoj su ciljevi ostvareni.

Sažetak

I

U okviru politike ruralnog razvoja EU-a države članice mogu se služiti proračunom EU-a kako bi dodijelile bespovratna sredstva za pokrivanje troškova neproizvodnih ulaganja (NPU). Neproizvodna ulaganja obuhvaćaju ulaganja kojima se ne ostvaruje bitan povrat, dohodak ili prihod i koja ne vode do znatnog povećanja vrijednosti poljoprivrednog gospodarstva određenog korisnika, ali imaju povoljan učinak na okoliš. Naime, neproizvodna ulaganja trebala bi svojom komplementarnom ulogom doprinijeti ispunjenju agroekoloških ciljeva ili obveza, koje je moguće preuzeti u okviru drugih programa zaštite okoliša, odnosno povećanju ekološke vrijednosti zaštićenih područja.

II

Javna potpora neproizvodnim ulaganjima pruža se iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i nacionalnim sufinanciranjem. Stope javne potpore koje se primjenjuju na neproizvodna ulaganja mnogo su više od stopa koje se dodjeljuju za proizvodna ulaganja te često dosežu i 100 % ukupnih troškova ulaganja. U programskom razdoblju 2007. – 2013. na neproizvodna ulaganja utrošeno je približno 860 milijuna eura javnih sredstava. Revizijom koju je proveo Sud ispitana je isplativost neproizvodnih ulaganja u pogledu doprinosa ostvarenju agroekoloških ciljeva u programskom razdoblju 2007. – 2013.

III

Zaključci revizije temelje se na ispitivanju sustava upravljanja i kontrole u četirima državama članicama koje su iskoristile 80 % ukupnih sredstava EPFRR-a za neproizvodna ulaganja te posjetima kojima je obuhvaćeno 28 projekata neproizvodnih ulaganja za kakve su se financijska sredstva najčešće izdvajala. Opći je zaključak Suda da je potpora neproizvodnim ulaganjima doprinijela ostvarenju ekoloških ciljeva povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta, ali ne na isplativ način.

IV

Iako se države članice nisu u svim slučajevima pobrinule da se ostvari komplementarna uloga neproizvodnih ulaganja u sinergiji s drugim programima potpore, pri uporabi sredstava za neproizvodna ulaganja naglasak su stavljale na ona ulaganja koja su imala potencijal za djelotvorno zadovoljavanje tamošnjih agroekoloških potreba. Međutim, revizijom je utvrđeno da su države članice nadoknađivale neopravdano visoke ili nedostatno utemeljene troškove, zbog čega potpora neproizvodnim ulaganjima nije bila isplativa. Nadalje, zbog nedostataka u postupcima odabira države članice financirale su projekte neproizvodnih ulaganja koji nisu zadovoljavali uvjete prihvatljivosti za financiranje sredstvima EU-a ili su odabirale projektne prijave bez odgovarajuće provjere toga zadovoljavaju li one ključne kriterije odabira.

V

Revizijom je utvrđeno da je 71 % projekata obuhvaćenih revizijskim posjetima doprinijelo ostvarenju agroekoloških ciljeva kao što su zaštita krajobraza i biološke raznolikosti. Za isplativost tog doprinosa ključno je da troškovi neproizvodnih ulaganja kojima je pružena potpora budu opravdani i utemeljeni. Sud je utvrdio da u 75 % tih projekata postoje jasne naznake da su troškovi bili neopravdani. Slijedom toga, pokazalo se da je samo 5 od 28 projekata obuhvaćenih revizijom bilo isplativo (18 %).

VI

Problemi u pogledu opravdanosti troškova neproizvodnih ulaganja ne odnose se nužno samo na predmetni uzorak projekata, s obzirom na to da je u konkretnim utvrđenim slučajevima uzrok problema u nedostatcima u sustavima upravljanja i kontrole u državama članicama. Posebno je dolazilo do toga da su troškovi ulaganja nadoknađivani na temelju jediničnih troškova koji su bili mnogo viši od stvarnih tržišnih cijena ili bez odgovarajuće provjere jesu li troškovi za koje se traži povrat stvarno nastali, ili se pak prihvaćala najskuplja ponuda za ulaganje ne tražeći pritom od korisnika da je obrazlože ili bez usporedbe troškova s referentnim vrijednostima. Osim toga, Sud je utvrdio nekoliko slučajeva u svim državama članicama obuhvaćenima revizijom u kojima su neproizvodnim ulaganjima koja su očito uključivala elemente kojima se ostvaruje zarada dodijeljene najveće moguće stope potpore propisane za tu vrstu ulaganja, što je u većini slučajeva značilo da su u cijelosti financirana javnim sredstvima.

VII

Nije bilo informacija o uspješnosti s pomoću kojih bi se moglo utvrditi što je ostvareno potporom neproizvodnim ulaganjima na razini EU-a i država članica. Dostupnim pokazateljima za praćenje mjerili su se samo podatci o uloženim sredstvima i izlaznim proizvodima, kao što su iznos javnih rashoda, broj poljoprivrednih gospodarstava koja su primila potporu i ukupna visina ulaganja. Nedostatak posebnih pokazatelja rezultata doveo je do toga da su neke države članice procjenu uspješnosti neproizvodnih ulaganja obavljale zajedno s procjenom drugih programa zaštite okoliša, polazeći od neutemeljene pretpostavke da je razina njihove uspješnosti ista.

VIII

Potpora EPFRR-a neproizvodnim ulaganjima nastavlja se u programskom razdoblju 2014. – 2020., ali Komisija i države članice još nisu ispravile većinu nedostataka koje je Sud utvrdio. Glavni razlog leži u tome što nisu učinile dovoljno da pravodobno utvrde nedostatke kako bi mogle provesti potrebne korektivne mjere prije početka novog razdoblja. S druge strane, države članice nisu analizirale uzroke nepravilnosti koje su otkrile vlastitim kontrolama kako bi poboljšale upravljanje programima. Komisija je pak svoje revizije provela prekasno da bi pomogla državama članicama s utvrđivanjem i ispravljanjem nedostataka u upravljanju koji su uočeni tijekom provedbenog razdoblja 2007. – 2013.

IX

Sud na temelju tih nalaza iznosi sljedeće preporuke kojima je cilj povećati isplativost neproizvodnih ulaganja koja će se financirati tijekom programskog razdoblja ruralnog razvoja 2014. – 2020.

–Komisija bi trebala pratiti neproizvodna ulaganja u relevantnim državama članicama s pomoću njihovih godišnjih izvješća koja bi trebala sadržavati i podatke o broju i udjelu projekata neproizvodnih ulaganja koji se provode u spoju s drugim mjerama ruralnog razvoja ili programima zaštite okoliša, uključujući integrirane projekte.

–Države članice trebale bi u svoje planove za evaluaciju uključiti procjenu mjere u kojoj se neproizvodna ulaganja vrše u sinergiji s drugim mjerama ruralnog razvoja ili programima zaštite okoliša.

–Države članice trebale bi objaviti sve kriterije kojima se koriste za odabir i utvrđivanje prioritetnih neproizvodnih ulaganja te sustavno provjeravati popratnu dokumentaciju kojom se dokazuje da su ti kriteriji zadovoljeni. Države članice također bi se trebale pobrinuti za odgovarajuću raspodjelu dužnosti među organizacijama i pojedincima koji su uključeni u slanje i odabir prijava.

–Komisija bi za novo programsko razdoblje državama članicama trebala pružiti smjernice o kriterijima odabira, vodeći pritom dovoljno računa o njihovoj transparentnosti, te provjeravati primjenjuju li države članice odgovarajuće postupke za odabir projekata.

–Komisija bi se trebala pobrinuti za praćenje doprinosa neproizvodnih ulaganja ostvarenju agroekoloških ciljeva EU-a, ili barem za njegovu posebnu procjenu u okviru evaluacija za programsko razdoblje 2014. – 2020.

–Države članice sa znatnim udjelom potpore neproizvodnim ulaganjima trebale bi utvrditi posebne pokazatelje rezultata i izvješćivati o tim pokazateljima u svojim godišnjim izvješćima o provedbi i evaluacijama.

–Države članice trebale bi što prije odrediti odgovarajuće kriterije kojima bi se u okviru neproizvodnih ulaganja s najvećim stopama potpore utvrdili elementi kojima se ostvaruje zarada. Države članice trebale bi na temelju te procjene prilagoditi stopu potpore.

–Komisija bi također trebala pružiti dodatne smjernice o utvrđivanju takvih kriterija.

–Države članice trebale bi bez odgode uvesti postupke kojima će zajamčiti da troškovi neproizvodnih ulaganja kojima se pruža potpora ne prelaze tržišne cijene sličnih vrsta robe, usluga ili radova.

–Komisija bi u kontekstu svojeg višegodišnjeg plana revizija trebala provjeriti primjenjuju li države članice djelotvorno kontrole kojima se treba zajamčiti opravdanost troškova.

–Države članice trebale bi prije provedbe prvih terenskih kontrola u razdoblju 2014. – 2020. definirati metodu za pravodobno usustavljenje i analizu uzroka pogrešaka utvrđenih tim kontrolama.

–Komisija bi pri planiranju budućih revizija trebala obratiti posebnu pozornost na težinu nedostataka koje je Sud utvrdio u području rashoda, bez obzira na njihovu malu financijsku važnost.

Uvod

Potpora EU-a neproizvodnim ulaganjima u području poljoprivrede

01

Neproizvodna ulaganja obuhvaćaju ulaganja kojima se ne ostvaruje bitan povrat, dohodak ili prihod i koja ne vode do znatnog povećanja vrijednosti poljoprivrednog gospodarstva određenog korisnika, ali imaju povoljan učinak na okoliš. Javnom potporom neproizvodnim ulaganjima vlasnicima poljoprivrednih gospodarstava pruža se poticaj za takvu vrstu „ekoloških” ulaganja. Neproizvodna ulaganja mogu imati različite oblike, od obnove obilježja krajobraza kao što su tradicionalne međe, močvare, živice i suhozidi do uvođenja i/ili obnavljanja nekog aspekta određenog staništa ili krajobraza kao što je obnova vriština, travnjaka bogatih vrstama ili travnatih rubova bogate flore (vidi okvir 1.).

02

U programskom razdoblju 2007. – 2013. potpora neproizvodnim ulaganjima pružala se iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj u okviru mjere 216. Kako je prikazano na slici 1., ta je mjera obuhvaćena osi 2. politike ruralnog razvoja EU-a koja je povezana s općim ciljem održive uporabe poljoprivrednih zemljišta.

Okvir 1.

Primjer neproizvodnih ulaganja za koja je pružena potpora

Suhozid u Apuliji (Italija)

Drvena šetnica na močvari u East Devonu (Ujedinjena Kraljevina)

Izvor: Europski revizorski sud.

Slika 1.

Struktura osi 2. politike ruralnog razvoja EU-a u vezi s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta

Izvor: Europska mreža za ruralni razvoj (EMRR).

03

U skladu s Uredbom o EPFRR-u¹, „potpora bi se trebala odobravati za nepovratna ulaganja ako su ona nužna za ispunjenje obveza nastalih agro-okolišnim programima ili drugim agro-okolišnim ciljevima, ili ako ona na farmi povećavaju vrijednost javnih prostora područja Nature 2000 i drugih područja visoke prirodne vrijednosti”.

04

Naime, neproizvodna ulaganja trebala bi svojom komplementarnom ulogom doprinijeti tomu da se postigne održiva uporaba poljoprivrednih zemljišta, i to povećavanjem ekološke vrijednosti zaštićenih područja ili doprinošenjem ispunjenju agroekoloških obveza kao što su obveze za koje se pruža potpora u okviru mjere ruralnog razvoja 214.² „agroekološka plaćanja”. Osim toga, neproizvodna ulaganja mogu se vršiti i samostalno kako bi se ostvarili drugi agroekološki ciljevi koji su često obuhvaćeni drugim programima i/ili mjerama zaštite okoliša.

05

U programskom razdoblju 2014. – 2020. potpora neproizvodnim ulaganjima nastavlja se pružati u okviru nove podmjere³ 4.4. „potpora za neproizvodna ulaganja povezana s postizanjem ciljeva koji se odnose na poljoprivredu, okoliš i klimu”. Ta je mjera u osnovi ostala nepromijenjena u odnosu na razdoblje 2007. – 2013. u pogledu njezine svrhe, područja primjene, korisnika, vrste i razine potpore. Također je zadržala svoju komplementarnu ulogu u odnosu na druge mjere⁴ i/ili ekološke ciljeve. Radi usporedbe, u prilogu I. prikazuju se svrha i određene značajke mjere u programskim razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020.

06

Komisija i države članice dijele odgovornost za upravljanje potporom EU-a neproizvodnim ulaganjima. Države članice moraju utvrditi precizne ciljeve i primjenjivati djelotvorne sustave upravljanja i kontrole kako bi zajamčile da su ulaganja za koja se pruža potpora u skladu s pravilima koja se primjenjuju i da su isplativa.

07

Komisija utvrđuje provedbena pravila i smjernice i odobrava nacionalne ili regionalne programe ruralnog razvoja (PRR) u kojima države članice određuju svoje ciljeve u vezi s odabranim mjerama potpore. Komisija prati i nadzire provedbu programa i provjerava primjenjuju li nacionalne uprave u državama članicama djelotvorne sustave upravljanja i kontrole.

08

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. propisano je da stope javne potpore neproizvodnim ulaganjima mogu iznositi do 100 % ukupnih prihvatljivih troškova. U usporedbi s time, na druga neproizvodna ulaganja općenito se primjenjuje stopa potpore od 40 %, primjerice za ulaganja povezana s modernizacijom poljoprivrednih gospodarstava ili ostvarivanjem dodatne vrijednosti poljoprivrednih proizvoda. Te su stope javne potpore ostale nepromijenjene u programskom razdoblju 2014. – 2020.

09

Za neproizvodna ulaganja u programskom razdoblju 2007. – 2013. za održivu uporabu poljoprivrednih zemljišta izdvojeno je otprilike 1014 milijuna eura, tj. 1,5 % javnih financijskih sredstava (EPFRR i nacionalno sufinanciranje, vidi tablicu 1.). Budući da u trenutku izrade izvješća (kraj svibnja 2015.⁵) većina programa ruralnog razvoja još nije bila odobrena, nije moguće navesti iznose rashoda EPFRR-a koji su izdvojeni za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Tablica 1.

Ukupni rashodi EPFRR-a i javni rashodi (EPFRR i nacionalno sufinanciranje) za neproizvodna ulaganja u razdoblju 2007. – 2013. (u eurima)

Mjera | Opis | Isplaćena sredstva | Predviđena sredstva
EPFRR | Javna sredstva | EPFRR | Javna sredstva
216 | Neproizvodna ulaganja | 549 900 632 | 859 331 286 | 610 843 250 | 1 013 996 313

Izvor: Sustav Europske komisije SFC2007 (svibanj 2015.).

1Uvodna izjava 37. iz preambule Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005., str. 1.).

2Mjera ruralnog razvoja 214., „agroekološka plaćanja”, namijenjena je pružanju potpore održivom razvoju ruralnih područja. Plaćanja koja su dodijeljena u okviru ove mjere čine 57 % javnih sredstava za održivu uporabu poljoprivrednih zemljišta. Njima se poljoprivrednike i ostale upravitelje zemljištima potiče na to da se dobrovoljno posvete uvođenju ili nastavku primjene metoda poljoprivredne proizvodnje kojima se štiti i unaprjeđuje okoliš, krajobraze i njihova obilježja, prirodne resurse, tlo i genetsku raznolikost.

3Kako je utvrđeno Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 808/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila primjene Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 227, 31.7.2014., str. 18.).

4„Poljoprivreda, okoliš i klima” odnosi se na novu mjeru ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020., odnosno mjeru 10. Plaćanjima u okviru te mjere nastoji se očuvati i poticati nužne promjene u poljoprivrednim praksama kako bi se ostvario pozitivan doprinos okolišu i klimi.

5Prema sustavu Komisije SFC2014, Komisija je do 29.5.2015. odobrila 51 programski dokument, dok je 67 programskih dokumenata još u postupku odobrenja.

Opseg revizije i revizijski pristup

10

Sud je proveo reviziju isplativosti neproizvodnih ulaganja u doprinošenju cilju EPFRR-a u vezi s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta u programskom razdoblju 2007. – 2013. kako bi iznio preporuke za novo programsko razdoblje. Države članice mogu uzeti u obzir te preporuke pri razvoju provedbenih pravila i postupaka kojima uređuju svoje programe, a može ih upotrijebiti i Komisija, posebno kako bi poboljšala praćenje sustava upravljanja i kontrole u državama članicama.

11

U reviziji je naglasak bio na pružanju odgovora na sljedeće pitanje:

Je li neproizvodnim ulaganjima ostvaren isplativ doprinos održivoj uporabi poljoprivrednih zemljišta?

12

U tom kontekstu, u izvješću Suda daju se odgovori na sljedeća potpitanja:

–Je li se neproizvodnim ulaganjima djelotvorno doprinijelo ostvarivanju agroekoloških ciljeva povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta?

–Jesu li troškovi neproizvodnih ulaganja za koja je pružena potpora bili utemeljeni i opravdani?

–Jesu li Komisija i države članice utvrdile i ispravile nedostatke koji utječu na isplativost neproizvodnih ulaganja u razdoblju 2007. – 2013. kako bi uvele poboljšanja u razdoblju 2014. – 2020.?

13

Revizija je provedena od srpnja 2014. do travnja 2015. U reviziji je naglasak stavljen na programsko razdoblje 2007. – 2013. te je njome obuhvaćeno upravljanje sustavima kontrole u državama članicama u pogledu neproizvodnih ulaganja, kao i uzorak od 28 projekata u kojemu se odražavaju najvažnija neproizvodna ulaganja u četirima državama članicama⁶: Portugalu (kontinentalni dio), Danskoj, Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) i Italiji (Apulija), koje su na početku revizije u rashodima EPFRR-a zauzimale udio od 80 % te u kojima se nalazilo 60 % korisnika mjere 216 (vidi sliku 2.).

Slika 2.

Programsko razdoblje 2007. – 2013. – Izvršeni rashodi EPFRR-a za neproizvodna ulaganja

Izvor: Sustav Europske komisije SFC2007 (ožujak 2014.).

14

Revizijski dokazi prikupljeni su provjerom dokumentacije i revizijskim posjetima upravljačkim tijelima i korisnicima u državama članicama obuhvaćenima revizijom. Sud je za 28 projekata neproizvodnih ulaganja koji su obuhvaćeni revizijom ispitao prihvatljivost i komplementarnost s drugim agroekološkim mjerama ili ciljevima, kao i je li se tim projektima uistinu doprinijelo zadovoljavanju utvrđenih agroekoloških potreba uz opravdane troškove. Rezultati te procjene prikazani su u prilogu II.

6Za potrebe ovog izvješća, pojam „država članica” može označavati zemlju ili regiju u toj zemlji.

Opažanja

Sud je utvrdio da unatoč nedostatcima u postupcima odabira i alatima za praćenje postoje naznake djelotvornosti potpore neproizvodnim ulaganjima

15

Sud je provjerio sustave upravljanja i kontrole u državama članicama obuhvaćenima revizijom i primijenio sljedeće kriterije kako bi procijenio je li se potporom neproizvodnim ulaganjima djelotvorno doprinijelo održivoj uporabi poljoprivrednih zemljišta:

–Države članice trebale bi jasno utvrditi svoje posebne agroekološke potrebe u pogledu održive uporabe poljoprivrednih zemljišta i vrste neproizvodnih ulaganja koja mogu doprinijeti zadovoljavanju tih potreba. Budući da bi neproizvodna ulaganja trebala biti komplementarna drugim relevantnim agroekološkim mjerama i/ili ciljevima, države članice trebale bi voditi računa o toj komplementarnosti tako što će potporu neproizvodnim ulaganjima izravno povezati s tim mjerama i/ili ciljevima.

–Države članice trebale bi djelotvorno primjenjivati kriterije za odabir projekata kako bi usmjerile dostupna financijska sredstva na utvrđene vrste neproizvodnih ulaganja te istodobno zajamčile transparentnost i usklađenost sa zakonskim aktima koji se primjenjuju.

–Države članice trebale bi pratiti provedbu projekata i procjenjivati je li se neproizvodnim ulaganjima za koja je pružena potpora doprinijelo ostvarivanju utvrđenih ekoloških ciljeva.

Na slici 3. se prikazuje intervencijska logika kojom se opisuju navedeni kriteriji.

16

Sud je, osim što je procijenio sustave upravljanja, provjerio i uzorak od 28 projekata neproizvodnih ulaganja (vidi odlomak 13.), programe ruralnog razvoja država članica te relevantne podatke o praćenju i izvješća o evaluaciji.

Slika 3.

Intervencijska logika neproizvodnih ulaganja u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013.

Unatoč širokoj definiciji agroekoloških potreba, države članice pružile su potporu ciljano, ograničavanjem vrsta neproizvodnih ulaganja prihvatljivih za financiranje

17

Kako bi bila djelotvorna, potpora neproizvodnim ulaganjima mora biti usredotočena na zadovoljavanje konkretnih agroekoloških potreba povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta. Sud je utvrdio da su sve države članice definirale svoje agroekološke potrebe u širokim okvirima, ali su ublažile rizik od toga da potpora neće biti pružena ciljano tako što su ograničile vrste neproizvodnih ulaganja koje su prihvatljive za financiranje. Sažeti prikaz agroekoloških potreba i ciljeva te vrsta neproizvodnih ulaganja koji su utvrđeni u pojedinačnim državama članicama obuhvaćenima revizijom prikazuje se u prilogu III. Kako je vidljivo iz priloga, neproizvodna ulaganja koja su države članice odabrale općenito su usklađena s agroekološkim potrebama koje su opisale u svojim programima ruralnog razvoja.

18

Pri razmatranju financijske raspodjele potpore, dvije su države članice učinile korak više u pogledu njezina ciljanog pružanja usmjerivši je uglavnom na projekte koji su povezani s održavanjem i zaštitom krajobraza. U Portugalu je 89 % potpore neproizvodnim ulaganjima bilo povezano s obnovom tradicionalnih suhozida koji služe kao potporanj terasama vinograda u udolini Duero. U Italiji (Apulija) 97 % javne potpore neproizvodnim ulaganjima bilo je povezano s obnovom tradicionalnih suhozida koji su karakteristično obilježje regionalnih poljoprivrednih sustava i krajobraza. Riječ je o primjerima jasne odluke na ciljanu uporabu potpore neproizvodnim ulaganjima kako bi se zadovoljila određena agroekološka potreba.

Sve četiri države članice obuhvaćene revizijom u svojim programima upućuju na komplementarnost potpore neproizvodnim ulaganjima, ali samo su je dvije primijenile na operativnoj razini kako bi potaknule sinergiju s drugim programima potpore

19

Uredbom o EPFRR-u predviđa se da neproizvodna ulaganja imaju komplementarnu ulogu (vidi odlomke 3. i 4.), ali je državama članicama prepušteno da odaberu razinu na kojoj će primijeniti tu komplementarnost. Revizijom je utvrđeno da sve države članice koje su njome obuhvaćene u svojim programima spominju komplementarnost, ali samo su je dvije, odnosno Portugal (kopneni dio) i Ujedinjena Kraljevina (Engleska) definirale na operativnoj razini kako bi uistinu potakle sinergiju među različitim programima potpore zaštiti okoliša. Točnije, navedene države članice povezale su potporu neproizvodnim ulaganjima s mjerom 214. EPFRR-a „agroekološka plaćanja” te su pristup potpori neproizvodnim ulaganjima uvjetovale postojanjem agroekološke obveze povezane s mjerom ruralnog razvoja 214.

20

S druge strane, definicija komplementarnosti u Danskoj i Italiji (Apulija) bila je manje praktična i jasna jer su potporu neproizvodnim ulaganjima povezale s općim agroekološkim ciljevima koji su utvrđeni u njihovim programima ruralnog razvoja (npr. očuvanje krajobraza i zaštita prirodnih resursa), koji su bili obuhvaćeni i drugim mjerama EPFRR-a u okviru osi 2. (vidi sliku 1.). Međutim, nije uspostavljena komplementarnost među različitim mjerama. U okviru 2. prikazuju se primjeri sinergije i nejasne komplementarnosti potpore neproizvodnim ulaganjima.

Okvir 2.

Primjeri komplementarnosti s drugim mjerama/ciljevima

Jedan od uvjeta u okviru programa neproizvodnih ulaganja kojima se podupire obnova suhozida u dolini Duero u Portugalu (kopneni dio) bio je da podnositelji prijava primaju agroekološka plaćanja u okviru mjere 214. Korisnici mjere 214. primaju financijsku potporu za preuzimanje određenog broja agroekoloških obveza. Jedna je od tih obveza da suhozide koji već postoje na njihovim poljoprivrednim gospodarstvima očuvaju u dobrom stanju najmanje pet godina. U takvim je slučajevima potpora neproizvodnim ulaganjima za obnovu suhozida komplementarna s obvezom njihova održavanja, čime te dvije mjere zajedno doprinose ostvarivanju cilja da se važno obilježje krajobraza te regije očuva u dobrom stanju.

„Gospodarenje okolišem” dobrovoljni je program u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) u okviru kojeg se upraviteljima zemljišta nude plaćanja (koja se financiraju iz mjere ruralnog razvoja 214.) ako se obvežu na to da će svojim zemljištem upravljati tako da doprinose ostvarivanju agroekoloških ciljeva. Taj se sustav sastoji od različitih razina te viša razina podrazumijeva veći broj obveza: na primjer, u okviru jedne od njih, „gospodarenje na visokoj razini”, postoji mogućnost financiranja određenih kapitalnih ulaganja (npr. obnova krajobraza i obilježja ili tradicionalnih međa). Potporom neproizvodnim ulaganjima pružaju se financijska sredstva za predmetna kapitalna ulaganja.

Potpora neproizvodnim ulaganjima u Italiji (Apulija) i Danskoj nije bila ograničena na određena područja te je bila povezana s ostvarivanjem općih agroekoloških ciljeva koji su definirani na razini cijele osi 2., kao što su zaštita ruralnih krajobraza i očuvanje biološke raznolikosti te nije bila ograničena na područja s posebnom ekološkom vrijednošću. Jedini uvjet za korisnike u Italiji (Apulija) bio je da obavljaju određenu poljoprivrednu djelatnost, dok su u Danskoj korisnici mogli biti privatne i javne pravne osobe, uključujući vlasnike ili najmodavce poljoprivrednih zemljišta, osim u slučaju podmjere za kupnju zemljišta radi stvaranja močvarnih područja, čiji je korisnik bila država Danska.

21

Sud smatra da se odlukom na uključivanje neproizvodnih ulaganja u okvire drugih mjera ruralnog razvoja kao što je mjera 214. pružila mogućnost jačeg povezivanja s već postojećim agroekološkim obvezama, čime se potiče snažniji učinak sinergije pri ostvarivanju agroekoloških ciljeva.

22

Međutim, takvo uključivanje mjera također vodi do rizika preklapanja potpore ako se jasno ne razgraniči koje se aktivnosti financiraju u okviru pojedinih mjera. To se dogodilo u Portugalu (kopneni dio), gdje je potpora u okviru mjere 214. „agroekološka plaćanja” obuhvaćala sredstva za održavanje/obnovu dijelova suhozida kojima je bila potrebna obnova (zbog lošeg stanja). Slijedom toga, plaćanjima u okviru mjere 214. koja su bila povezana s obvezom održavanja mogli su biti obuhvaćeni i zidovi koje je bilo potrebno održavati i oni koje je bilo potrebno obnoviti. Istodobno je u okviru potpore neproizvodnim ulaganjima bilo moguće zatražiti 100 %-tni povrat troškova za radove na obnovi. To znači da bi stopa potpore za obnovu nekih suhozida objektivno mogla prijeći 100 %. Sud je utvrdio četiri takva slučaja u šest projekata obuhvaćenih revizijskim posjetom u Portugalu.

23

Cjelokupno gledajući, u projektima iz uzorka obuhvaćenim revizijskim posjetima Suda utvrđen je način na koji su države članice odlučile upotrijebiti potporu neproizvodnim ulaganjima te Sud za 16 od 28 projekata obuhvaćenih revizijskim posjetima smatra da su provedeni u sinergiji s drugim mjerama ruralnog razvoja i da je većina projekata (21 od 28) komplementarna s drugim agroekološkim mjerama. Za pojedinosti vidi prilog II.

Nedostatci u postupcima odabira u državama članicama doveli su do pružanja potpore neprihvatljivim neproizvodnim ulaganjima ili onima čiji odabir nije dostatno utemeljen

24

Države članice moraju usmjeriti oskudna javna sredstva na one projekte kojima se najbolje zadovoljavaju nacionalne ili regionalne potrebe, istodobno poštujući važeće propise i načela jednakosti pristupa i transparentnosti. Sud je provjerio postojeće postupke odabira u državama članicama obuhvaćenima revizijom i u svima osim jedne utvrdio nedostatke u pogledu navedenih aspekata. Primjeri se nalaze u okviru 3.

Okvir 3.

Nedostatci koji su utvrđeni u odabiru projekata neproizvodnih ulaganja

(a) Odabir neprihvatljivih ulaganja

Danska

Preliminarne studije (tj. studije izvedivosti) o projektima u vezi s močvarnim područjima smatraju se pojedinačnim neproizvodnim ulaganjima koja se odobravaju zasebno i koja su u ekonomskom smislu neovisna o bilo kojem ulaganju do kojeg može doći u kasnijim fazama. Međutim, člankom 55. Uredbe 1974/2006⁷ propisuje se da su opći troškovi određenog ulaganja prihvatljivi za sufinanciranje samo ako je do povezanog ulaganja uistinu došlo. Sud smatra da se takvim uvjetom štiti načelo ostvarene vrijednosti za uloženi novac s obzirom na to da se njime sprječava trošenje sredstava EU-a na mjere kojima se ne doprinosi ostvarivanju ciljeva programa potpore. Primjer su toga studije izvedivosti koje ne vode do konkretnih ulaganja. U predmetnoj su državi članici prijave za konkretna ulaganja u močvarna područja u konačnici podnesene za manje od polovice financiranih preliminarnih studija. Osim toga, u nekoliko slučajeva unatoč tomu što je zaključak studija izvedivosti bio pozitivan nije došlo do provedbe konkretnih projekata.

Italija (Apulija)

Prema odredbama nacionalnih tijela samo vlasnici poljoprivrednih gospodarstava koji su upisani u registar talijanske gospodarske komore imaju pravo na potporu neproizvodnim ulaganjima. Sud je utvrdio da troje od šest korisnika obuhvaćenih terenskim posjetima nije ispunjavalo taj uvjet te stoga nisu trebali imati pravo na potporu neproizvodnim ulaganjima.

(b) Nedovoljno transparentan odabir projekata

Ujedinjena Kraljevina (Engleska)

Nacionalna tijela utvrđuju potencijalna poljoprivredna gospodarstva kojima se može pružiti potpora. U tu se svrhu koriste unaprijed utvrđenim popisom poljoprivrednih gospodarstva koja su razvrstana prema svojem potencijalu da ostvare učinak na okoliš, nakon čega slijedi pregovarački postupak između nacionalnih tijela i mogućih korisnika. Međutim, nisu bile dostupne informacije o osnovi na temelju koje su gospodarstva razvrstana ili procjeni prednosti pojedinačnih prijava. Osim toga, programska dokumentacija ukazuje na to da je odluka o uključivanju dodatnih prijedloga za upravljanje zemljištima bila prepuštena nacionalnim službenicima.

Danska

Prijave za potporu neproizvodnim ulaganjima za kolektivne nasade upravljačkim tijelima podnosi gotovo isključivo nacionalna udruga vlasnika i zakupnika zemljišta. Nacionalna udruga na temelju vlastitih kriterija odlučuje o tome koje će lokalno udruženje sudjelovati u dostavljenim projektima te konačno i o tome kojim će se projektima pružiti potpora. Osim toga, nacionalno udruženje sudjeluje u savjetodavnom odboru koji odlučuje o relativnom prioritetu podnesenih prijava. Prema mišljenju Suda to čini potencijalni sukob interesa.

(c) Neodgovarajuća provjera ključnih kriterija odabira

Italija (Apulija)

U okviru poziva na podnošenje prijedloga za 2009. u vezi s potporom neproizvodnim ulaganjima za obnovu suhozida odobrene su 602 od 3887 dostavljenih prijava čija je ukupna vrijednost javnih rashoda 42,7 milijuna eura. Prema kriterijima za određivanje prioriteta bilo je moguće dodijeliti najviše sedam bodova. Isključene su sve prijave kojima je dodijeljeno manje od šest bodova.

Jedan od odlučujućih kriterija za davanje prioriteta bio je da je gospodarstvo klasificirano kao gospodarstvo s visokom vrijednošću za okoliš i krajobraz te da ima maslinike. Podnositeljima prijava koji su ispunjavali taj kriterij dodjeljivalo se dva boda, što je imalo odlučujuću ulogu u tome hoće li se prijava isključiti.

Nacionalna tijela nisu neovisno provjerila usklađenost s tim kriterijem, već je taj zadatak povjeren udrugama proizvođača koje su morale potvrditi da su njihovi pridruženi članovi ispunjavali predmetni kriterij.

Nije bilo relevantnih informacija o tome što je ostvareno potporom EU-a neproizvodnim ulaganjima na razini EU-a i država članica…

25

Praćenje i evaluacija ključni su alat za jamčenje toga da se potpora EPFRR-a neproizvodnim ulaganjima troši kvalitetno. Uredbom o ruralnom razvoju za razdoblje 2007. – 2013. uveden je „zajednički okvir praćenja i evaluacije” (ZOPE). U tom se okviru upotrebljavaju zajednički pokazatelji čiji je cilj zabilježiti napredak u ostvarivanju ciljeva ruralnog razvoja na način kojim se omogućuje pojedinačna usporedba svih programa ruralnog razvoja i objedinjavanje podataka. Budući da se zajedničkim pokazateljima ne mogu u cijelosti obuhvatiti svi učinci pojedinačnih programa potpore, države članice također mogu utvrditi određen broj dodatnih pokazatelja.

26

Sud je utvrdio nekoliko nedostataka u praćenju i evaluaciji koji su doveli do toga da općenito nisu bile dostupne relevantne informacije o rezultatima koji su ostvareni neproizvodnim ulaganjima, posebno kad je riječ o mjeri u kojoj su neproizvodna ulaganja doprinijela ostvarivanju agroekoloških ciljeva povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta.

27

Države članice u prvom redu u fazi izrade programa nisu utvrdile dodatne osnovne pokazatelje za potporu neproizvodnim ulaganjima. Uporaba dodatnih osnovnih pokazatelja omogućila bi određivanje konteksta koji daje jasniju sliku toga kako su raspodijeljena sredstva za potporu neproizvodnim ulaganjima, kao i njihovu usporedbu s doprinosom potpore neproizvodnim ulaganjima na kraju predmetnog razdoblja. U okviru 4. opisuje se primjer načina na koji bi se osnovnim pokazateljima moglo olakšati mjerenje rezultata koji su postignuti potporom neproizvodnim ulaganjima.

Okvir 4.

Primjeri mogućih osnovnih pokazatelja

Italija (Apulija) i Portugal (kopneni dio)

Najvažnija vrsta neproizvodnih ulaganja utvrđenih u programu ruralnog razvoja bila je obnova suhozida (97 % ukupne javne potpore u Apuliji, 89 % u Portugalu). Međutim, nacionalna tijela nisu utvrdila osnovno stanje u pogledu ukupnog broja suhozida u područjima obuhvaćenima tom vrstom potpore neproizvodnim ulaganjima, broj suhozida za koje je na početku programskog razdoblja utvrđena potreba za održavanjem, kao ni ciljnu količinu suhozida koje je potrebno obnoviti do kraja programskog razdoblja, čime bi se dalo jasniju sliku važnosti i djelotvornosti resursa koji su dodijeljeni za tu vrstu neproizvodnih ulaganja.

28

Nadalje, zajedničkim pokazateljima ZOPE-a mjere se podatci o uloženim sredstvima i izlaznim proizvodima, kao što je iznos javnih rashoda, broj poljoprivrednih gospodarstava koja primaju potporu i ukupna visina ulaganja, ali oni nipošto ne odgovaraju svojoj svrsi kad se pokušava procijeniti učinak određene mjere ulaganja kao što je potpora neproizvodnim ulaganjima. Slično tomu, zajedničkim pokazateljem rezultata koji je utvrđen za potporu neproizvodnim ulaganja uzima se u obzir i površina zemljišta (koja se mjeri u hektarima) obuhvaćenih uspješnim programima upravljanja zemljištima pa stoga takav pokazatelj nije koristan za dovođenje rezultata ili ostvarenog doprinosa u vezu s određenom mjerom ulaganja.

29

Unatoč tomu što zajednički pokazatelji rezultata nisu bili prikladni, što je izričito zapaženo u programima ruralnog razvoja za Portugal (kopneni dio) i Ujedinjenu Kraljevinu (Engleska), države članice obuhvaćene revizijom nisu utvrdile dodatne pokazatelje kako bi obuhvatile navedene informacije koje imaju važnu ulogu kad je riječ o potpori neproizvodnim ulaganjima.

30

Evaluacija je još jedan od mogućih izvora relevantnih informacijama o rezultatima. Za razliku od redovitog ispitivanja koje se obavlja praćenjem, evaluacija je redovito prikupljanje i analiza dokaza, uključujući informacije prikupljene u svrhu praćenja. U vrijeme revizije bile su dostupne samo srednjoročne evaluacije provedene približno u sredini razdoblja. Provjerom predmetnih izvješća o evaluaciji pokazalo se da njima nisu pružene relevantne informacije o rezultatima koji su postignuti potporom neproizvodnim ulaganjima. Razlog tomu uglavnom leži u kasnom početku provedbe, zajedno s nedostatkom relevantnih informacija o praćenju. Štoviše, Komisija je u okviru provjere pojedinačnih srednjoročnih evaluacija koju je provela ukazala na nisku razinu dostupnosti i cjelovitosti podataka o praćenju. U okviru 5. navode se primjeri ograničene količine informacija o uspješnosti potpore neproizvodnim ulaganjima.

Okvir 5.

Primjeri potpore neproizvodnim ulaganjima ili upućivanja na nju u izvješćima o srednjoročnoj evaluaciji

U slučaju Portugala (kopneni dio) srednjoročna evaluacija nije sadržavala nikakva upućivanja na neproizvodna ulaganja zbog toga što se kasno počelo s provedbom mjere.

Kad je riječ o Italiji (Apulija), u srednjoročnoj evaluaciji navode se informacije o ishodu potpore neproizvodnim ulaganjima i njezinoj vezi s koristima za okoliš. Međutim, u trenutku provedbe srednjoročne evaluacije još nije bilo došlo do isplate rashoda, što ukazuje na to da su u izvješću ponovljene koristi za okoliš koje su navedene u programu ruralnog razvoja i u izvješću o ex ante evaluaciji.

Za Dansku se u srednjoročnoj evaluaciji navodi da su nacionalne mjere za provedbu potpore neproizvodnim ulaganjima imale nedostatke u pogledu utvrđivanja operativnih ciljeva.

Kad je riječ o Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska), srednjoročna evaluacija sadržavala je posebnu preporuku o potrebi da se utvrde novi pokazatelji kojima će se moći procijeniti djelotvornost i relevantnost potpore neproizvodnim ulaganjima.

31

Nacionalna tijela zbog navedenih pitanja nisu mogla doći do korisnih zaključaka o tome koliko je potpora neproizvodnim ulaganjima bila uspješna i djelotvorna u davanju doprinosa ostvarenju drugih ekoloških mjera ili ciljeva. To bi, na primjer, moglo dovesti do toga da države članice koje potporu neproizvodnim ulaganjima dodjeljuju samo korisnicima drugih mjera ruralnog razvoja, kao što su agroekološka plaćanja, objedine procjenu obaju mjera pretpostavljajući da uspješnost drugih mjera na određeni način ukazuje na to da su neproizvodna ulaganja jednako uspješna, unatoč tomu što ne postoje objektivni podatci o ishodu potpore neproizvodnim ulaganjima (vidi okvir 6.).

Okvir 6.

Primjer objedinjene procjene

Nacionalna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) navela su da su pri procjeni uspješnosti potpore neproizvodnim ulaganjima u obzir uzela zajedničku uspješnost dviju mjera (mjere 214. u vezi s agroekološkim plaćanjima i mjere 216. u vezi s neproizvodnim ulaganjima). Međutim, pružanje dokaza o tome kako je potpora neproizvodnim ulaganjima doprinijela dugoročnijim koristima u pogledu agroekoloških obveza otežano je zbog nedostatka konkretnih ciljeva i pokazatelja za neproizvodna ulaganja.

…no Sud je utvrdio da postoje naznake da je 71 % neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijom doprinijelo ciljevima povezanima s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta

32

Kao što je navedeno u odlomku 13., Sud je ispitao uzorak od 28 projekata neproizvodnih ulaganja. Kako bi procijenio je li se tim projektima djelotvorno doprinijelo održivoj uporabi poljoprivrednih zemljišta, Sud je procijenio sljedeće:

–jesu li projekti zadovoljavali uvjete prihvatljivosti za potporu EPFRR-a,

–jesu li usmjereni na agroekološke potrebe koje su države članice iskazale u svojim programima ruralnog razvoja i ostvarenje ciljeva povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih gospodarstva,

–jesu li povezana ulaganja provedena u skladu s planovima i jesu li bila održiva do trenutka revizijskih posjeta. U prilogu II. iznose se rezultati te procjene po pojedinačnim projektima zajedno s analizom opravdanosti njihovih troškova, o kojoj je riječ u sljedećem odjeljku.

33

Kad je riječ o prihvatljivosti, Sud je utvrdio da četiri projekta već u trenutku podnošenja prijave nisu ispunjavala uvjete prihvatljivosti (vidi okvir 3.). Osim toga, Sud je utvrdio da tri projekta nisu ispunjavala uvjete prihvatljivosti zbog pitanja koja su se pojavila tijekom njihove provedbe. S obzirom na to da se tim projektima, kojih je bilo sedam (tj. 25 %), nije trebala pružiti potpora iz financijskih sredstava EPFRR-a, Sud smatra da se njima nije doprinijelo ostvarivanju ciljeva mjere.

34

Sud je pronašao dokaze koji ukazuju na to da je 20 od preostalog 21 projekta bilo usmjereno na zadovoljavanje utvrđenih agroekoloških potreba. Najčešće su obuhvaćene potrebe u pogledu zaštite krajobraza i biološke raznolikosti. Povrh toga, projekti su provedeni u skladu s planovima te su bili održivi u trenutku revizijskih posjeta. Općenito govoreći, Sud je pronašao naznake toga da je 20 od 28 ispitanih projekata (71 %) doprinijelo ostvarivanju agroekoloških ciljeva povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta.

Troškovi neproizvodnih ulaganja kojima je pružena potpora u državama članicama obuhvaćenima revizijom često su bili neopravdano visoki ili nedostatno utemeljeni

35

Kako bi se dao isplativ doprinos održivoj uporabi poljoprivrednih zemljišta, neproizvodnim ulaganjima nije dovoljno samo zadovoljiti povezane agroekološke potrebe, već je to potrebno učiniti uz opravdane troškove. Osim toga, uzimajući u obzir da je udio troškova ulaganja koji se financiraju javnim sredstvima veći (i do 100 %) nego za druge mjere ulaganja u okviru EPFRR-a, korisnici neproizvodnih ulaganja mogu imati manje poticaja da ograniče svoje troškove. Države članice stoga bi posebno trebale posvetiti pozornost jamčenju toga da se troškovi ulaganja nadoknade samo ako su opravdani i dostatno utemeljeni.

36

Kao što je navedeno u odlomku 3., javna potpora neproizvodnim ulaganjima dodjeljuje se u svrhu pružanja financijskog poticaja korisnicima kako bi vršili ulaganja kojima se ne ostvaruje bitan povrat, ali koja imaju povoljan učinak na okoliš. Stoga stopa potpore može iznositi i do 100 % prihvatljivih rashoda za neproizvodna ulaganja. S obzirom na to da gotovo svaka vrsta ulaganja ima potencijal za ostvarivanje izravne ili neizravne ekonomske koristi, u propisima koji se primjenjuju navodi se da korisnik na temelju neproizvodnih ulaganja ne bi trebao ostvariti znatan ekonomski povrat. Međutim, Komisija nije pružila smjernice o tome što čini znatan ekonomski povrat, kao ni način na koji bi ga države članice trebale procijeniti.

37

Sud smatra da bi, kako bi se poštovalo načelo ekonomičnosti, države članice pri utvrđivanju iznosa javnih sredstava koja će se dodijeliti operacijama u okviru potpore neproizvodnim ulaganjima trebale uzeti u obzir sve elemente kojima se ostvaruje zarada ili vraća ulaganje⁸. Tu je stopu potpore potrebno odrediti vodeći računa o važnosti elemenata kojima se ostvaruje zarada ili očekivanih agronomskih koristi, u rasponu između stope financiranja za uobičajena proizvodna ulaganja, koja u pravilu iznosi 40 %, i najveće stope koja je dopuštena za neproizvodna ulaganja i iznosi 100 %.

38

Sud je ispitao stope javne potpore koje su četiri posjećene države članice primjenjivale na neproizvodna ulaganja i procijenio jesu li te stope prilagođene kako bi se njima uzelo u obzir sva proizvodna obilježja u uzorku od 28 projekata neproizvodnih ulaganja. Osim toga, Sud je procijenio i opravdanost troškova tih neproizvodnih ulaganja. Sud je općenito utvrdio da je većina neproizvodnih ulaganja u stvarnosti imala određena proizvodna obilježja, ali države članice ta obilježja nisu uzele u obzir i nisu smanjile visoke stope korištenih javnih sredstava. Sud je također utvrdio sustavne probleme u jamčenju opravdanosti troškova u svim državama članicama.

Stopa financiranja neproizvodnih ulaganja javnim sredstvima često je visoka iako se ponekad određenim elementima tih ulaganja ostvaruje zarada

39

Sve države članice obuhvaćene revizijom odredile su posebne stope za potporu neproizvodnim ulaganjima. Portugal (kopneni dio) i Italija (Apulija) utvrdili su stopu potpore od 100 % prihvatljivih rashoda, dok su Danska i Ujedinjena Kraljevina (Engleska) odredile posebne stope za pojedinačne vrste neproizvodnih ulaganja, od 50 % za neproizvodna ulaganja s elementima kojima se ostvaruje zarada do 100 % za ulaganja bez takvih elemenata. Primjeri prilagodbe stope potpore uključuju projekte za postavljanje ograda koji se sufinanciraju po stopi od 50 % u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska), projekte za obnovu živice koji se sufinanciraju po stopi od 60 % u Danskoj i Ujedinjenoj Kraljevini, te projekte koji se sufinanciraju po stopi od 100 %, kao što su projekti preobrazbe zemljišta u vrištine (Ujedinjena Kraljevina) ili u okviru kojih država kupuje zemljište kako bi ga pretvorila u močvarno područje (Danska).

40

Sud smatra da se jedino u okviru programa ruralnog razvoja za Ujedinjenu Kraljevinu (Engleska) pri utvrđivanju pojedinačnih stopa potpore za svaki oblik neproizvodnog ulaganja vodilo računa o aspektima kao što su očekivane ekološke i agronomske koristi ili neuspjeh na tržištu.

41

Međutim, Sud je u svim posjećenim državama članicama uočio neproizvodna ulaganja za koja se pri utvrđivanju stope potpore nije vodilo računa o elementima kojima se ostvaruje zarada, već su dodijeljene najveće moguće stope potpore. Sud smatra da se time narušava načelo ekonomičnosti jer dolazi do toga da se preplaćuje određena vrsta robe koja bi se s obzirom na udio koristi koje nosi korisnicima i/ili povezanim tijelima mogla nabaviti i po nižoj cijeni:

–U Portugalu (kopneni dio) je najveći udio potpore neproizvodnim ulaganjima činila obnova suhozida koji služe kao potporanj poljoprivrednim zemljištima na terasama udoline Duero (89 % ukupnih rashoda za predmetnu mjeru). Stopa potpore utvrđena je na 100 % prihvatljivih rashoda uz najveći mogući iznos od 70 000 eura po poljoprivrednom gospodarstvu. Sud smatra da takva vrsta neproizvodnog ulaganja ima proizvodna obilježja jer ti zidovi imaju strukturnu ulogu u poljoprivrednom sustavu zemljišta na terasama koji se primjenjivao na području ulaganja, što znači da u slučaju takva poljoprivrednog sustava obilježje krajobraza nije jedini poticaj za ulaganje. Stopa potpore u Portugalu (kopneni dio) bila je vrlo visoka u odnosu na stopu potpore za projekte u vezi sa suhozidima u Ujedinjenoj Kraljevini, koja je tamo iznosila 60 %.

–Osim toga, Sud je utvrdio da je u jednom od šest neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijskim posjetima potpora koja je bila namijenjena tradicionalnim poljoprivrednim strukturama upotrijebljena kao potpora netradicionalnoj strukturi koja je korištena za poljoprivredne djelatnosti.

–Najveći udio u potpori neproizvodnim ulaganjima u Italiji (Apulija) činila je obnova suhozida kojima se razgraničavaju poljoprivredne parcele (97 % ukupnih rashoda za predmetnu mjeru). Stopa potpore iznosila je 100 % prihvatljivih rashoda te nije bila dodatno ograničena u prvoj fazi podnošenja prijava. U kasnijim je fazama gornja granica rashoda utvrđena na 100 000 eura. Sud smatra da takva vrsta neproizvodnog ulaganja ima proizvodna obilježja jer se ti kameni zidovi koriste kao ograde za ograničavanje ispaše stoke na određeno područje kako bi se spriječilo da susjedna stoka ili divlje životinje oštete nasade. Stopa potpore u Italiji (Apulija) bila je vrlo visoka u odnosu na stopu potpore u Ujedinjenoj Kraljevini, gdje su projekti u vezi sa suhozidima sufinancirani po stopi od 50 %.

–Unatoč tomu što je u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) utvrđena metodologija kojom je omogućeno da se pri utvrđivanju stope potpore uzme u obzir stupanj ekonomskog učinka neproizvodnih ulaganja kojima se pruža potpora, Sud je utvrdio da su korisnici i/ili povezana tijela ostvarili znatne ekonomske koristi u 4 od 10 projekata obuhvaćenih terenskim posjetima, a sva su četiri projekta financirana po stopi od 100 %. U dva slučaja povezana s obnovom degradiranih tresetišta⁹ korisnici su provodili projekte u partnerstvu s dvama poduzećima za vodoopskrbu. Predmetna dva projekta nalazila su se na slivnim područjima dvaju spremnika za vodu kojima su upravljala ta poduzeća. Gospodarski interes tih poduzeća temeljio se na smanjenju troškova pročišćavanja vode do kojeg bi došlo zahvaljujući predmetnim neproizvodnim ulaganjima. Iako su ti projekti obuhvaćeni područjem primjene potpore neproizvodnim ulaganjima, pri utvrđivanju stope potpore trebalo je voditi računa o osobnom gospodarskom interesu navedenih tvrtki.

–U jednom je drugom slučaju korisnik potporu najvećim dijelom iskoristio za kupnju opreme koju je koristio za obavljanje svojih gospodarskih aktivnosti povezanih s vlasništvom šume. Četvrti se slučaj odnosi na obnovu povijesnih zgrada na posjedu u okviru kojeg jedan korisnik pruža usluge smještaja s noćenjem i doručkom. Stopa potpore tim dvama projektima bila je znatno veća od stope koju bi primili u slučaju proizvodnih ulaganja u druge mjere ruralnog razvoja koje su predviđene za sličnu vrstu projekata.

–Unatoč tomu što su nacionalna tijela u Danskoj propisala da stope potpore za neproizvodna ulaganja povezana s komercijalnim poslovanjem trebaju biti niže od 75 %, Sud je utvrdio da se u slučaju 2 od 6 projekata obuhvaćenih revizijskim posjetima radilo o projektima u vezi s ispašom koji su primili standardnu stopu potpore od 75 % iako su bili povezani s komercijalnim poslovanjem. Ti su projekti između ostaloga uključivali postavljanje ograde ili oblikovanje/proširivanje područja za ispašu njihove stoke koja je do tada bila smještena u stajama, što je dovelo do rasta broja stoke koja se uzgaja ili najma dodatnih područja za ispašu.

Države članice obuhvaćene revizijom financirale su ulaganja čiji su troškovi bili pretjerano visoki ili nedostatno utemeljeni

42

Sud je provjerio postupke koje su države članice uspostavile kako bi zajamčile opravdanost troškova neproizvodnih ulaganja kojima je pružena potpora. Revizori su utvrdili nedostatke u svim četirima državama članicama koje su posjetili.

43

Kad je riječ o suhozidima koji služe kao potporanj poljoprivrednim zemljištima u udolini Duero u Portugalu (89 % potpore neproizvodnim ulaganjima), nacionalna tijela utvrdila su gornju granicu jediničnih troškova koja je bila pretjerano visoka u usporedbi s neovisnim referentnim vrijednostima¹⁰ ili sličnim oblicima neproizvodnih ulaganja u drugim državama članicama (vidi okvir 7.).

44

Osim toga, Sud je utvrdio da u 3 od 6 projekata obuhvaćenih terenskim posjetima u Portugalu nije bio zadovoljen jedan od uvjeta prihvatljivosti u vezi s potrebom za javnim radovima u okviru neproizvodnih ulaganja u skladu s kojim izvođač koji obavlja radove mora imati dozvolu za rad. Sud je daljnjim ispitivanjem utvrdio da se isti problem u vezi s prihvatljivošću javlja i u dokumentaciji dodatnih 12 od 20 korisnika. Praćenjem koje su nacionalna tijela provela u ograničenoj mjeri pokazalo se da su izvođači koje je pet korisnika angažiralo bili povezani s ukupno 79 sličnih slučajeva.

Okvir 7.

Primjeri neopravdano visokih troškova – Portugal (kopneni dio)

Nacionalna tijela utvrdila su gornju granicu prihvatljivih jediničnih troškova od 250 eura po kubnom metru za izgradnju suhozida koji služe kao potporanj poljoprivrednim zemljištima. Prema podatcima nacionalnih tijela, korisnicima je prosječno isplaćen trošak u visini od 198 eura po kubnom metru. Neovisne referentne vrijednosti stručnjaka, kao što su referentni troškovi nacionalnog udruženja građevinskih poduzeća, ukazuju na to da bi jedinični troškovi sličnih vrsta radova trebali iznositi 75 eura po kubnom metru.

U slučajevima kad su suhozidi korišteni samo kao međe, što čini drugu vrstu neproizvodnih ulaganja, utvrđena gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova u visini od 150 eura po kubnom metru može se usporediti sa sličnim neproizvodnim ulaganjima u Italiji (Apulija), gdje je gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova u prvom pozivu na podnošenje prijava iznosila 75 eura po kubnom metru, a u drugom je pozivu smanjena na 61 euro po kubnom metru. Gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) iznosila je 75 eura po linearnom metru.

45

U okviru postupaka provjere troškova koji su uspostavljeni u Danskoj nije bilo nužno provjeriti svu popratnu dokumentaciju. Štoviše, smatralo se dovoljnim da revizor koji provodi reviziju nad korisnikom da izjavu o usklađenosti s pravilima o zaštiti okoliša i zakonskim propisima, uključujući javnu nabavu. Slično tomu, danska tijela do kraja 2013. nisu provjeravala jesu li korisnici uistinu i podmirili dostavljene račune prije nego što su za njih podnijeli zahtjev za plaćanje. Sud je također utvrdio da nacionalna tijela nisu provjeravala jesu li korisnici u zahtjeve za plaćanja uključivali porez na dodanu vrijednost koji se može odbiti, koji ne zadovoljava uvjete prihvatljivosti. Slijedom toga, u jednom od šest neproizvodnih ulaganja koja je Sud ispitao u Danskoj došlo je do nadoknade poreza na dodanu vrijednost koji se može odbiti, čija je vrijednost iznosila 20 % ukupnih prijavljenih troškova ulaganja. Krajem 2013. uveden je novi postupak provjere troškova, ali Sud nije pronašao nijedan dokument, kao što je radni nalog ili službena obavijest osoblju, kojim bi se dokazala provedba tog novog postupka.

46

U Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) Sud je, u odgovarajućim slučajevima, provjerio natječajnu dokumentaciju i ugovore o pružanju usluga između korisnika i trećih strana u vezi s provedbom 10 projekata ulaganja. Sud je utvrdio primjere u kojima su konačni ostvareni troškovi bili viši nego što bi bili troškovi alternativnih mogućnosti koje su se predlagale. Drugi su primjeri uključivali slučajeve u kojima se pri analizi ponuda nije obavljala usporedba s referentnim vrijednostima kako bi se umanjio rizik od toga da se dodijeli ugovor za ponudu koja je precijenjena (vidi okvir 8.). Osim toga, nacionalna tijela nisu obavljala fizičke posjete, što čini nedostatak u pogledu jamčenja toga da su neproizvodna ulaganja kojima je pružena potpora uistinu i izvršena te da je njima ostvarena vrijednost za uloženi novac, posebno ako se u obzir uzmu visoke stope potpore i nedostatak odvraćajućeg čimbenika, primjerice da korisnici snose znatan udio financiranja.

Okvir 8.

Primjeri neopravdano visokih troškova – Ujedinjena Kraljevina (Engleska)

Natječajna dokumentacija u tri od deset projekata obuhvaćenih terenskim posjetima ukazuje na to da su troškovi neproizvodnih ulaganja bili viši nego što je bilo potrebno s obzirom na to da su bile dostupne i druge, povoljnije alternative. Primjeri toga uključuju usluge zračnog prijevoza za koje su troškovi odabrane ponude bila 65 % veći nego što bi bili troškovi drugog ponuditelja, usluge krčenja i pripreme tla za koji su troškovi bili veći za 139 % te obnovu povijesnog objekta s troškovima većima za 31 %.

U trima drugim projektima obuhvaćenim terenskim posjetima odabrane su ponude s najmanjim troškovima. Međutim, s obzirom na to da nije postojao referentni sustav za procjenu opravdanosti troškova, rizik od neopravdanih troškova nije ublažen u slučajevima u kojima je, na primjer, vrijednost svih ponuda za određeno neproizvodno ulaganje bila precijenjena.

47

Revizijom je utvrđeno da su troškovi neproizvodnih ulaganja za suhozide u Italiji (Apulija) redovito zadovoljavali gornju granicu prihvatljivih jediničnih troškova. Iako je Sud pronašao samo naznake toga da su gornje granice prihvatljivih jediničnih troškova postavljene visoko, lako je zaključiti da je, s obzirom na to da se projekti neproizvodnih ulaganja provode u različitim uvjetima koji ovise o geografskom položaju (planinsko područje ili ravnice), pristupačnosti ili uvjetima zemljišta, potrebno razlikovati barem neke troškove ulaganja (vidi okvir 9.).

48

Osim toga, računi koje su dostavili korisnici četiriju od šest neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijskim posjetima u Italiji (Apulija) nisu sadržavali dovoljno informacija da bi potvrdili količinu obnovljenih suhozida i mjesto obavljanja radova. Stoga nacionalna tijela nisu mogla zajamčiti opravdanost troškova ili stvarnu provedbu radnji za koje je pružena potpora.

Okvir 9.

Primjeri neopravdano visokih troškova – Italija (Apulija)

U skladu s uvjetima za potporu za suhozide, korisnici su troškove radova mogli djelomično opravdati korištenjem vlastitih radnih snaga. Preostali troškovi morali su nastati radom vanjskih izvođača, a povezane je rashode bilo potrebno potkrijepiti računima. Jedini uvjet za uporabu natječajnog postupka pri odabiru vanjskih izvođača bilo je sustavno pridržavanje gornje granice prihvatljivih troškova za neproizvodna ulaganja.

Jedna od naznaka da je gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova za suhozide postavljena previsoko je to što je gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova za poziv na podnošenje prijava za 2011. bila manja za 23 % u odnosu na granicu za poziv za 2009. Unatoč tom smanjenju, potražnja za potporom neproizvodnim ulaganjima bila je veća od dostupnih financijskih sredstava.

Nedostatak konkurentnosti u natječajima u spoju sa sustavnim usklađivanjem troškova s visoko postavljenom gornjom granicom prihvatljivih jediničnih troškova sa sobom nosi rizik da potpora neće biti isplativa.

U većini neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud postojali su problemi u pogledu opravdanosti troškova

49

U prilogu II. navode se detaljne informacije o 28 projekata koji su obuhvaćeni terenskim posjetima, kao i pojedinačne procjene toga jesu li ti projekti uključivali proizvodna obilježja te jesu li troškovi bili opravdani. Prikazuje se i ukupna procjenu njihove isplativosti koju je obavio Sud.

50

Kako je navedeno u odlomku 34., 71 % projekata obuhvaćenih revizijom djelotvorno je doprinijelo ostvarenju ciljeva povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta. Međutim, Sud je utvrdio da postoje naznake da su troškovi u 75 % tih projekata bili neopravdani. Kombinirana analiza djelotvornosti i opravdanosti troškova ukazuje na to da je cjelokupno samo 5 od 28 neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijom (tj. 18 %) dalo isplativ doprinos ostvarenju agroekoloških ciljeva. Problemi u pogledu opravdanosti troškova ulaganja ne odnose se nužno samo na predmetni uzorak projekata, s obzirom na to da su navedeni slučajevi utvrđeni na temelju nedostataka u sustavima kontrole država članica koji su opisani u odlomcima 41. – 48.

Nedostatci u pogledu isplativosti potpore neproizvodnim ulaganjima u razdoblju 2007. – 2013. još nisu bili ispravljeni na početku razdoblja 2014. – 2020.

51

Od stupanja na snagu novog višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. države članice koje žele primati sredstva EPFRR-a moraju svoje nove programe ruralnog razvoja predstaviti Komisiji te ih ona mora odobriti. Time se Komisiji i državama članicama pružila jedinstvena prilika da otklone dotadašnje nedostatke u vezi s upravljanjem potporom neproizvodnim ulaganjima, povezanom izradom programa te njezinim praćenjem i evaluacijom. Važnost toga još je veća ako se uzme u obzir da će raspon ulaganja koja ispunjavaju uvjete za potporu u državama članicama obuhvaćenim revizijom ostati nepromijenjen ili se povećati¹¹.

52

Sud je procijenio mjeru u kojoj su Komisija i posjećene države članice utvrdile i ispravile nedostatke koji su istaknuti u dva prethodna odjeljka ovog izvješća s ciljem povećavanja isplativosti neproizvodnih ulaganja u novom programskom razdoblju. Ta se procjena temelji na informacijama u četirima programima ruralnog razvoja nad kojima je provedena revizija¹², provedbenim pravilima, smjernicama te postupcima upravljanja i kontrole koji su bili dostupni u trenutku provedbe revizije. Osim toga, Sud je provjerio komunikaciju Komisije i četiriju država članica koja je uslijedila nakon što je Komisija provjerila nacrte programa ruralnog razvoja koje su izradile države članice. Dokazi koje je Sud prikupio općenito ukazuju na to da u pogledu većine nedostataka koje je Sud utvrdio nisu još bile poduzete korektivne mjere (vidi odlomke 60. – 71.).

53

Ograničena mjera poboljšanja koja je do sada zapažena može se između ostaloga objasniti time što Komisija i države članice nisu učinile dovoljno kako bi pravodobno utvrdile moguće nedostatke. Nacionalna tijela posebice nisu u dovoljnoj mjeri analizirala uzroke nepravilnosti koje su uočila u okviru provjera koje su provodila kako bi poboljšala upravljanje programima.

54

Terenske provjere koje su obavila nacionalna tijela¹³ ukazala su na veliku učestalost nepravilnosti. U 50 % projekata koje su ispitala nacionalna tijela u Portugalu (kopneni dio) postojale su nepravilnosti ili je krajnja uporaba neproizvodnog ulaganja imala izrazito proizvodna obilježja (npr. ostvaren je povrat). Nepravilnosti su postojale u 27 % neproizvodnih ulaganja koja su ispitala nacionalna tijela u Italiji (Apulija), dok se u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) pravila u vezi s potporom neproizvodnim ulaganjima nije pridržavalo u otprilike 10 % slučajeva. Sud nije raspolagao podatcima o kontrolama koje su provodila nadležna tijela u Danskoj¹⁴.

55

Međutim, osim u Danskoj, nadležna tijela u državama članicama u maloj su mjeri iskoristila utvrđene nepravilnosti. Uglavnom su ih upotrijebila kako bi smanjila iznose plaćanja korisnicima kod kojih su utvrđene nepravilnosti, ali nisu analizirala njihove uzroke kako bi utvrdila aspekte upravljanja programom koje je potrebno unaprijediti.

56

Odgovornost je Komisije da nadzire pravilnu provedbu programa neproizvodnih ulaganja u državama članicama. U tom pogledu revizijski posjeti imaju ključnu ulogu pri utvrđivanju nedostataka koji utječu na provedbu postupaka upravljanja (npr. odabir projekata, provjere opravdanosti troškova, prikupljanje pouzdanih podataka o praćenju i sl.), s obzirom na to da te nedostatke nije moguće utvrditi provjerom dokumentacije. Međutim, Sud je utvrdio da je Komisija svoje revizije provela prekasno da bi pomogla državama članicama s utvrđivanjem i ispravljanjem nedostataka koji su uočeni tijekom provedbenog razdoblja 2007. – 2013. Osim toga, u trenutku kad je Komisija provjeravala i odobravala programe ruralnog razvoja za razdoblje 2014. –2020., Italija (Apulija) je bila jedina država članica obuhvaćena revizijom za koju su bili dostupni rezultati predmetnih revizija¹⁵. To znači da Komisija nije mogla upotrijebiti konačne rezultate tih revizija kako bi od država članica zatražila da se u njihovim novim programima ruralnog razvoja odraze potrebne korektivne mjere prije nego što ih odobri. Nakon što Komisija odobri određeni program ruralnog razvoja, sredstva EU-a stavljaju se na raspolaganje predmetnoj državi članici te Komisiji postaje teže zajamčiti da će države članice pravodobno poduzeti potrebne korektivne mjere¹⁶.

57

U tablici 2. vidljivo je da za tri od četiri države članice nad kojima je provedena revizija predmetni rezultati nisu bili dostupni prije odobrenja novih programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020.

Tablica 2.

Vrijeme provedbe revizija Komisije nad neproizvodnim ulaganjima u odnosu na datume odobrenja programa ruralnih razvoja za razdoblje 2014. – 2020.

Država članica | Vrijeme u koje je Komisija provela reviziju | Status revizije | Vrijeme odobrenja programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020.
Portugal (kopneni dio) | veljača 2014. | u tijeku | prosinac 2014.
Ujedinjena Kraljevina (Engleska) | lipanj 2014. | u tijeku | veljača 2015.
Danska | listopad 2014. | u tijeku | prosinac 2014.

58

Komisija i države članice trebale bi s pomoću praćenja i evaluacije utvrditi probleme i izvući pouke koje će primijeniti pri pripremi i provjeri nacrta programa ruralnog razvoja. Međutim, kao što je opisano u odlomcima 25. – 31., praćenjem su prikupljene samo informacije o ostvarenim rashodima, broju korisnika i ukupnom ulaganju. Srednjoročnim evaluacijama nisu pružene relevantne informacije o provedbi i uspješnosti. To je dodatno otežalo pravodobno utvrđivanje i ispravljanje nedostataka koji su utjecali na isplativost potpore neproizvodnim ulaganjima.

59

U sljedećim odlomcima iznosi se analiza Suda o mjeri u kojoj su Komisija i posjećene države članice ispravile nedostatke koji su navedeni u prethodna dva odjeljka ovog izvješća.

U nekim slučajevima na operativnoj razini nije ostvarena komplementarnost s ciljem poticanja sinergije

60

Sud je utvrdio da dvije od četiri države članice obuhvaćene revizijom (Danska i Italija, odnosno Apulija) nisu upotrebljavale potporu neproizvodnim ulaganjima na način da je bila komplementarna drugim programima potpore (vidi odlomak 20.). Danska, kao i Ujedinjena Kraljevina i Portugal, u razdoblju 2014. – 2020. namjerava vršiti neproizvodna ulaganja u sinergiji s drugim mjerama ruralnog razvoja i/ili programima zaštite okoliša. Novom uredbom o EPFRR-u predviđa se mogućnost provedbe integriranih projekata ulaganja u fizičku imovinu, pri čemu isti korisnik podnosi jednu prijavu za provedbu aktivnosti u okviru barem dviju različitih mjera ili podmjera. Samo se u programu ruralnog razvoja za Dansku izričito upućuje na mogućnost primanja potpore za integrirane projekte kojima se tri vrste neproizvodnih ulaganja (stvaranje močvarnih područja, ekstenzifikacija u nizinskim područjima i vraćanje vodostaja u prvobitno prirodno stanje u područjima Natura 2000.) vrše u spoju s novom mjerom 10. „poljoprivreda, okoliš i klima”. U najnovijem nacrtu programa ruralnog razvoja za Italiju (Apulija) ne predviđaju se neproizvodna ulaganja u sinergiji s drugim mjerama EPFRR-a ili drugim programima zaštite okoliša.

61

Sud napominje da je u Portugalu (kopneni dio) potpora za održavanje suhozida predviđena novom mjerom 10. „poljoprivreda, okoliš i klima” u osnovi ista kao i potpora predviđena u prethodnom programskom razdoblju za mjeru 214. „agroekološka plaćanja”. Sud nije pronašao dokaze koji ukazuju na to da su nacionalna tijela riješila pitanje preklapanja potpore kad je riječ o potpori koja se pruža za održavanje i obnovu suhozida (vidi odlomak 22.).

Nedostatak odgovarajućih pokazatelja i podataka o uspješnosti koji se ne odnose na uložena sredstva i izlazne proizvode

62

Sud je utvrdio da za programsko razdoblje 2007. – 2013. nije bilo pokazatelja za praćenje kojima bi se mjerili rezultati potpore neproizvodnim ulaganjima. To je dovelo do ograničenih informacija o uspješnosti u pogledu broja poljoprivrednih gospodarstava kojima je pružena potpora i iznosima koji su potrošeni jer pokazatelji rezultata nisu bili prikladni za predmetnu mjeru ulaganja (vidi odlomke 26. – 29.). Osim toga, Sud je uočio da nijedna od posjećenih država članica nije nadopunila skup zajedničkih pokazatelja s posebnim pokazateljima rezultata za svoja neproizvodna ulaganja. Komisija je provjerila okvir uspješnosti koji su države članice obuhvaćene revizijom predložile u nacrtima svojih programa ruralnog razvoja. Provjera je obuhvaćala usklađenost država članica s uvjetima u pogledu sustava praćenja i evaluacije za razdoblje 2014. – 2020¹⁷. Provjerom je posebno ispitano jesu li programi ruralnog razvoja uključivali zajednički kontekst, pokazatelje rezultata i izlaznih proizvoda te jesu li u njima prikazane utemeljene ciljne vrijednosti i ključne etape u odnosu na predloženu raspodjelu proračunskih sredstava.

63

Međutim, pokazatelji rezultata iz skupa zajedničkih pokazatelja odnose se samo na razinu žarišnih područja, kojima se doprinosi s pomoću nekoliko mjera. To znači da, kao i u prethodnom razdoblju, ne postoje zajednički pokazatelji kojima se mjere rezultati ostvareni u okviru pojedinačnih mjera ili podmjera. S obzirom na to da se proračunska sredstva izdvajaju na razini mjere/podmjere, Sud smatra da je mjerenje uspješnosti pojedinačnih mjera/podmjera važno za utvrđivanje uzroka problema i pronalaženje djelotvornih korektivnih mjera. To je teško učiniti kada se rezultati procjenjuju samo na razini žarišnih područja. Na primjer, ako nisu ostvarene ciljne vrijednosti za određeno žarišno područje, teško je utvrditi koje mjere ili podmjere zaostaju u njihovu ostvarivanju, a koje im najviše doprinose. U okviru 10. prikazuje se okvir uspješnosti koji se primjenjuje na podmjeru 4.4. „neproizvodna ulaganja”. Kao što je opisano u nastavku, za neproizvodna ulaganja ne prikupljaju se informacije o uspješnosti u pogledu rezultata.

64

Novim programima ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. koje su pripremile države članice ne predviđaju se nikakvi dodatni pokazatelji za potporu neproizvodnim ulaganjima.

Okvir 10.

Okvir praćenja koji se primjenjuje na mjeru 4.4. „neproizvodna ulaganja”

Neproizvodna ulaganja mogu dati doprinos barem trima žarišnim područjima koja su povezana s prioritetom ruralnog razvoja koji se odnosi na obnavljanje, očuvanje i poboljšanje ekosustava:

ο4 (a) bioraznolikost, uključujući područja mreže Natura 2000. i područja s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim ograničenjima te poljoprivreda visoke prirodne vrijednosti, kao i stanje europskih krajobraza;

ο4 (b) gospodarenje vodama, uključujući upravljanje gnojivima i pesticidima;

ο4 (c) sprječavanje erozije tla i bolje upravljanje tlom.

Osim neproizvodnih ulaganja, tim žarišnim područjima mogu doprinijeti i sljedeće mjere: mjera 1. – prenošenje znanja i aktivnosti informiranja, mjera 2. – savjetodavne službe, mjera 10. – poljoprivreda, okoliš i klima, mjera 11. – ekološki uzgoj, mjera 12. – plaćanja povezana s mrežom Natura 2000. i mjera 13. – plaćanja za područja s prirodnim ograničenjima i ostalim vrstama ograničenja.

Međutim, zajednički pokazatelji rezultata primjenjuju se samo na razini žarišnih područja:

οpokazatelji rezultata za žarišno područje 4 (a): R6 – postotak šuma ili drugih šumskih područja za koje su sklopljeni ugovori o upravljanju kojima se podupire biološka raznolikost te R7 – postotak poljoprivrednih zemljišta za koja su sklopljeni ugovori o upravljanju kojima se podupire biološka raznolikost i/ili krajobrazi;

οpokazatelji rezultata za žarišno područje 4 (b): R8 – postotak poljoprivrednih zemljišta za koja su sklopljeni ugovori o upravljanju radi boljeg gospodarenja vodama te R9 – postotak šumskog zemljišta za koje su sklopljeni ugovori o upravljanju radi boljeg gospodarenja vodama;

οpokazatelji rezultata za žarišno područje 4 (c): R10 – postotak poljoprivrednih zemljišta za koja su sklopljeni ugovori o upravljanju radi boljeg gospodarenja tlom i/ili sprečavanja erozije tla te R11 – postotak šumskog zemljišta za koje su sklopljeni ugovori o upravljanju radi boljeg gospodarenja tlom i/ili sprečavanja erozije tla.

Zajednički pokazatelji koji se odnose na neproizvodna ulaganja pokazatelji su izlaznih proizvoda kojima se mjeri broj projekata kojima je pružena potpora s obzirom na to da se pokazatelji za ukupne rashode i ukupne javne rashode primjenjuju na razini mjera (čime su obuhvaćene podmjere 4.1. – 4.4.).

Informacije o uspješnosti neproizvodnih ulaganja stoga će biti u velikoj mjeri ograničene.

Nedostatci u postupcima odabira

65

Sud je utvrdio nedostatke u pogledu transparentnosti u odabiru projektnih prijava za neproizvodna ulaganja i provjere toga zadovoljavaju li podnositelji prijava ključne kriterije odabira (vidi odlomak 24.). Komisija nema mnogo prostora za rješavanje tih pitanja tijekom postupka odobrenja programa ruralnog razvoja jer se detaljni postupci odabira definiraju u pravilima država članica kojima se uređuje provedba programa, i to obično nakon što se odobre programi ruralnog razvoja. Međutim, Komisija je od država članica zatražila da u njihovim programima ruralnog razvoja bude vidljivo da se obvezuju na korištenje relevantnih kriterija odabira i primjenjivanje minimalnih pragova pri odabiru projektnih prijava. Sud je takvu praksu već preporučio u nekoliko prethodnih tematskih izvješća. Komisija uvijek može s pomoću revizije nadzirati pravilnu provedbu postupaka odabira u državama članicama.

66

Kad je riječ o državama članicama obuhvaćenima revizijom, samo se u programu ruralnog razvoja za Ujedinjenu Kraljevinu (Engleska) izričito upućuje na načela kojima se uređuje odabir projekata. Na temelju pruženih informacija može se zaključiti da će se pitanja navedena u okviru 3. vjerojatno riješiti, na primjer, da će se jasno definirati kriteriji uključivanja ili isključivanja, jasno raspodijeliti dužnosti te upotrebljavati sustav bodovanja koji će uključivati minimalni prag te da će se korisnicima koji prijeđu taj prag dati prioritet. Druge države članice obuhvaćene revizijom navode da će utvrditi kriterije odabira u kasnijoj fazi. Međutim, ti kriteriji u vrijeme revizije još nisu bili utvrđeni.

Stope potpore nisu prilagođene na temelju elemenata ulaganja kojima se ostvaruje zarada

67

Sud je u svim posjećenim državama članicama uočio neproizvodna ulaganja čije visoke stope dodijeljene potpore nisu umanjenje na temelju elemenata kojima se ostvaruje zarada (vidi odlomke 34. – 41.). Gornja granica stope potpore koja se predviđa novom uredbom o EPFRR-u iznosi 100 % za neproizvodna ulaganja. Provjera nacrta programa ruralnog razvoja koju je obavila Komisija obuhvaćala je usklađenost stopa potpore koje su države članice predložile s gornjim granicama stopa potpore iz uredbe. Međutim, Sud nije pronašao dokaze o tome da je Komisija od država članica zatražila smanjenje stopa potpore za neproizvodna ulaganja u slučajevima kad se određenim elementima projekata ostvarivala zarada.

68

Novi programi ruralnog razvoja država članica obuhvaćenih revizijom, osim u slučaju Danske, uključuju veći raspon stopa potpora za neproizvodna ulaganja, čime se povećava mogućnost da nacionalna tijela prilagode stopu potpore na temelju elemenata ulaganja kojima se ostvaruje zarada. Općenito gledajući, riječ je o poboljšanju u ograničenoj mjeri, s obzirom na to da će samo Ujedinjenja Kraljevina (Engleska) primijeniti dobru praksu utvrđivanja posebne stope potpore za svaku vrstu neproizvodnog ulaganja na temelju elemenata kojima se ostvaruje zarada. Ujedinjena Kraljevina (Engleska) redovito ažurira sveobuhvatni popis mogućih kapitalnih radova u kojem je naznačena stopa potpore koja se, ovisno o elementima mogućih kapitalnih radova kojima se ostvaruje zarada, kreće između 10 i 100 %. Međutim, potrebno je napomenuti da je Sud uočio probleme pri pravilnoj primjeni ovog postupka prilagodbe stope potpore u razdoblju 2007. – 2013.

Neopravdani ili nedostatno utemeljeni troškovi

69

Osim općenitih izjava u kojima države članice izražavaju namjeru da će se koristiti referentnim troškovima i uspoređivati različite ponude, Sud je pronašao primjere konkretnih poboljšanja u postupcima provjere opravdanosti troškova u dvjema državama članicama (Ujedinjena Kraljevina – Engleska i Portugal – kopneni dio).

70

U slučaju Ujedinjene Kraljevine (Engleska), korisnici će morati utvrditi jasne specifikacije aktivnosti za koju provode postupak nabave, objaviti poziv na podnošenje ponuda, raspolagati najmanje trima pisanim ponudama, provesti evaluaciju svih ponuda te obrazložiti odabir izvođača kojemu je dana prednost pozivajući se pritom na unaprijed utvrđene i zabilježene kriterije u vezi s ostvarivanjem vrijednosti za uloženi novac. U slučaju Portugala (kopneni dio), referentni troškovi potvrđivat će se na temelju neovisnih referentnih vrijednosti stručnjaka. Danska je također izrazila namjeru korištenja referentnih troškova u različitim fazama projekata za stvaranje močvarnih područja. Međutim, s obzirom na to da ti troškovi nisu bili definirani u vrijeme provedbe revizije, Sud nije mogao procijeniti prikladnost referentnih vrijednosti na temelju kojih će se ti referentni troškovi definirati.

Ostala pitanja u vezi s prihvatljivošću

71

Sud je utvrdio da se u Danskoj za sva prihvatljiva neproizvodna ulaganja planiraju studije izvedivosti (vidi okvir 3.) za sve vrste intervencija na nacionalnoj razini. U novoj uredbi o EPFRR-u izričito se navodi da se studije izvedivosti ubrajaju među prihvatljive rashode samo kada na temelju njihovih rezultata ne dođe do nastanka troškova za ulaganje¹⁸. Bez obzira na to, Sud smatra da se izravnom dodjelom potpore neproizvodnim ulaganjima za studije izvedivosti narušava načelo ekonomičnosti, posebno ako se uzme u obzir iskustvo iz prethodnog razdoblja u kojem niz studija izvedivosti s pozitivnim zaključkom nije doveo do ulaganja. Nadalje, Sud smatra da raširena uporaba studija izvedivosti sa sobom može nositi rizik od toga da se opći troškovi, kao što su troškovi konzultacija ili profesionalnog savjetovanja, mogu svrstati pod studije izvedivosti, čime se zaobilazi uvjet prihvatljivosti u skladu s kojim takvi opći troškovi moraju biti povezani sa stvarno nastalim troškovima ulaganja.

7Uredba Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 23.12.2006., str. 15.).

8Elementi određenog ulaganja koji su usmjereni na proizvodnju, odnosno kojima se ostvaruje zarada elementi su koji vode do povećanja vrijednosti ili profitabilnosti poljoprivrednog gospodarstva ili koji doprinose takvu povećanju. Mogu imati oblik ekonomskih ili agronomskih koristi kao što su strukturna uloga ulaganja u poljoprivrednim sustavima određenog gospodarstva, smanjenje troškova operacija povezanih s ulaganjem ili povećanje izlaznih proizvoda gospodarstva.

9Tresetišta su močvarna tla s debelim preplavljenim slojem organskog tla (treseta) koje se sastoji od biljnog materijala koji je mrtav ili u raspadu. Tresetišta obuhvaćaju vrištine, močvarna tresetišta, cretove, močvarne šume i tundre sa slojem neprekidno smrznutog tla.

10Referentne vrijednosti preuzete su iz javne baze podataka nacionalnog udruženja građevinskih poduzeća (AICCOPN).

11Potpora neproizvodnim ulaganjima u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) nastavit će se pružati u okviru mjere 10. „poljoprivreda, okoliš i klima”, kojom je zamijenjena bivša mjera 214. „agroekološka plaćanja”, a isto vrijedi i za Portugal (kopneni dio). U Danskoj se potpora neproizvodnim ulaganjima pruža pod sličnim uvjetima kao i u prethodnom programskom razdoblju, a u Italiji (Apulija) je prošireno područje primjene kako bi se potporom mogla obuhvatiti i javna tijela te nove vrste neproizvodnih ulaganja kao što su kamene strukture koje se ne koriste u stambene svrhe ili tradicionalni puteljci (Tratturi).

12Odobreni programi ruralnog razvoja za Dansku, Portugal (kopneni dio) i Ujedinjenu Kraljevinu (Engleska) te najnoviji nacrt programa ruralnog razvoja za Italiju (Apulija).

13Članak 25. Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL L 25, 28.1.2011., str. 8.).

14Sudu nisu stavljeni na raspolaganje dodatni podatci o vrstama pogrešaka i financijskoj važnosti nepravilnosti osim za Italiju (Apulija), gdje je do nepravilnosti najčešće došlo u izračunu kubnih metara obnovljenih zidova.

15Kad je riječ o Italiji, revizijama koje su provele službe Komisije nisu obuhvaćena neproizvodna ulaganja u Apuliji. Komisija je umjesto toga svojom revizijom obuhvatila potporu neproizvodnim ulaganjima na Siciliji. Komisija u lipnju 2015. još nije odobrila program ruralnog razvoja za Apuliju.

16Komisija je u lipnju 2015. još uvijek razmatrala rezultate svojih revizija nad Ujedinjenom Kraljevinom (Engleska), Portugalom (kopneni dio) i Italijom (Sicilija) za razdoblje 2007. – 2013. u okviru postupka donošenja odluka koje bi mogle dovesti do financijskih ispravaka u predmetnim državama članicama.

17Zajednički sustav za praćenje i evaluaciju navodi se u članku 67. Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.), a dodatno se razrađuje u Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 808/2014.

18Članak 45. Uredbe 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća.

Zaključci i preporuke

72

U okviru politike ruralnog razvoja EU-a države članice mogu se služiti proračunom EU-a kako bi dodijelile bespovratna sredstva za pokrivanje troškova neproizvodnih ulaganja (NPU). Korisnici neproizvodnih ulaganja ne bi s pomoću tih sredstava trebali ostvariti znatan ekonomski povrat, već doprinijeti održivoj uporabi poljoprivrednih zemljišta. Naime, neproizvodna ulaganja trebala bi svojom komplementarnom ulogom doprinijeti ispunjenju agroekoloških ciljeva ili obveza, koje je moguće preuzeti u okviru drugih programa, odnosno povećanju ekološke vrijednosti zaštićenih područja. S obzirom na njihovu neproizvodnu prirodu, države članice na neproizvodna ulaganja primjenjuju više stope javne potpore nego na proizvodna ulaganja te one često dosežu i do 100 % ukupnih troškova ulaganja.

73

U okviru revizije postavlja se sljedeće pitanje: „Je li neproizvodnim ulaganjima ostvaren isplativ doprinos održivoj uporabi poljoprivrednih zemljišta?”. Opći je zaključak Suda da je potpora neproizvodnim ulaganjima doprinijela ostvarenju ciljeva povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta, ali ne na isplativ način.

74

Sud je utvrdio da su države članice pri uporabi potpore neproizvodnim ulaganjima naglasak stavljale na ona ulaganja koja su imala potencijal za djelotvorno zadovoljavanje tamošnjih agroekoloških potreba. To potvrđuju projekti iz uzorka obuhvaćeni posjetima koje je Sud obavio, od kojih je u 71 % naglasak stavljen na agroekološke potrebe i ciljeve koje su utvrdile države članice, i to posebno na zaštitu krajobraza i biološke raznolikosti. Međutim, komplementarna uloga neproizvodnih ulaganja u smislu doprinosa ostvarenju posebnih ciljeva drugih agroekoloških programa nije u svim slučajevima ispunjena. Neproizvodna ulaganja često se nisu provodila u sinergiji s drugim programima te je potpora dodijeljena korisnicima koji nisu preuzeli nikakve dodatne agroekološke obveze ili ostvarivali koristi drugih programa potpore za zaštitu okoliša. Prema mišljenju Suda time je umanjen potencijalni učinak neproizvodnih ulaganja na okoliš (odlomci 19. – 23. i 32. – 34.).

1. preporuka –
Komplementarnost i sinergija s drugim programima potpore

(a)Kako bi se potaknuo snažniji učinak sinergije u ostvarivanju agroekoloških ciljeva, potrebno je u najvećoj mogućoj mjeri ostvariti komplementarnu ulogu neproizvodnih ulaganja. Komisija bi u tu svrhu trebala poticati države članice na provedbu neproizvodnih ulaganja u sinergiji s drugim mjerama ruralnog razvoja i/ili programima zaštite okoliša. Konkretnije, Komisija bi od 2017. godine trebala pratiti neproizvodna ulaganja u relevantnim državama članicama s pomoću njihovih godišnjih izvješća o provedbi, koja bi trebala sadržavati i podatke o broju i udjelu projekata neproizvodnih ulaganja koji se provode u sinergiji s drugim mjerama ruralnog razvoja ili programima za potporu zaštiti okoliša, uključujući integrirane projekte.

(b)Države članice trebale bi u svoje planove za evaluaciju uključiti procjenu mjere u kojoj se neproizvodna ulaganja vrše u sinergiji s drugim mjerama ruralnog razvoja ili programima zaštite okoliša.

75

Opća djelotvornost potpore umanjena je nedostatcima u postupcima odabira koje su države članice primjenjivale. Zbog tih nedostataka države članice financirale su ulaganja koja nisu zadovoljavala uvjete prihvatljivosti za financiranje sredstvima EU-a i kao takva nisu doprinijela ciljevima programa potpore ili su odabirale projektne prijave bez odgovarajuće provjere toga zadovoljavaju li oni ključne kriterije odabira. Osim toga, postupci odabira koje su primjenjivale neke države članice nisu bili u potpunosti transparentni (odlomak 24.).

2. preporuka –
Odabir projektnih prijava za neproizvodna ulaganja

(a)Države članice trebale bi zajamčiti transparentnost postupaka odabira i njihovu djelotvornu provedbu. Države članice posebno bi trebale objaviti sve kriterije kojima se koriste za odabir i utvrđivanje prioritetnih neproizvodnih ulaganja te djelotvorno provjeravati jesu li ti kriteriji zadovoljeni. Nadalje, države članice trebale bi se pobrinuti za odgovarajuću raspodjelu dužnosti među organizacijama i pojedincima koji su uključeni u postupak dostave i odabir prijava.

(b)Komisija bi za novo programsko razdoblje državama članicama trebala pružiti smjernice o kriterijima odabira, vodeći pritom dovoljno računa o njihovoj transparentnosti i relevantnosti, te provjeravati primjenjuju li predmetne države članice odgovarajuće postupke za odabir projekata.

76

Revizijom je utvrđeno da ni Komisija ni države članice nisu raspolagale relevantnim informacijama o izravnim rezultatima potpore neproizvodnim ulaganjima. Nedostajali su osnovni podatci o uspješnosti kao što je povećanje broja tradicionalnih struktura ili obilježja krajobraza koji su obnovljeni, ili mjera u kojima su neproizvodna ulaganja doprinijela zaštiti biološke raznolikosti. Postoji nekoliko mogućih razloga za to. Države članice u prvom redu u fazi izrade programa nisu utvrdile osnovne pokazatelje na temelju kojih bi mogla obaviti kvalitetna raspodjela resursa te kasnije uspoređivati ostvareni napredak. Nadalje, zajedničkim pokazateljima za praćenje koji su korišteni za prikupljanje podataka o uspješnosti na razini država članica i EU-a mjerili su se samo podatci o uloženim sredstvima i izlaznim proizvodima, kao što su iznos utrošenih sredstava, broj poljoprivrednih gospodarstava koja su primila potporu i ukupna visina ulaganja.

77

Nedostatak posebnih pokazatelja rezultata doveo je do toga da su neke države članice objedinile procjenu uspješnosti neproizvodnih ulaganja s procjenom drugih programa zaštite okoliša na temelju neutemeljene pretpostavke da uspješnost drugih programa na određeni način ukazuje na to da su neproizvodna ulaganja jednako uspješna, unatoč tomu što ne postoje objektivni podatci o ishodu potpore neproizvodnim ulaganjima (vidi odlomke 25. – 31.).

3. preporuka –
Praćenje i evaluacija

(a)Komisija bi se trebala pobrinuti za praćenje doprinosa neproizvodnih ulaganja ostvarenju agroekoloških ciljeva EU-a, ili barem za njegovu posebnu procjenu u okviru evaluacija za programsko razdoblje 2014. – 2020. U tu bi svrhu Komisija državama članicama sa znatnim udjelom potpore neproizvodnim ulaganjima trebala pružiti savjete o utvrđivanju pokazatelja za najčešće financirane vrste neproizvodnih ulaganja.

(b)Države članice trebale bi o tim pokazateljima izvješćivati u svojim godišnjim izvješćima o provedbi počevši s lipnjem 2016. Države članice trebale bi uključiti procjenu rezultata neproizvodnih ulaganja u svoje planove za evaluaciju.

78

Iako je većinom projekata obuhvaćenih posjedima Suda ostvaren pozitivan doprinosu u pogledu zadovoljavanja agroekoloških potreba i ciljeva država članica, za isplativost tog doprinosa ključno je da troškovi neproizvodnih ulaganja kojima je pružena potpora budu opravdani i utemeljeni. Važnost toga još je veća u slučaju visokih stopa javnog financiranja (do 100 %) koje korisnicima mogu dati manje poticaja da ograniče troškove. Međutim, Sud je utvrdio da postoje jasne naznake da su troškovi u 75 % tih projekata bili neopravdani. Slijedom toga, pokazalo se da je samo 5 od 28 projekata obuhvaćenih revizijom bilo isplativo (18 %).

79

Nedostatci koji su opaženi u pogledu opravdanosti troškova neproizvodnih ulaganja ne odnose se samo na predmetni uzorak projekata, s obzirom na to da su navedeni konkretni slučajevi utvrđeni na temelju nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole u državama članicama. Posebno je dolazilo do toga da su troškovi ulaganja nadoknađivani na temelju jediničnih troškova koji su bili mnogo viši od stvarnih tržišnih cijena ili bez odgovarajuće provjere jesu li troškovi za koje se traži povrat stvarno nastali, ili se pak prihvaćala najskuplja ponuda za ulaganje ne tražeći pritom od korisnika da je obrazlože ili bez usporedbe troškova s referentnim vrijednostima.

80

Osim toga, revizijom je utvrđeno nekoliko slučajeva u svim državama članicama obuhvaćenima revizijom u kojima su neproizvodnim ulaganjima koja su očito uključivala elemente kojima se ostvaruje zarada dodijeljene najveće moguće stope potpore propisane za tu vrstu ulaganja, što je u većini slučajeva značilo da su u cijelosti financirana javnim sredstvima. Prema mišljenju Suda, činjenica da države članice nisu smanjile te visoke stope potpore kako bi uzele u obzir elemente kojima se ostvaruje zarada uzrokovala je preplaćivanje povezanih troškova ulaganja. Ti su troškovi, u stvarnosti, nakon oduzimanja koristi koje su ulaganja donijela korisnicima mogli biti manji nego što je iznosila dodijeljena potpora (vidi odlomke 35. – 50.).

4. preporuka –
Visina stopa potpore i opravdanost troškova

(a)Države članice trebale bi što prije odrediti odgovarajuće kriterije kojima bi se u okviru neproizvodnih ulaganja s najvećim stopama potpore utvrdili elementi kojima se ostvaruje zarada. Tim bi se kriterijima primjerice trebale uzeti u obzir ekonomske i agronomske koristi, razina financijske pomoći koja je potrebna za poticaj na provedbu neproizvodnog ulaganja i osnovna stopa potpore koja se primjenjuje na proizvodna ulaganja u istom zemljopisnom području. Države članice trebale bi na temelju te procjene prilagoditi stopu potpore.

(b)Komisija bi također trebala pružiti dodatne smjernice o utvrđivanju takvih kriterija i poticati na njihovu provedbu s pomoću odbora za praćenje.

(c)Države članice trebale bi bez odgode uvesti postupke kojima će zajamčiti da troškovi neproizvodnih ulaganja kojima se pruža potpora ne prelaze tržišne cijene sličnih vrsta robe, usluga ili radova. Konkretnije, države članice trebale bi definirati odgovarajuće referentne vrijednosti i/ili referentne troškove s kojima će se troškovi neproizvodnih ulaganja sustavno uspoređivati pri provedbi administrativnih provjera. Time je potrebno obuhvatiti i provjeru dokaza kojima se potvrđuje da su troškovi za koje korisnici traže povrat uistinu i nastali.

(d)Komisija bi trebala iskoristiti informacije koje su države članice pružile u pogledu mogućnosti kontrole i provjere mjera pri odobravanju njihovih programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. kako bi zajamčila da države članice utvrde i provedu odgovarajuće postupke u vezi s opravdanošću troškova.

(e)Komisija bi u kontekstu svojeg višegodišnjeg plana revizija trebala provjeriti primjenjuju li države članice djelotvorno kontrole kojima se treba zajamčiti opravdanost troškova.

81

Potpora EPFRR-a neproizvodnim ulaganjima nastavlja se u programskom razdoblju 2014. – 2020., ali Komisija i države članice još nisu ispravile većinu nedostataka koje je Sud utvrdio. Glavni razlog leži u tome što nisu učinile dovoljno da pravodobno utvrde nedostatke kako bi mogle provesti potrebne korektivne mjere prije početka novog razdoblja. S druge strane, države članice nisu analizirale uzroke nepravilnosti koje su otkrile vlastitim kontrolama kako bi poboljšale upravljanje programima. Komisija je pak svoje revizije provela prekasno da bi pomogla državama članicama s utvrđivanjem i ispravljanjem nedostataka u upravljanju koji su uočeni tijekom provedbenog razdoblja 2007. – 2013. (vidi odlomke 51. – 71.).

5. preporuka –
Utvrđivanje nedostataka u upravljanju

(a)Države članice trebale bi prije provedbe prvih terenskih kontrola u razdoblju 2014. – 2020. definirati metodu za pravodobno usustavljenje i analizu uzroka pogrešaka utvrđenih tim kontrolama. Rezultati te analize trebali bi, kad je to moguće, dovesti do poboljšanja u sustavima upravljanja i kontrole koji se primjenjuju na programe neproizvodnih ulaganja. Države članice trebale bi izvješćivati o tim poboljšanjima u svojim budućim godišnjim izvješćima o provedbi počevši s lipnjem 2016.

(b)Komisija bi pri planiranju budućih revizija trebala obratiti posebnu pozornost na težinu nedostataka koje je Sud utvrdio u predmetnom području rashoda, bez obzira na njihovu malu financijsku važnost.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Augustyn KUBIK, na sastanku održanom u Luxembourgu 11. studenoga 2015.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Glavna obilježja potpore u okviru mjere EPFRR-a za neproizvodna ulaganja u području poljoprivrede

Programsko razdoblje 2007. – 2013.
Programsko razdoblje 2014. – 2020.

Naziv/
mjere
Mjera 216. – Potpora neproizvodnim ulaganjima
Ulaganja koja ne vode do značajnog povećanja vrijednosti ili profitabilnosti određenog poljoprivrednog gospodarstva.
Mjera 4.4. – Potpora neproizvodnim ulaganjima povezanim s ostvarivanjem ciljeva u području poljoprivrede, okoliša i klime
Ulaganja koja ne vode do značajnog povećanja vrijednosti ili profitabilnosti određenog poljoprivrednog gospodarstva.

Svrha
Potpora se upotrebljava za neproizvodna ulaganja koja su potrebna za:

–ispunjenje obveza preuzetih u okviru agroekoloških programa,

–ostvarenje drugih agroekoloških ciljeva,

–povećanje vrijednosti javnog prostora područja mreže Natura 2000 ili drugih područja visoke prirodne vrijednosti.

Potpora se upotrebljava za neproizvodna ulaganja povezana s ostvarivanjem ciljeva u području poljoprivrede, okoliša i klime, uključujući:

–očuvanje biološke raznolikosti vrsta i staništa,

–povećanje vrijednosti javnog prostora područja mreže Natura 2000 ili drugog sustava visoke prirodne vrijednosti u državama članicama.

Korisnici

–Poljoprivrednici i/ili upravitelji zemljištima

–Poljoprivrednici i/ili upravitelji zemljištima

Vrste operacija

–Prenamjena korištenja zemljišta

–Obnova močvarnih područja

–Preobrazba poljoprivrednog zemljišta u močvarno područje

–Uspostava biotopa/staništa ili upravljanje biotopima/staništima

–Gospodarenje višegodišnjim nasadima velike vrijednosti

–Kapitalna ulaganja u okviru određene obveze u području poljoprivrede, okoliša ili klime

–Postavljanje ograda ili drugi radovi potrebni kako bi se olakšalo upravljanje očuvanjem

–Obnova močvarnih područja i vriština

–Obnova krajobraza i obilježja

–Suhozidi

Prilog II.

Sažeti prikaz neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih terenskim posjetima

Država članica | Opis | Odobrena sredstva iz EPFRR-a (u eurima) | Komplementarnost¹ | NPU² | Stopa potpore (%) | Cilj u području okoliša³ | Prihvatljivost⁴ | Opravdanost troškova⁵ | Opća isplativost⁶
Sinergija | Općenito | Predložen | Obuhvaćen
Danska⁷ | Nasadi | 107 786 |  | da | djelomično | 60 | Unaprjeđenje krajobraza i biotopa | da | da | ne | ne
Danska | Ispaša | 29 132 |  | da | djelomično | 75 | Unaprjeđenje krajobraza i biotopa | da | djelomično | ne | ne
Danska | Močvarna područja | 2 089 870 |  | da | da | 100 | Zaštita/poboljšanje vodenog okoliša | ne | djelomično | ne | ne
Danska | Preliminarna studija u vezi s močvarnim područjima | 48 523 |  | da | ne | 100 | Zaštita/poboljšanje vodenog okoliša | ne | ne | ne | ne
Danska | Živice | 6926 |  | da | djelomično | 60 | Unaprjeđenje krajobraza i biotopa | da | da | ne | ne
Danska | Ispaša | 43 529 |  | da | djelomično | 75 | Unaprjeđenje krajobraza i biotopa | da | da | ne | ne
Italija | Suhozidi | 251 245 |  | da | djelomično | 100 | Krajolik | ne | ne | ne | ne
Italija | Suhozidi | 975 328 |  | da | djelomično | 100 | Krajolik | da | da | ne | ne
Italija | Suhozidi | 208 760 |  | da | djelomično | 100 | Krajolik | da | da | ne | ne
Italija | Suhozidi | 200 397 |  | da | djelomično | 100 | Krajolik | da | djelomično | ne | ne
Italija | Močvarna područja | 35 759 |  | da | ne | 100 | Biološka raznolikost, krajobraz | ne | ne | ne | ne
Italija | Močvarna područja | 492 196 |  | da | da | 100 | Biološka raznolikost, krajobraz | ne | ne | da | ne
Ujedinjena Kraljevina⁸ | Viseći most | 407 408⁹ | da |  | da | 99 | Krajolik | da | djelomično | ne | ne
Ujedinjena Kraljevina | Strukture za omogućavanje pristupa – močvarna područja | 264 576 | da |  | da | 99 | Javni pristup i očuvanje prirodnih divljih vrsta | da | da | da | da
Ujedinjena Kraljevina | Culm grassland (travnjaci s velikom biološkom raznolikošću karakteristični za Ujedinjenu kraljevinu) | 294 845 | da |  | djelomično | 95 | Biološka raznolikost, očuvanje prirodnih divljih vrsta | ne | ne | ne | ne
Ujedinjena Kraljevina | Suhozidi, sadnja drveća | 166 883 | da |  | djelomično | 65 | Biološka raznolikost, krajobraz | da | da | da | da
Ujedinjena Kraljevina | Nizinski nadignuti cretovi | 1 027 307 | da |  | da | 100 | Biološka raznolikost, očuvanje prirodnih divljih vrsta | da | djelomično | ne | ne
Ujedinjena Kraljevina | Tresetišta | 1 710 408 | da |  | djelomično | 100 | Biološka raznolikost i zaštita resursa | da | da | ne | ne
Ujedinjena Kraljevina | Tresetišta | 1 153 002 | da |  | da | 100 | Biološka raznolikost i zaštita resursa | da | da | da | da
Ujedinjena Kraljevina | Suhozid | 159 183 | da |  | djelomično | 68 | Krajolik | da | da | da | da
Ujedinjena Kraljevina | Tresetišta | 622 402 | da |  | djelomično | 89 | Biološka raznolikost i zaštita resursa | da | da | da | da
Ujedinjena Kraljevina | Povijesne zgrade | 284 775 | da |  | ne | 93 | Krajolik | ne | ne | ne | ne
Portugal | Tradicionalne strukture | 21 721 | da |  | ne | 100 | Krajolik | ne | ne | ne | ne
Portugal | Suhozidi | 59 500 | da |  | djelomično | 100 | Krajolik | da | da | ne | ne
Portugal | Suhozidi | 59 500 | da |  | djelomično | 100 | Krajolik | da | djelomično | ne | ne
Portugal | Suhozidi | 59 500 | da |  | djelomično | 100 | Krajolik | da | djelomično | ne | ne
Portugal | Suhozidi | 59 479 | da |  | djelomično | 100 | Krajolik | da | djelomično | ne | ne
Portugal | Tradicionalne strukture | 25 876 | da |  | da | 100 | Krajolik | da | djelomično | ne | ne

1Komplementarnost: smatra se da se određeno neproizvodno ulaganje provodi u sinergiji kada su sredstvima za neproizvodno ulaganje pridodana plaćanja za druge mjere i/ili programe zaštite okoliša u okviru EPFRR-a. Opća komplementarnost odnosi se na one projekte koji se nisu provodili u sinergiji s drugim programima, ali su imali iste opće ciljeve.

2Procjena važnosti elemenata kojima se ostvaruje zarada u okviru projekata neproizvodnih ulaganja: u slučajevima u kojima nisu postojale naznake da je ulaganje uključivalo bitne elemente kojima se ostvaruje zarada i/ili da su njime ti elementi ostvareni, takvo se ulaganje smatralo neproizvodnim. U slučajevima u kojima se smatra da uočeni elementi kojima se ostvaruje zarada nisu bitni, ali je Sud zbog vrlo visokih stopa potpore bio mišljenja da je na temelju tih elemenata trebalo smanjiti stope potpore, takvo se ulaganje smatralo djelomično proizvodnim. Za ulaganja koja su jasno utjecala na glavnu komercijalnu ili proizvodnu aktivnost korisnika smatralo se da imaju „bitne” elemente kojima se ostvaruje zarada.

3Procjena toga je li se neproizvodnim ulaganjima doprinijelo ostvarenju predloženog(ih) cilja(eva) u području okoliša (da/ne). U slučaju neproizvodnih ulaganja koja su ocijenjena neprihvatljivima, Sud smatra da se predmetnim projektom neproizvodnog ulaganja nije doprinijelo ciljevima mjere.

4Procjena prihvatljivosti projekata neproizvodnih ulaganja u pogledu prirode njihovih troškova (da/ne/djelomično). „Djelomično” označuje prisutnost neprihvatljivih troškova koji ne utječu na projekt neproizvodnog ulaganja u cijelosti.

5Procjena opravdanosti troškova projekata neproizvodnih ulaganja (da/ne). Procjenom se razmatra jesu li primijenjeni odgovarajući natječajni postupci i/ili jesu li korišteni opravdani referentni troškovi, kao i jesu li se pri određivanju visokih stopa potpore uzeli u obzir elementi predmetnog projekta kojima se ostvaruje zarada.

6Isplativost (da/ne): neproizvodna ulaganja smatraju se isplativima kada ispunjavaju sljedeća dva kriterija: (i) djelotvorna su, što znači da su prihvatljiva, usmjerena na zadovoljavanje određene agroekološke potrebe i/ili doprinose ostvarenju određenog agroekološkog cilja koji je određena država članica utvrdila u svojem programu ruralnog razvoja te (ii) ne postoje dokazi o tome da se isto ulaganje moglo izvršiti uz niže troškove (tj. troškovi ulaganja su opravdani). Ako su djelotvorna ulaganja bila moguća i uz manje troškove, umanjuje se ostvarena vrijednost za uloženi novac s obzirom na to da su se isti ciljevi i/ili rezultati mogli postići i s manje sredstava.

7Iznosi u danskim krunama koji se odnose na projekte u Danskoj preračunani su u eure prema tečaju od 0,13 eura po danskoj kruni.

8Iznosi u britanskim funtama koji se odnose na projekte u Ujedinjenoj Kraljevini preračunani su u eure prema tečaju od 1,18 eura po britanskoj funti.

9Iz pregledanih dokumenta o dodijeljenim bespovratnim sredstvima nije bilo moguće utvrditi pojedinačne doprinose EPFRR-a za sve projekte koji su financirani u Ujedinjenoj Kraljevini. Sud je stoga upotrijebio prosječnu stopu sufinanciranja iz EPFRR-a za projekte u okviru mjere 216. u razdoblju od svibnja 2007. do lipnja 2015. u Ujedinjenoj Kraljevini, koja je iznosila 74 %. Ta je stopa korištena pri izračunu iznosa dodijeljenih iz EPFRR-a za te projekte.

Prilog III.

Sažeti prikaz potreba, ciljeva i vrsta neproizvodnih ulaganja po državama članicama

Država članica
Utvrđene potrebe i ciljevi
Opis vrsta neproizvodnih ulaganja

Ujedinjena Kraljevina (Engleska)

–Očuvanje prirodnih divljih vrsta

–Zaštita prirodnih resursa

–Prilagodba poljoprivrednih metoda

–Održavanje kvalitete i obilježja krajobraza

–Promicanje javnog pristupa i razumijevanja

–Tradicionalne međe

–Postavljanje ograda u vezi s radovima na očuvanju

–Materijali povezani sa sadnjom drveća i povezanim gospodarenjem

–Obnova močvarnih područja

–Kontrola nad rastom šikara i paprati

–Preobrazba zemljišta u vrištine i travnjake bogate vrstama

–Obnova krajobraza i obilježja

–Strukture za posebne vrste

–Promjene na stazama i prolazima za pristup poljoprivrednim gospodarstvima

Portugal (kopneni dio)

–Održavanje kvalitete i obilježja krajobraza

–Održavanje ekoloških struktura poljoprivrednih sustava kako bi se očuvala područja visoke prirodne vrijednosti

–Održavanje posebnih staništa

–Suhozidi

–Tradicionalne strukture

–Zaštita obalnih područja

–Postavljanje ograda (radi zaštite od aktivnosti divljih vrsta)

–Tradicionalne međe

–Strukture za gospodarenje vodama

Danska

–Očuvanje prirodnih divljih vrsta

–Zaštita prirodnih resursa

–Prilagodba poljoprivrednih metoda

–Održavanje kvalitete i obilježja krajobraza

–Promicanje javnog pristupa i razumijevanja

–Održavanje krajobraza i kulturnih elemenata

–Sadnja vegetacije kojom se poboljšava krajobraz i biotop

–Obnova nasipa

–Aktivnosti kojima se potiče održiva uporaba ruralne prirodne baštine i javni pristup takvoj prirodnoj baštini

–Uspostava trajnih močvarnih područja

–Redovito i povremeno navodnjavanje poljoprivrednih zemljišta

–Čišćenje šikara i postavljanje ograda

–Preobrazba poljoprivrednog zemljišta u trajne pašnjake

Italija (Apulija)

–Očuvanje biološke raznolikosti

–Zaštita i širenje poljoprivredno-šumskih sustava od velike vrijednosti za prirodu

–Zaštita krajobraza

–Suhozidi

–Umjetna močvarna područja manje veličine

–Intervencije na močvarnim područjima kao što je izgradnja vidikovaca za promatranje divljih vrsta, staze

–Intervencije radi sadnje živica

Odgovori Komisije

Sažetak

I

Oni koji poduzimaju neproizvodna ulaganja ne bi trebali njima ostvarivati znatan ekonomski povrat. To ne znači da se ne može očekivati ni prihvatiti nikakav ekonomski povrat. U većini ulaganja uvijek postoji element povrata, čak i kada je ulaganje potpuno neproizvodne prirode, na primjer u slučaju postavljanja živica napravljenih od drveća ili grmlja, koje kada se podšišaju ili obrežu mogu osigurati biomasu iskoristivu kao izvor električne energije. Prema tomu, teško je stvoriti potpuno neproizvodno ulaganje.

Upravljačka tijela mogu smanjiti intenzitet potpore, iako je, ako se nastoje ostvariti ekološki ciljevi, potrebno procijeniti učinak takva smanjenja na apsorpciju mjere kako bi se osiguralo da su ekološki ciljevi ispunjeni.

II

Razlika u najvišoj stopi potpore za proizvodna i neproizvodna ulaganja postoji zbog činjenice da se za potonja prema definiciji pretpostavlja da ne donose značajne ekonomske koristi. Prema tomu, bez više stope potpore, agroekološki i klimatski ciljevi ne bi mogli biti ostvareni.

IV

Člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 zahtijeva se od država članica da tijekom administrativnih provjera procjene razumnost troškova, koristeći odgovarajući sustav evaluacije, kao što su referentni troškovi, usporedba ponuda ili odbor za evaluaciju. Ta se odredba zadržala u odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020.

Države članice moraju isto tako osigurati prihvatljivost projekata, procijeniti ih u odnosu na kriterije odabira, utvrđene pri savjetovanju s odborom za praćenje, i rangirati ih u skladu s njihovom kvalitetom. Komisija je pripremila smjernice o prihvatljivosti i odabiru kako bi pomogla državama članicama i regijama u planiranju i provedbi programa ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020.

V

Kada se razina potpore temelji na standardnim troškovima i standardnim pretpostavkama o prethodnom dohotku, države članice moraju osigurati da izračuni sadržavaju isključivo elemente koji se mogu provjeriti, da se temelje na odgovarajuće stručno utvrđenim brojkama i da se, prema potrebi, razlikuju regionalno ili lokalno.

Kada se razina potpore temelji na pojednostavljenim mogućnostima financiranja, potrebna je detaljna ex-ante procjena metode izračuna, koja će biti primjenjiva na bilo koji trošak koji potpada pod odabranu kategoriju.

Tim bi se metodama trebalo jamčiti da su nastali i prijavljeni troškovi razumni i pridonijeti opravdanju plaćanja koje su predložile države članice.

VI

Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdatci plaćeni u skladu s pravilima. Budući da su i te revizije pokazale nedostatke u odnosu na razumnost troškova, već su napravljeni temeljiti financijski ispravci i u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti, što bi trebalo dovesti do daljnjih financijskih ispravaka.

VII

Zajedničkim sustavom praćenja i evaluacije (CMES) osiguravaju se informacije o praćenju onoga za što se daje potpora. Detaljnija procjena učinkovitosti svih mjera u odnosu na ciljeve programa provest će se u vrijeme ex-post evaluacije. Međutim, potrebno je pronaći ravnotežu između onoga što se može postići praćenjem i evaluacijom i uzeti u obzir rizik od prekomjernog administrativnog opterećenja i financijskih ograničenja. Prikupljanje posebnih pokazatelja rezultata za neproizvodna ulaganja može biti zahtjevno.

VIII

U odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija je učvrstila odredbe i smjernice o razumnosti troškova.

Radni program revizije određen je na temelju analize rizika, u kojoj je najvažniji element razina izdataka. Budući da je razina financijskih sredstava za neproizvodna ulaganja relativno niska, prioritet se daje financijski važnijim mjerama, kod kojih bi nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole mogli imati veći financijski učinak na proračun EU-a.

IX Prva alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija smatra da novo programsko razdoblje 2014. - 2020. pruža mogućnost za povećanje sinergija među mjerama ruralnog razvoja u smjeru ciljeva politike. Iako ne moraju sva neproizvodna ulaganja biti izravno komplementarna s drugim mjerama i programima ruralnog razvoja, u slučajevima kad postoji takva komplementarnost, Komisija će poticati odnosne države članice da u svojim godišnjim izvješćima izvješćuju o broju i razmjeru projekata neproizvodnih ulaganja, povezanih s ispunjavanjem agroekoloških i klimatskih obveza.

IX Druga alineja

Ovaj je dio preporuke upućen državama članicama.

IX Treća alineja

Ova je preporuka upućena državama članicama.

IX Četvrta alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Kriterije odabira određuju države članice nastavno na savjetovanje s odborom za praćenje, dok je Komisija prisutna u svojstvu savjetnika.

Komisija je pripremila smjernice o prihvatljivosti i kriterijima odabira kako bi pomogla državama članicama i regijama u planiranju i provedbi programa ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020.

Komisija će nastaviti s provedbom revizija sukladnosti u državama članicama, u skladu sa svojim planom revizije, kako bi provjerila da su plaćeni izdatci u skladu s pravilima, kao i odgovarajuće postupke za odabir i procjenu projekata. Mjere i agencije za plaćanja koje treba revidirati određene su na temelju analize rizika u kojoj je najvažniji element razina izdataka.

IX Peta alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Zajednički sustav praćenja i evaluacije (CMES) 2014. – 2020. pratit će provedbu mjere, dok će se evaluacija provoditi u kontekstu relevantnih ciljeva ruralnog razvoja.

IX Šesta alineja

Ova je preporuka upućena državama članicama.

IX Sedma alineja

Ova je preporuka upućena državama članicama.

IX Osma alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Međutim, upravljačka tijela mogu smanjiti intenzitet mjere, iako je, ako se nastoje ostvariti ekološki ciljevi, potrebno procijeniti učinak takva smanjenja na apsorpciju mjere kako bi se osiguralo da su ekološki ciljevi ispunjeni.

IX Deveta alineja

Ova je preporuka upućena državama članicama.

IX Deseta alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija će nastaviti s provedbom revizija sukladnosti u državama članicama u skladu sa svojim višegodišnjim planom revizije kako bi provjerila da su plaćeni izdatci u skladu s pravilima, uključujući razumnost troškova. Mjere i agencije za plaćanja koje treba revidirati određene su na temelju analize rizika.

IX Jedanaesta alineja

Ova je preporuka upućena državama članicama.

IX Dvanaesta alineja

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.

Komisija uzima u obzir ocjenu Suda pri donošenju svojeg plana za reviziju.

Međutim, višegodišnji plan revizije određen je na temelju analize rizika u kojoj važan element predstavlja razina izdataka. Budući da je iznos financijskih sredstava za neproizvodna ulaganja relativno nizak, prioritet se daje financijski važnijim mjerama, kod kojih bi nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole mogli imati veći financijski učinak na proračun EU-a.

Uvod

08

Razlika u najvišoj stopi potpore za proizvodna i neproizvodna ulaganja postoji zbog činjenice da se za potonja prema definiciji pretpostavlja da ne donose značajne ekonomske koristi. Prema tomu, bez više stope potpore, agroekološki i klimatski ciljevi ne bi mogli biti ostvareni.

Napomene

19

Cilj je neproizvodnih ulaganja doprinijeti cjelokupnim ciljevima i prioritetima ruralnog razvoja. U tom su smislu neproizvodna ulaganja komplementarna drugim mjerama ruralnog razvoja u praćenju agroekoloških ciljeva (u razdoblju 2014. – 2020. i klimatskih). Dok se sinergija između neproizvodnih ulaganja i drugih mjera ruralnog razvoja može postići uspostavom poveznice u njihovoj provedbi (npr. povezivanjem projekata neproizvodnih ulaganja s ispunjavanjem posebnih agroekoloških i klimatskih obveza), neproizvodna ulaganja isto tako mogu pridonijeti agroekološkim i klimatskim ciljevima, mreži Natura 2000 i sustavima visoke prirodne vrijednosti, kao samostalna mjera.

21

Vidjeti zajednički odgovor na odjeljak 19.

22

Komisija smatra da se preklapanje obveza koje dovodi do dvostrukog financiranja mora isključiti kao stvar načela.

Ciljevi mjera 214. i 216. različiti su i jasno određeni u programima ruralnog razvoja. Potpora prema mjeri 214. ima obvezu zadržavanja (među ostalim) postojećih suhozida, dok se neproizvodnim ulaganjima može podržati rekonstrukcija/obnova suhozida. Međutim, u nekim slučajevima može biti teško odrediti jasno razgraničenje i ono može dovesti do povećanog administrativnog opterećenja.

23

Vidjeti zajednički odgovor Komisije na odjeljak 19.

24

U odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020., za potporu neproizvodnih ulaganja obavezno je odrediti kriterije odabira.

Vidjeti i zajednički odgovor Komisije na odjeljak 19.

Okvir 3 (a)

S obzirom na očekivani doprinos neproizvodnih ulaganja ekološkim ciljevima, izostavljanje studija izvedivosti iz prihvatljivih troškova moglo bi ozbiljno narušiti njihovu apsorpciju.

Studije izvedivosti trebale bi pomoći u odluci o tome treba li ili ne treba poduzeti neko ulaganje. U studiji izvedivosti može se zaključiti da ulaganje neće pridonijeti ciljevima programa potpore. Potrebno je pojedinačno analizirati slučajeve ulaganja za koje je studijom izvedivosti donesen pozitivan zaključak, a koja zatim nisu provedena. Proračunska ograničenja mogu biti jedan od razloga za izostanak provedbe projekta, koji je bio predmet studije izvedivosti.

27

Komisija je preporučila državama članicama da definiraju dodatne pokazatelje u skladu s dobrim analizama troška i koristi. Međutim, određivanje dodatnih osnova za sve podmjere nije uvijek moguće i dovelo bi do povećanog administrativnog opterećenja.

Okvir 4

Iscrpne statistike za specifične značajke okoliša, kao što su kameni zidovi, rijetko su dostupne i bilo bi ih skupo uspostaviti.

28

Zajednički okvir praćenja i evaluacije (CMEF) jedan je od alata pomoću kojih se može procijeniti učinak ulaganja.

Pokazatelji rezultata kao što su broj hektara obuhvaćen uspješnim upravljanjem zemljištem, važni su jer se koriste kao ulazni podatci za evaluacije koje imaju za cilj procjenu doprinosa relevantne skupine mjera.

Vidjeti i odgovor Komisije na odjeljak 27.

30

Srednjoročna evaluacija za programsko razdoblje 2007. – 2013. došla je prerano da bi rezultati mogli biti mjerljivi. U pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020. proširena izvješća o provedbi u 2017. i 2019. zamijenit će srednjoročnu evaluaciju.

31

Prikupljanje posebnih pokazatelja rezultata za neproizvodna ulaganja može biti zahtjevno. U vrijeme ex-post evaluacije provest će se detaljnija procjena učinkovitosti svih mjera u odnosu na ciljeve programa.

33

Iako projekti nisu uvijek poštovali uvjete prihvatljivosti, moguće je da su pridonijeli ciljevima mjere.

34

Vidjeti odgovor Komisije na odjeljak 33.

36

Neproizvodna ulaganja, po svojoj prirodi, nisu ulaganja za koja se očekuje da će osigurati znatne ekonomske povrate, iako se ne mogu isključiti neke ograničene ekonomske koristi. Ako ekonomske koristi prevladaju ekološke, dotično bi se ulaganje trebalo financirati u okviru mjere 121. Razgraničenje između te dvije mjere procjenjuje se prilikom odobrenja programa.

Zajednički odgovor Komisije na odjeljke 37. i 38.

Iako neproizvodna ulaganja ne bi trebala sadržavati proizvodne elemente, svaka vrsta ulaganja u sebi sadržava barem mali element „proizvodnosti”. Međutim, takva ulaganja trebala bi ostati većinom neproizvodna i njihove „proizvodne” ili unosne značajke trebale bi se ograničiti.

Upravljačka tijela mogu smanjiti intenzitet potpore, iako je, ako se nastoje ostvariti ekološki ciljevi, potrebno procijeniti učinak takva smanjenja na apsorpciju mjere kako bi se osiguralo da su ekološki ciljevi ispunjeni.

Razlika u najvišoj stopi potpore za proizvodna i neproizvodna ulaganja postoji zbog činjenice da se za potonja prema definiciji pretpostavlja da ne donose značajne ekonomske koristi. Prema tomu, bez više stope potpore ne bi mogli biti ostvareni agroekološki i klimatski ciljevi.

39

Vidjeti zajednički odgovor Komisije na odjeljke 37. i 38.

41

Vidjeti zajednički odgovor Komisije na odjeljke 37. i 38.

41 Treća alineja

Kada ekološka korist operacije značajno prevladava, agencije za vodu mogu same biti korisnici mjere ili zajedno s poljoprivrednicima, ne dovodeći u pitanje moguću preostalu ekonomsku korist.

42

Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdatci u skladu s pravilima. Budući da su te revizije isto pokazale nedostatke u odnosu na razumnost troškova, već su napravljeni temeljiti financijski ispravci i u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti, što bi trebalo dovesti do daljnjih financijskih ispravaka.

50

Vidjeti odgovor Komisije na odjeljak 33.

51

U odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020. poduzete su sljedeće aktivnosti za rješavanje nedostataka u planiranju, upravljanju, praćenju i evaluaciji potpore za neproizvodna ulaganja:

–izdane su posebne smjernice o mjerama i horizontalne smjernice koje pružaju informacije o uvjetima prihvatljivosti i kriterijima odabira te smjernice o ulaganjima, uključujući neproizvodna ulaganja,

–zajednička ex-ante procjena upravljačkog tijela i agencije za plaćanje određena je obveznom za uspostavljanje mogućnosti provjere i kontrole svih mjera uključenih u programe ruralnog razvoja,

–pojačan je pristup usmjeren na rezultat te su određeni precizni ciljevi programa i izvješćivanja tijekom cijelog programskog razdoblja, koji se temelje na racionaliziranom zajedničkom sustavu praćenja i evaluacije,

–SWOT analiza programa ruralnog razvoja koja ima za cilj uspostavu osnove za praćenje i evaluaciju programa.

52

Za rješavanje mogućih nedostataka mogu se primijeniti i korektivne mjere nakon donošenja programa kroz njihove izmjene.

Vidjeti i odgovor Komisije na odjeljak 51.

55

U nekim su državama članicama raspravljalo o mogućnosti kontrole i provjere neproizvodnog ulaganja i povezanih ugovora o održavanju, u vezi s pregovorima o programu za razdoblje 2014. – 2020.

56

Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdatci u skladu s pravilima. Ako se tijekom tih revizija naiđe na nedostatke, primjenjuju se financijski ispravci.

Mjere i agencije za plaćanja koje treba revidirati određene su na temelju analize rizika. Faktori rizika, kao što su financijska važnost, kvaliteta sustava kontrole, karakteristike agencije za plaćanje, priroda mjera (njihova složenost) i bilo koja druga informacija i ocjene drugih tijela, uzimaju se u obzir. Financijska važnost igra glavnu ulogu u kvantifikaciji izloženosti riziku. To znači da je vjerojatnije da će visoki izdatci biti visoko rangirani i revidirani.

Mjera 216. nije bila cilj revizija sukladnosti tijekom prvih godina revidiranja razdoblja 2007. – 2016, kada je naglasak bio na agroekološkim mjerama koje predstavljaju više od 50 % prijavljenih izdataka u okviru osi 2.

Os 2. mjera 216. revidirana je u razdoblju 2014. – 2015.

57

Činjenica da je revizija još u tijeku ne znači da država članica nije svjesna preliminarnih rezultata. U slučaju Portugala, pismo s nalazima revizije poslano je u travnju 2014., a bilateralni sastanak između države članice i Komisije održao se u rujnu 2014. U slučaju Engleske, pismo s nalazima revizije poslano je državi članici u srpnju 2014., a bilateralni sastanak održao se u prosincu 2014.

58

Odbori za praćenje koji uključuju upravitelje iz područja ruralnog razvoja, šire dionike iz područja ruralnog razvoja i službe Komisije u svojstvu savjetnika, bolje su opremljeni za bavljenje problemima i naučenim lekcijama.

Ključni razlog za izostanak dostatnih informacija o učinkovitosti u srednjoročnoj evaluaciji je vrijeme. Prvo, potrebno je minimalno vrijeme za pokretanje i započinjanje provedbe, i drugo, za sve operacije, a posebno za one u području zaštite okoliša, potrebno je vrijeme prije nego što bi rezultat operacije postao mjerljiv.

60

Vidjeti odgovor na odjeljak 19.

61

Vidjeti odgovor na odjeljak 22.

62

Vidjeti zajednički odgovor na odjeljke 27. i 28.

63

Procjena učinaka mjera ili podmjera provest će se u odnosu na ciljeve programa kojima one pridonose. Ciljevi su određeni na razini područja koja su u fokusu, za koja se ciljevi utvrđuju ex-ante. Napredak programa u odnosu na te ciljeve prati se redovito. Ovaj pristup odražava usmjerenost politike na rezultate i omogućava bolje snalaženje s kombiniranim učincima mjera u odnosu na relevantne ciljeve.

Države članice mogu definirati dodatne pokazatelje specifične za program u odnosu na skupinu ključnih mjera. Međutim, to ne bi trebalo sustavno zatražiti za sve mjere i podmjere, kako bi se troškovi praćenja/evaluacije održali razumnima i izbjeglo pretjerano administrativno opterećenje.

U slučaju neuspješnosti programa s obzirom na njihove ciljeve, upravljačka tijela mogu dalje obaviti provjeru na razini individualnih mjera/podmjera, kako bi otkrila uzroke problema i učinkovito usmjerila korektivne mjere.

Ex-post procjenitelji će dalje ispitati uspješnost pojedinačnih mjera/podmjera.

Povrh toga, pokazatelji su, kako je definirano u zakonodavstvu ili kako su definirale države članice, samo početna točka evaluacije. Procjenitelji mogu prikupiti dodatne informacije, npr. analizama slučaja.

Okvir 10

Praćenje u razdoblju 2014. – 2020. sadržavat će i ukupne izdatke prema podmjerama, uključujući neproizvodna ulaganja (4.4.). Pokazatelji su jedna komponenta sustava praćenja i evaluacije.

Vidjeti i odgovor Komisije na odjeljak 63.

65

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013., Komisija je u nekoliko prilika podsjetila države članice na obvezu određivanja pravih kriterija odabira, kojima bi se projekti rangirali kada proračunska sredstva nisu omogućavala financiranje svih prihvatljivih projektnih zahtjeva. Kako bi pomogla državama članicama da izbjegnu nedostatke u primjeni kriterija odabira te uzimajući u obzir prethodne preporuke Europskog revizorskog suda, Komisija je pripremila smjernice o prihvatljivosti i odabiru za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Komisija može provedbom svojih revizija provjeriti upotrebu kriterija odabira. Ako se revizije provode u pogledu investicijskih mjera, primjena kriterija odabira se zaista provjerava sistematički. Komisija je uvela financijske ispravke za niz država članica zbog nedostataka otkrivenih u upotrebi kriterija odabira.

66

U vezi s Danskom, projekti će se odabirati na temelju njihove isplativosti u odnosu na ciljeve mjere (npr. područje stvorenog biotopa/trošak projekta itd.).

67

Vidjeti zajednički odgovor Komisije na odjeljke 37. i 38.

68

Danska je pojednostavila programe ruralnog razvoja smanjenjem broja mogućih neproizvodnih ulaganja koji bi trebao primiti potporu. Time bi se djelomično mogla objasniti smanjena promjenjivost stopa potpore iz prethodnog programa ruralnog razvoja.

71

S obzirom na očekivani doprinos ove podmjere ekološkim ciljevima, isključivanje studija izvedivosti iz prihvatljivih troškova moglo bi ozbiljno narušiti njezinu apsorpciju.

Komisija smatra da je namjera Danske da pruži potporu studijama izvedivosti u okviru neproizvodnih ulaganja u skladu sa zakonodavstvom: studije izvedivosti koje primaju potporu trebale bi biti sposobne donijeti zaključke o negativnom ulaganju.

Zaključci i preporuke

72

Oni koji poduzimaju neproizvodna ulaganja ne bi trebali njima ostvarivati znatni ekonomski povrat. To ne znači da se ne može očekivati i prihvatiti nikakav ekonomski povrat. U većini ulaganja uvijek postoji element povrata, čak i kada je ulaganje potpuno neproizvodne prirode, na primjer u slučaju postavljanja živica napravljenih od drveća ili grmlja, koje kada se podšišaju ili obrežu mogu osigurati biomasu iskoristivu kao izvor električne energije. Prema tome, teško je uspostaviti potpuno neproizvodno ulaganje.

Upravljačka tijela mogu smanjiti intenzitet potpore, iako je, ako se nastoje ostvariti ekološki ciljevi, potrebno procijeniti učinak takvog smanjenja na apsorpciju mjere kako bi se osiguralo da su ekološki ciljevi ispunjeni.

74

Agroekološki ciljevi na koje su usmjerena neproizvodna ulaganja ne zahtijevaju uvijek komplementarnost s drugim mjerama ruralnog razvoja. U većini je slučajeva, potpora neproizvodnih ulaganja bila povezana s agroekološkim i klimatskim obvezama. Međutim, moguće je ispuniti ciljeve neproizvodnih ulaganja bez povezivanja s bilo kojom drugom mjerom ruralnog razvoja. Na primjer, davanjem potpore kupnji ograda kako bi se izbjeglo da veliki mesožderi čine štetu na stoci, postiže se agroekološki cilj sam za sebe, čak i bez povezivanja s drugim mjerama ruralnog razvoja. Potpora za neproizvodna ulaganja može postojati i kao samostalna podmjera kojom se pridonosi agroekološkim i klimatskim ciljevima.

Preporuka 1 (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija smatra da novo programsko razdoblje 2014. - 2020. pruža mogućnost za povećanje sinergija među mjerama ruralnog razvoja u smjeru ciljeva politike. Iako ne moraju sva neproizvodna ulaganja biti izravno komplementarna s drugim mjerama i programima ruralnog razvoja, u slučajevima kada postoji takva komplementarnost, Komisija će poticati odnosne države članice da u svojim godišnjim izvješćima izvješćuju o broju i razmjeru projekata neproizvodnih ulaganja, povezanih s ispunjavanjem agroekoloških i klimatskih obveza.

Preporuka 1 (b)

Ovaj je dio preporuke upućen državama članicama.

75

Komisija smatra da bi samo projekti koji poštuju kriterije odabira trebali primiti potporu i da bi postupci odabira trebali biti jasni i transparentni.

Odabir operacija bolje je naglašen u pravnom okviru za programsko razdoblje 2014. – 2020. i državama članicama/regijama dostavljene su opsežne smjernice, s ciljem da se osigura odabir samo najboljih operacija i ulaganja, koji pridonose ciljevima i prioritetima programa.

Preporuka 2 (a)

Ova je preporuka upućena državama članicama.

Preporuka 2 (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Kriterije odabira određuju države članice nastavno na savjetovanje s odborom za praćenje, dok je Komisija prisutna u svojstvu savjetnika.

Komisija je pripremila smjernice o prihvatljivosti i kriterijima odabira kako bi pomogla državama članicama i regijama u planiranju i provedbi programa ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020.

Komisija će nastaviti s provedbom revizija sukladnosti u državama članicama, u skladu sa svojim planom revizije, kako bi provjerila da su plaćeni izdatci u skladu s pravilima, kao i odgovarajuće postupke za odabir i procjenu projekata. Mjere i agencije za plaćanja koje treba revidirati određene su na temelju analize rizika u kojoj najvažniji element predstavlja razina izdataka.

76

Zajedničkim sustavom praćenja i evaluacije (CMES) osiguravaju se informacije o praćenju onoga za što se daje potpora. Detaljnija procjena učinkovitosti svih mjera u odnosu na ciljeve programa provest će se u vrijeme ex-post evaluacije. Međutim, potrebno je pronaći ravnotežu između onoga što se može postići praćenjem i evaluacijom i uzeti u obzir rizik od prekomjernog administrativnog opterećenja i financijskih ograničenja. Prikupljanje posebnih pokazatelja rezultata za neproizvodna ulaganja može biti zahtjevno.

77

Detaljnija procjena učinkovitosti svih mjera u odnosu na ciljeve programa provest će se u vrijeme ex-post evaluacije.

Preporuka 3 (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Zajedničkim sustavom praćenja i evaluacije (CMES) 2014. – 2020. pratit će se provedba mjere, dok će se evaluacija provoditi u kontekstu relevantnih ciljeva ruralnog razvoja.

Preporuka 3 (b)

Ova je preporuka upućena državama članicama.

78

Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdatci u skladu s pravilima. Budući da su te revizije isto pokazale nedostatke u odnosu na razumnost troškova, već su napravljeni temeljiti financijski ispravci i u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti, što bi trebalo dovesti do daljnjih financijskih ispravaka.

79

Usklađenost s jednom od metoda odabira ponude (npr. usporedba različitih ponuda, procjena odbora za evaluaciju ili usporedba referentnih troškova s troškovima drugih sličnih projekata) dovoljna je za osiguranje da su, s obzirom na troškove, odabrane opravdane i razumne ponude. Povećavanje obaveza može dovesti do nepotrebnog administrativnog opterećenja.

80

Iako neproizvodna ulaganja ne bi trebala sadržavati proizvodne elemente, teško da postoji ulaganje koje ne sadržava element „proizvodnosti”. Drugim riječima, teško je zamisliti čisto neproizvodno ulaganje.

Međutim, takva ulaganja trebala bi ostati većinom neproizvodna i stoga bi se njihove „proizvodne” ili unosne značajke trebale dostatno ograničiti. Isto tako ne bi trebalo podcijeniti administrativno opterećenje i složenost povezanu s izvlačenjem ekonomskih koristi iz prihvatljivih izdataka.

Osim toga, države članice mogu iskoristiti pojednostavljene mogućnosti financiranja za izračune i plaćanja bespovratnih sredstava. U tom se slučaju mora unaprijed provesti pravedan i nepristran izračun koji se može provjeriti.

Preporuka 4 (a)

Ova je preporuka upućena državama članicama.

Preporuka 4 (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Preporuka 4 (c)

Ova je preporuka upućena državama članicama.

Preporuka 4 (d)

Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je primjenjivati.

Tijekom analitičkog pregleda programa ruralnog razvoja za programsko razdoblje 2014. – 2020., Komisija je posvetila pažnju provjeri odjeljka o mogućnosti kontrole i provjere mjera. Ako je to objašnjenje nedostajalo ili nije bilo dovoljno detaljno, države su članice morale priložiti dodatne informacije.

Preporuka 4 (e)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija će nastaviti s provedbom revizija sukladnosti u državama članicama, u skladu sa svojim višegodišnjim planom revizije kako bi provjerila da su plaćeni izdatci u skladu s pravilima, uključujući razumnost troškova. Mjere i agencije za plaćanja koje treba revidirati određene su na temelju analize rizika.

81

U odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija je učvrstila odredbe i smjernice o razumnosti troškova, čime bi se trebali riješiti neki nedostatci koje je utvrdio Sud.

Radni program revizije određen je na temelju analize rizika, u kojoj je najvažniji element razina izdataka. Budući da je razina financijskih sredstava za neproizvodna ulaganja relativno niska, prioritet se daje financijski važnijim mjerama kod kojih bi nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole mogli imati veći financijski učinak na proračun EU-a.

Preporuka 5 (a)

Ova je preporuka upućena državama članicama.

Preporuka 5 (b)

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.

Komisija uzima u obzir ocjenu Suda pri donošenju svojeg plana za reviziju.

Međutim, višegodišnji plan revizije određen je na temelju analize rizika, u kojoj važan element predstavlja razina izdataka. Budući da je iznos financijskih sredstava za neproizvodna ulaganja relativno nizak, prioritet se daje financijski važnijim mjerama, kod kojih bi nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole mogli imati veći financijski učinak na proračun EU-a.

QJ-AB-15-017-HR-E    ISSN 2315-2230

Neproizvodna ulaganja obuhvaćaju ulaganja kojima se ne ostvaruje bitan povrat, dohodak ili prihod i koja ne vode do bitnog povećanja vrijednosti poljoprivrednog gospodarstva određenog korisnika, ali imaju povoljan učinak na okoliš. Javna potpora neproizvodnim ulaganjima pruža se iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj i nacionalnim sufinanciranjem. Stopa javne potpore često doseže i 100 % ukupnih troškova ulaganja. Sud je zaključio da je potpora neproizvodnim ulaganjima doprinijela ostvarenju ciljeva povezanih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta, ali ne na isplativ način. Razlog su tomu neopravdano visoki troškovi u 75% projekata obuhvaćenih revizijskim posjetima. Osim toga, mnogi od tih projekata financirani su u cijelosti javnim sredstvima iako je bilo očito da uključuju elemente kojima se ostvaruje zarada. Sud je iznio pet preporuka za povećanje isplativosti neproizvodnih ulaganja financiranih u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020.