EUROPOS AUDITO RŪMAI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

El. paštas: eca-info@eca.europa.eu

Tinklavietė: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.

Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3254-0 | ISSN 1831-0885 | doi:10.2865/13095 | QJ-AB-15-017-LT-C
PDF | ISBN 978-92-872-3291-5 | ISSN 1977-5725 | doi:10.2865/807214 | QJ-AB-15-017-LT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3266-3 | ISSN 1977-5725 | doi:10.2865/343574 | QJ-AB-15-017-LT-E

© Europos Sąjunga, 2015

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

•vieną egzempliorių:
svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*)Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

•svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

LT
2015

Nr. 20

Specialioji ataskaita

ES paramos kaimo plėtrai,
skirtos negamybinėms
investicijoms žemės ūkio
srityje, ekonominis
veiksmingumas

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Auditorių grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose yra pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai atrenka ir nustato šias audito užduotis, siekdami kiek įmanoma padidinti jų poveikį ir atsižvelgdami į veiklos ar atitikties riziką, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų nario Augustyn Kubik vadovaujama I audito kolegija, atsakinga už gamtos išteklių išsaugojimo ir valdymo išlaidų sritį. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Jan Kinšt, jam padėjo asmeninio kabineto vadovas Alejandro Ballester Gallardo, asmeninio kabineto atašė Bernard Moya, skyriaus vadovas Davide Lingua, auditorių grupės vadovas Paulo Oliveira. Auditorių grupę sudarė Franco Radicati; Anne Poulsen; Paul Toulet-Morlane ir Zoltan Papp. Paramą sekretoriato darbui suteikė Murielle Siffert.

Turinys

Žodynėlis

Santrauka

Įvadas

ES parama negamybinėms investicijoms žemės ūkio srityje

Audito apimtis ir metodas

Pastabos

Nepaisant atrankos procedūrų ir stebėjimo priemonių trūkumų, Audito Rūmai nustatė veiksmingos paramos negamybinėms investicijoms požymių

Nepaisant plačios agrarinės aplinkosaugos poreikių apibrėžties, valstybės narės skirstė tikslingą paramą, apribodamos negamybinių investicijų, kurios atitinka finansavimo reikalavimus, tipus

Visos keturios audituotos valstybės narės paminėjo paramos negamybinėms investicijoms papildomumą, tačiau tik dvi jį pritaikė veiklos lygmeniu siekdamos paskatinti sinergiją su kitomis paramos schemomis

Dėl valstybių narių atrankos procedūrų trūkumų buvo remiamos negamybinės investicijos, neatitinkančios finansavimo reikalavimų, arba tos investicijos, kurios buvo nepakankamai pagrįstai atrinktos

Trūko svarbios informacijos, parodančios, ko buvo pasiekta teikiant ES paramą negamybinėms investicijoms ES ir valstybių narių lygmenimis …

… tačiau Audito Rūmai aptiko požymių, kad 71 % audituotų negamybinių investicijų prisidėjo prie tikslų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu

Remiamų negamybinių investicijų sąnaudos dažnai būdavo nepagrįstai didelės arba nepakankamai pagrįstos

Negamybinių investicijų viešojo finansavimo norma yra didelė nepaisant to, kad jos dažnai apima rentabilius komponentus

Valstybės narės finansavo investicijas, kurių sąnaudos buvo pernelyg didelės arba nepakankamai pagrįstos

Sąnaudų pagrįstumo problemų nustatyta 75 % Audito Rūmų audituotų negamybinių investicijų imties atveju

Trūkumai, turintys įtakos paramos negamybinių investicijų ekonominiam veiksmingumui 2007–2013 m. laikotarpiu, 2014–2020 m. laikotarpio pradžioje dar nebuvo ištaisyti

Nebuvo užtikrintas papildomumas veiklos lygmeniu siekiant paskatinti sinergiją

Tinkamų rodiklių ir duomenų apie veiklos rezultatus (išskyrus sąnaudas ir išdirbius) trūkumas

Atrankos procedūrų trūkumai

Pagalbos lygiai, nepatikslinti remiantis rentabiliais investicijų ypatumais

Nepagrįstos arba nepakankamai pagrįstos sąnaudos

Kitos tinkamumo problemos

Išvados ir rekomendacijos

I priedas. | Pagrindiniai EŽŪFKP priemonės, pagal kurią teikiama parama negamybinėms investicijoms žemės ūkio srityje, ypatumai
II priedas. | Vietoje patikrintų negamybinių investicijų santrauka
III priedas. | Poreikių, tikslų ir negamybinių investicijų tipų pagal valstybes nares santrauka

Komisijos atsakymai

Žodynėlis

BSVS: Bendra stebėjimo ir vertinimo sistema. Bendra 2007–2013 m. programavimo laikotarpio kaimo plėtros intervencijų stebėjimo ir vertinimo sistema, kaip programų veiksmingumo gerinimo priemonė, užtikrinanti atskaitomybę ir leidžianti įvertinti tikslų pasiekimo mastą.

Efektyvumas: geriausio veiksmingumo ir sąnaudų santykio pasiekimas.

Ekonominio veiksmingumo analizė: ją atliekant lyginamos intervencijos sąnaudos ir padariniai siekiant įvertinti, kiek ją galima laikyti ekonomiškai naudinga. Šio audito metu negamybinės investicijos yra laikomos ekonomiškai veiksmingomis, kai: a) jos yra veiksmingos (žr. toliau pateiktą veiksmingumo apibrėžtį) ir ii) nėra įrodymų, kad tos pačios investicijos galėjo būtį įgyvendintos mažesnėmis sąnaudomis. Kai tos pačios investicijos gali būti įgyvendintos mažesnėmis sąnaudomis, tokių investicijų ekonominis naudingumas sumažėja, kadangi tie patys tikslai ir (arba) rezultatai būtų pasiekti mažesnėmis sąnaudomis.

Ex-ante vertinimas: yra kiekvienos kaimo plėtros programos rengimo dalis ir juo siekiama tinkamiausiai paskirstyti biudžeto išteklius bei gerinti programavimo kokybę.

EŽŪFKP: Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai.

EŽŪFKP reglamentas: 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamentas Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai.

Kaimo plėtros programa (KPP): Valstybės narės arba regiono parengtas ir Komisijos patvirtintas dokumentas, skirtas planuoti ir stebėti kaimo plėtros politikos įgyvendinimą.

Laikotarpio vidurio vertinimas: vykdomo vertinimo ataskaitos tipas. Laikotarpio vidurio vertinimo ataskaitose siūlomos priemonės kaimo plėtros programų kokybei ir jų įgyvendinimui gerinti.

Pasidalijamasis valdymas: ES biudžeto vykdymo metodas, kai Komisija jo vykdymo užduotis perduoda valstybėms narėms, išlaikydama galutinę atsakomybę.

Priemonė: politikos įgyvendinimo pagalbos schema. Kiekvienos priemonės atveju yra nustatomos konkrečios taisyklės, kurių turi būti laikomasi vykdant projektus arba veiksmus, kurie gali būti finansuojami. Priemonės yra dviejų tipų: investicinės priemonės ir su plotu susieta pagalba.

Programavimo laikotarpis: ES politikos sričių, kaip antai kaimo plėtros politikos, planavimo ir įgyvendinimo daugiametė programa.

Rezultatai: intervencijos tiesioginis poveikis ar pokyčiai.

Stebėjimas: reguliarus intervencijų išteklių, išdirbių ir rezultatų tikrinimas

Vadovaujančioji institucija: nacionalinė ar regioninė įstaiga, valstybės narės paskirta valdyti kaimo plėtros programą.

Veiksmingumas: nustatytų tikslų pasiekimas. Šio audito tikslais reikalavimus atitinkančios negamybinės investicijos, kurios patenkina agrarinės aplinkosaugos poreikius ir (arba) prisideda prie valstybių narių jų KPP nustatytų agrarinės aplinkosaugos tikslų pasiekimo, yra laikomos veiksmingomis.

Vertinimas: periodinis įrodymų rinkimas ir analizė, skirti parengti išvadas apie intervencijų veiksmingumą ir efektyvumą.

Santrauka

I

Valstybės narės, įgyvendindamos ES kaimo plėtros politiką, gali naudoti ES biudžetą, iš kurio suteikiamos dotacijos, skirtos negamybinės sąnaudoms padengti. Negamybinės investicijos – tai investicijos, kurios negeneruoja didelės grąžos ar pajamų ir reikšmingai nedidina naudos gavėjo valdos vertės, tačiau turi teigiamą poveikį aplinkai. Negamybinės investicijos visų pirma turėtų vaidinti papildomąjį vaidmenį padedant siekti agrarinės aplinkosaugos tikslų ar įsipareigojimų, kurie gali būti prisiimti pagal kitas aplinkosaugos schemas, arba didinant saugomų teritorijų aplinkosauginę vertę.

II

Viešoji parama negamybinėms investicijoms teikiama iš Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir iš nacionalinio bendrojo finansavimo lėšų. Negamybinėms investicijoms taikomos viešosios paramos normos yra daug didesnės nei kitoms pelningoms investicijoms taikomos normos ir dažnai siekia 100 % visų investicinių sąnaudų. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu negamybinėms investicijoms buvo išleista maždaug 860 milijonų eurų viešųjų lėšų. Šio audito metu buvo nagrinėjamas negamybinių investicijų ekonominis veiksmingumas prisidedant prie aplinkosaugos tikslų pasiekimo 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu.

III

Šio audito išvados yra grindžiamos keturių valstybių narių, kurios negamybinėms investicijoms išleido 80 % visų EŽŪFKP lėšų, valdymo ir kontrolės sistemų patikrinimu ir vizitais į 28 dažniausiai finansuotus negamybinių investicijų projektus. Audito Rūmai daro išvadą, kad parama negamybinėms investicijoms iš esmės prisidėjo prie aplinkosaugos projektų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu, pasiekimo, tačiau tai nebuvo ekonomiškai veiksminga.

IV

Nors valstybės narės ne visada užtikrindavo negamybinių investicijų papildomąjį vaidmenį užtikrinant sąveiką su kitomis paramos schemomis, jos tikslingai skirstė negamybinėms investicijoms skirtas lėšas investicijų tipams, turintiems potencialą veiksmingai tenkinti jų agrarinės aplinkosaugos poreikius. Tačiau audito metu nustatyta, kad valstybės narės kompensavo nepagrįstai dideles arba nepakankamai pagrįstas investicines sąnaudas, dėl kurių parama negamybinėms investicijoms buvo ekonomiškai neveiksminga. Be to, dėl atrankos procedūrų trūkumų valstybės narės finansavo ES finansavimo reikalavimų neatitinkančius negamybinių investicijų projektus arba atrinko projektų paraiškas tinkamai nepatikrinusios, ar jos atitiko esminius atrankos kriterijus.

V

Audito metu nustatyta, kad 71 % aplankytų projektų prisidėjo prie agrarinės aplinkosaugos tikslų, kaip antai susijusių su kraštovaizdžio ir biologinės įvairovės apsauga, pasiekimo. Tam, kad šis įnašas būtų ekonomiškai veiksmingas, nepaprastai svarbu, kad remiamų negamybinių investicijų sąnaudos būtų pagrįstos. Audito Rūmai 75 % šių projektų nustatė aiškių nepagrįstų sąnaudų požymių. Dėl šios priežasties tik 5 iš 28 audituotų projektų (18 %) buvo ekonomiškai veiksmingi.

VI

Negamybinių investicijų sąnaudų pagrįstumo problemos gali būti susijusios ne vien tik su projektų imtimi, kadangi nustatytus konkrečius atvejus nulėmė valstybių narių valdymo ir kontrolės sistemų trūkumai. Visų pirma jos kompensuodavo investicines sąnaudas remiantis vieneto kainomis, kurios buvo daug didesnės už faktines realizavimo išlaidas arba tinkamai nepatikrindavo deklaruotų išlaidų tikrumo arba patvirtindavo patį brangiausią pasiūlymą vykdyti investicijas nereikalaudamos, kad naudos gavėjai jas pagrįstų arba nepalyginusios siūlomų išlaidų su lyginamaisiais standartais. Be to, Audito Rūmai visose audituotose valstybėse narėse nustatė keletą atvejų, kai negamybinėms investicijoms, kurioms buvo būdingos akivaizdžios rentabilios charakteristikos, buvo taikomos maksimalios šiam investicijų tipui nustatytos pagalbos normos, o tai reiškė, kad daugeliu atvejų jos buvo visiškai finansuotos viešosiomis lėšomis.

VII

Trūko svarbios veiksmingumo informacijos, parodančios, ko buvo pasiekta teikiant ES paramą negamybinėms investicijoms ES ir valstybių narių lygmenimis. Turimais stebėjimo rodikliais buvo vertinami tik sąnaudų ir išdirbių duomenys, kaip antai viešųjų išlaidų suma, paramą gaunančių valdų skaičius ir bendra investicijų apimtis. Dėl konkrečių rezultatų rodiklių stygiaus kai kurios valstybės narės susiejo negamybinių investicijų veiksmingumo vertinimą su kitomis aplinkosaugos sistemomis, darydamos pernelyg palankią prielaidą, kad su visomis jomis susiję rezultatai buvo vienodi.

VIII

Negamybinėms investicijoms skirta EŽŪFKP parama ir toliau teikiama 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, tačiau Komisija ir valstybės narės dar neištaisė daugumos Audito Rūmų nustatytų trūkumų. Pagrindinė priežastis yra ta, kad jos nesiėmė pakankamų priemonių, kad laiku nustatytų trūkumus siekdamos užtikrinti, kad prieš prasidedant naujajam laikotarpiui galima būtų vykdyti būtinus taisomuosius veiksmus. Viena vertus, valstybės narės neišanalizavo pažeidimų, aptiktų joms taikant jų pačių kontrolės priemones siekiant pagerinti schemos valdymą, priežasčių. Kita vertus, pačios Komisijos auditai buvo atlikti per vėlai siekiant padėti valstybėms narėms nustatyti ir ištaisyti 2007–2013 m. įgyvendinimo laikotarpiu nustatytus valdymo trūkumus.

IX

Audito Rūmai, remdamiesi šiais nustatytais faktais, teikia šias rekomendacijas, skirtas pagerinti negamybinių investicijų, kurios bus finansuotos 2014–2020 m. kaimo plėtros programos laikotarpiu, ekonominį veiksmingumą:

—Komisija turėtų nuo 2017 m. stebėti atitinkamų valstybių narių vykdomą negamybinių investicijų įgyvendinimą pasitelkus jų metines įgyvendinimo atskaitas, kurios taip pat turėtų apimti negamybinių investicijų projektų, įskaitant integruotuosius projektus, kurie buvo įgyvendinti kartu su kitomis kaimo plėtros priemonėmis ar aplinkosaugos schemomis, skaičių ir dalį.

—Valstybės narės turėtų į savo įvertinimo planus įtraukti įvertinimą, kokiu mastu negamybinės investicijos buvo įgyvendintos taikant ir kitas kaimo plėtros priemones ar aplinkosaugos schemas.

—Valstybės narės turėtų viešai nurodyti visus kriterijus, taikytus atrenkant negamybines investicijas ir nustatant jų eiliškumą pagal svarbą bei sistemingai tikrinti patvirtinamuosius dokumentus, įrodančius kad šių kriterijų buvo laikytasi. Valstybės narės taip pat turėtų užtikrinti tinkamą organizacijų ir asmenų, susijusių su paraiškų perdavimu ir atranka, pareigų atskyrimą.

—Naujuoju programavimo laikotarpiu Komisija, atsižvelgusi į jų skaidrumą, turėtų valstybėms narėms teikti rekomendacijas dėl atrankos kriterijų ir tikrinti, kad valstybės narės taikytų tinkamas projektų atrankos procedūras.

—Komisija turėtų užtikrinti, kad negamybinių investicijų indėlis siekiant ES agrarinės aplinkosaugos tikslų būtų stebimas arba bent jau konkrečiai vertinamas atliekant 2014–2020 m. programavimo laikotarpio vertinimus.

—Jei parama negamybinėms investicijoms yra reikšminga, valstybės narės turėtų apibrėžti konkrečius rezultatų rodiklius ir savo metinėse įgyvendinimo ataskaitose ir vertinimuose apie šiuos rodiklius pranešti.

—Valstybės narės turėtų kiek įmanoma greičiau nustatyti tinkamus kriterijus, skirtus negamybinių investicijų, kurioms taikomi didžiausi paramos dydžiai, rentabilioms charakteristikoms nustatyti. Valstybės narės, remdamosi šiuo vertinimu, turėtų moduliuoti paramos intensyvumą.

—Komisija taip pat turėtų pateikti papildomas tokių kriterijų nustatymo gaires.

—Valstybės narės turėtų nedelsdamos įgyvendinti procedūras siekdamos užtikrinti, kad remiamų negamybinių investicijų sąnaudos neviršytų rinkos siūlomų panašių prekių, paslaugų arba darbų sąnaudų.

—Komisija, rengdama savo daugiametį audito planą, turėtų tikrinti, kaip veiksmingai valstybės narės taiko kontrolės priemones, numatytas siekiant užtikrinti sąnaudų pagrįstumą.

—Valstybės narės prieš atliekant pirmąsias 2014–2020 m. laikotarpio kontrolės priemones vietoje turėtų nustatyti savalaikio klaidų, nustatytų šios kontrolės metu, konsolidavimo ir analizės metodą.

—Komisija, planuodama būsimus auditus, turėtų tinkamai atsižvelgti į šioje išlaidų srityje Audito Rūmų nustatytų trūkumų mastą, nepaisant jų ribotos finansinės svarbos.

Įvadas

ES parama negamybinėms investicijoms žemės ūkio srityje

01

Negamybinės investicijos – tai investicijos, kurios negeneruoja didelės grąžos ar pajamų ir reikšmingai nedidina naudos gavėjo valdos vertės, tačiau turi teigiamą poveikį aplinkai. Viešoji parama negamybinėms investicijoms žemės ūkio valdų savininkams teikia finansinę paskatą žemės ūkio valdų savininkams vykdyti šio tipo ekologiškas investicijas. Negamybinių investicijų turinys labai įvairus – nuo tokių kraštovaizdžio elementų, kaip antai tradicinių ribų, šlapynių, gyvatvorių ir akmens sienų, atkūrimo iki buveinės sukūrimo ir (arba) atkūrimo arba tokių kraštovaizdžio elementų kaip viržynų, ganyklų, kuriose gausu įvairių rūšių augmenijos, arba floristiniu požiūriu patobulintų žole apsodintų laukų pakraščių atkūrimo (žr. 1 langelį).

02

2007–2013 m. laikotarpiu iš Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) negamybinėms investicijoms buvo skirta paramos pagal 216 priemonę. Kaip parodyta 1 diagramoje, ši priemonė yra ES kaimo plėtros politikos 2 krypties dalis, susijusi su svarbiausiu tikslu – tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu.

1 langelis

Remiamų negamybinių investicijų pavyzdžiai

Akmens siena Apulijoje (Italija)

Lieptas per šlapynę Rytų Devone (JK)

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

1 diagrama

ES kaimo plėtros politikos 2 krypties struktūra žemės ūkio paskirties žemės tvaraus naudojimo požiūriu

Šaltinis: Europos kaimo plėtros tinklas (EKPT).

03

EŽŪFKP reglamente¹ nurodyta, kad „parama turėtų būti skiriama negamybinėms investicijoms, kai jos yra būtinos siekiant įvykdyti įsipareigojimus, prisiimtus pagal agrarinės aplinkosaugos schemas ar kitus agrarinės aplinkosaugos tikslus, arba kai jos didina atitinkamų „Natura 2000“ ar kitų didelės gamtinės vertės teritorijų žemės ūkio visuomeninę estetinę vertę“.

04

Negamybinės investicijos visų pirma turėtų vaidinti papildomąjį vaidmenį padedant užtikrinti tvarų žemės ūkio paskirties žemės naudojimą arba didinant saugomų vietovių aplinkosauginę vertę arba prisidedant prie agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimų, pavyzdžiui, įsipareigojimų, remiamų pagal 214 kaimo plėtros priemonę² „agrarinės aplinkosaugos išmokos“, įvykdymo. Arba negamybinės investicijos gali būti įgyvendintos nepriklausomai norint pasiekti kitų agrarinės aplinkosaugos tikslų, kurie dažnai yra įgyvendinami taikant kitas aplinkosaugos schemas ir (arba) priemones.

05

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu parama negamybinėms investicijoms ir toliau yra mokama pagal naują pagalbinę priemonę 4.4³ „parama pelno nesiekiančioms investicijoms, susijusioms su agrarinės aplinkosaugos ir klimato srities tikslų pasiekimu“. Ši priemonė iš esmės yra tokia pati, kaip ir 2007–2013 m. taikyta priemonė jos loginio pagrindo, apimties, naudos gavėjų, paramos tipo ir lygio prasme. Ji ir toliau vaidina su kitomis priemonėmis⁴ ir (arba) kitais aplinkosaugos tikslais susijusį papildomąjį vaidmenį. I priede palyginimui pateikiama 2007–2013 ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpiais taikytos priemonės loginis pagrindas ir tam tikros charakteristikos.

06

Komisija ir valstybės narės dalijasi atsakomybe už negamybines investicijas skiriamos ES paramos valdymą. Valstybės narės turi apibrėžti konkrečius tikslus ir įdiegti veiksmingas valdymo ir kontrolės sistemas siekdamos užtikrinti, kad remiant investicijas būtų laikomasi taikomų taisyklių ir kad jos būtų ekonomiškai efektyvios.

07

Komisija nustato įgyvendinimo taisykles ir gaires ir tvirtina nacionalines arba regionines kaimo plėtros programas (KPP), kuriose valstybės narės nustato savo tikslus, susijusius su atrinktomis paramos priemonėmis. Komisija stebi ir prižiūri programų įgyvendinimą ir tikrina, ar valstybių narių administracijos įdiegė veiksmingas valdymo ir kontrolės sistemas.

08

2007–2013 m. laikotarpiu negamybinėms investicijoms nustatyti viešosios paramos lygiai gali siekti 100 % visų tinkamų finansuoti sąnaudų. Palyginimui – kitoms gamybinėms investicijoms paprastai taikoma 40 % paramos norma, kaip antai investicijoms, susijusioms su žemės ūkio valdų modernizavimu arba suteikiančioms vertę žemės ūkio produktams. 2014–2020 m. laikotarpiu šie viešosios paramos dydžiai ir toliau bus taikomi.

09

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu negamybinėms investicijoms buvo numatyta skirti maždaug 1 014 milijonų eurų t. y. 1,5 % žemės ūkio paskirties žemės tvariam naudojimui skirto viešojo finansavimo (EŽŪFKP ir nacionalinio finansavimo) lėšų (žr. 1 lentelę). 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, kadangi dauguma KPP šios ataskaitos rengimo metu (2015 m. gegužės pabaigoje⁵) dar nebuvo patvirtintos, neįmanoma pateikti numatytų EŽŪFKP išlaidų sumų.

1 lentelė

Bendros 2007–2013 m. negamybinėms investicijoms skirtos EŽŪFKP ir viešosios išlaidos (EŽŪKPF ir nacionalinis bendrasis finansavimas) (eurais)

Priemonė | Aprašymas | Sumokėta | Suplanuota
EŽŪFKP | Viešasis finansavimas | EŽŪFKP | Viešasis finansavimas
216 | Negamybinės investicijos | 549 900 632 | 859 331 286 | 610 843 250 | 1 013 996 313

Šaltinis: Europos Komisijos SFC2007 sistema (2015 m. gegužės mėn.).

12005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamento dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai preambulės 37 konstatuojamoji dalis (OL L 277, 2005 10 21, p. 1).

2214 Kaimo plėtros priemonė „agrarinės aplinkosaugos išmokos“ remia tvarią kaimo vietovių plėtrą. Pagal šią priemonę suteiktos išmokos sudaro 57 % žemės ūkio paskirties žemės tvariam naudojimui skirto viešojo finansavimo. Ji skatina ūkininkus ir kitus žemės valdytojus savanoriškai įsipareigoti taikyti ar toliau taikyti žemės ūkio gamybos metodus, suderinamus su aplinkos, kraštovaizdžio ir jo savitumų, gamtinių išteklių, dirvožemio ir genetinės įvairovės apsauga bei gerinimu.

3Kaip apibrėžta 2014 m. liepos 17 d. Komisijos įgyvendinimo reglamente (ES) Nr. 808/2014, kuriuo nustatomos Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1305/2013 dėl paramos kaimo plėtrai, teikiamos Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) lėšomis, taikymo taisyklės (OL L 227, 2014 7 31, p. 18).

4„Agrarinė aplinkosauga ir klimatas“ – tai naujoji 2014–2020 m. laikotarpio kaimo plėtros priemonė Nr. 10. Pagal šią priemonę mokamomis išmokomis siekiama išsaugoti ir skatinti būtinus žemės ūkio praktikos pakeitimus, siekiant daryti teigiamą poveikį aplinkai ir klimatui.

5Vadovaujantis Komisijos SFC2014 sistema iki 2015 m. gegužės 29 d. Komisija buvo patvirtinusi 51 programavimo dokumentą, o 67 programavimo dokumentams vis dar buvo taikomos tvirtinimo procedūros.

Audito apimtis ir metodas

10

Audito Rūmai, siekdami pateikti rekomendacijas dėl naujojo programavimo laikotarpio, atliko negamybinių investicijų ekonominio veiksmingumo, šioms prisidedant prie EŽŪFKP tikslo, susijusio su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu, auditą. Jis buvo atliktas tam, kad valstybės narės, rengdamos jų programas reglamentuojančias įgyvendinimo taisykles ir procedūras, atsižvelgtų į šias rekomendacijas ir kad Komisija galėtų jomis pasinaudoti, visų pirma siekiant pagerinti valstybių narių valdymo ir kontrolės sistemų stebėjimą.

11

Audito tikslas buvo atsakyti į šį klausimą:

Ar negamybinės investicijos ekonomiškai veiksmingai prisidėjo prie tvaraus žemės ūkio paskirties žemės naudojimo?

12

Audito Rūmų ataskaitoje šiuo tikslu teikiami atsakymai į šiuos smulkesnius klausimus:

—Ar negamybinės investicijos veiksmingai prisidėjo prie agrarinės aplinkosaugos tikslų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu, pasiekimo?

—Ar remiamų negamybinių investicijų sąnaudos buvo pagrįstos ir tinkamos?

—Ar Komisija ir valstybės narės, siekdamos atlikti patobulinimus 2014–2020 m. laikotarpiu, nustatė ir ištaisė trūkumus, turinčius įtakos 2007–2013 m. laikotarpio negamybinių investicijų ekonominiam veiksmingumui?

13

Auditas buvo atliekamas 2014 m. liepos mėn.–2015 m. balandžio mėn. Audito metu daugiausia dėmesio buvo skiriama 2007–2013 m. programavimo laikotarpiui: jis apėmė valstybių narių valdymo ir kontrolės sistemas, susijusias su parama negamybinėms investicijoms ir 28 projektų, kurie atspindėjo svarbiausias negamybines investicijas keturiose valstybėse narėse⁶ – (Portugalijoje (žemyninėje dalyje), Danijoje, Jungtinėje Karalystėje (Anglijoje) ir Italijoje (Apulijoje), kurioms teko 80 % EŽŪFKP išlaidų – imtį ir 60 % 216 priemonės naudos gavėjų prasidėjus auditui (žr. 2 diagramą).

2 diagrama

2007–2013 m. programavimo laikotarpis – vykdytos negamybinėms investicijoms skirtos EŽŪFKP išlaidos

Šaltinis: Europos Komisijos SFC2007 sistema (2014 m. kovo mėn.)

14

Audito įrodymai buvo surinkti atlikus dokumentų peržiūras ir surengus audito vizitus į audituotų valstybių narių vadovaujančiąsias institucijas ir naudos gavėjus. 28 audituotų negamybinių investicijų projektų atveju Audito Rūmai vertino jų tinkamumą finansuoti ir papildomumą kitoms agrarinėms aplinkosaugos priemonėms arba tikslams ir tikrino, ar jie iš tikrųjų priimtinomis sąnaudomis prisidėjo prie nustatytų agrarinės aplinkosaugos poreikių patenkinimo. Šio vertinimo rezultatai pateikti II priede.

6Šioje ataskaitoje valstybė narė gali reikšti šalį arba tos šalies regioną.

Pastabos

Nepaisant atrankos procedūrų ir stebėjimo priemonių trūkumų, Audito Rūmai nustatė veiksmingos paramos negamybinėms investicijoms požymių

15

Audito Rūmai, siekdami įvertinti, ar parama negamybinėms investicijoms veiksmingai prisidėjo prie tvaraus žemės ūkio paskirties žemės naudojimo, tikrino audituotų valstybių narių valdymo ir kontrolės sistemas ir šiuos taikytus kriterijus:

—Valstybės narės turėtų aiškiai nustatyti savo konkrečius agrarinės aplinkosaugos poreikius, susijusius su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu ir negamybinių investicijų tipais, kurie galėtų prisidėti prie šių poreikių patenkinimo. Valstybės narės, atsižvelgdamos į tai, kad negamybinės investicijos turėtų papildyti kitas susijusias agrarinės aplinkosaugos priemones ir (arba) tikslus, turėtų užtikrinti šį papildomumą aiškiai susiedamos paramą negamybinėms investicijoms ir šias priemones ir (arba) tikslus.

—Valstybės narės turėtų veiksmingai taikyti projektų atrankos kriterijus siekdamos skirti turimą finansavimą nustatytiems negamybinių investicijų tipams, tuo pat metu užtikrinant skaidrumą ir atitiktį taikomiems teisės aktams.

—Valstybės narės turėtų stebėti projektų įgyvendinimą ir įvertinti, ar remiamos negamybinės investicijos prisidėjo prie nustatytų aplinkosaugos tikslų pasiekimo.

Šiuos kriterijus iliustruojanti intervencijos logika pateikta 3 diagramoje.

16

Be šio valdymo sistemų įvertinimo, Audito Rūmai patikrino 28 negamybinių investicijų projektų imtį (žr. 13 dalį), valstybių narių KPP ir atitinkamus stebėjimo duomenis ir vertinimo ataskaitas.

3 diagrama

Negamybinių investicijų intervencijos logika 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu

Nepaisant plačios agrarinės aplinkosaugos poreikių apibrėžties, valstybės narės skirstė tikslingą paramą, apribodamos negamybinių investicijų, kurios atitinka finansavimo reikalavimus, tipus

17

Tam, kad parama negamybinėms investicijoms būtų veiksminga, ji turi būti skiriama siekiant patenkinti konkrečius agrarinės aplinkosaugos poreikius, susijusius su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu. Audito Rūmai nustatė, kad nors visos valstybės narės buvo apibrėžusios savo bendruosius agrarinės aplinkosaugos poreikius, jos sumažino netikslingos paramos riziką, apribodamos finansavimo reikalavimus atitinkančių negamybinių investicijų tipus. Agrarinės aplinkosaugos poreikių ir tikslų santrauka ir kiekvienoje valstybėje narėje nustatyti negamybinių investicijų tipai pateikti III priede. Jame parodyta, kad iš tiesų yra užtikrintas bendras valstybių narių atrinkto negamybinių investicijų tipo ir jų KPP apibūdintų agrarinės aplinkosaugos poreikių nuoseklumas.

18

Dvi valstybės narės, svarstydamos viešosios paramos finansinius asignavimus, toliau tikslingai skirstė paramą, daugiausia skirtą projektams, susijusiems su kraštovaizdžio priežiūra ir apsauga. Portugalijos atveju 89 % paramos negamybinėms investicijoms buvo susiję su tradicinės akmens sienos, remiančios vynuogynų terasas Duero slėnyje, rekonstrukcija. Apulijos (Italija) atveju 97 % viešosios paramos negamybinėms investicijoms buvę susiję su tradicinių akmens sienų, kurios yra būdingos regioninėms ūkininkavimo sistemoms ir kraštovaizdžiui, atkūrimu. Tai – aiškaus pasirinkimo koncentruoti paramą negamybinėms investicijoms, siekiant patenkinti agrarinės aplinkosaugos poreikius, pavyzdys.

Visos keturios audituotos valstybės narės paminėjo paramos negamybinėms investicijoms papildomumą, tačiau tik dvi jį pritaikė veiklos lygmeniu siekdamos paskatinti sinergiją su kitomis paramos schemomis

19

EŽŪFKP reglamente negamybinėms investicijoms numatytas papildomasis vaidmuo (žr. 3 ir 4 dalis), tačiau pagal jį valstybėms narėms suteikiama veiksmų laisvė pasirinkti papildomumo lygmenį. Audito metu nustatyta, kad visose audituotose valstybėse narėse buvo pateiktos nuorodos į papildomumą, tačiau tik dviejose šalyse – Portugalijoje (žemyninėje dalyje) ir JK (Anglijoje) – šis darbiniu lygmeniu apibrėžtas papildomumas faktiškai skatino skirtingų aplinkosaugos paramos schemų sinergiją. Visų pirma šios pastarosios valstybės narės buvo integravusios paramą negamybinėms investicijoms į 214 EŽŪFKP priemonę „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“ nustatant, jog norint pasinaudoti parama negamybinėms investicijoms būtina, kad agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimas būtų susietas su 214 kaimo plėtros priemone.

20

Kita vertus, Danija ir Italija (Apulija) apibrėžė papildomumą ne tokiais praktiškais ir aiškiais terminais, kadangi parama negamybinėms investicijoms buvo susijusi su bendrais jų KPP nustatytais agrarinės aplinkosaugos tikslais (pavyzdžiui, kraštovaizdžio išsaugojimu ir gamtinių išteklių apsauga), kurių buvo siekiama ir taikant kitas 2 krypties EŽŪFKP priemones (žr. 1 diagramą). Tačiau priemonių tarpusavio papildomumas nebuvo išplėtotas. 2 langelyje pateikti paramos negamybinėms investicijoms sinergijos ir neaiškaus papildomumo pavyzdžiai.

2 langelis

Papildomumo su kitomis priemonėmis / tikslais pavyzdžiai

Portugalijoje (žemyninėje dalyje) pagal negamybinių investicijų schemas, kurias taikant remiamas akmeninių sienų restauravimas Duero slėnyje, reikalaujama, kad pareiškėjai būtų 214 priemonės „agrarinės aplinkosaugos išmokos“ naudos gavėjai. Pagal 214 priemonę naudos gavėjai gauna finansinę paramą už keleto agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimų vykdymą. Vienas šių įsipareigojimų – mažiausiai penkerius metus išlaikyti gerą jų žemės ūkio valdos akmeninės sienos būklę. Tokiais atvejais parama negamybinėms investicijoms, skirta akmeninių sienų restauravimui, papildo įsipareigojimą, pagal kurį reikalaujama jas prižiūrėti, o abi priemonės kartu prisideda prie tikslo išlaikyti gerą svarbaus kraštovaizdžio elemento būklę.

JK (Anglijos) atveju aplinkos valdymas – tai savanoriška schema, pagal kurią mokamos išmokos (jos finansuojamos pagal 214 kaimo plėtros priemonę) žemės valdytojams, kurie įsipareigoja valdyti savo žemę vadovaujantis agrarinės aplinkosaugos tikslais. Ši schema susideda iš skirtingų pakopų, kurioms nustatyti didėjantys reikalavimai: viena šių pakopų – aukšto lygio valdymas – apima galimybę finansuoti tam tikros rūšies kapitalinius darbus (pavyzdžiui, kraštovaizdžio ir jo ypatumų ar tradicinių ribų atstatymas), kuriuos turi vykdyti naudos gavėjai. Šie kapitaliniai darbai finansuojami teikiant paramą negamybinėms investicijoms.

Italijos (Apulijos) ir Danijos atveju parama negamybinėms investicijoms buvo susijusi su bendrų agrarinės aplinkosaugos tikslų, kurie buvo nustatyti visai 2 krypčiai, pasiekimu, kaip antai kaimo kraštovaizdžių apsaugos ir biologinės įvairovės išlaikymu; ją teikiant nebuvo apsiribota konkrečiomis teritorijomis, kurios buvo įvardytos kaip turinčios ypatingą aplinkosauginę vertę. Italijos (Apulijos) atveju buvo vien tik reikalaujama, kad paramos gavėjai plėtotų ūkininkavimo veiklą, o Danijos atveju bet kurie privatūs ar vieši juridiniai asmenys, įskaitant žemės ūkio paskirties žemės savininkus ar nuomininkus gali būti naudos gavėjai, išskyrus žemės, skirtos šlapynių sukūrimui, įsigijimo pagalbinę priemonę, pagal kurią teikiamos paramos gavėja buvo Danijos valstybė.

21

Audito Rūmai mano, kad nusprendus integruoti paramą negamybinėms investicijoms į kitas kaimo plėtros priemones, kaip antai į 214 priemonę, buvo sukurta potencialiai stipresnė sąsaja su kitais jau prisiimtais įsipareigojimais, todėl tokiu būdu yra skatinamas stipresnis sinergijos poveikis siekiant agrarinės aplinkosaugos tikslų.

22

Tačiau dėl šio priemonių integravimo taip pat kyla rizika, kad jei pagal kiekvieną priemonę finansuojamos veiklos rūšys nebus aiškiai atskirtos, parama dubliuosis. Toks atvejis nustatytas Portugalijoje (žemyninėje dalyje), kur pagal 214 priemonę „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“ teikiama parama apėmė akmeninių sienų dalių, kurias buvo būtina restauruoti (jos buvo blogos būklės), priežiūrai (restauravimui) skirtas sumas. Todėl pagal 214 priemonę mokamos išmokos, susijusios su priežiūros vykdymo įsipareigojimu, galėjo apimti abu veiksmus – sienų priežiūrą ir restauravimą. Tuo pat metu restauravimo darbų išlaidos taip pat galėjo būti deklaruojamos taikant 100 % paramos negamybinėms investicijoms normą. Tai reiškia, kad paramos, skirtos tam tikroms akmeninių sienų dalims atstatyti, intensyvumas galėjo objektyviai viršyti 100 %. Audito Rūmai nustatė keturis tokius atvejus Portugalijoje aplankius šešis projektus.

23

Apskritai valstybių narių pasirinkimą įgyvendinti paramą negamybinėms investicijoms atspindėjo Audito Rūmų aplankytų projektų imtis – 16 iš 28 aplankytų projektų buvo įgyvendinti tuo pat metu taikant kitas kaimo plėtros priemones ir kad dauguma projektų (21 iš 28) buvo laikomi papildančiais kitus agrarinės aplinkosaugos tikslus. II priede pateikta išsamesnė informacija.

Dėl audituotų valstybių narių atrankos procedūrų trūkumų buvo remiamos negamybinės investicijos, neatitinkančios finansavimo reikalavimų, arba tos investicijos, kurios buvo nepakankamai pagrįstai atrinktos

24

Valstybės narės privalo skirti negausias viešąsias lėšas tiems projektų pasiūlymams, kurie geriausiai atitinka nacionalinius arba regioninius poreikius, tuo pat metu laikantis taikomų teisės aktų ir vienodų galimybių šiomis lėšomis pasinaudoti bei skaidrumo principų. Audito Rūmai audituotose valstybėse narėse patikrino įdiegtas atrankos procedūras ir visose, išskyrus vieną, nustatė su šiais aspektais susijusių trūkumų. Pavyzdžiai pateikti 3 langelyje.

3 langelis

Atrenkant negamybinių investicijų projektus nustatyti trūkumai

a) Reikalavimų neatitinkančių investicijų atranka

Danija

Su šlapynių projektais susijusios preliminarios (t. y. galimybių) studijos traktuojamos kaip atskiros negamybinės investicijos: jos atliekamos įvykdžius atskiras tvirtinimo procedūras ir ekonominiu požiūriu yra nepriklausomos nuo bet kokių investicijų, kurios gali būti įvykdytos vėlesniame etape. Tačiau Reglamento 1974/2006⁷ 55 straipsnyje nustatyta, kad tinkamos finansuoti bendros investavimo operacijos sąnaudos tokiomis laikomos tik tuomet, jei tokia investavimo operacija iš tikrųjų buvo atlikta. Audito Rūmai mano, kad laikantis šio reikalavimo apsaugomi ekonominio naudingumo principai, kadangi jis užkerta kelią ES lėšų panaudojimui veiksmams, kurie neprisideda prie paramos schemos tikslų. Taip yra galimybių studijų, kurias atlikus nevykdomos konkrečios investicijos, atveju. Šioje valstybėje narėje atlikus mažiau nei pusę finansuotų preliminarių studijų buvo pateiktos atskiros paraiškos dėl faktinių investicijų vykdymo šlapynėse. Be to, keliais atvejais atlikus galimybių studijas, po kurių buvo suformuluotos teigiamos išvados, nebuvo įgyvendinti konkretūs projektai.

Italija (Apulija)

Nacionalinės institucijos yra nustačiusios, kad tik ūkių valdytojai, kurie yra registruoti Prekybos rūmų ūkių registre, gali pasinaudoti parama negamybinėms investicijoms. Audito Rūmai nustatė, kad trys iš šešių vietoje aplankytų naudos gavėjų nesilaikė šio reikalavimo ir todėl neturėjo teisės naudoti parama negamybinėms investicijoms.

b) Projektų atranka buvo nepakankamai skaidri

JK (Anglija)

Nacionalinės institucijos įvardija ūkius, kuriems galėtų būti skiriama parama. Šiuo tikslu jos naudojasi iš anksto sudarytais ūkių, kurie buvo suskirstyti prioriteto tvarka atsižvelgiant į jų galimybes pasiekti rezultatų aplinkos apsaugos srityje, sąrašais, kuriuos pateikus vykdoma derybų procedūra tarp nacionalinių institucijų ir potencialių naudos gavėjų. Tačiau informacija, kuria remiantis buvo nustatomi paraiškų prioritetai ir jų privalumai, nebuvo galima pasinaudoti. Be to, išnagrinėjus schemos dokumentus paaiškėjo, kad papildomų pasiūlymų dėl žemės valdymo įtraukimas priklauso nacionalinių pareigūnų kompetencijai.

Danija

Paraiškas paramai gauti, susijusias su negamybinėmis investicijomis, vykdomomis kolektyvinėse plantacijose, vadovaujančiosioms institucijoms beveik išimtinai teikia nacionalinė žemės savininkų ir nuomininkų asociacija. Ši nacionalinė asociacija, vadovaudamasi savo pačios kriterijais, sprendžia, kuri vietos asociacija dalyvaus pateiktuose projektuose ir galiausiai nutaria, kokie projektai bus finansuojami. Be to, nacionalinė asociacija dalyvauja patariamajame komitete, kuris nustato pateiktų paraiškų santykinį prioritetą. Audito Rūmų nuomone, tai – galimas interesų konfliktas.

c) Netinkamas esminių atrankos kriterijų patikrinimas

Italija (Apulija)

2009 m. kvietime teikti pasiūlymus, susijusius su parama negamybinėms investicijoms, skirta akmeninėms sienoms restauruoti, 602 iš 3 887 pateiktų paraiškų buvo patvirtintos, jų vertė iš viso sudarė 42,7 milijono eurų bendrų viešųjų išlaidų. Pagal pirmenybės nustatymo kriterijus buvo skirtas maksimalus septynių balų skaičius. Visos paraiškos, kurioms buvo skirta mažiau nei šeši balai, buvo atmestos.

Vienas lemiamų prioritetų nustatymo kriterijų buvo ūkių klasifikacija, pagal kurią ūkiai buvo įvardijami kaip turintys didelę aplinkosauginę vertę ir vertę kraštovaizdžio požiūriu, jei juose yra alyvmedžių giraičių. Šį kriterijų atitikę pareiškėjai gavo du balus, o tai buvo lemiamas jų neatmetimo veiksnys.

Nacionalinės institucijos nepriklausomai nepatikrino, ar šio konkretaus buvo laikomasi. Ši užduotis buvo patikėta gamintojų asociacijoms, kurios turėjo patvirtinti, kad jų padaliniai šį kriterijų atitiko.

Trūko svarbios informacijos, parodančios, ko buvo pasiekta teikiant ES paramą negamybinėms investicijoms ES ir valstybių narių lygmenimis…

25

Pagrindinė priemonė, užtikrinanti, kad EŽŪFKP parama negamybinėms investicijoms būtų tinkamai panaudota, yra stebėjimas ir vertinimas. 2007–2013 m. laikotarpiu kaimo plėtros reglamente buvo nustatyta bendra stebėsenos ir vertinimo sistema (BSVS). Taikant BSVS naudojami bendrieji rodikliai, kurių tikslas – fiksuoti kaimo plėtros tikslų įgyvendinimo pažangą, sudarant galimybę palyginti kiekvieną KPP ir kaupti duomenis. Kadangi naudojant bendruosius rodiklius neįmanoma nustatyti viso atskiros paramos schemos poveikio, valstybės narės taip pat gali nustatyti tam tikrą skaičių papildomų rodiklių.

26

Audito Rūmai nustatė kelis stebėjimo ir vertinimo trūkumus, dėl kurių iš esmės trūksta svarbios informacijos, parodančios vykdant negamybines investicijas pasiektus rezultatus ir visų pirma atskleidžiančios, kokiu mastu negamybinės investicijos prisidėjo prie agrarinės aplinkosaugos tikslų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu, pasiekimo.

27

Pirma, valstybės narės nenustatė papildomų pagrindinių rodiklių, susijusių su parama negamybinėms investicijoms programavimo etape. Naudojant papildomus pagrindinius rodiklius būtų galima nustatyti aplinkybes, kurioms esant paramai negamybinėms investicijoms skirtų išteklių paskirstymas tampa aiškesnis, ir kurie leistų laikotarpio pabaigoje palyginti paramos negamybinėms investicijoms indėlį. 4 langelyje pateiktas pavyzdys, kaip pagrindiniai rodikliai galėtų palengvinti teikiant paramą negamybinėms investicijoms gautų rezultatų vertinimą.

4 langelis

Galimų pagrindinių rodiklių pavyzdžiai

Italija (Apulija) ir Portugalija (žemyninė dalis)

Akmeninių sienų restauravimas buvo vienintelis svarbiausias negamybinių investicijų tipas, apibrėžtas KPP (97 % visos viešosios paramos Apulijoje, 89 % Portugalijoje). Tačiau nacionalinės institucijos nėra nustačiusios pradinės situacijos, susijusios su bendru akmeninių sienų kiekiu srityse, kurioms yra teikiama šio tipo parama negamybinėms investicijoms, akmeninių sienų, kurios, kaip buvo nustatyta programavimo laikotarpio pradžioje, buvo reikalinga priežiūra, kiekiu arba tiksliniu akmeninių sienų, kurios turi būti atstatytos, kiekiu programavimo laikotarpio pabaigoje; tai būtų leidę sudaryti aiškesnį išteklių, skirtų šio tipo negamybinėms investicijoms, svarbos ir veiksmingumo vaizdą.

28

Antra, bendraisiais BSVS rodikliais vertinami sąnaudų ir išdirbių duomenys, kaip antai viešųjų išlaidų suma, paramą gaunančių ūkių skaičius, bendra investicijų apimtis, tačiau jie yra ypač netinkami norint įvertinti tokių investicinių priemonių, kaip parama negamybinėms investicijoms, poveikį. Taip pat taikant su parama negamybinėms investicijoms susijusį gautą bendrą rezultatų rodiklį atsižvelgiama į žemės plotą (matuojamą hektarų skaičiumi), kuris yra naudojamas taikant sėkmingas žemės valdymo schemas, ir todėl nustatyti investicinės priemonės sąsają ar indėlį nėra prasmės.

29

Nepaisant bendrų rezultatų rodiklių netinkamumo, kuris buvo aiškiai pripažintas Portugalijos (žemyninės dalies) ir JK (Anglijos) KKP, audituotos valstybės narės nėra apibrėžusios papildomų rodiklių, kurių tikslas – kaupti šią svarbią informaciją, susijusią su parama negamybinėms investicijoms.

30

Kitas šaltinis, kurį naudojant galima gauti svarbios informacijos apie rezultatus, yra vertinimas. Priešingai nei reguliarus tikrinimas, kuris yra atliekamas vykdant stebėjimą, vertinimas yra periodinis įrodymų, įskaitant informacijos, pateiktos stebėjimo tikslais, rinkimas ir analizavimas. Audito metu buvo galima pasinaudoti tik vidurio laikotarpio vertinimais, kurie buvo atlikti įpusėjus nagrinėjamam laikotarpiui. Šių vertinimo ataskaitų peržiūra parodė, kad jose nebuvo pateikta svarbi informacija apie rezultatus, kurie buvo gauti teikiant paramą negamybinėms investicijoms. Taip buvo iš esmės dėl vėlyvo įgyvendinimo ir svarbios stebėjimo informacijos stygiaus. Iš tikrųjų Komisijai atlikus atskirų LVVA ataskaitų peržiūrą buvo įvardyta nedidelė susipažinimo su stebėjimo duomenimis galimybė ir jų ribotas išsamumas. 5 langelyje pateikti labai ribotos informacijos, susijusios su paramos negamybinėms investicijoms veiksmingumu, pavyzdžiai.

5 langelis

LVVA ataskaitose pateiktų nuorodų į paramą negamybinėms investicijoms pavyzdžiai

Portugalijos (žemyninės dalies) atveju dėl vėlyvo priemonės įgyvendinimo LVVA nebuvo pateikta jokios nuorodos į negamybines investicijas.

Italijos (Apulijos) atveju LVVA buvo pateikta informacijos apie paramos negamybinėms investicijoms poveikį bei jos ir aplinkosauginės naudos tarpusavio santykį. Tačiau LVVA pateikimo metu išlaidos nebuvo apmokėtos, o tai rodo, kad ataskaitoje buvo dar kartą įvardyta aplinkosauginė nauda, kuri buvo nurodyta KPP ir ex ante įvertinimo ataskaitoje.

Danijos atveju LVVA buvo nurodyta, kad nacionalinės priemonės, įgyvendinančios paramą negamybinėms investicijoms, buvo nepakankamos veiklos tikslų apibrėžties prasme.

JK (Anglijos) atveju į LVVA buvo įtraukta konkreti rekomendacija dėl poreikio apibrėžti naujus rodiklius, leidžiančius įvertinti paramos negamybinėms investicijoms, veiksmingumą ir svarbą.

31

Dėl pirmiau apibūdintų problemų nacionalinės institucijos negalėjo padaryti prasmingų išvadų dėl paramos negamybinėms investicijoms sėkmingumo arba veiksmingumo prisidedant prie kitų aplinkosaugos priemonių ar tikslų pasiekimo. Dėl to valstybės narės, kurios apribojo paramą negamybinėms investicijoms kitų kaimo plėtros priemonių naudos gavėjams, kaip antai agrarinės aplinkosaugos mokėjimus, susiejo abiejų priemonių vertinimą vadovaudamosi pernelyg optimistiniu loginiu pagrindu, pagal kurį pastarųjų veiksmingumas reikštų, kad negamybinių investicijų rezultatai buvo tokie patys, nepaisant objektyvių duomenų, susijusių su parama negamybinėms investicijoms, stygiaus (žr. 6 langelį).

6 langelis

Susietojo įvertinimo pavyzdys

JK (Anglijos) atveju nacionalinės institucijos pareiškė, kad jos, vertindamos paramos negamybinėms investicijoms veiksmingumą, svarstė abiejų priemonių (214 priemonės „agrarinė aplinkosauga“ / 216 priemonės „Negamybinės investicijos“) veiksmingumą. Tačiau akivaizdiems įrodymams, kaip parama negamybinėms investicijoms prisidėjo prie ilgalaikės agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimų naudos, įtakos turi konkrečių su negamybinėmis investicijomis susijusių tikslų arba rodiklių stygius.

…tačiau Audito Rūmai aptiko požymių, kad 71 % audituotų negamybinių investicijų prisidėjo prie tikslų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu

32

Kaip nurodyta 13 dalyje, Audito Rūmai išnagrinėjo 28 negamybinių investicijų projektų imtį. Audito Rūmai, siekdami įvertinti, ar šie projektai veiksmingai prisidėjo prie tvaraus žemės ūkio paskirties žemės naudojimo, įvertino šiuos aspektus:

—Ar projektai atitiko reikalavimus EŽŪFKP paramai gauti.

—Ar jie tenkino aplinkosauginius poreikius, kuriuos valstybės narės pripažino savo KPP, ir ar juos vykdant buvo siekiama tikslų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu.

—Ar susijusios investicijos buvo įvykdytos taip, kaip planuota, o audito vizitų metu buvo išlaikytas jų poveikis. II priede pateikiami su kiekvienu projektu susiję šio vertinimo rezultatai kartu su jų sąnaudų pagrįstumo analize, kuri yra plėtojama kitame skirsnyje.

33

Kalbant apie tinkamumą finansuoti, Audito Rūmai nustatė, kad keturi projektai net paraiškos pateikimo metu nebuvo tinkami finansuoti (žr. 3 langelį). Be to, Audito Rūmai aptiko tris projektus, kurie buvo netinkami finansuoti dėl problemų, kurios iškilo juos įgyvendinant (žr. 44 dalį). Kadangi šiems septyniems projektams (25 %) neturėjo būti skirtas EŽŪFKP finansavimas, Audito Rūmai mano, kad jie neprisideda prie priemonės tikslų įgyvendinimo.

34

Audito Rūmai aptiko įrodymų, liudijančių, kad vykdant 20 iš 21 likusių projektų buvo tenkinami nustatyti agrarinės aplinkosaugos poreikiai. Poreikiai, kurie dažniausiai būdavo tenkinami, buvo kraštovaizdžio ir biologinės įvairovės apsauga. Be to, šie projektai buvo įgyvendinti taip, kaip buvo planuota, o audito vizitų metu buvo užtikrinta su jais susijusi tvari veikla, tačiau apskritai Audito Rūmai aptiko požymių, kad 20 iš 28 nagrinėtų projektų (71 %) prisidėjo prie tikslų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu, pasiekimo.

Remiamų negamybinių investicijų sąnaudos audituotose valstybėse narėse dažnai būdavo nepagrįstai didelės arba nepakankamai pagrįstos

35

Tam, kad negamybinės investicijos ekonomiškai veiksmingai prisidėtų prie tvaraus žemės ūkio paskirties žemės naudojimo, jos turi ne tik patenkinti susijusius aplinkosauginius poreikius, bet ir juos patenkinti pagrįstomis sąnaudomis. Be to, atsižvelgiant į tai, kad investicinių sąnaudų, finansuojamų viešosiomis lėšomis dalis (iki 100 %) yra didesnė nei taikant kitas EŽŪFKP investicines priemones, paskatos negamybinių investicijų naudos gavėjams apriboti jų sąnaudas gali būti mažesnės. Todėl valstybės narės turėtų skirti ypatingą dėmesį užtikrinimui, kad jos kompensuotų tik tas investicines sąnaudas, kurios yra priimtinos ir tinkamai pagrįstos.

36

Kaip pažymėta 3 dalyje, viešosios paramos skyrimo negamybinių investicijų loginis pagrindas – suteikti naudos gavėjams finansines paskatas vykdyti investicijas, kurios negeneruoja reikšmingos grąžos, tačiau užtikrina teigiamą poveikį aplinkai. Tokiu būdu paramos lygis gali siekti iki 100 % tinkamų finansuoti negamybinių investicijų išlaidų. Kadangi beveik bet kuri investicijų rūšis potencialiai gali suteikti tiesioginės ar netiesioginės ekonominės naudos, taikomuose teisės aktuose teigiama, kad negamybinės investicijos neturėtų naudos gavėjui suteikti reikšmingos ekonominės grąžos. Tačiau Komisija nepateikė gairių, kuriose būtų nustatyta, kas yra reikšminga ekonominė grąža arba kaip valstybės narės turėtų ją įvertinti.

37

Audito Rūmai mano, kad valstybės narės, siekdamos užtikrinti, kad būtų laikomasi ekonomiškumo principo ir spręsdamos, kiek viešosios paramos jos turėtų gauti, turėtų atsižvelgti į operacijų, kurioms skiriama parama negamybinėms investicijoms, rentabilumo ar grąžos generavimo savybes⁸. Visų pirma šis paramos lygis turėtų būti nustatytas atsižvelgiant į negamybinių investicijų rentabilumo aspektų ar agronominės naudos, kurią tikimasi gauti vykdant gamybines investicijas, reikšmingumą: paprastai jis siekia nuo 40 %, o tai yra finansavimo norma, kuri yra taikoma įprastoms gamybinėms investicijoms, iki 100 % – šią maksimalią normą leidžiama taikyti negamybinėms investicijoms.

38

Audito Rūmai tikrino keturių aplankytų valstybių narių negamybinėms investicijoms taikytas viešosios paramos normas ir vertino, ar šios normos buvo moduliuojamos siekiant atsižvelgti į bet kokias gamybines savybes 28 negamybinių investicijų projektų imtyje. Be to, Audito Rūmai taip pat vertino šių negamybinių investicijų sąnaudų pagrįstumą. Apskritai Audito Rūmai nustatė, kad daugumai negamybinių investicijų buvo būdingos tam tikros gamybinės savybės, tačiau valstybės narės neatsižvelgė į šias savybes siekdamos sumažinti aukštus naudoto viešojo finansavimo lygius. Audito Rūmai taip pat nustatė sisteminių problemų užtikrinant sąnaudų visose valstybėse narėse pagrįstumą.

Negamybinių investicijų viešojo finansavimo norma yra didelė, nepaisant to, kad jos kartais apima rentabilius komponentus

39

Visos audituotos valstybės narės buvo nustačiusios konkrečius paramos negamybinėms investicijoms lygius. Nors Portugalija (žemyninė dalis) ir Italija (Apulija) nustatė 100 % tinkamų finansuoti išlaidų paramos lygį, Danija ir JK (Anglija) nustatė konkrečius kiekvienam negamybinių investicijų tipui taikomus lygius: jie siekė nuo 50 % gamybinėms investicijoms, kurioms yra būdingos tam tikros rentabilumo charakteristikos iki 100 %, jei rentabilumo charakteristikų nebuvo nustatyta. Moduliavimo pavyzdžiai apima tvorų statymo projektus, kurių bendrojo finansavimo lygis siekė 50 % JK (Anglijos) atveju, gyvatvorių atstatymo projektus, kurių finansavimo lygis siekė 60 % tiek Danijoje, tiek JK, ir projektus, kuriems buvo taikomas 100 % finansavimo lygis, kaip antai projektus, susijusius su žemės pavertimu viržynais (JK), ir žeme, kurią įsigijo valstybė, siekdama ją paversti šlapyne (Danija).

40

Audito Rūmai mano, kad JK (Anglijos) KPP buvo vienintelė KPP, kurioje buvo nagrinėjami tokie aspektai, kaip tikėtina aplinkosauginė ir agronominė nauda arba rinkos nepakankamumas, atskirai nustatant kiekvienai negamybinei investicijai skiriamos paramos lygį.

41

Tačiau visose aplankytose valstybėse narėse Audito Rūmai nustatė negamybinių investicijų atvejų, kuomet į jų rentabilias charakteristikas nebuvo atsižvelgta nustatant suteiktos paramos lygius, kurie iš tikrųjų buvo patys didžiausi. Audito Rūmai mano, kad tai pažeidžia ekonomiškumo principą, kadangi tai yra susiję su tam tikrų prekių tipų permokėjimu, kuomet šios prekės galėjo būti įsigytos mažesne kaina atsižvelgiant į naudos, kurią gauna naudos gavėjas ir (arba) susiję subjektai, dalį:

—Portugalijoje (žemyninėje dalyje) akmeninių sienų, remiančių ūkininkavimo plotus su terasomis Duero slėnyje, atstatymas sudarė didžiausią remiamų negamybinių investicijų dalį (89 % visų priemonės išlaidų). Paramos lygis sudarė 100 % tinkamų finansuoti išlaidų, kurių viršutinė riba siekė 70 000 eurų kiekvienos valdos atveju. Audito Rūmai mano, kad šis negamybinių investicijų tipas apima gamybinį komponentą, kadangi sienos atlieka struktūrinį vaidmenį ūkininkavimo plotų su terasomis sistemų, naudojamų toje srityje, kurioje buvo vykdomos investicijos, atveju ir todėl kraštovaizdžio elementas nėra vienintelis atitinkamoms ūkininkavimo sistemoms įtakos turintis veiksnys. Labai aukštas paramos lygis Portugalijoje (žemyninėje dalyje) skiriasi nuo paramos lygio JK (Anglijoje), kur vykdant akmens sienų projektus jis sudarė 60 %.

Be to, Audito Rūmai nustatė, kad vienos iš šešių patikrintų negamybinių investicijų atveju parama, kurią buvo numatyta skirti tam, kad būtų išlaikytos tradicinės ūkių struktūros, apėmė paramą netradicinei struktūrai, kuri buvo naudojama ūkininkavimo operacijoms.

—Italijoje (Apulijoje) akmeninių sienų, nustatančių žemės ūkio paskirties sklypų ribas, atstatymas sudarė didžiausią Italijoje remiamų negamybinių investicijų dalį (97 % visų priemonės išlaidų). Paramos lygis sudarė 100 % tinkamų finansuoti išlaidų; pirmuoju paraiškų teikimo laikotarpiu nebuvo nustatytos jos viršutinės ribos. Vėlesniems laikotarpiams buvo nustatytos 100 000 eurų viršutinės išlaidų ribos. Audito Rūmai mano, kad šio tipo negamybinės investicijos apima gamybinį komponentą, kadangi akmens sienos yra naudojamos kaip ribos siekiant išlaikyti gyvulius tam tikrose ganyklos teritorijose arba siekiant apsaugoti plantacijas nuo aplinkinėse ganyklose besiganančių gyvulių ar laukinių gyvūnų daromos žalos. Labai aukštas paramos lygis Italijoje (Apulijoje) skiriasi nuo situacijos JK (Anglijoje), kur akmens sienų projektų bendrojo finansavimo lygis sudarė 60 %.

—JK (Anglijoje) nepaisant esamos metodikos, leidžiančios nustatant paramos normą atsižvelgti į remiamų negamybinių investicijų ekonominio poveikio laipsnį Audito Rūmai nustatė kad 4 vietoje aplankyti projektai iš 10 – jiems visiems buvo pritaikyta 100 % finansavimo norma – apėmė reikšmingą ekonominę naudą naudos gavėjams ir (arba) asocijuotiesiems subjektams. Dviem atvejais, susijusiais su nualintų durpynų atkūrimu⁹, naudos gavėjai valdė projektus kartu su dviem vandens įmonėmis. Šie du projektai buvo vykdomi dviejų vandens rezervuarų, kuriuos valdė šios bendrovės, vandens baseinuose. Ekonominis šių bendrovių interesas buvo vandens valymo išlaidos, susidariusios įgyvendinus šias gamybines investicijas. Nors šie projektai patenka į paramos negamybinėms investicijoms teikimo sritį, nustatant paramos lygį turėjo būti atsižvelgta į teisėtą vandens valymo bendrovių ekonominį interesą.

Kitu atveju naudos gavėjas pasinaudojo parama siekdamas nusipirkti įrangos, kuri daugiausia buvo naudojama jo, kaip miškų savininko, ekonominei veiklai vykdyti. Ketvirtasis atvejis susijęs su istorinių pastatų atstatymu valdoje, kurioje naudos gavėjas teikia nakvynės ir pusryčių paslaugas. Šie du projektai gavo naudos pritaikius paramos lygį, kuris buvo daug didesnis už lygį, kuris būtų buvęs pritaikytas gamybinėms investicijoms taikant kitas kaimo plėtros priemones, numatytas panašaus tipo projektams.

—Danijoje, nepaisant nacionalinių institucijų iškeltos sąlygos, kad negamybinėms investicijoms, susijusioms su prekybine operacija, turėtų būti taikomi žemesni nei 75 % paramos lygiai, Audito Rūmai nustatė, kad 2 iš 6 aplankytų projektų buvo ganyklų projektai, kurie buvo susiję su prekybinėmis operacijomis, tačiau kuriems buvo pritaikytas standartinis 75 % paramos lygis. Šie projektai, be kita ko, apėmė tvorų statymą ir ganyklų, skirtų gyvuliams, kurie anksčiau buvo laikomi tvartuose, teritorijų kūrimą (plėtimą): šiuos projektus įgyvendinus padidėjo veisiamų gyvulių skaičius arba buvo išnuomotos kai kurios papildomos ganyklų teritorijos.

Audituotos valstybės narės finansavo investicijas, kurių sąnaudos buvo pernelyg didelės arba nepakankamai pagrįstos

42

Audito Rūmai patikrino audituotose valstybėse narėse įdiegtas procedūras siekdami užtikrinti remiamų negamybinių investicijų sąnaudų pagrįstumą. Auditoriai visose aplankytose valstybėse narėse nustatė trūkumų.

43

Portugalijoje akmeninių sienų, remiančių ūkius su terasomis Duero slėnyje (89 % visos paramos negamybinėms investicijoms), atveju nacionalinės institucijos buvo nustačiusios maksimalią tinkamą finansuoti vieneto kainą, kuri buvo per didelė palyginus su nepriklausomais lyginamaisiais standartais¹⁰ arba panašaus tipo negamybinėmis investicijomis kitose valstybėse narėse (žr. 7 langelį).

44

Be to, Audito Rūmai Portugalijoje nustatė, kad negamybinių investicijų, kurių atveju būtina vykdyti viešuosius darbus, tinkamumo sąlygos, pagal kurią rangovas, vykdantis darbus, privalo turėti veiklos leidimą, nebuvo laikomasi trijų vietoje patikrintų projektų atveju iš šešių. Dar vieno patikrinimo rezultatai parodė, kad iš viso 12 iš 20 papildomų naudos gavėjų bylų buvo paveiktos tos pačios tinkamumo problemos. Riboti nacionalinių institucijų vykdyti tolesni veiksmai parodė, kad rangovai, kurių paslaugomis naudojosi penki iš šių naudos gavėjų, iš viso buvo susiję su 79 panašiais atvejais.

7 langelis

Nepagrįstai didelių išlaidų pavyzdžiai – Portugalija (žemyninė dalis)

Nacionalinės institucijos yra nustačiusios maksimalią tinkamą finansuoti vieneto (250 eurų) kainą už vieną kubinį metrą akmeninių sienų, remiančių ūkius su terasomis, statybai. Remiantis nacionalinių institucijų duomenimis, vidutinė naudos gavėjams sumokėta vieneto kaina buvo 198 eurai už kubinį metrą. Vadovaujantis nepriklausomais profesionaliais lyginamaisiais standartais, kaip antai orientacinėmis išlaidomis, kurias pateikė Nacionalinė statybos bendrovių asociacija, panašaus darbinės veiklos tipo vieneto kaina turėtų būti 75 eurai už kubinį metrą.

Akmeninių sienų, kurios buvo išimtinai naudojamos kaip ribos, atveju – o tai yra dar vienas negamybinių investicijų tipas – nustatyta maksimali tinkama finansuoti 150 eurų vieneto kaina už kubinį metrą gali būti palyginta su panašiomis negamybinėmis investicijomis Italijoje (Apulijoje), kur maksimali tinkama finansuoti vieneto kaina buvo 74 eurai už kubinį metrą paskelbus pirmąjį kvietimą teikti paraiškas, ji vėliau buvo sumažinta iki 61 euro už kubinį metrą paskelbus antrąjį kvietimą teikti paraiškas. JK (Anglijoje) maksimali tinkama finansuoti vieneto kaina buvo 75 eurai už tiesinį metrą.

45

Danijoje pagal esamas išlaidų, kurios buvo apmokėtos, tikrinimo procedūras nereikėjo tikrinti visų patvirtinamųjų dokumentų. Iš tikrųjų buvo nuspręsta, kad pakanka naudos gavėjo auditoriaus pateikto pareiškimo dėl atitikties aplinkosaugos ir teisinėms taisyklėms, įskaitant su konkursais susijusias taisykles. Taipogi iki 2013 m. pabaigos Danijos institucijos nebuvo patikrinusios, ar naudos gavėjas prieš pateikiant mokėjimo prašymą buvo faktiškai apmokėjęs pateiktas sąskaitas faktūras. Audito Rūmai taip pat nustatė, kad nacionalinės institucijos nepatikrino, ar atskaitytinas PVM, kuris nėra tinkamas finansuoti, buvo įtrauktas į naudos gavėjų pateiktus mokėjimų prašymus. Todėl vienos iš šešių Audito Rūmų Danijoje patikrintų negamybinių investicijų atveju atskaitytinas PVM, sudarantis 20 % visų deklaruotų investicinių išlaidų, buvo vėliau apmokėtas. Nuo 2013 m. pabaigos įdiegta nauja išlaidų tikrinimo procedūra, tačiau Audito Rūmai neaptiko jokių įrodymų, kaip antai pavedimo dėl paslaugų arba oficialaus pranešimo darbuotojams, patvirtinančių dokumentais naujos procedūros įdiegimą.

46

Jungtinėje Karalystėje (Anglijoje) Audito Rūmai prireikus tikrino konkursų dokumentus bei naudos gavėjų ir trečiųjų šalių susitarimus dėl paslaugų, susijusių su 10 investicinių projektų valdymu. Audito Rūmai aptiko pavyzdžių, kai faktinės patirtos išlaidos buvo didesnės nei pasiūlyta alternatyvų kaina. Kitais atvejais atliekant pasiūlymų analizę nebuvo lyginama su lyginamaisiais standartais siekiant sumažinti riziką, kad sutartis bus skirta per aukštą kainą pasiūliusiam teikėjui (žr. 8 langelį). Be to, nacionalinių institucijų fizinių vizitų stygius yra trūkumas užtikrinant remiamų negamybinių investicijų tikrumą ir ekonominę naudą, visų pirma turint omeny aukštus paramos lygius ir atgrasymo veiksnio, kaip antai reikšmingo naudos gavėjų finansinio dalyvavimo, nebuvimą.

8 langelis

Nepagrįstai didelių sąnaudų pavyzdžiai – JK (Anglija)

Trijų iš dešimties vietoje patikrintų projektų atveju konkursų dokumentų analizė parodė, kad negamybinių investicijų sąnaudos buvo didesnės, nei buvo būtina atsižvelgiant į tai, kad buvo galima pasinaudoti kitomis ne tokiomis brangiomis alternatyvomis. Jų pavyzdžiai: transportavimo oru paslaugos, medienos išvežimas ir parengiamieji žemės darbai ir istorinės struktūros restauravimas, kurių atveju atrinkti pasiūlymai atitinkamai 65 %, 139 % ir 31 % viršijo jų konkurentų pasiūlytą kainą.

Trijų vietoje patikrintų projektų atveju laimėtojo pasiūlymuose buvo pateikta mažiausia kaina. Tačiau nesant lyginamųjų standartų sistemos, skirtos pasiūlymų išlaidų pagrįstumui vertinti, rizika, susijusi su išlaidų pagrįstumu, nėra sumažinama, pavyzdžiui, tais atvejais, kai visų pasiūlymų dėl negamybinių investicijų kaina yra pernelyg didelė.

47

Italijos (Apulijos) atveju auditas parodė, kad negamybinių investicijų, susijusių su akmeninėmis sienomis, išlaidos nuolat prilygdavo maksimaliai tinkamai finansuoti vieneto kainai. Nors Audito Rūmai tik aptiko požymių, kad nustatytos maksimalios tinkamos finansuoti vieneto kainos buvo didelės, akivaizdu, jog tam, kad būtų galima įgyvendinti negamybinių investicijų projektus skirtingomis sąlygomis priklausomai nuo jų vietovės (kalnuotoje ar lygioje žemėje), prieigos ar žemės sąlygų, būtina diferencijuoti bent jau tam tikras investicijų išlaidas (žr. 9 langelį).

48

Be to, keturių iš šešių Italijoje (Apulijoje) patikrintų negamybinių investicijų naudos gavėjų pateiktose sąskaitose faktūrose nebuvo pateikta pakankamai informacijos siekiant išsiaiškinti, kokie buvo atnaujintų akmeninių sienų kiekiai ir darbų vykdymo vieta. Tai reiškė, kad nacionalinės institucijos negalėjo užtikrinti išlaidų pagrįstumo arba remiamų operacijų tikrumo.

9 langelis

Nepagrįstai didelių išlaidų Italijoje (Apulijoje) pavyzdžiai

Paramos akmeninėms sienos sąlygos leido naudos gavėjams naudotis savo pačių ūkyje naudojama darbo jėga siekiant pagrįsti dalį darbų išlaidų dalį. Likusios darbų sąnaudos teko išorės rangovams, o išlaidos turėjo būti patvirtintos sąskaitomis faktūromis. Be to, kad buvo sistemingai derinamos negamybinių investicijų sąnaudos su maksimalia tinkama finansuoti kaina, nebuvo reikalavimo taikyti konkurso tvarkos siekiant atrinkti išorės rangovus.

Tai, kad nustatyta maksimali tinkama finansuoti akmeninių sienų vieneto kaina buvo didelė, liudija faktas, kad paskelbus 2011 m. kvietimą teikti paraiškas maksimali tinkama finansuoti vieneto kaina buvo 23 % mažesnė už kainą, kuri buvo nustatyta paskelbus 2009 m. kvietimą teikti paraiškas. Nepaisant šio sumažinimo, paramos negamybinėms investicijoms paklausa viršijo turimą finansavimą.

Dėl konkurencinių konkursų trūkumo, taip pat dėl sisteminio sąnaudų ir aukštų maksimalių tinkamų finansuoti vieneto kainų derinimo kyla rizika paramos ekonominiam veiksmingumui.

Sąnaudų pagrįstumo problemų nustatyta daugumos Audito Rūmų audituotų negamybinių investicijų atveju

49

II priede pateikta išsami informacija apie 28 vietoje aplankytus projektus ir atskiri įvertinimai, ar projektai apėmė gamybinius komponentus ir ar jų sąnaudos buvo pagrįstos. Tai taip pat apima Audito Rūmų bendrą jų ekonominio veiksmingumo įvertinimą.

50

Kaip nurodyta 34 dalyje, 71 % audituotų projektų buvo veiksmingi ta prasme, kad jie prisidėjo prie tikslų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu, pasiekimo. Tačiau Audito Rūmai 75 % šių projektų nustatė aiškių nepagrįstų sąnaudų požymių. Bendra sąnaudų veiksmingumo ir pagrįstumo analizė parodė, kad iš viso tik 5 iš 28 audituotų negamybinių investicijų (t. y. 18 %) suteikė ekonomiškai veiksmingą indėlį siekiant agrarinės aplinkosaugos tikslų. Investicijų sąnaudų pagrįstumo problemos gali būti susijusios ne vien tik su projektų imtimi, kadangi nustatytus konkrečius atvejus nulėmė valstybių narių valdymo ir kontrolės sistemų trūkumai, apibūdinti 41–48 dalyse.

Trūkumai, turintys įtakos paramos negamybinių investicijų ekonominiam veiksmingumui 2007–2013 m. laikotarpiu, 2014–2020 m. laikotarpio pradžioje dar nebuvo ištaisyti

51

Nuo tada, kai įsigaliojo 2014–2020 m. daugiametė finansinė programa, valstybės narės ar regionai, norintys gauti EŽŪFKP lėšų, turi pateikti savo naujas KPP Komisijai, kad ši jas patvirtintų. Tai buvo unikali galimybė Komisijai ir valstybėms narėms pašalinti programų valdymo, ankstesnio laikotarpio paramos negamybinėms investicijoms stebėjimo ir vertinimo trūkumus. Tai dar svarbiau audituotoms valstybėms narėms išlaikant ar plečiant investicijų, kurios atitinka paramos teikimo reikalavimus¹¹, spektrą.

52

Audito Rūmai įvertino, kokiu mastu Komisija ir aplankytos valstybės narės nustatė ir ištaisė šios ataskaitos dviejuose ankstesniuose skirsniuose pabrėžtus trūkumus, siekdamos naujuoju programavimo laikotarpiu pagerinti negamybinių investicijų ekonominį veiksmingumą. Šis vertinimas buvo pagrįstas informacija, pateikta keturiose audituotose KPP¹², įgyvendinimo taisyklėse, gairėse ir valdymo ir kontrolės procedūrose, su kuriomis buvo galima susipažinti audito metu. Be to, Audito Rūmai patikrino Komisijos ir keturių valstybių narių komunikaciją, kuri buvo vykdoma Komisijai peržiūrėjus KPP projektus. Apskritai Audito Rūmų įrodymai rodo, kad daugelio Audito Rūmų nustatytų trūkumų atveju dar nėra imtasi taisomųjų veiksmų (žr. 60–71 dalis).

53

Viena priežasčių, paaiškinančių ribotą iki šiol nustatytą pažangą, yra ta, kad Komisija ir valstybės narės nepadarė pakankamai, kad laiku nustatytų galimus trūkumus. Visų pirma nacionalinės institucijos, siekdamos pagerinti schemos valdymą, neatliko pakankamos jų patikrų metu nustatytų pažeidimų priežasčių analizės.

54

Nacionalinių institucijų¹³ atliktos patikros vietoje atskleidė reikšmingą pažeidimų dažnį. Portugalijoje (žemyninėje dalyje) 50 % nacionalinių institucijų patikrintų projektų buvo paveikti pažeidimų arba galutinis negamybinių investicijų naudojimas iš tikrųjų buvo produktyvus (pavyzdžiui, gautos grąžos prasme). Italijoje (Apulijoje) 27 % nacionalinių institucijų patikrintų negamybinių investicijų buvo paveiktos pažeidimų, o JK (Anglijoje) taisyklių dėl paramos negamybinėms investicijoms pažeidimų buvo aptikta maždaug 10 % atvejų. Audito Rūmai negavo duomenų apie Danijos institucijų vykdytas kontrolės priemones¹⁴.

55

Tačiau nacionalinės institucijos, išskyrus Danijos nacionalinę instituciją, ribotai pasinaudojo nustatytais pažeidimais. Jos iš esmės jais naudojosi siekdamos sumažinti sumas, kurios turi būti sumokėtos pažeidimų paveiktiems naudos gavėjams, tačiau neišanalizavo pažeidimų priežasčių siekiant nustatyti schemos valdymo aspektus, kurie turi būti pagerinti.

56

Komisija yra atsakinga už teisingo negamybinių investicijų schemų įgyvendinimo valstybėse narėse priežiūrą. Šiuo atžvilgiu audito vizitai yra nepaprastai svarbūs siekiant nustatyti trūkumus, turinčius įtakos valdymo procedūrų vykdymui (pavyzdžiui, projektų atrankai, išlaidų pagrįstumo patikroms, patikimų stebėjimo duomenų pateikimui ir t. t.), kurie negali būti aptikti atliekant dokumentų patikras. Tačiau Audito Rūmai nustatė, kad Komisijos auditai buvo atlikti per vėlai siekiant padėti valstybėms narėms nustatyti ir ištaisyti 2007–2013 m. įgyvendinimo laikotarpiu aptiktus valdymo trūkumus. Be to, šių auditų rezultatais nebuvo galima pasinaudoti Komisijai atliekant 2014–2020 m. KPP peržiūrą ir tvirtinimą jokioje audituotoje valstybėje narėje, išskyrus Italiją (Apuliją)¹⁵. Tai reiškia, kad Komisija negalėjo pasinaudoti galutiniais šių auditų rezultatais, kad galėtų pareikalauti, jog valstybės narės savo naujosios KPP prieš jas patvirtinant apsvarstytų būtinus taisomuosius veiksmus. Komisijai patvirtinus KPP ir valstybei narei paskyrus ES lėšų, Komisijai yra sudėtingiau užtikrinti, kad valstybės narės laiku imtųsi būtinų taisomųjų veiksmų¹⁶.

57

2 lentelėje parodyta, kad trijų iš keturių audituotų valstybių narių audito rezultatai prieš patvirtinant naująją 2014–2020 m. KPP nebuvo gauti.

2 lentelė

Komisijos pasirinktas negamybinių investicijų auditų laikas, palyginti su 2014–2020 m. KPP patvirtinimo datomis

Valstybė narė | Komisijos audito data | Audito statusas | 2014–2020 m. KPP patvirtinimo data
Portugalija (žemyninė dalis) | 2014 m. vasario mėn. | Vykdoma | 2014 m. gruodžio mėn.
JK (Anglija) | 2014 m. birželio mėn. | Vykdoma | 2015 m. vasario mėn.
Danija | 2014 m. spalio mėn. | Vykdoma | 2014 m. gruodžio mėn.

58

Stebėjimas ir vertinimas taip pat turėtų leisti Komisijai ir valstybėms narėms nustatyti problemas, pasimokyti iš klaidų ir šią patirtį pritaikyti rengiant ir peržiūrint KPP projektus. Tačiau, kaip pranešta 25–31 dalyse, stebėjimas tik suteikė informacijos apie patirtas išlaidas, naudos gavėjų skaičių ir bendras investicijas. Atlikus laikotarpio vidurio įvertinimus nebuvo suteikta svarbios informacijos apie įgyvendinimą ir veiklos rezultatus. Tai buvo papildoma našta laiku nustatant ir taisant trūkumus, turinčius įtakos paramos negamybinėms investicijoms ekonominiam veiksmingumui.

59

Tolesnėse dalyse pateikta Audito Rūmų analizė, kokiu mastu Komisija ir aplankytos valstybės narės ištaisė trūkumus, apie kuriuos buvo pranešta dviejuose ankstesniuose šios ataskaitos skirsniuose.

Papildomumas veiklos lygmeniu siekiant paskatinti sinergiją nebuvo visuomet užtikrinamas

60

Audito Rūmai nustatė, kad dvi iš keturių audituotų valstybių narių (Danija ir Italija-Apulija) neįgyvendino paramos negamybinėms investicijoms kartu taikant kitas paramos schemas (žr. 20 dalį). 2014–2020 m. laikotarpiu Danija, kaip ir JK bei Portugalija, ketina vykdyti negamybines investicijas ir jas derinti su kitomis kaimo plėtros priemonėmis ir (arba) aplinkosaugos schemomis. Naujajame EŽŪFKP reglamente numatyta galimybė įgyvendinti integruotus projektus, susijusius su investicijomis į fizinį turtą, pagal kurį tas pats naudos gavėjas tokias nuostatas taiko vieną kartą už veiksmų, vykdytų pagal bent dvi skirtingas priemones ar papriemones, įgyvendinimą. Tik Danijos KPP pateikiama aiški nuoroda į galimybę gauti integruotiesiems projektams skirtą paramą, apimančią tris negamybinių investicijų tipus (šlapynių kūrimą, žemumų ekstensyvinimą ir gamtinių vandens lygio sąlygų „Natura 2000“ teritorijose atkūrimą) taikant naująją 10 priemonę „Agrarinė aplinkosauga ir klimatas“. Paskutiniame Italijos (Apulijos) KPP projekte nenumatytas negamybinių investicijų vykdymas, jas derinant su kitomis EŽŪFKP priemonėmis ar kitomis aplinkosaugos schemomis.

61

Audito Rūmai pažymi, kad Portugalijoje (žemyninėje dalyje) parama akmeninių sienų priežiūrai, numatytai pagal naująją 10 priemonę „Agrarinė aplinkosauga ir klimatas“, yra iš esmės tokia pati, kaip ir parama, kuri buvo numatyta ankstesniu programavimo laikotarpiu pagal 214 priemonę „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“. Audito Rūmai nenustatė jokių įrodymų, kad nacionalinės institucijos būtų nagrinėjusios besidubliuojančios paramos – paramos teikiamos akmeninių sienų priežiūrai ir restauravimui – problemą (žr. 22 dalį).

Tinkamų rodiklių ir duomenų apie veiklos rezultatus (išskyrus sąnaudas ir išdirbius) trūkumas

62

Audito Rūmai nustatė, kad trūko stebėjimo rodiklių, kuriais būtų vertinami paramos gamybinėms investicijoms 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu rezultatai. Tai apribojo informaciją apie veiklos rezultatus, apimant tik remiamų ūkių skaičių ir išleistas lėšų sumas, kadangi rezultatų rodikliai investicijų priemonės atveju buvo netinkami (žr. 26–29 dalis). Be to, Audito Rūmai pažymėjo, kad nė viena aplankytų valstybių narių nebuvo papildžiusios bendrų rodiklių rinkinio rezultatų rodikliais, kurie yra konkrečiai taikomi atitinkamai negamybinei investicijai. Komisija patikrino audituotų valstybių narių jų KPP projektuose pasiūlytos veiksmingumo sistemos. Šis patikrinimas apėmė valstybių narių laikymąsi 2014–2020 m. stebėjimo ir vertinimo sistemos reikalavimų¹⁷. Visų pirma patikrinimo metu buvo nagrinėjama, ar į KPP buvo įtrauktas bendras kontekstas, rezultatų ir išdirbių rodikliai ir ar buvo pateikti tikėtini tikslai ir orientyrai, susiję su siūlomais biudžetiniais asignavimais.

63

Tačiau naujasis bendrų rodiklių rinkinys apima rezultatų rodiklius tik prioritetinių sričių lygmeniu, prie kurių prisideda kelio priemonės. Tai reiškia, kad, kaip ir ankstesniu laikotarpiu, nėra bendrų rodiklių, kuriais būtų vertinami taikant atskiras priemones ar papriemones gauti rezultatai. Kadangi biudžetiniai asignavimai yra skiriami priemonės / papriemonės lygmeniu, Audito Rūmai mano, kad svarbu vertinti atskirų priemonių / papriemonių veiksmingumą, siekiant nustatyti problemų priežastį ir veiksmingai nukreipti taisomuosius veiksmus. Tai bus sudėtinga užduotis, kai rezultatai yra vertinami tik prioritetinių sričių lygmeniu. Pavyzdžiui, jei konkrečios prioritetinės srities tikslai nepasiekiami, bus sudėtinga nustatyti, kurią (-ias) priemones ar papriemonę (-es) vykdant yra mažiausiai padaryta pažangos arba kurios labiausiai prisideda prie nustatytų tikslų pasiekimo. 10 langelyje parodyta stebėjimo sistema, taikoma 4.4 papriemonei „Negamybinės investicijos“. Jame parodyta, kad negamybinių investicijų atveju nebus pateikta jokios su rezultatais susijusios informacijos apie veiklos rezultatus.

64

Naujose 2014–2020 m. laikotarpio audituotų valstybių narių parengtose KPP nepateikta jokių nuostatų dėl papildomų rodiklių, susijusių su parama negamybinėms investicijoms.

10 langelis

4.4 priemonei „Negamybinės investicijos“ taikoma stebėjimo sistema

Negamybinės investicijos gali potencialiai prisidėti prie mažiausiai trijų prioritetinių sričių, susijusių su ekosistemų išsaugojimo ir gerinimo kaimo plėtros prioritetu:

ο4 a) biologine įvairovė, įskaitant „Natura 2000“ teritorijas ir teritorijas, kuriose esama gamtinių ar kitokių specifinių kliūčių, gamtiniu požiūriu didelės vertės ūkininkavimui skirtas teritorijas, taip pat Europos kraštovaizdžių būklė;

ο4 b) vandentvarka, įskaitant trąšų ir pesticidų valdymą;

ο4 c) dirvožemio erozijos prevencija ir dirvožemio tvarkymas.

Be negamybinių investicijų, prie šių prioritetinių sričių taip pat gali prisidėti šios priemonės: 1 priemonė – žinių perdavimas ir informacija, 2 priemonė – konsultavimo paslaugos, 10 priemonė – agrarinė aplinkosauga ir klimatas, 11 priemonė – ekologinis ūkininkavimas, 12 priemonė – „Natura 2000“ ir vandens pagrindų direktyvos išmokos, 13 priemonė – išmokos, susijusios su teritorijomis, kurioms taikomi gamtiniai ar kitokie konkretūs apribojimai.

Tačiau bendri rezultatų rodikliai yra taikomi tik prioritetinių sričių lygmeniu: 

οRezultatų rodikliai, taikomi 4 a) prioritetinei sričiai: R6 – miškų ir kitų miškingų plotų pagal valdymo sutartis, remiančias biologinę įvairovę, % ir R7 – žemės ūkio paskirties žemės pagal valdymo sutartis, remiančias biologinę įvairovę ir (arba) kraštovaizdį, %.

οRezultatų rodikliai, taikomi 4 b) prioritetinei sričiai: R8 – žemės ūkio paskirties žemės pagal valdymo sutartis siekiant pagerinti vandentvarką, % ir R9 - miškingos žemės pagal valdymo sutartis siekiant pagerinti vandentvarką, %.

οRezultatų rodikliai, taikomi 4 c) prioritetinei sričiai: R10 – žemės ūkio paskirties žemės pagal valdymo sutartis siekiant pagerinti dirvožemio valdymą ir (arba) užkirsti kelią dirvožemio erozijai, % ir R11 – % miškingos žemės pagal valdymo sutartis siekiant pagerinti dirvožemio valdymq ir (arba) užkirsti kelią dirvožemio erozijai, %.

Bendri konkrečiai negamybinei investicijai taikomi rodikliai – tai išdirbių rodikliai, kuriais vertinamas remiamų projektų skaičius, kadangi bendros išlaidos ir bendros viešosios išlaidos yra taikomos priemonių lygmeniu (įskaitant 4.1–4.4 papriemones).

Todėl informacija apie su negamybinėmis investicijomis susijusius veiklos rezultatus bus labai ribota.

Atrankos procedūrų trūkumai

65

Audito Rūmai nustatė trūkumų, turinčių įtakos skaidrumui atrenkant projektų paraiškas dėl paramos negamybinėms investicijoms ir tikrinant pareiškėjų atitiktį pagrindiniams atrankos kriterijams (žr. 24 dalį). Komisija turi mažai galimybių išspręsti šias problemas KPP tvirtinimo proceso metu, kadangi išsamios atrankos procedūros yra nustatomos nacionalinėse schemos įgyvendinimą reglamentuojančiose taisyklėse, paprastai tuomet, kai jau yra patvirtintos KPP. Tačiau Komisija pareikalavo, kad valstybės narės savo KPP apsvarstytų įsipareigojimą taikyti atitinkamus atrankos kriterijus ir minimalias projektų paraiškų atrankos ribas. Audito Rūmai ankstesnėse savo specialiosiose ataskaitose kelis kartus rekomendavo taikyti šią praktiką. Bet kokiu atveju Komisija, vykdydama auditus, gali prižiūrėti teisingą valstybių narių taikomų atrankos procedūrų įgyvendinimą.

66

Kalbant apie audituotas valstybes nares, tik JK (Anglija) savo KPP pateikė aiškią nuorodą į projektų atranką reglamentuojančius principus. Iš pateiktos informacijos matyti, kad 3 langelyje nurodytos problemos greičiausiai bus išspręstos, kaip antai aiški įtraukimo ir atmetimo kriterijų apibrėžtis, pareigų atskyrimas ir balų sistemos, kuri apims minimalią ribą, kurią viršijus pirmenybės tvarka bus suskirstytos paraiškos, naudojimą. Kitos audituotos valstybės narės daro nuorodą į atrankos kriterijus, kurie bus nustatyti vėlesniame etape. Tačiau šie kriterijai audito metu nebuvo išplėtoti.

Pagalbos lygiai, nepatikslinti remiantis rentabiliais investicijų ypatumais

67

Audito Rūmai visose valstybėse narėse aptiko negamybinių investicijų, į kurių rentabilumo charakteristikas nebuvo atsižvelgta mažinant didelius suteiktos paramos lygius (žr. 35–41 dalis). Naujajame EŽŪFKP reglamente numatytas negamybinėms investicijoms taikomas maksimalus 100 % paramos lygis. Komisija, atlikdama KPP projekto peržiūrą, patikrino, ar valstybių narių siūlomi paramos lygiai atitinka maksimalius reglamente nustatyta paramos lygius. Tačiau Audito Rūmai nenustatė įrodymų, kad Komisija būtų reikalavusi, jog valstybės narės, remdamosi projektų rentabiliais elementais, sumažintų negamybinėms investicijoms taikomus paramos lygius.

68

Naujosios audituotų valstybių narių, išskyrus Daniją, KPP atspindi didesnę negamybinėms investicijoms taikomų paramos lygių įvairovę, o tai didina nacionalinių institucijų galimybes moduliuoti paramą atsižvelgiant į investicijų rentabilumo charakteristikas. Apskritai tai – nedidelė pažanga, kadangi tik JK (Anglija) taikys gerąją konkretaus paramos lygio, taikomo kiekvienam negamybinės investicijos tipui remiantis jos rentabilumo charakteristikomis, praktiką. JK (Anglija) sudarinėja išsamų kapitalinių darbų galimybių sąrašą, kuriame nurodytas paramos lygis siekia nuo 10 % iki 100 % priklausomai nuo kapitalinių darbų galimybės nerentabilumo charakteristikų. Tačiau pažymėtina, kad Audito Rūmai nustatė teisingo 2007–2013 m. laikotarpiu šios moduliavimo procedūros taikymo problemų.

Nepagrįstos arba nepakankamai pagrįstos sąnaudos

69

Be bendro pobūdžio pareiškimų, kuriuose nurodomi valstybių narių ketinimai naudoti orientacines sąnaudas ir lyginti skirtingus pasiūlymus, Audito Rūmai nustatė konkrečios pažangos tikrinant sąnaudų pagrįstumą dviejose valstybės narėse (JK – Anglijoje ir Portugalijoje – žemyninėje dalyje) pavyzdžių.

70

JK (Anglijos) atveju naudos gavėjai turės pateikti aiškią pirktinos veiklos rūšies pirkimo specifikaciją, kvietimą dalyvauti konkurse, mažiausiai tris raštu paskelbtas kainas, visų pasiūlymų įvertinimą, pasirinkto tiekėjo atrankos pagrindimą pateikiant nuorodą į iš anksto nustatytus ir užregistruotus ekonominio veiksmingumo kriterijus. Portugalijos (žemyninės dalies) atveju orientacinės sąnaudos bus patvirtintos taikant nepriklausomus profesionalius lyginamuosius standartus. Danija taip pat pažymėjo, kad ji ketina naudoti orientacines sąnaudas skirtingiems pelkių projektų kūrimo etapams. Tačiau kadangi audito metu šios sąnaudos nebuvo nustatytos, Audito Rūmai negalėjo įvertinti lyginamųjų standartų, kuriais remiantis šios orientacinės sąnaudos bus nustatytos, tinkamumo.

Kitos tinkamumo problemos

71

Audito Rūmai nustatė, kad Danijoje nacionaliniu lygmeniu planuojama atlikti visų tinkamų finansuoti negamybinių investicijų, vykdant visų tipų intervencijas, galimybių studijas (žr. 3 langelį). Naujajame EŽŪFKP reglamente aiškiai nustatyta, kad galimybių studijos – tai tinkamos finansuoti išlaidos, net kai remiantis jų rezultatais nėra patiriama investicinių išlaidų¹⁸. Vis dėlto Audito Rūmai mano, kad paramos negamybinėms investicijoms skyrimas galimybių studijoms pažeidžia ekonomiškumo principą, visų pirma atsižvelgiant į ankstesniu laikotarpiu įgytą patirtį, kuomet atlikus nemažai teigiamų galimybių studijų nebuvo vykdyta jokių investicijų. Be to, Audito Rūmai mano, kad dėl labai paplitusio galimybių studijų naudojimo gali kilti rizika, kad kitos bendrosios sąnaudos, kaip antai konsultavimo mokesčiai ar profesionalų konsultacijos, gali būti traktuojami kaip galimybių studijos, tokiu būdu išvengiant taikyti tinkamumo finansuoti reikalavimą, kad tokios bendrosios sąnaudos privalo būti susietos su faktinėmis investicinėmis išlaidomis.

72006 m. gruodžio 15 d. Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1974/2006, nustatantis išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai taikymo taisykles (OL L 368, 2006 12 23, p. 15).

8Investicijos našumo ar rentabilumo charakteristikos yra tos charakteristikos, kurios užtikrina žemės ūkio valdos pelningumo ar jos vertės padidėjimą arba prie jo prisideda. Tai gali būti ekonominė ar agronominė nauda, kaip antai investicijos struktūrinis poveikis valdų ūkininkavimo sistemoms, operacijų, susijusių su investicijomis, sąnaudų sumažėjimas arba valdų produkcijos padidėjimas.

9Durpynai – tai šlapynės su storu vandeniu užpiltu organinio dirvožemio sluoksniu (durpėmis), kurį sudaro mirusi ar pūvanti augalų medžiaga. Durpynai apima viržynes, pelkes, purvynes, durpių pelkių miškus ir amžinojo įšalo tundras.

10Iš Nacionalinės statybos bendrovių asociacijos (AICCOPN) viešosios duomenų bazės gauti lyginamieji standartai.

11JK (Anglijoje) parama negamybinėms investicijoms palaikys jos integravimą į naująją 10 priemonę „Agrarinė aplinkosauga ir klimatas“, kuri pakeičia ankstesniąją 214 priemonę „Agrarinė aplinkosaugos išmokos“, kaip buvo Portugalijos (jos žemyninės dalies) atveju. Danijos atveju parama negamybinėms investicijoms yra išlaikoma panašiomis sąlygomis, kaip ir ankstesniuoju programavimo laikotarpiu, o Italijoje (Apulijoje) paramos apimtis yra išplėsta siekiant įtraukti viešąsias įstaigas kaip potencialius naudos gavėjus ir naujus negamybinių investicijų tipus, pavyzdžiui, negyvenamųjų pastatų akmens struktūras ar tradicinius takus (Tratturi).

12Danijos, Portugalijos (žemyninės dalies) ir JK (Anglijos) atveju buvo patikrintos patvirtintos KPP, o Italijos (Apulijos) atveju – naujausias turimas tokios programos projektas.

132011 m. sausio 27 d. Komisijos reglamento (ES) Nr. 65/2011, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai taikymo taisykles, 24 straipsnio 25 dalis (OL L 25, 2011 1 28, p. 8).

14Su papildomais duomenimis, susijusiais su klaidų tipais ir pažeidimų finansine svarba, nebuvo galima susipažinti, išskyrus Italiją (Apuliją), kur dažniausia pažeidimų priežastis buvo restauruotų sienų kubinių metrų apskaičiavimas.

15Italijos atveju Komisijos tarnybos nėra atlikusios negamybinių investicijų vykdymo Italijoje audito. Vietoj to Komisijos auditas apėmė paramos negamybinėms investicijoms Sicilijoje auditą. 2015 m. birželio mėn. Komisija dar nebuvo patvirtinusi Apulijos KPP.

162015 m. gegužės mėn. Komisijos 2007–2013 m. laikotarpio auditų, susijusių su JK (Anglija), Portugalija (žemynine dalimi) ir Italija (Sicilija), rezultatus vis dar svarstė Komisija – šie svarstymai buvo sprendimo, kurį priėmus atitinkamai valstybei narei gali būti pritaikyti finansiniai pataisymai, proceso dalis.

17Bendroji stebėjimo ir vertinimo sistema yra nurodyta 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1305/2013 dėl paramos kaimo plėtrai, teikiamos Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) lėšomis, kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1698/2005, 67 straipsnyje (OL L 347, 2013 12 20, p. 487) ir toliau plėtojama Komisijos įgyvendinimo reglamente (ES) Nr. 808/2014.

18Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1305/2013 45 straipsnis.

Išvados ir rekomendacijos

72

Valstybės narės, įgyvendindamos ES kaimo plėtros politiką, gali naudoti ES biudžetą, iš kurio suteikiamos dotacijos, skirtos negamybinių investicijų sąnaudoms padengti. Negamybinės investicijos – tai investicijos, kurios neturėtų duoti didelės ekonominės grąžos investicijų vykdytojams, tačiau prisidėti prie tvaraus žemės ūkio paskirties žemės naudojimo. Negamybinės investicijos visų pirma turėtų vaidinti papildomąjį vaidmenį padedant siekti agrarinės aplinkosaugos tikslų ar įsipareigojimų, kurie gali būti prisiimti pagal kitas aplinkosaugos schemas, arba didinant saugomų teritorijų aplinkosauginę vertę. Dėl jų negamybinio pobūdžio valstybės narės negamybinėms investicijoms taiko viešosios paramos lygius, kurie yra didesni už gamybinėms investicijoms taikomus lygius ir dažnai siekia 100 % visų investicinių sąnaudų.

73

Ar negamybinės investicijos ekonomiškai veiksmingai prisidėjo prie tvaraus žemės ūkio paskirties žemės naudojimo? Audito Rūmai daro išvadą, kad parama negamybinėms investicijoms iš esmės prisidėjo prie aplinkosaugos projektų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu, pasiekimo, tačiau tai nebuvo ekonomiškai veiksminga.

74

Audito Rūmai nustatė, kad valstybės narės skyrė negamybinėms investicijoms skirtą paramą investicijų tipams, galintiems veiksmingai tenkinti agrarinės aplinkosaugos poreikius. Tai patvirtino Audito Rūmų aplankytų projektų imtis, kurioje 71 % projektų tenkino valstybių narių nustatytus agrarinės aplinkosaugos poreikius ir tikslus, visų pirma susijusius su kraštovaizdžiu ir biologinės įvairovės apsauga. Tačiau negamybinių investicijų papildomasis vaidmuo padėti pasiekti konkrečių kitų agrarinės aplinkosaugos schemų tikslų ne visada būdavo užtikrinamas. Dažnai negamybinės investicijos nebūdavo vykdomos kartu taikant kitas schemas, o parama būdavo skiriama naudos gavėjams, kurie nebuvo vykdę jokių papildomų agrarinės aplinkosaugos įsipareigojimų ar gavę naudos iš kitų aplinkosaugos paramos programų. Audito Rūmų manymu, tai sumažino negamybinių investicijų potencialų poveikį aplinkai (žr. 19–23 ir 32–34 dalis).

1 rekomendacija.
Papildomumas ir sinergija su kitomis paramos schemomis

a)Negamybinių investicijų papildomasis vaidmuo turėtų būti kiek įmanoma labiau stiprinamas siekiant skatinti didesnį sinergijos poveikį agrarinės aplinkosaugos tikslų pasiekimui. Šiuo tikslu Komisija turėtų skatinti valstybes nares vykdyti negamybines investicijas užtikrinant didesnę jų sinergiją su kaimo plėtros priemonėmis ir (arba) aplinkosaugos schemomis. Konkrečiau, Komisija nuo 2017 m. turėtų prižiūrėti atitinkamų valstybių narių vykdomą įgyvendinimą pasitelkusi jų metines įgyvendinimo ataskaitas, kurios taip pat turėtų apimti negamybinių investicijų projektų, kurie buvo įgyvendinti kartu su kitomis kaimo plėtros priemonėmis ar aplinkosaugos schemomis, skaičių ir dalį, įskaitant integruotuosius projektus.

b)Valstybės narės turėtų į savo įvertinimo planus įtraukti įvertinimą, kokiu mastu negamybinės investicijos buvo įgyvendintos taikant ir kitas kaimo plėtros priemones ar aplinkosaugos schemas.

75

Bendrą paramos veiksmingumą sumažino valstybių narių atrankos procedūrų trūkumai. Dėl šių trūkumų valstybės narės finansavo investicijas, kurios neatitiko ES finansavimo gavimo reikalavimų, ir tokiu būdu neprisidėjo prie paramos schemos tikslų pasiekimo arba projektų paraiškos buvo atrenkamos tinkamai nepatikrinus, ar jos atitiko esminius atrankos kriterijus. Be to, kai kurios valstybės narės naudojo nevisiškai skaidrias atrankos procedūras (24 dalis).

2 rekomendacija.
Negamybinių investicijų projektų paraiškų atranka

a)Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad atrankos procedūros būtų skaidrios ir veiksmingai įgyvendintos. Visų pirma valstybės narės turėtų viešai nurodyti visus kriterijus, taikytus atrenkant negamybines investicijas ir nustatant jų eiliškumą pagal svarbą bei veiksmingai tikrinti patvirtinamuosius dokumentus, įrodančius, kad šių kriterijų buvo laikytasi. Be to, valstybės narės taip pat turėtų užtikrinti tinkamą organizacijų ir asmenų, susijusių su paraiškų perdavimu ir atranka, pareigų atskyrimą.

b)Naujuoju programavimo laikotarpiu Komisija, tinkamai atsižvelgusi į jų skaidrumą ir aktualumą, turėtų teikti valstybėms narėms gaires dėl atrankos kriterijų ir tikrinti, kad valstybės narės taikytų tinkamas projektų atrankos procedūras.

76

Auditas atskleidė, kad nei Komisija, nei valstybės narės neturėjo svarbios informacijos apie tiesioginius paramos negamybinėms investicijoms rezultatus. Trūko pagrindinių duomenų apie tokius veiklos rezultatus kaip išaugęs tradicinių struktūrų ar atstatytų kraštovaizdžio elementų skaičius arba tai, kokiu mastu negamybinės investicijos prisidėjo prie biologinės įvairovės apsaugos. Tai paaiškina kelios priežastys. Pirma, valstybės narės programavimo etape nenustatė pagrindinių rodiklių, kuriais remiantis būtų galima patikimai skirstyti išteklius ir vėliau atlikti padarytos pažangos palyginimą. Antra, bendrais stebėjimo rodikliais, kurie buvo naudojami duomenims apie veiklos rezultatus valstybių narių ir ES lygmenimis apibendrinti, buvo vertinami tik sąnaudų ir išdirbių duomenys, pavyzdžiui, išleistos sumos, paramą gaunančių ūkių skaičius ir bendra investicijų apimtis.

77

Dėl konkrečių rezultatų rodiklių trūkumo kai kurios valstybės narės turėjo negamybinių investicijų įvertinimą susieti su kitų aplinkosaugos schemų įvertinimu remiantis pernelyg optimistišku loginiu pagrindu, kad pastarųjų veiksmingumas reikštų, kad negamybinių investicijų rezultatai buvo tokie patys, nepaisant objektyvių duomenų, susijusių su paramos negamybinėms investicijoms išdavomis, stygiaus (žr. 25–31 dalis).

3 rekomendacija.
Stebėjimas ir vertinimas

a)Komisija turėtų užtikrinti, kad negamybinių investicijų indėlis siekiant ES agrarinės aplinkosaugos tikslų būtų stebimas arba bent jau konkrečiai vertinamas atliekant 2014–2020 m. programavimo laikotarpio vertinimus. Šiuo tikslu Komisija turėtų patarti toms valstybėms narėms, kurioms buvo skirta daug negamybinių investicijų, nustatyti konkrečius rezultatų rodiklius dažniausiai finansuotoms negamybinėms investicijoms.

b)Valstybės narės nuo 2016 m. birželio mėn. turėtų pranešti apie šiuos rodiklius savo metinėse įgyvendinimo atskaitose. Šios valstybės narės turėtų į savo vertinimo planus įtraukti negamybinių investicijų rezultatų įvertinimą.

78

Nors dauguma Audito Rūmų aplankytų projektų teigiamai prisidėjo prie valstybių narių agrarinės aplinkosaugos poreikių ir tikslų, tam, kad jų indėlis būtų ekonomiškai veiksmingas, labai svarbu, kad remiamų negamybinių investicijų sąnaudos būtų priimtinos ir pagrįstos. Tai ypač svarbu esant dideliems viešojo finansavimo lygiams (siekiantiems iki 100 %), kuomet naudos gavėjams gali būti suteikta per mažai paskatų pažaboti išlaidas. Tačiau Audito Rūmai 75 % šių projektų nustatė aiškių nepagrįstų sąnaudų požymių. Dėl šios priežasties tik 5 iš 28 audituotų projektų (18 %) buvo ekonomiškai veiksmingi.

79

Negamybinių investicijų sąnaudų pagrįstumo problemos nėra susijusios vien tik su projektų imtimi, kadangi nustatytus konkrečius atvejus nulėmė valstybių narių valdymo ir kontrolės sistemų trūkumai. Visų pirma jos kompensuodavo investicines sąnaudas remiantis vieneto kainomis, kurios buvo daug didesnės už faktines realizavimo išlaidas arba tinkamai nepatikrindavo deklaruotų išlaidų tikrumo arba patvirtindavo patį brangiausią pasiūlymą vykdyti investicijas nereikalaudamos, kad naudos gavėjai jas pagrįstų arba nepalyginusios siūlomų išlaidų su lyginamaisiais standartais.

80

Be to, audito metu visose audituotose valstybėse narėse buvo nustatyta keletas atvejų, kai negamybinėms investicijoms, kurioms buvo būdingos akivaizdžios rentabilios charakteristikos, buvo taikomos maksimalios šiam investicijų tipui nustatytos paramos normos, o tai reiškė, kad daugeliu atvejų jos buvo visiškai finansuotos viešosiomis lėšomis. Audito Rūmų nuomone, dėl to, kad valstybės narės nesumažino šių didelių paramos lygių siekiant atsižvelgti į rentabilumo aspektus, buvo permokėtos susijusios investicinės sąnaudos. Iš tiesų, atskaičius naudos gavėjams suteiktą investicinę naudą, šios sąnaudos galėtų būti faktiškai mažesnės už suteiktą paramą (žr. 35–50 dalis).

4 rekomendacija.
Paramos lygių intensyvumas ir sąnaudų pagrįstumas

a)Valstybės narės turėtų kiek įmanoma greičiau apibrėžti kriterijus, skirtus negamybinių investicijų, kurioms taikomi didžiausi paramos dydžiai, rentabilioms charakteristikoms nustatyti. Taikant šiuos kriterijus, pavyzdžiui, turėtų būti atsižvelgta į ekonominę naudą, agronominę naudą, finansinės paramos, būtinos paskatinti vykdyti negamybines investicijas, lygį ir pagrindinį paramos lygį, taikomą gamybinėms investicijoms toje pačioje geografinėje teritorijoje. Valstybės narės, remdamosi šiuo vertinimu, turėtų moduliuoti paramos intensyvumą.

b)Komisija taip pat turėtų pateikti papildomas tokių kriterijų nustatymo gaires ir skatinti jų įgyvendinimą pasitelkus stebėsenos komitetą.

c)Valstybės narės turėtų nedelsdamos įgyvendinti procedūras siekdamos užtikrinti, kad remiamų negamybinių investicijų sąnaudos neviršytų rinkos siūlomų panašių prekių, paslaugų arba darbų sąnaudų. Konkrečiau, valstybės narės, joms vykdant administracines patikras, turėtų nustatyti tinkamus lyginamuosius standartus ir (arba) orientacines sąnaudas, kuriomis vadovaujantis būtų sistemingai tikrinamos negamybinių investicijų sąnaudos. Šios patikros turi apimti įrodymų, kad naudos gavėjai iš tikrųjų patyrė šias deklaruotas sąnaudas, patikrinimą.

d)Komisija turėtų remtis valstybių narių pateikta informacija, susijusia su gebėjimu kontroliuoti ir patikrinti priemones tvirtinant 2014–2020 m. laikotarpio KPP, siekiant užtikrinti, kad valstybės narės nustatys tinkamas procedūras, susijusias su sąnaudų pagrįstumu.

e)Komisija, rengdama savo daugiametį auditą planą, turėtų patikrinti, kaip veiksmingai valstybės narės taiko kontrolės priemones, numatytas siekiant užtikrinti sąnaudų pagrįstumą.

81

Negamybinėms investicijoms skirta EŽŪFKP parama ir toliau teikiama 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, tačiau Komisija ir valstybės narės dar neištaisė daugumos Audito Rūmų nustatytų trūkumų. Pagrindinė priežastis yra ta, kad jos nesiėmė pakankamų priemonių, kad laiku nustatytų trūkumus siekdamos užtikrinti, kad prieš prasidedant naujajam laikotarpiui galima būtų vykdyti būtinus taisomuosius veiksmus. Viena vertus, valstybės narės neišanalizavo pažeidimų, aptiktų joms taikant jų pačių kontrolės priemones siekiant pagerinti schemos valdymą, priežasčių. Kita vertus, pačios Komisijos auditai buvo atlikti per vėlai siekiant padėti valstybėms narėms nustatyti ir ištaisyti 2007–2013 m. įgyvendinimo laikotarpiu nustatytus valdymo trūkumus.

5 rekomendacija.
Valdymo trūkumų nustatymas

a)Valstybės narės prieš atliekant pirmąsias 2014–2020 m. laikotarpio kontrolės priemones vietoje turėtų nustatyti savalaikio klaidų, nustatytų šios kontrolės metu, konsolidavimo ir analizės metodą. Šios analizės rezultatai turėtų paaiškėti, kai bus atlikti negamybinių investicijų schemos valdymo ir kontrolės sistemų patobulinimai. Valstybė narės nuo 2016 m. birželio mėn. turėtų pranešti apie šią pažangą savo metinėse įgyvendinimo ataskaitose.

b)Komisija, planuodama būsimus auditus, turėtų tinkamai atsižvelgti į šioje išlaidų srityje Audito Rūmų nustatytų trūkumų mastą, nepaisant jų ribotos finansinės svarbos.

Šią ataskaitą priėmė I kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Augustyn KUBIK, 2015 m. lapkričio 11 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Priedai

I priedas

Pagrindiniai EŽŪFKP priemonės, pagal kurią teikiama parama negamybinėms investicijoms žemės ūkio srityje, ypatumai

2007–2013 m. programavimo laikotarpis
2014–2020 m. programavimo laikotarpis

Veiksmų
pavadinimas
216 priemonė – parama negamybinėms investicijoms.
Investicijos, kurias įvykdžius reikšmingai nepadidėja žemės ūkio paskirties valdos vertė ar pelningumas.
4.4 priemonė – parama negamybinėms investicijoms, susijusi su agrarinės aplinkosaugos ir klimato tikslų pasiekimu.
Investicijos, kurias įvykdžius reikšmingai nepadidėja žemės ūkio paskirties valdos vertė ar pelningumas.

Pagrindimas:
Parama būtina toms negamybinėms investicijoms, kurios būtinos siekiant įgyvendinti:

–įsipareigojimus, vykdomus pagal aplinkosaugos schemas;

–kitus agrarinės aplinkosaugos tikslus;

–„Natura 2000“ ir kitų didelės gamtinės vertės vietovių visuomeninės estetinės vertės didinimą ūkiuose.

Parama būtina negamybinėms investicijoms, susijusioms su agrarinės aplinkosaugos ir klimato tikslų pasiekimu, įskaitant:

–rūšių ir buveinių biologinės įvairovės išsaugojimo statusą;

–„Natura 2000“ ir kitų didelės gamtinės vertės vietovių sistemos valstybėse narėse visuomeninės estetinės vertės didinimą.

Paramos gavėjai:

–Ūkininkai ir (arba) žemės valdytojai

–Ūkininkai ir (arba) žemės valdytojai

Operacijų tipai

–Žemės naudojimo paskirties keitimas

–Pelkių atkūrimas

–Žemės ūkio paskirties žemės pavertimas pelkėmis

–Biotopų / buveinių kūrimas / valdymas

–Didelės vertės daugiamečių augalų priežiūra

–Kapitaliniai darbai vykdant agrarinės aplinkosaugos ir klimato įsipareigojimus

–Tvorų statymas ir kiti darbai, kurie yra būtini siekiant palengvinti rūšių išsaugojimo valdymą

–Pelkių ir viržynių atkūrimas

–Kraštovaizdžių ir jo elementų atkūrimas

–Akmeninės sienos

II priedas

Vietoje patikrintų negamybinių investicijų santrauka

Valstybė narė | Aprašymas | EŽŪFKP paramos patvirtinimas (eurais) | Papildomumas¹ | Negamybinės investicijos² | Paramos lygis (%) | Aplinkosaugos tikslas³ | Tinkamumas⁴ | Sąnaudų pagrįstumas⁵ | Bendras ekonominis efektyvumas⁶
Sąveika | Bendroji dalis | Pasiūlyta | Skirta
DK⁷ | Miško želdiniai | 107 786 |  | Taip | Iš dalies | 60 | Kraštovaizdžio ir biotopų gerinimas | Taip | Taip | Ne | Ne
DK | Ganymas | 29 132 |  | Taip | Iš dalies | 75 | Kraštovaizdžio ir biotopų gerinimas | Taip | Iš dalies | Ne | Ne
DK | Pelkė | 2 089 870 |  | Taip | Taip | 100 | Vandens aplinkos apsauga/gerinimas | Ne | Iš dalies | Ne | Ne
DK | Preliminarus šlapynių tyrimas | 48 523 |  | Taip | Ne | 100 | Vandens aplinkos apsauga/gerinimas | Ne | Ne | Ne | Ne
DK | Gyvatvorės | 6 926 |  | Taip | Iš dalies | 60 | Kraštovaizdžio ir biotopų gerinimas | Taip | Taip | Ne | Ne
DK | Ganymas | 43 529 |  | Taip | Iš dalies | 75 | Kraštovaizdžio ir biotopų gerinimas | Taip | Taip | Ne | Ne
IT | Akmeninės sienos | 251 245 |  | Taip | Iš dalies | 100 | Kraštovaizdis | Ne | Ne | Ne | Ne
IT | Akmeninės sienos | 975 328 |  | Taip | Iš dalies | 100 | Kraštovaizdis | Taip | Taip | Ne | Ne
IT | Akmeninės sienos | 208 760 |  | Taip | Iš dalies | 100 | Kraštovaizdis | Taip | Taip | Ne | Ne
IT | Akmeninės sienos | 200 397 |  | Taip | Iš dalies | 100 | Kraštovaizdis | Taip | Iš dalies | Ne | Ne
IT | Šlapynės | 35 759 |  | Taip | Ne | 100 | Biologinė įvairovė, kraštovaizdis | Ne | Ne | Ne | Ne
IT | Šlapynės | 492 196 |  | Taip | Taip | 100 | Biologinė įvairovė, kraštovaizdis | Ne | Ne | Taip | Ne
UK⁸ | Kabantis tiltas | 407 408⁹ | Taip |  | Taip | 99 | Kraštovaizdis | Taip | Iš dalies | Ne | Ne
UK | Prieigos ypatumai – šlapynės | 264 576 | Taip |  | Taip | 99 | Viešoji prieiga prie laukinės gamtos ir jos išsaugojimas | Taip | Taip | Taip | Taip
UK | Culm Grasslands | 294 845 | Taip |  | Iš dalies | 95 | Laukinės gamtos biologinė įvairovė ir jos išsaugojimas | Ne | Ne | Ne | Ne
UK | Akmens siena, medžių sodinimas | 166 883 | Taip |  | Iš dalies | 65 | Biologinė įvairovė, kraštovaizdis | Taip | Taip | Taip | Taip
UK | Žemumų aukštapelkės | 1 027 307 | Taip |  | Taip | 100 | Laukinės gamtos biologinė įvairovė ir jos išsaugojimas | Taip | Iš dalies | Ne | Ne
UK | Durpynai | 1 710 408 | Taip |  | Iš dalies | 100 | Biologinė įvairovė ir išteklių apsauga | Taip | Taip | Ne | Ne
UK | Durpynai | 1 153 002 | Taip |  | Taip | 100 | Biologinė įvairovė ir išteklių apsauga | Taip | Taip | Taip | Taip
UK | Akmens siena | 159 183 | Taip |  | Iš dalies | 68 | Kraštovaizdis | Taip | Taip | Taip | Taip
UK | Durpynai | 622 402 | Taip |  | Iš dalies | 89 | Biologinė įvairovė ir išteklių apsauga | Taip | Taip | Taip | Taip
UK | Istoriniai pastatai | 284 775 | Taip |  | Ne | 93 | Kraštovaizdis | Ne | Ne | Ne | Ne
PT | Tradicinės struktūros | 21 721 | Taip |  | Ne | 100 | Kraštovaizdis | Ne | Ne | Ne | Ne
PT | Akmeninės sienos | 59 500 | Taip |  | Iš dalies | 100 | Kraštovaizdis | Taip | Taip | Ne | Ne
PT | Akmeninės sienos | 59 500 | Taip |  | Iš dalies | 100 | Kraštovaizdis | Taip | Iš dalies | Ne | Ne
PT | Akmeninės sienos | 59 500 | Taip |  | Iš dalies | 100 | Kraštovaizdis | Taip | Iš dalies | Ne | Ne
PT | Akmeninės sienos | 59 479 | Taip |  | Iš dalies | 100 | Kraštovaizdis | Taip | Iš dalies | Ne | Ne
PT | Tradicinės struktūros | 25 876 | Taip |  | Taip | 100 | Kraštovaizdis | Taip | Iš dalies | Ne | Ne

1Papildomumas: buvo traktuojama, kad negamybinės investicijos buvo vykdomos papildant viena kitą, kai negamybinių investicijų fondai papildė kitų EŽŪFKP priemonių ir (arba) kitų aplinkosaugos schemų mokėjimus. Bendras papildomumas susijęs su tais projektais, kurie nebuvo įgyvendinti taikant kitas schemas, tačiau kurie buvo vykdomi siekiant tų pačių bendrų tikslų.

2Negamybinių investicijų projektų rentabilių komponentų reikšmingumo įvertinimas: investicija buvo laikoma negamybine, kai nebuvo požymių, kad įvykdžius investiciją buvo gauti reikšmingi rentabilūs komponentai ir (arba) ji tokius komponentus apėmė. Kai aptikti rentabilūs elementai buvo laikomi nereikšmingais, Audito Rūmai, atsižvelgdami į labai aukštus suteiktos paramos lygius, manė, kad į šiuos elementus turėjo būti atsižvelgta siekiant sumažinti šiuos paramos lygius, investicija buvo laikoma iš dalies gamybine. Investicijos, kurios akivaizdžiai paveikė pagrindinę prekybinę ar gamybinę naudos gavėjo veiklą, buvo laikomos suteikiančiomis „reikšmingą“ rentabilų komponentą.

3Įvertinimas, ar negamybinių investicijų projektai prisidėjo prie siūlomo aplinkosaugos tikslo (-ų) pasiekimo ar ne (Taip / Ne). Tuo atveju, kai negamybinės investicijos buvo vertinamos kaip netinkamos finansuoti, Audito Rūmai mano, kad atitinkamas negamybinių investicijų projektas neprisideda prie priemonės tikslų.

4Negamybinių investicijų projektų tinkamumo finansuoti įvertinimas atsižvelgiant į jų pobūdį ir sąnaudas (Taip / Ne / Iš dalies). „Iš dalies“ reiškia tai, kad yra netinkamų finansuoti sąnaudų, kurios neturi įtakos negamybinių investicijų projekto visumai.

5Negamybinių investicijų projektų sąnaudų pagrįstumo įvertinimas (Taip / ne). Jį atliekant atsižvelgiama į esamas tinkamas konkurso procedūras ir (arba) pagrįstų orientacinių sąnaudų naudojimą ir į tai, ar užtikrinant didelį paramos intensyvumą buvo atsižvelgta į projekto rentabilias charakteristikas.

6Ekonominis veiksmingumas (Taip / Ne): negamybinės investicijos yra laikomos ekonomiškai veiksmingomis, kai jos atitinka šiuos du kriterijus: i) jos yra veiksmingos, o reiškia kad jos yra tinkamos finansuoti, tenkina agrarinės aplinkosaugos poreikius ir (arba) prisideda prie valstybių narių jų KPP nustatyto agrarinės aplinkosaugos tikslo ir ii) nėra įrodymų, kad ta pati investicija galėjo būti įvykdyta mažesnėmis sąnaudomis (t. y. investicinės sąnaudos yra pagrįstos). Kai veiksmingos investicijos gali būti įgyvendintos mažesnėmis sąnaudomis, tokių investicijų ekonominis naudingumas sumažėja, kadangi tie patys tikslai ir (arba) rezultatai būtų buvę pasiekti mažesnėmis sąnaudomis.

7Sumos, išreikštos Danijos kronomis, susijusios su Danijos projektais, buvo paverstos eurais naudojantis valiutų keitimo kursu 0,13 euro/DKK.

8Sumos, išreikštos svarais sterlingų, susijusios su Jungtinės Karalystės projektais, buvo paverstos eurais naudojantis valiutų keitimo kursu 1,18 euro/GBP

9Išnagrinėtuose dotacijų dokumentuose individualus EŽŪFKP indėlis į kiekvieną Jungtinėje Karalystėje finansuotą projektą nebuvo akivaizdus. Todėl Audito Rūmai naudojo vidutinį M216 projektams JK 2007–2015 m. gegužės mėn. taikytą EŽŪFKP bendrojo finansavimo normą, kuri siekė 74 %. Ši norma buvo taikoma apskaičiuojant šiems projektams skirtas EŽŪFKP sumas.

III priedas

Poreikių, tikslų ir negamybinių investicijų tipų pagal valstybes nares santrauka

Valstybė narė
Nustatyti poreikiai ir tikslai
Negamybinių investicijų tipų aprašymas

JK (Anglija)

–Natūralios laukinės gamtos išsaugojimas

–Gamtos išteklių apsauga

–Ūkininkavimo metodų pritaikymas

–Kraštovaizdžio kokybės ir pobūdžio išsaugojimas

–Viešosios prieigos ir suvokimo skatinimas

–Tradicinės ribos

–Tvorų statymas kartu vykdant išsaugojimo darbus

–Elementai, susiję su medžių sodinimu ir valdymu

–Pelkių ir šlapynių atkūrimas

–Krūmokšnių ir šakų kontrolė

–Žemės pavertimas viržynais ir pievomis, kuriose gausu įvairių gyvūnijos rūšių

–Kraštovaizdžių ir jo elementų atkūrimas

–Konkrečių rūšių struktūros

–Prieigos prie ūkių takų ir vartų pokyčiai

Portugalija. Žemyninė dalis

–Kraštovaizdžio kokybės ir pobūdžio išsaugojimas

–Ūkininkavimo sistemų ekologinės struktūros išsaugojimas siekiant išsaugoti didelės vertės gamtos teritorijas

–Konkrečių buveinių išsaugojimas

–Akmeninės sienos

–Tradicinės struktūros

–Pakrančių zonų apsauga

–Tvorų statymas (siekiant apsaugoti nuo su laukine gamta susijusios veiklos)

–Tradicinės ribos

–Vandentvarkos struktūros

Danija

–Natūralios laukinės gamtos išsaugojimas

–Gamtos išteklių apsauga

–Ūkininkavimo metodų pritaikymas

–Kraštovaizdžio kokybės ir pobūdžio išsaugojimas

–Viešosios prieigos ir suvokimo skatinimas

–Kraštovaizdžio ir kultūrinių elementų išsaugojimas

–Kraštovaizdžio ir biotopą gerinančios vegetacijos kūrimas

–Pylimų atstatymas

–Operacijos, kurios skatina kaimo gamtinio paveldo tvarų naudojimą ir viešąją prieigą prie jo

–Nuolatinių šlapynių kūrimas

–Periodiniai ir vis pasikartojantys potvyniai žemės ūkio paskirties žemėje

–Krūmokšnių rovimas ir tvorų statymas

–Hidrologinių sąlygų atkūrimas

–Žemės ūkio paskirties žemės pavertimas nuolatinėmis pievomis

Italija (Apulija)

–Biologinės įvairovės išsaugojimas

–Agrarinės miškininkystės sistemų didelės gamtinės vertės apsauga ir skleidimas

–Kraštovaizdžio apsauga

–Akmeninės sienos

–Mažos sukurtos šlapynės

–Intervencijos pelkėse, kaip antai bokštuose, skirtuose laukinei gamtai stebėti ir takuose

–Gyvatvorių statymo intervencijos

Komisijos atsakymas

Santrauka

I

Investuotojai iš negamybinių investicijų didelės ekonominės grąžos negali gauti. Tačiau tai nereiškia, kad nereikia tikėtis kokios nors ekonominės grąžos ir būti pasirengusiam jos priimti. Daugumos investicijų atveju grąžos elementas visada yra, net jei investicijos yra vien tik negamybinio pobūdžio, pvz., pasodinus medžių arba krūmų gyvatvores, kurias genant ar pjaunant galima gauti elektros gamybai tinkamą biomasę. Todėl sudėtinga pasiekti, kad investicijos visomis prasmėmis būtų negamybinės.

Vadovaujančiosios institucijos gali sumažinti pagalbos intensyvumą, nors tada, kai siekiama aplinkos apsaugos tikslų, tokio sumažinimo poveikis priemonės įsisavinimui turi būti apskaičiuotas, kad būtų užtikrintas aplinkosaugos tikslų įgyvendinimas.

II

Gamybinių ir negamybinių investicijų didžiausia paramos norma skiriasi dėl to, kad pastarosios dėl savo pobūdžio neprivalo duoti didelės ekonominės grąžos. Taigi, jei nebūtų taikoma didesnė paramos norma, nebūtų buvę galima pasiekti agrarinės aplinkosaugos ir klimato srities tikslų.

IV

Komisijos reglamento (ES) Nr. 65/2011 24 straipsnio 2 dalies d punkte reikalaujama, kad valstybės narės, atlikdamos administracinius patikrinimus, tikrintų pateiktų išlaidų, įvertinamų naudojant tinkamą vertinimo sistemą, pvz., standartines išlaidas, skirtingų pasiūlymų palyginimą ar pasitelkiant vertinimo komitetą, pagrįstumą. Ši nuostata taikoma 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu.

Valstybės narės taip pat turi užtikrinti projektų tinkamumą finansuoti, įvertinti juos pagal atrankos kriterijus, nustatytus konsultuojantis su Stebėjimo komitetu, ir nustatyti jų eiliškumą remiantis kokybe. Komisija parengė tinkamumo ir atrankos gaires, kad padėtų valstybėms narėms ir regionams rengti ir įgyvendinti 2014–2020 m. kaimo plėtros programas.

V

Kai paramos lygis pagrįstas standartinėmis sąnaudomis ir standartinėmis prielaidomis dėl prarastų pajamų, valstybės narės turi užtikrinti, jog skaičiavimams naudojami tik patikrinami duomenys ir kad jie pagrįsti duomenimis, kurie nustatyti remiantis atitinkama patirtimi ir kurie prireikus gali būti atskirai pateikti regionų ir vietos lygmeniu.

Kai paramos lygis pagrįstas supaprastinto išlaidų apmokėjimo galimybėmis, būtina atlikti skaičiavimo metodo išsamų ex-ante vertinimą – šis metodas bus taikomas visoms atrinktos kategorijos išlaidoms.

Šie metodai turėtų garantuoti, kad patirtos ir deklaruotos sąnaudos yra pagrįstos, ir turėtų padėti pagrįsti valstybių narių pasiūlytus mokėjimus.

VI

Komisija atlieka atitikties auditus valstybėse narėse, siekdama patikrinti, ar apmokėtos išlaidos atitinka taisykles. Kadangi atliekant šiuos auditus taip pat buvo nustatyta trūkumų, susijusių su išlaidų pagrįstumu, jau buvo padaryta esminių finansinių pataisų, ir jau yra vykdomos kelios atitikties patvirtinimo procedūros, kurioms pasibaigus turėtų būti padaryta papildomų finansinių pataisų.

VII

Bendra stebėjimo ir vertinimo sistema (BSVS) suteikia informacijos apie remiamus subjektus. Išsamesnis visų priemonių veiksmingumo siekiant programų tikslų vertinimas bus atliktas per ex post vertinimą. Tačiau reikia rasti stebėjimo ir vertinimo veiksmų pusiausvyrą, atsižvelgiant į pernelyg didelės administracinės naštos riziką ir finansinius apribojimus. Kaupti konkrečius negamybinių investicijų rezultatų rodiklius gali būti didelė našta.

VIII

Komisija sugriežtino nuostatas ir rekomendacijas dėl išlaidų pagrįstumo 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu.

Audito darbo programa nustatyta remiantis rizikos analize, kurioje svarbiausias elementas yra išlaidų lygis. Kadangi negamybinėms investicijoms skiriamas palyginti mažas finansavimas, pirmenybė teikiama finansiškai svarbesnėms priemonėms, kurių valdymo ir kontrolės sistemos trūkumai galėtų turėti didesnį finansinį poveikį ES biudžetui.

IX Pirma pastraipa

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija mano, kad naujuoju 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu suteikiama galimybė didinti kaimo plėtros priemonių sinergiją siekiant politikos tikslų. Nors ne visos negamybinės investicijos turi tiesiogiai papildyti kitas kaimo plėtros priemones ir schemas, tais atvejais, kai toks papildomumas yra, Komisija skatins susijusias valstybes nares savo metinėse įgyvendinimo ataskaitose nurodyti negamybinių investicijų projektų skaičių ir kokia jų dalis yra susijusi su agrarinės aplinkosaugos ir klimato srities įsipareigojimų įgyvendinimu.

IX Antra pastraipa

Ši rekomendacijos dalis skirta valstybėms narėms.

IX Trečia pastraipa

Ši rekomendacijos dalis skirta valstybėms narėms.

IX Ketvirta pastraipa

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Atrankos kriterijus nustato valstybės narės, pasikonsultavusios su Stebėjimo komitetu, kuriame Komisija dalyvauja patariamojo balso teise.

Komisija parengė tinkamumo ir atrankos kriterijų gaires, kad padėtų valstybėms narėms ir regionams programuoti ir įgyvendinti 2014–2020 m. kaimo plėtros programas.

Komisija ir toliau atliks atitikties auditus valstybėse narėse pagal savo audito planus, kad patikrintų, ar apmokėtos išlaidos atitinka taisykles, įskaitant tinkamas projektų atrankos ir vertinimo procedūras. Priemonės ir mokėjimo agentūros, kurių auditą reikia atlikti, nustatomos remiantis rizikos analize, kurioje svarbiausias elementas yra išlaidų lygis.

IX Penkta pastraipa

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Pagal 2014–2020 m. BSVS bus stebimas priemonės įgyvendinimas, o atliekant jos vertinimą bus nagrinėjami priemonės įgyvendinimo rezultatai siekiant susijusių KP tikslų.

IX Šešta pastraipa

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

IX Septinta pastraipa

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

IX Aštunta pastraipa

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Tačiau vadovaujančiosios institucijos gali sumažinti pagal priemonę teikiamos pagalbos intensyvumą, nors tada, kai siekiama aplinkos apsaugos tikslų, tokio sumažinimo poveikis priemonės įsisavinimui turi būti apskaičiuotas, kad būtų užtikrintas aplinkosaugos tikslų įgyvendinimas.

IX Devinta pastraipa

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

IX Dešimta pastraipa

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija ir toliau atliks atitikties auditus valstybėse narėse pagal savo daugiametį audito planą, siekdama patikrinti, ar apmokėtos išlaidos atitinka taisykles, įskaitant išlaidų pagrįstumą. Priemonės ir mokėjimo agentūros, kurių auditą reikia atlikti, nustatomos remiantis rizikos analize.

IX Vienuolikta pastraipa

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

IX Dvylikta pastraipa

Komisija šiai rekomendacijai pritaria iš dalies.

Komisija deramai atsižvelgia į Audito Rūmų nustatytus faktus rengdama audito planą.

Tačiau daugiametis audito planas rengiamas atsižvelgiant į rizikos analizę, kurioje išlaidų lygis yra svarbus elementas. Kadangi negamybinėms investicijoms skiriamas palyginti mažas finansavimas, pirmenybė teikiama finansiškai svarbesnėms priemonėms, kurių valdymo ir kontrolės sistemos trūkumai galėtų turėti didesnį finansinį poveikį ES biudžetui.

Įvadas

08

Gamybinių ir negamybinių investicijų didžiausia paramos norma skiriasi dėl to, kad pastarosios dėl savo pobūdžio neprivalo duoti didelės ekonominės grąžos. Taigi, jei nebūtų taikoma didesnė paramos norma, nebūtų buvę galima pasiekti agrarinės aplinkosaugos ir klimato srities tikslų.

Pastabos

19

Negamybinėmis investicijomis siekiama prisidėti prie kaimo plėtros bendrų tikslų ir prioritetų įgyvendinimo. Šia prasme jos papildo kitas kaimo plėtros priemones, taikomas siekiant agrarinės aplinkosaugos (o 2014–2020 m. laikotarpiu – taip pat ir klimato srities) tikslų. Nors negamybinių investicijų ir kitų kaimo plėtros priemonių sinergijos galima pasiekti nustatant su jų įgyvendinimu susijusį ryšį (t. y. susiejant negamybinių investicijų projektus su konkrečių įsipareigojimų agrarinės aplinkosaugos ir klimato srityse įgyvendinimu), negamybinėmis investicijomis, kaip savarankiškai taikoma priemone, taip pat gali būti prisidedama prie agrarinės aplinkosaugos ir klimato srities tikslų įgyvendinimo, „Natura 2000“ ir didelės gamtinės vertės ūkininkavimo sistemų.

21

Žr. bendrą atsakymą į 19 dalies pastabas.

22

Komisija laikosi nuomonės, kad iš esmės turi būti vengiama įsipareigojimų dubliavimosi, kurio pasekmė – dvigubas finansavimas.

214 ir 216 priemonės tikslai yra skirtingi ir aiškiai nustatyti kaimo plėtros programose. Teikiant paramą pagal 214 priemonę įsipareigojama prižiūrėti (be kita ko) esamas akmenines sienas, o negamybinės investicijos gali būti naudojamos akmeninių sienų rekonstrukcijai ir (arba) atkūrimui. Tačiau kai kuriais atvejais aiškus paramos atskyrimas gali būti sudėtingas ir dėl to gali išaugti administracinė našta.

23

Žr. bendrą Komisijos atsakymą į 19 dalies pastabas.

24

Kalbant apie 2014–2020 m. programavimo laikotarpį, negamybinėms investicijoms būtina taikyti atrankos kriterijus.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 19 dalies pastabas.

3 langelis a)

Atsižvelgiant į tai, kad tikimasi, jog negamybinės investicijos padės siekti aplinkosaugos tikslų, pašalinus galimybių studijas iš tinkamų finansuoti sąnaudų gali labai nukentėti tokių investicijų įsisavinimas.

Galimybių studijos turėtų padėti nuspręsti, ar verta investuoti. Galimybių studijoje gali būti padaryta išvada, kad investicijos nepadės siekti paramos schemos tikslų. Atvejai, kai galimybių studijoje buvo priimta teigiama išvada dėl investicijų, kurios vėliau nebuvo padarytos, turi būti išnagrinėti individualiai. Biudžeto apribojimai gali būti viena iš priežasčių, dėl kurios projektas nebuvo įgyvendintas, nors ir buvo atlikta jo galimybių studija.

27

Komisija rekomendavo valstybėms narėms apibrėžti papildomus rodiklius atsižvelgiant į patikimą ekonominės grąžos analizę. Tačiau ne visada įmanoma nustatyti visų papriemonių papildomus pagrindinius rodiklius ir dėl tokio nustatymo gali išaugti administracinė našta.

4 langelis

Išsamūs konkrečių aplinkos ypatumų (pavyzdžiui, akmeninių sienų) statistiniai duomenys yra prieinami tik retais atvejais ir juos surinkti būtų brangu.

28

BSVS yra viena iš priemonių, kuria gali būti įvertintas investicijų poveikis.

Rezultatų rodikliai, kaip antai hektarų, kuriems sėkmingai taikomos žemės valdymo schemos, skaičius, yra svarbūs, nes jie naudojami kaip duomenys atliekant vertinimą, kuriuo siekiama nustatyti atitinkamos priemonių grupės indėlį.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 27 dalies pastabas.

30

2007–2013 m. programavimo laikotarpio vidurio laikotarpio vertinimas buvo pernelyg ankstyvas, kad būtų galima išmatuoti rezultatus. 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu vietoj vidurio laikotarpio vertinimo 2017 m. ir 2019 m. bus teikiamos išsamesnės įgyvendinimo ataskaitos.

31

Kaupti konkrečius negamybinių investicijų rezultatų rodiklius gali būti didelė našta. Išsamesnis visų priemonių veiksmingumo siekiant programų tikslų vertinimas bus atliktas per ex post vertinimą.

33

Nors įgyvendinant projektus ne visada buvo laikomasi tinkamumo finansuoti sąlygų, gali būti, kad tie projektai padėjo siekti priemonės tikslų.

34

Žr. Komisijos atsakymą į 33 dalies pastabas.

36

Dėl savo pobūdžio negamybinės investicijos nelaikomos duodančiomis reikšmingos ekonominės grąžos, tačiau negalima atmesti galimybės gauti tam tikros ribotos ekonominės grąžos. Jeigu ekonominė grąža yra didesnė, nei aplinkai suteikiama nauda, atitinkamos investicijos turėtų būti finansuojamos pagal 121 priemonę. Tai, kaip dvi priemonės yra atskirtos, vertinama tvirtinant programą.

Bendras Komisijos atsakymas į 37 ir 38 dalių pastabas

Nors negamybinėse investicijose neturėtų būti gamybinių elementų, bet kokioms investicijoms būdingas bent jau nedidelis „gamybiškumo“ elementas. Tačiau tokios investicijos turėtų likti iš esmės negamybinėmis ir jų gamybiniai arba rentabilumo ypatumai turėtų būti riboti.

Vadovaujančiosios institucijos gali sumažinti pagalbos intensyvumą, nors tada, kai siekiama aplinkos apsaugos tikslų, tokio sumažinimo poveikis priemonės įsisavinimui turi būti apskaičiuotas, siekiant užtikrinti, kad bus įgyvendinti aplinkos apsaugos tikslai.

Gamybinių ir negamybinių investicijų didžiausia paramos norma skiriasi dėl to, kad pastarosios dėl savo pobūdžio neprivalo duoti didelės ekonominės grąžos. Taigi, jei nebūtų taikoma didesnė paramos norma, nebūtų buvę galima pasiekti agrarinės aplinkosaugos ir klimato srities tikslų.

39

Žr. bendrą Komisijos atsakymą į 37 ir 38 dalių pastabas.

41

Žr. bendrą Komisijos atsakymą į 37 ir 38 dalių pastabas.

41 Trečia pastraipa

Jei veiklos nauda aplinkai yra gerokai didesnė, priemonės gavėjais gali būti laikomos pačios vandens agentūros arba šios agentūros ir ūkininkai, neatsižvelgiant į galimą liekamąjį ekonominį pranašumą.

42

Komisija atlieka atitikties auditus valstybėse narėse, siekdama patikrinti, ar sąnaudos atitinka taisykles. Kadangi atliekant šiuos auditus taip pat buvo nustatyta trūkumų, susijusių su sąnaudų pagrįstumu, jau buvo padaryta esminių finansinių pataisų ir jau yra vykdomos kelios atitikties patvirtinimo procedūros, kurioms pasibaigus turėtų būti padaryta papildomų finansinių pataisų.

50

Žr. Komisijos atsakymą į 33 dalies pastabas.

51

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu buvo imtasi toliau nurodytų veiksmų, siekiant pašalinti negamybinių investicijų paramos trūkumus programavimo, valdymo, stebėsenos ir vertinimo srityse:

—parengtos konkrečių priemonių gairės ir horizontaliosios gairės, kuriose pateikta informacija apie tinkamumo sąlygas ir atrankos kriterijus, taip pat gairės dėl investicijų, įskaitant negamybines investicijas,

—vadovaujančiajai institucijai ir mokėjimo agentūrai tapo privalu atlikti bendrą ex ante vertinimą, siekiant nustatyti gebėjimą patikrinti ir kontroliuoti visas į KPP įtrauktas priemones,

—į rezultatus orientuotas metodas buvo sustiprintas nustatant tikslius programų ir ataskaitų tikslus per visą programavimo laikotarpį, remiantis racionalizuota bendra stebėjimo ir vertinimo sistema,

—KPP SSGG analize siekiama nustatyti programos stebėjimo ir vertinimo pagrindinius rodiklius.

52

Taisomieji veiksmai, skirti galimiems trūkumams pašalinti, taip pat gali būti įgyvendinami atliekant priimtų programų pakeitimus.

Žr. taip pat Komisijos atsakymą į 51 dalies pastabas.

55

Kai kuriose valstybėse narėse vykstant deryboms dėl 2014–2020 m. programos buvo diskutuojama dėl gebėjimo kontroliuoti ir tikrinti negamybines investicijas ir susijusias priežiūros sutartis.

56

Komisija atlieka atitikties auditus valstybėse narėse, siekdama patikrinti, ar išlaidos atitinka taisykles. Jei per auditą nustatoma trūkumų, daromos finansinės pataisos.

Priemonės ir mokėjimo agentūros, kurių auditą reikia atlikti, nustatomos remiantis rizikos analize. Atsižvelgiama į tokius rizikos veiksnius, kaip antai svarba finansiniu požiūriu, kontrolės sistemų kokybė, mokėjimo agentūros ypatumai, priemonių pobūdis (jų sudėtingumas), ir į visą kitą informaciją bei kitų institucijų nustatytus faktus. Atliekant kiekybinį rizikos įvertinimą, pagrindinis vaidmuo tenka finansinei svarbai. Tai reiškia, kad labiau tikėtina, jog didelės išlaidos bus įtrauktos į didžiausios rizikos sąrašą ir tikrinamos.

216 priemonė nebuvo įtraukta į atitikties auditą, kuris buvo atliekamas pirmaisiais 2007–2013 m. laikotarpio audito metais, nes tada dėmesys buvo sutelktas į agrarinės aplinkosaugos priemones, kurioms tenka daugiau kaip 50 % pagal 2 kryptį deklaruotų išlaidų. 216 priemonės auditas buvo atliktas 2014–2015 m.

57

Tai, kad auditas tebevykdomas, nereiškia, kad valstybė narė nežino preliminarių rezultatų. Portugalijai raštas dėl nustatytų faktų buvo nusiųstas 2014 m. balandžio mėn., o 2014 m. rugsėjo mėn. įvyko šios valstybės narės ir Komisijos dvišalis posėdis. Anglijai raštas dėl nustatytų faktų buvo išsiųstas 2014 m. liepos mėn., o 2014 m. gruodžio mėn. įvyko šios valstybės narės ir Komisijos dvišalis posėdis.

58

Stebėjimo komitetai, kurių nariais yra kaimo plėtros programų vadovai, platesnio masto kaimo plėtros suinteresuotieji subjektai ir Komisijos tarnybos, dalyvaujančios patariamojo balso teise, yra geriau pasirengę spręsti problemas ir keistis įgyta patirtimi.

Pagrindinė priežastis, kodėl vidurio laikotarpio vertinime nebuvo pakankamai informacijos apie veiklos rezultatus, yra jam atlikti pasirinktas laikas. Pirma, reikalingas tam tikras trumpiausias laikas, per kurį būtų galima parengti ir pradėti įgyvendinimą, antra, visiems veiksmams ir visų pirma veiksmams aplinkos apsaugos srityje, prireiks laiko, kad to veiksmo rezultatas taptų išmatuojamas.

60

Žr. atsakymą į 19 dalies pastabas.

61

Žr. atsakymą į 22 dalies pastabas.

62

Žr. bendrą Komisijos atsakymą į 27 ir 28 dalių pastabas.

63

Priemonių ir papriemonių poveikio vertinimas bus vykdomas atsižvelgiant į programų tikslus, kurių tos priemonės padeda siekti. Tikslai yra nustatomi prioritetinių sričių, kurių tikslai yra nustatyti ex ante, lygmeniu. Atsižvelgiant į šiuos tikslus, reguliariai stebima programų įgyvendinimo pažanga. Šis metodas atspindi politikos orientavimą į rezultatus ir sudaro sąlygas geriau įvertinti priemonių bendrą poveikį siekiant atitinkamų tikslų.

Valstybės narės gali nustatyti pagrindinių priemonių rinkinio papildomus konkrečioms programoms skirtus rodiklius. Tačiau siekiant išlaikyti pagrįstas stebėjimo ir (arba) vertinimo išlaidas ir išvengti pernelyg didelės administracinės naštos, to neturėtų būti prašoma sistemingai visoms priemonėms ir papriemonėms.

Jei programų tikslų įgyvendinimo rezultatai yra prasti, vadovaujančiosios institucijos gali atlikti išsamesnę analizę atskiros priemonės arba papriemonės lygiu, siekdamos nustatyti problemų priežastis ir veiksmingai nukreipti taisomuosius veiksmus.

Ex post vertintojai toliau nagrinės atskirų priemonių ir (arba) papriemonių veiklos rezultatus.

Be to, teisės aktuose arba valstybių narių nustatyti rodikliai yra tik pradinis vertinimo taškas. Vertintojai gali surinkti papildomos informacijos, pavyzdžiui, atlikdami atvejų tyrimus.

10 langelis

2014–2020 m. laikotarpiu vykdomų stebėjimo veiksmų objektas taip pat bus visos išlaidos pagal papriemones, įskaitant negamybines investicijas (4.4). Rodikliai yra viena iš stebėjimo ir vertinimo sistemos sudedamųjų dalių.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 63 dalies pastabas.

65

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Komisija kelis kartus priminė valstybėms narėms apie pareigą nustatyti tvirtus atrankos kriterijus, kurie užtikrintų projektų eiliškumą tais atvejais, kai biudžeto asignavimų nepakanka visoms tinkamoms projektų paraiškoms finansuoti. Siekdama padėti valstybėms narėms pašalinti atrankos kriterijų taikymo trūkumus ir atsižvelgdama į ankstesnes EAR rekomendacijas, Komisija parengė 2014–2020 m. programavimo laikotarpio tinkamumo ir atrankos gaires.

Komisija, atlikdama auditą, gali tikrinti, kaip yra taikomi atrankos kriterijai. Atliekant investicinių priemonių auditą, yra iš tikrųjų sistemingai tikrinamas atrankos kriterijų įgyvendinimas. Komisija kelioms valstybėms narėms nurodė atlikti finansines pataisas dėl trūkumų taikant atrankos kriterijus.

66

Danijos atveju projektai bus atrenkami atsižvelgiant į jų ekonominį veiksmingumą siekiant priemonės tikslų (pavyzdžiui, sukurtų biotopų plotas ir (arba) projekto išlaidos, ir t. t.).

67

Žr. bendrą Komisijos atsakymą į 37 ir 38 dalių pastabas.

68

Danijoje KPP buvo supaprastinta sumažinant negamybinių investicijų, kurios gali būti remiamos, skaičių. Tai galėtų iš dalies paaiškinti mažėjantį ankstesnės KPP paramos normos kintamumą.

71

Atsižvelgiant į indėlį, kurį ši papriemonė turėtų įnešti siekiant aplinkosaugos tikslų, galimybių studijų pašalinimas iš tinkamų finansuoti sąnaudų gali labai pakenkti šios papriemonės įsisavinimui.

Komisija mano, kad Danijos ketinimas remti galimybių studijas teikiant negamybines investicijas atitinka teisės aktų nuostatas: atliekant remiamas investicijų galimybių studijas turėtų egzistuoti galimybė padaryti ir neigiamas išvadas dėl investicijų.

Išvados ir rekomendacijos

72

Investuotojai iš negamybinių investicijų didelės ekonominės grąžos negali gauti. Tačiau tai nereiškia, kad nereikia tikėtis kokios nors ekonominės grąžos ir kad nereikia būti pasirengusiam jos priimti. Daugumos investicijų atveju grąžos elementas visada yra, net jei investicijos yra vien tik negamybinio pobūdžio, pavyzdžiui, pasodinus medžių arba krūmų gyvatvores, kurias genant ar pjaunant galima gauti elektros gamybai tinkamą biomasę. Todėl sudėtinga pasiekti, kad investicijos visomis prasmėmis būtų negamybinės.

Vadovaujančiosios institucijos gali sumažinti pagalbos intensyvumą, nors tada, kai siekiama aplinkos apsaugos tikslų, tokio sumažinimo poveikis priemonės įsisavinimui turi būti apskaičiuotas, kad būtų užtikrintas aplinkosaugos tikslų įgyvendinimas.

74

Kai negamybinėmis investicijomis siekiama agrarinės aplinkosaugos tikslų, papildomumo su kitomis KP priemonėmis reikalaujama ne visais atvejais. Dauguma atvejų parama negamybinėms investicijoms buvo susieta su agrarinės aplinkosaugos ir klimato įsipareigojimais. Tačiau įgyvendinti negamybinių investicijų tikslus įmanoma ir nesukuriant sąsajų su kokia kita KP priemone. Pavyzdžiui, parama tvoros įsigijimui, siekiant, kad dideli plėšrieji žinduoliai nepadarytų žalos galvijams, pasiekiama agrarinės aplinkosaugos tikslo per se, net kai nėra sąsajos su kitomis kaimo plėtros priemonėmis. Parama negamybinėms investicijoms taip pat gali būti taikoma kaip savarankiška papriemonė, kuri padeda siekti agrarinės aplinkosaugos ir klimato tikslų.

1 rekomendacija a)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija mano, kad naujasis 2014–2020 m. programavimo laikotarpis suteikia galimybę didinti sinergiją su kitomis kaimo plėtros priemonėmis siekiant politikos tikslų. Nors ne visos negamybinės investicijos turi tiesiogiai papildyti kitas kaimo plėtros priemones ir schemas, tais atvejais, kai toks papildomumas yra, Komisija skatins susijusias valstybes nares savo metinėse įgyvendinimo ataskaitose nurodyti negamybinių investicijų projektų skaičių ir kokia jų dalis yra susijusi su agrarinės aplinkosaugos ir klimato srities įsipareigojimų įgyvendinimu.

1 rekomendacija b)

Ši rekomendacijos dalis skirta valstybėms narėms.

75

Komisija laikosi nuomonės, kad parama turėtų būti teikiama tik projektams, atitinkantiems atrankos kriterijus, ir kad atrankos procedūros turėtų būti aiškios ir skaidrios.

Veiksmų atranka yra aiškiau apibūdinta 2014–2020 m. programavimo laikotarpio teisinėje sistemoje, o valstybėms narėms ir (arba) regionams buvo pateiktos išsamios gairės siekiant užtikrinti, kad būtų atrinkti tik geriausi veiksmai ir investicijos, padedantys siekti programų tikslų ir prioritetų.

2 rekomendacija a)

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

2 rekomendacija b)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Atrankos kriterijus nustato valstybės narės, pasikonsultavusios su Stebėjimo komitetu, kuriame Komisija dalyvauja patariamojo balso teise.

Komisija parengė tinkamumo ir atrankos kriterijų gaires, kad padėtų valstybėms narėms ir regionams programuoti ir įgyvendinti 2014–2020 m. kaimo plėtros programas.

Komisija tęs atitikties audito veiksmus valstybėse narėse pagal savo audito planus, siekdama patikrinti, ar apmokėtos išlaidos atitinka taisykles, įskaitant tinkamas projektų atrankos ir vertinimo procedūras. Priemonės ir mokėjimo agentūros, kurių auditą reikia atlikti, nustatomos remiantis rizikos analize, kurioje svarbiausias elementas yra išlaidų lygis.

76

Bendra stebėjimo ir vertinimo sistema suteikia informacijos apie remiamus subjektus. Išsamesnis visų priemonių veiksmingumo siekiant programų tikslų vertinimas bus atliktas per ex post vertinimą. Tačiau reikia rasti stebėjimo ir vertinimo veiksmų pusiausvyrą, atsižvelgiant į pernelyg didelės administracinės naštos riziką ir finansinius apribojimus. Kaupti konkrečius negamybinių investicijų rezultatų rodiklius gali būti didelė našta.

77

Išsamesnis visų priemonių veiksmingumo siekiant programų tikslų vertinimas bus atliktas per ex post vertinimą.

3 rekomendacija a)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Pagal 2014–2020 m. bendrą stebėjimo ir vertinimo sistemą (BSVS) bus stebimas priemonės įgyvendinimas, o vertinant bus nagrinėjami jos rezultatai siekiant susijusių KP tikslų.

3 rekomendacija b)

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

78

Komisija atlieka atitikties auditus valstybėse narėse, siekdama patikrinti, ar sąnaudos atitinka taisykles. Kadangi atliekant šiuos auditus taip pat buvo nustatyta trūkumų, susijusių su sąnaudų pagrįstumu, jau buvo padaryta esminių finansinių pataisų ir jau yra vykdomos kelios atitikties patvirtinimo procedūros, kurioms pasibaigus turėtų būti padaryta papildomų finansinių pataisų.

79

Pakanka taikyti vieną iš pasiūlymo atrankos metodų (t. y. skirtingų pasiūlymų palyginimą, vertinimo komiteto vertinimą arba orientacinių sąnaudų palyginimą su kitų panašių projektų sąnaudomis), kad būtų galima užtikrinti, jog atrinkti pagrįsti ir tinkami pasiūlymai sąnaudų prasme. Įsipareigojimų didinimas gali sukurti nereikalingą administracinę naštą.

80

Nors negamybinėse investicijose neturėtų būti gamybinių elementų, sunku rasti investicijų, kurioms nebūtų būdingas bent jau nedidelis „gamybiškumo“ elementas. Kitaip tariant, visiškai negamybinio pobūdžio investiciją yra sunku įsivaizduoti.

Tačiau tokios investicijos turėtų išlikti daugiausia negamybinėmis ir atitinkamai jų „gamybiškumo“ arba rentabilumo ypatumai turėtų būti tinkamai ribojami. Taip pat reikėtų deramai įvertinti administracinę naštą ir sudėtingumą, susijusius su ekonominės naudos iš tinkamų finansuoti sąnaudų gavimu.

Be to, valstybės narės, apskaičiuodamos ir išmokėdamos dotacijas, gali pasinaudoti supaprastintomis sąnaudų atlyginimo galimybėmis. Šiuo atveju turi būti iš anksto atlikti teisingi ir sąžiningi skaičiavimai, kuriuos įmanoma patikrinti.

4 rekomendacija a)

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

4 rekomendacija b)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

4 rekomendacija c)

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

4 rekomendacija d)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai ir jau pradėjo ją įgyvendinti.

Tikrindama 2014–2020 m. programavimo laikotarpio kaimo plėtros programas, Komisija stengėsi patikrinti gebėjimų kontroliuoti ir patikrinti priemones. Jei šio paaiškinimo nebuvo arba jis buvo nepakankamai išsamus, valstybės narės turėjo pateikti papildomos informacijos.

4 rekomendacija e)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija ir toliau atliks atitikties auditus valstybėse narėse pagal savo daugiametį audito planą, siekdama patikrinti, ar apmokėtos išlaidos atitinka taisykles, įskaitant išlaidų pagrįstumą. Priemonės ir mokėjimo agentūros, kurių auditą reikia atlikti, nustatomos remiantis rizikos analize.

81

Komisija sugriežtino nuostatas ir rekomendacijas dėl išlaidų pagrįstumo 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu ir tai turėtų padėti pašalinti kai kuriuos Audito Rūmų nustatytus trūkumus.

Audito darbo programa nustatyta remiantis rizikos analize, kurioje svarbiausias elementas yra išlaidų lygis. Kadangi negamybinėms investicijoms skiriamas palyginti mažas finansavimas, pirmenybė teikiama finansiškai svarbesnėms priemonėms, kurių valdymo ir kontrolės sistemos trūkumai galėtų turėti didesnį finansinį poveikį ES biudžetui.

5 rekomendacija a)

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

5 rekomendacija b)

Komisija iš dalies pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija deramai atsižvelgia į Audito Rūmų nustatytus faktus planuodama audito veiksmus.

Tačiau daugiametis audito planas parengiamas remiantis rizikos analize, kurioje svarbiausias elementas yra išlaidų lygis. Kadangi negamybinėms investicijoms skiriamas palyginti mažas finansavimas, pirmenybė teikiama finansiškai svarbesnėms priemonėms, kurių valdymo ir kontrolės sistemos trūkumai galėtų turėti didesnį finansinį poveikį ES biudžetui.

QJ-AB-15-017-LT-E    ISSN 1977-5725

Negamybinės investicijos – tai investicijos, kurios negeneruoja didelės grąžos ar pajamų ir reikšmingai nedidina naudos gavėjo valdos vertės, tačiau turi teigiamą poveikį aplinkai. Viešoji parama negamybinėms investicijoms teikiama iš Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir iš nacionalinio bendrojo finansavimo lėšų. Šios viešosios paramos dydis dažnai siekia 100 % visų investicinių sąnaudų. Audito Rūmai daro išvadą, kad parama negamybinėms investicijoms prisidėjo prie aplinkosaugos projektų, susijusių su tvariu žemės ūkio paskirties žemės naudojimu, tikslų pasiekimo, tačiau tai nebuvo ekonomiškai veiksminga. Taip buvo todėl, kad 75 % aplankytų projektų sąnaudos buvo nepagrįstai didelės. Be to, nors daugeliui šių projektų buvo būdingos akivaizdžios rentabilios charakteristikos, jie buvo visiškai finansuoti viešosiomis lėšomis. Audito Rūmai teikia penkias rekomendacijas, skirtas pagerinti negamybinių investicijų, kurios bus finansuotos 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, ekonominį veiksmingumą.