EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3295-3 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/7442 | QJ-AB-15-017-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3284-7 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/011154 | QJ-AB-15-017-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3276-2 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/89837 | QJ-AB-15-017-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 20

Sprawozdanie specjalne

Efektywność kosztowa
wsparcia unijnego
w ramach rozwoju
obszarów wiejskich
na rzecz inwestycji
nieprodukcyjnych
w dziedzinie rolnictwa

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Augustyn Kubik, i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona. Kontrolą kierował Jan Kinšt, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Alejandro Ballester Gallardo, szef gabinetu; Bernard Moya, attaché; Davide Lingua, kierownik działu i Paulo Oliveira, kierownik zespołu. Członkami zespołu kontrolnego byli: Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane i Zoltan Papp. Pomoc sekretariatu zapewniła Murielle Siffert.

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Wsparcie unijne na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w dziedzinie rolnictwa

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Trybunał ustalił, że mimo uchybień dotyczących procedur wyboru i narzędzi monitorowania istnieją przesłanki wskazujące na skuteczność wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych

Mimo szerokiej definicji potrzeb rolnośrodowiskowych państwa członkowskie ograniczyły przydzielaną pomoc do wybranych rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych kwalifikujących się do dofinansowania

Wszystkie cztery skontrolowane państwa członkowskie odwoływały się w swoich PROW do komplementarności wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, ale tylko dwa stosowały ją na poziomie operacyjnym w celu wspierania synergii z innymi programami wsparcia

Uchybienia w procedurach wyboru w skontrolowanych państwach członkowskich prowadziły do wspierania inwestycji nieprodukcyjnych, które nie kwalifikowały się do wsparcia lub których wybór nie był wystarczająco uzasadniony

Brakowało stosownych informacji, aby wykazać, co osiągnięto dzięki unijnemu wsparciu na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na poziomie UE i państw członkowskich…

… jednakże według ustaleń Trybunału istnieją przesłanki, że 71% skontrolowanych inwestycji nieprodukcyjnych przyczyniło się do realizacji celów związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych

Koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych w skontrolowanych państwach członkowskich były często nadmiernie wysokie lub niewystarczająco uzasadnione

Na inwestycje nieprodukcyjne przeznacza się wysokie kwoty finansowania publicznego, mimo że czasem obejmują one komponenty dochodowe

Skontrolowane państwa członkowskie finansowały inwestycje o nadmiernie wysokich kosztach lub o kosztach niewystarczająco uzasadnionych

W przypadku większości skontrolowanych przez Trybunał inwestycji nieprodukcyjnych wystąpiły problemy z racjonalnością kosztów

Uchybienia mające wpływ na efektywność kosztową wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w okresie 2007–2013 nie zostały wyeliminowane do początku okresu 2014–2020

Nie wszędzie osiągnięto komplementarność na poziomie operacyjnym, która ma na celu zwiększanie synergii

Brak odpowiednich wskaźników i danych dotyczących osiągniętych wyników z wyjątkiem danych dotyczących nakładów i produktów

Uchybienia w procedurach wyboru

Stawki pomocy nie były korygowane na podstawie komponentów dochodowych danej inwestycji

Nadmiernie wysokie lub niewystarczająco uzasadnione koszty

Inne kwestie dotyczące kwalifikowalności

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Ogólna charakterystyka wsparcia w ramach EFRROW na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w dziedzinie rolnictwa
Załącznik II | – | Podsumowanie inwestycji nieprodukcyjnych skontrolowanych na miejscu
Załącznik III | – | Podsumowanie potrzeb, celów i rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych w poszczególnych państwach członkowskich

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Analiza efektywności kosztowej: porównanie kosztów i wyników interwencji w celu oceny, w jakim stopniu można ją uznać za korzystną. Do celów niniejszej kontroli inwestycje nieprodukcyjne uznaje się za efektywne kosztowo, jeśli: (i) są skuteczne (zob. definicja skuteczności poniżej) oraz (ii) nie ma dowodów na to, że te same inwestycje można by zrealizować przy niższych kosztach. Jeśli te same inwestycje można by zrealizować przy niższych kosztach, stosunek wyników do nakładów może się okazać niekorzystny, gdyż te same cele lub rezultaty można by osiągnąć przy niższych kosztach.

CMEF: wspólne ramy monitorowania i oceny. Jednolite ramy służące monitorowaniu i ocenie interwencji w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013 jako środek do poprawy wykonania programów, zapewniający rozliczalność i pozwalający na ocenę, w jakim zakresie zostały osiągnięte cele.

Działanie: program pomocy służący do realizacji danej polityki. W ramach każdego działania ustalane są szczegółowe zasady obowiązujące w odniesieniu do projektów lub operacji, które mogą zostać dofinansowane. Istnieją dwa główne rodzaje działań: działania inwestycyjne i pomoc obszarowa.

EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

Instytucja zarządzająca: organ krajowy lub regionalny wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem rozwoju obszarów wiejskich.

Monitorowanie: regularna ocena zasobów, produktów oraz rezultatów interwencji.

Ocena ex-ante: część przygotowania każdego programu rozwoju obszarów wiejskich zmierzająca do optymalizacji przydziału środków budżetowych oraz poprawy jakości programowania.

Ocena śródokresowa: rodzaj sprawozdania z bieżącej oceny. Sprawozdanie z oceny średniookresowej zawiera propozycje dotyczące działań na rzecz poprawy jakości programów rozwoju obszarów wiejskich i ich wdrażania.

Ocena: okresowe zbieranie i analiza dowodów w celu sformułowania wniosków na temat skuteczności i wydajności interwencji.

Okres programowania: wieloletnie ramy wykorzystywane do planowania i wdrażania polityki UE w różnych obszarach, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich.

Program rozwoju obszarów wiejskich (PROW): dokument opracowany przez państwo członkowskie lub jego region oraz zatwierdzony przez Komisję w celu zaplanowania i monitorowania wdrażania polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Rezultaty: bezpośrednie skutki lub zmiany, jakie powstają w wyniku interwencji.

Rozporządzenie w sprawie EFRROW: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW.

Skuteczność: realizacja wyznaczonych celów. Do celów niniejszej kontroli za skuteczne uznaje się kwalifikowalne inwestycje nieprodukcyjne, które stanowią odpowiedź na potrzeby rolnośrodowiskowe lub przyczyniają się do realizacji celu rolnośrodowiskowego określonego przez państwa członkowskie w ich programach rozwoju obszarów wiejskich.

Wydajność: osiągnięcie najlepszego stosunku skuteczności do kosztów.

Zarządzanie dzielone: metoda wykonywania budżetu UE, w myśl której Komisja przekazuje zadania wykonawcze państwom członkowskim, przy równoczesnym zachowaniu ostatecznej odpowiedzialności.

Streszczenie

I

W ramach unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie mogą korzystać z budżetu UE w celu udzielania dotacji na pokrycie kosztów inwestycji nieprodukcyjnych. Inwestycje nieprodukcyjne to inwestycje, które nie generują istotnych zysków, dochodów ani przychodów i nie zwiększają znacznie wartości gospodarstwa rolnego beneficjenta, ale mają pozytywny wpływ na środowisko. Inwestycje nieprodukcyjne powinny w szczególności odgrywać rolę uzupełniającą w działaniach na rzecz realizacji celów rolnośrodowiskowych lub zobowiązań, które mogą być podejmowane w ramach innych programów środowiskowych albo na rzecz zwiększenia wartości środowiskowej obszarów chronionych.

II

Wsparcie publiczne na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych jest udzielane w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz współfinansowania krajowego. Stawki pomocy publicznej mające zastosowanie do inwestycji nieprodukcyjnych są znacznie wyższe niż stawki pomocy udzielanej na rzecz inwestycji produkcyjnych i często sięgają 100% łącznych kosztów inwestycji. W okresie programowania 2007–2013 na inwestycje nieprodukcyjne wydano około 860 mln euro ze środków publicznych. Podczas niniejszej kontroli zbadano efektywność kosztową inwestycji nieprodukcyjnych w zakresie wkładu w realizację celów środowiskowych w okresie programowania 2007–2013.

III

Wnioski z tej kontroli opierają się na badaniu systemów zarządzania i kontroli czterech państw członkowskich, które wydały 80% łącznych środków z EFRROW na inwestycje nieprodukcyjne oraz na przeprowadzonych na miejscu kontrolach 28 projektów w zakresie najczęściej finansowanych rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych. Kontrolerzy Trybunału wyciągnęli ogólny wniosek, że wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych przyczyniło się do realizacji celów środowiskowych związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych, jednak w sposób nieefektywny kosztowo.

IV

Państwa członkowskie wprawdzie nie zawsze dbają o uzupełniającą rolę inwestycji nieprodukcyjnych w synergii z innymi programami wsparcia, lecz w tym przypadku przeznaczały środki na takie rodzaje inwestycji, które potencjalnie mogły skutecznie zaspokoić ich potrzeby środowiskowe. Kontrola ujawniła jednak, że państwa członkowskie zwracały koszty inwestycji, które były nadmiernie wysokie lub niewystarczająco uzasadnione, co sprawiało, że wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych nie było efektywne kosztowo. Ponadto uchybienia w procedurach wyboru doprowadziły do tego, że państwa członkowskie finansowały inwestycje nieprodukcyjne, które nie kwalifikowały się do finansowania unijnego lub wybierały wnioski projektowe bez właściwej weryfikacji, czy spełniają one kluczowe kryteria wyboru.

V

W wyniku kontroli stwierdzono, że 71% skontrolowanych projektów przyczyniało się do realizacji celów rolnośrodowiskowych, takich jak ochrona krajobrazu i różnorodności biologicznej. Aby ich wkład był efektywny kosztowo, koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych muszą być racjonalne i uzasadnione. W 75% tych projektów Trybunał wykrył wyraźne przesłanki występowania nadmiernie wysokich kosztów, w wyniku czego tylko 5 z 28 (18%) skontrolowanych projektów można było uznać za efektywne kosztowo.

VI

Problemy związane z racjonalnością kosztów inwestycji nieprodukcyjnych mogą nie ograniczać się wyłącznie do projektów objętych próbą, gdyż konkretne wykryte przypadki problemów wynikają z uchybień w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich. Państwa te zwracały koszty inwestycji na podstawie kosztów jednostkowych, które znacznie przewyższały rzeczywiste ceny rynkowe, nie weryfikowały odpowiednio, czy zgłoszone koszty zostały rzeczywiście poniesione lub przyjmowały najdroższą ofertę inwestycji, nie żądając od beneficjentów uzasadnienia ani nie porównując proponowanych kosztów z wartościami odniesienia. Ponadto w każdym ze skontrolowanych państw członkowskich Trybunał wykrył kilka przypadków, w których na inwestycje nieprodukcyjne mające oczywiste cechy dochodowe przyznano maksymalne stawki pomocy określone dla tego rodzaju inwestycji, co oznaczało, że w większości przypadków inwestycje te były w pełni finansowane ze środków publicznych.

VII

Brakowało informacji na temat wykonania, na podstawie których można by wykazać, co osiągnięto dzięki wsparciu na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na poziomie UE i państw członkowskich. Dostępne wskaźniki monitorowania służyły jedynie do pomiaru nakładów i produktów, takich jak kwota wydatków publicznych, liczba wspieranych gospodarstw czy łączna wielkość inwestycji. Brak szczegółowych wskaźników rezultatu doprowadził do tego, że niektóre państwa członkowskie łączyły ocenę wykonania inwestycji nieprodukcyjnych z oceną wykonania innych programów środowiskowych, zakładając, że wszystkie one dały takie same wyniki.

VIII

Wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w ramach EFFROW jest realizowane również w okresie programowania 2014–2020, lecz Komisja i państwa członkowskie nie wyeliminowały jeszcze większości wykrytych przez Trybunał uchybień. Jest to spowodowane głównie tym, że nie podjęły one wystarczających wysiłków, by na czas wykryć uchybienia, tak by można było podjąć niezbędne działania naprawcze przed rozpoczęciem nowego okresu. Z jednej strony państwa członkowskie nie przeanalizowały przyczyn nieprawidłowości wykrytych w ramach przeprowadzonych przez siebie kontroli w celu poprawy zarządzania tym programem. Z drugiej strony Komisja przeprowadzała własne kontrole zbyt późno, by mogły one pomóc państwom członkowskim w wykryciu i eliminowaniu uchybień w zarządzaniu w okresie programowania 2007–2013.

IX

Na podstawie powyższych ustaleń Trybunał sformułował następujące zalecenia, mające na celu poprawę efektywności kosztowej inwestycji nieprodukcyjnych, które będą współfinansowane w ramach wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2014–2020:

–Komisja powinna od 2017 r. monitorować realizację inwestycji nieprodukcyjnych przez odpowiednie państwa członkowskie w oparciu o ich roczne sprawozdania z wykonania, w których powinna się znaleźć również liczba i udział projektów inwestycji nieprodukcyjnych, które zrealizowano w połączeniu z innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich lub programami środowiskowymi, w tym z programami zintegrowanymi.

–Państwa członkowskie powinny określić w swoich planach oceny, w jakim stopniu inwestycje nieprodukcyjne są realizowane w synergii z innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich i programami środowiskowymi.

–Państwa członkowskie powinny publicznie ogłosić wszystkie kryteria stosowane przy wyborze i ustalaniu ważności inwestycji oraz systematycznie weryfikować dokumentację poświadczającą zgodność projektów z tymi kryteriami. Państwa członkowskie powinny także zapewnić właściwy podział obowiązków między organizacjami i osobami zaangażowanymi w przekazywanie i wybór wniosków.

–W nowym okresie programowania Komisja powinna zapewnić państwom członkowskim wskazówki dotyczące kryteriów wyboru, zwracając szczególną uwagę na to, by były przejrzyste, oraz dopilnować, by państwa członkowskie stosowały odpowiednie procedury wyboru projektów.

–Komisja powinna zapewnić monitorowanie lub przynajmniej szczegółową ocenę wkładu inwestycji nieprodukcyjnych w realizację celów rolnośrodowiskowych podczas ocen dotyczących okresu programowania 2014–2020.

–Państwa członkowskie, w których przeznacza się znaczne środki na wspieranie inwestycji nieprodukcyjnych, powinny określić szczegółowe wskaźniki rezultatu i informować o tych wskaźnikach w swoich rocznych sprawozdaniach z realizacji i ocenach.

–Państwa członkowskie powinny niezwłocznie określić odpowiednie kryteria ustalania cech dochodowych inwestycji nieprodukcyjnych, na które przyznawane są najwyższe stawki pomocy. Na podstawie tej oceny państwa członkowskie powinny regulować intensywność wsparcia.

–Komisja powinna również wydać dalsze wytyczne na temat ustanawiania takich kryteriów.

–Państwa członkowskie powinny niezwłocznie wprowadzić w życie procedury mające na celu zapewnienie, że koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych nie przekraczają kosztów podobnych rodzajów dóbr, usług czy robót oferowanych na rynku.

–W kontekście swojego wieloletniego planu kontroli Komisja powinna weryfikować skuteczne stosowanie przez państwa członkowskie mechanizmów kontroli mających na celu zapewnienie racjonalności kosztów.

–Przed przeprowadzeniem pierwszych kontroli na miejscu w okresie 2014–2020 państwa członkowskie powinny określić metodę terminowej konsolidacji i analizy przyczyn zaistnienia błędów wykrytych podczas tych kontroli.

–Przy planowaniu przyszłych kontroli Komisja powinna odpowiednio brać pod uwagę skalę uchybień wykrytych przez Trybunał w tym obszarze wydatków, niezależnie od ich ograniczonego znaczenia finansowego.

Wstęp

Wsparcie unijne na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w dziedzinie rolnictwa

01

Inwestycje nieprodukcyjne to inwestycje, które nie generują istotnego zwrotu, dochodów ani nie zwiększają znacznie wartości gospodarstwa rolnego beneficjenta, ale mają pozytywny wpływ na środowisko. Wsparcie publiczne na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych stanowi zachętę finansową dla właścicieli gospodarstw rolnych do realizowania tego rodzaju przyjaznych środowisku inwestycji. Przedmiotem inwestycji nieprodukcyjnych mogą być różne działania, od odtwarzania cech krajobrazu, takich jak tradycyjne granice, tereny podmokłe, żywopłoty czy mury bezzaprawowe, do tworzenia lub odtwarzania siedlisk lub elementów krajobrazu, na przykład przez odtwarzanie wrzosowisk, obfitujących w różne gatunki obszarów trawiastych czy ukwieconych trawiastych miedz (zob. ramka 1).

02

W okresie programowania 2007–2013 udzielano wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych ze środków EFRROW w ramach działania 216. Jak pokazano na wykresie 1, działanie to jest częścią osi 2 unijnej polityki na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, odnoszącej się do nadrzędnego celu polegającego na zapewnieniu zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych.

Ramka 1

Przykłady wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych

Mur bezzaprawowy w Apulii (Włochy)

Drewniana kładka spacerowa na terenach podmokłych w East Devon (Zjednoczone Królestwo)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Wykres 1

Struktura osi 2 unijnej polityki na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych

Źródło: Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

03

Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie EFRROW¹ „wsparcie powinno być przyznawane z tytułu inwestycji niedochodowych w przypadku gdy takie inwestycje są konieczne do wywiązania się ze zobowiązań podjętych w ramach systemów rolnośrodowiskowych lub innych celów rolnośrodowiskowych lub w przypadku gdy poprawiają one na terenie gospodarstwa rolnego użyteczność publiczną obszarów Natura 2000 i innych obszarów o wysokiej wartości przyrodniczej”.

04

W szczególności inwestycje nieprodukcyjne powinny odgrywać rolę uzupełniającą, prowadząc do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych poprzez zwiększanie wartości środowiskowej obszarów chronionych lub poprzez przyczynianie się do realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, takich jak te wspierane w ramach działania 214² „płatności rolnośrodowiskowe”. Inwestycje nieprodukcyjne mogą być również realizowane niezależnie w celu osiągnięcia innych celów rolnośrodowiskowych, które są często takie same w przypadku różnych programów lub działań w zakresie środowiska.

05

W okresie programowania 2014–2020 wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych należy nadal do zakresu poddziałania 4.4³ „Wsparcie na inwestycje nieprodukcyjne związane z realizacją celów rolno-środowiskowo-klimatycznych”. Pod względem uzasadnienia, zakresu, beneficjentów, rodzaju i poziomu wsparcia działanie to jest zasadniczo takie samo, jak w okresie 2007–2013. Nadal odgrywa również rolę uzupełniającą w stosunku do innych działań⁴ lub innych celów środowiskowych. Porównanie, uzasadnienie i niektóre cechy omawianego działania w okresach programowania 2007–2013 i 2014–2020 przedstawiono w załączniku I.

06

Komisja i państwa członkowskie wspólnie odpowiadają za zarządzanie wsparciem unijnym na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. Państwa członkowskie muszą określić szczegółowe cele i wdrożyć skuteczne systemy kontroli i zarządzania w celu zapewnienia zgodności wspieranych inwestycji z obowiązującymi przepisami oraz ich efektywność pod względem kosztów.

07

Komisja ustanawia przepisy wykonawcze i wytyczne dotyczące realizacji działania oraz zatwierdza krajowe i regionalne programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW), w których państwa członkowskie określają własne cele w ramach wybranych środków wsparcia. Komisja monitoruje i nadzoruje realizację programów i kontroluje, czy krajowe organy administracji państw członkowskich wdrożyły skuteczne systemy zarządzania i kontroli.

08

W okresie 2007–2013 poziom wsparcia publicznego określony dla inwestycji nieprodukcyjnych mógł sięgać 100% kosztów kwalifikowalnych. Należy to porównać ze wsparciem na poziomie 40% stosowanym zasadniczo w przypadku inwestycji produkcyjnych, takich jak te związane z modernizacją gospodarstw rolnych lub zwiększające wartość produktów rolnych. W programie na okres 2014–2020 utrzymano ten sam poziom wsparcia publicznego.

09

W okresie programowania 2007–2013 na inwestycje nieprodukcyjne przeznaczono około 1 014 mln euro, czyli 1,5% środków publicznych (EFRROW oraz współfinansowania krajowego) na rzecz zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych (zob. tabela 1). W związku z tym, że w chwili sporządzania niniejszego sprawozdania (koniec maja 2015 r.) większość PROW nie została jeszcze zatwierdzona⁵, nie jest możliwe przedstawienie kwot wydatków w ramach EFRROW zaplanowanych na okres 2014–2020.

Tabela 1

Łączne wydatki w ramach EFRROW i środków publicznych (EFRROW wraz ze współfinansowaniem krajowym) na inwestycje nieprodukcyjne w okresie 2007–2013 (w euro)

Działanie | Opis | Wypłacone | Zaplanowane
EFRROW | publiczne | EFRROW | publiczne
216 | Inwestycje nieprodukcyjne | 549 900 632 | 859 331 286 | 610 843 250 | 1 013 996 313

Źródło: System SFC2007 Komisji Europejskiej (maj 2015 r.)

1Motyw 37 preambuły do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).

2Celem działania 214 „płatności rolnośrodowiskowe” jest wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Płatności w ramach tego działania stanowią 57% finansowania publicznego na rzecz zrównoważonego wykorzystania użytków rolnych. Zachęcają one rolników i inne osoby gospodarujące gruntami do dobrowolnego zobowiązywania się do wprowadzania lub dalszego stosowania metod produkcji rolnej służących ochronie i poprawie stanu środowiska naturalnego, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej.

3Zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 808/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 18).

4Sformułowanie „rolno-środowiskowo-klimatyczne” odnosi się do nowego działania 10 w okresie programowania 2014–2020. Płatności w ramach tego działania mają na celu zachowanie oraz propagowanie niezbędnych zmian w praktykach rolnych, aby zapewnić pozytywny wpływ na środowisko i klimat.

5Zgodnie z informacjami w systemie SFC2014 Komisji do 29 maja 2015 r. Komisja zatwierdziła 51 dokumentów programowych, a 67 dokumentów programowych było w trakcie procedury zatwierdzania.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

10

Trybunał przeprowadził kontrolę dotyczącą efektywności kosztowej wkładu inwestycji nieprodukcyjnych w realizację celu EFRROW dotyczącego zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych w okresie programowania 2007–2013 z zamiarem wydania zaleceń dotyczących nowego okresu programowania. Zalecenia mają posłużyć państwom członkowskim przy opracowywaniu przepisów i procedur wykonawczych dotyczących ich programów. Mogą być też wykorzystane przez Komisję, w szczególności w celu poprawy monitorowania systemów zarządzania i kontroli państw członkowskich.

11

W ramach kontroli skoncentrowano się na następującym pytaniu:

Czy inwestycje nieprodukcyjne przyczyniły się w sposób efektywny kosztowo do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych?

12

W odniesieniu do tej kwestii w sprawozdaniu Trybunału zawarto odpowiedzi na następujące pytania szczegółowe:

–Czy inwestycje nieprodukcyjne skutecznie przyczyniły się do realizacji celów rolnośrodowiskowych związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych?

–Czy koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych były uzasadnione i racjonalne?

–Czy Komisja i państwa członkowskie wykryły i wyeliminowały uchybienia mające wpływ na efektywność kosztową inwestycji nieprodukcyjnych w okresie 2007–2013 w celu wprowadzenia zmian w okresie programowania 2014–2020?

13

Kontrolę przeprowadzono od lipca 2014 r. do kwietnia 2015 r. Dotyczyła ona okresu programowania 2007–2013 i objęła systemy zarządzania i kontroli państw członkowskich związane ze wsparciem na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych oraz próbę 28 projektów stanowiących najbardziej istotne inwestycje nieprodukcyjne w czterech państwach członkowskich⁶: Portugalii (część kontynentalna), Danii, Zjednoczonym Królestwie (Anglia) i we Włoszech (Apulia). Na początku kontroli projekty te składały się na 80% wydatków w ramach EFRROW i odpowiadały 60% beneficjentów działania 216 (zob. wykres 2).

Wykres 2

Okres programowania 2007–2013 – Wydatki zrealizowane w ramach EFRROW na inwestycje nieprodukcyjne

Źródło: System SFC2007 Komisji Europejskiej (marzec 2014 r.)

14

Dowody kontroli zgromadzono w wyniku przeglądów dokumentacji i wizyt kontrolnych w instytucjach zarządzających i u beneficjentów w skontrolowanych państwach członkowskich. Trybunał ocenił kwalifikowalność wszystkich 28 inwestycji nieprodukcyjnych i ich uzupełniający charakter w stosunku do innych działań i celów rolnośrodowiskowych oraz to, czy faktycznie przyczyniły się do zaspokajania rozpoznanych potrzeb rolnośrodowiskowych przy racjonalnych kosztach. Rezultaty tej oceny przedstawiono w załączniku II.

6Do celów niniejszego sprawozdania państwo członkowskie może być rozumiane jako kraj lub jego region.

Uwagi

Trybunał ustalił, że mimo uchybień dotyczących procedur wyboru i narzędzi monitorowania istnieją przesłanki wskazujące na skuteczność wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych

15

Trybunał dokonał przeglądu systemów zarządzania i kontroli skontrolowanych państw członkowskich i zastosował następujące kryteria w celu oceny, czy wspieranie inwestycji nieprodukcyjnych skutecznie przyczyniło się do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych:

–Państwa członkowskie powinny jasno określić swoje szczególne potrzeby rolnośrodowiskowe w zakresie zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych oraz rodzaje inwestycji nieprodukcyjnych, które przyczyniłyby się do zaspokojenia tych potrzeb. Biorąc pod uwagę fakt, że inwestycje nieprodukcyjne powinny być uzupełnieniem innych stosownych działań lub celów rolnośrodowiskowych, państwa członkowskie powinny zadbać o ich komplementarność, wyraźnie wiążąc wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych z tymi działaniami i celami.

–Państwa członkowskie powinny skutecznie stosować kryteria wyboru projektów, aby kierować dostępne dofinansowanie na rzecz określonych rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych, jednocześnie zapewniając przejrzystość procedur i zgodność z obowiązującymi przepisami.

–Państwa członkowskie powinny monitorować realizację projektów i oceniać, czy wspierane inwestycje nieprodukcyjne przyczyniły się do realizacji wyznaczonych celów środowiskowych.

Odzwierciedlającą te kryteria logikę interwencji przedstawiono na wykresie 3.

16

Oprócz oceny systemów zarządzania Trybunał dokonał również przeglądu próby 28 inwestycji nieprodukcyjnych (zob. pkt 13), PROW państw członkowskich oraz stosownych danych z monitorowania i sprawozdań z oceny.

Wykres 3

Logika interwencji w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych w okresie programowania 2007–2013

Mimo szerokiej definicji potrzeb rolnośrodowiskowych państwa członkowskie ograniczyły przydzielaną pomoc do wybranych rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych kwalifikujących się do dofinansowania

17

Aby wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych było skuteczne, musi być przeznaczone na zaspokojenie szczególnych potrzeb rolnośrodowiskowych związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych. Według ustaleń Trybunału państwa członkowskie co prawda szeroko określiły swoje potrzeby rolnośrodowiskowe, ograniczały jednak ryzyko przeznaczenia wsparcia na niewłaściwy cel, zawężając rodzaje inwestycji nieprodukcyjnych kwalifikujące się do dofinansowania. Zestawienie potrzeb i celów rolnośrodowiskowych oraz rodzaje inwestycji nieprodukcyjnych uznawane za kwalifikowalne w każdym ze skontrolowanych państw członkowskich przedstawiono w załączniku III. Pokazuje ono, że rodzaje inwestycji nieprodukcyjnych wybrane przez państwa członkowskie są istotnie zgodne z potrzebami rolnośrodowiskowymi opisanymi w ich PROW.

18

Przy rozważaniu przydziału środków w ramach wsparcia publicznego dwa państwa członkowskie przeznaczały pomoc na inne cele, głównie na projekty związane z utrzymaniem i ochroną krajobrazu. W przypadku Portugalii 89% wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych dotyczyło odbudowy tradycyjnych kamiennych murów bezzaprawowych wspierających winnice tarasowe w dolinie Douro. W przypadku Włoch (Apulia) 97% wsparcia publicznego na inwestycje nieprodukcyjne dotyczyło odbudowy tradycyjnych kamiennych murów bezzaprawowych stanowiących cechę charakterystyczną regionalnych systemów rolniczych i lokalnego krajobrazu. Są to przykłady wyraźnej decyzji o skoncentrowaniu wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na konkretnej potrzebie rolnośrodowiskowej.

Wszystkie cztery skontrolowane państwa członkowskie powoływały się na komplementarność wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, ale tylko dwa stosowały ją na poziomie operacyjnym w celu wspierania synergii z innymi programami wsparcia

19

Rozporządzenie w sprawie EFRROW nadało inwestycjom nieprodukcyjnym rolę uzupełniającą (zob. pkt 3 i 4), ale jednocześnie dało państwom członkowskim możliwość wyboru poziomu, na którym ma być realizowana zasada komplementarności. W ramach kontroli wykryto odwołania do komplementarności we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich, ale tylko w dwóch z nich – Portugalii (cześć kontynentalna) i Zjednoczonym Królestwie (Anglia) – określono tę komplementarność na poziomie operacyjnym w celu rzeczywistego wspierania synergii pomiędzy różnymi programami wsparcia. Wymienione państwa członkowskie połączyły bowiem wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych z realizacją działania 214 „płatności rolnośrodowiskowe” do takiego stopnia, że dostęp do wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych wymagał istnienia zobowiązania rolnośrodowiskowego związanego z działaniem 214 na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

20

Natomiast Dania i Włochy (Apulia) określiły komplementarność w mniej praktyczny i jasny sposób, gdyż wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych było w ich przypadku powiązane z ogólnymi celami rolnośrodowiskowymi wyznaczonymi w ich PROW (np. zachowanie krajobrazu i ochrona zasobów naturalnych), którym służyły również inne działania w ramach osi 2 EFRROW (zob. wykres 1). Nie zadbano jednak o komplementarność poszczególnych działań w stosunku do siebie. W ramce 2 przedstawiono przykłady synergii i nieprecyzyjnie określonej komplementarności wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.

Ramka 2

Przykłady komplementarności z innymi działaniami/celami

W Portugalii (część kontynentalna) wymaga się, by wnioskodawcy w ramach programów wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych dotyczących odbudowy murów bezzaprawowych w dolinie Douro byli beneficjentami działania 214 „płatności rolnośrodowiskowe”. W ramach działania 214 beneficjenci otrzymują wsparcie finansowe w związku z pewną liczbą zobowiązań rolnośrodowiskowych. Jedno z tych zobowiązań polega na utrzymaniu istniejących murów we własnym gospodarstwie rolnym w dobrym stanie przez co najmniej pięć lat. W takich przypadkach wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych polegające na renowacji murów bezzaprawowych stanowi uzupełnienie zobowiązania wymagającego ich bieżącej konserwacji, a oba działania łącznie przyczyniają się do utrzymania ważnej regionalnej cechy krajobrazu w dobrym stanie.

W przypadku Zjednoczonego Królestwa (Anglia) program Environmental Stewardship jest dobrowolnym instrumentem zapewniającym płatności (współfinansowane w ramach działania 214 na rzecz rozwoju obszarów wiejskich) na rzecz zarządców gruntów, którzy zobowiążą się do zarządzania tymi gruntami w sposób sprzyjający realizacji celów rolnośrodowiskowych. Program ten składa się z różnych poziomów o różnym stopniu wymagań. Jeden z nich, tzw. High-Level Stewardship, obejmuje możliwość dofinansowania pewnych rodzajów prac remontowo-budowlanych podejmowanych przez beneficjentów (takich jak odbudowa krajobrazów i ich cech lub tradycyjnych granic). Dofinansowanie tych prac remontowo-budowlanych realizowane jest w ramach wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.

W przypadku Włoch (Apulia) i Danii wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych było powiązane z realizacją ogólnych celów rolnośrodowiskowych, które określono dla całej osi 2, takich jak ochrona krajobrazów wiejskich i utrzymanie różnorodności biologicznej, i nie ograniczało się do konkretnych obszarów, które uznano za szczególnie cenne pod względem ochrony środowiska. W przypadku Włoch (Apulia) od beneficjentów wsparcia wymaga się jedynie prowadzenia działalności rolnej, podczas gdy w przypadku Danii beneficjentami mogą być dowolne osoby prywatne lub publiczne osoby prawne, w tym właściciele lub dzierżawcy gruntów rolnych. Inaczej jest tylko w przypadku poddziałania dotyczącego nabycia gruntów na cele tworzenia terenów podmokłych, którego beneficjentem było państwo duńskie.

21

W opinii Trybunału decyzja o połączeniu wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych z innymi działaniami na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, takimi jak działanie 214, zapewnia potencjalnie silniejsze powiązanie z istniejącymi zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi, w wyniku czego prowadzi do większego efektu synergii przy realizacji celów rolnośrodowiskowych.

22

To połączenie działań powoduje jednak również ryzyko nakładania się wsparcia, w przypadku gdy nie są jasno wyznaczone granice operacji finansowanych w ramach każdego z tych działań. Tak było w przypadku Portugalii (część kontynentalna), gdzie wsparcie w ramach działania 214 „płatności rolnośrodowiskowe” obejmowało kwoty przeznaczone na konserwację/renowację fragmentów murów bezzaprawowych, które wymagały renowacji (były w złym stanie). W rezultacie płatności w ramach działania 214 „płatności rolnośrodowiskowe” związane ze zobowiązaniem do bieżącej konserwacji takich murów obejmują zarówno mury, które wymagały konserwacji, jak i te wymagające renowacji. Jednocześnie koszt prac renowacyjnych można było również zgłosić do sfinansowania w 100% w ramach inwestycji nieprodukcyjnych. Oznacza to, że intensywność pomocy udzielanej na renowację niektórych murów bezzaprawowych mogłaby przekroczyć 100%. Trybunał wykrył cztery takie przypadki w sześciu skontrolowanych projektach w Portugalii.

23

Wybrany przez państwa członkowskie sposób wspierania inwestycji nieprodukcyjnych zasadniczo znajdował odzwierciedlenie w skontrolowanej przez Trybunał próbie, gdyż 16 z 28 skontrolowanych projektów zrealizowano w synergii z innymi działaniami w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich, a większość projektów (21 z 28) uznano za komplementarne w stosunku do innych celów rolnośrodowiskowych. Szczegółowe informacje znajdują się w załączniku II.

Uchybienia w procedurach wyboru w skontrolowanych państwach członkowskich prowadziły do wspierania inwestycji nieprodukcyjnych, które nie kwalifikowały się do wsparcia lub których wybór nie był wystarczająco uzasadniony

24

Państwa członkowskie muszą przeznaczać swoje ograniczone środki publiczne na dofinansowanie takich projektów, które najlepiej spełniają potrzeby krajowe i regionalne, a jednocześnie są zgodne z obowiązującymi przepisami oraz zasadami równego dostępu i przejrzystości. Trybunał dokonał przeglądu stosowanych procedur wyboru projektów w skontrolowanych państwach członkowskich i we wszystkich poza jednym wykrył uchybienia dotyczące powyższych aspektów. Przykłady przedstawiono w ramce 3.

Ramka 3

Wykryte uchybienia w wyborze projektów inwestycji nieprodukcyjnych

a) Wybór inwestycji niekwalifikowalnych

Dania

Wstępne badania (studia wykonalności) dotyczące projektów w zakresie terenów podmokłych traktowane są jako osobne inwestycje nieprodukcyjne, podlegają osobnym procedurom dopuszczenia i są finansowo niezależne od jakichkolwiek inwestycji, które mogą być realizowane na dalszym etapie. Jednakże zgodnie z postanowieniami art. 55 rozporządzenia nr 1974/2006⁷ ogólny koszt operacji inwestycyjnej można uznać za kwalifikujący się do współfinansowania tylko w zakresie, w jakim ma miejsce rzeczywista operacja inwestycyjna. W opinii Trybunału wymóg ten chroni zasady dążenia do najlepszego stosunku wyników do nakładów, gdyż zapobiega wydatkowaniu środków unijnych na działania, które nie przyczyniają się do realizacji celów systemu wsparcia. Tak jest w przypadku studiów wykonalności, które nie prowadzą do rzeczywistych inwestycji. W tym państwie członkowskim mniej niż połowa dofinansowanych badań wstępnych skutkowała osobnymi wnioskami w sprawie rzeczywistych inwestycji w tereny podmokłe. Ponadto w kilku przypadkach nawet studia wykonalności o pozytywnych wnioskach nie doprowadziły do realizacji konkretnych projektów.+

Włochy (Apulia)

Organy krajowe postanowiły, że tylko właściciele gospodarstw rolnych zarejestrowani w rejestrze gospodarstw rolnych prowadzonym przez Włoską Izbę Handlowo-Przemysłową mogą mieć dostęp do wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. Trybunał wykrył, że trzech z sześciu beneficjentów, u których przeprowadzono kontrole na miejscu, nie spełniało tego wymogu i w związku z tym nie powinno uzyskać dostępu do wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.

b) Niewystarczająca przejrzystość wyboru projektów

Zjednoczone Królestwo (Anglia)

Organy krajowe określają, które gospodarstwa rolne mogą potencjalnie podlegać wsparciu. W tym celu korzystają z wcześniej przygotowanej listy gospodarstw rolnych uporządkowanej według potencjału w zakresie wyników środowiskowych, a następnie uruchamiają procedurę negocjacji między organami krajowymi a potencjalnymi beneficjentami. Nie były jednak dostępne informacje na temat podstaw ustalania kolejności i oceny merytorycznej wniosków. Ponadto dokumentacja programu wskazuje, że uwzględnienie dodatkowych projektów gospodarowania gruntami leży w gestii urzędników krajowych.

Dania

Wnioski o przyznanie pomocy odnoszące się do inwestycji nieprodukcyjnych na plantacjach zbiorowych są składane do instytucji zarządzających prawie wyłącznie przez krajowe stowarzyszenia właścicieli i dzierżawców gruntów. Stowarzyszenie krajowe decyduje na podstawie własnych kryteriów, które lokalne stowarzyszenie będzie uczestniczyło w zgłoszonych projektach, a ostatecznie również o tym, które projekty będą wspierane. Ponadto stowarzyszenie krajowe uczestniczy w pracach komitetu doradczego, który określa względną ważność składanych wniosków. W opinii Trybunału może to stanowić źródło konfliktu interesów.

c) Brak stosownej weryfikacji kluczowych kryteriów wyboru

Włochy (Apulia)

W odpowiedzi na ogłoszone w 2009 r. zaproszenie do składania wniosków w zakresie wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych dotyczących renowacji murów bezzaprawowych złożono 3 887 wniosków, z czego zatwierdzone zostały 602, odpowiadające łącznie wydatkom publicznym w wysokości 42,7 mln euro. Za spełnianie kryteriów pierwszeństwa przyznawano do siedmiu punktów. Wszystkie wnioski, którym przyznano mniej niż sześć punktów, zostały wykluczone.

Jedno z decydujących kryteriów pierwszeństwa polegało na zaklasyfikowaniu gospodarstwa rolnego jako gospodarstwa o wysokiej wartości środowiskowej i krajobrazowej, jeśli obejmowało sady oliwne. Wnioskodawcy spełniający to kryterium otrzymywali dwa punkty, które były decydujące pod względem braku wykluczenia.

Organy krajowe nie weryfikowały same, czy to konkretne kryterium jest spełnione. Zadanie to powierzono stowarzyszeniom producentów, które musiały sprawdzić, czy ich członkowie stowarzyszeni spełniają to kryterium.

Brakowało stosownych informacji, aby wykazać, co osiągnięto dzięki unijnemu wsparciu na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na poziomie UE i państw członkowskich…

25

Monitorowanie i ocena są głównym narzędziem pozwalającym zapewnić właściwie wykorzystywanie wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w ramach EFRROW. W okresie programowania 2007–2013 na mocy rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich stworzono „wspólne ramy monitorowania i oceny”. System ten wykorzystywał wspólne wskaźniki służące do rejestracji postępów w realizacji celów rozwoju obszarów wiejskich w sposób, który pozwalał na porównanie poszczególnych PROW oraz na zsumowanie danych. Ponieważ wspólne wskaźniki nie mogą dać pełnego obrazu efektów poszczególnych programów wsparcia, państwa członkowskie mogły również ustalić ograniczoną liczbę dodatkowych wskaźników.

26

Trybunał wykrył kilka uchybień w monitorowaniu i ocenie, które powodują ogólny brak stosownych informacji na temat rezultatów inwestycji nieprodukcyjnych, w szczególności na temat tego, w jakim stopniu inwestycje nieprodukcyjne przyczyniły się do realizacji celów rolnośrodowiskowych związanych ze zrównoważonym wykorzystaniem gruntów rolnych.

27

Po pierwsze państwa członkowskie nie wyznaczyły dodatkowych wskaźników bazowych w odniesieniu do wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na etapie programowania. Wykorzystanie dodatkowych wskaźników bazowych pozwoliłoby na stworzenie takiego kontekstu, w którym zasady przydziału zasobów na wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych byłyby jaśniejsze i na porównanie wpływu wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na koniec okresu. Przykład na to, jak wskaźniki bazowe mogłyby ułatwić pomiar rezultatów osiągniętych dzięki wsparciu na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, przedstawiono w ramce 4.

Ramka 4

Przykłady ewentualnych wskaźników bazowych

Włochy (Apulia) i Portugalia (część kontynentalna)

Renowacja murów bezzaprawowych była najważniejszym rodzajem inwestycji nieprodukcyjnej określonym w PROW (97% całkowitego wsparcia publicznego w Apulii, 89% w Portugalii). Organy krajowe nie określiły jednak sytuacji bazowej w odniesieniu do łącznej ilości murów bezzaprawowych na obszarach podlegających takiemu wsparciu na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, ilości murów kamiennych, które na początku okresu programowania uznano za wymagające bieżącej konserwacji ani docelowej ilości murów kamiennych, które mają być odtworzone na koniec okresu programowania. To dałoby jaśniejszy obraz znaczenia i skuteczności zasobów przydzielonych na ten rodzaj inwestycji nieprodukcyjnych.

28

Po drugie wspólne wskaźniki służące do rejestracji postępów w realizacji celów rozwoju obszarów wiejskich pozwalają na pomiar danych wyjściowych i docelowych, takich jak kwota wydatków publicznych, liczba wspieranych gospodarstw oraz łączna wartość inwestycji, jednak są szczególnie nieprzydatne do pomiaru wpływu działań inwestycyjnych, takich jak wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. Podobnie wspólny wskaźnik rezultatu dla wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych uwzględnia powierzchnię gruntu (mierzoną w hektarach) podlegającą skutecznym systemom gospodarowania gruntami, w związku z czym jest bezużyteczny do wyrażania powiązania czy wkładu działania inwestycyjnego.

29

Mimo że wspólne wskaźniki rezultatu są nieprzydatne, co wyraźnie przyznano w PROW Portugalii (część kontynentalna) i Zjednoczonego Królestwa (Anglia), skontrolowane państwa członkowskie nie wyznaczyły dodatkowych wskaźników w celu zarejestrowania tych ważnych informacji dotyczących wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.

30

Kolejnym źródłem, z którego można czerpać stosowne informacje na temat rezultatów, jest ocena. W odróżnieniu od zwykłego badania w postaci monitorowania ocena to okresowe gromadzenie i analiza dowodów, w tym informacji generowanych do celów monitorowania. Podczas kontroli dostępne były jedynie oceny śródokresowe przeprowadzone mniej więcej w połowie okresu wykonania. Z przeglądu sprawozdań z oceny wynika, że nie zawierały one stosownych informacji na temat rezultatów wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. Było to spowodowane głównie późnym wdrażaniem w połączeniu z brakiem stosownych informacji pochodzących z monitorowania. W dokonanym przez Komisję przeglądzie poszczególnych sprawozdań z oceny śródokresowej również wspomniano o małej dostępności i braku kompletności danych z monitorowania. Przykłady bardzo ograniczonych informacji na temat osiągniętych wyników wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych przedstawiono w ramce 5.

Ramka 5

Przykłady odwołań do wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w sprawozdaniach z oceny śródokresowej

W przypadku Portugalii (część kontynentalna) ze względu na późną datę realizacji działania w ocenie śródokresowej nie wspomniano o inwestycjach nieprodukcyjnych.

Jeśli chodzi o Włochy (Apulia), to ocena śródokresowa zawierała wprawdzie informacje na temat wyniku wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych i jego korelacji z korzyściami dla środowiska, na chwilę sporządzania oceny śródokresowej nie opłacono jednak żadnych wydatków, co wskazuje, że w sprawozdaniu jedynie powtórzono informacje o zamierzonych korzyściach dla środowiska przedstawionych w PROW i sprawozdaniu z oceny ex ante.

W ocenie śródokresowej w Danii zaznaczono, że w krajowych działaniach służących realizacji wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych zabrakło określenia celów operacyjnych.

W przypadku Zjednoczonego Królestwa (Anglia) ocena śródokresowa zawierała szczegółowe zalecenie dotyczące potrzeby wyznaczenia nowych wskaźników, które umożliwią ocenę skuteczności i przydatności wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.

31

Przedstawione powyżej kwestie uniemożliwiły organom krajowym wyciągnięcie istotnych wniosków na temat powodzenia i skuteczności wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w realizacji innych działań i celów w zakresie środowiska. Może to spowodować, że państwa członkowskie, które ograniczyły wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych do beneficjentów innych działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, takich jak płatności rolnośrodowiskowe, będą oceniać oba środki łącznie, zgodnie myśleniem życzeniowym, według którego dobre wyniki tych drugich w pewnej dziedzinie są równoznaczne z dobrymi wynikami inwestycji nieprodukcyjnych, mimo braku obiektywnych danych na temat wyników wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych (zob. ramka 6).

Ramka 6

Przykład łącznej oceny

W przypadku Zjednoczonego Królestwa (Anglia) organy krajowe stwierdziły, że przy ocenie wyników wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych brano pod uwagę wyniki dwóch działań łącznie (214 – płatności rolnośrodowiskowe i 216 – inwestycje nieprodukcyjne). Wykazanie, w jaki sposób wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych przyczyniło się do osiągnięcia długofalowych korzyści w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych jest jednak utrudnione z powodu braku konkretnych celów i wskaźników dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych.

… jednakże według ustaleń Trybunału istnieją przesłanki, że 71% skontrolowanych inwestycji nieprodukcyjnych przyczyniło się do realizacji celów związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych

32

Jak wskazano w punkcie 13, Trybunał zbadał próbę 28 projektów w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych. W celu dokonania oceny, czy projekty te skutecznie przyczyniły się do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych, Trybunał ocenił:

–czy projekty te kwalifikowały się do wsparcia w ramach EFRROW,

–czy stanowiły odpowiedź na potrzebę środowiskową opisaną przez państwa członkowskie w ich PROW i służyły realizacji celów związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych,

–czy związane z nimi inwestycje przeprowadzono zgodnie z planem i czy w okresie wizyt kontrolnych miały charakter trwały. Wyniki oceny wraz z analizą racjonalności kosztów każdego projektu, o której będzie mowa szerzej w następnej części niniejszego sprawozdania, przedstawiono w załączniku II.

33

Jeśli chodzi o kwalifikowalność, Trybunał wykrył, że cztery projekty były niekwalifikowalne już w momencie składania wniosku (zob. ramka 3). Dodatkowo Trybunał wykrył trzy projekty, które nie kwalifikowały się ze względu na problemy powstałe podczas ich realizacji (zob. pkt 44). W związku z tym, że na te siedem projektów (25%) nie należało udzielać wsparcia w ramach EFRROW, Trybunał przyjmuje, że nie przyczyniły się one do realizacji celów przedmiotowego działania.

34

Trybunał znalazł dowody na to, że 20 z 21 pozostałych projektów stanowiło odpowiedź na rozpoznane potrzeby rolnośrodowiskowe. Projekty najczęściej odpowiadały potrzebom dotyczącym ochrony krajobrazu i różnorodności biologicznej. Ponadto projekty te były realizowane zgodnie z planem i do chwili przeprowadzenia wizyt kontrolnych zachowały trwały charakter. Ogólnie rzecz biorąc, według ustaleń Trybunału istnieją przesłanki co do tego, że 20 z 28 (71%) skontrolowanych projektów przyczyniło się do realizacji celów rolnośrodowiskowych związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych.

Koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych w skontrolowanych państwach członkowskich były często nadmiernie wysokie lub niewystarczająco uzasadnione

35

Aby wnieść efektywny kosztowo wkład w zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych, inwestycje nieprodukcyjne muszą nie tylko zaspokajać powiązane z nimi potrzeby środowiskowe, ale również robić to po rozsądnych kosztach. Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że udział kosztów inwestycji finansowanych ze środków publicznych jest wyższy (do 100%) niż innych działań inwestycyjnych w ramach EFRROW, beneficjenci inwestycji produkcyjnych mogą mieć mniejszą motywację do ograniczania tych kosztów. Dlatego też państwa członkowskie powinny zwracać szczególną uwagę na to, by zwracać jedynie te koszty inwestycji, które są racjonalne i odpowiednio uzasadnione.

36

Jak zaznaczono w pkt 3, uzasadnieniem udzielania wsparcia publicznego na rzecz inwestycji produkcyjnych jest potrzeba zapewnienia beneficjentom zachęty finansowej do podejmowania inwestycji, które nie generują istotnych zysków, ale mają pozytywny wpływ na środowisko. Stawka takiego wsparcia może wynosić do 100% kwalifikowalnych wydatków poniesionych na daną inwestycję nieprodukcyjną. W związku z tym, że niemal każdy rodzaj inwestycji może potencjalnie przynieść bezpośrednią lub pośrednią korzyść ekonomiczną, według obowiązujących przepisów inwestycje nieprodukcyjne nie powinny przynosić beneficjentowi znacznych zysków. Komisja nie podała jednak wytycznych dotyczących tego, co należy uznać za istotny zysk gospodarczy i jak państwa członkowskie powinny go ocenić.

37

Trybunał uważa, że w celu zapewnienia oszczędności przy określaniu, jak dużego wsparcia publicznego udzielić na daną operację podlegającą wsparciu na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, państwa członkowskie powinny uwzględniać te elementy operacji, które mają charakter produkcyjny lub dochodowy⁸. Stawka wsparcia powinna być w szczególności określona na podstawie aspektów dochodowych inwestycji nieprodukcyjnych lub przewidywanych korzyści agronomicznych z tych inwestycji w wysokości od stawki dofinansowania stosowanej w przypadku zwykłych inwestycji produkcyjnych (zazwyczaj 40%) do maksymalnej stawki 100% dozwolonej w przypadku inwestycji nieprodukcyjnych.

38

Trybunał zbadał stawki wsparcia publicznego stosowane przy inwestycjach nieprodukcyjnych w czterech państwach członkowskich i ocenił, czy w przypadku 28 projektów objętych próbą stawki te były dostosowywane w celu uwzględnienia aspektów produkcyjnych. Ponadto Trybunał ocenił te inwestycje nieprodukcyjne również pod kątem racjonalności kosztów. Trybunał ustalił, że w istocie większość inwestycji nieprodukcyjnych miała aspekty produkcyjne, ale państwa członkowskie nie obniżały wysokich stawek finansowania publicznego ze względu na te aspekty. Trybunał wykrył również we wszystkich tych państwach członkowskich problemy systemowe z zapewnianiem racjonalności kosztów.

Na inwestycje nieprodukcyjne przeznacza się wysokie kwoty finansowania publicznego, mimo że czasem obejmują one komponenty dochodowe

39

Wszystkie skontrolowane państwa członkowskie ustaliły konkretne stawki wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. Portugalia (część kontynentalna) i Włochy (Apulia) ustanowiły wsparcie na poziomie 100% wydatków kwalifikowalnych, natomiast Dania i Zjednoczone Królestwo (Anglia) ustaliły konkretne stawki w zależności od rodzaju inwestycji nieprodukcyjnej, od 50% w przypadku inwestycji o pewnych cechach dochodowych do 100% w przypadku braku cech dochodowych. Przykładem dostosowywania stawek mogą być projekty stawiania ogrodzeń współfinansowane w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) na poziomie 50%, projekty odtwarzania żywopłotów w Danii i Zjednoczonym Królestwie współfinansowane na poziomie 60%, a także projekty finansowane na poziomie 100%, polegające na przykład na przekształceniu gruntów we wrzosowiska (Zjednoczone Królestwo) i nabywaniu gruntów przez państwo w celu stworzenia terenów podmokłych (Dania).

40

W opinii Trybunału tylko w PROW Zjednoczonego Królestwa (Anglia) wzięto pod uwagę takie aspekty, jak przewidywane korzyści środowiskowe i agronomiczne czy niewydolność rynku przy ustalaniu stawki wsparcia osobno dla każdej inwestycji nieprodukcyjnej.

41

We wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich Trybunał wykrył inwestycje nieprodukcyjne, których cechy dochodowe nie zostały wzięte pod uwagę przy określaniu udzielanych stawek wparcia, przy czym stawki te były najwyższe z możliwych. Trybunał uważa, że podważa to zasadę oszczędności, gdyż oznacza nadpłacanie za pewne rodzaje dóbr w przypadku gdy dobra te można by uzyskać po niższych kosztach, biorąc pod uwagę te korzyści, które osiągnie beneficjent lub powiązane podmioty.

–W Portugalii (część kontynentalna) największą część wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych (89% łącznych wydatków w ramach tego działania) przeznaczono na odbudowę murów bezzaprawowych wspierających uprawy tarasowe w dolinie Douro. Stawka wsparcia wyniosła 100% wydatków kwalifikowalnych, przy czym było to maksymalnie 70 000 euro na gospodarstwo. Trybunał uważa, że ten rodzaj inwestycji nieprodukcyjnych obejmuje element produkcyjny, gdyż mury odgrywają rolę strukturalną w systemie upraw tarasowych stosowanym na terenie, gdzie przeprowadzano te inwestycje, i dlatego element krajobrazowy nie jest jedyną motywacją do stosowania tego systemu upraw. Bardzo wysoki poziom wsparcia w Portugalii (część kontynentalna) kontrastuje z sytuacją w Zjednoczonym Królestwie (Anglia), gdzie na projekty dotyczące murów bezzaprawowych przydzielanie jest wsparcie na poziomie 60%.

Dodatkowo Trybunał wykrył, że w przypadku jednej na sześć skontrolowanych inwestycji nieprodukcyjnych efektem wsparcia przeznaczonego na utrzymanie tradycyjnych struktur było wsparcie nietradycyjnych struktur wykorzystywanych do działań rolniczych.

–We Włoszech (Apulia) renowacja murów bezzaprawowych wyznaczających granice działek rolnych stanowiła największą część (97% łącznych wydatków w ramach tego działania) wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych. Stawka wsparcia wynosiła 100% wydatków kwalifikowalnych, przy czym w ramach pierwszego naboru wniosków nie przewidziano limitów, natomiast w kolejnych okresach limit wydatków wynosił 100 000 euro. Trybunał uważa, że ten rodzaj inwestycji nieprodukcyjnych obejmuje element produkcyjny, gdyż mury bezzaprawowe służą jako granice do utrzymywania zwierząt gospodarskich na pewnych obszarach wypasu lub do ochrony plantacji przed szkodami powodowanymi przez zwierzęta gospodarskie żyjące w sąsiedztwie lub dzikie zwierzęta. Bardzo wysoki poziom wsparcia we Włoszech (Apulia) różni się znacznie od sytuacji w Zjednoczonym Królestwie (Anglia), gdzie projekty dotyczące murów bezzaprawowych współfinansowano na poziomie 60%.

–W odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa (Anglia) Trybunał wykrył, że istniejąca metodyka pozwala wprawdzie na uwzględnianie poziomu oddziaływania gospodarczego wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych przy określaniu stawki wsparcia, jednakże w czterech na dziesięć projektów objętych kontrolą na miejscu i finansowanych na poziomie 100% wystąpiły znaczne korzyści gospodarcze dla beneficjentów lub powiązanych podmiotów. W dwóch przypadkach, dotyczących odtworzenia zdegradowanych torfowisk⁹, beneficjenci zarządzali projektami w ramach współpracy partnerskiej obejmującej dwie spółki wodociągowe. Oba projekty są zlokalizowane w zlewniach dwóch zbiorników wodnych zarządzanych przez te spółki. Interes gospodarczy tych spółek polegał na obniżeniu kosztów uzdatniania wody w wyniku realizacji wspomnianych inwestycji nieprodukcyjnych. Mimo że te projekty wchodzą w zakres wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, przy określaniu stawki wsparcia należało wziąć pod uwagę interes gospodarczy spółek wodociągowych.

W innym przypadku beneficjent wykorzystał wsparcie finansowe do zakupu sprzętu, który wykorzystywał głównie do celów własnej działalności gospodarczej związanej z posiadaniem lasu. Czwarty przypadek dotyczył odbudowy zabytkowych budynków w ramach posiadłości, w której beneficjent prowadzi pensjonat. Na te dwa projekty udzielono wsparcia na poziomie znacznie przewyższającym stawkę wsparcia, jakie otrzymałyby one jako inwestycje produkcyjne w ramach innych działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do podobnych rodzajów projektów.

–W Danii, mimo zadeklarowania przez organy krajowe, że inwestycje nieprodukcyjne związane z działalnością dochodową powinny otrzymywać wsparcie na poziomie poniżej 75%, Trybunał wykrył, że dwa z sześciu skontrolowanych projektów otrzymywały standardowe wsparcie w wysokości 75%, mimo że były związane z działalnością dochodową. Projekty te obejmowały między innymi grodzenie oraz tworzenie/poszerzanie terenów pastwisk dla trzymanego wcześniej w oborze bydła. W efekcie zwiększyła się liczba hodowanego bydła lub wynajęto część dodatkowych obszarów pastwisk.

Skontrolowane państwa członkowskie finansowały inwestycje o nadmiernie wysokich kosztach lub o kosztach niewystarczająco uzasadnionych

42

Trybunał dokonał przeglądu procedur stosowanych w skontrolowanych państwach członkowskich, aby zapewnić racjonalność kosztów wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych. Kontrolerzy zaobserwowali uchybienia w każdym ze skontrolowanych państw członkowskich.

43

Jeśli chodzi o Portugalię, w przypadku murów bezzaprawowych wspierających uprawy tarasowe w dolinie Douro (89% łącznego wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych) organy krajowe określiły maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy, który był zbyt wysoki w porównaniu z niezależnymi wartościami odniesienia¹⁰ lub z podobnymi rodzajami inwestycji w innych państwach członkowskich (zob. ramka 7).

44

Ponadto Trybunał wykrył, że w Portugalii warunek kwalifikujący dla inwestycji nieprodukcyjnych wymagających przeprowadzenia robót publicznych, zgodnie z którym wykonawca robót musi posiadać ważne pozwolenie, nie był przestrzegany w trzech z sześciu projektów objętych kontrolą na miejscu. Dalsze badanie wykazało, że łącznie w 12 z 20 skontrolowanych dodatkowych zestawów dokumentacji dotyczącej beneficjentów wystąpiły te same problemy w zakresie kwalifikowalności. Ograniczone kontrole następcze przeprowadzane przez organy krajowe wykazały, że wykonawcy, z których usług korzystało pięciu z tych beneficjentów, byli zaangażowani w łącznie 79 podobnych przypadków.

Ramka 7

Przykłady nadmiernie wysokich kosztów – Portugalia (część kontynentalna)

Organy krajowe określiły, że w przypadku budowy murów bezzaprawowych wspierających uprawy tarasowe maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy to 250 euro na metr sześcienny. Zgodnie z danymi przekazanymi przez organy krajowe średnia kwota wypłacana beneficjentom to 198 euro na metr sześcienny. Zgodnie z niezależnymi profesjonalnymi wartościami odniesienia, takimi jak koszty referencyjne z Krajowego Stowarzyszenia Firm Budowlanych, koszt jednostkowy podobnych rodzajów prac powinien wynosić 75 euro za metr sześcienny.

W przypadku murów bezzaprawowych używanych wyłącznie jako granice, które są innym rodzajem inwestycji nieprodukcyjnych, maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy określony na 150 euro na metr sześcienny można porównać z podobnymi inwestycjami nieprodukcyjnymi we Włoszech (Apulia), gdzie w pierwszym ogłoszeniu o naborze wniosków maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy wynosił 74 euro na metr sześcienny, a w drugim ogłoszeniu o naborze wniosków został obniżony do 61 euro na metr sześcienny. W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy wynosił 75 euro na metr bieżący.

45

W Danii procedury sprawdzania poniesionych kosztów nie wymagały zweryfikowania wszystkich dokumentów poświadczających. Za wystarczającą uznawano deklarację audytora beneficjenta co do zgodności z zasadami środowiskowymi i przepisami prawnymi, w tym z procedurami przetargowymi. Podobnie do końca 2013 r. duńskie władze nie sprawdziły, czy przedstawione faktury zostały faktycznie opłacone przez beneficjenta przed złożeniem wniosku o płatność. Trybunał wykrył również, że organy krajowe nie sprawdziły, czy podlegający odliczeniu podatek VAT, który nie jest kwalifikowalny, był wliczany przez beneficjentów do wniosków o płatność, w wyniku czego w przypadku jednej na sześć inwestycji nieprodukcyjnych skontrolowanych przez Trybunał w Danii beneficjentom zwrócono podlegający odliczeniu podatek VAT, stanowiący 20% łącznych kosztów inwestycji. Od końca 2013 r. obowiązywała nowa procedura kontroli kosztów, jednak Trybunał nie znalazł dowodów, które dokumentowałyby wdrożenie nowej procedury, takich jak zarządzenie lub oficjalny komunikat do pracowników.

46

W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) Trybunał dokonał w stosownych przypadkach przeglądu dokumentacji przetargowej oraz umów o świadczenie usług między beneficjentami a podmiotami trzecimi w zakresie zarządzania dziesięcioma projektami inwestycyjnymi. Trybunał wykrył przypadki, w których rzeczywiście poniesione koszty były wyższe niż koszty innych zaproponowanych rozwiązań. W innych przypadkach w analizie ofert przetargowych nie brano pod uwagę wartości odniesienia w celu zmniejszenia ryzyka udzielenia zamówienia oferentowi proponującemu zbyt wysoką cenę (zob. ramka 8). Ponadto brak fizycznych wizyt kontrolnych przeprowadzonych przez organy krajowe stanowi uchybienie dotyczące weryfikacji rzeczywistego istnienia wspieranych inwestycji oraz osiągania najlepszego stosunku wyników do nakładów, szczególnie w przypadku wysokich stawek udzielanego wsparcia oraz braku czynnika odstraszającego, takiego jak znaczny udział finansowy beneficjentów.

Ramka 8

Przykłady nadmiernie wysokich kosztów – Zjednoczone Królestwo (Anglia)

W przypadku trzech z dziesięciu projektów objętych kontrolą na miejscu z dokumentacji przetargowej wynikało, że koszt inwestycji nieprodukcyjnych był wyższy niż to konieczne, biorąc pod uwagę istnienie innych, mniej kosztownych rozwiązań. Przykładem jest korzystanie z usług transportu powietrznego, pozyskiwania i wywozu drewna czy przygotowawczych robót ziemnych oraz renowacji zabytkowych struktur, w przypadku których koszt podany w wybranych ofertach przekraczał koszt konkurencyjnych ofert odpowiednio o 65%, 139% i 31%.

W przypadku trzech innych projektów objętych kontrolą na miejscu wybrano oferty zawierające najniższą cenę, jednak wobec braku systemu wartości odniesienia służącego do oceny racjonalności kosztów w ramach ofert brakuje mechanizmy ograniczającego ryzyko nadmiernie wysokich kosztów, na przykład w przypadkach, gdy wszystkie oferty związane z daną inwestycją zawierają zawyżone koszty.

47

We Włoszech (Apulia) kontrola wykazała, że koszty inwestycji nieprodukcyjnych dotyczące murów bezzaprawowych były zazwyczaj równe maksymalnemu kwalifikowalnemu kosztowi jednostkowemu. Mimo że Trybunał wykrył przesłanki sugerujące, że maksymalne kwalifikowalne koszty jednostkowe zostały ustalone na wysokim poziomie, oczywiste jest, że realizacja inwestycji nieprodukcyjnych w różnych warunkach, w zależności od lokalizacji (tereny górskie czy równinne), dostępności czy warunków gruntowych, wymaga zróżnicowania co najmniej części kosztów tych inwestycji (zob. ramka 9).

48

Ponadto przedstawione przez beneficjentów faktury dotyczące czterech z sześciu inwestycji nieprodukcyjnych skontrolowanych na miejscu we Włoszech (Apulia) nie zawierały wystarczających informacji, by można było ustalić, jaka ilość murów została odrestaurowana lub w jakim miejscu przeprowadzono roboty. Oznacza to, że organy krajowe nie mogły zagwarantować racjonalności kosztów ani rzeczywistego wykonania wspieranych operacji.

Ramka 9

Przykłady nadmiernie wysokich kosztów – Włochy (Apulia)

W ramach warunków wsparcia udzielanego na rzecz odbudowy murów bezzaprawowych beneficjenci mogli uzasadnić część kosztów korzystaniem z własnej siły roboczej. Pozostałe roboty musiały być wykonane przez zewnętrznych wykonawców, a koszt ich pracy musiał być potwierdzony fakturami. Oprócz regularnego dostosowywania kosztów inwestycji nieprodukcyjnych do maksymalnych kosztów kwalifikowalnych nie było też wymogu przeprowadzania przetargów w celu wyboru zewnętrznych wykonawców.

Faktem wskazującym na to, że maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy ustalony w odniesieniu do murów bezzaprawowych został zawyżony jest to, że w ogłoszeniu o naborze wniosków w 2011 r. maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy był o 23% niższy niż w 2009 r., a mimo to popyt na inwestycje nieprodukcyjne przekroczył dostępną kwotę finansowania.

Brak konkurencyjnych przetargów, w powiązaniu z regularnym dostosowywaniem kosztów do ustalonych na wysokim poziomie maksymalnych kwalifikowalnych kosztów jednostkowych, wiąże się z zagrożeniem dla efektywności kosztowej wsparcia.

W przypadku większości skontrolowanych przez Trybunał inwestycji nieprodukcyjnych wystąpiły problemy z racjonalnością kosztów

49

Szczegółowe informacje na temat 28 projektów objętych kontrolą na miejscu, jak również indywidualne oceny tego, czy poszczególne projekty zawierały elementy produkcyjne i czy ich koszty były racjonalne, przedstawiono w załączniku II, który zawiera również dokonaną przez Trybunał ogólną ocenę ich efektywności kosztowej.

50

Jak zaznaczono w pkt 34, 71% skontrolowanych projektów było skuteczne w tym sensie, że przyczyniło się do osiągnięcia celów związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych. W 75% tych projektów Trybunał wykrył jednak przesłanki występowania nadmiernie wysokich kosztów. Z łącznej analizy skuteczności i racjonalności kosztów wynika, że ogółem tylko 5 na 28 skontrolowanych inwestycji nieprodukcyjnych (tzn. 18%) wniosło efektywny kosztowo wkład w osiągnięcie celów rolnośrodowiskowych. Problemy związane z racjonalnością kosztów inwestycji mogą nie ograniczać się wyłącznie do projektów objętych próbą, gdyż wykryte przypadki wynikają z uchybień w systemach kontroli w państwach członkowskich opisanych w pkt 41–48.

Uchybienia mające wpływ na efektywność kosztową wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w okresie 2007–2013 nie zostały wyeliminowane do początku okresu 2014–2020

51

Po wejściu w życie nowych wieloletnich ram finansowych państwa członkowskie lub regiony, które chciały otrzymać środki w ramach EFRROW, musiały przedstawić Komisji do zatwierdzenia nowe PROW. Stanowiło to dla Komisji i państw członkowskich wyjątkową okazję do wyeliminowania uchybień z poprzedniego okresu w programowaniu, monitorowaniu i ocenie wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych oraz w zarządzaniu nim. Jest to szczególnie ważne w kontekście, w którym skontrolowane państwa członkowskie utrzymają lub rozszerzą zakres inwestycji kwalifikujących się¹¹ do wsparcia.

52

Trybunał ocenił, w jakim stopniu Komisja oraz skontrolowane państwa członkowskie wykryły i wyeliminowały uchybienia podkreślone w dwóch poprzednich częściach niniejszego sprawozdania w celu zwiększenia efektywności kosztowej inwestycji nieprodukcyjnych w nowym okresie programowania. Ocena ta była oparta na informacjach zawartych w czterech skontrolowanych PROW¹², w przepisach wykonawczych, wytycznych oraz procedurach zarządzania i kontroli dostępnych podczas kontroli. Ponadto Trybunał dokonał przeglądu korespondencji pomiędzy Komisją a czterema państwami członkowskimi w związku z dokonanym przez Komisję przeglądem projektów PROW. Ogółem dowody uzyskane przez Trybunał wskazują na to, że w przypadku większości uchybień wykrytych przez Trybunał nie podjęto żadnych działań naprawczych (zob. pkt 60–71).

53

Jedną z przyczyn dotychczasowej niewielkiej poprawy w tym zakresie jest to, że Komisja i państwa członkowskie nie zrobiły wystarczająco dużo w kierunku wykrycia ewentualnych uchybień w odpowiednim czasie. Organy krajowe w szczególności nie przeanalizowały wystarczająco wnikliwie przyczyn nieprawidłowości wykrytych podczas własnych kontroli w celu poprawy zarządzania systemem.

54

Przeprowadzone przez organy krajowe kontrole na miejscu¹³ ujawniły znaczną częstość występowania nieprawidłowości. W Portugalii (część kontynentalna) w 50% projektów zbadanych przez organy krajowe wystąpiły nieprawidłowości lub ostateczne wykorzystanie inwestycji nieprodukcyjnych miało wyraźny charakter produkcyjny (tzn. przynosiło zyski). We Włoszech (Apulia) nieprawidłowości wystąpiły w 27% inwestycji nieprodukcyjnych zbadanych przez organy krajowe, a w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) w około 10% przypadków miały miejsce naruszenia zasad wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. Trybunał nie uzyskał danych dotyczących kontroli przeprowadzonych przez władze Danii¹⁴.

55

Organy krajowe, z wyjątkiem organów duńskich, korzystały jednak z wiedzy na temat tych nieprawidłowości w niewielkim stopniu. Używały jej do obniżania kwot wypłacanych beneficjentom, u których te nieprawidłowości wystąpiły, ale nie analizowały ich przyczyn w celu określenia, które aspekty zarządzania systemem należy poprawić.

56

Komisja odpowiada za nadzór nad właściwym wdrażaniem systemów wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w państwach członkowskich. W związku z tym wizyty kontrolne są niezbędne do wykrywania uchybień w zakresie realizacji procedur zarządzania (np. procedur wyboru projektów, kontroli racjonalności kosztów, gromadzenia wiarygodnych danych z monitorowania itp.), których nie da się wykryć w przeglądach dokumentacji. Trybunał ustalił jednak, że Komisja przeprowadzała kontrole zbyt późno, by mogły one pomóc państwom członkowskim w wykryciu i eliminowaniu wykrytych uchybień w okresie programowania 2007–2013. Ponadto w żadnym ze skontrolowanych państw członkowskich poza Włochami (Apulia) wyniki tych kontroli nie były dostępne podczas przeglądu i zatwierdzania PROW na lata 2014–2020 przez Komisję¹⁵. Oznacza to, że Komisja nie mogła zwrócić się do państw członkowskich na podstawie ostatecznych wyników tych kontroli o uwzględnienie niezbędnych działań naprawczych w nowych PROW przed ich zatwierdzeniem. Po tym, jak Komisja zatwierdzi PROW, a środki unijne zostaną udostępnione państwu członkowskiemu, Komisji trudniej jest dopilnować, by państwa członkowskie podjęły w odpowiednim czasie niezbędne działania naprawcze.¹⁶

57

W tabeli 2 pokazano, że w trzech z czterech skontrolowanych państw członkowskich wyniki kontroli nie były dostępne przed zatwierdzeniem nowych PROW na okres 2014–2020.

Tabela 2

Terminy przeprowadzonych przez Komisję kontroli inwestycji nieprodukcyjnych w zestawieniu z datami zatwierdzenia PROW na okres 2014–2020

Państwo członkowskie | Data kontroli przeprowadzonej przez Komisję | Status kontroli | Data zatwierdzenia PROW 2014–2020
Portugalia (część kontynentalna) | luty 2014 r. | w trakcie realizacji | grudzień 2014 r.
Zjednoczone Królestwo (Anglia) | czerwiec 2014 r. | w trakcie realizacji | luty 2015 r.
Dania | październik 2014 r. | w trakcie realizacji | grudzień 2014 r.

58

Monitorowanie i ocena powinny pozwolić Komisji oraz państwom członkowskim na wykrycie problemów, wyciągnięcie wniosków i zastosowanie zdobytej wiedzy przy przygotowywaniu i dokonywaniu przeglądu projektów nowych PROW. Jednakże, jak zauważono w pkt 25–31, z monitorowania uzyskiwano jedynie informacje o poniesionych wydatkach, liczbie beneficjentów i łącznej inwestycji. Oceny śródokresowe nie dostarczyły stosownych informacji na temat wdrażania i wyników. Spowodowało to dodatkowe utrudnienie w terminowym wykrywaniu i eliminowaniu uchybień mających wpływ na efektywność kosztową wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.

59

W kolejnych punktach przedstawiono przeprowadzoną przez Trybunał analizę zakresu, w jakim Komisja i skontrolowane państwa członkowskie wyeliminowały uchybienia opisane w dwóch poprzednich częściach niniejszego sprawozdania.

Nie wszędzie osiągnięto komplementarność na poziomie operacyjnym, która ma na celu zwiększanie synergii

60

Trybunał ustalił, że w dwóch z czterech skontrolowanych państw członkowskich (Dania i Włochy – Apulia) nie wdrażano wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w sposób komplementarny w stosunku do innych programów wsparcia (zob. pkt 20). W okresie programowania 2014–2020 Dania, podobnie jak Zjednoczone Królestwo i Portugalia, zamierza wprowadzić synergię inwestycji nieprodukcyjnych z innymi działaniami na rzecz rozwoju obszarów wiejskich lub programami środowiskowymi. Nowe rozporządzenie w sprawie EFRROW przewiduje możliwość realizacji projektów zintegrowanych w zakresie inwestycji w środki trwałe, w ramach których ten sam beneficjent składa jeden wniosek o środki na realizację zadań w ramach dwóch różnych działań lub poddziałań. Tylko w PROW Danii wspomniano wyraźnie o możliwości otrzymania wsparcia na projekty zintegrowane, łączące trzy rodzaje inwestycji nieprodukcyjnych (tworzenie terenów podmokłych, ekstensyfikacja na nizinach i odtwarzanie naturalnych warunków poziomu wód na obszarach Natura 2000) z nowym działaniem 10 „Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne”. Najnowszy projekt PROW dla Włoch (Apulia) nie przewiduje realizacji inwestycji nieprodukcyjnych w synergii z innymi działaniami w ramach EFRROW ani innymi programami środowiskowymi.

61

Trybunał odnotował, że w Portugalii (część kontynentalna) wsparcie na bieżącą konserwację murów bezzaprawowych przewidziane w nowym działaniu 10 „Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne” jest zasadniczo takie samo, jak to przewidziane w poprzednim okresie programowania dla działania 214 „Płatności rolnośrodowiskowe”. Trybunał nie znalazł dowodów na to, że organy krajowe zajęły się problemem nakładania się wsparcia na bieżącą konserwację i renowację murów bezzaprawowych (zob. pkt 22).

Brak odpowiednich wskaźników i danych dotyczących osiągniętych wyników z wyjątkiem danych dotyczących nakładów i produktów

62

Trybunał ustalił, że brakowało wskaźników monitorowania do pomiaru rezultatów wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w okresie programowania 2007–2013. Ograniczyło to informacje o wynikach do danych dotyczących liczby wspieranych gospodarstw rolnych i wydanych kwot, ponieważ wskaźniki rezultatu były nieodpowiednie do opisu działania inwestycyjnego (zob. pkt 26–29). Ponadto Trybunał zauważył, że żadne ze skontrolowanych państw członkowskich nie uzupełniło zestawu wspólnych wskaźników wskaźnikami rezultatów typowymi dla ich inwestycji nieprodukcyjnych. Komisja dokonała przeglądu ram wykonania zaproponowanych przez skontrolowane państwa członkowskie w ich projektach PROW. Przegląd ten obejmował kontrolę przestrzegania przez państwa członkowskie wymogów systemu monitorowania i oceny na lata 2014–2020¹⁷. W przeglądzie w szczególności zbadano, czy PROW obejmują wspólny kontekst, wskaźniki rezultatu i produktu oraz czy przedstawiają realistyczne wartości docelowe i etapy pośrednie w odniesieniu do proponowanych przydziałów budżetowych.

63

Nowy zestaw wspólnych wskaźników zawiera jednak wskaźniki rezultatu wyłącznie na poziomie obszarów kluczowych, do których przyczynia się kilka działań. Oznacza to, że podobnie jak w poprzednim okresie nie ma wspólnych wskaźników do pomiaru rezultatów poszczególnych działań lub poddziałań. Ponieważ przydziałów budżetowych dokonywano na poziomie działania/poddziałania, Trybunał uważa, że pomiar wykonania poszczególnych działań/poddziałań jest istotny dla określenia przyczyny problemów i skutecznego ukierunkowania działań naprawczych. Będzie to trudne w sytuacji, gdy rezultaty oceniane są tylko na poziomie obszarów kluczowych. Na przykład jeśli wartości docelowe dla danego obszaru kluczowego nie zostaną osiągnięte, trudno będzie określić, które działania lub poddziałania nie są realizowane terminowo lub które najbardziej przyczyniają się do osiągnięcia określonych wartości docelowych. W ramce 10 przedstawiono ramy monitorowania mające zastosowanie do poddziałania 4.4 „inwestycje nieprodukcyjne”. Pokazuje ona, że dla inwestycji nieprodukcyjnych nie będą generowane żadne informacje dotyczące rezultatów.

64

Przygotowane przez państwa członkowskie nowe PROW na okres 2014–2020 nie przewidują żadnego dodatkowego wskaźnika dotyczącego wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.

Ramka 10

Ramy monitorowania mające zastosowanie do poddziałania 4.4 „inwestycje nieprodukcyjne”

Inwestycje nieprodukcyjne mogą potencjalnie wnieść wkład w co najmniej trzy kluczowe obszary związane z priorytetem „Odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie ekosystemów” w ramach rozwoju obszarów wiejskich:

ο4 a) odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie różnorodności biologicznej, w tym na obszarach Natura 2000 i obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, oraz rolnictwa o wysokiej wartości przyrodniczej, a także stanu europejskich krajobrazów,

ο4 b) poprawa gospodarki wodnej, w tym nawożenia i stosowania pestycydów,

ο4 c) zapobieganie erozji gleby i poprawa gospodarowania glebą.

Oprócz inwestycji nieprodukcyjnych do tych kluczowych obszarów mogą się przyczynić również następujące działania: działanie 1 – transfer wiedzy i działalność informacyjna, działanie 2 – usługi doradcze, działanie 10 – rolno-środowiskowo-klimatyczne, działanie 11 – rolnictwo ekologiczne, działanie 12 – płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związane z ramową dyrektywą wodną oraz działanie 13 – płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Wspólne wskaźniki rezultatu mają jednak zastosowanie tylko na poziomie obszarów kluczowych:

οwskaźniki rezultatu dla obszaru 4 a): R6 – procent lasów lub innych zadrzewionych terenów objętych umowami w sprawie gospodarowania wspierającymi różnorodność biologiczną oraz R7 – procent gruntów rolnych objętych umowami w sprawie gospodarowania wspierającymi różnorodność biologiczną lub krajobrazy;

οwskaźniki rezultatu dla obszaru 4 b): R8 – procent użytków rolnych objętych umowami w sprawie gospodarowania mającymi na celu poprawę gospodarki wodnej oraz R9 – procent gruntów leśnych objętych umowami w sprawie gospodarowania mającymi na celu poprawę gospodarki wodnej;

οwskaźniki rezultatu dla obszaru 4 c): R10 – procent użytków rolnych objętych umowami w sprawie gospodarowania mającymi na celu poprawę gospodarowania glebami lub zapobieganie erozji gleby oraz R11 – procent gruntów leśnych objętych umowami w sprawie gospodarowania mającymi na celu poprawę gospodarowania glebami lub zapobieganie erozji gleby.

Wspólne wskaźniki charakterystyczne dla inwestycji nieprodukcyjnych to wskaźniki produktu, służące do pomiaru liczby wspieranych projektów, gdyż wydatki ogółem i łączne wydatki ze środków publicznych mają zastosowanie na poziomie działania (w tym poddziałań 4.1–4.4), w związku z czym dostępne będą bardzo ograniczone informacje na temat wykonania inwestycji nieprodukcyjnych.

Uchybienia w procedurach wyboru

65

Trybunał wykrył uchybienia mające wpływ na przejrzystość w procedurze wyboru wniosków w sprawie inwestycji nieprodukcyjnych oraz w weryfikacji, czy wnioskodawcy spełniają główne kryteria wyboru (zob. pkt 24). Komisja ma niewielki zakres możliwości poprawy tych kwestii podczas procesu zatwierdzania PROW, gdyż szczegółowe procedury wyboru są określone w krajowych przepisach regulujących wdrażanie programu, zazwyczaj już po zatwierdzeniu PROW. Komisja zwróciła się jednak z wnioskiem do państw członkowskich o zawarcie w swoich PROW zobowiązania do korzystania ze stosownych kryteriów wyboru i stosowania minimalnych progów przy wyborze wniosków projektowych. Trybunał kilkukrotnie zalecał te praktyki we wcześniejszych sprawozdaniach specjalnych. Niezależnie od tego Komisja może za pośrednictwem własnych kontroli nadzorować właściwe wdrażanie procedur wyboru w państwach członkowskich.

66

Jeśli chodzi o skontrolowane państwa członkowskie, tylko Zjednoczone Królestwo (Anglia) odniosło się w swoim PROW w sposób bezpośredni do zasad rządzących wyborem projektów. Z dostarczonych informacji wynika, że zostaną prawdopodobnie rozwiązane kwestie opisane w ramce 3, takie jak określenie kryteriów włączenia i wyłączenia, podział obowiązków oraz wykorzystanie systemu punktowego uwzględniającego minimalny próg, powyżej którego wnioski będą porządkowane według ważności. Pozostałe skontrolowane państwa członkowskie wspominają tylko o kryteriach wyboru, które mają być określone na późniejszym etapie. Te kryteria nie zostały jednak opracowane do czasu kontroli.

Stawki pomocy nie były korygowane na podstawie komponentów dochodowych danej inwestycji

67

We wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich Trybunał wykrył inwestycje nieprodukcyjne, w przypadku których ich cechy dochodowe nie stały się podstawą do obniżenia wysokich kwot przyznanej pomocy (zob. pkt 35–41). Nowe rozporządzenie w sprawie EFRROW przewiduje maksymalną stawkę pomocy na inwestycje nieprodukcyjne w wysokości 100%. W trakcie przeglądu projektów PROW Komisja potwierdziła, że stawki pomocy zaproponowane przez państwa członkowskie były zgodne z maksymalnymi stawkami pomocy wyznaczonymi w rozporządzeniu. Trybunał nie znalazł jednak dowodów na to, że Komisja wymagała od państw członkowskich obniżenia stawek pomocy na inwestycje nieprodukcyjne na podstawie elementów dochodowych projektów.

68

Nowe PROW skontrolowanych państw członkowskich, z wyjątkiem PROW Danii, wykazują większą różnorodność stawek pomocy na inwestycje nieprodukcyjne, co zwiększa możliwości modulowania pomocy przez organy krajowe w zależności od cech dochodowych inwestycji. Ogółem jest to niewielka poprawa, gdyż tylko Zjednoczone Królestwo (Anglia) będzie stosowało dobrą praktykę określania szczegółowej stawki pomocy dla każdego rodzaju inwestycji nieprodukcyjnych na podstawie jego cech dochodowych. Zjednoczone Królestwo (Anglia) prowadzi kompleksowa listę rodzajów prac remontowo-budowlanych, w której wskazano stawki wsparcia wynoszące od 10% do 100% w zależności od cech niedochodowych danego rodzaju robót. Należy jednak zauważyć, że Trybunał wykrył problemy związane z poprawnym stosowaniem tej procedury modulacji w okresie programowania 2007–2013.

Nadmiernie wysokie lub niewystarczająco uzasadnione koszty

69

Poza ogólnymi oświadczeniami na temat zamiaru stosowania kosztów referencyjnych i porównywania różnych ofert przez państwa członkowskie Trybunał wykrył konkretne przykłady poprawy w procedurach sprawdzania racjonalności kosztów w dwóch państwach członkowskich (Zjednoczone Królestwo – Anglia oraz Portugalia – część kontynentalna).

70

W przypadku Zjednoczonego Królestwa (Anglia) beneficjenci będą musieli dostarczyć dokładny opis działalności, na którą ma być udzielone zamówienie, zaproszenie do składania ofert, minimum trzy pisemne oferty cenowe, ocenę wszystkich ofert oraz uzasadnienie wyboru preferowanego wykonawcy w odniesieniu do wcześniej ustalonych i zarejestrowanych kryteriów osiągania najlepszego stosunku wartości do ceny. W przypadku Portugalii (część kontynentalna) koszty referencyjne zostaną zatwierdzone na podstawie niezależnych profesjonalnych wartości odniesienia. Dania zaznaczyła również zamiar wykorzystania kosztów referencyjnych na różnych etapach tworzenia projektów dotyczących terenów podmokłych. Ponieważ jednak koszty te nie były określone w momencie kontroli, Trybunał nie mógł ocenić, czy wartości odniesienia, na podstawie których będą określane te koszty referencyjne, są odpowiednie.

Inne kwestie dotyczące kwalifikowalności

71

Trybunał wykrył, że w Danii planuje się przeprowadzenie studiów wykonalności (zob. ramka 3) dla kwalifikujących się inwestycji nieprodukcyjnych w przypadku wszystkich rodzajów interwencji na poziomie krajowym. W nowym rozporządzeniu w sprawie EFRROW wyraźnie określono, że koszt studium wykonalności jest traktowany jako wydatek kwalifikowalny nawet wtedy, gdy na jego podstawie nie zostaną dokonane żadne wydatki inwestycyjne¹⁸. Mimo to Trybunał uważa, że udzielanie z góry wsparcia na studium wykonalności w ramach inwestycji nieprodukcyjnych stanowi zaprzeczenie zasady oszczędności, zwłaszcza w świetle doświadczeń z poprzedniego okresu, kiedy to znaczna liczba studiów wykonalności o pozytywnych wynikach nie doprowadziła do żadnych inwestycji. Ponadto Trybunał uważa, że korzystanie na szeroką skalę ze studiów wykonalności może wiązać się z ryzykiem, że inne koszty ogólne, takie jak opłaty za konsultację lub profesjonalne doradztwo, będą opisywane jako studia wykonalności, co będzie prowadziło do ominięcia wymogu w zakresie kwalifikowalności, zgodnie z którym takie wydatki ogólne muszą być powiązane z rzeczywistymi wydatkami inwestycyjnymi.

7Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).

8Aspekty produkcyjne lub dochodowe inwestycji to takie, w wyniku których zwiększa się wartość lub rentowność gospodarstwa rolnego lub które się do takiego zwiększenia przyczyniają. Mogą one przyjmować formę korzyści gospodarczych lub agronomicznych, takich jak strukturalna rola inwestycji w systemach rolniczych gospodarstwa, obniżenie kosztów operacji związanych z inwestycją lub zwiększenie produkcji gospodarstwa.

9Torfowiska to tereny podmokłe o grubej warstwie gleby organicznej (torfu) zalanej wodą, składającej się z martwego i rozkładającego się materiału roślinnego. Ten rodzaj terenów obejmuje torfowiska niskie, wysokie, lasy torfowe i tundrę.

10Wartości odniesienia uzyskano z publicznej bazy danych Krajowego Stowarzyszenia Firm Budowlanych (AICCOPN).

11W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) utrzymane zostanie powiązanie wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych z nowym działaniem 10 „Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne”, które zastąpiło wcześniejsze działanie 214 „Płatności rolnośrodowiskowe”, podobnie jak ma to miejsce w Portugalii (część kontynentalna). W przypadku Danii wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych zostało utrzymane na podobnych warunkach, jak w poprzednim okresie programowania, a we Włoszech (Apulia) zakres pomocy został rozszerzony o organy publiczne jako potencjalnych beneficjentów oraz o nowe rodzaje inwestycji nieprodukcyjnych, takich jak niemieszkalne zabudowania kamienne lub tradycyjne ścieżki (tratturi).

12W przypadku Danii, Portugali (część kontynentalna) i Zjednoczonego Królestwa (Anglia) – zatwierdzone PROW, w przypadku Włoch (Apulia) – najbardziej aktualny projekt PROW.

13Art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8).

14Państwa nie udostępniły dodatkowych danych dotyczących rodzajów błędów i znaczenia finansowego zaistniałych nieprawidłowości, z wyjątkiem Włoch (Apulia), gdzie najczęstszą przyczyną nieprawidłowości było naliczanie metrów kwadratowych odrestaurowanego muru.

15W przypadku Włoch służby Komisji nie skontrolowały realizacji inwestycji nieprodukcyjnych w Apulii. Zamiast tego Komisja objęła kontrolą wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na Sycylii. Do czerwca 2015 r. PROW Apulii nie został zatwierdzony przez Komisję.

16W maju 2015 r. wyniki przeprowadzonych przez Komisję kontroli dotyczących Zjednoczonego Królestwa (Anglii), Portugalii (część kontynentalna) i Włoch (Sycylia) za okres programowania 2007-2013 były nadal w trakcie rozpatrywania przez Komisję w ramach procesu decyzyjnego, który może doprowadzić do nałożenia korekt finansowych na wymienione państwa członkowskie.

17Odniesienie do wspólnego systemu monitorowania i oceny znalazło się w art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487), a szczegółowe ustalenia na ten temat zawarto w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 808/2014.

18Art. 45 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013.

Wnioski i zalecenia

72

W ramach unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie mogą korzystać z budżetu UE w celu udzielania dotacji na pokrycie kosztów inwestycji nieprodukcyjnych. Inwestycje nieprodukcyjne to inwestycje, które nie powinny przynosić przedsiębiorcom istotnych zysków gospodarczych, natomiast powinny przyczyniać się do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych. W szczególności powinny one odgrywać rolę uzupełniającą w działaniach na rzecz realizacji celów rolnośrodowiskowych lub zobowiązań, które mogą być podejmowane w ramach innych programów środowiskowych albo na rzecz zwiększenia wartości środowiskowej obszarów chronionych. Ze względu na ich nieprodukcyjny charakter państwa członkowskie stosują w ich przypadku wyższe stawki pomocy publicznej niż w przypadku inwestycji produkcyjnych, często sięgające 100% łącznych kosztów inwestycji.

73

W ramach kontroli postawiono pytanie „Czy inwestycje nieprodukcyjne przyczyniły się w sposób efektywny kosztowo do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych?” Trybunał wyciągnął ogólny wniosek, że wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych przyczyniło się do realizacji celów związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych, jednak w sposób nieefektywny kosztowo.

74

Trybunał wykrył, że państwa członkowskie przeznaczały wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na takie rodzaje inwestycji, które dawały możliwość skutecznego spełnienia potrzeb rolnośrodowiskowych tych państw. Potwierdziła to próba projektów skontrolowanych na miejscu, z których 71% spełniało potrzeby i cele rolnośrodowiskowe określone przez państwa członkowskie, takie jak ochrona krajobrazu i różnorodności biologicznej. Inwestycje nieprodukcyjne nie zawsze jednak spełniały komplementarną rolę polegającą na przyczynianiu się do osiągnięcia konkretnych celów innych programów rolnośrodowiskowych. Często też nie były one realizowane w synergii z innymi programami, a pomocy udzielano beneficjentom, którzy nie podjęli żadnych dodatkowych zobowiązań rolnośrodowiskowych lub korzystali z innych programów wsparcia na rzecz środowiska. W opinii Trybunału zmniejszyło to potencjalny wpływ środowiskowy tych inwestycji (pkt 19–23 i 32–34).

Zalecenie 1
Komplementarność i synergia z innymi systemami wsparcia

a)W celu zapewnienia silniejszego efektu synergii przy realizacji celów rolnośrodowiskowych należy zmaksymalizować komplementarną rolę inwestycji nieprodukcyjnych. W tym celu Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do realizacji inwestycji nieprodukcyjnych w większej synergii z innymi działaniami w obszarze rozwoju obszarów wiejskich lub programami środowiskowymi. Konkretnie Komisja powinna od 2017 r. monitorować realizację inwestycji nieprodukcyjnych przez odpowiednie państwa członkowskie w oparciu o ich roczne sprawozdania z wykonania, w których powinny się znaleźć również informacje na temat liczby i udziału projektów inwestycji nieprodukcyjnych, które zrealizowano w synergii z innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich lub programami środowiskowymi, w tym z programami zintegrowanymi.

b)Państwa członkowskie powinny określić w swoich planach oceny, w jakim stopniu inwestycje nieprodukcyjne są realizowane w synergii z innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich lub programami środowiskowymi.

75

Ogólna skuteczność wsparcia została podważona w wyniku uchybień w procedurach wyboru w państwach członkowskich. Uchybienia te doprowadziły do tego, że państwa członkowskie finansowały te inwestycje, które nie kwalifikowały się do finansowania ze środków UE i jako takie nie przyczyniały się do realizacji celów programu wsparcia, lub wybierały wnioski projektowe bez przeprowadzenia właściwej weryfikacji, czy spełniają one kluczowe kryteria wyboru. Ponadto niektóre państwa członkowskie stosowały procedury wyboru, które nie były w pełni przejrzyste (pkt 24).

Zalecenie 2
Wybór wniosków projektowych w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych

a)Państwa członkowskie powinny dopilnować, by procedury wyboru były przejrzyste i skutecznie wprowadzane w życie. Państwa członkowskie powinny w szczególności publicznie ogłosić wszystkie kryteria stosowane przy wyborze i ustalaniu ważności inwestycji i skutecznie weryfikować zgodność projektów z tymi kryteriami. Ponadto państwa członkowskie powinny zapewnić właściwy podział obowiązków między organizacjami i osobami zaangażowanymi w przekazywanie i wybór wniosków.

b)W nowym okresie programowania Komisja powinna zapewnić państwom członkowskim wskazówki dotyczące kryteriów wyboru, zwracając szczególną uwagę na to, by były przejrzyste, oraz dopilnować, by państwa członkowskie stosowały odpowiednie procedury wyboru projektów.

76

Kontrola wykazała, że Komisja ani państwa członkowskie nie dysponowały stosownymi danymi na temat bezpośrednich rezultatów wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. Brakowało podstawowych danych dotyczących osiągniętych wyników, takich jak wzrost liczby tradycyjnych struktur lub cech krajobrazu czy stopień, w jakim inwestycje nieprodukcyjne przyczyniły się do ochrony różnorodności biologicznej. Istnieje kilka wyjaśnień takiego stanu rzeczy. Po pierwsze państwa członkowskie nie określiły na etapie programowania podstawowych wskaźników, w oparciu o które można by dokonać rozsądnego przydziału zasobów, a następnie porównania osiągniętych postępów. Po drugie wspólne wskaźniki monitorowania stosowane do gromadzenia danych dotyczących osiągniętych wyników na poziomie krajowym i unijnym służyły jedynie do pomiaru nakładów i produktów, takich jak wydana kwota, liczba wspieranych gospodarstw czy łączna wielkość inwestycji.

77

Brak szczegółowych wskaźników rezultatu doprowadził do tego, że niektóre państwa członkowskie łączyły ocenę inwestycji nieprodukcyjnych z oceną innych programów środowiskowych zgodnie z życzeniowym rozumowaniem, że dobre wyniki tych drugich w pewnej dziedzinie są równoznaczne z dobrymi wynikami inwestycji nieprodukcyjnych, mimo braku obiektywnych danych na temat wyników wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych (zob. pkt 25–31).

Zalecenie 3
Monitorowanie i ocena

a)Komisja powinna zapewnić monitorowanie lub przynajmniej szczegółową ocenę wkładu inwestycji nieprodukcyjnych w osiągnięcie celów rolnośrodowiskowych podczas ocen w okresie programowania 2014–2020. W tym celu Komisja powinna doradzać tym państwom członkowskim, w których wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych jest znaczne, by określały szczegółowe wskaźniki rezultatu dla najczęściej dofinansowywanych rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych.

b)Od czerwca 2016 r. państwa członkowskie powinny zamieszczać informacje o tych wskaźnikach w swoich rocznych sprawozdaniach z realizacji. Państwa członkowskie powinny uwzględniać ocenę rezultatów inwestycji nieprodukcyjnych w swoich planach oceny.

78

Większość projektów skontrolowanych na miejscu przez kontrolerów Trybunału wniosła co prawda pozytywny wkład w zaspokojenie potrzeb i celów rolnośrodowiskowych państw członkowskich, jednak aby wkład ten był efektywny kosztowo, istotne jest, by koszt wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych był racjonalny i uzasadniony. Jest to szczególnie ważne w przypadku wysokich stawek finansowania publicznego (do 100%), ze względu na które beneficjenci mogą mieć mniejszą motywację do ograniczania kosztów. W 75% tych projektów Trybunał wykrył jednak wyraźne przesłanki występowania nadmiernie wysokich kosztów, w wyniku czego tylko 5 z 28 (18%) skontrolowanych projektów można było uznać za efektywne kosztowo.

79

Zaobserwowane uchybienia związane z racjonalnością kosztów inwestycji nieprodukcyjnych nie ograniczają się wyłącznie do projektów objętych próbą, gdyż konkretne wykryte przypadki wynikają z uchybień w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich. Państwa te zwracały koszty inwestycji na podstawie kosztów jednostkowych, które znacznie przewyższały rzeczywiste ceny rynkowe, nie weryfikowały odpowiednio, czy zgłoszone koszty zostały rzeczywiście poniesione lub przyjmowały najdroższą ofertę inwestycji, nie żądając od beneficjentów uzasadnienia ani nie porównując proponowanych kosztów z wartościami odniesienia.

80

Ponadto we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich kontrola ujawniła kilka przypadków, w których na inwestycje nieprodukcyjne mające oczywiste cechy dochodowe przydzielano maksymalne stawki pomocy określone dla tego rodzaju inwestycji, co oznaczało, że w większości przypadków inwestycje te były w pełni finansowane ze środków publicznych. W opinii Trybunału fakt, że państwa członkowskie nie obniżyły tych wysokich stawek pomocy, tak by uwzględnić aspekty dochodowe, prowadził do nadpłaty w zakresie powiązanych kosztów inwestycji. W rzeczywistości, po odjęciu korzyści, jakie te inwestycje zapewniły beneficjentom, koszty te powinny być niższe od kwot udzielonej pomocy (zob. pkt. 35–50)

Zalecenie 4
Intensywność stawek wsparcia i racjonalność kosztów

a)Państwa członkowskie powinny niezwłocznie określić odpowiednie kryteria ustalania cech dochodowych inwestycji nieprodukcyjnych, na które przyznawane są najwyższe stawki pomocy. Kryteria te powinny uwzględniać na przykład: korzyści gospodarcze, korzyści agronomiczne, stopień pomocy finansowej niezbędnej do tego, by zachęcić do podejmowania takich inwestycji i podstawową stawkę wsparcia mającą zastosowanie do inwestycji produkcyjnych na tym samym obszarze geograficznym. Na podstawie tej oceny państwa członkowskie powinny regulować intensywność wsparcia.

b)Komisja powinna również wydać dalsze wytyczne na temat ustanawiania takich kryteriów i propagować ich wdrażanie za pośrednictwem Komitetu Monitorującego.

c)Państwa członkowskie powinny niezwłocznie wprowadzić w życie procedury mające na celu zapewnienie, że koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych nie przekraczają kosztów podobnych rodzajów dóbr, usług czy robót oferowanych na rynku. Konkretnie państwa członkowskie powinny określić odpowiednie wartości odniesienia lub koszty referencyjne, z którymi w ramach swoich kontroli administracyjnych regularnie porównywałyby koszty inwestycji nieprodukcyjnych. Kontrole te muszą obejmować weryfikację dowodów na to, że zadeklarowane koszty zostały rzeczywiście poniesione przez beneficjentów.

d)Komisja powinna wykorzystać informacje na temat możliwości kontroli oraz weryfikacji działań, które państwa członkowskie dostarczyły w związku z zatwierdzaniem PROW na okres 2014–2020, w celu dopilnowania, by państwa członkowskie określiły i wprowadziły w życie stosowne procedury dotyczące racjonalności kosztów.

e)W kontekście swojego wieloletniego planu kontroli Komisja powinna weryfikować skuteczne stosowanie przez państwa członkowskie mechanizmów kontroli mających na celu zapewnienie racjonalności kosztów.

81

Wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w ramach EFFROW jest realizowane również w okresie programowania 2014–2020, lecz Komisja i państwa członkowskie nie wyeliminowały jeszcze większości wykrytych przez Trybunał uchybień. Jest to spowodowane głównie tym, że nie podjęły one wystarczających wysiłków, by na czas wykryć uchybienia, tak by można było podjąć niezbędne działania naprawcze przed rozpoczęciem nowego okresu. Z jednej strony państwa członkowskie nie przeanalizowały przyczyn nieprawidłowości wykrytych w ramach przeprowadzonych przez siebie kontroli w celu poprawy zarządzania tym programem. Z drugiej strony Komisja przeprowadzała własne kontrole zbyt późno, by mogły one pomóc państwom członkowskim w wykryciu i eliminowaniu uchybień w zarządzaniu w okresie programowania 2007–2013 (zob. pkt 51–71).

Zalecenie 5
Wykrywanie uchybień w zarządzaniu

a)Przed przeprowadzeniem pierwszych kontroli na miejscu w okresie 2014–2020 państwa członkowskie powinny określić metodę terminowej konsolidacji i analizy przyczyn błędów wykrytych podczas tych kontroli. Wyniki tej analizy powinny w stosownych przypadkach stanowić podstawę do poprawy systemów zarządzania i kontroli programu inwestycji nieprodukcyjnych. Od czerwca 2016 r. państwa członkowskie powinny zamieszczać informacje o tych usprawnieniach w swoich rocznych sprawozdaniach z realizacji.

b)Przy planowaniu przyszłych kontroli Komisja powinna odpowiednio brać pod uwagę skalę uchybień wykrytych przez Trybunał w tym obszarze wydatków, niezależnie od ich ograniczonego znaczenia finansowego.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Augustyn KUBIK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 11 listopada 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego,

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Ogólna charakterystyka wsparcia w ramach EFRROW na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w dziedzinie rolnictwa

Okres programowania 2007–2013
Okres programowania 2014–2020

Tytuł/
działania
Działanie 216 – Inwestycje nieprodukcyjne
Inwestycje, które nie prowadzą do istotnego wzrostu wartości ani rentowności gospodarstwa rolnego
Działanie 4.4 – Wsparcie na inwestycje nieprodukcyjne związane z realizacją celów rolno-środowiskowo-klimatycznych
Inwestycje, które nie prowadzą do istotnego wzrostu wartości ani rentowności gospodarstwa rolnego.

Uzasadnienie
Wspieranie inwestycji nieprodukcyjnych jest potrzebne wówczas, gdy są one niezbędne do:

–wywiązania się ze zobowiązań podjętych w ramach programów rolnośrodowiskowych,

–osiągniecia innych celów rolnośrodowiskowych,

–zwiększenia użyteczności publicznej obszaru Natura 2000 lub innego obszaru o wysokiej wartości przyrodniczej w ramach gospodarstwa rolnego.

Potrzebne jest wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych związanych z realizacją celów rolno-środowiskowo-klimatycznych, w tym:

–z ochroną różnorodności biologicznej gatunków i siedlisk,

–ze zwiększaniem użyteczności publicznej obszaru Natura 2000 lub innego obszaru o wysokiej wartości przyrodniczej w państwach członkowskich.

Beneficjenci

– rolnicy lub zarządcy gruntów

– rolnicy lub zarządcy gruntów

Rodzaje operacji

–zmiana użytkowania gruntów

–odtwarzanie terenów podmokłych

–przekształcenie gruntów rolnych w bagna

–tworzenie biotopów/siedlisk i gospodarowanie nimi

–zarządzanie uprawami wieloletnimi o wysokiej wartości

–prace remontowo-budowlane w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego

–grodzenie i inne prace konieczne do ułatwienia zarządzania konserwatorskiego

–odtwarzanie terenów podmokłych i wrzosowisk

–odtwarzanie krajobrazów i ich cech

–mury bezzaprawowe

Załącznik II

Podsumowanie inwestycji nieprodukcyjnych objętych kontrolą na miejscu

Państwo członkowskie | Opis | Zatwierdzone środki z EFRROW (w euro) | Komplementarność¹ | Inwestycje nieprodukcyjne² | Stawka wsparcia (w %) | Cel środowiskowy³ | Kwalifikowalność⁴ | Racjonalność kosztów⁵ | Ogólna efektywność kosztowa⁶
Synergia | Ogólna | Proponowany | Osiągnięto
DK⁷ | Plantacje | 107 786 |  | T | częściowo | 60 | Poprawa krajobrazu i biotopu | T | T | N | N
DK | Wypas | 29 132 |  | T | częściowo | 75 | Poprawa krajobrazu i biotopu | T | częściowo | N | N
DK | Teren podmokły | 2 089 870 |  | T | T | 100 | Ochrona/poprawa środowiska wodnego | N | częściowo | N | N
DK | Badanie wstępne terenów podmokłych | 48 523 |  | T | N | 100 | Ochrona/poprawa środowiska wodnego | N | N | N | N
DK | Żywopłoty | 6 926 |  | T | częściowo | 60 | Poprawa krajobrazu i biotopu | T | T | N | N
DK | Wypas | 43 529 |  | T | częściowo | 75 | Poprawa krajobrazu i biotopu | T | T | N | N
IT | Mury bezzaprawowe | 251 245 |  | T | częściowo | 100 | Krajobraz | N | N | N | N
IT | Mury bezzaprawowe | 975 328 |  | T | częściowo | 100 | Krajobraz | T | T | N | N
IT | Mury bezzaprawowe | 208 760 |  | T | częściowo | 100 | Krajobraz | T | T | N | N
IT | Mury bezzaprawowe | 200 397 |  | T | częściowo | 100 | Krajobraz | T | częściowo | N | N
IT | Tereny podmokłe | 35 759 |  | T | N | 100 | Różnorodność biologiczna, krajobraz | N | N | N | N
IT | Tereny podmokłe | 492 196 |  | T | T | 100 | Różnorodność biologiczna, krajobraz | N | N | T | N
UK⁸ | Most wiszący | 407 408⁹ | T |  | T | 99 | Krajobraz | T | częściowo | N | N
UK | Elementy ułatwiające dostęp do terenów podmokłych | 264 576 | T |  | T | 99 | Publiczny dostęp i ochrona dzikiej flory i fauny | T | T | T | T
UK | Obszary trawiaste na skałach kulmowych | 294 845 | T |  | częściowo | 95 | Różnorodność biologiczna, ochrona dzikiej flory i fauny | N | N | N | N
UK | Mur bezzaprawowy, sadzenie drzew | 166 883 | T |  | częściowo | 65 | Różnorodność biologiczna, krajobraz | T | T | T | T
UK | Torfowiska wysokie na nizinach | 1 027 307 | T |  | T | 100 | Różnorodność biologiczna, ochrona dzikiej flory i fauny | T | częściowo | N | N
UK | Torfowisko | 1 710 408 | T |  | częściowo | 100 | Różnorodność biologiczna i ochrona zasobów | T | T | N | N
UK | Torfowisko | 1 153 002 | T |  | T | 100 | Różnorodność biologiczna i ochrona zasobów | T | T | T | T
UK | Mur bezzaprawowy | 159 183 | T |  | częściowo | 68 | Krajobraz | T | T | T | T
UK | Torfowisko | 622 402 | T |  | częściowo | 89 | Różnorodność biologiczna i ochrona zasobów | T | T | T | T
UK | Zabytkowe budynki | 284 775 | T |  | N | 93 | Krajobraz | N | N | N | N
PT | Struktury tradycyjne | 21 721 | T |  | N | 100 | Krajobraz | N | N | N | N
PT | Mury bezzaprawowe | 59 500 | T |  | częściowo | 100 | Krajobraz | T | T | N | N
PT | Mury bezzaprawowe | 59 500 | T |  | częściowo | 100 | Krajobraz | T | częściowo | N | N
PT | Mury bezzaprawowe | 59 500 | T |  | częściowo | 100 | Krajobraz | T | częściowo | N | N
PT | Mury bezzaprawowe | 59 479 | T |  | częściowo | 100 | Krajobraz | T | częściowo | N | N
PT | Struktury tradycyjne | 25 876 | T |  | T | 100 | Krajobraz | T | częściowo | N | N

1Komplementarność – inwestycje nieprodukcyjne uznawano za realizowane w synergii, gdy środki na te inwestycje uzupełniały płatności w ramach innych działań EFRROW lub innych programów środowiskowych. Ogólna komplementarność odnosi się do tych projektów, które nie zostały zrealizowane w synergii z innymi programami, ale miały z nimi wspólne ogólne cele.

2Ocena znaczenia komponentów dochodowych projektów w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych – w przypadku braku przesłanek, że inwestycja przynosiła lub zawierała istotne komponenty dochodowe, inwestycję uznawano za nieprodukcyjną. Za częściowo produkcyjne uznawano inwestycje, których elementy dochodowe uznano za mało istotne, jeśli uwzględniając wysokie stawki udzielanej pomocy, Trybunał uznał, że należało wziąć te elementy pod uwagę i na ich podstawie obniżyć stawki pomocy. Inwestycje, które wyraźnie wpływały na główną dochodową lub produkcyjną działalność beneficjenta, uznawano za wnoszące „istotny” komponent dochodowy.

3Ocena, czy projekt w zakresie inwestycji nieprodukcyjnej przyczynił się do osiągnięcia proponowanych celów środowiskowych (T/N). W przypadku inwestycji nieprodukcyjnych ocenionych jako niekwalifikowalne Trybunał uznał, że dany projekt w zakresie inwestycji nieprodukcyjnej nie przyczynia się do realizacji celów przedmiotowego działania.

4Ocena kwalifikowalności projektów w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych pod kątem ich charakteru i kosztów (T/N/częściowo). „Częściowo” oznacza, że istnieją koszty niekwalifikowalne, które nie mają wpływu na całokształt projektu w zakresie inwestycji nieprodukcyjnej.

5Ocena racjonalności kosztów projektów w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych (T/N). Bierze się w niej pod uwagę istnienie odpowiednich procedur przetargowych lub wykorzystanie racjonalnych kosztów referencyjnych oraz to, czy wysoka intensywność pomocy uwzględniała cechy dochodowe projektu.

6Efektywność kosztowa (T/N): inwestycje nieprodukcyjne są uznawane za efektywne kosztowo, gdy spełniają następujące dwa kryteria: (i) są skuteczne, czyli są kwalifikowalne, zaspokajają jedną z potrzeb rolnośrodowiskowych lub przyczyniają się do osiągniecia celu rolnośrodowiskowego określonego przez państwa członkowskie w ich PROW oraz (ii) nie ma dowodów na to, że tę samą inwestycję można było zrealizować przy mniejszym koszcie (tzn. koszty inwestycji są racjonalne). Jeśli skuteczne inwestycje można by zrealizować przy niższych kosztach, stosunek wartości do ceny może się okazać niekorzystny, gdyż te same cele lub rezultaty można by osiągnąć przy niższych kosztach.

7Kwoty w DKK dotyczące projektów realizowanych w Danii zostały przeliczone na euro przy zastosowaniu kursu wymiany 0,13 EUR/DKK.

8Kwoty w GBP dotyczące projektów realizowanych w Zjednoczonym Królestwie zostały przeliczone na euro przy zastosowaniu kursu wymiany 1,18 EUR/GBP.

9Wkłady z EFRROW w poszczególne projekty finansowane w Zjednoczonym Królestwie nie wynikały jasno ze skontrolowanej dokumentacji dotyczącej dotacji. Trybunał zastosował w związku z tym średnią stawkę współfinansowania z EFRROW przeznaczanego na projekty w ramach działania 216 w Zjednoczonym Królestwie w okresie od 2007 r. do maja 2015 r., czyli 74%. Stawka ta została zastosowana do obliczania kwot z EFRROW na te projekty.

Załącznik III

Podsumowanie potrzeb, celów i rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych w poszczególnych państwach członkowskich

Państwo członkowskie
Rozpoznane potrzeby i cele
Opis rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych

Zjednoczone Królestwo (Anglia)

–ochrona dzikiej flory i fauny

–ochrona zasobów naturalnych

–dostosowanie metod produkcji rolnej

–utrzymanie jakości i charakteru krajobrazu

–propagowanie publicznego dostępu i zrozumienia

–tradycyjne granice

–grodzenie w powiązaniu z innymi pracami konserwacyjnymi

–działania związane z sadzeniem drzew i gospodarowaniem nimi

–odtwarzanie wrzosowisk i terenów podmokłych

–powstrzymywanie ekspansji zarośli i orlicy

–przywracanie wrzosowisk i obfitujących w gatunki obszarów trawiastych

–odtwarzanie krajobrazów i ich cech

–struktury dla konkretnych gatunków

–zmiany w drogach dojazdowych i wjazdach do gospodarstw

Portugalia (część kontynentalna)

–utrzymanie jakości i charakteru krajobrazu

–utrzymanie struktury ekologicznej systemów rolniczych w celu ochrony obszarów o wysokiej wartości przyrodniczej

–utrzymanie konkretnych siedlisk

–mury bezzaprawowe

–struktury tradycyjne

–ochrona stref nadbrzeżnych

–grodzenie (w celu ochrony przed dzikimi zwierzętami)

–tradycyjne granice

–struktury gospodarki wodnej

Dania

–ochrona gatunków dzikiej flory i fauny

–ochrona zasobów naturalnych

–dostosowanie metod produkcji rolnej

–utrzymanie jakości i charakteru krajobrazu

–propagowanie publicznego dostępu i zrozumienia

–utrzymanie jakości i charakteru krajobrazu

–sadzenie roślinności poprawiającej krajobraz i biotopy

–odtwarzanie grobli

–działania zachęcające do zrównoważonego użytkowania i zapewniania publicznego dostępu do dziedzictwa naturalnego

–tworzenie stałych terenów podmokłych

–okresowe i powtarzające się zalewanie gruntów rolnych

–oczyszczanie z zarośli i grodzenie

–odtwarzanie warunków hydrologicznych

–przekształcanie gruntów rolnych w trwałe użytki zielone

Włochy (Apulia)

–ochrona różnorodności biologicznej

–ochrona i rozprzestrzenianie systemów rolno-leśnych o wysokiej wartości przyrodniczej

–ochrona krajobrazu

–mury bezzaprawowe

–małe sztucznie tworzone tereny podmokłe

–ingerencje w tereny podmokłe w postaci takiej jak wieże do obserwacji dzikich zwierząt, kładki

–ingerencja w żywopłoty

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

I

Podmioty dokonujące inwestycji nieprodukcyjnych nie powinny liczyć na to, że wygenerują one istotne zyski gospodarcze. Nie oznacza to, że nie można spodziewać się ani przyjąć żadnych zysków gospodarczych. W większości inwestycji zawsze istnieje element związany z zyskiem, mimo iż dana inwestycja ma całkowicie nieprodukcyjny charakter, np. w przypadku posadzenia żywopłotu w postaci drzew lub krzewów, które w wyniku przycinania lub obcinania dostarczają biomasy będącej źródłem elektryczności. W związku z tym trudno jest stworzyć całkowicie nieprodukcyjną inwestycję.

Instytucje zarządzające mogą ograniczyć intensywność pomocy, jednak dążąc do osiągnięcia celów środowiskowych, należy oszacować wspływ takiego ograniczenia na podjęcie danego działania, by zapewnić realizację tych celów.

II

Różnica w maksymalnym poziomie dofinansowania między inwestycjami produkcyjnymi a nieprodukcyjnymi wynika z faktu, że zgodnie z definicją inwestycje nieprodukcyjne nie mają przynieść istotnych korzyści gospodarczych. W związku z tym bez wyższego poziomu dofinansowania nie można byłoby zrealizować celów rolno-środowiskowo-klimatycznych.

IV

Zgodnie z art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 od państw członkowskich wymaga się przeprowadzenia oceny racjonalności kosztów podczas kontroli administracyjnych za pomocą odpowiedniego systemu oceny, takiego jak koszty referencyjne, porównanie różnych ofert lub komitet oceniający. Przepis ten utrzymano w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020.

Ponadto państwa członkowskie muszą zapewnić kwalifikowalność projektów, ocenić je w oparciu o kryteria wyboru ustanowione w konsultacji z komitetem monitorującym i uszeregować je pod względem jakości. Komisja wydała wytyczne dotyczące kwalifikowalności i kryteriów kwalifikacji, aby zapewnić pomoc państwom członkowskim i regionom w programowaniu i wdrażaniu programów rozwoju obszarów wiejskich w latach 2014–2020.

V

W przypadku gdy poziom wsparcia oparty jest na standardowych kosztach i założeniach utraconego dochodu, państwa członkowskie muszą zapewnić, aby obliczenia zawierały wyłącznie elementy możliwe do sprawdzenia, były oparte na danych liczbowych wynikających z odpowiedniej wiedzy specjalistycznej oraz, w stosownych przypadkach, były zróżnicowane regionalnie i lokalnie.

W przypadku gdy poziom wsparcia oparty jest na uproszczonych opcjach kosztów, niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej oceny ex-ante metody obliczania, która będzie stosowana do każdego kosztu wchodzącego w zakres wybranej kategorii.

Metody te powinny gwarantować zasadność poniesionych i zadeklarowanych kosztów oraz powinny pomóc uzasadnić płatności proponowane przez państwa członkowskie.

VI

Komisja przeprowadza audyty zgodności w państwach członkowskich w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasadami. Ponieważ w trakcie wspomnianych audytów wykryto uchybienia w zakresie racjonalności kosztów, przeprowadzono już istotne korekty finansowe, a obecnie prowadzonych jest szereg procedur kontroli zgodności rozliczeń, które powinny skutkować dalszymi korektami finansowymi.

VII

Informacje w sprawie monitorowania wsparcia zapewnia wspólny system monitorowania i oceny. Podczas oceny ex post przeprowadzona zostanie bardziej szczegółowa ocena skuteczności wszystkich działań w odniesieniu do celów programów. Należy jednak zapewnić równowagę pomiędzy działaniami możliwymi do przeprowadzenia w ramach monitorowania i oceny, z uwzględnieniem ryzyka nadmiernych obciążeń administracyjnych, a ograniczeniami finansowymi. Gromadzenie szczegółowych wskaźników rezultatu dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych może być uciążliwe.

VIII

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Komisja wzmocniła przepisy i wytyczne dotyczące racjonalności kosztów.

Program działań audytowych określa się na podstawie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem jest poziom wydatków. Ponieważ kwota finansowania inwestycji nieprodukcyjnych jest względnie niska, priorytetowo traktowane są działania o większym znaczeniu finansowym, w przypadku których uchybienia w zarządzaniu i systemie kontroli mogłyby mieć większy wpływ finansowy na budżet UE.

IX Akapit pierwszy

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja jest zdania, że nowy okres programowania 2014–2020 zapewnia okazję do poprawy synergii między działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, tak aby przyczynić się do realizacji celów polityki. Mimo że nie wszystkie inwestycje nieprodukcyjne muszą bezpośrednio uzupełniać inne działania i programy w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, w przypadkach o wysokim stopniu komplementarności Komisja będzie zachęcać odpowiednie państwa członkowskie do uwzględnienia w ich rocznych sprawozdaniach z realizacji liczby i proporcji projektów dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych związanych z zobowiązaniami rolno-środowiskowo-klimatycznymi.

IX Akapit drugi

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

IX Akapit trzeci

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

IX Akapit czwarty

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Państwa członkowskie określają kryteria wyboru po konsultacjach z komitetem monitorującym, w których uczestniczy Komisja w charakterze doradczym.

Komisja wydała wytyczne dotyczące kwalifikowalności i kryteriów wyboru, aby zapewnić pomoc państwom członkowskim i regionom w programowaniu i wdrażaniu programów rozwoju obszarów wiejskich w latach 2014–2020.

Komisja będzie kontynuować przeprowadzanie audytów zgodności w państwach członkowskich zgodnie z opracowanym przez siebie planem audytu w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasadami, w tym z odpowiednią procedurą wyboru i oceny projektów. Działania i agencje płatnicze, które mają zostać poddane audytowi, określa się na podstawie analizy ryzyka, przy czym najważniejszy element stanowi poziom wydatków.

IX Akapit piąty

Komisja przyjmuje to zalecenie.

W latach 2014–2020 wspólny system monitorowania i oceny będzie służył do monitorowania środka, natomiast w trakcie oceny uwzględnione zostaną jego wyniki w kontekście odpowiednich celów rozwoju obszarów wiejskich.

IX Akapit szósty

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

IX Akapit siódmy

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

IX Akapit ósmy

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Instytucje zarządzające mogą wprawdzie ograniczyć intensywność pomocy przyznanej w ramach danego działania, jednak dążąc do osiągnięcia celów środowiskowych, należy oszacować wpływ takiego ograniczenia na podjęcie danego działania, by zapewnić realizację tych celów.

IX Akapit dziewiąty

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

IX Akapit dziesiąty

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja będzie kontynuować przeprowadzanie audytów zgodności w państwach członkowskich zgodnie z opracowanym przez siebie wieloletnim planem audytu w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasadami, z uwzględnieniem racjonalności kosztów. Działania i agencje płatnicze, które mają zostać poddane audytowi, określa się na podstawie analizy ryzyka.

IX Akapit jedenasty

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

IX Akapit dwunasty

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Komisja w należyty sposób uwzględnia ustalenia Trybunału, opracowując swój plan audytu.

Wieloletni plan audytu określa się jednak na podstawie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem jest poziom wydatków. Ponieważ kwota finansowania inwestycji nieprodukcyjnych jest względnie niska, priorytetowo traktowane są działania o większym znaczeniu finansowym, w przypadku których uchybienia w zarządzaniu i systemie kontroli mogłyby mieć większy wpływ finansowy na budżet UE.

Wstęp

08

Różnica w maksymalnym poziomie dofinansowania między inwestycjami produkcyjnymi a nieprodukcyjnymi wynika z faktu, że zgodnie z definicją inwestycje nieprodukcyjne nie mają przynieść istotnych korzyści gospodarczych. W związku z tym bez wyższego poziomu dofinansowania nie można byłoby zrealizować celów rolno-środowiskowo-klimatycznych.

Uwagi

19

Założeniem inwestycji nieprodukcyjnych jest wniesienie wkładu w realizację ogólnych celów i priorytetów rozwoju obszarów wiejskich. W tym sensie inwestycje nieprodukcyjne uzupełniają inne działania w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w dążeniu do realizacji celów rolno-środowiskowych (a w latach 2014–2020 także celów klimatycznych). Podczas gdy synergię między inwestycjami nieprodukcyjnymi a innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich można osiągnąć poprzez ustanowienie powiązań w trakcie ich wdrażania (np. poprzez powiązanie projektów dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych z osiągnięciem szczególnych zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych), inwestycje nieprodukcyjne mogą także przyczynić się do osiągnięcia celów rolno-środowiskowo-klimatycznych, Natury 2000 oraz systemów wysokiej wartości przyrodniczej jako samodzielne działanie.

21

Zobacz wspólną odpowiedź do pkt 19.

22

Komisja jest zdania, że należy zasadniczo wyeliminować nakładanie się na siebie zobowiązań prowadzące do podwójnego finansowania.

Cele działania 214 i 216 są odmienne i wyraźnie określone w programach rozwoju obszarów wiejskich. Wsparcie w ramach działania 214 ma na celu utrzymanie (między innymi) istniejących murów bez zaprawowych, natomiast w ramach inwestycji nieprodukcyjnych można wspierać ich renowację/modernizację. W niektórych przypadkach wyraźne rozgraniczenie może być jednak trudne i może prowadzić do zwiększenia obciążeń administracyjnych.

23

Zobacz wspólną odpowiedź Komisji do pkt 19.

24

Jeżeli chodzi o okres programowania 2014–2020, kryteria wyboru są obowiązkowe dla wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.

Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 19.

Ramka 3 a)

Biorąc pod uwagę oczekiwany wkład inwestycji nieprodukcyjnych w realizację celów środowiskowych, wyłączenie studiów wykonalności z zakresu kosztów kwalifikowalnych mogłoby istotnie pogorszyć ich stosowanie.

Zadaniem studiów wykonalności jest pomoc w podjęciu decyzji, czy dana inwestycja powinna zostać dokonana. Studium wykonalności może stwierdzić, że dana inwestycja nie przyczyni się do realizacji celów systemu wsparcia. Należy przeanalizować poszczególne przypadki studiów wykonalności o pozytywnych wnioskach dotyczących określonej inwestycji, która nie została następnie przeprowadzona. Jednym z powodów niewdrożenia danego projektu będącego przedmiotem studium wykonalności mogą być ograniczenia budżetowe.

27

Komisja zaleciła, aby państwa członkowskie wyznaczyły dodatkowe wskaźniki w oparciu o wnikliwe analizy kosztów i korzyści. Określenie dodatkowych wskaźników bazowych w odniesieniu do wszystkich poddziałań nie zawsze jest możliwe i prowadziłoby do zwiększenia obciążeń administracyjnych.

Ramka 4

Wyczerpujące dane statystyczne dotyczące specyficznych elementów środowiskowych, takich jak mury kamienne, są rzadko dostępne, a ich zgromadzenie byłoby kosztowne.

28

Jednym z narzędzi, za pomocą którego można ocenić wpływ inwestycji, są wspólne ramy monitorowania i oceny.

Wskaźniki rezultatu, takie jak liczba hektarów podlegających skutecznym systemom gospodarowania gruntami, są istotne, ponieważ są one wykorzystywane jako dane wejściowe w ramach ocen, których celem jest zbadanie wkładu odpowiedniej grupy środków.

Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 27.

30

Przegląd śródokresowy okresu programowania 2007–2013 został przeprowadzony zbyt wcześnie, aby móc ocenić wyniki w sposób mierzalny. Jeżeli chodzi o okres programowania 2014–2020, przegląd śródokresowy zostanie zastąpiony rozszerzonymi sprawozdaniami z realizacji, które zostaną przedstawione w roku 2017 i 2019.

31

Gromadzenie szczegółowych wskaźników rezultatu dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych może być uciążliwe. Podczas oceny ex post przeprowadzona zostanie bardziej szczegółowa ocena skuteczności wszystkich działań w odniesieniu do celów programów.

33

Mimo iż projekty nie zawsze spełniały warunki kwalifikowalności, mogły się przyczynić do realizacji celów określonego działania.

34

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 33.

36

Ze względu na charakter inwestycji nieprodukcyjnych nie oczekuje się w ich przypadku istotnych zysków gospodarczych, pewnych ograniczonych korzyści gospodarczych nie można jednak wykluczyć. Jeżeli korzyści gospodarcze przeważają nad korzyściami dla środowiska, odpowiednią inwestycję należy finansować w ramach działania 121. Rozgraniczenie dwóch działań ocenia się podczas zatwierdzania programów.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 37 i 38

Mimo że inwestycje nieprodukcyjne powinny być wolne od elementów produkcyjnych, każdy rodzaj inwestycji ma w sobie chociaż mały element „produkcyjności”. Inwestycje takie powinny jednak pozostawać głównie nieprodukcyjne, a ich komponenty „produkcyjne” lub dochodowe należy ograniczać.

Instytucje zarządzające mogą ograniczyć intensywność pomocy, jednak dążąc do osiągnięcia celów środowiskowych, należy oszacować wspływ takiego ograniczenia na podjęcie danego działania, by zapewnić realizację tych celów.

Różnica w maksymalnym poziomie dofinansowania między inwestycjami produkcyjnymi a nieprodukcyjnymi wynika z faktu, że zgodnie z definicją inwestycje nieprodukcyjne nie mają przynieść istotnych korzyści gospodarczych. W związku z tym bez wyższego poziomu dofinansowania nie można byłoby zrealizować celów rolno-środowiskowo-klimatycznych.

39

Zobacz wspólną odpowiedź Komisji do pkt 37 i 38.

41

Zobacz wspólną odpowiedź Komisji do pkt 37 i 38.

41 Akapit trzeci

W przypadku, w którym zdecydowanie przeważa korzyść danej operacji dla środowiska, agencje wodne mogą być beneficjentami danego działania samodzielnie lub wraz z rolnikami, niezależnie od ewentualnej resztkowej korzyści gospodarczej.

42

Komisja przeprowadza audyty zgodności w państwach członkowskich w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasadami. Ponieważ w trakcie wspomnianych audytów wykryto uchybienia w zakresie racjonalności kosztów, przeprowadzono już istotne korekty finansowe, a obecnie prowadzonych jest szereg procedur kontroli zgodności rozliczeń, które powinny skutkować dalszymi korektami finansowymi.

50

Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 33.

51

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 podjęto następujące działania mające na celu wyeliminowanie uchybień w programowaniu, monitorowaniu i ocenie wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych oraz jego zarządzaniu:

–opracowano wytyczne dotyczące poszczególnych działań, wytyczne horyzontalne zawierające informacje na temat warunków kwalifikujących i kryteriów wyboru oraz wytyczne dotyczące inwestycji, w tym inwestycji nieprodukcyjnych;

–wprowadzono obowiązkową ocenę ex ante przeprowadzaną wspólnie przez instytucję zarządzającą i agencję płatniczą w celu zapewnienia możliwości weryfikacji i kontroli wszystkich działań objętych programami rozwoju obszarów wiejskich;

–wzmocniono podejście zorientowane na rezultaty dzięki określeniu precyzyjnych założeń programu i sprawozdawczości w całym okresie programowania, w oparciu o zracjonalizowany wspólny system monitorowania i oceny;

–przeprowadzono analizę SWOT, której celem było ustanowienie wskaźników bazowych do celów monitorowania i oceny programu.

52

Po przyjęciu programów można wdrożyć działania naprawcze polegające na wprowadzeniu zmian w programach w celu wyeliminowania ewentualnych uchybień.

Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 51.

55

W niektórych państwach członkowskich omawiano możliwość kontroli i weryfikacji inwestycji nieprodukcyjnych i powiązanych umów dotyczących utrzymania w związku z negocjacjami dotyczącymi programów na lata 2014–2020.

56

Komisja przeprowadza audyty zgodności w państwach członkowskich w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasadami. Jeżeli w trakcie audytów wykrywa się uchybienia, stosuje się korekty finansowe.

Działania i agencje płatnicze, które mają zostać poddane audytowi, określa się na podstawie analizy ryzyka. Uwzględniane są czynniki ryzyka, takie jak znaczenie warunków finansowych, jakość systemów kontroli, cechy agencji płatniczej, charakter danych działań (ich złożoność) oraz wszelkie inne informacje i ustalenia przekazywane przez inne organy. Znaczenie finansowe odgrywa główną rolę w kwantyfikacji ekspozycji na ryzyko. Oznacza to, że wysokie wydatki wiążą się z większym prawdopodobieństwem przypisania wysokiego poziomu ryzyka i przeprowadzenia audytu.

Działanie 216 nie zostało objęte audytami zgodności w pierwszych latach prowadzenia audytów okresu programowania 2007–2013, kiedy to szczególny nacisk kładziono na działania rolno-środowiskowe, na które przeznacza się ponad 50 % wydatków deklarowanych w ramach osi 2. Działanie 216 było poddawane audytom w latach 2014–2015.

57

Fakt, że audyt jest w toku, nie oznacza, że dane państwo członkowskie nie zna wyników wstępnych. W przypadku Portugalii w kwietniu 2014 r. wysłano pismo w sprawie ustaleń, a we wrześniu 2014 r. odbyło się dwustronne posiedzenie z udziałem tego państwa członkowskiego i Komisji. W przypadku Zjednoczonego Królestwa pismo w sprawie ustaleń wysłano do tego państwa członkowskiego w lipcu 2014 r., a dwustronne posiedzenie odbyło się w grudniu 2014 r.

58

Komitety monitorujące obejmujące zarządzających rozwojem obszarów wiejskich, szeroko pojętych uczestników projektów i służby Komisji pełniące rolę doradczą są lepiej przygotowane do rozwiązywania problemów i wyciągania wniosków.

Głównym powodem braku wystarczających informacji na temat wyników w przeglądzie śródokresowym są terminy. Po pierwsze, określono minimalny czas potrzebny do rozpoczęcia i zainicjowania wdrażania, a po drugie, wszystkie operacje, w szczególności te w dziedzinie środowiska, będą wymagały czasu, zanim rezultaty danej operacji będą możliwe do zmierzenia.

60

Zobacz odpowiedź do pkt 19.

61

Zobacz odpowiedź do pkt 22.

62

Zobacz wspólną odpowiedź do pkt 27 i 28.

63

Ocena skutków działań lub poddziałań zostanie przeprowadzona w odniesieniu do celów programów, do realizacji których przyczyniają się dane działania lub poddziałania. Cele wyznaczane są na poziomie obszarów docelowych, których założenia ustanawiane są ex ante. Postępy w realizacji programów poczynione pod względem tych założeń są regularnie monitorowane. Podejście to odzwierciedla zorientowanie polityki na rezultaty i pozwala na lepsze wykorzystanie połączonych skutków działania w odniesieniu do odpowiednich celów.

Państwa członkowskie mogą wyznaczać dodatkowe wskaźniki dla poszczególnych programów dotyczące zbioru kluczowych działań. Nie należy jednak wymagać tego systematycznie w przypadku wszystkich działań i poddziałań, aby utrzymać koszty monitorowania/oceny na racjonalnym poziomie oraz uniknąć nadmiernych obciążeń administracyjnych.

W przypadku programów osiągających słabe wyniki w porównaniu z ich założeniami instytucje zarządzające mogą przeprowadzić bardziej wnikliwą analizę na poziomie poszczególnych działań/poddziałań w celu zidentyfikowania przyczyn problemów oraz skutecznego ukierunkowania działań naprawczych.

Osoby odpowiedzialne za oceny ex post przeprowadzą dalsze dochodzenia dotyczące wyników poszczególnych działań/poddziałań.

Ponadto wskaźniki zdefiniowane w prawodawstwie lub przez państwa członkowskie stanowią jedynie punkt wyjściowy oceny. Oceniający mogą gromadzić dodatkowe informacje, np. poprzez studia przypadków.

Ramka 10

Monitorowanie okresu programowania 2014–2020 obejmie także całkowite wydatki według poddziałań, w tym inwestycje nieprodukcyjne (4.4). Wskaźniki stanowią jeden z komponentów systemu monitorowania i oceny.

Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 63.

65

W okresie programowania 2007–2013 Komisja przypominała kilkakrotnie o obowiązku ustanowienia rzetelnych kryteriów wyboru, co pozwoli zapewnić uszeregowanie projektów w przypadku, gdy przydział z budżetu nie pozwolił na sfinansowanie wszystkich kwalifikujących się wniosków projektowych. Aby pomóc państwom członkowskim uniknąć uchybień w stosowaniu kryteriów wyboru oraz biorąc pod uwagę poprzednie zalecenia Trybunału Obrachunkowego, Komisja opracowała wytyczne dotyczące kwalifikowalności i wyboru w okresie programowania 2014–2020.

Komisja, przeprowadzając audyty, może weryfikować stosowanie kryteriów wyboru. W przypadku gdy audyty dotyczą działań inwestycyjnych, wdrożenie kryteriów wyboru faktycznie jest weryfikowane systematycznie. W szeregu państw członkowskich Komisja wprowadziła korekty finansowe w przypadku wykrytych uchybień w stosowaniu kryteriów wyboru.

66

Jeżeli chodzi o Danię, projekty będą wybierane w oparciu o ich efektywność kosztową w odniesieniu do celów danego działania (np. obszar powstałego biotopu / koszt projektu itd.).

67

Zobacz wspólną odpowiedź Komisji do pkt 37 i 38.

68

Dania uprościła program rozwoju obszarów wiejskich poprzez ograniczenie liczby inwestycji nieprodukcyjnych mogących otrzymać wsparcie. Fakt ten częściowo wyjaśnia zmniejszenie zróżnicowania stawek pomocy w porównaniu z poprzednimi programami rozwoju obszarów wiejskich.

71

Biorąc pod uwagę oczekiwany wkład tego poddziałania w realizację celów środowiskowych, wyłączenie studiów wykonalności z zakresu kosztów kwalifikowalnych mogłoby istotnie pogorszyć ich stosowanie.

Komisja jest zdania, że zamiar Danii dotyczący objęcia wsparciem studiów wykonalności w ramach inwestycji nieprodukcyjnych jest zgodny z przepisami: studia wykonalności otrzymujące wsparcie powinny umożliwiać również sformułowanie negatywnych wniosków w sprawie inwestycji.

Wnioski i zalecenia

72

Podmioty dokonujące inwestycji nieprodukcyjnych nie powinny liczyć na to, że wygenerują one istotne zyski gospodarcze. Nie oznacza to, że nie można spodziewać się ani przyjąć żadnych zysków gospodarczych. W większości inwestycji zawsze istnieje element związany z zyskiem, mimo iż dana inwestycja ma całkowicie nieprodukcyjny charakter, np. w przypadku posadzenia żywopłotu w postaci drzew lub krzewów, które w wyniku przycinania lub obcinania dostarczają biomasy będącej źródłem elektryczności. W związku z tym trudno jest stworzyć całkowicie nieprodukcyjną inwestycję.

Instytucje zarządzające mogą ograniczyć intensywność pomocy, jednak dążąc do osiągnięcia celów środowiskowych, należy oszacować wspływ takiego ograniczenia na podjęcie danego działania, by zapewnić realizację tych celów.

74

Cele rolno–środowiskowe, na które ukierunkowane są inwestycje nieprodukcyjne, nie zawsze muszą uzupełniać się z innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. W większości przypadków wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych było związane z zobowiązaniami rolno-środowiskowo-klimatycznymi. Możliwe jest jednak osiągnięcie celów inwestycji nieprodukcyjnych bez powiązania z żadnym innym działaniem w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Przykładowo zapewnienie wsparcia na rzecz zakupu ogrodzeń, aby zapobiec wyrządzeniu szkód wśród zwierząt gospodarskich przez dużych mięsożerców, pozwala osiągnąć cel rolno-środowiskowy, nawet bez powiązania go z innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych może także funkcjonować jako samodzielne poddziałanie, które przyczynia się do realizacji celów rolno-środowiskowo-klimatycznych.

Zalecenie 1 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja jest zdania, że nowy okres programowania 2014–2020 zapewnia okazję do poprawy synergii między działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, aby przyczynić się do realizacji celów polityki. Podczas gdy nie wszystkie inwestycje nieprodukcyjne muszą bezpośrednio uzupełniać inne działania i programy w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, w przypadkach o wysokim stopniu komplementarności Komisja będzie zachęcać odpowiednie państwa członkowskie do uwzględnienia w ich rocznych sprawozdaniach z realizacji ilości i proporcji projektów dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych związanych z zobowiązaniami rolno-środowiskowo-klimatycznymi.

Zalecenie 1 b)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

75

Komisja jest zdania, że wyłącznie projekty zgodne z kryteriami wyboru powinny otrzymać wsparcie oraz że procedury wyboru powinny być zrozumiałe i przejrzyste.

Wybór działań zaakcentowano wyraźniej w ramach prawnych regulujących okres programowania 2014–2020, a państwom członkowskim/regionom zapewniono szeroko zakrojone wytyczne w celu zapewnienia wyboru wyłącznie najlepszych działań i inwestycji przyczyniających się do realizacji celów i priorytetów programów.

Zalecenie 2 a)

Akapit jedenasty: ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Państwa członkowskie określają kryteria wyboru po konsultacjach z komitetem monitorującym, w którym uczestniczy Komisja w charakterze doradczym.

Komisja wydała wytyczne dotyczące kwalifikowalności i kryteriów wyboru, aby zapewnić pomoc państwom członkowskim i regionom w programowaniu i wdrażaniu programów rozwoju obszarów wiejskich w latach 2014–2020.

Komisja będzie kontynuować przeprowadzanie audytów zgodności w państwach członkowskich zgodnie z opracowanym przez siebie planem audytu w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasadami, w tym z odpowiednimi procedurami wyboru i oceny projektów. Działania i agencje płatnicze, które mają zostać poddane audytowi, określa się na podstawie analizy ryzyka, przy czym najważniejszy element stanowi poziom wydatków.

76

Informacje w sprawie monitorowania wsparcia zapewnia wspólny system monitorowania i oceny. Podczas oceny ex post przeprowadzona zostanie bardziej szczegółowa ocena skuteczności wszystkich działań w odniesieniu do celów programów. Należy jednak zapewnić równowagę pomiędzy działaniami możliwymi do przeprowadzenia w ramach monitorowania i oceny, z uwzględnieniem ryzyka nadmiernych obciążeń administracyjnych, a ograniczeniami finansowymi. Gromadzenie szczegółowych wskaźników rezultatu dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych może być uciążliwe.

77

Podczas oceny ex post przeprowadzona zostanie bardziej szczegółowa ocena skuteczności wszystkich działań w odniesieniu do celów programów.

Zalecenie 3 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

W latach 2014–2020 wspólny system monitorowania i oceny będzie służył do monitorowania środka, natomiast w trakcie oceny uwzględnione zostaną jego wyniki w kontekście odpowiednich celów rozwoju obszarów wiejskich.

Zalecenie 3 b)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

78

Komisja przeprowadza audyty zgodności w państwach członkowskich w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasadami. Ponieważ w trakcie wspomnianych audytów wykryto uchybienia w zakresie racjonalności kosztów, przeprowadzono już istotne korekty finansowe, a obecnie prowadzonych jest szereg procedur kontroli zgodności rozliczeń, które powinny skutkować dalszymi korektami finansowymi.

79

Zapewnienie zgodności z jedną z metod wyboru oferty (tj. porównanie różnych ofert, przeprowadzenie oceny przez komisję oceniającą lub porównanie kosztów referencyjnych z kosztami innych podobnych projektów) jest wystarczające do zapewnienia wyboru uzasadnionych i racjonalnych pod względem kosztowym ofert. Zwiększenie liczby obowiązków może prowadzić do niepotrzebnych obciążeń administracyjnych.

80

Mimo że inwestycje nieprodukcyjne powinny być wolne od elementów produkcyjnych, trudno jest dokonać inwestycji, która nie miałaby w sobie jakiegokolwiek elementu „produkcyjności”. Innymi słowy, trudno wyobrazić sobie inwestycję czysto nieprodukcyjną.

Inwestycje takie powinny jednak pozostawać głównie nieprodukcyjne, w związku z czym ich komponenty „produkcyjne” lub dochodowe należy stosownie ograniczać. Nie należy również lekceważyć obciążeń administracyjnych i złożoności związanych z czerpaniem korzyści gospodarczych z wydatków kwalifikowalnych.

Ponadto państwa członkowskie mogą stosować formy kosztów uproszczonych do obliczeń oraz do wypłat dotacji. W tym przypadku należy przeprowadzić z wyprzedzeniem sprawiedliwe, równe i możliwe do sprawdzenia obliczenia.

Zalecenie 4 a)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Zalecenie 4 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zalecenie 4 c)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Zalecenie 4 d)

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Podczas kontroli programów rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2014–2020 Komisja zwracała uwagę na sprawdzenie działań pod względem możliwości ich kontroli i weryfikacji. Jeżeli brakowało tych informacji lub informacje te były zbyt ogólnikowe, państwa członkowskie musiały dostarczyć dodatkowe informacje.

Zalecenie 4 e)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja będzie kontynuować przeprowadzanie audytów zgodności w państwach członkowskich zgodnie z opracowanym przez siebie wieloletnim planem audytu w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasadami, z uwzględnieniem racjonalności kosztów. Działania i agencje płatnicze, które mają zostać poddane audytowi, określa się na podstawie analizy ryzyka.

81

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Komisja wzmocniła przepisy i wytyczne dotyczące racjonalności kosztów, co powinno pozwolić wyeliminować niektóre z uchybień zidentyfikowanych przez Trybunał.

Program działań audytowych określa się na podstawie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem jest poziom wydatków. Ponieważ kwota finansowania inwestycji nieprodukcyjnych jest względnie niska, priorytetowo traktowane są działania o większym znaczeniu finansowym, w przypadku których uchybienia w zarządzaniu i systemie kontroli mogłyby mieć większy wpływ finansowy na budżet UE.

Zalecenie 5 a)

Ta część zalecenia odnosi się do państw członkowskich.

Zalecenie 5 b)

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Komisja w należyty sposób uwzględnia ustalenia Trybunału, opracowując swój plan audytu.

Wieloletni plan audytu określa się jednak na podstawie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem jest poziom wydatków. Ponieważ kwota finansowania inwestycji nieprodukcyjnych jest względnie niska, priorytetowo traktowane są działania o większym znaczeniu finansowym, w przypadku których uchybienia w zarządzaniu i systemie kontroli mogłyby mieć większy wpływ finansowy na budżet UE.

QJ-AB-15-017-PL-E    ISSN 1977-5768

Inwestycje nieprodukcyjne to inwestycje, które nie generują istotnego zwrotu, dochodów ani nie zwiększają znacznie wartości gospodarstwa rolnego beneficjenta, ale mają pozytywny wpływ na środowisko. Wsparcie publiczne na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych jest udzielane w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz współfinansowania krajowego. To wsparcie sięga często 100% łącznych kosztów inwestycji. Trybunał wyciągnął wniosek, że wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych przyczyniło się do realizacji celów związanych ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych, jednak w sposób nieefektywny kosztowo, ponieważ koszty 75% skontrolowanych projektów były nadmiernie wysokie. Ponadto, mimo że wiele z tych projektów miało oczywiste cechy dochodowe, były one w pełni finansowane ze środków publicznych. Trybunał sformułował pięć zaleceń, mających na celu poprawę efektywności kosztowej inwestycji nieprodukcyjnych, które będą współfinansowane w okresie programowania 2014–2020.