EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.

Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3290-8 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/364447 | QJ-AB-15-017-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3255-7 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/722236 | QJ-AB-15-017-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3234-2 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/79030 | QJ-AB-15-017-SL-E

© Evropska unija, 2015

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SL
2015

št. 20

Posebno poročilo

Stroškovna učinkovitost
podpore EU za razvoj
podeželja za neproduktivne
naložbe v kmetijstvu

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Augustyn Kubik in ki je specializiran za porabo na področju ohranjanja in upravljanja naravnih virov. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Jan Kinšt, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Alejandro Ballester Gallardo in ataše Bernard Moya, vodja enote Davide Lingua in vodja ekipe Paulo Oliveira. Revizijsko ekipo so sestavljali Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane in Zoltan Papp. Tajniško pomoč je zagotovila Murielle Siffert.

Kazalo

Glosar

Povzetek

Uvod

Podpora EU za neproduktivne naložbe v kmetijstvu

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Sodišče je ugotovilo, da je bila podpora za neproduktivne naložbe kljub slabostim v izbirnih postopkih in orodjih za spremljanje uspešna

Države članice so kljub široki opredelitvi kmetijsko-okoljskih potreb usmerile pomoč tako, da so omejile vrste neproduktivnih naložb, upravičenih do financiranja

Vse štiri revidirane države članice so omenile dopolnjevanje podpore za neproduktivne naložbe, vendar sta ga le dve izvajali na operativni ravni, da bi spodbudili sinergije z drugimi shemami podpore

Zaradi slabosti v izbirnih postopkih revidiranih držav članic so podporo prejele neproduktivne naložbe, ki do nje niso bile upravičene ali katerih izbira ni bila dovolj utemeljena

Ustreznih informacij o tem, kaj je bilo s podporo EU za neproduktivne naložbe doseženo na ravni EU in na ravni držav članic, ni bilo dovolj …

… Sodišče pa je kljub temu ugotovilo, da je 71 % revidiranih neproduktivnih naložb prispevalo k doseganju ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč

V revidiranih državah članicah so bili stroški neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo, pogosto nerazumno visoki ali nezadostno utemeljeni

Neproduktivne naložbe prejemajo visoke stopnje javnega financiranja, čeprav včasih vključujejo profitne elemente

Revidirane države članice so financirale naložbe s previsokimi stroški ali stroški, ki niso bili dovolj utemeljeni

Pri večini neproduktivnih naložb, ki jih je revidiralo Sodišče, so bile ugotovljene težave v zvezi z razumnostjo stroškov

Slabosti, ki so vplivale na stroškovno učinkovitost pomoči za neproduktivne naložbe v obdobju 2007–2013, na začetku obdobja 2014–2020 še niso bile odpravljene

Dopolnjevanje za spodbujanje sinergij na operativni ravni ni bilo vedno doseženo

Pomanjkanje ustreznih kazalnikov in podatkov o smotrnosti poslovanja, ki bi zagotavljali več kot le podatke o vložkih in izložkih

Slabosti izbirnih postopkov

Stopnje pomoči niso prilagojene na podlagi profitnih značilnosti naložb

Nerazumski ali nezadostno utemeljeni stroški

Druga težava v zvezi z upravičenostjo

Sklepi in priporočila

Priloga I | — | Glavne značilnosti podpore za neproduktivne naložbe v kmetijstvu v okviru ukrepov EKSRP
Priloga II | — | Povzetek neproduktivnih naložb, obiskanih na kraju samem
Priloga III | — | Povzetek potreb, ciljev in vrst neproduktivnih naložb po državah članicah

Odgovori Komisije

Glosar

Analiza stroškovne učinkovitosti: primerja stroške in učinke intervencije, da se oceni, v kolikšnem obsegu je mogoče šteti, da je stroškovno učinkovita. V tej reviziji se neproduktivne naložbe štejejo kot stroškovno učinkovite, če: (i) so uspešne (glej opredelitev uspešnosti v nadaljevanju) in (ii) ni dokazov, da bi se te naložbe lahko izvedle tudi z nižjimi stroški. Če bi se te naložbe lahko izvedle z nižjimi stroški, je njihova stroškovna učinkovitost zmanjšana, ker to pomeni, da bi bili isti cilji in/ali rezultati lahko doseženi z nižjimi stroški.

CMEF: skupni okvir spremljanja in vrednotenja. Enoten okvir za spremljanje in vrednotenje intervencij na področju razvoja podeželja v programskem obdobju 2007–2013 kot sredstvo za izboljšanje smotrnosti poslovanja programov, zagotavljanje odgovornosti in omogočanje ocene o obsegu dosege ciljev.

Deljeno upravljanje: način izvrševanja proračuna EU, pri katerem Komisija naloge izvrševanja prenese na države članice, vendar ohrani končno odgovornost.

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja.

Neproduktivne naložbe: neproduktivne naložbe, ki se podpirajo v okviru ukrepa 216 EKSRP.

Organ upravljanja: nacionalni ali regionalni organ, ki ga država članica imenuje za upravljanje programa razvoja podeželja.

Predhodno vrednotenje: del priprave vsakega programa razvoja podeželja, namenjen optimizaciji dodelitve proračunskih sredstev in izboljšanju kakovosti programa.

Program razvoja podeželja: dokument, ki ga za načrtovanje in spremljanje izvajanja politike razvoja podeželja pripravi država članica ali regija, odobri pa Komisija.

Programsko obdobje: večletni okvir za načrtovanje in izvajanje politik EU, kot je politika razvoja podeželja.

Rezultati: neposredni učinki ali spremembe, ki so posledica intervencije.

Spremljanje: redno preučevanje virov, izložkov in rezultatov intervencij.

Učinkovitost: doseganje najboljšega razmerja med uspešnostjo in stroški.

Ukrep: shema pomoči za izvajanje politike. V vsakem ukrepu so določena posebna pravila, ki jih morajo izpolnjevati projekti ali dejavnosti, ki se lahko financirajo. Obstajata dve glavni vrsti ukrepov: naložbeni ukrepi in pomoč na površino.

Uredba EKSRP: Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP).

Uspešnost: doseganje zastavljenih ciljev. V tej reviziji se upravičene neproduktivne naložbe, ki obravnavajo kmetijsko-okoljske potrebe in/ali prispevajo k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev držav članic iz njihovih programov razvoja podeželja, štejejo kot uspešne.

Vmesno vrednotenje: vrsta poročila o sprotnem vrednotenju. V poročilih o vmesnem vrednotenju se predlagajo ukrepi za izboljšanje kakovosti programov razvoja podeželja in njihovega izvajanja.

Vrednotenje: periodično zbiranje in analiza dokazov z namenom oblikovanja zaključkov o uspešnosti in učinkovitosti intervencij.

Povzetek

I

Države članice lahko v okviru politike EU za razvoj podeželja iz proračuna EU dodelijo nepovratna sredstva za kritje stroškov neproduktivnih naložb. Neproduktivne naložbe so naložbe, ki ne ustvarjajo bistvenega donosa, prejemkov ali prihodkov ali ki bistveno ne povečujejo vrednosti gospodarstva upravičenca, vendar imajo pozitiven vpliv na okolje. Neproduktivne naložbe bi morale imeti zlasti dopolnilno vlogo pri doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev ali zavez, ki se lahko sprejmejo v okviru drugih okoljskih shem, ali pri krepitvi okoljske vrednosti zaščitenih območij.

II

Javna podpora za neproduktivne naložbe se zagotavlja v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in nacionalnega sofinanciranja. Stopnje javne pomoči, ki se uporabljajo za neproduktivne naložbe, so veliko višje od tistih za druge, tj. produktivne naložbe, in pogosto dosežejo 100 % skupnih naložbenih stroškov. V programskem obdobju 2007–2013 je bilo za neproduktivne naložbe porabljenih približno 860 milijonov EUR javnih sredstev. Pri reviziji je bila preučena stroškovna učinkovitost neproduktivnih naložb pri prispevanju k doseganju okoljskih ciljev v programskem obdobju 2007–2013.

III

Sklepi te revizije temeljijo na preučitvi upravljavskih in kontrolnih sistemov v štirih državah članicah, ki porabijo 80 % vseh sredstev iz EKSRP, namenjenih za neproduktivne naložbe, in na obiskih 28 projektov neproduktivnih naložb, ki so bili najpogosteje financirani. Sodišče na splošno ugotavlja, da je podpora za neproduktivne naložbe prispevala k doseganju okoljskih ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč, vendar na način, ki ni bil stroškovno učinkovit.

IV

Države članice niso vedno zagotovile dopolnilne vloge neproduktivnih naložb v smislu sinergij z drugimi shemami podpore, vendar so sredstva za neproduktivne naložbe usmerile v vrste naložb s potencialom za uspešno obravnavanje njihovih kmetijsko-okoljskih potreb. Vendar je revizija pokazala, da so države članice povrnile naložbene stroške, ki so bili nerazumno visoki ali nezadostno utemeljeni, zato podpora za neproduktivne naložbe ni bila stroškovno učinkovita. Poleg tega so države članice zaradi slabosti v izbirnih postopkih financirale projekte neproduktivnih naložb, ki niso bili upravičeni do financiranja EU, ali izbrale projektne vloge, ne da bi ustrezno preverile, ali te izpolnjujejo ključna izbirna merila.

V

Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da je 71 % projektov, ki jih je obiskalo Sodišče, prispevalo k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev, kot sta varstvo krajine in biotske raznovrstnosti. Za stroškovno učinkovitost tega prispevka je bistveno, da so stroški neproduktivnih naložb, ki prejmejo podporo, razumni in utemeljeni. Sodišče je pri 75 % teh projektov našlo jasne dokaze, da so bili njihovi stroški nerazumni. Pokazalo se je torej, da je bilo samo 5 od 28 (18 %) revidiranih projektov stroškovno učinkovitih.

VI

Težave v zvezi z razumnostjo stroškov neproduktivnih naložb niso nujno omejene le na vzorec projektov, saj konkretni primeri, ki so bili odkriti, izhajajo iz slabosti upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic. Pri tem je šlo zlasti za primere, ko so države članice povrnile naložbene stroške na podlagi stroškov na enoto, ki so bili veliko višji od dejanskih tržnih stroškov, ali ko niso ustrezno preverjale resničnosti prijavljenih stroškov ali ko so sprejele najdražjo ponudbo za izvedbo naložbe, ne da bi od upravičencev zahtevale utemeljitev ali ne da bi predlagane stroške primerjale z referenčnimi vrednostmi. Poleg tega je Sodišče v vseh revidiranih državah članicah odkrilo več primerov, pri katerih so imele neproduktivne naložbe z očitnimi profitnimi značilnostmi koristi od najvišjih možnih stopenj pomoči, predvidenih za to vrsto naložb, kar pomeni, da so bile v večini primerov v celoti financirane z javnimi sredstvi.

VII

Informacij o smotrnosti poslovanja, iz katerih bi bilo razvidno, kaj je bilo doseženo s podporo za neproduktivne naložbe na ravni EU in držav članic, ni bilo. Z razpoložljivimi kazalniki spremljanja so se merili le vhodni in izhodni podatki, kot so znesek javnih odhodkov, število gospodarstev, ki prejemajo podporo, in skupni obseg naložbe. Zaradi pomanjkanja posebnih kazalnikov rezultatov so nekatere države članice oceno smotrnosti poslovanja pri neproduktivnih naložbah združile z drugimi okoljskimi shemami, saj so iluzorno predvidevale, da je njihova smotrnost poslovanja enaka.

VIII

Podpora iz EKSRP za neproduktivne naložbe se bo v programskem obdobju 2014–2020 še naprej izvajala, vendar pa Komisija in države članice še niso odpravile večine slabosti, ki jih je odkrilo Sodišče. Glavni razlog za to je, da niso storile dovolj, da bi pravočasno odkrile slabosti, tako da bi se lahko potrebni popravljalni ukrepi sprejeli pred začetkom novega obdobja. Po eni strani države članice niso analizirale vzrokov za nepravilnosti, ugotovljenih v okviru njihovih lastnih kontrol za izboljšanje upravljanja sheme, po drugi strani pa je Komisija opravila revizijo prepozno, da bi državam članicam pomagala ugotoviti in odpraviti pomanjkljivosti upravljanja v obdobju izvajanja 2007–2013.

IX

Na podlagi teh ugotovitev Sodišče izreka naslednja priporočila za izboljšanje stroškovne učinkovitosti neproduktivnih naložb, ki se bodo financirale na področju razvoja podeželja v programskem obdobju 2014–2020:

–Komisija bi morala od leta 2017 naprej spremljati izvajanje neproduktivnih naložb v zadevnih državah članicah v okviru njihovih letnih poročil o izvajanju, ki bi morala zajemati tudi število in delež projektov neproduktivnih naložb, ki so bili izvedeni v kombinaciji z drugimi ukrepi ali okoljskimi shemami za razvoj podeželja, vključno z integriranimi projekti.

–Države članice bi morale v svoje načrte vrednotenja vključiti oceno, v kolikšnem obsegu se neproduktivne naložbe izvajajo v sinergiji z drugimi ukrepi ali okoljskimi shemami za razvoj podeželja.

–Države članice bi morale javno objaviti vsa merila, ki se uporabljajo za izbiro in prednostno razvrščanje neproduktivnih naložb, ter sistematično preverjati dokazila o izpolnjevanju teh meril. Poleg tega bi morale tudi zagotoviti ustrezno ločevanje nalog med organizacijami in osebami, ki sodelujejo pri prenosu in izbiri vlog.

–Za novo programsko obdobje bi morala Komisija državam članicam zagotoviti navodila v zvezi z izbirnimi merili, pri tem pa ustrezno upoštevati njihovo preglednost, ter pregledati, ali države članice uporabljajo ustrezne postopke za izbiro projektov.

–Komisija bi morala zagotoviti, da se prispevek neproduktivnih naložb k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev EU spremlja ali vsaj posebej ocenjuje v okviru vrednotenja programskega obdobja 2014–2020.

–Države članice s precejšnjo podporo za neproduktivne naložbe, bi morale opredeliti posebne kazalnike rezultatov in o njih poročati v svojih letnih poročilih o izvajanju in poročilih o vrednotenju.

–Države članice bi morale čim prej opredeliti ustrezna merila za določitev profitnih značilnosti neproduktivnih naložb, ki prejemajo najvišje možne stopnje pomoči. Na podlagi te ocene bi morale države članice prilagoditi intenzivnost pomoči.

–Komisija bi morala zagotoviti tudi nadaljnja navodila za določitev teh meril.

–Države članice bi morale brez odlašanja izvesti postopke za zagotovitev, da stroški neproduktivnih naložb, ki prejmejo podporo, ne presegajo stroškov podobnih vrst blaga, storitev ali del, ki jih ponuja trg.

–Komisija bi morala v okviru svojega večletnega revizijskega načrta preveriti, ali države članice uspešno izvajajo predvidene kontrole za zagotavljanje razumnosti stroškov.

–Države članice bi morale pred prvimi kontrolami na kraju samem za obdobje 2014–2020 opredeliti način za pravočasno uskladitev in analizo vzrokov napak, odkritih med temi kontrolami.

–Komisija bi morala pri načrtovanju prihodnjih revizij ustrezno upoštevati obseg slabosti, ki jih je Sodišče ugotovilo na področju odhodkov, tudi če je njihov finančni pomen omejen.

Uvod

Podpora EU za neproduktivne naložbe v kmetijstvu

01

Neproduktivne naložbe so naložbe, ki ne ustvarjajo bistvenega donosa, prejemkov ali prihodkov ali ki bistveno ne povečujejo vrednosti gospodarstva upravičenca, vendar imajo pozitiven vpliv na okolje. Javna podpora za neproduktivne naložbe zagotavlja lastnikom kmetijskih gospodarstev finančno spodbudo za izvajanje tovrstnih okolju prijaznih naložb. Neproduktivne naložbe so vsebinsko raznolike: nanašajo se lahko na obnavljanje krajinskih značilnosti, kot so tradicionalne meje, mokrišča, žive meje in suhi zidovi, ali pa na ustvarjanje in/ali obnavljanje habitata ali elementa krajine, kot so obnavljanje resave, z vrstami bogatega travinja ali rastlinsko obogatenih meja (glej okvir 1).

02

V obdobju 2007–2013 se je podpora za neproduktivne naložbe iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) zagotavljala v okviru ukrepa 216. Kot je prikazano v diagramu 1, je ta ukrep del osi 2 politike EU za razvoj podeželja, ki se nanaša na splošni cilj trajnostne rabe kmetijskih zemljišč.

Okvir 1

Primeri neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo

Suhi zid v Apuliji (Italija).

Lesena potka čez mokrišče v okraju East Devon (Združeno kraljestvo).

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Diagram 1

Struktura osi 2 politike EU za razvoj podeželja, ki se nanaša na trajnostno rabo kmetijskih zemljišč.

Vir: Evropska mreža za razvoj podeželja (ENRD).

03

V uredbi EKSRP¹ je navedeno, da je „[t]reba […] dodeliti podporo naložbam neprofitnega značaja, kadar so potrebne za izpolnjevanje obveznosti, sprejetih v okviru kmetijsko-okoljskih shem ali drugih kmetijsko-okoljskih ciljev, oziroma ko na kmetijah povečujejo javno uporabnost območij Natura 2000 in drugih območij visoke naravne vrednosti“.

04

Neproduktivne naložbe bi morale imeti predvsem dopolnilno vlogo pri prispevanju k doseganju trajnostne rabe kmetijskih zemljišč, in sicer z okrepitvijo okoljske vrednosti zaščitenih območij ali s prispevanjem k doseganju kmetijsko-okoljskih zavez, kot so tiste, ki se podpirajo v okviru ukrepa 214 za razvoj podeželja „kmetijsko okoljska plačila“². V drugem primeru se lahko neproduktivne naložbe izvajajo neodvisno za doseganje drugih kmetijsko-okoljskih ciljev, ki so pogosto skupni tudi drugim okoljskim shemam in/ali ukrepom.

05

V programskem obdobju 2014–2020 je podpora za neproduktivne naložbe pod novim podukrepom 4.4³ o podpori za neproduktivne naložbe, povezane z doseganjem kmetijsko-okoljskih-podnebnih ciljev. Ukrep je glede utemeljitve, obsega, upravičencev ter vrste in stopnje podpore v bistvu enak tistemu iz obdobja 2007–2013. Ohranil je tudi svojo dopolnilno vlogo v odnosu do drugih ukrepov⁴ in/ali drugih okoljskih ciljev. V Prilogi I je ponazorjena primerjava utemeljitve in nekaterih značilnosti ukrepa iz programskega obdobja 2007–2013 in ukrepa iz obdobja 2014–2020.

06

Komisija in države članice si delijo odgovornost za upravljanje podpore EU za neproduktivne naložbe. Države članice morajo določiti posebne cilje in uvesti uspešne upravljavske in kontrolne sisteme za zagotovitev, da naložbe, ki se podpirajo, izpolnjujejo veljavna pravila in so stroškovno učinkovite.

07

Komisija določi izvedbena pravila in smernice ter odobri nacionalne ali regionalne programe razvoja podeželja, v katerih države članice opredelijo svoje cilje za izbrane ukrepe podpore. Komisija spremlja in nadzoruje izvajanje programov ter preverja, ali so nacionalne uprave držav članic uvedle uspešne upravljavske in kontrolne sisteme.

08

Za obdobje 2007–2013 lahko stopnje javne podpore, predvidene za neproduktivne naložbe, dosežejo 100 % skupnih upravičenih stroškov. Za druge, produktivne naložbe, kot so naložbe, povezane s posodobitvijo kmetijskih gospodarstev ali zagotavljanjem dodane vrednosti kmetijskim proizvodom, se običajno uporablja stopnja podpore v višini 40 %. V obdobju 2014–2020 so te stopnje javne podpore ohranjene.

09

Za programsko obdobje 2007–2013 je bilo za neproduktivne naložbe načrtovanih približno 1 014 milijonov EUR ali 1,5 % javnega financiranja (EKSRP in nacionalno sofinanciranje) za trajnostno rabo kmetijskih zemljišč (glej tabelo 1). Za programsko obdobje 2014–2020 zneskov načrtovanih odhodkov EKSRP ni mogoče navesti, saj v času priprave tega poročila (konec maja 2015⁵) večina programov razvoja podeželja še ni bila odobrena.

Tabela 1

Skupni odhodki EKSRP in javni odhodki (EKSRP in nacionalno sofinanciranje) za neproduktivne naložbe v obdobju 2007–2013 (v EUR)

Ukrep | Opis | Plačano | Načrtovano
EKSRP | Javna sredstva | EKSRP | Javna sredstva
216 | Neproduktivne naložbe | 549 900 632 | 859 331 286 | 610 843 250 | 1 013 996 313

Vir: Sistem SFC2007 Evropske komisije (maj 2015).

1Uvodna izjava 37 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1).

2Ukrep 214 za razvoj podeželja „kmetijsko okoljska plačila“ podpira trajnostni razvoj podeželskih območij. Plačila, dodeljena v okviru tega ukrepa, pomenijo 57 % javnih sredstev za trajnostno rabo kmetijskih zemljišč. Ukrep je namenjen spodbujanju kmetov in drugih upravljavcev zemljišč, da se prostovoljno zavežejo uvajanju ali nadaljnji uporabi metod kmetijske proizvodnje, ki so skladne z varstvom in izboljšanjem okolja, krajine in njenih značilnosti, naravnih virov, tal in genetske raznovrstnosti.

3Kot je opredeljeno v Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 808/2014 z dne 17. julija 2014 o določitvi pravil za uporabo Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 227, 31.7.2014, str. 18).

4„Kmetijsko-okoljska-podnebna plačila“ se nanašajo na novi ukrep 10 za razvoj podeželja za obdobje 2014–2020. Plačila iz tega ukrepa so namenjena ohranjanju in spodbujanju potrebnih sprememb kmetijskih praks, ki naj bi pozitivno vplivale na okolje in podnebje.

5Na podlagi sistema SFC2014, ki ga uporablja Komisija, je ta do 29. maja 2015 odobrila 51 programskih dokumentov, 67 pa jih je bilo še v postopku odobritve.

Obseg revizije in revizijski pristop

10

Sodišče je opravilo revizijo stroškovne učinkovitosti neproduktivnih naložb pri prispevanju k doseganju cilja EKSRP o trajnostni rabi kmetijskih zemljišč v programskem obdobju 2007–2013, da bi pripravilo priporočila za novo programsko obdobje. Tako bodo lahko države članice upoštevale ta priporočila pri pripravi izvedbenih pravil in postopkov, ki se bodo uporabljali za njihove programe, Komisija pa jih bo lahko uporabila zlasti za izboljšanje svojega spremljanja upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic.

11

Revizija je bila osredotočena na naslednje vprašanje:

Ali so neproduktivne naložbe prispevale k trajnostni rabi kmetijskih zemljišč na stroškovno učinkovit način?

12

V zvezi s tem poročilo Sodišča prinaša odgovore na naslednja podvprašanja:

–Ali so neproduktivne naložbe uspešno prispevale k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč?

–Ali so bili stroški neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo, upravičeni in razumni?

–Ali so Komisija in države članice odkrile in popravile slabosti, ki so vplivale na stroškovno učinkovitost neproduktivnih naložb v obdobju 2007–2013, da bi zagotovile izboljšave za obdobje 2014–2020?

13

Revizija je potekala med julijem 2014 in aprilom 2015. Osredotočena je bila na programsko obdobje 2007–2013 ter je obsegala upravljavske in kontrolne sisteme držav članic, povezane s podporo za neproduktivne naložbe, in vzorec 28 projektov, ki so predstavljali najbolj relevantne neproduktivne naložbe v štirih državah članicah⁶: na Portugalskem (celina), Danskem, v Združenem kraljestvu (Anglija) in Italiji (Apulija), ki so na začetku revizije pomenili 80 % odhodkov EKSRP in 60 % upravičencev ukrepa 216 (glej diagram 2).

Diagram 2

Programsko obdobje 2007–2013 – Izvršeni odhodki EKSRP za neproduktivne naložbe

Vir: Sistem SFC2007 Evropske komisije (marec 2014).

14

Sodišče je revizijske dokaze zbralo s pregledi dokumentacije in revizijskimi obiski pri organih upravljanja in upravičencih v revidiranih državah članicah. Sodišče je pri 28 revidiranih projektih neproduktivnih naložb ocenilo njihovo upravičenost in dopolnjevanje z drugimi kmetijsko-okoljskimi ukrepi ali cilji ter to, ali so dejansko prispevali k obravnavanju ugotovljenih kmetijsko-okoljskih potreb po razumni ceni. Rezultati te ocene so prikazani v Prilogi II.

6V tem poročilu lahko država članica pomeni državo ali regijo v tej državi.

Opažanja

Sodišče je ugotovilo, da je bila podpora za neproduktivne naložbe kljub slabostim v izbirnih postopkih in orodjih za spremljanje uspešna

15

Sodišče je pregledalo upravljavske in kontrolne sisteme revidiranih držav članic in za oceno, ali je podpora za neproduktivne naložbe uspešno prispevala k trajnostni rabi kmetijskih zemljišč, uporabilo naslednja merila:

–države članice bi morale jasno opredeliti svoje posebne kmetijsko-okoljske potrebe v zvezi s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč in vrste neproduktivnih naložb, ki bi prispevale k obravnavanju teh potreb. Glede na to, da bi morale neproduktivne naložbe dopolnjevati druge zadevne kmetijsko-okoljske ukrepe in/ali cilje, bi morale države članice to dopolnjevanje zagotoviti tako, da bi podporo za neproduktivne naložbe izrecno vezale na te ukrepe in/ali cilje,

–države članice bi morale uspešno uporabljati merila za izbiro projektov, da bi razpoložljivo financiranje usmerile v opredeljene vrste neproduktivnih naložb, hkrati pa zagotovile preglednost in skladnost z veljavno zakonodajo,

–države članice bi morale spremljati izvajanje projektov in oceniti, ali so neproduktivne naložbe, ki so prejele podporo, prispevale k doseganju opredeljenih okoljskih ciljev.

Obrazložitev intervencije, ki ponazarja ta merila, je prikazana na diagramu 3.

16

Poleg te ocene upravljavskih sistemov je Sodišče pregledalo vzorec 28 projektov neproduktivnih naložb (glej odstavek 13), programe razvoja podeželja držav članic ter zadevne podatke o spremljanju in poročila o vrednotenju.

Diagram 3

Obrazložitev neproduktivne naložbe kot intervencije v okviru področja uporabe programskega obdobja 2007–2013

Države članice so kljub široki opredelitvi kmetijsko-okoljskih potreb usmerile pomoč tako, da so omejile vrste neproduktivnih naložb, upravičenih do financiranja

17

Da bi bila podpora za neproduktivne naložbe uspešna, mora biti usmerjena tako, da obravnava posebne kmetijskookoljske potrebe, povezane s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč. Sodišče je ugotovilo, da so vse države članice opredelile svoje kmetijsko-okoljske potrebe na splošno, vendar so zmanjšale tveganje za neusmerjeno podporo tako, da so omejile vrste neproduktivnih naložb, ki so upravičene do financiranja. Povzetek kmetijsko-okoljskih potreb in ciljev ter vrst neproduktivnih naložb, ki so bili ugotovljene v revidiranih državah članicah, je v Prilogi III. Iz njega je razvidno, da dejansko obstaja splošna skladnost med vrstami neproduktivnih naložb, ki so jih izbrale države članice, in kmetijsko-okoljskimi potrebami, ki so jih navedle v svojih programih razvoja podeželja.

18

Pri finančni dodelitvi javne podpore sta dve državi članici pomoč še dodatno usmerili, zlasti v projekte, povezane z ohranjanjem in varstvom krajine. V primeru Portugalske se je 89 % podpore za neproduktivne naložbe nanašalo na obnovo tradicionalnih suhih zidov, ki podpirajo terasaste vinograde v dolini reke Douro. V Italiji (Apulija) je bilo 97 % javne podpore za neproduktivne naložbe namenjeno obnovi tradicionalnih suhih zidov, ki so značilni za regionalne kmetijske sisteme in krajino. To sta primera jasne odločitve o osredotočanju podpore za neproduktivne naložbe na obravnavanje kmetijsko-okoljskih potreb.

Vse štiri revidirane države članice so omenile dopolnjevanje podpore za neproduktivne naložbe, vendar sta ga le dve izvajali na operativni ravni, da bi spodbudili sinergije z drugimi shemami podpore

19

Z uredbo EKSRP je bila neproduktivnim naložbam zagotovljena dopolnilna vloga (glej odstavka 3 in 4), vendar so države članice dobile diskrecijsko pravico, da same izberejo, na kateri stopnji bodo izvajale dopolnjevanje. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so vse revidirane države članice omenile dopolnjevanje, toda le dve – Portugalska (celina) in Združeno kraljestvo (Anglija) – sta to dopolnjevanje določili na operativni ravni, da bi dejansko spodbudili sinergije med različnimi okoljskimi shemami podpore. Podporo za neproduktivne naložbe sta vezali na ukrep 214 EKSRP „kmetijsko-okoljska plačila“, in sicer do te mere, da je bil dostop do podpore za neproduktivne naložbe mogoč le ob kmetijsko-okoljski zavezi, povezani z ukrepom 214 za razvoj podeželja.

20

Po drugi strani pa sta Danska in Italija (Apulija) določili dopolnjevanje v manj praktičnem in ohlapnejšem smislu, saj sta podporo za neproduktivne naložbe vezali na splošne kmetijsko-okoljske cilje, opredeljene v njunih programih razvoja podeželja (npr. ohranjanje krajine in varstvo naravnih virov), ki so bili skupni tudi drugim ukrepom EKSRP iz osi 2 (glej sliko 1). Vendar pa navzkrižno dopolnjevanje med ukrepi ni bilo razvito. Okvir 2 prikazuje primere sinergij in ohlapnega dopolnjevanja podpore za neproduktivne naložbe.

Okvir 2

Primeri dopolnjevanja z drugimi ukrepi/cilji

Na Portugalskem (celina) so sheme za neproduktivne naložbe, ki podpirajo obnovo suhih zidov v dolini reke Douro, zahtevale, da so prosilci hkrati tudi upravičenci do ukrepa 214 „kmetijsko-okoljska plačila“. V okviru ukrepa 214 upravičenci prejmejo finančno podporo za izvedbo številnih kmetijsko-okoljskih zavez. Ena od teh zavez je, da bodo obstoječe suhe zidove na svojih kmetijskih gospodarstvih vzdrževali v dobrem stanju še vsaj pet let. V takih primerih pomoč za neproduktivne naložbe za obnovo suhih zidov dopolnjuje zavezo v zvezi z njihovim vzdrževanjem, oba ukrepa skupaj pa prispevata k cilju ohranjanja pomembne značilnosti krajine v tej regiji v dobrem stanju.

Združeno kraljestvo (Anglija) je uvedlo prostovoljno shemo, imenovano okoljsko upravljanje (Environmental Stewardship), ki ponuja plačila (financirana v okviru ukrepa 214 za razvoj podeželja) upravljavcem zemljišč, ki se zavežejo, da bodo svoja zemljišča upravljali v korist kmetijsko-okoljskih ciljev. Shema ima različne stopnje s stopnjujočimi se zahtevami. Ena teh stopenj, napredno okoljsko upravljanje (High-Level Stewardship), vključuje možnost financiranja nekaterih vrst kapitalskih naložb (npr. obnova krajine in značilnosti ali tradicionalnih mej), ki naj bi jih izvedli upravičenci. Podpora za neproduktivne naložbe zagotavlja financiranje za te kapitalske naložbe.

V Italija (Apulija) in na Danskem je bila podpora za neproduktivne naložbe vezana na doseganje splošnih kmetijsko-okoljskih ciljev, ki so bili določeni za celotno os 2, kot sta varstvo podeželske krajine in ohranjanje biotske raznovrstnosti, in ni bila omejena na posebna področja, opredeljena kot območja posebnega okoljskega pomena. V Italiji (Apulija) morajo upravičenci za podporo le razviti kmetijsko dejavnost, na Danskem pa je lahko upravičenec za podporo vsaka zasebna ali javna pravna oseba, vključno z lastniki ali najemniki kmetijskih zemljišč, razen v primeru podukrepa za pridobitev zemljišč za ustvarjanje mokrišč, za katerega je upravičenka država Danska.

21

Sodišče meni, da je odločitev, da se podpora za neproduktivne naložbe poveže z drugimi ukrepi za razvoj podeželja, kot je ukrep 214, omogočila potencialno močnejšo povezavo z že obstoječimi kmetijsko-okoljskimi zavezami, zato spodbuja močnejši učinek sinergije za doseganje kmetijsko-okoljskih ciljev.

22

Vendar pa to povezovanje ukrepov povzroča tudi tveganje prekrivanja podpore, če dejavnosti, ki se financirajo v okviru posameznega ukrepa, niso jasno ločene. To se je zgodilo na Portugalskem (celina), kjer je podpora v okviru ukrepa 214 „kmetijsko-okoljska plačila“ vključevala zneske za vzdrževanje/obnovo delov suhih zidov, ki so bili potrebni obnove (ki so bili v slabem stanju). Zaradi tega so plačila v okviru ukrepa 214, ki so se nanašala na obvezo vzdrževanja, lahko vključevala oboje, tj. zidove, ki jih je bilo treba vzdrževati, in tiste, ki jih je bilo treba obnoviti. Poleg tega je bilo mogoče v okviru podpore za neproduktivne naložbe zahtevati tudi povračilo celotnih stroškov obnovitvenih del. To pomeni, da je intenzivnost pomoči pri podpori za obnovo nekaterih suhih zidov objektivno lahko presegala 100 %. Sodišče je pri šestih projektih, ki jih je obiskalo na Portugalskem, odkrilo štiri take primere.

23

Na splošno se je odločitev držav članic o izvajanju podpore za neproduktivne naložbe odražala v vzorcu projektov, ki jih je obiskalo Sodišče, saj je bilo 16 od 28 obiskanih projektov izvedenih v sinergiji z drugimi ukrepi za razvoj podeželja, večina (21 od 28) projektov pa je štela kot dopolnjevanje drugih kmetijsko-okoljskih ciljev. Za podrobnosti glej Prilogo II.

Zaradi slabosti v izbirnih postopkih revidiranih držav članic so podporo prejele neproduktivne naložbe, ki do nje niso bile upravičene ali katerih izbira ni bila dovolj utemeljena

24

Države članice morajo omejena javna sredstva usmeriti v tiste projektne predloge, ki najbolje obravnavajo nacionalne ali regionalne potrebe, hkrati pa izpolnjujejo veljavne predpise in načela enakega dostopa in preglednosti. Sodišče je v revidiranih državah članicah pregledalo vzpostavljene izbirne postopke in v vseh razen v eni ugotovilo slabosti v zvezi s temi vidiki. Primeri so navedeni v okviru 3.

Okvir 3

Slabosti, odkrite pri izbiri projektov neproduktivnih naložb

(a) Izbira neupravičenih naložb

Danska

Predhodne študije (študije izvedljivosti) projektov mokrišč se obravnavajo kot posamezne neproduktivne naložbe v okviru posameznih postopkov odobritve ter so ekonomsko neodvisne od naložb, ki bi lahko bile izvedene na poznejši stopnji. Vendar pa je v členu 55 Uredbe (ES) št. 1974/2006⁷ določeno, da se splošni stroški naložbene operacije, ki je upravičena do sofinanciranja, lahko za take štejejo le, če naložbena operacija dejansko obstaja. Sodišče meni, da ta zahteva ščiti načela stroškovne učinkovitosti, saj preprečuje porabo sredstev EU za dejavnosti, ki ne prispevajo k doseganju ciljev sheme podpore. To velja za študije izvedljivosti, ki ne vodijo v dejanske naložbe. V tej državi članici so manj kot polovici financiranih predhodnih študij na koncu sledile ločene vloge za dejanske naložbe v mokrišča. V več primerih tudi študije izvedljivosti s pozitivnim zaključkom niso privedle do izvedbe konkretnih projektov.

Italija (Apulija)

Nacionalni organi so določili, da imajo lahko dostop do podpore za neproduktivne naložbe le imetniki kmetij, ki so evidentirani v register kmetij gospodarske zbornice. Sodišče je ugotovilo, da trije od šestih upravičencev, obiskanih na kraju samem, te zahteve niso izpolnjevali, zato ne bi smeli imeti dostopa do podpore za neproduktivne naložbe.

(b) Izbira projektov ni bila dovolj pregledna

Združeno kraljestvo (Anglija)

Nacionalni organi ugotovijo, katera gospodarstva bi potencialno lahko dobila podporo. To naredijo tako, da najprej uporabijo vnaprej določene sezname gospodarstev, prednostno razvrščenih glede na njihov potencial za doseganje okoljskih izidov. Temu sledi postopek pogajanj med nacionalnimi organi in potencialnimi upravičenci. Vendar pa informacije o podlagi za prednostno razvrščanje in ocenjevanje prednosti vlog niso bile na voljo. Poleg tega je iz dokumentacije sheme razvidno, da je vključitev dodatnih predlogov upravljanja zemljišč v pristojnosti nacionalnih uradnikov.

Danska

Vloge za pridobitev pomoči, ki se nanašajo na neproduktivne naložbe na kolektivnih nasadih, organom upravljanja skoraj izključno posreduje nacionalno združenje lastnikov in najemnikov zemljišč. Nacionalno združenje se na podlagi lastnih meril odloči, katero lokalno združenje bo sodelovalo v predloženih projektih in posledično o tem, kateri projekti bodo prejeli podporo. Poleg tega nacionalno združenje sodeluje v svetovalnem odboru, ki določa relativno prednostno razvrstitev vlog, ki so bile predložene. Po mnenju Sodišča to pomeni potencialno navzkrižje interesov.

(c) Neustrezno preverjanje ključnih izbirnih meril

Italija (Apulija)

V okviru razpisa za zbiranje predlogov iz leta 2009 v zvezi s podporo za neproduktivne naložbe za obnovo suhih zidov sta bili od predloženih 3 887 vlog odobreni 602 vlogi, kar je pomenilo skupne javne odhodke v višini 42,7 milijona EUR. Na podlagi meril za prednostno razvrščanje je bilo dodeljenih največ sedem točk. Vse vloge z manj kot šestimi točkami so bile izključene.

Eno od odločilnih meril za prednostno razvrščanje je bila razvrstitev gospodarstva kot gospodarstva z visoko okoljsko in krajinsko vrednostjo, če je imelo oljčne nasade. Kandidati, ki so izpolnjevali to merilo, so dobili dve točki, kar je bilo odločilno za to, da niso bili izključeni.

Nacionalni organi niso neodvisno preverjali izpolnjevanja tega posebnega merila. Naloga je bila zaupana združenjem proizvajalcev, ki so morali preveriti, ali njihovi pridruženi člani to merilo izpolnjujejo.

Ustreznih informacij o tem, kaj je bilo s podporo EU za neproduktivne naložbe doseženo na ravni EU in na ravni držav članic, ni bilo dovolj …

25

Ključno orodje za zagotavljanje, da je podpora iz EKSRP za neproduktivne naložbe dobro porabljena, je spremljanje in vrednotenje. Za obdobje 2007–2013 je bil z uredbo o razvoju podeželja uveden „skupni okvir spremljanja in vrednotenja“ (CMEF). V okviru tega so se uporabljali skupni kazalniki, ki naj bi napredek pri doseganju ciljev na področju razvoja podeželja prikazovali tako, da bi bilo mogoče primerjati posamezne programe razvoja podeželja in združevati podatke. Ker skupni kazalniki ne morejo v celoti zajeti vseh učinkov posameznih shem podpore, lahko države članice določijo še omejeno število dodatnih kazalnikov.

26

Sodišče je ugotovilo več slabosti pri spremljanju in vrednotenju, ki so privedle do splošnega pomanjkanja ustreznih informacij o rezultatih, doseženih z neproduktivnimi naložbami, zlasti o tem, v kolikšnem obsegu so neproduktivne naložbe prispevale k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč.

27

Prvič, države članice v fazi načrtovanja programov niso opredelile dodatnih temeljnih kazalnikov v zvezi s podporo za neproduktivne naložbe. Njihova uporaba bi omogočila vzpostavitev okvira, v katerem bi postalo dodeljevanje virov za podporo za neproduktivne naložbe jasnejše in bi omogočalo primerjavo prispevka podpore za neproduktivne naložbe na koncu obdobja. V okviru 4 je primer, kako bi lahko temeljni kazalniki olajšali merjenje rezultatov, doseženih s podporo za neproduktivne naložbe.

Okvir 4

Primeri možnih temeljnih kazalnikov

Italija (Apulija) in Portugalska (celina)

Obnova suhih zidov je bila daleč najpomembnejša vrsta neproduktivnih naložb, ki je bila opredeljena v programu razvoja podeželja (97 % skupne javne podpore v Apuliji, 89 % na Portugalskem). Vendar nacionalni organi niso opredelili izhodiščnega stanja v zvezi s skupno količino suhih zidov na območjih, na katerih se ta vrsta podpore za neproduktivne naložbe uporablja, količine suhih zidov, ki so bili na začetku programskega obdobja opredeljeni kot suhi zidovi, potrebni vzdrževanja, niti ciljnih količin suhih zidov, ki jih je treba doseči ob koncu programskega obdobja. To bi dalo jasnejšo sliko o pomenu in uspešnosti virov, dodeljenih za to vrsto neproduktivnih naložb.

28

Drugič, skupni kazalniki iz okvira CMEF merijo vhodne in izhodne podatke, kot so znesek javnih odhodkov, število gospodarstev, ki prejemajo podporo, in skupni obseg naložb, vendar so še posebej neprimerni za ocenjevanje učinka naložbenih ukrepov, kot je podpora za neproduktivne naložbe. Podobno je v skupnem kazalniku rezultatov, pridobljenem za podporo za neproduktivne naložbe, upoštevana površina zemljišč (izražena v številu hektarjev) v okviru sheme uspešnega upravljanja zemljišč, zato za izražanje povezave ali prispevka naložbenega ukrepa nima pomena.

29

Čeprav skupni kazalniki rezultatov niso ustrezni, kar je bilo izrecno potrjeno v programih razvoja podeželja Portugalske (celina) in Združenega kraljestva (Anglija), revidirane države članice niso opredelile dodatnih kazalnikov, ki bi obravnavali te pomembne informacije glede podpore za neproduktivne naložbe.

30

Drugi vir, ki lahko zagotovi ustrezne informacije o rezultatih, je vrednotenje. Za razliko od rednih pregledov, ki se izvajajo v okviru spremljanja, je vrednotenje redno zbiranje in analiza dokazov, vključno z informacijami, pridobljenimi za spremljanje. V času revizije so bila na voljo le vmesna vrednotenja, izvedena okoli sredine obdobja. Pregled teh poročil o vrednotenju je pokazal, da ta niso zagotovila ustreznih informacij o rezultatih, doseženih s podporo za neproduktivne naložbe. To je bilo predvsem posledica zamud pri izvajanju in hkrati pomanjkanja ustreznih podatkov o spremljanju. Dejansko sta bila v pregledu posameznih poročil o vmesnih vrednotenjih, ki ga je opravila Komisija, navedena slaba razpoložljivost in nepopolnost podatkov o spremljanju. V okviru 5 so opisani primeri zelo omejenih informacij o smotrnosti poslovanja pri podpori za neproduktivne naložbe.

Okvir 5

Primeri omemb podpore za neproduktivne naložbe v poročilih o vmesnem vrednotenju

V primeru Portugalske (celina) v poročilih o vmesnem vrednotenju ni bilo omemb neproduktivnih naložb zaradi zamud pri izvajanju ukrepa.

V Italiji (Apulija) so bile v okviru vmesnih vrednotenj pridobljene informacije o izidu podpore za neproduktivne naložbe in njeni povezavi z okoljskimi koristmi. Vendar pa v času vmesnega vrednotenja niso bili izplačani nobenih odhodki, kar bi lahko pomenilo, da so bile v poročilih ponovno navedene zastavljene okoljske koristi, ki so bile navedene že v programu razvoja podeželja in poročilu o predhodnem vrednotenju.

Na Danskem je bilo v poročilu o vmesnem vrednotenju navedeno, da je bila opredelitev operativnih ciljev v nacionalnih ukrepih za izvajanje podpore za neproduktivne naložbe pomanjkljiva.

V Združenem kraljestvu (Anglija) je poročilo o vmesnem vrednotenju vključevalo posebno priporočilo v zvezi s potrebo po opredelitvi novih kazalnikov, ki bi omogočali oceno uspešnosti in ustreznosti podpore za neproduktivne naložbe.

31

Zaradi zgoraj opisanih težav nacionalni organi niso mogli priti do smiselnih zaključkov o uspehu ali uspešnosti podpore za neproduktivne naložbe pri prispevanju k dosegi drugih okoljskih ukrepov ali ciljev. Zaradi tega bi lahko na primer države članice, ki so omejile podporo za neproduktivne naložbe na upravičence do drugih ukrepov za razvoj podeželja, kot so kmetijsko-okoljska plačila, povezale oceno obeh ukrepov skladno z iluzorno utemeljitvijo, da smotrnost poslovanja slednjih v določeni smeri pomeni, da je smotrnost poslovanja neproduktivnih naložb enaka, kljub pomanjkanju objektivnih podatkov o izidih podpore za neproduktivne naložbe (glej okvir 6).

Okvir 6

Primer povezane ocene

V Združenem kraljestvu (Anglija) so nacionalni organi navedli, da so pri ocenjevanju smotrnosti poslovanja pri podpori za neproduktivne naložbe obravnavali smotrnost poslovanja pri obeh ukrepih (ukrepu 214 – „kmetijsko-okoljska plačila“ in ukrepu 216 – „neproduktivne naložbe“) skupaj. Vendar je bil prikaz, kako je pomoč za neproduktivne naložbe prispevala k dolgoročnejšim koristim kmetijsko-okoljskih zavez, zaradi pomanjkanja posebnih ciljev in kazalnikov za neproduktivne naložbe okrnjen.

… Sodišče pa je kljub temu ugotovilo, da je 71 % revidiranih neproduktivnih naložb prispevalo k doseganju ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč

32

Kot je navedeno v odstavku 13, je Sodišče preučilo vzorec 28 projektov neproduktivnih naložb. Za oceno, ali so ti projekti uspešno prispevali k trajnostni rabi kmetijskih zemljišč, je Sodišče ocenilo naslednje:

–ali so bili projekti upravičeni do podpore iz EKSRP,

–ali so obravnavali okoljsko potrebo, ki jo je zadevna država članica navedla v svojem programu razvoja podeželja, in ali uresničujejo cilje, povezane s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč,

–ali so bile ustrezne naložbe izvedene po načrtih in ali so bile v času revizijskega obiska trajnostne. V Prilogi II so za vsak projekt posebej prikazani rezultati te ocene skupaj z analizo razumnosti njihovih stroškov, ki je pojasnjena v naslednjem oddelku.

33

V zvezi z upravičenostjo je Sodišče ugotovilo, da štirje projekti že ob predložitvi vlog niso bili upravičeni do pomoči (glej okvir 3). Poleg tega je Sodišče odkrilo tri projekte, ki so bili neupravičeni zaradi težav, ki so se pojavile med njihovim izvajanjem (glej odstavek 44). Ker teh sedem projektov (25 %) ne bi smelo prejeti podpore iz EKSRP, Sodišče meni, da ne prispevajo k uresničevanju ciljev ukrepa.

34

Sodišče je odkrilo dokaze, ki kažejo, da je 20 od preostalih 21 projektov obravnavalo opredeljene kmetijsko-okoljske potrebe. Najpogosteje zajeti potrebi sta bili varstvo krajine in biotske raznovrstnosti. Poleg tega so bili projekti izvedeni v skladu z načrti in so v času revizijskih obiskov delovali trajnostno. Na splošno je Sodišče ugotovilo, da je 20 od 28 preučenih projektov (71 %) prispevalo k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč.

V revidiranih državah članicah so bili stroški neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo, pogosto nerazumno visoki ali nezadostno utemeljeni

35

Da bi neproduktivne naložbe zagotovile stroškovno učinkovit prispevek k trajnostni rabi kmetijskih zemljišč, morajo obravnavati zadevne okoljske potrebe, vendar ob razumnih stroških. Glede na to, da je delež stroškov naložbe, ki se financira iz javnih sredstev, višji (do 100 %) kot za druge naložbene ukrepe v okviru EKSRP, imajo upravičenci do pomoči za neproduktivne naložbe morda manj spodbud za omejitev svojih stroškov. Zato bi morale države članice nameniti posebno pozornost zagotavljanju, da povrnejo samo tiste naložbene stroške, ki so razumni in ustrezno utemeljeni.

36

Kot je navedeno v odstavku 3, je dodelitev javne podpore neproduktivnim naložbam utemeljena s tem, da se upravičencem zagotovi finančna spodbuda za izvedbo naložb, ki ne ustvarjajo bistvenega donosa, temveč imajo pozitiven vpliv na okolje. Tako lahko stopnja podpore znaša do 100 % upravičenih odhodkov za neproduktivne naložbe. Ker lahko skoraj vse vrste naložb potencialno prinašajo neposredne ali posredne gospodarske koristi, je v veljavnih predpisih navedeno, da neproduktivne naložbe ne bi smele zagotavljati bistvenega gospodarskega donosa za upravičenca. Vendar pa Komisija ni pripravila navodil o tem, kaj je bistven gospodarski donos niti kako naj ga države članice ocenijo.

37

Sodišče meni, da bi morale države članice pri določanju, koliko javne podpore naj bi neproduktivne naložbe prejele, zaradi spoštovanja načela gospodarnosti upoštevati tudi profitne ali donosne značilnosti⁸ operacij, ki prejmejo podporo za neproduktivne naložbe. Zlasti bi bilo treba to stopnjo pomoči določiti glede na pomembnost profitnih vidikov ali kmetijskih koristi, ki se od neproduktivne naložbe pričakujejo, gibati pa bi se morala v razponu od stopenj financiranja, ki so predvidene za običajne produktivne naložbe, kar je običajno 40 %, do najvišje možne stopnje, dovoljene za neproduktivne naložbe, tj. 100 %.

38

Sodišče je preučilo stopnje javne podpore, ki jih štiri obiskane države članice uporabljajo za neproduktivne naložbe, in ocenilo, ali so bile v vzorcu 28 projektov neproduktivnih naložb te stopnje prilagojene zaradi upoštevanja kakršnih koli produktivnih značilnosti. Poleg tega je za te neproduktivne naložbe ocenilo tudi razumnost stroškov. Na splošno je ugotovilo, da je večina neproduktivnih naložb dejansko imela nekatere produktivne značilnosti, vendar države članice teh niso upoštevale za znižanje visokih stopenj javnih sredstev, ki so se uporabljale. Poleg tega je Sodišče v vseh državah članicah ugotovilo sistematične težave pri zagotavljanju razumnosti stroškov.

Neproduktivne naložbe prejemajo visoke stopnje javnega financiranja, čeprav včasih vključujejo profitne elemente

39

Vse revidirane države članice so določile posebne stopnje podpore za neproduktivne naložbe. Portugalska (celina) in Italija (Apulija) sta stopnjo podpore določili v višini 100 % upravičenih odhodkov, Danska in Združeno kraljestvo (Anglija) pa sta določila posebne stopnje glede na vrsto neproduktivne naložbe. Te lahko znašajo od 50 % v primeru neproduktivnih naložb z nekaterimi profitnimi značilnostmi do 100 %, kadar naložba nima profitnih značilnosti. Primeri prilagoditve vključujejo projekte za postavitev ograj, sofinancirane v višini 50 % v Združenem kraljestvu (Anglija), projekte za obnovo živih mej, financirane v višini 60 %, na Danskem in v Združenem kraljestvu ter projekte, financirane v višini 100 %, kot so projekti, ki vključujejo ponovno vzpostavitev resavja na zemljišču (Združeno kraljestvo), in državni nakupi zemljišč za vzpostavitev mokrišč (Danska).

40

Sodišče meni, da je program razvoja podeželja, ki ga je pripravilo Združeno kraljestvo (Anglija), edini tak program, pri katerem so se pri določanju stopnje podpore za posamezne neproduktivne naložbe upoštevali vidiki, kot so pričakovane okoljske in kmetijske koristi ali nedelovanje trga.

41

Vendar pa je Sodišče v vseh obiskanih državah članicah odkrilo neproduktivne naložbe, katerih profitne značilnosti se niso upoštevale pri določanju stopenj dodeljene podpore, ki so bile dejansko najvišje možne. Sodišče meni, da to ogroža načelo gospodarnosti, ker privede do previsokih izplačil za nekatere vrste blaga, ki bi ga bilo mogoče dobiti po nižji ceni glede na delež koristi, ki jih imajo pri tem upravičenec in/ali pridruženi subjekti.

–Na Portugalskem (celina) obnova suhih zidov, ki se uporabljajo kot opora pri terasastem kmetovanju v dolini reke Doura, pomeni največji delež neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo (89 % vseh odhodkov za ukrep). Stopnja podpore je znašala 100 % upravičenih odhodkov z zgornjo mejo v višini 70 000 EUR na gospodarstvo. Sodišče meni, da ta vrsta neproduktivnih naložb vključuje produktivni element, saj imajo zidovi strukturno vlogo v sistemu terasastega kmetovanja, ki se uporablja na območju, kjer so bile naložbe izvedene, zato krajinski element za zadevne sisteme kmetovanja ni edino gonilo. Zelo visoka stopnja podpore na Portugalskem (celina) je v nasprotju s stopnjo za projekte suhih zidov v Združenem kraljestvu (Anglija), ki znaša 60 %.

Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da je bila pri enem od šestih obiskanih projektov neproduktivnih naložb podpora, namenjena ohranjanju tradicionalnih kmetijskih struktur, na koncu dodeljena za netradicionalno strukturo, ki se je uporabljala za operacije kmetovanja.

–V Italiji (Apulija) je obnova suhih zidov, ki razmejujejo kmetijske parcele, pomenila največji delež (97 % vseh odhodkov za ukrep) neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo v Italiji (Apulija). Stopnja podpore je znašala 100 % upravičenih odhodkov, ki v prvem obdobju oddaje vlog niso bili omejeni. V poznejših obdobjih se je uporabljala zgornja meja v višini 100 000 EUR. Sodišče meni, da ta vrsta neproduktivnih naložb vključuje produktivni element, ker se suhi zidovi uporabljajo kot meje, ki rejnim živalim preprečujejo zapustitev določenih območij za pašo, ali varujejo nasade pred škodo, ki bi jo lahko povzročile rejne živali s sosednjih parcel ali divjad. Zelo visoka stopnja podpore v Italiji (Apulija) je v nasprotju s stanjem v Združenem kraljestvu (Anglija), kjer so bili projekti suhih zidov sofinancirani v višini 60 %.

–V Združenem kraljestvu (Anglija) je Sodišče kljub obstoju metodologije, ki omogoča upoštevanje stopnje gospodarskega vpliva neproduktivnih naložb, ki prejmejo podporo, pri določanju stopnje pomoči, ugotovilo, da so štirje od desetih projektov, ki so bili obiskani na kraju samem in bili financirani v višini 100 %, vključevali bistvene gospodarske koristi za upravičence in/ali pridružene subjekte. V dveh primerih, ki vključujejo obnovo degradiranih šotišč⁹, so upravičenci vodili projekte v partnerstvu, ki je vključevalo dve vodnogospodarski podjetji. Projekta se nahajata v prispevnem območju dveh vodnih zbiralnikov, ki ju upravljata ti podjetji. V njunem gospodarskem interesu je bilo, da se zmanjšajo stroški za čiščenje vode, kar je posledica izvajanja teh neproduktivnih naložb. Projekta spadata v obseg podpore za neproduktivne naložbe, zato je treba pri določitvi stopnje podpore upoštevati gospodarski interes vodnogospodarskih podjetij.

V drugem primeru je upravičenec porabil podporo za nakup opreme, ki se uporablja predvsem za njegovo gospodarsko dejavnost, ki jo opravlja kot lastnik gozda. Četrti primer se nanaša na obnovo zgodovinsko pomembnih stavb na posestvu, kjer upravičenec nudi prenočišča z zajtrkom. Projekta sta izkoristila stopnjo podpore, ki je bila znatno višja od tiste, ki bi jo imela kot produktivni naložbi v okviru drugih ukrepov za razvoj podeželja, predvidenih za podobne vrste projektov.

–Na Danskem je Sodišče kljub temu, da so nacionalni organi zahtevali, da mora stopnja podpore za neproduktivne naložbe, povezane s komercialno operacijo, znašati pod 75 %, ugotovilo, da sta bila dva od šestih obiskanih projektov projekta v zvezi s pašo, ki sta bila povezana s komercialnimi operacijami, vendar sta vseeno prejela podporo v standardni višini 75 %. Projekta sta med drugim vključevala ograjevanje in oblikovanje/razširitev območij za pašo živine, ki je bila pred tem v stajah, zaradi česar se je povečalo število rejene živine ali pa so se nekatera dodatna območja za pašo dajala v najem.

Revidirane države članice so financirale naložbe s previsokimi stroški ali stroški, ki niso bili dovolj utemeljeni

42

Sodišče je pregledalo postopke, vzpostavljene v revidiranih državah članicah za zagotovitev razumnosti stroškov neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo. Revizorji so ugotovili slabosti v vseh državah članicah, ki so jih obiskali.

43

Na Portugalskem so nacionalni organi za suhe zidove, ki se uporabljajo kot opora pri terasastem kmetovanju v dolini reke Doura (89 % skupne podpore za neproduktivne naložbe), določili najvišje možne upravičene stroške na enoto, ki pa so bili previsoki glede na neodvisne referenčne vrednosti¹⁰ ali podobne vrste neproduktivnih naložb v drugih državah članicah (glej okvir 7).

44

Poleg tega je Sodišče na Portugalskem ugotovilo, da pogoj za upravičenost za neproduktivne naložbe, ki zahtevajo javna dela, v skladu s katerim mora imeti izvajalec dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ni bil upoštevan pri treh od šestih projektov, obiskanih na kraju samem. Na podlagi nadaljnje preučitve je bil pri 12 od 20 dodatnih spisov upravičencev, ki so bili preučeni, ugotovljen enak problem z upravičenostjo. Omejeno nadaljnje ukrepanje, ki so ga opravili nacionalni organi, je pokazalo, da so bili izvajalci, s katerimi je sodelovalo pet od teh upravičencev, vključeni v skupno 79 podobnih primerov.

Okvir 7

Primeri nerazumno visokih stroškov – Portugalska (celina)

Nacionalni organi so določili najvišje možne upravičene stroške na enoto v višini 250 EUR na kubični meter za gradnjo suhih zidov, ki se uporabljajo kot opora pri terasastem kmetovanju. Glede na podatke, ki so jih predložili nacionalni organi, so povprečni stroški, izplačani upravičencem, znašali 198 EUR na kubični meter. Neodvisne strokovne referenčne vrednosti, kot so referenčni stroški nacionalnega združenja gradbenih podjetij, kažejo, da bi morali stroški na enoto za podobne vrste gradbenih dejavnosti znašati 75 EUR na kubični meter.

V primeru suhih zidov, ki se uporabljajo izključno kot meje in so druga vrsta neproduktivnih naložb, je opredeljene najvišje možne upravičene stroške na enoto v višini 150 EUR na kubični meter mogoče primerjati s podobnimi neproduktivnimi naložbami v Italiji (Apulija), kjer so najvišji možni upravičeni stroški na enoto v prvem razpisu znašali 74 EUR na kubični meter, v drugem pa 61 EUR na kubični meter. V Združenem kraljestvu (Anglija) so najvišji možni upravičeni stroški na enoto znašali 75 EUR na dolžinski meter.

45

Na Danskem vzpostavljeni postopki za pregledovanje plačanih stroškov niso zahtevali preverjanja vseh dokazil. Dejansko se je štelo, da zadostuje izjava revizorja upravičenca v zvezi z izpolnjevanjem okoljskih in pravnih pravil, vključno z razpisnim postopkom. Podobno danski organi do konca leta 2013 niso preverjali, ali so upravičenci predložene račune pred vložitvijo zahtevka za povračilo dejansko tudi plačali. Sodišče je ugotovilo tudi, da nacionalni organi niso pregledovali, ali so upravičenci v zahtevke za povračilo vključili tudi odbitni DDV, ki ni upravičen. Zaradi tega je bil pri eni od šestih neproduktivnih naložb, ki jih je Sodišče preučilo na Danskem, odbitni DDV, ki je znašal 20 % skupnih naložbenih stroškov, naknadno povrnjen. Konec leta 2013 je bil uveden nov postopek za pregledovanje stroškov, vendar Sodišče ni našlo dokazov, kot je naročilnica ali uradno sporočilo zaposlenim, ki bi dokazovali izvajanje novega postopka.

46

V Združenem kraljestvu (Anglija) je Sodišče, kadar je bilo to primerno, pregledalo razpisno dokumentacijo in sporazume o zagotavljanju storitev med upravičenci in tretjimi stranmi za vodenje 10 naložbenih projektov. Sodišče je ugotovilo primere dejansko nastalih stroškov, ki so bili višji od stroškov drugih možnosti, ki so bile predlagane. V drugih primerih pri analizi ponudb ni bila opravljena primerjava z referenčnimi vrednostmi, s katero bi se ublažilo tveganje oddaje naročila ponudniku s previsoko ceno (glej okvir 8). Poleg tega nacionalni organi niso opravili fizičnih obiskov, kar pomeni pomanjkljivost pri zagotavljanju resničnosti in stroškovne učinkovitosti neproduktivnih naložb, ki so prejele podporo, zlasti zato, ker so bile stopnje podpore visoke in ker ni bilo odvračilnega dejavnika, kot je bistvena finančna udeležba upravičencev.

Okvir 8

Primeri nerazumno visokih stroškov – Združeno kraljestvo (Anglija)

Pri treh od desetih projektov, obiskanih na kraju samem, je razpisna dokumentacija pokazala, da so bili stroški neproduktivne naložbe višji, kot bi bilo potrebno, glede na to, da so bile na voljo druge možnosti, ki so bile cenejše. Tovrstni primeri vključujejo uporabo storitev zračnega transporta, odvoz lesa ter pripravljalna zemeljska dela in obnovo zgodovinskega objekta, pri katerih so izbrane ponudbe presegale stroške konkurentov za 65 %, 139 % oziroma 31 %.

Pri treh drugih projektih, obiskanih na kraju samem, so imele izbrane ponudbe najnižje stroške. Toda ker ni bilo sistema referenčnih vrednosti za ocenjevanje razumnosti stroškov ponudb, tveganje v zvezi z razumnostjo stroškov ni bilo zmanjšano, na primer pri primerih, ko so bile vse ponudbe za neproduktivne naložbe precenjene.

47

V Italiji (Apulija) je revizija pokazala, da so bili stroški za neproduktivne naložbe, ki se nanašajo na suhe zidove, sistematično enaki najvišjim možnim upravičenim stroškom na enoto. Čeprav je Sodišče ugotovilo le to, da so bili najvišji možni upravičeni stroški na enoto določeni visoko, je očitno, da izvajanje projektov za neproduktivne naložbe v različnih pogojih, ki so odvisni od njihove lokacije (gorato ali ravninsko območje), dostopnosti ali stanja zemljišč, zahteva razlikovanje vsaj pri nekaterih stroških naložb (glej okvir 9).

48

Poleg tega računi, ki so jih predložili upravičenci štirih od šestih projektov neproduktivnih naložb, obiskanih v Italiji (Apulija), ne zagotavljajo dovolj informacij za potrditev količine obnovljenih suhih zidov in lokacije opravljenih del. To pomeni, da nacionalni organi niso mogli zagotoviti razumnosti stroškov ali resničnosti operacij, ki so prejele podporo.

Okvir 9

Primeri nerazumno visokih stroškov v Italiji (Apulija)

Pogoji za dodelitev podpore za suhe zidove so upravičencem dovoljevali, da stroške dela delno utemeljijo s svojim lastnim delom na kmetiji. Preostale stroške del, ki so jih morali opraviti zunanji izvajalci, in odhodke je bilo treba utemeljiti z računi. Poleg sistematičnega usklajevanja stroškov za neproduktivne naložbe z najvišjimi možnimi upravičenimi stroški prav tako ni bilo zahtevano, da se za izbiro zunanjih izvajalcev uporabijo razpisni postopki.

Na ugotovitev, da so bili najvišji možni upravičeni stroški na enoto za suhe zidove določeni visoko, je kazalo dejstvo, da so bili najvišji možni upravičeni stroški na enoto v razpisu iz leta 2011 za 23 % nižji kot v razpisu iz leta 2009. Kljub temu zmanjšanju je povpraševanje po podpori za neproduktivne naložbe presegalo razpoložljivo financiranje.

Pomanjkanje konkurenčnih ponudb skupaj s sistematičnim usklajevanjem stroškov z visoko določenimi najvišjimi možnimi upravičenimi stroški na enoto pomeni tveganje za stroškovno učinkovitost podpore.

Pri večini neproduktivnih naložb, ki jih je revidiralo Sodišče, so bile ugotovljene težave v zvezi z razumnostjo stroškov

49

Priloga II vsebuje podrobne informacije o 28 projektih, ki so bili obiskani na kraju samem, ter posamezne ocene o tem, ali so projekti vključevali produktivne elemente in ali so bili njihovi stroški razumni. Vključuje tudi splošno oceno njihove stroškovne učinkovitosti, ki jo je pripravilo Sodišče.

50

Kot je navedeno v odstavku 34, je 71 % revidiranih projektov uspešno prispevalo k doseganju ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč. Vendar je Sodišče pri 75 % teh projektov ugotovilo, da so bili njihovi stroški nerazumni. Skupna analiza uspešnosti in razumnosti stroškov kaže, da je skupaj le 5 od 28 revidiranih neproduktivnih naložb (tj. 18 %) stroškovno učinkovito prispevalo k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev. Težave, povezane z razumnostjo stroškov naložb, niso nujno omejene le na vzorec projektov, saj ugotovljeni primeri izhajajo iz slabosti v kontrolnih sistemih držav članic, opisanih v odstavkih 41 do 48.

Slabosti, ki so vplivale na stroškovno učinkovitost pomoči za neproduktivne naložbe v obdobju 2007–2013, na začetku obdobja 2014–2020 še niso bile odpravljene

51

Od začetka veljavnosti novega večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020 morajo države članice ali regije, ki želijo prejeti sredstva iz EKSRP, svoje nove programe razvoja podeželja predložiti Komisiji v odobritev. To je za Komisijo in države članice edinstvena priložnost za odpravo slabosti pri načrtovanju, upravljanju, spremljanju in vrednotenju podpore za neproduktivne naložbe iz prejšnjega obdobja. To je še toliko pomembnejše v primeru, če bodo revidirane države članice ohranile ali razširile obseg naložb, upravičenih¹¹ do podpore.

52

Sodišče je ocenilo obseg, v katerem so Komisija in obiskane države članice odkrile in odpravile slabosti, poudarjene v prejšnjih dveh oddelkih tega poročila, da bi se izboljšala stroškovna učinkovitost neproduktivnih naložb v novem programskem obdobju. Ta ocena je temeljila na informacijah iz štirih revidiranih programov razvoja podeželja¹², izvedbenih pravilih, smernicah ter upravljavskih in kontrolnih postopkih, ki so bili na voljo v času revizije. Poleg tega je Sodišče pregledalo komunikacijo med Komisijo in zadevnimi štirimi državami članicami, ki je sledila pregledu osnutkov programov razvoja podeželja, ki ga je opravila Komisija. Dokazi, ki jih je pridobilo Sodišče, na splošno kažejo, da popravljalni ukrepi za odpravo večine slabosti, ki jih je odkrilo Sodišče (glej odstavke 60 do 71), še niso bili sprejeti.

53

Eden od razlogov za omejen napredek, ugotovljen do zdaj, je to, da Komisija in države članice niso storile dovolj, da bi pravočasno ugotovile morebitne slabosti. Zlasti nacionalni organi niso dovolj analizirali vzrokov nepravilnosti, ugotovljenih med njihovimi pregledi, s katerimi bi izboljšali upravljanje sheme.

54

Pregledi na kraju samem, ki jih opravljajo nacionalni organi¹³, so pokazali, da so nepravilnosti precej pogoste. Na Portugalskem (celina) so bile v 50 % projektov, ki so jih preučili nacionalni organi, odkrite nepravilnosti ali pa je bila končna uporaba neproduktivnih naložb izredno produktivna (donosna). V Italiji (Apulija) so bile pri 27 % neproduktivnih naložb, ki so jih preučili nacionalni organi, odkrite nepravilnosti, v Združenem kraljestvu (Anglija) pa so bila v približno 10 % primerov kršena pravila o podpori za neproduktivne naložbe. Sodišče podatkov o kontrolah, ki so jih opravili danski organi, ni pridobilo¹⁴.

55

Vendar pa nacionalni organi nobene od zadevnih držav razen Danske niso ugotovljenih nepravilnosti uporabili v zadostni meri. Dejansko so jih uporabili za zmanjšanje zneskov, ki naj bi se plačali vpletenim upravičencem, niso pa analizirali vzrokov nepravilnosti, da bi opredelili vidike upravljanja sheme, ki jih je treba izboljšati.

56

Komisija je odgovorna za nadzor pravilnega izvajanja shem neproduktivnih naložb v državah članicah. Glede tega so revizijski obiski ključni za ugotavljanje slabosti, ki vplivajo na izvajanje upravljavskih postopkov (npr. izbira projektov, pregled razumnosti stroškov, pridobivanje zanesljivih podatkov o spremljanju itd.), ki jih ni mogoče odkriti z dokumentacijskimi pregledi. Vendar je Sodišče ugotovilo, da je Komisija svoje revizije opravila prepozno, da bi s tem državam članicam pomagala odkriti in odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti v obdobju izvajanja 2007–2013. Poleg tega v času, ko je Komisija pregledovala in odobravala programe razvoja podeželja za obdobje 2014–2020, rezultati teh revizij v nobeni od revidiranih držav članic razen Italije (Apulija)¹⁵ niso bili na voljo. To pomeni, da Komisija ni mogla uporabiti končnih rezultatov teh revizij tako, da bi zahtevala, da države članice v svojih novih programih razvoja podeželja upoštevajo potrebne popravljalne ukrepe, preden se ti programi odobrijo. Ko Komisija odobri program razvoja podeželja in so sredstva EU dana na voljo državi članici, Komisija težje zagotovi, da države članice pravočasno sprejmejo potrebne popravljalne ukrepe¹⁶.

57

V tabeli 2 je prikazano, da pri treh od štirih revidiranih držav članic rezultati revizij niso bili na voljo pred odobritvijo novih programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

Tabela 2

Čas revizij neproduktivnih naložb, ki jih je opravila Komisija, v primerjavi s časom odobritve programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020

Država članica | Datum revizije Komisije | Status revizije | Datum odobritve načrta razvoja podeželja 2014–2020
Portugalska (celina) | februar 2014 | poteka | december 2014
Združeno kraljestvo (Anglija) | junij 2014 | poteka | februar 2015
Danska | oktober 2014 | poteka | december 2014

58

Tudi spremljanje in vrednotenje bi morala Komisiji in državam članicam omogočiti, da ugotovijo težave, se učijo na izkušnjah ter to uporabijo pri pripravi in pregledovanju osnutkov programov razvoja podeželja. Vendar so bile, kot je navedeno v odstavkih 25 do 31, s spremljanjem pridobljene samo informacije o nastalih odhodkih, številu upravičencev in skupni višini naložb. Vmesna vrednotenja niso zagotovila relevantnih informacij o izvajanju in smotrnosti poslovanja. To je pomenilo dodatno breme za pravočasno odkritje in odpravo slabosti, ki vplivajo na stroškovno učinkovitost podpore na neproduktivne naložbe.

59

V naslednjih odstavkih je predstavljena analiza Sodišča o obsegu, v katerem so Komisija in obiskane države članice odpravile slabosti, opisane v prejšnjih dveh oddelkih tega poročila.

Dopolnjevanje za spodbujanje sinergij na operativni ravni ni bilo vedno doseženo

60

Sodišče je ugotovilo, da dve od štirih revidiranih držav članic (Danska in Italija – Apulija) podpore za neproduktivne naložbe nista izvajali v dopolnjevanju z drugimi shemami podpore (glej odstavek 20). Za obdobje 2014–2020 namerava Danska, tako kot Združeno kraljestvo in Portugalska, izvajati neproduktivne naložbe v sinergiji z drugimi ukrepi in/ali okoljskimi shemami za razvoj podeželja. Nova uredba EKSRP določa možnost izvajanja integriranih projektov, ki se nanašajo na naložbe v opredmetena osnovna sredstva, pri čemer isti upravičenec enkrat zaprosi za pomoč za izvajanje dejavnosti v okviru vsaj dveh različnih ukrepov ali podukrepov. Samo v danskem programu razvoja podeželja je izrecno navedena možnost dodelitve podpore za integrirane projekte, ki združujejo tri vrste neproduktivnih naložb (vzpostavitev mokrišč, ekstenzifikacija v nižavju in obnovitev naravnih pogojev vodostaja na območjih Natura 2000) z novim ukrepom 10 „kmetijsko-okoljska-podnebna plačila“. Najnovejši osnutek programa razvoja podeželja za Italijo (Apulija) ne predvideva izvajanja neproduktivnih naložb v sinergiji z drugimi ukrepi EKSRP ali drugimi okoljskimi shemami.

61

Sodišče ugotavlja, da je na Portugalskem (celina) podpora za vzdrževanje suhih zidov, predvidena v okviru novega ukrepa 10 „kmetijsko-okoljska-podnebna plačila“, v bistvu enaka kot v prejšnjem programskem obdobju v okviru ukrepa 214 „kmetijsko-okoljska plačila“. Sodišče ni našlo dokazov, da so nacionalni organi obravnavali problem prekrivanja podpore za vzdrževanje in za obnovo suhih zidov (glej odstavek 22).

Pomanjkanje ustreznih kazalnikov in podatkov o smotrnosti poslovanja, ki bi zagotavljali več kot le podatke o vložkih in izložkih

62

Sodišče je ugotovilo, da ni bilo kazalnikov spremljanja za merjenje rezultatov podpore za neproduktivne naložbe v programskem obdobju 2007–2013. To je omejilo informacije o smotrnosti poslovanja na število gospodarstev, ki so prejela pomoč, in porabljene zneske, ker kazalniki rezultatov niso ustrezali naložbenemu ukrepu (glej odstavke 26 do 29). Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da nobena od obiskanih držav članic ni dopolnila niza skupnih kazalnikov s kazalniki rezultatov, značilnimi za njihov program razvoja podeželja. Komisija je pregledala okvir smotrnosti poslovanja, ki so ga predlagale revidirane države članice v svojih osnutkih programov razvoja podeželja. Ta pregled je zajemal izpolnjevanje zahtev sistema za spremljanje in vrednotenje¹⁷ za obdobje 2014–2020 v državah članicah. V okviru pregleda je bilo predvsem preučeno, ali so programi razvoja podeželja vključevali kazalnike razmer, rezultatov in izložkov ter ali so predstavljali uresničljive cilje in mejnike glede na predlagano dodelitev proračunskih sredstev.

63

Vendar novi sklop skupnih kazalnikov vključuje kazalnike rezultatov samo na ravni prednostnih področij, h katerim prispeva več ukrepov. To pomeni, da tako kot v prejšnjem obdobju ni skupnih kazalnikov za merjenje rezultatov, doseženih v okviru posameznih ukrepov ali podukrepov. Ker se proračunska sredstva dodeljujejo na ravni ukrepa/podukrepa, Sodišče meni, da je merjenje smotrnosti poslovanja pri posameznih ukrepih/podukrepih pomembno za ugotavljanje vzroka težav in uspešno usmerjanje popravljalnih ukrepov. To bo težko, ko se bodo rezultati ocenjevali le na ravni prednostnih področij. Če na primer cilji za neko prednostno področje niso doseženi, bo težko ugotoviti, kateri ukrepi ali podukrepi so v zaostanku ali kateri največ prispevajo k doseganju opredeljenih ciljev. Okvir 10 prikazuje okvir za spremljanje, ki se uporablja za podukrep 4.4 „neproduktivne naložbe“. Iz njega je razvidno, da za neproduktivne naložbe ne bodo pripravljene nobene informacije o smotrnosti poslovanja v zvezi z rezultati.

64

Novi programi razvoja podeželja za obdobje 2014–2020, ki so jih pripravile revidirane države članice, ne predvidevajo nobenih dodatnih kazalnikov v zvezi s podporo za neproduktivne naložbe.

Okvir 10

Okvir za spremljanje, ki se uporablja za ukrep 4.4 „neproduktivne naložbe“

Neproduktivne naložbe bi lahko prispevale k vsaj trem prednostnim področjem, povezanim s prednostno nalogo obnova, ohranjanje in izboljševanje ekosistemov na področju razvoja podeželja. Ta področja so:

ο4(a) biotska raznovrstnost, vključno z območji Natura 2000, in območja z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami ter kmetovanje visoke naravne vrednosti in stanje krajin v Evropi;

ο4(b) upravljanje vod, vključno z ravnanjem z gnojili in pesticidi, ter

ο4(c) preprečevanje erozije tal in upravljanje tal.

Razen neproduktivnih naložb lahko k prednostnim področjem prispevajo tudi naslednji ukrepi: ukrep 1 – prenos znanja in informacije, ukrep 2 – storitve svetovanja, ukrep 10 – kmetijsko-okoljska-podnebna plačila, ukrep 11 – ekološko kmetovanje, ukrep 12 – plačila v okviru območij Natura 2000 in na podlagi okvirne direktive o vodah ter ukrep 13 – plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami.

Vendar pa se skupni kazalniki rezultatov uporabljajo samo na ravni prednostnih področij:

οkazalniki rezultatov za prednostno področje 4(a): R6 – delež gozdov ali drugih gozdnih površin, za katere so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za podpiranje biotske raznovrstnosti, in R7 – delež kmetijskih zemljišč, za katera so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za podpiranje biotske raznovrstnosti in/ali krajin,

οkazalniki rezultatov za prednostno področje 4(b): R8 – delež kmetijskih zemljišč, za katera so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za izboljšanje upravljanja voda, in R9 – delež gozdnih zemljišč, za katera so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za izboljšanje upravljanja voda,

οkazalniki rezultatov za prednostno področje 4(c): R10 – delež kmetijskih zemljišč, za katera so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za izboljšanje upravljanja tal in/ali preprečevanje erozije tal, in R11 – delež gozdnih zemljišč, za katera so bile sklenjene pogodbe o upravljanju za izboljšanje upravljanja tal in/ali preprečevanje erozije tal.

Skupni kazalniki, značilni za neproduktivne naložbe, so kazalniki izložkov, ki merijo število projektov, ki prejmejo podporo, saj se skupni odhodki in skupni javni odhodki uporabljajo na ravni ukrepa (vključno s podukrepi 4.1 do 4.4).

Informacije o smotrnosti poslovanja pri neproduktivnih naložbah bodo zato zelo omejene.

Slabosti izbirnih postopkov

65

Sodišče je odkrilo slabosti, ki vplivajo na preglednost pri izbiri projektnih vlog za neproduktivne naložbe in preverjanje, ali kandidati izpolnjujejo ključna izbirna merila (glej odstavek 24). Komisija ima malo možnosti za odpravo teh težav v postopku odobritve programov razvoja podeželja, saj se podrobni izbirni postopki določijo v nacionalnih pravilih, ki urejajo izvajanje sheme, običajno po odobritvi programov razvoja podeželja. Vendar pa je Komisija od držav članic zahtevala, da v svojih programih razvoja podeželja upoštevajo zavezo, da bodo uporabljale ustrezna izbirna merila in minimalne pragove za izbiro projektnih vlog. Te prakse je Sodišče večkrat priporočilo v prejšnjih posebnih poročilih. V vsakem primeru lahko Komisija s svojimi revizijami nadzoruje pravilno izvajanje izbirnih postopkov držav članic.

66

Od revidiranih držav članic je samo Združeno kraljestvo (Anglija) v svojem programu razvoja podeželja navedlo načela, ki urejajo izbiro projektov. Predložene informacije kažejo, da bodo vprašanja iz okvira 3 verjetno obravnavana, na primer jasna opredelitev meril za vključitev in izključitev, ločevanje nalog in uporaba sistema točkovanja z minimalnim pragom, nad katerim se bodo vloge prednostno razvrščale. Druge revidirane države članice so navedle, da bodo izbirna merila opredeljena v poznejši fazi, vendar v času revizije še niso bila pripravljena.

Stopnje pomoči niso prilagojene na podlagi profitnih značilnosti naložb

67

Sodišče je v vseh obiskanih državah članicah odkrilo neproduktivne naložbe, katerih profitne značilnosti niso bile upoštevane za zmanjšanje visokih stopenj pomoči, ki so bile dodeljene (glej odstavke 35 do 41). V novi uredbi EKSRP je določeno, da najvišja možna stopnja pomoči za neproduktivne naložbe znaša 100 %. Komisija je v svojem pregledu osnutkov programov razvoja podeželja preverila, ali so stopnje pomoči, ki so jih predlagale države članice, skladne z najvišjimi možnimi stopnjami pomoči, določenimi v uredbi. Vendar pa Sodišče ni našlo dokazov, da je Komisija od držav članic zahtevala znižanje stopenj pomoči za neproduktivne naložbe na podlagi profitnih elementov projektov.

68

Novi programi razvoja podeželja vseh revidiranih držav članic razen Danske kažejo na več različnih stopenj pomoči za neproduktivne naložbe, kar povečuje možnost, da nacionalni organi prilagodijo pomoč glede na profitne značilnosti naložb. Na splošno je to omejeno izboljšanje, saj bo samo Združeno kraljestvo (Anglija) uporabljalo dobro prakso opredelitve posebne stopnje pomoči za posamezno vrsto neproduktivnih naložb na podlagi njenih profitnih značilnosti. Združeno kraljestvo (Anglija) vodi celovit seznam kapitalskih naložb z navedbo stopnje podpore, ki se giblje med 10 % in 100 %, odvisno od neprofitnih značilnosti kapitalske naložbe. Vendar je treba opozoriti, da je Sodišče odkrilo probleme pri pravilni uporabi tega postopka prilagoditve v obdobju 2007–2013.

Nerazumski ali nezadostno utemeljeni stroški

69

Poleg splošnih navedb v zvezi z namenom držav članic, da bodo uporabljale referenčne stroške za primerjavo različnih ponudb, je Sodišče odkrilo primere konkretnih izboljšav postopkov za preverjanje razumnosti stroškov v dveh državah članicah (Združeno kraljestvo – Anglija in Portugalska – celina).

70

V Združenem kraljestvu (Anglija) bodo morali upravičenci predložiti jasno opredelitev dejavnosti, ki so predmet javnega naročila, povabilo k oddaji ponudb, najmanj tri pisne ponudbe, oceno vseh ponudb ter utemeljitev izbire prednostnega izvajalca z navedbo vnaprej določenih in napisanih meril za stroškovno učinkovitost. Na Portugalskem (celina) bodo referenčni stroški potrjeni z uporabo neodvisnih strokovnih referenčnih vrednosti. Danska je tudi navedla, da namerava uporabiti referenčne stroške za različne faze vzpostavitve projektov mokrišč. Ker pa ti stroški v času revizije niso bili opredeljeni, Sodišče ni moglo oceniti ustreznosti referenčnih meril, na podlagi katerih bodo ti referenčni stroški opredeljeni.

Druga težava v zvezi z upravičenostjo

71

Sodišče je ugotovilo, da se na Danskem študije izvedljivosti (glej okvir 3) za upravičene neproduktivne naložbe za vse vrste intervencij načrtujejo na nacionalni ravni. Nova uredba EKSRP izrecno določa, da se študije izvedljivosti štejejo kot upravičeni odhodki tudi takrat, ko na podlagi njihovih rezultatov niso nastali nobeni naložbeni odhodki¹⁸. Sodišče kljub temu meni, da samodejna odobritev podpore za neproduktivne naložbe za študije izvedljivosti spodkopava načelo gospodarnosti, zlasti glede na izkušnje v prejšnjem obdobju, v katerem številne pozitivne študije izvedljivosti niso privedle do naložb. Poleg tega Sodišče meni, da razširjena uporaba študij izvedljivosti lahko pomeni tveganje, da bodo drugi splošni stroški, kot so stroški svetovanja ali strokovnega svetovanja, označeni kot študije izvedljivosti, s čimer bi se obšla zahteva za upravičenost, na podlagi katere so lahko takšni splošni stroški upravičeni le, če so povezani z dejanskimi odhodki za naložbe.

7Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 368, 23.12.2006, str. 15).

8Produktivne ali profitne značilnosti naložbe so tiste, ki privedejo do povečanja vrednosti ali dobičkonosnosti kmetijskega gospodarstva ali k temu prispevajo. Lahko so v obliki gospodarskih ali kmetijskih koristi, kot so strukturna vloga naložbe v sistemih kmetovanja na gospodarstvu, zmanjšanje stroškov operacij, povezanih z naložbo, ali povečanje izložkov gospodarstva.

9Šotišča so mokrišča z debelo namočeno organsko plastjo (šota), sestavljeno iz odmrlega in razpadajočega rastlinskega materiala. Šotišča zajemajo barja, visoka barja, šotna barja, gozdnata barja s šoto in permafrostno tundro.

10Referenčne vrednosti, pridobljene iz javne podatkovne zbirke nacionalnega združenja gradbenih podjetij (AICCOPN).

11V Združenem kraljestvu (Anglija) bo podpora za neproduktivne naložbe ohranila svojo povezanost z novim ukrepom 10 „kmetijsko-okoljska-podnebna plačila“, ki nadomešča prejšnji ukrep 214 „kmetijsko-okoljska plačila“. Enako bo tudi na Portugalskem (celina). Na Danskem se bo podpora za neproduktivne naložbe še naprej uporabljala pod podobnimi pogoji kot v prejšnjem programskem obdobju, v Italiji (Apulija) pa bo področje uporabe podpore razširjeno in bo vključevalo javne organe kot potencialne upravičence in nove vrste neproduktivnih naložb, kot so nestanovanjske kamnite strukture ali tradicionalne potke (Tratturi).

12Za Dansko, Portugalsko (celina) in Združeno kraljestvo (Anglija) odobreni programi razvoja podeželja, za Italijo (Apulija) zadnji osnutek, ki je bil na voljo.

13Člen 25 Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL L 25, 28.1.2011, str. 8).

14Dodatni podatki v zvezi z vrstami napak in finančno pomembnostjo nepravilnosti niso bili na voljo. Izjema pri tem je bila Italija (Apulija), kjer je bil najpogostejši vzrok za nepravilnosti izračun kubičnih metrov obnovljenih zidov.

15V primeru Italije službe Komisije niso revidirale izvajanja neproduktivnih naložb v Apuliji. Namesto tega je revizija, ki jo je opravila Komisija, zajemala podporo za neproduktivne naložbe na Siciliji. Junija 2015 Komisija še ni odobrila programa razvoja podeželja za Apulijo.

16Maja 2015 je Komisija še vedno obravnavala rezultate svojih revizij v zvezi z Združenim kraljestvom (Anglija), Portugalsko (celina) in Italijo (Sicilija) za obdobje 2007–2013, kot del postopka odločanja, ki lahko privede do uvedbe finančnih popravkov za zadevne države članice.

17Skupni sistem spremljanja in vrednotenja je opisan v členu 67 Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL L 347, 20.12.2013, str. 487) ter nadalje razvit v Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 808/2014.

18Člen 45(a) Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta.

Sklepi in priporočila

72

Države članice lahko v okviru politike EU za razvoj podeželja iz proračuna EU dodelijo nepovratna sredstva za kritje stroškov neproduktivnih naložb. Neproduktivne naložbe so naložbe, ki ne ustvarjajo bistvenega gospodarskega donosa za izvajalce, temveč prispevajo k trajnostni rabi kmetijskih zemljišč. Neproduktivne naložbe imajo zlasti dopolnilno vlogo pri doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev ali zavez, ki se lahko sprejmejo v okviru drugih okoljskih shem, ali pri krepitvi okoljske vrednosti zaščitenih območij. Zaradi njihovega neproduktivnega značaja države članice za neproduktivne naložbe uporabljajo stopnje javne pomoči, ki so višje od stopenj, dodeljenih za produktivne naložbe, in pogosto dosežejo 100 % skupnih naložbenih stroškov.

73

Z revizijo se je skušalo odgovoriti na vprašanje „Ali so neproduktivne naložbe stroškovno učinkovito prispevale k trajnostni rabi kmetijskih zemljišč?“ Sodišče na splošno ugotavlja, da je podpora za neproduktivne naložbe prispevala k doseganju ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč, vendar na način, ki ni bil stroškovno učinkovit.

74

Sodišče je ugotovilo, da so države članice podporo za neproduktivne naložbe usmerjale v vrste naložb s potencialom za uspešno obravnavanje njihovih kmetijsko-okoljskih potreb. To je potrdil vzorec projektov, ki jih je obiskalo Sodišče, saj jih je 71 % obravnavalo kmetijsko-okoljske potrebe in cilje, ki so jih opredelile države članice, zlasti varstvo krajine in biotske raznovrstnosti. Vendar pa dopolnilna vloga neproduktivnih naložb, tj. pripomoči k doseganju posebnih ciljev drugih kmetijsko-okoljskih shem, ni bila vedno uresničena. Neproduktivne naložbe pogosto niso bile izvedene v sinergiji z drugimi shemami, pomoč pa je bila dodeljena upravičencem, ki niso sprejeli nobenih dodatnih kmetijsko-okoljskih zavez ali izkoriščali drugih okoljskih programov podpore. Po mnenju Sodišča je to zmanjšalo potencialni vpliv neproduktivnih naložb na okolje (odstavki 19 do 23 in 32 do 34).

Priporočilo 1 –
Dopolnjevanje in sinergije z drugimi shemami podpore

(a)Da se spodbudi močnejši učinek sinergije za doseganje kmetijskookoljskih ciljev, bi bilo treba kar najbolj okrepiti dopolnilno vlogo neproduktivnih naložb. V ta namen bi morala Komisija države članice spodbujati, naj neproduktivne naložbe izvaja v večji sinergiji z drugimi ukrepi in/ali okoljskimi shemami za razvoj podeželja. Natančneje, Komisija bi morala od leta 2017 naprej spremljati izvajanje neproduktivnih naložb v zadevnih državah članicah v okviru njihovih letnih poročil o izvajanju, ki bi morala zajemati tudi število in delež projektov neproduktivnih naložb, ki so bili izvedeni v sinergiji z drugimi ukrepi za razvoj podeželja ali okoljskimi shemami podpore, vključno z integriranimi projekti.

(b)Države članice bi morale v svoje načrte vrednotenja vključiti oceno obsega, v katerem se neproduktivne naložbe izvajajo v sinergiji z drugimi ukrepi za razvoj podeželja ali okoljskimi shemami.

75

Splošno uspešnost podpore so zmanjševale slabosti izbirnih postopkov držav članic. Zaradi teh slabosti so države članice financirale naložbe, ki niso bile upravičene do financiranja EU in kot take niso prispevale k doseganju ciljev sheme podpore, ali izbirale projektne vloge, ne da bi ustrezno preverile, ali te izpolnjujejo ključna izbirna merila. Poleg tega so nekatere države članice uporabljale izbirne postopke, ki niso bili povsem pregledni (odstavek 24).

Priporočilo 2 –
Izbira projektnih vlog za neproduktivne naložbe

(a)Države članice bi morale zagotoviti preglednost in uspešno izvajanje izbirnih postopkov. Zlasti bi morale javno objaviti vsa merila, ki se uporabljajo za izbiro in prednostno razvrščanje neproduktivnih naložb, ter uspešno preverjati izpolnjevanje teh meril. Poleg tega bi morale zagotoviti ustrezno ločevanje nalog med organizacijami in osebami, ki sodelujejo pri prenosu in izbiri vlog.

(b)Za novo programsko obdobje bi morala Komisija državam članicam zagotoviti navodila v zvezi z izbirnimi merili, pri tem pa ustrezno upoštevati njihovo preglednost, ter pregledati, ali države članice uporabljajo ustrezne postopke za izbiro projektov.

76

Revizija je pokazala, da niti Komisija niti države članice niso imele ustreznih informacij o neposrednih rezultatih podpore za neproduktivne naložbe. Osnovnih podatkov o smotrnosti poslovanja, kot je povečanje števila tradicionalnih struktur ali obnovljenih krajinskih značilnosti ali obseg, v katerem so neproduktivne naložbe prispevale k varstvu biotske raznovrstnosti, ni bilo. Za to bi lahko obstajalo več razlogov. Prvič, države članice v fazi načrtovanja programov niso opredelile temeljnih kazalnikov, na podlagi katerih bi se lahko dobro dodelili viri in pozneje tudi primerjal doseženi napredek. Drugič, skupni kazalniki spremljanja, ki se uporabljajo za združevanje podatkov o smotrnosti poslovanja na ravni držav članic in EU, so merili le vhodne in izhodne podatke, kot so porabljena sredstva, število gospodarstev, ki prejemajo podporo, in skupni obseg naložbe.

77

Ker ni bilo specifičnih kazalnikov rezultatov, so nekatere države članice oceno neproduktivnih naložb povezale z oceno drugih okoljskih shem na podlagi iluzorne utemeljitve, da smotrnost poslovanja slednjih v določeni smeri pomeni, da je smotrnost poslovanja neproduktivnih naložb enaka, kljub pomanjkanju objektivnih podatkov o izidih podpore za neproduktivne naložbe (glej odstavke 25 do 31).

Priporočilo 3 –
Spremljanje in vrednotenje

(a)Komisija bi morala zagotoviti, da se prispevek neproduktivnih naložb k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev EU spremlja ali vsaj posebej ocenjuje v okviru vrednotenja programskega obdobja 2014–2020. V ta namen bi morala Komisija državam članicam, v katerih je podpora za neproduktivne naložbe bistvena, svetovati, da za vrste neproduktivnih naložb, ki se najpogosteje financirajo, opredelijo posebne kazalnike rezultatov.

(b)Države članice bi morale o teh kazalnikih poročati v svojih letnih poročilih o izvajanju, in sicer od junija 2016 naprej. Te države članice bi morale v svoje načrte vrednotenja vključiti oceno rezultatov neproduktivnih naložb.

78

Večina projektov, ki jih je obiskalo Sodišče, je sicer pozitivno prispevala k obravnavanju kmetijsko-okoljskih potreb in ciljev držav članic, vendar je za stroškovno učinkovitost tega prispevka bistveno, da so stroški neproduktivnih naložb, ki prejmejo podporo, razumni in utemeljeni. To še toliko bolj velja v primeru visokih stopenj javnega financiranja (do 100 %), pri katerih imajo morda upravičenci manj spodbud za omejitev teh stroškov. Vendar je Sodišče pri 75 % teh projektov našlo jasne dokaze, da so bili njihovi stroški nerazumni. Posledično se je izkazalo, da je bilo samo pet od 28 (18 %) revidiranih projektov stroškovno učinkovitih.

79

Opažene slabosti v zvezi z razumnostjo stroškov neproduktivnih naložb niso omejene na vzorec projektov, saj konkretni primeri, ki so bili odkriti, izhajajo iz slabosti upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic. Pri tem je šlo zlasti za primere, ko so države članice povrnile stroške naložb na podlagi stroškov na enoto, ki so bili veliko višji od dejanskih tržnih stroškov, ali ko niso ustrezno preverjale resničnosti prijavljenih stroškov ali ko so sprejele najdražjo ponudbo za izvedbo naložbe, ne da bi od upravičencev zahtevale utemeljitev ali ne da bi predlagane stroške primerjale z referenčnimi vrednostmi.

80

Poleg tega je bilo pri reviziji v vseh revidiranih državah članicah odkritih več primerov, pri katerih so neproduktivne naložbe z očitnimi profitnimi značilnostmi prejemale najvišje možne stopnje pomoči, določene za to vrsto naložb, kar pomeni, da so bile v večini primerov v celoti financirane z javnimi sredstvi. Po mnenju Sodišča je zaradi tega, ker države članice niso zmanjšale teh visokih stopenj pomoči, da bi upoštevale vidike profitnosti, prišlo do preplačil s tem povezanih naložbenih stroškov. Če bi se koristi, ki so jih naložbe zagotavljale upravičencem, dejansko odštele, bi bili ti stroški v resnici nižji od dodeljene pomoči (glej odstavke 35 do 50).

Priporočilo 4 –
Intenzivnost stopenj pomoči in razumnost stroškov

(a)Države članice bi morale čim prej opredeliti ustrezna merila za določitev profitnih značilnosti neproduktivnih naložb, ki prejemajo najvišje možne stopnje pomoči. Pri teh merilih bi bilo treba upoštevati na primer gospodarsko korist, kmetijsko korist, stopnjo finančne pomoči, potrebne za spodbujanje k izvedbi neproduktivnih naložb, in osnovno stopnjo podpore, ki se uporablja za produktivne naložbe v istem geografskem območju. Na podlagi te ocene bi morale države članice prilagoditi intenzivnost pomoči.

(b)Komisija bi morala zagotoviti tudi nadaljnja navodila za določitev teh meril, njihovo izvajanje pa spodbujati v okviru odbora za spremljanje.

(c)Države članice bi morale brez odlašanja izvesti postopke za zagotovitev, da stroški neproduktivnih naložb, ki prejmejo podporo, ne presegajo stroškov podobnih vrst blaga, storitev ali del, ki jih ponuja trg. Natančneje, države članice bi morale določiti ustrezne referenčne vrednosti in/ali referenčne stroške, na podlagi katerih bi se stroški neproduktivnih naložb sistematično preverjali kot del njihovih administrativnih pregledov. Ti pregledi morajo vključevati preverjanje dokazil, da so prijavljeni stroški pri upravičencih dejansko tudi nastali.

(d)Komisija bi se morala pri odobritvi programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 opirati na informacije držav članic v zvezi z možnostjo nadziranja in preverjanja ukrepov, kar bi zagotovilo, da države članice določijo in izvajajo ustrezne postopke v zvezi z razumnostjo stroškov.

(e)Komisija bi morala v okviru svojega večletnega revizijskega načrta preveriti, ali države članice uspešno izvajajo predvidene kontrole za zagotavljanje razumnosti stroškov.

81

Podpora EKSRP za neproduktivne naložbe se bo v programskem obdobju 2014–2020 še naprej izvajala, vendar pa Komisija in države članice še niso odpravile večine slabosti, ki jih je odkrilo Sodišče. Glavni razlog za to je, da niso storile dovolj za pravočasno odkritje slabosti, da bi se lahko pred začetkom novega obdobja sprejeli potrebni popravljalni ukrepi. Po eni strani države članice niso analizirale vzrokov za nepravilnosti, ugotovljenih v okviru svojih lastnih kontrol za izboljšanje upravljanja sheme, po drugi strani pa je Komisija opravila revizijo prepozno, da bi državam članicam pomagala ugotoviti in odpraviti pomanjkljivosti pri upravljanju v obdobju izvajanja 2007–2013 (glej odstavke 51 do 71).

Priporočilo 5 –
Ugotavljanje slabosti pri upravljanju

(a)Države članice bi morale pred prvimi kontrolami na kraju samem za obdobje 2014–2020 opredeliti način za pravočasno uskladitev in analizo vzrokov napak, odkritih med temi kontrolami. Rezultati te analize bi morali, kadar je to primerno, sprožiti izboljšave upravljavskih in kontrolnih sistemov sheme za neproduktivne naložbe. Države članice bi morale o teh izboljšavah poročati v svojih letnih poročilih o izvajanju, in sicer od junija 2016 naprej.

(b)Komisija bi morala pri načrtovanju prihodnjih revizij ustrezno upoštevati obseg slabosti, ki jih je Sodišče ugotovilo na področju odhodkov, tudi če je njihov finančni pomen omejen.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Augustyn KUBIK, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 11. novembra 2015.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Glavne značilnosti podpore za neproduktivne naložbe v kmetijstvu v okviru ukrepov EKSRP

Programsko obdobje 2007–2013
Programsko obdobje 2014–2020

Naslov/
dejavnosti
ukrep 216 – podpora za neproduktivne naložbe Naložbe, ki ne vodijo do bistvenega povečanja vrednosti ali dobičkonosnosti kmetijskega gospodarstva.
ukrep 4.4 – podpora za neproduktivne naložbe, povezane z doseganjem kmetijsko-okoljskih-podnebnih ciljev Naložbe, ki ne vodijo do bistvenega povečanja vrednosti ali dobičkonosnosti kmetijskega gospodarstva.

Utemeljitev
Podpora je potrebna za neproduktivne naložbe, če so te nujne za doseganje:

–obvez, sprejetih v okviru kmetijsko-okoljskih shem,

–drugih kmetijsko-okoljskih ciljev,

–povečanje javne uporabne vrednosti območij Natura 2000 ali drugih območij visoke naravne vrednosti na kmetijah.

Podpora je potrebna za neproduktivne naložbe, povezane z doseganjem kmetijsko-okoljskih-podnebnih ciljev, vključno s:

–statusom ohranjenosti biotske raznovrstnosti vrst in habitatov,

–povečanjem javne uporabne vrednosti območij Natura 2000 ali drugih sistemov visoke naravne vrednosti v državah članicah.

Upravičenci

–kmetje in/ali upravljavci zemljišč

–kmetje in/ali upravljavci zemljišč

Vrste operacij

–sprememba rabe zemljišča

–obnova mokrišča

–sprememba kmetijskega zemljišča v močvirje

–vzpostavitev/upravljanje biotopov/habitatov

–upravljanje trajnic visoke vrednosti

–glavna dela v okviru kmetijsko-okoljsko-podnebnih zavez

–ograjevanje in druga dela, potrebna za lažje upravljanje ohranjanja

–obnova mokrišč in barij

–obnova krajine in značilnosti

–suhi zidovi

Priloga II

Povzetek neproduktivnih naložb, obiskanih na kraju samem

Država članica | Opis | Odobreno iz EKSRP (v EUR) | Dopolnjevanje¹ | Neproduktivna naložba² | Stopnja podpore (v %) | Okoljski cilj³ | Upravičenost⁴ | Razumnost stroškov⁵ | Splošna stroškovna učinkovitost⁶
sinergija | splošno | predlagan | obravnavan
DK⁷ | nasadi | 107 786 |  | D | delno | 60 | izboljšanje krajine in biotopa | D | D | N | N
DK | paša | 29 132 |  | D | delno | 75 | izboljšanje krajine in biotopa | D | delno | N | N
DK | mokrišče | 2 089 870 |  | D | D | 100 | varstvo/izboljšanje vodnega okolja | N | delno | N | N
DK | predhodna študija mokrišča | 48 523 |  | D | N | 100 | varstvo/izboljšanje vodnega okolja | N | N | N | N
DK | žive meje | 6 926 |  | D | delno | 60 | izboljšanje krajine in biotopa | D | D | N | N
DK | paša | 43 529 |  | D | delno | 75 | izboljšanje krajine in biotopa | D | D | N | N
IT | suhi zidovi | 251 245 |  | D | delno | 100 | krajina | N | N | N | N
IT | suhi zidovi | 975 328 |  | D | delno | 100 | krajina | D | D | N | N
IT | suhi zidovi | 208 760 |  | D | delno | 100 | krajina | D | D | N | N
IT | suhi zidovi | 200 397 |  | D | delno | 100 | krajina | D | delno | N | N
IT | mokrišča | 35 759 |  | D | N | 100 | biotska raznovrstnost, krajina | N | N | N | N
IT | mokrišča | 492 196 |  | D | D | 100 | biotska raznovrstnost, krajina | N | N | D | N
UK⁸ | viseči most | 407 408⁹ | D |  | D | 99 | krajina | D | delno | N | N
UK | dostop – mokrišča | 264 576 | D |  | D | 99 | javni dostop in ohranjanje prosto živečega rastlinstva in živalstva | D | D | D | D
UK | travinje (kulm) | 294 845 | D |  | delno | 95 | biotska raznovrstnost, ohranjanje prosto živečega rastlinstva in živalstva | N | N | N | N
UK | suhi zid, sajenje dreves | 166 883 | D |  | delno | 65 | biotska raznovrstnost, krajina | D | D | D | D
UK | nižinska visoka barja | 1 027 307 | D |  | D | 100 | biotska raznovrstnost, ohranjanje prosto živečega rastlinstva in živalstva | D | delno | N | N
UK | šotišče | 1 710 408 | D |  | delno | 100 | biološka raznovrstnost in varstvo virov | D | D | N | N
UK | šotišče | 1 153 002 | D |  | D | 100 | biološka raznovrstnost in varstvo virov | D | D | D | D
UK | suhi zid | 159 183 | D |  | delno | 68 | krajina | D | D | D | D
UK | šotišče | 622 402 | D |  | delno | 89 | biološka raznovrstnost in varstvo virov | D | D | D | D
UK | zgodovinske stavbe | 284 775 | D |  | N | 93 | krajina | N | N | N | N
PT | tradicionalne strukture | 21 721 | D |  | N | 100 | krajina | N | N | N | N
PT | suhi zidovi | 59 500 | D |  | delno | 100 | krajina | D | D | N | N
PT | suhi zidovi | 59 500 | D |  | delno | 100 | krajina | D | delno | N | N
PT | suhi zidovi | 59 500 | D |  | delno | 100 | krajina | D | delno | N | N
PT | suhi zidovi | 59 479 | D |  | delno | 100 | krajina | D | delno | N | N
PT | tradicionalne strukture | 25 876 | D |  | D | 100 | krajina | D | delno | N | N

1Dopolnjevanje: za neproduktivne naložbe se je štelo, da so izvedene v sinergiji, če so sredstva za neproduktivne naložbe dopolnjevala plačila iz drugih ukrepov EKSRP in/ali drugih okoljskih shem. Splošno dopolnjevanje se nanaša na projekte, ki niso bili izvedeni v sinergiji z drugimi shemami, ampak so imeli iste splošne cilje kot te sheme.

2Ocena pomena profitnih elementov projektov neproduktivnih naložb: če ni bilo ugotovljeno, da je naložba zagotovila in/ali vsebovala bistvene profitne elemente, se je štela kot neproduktivna. Če so se ugotovljeni profitni elementi šteli kot nepomembni, vendar je Sodišče zaradi zelo visokih stopenj pomoči, ki so bile odobrene, menilo, da bi bilo treba te elemente upoštevati za zmanjšanje stopenj pomoči, se je naložba štela kot delno produktivna. Naložbe, ki so očitno vplivale na glavno trgovinsko ali produktivno dejavnost upravičenca, so se štele kot naložbe z „bistvenim“ profitnim elementom.

3Ocena tega, ali je projekt neproduktivne naložbe prispeval k doseganju predlaganih okoljskih ciljev (D/N). V primeru neproduktivnih naložb, ki so bile ocenjene kot neupravičene, Sodišče meni, da zadevni projekt neproduktivne naložbe ni prispeval k uresničevanju ciljev ukrepa.

4Ocena upravičenosti projektov neproduktivnih naložb na podlagi njihove narave in stroškov (D/N/delno). „Delno“ pomeni, da obstajajo neupravičeni stroški, ki ne vplivajo na celoten projekt neproduktivne naložbe.

5Ocena razumnosti stroškov projektov neproduktivnih naložb (D/N). Pri oceni se upošteva obstoj ustreznih razpisnih postopkov in/ali uporaba razumnih referenčnih stroškov, pa tudi, ali so bile pri visoki intenzivnosti pomoči upoštevane profitne značilnosti projekta.

6Stroškovna učinkovitost (D/N): neproduktivne naložbe se štejejo kot stroškovno učinkovite, če izpolnjujejo naslednja merila: (i) so uspešne, kar pomeni, da so upravičene, da obravnavajo kmetijsko-okoljsko potrebo in/ali prispevajo k doseganju kmetijsko-okoljskih ciljev, ki so jih države članice opredlile v svojih programih razvoja podeželja, ter (ii) ni dokazov, da bi se ista naložba lahko izvedla z nižjimi stroški (tj. naložbeni stroški so razumni). Če bi se uspešne naložbe lahko izvedle z nižjimi stroški, potem je njihova stroškovna učinkovitost zmanjšana, saj bi se lahko isti cilji in/ali rezultati dosegli z nižjimi stroški.

7Zneski, ki se nanašajo na danske projekte in so bili izraženi v DKK, so bili pretvorjeni v evre z uporabo menjalniškega tečaja 0,13 EUR/DKK.

8Zneski, ki se nanašajo na projekte Združenega kraljestva in so bili izraženi v GBP, so bili pretvorjeni v evre z uporabo menjalniškega tečaja 1,18 EUR/GBP.

9Posamezni prispevki iz EKSRP za projekte, financirane v Združenem kraljestvu, iz pregledane dokumentacije o nepovratnih sredstvih niso bili razvidni. Sodišče je zato za projekte iz ukrepa 216 v Združenem kraljestvu v obdobju od leta 2007 do maja 2015 uporabilo povprečno stopnjo sofinanciranja iz EKSRP, ki je znašala 74 %. Ta stopnja se je uporabljala za izračun zneskov iz EKSRP za te projekte.

Priloga III

Povzetek potreb, ciljev in vrst neproduktivnih naložb po državah članicah

Država članica
Opredeljene potrebe in cilji
Opis vrste neproduktivnih naložb

Združeno kraljestvo (Anglija)

–ohranjanje prosto živečega rastlinstva in živalstva

–varstvo naravnih virov

–prilagoditev načinov kmetovanja

–ohranjanje kakovosti in značilnosti krajine

–spodbujanje javnega dostopa in razumevanja

–tradicionalne meje

–ograjevanje v povezavi z deli v okviru ohranjanja

–postavke, povezane s sajenjem dreves in upravljanjem

–obnova barij in mokrišč

–nadzor grmičevja in praproti

–vrnitev resavja in z vrstami bogatega travinja na zemljišče

–obnova krajine in značilnosti

–strukture za posebne vrste

–spremembe poti in prehodov za dostop na kmetijo

Portugalska (celina)

–ohranjanje kakovosti in značilnosti krajine

–ohranjanje ekološke strukture sistemov kmetovanja za ohranitev območij visoke naravne vrednosti

–ohranjanje posebnih habitatov

–suhi zidovi

–tradicionalne strukture

–varstvo obrežnih pasov

–ograjevanje (za zaščito pred prosto živečimi živalmi)

–tradicionalne meje

–strukture za gospodarjenje z vodo

Danska

–ohranjanje prosto živečega rastlinstva in živalstva

–varstvo naravnih virov

–prilagoditev načinov kmetovanja

–ohranjanje kakovosti in značilnosti krajine

–spodbujanje javnega dostopa in razumevanja

–ohranjanje krajine in kulturnih elementov

–vzpostavljanje krajine in vegetacije za izboljševanje biotopov

–obnova nasipov

–operacije, ki spodbujajo trajnostno uporabo naravne dediščine podeželja in javni dostop do nje

–vzpostavitev trajnih mokrišč

–periodične in ponavljajoče se poplave kmetijskih zemljišč

–odstranjevanje grmičevja in ograjevanje

–obnova hidroloških pogojev

–vrnitev trajnega travinja na kmetijska zemljišča

Italija (Apulija)

–ohranjanje biotske raznovrstnosti

–varovanje in razširjanje kmetijsko-gozdarskih sistemov visoke naravne vrednosti

–varstvo krajine

–suhi zidovi

–majhna zgrajena mokrišča

–intervencije na mokriščih, kot so stolpi za opazovanje prosto živečih živali in rastlin, sprehajalne poti

–intervencije za zasaditev žive meje

Odgovori Komisije

Povzetek

I

Neproduktivne naložbe ne bi smele ustvarjati bistvenega gospodarskega donosa za tiste, ki jih izvajajo. To pa ne pomeni, da ni mogoče pričakovati in sprejeti nikakršnega gospodarskega donosa. Pri večini naložb vedno obstaja element donosnosti, tudi če je naložba povsem neproduktivne narave, tako se lahko, na primer pri ogradah iz dreves ali grmovja ostanki od obrezovanja ali sečnje uporabijo za biomaso, ki služi kot vir električne energije. Popolnoma neproduktivno naložbo je torej težko ustvarjati.

Organi upravljanja lahko zmanjšajo intenzivnost pomoči, toda če naj se okoljski cilji dosežejo, je treba oceniti posledice takšnega zmanjšanja za izvajanje ukrepa, da se zagotovi uresničitev teh ciljev.

II

Razlika v najvišji stopnji podpore med produktivnimi in neproduktivnimi naložbami je posledica dejstva, da slednje že po definiciji ne bi smele zagotavljati bistvene gospodarske koristi. Brez višje stopnje podpore torej ne bi bilo mogoče uresničiti kmetijsko-okoljsko-podnebnih ciljev.

IV

Člen 24(2)(d) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 določa, da države članice med administrativnimi pregledi ocenijo smiselnost stroškov na podlagi ustreznega ocenjevalnega sistema, kot so referenčni stroški, primerjava ponudb ali ocenjevalni odbor. Ta določba velja tudi za programsko obdobje 2014–2020.

Države članice morajo zagotoviti tudi upravičenost projektov, jih oceniti na podlagi izbirnih meril, določenih v posvetovanju z nadzornim odborom, in jih razvrstiti glede na njihovo kakovost. Komisija je pripravila smernice za upravičenost in izbiro, da bi državam članicam in regijam pomagala pri načrtovanju in izvajanju programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

V

Kadar je raven podpore določena na podlagi običajnih stroškov in običajnih predvidevanj izpada dohodka, morajo države članice zagotoviti, da izračuni vsebujejo samo preverljive elemente, temeljijo na številkah, ki so bile ustrezno strokovno določene ter upoštevajo regionalne oziroma lokalne pogoje, kot je ustrezno.

Kadar stopnja podpore temelji na poenostavljenem obračunavanju stroškov, je treba opraviti temeljito predhodno oceno metode za izračun, ki se bo uporabljala za vse stroške, ki sodijo v izbrano kategorijo.

Te metode morajo zagotoviti, da so nastali in prijavljeni stroški razumni, ter bi morale pomagati pri utemeljitvi plačil, ki so jih predlagale države članice.

VI

Komisija v državah članicah izvaja revizije skladnosti, s katerimi preverja, ali so plačani odhodki skladni s pravili. Ker so te revizije pokazale tudi slabosti glede razumnosti stroškov, so že bili opravljeni znatni finančni popravki, trenutno pa je v teku več postopkov za potrditev skladnosti, ki naj bi privedli do dodatnih finančnih popravkov.

VII

Skupni sistem spremljanja in vrednotenja zagotavlja spremljanje informacij o podprtih ukrepih. Temeljitejša ocena uspešnosti vseh ukrepov glede na cilje programov bo opravljena pri naknadnem vrednotenju. Vendar je treba vzpostaviti ravnotežje pri tem, kar je mogoče storiti s spremljanjem in vrednotenjem, ob upoštevanju nevarnosti čezmerne upravne obremenitve in finančnih omejitev. Zbiranje posebnih kazalnikov rezultatov za neproduktivne naložbe je lahko obremenjujoče.

VIII

Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 okrepila določbe in smernice glede razumnosti stroškov.

Revizijski delovni program se določi na podlagi analize tveganja, njen najpomembnejši element pa je raven odhodkov. Ker je znesek finančnih sredstev za neproduktivne naložbe razmeroma nizek, imajo prednost finančno pomembnejši ukrepi, pri katerih bi imele slabosti upravljavskih in kontrolnih sistemov večje finančne posledice za proračun EU.

IX, prva alinea

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija meni, da je novo programsko obdobje 2014–2020 priložnost za povečanje sinergije med ukrepi za razvoj podeželja in cilji politike. Čeprav ni nujno, da vse neproduktivne naložbe neposredno dopolnjujejo druge ukrepe in sheme za razvoj podeželja, bo Komisija v primeru tovrstnega dopolnjevanja spodbujala zadevne države članice, da v svojih letnih poročilih o izvajanju navedejo število in delež projektov neproduktivnih naložb, ki so bili povezani z izpolnjevanjem kmetijsko-okoljsko-podnebnih zavez.

IX, druga alinea

Ta del priporočila velja za države članice.

IX, tretja alinea

To priporočilo velja za države članice.

IX, četrta alinea

Komisija sprejema to priporočilo.

Izbirna merila določijo države članice po posvetovanju z nadzornim odborom, v katerem Komisija sodeluje kot svetovalka.

Komisija je pripravila smernice za upravičenost in izbiro, da bi državam članicam in regijam pomagala pri načrtovanju in izvajanju programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

Komisija bo v državah članicah še naprej izvajala revizije skladnosti v skladu s svojim revizijskim načrtom, s čimer bo preverjala, ali so plačani odhodki skladni s pravili, vključno z ustreznim postopkom za izbor in ocenjevanje projektov. Ukrepi in plačilne agencije, ki bodo revidirani, se določijo na podlagi analize tveganja, njen najpomembnejši element pa je raven odhodkov.

IX, peta alinea

Komisija sprejema to priporočilo.

Izvajanje ukrepa se bo spremljalo v okviru skupnega sistema spremljanja in vrednotenja za obdobje 2014–2020, z vrednotenjem pa se bo ugotovila uspešnost projekta glede na ustrezne cilje razvoja podeželja.

IX, šesta alinea

To priporočilo velja za države članice.

IX, sedma alinea

To priporočilo velja za države članice.

IX, osma alinea

Komisija sprejema to priporočilo.

Organi upravljanja sicer lahko zmanjšajo intenzivnost pomoči za ukrep, toda če naj se okoljski cilji dosežejo, je treba oceniti posledice takšnega zmanjšanja za izvajanje ukrepa, da se zagotovi uresničitev teh ciljev.

IX, deveta alinea

To priporočilo velja za države članice.

IX, deseta alinea

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija bo v državah članicah še naprej izvajala revizije skladnosti v skladu s svojim večletnim revizijskim načrtom, s čimer bo preverjala, ali so plačani odhodki skladni s pravili, vključno z razumnostjo stroškov. Ukrepi in plačilne agencije, ki bodo revidirani, se določijo na podlagi analize tveganja.

IX, enajsta alineja

To priporočilo velja za države članice.

IX, dvanajsta alineja

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Komisija ustrezno upošteva ugotovitve Sodišča pri načrtovanju svojih revizij.

Vendar se večletni revizijski načrt določi na podlagi analize tveganja, njen najpomembnejši element pa je raven odhodkov. Ker je znesek finančnih sredstev za neproduktivne naložbe razmeroma nizek, imajo prednost finančno pomembnejši ukrepi, pri katerih bi imele pomanjkljivosti upravljavskih in kontrolnih sistemov večje finančne posledice za proračun EU.

Uvod

08

Razlika v najvišji stopnji podpore med produktivnimi in neproduktivnimi naložbami je posledica dejstva, da slednje že po definiciji ne bi smele zagotavljati bistvene gospodarske koristi. Brez višje stopnje podpore torej ne bi bilo mogoče uresničiti kmetijsko-okoljsko-podnebnih ciljev.

Opažanja

19

Namen neproduktivnih naložb je prispevati k splošnim ciljem in prednostnim nalogam razvoja podeželja. V tem smislu neproduktivne naložbe dopolnjujejo druge ukrepe za razvoj podeželja pri uresničevanju kmetijsko-okoljskih (in v programskem obdobju 2014–2020 tudi podnebnih) ciljev. Čeprav je sinergijo med neproduktivnimi naložbami in drugimi ukrepi za razvoj podeželja mogoče doseči s povezovanjem njihovega izvajanja (tj. s povezovanjem projektov neproduktivnih naložb z uresničevanjem specifičnih kmetijsko-okoljskopodnebnih zavez), lahko neproduktivne naložbe tudi kot samostojni ukrep prispevajo k uresničevanju kmetijsko-okoljsko-podnebnih ciljev, programu Natura 2000 in sistemom visoke naravne vrednosti.

21

Glej skupni odgovor na odstavek 19.

22

Komisija meni, da je treba prekrivajoče se zaveze, ki povzročajo dvojno financiranje, načeloma izključiti.

Cilji ukrepov 214 in 216 so različni in natančno določeni v programih razvoja podeželja. Podpora v okviru ukrepa 214 vključuje obvezo vzdrževanja (med drugim) obstoječih suhih zidov, medtem ko lahko neproduktivne naložbe podpirajo obnovo/sanacijo suhih zidov. Vendar pa je jasno razmejevanje v nekaterih primerih težko in lahko privede do povečane upravne obremenitve.

23

Glej skupni odgovor Komisije na odstavek 19.

24

V okviru programskega obdobja 2014–2020 je pri podpori za neproduktivne naložbe obvezna uporaba izbirnih meril.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 19.

Okvir 3(a)

Glede na pričakovani prispevek neproduktivnih naložb k okoljskim ciljem bi izključitev študije izvedljivosti iz upravičenih stroškov lahko resno ogrozila njegovo uresničitev.

Študije izvedljivosti bi morale pomagati pri odločanju, ali naj se naložba izvede ali ne. Študija izvedljivosti lahko pokaže, da naložba ne bo prispevala k doseganju ciljev sheme podpore. Primere, ko je študija izvedljivosti pokazala pozitiven zaključek za naložbo, vendar ta nato ni bila izvedena, je treba analizirati vsakega posebej. Proračunske omejitve so lahko eden od razlogov, da se projekt, ki je predmet študije izvedljivosti, ne izvede.

27

Komisija je državam članicam priporočila, naj opredelijo dodatne kazalnike v skladu s temeljitimi analizami stroškov in koristi. Vendar opredelitev dodatnih temeljnih kazalnikov za vse podukrepe ni vedno mogoča in bi povzročila povečano upravno obremenitev.

Okvir 4

Izčrpni statistični podatki za posamezne okoljske značilnosti, kot so kamniti zidovi, so redko na voljo, njihovo pridobivanje pa bi bilo drago.

28

Skupni okvir spremljanja in vrednotenja je eno izmed orodij, s katerim se lahko oceni vpliv naložb.

Kazalniki rezultatov, kot je število hektarjev uspešno upravljanih zemljišč, so relevantni, saj se uporabljajo kot vhodni podatki pri vrednotenju, s katerim se ocenjuje prispevek zadevne skupine ukrepov.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 27.

30

Vmesno vrednotenje za programsko obdobje 2007–2013 je bilo opravljeno prezgodaj, da bi bili rezultati lahko merljivi. Kar zadeva programsko obdobje 2014–2020, bodo leta 2017 in 2019 vmesno vrednotenje nadomestila poglobljena poročila o izvajanju.

31

Zbiranje posebnih kazalnikov rezultatov za neproduktivne naložbe je lahko obremenjujoče. Temeljitejša ocena uspešnosti vseh ukrepov glede na cilje programov bo opravljena pri naknadnem vrednotenju.

33

Čeprav projekti niso vedno izpolnjevali pogojev za upravičenost, so morda prispevali k uresničitvi ciljev ukrepa.

34

Glej odgovor Komisije na odstavek 33.

36

Glede na svoj značaj neproduktivne naložbe ne zagotavljajo bistvenega gospodarskega donosa, čeprav določenih gospodarskih koristi ni mogoče izključiti. Če gospodarske koristi prevladajo nad okoljskimi, je treba zadevno naložbo financirati v okviru ukrepa 121. Razmejitev med obema ukrepoma se oceni v fazi odobritve programov.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 37 in 38

Čeprav neproduktivne naložbe ne bi smele vsebovati elementov produktivnosti, ima vsaka vrsta naložbe vsaj majhen element „produktivnosti“. Kljub temu bi morale takšne naložbe ostati večinoma neproduktivne, njihove „produktivne“ ali profitne značilnosti pa bi morale biti omejene.

Organi upravljanja lahko zmanjšajo intenzivnost pomoči, toda če naj se okoljski cilji dosežejo, je treba oceniti posledice takšnega zmanjšanja za izvajanje ukrepa, da se zagotovi uresničitev teh ciljev.

Razlika v najvišji stopnji podpore med produktivnimi in neproduktivnimi naložbami je posledica dejstva, da slednje že po definiciji ne bi smele zagotavljati bistvene gospodarske koristi. Brez višje stopnje podpore torej ne bi bilo mogoče uresničiti kmetijsko-okoljsko-podnebnih ciljev.

39

Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 37 in 38.

41

Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 37 in 38.

41, tretja alinea

Kadar okoljske koristi operacije znatno prevladujejo, so lahko agencije za vodo upravičenke do ukrepa samostojno ali skupaj s kmeti, ne glede na morebitne preostale gospodarske prednosti.

42

Komisija v državah članicah izvaja revizije skladnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki skladni s pravili. Ker so te revizije pokazale tudi slabosti glede razumnosti stroškov, so že bili opravljeni znatni finančni popravki, trenutno pa je v teku več postopkov za potrditev skladnosti, ki naj bi privedli do dodatnih finančnih popravkov.

50

Glej odgovor Komisije na odstavek 33.

51

Za programsko obdobje 2014–2020 so bili sprejeti naslednji ukrepi za odpravo slabosti v načrtovanju, upravljanju, spremljanju in ocenjevanju podpore za neproduktivne naložbe:

–izdane so bile posebne smernice za vsak posamezen ukrep in horizontalne smernice za zagotavljanje informacij o pogojih za upravičenost in merilih za izbor ter smernice o naložbah, vključno z neproduktivnimi naložbami;

–skupna predhodna ocena, ki jo opravita organ upravljanja in plačilna agencija, je postala obvezna, da se ugotovijo možnosti za nadziranje in preverjanje vseh ukrepov v okviru programa razvoja podeželja;

–v rezultate usmerjen pristop je bil okrepljen z določitvijo natančnih ciljev programov in s poročanjem, ki temelji na racionaliziranem sistemu skupnega spremljanja in vrednotenja, v celotnem programskem obdobju;

–namen analize prednosti, pomanjkljivosti, priložnosti in nevarnosti v okviru programa razvoja podeželja je vzpostaviti temelje za spremljanje in vrednotenje programa.

52

Popravne ukrepe za odpravo morebitnih slabosti je mogoče izvesti tudi po sprejetju programov, in sicer s spremembo teh programov.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 51.

55

V nekaterih državah članicah se je o možnostih nadziranja in preverjanja neproduktivnih naložb ter povezanih pogodb o vzdrževanju razpravljalo v okviru pogajanj za programsko obdobje 2014–2020.

56

Komisija v državah članicah izvaja revizije skladnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki skladni s pravili. Če se med revizijami ugotovijo slabosti, se opravijo finančni popravki.

Ukrepi in plačilne agencije, ki bodo revidirani, se določijo na podlagi analize tveganja. Upoštevajo se dejavniki tveganja, kot je pomembnost v finančnem smislu, kakovost kontrolnih sistemov, značilnosti plačilne agencije, narava ukrepov (njihova zapletenost) ter vse informacije in ugotovitve drugih organov. Pomembnost v finančnem smislu ima najpomembnejšo vlogo pri ugotavljanju stopnje izpostavljenosti tveganju. To pomeni, da bodo visoki odhodki najverjetneje visoko uvrščeni na seznamu in temeljito revidirani.

Ukrep 216 ni bil predmet revizij skladnosti v prvih letih izvajanja revizij za programsko obdobje 2007–2013, ko je bil poudarek na kmetijsko-okoljskih ukrepih, ki predstavljajo več kot 50 % odhodkov, prijavljenih v okviru osi 2. Ukrep 216 je bil revidiran v obdobju 2014–2015.

57

Čeprav revizija še poteka, to ne pomeni, da država članica ne pozna predhodnih rezultatov. Portugalski je bil dopis z ugotovitvami poslan aprila 2014, dvostransko srečanje med državo članico in Komisijo pa je bilo organizirano septembra 2014. Angliji je bil dopis z ugotovitvami poslan julija 2014, dvostransko srečanje pa je bilo organizirano decembra 2014.

58

Nadzorni odbori, ki vključujejo upravljavce na področju razvoja podeželja, širše deležnike na področju razvoja podeželja in službe Komisije v svetovalni vlogi, so bolje zasnovani za obravnavanje težav in pridobljenega znanja.

Glavni razlog, da v času vmesnega vrednotenja ni dovolj informacij o uspešnosti, je časovni okvir. Prvič, za uvedbo in začetek izvajanja operacij je namreč potreben določen minimalen čas, drugič pa postanejo pri vseh operacijah, zlasti pri tistih na okoljskem področju, rezultati merljivi šele po določenem obdobju.

60

Glej odgovor na odstavek 19.

61

Glej odgovor na odstavek 22.

62

Glej skupni odgovor na odstavka 27 in 28.

63

Učinki ukrepov ali podukrepov bodo ocenjeni glede na cilje programov, h katerim prispevajo. Cilji so opredeljeni na ravni prednostnih območij, za katere so predhodno določeni podrobni cilji. Uspešnost programov glede na te podrobne cilje se redno spremlja. Ta pristop izraža usmerjenost politike v rezultate in omogoča boljše reševanje skupnih učinkov ukrepov glede na ustrezne cilje.

Države članice lahko določijo dodatne kazalnike za posamezne programe glede na nabor ključnih ukrepov. Vendar se tega ne bi smelo sistematično zahtevati za vse ukrepe in podukrepe, da ostanejo stroški spremljanja/vrednotenja razumni in da se prepreči čezmerna upravna obremenitev.

V primeru nezadostne uspešnosti programov glede na njihove podrobne cilje lahko organi upravljanja nadalje obravnavajo posamezne ukrepe/podukrepe, da ugotovijo vzroke težav in učinkovito usmerijo popravne ukrepe.

Izvajalci naknadnega vrednotenja podrobneje preučijo uspešnost posameznih ukrepov/podukrepov.

Poleg tega so kazalniki, opredeljeni v zakonodaji ali s strani držav članic, samo izhodiščna točka za vrednotenje. Izvajalci vrednotenja lahko zberejo dodatne informacije, npr. prek študij primerov.

Okvir 10

Spremljanje v obdobju 2014–2020 bo zajemalo tudi skupne odhodke za podukrepe, vključno z neproduktivnimi naložbami (4.4). Kazalniki so en element sistema spremljanja in vrednotenja.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 63.

65

Komisija je v programskem obdobju 2007–2013 večkrat opozorila države članice na obvezo, da vzpostavijo pristna merila za izbor, ki zagotavljajo razvrščanje projektov, kadar iz proračunskih sredstev ni mogoče financirati vseh upravičenih projektnih vlog. Da bi pomagala državam članicam preprečevati slabosti pri uporabi izbirnih meril in ob upoštevanju prejšnjih priporočil Evropskega računskega sodišča, je Komisija za programsko obdobje 2014–2020 izdala smernice za upravičenost in izbiro.

Komisija lahko z revizijami preveri uporabo izbirnih meril. Pri revizijah naložbenih ukrepov se izvajanje izbirnih meril preverja sistematično. Komisija je za številne države članice uvedla finančne popravke zaradi ugotovljenih pomanjkljivosti pri uporabi izbirnih meril.

66

Kar zadeva Dansko, bodo projekti izbrani na podlagi njihove stroškovne učinkovitosti glede na cilje ukrepa (npr. območje vzpostavljenih biotopov/stroški projekta itd.).

67

Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 37 in 38.

68

Danska je poenostavila program razvoja podeželja z zmanjšanjem števila morebitnih neproduktivnih naložb za podporo. To lahko deloma pojasni zmanjševanje razlik med stopnjami pomoči v primerjavi s prejšnjim programom razvoja podeželja.

71

Glede na pričakovani prispevek tega podukrepa k okoljskim ciljem bi izključitev študije izvedljivosti iz upravičenih stroškov lahko resno ogrozila njegovo uresničitev.

Komisija meni, da je namera Danske, da podpre študije izvedljivosti v okviru neproduktivnih naložb, v skladu z zakonodajo: tudi pri študijah izvedljivosti, ki prejmejo podporo, bi moralo biti mogoče, da privedejo do negativnega zaključka glede naložb.

Zaključki in priporočila

72

Neproduktivne naložbe ne bi smele ustvarjati bistvenega gospodarskega donosa za tiste, ki jih izvajajo. To pa ne pomeni, da ni mogoče pričakovati in sprejeti nikakršnega gospodarskega donosa. Pri večini naložb vedno obstaja element donosnosti, tudi če je naložba povsem neproduktivne narave, tako se lahko na primer pri ogradah iz dreves ali grmovja ostanki od obrezovanja ali sečnje uporabijo za biomaso, ki služi kot vir električne energije. Povsem neproduktivne naložbe je torej težko ustvarjati.

Organi upravljanja lahko zmanjšajo intenzivnost pomoči, toda če naj se okoljski cilji dosežejo, je treba oceniti posledice takšnega zmanjšanja za izvajanje ukrepa, da se zagotovi uresničitev teh ciljev.

74

Kmetijsko-okoljski cilji, v katere so usmerjene neproduktivne naložbe, ne zahtevajo vedno dopolnjevanja z drugimi ukrepi za razvoj podeželja. V večini primerov je bila podpora za neproduktivne naložbe povezana s kmetijsko-okoljsko-podnebnimi zavezami. Vendar je cilje neproduktivnih naložb mogoče doseči tudi, če niso povezani z nobenim drugim ukrepom za razvoj podeželja. S podporo za nakup ograj, ki velikim mesojedim živalim preprečujejo, da bi poškodovale živino, se kmetijsko-okoljski cilj že sam po sebi doseže, tudi če ni povezan z drugimi ukrepi za razvoj podeželja. Podpora za neproduktivne naložbe lahko obstaja tudi kot samostojen podukrep, ki prispeva h kmetijsko-okoljsko-podnebnim ciljem.

Priporočilo 1(a)

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija meni, da je novo programsko obdobje 2014–2020 priložnost za povečanje sinergije med ukrepi za razvoj podeželja in cilji politike. Čeprav ni nujno, da vse neproduktivne naložbe neposredno dopolnjujejo druge ukrepe in sheme za razvoj podeželja, bo Komisija v primeru tovrstnega dopolnjevanja spodbujala zadevne države članice, da v svojih letnih poročilih o izvajanju navedejo število in delež projektov neproduktivnih naložb, ki so bili povezani z izpolnjevanjem kmetijsko-okoljsko-podnebnih zavez.

Priporočilo 1(b)

Ta del priporočila velja za države članice.

75

Komisija meni, da bi morali prejeti podporo samo projekti, ki upoštevajo izbirna merila, ter da bi morali biti izbirni postopki jasni in pregledni.

V pravnem okviru za programsko obdobje 2014–2020 je izbor operacij bolje opredeljen in državam članicam/regijam so bile zagotovljene obsežne smernice, ki bodo omogočile, da se izberejo samo najboljše operacije in naložbe, ki bodo prispevale k doseganju ciljev in prednostnih nalog programov.

Priporočilo 2(a)

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 2(b)

Komisija sprejema to priporočilo.

Izbirna merila določijo države članice po posvetovanju z nadzornim odborom, v katerem Komisija sodeluje kot svetovalka.

Komisija je pripravila smernice za upravičenost in izbiro, da bi državam članicam in regijam pomagala pri načrtovanju in izvajanju programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

Komisija bo v državah članicah še naprej izvajala revizije skladnosti v skladu s svojim revizijskim načrtom, s čimer bo preverjala, ali so plačani odhodki skladni s pravili, vključno z ustreznimi postopki za izbor in ocenjevanje projektov. Ukrepi in plačilne agencije, ki bodo revidirani, se določijo na podlagi analize tveganja, njen najpomembnejši element pa je raven odhodkov.

76

Skupni sistem spremljanja in vrednotenja zagotavlja spremljanje informacij o tem, kaj je podprto. Temeljitejša ocena uspešnosti vseh ukrepov glede na cilje programov bo opravljena pri naknadnem vrednotenju. Vendar je treba vzpostaviti ravnotežje med tem, kar je mogoče storiti s spremljanjem in vrednotenjem, pri čemer je treba upoštevati nevarnost čezmerne upravne obremenitve in finančne omejitve. Zbiranje posebnih kazalnikov rezultatov za neproduktivne naložbe je lahko obremenjujoče.

77

Temeljitejša ocena uspešnosti vseh ukrepov glede na cilje programov bo opravljena pri naknadnem vrednotenju.

Priporočilo 3(a)

Komisija sprejema to priporočilo.

Skupni sistem spremljanja in vrednotenja 2014–2020 bo namenjen spremljanju izvajanja ukrepa, z vrednotenjem pa bo ugotovljena njegova uspešnost glede na ustrezne cilje razvoja podeželja.

Priporočilo 3(b)

To priporočilo velja za države članice.

78

Komisija v državah članicah izvaja revizije skladnosti, s katerimi preverja, ali so odhodki skladni s pravili. Ker so te revizije pokazale tudi slabosti glede razumnosti stroškov, so že bili opravljeni znatni finančni popravki, trenutno pa je v teku več postopkov za potrditev skladnosti, ki naj bi privedli do dodatnih finančnih popravkov.

79

Za zagotovitev, da se izberejo upravičene in stroškovno razumne ponudbe, zadostuje upoštevanje ene od metod za izbiro ponudbe (tj. primerjava različnih ponudb, ocena, ki jo opravi ocenjevalni odbor, ali primerjava referenčnih stroškov s stroški drugih podobnih projektov). Pomnoževanje obveznosti lahko povzroči nepotrebno upravno obremenitev.

80

Čeprav neproduktivne naložbe ne bi smele vsebovati elementa produktivnosti, je težko imeti naložbo, ki ne vsebuje takega elementa. Povedano drugače, težko si je predstavljati izključno neproduktivne naložbe.

Kljub temu morajo takšne naložbe ostati večinoma neproduktivne in njihove „produktivne“ ali profitne značilnosti bi morale biti zato ustrezno omejene. Prav tako ne bi smeli podcenjevati upravne obremenitve in zapletenosti, povezanih z ugotavljanjem gospodarskih koristi iz upravičenih odhodkov.

Poleg tega lahko države članice za izračune in izplačila nepovratnih sredstev uporabijo poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov. V tem primeru je treba vnaprej opraviti pošten, pravičen in preverljiv izračun.

Priporočilo 4(a)

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 4(b)

Komisija sprejema to priporočilo.

Priporočilo 4(c)

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 4(d)

Komisija sprejema to priporočilo in ga je začela izvajati.

Med pregledovanjem programov razvoja podeželja za programsko obdobje 2014–2020 je Komisija namenila posebno pozornost oddelku ukrepov, ki vsebuje možnosti nadziranja in preverjanja. Če teh pojasnil ni bilo ali če niso bila dovolj natančna, so morale države članice predložiti dodatne informacije.

Priporočilo 4(e)

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija bo v državah članicah še naprej izvajala revizije skladnosti v skladu s svojim večletnim revizijskim načrtom, s čimer bo preverjala, ali so plačani odhodki skladni s pravili, vključno z razumnostjo stroškov. Ukrepi in plačilne agencije, ki bodo revidirani, se določijo na podlagi analize tveganja.

81

Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 okrepila določbe in smernice glede razumnosti stroškov, ki naj bi obravnavale nekatere slabosti, ki jih je ugotovilo Sodišče.

Revizijski delovni program se določi na podlagi analize tveganja, njen najpomembnejši element pa je raven odhodkov. Ker je znesek finančnih sredstev za neproduktivne naložbe razmeroma nizek, imajo prednost finančno pomembnejši ukrepi, pri katerih bi imele slabosti upravljavskih in kontrolnih sistemov večje finančne posledice za proračun EU.

Priporočilo 5(a)

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 5(b)

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Komisija ustrezno upošteva ugotovitve Sodišča pri načrtovanju svojih revizij.

Vendar se večletni revizijski načrt določi na podlagi analize tveganja, njen najpomembnejši element pa je raven odhodkov. Ker je znesek finančnih sredstev za neproduktivne naložbe razmeroma nizek, imajo prednost finančno pomembnejši ukrepi, pri katerih bi imele pomanjkljivosti upravljavskih in kontrolnih sistemov večje finančne posledice za proračun EU.

QJ-AB-15-017-SL-E    ISSN 1977-5784

Neproduktivne naložbe so naložbe, ki ne ustvarjajo bistvenega donosa, prejemkov ali prihodkov ali ki bistveno ne povečujejo vrednosti gospodarstva upravičenca, vendar imajo pozitiven vpliv na okolje. Javna podpora za neproduktivne naložbe se zagotavlja v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in nacionalnega sofinanciranja. Ta javna podpora pogosto doseže 100 % skupnih naložbenih stroškov. Sodišče ugotavlja, da je podpora za neproduktivne naložbe prispevala k doseganju ciljev, povezanih s trajnostno rabo kmetijskih zemljišč, vendar na način, ki ni bil stroškovno učinkovit, saj so bili stroški 75 % projektov, ki jih je obiskalo Sodišče, nerazumno visoki. Poleg tega so bili številni od teh projektov kljub očitnim profitnim značilnostim v celoti financirani z javnimi sredstvi. Sodišče je izreklo pet priporočil za izboljšanje stroškovne učinkovitosti neproduktivnih naložb, ki se bodo financirale v programskem obdobju 2014–2020.