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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3615-9 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/005346 | QJ-AB-15-022-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-3630-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/884111 | QJ-AB-15-022-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3604-3 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/21065 | QJ-AB-15-022-DE-E

© Europäische Union, 2015

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DE
2015

Nr. 22

Sonderbericht

Die EU-Aufsicht über
Ratingagenturen beruht
auf fundierten Grundlagen,
ist jedoch noch nicht in
vollem Umfang wirksam

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer IV (spezialisiert auf die Prüfung der Einnahmen, der Forschung und der internen Politikbereiche, der finanz- und wirtschaftspolitischen Steuerung sowie der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union) unter Vorsitz von Milan Martin Cvikl, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Hofes. Herr Tomé Muguruza wurde unterstützt von Daniel Costa de Magalhães, Kabinettchef; Ignacio García de Parada, Attaché im Kabinett; Zacharias Kolias, Direktor; Daniela Hristova, Teamleiterin; Irene Madsen, Teamleiterin; Christian Detry, Adrian Savin, Matthias Blaas, Prüfer.

Von links nach rechts: D. Costa de Magalhães, C. Detry, I. Madsen, M. Blaas, B. Tomé Muguruza, Z. Kolias, D. Hristova, A. Savin.

Inhalt

Abkürzungen

Zusammenfassung

Einleitung

Regulierungsreformen

Hauptmerkmale der CRA-Verordnung

Die Rolle der ESMA

Prüfungsansatz

Teil I – Registrierung und Marktsondierungstätigkeiten

Einleitung

Die ESMA verkürzte das Registrierungsverfahren, die Bewertung einiger Kriterien stellt jedoch nach wie vor eine Herausforderung dar

Die ESMA verfügt über gut eingespielte Registrierungsverfahren für CRA

Die ESMA verkürzte das Registrierungsverfahren, aufgrund der regulatorischen Anforderungen bleibt das Verfahren jedoch komplex

Die CRA reichten zu den verwendeten Methoden Informationen mit unterschiedlicher Detailtiefe ein

Die ESMA verfolgte bei den Marktsondierungstätigkeiten keinen strukturierten Ansatz

Durch den derzeitigen Ansatz des Eurosystems ist nicht gewährleistet, dass alle bei der ESMA registrierten CRA auf gleichberechtigter Basis agieren

Teil II – Planung und Risikomanagement

Das risikoorientierte Planungsverfahren bietet keine umfassende Sicherheit für die optimale Nutzung der ESMA-Ressourcen

Umfassende, jedoch schwer nachvollziehbare Risikoermittlung

Mit hohen Risiken behaftete Bereiche wurden nicht immer ausreichend abgedeckt

Aufgrund der begrenzten ESMA-Ressourcen ist es schwierig, den anspruchsvollen regulatorischen Anforderungen insgesamt zu entsprechen

Teil III – Aufsicht

Laufende Aufsicht und Untersuchungen durch die ESMA

Das Aufsichtsverfahren wurde konzipiert und umgesetzt, ist jedoch noch nicht ausgereift

Die ESMA legte gute Grundlagen für die wirksame Beaufsichtigung von CRA

Die laufende Aufsichtstätigkeit könnte durch Weiterentwicklung der internen Leitlinien und Überwachungsinstrumente besser unterstützt werden

Die ESMA verwaltet sehr große Mengen an aufsichtsrelevanten Informationen, besitzt jedoch kein spezielles IT-System zur Erfassung und Verarbeitung dieser Daten

Eine Beschreibung der durchgeführten Aufsichtsmaßnahmen ist schwer erhältlich

Wesentliche Fortschritte, jedoch noch keine ausreichende Abdeckung der analysierten Themenbereiche

Methoden wurden überwacht, dabei wurden aber nicht alle Bereiche abgedeckt, und es herrscht weiterhin Unklarheit über einige Anforderungen

Bestimmte Arten von Interessenkonflikten wurden von der ESMA noch nicht untersucht

Teil IV – Angaben

Überwachung der allgemeinen Angaben der CRA durch die ESMA

Die ESMA prüfte regelmäßig die allgemeinen Angaben der einzelnen CRA, eine detaillierte Überprüfung der allgemeinen Angaben aller CRA erfolgte jedoch erstmalig Ende 2014

Die Markttransparenz wurde durch Beschränkungen und unterschiedliche Veröffentlichungspraktiken der CRA beeinträchtigt

CEREP stellt keine ausreichenden Informationen über die Ratingleistung der CRA zur Verfügung

Die ESMA stellt auf ihrer Website keine ausreichenden Informationen für die Nutzer von Ratings zur Verfügung

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Registrierung

Risikomanagement und Planung

Laufende Aufsicht und Untersuchungen

Methoden

Interessenkonflikte

Allgemeine Angaben

CEREP-Veröffentlichungen

Angaben auf der ESMA-Website

Anhang I | – | Leitungsstruktur der ESMA
Anhang II | – | Prüfungsansatz
Anhang III | – | Wichtigste Feststellungen und Empfehlungen aufgrund der ESMA-Untersuchungen
Anhang IV | – | Vergleich der Websites der Aufsichtsbehörden der EU und der USA

Antworten der ESMA, der EZB und der Kommission

Abkürzungen

ABS: Asset Backed Security (forderungsbesichertes Wertpapier)

CEREP: Central Repository (zentraler Datenspeicher)

CESR: Committee of European Securities Regulators (Ausschuss der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden)

CRA: Credit Rating Agency (Ratingagentur)

CRAR: Credit Rating Agency Regulation (Verordnung über Ratingagenturen, CRA-Verordnung)

ECAF: Eurosystem credit assessment framework (Rahmenregelungen für Bonitätsbeurteilungen im Eurosystem)

ECAI: External Credit Assessment Institution (externe Ratingagentur)

ESMA: European Securities and Markets Authority (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde)

EZB: Europäische Zentralbank

IOSCO: International Organisation of Securities Commissions (Internationale Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden)

NCA: National Competent Authority (zuständige nationale Behörde)

NRSRO: Nationally Recognized Statistical Rating Organization (national anerkannte statistische Ratingorganisation)

RMBS: Residential Mortgage-Backed Securities (durch private Wohnimmobilien besicherte Wertpapiere)

SEC: United States Securities and Exchange Commission (Wertpapieraufsichtsbehörde der USA)

SOCRAT: Supervision of Credit Rating Agencies Tool (Instrument für die Beaufsichtigung von Ratingagenturen)

Zusammenfassung

I

Die weltweite Finanzkrise im Jahr 2008 rückte die Rolle von Ratingagenturen (CRA) und den Einfluss ihrer Ratings auf die Finanzmärkte verstärkt in den Vordergrund. Die Tätigkeiten der CRA, die zu diesem Zeitpunkt in Europa kaum einer Regulierung unterlagen, wurden in der Folge auf die Legislativagenda der Europäischen Union gesetzt.

II

Mit Wirkung vom 1. Januar 2011 wurde die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) errichtet. Eine der Hauptaufgaben der Behörde besteht in der Regulierung von Ratingagenturen, die in der Europäischen Union registriert sind. Zu diesem Zweck wurde der ESMA die alleinige Zuständigkeit dafür übertragen, Ratingagenturen zu registrieren, ihre Leistung zu überwachen und Aufsichtsbeschlüsse zu fassen. Die ESMA beaufsichtigt derzeit 23 in der Europäischen Union registrierte Ratingagenturen.

III

Der Hof ging der Frage nach, ob sich die ESMA in der EU erfolgreich als Aufseherin über die Ratingagenturen (CRA) etablieren konnte. Seine Gesamtschlussfolgerung lautet, dass die ESMA binnen kurzer Zeit gute Grundlagen für die Ausübung ihrer Aufsicht über die CRA in der EU gelegt hat. Weitere Verbesserungen sind jedoch noch möglich.

IV

Die ESMA übernahm die Registrierung von Ratingagenturen, die zuvor in den Händen der zuständigen nationalen Behörden lag, und konnte die durchschnittliche Dauer des Registrierungsverfahrens verkürzen. Das Verfahren bleibt jedoch durch den gegenwärtigen Regulierungsrahmen von Komplexität geprägt. Obwohl die Ratingmethoden streng, systematisch und beständig sein und einer Validierung unterliegen sollten, ist die hinsichtlich des Registrierungsverfahrens geprüfte Dokumentation der ESMA vor allem auf die Frage ausgerichtet, ob die Methoden streng sind. Da die CRA-Verordnung in Bezug auf die Definition von methodischen Kriterien unklar ist, ist die ESMA zudem mit weiteren Herausforderungen hinsichtlich der Auslegung der Kriterien und des Aufbaus eines gemeinsamen Verständnisses mit den CRA konfrontiert.

V

Durch die derzeitigen Regeln des Eurosystems ist nicht gewährleistet, dass alle bei der ESMA registrierten CRA auf gleichberechtigter Basis agieren. Das Eurosystem akzeptiert lediglich die Ratings von vier durch die ESMA registrierten CRA als externe Ratingagenturen gemäß den Rahmenregelungen für Bonitätsbeurteilungen im Eurosystem. Dadurch entsteht eine Zwei-Klassen-Marktstruktur, und kleine CRA werden in eine ungünstige Lage versetzt.

VI

Die ESMA verfügt über ein bewährtes Verfahren zur Risikoermittlung. Da eine lückenlose Dokumentation fehlte, war jedoch nur schwer nachvollziehbar, warum bei bestimmten Risiken die Prioritäten neu gewichtet wurden. Zudem waren die Gründe nicht dokumentiert, aus denen die ESMA in bestimmten mit hohen Risiken behafteten Bereichen begrenzte Untersuchungen vornahm.

VII

Die ESMA stellte ihr Konzept für die Aufsicht zwar auf fundierte Grundlagen, die diesbezüglichen Vorschriften und Leitlinien sind jedoch nicht vollständig. Da die Instrumente für Dokumentation und interne Überwachung noch recht unausgereift sind, war es nicht immer möglich, die im Rahmen der laufenden Aufsicht durchgeführten Tätigkeiten und die daraus gezogenen Analysen und Schlussfolgerungen zurückzuverfolgen. Bestimmte Zwischenschritte bei den Untersuchungen waren ebenfalls unvollständig dokumentiert.

VIII

Der Hof überprüfte die von der ESMA ausgeübte Aufsicht in zwei Bereichen, nämlich Bewertung der Methoden und potenzielle Interessenkonflikte. Die ESMA beurteilte im Rahmen ihrer laufenden Aufsichtstätigkeiten und Untersuchungen mehrere verbundene Aspekte auf der Grundlage der Regulierungskriterien. Die von der ESMA durchgeführten Aufsichtstätigkeiten decken bisher jedoch noch nicht alle Bereiche umfassend ab, sodass einige Bereiche künftig noch eingehender untersucht werden könnten.

IX

Von besonderer Bedeutung ist die Offenlegung von Informationen, da potenziellen Anlegern auf diese Weise die Möglichkeit gegeben wird, vor einem etwaigen Zugriff auf Ratings eigene Analysen anzustellen. Die ESMA prüfte die allgemeinen Angaben der CRA im Rahmen ihrer laufenden Aufsichtstätigkeit. Eine ausführliche Bewertung aller CRA wurde Ende 2014 eingeleitet.

X

Ein dem zentralen Online-Datenspeicher (CEREP) der ESMA vergleichbares Instrument gibt es in keinem anderen Regulierungsrahmen. Über diese Datenbank stellt die ESMA einheitliche Informationen über die Ratingleistungen aller registrierten und zertifizierten CRA in leicht zugänglicher Form zur Verfügung. Der Hof hat allerdings Bedenken hinsichtlich der Zweckdienlichkeit der veröffentlichten zusammenfassenden Statistiken und der Kontrollen, denen die ESMA die an den zentralen Datenspeicher (CEREP) übermittelten Daten unterzieht.

Empfehlungen des Hofes

XI

Die ESMA sollte

a)während des Registrierungsverfahrens angemessen dokumentieren, dass sie die Ratingmethoden im Hinblick auf sämtliche regulatorische Anforderungen bewertet hat;

b)die Nachverfolgbarkeit des Risikoermittlungsverfahrens verbessern, die Änderungen der Risikoeinstufung in einem Verzeichnis erfassen und die Priorisierung der Risiken zusammen mit den Gründen dokumentieren.

Außerdem sollte die ESMA alle mit hohen Risiken behafteten Bereiche, in denen zusätzliche Aufsichtsmaßnahmen sinnvoll wären, weiterverfolgen;

c)ihre Aufsichtsleitlinien (Supervisory manual) und ihr Aufsichtshandbuch (Supervisory handbook) fortlaufend aktualisieren, um gewonnene Erkenntnisse und Erfahrungswerte aufzunehmen.

Die ESMA sollte interne Leitlinien für die wirksame Dokumentation der Untersuchungen festlegen, um nachzuweisen und sicherzustellen, dass allen Schlussfolgerungen angemessene Beleganalysen zugrunde liegen.

Die Einrichtung eines speziellen IT-Instruments für die Aufsichtstätigkeit würde den Wissensaustausch verbessern, die Zuständigkeit für Aufgaben klarstellen, die Überprüfung der geleisteten Arbeit erleichtern und die Kommunikation innerhalb der Aufsichtsteams fördern;

d)sämtliche wichtigen Aspekte der Gestaltung und Umsetzung der CRA-Methoden untersuchen, die bisher noch nicht abgedeckt wurden;

e)die von den CRA für den Umgang mit Interessenkonflikten eingerichteten Systeme einer strukturierten Untersuchung unterziehen, insbesondere diejenigen, die sich auf die Handelsgeschäfte und Finanztransaktionen von Ratinganalysten beziehen. Zudem sollte die ESMA die Richtigkeit der von den CRA zu Interessenkonflikten übermittelten Informationen prüfen;

f)die Entwicklung zusätzlicher Leitlinien über Offenlegungspflichten erwägen, um die Offenlegungspraxis der Ratingagenturen insgesamt zu verbessern;

g)den Informationsgehalt der in CEREP veröffentlichten Angaben basierend auf bewährten Verfahren für die Offenlegung von Ratingleistungen überwachen und verbessern;

h)sämtliche anwendbaren Rechtstexte und relevanten Dokumente veröffentlichen und die Website benutzerfreundlicher gestalten.

Einleitung

01

Ratingagenturen (CRA) geben Stellungnahmen ab, die zur Verringerung der Informationsasymmetrie zwischen Kreditnehmern, Kreditgebern und anderen Marktteilnehmern beitragen. Ratings sind ein wichtiges Instrument an den Aktien- und Anleihemärkten, da sie Anlegern und Marktteilnehmern Informationen bereitstellen und in einigen Fällen selbst die Due-Diligence-Prüfung von Anlegern ersetzen.

Regulierungsreformen

02

Obwohl Regulierungsbehörden sich in vielen Fällen auf Ratings stützten, unterlagen CRA über Jahre hinweg praktisch keinerlei Regulierung. Der diesbezügliche Hauptansatz bestand in einer Selbstregulierung, der allgemein akzeptierte bewährte Verfahren zugrunde lagen, die von der Internationalen Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO), entwickelt wurden. Die IOSCO war allgemein als weltweite Normgeberin für die Wertpapierbranche anerkannt.

03

Die Kommission kam im Jahr 2006 in ihrer Mitteilung über Ratingagenturen zu dem Schluss, dass eine geringfügige Regulierung, in Verbindung mit der Selbstregulierung durch die CRA auf der Grundlage des IOSCO-Kodex ausreichend wäre, um die Hauptanliegen in Verbindung mit CRA auszuräumen¹. Es wurden lediglich in einigen wenigen Bereichen Rechtsvorschriften für CRA erlassen, wie hinsichtlich Insider-Geschäften und Marktmanipulation, Tätigkeiten von Kreditinstituten oder die angemessene Eigenmittelausstattung von Kreditinstituten. Der Ausschuss der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR)² wurde angewiesen, die Einhaltung des IOSCO-Verhaltenskodex durch die CRA zu kontrollieren, während von der Kommission eine kontinuierliche Überwachung der Entwicklung in diesem Bereich erwartet wurde. Die Finanzkrise im Jahr 2008 löste jedoch eine erhebliche Debatte über die Geschäftstätigkeit der CRA aus, die die Kommission veranlasste, im November 2008 einen Vorschlag zur Regulierung der Ratingagenturen vorzulegen.

04

Die CRA-Verordnung wurde im September 2009 angenommen³ und verpflichtete die Ratingagenturen,

—sich im Falle der Geschäftstätigkeit in der EU bei einer nationalen Aufsichtsbehörde zu registrieren;

—die Modelle, Methoden und grundlegende Annahmen, auf die sie ihre Ratings stützten, offenzulegen;

—sich der Aufsicht durch nationale Wertpapierregulierungsbehörden zu unterwerfen, basierend auf dem Herkunftsland/Aufnahmeland-Modell⁴.

05

Im De-Larosière-Bericht⁵ wurde die EU dazu aufgefordert, die Regulierung und Beaufsichtigung von CRA zu stärken. In dem Bericht wurde die Übertragung der Registrierung und Beaufsichtigung von CRA von den zuständigen nationalen Behörden auf eine zentrale europäische Einrichtung empfohlen.

06

Am 1. Januar 2011 wurde die ESMA⁶ als Teil des Europäischen Finanzaufsichtssystems (ESFS) errichtet. Das ESFS umfasst die ESMA, die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA)⁷ und die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), die gemeinsam mit den nationalen Aufsichtsbehörden (NSA), dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) und dem Gemeinsamen Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden die derzeitige europäische Aufsichtsstruktur bilden. Das Hauptziel der ESMA besteht insbesondere darin, das öffentliche Interesse zu schützen, indem die Integrität, die Transparenz, die Effizienz und das ordnungsgemäße Funktionieren der Wertpapiermärkte gewährleistet werden.

07

Im Juli 2011 wurde der ESMA die ausschließliche Aufsichtsbefugnis über die in der Europäischen Union registrierten CRA übertragen⁸.

08

Kürzlich (Mai 2013) wurde eine dritte Änderung der Verordnung mit dem Ziel verabschiedet, den übermäßigen Rückgriff von Anlegern auf Ratings zu verringern und für eine bessere Qualität der Ratings für Staatsanleihen der EU-Mitgliedstaaten zu sorgen⁹.

Hauptmerkmale der CRA-Verordnung

09

Das vorrangige Ziel der CRA-Verordnung besteht darin, die Anleger zu schützen und die Stabilität der Finanzmärkte in der EU sicherzustellen. Die Verordnung gilt für alle Ratingagenturen, die in der EU ansässig sind und Ratings abgeben, die der Öffentlichkeit bekannt gegeben oder an Abonnenten weitergegeben werden¹⁰.

10

Die Verordnung enthält recht ausführliche Vorschriften darüber, wie CRA Interessenkonflikte handhaben sollten.

11

In der Verordnung sind die Verfahren für die Vorbereitung sowie die Methoden für die Erstellung von Ratings geregelt. Die CRA müssen Ratingmethoden anwenden, die „streng, systematisch und beständig sind und einer Validierung unterliegen, die auf historischen Erfahrungswerten, insbesondere Rückvergleichen, beruht“¹¹. Die CRA-Verordnung nimmt jedoch keinen Einfluss auf den Inhalt der Ratings¹².

12

Mit der CRA-Verordnung soll eine Erhöhung der Transparenz erreicht werden, indem Ratingagenturen zur Offenlegung ihrer Ratingmethoden und der verwendeten kritischen Annahmen verpflichtet werden. Diese Transparenz soll Marktteilnehmern die Möglichkeit geben, genauer einschätzen zu können, ob die Risiken durch die Ratings korrekt abgebildet werden.

13

In der CRA-Verordnung werden der ESMA zudem neue Befugnisse und Zuständigkeiten übertragen:

—Die CRA sind zur Registrierung bei der ESMA verpflichtet, wenn sie Finanzprodukte der EU bewerten.

—Die CRA unterliegen der laufenden Aufsicht der ESMA.

—Die ESMA kann Sanktionen gegen die CRA verhängen, wenn diese die Verordnung nicht einhalten.

Die Rolle der ESMA

14

Tabelle 1 enthält einen Überblick über die wichtigsten Tätigkeiten der ESMA in Verbindung mit der Registrierung und Beaufsichtigung von CRA.

Tabelle 1

Überblick über die Aufgaben der ESMA

Registrierung und Marktsondierungstätigkeiten¹
Aufsichtsrahmen
Offenlegung

Risikobewertung und Planung
Beaufsichtigung

•Alle CRA mit Sitz in der Europäischen Union müssen einen Antrag auf Registrierung bei der ESMA stellen.

•Nicht in der EU ansässige CRA, deren Ratings in der EU genutzt werden, sollten durch die ESMA zertifiziert sein.

•Das Registrierungsverfahren besteht aus zwei Phasen, nämlich i) der Vollständigkeitskontrolle und ii) der Compliance-Kontrolle.

•Die ESMA sollte Entwürfe für technische Regulierungsstandards in Bezug auf das Registrierungsverfahren entwickeln.

•Die ESMA sollte überprüfen, ob in der EU Ratings von nicht registrierten/nicht zertifizierten CRA abgegeben wurden.

•Die ESMA führt Marktuntersuchungen und -forschungen durch, um die Trends und Risiken in der CRA-Branche zu ermitteln.

•Die ESMA führt eine Risikobewertung basierend auf Marktinformationen und Kenntnissen aus, die im Rahmen der CRA-Beaufsichtigung gewonnen werden.

•Entwicklung von Risiko-Wertungslisten (risk scorecards) für jede CRA und eines Risikosteuerpults (risk dashboard) für das Gesamtrisiko.

•Entwicklung von Arbeitsprogrammen.

•Die ESMA ist für die laufende Beaufsichtigung der CRA zuständig.

•Die ESMA überwacht das periodische Berichtswesen der CRA.

•Überwachung der CRA-Mitteilungen über Änderungen an den Bedingungen für die ursprüngliche Registrierung.

•Die ESMA kann eine individuelle, eine thematische oder eine Ad-hoc-Untersuchung durchführen, falls das Risiko einer Nichteinhaltung ermittelt wurde.

•Weiterverfolgung früherer Untersuchungen und thematischer Überprüfungen.

•Die ESMA muss sicherstellen, dass die CRA ihre Ratingmethoden und verbundenen grundlegenden Annahmen offenlegen.

•Die ESMA verwaltet CEREP (eine öffentliche Datenbank zu Ratingleistungen).

•Die ESMA verwaltet SOCRAT (eine interne Datenbank), an die die CRA jeden Monat sämtliche Ratingmaßnahmen melden.

1Die Ermittlung von Unternehmen, die in der Europäischen Union ohne Registrierung als CRA tätig sind, wird von der ESMA als Marktsondierungstätigkeit betrachtet.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der CRA-Verordnung und von der ESMA bereitgestellter Angaben.

1Mitteilung der Kommission über Ratingagenturen (ABl. C 59 vom 11.3.2006, S. 2).

2Der Vorgänger der ESMA, errichtet im Jahr 2001.

3Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über Ratingagenturen (ABl. L 302 vom 17.11.2009, S. 1), im Folgenden „die CRA-Verordnung“.

4Das Modell besteht aus einem Rat der Aufseher, dem alle nationalen Aufsichtsbehörden der Länder angehören, in denen die CRA tätig ist. Dieses Modell kam auch bei der Bankenaufsicht in der Europäischen Union zum Einsatz.

5Die Kommission beauftragte im November 2008 eine hochrangige Gruppe unter dem Vorsitz von Jacques de Larosière, Empfehlungen zu unterbreiten, wie die europäischen Aufsichtsregelungen gestärkt werden können, um die Unionsbürger besser zu schützen und das Vertrauen in das Finanzsystem wiederherzustellen. Die De-Larosière-Gruppe veröffentlichte im Februar 2009 ihren endgültigen Bericht.

6Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/77/EG der Kommission (ABl. L 331 vom 15.12.2010, S. 84).

7Im Juli 2014 veröffentlichte der Europäische Rechnungshof den Sonderbericht Nr. 5/2014 „Die Europäische Bankenaufsicht nimmt Gestalt an – die EBA in einem sich wandelnden Umfeld“ (http://eca.europa.eu). Dabei handelt sich um den ersten Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs über die Reformen in Bezug auf den Regulierungs- und Aufsichtsrahmen für den Finanzsektor in der EU.

8Diese Änderung der CRA-Verordnung wird auch als CRA II bezeichnet.

9Diese Änderung der CRA-Verordnung wird auch als CRA III bezeichnet.

10Artikel 2 Absatz 1 der CRA-Verordnung.

11Artikel 8 Absatz 3 der CRA-Verordnung.

12In der Verordnung heißt es: „Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gemäß dieser Verordnung nehmen die ESMA, die Kommission und die Behörden der Mitgliedstaaten keinen Einfluss auf den Inhalt der Ratings oder die Methoden.“

Prüfungsansatz

15

Im Rahmen der Prüfung wurde untersucht, ob das ESMA-Verfahren zur Registrierung und Beaufsichtigung von CRA wirksam war. Insbesondere wurde analysiert, ob

—die Registrierung aller in Betracht kommenden CRA korrekt und effizient vorgenommen wurde;

—die ESMA eine fundierte Planung und Risikobewertung für ihre Aufsichtstätigkeiten entwickelt und umgesetzt hatte;

—bei der Umsetzung des Aufsichtsrahmens die im Zusammenhang mit der Geschäftstätigkeit der CRA aufgezeigten Probleme erfasst wurden¹³, einschließlich solcher, die sich auf die Unabhängigkeit der Ratingausschüsse und die Verhinderung von Interessenkonflikten beziehen;

—die ESMA und die CRA ausreichende und nutzbringende Informationen für ihre Interessenträger veröffentlichen.

16

Die Prüfungskriterien wurden aus folgenden Quellen abgeleitet:

i)rechtlichen Anforderungen und Zielen der CRA-Verordnung sowie ergänzenden delegierten Verordnungen (technische Standards);

ii)den Leitlinien der ESMA für die Aufsicht (Supervision Manual) und ihrem Aufsichtshandbuch (Supervision Handbook);

iii)dem ESMA-Handbuch für CRA-Registrierungen;

iv)relevanten IOSCO-Leitlinien und -Grundsätzen;

v)Dokumenten der United States Securities and Exchange Commission (SEC), der entsprechenden Aufsichtsbehörde der USA, im Hinblick auf den Vergleich der Verfahren in beiden Regulierungssystemen.

17

Die Prüfungsnachweise wurden anhand der Aktenprüfung einer Stichprobe von Registrierungs- und Aufsichtsvorgängen gesammelt. Hinzu kamen Gespräche mit ESMA-Führungspersonal im Bereich Aufsicht und Risikomanagement. Auf der Grundlage der erlangten Nachweise wurden das Registrierungsverfahren, die Risikobewertung und die Ressourcenplanung, die Organisation der Aufsichtsarbeit und die Zweckdienlichkeit der von den CRA offengelegten Informationen analysiert.

18

Zusätzlich zu den bei der ESMA durchgeführten Arbeiten wurden drei Ratingagenturen Besuche zur Informationsbeschaffung abgestattet, und bei zehn zuständigen nationalen Behörden (NCA)¹⁴ wurde eine Erhebung zu ihrem Aufsichtsansatz und ihren Aufsichtsmethoden durchgeführt.

19

Schließlich bewerteten externe Sachverständige die Offenlegungspflichten bezüglich der Methoden, Modelle und grundlegenden Ratingannahmen von fünf Ratingagenturen und prüften die Leistungsindikatoren der Ratings, die von der ESMA in der Datenbank CEREP veröffentlicht wurden. Eine ausführlichere Beschreibung des Prüfungsansatzes ist Anhang II zu entnehmen.

13Z. B. potenzielle Interessenkonflikte und fehlende Transparenz.

14Die zuständigen nationalen Behörden (NCA) sind nationale Einrichtungen, die im Rahmen ihrer jeweiligen nationalen Gesetzgebung für die Beaufsichtigung und Regulierung (eines Teilbereichs) des Finanzsektors zuständig sind.

Teil I – Registrierung und Marktsondierungstätigkeiten

Einleitung

20

CRA mit Sitz in der Europäischen Union müssen bei der ESMA registriert sein, um eine Geschäftstätigkeit ausüben zu können. Vor der Errichtung der ESMA lag das Registrierungsverfahren in den Händen der zuständigen nationalen Behörden (NCA). In Abbildung 1 sind die 23 registrierten CRA¹⁵ (Stand Juni 2015) aufgeführt.

21

Zusätzlich zur Verwaltung des Registrierungsverfahrens muss die ESMA sicherstellen, dass nicht als Ratingagenturen registrierte Unternehmen keine Ratings ausgeben.

Abbildung 1

In der EU registrierte CRA

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

Die ESMA verkürzte das Registrierungsverfahren, die Bewertung einiger Kriterien stellt jedoch nach wie vor eine Herausforderung dar

Die ESMA verfügt über gut eingespielte Registrierungsverfahren für CRA

22

Will ein Unternehmen mit Sitz in der EU die Geschäftstätigkeit im Bereich Rating aufnehmen, so muss es zunächst einen Antrag auf Registrierung bei der ESMA stellen. Das Registrierungsverfahren umfasst zwei Phasen: i) eine Vollständigkeitskontrolle und ii) eine Compliance-Kontrolle (eine Übersicht über die beiden Phasen ist Abbildung 2 zu entnehmen).

Abbildung 2

CRA-Registrierungsverfahren

WT: Werktag
* Dieser Zeitraum kann im Fall der beabsichtigten Übernahme von Ratings, der beabsichtigten Auslagerung oder des Antrags auf Befreiung auf 60 Werktage verlängert werden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

23

Die ESMA hat ein gesondertes Handbuch erstellt, in dem die Registrierungsphase beschrieben ist. In diesem Handbuch werden die Verfahren erläutert, die ab dem ersten Kontakt der Ratingagentur mit der ESMA bis zum Ende des Registrierungsverfahrens zu befolgen sind. Die ESMA verfügt zudem über Vorentwürfe für E-Mail-Nachrichten und Vorlagen für Antragstellung, Mitteilungen der Vollständigkeit, Informationsersuchen, endgültige Beschlüsse des Rates der Aufseher, Gebühren usw. Durch diese Vorlagen gewinnt das Verfahren an Effizienz.

24

Das Verfahren für die Analyse von Informationen der CRA und die Anforderung zusätzlicher Informationen bei ihnen kann so oft wiederholt werden, wie die ESMA dies als notwendig erachtet. Sobald der Antrag vollständig ist, kann die ESMA weitere Erläuterungen anfordern und/oder den CRA im Zuge der Compliance-Kontrolle Besuche abstatten.

Die ESMA verkürzte das Registrierungsverfahren, aufgrund der regulatorischen Anforderungen bleibt das Verfahren jedoch komplex

25

Obwohl die Verordnung einen Zwei-Phasen-Ansatz vorsieht (siehe Abbildung 2), konnte die ESMA die durchschnittliche Dauer des Registrierungsverfahrens deutlich reduzieren, und zwar von 373 Kalendertagen auf 227 Kalendertage. Tabelle 2 enthält eine Übersicht über die von den zuständigen nationalen Behörden (NCA) und der ESMA bis Dezember 2014 bearbeiteten Anträge.

Tabelle 2

Durchschnittliche Anzahl der für die Bewertung eines Registrierungsantrags benötigten Kalendertage, und durchschnittliche Anzahl der Ersuchen um Zusatzinformationen

| ALLE ANTRÄGE | ANGENOMMENE ANTRÄGE | ABGELEHNTE ANTRÄGE
| Durchschnittliche Anzahl der für die Bewertung eines Antrags benötigten Tage | Durchschnittliche Anzahl der Ersuchen um Zusatzinformationen | Durchschnittliche Anzahl der für die Bewertung eines Antrags benötigten Tage | Durchschnittliche Anzahl der Ersuchen um Zusatzinformationen | Durchschnittliche Anzahl der für die Bewertung eines Antrags benötigten Tage | Durchschnittliche Anzahl der Ersuchen um Zusatzinformationen
Zuständige nationale Behörde (NCA) | 373 | 1,8 | 375 | 1,8 | 342 | 1,0
(19 Anträge) | (18 angenommene Anträge) | (1 abgelehnter Antrag)
ESMA | 227 | 2,1 | 209 | 2,0 | 254 | 2,3
(10 Anträge) | (6 angenommene Anträge) | (4 abgelehnte Anträge)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

26

Während der Vollständigkeitskontrolle kann die ESMA Zusatzinformationen anfordern, wenn die von der CRA eingereichten Unterlagen als unzureichend erachtet werden. Sobald die CRA zusätzliche Informationen übermittelt, verfügt die ESMA über höchstens 20 Werktage, um die Dokumente zu bewerten und die CRA über die Vollständigkeit oder Unvollständigkeit des Antrags in Kenntnis zu setzen. Durch die Aufteilung in zwei Phasen gestaltet sich das Registrierungsverfahren recht kompliziert und langwierig, da die Bewertung der Vollständigkeit eine Evaluierung der Inhalte der von der CRA eingereichten Dokumentation umfasst. Die ESMA muss daher die gleiche Arbeit zweimal ausführen, da sie während der Vollständigkeitskontrolle eine kurze Bewertung der Übereinstimmung (Compliance) vornehmen muss. Abbildung 3 ist das Verfahren zu entnehmen, das gewöhnlich während der Phase der Vollständigkeitskontrolle angewandt wird.

Abbildung 3

Durchschnittliche Dauer der Vollständigkeitskontrolle in Werktagen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

27

Nach Maßgabe des ESMA-Handbuchs zur CRA-Registrierung muss jeder CRA-Antrag auf der Grundlage des Vier-Augen-Prinzips¹⁶ bearbeitet werden. Anhand der Dokumentation war jedoch nicht erkennbar, ob dieser Vorschrift bei allen geprüften Registrierungsvorgängen entsprochen wurde.

28

Die ESMA dokumentiert ihre Bewertung der Methoden im Zuge des Registrierungsverfahrens nicht ausreichend. Ratingmethoden müssen streng, systematisch und beständig sein und einer Validierung unterliegen, die auf historischen Erfahrungswerten (insbesondere Rückvergleichen) beruht. Diese Anforderungen sind in der ergänzenden delegierten Verordnung über die Methoden ausführlich erläutert (für eine Übersicht siehe Abbildung 4). In der CRA-Verordnung ist andererseits festgelegt, dass die ESMA keinen Einfluss auf den Inhalt eines Ratings oder die Methode nimmt.

29

Die ESMA muss im Rahmen des Registrierungsverfahrens bewerten, ob die CRA-Methoden den genannten Anforderungen entsprechen. Der Hof stellte fest, dass die ESMA den in den untersuchten Registrierungsakten enthaltenen Informationen zufolge in erster Linie prüfte, ob die Ratingmethoden streng waren (siehe grün hinterlegtes Feld in Abbildung 4).

Abbildung 4

Ratingmethoden gemäß der CRA-Verordnung

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der CRA-Verordnung.

Die CRA reichten zu den verwendeten Methoden Informationen mit unterschiedlicher Detailtiefe ein

30

Die ESMA hat keine detaillierte Liste der Dokumente zusammengestellt, die während des Registrierungsverfahrens für die Bewertung der Ratingmethoden erforderlich sind. Des Weiteren wurde kein vertretbares Mindestmaß an Detailtiefe festgelegt. Die untersuchten Registrierungsakten wiesen erhebliche Unterschiede in Bezug auf die Detailtiefe der Dokumente zu den Methoden auf. Bei einer untersuchten Akte liegen beispielsweise keine Informationen über Modelle und quantitative Methoden im Sinne der delegierten Verordnung über die Methoden vor. Ebenso fehlt eine Erklärung zur Bedeutung der jeweiligen verwendeten qualitativen oder quantitativen Faktoren, einschließlich einer Beschreibung und Begründung der diesen Faktoren zugewiesenen Gewichtung.

Die ESMA verfolgte bei den Marktsondierungstätigkeiten keinen strukturierten Ansatz

31

Unternehmen, die lediglich private Ratings oder Kreditpunktebewertungen erstellen, oder von Zentralbanken abgegebene Ratings fallen nicht in den Geltungsbereich der CRA-Verordnung. In Kasten 1 wird der Unterschied zwischen einem Rating und einer Kreditpunktebewertung dargestellt.

32

Viele Unternehmen geben Kreditpunktebewertungen oder Exportkreditbewertungen ab oder leisten allgemeine Anlageberatung. Unternehmen, die im Finanzdienstleistungssektor tätig sind, werden von ihren jeweiligen zuständigen nationalen Behörden (NCA) registriert und unterliegen deren Aufsicht.

Kasten 1

Rating und Kreditpunktebewertung

„Rating“ bezeichnet ein Bonitätsurteil in Bezug auf ein Unternehmen, einen Schuldtitel oder eine finanzielle Verbindlichkeit, eine Schuldverschreibung, eine Vorzugsaktie oder ein anderes Finanzinstrument oder den Emittenten derartiger Schuldtitel, finanzieller Verbindlichkeiten, Schuldverschreibungen, Vorzugsaktien oder anderer Finanzinstrumente, das anhand eines festgelegten und definierten Einstufungsverfahrens für Ratingkategorien abgegeben wird.

„Kreditpunktebewertung“ bezeichnet ein Maß für die Bonität, das aus der Zusammenfassung und Auswertung von Daten abgeleitet wird und sich lediglich auf ein vorgegebenes statistisches System oder Modell stützt, ohne zusätzliche wesentliche analytische Ratingdaten von Ratinganalysten einzubeziehen.

33

Die ESMA verfügt über einen technischen Ausschuss für Ratingagenturen (CRA Technical Committee)¹⁷, der alle ein bis zwei Monate zu einer Sitzung zusammenkommt. Marktsondierungstätigkeiten sind fester Bestandteil der Tagesordnung dieser Sitzungen. Der Ausschuss dient der ESMA als wichtiges Netzwerk, um die Unternehmen zu identifizieren, die als CRA registriert werden sollten. Einige der ermittelten Unternehmen übten tatsächlich Tätigkeiten aus, die in den Geltungsbereich der CRA-Verordnung fallen, und wurden folgerichtig als CRA registriert. Die Ausgabe von Ratings ohne Registrierung stellt einen Verstoß gegen die CRA-Verordnung dar, den die ESMA mit einer Geldbuße ahnden kann. Die ESMA hat von dieser Befugnis jedoch bisher noch nicht Gebrauch gemacht.

34

Bei ihren Marktsondierungstätigkeiten ging die ESMA unstrukturiert und vorwiegend auf Einzelfallbasis vor. Im März 2015 beschloss die ESMA ein spezifisches Strategie- und Arbeitsprogramm¹⁸ für diese Tätigkeiten.

Durch den derzeitigen Ansatz des Eurosystems ist nicht gewährleistet, dass alle bei der ESMA registrierten CRA auf gleichberechtigter Basis agieren

35

Bei Ratingagenturen handelt es sich um Privatunternehmen, die eine bedeutende Rolle an den Finanzmärkten einnehmen. Der Eintritt in den Ratingmarkt kann durch verschiedene Faktoren erschwert werden. Ein Wettbewerbsvorteil ist das Ansehen eines Unternehmens, das über einen langen Zeitraum aufgebaut wurde. Anleger bevorzugen tendenziell Ratings renommierter Agenturen, da das Nachvollziehen der angewandten Ratingmethode Ressourcen erfordert. Desgleichen neigen Emittenten dazu, Bonitätsbeurteilungen ausschließlich von den Ratingagenturen einzuholen, die die meisten Anfragen erhalten und in Anlegerkreisen das größte Vertrauen genießen.

36

Eine Beaufsichtigung des Ratingmarktes hat u. a. den Vorteil, dass sie den Nutzern von Ratings eine gewisse Sicherheit bezüglich der Qualität der von den CRA geleisteten Arbeit bietet. Der fehlende Wettbewerb auf dem Ratingmarkt war indessen bedenklich¹⁹, weshalb einer der Hauptgründe für die Errichtung der ESMA die Schaffung gleicher Rahmenbedingungen für alle Akteure auf dem Ratingmarkt war.

37

Das Eurosystem²⁰ ist ein wichtiger Akteur an den Finanzmärkten. Es stellt durch seine geldpolitischen Operationen Liquidität für das Finanzsystem bereit. Dabei vergibt das Eurosystem Kredite an zugelassene Geschäftspartner²¹ ausschließlich gegen Sicherheiten²², die hohe Bonitätsanforderungen erfüllen müssen. Für diese Bonitätsbeurteilungen²³ zieht das Eurosystem Informationen aus mehreren Quellen heran:

οRatings, die von externen Ratingagenturen (ECAI) ausgegeben werden²⁴;

οinterne Bonitätsbeurteilungssysteme der nationalen Zentralbanken;

οinterne Ratingverfahren (IRB-Verfahren);

οRatingtools externer Anbieter.

38

Das Eurosystem akzeptiert derzeit Ratings von lediglich vier externen Ratingagenturen. Damit ihr Rating vom Eurosystem angenommen wird, muss die CRA bei der ESMA registriert oder von dieser zertifiziert sein und zudem bestimmte operative Kriterien erfüllen sowie einen entsprechenden Abdeckungsgrad aufweisen. Zudem akzeptiert das Eurosystem als Ratingtool-Anbieter derzeit zwei kleinere CRA. Im Vergleich zur Anerkennung als externe Ratingagentur sind diese Ratingtools für diese CRA jedoch von begrenztem Wert.

39

Die Gespräche mit Akteuren am Ratingmarkt ergaben, dass kleinere europäische CRA die Registrierung im Eurosystem als externe Ratingagentur (ECAI) als äußerst wichtig für ihre weitere Geschäftsentwicklung erachten, insbesondere in Verbindung mit dem Eintritt in den Ratingmarkt für strukturierte Finanzinstrumente²⁵, der bei weitem das wichtigste Marktsegment für CRA in Bezug auf Einnahmen und Gewinne darstellt. Der vom Eurosystem verfolgte Ansatz hält jedoch die Zwei-Klassen-Marktstruktur aufrecht, in deren Rahmen kleine CRA nicht zu gleichen Bedingungen mit großen CRA konkurrieren können. Dabei ist insbesondere das Kriterium „entsprechender Abdeckungsgrad“ eine wirksame Markteintrittsschranke²⁶.

40

Der vom Eurosystem derzeit angewandte Ansatz der „Anerkennung“ von Ratingagenturen ähnelt eher der Beaufsichtigung von Ratingagenturen – eine Aufgabe, mit der der EU-Gesetzgeber ausschließlich die ESMA betraut hat -, als einem reinen Verwaltungsverfahren zur Zulassung eines Anbieters von Bonitätsbeurteilungen. Zum Vergleich: Die US-amerikanische Notenbank Federal Reserve akzeptiert in den meisten Fällen Ratings von allen 10 CRA, die von der United States Securities and Exchange Commission (SEC), der Börsenaufsichtsbehörde der USA, zugelassen sind.

15Moody’s erscheint deshalb zweimal in der Tabelle, weil nach der ursprünglichen Registrierung von mehreren Ratingagenturen der Moody’s Group durch die zuständigen nationalen Behörden (NCA) die ESMA im Jahr 2014 die Moody’s Investor Services EMEA Ltd. registrierte.

16Diesem Prinzip zufolge muss ein Vorgang von mindestens zwei Personen genehmigt werden. Zum Beispiel: Trennung verschiedener Funktionen, Gegenprüfung, doppelte Kontrolle von Vermögenswerten, doppelte Unterzeichnung usw.

17Der technische Ausschuss setzt sich aus Vertretern der zuständigen nationalen Behörden (NCA) zusammen. Er wurde eingerichtet, um die ESMA bei der Ausarbeitung politischer Beschlüsse in Bezug auf die Aufsicht über CRA zu unterstützen. Der Ausschuss leistet technische Beratung, indem er sich an der Ausgestaltung von technischen Standards, Leitlinien und Empfehlungen beteiligt.

18Die ESMA wird beispielsweise registrierte CRA und weitere Beteiligte regelmäßig befragen, ob sie über Informationen bezüglich potenzieller Rating-Anbieter in der Europäischen Union verfügen, und diesbezüglich alle sechs Monate Internet-Recherchen anstellen.

19Die Europäische Union hat Maßnahmen getroffen, um für mehr Wettbewerb auf dem Ratingmarkt in Europa zu sorgen. In der CRA-Verordnung wird in mehreren Absätzen auf eine Stärkung des Wettbewerbs verwiesen. Das Europäische Parlament hat die Kommission mehrmals aufgefordert, die Möglichkeit der Einrichtung eines europäischen Ratingnetzwerks zu prüfen. Am 5. Mai 2014 nahm die Kommission einen Bericht über die Realisierbarkeit eines Netzes kleinerer Ratingagenturen in der Europäischen Union an, der an das Europäische Parlament und den Rat gerichtet war (COM(2014) 248 final).

20Das Eurosystem ist die Währungsbehörde des Euro-Währungsgebiets. Es setzt sich zusammen aus der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten. Das vorrangige Ziel des Eurosystems ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten. Es strebt zudem an, die Stabilität des Finanzsystems zu sichern und die Finanzmarktintegration in Europa zu fördern.

21Diese zugelassenen Geschäftspartner müssen bestimmte Anforderungen erfüllen, die in den Artikeln 55 bis 57 der Leitlinie EZB/2014/60 festgelegt sind.

22Vermögenswerte, die im Eurosystem im Rahmen von Kreditgeschäften der Zentralbanken als Sicherheit verpfändet werden, müssen bestimmte Kriterien erfüllen.

23In den Rahmenregelungen für Bonitätsbeurteilungen im Eurosystem (Eurosystem Credit Assessment Framework) sind die Verfahren, Regeln und Methoden festgelegt, die gewährleisten, dass alle notenbankfähigen Sicherheiten die hohen Bonitätsanforderungen des Eurosystems erfüllen.

24Externe Ratingagenturen (ECAI) sind CRA, die Ratings und verbundene Ausfallwahrscheinlichkeiten für Regulierungszwecke bereitstellen.

25Im Rahmen von strukturierten Finanzinstrumenten kommen komplexe Rechtseinheiten und Unternehmen bei der Risikoübertragung zum Einsatz. Sie ergeben sich beispielsweise aus einem Verbriefungsgeschäft, bei dem ein Pool von Vermögenswerten genutzt wird, um ein neues Finanzinstrument mit spezifischen Merkmalen zu schaffen.

26Zur Erfüllung dieses Kriteriums müssen Bonitätsbeurteilungen von einem breiten Spektrum an Emittenten angefordert werden, insbesondere von denjenigen im Marktsegment für strukturierte Finanzinstrumente. Es ist jedoch wenig wahrscheinlich, dass diese Emittenten eine CRA, die vom Eurosystem noch nicht anerkannt wurde, mit dieser Dienstleistung beauftragen.

Teil II – Planung und Risikomanagement

Das risikoorientierte Planungsverfahren bietet keine umfassende Sicherheit für die optimale Nutzung der ESMA-Ressourcen

41

Es ist nicht möglich, beaufsichtigte Unternehmen unausgesetzt zu kontrollieren. Daher muss unbedingt anhand eines sinnvollen System darüber entschieden werden, welche Aspekte untersucht werden sollen und zu welchem Zeitpunkt. Die ESMA wendet deshalb ein risikoorientiertes Planungsverfahren für Aufsichtstätigkeiten an, um sicherzustellen, dass ihre begrenzten Ressourcen mit der größtmöglichen Wirkung eingesetzt werden. Dieses Verfahren kann in drei Phasen aufgegliedert werden (siehe Abbildung 5):

i)Die Risikoanalyse sollte die Bereiche aufzeigen, in denen mögliche Regelverstöße auftreten.

ii)Durch Priorisierung der Risiken sollten mit hohen Risiken behaftete Bereiche ermittelt werden, auf die die Aufsichtstätigkeiten ausgerichtet sein sollten.

iii)In einem Arbeitsplan zu Aufsichtstätigkeiten sollten die Ressourcen entsprechend den Prioritäten für das kommende Jahr zugewiesen werden.

Abbildung 5

Jährliches Risikobewertungsverfahren der ESMA

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

Umfassende, jedoch schwer nachvollziehbare Risikoermittlung

Die ESMA verfügt über einen umfassenden Ansatz zur Risikoermittlung …

42

Die Risikobewertung der ESMA beruht auf einer Matrix von 13 Risikobereichen, die vier Risikokategorien zugeordnet sind (siehe Abbildung 6). Die Risikobereiche beziehen sich auf allgemeine Themen, die Unterthemen umfassen. Der Risikobereich „Behandlung von Interessenkonflikten“ enthält beispielsweise mehr als neun detaillierte Themen wie den Einfluss von Anteilseignern oder Verwaltungsratsmitgliedern und die Zweckdienlichkeit der offengelegten Informationen.

Abbildung 6

Von Risikokategorien zu Risikobereichen und Themen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

43

Die jährliche Risikobewertung ist das Kerninstrument für die Ermittlung von Risiken. Sie stützt sich auf die Kenntnisse, die im Jahresverlauf über die CRA gewonnen wurden, und auf die Analyse der von den CRA während des Jahres übermittelten Dokumente. Auf der Grundlage dieser Informationen erstellt das Risikoanalyseteam zusammen mit dem Aufsichtspersonal eine Wertungsliste (scorecard) für jede beaufsichtigte CRA. In diesen Wertungslisten werden alle bekannten Risiken zusammengeführt und bewertet, um ihre Bedeutung aufzuzeigen.

44

Die Wertungslisten werden in ein jährliches Risikosteuerpult (risk dashboard) eingegeben, das die Risikoeinstufung pro Risikobereich für jede beaufsichtigte CRA anzeigt. Für die großen CRA und sämtliche kleineren CRA werden getrennte spezifische Steuerpulte angelegt, um der unterschiedlichen Marktwirkung Rechnung zu tragen. Anhand dieser Risikosteuerpulte werden Systemrisiken im CRA-Markt ermittelt.

45

Zusätzlich zur jährlichen Risikobewertung verwendet die ESMA Ad-hoc-Risikoanalysen, die infolge relevanter Neuigkeiten im CRA-Markt, der Analyse von Ratingdaten oder Daten des Anleihemarktes eingeleitet werden können. Sie dienen dazu, zeitnah spezifische Problembereiche in Bezug auf einzelne CRA oder Gruppen von CRA, die das gleiche Ratingprodukt anbieten, oder Marktentwicklungen, die eine Neugewichtung von Aufsichtstätigkeiten auslösen könnten, zu erkennen.

46

Die ESMA steigerte schrittweise den Einsatz von Ad-hoc-Analysen. In letzter Zeit wurden aufgrund der Feststellungen der ESMA vermehrt solche Analysen eingeleitet. Mithilfe dieser Analysen konnte die ESMA mit hohen Risiken behaftete Bereiche sowie Bereiche ermitteln, in denen das Aufsichtspersonal seine Kenntnisse spezifischer Themen verbessern sollte.

… die Dokumentation ist jedoch in mehrerlei Hinsicht unzureichend

47

Die auf dem Gebiet des Risikomanagements vorhandenen Kenntnisse sollten ordnungsgemäß und auf verständliche Weise dokumentiert werden. Darüber hinaus sollten die jeweiligen Bedenken und Feststellungen sowie die Begründung für Änderungen der Risikoeinstufung umfassend dokumentiert werden. Um die Wirksamkeit der Aufsicht sicherzustellen, sollte das Rahmenwerk dem Aufsichtspersonal die Möglichkeit bieten, die Entwicklung und die Behandlung von Risiken zu überprüfen²⁷.

48

Die Wertungslisten enthalten für jeden Risikobereich eine Gesamtbewertung. Das Ergebnis der Gesamtbewertung wird zwar aufgezeichnet, die Beurteilung der Unterthemen innerhalb jedes Risikobereichs wird jedoch nicht dokumentiert. Dadurch kann Wissen verloren gehen, und es kann schwer nachvollziehbar sein, nach welchen Kriterien nachgeordnete Risiken in höhere Risiken übertragen wurden.

49

In den Leitlinien zur Risikobewertung ist vorgegeben, welche Dokumente bei der Erstellung der Wertungslisten zu berücksichtigen sind. Die zugrunde liegenden Arbeiten werden jedoch nicht ordnungsgemäß dokumentiert, und es gibt keine Belege dafür, dass Prüfungen vorgenommen werden.

50

Ändert sich eine Risikoeinstufung in einer Wertungsliste, führt die ESMA keine Aufzeichnungen über die Gründe der Änderung. Solche Änderungen werden mündlich in informellen Sitzungen zwischen dem Aufsichtspersonal und dem Risikoanalyseteam beschlossen.

Mit hohen Risiken behaftete Bereiche wurden nicht immer ausreichend abgedeckt

51

Basierend auf den Wertungslisten, den Risikosteuerpulten und den Informationen aus den Ad-hoc-Risikoanalysen erstellt die ESMA einen Risikobericht für den Rat der Aufseher. In diesem Bericht werden die mit hohen Risiken behafteten Bereiche aufgezeigt, d. h. grundlegende Probleme, denen im Rahmen der Aufsichtstätigkeit oberste Priorität eingeräumt werden soll. Im jährlichen Arbeitsprogramm werden die Bereiche dargelegt, auf die die ESMA bei ihren Aufsichtstätigkeiten den Schwerpunkt legt.

52

Der risikobasierte Ansatz der ESMA wurde nach dem ersten Jahr der Aufsichtstätigkeit eingeführt, anfangs jedoch nicht immer durchgängig angewandt. In einigen mit hohen Risiken behafteten Bereichen, die in den Risikowertungslisten und den Risikoberichten an den Rat der Aufseher aufgeführt waren, wären zusätzliche Aufsichtsmaßnahmen sinnvoll gewesen.

53

Die begrenzte Abdeckung einiger hoher Risiken wäre gerechtfertigt, wenn die für Aufsichtszwecke vorhandenen Ressourcen der ESMA für die Abdeckung anderer mit hohen Risiken behafteter Bereiche eingesetzt worden wären oder wenn sofortige Maßnahmen unverhältnismäßig ressourcenintensiv wären. Bei einigen Untersuchungen wurden jedoch auch Bereiche mit geringeren Risiken einbezogen, obwohl es sinnvoll gewesen wäre, weitere Bewertungen in mit höheren Risiken behafteten Bereichen vorzunehmen.

54

Die Untersuchungen deckten zudem wegen mangelnder Kohärenz zwischen den Risikobereichen und der Art der Durchführung von Untersuchungen nicht vollständig die im jährlichen Risikobewertungsverfahren als prioritär eingestuften Risiken ab. In den Wertungslisten, Steuerpulten und Risikoberichten werden die Risiken je nach Thema in strategische Risiken oder mit der Auslagerung verbundene Risiken eingeteilt. Die Themen der Untersuchungen werden jedoch meist nach Anlageklassen wie Staatsanleihen und Bankschuldtitel geordnet. Die bei den Untersuchungen verfolgten Ziele stimmen somit nicht vollständig mit den ermittelten Risiken überein.

Aufgrund der begrenzten ESMA-Ressourcen ist es schwierig, den anspruchsvollen regulatorischen Anforderungen insgesamt zu entsprechen

55

Ende 2014 waren 26 Mitarbeiter in der CRA-Abteilung tätig, von denen 15 für die Aufsicht zuständig und vier mit der Risikoanalyse betraut waren. Die übrigen Mitarbeiter waren vorwiegend mit strategiepolitischen Aufgaben befasst. Wegen der begrenzten Anzahl der Mitarbeiter und des steigenden Volumens regulatorischer Anforderungen war es für die ESMA sehr schwierig, ausreichende Prüfungen im Hinblick auf die Einhaltung der Verordnung vorzunehmen²⁸.

27Internationale Norm IEC 31010:2009, Abschnitt 5.5.

28Beispielsweise in den Bereichen IT, interne Kontrollen, Methoden, Interessenkonflikte.

Teil III – Aufsicht

Laufende Aufsicht und Untersuchungen durch die ESMA

56

Nach ihrer Registrierung unterliegen alle CRA einer kontinuierlichen Aufsicht. Das Ziel der laufenden Aufsicht besteht in der schnellen Ermittlung beaufsichtigter Unternehmen, die den geltenden Anforderungen möglicherweise nicht entsprechen.

57

Die ESMA verfolgt einen risikoorientierten Aufsichtsansatz. Intensität, Umfang und Arten der Aufsichtstätigkeiten richten sich nach den Risiken, die von den verschiedenen Marktteilnehmern ausgehen (siehe Abbildung 7). Potenzielle Probleme, die bei der Unterlagenprüfung im Rahmen der laufenden Aufsichtstätigkeit ermittelt wurden, werden analysiert und gegebenenfalls weitere Untersuchungsmaßnahmen durchgeführt.

Abbildung 7

Aufsichtstätigkeiten

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der CRA-Verordnung.

58

Die laufende Aufsichtstätigkeit der ESMA umfasst die Analyse der Informationen, die periodisch von den beaufsichtigten Unternehmen übermittelt werden, die Analyse von Informationen aus externen Quellen (Behörden, Wettbewerbern, Beschwerden, Presse usw.), die Weiterverfolgung von Fragen seitens der CRA und die Kommunikation mit dem Management der CRA während des gesamten Aufsichtszyklus. Tabelle 3 zeigt die Aufsichtsaufgaben der ESMA als Teil des kontinuierlichen Aufsichtsverfahrens.

Tabelle 3

Aufgaben der ESMA bei der laufenden Aufsicht

Analyse von Informationen
Prüfung periodischer Angaben, die von den CRA übermittelt werden – vierteljährlich, halbjährlich

Prüfung der periodischen Offenlegungen der CRA

Prüfung von Mitteilungen, die von den CRA gemäß der CRA-Verordnung übermittelt werden (z. B. Mitteilung wesentlicher Änderungen der Bedingungen für die ursprünglichen Registrierung)

Regelmäßige Überwachung der Informationen, die der Öffentlichkeit auf den Websites von CRA bereitgestellt werden

Berichte/Warnungen, die vom Risikoanalyseteam der ESMA übermittelt werden

Regelmäßige Kontaktaufnahme
Periodische Gespräche mit CRA (die nach dem Eingang der halbjährlichen Angaben anberaumt werden)

Zyklus der Kontaktaufnahme mit CRA (regelmäßige Gespräche und Sitzungen mit in Schlüsselpositionen beschäftigtem Personal der CRA: Leiter Compliance-Abteilung, Interne Überprüfung, Interne Revision, Risikomanagement, Vorstandsvorsitzender und unabhängige nicht geschäftsführende Mitglieder des Verwaltungsrats. Die Häufigkeit der Gespräche richtet sich nach der Größe der CRA.)

Sonstige Aufgaben
Deep-Dive-Analysen (Weiterverfolgung potenzieller Risikobereiche, die bei der Informationsanalyse und der regelmäßigen Kontaktaufnahme ermittelt wurden)

Bearbeitung der Beschwerden Dritter

Weiterverfolgung von Plänen für Abhilfemaßnahmen, die aufgrund von Untersuchungen erstellt wurden

Interaktion mit CRA – Bereitstellung von Antworten auf Anfragen der CRA auf Ad-hoc-Basis

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

59

Zusätzlich zur laufenden Aufsicht wählt die ESMA basierend auf ihren eigenen Risikobewertungen regelmäßig Bereiche, in denen bei den CRA Risiken hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften bestehen, für weitere Untersuchungsmaßnahmen (hauptsächlich allgemeine Untersuchungen) aus. Allgemeine Untersuchungen umfassen normalerweise Prüfungen vor Ort. Eine Übersicht über die Untersuchungen der ESMA vor Ort ist in Anhang III enthalten. Diese Untersuchungen können grob in zwei Gruppen aufgeteilt werden:

—thematische Untersuchungen mit Schwerpunkt auf bestimmten Problemen, die bei mehreren großen CRA vorliegen;

—individuelle Untersuchungen zu spezifischen Fragen in bestimmten CRA.

Das Aufsichtsverfahren wurde konzipiert und umgesetzt, ist jedoch noch nicht ausgereift

60

Eine wirksame Aufsicht erfordert

i)eine umfassende Aufsichtspolitik, die das Aufsichtsverfahren grob absteckt, wobei zur Ausübung der Aufsichtstätigkeit Unterlagenprüfungen mit Prüfungen vor Ort kombiniert werden;

ii)umfassende interne Leitlinien und Methoden, um das Personal im Tagesgeschäft zu unterstützen;

iii)die Sammlung und Analyse von Informationen;

iv)die wirksame Beaufsichtigung der von den CRA erbrachten Leistungen und getroffenen Korrekturmaßnahmen als Reaktion auf die Feststellungen.

Die ESMA legte gute Grundlagen für die wirksame Beaufsichtigung von CRA

61

Gemäß bewährten Verfahren sollten Aufsichtsbehörden über eine Methode verfügen, um die Art, die Auswirkungen und den Umfang der Risiken, denen die beaufsichtigten Unternehmen ausgesetzt sind, einschließlich unternehmerischer Schwerpunkt, Risikoprofil und internes Kontrollumfeld, zu ermitteln und zu bewerten. Basierend auf den Ergebnissen dieser Bewertung wird der Schwerpunkt auf Unterlagenprüfung und Untersuchungen bzw. Prüfungen vor Ort gelegt²⁹.

62

Die ESMA legte ihre allgemeinen Grundsätze in den Aufsichtsleitlinien (Supervision Manual) und im Aufsichtshandbuch (Supervision Handbook) dar. Diese Dokumente dienen als nützliche Referenz und praktische Leitlinien für die Aufsichtsteams der ESMA in Bezug auf die Frage, wie eine wirksame und effiziente Durchführung der Aufsicht im Rahmen der CRA-Verordnung erfolgen kann. Die Aufsichtsleitlinien der ESMA enthalten ausführliche Beschreibungen der Aufsichtsmethode „Untersuchung“. Die verschiedenen Phasen sowie die erforderlichen Mindestangaben im Projektplan und sämtliche anderen notwendigen Schritte, die vor Ort und während der Berichtsphase zu befolgen sind, werden genau beschrieben (siehe Abbildung 8).

Abbildung 8

Wichtigste Schritte einer Untersuchung

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Supervision Manual und des Supervision Handbook der ESMA.

Die laufende Aufsichtstätigkeit könnte durch Weiterentwicklung der internen Leitlinien und Überwachungsinstrumente besser unterstützt werden

63

In den internen Leitlinien sollten Häufigkeit und Umfang von Prüfungen klar festgelegt sein. Darüber hinaus sollten Strategien und Verfahren entwickelt werden, um sicherzustellen, dass die Prüfungen gründlich und kohärent durchgeführt und klare Ziele verfolgt werden.

64

Die Aufsichtsleitlinien (Supervision Manual) und das Aufsichtshandbuch (Supervision Handbook) enthalten lediglich eine allgemeine Beschreibung des kontinuierlichen Aufsichtsverfahrens. Welche genauen Arten von Aufsichtsaufgaben die ESMA durchzuführen hat und mit welcher Häufigkeit diese Aufgaben durchzuführen sind, ist darin nicht festgelegt.

65

Die ESMA legt Aufsichtspläne auf Jahresbasis für den kommenden Zeitraum fest. Sie hatte jedoch keine individuellen Aufsichtspläne für die einzelnen CRA mit Angaben zu den jährlich auszuführenden Aufsichtsaufgaben erstellt. Zudem lagen keine Zeitpläne vor, in denen vorab hinreichend genau festgelegt ist, wie häufig die regelmäßigen Aufsichtsmaßnahmen für die einzelnen CRA mindestens auszuführen sind.

66

Obwohl in der CRA-Verordnung klare Regeln festgelegt sind, die die ESMA überwachen muss, greift die Behörde nicht systematisch auf Checklisten als Aufsichtsinstrument zurück. Viele zuständige nationale Behörden verwenden bei ihrer Aufsichtsarbeit Fragebögen und Checklisten.

67

Zudem dokumentieren die verschiedenen Aufsichtsteams ihre Arbeit nicht in einem standardisierten Format, und es ist schwierig, die geleistete kontinuierliche Aufsichtsarbeit und die daraus gezogenen Analysen und Schlussfolgerungen zu ermitteln.

68

Die ESMA hat auch einen Kriterienkatalog erarbeitet, der die Kohärenz sicherstellen soll, indem er es Bewertungssachverständigen ermöglicht, während des Registrierungsverfahrens und später bei der kontinuierlichen Aufsichtsarbeit von der ESMA bereits früher angenommene Beschlüsse einzusehen. Der Kriterienkatalog enthält u. a. E-Mail-Nachrichten des juristischen Dienstes, frühere Beschlüsse der ESMA und interne Korrespondenz über Probleme, die während der Registrierung und bei der Aufsichtsarbeit aufgetreten sind. Dies ist eine gute Initiative. Durch die Struktur des Kriterienkatalogs ist jedoch nicht gewährleistet, dass er von den für die Aufsicht zuständigen Mitarbeitern als umfassende Anleitung bei ihren täglichen Aufgaben verwendet wird.

Die ESMA verwaltet sehr große Mengen an aufsichtsrelevanten Informationen, besitzt jedoch kein spezielles IT-System zur Erfassung und Verarbeitung dieser Daten

69

Die ESMA bearbeitet zwei Gruppen von Informationen:

—Ad-hoc-Informationen (wesentliche Änderungen der Bedingungen für die ursprüngliche Registrierung, Beschwerden von Dritten, Fragen von CRA usw.);

—periodische Angaben, die der ESMA viertel- und halbjährlich übermittelt werden (Informationen über Einnahmen und Kosten der CRA, Veränderungen bei den wichtigsten Mitarbeitern der CRA, Protokolle von Verwaltungsratssitzungen, interne Prüfberichte, Berichte der Internen Überprüfungsstelle usw.).

70

Die ESMA hat eine Datei angelegt, in der die Analyse der von allen beaufsichtigten CRA periodisch übermittelten Informationen erfasst wird (siehe Kasten 2).

71

Die Datei ist eine gute Initiative, um den Überblick über die große Menge eingehender Aufsichtsinformationen zu behalten, ihre Handhabung ist jedoch umständlich und komplex. Zudem ist der Datei kein „Eigentümer“ zugeordnet, sodass jedes Mitglied des Aufsichtsteams ihren Inhalt bearbeiten, ändern oder löschen kann, ohne dass die Änderungen und die bearbeitende Person nachvollziehbar kenntlich gemacht werden.

72

Da die ESMA nicht über ein spezielles IT-Instrument verfügt, das als Verzeichnis der eingegangenen Informationen und zur Dokumentation und Analyse der Aufsichtsarbeit dient, hat sie eine Struktur errichtet, die vorwiegend als Speicherinstrument für die von den CRA übermittelten Informationen zu dienen scheint. Der Hof fand jedoch nicht in allen Fällen Belege dafür, dass die erhaltenen Informationen ausführlich analysiert wurden. Alle zuständigen nationalen Behörden gaben an, dass sie über ein IT-System für Aufsichtszwecke verfügen, um ihre Aufsichtstätigkeit zu dokumentieren und den Wissenserhalt in der Organisation zu erleichtern.

Kasten 2

Beispiele für überwachte Daten

οTelefonkonferenzen und Sitzungen mit den CRA

οMitteilungen

οBenachrichtigungen über Änderungen bei Methoden, Ratingeinstufungen und Unternehmensstruktur von Mitarbeitern und Websites der CRA

οEinnahmen der CRA, Kosten, Personalfluktuation und andere Personaldaten

οCompliance-Berichte, interne Prüfberichte, geprüfte Jahresabschlüsse, Protokolle der Sitzungen des Verwaltungs-/Aufsichtsorgans

οCRA-Transparenzberichte

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

Eine Beschreibung der durchgeführten Aufsichtsmaßnahmen ist schwer erhältlich

73

Die ESMA-Dokumentation zu den Untersuchungen enthält nur unzureichende Nachweise über alle ausgeführten Zwischenschritte. Die ESMA kann daher schwer überwachen und belegen, dass alle Aufgaben ordnungsgemäß entsprechend den Zielen der Untersuchungen durchgeführt wurden. Vor allem ging aus den Arbeitspapieren nicht hervor, wie sämtliche erforderlichen Nachweise bewertet wurden.

74

Nach einer Untersuchung übermittelt die ESMA den CRA Schreiben mit den vorläufigen und/oder endgültigen Feststellungen. Die Aufsichtsleitlinien sehen vor, dass in den Schreiben auf die einschlägigen Rechtsvorschriften verwiesen werden sollte. Durch einen Verweis auf die konkrete Rechtsgrundlage der einzelnen Feststellungen könnten die CRA die Compliance-Risiken besser nachvollziehen, die in den Schreiben aufgezeigt werden. Die ESMA übermittelte ihre Feststellungen jedoch systematisch ohne Verweise auf konkrete Verordnungsartikel.

75

Die ESMA verfolgt die Umsetzung der festgelegten Abhilfemaßnahmen durch die CRA. Dies wird in einer Tabelle zur Weiterverfolgung für jede Untersuchung und CRA dokumentiert. Die ESMA verfügt jedoch nicht über einen einheitlichen Ansatz für die Dokumentation der Analysen und Anmerkungen des Personals in diesen Tabellen (z. B. Angabe der konkreten Belege dafür, dass eine CRA eine erforderliche Maßnahme ausreichend umgesetzt hat).

Wesentliche Fortschritte, jedoch noch keine ausreichende Abdeckung der analysierten Themenbereiche

76

Der risikoorientierte Aufsichtsansatz bedeutet, dass nur ein Teil der Risiken durch die Aufsichtsarbeit der ESMA abgedeckt werden kann. Daher fallen die Aufsichtsmaßnahmen je nach Thema anders aus. Zur Vervollständigung der Bewertung des Aufsichtsverfahrens der ESMA wählte der Hof zwei Themenbereiche für eine detaillierte Überprüfung aus:

i)Methoden, Modelle und grundlegende Ratingannahmen der CRA;

ii)Interessenkonflikt auf dem Markt für Ratingagenturen.

77

Ausschlaggebend für die Themenwahl war deren Bedeutung für das Funktionieren des Ratingmarkts. Die Methoden bilden das Rückgrat für die Zuweisung von Ratings und Ratingausblicke durch die CRA. Interessenkonflikte wurden als einer der Hauptschwachpunkte im Ratingmarkt vor der Subprime-Krise ermittelt. Ferner konnte anhand der Analyse Bilanz über die Arbeit der ESMA in den letzten vier Jahren seit ihrer Errichtung gezogen werden.

Methoden wurden überwacht, dabei wurden aber nicht alle Bereiche abgedeckt, und es herrscht weiterhin Unklarheit über einige Anforderungen

78

Eine CRA muss in ihrem Registrierungsantrag mitteilen, welche Arten von Ratings sie ausgeben wird³⁰. Der Antragsteller muss zudem die erforderliche Dokumentation für seine Methoden und Modelle einreichen. Die ESMA beurteilt auf dieser Grundlage, ob die Methoden und Modelle der CRA zum Zeitpunkt der Registrierung der CRA-Verordnung und der ergänzenden delegierten Verordnung entsprechen.

79

Die CRA sind zur Anwendung von Methoden verpflichtet, die streng, systematisch und beständig sind und einer Validierung unterliegen, die auf historischen Erfahrungswerten, insbesondere Rückvergleichen, beruht. Die ESMA muss regelmäßig prüfen, ob die einzelnen CRA diese regulatorischen Anforderungen erfüllen.

Regulatorische Anforderungen im Hinblick auf Methoden sind nicht immer definiert

80

Die CRA-Verordnung enthält keine Definitionen oder Kriterien hinsichtlich der regulatorischen Anforderungen für Methoden. In einer delegierten Verordnung der Kommission³¹ sind die technischen Regulierungsstandards für die Bewertung der ESMA zu den regulatorischen Anforderungen bezüglich der Methoden festgelegt. In den veröffentlichten Berichten, in denen die Schlussfolgerungen für die im Bereich Methoden durchgeführten Untersuchungen vorgestellt werden, führte die ESMA Beispiele für den Inhalt der Methoden an, um der Branche Hinweise auf ihre Erwartungen in diesem Bereich zu geben. Dennoch wäre eine weitere Klarstellung einiger der in diesen Standards verwendeten Begriffe hilfreich, um das gemeinsame Verständnis der regulatorischen Anforderungen bezüglich der Methoden zwischen der ESMA und den Ratingagenturen zu verbessern.

Die Überwachung der Methoden durch die ESMA deckte nicht alle Aspekte der Methoden der CRA ab

81

Die ESMA prüft im Rahmen der kontinuierlichen Aufsicht und bei eingehenden Untersuchungen, wie die CRA die regulatorischen Anforderungen bezüglich der Methoden umsetzen.

82

Die kontinuierliche Aufsicht durch die ESMA ist so gestaltet, dass die Erfüllung der die Methoden betreffenden regulatorischen Anforderungen durch die Ratingagenturen vorwiegend danach bewertet wird, ob die CRA angemessene interne Kontrollen eingerichtet haben, wie etwa

—eine unabhängige interne Stelle, die für eine regelmäßige Überprüfung von Methoden, Modellen und grundlegenden Ratingannahmen zuständig ist;

—unabhängige Mitglieder der Verwaltungs- oder Aufsichtsorgane der CRA, die für die Überwachung der Wirksamkeit der internen Kontrollsysteme ihrer CRA, einschließlich der Effizienz der internen Überprüfungsstelle, zuständig sind;

—Dokumentation von regelmäßigen Überprüfungen der Methoden und der zugrunde liegenden Verfahren.

83

Die Bewertung der die Methoden betreffenden Anforderungen durch die ESMA muss daher durch eingehende Untersuchungen ergänzt werden. In Anbetracht der Ressourcen der ESMA und der großen Zahl der zu überwachenden Methoden³² wählt die ESMA anhand von Risikobewertungen die Themen aus, die in den die methodischen Anforderungen betreffenden Untersuchungen behandelt werden. Tabelle 4 enthält einen Überblick darüber, wie die ESMA im Rahmen thematischer Untersuchungen die Einhaltung technischer Regulierungsstandards bezüglich der Methoden bewertet hat. Die Tabelle basiert auf der Dokumentation der ESMA.

Tabelle 4

Überblick über die von der ESMA bei thematischen Untersuchungen im Bereich der Anforderungen an die Methoden vorgenommenen Bewertungen

Regulatorische
Anforderungen
Untersuchung Ratingverfahren
(2012)¹
Untersuchung Bankenratings
(2013)
Untersuchung Länderratings
(2013)
Untersuchungen kleine und mittelgroße CRA
(2014)
Untersuchung Ratings strukturierter Finanzinstrumente
(2014)

Streng
Entfällt
Teilweise
Nein
Teilweise
Teilweise

Systematisch und beständig
Entfällt
Teilweise
Nein
Nein
Ja

Beständig in allen Anlageklassen
Entfällt
Nein
Nein
Nein
Nein

Unterliegt der Validierung basierend auf historischen Erfahrungswerten
Entfällt
Teilweise
Nein
Teilweise
Teilweise

1Diese Untersuchung wurde vor der Annahme der technischen Regulierungsstandards abgeschlossen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

84

Einige wichtige regulatorische Anforderungen bezüglich der Methoden wurden daher während der von der ESMA durchgeführten thematischen Untersuchungen bislang noch nicht behandelt, beispielsweise

—wurde die Branchenpraxis zur Validierung von Methoden erstmals im Jahr 2014 eingehend von der ESMA analysiert;

—wurden die regulatorischen Anforderungen in Bezug auf die Beständigkeit der Ratings in allen Anlageklassen nicht von der ESMA überprüft.

Die ESMA verfügte nicht über ein förmliches Verfahren zur Untersuchung von Änderungen der Methoden einer CRA oder von Fällen, in denen eine CRA eine neue Ratingart ausgibt

85

Wenn eine CRA nach der Registrierung wesentliche Änderungen der Methoden vornimmt oder ihren Geschäftsbereich durch die Ausgabe neuer Ratingarten ausweitet, muss sie dies der ESMA melden. In der CRA-Verordnung wird der Begriff „wesentliche Änderung“ jedoch nicht näher bestimmt. Im Jahr 2010 legte der Ausschuss der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR) eine Leitlinie vor³³, in der definiert ist, was als wesentliche Änderung anzusehen ist. Die ESMA gab im Jahr 2014 ihre Begriffsbestimmung einer wesentlichen Änderung in ihrem Fragen- und Antwortenkatalog zur Umsetzung der CRA-Verordnung bekannt. Im März 2015 aktualisierte sie diese Begriffsbestimmung einer wesentlichen Änderung³⁴ mit dem Hinweis auf die Änderungen der Bedingungen für die ursprüngliche Registrierung in Bezug auf „Ratingmethoden, Ratingmodelle oder grundlegende Annahmen“.

86

Die ESMA legte zwar eindeutig fest, wann die CRA eine Mitteilung zu wesentlichen Änderungen zu machen hatten, hatte während des geprüften Zeitraums aber kein förmliches Verfahren zur Untersuchung der mitgeteilten neuen Methoden oder wesentlichen Änderungen bestehender Methoden eingerichtet. Die ESMA nahm im Juni 2015 ein Verfahren an, in dem die Schritte beschrieben sind, die bei Eingang einer Mitteilung einer CRA zu einer Methode auszuführen sind.

Bestimmte Arten von Interessenkonflikten wurden von der ESMA noch nicht untersucht

87

Die OECD definiert einen Interessenkonflikt als eine Situation, in der sich eine Privatperson oder ein Unternehmen (entweder privat oder staatlich) in einer Position befindet, in der sie bzw. es ihre bzw. seine eigenen beruflichen oder amtlichen Funktionen auf irgendeine Weise für persönliche oder unternehmerische Vorteile nutzen kann.

88

Interessenkonflikte am Ratingmarkt beziehen sich in erster Linie auf mögliche Einflüsse betroffener Parteien auf das Rating. Die Financial Crisis Inquiry Commission (Untersuchungskommission zur Finanzkrise)³⁵ und die Internationale Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO)³⁶ identifizierten Interessenkonflikte als eine der größten Schwachstellen im Ratingsektor vor der Subprime-Krise.

89

In diesem Zusammenhang bewertete die ESMA die von CRA zur Vermeidung von Interessenkonflikten ergriffenen Maßnahmen, wie z. B. Angemessenheit, Wirksamkeit und Unabhängigkeit einer Reihe interner Kontrollfunktionen. Einige Bereiche könnten jedoch in Zukunft eingehender untersucht werden:

i)Die ESMA untersuchte nicht ausreichend, ob die Nebendienstleistungen der CRA das Rating unter Umständen beeinflussen können. Sie führte in diesem Bereich nur begrenzte Aufsichtsmaßnahmen durch³⁷.

ii)Es fanden sich nur wenige Anhaltspunkte dafür, dass die ESMA mögliche Interessenkonflikte zwischen den CRA und den Beratungsunternehmen, die zur gleichen Muttergesellschaft gehören, untersuchte.

iii)Die ESMA unterzog Interessenkonflikte im Zusammenhang mit Handelsaktivitäten und Finanztransaktionen von Ratinganalysten keiner strukturierten Untersuchung. Mitarbeiter der CRA, die an einer Ratingmaßnahme beteiligt sind, verfügen vor der Veröffentlichung der Ratingmaßnahme über vertrauliche Informationen. Die CRA sollten daher Verfahren für die Überwachung der Handelsaktivitäten und Wertpapierbestände der Ratinganalysten vorsehen, um so das Risiko von Insider-Geschäften zu senken. Die ESMA erhält Informationen über die Ergebnisse dieser Überwachung, prüfte jedoch nicht die Verfahren der Ratingagenturen, um die eingegangenen Informationen auf deren Richtigkeit zu überprüfen.

29Analog dazu könnten auch die „Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht“, die von der Bank für internationalen Zahlungsausgleich herausgegeben wurden, auf die Aufsicht über CRA angewandt werden.

30Anhang II Punkt 8 der delegierten Verordnung zur Registrierung.

31Delegierte Verordnung (EU) Nr. 447/2012 der Kommission vom 21. März 2012 zur Ergänzung der Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates über Ratingagenturen durch Festlegung technischer Regulierungsstandards für die Bewertung der Compliance der Ratingmethoden (ABl. L 140 vom 30.5.2012, S. 14).

32Für die drei größten CRA erfasst die ESMA mehr als 800 Methoden für verschiedene Anlageklassen und Marktsegmente.

33CESR’s Guidance on Registration Process, Functioning of Colleges, Mediation Protocol, Information set out in Annex II, Information set for the application for Certification and for the assessment of CRAs systemic importance (Leitlinien des CESR zu Registrierungsverfahren, Funktionsweise der Aufsichtskollegien, Schlichtungsprotokoll, in Anhang II festgelegten Informationen, für den Antrag auf Zertifizierung und für die Bewertung der systemischen Bedeutung von CRA festgelegten Informationen), S. 16, Ref. CESR/10-347.

34Guideline on periodic information to be submitted to ESMA by Credit Rating Agencies of 19 March 2015 (Leitlinien zu den Informationen, die der ESMA regelmäßig von Ratingagenturen vorzulegen sind), 19. März 2015.

35Die Financial Crisis Inquiry Commission untersuchte die Gründe für die Finanzkrise im Rahmen des US-amerikanischen Gesetzes Fraud Enforcement and Recovery Act. Der Bericht wurde im Januar 2011 veröffentlicht.

36Technical Committee of IOSCO, Report on the subprime crisis (Bericht zur Subprime-Krise), Mai 2008.

37Die ESMA war beispielsweise der Auffassung, dass die Veröffentlichung von Forschungspapieren durch die CRA die Unabhängigkeit der Ratinganalysten einschränken kann. Muss ein Ratingausschuss ein Rating kurz nach der Veröffentlichung eines Forschungspapiers genehmigen, so ist es für den Ausschuss schwierig, eine Entscheidung entgegen den Schlussfolgerungen in dem Forschungspapier zu treffen.

Teil IV – Angaben

Überwachung der allgemeinen Angaben der CRA durch die ESMA

90

Eines der Ziele der CRA-III-Verordnung besteht darin, die Transparenz der Ratingagenturen und des Ratingmarkts insgesamt zu verbessern, insbesondere in Bezug auf die Preispolitik der CRA, die an sie entrichteten Gebühren, die Art, wie sie ihre Ratingverfahren durchführen und wie sie ihre Schlussfolgerungen ziehen. Die Transparenz wird durch vollständige und leicht zugängliche Angaben sichergestellt.

91

Gemäß der CRA-Verordnung müssen die Ratingagenturen zwei Arten von Angaben vorlegen, nämlich allgemeine Angaben und regelmäßige Angaben. Die allgemeinen Angaben beziehen sich auf Informationen, die die CRA – vorwiegend über ihre Websites – der Öffentlichkeit bereitstellen müssen. Die regelmäßigen Angaben beziehen sich auf die regelmäßigen aufsichtsrelevanten Informationen, die die CRA der ESMA übermitteln müssen. Eine weitere wichtige Informationsquelle sind die Angaben, die die ESMA selbst den Interessenträgern über ihre Aufsichtstätigkeit bereitstellt.

Die ESMA prüfte regelmäßig die allgemeinen Angaben der einzelnen CRA, eine detaillierte Überprüfung der allgemeinen Angaben aller CRA erfolgte jedoch erstmalig Ende 2014

92

Gemäß der CRA-Verordnung müssen Ratingagenturen der Öffentlichkeit verschiedene allgemeine Angaben bereitstellen (siehe Abbildung 9).

93

Die allgemeinen Angaben stellen ein wichtiges Kommunikationsinstrument zwischen den CRA und den Nutzern von Ratings dar. Die Nutzer sollten in der Lage sein, ihre eigenen Analysen anzustellen und ausreichende Due-Diligence-Prüfungen durchzuführen, um zu beurteilen, ob auf ein bestimmtes Rating zurückgegriffen werden soll. Sie sollten die Risiken einschätzen können, der eine CRA ausgesetzt ist, z. B. Risiken von Interessenkonflikten, das Risiko einer minderwertigen Grundlage für Ratings, die mit den angewandten Methoden verbundenen Risiken usw.

94

Die ESMA überprüfte die allgemeinen Angaben der CRA während ihrer kontinuierlichen Aufsichtstätigkeit und im Rahmen ihrer Untersuchungen. Eine ausführliche Analyse der von den CRA für die öffentliche Bekanntgabe allgemeiner Angaben angewandten Praxis wurde jedoch erstmalig im Dezember 2014 eingeleitet.

Abbildung 9

Anforderungen an allgemeine Angaben

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der CRA-Verordnung.

Die Markttransparenz wurde durch Beschränkungen und unterschiedliche Veröffentlichungspraktiken der CRA beeinträchtigt

95

Der Hof stellte Schwachstellen in den Verfahren zur Veröffentlichung allgemeiner Angaben fest.

96

Die CRA müssen der Öffentlichkeit bestimmte Informationen bereitstellen (siehe Abbildung 9). Dazu nutzen sie in erster Linie Websites. Es wurde festgestellt, dass Nutzer unter Verwendung personenbezogener Daten ein Konto einrichten müssen, um auf einige dieser Websites zugreifen zu können. In den Datenschutzbestimmungen dieser CRA wird dargelegt, dass von Nutzern erhobene persönliche Daten an Dritte weitergegeben werden können, was potenzielle Nutzer von der Einrichtung eines Kontos abhalten könnte.

97

Gemäß der CRA-Verordnung sind CRA nicht verpflichtet, geschützte Informationen preiszugeben. In der Praxis bedeutet dies, dass bestimmte Bestandteile einer Methode nicht offengelegt werden müssen. Dadurch entsteht die paradoxe Situation, dass eine CRA ihre Methode nicht vollständig offenlegen muss, wenn es sich teilweise um geschützte Informationen handelt, was wiederum die Nutzer bei der Ausführung eigener Due-Diligence-Prüfungen beeinträchtigt.

98

CRA müssen Informationen zu den „Methoden, Modellen und grundlegenden Annahmen, die sie bei ihren Ratingtätigkeiten verwenden“, offenlegen. Der Hof hat eine Bewertung der allgemeinen Angaben der CRA im Bereich Methoden vorgenommen und sich dabei auf vier Ratingarten konzentriert: private Finanzinstitute (Banken), Länder, strukturierte Finanzprodukte (Rahmenmethode, ABS-Verbraucherkredite und RMBS) und gedeckte Schuldverschreibungen.

99

Die CRA kamen im Allgemeinen der Verordnung in Bezug auf die Veröffentlichung der Methoden nach. Die sehr unterschiedliche Aufbereitung der Angaben durch die CRA schränkte die Vergleichbarkeit ein. Dies hätte zum Teil vermieden werden können, wenn den CRA ein standardisiertes Berichtsformat zur Darlegung ihrer Methoden zur Verfügung gestanden hätte. Wie aufwendig die Suche nach Unterlagen ist, hängt von den CRA und den Ratingarten ab. Für viele Unterklassen in der Kategorie strukturierte Finanzinstrumente stellten die CRA das Ratingverfahren lediglich im Überblick dar, und es fehlten wichtige Angaben zu den Methoden. Aus diesem Grund war es nicht möglich, das Rating im Einzelnen nachzuvollziehen.

CEREP stellt keine ausreichenden Informationen über die Ratingleistung der CRA zur Verfügung

Halbjährliche Informationen

100

Ein dem zentralen Online-Datenspeicher (CEREP) der ESMA vergleichbares Instrument gibt es in keinem anderen Regulierungsrahmen. Über diese Datenbank stellt die ESMA einheitliche Informationen über die Ratingleistungen aller registrierten und zertifizierten CRA in leicht zugänglicher Form zur Verfügung. In CEREP stellen die CRA Informationen über ihre historischen Ratings bereit. Die ESMA veröffentlicht im Halbjahrestakt zusammenfassende Statistiken über die Ratingleistung der CRA, denen die von den CRA übermittelten Daten zugrunde liegen. Diese umfassen jeweils für einen bestimmten Zeithorizont und eine bestimmte Anlageklasse: Statistiken zur Ratingaktivität, Ausfallquoten und Übergangsmatrizen. Mittels CEREP haben Anleger und Wissenschaftler Zugriff auf nützliche zusammenfassende Statistiken auf der Grundlage einer Suchmaske mit vielfältigen Filterfunktionen, die den jeweiligen Anforderungen angepasst werden kann. Folgende Möglichkeiten bietet CEREP nicht:

—die Veröffentlichung anderer Statistiken, die für Nutzer zweckdienlich sind, wie durchschnittliche Ausfallquoten und durchschnittliche Übergangsmatrizen, oder

—Filteroptionen, anhand derer Nutzer zusammenfassende Statistiken aus mehreren Anfragen in einem Vorgang herunterladen können.

101

Nach Maßgabe der CRA-Verordnung muss die ESMA die von den CRA an CEREP übermittelten Informationen der Öffentlichkeit zugänglich machen³⁸. Die von den CRA übermittelten qualitativen Informationen werden zwar in CEREP veröffentlicht, nicht jedoch die von den CRA gemeldeten zugrunde liegenden Daten. Die öffentliche Zugänglichkeit dieser Daten hätte für CEREP-Nutzer mehrere Vorteile. Sie könnten beispielsweise die Prognosekraft der zusammenfassenden Statistiken besser nachvollziehen.

102

In der CRA-Verordnung wird nicht verlangt, dass die CRA Emittenten/Finanzinstrumente nach einem Widerruf ihrer jeweiligen Ratings überwachen. Daher sind im Rahmen der zusammenfassenden CEREP-Statistiken Kreditausfälle, die nach Widerruf von Ratings eintreten, nicht berücksichtigt. Um diese Informationslücke zu schließen, werden in CEREP Statistiken nach Gründen für den Widerruf veröffentlicht³⁹. Einige Statistiken über Ratingaktivitäten weisen jedoch einen hohen Anteil an unbegründeten Widerrufen von Ratings auf. Die Prognosekraft der jeweiligen zusammenfassenden Statistiken nimmt dadurch ab (Glaubwürdigkeitsverlust).

103

Die ESMA unterzieht die an CEREP übermittelten neuen Daten bestimmten automatischen Kontrollen, um deren Integrität vor der Veröffentlichung zu prüfen. Sie nimmt jedoch vor der Veröffentlichung keine Kontrollen auf Richtigkeit vor (wie Abgleiche mit anderen öffentlichen Datenbanken, den internen Datenbanken der CRA usw.). Diese Kontrollen wären aus den folgenden Gründen sinnvoll:

—Es gab Fälle von fehlerhaften Daten und Revisionen in CEREP.

—Die Daten unterliegen keiner öffentlichen Kontrolle. CEREP legt nicht offen, ob Fehlerkorrekturen oder sonstige Revisionen an den von den CRA an CEREP übermittelten historischen Daten vorgenommen wurden.

Übermittelte qualitative Informationen

104

Die Informationen der verschiedenen CRA weisen keine vergleichbare Struktur auf, sodass Nutzer Änderungen der Methoden und deren Auswirkungen auf Ratings und deren Leistung nicht erkennen können. Dies ist ein wichtiger Punkt, da zusammenfassende CEREP-Statistiken historische Ratings abdecken, die möglicherweise unter Verwendung anderer Methoden als der derzeit in CEREP aufgezeigten Methoden ausgegeben wurden.

Die ESMA stellt auf ihrer Website keine ausreichenden Informationen für die Nutzer von Ratings zur Verfügung

105

Die ESMA sollte regelmäßig Informationen in Bezug auf ihre Tätigkeitsfelder veröffentlichen und sicherstellen, dass die Informationen leicht zugänglich sind. Der Hof verglich die auf der Website der ESMA verfügbaren Informationen mit den Angaben auf der Website des Office of Credit Ratings der Börsenaufsichtsbehörde der USA (United States Securities and Exchange Commission (SEC)), das in den USA registrierte CRA (NRSRO) beaufsichtigt.

106

Die ESMA veröffentlicht auf ihrer Website beispielsweise nicht alle relevanten Rechtstexte (sechs delegierte Verordnungen sind nicht verfügbar), während das Office of Credit Ratings der SEC einen eigenen Bereich mit Links zu sämtlichen Rechtsvorschriften in Bezug auf die NRSRO angelegt hat (für weitere Einzelheiten siehe Anhang IV).

107

Die Dokumentation der ESMA in Bezug auf CRA kann auf zwei verschiedenen Wegen eingesehen werden: über eine einfache Liste mit rund 200 Dokumenten ohne Auswahlmöglichkeit oder über eine Liste mit zwei Suchfiltern, die die Zugänglichkeit nur geringfügig verbessern. Die Website der SEC dagegen arbeitet mit eigenen Bereichen für jede Informationsart und ist dadurch benutzerfreundlicher.

108

Die Analyse der ESMA-Website zeigt, dass einige der geltenden Rechtstexte nicht auf der Website zur Verfügung stehen. Des Weiteren fehlen nützliche Dokumente, z. B. der Registrierungsantrag und die Leitlinien für Hinweisgeber (Whistle-blowers) (siehe Anhang IV).

38Artikel 11 Absatz 2 der CRA-Verordnung.

39Z. B. fehlerhafte oder unzureichende Informationen, Fälligkeit von Schuldverschreibungen, Konkurs, Umstrukturierung eines bewerteten Unternehmens, sonstige Gründe (ohne Erklärung) usw.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

109

Die Gesamtschlussfolgerung des Hofes lautet, dass die ESMA innerhalb kurzer Zeit gute Grundlagen für eine wirksame Aufsicht über die CRA in der Europäischen Union gelegt hat. Weitere Verbesserungen sind jedoch noch möglich.

Registrierung

110

Die ESMA verfügt über gut entwickelte Registrierungsverfahren. Dennoch sind die Verfahren nach wie vor schwerfällig, was auf die Aufteilung in Vollständigkeitskontrollen und Compliance-Kontrollen, wie in der Verordnung vorgesehen, zurückzuführen ist. Die Ratingmethoden sollten streng, systematisch und beständig sein und einer Validierung unterliegen. Die geprüften Belege betrafen jedoch hauptsächlich die Strenge der Methoden (siehe Ziffern 20-30).

Empfehlung 1

Die ESMA sollte während des Registrierungsverfahrens angemessen dokumentieren, dass sie die Ratingmethoden im Hinblick auf sämtliche regulatorische Anforderungen bewertet hat.

111

Durch die derzeitigen Regeln des Eurosystems ist nicht gewährleistet, dass alle bei der ESMA registrierten CRA auf gleichberechtigter Basis agieren. Das Eurosystem akzeptiert lediglich die Ratings von vier durch die ESMA registrierten CRA als ECAI gemäß den Rahmenregelungen für Bonitätsbeurteilungen im Eurosystem. Damit das Eurosystem ihre Ratings akzeptiert, müssen die CRA zusätzlich zur Registrierung oder Zertifizierung durch die ESMA weitere operative Kriterien erfüllen. Durch diesen Ansatz entsteht eine Zwei-Klassen-Marktstruktur, im Rahmen derer kleine CRA nicht auf gleicher Basis mit größeren CRA konkurrieren können (siehe Ziffern 35-40).

Risikomanagement und Planung

112

Die ESMA verfügt über ein gut etabliertes Verfahren zur Risikoermittlung. Durch das Fehlen einer lückenlosen Dokumentation ist jedoch schwer nachvollziehbar, warum bei bestimmten Risiken die Prioritäten neu gewichtet werden. Die ESMA hat nicht alle mit hohen Risiken behafteten Bereiche ausreichenden und kohärenten Untersuchungen unterzogen. Der Hof stellte fest, dass die Entwicklung bei den Ressourcen für die Aufsichtstätigkeit nicht in angemessener Weise mit den wachsenden Anforderungen der Verordnung Schritt hielt (siehe Ziffern 41-55).

Empfehlung 2

Die ESMA sollte die Nachverfolgbarkeit des Risikoermittlungsverfahrens verbessern. Sie sollte die Änderungen der Risikoeinstufung in einem Verzeichnis erfassen und die Priorisierung zusammen mit den Gründen dokumentieren.

Die ESMA sollte alle mit hohen Risiken behafteten Bereiche, in denen zusätzliche Aufsichtsmaßnahmen sinnvoll wären, weiterverfolgen.

Laufende Aufsicht und Untersuchungen

113

Die ESMA legte gute Grundlagen für ihren Aufsichtsansatz. In ihren Aufsichtsleitlinien sind jedoch die genauen Arten der auszuführenden kontinuierlichen Aufsichtsaufgaben und die Häufigkeit, mit der diese Aufgaben durchzuführen sind, nicht festgelegt. Die ESMA erstellt einen jährlichen Aufsichtsplan für den folgenden Zeitraum. Detaillierte Pläne für die kontinuierlichen Aufsichtstätigkeiten pro CRA waren nicht verfügbar. Die ESMA hat keine angemessenen internen Standards für die Dokumentation der Aufsichtstätigkeit festgelegt. Die im Rahmen der laufenden Aufsicht durchgeführten Tätigkeiten oder die Analysen und daraus gezogenen Schlussfolgerungen sind deshalb schwer zu ermitteln (siehe Ziffern 56-77).

114

Auch die Dokumentation über bestimmte Zwischenschritte der Untersuchungen weist Lücken auf. Aus der ESMA-Dokumentation zu den vom Hof geprüften Untersuchungen geht nicht hervor, wie sämtliche erforderlichen Nachweise bewertet wurden (siehe Ziffern 56-77).

Empfehlung 3

Die Aufsichtsleitlinien und das Aufsichtshandbuch der ESMA sollten fortlaufend aktualisiert werden, um gewonnene Erkenntnisse und Erfahrungswerte aufzunehmen.

Die ESMA sollte interne Richtlinien für die effektive Dokumentation der Untersuchungen festlegen, um deutlich zu machen und sicherzustellen, dass allen Schlussfolgerungen angemessene Beleganalysen zugrunde liegen.

Die Einrichtung eines speziellen IT-Instruments für die Aufsichtstätigkeit würde den Wissensaustausch verbessern, die Zuständigkeit für Aufgaben klarstellen, die Überprüfung der geleisteten Arbeit erleichtern und die Kommunikation innerhalb der Aufsichtsteams fördern.

Methoden

115

Die ESMA untersuchte die Methoden der CRA basierend auf den Regulierungskriterien im Rahmen einer kontinuierlichen Aufsicht und von Untersuchungen. Sie hat jedoch kein Verfahren eingerichtet, um die neuen Methoden oder wesentliche Änderungen der Methoden, die die CRA mitteilten, zu untersuchen. Die ESMA ist mit Herausforderungen bei der Auslegung der methodischen Kriterien und dem Aufbau eines gemeinsamen Verständnisses mit den CRA in Bezug auf die Einhaltung dieser Kriterien konfrontiert. Bestimmte Kriterien müssen noch eingehend untersucht werden (siehe Ziffern 78-86).

Empfehlung 4

Die ESMA sollte sämtliche wichtigen Aspekte der Gestaltung und Umsetzung der CRA-Methoden untersuchen, die bisher noch nicht abgedeckt wurden.

Interessenkonflikte

116

Die ESMA hat bestimmte potenzielle Interessenkonflikte nicht ausreichend untersucht. Obwohl die ESMA von den CRA viele Informationen in Bezug auf Handelsgeschäfte und Wertpapierbestände ihrer Mitarbeiter erhält, stellte sie keine strukturierte Untersuchung zu diesen Angaben an. Auch während der thematischen und Einzelprüfungen wurde diese Frage nur gelegentlich angesprochen (siehe Ziffern 87-89).

Empfehlung 5

Die ESMA sollte die von den CRA für den Umgang mit Interessenkonflikten eingerichteten Systeme einer strukturierten Untersuchung unterziehen, insbesondere diejenigen, die sich auf die Handelsgeschäfte und Finanztransaktionen von Ratinganalysten beziehen.

Zudem sollte die ESMA die Richtigkeit der von den CRA zu Interessenkonflikten übermittelten Informationen prüfen.

Allgemeine Angaben

117

Die ESMA prüfte im Zuge der kontinuierlichen Aufsicht und der Untersuchungen regelmäßig die allgemeinen Angaben der CRA, eine erste detaillierte Bewertung aller CRA wurde jedoch Ende 2014 eingeleitet (siehe Ziffern 90-94).

118

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die allgemeinen Angaben der CRA nicht immer dem höchsten Standard entsprechen und dass Angaben, insbesondere in Bezug auf Methoden und Erläuterungen von Modellen und grundlegenden Ratingannahmen, den potenziellen Nutzern von Ratings nicht immer die Möglichkeit geben, ihre eigene Due-Diligence-Prüfung durchzuführen (siehe Ziffern 95-99).

Empfehlung 6

Die ESMA sollte an einer weiteren Angleichung der Offenlegungspraxis aller CRA arbeiten. Sie sollte die Entwicklung zusätzlicher Leitlinien über Offenlegungspflichten gemäß Artikel 16 der Verordnung (EG) Nr. 1095/2010 erwägen, um die Offenlegungspraxis der Ratingagenturen insgesamt zu verbessern.

CEREP-Veröffentlichungen

119

Die Veröffentlichungen der ESMA im zentralen Online-Datenspeicher (CEREP) bieten einheitliche und leicht zugängliche Informationen über die Ratingleistungen aller registrierten und zertifizierten CRA. In keinem anderen Regulierungsrahmen gibt es ein vergleichbares Instrument. Es bestehen jedoch Bedenken dahin gehend, ob die Angaben ausreichend sind, und auch das Fehlen angemessener Kontrollen der an CEREP übermittelten Daten durch die ESMA gibt Anlass zur Sorge (siehe Ziffern 100-104).

Empfehlung 7

Die ESMA sollte den Informationsgehalt der in CEREP veröffentlichten Angaben basierend auf bewährten Verfahren für die Offenlegung von Ratingleistungen überwachen und verbessern.

Angaben auf der ESMA-Website

120

Auf der ESMA-Website fehlen bestimmte zweckdienliche Informationen für CRA, potenzielle neue Marktteilnehmer und Nutzer von Ratings. Die Website ist nicht gut aufgebaut, und die Suche nach den verfügbaren Informationen gestaltet sich schwierig (siehe Ziffern 105-108).

Empfehlung 8

Die ESMA sollte sämtliche anwendbaren Rechtstexte und relevanten Dokumente veröffentlichen und die Website benutzerfreundlicher gestalten.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Milan Martin CVIKL, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 24. November 2015 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Leitungsstruktur der ESMA

Die aufsichtsrelevante Leitungsstruktur der ESMA umfasst vier Ebenen. In der nachfolgenden Tabelle werden die Zuständigkeiten auf jeder Stufe in einer Übersicht dargestellt.

Rat der Aufseher
Verwaltungsrat
Exekutivdirektor
Referats-/Abteilungsleiter

Zusammensetzung:
die Leiter der 28 nationalen Behörden der EU + der ESMA-Vorsitzende + EIOPA + EBA + ESBR + Europäische Kommission + EWR (Island, Liechtenstein und Norwegen)

Ihm obliegt die endgültige Entscheidungsbefugnis in der ESMA.

Zuständigkeiten:

–Annahme des jährlichen Aufsichtsplans, in dem sämtliche geplanten Untersuchungen sowie die erwartete kontinuierliche Aufsichtstätigkeit erläutert werden. Der Rat der Aufseher erhält für diesen Zweck einen Risikobericht, den das Aufsichtsteam der ESMA erstellt. Im Risikobericht werden die spezifischen Risiken der jeweiligen CRA in anonymisierter Form dargestellt;

–Genehmigung des Jahresberichts der ESMA, in dem die Aufsichtstätigkeiten der ESMA basierend auf dem jährlichen Tätigkeitsbericht des Aufsichtsteams dargelegt werden;

–Genehmigung anderer öffentlicher Berichte (die dem Rat der Aufseher vorgelegten Informationen umfassen Feststellungen, die eine größere Detailtiefe aufweisen als die Angaben im öffentlichen Bericht).

Zusammensetzung:
sechs Mitglieder des Rates der Aufseher, die von dessen Mitgliedern gewählt werden + der ESMA-Vorsitzende

Zuständigkeiten:

–Beaufsichtigung des mehrjährigen Arbeitsprogramms der ESMA, des Haushaltsplans und der Personalausstattung;

–Kontrolle der Umsetzung des Aufsichtsarbeitsplans;

–Erläuterung der vierteljährlichen Informationen, die der Exekutivdirektor zur Aufsichtsarbeit vorlegt: Registrierungen, laufende Untersuchungen, Feststellungen und Abhilfemaßnahmen.

Zuständigkeiten:

–Beaufsichtigung der Aufsichtsarbeit der ESMA;

–Umsetzung des jährlichen Aufsichtsarbeitsplans;

–Sicherstellung des Betriebs der Aufsichtsabteilungen/-referate;

–Unterzeichnung der schriftlichen Genehmigungen oder Beschlüsse für Untersuchungen oder Prüfungen;

–Unterzeichnung von Beschlüssen über Informationsersuchen;

–Genehmigung von Plänen für Abhilfemaßnahmen;

–Berichterstattung über die Aufsichtstätigkeiten der ESMA an den Verwaltungsrat und den Rat der Aufseher.

Zuständigkeiten:

–Unterbreitung eines Vorschlags für einen jährlichen Aufsichtsarbeitsplan und dessen Umsetzung nach der Genehmigung;

–Unterzeichnung einfacher Informationsersuchen;

–Ausarbeitung von Plänen für Abhilfemaßnahmen, Beschlüssen und öffentlichen Berichten, die dem Exekutivdirektor zur Unterschrift oder Weiterleitung vorgelegt werden;

–Sicherstellung, dass aufsichtsrelevante Beschlüsse hinlänglich durch Erörterung der Feststellungen hinterfragt werden;

–Unterbreitung von Vorschlägen für Abhilfemaßnahmen mit dem zuständigen Aufsichtsteam;

–Einrichtung von Kommunikationswegen, die dem Aufsichtspersonal die Möglichkeit geben, seine Ansichten und/oder Bedenken in jede Phase des Aufsichtsverfahrens einzubringen;

–Sicherstellung, dass beaufsichtigten CRA die Möglichkeit gegeben wird, zu den Feststellungen und Abhilfemaßnahmen vor dem Abschlussbericht Stellung zu nehmen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

Anhang II

Prüfungsansatz

Zusätzlich zu den vom Hof durchgeführten Arbeiten wurden zwei Sachverständige damit beauftragt, spezifische Themen im Prüfungsbereich zu analysieren. Darüber hinaus ersuchte der Hof eine Auswahl an zuständigen nationalen Behörden um Informationen, die einen Vergleich der Aufsichtspraktiken ermöglichen.

Einige der Aussagen im vorliegenden Bericht beruhen auf diesen Sachverständigenberichten und den Ergebnissen der Umfragen bei den zuständigen nationalen Behörden.

Sachverständigenberichte

Einige Aspekte des Prüfungsthemas sind komplex und spezifisch, sodass der Hof auf die Unterstützung durch zwei Sachverständige angewiesen war. Die Beiträge der Sachverständigen betreffen

οdie Analyse der Anforderungen für die Offenlegung der Methoden, Modelle und grundlegenden Ratingannahmen der CRA;

οdie analytische quantitative Arbeit im Hinblick auf die Ratingleistungen basierend auf den Ratingdaten, die in der CEREP-Datenbank der ESMA zur Verfügung standen.

Analyse der Anforderungen für die Offenlegung der Methoden, Modelle und grundlegenden Ratingannahmen der CRA

Die Sachverständigen führten folgende Aufgaben aus:

οAnalyse der Anforderungen für die Offenlegung der Methoden, Modelle und grundlegenden Ratingannahmen der CRA und kritische Beurteilung, ob die Regeln und Leitlinien der ESMA ausreichende und eindeutige Orientierungshilfen für Offenlegungen bieten;

οVergleich der EU-Anforderungen für Offenlegungen der Methoden, Modelle und grundlegenden Ratingannahmen der CRA mit den entsprechenden Vorschriften der Börsenaufsichtsbehörde der USA (United States Securities and Exchange Commission (SEC));

οfür eine Stichprobe von fünf CRA (die vom Europäischen Rechnungshof ausgewählt wurden) und auf der Grundlage der Informationen, die öffentlich zugänglich sind:

•Analyse der offengelegten Informationen über Methoden, Modelle und grundlegende Ratingannahmen, um diese mit den Offenlegungspflichten gemäß der CRA-Verordnung zu vergleichen und um festzustellen, ob der Verordnung, insbesondere im Fall von Staatsanleihen und strukturierten Finanzinstrumenten, Folge geleistet wurde;

•kritische Beurteilung, ob die offengelegten Informationen Anlegern ausreichende Einzelheiten lieferten, um die Methoden, Modelle und grundlegenden Ratingannahmen zu bewerten, d. h., ob ein Anleger unter Anwendung der offengelegten Informationen zu den Methoden, Modellen und grundlegenden Annahmen der CRA die Berechnungen für ein Rating wiederholen und zu dem gleichen Ergebnis kommen konnte;

•Bewertung, ob die offengelegten Informationen einem Anleger die Möglichkeit gaben, die Methoden, Modelle und grundlegenden Annahmen der CRA für ein konkretes Rating zu vergleichen (eine Stichprobe von Ratings wurde vom Europäischen Rechnungshof ausgewählt);

•Ermittlung bewährter Offenlegungsverfahren, die die CRA gemeinsam nutzen könnten.

Quantitative Leistungsmessung der von den Ratingagenturen abgegebenen Ratings

Basierend auf in CEREP veröffentlichten Leistungsmessgrößen bewerteten die Sachverständigen

οdie Relevanz, die Kohärenz (z. B. Vollständigkeit der Daten, Datenqualität) und die Vergleichbarkeit der Leistungsindikatoren für Ratings, die von der ESMA in CEREP veröffentlicht wurden;

οSchwachstellen oder Schwierigkeiten bei diesen Offenlegungen und empfahlen Verbesserungen/Alternativen, die zur Information der Anleger und/oder für die wissenschaftliche Forschung nützlich sein könnten;

οverschiedene Aspekte der Vergleichbarkeit quantitativer Messungen der Ratingleistung, wie Vergleichbarkeit der Ratings im Zeitverlauf, Vergleichbarkeit bezüglich aller CRA, aller Anlageklassen und aller geografischen Regionen, um die Trennschärfe und Prognosekraft der offengelegten Messungen zu untersuchen;

οquantitative Informationen, die in CEREP veröffentlicht wurden, und stellten einen Vergleich mit anderen Veröffentlichungen/Datenbanken an, die Anlegern/Wissenschaftlern zur Verfügung stehen.

Umfrage bei einer Auswahl zuständiger nationaler Behörden

Das Prüferteam befragte zehn zuständige nationale Behörden zu ihrer Aufsichtspraxis. Die Fragen bezogen sich auf ihren allgemeinen Ansatz bei der Beaufsichtigung von Finanzinstituten und ihre Aufgaben bei der Registrierung von CRA.

Die wichtigsten Fragen der Erhebung sind nachstehend aufgeführt:

οBitte geben Sie die Arten und die Häufigkeit der Aufsichtstätigkeiten an, die Ihre Einrichtung ausführt.

οWie werden kontinuierliche Aufsichtstätigkeiten in Ihrer Einrichtung ermittelt?

οSteht in Ihrer Einrichtung ein auf die Aufsicht ausgerichtetes IT-System zur Verfügung, das der Dokumentation der Aufsichtsarbeit und dem Wissenserhalt dient?

οWie wird die Analyse der regelmäßigen Angaben in Ihrer Einrichtung dokumentiert?

οEntwickelt Ihre Einrichtung Anweisungen und Leitlinien für die beaufsichtigten Unternehmen, und falls ja, wie werden diese den Unternehmen mitgeteilt?

οFührte Ihre Einrichtung bei den CRA während des Registrierungsverfahrens Prüfungen vor Ort durch?

οWie bewertete Ihre Einrichtung, ob die Methoden der CRA mit den Anforderungen der CRA-Verordnung übereinstimmten?

οWie erkennen Sie als Finanzaufsichtsbehörde, ob es sich bei einem Rating einer Ratingagentur um ein privates Rating oder ein öffentliches Rating handelt? Wie stellen Sie sicher, dass private Ratings nicht für Regulierungszwecke verwendet werden?

Der Prüfungsansatz im Überblick

Prüfungsthemen
Prüfungskriterien
Prüfungsnachweise

i)Wurden die Registrierungen aller in Betracht kommenden CRA korrekt und mit der größtmöglichen Effizienz durchgeführt?

i)Rechtliche Anforderungen und Ziele der CRA-Verordnung sowie ergänzender delegierter Verordnungen (technische Standards);

ii)ESMA-Handbuch für CRA-Registrierungen.

i)Analyse des Registrierungsverfahrens;

ii)Analyse ausgewählter Registrierungsvorgänge;

iii)Gespräche mit wichtigen Mitarbeitern;

iv)Besuche zur Informationsbeschaffung bei ausgewählten CRA;

v)Konsultation von zuständigen nationalen Behörden (National Competent Authority, NCA) anhand einer Befragung zu ihren Verfahren;

vi)Vergleich mit den Verfahren der United States Securities and Exchange Commission (SEC), der Börsenaufsichtsbehörde in den USA.

ii)Entwickelte und verwendete die ESMA eine fundierte Planung und Risikobewertung für ihre Aufsichtstätigkeiten?

i)Interne Aufsichtsleitlinien (Supervision Manual) und internes Aufsichtshandbuch (Supervisory Handbook) der ESMA.

i)Analyse der von der ESMA durchgeführten Risikobewertung

ii)Analyse der internen Planungsdokumente der ESMA;

iii)Gespräche mit wichtigen Mitarbeitern;

v)Konsultation von NCA anhand einer Befragung zu ihren Verfahren.

iii)Werden bei der Umsetzung des Aufsichtsrahmens die bei der Geschäftstätigkeit der CRA aufgezeigten Probleme erfasst, einschließlich solcher, die sich auf die Unabhängigkeit der Verwaltungs-/Aufsichtsorgane von Ratingagenturen und die Verhinderung von Interessenkonflikten beziehen?

i)Rechtliche Anforderungen und Ziele der CRA-Verordnung sowie ergänzender delegierter Verordnungen (technische Standards);

ii)interne Aufsichtsleitlinien (Supervision Manual) und internes Aufsichtshandbuch (Supervisory Handbook) der ESMA;

iii)relevante IOSCO-Leitlinien und Grundsätze.

i)Analyse der Vorgänge im Hinblick auf die kontinuierliche Aufsichtsarbeit;

ii)Analyse der Aufsichtsvorgänge und internen Dokumente, insbesondere der thematischen und individuellen Überprüfungen;

iii)Gespräche mit wichtigen Mitarbeitern;

iv)Besuche zur Informationsbeschaffung bei ausgewählten CRA;

v)Konsultation von NCA anhand einer Befragung zu ihren Verfahren;

vi)Vergleich mit den Verfahren der Börsenaufsichtsbehörde in den USA (United States Securities and Exchange Commission (SEC)).

iv)Veröffentlichten die ESMA und die CRA ausreichende Informationen mit Zusatznutzen für ihre Interessenträger, insbesondere das Europäische Parlament, über ihre Aufsichtstätigkeiten?

i)Rechtliche Anforderungen und Ziele der CRA-Verordnung sowie ergänzender delegierter Verordnungen (technische Standards);

ii)interne Aufsichtsleitlinien (Supervision Manual) und internes Aufsichtshandbuch (Supervisory Handbook) der ESMA.

i)Quantitative Analyse der Ratinginformationen in der Datenbank CEREP;

ii)Analyse der Datenbank SOCRAT;

iii)externe Sachverständige bewerteten die Offenlegungspflichten bezüglich der Methoden, Modelle und grundlegenden Ratingannahmen;

iv)Überprüfung der Rating-Leistungsindikatoren in der Datenbank CEREP durch einen externen Sachverständigen;

v)Konsultation von NCA anhand einer Befragung zu ihren Verfahren.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang III

Wichtigste Feststellungen und Empfehlungen aufgrund der ESMA-Untersuchungen

2012
2013
2014

Thematische Untersuchung:
das Ratingverfahren für Länderratings, Bankratings und Ratings gedeckter Schuldverschreibungen von S&P, Moody’s und Fitch
Individuelle Untersuchung:
Corporate Governance und interne Kontrolle einer CRA
Thematische Untersuchung:
Verfahren zur Überprüfung, Durchführung und Offenlegung von Ratingmethoden für Banken von S&P, Moody’s und Fitch
Individuelle Untersuchung:
Kontrollen der Ratingveröffentlichung in einer CRA
Thematische Untersuchung:
Verfahren für Länderratings von S&P, Moody’s und Fitch
Thematische Untersuchung:
Ratings von Fitch, Moody’s, S&P und DBRS zu strukturierten Finanzinstrumenten
Zwei thematische Untersuchungen: Corporate Governance und Kontrollfunktionen bei jeweils 14 kleinen und vier mittelgroßen CRA

–Es liegen keine ausreichenden Aufzeichnungen über die internen Verfahren der CRA vor.

–Hohe Personalfluktuation und unzureichender Personalbestand in bestimmten Geschäftsbereichen.

–Interne Kontrollfunktionen sollten verbessert werden.

–Die Rollen und Aufgaben der unabhängigen Mitglieder des Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans sollten verbessert werden.

–Aufzeichnungen über Methoden waren in einer Vielzahl von Dokumenten enthalten, was die diesbezügliche Suche auf den Websites der CRA erschwerte.

–IT-Systeme sollten angemessen implementiert und geprüft werden.

–Die Unabhängigkeit einiger Direktoren war nicht sichergestellt.

–Der Verwaltungsrat sollte die internen Kontrollsysteme fortlaufend bewerten und die Kommunikation mit den Kontrollstellen verstärken.

–Die Ressourcen der internen Kontrollstellen sollten auf ihre Angemessenheit überprüft werden.

–Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnis sowie Arbeitsverfahren der Internen Überprüfungsstelle müssen klargestellt werden.

–Die bei den Ratingausschüssen einzureichenden Unterlagen müssen klar benannt werden.

–Nicht alle Elemente, die die Ratings beeinflussen, wurden in die Methoden einbezogen.

–Keine ausreichende Offenlegung; einige neue Instrumente, Kriterien und ältere Methoden wurden nicht offengelegt.

–Die qualitativen und quantitativen Faktoren, Modelle und historischen Nachweise wurden nicht angemessen erfasst.

–Die jährliche Prüfung der Methoden war unzureichend.

–Ratings wurden nach einer Änderung der Methode für die Erstellung eines Ratings nicht überwacht.

–Einige der Informationen, die den Ratings zugrunde lagen, waren nicht mehr aktuell.

–Die Offenlegung von Ratingänderungen sollte transparent und zeitnah erfolgen.

–Die IT-Architektur und Kontrollmechanismen sollten die Kontinuität und Ordnungsmäßigkeit von offengelegten Ratings entsprechend unterstützen.

–Das Verfahren zur Verbreitung von Ratings sollte überwacht werden.

–Die Zuständigkeiten in Bezug auf das Veröffentlichungsverfahren der Ratings sollten eindeutig festgelegt und dokumentiert sein.

–Der Verwaltungsrat und die Überprüfungsstelle waren in Ratingaktivitäten involviert.

–Interessenkonflikte bei Analysten für Länderratings, die an Forschungstätigkeiten beteiligt waren, unterlagen keiner ausreichenden Kontrolle.

–Bewerteten Unternehmen wurde nicht immer die Möglichkeit gegeben, vor der Veröffentlichung des Ratings Widerspruch einzulegen.

–Unbefugte Dritte hatten Zugang zu bevorstehenden Ratingmaßnahmen.

–Die Befugnisse und Zugangskontrollen zu IT-Systemen wiesen Unzulänglichkeiten auf.

–Es lagen erhebliche Verzögerungen zwischen Ratingentscheidungen und deren Veröffentlichung vor.

–Nachwuchskräfte und neue Mitarbeiter waren mit weitgehenden analytischen Aufgaben betraut.

–Fehlen von Qualitätskontrollen bei den genutzten und von Datenanbietern bereitgestellten Informationen.

–Lückenhafte Anwendung der vollständigen Methode während des Ratingüberwachungsverfahrens.

–Unzureichende Offenlegung der verschiedenen Analyserahmen, die zum Einsatz kamen.

–Verzögerungen beim Abschluss der jährlichen Überprüfungen der Ratings.

–Die interne Überprüfungsstelle sollte auch in Bezug auf die Überprüfung von Methoden, Modellen und grundlegenden Ratingannahmen verstärkt werden, um Unabhängigkeit sicherzustellen.

–Verwaltungsratsmitglieder sind nicht ausreichend mit verordnungsrechtlichen Verpflichtungen vertraut, kommen nicht häufig genug zusammen, und die Interaktion mit den Kontrollstellen ist begrenzt.

–Die Überwachungsaktivitäten der unabhängigen Mitglieder des Aufsichtsorgans sollten ausgeweitet werden.

–Verwaltungs- und Aufsichtsorgane sollten der CRA-Verordnung Folge leisten.

–Die Compliance-Abteilung und die interne Überprüfungsstelle sollten unabhängig sein. Ratinganalysten, Interessenträger oder Mitarbeiter im Bereich Geschäftsentwicklung sollten nicht in die Genehmigung von Methoden involviert sein.

–Die Compliance-Abteilung sollte über angemessene Ressourcen verfügen, und ihre Funktionen und Aufgaben sollten eindeutig festgelegt sein.

–Die internen Verfahren für die Validierung und die Rückvergleiche von Methoden sollten klarer und detaillierter sein.

–Die Unterrichtung des bewerteten Unternehmens über die Ratingmaßnahme entsprach bei einigen CRA nicht der Verordnung und erhöhte das Risiko, dass vertrauliche Informationen bekannt wurden und der Emittent die Entscheidung der CRA beeinflusste.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der ESMA.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der ESMA.

Anhang IV

Vergleich der Websites der Aufsichtsbehörden der EU und der USA

ESMA (CRA-Bereich)
SEC-Website (Office of Credit Rating (OCR)-Bereich)

1.Verfügbarkeit und Zugänglichkeit der einschlägigen Vorschriften:

Im Verfahrenskodex zur Transparenz der Geld- und Finanzpolitik heißt es: „Der Wortlaut von Vorschriften sowie jeglicher anderer allgemein gültiger von dem übergeordneten Finanzorgan erlassener Richt- und Leitlinien¹ sollte für die Öffentlichkeit leicht verfügbar sein.“

–Es sind lediglich die CRA-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 1060/2009) und eine der drei Änderungen verfügbar.

–Die sechs delegierten Verordnungen in Ergänzung zur CRA-Verordnung sind nicht verfügbar.

–Das Auffinden der Verordnungen ist schwierig, weil kein eigener Bereich dafür vorgesehen ist. Es gibt zwei Möglichkeiten:

•die 180 Dokumente im Teilbereich CRA durchblättern, wobei kein Suchfilter zur Verfügung steht;

•nach Verlassen des CRA-Bereichs den allgemeinen Reiter Documents (Dokumente) aufrufen, unter dem zwei Suchfilter bereitstehen (von denen einer nicht alphabetisch geordnet ist).

–Auf der OCR-Webseite gibt es einen eigenen Bereich securities laws, in dem Links zu allen Vorschriften in Bezug auf die in den USA registrierten Ratingagenturen (NRSRO) bereitgestellt werden.

2.Verfügbarkeit und Zugänglichkeit von Berichten der CRA:

„Übergeordnete Finanzorgane sollten in regelmäßigen Abständen öffentliche Berichte darüber herausgeben, wie sie ihre gesamtpolitischen Ziele verfolgen“², und „übergeordnete Finanzorgane sollten in regelmäßigen Abständen einen öffentlichen Bericht über die wichtigsten Entwicklungen der Bereiche innerhalb des Finanzsystems, für die ihnen die Verantwortung übertragen wurde, herausgeben“³.

–Es gibt zwei Arten von Berichten:

•ESMA-Aufsicht über Ratingagenturen, Jahresbericht;

•Ad-hoc-Berichte.

–Für diese Berichte ist kein eigener Bereich vorgesehen. Diesbezüglich bestehen dieselben zwei Möglichkeiten, nämlich

•den Bereich CRA-Dokumente durchblättern;

•nach Verlassen des CRA-Bereichs den allgemeinen Reiter Documents (Dokumente) aufrufen und auf die Suchfilter zugreifen.

–Auf der OCR-Website ist ein eigener Bereich public report eingerichtet, wobei die Dokumente verschiedenen Berichtsarten zugeordnet sind:

•Berichte und Studien von Mitarbeitern;

•von Mitarbeitern erstellte Leitlinien;

•Jahresberichte an den Kongress;

•jährliche Untersuchungsberichte.

3.Offenlegung der registrierten CRA:

In der EU sieht die CRA-Verordnung vor, dass die ESMA „auf ihrer Website ein Verzeichnis der nach dieser Verordnung registrierten Ratingagenturen“ veröffentlicht⁴.

–Es ist ein eigener Bereich List of registered and certified CRAs (Liste registrierter und zertifizierter CRA) eingerichtet, in dem Nutzer die Bezeichnung der CRA, das Land des Gesellschaftssitzes, den Status (registriert, zertifiziert) und das effektive Registrierungsdatum finden können.

–Es ist ein eigener Bereich Division Resources eingerichtet, in dem Nutzern die in den USA registrierten Ratingagenturen (NRSRO) und das jeweilige Registrierungsdatum angezeigt werden.

4.Offenlegung der Ratingarten, die von den jeweiligen CRA ausgegeben werden:

In der EU besteht gemäß der CRA-Verordnung das Ziel darin, „die Integrität, Transparenz (…) von Ratingtätigkeiten zu fördern (…), um auf diese Weise zu einem reibungslos funktionierenden Binnenmarkt beizutragen und ein hohes Maß an Verbraucher- und Anlegerschutz zu gewährleisten“⁵. Die Offenlegung der verschiedenen Ratingarten trägt zur Verbesserung der Transparenz von Ratings bei.

–Es stehen keine leicht zugänglichen Informationen über die Arten von Ratings, die CRA derzeit ausgeben, zur Verfügung.

–Die ESMA veröffentlicht jedoch einen Jahresbericht Market share calculations for the purposes of Article 8d of the CRA Regulation (Berechnungen des Marktanteils für die Zwecke von Artikel 8d der CRA-Verordnung), dem Nutzer diese Informationen entnehmen können. Im Falle von unaufgeforderten Ratings oder sofern die CRA in dem laufenden Jahr keine Einnahmen für diese Ratingart verzeichnet, werden diese nicht in dem Bericht vermerkt.

–Der Bereich für in den USA registrierte Ratingagenturen (NRSRO) enthält für jede NRSRO die Registrierungsgenehmigung, in der die Ratingart, die die CRA zum Zeitpunkt der Registrierung ausgibt, sowie etwaige spätere Widerrufe angegeben werden.

5.Veröffentlichung des Registrierungsformulars bzw. des Registrierungsantrags:

Durch direkten Zugriff auf den Registrierungsantrag können neue CRA das Registrierungsverfahren besser nachvollziehen und werden zur Antragstellung ermutigt.

–Der Registrierungsantrag ist auf der Website nicht öffentlich zugänglich.

–Das CRA-Team versendet das Antragsformular, nachdem sich der Antragsteller mit der ESMA in Verbindung gesetzt hat.

–Der NRSRO-Registrierungsantrag ist auf der Website öffentlich zugänglich und im Bereich Examination Resources leicht zu finden.

6.Zugänglichkeit zu den vorgeschriebenen Veröffentlichungen der CRA:

Die CRA müssen mehrere Informationsarten öffentlich zugänglich machen. In der EU müssen die Ratingagenturen gemäß der CRA-Verordnung z. B. einen jährlichen Transparenzbericht mit Informationen über die Rechtsstruktur und die Besitzverhältnisse, interne Kontrollmechanismen, Statistiken über die Zuweisung von Personal usw. veröffentlichen. Die Anleger sollten diese Veröffentlichungen zur Kenntnis nehmen, damit diese Quelle hilfreich ist und dazu dient, dass die Nutzer von Ratings diesen „nicht blind vertrauen, sondern (…) eigene Analysen vornehmen und (…) immer sorgfältig alle Unterlagen prüfen“.

–Die ESMA-Website stellt keinerlei Bezug zu den vorgeschriebenen Veröffentlichungen auf Websites der CRA her.

–In den USA registrierte Ratingagenturen müssen den Registrierungsantrag und den jährlichen Zertifizierungsantrag in Teilen öffentlich zugänglich machen. Der Bereich Forms NRSRO auf der OCR-Website enthält Links zu den Websites der einzelnen CRA, von denen Nutzer diese Formulare abrufen können.

7.Leitlinien für Hinweisgeber („Whistle-blowers“):

Spezifische Informationen und Leitlinien für Hinweisgeber („Whistle-blowers“) erleichtern die Unterrichtung der Aufsichtsbehörde über potenzielles Fehlverhalten und/oder Verstöße gegen die Verordnungen.

–Keine spezifischen Leitlinien vorhanden. Im CRA-Bereich wird die E-Mail-Adresse CRA-info@esma.europa.eu angegeben, an die Informationsanfragen und auch Beschwerden gesendet werden können.

–Es gibt einen Link zur Website des Office of the Whistle-blower (Stelle für Hinweisgeber), auf der umfassende Informationen bereitgestellt werden.

1Der Begriff „übergeordnetes Finanzorgan“ dient dem Verweis auf die institutionellen Vorkehrungen zur Regulierung, Beaufsichtigung und Überwachung der Finanz- und Zahlungsverkehrssysteme, einschließlich Märkte und Institutionen für die Förderung von Finanzstabilität, Markteffizienz sowie Kundenvermögen und Verbraucherschutz – Anhang: Glossar der wichtigsten Begriffe, Verfahrenskodex zur Transparenz der Geld- und Finanzpolitik: Grundsatzerklärung, Internationaler Währungsfonds, 1999.

2Grundsatz 6.3 im Verfahrenskodex zur Transparenz der Geld- und Finanzpolitik: Grundsatzerklärung, Internationaler Währungsfonds, 1999.

3Grundsatz 7.1 im Verfahrenskodex zur Transparenz der Geld- und Finanzpolitik: Grundsatzerklärung, Internationaler Währungsfonds, 1999.

4Artikel 18 Absatz 3.

5Artikel 1.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Antworten der ESMA

Zusammenfassung

VI

Die ESMA hat sich bewusst für einen risikobasierten Ansatz bei der Beaufsichtigung entschieden, wobei davon ausgegangen wird, dass nicht alle Risiken beseitigt werden können und die Maßnahmen zur Beaufsichtigung vielmehr darauf ausgerichtet sein müssen, diejenigen Risiken zu identifizieren und anzugehen, die potenziell den größten Schaden bei den Investoren und generell in Bezug auf die finanzielle Stabilität verursachen können.

Der risikobasierte Ansatz der ESMA sieht vor, dass die eigenen Ressourcen in den Bereichen eingesetzt werden, die am wichtigsten sind. Dieser Ansatz wurde nach Abschluss des ersten Jahrs der Beaufsichtigung eingeführt.

In der Folge wurden dann alle Bereiche mit hohem Risiko, die für die Ratingagenturen mit dem größten Einfluss identifiziert wurden, entweder im Rahmen von Untersuchungen oder im Rahmen der laufenden Beaufsichtigung angegangen.

Der risikobasierte Ansatz der ESMA umfasst drei miteinander verbundene Phasen:

i)die Risikoidentifizierung und -bewertung,

ii)die Festlegung von Prioritäten und

iii)die Definition der Aufsichtsmaßnahmen in Bezug auf die priorisierten Risiken.

Dieser Rahmen basiert auf 13 Risikoindikatoren, und die ESMA führt jährlich eine strategische Planung zur Definition des jährlichen Arbeitsplans zur Beaufsichtigung durch, in dem die Prioritäten und die Maßnahmen für das kommende Jahr definiert werden. Seit 2012 wurde insgesamt 39 Mal ein hohes Risiko für Ratingagenturen mit dem größten Einfluss identifiziert.

Vier dieser identifizierten Risiken wurden im Rahmen der laufenden Aufsichtsaktivitäten angegangen. Die Folgemaßnahmen zu den anderen 35 Risikobereichen wurden im Rahmen von individuellen oder thematischen Untersuchungen im Jahr nach der Identifizierung durchgeführt.

Die Art der Untersuchung (individuell bzw. thematisch) hängt unter anderem von der Komplexität bzw. dem Niveau der Idiosynkrasie des identifizierten Risikos ab. Außerdem gilt, dass obgleich der Schwerpunkt der Untersuchungen auf den beobachteten Bereichen mit einem hohen Risiko liegt, die wechselseitige Natur der Risikobereiche zum Einschluss von Risikobereichen in die Untersuchung führen kann, die als Bereiche mit niedrigerem Risiko eingestuft worden sind.

Zusätzlich zum jährlichen Strategieplan überwacht und bewertet die ESMA die Risiken auch auf fortlaufender Basis. Wenn außerhalb des Strategieplans während unserer laufenden Aufsicht (Analyse periodischer Informationen, Analyse von Beschwerden, Mitteilungen zu Änderungen der anfänglichen Registrierungsbedingungen, periodische Befragungen usw.) und der Marktüberwachung neue Risiken identifiziert werden, werden die Prioritäten (neu) festgelegt, um sicherzustellen, dass alle Ressourcen in Bezug auf die Risiken mit dem größten Potenzial, Schaden bei den Investoren und generell in Bezug auf die finanzielle Stabilität anzurichten, eingesetzt werden.

Die ESMA erkennt an, dass eine umfassendere Dokumentation zur Untermauerung der Festlegung der Risikoprioritäten während des Jahres erforderlich ist.

VII

Mit der Anleitung und dem Handbuch der ESMA zur Beaufsichtigung werden der Beaufsichtigungsrahmen der ESMA definiert und die Aufsichtsprozesse und die gemeinsamen Schritte und Grundsätze, die bei diesen Prozessen zu beachten sind, beschrieben.

Diese Dokumente definieren die Mindestaufsichtsaufgaben, die während des Jahres durchgeführt werden und die geplant werden können. Die genaue Art der Aufsichtsaufgaben und deren Häufigkeit kann – aufgrund der unvorhersehbaren Natur einiger der Aufsichtsaufgaben, die auf das sich entwickelnde Risikoprofil einer jeden Ratingagentur zurückgehen – nicht im Voraus festgelegt werden.

Die Beaufsichtigung ist von ihrer Natur her eine dynamische Aufgabe, und entsprechend dem risikobasierten Rahmen muss die ESMA den Schwerpunkt der eigenen Aufsichtstätigkeiten der sich entwickelnden Natur der Branche und den beobachteten Risiken anpassen. Aus diesem Grund werden die Anleitung und das Handbuch der ESMA zur Beaufsichtigung jetzt stets ergänzt durch: jährliche Strategien und Arbeitspläne für die Ratingagenturen mit dem höchsten Risiko, einschließlich den zu ergreifenden Aktionen und den diesbezüglichen Fristen; regelmäßige Sitzungen im Rahmen eines Zyklus, der jährlich definiert und den Ratingagenturen mitgeteilt wird, und Projektpläne für jede Untersuchung.

Nach Ansicht der ESMA stellen all diese Dokumente ein Regel- und Leitlinienwerk dar, das die nötige Flexibilität ermöglicht, um den Aufsichtsansatz der ESMA anzupassen und die Aufsichtstools auf die wirksamste Art und Weise zu verwenden.

Die ESMA erkennt an, dass die Aufzeichnungen über Analysen, die ausgehend von den periodischen Daten der Ratingagenturen durchgeführt werden, verbessert werden könnten. Diesbezüglich entwickelt die Abteilung Ratingagenturen derzeit ein neues Tool für die kontinuierliche Überwachung von Informationen und zur Bewertung von Risiken. Dieses Tool wird es erlauben, den Input und die Analysen der Aufseher in eigens zu diesem Zweck erstellten Dokumenten zu speichern, die auf strukturierten Musterdokumenten basieren. Auf diese Weise wird die Aufzeichnungspraxis in Bezug auf die Analysen und die identifizierten Risiken verbessert.

Die ESMA stellt jedoch fest, dass die von ihr im Laufe der letzten Jahre eingerichteten Praktiken in Bezug auf die Aufzeichnung den regulatorischen Pflichten der Behörde gerecht werden und den internen Bedarf der Organisation widerspiegeln. So kann die ESMA beispielsweise intern nicht alle Zwischenschritte der Analyse während der Untersuchungen dokumentieren, aber alle Erkenntnisse und Belege werden in den Schreiben eingehend dokumentiert, die sie an die Ratingagenturen versendet.

Folglich erkennt die ESMA an, dass die Dokumentations- und Monitoring-Tools weiter verbessert werden könnten, sie geht aber auch davon aus, dass diese bislang effektiv waren und es der ESMA erlaubt haben, die relevanten Informationen zur Untermauerung ihres Entscheidungsfindungsprozesses aufzubewahren.

VIII

Die ESMA hat einen risikobasierten Ansatz umgesetzt, der darauf abzielt, ausgehend von identifizierten Risiken Prioritäten für die Aufsichtstätigkeiten zu definieren, um eine effiziente und wirksame Zuteilung der Ressourcen zu gewährleisten.

Zu den Risikoindikatoren, die im Rahmen des Risikorahmens der ESMA geprüft werden, zählen Interessenkonflikte und methodologische Risiken.

Die ESMA bewertet diese methodologischen Risiken im Rahmen ihrer laufenden Aufsichtstätigkeit, wobei sie regelmäßig eine Vielfalt von Informationen über die Methoden erhält und analysiert. Wenn diese Risikoindikatoren auf ein hohes Risiko bei den Ratingagenturen hindeuten, prüft die ESMA diese systematisch im Rahmen von Aufsichtsaktionen. Dies war beispielsweise bei der thematischen Untersuchung zu den Methoden für das Bankenrating der Fall. Im Rahmen dieser Untersuchung prüfte die ESMA die Einhaltung der Anforderungen in Bezug auf die Verwendung von Methoden, die streng, systematisch und beständig sind und einer Validierung unterliegen.

Außerdem bewertete die ESMA die Compliance der Methoden mit den Anforderungen der CRA-Verordnung auch im Rahmen anderer Untersuchungen, obgleich das methodologische Risiko nicht der Hauptschwerpunkt war und obgleich das Niveau der durchgeführten Analyse vom Geltungsbereich der Untersuchung abhing. 2015 führte die ESMA auch eine Untersuchung in Bezug auf die Validierung von Methoden durch. Weitere Einzelheiten dazu sind in der Antwort der ESMA auf die Ziffern 81-84 enthalten.

Unter Bezug auf die Interessenkonflikte zielt die gesamte Verordnung über Ratingagenturen darauf ab, Interessenkonflikte anzugehen, und die meisten der in dieser Verordnung enthaltenen Bestimmungen beziehen sich auf die Pflicht, die Unabhängigkeit der Ratingaktivitäten sicherzustellen (Vermeidung, Identifizierung, Management und Offenlegung von Konflikten). Seit Beginn ihrer Aufsichtstätigkeit hat sich die ESMA insbesondere auf die Bewertung der Maßnahmen konzentriert, die von den Ratingagenturen eingerichtet wurden, um Interessenkonflikte zu vermeiden. Deshalb sind die meisten der Interaktionen mit den Ratingagenturen und die Erkenntnisse, die im Rahmen der Untersuchungen erzielt wurden, mit den Bestimmungen der Verordnung über Ratingagenturen zur Unabhängigkeit und Vermeidung von Interessenkonflikten verbunden. Dies geht auch aus den öffentlichen Jahresberichten und den Arbeitsplänen der ESMA hervor, in denen die ESMA die wichtigsten Aufsichtsrisiken identifiziert, auf welche sie sich in den nächsten Jahren konzentrieren wird, und Informationen über die wichtigsten Probleme erteilt, die im Laufe der letzten Untersuchungen identifiziert wurden. Ebenso beziehen sich zwei öffentliche Bekanntmachungen der ESMA vom Juni 2014 bzw. Juni 2015 auf Verletzungen der Bestimmungen der Verordnung über Ratingagenturen im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Sicherstellung der Unabhängigkeit und der Vermeidung von Interessenkonflikten. Weitere Einzelheiten dazu sind in der Antwort der ESMA auf die Ziffern 87-89 enthalten.

Angesichts der obigen Ausführungen ist die ESMA davon überzeugt, dass sie die erforderlichen Ressourcen zur Verfügung gestellt hat, um die Risiken anzugehen, die in Bezug auf die Methoden und die Interessenkonflikte identifiziert wurden. Die ESMA wird diese Bereiche weiter überwachen und angemessene Maßnahmen in Bereichen ergreifen, in denen signifikante Risiken auftreten.

X

Das in der CRA-Verordnung enthaltene Mandat der ESMA in Bezug auf die CEREP-Datenbank bezieht sich auf die Erfassung der Informationen über die bisherigen Ergebnisse jeder einzelnen Ratingagentur, die den Nutzern auf einer zentralen Website zur Verfügung gestellt werden.

Obgleich CEREP keine umfassende Liste aller möglichen Statistiken umfasst, können die Nutzer im Rahmen von Sammelabfragen verschiedene zusätzliche Statistiken einsehen, die in der Branche gemeinhin verwendet werden. Dieser Ansatz wurde gewählt in Erwägung der Tatsache, dass die Nützlichkeit von Statistiken stark subjektiv ist und entscheidend vom letztendlichen Ziel des Nutzers abhängt, das ganz unterschiedlich sein kann.

Die ESMA möchte unterstreichen, dass nur Daten, die umfangreiche Validierungsprüfungen, die im Datenerfassungstool integriert sind (50 Überprüfungen der Ebene 1 und 50 der Ebene 2), und systematische Vollständigkeitsüberprüfungen bestehen, in der Datenbank gespeichert und letztlich auf CEREP zur Verfügung gestellt werden. Zur Sicherstellung der Datenqualität gewährleisten diese Schritte eine Standardisierung und Vergleichbarkeit der vorgelegten Daten sowie deren Konsistenz im Zeitablauf.

Nachdem die Daten diese anfänglichen Tests bestanden haben und in der Datenbank gespeichert wurden, werden laufend Ad-hoc-Prüfungen durchgeführt, um die Konsistenz und die Qualität der Daten weiter zu gewährleisten. Die Tatsache, dass es keinen systematischen Abgleich mit anderen Datenbanken gibt, ist eine direkte Konsequenz der Tatsache, dass es in CEREP keine gemeinsamen Identifikatoren gibt. Diese Frage wird im Rahmen der Umsetzung der Europäischen Ratingplattform (ERP) gelöst werden, da der technische Regulierungsstandard (RTS) die Anforderung vorsieht, globale Identifikatoren (wie eine Rechtsträger-Kennung, BIC-Codes, ISIN usw.) zu melden.

Des Weiteren sei festgestellt, dass die ESMA auf Ad-hoc-Basis und soweit möglich die Gültigkeit der Daten ausgehend von anderen Datenbanken prüft.

XI a)

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung.

Die ESMA erkennt an, dass die Dokumentation zur Bewertung verbessert werden könnte, damit die Arbeitsdokumente in Bezug auf die durchgeführte Bewertung vollumfassende Belege umfassen, wodurch die Überprüfung der Analyse einfacher wird.

XI b)

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung.

XI c)

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung teilweise.

Die ESMA wird ihre Aufsichtsleitlinien und das Handbuch bei Bedarf aktualisieren, um die neuen Erkenntnisse und die gemachten Erfahrungen zu berücksichtigen.

Die ESMA ist weiterhin davon überzeugt, dass im Rahmen der Untersuchungen alle Schlussfolgerungen und Ergebnisse, die an die Ratingagenturen übermittelt werden, und die diesbezüglichen Belege eingehend dokumentiert werden.

Die ESMA erkennt an, dass die Aufzeichnung der von ihr durchgeführten Analyse der periodischen von den Ratingagenturen eingegangenen Informationen verbessert werden könnte, und sie entwickelt derzeit ein neues Instrument zur Verbesserung der Aufzeichnungspraxis sowohl der durchgeführten Analyse als auch der identifizierten Risiken. Angesichts der Tatsache, dass die Anzahl der registrierten Ratingagenturen beschränkt bleibt, geht die ESMA nicht davon aus, dass in dieser Phase ein spezielles IT-Tool erforderlich ist.

XI d)

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung teilweise.

Die ESMA wird die methodologischen Risiken regelmäßig als Teil der laufenden Aufsicht bewerten und wird spezielle Aufsichtsmaßnahmen durchführen, wenn ausgehend vom risikobasierten Ansatz der ESMA Risiken identifiziert werden.

XI e)

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung teilweise.

Die ESMA wird die Risiken in Bezug auf potenzielle Interessenkonflikte im Rahmen der laufenden Aufsicht weiterhin regelmäßig bewerten, wozu auch die von den Ratingagenturen eingerichteten Maßnahmen und Kontrollen zur Beaufsichtigung der Handelsaktivitäten und der finanziellen Transaktionen der Ratinganalysten zählen, und wird spezielle Maßnahmen zur Beaufsichtigung durchführen, sofern Risiken identifiziert werden, was dem risikobasierten Ansatz der ESMA entspricht.

XI f)

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung teilweise.

Die ESMA wird die identifizierten Schwächen der spezifischen Ratingagenturen ausgehend von ihrem Aufsichtsmandat angehen. Die Herausgabe zusätzlicher Leitlinien zu den Offenlegungsvorschriften für alle Ratingagenturen wird – sofern erforderlich und in Übereinstimmung mit der Verordnung – geprüft werden.

XI g)

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung.

Die ESMA wird den laufenden Dialog mit den Interessenträgern fortführen, um festzustellen, wie CEREP verbessert werden kann, um die Bedürfnisse der Nutzer stärker zu berücksichtigen.

XI h)

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung.

Die ESMA ist derzeit dabei, ihre Website neu zu gestalten. Die zukünftige Fassung der Website wird die in dieser Empfehlung enthaltenen Verbesserungen berücksichtigen.

Teil I – Registrierung und Perimeteraktivitäten

27

Die ESMA setzt für jeden Antrag auf Registrierung mindestens zwei Beurteilende ein, die den Antrag bearbeiten, um das Vier-Augen-Prinzip zu gewährleisten. Außerdem wird jede Entscheidung im Rahmen eines Genehmigungsprozesses in Bezug auf Unvollständigkeit, Vollständigkeit und Compliance (Registrierung oder Ablehnung) überprüft. An diesem Prozess sind der Koordinator der Registrierungsanträge, der Teamleiter, der Leiter der Abteilung Ratingagenturen und der Exekutivdirektor der ESMA beteiligt.

Der Nachweis dafür, dass mindestens zwei Aufseher an der Bearbeitung einer Registrierungsakte mitgewirkt haben, ist im internen Schriftverkehr und in allen formellen Schreiben an die Antragsteller enthalten.

Die Nachweise zum Zulassungsverfahren der ESMA sind in der internen Korrespondenz der ESMA enthalten. Entscheidungen über die Unvollständigkeit oder Vollständigkeit werden vom Exekutivdirektor der ESMA unterzeichnet, während die Registrierungs- und Ablehnungsentscheidungen formell vom Rat der Aufseher der ESMA angenommen und vom Vorsitzenden der ESMA unterzeichnet werden.

Nichtsdestotrotz erkennt die ESMA an, dass die Dokumentation der internen Praktiken verbessert werden könnte.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 28-29

Seit die ESMA im Juli 2011 die Beaufsichtigung der Ratingagenturen übernommen hat, wurden bis September 2015 17 Registrierungsanträge geprüft. Vier Antragsteller zogen den Antrag zurück, sechs Anträge wurden zurückgewiesen und sieben Ratingagenturen wurden registriert.

Während der Compliance-Phase prüft die ESMA alle relevanten Bestimmungen der CRA-Verordnung, was auch für die Einhaltung der Anforderung in Bezug auf die Verwendung von Methoden gilt, die streng, systematisch und beständig sind und einer Validierung unterliegen. Die delegierte Verordnung (EU) Nr. 447/2012 der Kommission (RTS über die Methoden) stellt für die ESMA die Grundlage für die Bewertung der Anforderungen dar.

Jede Anforderung wird getrennt geprüft, und die ESMA berücksichtigt nicht nur die spezifisch zu bewertende Methode, sondern auch alle vom Antragsteller eingereichten Dokumente, wie die Leitlinien und Verfahren des Ratingprozesses und die Ergebnisse der Validierung der Methode, die vom Antragsteller durchgeführt wird. Sofern die ESMA davon ausgeht, dass zusätzliche Informationen zur Durchführung der Analyse erforderlich sind, werden diese Informationen im Kontext der Compliance-Phase angefordert.

Nach Ansicht der ESMA erlaubten es ihr die Dokumente, die im Rahmen des Registrierungsprozesses eingingen, alle Anforderungen vollumfänglich zu bewerten, die in der Verordnung über Ratingagenturen und im RTS über die Methoden enthalten sind.

Diesbezüglich konzentrierte sich die ESMA nicht nur auf die Bewertung der Strenge der Methoden während des Registrierungsprozesses, sondern bewertete alle einschlägigen Bestimmungen.

So lehnte die ESMA beispielsweise eine Reihe von Anträgen auf Registrierung aufgrund der Nichteinhaltung folgender Anforderungen ab: streng (3 Fälle), systematisch (2 Fälle), Validierung (4 Fälle).

Diese Zahlen belegen, dass die Ablehnung von Registrierungsanträgen aufgrund der Nichteinhaltung des Methoden-RTS am häufigsten in Zusammenhang mit der Nichteinhaltung der Pflicht zur Validierung steht.

Was die Dokumentationspflicht in Bezug auf die eigene Analyse angeht, hat die ESMA die Bestimmungen der CRA-Verordnung eingehalten. Artikel 18 der CRA-Verordnung schreibt vor, dass die ESMA die Ablehnung einer Registrierung einer Ratingagentur umfassend begründen muss; die ESMA dokumentierte die Beurteilung in den Ablehnungsentscheidungen, die vom Rat der Aufseher angenommen wurden, eingehend.

Die ESMA erkennt jedoch an, dass – obgleich dies in der CRA-Verordnung nicht gefordert wird – die Dokumentation ihrer Bewertungstätigkeit verbessert werden könnte, damit die Arbeitsdokumente in Bezug auf die durchgeführte Bewertung vollumfassend belegt sind, wodurch die Überprüfung der Analyse einfacher wird.

30

Gemäß den Bestimmungen der CRA-Verordnung wird die ESMA keine Anforderungen im Hinblick auf die Registrierung auferlegen, die nicht in der Verordnung vorgesehen sind. Folglich kann die ESMA keinen vordefinierten Satz von Informationen anfordern oder einen Mindestdetaillierungsgrad für die Akzeptanz vorgeben. Die ESMA möchte jedoch feststellen, dass in den Fällen, in denen davon ausgegangen wurde, dass zusätzliche Informationen nötig sind, um eine Compliance-Bewertung durchzuführen, diese Informationen im Rahmen des Registrierungsprozesses angefordert wurden.

In Bezug auf die Unterschiede bei der Detailtiefe der Dokumentation zu den Methoden möchte die ESMA unterstreichen, dass die geprüften Registrierungsakten sich auf unterschiedliche Ratingagenturen bezogen, die in unterschiedlichen Sektoren tätig sind. Der Inhalt der Methoden unterscheidet sich von Natur aus von Ratingagentur zu Ratingagentur und innerhalb derselben Ratingagentur von Anlageklasse zu Anlageklasse, und es ist in der Verordnung über Ratingagenturen keine Bestimmung vorgesehen, die vorschreibt, dass die Ratingagenturen ihre Methoden ausgehend von einem vordefinierten Format ausarbeiten müssten.

Was die Tatsache angeht, dass einige der Methoden unter Umständen nicht alle Informationen enthalten, die im RTS vorgesehen sind (d. h. Modellierung und quantitative Techniken, Erklärung zur Bedeutung eines jeden qualitativen und quantitativen Faktors usw.), enthält der RTS keine regulatorischen Offenlegungsanforderungen, sondern Regeln, die von der ESMA in Bezug auf die Bewertung der Compliance der Rating-Methoden mit den in Artikel 8 Absatz 3 der CRA-Verordnung enthaltenen Anforderungen zu verwenden sind. Unter Bezugnahme auf diese Anforderungen erhielt die ESMA – zusätzlich zu den öffentlich zugänglichen Informationen – die gesamte interne Dokumentation der Ratingagentur, welche es der ESMA erlaubte, zu prüfen, ob die Methode die Anforderungen gemäß RTS erfüllt.

Abschließend erhielt die ESMA in Bezug auf die spezifische Registrierungsakte Informationen über die Modellierung und die quantitativen Techniken in der Phase vor der Registrierung, diese waren jedoch wirklich nicht in der geprüften Registrierungsakte enthalten.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 31-34

Die ESMA hat seit ihrer Einrichtung Perimeteraktivitäten durchgeführt und parallel zu den Notifizierungen der zuständigen nationalen Behörden regelmäßig unabhängige Analysen durchgeführt.

Die ESMA steht in Kontakt mit verschiedenen potenziellen Anbietern von Ratingdienstleistungen, und die meisten dieser Anbieter wurden von ESMA direkt identifiziert. Diese Maßnahme erlaubte es der ESMA, die Gesellschaften, die als Ratingagenturen registriert werden sollten, frühzeitig zu identifizieren.

Nach Ansicht der ESMA sind beide Aktionen gleichermaßen wichtig: die interne Bewertung und der Beitrag der zuständigen nationalen Behörden.

Einige der so identifizierten Unternehmen führten in der Tat Tätigkeiten aus, die in den Anwendungsbereich der CRA-Verordnung fielen, und wurden folglich als Ratingagentur registriert. All diese Unternehmen wurden identifiziert, bevor die ESMA am 30. Juli 2013 die Leitlinien und Empfehlungen zum Geltungsbereich der CRA-Verordnung veröffentlichte. In diesen Leitlinien brachte die ESMA öffentlich zum Ausdruck, dass die Ausgabe von Ratings seitens eines nicht registrierten Anbieters eine Verletzung der CRA-Verordnung darstellt und dass die ESMA die Befugnis hat, diesbezüglich Geldbußen zu verhängen. Bislang hat die ESMA diese Befugnis noch nicht in Anspruch genommen, da sie noch keine Gesellschaft identifiziert hat, die nach der Veröffentlichung der Leitlinien Ratingaktivitäten betrieb.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 35-40

Die ESMA stellt fest, dass sie die Alleinverantwortung für die Registrierung und Beaufsichtigung der Ratingagenturen in der EU hat und dass die Funktionsweise des Eurosystems außerhalb des Mandats der ESMA liegt.

Das Ergebnis des Registrierungsprozesses der ESMA hat keinen Einfluss auf die Regeln, die die Annahme von Ratings im Eurosystem regeln.

Teil II – Planung und Risikomanagement

48

Der Regelungsrahmen der ESMA ist so konzipiert, dass für jede Risikokategorie die wichtigsten Befürchtungen in einer Liste aufgeführt sind. In der Regel ist es die signifikanteste Befürchtung, die die Gesamtbewertung für einen bestimmten Risikobereich vorgibt. Außerdem werden alle identifizierten Risiken dokumentiert.

49

Ob alle erforderlichen Dokumente analysiert wurden und mit welchen Ergebnissen, wird systematisch im Rahmen von bilateralen Diskussionen des Risiko- und des Aufsichtsteams geprüft. Die ESMA erkennt jedoch an, dass diese Interaktion nicht ausreichend dokumentiert ist.

50

Der Input für diese grundlegende strategische Analyse, die mindestens einmal jährlich stattfindet, ist in den Scorecards dokumentiert. Der Grund dafür, dass eine Änderung der Risikobewertung, zu der es ausgehend von Konsistenzprüfungssitzungen zwischen dem Risikoteam und dem Aufsichtsteam kommen kann, nicht dokumentiert wird, besteht darin, dass diese Sitzungen Teil der Abschlussphase der Ausarbeitung des Risiko-Dashboard sind.

Die ESMA erkennt an, dass eine umfassendere Dokumentation zur Untermauerung der Festlegung der Risikoprioritäten während des Jahres erforderlich ist. Diesbezüglich entwickelt die ESMA derzeit ein neues Register, das so konzipiert ist, dass die Änderungen der Risikobewertung kontinuierlich aufgezeichnet werden.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 52-53

Der risikobasierte Ansatz der ESMA wurde nach dem ersten Jahr der Beaufsichtigung eingeführt. In der Folge wurden dann alle Bereiche mit hohem Risiko, die für die Ratingagenturen mit dem größten Einfluss identifiziert wurden, entweder im Rahmen von Untersuchungen oder im Rahmen der laufenden Aufsicht angegangen.

Der risikobasierte Ansatz der ESMA umfasst drei miteinander verbundene Phasen: i) die Risikoidentifizierung und -bewertung, ii) die Festlegung von Prioritäten und iii) die Definition der Aufsichtsmaßnahmen in Bezug auf die priorisierten Risiken. Dieser Rahmen baut auf 13 Risikoindikatoren auf, und die ESMA führt mindestens jährlich eine strategische Planung zur Definition des jährlichen Aufsichtsarbeitsplans durch, um die Prioritäten und die Maßnahmen für das kommende Jahr zu definieren.

Seit 2012 wurde insgesamt 39 Mal ein hohes Risiko für die vier Ratingagenturen mit dem größten Einfluss identifiziert.

Vier dieser identifizierten Risiken wurden im Rahmen der laufenden Aufsichtsaktivitäten angegangen. Die Folgemaßnahmen zu den anderen 35 Risikobereichen wurden im Rahmen von individuellen oder thematischen Untersuchungen im Jahr nach der Identifizierung durchgeführt.

Die Art der Untersuchung (individuell bzw. thematisch) hängt unter anderem von der Komplexität bzw. dem Niveau der Idiosynkrasie des identifizierten Risikos ab. Außerdem gilt, dass obgleich der Schwerpunkt der Untersuchungen auf den beobachteten Bereichen mit einem hohen Risiko liegt, die wechselseitige Natur der Risikobereiche zum Einschluss von Risikobereichen in die Untersuchung führen kann, die als Bereiche mit niedrigerem Risiko eingestuft worden sind.

So leitete die ESMA beispielsweise eine Untersuchung zu den Ratings für strukturierte Finanzinstrumente aufgrund eines hohen Risikos ein, das in der Risikokategorie in Verbindung mit dem Portfolio-Risiko identifiziert wurde. Um jedoch einen umfassenden Überblick über diese Anlageklasse und die von den Ratingagenturen angewandten einschlägigen Praktiken zu erhalten, musste die ESMA alle Aspekte prüfen, die dem Ratingprozess zugrunde lagen. Dies umfasste selbstverständlich auch Aspekte, die von anderen Risikoindikatoren abgedeckt werden (z. B. die Zuteilung von Ressourcen für die Rating-Überwachung, die während des Ratingprozesses verwendeten Informationen sowie die Anwendung und die Überprüfung der relevanten Methoden).

Zusätzlich zum jährlichen Strategieplan überwacht und bewertet die ESMA die Risiken auch kontinuierlich. Wenn außerhalb des Strategieplans während unserer laufenden Aufsichtstätigkeit (Analyse periodischer Informationen, Analyse von Beschwerden, Mitteilungen zu Änderungen der anfänglichen Registrierungsbedingungen, periodische Befragungen usw.) und der Marktüberwachung neue Risiken identifiziert werden, werden die Prioritäten (neu) festgelegt, um sicherzustellen, dass alle Ressourcen den Bereichen zugeteilt werden, in denen die Risiken mit dem größten Potenzial bestehen, Schaden bei den Investoren und generell in Bezug auf die finanzielle Stabilität anzurichten.

54

Die ESMA konzentrierte sich in der Vergangenheit bei Untersuchungen auf Ratings für spezifische Anlageklassen, was jedoch nicht bedeutete, dass bei der Untersuchung nicht auch die Aspekte des geschäftlichen Risikos berücksichtigt wurden, die im Risikobewertungsrahmen identifiziert wurden. Ganz im Gegenteil: Die spezifischen Anlageklassen (die im Rahmen der Bewertung des Umweltrisikos/Portfoliorisiko festgestellt werden) werden verwendet, um kohärente und bedeutungsvolle Muster zu erstellen, über welche bei der Untersuchung die Schlüsselrisiken beurteilt werden können, die für die relevante Ratingagentur identifiziert wurden. Während wir ein spezifisches Risiko für eine bestimmte Anlageklasse im Detail prüfen können, wird im Plan der Abhilfemaßnahmen gefordert, dass die festgestellten Probleme in allen Anlageklassen behoben werden und nicht nur in derjenigen, die Gegenstand der Untersuchung ist.

55

Die ESMA hat sich bewusst für einen risikobasierten Ansatz bei der Beaufsichtigung entschieden, wobei davon ausgegangen wird, dass nicht alle Risiken beseitigt werden können, weshalb die Maßnahmen zur Beaufsichtigung vielmehr darauf ausgerichtet sein müssen, diejenigen Risiken zu identifizieren und anzugehen, die potenziell den größten Schaden bei den Investoren und in Bezug auf die finanzielle Stabilität verursachen können.

Teil III – Aufsicht

Kumulative Antwort auf die Ziffern 63-64

Die ESMA stellt fest, dass die Anleitung und das Handbuch der ESMA zur Beaufsichtigung den Aufsichtsrahmen der ESMA und die diesbezüglichen Prozesse definieren und die gemeinsamen Schritte und Grundsätze beschreiben, die bei diesen Prozessen zu beachten sind. Diese Dokumente legen die Mindestaufsichtsaufgaben fest, die während des Jahres durchgeführt werden, die vorab geplant werden können.

Die ESMA ist der Ansicht, dass die genaue Art der Aufsichtsaufgaben und deren Häufigkeit – aufgrund der unvorhersehbaren Natur einiger der Aufgaben, die auf das sich entwickelnde Risikoprofil einer jeden Ratingagentur zurückgehen – nicht im Voraus festgelegt werden können. Aus diesem Grund werden die Anleitung und das Handbuch der ESMA zur Aufsicht jetzt stets ergänzt durch: jährliche Strategien und Arbeitspläne für die Ratingagenturen mit dem höchsten Risiko, einschließlich den zu ergreifenden Aktionen und den diesbezüglichen Fristen; regelmäßige Sitzungen im Rahmen eines Zyklus, der jährlich definiert und den Ratingagenturen mitgeteilt wird, und Projektpläne für jede Untersuchung.

Die ESMA glaubt, dass eine noch stärkere Festlegung der Aufsichtstätigkeit und deren Fristen – durch deren Aufnahme in die Anleitungen und die Handbücher der ESMA – die Wirksamkeit ihrer Beaufsichtigung unvertretbar einschränken würde.

65

Die ESMA stellt fest, dass sie vor kurzem individuelle Aufsichtspläne für die Ratingagenturen mit den größten Risiken festgelegt hat.

Auch vor Einführung individueller Aufsichtspläne definierte die ESMA jährlich den Zeitplan der regelmäßigen Aufsichtsprüfungen. So wurde beispielsweise die Häufigkeit der Sitzungen im Rahmen eines Zyklus jährlich festgelegt und der betroffenen zuständigen Behörde mitgeteilt. Ebenso wurde die Analyse der periodischen Informationen der Ratingagenturen ausgehend vom Zeitpunkt der Einreichung geplant, und die diesbezügliche Analyse wurde in einer speziellen Datei aufgezeichnet.

Einige der Interaktionen mit den Ratingagenturen finden jedoch nur dann statt, wenn die ESMA Erklärungen benötigt oder wenn ein spezifisches Ereignis eintritt, beispielsweise Mitteilungen, die von den Ratingagenturen eingehen, eingereichte Beschwerden und Diskussionen ausgehend von der Analyse periodischer Informationen. Diese können folglich nicht im Voraus geplant werden.

Die ESMA ist der Ansicht, dass ihr Aufsichtsansatz weiterhin ausreichend flexibel bleiben sollte, um die Häufigkeit und Intensität der Interaktion mit den Ratingagenturen ausgehend von den Ereignissen und den festgestellten Risiken anzupassen.

66

Die ESMA glaubt, dass sie das Aufsichtsinstrument auswählen sollte, das sie für am besten geeignet hält, um ihre Aufsichtsziele zu erreichen.

In der Vergangenheit verwendete die ESMA gegebenenfalls Prüflisten und Fragenbögen zur Durchführung ihrer Überprüfungen. Die ESMA geht jedoch davon aus, dass die Prüflisten nur für bestimmte Aufsichtsaktivitäten effektiv funktionieren.

Die ESMA versucht, ihre Aufsichtspraktiken kontinuierlich zu verbessern, auch indem sie die Praktiken anderer Aufseher prüft. Bei einem etwaigen Vergleich mit den Aufsichtstools, die von den zuständigen nationalen Behörden eingesetzt werden, müssen jedoch die Unterschiede in Bezug auf das Mandat, die Aufsichtsziele, die Art der beaufsichtigten Branche und die Anzahl der beaufsichtigten Unternehmen berücksichtigt werden.

67

Die ESMA erkennt an, dass die Aufzeichnung der von ihr durchgeführten Analyse der periodischen von den Ratingagenturen eingegangenen Informationen verbessert werden könnte, und sie entwickelt derzeit ein neues Instrument zur fortlaufenden Überwachung der Informationen und zur Analyse der Risiken. Dieses Tool wird es erlauben, den Input und die Analysen der Aufseher in eigens zu diesem Zweck erstellten Dokumenten zu speichern, die auf strukturierten Musterdokumenten basieren. Auf diese Weise wird die Aufzeichnungspraxis in Bezug auf die Analysen und die identifizierten Risiken verbessert.

68

Die ESMA glaubt, dass der „Kriterienkatalog“ bislang den Zweck der Sicherstellung der Kohärenz ihrer Entscheidungen erfüllt hat. Die ESMA teilt zwar die Auffassung, dass die Dokumentation verbessert werden könnte, möchte jedoch auf Folgendes hinweisen: Die ESMA begann erst Ende 2011 mit der Beaufsichtigung der Ratingagenturen, und erst nachdem eine ausreichende Anzahl von Entscheidungen getroffen wurde, erachtete sie es für erforderlich, mit der Entwicklung einer stärker strukturierten Datenbank zu beginnen. Nach vier Jahren der Aufsichtstätigkeit bildeten die Informationen dieses Katalogs eine ausreichende kritische Masse und die ESMA entwickelte vor kurzem ein Wiki-Tool zur wirksamen Nutzung dieser Informationen.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 69-72

Die ESMA erkennt an, dass die Aufzeichnung der von ihr durchgeführten Analyse der periodischen von den Ratingagenturen eingegangenen Informationen verbessert werden könnte, und wie oben erklärt entwickelt sie derzeit ein neues Instrument für die kontinuierliche Überwachung von Informationen und der Risikobewertungszwecke.

Obgleich nicht alle Aktivitäten vollumfänglich dokumentiert wurden, enthalten die Arbeitsdokumente der ESMA dennoch Belege über die durchgeführte Analyse. Diesbezüglich stellt die ESMA fest, dass ihre Ressourcen beschränkt sind und dass der Zeitaufwand für die Dokumentation verhältnismäßig sein muss.

Die ESMA hat geprüft, ob ein spezifisches zu diesem Zweck eingerichtetes IT-System Vorteile bringen könnte, und hat diese Vorteile unter Berücksichtigung der Installations- und Instandhaltungskosten beurteilt. Angesichts der Tatsache, dass die Anzahl der registrierten Ratingagenturen beschränkt ist, geht die ESMA nicht davon aus, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt ein spezifisches IT-System erforderlich ist, und glaubt, dass ein Vergleich mit den zuständigen nationalen Behörden angesichts der Anzahl der registrierten Ratingagenturen und der Größe des Aufsichtsteams der ESMA im Vergleich zu denjenigen der meisten zuständigen nationalen Behörden nicht verhältnismäßig ist.

73

Die ESMA analysiert alle im Rahmen ihrer Untersuchungen angeforderten Daten systematisch und führt ein Follow-up durch. Ihre Arbeitsdokumente zeigen, dass alle sachdienlichen Informationen sowohl im Rahmen der Untersuchungen als auch im Rahmen des Plans der Abhilfemaßnahmen systematisch erfasst werden.

Die ESMA dokumentiert nicht alle Zwischenschritte ihrer Analyse; dies ist eine bewusste Entscheidung unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die ESMA über eine beschränkte Anzahl an Ressourcen verfügt und diese auf die wirksamste Weise einsetzen muss. Die Erkenntnisse der Untersuchungen sowie die diesbezüglichen Belege werden umfassend in den Schreiben an die Ratingagenturen dokumentiert. Die ESMA erstellt ausreichende Aufzeichnungen, um nachzuweisen und sicherzustellen, dass die Untersuchungen auf einer eingehenden Analyse der erfassten Belege basieren.

74

Die Schreiben der ESMA an die Ratingagenturen werden in Übereinstimmung mit dem Aufsichtshandbuch verfasst, das keine Verweise auf Artikel und Absätze der CRA-Verordnung enthält, auf welchen die einzelnen Erkenntnisse basieren.

Die ESMA ist der Ansicht, dass in ihren Schreiben und Plänen mit Abhilfemaßnahmen eindeutig angegeben wird, in welchen Bereichen die Rechtsvorschriften nicht eingehalten werden, und sie kann nicht erkennen, welchen Mehrwert eine explizite Erwähnung des anwendbaren Artikels der CRA-Verordnung für jede einzelne Erkenntnis bringen würde.

75

Die Follow-up-Tabellen sind interne Arbeitsdokumente der ESMA; sie werden in einem Standardformat für alle Untersuchungen verfasst, und die Belege werden systematisch in den diesbezüglichen Ordnern gespeichert. Die Standardisierung kann sich jedoch nur auf das verwendete Format beziehen; die in den Tabellen enthaltenen Analysen und Anmerkungen ändern sich je nach analysiertem Thema.

80

Die ESMA erkennt an, dass in der CRA-Verordnung einige Begriffe verwendet werden, die nicht definiert sind. Die ESMA kann jedoch nur spezifische Anleitungen im Anwendungsbereich der CRA-Verordnung ausarbeiten. Dies hat sie in der Vergangenheit auch getan, um für mehr Transparenz zu sorgen und ihre Aufsichtsansätze besser zu erklären, beispielsweise im Rahmen von Leitlinien und Empfehlungen, Fragen und Antworten und öffentlichen Berichten.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 81-84

Um sicherzustellen, dass die Ratingagenturen die regulatorischen Anforderungen erfüllen und Methoden einsetzen, die streng, systematisch und beständig sind und einer Validierung und einem Rückvergleich unterliegen, verwendet die ESMA einen risikobasierten Ansatz, der es ihr erlaubt, die eigenen Ressourcen in den Bereichen einzusetzen, die am wichtigsten sind. Zu den Risikoindikatoren, die im Rahmen des Risikorahmens der ESMA geprüft werden, zählen die methodologischen Risiken.

Die ESMA bewertet diese methodologischen Risiken im Rahmen ihrer laufenden Aufsichtstätigkeit, wobei sie regelmäßig eine Vielfalt von Informationen über die Methoden erhält und analysiert. Auf diese Weise erhält sie einen umfassenden Überblick über die Entwicklungen der unterschiedlichen Methoden für jede Ratingagentur.

Sobald der Indikator des methodologischen Risikos in Ratingagenturen als hoch eingestuft wurde, erfasste die ESMA diesen im Rahmen der Aufsichtsmaßnahmen, beispielsweise bei der thematischen Untersuchung zu den Ratingmethoden für Banken.

Außerdem bewertete die ESMA die Compliance der Methoden mit den Anforderungen der CRA-Verordnung auch im Rahmen anderer Untersuchungen, obgleich das methodologische Risiko nicht das Hauptschwergewicht war und obgleich das Niveau der durchgeführten Analyse vom Geltungsbereich der Untersuchung abhing.

Diesbezüglich stellt die ESMA fest, dass Tabelle 4 zu den von der ESMA im Rahmen von früheren Untersuchungen durchgeführten Aktivitäten nicht alle Aktivitäten enthält, die von der ESMA in Bezug auf die Methoden durchgeführt wurden.

Generell möchte die ESMA feststellen, dass sie bei allen in der Tabelle genannten Untersuchungen die Aktivität ausführlich im Rahmen der Internen Überprüfungsfunktion überprüft hat, was von entscheidender Bedeutung ist, um sicherzustellen, dass die Ratingagentur Methoden verwendet, die streng, systematisch und beständig sind und einer Validierung unterliegen. In diesem Kontext forderte die ESMA Informationen an und bewertete diese, führte Befragungen durch und gab Empfehlungen zur Ausführung einer solchen Funktion aus. Außerdem wurde in all diesen Untersuchungen von der ESMA geprüft, ob die Ratingagentur eine einzige Rating-Skala verwendete, um so die Vergleichbarkeit der Ratings in verschiedenen Anlageklassen zu gestatten, und ob die Interne Überprüfungsfunktion dieselben Verfahren für alle überprüften Anlageklassen verwendet hat („continuous across asset classes“ in der Tabelle).

Während der Schwerpunkt der Untersuchungen zu den Bankenratings auf den Methoden lag, ging es in anderen früheren Untersuchungen nicht hauptsächlich um methodologische Risiken. Nichtsdestotrotz bewertete die ESMA, wie die Methoden in Bezug auf die verschiedenen Anlageklassen und durch die verschiedenen Ratingaktionen für die ausgewählten Muster in diesen Untersuchungen entwickelt, angenommen, überprüft und/oder angewandt wurden. Ausgehend von diesen Untersuchungen gab die ESMA auch Empfehlungen an die Ratingagenturen in Bezug auf den Bereich der Methoden aus.

Angesichts der obigen Ausführungen vertritt die ESMA die Ansicht, dass Tabelle 4 der Aufsicht über die Methoden im Rahmen der thematischen Untersuchungen nicht ausreichend gerecht wird.

Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen geht die ESMA davon aus, dass die Beaufsichtigung der Methoden bislang angemessen und wirksam war. Die ESMA wird die methodologischen Risiken regelmäßig als Teil der laufenden Aufsicht bewerten und spezielle Aufsichtsmaßnahmen durchführen, wenn in Übereinstimmung mit dem risikobasierten Ansatz der ESMA Risiken identifiziert werden.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 85-86

Die ESMA erkennt an, dass sie bis vor kurzem kein formelles Verfahren zur Prüfung von Mitteilungen in Bezug auf wesentliche Änderungen der bestehenden Methoden besaß. Sie besaß jedoch ein Verfahren, in dem im Detail die Aufzeichnungs- und Aufsichtsaktivitäten beschrieben wurden und welches die Abteilung Ratingagenturen bei wesentlichen Änderungen der Bedingungen der erstmaligen Registrierung befolgen musste, beispielsweise bei der Ausgabe einer neuen Ratingart oder -kategorie.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 87-89

Die ESMA möchte unterstreichen, dass die gesamte CRA-Verordnung darauf abzielt, Interessenkonflikte anzugehen, weshalb sich die ESMA seit Beginn der Beaufsichtigung insbesondere auf die Bewertung der Maßnahmen konzentriert hat, die von den Ratingagenturen eingerichtet wurden, um Interessenkonflikte zu vermeiden.

Anhang I der CRA-Verordnung trägt folgenden Titel „Unabhängigkeit und Vermeidung von Interessenkonflikten“. Die ESMA hat für jeden Abschnitt dieses Anhangs Analysen durchgeführt. Die Überprüfungen wurden zuerst während des Registrierungsprozesses und danach fortlaufend über die periodischen Informationen durchgeführt, die von den Ratingagenturen sowie im Rahmen von thematischen und individuellen Ad-hoc-Untersuchungen eingehen. Deshalb sind die meisten der Interaktionen mit den Ratingagenturen und die Erkenntnisse, die im Rahmen der Untersuchungen erzielt wurden, mit den Bestimmungen der CRA-Verordnung über die Unabhängigkeit und die Vermeidung von Interessenkonflikten verbunden.

Dies geht auch aus den öffentlichen Jahresberichten und den Arbeitsplänen der ESMA hervor, in denen die ESMA die wichtigsten Aufsichtsrisiken identifiziert, auf die sie sich in den nächsten Jahren konzentrieren wird, und Informationen über die wichtigsten Probleme erteilt, die im Laufe der letzten Untersuchungen identifiziert wurden. Ebenso beziehen sich zwei öffentliche Bekanntmachungen der ESMA vom Juni 2014 bzw. Juni 2015 auf Verletzungen der Bestimmungen der Verordnung über Ratingagenturen im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Sicherstellung der Unabhängigkeit und der Vermeidung von Interessenkonflikten.

Wie bereits erwähnt, verfolgt die ESMA einen risikobasierten Ansatz, der darauf abzielt, Risiken zu identifizieren und darauf aufbauend die Prioritäten der Beaufsichtigungsaktivitäten zu definieren. Zu den Risikoindikatoren, die im Rahmen des Risikorahmens der ESMA geprüft werden, zählen die Interessenkonflikte. Wenn diese Risikoindikatoren auf ein hohes Risiko bei den Ratingagenturen hindeuten, prüft die ESMA diese systematisch im Rahmen von Beaufsichtigungsaktionen.

Die potenziellen Interessenkonflikte, zu denen es aufgrund des Angebots von ergänzenden Dienstleistungen, Dienstleistungen durch Tochtergesellschaften und dem Wertpapierdepot durch Analysten kommt, stellen einen Aspekt der potenziellen Interessenkonflikte einer Ratingagentur dar. Die Nichteinhaltung der Anforderungen in Bezug auf potenzielle Konflikte wurde ferner von der ESMA nicht als ein Bereich mit hohem Risiko eingestuft, weshalb sie in diesen spezifischen Bereichen keine speziellen Beaufsichtigungsaktionen durchgeführt hat. Diese Bereiche wurden jedoch im Rahmen der laufenden Aufsicht überprüft und im Kontext einiger in der Vergangenheit durchgeführten Untersuchungen analysiert. Insbesondere gilt:

—Im Rahmen der laufenden Aufsicht kam es mehrfach zu Interaktionen zwischen der ESMA und den Ratingagenturen im Zusammenhang mit der Erbringung von anderen Dienstleistungen als der Ausgabe von Ratings und den damit in Zusammenhang stehenden potenziellen Interessenkonflikten. Eine Analyse in diesen Bereichen wurde auch im Kontext von zwei Untersuchungen der ESMA in der Vergangenheit durchgeführt.

—Was die Maßnahmen und Kontrollen angeht, die von den Ratingagenturen durchgeführt wurden, um die Offenlegung von vertraulichen Informationen an Dritte oder an Tochtergesellschaften zu verhindern, wurden die Ratingagenturen bereits als Teil des Registrierungsprozesses aufgefordert, wirksame Schutzvorkehrungen vorzusehen, um eine strenge Trennung zwischen dem Rating-Geschäft und anderen Aktivitäten von Tochtergesellschaften vorzusehen. Als Teil der laufenden Aufsicht prüft die ESMA regelmäßig die Anwendung der vorgesehenen Kontrollen und etwaiger Probleme in Bezug auf die Maßnahmen zum Schutz der Vertraulichkeit. Ferner wurde im Rahmen verschiedener Untersuchungen der ESMA eine Analyse der Maßnahmen durchgeführt, die ergriffen werden, um sicherzustellen, dass vertrauliche Daten nicht an Dritte weitergeleitet werden.

—In Bezug auf die von den Ratingagenturen vorgesehenen Maßnahmen zur Vermeidung von Interessenkonflikten bezüglich Handelsaktivitäten und finanziellen Transaktionen der am Rating beteiligten Analysten prüfte die ESMA die diesbezüglichen Leitlinien und Verfahren während des Registrierungsprozesses und erhielt gegebenenfalls während der laufenden Aufsicht aktuelle Daten. Die ESMA wird regelmäßig über die Ergebnisse der von den Ratingagenturen in diesem Bereich durchgeführten Kontrollen informiert und führt bei Bedarf Folgemaßnahmen durch. Diesbezüglich verlässt sich die ESMA auf das interne Kontrollsystem der beaufsichtigten Unternehmen und reagiert dann, wenn sie davon ausgeht, dass diese Kontrollen nicht angemessen funktionieren, oder wenn spezifische Risiken im betroffenen Bereich identifiziert wurden.

Teil IV – Offenlegung

Kumulative Antwort auf die Ziffern 92-94

Zusätzlich zur allgemeinen öffentlichen Offenlegung umfasst die CRA-Verordnung weitere wichtige Offenlegungsanforderungen, insbesondere im Zusammenhang mit den Regeln zur Vorlage von Ratings und Rating-Aussichten, die die ESMA regelmäßig im Rahmen ihrer laufenden Aufsicht und im Kontext der Untersuchungen überprüft und die für die Nutzer von Ratings von wesentlicher Bedeutung sind, um ihre eigene Analyse durchführen zu können.

2014 führte die ESMA eine Analyse durch mit dem Ziel, das Harmonisierungsniveau der Ratingagenturen in Bezug auf die Einhaltung bestimmter Offenlegungsanforderungen der CRA-Verordnung einzuhalten. Ziel war es, für Kohärenz bei den Ratingagenturen zu sorgen.

Die ESMA führt regelmäßig CRA-übergreifende Bewertungen zur Prüfung der Harmonisierung der Umsetzung bestimmter Anforderungen der CRA-Verordnung durch, wie beispielsweise die Aufsichtsarbeit der ESMA in Bezug auf die Einhaltung der neuen Offenlegungsanforderungen seitens der Ratingagenturen, die Länderratings abgeben, ausgehend von den 2013 eingeführten Änderungen der CRA-Verordnung (siehe ESMA-Jahresbericht und Arbeitsplan vom 16. Februar 2015).

Kumulative Antwort auf die Ziffern 95-99

Die ESMA stellt fest, dass der Inhalt dieser Ziffern sich nicht auf die Aufsicht durch die ESMA bezieht. Die Rolle der ESMA besteht darin, sicherzustellen, dass die Ratingagenturen die CRA-Verordnung einhalten, und sie kann nicht über die Bestimmungen hinausgehen, die in der Verordnung enthalten sind.

Insbesondere die Bewertung der Frage, ob die in der CRA-Verordnung vorgesehenen Offenlegungsanforderungen es den Nutzern von Ratings erlauben, spezifische Aufgaben durchzuführen, insbesondere die Durchführung einer eigenen Due-Diligence-Prüfung, ist nicht Teil der Pflichten von ESMA. Zum Beispiel:

Es gibt keine Bestimmung in der CRA-Verordnung, die die Ratingagenturen dazu verpflichtet, die eigenen Methoden ausgehend von einem vordefinierten Format auszuarbeiten; folglich kann die ESMA diesbezüglich keine standardisierte Offenlegung fordern.

Die ESMA möchte ferner darauf hinweisen, dass insbesondere in der Kategorie der strukturierten Finanzinstrumente die Ratingagenturen Methoden veröffentlichen können, die allgemeine Prinzipien umfassen, die für verschiedene Anlageklassen anwendbar sind (Master Methodologies). Diese sektorübergreifenden Methoden enthalten nur allgemeine Grundsätze und sind in Verbindung mit den einschlägigen Methoden für die spezifische Anlagenklasse zu interpretieren. Bei der Bewertung der Compliance der Offenlegungsanforderungen, die in der CRA-Verordnung enthalten sind, prüft die ESMA alle einschlägigen Methoden, die für eine gegebene Anlagenklasse anwendbar sind.

100

Im CEREP sind die standardisierten Informationen über die bisherigen Ergebnisse zentral gespeichert, die auf alle Arten von Ratings und Ratingagenturen Anwendung finden. Die Datenbank bietet den Nutzern volle Flexibilität in Bezug auf die Erstellung von Berichten zu jeder Kombination von Daten, je nach Interessenbereich des Nutzers. Wie in den Rechtsvorschriften vorgesehen, müssen die Ratingagenturen keine „historischen Ratings“, sondern „Informationen über ihre bisherigen Ergebnisse“ zur Verfügung stellen. Als direkte Folge davon hat die ESMA kein Mandat, Informationen über individuelle Ratings über CEREP zu veröffentlichen.

Obgleich CEREP keine umfassende Liste aller möglichen Statistiken umfasst, können die Nutzer im Rahmen von Sammelabfragen verschiedene zusätzliche Statistiken einsehen, auch diejenigen, die im Bericht des Rechnungshofs genannt werden. Dieser Ansatz wurde gewählt, da die Nützlichkeit von Statistiken stark subjektiv ist und stark vom Endziel des Nutzers abhängt.

Die ESMA erkennt an, dass es nützlich wäre, die Datenextraktion aus CEREP weiter zu erleichtern. Die Durchführbarkeit der Umsetzung flexiblerer Download-Funktionen und Filter-Optionen wurde von der ESMA bewertet ausgehend von: den Beschränkungen ihres rechtlichen Mandats, der Möglichkeit, diese Statistiken innerhalb der bestehenden CEREP-Datenstruktur zu erstellen, der Vielfalt der Daten unter Bewahrung der Suchflexibilität des Tools, den Synergien der neuen Offenlegungsanforderungen für die Veröffentlichung auf der Europäischen Ratingplattform (ERP) sowie den Haushalts- und sonstigen Auflagen in Bezug auf die Ressourcen.

101

Das ESMA-Mandat umfasst gemäß CRA-Verordnung die Erfassung der bisherigen Ergebnisse der einzelnen Ratingagenturen und die Bereitstellung dieser Daten auf einer zentralen Website für die Nutzer.

Artikel 11 Absatz 2 der CRA-Verordnung, schreibt vor, dass eine Ratingagentur in einem von der ESMA eingerichteten zentralen Datenspeicher Informationen über ihre bisherigen Ergebnisse, einschließlich Angaben zur Häufigkeit der Änderung von Ratings und früher abgegebenen Ratings sowie über deren Änderungen zur Verfügung stellt. Diese Informationen werden in einer von der ESMA festgelegten, standardisierten Form bereitgestellt und von der ESMA öffentlich zugänglich gemacht; die ESMA veröffentlicht ferner eine jährliche Zusammenfassung über die wichtigsten festgestellten Entwicklungen.

Die ESMA veröffentlicht die Informationen über die in der Vergangenheit abgegebenen Ratings und deren Änderungen in der Form einer standardisierten Aktivitätentabelle. Diese Informationen umfassen unter anderem die Anzahl der neu abgegebenen Ratings, die Anzahl der Widerrufe (unterteilt nach Widerrufgrund), die Anzahl der Upgrades und Downgrades, die Anzahl der Ausfälle, das Verhältnis Upgrade/Downgrade und die durchschnittliche Anzahl der Notches für Upgrades/Downgrades.

Außerdem veröffentlicht die ESMA Daten über die bisherigen Ergebnisse, einschließlich Übergangsmatrizen. Um ein ausreichendes Maß an Standardisierung und Vergleichbarkeit in Bezug auf die veröffentlichten Statistiken zu gewährleisten, beschloss die zum Zeitpunkt der CEREP-Umsetzung ernannte technische Arbeitsgruppe der ESMA, Rohdaten zu erfassen und die Statistiken zentral zu berechnen, anstatt vorkalkulierte Statistiken zu erfassen. Gemäß CRA-Verordnung hat die ESMA kein Mandat zur Veröffentlichung der zugrunde liegenden Daten. Dies wurde in verschiedenen Empfehlungen bestätigt, die die ESMA im Rahmen der Vorbereitung der CEREP-Einführung erhielt. Obgleich die ESMA ebenfalls der Ansicht ist, dass die Investoren von einer derartigen Veröffentlichung profitieren könnten, sind wir auch der Ansicht, dass sie über den Anwendungsbereich der CRA-Verordnung hinausgeht und dass die ESMA wesentliche rechtliche Risiken in Bezug auf die urheberrechtlichen Bestimmungen und den Missbrauch von Daten eingegangen wäre.

Die Tatsache, dass im Rahmen der 2013 angenommenen Änderungen der CRA-Verordnung die Einführung der ERP vorgesehen ist, auf der die ESMA die einzelnen eingegangenen Ratings veröffentlicht, ist ein Indiz dafür.

102

Obgleich die ESMA nicht verpflichtet ist, die Ereignisse, zu denen es nach einem Widerruf eines Ratings kommt, zu überwachen, führte die ESMA im Jahr 2014 Aufsichtsmaßnahmen durch, um die Gründe dafür zu verstehen. Dies führte zu einer Änderung der Berichterstattungsnormen für die „Widerrufgründe“ im RTS-Entwurf in Bezug auf die ERP. Es ist jetzt eine größere Auswahl an Gründen vorgesehen, und der Grund des Widerrufs muss jetzt angegeben werden, auch wenn der Widerruf nicht in eine der aufgeführten Kategorien eingestuft werden kann.

Sobald die Daten ausgehend von den neuen Anforderungen gemeldet werden (d. h. bei Widerruf von Ratings nach dem 1. Juli 2015), wird die ESMA die Gründe überwachen und bei Bedarf Folgemaßnahmen zur Klärung bei der Ratingagentur durchführen und/oder zusätzliche Kategorien der Widerrufsgründe einführen.

103

Die ESMA möchte unterstreichen, dass nur Daten, die umfangreiche Validierungsprüfungen, die Teil des Datenerfassungstools sind (50 Überprüfungen der Ebene 1 und 50 der Ebene 2), und systematische Vollständigkeitsüberprüfungen bestehen, in der Datenbank gespeichert und letztlich in CEREP zur Verfügung gestellt werden. Zur Sicherstellung der Datenqualität gewährleisten diese Schritte eine Standardisierung und Vergleichbarkeit der vorgelegten Daten sowie deren Konsistenz im Zeitablauf.

Nachdem die Daten diese anfänglichen Überprüfungen bestanden haben und in der Datenbank gespeichert wurden, werden laufend Ad-hoc-Prüfungen durchgeführt, um die Konsistenz und Qualität der Daten zu gewährleisten. Die Tatsache, dass es keinen systematischen Abgleich mit anderen Datenbanken gibt, ist eine direkte Konsequenz der Tatsache, dass es in CEREP keine gemeinsamen Identifikatoren gibt. Diese Frage wird als Teil der Umsetzung der Europäischen Ratingplattform (ERP) gelöst, da der technische Regulierungsstandard (RTS) die Anforderung vorsieht, globale Identifikatoren (wie eine Rechtsträger-Kennung, BIC-Codes, ISIN usw.) zu melden.

Folglich sei festgestellt, dass – auf einer Ad-hoc-Basis und soweit möglich – die ESMA die Gültigkeit der Daten ausgehend von anderen Datenbanken prüft.

CEREP macht es technisch möglich, dass die Ratingagenturen ihre zuvor übermittelten Daten aktualisieren. Sowohl die alten wie die neuen Daten werden in der Datenbank gespeichert. Die ESMA erkennt den Wert der Informationen über Korrekturen und Änderungen an und prüft derzeit Alternativen zur Offenlegung dieser Informationen auf der ERP.

104

Die in CEREP zur Verfügung gestellten Daten umfassen die Rating-Skalen, Standarddefinitionen und einen Überblick über die Methoden nach Ratingagentur. Dies soll eine umfassende Zusammenfassung der Methoden darstellen, einschließlich der Änderungen. Es war nie beabsichtigt, CEREP in eine umfassende Datenbank mit Informationen über die Methoden der Ratingagenturen zu verwandeln, und die Nutzer sollten die Websites der einzelnen Ratingagenturen konsultieren, um vollständige Informationen zu erhalten. Obgleich die Ratingagenturen verpflichtet sind, dieselben Informationen zu übermitteln, ist eine inhaltliche Harmonisierung nicht von Bedeutung, da sie das Ziel beeinträchtigen wurde, die spezifischen Definitionen und Rating-Skalen der Ratingagentur widerzuspiegeln.

Derzeit werden in CEREP nur die neuesten qualitativen Daten veröffentlicht. Die ESMA wird die Möglichkeit der Offenlegung historischer Änderungen der qualitativen Daten während der Entwicklung der ERP prüfen.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 105-108

Die ESMA ist derzeit dabei, die Website neu zu gestalten. Die zukünftige Fassung der ESMA-Website soll dem Informationsbedarf der Interessenträger der ESMA sowohl in Bezug auf die zur Verfügung gestellten Informationen als auch in Bezug auf deren Darstellungsweise entgegenkommen. Es ist eine allgemeine Aktualisierung des Inhalts geplant, die Liste der verfügbaren externen Dokumente wird aktualisiert und die Benutzerfreundlichkeit wird verbessert.

Obgleich die ESMA stets bemüht ist, das Niveau und die Qualität der von ihr zur Verfügung gestellten Daten zu verbessern, veröffentlicht sie bereits heute regelmäßig Informationen in Bezug auf ihre Tätigkeitsbereiche, und die bislang auf der Website veröffentlichten Informationen entsprechen den regulatorischen Pflichten der ESMA.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

110

Siehe Antwort der ESMA auf die Ziffern 20-30.

111

Siehe Antwort der ESMA auf die Ziffern 35-40.

Empfehlung 1

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung.

Die ESMA erkennt an, dass die Dokumentation der von ihr durchgeführten Bewertung verbessert werden könnte, um sicherzustellen, dass die Bewertung in den Arbeitsdokumenten nachvollziehbar gemacht wird, wodurch die Überprüfung der Analyse einfacher wird.

112

Siehe Antwort der ESMA auf Punkt VI der Zusammenfassung und die Ziffern 41 bis 55.

Empfehlung 2

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung.

Kumulative Antwort auf die Ziffern 113-114

Siehe Antwort der ESMA auf Punkt VII der Zusammenfassung und die Ziffern 56 bis 77.

Empfehlung 3

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung teilweise.

Die ESMA wird ihre Leitlinien und das Handbuch zur Beaufsichtigung bei Bedarf aktualisieren, um die neuen Erkenntnisse und Erfahrungen zu berücksichtigen.

Die ESMA ist weiter davon überzeugt, dass im Kontext der Untersuchungen alle Schlussfolgerungen und Ergebnisse, die den Ratingagenturen übermittelt werden, und die diesbezüglichen Belege eingehend dokumentiert werden.

Die ESMA erkennt an, dass die Aufzeichnungen zur Analyse, die ausgehend von periodischen Informationen der Ratingagenturen durchgeführt wird, verbessert werden können, und verbessert derzeit die eigenen Aufzeichnungspraktiken sowohl ausgehend von der durchgeführten Analyse als auch ausgehend von den identifizierten Risiken. Angesichts der Tatsache, dass die Anzahl der registrierten Ratingagenturen weiterhin beschränkt ist, geht die ESMA nicht davon aus, dass in dieser Phase ein spezielles IT-Tool erforderlich ist.

115

Siehe Antwort der ESMA auf Punkt VIII der Zusammenfassung und die Ziffern 78 bis 86.

Empfehlung 4

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung teilweise.

Die ESMA wird die methodologischen Risiken regelmäßig als Teil der laufenden Aufsicht bewerten und spezielle Aufsichtsmaßnahmen durchführen, wenn ausgehend vom risikobasierten Ansatz der ESMA Risiken identifiziert werden.

116

Siehe Antwort der ESMA auf Punkt VIII der Zusammenfassung und die Ziffern 87 bis 89.

Empfehlung 5

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung teilweise.

Die ESMA wird die Risiken in Bezug auf potenzielle Interessenkonflikte im Rahmen der laufenden Aufsicht weiterhin regelmäßig bewerten, wozu auch die von den Ratingagenturen eingerichteten Maßnahmen und Kontrollen zur Überwachung der Handelsaktivitäten und der finanziellen Transaktionen der Ratinganalysten zählen, und wird spezielle Maßnahmen zur Beaufsichtigung durchführen, sofern Risiken identifiziert werden, was dem risikobasierten Ansatz der ESMA entspricht.

117

Siehe Antwort der ESMA auf die Ziffern 92-94.

118

Siehe Antwort der ESMA auf die Ziffern 95-99.

Empfehlung 6

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung teilweise.

Die ESMA wird die identifizierten Schwächen der spezifischen Ratingagenturen ausgehend von ihrem Aufsichtsmandat angehen. Zusätzliche Leitlinien für alle Ratingagenturen zu den Offenlegungsvorschriften werden, sofern erforderlich, in Übereinstimmung mit der Verordnung geprüft.

119

Siehe Antwort der ESMA auf Punkt X der Zusammenfassung und die Ziffern 100 bis 104.

Empfehlung 7

ESMA akzeptiert diese Empfehlung.

Die ESMA wird den laufenden Dialog mit den Interessenträgern fortführen, um festzustellen, wie CEREP verbessert werden kann, um die Bedürfnisse der Nutzer stärker zu berücksichtigen.

120

Siehe Antwort der ESMA auf die Ziffern 105-108.

Empfehlung 8

Die ESMA akzeptiert diese Empfehlung.

Die ESMA ist derzeit dabei, ihre Website neu zu gestalten. Die zukünftige Fassung der Website wird die in dieser Empfehlung enthaltenen Verbesserungen berücksichtigen.

Antworten der EZB

Zusammenfassung

V

Die EZB hat vom Europäischen Rechnungshof (ERH) Ziffer V der Zusammenfassung sowie die Ziffern 35 bis 40 und 111 des Berichts erhalten und möchte hierzu Folgendes anmerken:

—Erstens ist das Eurosystem durch seine Satzung dazu verpflichtet, sicherzustellen, dass die von ihm durchgeführten Kreditgeschäfte mit angemessenen Sicherheiten unterlegt sind.¹ Das Rahmenwerk für Bonitätsbeurteilungen im Eurosystem (Eurosystem Credit Assessment Framework – ECAF) ist in diesem Zusammenhang ein wichtiges Instrument, um Finanzrisiken für das Eurosystem zu mindern. Die Festlegung des Rahmenwerks ist Teil der operativen Unabhängigkeit des Eurosystems bei der Durchführung von geldpolitischen Geschäften. Die im ECAF niedergelegten Verfahren, Regeln und Methoden sind von zentraler Bedeutung, da durch sie gewährleistet wird, dass die hohen Bonitätsanforderungen, die das Eurosystem an alle Vermögenswerte stellt, die bei seinen geldpolitischen Operationen als Sicherheiten zugelassen werden, erfüllt werden. Die dem ECAF zugrunde liegenden Rechtsvorschriften sind in der Leitlinie der Europäischen Zentralbank über die Umsetzung des geldpolitischen Handlungsrahmens des Eurosystems (EZB/2014/60) (Neufassung) festgelegt.²

—Zweitens stützt sich das Eurosystem bei der Beurteilung von Sicherheiten nicht ausschließlich auf vier von der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (European Securities and Markets Authority – ESMA) registrierte Ratingagenturen (Credit Rating Agencies – CRA). Wie der Rechnungshof in Ziffer 37 feststellt, bezieht das Eurosystem Bonitätsinformationen aus unterschiedlichen Quellen: externen Ratingagenturen (External Credit Assessment Institutions – ECAI), Ratingtools (RT), internen Bonitätsbeurteilungssystemen der nationalen Zentralbanken und internen Ratingverfahren (IRB-Verfahren) der Banken. Unter den als RT anerkannten Systemen sind auch einige kleine europäische CRA, die von der ESMA registriert sind.

—Drittens ist darauf hinzuweisen, dass das ECAF weiteren Ratingagenturen offensteht, sofern diese die ECAF-Zulassung beantragen und die Mindestanforderungen für die ECAF-Zulassung von Bonitätsbeurteilungssystemen erfüllen. Die ECAF-Zulassungskriterien sollen sicherstellen, dass ein neues System für die spezifischen Zwecke der geldpolitischen Geschäfte des Eurosystems geeignet ist. Dies schützt das Eurosystem vor Finanzrisiken und schafft gleiche Wettbewerbsbedingungen für die verschiedenen Systeme, von denen das Eurosystem Informationen zur Bonitätsbeurteilung bezieht. In diesem Zusammenhang handelt das Eurosystem als Rating-Nutzer und nicht als Regulierungs- oder Aufsichtsbehörde.

Im Rahmen der Zulassung werden auch Qualitätskontrollen durchgeführt, um zu prüfen, ob die Abdeckung für eine effiziente Umsetzung des ECAF ausreichend ist, und die jeweiligen regulatorischen Bedingungen werden berücksichtigt. So gelten u. a. folgende Kriterien für die Zulassung von Ratingagenturen als ECAI³:

a)ECAI müssen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 von der ESMA registriert oder zertifiziert sein.

b)ECAI müssen operationale Kriterien erfüllen und entsprechende Abdeckungsgrade aufweisen, um die effiziente Umsetzung des ECAF zu gewährleisten.

Die Verwendung der Bonitätsbeurteilung eines ECAI hängt insbesondere davon ab, ob dem Eurosystem Informationen über diese Beurteilungen vorliegen. Darüber hinaus werden Angaben für den Vergleich und die Eingliederung (d. h. das „Mapping“) der Bonitätsbeurteilungen in die Bonitätsstufen des Eurosystems und zum Zwecke der Leistungsüberwachung benötigt. Die vom Eurosystem vorgenommene sorgfältige Prüfung von ECAIs stützt sich daher auf die aufsichtliche Tätigkeit der ESMA, geht aber in mancher Hinsicht darüber hinaus. Angesichts der begrenzten internen Ressourcen muss das Eurosystem auch sicherstellen, dass die Inanspruchnahme dieser Ratingagenturen bei der Umsetzung seines geldpolitischen Handlungsrahmens effizient ist.

Ferner ist festzustellen, dass das ECAF und die sorgfältige Prüfung der von Ratingagenturen bereitgestellten Informationen in den letzten Jahren verbessert wurden. Dies steht im Einklang mit der Verpflichtung der EZB, die Grundsätze des Finanzstabilitätsrats in Bezug auf die Verringerung der Inanspruchnahme externer Bonitätsbeurteilungen umzusetzen.⁴

—Viertens wirken sich viele Faktoren auf den Marktzugang von CRA aus. Die ECAF-Zulassung spielt hierbei nur eine kleine Rolle. Der Rechnungshof erkennt diesen Umstand auch an, da er auf „verschiedene Faktoren“ verweist, die den Eintritt in den Markt für Ratings erschweren (Ziffer 35), und Initiativen des Europäischen Parlaments zur Prüfung der Möglichkeit erwähnt, ein europäisches Ratingnetzwerk einzurichten (Ziffer 36). Der Bericht der EU-Kommission über die Realisierbarkeit eines solchen Netzes offenbarte zahlreiche Widerstände und zeigte, dass es bei den Branchenvertretern unter den derzeitigen Bedingungen keine Unterstützung für die Schaffung jedweder Form eines Netzes kleinerer CRA gibt.⁵

So ist beispielsweise die Nutzung von Bonitätsratings durch Banken im Zusammenhang mit Eigenkapitalanforderungen nicht im Umfang der Prüfung des Rechnungshofs enthalten. Derzeit scheint eine begrenzte Anzahl von oftmals drei CRA in den jeweiligen Mitgliedstaaten der Europäischen Union für Eigenkapitalzwecke der Banken herangezogen zu werden.⁶ Erst wenn die einschlägigen technischen Durchführungsstandards der Eigenkapitalverordnung (Capital Requirements Regulation – CRR)⁷ verabschiedet

worden sind⁸, können alle von der ESMA registrierten oder zertifizierten CRA für Eigenkapitalzwecke nach dem „Standardansatz“ herangezogen werden. Ein ähnlicher Ansatz wird im Rahmen der Solvabilität-II-Richtlinie für Versicherungsgesellschaften verfolgt werden.⁹ Die EZB wird die Auswirkungen dieser regulatorischen Änderungen auf den Markt für CRA eruieren, insbesondere in Bezug auf die Quantität und Qualität von Ratings.

Teil I – Registrierung und Marktsondierungstätigkeiten

Feststellungen

38

Das Eurosystem akzeptiert vorbehaltlich einer Reihe von Zulassungskriterien¹⁰ verschiedene RT, einschließlich einiger kleiner europäischer CRA. Das Geschäftsmodell der zugelassenen RT ist auf die Beurteilung nichtfinanzieller Kapitalgesellschaften ausgerichtet, wofür sie vom Eurosystem zugelassen wurden.

40

Das Eurosystem akzeptiert CRA, die von der ESMA als ECAI registriert oder zertifiziert worden sind, oder RT, wenn die CRA zur effizienten Umsetzung des ECAF für geldpolitische Geschäfte beitragen (siehe oben). Das Eurosystem handelt in diesem Zusammenhang nicht als Regulierungs- oder Aufsichtsbehörde.¹¹

Darüber hinaus stimmt die Aussage, dass die US-amerikanische Notenbank Ratings aller zehn von der SEC registrierten CRA akzeptiert, nicht mit den Informationen überein, die der EZB vorliegen. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass das Federal Reserve System nicht öffentlich bekannt gibt, welche Ratingagenturen es für die Festlegung der Notenbankfähigkeit und Behandlung von Sicherheiten heranzieht. Eine Ausnahme stellte die Nutzung von Ratings für die Term Asset-Backed Securities Loan Facility (TALF) dar, für welche die Federal Reserve ihre Anforderungen öffentlich bekannt gab. Diese umfassten u. a. ein Ratingverfahren für Asset-Backed Securities, hinreichend Erfahrung (nachgewiesen durch eine Mindestanzahl einschlägiger öffentlicher Ratings) und die Registrierung bei der Securities and Exchange Commission als national anerkanntes statistisches Ratingunternehmen (Nationally Recognized Statistical Rating Organization).¹² Ungeachtet der Unterschiede zwischen den Vereinigten Staaten und dem Eurogebiet bezüglich der Rahmen für die Durchführung der Geldpolitik sowie der regulatorischen Bedingungen und der Marktsituation von CRA enthalten diese Anforderungen einige Merkmale, die jenen des Eurosystems ähneln.

Schlussfolgerung

Angesichts der vorgenannten Ausführungen hätte es die EZB begrüßt, wenn im Rahmen der Prüfung die Möglichkeit bestanden hätte, die verschiedenen Faktoren zu beleuchten, die sich auf den Markt für kleine CRA auswirken und unter denen der ECAF lediglich einen von mehreren Aspekten darstellt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

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Siehe die Bemerkungen der EZB zu Ziffer V der Zusammenfassung.

1Siehe Artikel 18.1 der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank.

2Abrufbar unter www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/oj_jol_2015_091_r_0002_de_txt.pdf. Weitere Informationen zum ECAF finden sich in der kürzlich veröffentlichten Publikation der EZB „The financial risk management of the Eurosystem monetary policy operations“ sowie auf der Website der EZB unter www.ecb.europa.eu/mopo/assets/risk/ecaf/html/index.en.html.

3Siehe Artikel 120 der Leitlinie EZB/2014/60.

4Siehe z. B. Finanzstabilitätsrat, Principles for Reducing Reliance on CRA Ratings, Oktober 2010, abrufbar unter http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf.

5Siehe den Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Realisierbarkeit eines Netzes kleinerer Ratingagenturen in der EU (COM(2014) 248 final), abrufbar unter http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/DE/1-2014-248-DE-F1-1.Pdf.

6Siehe das Verzeichnis zugelassener CRA in den verschiedenen Mitgliedstaaten, das unter www.eba.europa.eu/documents/10180/585167/ecai_recognition.xls abrufbar ist.

7Siehe die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen.

8Siehe die Entwürfe technischer Durchführungsstandards für die Zuordnung der Bonitätsbeurteilung der ECAI gemäß Artikel 136 Absatz 1 und 3 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (Eigenkapitalverordnung – CRR). In Bezug auf Verbriefungspositionen siehe das Konsultationsdokument zum technischen Durchführungsstandard für die Zuordnung der Bonitätsbeurteilung der ECAI (EBA/CP/2015/08). Siehe auch die Entwürfe technischer Durchführungsstandards für die Zuweisung von Ratings externer Ratinginstitute zu einer objektiven Skala von Bonitätsstufen gemäß Artikel 109 Buchstabe a der Richtlinie 2009/138/EG (Solvabilität II).

9Siehe Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II).

10Siehe Artikel 124 der Leitlinie EZB/2014/60 und https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/acceptancecriteriaratingtools201505.en.pdf.

11In Artikel 119 Absatz 4 der Leitlinie EZB/2014/60 ist explizit Folgendes niedergelegt: „Durch die Veröffentlichung von Informationen über die zugelassenen Bonitätsbeurteilungssysteme im Hinblick auf seine eigenen Kreditgeschäfte übernimmt das Eurosystem keinerlei Haftung für seine Bewertung der zugelassenen Bonitätsbeurteilungssysteme.“

12Siehe § 201.3 Buchstabe e Absatz 1 der Verordnung A des Board of Governors der Federal Reserve, abrufbar unter www.frbdiscountwindow.org/en/Pages/General-Information/Regulation-A-Federal-Reserve-Board-Governors.aspx.

Antworten der Kommission

Teil IV – Angaben

Common reply to paragraphs 95 and 96

Als Reaktion auf die Finanzkrise wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 über Ratingagenturen die Tätigkeit der Ratingagenturen am europäischen Markt deutlich transparenter gestaltet. Insbesondere die Transparenz von Kreditratings, Ratingmethoden und der bisherigen Ergebnisse registrierter und zugelassener Kreditratingagenturen wurde verbessert. Wenngleich Ratingagenturen bei der Offenlegung von Informationen möglicherweise unterschiedlich vorgehen, erfüllen sie in aller Regel die in der Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 dargelegten Offenlegungspflichten. Um die Offenlegungspraktiken der Ratingagenturen insgesamt zu verbessern, kann die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde erwägen, den Ratingagenturen nach Artikel 16 der Verordnung Nr. 1095/2010 zusätzliche Leitlinien zu den Offenlegungspflichten bereitzustellen, wenn dies notwendig und angemessen erscheint.

97

Durch die Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 über Ratingagenturen soll zum einen der Notwendigkeit zur Offenlegung von Informationen zu Ratingmethoden Rechnung getragen, zum anderen der Schutz eigentumsrechtlich geschützter Informationen der Ratingagenturen sichergestellt werden.

Damit Nutzer ihre Sorgfaltsprüfungen durchführen können, sieht die Verordnung nicht nur die Veröffentlichung von Informationen zu Ratingmethoden vor, sondern verpflichtet die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde auch, Informationen zu den bisherigen Ergebnissen von Ratingagenturen zu veröffentlichen. Dies erleichtert den Anlegern auch die Durchführung ihrer eigenen Sorgfaltsprüfungen.

99

Es sei darauf hingewiesen, dass die zuständigen Behörden gemäß Artikel 23 der Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 keinen Einfluss auf den Inhalt der Ratingmethoden nehmen. Wenn dies notwendig und angemessen erscheint, kann die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde erwägen, zusätzliche Leitlinien gemäß Artikel 16 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 herauszugeben, um die Darstellung von Kreditratingmethoden zu verbessern und den Vergleich der Methoden verschiedener Ratingagenturen zu erleichtern.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

118

Die Verordnung (EG) Nr. 1060/2009 über Ratingagenturen hat zur Verbesserung der Transparenz der Arbeit von Ratingagenturen am europäischen Markt beigetragen, der der wirksamen Aufsicht der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) unterliegt. Diese Regeln haben erheblich zur Verbesserung der Transparenz von Kreditratings und Ratingmethoden beigetragen und zusammen mit der Offenlegung von Daten zu den bisherigen Ergebnissen von Kreditratings in einem von ESMA betriebenen zentralen Speicher dazu geführt, dass Nutzer Sorgfaltsprüfungen nun viel einfacher selbst durchführen können. Überdies sollen die neuen Regeln auch dafür sorgen, dass Anleger nicht mehr ausschließlich und systematisch auf externe Kreditratings angewiesen sind.

QJ-AB-15-022-DE-E    ISSN 1977-5644

Die Finanzkrise des Jahres 2008 lenkte die Aufmerksamkeit auf die Ratingagenturen und ihren Einfluss auf die Finanzmärkte. Zu diesem Zeitpunkt unterlagen die Agenturen in Europa kaum einer Regulierung. Im Jahr 2011 wurde die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) geschaffen, deren Aufgabe die Registrierung, Überwachung und Beaufsichtigung der Agenturen ist. In diesem Bericht wird untersucht, ob die ESMA sich erfolgreich als Aufseherin der EU über die Ratingagenturen etablieren konnte. Der Hof kommt zu dem Schluss, dass die ESMA zwar gute Grundlagen geschaffen hat, ihre Vorschriften und Leitlinien jedoch noch nicht vollständig sind und erhebliche Risiken künftig noch angegangen werden müssen.