EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.

Print | ISBN 978-92-872-3590-9 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/0434 | QJ-AB-15-022-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-3611-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/443427 | QJ-AB-15-022-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3597-8 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/935311 | QJ-AB-15-022-HR-E

© Europska unija, 2015.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2015

BR. 22

Tematsko izvješće

Nadzor EU-a nad
agencijama za kreditni
rejting uspješno je
uspostavljen, ali još nije
u potpunosti djelotvoran

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Milan Martin Cvikl, a specijalizirano je za revizije u područjima prihoda, istraživanja i unutarnjih politika, financijskog i gospodarskog upravljanja te institucija i tijela Europske unije. Reviziju je predvodio član Suda Baudilio Tomé Muguruza, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Daniel Costa de Magalhães, ataše u uredu Ignacio García de Parada, ravnatelj Zacharias Kolias, voditeljica tima Daniela Hristova, voditeljica tima Irene Madsen te revizori Christian Detry, Adrian Savin i Matthias Blaas.

Slijeva nadesno: D. Costa de Magalhães, C. Detry, I. Madsen, M. Blaas, B. Tomé Muguruza, Z. Kolias, D. Hristova, A. Savin.

Sadržaj

Pokrate

Sažetak

Uvod

Regulatorne reforme

Glavne značajke Uredbe o agencijama za kreditni rejting

Uloga ESMA-e

Revizijski pristup

Dio I. – Registracija i obavljanje neregistrirane djelatnosti

Uvod

ESMA je skratila trajanje postupka registracije, ali procjena nekih kriterija i dalje je izazov

Postupci ESMA-e za registraciju agencija za kreditni rejting dobro su uspostavljeni

ESMA je skratila trajanje postupka registracije, no zbog regulatornih obveza on je i dalje složen

Postoje razlike u razini detaljnosti informacija koje su agencije za kreditni rejting pružile o svojim metodologijama

ESMA nije imala strukturirani pristup praćenju obavljanja neregistrirane djelatnosti

Trenutačni pristup Eurosustava ne jamči ravnopravnost svih agencija za kreditni rejting registriranih kod ESMA-e

Dio II. – Planiranje i upravljanje rizicima

Proces planiranja usmjeren na rizike ne pruža potpuno jamstvo da se resursima ESMA-e postižu najbolji mogući rezultati

Provodi se sveobuhvatno utvrđivanje rizika, ali uz otežanu sljedivost postupka

Visokorizična područja nisu uvijek bila dovoljno obuhvaćena

ESMA s postojećim resursima teško ispunjava sve stroge regulatorne obveze

Dio III. – Nadzor

Kontinuirani nadzor i istrage koje provodi ESMA

Postupak nadzora osmišljen je i provodi se, ali potrebno je vrijeme da se usavrši

ESMA je postavila dobre temelje za djelotvoran nadzor nad agencijama za kreditni rejting

Unutarnje smjernice i alate za praćenje moglo bi se doraditi kako bi se njima podupiralo obavljanje kontinuiranog nadzora

ESMA upravlja velikom količinom informacija u vezi s nadzorom, ali ne raspolaže posebnim informatičkim alatom za evidentiranje i obradu tih podataka

Teško se dobiva opis provedenih nadzornih provjera

Ostvaren je stvarni napredak, ali u analiziranim tematskim područjima još nije postignuta odgovarajuća pokrivenost

Provodi se nadzor nad metodologijama, ali nisu obuhvaćena sva područja i obveze nisu uvijek jasne

ESMA još nije ispitala neke vrste sukoba interesa

Dio IV. – Objave informacija

Nadzor koji ESMA provodi nad javnim objavama informacija agencija za kreditni rejting

ESMA je redovito provjeravala pojedinačne javne objave informacija agencija za kreditni rejting, ali detaljna procjena javnih objava u agencijama za kreditni rejting provedena je prvi put krajem 2014.

Tržišna transparentnost bila je narušena ograničenjima i različitim praksama agencija za kreditni rejting u pogledu objava informacija

U CEREP-u se ne objavljuje dovoljno informacija o uspješnosti rejtinga agencija za kreditni rejting

ESMA na svojim internetskim stranicama ne objavljuje dovoljno informacija namijenjenih korisnicima rejtinga

Zaključci i preporuke

Registracija

Upravljanje rizicima i planiranje

Kontinuirani nadzor i istrage

Metodologije

Sukobi interesa

Opće objave informacija

Objave informacija u CEREP-u

Objave informacija na internetskim stranicama ESMA-e

Prilog I. | — | Struktura upravljanja ESMA-e
Prilog II. | — | Revizijski pristup
Prilog III. | — | Glavni nalazi i preporuke iz istraga koje provodi ESMA
Prilog IV. | — | Usporedba internetskih stranica nadzornih tijela u EU-u i SAD-u

Odgovori ESMA-e, ESB-a i Komisije

Pokrate

CEREP: Središnji registar (engl. Central Repository)

CESR: Odbor europskih regulatora za vrijednosne papire (engl. Committee of European Securities Regulators)

CRA: Agencija za kreditni rejting (engl. Credit Rating Agency)

ESB: Europska središnja banka

ESMA: Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (engl. European Securities and Markets Authority)

IOSCO: Međunarodna organizacija nadzornih tijela za vrijednosne papire (engl. International Organisation of Securities Commissions)

NRSRO: Nacionalno priznata organizacija za statistički rejting (engl. Nationally Recognized Statistical Rating Organization)

SEC: Komisija za vrijednosne papire i burzu (SAD) (engl. Securities and Exchange Commission)

SOCRAT: Alat za nadzor nad agencijama za kreditni rejting (engl. Supervision of Credit Rating Agencies Tool)

Sažetak

I

Zbog globalne financijske krize 2008. pozornost javnosti usmjerila se na ulogu agencija za kreditni rejting i učinak njihovih rejtinga na financijska tržišta. Djelatnosti agencija za kreditni rejting, koje u to vrijeme gotovo da nisu bile regulirane u Europi, uvrštene su u zakonodavni program EU-a.

II

1. siječnja 2011. osnovano je Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA). Jedan je od glavnih zadataka tog tijela regulirati agencije za kreditni rejting registrirane u EU-u. U tom su cilju ESMA-i dane isključive ovlasti za registraciju agencija za kreditni rejting, praćenje njihove uspješnosti i donošenje odluka u vezi s nadzorom. ESMA trenutačno nadzire 23 agencije za kreditni rejting registrirane u EU-u.

III

Je li ESMA uspjela uspostaviti svoju ulogu nadzornog tijela nad agencijama za kreditni rejting u EU-u? Naš je opći zaključak da je ESMA u kratkom roku postavila dobre temelje za provedbu nadzora nad agencijama za kreditni rejting u EU-u. Međutim, ima prostora za dodatno poboljšanje.

IV

ESMA je od nacionalnih nadležnih tijela preuzela registraciju agencija za kreditni rejting i uspjela smanjiti prosječno trajanje postupka registracije. Međutim, zbog trenutačnog regulatornog okvira postupak je i dalje složen. Iako bi metodologije kreditnog rejtinga trebale biti stroge, sustavne, postojane i podložne validaciji, u dokumentaciji ESMA-e nad kojom je obavljena revizija u pogledu postupka registracije naglasak se uglavnom stavljao na njihovu strogost. Nadalje, s obzirom na to da u Uredbi o agencijama za kreditni rejting metodološki kriteriji nisu jasno određeni, ESMA se suočava s dodatnim izazovima u njihovu tumačenju i izgradnji zajedničkog razumijevanja s agencijama za kreditni rejting.

V

Trenutačna pravila Eurosustava ne jamče ravnopravnost svih agencija za kreditni rejting registriranih kod ESMA-e. Eurosustav prihvaća samo rejtinge koje izdaju četiri agencije za kreditni rejting registrirane kod ESMA-e kao vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika u skladu s okvirom za procjenu kreditnog rizika Eurosustava. Time se struktura tržišta dijeli na dvije razine i male agencije za kreditni rejting dovodi u nepovoljan položaj.

VI

Postupak ESMA-e za utvrđivanje rizika dobro je uspostavljen. Međutim, zbog nedovoljnog dokumentiranja postupka teško je razumjeti zašto je određenim rizicima dan veći prioritet. Osim toga, ne postoji dokumentacija u kojoj se navode razlozi zbog kojih je ESMA provela ograničene istrage u određenim visokorizičnim područjima.

VII

Iako je ESMA postavila dobre temelje za svoj pristup pri nadzoru, njezina pravila i smjernice nisu potpuni. S obzirom na to da dokumentiranje i unutarnji alati za praćenje nisu razvijeni u dovoljnoj mjeri, nije uvijek bilo moguće pratiti obavljeni kontinuirani nadzor, kao ni analizu i zaključke izvedene iz njega. Dokumentacija određenih međukoraka u istragama također je bila nepotpuna.

VIII

Provjerom nadzora koji provodi ESMA ispitali smo dva područja: procjenu metodologija i moguće sukobe interesa. Tijekom obavljanja kontinuiranog nadzora i istraga ESMA je procijenila niz povezanih aspekata utemeljenih na regulatornim kriterijima. Međutim, i dalje postoje određena područja koja nisu obuhvaćena nadzornim aktivnostima ESMA-e i koja je moguće dodatno ispitati u budućnosti.

IX

Posebno je važna javna objava informacija jer se njome potencijalnim ulagačima omogućuje da provedu vlastitu analizu prije nego što odluče hoće li se osloniti na kreditne rejtinge. ESMA je u okviru kontinuiranog nadzora provjerila javne objave informacija agencija za kreditni rejting. S detaljnim procjenama objava informacija agencija za kreditni rejting počelo se krajem 2014.

X

Za razliku od nadzornih tijela u drugim regulatornim područjima nadležnosti, ESMA raspolaže internetskim središnjim registrom (CEREP-om). S pomoću te baze podataka ESMA nudi usklađene i lako dostupne informacije o uspješnosti rejtinga svih registriranih i certificiranih agencija za kreditni rejting. Međutim, smatramo da postoje određena pitanja o prikladnosti objavljenih sažetih statističkih podataka i provjera koje ESMA obavlja u pogledu podataka dostavljenih u CEREP.

Naše preporuke

XI

ESMA bi trebala:

(a)tijekom postupka registracije na prikladan način dokumentirati svoju procjenu svih regulatornih obveza u pogledu metodologija za dodjelu kreditnih rejtinga;

(b)poboljšati sljedivost postupka utvrđivanja rizika, voditi zapisnik o promjenama razine rizika i dokumentirati određivanje prioritetnih rizika s obrazloženjima.

ESMA bi također trebala pratiti mjere poduzete u pogledu svih visokorizičnih područja, u kojima bi bilo korisno obaviti dodatni nadzor;

(c)kontinuirano ažurirati svoje upute za provedbu nadzora i priručnik o nadzoru kako bi se njima obuhvatilo stečeno znanje i iskustvo.

ESMA bi trebala uspostaviti unutarnje smjernice za djelotvorno dokumentiranje istraga kako bi se pokazalo i zajamčilo da su svi zaključci potkrijepljeni odgovarajućim analizama dokaza.

Primjenom posebnog informatičkog alata za nadzor poboljšala bi se razmjena znanja, pojasnila odgovornost za obavljanje zadaća, olakšala provjera obavljenog posla i poboljšala komunikacija unutar nadzornih timova;

(d)ispitati sve važne aspekte izrade i provedbe metodologija agencija za kreditni rejting koji još nisu ispitani;

(e)na strukturiran način ispitati sustave za rješavanje sukoba interesa koje su uspostavile agencije za kreditni rejting, a posebno one koji se odnose na djelatnosti trgovanja i financijske transakcije analitičara rejtinga. Osim toga, ESMA bi trebala ispitati točnost informacija o sukobu interesa dobivenih od agencija za kreditni rejting;

(f)razmotriti izradu dodatnih smjernica o obvezama objave informacija kako bi se poboljšale opće prakse agencija za kreditni rejting u pogledu objava;

(g)pratiti i poboljšati sadržaj informacija koje se objavljuju u CEREP-u na temelju najboljih praksa za objavu uspješnosti rejtinga; i

(h)objaviti sve primjenjive zakonske akte i relevantne dokumente te prilagoditi svoje internetske stranice potrebama korisnika.

Uvod

01

Agencije za kreditni rejting iznose mišljenja kojima se pomaže u smanjenju asimetrije informacija među zajmoprimcima, zajmodavcima i drugim sudionicima na tržištu. Kreditni rejtinzi važan su alat na tržištu vlasničkog kapitala i tržištu obveznica jer sadržavaju informacije za ulagače i sudionike na tržištu, a u nekim slučajevima čak i zamjenjuju provjere u okviru dužne pažnje ulagača.

Regulatorne reforme

02

Iako su se regulatorna tijela u mnogim slučajevima oslanjala na kreditne rejtinge, djelatnost agencija za kreditni rejting godinama gotovo da i nije bila regulirana. Glavni pristup koji se primjenjivao bila je samoregulacija na temelju općeprihvaćenih najboljih praksa koje je razvila Međunarodna organizacija nadzornih tijela za vrijednosne papire (IOSCO), koja je priznata kao organizacija za utvrđivanje globalnih standarda u sektoru vrijednosnih papira.

03

U svojoj Komunikaciji o agencijama za kreditni rejting Komisija je 2006. godine zaključila da je manji broj zakonskih akata, u kombinaciji sa samoregulacijom agencija za kreditni rejting na temelju standarda IOSCO-a, bio dovoljan za rješavanje važnih pitanja u pogledu agencija za kreditni rejting¹. Djelatnost agencija za kreditni rejting bila je regulirana samo u nekoliko područja, poput trgovanja na temelju povlaštenih informacija i manipuliranja tržištem, poslovanja kreditnih institucija ili prikladnosti kapitala kreditnih institucija. Odbor europskih regulatora za vrijednosne papire (CESR)² bio je zadužen za praćenje usklađenosti agencija za kreditni rejting sa standardima IOSCO-a, dok se od Komisije očekivalo da kontinuirano prati razvojne promjene u tom području. Međutim, financijska kriza 2008. potaknula je ozbiljne rasprave o radu agencija za kreditni rejting na temelju kojih je Komisija u studenome 2008. iznijela prijedlog za reguliranje agencija za kreditni rejting.

04

Uredba o agencijama za kreditni rejting donesena je u rujnu 2009.³ i njome se od agencija za kreditni rejting zahtijeva da:

—se registriraju kod nacionalnog nadzornog tijela ako posluju u EU-u,

—objave modele, metodologije i ključne pretpostavke na kojima temelje svoje rejtinge,

—podliježu nadzoru koji obavljaju nacionalna regulatorna tijela za vrijednosne papire na temelju modela suradnje između matične države i države domaćina⁴.

05

De Larosièrovim izvješćem⁵ EU se potiče na jačanje regulacije i nadzora nad agencijama za kreditni rejting. U tom je izvješću iznesena preporuka da se registracija agencija za kreditni rejting i nadzor nad njima prenesu s nacionalnih nadležnih tijela na centralizirano europsko tijelo.

06

ESMA je osnovana je 1. siječnja 2011.⁶ kao dio Europskog sustava financijskog nadzora (ESFS). ESFS obuhvaća ESMA-u, Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA)⁷ i Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) koji zajedno s nacionalnim nadzornim tijelima (NSA), Europskim odborom za sistemske rizike (ESRB) i Zajedničkim odborom europskih nadzornih tijela čine sadašnju europsku nadzornu arhitekturu. Glavni je cilj ESMA-e zaštititi javni interes jamčenjem cjelovitosti, transparentnosti, učinkovitosti i urednog funkcioniranja tržišta vrijednosnih papira.

07

U srpnju 2011. ESMA-i su povjerene isključive nadzorne ovlasti nad agencijama za kreditni rejting registriranima u EU-u⁸.

08

U svibnju 2013. odobren je treći krug zakonodavstva s ciljem smanjenja prekomjernog oslanjanja ulagača na kreditne rejtinge i poboljšanja kvalitete rejtinga državnog duga za države članice EU-a⁹.

Glavne značajke Uredbe o agencijama za kreditni rejting

09

Glavni je cilj Uredbe o agencijama za kreditni rejting zaštititi ulagače i zajamčiti stabilnost financijskih tržišta u EU-u. Ona se primjenjuje na sve agencije za kreditni rejting s poslovnim nastanom u EU-u koje dodjeljuju kreditne rejtinge koji se javno objavljuju ili distribuiraju na temelju pretplate¹⁰.

10

Uredba sadržava detaljne preskriptivne odredbe o tome kako bi agencije za kreditni rejting trebale upravljati sukobima interesa.

11

Uredbom se uređuju pripremni postupci i metodologije za dodjelu kreditnih rejtinga. Agencije za kreditni rejting moraju se koristiti „strogim, sustavnim i postojanim metodologijama za dodjelu rejtinga koje podliježu validaciji temeljenoj na odgovarajućim podatcima iz prošlosti i retroaktivnom testiranju”¹¹. Međutim, Uredbom o agencijama za kreditni rejting ne utječe se na sadržaj kreditnih rejtinga¹².

12

Cilj je Uredbe o agencijama za kreditni rejting povećati transparentnost tako što se od agencija za kreditni rejting zahtijeva da objave svoje metodologije rejtinga i ključne pretpostavke koje primjenjuju. Cilj je tog povećanja transparentnosti omogućiti sudionicima na tržištu da točnije procijene odražavaju li rejtinzi na primjeren način rizike.

13

Osim toga, Uredbom o agencijama za kreditni rejting ESMA-i se daju nove ovlasti i odgovornosti:

—agencije za kreditni rejting moraju se registrirati kod ESMA-e ako se bave dodjelom rejtinga financijskim proizvodima u EU-u,

—agencije za kreditni rejting podliježu kontinuiranom nadzoru koji provodi ESMA,

—agencije za kreditni rejting podliježu sankcijama koje izriče ESMA ako ne djeluju u skladu s Uredbom.

Uloga ESMA-e

14

U tablici 1. navode se glavne aktivnosti ESMA-e u vezi s registracijom agencija za kreditni rejting i nadzorom nad njima.

Tablica 1.

Pregled zadaća ESMA-e

Registracija i obavljanje neregistrirane djelatnosti¹
Nadzorni okvir
Objava informacija

Procjena rizika i planiranje
Nadzor

•Sve agencije za kreditni rejting s poslovnim nastanom u EU-u moraju podnijeti zahtjev za registraciju kod ESMA-e.

•Agencije za kreditni rejting s poslovnim nastanom u državama izvan EU-a, čiji se kreditni rejtinzi upotrebljavaju u EU-u, treba certificirati ESMA.

•Postupak registracije provodi se u dvije faze:
i. fazi procjene potpunosti; i
ii. fazi procjene usklađenosti.

•ESMA mora izraditi nacrt regulatornih tehničkih standarda u vezi s postupkom registracije.

•ESMA mora potvrditi da su sve agencije za kreditni rejting koje dodjeljuju kreditne rejtinge u EU-u registrirane ili certificirane.

•ESMA prikuplja informacije o tržištu i provodi istraživanja tržišta kako bi mogla utvrditi trendove i rizike u vezi s djelatnostima agencija za kreditni rejting.

•ESMA provodi procjenu rizika na temelju tržišnih informacija i znanja stečenih u okviru nadzora nad agencijama za kreditni rejting.

•Izrada bodovnih ljestvica za svaku agenciju za kreditni rejting i sveukupnog prikaza rizika.

•Izrada programa rada.

•ESMA je odgovorna za kontinuirani nadzor nad agencijama za kreditni rejting.

•ESMA prati periodično izvješćivanje koje provode agencije za kreditni rejting.

•Praćenje obavijesti koje agencije za kreditni rejting dostavljaju o promjenama svojih početnih uvjeta za registraciju.

•ESMA može provesti pojedinačnu, tematsku ili ad hoc istragu ako se utvrdi rizik od neusklađenosti.

•Praćenje mjera poduzetih u pogledu prethodnih istraga i tematskih provjera.

•ESMA mora zajamčiti da agencije za kreditni rejting objavljuju svoje metodologije rejtinga i s tim povezane ključne pretpostavke.

•ESMA upravlja CEREP-om (javnom bazom podataka o uspješnosti rejtinga).

•ESMA upravlja unutarnjom bazom podataka pod nazivom SOCRAT u koju se unose sve aktivnosti rejtinga koje agencije za kreditni rejting prijavljuju na mjesečnoj osnovi.

1Pod praćenjem obavljanja neregistrirane djelatnosti, ESMA podrazumijeva utvrđivanje subjekata koji djeluju kao agencije za kreditni rejting u EU-u, a nisu registrirani.

Izvor: Sud, na temelju odredbi Uredbe o agencijama za kreditni rejting i informacija koje je dostavila ESMA.

1Komunikacija Komisije o agencijama za kreditni rejting (SL C 59, 11.3.2006., str. 2.).

2Prethodnik ESMA-e, osnovan 2001.

3Uredba (EZ) br. 1060/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o agencijama za kreditni rejting, u daljnjem tekstu: Uredba o agencijama za kreditni rejting ili Uredba CRA (SL L 302, 17.11.2009., str. 1.).

4Model se sastoji od odbora nadzornih tijela koji uključuje sva nacionalna nadzorna tijela iz država u kojima predmetna agencija za kreditni rejting posluje. Taj je model također bio primijenjen za nadzor nad bankama u EU-u.

5U studenome 2008. Komisija je ovlastila skupinu na visokoj razini kojom je predsjedao Jacques de Larosière da izradi preporuke o tome kako ojačati europske nadzorne mehanizme s ciljem bolje zaštite građana i ponovne uspostave povjerenja u financijski sustav. De Larosièreova skupina objavila je svoje završno izvješće u veljači 2009.

6Uredba (EU) br. 1095/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala), izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/77/EZ (SL L 331, 15.12.2010., str. 84.).

7Europski revizorski sud objavio je u srpnju 2014. tematsko izvješće br. 5/2014 pod naslovom „Uspostavljanje europskog nadzora nad bankama – Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo i njegov izmijenjeni kontekst” (http://eca.europa.eu) kao prvo tematsko izvješće Suda o reformi regulatornog i nadzornog okvira financijskog sektora u EU-u.

8Ta je izmjena Uredbe o agencijama za kreditni rejting poznata i pod nazivom CRA II.

9Ta je izmjena Uredbe o agencijama za kreditni rejting poznata i pod nazivom CRA III.

10Članak 2. stavak 1. Uredbe o agencijama za kreditni rejting.

11Članak 8. stavak 3. Uredbe o agencijama za kreditni rejting.

12U Uredbi se navodi da „u izvršavanju svojih zadaća iz ove Uredbe ESMA, Komisija ili bilo koja druga javna tijela države članice ne utječu na sadržaj kreditnih rejtinga ili na metodologije.”

Revizijski pristup

15

Revizijom je ispitano je li ESMA djelotvorno provodila postupak registracije agencija za kreditni rejting i nadzor nad njima. Prije svega, analizirali smo:

—je li registracija svih mogućih agencija za kreditni rejting provedena pravilno i učinkovito,

—je li ESMA osmislila i primijenila dobro planiranje i procjenu rizika za svoje nadzorne aktivnosti,

—jesu li pri provedbi nadzornog okvira obuhvaćeni problemi utvrđeni u poslovanju agencija za kreditni rejting¹³, uključujući probleme povezane s neovisnošću odbora za dodjelu rejtinga i sprječavanjem sukoba interesa,

—objavljuju li ESMA i agencije za kreditni rejting svojim dionicima dovoljno informacija kojima se stvara dodana vrijednost.

16

Revizijski kriteriji potječu iz sljedećih izvora:

i.pravnih obveza i ciljeva utvrđenih u Uredbi o agencijama za kreditni rejting i dodatnim delegiranim uredbama (tehničkim standardima)

ii.uputa za provedbu nadzora i priručnika o nadzoru ESMA-e

iii.priručnika ESMA-e za registraciju agencija za kreditni rejting

iv.odgovarajućih smjernica i načela IOSCO-a

v.dokumenata SEC-a, odgovarajućeg nadzornog tijela u SAD-u, s ciljem usporedbe praksa u oba područja nadležnosti.

17

Revizijske dokaze prikupili smo provjerom dokumentacije iz uzorka kojeg su činili spisi o registraciji i spisi o nadzoru. Također smo obavili razgovore s ključnim osobljem ESMA-e zaduženim za upravljanje nadzorom i rizicima. Na temelju pribavljenih dokaza analizirali smo postupak registracije, procjenu rizika i planiranje resursa, organizaciju obavljanja nadzora i prikladnost objava agencija za kreditni rejting.

18

Uz rad koji smo obavili u ESMA-i, posjetili smo i tri agencije za kreditni rejting u svrhu prikupljanja informacija te poslali upit za deset nacionalnih nadležnih tijela¹⁴ u vezi s njihovim nadzornim pristupom i metodologijom.

19

Naposljetku, vanjski su stručnjaci procijenili obveze javne objave informacija u pogledu metodologija, modela i ključnih pretpostavki na kojima se temelji dodjela rejtinga u pet agencija za kreditni rejting te provjerili pokazatelje uspješnosti rejtinga koje je ESMA objavila u bazi podataka CEREP. Detaljniji opis revizijskog pristupa nalazi se u prilogu II.

13Primjerice, mogući sukobi interesa i nedostatak transparentnosti.

14Nacionalna nadležna tijela nacionalne su agencije odgovorne, u skladu sa svojim nacionalnim pravom, za nadzor nad financijskim sektorom i reguliranje (dijela) financijskog sektora.

Dio I. – Registracija i obavljanje neregistrirane djelatnosti

Uvod

20

Kako bi obavljale svoju poslovnu djelatnost, agencije za kreditni rejting s poslovnim nastanom u EU-u moraju biti registrirane kod ESMA-e. Prije uspostave ESMA-e za postupak registracije bila su odgovorna nacionalna nadležna tijela. Na slici 1. navedene su 23 registrirane agencije za kreditni rejting¹⁵ prema stanju u lipnju 2015.

21

Osim što upravlja postupkom registracije, ESMA mora zajamčiti da trgovačka društva koja nisu registrirana kao agencije za kreditni rejting ne dodjeljuju kreditne rejtinge.

Slika 1.

Registrirane agencije za kreditni rejting u EU-u

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

ESMA je skratila trajanje postupka registracije, ali procjena nekih kriterija i dalje je izazov

Postupci ESMA-e za registraciju agencija za kreditni rejting dobro su uspostavljeni

22

Kada trgovačko društvo s poslovnim nastanom u EU započinje djelatnost dodjele kreditnih rejtinga, ono mora podnijeti zahtjev za registraciju kod ESMA-e. Postupak registracije provodi se u dvije faze: i. fazi procjene potpunosti; i ii. fazi procjene usklađenosti (pregled tih dviju faza prikazan je na slici 2.).

Slika 2.

Postupak registracije agencija za kreditni rejting

d.: radni dan
* Može se produljiti na 60 radnih dana u slucaju zahtjeva za podrškom, vanjskim uslugama ili izuzimanjem.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

23

ESMA je izradila zaseban priručnik u kojem se opisuju faze registracije. U njemu su opisani postupci koji se moraju slijediti od trenutka kad se agencija za kreditni rejting prvi put obrati ESMA-i pa sve do kraja postupka registracije. ESMA raspolaže i unaprijed pripremljenim nacrtima e-poruka i predlošcima za pretprijavu, obavijesti o potpunosti, zahtjeve za informacije, konačne odluke Odbora nadzornih tijela, pristojbe itd., što sve čini postupak učinkovitijim.

24

ESMA može ponoviti postupak analiziranja informacija i zahtijevati dodatne informacije od agencija za kreditni rejting onoliko puta koliko to smatra potrebnim. Nakon što se utvrdi da je spis zahtjeva potpun, ESMA može tijekom faze procjene usklađenosti zatražiti daljnja objašnjenja i/ili obaviti terenske posjete agencijama za kreditni rejting.

ESMA je skratila trajanje postupka registracije, no zbog regulatornih obveza on je i dalje složen

25

Iako se Uredbom zahtijeva pristup u dvije faze (vidjeti sliku 2.), ESMA je uspjela znatno smanjiti prosječno trajanje postupka registracije s 373 kalendarska dana na 227. U tablici 2. pruža se pregled zahtjeva koje su nacionalna nadležna tijela i ESMA obradili do prosinca 2014.

Tablica 2.

Prosječan broj kalendarskih dana potrebnih za procjenu zahtjeva za registraciju i prosječan broj dodatnih zahtjeva za informacije

| SVI ZAHTJEVI | PRIHVAĆENI ZAHTJEVI | ODBIJENI ZAHTJEVI
| Prosječan broj dana za procjenu jednog zahtjeva | Prosječan broj dodatnih zahtjeva za informacijama | Prosječan broj dana za procjenu jednog zahtjeva | Prosječan broj dodatnih zahtjeva za informacijama | Prosječan broj dana za procjenu jednog zahtjeva | Prosječan broj dodatnih zahtjeva za informacijama
Nacionalno nadležno tijelo | 373 | 1,8 | 375 | 1,8 | 342 | 1,0
(19 zahtjeva) | (18 prihvaćenih zahtjeva) | (1 odbijeni zahtjev)
ESMA | 227 | 2,1 | 209 | 2,0 | 254 | 2,3
(10 zahtjeva) | (6 prihvaćenih zahtjeva) | (4 odbijena zahtjeva)

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

26

Tijekom faze procjene potpunosti, ako se dokumenti koje su poslale agencije za kreditni rejting smatraju nedostatnima, ESMA može zatražiti dodatne informacije. Svaki put kad agencija za kreditni rejting pošalje dodatne informacije, ESMA mora u roku od 20 radnih dana procijeniti dokumentaciju i obavijestiti agenciju za kreditni rejting o potpunosti ili nepotpunosti zahtjeva. Podjela postupka registracije na dvije faze postupak čini prilično složenim i dugotrajnim jer procjena potpunosti obuhvaća evaluaciju sadržaja dokumentacije koju šalje agencija za kreditni rejting. ESMA stoga mora obavljati dvostruki rad jer tijekom faze procjene potpunosti mora dati i kratku procjenu usklađenosti. Na slici 3. prikazan je uobičajeni postupak koji se primjenjuje tijekom faze procjene potpunosti.

Slika 3.

Prosječno trajanje faze procjene potpunosti u radnim danima

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

27

Priručnikom ESMA-e za registraciju agencija za kreditni rejting zahtijeva se da se svaki zahtjev za registraciju agencije za kreditni rejting obrađuje primjenom načela „četiri oka” (engl. four-eye principle)¹⁶. Međutim, iz dokumentacije nije bilo moguće utvrditi da je to načelo bilo primijenjeno u svim ispitanim spisima o registraciji.

28

ESMA ne dokumentira u dovoljnoj mjeri svoju procjenu metodologija tijekom postupka registracije. Metodologije za dodjelu kreditnih rejtinga moraju biti stroge, sustavne i postojane te podlijegati validaciji temeljenoj na odgovarajućim podatcima iz prošlosti i retroaktivnom testiranju. Svaka od tih obveza podrobnije je opisana u dopunskoj Delegiranoj uredbi o metodologijama (pregled obveza prikazan je na slici 4.). S druge strane, Uredbom o agencijama za kreditni rejting propisano je da ESMA ne smije utjecati na sadržaj rejtinga ili metodologiju.

29

Tijekom postupka registracije ESMA mora procijeniti usklađenost metodologija agencija za kreditni rejting s navedenim obvezama. Primijetili smo da se informacijama sadržanima u ispitanim spisima o registraciji uglavnom podupiru provjere koje ESMA provodi kako bi se uvjerila da su metodologije za dodjelu rejtinga bile stroge (vidjeti polja označena zelenom bojom na slici 4.).

Slika 4.

Metodologije za dodjelu kreditnih rejtinga prema Uredbi o agencijama za kreditni rejting

Izvor: Sud, na temelju odredbi Uredbe o agencijama za kreditni rejting.

Postoje razlike u razini detaljnosti informacija koje su agencije za kreditni rejting pružile o svojim metodologijama

30

ESMA nije sastavila detaljan popis dokumenata potrebnih tijekom postupka registracije za procjenu metodologija za dodjelu rejtinga, niti je utvrdila minimalnu prihvatljivu razinu detalja. Ispitani spisi o registraciji pokazuju znatne razlike u razini detalja u dokumentaciji o metodologijama. U jednom spisu o registraciji, primjerice, nema informacija o modeliranju ili kvantitativnim tehnikama iz Delegirane uredbe o metodologijama, niti izjave o važnosti svakog upotrijebljenog kvalitativnog ili kvantitativnog čimbenika, kao ni opisa i obrazloženja za povezane pondere dodijeljene tim čimbenicima.

ESMA nije imala strukturirani pristup praćenju obavljanja neregistrirane djelatnosti

31

Trgovačka društva koja dodjeljuju samo privatne kreditne rejtinge i kreditne bodove, kao i kreditni rejtinzi koje dodjeljuju središnje banke, nisu obuhvaćeni područjem primjene Uredbe o agencijama za kreditni rejting. U okviru 1. prikazuje se razlika između kreditnog rejtinga i kreditnih bodova.

32

Mnoga trgovačka društva dodjeljuju kreditne bodove, izrađuju procjene kreditnog rizika u vezi s izvozom ili općenito djeluju kao savjetnici za ulaganja. Trgovačka društva koja posluju u području financijskih usluga registrirana su kod svojih nacionalnih nadležnih tijela i nalaze se pod njihovim nadzorom.

Okvir 1.

Kreditni rejting i kreditni bodovi

Kreditni rejting mišljenje je koje se odnosi na kreditnu sposobnost subjekta, duga ili financijske obveze, dužničkog vrijednosnog papira, povlaštene dionice ili drugog financijskog instrumenta, ili izdavatelja takvog duga ili financijske obveze, dužničkog vrijednosnog papira, povlaštene dionice ili drugog financijskog instrumenta, koje se dodjeljuje na temelju uspostavljenog i definiranog sustava rangiranja kategorija rejtinga.

Kreditni bodovi mjerilo su kreditne sposobnosti izvedena iz sažimanja i iskazivanja podataka samo na temelju prethodno utvrđenog statističkog sustava ili modela bez dodatnih bitnih ulaznih informacija specifičnih za rejting koje pružaju analitičari rejtinga.

33

ESMA ima tehnički odbor za agencije za kreditni rejting¹⁷ koji se sastaje svaki mjesec ili svaka dva mjeseca. Praćenje obavljanja neregistrirane djelatnosti stalna je točka na njegovu dnevnom redu. Odbor je važna mreža za ESMA-u kao sredstvo za utvrđivanje subjekata koje bi trebalo registrirati kao agencije za kreditni rejting. Neki od utvrđenih subjekata doista su obavljali aktivnosti koje pripadaju području primjene Uredbe o agencijama za kreditni rejting i slijedom toga bili su registrirani kao agencije za kreditni rejting. Iako ESMA ima ovlast izreći novčanu kaznu neregistriranim subjektima koji dodjeljuju rejtinge, jer time krše odredbe Uredbe o agencijama za kreditni rejting, ESMA još nije upotrijebila tu ovlast.

34

Praćenje obavljanja neregistrirane djelatnosti koje provodi ESMA nije bilo strukturirano i uglavnom se provodilo na pojedinačnoj osnovi. U ožujku 2015. ESMA je donijela posebnu strategiju i program rada¹⁸ za praćenje obavljanja neregistrirane djelatnosti.

Trenutačni pristup Eurosustava ne jamči ravnopravnost svih agencija za kreditni rejting registriranih kod ESMA-e

35

Agencije za kreditni rejting privatna su poduzeća i imaju važnu ulogu na financijskim tržištima. Ulazak na tržište kreditnih rejtinga otežan je različitim čimbenicima. Ugled izgrađen tijekom dugotrajnog razdoblja omogućuje prednost u tržišnom natjecanju. Ulagači uglavnom prednost daju kreditnim rejtinzima koje dodjeljuju poznate agencije za kreditni rejting jer su za razumijevanje metodologija na kojima se temelje rejtinzi potrebni resursi. Slično tome, izdavatelji nastoje tražiti kreditne rejtinge samo od agencija za kreditni rejting čijim se uslugama ulagači najčešće koriste i u koje se pouzdaju.

36

Jedna je od koristi nadzora nad tržištem kreditnih rejtinga to što se korisnicima kreditnih rejtinga pruža određeno jamstvo u pogledu kvalitete rada agencija za kreditni rejting. Zapravo, nedostatak tržišnog natjecanja na tržištu kreditnih rejtinga izazivao je zabrinutost¹⁹ te je jedan od glavnih razloga za uspostavu ESMA-e bio pružiti uistinu jednake uvjete za sve sudionike na tržištu kreditnih rejtinga.

37

Eurosustav²⁰ je važan sudionik na financijskim tržištima. Svojim operacijama monetarne politike on pruža likvidnost financijskom sustavu. Pruža kredite prihvatljivim drugim ugovornim stranama²¹ samo na temelju kolaterala²² koji mora zadovoljiti visoke bonitetne standarde. Kako bi donio tu procjenu kreditnog rizika²³, Eurosustav uzima u obzir informacije iz nekoliko izvora:

οkreditnih rejtinga koje dodjeljuju vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika²⁴;

οunutarnjih sustava za procjenu kreditnog rizika nacionalnih središnjih banaka;

οsustava zasnovanih na unutarnjim rejtinzima;

οvanjskih pružatelja alata za rejting.

38

Eurosustav trenutačno prihvaća rejtinge koje dodjeljuju samo četiri vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika. Kako bi Eurosustav prihvatio njezine rejtinge, agencija za kreditni rejting mora biti registrirana ili certificirana kod ESMA-e te ispunjavati određene operativne kriterije i pružati relevantnu pokrivenost. Osim toga, Eurosustav trenutačno prihvaća dvije manje agencije za kreditni rejting kao pružatelje alata za rejting. Međutim, ti alati imaju ograničenu vrijednost za te agencije za kreditni rejting u usporedbi s prihvaćanjem vanjskih institucija za procjenu kreditnog rizika.

39

Na temelju razgovora koje smo obavili sa sudionicima na tržištu kreditnih rejtinga, manje europske agencije za kreditni rejting smatraju da je registracija u svojstvu vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika u okviru Eurosustava vrlo važna za budući razvoj njihove djelatnosti, posebno u pogledu ulaska na tržište kreditnih rejtinga za strukturirano financiranje²⁵, što je daleko najvažniji tržišni segment kad je riječ o prihodima i dobiti agencija za kreditni rejting. Međutim, pristup Eurosustava zapravo podupire strukturu tržišta s dvjema razinama, u kojoj se male agencije za kreditni rejting ne mogu ravnopravno natjecati s velikim agencija za kreditni rejting. Kriterij „relevantne pokrivenosti” posebno čini ozbiljnu prepreku za ulazak.²⁶

40

Trenutačni pristup Eurosustava o „priznavanju” agencija za kreditni rejting nije samo upravni postupak prihvaćanja „dobavljača” kreditnih rejtinga, već sliči nadzoru nad agencijama za kreditni rejting, što je zadaća koju je zakonodavac EU-a povjerio isključivo ESMA-i. U odnosu na pristup Eurosustava, Središnja banka SAD-a (engl. US Federal Reserve) prihvaća rejtinge iz svih deset agencija za kreditni rejting koje su registrirane kod SEC-a.

15Agencija Moody’s pojavljuje se dva puta u tablici jer je ESMA 2014. godine, nakon početne registracije nekoliko agencija za kreditni rejting iz skupine Moody’s na razini nacionalnih nadležnih tijela, registrirala trgovačko društvo Moody’s Investor Services EMEA Ltd.

16Zahtjev da poslovnu transakciju moraju odobriti najmanje dvije osobe. Na primjer: razdvajanje različitih funkcija, unakrsna provjera, dvostruka kontrola imovine, dva potpisa itd.

17Tehnički odbor čine predstavnici nacionalnih nadležnih tijela i uspostavljen je radi pomoći ESMA-i u pripremi odluka o politikama u vezi s nadzorom nad agencijama za kreditni rejting. Odbor pruža tehničke savjete doprinoseći izradi tehničkih standarda, smjernica i preporuka.

18ESMA će, na primjer, redovito tražiti od registriranih agencija za kreditni rejting i ostalih dionika da je obavijeste raspolažu li informacijama o mogućim pružateljima usluga rejtinga u EU-u i provodit će polugodišnja internetska pretraživanja.

19EU je poduzeo korake za povećanje tržišnog natjecanja za kreditne rejtinge u Europi. Povećanje tržišnog natjecanja utvrđeno je u nekoliko stavaka Uredbe o agencijama za kreditni rejting. Europski parlament je u nekoliko navrata zatražio od Komisije da istraži mogućnost uspostavljanja europske mreže agencija za rejting. Komisija je 5. svibnja 2014. odobrila izvješće upućeno Europskom parlamentu i Vijeću o o izvedivosti mreže manjih agencija za kreditni rejting u EU-u (COM(2014) 248 završna verzija).

20Eurosustav je monetarno tijelo europodručja. Čine ga Europska središnja banka i nacionalne središnje banke država članica. Glavni je cilj Eurosustava održavanje stabilnosti cijena. Njime se također nastoji sačuvati financijsku stabilnost i promicati europsku financijsku integraciju.

21Te prihvatljive druge ugovorne strane moraju ispunjavati određene uvjete utvrđene u člancima 55.–57. Smjernica ESB-a/2014/60.

22Imovina založena u korist Eurosustava kao osiguranje u kreditnim operacijama središnje banke mora ispunjavati određene kriterije.

23Okvirom za procjenu kreditnog rizika Eurosustava utvrđuju se postupci, pravila i tehnike kako bi se zajamčili visoki bonitetni standardi za cjelokupnu prihvatljivu imovinu.

24Vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika su agencije za kreditni rejting koje u regulatorne svrhe dodjeljuju rejtinge i procjenjuju povezane vjerojatnosti neispunjavanja obveza.

25Strukturirani financijski instrumenti koriste se složenim pravnim i korporativnim subjektima kako bi prenijeli rizik. Proizlaze, na primjer, iz sekuritizacijskih transakcija u kojima se skup imovine upotrebljava za stvaranje novog financijskog instrumenta s posebnim svojstvima.

26Za ispunjavanje takvog kriterija potrebni su kreditni rejtinzi za široki niz izdavatelja, posebno za one u tržišnom segmentu strukturiranog financiranja. Međutim, ti izdavatelji vjerojatno neće zatražiti takve usluge ako Eurosustav još nije prihvatio predmetnu agenciju za kreditni rejting.

Dio II. – Planiranje i upravljanje rizicima

Proces planiranja usmjeren na rizike ne pruža potpuno jamstvo da se resursima ESMA-e postižu najbolji mogući rezultati

41

Istrage u vezi sa subjektima koji podliježu nadzoru nije moguće provoditi sve vrijeme te je stoga vrlo važno raspolagati racionalnim sustavom za donošenje odluka o tome na koja bi se pitanja trebalo usmjeriti i kada bi to trebalo učiniti. ESMA stoga primjenjuje postupak planiranja za nadzorne aktivnosti koji je usmjeren na rizike kako bi se zajamčilo da se ograničena sredstva upotrebljavaju na najdjelotvorniji mogući način. Postupak se može podijeliti u tri faze (vidjeti sliku 5.):

i.analizom rizika potrebno je utvrditi područja moguće neusklađenosti;

ii.određivanjem prioritetnih rizika potrebno je utvrditi visokorizična područja na koja bi trebale biti usmjerene nadzorne aktivnosti;

iii.planom nadzornih aktivnosti potrebno je dodijeliti resurse u skladu s prioritetima za sljedeću godinu.

Slika 5.

ESMA-in godišnji postupak procjene rizika

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

Provodi se sveobuhvatno utvrđivanje rizika, ali uz otežanu sljedivost postupka

ESMA primjenjuje sveobuhvatan pristup za utvrđivanje rizika…

42

Svoju procjenu rizika ESMA temelji na matrici od 13 područja rizika svrstanih u četiri kategorije rizika (vidjeti sliku 6.). Područja rizika obuhvaćaju široke teme koje su podijeljene na detaljnije teme. Na primjer, područje rizika „upravljanje sukobima interesa” obuhvaća više od devet detaljnih tema kao što su utjecaj dioničara ili članova odbora i prikladnost objava.

Slika 6.

Od kategorija rizika do područja i tema rizika

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

43

Godišnja procjena rizika ključni je način utvrđivanja rizika. Ona se temelji na znanju o agencijama za kreditni rejting stečenom tijekom godine i analizi dokumenata koje agencije za kreditni rejting podnose tijekom godine. Na temelju tih informacija osoblje za analizu rizika, zajedno s nadzornim osobljem, izrađuje bodovnu ljestvicu za svaku agenciju za kreditni rejting obuhvaćenu nadzorom. Na tim se bodovnim ljestvicama skupno prikazuju svi poznati rizici i dodjeljuju im se bodovi kako bi se prikazala njihova važnost.

44

Bodovne ljestvice uključuju se u godišnji prikaz rizika u kojem se navode razine rizika po području rizika za svaku agenciju za kreditni rejting obuhvaćenu nadzorom. Izrađuju se zasebni prikazi za glavne agencije za kreditni rejting i za sve manje agencije za kreditni rejting kako bi se u obzir uzeo različiti učinak na tržištu. Prikazi rizika upotrebljavaju se za utvrđivanje sistemskih rizika na tržištu agencija za kreditni rejting.

45

Uz godišnje procjene rizika, ESMA upotrebljava i ad hoc analize rizika. Te analize može pokrenuti svaka relevantna novost na tržištu agencija za kreditni rejting, analiza podataka o rejtingu ili podatci kreditnog tržišta. Njihova je svrha pravodobno utvrditi posebna područja od interesa za pojedinačne agencije za kreditni rejting ili skupine agencija za kreditni rejting aktivnih na istom rejting proizvodu, ili sva tržišna kretanja koja bi mogla izazvati određivanje novih prioritetnih nadzornih aktivnosti.

46

ESMA je postupno povećala uporabu ad hoc analiza rizika. Nedavno je nekoliko takvih analiza bilo pokrenuto kao rezultat nalaza koje je utvrdila ESMA. Sve su analize pomogle ESMA-i da utvrdi visokorizična područja, kao i područja u kojima bi nadzorni tim trebao poboljšati svoje znanje o određenim temama.

… ali dokumentacija je u nekoliko aspekata nedovoljna

47

U području upravljanja rizicima dostupna bi znanja trebalo primjereno dokumentirati na razumljiv način. Osim toga, detaljne probleme i nalaze, kao i obrazloženja za promjenu razine rizika, trebalo bi dobro dokumentirati. Kako bi se zajamčio djelotvoran nadzor, okvirom bi trebalo omogućiti nadzornom osoblju da provjeri razvoj rizika i što je učinjeno kako bi se riješili²⁷.

48

Bodovne ljestvice pružaju skupnu procjenu za svako područje rizika. Iako se ishod skupne procjene evidentira, nema dokumentacije o procjeni detaljnih tema u okviru svakog područja rizika. To može dovesti do gubitka znanja i otežati praćenje načina na koji se podrizici pretvaraju u povećani rizik.

49

Smjernicama za procjenu rizika propisuju se dokumenti kojima se treba koristiti tijekom izrade bodovnih ljestvica. Međutim, rad povezan s tim aktivnostima nije pravilno dokumentiran i nema dokaza da to netko provjerava.

50

Ako se razina rizika u bodovnoj ljestvici promijeni, ESMA ne čuva evidenciju o razlozima promjene. Odluke o takvim promjenama donose se usmeno na neslužbenim sastancima nadzornog osoblja i tima za analizu rizika.

Visokorizična područja nisu uvijek bila dovoljno obuhvaćena

51

Na temelju bodovnih ljestvica, prikaza rizika i informacija iz ad hoc analiza rizika ESMA izrađuje izvješće o riziku za odbor nadzornih tijela. U tom se izvješću utvrđuju visokorizična područja, tj. temeljna pitanja koja će se tretirati kao glavni prioritet u obavljanju nadzora. U godišnjem programu rada navode se područja na koja će se ESMA usredotočiti tijekom svojih nadzornih aktivnosti.

52

ESMA-in pristup zasnovan na riziku uveden je nakon njezine prve godine obavljanja nadzora. Međutim, taj se pristup u početku nije uvijek dosljedno primjenjivao. Za neka visokorizična područja navedena u bodovnim ljestvicama rizika i izvješćima o riziku koja su upućena odboru nadzornih tijela bilo bi korisno obaviti dodatni nadzor.

53

Ograničeno obuhvaćanje nekih visokih rizika bilo bi opravdano da su resursi ESMA-e za nadzor bili upotrijebljeni za obuhvaćanje drugih visokorizičnih područja ili područja u kojima je hitno djelovanje zahtijevalo nerazumno opsežne resurse. Međutim, u određene istrage uvršteni su i niži rizici, a bilo bi korisnije da su provedene dodatne procjene visokorizičnih područja.

54

Nadalje, istragama nisu u potpunosti bili obuhvaćeni prioritetni rizici utvrđeni u postupku godišnje procjene rizika zbog asimetrije između područja rizika i načina provođenja istraga. U bodovnim ljestvicama, prikazima i izvješćima o riziku rizici su razvrstani u skladu s temama kao što su strateški rizici ili rizici u vezi s vanjskim uslugama. Međutim, teme istraga uglavnom su strukturirane na temelju kategorija imovine poput državnog i bankovnog duga. Stoga se ciljevi istraga ne podudaraju u potpunosti s utvrđenim rizicima.

ESMA s postojećim resursima teško ispunjava sve stroge regulatorne obveze

55

U Odjelu za agencije za kreditni rejting na kraju 2014. godine radilo je 26 djelatnika. Od toga broja, njih 15 bilo je odgovorno za nadzor, a četvorici djelatnika dodijeljene su zadaće analize rizika. Preostalom osoblju uglavnom su dodijeljene zadaće u vezi s politikama. Uz postojeći broj osoblja i povećani opseg regulatornih obveza, ESMA je vrlo teško mogla pružiti odgovarajuću pokrivenost u pogledu provjera usklađenosti s Uredbom²⁸.

27Međunarodna norma IEC 31 010: 2009, odjeljak 5.5.

28Npr. u područjima kao što su IT, unutarnje kontrole, metodologije, sukobi interesa.

Dio III. – Nadzor

Kontinuirani nadzor i istrage koje provodi ESMA

56

Nakon što se registriraju, sve agencije za kreditni rejting podliježu kontinuiranom nadzoru. Cilj je kontinuiranog nadzora brzo utvrđivanje subjekata obuhvaćenih nadzorom koji možda nisu usklađeni s primjenjivim obvezama.

57

ESMA primjenjuje nadzorni pristup koji je usmjeren na rizike. Intenzitet, opseg i vrsta nadzornih aktivnosti ovise o rizicima s kojima se suočavaju različiti sudionici na tržištu (vidjeti sliku 7.). Analiziraju se mogući problemi utvrđeni tijekom kontinuiranog nadzora koji se zasniva na pregledu dokumentacije i provode se, po potrebi, daljnje istražne aktivnosti.

Slika 7.

Nadzorne aktivnosti

Izvor: Sud, na temelju odredbi Uredbe o agencijama za kreditni rejting.

58

Kontinuirani nadzor koji obavlja ESMA-e obuhvaća analizu informacija primljenih u određenim razdobljima od tijela obuhvaćenih nadzorom, analizu informacija dobivenih iz vanjskih izvora (tijela, konkurenata, pritužbi, medija itd.), praćenje mjera poduzetih u pogledu pitanja koja su postavile agencije za kreditni rejting te komunikaciju s upravama agencija za kreditni rejting tijekom nadzornog ciklusa. U tablici 3. prikazane su nadzorne zadaće ESMA-e u okviru postupka kontinuiranog nadzora.

Tablica 3.

Zadaće ESMA-e u okviru kontinuiranog nadzora

Analiza informacija
Provjera periodičnih informacija koje su dostavile agencije za kreditni rejting – tromjesečno, polugodišnje

Provjera periodičnih javnih objava informacija agencija za kreditni rejting

Provjera obavijesti primljenih od agencija za kreditni rejting na temelju Uredbe o agencijama za kreditni rejting (npr. obavješćivanje o značajnim promjenama uvjeta u pogledu početne registracije)

Redovito praćenje informacija koje su stavljene na raspolaganje javnosti na internetskim stranicama agencija za kreditni rejting

Izvješća/upozorenja primljena od tima ESMA-e za analizu rizika

Redoviti kontakti
Periodični razgovori s agencijama za kreditni rejting (organiziraju se nakon primitka polugodišnjih podataka)

Ciklus razgovora s agencijama za kreditni rejting (redoviti razgovori i sastanci s ključnim osobljem agencija za kreditni rejting: voditeljima odjela za usklađenost, službu unutarnjeg nadzora, unutarnju reviziju, upravljanje rizicima te glavnim izvršnim direktorom i neovisnim neizvršnim direktorima. Učestalost razgovora ovisi o veličini agencije za kreditni rejting.)

Ostale zadaće
Dubinske analize (praćenje poduzetih mjera u vezi s mogućim područjima rizika utvrđenim tijekom analize informacija i redovitih kontakata)

Postupanje s pritužbama trećih osoba

Praćenje poduzetih mjera u vezi s planovima korektivnih mjera iz istraga

Interakcija s agencijama za kreditni rejting – pružanje povratnih informacija u vezi s upitima agencija za kreditni rejting na ad hoc osnovi

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

59

Osim što provodi kontinuirani nadzor, ESMA redovito odabire, na temelju vlastite procjene rizika, područja rizika u vezi s usklađenošću agencija za kreditni rejting radi provedbe daljnjih istražnih mjera (uglavnom općih istraga). Opće istrage obično uključuju terenske inspekcije. Pregled terenskih istraga koje provodi ESMA nalazi se u prilogu III. Općenito se mogu razvrstati u dvije skupine:

—tematske istrage usmjerene na određena pitanja zajednička za nekoliko velikih agencija za kreditni rejting, i

—pojedinačne istrage u određenim agencijama za kreditni rejting usmjerene na posebna pitanja.

Postupak nadzora osmišljen je i provodi se, ali potrebno je vrijeme da se usavrši

60

Djelotvoran nadzor zahtijeva:

i.sveobuhvatnu politiku nadzora kojom se na širokoj osnovi utvrđuje postupak nadzora, kombiniranjem neizravnih nadzornih aktivnosti i nadzornih aktivnosti na terenu;

ii.sveobuhvatne unutarnje smjernice i metodologije za pomoć osoblju u obavljanju svakodnevnih zadaća;

iii.prikupljanje i analizu informacija;

iv.djelotvorni nadzor nad obavljenim poslom i korektivne mjere koje agencije za kreditni rejting poduzimaju kao odgovor na nalaze.

ESMA je postavila dobre temelje za djelotvoran nadzor nad agencijama za kreditni rejting

61

Najbolje prakse pokazuju da bi nadzorna tijela trebala raspolagati metodologijom za utvrđivanje i procjenu prirode, učinka i opsega rizika s kojima se suočavaju subjekti obuhvaćeni nadzorom, uključujući poslovno usmjerenje, profil rizika i okruženje unutarnje kontrole. Prioriteti za rad na terenu i izvan njega temelje se na rezultatima te procjene²⁹.

62

Svoja opća načela ESMA je utvrdila u uputama za provedbu nadzora i priručniku o nadzoru. Ti dokumenti služe kao koristan referentni alat i praktične smjernice za nadzorne timove ESMA-e o načinu provedbe djelotvornog i učinkovitog nadzora u okviru Uredbe o agencijama za kreditni rejting. U ESMA-inim uputama za provedbu nadzora daje se detaljan opis istraga kao metode nadzora. Podrobno su opisane različite faze i navedene minimalne potrebne informacije u planu projekta te svi ostali neophodni koraci koje treba slijediti na terenu i tijekom faze izvješćivanja (vidjeti sliku 8.).

Slika 8.

Glavni koraci istrage

Izvor: Sud, na temelju ESMA-inih uputa za provedbu nadzora i priručnika o nadzoru.

Unutarnje smjernice i alate za praćenje moglo bi se doraditi kako bi se njima podupiralo obavljanje kontinuiranog nadzora

63

U unutarnjim smjernicama potrebno je jasno navesti učestalost i opseg ispitivanja. Osim toga, potrebno je osmisliti politike i postupke ispitivanja kako bi se zajamčilo da se ispitivanja provode na temeljit i dosljedan način, s jasnim ciljevima.

64

U uputama za provedbu nadzora i priručniku o nadzoru daje se samo široki opis postupka kontinuiranog nadzora i ne utvrđuju se točne vrste nadzornih zadaća koje ESMA treba provoditi, niti se daju informacije o učestalost tih zadaća.

65

ESMA uspostavlja planove nadzora na godišnjoj osnovi za nadolazeće razdoblje. Međutim, ESMA nije imala pojedinačne planove nadzora za svaku agenciju za kreditni rejting s informacijama o nadzornim zadaćama koje treba obaviti na godišnjoj osnovi. Nadalje, nismo pronašli dovoljno unaprijed pripremljene rasporede kojima bi se utvrdila minimalna učestalost redovitih nadzornih provjera koje je potrebno provoditi za svaku agenciju za kreditni rejting.

66

ESMA se ne koristi na sustavan način kontrolnim popisima kao nadzornim alatom unatoč činjenici da se Uredbom o agencijama za kreditni rejting uspostavlja jasan skup pravila koja ESMA mora nadzirati. Osim toga, mnoga nacionalna nadležna tijela u svojem se radu koriste upitnicima i kontrolnim popisima.

67

Nadalje, različiti nadzorni timovi ne dokumentiraju svoj rad u standardiziranom obliku te je teško pratiti obavljeni kontinuirani nadzor, kao i analizu i zaključke izvedene iz njega.

68

ESMA je također utvrdila „mapu kriterija”. Njezina je svrha „zajamčiti dosljednost” omogućujući ocjenjivačima da tijekom postupka registracije i kasnije pri obavljanju kontinuiranog nadzora „dobiju uvid u odluke koje je ESMA donijela u prošlosti”. „Mapa kriterija” sadržava, među ostalim, e-poruke dobivene od pravne službe, prethodne odluke ESMA-e i unutarnje dopise u vezi s pitanjima koja su uočena tijekom registracije i obavljanja nadzora. Riječ je o dobroj inicijativi, ali struktura mape kriterija ne jamči da se osobe koje provode nadzor njome služe kao sveobuhvatnim smjernicama u svakodnevnom radu.

ESMA upravlja velikom količinom informacija u vezi s nadzorom, ali ne raspolaže posebnim informatičkim alatom za evidentiranje i obradu tih podataka

69

ESMA obrađuje dvije skupine informacija:

—ad hoc informacije (značajne promjene početnih uvjeta za registraciju, pritužbe trećih osoba, pitanja dobivena od agencija za kreditni rejting itd.),

—periodične informacije koje ESMA dobiva na tromjesečnoj ili polugodišnjoj osnovi (informacije o prihodima i troškovima agencija za kreditni rejting, promjene ključnog osoblja agencija za kreditni rejting, zapisnici odbora, izvješća o unutarnjoj reviziji, izvješća o službi unutarnjeg nadzora itd.).

70

ESMA je izradila spis za evidentiranje analize informacija koje periodično dobiva od agencija za kreditni rejting obuhvaćenih nadzorom(vidjeti okvir 2.).

71

Praćenje s pomoću spisa dobra je inicijativa kako bi se pratila velika količina primljenih informacija u vezi s nadzorom, no uporaba spisa složena je i praćenje je otežano. Nadalje, ne postoji „vlasnik” spisa te svatko u nadzornom timu može uređivati, izmijeniti ili izbrisati njegov sadržaj bez čuvanja podataka o uvedenim izmjenama i o tome tko ih je uveo.

72

S obzirom na to da ESMA nema poseban računalni alat koji bi služio kao registar zaprimljenih informacija te za dokumentiranje i analizu obavljanja nadzora, ESMA je uspostavila strukturu koja se većinom upotrebljava kao alat za pohranu informacija dobivenih od agencija za kreditni rejting. Međutim, nismo u svim slučajevima pronašli dokaze da je provedena detaljna analiza primljenih informacija. Sva nacionalna nadležna tijela navela su da raspolažu nadzornim računalnim sustavom za dokumentiranje obavljanja nadzora i olakšavanje zadržavanja znanja unutar organizacije.

Okvir 2.

Primjeri podataka koji se prate

οkonferencijski razgovori i sastanci s agencijama za kreditni rejting

οobavijesti

οnovosti o promjenama metodologija, ljestvica rejtinga i korporativne strukture primljene od osoblja agencija za kreditni rejting ili objavljene na njihovim internetskim stranicama

οprihodi, troškovi, fluktuacija osoblja i drugi podatci o osoblju agencija za kreditni rejting

οizvješća o usklađenosti, izvješća o unutarnjoj reviziji, revidirani financijski izvještaji, zapisnici odbora

οizvješća o transparentnosti agencija za kreditni rejting.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

Teško se dobiva opis provedenih nadzornih provjera

73

Dokumentacija ESMA-e o istragama ne pruža dostatne dokaze o svim poduzetim međukoracima. Stoga ESMA teško može pratiti i dokazati da su sve zadaće propisno provedene u skladu s ciljevima istraga. Ponajprije, radna dokumentacija nije pokazala kako su procijenjeni svi potrebni dokazi.

74

Nakon provedene istrage ESMA šalje dopise s preliminarnim i/ili konačnim nalazima agencijama za kreditni rejting. Uputama za provedbu nadzora predlaže se da se u tim dopisima navede relevantno zakonodavstvo. Upućivanjem na posebnu pravnu osnovu svakog nalaza agencijama za kreditni rejting omogućilo bi se da bolje razumiju rizike u pogledu usklađenosti navedene u dopisima. Međutim, ESMA je uobičajeno dostavljala svoje nalaze bez upućivanja na posebne članke uredbi.

75

ESMA prati kako agencije za kreditni rejting provode mjere iz planova korektivnih mjera. To se dokumentira u tablicama za praćenje poduzetih mjera za svaku istragu i agenciju za kreditni rejting. U tim tablicama ESMA ne primjenjuje usklađeni pristup dokumentiranju analiza i primjedbi osoblja (npr. utvrđivanjem posebnih dokaza kojima se potkrepljuje da je agencija za kreditni rejting provela potrebnu mjeru u dovoljnom opsegu).

Ostvaren je stvarni napredak, ali u analiziranim tematskim područjima još nije postignuta odgovarajuća pokrivenost

76

Nadzorni pristup usmjeren na rizike podrazumijeva da se samo neki rizici mogu obuhvatiti nadzorom koji obavlja ESMA. Nadzorne provjere stoga će se razlikovati ovisno o temi. Kako bismo dovršili procjenu postupka nadzora koji provodi ESMA, odabrali smo dva tematska područja za detaljnu provjeru:

i.metodologije, modele i ključne pretpostavke u vezi s rejtingom koje primjenjuju agencije za kreditni rejting;

ii.sukob interesa na tržištu agencija za kreditni rejting.

77

Pri odabiru smo u obzir uzeli važnost tih tema za funkcioniranje tržišta agencija za kreditni rejting. Metodologije su osnova na kojoj agencije za kreditni rejting temelje dodjelu rejtinga i izglede u vezi s rejtinzima. Sukob interesa utvrđen je kao jedan od glavnih nedostataka na tržištu kreditnih rejtinga prije izbijanja krize tržišta drugorazrednih hipotekarnih kredita. Analiza nam je također omogućila da procijenimo rad ESMA-e tijekom zadnje četiri godine od njezine uspostave.

Provodi se nadzor nad metodologijama, ali nisu obuhvaćena sva područja i obveze nisu uvijek jasne

78

U svojem zahtjevu za registraciju agencija za kreditni rejting mora navesti koje će vrste kreditnih rejtinga dodjeljivati³⁰. Podnositelj zahtjeva također mora dostaviti potrebne dokumente u vezi sa svojim metodologijama i modelima. Na temelju toga, ESMA procjenjuje jesu li u trenutku registracije metodologije i modeli agencije za kreditni rejting usklađeni s Uredbom o agencijama za kreditni rejting i odgovarajućom delegiranom uredbom.

79

Agencije za kreditni rejting moraju se koristiti strogim, sustavnim i postojanim metodologijama za dodjelu rejtinga koje podliježu validaciji temeljenoj na odgovarajućim podatcima iz prošlosti i retroaktivnom testiranju. ESMA mora redovito ispitivati usklađenost svake agencije za kreditni rejting s tim regulatornim obvezama.

Regulatorne obveze u pogledu metodologija nisu uvijek utvrđene

80

U Uredbi o agencijama za kreditni rejting ne iznose se nikakve definicije ili kriteriji o regulatornim obvezama u pogledu metodologija. Delegiranom uredbom Komisije³¹ utvrđuju se regulatorni tehnički standardi na temelju kojih ESMA procjenjuje regulatorne obveze u pogledu metodologija. U objavljenim izvješćima u kojima se iznose zaključci u vezi s provedenim istragama u području metodologija, ESMA je navela primjere metodoloških sadržaja kako bi se subjektima u sektoru pružile smjernice o njezinim očekivanjima u tom području. Međutim, za neke pojmove upotrijebljene u tim standardima bilo bi korisno dodatno pojašnjenje kako bi ESMA i agencije za kreditni rejting poboljšale zajedničko razumijevanje regulatornih obveza u pogledu metodologija.

Nadzorom nad metodologijama koji ESMA provodi nisu se obuhvatili svi aspekti metodologija agencija za kreditni rejting

81

Tijekom kontinuiranog nadzora i temeljitih istraga ESMA provjerava u kojoj mjeri agencije za kreditni rejting ispunjavaju regulatorne obveze u pogledu metodologija.

82

Kontinuirani nadzor koji ESMA provodi osmišljen je na način da se procjena usklađenosti agencija za kreditni rejting s regulatornim obvezama u pogledu metodologija usredotočuje na provjeru raspolažu li agencije za kreditni rejting prikladnim unutarnjim kontrolama kao što su:

—neovisna unutarnja služba odgovorna za redovitu provjeru metodologija, modela i ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom,

—neovisni članovi u upravnim ili nadzornim odborima agencija za kreditni rejting odgovorni za praćenje djelotvornosti sustava unutarnje kontrole agencija za kreditni rejting, uključujući učinkovitost službe unutarnjeg nadzora,

—dokumentacija periodičnih provjera metodologija i s njima povezanih postupaka.

83

Stoga bi ESMA procjenjivanje obveza u pogledu metodologija trebala dopuniti temeljitim istragama. S obzirom na resurse ESMA-e i velik broj metodologija koje je potrebno obuhvatiti nadzorom³², ESMA se koristi procjenama rizika kako bi odabrala teme istraga u vezi s obvezama u pogledu metodologija. U tablici 4. daje se pregled procjena usklađenosti s regulatornim tehničkim standardima u pogledu metodologija koje je ESMA donijela tijekom tematskih istraga. Tablica se temelji na dokumentaciji ESMA-e.

Tablica 4.

Pregled procjena koje je ESMA donijela u području metodoloških obveza u sklopu tematskih istraga

Regulatorne
obveze
Ispitivanje postupka dodjele rejtinga (2012.)¹
Istrage u vezi s rejtingom banaka (2013.)
Istrage u vezi s rejtingom država (2013.)
Istrage u vezi s malim i srednjim agencijama za kreditni rejting (2014.)
Istrage u vezi s rejtingom strukturiranih financijskih instrumenata (2014.)

Stroge
—
djelomice
ne
djelomice
djelomice

Sustavne i kontinuirane
—
djelomice
ne
ne
da

Kontinuirane po kategorijama imovine
—
ne
ne
ne
ne

Podložne validaciji temeljenoj na podatcima iz prošlosti
—
djelomice
ne
djelomice
djelomice

1Ta istraga dovršena je prije nego što su usvojeni regulatorni tehnički standardi.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

84

Tijekom tematskih istraga ESMA stoga još nije ispitala neke važne regulatorne obveze u pogledu metodologija, primjerice:

—ESMA je 2014. godine započela dubinsku analizu praksa u tom području s ciljem validacije metodologija,

—ESMA nije provjerila regulatorne obveze u pogledu kontinuiranosti po kategorijama imovine.

ESMA nije raspolagala postupkom za ispitivanje promjena metodologija agencija za kreditni rejting ili slučajeva kada agencija za kreditni rejting dodijeli novu vrstu rejtinga

85

Kada agencija za kreditni rejting, nakon što se registrira, uvede značajne promjene metodologije ili proširi svoje poslovanje dodjelom novih vrsta kreditnog rejtinga, ona mora o tome obavijestiti ESMA-u. Međutim, Uredbom o agencijama za kreditni rejting nije definiran pojam „značajne promjene”. CESR je 2010. godine izdao smjernice³³ kojima se utvrđuje što se smatra značajnom promjenom. ESMA je 2014. godine navela svoju definiciju značajne promjene u odjeljku „Pitanja i odgovori” u vezi s provedbom Uredbe o agencijama za kreditni rejting. U ožujku 2015. ESMA je ažurirala tu definiciju značajne promjene³⁴ i navela je promjene uvjeta početne registracije u pogledu „metodologija za dodjelu rejtinga, modela ili ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom”.

86

Iako je ESMA pojasnila slučajeve u kojima agencije za kreditni rejting moraju poslati obavijest o značajnim promjenama, tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ona nije uspostavila formalan postupak za razmatranje tih obavijesti o novim metodologijama ili značajnim promjenama postojećih metodologija. U lipnju 2015. ESMA je usvojila postupak kojim se opisuju koraci koje treba slijediti kad se od agencije za kreditni rejting primi obavijest o metodologiji.

ESMA još nije ispitala neke vrste sukoba interesa

87

OECD definira sukob interesa kao situaciju u kojoj „pojedinac ili poduzeće (bilo privatno ili državno) ima mogućnost iskoristiti svoj profesionalni ili službeni položaj na neki način za osobnu korist ili korist poduzeća”.

88

Na tržištu kreditnih rejtinga sukobi interesa uglavnom se odnose na moguće utjecaje zainteresiranih stranaka na dodjelu rejtinga. Istražno povjerenstvo za financijsku krizu³⁵ i Međunarodna organizacija nadzornih tijela za vrijednosne papire³⁶ utvrdili su sukob interesa kao jedan od glavnih nedostataka u sektoru kreditnih rejtinga prije izbijanja krize tržišta drugorazrednih hipotekarnih kredita.

89

ESMA je u tom kontekstu procijenila mjere koje su agencije za kreditni rejting uspostavile kako bi izbjegle sukobe interesa, primjerice prikladnost, djelotvornost i neovisnost niza služba unutarnje kontrole. Međutim, postoje područja koja bi se moglo dodatno ispitati u budućnosti:

i.ESMA nije u dovoljnoj mjeri ispitala jesu li pomoćne usluge agencija za kreditni rejting utjecale na dodjelu rejtinga. ESMA je u tom području provela samo ograničene nadzorne aktivnosti³⁷;

ii.utvrđeni su ograničeni dokazi da je ESMA ispitala moguće sukobe interesa između agencija za kreditni rejting i savjetodavnih trgovačkih društava unutar istog holdinga;

iii.ESMA nije na strukturiran način ispitala sukobe interesa koji se odnose na djelatnosti trgovanja i financijske transakcije analitičara rejtinga. Osoblje agencija za kreditni rejting uključeno u dodjelu rejtinga raspolaže povlaštenim informacijama prije objavljivanja dodjele rejtinga. Agencije za kreditni rejting stoga bi trebale imati uspostavljene postupke za praćenje djelatnosti trgovanja analitičara rejtinga i njihovo posjedovanje vrijednosnih papira kako bi se smanjio rizik od trgovanja na temelju povlaštenih informacija. ESMA dobiva informacije o rezultatima tog praćenja, no nije ispitala uspostavljene postupke agencija za kreditni rejting kako bi se provjerila točnost dobivenih informacija.

29Publikacija „Core Principles for Effective Banking Supervision” (Osnovna načela djelotvornog nadzora nad bankama), koju je izdala Banka za međunarodne namire (BIS, engl. Bank for International Settlements) mogla bi se po analogiji primjenjivati i za nadzor nad agencijama za kreditni rejting.

30Prilog II. točka 8. Delegiranoj uredbi o registraciji.

31Delegirana uredba Komisije (EU) br. 447/2012 od 21. ožujka 2012. o dopuni Uredbe (EZ) br. 1060/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o agencijama za kreditni rejting utvrđivanjem regulatornih tehničkih standarda za procjenu usklađenosti metodologija vezanih uz kreditni rejting (SL L 140, 30.5.2012., str. 14.).

32Za tri najveće agencije za kreditni rejting ESMA je nabrojala više od 800 metodologija za različite kategorije imovine i tržišnih segmenata.

33Smjernice CESR-a za postupak registracije, funkcioniranje kolegija, protokol posredovanja, informacije iz Priloga II., informacije u vezi sa zahtjevom za certifikaciju i procjenu sustavne važnosti agencija za kreditni rejting, str. 16., ref. CESR/10. – 347.

34Smjernice od 19. ožujka 2015. o periodičnim informacijama koje agencije za kreditni rejting dostavljaju ESMA-i.

35Istražno povjerenstvo za financijsku krizu (engl. Financial Crisis Inquiry Commission) ispituje razloge izbijanja financijske krize u okviru aktivnosti povezanih sa Zakonom o progonu za kaznena djela prijevare i povratu sredstava stečenih prijevarom (engl. Fraud Enforcement and Recovery Act) u SAD-u. Izvješće je objavljeno u siječnju 2011.

36Tehnički odbor IOSCO-a, Report on the subprime crisis (Izvješće o krizi tržišta drugorazrednih hipotekarnih kredita), svibanj 2008.

37Na primjer, ESMA je utvrdila da objavljivanjem istraživačkih radova agencije za kreditni rejting mogu ograničiti neovisnost analitičara rejtinga. Ako odbor za dodjelu rejtinga treba odobriti rejting ubrzo nakon objavljivanja istraživačkog rada, odboru će biti teško donijeti odluku koja nije u skladu sa zaključcima istraživačkog rada.

Dio IV. – Objave informacija

Nadzor koji ESMA provodi nad javnim objavama informacija agencija za kreditni rejting

90

Jedan je od ciljeva Uredbe CRA III poboljšati transparentnost agencija za kreditni rejting i tržišta kreditnih rejtinga, osobito u pogledu politike cijena agencija za kreditni rejting, naknada koje primaju, načina provođenja postupaka povezanih s rejtingom i načina donošenja zaključaka. Transparentnost se jamči potpunom i lako dostupnom javnom objavom.

91

Uredbom o agencijama za kreditni rejting zahtijeva se da agencije za kreditni rejting provode dvije vrste objava: opće objave i periodične objave. Opće objave odnose se na informacije koje agencije za kreditni rejting moraju javno objaviti, uglavnom objavom na svojim internetskim stranicama. Periodične objave odnose se na redovite informacije u vezi s nadzorom koje agencije za kreditni rejting moraju poslati ESMA-i. Važan izvor informacija je i objava ESMA-e o njezinom obavljanju nadzora namijenjena dionicima.

ESMA je redovito provjeravala pojedinačne javne objave informacija agencija za kreditni rejting, ali detaljna procjena javnih objava u agencijama za kreditni rejting provedena je prvi put krajem 2014.

92

Uredbom o agencijama za kreditni rejting zahtijeva se da agencije za kreditni rejting javno objave različite vrste općih informacija (vidjeti sliku 9.).

93

Opća javna objava informacija važan je alat za komunikaciju između agencija za kreditni rejting i korisnika kreditnih rejtinga. Korisnici bi trebali moći obavljati svoju vlastitu analizu i odgovarajuće provjere u okviru dužne pažnje pri donošenju odluke o tome trebaju li se oslanjati na određeni kreditni rejting ili ne. Oni bi trebali moći procijeniti rizike s kojima se suočavaju agencije za kreditni rejting, npr. rizike u pogledu sukoba interesa, rizike u vezi s nedovoljnom kvalitetom ulaznih informacija za dodjelu rejtinga, rizike sadržane u metodologijama itd.

94

ESMA je provjerila opće objave informacija agencija za kreditni rejting tijekom obavljanja kontinuiranog nadzora i u sklopu istraga. Međutim, detaljnu analizu praksa agencija za kreditni rejting u vezi s općim objavama informacija započela je prvi put u prosincu 2014. godine.

Slika 9.

Obveze u pogledu opće objave informacija

Izvor: Sud, na temelju odredbi Uredbe o agencijama za kreditni rejting.

Tržišna transparentnost bila je narušena ograničenjima i različitim praksama agencija za kreditni rejting u pogledu objava informacija

95

Primijetili smo nedostatke u praksama u vezi s općim objavama informacija.

96

Agencije za kreditni rejting moraju objavljivati posebne informacije namijenjene javnosti (vidjeti sliku 9.). One to ponajprije čine koristeći se internetskim stranicama. Utvrdili smo da korisnici moraju izraditi korisnički račun i unijeti osobne podatke kako bi pristupili nekima od tih internetskih stranica. U politikama privatnosti agencija za kreditni rejting navodi se da se osobni podatci prikupljeni od korisnika mogu dati trećim osobama, što može odvratiti potencijalne korisnike od izrade korisničkog računa.

97

Uredba o agencijama za kreditni rejting ne obvezuje agencije za kreditni rejting da objavljuju zaštićene informacije. U praksi to znači da se određeni dijelovi metodologija ne moraju objaviti. To dovodi do paradoksa jer agencija za kreditni rejting može odlučiti da ne objavi svoju potpunu metodologiju ako su neke informacije zaštićene, a time se utječe na sposobnost korisnika da provedu vlastite provjere u okviru dužne pažnje.

98

Agencije za kreditni rejting moraju objaviti „metodologije, modele i ključne pretpostavke povezane s kreditnim rejtingom kojima se koriste u svojim aktivnostima u vezi s kreditnim rejtingom”. Ocijenili smo opće objave agencija za kreditni rejting u području metodologija usredotočivši se na četiri vrste kreditnog rejtinga: korporativne financijske institucije (banke), države, strukturirane financijske proizvode (glavna metodologija, potrošačko financiranje vrijednosnim papirima osiguranim imovinom i vrijednosni papiri osigurani hipotekom na stambenim nekretninama) i pokrivene obveznice.

99

Objavljivanjem metodologija agencije za kreditni rejting općenito su se pridržavale Uredbe. Format objave uvelike se razlikovao među agencijama za kreditni rejting, što je ograničilo usporedivost. To bi se moglo djelomično izbjeći kada bi se agencijama za kreditni rejting dostavio standardizirani format izvješćivanja za prikaz metodologija. Dostupnost dokumentacije razlikovala se ovisno o agenciji za kreditni rejting i vrsti rejtinga. Za mnoge podskupine u kategoriji strukturiranog financiranja, agencije za kreditni rejting dostavile su samo pregled postupka dodjele rejtinga dok su važne informacije o metodologiji nedostajale. Stoga nije bilo moguće reproducirati postupak dodjele rejtinga.

U CEREP-u se ne objavljuje dovoljno informacija o uspješnosti rejtinga agencija za kreditni rejting

Polugodišnja dostava podataka

100

Za razliku od nadzornih tijela u drugim regulatornim područjima nadležnosti, ESMA raspolaže internetskim središnjim registrom (CEREP-om). S pomoću te baze podataka ESMA nudi usklađene i lako dostupne informacije o uspješnosti rejtinga svih registriranih i certificiranih agencija za kreditni rejting. U CEREP-u agencije za kreditni rejting stavljaju na raspolaganje informacije o svojoj dodjeli rejtinga u prošlosti. ESMA objavljuje polugodišnji sažetak statističkih podataka o uspješnosti rejtinga agencija za kreditni rejting na temelju podataka koje su dostavile agencije za kreditni rejting. Za određeno razdoblje i kategoriju imovine to uključuje: statističke podatke o aktivnosti dodjele rejtinga, stope neispunjavanja obveza i matrice prijelaza. CEREP pruža ulagačima i istraživačima korisne sažete statističke podatke na temelju upita s pomoću višestrukog filtra koje oni mogu prilagoditi svojim potrebama. CEREP ne pruža:

—objavu drugih statističkih podataka koji su korisni korisnicima, kao što su prosječne stope neispunjavanja obveza i prosječne matrice prijelaza,

—opcije filtriranja koje korisnicima omogućuju preuzimanje sažetih statističkih podataka proizišlih iz nekoliko upita odjednom.

101

Uredbom o agencijama za kreditni rejting propisano je da ESMA mora omogućiti javni pristup informacijama koje agencije za kreditni rejting šalju u CEREP³⁸. Iako se u CEREP-u objavljuju kvalitativne informacije dobivene od agencija za kreditni rejting, ne objavljuju se podatci koje agencije za kreditni rejting dostavljaju kao osnovu za te kvalitativne informacije. Javna dostupnost tih podataka imala bi nekoliko prednosti za korisnike CEREP-a. Na primjer, oni bi mogli bolje razumjeti prediktivnu moć zbrojnih statističkih podataka.

102

Uredbom o agencijama za kreditni rejting ne zahtijeva se da agencije za kreditni rejting prate izdavatelje/financijske instrumente nakon povlačenja njihovih rejtinga. Stoga se sažetim statističkim podatcima CEREP-a ne uzimaju u obzir slučajevi neispunjavanja obveza do kojih dolazi nakon povlačenja rejtinga. Kako bi se umanjio takav nedostatak informacija, u CEREP-u se objavljuju statistički podatci prema vrsti razloga za povlačenje³⁹. Međutim, neki statistički podatci o aktivnostima dodjele rejtinga pokazuju visok udio povlačenja rejtinga bez objašnjenja. Time se narušava vjerodostojnost prediktivne moći odgovarajućih sažetih statističkih podataka.

103

ESMA obavlja određene automatske kontrole novih podataka dostavljenih u CEREP kako bi se provjerila njihova cjelovitost prije nego što se objave. Međutim, prije objave, ESMA ne obavlja nikakve provjere točnosti (poput usklađivanja s drugim javnim bazama podataka, s unutarnjim bazama podataka agencija za kreditni rejting itd.). Te bi provjere bile korisne jer:

—postoje slučajevi pogrešnih podataka ili izmjena u CEREP-u,

—ne postoji javna kontrola nad njima. U CEREP-u se ne objavljuje postoje li ispravci pogrešaka ili druge izmjene podataka iz prošlosti koje su agencije za kreditni rejting dostavile u CEREP.

Prijavljene kvalitativne informacije

104

Informacije koje agencije za kreditni rejting dostavljaju nisu strukturirane na usporediv način i ne omogućuju korisnicima da utvrde kada je došlo do promjene metodologije i kako se to odrazilo na rejting i njihovu uspješnost. To je važno jer sažeti statistički podatci u CEREP-u obuhvaćaju rejtinge iz prošlosti koji su možda dodijeljeni s pomoću metodologije koja se razlikuje od one trenutačno prikazane u CEREP-u.

ESMA na svojim internetskim stranicama ne objavljuje dovoljno informacija namijenjenih korisnicima rejtinga

105

ESMA bi trebala redovito objavljivati informacije u vezi sa svojim područjima aktivnosti i zajamčiti da su te informacije lako dostupne. Usporedili smo informacije dostupne na internetskim stranicama ESMA-e i Ureda za kreditne rejtinge SEC-a, koji provodi nadzor nad agencijama za kreditni rejting registriranima u SAD-u (NRSRO).

106

ESMA, na primjer, na svojim internetskim stranicama ne objavljuje cjelokupno odgovarajuće zakonodavstvo (šest delegiranih uredbi nije dostupno), dok Ured za kreditne rejtinge SEC-a ima poseban odjeljak s poveznicama do svih propisa o NRSRO-ima (više pojedinosti navedeno je u prilogu IV.).

107

Dokumentacija ESMA-e o agencijama za kreditni rejting može se pregledati na dva načina: s pomoću jedinstvenog popisa od približno dvije stotine dokumenata ili s pomoću popisa s dva filtra koji samo neznatno poboljšavaju pristupačnost. Internetske stranice SEC-a imaju pak posebne odjeljke za svaku vrstu informacija, što ih čini pristupačnijima korisniku.

108

Analiza internetskih stranica ESMA-e pokazuje da neki dijelovi primjenjivog zakonodavstva nisu dostupni na internetskim stranicama. Osim toga, nisu dostupni ni neki korisni dokumenti, npr. obrazac za registraciju i smjernice za zviždače (vidjeti prilog IV.).

38Članak 11. stavak 2. Uredbe o agencijama za kreditni rejting.

39Npr. netočne ili nedovoljne informacije, dospijeće dužničkih obveza, stečaj, reorganizacija subjekta kojem se dodjeljuje rejting, ostali razlozi (neobjašnjeno) itd.

Zaključci i preporuke

109

Naš je opći zaključak da je ESMA u kratkom roku postavila dobre temelje za djelotvoran nadzor nad agencijama za kreditni rejting u EU-u. Međutim, ima prostora za dodatno poboljšanje.

Registracija

110

ESMA je dobro osmislila postupak registracije. Međutim, on je i dalje složen zbog podjele na fazu provjere potpunosti i fazu provjere usklađenosti, kako se zahtijeva Uredbom. Metodologije za dodjelu kreditnih rejtinga moraju biti stroge, sustavne, postojane i podložne validaciji. Međutim, dokazima nad kojima je provedena revizija uglavnom je potkrijepljena strogost metodologija (odlomci od 20. do 30.).

1. preporuka

Tijekom postupka registracije ESMA bi trebala prikladno dokumentirati svoju procjenu svih regulatornih obveza u pogledu metodologija za dodjelu kreditnih rejtinga.

111

Trenutačna pravila Eurosustava ne jamče ravnopravnost svih agencija za kreditni rejting registriranih kod ESMA-e. Eurosustav trenutačno prihvaća rejtinge koje izdaju četiri agencije za kreditni rejting registrirane kod ESMA-e kao vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika u skladu s okvirom za procjenu kreditnog rizika Eurosustava. Kako bi njihovi rejtinzi bili priznati u okviru Eurosustava, agencije za kreditni rejting, osim što moraju biti registrirane ili certificirane kod ESMA-e, moraju ispunjavati i dodatne operativne kriterije. Tim se pristupom struktura tržišta dijeli na dvije razine, čime se malim agencijama za kreditni rejting onemogućuje ravnopravno natjecanje s velikim agencijama za kreditni rejting (odlomci od 35. do 40.).

Upravljanje rizicima i planiranje

112

Postupak ESMA-e za utvrđivanje rizika dobro je uspostavljen. Međutim, zbog nedovoljnog dokumentiranja postupka stvaraju se poteškoće u razumijevanju razloga za ponovno određivanje određenih rizika kao prioritetnih. ESMA nije dovoljno i dosljedno istražila sva visokorizična područja. Utvrdili smo da resursi za nadzor ne drže korak u dovoljnoj mjeri sa sve zahtjevnijim obvezama u uredbi (odlomci od 41. do 55.).

2. preporuka

ESMA bi trebala poboljšati sljedivost postupka utvrđivanja rizika. ESMA bi trebala voditi zapisnik o promjenama razine rizika i dokumentirati određivanje prioritetnih rizika s obrazloženjima.

ESMA bi trebala pratiti mjere poduzete u pogledu svih visokorizičnih područja u kojima bi bilo korisno obaviti dodatni nadzor.

Kontinuirani nadzor i istrage

113

ESMA je postavila dobre temelje za svoj pristup pri nadzoru. Međutim, u smjernicama za nadzor koje je donijela ESMA nisu utvrđene točne vrste zadaća kontinuiranog nadzora koje treba obaviti, niti su pružene informacije o učestalosti tih zadaća. ESMA izrađuje godišnji plan nadzora za nadolazeće razdoblje. Nisu bili dostupni detaljni planovi za obavljanje zadaća kontinuiranog nadzora pojedinačno po agenciji za kreditni rejting. ESMA ne raspolaže prikladnim unutarnjim standardima za dokumentiranje obavljanja nadzora te je teško pratiti obavljeni kontinuirani nadzor, kao i analizu i zaključke izvedene iz njega (odlomci od 56. do 77.).

114

Slično tome, dokumentacija određenih međukoraka u istragama nije potpuna. Na temelju dokumentacije ESMA-e o istragama obuhvaćenim revizijom nije moguće odrediti način na koji su procijenjeni svi potrebni dokazi (odlomci od 56. do 77.).

3. preporuka

Upute za provedbu nadzora i priručnik o nadzoru ESMA-e trebalo bi kontinuirano ažurirati kako bi se njima obuhvatilo stečeno znanje i iskustvo.

ESMA bi trebala uspostaviti unutarnje smjernice za djelotvorno dokumentiranje istraga kako bi se pokazalo i zajamčilo da su svi zaključci potkrijepljeni odgovarajućim analizama dokaza.

Primjenom posebnog informatičkog alata za nadzor poboljšala bi se razmjena znanja, pojasnila odgovornost za obavljanje zadaća, olakšala provjera obavljenog posla i poboljšala komunikacija unutar nadzornih timova.

Metodologije

115

ESMA je u okviru kontinuiranog nadzora i istraga ispitala metodologije agencija za kreditni rejting na temelju regulatornih kriterija. Međutim, ESMA nije uspostavila postupak za ispitivanje novih metodologija ili značajnih promjena metodologija o kojima je obavješćuju agencije za kreditni rejting. ESMA se suočava s izazovima u tumačenju metodoloških kriterija i izgradnji zajedničkog razumijevanja s agencijama za kreditni rejting o njihovoj usklađenosti s tim kriterijima. I dalje je potrebno detaljno ispitati određene kriterije (odlomci od 78. do 86.).

4. preporuka

ESMA bi trebala ispitati sve važne aspekte izrade i primjene metodologija agencija za kreditni rejting koji još uvijek nisu ispitani.

Sukobi interesa

116

ESMA nije u dovoljnoj mjeri ispitala neke moguće sukobe interesa. Iako ESMA prima mnogo informacija od agencija za kreditni rejting o djelatnostima trgovanja njihova osoblja i vrijednosnim papirima koji su u posjedu njihova osoblja, ona nije ispitala te informacije na strukturiran način. Osim toga, tijekom tematskih i pojedinačnih provjera o tom se pitanju nije raspravljalo redovito (odlomci od 87. do 89.).

5. preporuka

ESMA bi trebala na strukturiran način ispitati sustave koje su agencije za kreditni rejting uspostavile za rješavanje sukoba interesa, a posebno one koji se odnose na djelatnosti trgovanja i financijske transakcije analitičara rejtinga.

Osim toga, ESMA bi trebala ispitati točnost informacija o sukobu interesa dobivenih od agencija za kreditni rejting.

Opće objave informacija

117

Tijekom kontinuiranog nadzora i istraga ESMA je redovito provjeravala opće objave informacija agencija za kreditni rejting, no prvu detaljnu procjenu započela je krajem 2014. (odlomci od 90. do 94.).

118

Utvrdili smo da opće objave agencija za kreditni rejting nisu uvijek na najvišoj razini i da te objave, posebno kad je riječ o metodologijama i opisu modela i ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom, ne omogućuju uvijek korisnicima kreditnih rejtinga da provedu vlastite provjere u okviru dužne pažnje (odlomci od 95. do 99.).

6. preporuka

ESMA bi trebala raditi na daljnjem usklađivanju praksa objave među agencijama za kreditni rejting. ESMA bi trebala razmotriti izradu dodatnih smjernica o obvezama objave informacija u skladu s člankom 16. Uredbe br. 1095/2010 kako bi se poboljšale opće prakse agencija za kreditni rejting u pogledu objava informacija.

Objave informacija u CEREP-u

119

Objavama u internetskom središnjem registru (CEREP-u) ESMA pruža usklađene i lako dostupne informacije o uspješnosti rejtinga svih registriranih i certificiranih agencija za kreditni rejting, po čemu je ESMA jedinstvena u odnosu na nadzorna tijela u drugim regulatornim područjima nadležnosti. Međutim, smatramo da postoje određena pitanja u pogledu dostatnosti informacija koje se objavljuju i izostanka odgovarajućih provjera koje bi ESMA trebala provoditi u vezi s podatcima koji se šalju u CEREP (odlomci od 100. do 104.).

7. preporuka

ESMA bi trebala pratiti i poboljšati sadržaj informacija koje se objavljuju u CEREP-u na temelju najboljih praksa za objavu uspješnosti rejtinga.

Objave informacija na internetskim stranicama ESMA-e

120

Na internetskim stranicama ESMA-e nedostaju određene korisne informacije namijenjene agencijama za kreditni rejting, mogućim novim sudionicima na tržištu i korisnicima kreditnih rejtinga. Internetske stranice nisu dobro strukturirane i raspoložive informacije teško je pronaći (odlomci od 105. do 108.).

8. preporuka

ESMA bi trebala objaviti sve primjenjive zakonske akte i relevantne dokumente te prilagoditi svoje internetske stranice potrebama korisnika.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Milan Martin CVIKL, na sastanku održanom u Luxembourgu 24. studenoga 2015.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Struktura upravljanja ESMA-e

Struktura nadzornog upravljanja ESMA-e sastoji se od četiri razine. Pregled odgovornosti na svakoj razini prikazan je u tablici u nastavku.

Odbor nadzornih tijela
Upravni odbor
Izvršni direktor
Voditelj odjela/odsjeka

Sastav:
voditelji 28 nacionalnih tijela EU-a + predsjednik ESMA-e + EIOPA + EBA+ ESBR+ EK+ EGP (Island, Lihtenštajn i Norveška)

Ima krajnju odgovornost za donošenje odluka u ESMA-i.

Odgovornosti:

–Odobravanje godišnjeg plana nadzora u kojem su opisane sve planirane istrage, kao i očekivano obavljanje kontinuiranog nadzora. U tu svrhu oni primaju izvješće o riziku koje je pripremio nadzorni tim ESMA-e. Izvješće o riziku sadržava posebne rizike za pojedinačne agencije za kreditni rejting u anonimnom obliku.

–Odobravanje godišnjeg izvješća ESMA-e u kojem se opisuju nadzorne aktivnosti ESMA-e na temelju godišnjeg izvješća o radu nadzornog tima.

–Odobravanje drugih javnih izvješća (informacije dostavljene Odboru nadzornih tijela uključuju detaljnije nalaze od onih koji su objavljeni u javnom izvješću).

Sastav:
šest članova odabranih među članovima Odbora nadzornih tijela + predsjednik ESMA-e.

Odgovornosti:

–Nadgledanje višegodišnjeg programa rada, proračuna i resursa osoblja ESMA-e.

–Kontrola provedbe plana obavljanja nadzora.

–Rasprava o tromjesečnim informacijama o obavljanju nadzora koje je dostavio izvršni direktor: registracije, kontinuirane istrage, nalazi i korektivne mjere.

Odgovornosti:

–Nadgledanje obavljanja nadzora u djelokrugu ESMA-e.

–Provedba plana obavljanja nadzora.

–Jamčenje funkcioniranja nadzornih odsjeka/odjela.

–Potpisivanje pisanih odobrenja ili odluka za istrage ili inspekcije.

–Potpisivanje odluka o zahtjevima za informacijama.

–Odobravanje planova korektivnih mjera.

–Izvješćivanje Upravnog odbora i Odbora nadzornih tijela o nadzornim aktivnosti ESMA-e.

Odgovornosti:

–Predlaganje godišnjeg plana obavljanja nadzora i njegova provedba nakon njegova odobrenja.

–Potpisivanje jednostavnih zahtjeva za informacijama.

–Izrada planova korektivnih mjera, odluka i javnih izvješća koja se podnose izvršnom direktoru na potpis ili daljnje postupanje.

–Jamčenje da se na temelju rasprave o nalazima u dovoljnoj mjeri preispituju odluke u vezi s nadzorom.

–Predlaganje korektivnih mjera u suradnji s relevantnim nadzornim timom.

–Uspostavljanje komunikacijskih kanala koji osobama koje provode nadzor omogućuju da izraze svoja stajališta i/ili nedoumice u bilo kojoj fazi nadzornog postupka.

–Jamčenje da su agencije za kreditni rejting obuhvaćene nadzorom dobile priliku da se izjasne o nalazima i korektivnim mjerama prije izrade konačnog izvješća.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

Prilog II.

Revizijski pristup

Uz rad koji je obavio Sud, angažirana su dva stručnjaka da analiziraju posebne teme u području revizije. Nadalje, od odabranih nacionalnih nadležnih tijela zatražili smo informacije koje su nam omogućile da usporedimo nadzorne prakse.

Neke izjave u izvješću temelje se na doprinosu tih stručnih izvješća i na rezultatima upita dostavljenih nacionalnim nadležnim tijelima.

Stručna izvješća

Neki aspekti tema obuhvaćenih revizijom izdvajaju se svojom složenom i specijaliziranom prirodom, što je zahtijevalo da Sud angažira dva stručnjaka. Doprinos stručnjaka odnosi se na:

οanalizu obveza agencija za kreditni rejting u pogledu objave metodologija, modela i ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom;

οanalitički kvantitativni rad u pogledu uspješnosti rejtinga na temelju podataka o rejtingu dostupnih u bazi podataka CEREP kojom raspolaže ESMA.

Analiza obveza agencija za kreditni rejting u pogledu objave metodologija, modela i ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom

Stručnjaci su obavili sljedeće zadaće:

οanalizu obveza agencija za kreditni rejting u pogledu objave metodologija, modela i ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom i kritičku procjenu o tome pružaju li pravila ESMA-e dovoljno jasne smjernice za objavu;

οusporedbu obveza agencija za kreditni rejting u pogledu objave metodologija, modela i ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom na temelju zakonodavstva EU-a s odgovarajućim pravilima SEC-a (pravila Komisije za vrijednosne papire i burzu SAD-a);

οna uzorku od pet agencija za kreditni rejting (koje je odabrao Europski revizorski sud) i na temelju informacija dostupnih javnosti:

•analizu informacija objavljenih u pogledu metodologija, modela i ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom radi usporedbe s obvezama objavljivanja iz Uredbe o agencijama za kreditni rejting i donošenja zaključka je li Uredba poštovana, posebno u slučajevima državnih obveznica i strukturiranih financijskih instrumenata;

•kritičku procjenu o tome jesu li objavljene informacije ulagačima pružile dovoljno pojedinosti kako bi procijenili metodologije, modele i ključne pretpostavke povezane s rejtingom, tj. je li ulagač mogao s pomoću objavljenih informacija o metodologijama, modelima i ključnim pretpostavkama agencija za kreditni rejting napraviti ponovni izračun za određeni rejting i doći do istog rezultata;

•procjenu o tome jesu li objavljene informacije ulagačima pružile mogućnost da usporede metodologije, modele i ključne pretpostavke povezane s rejtingom različitih agencija za kreditni rejting (na temelju uzorka rejtinga koji je odabrao Europski revizorski sud);

•utvrđivanje dobrih praksa u pogledu objava koje agencije za kreditni rejting mogu međusobno dijeliti.

Kvantitativno mjerenje uspješnosti kreditnih rejtinga koje dodjeljuju agencije za kreditni rejting

Na temelju mjerenja uspješnosti objavljenog u CEREP-u, stručnjaci su procijenili:

οrelevantnost, dosljednost (npr. cjelovitost i kvalitetu podataka) i usporedivost pokazatelja uspješnosti za kreditne rejtinge koje je ESMA objavila u CEREP-u;

οnedostatke ili poteškoće u vezi s objavama te preporučili poboljšanja/alternative koje bi mogle biti korisne za informiranje ulagača i/ili akademska istraživanja;

οrazličite aspekte usporedivosti kvantitativnih mjerenja uspješnosti rejtinga, poput usporedivosti tijekom vremena te usporedivosti među agencijama za kreditni rejting, među kategorijama imovine i među zemljopisnim regijama dodijeljenih rejtinga, kako bi se ispitala diskriminantna i prediktivna moć objavljenih mjerenja;

οkvantitativne informacije objavljene u CEREP-u i usporedili ih s ostalim objavama/bazama podataka koje su dostupne ulagačima/znanstvenicima.

Istraživanje na odabranom uzorku nacionalnih nadležnih tijela

Revizorski tim zatražio je od deset nacionalnih nadležnih tijela da odgovore na pitanja o svojim nadzornim praksama. Pitanja su se odnosila na njihov opći pristup nadzoru nad financijskim institucijama i njihove zadaće u vezi s registracijom agencija za kreditni rejting.

Glavna pitanja iz istraživanja navedena su u nastavku:

οMolimo da navedete vrste i učestalost nadzornih aktivnosti koje vaša institucija obavlja.

οKako se u vašoj instituciji određuju aktivnosti kontinuiranog nadzora?

οPostoji li u vašoj instituciji poseban nadzorni računalni sustav za dokumentiranje obavljanja nadzora i zadržavanje znanja?

οKako se u vašoj instituciji dokumentira analiza periodičnih objava?

οIzrađuje li vaša institucija upute i smjernice za subjekte obuhvaćene nadzorom, i ako je odgovor potvrdan, kako se ti subjekti obavješćuju o njima?

οJe li vaša institucija obavila terenske posjete agencijama za kreditni rejting tijekom postupka registracije?

οKako je vaša institucija procijenila da su metodologije agencija za kreditni rejting usklađene s obvezama iz Uredbe o agencijama za kreditni rejting?

οKao financijsko nadzorno tijelo, kako utvrđujete je li riječ o privatnom ili javnom rejtingu kada neka agencija za kreditni rejting objavi dodjelu rejtinga? Na koji način jamčite da se privatni rejtinzi ne upotrebljavaju u regulatorne svrhe?

Sažetak revizijskog pristupa

Revizijske teme
Revizijski kriteriji
Revizijski dokazi

i.Je li registracija svih mogućih agencija za kreditni rejting provedena pravilno i što je moguće učinkovitije?

i.Pravne obveze i ciljevi utvrđeni u Uredbi o agencijama za kreditni rejting i dodatnim delegiranim uredbama (tehničkim standardima)

ii.priručnik ESMA-e o registraciji agencija za kreditni rejting

i.Analiza postupka registracije

ii.Analiza odabira spisa o registraciji

iii.Razgovori s ključnim osobljem

iv.Posjeti odabranim agencijama za kreditni rejting s ciljem prikupljanja informacija

v.Savjetovanje s nacionalnim nadležnim tijelima s pomoću upitnika o njihovim praksama

vi.Usporedba s praksama SEC-a (SAD)

ii.Je li ESMA osmislila i primijenila dobro planiranje i procjenu rizika za svoje nadzorne aktivnosti?

i.Unutarnje upute za provedbu nadzora i priručnik o nadzoru ESMA-e

i.Analiza procjene rizika koju obavlja ESMA

ii.Analiza unutarnjih dokumenata o planiranju ESMA-e

iii.Razgovori s ključnim osobljem

iv.Savjetovanje s nacionalnim nadležnim tijelima s pomoću upitnika o njihovim praksama

iii.Obuhvaćaju li se provedbom nadzornog okvira problemi utvrđeni u poslovanju agencija za kreditni rejting, uključujući probleme povezane s neovisnošću odbora za dodjelu rejtinga i sprječavanjem sukoba interesa?

i.Pravne obveze i ciljevi utvrđeni u Uredbi o agencijama za kreditni rejting i dodatnim delegiranim uredbama (tehničkim standardima)

ii.Unutarnje upute za provedbu nadzora i priručnik o nadzoru ESMA-e

iii.Odgovarajuće smjernice i načela IOSCO-a

i.Analiza spisa u vezi s obavljanjem kontinuiranog nadzora

ii.Analiza nadzornih spisa i unutarnjih dokumenata, posebno tematskih i pojedinačnih provjera

iii.Razgovori s ključnim osobljem

iv.Posjeti odabranim agencijama za kreditni rejting s ciljem prikupljanja informacija

v.Savjetovanje s nacionalnim nadležnim tijelima s pomoću upitnika o njihovim praksama

vi.Usporedba s praksama SEC-a (SAD)

iv.Jesu li ESMA i agencije za kreditni rejting u pogledu svojih nadzornih aktivnosti objavile svojim dionicima, osobito Europskom parlamentu, dovoljno informacija kojima se stvara dodana vrijednost?

i.Pravne obveze i ciljevi utvrđeni u Uredbi o agencijama za kreditni rejting i dodatnim delegiranim uredbama (tehničkim standardima)

ii.Unutarnje upute za provedbu nadzora i priručnik o nadzoru ESMA-e

i.Kvantitativna analiza informacija o dodjeli rejtinga u bazi podataka CEREP-a

ii.Analiza baze podataka SOCRAT

iii.Vanjski stručnjaci procijenili su obveze javne objave informacija o metodologijama, modelima i ključnim pretpostavkama na kojima se temelji dodjela rejtinga

iv.Provjera pokazatelja uspješnosti rejtinga u bazi podataka CEREP-a koji je proveo vanjski stručnjak

v.Savjetovanje s nacionalnim nadležnim tijelima s pomoću upitnika o njihovim praksama

Izvor: Sud.

Prilog III.

Glavni nalazi i preporuke iz istraga koje provodi ESMA

2012.
2013.
2014.

Tematska istraga:
Postupak dodjele rejtinga za državne i bankovne rejtinge te rejtinge pokrivenih obveznica kod agencija S&P, Moody’s i Fitch
Pojedinačna istraga:
Korporativno upravljanje i unutarnje kontrole agencija za kreditni rejting
Tematska istraga:
Postupak provjere, primjene i objave metodologija za dodjelu bankovnih rejtinga kod agencija S&P, Moody’s i Fitch
Pojedinačna istraga:
Kontrole objave rejtinga u agenciji za kreditni rejting
Tematska istraga:
Postupak dodjele državnih rejtinga kod agencija S&P, Moody’s i Fitch
Tematska istraga:
Kreditni rejtinzi strukturiranih financijskih instrumenata kod agencija Fitch, Moody’s, S&P i DBRS
Dvije tematske istrage: Korporativno upravljanje i službe kontrole u 14 odnosno 4 male i srednje agencije za kreditni rejting

–Unutarnji postupci agencije za kreditni rejting nisu dovoljno dokumentirani.

–Velika fluktuacija osoblja i nedovoljan broj osoblja u određenim poslovnim linijama.

–Trebalo bi poboljšati službe unutarnje kontrole.

–Uloge i zadaće neovisnih članova odbora trebalo bi poboljšati.

–Dokumenti o metodologiji bili su podijeljeni na više dokumenata i nisu bili lako dostupni na internetskim stranicama agencije za kreditni rejting.

–Informatičke sustave trebalo bi primjenjivati i provjeravati na primjeren način.

–Neovisnost određenih direktora nije bila zajamčena.

–Upravni odbor trebao bi kontinuirano procjenjivati sustave unutarnje kontrole i povećati komunikaciju sa službama za kontrolu.

–Trebalo bi pratiti prikladnost resursa u službama unutarnje kontrole.

–Trebalo bi pojasniti osnaživanje i radne postupke službe unutarnjeg nadzora.

–Trebalo bi pojasniti dokumentaciju koja se šalje odborima za dodjelu rejtinga.

–U metodologiju nisu bili uvršteni svi elementi koji utječu na rejting.

–Nedovoljan broj objava, nisu bili objavljeni neki novi alati, kriteriji i stare metodologije.

–Kvalitativni i kvantitativni čimbenici, modeli i dokazi iz prošlosti nisu bili primjereno dokumentirani.

–Godišnja provjera metodologija nije bila dostatna.

–Rejtinzi nisu bili praćeni nakon promjene metodologije dodjele rejtinga.

–Neke informacije upotrijebljene za potkrjepljivanje kreditnog rejtinga bile su zastarjele.

–Promjene rejtinga trebalo bi objavljivati na transparentan i pravodoban način.

–Struktura IT-a i kontrolni mehanizam trebali bi primjereno podupirati kontinuitet i pravilnost objava rejtinga.

–Trebalo bi pratiti postupak distribucije rejtinga.

–Odgovornosti u postupku objave rejtinga trebalo bi jasno dodijeliti i dokumentirati.

–Odbor direktora i služba za reviziju bili su uključeni u aktivnosti rejtinga.

–Sukobi interesa u odnosu na analitičare državnih rejtinga uključene u istraživačke aktivnosti nisu bili dovoljno kontrolirani.

–Subjekti kojima se dodjeljuje rejting nisu uvijek imali mogućnost žalbe prije objave kreditnog rejtinga.

–Neovlaštene treće osobe imale su pristup nadolazećim aktivnostima dodjele rejtinga.

–Utvrđeni su nedostatci u kontrolama ovlaštenja i pristupa u okviru informatičkih sustava.

–Znatna kašnjenja između odluka o dodjeli rejtinga i njihove objave.

–Mlađe i novozaposleno osoblje imalo je znatne analitičke odgovornosti.

–Nedostatak kontrole kvalitete upotrijebljenih informacija, primljenih od pružatelja podataka.

–Nepotpuna primjena cjelovite metodologije tijekom postupka praćenja rejtinga.

–Nedovoljna objava u pogledu upotrijebljenih različitih analitičkih okvira.

–Kašnjenja u dovršenju godišnje provjere rejtinga.

–Službu unutarnjeg nadzora, uključujući provjeru metodologija, modela i ključnih pretpostavki povezanih s rejtingom, trebalo bi ojačati kako bi se zajamčila neovisnost.

–Članovi odbora imaju ograničeno znanje o regulatornim obvezama, održava se nedovoljan broj sastanaka i ograničena je interakcija sa službom za kontrolu.

–Trebalo bi pojačati aktivnosti praćenja koje provode neovisni direktori u nadzornom odboru.

–Upravni i nadzorni odbori trebaju biti usklađeni s Uredbom o agencijama za kreditni rejting.

–Službe za procjenu usklađenosti i unutarnji nadzor trebaju biti neovisne. Analitičari rejtinga, dioničari i osoblje zaduženo za poslovni razvoj ne smiju biti uključeni u odobravanje metodologija.

–Služba za procjenu usklađenosti trebala bi imati prikladne resurse i njezine bi dužnosti i odgovornosti trebale biti jasno dodijeljene.

–Unutarnji postupci za validaciju i retroaktivno testiranje metodologija trebaju biti jasniji i detaljniji.

–Obavijest o dodjeli rejtinga subjektu kojem se dodjeljuje rejting kod nekih agencija za kreditni rejting nije bila usklađena s Uredbom i povećavala je rizik od curenja povjerljivih informacija i mogućnost da izdavatelj utječe na odluku agencije za kreditni rejting.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavila ESMA.

Prilog IV.

Usporedba internetskih stranica nadzornih tijela u EU-u i SAD-u

ESMA (Odjeljak o agencijama za kreditni rejting)
Internetske stranice SEC-a (Odjeljak o Uredu za kreditni rejting (OCR))

1.Dostupnost relevantnih propisa i pristup do njih:

Kodeks dobrih praksa u pogledu transparentnosti monetarne politike i financijskih politika MMF-a preporučuje da bi „tekstovi propisa i ostalih općeprimjenjivih direktiva i smjernica koje donose financijske agencije¹ trebali biti na raspolaganju javnosti”.

–Dostupna je samo Uredba o agencijama za kreditni rejting (Uredba EU-a br. 1060/2009) i jedna od triju izmjena.

–Nije dostupno šest delegiranih uredbi kojima se dopunjuje Uredba o agencijama za kreditni rejting.

–Uredbe nije lako pronaći jer ne postoji poseban odjeljak. Nude se dvije mogućnosti:

•pregled niza od 180 dokumenata pomicanjem nadolje u pododjeljku o agencijama za kreditni rejting, bez mogućnosti filtriranja;

•izlazak iz odjeljka o agencijama za kreditni rejting i odabir kartice „Dokumenti”, gdje se nude dva filtra za pretraživanje (jedan od njih nije razvrstan abecednim redom).

–Na internetskim stranicama OCR-a postoji poseban odjeljak pod nazivom „Zakoni o vrijednosnim papirima”, gdje su postavljene izravne poveznice do svih propisa o NRSRO-vima.

2.Dostupnost izvješća agencija za kreditni rejting i pristup do njih:

„Financijske agencije trebale bi javno objavljivati periodična izvješća o načinu provođenja općih ciljeve svoje politike”² i „financijske agencije trebale bi izdati periodično javno izvješće o glavnim razvojnim promjenama u sektoru financijskog sustava za koji imaju određene odgovornosti”³.

–Postoje dvije vrste izvješća:

•godišnje izvješće ESMA-e o nadzoru nad agencijama za kreditni rejting;

•ad hoc izvješća

–Ne postoji poseban odjeljak za ta izvješća. Nude se već navedene dvije mogućnosti:

•pregled niza dokumenata pomicanjem nadolje u odjeljku o agencijama za kreditni rejting;

•izlazak iz odjeljka o agencijama za kreditni rejting i odabir kartice „Dokumenti” te upotreba filtara.

–Na internetskim stranicama OCR-a postoji poseban odjeljak „Javna izvješća”, gdje su izvješća prikazana po vrstama:

•izvješća i studije o osoblju;

•smjernice za osoblje;

•godišnja izvješća namijenjena Kongresu;

•godišnja izvješća o ispitivanjima

3.Objave registriranih agencija za kreditni rejting:

U EU-u, Uredbom o agencijama za kreditni rejting utvrđuje se da „ESMA objavljuje na svojim internetskim stranicama popis agencija za kreditni rejting koje su registrirane u skladu s ovom Uredbom”⁴.

–Postoji poseban odjeljak pod nazivom „Popis registriranih i certificiranih agencija za kreditni rejting”, gdje korisnici mogu pronaći ime agencije za kreditni rejting, zemlju prebivališta, status (registrirana, certificirana) i datum stupanja na snagu registracije.

–Postoji poseban odjeljak pod nazivom „Resursi odjela”, gdje korisnici mogu vidjeti registrirane NRSRO-ve i datum njihove registracije.

4.Objava vrste rejtinga koje izdaje svaka agencija za kreditni rejting:

U EU-u, Uredbom o agencijama za kreditni rejting utvrđuje se da je njezin cilj „jačanje integriteta, transparentnosti [.] aktivnosti povezanih s kreditnim rejtingom, čime se doprinosi [.] neometanom funkcioniranju unutarnjeg tržišta te postiže visoka razina zaštite potrošača i ulagatelja”⁵. Objavljivanjem različitih vrsta rejtinga pridonosi se povećanoj transparentnosti kreditnih rejtinga.

–Informacije o vrstama rejtinga koje agencije za kreditni rejting trenutačno dodjeljuju nisu lako dostupne.

–Međutim, ESMA objavljuje godišnje izvješće pod nazivom „Izračuni tržišnih udjela za potrebe članka 8.d Uredbe o agencijama za kreditni rejting” u kojem korisnici mogu pronaći te informacije. Ako je riječ o nenaručenim rejtinzima ili ako agencija za kreditni rejting nije ostvarila prihod u tekućoj godini za tu vrstu rejtinga, oni se neće pojaviti u izvješću.

–U odjeljku za registrirane NRSRO-ve postoji dio pod nazivom „Odluka o odobrenju registracije” za svaki NRSRO u kojem se navode vrste rejtinga koje agencija za kreditni rejting dodjeljuje u trenutku registracije agencije, kao i sva kasnija povlačenja.

5.Objava obrasca ili predloška za registraciju:

Izravan pristup predlošku za registraciju omogućio bi novim agencijama za kreditni rejting bolje razumijevanje postupka registracije i mogao bi ih potaknuti da podnesu zahtjev za registraciju.

–Predložak za registraciju nije javno dostupan na internetskim stranicama.

–Nakon što se podnositelj zahtjeva obrati ESMA-i, osoblje zaduženo za agencije za kreditni rejting šalje mu predložak za registraciju.

–Obrazac za registraciju NRSRO-a javno je dostupan na internetskim stranicama i lako se može pronaći u odjeljku pod nazivom Resursi za pregled.

6.Pristup regulatornim javnim objavama agencija za kreditni rejting:

Agencije za kreditni rejting moraju objaviti nekoliko vrsta informacija za javnost. Na primjer, u EU-u, Uredbom o agencijama za kreditni rejting zahtijeva se da agencije za kreditni rejting objave godišnje izvješće o transparentnosti s informacijama o pravnoj strukturi i vlasništvu, mehanizmima unutarnje kontrole, statističkim podatcima o raspoređivanju osoblja itd. kako bi poslužilo kao korisno sredstvo i pomoglo korisnicima kreditnih rejtinga da „se ne oslanjaju slijepo na kreditne rejtinge, već […] da izvrše vlastitu analizu i uvijek na primjeren način temeljito analiziraju svu dokumentaciju”. Ulagači bi trebali biti upoznati s tim javnim objavama.

–Internetske stranice ESMA-e ne upućuju na regulatorne javne objave na internetskim stranicama agencija za kreditni rejting.

–NSRSO-vi su obvezni javno objaviti neke dijelove obrasca za registraciju i obrasca godišnje certifikacije. Odjeljak pod nazivom „Obrasci NRSRO” na internetskim stranicama OCR-a sadržava poveznice do internetskih stranica pojedinačnih agencija za kreditni rejting, gdje korisnici mogu pronaći te obrasce.

7.Smjernice za zviždače:

Posebnim informacijama i smjernicama za zviždače poboljšavaju se uvjeti za obavješćivanje regulatornih tijela o mogućim povredama i/ili kršenjima propisa.

–Nisu dostupne posebne smjernice. U okviru odjeljka o agencijama za kreditni rejting nalazi se e-adresa za upite: CRA-info@esma.europa.eu, koja se također može upotrijebiti za podnošenje pritužbi.

–Postoji poveznica do internetskih stranica Ureda zviždača, gdje se navode brojne informacije.

1Financijske agencije upućuju na institucijske mehanizme za reguliranje, nadzor i nadgledanje financijskih i platnih sustava, uključujući tržišta i institucije, s ciljem promicanja financijske stabilnosti, učinkovitosti tržišta i zaštite imovine klijenata i korisnika. – Prilog: Definicije određenih izraza, Kodeks dobrih praksa transparentnosti monetarne politike i financijskih politika: Objava načela, Međunarodni monetarni fond, 1999.

2Načelo 6.3. Kodeksa dobrih praksa transparentnosti monetarne politike i financijskih politika MMF-a: Objava načela, Međunarodni monetarni fond, 1999.

3Načelo 7.1. Kodeksa dobrih praksa transparentnosti monetarne politike i financijskih politika MMF-a: Objava načela, Međunarodni monetarni fond, 1999.

4Članak 18. stavak 3.

5Uvodna izjava 1.

Izvor: Sud.

Odgovor ESMA-e

Izvršni sažetak

VI

Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala ((ESMA) donijelo je svjesnu odluku da bude tijelo nadležno za nadzor temeljen na riziku uz pretpostavku da nije moguće ukloniti sve rizike, već da nadzorne radnje moraju biti usmjerene na identificiranje i rješavanje rizika s najvećim potencijalom za uzrokovanje štete ulagačima i općenito za financijsku stabilnost.

ESMA-in pristup temeljen na rizicima osmišljen je kako bi se resursi rasporedili na najbitnija područja i uveden je nakon prve godine nadzora.

Od tada je ESMA putem istraga ili stalnog nadzora pažnju usmjeravala na područja visokog rizika utvrđena za agencije za kreditni rejting visokog utjecaja.

ESMA-in okvir temeljen na riziku sastoji se od tri međuovisne faze:

i.utvrđivanju i procjeni rizika;

ii.utvrđivanju prioritetnih rizika;

iii.definiciji nadzornih radnji za rješavanje prioritetnih rizika.

Ovaj okvir izgrađen je oko 13 pokazatelja rizika, a ESMA na godišnjoj razini provodi strateške radnje za definiranje godišnjeg plana nadzornih aktivnosti kojim se određuju prioriteti i mjere predstojeću godinu. Od 2012. ukupno 39 puta određeni pokazatelji rizika su utvrđeni kao visoki rizik za agencije za kreditni rejting visokog učinka.

Četiri od navedenih utvrđenih rizika bili su podvrgnuti stalnom nadzoru. Preostalih 35 rizičnih područja praćeno je kroz pojedinačne ili tematske istrage u godini nakon njihovog utvrđivanja.

Vrsta istrage (pojedinačna ili tematska) ovisi, između ostalih razloga, o složenosti i razini osjetljivosti utvrđenog rizika. Štoviše, iako je istraga usmjerena na područja visokog rizika, međuovisnost rizičnih područja može potaknuti uključivanje rizičnih područja koja su utvrđena kao niže rizična u istragu.

Osim godišnjih strateških radnji, ESMA neprestano prati i procjenjuje rizike. Ako se izvan strateških radnji prepoznaju novi rizici kroz naše radnje stalnog nadzora (analize periodičnih podataka, analize pritužbi, obavijesti o promjeni početnih uvjeta registracije, periodičnih razgovora itd.) i praćenja tržišta, provest će se aktivnost ponovnog određivanja prioriteta kako bi se osigurala raspodjela resursa na rizike s najvećim potencijalom za uzrokovanje štete ulagačima i općenito za financijsku stabilnost.

ESMA se slaže sa činjenicom kako je potreban sveobuhvatniji slijed dokumentacije koja bi podržala određivanje prioriteta rizika tijekom cijele godine.

VII

ESMA je izradila priručnik i pravilnik o nadzoru u kojima se utvrđuje nadzorni okvir ESMA-e, opisuju nadzorni postupci i uobičajeni koraci i načela koje se treba slijediti u tim postupcima.

U navedenim dokumentima propisan je minimum nadzornih zadaća koje se mogu planirati i trebaju izvoditi tijekom cijele godine. Međutim, točne vrste nadzornih zadataka i njihova učestalost ne mogu se unaprijed utvrditi zbog nepredvidljive prirode nekih nadzornih radnji koje su uzrokovane promjenjivim profilom rizika pojedinih agencija za kreditni rejting.

Nadzor je po svojoj prirodi dinamičan, pa ESMA, u skladu sa svojim okvirom temeljim na riziku, treba usmjeriti fokus svojih nadzornih radnji na promjenjivu prirodu djelatnosti i uočene rizike. Iz tog se razloga priručnik i pravilnik o nadzoru sada uvijek dopunjuju: strategijama i planovima rada utvrđenim za najrizičnije agencije za kreditni rejting na godišnjoj razini, koji uključuju postupke koje treba poduzeti i njihove rokove; periodičnim sastancima unutar ciklusa angažmana koji se određuje godišnje i dostavlja agencijama; i projektnim planovima za pojedinu istragu.

ESMA smatra kako svi ovi dokumenti predstavljaju potpuni skup pravila i smjernica koji omogućuju potrebnu fleksibilnost za prilagodbu njezina pristupa i uporabu nadzornih alata na najučinkovitiji način.

ESMA se slaže da je moguće poboljšati evidenciju o analizama koje provodi u skladu s periodičnim informacijama dobivenim od agencija za kreditni rejting. Stoga, Jedinica za agencije za kreditni rejting razvija novi alat za stalno praćenje informacija i procjene rizika. Ovaj alat omogućit će pohranjivanje unosa i analiza nadzornih tijela, zajedno s odgovarajućim dokumentima, primjenom strukturiranih obrazaca čime se unapređuje praksa vođenja evidencije izvršenih analiza i utvrđenih rizika.

Međutim, ESMA napominje kako su prakse vođenja evidencije koje je uspostavila tijekom proteklih godina podržavale njezine regulatorne obveze i odražavale unutarnje potrebe organizacije. Primjerice, iako ESMA ne može interno dokumentirati sve prijelazne korake u svojim analizama provedenim tijekom istraga, sve spoznaje i odgovarajući dokazi temeljito su dokumentirani u pismima poslanim agencijama za kreditni rejting.

Stoga, iako priznaje kako se dokumentacija i alati za praćenje mogu dodatno poboljšati, ESMA smatra da su oni dosad bili učinkoviti i da su joj omogućili da obuhvati relevantne informacije koje podržavaju njezin postupak donošenja odluka.

VIII

ESMA primjenjuje pristup temeljen na riziku koji ima za cilj određivanje prioriteta nadzornih radnji u skladu s utvrđenim rizicima, kako bi se osigurala učinkovita i djelotvorna raspodjela resursa.

Sukob interesa i metodologije dio su pokazatelja rizika koji se procjenjuju u sklopu ESMA-ina okvira za rizike.

ESMA neprestano procjenjuje metodološki rizik u sklopu stalnog nadzora pri kojem redovito prima i analizira širok raspon informacija vezanih za metodologije. Kada su ti pokazatelji rizika bili utvrđeni kao visoki rizik u agencijama za kreditni rejting, ESMA ih je sustavno pokrila nadzornim radnjama uključujući, primjerice, tematsku istragu o metodologijama banaka kojom ESMA procjenjuje sukladnost sa zahtjevima primjene točnih, sustavnih, kontinuiranih metodologija koje su podložne validaciji.

Osim toga, ESMA je u sklopu drugih istraga također procijenila usklađenost metodologija sa zahtjevima Uredbe EU-a o agencijama za kreditni rejting (u daljnjem tekstu: Uredba), iako glavno težište nije bilo na metodološkom riziku, a razina provedenih analiza se razlikovala ovisno o opsegu istrage. ESMA je u 2015. također provela istrage o validaciji metodologija. Za više detalja pogledajte odgovor ESMA-e na odlomke 81.–84.

S obzirom na sukob interesa, cijela Uredba EU-a o agencijama za kreditni rejting osmišljena je za rješavanje sukoba interesa, a većina odredbi propisanih u Uredbi povezane su s dužnosti agencije za kreditni rejting da osigura neovisnost svojih radnji određivanja rejtinga (izbjegavanje, utvrđivanje, upravljanje i objavljivanje sukoba). Od početka svojih nadzornih aktivnosti, ESMA je uložila značajne nadzorne napore u procjenjivanje mjera koje su agencije za kreditni rejting primjenjivale za izbjegavanje sukoba interesa. Stoga je veći dio interakcije s agencijama za kreditni rejting i rezultata istraga ESMA-e povezano s odredbama Uredbe koje se tiču neovisnosti i izbjegavanja sukoba interesa. To je također vidljivo iz javnih godišnjih izvješća ESMA-e i planova rada u kojima ESMA utvrđuje glavne rizike na koje će usmjeriti nadzor u narednim godinama i pruža informacije o glavnim pitanjima koja su utvrđena tijekom prošlih istraga. Slično tome, dvije javne obavijesti koje je ESMA objavila u lipnju 2014. i lipnju 2015. odnose se na kršenje odredbi Uredbe o mjerama za osiguranje neovisnosti i izbjegavanje potencijalnih sukoba interesa. Za više detalja pogledajte odgovor ESMA-e na odlomke 87.–89.

S obzirom na sve navedeno, ESMA je uvjerena kako je izdvojila potrebne resurse za rješavanje utvrđenih rizika u vezi s metodologijama i sukobima interesa. ESMA će i dalje pratiti ta područja, te će poduzeti odgovarajuće radnje u područjima gdje se pojave značajni rizici.

X

Vezano za središnji registar CEREP, ESMA prema Uredbi o agencijama za kreditni rejting ima ovlaštenje prikupljati od svake od agencija za kreditni rejting podatke o njihovim prethodnim rezultatima i staviti ih na raspolaganje korisnicima preko središnjih internetskih stranica.

Iako središnji registar ne uključuje iscrpan popis svih mogućih statistika, korisnici mogu višestrukim upitima dobiti razne dodatne statističke podatke koji se obično upotrebljavaju u djelatnosti. Izabran je ovakav pristup jer je korisnost statističkih podataka vrlo subjektivne prirode i jako ovisi o konačnim ciljevima korisnika koji se mogu značajno razlikovati.

ESMA želi naglasiti kako se u bazi podataka pohranjuju samo podaci koji prođu opsežne provjere valjanosti ugrađene u alatu za prikupljanje podataka (50 provjera na 1. razini i 50 provjera na 2. razini) i sustavne provjere cjelovitosti, a koji su u konačnici dostupni u središnjem registru. Osim osiguravanja kvalitete podataka, navedeni koraci omogućuju standardizaciju i usporedivost dostavljenih podataka, kao i dosljednost podataka u budućnosti.

Nakon što podaci uspješno prođu početne provjere i budu pohranjeni u bazu podataka, neprestano se provode ad hoc provjere kako bi se dodatno osigurali dosljednost i kvaliteta podataka. Činjenica da ne postoji sustavno usklađivanje s drugim bazama podataka izravna je posljedica ograničenja središnjeg registra čiji podaci nemaju zajedničke identifikatore. Ovo će se pitanje riješiti u sklopu provedbe Europske platforme za kreditni rejting jer s njom povezan regulatorni tehnički standard uključuje zahtjev za objavljivanjem globalnih identifikatora (poput identifikatora pravne osobe (LEI), BIC kodova, ISIN brojeva itd.), gdje je to primjenjivo.

Nadalje, treba napomenuti da ESMA ad hoc i koliko je to moguće provjerava valjanost podataka uspoređivanjem s drugim bazama podataka.

XI (a)

ESMA prihvaća ovu preporuku.

ESMA se slaže da dokumentacija o njezinim procjenama može biti poboljšana kako bi se pružili cjeloviti dokazi u sklopu radnih dokumenata o izvršenim procjenama i unaprijedio revizijski trag o njezinim analizama.

XI (b)

ESMA prihvaća ovu preporuku.

XI (c)

ESMA djelomično prihvaća ovu preporuku.

ESMA će ažurirati svoj priručnik i pravilnik o nadzoru kada je to potrebno, kako bi se njima obuhvatila stečena znanja i iskustva.

ESMA ostaje pri uvjerenju da su svi zaključci i rezultati prijavljeni agencijama za kreditni rejting u kontekstu istraga, kao i povezani dokazi, temeljito dokumentirani.

ESMA se slaže da je moguće poboljšati evidenciju o analizama koje provodi u skladu s periodičnim informacijama dobivenim od agencija za kreditni rejting i trenutno radi na poboljšanju prakse vođenja evidencija o provedenim analizama i utvrđenim rizicima. Međutim, s obzirom da je broj registriranih agencija za kreditni rejting i dalje ograničen, ESMA smatra da u ovoj fazi nije potrebna primjena posebnog informatičkog alata.

XI (d)

ESMA djelomično prihvaća ovu preporuku.

ESMA će i dalje redovito procjenjivati metodološki rizik kao dio svog stalnog nadzora i provodit će posebne nadzorne radnje kada se utvrde rizici u skladu s ESMA-inim pristupom temeljenim na riziku.

XI (e)

ESMA djelomično prihvaća ovu preporuku.

ESMA će i dalje redovito procjenjivati rizike vezane uz moguće sukobe interesa kao dio svog stalnog nadzora (uključujući mjere i kontrole koje primjenjuju agencije za kreditni rejting za praćenje aktivnosti trgovanja i financijskih transakcija analitičara rejtinga) i provodit će posebne nadzorne radnje kada se utvrde rizici u skladu s ESMA-inim pristupom temeljenim na riziku.

XI (f)

ESMA djelomično prihvaća ovu preporuku.

ESMA će tijekom nadzornog mandata rješavati slabosti koje se utvrde kod pojedinih agencija za kreditni rejting. Gdje je to potrebno i u skladu s propisima, pružit će se dodatne smjernice o zahtjevima za objavljivanje svim agencijama za kreditni rejting.

XI (g)

ESMA prihvaća ovu preporuku.

ESMA će nastaviti svoj stalni dijalog s dionicima kako bi se pronašli načini za daljnje poboljšanje središnjeg registra i ispunile potrebe korisnika.

XI (h)

ESMA prihvaća ovu preporuku.

ESMA trenutno preuređuje svoju internetsku stranicu. Naredna inačica internetskih stranica sadržavat će poboljšanja koja su predložena u ovim preporukama.

Dio I. – Registracija i djelatnosti unutar opsega registracije

27

ESMA dosljedno raspoređuje najmanje dva procjenitelja za rad na svakom registracijskom zahtjevu kako bi se osiguralo načelo 4 oka. Nadalje, svaka odluka o nepotpunosti, potpunosti i usklađenosti (vezana uz registraciju ili odbijanje) provjerava se kroz postupak odobravanja koji uključuje koordinatora za registracijske zahtjeve, voditelja tima, voditelja Jedinice za agencije za kreditni rejting i izvršnog direktora ESMA-e.

Dokaz da su barem dva procjenitelja radila na registracijskom spisu može se pronaći u internoj korespondenciji ESMA-e i svoj službenoj korespondenciji s podnositeljima zahtjeva.

Dokaz o postupku odobravanja može se pronaći u internoj korespondenciji ESMA-e. Štoviše, odluke o nepotpunosti i potpunosti potpisuje izvršni direktor ESMA-e, dok odluke o registraciji i odbijanju službeno odobrava Odbor nadzornika i potpisuje predsjednik ESMA-e.

Ipak, ESMA se slaže da je moguće poboljšati dokumentaciju njezinih unutarnjih praksi.

Zajednički odgovor na odlomke 28.–29.

Otkad je ESMA preuzela nadzor nad agencijama za kreditni rejting u srpnju 2011. pa sve do rujna 2015., procijenila je 17 registracijskih zahtjeva. Četiri su podnositelja povukla svoj zahtjev, šest prijava je odbijeno, registrirano je sedam agencija za kreditni rejting.

Tijekom faze usklađivanja ESMA procjenjuje sve relevantne odredbe Uredbe o agencijama za kreditni rejting, uključujući usklađenost sa zahtjevom primjene točnih, sustavnih i kontinuiranih metodologija koje su podložne validaciji. Delegirana uredba Komisije (EU) br. 447/2012 (regulatorni tehnički standard o metodologijama) ESMA-i pruža okvir za procjenjivanje takvih zahtjeva.

Svaki zahtjev se procjenjuje pojedinačno i ESMA uzima u obzir ne samo specifičnu metodologiju koja se procjenjuje, već i sve druge dokumente podnesene od strane podnositelja zahtjeva kao što su politike i procedure kojima se regulira postupak dodjeljivanja rejtinga i rezultati validacije metodologije koju je proveo podnositelj zahtjeva. Ako ESMA smatra da su potrebni dodatni podaci radi obavljanja analize, takve informacije se zatraže u kontekstu faze provjere sukladnosti.

Prema mišljenju ESMA-e, dokumentacija koja je dostavljena kroz postupak registracije omogućuje joj da u potpunosti procijeni sve zahtjeve navedene u Uredbi i u regulatornom tehničkom standardu o metodologijama.

U tom pogledu, ESMA se nije usredotočila samo na procjenu točnosti metodologija tijekom postupka registracije, već je procijenila sve relevantne odredbe.

Primjerice, ESMA je odbila niz registracijskih prijava zbog neusklađenosti sa sljedećim zahtjevima: točnost (3 slučaja); sustavnost (2 slučaja); podložnost validaciji (4 slučaja).

Ove brojke pokazuju da je najčešći razlog odbijanja registracijskih prijava zbog neusklađenosti s člancima iz regulatornog tehničkog standarda o metodologijama bio neusklađenost s odredbom koja zahtijeva primjenu metodologija koje su podložne validaciji.

Pozivajući se na dokumentaciju o svojoj analizi, ESMA je primijenila odredbe Uredbe o agencijama za kreditni rejting. U članku 18. Uredbe o agencijama za kreditni rejting navodi se da u slučaju kada odbije registrirati agenciju za kreditni rejting, ESMA mora pružiti detaljne razloge za svoju odluku. U tom je pogledu ESMA temeljito dokumentirala svoju procjenu u odlukama o odbijanju koje je usvojio Odbor nadzornika.

Međutim, ESMA se slaže da bi, čak i ako se to nije zahtijeva Uredbom, dokumentacija o njezinoj procjeni mogla biti poboljšana kako bi se pružili cjeloviti dokazi u sklopu radnih dokumenata izvršenih procjena i unaprijedio revizijski trag o analizama.

30

Sukladno odredbama Uredbe, ESMA neće nametati zahtjeve vezane uz registraciju koji nisu predviđeni Uredbom. Stoga, ESMA ne može tražiti unaprijed određeni skup podataka ili odrediti minimalnu prihvatljivu razinu detalja. Međutim, ESMA bi željela napomenuti da su u svakoj situaciji koja je zahtijevala dodatne informacije kako bi se provela procjena usklađenosti, takve informacije zatražene u okviru postupka registracije.

S obzirom na razlike u razini detalja u dokumentaciji o metodologijama, ESMA želi istaknuti da su se pregledani registracijski spisi odnosili na različite agencije za kreditni rejting koje djeluju u različitim sektorima. Sadržaj metodologija po prirodi se razlikuje od agencije do agencije i, unutar iste agencije, od kategorije imovine do kategorije imovine i ne postoji odredba Uredbe o agencijama za kreditni rejting koja zahtijeva od agencija da pripreme svoje metodologije u skladu s unaprijed definiranim oblikom.

Što se tiče mogućeg izostanka nekih informacija u metodologijama, a koje su uključene u regulatorni tehnički standard (npr. modeliranje ili kvantitativne tehnike, izjava o važnosti svakog kvalitativnog ili kvantitativnog čimbenika itd.), regulatorni tehnički standard ne postavlja regulatorne zahtjeve za objavljivanjem već propisuje pravila koje koristi ESMA u procjeni usklađenosti metodologija kreditnog rejtinga sa zahtjevima iz članka 8. stavka 3. Uredbe o agencijama za kreditni rejting. S obzirom na ove zahtjeve, pored informacija koje su dostupne javnosti, ESMA je primila cjelokupnu unutarnju dokumentaciju agencije za kreditni rejting koja joj je omogućila da procijeni je li metodologija ispunila uvjete navedene u regulatornom tehničkom standardu.

Konačno, u odnosu na određeni registracijski spis, ESMA je primilo informacije o modeliranju i kvantitativnim tehnikama u fazi pred registraciju, ali te informacije doista nisu bile uključene u registracijski spis koji je bio podvrgnut postupku provjere.

Zajednički odgovor na odlomke 31.–34.

ESMA provodi obuhvatne radnje od samog početka, a paralelno s obavijestima nadležnih nacionalnih tijela redovito provodi neovisne analize.

ESMA je kontaktirala s nekoliko potencijalnih pružatelja kreditnog rejtinga i većinu tih subjekata je otkrila sama ESMA. Ove radnje omogućile su ESMA-i da pravovremeno prepozna tvrtke koje bi trebale biti registrirane kao agencije za kreditni rejting.

Prema mišljenju ESMA-e, obje radnje (unutarnja procjena ESMA-e i doprinos nadležnih nacionalnih tijela) jednako su važne.

Neki od otkrivenih subjekata doista su obavljali poslove iz područja primjene Uredbe o agencijama za kreditni rejting i posljedično tome registrirani su kao agencije za kreditni rejting. Svi navedeni subjekti otkriveni su prije nego što je ESMA objavila svoje Smjernice o području primjene Uredbe o agencijama za kreditni rejting 30. srpnja 2013. U tim Smjernicama, ESMA je jasno i javno objavila da dodjeljivanje rejtinga bez prethodne registracije predstavlja kršenje Uredbe o agencijama za kreditni rejting za koje ESMA ima ovlast izreći novčanu kaznu. ESMA do sada nije iskoristila navedene ovlasti jer nije otkrila niti jednu tvrtku koja je obavljala radnje kreditnog rejtinga nakon objavljivanja Smjernica.

Zajednički odgovor na odlomke 35.–40.

ESMA napominje da je odgovorna isključivo za registraciju i nadzor agencija za kreditni rejting u EU-u i da je funkcioniranje Eurosustava izvan ovlasti ESMA-e.

Ishod registracijskog postupka koji provodi ESMA nema utjecaja na pravila koja su nadležna za prihvaćanje kreditnog rejtinga u Eurosustavu.

Dio II. – Planiranje i upravljanje rizikom

48

ESMA-in okvir osmišljen je na takav način da su u svakoj kategoriji rizika navedena utvrđena ključna pitanja. Najozbiljnije pitanje najčešće predvodi ukupnu procjenu za određeno područje rizika. Nadalje, dokumentiraju se svi utvrđeni rizici.

49

Tijekom bilateralnih razgovora između osoblja zaduženog za rizik i osoblja zaduženog za nadzor sustavno se provjerava jesu li analizirani svi potrebni dokumenti, te s kakvim rezultatima. Međutim, ESMA se slaže da nedostaje službena dokumentacija o toj interakciji.

50

Ulazni podaci za temeljnu stratešku analizu koja se provodi barem jednom godišnje dokumentirani su u tablici rezultata. Razlog zbog čega nije dokumentirana promjena u procjeni rizika, koja se može dogoditi nakon sastanka za provjeru dosljednosti između tima za rizike i nadzornog tima, jest to što su ti sastanci dio završne faze izrade prikaza rizika.

ESMA se slaže sa činjenicom kako je potreban sveobuhvatniji trag dokumentacije koja bi podržala određivanje prioriteta rizika tijekom cijele godine. U tom pogledu ESMA trenutno razvija novi registar koji je osmišljen na način koji omogućuje kontinuirano evidentiranje promjena u procjeni rizika.

Zajednički odgovor na odlomke 52.–53.

ESMA-in pristup temeljen na riziku uveden je nakon prve godine nadzora. Od tada je ESMA putem istraga ili stalnog nadzora pažnju usmjeravala na područja visokog rizika koja su utvrđena za agencije za kreditni rejting visokog utjecaja.

Okvir ESMA-e temeljen na riziku sastoji se od tri međuovisne faze: i. utvrđivanju i procjeni rizika; ii. utvrđivanju prioritetnih rizika; i iii. definiciji nadzornih radnji za rješavanje prioritetnih rizika. Ovaj okvir izgrađen je oko 13 pokazatelja rizika i ESMA barem na godišnjoj razini provodi strateške radnje za definiranje godišnjeg nadzornog plana rada kojim se određuju prioriteti i mjere za idućih godinu dana.

Od 2012., ukupno 39 puta određeni pokazatelji rizika utvrđeni su kao visoki rizik za četiri agencije za kreditni rejting visokog učinka.

Četiri od navedenih utvrđenih rizika bili su podvrgnuti stalnom nadzoru. Preostalih 35 rizičnih područja praćeno je kroz pojedinačne ili tematske istrage u godini nakon njihovog utvrđivanja.

Vrsta istrage (pojedinačna ili tematska) ovisi, između ostalih razloga, o složenosti i razini osjetljivosti utvrđenog rizika. Štoviše, iako je istraga usmjerena na područja visokog rizika, međuovisnost rizičnih područja može potaknuti uključivanje rizičnih područja koja su utvrđena kao niže rizična u istragu.

Primjerice, ESMA je pokrenula istragu o kreditnom rejtingu strukturiranih financija koje se temelji na visokom riziku utvrđenom u kategoriji rizika povezanih s rizikom portfelja. Međutim, kako bi dobila sveobuhvatan pogled na ovu kategoriju imovine i odgovarajuće prakse koje su usvojile agencije za kreditni rejting, ESMA je morala uzeti u obzir sve temeljne aspekte postupka dodjeljivanja rejtinga koji također uključuju aspekte pokrivene drugim pokazateljima rizika (npr. dodjelu resursa za praćenje dodjeljivanja rejtinga, informacije koje se upotrebljavaju tijekom postupka dodjeljivanja rejtinga kao i primjenu i pregled relevantnih metodologija).

Pored godišnje strateške vježbe, ESMA neprestano prati i procjenjuje rizike. Ako se izvan strateške radnje prepoznaju novi rizici kroz naše radnje stalnog nadzora (analize periodičnih obavijesti, analize pritužbi, obavijesti o promjeni početnih uvjeta registracije, periodičnih razgovora itd.) i praćenja tržišta, provest će se aktivnost ponovnog određivanja prioriteta kako bi se osigurala raspodjela sredstava na rizike s najvećim potencijalom za uzrokovanje štete ulagačima i općenito za financijsku stabilnost.

54

ESMA je oblikovala neke prošle istrage oko dodjeljivanja rejtinga pojedinim kategorijama imovine, no to ne znači da se istrage nisu usredotočile na aspekte poslovnog rizika koji su utvrđeni u okviru procjene rizika. Naprotiv, određene kategorije imovine (koje se pokažu kao važne tijekom procjene rizika okoline/rizika portfelja) koriste se za izgradnju dosljednog i smislenog uzorka kroz koji se istragom mogu procijeniti ključni rizici utvrđeni za odgovarajuću agenciju za kreditni rejting. Osim toga, iako možemo detaljno procijeniti određeni rizik za određenu kategoriju imovine, plan popravnih mjera obično traži rješavanje relevantnih pitanja uočenih u svim kategorijama imovine, a ne samo u kategoriji koja je predmet istrage.

55

ESMA je donijela svjesnu odluku da bude tijelo nadležno za nadzor temeljen na riziku uz pretpostavku da nije moguće ukloniti sve rizike, već da nadzorne radnje moraju biti usmjerene na utvrđivanje i rješavanje rizika s najvećim potencijalom za uzrokovanje štete ulagačima i financijsku stabilnost.

Dio III. – Nadzor

Zajednički odgovor na odlomke 63.–64.

ESMA napominje kako su priručnik i pravilnik o nadzoru namijenjeni utvrđivanju nadzornog okvira ESMA-e i u njima se opisuju nadzorni postupci i uobičajeni koraci i načela koje se treba slijediti u tim postupcima. U navedenim dokumentima propisan je minimum nadzornih zadaća koje se mogu planirati a priori i izvoditi tijekom cijele godine.

ESMA smatra da se točne vrste nadzornih zadataka i njihova učestalost ne mogu unaprijed utvrditi u tim dokumentima zbog nepredvidljive prirode nekih nadzornih radnji koje su uzrokovane profilom rizika pojedinih agencija za kreditni rejting. Iz tog se razloga priručnik i pravilnik o nadzoru sada uvijek dopunjuju: godišnjim strategijama i planovima rada utvrđenim za najrizičnije agencije za kreditni rejting koji uključuju postupke koje treba poduzeti i njihove rokove; sastancima unutar ciklusa angažmana koji se određuje godišnje i dostavlja agencijama; projektnim planovima za pojedinu istragu.

ESMA smatra da bi mogla nepoželjno ograničiti učinkovitost svojih nadzora ako napravi korak više i čvrsto propiše i utvrdi nadzorne zadatke i njihove rokove (uključivanjem istih u priručnike i pravilnike Nadzornog tijela).

65

ESMA naglašava da je nedavno uspostavila pojedinačne planove nadzora za najrizičnije agencije za kreditni rejting.

Ipak, ESMA je uvijek definirala godišnji raspored redovitih nadzornih provjera čak i prije uvođenja pojedinačnih planova nadzora. Na primjer, učestalost sastanaka unutar ciklusa angažmana utvrđena je na godišnjoj osnovi i priopćena odgovarajućim agencijama za kreditni rejting. Slično time, raspored provođenja analiza periodičnih informacija dobivenih od agencija za kreditni rejting određen je u skladu s vremenskim rokovima podnošenja informacija, a povezane analize zabilježene su u posebnom spisu.

Međutim, neke interakcije s agencijama za kreditni rejting odvijaju se samo ako ESMA treba dodatna pojašnjenja ili ako dođe do određenog događaja (primjerice, primanje obavijesti od agencija za kreditni rejting, podnošenje prigovora, rasprava nakon analize periodičnih informacija) i stoga se ne mogu planirati unaprijed.

ESMA smatra da njezin pristup nadzoru treba ostati dovoljno fleksibilan kako bi se učestalost i intenzitet interakcije s agencijama za kreditni rejting mogli prilagoditi ovisno o uočenim događajima ili rizicima.

66

ESMA smatra da treba odabrati nadzorni alat za koji smatra da je najučinkovitiji u pogledu postizanja postavljenih ciljeva nadzora.

U prošlosti je ESMA upotrebljavala liste za provjeru i upitnike u svrhu provođenja svojih provjera, kako i gdje je bilo potrebno. Međutim, ESMA smatra da su liste za provjeru alat koji se učinkovito primjenjuje samo kod određenih radnji nadzora.

ESMA neprestano nastoji poboljšavati svoje nadzorne prakse i također promatra prakse drugih tijela za nadzor. No svaka usporedba s alatima za nadzor koje upotrebljavaju nadležna nacionalna tijela treba uzeti u obzir razlike u pogledu ovlasti, ciljeva nadzora, prirode industrije koja je pod nadzorom i broja subjekata koji se nadziru.

67

ESMA se slaže da je moguće poboljšati evidenciju o analizama koje provodi u skladu s periodičnim informacijama dobivenim od agencija za kreditni rejting. ESMA zato razvija novi alat za stalno praćenje informacija i procjene rizika. Ovaj alat omogućit će pohranjivanje unosa i analiza tijela za nadzor, zajedno s namjenskim dokumentima, primjenom strukturiranih obrazaca čime se unapređuje praksa vođenja evidencije izvršenih analiza i utvrđenih rizika.

68

ESMA smatra da je „mapa kriterija” do sada ispunila svoju svrhu osiguravanja dosljednosti odluka. Iako se ESMA slaže da se dokumentacija može poboljšati, nadzor agencija za kreditni rejting od strane ESMA-e započeo je krajem 2011., ali je ESMA primijetila potrebu za razvijanjem strukturirane baze podataka tek nakon dovoljnog broja donesenih odluka. Nakon četiri godine nadzora, informacije sadržane u mapi dosegle su dovoljnu kritičnu masu i ESMA je nedavno uvela alat za olakšavanje učinkovite uporabe tih informacija koji se temelji na internetskoj enciklopediji pod nazivom wikipedia.

Zajednički odgovor na odlomke 69.–72.

ESMA se slaže da je moguće poboljšati evidenciju o analizama koje provodi u skladu s periodičnim informacijama dobivenim od agencija za kreditni rejting i, kao što je objašnjeno u prethodnim odlomcima, razvija novi alat za stalno praćenje informacija i procjene rizika.

Iako nisu sve radnje u potpunosti dokumentirane, radni dokumenti ESMA-e ipak sadrže dokaze provedenih analiza. U tom pogledu ESMA naglašava da radi s ograničenim resursima i da se dokumentaciji mora posvetiti razmjerna količina vremena.

ESMA je procijenila može li namjenski informatički sustav pružiti željene pogodnosti i zatim je usporedila te pogodnosti s troškovima instalacije i održavanja. Međutim, s obzirom da je broj registriranih agencija za kreditni rejting i dalje ograničen, ESMA smatra da u ovoj fazi nije potrebna primjena posebnog informatičkog alata, te da usporedba s nadležnim nacionalnim tijelima nije prikladna ni razmjerna ako se uzme u obzir omjer broja registriranih agencija za kreditni rejting i veličine nadzornog tima ESMA-e u usporedbi s istim stavkama kod većine nadležnih nacionalnih tijela.

73

ESMA sustavno analizira i prati sve informacije zatražene u sklopu svojih istraga. Njezini radni dokumenti pokazuju kako se sve relevantne informacije sustavno prikupljaju tijekom istraga i kao dio planova popravnih mjera.

ESMA ne dokumentira sve prijelazne korake analize. Radi se o svjesnoj odluci s obzirom da ESMA na raspolaganju ima ograničenu količinu resursa i treba ih iskoristiti na najučinkovitiji način. Međutim, sve spoznaje i odgovarajući dokazi temeljito su dokumentirani u pismima poslanim agencijama za kreditni rejting. Na taj način ESMA zadržava dovoljno zapisa kako bi pokazala i osigurala da su zaključci istraga podržani temeljitom analizom prikupljenih dokaza.

74

Pisma koja ESMA šalje agencijama za kreditni rejting izrađuju se u skladu s Priručnikom za nadzor koji ne zahtijeva pozivanje na članke i stavke Uredbe o agencijama za kreditni rejting iz kojih potječe pojedini zaključak.

ESMA smatra da njezina pisma i planovi popravnih mjera jasno utvrđuju odgovarajuća područja neusklađenosti te da ne postoji nikakva dodana vrijednost u navođenju primijenjenih članaka Uredbe izrijekom za svaki zaključak.

75

Tablice za praćenje predstavljaju interne radne dokumente ESMA-e. Pripremaju se u standardnom obliku za sve istrage, a pripadajući dokazi sustavno se spremaju u namjenske mape. Međutim, standardizacija se može odnositi samo na primijenjeni oblik. Analize i komentari sadržani u tablicama razlikuju se po sadržaju ovisno o relevantnoj temi koja se analizira.

80

ESMA potvrđuje da postoji veliki broj pojmova koji nisu definirani, a koriste se u Uredbi EU o agencijama za kreditni rejting. Međutim, ESMA može razviti isključivo određene smjernice koje su u nadležnosti Uredbe o agencijama za kreditni rejting. ESMA je to i ranije činila kako bi osigurala transparentnost i pružila dodatna pojašnjenja o svojem viđenju nadzora, na primjer kroz smjernice i preporuke, pitanja i odgovore i javna izvješća.

Zajednički odgovor na odlomke 81.–84.

Kako bi osigurala usklađenost agencija za kreditni rejting s regulatornim zahtjevima za primjenom točnih, sustavnih i stalnih metodologija koje su podložne validaciji i retroaktivnom ispitivanju, ESMA upotrebljava pristup koji se temelji na riziku i koji omogućuje fokusiranje resursa na područja gdje je to najpotrebnije. Metodologije su dio pokazatelja rizika koji se procjenjuju u sklopu okvira rizika ESMA-e.

ESMA neprestano procjenjuje metodološki rizik kao dio stalnog nadzora pri kojem redovito prima i analizira širok raspon informacija vezanih za metodologije. Time se ostvaruje sveobuhvatan pogled na razvoj metodološke okoline za pojedinu agenciju.

Kada su navedeni pokazatelji metodološkog rizika prepoznati i utvrđeni kao visoki rizik u agencijama za kreditni rejting, ESMA ih je sustavno pokrila nadzornim radnjama uključujući, primjerice, tematsku istragu o metodologijama banaka.

Osim toga, ESMA je u sklopu drugih istraga također procijenila usklađenost metodologija sa zahtjevima Uredbe o agencijama za kreditni rejting (u daljnjem tekstu: Uredba), iako metodološki rizik nije bio njihov glavni fokus i razina provedenih analiza se razlikovala ovisno o opsegu istrage.

U tom pogledu ESMA napominje da tablica 4, vezana za radnju koju je Nadzorno tijelo izvršilo kao dio određenih istraga provedenih u prošlosti, ne odražava u potpunosti radnju koju je ESMA izvršila u odnosu na metodologije.

Općenito, ESMA napominje da je tijekom svih istraga navedenih u tablici opširno provjeravala aktivnost funkcije unutarnje provjere koja predstavlja ključni čimbenik u osiguranju da agencije za kreditni rejting primjenjuju metodologije koje su točne, sustavne, stalne i podložne validaciji. U tom je kontekstu ESMA zahtijevala i procjenjivala informacije, obavljala razgovore i davala preporuke o aktivnostima takve funkcije. Štoviše, u svim takvim istragama ESMA je provjeravala upotrebljava li agencija za kreditni rejting jedinstvenu ljestvicu rejtinga koja omogućuje uspoređivanje rejtinga preko različitih kategorija imovine, te je li funkcija unutarnje provjere usvojila istu proceduru za sve kategorije imovine koje se provjeravaju (u tablici pod „neprestano preko kategorija imovine”).

Dok je istraga o rejtinga banaka bila posebno usmjerena na metodologije, ostale prethodno provedene istrage nisu za glavni cilj imale provjeru metodoloških rizika. Unatoč tome, ESMA je procjenjivala kako su metodologije razvijene, odobrene, provjerene i/ili primijenjene u različitim kategorijama imovine i kroz razne postupke određivanja rejtinga za odabrane uzorke u tim istragama. Nakon tih istraga, ESMA je također pružila konkretne preporuke agencijama za kreditni rejting koje se tiču područja metodologije.

Sukladno navedenom, ESMA je mišljenja da Tablica 4 nedovoljno odražava nadzor metodologija provedenih unutar tematskih istraga.

U tom kontekstu ESMA smatra kako je njezin dosadašnji nadzor metodologija bio odgovarajuć i učinkovit. ESMA će i dalje redovito procjenjivati metodološki rizik kao dio svog stalnog nadzora i provodit će namjenske nadzorne radnje kada se utvrde rizici u skladu s pristupom ESMA-e temeljenom na riziku.

Zajednički odgovor na odlomke 85.–86.

Iako ESMA priznaje da do nedavno nije imala službeni postupak za istragu o obavijesti o značajnim promjenama postojećih metodologija, ESMA je ipak imala postupak koji detaljno opisuje radnje snimanja i nadzora koje su potrebne Jedinici za agencije za kreditni rejting radi praćenja obavijesti o značajnim promjenama uvjeta za početnu registraciju koji uključuju izdavanje nove vrste/kategorije kreditnih rejtinga.

Zajednički odgovor na odlomke 87.–89.

ESMA želi naglasiti kako je cijela Uredba EU o agencijama za kreditni rejting osmišljena za rješavanje sukoba interesa i stoga je ESMA od početka svojih nadzornih aktivnosti fokusirala značajne nadzorne napore na procjenjivanje mjera koje su agencije za kreditni rejting primjenjivale za izbjegavanje sukoba interesa.

Prilog I. Uredbi o agencijama za kreditni rejting naslovljen je „Neovisnost i izbjegavanje sukoba interesa”. ESMA je izvršila analize za svaki odjeljak sadržan u navedenom Prilogu. Te su provjere prvo obavljene tijekom postupka registracije, a nakon toga na stalnoj osnovi s pomoću periodičnih informacija dobivenih od agencija za kreditni rejting kao i tijekom ad hoc tematskih i pojedinačnih istraga. Zahvaljujući tome većina interakcija s agencijama za kreditni rejting i rezultata istraga ESMA-e povezano je s odredbama Uredbe koje se tiču neovisnosti i izbjegavanja sukoba interesa.

To je također vidljivo iz javnih godišnjih izvješća ESMA-e i planova rada u kojima ESMA utvrđuje glavne rizike na koje će fokusirati nadzor u narednim godinama i pruža informacije o glavnim pitanjima koja su utvrđena tijekom prošlih istraga. Slično tome, dvije javne obavijesti koje je ESMA objavila u lipnju 2014. i lipnju 2015. odnose se na kršenje odredbi Uredbe o mjerama za osiguranje neovisnosti i izbjegavanje potencijalnih sukoba interesa.

Kao što je prethodno objašnjeno, ESMA primjenjuje pristup temeljen na riziku koji ima za cilj određivanje prioriteta nadzornih radnji u skladu s utvrđenim rizicima. Sukobi interesa dio su pokazatelja rizika koji se procjenjuju u sklopu okvira rizika ESMA-e. Kada su navedeni pokazatelji prepoznati i utvrđeni kao visoki rizik u agencijama za kreditni rejting, ESMA ih je sustavno pokrila nadzornim radnjama.

Potencijalni sukobi nastali pružanjem pomoćnih usluga, usluga koje pružaju sestrinske tvrtke i analitičari koji imaju vrijednosne papire predstavljaju jedan aspekt potencijalnih sukoba interesa s kojima se suočavaju agencije za kreditni rejting. Štoviše, ESMA nije prepoznala neusklađenost sa zahtjevima u pogledu tih potencijalnih sukoba kao visoki rizik i, stoga, nije provela namjenske nadzorne radnje u tim specifičnim područjima. Ipak, ta su područja praćena kroz stalni nadzor i analizirana u kontekstu nekih istraga provedenih u prošlosti. Posebice:

—ESMA je ostvarila nekoliko interakcija s agencijama za kreditni rejting kao dio svog stalnog nadzora koji se odnosi na pružanje usluga nevezanih za usluge kreditnog rejtinga i povezane potencijalne sukobe interesa. Analiza tih područja također je izvedena u kontekstu dviju istraga provedenih od strane ESMA-e u prošlosti,

—pozivajući se na mjere i kontrole koje primjenjuju agencije za kreditni rejting radi sprječavanja otkrivanja povjerljivih informacija trećim osobama ili sestrinskim tvrtkama, od agencija za kreditni rejting već je tijekom postupka registracije zatraženo da uspostave jake sigurnosne mjere kako bi osigurale strogu odvojenost između poslovanja agencija za kreditni rejting i drugih djelatnosti koje obavljaju njihove sestrinske tvrtke. Kao dio svog stalnog nadzora, ESMA redovito prati primjenu povezanih kontrola i pazi na bilo kakve poteškoće s primjenom mjera za očuvanje povjerljivosti. Štoviše, analiza mjera kojima se osigurava da povjerljive informacije nisu dijeljene s trećim stranama provodila se u sklopu nekoliko istraga ESMA-e,

—pozivajući se na mjere koje primjenjuju agencije za kreditni rejting radi sprječavanja sukoba interesa koji se odnose na aktivnosti trgovanja i financijskih transakcija analitičara rejtinga, ESMA je ispitala povezane politike i postupke tijekom postupka registracije i, gdje je bilo potrebno, ažuriranja zaprimljena naknadno tijekom nadzora. ESMA redovito prima rezultate kontrola koje obavljaju agencije za kreditni rejting u ovom području i prati ih po potrebi. U tom se pogledu ESMA oslanja na sustav unutarnjih kontrola nadziranih subjekata i reagira kad smatra da se takve kontrole ne obavljaju na odgovarajući način ili kad su u predmetnom području utvrđeni određene rizici.

Dio IV. – Objave

Zajednički odgovor na odlomke 92.–94.

Pored općih javnih objava, Uredba EU o agencijama za kreditni rejting uključuje i druge važne zahtjeve za objavljivanjem, osobito zahtjeve za objavljivanjem vezane uz pravila o predstavljanju kreditnog rejtinga i izgleda rejtinga koje ESMA redovito provjerava kao dio svog stalnog nadzora i u kontekstu istraga, a koji su neophodni za korisnike rejtinga da izvrše vlastitu analizu.

ESMA je u 2014. izvršila analizu s ciljem provjere razine usklađenosti agencija za kreditni rejting vezano uz određene zahtjeve za objavljivanjem koji su navedeni u Uredbi EU o agencijama za kreditni rejting. Svrha te vježbe bila je osigurati dosljednost svih agencija za kreditni rejting.

ESMA zapravo redovito provodi unakrsne procjene agencija za kreditni rejting kako bi provjerila usklađenost u provedbi određenih zahtjeva Uredbe o agencijama za kreditni rejting, primjerice nadzorne radnje koje je provela ESMA vezane uz usklađenost agencija za kreditni rejting koje dodjeljuju rejtinge država s novim zahtjevima za objavljivanja koji su uvedeni u izmjenama i dopunama Uredbe iz 2013. (pogledajte Godišnje izvješće i plan rada Nadzornog tijela od 16. veljače 2015.).

Zajednički odgovor na odlomke 95.–99.

ESMA naglašava da se sadržaj tih odlomaka ne odnosi na nadzor koji ona provodi. Uloga ESMA-e je osigurati sukladnost agencija za kreditni rejting s Uredbom EU o agencijama za kreditni rejting i ona ne može djelovati izvan odredbi sadržanih u Uredbi.

Primjerice, procjena dopuštaju li trenutni zahtjevi za objavljivanjem iz Uredbe o agencijama za kreditni rejting obavljanje određenih zadataka korisnicima rejtinga, točnije provođenje vlastite dubinske analize, nije dio zaduženja ESMA-e. Na primjer:

Ne postoji odredba Uredbe o agencijama za kreditni rejting koja zahtijeva od agencija da pripreme svoje metodologije u skladu s unaprijed definiranim oblikom. Posljedično tome, ESMA ne može nametnuti nijednu standardiziranu objavu u tom pogledu.

ESMA bi također željela napomenuti da, pogotovo u kategoriji strukturiranih financija, agencija za kreditni rejting može objaviti metodologije koje uključuju opća načela primjenjiva na različite kategorije imovine (glavne metodologije). Ove višesektorske metodologije sadrže samo opća načela i moraju se čitati zajedno s metodologijom određene kategorije imovine. Tijekom procjene sukladnosti sa zahtjevima za objavljivanje koji su utvrđeni Uredbom EU o agencijama za kreditni rejting, ESMA provjerava sve relevantne metodologije koje se primjenjuju na određenu kategoriju imovine.

100

Središnji registar CEREP centralizira standardizirane statistike prethodnih rezultata koje se odnose na sve vrste rejtinga i agencija za kreditni rejting. Registar nudi potpunu fleksibilnost korisnicima u pripremi izvješća kroz uporabu bilo koje kombinacije podataka ovisno o interesu korisnika. U skladu sa zakonskim mandatom, agencije za kreditni rejting ne moraju staviti na raspolaganje „ranije rejtinge” već su dužne prijaviti „podatke o prethodnim rezultatima”. Izravna posljedica navedenog je da ESMA nema ovlasti za objavljivanje podataka o pojedinačnim kreditnim rejtinzima kroz središnji registar.

Iako središnji registar ne uključuje iscrpan popis svih mogućih statistika, korisnici mogu višestrukim upitima doći do raznih dodatnih statistika, uključujući statistike koje se preporučuju u izvješću Suda. Ovakav pristup je izabran jer je korisnost statistika vrlo subjektivne prirode i jako ovisi o konačnim ciljevima korisnika.

ESMA se slaže da bi bilo korisno dodatno olakšati vađenje podataka iz središnjeg registra. Međutim, ESMA mora usporediti izvedivost uvođenja fleksibilnijih funkcija preuzimanja i mogućnosti filtriranja sa sljedećim: ograničenjima vlastitog zakonskog mandata, mogućnostima izračunavanja tih statistika unutar postojeće strukture podataka i raznovrsnosti podataka središnjeg registra uz zadržavanje fleksibilnosti pretraživanja, sinergijom s novim zahtjevima za objavljivanja na Europskoj platformi za kreditni rejting, kao i proračunskim i drugim resursima.

101

ESMA prema Uredbi EU o agencijama za kreditni rejting ima ovlaštenje prikupljati iz središnjeg registra podatke o prethodnim rezultatima pojedinih agencija za kreditni rejting i staviti ih na raspolaganje korisnicima preko središnjih internetskih stranica.

U članku 11. stavku 2. Uredbe o agencijama za kreditni rejting zahtijeva se da agencije za kreditni rejting stave na raspolaganje kroz središnji registar koji osniva ESMA informacije o svojim prethodnim rezultatima, uključujući podatke o učestalosti promjene rejtinga i informacije o prethodno dodijeljenim kreditnim rejtinzima i o njihovim promjenama. Agencija za kreditni rejting pruža informacije navedenom registru u standardnom obliku koji propisuje ESMA. ESMA te informacije stavlja na raspolaganje javnosti i jednom godišnje objavljuje sažetak informacija o glavnim opaženim novostima i promjenama.

U tom smislu ESMA objavljuje podatke o prethodno dodijeljenim kreditnim rejtinzima i njihovim promjenama u obliku standardiziranih tablica aktivnosti. Navedene informacije uključuju, između ostalog, broj novih rejtinga, broj povučenih rejtinga (raspoređenih prema razlogu povlačenja), broj povećanja i smanjenja rejtinga, broj neispunjavanja obveza, omjer povećanja/smanjenja i prosječan broj stupnjeva povećanja/smanjenja.

Osim toga, ESMA objavljuje prethodne rezultate agencija za kreditni rejting uključujući i prijelazne matrice. Kako bi se osigurala dovoljna razina standardizacije i usporedivosti objavljenih statistika, tehnička radna skupina ESMA-e imenovana tijekom uvođenja središnjeg registra odlučila je prikupljati sirove podatke i centralno računati statistiku umjesto prikupljanja unaprijed izračunate statistike. Međutim, u skladu s Uredbom, ESMA nema ovlasti da objavi osnovne podatke. To je potvrđeno i u savjetima koje je ESMA primila tijekom priprema za uvođenje središnjeg registra. Iako se ESMA slaže kako bi ulagači mogli imati koristi od takvih objava, po našem mišljenju to ne spada u područje primjene Uredbe o agencijama za kreditni rejting i ESMA bi se suočila sa značajnim pravnim rizicima u odnosu na odredbe o autorskim pravima i zlouporabi podataka.

Činjenica da je izmjenama i dopunama Uredbe o agencijama za kreditni rejting iz 2013. uvedena Europska platforma za kreditni rejting koja propisuje da ESMA mora objavljivati pojedinačne kreditne rejtinge koji joj se dostavljaju, potvrđuje takvo stajalište.

102

Iako ESMA nema obavezu pratiti događaje koji se javljaju nakon povlačenja rejtinga, godine 2014. provela je nadzorne radnje kako bi shvatila razloge povlačenja rejtinga. To je rezultiralo izmjenama standarda izvješćivanja o „razlozima povlačenja” u dijelu nacrta regulatornog tehničkog standarda koji se odnosi na Europsku platformu za kreditni rejting. Ona sada nudi širi izbor razloga, uključujući i zahtjev navođenja razloga u slučaju da se povlačenje ne može svrstati u jednu od navedenih kategorija.

Nakon što se podaci objave pod novim uvjetima (to jest, za rejtinge koji su povučeni nakon 1. srpnja 2015.), ESMA će pratiti pružene razloge i, ako smatra potrebnim, tražiti od agencije za kreditni rejting dodatna pojašnjenja i/ili stvoriti dodatne kategorije za razloge povlačenja.

103

ESMA želi naglasiti kako se u bazi podataka pohranjuju samo podaci koji prođu opsežne provjere valjanosti ugrađene u alatu za prikupljanje podataka (50 provjera na 1. razini i 50 provjera na 2. razini) i sustavne provjere cjelovitosti, a koji su u konačnici dostupni u središnjem registru. Osim osiguravanja kvalitete podataka, navedeni koraci omogućuju standardizaciju i usporedivost dostavljenih podataka, kao i dosljednost podataka u budućnosti.

Nakon što podaci uspješno prođu početne provjere i budu pohranjeni u bazu podataka, kontinuirano se provode ad hoc provjere kako bi se dodatno osigurali dosljednost i kvaliteta podataka. Činjenica da ne postoji sustavno usklađivanje s drugim bazama podataka izravna je posljedica ograničenja središnjeg registra čiji podaci nemaju zajedničke identifikatore. Ovo će se pitanje riješiti u sklopu provedbe Europske platforme za kreditni rejting jer s njom povezan regulatorni tehnički standard uključuje zahtjev za objavljivanjem globalnih identifikatora (poput identifikatora pravne osobe (LEI), BIC kodova, ISIN brojeva itd.), gdje je to primjenjivo.

Nadalje, treba napomenuti da ESMA povremeno i koliko je to moguće provjerava valjanost podataka uspoređivanjem s drugim bazama podataka.

Središnji registar tehnički omogućuje agencijama za kreditni rejting da ažuriraju prethodno objavljene podatke. U bazi podataka se čuvaju i stare i nove informacije. ESMA priznaje vrijednost informacija vezanih uz ispravke i revizije i razmatra alternative za objavljivanje takvih informacija u sklopu Europske platforme za kreditni rejting.

104

Kvalitativni podaci dostupni u središnjem registru uključuju ljestvice rejtinga, zadane definicije i pregled metodologija prema agenciji za kreditni rejting. Registar je namijenjen pružanju sveobuhvatnog sažetka metodologija, uključujući i promjene. Središnji registar nikad nije trebao sadržavati iscrpan repozitorij informacija o metodologijama agencija za kreditni rejting, stoga korisnici trebaju provjeriti internetske stranice pojedinih agencija za kreditni rejting kako bi dobili potpune informacije. Nadalje, iako se od agencija za kreditni rejting zahtijeva da prijavljuju iste podatke, usklađivanje sadržaja nema smisla jer bi se time potkopao cilj odražavanja određenih definicija i ljestvica rejtinga pojedinih agencija.

Trenutno središnji registar objavljuje samo najažurnije kvalitativne podatke. ESMA će razmotriti mogućnost objavljivanja prethodnih promjena kvalitativnih podataka tijekom razvoja Europske platforme za kreditni rejting.

Zajednički odgovor na odlomke 105.–108.

ESMA trenutno preuređuje svoju internetsku stranicu. Cilj buduće inačice internetskih stranica je osigurati da taj izvor informacija zadovoljava potrebe ESMA-inih dionika u smislu pruženih informacija, ali i načina njihovog predstavljanja. Planirano je opće ažuriranje sadržaja, obnovit će se popis dostupnih vanjskih dokumenata i poboljšati prilagođenost stranica iskustvu korisnika.

ESMA neprestano nastoji unaprijediti razinu i kvalitetu informacija koje stavlja na raspolaganje, ali i redovito objavljuje informacije koje se odnose na njegova područja aktivnosti. Informacije koje su do sada objavljene na internetskim stranicama u skladu su s regulatornim obvezama ESMA-e.

Zaključci i preporuke

110

Pogledajte odgovor ESMA-e na odlomke 20. do 30.

111

Pogledajte odgovor ESMA-e na odlomke 35. do 40.

1. preporuka

ESMA prihvaća ovu preporuku.

ESMA se slaže da dokumentacija o njezinim procjenama može biti poboljšana kako bi se pružili cjeloviti dokazi u sklopu radnih dokumenata izvršenih procjena i unaprijedio revizijski postupak analiza.

112

Pogledajte odgovor ESMA-e na točku VI. Izvršnog sažetka i odlomke 41. do 55.

2. preporuka

ESMA prihvaća ovu preporuku.

Zajednički odgovor na odlomke 113.–114.

Pogledajte odgovor ESMA-e na točku VII. Izvršnog sažetka i odlomke 56. do 77.

3. preporuka

ESMA djelomično prihvaća ovu preporuku.

ESMA će ažurirati svoj priručnik i pravilnik o nadzoru kada je to potrebno, kako bi se zabilježila stečena znanja i iskustva.

ESMA ostaje pri uvjerenju da su svi zaključci i rezultati prijavljeni agencijama za kreditni rejting u kontekstu istraga, kao i povezani dokazi, temeljito dokumentirani.

ESMA se slaže da je moguće poboljšati evidenciju o analizama koje provodi u skladu s periodičnim informacijama dobivenim od agencija za kreditni rejting i trenutno radi na poboljšanju prakse vođenja evidencija o provedenim analizama i utvrđenim rizicima. Međutim, s obzirom da je broj registriranih agencija za kreditni rejting i dalje ograničen, ESMA smatra da u ovoj fazi nije potrebna primjena posebnog informatičkog alata.

115

Pogledajte odgovor ESMA-e na točku VIII. Izvršnog sažetka i odlomke 78. do 86.

4. preporuka

ESMA djelomično prihvaća ovu preporuku.

ESMA će i dalje redovito procjenjivati metodološki rizik kao dio svog stalnog nadzora i provodit će posebne nadzorne radnje kada se utvrde rizici u skladu s pristupom ESMA-e temeljenom na riziku.

116

Pogledajte odgovor ESMA-e na točku VIII. Izvršnog sažetka i odlomke 87. do 89.

5. preporuka

ESMA djelomično prihvaća ovu preporuku.

ESMA će i dalje redovito procjenjivati rizike vezane uz moguće sukobe interesa kao dio svog stalnog nadzora (uključujući mjere i kontrole koje primjenjuju agencije za kreditni rejting za praćenje aktivnosti trgovanja i financijskih transakcija analitičara rejtinga) i provodit će posebne nadzorne radnje kada se utvrde rizici u skladu s pristupom ESMA-e temeljenom na riziku.

117

Pogledajte odgovor ESMA-e na odlomke 92. do 94.

118

Pogledajte odgovor ESMA-e na odlomke 95. do 99.

6. preporuka

ESMA djelomično prihvaća ovu preporuku.

ESMA će tijekom nadzornog mandata rješavati slabosti koje se utvrde kod pojedinih agencija za kreditni rejting. Gdje je to potrebno i u skladu s propisima pružit će se dodatne smjernice o zahtjevima za objavljivanje svim agencijama za kreditni rejting.

119

Pogledajte odgovor ESMA-e na točku X. Izvršnog sažetka i odlomke 100. do 104.

7. preporuka

ESMA prihvaća ovu preporuku.

ESMA će nastaviti svoj stalni dijalog sa dionicima kako bi se pronašli načini za daljnje poboljšanje središnjeg registra i ispunile potrebe korisnika.

120

Pogledajte odgovor ESMA-e na odlomke 105. do 108.

8. preporuka

ESMA prihvaća ovu preporuku.

ESMA trenutno preuređuje svoju internetsku stranicu. Naredna inačica internetskih stranica sadržavat će poboljšanja koja su predložena u ovim preporukama.

Odgovor ESB-a

Sažetak

V

ESB je od Europskog revizorskog suda dobio odlomak V. Sažetka i odlomke 35.–40. i 111. izvještaja te bi želio dodati sljedeća objašnjenja:

—prvo, Eurosustav zakonski je obvezan osigurati da su kreditne operacije koje provodi osigurane odgovarajućim kolateralom¹. Iz tog je razloga okvir za kreditnu procjenu Eurosustava (ECAF) važan instrument za smanjenje financijskih rizika Eurosustava, a njegovo definiranje dio je neovisnosti djelovanja Eurosustava u provođenju operacija monetarne politike. Postupci, pravila i tehnike koji su definirani u ECAF-u ključni su za ispunjavanje uvjeta Eurosustava u pogledu visokih bonitetnih standarda za svu imovinu koja je prihvatljiva kao kolateral u operacijama monetarne politike Eurosustava. Zakonske odredbe koje su osnova za ECAF sadržane su u Smjernici ESB-a o provedbi monetarne politike Eurosustava (preinaka) (ECB/2014/60)²,

—drugo, Eurosustav se u procjeni kolaterala ne oslanja isključivo na četiri agencije za kreditni rejting koje je registriralo Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA). Kao što Sud kaže u odlomku 37., Eurosustav zapravo uzima u obzir informacije dobivene pomoću sustava za kreditnu procjenu iz različitih izvora: vanjskih institucija za kreditnu procjenu, alata trećih osoba za dodjelu rejtinga, internih sustava nacionalnih središnjih banaka za kreditnu procjenu te sustava banaka zasnovanih na internim rejtinzima (sustavi IRB). Među sustavima koji su prihvaćeni kao alati trećih osoba za dodjelu rejtinga nalaze se i neke male europske agencije za kreditni rejting koje je registrirala ESMA,

—treće, treba napomenuti da je moguće prihvaćanje dodatnih agencija za kreditni rejting u ECAF ako one zatraže prihvaćanje u ECAF i ako ispunjavaju minimalne zahtjeve za prihvaćanje sustava za kreditnu procjenu u ECAF. Kriterijima za prihvaćanje u ECAF nastoji se osigurati da novi sustav bude prikladan za posebnu namjenu operacija monetarne politike Eurosustava. Time se Eurosustav štiti od financijskih rizika i stvaraju se jednaki uvjeti za različite sustave koji Eurosustavu pružaju informacije o kreditnoj procjeni. U vezi s tim Eurosustav djeluje kao korisnik kreditnih rejtinga, a ne kao regulatorno ili nadzorno tijelo.

Postupci prihvaćanja obuhvaćaju provjere kvalitete i dostatnosti obuhvata za učinkovitu provedbu ECAF-a te uzimaju u obzir odgovarajuću regulativu. Na primjer, kriteriji za prihvaćanje agencije za kreditni rejting kao vanjske institucije za kreditnu procjenu³ su sljedeći:

(a)ESMA mora registrirati ili certificirati vanjsku instituciju za kreditnu procjenu u skladu s Uredbom (EZ) br. 1060/2009; i

(b)vanjske institucije za kreditnu procjenu moraju ispunjavati operativne kriterije i osiguravati odgovarajući obuhvat, kako bi se osigurala učinkovita provedba ECAF-a.

Procjene kreditne kvalitete vanjskih institucija za kreditnu procjenu posebno se upotrebljavaju ako Eurosustav ima na raspolaganju informacije o tim procjenama. Nadalje, informacije se zahtijevaju za usporedbu i dodjelu, odnosno raspoređivanje, kreditnih procjena na određene stupnjeve kreditne kvalitete Eurosustava, kao i u svrhu praćenja njihove učinkovitosti. Dubinska analiza vanjskih institucija za kreditnu procjenu koju provodi Eurosustav stoga se temelji na nadzornim radnjama ESMA-e, no u nekim segmentima prelazi njihove okvire. S obzirom na ograničene unutarnje resurse, Eurosustav također mora osigurati da se te agencije za rejting upotrebljavaju u provedbi njegova okvira monetarne politike na učinkovit način.

Nadalje, treba napomenuti da su ECAF i dubinska analiza informacija koje pružaju agencije za kreditni rejting posljednjih godina poboljšani. To je u skladu s predanošću ESB-a provedbi načela Odbora za financijsku stabilnost za smanjenje oslanjanja na vanjske rejtinge⁴,

—četvrto, mnogi činitelji utječu na pristup agencije za kreditni rejting tržištu, a prihvaćanje u ECAF samo je jedan od manjih činitelja. To potvrđuje i Sud jer govori o „različitim čimbenicima” koji otežavaju ulazak na tržište kreditnih rejtinga (odlomak 35.) i o inicijativama Europskog parlamenta za ispitivanje mogućnosti uspostave europske mreže agencija za rejting (odlomak 36.). U izvješću Komisije EU-a o izvedivosti takve mreže utvrđeno je više prepreka, kao i nedostatak potpore, u trenutačnim uvjetima, predstavnika industrije bilo kojem obliku mreže manjih agencija za kreditni rejting⁵.

Na primjer, kreditni rejtinzi kojima se koriste banke za potrebe kapitalnih zahtjeva nisu obuhvaćeni opsegom revizije Suda. Čini se da se u ovom trenutku upotrebljava ograničeni broj od često tri agencije za kreditni rejting za potrebe kapitalnih zahtjeva banaka u pojedinačnoj državi članici Europske unije⁶.

Tek kada se donesu⁷ odgovarajući provedbeni tehnički standardi za Uredbu o kapitalnim zahtjevima (CRR)⁸ moći će se za potrebe kapitalnih zahtjeva upotrebljavati sve agencije za kreditni rejting koje je ESMA registrirala i certificirala u sklopu standardiziranog pristupa. Sličan će se pristup primjenjivati za društva za osiguranje u skladu s direktivom Solventnost II⁹. ESB će razmotriti učinke tih regulacijskih promjena na tržište za agencije za kreditni rejting, posebno u pogledu kvantitete i kvalitete kreditnih rejtinga.

Dio I. – Registracija i obavljanje neregistrirane djelatnosti

Nalazi

38

Eurosustav prihvaća nekoliko alata trećih osoba za dodjelu rejtinga pod uvjetom da ispunjavaju skup kriterija za prihvaćanje¹⁰, uključujući neke male europske agencije za kreditni rejting. Poslovni model prihvaćenih alata trećih osoba za dodjelu rejtinga usmjeren je na procjenu nefinancijskih društava, za čiju procjenu ih je Eurosustav prihvatio.

40

Eurosustav prihvaća agencije za kreditni rejting koje je registrirala i certificirala ESMA kao vanjske institucije za kreditnu procjenu ili alate trećih osoba za dodjelu rejtinga ako agencije za kreditni rejting doprinose učinkovitoj provedbi ECAF-a za operacije monetarne politike (vidjeti gore). U vezi s tim Eurosustav ne djeluje kao regulatorno ili nadzorno tijelo¹¹.

Nadalje, izjava „Središnja banka SAD-a (engl. US Federal Reserve) prihvaća rejtinge iz svih deset agencija za kreditni rejting koje su registrirane kod SEC-a” ne odgovara informacijama kojima raspolaže ESB. U vezi s tim treba primijetiti da američka središnja banka ne objavljuje koje agencije za rejting upotrebljava za utvrđivanje prihvatljivosti kolaterala i postupanje s njim. Jedna iznimka bila je upotreba kreditnih rejtinga u sklopu programa odobravanja kredita na temelju vrijednosnih papira osiguranih imovinom (Term Asset-Backed Securities Loan Facility, TALF) za koji je američka središnja banka objavila svoje zahtjeve koji su obuhvaćali metodologiju dodjele rejtinga za vrijednosne papire osigurane imovinom, dostatno iskustvo (koje se dokazuje dodjelom najmanjeg broja relevantnih javnih rejtinga) i status nacionalne priznate organizacije za dodjelu rejtinga registrirane kod Komisije za vrijednosne papire i burzu¹². Unatoč razlikama između SAD-a i europodručja u okvirima provedbe monetarne politike, kao i regulatornoj i tržišnoj situaciji za agencije za kreditni rejting, ti zahtjevi sadržavaju neka obilježja po kojima sliče onima Eurosustava.

Zaključak

S obzirom na navedena objašnjenja, ESB smatra da bi bilo korisno da su revizijom obuhvaćeni različiti činitelji koji utječu na tržište za male agencije za kreditni rejting jer je ECAF samo jedan od činitelja.

Zaključci i preporuke

111

Vidjeti komentare ESB-a povezane s odlomkom V. Sažetka.

1Vidjeti članak 18. stavak 1. Statuta Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke.

2Dostupno na https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/oj_jol_2015_091_r_0002_hr_txt.pdf. Dodatne informacije o ECAF-u mogu se pronaći u nedavno objavljenoj publikaciji ESB-a „The financial risk management of the Eurosystem monetary policy operations” i na internetskim stranicama ESB-a http://www.ecb.europa.eu/mopo/assets/risk/ecaf/html/index.en.html.

3Vidjeti članak 120. Smjernice ESB/2014/60.

4Vidjeti, na primjer, Odbor za financijsku stabilnost, Načela za smanjenje oslanjanja na rejtinge agencija za kreditni rejting, dostupno na http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf.

5Vidjeti Izvješće Komisije upućeno Europskom parlamentu i Vijeću o izvedivosti mreže manjih agencija za kreditni rejting u EU-u (COM(2014) 248 završna verzija), koje je dostupno na http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/HR/1-2014-248-HR-F1-1.Pdf.

6Vidjeti popis prihvatljivih agencija za kreditni rejting u različitim državama članicama koji je dostupan na www.eba.europa.eu/documents/10180/585167/ecai_recognition.xls.

7Vidjeti Uredbu (EU) br.575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva.

8Vidjeti Nacrt provedbenih tehničkih standarda za raspoređivanje kreditnih procjena vanjskih institucija za kreditnu procjenu u skladu s člankom 136. stavcima 1. i 3. Uredbe (EU) br. 575/2013 (Uredba o kapitalnim zahtjevima, CRR). Za sekuritizacijske pozicije vidjeti Dokument za savjetovanje o provedbenim tehničkim standardima za raspoređivanje kreditnih procjena vanjskih institucija za kreditnu procjenu (EBA/CP/2015/08). Vidjeti također Nacrt provedbenih tehničkih standarda o raspodjeli procjena kreditnih rizika vanjskih institucija za procjenu kreditnog rizika na objektivan razmjer stupnja kreditne kvalitete, u skladu s člankom 109. točkom (a) Direktive 2009/138/EZ (Solventnost II).

9Vidjeti Direktivu 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II).

10Vidjeti članak 124. Smjernice ESB/2014/60 i https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/acceptancecriteriaratingtools201505.en.pdf.

11U članku 119. stavku 4. Smjernice ECB/2014/60 izričito je navedeno da „Objavljivanjem informacija o prihvaćenim sustavima za kreditnu procjenu u vezi s kreditnim operacijama Eurosustava, Eurosustav ne preuzima nikakvu odgovornost za svoju ocjenu prihvaćenih sustava za kreditnu procjenu”.

12Vidjeti odjeljak 201.3 točku (e) podtočku (1) Odluke A Odbora guvernera američke središnje banke koja je dostupna na https://www.frbdiscountwindow.org/en/Pages/General-Information/Regulation-A-Federal-Reserve-Board-Governors.aspx.

Odgovor Komisije

Dio IV. – Objave informacija

Zajednički odgovor na odlomke 95. i 96.

Kao odgovor na financijsku krizu Uredbom 1060/2009 o agencijama za kreditni rejting znatno se povećala transparentnost djelovanja agencija za kreditni rejting na europskom tržištu. Posebno se povećala transparentnost kreditnih rejtinga, metodologija dodjele rejtinga i prethodnih rezultata agencija za kreditni rejting koje su registrirane i imaju odobrenje za rad. Iako se mogu donekle razlikovati u pogledu načina objavljivanja informacija, agencije za kreditni rejting općenito poštuju obveze objavljivanja iz Uredbe 1060/2009. U cilju poboljšanja sveukupne prakse objavljivanja agencija za kreditni rejting može se, ako je potrebno i primjereno, razmotriti davanje agencijama za kreditni rejting dodatnih smjernica Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala povezanih sa zahtjevima u pogledu objavljivanja, u skladu s člankom 16. Uredbe 1095/2010.

97

Cilj je Uredbe 1060/2009 o agencijama za kreditni rejting postići ravnotežu između potrebe objavljivanja informacija o metodologijama dodjele rejtinga i istovremene zaštite zaštićenih informacija.

Kako bi korisnici mogli provesti dubinsku analizu, Uredbom se zahtijeva ne samo da se objave informacije o metodologijama dodjele rejtinga nego i da Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala objavi informacije o prethodnim rezultatima agencija za kreditni rejting. To i ulagateljima olakšava provođenje dubinske analize.

99

Važno je primijetiti da u skladu s člankom 23. Uredbe 1060/2009 tijela javne vlasti ne utječu na sadržaj metodologija dodjele rejtinga. Ako je potrebno i primjereno, može se razmotriti davanje dodatnih smjernica, u skladu s člankom 16. Uredbe 1095/2010, Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala agencijama za kreditni rejting kako bi se poboljšala prezentacija metodologija dodjele kreditnog rejtinga te omogućila lakša usporedba metodologija agencija za kreditni rejting.

Zaključci i preporuke

118

Uredbom 1060/2009 o agencijama za kreditni rejting povećala se transparentnost agencija za kreditni rejting koje djeluju na europskom tržištu, podložno učinkovitom nadzoru Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA). Tim se pravilima znatno povećala transparentnost kreditnih rejtinga i metodologija dodjele kreditnog rejtinga; zahvaljujući tomu i objavljivanju podataka o prethodnim kreditnim rejtinzima u središnjem registru kojim upravlja ESMA, korisnici mogu mnogo lakše provesti vlastitu dubinsku analizu. Nadalje, cilj je novih pravila i smanjiti isključivo i automatsko oslanjanje ulagatelja na vanjske kreditne rejtinge.

QJ-AB-15-022-HR-E    ISSN 2315-2230

Slijedom financijske krize 2008. pozornost javnosti usmjerila se na agencije za kreditni rejting i njihov učinak na financijska tržišta. U to je vrijeme postojao vrlo mali broj zakonskih akata kojima se uređuje djelovanje agencija za kreditni rejting u Europi. Kako bi se uredilo registriranje i praćenje agencija za kreditni rejting, kao i nadzor nad njima, 2011. godine osnovano je Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA). U ovom se izvješću ispituje je li ESMA uspješno preuzela ulogu nadzornog tijela nad agencijama za kreditni rejting u EU-u. Zaključili smo da je ESMA postavila dobre temelje, no njezina pravila i smjernice još uvijek nisu cjeloviti te i dalje postoje znatni rizici koje je potrebno riješiti u budućnosti.