EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3632-6 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/16965 | QJ-AB-15-022-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3622-7 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/884484 | QJ-AB-15-022-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3641-8 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/68420 | QJ-AB-15-022-NL-E

© Europese Unie, 2015

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

NL
2015

nr. 22

Speciaal verslag

Het EU-toezicht op
ratingbureaus — een
solide opzet, maar nog niet
volledig doeltreffend

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer IV — die onder leiding staat van ERK-lid Milan Martin Cvikl — die gespecialiseerd is in de controle van ontvangsten, onderzoek en intern beleid, financieel en economisch bestuur en instellingen en organen van de Europese Unie. De controle werd geleid door ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza, ondersteund door zijn kabinetschef Daniel Costa de Magalhães en Ignacio García de Parada, attaché; Zacharias Kolias, directeur; Daniela Hristova, teamleider; Irene Madsen, teamleider; Christian Detry, Adrian Savin, Matthias Blaas, controleurs.

Van links naar rechts: D. Costa de Magalhães, C. Detry, I. Madsen, M. Blaas, B. Tomé Muguruza, Z. Kolias, D. Hristova, A. Savin.

Inhoud

Afkortingen

Samenvatting

Inleiding

Hervorming van de regelgeving

De belangrijkste kenmerken van de verordening inzake ratingbureaus

De rol van ESMA

Aanpak van de controle

Deel I — Registratie en gebiedsafbakenende activiteiten

Inleiding

ESMA heeft de registratieprocedure ingekort, maar de beoordeling van bepaalde criteria blijft een uitdaging

ESMA beschikt over solide registratieprocedures voor ratingbureaus

ESMA heeft het registratieproces verkort, maar vanwege wettelijke vereisten is het nog steeds omslachtig

De gedetailleerdheid van de door de ratingbureaus verstrekte gegevens over methodologieën varieerde

ESMA hanteerde geen gestructureerde aanpak voor het monitoren van gebiedsafbakenende activiteiten

De huidige aanpak van het Eurosysteem garandeert niet dat alle bij ESMA geregistreerde ratingbureaus op gelijke voet staan

Deel II — Planning en risicobeheer

Het risicogerichte planningsproces biedt geen volledige zekerheid dat ESMA haar middelen optimaal benut

Uitvoerige risico-identificatie, maar moeilijk traceerbaar

Risicovolle terreinen werden niet altijd voldoende afgedekt

Met de beschikbare middelen is het voor ESMA lastig aan alle veeleisende wettelijke verplichtingen te voldoen

Deel III — Toezicht

Doorlopend toezicht en onderzoek van ESMA

Het toezichtproces is ontworpen en uitgevoerd, maar moet nog rijpen

ESMA heeft een goede basis gelegd voor een doeltreffend toezicht op de ratingbureaus

Interne richtsnoeren en toezichtinstrumenten kunnen verder worden ontwikkeld om de werkzaamheden in het kader van het doorlopend toezicht te ondersteunen

ESMA beheert een enorme hoeveelheid toezichtinformatie, maar beschikt niet over een specifiek IT-instrument voor de registratie en verwerking van deze gegevens

Het is moeilijk een beschrijving te krijgen van de uitgevoerde toezichtcontroles

Echte vooruitgang, maar nog niet alle geanalyseerde thematische gebieden zijn voldoende afgedekt

Er wordt toezicht gehouden op de methodologieën, maar niet alle gebieden zijn afgedekt en de vereisten zijn niet altijd duidelijk

ESMA heeft bepaalde typen van belangenconflicten nog niet onderzocht

Deel IV — Openbaarmaking van informatie

Het toezicht van ESMA op de algemene openbaarmaking van informatie door de ratingbureaus

ESMA heeft de algemene openbaarmaking van informatie door de afzonderlijke ratingbureaus regelmatig gecontroleerd, maar een gedetailleerde beoordeling van de algemene openbaarmaking van informatie door alle ratingbureaus werd pas eind 2014 voor het eerst uitgevoerd

De transparantie van de markt werd belemmerd door beperkingen en verschillen in de praktijken voor openbaarmaking van de ratingbureaus

Cerep maakt niet voldoende informatie openbaar over de ratingprestaties van ratingbureaus

Op de website van ESMA wordt onvoldoende informatie ontsloten voor de gebruikers van ratings

Conclusies en aanbevelingen

Registratie

Risicobeheer en planning

Doorlopend toezicht en onderzoek

Methodologieën

Belangenconflicten

Algemene openbaarmaking van informatie

Openbaarmaking van informatie door Cerep

Openbaarmaking van informatie op de website van ESMA

Bijlage I | — | De bestuursstructuur van ESMA
Bijlage II | — | Aanpak van de controle
Bijlage III | — | Belangrijkste bevindingen en aanbevelingen uit de onderzoeken van ESMA
Bijlage IV | — | Vergelijking van de websites van de toezichthouders in de EU en de VS

Antwoorden van ESMA, de ECB en de Commissie

Afkortingen

ABS: Effect op onderpand van activa (asset backed security)

CEER: Comité van Europese effectenregelgevers

Cerep: Centrale databank

CRA: Ratingbureau (credit rating agency)

CRAR: Verordening inzake ratingbureaus (Credit Rating Agency Regulation)

ECAF: Kredietbeoordelingskader van het Eurosysteem

ECB: Europese Centrale Bank

EKBI: Externe kredietbeoordelingsinstelling

ESMA: Europese Autoriteit voor effecten en markten (European Securities and Markets Authority)

Iosco: Internationale Organisatie van Effectentoezichthouders (International Organisation of Securities Commissions)

NBA: Nationale bevoegde autoriteit

NRSRO: Nationaal erkend statistisch ratingbureau (Nationally Recognized Statistical Rating Organization)

RMBS: Door woninghypotheken gedekt effect (residential mortgage-backed securities)

SEC: Beurscomité (Securities and Exchange Commission — Verenigde Staten)

Socrat: Instrument voor toezicht op de ratingbureaus (Supervision of Credit Rating Agencies Tool)

Samenvatting

I

De wereldwijde financiële crisis van 2008 heeft de aandacht gevestigd op de rol van ratingbureaus en de invloed van hun ratings op de financiële markten. De activiteiten van de ratingbureaus, die in die tijd in Europa nauwelijks waren gereguleerd, kwamen op de wetgevingsagenda van de EU.

II

De Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) werd opgericht op 1 januari 2011. Een van haar belangrijkste taken is het reguleren van in de EU geregistreerde ratingbureaus. Daartoe heeft ESMA de exclusieve bevoegdheid gekregen voor de registratie van de ratingbureaus, teneinde toe te zien op hun prestaties en toezichtbesluiten te nemen. Momenteel houdt ESMA toezicht op 23 in de EU geregistreerde ratingbureaus.

III

Is ESMA erin geslaagd zichzelf te ontwikkelen tot de ratingbureauwaakhond van de EU? Onze algemene conclusie luidt dat ESMA in korte tijd een goede basis heeft gelegd voor de uitvoering van het toezicht op de ratingbureaus in de EU. Er is echter nog ruimte voor verbetering.

IV

ESMA heeft de registratie van ratingbureaus overgenomen van de nationale bevoegde autoriteiten en is erin geslaagd de gemiddelde duur van het registratieproces te verkorten. Het proces blijft echter complex vanwege het huidige regelgevingskader. Hoewel ratingmethodologieën door zorgvuldigheid, systematiek en continuïteit moeten worden gekenmerkt en moeten kunnen worden gevalideerd, lag de nadruk in de gecontroleerde documentatie van ESMA met betrekking tot het registratieproces voornamelijk op de zorgvuldigheid ervan. Omdat de definitie van methodologische criteria in de verordening inzake ratingbureaus bovendien onduidelijk is, wordt ESMA geconfronteerd met extra uitdagingen bij de interpretatie daarvan en bij het met de ratingbureaus geven van een gemeenschappelijke invulling daaraan.

V

De huidige regels van het Eurosysteem garanderen niet dat alle door ESMA geregistreerde ratingbureaus op gelijke voet staan. Het Eurosysteem aanvaardt slechts de ratings van vier van de bij ESMA als externe kredietbeoordelingsinstellingen geregistreerde ratingbureaus die onder het kredietbeoordelingskader van het Eurosysteem vallen, waardoor een marktstructuur met twee niveaus ontstaat en kleine ratingbureaus in een ongunstige positie worden gebracht.

VI

ESMA beschikt over een solide procedure voor risicoidentificatie. Door het ontbreken van een documentatiespoor was het echter lastig om na te gaan waarom bepaalde risico’s werden geherprioriteerd. Eveneens ontbreekt een gedocumenteerde onderbouwing van het feit dat ESMA slechts beperkt onderzoek uitvoerde op sommige risicovolle gebieden.

VII

Hoewel ESMA goede grondslagen heeft vastgesteld voor haar aanpak van het toezicht, zijn haar regels en richtsnoeren nog niet compleet. Aangezien de instrumenten voor documentatie en intern toezicht nog in de kinderschoenen staan, was het niet altijd mogelijk om na te gaan welke lopende toezichthoudende werkzaamheden zijn uitgevoerd, of welke analyse daarvan is gemaakt en welke conclusies daaruit zijn getrokken. De documentatie van bepaalde tussenliggende stappen van de onderzoeken was bovendien onvolledig.

VIII

Wij onderzochten het toezicht van ESMA op twee gebieden: beoordeling van methodologieën en mogelijke belangenconflicten. ESMA heeft gedurende haar doorlopende toezichthoudende werkzaamheden en onderzoeken een aantal daarmee verband houdende aspecten beoordeeld op basis van de criteria in de regelgeving. De reikwijdte van de toezichthoudende activiteiten van ESMA is echter nog niet alomvattend en er blijven gebieden bestaan die in de toekomst verder kunnen worden onderzocht.

IX

Openbare informatieverstrekking is van bijzonder belang, omdat potentiële beleggers daardoor in staat worden gesteld een eigen analyse te maken alvorens te besluiten al dan niet op ratings te vertrouwen. ESMA heeft de algemene openbaarmaking van informatie door ratingbureaus gecontroleerd als onderdeel van haar doorlopende toezichthoudende werkzaamheden. Eind 2014 is begonnen met een gedetailleerde beoordeling van alle ratingbureaus.

X

De online centrale databank (Cerep) van ESMA kent geen equivalent in andere regulerende rechtsgebieden. Via deze databank verschaft ESMA geharmoniseerde en gemakkelijk toegankelijke informatie over de ratingprestaties van alle registreerde en gecertificeerde ratingbureaus. Wij zijn echter bezorgd over de geschiktheid van de geopenbaarde samenvattende statistieken en de door ESMA verrichte controles met betrekking tot de gegevens die worden doorgegeven aan de Cerep.

Onze aanbevelingen

XI

ESMA moet:

a)haar beoordeling van alle regelgevingsvereisten met betrekking tot de kredietbeoordelingsmethodologieën tijdens het registratieproces toereikend documenteren;

b)de traceerbaarheid van het risico-identificatieproces verbeteren, een logboek bijhouden met de veranderingen in het risiconiveau en de prioritering van risico’s samen met de redenen daarvoor documenteren.

ESMA moet ook follow-up geven aan alle risicovolle gebieden die baat zouden hebben bij verdere toezichthoudende werkzaamheden.

c)haar toezichthandleiding en het toezichthandboek doorlopend actualiseren om opgedane kennis en ervaring daarin op te nemen.

ESMA moet interne richtsnoeren vaststellen voor de doeltreffende documentatie van haar onderzoeken, om aan te tonen en te waarborgen dat alle conclusies zijn onderbouwd met een adequate analyse van de gegevens.

De invoering van een specifiek IT-instrument voor toezicht zou de uitwisseling van kennis verbeteren, verduidelijken wie verantwoordelijk is voor welke taken, de evaluatie van de uitgevoerde werkzaamheden vergemakkelijken, en de communicatie binnen de toezichthoudende teams verbeteren;

d)alle belangrijke aspecten onderzoeken van het ontwerp en de uitvoering van de methodologieën van ratingbureaus die nog niet zijn bekeken;

e)op gestructureerde wijze de systemen onderzoeken die door de ratingbureaus zijn opgezet voor de omgang met belangenconflicten, en met name belangenconflicten in verband met de handelsactiviteiten en financiële transacties van ratinganalisten. Daarnaast moet ESMA de juistheid testen van de gegevens over belangenconflicten die zij heeft ontvangen van de ratingbureaus;

f)overwegen aanvullende richtsnoeren te ontwikkelen met betrekking tot openbaarmakingsvereisten om de algemene praktijken voor openbaarmaking van informatie van de ratingbureaus te verbeteren;

g)op basis van beste praktijken voor de openbaarmaking van ratingprestaties toezicht houden op de inhoud van de openbaar gemaakte informatie uit Cerep en deze verbeteren, en

h)alle toepasselijke wetgeving en relevante documenten publiceren en de website gebruiksvriendelijker maken.

Inleiding

01

Ratingbureaus brengen oordelen uit die bijdragen tot een vermindering van de asymmetrie van de informatie tussen kredietnemers, kredietverstrekkers en andere marktdeelnemers. Ratings zijn een belangrijk instrument in de aandelen- en obligatiemarkten, aangezien zij informatie bevatten voor beleggers en marktdeelnemers, waarbij zij in sommige gevallen zelfs het eigen zorgvuldige onderzoek van beleggers vervangen.

Hervorming van de regelgeving

02

Zelfs hoewel de regelgevers in veel gevallen op de ratings van ratingbureaus hebben vertrouwd, opereerden deze bureaus jarenlang vrijwel ongereglementeerd. De aanpak bestond hoofdzakelijk uit zelfregulering op basis van algemeen aanvaarde beste praktijken die waren ontwikkeld door de Internationale Organisatie van Effectentoezichthouders (Iosco), die werd erkend als het mondiale ijkpunt voor de effectensector.

03

In 2006 concludeerde de Commissie in haar mededeling inzake ratingbureaus dat de belangrijkste punten van zorg met betrekking tot ratingbureaus afdoende konden worden aangepakt door „lichte” regelgeving in combinatie met zelfregulering door de ratingbureaus op basis van de Iosco-normen¹. De ratingbureaus werden slechts gereguleerd op een beperkt aantal terreinen, zoals handel met voorkennis en marktmanipulatie, werkzaamheden van kredietinstellingen en de kapitaaltoereikendheid van kredietinstellingen. Het Comité van Europese effectenregelgevers (CEER)² had opdracht gekregen om toezicht te houden op de naleving van de Iosco-normen door de ratingbureaus, terwijl van de Commissie werd verwacht dat zij voortdurend toezicht zou houden op de ontwikkelingen op dit terrein. De financiële crisis van 2008 is echter de aanzet geweest voor een aanzienlijke discussie over de activiteiten van ratingbureaus, die ertoe heeft geleid dat de Commissie in november 2008 met een voorstel kwam voor de regulering van ratingbureaus.

04

De verordening inzake ratingbureaus werd vastgesteld in september 2009³ en vereiste dat ratingbureaus:

—zich bij een nationale toezichthouder registreerden indien zij actief waren in de EU;

—de modellen, methodologieën en belangrijke aannames openbaar maakten die ten grondslag lagen aan hun ratings, en

—zich op basis van het „home-hostmodel”⁴ onderworpen aan toezicht door nationale regelgevende instanties voor de effectenmarkt.

05

In het rapport-de Larosière⁵ werd de EU aangespoord om de regulering van en het toezicht op ratingbureaus te versterken. In dit rapport werd aanbevolen om de registratie van en het toezicht op de ratingbureaus van de nationale bevoegde autoriteiten over te dragen aan een centrale Europese instantie.

06

ESMA werd op 1 januari 2011⁶ opgericht als onderdeel van het Europees systeem voor financieel toezicht (ESFT). Het ESFT bestaat uit ESMA, de Europese Bankautoriteit (EBA)⁷ en de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa), die samen met de nationale toezichthoudende autoriteiten, het Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB) en het Gemengd Comité van de Europese toezichthoudende autoriteiten de huidige Europese toezichtstructuur vormen. De belangrijkste doelstelling van ESMA is met name de bescherming van het algemeen belang door waarborging van de integriteit, transparantie, doelmatigheid en ordelijke werking van de effectenmarkten.

07

In juli 2011 kreeg ESMA exclusieve bevoegdheden met betrekking tot het toezicht op in de EU geregistreerde ratingbureaus⁸.

08

In mei 2013 werd laatstelijk een derde wetgevingsronde goedgekeurd, met als doel het overdreven vertrouwen van beleggers in ratings te verminderen en de kwaliteit van de ratings van staatsschulden voor de lidstaten van de EU te verbeteren⁹.

De belangrijkste kenmerken van de verordening inzake ratingbureaus

09

Het voornaamste doel van de verordening inzake ratingbureaus is de bescherming van beleggers en het waarborgen van de stabiliteit van de financiële markten in de EU. Zij is van toepassing op alle in de EU gevestigde ratingbureaus die ratings afgeven die openbaar worden gemaakt of op basis van abonnement worden verspreid¹⁰.

10

De verordening bevat een aanzienlijke hoeveelheid gedetailleerde voorschriften met betrekking tot de wijze waarop de ratingbureaus om dienen te gaan met belangenconflicten.

11

De verordening regelt de voorbereidende procedures en methodologieën voor het opstellen van ratings. Ratingbureaus moeten methodologieën hanteren „die worden gekenmerkt door zorgvuldigheid, systematiek en continuïteit en die op basis van historische ervaring kunnen worden gevalideerd, onder meer door back-testing”.¹¹ De verordening inzake ratingbureaus bemoeit zich echter niet met de inhoud van ratings.¹²

12

De verordening inzake ratingbureaus is erop gericht de transparantie te vergroten door te vereisen dat de ratingbureaus hun ratingmethodologieën en cruciale veronderstellingen openbaar maken. Het doel van deze transparantie is om de marktdeelnemers in staat te stellen nauwkeuriger te beoordelen of de ratings naar behoren rekening houden met risico’s.

13

De verordening inzake ratingbureaus geeft ESMA ook nieuwe bevoegdheden en verantwoordelijkheden:

—ratingbureaus zijn verplicht zich bij ESMA te registreren wanneer zij Europese financiële producten beoordelen;

—ratingbureaus staan onder voortdurend toezicht van ESMA, en

—ratingbureaus zijn bij niet-naleving van de verordening onderworpen aan door ESMA opgelegde sancties.

De rol van ESMA

14

Tabel 1 bevat een overzicht van de voornaamste activiteiten van ESMA in verband met de registratie van en het toezicht op ratingbureaus.

Tabel 1

Overzicht van de taken van ESMA

Registratie en gebiedsafbakenende activiteiten¹
Toezichtkader
Openbaarmaking van informatie

Risicobeoordeling en planning
Toezicht

•Alle in de EU gevestigde ratingbureaus moeten een registratieaanvraag indienen bij ESMA.

•In niet-EU-landen gevestigde ratingbureaus, waarvan de ratings in de EU worden gebruikt, moeten door ESMA worden gecertificeerd.

•De registratie bestaat uit een proces in twee fasen:
i) volledigheid, en
ii) naleving.

•ESMA moet ontwerpregelgeving ontwikkelen voor technische normen met betrekking tot het registratieproces.

•ESMA moet controleren dat er geen niet-geregistreerde of ongecertificeerde ratingbureaus ratings afgeven in de EU.

•ESMA verricht marktonderzoek en onderzoek om trends en risico’s in de sector van de ratingbureaus te kunnen signaleren.

•ESMA verricht een risicobeoordeling op basis van het marktonderzoek en via het toezicht op ratingbureaus opgedane kennis.

•Ontwikkeling van risicoscorekaarten voor elk ratingbureau en een algemeen risicodashboard.

•Ontwikkeling van het werkprogramma.

•ESMA is verantwoordelijk voor het doorlopende toezicht op ratingbureaus.

•ESMA houdt toezicht op de periodieke verslaglegging door de ratingbureaus.

•Toezicht op door de ratingbureaus bekendgemaakte kennisgevingen van wijzigingen in de voorwaarden voor de initiële registratie.

•ESMA kan een afzonderlijk, thematisch of ad-hoconderzoek verrichten wanneer er een risico of een geval van niet-naleving is geconstateerd.

•Follow-up van eerdere onderzoeken en thematische evaluaties.

•ESMA moet ervoor zorgen dat ratingbureaus hun ratingmethodologieën en daarmee samenhangende belangrijke veronderstellingen openbaar maken.

•ESMA beheert de Cerep (een openbare databank voor ratingprestaties).

•ESMA beheert de (interne) Socrat-databank, waaraan de ratingbureaus op maandelijkse basis alle ratings doorgeven.

1De identificatie van entiteiten die zonder registratie als ratingbureau actief zijn in de EU beschouwt ESMA als een gebiedsafbakenende activiteit.

Bron: ERK, op basis van de bepalingen van de verordening inzake ratingbureaus en door ESMA verstrekte informatie.

1Mededeling van de Commissie over kredietbeoordelaars (PB C 59 van 11.3.2006, blz. 2).

2De voorloper van ESMA, opgericht in 2001.

3Verordening (EG) nr. 1060/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 inzake ratingbureaus, hierna de verordening inzake ratingbureaus (PB L 302 van 17.11.2009, blz. 1).

4Het model bestaat uit een raad van toezichthouders met alle nationale toezichthouders van de landen waarin het ratingbureau werkzaam is. Dit model werd ook gebruikt voor toezicht op het bankwezen in de EU.

5In november 2008 heeft de Commissie een groep op hoog niveau onder voorzitterschap van Jacques de Larosière gemachtigd om aanbevelingen op te stellen over de wijze waarop de Europese toezichtregelingen kunnen worden versterkt met het oog op een betere bescherming van de burgers en het herstel van het vertrouwen in het financiële systeem. In februari 2009 heeft de groep-de Larosière haar eindverslag gepubliceerd.

6Verordening (EU) nr. 1095/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/77/EG van de Commissie (PB L 331 van 15.12.2010, blz. 84).

7In juli 2014 publiceerde de Rekenkamer Speciaal verslag nr. 5/2014 „Het Europees bankentoezicht krijgt vorm: de EBA in een veranderende omgeving” (http://eca.europa.eu), het eerste speciaal verslag van de ERK met betrekking tot de hervormingen van het regelgevings- en toezichtkader voor de financiële sector in de EU.

8Deze wijziging van de verordening inzake ratingbureaus wordt ook aangeduid als CRA II.

9Deze wijziging van de verordening inzake ratingbureaus wordt ook wel aangeduid als CRA III.

10Artikel 2, lid 1, van de verordening inzake ratingbureaus.

11Artikel 8, lid 3, van de verordening inzake ratingbureaus.

12De verordening bepaalt het volgende: „Bij de vervulling van hun taken krachtens deze verordening bemoeien ESMA, noch de Commissie, noch enige overheid van de lidstaten zich met de inhoud van ratings of methodologieën.”

Aanpak van de controle

15

Bij de controle werd onderzocht of het registratieproces van ESMA en haar toezicht op de ratingbureaus doeltreffend waren. Wij hebben in het bijzonder geanalyseerd:

—of de registratie van alle mogelijke ratingbureaus efficiënt en correct was uitgevoerd;

—of ESMA voor haar toezichthoudende activiteiten een goede planning en risicobeoordeling heeft ontwikkeld en uitgevoerd;

—of bij de tenuitvoerlegging van het toezichtkader de problemen zijn aangepakt die zijn ontdekt in het bedrijfsmodel van de ratingbureaus¹³, met inbegrip van de problemen met betrekking tot de onafhankelijkheid van de bestuurslichamen van ratingbureaus en het voorkomen van belangenconflicten, en

—of ESMA en de ratingbureaus voldoende informatie aan hun belanghebbenden verstrekken en informatie die ook van toegevoegde waarde is.

16

De controlecriteria zijn afkomstig uit de volgende bronnen:

i)wettelijke voorschriften en doelstellingen in de verordening inzake ratingbureaus, alsmede de aanvullende gedelegeerde verordeningen (technische normen);

ii)de toezichthandleiding en het toezichthandboek van ESMA;

iii)het handboek van ESMA voor de registratie van ratingbureaus;

iv)relevante richtsnoeren en beginselen van de Iosco;

v)documenten van de SEC, de overeenkomstige toezichthouder in de Verenigde Staten, met het oog op een vergelijking van de praktijken in beide jurisdicties.

17

Wij hebben onze controle-informatie verzameld met behulp van een dossieronderzoek van een steekproef van registratie- en toezichtdossiers. Wij hebben ook gesprekken gevoerd met belangrijke personeelsleden van ESMA voor het toezicht- en risicobeheer. Op basis van het verkregen bewijsmateriaal hebben wij een analyse gemaakt van het registratieproces, de risicobeoordeling en de planning van middelen, de organisatie van de toezichthoudende werkzaamheden en de toereikendheid van de openbaarmaking van informatie door de ratingbureaus.

18

Behalve dat er werkzaamheden bij ESMA zelf zijn uitgevoerd, zijn drie ratingbureaus bezocht om ter plaatse informatie te verzamelen en is bij tien nationale bevoegde autoriteiten¹⁴ navraag gedaan naar hun toezichthoudende aanpak en methodologie.

19

Ten slotte hebben externe deskundigen een beoordeling gemaakt van de vereisten voor openbaarmaking van informatie met betrekking tot de methodologieen, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen van vijf ratingbureaus, alsmede een evaluatie van de door ESMA in de Cerep-databank gepubliceerde prestatie-indicatoren. Een meer gedetailleerde beschrijving van de controleaanpak is opgenomen in bijlage II.

13Bijvoorbeeld potentiële belangenconflicten en een gebrek aan transparantie.

14De nationale bevoegde autoriteiten zijn nationale agentschappen die, op grond van hun respectieve nationale wetgeving, verantwoordelijk zijn voor het toezicht op en de regulering van (een deel van) de financiële sector.

Deel I — Registratie en gebiedsafbakenende activiteiten

Inleiding

20

Om bedrijfsactiviteiten te mogen ontplooien moeten in de EU gevestigde ratingbureaus geregistreerd zijn bij ESMA. Vóór de oprichting van ESMA waren de nationale bevoegde autoriteiten verantwoordelijk voor het registratieproces. Figuur 1 bevat een lijst van de 23 geregistreerde ratingbureaus¹⁵ (stand per juni 2015).

21

Naast het beheer van het registratieproces moet ESMA ervoor zorgen dat ondernemingen die niet als ratingbureau zijn geregistreerd geen ratings afgeven.

Figuur 1

In de EU geregistreerde ratingbureaus

Bron: ERK op basis van door ESMA verstrekte informatie.

ESMA heeft de registratieprocedure ingekort, maar de beoordeling van bepaalde criteria blijft een uitdaging

ESMA beschikt over solide registratieprocedures voor ratingbureaus

22

Wanneer een in de EU gevestigde onderneming de ratingmarkt betreedt, moet zij bij ESMA een registratieaanvraag indienen. Het registratieproces bestaat uit twee fasen: i) een volledigheidsfase; en ii) een nalevingsfase (zie figuur 2 voor een overzicht van deze twee fasen).

Figuur 2

Het registratieproces voor ratingbureaus

d: werkdag
* Als er sprake is van bekrachtiging, uitbesteding, of een verzoek tot exceptie kan dit worden verlengd tot 60 werkdagen.

Bron: ERK op basis van door ESMA verstrekte informatie.

23

ESMA heeft een apart handboek uitgebracht waarin de registratiefase wordt beschreven. Hierin worden de procedures beschreven die moeten worden gevolgd vanaf het eerste contact tussen het ratingbureau en ESMA tot het einde van het registratieproces. ESMA heeft ook vooraf vastgestelde ontwerp-e-mails en modellen voor voorlopige aanvragen, kennisgevingen van volledigheid, informatieverzoeken, definitieve beslissingen van de raad van toezichthouders, honoraria, enzovoorts; deze maken het proces doelmatiger.

24

Het proces van het analyseren van informatie en het verzoeken om aanvullende informatie van het ratingbureau kan zo vaak worden herhaald als ESMA nodig acht. Zodra het dossier volledig is, kan ESMA gedurende de nalevingsfase verzoeken om verdere verduidelijking en/of bezoeken ter plaatse afleggen bij het ratingbureau.

ESMA heeft het registratieproces verkort, maar vanwege wettelijke vereisten is het nog steeds omslachtig

25

Hoewel de verordening een aanpak in twee fasen vereist (zie figuur 2), is ESMA erin geslaagd om de gemiddelde duur van de registratieprocedure aanzienlijk te verminderen, van 373 tot 227 kalenderdagen. Tabel 2 geeft een overzicht van de aanvragen die tot december 2014 zijn behandeld door nationale bevoegde autoriteiten en ESMA.

Tabel 2

Het gemiddeld aantal kalenderdagen dat nodig is voor de beoordeling van een registratieaanvraag en het gemiddeld aantal aanvullende informatieverzoeken

| ALLE AANVRAGEN | AANVAARDE AANVRAGEN | AFGEWEZEN AANVRAGEN
| Gemiddeld aantal dagen voor de beoordeling van een aanvraag | Gemiddeld aantal aanvullende informatieverzoeken | Gemiddeld aantal dagen voor de beoordeling van een aanvraag | Gemiddeld aantal aanvullende informatieverzoeken | Gemiddeld aantal dagen voor de beoordeling van een aanvraag | Gemiddeld aantal aanvullende informatieverzoeken
Nationale bevoegde autoriteiten | 373 | 1,8 | 375 | 1,8 | 342 | 1,0
(19 aanvragen) | (18 aanvaarde aanvragen) | (1 afgewezen aanvraag)
ESMA | 227 | 2,1 | 209 | 2,0 | 254 | 2,3
(10 aanvragen) | (6 aanvaarde aanvragen) | (4 afgewezen aanvragen)

Bron: ERK op basis van door ESMA verstrekte informatie.

26

ESMA kan tijdens de volledigheidsfase om aanvullende informatie verzoeken indien zij de door het ratingbureau ingestuurde documenten ontoereikend acht. Steeds wanneer het ratingbureau aanvullende informatie stuurt, heeft ESMA tot 20 werkdagen om deze documenten te beoordelen en het ratingbureau te informeren over de volledigheid of onvolledigheid van de aanvraag. De splitsing van het registratieproces in twee fasen maakt het proces vrij omslachtig en tijdrovend, aangezien de volledigheidsbeoordeling een evaluatie omvat van de inhoud van de door het ratingbureau gestuurde documenten. ESMA moet dan ook dubbel werk verrichten, omdat zij tijdens de volledigheidsfase een korte beoordeling van de naleving moet maken. Figuur 3 toont de procedure die gewoonlijk tijdens de volledigheidsfase wordt gevolgd.

Figuur 3

Gemiddelde duur van de volledigheidsfase in werkdagen

Bron: ERK, op basis van door ESMA verstrekte informatie.

27

Het ESMA-handboek voor de registratie van ratingbureaus schrijft voor dat elke aanvraag van een ratingbureau moet worden behandeld op basis van het twee-paar-ogenprincipe¹⁶. Het was echter niet mogelijk om op basis van de documentatie vast te stellen of dit beginsel werd toegepast bij alle onderzochte registratiedossiers.

28

ESMA documenteert haar beoordeling van methodologieën niet voldoende tijdens het registratieproces. Ratingmethodologieën moeten worden gekenmerkt door zorgvuldigheid, systematiek en continuïteit en op basis van historische ervaring kunnen worden gevalideerd (onder meer door back-testing). Elk van deze vereisten wordt nader toegelicht in de aanvullende gedelegeerde verordening inzake methodologieën (zie voor een overzicht figuur 4). Anderzijds bepaalt de verordening inzake ratingbureaus dat het ESMA niet is toegestaan om zich met de inhoud van ratings of methodologie te bemoeien.

29

ESMA moet tijdens het registratieproces beoordelen of de door een ratingbureau gebruikte methodologieën aan de bovenstaande eisen voldoen. Wij hebben opgemerkt dat de verificatie van ESMA of de ratingmethodologieën zorgvuldig waren, voornamelijk wordt ondersteund door de informatie in de onderzochte registratiedossiers (zie de groene markering in figuur 4).

Figuur 4

Ratingmethodologieën volgens de verordening inzake ratingbureaus

Bron: ERK, op basis van de bepalingen van de verordening inzake ratingbureaus.

De gedetailleerdheid van de door de ratingbureaus verstrekte gegevens over methodologieën varieerde

30

ESMA heeft geen gedetailleerde lijst uitgewerkt van de documentatie die tijdens de registratieprocedure is vereist voor de beoordeling van ratingmethodologieën, noch heeft zij de minimaal aanvaardbare mate van gedetailleerdheid vastgesteld. De mate van detail van de documentatie over de methodologieën uit de onderzochte registratiedossiers bleek aanzienlijk te verschillen. Voor één onderzocht registratiebestand is er bijvoorbeeld geen informatie over modellering of kwantitatieve technieken, zoals genoemd in de gedelegeerde verordening inzake methodologieën, noch een verklaring betreffende het belang van elke gebruikte kwalitatieve of kwantitatieve factor, met inbegrip van een beschrijving en rechtvaardiging van gerelateerde wegingen die aan deze factoren worden toegekend.

ESMA hanteerde geen gestructureerde aanpak voor het monitoren van gebiedsafbakenende activiteiten

31

Bedrijven die alleen particuliere ratings, kredietscores of door centrale banken opgestelde ratings uitbrengen, vallen buiten het toepassingsgebied van de verordening inzake ratingbureaus. Tekstvak 1 illustreert het verschil tussen een rating en een kredietscore.

32

Veel bedrijven leveren kredietscores, exporteren kredietbeoordelingen, of treden op als beleggingsadviseurs in het algemeen. Ondernemingen die financiële diensten aanbieden, worden geregistreerd bij en staan onder toezicht van hun respectieve nationale bevoegde autoriteiten.

Tekstvak 1

Rating en kredietscore

Een „rating” is een oordeel over de kredietwaardigheid van een entiteit, een schuldinstrument of financiële verplichting, obligaties, preferente aandelen of andere financiële instrumenten, dan wel van een uitgevende instelling van een schuldinstrument of financiële verplichting, van obligaties, preferente aandelen of andere financiële instrumenten, dat wordt afgeven met gebruikmaking van een vast en welomschreven rangordesysteem van ratingcategorieën.

Een „kredietscore” is een maatstaf van kredietwaardigheid die wordt verkregen door het samenvatten en het tot uitdrukking brengen van enkel op een voorafgaand vastgesteld statistisch systeem of model gebaseerde gegevens, zonder enige aanvullende inhoudelijke ratingspecifieke analytische input van een ratinganalist.

33

ESMA kent een technisch comité voor ratingbureaus¹⁷ dat om de maand of twee maanden vergadert. De gebiedsafbakenende activiteiten zijn een vast agendapunt tijdens zijn vergaderingen. Het comité vormt een belangrijk netwerk voor ESMA, door middel waarvan zij vaststelt welke entiteiten als ratingbureaus moeten worden geregistreerd. Sommige van de geïdentificeerde entiteiten voerden inderdaad activiteiten uit die binnen het toepassingsgebied van de verordening inzake ratingbureaus vielen en waren dus als ratingbureau geregistreerd. Hoewel het afgeven van ratings zonder registratie een inbreuk vormt op de verordening inzake ratingbureaus, waarvoor ESMA bevoegd is om een boete op te leggen, heeft ESMA nog nooit gebruikgemaakt van deze bevoegdheid.

34

Het door ESMA uitgeoefende toezicht op de gebiedsafbakenende activiteiten was niet gestructureerd en werd voornamelijk van geval tot geval uitgevoerd. ESMA heeft in maart 2015 een specifieke strategie en een werkprogramma¹⁸ voor de gebiedsafbakenende activiteiten vastgesteld.

De huidige aanpak van het Eurosysteem garandeert niet dat alle bij ESMA geregistreerde ratingbureaus op gelijke voet staan

35

Ratingbureaus zijn private ondernemingen die een belangrijke rol spelen in de financiële markten. Verschillende factoren bemoeilijken de toegang tot de ratingmarkt. Een gedurende lange tijd opgebouwde reputatie is een concurrentievoordeel. Beleggers verkiezen gewoonlijk ratings van bekende ratingbureaus, omdat er middelen nodig zijn om de methodologie achter de ratings te begrijpen. Evenzo vragen de uitgevende instellingen doorgaans alleen om ratings van ratingbureaus die door beleggers het meest worden gebruikt en vertrouwd.

36

Een voordeel van het toezicht op de ratingmarkt is dat het gebruikers van ratings enige garantie biedt wat betreft de kwaliteit van de werkzaamheden van de ratingbureaus. Feitelijk vormde het ontbreken van concurrentie op de ratingmarkt een punt van zorg¹⁹ en het streven om een werkelijk gelijk speelveld te creëren voor alle actoren op de ratingmarkt was een van de belangrijkste beweegredenen voor de oprichting van ESMA.

37

Het Eurosysteem²⁰ is een belangrijke speler op de financiële markten. Het verschaft liquiditeit aan het financiële stelsel via de uitvoering van zijn monetairbeleidsoperaties. Aan in aanmerking komende wederpartijen²¹ verstrekt het Eurosysteem alleen krediet tegen zekerheden²², die aan hoge kredietstandaarden moeten voldoen. Om deze kredietbeoordeling²³ te maken, houdt het Eurosysteem rekening met informatie uit verschillende bronnen:

οratings die worden afgegeven door externe kredietbeoordelingsinstellingen (EKBI’s)²⁴;

οde interne kredietbeoordelingssystemen van nationale centrale banken;

οinterne op ratings gebaseerde systemen;

οratinginstrumenten van derden.

38

Het Eurosysteem aanvaardt momenteel slechts ratings van vier EKBI’s. Om ervoor te zorgen dat het Eurosysteem ratings aanvaart, moet een ratingbureau worden geregistreerd of gecertificeerd door ESMA en daarnaast aan bepaalde operationele criteria voldoen en relevante dekking bieden. Daarnaast aanvaardt het Eurosysteem momenteel twee kleinere ratingbureaus als aanbieder van ratinginstrumenten. Deze instrumenten zijn echter van beperkte waarde voor deze ratingbureaus vergeleken met de acceptatie als EKBI.

39

Uit onze interviews met kredietbeoordelende marktdeelnemers is gebleken dat kleinere Europese ratingbureaus een registratie als EKBI bij het Eurosysteem beschouwen als zeer belangrijk voor de toekomstige ontwikkeling van hun bedrijfsactiviteiten, met name in verband met de toegang tot de ratingmarkt voor gestructureerde financiering²⁵, die veruit het belangrijkste marktsegment is voor inkomsten en winsten van ratingbureaus. De benadering van het Eurosysteem houdt in feite echter de tweeledige structuur van de markt in stand, waarin de kleine ratingbureaus niet op gelijke voet kunnen concurreren met grote ratingbureaus. Met name het criterium van de „relevante dekking” vormt een wezenlijke belemmering voor markttoegang²⁶.

40

De huidige aanpak waarbij het Eurosysteem ratingbureaus „erkent”, is meer dan slechts een administratieve procedure voor de aanvaarding van „leveranciers” van ratings en lijkt op het toezicht op ratingbureaus, een taak die door de EU-wetgever uitsluitend is toevertrouwd aan ESMA. Vergeleken met de aanpak van het Eurosysteem aanvaardt de Amerikaanse Federal Reserve in de meeste gevallen ratings van alle tien de ratingbureaus die zijn geregistreerd door de SEC.

15Moody’s is tweemaal opgenomen in de tabel omdat, nadat verschillende ratingbureaus van de Moody’s-groep aanvankelijk op het niveau van de nationale bevoegde autoriteiten waren geregistreerd, de ESMA in 2014 Moody’s Investor Services EMEA Ltd registreerde.

16Het vereiste dat een zakelijke transactie door ten minste twee personen moet worden goedgekeurd. Bijvoorbeeld: de scheiding van verschillende functies, kruiscontroles, dubbele controle van activa, dubbele handtekeningen, enz.

17Het technisch comité bestaat uit vertegenwoordigers van nationale bevoegde autoriteiten en is opgericht om ESMA te assisteren bij de voorbereiding van beleidsbesluiten met betrekking tot het toezicht op ratingbureaus. Het comité verleent technisch advies door een bijdrage te leveren aan het opstellen van technische normen, richtsnoeren en aanbevelingen.

18ESMA zal bijvoorbeeld op regelmatige basis aan geregistreerde ratingbureaus en andere belanghebbenden vragen of zij beschikken over informatie over mogelijke ratingaanbieders in de EU en halfjaarlijkse internetscreening-zoekopdrachten uitvoeren.

19De EU heeft maatregelen genomen om de concurrentie op de markt voor ratings in Europa te vergroten. De verordening inzake ratingbureaus schenkt in verschillende paragrafen aandacht aan de toegenomen concurrentie. Het Europees Parlement heeft de Commissie herhaaldelijk verzocht de mogelijkheid te onderzoeken van de oprichting van een Europees netwerk van ratingbureaus. Op 5 mei 2014 keurde de Commissie een verslag aan het Europees Parlement en de Raad goed over de haalbaarheid van een netwerk van kleinere ratingbureaus in de EU (COM(2014) 248 final).

20Het Eurosysteem is de monetaire autoriteit van de eurozone. Het bestaat uit de Europese Centrale Bank en de nationale centrale banken van de lidstaten. Het hoofddoel van het Eurosysteem is het handhaven van prijsstabiliteit. Het beoogt tevens om de financiële stabiliteit te waarborgen en de financiële integratie in Europa te bevorderen.

21Deze in aanmerking komende wederpartijen moeten voldoen aan bepaalde criteria, die vastgelegd zijn in de artikelen 55-57 van Richtsnoer/ECB/2014/60.

22In pand gegeven activa die als zekerheid aan het Eurosysteem zijn gegeven in krediettransacties van de centrale banken moeten aan bepaalde criteria voldoen.

23Het kredietbeoordelingskader van het Eurosysteem voorziet in procedures, regels en technieken om voor hoge kwaliteitseisen voor alle beleenbare activa te zorgen.

24Externe kredietbeoordelingsinstellingen zijn ratingbureaus die voor regelgevingsdoeleinden ratings afgeven en bijbehorende kansen op wanbetaling.

25Gestructureerde financiële instrumenten maken gebruik van complexe juridische en bedrijfsentiteiten om risico’s over te dragen. Zij kunnen bijvoorbeeld voortvloeien uit een securitisatietransactie, waarbij een pool van activa wordt gebruikt om een nieuw financieel instrument met specifieke kenmerken te creëren.

26Om aan een dergelijk criterium te kunnen voldoen, is het nodig dat er vraag is naar ratings uit een brede reeks van uitgevende instellingen, met name die in het marktsegment gestructureerde financiering. Het is echter onwaarschijnlijk dat deze uitgevende instellingen om een dergelijke dienst vragen als het ratingbureau nog niet is aanvaard door het Eurosysteem.

Deel II — Planning en risicobeheer

Het risicogerichte planningsproces biedt geen volledige zekerheid dat ESMA haar middelen optimaal benut

41

Onder toezicht staande entiteiten kunnen niet aldoor worden onderzocht en daarom is het van groot belang om een rationeel systeem te hebben om te beslissen welke problemen moeten worden aangepakt, en wanneer. ESMA maakt daartoe gebruik van een risicogeoriënteerd planningsproces voor toezichthoudende activiteiten om ervoor te zorgen dat de beperkte middelen worden ingezet op de meest doeltreffende wijze. Het proces kan in drie fasen worden opgedeeld (zie figuur 5):

i)Met behulp van een risicoanalyse moet worden vastgesteld op welke gebieden er mogelijk sprake is van niet-naleving.

ii)Door middel van prioritering van risico’s moeten de gebieden met een hoog risico worden geïdentificeerd waarop de toezichthoudende activiteiten moeten worden gericht.

iii)Een werkprogramma van toezichthoudende activiteiten moet de toewijzing van middelen regelen op basis van de prioriteiten voor het komende jaar.

Figuur 5

Het jaarlijkse risicobeoordelingsproces van ESMA

Bron: ERK op basis van door ESMA verstrekte informatie.

Uitvoerige risico-identificatie, maar moeilijk traceerbaar

ESMA hanteert een alomvattende benadering voor het identificeren van risico’s…

42

ESMA organiseert haar eigen risicobeoordeling aan de hand van een matrix van 13 risicogebieden, die zijn gegroepeerd in vier risicocategorieën (zie figuur 6). De risicogebieden hebben betrekking op algemene thema’s, die meer gedetailleerde onderwerpen omvatten. Het risicogebied „beheer van belangenconflicten” omvat bijvoorbeeld meer dan negen gedetailleerde onderwerpen, zoals de invloed van aandeelhouders of leden van de raad van bestuur en de toereikendheid van de openbaarmaking van informatie.

Figuur 6

Van risicocategorieën tot risicogebieden en -onderwerpen

Bron: ERK, op basis van door ESMA verstrekte informatie.

43

De jaarlijkse risicobeoordeling is de belangrijkste methode om risico’s in kaart te brengen. Zij bouwt voort op de tijdens het jaar verworven kennis over de ratingbureaus en de analyse van documenten die de ratingbureaus in de loop van het jaar indienen. Op basis van deze informatie werken de risicoanalisten, samen met het toezichthoudende personeel, een scorekaart uit voor elk onder toezicht staand ratingbureau. Op deze scorekaarten worden alle bekende risico’s samengevoegd en van een score voorzien om hun belang inzichtelijk te maken.

44

De scorekaarten worden opgenomen in een jaarlijks „risicodashboard” waarin het risiconiveau per risicogebied wordt aangegeven voor elk onder toezicht staand ratingbureau. Voor de belangrijkste ratingbureaus en voor alle kleinere ratingbureaus worden afzonderlijke specifieke dashboards gecreëerd om rekening te houden met de verschillen in marktimpact. Deze risicodashboards worden gebruikt voor de identificatie van systematische risico’s op de markt voor ratingbureaus.

45

Naast de jaarlijkse risicobeoordeling maakt ESMA gebruik van ad-hocrisicoanalyses. Deze analyses kunnen het gevolg zijn van relevante nieuwe informatie op de markt voor ratingbureaus, de analyse van ratinggegevens of gegevens over de kredietmarkt. Het doel ervan is tijdig specifieke aandachtsgebieden te identificeren voor individuele ratingbureaus of groepen van ratingbureaus die zich bezighouden met hetzelfde ratingproduct, of marktontwikkelingen die aanleiding zouden kunnen geven tot een nieuwe prioriteitstelling van toezichthoudende activiteiten.

46

ESMA maakt geleidelijk aan meer gebruik van ad-hocrisicoanalyses. Onlangs zijn er meer van deze analyses gemaakt als gevolg van de bevindingen van ESMA. Alle analyses hebben ESMA geholpen bij de identificatie van zeer risicovolle gebieden en de gebieden waar het team van toezichthouders zijn kennis van specifieke onderwerpen moet vergroten.

… maar de documentatie is in verschillende opzichten ontoereikend

47

Op het gebied van risicobeheer moet de beschikbare kennis naar behoren en op begrijpelijke wijze worden gedocumenteerd. Daarnaast moeten de gedetailleerde punten van zorg en bevindingen, alsmede de rechtvaardiging voor het wijzigen van de risiconiveaus goed worden gedocumenteerd. Om te zorgen voor doeltreffend toezicht, moet het kader het leidinggevend personeel de mogelijkheid bieden om de ontwikkeling van risico’s en de wijze waarop deze werden aangepakt te evalueren²⁷.

48

De scorekaarten bevatten een geaggregeerde beoordeling van elk risicogebied. Hoewel de uitkomst van de geaggregeerde beoordeling wordt geregistreerd, bestaat er geen documentatie met betrekking tot de beoordelingen van de gedetailleerde onderwerpen binnen elk risicogebied. Dit kan leiden tot een verlies aan kennis en kan het moeilijker maken om na te gaan hoe subrisico’s zijn vertaald in het hogere risico.

49

De richtsnoeren inzake risicobeoordeling bepalen welke documenten moeten worden geraadpleegd bij de opstelling van scorekaarten. De onderliggende werkzaamheden zijn echter niet correct gedocumenteerd en er is geen bewijs dat ze door iemand worden gecontroleerd.

50

Indien op een scorekaart een risiconiveau verandert, wordt de reden van deze wijziging niet geregistreerd door ESMA. Besluiten over dergelijke wijzigingen worden mondeling genomen tijdens informele bijeenkomsten tussen het toezichthoudende personeel en het team van risicoanalisten.

Risicovolle terreinen werden niet altijd voldoende afgedekt

51

Op basis van de scorekaarten, de risicodashboards en de informatie uit de ad-hocrisicoanalyses stelt ESMA een risicoverslag op voor de raad van toezichthouders. In dit verslag worden de gebieden met een hoog risico geïdentificeerd; dit zijn fundamentele kwesties die als belangrijke prioriteit tijdens de toezichthoudende werkzaamheden moeten worden behandeld. Het jaarlijkse werkprogramma bevat de gebieden waarop ESMA zich bij haar toezichtactiviteiten zal richten.

52

De risicogebaseerde aanpak van ESMA werd na één jaar toezicht ingevoerd. In het begin werd deze echter niet altijd consistent toegepast. Sommige risicovolle gebieden die op de risicoscorekaarten en in de risicoverslagen voor de raad van bestuur werden genoemd, zouden baat hebben gehad bij verdere toezichtactiviteiten.

53

Een beperkte afdekking van bepaalde hoge risico’s zou gerechtvaardigd zijn indien de voor toezicht gebruikte middelen van ESMA zouden zijn ingezet voor andere risicovolle gebieden of in gevallen waarin onmiddellijke actie een onredelijk intensief gebruik van middelen met zich zou hebben gebracht. In bepaalde onderzoeken werden echter ook gebieden met een lager risico opgenomen, terwijl risico’s met een hoger risico baat zouden hebben gehad bij verdere beoordelingen.

54

Ten gevolge van een asymmetrie tussen de risicogebieden en de wijze waarop onderzoeken worden uitgevoerd, heeft men zich voorts bij de onderzoeken niet volledig gericht op de in het jaarlijkse risicobeoordelingsproces als prioriteit aangemerkte risico’s. De scorekaarten, dashboards en risicoverslagen rangschikken de risico’s aan de hand van onderwerpen, zoals strategische risico’s of uitbestedingsrisico’s. De onderwerpen van de onderzoeken zijn echter voornamelijk opgebouwd rond activaklassen, zoals overheidsschuld of bankschuld. De doelstellingen van de onderzoeken komen derhalve niet volledig overeen met de geïdentificeerde risico’s.

Met de beschikbare middelen is het voor ESMA lastig aan alle veeleisende wettelijke verplichtingen te voldoen

55

Eind 2014 bestond de eenheid voor ratingbureaus uit 26 personeelsleden, van wie er 15 verantwoordelijk waren voor toezicht en 3 waren toegewezen aan risicoanalyse. De overige personeelsleden kregen voornamelijk beleidswerkzaamheden toegewezen. Vanwege het beperkte aantal personeelsleden en de toenemende hoeveelheid regelgevingsvereisten was het voor ESMA heel moeilijk om de controles inzake de naleving van de verordening voldoende af te dekken²⁸.

27Internationale norm IEC 31010: 2009, afdeling 5.5.

28Bijvoorbeeld op terreinen zoals IT, interne beheersingsmaatregelen, methodologieën en belangenconflicten.

Deel III — Toezicht

Doorlopend toezicht en onderzoek van ESMA

56

Na hun registratie zijn alle ratingbureaus onderworpen aan voortdurend toezicht. Dit voortdurende toezicht heeft tot doel snel vast te stellen welke onder toezicht staande entiteiten mogelijk niet voldoen aan de toepasselijke vereisten.

57

ESMA hanteert bij haar toezicht een risicogeoriënteerde aanpak. De intensiteit en de mate van het toezicht en de soorten toezichthoudende activiteiten zijn afhankelijk van de risico’s die de verschillende marktdeelnemers vertegenwoordigen (zie figuur 7). Wanneer er tijdens het op stukken gebaseerde voortdurende toezicht potentiële problemen worden vastgesteld, worden deze geanalyseerd en indien nodig worden verdere onderzoeksactiviteiten ontplooid.

Figuur 7

Toezichthoudende activiteiten

Bron: ERK, op basis van de bepalingen van de verordening inzake ratingbureaus.

58

De activiteiten in het kader van het doorlopend toezicht door ESMA omvatten de analyse van de informatie die periodiek wordt ontvangen van de gecontroleerde entiteiten, de analyse van de informatie uit externe bronnen (autoriteiten, concurrenten, klachten, pers, enz.), follow-up van vragen afkomstig van ratingbureaus, en communicatie met het management van de ratingbureaus gedurende de hele toezichtcyclus. Tabel 3 geeft een overzicht van de toezichthoudende taken van ESMA in het kader van het doorlopend toezichtproces.

Tabel 3

De taken van ESMA op het gebied van voortdurend toezicht

Analyse van informatie
Evaluatie van de periodieke informatie van de ratingbureaus (driemaandelijks, halfjaarlijks)

Evaluatie van de periodieke openbaarmaking van informatie door de ratingbureaus

Evaluatie van kennisgevingen van de ratingbureaus overeenkomstig de verordening inzake ratingbureaus (bijvoorbeeld kennisgeving van wijzigingen van betekenis in de voorwaarden voor de initiële registratie)

Regelmatig toezicht op openbaar gemaakte informatie op de websites van ratingbureaus

Verslagen/waarschuwingen die zijn ontvangen van het team voor risicoanalyse van ESMA

Regelmatig overleg
Periodieke telefoongesprekken met ratingbureaus (georganiseerd na ontvangst van de halfjaarlijkse informatie)

Reeks verbindende telefoongesprekken met ratingbureaus (periodieke gesprekken en vergaderingen met belangrijke personeelsleden van de ratingbureaus: de hoofden van de afdelingen compliance, interne toetsingsfunctie, interne audit en risicobeheer, de Chief Executive Officer en onafhankelijke niet-uitvoerende bestuurders. De frequentie van de verbindende telefoongesprekken hangt van de omvang van het ratingbureau.

Andere taken
„Deep dives” (follow-up van potentiële risicogebieden die zijn vastgesteld tijdens de analyse van informatie en regelmatige verbindende activiteiten)

Behandeling van klachten van derden.

Follow-up van corrigerende actieplannen naar aanleiding van onderzoeken

Interactie met de ratingbureaus waarbij op ad-hocbasis antwoord wordt geven op vragen van ratingbureaus

Bron: ERK op basis van door ESMA verstrekte informatie.

59

Naast het doorlopende toezicht selecteert ESMA op regelmatige basis terreinen waarop ratingbureaus nalevingsrisico’s lopen voor verder onderzoek (hoofdzakelijk algemene onderzoeken), waarbij zij zich op de eigen risicobeoordeling baseert. Algemene onderzoeken omvatten gewoonlijk inspecties ter plaatse. Een overzicht van ter plaatse verrichte ESMA-onderzoeken is opgenomen in bijlage III. Deze kunnen grofweg worden onderverdeeld in twee categorieën:

—thematische onderzoeken waarbij specifieke aandacht wordt besteed aan bepaalde problemen die vaak voorkomen bij verscheidene grote ratingbureaus, en

—individuele onderzoeken in bepaalde ratingbureaus met aandacht voor specifieke kwesties.

Het toezichtproces is ontworpen en uitgevoerd, maar moet nog rijpen

60

Doeltreffend toezicht vereist:

i)Een alomvattend beleid inzake toezicht dat in grote lijnen het toezichtproces bepaalt, waarbij een combinatie van methoden van toezichthoudende activiteiten wordt gebruikt, zowel op afstand als ter plaatse.

ii)Alomvattende interne richtsnoeren en methodologieën ter ondersteuning van medewerkers bij hun dagelijkse werkzaamheden.

iii)De verzameling en analyse van informatie.

iv)Doeltreffend toezicht op de werkzaamheden van de ratingbureaus en de corrigerende maatregelen die zij in reactie op de bevindingen hebben genomen.

ESMA heeft een goede basis gelegd voor een doeltreffend toezicht op de ratingbureaus

61

Volgens de beste praktijken moeten toezichthouders over een methodologie beschikken ter bepaling en beoordeling van de aard, de gevolgen en de reikwijdte van de risico’s waaraan de onder toezicht staande entiteiten zijn blootgesteld, met inbegrip van de kernactiviteiten van het bedrijf, het risicoprofiel en de interne controleomgeving. Op basis van de resultaten van deze evaluatie wordt prioriteit gegeven aan werkzaamheden op afstand of ter plaatse²⁹.

62

ESMA heeft haar algemene beginselen vastgelegd in haar toezichthandleiding en toezichthandboek. Voor de toezichthoudende teams van ESMA dienen deze documenten als nuttige referentie-instrumenten en praktische richtsnoeren betreffende de wijze waarop er in het kader van de verordening inzake ratingbureaus doeltreffend en doelmatig toezicht kan worden gehouden. De toezichthandleiding van ESMA geeft een gedetailleerde beschrijving van onderzoek als vorm van toezicht. Ze gaat nader in op de verschillende fasen en bevat een lijst van de informatie die een projectplan minimaal moet bevatten, alsmede alle andere nodige stappen die ter plaatse en tijdens de verslagleggingsfase moeten worden genomen (zie figuur 8).

Figuur 8

Belangrijkste stappen in een onderzoek

Bron: ERK, op basis van de toezichthandleiding en het toezichthandboek van ESMA.

Interne richtsnoeren en toezichtinstrumenten kunnen verder worden ontwikkeld om de werkzaamheden in het kader van het doorlopend toezicht te ondersteunen

63

De frequentie en de reikwijdte van de onderzoeken moeten duidelijk worden aangegeven in interne richtsnoeren. Daarnaast moeten onderzoeksbeleid en -procedures worden ontwikkeld om ervoor te zorgen dat onderzoeken op een grondige en consistente wijze en met duidelijke doelstellingen worden verricht.

64

De toezichthandleiding en het toezichthandboek geven alleen een globale beschrijving van het doorlopend toezichtproces en bevatten geen omschrijving van de precieze soorten toezichthoudende taken die ESMA moet uitvoeren, noch bevatten zij informatie met betrekking tot de frequentie van deze taken.

65

ESMA stelt jaarlijks plannen op voor het toezicht in de komende periode. ESMA stelde echter niet voor elk ratingbureau individuele toezichtplannen op met informatie over de toezichthoudende taken die jaarlijks moeten worden uitgevoerd. Bovendien hebben wij geen tijdschema’s aangetroffen die vooraf voldoende waren vastgelegd en waarin de minimale frequentie werd bepaald van de regelmatige controles die voor elk ratingbureau worden uitgevoerd.

66

In de verordening inzake ratingbureaus is een duidelijke reeks regels vastgelegd waarop ESMA toezicht moet houden, maar ESMA gebruikt controlelijsten niet systematisch als toezichtinstrument. Bovendien maken tal van nationale bevoegde autoriteiten bij hun toezichthoudende werkzaamheden gebruik van vragenlijsten en checklists.

67

Verder documenteren de verschillende toezichthoudende teams hun werkzaamheden niet in een gestandaardiseerd formaat en is het moeilijk om na te gaan welke lopende toezichthoudende werkzaamheden zijn uitgevoerd, welke analyse daarvan is gemaakt en welke conclusies daaruit zijn getrokken.

68

ESMA heeft ook een map „criteria” aangemaakt. Deze heeft tot doel de „consistentie te waarborgen” door de beoordelaars de mogelijkheid te bieden om „in het verleden door ESMA genomen besluiten te raadplegen” tijdens het registratieproces en later tijdens de activiteiten in het kader van het doorlopend toezicht. De map „criteria” bevat onder meer e-mails van de juridische dienst, eerdere besluiten van ESMA en interne correspondentie over problemen die gedurende de registratie en het toezicht zijn gerezen. Dit is een goed initiatief; de structuur van de map „criteria” garandeert echter niet dat die wordt gebruikt als alomvattend richtsnoer voor leidinggevenden in hun dagelijks werk.

ESMA beheert een enorme hoeveelheid toezichtinformatie, maar beschikt niet over een specifiek IT-instrument voor de registratie en verwerking van deze gegevens

69

ESMA werkt met twee informatiestromen:

—ad-hocinformatie (wijzigingen van betekenis in de initiële voorwaarden voor registratie, klachten van derden, vragen van ratingbureaus, enzovoorts), en

—periodieke informatie die elk kwartaal en halfjaarlijks aan ESMA wordt verstrekt (informatie over de opbrengsten en kosten van ratingbureaus, belangrijke personele wijzigingen bij ratingbureaus, notulen van bestuursvergaderingen, interne auditverslagen, verslagen van de interne toetsingsfunctie, enzovoorts).

70

ESMA heeft een dossier aangemaakt om de analyse te registreren van de informatie die periodiek wordt ontvangen van alle ratingbureaus waarop toezicht wordt uitgeoefend (zie tekstvak 2).

71

Het dossier is een goed initiatief om de enorme hoeveelheid ontvangen informatie bij te houden, maar het is onhandzaam en onoverzichtelijk. Bovendien heeft het dossier geen „eigenaar” en kan ieder lid van het toezichthoudend team de inhoud ervan bewerken, wijzigen of wissen zonder te registreren welke wijzigingen zijn aangebracht en door wie.

72

Omdat ESMA niet over een specifiek IT-instrument beschikt dat als register voor ontvangen informatie en voor het documenteren en analyseren van de toezichtactiviteiten fungeert, heeft ESMA een structuur opgezet die voornamelijk lijkt te worden gebruikt als instrument voor de opslag van de gegevens van de ratingbureaus. Wij hebben echter niet in alle gevallen bewijs gevonden dat de ontvangen informatie tot in detail was geanalyseerd. De nationale bevoegde autoriteiten hebben verklaard dat zij alle over een IT-toezichtsysteem beschikken waarmee zij hun toezichthoudende werkzaamheden documenteren en het behoud van kennis binnen de organisatie vergemakkelijken.

Tekstvak 2

Voorbeelden van gemonitorde gegevens

οconferencecalls en vergaderingen met de ratingbureaus;

οkennisgevingen;

οnieuws over wijzigingen in methodologieën, ratingschalen en bedrijfsstructuur van het personeel en de websites van ratingbureaus;

οinkomsten, kosten, personeelsverloop en andere personele gegevens van ratingbureaus;

οnalevingsverslagen, interne-auditverslagen, gecontroleerde jaarrekeningen, notulen van bestuursvergaderingen, en

οtransparantieverslagen van ratingbureaus.

Bron: ERK op basis van door ESMA verstrekte informatie.

Het is moeilijk een beschrijving te krijgen van de uitgevoerde toezichtcontroles

73

De documentatie van ESMA van de onderzoeken biedt niet voldoende bewijs voor alle uitgevoerde tussenliggende stappen. Het is daarom moeilijk voor ESMA om toezicht te houden en om aan te tonen dat alle taken naar behoren en in overeenstemming met de doelstellingen van het onderzoek werden uitgevoerd. Met name werd in de werkdocumenten niet aangetoond hoe al het benodigde bewijsmateriaal was beoordeeld.

74

Na een onderzoek stuurt ESMA brieven aan de ratingbureaus met de voorlopige en/of definitieve bevindingen. In de toezichthandleiding wordt aangeraden om in de brieven te verwijzen naar de relevante wetgeving. Door de specifieke rechtsgrondslag van iedere bevinding aan te geven, zou ESMA de ratingbureaus in staat stellen de nalevingsrisico’s waarop in de brieven wordt gewezen beter te begrijpen. ESMA deelde haar bevindingen echter gewoonlijk mee zonder juridische verwijzingen naar specifieke artikelen van de verordeningen.

75

ESMA geeft follow-up aan de tenuitvoerlegging van de corrigerende actieplannen door de ratingbureaus. Voor elk onderzoek en elk ratingbureau wordt dit gedocumenteerd in een follow-uptabel. ESMA hanteert geen geharmoniseerde aanpak voor het documenteren van de opmerkingen en analyses van personeelsleden in deze tabellen (bijvoorbeeld de vaststelling van het specifieke bewijsmateriaal waaruit blijkt dat een ratingbureau een gevraagde maatregel naar behoren heeft uitgevoerd).

Echte vooruitgang, maar nog niet alle geanalyseerde thematische gebieden zijn voldoende afgedekt

76

De risicogeoriënteerde benadering van het toezicht betekent dat er slechts enkele risico’s kunnen worden afgedekt door het toezicht van ESMA. De toezichthoudende controles zullen dus van onderwerp tot onderwerp verschillen. Ter voltooiing van onze beoordeling van het toezichtproces van ESMA hebben we twee thematische gebieden geselecteerd voor een gedetailleerde evaluatie:

i)methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen van ratingbureaus, en

ii)belangenconflicten op de markt voor ratingbureaus.

77

De keuze werd ingegeven door het belang van deze onderwerpen voor de werking van de markt voor ratingbureaus. Voor de ratingbureaus vormen de methodologieën de ruggengraat van de toekenning van ratings en van de ratingoutlooks. Vóór de crisis op de markt voor risicovolle hypotheekleningen („subprimecrisis”) werden belangenconflicten aangemerkt als een van de voornaamste zwakke punten van de ratingmarkt. De analyse heeft ons ook in staat gesteld om de balans op te maken van de werkzaamheden van ESMA gedurende de afgelopen vier jaar sinds de oprichting van de autoriteit.

Er wordt toezicht gehouden op de methodologieën, maar niet alle gebieden zijn afgedekt en de vereisten zijn niet altijd duidelijk

78

Een ratingbureau moet in zijn aanvraag tot registratie specificeren welke soorten ratings het zal afgeven³⁰. De aanvrager moet ook de nodige documentatie verstrekken met betrekking tot zijn methodologieën en modellen. Op basis hiervan beoordeelt ESMA of de methodologieën en modellen van het ratingbureau op het moment van registratie in overeenstemming zijn met de verordening inzake ratingbureaus en de ondersteunende gedelegeerde verordening.

79

Ratingbureaus zijn verplicht om methodologieën te hanteren die worden gekenmerkt door zorgvuldigheid, systematiek en continuïteit en die op basis van historische ervaring kunnen worden gevalideerd, onder meer door back-testing. ESMA heeft de verplichting om de naleving van deze regelgevingsvereisten door elk ratingbureau op regelmatige basis te controleren.

Regelgevingsvereisten met betrekking tot de methodologieën zijn niet altijd gedefinieerd

80

De verordening inzake ratingbureaus bevat geen definities of criteria inzake wettelijke vereisten voor methodologieën. In een gedelegeerde verordening van de Commissie³¹ zijn technische reguleringsnormen vastgelegd voor de beoordeling door ESMA van de regelgevingsvereisten inzake methodologieën. In de gepubliceerde verslagen waarin conclusies worden getrokken ten aanzien van het verrichte onderzoek op het gebied van methodologieën gaf ESMA voorbeelden van methodologische inhoud om de sector richtsnoeren te verstrekken met betrekking tot haar verwachtingen op dit gebied. Desondanks zouden de in deze normen gebruikte termen gebaat zijn met verdere verduidelijking om het gemeenschappelijke begrip van ESMA en de ratingbureaus van de regelgevingsvereisten op het gebied van methodologieën te verbeteren.

Het toezicht van ESMA op methodologieën bestreek niet alle aspecten van de methodologieën van de ratingbureaus

81

ESMA verifieert tijdens haar voortdurende toezicht en diepgaande onderzoeken of de ratingbureaus de regelgevingsvereisten met betrekking tot de methodologieën ten uitvoer leggen.

82

Het doorlopend toezicht van ESMA is zodanig opgezet dat de beoordeling van de naleving door de ratingbureaus van de regelgevingsvereisten op het gebied van methodologieën gericht is op de vraag of de ratingbureaus met passende interne controles werken, zoals:

—een onafhankelijke interne functie die belast is met de periodieke toetsing van methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen;

—onafhankelijke leden in de raad van bestuur of de raad van toezicht van een ratingbureau die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de doeltreffendheid van de internebeheersingssystemen van hun ratingbureau, met inbegrip van de doelmatigheid van de interne toetsingsfunctie; en

—documentatie met betrekking tot de periodieke evaluaties van de methodologieën en de onderliggende procedures daarbij.

83

Daarom moet de beoordeling door ESMA van de methodologische vereisten worden aangevuld door grondig onderzoek. In verband met de middelen van ESMA en het grote aantal methodologieën waarop toezicht moet worden gehouden³², maakt ESMA voor de selectie van de thema’s van de onderzoeken met betrekking tot de methodologische vereisten gebruik van risicobeoordelingen. In tabel 4 is een overzicht te vinden van de beoordeling door ESMA van de naleving van technische reguleringsnormen met betrekking tot methodologieen die tijdens thematische onderzoeken worden uitgevoerd. De tabel is gebaseerd op documentatie van ESMA.

Tabel 4

Overzicht van beoordelingen door ESMA op het gebied van methodologische vereisten in het kader van de thematische onderzoeken

Regelgevingsvereisten | Onderzoek naar het ratingproces (2012)¹ | Onderzoek naar ratings van banken (2013) | Onderzoek naar overheidsratings (2013) | Onderzoek naar kleine en middelgrote ratingbureaus (2014) | Onderzoek naar ratings van gestructureerde financieringen (2014)
Zorgvuldig | N.v.t. | Gedeeltelijk | Neen | Gedeeltelijk | Gedeeltelijk
Systematisch en continu | N.v.t. | Gedeeltelijk | Neen | Neen | Ja
Continu in alle activacategorieën | N.v.t. | Neen | Neen | Neen | Neen
Kunnen op basis van historische ervaring worden gevalideerd | N.v.t. | Gedeeltelijk | Neen | Gedeeltelijk | Gedeeltelijk

1Dit onderzoek werd afgerond voordat de technische reguleringsnormen waren vastgesteld.

Bron: ERK, op basis van door ESMA verstrekte informatie.

84

Enkele belangrijke regelgevingsvereisten met betrekking tot methodologieën zijn dus nog niet onderzocht in door ESMA ingestelde thematische onderzoeken; zo

—is ESMA in 2014 begonnen met een diepgaande analyse van de praktijken van de sector ter validering van methodologieën, en

—verifieerde ESMA de regelgevingsvereisten met betrekking tot de continuïteit van de ratings in alle activaklassen niet.

ESMA beschikte niet over een formele procedure voor onderzoek naar een wijziging in de methodologie van een ratingbureau, of naar gevallen waarin een ratingbureau een nieuw soort rating afgeeft

85

Wanneer een ratingbureau, na te zijn geregistreerd, een wijziging van betekenis aanbrengt in een methodologie of zijn activiteiten uitbreidt door nieuwe soorten ratings af te geven, moet het ESMA daarvan in kennis stellen. De verordening inzake ratingbureaus geeft evenwel geen definitie van het begrip „wijziging van betekenis”. In 2010 heeft het CEER een richtsnoer³³ uitgebracht waarin werd bepaald wat als materiële wijziging wordt beschouwd. In 2014 heeft ESMA haar definitie van een wijziging van betekenis gegeven in haar „vragen en antwoorden” over de uitvoering van de verordening inzake ratingbureaus. In maart 2015 heeft ESMA deze definitie van een materiële wijziging³⁴ geactualiseerd en de wijzigingen gespecificeerd in de bij de eerste registratie geldende voorwaarden met betrekking tot „ratingmethodologieën, modellen of belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen”.

86

Hoewel ESMA heeft verduidelijkt wanneer de ratingbureaus een kennisgeving moesten zenden over een wijziging van betekenis, beschikte zij in de gecontroleerde periode niet over een formele procedure voor de verwerking van deze kennisgevingen van nieuwe methodologieën of wijzigingen van betekenis in bestaande methodologieën. In juni 2015 heeft ESMA een procedure vastgesteld waarin wordt beschreven welke stappen moeten worden genomen wanneer zij van een ratingbureau een kennisgeving inzake een methodologie ontvangt.

ESMA heeft bepaalde typen van belangenconflicten nog niet onderzocht

87

De OESO definieert een belangenconflict als een situatie waarin „een persoon of een (particuliere of overheids-) onderneming zich in een positie bevindt waarin hij/zij op enigerlei wijze gebruik kan maken van zijn/haar beroeps- of officiële hoedanigheid voor persoonlijke of zakelijke voordeel”.

88

Op de ratingmarkt houden belangenconflicten voornamelijk verband met mogelijke invloeden van de betrokken partijen op de rating. De Financial Crisis Inquiry Commission³⁵ (de Amerikaanse onderzoekscommissie voor de financiële crisis) en de International Organization of Securities Commissions³⁶ (internationale organisatie van effectentoezichthouders) hebben dit beide aangemerkt als een van de belangrijkste zwakke punten in de ratingsector vóór de subprimecrisis.

89

In dit verband beoordeelde ESMA de maatregelen die door ratingbureaus waren getroffen ter voorkoming van belangenconflicten, onder andere de toereikendheid, de doeltreffendheid en de onafhankelijkheid van een aantal internecontrolefuncties. Er zijn echter gebieden die in de toekomst verder zouden kunnen worden onderzocht:

i)ESMA heeft onvoldoende onderzocht of de rating kan zijn beïnvloed door de nevendiensten van ratingbureaus. ESMA voerde slechts beperkte toezichtmaatregelen uit op dit gebied³⁷.

ii)Er is beperkt bewijs gevonden dat ESMA onderzoek heeft gedaan naar mogelijke belangenconflicten tussen ratingbureaus en adviesondernemingen in dezelfde holdingmaatschappij.

iii)ESMA heeft niet op gestructureerde wijze onderzoek gedaan naar belangenconflicten met betrekking tot de handelsactiviteiten en financiële transacties van ratinganalisten. Personeelsleden van ratingbureaus die betrokken zijn bij een rating beschikken over vertrouwelijke informatie voorafgaand aan de publicatie van de rating. De ratingbureaus moeten daarom over procedures beschikken om toezicht te houden op de handelsactiviteiten en aangehouden effecten van de ratinganalisten, om het risico op handel met voorkennis te voorkomen. ESMA ontvangt informatie over de resultaten van dit toezicht, maar ESMA testte de bij de ratingbureaus bestaande procedures ter verificatie van de juistheid van de ontvangen informatie niet.

29De door de Bank voor Internationale Betalingen uitgebrachte „Core Principles for Effective Banking Supervision” (kernbeginselen voor een effectief bankentoezicht) zouden naar analogie kunnen worden toegepast op het toezicht op ratingbureaus.

30Bijlage II, punt 8, van de gedelegeerde verordening inzake registratie.

31Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 447/2012 van de Commissie van 21 maart 2012 ter aanvulling van Verordening (EG) nr. 1060/2009 van het Europees Parlement en de Raad inzake ratingbureaus door vaststelling van technische reguleringsnormen voor de beoordeling van de conformiteit van ratingmethodologieën (PB L 140 van 30.5.2012, blz. 14).

32Voor de drie grootste ratingbureaus telt de ESMA meer dan 800 methodologieën voor de verschillende activaklassen en marktsegmenten.

33De CEER-richtsnoeren voor het registratieproces, de werking van de colleges, het bemiddelingsprotocol, de in bijlage II vermelde informatie, informatie voor de certificatieaanvraag en voor de beoordeling van de systeemrelevantie van ratingbureaus, blz. 16, ref. CESR/10-347.

34Richtsnoer van 19 maart 2015 betreffende de informatie die periodiek door ratingbureaus aan de ESMA moet worden verstrekt.

35De Financial Crisis Inquiry Commission heeft onderzoek gedaan naar de oorzaken van de financiële crisis op grond van de Fraud Enforcement and Recovery Act (fraudehandhavings- en herstelwet) in de VS. Het verslag werd gepubliceerd in januari 2011.

36Technisch Comité van de Iosco, verslag over de subprimecrisis, mei 2008.

37Zo constateerde de ESMA dat de publicatie van onderzoeksdocumenten door ratingbureaus de onafhankelijkheid van de ratinganalisten kan beperken. Wanneer een ratingcomité kort na de publicatie van een onderzoeksrapport een rating moet goedkeuren, is het voor het comité moeilijk om een besluit te nemen dat niet in overeenstemming is met de conclusies van het onderzoek.

Deel IV — Openbaarmaking van informatie

Het toezicht van ESMA op de algemene openbaarmaking van informatie door de ratingbureaus

90

Een van de doelstellingen van de CRA III-verordening is de vergroting van de transparantie van ratingbureaus en de ratingmarkt, met name ten aanzien van het prijsbeleid van ratingbureaus, de vergoedingen die zij ontvangen en de wijze waarop zij hun ratingproces uitvoeren en conclusies trekken. Transparantie is verzekerd door volledige en gemakkelijk toegankelijke openbaarmaking van informatie.

91

De verordening inzake ratingbureaus vereist dat ratingbureaus op twee manieren informatie verstrekken: algemene en periodieke openbaarmaking van informatie. De algemene openbaarmaking van informatie heeft betrekking op informatie die de ratingbureaus openbaar moeten maken, met name via hun website. De periodieke openbaarmaking van informatie heeft betrekking op de reguliere toezichtinformatie die de ratingbureaus aan ESMA moeten verstrekken. Een andere belangrijke informatiebron is de eigen informatieverstrekking aan belanghebbenden van ESMA inzake haar toezichthoudende werkzaamheden.

ESMA heeft de algemene openbaarmaking van informatie door de afzonderlijke ratingbureaus regelmatig gecontroleerd, maar een gedetailleerde beoordeling van de algemene openbaarmaking van informatie door alle ratingbureaus werd pas eind 2014 voor het eerst uitgevoerd

92

Volgens de verordening inzake ratingbureaus moeten ratingbureaus verschillende soorten algemene informatie openbaar maken (zie figuur 9).

93

De algemene informatieverstrekking aan het publiek is een belangrijk instrument voor de communicatie tussen de ratingbureaus en de gebruikers van de ratings. Gebruikers moeten in staat worden gesteld om hun eigen analyse te maken en om passend zorgvuldig onderzoek te doen wanneer zij beoordelen of zij al dan niet op een bepaalde rating kunnen vertrouwen. Zij moeten in staat zijn om de risico’s te beoordelen waaraan een ratingbureau is blootgesteld, bijvoorbeeld het risico van belangenconflicten, het risico van kwalitatief slechte input in ratings, risico’s die voortvloeien uit de methodologieën, enzovoorts.

94

Tijdens haar voortdurende toezichthoudende werkzaamheden en als onderdeel van haar onderzoeken heeft ESMA de algemene openbaarmaking van informatie van ratingbureaus geëvalueerd. Pas in december 2014 werd echter voor het eerst een gedetailleerde analyse gemaakt van de algemene praktijken van de ratingbureaus voor de openbaarmaking van informatie.

Figuur 9

Vereisten voor algemene openbaarmaking van informatie

Bron: ERK, op basis van de bepalingen van de verordening inzake ratingbureaus.

De transparantie van de markt werd belemmerd door beperkingen en verschillen in de praktijken voor openbaarmaking van informatie van de ratingbureaus

95

Wij constateerden tekortkomingen in de praktijken voor de algemene openbaarmaking van informatie.

96

Ratingbureaus moeten specifieke informatie openbaar maken voor het publiek (zie figuur 9) Zij doen dit voornamelijk via websites. Wij hebben geconstateerd dat gebruikers verplicht een account moeten aanmaken, waarbij persoonsgegevens moeten worden gebruikt om toegang te krijgen tot een aantal van deze websites. Het privacybeleid van deze ratingbureaus vermeldt dat verzamelde persoonsgegevens van gebruikers kunnen worden verstrekt aan derden, waardoor potentiële gebruikers er wellicht van afzien om een account aan te maken.

97

De verordening inzake ratingbureaus verplicht de ratingbureaus er niet toe informatie die door eigendomsrechten is beschermd te openbaren. In de praktijk betekent dit dat bepaalde delen van een methodologie niet hoeven te worden geopenbaard. Hierdoor ontstaat een tegenstrijdigheid, aangezien een ratingbureau ervoor kan kiezen om niet zijn volledige methodologie te openbaren indien bepaalde informatie door eigendomsrechten is beschermd en het vermogen van gebruikers beïnvloedt om hun eigen zorgvuldige onderzoek te verrichten.

98

De ratingbureaus moeten de „methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen die zij bij hun ratingactiviteiten gebruiken” openbaar maken. We hebben een evaluatie gemaakt van de algemene informatieverstrekking door ratingbureaus op het gebied van de methodologie, waarbij wij ons hebben gericht op vier soorten ratings: zakelijke financiële instellingen (banken), overheden, gestructureerde financiële producten (hoofdmethodologie, ABS-financiering voor consumenten en door woninghypotheken gedekte effecten) en gedekte obligaties.

99

Ratingbureaus hielden zich over het algemeen aan de verordening door middel van de bekendmaking van methodologieën. Er zaten grote verschillen in de vorm waarin de ratingbureaus de informatie verstrekten, wat de vergelijkbaarheid beperkt. Dit had deels kunnen worden vermeden indien de ratingbureaus hun methodologieën hadden kunnen indienen met behulp van een gestandaardiseerd verslagleggingsformaat. Het gemak waarmee documentatie kan worden gevonden varieerde tussen de ratingbureaus en tussen de soorten ratings. Voor veel subcategorieën binnen de categorie van gestructureerde financieringen hebben de ratingbureaus slechts een overzicht van het ratingproces verstrekt en ontbrak belangrijke informatie over de methodologie. Het was derhalve niet mogelijk de rating te reproduceren.

Cerep maakt niet voldoende informatie openbaar over de ratingprestaties van ratingbureaus

Halfjaarlijkse rapportage van gegevens

100

De online centrale databank (Cerep) van ESMA kent geen equivalent in andere regulerende rechtsgebieden. Via deze databank verschaft ESMA geharmoniseerde en gemakkelijk toegankelijke informatie over de ratingprestaties van alle registreerde en gecertificeerde ratingbureaus. In Cerep stellen ratingbureaus informatie over hun ratings in het verleden ter beschikking. ESMA publiceert een halfjaarlijks overzicht van statistieken over de ratingprestaties van ratingbureaus, waarbij zij zich baseert op gegevens van de ratingbureaus. Voor een bepaalde tijdshorizon en activaklasse omvat dit: statistieken over ratingactiviteiten, wanbetalingsgraden en overgangsmatrices. De Cerep bevat nuttige samenvattende statistieken voor investeerders en onderzoekers, op basis van zoekopdrachten met meerdere filters die zij aan hun behoeften kunnen aanpassen. Cerep:

—maakt geen andere statistieken openbaar die nuttig zijn voor de gebruikers, zoals de gemiddelde wanbetalingsgraden en de gemiddelde overgangsmatrixen, of

—bevat geen filteropties die de gebruikers in staat stellen de samenvattende statistieken te downloaden die het resultaat zijn van verscheidene zoekopdrachten die in één keer worden ingesteld.

101

De verordening inzake ratingbureaus bepaalt dat ESMA de door de ratingbureaus verstrekte informatie in Cerep beschikbaar moet stellen voor het publiek³⁸. Hoewel de kwalitatieve informatie door de ratingbureaus bekend wordt gemaakt in Cerep, geldt dit niet voor de onderliggende door de ratingbureaus gerapporteerde gegevens. Voor de gebruikers van Cerep zou het meerdere voordelen hebben als deze gegevens publiek toegankelijk zouden zijn. Zo kunnen zij beter inzicht krijgen in het voorspellende vermogen van de samenvattende statistieken.

102

De verordening inzake ratingbureaus schrijft niet voor dat ratingbureaus uitgevende instellingen/financiële instrumenten monitoren nadat de desbetreffende ratings zijn ingetrokken. Samenvattende Cerep-statistieken houden als zodanig geen rekening met gevallen van wanbetaling die zich voordoen na intrekking van een rating. Om tegemoet te komen aan een dergelijk gebrek aan informatie, maakt Cerep statistieken openbaar aan de hand van de soorten redenen voor intrekking³⁹. Sommige statistieken van ratingactiviteiten bevatten echter een groot aandeel aan onverklaarde intrekkingen van ratings. Dit ondermijnt de geloofwaardigheid van het voorspellend vermogen van de desbetreffende samenvattende statistieken.

103

ESMA zelf verricht bepaalde automatische controles van de nieuwe gegevens die worden doorgegeven aan Cerep om de integriteit ervan te controleren voordat zij worden gepubliceerd. ESMA verricht echter geen controles van de volledigheid (zoals aansluitingen met andere openbare databanken, op de interne databanken van ratingbureaus, enz.) vóór de bekendmaking ervan. Deze controles zouden nuttig zijn omdat:

—er gevallen zijn geconstateerd waarin sprake was van fouten en herzieningen in de Cerep;

—zij niet onder openbare controle vallen. Uit de Cerep kan niet worden opgemaakt of er sprake is van correcties van fouten of andere herzieningen in de door de ratingbureaus aan de Cerep gerapporteerde historische gegevens.

Gerapporteerde kwalitatieve gegevens

104

De structuur van de informatie in de verslaglegging van de ratingbureaus is niet vergelijkbaar en stelt de gebruikers niet in staat om te zien welke wijzigingen in methodologieën hebben plaatsgevonden en wanneer deze van invloed zijn geweest op ratings en hun prestaties. Dit is van belang, omdat de samenvattende Cerep-statistieken betrekking kunnen hebben op ratings uit het verleden die zijn afgegeven aan de hand van andere methodologieën dan die welke momenteel in de Cerep zijn aangegeven.

Op de website van ESMA wordt onvoldoende informatie ontsloten voor de gebruikers van ratings

105

ESMA moet op regelmatige basis informatie met betrekking tot haar activiteitenterreinen publiceren en ervoor zorgen dat de informatie gemakkelijk toegankelijk is. Wij hebben de informatie vergeleken die beschikbaar is op de websites van ESMA en het SEC-Bureau voor kredietrating, dat toezicht houdt op in de VS geregistreerde ratingbureaus (NRSRO’s).

106

ESMA publiceert op haar website bijvoorbeeld niet alle relevante wetgeving (zes gedelegeerde verordeningen zijn niet beschikbaar), terwijl het bureau voor kredietbeoordelingen van de SEC een specifieke rubriek heeft met links naar alle verordeningen betreffende de NRSRO’s (zie bijlage IV voor nadere bijzonderheden).

107

De documentatie van ESMA met betrekking tot ratingbureaus kan op twee manieren worden geraadpleegd: een eenvoudige lijst van ongeveer tweehonderd documenten zonder zoekmogelijkheden, of een lijst met twee filters die de toegankelijkheid slechts marginaal verbeteren. De website van het SEC werkt daarentegen met specifieke afdelingen voor elk soort informatie, waardoor deze gebruiksvriendelijker is.

108

Uit de analyse van de website van ESMA blijkt dat een deel van de toepasselijke wetgeving niet beschikbaar is op de website. Daarnaast zijn enkele nuttige documenten, zoals het registratiemodel en richtsnoeren voor klokkenluiders, niet beschikbaar (zie bijlage IV).

38Artikel 11, lid 2, van de verordening inzake ratingbureaus.

39Bijvoorbeeld onjuiste of onvoldoende informatie, looptijd van de schuldverplichting, faillissement, reorganisatie van de beoordeelde entiteit, andere redenen (onverklaard), enzovoorts.

Conclusies en aanbevelingen

109

Onze algemene conclusie luidt dat ESMA in korte tijd een goede basis heeft gelegd voor doeltreffend toezicht op de ratingbureaus in de EU. Er is desalniettemin nog ruimte voor verbetering.

Registratie

110

ESMA beschikt over solide registratieprocedures. Toch blijven deze omslachtig als gevolg van de door de verordening vereiste splitsing in een volledigheids- en een nalevingsfase. Methodologieën van ratingbureaus moeten worden gekenmerkt door zorgvuldigheid, systematiek en continuïteit en moeten kunnen worden gevalideerd. De gecontroleerde bewijsstukken waren echter voornamelijk gericht op de ondersteuning van de zorgvuldigheid van de methodologieën (paragrafen 20-30).

Aanbeveling 1

ESMA moet gedurende het registratieproces haar beoordeling van alle wettelijke voorschriften met betrekking tot de ratingmethodologieën adequaat documenteren.

111

De huidige regels van het Eurosysteem garanderen niet dat alle door ESMA geregistreerde ratingbureaus op gelijke voet staan. Het Eurosysteem aanvaardt momenteel ratings die zijn afgegeven door vier bij ESMA als EKBI’s geregistreerde ratingbureaus die onder het ECAF vallen. Naast de verplichte registratie bij of certificering door ESMA moeten ratingbureaus aan aanvullende operationele criteria voldoen om ervoor te zorgen dat hun ratings door het Eurosysteem worden aanvaard. Door deze aanpak ontstaat een marktstructuur met twee niveaus waarin kleine ratingbureaus niet op gelijke voet kunnen concurreren met grotere ratingbureaus (paragrafen 35-40).

Risicobeheer en planning

112

ESMA beschikt over een solide procedure voor risico-identificatie. Door het ontbreken van een documentatiespoor is het echter lastig om na te gaan wat de beweegredenen zijn om bepaalde risico’s te herprioriteren. ESMA heeft niet alle risicogebieden toereikend en op consistente wijze onderzocht. Wij hebben geconstateerd dat de voor toezicht beschikbare middelen niet voldoende gelijke tred hielden met de toenemende reguleringsvereisten (paragrafen 41-55).

Aanbeveling 2

ESMA moet de traceerbaarheid van het risico-identificatieproces verbeteren. ESMA moet een logboek bijhouden met de veranderingen in het risiconiveau en de prioritering van risico’s samen met de oorzaken daarvan documenteren.

ESMA moet follow-up geven aan alle risicovolle gebieden die baat zouden hebben bij verdere toezichthoudende werkzaamheden.

Doorlopend toezicht en onderzoek

113

ESMA heeft goede grondslagen vastgesteld voor haar aanpak van het toezicht. In de toezichtrichtsnoeren van ESMA wordt echter niet gedefinieerd welke soorten taken moeten worden uitgevoerd in het kader van het doorlopend toezicht, noch bevatten zij informatie met betrekking tot de frequentie van deze taken. ESMA stelt jaarlijks plannen op voor het toezicht in de komende periode. Gedetailleerde planningen van de lopende toezichtstaken per ratingbureau waren niet beschikbaar. ESMA heeft geen adequate interne normen voor het documenteren van de toezichtactiviteiten, en het is moeilijk om bij te houden welke lopende toezichthoudende werkzaamheden zijn uitgevoerd, of welke analyse daarvan is gemaakt en welke conclusies daaruit zijn getrokken (paragrafen 56-77).

114

Evenzo is de documentatie van bepaalde tussenliggende stappen van de onderzoeken onvolledig. Uit de documentatie van ESMA van de gecontroleerde onderzoeken blijkt niet hoe al het nodige bewijs werd beoordeeld (paragrafen 56-77).

Aanbeveling 3

De toezichthandleiding en het toezichthandboek van ESMA moeten voortdurend worden geactualiseerd om de opgedane kennis en ervaring daarin op te nemen.

ESMA moet interne richtsnoeren vaststellen voor de doeltreffende documentatie van haar onderzoeken, om aan te tonen en ervoor te zorgen dat alle conclusies zijn onderbouwd door een adequate analyse van de bewijsstukken.

De invoering van een specifiek IT-instrument voor toezicht zou de uitwisseling van kennis verbeteren, verduidelijken wie verantwoordelijk is voor welke taken, de evaluatie van de uitgevoerde werkzaamheden vergemakkelijken, en de communicatie binnen de toezichthoudende teams verbeteren.

Methodologieën

115

ESMA onderzocht de methodologieën van ratingbureaus op basis van de wettelijke criteria door middel van voortdurend toezicht en onderzoeken. ESMA beschikt echter niet over een procedure voor de toetsing van nieuwe methodologieën of wijzigingen van betekenis in de methodologieën waarvan zij door de ratingbureaus in kennis wordt gesteld. ESMA staat voor uitdagingen bij het interpreteren van de methodologische criteria en het met de ratingsbureaus geven van een gemeenschappelijk invulling aan de naleving daarvan. Bepaalde criteria moeten nog grondig worden onderzocht (paragrafen 78-86).

Aanbeveling 4

ESMA moet alle belangrijke aspecten onderzoeken van het ontwerp en de uitvoering van de methodologieën van ratingbureaus die nog niet zijn bekeken.

Belangenconflicten

116

ESMA heeft bepaalde potentiële belangenconflicten niet voldoende onderzocht. Hoewel ESMA van de ratingbureaus veel informatie ontvangt met betrekking tot de handelsactiviteiten en aangehouden effecten van hun personeelsleden, heeft zij deze informatie niet op gestructureerde wijze onderzocht. Ook werd deze kwestie tijdens de thematische en individuele beoordelingen slechts sporadisch besproken (paragrafen 87-89).

Aanbeveling 5

ESMA moet op gestructureerde wijze de systemen onderzoeken die door de ratingbureaus zijn opgezet voor de omgang met belangenconflicten, en met name die in verband met de handelsactiviteiten en financiële transacties van ratinganalisten.

Daarnaast moet ESMA de juistheid toetsen van de gegevens over belangenconflicten die zij heeft ontvangen van de ratingbureaus.

Algemene openbaarmaking van informatie

117

ESMA heeft de algemene openbaarmaking van informatie door de ratingbureaus regelmatig gecontroleerd tijdens haar doorlopend toezicht en onderzoek, maar eind 2014 is pas begonnen met een eerste gedetailleerde beoordeling van alle ratingbureaus (paragrafen 90-94).

118

Wij hebben geconstateerd dat de algemene openbaarmaking van informatie door de ratingbureaus niet altijd aan de hoogste normen voldoet en dat de openbaarmaking, in het bijzonder wanneer het gaat om methodologieën en de beschrijving van modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende veronderstellingen, potentiële gebruikers van ratings niet altijd in staat stelt om zelf zorgvuldig onderzoek te verrichten (paragrafen 95-99).

Aanbeveling 6

ESMA moet werken aan de verdere harmonisering van de praktijken voor openbaarmaking van informatie bij alle ratingbureaus. ESMA moet overwegen aanvullende richtsnoeren te ontwikkelen met betrekking tot openbaarmakingsvoorschriften in overeenstemming met artikel 16 van Verordening 1095/2010 om de algemene praktijken voor openbaarmaking van informatie van de ratingbureaus te verbeteren.

Openbaarmaking van informatie door Cerep

119

De openbaarmaking van ESMA in de online centrale databank (Cerep) betreft geharmoniseerde en gemakkelijk toegankelijke informatie over de ratingprestaties van alle geregistreerde en gecertificeerde ratingbureaus en kent geen equivalent in andere regulerende rechtsgebieden. Wij zetten echter vraagtekens bij de toereikendheid van de openbaarmaking en het ontbreken van door ESMA uitgevoerde adequate controles van de gegevens die worden doorgegeven aan Cerep (paragrafen 100-104).

Aanbeveling 7

ESMA moet op basis van beste praktijken voor de openbaarmaking van ratingprestaties toezicht houden op de inhoud van de openbaar gemaakte informatie uit Cerep en deze verbeteren.

Openbaarmaking van informatie op de website van ESMA

120

Op ESMA-website ontbreekt bepaalde nuttige informatie voor ratingbureaus, potentiële nieuwe marktdeelnemers en gebruikers van ratings. De website is niet goed gestructureerd en de beschikbare informatie is moeilijk te vinden (paragrafen 105-108).

Aanbeveling 8

ESMA moet alle toepasselijke wetgeving en relevante documenten publiceren en de website gebruiksvriendelijker maken.

Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Milan Martin CVIKL, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 24 november 2015.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

De bestuursstructuur van ESMA

De bestuursstructuur van het door ESMA gehouden toezicht is opgebouwd uit vier niveaus. De tabel hieronder geeft een overzicht van de verantwoordelijkheden op elk niveau.

De raad van toezichthouders
De raad van bestuur
Uitvoerend directeur
Hoofd van administratieve eenheid/divisie

Samenstelling:
de hoofden van de 28 nationale autoriteiten van de EU + de voorzitter van ESMA + Eiopa + EBA + ESBR + EC + EER (IJsland, Liechtenstein en Noorwegen)

Hij heeft de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de besluitvorming bij ESMA.

Verantwoordelijkheden:

–Goedkeuring van het jaarlijkse plan voor toezicht waarin alle geplande onderzoeken alsmede de verwachte activiteiten in het kader van het doorlopend toezicht zijn beschreven. Daartoe ontvangen zij een risicoverslag dat is opgesteld door het toezichthoudend team van ESMA. In geanonimiseerde vorm bevat het risicoverslag specifieke risico’s voor de afzonderlijke ratingbureaus.

–Goedkeuring van het jaarverslag van ESMA, waarin de toezichthoudende activiteiten van ESMA worden beschreven op basis van het jaarlijkse activiteitenverslag van het toezichthoudend team.

–Goedkeuring van andere openbare verslagen (de informatie aan de raad van toezichthouders bevat meer gedetailleerde bevindingen dan welke bekend worden gemaakt in het openbare verslag).

Samenstelling:
zes leden die zijn geselecteerd uit en door de leden van de raad van toezichthouders + de voorzitter van ESMA.

Verantwoordelijkheden:

–Het toezicht op het meerjarige werkprogramma van ESMA, de begroting en de personele middelen.

–Controle van de uitvoering van het werkplan voor toezicht.

–De bespreking van de driemaandelijkse gegevens over de toezichthoudende werkzaamheden welke zijn verstrekt door de uitvoerend directeur: registraties, lopende onderzoeken, bevindingen en corrigerende maatregelen.

Verantwoordelijkheden:

–Het toezicht op de toezichthoudende werkzaamheden van ESMA.

–De tenuitvoerlegging van het jaarlijkse werkprogramma voor toezicht.

–Het waarborgen van de werking van de toezichthoudende afdelingen/eenheden.

–De ondertekening van de schriftelijke toestemming of besluiten in verband met onderzoeken of inspecties.

–De ondertekening van besluiten houdende een verzoek om informatie.

–Goedkeuring van plannen voor corrigerende maatregelen.

–Verslaglegging over de toezichthoudende activiteiten van ESMA aan de raad van bestuur en de raad van toezichthouders.

Verantwoordelijkheden:

–Het doen van een voorstel voor een jaarlijks werkplan voor toezicht en, na goedkeuring, de uitvoering daarvan.

–De ondertekening van eenvoudige informatieverzoeken.

–Het opstellen van plannen voor corrigerende maatregelen, besluiten en openbare verslagen die voor ondertekening of doorgeleiding worden ingediend bij de uitvoerend directeur.

–Ervoor zorgen dat toezichtbesluiten voldoende ter discussie worden gesteld door het bespreken van de bevindingen.

–Het doen van een voorstel voor corrigerende maatregelen met het betrokken toezichthoudende team.

–Het opzetten van communicatiekanalen die de toezichthouders in staat stellen om in elk stadium van het toezichtproces uitdrukking te geven aan hun standpunten en/of zorgen.

–Ervoor zorgen dat onder toezicht staande ratingbureaus voor het eindverslag in de gelegenheid worden gesteld om opmerkingen te maken over de bevindingen en de corrigerende maatregelen.

Bron: ERK op basis van door ESMA verstrekte informatie.

Bijlage II

Aanpak van de controle

Naast de door de Rekenkamer uitgevoerde werkzaamheden zijn twee deskundigen gecontracteerd voor de analyse van specifieke onderwerpen op het gebied van de controle. Voorts hebben wij een selectie van nationale bevoegde autoriteiten om informatie gevraagd, waardoor wij in staat waren om de toezichtpraktijken te vergelijken.

Sommige verklaringen in het verslag zijn gebaseerd op de bijdragen van deze deskundigenverslagen en op de resultaten van de bij de nationale bevoegde autoriteiten ingediende informatieverzoeken.

Rapporten van deskundigen

Sommige aspecten van het gecontroleerde onderwerp zijn van complexe en specialistische aard, wat de Rekenkamer ertoe heeft gebracht twee deskundigen in te huren. De bijdragen van deskundigen hebben betrekking op:

οde analyse van de vereisten voor openbaarmaking van de door ratingbureaus gebruikte methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen;

οde analytische kwantitatieve werkzaamheden met betrekking tot de prestaties van de ratings op basis van de beschikbare ratinggegevens in de centrale databank van ESMA (Cerep).

Analyse van de vereisten voor openbaarmaking van de methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen van ratingbureaus

De deskundigen hebben de volgende taken uitgevoerd:

οeen analyse van de openbaarmakingsvereisten met betrekking tot de methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen van ratingbureaus, alsmede een kritische beoordeling om na te gaan of de regels en richtsnoeren van ESMA voldoende en duidelijke richtlijnen voor informatieverstrekking bieden;

οeen vergelijking van de EU-voorschriften voor openbaarmaking van de door ratingbureaus gebruikte methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen met de overeenkomstige SEC-regels (reglement van de Amerikaanse Securities and Exchange Commission — de Amerikaanse beurscommissie);

οvoor een steekproef van vijf ratingbureaus (die werden geselecteerd door de Europese Rekenkamer) en op basis van de openbaar beschikbare informatie:

•hebben ze een analyse gemaakt van de gepubliceerde informatie over de methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen, om een vergelijking te kunnen maken met de openbaarmakingsvereisten van de verordening inzake ratingbureaus en om te beoordelen of deze verordening wordt nageleefd, met name in het geval van staatsobligaties en gestructureerde financiële instrumenten;

•hebben ze kritisch beoordeeld of de aan de beleggers verstrekte informatie voldoende gedetailleerd was voor de beoordeling van de methoden, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen, d.w.z. kan een belegger de berekeningen voor een rating opnieuw uitvoeren aan de hand van de openbaar gemaakte informatie over de methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen van het ratingbureau en hetzelfde resultaat bereiken?;

•hebben ze beoordeeld of de openbaar gemaakte informatie de belegger de mogelijkheid heeft geboden om de methodologieën, modellen en belangrijke aannamen van ratingbureaus te vergelijken voor een specifieke rating (een steekproef van ratings werd door de Europese Rekenkamer geselecteerd), en

•hebben ze goede praktijken voor openbaarmaking vastgesteld die tussen de ratingbureaus kunnen worden gedeeld.

Kwantitatieve prestatiemeting van de ratings van ratingbureaus

Op basis van prestatiemaatregelen die openbaar zijn gemaakt door Cerep hebben de deskundigen het volgende beoordeeld:

οde relevantie, samenhang (bijvoorbeeld de volledigheid en de kwaliteit van de gegevens) en vergelijkbaarheid van de prestatie-indicatoren voor ratings die door ESMA zijn gepubliceerd in de Cerep;

οgebreken of problemen met deze openbaarmakingen, en aanbevolen verbeteringen/alternatieven die nuttig kunnen zijn voor het informatieonderzoek van beleggers en/of academisch onderzoek;

οverschillende aspecten van de vergelijkbaarheid van de kwantitatieve maatregelen van de prestaties van ratings, zoals de vergelijkbaarheid in de tijd, voor verschillende ratingbureaus, activacategorieën en geografische regio’s van de afgegeven ratings, teneinde het onderscheidend en voorspellend vermogen van de geopenbaarde maatregelen te onderzoeken;

οin Cerep openbaar gemaakte kwantitatieve informatie, waarbij deze is vergeleken met andere openbaarmakingen/databanken welke ter beschikking staan van beleggers/academici.

Onderzoek bij een selectie van nationale bevoegde autoriteiten

Het auditteam ondervroeg tien nationale bevoegde autoriteiten over hun toezichthoudende praktijken. De vragen hadden betrekking op hun algemene aanpak van het toezicht op financiële instellingen en op hun taken in de registratie van ratingbureaus.

De belangrijkste vragen van de enquête zijn hieronder weergegeven:

οVermeld de aard en de frequentie van de toezichthoudende activiteiten die uw instelling verricht.

οHoe worden de activiteiten in het kader van het doorlopend toezicht in uw instelling vastgesteld?

οBeschikt uw instelling over een specifiek IT-systeem voor toezicht dat wordt gebruikt voor het documenteren van de toezichthoudende werkzaamheden en voor behoud van kennis?

οHoe wordt de analyse van de periodieke openbaarmaking van informatie in uw instelling gedocumenteerd?

οHeeft uw instelling instructies en richtsnoeren ontwikkeld voor de onder toezicht staande entiteiten, en zo ja, hoe worden deze aan hen meegedeeld?

οHeeft uw instelling controles ter plaatse verricht bij de ratingbureaus tijdens het registratieproces?

οHoe is uw instelling nagegaan of de methodologieën van de ratingbureaus in overeenstemming waren met de vereisten in de verordening inzake ratingbureaus?

οHoe stelt u, als financiële toezichthouder, vast of een rating van een ratingbureau een particuliere of een publieke rating is? Hoe zorgt u ervoor dat particuliere ratings niet voor regelgevingsdoeleinden worden gebruikt?

Samenvatting van de controleaanpak

Controleonderwerpen
Controlecriteria
Controle-informatie

i)Is de registratie van alle mogelijke ratingbureaus op correcte en zo doelmatig mogelijke wijze uitgevoerd?

i)Wettelijke voorschriften en doelstellingen in de verordening inzake ratingbureaus en aanvullende gedelegeerde verordeningen (technische normen);

ii)ESMA-handboek voor de registratie van ratingbureaus.

i)Analyse van het registratieproces;

ii)Analyse van een selectie van registratiedossiers;

iii)Gesprekken met belangrijke personeelsleden;

iv)Informatiebezoeken bij een selectie van ratingbureaus;

v)Raadpleging van de nationale bevoegde autoriteit via een onderzoek naar hun praktijken;

vi)Vergelijking met de praktijken bij de SEC (VS).

ii)Heeft ESMA een goede planning en een risicobeoordeling voor haar toezichthoudende activiteiten ontwikkeld en uitgevoerd?

i)de interne toezichthandleiding en het toezichthandboek van ESMA.

i)Analyse van de door ESMA uitgevoerde risicobeoordeling;

ii)Analyse van de interne planningdocumenten van ESMA;

iii)Gesprekken met belangrijke personeelsleden;

v)Raadpleging van de nationale bevoegde autoriteit via een onderzoek naar hun praktijken.

iii)Heeft de tenuitvoerlegging van het toezichtkader de problemen aangepakt die zijn ontdekt in de sector van de ratingbureaus, met inbegrip van de problemen met betrekking tot de onafhankelijkheid van de ratingcomités en het voorkomen van belangenconflicten?

i)Wettelijke voorschriften en doelstellingen in de verordening inzake ratingbureaus en aanvullende gedelegeerde verordeningen (technische normen);

ii)De interne toezichthandleiding en het toezichthandboek van ESMA;

iii)Relevante Iosco-richtsnoeren en -beginselen.

i)Analyse van dossiers met betrekking tot het voortdurende toezicht;

ii)Analyse van de toezichtsdossiers en interne documenten, met name de thematische en individuele beoordelingen;

iii)Gesprekken met belangrijke personeelsleden;

iv)Informatiebezoeken bij een selectie van ratingbureaus;

v)Raadpleging van de nationale bevoegde autoriteit via een onderzoek naar hun praktijken;

vi)Vergelijking met de praktijken bij de SEC (VS).

iv)Hebben ESMA en de ratingbureaus voldoende informatie gepubliceerd over haar toezichthoudende activiteiten die van toegevoegde waarde is voor de belanghebbenden, met name het Europees Parlement?

i)Wettelijke voorschriften en doelstellingen in de verordening inzake ratingbureaus en aanvullende gedelegeerde verordeningen (technische normen);

ii)De interne toezichthandleiding en het toezichthandboek van ESMA.

i)Kwantitatieve analyse van de ratinginformatie in de Cerep-databank;

ii)Analyse van de Socrat-databank;

iii)Externe deskundigen hebben een beoordeling gemaakt van de vereisten voor openbaarmaking met betrekking tot de methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende veronderstellingen;

iv)Evaluatie door externe deskundige van de prestatie-indicatoren voor ratings in de Cerep-databank;

v)Raadpleging van de nationale bevoegde autoriteit via een onderzoek naar hun praktijken.

Bron: ERK.

Bijlage III

Belangrijkste bevindingen en aanbevelingen uit de onderzoeken van ESMA

2012
2013
2014

Thematisch onderzoek:
Het ratingproces voor ratings van overheden, banken en gedekte obligaties bij S&P, Moody’s en Fitch
Individueel onderzoek:
Corporate governance en interne beheersingsmaatregelen bij een ratingbureau
Thematisch onderzoek:
Het proces voor de evaluatie, tenuitvoerlegging en openbaarmaking maken van bancaire ratingmethodologieën bij S&P, Moody’s en Fitch
Individueel onderzoek:
Controles in een ratingbureau inzake de bekendmaking van ratings
Thematisch onderzoek:
Het proces voor overheidsratings bij S&P, Moody’s en Fitch
Thematisch onderzoek:
Ratings van gestructureerde financieringen bij Fitch, Moody’s, S&P’s en DBRS
Twee thematische onderzoeken: corporate governance en controlefuncties bij 14 en 4 kleine en middelgrote ratingbureaus

–De interne processen van ratingbureaus worden niet afdoende geregistreerd.

–Een groot personeelsverloop en onvoldoende personeel in specifieke bedrijfsactiviteiten.

–Internecontrolefuncties moeten worden verbeterd.

–De rol en de taken van de onafhankelijke leden van de raad moeten worden verbeterd.

–Methodologiepapers waren onderverdeeld in meerdere documenten en waren niet gemakkelijk te vinden op de websites van de ratingbureaus.

–IT-systemen moeten naar behoren worden toegepast en gecontroleerd.

–De onafhankelijkheid van bepaalde bestuurders was niet gegarandeerd.

–De raad van bestuur dient voortdurend de internebeheersingssystemen te beoordelen en de communicatie met controlefuncties te verhogen.

–Er moet in termen van adequaatheid toezicht worden gehouden op middelen voor de internecontrolefuncties.

–Verhelder de bevoegdheden en de werkprocedures van de interne-toetsingsfunctie.

–Maak duidelijk welke stukken aan ratingcomités moeten worden verstuurd.

–Niet alle elementen die van invloed waren op de ratings waren opgenomen in de methodologie.

–Onvoldoende informatieverstrekking, bepaalde nieuwe instrumenten, criteria en de oude methodologieën zijn niet geopenbaard.

–De kwalitatieve en kwantitatieve factoren, modellen en historische gegevens zijn niet naar behoren geregistreerd.

–De jaarlijkse evaluatie van methodologieën was niet voldoende.

–Ratings zijn niet gemonitord na verandering van de methodologie van een rating.

–Sommige informatie die werd gebruikt ter ondersteuning van ratings was verouderd.

–De openbaring van wijzigingen in ratings moet transparant zijn en tijdig.

–De IT-architectuur en het controlemechanisme moeten de continuïteit en regelmatigheid van openbaarmakingen van ratings voldoende ondersteunen.

–Het verspreidingsproces van ratings moet worden gemonitord.

–De verantwoordelijkheden in het proces van de publicatie van een rating moeten duidelijk worden toegewezen en gedocumenteerd.

–De raad van bestuur en de toetsingsfunctie waren betrokken bij ratingactiviteiten.

–Er was onvoldoende controle op belangenconflicten bij overheidsanalisten die betrokken zijn bij onderzoeksactiviteiten.

–Beoordeelde entiteiten hadden niet altijd de mogelijkheid om beroep in te stellen voorafgaand aan de publicatie van de rating.

–Onbevoegde derden hadden toegang tot informatie over aankomende ratingactiviteiten.

–Er zijn tekortkomingen vastgesteld in de machtigings- en toegangscontroles voor IT-systemen.

–Aanzienlijke vertragingen tussen het ratingbesluit en de publicatie daarvan.

–Nieuw en junior personeel had aanzienlijke analytische verantwoordelijkheden.

–Gebrek aan controle van de kwaliteit van gebruikte informatie afkomstig van gegevensverstrekkers.

–Onvolledige toepassing van de volledige methodologie tijdens het ratingtoezichtproces.

–Ontoereikende openbaarmaking van de verschillende analytische kaders die waren gebruikt.

–Vertragingen bij de afronding van de jaarlijkse evaluaties van ratings.

–De interne-toetsingsfunctie, met inbegrip van de evaluatie van de methodologieën, modellen en belangrijke aan ratings ten grondslag liggende aannamen, zou moeten worden versterkt om de onafhankelijkheid te waarborgen.

–De leden van de raad hebben beperkte kennis van wettelijke verplichtingen, houden onvoldoende vergaderingen en er is sprake van beperkte interactie met de controlefunctie.

–De toezichtactiviteiten van de onafhankelijke bestuurders van de raad van toezicht moeten worden versterkt.

–Administratieve en toezichthoudende raden moeten in overeenstemming zijn met de verordening inzake ratingbureaus.

–De compliancefunctie en de internetoetsingsfunctie moeten onafhankelijk zijn. Ratinganalisten, aandeelhouders of personeelsleden voor zakelijke ontwikkeling hadden niet betrokken moeten zijn bij de goedkeuring van methodologieën.

–De compliancefunctie moet over adequate middelen beschikken en haar taken en verantwoordelijkheden moeten duidelijk worden toegekend.

–De interne procedures voor de validatie en back-testing van methodologieën moeten duidelijker en uitvoeriger zijn.

–In het geval van sommige ratingbureaus was de kennisgeving van de ratingactie aan de beoordeelde entiteit niet in overeenstemming met de verordening, en namen de risico's toe dat vertrouwelijke informatie wordt gelekt, en dat de uitgevende instelling de beslissing van het ratingbureau beïnvloedt.

Bron: ERK, op basis van door ESMA verstrekte informatie.

Bijlage IV

Vergelijking van de websites van de toezichthouders in de EU en de VS

ESMA (gedeelte over ratingbureaus)
SEC-website (gedeelte van het Bureau voor kredietrating (OCR))

1.Beschikbaarheid en toegankelijkheid van de relevante verordeningen:

Volgens de aanbeveling van de Code van goede praktijken inzake transparantie van monetair en financieel beleid van het IMF moet „de tekst van verordeningen en andere algemeen toepasbare richtlijnen en richtsnoeren van de financiële agentschappen¹ gemakkelijk toegankelijk zijn voor het publiek”.

–Alleen de verordening inzake ratingbureaus (EU-verordening nr. 1060/2009) en één van de drie wijzigingen zijn beschikbaar.

–De zes gedelegeerde verordeningen tot aanvulling van de verordening inzake ratingbureaus zijn niet beschikbaar.

–De verordeningen zijn niet gemakkelijk te vinden, omdat er geen specifieke afdeling voor is. Men heeft twee mogelijkheden:

•Omlaag scrollen door de 180 documenten in de onderafdeling over ratingbureaus, zonder de mogelijkheid een filter te kiezen.

•Het gedeelte over ratingbureaus verlaten en naar het algemene tabblad „Documenten” gaan, waar twee filters kunnen worden gebruikt (en een daarvan is niet op alfabetische volgorde gerangschikt).

–Er is een specifieke sectie „securities laws” op de OCR-webpagina waar rechtstreekse links te vinden zijn naar alle wetgeving met betrekking tot de NRSRO's.

2.Beschikbaarheid en toegankelijkheid van verslagen van ratingbureaus:

„Financiële agentschappen moeten periodieke publieke verslagen uitbrengen over de wijze waarop hun algemene beleidsdoelstellingen worden nagestreefd”² en „financiële agentschappen moeten een periodiek een algemeen verslag uitbrengen over de belangrijkste ontwikkeling(-en) in de sector van het financiële stelsel waarvoor zij zijn aangewezen om verantwoordelijkheid dragen”³.

–Er zijn twee soorten verslagen:

•Het ESMA-toezicht op ratingbureaus, jaarverslag.

•Ad-hocverslagen

–Er is geen specifieke sectie voor deze verslagen. Men heeft dezelfde twee mogelijkheden:

•Omlaagscrollen door het gedeelte met documenten inzake ratingbureaus

•Het gedeelte over ratingbureaus verlaten en naar het tabblad „Documenten” gaan en daar de filters gebruiken.

–De OCR-website heeft een speciale sectie voor „openbare verslagen” die worden ingedeeld naar type verslag:

•Personeelsverslagen en studies

•Richtsnoeren voor personeel

•Jaarverslagen voor het Congres

•Jaarlijkse onderzoeksverslagen

3.Openbaarmaking van de geregistreerde ratingbureaus:

In de EU vereist de verordening inzake ratingbureaus dat „ESMA op haar website een lijst publiceert van alle ratingbureaus die overeenkomstig deze verordening zijn geregistreerd”⁴.

–Er is een specifieke sectie met een „lijst van geregistreerde en gecertificeerde ratingbureaus” waar gebruikers de naam, het land van vestiging, de status (geregistreerd, gecertificeerd) en de daadwerkelijke datum van registratie van de ratingbureaus kunnen vinden.

–Er is een specifieke sectie „Division Resources” waar de gebruikers de geregistreerde NRSRO's en de registratiedatum kunnen zien.

4.Openbaarmaking van de soorten door elk ratingbureau afgegeven ratings:

In de EU bepaalt de verordening inzake ratingbureaus dat het doel is „de bevordering van de integriteit, transparantie […] van ratingactiviteiten […], bij te dragen aan een soepele werking van de interne markt, en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de consument en de belegger”⁵. De openbaarmaking van de verschillende typen ratings draagt bij tot de versterkte transparantie van ratings.

–Informatie over welke soorten ratings ratingbureaus momenteel afgeven, is niet onmiddellijk beschikbaar.

–ESMA publiceert echter jaarlijks een verslag met als titel „market share calculations for the purpose of the Article 8d of the CRA Regulation” (De berekening van het marktaandeel voor de toepassing van artikel 8 quinquies van de verordening inzake ratingbureaus), waarin gebruikers deze informatie kunnen vinden. Indien er sprake is van ongevraagde ratings of als er in het lopende jaar geen inkomsten zijn voor het ratingbureau voor dat soort ratings, worden zij niet vermeld in het verslag.

–De sectie voor geregistreerde NRSRO's bevat „de registratiebeschikking” voor elke NRSRO waarin het type rating wordt gespecificeerd dat het ratingbureau afgeeft op het moment van registratie, alsmede eventuele latere schrappingen.

5.Openbaarmaking van het formulier of een model voor registratie:

Rechtstreekse toegang tot het modelformulier voor de inschrijving kan nieuwe ratingbureaus een beter begrip geven van het registratieproces en hen aan moedigen een aanvraag in te dienen.

–Het modelregistratieformulier is niet toegankelijk voor het publiek op de website.

–Het teamratingbureaus stuurt het model nadat de aanvrager contact heeft opgenomen met ESMA.

–Het registratieformulier voor NRSRO's is beschikbaar voor het publiek op de website en is gemakkelijk te vinden onder de sectie „Examination Resources”.

6.De toegankelijkheid van de gereguleerde openbaarmakingen van ratingbureaus:

Ratingbureaus moeten verschillende soorten informatie openbaar maken voor het publiek. Zo vereist in de EU de verordening inzake ratingbureaus dat ratingbureaus een transparantiejaarverslag publiceren met informatie over de juridische en eigendomsstructuur, de interne beheersing, statistieken over de toewijzing van personeel, enzovoorts. Om een nuttig hulpmiddel te zijn en om de gebruikers van ratings te helpen niet blindelings op ratings te vertrouwen maar […] een eigen analyse te maken en voldoende zorgvuldigheid te betrachten”, dienen de beleggers zich rekenschap te geven van deze openbaarmakingen van informatie.

–De website van ESMA bevat geen verwijzing naar de gereguleerde openbaarmakingen op websites van ratingbureaus.

–NRSRO's moeten bepaalde delen van het registratieformulier en het jaarlijkse certificeringsformulier openbaar maken. De sectie „Forms NRSRO” op de OCR-website bevat links naar de websites van individuele ratingbureaus waar deze formulieren te vinden zijn.

7.Richtsnoeren voor klokkenluiders:

Specifieke informatie en richtsnoeren voor klokkenluiders verlaagt de drempel om de toezichthouder te informeren over mogelijke fouten en/of inbreuken op de regelgeving.

–Er zijn geen specifieke richtsnoeren beschikbaar. Het gedeelte over ratingbureaus bevat een e-mailadres voor informatieverzoeken: CRA-info@esma.europa.eu, dit adres kan ook worden gebruikt om een klacht in te dienen.

–Er is een link naar de website van het Bureau voor klokkenluiders, die veel informatie bevat.

1De term financiële agentschappen heeft betrekking op de institutionele regelingen voor de regulering en het toezicht op de financiële en betalingssystemen, met inbegrip van markten en instellingen, met het oog op het bevorderen van de financiële stabiliteit, de doelmatigheid van de markt, de bescherming van activa van klanten en consumentenbescherming — bijlage: Definities van bepaalde termen, code van goede praktijken inzake transparantie van monetair en financieel beleid: Verklaring van beginselen, Internationaal Monetair Fonds, 1999.

2Beginsel 6.3 van de Code van goede praktijken inzake transparantie van monetair en financieel beleid van het IMF: Verklaring van beginselen, Internationaal Monetair Fonds, 1999.

3Beginsel 7.1 van de Code van goede praktijken inzake transparantie van monetair en financieel beleid van het IMF: Verklaring van beginselen, Internationaal Monetair Fonds, 1999.

4Artikel 18, lid 3.

5Overweging 1.

Bron: ERK.

Antwoord van ESMA

Samenvatting

VI

ESMA heeft bewust gekozen voor de rol van risicogeoriënteerde toezichthouder. Het uitgangspunt daarbij is dat niet alle risico’s kunnen worden weggenomen, maar dat activiteiten van toezicht moeten zijn gericht op het vaststellen en aanpakken van de risico’s die de meeste schade kunnen toebrengen aan beleggers en, algemener gesteld, de financiële stabiliteit het meest kunnen ondermijnen.

Deze risicogeoriënteerde benadering van ESMA is na het eerste jaar van toezicht ingevoerd, en stelt de Autoriteit in staat middelen in te zetten op de belangrijkste gebieden.

Sindsdien zijn alle voor ratingbureaus vastgestelde risicovolle gebieden aan bod gekomen in onderzoek of door voortdurend toezicht.

Het risicogeoriënteerde kader van ESMA omvat drie onderlinge afhankelijke fasen:

i)vaststelling en beoordeling van risico’s;

ii)prioriteitstelling van risico’s, en

iii)definitie van toezichtsactiviteiten voor het aanpakken van de geprioriteerde risico’s.

Dit kader stoelt op 13 risico-indicatoren. ESMA voert jaarlijks een strategische analyse uit op basis waarvan het jaarlijks toezichtsprogramma wordt uitgestippeld. Hierin worden de prioriteiten en werkzaamheden voor het komende jaar uiteengezet. Sinds 2012 is er 39 keer een risico-indicator vastgesteld als een hoog risico voor invloedrijke ratingbureaus.

Voor vier van deze risico’s is voortdurend toezicht ingesteld. Op de overige 35 risicogebieden is ingespeeld met een afzonderlijk of thematisch onderzoek in het jaar volgend op de vaststelling.

Het soort onderzoek (afzonderlijk of thematisch) is onder meer afhankelijk van de complexiteit van het vastgestelde risico en de mate waarin de kenmerken ervan typerend zijn. Voorts richt het onderzoek zich weliswaar op de vastgestelde risicovolle gebieden, maar kan de onderlinge afhankelijkheid van risicogebieden ertoe leiden dat er ook risicogebieden worden meegenomen die in het onderzoek als een lager risico zijn aangemerkt.

Naast de jaarlijkse strategische analyse worden risico’s voortdurend gevolgd en beoordeeld door ESMA. Als er buiten de strategische analyse om nieuwe risico’s worden waargenomen tijdens onze marktbewaking en ons voortdurend toezicht (analyse van periodieke gegevens, analyse van klachten, meldingen over wijzigingen in de aanvankelijke registratievoorwaarden, periodieke interviews e.d.), worden deze opnieuw geprioriteerd. Zo wordt gewaarborgd dat middelen worden ingezet voor risico’s die de meeste schade kunnen toebrengen aan beleggers en, algemener gesteld, de financiële stabiliteit het meest kunnen ondermijnen.

ESMA erkent dat de prioriteitstelling van risico’s het hele jaar door moet worden ondersteund met een uitgebreidere documentaire traceerbaarheid.

VII

In de toezichtshandleiding en het toezichtshandboek van ESMA wordt haar toezichtskader uiteengezet en worden de toezichtsprocedures beschreven, met de gemeenschappelijke stappen en beginselen die binnen deze procedures moeten worden gevolgd.

In deze documenten zijn de minimale toezichtstaken vastgelegd die kunnen worden gepland en in de loop van het jaar moeten worden uitgevoerd. De precieze taken en de frequentie waarmee deze moeten worden uitgevoerd, kunnen echter niet op voorhand worden vastgesteld. Een aantal toezichtsactiviteiten is immers onvoorspelbaar doordat deze worden ingegeven door het veranderende risicoprofiel van ieder ratingbureau.

Toezicht is van nature een dynamisch proces. ESMA moet het accent bij haar toezichtswerkzaamheden op basis van het risicokader mogelijk steeds verleggen in verband met de veranderende aard van de sector en de vastgestelde risico’s. Om die reden worden de toezichtshandleiding en het toezichtshandboek van ESMA nu altijd aangevuld met jaarlijkse strategieën en werkprogramma’s voor de meest risicovolle ratingbureaus, waarin is vastgelegd wanneer welke stappen moeten zijn ondernomen; vaste periodieke vergaderingen die op jaarbasis worden vastgelegd en meegedeeld aan de ratingbureaus, en projectplannen voor ieder onderzoek.

Naar het oordeel van ESMA vormen al deze documenten een volledige reeks regels en richtlijnen die de nodige flexibiliteit bieden waarmee de aanpak voor toezicht van ESMA kan worden bijgesteld en toezichtsinstrumenten zo effectief mogelijk kunnen worden ingezet.

ESMA erkent dat de wijze waarop de analyse van de periodieke gegevens van ratingbureaus wordt bijgehouden, voor verbetering vatbaar is. In dit verband werkt de eenheid ratingbureaus aan een nieuw instrument, waarmee gegevens voortdurend kunnen worden gevolgd en risico’s doorlopend kunnen worden beoordeeld. Met dit instrument kunnen opmerkingen en analyses van toezichthouders aan de hand van gestructureerde modellen worden opgeslagen in speciale documenten. Zo kunnen zowel de uitgevoerde analyses als de vastgestelde risico’s beter worden bijgehouden.

ESMA merkt echter op dat de wijze waarop dergelijke informatie de afgelopen jaren is bijgehouden, voldeed aan de wettelijke voorschriften en aansloot op de interne behoeften van de organisatie. Zo worden niet alle tussenliggende analysestappen tijdens de onderzoeken intern gedocumenteerd door ESMA, maar worden alle bevindingen en de ondersteunende bewijzen wél uitvoerig vastgelegd in de brieven aan de ratingbureaus.

ESMA erkent dan ook dat haar documentatie- en bewakingsinstrumenten voor verbetering vatbaar zijn, maar is van oordeel dat zij tot dusver effectief heeft kunnen handelen en in staat is geweest de relevante gegevens ter ondersteuning van haar besluitvormingsproces adequaat bij te houden.

VIII

ESMA volgt een risicogeoriënteerde benadering die tot doel heeft de toezichtswerkzaamheden te prioriteren naar gelang van de vastgestelde risico’s. Hiermee kon een efficiënte en effectieve inzet van middelen worden gewaarborgd.

Belangenconflicten en methodologieën maken deel uit van de risico-indicatoren die binnen het risicokader van ESMA worden beoordeeld.

ESMA voert in het kader van haar doorlopende toezicht een doorlopende beoordeling uit van het methodologische risico wanneer zij regelmatig uiteenlopende gegevens met betrekking tot methodologieën ontvangt en analyseert. Wanneer deze risico-indicatoren zijn aangemerkt als een hoog risico voor ratingbureaus, heeft ESMA deze systematisch aangepakt, bijvoorbeeld door thematisch onderzoek naar methodologieën bij banken waarbij zij is nagegaan in hoeverre de voorschriften voor het toepassen van zorgvuldige, systematische, doorlopende en aan validering onderhevige methodologieën zijn nageleefd.

Daarnaast heeft ESMA ook in het kader van andere onderzoeken bekeken in hoeverre methodologieën overeenstemden met de voorschriften van ratingbureaus, hoewel het methodologische risico niet het grootste aandachtspunt vormde en de diepte van de analyse varieerde naar gelang van het doel van het onderzoek. In 2015 heeft ESMA ook een onderzoek uitgevoerd naar de validering van methodologieën. Voor nadere informatie kunt u het antwoord van ESMA op de paragrafen 81-84 nalezen.

Voor wat betreft belangenconflicten is de opzet van de verordening inzake ratingbureaus er geheel en al op gericht om deze aan te pakken. De meeste bepalingen in deze verordening houden verband met de plicht van ratingbureaus om de onafhankelijkheid van hun ratingwerkzaamheden te waarborgen (voorkomen, vaststellen, beheren en bekendmaken van conflicten). Sinds het begin van haar toezichtswerkzaamheden heeft ESMA haar aandacht voornamelijk gericht op de beoordeling van de maatregelen die ratingbureaus hebben ingevoerd om belangenconflicten te voorkomen. De meeste interacties met de ratingbureaus en bevindingen van de onderzoeken van ESMA hebben dan ook betrekking op de bepalingen van de verordening inzake ratingbureaus die gaan over onafhankelijkheid en het voorkomen van belangenconflicten. Dit komt ook duidelijk naar voren in haar openbare jaarverslagen en werkprogramma’s, waarin de grootste toezichtsrisico’s worden uiteengezet waarnaar haar aandacht de komende jaren zal uitgaan en informatie wordt gegeven over de voornaamste problemen die zij in vorige onderzoeken heeft vastgesteld. Voorts wordt in de twee openbare kennisgevingen die ESMA respectievelijk in juni 2014 en juni 2015 heeft gepubliceerd, verwezen naar overtredingen van bepalingen in de verordening met betrekking tot maatregelen waarmee onafhankelijkheid wordt gewaarborgd en potentiële belangenconflicten worden voorkomen. Voor nadere informatie kunt u het antwoord van ESMA op de paragrafen 87-89 nalezen.

In het licht van het bovenstaande toont ESMA zich verheugd dat zij de noodzakelijke middelen heeft ingezet die inspelen op de risico’s die zij heeft vastgesteld in verband met methodologieën en belangenconflicten. ESMA zal deze gebieden blijven volgen en gepaste maatregelen treffen op terreinen waar zich significante risico’s voordoen.

X

ESMA is op grond van de verordening inzake ratingbureaus voor de Cerep belast met de taak om van ieder ratingbureau historische prestatiegegevens te verzamelen en deze op een centrale website beschikbaar te stellen voor gebruikers.

Hoewel de Cerep geen uitputtende lijst van alle mogelijke statistieken bevat, kunnen gebruikers met meerdere zoekopdrachten diverse aanvullende statistieken opvragen die in de regel in de sector worden gebruikt. Er is voor deze benadering gekozen omdat de bruikbaarheid van statistieken zeer subjectief van aard is en in grote mate afhangt van het uiteindelijke doel van de gebruiker, dat sterk uiteen kan lopen.

Er zij op gewezen dat alleen gegevens die uitgebreide valideringscontroles in het gegevensverzamelingsprogramma (50 controles op niveau 1 en 50 controles op niveau 2) en systematische controles op volledigheid hebben ondergaan, in de database worden opgeslagen en uiteindelijk beschikbaar komen in de Cerep. Hiermee wordt niet alleen de gegevenskwaliteit gewaarborgd, maar ook standaardisering en vergelijkbaarheid van de verzonden gegevens, en consistentie op langere termijn.

Nadat de gegevens deze eerste controles hebben ondergaan en in de database zijn opgeslagen, worden voortdurend specifieke controles uitgevoerd waarmee de consistentie en de kwaliteit van de gegevens verder worden gewaarborgd. Het feit dat er geen systematische overeenstemming plaatsvindt met andere databases, is een direct gevolg van de beperking dat Cerep-gegevens geen gemeenschappelijke identificatiecodes hebben. Dit probleem zal worden opgelost bij de implementatie van het Europese ratingplatform (ERP), aangezien de melding van mondiale identificatiecodes (zoals codes voor rechtspersoonidentificatie, BIC-codes en ISIN-codes) verplicht is op grond van de desbetreffende technische reguleringsnorm.

Voorts zij erop gewezen dat ESMA op ad-hocbasis en voor zover mogelijk de geldigheid van de gegevens wel controleert aan de hand van andere databases.

XI a)

ESMA neemt deze aanbeveling over.

ESMA erkent dat de documentatie van haar beoordeling voor verbetering vatbaar is, zodat deze in haar werkdocumenten volledig kan worden aangetoond en een auditspoor van haar analyse toegankelijk is.

XI b)

ESMA neemt deze aanbeveling over.

XI c)

ESMA neemt deze aanbeveling gedeeltelijk over.

ESMA zal haar toezichtshandleiding en toezichtshandboek zo nodig aanpassen en opgedane kennis en ervaring opnemen.

ESMA blijft ervan overtuigd dat alle conclusies en bevindingen die in het kader van de onderzoeken aan de ratingbureaus worden gemeld en de ondersteunende bewijsstukken grondig worden gedocumenteerd.

ESMA erkent dat de wijze waarop de analyse van de periodieke gegevens van ratingbureaus wordt bijgehouden, voor verbetering vatbaar is en werkt op dit moment aan verbetering van de wijze waarop zowel de uitgevoerde analyses als de vastgestelde risico’s worden bijgehouden. Het aantal geregistreerde ratingbureaus blijft echter beperkt. ESMA vindt dan ook niet dat er in dit stadium een speciaal IT-instrument moet worden ingevoerd.

XI d)

ESMA neemt deze aanbeveling gedeeltelijk over.

ESMA blijft het methodologische risico als onderdeel van het doorlopende toezicht regelmatig beoordelen, en neemt in lijn met haar risicogeoriënteerde benadering specifieke toezichtsmaatregelen wanneer risico’s worden vastgesteld.

XI e)

ESMA neemt deze aanbeveling gedeeltelijk over.

ESMA blijft de risico’s in verband met potentiële belangenconflicten als onderdeel van het doorlopende toezicht regelmatig beoordelen, waaronder de maatregelen en controles die de ratingbureaus hebben ingevoerd om de tradingactiviteiten en financiële transacties van ratinganalisten te volgen, en treft in overeenstemming met haar risicogeoriënteerde benadering specifieke toezichtsmaatregelen wanneer er risico’s worden vastgesteld.

XI f)

ESMA neemt deze aanbeveling gedeeltelijk over.

ESMA zal vastgestelde zwakke punten van specifieke ratingbureaus middels haar toezichtsmandaat aanpakken. Indien nodig en in overeenstemming met de verordening zal aanvullende sturing voor bekendmakingsvoorschriften worden overwogen voor alle ratingbureaus.

XI g)

ESMA neemt deze aanbeveling over.

ESMA zal haar lopende dialoog met belanghebbenden voortzetten om vast te stellen op welke wijze met Cerep beter kan worden voorzien in de behoeften van gebruikers.

XI h)

ESMA neemt deze aanbeveling over.

De website van ESMA wordt momenteel in een nieuw jasje gestoken. De suggesties in deze aanbeveling zullen in de nieuwe versie worden meegenomen.

Deel I — Registratie- en perimeteractiviteiten

27

ESMA wijst volgens het twee-paar-ogenprincipe per registratieaanvraag altijd minstens twee beoordelaars aan. Bovendien wordt iedere beslissing over onvolledigheid, volledigheid en overeenstemming (registratie of afwijzing) aan een kritische beschouwing onderworpen via een goedkeuringsprocedure waarbij de coördinator voor registratieaanvragen, de teamleider, het hoofd van de eenheid Ratingbureaus en haar uitvoerend directeur betrokken zijn.

Bewijsstukken waaruit blijkt dat een registratiedossier door minstens twee beoordelaars is behandeld, zijn terug te vinden in de interne correspondentie van ESMA en alle formele correspondentie met de aanvragers.

Bewijsstukken van de goedkeuringsprocedure van ESMA zijn terug te vinden in haar interne correspondentie. Voorts worden de beslissingen over onvolledigheid en volledigheid ondertekend door haar uitvoerend directeur en worden de beslissingen over registratie en afwijzing formeel goedgekeurd door haar raad van toezichthouders en ondertekend door haar voorzitter.

Niettemin erkent ESMA dat de documentatie van haar interne praktijken voor verbetering vatbaar is.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 28 en 29

Sinds ESMA het toezicht op ratingbureaus in juli 2011 heeft overgenomen en tot september 2015, heeft zij 17 registratieaanvragen in behandeling genomen. Vier indieners hebben hun aanvraag ingetrokken, zes aanvragen werden afgewezen en zeven ratingbureaus werden geregistreerd.

Tijdens de overeenstemmingsfase beoordeelt ESMA alle relevante bepalingen krachtens de verordening inzake ratingbureaus, waaronder toepassing van zorgvuldige, systematische, doorlopende en aan validering onderworpen methodologieën. De Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 447/2012 van de Commissie (de technische reguleringsnorm inzake methodologieën) verschaft het kader waarbinnen deze voorschriften door ESMA worden beoordeeld.

Ieder voorschrift wordt afzonderlijk beoordeeld. ESMA kijkt daarbij niet alleen naar de specifieke te beoordelen methodologie, maar ook naar alle andere documenten die door de aanvrager zijn ingediend, zoals het beleid en de procedures die bij de ratingprocedure worden gevolgd en de resultaten van de methodologievalidering door de aanvrager. Wanneer ESMA van oordeel is dat er aanvullende informatie nodig is voor haar analyse, wordt in de overeenstemmingsfase om dergelijke informatie verzocht.

Naar het oordeel van ESMA heeft zij op basis van de documentatie die zij tijdens de registratieprocedures heeft ontvangen, alle voorschriften uit de verordening inzake ratingbureaus en de technische regulerings_norm volledig kunnen beoordelen.

In dit verband heeft ESMA haar aandacht niet enkel gericht op beoordeling van de nauwgezetheid van de methodologieën tijdens de registratieprocedure, maar alle relevante bepalingen beoordeeld.

Zo heeft de Autoriteit een aantal registratieaanvragen afgewezen omdat deze niet voldeden aan de volgende voorschriften: nauwgezetheid (3 gevallen); systematisering (2 gevallen); validering (4 gevallen).

Uit deze cijfers blijkt dat registratieaanvragen voornamelijk werden afgewezen omdat zij niet voldeden aan de artikelen uit de technische reguleringsnorm inzake methodologieën, wat erop neerkomt dat zij niet voldeden aan de bepaling dat methodologieën dienen te worden gevalideerd.

Onder verwijzing naar de documentatie van haar analyse heeft ESMA de bepalingen van de verordening inzake ratingbureaus toegepast. In artikel 18 van de verordening inzake ratingbureaus is vastgelegd dat ESMA een besluit tot weigering van registratie van het ratingbureau volledig met redenen dient te omkleden. In dat verband heeft ESMA haar beoordeling uitvoerig gedocumenteerd in de afwijzingsbesluiten die door de raad van toezichthouders zijn goedgekeurd.

ESMA erkent echter dat de documentatie van haar beoordeling voor verbetering vatbaar is, zodat deze beoordeling in haar werkdocumenten volledig kan worden aangetoond en een auditspoor van haar analyse toegankelijk is, ook al is dit niet in de verordening inzake ratingbureaus bepaald.

30

Overeenkomstig de bepalingen van de verordening inzake ratingbureaus zal ESMA geen registratievoorschriften opleggen die niet in de verordening zijn voorzien. Om die reden kan ESMA niet vragen om een vooraf gedefinieerde reeks gegevens en geen minimale mate van gedetailleerdheid afdwingen. Er zij echter op gewezen dat ESMA in het kader van de registratieprocedure om aanvullende informatie heeft verzocht wanneer deze in haar ogen noodzakelijk was voor de overeenstemmingsbeoordeling.

Voor wat betreft de verschillen in de mate van gedetailleerdheid in de documentatie over methodologieën benadrukt ESMA dat de bestudeerde registratiedossiers betrekking hadden op verschillende ratingbureaus in uiteenlopende sectoren. De methodologieën variëren inhoudelijk per ratingbureau en, binnen hetzelfde ratingbureau, per activacategorie. In de verordening inzake ratingbureaus is niet vastgelegd dat deze bureaus hun methodologieën binnen een vastomlijnd kader moeten invullen.

Voor wat betreft het mogelijke ontbreken van bepaalde informatie uit de technische reguleringsnorm in de methodologieën (modellering of kwantitatieve technieken, verklaring van de weging van iedere kwalitatieve of kwantitatieve factor e.d.) zijn in de technische reguleringsnorm geen wettelijke voorschriften voor bekendmaking vastgelegd, maar regels op basis waarvan ESMA moet beoordelen of methodologieën voor kredietbeoordeling in overeenstemming zijn met de voorschriften in artikel 8, lid 3, van de verordening inzake ratingbureaus. Daartoe heeft ESMA, naast de openbaar beschikbare informatie, alle interne documentatie van het ratingbureau ontvangen op basis waarvan zij kon beoordelen of de methodologie voldeed aan de voorschriften uit de technische reguleringsnorm.

Tot slot heeft ESMA in verband met het specifieke registratiedossier de informatie over modellering en kwantitatieve technieken ontvangen in de fase voorafgaand aan de registratie, maar was deze inderdaad niet opgenomen in het behandelde registratiedossier.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 31 tot en met 34

ESMA heeft sinds haar oprichting gebiedsafbakenende activiteiten verricht en tegelijk met de meldingen van nationale bevoegde autoriteiten regelmatig onafhankelijke analyses uitgevoerd.

ESMA heeft contact gehad met diverse potentiële ratinginstanties en heeft het merendeel van deze entiteiten rechtstreeks geïdentificeerd. Zo kon zij tijdig vaststellen welke bedrijven als ratingbureaus moesten worden geregistreerd.

Volgens ESMA zijn beide activiteiten (haar eigen beoordelingen de bijdrage van nationale bevoegde autoriteiten) even belangrijk.

Een aantal opgespoorde entiteiten bleek inderdaad werkzaamheden te verrichten die binnen de werkingssfeer van de verordening inzake ratingbureaus vallen, en werden dientengevolge als ratingbureau geregistreerd. Al deze entiteiten werden vastgesteld voordat ESMA op 30 juli 2013 haar richtlijnen betreffende de werkingssfeer van de verordening inzake ratingbureaus had gepubliceerd. Daarin heeft zij publiekelijk verduidelijkt dat het uitbrengen van ratings zonder registratie een overtreding vormt van de verordening inzake ratingbureaus, waarvoor ESMA een boete kan opleggen. ESMA heeft tot dusver geen gebruik gemaakt van deze bevoegdheid, omdat er na de publicatie van de richtlijnen geen enkel bedrijf ratingactiviteiten heeft verricht, voor zover zij heeft kunnen vaststellen.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 35 tot en met 40

ESMA merkt op dat zij enkel verantwoordelijk is voor de registratie van en het toezicht op ratingbureaus in de EU, en dat het functioneren van het Eurosysteem buiten haar mandaat ligt.

De uitkomst van de registratieprocedure van ESMA heeft geen invloed op de regels voor de aanvaarding van ratings in het Eurosysteem.

Deel II — Planning en risicobeheer

48

Het ESMA-kader is zodanig opgezet dat voor iedere risicocategorie de belangrijkste problemen worden vermeld. Het grootste punt van zorg ligt vervolgens ten grondslag aan de algemene beoordeling van een specifiek risicogebied. Bovendien worden alle vastgestelde risico’s gedocumenteerd.

49

De vraag of alle noodzakelijke documenten werden geanalyseerd, en wat daarvan de resultaten waren, komt systematisch aan de orde tijdens bilaterale discussies tussen medewerkers die zich toeleggen op het risico en personeel dat zich bezighoudt met toezicht. ESMA erkent echter dat formele documentatie van deze interactie ontbreekt.

50

De input voor de fundamentele strategische analyse die ten minste één keer per jaar plaatsvindt, wordt gedocumenteerd in de scorekaarten. Een wijziging in de risicobeoordeling die optreedt na de vergaderingen van het risicoteam en het toezichtsteam over de consistentiecontrole wordt niet gedocumenteerd, omdat deze bijeenkomsten plaatsvinden in de afrondingsfase van de compilatie van het risicodashboard.

ESMA erkent dat de prioriteitstelling van risico’s het hele jaar door moet worden ondersteund met een uitgebreidere documentaire traceerbaarheid. Daartoe werkt ESMA thans aan een nieuwe database waarmee wijzigingen in de risicobeoordeling voortdurend kunnen worden bijgehouden.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 52 en 53

ESMA heeft haar risicogeoriënteerde benadering na het eerste jaar van toezicht ingevoerd. Sindsdien zijn alle gebieden met een hoog risico die voor invloedrijke ratingbureaus zijn vastgesteld aan bod gekomen in onderzoek of door voortdurend toezicht.

Het risicogeoriënteerde kader van ESMA omvat drie onderling afhankelijke fasen: i) vaststelling en beoordeling van risico’s, ii) prioriteitstelling van risico’s, en iii) definitie van toezichtsactiviteiten voor het aanpakken van de geprioriteerde risico’s. Dit kader stoelt op 13 risico-indicatoren. ESMA voert ten minste één keer per jaar een strategische analyse uit op basis waarvan het jaarlijks toezichtsprogramma wordt uitgestippeld. Hierin worden de prioriteiten en werkzaamheden voor het komende jaar uiteengezet.

Sinds 2012 is er 39 keer een risico-indicator vastgesteld als een hoog risico voor de 4 invloedrijke ratingbureaus.

Voor vier van deze risico’s is voortdurend toezicht ingesteld. Op de overige 35 risicogebieden is ingespeeld met een afzonderlijk of thematisch onderzoek in het jaar volgend op de vaststelling.

Het soort onderzoek (afzonderlijk of thematisch) is onder meer afhankelijk van de complexiteit van het vastgestelde risico en de mate waarin de kenmerken ervan typerend zijn. Voorts richt het onderzoek zich weliswaar op de vastgestelde risicovolle gebieden, maar kan de onderlinge afhankelijkheid van risicogebieden ertoe leiden dat er ook risicogebieden worden meegenomen die in het onderzoek als een lager risico zijn aangemerkt.

Zo heeft ESMA een onderzoek uitgevoerd naar gestructureerde financiële ratings op basis van een hoog risico dat is vastgesteld in de categorie van het portefeuillerisico. Voor een uitvoerig inzicht in deze activacategorie en de desbetreffende praktijken van de ratingbureaus moest ESMA echter alle aspecten van de ratingprocedure onder de loep nemen. Hieronder vielen uiteraard ook aspecten die betrekking hadden op andere risico-indicatoren (zoals de toewijzing van middelen aan de ratingbewaking, de informatie die tijdens de ratingprocedure wordt gebruikt en de toepassing en evaluatie van de desbetreffende methodologieën).

Naast de jaarlijkse strategische analyse worden risico’s voortdurend gevolgd en beoordeeld door ESMA. Als er buiten de strategische analyse nieuwe risico’s worden waargenomen tijdens onze marktbewaking en ons voortdurend toezicht (analyse van periodieke gegevens, analyse van klachten, meldingen over wijzigingen in de aanvankelijke registratievoorwaarden, periodieke interviews e.d.), worden deze opnieuw geprioriteerd. Zo wordt gewaarborgd dat middelen worden ingezet voor risico’s die de meeste schade kunnen toebrengen aan beleggers en, algemener gesteld, algemeen de financiële stabiliteit het meest kunnen ondermijnen.

54

ESMA heeft voorgaande onderzoeken opgezet rondom ratings van specifieke activaklassen, maar dit betekent niet dat in het onderzoek niet is gekeken naar de bedrijfsrisicoaspecten die zijn vastgesteld in het kader van de risicobeoordeling. Specifieke activaklassen (die bij de beoordeling van het omgevingsrisico en het portefeuillerisico als belangrijk naar voren komen) worden juist gebruikt om een consistente en zinnige steekproef te creëren waarmee de voornaamste risico’s voor de desbetreffende ratingbureaus in het onderzoek kunnen worden beoordeeld. Daarnaast kunnen wij een specifiek risico voor een bepaalde activaklasse gedetailleerd beoordelen, maar bestaat het plan met corrigerende maatregelen erin om de relevante problemen die in alle activaklassen zijn waargenomen op te lossen, en niet alleen het probleem dat centraal staat in het onderzoek.

55

ESMA heeft bewust gekozen voor de rol van risicogeoriënteerde toezichthouder. Het uitgangspunt daarbij is dat niet alle risico’s kunnen worden weggenomen, maar dat activiteiten van toezicht moeten zijn gericht op het vaststellen en aanpakken van de risico’s die de meeste schade kunnen toebrengen aan beleggers en de financiële stabiliteit het meest kunnen ondermijnen.

Deel III — Toezicht

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 63 en 64

ESMA merkt op dat in haar toezichtshandleiding en toezichtshandboek haar toezichtskader wordt uiteengezet, de toezichtsprocedures worden beschreven en de gemeenschappelijke stappen en beginselen worden uitgestippeld die binnen deze procedures moeten worden gevolgd. In deze documenten zijn de minimale toezichtstaken vastgelegd die vooraf kunnen worden gepland en in de loop van het jaar moeten worden uitgevoerd.

ESMA is van oordeel dat de precieze taken en de frequentie waarmee deze moeten worden uitgevoerd, niet in deze documenten kunnen worden vastgesteld. Een aantal toezichtsactiviteiten is immers onvoorspelbaar doordat deze worden ingegeven door het risicoprofiel van ieder ratingbureau. Om die reden worden de toezichtshandleiding en het toezichtshandboek van ESMA nu altijd aangevuld met jaarlijkse strategieën en werkprogramma’s voor de ratingbureaus met de grootste risico’s, waarin is vastgelegd wanneer welke stappen moeten zijn ondernomen; vergaderingen op gezette tijden, die op jaarbasis worden vastgelegd en meegedeeld aan de ratingbureaus; en projectplannen voor ieder onderzoek.

ESMA denkt dat de effectiviteit van haar toezicht zou worden ondermijnd als er nog verder wordt gegaan en toezichtstaken en termijnen tot in detail worden verankerd in haar handleidingen en handboeken.

65

ESMA merkt op dat zij onlangs afzonderlijke toezichtsplannen heeft opgesteld voor de ratingbureaus met de grootste risico’s.

Niettemin heeft zij, ook vóór de invoering van afzonderlijke toezichtsplannen, de tijdstippen van periodieke toezichtscontroles altijd op jaarbasis vastgelegd. Zo werd de frequentie van vergaderingen in het kader van de afsprakencyclus op jaarbasis vastgesteld en aan het desbetreffende ratingbureau meegedeeld. Ook de analyse van de periodieke informatie die door de ratingbureaus werd doorgegeven, werd gepland overeenkomstig het tijdstip van indiening en de desbetreffende analyse werd in een speciaal dossier vastgelegd.

Wel is het zo dat bepaalde interacties met de ratingbureaus alleen plaatsvinden als ESMA behoefte heeft aan verduidelijking of als er iets specifieks gebeurt (bijvoorbeeld meldingen van de ratingbureaus, indiening van klachten, discussies naar aanleiding van de analyse van de periodieke informatie), zodat deze niet van tevoren kunnen worden gepland.

ESMA vindt dat haar toezichtsbenadering voldoende flexibel moet blijven zodat de frequentie en mate van interactie met de ratingbureaus kan worden afgestemd op gebeurtenissen of waargenomen risico’s.

66

ESMA is van oordeel dat zij het instrument moet kiezen dat zij het meest effectief acht voor de verwezenlijking van haar toezichtsdoelstellingen.

In het verleden heeft ESMA in voorkomende gevallen checklists en vragenlijsten gebruikt voor haar controles. Zij is echter van oordeel dat checklists alleen effectief zijn voor bepaalde toezichtsactiviteiten.

ESMA werkt voortdurend aan verbetering van haar toezichtspraktijken, en kijkt daarbij tevens naar de praktijken van andere toezichthouders. Wanneer de toezichtsinstrumenten van ESMA echter worden vergeleken met die van de nationale bevoegde autoriteiten, moet voor ogen worden gehouden dat er verschillen zijn in het mandaat, de toezichtsdoelstellingen, de aard van de sector en het aantal entiteiten waarop toezicht wordt gehouden.

67

ESMA erkent dat de wijze waarop de analyse van de periodieke gegevens van ratingbureaus wordt bijgehouden, voor verbetering vatbaar is. In dit verband werkt ESMA aan een nieuw instrument, waarmee gegevens voortdurend kunnen worden gevolgd en risico’s doorlopend kunnen worden beoordeeld. Met dit instrument kunnen opmerkingen en analyses van toezichthouders aan de hand van gestructureerde modellen worden opgeslagen in speciale documenten. Zo kunnen zowel de uitgevoerde analyses als de vastgestelde risico’s beter worden bijgehouden.

68

ESMA is van oordeel dat de map „criteria” tot dusver van nut is gebleken bij het waarborgen van de consistentie van haar besluiten. Weliswaar is zij het ermee eens dat de documentatie voor verbetering vatbaar is, maar zij houdt pas sinds eind 2011 toezicht op ratingbureaus en kreeg pas na een voldoende aantal besluiten de indruk dat een meer gestructureerde database moest worden opgezet. Na vier jaar van toezichtsactiviteiten heeft de informatie in deze map voldoende kritieke massa gevormd. ESMA heeft daarom onlangs een wikitool ingevoerd waarmee deze informatie effectief kan worden gebruikt.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 69 tot en met 72

ESMA erkent dat de wijze waarop de analyse van de periodieke gegevens van ratingbureaus wordt bijgehouden, voor verbetering vatbaar is. Zoals hierboven gesteld werkt zij momenteel aan een nieuw instrument, waarmee gegevens voortdurend kunnen worden gevolgd en risico’s doorlopend kunnen worden beoordeeld.

Hoewel niet alle activiteiten volledig zijn gedocumenteerd, bevatten de werkdocumenten van ESMA wel bewijs van de uitgevoerde analyse. Zij wijst er in dit verband op dat zij over beperkte middelen beschikt, en aan documentatie slechts de tijd kan worden besteed die hiervoor beschikbaar is.

ESMA heeft zich gebogen over de vraag of een speciaal IT-systeem voordelen zou kunnen bieden en heeft die voordelen afgezet tegen de kosten voor implementatie en onderhoud. Aangezien het aantal geregistreerde ratingbureaus beperkt blijft, is het volgens ESMA niet noodzakelijk om in dit stadium een speciaal IT-instrument in het leven te roepen. Een vergelijking met de nationale bevoegde autoriteiten gaat mank, gezien het aantal geregistreerde ratingbureaus en de omvang van het toezichtsteam van ESMA ten opzichte van de respectieve cijfers voor de meeste nationale bevoegde autoriteiten.

73

ESMA draagt zorg voor systematische analyse en follow-up van alle informatie waarom in het kader van haar onderzoeken wordt verzocht. Uit haar werkdocumenten blijkt dat alle relevante informatie systematisch wordt verzameld, zowel tijdens de onderzoeken als in de plannen met corrigerende maatregelen.

ESMA documenteert niet alle tussenliggende stappen van haar analyse. Dit is een bewuste keuze, aangezien de middelen van de Autoriteit beperkt zijn en deze zo effectief mogelijk moeten worden ingezet. Wel worden de resultaten van de onderzoeken en de ondersteunende bewijzen uitvoerig gedocumenteerd in de brieven aan de ratingbureaus. Zo zorgt zij voor voldoende dossieropbouw om aan te tonen en te waarborgen dat de conclusies van de onderzoeken worden geschraagd door een diepgaande analyse van het verzamelde bewijsmateriaal.

74

De brieven van ESMA aan de ratingbureaus worden opgesteld volgens het toezichtshandboek, op grond waarvan geen verwijzing hoeft te worden opgenomen naar de paragrafen, artikelen en leden van de verordening inzake ratingbureaus waarop iedere bevinding is gebaseerd.

ESMA is van oordeel dat de desbetreffende tekortkomingen en hiaten duidelijk worden uiteengezet in haar brieven en plannen met corrigerende maatregelen, en ziet geen toegevoegde waarde in uitdrukkelijke vermelding van het toepasselijke artikel van de verordening inzake ratingbureaus voor iedere bevinding.

75

De follow-uptabellen zijn interne werkdocumenten van ESMA; zij worden voor alle onderzoeken in een standaardindeling opgesteld en het ondersteunende bewijsmateriaal wordt systematisch opgeslagen in speciale mappen. De standaardisering geldt echter alleen voor de gebruikte indeling; de analyses en opmerkingen in de tabellen variëren inhoudelijk, naar gelang van het geanalyseerde thema.

80

ESMA erkent dat in de verordening inzake ratingbureaus diverse termen voorkomen die niet zijn gedefinieerd. Zij kan binnen de grenzen van de verordening inzake ratingbureaus echter alleen specifieke richtsnoeren ontwikkelen. Dit is in het verleden gebeurd om transparantie en helderheid te verschaffen over haar visie op toezicht, bijvoorbeeld middels richtsnoeren en aanbevelingen, vragen en antwoorden en openbare verslagen.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 81 tot en met 84

Om te waarborgen dat ratingbureaus voldoen aan de wettelijke verplichting om zorgvuldige, systematische, continue en aan validering en back-testing onderhevige methodologieën toe te passen, volgt ESMA een risicogeoriënteerde benadering waarmee middelen kunnen worden ingezet op de belangrijkste gebieden. Methodologieën maken deel uit van de risico-indicatoren die binnen het risicokader van ESMA worden beoordeeld.

ESMA voert in het kader van haar doorlopende toezicht een doorlopende beoordeling uit van het methodologische risico wanneer zij regelmatig uiteenlopende gegevens met betrekking tot methodologie ontvangt en analyseert. Hierdoor ontstaat een breed inzicht in de ontwikkelingen van het methodologiekader van ieder ratingbureau.

Wanneer de methodologische risico-indicator is aangemerkt als een hoog risico voor ratingbureaus, heeft ESMA deze systematisch aangepakt, bijvoorbeeld door thematisch onderzoek naar methodologieën bij banken.

Daarnaast heeft ESMA ook in het kader van andere onderzoeken bekeken in hoeverre methodologieën overeenstemden met de voorschriften van ratingbureaus, hoewel het methodologische risico niet het grootste aandachtspunt vormde en de diepte van de analyse varieerde naar gelang van het doel van het onderzoek.

In dit verband merkt ESMA op dat in tabel 4 (overzicht van door ESMA ingestelde onderzoeken) niet alle activiteiten van ESMA met betrekking tot methodologieën aan de orde komen.

In algemene zin zij erop gewezen dat ESMA in alle onderzoeken uit de tabel de activiteit van de functie voor interne controle uitgebreid heeft onderzocht, wat essentieel is om te waarborgen dat ratingbureaus methodologieën toepassen die zorgvuldig, systematisch, continu en onderworpen aan validering zijn. In dit verband heeft ESMA om informatie verzocht en deze beoordeeld, interviews gehouden en aanbevelingen gedaan over de activiteit van die functie. Bovendien is ESMA in al deze onderzoeken nagegaan of het ratingbureau een unieke ratingschaal heeft gebruikt zodat ratings in verschillende activacategorieën konden worden vergeleken, en of bij de functie voor interne controle dezelfde procedures zijn toegepast voor alle onderzochte activacategorieën (in de tabel omschreven als „Continu in alle activacategorieën”).

Hoewel het onderzoek naar ratings van banken was gericht op methodologieën, waren de andere onderzoeken uit het verleden niet toegespitst op het afdekken van methodologische risico’s. Niettemin heeft ESMA bekeken hoe de methodologieën worden ontwikkeld, goedgekeurd, gecontroleerd en/of toegepast voor de verschillende activacategorieën, en middels diverse ratingactiviteiten voor de geselecteerde steekproeven in deze onderzoeken. Naar aanleiding van deze onderzoeken heeft ESMA de ratingbureaus tevens specifieke aanbevelingen op methodologisch gebied gedaan.

Gezien het bovenstaande is ESMA van oordeel dat tabel 4 geen toereikende afspiegeling vormt van het toezicht op methodologieën dat in het kader van thematische onderzoeken is uitgevoerd.

In deze context vindt ESMA dat haar toezicht op methodologieën tot dusver adequaat en effectief is geweest. Zij blijft het methodologische risico als onderdeel van het doorlopende toezicht regelmatig beoordelen, en treft in overeenstemming met haar risicogeoriënteerde benadering specifieke toezichtsmaatregelen wanneer er risico’s worden vastgesteld.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 85 en 86

ESMA erkent weliswaar dat zij tot voor kort niet beschikte over een formele procedure voor de verwerking van de kennisgevingen van wijzigingen van betekenis in bestaande methodologieën, maar zij beschikte wel over een procedure met een gedetailleerde beschrijving van de vastleggings- en bewakingsactiviteiten die de eenheid Ratingbureaus moet verrichten met betrekking tot de kennisgevingen van wijzigingen van betekenis in de voorwaarden voor initiële registratie, waaronder de afgifte van een nieuw type of nieuwe categorie ratings.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 87 tot en met 89

ESMA wenst te benadrukken dat de opzet van de verordening inzake ratingbureaus er geheel en al op is gericht om belangenconflicten aan te pakken. Van meet af aan heeft ESMA haar aandacht dan ook voor een groot deel gericht op de beoordeling van de maatregelen die ratingbureaus hebben getroffen om belangenconflicten te voorkomen.

Bijlage I van de verordening inzake ratingbureaus heeft als titel: „Onafhankelijkheid en vermijding van belangenconflicten”. ESMA heeft voor alle afdelingen in deze bijlage analyses verricht. De verificaties zijn eerst uitgevoerd tijdens het registratieproces, en vervolgens doorlopend middels de periodieke gegevens die door ratingbureaus zijn doorgegeven en tijdens thematische en afzonderlijke ad-hocbijeenkomsten. De meeste interacties met de ratingbureaus en bevindingen van de onderzoeken van ESMA hebben dan ook betrekking op de bepalingen van de verordening inzake ratingbureaus die gaan over onafhankelijkheid en het voorkomen van belangenconflicten.

Dit komt ook duidelijk naar voren uit de openbare jaarverslagen en de werkprogramma’s van ESMA, waarin de grootste toezichtsrisico’s worden uiteengezet waarnaar haar aandacht de komende jaren zal uitgaan en informatie wordt gegeven over de voornaamste problemen die zij in vorige onderzoeken heeft vastgesteld. Voorts wordt in de twee openbare kennisgevingen die ESMA respectievelijk in juni 2014 en juni 2015 heeft gepubliceerd, verwezen naar overtredingen van bepalingen in de verordening inzake ratingbureaus met betrekking tot maatregelen waarmee onafhankelijkheid wordt gewaarborgd en potentiële belangenconflicten worden voorkomen.

Zoals reeds uiteengezet heeft ESMA een risicogeoriënteerde benadering ten uitvoer gelegd waarmee wordt beoogd risico’s vast te stellen en toezichtsactiviteiten dienovereenkomstig te prioriteren. Belangenconflicten maken deel uit van de risico-indicatoren die binnen het risicokader van ESMA worden beoordeeld. Wanneer deze indicatoren zijn aangemerkt als een hoog risico voor ratingbureaus, heeft ESMA deze systematisch aangepakt middels haar toezichtswerkzaamheden.

De potentiële conflicten die zich voordoen bij de verlening van bijkomende diensten, diensten van zusterondernemingen en effectenbewaring door analisten vormen één aspect van potentiële belangenconflicten waarvoor een ratingbureau zich gesteld ziet. Voorts is het niet-naleven van de voorschriften betreffende deze potentiële conflicten niet als een hoog risico aangemerkt door ESMA. Om die reden heeft de Autoriteit op deze specifieke gebieden geen speciale toezichtsmaatregelen getroffen. Niettemin werden deze gebieden middels voortdurend toezicht in de gaten gehouden en geanalyseerd in het kader van een aantal onderzoeken in het verleden. Meer bepaald:

—In het kader van het doorlopende toezicht is er meermalen interactie geweest tussen ESMA en de ratingbureaus over de verlening van andere diensten dan ratings en de desbetreffende potentiële belangenconflicten. Deze gebieden zijn ook geanalyseerd in het kader van twee onderzoeken die ESMA in het verleden heeft uitgevoerd.

—Voor wat betreft de maatregelen en controles die door ratingbureaus zijn ingesteld om openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens aan derden of aan zusterondernemingen te voorkomen, is de ratingbureaus reeds als onderdeel van het registratieproces verzocht stringente maatregelen te treffen om een strikte scheiding te waarborgen tussen de bedrijfsactiviteiten van de ratingbureaus en andere activiteiten van zusterondernemingen. In het kader van het doorlopende toezicht neemt ESMA de toepassing van de desbetreffende controles en eventuele hiaten in de maatregelen ter waarborging van vertrouwelijkheid regelmatig onder de loep. Voorts zijn in diverse ESMA-onderzoeken de maatregelen geanalyseerd die moeten waarborgen dat vertrouwelijke gegevens niet worden gedeeld met derden.

—Voor wat betreft de maatregelen van de ratingbureaus ter voorkoming van belangenconflicten bij de tradingactiviteiten en financiële transacties van analisten heeft ESMA het beleid en de procedures in kwestie tijdens het registratieproces bestudeerd en in voorkomend geval gekeken naar wijzigingen die daarna zijn ontvangen tijdens het doorlopende toezicht. ESMA ontvangt regelmatig de resultaten van de door de ratingbureaus uitgevoerde controles op dit gebied en zorgt indien nodig voor follow-up. In dit verband vertrouwt ESMA op het systeem voor interne controle van de entiteiten waarop toezicht wordt gehouden en treedt zij op wanneer dergelijke controles haars inziens niet adequaat functioneren of wanneer er op het desbetreffende gebied specifieke risico’s zijn vastgesteld.

Deel IV — Openbaarmaking van informatie

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 92 tot en met 94

De verordening inzake ratingbureaus omvat niet alleen bepalingen over algemene openbaarmaking van informatie, maar ook andere belangrijke voorschriften daaromtrent, met name de regels inzake de presentatie van ratings en ratingvooruitzichten, die in het kader van voortdurend toezicht en onderzoeken van ESMA periodiek worden gecontroleerd en van fundamenteel belang zijn voor de eigen analyse door gebruikers van ratings.

In 2014 heeft ESMA geanalyseerd welke mate van harmonisatie er tussen de ratingbureaus bestaat voor wat betreft de naleving van bepaalde openbaarmakingsvoorschriften in de verordening inzake ratingbureaus. Hiermee moest consistentie tussen alle ratingbureaus worden gewaarborgd.

ESMA beoordeelt regelmatig meerdere ratingbureaus om te onderzoeken in hoeverre de tenuitvoerlegging van bepaalde voorschriften in de verordening is geharmoniseerd, zoals de toezichtsactiviteiten van ESMA inzake de naleving door ratingbureaus die overheidsratings uitbrengen, van de nieuwe voorschriften voor openbaarmaking na de verordeningswijzigingen van 2013 (zie het jaarverslag en het werkprogramma van ESMA van 16 februari 2015).

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 95 tot en met 99

Er zij op gewezen dat de inhoud van deze paragrafen geen betrekking heeft op het toezicht van ESMA. De rol van ESMA bestaat erin te waarborgen dat ratingbureaus de verordening inzake ratingbureaus naleven. Zij kan niet buiten de bepalingen van de verordening treden.

Met name de beoordeling van de vraag of de gebruikers van ratings op grond van de huidige voorschriften voor openbaarmaking in de verordening inzake ratingbureaus specifieke taken kunnen verrichten, namelijk het zelf betrachten van zorgvuldigheid, valt niet onder het takenpakket van ESMA. Bijvoorbeeld:

Aangezien in de verordening inzake ratingbureaus niet is vastgelegd dat ratingbureaus hun methodologieën volgens een vaste indeling moeten opstellen, kan ESMA kan geen gestandaardiseerde openbaarmaking opleggen.

ESMA wijst er tevens op dat een ratingbureau, met name in de categorie van gestructureerde financieringen, methodologieën kan publiceren die algemene beginselen voor diverse activacategorieën bevatten (mastermethodologieën). Deze sectoroverschrijdende methodologieën bevatten slechts algemene beginselen en moeten worden bezien in samenhang met de desbetreffende methodologie voor de specifieke activacategorie. Bij de beoordeling van de naleving van de openbaarmakingsvoorschriften in de verordening inzake ratingbureaus controleert ESMA alle relevante methodologieën die van toepassing zijn op een bepaalde activacategorie.

100

Cerep bevat alle gestandaardiseerde statistieken over prestaties in het verleden die van toepassing zijn op alle soorten ratings en ratingbureaus. De database biedt gebruikers volledige flexibiliteit: zij kunnen rapporten ophalen over alle gegevenscombinaties, naar gelang van de gegevens waarnaar zij op zoek zijn. Volgens het juridische mandaat hoeven ratingbureaus „historische ratings” niet beschikbaar te stellen, maar zijn zij wel verplicht om verslag te leggen over „historische prestatiegegevens”. Hieruit vloeit rechtstreeks voort dat ESMA geen mandaat heeft om gegevens over afzonderlijke ratings via Cerep te publiceren.

Hoewel de Cerep geen uitputtende lijst van alle mogelijke statistieken bevat, kunnen gebruikers met meerdere zoekopdrachten aanvullende statistieken opvragen, waaronder de gegevens die in het verslag van de Rekenkamer worden voorgesteld. Er is voor deze benadering gekozen omdat de bruikbaarheid van statistieken zeer subjectief van aard is en in grote mate afhangt van het uiteindelijke doel van de gebruiker.

ESMA erkent dat het nuttig zou zijn om meer mogelijkheden te creëren voor gegevensextractie uit de Cerep. De haalbaarheid van flexibelere downloadfuncties en filteropties moet door ESMA echter worden afgewogen tegen de beperkingen van haar juridische mandaat, de mogelijkheid om deze statistieken binnen de huidige gegevensstructuur van de Cerep te berekenen en diversiteit van gegevens met behoud van de flexibele zoekmogelijkheden, de synergieën met de nieuwe openbaarmakingsvoorschriften voor publicatie op het Europese ratingplatform (ERP) en beperkingen van de budgettaire en andere middelen.

101

ESMA is op grond van de verordening inzake ratingbureaus belast met de taak om van ieder ratingbureau historische prestatiegegevens te verzamelen en deze op een centrale website beschikbaar te stellen voor gebruikers.

In artikel 11, lid 2, van de verordening is vastgelegd dat een ratingbureau informatie over zijn historische prestatiegegevens, met inbegrip van de frequentie van ratingwijzigingen, en over in het verleden afgegeven ratings en de wijzigingen daarvan, ter beschikking stelt in een centrale databank die door ESMA is opgezet. Een ratingbureau verstrekt informatie aan deze databank op een door ESMA voorgeschreven gestandaardiseerd formulier. ESMA stelt deze informatie beschikbaar aan het publiek en publiceert beknopte informatie over de belangrijkste op jaarbasis waargenomen ontwikkelingen.

In dat verband publiceert ESMA informatie over de ratings die in het verleden zijn afgegeven en over wijzigingen daarin in de vorm van gestandaardiseerde activiteitentabellen. Deze informatie omvat onder meer het aantal nieuwe ratings dat is afgegeven, het aantal intrekkingen (uitgesplitst naar de reden van intrekking), het aantal hogere (upgrades) en lagere (downgrades) ratings, het aantal wanbetalingen, de verhouding tussen upgrades en downgrades en het gemiddelde aantal gradaties voor upgrades en downgrades.

Daarnaast publiceert ESMA historische prestatiegegevens, waaronder transitiematrixen. Voor een toereikende mate van standaardisering en vergelijkbaarheid van de gepubliceerde statistieken heeft de technische werkgroep die bij de implementatie van de Cerep is ingesteld, besloten om ruwe gegevens te verzamelen en de statistieken centraal te berekenen in plaats van de voorberekende statistieken te verzamelen. Krachtens de verordening inzake ratingbureaus heeft ESMA echter geen mandaat om de onderliggende gegevens te publiceren. Dit is ook bevestigd in diverse adviezen die ESMA in aanloop naar de Cerep-implementatie heeft ontvangen. Zij is het er weliswaar mee eens dat beleggers baat kunnen hebben bij een dergelijke publicatie, maar ons inziens viel dit niet binnen het toepassingsgebied van de verordening inzake ratingbureaus en ESMA zou aanzienlijke juridische risico’s hebben gelopen in verband met auteursrechtelijke bepalingen en misbruik van informatie.

Het feit dat met de wijzigingen van 2013 in de verordening inzake ratingbureaus het Europese ratingplatform is ingevoerd waarbij is vastgelegd dat ESMA de afzonderlijke ratings moet publiceren die bij haar zijn ingediend, spreekt in dit opzicht boekdelen.

102

Hoewel ESMA niet is verzocht de gebeurtenissen na intrekking van een rating bij te houden, heeft zij in 2014 toezichtsactiviteiten ondernomen om inzicht te krijgen in de redenen voor intrekkingen. Dit heeft ertoe geleid dat de verslagleggingsnormen voor de „redenen voor intrekking” in het ontwerp van de technische reguleringsnorm voor het ERP zijn gewijzigd. De keuze van redenen is daarmee uitgebreid, waaronder de verplichting om de reden op te geven wanneer de intrekking niet in een van de genoemde categorieën kan worden ondergebracht.

Wanneer op grond van de nieuwe voorschriften verslaglegging wordt gedaan van de gegevens (voor ratings die na 1 juli 2015 zijn ingetrokken), zal ESMA bijhouden welke redenen zijn opgegeven en het ratingbureau indien nodig om opheldering verzoeken en/of extra categorieën voor redenen van intrekking creëren.

103

Er zij op gewezen dat alleen gegevens die uitgebreide valideringscontroles in het gegevensverzamelingsprogramma (50 controles op niveau 1 en 50 controles op niveau 2) en systematische controles op volledigheid hebben ondergaan, in de database worden opgeslagen en uiteindelijk beschikbaar komen in de Cerep. Hiermee wordt niet alleen de gegevenskwaliteit gewaarborgd, maar ook standaardisering en vergelijkbaarheid van de verzonden gegevens, en consistentie op langere termijn.

Nadat de gegevens deze eerste controles hebben ondergaan en in de database zijn opgeslagen, worden voortdurend ad-hoccontroles uitgevoerd waarmee de consistentie en de kwaliteit van de gegevens verder worden gewaarborgd. Het feit dat er geen systematische overeenstemming plaatsvindt met andere databases, is een direct gevolg van de beperking dat Cerep-gegevens geen gemeenschappelijke identificatiecodes hebben. Dit probleem zal worden opgelost bij de implementatie van het ERP, aangezien de melding van mondiale identificatiecodes (zoals codes voor rechtspersoonidentificatie, BIC-codes en ISIN-codes) verplicht is op grond van de desbetreffende technische reguleringsnorm.

Voorts zij erop gewezen dat ESMA de geldigheid van de gegevens incidenteel en voor zover mogelijk wel controleert aan de hand van andere databases.

In de Cerep wordt het voor ratingbureaus technisch mogelijk om eerder gerapporteerde gegevens bij te werken. Zowel de oude als de nieuwe gegevens worden in de database opgeslagen. ESMA erkent de waarde van informatie in verband met correcties en herzieningen en overweegt alternatieven voor de openbaarmaking van dergelijke informatie op het ERP.

104

De kwalitatieve gegevens die in de Cerep beschikbaar worden gesteld, omvatten de ratingschalen, definities van wanbetaling en een overzicht van methodologieën van ratingbureaus. Dit is bedoeld als uitvoerig overzicht van de methodologieën, inclusief wijzigingen. Het is nooit de bedoeling geweest dat de Cerep een uitputtende database zou worden met alle informatie over de methodologieën van de ratingbureaus. Voor volledige informatie moeten gebruikers de websites van de afzonderlijke ratingbureaus raadplegen. Voorts wordt ratingbureaus weliswaar verzocht dezelfde informatie te verstrekken, maar inhoudelijke harmonisering is niet zinvol omdat daarmee de doelstelling van afspiegeling van de specifieke definities en ratingschalen van de ratingbureaus wordt ondermijnd.

Op dit moment worden via de Cerep alleen kwalitatieve gegevens bekendgemaakt die het meest up-to-date zijn. ESMA zal bij de ontwikkeling van het Europese ratingplatform de mogelijkheid overwegen om historische wijzigingen in de kwalitatieve gegevens bekend te maken.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 105 tot en met 108

De website van ESMA wordt momenteel in een nieuw jasje gestoken. In haar toekomstige vorm moet ESMA-website waarborgen dat deze informatiebron voorziet in de behoeften van belanghebbenden, niet alleen voor wat betreft de informatie zelf, maar ook de wijze waarop deze wordt gepresenteerd. Er staat een algemene update van de inhoud op stapel. De lijst van beschikbare externe documenten zal worden bijgewerkt en de gebruiksvriendelijkheid wordt verhoogd.

ESMA werkt continu aan verbetering van het niveau en de kwaliteit van informatie die zij beschikbaar stelt. De Autoriteit publiceert regelmatig informatie over haar werkterreinen en de gegevens die tot dusver op haar website zijn gepubliceerd, voldeden aan haar wettelijke verplichtingen.

Conclusies en aanbevelingen

110

Zie het antwoord van ESMA op de paragrafen 20-30.

111

Zie het antwoord van ESMA op de paragrafen 35-40.

Aanbeveling 1

ESMA neemt deze aanbeveling over.

ESMA erkent dat de documentatie van haar beoordeling voor verbetering vatbaar is, zodat deze beoordeling in haar werkdocumenten volledig kan worden aangetoond en een auditspoor van haar analyse toegankelijk is.

112

Zie het antwoord van ESMA op punt VI van de samenvatting en op de paragrafen 41-55.

Aanbeveling 2

ESMA neemt deze aanbeveling over.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 113 en 114

Zie het antwoord van ESMA op punt VII van de samenvatting en op de paragrafen 56-77.

Aanbeveling 3

ESMA neemt deze aanbeveling gedeeltelijk over.

ESMA zal haar toezichtshandleiding en toezichtshandboek in voorkomend geval aanpassen en opgedane kennis en ervaring opnemen.

ESMA blijft ervan overtuigd dat alle conclusies en bevindingen die in het kader van de onderzoeken aan de ratingbureaus worden gemeld en de ondersteunende bewijsstukken grondig worden gedocumenteerd.

ESMA erkent dat de wijze waarop de analyse van de periodieke gegevens van ratingbureaus wordt bijgehouden, voor verbetering vatbaar is en werkt op dit moment aan verbetering van de wijze waarop zowel de uitgevoerde analyses als de vastgestelde risico’s worden bijgehouden. Het aantal geregistreerde ratingbureaus blijft echter beperkt. ESMA vindt dan ook niet dat er in dit stadium een speciaal IT-instrument moet worden ingevoerd.

115

Zie het antwoord van ESMA op punt VIII van de samenvatting en op de paragrafen 78-86.

Aanbeveling 4

ESMA neemt deze aanbeveling gedeeltelijk over.

ESMA blijft het methodologische risico als onderdeel van het doorlopende toezicht regelmatig beoordelen, en voert in lijn met haar risicogeoriënteerde benadering specifieke toezichtstappen uit wanneer er risico’s worden vastgesteld.

116

Zie het antwoord van ESMA op punt VIII van de samenvatting en op de paragrafen 87-89.

Aanbeveling 5

ESMA neemt deze aanbeveling gedeeltelijk over.

ESMA blijft de risico’s in verband met potentiële belangenconflicten als onderdeel van het doorlopende toezicht regelmatig beoordelen, waaronder de maatregelen en controles die de ratingbureaus hebben ingevoerd om de tradingactiviteiten en financiële transacties van ratinganalisten te volgen, en treft in overeenstemming met haar risicogeoriënteerde benadering specifieke toezichtsmaatregelen wanneer er risico’s worden vastgesteld.

117

Zie het antwoord van ESMA op de paragrafen 92-94.

118

Zie het antwoord van ESMA op de paragrafen 95-99.

Aanbeveling 6

ESMA neemt deze aanbeveling gedeeltelijk over.

ESMA zal vastgestelde zwakke punten van specifieke ratingbureaus met haar toezichtsmandaat aanpakken. Indien nodig en in overeenstemming met de verordening zal voor alle ratingbureaus aanvullende sturing voor bekendmakingsvoorschriften worden overwogen.

119

Zie het antwoord van ESMA op punt X van de samenvatting en op de paragrafen 100-104.

Aanbeveling 7

ESMA neemt deze aanbeveling over.

ESMA zal haar lopende dialoog met belanghebbenden voortzetten om vast te stellen op welke wijze met de Cerep beter kan worden voorzien in de behoeften van gebruikers.

120

Zie het antwoord van ESMA op de paragrafen 105-108.

Aanbeveling 8

ESMA neemt deze aanbeveling over.

Haar website wordt momenteel in een nieuw jasje gestoken. De suggesties in deze aanbeveling zullen in de nieuwe versie worden meegenomen.

Antwoord van de ECB

Samenvatting

V

De ECB heeft van de Europese Rekenkamer paragraaf V van de Samenvatting ontvangen, en paragrafen 35-40 en 111 van het verslag, en wil daarbij de volgende toelichtingen geven:

—Ten eerste, het Eurosysteem heeft een statutaire verplichting te waarborgen dat de krediettransacties die het uitvoert door voldoende onderpand worden gedekt.¹ Voor dit doeleinde is het kredietbeoordelingskader van het Eurosysteem (Eurosystem Credit Assessment Framework ofwel ECAF) een belangrijk instrument voor het terugdringen van financiële risico’s voor het Eurosysteem, en de definiëring ervan maakt deel uit van de operationele onafhankelijkheid van het Eurosysteem bij de uitvoering van monetairbeleidstransacties. De procedures, regels en technieken zoals die in het ECAF zijn vastgelegd zijn van essentieel belang om te waarborgen dat voldaan wordt aan het door het Eurosysteem gehanteerde vereiste van hoge kredietwaardigheid voor alle activa die in aanmerking komen voor gebruik als onderpand bij de monetairbeleidstransacties van het Eurosysteem. De juridische bepalingen die ten grondslag liggen aan het ECAF worden gespecificeerd in het Richtsnoer van de ECB betreffende de tenuitvoerlegging van het monetairbeleidskader van het Eurosysteem (herschikking) (ECB/2014/60).²

—Ten tweede, voor de beoordeling van onderpand is het Eurosysteem niet uitsluitend afhankelijk van vier ratingbureaus die zijn geregistreerd bij de Europese Autoriteit voor effecten en markten (European Securities and Markets Authority ofwel ESMA). Zoals door de Rekenkamer opgemerkt in paragraaf 37, houdt het Eurosysteem wel degelijk rekening met informatie uit kredietbeoordelingssystemen bij andere bronnen: externe kredietbeoordelingsinstellingen (EKBI’s), ratinginstrumenten, de interne kredietbeoordelingssystemen van nationale centrale banken en interne op ratings gebaseerde systemen bij banken.

Onder de als ratinginstrumenten aanvaarde systemen zijn tevens enkele kleine Europese ratingbureaus die bij ESMA zijn geregistreerd.

—Ten derde, hier dient opgemerkt te worden dat het ECAF openstaat voor additionele ratingbureaus als zij om aanvaarding door het ECAF verzoeken en voldoen aan de minimumvereisten voor aanvaarding van kredietbeoordelingssystemen door het ECAF. De criteria voor aanvaarding door het ECAF zijn erop gericht te waarborgen dat een nieuw systeem geschikt is voor het specifieke doeleinde van de monetairbeleidstransacties van het Eurosysteem. Dit beschermt het Eurosysteem tegen financiële risico’s en creëert een gelijk speelveld voor de verschillende systemen die het Eurosysteem voorzien van kredietbeoordelingsinformatie. In deze context treedt het Eurosysteem op als gebruiker van kredietratings, niet als regelgever of toezichthouder.

De aanvaardingsprocessen omvatten controles van kwaliteit en of de dekking voldoende is voor een efficiënte tenuitvoerlegging van het ECAF, en houden rekening met de respectieve regelgevingssituatie. Zo omvatten de criteria voor het aanvaarden van kredietbeoordelingsbureaus als EKBI’s bijvoorbeeld:³

a)dat EKBI’s door ESMA geregistreerd of gecertificeerd moeten zijn overeenkomstig Verordening (EG) Nr. 1060/2009, en

b)dat EKBI’s moeten voldoen aan operationele criteria en relevante dekking moeten bieden om de efficiënte tenuitvoerlegging van het ECAF te waarborgen.

In het bijzonder is het gebruik van de kredietkwaliteitsbeoordeling van een EKBI afhankelijk van de beschikbaarheid van informatie over deze beoordelingen voor het Eurosysteem. Daarnaast wordt om informatie verzocht voor de vergelijking van, en de koppeling (het zogeheten „mapping”) van de kredietbeoordelingen aan, de kredietkwaliteitsstappen van het Eurosysteem, en voor het bewaken van hun prestaties. De door het Eurosysteem uitgevoerde „due diligence” ten aanzien van EKBI’s bouwt aldus voort op het door ESMA uitgevoerde toezichtswerk, maar gaat in enkele opzichten verder. In een context van beperkte interne middelen dient het Eurosysteem er tevens voor te zorgen dat het gebruik van deze ratingbureaus bij de tenuitvoerlegging van haar monetairbeleidskader efficiënt is.

Daarnaast dient te worden opgemerkt dat het ECAF en de „due diligence” ten aanzien van door ratingbureaus verschafte informatie, de afgelopen jaren zijn versterkt. Dit is in overeenstemming met het krachtige streven van de ECB de beginselen van de Raad voor Financiële Stabiliteit (Financial Stability Board) ter vermindering van de afhankelijkheid van externe ratings, ten uitvoer te leggen.⁴

—Ten vierde, vele factoren beïnvloeden de markttoegang voor ratingbureaus; hiervan is aanvaarding door het ECAF slechts één kleine factor. Ook de Rekenkamer erkent dit als zij verwijst naar „verschillende factoren” die de toegang tot de ratingmarkt bemoeilijken (paragraaf 35) en naar de initiatieven van het Europees Parlement om de mogelijkheid van het opzetten van een Europees netwerk van ratingbureaus (European Rating Agencies Network) (paragraaf 36) te onderzoeken. Het verslag van de EU-Commissie over de haalbaarheid van een dergelijk netwerk kwam tot de slotsom dat er sprake was van een groot aantal belemmeringen en van, onder de huidige voorwaarden, een gebrek aan steun van sectorvertegenwoordigers voor enige vorm van een netwerk van kleinere ratingbureaus.⁵

Bijvoorbeeld het gebruik van kredietratings door banken ten behoeve van kapitaalvereisten valt niet onder het bereik van de audit van de Rekenkamer. Momenteel lijkt een beperkt aantal van vaak drie ratingbureaus te worden gebruikt ten behoeve van de kapitaalvereisten van banken in de respectieve lidstaat van de Europese Unie.⁶ Alleen wanneer de desbetreffende technische uitvoeringsnormen van de Verordening Kapitaalvereisten (Capital Requirements Regulation ofwel CRR)⁷ zijn goedgekeurd⁸ kunnen alle door ESMA geregistreerde of gecertificeerde ratingbureaus worden gebruikt ten behoeve van kapitaalvereisten krachtens de „gestandaardiseerde benadering”. Een vergelijkbare benadering zal worden gehanteerd voor verzekeringsondernemingen krachtens de Solvabiliteit II-Richtlijn.⁹ De ECB zal de effecten van deze regelgevingsveranderingen op de markt voor ratingbureaus in overweging nemen, met name in termen van de kwantiteiten en kwaliteiten van kredietratings.

Deel I — Registratie en gebiedsafbakenende activiteiten

Bevindingen

38

Op grond van een reeks aanvaardingscriteria, aanvaardt het Eurosysteem verschillende ratinginstrumenten,¹⁰ waaronder enkele kleine Europese ratingbureaus. Het bedrijfsmodel van de aanvaarde ratinginstrumenten is primair gericht op de beoordeling van niet-financiële ondernemingen, waarvoor zij door het Eurosysteem zijn aanvaard.

40

Het Eurosysteem aanvaardt ratingbureaus die zijn geregistreerd of gecertificeerd door ESMA als EKBI’s of ratinginstrumenten indien de ratingbureaus bijdragen aan de efficiënte tenuitvoerlegging van het ECAF voor monetairbeleidstransacties (zie hierboven). Het Eurosysteem treedt in deze context niet op als regelgever of toezichthouder.¹¹

Bovendien komt de verklaring dat „de Amerikaanse Federal Reserve ratings [aanvaardt] van alle tien de ratingbureaus die zijn geregistreerd door de SEC”, niet overeen met de bij de ECB voorhanden informatie. In dit opzicht wordt opgemerkt dat het Federal Reserve System niet openbaar maakt welke ratingbureaus het gebruikt om de aanvaardbaarheid en behandeling van onderpand te bepalen. Eén uitzondering was het gebruik van kredietratings voor de Term Asset-Backed Securities Loan Facility (TALF), waarvoor de Federal Reserve zijn vereisten openbaar maakte, waaronder een ratingmethodologie voor ABS, voldoende ervaring (aangetoond door het verstrekken van een minimumaantal relevante openbare ratings) en registratie bij de Securities and Exchange Commission als een Nationally Recognized Statistical Rating Organization.¹² Ongeacht de verschillen tussen de Verenigde Staten en het eurogebied in de kaders voor monetairbeleidstenuitvoerlegging en de regelgevings- en marktsituatie van ratingbureaus, omvatten deze vereisten enkele kenmerken die vergelijkbaar zijn met die van het Eurosysteem.

Conclusie

Gezien de hierboven gegeven toelichtingen, zou de ECB het nuttig gevonden hebben als de audit in de gelegenheid was geweest zich ook te richten op de diverse factoren die van invloed zijn op de markt voor kleine ratingbureaus, waarvan het ECAF slechts één enkel aspect is.

Conclusies en aanbevelingen

111

Zie het commentaar van de ECB bij paragraaf V van de Samenvatting.

1Zie Artikel 18, lid 1, van de Statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en van de Europese Centrale Bank.

2Te vinden onder https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/oj_jol_2015_091_r_0002_nl_txt.pdf. Aanvullende informatie over het ECAF kan worden gevonden in de recente publicatie van de ECB „The financial risk management of the Eurosystem monetary policy operations”, en op de website van de ECB onder http://www.ecb.europa.eu/mopo/assets/risk/ecaf/html/index.en.html.

3Zie Artikel 120 van Richtsnoer ECB/2014/60.

4Zie, bijvoorbeeld, Financial Stability Board, Principles for Reducing Reliance on CRA Ratings, oktober 2010, beschikbaar onder http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf.

5Zie het verslag van de Commissie gericht aan het Europees Parlement en de Raad over de haalbaarheid van een netwerk van kleinere ratingbureaus in de EU (SDW(2014) 146 final), beschikbaar onder http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/EN/1-2014-248-EN-F1-1.Pdf

6Zie de lijst van aanvaarde ratingbureaus in de verschillende lidstaten, beschikbaar onder www.eba.europa.eu/documents/10180/585167/ecai_recognition.xls

7Zie Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen.

8Zie de concept-technische uitvoeringsnormen inzake de mapping van kredietbeoordelingen van ratingbureaus krachtens Artikel 136, lid 1 en lid 3, van Verordening (EU) Nr. 575/2013 (Verordening Kapitaalvereisten - CRR). Voor securitisatiedoeleinden, zie het Consultation Paper on ITS on Mapping of ECAIs Credit Assessments (EBA/CP/2015/08). Zie ook de concept-technische uitvoeringsnormen inzake de koppeling van kredietbeoordelingen van EKBI’s aan een objectieve schaal van kredietkwaliteitsstappen krachtens Artikel 109, onder a), van Richtlijn 2009/138/EG (Solvabiliteit II).

9Zie Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II).

10Zie Artikel 124 van Richtsnoer ECB/2014/60 en https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/acceptancecriteriaratingtools201505.en.pdf.

11Artikel 119, lid 4, van Richtsnoer ECB/2014/60 vermeldt expliciet: „Het Eurosysteem maakt deze gegevens inzake de aanvaarde kredietbeoordelingssystemen bekend in samenhang met zijn Eurosysteemkrediettransacties en aanvaardt geen aansprakelijkheid voor zijn evaluatie van de aanvaarde kredietbeoordelingssystemen”.

12Zie § 201.3 (e) (1) van Regulation A of the Federal Reserve Board of Governors, beschikbaar onder https://www.frbdiscountwindow.org/en/Pages/General-Information/Regulation-A-Federal-Reserve-Board-Governors.aspx.

Antwoord van de Commissie

Deel IV — Openbaarmaking van informatie

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 95 en 96

Als reactie op de financiële crisis is bij Verordening 1060/2009 inzake ratingbureaus de transparantie van de wijze waarop ratingbureaus op de Europese markt opereren aanzienlijk verbeterd. Met name zijn de kredietwaardigheidsratings, de ratingmethodologieën en de historische prestaties van geregistreerde en toegelaten ratingbureaus doorzichtiger gemaakt. Verschillen in de wijze waarop ratingbureaus informatie openbaar maken niet te na gesproken, houden de ratingbureaus zich in het algemeen aan de informatieverplichtingen van Verordening 1060/2009. In voorkomend geval kan overeenkomstig artikel 16 van Verordening 1095/2010 de verstrekking van aanvullende richtsnoeren voor de openbaarmakingsvereisten door de Europese Autoriteit voor effecten en markten aan ratingbureaus worden overwogen om de wijze waarop ratingbureaus in de praktijk met de algemene openbaarmaking omgaan te verbeteren.

97

Verordening 1060/2009 inzake ratingbureaus streeft naar een evenwicht tussen enerzijds de openbaarmaking van informatie over ratingmethodologieën en anderzijds de bescherming van eigendomsrechtelijk beschermde informatie van ratingbureaus.

Opdat gebruikers de nodige zorgvuldigheid aan de dag kunnen leggen („due diligence”), vereist de verordening niet alleen het publiceren van informatie over de ratingmethodologieën, maar ook dat de Europese Autoriteit voor effecten en markten informatie publiceert over de historische prestatiegegevens van ratingbureaus. Dit maakt het voor investeerders ook gemakkelijker om hun eigen due-diligence-onderzoek uit te voeren.

99

Het is belangrijk erop te wijzen dat, overeenkomstig artikel 23 van Verordening (EG) nr. 1060/2009, openbare autoriteiten zich niet bemoeien met de inhoud van ratings of methodologieën. In voorkomend geval kan overeenkomstig artikel 16 van Verordening 1095/2010 de verstrekking van aanvullende richtsnoeren door de Europese Autoriteit voor effecten en markten aan ratingbureaus worden overwogen om de wijze waarop de ratingmethodologieën worden toegelicht te verbeteren en vergelijking van de methoden van de verschillende ratingbureaus te vergemakkelijken.

Conclusies en aanbevelingen

118

Verordening 1060/2009 inzake ratingbureaus heeft de transparantie van ratingbureaus die actief zijn op de Europese markt verbeterd en een effectief toezicht door de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) ingesteld. De ratings en ratingmethodologieën zijn als gevolg van die regelgeving een stuk doorzichtiger geworden en in combinatie met de publicatie van gegevens over de historische prestaties van ratingbureaus in een centrale databank die door ESMA wordt beheerd, zijn de gebruikers nu veel beter in staat om zelf due-diligence-onderzoeken uit te voeren. Voorts willen de nieuwe regels ook bewerkstelligen dat beleggers zich minder exclusief en blindelings op externe ratings baseren.

QJ-AB-15-022-NL-E    ISSN 1977-575X

De financiële crisis van 2008 heeft de aandacht gevestigd op de ratingbureaus en hun invloed op de financiële markten. Destijds bestond er in Europa zeer weinig regelgeving op het gebied van de ratingbureaus. In 2011 werd de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) opgericht voor de registratie van, het toezicht op en de controle van de ratingbureaus. In dit verslag wordt onderzocht of ESMA erin geslaagd is zichzelf te ontwikkelen tot de EU-waakhond over ratingbureaus. Wij concluderen dat de regels en richtlijnen van ESMA nog niet compleet zijn, hoewel zij een goede basis heeft gelegd, en dat er aanzienlijke risico’s blijven bestaan die in de toekomst moeten worden aangepakt.