EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3594-7 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/904432 | QJ-AB-15-022-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3577-0 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/07863 | QJ-AB-15-022-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3579-4 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/140021 | QJ-AB-15-022-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 22

Sprawozdanie specjalne

Nadzór UE nad agencjami
ratingowymi – dobrze
ugruntowany, ale jeszcze
nie w pełni skuteczny

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izb ę kontroli IV, której przewodniczy członek Trybunału Milan Martin Cvikl i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak dochody, badania naukowe i polityki wewnętrzne, zarządzanie finansami i gospodarką oraz instytucje i organy Unii Europejskiej. Kontrolą kierował Baudilio Tomé Muguruza, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Daniel Costa de Magalhães, szef gabinetu; Ignacio García de Parada, attaché; Zacharias Kolias, dyrektor; Daniela Christowa, kierownik zespołu, Irene Madsen kierownik zespołu, a także kontrolerzy Christian Detry, Adrian Savin i Matthias Blaas.

Od lewej: D. Costa de Magalhães, C. Detry, I. Madsen, M. Blaas, B. Tomé Muguruza, Z. Kolias, D. Christowa, A. Savin.

Spis treści

Skróty

Streszczenie

Wstęp

Reformy regulacyjne

Główne cechy rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych

Rola ESMA

Podejście kontrolne

Część I – Rejestracja i wykrywanie działalności podmiotów niezarejestrowanych

Wstęp

ESMA skrócił proces rejestracji, jednak ocena niektórych kryteriów pozostaje wyzwaniem

ESMA ma ugruntowane procedury rejestracji agencji ratingowych

ESMA skrócił proces rejestracji, ale nadal jest on uciążliwy z uwagi na wymogi regulacyjne

Agencje ratingowe udzielały informacji na temat stosowanych metod na różnym poziomie szczegółowości.

ESMA nie ma uporządkowanego podejścia do monitorowania działalności pobocznej

Obecne podejście Eurosystemu nie gwarantuje wszystkim agencjom ratingowym zarejestrowanym w ESMA takiego samego traktowania

Część II – Planowanie i zarządzanie ryzykiem

Proces planowania oparty na ocenie ryzyka nie daje całkowitej pewności, że ESMA wykorzysta swoje zasoby w możliwie najlepszy sposób

Ryzyko identyfikowane jest w sposób kompleksowy, ale proces ten jest trudny do prześledzenia

Nie zawsze dostatecznie uwzględniano obszary wysokiego ryzyka

Ograniczone zasoby ESMA sprawiają, że trudno jest spełnić wszystkie wymogi regulacyjne

Część III – Nadzór

Bieżący nadzór i dochodzenia ESMA

Proces nadzoru jest opracowany i wdrożony, ale potrzeba czasu, by się skrystalizował

ESMA zapewnił dobre podstawy dla skutecznego nadzoru agencji ratingowych

Wskazane byłoby dalsze rozwijanie wewnętrznych wytycznych i narzędzi monitorowania, tak aby stanowiły one wsparcie w realizacji prac związanych z bieżącym nadzorem

ESMA zarządza ogromną ilością informacji nadzorczych, ale nie dysponuje specjalnym narzędziem informatycznym do rejestracji i przetwarzania tych danych

Wystąpiły trudności w uzyskaniu opisu przeprowadzonych kontroli nadzorczych

Poczynione zostały rzeczywiste postępy, ale zakres dostarczanych informacji w analizowanych obszarach tematycznych wciąż nie jest wystarczający

Metodyka została objęta nadzorem, jednak nie we wszystkich obszarach, a wymogi nie zawsze są zrozumiałe

ESMA nie zbadał jeszcze niektórych rodzajów konfliktu interesów

Część IV – Ujawnianie informacji

Nadzór ESMA nad ogólnym ujawnianiem informacji przez agencje ratingowe

ESMA systematycznie kontrolował sytuację w zakresie ogólnego podawania informacji do wiadomości publicznej przez poszczególne agencje ratingowe, ale szczegółową ocenę przekrojową wszystkich agencji w obszarze ogólnego ujawniania informacji przeprowadzono po raz pierwszy pod koniec roku 2014

Ograniczenia i różne praktyki agencji ratingowych w zakresie ujawniania informacji utrudniały zapewnienie przejrzystości rynku

Centralne repozytorium nie ujawnia wystarczająco dużo informacji na temat wyników oceny kredytowej przeprowadzonej przez agencje ratingowe

ESMA nie zamieszcza na swojej stronie internetowej wystarczająco dużo informacji dla użytkowników ratingów

Wnioski i zalecenia

Rejestracja

Zarządzanie ryzykiem i planowanie

Bieżący nadzór i dochodzenia

Metody

Konflikty interesów

Ogólne ujawnianie informacji

Ujawnianie informacji przez centralne repozytorium

Ujawnianie informacji na stronie internetowej ESMA

Załącznik I | – | Struktura zarządzania ESMA
Załącznik II | – | Podejście kontrolne
Załącznik III | – | Główne ustalenia i zalecenia z dochodzeń ESMA
Załącznik IV | – | Porównanie stron internetowych organów nadzorczych w UE i USA

Odpowiedzi ESMA, EBC i Komisji

Wykaz skrótów

ABS: papiery wartościowe zabezpieczone aktywami

CEREP: centralne repozytorium

CESR: Komitet Europejskich Organów Nadzoru nad Rynkiem Papierów Wartościowych

CRA: agencja ratingowa

EBC: Europejski Bank Centralny

ECAF: ramowe zasady oceny kredytowej w Eurosystemie

ECAI: zewnętrzna instytucja oceny wiarygodności kredytowej

ESMA: Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych

IOSCO: Międzynarodowa Organizacja Komisji Papierów Wartościowych

NRSRO: statystyczna organizacja ratingowa uznana w skali kraju

RMBS: papier wartościowy zabezpieczony spłatami mieszkaniowych kredytów hipotecznych

SEC: Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (Stanów Zjednoczonych Ameryki)

SOCRAT: narzędzie nadzoru nad agencjami ratingowymi

Streszczenie

I

Światowy kryzys finansowy, który rozpoczął się w 2008 r., spowodował, że rola agencji ratingowych (CRA) oraz oddziaływanie sporządzanych przez nie ratingów na rynki finansowe znalazły się w centrum uwagi. Działalność agencji ratingowych, która wówczas była w Europie prawie nieuregulowana, wprowadzono do programu prac legislacyjnych.

II

Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) utworzono 1 stycznia 2011 r. Jedno z podstawowych zadań Urzędu polega na regulowaniu działalności agencji ratingowych zarejestrowanych w UE. Aby umożliwić Urzędowi realizację tego zadania, przyznano mu wyłączne uprawnienia do rejestracji agencji ratingowych, monitorowania ich wyników oraz podejmowania decyzji nadzorczych. Obecnie ESMA nadzoruje 23 agencje ratingowe zarejestrowane w UE.

III

Czy ESMA zdołał wypracować sobie silną pozycję jako organ nadzorujący agencje ratingowe (CRA) w UE? Trybunał doszedł do ogólnego wniosku, że ESMA w krótkim czasie stworzył dobre podwaliny nadzoru agencji ratingowych w UE. Możliwe są jednak dalsze usprawnienia.

IV

ESMA przejął zadanie rejestracji agencji ratingowych od właściwych organów krajowych i zdołał skrócić średni czas trwania procesu rejestracji. Proces rejestracji jest jednak nadal skomplikowany ze względu na obowiązujące ramy prawne. Metody sporządzania ratingów kredytowych powinny być rygorystyczne, systematyczne, zapewniać kontynuację i podlegać walidacji. W skontrolowanej dokumentacji ESMA związanej z procesem rejestracji skoncentrowano się jednak głównie na kwestii rygorystyczności. Co więcej, ponieważ rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych jest nieprecyzyjne, jeśli chodzi o określenie kryteriów metodycznych, ESMA zmaga się z dodatkowymi problemami z ich interpretacją i wypracowaniem porozumienia z agencjami ratingowymi.

V

Obecne zasady stosowane przez Eurosystem nie gwarantują wszystkim agencjom ratingowym zarejestrowanym w ESMA takiego samego traktowania. Eurosystem akceptuje wyłącznie ratingi sporządzone przez cztery agencje ratingowe zarejestrowane w ESMA jako zewnętrzne instytucje oceny wiarygodności kredytowej (ECAI) zgodnie z ramowymi zasadami oceny kredytowej w Eurosystemie (ECAF), co skutkuje dwupoziomową strukturą rynku i stawia małe agencje ratingowe w niekorzystnej sytuacji.

VI

ESMA stosuje ugruntowaną procedurę identyfikacji ryzyka. Ze względu na brak dokumentacji trudno było jednak ustalić, dlaczego zmieniono hierarchizację niektórych rodzajów ryzyka. Brakuje też udokumentowanego uzasadnienia, czemu ESMA prowadził jedynie ograniczone dochodzenia w pewnych obszarach wysokiego ryzyka.

VII

Mimo że ESMA stworzył dobre podstawy dla swojego podejścia do nadzoru, to jego zasady i wytyczne są niekompletne. Z uwagi na dość podstawowy charakter dokumentacji i wewnętrznych narzędzi monitorowania nie zawsze była możliwość prześledzenia bieżących prac nadzorczych czy analizy takich prac i wyciągniętych z nich wniosków. Dokumentacja niektórych pośrednich etapów dochodzeń była również niekompletna.

VIII

Trybunał dokonał przeglądu prac nadzorczych ESMA w dwóch obszarach: w obszarze oceny metodyki i potencjalnych konfliktów interesów. W trakcie bieżących prac nadzorczych i dochodzeń ESMA dokonał oceny szeregu aspektów, opierając się na kryteriach regulacyjnych. Zakres działalności nadzorczej ESMA nie jest jednak jeszcze wyczerpujący. Istnieją pewne obszary, które można zbadać dogłębniej w przyszłości.

IX

Szczególne znaczenie ma podawanie informacji do wiadomości publicznej, ponieważ umożliwia potencjalnym inwestorom przeprowadzenie własnej analizy przed podjęciem decyzji, czy oprzeć się na ratingach kredytowych. ESMA sprawdzał agencje ratingowe pod kątem podawania informacji do wiadomości publicznej w ramach swoich bieżących prac nadzorczych. Do pierwszej szczegółowej oceny przekrojowej dotyczącej wszystkich agencji przystąpiono dopiero pod koniec 2014 r.

X

Prowadzone przez ESMA centralne repozytorium (CEREP) nie ma swojego równoważnego odpowiednika w innych systemach regulacyjnych. Za pośrednictwem tej bazy danych ESMA udziela zharmonizowanych i łatwo dostępnych informacji na temat wyników oceny kredytowej agencji ratingowych. Trybunał wyraża jednak obawy co do adekwatności ujawnionych statystyk zbiorczych oraz prowadzonych przez ESMA kontroli danych zgłaszanych do CEREP.

Zalecenia Trybunału

XI

ESMA powinien:

a)w trakcie procesu rejestracji odpowiednio dokumentować przeprowadzane oceny wszystkich wymogów regulacyjnych dotyczących metod sporządzania ratingów kredytowych;

b)umożliwić łatwiejsze śledzenie procesu identyfikacji ryzyka, prowadzić rejestr zmian w poziomie ryzyka i dokumentować hierarchizację różnych rodzajów ryzyka i jej uzasadnienie.

ESMA powinien również monitorować wszystkie obszary wysokiego ryzyka, w przypadku których wskazane jest prowadzenie dalszych prac nadzorczych;

c)stale aktualizować swoją instrukcję dotyczącą nadzoru oraz podręcznik nadzoru, aby uwzględnić w nich zdobytą wiedzę oraz doświadczenie.

ESMA powinien stworzyć wewnętrzne wytyczne na potrzeby skutecznego dokumentowania dochodzeń, tak aby wykazać, że wszystkie wnioski są poparte odpowiednimi analizami dokumentów i dopilnować, by taka analiza miała miejsce.

Wdrożenie specjalnego narzędzia informatycznego usprawniłoby wymianę wiedzy, umożliwiłoby doprecyzowanie odpowiedzialności za zadania, ułatwiłoby przegląd wykonanej pracy oraz poprawiłoby komunikację z zespołami ds. nadzoru;

d)badać wszystkie ważne aspekty projektowania i wdrażania nieobjętych dotychczas analizą metod stosowanych przez agencje ratingowe;

e)badać w uporządkowany sposób stosowane przez agencje ratingowe systemy postępowania na wypadek konfliktu interesów, w szczególności w odniesieniu do działalności handlowej analityków ratingowych i ich inwestycji w papiery wartościowe. Ponadto ESMA powinien sprawdzać trafność informacji dotyczących konfliktów interesów, otrzymywanych od agencji ratingowych;

f)rozważyć opracowanie dodatkowych wskazówek na temat wymogów dotyczących ujawniania informacji w celu poprawy ogólnych praktyk stosowanych przez agencje ratingowe w tym zakresie;

g)monitorować i doskonalić treść informacji ujawnianych w CEREP w oparciu o najlepsze praktyki ujawniania wyników ratingów;

h)publikować wszystkie obowiązujące przepisy prawa i stosowne dokumenty oraz w większym stopniu dostosować swoją stronę internetową do potrzeb użytkowników.

Wstęp

01

Agencje ratingowe (CRA) wystawiają opinie, które pomagają ograniczyć rozbieżność informacji wśród kredytobiorców, kredytodawców i innych uczestników rynku. Ratingi kredytowe to ważne narzędzie na rynkach akcji i obligacji, ponieważ zawierają informacje dla inwestorów i uczestników rynku, a niekiedy nawet zastępują badanie due diligence przeprowadzane przez inwestorów.

Reformy regulacyjne

02

Mimo że organy regulacyjne wielokrotnie opierały się na ratingach kredytowych, w praktyce działalność agencji ratingowych była przez wiele lat nieuregulowana. Podstawowym podejściem była samoregulacja, której podstawę stanowiły powszechnie przyjęte najlepsze praktyki opracowane przez Międzynarodową Organizację Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO), uznawaną za podmiot wyznaczający światowe standardy dla sektora papierów wartościowych.

03

W 2006 r. Komisja stwierdziła w swoim komunikacje w sprawie agencji ratingowych, że ograniczona regulacja w połączeniu z własnymi regulacjami agencji ratingowych opartymi na standardach IOSCO wystarczają, by rozwiązać główne zastrzeżenia dotyczące agencji ratingowych¹. Działalność agencji ratingowych była uregulowana zaledwie w kilku obszarach, takich jak wykorzystywanie informacji wewnętrznych i manipulacje na rynku, działalność gospodarcza instytucji kredytowych i adekwatność kapitałowa instytucji kredytowych. Komitetowi Europejskich Organów Nadzoru nad Rynkiem Papierów Wartościowych (CESR)² zalecono monitorowanie przestrzegania przez agencje ratingowe standardów IOSCO, natomiast od Komisji oczekiwano stałego monitorowania zmian w tym obszarze. Kryzys finansowy w 2008 r. wywołał jednak poważne dyskusje na temat funkcjonowania agencji ratingowych, co w listopadzie 2008 r. skłoniło Komisję do przedstawienia wniosku dotyczącego uregulowania działalności agencji ratingowych.

04

We wrześniu 2009 r. przyjęto rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych³, które zobowiązywało agencje ratingowe do:

–rejestracji w krajowym organie nadzorczym w przypadku prowadzenia działalności w UE,

–ujawnienia modeli, metod i podstawowych założeń, na których opierały swoje ratingi,

–poddania się nadzorowi ze strony krajowych organów nadzoru nad rynkiem papierów wartościowych w oparciu o model relacji między państwem macierzystym a państwem przyjmującym⁴.

05

W sprawozdaniu de Larosière’a⁵ zachęcano UE do wzmocnienia regulacji dotyczących agencji ratingowych oraz nadzoru nad tymi agencjami. Zalecano w nim, aby przenieść zadania dotyczące rejestracji agencji ratingowych i nadzoru nad nimi z właściwych organów krajowych na centralny organ europejski.

06

ESMA założono dnia 1 stycznia 2011 r.⁶ w ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF). ESNF składa się z ESMA, Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB)⁷ oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA), które wspólnie z krajowymi organami nadzorczymi, Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) oraz Wspólnym Komitetem Europejskich Urzędów Nadzoru tworzą bieżącą architekturę europejskiego nadzoru. Podstawowym celem ESMA jest ochrona interesu publicznego przez zapewnianie integralności, przejrzystości, efektywności i prawidłowego funkcjonowania rynków papierów wartościowych.

07

W lipcu 2011 r. przyznano ESMA wyłączne uprawnienia nadzorcze nad agencjami ratingowymi zarejestrowanymi w UE⁸.

08

W maju 2013 r. zatwierdzono trzecią partię prawodawstwa w celu zmniejszenia nadmiernego polegania na ratingach kredytowych oraz poprawy jakości ratingów państw członkowskich UE⁹.

Główne cechy rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych

09

Głównym celem rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych jest ochrona inwestorów oraz zapewnienie stabilności rynków finansowych w UE. Ma ono zastosowanie do wszystkich agencji ratingowych mających siedzibę w UE, sporządzających ratingi kredytowe ujawniane publicznie lub rozpowszechniane w drodze subskrypcji¹⁰.

10

W rozporządzeniu określono na wysokim poziomie szczegółowości sposób postępowania agencji ratingowych w sytuacji konfliktu interesów.

11

Rozporządzenie reguluje procesy przygotowań do opracowywania ratingów kredytowych oraz metody sporządzania takich ratingów. Agencje ratingowe mają obowiązek stosować „rygorystyczne, systematyczne i zapewniające kontynuację metody ratingu, podlegające walidacji na podstawie doświadczeń z przeszłości, w tym w formie ponownej weryfikacji”¹¹. Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych nie ingeruje jednak w treść ratingów kredytowych¹².

12

Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych ma na celu zwiększenie przejrzystości za sprawą zobowiązania agencji ratingowych do ujawniania stosowanych przez nie metod sporządzania ratingów oraz założeń krytycznych. Przejrzystość ta ma umożliwić uczestnikom rynku dokładniejszą ocenę tego, czy ratingi właściwie odzwierciedlają ryzyko.

13

Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych przyznaje również ESMA nowe uprawnienia i powierza mu nowe obowiązki:

–agencje ratingowe sporządzające rating produktów finansowych UE mają obowiązek zarejestrować się w ESMA,

–agencje ratingowe podlegają bieżącemu nadzorowi ze strony ESMA,

–jeżeli agencje ratingowe nie przestrzegają przepisów rozporządzenia, podlegają sankcjom wymierzonym przez ESMA.

Rola ESMA

14

W tabeli 1 przedstawiono w ogólnym zarysie podstawowe działania ESMA związane z rejestracją agencji ratingowych i nadzorem nad tymi agencjami.

Tabela 1

Ogólny zarys zadań ESMA

Rejestracja i wykrywanie działalności podmiotów niezarejestrowanych¹
Ramy nadzorcze
Ujawnianie informacji

Ocena ryzyka i planowanie
Nadzór

•Wszystkie agencje ratingowe mające siedzibę w UE muszą złożyć wniosek o rejestrację w ESMA.

•Agencje ratingowe mające siedzibę w państwach trzecich, których ratingi kredytowe wykorzystuje się w UE, powinny posiadać certyfikat ESMA.

•Rejestracja jest procesem dwuetapowym i obejmuje: (i) etap sprawdzania kompletności wniosku oraz (ii) etap sprawdzania zgodności z przepisami.

•ESMA powinien opracować projekt obowiązujących regulacyjnych standardów technicznych w odniesieniu do procesu rejestracji.

•ESMA powinien sprawdzać, czy w UE nie ma niezarejestrowanych/niecertyfikowanych agencji ratingowych, które sporządzają ratingi kredytowe.

•ESMA przeprowadza badania i analizy rynkowe, które umożliwiają mu określenie tendencji i zagrożeń w sektorze agencji ratingowych.

•ESMA przeprowadza ocenę ryzyka na podstawie badania rynku i wiedzy uzyskanej wskutek sprawowania nadzoru nad agencjami ratingowymi.

•Opracowywanie kart wyników oceny ryzyka dla każdej agencji ratingowej oraz ogólnej tablicy wskaźników ryzyka

•Sporządzanie programu prac

•ESMA odpowiada za bieżący nadzór nad agencjami ratingowymi.

•ESMA monitoruje sprawozdawczość okresową agencji ratingowych.

•Monitorowanie zgłaszanych przez agencje ratingowe zmian w stosunku do pierwotnych warunków podanych przy rejestracji.

•ESMA może prowadzić indywidualne, tematyczne lub doraźne dochodzenia w przypadku stwierdzenia ryzyka braku zgodności z przepisami.

•Prowadzenie działań następczych po przeprowadzonych dochodzeniach i przeglądach tematycznych.

•ESMA musi dopilnować, by agencje ratingowe ujawniały swoje metody sporządzania oraz podstawowe założenia ratingów.

•ESMA zarządza bazą CEREP (jawną bazą danych o wynikach ratingów).

•ESMA zarządza wewnętrzną bazą danych SOCRAT, do której agencje ratingowe zgłaszają co miesiąc wszystkie działania w zakresie ratingów.

1W odniesieniu do podmiotów, które prowadzą w UE działalność ratingową bez rejestracji, ESMA mówi o wykrywaniu działalności ratingowej podmiotów niezarejestrowanych (ang. perimeter activities).

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych oraz informacji dostarczonych przez ESMA.

1Komunikat Komisji w sprawie agencji ratingowych (Dz.U. C 59 z 11.3.2006, s. 2).

2Poprzednik ESMA, utworzony w 2001 r.

3Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1060/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie agencji ratingowych, zwane dalej rozporządzeniem w sprawie agencji ratingowych (Dz.U. L 302 z 17.11.2009, s. 1).

4Na model ten składa się Rada Organów Nadzoru, obejmująca wszystkie krajowe organy nadzoru z państw, w których dana agencja ratingowa prowadzi działalność. Stosowano go również do nadzoru bankowego w UE.

5W listopadzie 2008 r. Komisja upoważniła grupę wysokiego szczebla, której przewodził Jacques de Larosière, do sformułowania zaleceń dotyczących sposobu wzmocnienia europejskich porozumień nadzorczych w celu zapewnienia lepszej ochrony obywatelom Unii i odbudowania zaufania do systemu finansowego. W lutym 2009 r. grupa Larosière’a opublikowała swoje sprawozdanie końcowe.

6Rozporządzenie (UE) nr 1095/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/77/WE (Dz.U. L 331 z 15.12.2010, s. 84).

7W lipcu 2014 r. Trybunał Obrachunkowy opublikował sprawozdanie specjalne nr 5/2014 „Kształtowanie się europejskiego nadzoru bankowego – Europejski Urząd Nadzoru Bankowego w zmieniających się warunkach” (http://eca.europa.eu), które było pierwszym sprawozdaniem specjalnym Trybunału Obrachunkowego dotyczącym reform ram regulacyjnych i nadzorczych sektora finansowego w UE.

8Tę zmianę rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych określa się również mianem CRA II.

9Tę zmianę rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych określa się również mianem CRA III.

10Art. 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych.

11Art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych.

12Rozporządzenie stanowi: „podczas wykonywania swoich obowiązków wynikających z niniejszego rozporządzenia Urząd, Komisja ani żadne organy publiczne państwa członkowskiego nie ingerują w zawartość ratingów kredytowych ani w metodologie ich sporządzania”.

Podejście kontrolne

15

W trakcie kontroli badano proces rejestracji i nadzoru ESMA pod kątem skuteczności. Trybunał w szczególności sprawdzał:

–poprawność i efektywność dotychczasowych rejestracji wszystkich możliwych agencji ratingowych,

–czy ESMA opracował i wdrożył solidny proces planowania i oceny ryzyka na potrzeby swojej działalności nadzorczej,

–czy we wdrażaniu ram nadzorczych uwzględniono problemy, które ujawniły się w związku z działalnością agencji ratingowych¹³, w tym problemy z niezależnością komisji ratingowych i zapobieganiem konfliktom interesów,

–czy ESMA i agencje ratingowe publikują do wiadomości swoich interesariuszy wystarczające informacje, wnoszące wartość dodaną.

16

Za podstawę kryteriów kontroli przyjęto następujące źródła:

(i)wymogi prawne oraz cele zawarte w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych i uzupełniających rozporządzeniach delegowanych (standardy techniczne);

(ii)instrukcję dotyczącą nadzoru oraz podręcznik nadzoru ESMA;

(iii)podręcznik ESMA dotyczący rejestracji agencji ratingowych;

(iv)stosowne wytyczne i zasady IOSCO;

(v)dokumenty otrzymane od Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, właściwego organu nadzorczego w USA, w celu porównania praktyk obu systemów prawnych.

17

Trybunał Obrachunkowy zgromadził dowody kontroli, dokonując przeglądu próby dokumentów rejestracyjnych oraz nadzorczych. Trybunał przeprowadził również wywiady z kluczowymi pracownikami ESMA odpowiedzialnymi za nadzór i zarządzanie ryzykiem. Na podstawie otrzymanych dowodów Trybunał przeanalizował proces rejestracji, oceny ryzyka i planowania zasobów, organizację prac nadzorczych i trafność informacji ujawnianych przez agencje ratingowe.

18

W celu zgromadzenia informacji, oprócz prac zrealizowanych w ESMA, Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w trzech agencjach ratingowych oraz zasięgnął informacji od dziesięciu właściwych organów krajowych¹⁴, pytając je o ich podejście do nadzoru i stosowaną metodykę.

19

Na koniec zewnętrzni eksperci dokonali oceny wymogów w zakresie publicznego ujawniania informacji na temat metod, modeli i podstawowych założeń ratingów pięciu agencji ratingowych, przeglądając też wskaźniki efektywności ratingów opublikowane przez ESMA w bazie danych centralnego repozytorium. Szczegółowy opis podejścia kontrolnego przedstawiono w załączniku II.

13Na przykład potencjalne konflikty interesów i brak przejrzystości.

14Właściwe organy krajowe to krajowe urzędy, które na mocy swojego prawa krajowego odpowiadają za nadzorowanie i regulowanie (części) sektora finansowego.

Część I – Rejestracja i wykrywanie działalności podmiotów niezarejestrowanych

Wprowadzenie

20

Aby agencja ratingowa mająca siedzibę w UE mogła prowadzić działalność gospodarczą, musi być zarejestrowana w ESMA. Zanim utworzono ESMA, za proces rejestracji odpowiadały właściwe organy krajowe. Na rys. 1 przedstawiono wykaz 23 zarejestrowanych agencji ratingowych¹⁵ według stanu na czerwiec 2015 r.

21

Oprócz zarządzania procesem rejestracji ESMA musi dopilnować, aby spółki niezarejestrowane jako agencje ratingowe nie sporządzały ratingów kredytowych.

Rys. 1

Agencje ratingowe zarejestrowane w UE

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

ESMA skrócił proces rejestracji, jednak ocena niektórych kryteriów pozostaje wyzwaniem

ESMA stosuje ugruntowane procedury rejestracji agencji ratingowych

22

Kiedy spółka mająca siedzibę w UE podejmuje działalność w obszarze ratingów kredytowych, musi wystąpić do ESMA z wnioskiem o rejestrację. Proces rejestracji obejmuje dwa etapy: (i) etap sprawdzania kompletności wniosku oraz (ii) etap sprawdzania zgodności z przepisami (zob. rys. 2, na którym przedstawiono te dwa etapy).

Rys. 2

Proces rejestracji agencji ratingowej

d: dzien roboczy
(*) W przypadku zatwierdzenia, outsourcingu lub wniosku o zwolnienie z obowiazku spełnienia wymogów termin ten moze wydłuzyc sie do 60 dni roboczych.

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

23

ESMA opracował osobny podręcznik z opisem etapu rejestracji. Opisano w nim procedury, które należy obowiązkowo stosować – od pierwszego kontaktu agencji ratingowej z ESMA do końca procesu rejestracji. ESMA określił też wcześniej treść wiadomości elektronicznych oraz wzory wstępnych wniosków, zawiadomień dotyczących kompletności wniosku, wniosków o udzielenie informacji, ostatecznych decyzji Rady Organów Nadzoru, a także opłaty itp., co bardzo usprawnia cały proces.

24

Proces analizowania informacji i zwracania się do agencji ratingowej o udzielenie dodatkowych informacji można powtarzać tyle razy, ile ESMA uzna za konieczne. Gdy dokumentacja wniosku jest już kompletna i rozpocznie się etap sprawdzania zgodności z przepisami, ESMA może zwrócić się do agencji ratingowej o dodatkowe wyjaśnienia lub przeprowadzić wizytę kontrolną na miejscu.

ESMA skrócił proces rejestracji, ale nadal jest on uciążliwy z uwagi na wymogi regulacyjne

25

Mimo że zgodnie z rozporządzeniem wymagane jest podejście dwuetapowe (zob. rys. 2), ESMA zdołał znacznie skrócić czas trwania procesu rejestracji – z 373 do 227 dni kalendarzowych. W tabeli 2 przedstawiono w ogólnym zarysie wnioski rozpatrzone przez właściwe organy krajowe i ESMA do grudnia 2014 r.

Tabela 2

Średnia liczba dni kalendarzowych potrzebnych do oceny wniosku o rejestrację i średnia liczba dodatkowych wniosków o udzielenie informacji

| WSZYSTKIE WNIOSKI | WNIOSKI PRZYJĘTE | WNIOSKI ODRZUCONE
| Średnia liczba dni poświęconych na ocenę wniosku | Średnia liczba dodatkowych wniosków o udzielenie informacji | Średnia liczba dni poświęconych na ocenę wniosku | Średnia liczba dodatkowych wniosków o udzielenie informacji | Średnia liczba dni poświęconych na ocenę wniosku | Średnia liczba dodatkowych wniosków o udzielenie informacji
Właściwy organ krajowy | 373 | 1,8 | 375 | 1,8 | 342 | 1,0
(19 wniosków) | (18 wniosków przyjętych) | (1 wniosek odrzucony)
ESMA | 227 | 2,1 | 209 | 2,0 | 254 | 2,3
(10 wniosków) | (6 wniosków przyjętych) | (4 wnioski odrzucone)

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

26

Jeżeli na etapie sprawdzania kompletności wniosku ESMA uzna, że dokumenty przesłane przez agencję ratingową są niewystarczające, może zwrócić się o udzielenie dodatkowych informacji. Za każdym razem, kiedy agencja ratingowa przesyła dodatkowe informacje, ESMA ma maksymalnie 20 dni roboczych na ocenę dokumentów i powiadomienie agencji ratingowej, że dokumentacja wniosku jest kompletna lub że nadal występują braki w dokumentacji. Podział procesu rejestracji na dwa etapy sprawia, że jest on dość uciążliwy i długotrwały, ponieważ ocena kompletności wniosku obejmuje ocenę treści dokumentacji przesłanej przez agencję ratingową. ESMA musi zatem wykonać podwójną pracę z uwagi na konieczność dokonania pobieżnej oceny zgodności na etapie sprawdzania kompletności wniosku. Na rys. 3 przedstawiono zwykłą procedurę stosowaną na etapie sprawdzania kompletności wniosku.

Rys. 3

Średni czas trwania etapu sprawdzania kompletności wniosku wyrażony w dniach roboczych

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

27

Zgodnie z podręcznikiem ESMA dotyczącym rejestracji agencji ratingowych każdy wniosek agencji ratingowej musi być rozpatrywany wedle zasady „dwóch par oczu”¹⁶. Nie było jednak możliwości stwierdzenia na podstawie dokumentów, czy stosowano tę zasadę w odniesieniu do wszystkich badanych dokumentów rejestracyjnych.

28

W procesie rejestracji ESMA nie dokumentuje w wystarczającym stopniu swojej oceny metodyki. Metody ratingu muszą być rygorystyczne, systematyczne, zapewniać kontynuację i podlegać walidacji na podstawie doświadczeń z przeszłości (w tym w formie weryfikacji historycznej). Każdy z tych wymogów doprecyzowano w uzupełniającym rozporządzeniu delegowanym dotyczącym metodyki (ogólny zarys przedstawiono na rys. 4). Z drugiej strony rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych stanowi, że ESMA nie może ingerować w zawartość ratingów kredytowych ani w metody ich sporządzania.

29

W trakcie procesu rejestracji ESMA musi ocenić zgodność metod stosowanych przez agencję ratingową z powyższymi wymogami. Na podstawie informacji zawartych w skontrolowanych dokumentach rejestracyjnych Trybunał stwierdził, że ESMA sprawdzał przede wszystkim, czy metody sporządzania ratingów są rygorystyczne (zob. zielone pole na rys. 4).

Rys. 4

Metody sporządzania ratingów kredytowych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie agencji ratingowych

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych.

Agencje ratingowe udzielały informacji na temat stosowanych metod na różnym poziomie szczegółowości.

30

ESMA nie stworzył szczegółowego wykazu dokumentów wymaganych w procesie rejestracji na potrzeby oceny metod ratingu kredytowego ani nie określił minimalnego akceptowanego poziomu szczegółowości. Badane dokumenty rejestracyjne wskazywały na znaczne różnice w poziomie szczegółowości dokumentacji dotyczącej stosowanych metod. Na przykład w przypadku jednego zestawu dokumentów rejestracyjnych brakuje informacji na temat technik modelowania i technik jakościowych, określonych w rozporządzeniu delegowanym w sprawie metodyki. Ponadto brakuje oświadczenia dotyczącego znaczenia każdej cechy jakościowej stosowanego czynnika ilościowego, w tym wyszczególnienia i uzasadnienia wagi przypisanej każdemu z czynników.

ESMA nie ma uporządkowanego podejścia do monitorowania działalności ratingowej podmiotów niezarejestrowanych

31

Przedsiębiorstwa tworzące prywatne ratingi kredytowe, scoring kredytowy czy ratingi kredytowe opracowywane przez banki centralne nie podlegają zakresowi rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych. Ramka 1 ilustruje różnicę między ratingiem kredytowym a scoringiem kredytowym.

32

Wiele spółek zapewnia scoring kredytowy czy ocenę kredytów eksportowych lub prowadzi ogólną działalność w dziedzinie doradztwa inwestycyjnego. Spółki prowadzące działalność w dziedzinie usług finansowych są zarejestrowane we właściwych organach krajowych i podlegają nadzorowi ze strony tych organów.

Ramka 1

Rating kredytowy a scoring kredytowy

„Rating kredytowy” oznacza opinię na temat zdolności kredytowej danego podmiotu, długu lub zobowiązania finansowego, dłużnych papierów wartościowych, akcji uprzywilejowanych lub innych instrumentów finansowych lub emitenta takich długów lub zobowiązań finansowych, dłużnych papierów wartościowych, akcji uprzywilejowanych lub innych instrumentów finansowych, wystawioną przy wykorzystaniu uznanego i zdefiniowanego systemu rankingowego kategorii ratingowych.

„Scoring kredytowy” oznacza miarę wiarygodności kredytowej obliczoną w wyniku podsumowania i wyrażenia danych w oparciu wyłącznie o wcześniej ustalony system lub model statystyczny, bez żadnego dodatkowego istotnego wkładu analitycznego dotyczącego ratingu ze strony analityka ratingowego.

33

W ramach ESMA działa Komitet Techniczny ds. Agencji Ratingowych¹⁷, który spotyka się co 1–2 miesiące. Stałym punktem porządku jego obrad jest kwestia działalności ratingowej prowadzonej przez podmioty niezarejestrowane. Komitet to dla ESMA ważna sieć służąca wykrywaniu podmiotów, które powinny być zarejestrowane jako agencje ratingowe. Niektóre z wykrytych podmiotów prowadziły istotnie działalność podlegającą przepisom rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych i w konsekwencji zarejestrowano je jako agencje ratingowe. Wprawdzie sporządzanie ratingów bez rejestracji stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych, za co ESMA może nałożyć grzywnę, jednak jak dotąd ESMA nigdy nie skorzystał z tego uprawnienia.

34

ESMA nie monitorował działalności ratingowej podmiotów niezarejestrowanych w uporządkowany sposób, lecz głównie w indywidualnych przypadkach. W marcu 2015 r. ESMA przyjął specjalną strategię i program prac¹⁸ w zakresie wykrywania działalności ratingowej podmiotów niezarejestrowanych.

Obecne podejście Eurosystemu nie gwarantuje wszystkim agencjom ratingowym zarejestrowanym w ESMA takiego samego traktowania

35

Agencje ratingowe to spółki prywatne, które odgrywają ważną rolę na rynkach finansowych. Wejście na rynek ratingów kredytowych utrudniają różne czynniki. Przewagę konkurencyjną daje reputacja, którą nabywa się przez długi czas. Inwestorzy preferują ratingi kredytowe znanych agencji ratingowych, gdyż zrozumienie metod sporządzania ratingów wymaga zasobów. Tak samo emitenci domagają się ratingów kredytowych sporządzonych wyłącznie przez agencję ratingową, która jest najpowszechniej wykorzystywana i cieszy się zaufaniem inwestorów.

36

Korzyść z nadzoru nad rynkiem ratingów kredytowych jest taka, że nadzór taki daje użytkownikom ratingów kredytowych niejaką pewność co do jakości pracy agencji ratingowej. W rzeczywistości brak konkurencji na rynku ratingów kredytowych budził niepokój¹⁹, a jednym z podstawowych powodów utworzenia ESMA była potrzeba zapewnienia prawdziwie równych warunków działania wszystkim podmiotom na rynku ratingów kredytowych.

37

Ważnym podmiotem na rynkach finansowych jest Eurosystem²⁰. Zapewnia on płynność systemu finansowego za sprawą swoich operacji polityki pieniężnej. Udziela kwalifikującym się uczestnikom rynku finansowego²¹ wyłącznie kredytów zabezpieczonych²², które muszą spełniać wysokie standardy kredytowe. Aby dokonać takiej oceny kredytowej²³, Eurosystem bierze pod uwagę informacje z kilku źródeł:

οratingi kredytowe sporządzane przez zewnętrzne instytucje oceny wiarygodności kredytowej (ECAI)²⁴,

οwewnętrzne systemy oceny kredytowej krajowych banków centralnych,

οwewnętrzne systemy ratingowe,

οzewnętrzni dostawcy narzędzi ratingowych.

38

Obecnie Eurosystem akceptuje ratingi wyłącznie czterech ECAI. Aby agencja ratingowa mogła sporządzać ratingi akceptowane przez Eurosystem, musi być zarejestrowana w ESMA lub posiadać certyfikat ESMA, jak również spełniać pewne kryteria operacyjne i wymóg odpowiedniego zakresu dostarczanych informacji. Dodatkowo Eurosystem akceptuje obecnie dwie mniejsze agencje ratingowe jako dostawców narzędzi ratingowych. Tego rodzaju akceptacja jest jednak przydatna dla tych agencji ratingowych tylko w ograniczonym stopniu w porównaniu z akceptacją jako ECAI.

39

Na podstawie wywiadów przeprowadzonych z uczestnikami rynku ratingów kredytowych Trybunał Obrachunkowy stwierdza, iż mniejsze europejskie agencje ratingowe uważają, że zarejestrowanie się jako ECAI w Eurosystemie jest bardzo ważne dla przyszłego rozwoju ich działalności gospodarczej, zwłaszcza w związku z wejściem na rynek ratingów kredytowych do celów finansowania strukturyzowanego²⁵, będącego jak dotąd najważniejszym segmentem rynku pod względem dochodów i zysków agencji ratingowych. Podejście stosowane przez Eurosystem skutecznie podtrzymuje jednak dwupoziomową strukturę rynku, w której małe agencje ratingowe nie mogą konkurować na równych warunkach z dużymi. Skuteczną barierę dla wejścia na rynek stanowi przede wszystkim wymóg „odpowiedniego zakresu dostarczanych informacji”²⁶.

40

Obecne podejście Eurosystemu w zakresie „uznawania” agencji ratingowych przypomina raczej nadzór nad agencjami ratingowymi – zadanie, które prawodawca UE powierzył wyłącznie ESMA – a nie administracyjną procedurę akceptacji „dostawców” ratingów kredytowych. W odróżnieniu od podejścia stosowanego przez Eurosystem amerykańska Rezerwa Federalna w większości przypadków akceptuje ratingi wszystkich dziesięciu agencji ratingowych, które są zarejestrowane przez SEC.

15Agencja Moody’s pojawia się w tabeli dwukrotnie, ponieważ po początkowej rejestracji kilku agencji z grupy Moody’s na poziomie właściwego organu krajowego w 2014 r. ESMA dokonał rejestracji Moody’s Investor Services EMEA Ltd.

16Wymóg, zgodnie z którym transakcja handlowa musi być zatwierdzona przez co najmniej dwie osoby. Może to być na przykład: podział funkcji, kontrola krzyżowa, podwójna kontrola aktywów, podwójne podpisy itd.

17Komitet Techniczny składa się z przedstawicieli właściwych organów krajowych i został utworzony, aby zapewniać ESMA pomoc w przygotowywaniu strategicznych decyzji dotyczących nadzoru nad agencjami ratingowymi. Ponadto komitet zapewnia doradztwo techniczne, wnosząc wkład w opracowywanie standardów technicznych, wytycznych i zaleceń.

18ESMA będzie na przykład regularnie pytał zarejestrowane agencje ratingowe i inne zainteresowane strony, czy posiadają jakieś informacje o potencjalnych podmiotach ratingowych w UE, jak również będzie przeszukiwał co pół roku internet.

19UE podjęła działania, aby zwiększyć konkurencję na rynku ratingów kredytowych w Europie. Kwestii zwiększenia konkurencji poświęcono kilka ustępów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych. Parlament Europejski kilkakrotnie zwracał się do Komisji o zbadanie możliwości utworzenia europejskiej sieci agencji ratingowych. Dnia 5 maja 2014 r. Komisja zatwierdziła sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące możliwości utworzenia sieci mniejszych agencji ratingowych w UE (COM(2014) 248 final).

20Eurosystem to organ kształtujący politykę pieniężną strefy euro. Obejmuje on Europejski Bank Centralny i krajowe banki centralne państw członkowskich. Podstawowym celem Eurosystemu jest utrzymanie stabilności cen. Ma on również gwarantować stabilność finansową i wspierać europejską integrację finansową.

21Kwalifikujący się uczestnicy rynku finansowego muszą spełniać pewne wymogi określone w art. 55–57 wytycznych ECB/2014/60.

22Aktywa zastawione w Eurosystemie jako zabezpieczenie operacji kredytowych muszą spełniać pewne kryteria.

23Ramy oceny kredytowej Eurosystemu określają procedury, zasady i techniki, zapewniając wysokie standardy kredytowe dla wszystkich aktywów kwalifikowalnych.

24Zewnętrzne instytucje oceny wiarygodności kredytowej to agencje ratingowe, które przedstawiają ratingi i powiązane informacje na temat prawdopodobieństwa niewykonania zobowiązania do celów regulacyjnych.

25Instrumenty finansowe będące wynikiem sekurytyzacji wykorzystują do przeniesienia ryzyka złożone podmioty prawne i spółki kapitałowe. Powstają one na przykład z transakcji sekurytyzacyjnych, w których do utworzenia instrumentu finansowego o określonych cechach wykorzystuje się pakiet aktywów.

26Spełnienie takiego kryterium uwarunkowane jest zwróceniem się o rating kredytowy do szerokiego grona emitentów, zwłaszcza tych z segmentu rynku finansowania strukturyzowanego. Mało prawdopodobne jest jednak, aby emitenci ci zwrócili się o taką usługę, jeżeli agencja ratingowa nie jest jeszcze zaakceptowana przez Eurosystem.

Część II – Planowanie i zarządzanie ryzykiem

Proces planowania oparty na ocenie ryzyka nie daje całkowitej pewności, że ESMA wykorzysta swoje zasoby w możliwie najlepszy sposób

41

Nadzorowanych podmiotów nie można cały czas sprawdzać, dlatego bardzo ważne jest funkcjonowanie racjonalnego systemu podejmowania decyzji, które kwestie należy zbadać i kiedy. ESMA stosuje zatem proces planowania działalności nadzorczej oparty na ocenie ryzyka, dbając o to, by wykorzystać swoje ograniczone zasoby w możliwie najskuteczniejszy sposób. Proces ten można podzielić na trzy etapy (zob. rys. 5):

(i)analiza ryzyka, która powinna skutkować wykryciem obszarów potencjalnego braku zgodności z przepisami;

(ii)hierarchizacja rodzajów ryzyka, która powinna skutkować wykryciem obszarów wysokiego ryzyka, które należy objąć działaniami nadzorczymi;

(iii)plan prac dotyczący działalności nadzorczej, który powinien przewidywać przydział zasobów wedle priorytetów na kolejny rok.

Rys. 5

Proces dorocznej oceny ryzyka w ESMA

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

Ryzyko identyfikowane jest w sposób kompleksowy, ale proces ten jest trudny do prześledzenia

ESMA stosuje kompleksowe podejście do identyfikacji ryzyka…

42

ESMA opracowuje swoją ocenę ryzyka według matrycy 13 obszarów ryzyka, podzielonych na cztery kategorie (zob. rys. 6). Obszary ryzyka dotyczą tematów o charakterze ogólnym, które z kolei obejmują tematy bardziej szczegółowe. Na przykład obszar ryzyka „zarządzanie konfliktami interesów” obejmuje ponad dziewięć szczegółowych tematów, takich jak wpływ akcjonariuszy lub członków zarządu oraz trafność ujawnianych informacji.

Rys. 6

Od kategorii ryzyka do obszarów ryzyka i tematów

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

43

Podstawową metodą rozpoznania ryzyka jest coroczna ocena ryzyka. Wykorzystuje się w niej nabytą w ciągu roku wiedzę o agencjach ratingowych oraz analizę dokumentów, które agencje ratingowe składają przez cały rok. Pracownicy zajmujący się analizą ryzyka we współpracy z pracownikami odpowiedzialnymi za nadzór przygotowują na podstawie tych informacji kartę wyników oceny ryzyka dla każdej agencji ratingowej objętej nadzorem. Karty te zawierają wszystkie znane rodzaje ryzyka wraz z punktacją odzwierciedlającą ich znaczenie.

44

Załącza się je do rocznej tablicy wskaźników ryzyka, która przedstawia poziom ryzyka dla każdego obszaru ryzyka w odniesieniu do każdej agencji ratingowej objętej nadzorem. Aby uwzględnić różne rodzaje oddziaływania rynkowego, dla kilku ważniejszych oraz wszystkich mniejszych agencji ratingowych tworzy się osobne szczegółowe tablice. Takie tablice wskaźników ryzyka wykorzystuje się do określenia ryzyka systemowego na rynku agencji ratingowych.

45

Oprócz corocznej oceny ryzyka ESMA korzysta z analiz ryzyka ad hoc. Bodźcem do przeprowadzenia takiej analizy mogą być pojawienie się ważnych informacji na rynku agencji ratingowych czy też analiza danych ratingowych lub danych o rynku kredytowym. Przeprowadza się ją, aby w porę stwierdzić konkretne obszary budzące niepokój w odniesieniu do poszczególnych agencji ratingowych lub grup agencji ratingowych prowadzących działalność skoncentrowaną na tym samym przedmiocie ratingu lub aby określić zmiany na rynku, które mogłyby skutkować ponownym ustaleniem priorytetów działalności nadzorczej.

46

ESMA stopniowo zwiększał wykorzystanie analiz ryzyka ad hoc. Większość z przeprowadzonych ostatnio analiz podyktowana była ustaleniami ESMA. Wszystkie analizy pomogły ESMA określić obszary wysokiego ryzyka oraz obszary, w których zespół nadzorujący powinien zwiększyć swoją wiedzę na konkretne tematy.

…dokumentacja dotycząca niektórych aspektów jest jednak niewystarczająca

47

Dostępna wiedza w dziedzinie zarządzania ryzykiem powinna być należycie i w zrozumiały sposób udokumentowana. Co więcej, udokumentowane powinny być też szczegółowe kwestie budzące obawy, ustalenia, jak również uzasadnienie zmiany poziomu ryzyka. Aby zapewnić skuteczny nadzór, ramy te powinny umożliwiać pracownikom odpowiedzialnym za nadzór przegląd zmian w obszarze ryzyka oraz sposobu, w jaki wyeliminowano poszczególne rodzaje ryzyka²⁷.

48

Karty wyników przedstawiają zagregowaną ocenę każdego obszaru ryzyka. Wyniki takiej oceny są co prawda rejestrowane, brakuje jednak dokumentacji ocen poszczególnych tematów w ramach każdego obszaru ryzyka. Może to prowadzić do utraty informacji i trudności w prześledzeniu, jak poszczególne podkategorie ryzyka wpływały na ryzyko wyższego rzędu.

49

W wytycznych dotyczących oceny ryzyka wskazano dokumenty, które należy sprawdzić, sporządzając karty wyników. Prace prowadzone w tym zakresie nie są jednak odpowiednio udokumentowane i nie ma dowodów na to, że ktokolwiek je weryfikuje.

50

W przypadku zmiany poziomu ryzyka w karcie wyników ESMA nie prowadzi żadnych zapisów, które wskazywałyby na przyczyny takiej zmiany. Decyzje o takich zmianach podejmuje się ustnie podczas nieformalnych spotkań pracowników odpowiedzialnych za nadzór z zespołem ds. analizy ryzyka.

Nie zawsze dostatecznie uwzględniano obszary wysokiego ryzyka

51

Na podstawie kart wyników, tablic wskaźników ryzyka oraz informacji pochodzących z doraźnych analiz ryzyka ESMA sporządza sprawozdanie na temat ryzyka dla Rady Organów Nadzoru. W sprawozdaniu tym wskazuje się obszary wysokiego ryzyka, tj. zasadnicze kwestie, które należy traktować priorytetowo, prowadząc prace nadzorcze. W rocznym programie prac określa się obszary, na których ESMA ma skoncentrować swoją działalność nadzorczą.

52

Podejście oparte na analizie ryzyka wprowadzono w ESMA po upływie pierwszego roku sprawowania nadzoru. Na początku nie było ono jednak konsekwentnie stosowane. W przypadku niektórych obszarów ryzyka wymienionych w kartach wyników oceny ryzyka oraz w sprawozdaniach dla Rady Organów Nadzoru wskazane byłyby dalsze działania nadzorcze.

53

Fakt, że niektórymi obszarami wysokiego ryzyka zajmowano się w ograniczonym stopniu, byłby uzasadniony, gdyby zasoby nadzorcze ESMA przydzielono na rzecz innych obszarów wysokiego ryzyka lub gdyby podjęcie działania niezwłocznie pochłaniało niewspółmiernie dużo zasobów. W niektórych dochodzeniach uwzględniono jednak również obszary mniejszego ryzyka, mimo że wskazane byłoby poddanie dalszej ocenie obszarów wyższego ryzyka.

54

Co więcej, dochodzenia nie obejmowały w pełni rodzajów ryzyka uszeregowanych według znaczenia w dorocznym procesie oceny ryzyka, co wynikało z rozbieżności między obszarami ryzyka a sposobem prowadzenia dochodzeń. Rodzaje ryzyka w kartach wyników, w tablicach wskaźników ryzyka oraz w sprawozdaniu na temat ryzyka są pogrupowane według takich tematów jak ryzyko strategiczne lub ryzyko związane z outsourcingiem. Tematy dochodzeń są jednak w większości uporządkowane według klas aktywów, takich jak dług państwowy lub dług bankowy. Cele dochodzeń nie pokrywają się zatem w pełni ze stwierdzonymi rodzajami ryzyka.

Ograniczone zasoby ESMA sprawiają, że trudno jest spełnić wszystkie wymogi regulacyjne

55

Na koniec 2014 r. w Dziale ds. Agencji Ratingowych zatrudnionych było 26 pracowników, z czego 15 odpowiadało za nadzór, a czterech przydzielono do analizy ryzyka. Pozostałych pracowników przydzielono głównie do prac związanych z polityką. Ze względu na niewielką liczbę pracowników, a także coraz większe wymogi regulacyjne, trudno było zapewnić odpowiedni zakres kontroli zgodności z przepisami rozporządzenia²⁸.

27Międzynarodowa norma IEC/ISO 31010:2009, sekcja 5.5.

28Na przykład w takich obszarach jak technologia informacyjna, kontrole wewnętrzne, metodyka, konflikty interesów.

Część III – Nadzór

Bieżący nadzór i dochodzenia ESMA

56

Wszystkie agencje ratingowe od chwili zarejestrowania podlegają bieżącemu nadzorowi. Bieżący nadzór ma na celu szybkie wykrycie nadzorowanych podmiotów, które mogą nie przestrzegać obowiązujących wymogów.

57

ESMA stosuje podejście nadzorcze oparte na ocenie ryzyka. Intensywność, zakres i rodzaje czynności nadzorczych zależą od ryzyka stwarzanego przez różnych uczestników rynku (zob. rys. 7). Potencjalne problemy stwierdzone w trakcie bieżącego nadzoru obejmującego kontrolę dokumentacji są następnie analizowane i w razie konieczności podejmuje się dalsze czynności dochodzeniowe.

Rys. 7

Działalność nadzorcza

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych.

58

Prace ESMA związane z bieżącym nadzorem obejmują analizę informacji otrzymywanych okresowo od nadzorowanych podmiotów, analizę informacji otrzymywanych ze źródeł zewnętrznych (urzędy, konkurencja, skargi, prasa itd.), działania następcze w odpowiedzi na pytania wpływające od agencji ratingowych oraz komunikację z zarządami agencji ratingowych w ramach cyklu nadzoru. W tabeli 3 przedstawiono czynności nadzorcze ESMA w ramach bieżącego nadzoru.

Tabela 3

Czynności nadzorcze ESMA w ramach bieżącego nadzoru

Analiza informacji
Przegląd okresowych informacji przesyłanych przez agencje ratingowe raz na kwartał/pół roku

Przegląd informacji podawanych okresowo do wiadomości publicznej przez agencje ratingowe

Przegląd zgłoszeń otrzymanych od agencji ratingowych na podstawie rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych (np. zgłoszenie istotnych zmian w warunkach pierwszej rejestracji)

Regularne monitorowanie informacji podawanych do wiadomości publicznej na stronach internetowych agencji ratingowych

Sprawozdania/ostrzeżenia otrzymywane od zespołu ESMA ds. analizy ryzyka

Zadania realizowane systematycznie
Okresowe kontakty z agencjami ratingowymi (nawiązywane po otrzymaniu półrocznych informacji)

Cykliczne kontakty z agencjami ratingowymi (okresowe kontakty i spotkania z kluczowymi pracownikami agencji ratingowych: kierownikiem ds. zgodności z przepisami, pracownikami ds. przeglądu wewnętrznego, ds. audytu wewnętrznego czy ds. zarządzania ryzykiem, dyrektorem generalnym oraz niezależnymi dyrektorami niewykonawczymi). Częstotliwość kontaktów zależy od wielkości agencji ratingowej)

Inne zadania
Dogłębne analizy (monitorowanie potencjalnych obszarów ryzyka stwierdzonych wskutek analizy informacji i zadań realizowanych systematycznie)

Rozpatrywanie skarg składanych przez osoby trzecie

Monitorowanie planów działań naprawczych sporządzonych w następstwie prowadzonych dochodzeń

Współdziałanie z agencjami ratingowymi – doraźne udzielanie informacji zwrotnych na pytania kierowane przez agencje ratingowe

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

59

Oprócz bieżącego nadzoru ESMA systematycznie wybiera obszary ryzyka nieprzestrzegania przepisów przez agencje ratingowe, aby poddać je dalszym czynnościom dochodzeniowym (głównie dochodzeniu ogólnemu) na podstawie własnej oceny ryzyka. Dochodzenia ogólne zazwyczaj obejmują kontrole na miejscu. W załączniku III przedstawiono w zarysie dochodzenia prowadzone przez ESMA na miejscu. Można je ogólnie podzielić na dwie grupy:

—dochodzenia tematyczne, koncentrujące się na określonych kwestiach wspólnych dla kilku dużych agencji ratingowych,

—dochodzenia indywidualne w niektórych agencjach ratingowych, koncentrujące się na konkretnych kwestiach.

Proces nadzoru jest opracowany i wdrożony, ale potrzeba czasu, by się skrystalizował

60

Skuteczny nadzór wymaga:

(i)kompleksowej strategii nadzoru, wszechstronnie określającej proces nadzoru, łączącej metody sprawowania nadzoru zarówno z zewnątrz, jak i na miejscu;

(ii)wszechstronnych wewnętrznych wytycznych i metod, mających pomóc pracownikom w wykonywaniu ich codziennych zadań;

(iii)gromadzenia i analizy informacji;

(iv)skutecznego nadzoru nad wykonywaną pracą i działaniami naprawczymi, podejmowanymi przez agencje ratingowe w odpowiedzi na ustalenia.

ESMA zapewnił dobre podstawy dla skutecznego nadzoru agencji ratingowych

61

Według najlepszych praktyk organy nadzoru powinny stosować metodę określania i oceny charakteru, oddziaływania i zakresu ryzyka, na jakie narażone są nadzorowane podmioty, uwzględniającą przedmiot działalności, profil ryzyka i mechanizmy kontroli wewnętrznej. Hierarchia prac realizowanych na zewnątrz i na miejscu zależy od wyników wspomnianej oceny²⁹.

62

ESMA określa swoje ogólne zasady w instrukcji dotyczącej nadzoru oraz w podręczniku nadzoru. Dokumenty te pełnią rolę przydatnych narzędzi referencyjnych i dostarczają zespołom ESMA ds. nadzoru praktycznych wskazówek dotyczących sposobu sprawowania skutecznego i efektywnego nadzoru w ramach rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych. Instrukcja ESMA dotycząca nadzoru zawiera szczegółowy opis dochodzenia jako metody sprawowania nadzoru. Wyszczególniono w niej różne etapy oraz wymieniono minimalne informacje wymagane w planie projektu, jak również wszystkie pozostałe konieczne czynności, które trzeba wykonać na miejscu oraz na etapie sprawozdawczości (zob. rys. 8).

Rys. 8

Podstawowe etapy dochodzenia

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie instrukcji dotyczącej nadzoru i podręcznika nadzoru ESMA.

Wskazane byłoby dalsze rozwijanie wewnętrznych wytycznych i narzędzi monitorowania, tak aby stanowiły one wsparcie w realizacji prac związanych z bieżącym nadzorem

63

Wewnętrzne wytyczne powinny wyraźnie określać częstotliwość i zakres kontroli. Ponadto należy opracować strategie i procedury kontroli, zapewniając dokładność i spójność kontroli ukierunkowanych na wyraźnie określone cele.

64

Instrukcja dotycząca nadzoru i podręcznik nadzoru zawierają jedynie ogólny opis procesu nadzoru bieżącego i nie określają konkretnych rodzajów zadań nadzorczych, które ESMA ma realizować. Nie podaje się w nich również żadnych informacji na temat częstotliwości wykonywania tych zadań.

65

Co roku ESMA sporządza plany nadzoru na nadchodzący okres. Nie tworzył jednak dla każdej agencji ratingowej indywidualnych planów nadzoru, które zawierałyby informacje na temat zadań nadzorczych, jakie trzeba wykonać co roku. Co więcej, Trybunał stwierdził, że nie opracowano w wystarczającym stopniu harmonogramów, w których przewidziano by minimalną częstotliwość regularnych kontroli nadzorczych w stosunku do każdej agencji ratingowej.

66

Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych ustanawia jasny zbiór reguł, które ESMA musi nadzorować, jednak ESMA nie korzysta systematycznie z list kontrolnych jako narzędzia do sprawowania nadzoru. Co więcej, wiele właściwych organów krajowych przy realizowaniu swoich prac nadzorczych korzysta z kwestionariuszy i list kontrolnych.

67

Ponadto zespoły ds. nadzoru nie dokumentują swoich prac w ustandaryzowanej formie i trudno jest prześledzić prace wykonane w związku z bieżącym nadzorem, jak również analizy i wyciągnięte z nich wnioski.

68

ESMA utworzył również „folder kryteriów”, którego celem jest „zapewnienie spójności” przez umożliwienie osobom dokonującym oceny „konsultowania decyzji przyjętych przez ESMA w przeszłości” na etapie procesu rejestracji oraz w późniejszych pracach związanych z nadzorem bieżącym. „Folder kryteriów” zawiera między innymi wiadomości elektroniczne od działu prawnego, poprzednie decyzje ESMA oraz wewnętrzną korespondencję dotyczącą spraw załatwianych w trakcie wykonywania prac związanych z rejestracją i nadzorem. To dobra inicjatywa, jednak struktura folderu kryteriów nie gwarantuje wykorzystywania go jako kompleksowego źródła wskazówek, które osoby odpowiedzialne za nadzór mogłyby zastosować w swojej codziennej pracy.

ESMA zarządza ogromną ilością informacji nadzorczych, ale nie dysponuje specjalnym narzędziem informatycznym do rejestracji i przetwarzania tych danych

69

ESMA zarządza dwoma zbiorami informacji:

–informacje ad hoc (istotne zmiany w warunkach pierwszej rejestracji, skargi od osób trzecich, pytania od agencji ratingowych itd.) oraz

–informacje okresowe, wpływające do ESMA raz na kwartał lub raz na pół roku (informacje na temat dochodów i kosztów agencji ratingowych, zmian kluczowych pracowników agencji ratingowej, protokoły posiedzeń zarządu, sprawozdania z kontroli wewnętrznej, sprawozdania komórki ds. przeglądów wewnętrznych itd.).

70

ESMA stworzył zbiór danych, w którym zapisuje wyniki analizy informacji otrzymywanych okresowo od wszystkich agencji ratingowych objętych nadzorem (zob. ramka 2).

71

Zbiór danych to dobra inicjatywa, pozwalająca na bieżąco kontrolować ogrom napływających informacji, lecz jest niewygodny i trudny do prześledzenia. Ponadto zbiór danych nie ma „właściciela” i nikt z zespołu ds. nadzoru nie może go edytować, zmieniać ani usuwać jego zawartości bez śledzenia zmian i informacji o tym, kto je wprowadził.

72

Z uwagi na fakt, że ESMA nie dysponuje specjalnym narzędziem informatycznym, które służyłoby jako rejestr napływających informacji oraz do celów dokumentowania i analizy prac nadzorczych, Urząd utworzył strukturę, która jest w większości używana jako narzędzie do przechowywania informacji otrzymywanych od agencji ratingowych. Nie we wszystkich przypadkach Trybunał znalazł jednak dowody, które potwierdzałyby przeprowadzenie uprzedniej szczegółowej analizy otrzymanych informacji. Wszystkie właściwe organy krajowe stwierdziły, że do dokumentowania swojej pracy nadzorczej stosują informatyczny system nadzoru, ułatwiający też zachowanie wiedzy w obrębie organizacji.

Ramka 2

Przykłady monitorowanych danych

οtelekonferencje i spotkania z agencjami ratingowymi,

οpowiadomienia,

οinformacje o zmianach w metodach, skalach ratingowych i strukturze przedsiębiorstwa, pochodzące od pracowników agencji ratingowych oraz uzyskiwane ze stron internetowych,

οdochody, koszty agencji ratingowych oraz informacje o rotacji personelu i inne informacje o pracownikach agencji ratingowych,

οsprawozdania na temat zgodności z przepisami, sprawozdania z kontroli wewnętrznych, sprawozdania finansowe zbadane przez biegłego rewidenta, protokoły posiedzeń zarządu,

οsprawozdanie z przejrzystości agencji ratingowych.

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

Wystąpiły trudności w uzyskaniu opisu przeprowadzonych kontroli nadzorczych

73

Dokumentacja ESMA dotycząca dochodzeń nie dostarcza wystarczających dowodów, które potwierdzałyby przeprowadzenie wszystkich czynności pośrednich. ESMA ma zatem trudności z monitorowaniem i udowodnieniem prawidłowej realizacji wszystkich zadań zgodnie z celami dochodzeń. W szczególności w dokumentach roboczych nie wskazano sposobu oceny tych dowodów.

74

Po przeprowadzeniu dochodzenia ESMA wysyła do agencji ratingowych pisma ze wstępnymi lub końcowymi ustaleniami. W instrukcji dotyczącej nadzoru proponuje się, aby w pismach podawać odniesienie do odpowiednich przepisów. Odniesienie do podstawy prawnej każdego z ustaleń pozwoliłoby agencjom ratingowym lepiej zrozumieć wskazane w pismach ryzyko braku zgodności. ESMA informował jednak rutynowo o swoich ustaleniach, nie podając żadnych odniesień do konkretnych artykułów rozporządzeń.

75

ESMA monitoruje wdrażanie planów działań naprawczych przez agencje ratingowe. Udokumentowane jest to w tabeli kontrolnej odnoszącej się do każdego dochodzenia i agencji ratingowej. ESMA nie stosuje zharmonizowanego podejścia do dokumentowania analiz prowadzonych przez pracowników i uwag zawartych w tych tabelach (np. podawania konkretnych dowodów potwierdzających, że agencja ratingowa w dostatecznym stopniu zrealizowała wymaganą czynność).

Poczynione zostały rzeczywiste postępy, ale zakres dostarczanych informacji w analizowanych obszarach tematycznych wciąż nie jest wystarczający

76

Podejście do nadzoru oparte na ocenie ryzyka oznacza, że ESMA może objąć pracami nadzorczymi tylko niektóre rodzaje ryzyka. Kontrole nadzorcze będą się zatem różniły, zależnie od tematu. Aby dopełnić oceny procesu nadzorczego ESMA, Trybunał postanowił dokonać szczegółowego przeglądu dwóch obszarów tematycznych:

(i)metody, modele i podstawowe założenia ratingowe agencji ratingowych oraz

(ii)konflikt interesów na rynku agencji ratingowych.

77

Wybór był uzasadniony znaczeniem tych obszarów tematycznych dla funkcjonowania rynku agencji ratingowych. Metody stanowią rdzeń procesu sporządzania przez agencje ratingowe ratingów i perspektyw ratingowych. Konflikt interesów uznano za jedną z podstawowych słabych stron na sektora ratingów kredytowych przed kryzysem na rynku kredytów hipotecznych subprime. Analiza umożliwiła też Trybunałowi szczegółowe zbadanie pracy ESMA w okresie ostatnich czterech lat, od czasu utworzenia Urzędu.

Metodyka została objęta nadzorem, jednak nie we wszystkich obszarach, a wymogi nie zawsze są zrozumiałe

78

Agencja ratingowa musi wskazać w swoim wniosku o rejestrację rodzaje ratingów kredytowych, które zamierza sporządzać³⁰. Wnioskodawca musi również przedstawić konieczne dokumenty dotyczące swoich metod i modeli. Na tej podstawie ESMA ocenia, czy metody i modele stosowane przez agencję ratingową w chwili rejestracji są zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych i uzupełniającego rozporządzenia delegowanego.

79

Agencje ratingowe mają obowiązek stosować rygorystyczne, systematyczne i zapewniające kontynuację metody ratingu, podlegające walidacji na podstawie odpowiednich doświadczeń z przeszłości, w tym w formie ponownej weryfikacji. ESMA ma obowiązek regularnie kontrolować przestrzeganie tych wymogów regulacyjnych przez każdą agencję ratingową.

Wymogi regulacyjne dotyczące metod nie zawsze są określone

80

W rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych nie ustanowiono żadnych definicji ani kryteriów dotyczących wymogów w zakresie metod. Rozporządzenie delegowane Komisji³¹ ustanawia regulacyjne standardy techniczne dotyczące oceny wymogów regulacyjnych dotyczących metod sporządzania ratingów kredytowych. W opublikowanych sprawozdaniach zawierających wnioski dotyczące dochodzeń prowadzonych w obszarze metod ESMA podaje przykłady metodyki, aby wskazać agencjom, jakie są jej oczekiwania w tym zakresie. Wskazane jest jednak lepsze wyjaśnienie niektórych wyrażeń stosowanych w tych standardach, tak by ESMA i agencje ratingowe rozumiały wymogi regulacyjne dotyczące metod w ten sam sposób.

Nadzór ESMA nad metodyką nie objął wszystkich aspektów metod stosowanych przez agencje ratingowe

81

ESMA sprawdza, czy agencje ratingowe wdrożyły wymogi regulacyjne dotyczące metodyki, sprawując bieżący nadzór i prowadząc szczegółowe dochodzenia.

82

Bieżący nadzór ESMA jest zaplanowany w taki sposób, by ocena, czy agencje ratingowe przestrzegają wymogów regulacyjnych dotyczących metod, skupiała się na tym, czy agencje te stosują odpowiednie narzędzia kontroli wewnętrznej, na przykład:

–mają niezależną wewnętrzną komórkę, która odpowiada za okresowy przegląd metod, modeli i podstawowych założeń ratingowych,

–mają niezależnych członków zarządu lub rady nadzorczej, odpowiedzialnych za monitorowanie skuteczności wewnętrznych systemów kontroli ich agencji ratingowych, w tym efektywności komórki ds. wewnętrznego przeglądu,

–prowadzą dokumentację z okresowych przeglądów stosowanych metod i podstawowych procedur.

83

Ocenę wymogów metodycznych przez ESMA należy zatem uzupełnić szczegółowymi dochodzeniami. Ze względu na ograniczone zasoby oraz znaczną liczbę metod, które należy objąć nadzorem³², ESMA stosuje ocenę ryzyka w celu doboru tematów dochodzeń dotyczących wymogów metodycznych. W tabeli 4 przedstawiono przegląd oceny zgodności z regulacyjnymi standardami technicznymi dotyczącymi metod, przeprowadzanej przez ESMA w trakcie dochodzeń tematycznych. Tabelę opracowano na podstawie dokumentacji ESMA.

Tabela 4

Ogólny zarys ocen w zakresie wymogów regulacyjnych dotyczących metod, przeprowadzanych przez ESMA w ramach dochodzeń tematycznych

Wymogi regulacyjne | Analiza procesu ratingu (2012)¹ | Dochodzenia dotyczące ratingów banków (2013) | Dochodzenia dotyczące ratingów państw (2012) | Dochodzenia dotyczące małych i średnich agencji ratingowych (2014) | Dochodzenia dotyczące ratingów instrumentów finansowych będących wynikiem sekurytyzacji (2014)
Rygorystyczna | nd. | częściowo | nie | częściowo | częściowo
Systematyczna i zapewniająca ciągłość | nd. | częściowo | nie | nie | tak
Zapewniająca ciągłość w klasach aktywów | nd. | nie | nie | nie | nie
Podlegająca walidacji na podstawie doświadczeń z przeszłości | nd. | częściowo | nie | częściowo | częściowo

1Dochodzenie zakończono przed przyjęciem regulacyjnych standardów technicznych.

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

84

W trakcie prowadzonych dochodzeń tematycznych ESMA nie przeanalizował jeszcze zatem niektórych ważnych wymogów regulacyjnych dotyczących metod, na przykład:

–w 2014 r. ESMA przystąpił do szczegółowej analizy branżowych praktyk w zakresie walidacji metod,

–ESMA nie zweryfikował wymogów regulacyjnych dotyczących ciągłości ratingów we wszystkich klasach aktywów.

ESMA nie dysponował formalną procedurą badania zmian w metodach stosowanych przez agencje ratingowe lub przypadków sporządzenia nowego rodzaju ratingu przez agencję ratingową

85

Jeżeli zarejestrowana agencja ratingowa wprowadza istotną zmianę w metodyce lub rozszerza swoją działalność, sporządzając nowego rodzaju ratingi kredytowe, zobowiązana jest zgłosić ten fakt do ESMA. Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych nie zawiera jednak definicji „istotnej zmiany”. W 2010 r. CESR wydał wytyczne³³, w których określił, czym jego zdaniem jest „istotna zmiana”. W 2014 r. ESMA podał do wiadomości swoją definicję istotnej zmiany w „pytaniach i odpowiedziach” dotyczących wdrażania rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych. W marcu 2015 r. ESMA uaktualnił tę definicję³⁴, wyszczególniając zmiany w warunkach pierwszej rejestracji w odniesieniu do „metod, modeli lub podstawowych założeń ratingowych”.

86

Mimo że ESMA doprecyzował, kiedy agencje ratingowe są zobowiązane przesłać powiadomienie o istotnej zmianie, to w okresie objętym kontrolą nie dysponował żadną formalną procedurą analizowania tych powiadomień o nowych metodach lub istotnych zmianach w stosowanych metodach. W czerwcu 2015 r. ESMA przyjął procedurę wyszczególniającą czynności, które należy wykonać, otrzymawszy od agencji ratingowej powiadomienie dotyczące metody.

ESMA nie zbadał jeszcze niektórych rodzajów konfliktu interesów

87

OECD definiuje konflikt interesów jako sytuację, w której „osoba lub spółka (prywatna lub rządowa) jest w stanie w jakiś sposób wykorzystać swoje możliwości zawodowe lub urzędowe do odniesienia korzyści osobistej lub korzyści dla spółki”.

88

Konflikty interesów na rynku ratingów kredytowych dotyczą głównie ewentualnego wpływu na rating ze strony podmiotów, których ten rating dotyczy. Zarówno Komisja ds. Badania Przyczyn Kryzysu Finansowego³⁵, jak i Międzynarodowa Organizacja Komisji Papierów Wartościowych³⁶ uznały to za jedną z głównych słabości sektora ratingów kredytowych przed kryzysem na rynku kredytów hipotecznych subprime.

89

W tym kontekście ESMA ocenił działania wprowadzane przez agencje ratingowe w celu uniknięcia konfliktu interesów, w tym między innymi to, czy ich funkcje kontroli wewnętrznej można określić jako odpowiednie, skuteczne i niezależne. Wskazane jest jednak dalsze badanie pewnych obszarów:

(i)ESMA nie zbadał dostatecznie wnikliwie, czy usługi pomocnicze agencji ratingowych mogą mieć wpływ na rating. ESMA przeprowadził tylko ograniczone działania nadzorcze w tym obszarze³⁷.

(ii)Znaleziono niewiele dowodów potwierdzających, że ESMA zbadał możliwe konflikty interesów między agencjami ratingowymi a przedsiębiorstwami konsultingowymi w ramach tej samej spółki holdingowej.

(iii)ESMA nie przeanalizował w uporządkowany sposób konfliktów interesów dotyczących działalności handlowej i transakcji finansowych analityków ratingowych. Pracownicy agencji ratingowej zaangażowani w czynności ratingowe są w posiadaniu poufnych informacji przed opublikowaniem informacji na temat czynności ratingowej. Agencje ratingowe powinny zatem wprowadzić procedury monitorowania działalności handlowej analityków ratingowych i ich inwestycji w papiery wartościowe, aby ograniczyć ryzyko wykorzystywania informacji wewnętrznych. ESMA otrzymuje informacje o wynikach tego monitorowania, jednak nie zbadał procedur stosowanych przez agencje ratingowe w celu sprawdzenia poprawności otrzymanych informacji.

29Do celów nadzorowania agencji ratingowych można też stosować „Podstawowe zasady efektywnego nadzoru bankowego” wydane przez BIS.

30Pkt 8 załącznika II do rozporządzenia delegowanego w sprawie rejestracji.

31Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 447/2012 z dnia 21 marca 2012 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych poprzez ustanowienie regulacyjnych standardów technicznych dotyczących oceny zgodności metodyk sporządzania ratingów kredytowych (Dz.U. L 140 z 30.5.2012, s. 14).

32W przypadku trzech największych agencji ratingowych ESMA doliczył się ponad 800 metod odnoszących się do różnych klas aktywów i segmentów rynku.

33Wytyczne CESR dotyczące procesu rejestracji, funkcjonowania kolegiów, protokołu mediacji, informacji określonych w załączniku II, informacji wymaganych do wniosku o przyznanie certyfikatu oraz do oceny systemowego znaczenia agencji ratingowych, s. 16, ref. CESR/10-347.

34Wytyczne z dnia 19 marca 2015 r. dotyczące informacji okresowych, które agencje ratingowe zobowiązane są przekazywać do ESMA.

35Komisja ds. Badania Przyczyn Kryzysu Finansowego przeanalizowała przyczyny kryzysu finansowego w ramach Fraud Enforcement and Recovery Act (Ustawy o Przeciwdziałaniu Oszustwom i Wspieraniu Odrodzenia) w USA. Raport opublikowano w styczniu 2011 r.

36Komitet Techniczny IOSCO, sprawozdanie w sprawie kryzysu subprime, maj 2008 r.

37Przykładowo ESMA stwierdził, że publikacja dokumentów badawczych agencji ratingowych może ograniczać niezależność analityków ratingowych. Jeżeli komitet ratingowy musi zatwierdzić rating niedługo po opublikowaniu dokumentu badawczego, komitetowi ciężko jest podjąć decyzję, która byłaby niezgodna z wnioskami zawartymi w takim dokumencie.

Część IV – Ujawnianie informacji

Nadzór ESMA nad ogólnym ujawnianiem informacji przez agencje ratingowe

90

Jednym z celów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych III jest zwiększenie przejrzystości agencji ratingowych oraz rynku ratingów kredytowych, zwłaszcza w obszarze polityki cenowej agencji ratingowych, wynagrodzenia, które otrzymują, sposobu realizacji procesu ratingowego oraz formułowania wniosków przez te agencje. Przejrzystość zapewnia podawanie do wiadomości publicznej kompletnych informacji w łatwo dostępny sposób.

91

Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych zobowiązuje te agencje do ujawniania informacji w dwojaki sposób: ujawniania ogólnego i okresowego. Ujawnianie ogólne dotyczy informacji, które agencje ratingowe muszą podawać do publicznej wiadomości, głównie na swoich stronach internetowych. Ujawnianie okresowe dotyczy informacji nadzorczych, które agencje ratingowe są zobowiązane regularnie przesyłać do ESMA. Innym ważnym źródłem informacji są własne informacje ESMA na temat prac nadzorczych, podawane przez Urząd do wiadomości zainteresowanych stron.

ESMA systematycznie kontrolował sytuację w zakresie ogólnego podawania informacji do wiadomości publicznej przez poszczególne agencje ratingowe, ale szczegółową ocenę przekrojową wszystkich agencji w obszarze ogólnego ujawniania informacji przeprowadzono po raz pierwszy pod koniec 2014 r.

92

Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych zobowiązuje te agencje do podawania do wiadomości publicznej różnego rodzaju informacji ogólnych (zob. rys. 9).

93

Ogólne ujawnianie informacji to ważne narzędzie komunikacji między agencjami ratingowymi i użytkownikami ratingów kredytowych. Użytkownicy powinni mieć możliwość przeprowadzenia własnej analizy i badania due diligence w celu oceny, czy mogą polegać na konkretnym ratingu kredytowym. Powinni mieć możliwość ocenienia ryzyka, na jakie narażona jest agencja ratingowa, np. ryzyka wystąpienia konfliktu interesów, ryzyka użycia słabej jakości danych wejściowych w ratingach, ryzyka związanego ze stosowanymi metodami itd.

94

ESMA dokonywał przeglądu ogólnego ujawniania informacji przez agencje ratingowe, wykonując swoje prace nadzorcze oraz w ramach dochodzeń. Do pierwszej szczegółowej analizy praktyk agencji ratingowych w zakresie ogólnego ujawniania informacji przystąpiono jednak po raz pierwszy w grudniu 2014 r.

Rys. 9

Wymogi dotyczące ogólnego ujawniania informacji

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych.

Ograniczenia i różne praktyki agencji ratingowych w zakresie ujawniania informacji utrudniały dążenia do zapewnienia przejrzystości rynku

95

Trybunał wykrył uchybienia w praktykach w zakresie ogólnego ujawniania informacji.

96

Agencje ratingowe muszą podawać do wiadomości publicznej określone informacje (zob. rys. 9). W tym celu wykorzystują głównie strony internetowe. Trybunał stwierdził, że aby uzyskać dostęp do niektórych takich stron, użytkownicy muszą utworzyć konto, korzystając ze swoich danych osobowych. Polityka prywatności tych agencji ratingowych zakłada, że dane osobowe uzyskane od użytkowników mogą zostać przekazane osobom trzecim, co może zniechęcać potencjalnych użytkowników do zakładania kont.

97

Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych nie zobowiązuje tych agencji do ujawniania informacji zastrzeżonych. W praktyce oznacza to, że niektórych elementów metodyki nie trzeba ujawniać. Prowadzi to do paradoksalnej sytuacji, ponieważ agencje ratingowe mogą nie zdecydować się na pełne ujawnienie swojej metodyki, jeżeli niektóre informacje są zastrzeżone i wpływają na możliwość przeprowadzenia własnego badania due diligence przez użytkowników.

98

Agencje ratingowe muszą ujawniać „informacje o metodach, modelach i podstawowych założeniach ratingowych wykorzystywanych przez nie w ramach działalności w zakresie ratingu kredytowego”. Trybunał ocenił ogólne ujawnianie informacji w obszarze metod, koncentrując się na czterech rodzajach ratingu kredytowego: ratingach instytucji finansowych o charakterze korporacji (banki), ratingach państw, ratingach instrumentów finansowych będących wynikiem sekurytyzacji (metoda podstawowa, kredyt konsumencki ABS oraz papiery wartościowe zabezpieczone spłatami mieszkaniowych kredytów hipotecznych) i obligacji zabezpieczonych.

99

Agencje ratingowe ogólnie przestrzegały przepisów rozporządzenia i ujawniały stosowane przez siebie metody. Odnotowano ogromne różnice w formie ujawniania informacji przez różne agencje ratingowe, co znacznie ogranicza możliwość porównania. Można by tego częściowo uniknąć, jeżeli agencje ratingowe otrzymałyby znormalizowany format do celów sprawozdawczości, według którego miałyby prezentować swoje metody. Jeśli chodzi o łatwość wyszukiwania dokumentów, to odnotowano różnice między agencjami ratingowymi oraz różnymi rodzajami ratingów. W przypadku wielu podklas w kategorii instrumentów finansowych będących wynikiem sekurytyzacji agencje ratingowe podawały jedynie ogólny zarys procesu ratingu, przy czym brakowało ważnych informacji na temat stosowanej metody. Nie było zatem możliwości odtworzenia ratingu.

Centralne repozytorium nie ujawnia wystarczająco dużo informacji na temat wyników oceny kredytowej przeprowadzonej przez agencje ratingowe

Zgłaszanie danych co pół roku

100

Prowadzone przez ESMA centralne repozytorium (CEREP) nie ma swojego równoważnego odpowiednika w innych systemach regulacyjnych. Za pośrednictwem tej bazy danych ESMA udziela zharmonizowanych i łatwo dostępnych informacji na temat wyników oceny kredytowej agencji ratingowych. Agencje ratingowe udostępniają w centralnym repozytorium informacje na temat swoich wcześniejszych ratingów. ESMA raz na pół roku publikuje statystyki zbiorcze z wynikami ratingów agencji ratingowych w oparciu o dane zgłoszone przez te agencje. Statystyki te obejmują dla danego okresu i klasy aktywów: dane statystyczne dotyczące działalności w zakresie ratingu, współczynniki niewykonania zobowiązania i macierze przejścia. Centralne repozytorium dostarcza inwestorom i badaczom przydatnych statystyk zbiorczych w oparciu o wiele różnych filtrów wyszukiwania danych, które można dostosować do własnych potrzeb. Centralne repozytorium:

–nie udostępnia danych statystycznych, które są przydatne użytkownikom, takich jak średnie współczynniki niewykonania zobowiązania i średnie macierze przejścia, ani

–nie zawiera opcji filtrowania, która umożliwiałaby użytkownikom pobranie za jednym razem statystyk zbiorczych dotyczących kilku zagadnień.

101

Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych stanowi, że ESMA zobowiązany jest podawać do wiadomości publicznej informacje, które agencje ratingowe przekazują do centralnego repozytorium³⁸. Mimo że w centralnym repozytorium publikuje się dane jakościowe zgłaszane przez agencje ratingowe, brakuje w nim danych bazowych. Podawanie tych danych do wiadomości publicznej byłoby korzystne dla użytkowników centralnego repozytorium pod kilkoma względami. Mogliby oni na przykład lepiej zrozumieć zdolność predykcyjną statystyk zbiorczych.

102

Rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych nie zawiera wymogu, by agencje ratingowe monitorowały emitentów lub instrumenty finansowe po wycofaniu sporządzonych przez siebie ratingów. Statystyki zbiorcze centralnego repozytorium nie uwzględniają same w sobie zdarzeń niewykonania zobowiązań po wycofaniu ratingu. Aby złagodzić skutki takiego braku informacji, centralne repozytorium udostępnia dane statystyczne według rodzaju przyczyn wycofania³⁹. Niektóre dane statystyczne dotyczące działalności w zakresie ratingu wskazują jednak na duży odsetek niewyjaśnionych przypadków wycofania ratingu. Podważa to wiarygodność zdolności predykcyjnej odnośnych statystyk zbiorczych.

103

ESMA poddaje nowe dane zgłaszane do centralnego repozytorium pewnej kontroli automatycznej, aby sprawdzić ich integralność zanim zostaną opublikowane. Urząd nie przeprowadza jednak przed publikacją żadnych kontroli pod względem dokładności (takich jak porównanie z innymi publicznymi bazami danych, z wewnętrznymi bazami danych centralnego repozytorium itd.). Kontrole takie byłyby przydatne, ponieważ:

–zdarzały się przypadki błędu w danych i zmiany danych w centralnym repozytorium,

–dane nie podlegają kontroli publicznej. Centralne repozytorium nie ujawnia, czy w danych historycznych zgłoszonych przez agencje ratingowe do centralnego repozytorium poprawiono jakieś błędy lub wprowadzono inne zmiany.

Zgłaszane dane jakościowe

104

Struktura informacji zgłaszanych przez agencje ratingowe nie jest uporządkowana w sposób umożliwiający porównanie i nie pozwala użytkownikom zobaczyć, kiedy wprowadzono zmiany w metodach i kiedy wpłynęły one na ratingi lub ich wyniki. To ważna sprawa, ponieważ statystyki zbiorcze centralnego repozytorium obejmują ratingi z przeszłości, które mogły być sporządzone z zastosowaniem metod innych niż te aktualnie prezentowane w centralnym repozytorium.

ESMA nie zamieszcza na swojej stronie internetowej wystarczająco dużo informacji dla użytkowników ratingów

105

ESMA powinien regularnie publikować informacje dotyczące dziedzin swojej działalności oraz dopilnować, by informacje te były łatwo dostępne. Trybunał porównał informacje dostępne na stronach internetowych ESMA i Biura Ratingów Kredytowych Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (Stanów Zjednoczonych Ameryki), nadzorującego agencje ratingowe zarejestrowane w USA (NRSRO).

106

ESMA na przykład nie publikuje na swojej stronie internetowej wszystkich istotnych przepisów prawa (brakuje sześciu rozporządzeń delegowanych), podczas gdy na stronie Biura Ratingów Kredytowych Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (Stanów Zjednoczonych Ameryki) można znaleźć specjalną sekcję z odnośnikami do wszystkich przepisów dotyczących NRSRO (więcej informacji na ten temat przedstawiono w załączniku IV).

107

Z dokumentacją ESMA dotyczącą agencji ratingowych można się zapoznać na dwa sposoby: zwykły wykaz około dwustu dokumentów bez możliwości selekcji lub wykaz wyposażony w dwa filtry, które tylko nieznacznie poprawiają dostępność. Na stronie internetowej Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (Stanów Zjednoczonych Ameryki) utworzono dla odmiany specjalne sekcje dla każdego rodzaju informacji, co sprawia, że jest bardziej przyjazna użytkownikowi.

108

Analiza strony internetowej ESMA wskazuje, że nie są na niej dostępne niektóre obowiązujące przepisy prawa. Niedostępne są również niektóre przydatne dokumenty, np. wzór rejestracji i instrukcje dla demaskatorów (zob. załącznik IV).

38Art. 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych.

39Na przykład nieprawidłowe lub niewystarczające dane, termin zapadalności zobowiązania, upadłość, reorganizacja ocenianego podmiotu, inne przyczyny (niewyjaśnione) itd.

Wnioski i zalecenia

109

Trybunał doszedł do ogólnego wniosku, że ESMA w krótkim czasie zapewnił dobre podstawy dla skutecznego nadzorowania agencji ratingowych w UE. Konieczne są jednak dalsze usprawnienia.

Rejestracja

110

ESMA dysponuje dobrze opracowaną procedurą rejestracji. Nadal jest ona jednak uciążliwa za sprawą podziału na etapy: sprawdzania kompletności wniosku i sprawdzania zgodności z przepisami, zgodnie z wymogami rozporządzenia. Metody sporządzania ratingu kredytowego powinny być rygorystyczne, systematyczne, zapewniać ciągłość i podlegać walidacji. Skontrolowane dowody potwierdzały jednak głównie rygorystyczność metod (pkt 20– 30).

Zalecenie 1

W trakcie procesu rejestracji ESMA powinien odpowiednio dokumentować przeprowadzane oceny wszystkich wymogów regulacyjnych dotyczących metod sporządzania ratingów kredytowych.

111

Obecne zasady stosowane przez Eurosystem nie gwarantują wszystkim agencjom ratingowym zarejestrowanym w ESMA takiego samego traktowania. Obecnie Eurosystem akceptuje ratingi sporządzone przez cztery agencje ratingowe zarejestrowane w ESMA jako ECAI zgodnie z ramowymi zasadami oceny kredytowej (ECAF). Akceptacja ratingów przez Eurosystem uwarunkowana jest spełnieniem dodatkowych kryteriów operacyjnych przez agencje ratingowe, w uzupełnieniu do rejestracji i certyfikacji ESMA. Podejście takie tworzy dwupoziomową strukturę rynku, w której małe agencje ratingowe nie mogą konkurować na równych warunkach z dużymi agencjami ratingowymi (pkt 35–40).

Zarządzanie ryzykiem i planowanie

112

ESMA stosuje ugruntowaną procedurę identyfikacji ryzyka. Ze względu na brak dokumentacji trudno było jednak ustalić, dlaczego zmieniono zaszeregowanie niektórych rodzajów ryzyka według ważności. ESMA nie objął niektórych obszarów wysokiego ryzyka dochodzeniem w wystarczającym stopniu i w sposób spójny. Trybunał stwierdził, że zasoby związane z nadzorem nie są dopasowane do coraz szerszego zakresu wymogów wynikających z rozporządzenia (pkt 41–55).

Zalecenie 2

ESMA powinien umożliwić łatwiejsze śledzenie procesu identyfikacji ryzyka. ESMA powinien prowadzić rejestr zmian w poziomie ryzyka i dokumentować hierarchizację różnych rodzajów ryzyka oraz jej uzasadnienie.

ESMA powinien monitorować wszystkie obszary wysokiego ryzyka, w przypadku których wskazane byłyby dalsze prace nadzorcze.

Bieżący nadzór i dochodzenia

113

ESMA zapewnił dobre podstawy dla swojego podejścia do nadzoru. ESMA w swoich wytycznych dotyczących nadzoru nie określa jednak konkretnych rodzajów zadań w ramach nadzoru bieżącego, które należy realizować, jak również nie podaje w nich żadnych informacji na temat częstotliwości wykonywania tych zadań. ESMA sporządza roczny plan nadzoru na nadchodzący okres. Szczegółowe plany zadań w ramach nadzoru bieżącego nad poszczególnymi agencjami ratingowymi nie były dostępne. ESMA nie dysponuje odpowiednimi wewnętrznymi standardami dokumentowania swoich prac nadzorczych i trudno jest mu prześledzić prace wykonane w związku z bieżącym nadzorem, jak również analizy i wyciągnięte z nich wnioski.

114

Tak samo niekompletna jest dokumentacja niektórych pośrednich etapów dochodzeń. Z prowadzonej przez ESMA dokumentacji na temat dochodzeń objętych kontrolą nie wynika, w jaki sposób dokonano oceny wszystkich niezbędnych dowodów (pkt 56–77).

Zalecenie 3

Instrukcja dotycząca nadzoru oraz podręcznik nadzoru ESMA powinny być stale uaktualniane, aby uwzględnić w nich zdobytą wiedzę oraz doświadczenie.

ESMA powinien stworzyć wewnętrzne wytyczne na potrzeby skutecznego dokumentowania dochodzeń, tak aby wykazać, że wszystkie wnioski są poparte odpowiednimi analizami dokumentów i dopilnować, by taka analiza miała miejsce.

Wdrożenie specjalnego narzędzia informatycznego usprawniłoby wymianę wiedzy, doprecyzowałoby odpowiedzialność za zadania, ułatwiłoby przegląd wykonanej pracy oraz poprawiłoby komunikację z zespołami ds. nadzoru.

Metody

115

ESMA przeanalizował metody stosowane przez agencje ratingowe na podstawie kryteriów regulacyjnych zarówno w ramach bieżącego nadzoru, jak i dochodzeń. ESMA nie dysponuje jednak procedurą badania nowych metod ani istotnych zmian w metodach zgłoszonych przez agencje ratingowe. ESMA zmaga się z problemami z interpretacją kryteriów metodycznych i wypracowaniem porozumienia z agencjami ratingowymi w kwestii ich przestrzegania. Niektóre kryteria nadal wymagają dogłębnej analizy (pkt 78–86).

Zalecenie 4

ESMA powinien badać wszystkie ważne aspekty projektowania i wdrażania nieuwzględnionych dotychczas metod stosowanych przez agencje ratingowe.

Konflikty interesów

116

ESMA w niedostatecznym stopniu przeanalizował pewne potencjalne konflikty interesów. ESMA otrzymuje od agencji ratingowych dużo informacji na temat działalności handlowej i inwestycji w papiery wartościowe ich pracowników, nie analizował jednak tych informacji w uporządkowany sposób. Kwestię tę omawiano jedynie sporadycznie również w trakcie przeglądów tematycznych i indywidualnych (pkt 87–89).

Zalecenie 5

ESMA powinien badać w uporządkowany sposób stosowane przez agencje ratingowe systemy postępowania na wypadek konfliktu interesów, w szczególności w odniesieniu do działalności handlowej analityków ratingowych i ich inwestycji w papiery wartościowe.

Ponadto ESMA powinien sprawdzać trafność informacji dotyczących konfliktów interesów, otrzymywanych od agencji ratingowych.

Ogólne ujawnianie informacji

117

ESMA systematycznie kontrolował, czy agencje ratingowe przestrzegały wymogu ogólnego ujawniania informacji przez agencje ratingowe, ale do pierwszej szczegółowej oceny przekrojowej dotyczącej wszystkich agencji przystąpiono dopiero pod koniec roku 2014 (pkt 90–94).

118

Trybunał uznał, że ogólne ujawnianie informacji nie zawsze odbywa się z zachowaniem najwyższych standardów, a ujawniane informacje, zwłaszcza dotyczące metod i opisów modeli oraz podstawowych założeń ratingowych, nie zawsze umożliwiają potencjalnym użytkownikom ratingów kredytowych przeprowadzenie badania due diligence (pkt 95–99).

Zalecenie 6

ESMA powinien pracować nad dalszym uspójnianiem praktyk stosowanych przez agencje ratingowe w zakresie ujawniania informacji. W celu poprawy ogólnych praktyk dotyczących ujawniania informacji przez agencje ratingowe ESMA powinien rozważyć opracowanie dodatkowych wskazówek na ten temat zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 1095/2010.

Ujawnianie informacji w centralnym repozytorium (CEREP)

119

Informacje ujawniane przez ESMA w centralnym repozytorium online (CEREP) to zharmonizowane i łatwo dostępne informacje na temat wyników ratingów wszystkich zarejestrowanych i certyfikowanych agencji ratingowych, które nie mają swojego równoważnego odpowiednika w innych systemach regulacyjnych. Trybunał wyraża jednak obawy co do wystarczalności ujawnianych informacji i jest zaniepokojony brakiem odpowiednich kontroli ze strony ESMA w odniesieniu do danych zgłaszanych do centralnego repozytorium (pkt 100–104).

Zalecenie 7

ESMA powinien monitorować i udoskonalić treść informacji ujawnianych w centralnym repozytorium, opierając się na najlepszych praktykach w zakresie ujawniania wyników ratingów.

Ujawnianie informacji na stronie internetowej ESMA

120

Na stronie internetowej ESMA brakuje niektórych przydatnych informacji dla agencji ratingowych, potencjalnych nowych uczestników rynku i użytkowników ratingów kredytowych. Strona internetowa nie jest odpowiednio uporządkowana, przez co trudno jest znaleźć dostępne informacje (pkt 105–108).

Zalecenie 8

ESMA powinien publikować wszystkie obowiązujące przepisy prawa i stosowne dokumenty oraz w większym stopniu dostosować swoją stronę internetową do potrzeb użytkowników.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Milan Martin CVIKL, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 24 listopada 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Struktura zarządzania ESMA

Nadzorcza struktura zarządzania ESMA składa się z czterech poziomów. W poniższej tabeli przedstawiono w ogólnym zarysie zakres obowiązków na każdym poziomie.

Rada Organów Nadzoru
Zarząd
Dyrektor wykonawczy
Kierownik działu/jednostki

Skład:
Kierownicy 28 organów krajowych z UE + przewodniczący ESMA + EIOPA + EUNB + ESBR + KE + EOG (Islandia, Liechtenstein i Norwegia).

Odpowiada za podejmowanie ostatecznych decyzji w ESMA.

Obowiązki:

–Zatwierdzanie rocznego planu nadzoru, w którym wyszczególnia się wszystkie planowane dochodzenia oraz przewidywane prace w ramach nadzoru bieżącego. W tym celu członkowie otrzymują sprawozdanie w sprawie ryzyka przygotowane przez zespół ds. nadzoru ESMA. Sprawozdanie w sprawie ryzyka obejmuje konkretne rodzaje ryzyka w odniesieniu do poszczególnych agencji ratingowych w formie anonimowej.

–Zatwierdzanie rocznego sprawozdania ESMA z opisem działalności nadzorczej ESMA w oparciu o roczne sprawozdanie z działalności zespołu ds. nadzoru.

–Zatwierdzanie innych publicznych sprawozdań (informacje przedstawiane Radzie Organów Nadzoru obejmują bardziej szczegółowe ustalenia niż te ujawniane w publicznym sprawozdaniu).

Skład:
Sześciu członków wybranych z Rady Organów Nadzoru przez członków Rady + przewodniczący ESMA.

Obowiązki:

–Nadzorowanie wieloletniego programu pracy ESMA, zasobów budżetowych i kadrowych.

–Kontrolowanie wdrażania planu prac nadzorczych.

–Omawianie dostarczanych co kwartał przez dyrektora wykonawczego informacji na temat prac nadzorczych: rejestracje, bieżące dochodzenia, ustalenia i działania naprawcze.

Obowiązki:

–Nadzorowanie prac nadzorczych ESMA.

–Wdrażanie rocznego planu prac nadzorczych.

–Dopilnowanie funkcjonowania działów/jednostek ds. nadzoru.

–Podpisywanie pisemnych zezwoleń na przeprowadzenie dochodzeń lub kontroli lub decyzji o ich przeprowadzeniu.

–Podpisywanie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie informacji.

–Zatwierdzanie planów działań naprawczych.

–Przedstawianie Zarządowi i Radzie Organów Nadzoru sprawozdań w sprawie działalności nadzorczej ESMA.

Obowiązki:

–Proponowanie rocznego planu prac nadzorczych i jego wdrażanie po zatwierdzeniu.

–Podpisywanie zwykłych wniosków o udzielenie informacji.

–Sporządzanie projektów planów działań naprawczych, decyzji i sprawozdań do wiadomości publicznej, które są przedkładane dyrektorowi wykonawczemu do podpisu lub uzupełnienia.

–Dopilnowanie, by decyzje nadzorcze były dostatecznie analizowane w drodze omówienia ustaleń.

–Proponowanie działań naprawczych z odpowiednim zespołem ds. nadzoru.

–Uruchomienie kanałów komunikacji, które umożliwiają pracownikom odpowiedzialnym za nadzór wyrażanie opinii lub obaw na dowolnym etapie procesu nadzorczego.

–Dopilnowanie, aby nadzorowanym agencjom ratingowym umożliwiono przedstawienie uwag do ustaleń oraz podjęcie działań naprawczych przed sporządzeniem końcowego sprawozdania.

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

Załącznik II

Podejście kontrolne

Oprócz pracy wykonanej przez Trybunał dwóm ekspertom zlecono analizę konkretnych tematów w dziedzinie audytu. Ponadto Trybunał zwrócił się do wybranych właściwych organów krajowych o udzielenie informacji, które pozwoliły mu na porównanie praktyk w zakresie nadzoru.

Niektóre stwierdzenia w sprawozdaniu sformułowano na podstawie zapisów ze sprawozdań wspomnianych ekspertów oraz wyników dochodzeń przeprowadzonych we właściwych organach krajowych.

Sprawozdania ekspertów

Niektóre aspekty przedmiotu kontroli mają złożony i specjalistyczny charakter, w związku z czym Trybunał musiał zatrudnić dwóch ekspertów. Prace wykonane przez ekspertów dotyczą:

οanalizy wymogów dotyczących ujawniania metod stosowanych przez agencje ratingowe, modeli oraz podstawowych założeń ratingowych,

οanalizy ilościowej w odniesieniu do wyników ratingów, na podstawie danych dotyczących ratingów, dostępnych w bazie danych centralnego repozytorium ESMA.

Analiza wymogów dotyczących ujawniania metod stosowanych przez agencje ratingowe, modeli oraz podstawowych założeń ratingowych

Eksperci zrealizowali następujące zadania:

οanaliza wymogów dotyczących ujawniania metod stosowanych przez agencje ratingowe, modeli oraz podstawowych założeń ratingowych, jak również krytyczna ocena tego, czy zasady i wytyczne ESMA dostarczają wystarczających i precyzyjnych instrukcji w odniesieniu do ujawniania informacji;

οporównanie wymogów UE dotyczących ujawniania metod stosowanych przez agencje ratingowe, modeli oraz podstawowych założeń z odpowiadającymi im zasadami Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (Stanów Zjednoczonych Ameryki);

οw odniesieniu do próby pięciu agencji ratingowych (wybranych przez Trybunał Obrachunkowy) oraz na podstawie ogólnodostępnych informacji:

•wykonali analizę ujawnionych informacji dotyczących metod, modeli oraz podstawowych założeń w celu porównania z wymogami dotyczącymi ujawniania informacji określonymi w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych oraz stwierdzenia, czy przestrzegane są przepisy tego rozporządzenia, zwłaszcza w przypadku obligacji państwowych i instrumentów finansowych będących wynikiem sekurytyzacji,

•dokonali krytycznej oceny, czy ujawnione informacje dostarczają inwestorom dostatecznie dużo szczegółów w celu oceny metod, modeli oraz kluczowych założeń, tj. czy inwestor może ponownie dokonać obliczeń w odniesieniu do ratingu, korzystając z ujawnionych informacji na temat metod, modeli oraz podstawowych założeń i uzyskując taki sam wynik,

•dokonali oceny, czy ujawnione informacje umożliwiają inwestorowi zestawienie metod, modeli oraz podstawowych założeń agencji ratingowych z konkretnym ratingiem (próbę ratingów dobrał Trybunał Obrachunkowy),

•określili dobre praktyki w zakresie ujawniania informacji, którymi agencje ratingowe mogłyby się wymieniać.

Ilościowy pomiar wyników ratingów kredytowych sporządzanych przez agencje ratingowe

Na podstawie pomiaru wyników ujawnionych przez centralne repozytorium ekspert dokonał oceny:

οadekwatności, spójności (np. kompletności danych, jakości danych) oraz porównywalności wskaźników skuteczności ratingów kredytowych opublikowanych przez ESMA w centralnym repozytorium,

οuchybień lub trudności w ujawnianiu takich informacji oraz zalecanych usprawnień/alternatywnych rozwiazań, które mogą być przydatne do wiadomości inwestorów lub do celów badań naukowych,

οróżnych aspektów porównywalności ilościowych pomiarów wyników ratingów, takich jak porównywalność sporządzonych ratingów w czasie, porównywalność pomiędzy agencjami ratingowymi, klasami aktywów czy regionami geograficznymi w celu przeanalizowania dyskryminacyjnej i prognostycznej mocy ujawnionych pomiarów,

οilościowych informacji ujawnionych w centralnym repozytorium, porównując je również z innymi ujawnionymi informacjami/bazami danych dostępnymi inwestorom/naukowcom.

Dochodzenie w wybranych właściwych organach krajowych

Zespół ds. kontroli zadał właściwym organom krajowym pytania dotyczące ich praktyk nadzorczych. Pytania dotyczyły ogólnego podejścia tych organów do nadzorowania instytucji finansowych oraz ich zadań w procesie rejestracji agencji ratingowych.

Podstawowe pytania, które zadano w ramach dochodzenia:

οProszę wymienić rodzaje i częstotliwość czynności nadzorczych, które realizuje państwa instytucja.

οW jaki sposób określa się działania realizowane w ramach nadzoru bieżącego w państwa instytucji?

οCzy istnieje w państwa instytucji specjalny system informatyczny wykorzystywany do dokumentowania prac nadzorczych oraz w celu zatrzymania wiedzy?

οW jaki sposób dokumentuje się w państwa instytucji analizę okresowego ujawniania informacji?

οCzy państwa instytucja opracowuje wskazówki i wytyczne dla nadzorowanych podmiotów, a jeżeli tak, to w jaki sposób są one przekazywane do wiadomości tych podmiotów?

οCzy państwa instytucja odbywa wizyty na miejscu w trakcie procesu rejestracji?

οW jaki sposób państwa instytucja ocenia, czy metody stosowane przez agencje ratingowe są zgodne z wymogami rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych?

οW jaki sposób określają państwo, jako organ sprawujący nadzór finansowy, czy rating agencji ratingowej ma charakter prywatny czy publiczny? W jaki sposób zapewniają państwo, by prywatnych ratingów nie wykorzystywano do celów regulacyjnych?

Podsumowanie podejścia kontrolnego

Przedmiot kontroli
Kryteria kontroli
Dowody kontroli

(i)Czy rejestracje wszystkich możliwych agencji ratingowych przebiegły prawidłowo i możliwie najwydajniej?

(i)Wymogi prawne i cele wymienione w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych oraz uzupełniających rozporządzeniach delegowanych (standardy techniczne);

(ii)podręcznik ESMA dotyczący rejestracji agencji ratingowych.

(i)Analiza procesu rejestracji;

(ii)analiza wybranych dokumentów rejestracyjnych;

(iii)wywiady z kluczowymi pracownikami;

(iv)wizyty w wybranych agencjach ratingowych mające na celu zebranie informacji;

(v)konsultacje z właściwymi organami krajowymi polegające na pytaniach o stosowane przez nie praktyki;

(vi)porównanie z praktykami stosowanymi przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd (USA).

(ii)Czy ESMA opracował i wdrożył solidny proces planowania i oceny ryzyka na potrzeby swojej działalności nadzorczej?

(i)Wewnętrzna instrukcja dotycząca nadzoru i podręcznik nadzoru ESMA.

(i)Analiza przeprowadzonej przez ESMA oceny ryzyka;

(ii)analiza wewnętrznej dokumentacji ESMA dotyczącej planowania;

(iii)wywiady z kluczowymi pracownikami;

(v)konsultacje z właściwymi organami krajowymi polegające na pytaniach o stosowane przez nie praktyki.

(iii)Czy wdrożenie ram nadzorczych obejmuje problemy ujawnione w działalności agencji ratingowej, w tym problemy związane z niezależnością komisji ratingowych i zapobiegania konfliktom interesów?

(i)Wymogi prawne i cele wymienione w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych oraz uzupełniających rozporządzeniach delegowanych (standardy techniczne);

(ii)wewnętrzna instrukcja dotycząca nadzoru i podręcznik nadzoru ESMA;

(iii)stosowne wytyczne i zasady IOSCO.

(i)Analiza dokumentów dotyczących prac w obszarze nadzoru bieżącego;

(ii)analiza dokumentów nadzorczych i wewnętrznych, zwłaszcza przeglądów tematycznych i indywidualnych;

(iii)wywiady z kluczowymi pracownikami;

(iv)wizyty w wybranych agencjach ratingowych mające na celu zebranie informacji;

(v)konsultacje z właściwymi organami krajowymi polegające na pytaniach o stosowane przez nie praktyki;

(vi)porównanie z praktykami stosowanymi przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd (USA).

(iv)Czy ESMA i agencje ratingowe publikowały wystarczające i zapewniające wartość dodaną informacje dotyczące działań w zakresie nadzoru do wiadomości swoich interesariuszy, zwłaszcza Parlamentu Europejskiego.

(i)wymogi prawne i cele wymienione w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych oraz uzupełniających rozporządzeniach delegowanych (standardy techniczne);

(ii)wewnętrzna instrukcja dotycząca nadzoru i podręcznik nadzoru ESMA.

(i)Analiza ilościowa informacji dotyczących ratingów, zawartych w bazie danych centralnego repozytorium (CEREP);

(ii)analiza bazy danych SOCRAT;

(iii)przeprowadzona przez zewnętrznych ekspertów ocena wymogów w zakresie ujawniania do wiadomości publicznej metod, modeli oraz podstawowych założeń ratingowych;

(iv)przeprowadzony przez zewnętrznych ekspertów przegląd wskaźników wyników ratingów w bazie danych centralnego repozytorium;

(v)konsultacje z właściwymi organami krajowymi polegające na pytaniach o stosowane przez nie praktyki.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik III

Główne ustalenia i zalecenia z dochodzeń ESMA

2012
2013
2014

Dochodzenie tematyczne:
Proces ratingu obejmujący ratingi S&P, Moody’s i Fitch w odniesieniu do państw, banków i obligacji zabezpieczonych
Dochodzenie indywidualne:
Ład korporacyjny i kontrole wewnętrzne w agencjach ratingowych
Dochodzenie tematyczne:
Proces mający na celu przegląd, wdrożenie i ujawnienie metod sporządzania ratingów bankowych w S&P, Moody’s i Fitch
Dochodzenie indywidualne:
Kontrole publikacji ratingów w agencjach ratingowych
Dochodzenie tematyczne:
Proces ratingu państw w S&P, Moody’s i Fitch
Dochodzenie tematyczne:
Ratingi instrumentów finansowych będących wynikiem sekurytyzacji w Fitch, Moody’s, S&P i DBRS
Dwa dochodzenia tematyczne: ład korporacyjny i komórki ds. kontroli wewnętrznej w 14 małych i 4 średnich agencjach ratingowych

–Wewnętrzne procesy agencji ratingowych niedostatecznie udokumentowane.

–Wysoka rotacja pracowników i niedostateczna liczba pracowników przypisanych do określonych rodzajów działalności.

–Wskazane usprawnienie komórki ds. kontroli wewnętrznej.

–Wskazana poprawa w obszarze roli i zadań niezależnych członków zarządu.

–Dokumentacja metodyczna była podzielona na wiele różnych dokumentów, które niełatwo było znaleźć na stronach internetowych agencji ratingowych.

–Systemy informatyczne powinny zostać odpowiednio wdrożone i sprawdzone.

–Nie zapewniono niezależności niektórych dyrektorów.

–Zarząd powinien nieustannie oceniać systemy kontroli wewnętrznej i zwiększyć komunikację z komórkami ds. kontroli.

–Wskazane jest monitorowanie zasobów komórki ds. kontroli wewnętrznej pod względem adekwatności.

–Doprecyzowanie uprawnień i procedur roboczych komórki ds. przeglądu wewnętrznego.

–Doprecyzowanie dokumentacji, która ma być przesyłana komitetom ratingowym.

–Metoda nie obejmowała wszystkich elementów, które mają wpływ na rating.

–Niedostateczne ujawnianie informacji; niektóre nowe narzędzia, kryteria i stare metody nie były ujawnione.

–Czynniki jakościowe i ilościowe, modele i dowody z przeszłości nie były odpowiednio udokumentowane.

–Roczny przegląd metod nie był dostateczny.

–Nie monitorowano ratingów po zmianie metody ratingu.

–Niektóre informacje wykorzystywane do wsparcia ratingów kredytowych były nieaktualne.

–Zmiany w ratingach powinny być ujawniane w sposób przejrzysty i terminowy.

–Architektura informatyczna i mechanizm kontroli powinny prawidłowo wspierać ciągłość i systematyczność ujawniania ratingów.

–Wskazane jest monitorowanie procesu upowszechniania ratingów.

–Obowiązki w procesie publikacji ratingów powinny być wyraźnie przydzielone i udokumentowane.

–W działalność w zakresie ratingu zaangażowany był zarząd i komórki ds. przeglądu.

–W niedostatecznym stopniu kontrolowano konflikty interesów w przypadku analityków długów państwowych zaangażowanych w działalność badawczą.

–Podmioty objęte ratingiem nie zawsze mają możliwość odwołania się przed opublikowaniem ratingu.

–Do informacji o przyszłych działaniach w zakresie ratingu miały dostęp nieupoważnione osoby trzecie.

–Stwierdzono nieprawidłowości w autoryzacjach i kontroli dostępu systemów informatycznych.

–Znaczne opóźnienia od momentu podjęcia decyzji w sprawie ratingu do chwili ich opublikowania.

–Pracownikom niższego szczebla i nowym pracownikom powierza się istotne obowiązki w obszarze analiz.

–Brak kontroli jakości w odniesieniu do wykorzystywanych informacji i informacji przekazywanych przez dostawców danych.

–Niekompletne zastosowanie całej metody w procesie monitorowania ratingów.

–Niedostateczne ujawnienie informacji na temat różnych ram analitycznych, które wykorzystano.

–Opóźnienia w przeprowadzaniu rocznych przeglądów ratingów.

–Wskazane jest umocnienie komórki ds. przeglądu wewnętrznego, w tym komórki ds. przeglądu metod, modeli oraz podstawowych założeń ratingowych w celu zapewnienia niezależności.

–Członkowie zarządu mają ograniczoną wiedzę na temat obowiązków regulacyjnych, zbyt rzadko zwołują posiedzenia, a ich interakcje z komórką ds. kontroli są ograniczone.

–Wskazane jest wzmocnienie działalności niezależnych dyrektorów rady nadzorczej w zakresie monitorowania.

–Zarząd i rada nadzorcza powinny spełniać wymogi rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych.

–Komórki ds. nadzoru zgodności z prawem i przeglądu wewnętrznego powinny być niezależne. Analitycy ratingowi, udziałowcy i pracownicy odpowiedzialni za rozwój przedsiębiorstwa nie powinni być zaangażowani w zatwierdzanie metod.

–Komórka ds. nadzoru zgodności z prawem powinna dysponować odpowiednimi zasobami oraz mieć wyraźnie przydzielone funkcje i obowiązki.

–Wewnętrzne procedury walidacji i weryfikacji historycznej powinny być jaśniejsze i bardziej szczegółowe.

–Powiadamianie podmiotu objętego ratingiem o podjęciu działań ratingowych odbywało się w przypadku niektórych agencji ratingowych niezgodnie z rozporządzeniem i zwiększało ryzyko wycieku poufnych informacji oraz wpływu emitenta na decyzję agencji ratingowej.

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji dostarczonych przez ESMA.

Załącznik IV

Porównanie stron internetowych organów nadzorczych w UE i USA

ESMA (sekcja agencji ratingowych)
Strona internetowa Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (Stanów Zjednoczonych Ameryki) (sekcja Biura ds. Ratingów Kredytowych)

1.Dostępność stosownych regulacji:

W „Kodeksie dobrych praktyk w zakresie przejrzystości w polityce pieniężnej i finansowej” (The Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies) MFW zaleca, aby „teksty rozporządzeń oraz innych powszechnie obowiązujących dyrektyw i wytycznych wydawanych przez agencje finansowe¹ były łatwo dostępne dla ogółu społeczeństwa”.

–Dostępne jest tylko rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych (rozporządzenie (WE) nr 1060/2009) i jedna z trzech jego zmian.

–Brakuje sześciu rozporządzeń delegowanych uzupełniających rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych.

–Niełatwo jest znaleźć rozporządzenia, ponieważ brakuje specjalnej sekcji. Istnieją dwie możliwości:

•Przewinięcie w dół wykazu 180 dokumentów w podsekcji poświęconej agencjom ratingowym, bez możliwości filtrowania.

•Wyjście z sekcji poświęconej agencjom ratingowym i przejście do zakładki „Dokumenty”, gdzie można skorzystać z dwóch filtrów (z których jeden nie jest posortowany alfabetycznie).

–Na stronie Biura ds. Ratingów Kredytowych jest specjalna sekcja poświęcona „przepisom w sprawie papierów wartościowych”, w której znajdują się linki do wszystkich rozporządzeń dotyczących NRSRO.

2.Dostępność sprawozdań agencji ratingowych:

„Agencje finansowe powinny wydawać okresowe sprawozdania do wiadomości publicznej na temat realizacji swoich ogólnych celów strategicznych”² oraz „agencje finansowe powinny wydawać okresowe sprawozdanie do wiadomości publicznej na temat głównych zmian w sektorze (sektorach) systemu finansowego, za które powierzono im odpowiedzialność”.³

–Istnieją dwa rodzaje sprawozdań:

•Nadzór ESMA nad agencjami ratingowymi, sprawozdanie roczne.

•Sprawozdania ad hoc.

–Nie ma specjalnej sekcji poświęconej tym sprawozdaniom. Istnieją dwie identyczne możliwości:

•Przewinięcie w dół wykazu w sekcji z dokumentami agencji ratingowych

•Wyjście z sekcji poświęconej agencjom ratingowym i przejście do zakładki „Dokumenty”, gdzie można skorzystać z filtrów.

–Na stronie Biura ds. Ratingów Kredytowych można natomiast znaleźć specjalną sekcję „sprawozdania jawne”, które sklasyfikowano według rodzaju:

•sprawozdania i ekspertyzy pracowników,

•wytyczne dla pracowników,

•sprawozdania roczne dla Kongresu,

•roczne sprawozdania z kontroli

3.Ujawnienie zarejestrowanych agencji ratingowych:

Rozporządzenie unijne stanowi, że „ESMA publikuje na swojej stronie internetowej wykaz wszystkich agencji ratingowych zarejestrowanych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.⁴

–Na stronie Urzędu jest dostępna specjalna sekcja „Wykaz zarejestrowanych i certyfikowanych agencji ratingowych”, w której użytkownicy mogą znaleźć nazwę agencji ratingowej, kraj siedziby, status (zarejestrowana, certyfikowana) oraz datę wejścia w życie rejestracji.

–Dostępna jest specjalna sekcja „Zasoby danego obszaru działalności”, w której użytkownicy mogą zobaczyć zarejestrowane NRSRO oraz datę rejestracji.

4.Ujawnienie rodzajów ratingów sporządzanych przez poszczególne agencje ratingowe:

Rozporządzenie unijne stanowi, że jego celem jest „zwiększenie uczciwości, przejrzystości […] w zakresie ratingu kredytowego, przyczyniając się do […] sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego, przy jednoczesnym osiągnięciu wysokiego poziomu ochrony konsumentów i inwestorów”⁵. Ujawnianie różnych rodzajów ratingów przyczynia się do zwiększenia przejrzystości ratingów kredytowych.

–Brakuje łatwo dostępnych informacji na temat rodzajów ratingów sporządzanych obecnie przez agencje ratingowe.

–ESMA publikuje jednak roczne sprawozdanie pod nazwą „kalkulacja udziałów w rynku do celów art. 8d rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych”, w którym użytkownicy mogą znaleźć te informacje. Sprawozdanie nie zawiera informacji o ratingach niezamówionych lub informacji o rodzaju ratingu, jeżeli agencja ratingowa nie osiągnęła w danym roku dochodu z tytułu danego rodzaju ratingu.

–W sekcji poświęconej zarejestrowanym NRSRO jest zakładka „decyzja o rejestracji”, w której określa się rodzaje ratingów sporządzanych przez agencję ratingową w czasie rejestracji oraz rodzaje ratingów, z których agencja ratingowa się wycofała na dalszym etapie działalności.

5.Ujawnienie formularza lub wzoru rejestracji:

Bezpośredni dostęp do wzoru rejestracji mógłby dostarczyć agencjom ratingowym więcej informacji na temat procesu rejestracji i zachęcić je do złożenia wniosku.

–Na stronie internetowej nie ma ogólnie dostępnego wzoru rejestracji.

–Zespół ds. agencji ratingowych wysyła wzór, jeżeli wnioskodawca skontaktuje się z ESMA.

–Formularz rejestracji NRSRO jest ogólnie dostępny na stronie internetowej i łatwo go znaleźć w sekcji poświęconej zasobom kontroli.

6.Dostępność informacji, które agencje ratingowe zobowiązane są ujawniać publicznie na mocy przepisów

Agencje ratingowe muszą podawać do wiadomości publicznej kilka rodzajów informacji. Na przykład w UE rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych zobowiązuje agencje ratingowe do publikowania rocznego sprawozdania w sprawie przejrzystości, zawierającego informacje dotyczące struktury prawnej i własnościowej, mechanizmów kontroli wewnętrznej, dane statystyczne dotyczące przypisania pracowników itd. Inwestorzy powinni mieć świadomość tych publicznie ujawnianych informacji, mogących być przydatnym źródłem i pomóc użytkownikom ratingów, którzy „nie powinni ślepo polegać na ratingach kredytowych, ale [powinni] przeprowadzić własną analizę i zachować odpowiednią należytą staranność”.

–Na stronie internetowej ESMA nie ma żadnych odniesień do informacji ujawnianych publicznie na stronach internetowych agencji ratingowych.

–NRSRO są zobowiązane udostępniać do wiadomości publicznej niektóre elementy formularza rejestracji oraz formularz certyfikacji rocznej. Sekcja z formularzami NRSRO („Forms NRSRO”) na stronie internetowej Biura ds. Ratingów Kredytowych zawiera linki do stron internetowych poszczególnych agencji ratingowych, na których użytkownicy mogą znaleźć te formularze.

7.Instrukcje dla demaskatorów

Szczegółowe informacje i wskazówki dla demaskatorów obniżają próg odnoszący się do informowania organu regulacyjnego o możliwym uchybieniu lub naruszeniu przepisów.

–Brakuje konkretnych wskazówek. W sekcji poświęconej agencjom ratingowym można znaleźć adres e-mail, na który należy kierować pytania: CRA-info@esma.europa.eu. Na adres ten można również wysyłać skargi.

–Podany jest link do strony Biura ds. Demaskatorów, na której znajduje się bardzo dużo informacji.

1Agencje finansowe odwołują się do rozwiązań instytucjonalnych na potrzeby regulacji, nadzoru i kontroli systemów finansowych i systemów płatności, w tym rynków i instytucji, w celu promowania stabilności finansowej, efektywności rynku oraz ochrony konsumentów i zasobów klientów – załącznik: Definicje niektórych terminów, „Kodeks dobrych praktyk w zakresie przejrzystości w polityce pieniężnej i finansowej – deklaracja zasad” (Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies: Declaration of Principles), Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 1999.

2Reguła 6.3, „Kodeks dobrych praktyk w zakresie przejrzystości w polityce pieniężnej i finansowej – deklaracja zasad”, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 1999.

3Reguła 7.1, „Kodeks dobrych praktyk w zakresie przejrzystości w polityce pieniężnej i finansowej – deklaracja zasad”, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 1999.

4Art. 18 ust. 3.

5Motyw 1.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy

Odpowiedź ESMA

Streszczenie

VI

Urząd podjął świadomą decyzję o sprawowaniu nadzoru opartego na analizie ryzyka, przyjmując założenie, że nie wszystkie rodzaje ryzyka mogą zostać wyeliminowane, a działania nadzorcze powinny mieć na celu zidentyfikowanie tego ryzyka, które może w największym stopniu zaszkodzić inwestorom i ogólniej stabilności finansowej, a następnie zaradzenie mu.

Podejście Urzędu oparte na analizie ryzyka ma na celu ukierunkowanie środków do tych obszarów, które mają największe znaczenie, i zostało ono przyjęte po pierwszym roku sprawowania nadzoru.

Od tego czasu wszystkie obszary wysokiego ryzyka zidentyfikowane w odniesieniu do znaczących agencji ratingowych zostały objęte dochodzeniami lub bieżącym nadzorem.

Oparte na analizie ryzyka ramy działania Urzędu obejmują trzy współzależne fazy:

(i)identyfikację i ocenę ryzyka;

(ii)uszeregowanie rodzajów ryzyka według ważności; oraz

(iii)określenie działań nadzorczych w celu zaradzenia priorytetowym rodzajom ryzyka.

Przy nadzorze wykorzystywanych jest 13 wskaźników ryzyka, a Urząd podejmuje co roku prace strategiczne zmierzające do określenia rocznego planu działań nadzorczych wskazującego priorytety i działania na kolejny rok. Od 2012 r. w łącznie 39 przypadkach wskaźniki sygnalizowały obszar wysokiego ryzyka w odniesieniu do znaczących agencji ratingowych.

Cztery spośród zidentyfikowanych w ten sposób rodzajów ryzyka objęto bieżącym nadzorem. W związku z pozostałymi 35 obszarami ryzyka podjęto działania następcze – dochodzenia indywidualne lub tematyczne w roku następującym po ich identyfikacji.

Rodzaj dochodzenia (indywidualne lub tematyczne) zależy między innymi od złożoności i poziomu niesystematyczności zidentyfikowanego ryzyka. Ponadto, podczas gdy dochodzenie skupia się na zaobserwowanych obszarach wysokiego ryzyka, współzależny charakter obszarów ryzyka może skutkować włączeniem obszarów, które zidentyfikowano podczas dochodzenia jako cechujące się niższym ryzykiem.

Oprócz corocznych prac strategicznych Urząd monitoruje również i ocenia ryzyko na bieżąco. Jeżeli nowe rodzaje ryzyka zostają zaobserwowane niezależnie od prac strategicznych – w trakcie bieżącego nadzoru (analizy informacji okresowych, analizy skarg, zawiadomień dotyczących zmian początkowych warunków rejestracji, okresowych wywiadów itp.) oraz monitorowania rynku – ustalane są (ponownie) priorytety w celu zapewnienia przydziału zasobów do tych rodzajów ryzyka, które mogą w największym stopniu zaszkodzić inwestorom i ogólniej stabilności finansowej.

Urząd przyznaje, że niezbędna jest bardziej wyczerpująca dokumentacja w celu wsparcia działań dotyczących uszeregowania rodzajów ryzyka według ważności w ciągu całego roku.

VII

Instrukcja dotycząca nadzoru i podręcznik nadzoru Urzędu mają na celu określenie ram działań nadzorczych Urzędu, opis procesów nadzoru oraz opis wspólnych kroków i zasad, których należy przestrzegać w związku z tymi procesami.

W dokumentach tych określono minimalny zakres podlegających planowaniu zadań nadzorczych, które mają być wykonywane przez cały rok. Dokładnych rodzajów zadań nadzorczych i ich częstotliwości nie można jednak ustalić z góry ze względu na nieprzewidywalny charakter niektórych działań nadzorczych, które są uzależnione od zmieniającego się profilu ryzyka każdej agencji ratingowej.

Nadzór jest z natury działaniem dynamicznym i zgodnie ze swoim opartym na analizie ryzyka podejściem Urząd musi dostosowywać kierunki działalności nadzorczej do zmieniającego się charakteru branży oraz zaobserwowanych rodzajów ryzyka. Z tego powodu instrukcja dotycząca nadzoru i podręcznik nadzoru są obecnie zawsze uzupełniane przez: strategie i plany pracy określane dla cechujących się najwyższym ryzykiem agencji ratingowych w cyklu rocznym z określeniem działań, które należy podjąć w konkretnych terminach; okresowe spotkania odbywane w ramach cyklu, którego harmonogram jest corocznie określany i przekazywany agencjom ratingowym; oraz plany projektowe dla każdego dochodzenia.

Z punktu widzenia Urzędu wszystkie te dokumenty stanowią kompletny zestaw zasad i wytycznych umożliwiający elastyczność niezbędną do dostosowania podejścia nadzorczego Urzędu oraz wykorzystania narzędzi nadzorczych w najskuteczniejszy sposób.

Urząd przyznaje, że możliwe są udoskonalenia ewidencji analiz przeprowadzanych w odniesieniu do informacji okresowych uzyskiwanych od agencji ratingowych. W tym zakresie Dział ds. Agencji Ratingowych opracowuje nowe narzędzie służące do ciągłego monitorowania informacji i oceny ryzyka. Narzędzie to umożliwi przechowywanie danych wejściowych wykorzystywanych przez organy nadzorcze i ich analiz w przeznaczonych do tego celu dokumentach przez wdrożenie ustrukturyzowanych szablonów, usprawniając w ten sposób ewidencję zarówno prowadzonych analiz, jak i zidentyfikowanych rodzajów ryzyka.

Urząd zauważa jednak, że wypracowane w ostatnich latach praktyki w zakresie ewidencji wspomagają wykonywanie jego obowiązków regulacyjnych oraz odzwierciedlają wewnętrzne potrzeby organizacji. Na przykład, chociaż Urząd nie prowadzi wewnętrznej dokumentacji wszystkich etapów pośrednich analiz przeprowadzanych podczas dochodzeń, wszystkie ustalenia i potwierdzające dowody są dokładnie udokumentowane w pismach wysyłanych do agencji ratingowych.

Dlatego też, jakkolwiek Urząd przyznaje, że jego dokumentację i narzędzia monitorujące można udoskonalić, uważa także, że dotąd okazały się one skuteczne, pozwalając mu zachowywać odpowiednie informacje wspomagające proces decyzyjny.

VIII

Urząd wdrożył podejście oparte na analizie ryzyka, które służy ustaleniu priorytetów działań nadzorczych stosownie do zidentyfikowanych rodzajów ryzyka w celu zapewnienia sprawnej i skutecznej alokacji zasobów.

Część wskaźników ryzyka ocenianych w ramach podejścia Urzędu do ryzyka dotyczy konfliktów interesów i metod.

Urząd stale ocenia ryzyko związane z metodami w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru, regularnie uzyskując i analizując szeroką gamę informacji dotyczących metod. Gdy w związku ze wspomnianymi wskaźnikami ryzyka w agencjach ratingowych zostały zidentyfikowane obszary wysokiego ryzyka, Urząd systematycznie obejmował te obszary działaniami nadzorczymi, na przykład tematycznym dochodzeniem dotyczącym metod bankowych, w ramach którego Urząd oceniał zgodność z wymaganiami dotyczącymi użycia metod rygorystycznych, systematycznych i zapewniających kontynuację stosowania oraz podlegających walidacji.

Ponadto Urząd dokonywał oceny zgodności metod z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych także w ramach innych dochodzeń, chociaż ryzyko dotyczące metod nie było głównym elementem tych dochodzeń, a poziom szczegółowości przeprowadzonej analizy był zróżnicowany w zależności od zakresu dochodzenia. W 2015 r. Urząd prowadził ponadto dochodzenie w sprawie walidacji metod. Dodatkowe informacje znajdują się w odpowiedzi Urzędu na pkt 81–84.

Jeżeli chodzi o konflikty interesów, całe rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych ma na celu zaradzenie takim konfliktom, a większość przepisów ustanowionych na mocy tego rozporządzenia ma związek z obowiązkiem zapewnienia przez agencję ratingową niezależności jej działalności ratingowej (unikania i identyfikacji konfliktów, zarządzania nimi i ich ujawniania). Od początku swojej działalności nadzorczej Urząd dokłada znaczących wysiłków, aby oceniać środki wdrażane przez agencje ratingowe w celu uniknięcia konfliktów interesów. W związku z tym większość interakcji z agencjami ratingowymi oraz ustaleń dokonywanych w wyniku dochodzeń Urzędu ma związek z przepisami rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych dotyczącymi niezależności oraz unikania konfliktów interesów. Wynika to również jasno z publicznych rocznych sprawozdań Urzędu i jego planów pracy, w których Urząd wskazuje główne rodzaje ryzyka nadzorczego, na których skupi się w najbliższych latach, oraz dostarcza informacji na temat najważniejszych problemów zidentyfikowanych w trakcie przeprowadzonych dochodzeń. Podobnie obydwa publiczne ogłoszenia wydane przez Urząd odpowiednio w czerwcu 2014 r. i w czerwcu 2015 r. odnoszą się do naruszeń przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych dotyczących środków w celu zapewnienia niezależności i uniknięcia potencjalnych konfliktów interesów. Dodatkowe informacje znajdują się w odpowiedzi Urzędu na pkt 87–89.

Mając na względzie wszystkie powyższe kwestie, Urząd wyraża przekonanie, że przydzielił niezbędne zasoby w celu zaradzenia rodzajom ryzyka zidentyfikowanym w odniesieniu do metod i konfliktów interesów. Urząd będzie nadal monitorować te obszary i podejmie odpowiednie działania w przypadku pojawienia się znaczącego ryzyka.

X

Zakres kompetencji Urzędu w odniesieniu do centralnego repozytorium na mocy rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych obejmuje gromadzenie historycznych wyników poszczególnych agencji i udostępnianie ich użytkownikom na centralnej stronie internetowej.

Chociaż centralne repozytorium nie zawiera wyczerpującego wykazu wszystkich możliwych statystyk, zadając większą liczbę zapytań użytkownicy są w stanie uzyskać różne dodatkowe statystyki, które są powszechnie wykorzystywane w branży. Zdecydowano się na takie podejście, gdyż użyteczność statystyk jest wysoce subiektywna i w znacznym stopniu zależy od ostatecznego celu użytkownika, który może być bardzo różny.

Urząd pragnie podkreślić, że w bazie danych są przechowywane i w centralnym repozytorium ostatecznie są udostępniane tylko te dane, które pomyślnie przeszły wielokrotną kontrolę przy zastosowaniu mechanizmów wbudowanych w narzędzie do gromadzenia danych (50 kontroli na poziomie 1 i 50 kontroli na poziomie 2), jak też systematyczne kontrole kompletności. Oprócz zapewnienia jakości danych kroki te zapewniają standaryzację i porównywalność przedstawionych danych, jak również ich spójność w czasie.

Po pomyślnym przebiegu wspomnianych kontroli wstępnych i umieszczeniu danych w bazie stale przeprowadzane są doraźne kontrole w celu dodatkowego zapewnienia spójności i jakości danych. Brak systematycznego uzgodnienia z innymi bazami danych wynika bezpośrednio z ograniczenia polegającego na tym, że dane w centralnym repozytorium nie posiadają wspólnych identyfikatorów. Problem ten zostanie rozwiązany przy wdrożeniu europejskiej platformy ratingowej (ERP), gdyż związany z nią regulacyjny standard techniczny (RTS) zawiera wymóg podawania w stosownych przypadkach globalnych identyfikatorów (takich jak identyfikatory podmiotu prawnego, kody BIC, kody ISIN itp.).

Ponadto należy zauważyć, że Urząd sprawdza w sposób doraźny i w miarę możliwości poprawność danych przez porównania z innymi bazami danych.

XIa)

Urząd przyjmuje to zalecenie.

Urząd przyznaje, że możliwe są udoskonalenia dokumentacji jego oceny w celu zawarcia w dokumentach roboczych wszystkich dowodów przeprowadzonej oceny oraz ułatwienia kontroli dokonanej analizy.

XIb)

Urząd przyjmuje to zalecenie.

XIc)

Urząd częściowo przyjmuje to zalecenie.

Urząd będzie w miarę potrzeby aktualizować swoją instrukcję dotyczącą nadzoru i podręcznik nadzoru w celu uwzględnienia zdobytej wiedzy oraz doświadczenia.

Urząd wyraża przekonanie, że wszystkie wnioski i ustalenia przekazywane agencjom ratingowym w związku z dochodzeniami oraz potwierdzające dowody są starannie udokumentowane.

Urząd przyznaje, że możliwe są udoskonalenia ewidencji analiz przeprowadzanych w odniesieniu do informacji okresowych uzyskiwanych od agencji ratingowych, oraz obecnie usprawnia ewidencję zarówno prowadzonych analiz, jak i zidentyfikowanych rodzajów ryzyka. Jednak ze względu na fakt, że liczba zarejestrowanych agencji ratingowych pozostaje ograniczona, Urząd nie uważa, aby na obecnym etapie niezbędne było specjalne narzędzie informatyczne.

XId)

Urząd częściowo przyjmuje to zalecenie.

Urząd będzie nadal regularnie oceniać ryzyko dotyczące metod w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru i będzie wykonywać stosowne czynności nadzorcze w przypadku identyfikacji ryzyka zgodnie ze swoim podejściem opartym na analizie ryzyka.

XIe)

Urząd częściowo przyjmuje to zalecenie.

Urząd będzie nadal regularnie oceniać ryzyko związane z potencjalnymi konfliktami interesów w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru – w tym środki i mechanizmy kontrolne wdrożone przez agencje ratingowe w celu monitorowania aktywności transakcyjnej oraz transakcji finansowych analityków – i będzie wykonywać stosowne czynności nadzorcze w przypadku identyfikacji ryzyka zgodnie ze swoim podejściem opartym na analizie ryzyka.

XIf)

Urząd częściowo przyjmuje to zalecenie.

Urząd zaradzi zidentyfikowanym niedociągnięciom dotyczącym poszczególnych agencji ratingowych w ramach swojego mandatu nadzorczego. Dodatkowe wskazówki dla wszystkich agencji ratingowych dotyczące wymogów w zakresie ujawniania informacji zostaną rozważone w miarę potrzeb i zgodnie z rozporządzeniem.

XIg)

Urząd przyjmuje to zalecenie.

Urząd będzie kontynuować dialog z zainteresowanymi stronami w celu określenia możliwych usprawnień centralnego repozytorium, aby lepiej spełniało ono potrzeby użytkowników.

XIh)

Urząd przyjmuje to zalecenie.

Urząd modernizuje obecnie swoją stronę internetową. Nowa wersja będzie zawierać udoskonalenia zasugerowane w tym zaleceniu.

Część I – Rejestracja i działalność poza sferą

27

Do każdego wniosku o rejestrację Urząd konsekwentnie przydziela co najmniej dwie osoby oceniające, aby zapewnić przestrzeganie zasady dwóch par oczu. Ponadto każda decyzja o niekompletności, kompletności i zgodności wniosku (rejestracji lub odmowie) jest kontrolowana w ramach procesu zatwierdzenia, w którym uczestniczy koordynator wniosków o rejestrację, lider zespołu, kierownik Działu ds. Agencji Ratingowych i dyrektor wykonawczy Urzędu.

Dowody na to, że aktami rejestracyjnymi zajmowały się co najmniej dwie osoby oceniające, znajdują się w korespondencji wewnętrznej Urzędu oraz w całej oficjalnej korespondencji z wnioskodawcami.

Dokumentację procesu zatwierdzania Urzędu można znaleźć w jego korespondencji wewnętrznej. Ponadto decyzje o niekompletności i kompletności są podpisywane przez dyrektora wykonawczego Urzędu, natomiast decyzje o rejestracji i odmowie są formalnie zatwierdzane przez Radę Organów Nadzoru Urzędu i podpisywane przez przewodniczącego Urzędu.

Urząd przyznaje niemniej, że istnieją możliwości udoskonalenia dokumentacji jego wewnętrznych praktyk.

Wspólna odpowiedź na pkt 28–29

Od chwili, gdy Urząd przejął nadzór nad agencjami ratingowymi w lipcu 2011 r., do września 2015 r. dokonał oceny 17 wniosków o rejestrację. 4 wnioskodawców wycofało wnioski, 6 wniosków odrzucono, a 7 agencji ratingowych zarejestrowano.

Podczas etapu sprawdzania zgodności z przepisami Urząd dokonuje oceny pod kątem wszystkich stosownych przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych, w tym zgodności z wymogiem użycia metod rygorystycznych, systematycznych i zapewniających kontynuację stosowania oraz podlegających walidacji. W rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 447/2012 (regulacyjnym standardzie technicznym dotyczącym metodyk) określono zasady oceny tych wymogów przez Urząd.

Każdy wymóg jest oceniany osobno, a Urząd bierze pod uwagę nie tylko konkretną metodę podlegającą ocenie, ale również wszystkie pozostałe dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę, takie jak polityka i procedury regulujące proces nadawania ratingu oraz wyniki walidacji metody stosowanej przez wnioskodawcę. W każdym przypadku, gdy Urząd uzna, że do celów przeprowadzenia analizy niezbędne są dodatkowe informacje, informacje takie są wymagane na etapie sprawdzania zgodności z przepisami.

W opinii Urzędu dokumentacja uzyskana w ramach procesów rejestracyjnych umożliwiła mu pełną ocenę wszystkich wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych oraz w regulacyjnym standardzie technicznym dotyczącym metod.

W tym kontekście Urząd skupiał się podczas procesu rejestracji nie tylko na ocenie rygorystyczności metod, ale także dokonywał oceny pod kątem wszystkich stosownych przepisów.

Na przykład Urząd odrzucił pewną liczbę wniosków o rejestrację z powodu niezgodności z następującymi wymogami: rygorystycznością (3 przypadki); systematycznością (2 przypadki); podleganiem walidacji (4 przypadki).

Liczby te dowodzą, że najczęstszym powodem odrzucenia wniosków o rejestrację z powodu niezgodności z regulacyjnym standardem technicznym dotyczącym metod było nieprzestrzeganie przepisu, zgodnie z którym metody muszą podlegać walidacji.

W odniesieniu do dokumentacji swojej analizy Urząd stosował przepisy rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych. W art. 18 rozporządzenia stwierdza się, że jeżeli Urząd odmawia rejestracji agencji ratingowej, podaje pełne uzasadnienie swojej decyzji; pod tym względem Urząd dokładnie udokumentował swoją ocenę w odmownych decyzjach przyjętych przez Radę Organów Nadzoru.

Urząd przyznaje jednak, że – nawet, jeżeli nie jest to wymogiem rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych – możliwe są udoskonalenia dokumentacji jego oceny w celu zawarcia w dokumentach roboczych wszystkich dowodów przeprowadzonej oceny oraz ułatwienia kontroli dokonanej analizy.

30

Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych Urząd nie nakłada dodatkowych wymogów dotyczących rejestracji, które nie są przewidziane w rozporządzeniu. W związku z tym Urząd nie może wymagać z góry określonego zestawu informacji ani określić minimalnego możliwego do przyjęcia poziomu szczegółowości. Urząd pragnie jednak wskazać, że zawsze, gdy uznawał, że w celu przeprowadzenia oceny zgodności z przepisami niezbędne są dodatkowe informacje, wnioskował o takie informacje w ramach procesu rejestracyjnego.

Jeżeli chodzi o różnice w poziomie szczegółowości dokumentacji metod, Urząd pragnie podkreślić, że badane akta rejestracyjne odnosiły się do różnych agencji ratingowych działających w różnych sektorach. Treść metod z natury różni się między agencjami ratingowymi, a w ramach danej agencji ratingowej między klasami aktywów; w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych nie ma przepisu, który wymagałby, aby agencje ratingowe sporządzały swoje metody w z góry określonym formacie.

Jeżeli chodzi o ewentualny brak w metodach niektórych informacji zawartych w regulacyjnym standardzie technicznym (tj. technik modelowania lub ilościowych, informacji na temat znaczenia każdego czynnika jakościowego lub ilościowego itp.), w standardzie nie ustanowiono regulacyjnych wymogów dotyczących ujawniania informacji, lecz zasady, które Urząd powinien stosować przy ocenie zgodności metod sporządzania ratingów kredytowych z wymogami określonymi w art. 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych. W odniesieniu do tych wymogów, oprócz informacji podanych do wiadomości publicznej, Urząd otrzymał całą dokumentację wewnętrzną agencji ratingowych, która umożliwiła mu ocenę, czy metoda spełnia wymagania określone w regulacyjnym standardzie technicznym.

Wreszcie, w odniesieniu do konkretnych akt rejestracyjnych, Urząd otrzymał informacje na temat technik modelowania i ilościowych w fazie wstępnej rejestracji, ale rzeczywiście nie uwzględniono ich w badanych aktach rejestracyjnych.

Wspólna odpowiedź na pkt 31–34

Urząd prowadzi działania w zakresie identyfikacji agencji działających bez rejestracji (poza sferą) od chwili powstania; równolegle do zawiadomień z krajowych organów ds. konkurencji systematycznie prowadzi także niezależne analizy.

Urząd nawiązał kontakt z kilkoma potencjalnymi dostawcami ocen ratingowych, a większość tych podmiotów została zidentyfikowana bezpośrednio przez Urząd. Działalność ta umożliwiła Urzędowi zidentyfikowanie zawczasu tych przedsiębiorstw, które powinny zostać zarejestrowane jako agencje ratingowe.

Zdaniem Urzędu obydwa rodzaje działań – wewnętrzne oceny Urzędu i wkład krajowych organów ds. konkurencji – są równie ważne.

Niektóre z wykrytych podmiotów rzeczywiście prowadziły działalność objętą zakresem rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych i zostały w związku z tym zarejestrowane jako agencje ratingowe. Wszystkie te podmioty zostały zidentyfikowane przed publikacją przez Urząd w dniu 30 lipca 2013 r. wytycznych w sprawie zakresu rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych. We wspomnianych wytycznych Urząd wyjaśnił, że nadawanie ratingów bez rejestracji stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych, za co Urząd może nałożyć karę. Urząd nie skorzystał jak do tej pory z tych uprawnień, gdyż po opublikowaniu wytycznych nie zidentyfikował żadnego przedsiębiorstwa prowadzącego działalność w zakresie nadawania ratingów kredytowych.

Wspólna odpowiedź na pkt 35–40

Urząd zwraca uwagę, że jest odpowiedzialny wyłącznie za rejestrację agencji ratingowych i nadzór nad nimi w UE, a funkcjonowanie Eurosystemu jest poza zakresem kompetencji Urzędu.

Wynik procesu rejestracyjnego Urzędu nie ma wpływu na zasady regulujące akceptację ratingów kredytowych w Eurosystemie.

Część II – Planowanie i zarządzanie ryzykiem

48

Ramy funkcjonowania Urzędu zaprojektowano w następujący sposób: w odniesieniu do każdej kategorii ryzyka wymieniono najważniejsze zagadnienia. O ogólnej ocenie danego obszaru ryzyka decyduje następnie zazwyczaj najważniejsze z tych zagadnień. Ponadto wszystkie zidentyfikowane rodzaje ryzyka są dokumentowane.

49

To, czy przeanalizowano wszystkie niezbędne dokumenty, a także wynik tej analizy, podlega systematycznemu sprawdzeniu podczas dwustronnych rozmów między personelem ds. ryzyka i nadzorczym. Urząd przyznaje jednak, że brakuje formalnej dokumentacji tej interakcji.

50

Dane wejściowe do podstawowej analizy strategicznej, która jest przeprowadzana co najmniej raz do roku, są udokumentowane w kartach wyników. Powodem nieudokumentowania zmian w ocenie ryzyka następujących po służących sprawdzeniu spójności spotkaniach między zespołem ds. ryzyka i zespołem ds. nadzorczych jest fakt, że spotkania te są częścią ostatniej fazy tworzenia tablicy wskaźników ryzyka.

Urząd przyznaje, że niezbędna jest bardziej wyczerpująca dokumentacja w celu wsparcia działań dotyczących uszeregowania rodzajów ryzyka według ważności w ciągu całego roku. W związku z tym Urząd opracowuje obecnie nowe repozytorium, które zaprojektowano tak, aby na bieżąco odnotowywać zmiany w ocenie ryzyka.

Wspólna odpowiedź na pkt 52–53

Podejście Urzędu oparte na analizie ryzyka zostało przyjęte po pierwszym roku sprawowania nadzoru. Od tego czasu wszystkie obszary wysokiego ryzyka zidentyfikowane w odniesieniu do znaczących agencji ratingowych zostały objęte dochodzeniami lub bieżącym nadzorem.

Oparte na analizie ryzyka ramy działania Urzędu obejmują trzy współzależne fazy: (i) identyfikację i ocenę ryzyka; (ii) uszeregowanie rodzajów ryzyka według ważności; oraz (iii) określenie działań nadzorczych w celu zaradzenia priorytetowym rodzajom ryzyka. Przy nadzorze wykorzystywanych jest 13 wskaźników ryzyka, a Urząd podejmuje co najmniej raz w roku prace strategiczne zmierzające do określenia rocznego planu działań nadzorczych wskazującego priorytety i działania na kolejny rok.

Od 2012 r. w łącznie 39 przypadkach wskaźniki sygnalizowały obszar wysokiego ryzyka w odniesieniu do czterech znaczących agencji ratingowych.

Cztery spośród zidentyfikowanych w ten sposób rodzajów ryzyka objęto bieżącym nadzorem. W związku z pozostałymi 35 obszarami ryzyka podjęto działania następcze – dochodzenia indywidualne lub tematyczne w roku następującym po ich identyfikacji.

Rodzaj dochodzenia (indywidualne lub tematyczne) zależy między innymi od złożoności i poziomu niesystematyczności zidentyfikowanego ryzyka. Ponadto, podczas gdy dochodzenie skupia się na zaobserwowanych obszarach wysokiego ryzyka, współzależny charakter obszarów ryzyka może skutkować włączeniem obszarów, które zidentyfikowano podczas dochodzenia jako cechujące się niższym ryzykiem.

Na przykład Urząd wszczął dochodzenie w sprawie ratingów kredytowych instrumentów finansowych będących wynikiem sekurytyzacji w związku z wysokim poziomem ryzyka zidentyfikowanym w kategorii związanej z ryzykiem portfela. Aby jednak uzyskać pełny obraz tej klasy aktywów oraz stosownych praktyk stosowanych przez agencje ratingowe, Urząd musiał rozważyć wszystkie aspekty leżące u podstaw procesu ratingowego, co w oczywisty sposób obejmowało także aspekty związane z innymi wskaźnikami ryzyka (np. przydział zasobów do działalności związanej z monitorowaniem ratingów, informacje wykorzystywane w procesie ratingowym, jak również zastosowanie i przegląd odpowiednich metod).

Oprócz corocznych prac strategicznych Urząd monitoruje również i ocenia ryzyko na bieżąco. Jeżeli nowe rodzaje ryzyka zostają zaobserwowane niezależnie od prac strategicznych – w trakcie bieżącego nadzoru (analizy informacji okresowych, analizy skarg, zawiadomień dotyczących zmian początkowych warunków rejestracji, okresowych wywiadów itp.) oraz monitorowania rynku – ustalane są (ponownie) priorytety w celu zapewnienia przydziału zasobów do tych rodzajów ryzyka, które mogą w największym stopniu zaszkodzić inwestorom i ogólniej stabilności finansowej.

54

W części dochodzeń Urząd koncentrował się na ratingach poszczególnych klas aktywów, co nie oznacza jednak, że dochodzenie nie skupiało się na aspektach ryzyka biznesowego zidentyfikowanych w ramach oceny ryzyka. Wręcz przeciwnie, konkretne klasy aktywów (identyfikowane jako znaczące w ocenie ryzyka środowiskowego/ryzyka portfela) są wykorzystywane w celu uzyskania spójnej i wartościowej próby, której zbadanie może umożliwić ocenę najważniejszych rodzajów ryzyka zidentyfikowanych dla danej agencji ratingowej lub agencji ratingowych. Dodatkowo, chociaż konkretne ryzyko można ocenić szczegółowo dla danej klasy aktywów, plan działań naprawczych dotyczy zazwyczaj rozwiązania istotnych problemów zaobserwowanych dla wszystkich klas aktywów, a nie tylko dla klasy podlegającej dochodzeniu.

55

Urząd podjął świadomą decyzję o sprawowaniu nadzoru opartego na analizie ryzyka, przyjmując założenie, że nie wszystkie rodzaje ryzyka mogą zostać wyeliminowane, a działania nadzorcze powinny mieć na celu zidentyfikowanie tego ryzyka, które może w największym stopniu zaszkodzić inwestorom i stabilności finansowej, a następnie zaradzenie mu.

Część II – Nadzór

Wspólna odpowiedź na pkt 63–64

Urząd wskazuje, że instrukcja dotycząca nadzoru i podręcznik nadzoru mają na celu określenie ram działań nadzorczych Urzędu, opis procesów nadzoru oraz zdefiniowanie wspólnych kroków i zasad, których należy przestrzegać w związku z tymi procesami. W dokumentach tych określono minimalny zakres podlegających uprzedniemu planowaniu zadań nadzorczych, które mają być wykonywane przez cały rok.

Zdaniem Urzędu w dokumentach tych nie można ustalić dokładnych rodzajów zadań nadzorczych i ich częstotliwości ze względu na nieprzewidywalny charakter niektórych działań nadzorczych, które są uzależnione od profilu ryzyka każdej agencji ratingowej. Z tego powodu instrukcja dotycząca nadzoru i podręcznik nadzoru są obecnie zawsze uzupełniane przez: roczne strategie i plany pracy określane dla cechujących się najwyższym ryzykiem agencji ratingowych z określeniem działań, które należy podjąć w konkretnych terminach; spotkania odbywane w ramach cyklu, którego harmonogram jest corocznie określany i przekazywany agencjom ratingowym; plany projektowe dla każdego dochodzenia.

Urząd uważa, że pójście dalej i trwałe określenie zadań nadzorczych oraz harmonogramu ich wykonywania przez włączenie ich do instrukcji i podręczników Urzędu w niepożądany sposób ograniczałoby skuteczność nadzoru.

65

Urząd wskazuje, że niedawno opracował indywidualne plany nadzoru dla agencji ratingowych cechujących się najwyższym ryzykiem.

Niemniej jednak, także przed wprowadzeniem indywidualnych planów nadzoru, Urząd zawsze określał co roku harmonogram regularnych kontroli nadzorczych. Na przykład częstotliwość spotkań w ramach cyklu była określana co roku i przekazywana właściwej agencji ratingowej. Podobnie analiza informacji okresowych otrzymanych od agencji ratingowych była planowana zgodnie z harmonogramem ich przedkładania, a stosowne analizy były odnotowywane w specjalnych aktach.

Niektóre interakcje z agencjami ratingowymi mają jednak miejsce tylko wtedy, gdy Urząd potrzebuje dalszych wyjaśnień lub zachodzi określone zdarzenie – na przykład zawiadomienia otrzymane od agencji ratingowych, złożone skargi, dyskusje po analizie informacji okresowych – i dlatego nie mogą one zostać zaplanowane z wyprzedzeniem.

Urząd uważa, że jego podejście nadzorcze powinno pozostać wystarczająco elastyczne, aby dostosować częstotliwość i intensywność interakcji z agencjami ratingowymi do zaobserwowanych zdarzeń lub rodzajów ryzyka.

66

Urząd uważa, że powinien wybierać to narzędzie nadzorcze, które uznaje za najskuteczniejsze w osiąganiu swoich celów nadzorczych.

W przeszłości Urząd wykorzystywał przy weryfikacji w stosownych przypadkach listy kontrolne i kwestionariusze. Urząd uważa jednak listy kontrolne za narzędzie skuteczne tylko w przypadku niektórych działań nadzorczych.

Urząd stale stara się usprawnić swoje praktyki nadzorcze, również obserwując praktyki innych organów nadzoru. Wszelkie porównania z narzędziami nadzorczymi stosowanymi przez krajowe organy ds. konkurencji powinny jednak uwzględniać różnice w zakresie kompetencji, celów nadzoru, charakteru nadzorowanej branży i liczby nadzorowanych podmiotów.

67

Urząd przyznaje, że możliwe są udoskonalenia ewidencji analiz przeprowadzanych w odniesieniu do informacji okresowych uzyskiwanych od agencji ratingowych. W tym zakresie opracowuje on nowe narzędzie służące do ciągłego monitorowania informacji i oceny ryzyka. Narzędzie to umożliwi przechowywanie danych wejściowych wykorzystywanych przez organy nadzorcze i ich analiz w przeznaczonych do tego celu dokumentach przez wdrożenie ustrukturyzowanych szablonów, usprawniając w ten sposób ewidencję zarówno prowadzonych analiz, jak i zidentyfikowanych rodzajów ryzyka.

68

Urząd uważa, że „folder kryteriów” jak dotąd spełnia zadanie zapewnienia spójności jego decyzji. Chociaż Urząd zgadza się, że możliwe są udoskonalenia dokumentacji, jego nadzór nad agencjami ratingowymi rozpoczął się pod koniec 2011 r., a Urząd odczuł potrzebę opracowania bardziej ustrukturyzowanej bazy danych dopiero po podjęciu pewnej liczby decyzji. Po czterech latach działalności nadzorczej informacje zawarte w folderze osiągnęły wystarczającą masę krytyczną i Urząd niedawno wdrożył narzędzie oparte na mechanizmie wiki, aby ułatwić skuteczne wykorzystanie tych informacji.

Wspólna odpowiedź na pkt 69–72

Urząd przyznaje, że możliwe są udoskonalenia ewidencji analiz przeprowadzanych w odniesieniu do informacji okresowych uzyskiwanych od agencji ratingowych. Jak wyjaśniono w poprzednich ustępach, Urząd opracowuje nowe narzędzie służące do ciągłego monitorowania informacji i oceny ryzyka.

Chociaż nie wszystkie działania zostały w pełni udokumentowane, dokumenty robocze Urzędu zawierają niemniej dowody przeprowadzonej analizy. Pod tym względem Urząd wskazuje, że dysponuje ograniczonymi zasobami, a czas poświęcony na dokumentację musi być proporcjonalny.

Urząd dokonał oceny, czy specjalny system informatyczny zapewni korzyści, oraz porównał te korzyści z kosztami jego instalacji i utrzymania. Ze względu na fakt, że liczba zarejestrowanych agencji ratingowych pozostaje ograniczona, Urząd nie uważa, aby na obecnym etapie niezbędne było specjalne narzędzie informatyczne. Urząd uznaje, że porównanie z krajowymi organami ds. konkurencji nie jest proporcjonalne w obliczu liczby zarejestrowanych agencji ratingowych oraz rozmiaru zespołu nadzorczego Urzędu w porównaniu do stosownych liczb w przypadku większości organów ds. konkurencji.

73

Urząd systematycznie analizuje wszystkie informacje wymagane w ramach dochodzeń oraz podejmuje działania następcze w związku z nimi. Dokumenty robocze Urzędu wskazują, że wszystkie istotne informacje są systematycznie gromadzone zarówno w trakcie dochodzenia, jak i w ramach planów działań naprawczych.

Urząd nie dokumentuje wszystkich pośrednich etapów swoich analiz; jest to świadoma decyzja, zważywszy na to, że Urząd dysponuje ograniczonymi zasobami i należy je wykorzystać w najbardziej efektywny sposób. Wyniki dochodzeń oraz potwierdzające dowody są jednak dokładnie udokumentowane w pismach wysyłanych do agencji ratingowych. W związku z tym Urząd zachowuje wystarczającą dokumentację, aby móc zapewnić oraz wykazać oparcie wniosków z dochodzeń na wnikliwej analizie zgromadzonych dowodów.

74

Pisma Urzędu do agencji ratingowych są sporządzane zgodnie z instrukcją dotyczącą nadzoru, a ta nie wymaga załączania odniesień do artykułów i ustępów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych, z których wynikają poszczególne ustalenia.

Zdaniem Urzędu stosowne obszary niezgodności z przepisami są jasno wskazane w jego pismach oraz planach działań naprawczych i nie dostrzega korzyści płynących z wyraźnego podania odpowiedniego artykułu rozporządzenia w przypadku każdego ustalenia.

75

Tabele kontrolne są wewnętrznymi dokumentami roboczymi Urzędu sporządzanymi w standardowym formacie w przypadku wszystkich dochodzeń, a potwierdzające dowody są systematycznie zapisywane w specjalnych folderach. Standaryzacja może jednak dotyczyć tylko wykorzystywanego formatu; analizy i komentarze zawarte w tabelach różnią się treścią w zależności od analizowanej tematyki.

80

Urząd przyznaje, że w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych występuje pewna liczba terminów, które nie są zdefiniowane. Urząd może jednak opracowywać szczegółowe wytyczne jedynie w zakresie kompetencji przyznanych rozporządzeniem. Czynił tak już w przeszłości w celu zapewnienia przejrzystości i dodatkowych wyjaśnień na temat jego stanowiska nadzorczego, na przykład za pośrednictwem wytycznych i zaleceń, pytań i odpowiedzi oraz publicznych sprawozdań.

Wspólna odpowiedź na pkt 81–84

Aby zapewnić zgodność działania agencji ratingowych z wymogami regulacyjnymi dotyczącymi użycia metod rygorystycznych, systematycznych i zapewniających kontynuację stosowania oraz podlegających walidacji i ponownej weryfikacji, Urząd stosuje podejście oparte na analizie ryzyka, które umożliwia skoncentrowanie zasobów na najważniejszych obszarach. Część wskaźników ryzyka ocenianych w ramach podejścia Urzędu do ryzyka stanowią metody.

Urząd stale ocenia ryzyko związane z metodami w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru, regularnie uzyskując i analizując szeroką gamę informacji dotyczących metod. Umożliwia to kompleksowy ogląd ewolucji zestawu metod w przypadku każdej agencji ratingowej.

W każdym przypadku, gdy wskaźnik ryzyka metod został zidentyfikowany jako obszar wysokiego ryzyka w agencjach ratingowych, Urząd systematycznie obejmował ten obszar działaniami nadzorczymi, na przykład tematycznym dochodzeniem dotyczącym metod bankowych.

Ponadto Urząd dokonywał oceny zgodności metod z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych także w ramach innych dochodzeń, chociaż ryzyko dotyczące metod nie było głównym elementem tych dochodzeń, a poziom szczegółowości przeprowadzonej analizy był zróżnicowany w zależności od zakresu dochodzenia.

W związku z tym Urząd stwierdza, że tabela 4 – dotycząca działalności prowadzonej przez Urząd w ramach niektórych dochodzeń w przeszłości – nie odzwierciedla całości działalności Urzędu w odniesieniu do metod.

Ogólnie Urząd pragnie zwrócić uwagę, że we wszystkich dochodzeniach wymienionych w tabeli dokonywał obszernego badania działań komórki ds. przeglądów wewnętrznych, która jest kluczowym elementem zapewnienia rygorystyczności, systematyczności i kontynuacji stosowania oraz walidacji metod używanych przez agencję ratingową. W tym kontekście Urząd wnioskował o informacje, oceniał je, przeprowadzał wywiady i wydawał zalecenia dotyczące działalności tej komórki. Ponadto w ramach wszystkich tych dochodzeń Urząd weryfikował, czy agencja ratingowa wykorzystuje niepowtarzalną skalę ratingową umożliwiającą porównanie ratingów dla różnych klas aktywów, a także, czy komórka ds. przeglądów wewnętrznych przyjęła te same procedury dla wszystkich klas aktywów poddawanych przeglądowi („ciągłość w klasach aktywów” w tabeli).

Podczas gdy dochodzenie dotyczące ratingów bankowych skupiało się na metodach, określenie ryzyka związanego z metodą nie było głównym celem pozostałych dochodzeń. Urząd oceniał jednak sposób opracowywania metod, ich zatwierdzania, przeglądu lub stosowania w odniesieniu do poszczególnych klas aktywów oraz za pośrednictwem różnych działań ratingowych dla prób wybranych w tych dochodzeniach. W następstwie tych dochodzeń Urząd wydał także szczegółowe zalecenia dla agencji ratingowych dotyczące obszaru metod.

W związku z powyższym Urząd jest zdania, że tabela 4 w niewystarczającym stopniu odzwierciedla nadzór nad metodami sprawowany w ramach dochodzeń tematycznych.

Urząd uważa, że sprawowany przezeń dotąd nadzór nad metodami jest wystarczający i skuteczny. Urząd będzie nadal regularnie oceniać ryzyko dotyczące metod w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru i będzie wykonywać stosowne czynności nadzorcze w przypadku identyfikacji ryzyka zgodnie ze swoim podejściem opartym na analizie ryzyka.

Wspólna odpowiedź na pkt 85–86

Chociaż Urząd przyznaje, że do niedawna nie dysponował formalną procedurą rozpatrywania zawiadomień o istotnych zmianach dotychczasowych metod, dysponował jednak procedurą opisującą szczegółowo działania w zakresie rejestracji i monitorowania, które Dział ds. Agencji Ratingowych powinien wdrażać w przypadku zawiadomień o istotnych zmianach warunków pierwotnej rejestracji, co obejmuje nadawanie nowego rodzaju/klasy ratingów kredytowych.

Wspólna odpowiedź na pkt 87–89

Urząd pragnie wskazać, że rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych opracowano w całości, aby zaradzić konfliktom interesów, i dlatego od początku swojej działalności nadzorczej Urząd dokłada znaczących wysiłków, aby oceniać środki wdrażane przez agencje ratingowe w celu uniknięcia konfliktów interesów.

Załącznik I do rozporządzenia jest zatytułowany „Niezależność i unikanie konfliktów interesów”. Urząd przeprowadził analizy odnoszące się wszystkich sekcji zawartych w tym załączniku. Weryfikacje takie przeprowadzano najpierw podczas procesu rejestracji, a następnie na bieżąco na podstawie informacji uzyskiwanych okresowo od agencji ratingowych, a także podczas doraźnych dochodzeń tematycznych i indywidualnych. W związku z tym większość interakcji z agencjami ratingowymi oraz ustaleń dokonywanych w wyniku dochodzeń Urzędu ma związek z przepisami rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych dotyczącymi niezależności oraz unikania konfliktów interesów.

Wynika to również jasno z publicznych rocznych sprawozdań Urzędu i jego planów pracy, w których Urząd wskazuje główne rodzaje ryzyka nadzorczego, na których skupi się w najbliższych latach, oraz dostarcza informacji na temat najważniejszych problemów zidentyfikowanych w trakcie przeprowadzonych dochodzeń. Podobnie obydwa publiczne ogłoszenia wydane przez Urząd odpowiednio w czerwcu 2014 r. i w czerwcu 2015 r. odnoszą się do naruszeń przepisów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych dotyczących środków w celu zapewnienia niezależności i uniknięcia potencjalnych konfliktów interesów.

Jak wyjaśniono wcześniej, Urząd wdrożył podejście oparte na analizie ryzyka, które ma na celu zidentyfikowanie rodzajów ryzyka i stosowne ustalenie priorytetów działań nadzorczych. Część wskaźników ryzyka ocenianych w ramach podejścia Urzędu do ryzyka stanowią konflikty interesów. Gdy te wskaźniki zostają zidentyfikowane jako obszar wysokiego ryzyka w agencjach ratingowych, Urząd systematycznie obejmuje ten obszar działaniami nadzorczymi.

Potencjalne konflikty związane ze świadczeniem usług dodatkowych, usługami świadczonymi przez spółki powiązane i papierami wartościowymi utrzymywanymi przez analityków stanowią jeden z aspektów możliwych konfliktów interesów w agencji ratingowej. Ponadto brak zgodności z wymaganiami dotyczącymi tych potencjalnych konfliktów nie został zidentyfikowany przez Urząd jako obszar wysokiego ryzyka, w związku z czym Urząd nie prowadził specjalnych działań nadzorczych w tych konkretnych obszarach. Niemniej jednak obszary te były monitorowane w ramach bieżącego nadzoru i analizowane w kontekście pewnych dochodzeń prowadzonych w przeszłości. W szczególności:

–Urząd kilkakrotnie wchodził w interakcje z agencjami ratingowymi w ramach bieżącego nadzoru w odniesieniu do świadczenia usług innych niż ratingi kredytowe oraz związanych z tym potencjalnych konfliktów interesów. Analizy tych obszarów dokonano również w kontekście dwóch dochodzeń prowadzonych przez Urząd w przeszłości.

–W odniesieniu do środków i mechanizmów kontroli wdrażanych przez agencje ratingowe, aby zapobiec ujawnieniu informacji poufnych podmiotom zewnętrznym lub spółkom powiązanym, już w trakcie procesu rejestracji od agencji ratingowych wymagano wdrożenia solidnych zabezpieczeń zapewniających ścisły rozdział między działalnością agencji ratingowych a innymi czynnościami wykonywanymi przez spółki powiązane. W ramach bieżącego nadzoru Urząd regularnie monitoruje stosowanie stosownych mechanizmów kontrolnych i ewentualne uchybienia w zakresie zapewnienia poufności. Ponadto w ramach kilku dochodzeń prowadzonych przez Urząd dokonywano analizy środków mających zapobiec udostępnianiu informacji poufnych podmiotom zewnętrznym.

–W odniesieniu do środków wdrożonych przez agencje ratingowe, aby zapobiec konfliktom interesów odnoszącym się do aktywności transakcyjnej i transakcji finansowych analityków, Urząd zbadał w trakcie procesu rejestracji odnośne polityki i procedury oraz w stosownych przypadkach ich nowe wersje uzyskane na późniejszym etapie podczas bieżącego nadzoru. Urząd regularnie otrzymuje wyniki działań kontrolnych przeprowadzanych przez agencje ratingowe w tym obszarze i podejmuje w miarę potrzeb działania następcze. W tym zakresie Urząd opiera się na systemie kontroli wewnętrznej nadzorowanych podmiotów i reaguje, gdy uznaje, że takie mechanizmy kontrolne nie działają prawidłowo, lub gdy w danym obszarze zidentyfikowano konkretne rodzaje ryzyka.

Część IV – Ujawnianie informacji

Wspólna odpowiedź na pkt 92–94

Oprócz ogólnych przepisów dotyczących informacji ujawnianych publicznie rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych zawiera inne ważne wymogi dotyczące ujawniania informacji, w szczególności wymogi dotyczące zasad prezentacji ratingów kredytowych i perspektyw ratingowych, które Urząd regularnie sprawdza w ramach bieżącego nadzoru i w kontekście dochodzeń oraz które są niezbędne dla umożliwienia samodzielnej analizy dokonywanej przez użytkowników ratingów.

W 2014 r. Urząd przeprowadził analizę, której celem było sprawdzenie poziomu harmonizacji spełnienia przez agencje ratingowe pewnych wymogów dotyczących ujawniania informacji zawartych w rozporządzeniu. Celemtej analizy było zapewnienie spójności działania wszystkich agencji ratingowych.

W rzeczywistości Urząd regularnie dokonuje porównań między agencjami ratingowymi w celu sprawdzenia harmonizacji spełnienia niektórych wymogów rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych – przykładami są działania nadzorcze przeprowadzone przez Urząd w sprawie zgodności agencji ratingowych nadających ratingi państw z nowymi wymogami w zakresie ujawniania informacji wprowadzonymi przez zmiany z 2013 r. do rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych (zob. roczny raport Urzędu oraz plan pracy z dnia 16 lutego 2015 r.).

Wspólna odpowiedź na pkt 95–99

Urząd wskazuje, że treść tych ustępów nie ma związku z nadzorem sprawowanym przez Urząd. Rolą Urzędu jest zapewnienie zgodności działań agencji ratingowych z rozporządzeniem w sprawie agencji ratingowych i nie może on wykraczać poza przepisy zawarte w rozporządzeniu.

W szczególności do obowiązków Urzędu nie należy ocena, czy obecne wymogi dotyczące ujawniania informacji zawarte w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych pozwalają użytkownikom ratingów wykonywać określone zadania, a mianowicie przeprowadzać własne badania due diligence. Na przykład:

W rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych nie ma przepisu, który nakazywałby agencjom ratingowym sporządzanie metod w z góry określonym formacie, więc Urząd nie może narzucić w tym względzie standardów dotyczących ujawniania informacji.

Urząd pragnie również zauważyć, że zwłaszcza w odniesieniu do kategorii instrumentów finansowych będących wynikiem sekurytyzacji agencja ratingowa może publikować metody, które obejmują ogólne zasady mające zastosowanie do różnych klas aktywów (metody nadrzędne). Te wielosektorowe metody zawierają tylko ogólne zasady i muszą być interpretowane w powiązaniu z odpowiednią metodą dla danej klasy aktywów. Przy ocenie zgodności z wymogami dotyczącymi ujawniania informacji określonymi w rozporządzeniu w sprawie agencji ratingowych Urząd weryfikuje wszystkie stosowne metody mające zastosowanie do danej klasy aktywów.

100

Centralne repozytorium zawiera standardowe statystyki wyników historycznych, które mają zastosowanie do wszystkich rodzajów ratingów i agencji ratingowych. Daje ono użytkownikom pełne możliwości generowania raportów dla dowolnej kombinacji danych w zależności od obszaru zainteresowań użytkownika. Zgodnie z przepisami prawa agencje ratingowe nie muszą udostępniać „ratingów historycznych”, są natomiast zobowiązane do podawania „wyników historycznych”. W związku z tym Urząd nie posiada uprawnień do publikowania w centralnym repozytorium informacji na temat indywidualnych ratingów kredytowych.

Chociaż centralne repozytorium nie zawiera wyczerpującego wykazu wszystkich możliwych statystyk, zadając większą liczbę zapytań użytkownicy są w stanie uzyskać różne dodatkowe statystyki, w tym także te zasugerowane w sprawozdaniu Trybunału. Zdecydowano się na takie podejście, gdyż użyteczność statystyk jest wysoce subiektywna i w znacznym stopniu zależy od ostatecznego celu użytkownika.

Urząd przyznaje, że przydatne byłyby dalsze ułatwienia w uzyskiwaniu danych z centralnego repozytorium. Urząd musi jednak oceniać wykonalność wdrożenia bardziej elastycznych funkcji pobierania i opcji filtrowania danych w kontekście ograniczeń swojego mandatu prawnego, możliwości obliczenia tych statystyk w obrębie dotychczasowej struktury danych centralnego repozytorium oraz różnorodności danych przy zachowaniu elastyczności wyszukiwarki, synergii z nowymi wymogami dotyczącymi ujawniania informacji do celów publikacji na europejskiej platformie ratingowej (ERP), jak też ograniczeń zasobów budżetowych i innych.

101

Na mocy rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych kompetencje Urzędu obejmują gromadzenie historycznych wyników poszczególnych agencji i udostępnianie ich użytkownikom na centralnej stronie internetowej.

W art. 11 ust. 2 rozporządzenia stwierdza się, że agencja ratingowa udostępnia w centralnym repozytorium utworzonym przez Urząd informacje na temat jej historycznych wyników, w tym częstotliwości zmian ratingów, oraz informacje o ratingach kredytowych wydanych w przeszłości i o wprowadzonych w nich zmianach. Agencja ratingowa dostarcza do tego repozytorium informacje w standardowym formacie określonym przez Urząd. Urząd udostępnia publicznie te informacje i corocznie publikuje podsumowanie informacji na temat głównych odnotowanych zmian sytuacji.

W tym zakresie Urząd publikuje informacje na temat ratingów kredytowych wydanych w przeszłości oraz wprowadzonych w nich zmian w formie standardowych tabel dotyczących działalności. Informacje te obejmują między innymi liczbę wydanych nowych ratingów, liczbę wycofanych ratingów (w podziale na przyczyny wycofania), liczbę wzrostów i spadków, liczbę przypadków niewykonania zobowiązania, stosunek wzrostów do spadków oraz średnią liczbę stopni, o które nastąpił wzrost/spadek.

Ponadto Urząd publikuje dane o wynikach historycznych agencji ratingowych, w tym macierze przejścia. Aby zapewnić wystarczający poziom standaryzacji i porównywalności publikowanych statystyk, techniczna grupa robocza Urzędu mianowana podczas wdrożenia centralnego repozytorium postanowiła gromadzić dane nieprzetworzone i obliczać statystyki w sposób centralny, nie zaś gromadzić obliczone już statystyki. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie agencji ratingowych Urząd nie jest jednak uprawniony do publikacji danych stanowiących podstawę tych statystyk. Zostało to także potwierdzone we wskazówkach, które Urząd uzyskał na etapie przygotowań do wdrożenia centralnego repozytorium. Chociaż Urząd zgadza się, że inwestorzy mogliby odnieść korzyści z takich publikacji, naszym zdaniem wychodzą one poza zakres rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych i Urząd stanąłby przed znaczącym ryzykiem prawnym związanym z przepisami prawa autorskiego i nadużyciem informacji.

Wskazuje na to także fakt, że w 2013 r. w ramach zmian do rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych wprowadzono europejską platformę ratingową (ERP), w której zawarto zasadę, że Urząd publikuje przedkładane mu indywidualne ratingi kredytowe.

102

Mimo że Urząd nie jest zobowiązany do monitorowania zdarzeń zachodzących po wycofaniu ratingu, w 2014 r. Urząd przeprowadził prace nadzorcze mające na celu ustalenie przyczyn wycofywania ratingu. Poskutkowały one zmianą standardów sprawozdawczości w odniesieniu do „przyczyn wycofania” w projekcie regulacyjnego standardu technicznego dotyczącego ERP. Obecnie do wyboru jest więcej przyczyn oraz obowiązuje wymóg podania przyczyny w przypadku, gdy wycofania nie można zaklasyfikować do żadnej z wyszczególnionych kategorii.

Gdy dane zaczną być przesyłane zgodnie z nowymi wymaganiami (czyli w odniesieniu do ratingów wycofanych po 1 lipca 2015 r.), Urząd będzie monitorować podane przyczyny oraz, jeżeli uzna to za konieczne, podejmie działania następcze zmierzające do uzyskania wyjaśnień od agencji ratingowej lub utworzenia dodatkowych kategorii przyczyn wycofania.

103

Urząd pragnie podkreślić, że w bazie danych są przechowywane i w centralnym repozytorium ostatecznie są udostępniane tylko te dane, które pomyślnie przeszły wielokrotną kontrolę przy zastosowaniu mechanizmów wbudowanych w narzędzie do gromadzenia danych (50 kontroli na poziomie 1 i 50 kontroli na poziomie 2), jak też systematyczne kontrole kompletności. Oprócz zapewnienia jakości danych kroki te zapewniają standaryzację i porównywalność przedstawionych danych, jak również ich spójność w czasie.

Po pomyślnym przebiegu wspomnianych kontroli wstępnych i umieszczeniu danych w bazie stale przeprowadzane są doraźne kontrole w celu dodatkowego zapewnienia spójności i jakości danych. Brak systematycznego uzgodnienia z innymi bazami danych wynika bezpośrednio z ograniczenia polegającego na tym, że dane w centralnym repozytorium nie posiadają wspólnych identyfikatorów. Problem ten zostanie rozwiązany przy wdrożeniu ERP, gdyż związany z nią regulacyjny standard techniczny (RTS) zawiera wymóg podawania w stosownych przypadkach globalnych identyfikatorów (takich jak identyfikatory podmiotu prawnego, kody BIC, kody ISIN itp.).

Ponadto należy zauważyć, że Urząd sprawdza wyrywkowo i w miarę możliwości poprawność danych przez porównania z innymi bazami danych.

Centralne repozytorium udostępnia agencjom ratingowym techniczną możliwość aktualizacji przekazanych wcześniej danych. W bazie danych są przechowywane zarówno stare, jak i nowe informacje. Urząd uznaje wartość informacji dotyczących korekt i zmian oraz rozważa możliwości alternatywne wobec ujawniania takich informacji za pośrednictwem ERP.

104

Dane jakościowe udostępniane w centralnym repozytorium obejmują skale ocen, definicje niewykonania zobowiązania oraz przegląd metod agencji ratingowej. Ma to być w założeniu kompleksowe podsumowanie metod, w tym ich zmian. Centralne repozytorium nigdy nie miało w założeniu zawierać wyczerpujących informacji na temat metod agencji ratingowych, a użytkownicy pragnący uzyskać kompletne informacje powinni ich szukać na stronach internetowych poszczególnych agencji ratingowych. Ponadto, chociaż agencje ratingowe są proszone o dostarczenie tych samych informacji, ich treści nie zharmonizowano w znaczącym stopniu, gdyż utrudniałoby to realizację celu, jakim jest podanie konkretnych definicji i skali ratingowych agencji.

Obecnie w centralnym repozytorium ujawniane są tylko najbardziej aktualne dane jakościowe. Urząd rozważy możliwość ujawniania historycznych zmian danych jakościowych podczas opracowywania europejskiej platformy ratingowej.

Wspólna odpowiedź na pkt 105–108

Urząd modernizuje obecnie swoją stronę internetową. Przyszła wersja strony internetowej Urzędu ma zapewnić, aby to źródło informacji zaspokajało potrzeby zainteresowanych stron w zakresie dostarczanych informacji, ale również sposobu ich prezentacji. Planowana jest ogólna aktualizacja treści, zaktualizowany zostanie też wykaz dostępnych dokumentów zewnętrznych, a korzystanie ze strony stanie się łatwiejsze.

Urząd stale dąży do zwiększenia ilości i poprawy jakości udostępnianych informacji, natomiast już obecnie regularnie publikuje informacje na temat obszarów swojej działalności, a informacje prezentowane do tej pory na jego stronie internetowej były zgodne z obowiązkami regulacyjnymi Urzędu.

Wnioski i zalecenia

110

Zobacz odpowiedź Urzędu na pkt 20 do 30.

111

Zobacz odpowiedź Urzędu na pkt 35 do 40.

Zalecenie 1

Urząd przyjmuje to zalecenie.

Urząd przyznaje, że możliwe są udoskonalenia dokumentacji jego oceny w celu zawarcia w dokumentach roboczych wszystkich dowodów przeprowadzonej oceny oraz ułatwienia kontroli dokonanej analizy.

112

Zobacz odpowiedź Urzędu na punkt VI streszczenia oraz na pkt 41 do 55.

Zalecenie 2

Urząd przyjmuje to zalecenie.

Wspólna odpowiedź na pkt 113–114

Zobacz odpowiedź Urzędu na pkt VII streszczenia oraz na pkt 56 do 77.

Zalecenie 3

Urząd częściowo przyjmuje to zalecenie.

Urząd będzie w miarę potrzeby aktualizować swoją instrukcję dotyczącą nadzoru i podręcznik nadzoru w celu uwzględnienia zdobytej wiedzy oraz doświadczenia.

Urząd wyraża przekonanie, że wszystkie wnioski i ustalenia przekazywane agencjom ratingowym w związku z dochodzeniami oraz potwierdzające dowody są starannie udokumentowane.

Urząd przyznaje, że możliwe są udoskonalenia ewidencji analiz przeprowadzanych w odniesieniu do informacji okresowych uzyskiwanych od agencji ratingowych, oraz obecnie usprawnia ewidencję zarówno prowadzonych analiz, jak i zidentyfikowanych rodzajów ryzyka. Jednak ze względu na fakt, że liczba zarejestrowanych agencji ratingowych pozostaje ograniczona, Urząd nie uważa, aby na obecnym etapie niezbędne było specjalne narzędzie informatyczne.

115

Zobacz odpowiedź Urzędu na pkt VIII streszczenia oraz na pkt 78 do 86.

Zalecenie 4

Urząd częściowo przyjmuje to zalecenie.

Urząd będzie nadal regularnie oceniać ryzyko dotyczące metod w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru i będzie wykonywać stosowne czynności nadzorcze w przypadku identyfikacji ryzyka zgodnie ze swoim podejściem opartym na analizie ryzyka.

116

Zobacz odpowiedź Urzędu na punkt VIII streszczenia oraz na pkt 87 do 89.

Zalecenie 5

Urząd częściowo przyjmuje to zalecenie.

Urząd będzie nadal regularnie oceniać ryzyko związane z potencjalnymi konfliktami interesów w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru – w tym środki i mechanizmy kontrolne wdrożone przez agencje ratingowe w celu monitorowania aktywności transakcyjnej oraz transakcji finansowych analityków – i będzie wykonywać stosowne czynności nadzorcze w przypadku identyfikacji ryzyka zgodnie ze swoim podejściem opartym na analizie ryzyka.

117

Zobacz odpowiedź Urzędu na pkt 92 do 94.

118

Zobacz odpowiedź Urzędu na pkt 95 do 99.

Zalecenie 6

Urząd częściowo przyjmuje to zalecenie.

Urząd zaradzi zidentyfikowanym niedociągnięciom dotyczącym poszczególnych agencji ratingowych w ramach swojego mandatu nadzorczego. Dodatkowe wskazówki dla wszystkich agencji ratingowych dotyczące wymogów w zakresie ujawniania informacji zostaną rozważone w miarę potrzeb i zgodnie z rozporządzeniem.

119

Zobacz odpowiedź Urzędu na pkt X streszczenia oraz na pkt 100 do 104.

Zalecenie 7

Urząd przyjmuje to zalecenie.

Urząd będzie kontynuować dialog z zainteresowanymi stronami w celu określenia możliwych usprawnień centralnego repozytorium, aby lepiej spełniało ono potrzeby użytkowników.

120

Zobacz odpowiedź Urzędu na pkt 105 do 108.

Zalecenie 8

Urząd przyjmuje to zalecenie.

Urząd modernizuje obecnie swoją stronę internetową. Nowa wersja będzie zawierać udoskonalenia zasugerowane w tym zaleceniu.

Odpowiedż EBC

Streszczenie

V

EBC otrzymał od Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (dalej: Trybunał) punkt V streszczenia oraz pkt 35–40 i 111 sprawozdania i chciałby przedstawić do nich następujące wyjaśnienia:

–Po pierwsze, statutowym obowiązkiem Eurosystemu jest dbanie o to, by prowadzone przez niego operacje kredytowe były właściwie zabezpieczone¹. Ważnym narzędziem redukcji ryzyka finansowego stosowanym w tym celu przez Eurosystem są przyjęte przez niego zasady oceny kredytowej (Eurosystem credit assessment framework, ECAF), a określanie tych zasad jest elementem niezależności działania Eurosystemu przy prowadzeniu operacji polityki pieniężnej. Procedury, zasady i techniki określone w zasadach oceny kredytowej ECAF mają kluczowe znaczenie dla spełnienia wymogu Eurosystemu, by wszystkie aktywa dopuszczone jako zabezpieczenie prowadzonych przez niego operacji polityki pieniężnej miały wysoką jakość kredytową. Przepisy prawne będące podstawą zasad ECAF są określone w wytycznych EBC w sprawie implementacji ram polityki pieniężnej Eurosystemu (wersja przekształcona) (EBC/2014/60)².

–Po drugie, w kwestii oceny zabezpieczeń Eurosystem nie polega wyłącznie na czterech agencjach ratingowych zarejestrowanych przez Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA). Jak odnotował Trybunał w pkt 37, Eurosystem bierze pod uwagę informacje z systemów oceny kredytowej pochodzących z różnych źródeł: zewnętrznych instytucji oceny jakości kredytowej (instytucji ECAI), narzędzi ratingowych, wewnętrznych systemów oceny jakości kredytowej stosowanych przez krajowe banki centralne oraz systemów ratingów wewnętrznych stosowanych przez banki. Wśród systemów zatwierdzonych jako narzędzia ratingowe jest także kilka małych europejskich agencji ratingowych zarejestrowanych przez ESMA.

–Po trzecie, warto wspomnieć, że do zasad oceny kredytowej ECAF mogą zostać włączone dodatkowe agencje ratingowe, które wystąpią o akceptację i będą spełniać minimalne wymogi akceptacji systemów oceny kredytowej określone w tych zasadach. Kryteria akceptacji na potrzeby zasad ECAF służą do sprawdzenia, czy nowy system jest odpowiedni z punktu widzenia specyficznego celu operacji polityki pieniężnej Eurosystemu. Chroni to Eurosystem przed ryzykiem finansowym, a systemom będących dla niego źródłem informacji o ocenach kredytowych zapewnia równe traktowanie. Jak widać, Eurosystem działa tu jako użytkownik ratingów, nie zaś jako organ regulacyjny czy nadzorczy.

Procedury akceptacji obejmują kontrolę jakości, sprawdzanie, czy zakres informacji jest wystarczający do skutecznej realizacji zasad oceny kredytowej ECAF, oraz uwzględnienie sytuacji prawnej. Na przykład kryteria akceptacji agencji ratingowych jako instytucji ECAI są następujące³:

a)instytucje ECAI muszą być zarejestrowane lub certyfikowane przez ESMA, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1060/2009; oraz

b)instytucje ECAI muszą spełniać kryteria operacyjne i wymóg odpowiedniego zakresu informacji, tak by zapewnić skuteczną realizację zasad oceny kredytowej Eurosystemu.

W szczególności warunkiem stosowania ocen jakości kredytowej wydanych przez instytucję ECAI jest udostępnienie Eurosystemowi informacji na temat tych ocen. Ponadto należy podać informacje potrzebne do ich porównania i przyporządkowania do stopni jakości kredytowej Eurosystemu (tzw. mapowania), a także do monitorowania trafności wyników. Zatem należyta weryfikacja (due diligence) przeprowadzana przez Eurosystem w odniesieniu do instytucji ECAI opiera się na pracach nadzorczych realizowanych przez ESMA, lecz w niektórych aspektach wykracza poza ich zakres. Ze względu na ograniczone zasoby wewnętrzne Eurosystem musi także dbać o to, by korzystanie z tych agencji ratingowych w ramach realizacji polityki pieniężnej odbywało się skutecznie.

Należy także wspomnieć, że w ostatnich latach zasady oceny kredytowej ECAF i należyta weryfikacja informacji dostarczanych przez agencje ratingowe zostały znacznie ulepszone. Jest to zgodne z dążeniem EBC do wdrażania zasad Rady Stabilności Finansowej dotyczących ograniczenia korzystania z ratingów zewnętrznych⁴.

–Po czwarte, dostęp agencji ratingowych do rynku zależy od wielu czynników, spośród których akceptacja w ramach zasad oceny kredytowej ECAF jest tylko jednym i mało istotnym. Przyznaje to także sam Trybunał, kiedy mówi o „różnych czynnikach” utrudniających wejście na rynek ratingowy (pkt 35) oraz o wystąpieniach Parlamentu Europejskiego o zbadanie możliwości powołania europejskiej sieci agencji ratingowych (pkt 36). W sprawozdaniu Komisji Europejskiej na temat możliwości utworzenia takiej sieci jest mowa o licznych przeszkodach oraz braku poparcia ze strony przedstawicieli branży, w obecnej sytuacji, dla jakiejkolwiek formy sieci mniejszych agencji⁵.

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał nie objęła na przykład korzystania z ratingów kredytowych przez banki do obliczania wymogów kapitałowych. Wydaje się, że obecnie w państwach członkowskich UE do celów tych wykorzystuje się ograniczoną liczbę agencji ratingowych (często trzy)⁶. Korzystanie ze wszystkich agencji ratingowych, które zostały zarejestrowane lub certyfikowane przez ESMA, do obliczania wymogów kapitałowych w ramach „standardowego podejścia” będzie możliwe dopiero po przyjęciu odpowiednich wykonawczych standardów technicznych⁷ określonych w rozporządzeniu

w sprawie wymogów kapitałowych (CRR)⁸. Na mocy dyrektywy Solvency II⁹ podobne podejście będzie stosowane w odniesieniu do firm ubezpieczeniowych. EBC przeanalizuje wpływ tych zmian regulacyjnych na rynek agencji ratingowych, zwłaszcza pod względem ilości i jakości ratingów.

Część I – Rejestracja i wykrywanie działalności podmiotów niezarejestrowanych

Ustalenia

38

Eurosystem akceptuje szereg narzędzi ratingowych – w tym kilka małych europejskich agencji ratingowych – pod warunkiem spełnienia przez nie kryteriów akceptacji¹⁰. Model biznesowy tych narzędzi jest skupiony na ocenie przedsiębiorstw niefinansowych i właśnie z tego względu zostały one zaakceptowane przez Eurosystem.

40

Eurosystem akceptuje agencje ratingowe, które są zarejestrowane lub certyfikowane przez ESMA, jako instytucje ECAI lub narzędzia ratingowe, jeśli agencje te przyczyniają się do skutecznej realizacji zasad oceny kredytowej w zakresie operacji polityki pieniężnej (zob. wyżej). W tym kontekście Eurosystem nie działa jako organ regulacyjny lub nadzorczy¹¹.

Ponadto stwierdzenie: „Amerykańska Rezerwa Federalna akceptuje ratingi wszystkich dziesięciu agencji ratingowych, które są zarejestrowane przez SEC” jest niezgodne z informacjami, którymi dysponuje EBC. Należy zauważyć, że Fed nie podaje do wiadomości publicznej, z których agencji korzysta do kwalifikacji i określenia sposobu traktowania zabezpieczeń. Wyjątkiem było wykorzystanie ratingów kredytowych na potrzeby programu TALF (Term Asset-Backed Securities Loan Facility), w przypadku którego Fed publicznie ogłosił swoje wymagania, obejmujące: metodologię ustalania ratingu dla papierów wartościowych zabezpieczonym aktywami, wystarczające doświadczenie (udowodnione przez dostarczenie minimalnej liczby odpowiednich ratingów publicznych) oraz zarejestrowanie w SEC jako Nationally Recognized Statistical Rating Organization¹². Niezależnie od różnic między Stanami Zjednoczonymi a strefą euro w zakresie zasad realizacji polityki pieniężnej oraz sytuacji prawnej i rynkowej agencji ratingowych wymagania te są pod pewnymi względami podobne do wymagań Eurosystemu.

Podsumowanie

W świetle powyższych wyjaśnień EBC uważa, że byłoby korzystne, gdyby kontrola objęła różne czynniki wpływające na rynek małych agencji ratingowych; zasady oceny kredytowej ECAF są tylko jednym z tych czynników.

Wnioski i zalecenia

111

Zob. uwagi EBC dotyczące punktu V streszczenia.

1Zob. art. 18 pkt 1 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego.

2Dostępne pod linkiem https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/oj_jol_2015_091_r_0002_pl_txt.pdf. Więcej informacji o zasadach oceny kredytowej ECAFmożna znaleźć w wydanej ostatnio publikacji EBC pt. The financial risk management of the Eurosystem monetary policy operations oraz w serwisie internetowym EBC na stronie http://www.ecb.europa.eu/mopo/assets/risk/ecaf/html/index.en.html.

3Zob. art. 120 wytycznych EBC/2014/60.

4Zob. na przykład dokument Rady Stabilności Finansowej pt. Principles for Reducing Reliance on CRA Ratings, październik 2010, dostępny pod linkiem http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf.

5Zob. sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczące wykonalności utworzenia sieci mniejszych agencji ratingowych w UE (COM(2014) 248 final), dostępne pod linkiem http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/PL/1-2014-248-PL-F1-1.Pdf.

6Zob. wykaz agencji ratingowych dopuszczonych w poszczególnych państwach członkowskich, dostępny pod linkiem www.eba.europa.eu/documents/10180/585167/ecai_recognition.xls.

7Zob. projekt wykonawczych standardów technicznych dotyczących mapowania ocen kredytowych wydanych przez instytucje ECAI zgodnie z art 136 ust. 1 i 3 rozporządzania (UE) nr 575/2013 (CRR). Jeśli chodzi o pozycje sekurytyzacyjne, zob. dokument konsultacyjny w sprawie wykonawczych standardów technicznych dotyczących mapowania ocen kredytowych wydanych przez instytucje ECAI (EBA/CP/2015/08). Zob. także projekt wykonawczych standardów technicznych dotyczących powiązania ocen kredytowych wydanych przez instytucje ECAI z obiektywną skalą stopni jakości kredytowej zgodnie z art. 109 lit. a) dyrektywy 2009/138/WE (Solvency II).

8Zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych.

9Zob. dyrektywa 2009/138/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

10Zob. art. 124 wytycznych EBC/2014/60 oraz https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/acceptancecriteriaratingtools201505.en.pdf.

11W art. 119 ust. 4 wytycznych EBC/2014/60 stwierdzono wyraźnie: „Publikując informacje dotyczące zaakceptowanych systemów oceny kredytowej w związku z operacjami kredytowymi Eurosystemu, Eurosystem nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności za dokonaną przez siebie ocenę akceptowanych systemów oceny kredytowej”.

12Zob. § 201.3 (e) (1) rozporządzenia Rady Gubernatorów Fed, dostępne pod linkiem https://www.frbdiscountwindow.org/en/Pages/General-Information/Regulation-A-Federal-Reserve-Board-Governors.aspx.

Odpowiedż Komisji

Część IV – Ujawnianie informacji

Wspólna odpowiedź na pkt 95 i 96

Rozporządzenie (WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych zdecydowanie poprawiło przejrzystość działań agencji ratingowych na rynku europejskim w odpowiedzi na kryzys finansowy. W szczególności zwiększono przejrzystość ratingów kredytowych i metod ratingowych oraz poprawiono dotychczasowe wyniki zarejestrowanych agencji ratingowych, które uzyskały zezwolenie. Chociaż mogą istnieć pewne różnice w sposobie, w jaki agencje ratingowe ujawniają informacje, zasadniczo działają one zgodnie z wymogami rozporządzenia (WE) nr 1060/2009 w zakresie ujawniania informacji. W razie potrzeby i w stosownych przypadkach można rozpatrzyć dodatkowe wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych dla agencji ratingowych zgodnie z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1095/2010 w zakresie wymogów dotyczących ujawniania informacji w celu poprawy ogólnych zasad ujawniania informacji przez agencje ratingowe.

97

Rozporządzenie (WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych ma na celu zachowanie równowagi między potrzebą ujawniania informacji o metodach ratingowych i jednoczesną ochroną zastrzeżonych informacji agencji ratingowych.

Aby umożliwić użytkownikom ratingów kredytowych zachowanie należytej staranności, w rozporządzeniu uwzględniono nie tylko wymóg publikowania metod ratingowych, ale również zobowiązano Europejski Organ Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych do publikacji informacji na temat dotychczasowych wyników agencji ratingowych. Te działania ułatwiają również inwestorom przeprowadzenie własnej analizy due diligence.

99

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1060/2009 organy publiczne nie mogą ingerować w treść metod ratingowych. W razie potrzeby i w stosownych przypadkach można rozpatrzyć dodatkowe wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych dla agencji ratingowych zgodnie z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1095/2010 w celu poprawy prezentacji metod ratingowych oraz ułatwienia porównania metod stosowanych przez agencje ratingowe.

Wnioski i zalecenia

118

Rozporządzenie (WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych przyczyniło się do zwiększenia przejrzystości agencji ratingowych działających na rynku europejskim pod skutecznym nadzorem Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA). Zasady te znacznie poprawiły przejrzystość ratingów kredytowych i metod ratingowych, a dzięki połączeniu ich z publikacją danych o dotychczasowych ratingach kredytowych w centralnym repozytorium prowadzonym przez ESMA użytkownicy mogą lepiej przeprowadzać własną analizę due diligence. Ponadto nowe przepisy mają również na celu ograniczenie wyłącznego i mechanicznego polegania inwestorów na zewnętrznych ratingach kredytowych.

QJ-AB-15-022-PL-E    ISSN 1977-5768

Światowy kryzys finansowy, który rozpoczął się w 2008 r., spowodował, że agencje ratingowe (CRA) oraz ich oddziaływanie na rynki finansowe znalazły się w centrum uwagi. Działalność tego rodzaju agencji była wówczas uregulowana tylko w niewielkim stopniu. W 2011 r. utworzono Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA), którego zadaniem jest rejestracja, monitorowanie i nadzorowanie tych agencji.
W sprawozdaniu zbadano, czy Urząd zdołał wypracować sobie silną pozycję jako organ nadzorujący agencje ratingowe w UE. Trybunał doszedł do wniosku, że choć Urząd stworzył dobre podwaliny nadzoru, stosowane przez niego zasady i wytyczne są wciąż niepełne i że istnieją poważne zagrożenia, którymi należy się zająć w przyszłości.