EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.

Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3602-9 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/266539 | QJ-AB-15-022-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3606-7 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/586443 | QJ-AB-15-022-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3635-7 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/242735 | QJ-AB-15-022-SL-E

© Evropska unija, 2015

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SL
2015

št. 22

Posebno poročilo

Nadzor EU
nad bonitetnimi agencijami –
dobro uveljavljen,
vendar še ne povsem uspešen

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat IV, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Milan Martin Cvikl in ki je specializiran za revidiranje področij prihodkov, raziskav in notranje politike, finančnega in ekonomskega upravljanja ter institucij in organov Evropske unije. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Baudilio Tomé Muguruza, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Daniel Costa de Magalhães in ataše Ignacio García de Parada, direktor Zacharias Kolias, vodja ekipe Daniela Hristova, vodja ekipe Irene Madsen, ter revizorji Christian Detry, Adrian Savin in Matthias Blaas.

Od leve proti desni: D. Costa de Magalhães, C. Detry, I. Madsen, M. Blaas, B. Tomé Muguruza, Z. Kolias, D. Hristova, A. Savin.

Kazalo

Kratice

Povzetek

Uvod

Regulativne reforme

Glavne značilnosti uredbe o bonitetnih agencijah

Vloga organa ESMA

Revizijski pristop

Del I – Registracija in stranske dejavnosti

Uvod

Organ ESMA je skrajšal registracijski postopek, vendar ocenjevanje nekaterih meril ostaja težavno

Organ ESMA ima uveljavljene postopke registracije za bonitetne agencije

Organ ESMA je skrajšal registracijski postopek, ki pa zaradi regulativnih zahtev ostaja zapleten

Bonitetne agencije so o metodologijah poročale različno podrobno

Organ ESMA ni imel strukturiranega pristopa k spremljanju stranskih dejavnosti

Sedanji pristop Eurosistema ne zagotavlja enakopravnosti vseh bonitetnih agencij, registriranih pri organu ESMA

Del II – Načrtovanje in obvladovanje tveganj

Proces načrtovanja na podlagi tveganj v celoti ne zagotavlja najoptimalnejše uporabe virov organa ESMA

Opredelitev tveganj je bila izčrpna, vendar težko sledljiva

Področja z visokim tveganjem niso bila vedno zadostno obravnavana

Organ ESMA zaradi svojih virov težko izpolnjuje vse stroge regulativne zahteve

Del III – Nadzor

Stalni nadzor in preiskave organa ESMA

Postopek nadzora je bil zasnovan in se izvaja, vendar je potreben čas, da dozori

Organ ESMA je postavil dobre temelje za uspešen nadzor bonitetnih agencij

Notranje smernice in orodja za spremljanje bi bilo mogoče nadgraditi za pomoč pri stalnem nadzornem delu

Organ ESMA obravnava ogromno količino nadzornih informacij, vendar nima namenskega sistema IT za registracijo in obdelavo teh podatkov

Težko je pridobiti opis opravljenih nadzornih pregledov

Dosežen je bil dejanski napredek, vendar pokritost na tematskih področjih, ki so bila analizirana, še ni ustrezna

Organ ESMA je nadziral metodologije, vendar vsa področja niso bila zajeta, zahteve pa niso bile vedno jasne

Organ ESMA še ni preučil nekaterih vrst navzkrižij interesov

Del IV – Razkritja

Nadzor organa ESMA nad splošnimi razkritji bonitetnih agencij

Organ ESMA je redno pregledoval splošna javna razkritja posameznih bonitetnih agencij, vendar je podrobno oceno splošnih razkritij vseh agencij prvič opravil konec leta 2014

Preglednost trga ovirajo omejitve in različne prakse bonitetnih agencij glede razkritij

Centralni register bonitetnih ocen ne razkriva zadostnih informacij o uspešnosti bonitetnih ocen bonitetnih agencij

Organ ESMA na svoji spletni strani ne razkriva zadostnih informacij za uporabnike bonitetnih ocen

Zaključki in priporočila

Registracija

Obvladovanje tveganja in načrtovanje

Stalni nadzor in preiskave

Metodologije

Navzkrižja interesov

Splošna razkritja

Razkritja v registru CEREP

Razkritja na spletni strani organa ESMA

Priloga I | – | Vodstvena struktura organa ESMA
Priloga II | – | Revizijski pristop
Priloga III | – | Glavne ugotovitve in priporočila iz preiskav organa ESMA
Priloga IV | – | Primerjava spletnih strani nadzornikov v EU in ZDA

Odgovori organa ESMA, ECB in Komisije

Kratice

CEREP: centralni register bonitetnih ocen

ECB: Evropska centralna banka

ESMA: Evropski organ za vrednostne papirje in trge

IOSCO: Mednarodna organizacija nadzornikov trgov vrednostnih papirjev

NRSRO: nacionalno priznane statistične ocenjevalne agencije v ZDA

SEC: ameriška agencija za nadzor trga vrednostnih papirjev

Povzetek

I

Svetovna finančna kriza leta 2008 je usmerila pozornost na vlogo bonitetnih agencij in vpliv njihovih bonitetnih ocen na finančne trge. Dejavnosti bonitetnih agencij, ki do takrat v Evropi skoraj niso bile regulirane, so se znašle na zakonodajnem dnevnem redu EU.

II

Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) je bil ustanovljen 1. januarja 2011. Ena njegovih glavnih nalog je regulacija bonitetnih agencij, registriranih v EU. V ta namen je dobil organ ESMA izključno pristojnost za registracijo bonitetnih agencij, spremljanje njihove uspešnosti in sprejemanje odločitev v zvezi z nadzorom. Organ ESMA danes nadzoruje 23 bonitetnih agencij, registriranih v EU.

III

Ali se je organ ESMA uspešno uveljavil kot nadzornik bonitetnih agencij v EU? Sodišče je na splošno zaključilo, da je organ ESMA v kratkem času vzpostavil dobre temelje za izvajanje nadzora nad bonitetnimi agencijami v EU, vendar so možne nadaljnje izboljšave.

IV

Organ ESMA je registracijo bonitetnih agencij prevzel od pristojnih nacionalnih organov in uspešno zmanjšal povprečno trajanje postopka registracije. Vendar pa postopek ostaja zapleten zaradi sedanjega regulativnega okvira. Čeprav bi morale biti metodologije bonitetnega ocenjevanja rigorozne, sistematične in ustaljene ter takšne, da jih je mogoče ovrednotiti, pa se je organ ESMA v svoji dokumentaciji, ki jo je Sodišče revidiralo v zvezi s postopkom registracij, osredotočal večinoma na njihovo rigoroznost. Ker je uredba o bonitetnih agencijah pri opredelitvi metodoloških meril nejasna, se organ ESMA sooča z dodatnimi izzivi, kako jih tolmačiti in kako z bonitetnimi agencijami oblikovati njihovo skupno razumevanje.

V

Sedanja pravila Eurosistema ne zagotavljajo, da so vse bonitetne agencije, registrirane pri organu ESMA, enakopravne. Eurosistem sprejema samo bonitetne ocene štirih bonitetnih agencij, ki so registrirane pri organu ESMA kot zunanje bonitetne institucije v okviru bonitetnega okvira Eurosistema, kar ustvarja dvotirno strukturo trga, male bonitetne agencije pa postavlja v neugoden položaj.

VI

Organ ESMA ima dobro uveljavljen postopek za opredelitev tveganj. Vendar pa je bilo zaradi pomanjkanja dokumentacijskih sledi težko razumeti, zakaj so bila določena tveganja ponovno prednostno razvrščena. Tudi razlogi, zakaj je organ ESMA izvedel le omejene preiskave nekaterih področij z visokim tveganjem, niso bili dokumentirani.

VII

Čeprav je organ ESMA postavil dobre temelje za svoj nadzorni pristop, njegova pravila in smernice niso popolni. Ker so dokumentacija in orodja za notranje spremljanje elementarna, ni bilo vedno mogoče slediti opravljenemu stalnemu nadzornemu delu ali analizi in zaključkom na njeni podlagi. Dokumentacija o nekaterih vmesnih fazah preiskav prav tako ni bila popolna.

VIII

Sodišče je pregledalo nadzor organa ESMA na dveh področjih: ocena metodologij in morebitno navzkrižje interesov. Organ ESMA je med stalnim nadzornim delom in preiskavami na podlagi regulativnih meril ocenil številne relevantne vidike. Kljub temu obseg nadzornih dejavnostih organa ESMA še ni izčrpen in še vedno obstajajo področja, ki bi jih lahko v prihodnosti nadalje obravnavali.

IX

Javno razkritje je zlasti pomembno zato, ker potencialnim vlagateljem pred odločitvijo, ali bodo zaupali bonitetnim ocenam ali ne, omogoča izvedbo lastne analize. Organ ESMA je preveril javna razkritja bonitetnih agencij v okviru stalnega nadzornega dela. Podrobno oceno v vseh bonitetnih agencijah je začel izvajati konec leta 2014.

X

Spletni centralni register bonitetnih ocen organa ESMA (CEREP) je edinstven v primerjavi z drugimi regulativnimi jurisdikcijami. Organ ESMA s to podatkovno zbirko zagotavlja usklajene in zlahka dostopne informacije o uspešnosti bonitetnih ocen vseh registriranih in certificiranih bonitetnih agencij. Kljub temu ima Sodišče pomisleke glede primernosti razkritih povzetkov statističnih podatkov in glede pregledov podatkov, sporočenih v register CEREP, ki jih izvede organ ESMA.

Priporočila Sodišča

XI

Organ ESMA naj:

(a)ustrezno dokumentira svoje ocenjevanje vseh regulativnih zahtev v zvezi z metodologijami bonitetnega ocenjevanja med postopkom registracije;

(b)izboljša sledljivost postopka opredelitve tveganj, vodi evidenco v zvezi s spremembami stopnje tveganja in dokumentira prednostno razvrstitev tveganj, vključno z razlogi. Organ ESMA naj tudi nadalje ukrepa na vseh področjih z visokim tveganjem, na katerih bi bilo koristno izvajati nadaljnje nadzorno delo;

(c)redno posodablja priročnik o nadzoru in navodila za nadzor, da se zajame pridobljeno znanje in izkušnje.

Organ ESMA naj oblikuje notranje smernice za uspešno dokumentiranje preiskav, tako da bo lahko dokazal in zagotovil, da vsi sklepi temeljijo na ustrezni analizi dokazov.

Uporaba namenskega nadzornega orodja IT bi izboljšala izmenjavo znanja, pojasnila odgovornosti glede nalog, olajšala pregled opravljenega dela in izboljšala komunikacijo v ekipah nadzornikov;

(d)preuči vse pomembne vidike zasnove in izvajanja metodologij bonitetnih agencij, ki še niso bili obravnavani;

(e)na strukturiran način preuči sisteme, ki so jih bonitetne agencije vzpostavile za reševanje navzkrižij interesov, zlasti tistih v zvezi z dejavnostmi trgovanja in finančnimi transakcijami bonitetnih analitikov. Organ ESMA naj tudi preveri točnost informacij o navzkrižju interesov, ki jih predložijo bonitetne agencije;

(f)preuči možnosti za oblikovanje dodatnih smernic glede zahtev v zvezi z razkritji, da bi se izboljšale splošne prakse bonitetnih agencij v zvezi z razkritji;

(g)spremlja in izboljša vsebino informacij pri razkritjih v registru CEREP na podlagi najboljših praks v zvezi z razkritji uspešnosti bonitetnih ocen;

(h)objavi vso veljavno zakonodajo in ustrezne dokumente, spletno stran pa naredi bolj prijazno uporabniku.

Uvod

01

Bonitetne agencije izdajajo mnenja, ki prispevajo k zmanjšanju neskladnosti informacij med posojilojemalci, posojilodajalci in drugimi udeleženci na trgu. Bonitetne ocene so pomembno orodje na trgu lastniških vrednostnih papirjev in obveznic, saj vsebujejo informacije za vlagatelje in udeležence na trgu, v nekaterih primerih pa celo nadomestijo vlagateljev skrbni pregled poslovanja.

Regulativne reforme

02

Čeprav so se regulatorji v mnogih primerih zanašali na bonitetne ocene, bonitetne agencije več let dejansko niso bile regulirane. Glavni pristop je bil samoregulacija na podlagi splošno sprejetih najboljših praks Mednarodne organizacije nadzornikov trgov vrednostnih papirjev (IOSCO), ki je bila priznana kot svetovni določevalec standardov za sektor vrednostnih papirjev.

03

Leta 2006 je Komisija v svojem Sporočilu o bonitetnih agencijah zaključila, da je blaga regulacija skupaj s samoregulacijo bonitetnih agencij na podlagi standardov IOSCO dovolj za reševanje glavnih odprtih vprašanj v zvezi z bonitetnimi agencijami¹. Bonitetne agencije so bile regulirane samo na nekaj področjih, kot so trgovanje na podlagi notranjih informacij in tržna manipulacija, dejavnosti kreditnih institucij ali kapitalska ustreznost kreditnih institucij. Odbor evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje (CESR)² je bil zadolžen za spremljanje skladnosti bonitetnih agencij s standardi IOSCO, Komisija pa naj bi stalno spremljala razvoj na tem področju. Vendar pa je finančna kriza leta 2008 je sprožila obsežno razpravo o delovanju bonitetnih agencij, kar je spodbudilo Komisijo, da je novembra 2008 sprejela predlog za regulacijo bonitetnih agencij.

04

Uredba o bonitetnih agencijah je bila sprejeta septembra 2009³ in zahteva, da:

–se bonitetne agencije, če poslujejo v EU; registrirajo pri nacionalnem nadzornem organu,

–bonitetne agencije razkrijejo modele, metodologije in ključne predpostavke, na katerih utemeljujejo svoje ocene,

–bonitetne agencije nadzirajo nacionalni regulativni organi s področja vrednostnih papirjev na podlagi modela sodelovanja med domačimi in gostujočimi nadzorniki⁴.

05

De Larosièrovo poročilo⁵ je pozvalo EU, naj okrepi regulacijo in nadzor nad bonitetnimi agencijami. Poročilo je priporočilo prenos registracije in nadzora nad bonitetnimi agencijami s pristojnih nacionalnih organov na centralizirani evropski organ.

06

Organ ESMA je bil ustanovljen 1. januarja 2011⁶ kot del Evropskega sistema finančnega nadzora (ESFS). ESFS sestavljajo organ ESMA, Evropski bančni organ (EBA)⁷ in Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA), ki skupaj z nacionalnimi nadzornimi organi, Evropskim odborom za sistemska tveganja (ESRB) in Skupnim odborom evropskih nadzornih organov tvorijo sedanjo evropsko nadzorno strukturo. Glavni cilj organa ESMA je zlasti zaščititi javni interes z zagotavljanjem integritete, preglednosti, učinkovitosti in pravilnega delovanja trgov vrednostnih papirjev.

07

Julija 2011 je organ ESMA dobil izključna pooblastila za nadzor nad bonitetnimi agencijami, registriranimi v EU⁸.

08

Nazadnje (maja 2013) je bil potrjen tretji krog zakonodaje, da bi se zmanjšalo prekomerno zanašanje vlagateljev na bonitetne ocene in izboljšala kakovost bonitetnih ocen držav članic EU⁹.

Glavne značilnosti uredbe o bonitetnih agencijah

09

Glavni cilj uredbe o bonitetnih agencijah je zaščititi vlagatelje in zagotoviti stabilnost finančnih trgov v EU. Uporablja se za vse bonitetne agencije, ustanovljene v EU, ki izdajajo bonitetne ocene, ki se javno razkrivajo ali distribuirajo na podlagi naročniškega razmerja¹⁰.

10

Uredba vsebuje znatno količino predpisanih podrobnosti o tem, kako morajo bonitetne agencije reševati nasprotja interesov.

11

Uredba ureja pripravljalne procese in metodologije za pripravo bonitetnih ocen. Bonitetne agencije morajo uporabljati metodologije ocenjevanja, ki so „rigorozne, sistematične in ustaljene ter jih je mogoče ovrednotiti na podlagi preteklih izkušenj, vključno s testiranjem za nazaj“¹¹. Vendar pa uredba o bonitetnih agencijah ne posega v vsebino bonitetnih ocen.¹²

12

Cilj uredbe o bonitetnih agencijah je povečati preglednost z zahtevo, da bonitetne agencije razkrivajo svoje metodologije bonitetnega ocenjevanja in ključne predpostavke, ki jih uporabljajo. Namen te preglednosti je omogočiti udeležencem na trgu, da točneje ocenijo, ali bonitetne ocene pravilno odražajo tveganja.

13

Uredba o bonitetnih ocenah daje organu ESMA tudi nove pristojnosti in odgovornosti:

–bonitetne agencije morajo biti registrirane pri organu ESMA, če ocenjujejo finančne produkte,

–bonitetne agencije so pod stalnim nadzorom organa ESMA,

–organ ESMA lahko bonitetnim agencijam predpiše sankcije, če ne ravnajo v skladu z uredbo.

Vloga organa ESMA

14

V tabeli 1 je pregled glavnih dejavnosti organa ESMA v zvezi z registracijo in nadzorom bonitetnih agencij.

Tabela 1

Pregled nalog organa ESMA

Registracija in stranske dejavnosti¹
Nadzorni okvir
Razkritja

Ocena tveganja in načrtovanje
Nadzor

•Vse bonitetne agencije, ustanovljene v EU, morajo zaprositi za registracijo pri organu ESMA.

•Bonitetne agencije, ustanovljene v državah zunaj EU, katerih bonitetne ocene se v EU uporabljajo, mora certificirati organ ESMA.

•Registracija ima dve fazi: (i) zagotavljanje popolnosti, (ii) zagotavljanje skladnosti.

•Organ ESMA mora pripraviti osnutek regulativnih tehničnih standardov v zvezi s postopkom registracije.

•Organ ESMA mora preverjati, da v EU ne izdajajo bonitetnih ocen bonitetne agencije, ki niso registrirane/certificirane.

•Organ ESMA zbira in raziskuje informacije na trgu, da lahko prepozna trende in tveganja v panogi bonitetnih agencij.

•Organ ESMA opravi oceno tveganja na podlagi informacij, zbranih na trgu, in znanja, ki ga je usvojil med svojim nadzorom bonitetnih agencij.

•Oblikovanje preglednic tveganja za posamezne bonitetne agencije in celostnega prikaza tveganj.

•Oblikovanje delovnega programa.

•Organ ESMA je odgovoren za stalni nadzor nad bonitetnimi agencijami.

•Organ ESMA spremlja redno poročanje bonitetnih agencij.

•Spremljanje obvestil bonitetnih agencij o spremembah njihovih prvotnih pogojev za registracijo.

•Organ ESMA lahko izvede individualno, tematsko ali priložnostno preiskavo, če ugotovi, da obstaja tveganje za neskladnost.

•Nadaljnje ukrepanje v zvezi s preteklimi preiskavami in tematskimi pregledi.

•Organ ESMA mora zagotoviti, da bonitetne agencije razkrivajo svoje metodologije bonitetnega ocenjevanja in s tem povezane ključne predpostavke.

•Organ ESMA upravlja zbirko CEREP (javna zbirka podatkov o uspešnosti bonitetnega ocenjevanja).

•Organ ESMA upravlja zbirko SOCRAT (notranja podatkovna zbirka), v katero bonitetne agencije mesečno pošiljajo poročila o vseh izvedenih bonitetnih ocenah.

1ESMA kot svoje stranske dejavnosti definira identifikacijo subjektov, ki delujejo kot bonitetne agencije v EU brez registracije.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi določb uredbe o bonitetnih agencijah in informacij, ki jih je zagotovil organ ESMA.

1Sporočilo Komisije o bonitetnih agencijah (UL C 59, 11.3.2006, str. 2).

2Predhodnik organa ESMA, ustanovljen 2001.

3Uredba (ES) št. 1060/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o bonitetnih agencijah, v nadaljnjem besedilu uredba o bonitetnih agencijah (UL L 302, 17.11.2009, str. 1).

4Model sestavlja odbor nadzornikov, ki zajema vse nacionalne nadzornike iz držav, v katerih bonitetna agencija posluje. Ta model je bil uporabljen tudi za bančni nadzor v EU.

5Komisija je novembra 2008 pooblastila skupino na visoki ravni, ki ji je predsedoval Jacques de Larosière, naj pripravi priporočila, kako okrepiti evropsko nadzorno ureditev za boljšo zaščito državljanov in vzpostavitev ponovnega zaupanja v finančni sistem. Februarja 2009 je de Larosièrova skupina objavila svoje končno poročilo.

6Uredba (EU) št. 1095/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski organ za vrednostne papirje in trge) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/77/ES (UL L 331, 15.12.2010, str. 84).

7Julija 2014 je Evropsko računsko sodišče objavilo Posebno poročilo št. 5/2014 – Oblikovanje evropskega bančnega nadzora – Evropski bančni organ in njegovo spreminjajoče se okolje (http://eca.europa.eu), ki je prvo posebno poročilo Evropskega računskega sodišča o reformah regulativnega in nadzornega okvira v finančnem sektorju EU.

8Ta sprememba uredbe o bonitetnih agencijah se imenuje CRA II.

9Ta sprememba uredbe o bonitetnih agencijah se imenuje CRA III.

10Člen 2(1) uredbe o bonitetnih agencijah.

11Člen 8(3) uredbe o bonitetnih agencijah.

12V uredbi je navedeno, da „pri izvrševanju svojih dolžnosti na podlagi te uredbe ESMA, Komisija ali kateri koli javni organi države članice ne posegajo v vsebino bonitetnih ocen ali metodologij“.

Revizijski pristop

15

Pri reviziji je bilo preučeno, ali je organ ESMA uspešno izvajal postopek registracije bonitetnih agencij in nadzor nad njimi. Sodišče je analiziralo zlasti, ali:

–so bile registracije vseh možnih bonitetnih agencij opravljene pravilno in učinkovito,

–je organ ESMA dobro oblikoval in izvajal načrtovanje in oceno tveganja za svoje nadzorne dejavnosti,

–je izvajanje nadzornega okvira zajelo težave, ki so se pokazale v dejavnosti bonitetnih agencij¹³, vključno s tistimi v zvezi z neodvisnostjo bonitetnih odborov in preprečevanjem navzkrižja interesov,

–organ ESMA in bonitetne agencije objavljajo zadostne informacije z dodano vrednostjo za svoje deležnike.

16

Revizijska merila izhajajo iz naslednjih virov:

(i)zakonskih zahtev in ciljev uredbe o bonitetnih agencijah ter dopolnilnih delegiranih uredb (tehničnih standardov);

(ii)priročnika o nadzoru in navodil za nadzor organa ESMA;

(iii)priročnika organa ESMA za registracijo bonitetnih agencij;

(iv)ustreznih smernic in načel organizacije IOSCO;

(v)dokumentov komisije SEC, ustreznega nadzornika v ZDA, z namenom primerjave praks v obeh pravosodnih sistemih.

17

Sodišče je revizijske dokaze zbralo s pregledom dokumentacije v vzorcu registracijskih in nadzornih spisov. Prav tako je opravilo razgovore s ključnimi zaposlenimi na področjih nadzora in obvladovanja tveganj v organu ESMA. Na podlagi pridobljenih dokazov je Sodišče analiziralo postopek registracije, oceno tveganja in načrtovanje virov, organizacijo nadzornega dela in ustreznost razkritij bonitetnih agencij.

18

Poleg dela, opravljenega pri organu ESMA, so bili opravljeni obiski za zbiranje informacij pri treh bonitetnih agencijah, izvedena pa je bila tudi raziskava pri desetih pristojnih nacionalnih organih¹⁴ v zvezi z njihovim nadzornim pristopom in metodologijo.

19

Zunanji strokovnjaki so ocenili izpolnjevanje zahtev v zvezi z javnim razkritjem metodologij, modelov in ključnih ocenjevalnih predpostavk pri petih bonitetnih agencijah in pregledali kazalnike uspešnosti bonitetnega ocenjevanja, ki jih je organ ESMA objavil v zbirki CEREP. Podrobnejši opis revizijskega pristopa je v Prilogi II.

13Na primer možna navzkrižja interesov in pomanjkanje preglednosti.

14Pristojni nacionalni organi so nacionalne agencije, ki so v skladu s svojo nacionalno zakonodajo odgovorne za nadzor in regulacijo (dela) finančnega sektorja.

Del I – Registracija in stranske dejavnosti

Uvod

20

Bonitetne agencije, ki so bile ustanovljene v EU, morajo biti za opravljanje poslovnih dejavnosti registrirane pri organu ESMA. Pred ustanovitvijo organa ESMA so bili za postopek registracije pristojni nacionalni organi. Slika 1 prikazuje 23 registriranih bonitetnih agencij¹⁵ junija 2015.

21

Poleg upravljanja postopkov registracije mora organ ESMA zagotoviti, da družbe, ki niso registrirane kot bonitetne agencije, ne izvajajo bonitetnih ocen.

Slika 1

Registrirane bonitetne agencije v EU

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

Organ ESMA je skrajšal registracijski postopek, vendar ocenjevanje nekaterih meril ostaja težavno

Organ ESMA ima uveljavljene postopke registracije za bonitetne agencije

22

Če začne družba, ustanovljena v EU, poslovati v panogi bonitetnega ocenjevanja, mora zaprositi za registracijo pri organu ESMA. Registracijski postopek ima dve fazi: (i) fazo zagotavljanja popolnosti in (ii) fazo zagotavljanja skladnosti (za pregled teh dveh faz glej sliko 2).

Slika 2

Postopek registracije bonitetnih agencij

d: delovni dan
* Lahko se podaljša na 60 delovnih dni v primeru nameravane odobritve bonitetne ocene, zunanjega izvajanja ali zahtevka za izjemo.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

23

Organ ESMA je pripravil posebna navodila, ki opisujejo fazo registracije. V navodilih so opisani postopki, ki jih je treba upoštevati od prvega stika bonitetne agencije z organom ESMA do konca registracijskega postopka. Organ ESMA ima prav tako predhodno pripravljene osnutke elektronskih sporočil in predloge za predhodne vloge, obvestila o popolnosti vloge, zahtevke o informacijah, končne odločitve odbora nadzornikov, takse itd., zaradi katerih je postopek bolj učinkovit.

24

Organ ESMA lahko postopek analize informacij in zahtevanja dodatnih informacij od bonitetne agencije ponovi tolikokrat, kot mu zdi potrebno. Ko je vloga popolna, lahko organ ESMA med fazo preverjanja skladnosti zaprosi za dodatna pojasnila in/ali opravi obiske na kraju samem v bonitetnih agencijah.

Organ ESMA je skrajšal registracijski postopek, ki pa zaradi regulativnih zahtev ostaja zapleten

25

Čeprav uredba zahteva dvofazni pristop (glej sliko 2), je organu ESMA uspelo znatno zmanjšati povprečno trajanje postopka registracije s 373 na 227 koledarskih dni. V Tabeli 2 je prikazan pregled vlog, ki so jih pristojni nacionalni organi in organ ESMA obravnavali do decembra 2014.

Tabela 2

Povprečno število koledarskih dni, potrebnih za oceno vloge za registracijo, in povprečno število dodatnih zahtev za informacije

| VSE VLOGE | SPREJETE VLOGE | ZAVRNJENE VLOGE
| Povprečno število dni za oceno vloge | Povprečno število dodatnih zahtevkov za informacije | Povprečno število dni za oceno vloge | Povprečno število dodatnih zahtevkov za informacije | Povprečno število dni za oceno vloge | Povprečno število dodatnih zahtevkov za informacije
Pristojni nacionalni organi | 373 | 1,8 | 375 | 1,8 | 342 | 1,0
(19 vlog) | (18 sprejetih vlog) | (1 zavrnjena vloga)
ESMA | 227 | 2,1 | 209 | 2,0 | 254 | 2,3
(10 vlog) | (6 sprejetih vlog) | (4 zavrnjene vloge)

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

26

Če dokumenti, ki jih pošlje bonitetna agencija, v fazi preverjanja popolnosti vloge niso zadostni, lahko organ ESMA zaprosi za dodatne informacije. Vsakič ko bonitetna agencija pošlje dodatne informacije, ima organ ESMA na voljo do 20 delovnih dni, da dokumente oceni in bonitetno agencijo obvesti, ali je vloga popolna ali ne. Zaradi delitve postopka registracije v dve fazi je ta nekoliko zapleten in dolgotrajen, saj ocenjevanje popolnosti vloge zajema ovrednotenje vsebine dokumentacije, ki jo pošlje bonitetna agencija. Organ ESMA mora tako opraviti dvojno delo, saj mora med fazo preverjanja popolnosti vloge izvesti kratko oceno skladnosti. Slika 3 prikazuje običajen postopek med fazo preverjanja popolnosti vloge.

Slika 3

Povprečno trajanje faze preverjanja popolnosti v delovnih dneh

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

27

Navodila organa ESMA o registraciji bonitetnih agencij zahtevajo, da je treba vsako vlogo bonitetne agencije obravnavati po načelu štirih oči¹⁶. Vendar iz dokumentacije ni bilo razvidno, ali se je to načelo uporabljalo pri vseh registracijskih spisih, ki jih je Sodišče pregledalo.

28

Organ ESMA svojega ocenjevanja metodologij med postopkom registracije ne dokumentira zadostno. Metodologije bonitetnega ocenjevanja morajo biti rigorozne, sistematične in ustaljene ter take, da jih je mogoče ovrednotiti na podlagi preteklih izkušenj (vključno s testiranjem za nazaj). Vsaka od teh zahtev je podrobneje opisana v dopolnitveni delegirani uredbi o metodologijah (za pregled glej sliko 4). Po drugi strani pa uredba o bonitetnih agencijah določa, da organ ESMA ne sme posegati v vsebino bonitetne ocene ali metodologije.

29

Organ ESMA mora med postopkom registracije oceniti skladnost metodologij bonitetnih agencij z zgornjimi zahtevami. Sodišče je na podlagi informacij iz preučenih registracijskih spisov ugotovilo, da je organ ESMA preverjal v glavnem, ali so bile metodologije bonitetnega ocenjevanja rigorozne (glej zeleno ozadje na sliki 4).

Slika 4

Metodologije bonitetnega ocenjevanja v skladu z uredbo o bonitetnih agencijah

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi določb uredbe o bonitetnih agencijah.

Bonitetne agencije so o metodologijah poročale različno podrobno

30

Organ ESMA ni oblikoval podrobnega seznama zahtevanih dokumentov za ocenjevanje metodologij bonitetnega ocenjevanja med postopkom registracije, prav tako pa ni določil najmanjše sprejemljive ravni podrobnosti. Registracijski spisi, ki jih je Sodišče preučilo, so pokazali velike razlike v ravni podrobnosti dokumentacije o metodologiji. V enem od preučenih registracijskih spisov na primer ni informacij o modeliranju ali kvantitativnih tehnikah, kot so navedene v delegirani uredbi o metodologijah, prav tako ni navedbe o pomembnosti vsakega kvalitativnega ali kvantitativnega dejavnika, ki se uporablja, vključno z opisom in utemeljitvijo povezanih meril za ponderiranje, dodeljenih tem dejavnikom.

Organ ESMA ni imel strukturiranega pristopa k spremljanju stranskih dejavnosti

31

Podjetja, ki izdelujejo le zasebne bonitetne ocene, kreditno točkovanje ali bonitetne ocene, ki jih pripravijo centralne banke, ne spadajo na področje uporabe uredbe o bonitetnih agencijah. Okvir 1 prikazuje razliko med bonitetno oceno in kreditnimi točkami.

32

Številna podjetja izdelujejo kreditno točkovanje, izvozne bonitetne ocene ali delujejo kot naložbeni svetovalci na splošno. Družbe, ki poslujejo na področju finančnih storitev, registrirajo in nadzorujejo ustrezni pristojni nacionalni organi.

Okvir 1

Bonitetna ocena in kreditne točke

„Bonitetna ocena“ pomeni mnenje o kreditni sposobnosti subjekta, dolga ali finančne obveznosti, dolžniških vrednostnih papirjev, prednostnih delnic ali drugega finančnega instrumenta ali izdajatelja takega dolga ali finančne obveznosti, dolžniških vrednostnih papirjev, prednostnih delnic ali drugega finančnega instrumenta, ki se izda na podlagi uveljavljenega in opredeljenega sistema razvrstitve bonitetnih kategorij.

„Kreditno točkovanje“ pomeni stopnjo kreditne sposobnosti, ki se pridobi iz povzetih in izbranih podatkov, samo na podlagi predhodno določenega statističnega sistema ali modela, brez bistvenega dodatnega analitičnega vložka bonitetnega analitika v zvezi s posamezno oceno.

33

Organ ESMA ima tehnični odbor¹⁷, ki se sestane vsak mesec ali vsaka dva meseca. Stranske dejavnosti so stalna točka na njegovem dnevnem redu. Odbor je pomembno omrežje organa ESMA, saj služi kot sredstvo za opredeljevanje subjektov, ki bi morali biti registrirani kot bonitetne agencije. Nekateri od odkritih subjektov so dejansko izvajali dejavnosti, ki spadajo v obseg uporabe uredbe o bonitetnih ocenah, in so bili nato registrirani kot bonitetne agencije. Čeprav je izdaja bonitetnih ocen brez registracije kršitev uredbe o bonitetnih agencijah, za katero lahko organ ESMA naloži globo, pa tega pooblastila ni še uporabila.

34

Spremljanje stranskih dejavnosti, ki ga opravlja organ ESMA, ni bilo strukturirano in se je izvajalo v glavnem za vsak primer posebej. Marca 2015 je organ ESMA sprejel posebno strategijo in delovni program¹⁸ za stranske dejavnosti.

Sedanji pristop Eurosistema ne zagotavlja enakopravnosti vseh bonitetnih agencij, registriranih pri organu ESMA

35

Bonitetne agencije so zasebne družbe, ki imajo pomembno vlogo na finančnih trgih. Zaradi različnih dejavnikov je vstop na trg bonitetnega ocenjevanja težaven. Dolgotrajni ugled je konkurenčna prednost. Vlagatelji imajo raje bonitetne ocene znanih bonitetnih agencij, saj so za razumevanje metodologije, na katerih temeljijo bonitetne ocene, potrebna sredstva. Podobno tudi izdajatelji pogosto zahtevajo bonitetne ocene le od bonitetne agencije, ki jo vlagatelji največ uporabljajo in ji najbolj zaupajo.

36

Ena od koristi nadzora trga bonitetnega ocenjevanja je tudi to, da daje uporabnikom bonitetnih ocen določeno zagotovilo o kakovosti dela bonitetnih agencij. Pomanjkanje konkurence na trgu bonitetnega ocenjevanja je bilo dejansko zaskrbljujoče¹⁹, zagotavljanje resnično enakih pogojev za vse udeležence na trgu bonitetnega ocenjevanja pa je bila ena od glavnih utemeljitev za ustanovitev organa ESMA.

37

Eurosistem²⁰ je pomemben akter na finančnih trgih. Z operacijami monetarne politike zagotavlja likvidnost finančnega sistema. Primerne nasprotne stranke²¹ kreditira le na podlagi zavarovanja²², ki mora izpolnjevati visoke bonitetne standarde. Eurosistem za oblikovanje te bonitetne ocene²³ upošteva informacije iz več virov:

οbonitetne ocene, ki jih izdajo zunanje bonitetne institucije²⁴,

οinterne bonitetne sisteme nacionalnih bank,

οinterni bonitetni sistem,

οzunanje ponudnike bonitetnih orodij.

38

Eurosistem trenutno sprejema bonitetne ocene le od štirih zunanjih bonitetnih agencij. Bonitetna agencija mora biti registrirana ali certificirana pri organu ESMA in izpolnjevati določena operativna merila ter zagotavljati ustrezno pokritost, da Eurosistem sprejme njene bonitetne ocene. Dodatno zdaj Eurosistem kot ponudnika bonitetnih orodij sprejema še dve manjši bonitetni agenciji. Vendar so ta orodja za njiju precej manj pomembna, kot če bi bili sprejeti kot zunanji bonitetni agenciji.

39

Na podlagi razgovorov Sodišča z udeleženci na trgu bonitetnega ocenjevanja so manjše evropske bonitetne agencije mnenja, da je registracija kot zunanja bonitetna institucija pri Eurosistemu zelo pomembna za prihodnji razvoj njihovega poslovanja, zlasti v zvezi z vstopom na trg bonitetnega ocenjevanja za strukturirane finančne instrumente²⁵, ki je daleč najpomembnejši tržni segment za prihodke in dobičke bonitetnih agencij. Vendar pristop Eurosistema dejansko podpira dvotirno strukturo trga, na katerem male bonitetne agencije ne morejo enakovredno tekmovati z velikimi. Zlasti merilo ustrezne pokritosti je dejanska ovira pri vstopu na trg²⁶.

40

Sedanji pristop k potrjevanju bonitetnih agencij, ki ga izvaja Eurosistem, je podoben nadzoru bonitetnih agencij – kar je naloga, ki jo je zakonodajalec EU zaupal samo organu ESMA – in ni le upravni postopek sprejemanja izdajateljev bonitetnih ocen. V primerjavi s pristopom Eurosistema pa centralna banka ZDA (Federal Reserve) v večini primerov sprejema bonitetne ocene vseh desetih bonitetnih agencij, ki so registrirane pri komisiji SEC.

15Agencija Moody’s je v preglednici navedena dvakrat, saj je po prvotni registraciji več bonitetnih agencij skupine Moody’s na ravni pristojnih nacionalnih organov organ ESMA leta 2014 registriral Moody’s Investor Services EMEA Ltd.

16Zahteva, da morata poslovno transakcijo potrditi najmanj dva posameznika. Na primer: ločevanje različnih funkcij, navzkrižno preverjanje, dvojne kontrole sredstev, dvojni podpisi itd.

17Tehnični odbor je sestavljen iz predstavnikov pristojnih nacionalnih organov in je bil ustanovljen za pomoč organu ESMA pri pripravi političnih odločitev v zvezi z nadzorom bonitetnih agencij. Odbor zagotavlja tehnično svetovanje, tako da pomaga pri pripravi tehničnih standardov, smernic in priporočil.

18Organ ESMA na primer redno poizveduje pri registriranih bonitetnih agencijah in drugih deležnikih, ali imajo kakršne koli informacije o morebitnih ponudnikih bonitetnih ocen v EU, in izvaja polletne preiskave po internetu.

19EU je sprejela ukrepe za povečanje konkurence na trgu bonitetnega ocenjevanja v Evropi. Uredba o bonitetnih agencijah obravnava povečanje konkurence v več odstavkih. Evropski parlament je večkrat pozval Komisijo, naj preuči možnost vzpostavitve mreže evropskih bonitetnih agencij. Komisija je 5. maja 2014 potrdila poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu o izvedljivosti mreže malih bonitetnih agencij v EU (COM(2014) 248 final).

20Eurosistem je monetarni organ euroobmočja. Vključuje Evropsko centralno banko in nacionalne centralne banke držav članic. Poglavitni cilj Eurosistema je ohranjanje cenovne stabilnosti. Prav tako si prizadeva varovati finančno stabilnost in spodbujati evropsko finančno integracijo.

21Te nasprotne stranke morajo izpolnjevati nekatera merila, ki so določena v členih 55 do 57 Smernice ECB/2014/60.

22Sredstva, ki se pri Eurosistemu zastavijo kot zavarovanje za kreditne operacije centralnih bank, morajo izpolnjevati določena merila.

23Boniteti okvir Eurosistema opredeljuje postopke, pravila in načine izvedbe, ki zagotavljajo, da vse primerno finančno premoženje izpolnjuje stroge bonitetne standarde.

24Zunanje bonitetne institucije so bonitetne agencije, ki izdajajo bonitetne ocene in ocene verjetnosti neizpolnitve obveznosti za regulativne namene.

25Strukturirani finančnih instrumenti uporabljajo zapletene pravne in gospodarske subjekte za prenos tveganj. Izhajajo na primer iz posla listinjenja, v katerih se paket sredstev uporabi za vzpostavitev novega finančnega instrumenta s posebnimi lastnostmi.

26Za izpolnitev takšnega merila je potrebno, da zahtevke za izdajo bonitetne ocene poda širok nabor izdajateljev, zlasti tistih v segmentu strukturiranih finančnih instrumentov. Vendar pa je malo verjetno, da bi ti izdajatelji pri bonitetni agenciji zahtevali takšno storitev, če je še ni potrdil Eurosistem.

Del II – Načrtovanje in obvladovanje tveganj

Proces načrtovanja na podlagi tveganj v celoti ne zagotavlja najoptimalnejše uporabe virov organa ESMA

41

Nadzorovanih subjektov ni mogoče nenehno preiskovati. Zato je zelo pomembno imeti premišljen sistem za odločanje, katera vprašanja je treba ciljno obravnavati in kdaj. Organ ESMA zato pri svoji nadzornih dejavnostih uporablja postopek načrtovanja, ki temelji na tveganjih, da bi tako zagotovil kar najbolj uspešno uporabo svojih omejenih virov. Postopek se lahko razčleni v tri faze (glej sliko 5):

(i)z analizo tveganja naj bi se opredelila področja morebitnih neskladnosti;

(ii)s prednostnim razvrščanjem tveganj naj bi se določila področja z visokim tveganjem, kamor bi morale biti usmerjene nadzorne dejavnosti;

(iii)z delovnim načrtom nadzornih dejavnosti naj bi se dodelili viri glede na prednostne naloge za prihodnje leto.

Slika 5

Letni postopek ocene tveganja organa ESMA

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

Opredelitev tveganj je bila izčrpna, vendar težko sledljiva

Organ ESMA ima celosten pristop k opredelitvi tveganj…

42

Organ ESMA uredi svoje ocene tveganj na matrici 13 področij tveganja, ki so razvrščena v štiri kategorije tveganj (glej sliko 6). Področja tveganj se nanašajo na široke teme, ki zajemajo več podrobnejših tem. Na primer, področje tveganja v zvezi z obvladovanjem navzkrižja interesov zajema več kot devet podrobnih tem, kot so vpliv delničarjev ali članov upravnega odbora ter ustreznost razkritij.

Slika 6

Od kategorij tveganj do področij tveganj in tem

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

43

Letna ocena tveganja je ključni način za opredelitev tveganj. Temelji na podatkih o bonitetnih agencijah, pridobljenih med letom, in analizi dokumentov, ki jih med letom predložijo bonitetne agencije. Na podlagi teh informacij uslužbenci za analizo tveganj in nadzorni uslužbenci pripravijo preglednico tveganja za vsako nadzorovano bonitetno agencijo. Preglednice tveganja so skupek vseh poznanih tveganj, ki so ovrednotena na podlagi njihove pomembnosti.

44

Preglednice tveganja sestavljajo letni prikaz tveganj, ki predstavlja stopnjo tveganja na posameznih področjih tveganja za vsako nadzorovano bonitetno agencijo. Ločeni posebni prikazi so oblikovani za velike bonitetne agencije in za vse manjše bonitetne agencije, da se upoštevajo različni vplivi na trg. Ti prikazi tveganj se uporabljajo za opredelitev sistematičnih tveganj na trgu bonitetnih agencij.

45

Poleg letne ocene tveganja organ ESMA uporablja tudi priložnostne analize tveganja. Sprožijo jih lahko pomembne novice na trgu bonitetnih agencij, analiza bonitetnih podatkov ali podatkov o kreditnem trgu. Njihov namen je pravočasno opredeliti specifična problematična področja pri posameznih bonitetnih agencijah ali skupini bonitetnih agencij, ki se ukvarjajo z istim bonitetnim produktom, ali tržne razmere, ki bi lahko povzročile ponovno prednostno razvrstitev nadzornih dejavnosti.

46

Organ ESMA sčasoma uporablja vedno več priložnostnih analiz tveganj. Nedavno jih je bilo več izvedenih na podlagi ugotovitev organa ESMA. Vse analize so pripomogle, da je organ ESMA opredelil področja z visokim tveganjem in področja, kjer mora ekipa nadzornikov izboljšati svoje znanje o določenih temah.

… vendar je dokumentacija v več vidikih nezadostna

47

Na področju obvladovanja tveganj mora biti razpoložljivo znanje ustrezno dokumentirano na razumljiv način. Poleg tega morajo biti dobro dokumentirana tudi podrobna vprašanja in ugotovitve ter utemeljitve ob spremembi ravni tveganja. Za zagotovitev uspešnega nadzora mora okvir omogočati, da nadzorni uslužbenci pregledajo, kako so se tveganja razvijala in kako so bila obravnavana²⁷.

48

Preglednice tveganja prikazujejo združeno oceno za vsako področje tveganja. Izid združene ocene se sicer zabeleži, ocene podrobnih tem na posameznem področju tveganja pa niso dokumentirane. To lahko povzroči izgubo znanja ali oteži spremljanje tega, kako so bila specifična tveganja pretvorjena v osrednje tveganje.

49

Smernice za oceno tveganja predpisujejo, katere dokumente je treba obravnavati pri pripravi preglednic tveganja. Vendar s tem povezano delo ni ustrezno dokumentirano in ni dokazov, da ga kdo pregleduje.

50

Če se raven tveganja v preglednici tveganja spremeni, organ ESMA ne vodi evidence o razlogih za spremembo. Odločitve o takih spremembah potekajo ustno na neformalnih sestankih nadzornih uslužbencev in skupine za analizo tveganj.

Področja z visokim tveganjem niso bila vedno zadostno obravnavana

51

Na podlagi preglednic tveganja, prikazov tveganja in informacij iz priložnostnih analiz tveganja pripravi organ ESMA poročilo za odbor nadzornikov. V tem poročilu so opredeljena področja z visokim tveganjem – tj. temeljna vprašanja, ki naj bi se pri nadzornem delu obravnavala kot ključna prednostna naloga. Letni delovni program določa področja, na katera se bo organ ESMA osredotočal pri svojih nadzornih dejavnostih.

52

Organ ESMA je pristop na podlagi tveganja uvedel po prvem letu izvajanja nadzora, vendar ga na začetku ni dosledno uporabljal, saj bi bilo koristno, če bi se na nekaterih področjih z visokim tveganjem, navedenih v preglednicah tveganja in poročilih o tveganjih, pripravljenih za odbor nadzornikov, izvajale nadaljnje nadzorne dejavnosti.

53

Omejeno obravnavanje nekaterih področij z visokim tveganjem bi bilo upravičeno, če bi bili viri, ki jih ima ESMA na razpolago za nadzor, uporabljeni za obravnavanje drugih področij z visokim tveganjem ali v primeru, če bi takojšnje ukrepanje zahtevalo čezmerno veliko virov. Vendar so bila v nekatere preiskave zajeta tudi področja z nižjim tveganjem, čeprav bi bile koristne nadaljnje ocene področij z višjim tveganjem.

54

Poleg tega preiskave niso v celoti zajele tveganj, ki so bila med letnim postopkom ocene tveganj določena kot prednostna, zaradi asimetrije med področji tveganja in načinom izvajanja preiskav. V preglednicah tveganja, prikazih tveganja in poročilih o tveganjih so tveganja razvrščena glede na teme, kot so strateška tveganja ali tveganja v zvezi z zunanjim izvajanjem. Teme preiskav pa so bile večinoma razvrščene po skupinah sredstev, kot sta državni in bančni dolg. Tako se cilji preiskav ne ujemajo povsem z ugotovljenimi tveganji.

Organ ESMA zaradi svojih virov težko izpolnjuje vse stroge regulativne zahteve

55

Konec leta 2014 je v enoti za bonitetne agencije delalo 26 zaposlenih, od katerih je bilo 15 odgovornih za nadzor, štirje pa so bili dodeljeni na področje analize tveganja. Ostali uslužbenci so bili dodeljeni v glavnem na področje dela v zvezi s politikami. Zaradi števila uslužbencev ter vedno večjega obsega regulativnih zahtev je organ ESMA pri preverjanju skladnosti z uredbo²⁸ težko zagotavljal ustrezno pokritost.

27Mednarodni standard IEC 31 010: 2009, točka 5.5.

28Na primer na področjih, kot so IT, notranje kontrole, metodologije in navzkrižja interesov.

Del III – Nadzor

Stalni nadzor in preiskave organa ESMA

56

Po registraciji se nad vsemi bonitetnimi agencijami izvaja stalni nadzor. Njegov cilj je hitra opredelitev nadzorovanih subjektov, ki morda ne izpolnjujejo veljavnih zahtev.

57

Organ ESMA ima nadzorni pristop, ki temelji na tveganjih. Intenzivnost, obseg in vrsta nadzornih dejavnosti so odvisni od tveganj, ki jih predstavljajo različni udeleženci na trgu (glej sliko 7). Potencialni problemi, opredeljeni med stalnim dokumentacijskim nadzorom, se analizirajo, po potrebi pa se izvedejo tudi nadaljnje preiskovalne dejavnosti.

Slika 7

Nadzorne dejavnosti

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi določb uredbe o bonitetnih agencijah.

58

Stalno nadzorno delo organa ESMA zajema analizo informacij, ki jih redno prejema od subjektov pod nadzorom, analizo informacij, ki jih prejme iz zunanjih virov (organi, konkurenti, pritožbe, tisk itd.), nadaljnje ukrepanje v zvezi z vprašanji, ki jih prejme od bonitetnih agencij, in komuniciranje z vodstvi bonitetnih agencij med celotnim nadzornim ciklom. Tabela 3 prikazuje nadzorne naloge organa ESMA v okviru stalnega procesa nadzora.

Tabela 3

Naloge organa ESMA v okviru stalnega nadzora

Analiza informacij
Pregled rednih informacij, ki jih pošiljajo bonitetne agencije – četrtletno, polletno

Pregled rednih javnih razkritij bonitetnih agencij

Pregled obvestil, ki jih organ ESMA prejme od bonitetnih agencij v skladu z uredbo o bonitetnih agencijah (npr. obveščanje o bistvenih spremembah pogojev za prvotno registracijo)

Redno spremljanje informacij, ki so bile razkrite javnosti na spletnih straneh bonitetnih agencij

Poročila/opozorila, ki jih pošlje ekipa za analizo tveganja organa ESMA

Redno delo
Redni obiski bonitetnih agencij (organizirani po prejemu polletnih informacij)

Cikel delovnih obiskov pri bonitetnih agencijah (redni obiski in sestanki s ključnimi uslužbenci v bonitetnih agencijah: vodjo oddelka za skladnost poslovanja, vodjo notranjega nadzora, notranjo revizijo, izvršnim direktorjem in neodvisnimi neizvršnimi direktorji). Pogostnost delovnih obiskov je odvisna od velikosti bonitetne agencije.

Druge naloge
Globinske analize (nadaljnje ukrepanje v zvezi s potencialnimi področji tveganja, opredeljenimi med analizo informacij in rednimi delovnimi dejavnostmi).

Obravnavanje pritožb tretjih oseb

Spremljanje izvajanja popravnih akcijskih načrtov iz preiskav

Stiki z bonitetnimi agencijami – zagotavljanje povratnih informacij na priložnostne poizvedbe bonitetnih agencij

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

59

Poleg stalnega nadzora organ ESMA na podlagi lastnih ocen tveganja redno izbira področja v bonitetnih agencijah, na katerih obstaja tveganje glede skladnosti poslovanja, ki jih bo nadalje preiskoval (v glavnem splošne preiskave). Splošne preiskave običajno zajemajo preverjanje na kraju samem. Pregled preiskav na kraju samem organa ESMA je v Prilogi III. V splošnem se lahko preiskave razvrstijo v dve skupini:

–tematske preiskave s poudarkom na nekaterih vprašanjih, ki so skupna več večjim bonitetnim agencijam, in

–individualne preiskave za obravnavanje specifičnih vprašanj v nekaterih bonitetnih agencijah.

Postopek nadzora je bil zasnovan in se izvaja, vendar je potreben čas, da dozori

60

Uspešen nadzor zahteva:

(i)izčrpno politiko nadzora, ki v splošnem določa postopek nadzora, z združevanjem metod nadzornih dejavnosti na kraju samem in zunaj njega;

(ii)izčrpne interne smernice in metodologije za pomoč uslužbencem pri njihovih vsakodnevnih nalogah;

(iii)zbiranje in analizo informacij;

(iv)uspešen pregled nad opravljenim delom in popravnimi ukrepi, ki so jih bonitetne agencije sprejele kot odziv na ugotovitve.

Organ ESMA je postavil dobre temelje za uspešen nadzor bonitetnih agencij

61

Iz najboljših praks izhaja, da morajo imeti nadzorniki metodologijo za določanje in ocenjevanje narave, učinka in obsega tveganj, katerim so izpostavljeni subjekti, ki jih nadzorujejo, vključno s poslovnim poudarkom, profilom tveganja in okoljem notranjega kontroliranja. Na podlagi rezultatov te ocene se prednostno opredeli delo na kraju samem in zunaj njega²⁹.

62

Organ ESMA je svoja splošna načela določil v priročniku o nadzoru in navodilih za nadzor. Ta dokumenta služita nadzornim ekipam organa ESMA kot koristni referenčni orodji in praktične smernice o tem, kako v okviru uredbe o bonitetnih agencijah izvajati uspešen in učinkovit nadzor. Priročnik organa ESMA o nadzoru vsebuje podroben opis preiskave kot metode nadzora. Podrobno opisuje različne faze in navaja minimalne informacije, ki so zahtevane v projektnem načrtu, ter vse druge potrebne korake, ki jih je treba izvesti na kraju samem in v fazi poročanja (glej sliko 8).

Slika 8

Glavni koraki preiskave

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi priročnika o nadzoru in navodil za nadzor organa ESMA.

Notranje smernice in orodja za spremljanje bi bilo mogoče nadgraditi za pomoč pri stalnem nadzornem delu

63

Notranje smernice bi morale jasno določati pogostost in obseg preučevanja. Poleg tega bi bilo treba razviti politike in postopke v zvezi s preučevanjem, da se zagotovi temeljito in dosledno izvajanje preučevanja z jasnimi cilji.

64

Priročnik o nadzoru in navodila za nadzor nudijo le splošen opis postopka stalnega nadzora, ne določajo pa natančno vrst nadzornih nalog, ki jih mora opraviti organ ESMA, ter ne dajejo informacij o pogostosti teh nalog.

65

Organ ESMA vsako leto oblikuje nadzorne načrte za prihodnje obdobje. Vendar za vsako bonitetno agencijo ni imel individualnih nadzornih načrtov z informacijami o nadzornih nalogah, ki jih je treba opraviti vsako leto. Sodišče prav tako ni našlo zadostno predhodno oblikovanih časovnic, ki bi določale minimalno pogostost rednih nadzornih pregledov, ki jih je treba opraviti pri posamezni bonitetni agenciji.

66

Uredba o bonitetnih agencijah določa jasen sklop pravil, ki jih mora organ ESMA nadzirati, vendar ESMA sistematično ne uporablja kontrolnih seznamov kot orodja za nadzor. Poleg tega številni pristojni nacionalni organi pri svojem nadzornem delu uporabljajo vprašalnike in kontrolne sezname.

67

Različne skupine nadzornikov svojega dela ne dokumentirajo na standardiziran način, tako da je težko slediti opravljenemu stalnemu nadzornemu delu ter analizam in zaključkom na njegovi podlagi.

68

Organ ESMA je oblikoval tudi mapo z merili. Njen cilj je zagotoviti usklajenost, saj omogoča, da ocenjevalci pregledajo odločitve, ki jih je organ ESMA sprejel v preteklosti med postopkom registracije in kasneje med stalnim nadzornim delom. Mapa z merili med drugim vsebuje elektronska sporočila pravne službe, pretekle odločitve organa ESMA in interno korespondenco v zvezi z vprašanji, ki so se pojavila med registracijo in nadzornim delom. To je dobra pobuda, vendar struktura mape z merili ne zagotavlja, da bi se ta uporabljala kot izčrpne smernice za vsakdanje delo nadzornikov.

Organ ESMA obravnava ogromno količino nadzornih informacij, vendar nima namenskega sistema IT za registracijo in obdelavo teh podatkov

69

Organ ESMA obravnava dva sklopa informacij:

–priložnostne informacije (bistvene spremembe prvotnih pogojev za registracijo, pritožbe tretjih strani, vprašanja bonitetnih agencij itd.) in

–redne informacije, ki jih organu ESMA četrtletno in polletno zagotavljajo bonitetne agencije (informacije o prihodkih in stroških bonitetnih agencij, zamenjave njihovih ključnih uslužbencev, zapisniki upravnega odbora, poročila o notranji reviziji, poročila o funkciji notranjega pregleda itd.).

70

Organ ESMA je oblikoval dosje za evidentiranje analize informacij, ki jih redno prejema od vseh bonitetnih agencij, ki jih nadzira (glej okvir 2).

71

Dosje je dobra pobuda za sledenje ogromni količini prejetih nadzornih podatkov, vendar je okoren in težko razumljiv. Dosje prav tako nima „lastnika“ in kdorkoli iz nadzorne ekipe lahko ureja, spreminja ali briše njegovo vsebino, ne da bi bilo mogoče slediti spremembam ali osebam, ki so jih naredile.

72

Ker organ ESMA nima namenskega orodja IT, ki bi služil kot register za prejete informacije in za dokumentiranje in analiziranje nadzornega dela, je vzpostavil strukturo, ki se očitno uporablja večinoma kot orodje za shranjevanje informacij, prejetih od bonitetnih agencij. Vendar Sodišče v vseh primerih ni našlo dokazov, da so bile prejete informacije podrobno analizirane. Pristojni nacionalni organi so izjavili, da imajo vsi vzpostavljene nadzorne sisteme IT za dokumentiranje svojega nadzornega dela in lažje ohranjanje znanja znotraj organizacije.

Okvir 2

Primeri podatkov, ki se spremljajo

οkonferenčni klici in sestanki z bonitetnimi agencijami,

οobvestila,

οnovice o spremembah metodologij, lestvic bonitetnih ocen in korporativne strukture družbe, ki jih sporočijo uslužbenci bonitetnih agencij ali so objavljene na njihovih spletnih straneh,

οprihodki, stroški, menjava uslužbencev in drugi podatki o uslužbencih v bonitetnih agencijah,

οporočila o skladnosti poslovanja, poročila o notranji reviziji, revidirani računovodski izkazi, zapisniki upravnega odbora,

οporočila o preglednosti bonitetnih agencij.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

Težko je pridobiti opis opravljenih nadzornih pregledov

73

Preiskovalna dokumentacija organa ESMA ne daje zadostnih dokazov o vseh izvedenih vmesnih korakih. Zato organ ESMA težko spremlja in dokaže, da so bile vse naloge pravilno izvedene v skladu s cilji preiskave. Iz delovnega gradiva zlasti ni razvidno, kako so bili ocenjeni vsi potrebni dokazi.

74

Po preiskavi pošlje organ ESMA bonitetnim agencijam dopise s predhodnimi in/ali končnimi ugotovitvami. Priročnik o nadzoru določa, da morajo biti v dopisih za vsako ugotovitev navedeni sklici na ustrezno zakonodajo. Sklic na specifično pravno podlago bi bonitetnim agencijam omogočil boljše razumevanje ugotovljena tveganja v zvezi s skladnostjo poslovanja, ki so navedena v dopisih. Vendar pa organ ESMA svoje ugotovitve redno sporoča brez pravnih sklicev na posamezne člene v uredbah.

75

Organ ESMA nadalje spremlja, ali bonitetne agencije izvajajo načrte popravnih ukrepov. To je dokumentirano v preglednici za nadaljnje spremljanje za vsako preiskavo in bonitetno agencijo posebej. Organ ESMA nima usklajenega pristopa za dokumentiranje analiz in pripomb uslužbencev v teh tabelah (npr. opredelitev posebnih dokazil, da je bonitetna agencija zadovoljivo izvedla zahtevan ukrep).

Dosežen je bil dejanski napredek, vendar pokritost na tematskih področjih, ki so bila analizirana, še ni ustrezna

76

Nadzorni pristop na podlagi tveganja pomeni, da lahko ESMA s svojim nadzornim delom zajame le nekatera tveganja. Zato se nadzorni pregledi med različnimi temami razlikujejo. Za dokončanje svoje ocene nadzornega postopka organa ESMA je Sodišče izbralo dve tematski področji za podroben pregled:

(i)metodologije, modeli in ključne predpostavke ocenjevanja, ki jih uporabljajo bonitetne agencije;

(ii)navzkrižje interesov na trgu bonitetnih agencij.

77

Te teme so bile izbrane zaradi njihove pomembnost za delovanje trga bonitetnih agencij. Metodologije so jedro, na podlagi katerega bonitetne agencije dodeljujejo bonitetne ocene in obete bonitetnih ocen. Ugotovljeno je bilo, da je bilo navzkrižje interesov ena od glavnih slabosti na trgu bonitetnih agencij pred krizo zaradi drugorazrednih hipotekarnih posojil. Sodišče je na podlagi analize lahko ocenilo delo organa ESMA v preteklih štirih letih od njegove ustanovitve.

Organ ESMA je nadziral metodologije, vendar vsa področja niso bila zajeta, zahteve pa niso bile vedno jasne

78

Bonitetna agencija mora v svoji vlogi za registracijo navesti, katere vrste bonitetnih ocen bo izdajala³⁰. Poleg tega mora vlagatelj predložiti potrebno dokumentacijo za svoje metodologije in modele. Na tej podlagi organ ESMA oceni, ali so metodologije in modeli bonitetne agencije v času registracije skladni z uredbo o bonitetnih agencijah in dopolnilno delegirano uredbo.

79

Bonitetne agencije morajo uporabljati metodologije, ki so rigorozne, sistematične in ustaljene ter jih je mogoče ovrednotiti na podlagi preteklih izkušenj, vključno s testiranjem za nazaj. Organ ESMA mora redno preverjati skladnost poslovanja bonitetnih agencij s temi regulativnimi zahtevami.

Regulativne zahteve v zvezi z metodologijami niso vedno opredeljene

80

Uredba o bonitetnih agencijah ne opredeljuje pojmov ali meril v zvezi z regulativnimi zahtevami za metodologije. Delegirana uredba Komisije³¹ določa regulativne tehnične standarde za presojo regulativnih zahtev v zvezi z metodologijami, ki jo izvaja organ ESMA. Organ ESMA je v objavljenih poročilih z zaključki o preiskavah, opravljenih na področju metodologij, navedel primere metodoloških vsebin, da bi panogi zagotovil smernice glede svojih pričakovanj na tem področju. Kljub temu bi bilo treba nekatere pojme, uporabljene v teh standardih, dodatno pojasniti, da se izboljša enotno razumevanje zakonskih zahtev v zvezi z metodologijami med organom ESMA in bonitetnimi agencijami.

Nadzor organa ESMA nad metodologijami ni zajel vseh vidikov metodologij bonitetnih agencij

81

Organ ESMA med stalnim nadzorom in pri poglobljenih preiskavah preverja, ali bonitetne agencije izvajajo regulativne zahteve v zvezi z metodologijami.

82

Stalni nadzor organa ESMA je zasnovan tako, da je presoja skladnosti bonitetnih agencij z regulativnimi zahtevami v zvezi z metodologijami osredotočena na vprašanje, ali so bonitetne agencije vzpostavile ustrezne notranje kontrole, kot so:

–neodvisna notranja funkcija za redno pregledovanje metodologij, modelov in ključnih predpostavk ocenjevanja,

–neodvisni člani upravnega odbora ali nadzornega sveta bonitetnih agencij, odgovorni za spremljanje uspešnosti sistemov notranje kontrole, vključno z učinkovitostjo funkcije notranje revizije,

–dokumentiranje rednih pregledov metodologije in postopkov, na katerih temeljijo.

83

Zato je treba presoje metodoloških zahtev, ki jih izvede organ ESMA, dopolniti s poglobljenimi preiskavami. Organ ESMA zaradi svojih virov in velikega števila metodologij, ki jih je treba nadzorovati³², na podlagi ocene tveganja izbere teme za preiskave v zvezi z metodološkimi zahtevami. Tabela 4 prikazuje pregled ocen skladnosti z regulativnimi tehničnimi standardi v zvezi z metodologijami, ki jih je organ ESMA izvedel med tematskimi preiskavami. Tabela je pripravljena na podlagi dokumentacije organa ESMA.

Tabela 4

Pregled ocen organa ESMA na področju metodoloških zahtev v okviru tematskih preiskav

Regulativne zahteve | Pregled postopka bonitetnega ocenjevanja (2012)¹ | Preiskave bonitetnih ocen bank (2013) | Preiskave bonitetnih ocen držav (2013) | Preiskave malih in srednje velikih bonitetnih agencij (2014) | Preiskave bonitetnih ocen strukturiranih finančnih produktov (2014)
Rigorozne | n. r. | deloma | ne | deloma | deloma
Sistematične in časovno ustaljene | n. r. | deloma | ne | ne | da
Ustaljene glede na skupino sredstev | n. r. | ne | ne | ne | ne
Ovrednotiti jih je mogoče na podlagi preteklih izkušenj | n. r. | deloma | ne | deloma | deloma

1Ta preiskava je bila zaključena, preden so bili sprejeti regulativni tehnični standardi.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

84

Med tematskimi preiskavami organa ESMA še niso bile preučene nekatere pomembne regulativne zahteve v zvezi z metodologijami, na primer:

–organ ESMA je začel leta 2014 izvajati poglobljeno analizo panožnih praks za potrditev metodologij in

–organ ESMA ni preveril regulativnih zahtev v zvezi z ustaljenostjo bonitetnih ocen glede na skupino sredstev.

Organ ESMA ni imel uradnega postopka za pregled sprememb pri metodologijah bonitetnih agencij ali primerov, ko bonitetne agencije izdajo novo vrsto bonitetne ocene

85

Če bonitetna agencija po registraciji bistveno spremeni metodologijo ali razširi svoje poslovne dejavnosti z izdajo novih vrst bonitetnih ocen, mora o tem obvestiti organ ESMA. Vendar pa uredba o bonitetnih agencijah ne opredeljuje pojma „bistvene spremembe“. Leta 2010 je Odbor evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje izdal smernico³³ z opredelitvijo, kaj šteje kot bistvena sprememba. Organ ESMA je leta 2014 sporočil svojo opredelitev bistvenih sprememb v razdelku vprašanj in odgovorov v zvezi z izvajanjem uredbe o bonitetnih agencijah. Marca 2015 je posodobil to opredelitev bistvene spremembe³⁴ in navedel spremembe pogojev za začetno registracijo v zvezi z „metodologijami bonitetnega ocenjevanja, modeli ali ključnimi predpostavkami ocenjevanja“.

86

Čeprav je organ ESMA pojasnil, kdaj ga morajo bonitetne agencije obvestiti o bistveni spremembi, pa nima formalnega postopka za preučitev teh obvestil o novih metodologijah ali bistvenih spremembah obstoječih metodologij v revidiranem obdobju. Junija 2015 je organ ESMA sprejel postopek z opisi korakov, ki jih je treba upoštevati ob prejemu obvestila bonitetne agencije o metodologiji.

Organ ESMA še ni preučil nekaterih vrst navzkrižij interesov

87

OECD opredeljuje navzkrižje interesov kot položaj, „v katerem lahko posameznik ali družba (bodisi zasebna ali javna) na kakršenkoli način izkoristiti svojo poklicno ali uradno funkcijo za osebno korist ali za korist družbe“.

88

Na trgu bonitetnih ocen se navzkrižja interesov v glavnem nanašajo na možne vplive vpletenih strani na bonitetno oceno. Tako preiskovalni odbor za finančno krizo³⁵ kot Mednarodno združenje nadzornikov trga vrednostnih papirjev³⁶ sta to opredelila kot eno glavnih slabosti v sektorju bonitetnega ocenjevanja pred krizo zaradi drugorazrednih hipotekarnih posojil.

89

V zvezi s tem je organ ESMA ocenil ukrepe za preprečevanje navzkrižja interesov, ki so jih sprejele bonitetne agencije, med drugimi ustreznost, uspešnost in neodvisnost številnih funkcij notranje kontrole. Kljub temu bi lahko nekatera področja v prihodnosti nadalje preučil:

(i)organ ESMA ni zadostno preučil, ali so pomožne storitve bonitetnih agencij vplivale na bonitetno oceno. Organ ESMA je na tem področju izvajal samo omejene nadzorne dejavnosti;³⁷

(ii)dokazi, da je organ ESMA preučil morebitno navzkrižje interesov med bonitetnimi agencijami in svetovalnimi družbami v okviru istega holdinga, so bili omejeni;

(iii)organ ESMA ni na strukturiran način preučil navzkrižja interesov, ki se nanašajo na dejavnosti trgovanja in finančne transakcije bonitetnih analitikov. Uslužbenci bonitetne agencije, ki izvaja določeno bonitetno ocenjevanje, imajo pred objavo bonitetne ocene zaupne informacije. Zato bi morale bonitetne agencije imeti vzpostavljene postopke za spremljanje dejavnosti trgovanja bonitetnih analitikov in njihovega imetja vrednostnih papirjev, da se zmanjša tveganje za trgovanje na podlagi notranjih informacij. Organ ESMA prejme informacije o rezultatih tega spremljanja, vendar ni preizkusil postopkov, vzpostavljenih v bonitetnih agencijah, da bi preveril pravilnost prejetih informacij.

29Po analogiji bi se lahko „temeljna načela za učinkovit bančni nadzor“, ki jih je izdala Banka za mednarodne poravnave, uporabljala tudi za nadzor bonitetnih agencij.

30Priloga II, točka 8 delegirane uredbe o registraciji.

31Delegirana uredba Komisije (EU) št. 447/2012 z dne 21. marca 2012 o dopolnitvi Uredbe (ES) št. 1060/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o bonitetnih agencijah z določitvijo regulativnih tehničnih standardov za presojo skladnosti metodologij bonitetnega ocenjevanja (UL L 140, 30.5.2012, str. 14).

32Organ ESMA je pri treh največjih bonitetnih agencijah naštel več kot 800 metodologij za različne skupine sredstev in tržne segmente.

33Navodila Odbora evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje v zvezi s postopkom registracije, delovanjem kolegijev, protokolom o mediaciji, informacijami, določenimi v Prilogi II, svežnjem informacij za vlogo za certifikacijo in oceno sistemske pomembnosti bonitetnih agencij, str. 16, ref. CESR/10-347.

34Smernica z dne 19. marca 2015 o rednih informacijah, ki jih morajo bonitetne agencije predložiti organu ESMA.

35Preiskovalni odbor za finančno krizo (Financial Crisis Inquiry Commission) je preučil razloge za finančno krizo v okviru zakona o pregonu in izterjavah na področju goljufij v ZDA. Poročilo je bilo objavljeno januarja 2011.

36Tehnični odbor Mednarodnega združenja nadzornikov trga vrednostnih papirjev (IOSCO), Poročilo o krizi zaradi drugorazrednih hipotekarnih posojil, maj 2008.

37Organ ESMA je na primer ugotovil, da lahko študije, ki jih objavijo bonitetne agencije, omejijo neodvisnost bonitetnih analitikov. Če mora bonitetni odbor odobriti bonitetno oceno kmalu po objavi študije, težko sprejme odločitev, ki ni v skladu z zaključki študije.

Del IV – Razkritja

Nadzor organa ESMA nad splošnimi razkritji bonitetnih agencij

90

Eden od ciljev uredbe o bonitetnih agencijah III je povečati preglednost bonitetnih agencij in trga bonitetnega ocenjevanja, zlasti glede cenovne politike bonitetnih agencij, provizij, ki jih prejmejo, načina izvajanja postopka bonitetnega ocenjevanja in oblikovanja njihovih zaključkov. Preglednost se zagotavlja s popolnimi in zlahka dostopnimi javnimi razkritji.

91

Uredba o bonitetnih agencijah določa, da morajo bonitetne agencije opravljati dve vrsti razkritij: splošna in redna razkritja. Splošna razkritja zajemajo informacije, ki jih morajo bonitetne agencije razkrivati javno, zlasti na svojih spletnih straneh. Redna razkritja se nanašajo na redne nadzorne informacije, ki jih morajo bonitetne agencije poslati organu ESMA. Pomemben vir informacij je tudi lastno razkritje nadzornega dela organa ESMA deležnikom.

Organ ESMA je redno pregledoval splošna javna razkritja posameznih bonitetnih agencij, vendar je podrobno oceno splošnih razkritij v vseh agencijah prvič opravil konec leta 2014

92

V skladu z uredbo o bonitetnih agencijah morajo bonitetne agencije javno razkriti različne vrste splošnih informacij (glej sliko 9).

93

Splošna javna razkritja so pomembno orodje za komunikacijo med bonitetnimi agencijami in uporabniki bonitetnih ocen. Uporabniki morajo imeti možnost izvesti lastno analizo in ustrezen skrbni pregled, ko ocenjujejo, ali naj se zanesejo na določeno bonitetno oceno ali ne. Imeti morajo možnost oceniti tveganja, katerim je bonitetna agencija izpostavljena, npr. tveganje navzkrižja interesov, tveganje vnosov slabe kakovosti pri bonitetnih ocenah, tveganja, ki jih prinašajo metodologije itd.

94

Organ ESMA je splošna javna razkritja bonitetnih agencij pregledal med svojim stalnim nadzornim delom in kot del svojih preiskav. Vendar pa je začel podrobno analizo praks na področju splošnih razkritij bonitetnih agencij prvič izvajati decembra 2014.

Slika 9

Zahteve za splošno razkritje

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi določb uredbe o bonitetnih agencijah.

Preglednost trga ovirajo omejitve in različne prakse bonitetnih agencij glede razkritij

95

Sodišče je ugotovilo slabosti pri praksah splošnih razkritij.

96

Bonitetne agencije morajo javnosti razkriti specifične informacije (glej sliko 9). To storijo v glavnem z objavami na spletnih straneh. Sodišče je ugotovilo, da se morajo uporabniki za dostop do nekaterih od teh spletnih strani registrirati z osebnimi podatki. Politike varovanja zasebnosti teh bonitetnih agencij določajo, da se lahko zbrani osebni podatki uporabnikov posredujejo tretjim osebam, kar lahko morebitne uporabnike odvrne od registracije.

97

V skladu z uredbo o bonitetnih agencijah te niso zavezane k razkritju zaščitenih informacij. V praksi to pomeni, da nekaterih delov metodologije ni treba razkriti. To vodi do paradoksa, saj se lahko bonitetne agencije odločijo, da ne bodo razkrile celotne metodologije, če so nekatere informacije zaščitene, in vpliva na zmožnost uporabnikov, da izvedejo lasten skrbni pregled.

98

Bonitetne agencije morajo razkriti metodologije, modele in glavne ocenjevalne predpostavke, ki jih uporabljajo pri dejavnostih bonitetnega ocenjevanja. Sodišče je ocenilo splošna razkritja bonitetnih agencij v zvezi z metodologijami tako, da se je osredotočilo na štiri vrste bonitetnih ocen: zasebnih finančnih institucij (bank), držav, strukturiranih finančnih instrumentov (osrednja metodologija, listinjeni vrednostni papirji, kriti s potrošniškim financiranjem, in listinjeni vrednostni papirji, kriti s stanovanjskimi hipotekarnimi posojili) in kritih obveznic.

99

Bonitetne agencije so v splošnem razkrivale metodologije in so bile tako skladne z uredbo. Oblike razkritij so se med bonitetnimi agencijami zelo razlikovale, kar je omejevalo možnost primerjanja. Temu bi se bilo mogoče delno izogniti, če bi imele bonitetne agencije za predstavitev svojih metodologij na voljo standardiziran format za poročanje. Zahtevnost iskanja dokumentacije se je razlikovala med bonitetnimi agencijami in različnimi vrstami bonitetnih ocen. Za številne podrazrede v kategoriji strukturiranih finančnih instrumentov so bonitetne agencije predložile le pregled postopka bonitetnega ocenjevanja, pomembne informacije o metodologiji pa so manjkale. Bonitetne ocene zato ni bilo mogoče ponoviti.

Centralni register bonitetnih ocen ne razkriva zadostnih informacij o uspešnosti bonitetnih ocen bonitetnih agencij

Polletno poročanje o podatkih

100

Spletni centralni register bonitetnih ocen organa ESMA (CEREP) je edinstven v primerjavi z drugimi regulativnimi jurisdikcijami. Organ ESMA s to podatkovno zbirko zagotavlja usklajene in zlahka dostopne informacije o uspešnosti bonitetnih ocen vseh registriranih in certificiranih bonitetnih agencij. V registru CEREP dajo bonitetne agencije na voljo informacije o svojih preteklih ocenah. Organ ESMA objavlja polletni povzetek statističnih podatkov o uspešnosti bonitetnih ocen bonitetnih agencij na podlagi podatkov, ki jih te sporočijo. Ta povzetek zajema za določen časovni okvir in skupino sredstev: statistične podatke o dejavnosti bonitetnega ocenjevanja, stopnje neplačil in prehodne matrike. Register CEREP zagotavlja koristne povzetke statističnih podatkov za vlagatelje in raziskovalce na podlagi poizvedb z več filtri, ki jih lahko ti prilagodijo svojim potrebam. Register CEREP ne:

–objavlja razkritij drugih statističnih podatkov, ki so koristni za uporabnike, kot so povprečne stopnje neplačil in povprečne prehodne matrike, ali

–vključuje filtrov, ki bi uporabnikom omogočili, da prenesejo povzetke statističnih podatkov za več poizvedb naenkrat.

101

Uredba o bonitetnih agencijah določa, da mora organ ESMA informacije, o katerih bonitetne agencije poročajo v registru CEREP, javno objaviti³⁸. Čeprav so kvalitativni podatki, o katerih poročajo bonitetne agencije, objavljeni v registru CEREP, pa osnovni podatki, ki jih sporočijo bonitetne agencije, niso. Javna razpoložljivost teh podatkov bi uporabnikom registra CEREP prinesla številne koristi. Lahko bi na primer bolje razumeli zmožnost predvidevanja, ki jo omogočajo povzetki statističnih podatkov.

102

Uredba o bonitetnih agencijah ne določa, da morajo bonitetne agencije po umiku svojih bonitetnih ocen spremljati izdajatelje/finančne instrumente. Povzetek statističnih podatkov iz registra CEREP kot tak ne zajema dogodkov neizpolnitve obveznosti, ki se zgodijo po preklicih bonitetnih ocen. Za ublažitev takega pomanjkanja informacij so v registru CEREP statistični podatki razkriti glede na razlog za preklic³⁹. Vendar nekateri statistični podatki o dejavnostih bonitetnega ocenjevanja kažejo na velik delež nepojasnjenih preklicev bonitetne ocene. To zmanjšuje verodostojnost zmožnosti predvidevanja, ki naj bi jo omogočal zadevni povzetek statističnih podatkov.

103

Organ ESMA izvede določene samodejne kontrole novih podatkov, ki se sporočijo v register CEREP, da bi pred objavo preveril njihovo celovitost. Vendar pa pred objavo ne opravi nobenih pregledov točnosti (na primer uskladitev z drugimi javnimi podatkovnimi zbirkami ali z notranjimi zbirkami bonitetnih agencij). Ti pregledi bi bili koristni, saj:

–je v registru CEREP prišlo do primerov podatkovnih napak in popravkov,

–nad njimi ni javnega nadzora. V registru CEREP ni razkrito, ali so bili izvedeni popravki napak ali druge spremembe zgodovinskih podatkov, ki jih bonitetne agencije sporočijo v register CEREP.

Kvalitativne informacije, o katerih se poroča

104

Informacije nimajo primerljive strukture med bonitetnimi agencijami, ki izvajajo poročanje, uporabnikom pa ne omogočajo, da bi videli, kdaj so bile metodologije spremenjene in kdaj so te spremembe vplivale na bonitetne ocene in njihovo uspešnost. To je pomembno, saj povzetek statističnih podatkov iz registra CEREP zajema pretekle bonitetne ocene, ki so bile morda izdane na podlagi drugačnih metodologij, kot so trenutno predstavljene v registru CEREP.

Organ ESMA na svoji spletni strani ne razkriva zadostnih informacij za uporabnike bonitetnih ocen

105

Organ ESMA bi moral redno objavljati informacije v zvezi s svojimi področji dejavnosti in zagotoviti, da je dostop do njih enostaven. Sodišče je primerjalo informacije, ki so na voljo na spletni strani organa ESMA in urada za bonitetne ocene komisije SEC, ki izvaja nadzor nad bonitetnimi agencijami, registriranimi v ZDA (agencije NRSRO – nacionalno priznane statistične ocenjevalne agencije v ZDA).

106

Organ ESMA na primer na svoji spletni strani ne objavlja vse predmetne zakonodaje (šest delegiranih uredb ni na voljo), medtem ko ima urad za bonitetne ocene komisije SEC poseben razdelek s povezavami do vseh predpisov v zvezi z agencijami NRSRO (za več podrobnosti glej Prilogo IV).

107

Do dokumentacije organa ESMA glede bonitetnih agencij je mogoče dostopati na dva načina: z enostavnim seznamom približno dvesto dokumentov brez možnosti izbire ali s seznamom z dvema filtroma, ki le neznatno izboljšata dostopnost. Nasprotno pa ima spletna stran komisije SEC posebne razdelke za posamezne vrsto informacij, zaradi česar je bolj prijazna do uporabnikov.

108

Analiza spletne strani organa ESMA kaže, da nekaj veljavne zakonodaje ni na voljo na spletni strani. Prav tako niso na voljo nekateri koristni dokumenti, npr. predloga za registracijo in navodila za prijavitelje nepravilnosti (glej Prilogo IV).

38Člen 11(2) uredbe o bonitetnih agencijah.

39Na primer nepravilne ali nezadostne informacije, zapadlost dolžniške obveznosti, stečaj, reorganizacija ocenjevanega subjekta, drugi (nepojasnjeni) razlogi itd.

Zaključki in priporočila

109

Sodišče je na splošno zaključilo, da je organ ESMA v kratkem času vzpostavil dobre temelje za uspešen nadzor nad bonitetnimi agencijami v EU, vendar so še možne izboljšave.

Registracija

110

Organ ESMA ima dobro oblikovane postopke registracije. Kljub temu pa je registracija še vedno zapletena zaradi delitve na fazo preverjanja popolnosti in fazo preverjanja skladnosti, kot to zahteva uredba. Metodologije bonitetnega ocenjevanja morajo biti rigorozne, sistematične in ustaljene ter takšne, da jih je mogoče ovrednotiti. Vendar so revidirani dokazi potrdili v glavnem rigoroznost metodologij (odstavki 20 do 30).

Priporočilo 1

Organ ESMA naj ustrezno dokumentira svoje ocenjevanje vseh regulativnih zahtev v zvezi z metodologijami bonitetnega ocenjevanja med postopkom registracije.

111

Sedanja pravila Eurosistema ne zagotavljajo, da so vse bonitetne agencije, registrirane pri organu ESMA, enakopravne. Eurosistem trenutno sprejema bonitetne ocene štirih bonitetnih agencij, ki so registrirane pri organu ESMA kot zunanje bonitetne institucije v okviru bonitetnega okvira Eurosistema. Če bonitetne agencije želijo, da Eurosistem sprejme njihove bonitetne ocene, morajo poleg registracije in certifikacije pri organu ESMA izpolnjevati dodatna operativna merila. Ta pristop vzpostavlja dvotirno strukturo trga, v kateri male bonitetne agencije ne morejo enakovredno tekmovati z večjimi (odstavki 35 do 40).

Obvladovanje tveganja in načrtovanje

112

Organ ESMA ima dobro uveljavljen postopek za opredelitev tveganj. Vendar pa je zaradi pomanjkanja možnosti sledenja dokumentaciji težko razumeti utemeljitve za ponovno prednostno razvrstitev določenih tveganj. Organ ESMA ni zadostno in dosledno preučil vseh področij z visokim tveganjem. Sodišče je ugotovilo, da viri, namenjeni nadzoru, niso ustrezno dohajali naraščajočih zahtev iz uredbe (odstavki 41 do 55).

Priporočilo 2

Organ ESMA naj izboljša sledljivost postopka opredelitve tveganj. Organ ESMA naj vodi evidenco v zvezi s spremembami stopnje tveganja in dokumentira prednostno razvrstitev tveganj, vključno z razlogi.

Organ ESMA naj nadalje ukrepa na vseh področjih z visokim tveganjem, na katerih bi bilo koristno izvajati nadaljnje nadzorno delo.

Stalni nadzor in preiskave

113

Organ ESMA je vzpostavil dobre temelje za svoj nadzorni pristop. Vendar pa njegove smernice za nadzor ne določajo natančnih vrst nalog stalnega nadzora, ki jih je treba opraviti, prav tako pa ne zagotavljajo informacij o njihovi pogostosti. Organ ESMA je oblikoval letni nadzorni načrt za prihodnje obdobje. Podrobni načrti stalnih nadzornih nalog za posamezne bonitetne agencije niso bili na voljo. Organ ESMA nima ustreznih notranjih standardov za dokumentiranje nadzornega dela, prav tako pa je težko slediti opravljenemu stalnemu nadzornemu delu ter analizam in zaključkom na njegovi podlagi (odstavki 56 do 77).

114

Dokumentacija o nekaterih vmesnih korakih preiskav prav tako ni popolna. Iz dokumentacije preiskave organa ESMA, ki jo je revidiralo Sodišče, ni razvidno, kako so bili vsi potrebni dokazi ocenjeni (odstavki 56 do 77).

Priporočilo 3

Priročnik o nadzoru in navodila za nadzor organa ESMA naj se redno posodabljajo, da se zajame pridobljeno znanje in izkušnje.

Organ ESMA naj oblikuje notranje smernice za uspešno dokumentiranje preiskav, tako da bo lahko dokazal in zagotovil, da vsi sklepi temeljijo na ustrezni analizi dokazov.

Uporaba namenskega nadzornega orodja IT bi izboljšala izmenjavo znanja, pojasnila odgovornosti glede nalog, olajšala pregled opravljenega dela in izboljšala komunikacijo v ekipah nadzornikov.

Metodologije

115

Organ ESMA je preučeval metodologije bonitetnih agencij na podlagi regulativnih meril tako s stalnim nadzorom kot s preiskavami. Vendar pa organ ESMA nima postopka za preučitev novih metodologij ali bistvenih sprememb metodologij, ki jih sporočijo bonitetne agencije. Organ ESMA se sooča z izzivi, kako tolmačiti metodološka merila in kako z bonitetnimi agencijami ustvariti skupno razumevanje skladnosti z njimi. Nekatera merila je še potrebno podrobno preučiti (odstavki 78 do 86)

Priporočilo 4

Organ ESMA naj preuči vse pomembne vidike zasnove in izvajanja metodologij bonitetnih agencij, ki še niso bili obravnavani.

Navzkrižja interesov

116

Organ ESMA ni zadostno preučil nekaterih morebitnih primerov navzkrižja interesov. Čeprav od bonitetnih agencij prejme veliko informacij o dejavnostih trgovanja in imetju vrednostnih papirjev njihovih uslužbencev, pa teh ni preučil na strukturiran način. Tudi med tematskimi in individualnimi pregledi je bilo to vprašanje obravnavano le občasno (odstavki 87 do 89).

Priporočilo 5

Organ ESMA naj na strukturiran način preuči sisteme za reševanje navzkrižja interesov, ki so jih vzpostavile bonitetne agencije, zlasti tiste, ki se nanašajo na dejavnosti trgovanja in finančne transakcije bonitetnih analitikov.

Poleg tega naj organ ESMA preveri točnost informacij o navzkrižju interesov, ki jih predložijo bonitetne agencije.

Splošna razkritja

117

Organ ESMA je redno pregledoval splošna razkritja bonitetnih agencij med stalnim nadzorom in med preiskavami, vendar je začel podrobno oceno v vseh bonitetnih agencijah prvič izvajati konec leta 2014 (odstavki 90 do 94).

118

Sodišče je ugotovilo, da splošna razkritja bonitetnih agencij niso vedno v skladu z najvišjimi standardi in da razkritja, zlasti v zvezi z metodologijami in opisi modelov ter ključnimi predpostavkami bonitetnega ocenjevanja, potencialnim uporabnikom zmeraj ne omogočajo izvedbe lastnega skrbnega pregleda (odstavki 95 do 99).

Priporočilo 6

Organ ESMA naj si prizadeva še bolj uskladiti prakse bonitetnih agencij v zvezi z razkritji. Preuči naj možnosti za oblikovanje dodatnih smernic glede zahtev v zvezi z razkritji v skladu s členom 16 Uredbe št. 1095/2010, da bi se izboljšale splošne prakse bonitetnih agencij v zvezi z razkritji.

Razkritja v registru CEREP

119

Razkritja organa ESMA v centralnem spletnem registru (CEREP) zagotavljajo usklajene in zlahka dostopne informacije o uspešnosti bonitetnih ocen vseh registriranih in certificiranih bonitetnih agencij, kar je edinstveno v primerjavi z drugimi regulativnimi jurisdikcijami. Vendar pa ima Sodišče pomisleke glede zadostnosti razkritij in glede dejstva, da organ ESMA ustrezno ne pregleduje podatkov, ki se sporočijo v register CEREP (odstavki 100 do 104).

Priporočilo 7

Organ ESMA naj spremlja in izboljša vsebino informacij pri razkritjih v registru CEREP na podlagi najboljših praks v zvezi z razkritji uspešnosti bonitetnih ocen.

Razkritja na spletni strani organa ESMA

120

Na spletni strani organa ESMA manjkajo nekatere koristne informacije za bonitetne agencije, morebitne nove udeležence na trgu in uporabnike bonitetnih ocen. Spletna stran ni dobro strukturirana, razpoložljive informacije pa je težko najti (odstavki 105 do 108).

Priporočilo 8

ESMA naj objavi vso veljavno zakonodajo in ustrezne dokumente, spletno stran pa naredi bolj prijazno uporabniku.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Milan Martin CVIKL, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 24. novembra 2015.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Vodstvena struktura organa ESMA

Nadzorna vodstvena struktura organa ESMA je sestavljena iz štirih ravni. Pregled odgovornosti na vsaki ravni je predstavljen v spodnji tabeli.

Odbor nadzornikov
Upravni odbor
Izvršni direktor
Vodja enote/oddelka

Sestava:
vodje 28 nacionalnih organov EU + predsednik ESMA + EIOPA + EBA+ ESBR+ ES+ EGP (Islandija, Lihtenštajn in Norveška)

Ima končno odgovornost za odločanje v organu ESMA.

Odgovornosti:

–Odobri letni nadzorni načrt, ki opisuje vse načrtovane preiskave in pričakovano stalno nadzorno delo. V ta namen prejme poročilo o tveganjih, ki ga pripravi ekipa nadzornikov organa ESMA. Poročilo o tveganjih vsebuje specifična tveganja za posamezne bonitetne agencije v anonimizirani obliki.

–Odobri letno poročilo organa ESMA, ki opisuje nadzorne dejavnosti organa ESMA na podlagi letnega poročila o dejavnosti ekipe nadzornikov.

–Odobri druga javna poročila (informacije, ki jih prejme odbor nadzornikov, zajemajo podrobnejše ugotovitve, kot so objavljene v javnem poročilu).

Sestava:
šest članov, ki jih člani odbora nadzornikov izberejo med seboj + predsednik ESMA.

Odgovornosti:

–Nadzira večletni delovni program organa ESMA, proračun in kadrovske vire.

–Nadzira izvajanje načrta nadzornega dela.

–Razpravlja o četrtletnih informacijah o nadzornem delu, ki jih zagotovi izvršni direktor: registracije, stalne preiskave, ugotovitve in popravni ukrepi.

Odgovornosti:

–Nadzira nadzorno delo organa ESMA.

–Izvaja letni načrt nadzornega dela.

–Zagotavlja delovanje nadzornih oddelkov/enot.

–Podpiše pisne odobritve ali odločbe o preiskavah ali inšpekcijskih pregledih.

–Podpiše odločbe o zahtevi po informacijah.

–Odobri načrte popravnih ukrepov.

–Poroča o nadzornih dejavnostih organa ESMA upravnemu odboru in odboru nadzornikov.

Odgovornosti:

–Predlaga letni načrt nadzornega dela in ga izvaja po njegovi odobritvi.

–Podpiše enostavne zahteve po informacijah.

–Oblikuje načrte popravnih ukrepov, odločbe in javna poročila, ki se predložijo izvršnemu direktorju v podpis ali naslednjo stopnjo obravnave.

–Zagotovi, da se odločitve zadostno preverijo z razpravljanjem o ugotovitvah.

–Predlaga popravne ukrepe z ustrezno ekipo nadzornikov.

–Vzpostavi komunikacijske kanale, ki nadzornikom omogočajo, da na kateri koli stopnji postopka nadzora izrazijo svoja stališča in/ali pomisleke.

–Zagotovi, da imajo nadzorovane bonitetne agencije možnost pred končnim poročilom predložiti pripombe na ugotovitve in popravne ukrepe.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

Priloga II

Revizijski pristop

Sodišče je poleg dela, ki ga je opravilo samo, najelo dva strokovnjaka za analizo specifičnih tem na področju revizije. Poleg tega je prosilo izbrane pristojne nacionalne organe za informacije, ki bi omogočile primerjavo nadzornih praks.

Nekatere trditve v poročilu temeljijo na prispevkih iz teh poročil strokovnjakov in na rezultatih poizvedb pri pristojnih nacionalnih organih.

Poročila strokovnjakov

Nekateri vidiki revidiranih tem so zapleteni in imajo specializiran značaj, zato je moralo Sodišče najeti dva strokovnjaka. Prispevki strokovnjakov se nanašajo na:

οanalizo zahtev po razkritju metodologij, modelov in ključnih predpostavk ocenjevanja bonitetnih agencij,

οanalitično kvantitativno delo v zvezi z uspešnostjo bonitetnih ocen na podlagi bonitetnih podatkov, ki so na voljo v podatkovni zbirki CEREP organa ESMA.

Analiza zahtev po razkritju metodologij, modelov in ključnih predpostavk ocenjevanja bonitetnih agencij

Strokovnjaka sta opravila naslednje naloge:

οanalizirala zahteve po razkritju metodologij, modelov in ključnih predpostavk ocenjevanja bonitetnih agencij ter kritično ocenila, ali pravila in smernice organa ESMA vsebujejo dovolj navodil glede razkritij in ali so ta jasna,

οizvedla primerjavo zahtev EU po razkritju metodologij, modelov in ključnih predpostavk ocenjevanja bonitetnih agencij z ustreznimi pravili komisije SEC (pravila ameriške komisije za nadzor trga vrednostnih papirjev),

οna vzorcu petih bonitetnih agencij (ki jih je izbralo Evropsko računsko sodišče) in na podlagi javno dostopnih informacij:

•opravila analizo razkritih informacij o metodologijah, modelih in ključnih predpostavkah ocenjevanja, da se omogoči primerjava z zahtevami glede razkritij iz uredbe o bonitetnih agencijah in ugotovi, ali se uredba upošteva, zlasti v primerih državnih obveznic in strukturiranih finančnih instrumentov, kritično ocenila, ali so razkrite informacije vlagateljem zagotovile dovolj podrobne informacije za oceno metodologij, modelov in ključnih predpostavk ocenjevanja, tj. ali lahko vlagatelj z uporabo razkritih informacij o metodologijah, modelih in ključnih predpostavkah ocenjevanja bonitetnih agencij ponovi izračune za določeno bonitetno oceno in pride do istega rezultata,

•ocenila, ali so razkrite informacije vlagateljem omogočile primerjavo metodologij, modelov in ključnih predpostavk ocenjevanja bonitetnih agencij za določeno bonitetno oceno (vzorec bonitetnih ocen je izbralo Evropsko računsko sodišče), ter

•opredelila dobre prakse glede razkritij, ki bi si jih bonitetne agencije lahko izmenjale.

Kvantitativno merjenje uspešnosti bonitetnih ocen, ki jih izdajo bonitetne agencije

Na podlagi kazalnikov uspešnosti, razkritih v registru CEREP, sta strokovnjaka ocenila:

οustreznost, skladnost (npr. popolnost podatkov, kakovost podatkov) in primerljivost kazalnikov uspešnosti bonitetnih ocen, ki jih organ ESMA objavi v registru CEREP,

οslabosti ali težave v zvezi s temi razkritji ter priporočene izboljšave/druge možnosti, ki bi lahko bile koristne za informiranje vlagateljev in/ali akademsko raziskovanje,

οrazlične vidike primerljivosti kvantitativnih kazalnikov uspešnosti bonitetnih ocen, kot je dolgoročna primerljivost, primerljivost med bonitetnimi agencijami, med skupinami sredstev in med geografskimi regijami izdanih bonitetnih ocen, da se preuči zmožnosti razlikovanja in predvidevanja, ki ju omogočajo razkriti kazalniki;

οkvantitativne informacije, razkrite v registru CEREP, in jih primerjala z drugimi razkritji/podatkovnimi zbirkami, ki so na voljo vlagateljem/raziskovalcem.

Poizvedba pri izbranih pristojnih nacionalnih organih

Ekipa revizorjev je desetim pristojnim nacionalnim organom postavila vprašanja glede njihovih nadzornih praks. Vprašanja so se nanašala na njihov splošni pristop k nadzoru finančnih institucij in na njihove naloge pri registraciji bonitetnih agencij.

Glavna vprašanja poizvedbe so bila:

οNaštejte vrste in pogostost nadzornih dejavnosti, ki jih izvaja vaša institucija.

οKako se v vaši instituciji opredelijo stalne nadzorne dejavnosti?

οIma vaša institucija namenski nadzorni sistem IT, ki se uporablja za dokumentiranje nadzornega dela in hranjenje znanja?

οKako je v vaši instituciji dokumentirana analiza rednih razkritij?

οAli vaša institucija oblikuje navodila in smernice za nadzorovane subjekte in če jih, kako jih posreduje nadzorovanim subjektom?

οAli je vaša institucija med postopkom registracije izvedla obiske na kraju samem v bonitetni agenciji?

οKako je vaša institucija ocenila, ali so bile metodologije skladne z zahtevami iz uredbe o bonitetnih agencijah?

οKako vi kot finančni nadzornik ugotovite, ali je bonitetna ocena bonitetne agencije zasebna bonitetna ocena ali javna bonitetna ocena? Kako zagotovite, da se zasebne bonitetne ocene ne uporabljajo v regulativne namene?

Povzetek revizijskega pristopa

Revizijske teme
Revizijska merila
Revizijski dokazi

(i)Ali so bile registracije vseh zadevnih bonitetnih agencij opravljene pravilno in kar najbolj učinkovito?

(i)Zakonske zahteve in cilji iz uredbe o bonitetnih agencijah ter dopolnilnih delegiranih uredb (tehnični standardi)

(ii)Priročnik organa ESMA za registracijo bonitetnih agencij

(i)Analiza postopka registracije

(ii)Analiza izbranih dosjejev za registracijo

(iii)Pogovori s ključnimi uslužbenci

(iv)Obiski izbranih bonitetnih agencij z namenom zbiranja informacij

(v)Posvetovanje s poizvedbo pri nacionalnih pristojnih organih o njihovih praksah

(vi)Primerjava s praksami komisije SEC (ZDA)

(ii)Ali je organ ESMA oblikoval in izvajal temeljit načrt in oceno tveganja za svoje nadzorne dejavnosti?

(i)Priročnik o nadzoru in navodila za nadzor organa ESMA

(i)Analiza ocene tveganja, ki jo je izvedel organ ESMA

(ii)Analiza notranjih dokumentov o načrtovanju organa ESMA

(iii)Pogovori s ključnimi uslužbenci

(v)Posvetovanje s poizvedbo pri nacionalnih pristojnih organih o njihovih praksah

(iii)Ali so pri izvajanju nadzornega okvira zajete težave, ugotovljene pri dejavnostih bonitetnih agencij, vključno s tistimi v zvezi z neodvisnostjo bonitetnih odborov in preprečevanjem navzkrižja interesov?

(i)Zakonske zahteve in cilji iz uredbe o bonitetnih agencijah ter dopolnilnih delegiranih uredb (tehnični standardi)

(ii)Notranji priročnik o nadzoru in navodila za nadzor organa ESMA

(iii)Ustrezne smernice in načela združenja IOSCO

(i)Analiza dosjejev v zvezi s stalnim nadzornim delom

(ii)Analiza nadzornih dosjejev in notranjih dokumentov, zlasti tematskih in individualnih pregledov

(iii)Pogovori s ključnimi uslužbenci

(iv)Obiski izbranih bonitetnih agencij z namenom zbiranja informacij

(v)Posvetovanje s poizvedbo pri nacionalnih pristojnih organih o njihovih praksah

(vi)Primerjava s praksami komisije SEC (ZDA)

(iv)Ali so organ ESMA in bonitetne agencije objavile zadostne informacije z dodano vrednostjo o svojih nadzornih dejavnostih za svoje deležnike, zlasti Evropski parlament?

(i)Zakonske zahteve in cilji iz uredbe o bonitetnih agencijah ter dopolnilnih delegiranih uredb (tehnični standardi)

(ii)Notranji priročnik o nadzoru in navodila za nadzor organa ESMA

(i)Kvantitativna analiza bonitetnih informacij iz podatkovne zbirke CEREP

(ii)Analiza podatkovne zbirke SOCRAT

(iii)Zunanja strokovnjaka sta ocenila zahteve glede javnih razkritij o metodologijah, modelih in ključnih predpostavkah ocenjevanja

(iv)Zunanji strokovnjak je pregledal bonitetne kazalnike uspešnosti iz podatkovne zbirke CEREP

(v)Posvetovanje s poizvedbo pri nacionalnih pristojnih organih o njihovih praksah

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Priloga III

Glavne ugotovitve in priporočila iz preiskav organa ESMA

2012
2013
2014

Tematska preiskava:
Postopek bonitetnega ocenjevanja pri izdelavi bonitetnih ocen držav, bank in kritih obveznic v agencijah S&P, Moody’s in Fitch
Individualna preiskava:
Korporativno upravljanje in notranje kontrole v bonitetni agenciji
Tematska preiskava:
Postopek pregleda, izvajanja in razkritja metodologij za bonitetno ocenjevanje bank v agencijah S&P, Moody’s in Fitch
Individualna preiskava:
Kontrole objave bonitetne ocene v bonitetni agenciji
Tematska preiskava:
Postopek bonitetnega ocenjevanja držav v agencijah S&P, Moody’s in Fitch
Tematska preiskava:
Bonitetne ocene strukturiranih finančnih produktov v agencijah Fitch, Moody’s, S&P in DBRS
Tematski preiskavi: Korporativno upravljanje in funkcije kontrole pri 14 in 4 malih in srednje velikih bonitetnih agencijah

–Notranji postopki bonitetne agencije niso zadostno evidentirani.

–Pogoste menjave uslužbencev in pomanjkanje uslužbencev na specifičnih poslovnih področjih.

–Funkcije notranjih kontrol naj se izboljšajo.

–Vloge in naloge neodvisnih članov upravnega odbora naj se izboljšajo.

–Dokumentacija v zvezi z metodologijo je bila razdeljena na več dokumentov, ki jih ni bilo lahko najti na spletnih straneh bonitetnih agencij.

–Sistemi IT naj se ustrezno izvajajo in pregledujejo.

–Neodvisnost nekaterih direktorjev ni bila zagotovljena.

–Upravni odbor naj stalno ocenjuje sisteme notranje kontrole in okrepi komunikacijo s kontrolnimi funkcijami.

–Spremlja naj se ustreznost virov pri funkcijah notranjih kontrol.

–Pojasnijo naj se pooblastila in delovni postopki funkcij notranjega pregleda.

–Pojasni naj se dokumentacija, ki se pošlje bonitetnim odborom.

–V metodologijo niso bili vključeni vsi elementi, ki so vplivali na bonitetno oceno.

–Nezadostna razkritja: nekatera nova orodja, merila in stare metodologije niso bili razkriti.

–Kvalitativni in kvantitativni dejavniki, modeli in zgodovinski dokazi niso bili ustrezno evidentirani.

–Letni pregled metodologij ni bil zadosten.

–Bonitetne ocene se po spremembi metodologij niso spremljale.

–Nekateri podatki, na katerih so temeljile bonitetne ocene, so bili zastareli.

–Razkritja sprememb bonitetnih ocen naj bodo pregledna in pravočasna.

–Struktura IT in kontrolni mehanizem naj služita kot ustrezna podpora za stalnost in pravilnost razkritij bonitetnih ocen.

–Spremlja naj se postopek razširjanja bonitetnih ocen.

–Odgovornosti v okviru postopka objave bonitetnih ocen naj bodo jasno dodeljene in dokumentirane.

–Upravni odbor in funkcija pregleda sta bila vključena v dejavnosti bonitetnega ocenjevanja.

–Navzkrižje interesov pri analitikih bonitetnih ocen držav, ki so bili vključeni v raziskovalne dejavnosti, ni bilo dovolj nadzorovano.

–Ocenjevani subjekti niso vedno imeli možnosti pritožbe pred objavo bonitetne ocene.

–Nepooblaščene tretje osebe so imele dostop do prihodnjih bonitetnih ocen.

–V sistemih IT so bile ugotovljene neustreznosti pri avtorizaciji in kontrolah dostopa.

–Zamiki med odločitvijo o bonitetni oceni in njeno objavo so bile precejšnji.

–Nižji in novi uslužbenci so imeli velike analitične odgovornosti.

–Pomanjkanje kontrole kakovosti pri uporabljenih informacijah, ki so jih poslali ponudniki podatkov.

–Med postopkom spremljanja bonitetnega ocenjevanja ni bila v celoti uporabljena vsa metodologija.

–Različni analitični okviri, ki so bili uporabljeni, niso bili zadostno razkriti.

–Pri dokončanju letnih pregledov bonitetnih ocen so nastajale zamude.

–Funkcija notranjega pregleda, vključno s pregledom metodologij, modelov in ključnih predpostavk ocenjevanja, naj se okrepi, da se zagotovi neodvisnost.

–Člani upravnega odbora imajo omejeno znanje o regulativnih obveznostih in premalo sestankov ter premalo sodelujejo s funkcijo kontrole.

–Dejavnosti spremljanja neodvisnih direktorjev v nadzornem svetu naj se okrepijo.

–Upravni odbori in nadzorni sveti naj bodo skladni z uredbo o bonitetnih agencijah.

–Funkciji skladnosti poslovanja in notranjega pregleda naj bosta neodvisni. Bonitetni analitiki, delničarji ali uslužbenci s področja razvoja poslovanja naj ne bodo vključeni v odobritve metodologij.

–Funkcija skladnosti poslovanja naj ima ustrezne vire, njene naloge in odgovornosti pa naj bodo jasno dodeljene.

–Notranji postopki za potrjevanje metodologij in testiranje metodologij za nazaj naj bodo jasnejši in podrobnejši.

–Uradno obvestilo ocenjevanemu subjektu o bonitetnem ocenjevanju pri nekaterih bonitetnih agencijah ni bilo v skladu z uredbo o bonitetnih agencijah, kar je povečalo tveganje, da bodo zaupne informacije prišle v javnost in da bo izdajatelj vplival na odločitev bonitetne agencije.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi informacij organa ESMA.

Priloga IV

Primerjava spletnih strani nadzornikov v EU in ZDA

Organ ESMA (razdelek o bonitetnih agencijah)
Spletna stran komisije SEC (razdelek urada za bonitetne ocene (OCR))

1.Razpoložljivost in dostopnost ustrezne zakonodaje:

Kodeks dobrega ravnanja na področju preglednosti pri monetarnih in finančnih politikah Mednarodnega denarnega sklada priporoča, da so besedila uredb in drugih splošno veljavnih direktiv in smernic, ki jih izdajo finančne agencije¹, prosto dostopne javnosti.

–Na voljo sta samo uredba o bonitetnih agencijah (Uredba EU št. 1060/2009) in ena od treh sprememb.

–Šest delegiranih uredb o dopolnitvi uredbe o bonitetnih agencijah ni na voljo.

–Predpisov ni lahko najti, saj zanje ni posebnega razdelka. Obstajata dve možnosti:

•lahko se pomikate z miško po 180 dokumentih v podrazdelku o bonitetnih agencijah brez možnosti filtriranja,

•lahko zapustite razdelek o bonitetnih agencijah in se pomaknete na splošni zavihek „Dokumenti“, kjer je mogoče uporabiti dva filtra (pri enem od njiju ni razvrstitve po abecednem redu).

–Spletna stran urada za bonitetne ocene OCR ima razdelek „Zakonodaja s področja vrednostnih papirjev“, ki vsebuje neposredne povezave do vseh predpisov v zvezi z agencijami NRSRO.

2.Razpoložljivost in dostopnost poročil bonitetnih agencij:

„Finančne agencije objavljajo redna javna poročila o tem, kako dosegajo cilje svoje splošne politike“² in „finančne agencije objavljajo redna javna poročila o glavnih dogodkih v sektorju ali sektorjih finančnega sistema, za katere jim je bila dodeljena odgovornost“³.

–Obstajata dve vrsti poročil:

•nadzor organa ESMA nad bonitetnimi agencijami, letno poročilo,

•priložnostna poročila.

–Za ta poročila ni posebnega razdelka. Obstajata isti dve možnosti:

•lahko se pomikate z miško po dokumentih v razdelku o bonitetnih agencijah,

•lahko zapustite razdelek o bonitetnih agencijah in se pomaknete na splošni zavihek „Dokumenti“ ter uporabite filtra.

–Spletna stran urada OCR ima razdelek „Javna poročila“ z razvrstitvijo po vrsti poročila:

•poročila uslužbencev in študije,

•smernice za uslužbence,

•letna poročila Kongresu,

•letna poročila o pregledih.

3.Razkritja registriranih bonitetnih agencij:

V EU uredba o bonitetnih agencijah določa, da organ ESMA „na svoji spletni strani objavi seznam bonitetnih agencij, ki so registrirane v skladu s to uredbo“⁴.

–Uporabniki lahko v posebnem razdelku „Seznam registriranih in certificiranih bonitetnih agencij“ najdejo ime bonitetne agencije, državo njenega sedeža, njen status (registrirana, certificirana) in datum začetka veljavnosti registracije.

–Uporabniki lahko v posebnem razdelku „Viri oddelka“ najdejo registrirane agencije NRSRO in datum njihove registracije.

4.Razkritje vrst bonitetnih ocen, ki jih izdajo posamezne bonitetne agencije:

V EU uredba o bonitetnih agencijah navaja, da je njen cilj „izboljšanje integritete, preglednosti [.] dejavnosti bonitetnega ocenjevanja, kar bo prispevalo [.] k nemotenemu delovanju notranjega trga ob hkratnem doseganju visoke ravni zaščite potrošnikov in vlagateljev“.⁵ Razkritje različnih vrst bonitetnih ocen prispeva k izboljšani integriteti bonitetnih ocen.

–Informacije o vrstah bonitetnih ocen, ki jih trenutno izdajajo bonitetne agencije, niso zlahka dostopne.

–Kljub temu organ ESMA objavlja letno poročilo z naslovom „Izračuni tržnih deležev za namene člena 8d uredbe o bonitetnih agencijah“, kjer lahko uporabniki najdejo te informacije.¤ Če bonitetne ocene niso naročene ali če bonitetna agencija v tekočem letu za to vrsto bonitetne ocene nima prihodkov, te niso zajete v poročilu.

–V razdelku za registrirane agencije NRSRO je za vsako agencijo NRSRO objavljena odredba o odobritvi registracije, ki navaja vrsto bonitetnih ocen, ki jih bonitetna agencija izdaja ob registraciji, in vse kasnejše umike.

5.Razkritje obrazca ali predloge za registracijo:

Neposredni dostop do predloge za registracijo bi lahko bonitetnim agencijam omogočil boljše razumevanje postopka registracije ter jih spodbudil k prijavi.

–Predloga za registracijo ni javno dostopna na spletni strani.

–Ekipa za bonitetne agencije pošlje vložniku predlogo po tem, ko je ta kontaktiral organ ESMA.

–Obrazec za registracijo agencij NRSRO je javno dostopen na spletni strani in ga je enostavno najti v razdelku Viri za pregled.

6.Dostopnost zakonsko predpisanih javnih razkritij bonitetnih agencij:

Bonitetne agencije morajo javnosti razkriti več vrst informacij. Na primer, v EU uredba o bonitetnih agencijah določa, da morajo bonitetne agencije objaviti letno poročilo o preglednosti z informacijami o pravni strukturi in odgovornosti, mehanizmih notranjih kontrol, statistiki v zvezi z dodelitvijo osebja itd. Vlagatelji bi morali poznati ta javna razkritja, da bi bila koristen vir informacij in bi pripomogla k temu, da se uporabniki bonitetnih ocen ne bi slepo zanašali le na bonitetne ocene, ampak bi opravljali tudi lastne analize in ustrezne skrbne preglede.

–Na spletni strani organa ESMA ni sklica na zakonsko določena javna razkritja na spletnih straneh bonitetnih agencij.

–Agencije NRSRO morajo javno razkriti nekatere dele obrazca za registracijo in letni obrazec za certifikacijo. Razdelek „obrazci agencij NRSRO“ na spletni strani urada OCR vsebuje povezave do spletnih strani posameznih bonitetnih agencij, kjer lahko uporabniki najdejo te obrazce.

7.Smernice za prijavitelje nepravilnosti:

Specifične informacije in smernice za prijavitelje nepravilnosti zmanjšujejo zadržke za prijavo morebitnega neprimernega ravnanja in/ali kršitev uredbe regulatorju.

–Specifične smernice niso na voljo. V razdelku o bonitetnih agencijah je elektronski naslov za vprašanja: CRA-info@esma.europa.eu, ki se lahko uporabi tudi za oddajo pritožbe.

–Na voljo je povezava do spletne strani za prijavitelje nepravilnosti, ki vsebuje obilo informacij.

1Finančne agencije se sklicujejo na institucionalne ureditve pri regulaciji, nadzoru in pregledu nad delovanjem finančnih in plačilnih sistemov, vključno s trgi in institucijami, zaradi krepitve finančne stabilnosti, učinkovitosti trga ter zaščite sredstev strank in varstva potrošnikov. Priloga: Opredelitev nekaterih pojmov, Kodeks dobrega ravnanja na področju preglednosti pri monetarnih in finančnih politikah: Opredelitev načel, Mednarodni denarni sklad, 1999.

2Načelo 6.3 Kodeksa dobrega ravnanja na področju preglednosti pri monetarnih in finančnih politikah: Opredelitev načel, Mednarodni denarni sklad, 1999.

3Načelo 7.1 Kodeksa dobrega ravnanja na področju preglednosti pri monetarnih in finančnih politikah: Opredelitev načel, Mednarodni denarni sklad, 1999.

4Člen 18(3).

5Uvodna izjava 1.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Odgovor organa ESMA

Povzetek

VI

Organ ESMA se je zavestno odločil, da bo nadzornik, ki deluje na podlagi ocene tveganja, pri čemer meni, da vseh tveganj ni mogoče odpraviti ter da mora biti cilj nadzornih ukrepov prepoznavati in obravnavati tista tveganja, za katera velja največja možnost za povzročitev škode vlagateljem in na splošno ogrozitev finančne stabilnosti.

Zasnova pristopa organa ESMA, ki temelji na oceni tveganja in je bil uveden po prvem letu izvajanja nadzora, omogoča dodeljevanje virov najpomembnejšim področjem.

Od takrat so bila obravnavana vsa področja z visoko stopnjo tveganja, ki so bila opredeljena za zelo vplivne bonitetne agencije, in sicer v okviru preiskav ali stalnega nadzora.

Okvir organa ESMA, ki temelji na oceni tveganja, vključuje tri soodvisne faze:

(i)opredelitev in oceno tveganj;

(ii)prednostno razvrstitev tveganj in

(iii)določitev nadzornih ukrepov za obravnavo prednostnih tveganj.

Ta okvir temelji na 13 dejavnikih tveganja, organ ESMA pa vsako leto opravi strateško analizo za opredelitev letnega delovnega načrta nadzornih dejavnosti, v katerem določi prednostne naloge in ukrepe za prihodnje leto. Od leta 2012 je bil v zvezi z zelo vplivnimi bonitetnimi agencijami 39-krat ugotovljen dejavnik velikega tveganja.

Štiri od teh opredeljenih tveganj so bila obravnavana v okviru stalnega nadzora. Preostalih 35 področij tveganja je bilo nadalje obravnavanih v individualnih ali tematskih preiskavah v letu po njihovi prepoznavi.

Vrsta preiskave (individualna v primerjavi s tematsko) je med drugim odvisna od zapletenosti in stopnje posebnosti opredeljenega tveganja. Poleg tega lahko soodvisna narava področij tveganja povzroči, da se v preiskavo vključijo področja tveganja, ki so opredeljena kot področja manjšega tveganja, pri čemer je glavna pozornost preiskave namenjena opredeljenim področjem velikega tveganja.

Organ ESMA poleg izvajanja letne strateške dejavnosti stalno spremlja in ocenjuje tveganja. Če se zunaj strateške dejavnosti, in sicer v okviru našega stalnega nadzora (analiza periodičnih informacij, analiza pritožb, obvestila o spremembah prvotnih pogojev registracije, periodični razgovori itd.) in spremljanja trga opredelijo nova tveganja, se opravi ponovna prednostna razvrstitev za zagotovitev, da se viri dodelijo tveganjem, za katera velja največja možnost za povzročitev škode vlagateljem in na splošno ogrozitev finančne stabilnosti.

Organ ESMA priznava, da je potrebna celovitejša dokumentacijska sled za podporo prednostnemu razvrščanju tveganj skozi vse leto.

VII

Cilj priročnika za nadzor in vodnika po nadzoru, ki ju je oblikoval organ ESMA, je opredeliti nadzorni okvir organa ESMA ter opisati nadzorne postopke kot tudi splošne korake in načela, ki jih je treba upoštevati v okviru teh postopkov.

V teh dokumentih so navedene minimalne nadzorne naloge, ki jih je treba opravljati skozi vse leto in jih je mogoče načrtovati. Vendar zaradi nepredvidljive narave nekaterih nadzornih ukrepov, ki jih povzroči razvijajoči se profil tveganj vsake bonitetne agencije, natančnih vrst nadzornih nalog in njihove pogostnosti ni mogoče opredeliti vnaprej.

Nadzor je po naravi dinamična dejavnost in organ ESMA mora v skladu s svojim okvirom, ki temelji na oceni tveganja, glavno pozornost svoje nadzorne dejavnosti prilagajati razvijajoči se naravi panoge in ugotovljenim tveganjem. Zato se priročnik za nadzor in vodnik po nadzoru zdaj vedno dopolnjujeta s strategijami in delovnimi načrti, ki se vsako leto opredelijo za bonitetne agencije z največjim tveganjem, vključno z ukrepi, ki jih je treba izvesti, in zadevnimi roki; periodičnimi sestanki v okviru cikla obveznosti, ki se določi letno in sporoči bonitetnim agencijam; ter projektnimi načrti za vsako preiskavo.

Organ ESMA meni, da vsi ti dokumenti sestavljajo popoln sklop pravil in smernic, ki zagotavlja potrebno prožnost za prilagajanje nadzornega pristopa organa in najučinkovitejšo uporabo nadzornih orodij.

Organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče izboljšati evidenco o analizi periodičnih informacij, prejetih od bonitetnih agencij. Enota za bonitetne agencije v zvezi s tem razvija novo orodje za stalno spremljanje informacij in ocen tveganja. To orodje bo omogočilo hrambo prispevkov in analiz nadzornikov v okviru namenskih dokumentov na podlagi uvedbe strukturiranih predlog, kar bo izboljšalo prakse vodenja evidenc o opravljenih analizah in prepoznanih tveganjih.

Vendar organ ESMA ugotavlja, da prakse vodenja evidenc, ki jih je vzpostavil v prejšnjih letih, podpirajo izvajanje njegovih regulativnih obveznosti in upoštevajo notranje potrebe organizacije. Na primer, čeprav morda med preiskavami notranje ne dokumentira vseh vmesnih korakov analize, so vse ugotovitve in dokazila natančno dokumentirani v dopisih, poslanih bonitetnim agencijam.

Čeprav organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče dodatno izboljšati orodja za dokumentiranje in spremljanje, verjame, da so bila do zdaj učinkovita in mu omogočala ohranitev ustreznih informacij, ki podpirajo postopek odločanja.

VIII

Organ ESMA izvaja pristop na podlagi ocene tveganja, katerega cilj je prednostno razvrščati nadzorne dejavnosti glede na prepoznana tveganja, da bi zagotavljal učinkovito in uspešno dodeljevanje virov.

Nasprotja interesov in metodologije so eni od kazalnikov tveganja, ki se ocenjujejo na podlagi okvira organa ESMA za oceno tveganj.

Organ ESMA stalno ocenjuje metodološko tveganje na podlagi stalnega nadzora, v okviru katerega redno prejema in analizira najrazličnejše informacije, povezane z metodologijami. Kadar so bili ti kazalniki tveganja v bonitetnih agencijah opredeljeni kot kazalniki velikega tveganja, jih je organ ESMA sistematično obravnaval z nadzornimi ukrepi, kot na primer s tematsko preiskavo bančnih metodologij, v okviru katere je ocenjeval skladnost z zahtevami glede uporabe metodologij, ki so rigorozne, sistematične in ustaljene ter jih je mogoče ovrednotiti.

Organ ESMA je poleg tega ocenjeval skladnost metodologij z zahtevami uredbe o bonitetnih agencijah tudi v okviru drugih preiskav, čeprav njihova glavna pozornost ni bila namenjena metodološkemu tveganju in se je stopnja opravljene analize razlikovala glede na obseg preiskave. Leta 2015 je opravil tudi preiskavo v zvezi s potrjevanjem metodologij. Za več podrobnosti glej odgovor organa ESMA na odstavke 81–84.

V zvezi z nasprotji interesov je bila celotna uredba o bonitetnih agencijah oblikovana za njihovo obravnavo, pri čemer je večina določb iz zadevne uredbe povezana z dolžnostjo bonitetnih agencij, da zagotavljajo neodvisnost svojih dejavnosti bonitetnega ocenjevanja (preprečevanja, prepoznavanja, obvladovanja in razkritja nasprotij). Organ ESMA si od začetka svoje nadzorne dejavnosti močno prizadeva za ocenjevanje ukrepov, ki so jih bonitetne agencije sprejele za preprečevanje nasprotij interesov. Zato je večina interakcij z bonitetnimi agencijami in ugotovitev preiskav, ki jih opravi organ ESMA, povezana z določbami uredbe o bonitetnih agencijah glede neodvisnosti in preprečevanja nasprotij interesov. To je razvidno tudi iz javno dostopnih letnih poročil in delovnih načrtov organa ESMA, v katerih je organ opredelil poglavitna tveganja glede nadzora, na katera se bo osredotočal v prihodnjih letih, ter zagotovil informacije o glavnih težavah, opredeljenih v prejšnjih preiskavah. Podobno, javni obvestili, ki ju je organ ESMA izdal junija 2014 oziroma junija 2015, se nanašata na kršitve določb uredbe o bonitetnih agencijah glede ukrepov za zagotavljanje neodvisnosti in preprečevanje morebitnih nasprotij interesov. Za več podrobnosti glej odgovor organa ESMA na odstavke 87–89.

Glede na zgoraj navedeno je organ ESMA zadovoljen, da je dodelil potrebne vire za obravnavo tveganj, ki jih je opredelil v zvezi z metodologijami in nasprotji interesov. Še naprej bo spremljal ti področji in sprejemal ustrezne ukrepe na področjih, kjer se pojavijo velika tveganja.

X

V skladu z uredbo o bonitetnih agencijah je naloga organa ESMA v zvezi z osrednjim registrom (CEREP) zbirati informacije o preteklih rezultatih od vseh bonitetnih agencij in jih dati na voljo uporabnikom na osrednjem spletišču.

Čeprav register CEREP ne vključuje izčrpnega seznama vseh možnih statističnih podatkov, lahko uporabniki z več poizvedbami dejansko pridobijo različne dodatne statistične podatke, ki se običajno uporabljajo v panogi. Ta pristop je bil izbran, ker je uporabnost statističnih podatkov po naravi zelo subjektivna in zelo odvisna od uporabnikovega končnega cilja, ki se lahko zelo razlikuje.

Organ ESMA želi poudariti, da se v podatkovni zbirki hranijo in so nazadnje v registru CEREP na voljo le tisti podatki, ki uspešno opravijo izčrpna preverjanja, vgrajena v orodje za zbiranje podatkov (50 preverjanj na ravni 1 in 50 preverjanj na ravni 2), in sistematična preverjanja popolnosti. Ti koraki poleg zagotavljanja kakovosti podatkov zagotavljajo tudi standardizacijo in primerljivost predloženih podatkov ter njihovo časovno skladnost.

Ko podatki opravijo ta prvotna preverjanja in se shranijo v podatkovni zbirki, se stalno izvajajo priložnostna preverjanja, da se dodatno zagotovita skladnost in kakovost podatkov. Dejstvo, da ni sistematičnega usklajevanja z drugimi podatkovnimi zbirkami, je neposredna posledica omejitve, da podatki v registru CEREP nimajo skupnih identifikatorjev. Ta težava bo rešena v okviru izvajanja Evropske platforme bonitetnega ocenjevanja (ERP), saj povezani regulativni tehnični standard vključuje zahtevo za poročanje – kjer je to primerno – o splošnih identifikatorjih (kot so identifikatorji pravne osebe, kode BIC, kode ISIN itd.).

Poleg tega je treba opozoriti, da organ ESMA priložnostno in kolikor je mogoče preverja veljavnost podatkov glede na druge podatkovne zbirke.

XI (a)

Organ ESMA sprejema to priporočilo.

Organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče izboljšati dokumentacijo o ocenjevanju za zagotovitev popolnih dokazov o opravljeni oceni v njegovih delovnih dokumentih in za omogočanje revizijske sledi njegove analize.

XI (b)

Organ ESMA sprejema to priporočilo.

XI (c)

Organ ESMA delno sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo po potrebi posodabljal svoj priročnik za nadzor in vodnik po nadzoru, zato da bi vanju vključil pridobljeno znanje in izkušnje.

Organ ESMA je še vedno prepričan, da so vse odločbe in ugotovitve, ki se v okviru preiskav sporočijo bonitetnim agencijam, ter vsa dokazila natančno dokumentirani.

Organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče izboljšati evidenco o analizi periodičnih informacij, prejetih od bonitetnih agencij, ter zdaj izboljšuje svoje prakse glede vodenja evidenc o opravljenih analizah in tudi opredeljenih tveganjih. Ker je število registriranih bonitetnih agencij še vedno omejeno, organ ESMA meni, da v tej fazi ni potrebno namensko informacijsko orodje.

XI (d)

Organ ESMA delno sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo v okviru stalnega nadzora še naprej redno ocenjeval metodološko tveganje in v skladu s svojim pristopom na podlagi ocene tveganja izvajal namenske nadzorne ukrepe, kadar se opredelijo tveganja.

XI (e)

Organ ESMA delno sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo v okviru stalnega nadzora še naprej redno ocenjeval tveganja, povezana z morebitnimi nasprotji interesov – vključno z ukrepi in kontrolami, ki so jih vzpostavile bonitetne agencije za spremljanje trgovinskih dejavnosti in finančnih transakcij bonitetnih analitikov –, in bo v skladu s svojim pristopom na podlagi ocene tveganja izvajal namenske nadzorne ukrepe, kadar se opredelijo tveganja.

XI (f)

Organ ESMA delno sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo v skladu s svojimi nadzornimi pooblastili obravnaval opredeljene pomanjkljivosti točno določenih bonitetnih agencij. Po potrebi in v skladu z uredbo se bo proučila potreba po dodatnih smernicah v zvezi z zahtevami za razkritje za vse bonitetne agencije.

XI (g)

Organ ESMA sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo nadaljeval trajni dialog z deležniki za opredelitev, kako bi bilo mogoče izboljšati register CEREP za boljše izpolnjevanje potreb uporabnikov.

XI (h)

Organ ESMA sprejema to priporočilo.

Organ ESMA trenutno prenavlja svoje spletišče. V prihodnji različici se bodo upoštevale izboljšave, predlagane v tem priporočilu.

Del I – Registracija in stranske dejavnosti

27

Organ ESMA vsaki vlogi za registracijo vedno dodeli vsaj dva ocenjevalca, da zagotovi spoštovanje načela štirih oči. Poleg tega se vsaka odločba o nepopolnosti, popolnosti in skladnosti (registracija ali zavrnitev) izpodbija v okviru postopka odobritve, v katerem sodelujejo koordinator vlog za registracijo, vodja skupine, vodja enote za bonitetne agencije in izvršni direktor organa ESMA.

Dokazi o tem, da sta registracijsko datoteko obravnavala vsaj dva ocenjevalca, so na voljo v notranji korespondenci organa ESMA in vsej formalni korespondenci z vlagatelji vlog.

Dokazi o postopku odobritve, ki ga opravi organ ESMA, so na voljo v notranji korespondenci organa. Poleg tega odločbe o nepopolnosti in popolnosti podpiše izvršni direktor organa ESMA, medtem ko odločbe o registraciji in zavrnitvi formalno odobri odbor nadzornikov organa ESMA, podpiše pa predsednik organa.

Organ ESMA kljub temu priznava, da bi bilo mogoče izboljšati dokumentiranje njegovih notranjih praks.

Skupni odgovor na odstavka 28 in 29

Organ ESMA je od julija 2011, ko je prevzel nadzor nad bonitetnimi agencijami, do septembra 2015 ocenil 17 vlog za registracijo. Štirje vlagatelji so vlogo umaknili, šest vlog je bilo zavrnjenih, registriranih pa je bilo sedem bonitetnih agencij.

Organ ESMA v fazi ugotavljanja skladnosti oceni vse ustrezne določbe uredbe o bonitetnih agencijah, vključno z izpolnjevanjem zahteve glede uporabe metodologij, ki so rigorozne, sistematične in ustaljene ter jih je mogoče ovrednotiti. Delegirana uredba Komisije (EU) št. 447/2012 (RTS o metodologijah) organu zagotavlja okvir za ocenjevanje teh zahtev.

Vsaka zahteva se ocenjuje posebej, pri čemer organ ESMA upošteva ne le zadevno metodologijo, ki se ocenjuje, temveč tudi vse druge dokumente, ki jih predloži vlagatelj vloge, kot so politike in postopki, ki urejajo bonitetni postopek, ter rezultati vrednotenja metodologije, ki ga je opravil vlagatelj vloge. Kadar koli organ ESMA meni, da potrebuje dodatne informacije za izvedbo analize, se take informacije zahtevajo v fazi ugotavljanja skladnosti.

Organ ESMA šteje, da mu je dokumentacija, ki jo je prejel v okviru registracijskih postopkov, omogočila, da je v celoti ocenil vse zahteve, določene v uredbi o bonitetnih agencijah in RTS o metodologijah.

V zvezi s tem med registracijskim postopkom ni bil osredotočen le na oceno rigoroznosti metodologij, temveč je ocenil tudi vse ustrezne določbe.

Tako na primer je več vlog za registracijo zavrnil zaradi neskladnosti z naslednjimi zahtevami: rigoroznost (trije primeri), sistematičnost (dva primera) in možnost ovrednotenja (štirje primeri).

Te številke kažejo, da je najpogostejši razlog za zavrnitev vlog za registracijo zaradi neskladnosti s členi RTS o metodologijah neskladnost z določbo, ki zahteva, da je treba imeti metodologije, ki jih je mogoče ovrednotiti.

Organ ESMA v zvezi z dokumentiranjem analiz upošteva določbe uredbe o bonitetnih agencijah. Kadar organ ESMA zavrne registracijo bonitetne agencije, mora v skladu s členom 18 uredbe o bonitetnih agencijah podati v celoti utemeljene razloge za svojo odločitev; v zvezi s tem je organ natančno dokumentiral svojo oceno v odločbah o zavrnitvi, ki jih je sprejel odbor nadzornikov.

Vendar organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče dokumentacijo o ocenjevanju izboljšati za zagotovitev popolnih dokazov o opravljeni oceni v njegovih delovnih dokumentih in za omogočanje revizijske sledi njegove analize, čeprav uredba o bonitetnih agencijah tega ne zahteva.

30

V skladu z določbami uredbe o bonitetnih agencijah organ ESMA ne sme določati zahtev v zvezi z registracijo, ki v uredbi niso predvidene. Organ ESMA zato ne more zahtevati predhodno opredeljenega niza informacij ali določiti minimalne sprejemljive ravni podrobnosti. Vendar želi opozoriti, da je dodatne informacije zahteval v okviru registracijskega postopka, kadar koli je menil, da jih potrebuje za izvedbo ocene skladnosti.

Organ ESMA želi v zvezi z razlikami v ravni podrobnosti pri dokumentiranju metodologij poudariti, da so se proučene registracijske datoteke nanašale na različne bonitetne agencije, dejavne v različnih sektorjih. Vsebina metodologij se po naravi razlikuje med bonitetnimi agencijami in tudi znotraj iste bonitetne agencije, na primer med razredi finančnih instrumentov, pri čemer v uredbi o bonitetnih agencijah ni nobene določbe, v skladu s katero bi morale bonitetne agencije pripravljati svoje metodologije v predhodno opredeljeni obliki.

V zvezi z morebitno odsotnostjo nekaterih informacij v metodologijah, in sicer informacij, vključenih v standard RTS (tj. tehnik modeliranja ali kvantitativnih tehnik, navedbe pomembnosti vsakega kvalitativnega ali kvantitativnega dejavnika itd.), standard RTS ne določa regulativnih zahtev glede razkritja, ampak določa pravila, ki jih mora organ ESMA uporabljati pri ocenjevanju skladnosti metodologij bonitetnega ocenjevanja skupaj z zahtevami iz člena 8(3) uredbe o bonitetnih agencijah. V zvezi s temi zahtevami je organ ESMA poleg javno dostopnih informacij prejel vso notranjo dokumentacijo bonitetne agencije, kar mu je omogočilo izvedbo ocene, ali metodologija izpolnjuje zahteve iz RTS.

Nazadnje, v zvezi s specifično registracijsko datoteko je v fazi predregistracije prejel informacije o tehnikah modeliranja in kvantitativnih tehnikah, ki dejansko niso bile vključene v proučeno registracijsko datoteko.

Skupni odgovor na odstavke 31–34

Organ ESMA že od ustanovitve preverja, ali v EU obstajajo družbe, ki opravljajo dejavnosti bonitetnega ocenjevanja brez registracije (angl. perimeter activity), in poleg tega, da prejema obvestila nacionalnih pristojnih organov, redno izvaja tudi neodvisno analizo.

Organ ESMA je bil v stiku z več potencialnimi izvajalci storitev bonitetnega ocenjevanja in večino jih je opredelil neposredno. Ta dejavnost mu je omogočila pravočasno opredelitev družb, ki bi morale biti registrirane kot bonitetne agencije.

Organ ESMA meni, da sta obe dejavnosti – notranja ocena, ki jo opravi sam, in prispevek nacionalnih pristojnih organov – enako pomembni.

Nekateri od odkritih subjektov so dejansko opravljali dejavnosti, ki spadajo na področje uporabe uredbe o bonitetnih agencijah, in so bili pozneje registrirani kot bonitetne agencije. Vsi ti subjekti so bili opredeljeni, preden je organ ESMA 30. julija 2013 objavil Smernice in priporočila o področju uporabe uredbe o bonitetnih agencijah. V njih je javnosti pojasnil, da izdajanje bonitetnih ocen brez registracije pomeni kršitev uredbe o bonitetnih agencijah, za katero lahko naloži denarno kazen. Tega organ ESMA do zdaj še ni storil, saj po objavi zadevnih smernic ni opredelil nobene družbe, ki bi opravljala dejavnosti bonitetnega ocenjevanja brez registracije.

Skupni odgovor na odstavke 35–40

Organ ESMA opozarja, da je pristojen samo za registracijo in nadzor bonitetnih agencij v EU ter da delovanje Eurosistema ne spada na področje njegovih pooblastil.

Izid registracijskega postopka, ki ga opravi organ ESMA, ne vpliva na pravila, ki urejajo sprejemanje bonitetnih ocen v Eurosistemu.

Del II – Načrtovanje in obvladovanje tveganj

48

Okvir organa ESMA je zasnovan tako, da se za vsako kategorijo tveganja navedejo ugotovljeni ključni pomisleki. Običajno je največji pomislek tisti, ki nato usmerja izvajanje splošne ocene za določeno področje tveganja. Poleg tega se vsa opredeljena tveganja dokumentirajo.

49

Dejstvo, ali so bili analizirani vsi potrebni dokumenti in kakšni so bili rezultati, se sistematično preverja v okviru dvostranskih razprav med osebjem skupine za tveganja in osebjem skupine za nadzor. Vendar organ ESMA priznava, da nima formalne dokumentacije o tej interakciji.

50

Prispevek za temeljno strateško analizo, ki se opravi najmanj enkrat letno, je dokumentiran v preglednicah. Razlog, da sprememba v oceni tveganja, ki lahko sledi po sestankih skupine za tveganja in skupine za nadzor, na katerih se preverja skladnost, ni dokumentirana, je, da so ti sestanki del zaključne faze priprave skupnega niza kvantitativnih in kvalitativnih kazalnikov (prikaza tveganja).

Organ ESMA priznava, da je potrebna celovitejša dokumentacijska sled za podporo prednostnemu razvrščanju tveganj skozi vse leto. V zvezi s tem trenutno razvija nov register, ki je zasnovan za stalno evidentiranje sprememb ocen tveganja.

Skupni odgovor na odstavka 52 in 53

Pristop organa ESMA, ki temelji na oceni tveganja, je bil uveden po prvem letu nadzora. Od takrat so bila obravnavana vsa področja velikega tveganja, ki so bila opredeljena za zelo vplivne bonitetne agencije, in sicer prek preiskav ali stalnega nadzora.

Okvir organa ESMA, ki temelji na oceni tveganja, vključuje tri soodvisne faze: (i) opredelitev in oceno tveganj, (ii) prednostno razvrstitev tveganj in (iii) določitev nadzornih ukrepov za obravnavo prednostnih tveganj. Ta okvir temelji na 13 dejavnikih tveganja, organ ESMA pa najmanj enkrat na leto opravi strateško analizo za opredelitev letnega delovnega načrta nadzora, v katerem določi prednostne naloge in ukrepe za prihodnje leto.

Od leta 2012 je bilo 39-krat ugotovljeno, da je neki dejavnik tveganja dejavnik velikega tveganja, in sicer za štiri zelo vplivne bonitetne agencije.

Štiri od teh opredeljenih tveganj so se obravnavala v okviru stalnega nadzora. Preostalih 35 področij tveganja je bilo nadalje obravnavanih v individualnih ali tematskih preiskavah v letu po njihovi prepoznavi.

Vrsta preiskave (individualna v primerjavi s tematsko) je med drugim odvisna od zapletenosti in stopnje posebnosti opredeljenega tveganja. Poleg tega lahko soodvisna narava področij tveganja povzroči, da se v preiskavo vključijo področja tveganja, ki so opredeljena kot področja manjšega tveganja, pri čemer je glavna pozornost preiskave namenjena opredeljenim področjem velikega tveganja.

Tako je na primer organ ESMA začel preiskavo bonitetnih ocen strukturiranih finančnih instrumentov na podlagi visoke stopnje tveganja, ki je bila opredeljena v kategoriji tveganja, povezani s tveganjem portfelja. Da bi si zagotovil celovit pregled nad tem razredom finančnih instrumentov in ustreznimi praksami, ki jih sprejmejo bonitetne agencije, je moral upoštevati vse vidike, ki so podlaga bonitetnega postopka, kar je seveda vključevalo tudi vidike, zajete z drugimi kazalniki tveganja (npr. dodelitev virov za spremljanje bonitetnega ocenjevanja, informacije, ki se uporabljajo med bonitetnim postopkom ter uporaba in pregled ustreznih metodologij).

Organ ESMA poleg izvajanja letne strateške dejavnosti stalno spremlja in ocenjuje tveganja. Če se zunaj strateške dejavnosti, in sicer v okviru našega stalnega nadzora (analiza periodičnih informacij, analiza pritožb, obvestila o spremembah prvotnih pogojev registracije, periodični razgovori itd.) in spremljanja trga opredelijo nova tveganja, se opravi ponovna prednostna razvrstitev za zagotovitev, da se viri dodelijo tveganjem, za katera velja največja možnost za povzročitev škode vlagateljem in na splošno ogrozitev finančne stabilnosti.

54

Organ ESMA je v nekaterih preteklih preiskavah glavno pozornost namenil bonitetnim ocenam posebnih razredov finančnih instrumentov, vendar to ne pomeni, da preiskava ni bila osredotočena na vidike poslovnega tveganja, opredeljene na podlagi okvira za oceno tveganja. Nasprotno, posebni razredi finančnih instrumentov (ki se izkažejo za pomembne v oceni okoljskega tveganja ali tveganja portfelja) se uporabljajo za oblikovanje skladnega in smiselnega vzorca, na podlagi katerega je mogoče med preiskavo oceniti glavna tveganja, opredeljena za zadevno(-e) bonitetno(-e) agencijo(-e). Ker lahko poleg tega podrobno ocenimo posebno tveganje za poseben razred finančnih instrumentov, se navadno v načrtu popravnih ukrepov zahteva odprava vseh zadevnih težav, opredeljenih v vseh razredih finančnih instrumentov, in ne le tistih, ki se nanašajo na predmet preiskave.

55

Organ ESMA se je zavestno odločil, da bo nadzornik, ki deluje na podlagi ocene tveganja, pri čemer meni, da vseh tveganj ni mogoče odpraviti ter da mora biti cilj nadzornih ukrepov prepoznavanje in obravnava tistih tveganj, za katera velja največja možnost za povzročitev škode vlagateljem in na splošno ogrozitev finančne stabilnosti.

Del III – Nadzor

Skupni odgovor na odstavka 63 in 64

Organ ESMA opozarja, da je cilj priročnika za nadzor in vodnika po nadzoru opredeliti nadzorni okvir organa ESMA, opisati nadzorne postopke ter opredeliti splošne korake in načela, ki jih je treba upoštevati v okviru teh postopkov. V teh dokumentih so opisane minimalne nadzorne naloge, ki jih je treba opravljati vse leto in jih je mogoče načrtovati vnaprej.

Organ ESMA verjame, da zaradi nepredvidljive narave nekaterih nadzornih dejavnosti, ki jih povzroči profil tveganj vsake bonitetne agencije, v teh dokumentih ni mogoče opredeliti natančnih vrst nadzornih nalog in njihove pogostnosti. Zato se priročnik za nadzor in vodnik po nadzoru zdaj vedno dopolnjujeta z letnimi strategijami in delovnimi načrti za bonitetne agencije z najvišjo stopnjo tveganja, vključno z ukrepi, ki jih je treba izvesti, in zadevnimi roki; sestanki v okviru cikla obveznosti, ki se določi letno in sporoči bonitetnim agencijam; projektnimi načrti za vsako preiskavo.

Organ ESMA verjame, da bi sprejetje nadaljnjih ukrepov ter natančna določitev nadzornih nalog in njihovih rokov – z njihovo vključitvijo v priročnike in vodnike organa ESMA – neprimerno omejila učinkovitost nadzora, ki ga izvaja.

65

Organ ESMA opozarja, da je pred kratkim oblikoval individualne načrte nadzora za bonitetne agencije z najvišjo stopnjo tveganja.

Organ ESMA je tudi pred uvedbo individualnih načrtov nadzora vsako leto vedno določil časovno razporeditev rednih nadzornih preverjanj. Tako je bila na primer v okviru cikla obveznosti vsako leto določena pogostnost sestankov in sporočena ustreznim bonitetnim agencijam. Podobno je bila v skladu s časovnim okvirom predložitve načrtovana analiza periodičnih informacij, prejetih od bonitetnih agencij, opravljena analiza pa je bila evidentirana v namenski datoteki.

Vendar nekatere interakcije z bonitetnimi agencijami potekajo le, če organ ESMA potrebuje dodatna pojasnila ali če se zgodijo posebni dogodki – na primer prejeta obvestila bonitetnih agencij, predložitev pritožb, razprave, ki sledijo analizi periodičnih informacij –, zato jih ni mogoče načrtovati vnaprej.

Organ ESMA verjame, da mora njegov pristop k nadzoru ostati dovolj prožen, da je mogoče prilagajati pogostnost in intenzivnost komunikacij z bonitetnimi agencijami na podlagi dogodkov ali opredeljenih tveganj.

66

Organ ESMA verjame, da mora izbrati orodje za nadzor, ki je po njegovem mnenju najučinkovitejše, da lahko izpolnjuje cilje glede nadzora.

Organ ESMA je v preteklosti uporabljal kontrolne sezname in vprašalnike za opravljanje preverjanj, kadar je bilo to ustrezno. Vendar meni, da so kontrolni seznami orodje, ki je učinkovito le za nekatere nadzorne dejavnosti.

Organ ESMA si stalno prizadeva izboljšati svoje nadzorne prakse, pri čemer spremlja tudi prakse drugih nadzornih organov. Vendar je treba pri vsaki primerjavi z nadzornimi orodji, ki jih uporabljajo nacionalni pristojni organi, upoštevati razlike v smislu pristojnosti, ciljev glede nadzora, narave nadzorovane panoge in števila nadzorovanih subjektov.

67

Organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče izboljšati evidenco o analizi periodičnih informacij, prejetih od bonitetnih agencij. V zvezi s tem razvija novo orodje za stalno spremljanje informacij in ocenjevanja tveganja. To orodje bo omogočilo hrambo prispevkov in analiz nadzornikov v okviru namenskih dokumentov na podlagi uvedbe strukturiranih predlog, kar bo izboljšalo prakse vodenja evidenc o opravljenih analizah in tudi prepoznanih tveganjih.

68

Organ ESMA verjame, da je na podlagi „mape o merilih“ do zdaj zagotavljal skladnost svojih odločb. Čeprav se strinja, da bi bilo dokumentacijo mogoče izboljšati, se je izvajanje nadzora nad bonitetnimi agencijami začelo proti koncu leta 2011, potrebo po začetku razvoja bolj strukturirane podatkovne zbirke pa je zaznal šele, ko je sprejel zadostno število odločb. Po štirih letih izvajanja nadzornih dejavnosti so informacije v mapi dosegle zadostno kritično maso, zato je pred kratkim začel izvajati orodje na podlagi spletne enciklopedije Wiki za spodbujanje učinkovite uporabe teh informacij.

Skupni odgovor na odstavke 69–72

Organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče izboljšati evidenco o analizi periodičnih informacij, prejetih od bonitetnih agencij, in kot je pojasnil v prejšnjih odstavkih, razvija novo orodje za stalno spremljanje informacij in ocenjevanja tveganja.

Čeprav nekatere dejavnosti niso bile v celoti dokumentirane, so v delovnih dokumentih organa kljub temu dokazi o opravljeni analizi. V zvezi s tem organ ESMA opozarja, da deluje ob omejenih virih in da mora biti čas, namenjen obravnavi dokumentacijskih potreb, sorazmeren.

Organ ESMA je opravil oceno, ali bi namenski informacijski sistem zagotavljal koristi, ter te koristi pretehtal glede na stroške namestitve in vzdrževanja. Ker je število registriranih bonitetnih agencij še vedno omejeno, meni, da v tej fazi namensko informacijsko orodje ni potrebno, in verjame, da primerjava z nacionalnimi pristojnimi organi ni sorazmerna zaradi števila registriranih bonitetnih agencij in velikosti skupine organa ESMA za nadzor v primerjavi z zadevnimi številkami za večino nacionalnih pristojnih organov.

73

Organ ESMA sistematično analizira in spremlja vse informacije, ki jih zahteva v okviru svojih preiskav. Iz njegovih delovnih dokumentov je razvidno, da se vse pomembne informacije sistematično zbirajo med preiskavami in tudi med oblikovanjem načrtov popravnih ukrepov.

Organ ESMA ne dokumentira vseh vmesnih korakov svoje analize; to se je odločil zavestno, saj ima organ omejeno število virov, ki jih mora uporabljati kar najučinkoviteje. Vendar so vse ugotovitve preiskav in dokazila natančno dokumentirani v dopisih, poslanih bonitetnim agencijam. Organ ESMA ima tako dovolj evidenc, s katerimi lahko dokaže in zagotovi, da ugotovitve preiskav izhajajo iz temeljite analize zbranih dokazov.

74

Dopisi, ki jih organ ESMA pošlje bonitetnim agencijam, so oblikovani v skladu s priročnikom za nadzor, v katerem se ne zahteva vključitev sklica na člene in odstavke uredbe o bonitetnih agencijah, ki so podlaga vseh ugotovitev.

Organ ESMA verjame, da so zadevna področja neskladnosti v njegovih dopisih in načrtih popravnih ukrepov jasno opredeljena, ter ne vidi koristi v tem, da bi se za vsako ugotovitev izrecno navedel ustrezni člen uredbe o bonitetnih agencijah.

75

Preglednice o nadaljnjem spremljanju so notranji delovni dokumenti organa ESMA; izdelane so v standardni obliki za vse preiskave, dokazila pa se sistematično hranijo v namenske mape. Vendar se lahko standardizacija nanaša le na uporabljeno obliko; analize in pripombe v preglednicah se razlikujejo vsebinsko glede na ustrezno analizirano temo.

80

Organ ESMA priznava, da se v uredbi o bonitetnih agencijah uporabljajo številni izrazi, ki niso opredeljeni. Vendar lahko oblikuje le posebne smernice s področja uporabe uredbe o bonitetnih agencijah. To je že storil, da bi zagotovil preglednost in dodatna pojasnila o svojih stališčih glede nadzora, na primer v obliki smernic in priporočil, dokumentov z vprašanji in odgovori ter javnih poročil.

Skupni odgovor na odstavke 81–84

Organ ESMA za zagotovitev, da bonitetne agencije izpolnjujejo regulativne zahteve glede uporabe metodologij, ki so rigorozne, sistematične in ustaljene ter jih je mogoče ovrednotiti, vključno s testiranjem za nazaj, uporablja pristop na podlagi ocene tveganja, ki omogoča usmerjanje virov na najpomembnejša področja. Metodologije so eden od kazalnikov tveganja, ki se ocenjujejo na podlagi okvira organa ESMA za oceno tveganj.

Organ ESMA stalno ocenjuje metodološko tveganje na podlagi stalnega nadzora, v okviru katerega redno prejema in analizira najrazličnejše informacije, povezane z metodologijami. To mu omogoča celovit pregled nad razvojnimi spremembami metodološkega okvira vseh bonitetnih agencij.

Kadar so bili kazalniki metodološkega tveganja v bonitetnih agencijah opredeljeni kot kazalniki velikega tveganja, jih je organ ESMA sistematično obravnaval z nadzornimi ukrepi, na primer tematsko preiskavo bančnih metodologij.

Organ ESMA je poleg tega skladnost metodologij z zahtevami uredbe o bonitetnih agencijah ocenjeval tudi v okviru drugih preiskav, čeprav njihova glavna pozornost ni bila namenjena metodološkemu tveganju in se je raven opravljene analize razlikovala glede na obseg preiskave.

V zvezi s tem organ opozarja, da v preglednici 4 – v zvezi z dejavnostmi, ki jih je opravil organ ESMA v okviru nekaterih preteklih preiskav – niso v celoti upoštevane vse dejavnosti, ki jih je opravil v zvezi z metodologijami.

Organ ESMA želi na splošno opozoriti, da je v okviru vseh preiskav iz preglednice temeljito pregledal dejavnost službe za notranji pregled, kar je ključno za zagotavljanje, da bonitetne agencije uporabljajo metodologije, ki so rigorozne, sistematične in ustaljene ter jih je mogoče ovrednotiti. V tem okviru je zahteval in ocenil informacije, opravil razgovore in izdal priporočila o dejavnostih take službe. Poleg tega je v vseh teh preiskavah preveril, da so bonitetne agencije uporabljale edinstveno bonitetno lestvico, da se omogoči primerljivost bonitetnih ocen v različnih razredih finančnih instrumentov, in da je služba za notranji pregled uporabila enake postopke za vse pregledane razrede finančnih instrumentov (v preglednici „stalno po vseh razredih finančnih instrumentov“).

Čeprav je bila glavna pozornost preiskave bonitetnih ocen bank namenjena izrecno metodologiji, pa glavni cilj drugih preteklih preiskav ni bil obravnavati metodološka tveganja. Organ ESMA je kljub temu v teh preiskavah ocenil, kako so metodologije oblikovane, bile sprejete, pregledane in/ali so se uporabljale v vseh razredih finančnih instrumentov in v okviru različnega bonitetnega ocenjevanja za izbrane vzorce. Po teh preiskavah je izdal tudi posebna priporočila bonitetnim agencijam v zvezi s področjem metodologije.

Organ ESMA na podlagi zgornjih pojasnil meni, da se v preglednici 4 ni zadostno upošteval nadzor metodologij, opravljen v okviru tematskih preiskav.

Na podlagi navedenega verjame, da je bil ta do zdaj ustrezen in učinkovit. Organ ESMA bo na podlagi pristopa, ki temelji na oceni tveganja, in v okviru stalnega nadzora še naprej redno ocenjeval metodološko tveganje ter v skladu s svojim pristopom na podlagi ocene tveganja izvajal namenske nadzorne ukrepe, kadar se opredelijo tveganja.

Skupni odgovor na odstavka 85 in 86

Čeprav organ ESMA priznava, da do pred kratkim ni imel formalnega postopka za proučitev bistvenih sprememb obstoječih metodologij, pa je imel vzpostavljen postopek, v katerem so bile podrobno opisane dejavnosti evidentiranja in spremljanja, ki jih mora izvajati enota za bonitetne agencije v zvezi z obvestili o bistvenih spremembah pogojev za prvotno registracijo, kar vključuje izdajo nove vrste/razreda bonitetnih ocen.

Skupni odgovor na odstavke 87–89

Organ ESMA želi poudariti, da je celotna uredba o bonitetnih agencijah zasnovana za obravnavo nasprotij interesov, zato si od začetka nadzorne dejavnosti močno prizadeva za ocenjevanje ukrepov, ki so jih bonitetne agencije sprejele za preprečevanje nasprotij interesov.

Priloga I uredbe o bonitetnih agencijah ima naslov „Neodvisnost in izogibanje nasprotjem interesov“. Organ ESMA je opravil analize za vse razdelke te priloge. Taka preverjanja je najprej opravil med postopkom registracije, nato pa stalno prek periodičnih informacij, ki jih je prejel od bonitetnih agencij, ter med priložnostnimi tematskimi in individualnimi preiskavami. Zato je večina interakcij z bonitetnimi agencijami in ugotovitev preiskav, ki jih opravi organ ESMA, povezana z določbami uredbe o bonitetnih agencijah glede neodvisnosti in preprečevanja nasprotij interesov.

To je razvidno tudi iz javno dostopnih letnih poročil in delovnih načrtov organa ESMA, v katerih je organ opredelil poglavitna nadzorna tveganja, na katera se bo osredotočal v prihodnjih letih, ter zagotovil informacije o glavnih težavah, opredeljenih v prejšnjih preiskavah. Podobno, javni obvestili, ki ju je organ ESMA izdal junija 2014 oziroma junija 2015, se nanašata na kršitve določb uredbe o bonitetnih agencijah glede ukrepov za zagotavljanje neodvisnosti in preprečevanja morebitnih nasprotij interesov.

Kot je bilo pojasnjeno, organ ESMA izvaja pristop na podlagi ocene tveganja, katerega cilj je opredeliti tveganja in v skladu s tem prednostno razvrstiti nadzorne dejavnosti. Nasprotja interesov so del kazalnikov tveganja, ki se ocenjujejo na podlagi okvira organa ESMA za oceno tveganj. Če so bili ti kazalniki tveganja v bonitetnih agencijah opredeljeni kot kazalniki velikega tveganja, jih je organ ESMA sistematično obravnaval na podlagi nadzornih ukrepov.

Morebitna nasprotja, ki izhajajo iz zagotavljanja pomožnih storitev, storitev, ki jih zagotavljajo sestrske družbe, in imetja vrednostnih papirjev analitikov, so en vidik morebitnih nasprotij interesov, s katerimi se srečuje bonitetna agencija. Poleg tega organ ESMA neskladnosti z zahtevami glede teh morebitnih nasprotij ni opredelil kot dejavnika velikega tveganja, zato na zadevnih področjih ni izvajal namenskih nadzornih ukrepov. Kljub temu je ta področja spremljal na podlagi stalnega nadzora in jih analiziral v okviru nekaterih preteklih preiskav. Še zlasti:

–Organ ESMA je imel več interakcij z bonitetnimi agencijami v okviru izvajanja stalnega nadzora v zvezi z zagotavljanjem storitev, ki niso storitve bonitetnega ocenjevanja, in povezanimi morebitnimi nasprotji interesov. Analiza teh področjih je bila opravljena tudi v okviru dveh preiskav, ki jih je organ ESMA izvedel v preteklosti.

–V zvezi z ukrepi in kontrolami, ki so jih bonitetne agencije sprejele za preprečevanje razkritja zaupnih informacij tretjim osebam ali sestrskim družbam, so bile bonitetne agencije že v fazi registracije pozvane, naj sprejmejo zanesljive varnostne ukrepe za zagotovitev stroge ločitve med poslovnimi dejavnostmi bonitetne agencije in drugimi dejavnostmi, ki jih opravljajo sestrske družbe. Organ ESMA na podlagi stalnega nadzora redno spremlja izvajanje povezanih kontrol in vseh pomanjkljivosti ukrepov za zaupnost. Poleg tega je bila v okviru več preiskav, ki jih je izvedel organ, opravljena analiza ukrepov za zagotavljanje, da se zaupne informacije ne delijo s tretjimi osebami.

–V zvezi z ukrepi, ki so jih bonitetne agencije sprejele za preprečevanje nasprotij interesov, povezanih s trgovinskimi dejavnostmi in finančnimi transakcijami analitikov, je organ ESMA v postopku registracije proučil povezane politike in postopke ter po potrebi posodobitve, ki jih je prejel pozneje v okviru stalnega nadzora. Organ redno prejema rezultate kontrol, ki so jih na tem področju izvedle bonitetne agencije, in jih po potrebi nadalje spremlja. V zvezi s tem se organ ESMA zanaša na sistem notranje kontrole nadzorovanih subjektov in ukrepa, ko meni, da take kontrole ne delujejo ustrezno, ali kadar so bila na zadevnih področjih opredeljena posebna tveganja.

Del IV – Razkritja

Skupni odgovor na odstavke 92–94

Uredba o bonitetnih agencijah poleg zahtev glede splošnih javnih razkritij vključuje druge pomembne zahteve za razkritje, in sicer zahteve za razkritje v zvezi s pravili glede predstavitve bonitetnih ocen in obetov glede bonitetne ocene, ki jih organ ESMA redno preverja kot del svojega stalnega nadzora in v okviru preiskav ter ki so bistvene za uporabnike bonitetnih ocen, saj jim omogočajo, da izvajajo svoje analize.

Organ ESMA je leta 2014 opravil analizo, da bi preveril usklajenost bonitetnih agencij pri izpolnjevanju nekaterih zahtev za razkritje iz uredbe o bonitetnih agencijah. Namen te dejavnosti je bil zagotoviti skladnost vseh bonitetnih agencij.

Organ ESMA dejansko redno opravlja ocene bonitetnih agencij za preverjanje usklajenosti pri izvajanju nekaterih zahtev uredbe o bonitetnih agencijah, kot so na primer nadzorne dejavnosti, ki jih je organ izvajal v zvezi s skladnostjo bonitetnih agencij, ki izdajajo bonitetne ocene držav, z novimi zahtevami za razkritje, ki so bile uvedene s spremembami uredbe o bonitetnih agencijah iz leta 2013 (glej letno poročilo in delovni načrt organa ESMA z dne 16. februarja 2015).

Skupni odgovor na odstavke 95–99

Organ ESMA opozarja, da vsebina teh odstavkov ni povezana z nadzorom, ki ga izvaja. Njegova vloga je zagotavljati, da bonitetne agencije ravnajo v skladu z uredbo o bonitetnih agencijah, in ne more sprejeti ukrepov, ki presegajo določbe zadevne uredbe.

Med dolžnosti organa ESMA ne spada zlasti ocena, ali veljavne zahteve za razkritje iz uredbe o bonitetnih agencijah uporabnikom bonitetnih ocen omogočajo opravljanje posebnih nalog, in sicer da izvajajo svoj postopek skrbnega pregleda. Na primer:

V uredbi o bonitetnih agencijah ni nobene določbe, v skladu s katero bi morale bonitetne agencije pripravljati svoje metodologije v skladu s predhodno opredeljeno obliko, zato organ ESMA v zvezi s tem ne more uvesti standardiziranega razkritja.

Organ ESMA želi poleg tega opozoriti, da lahko bonitetne agencije zlasti v okviru kategorije strukturiranih finančnih instrumentov objavijo metodologije, ki vključujejo splošna načela, ki se uporabljajo za različne razrede finančnih instrumentov (krovne metodologije). Te medsektorske metodologije vključujejo le splošna načela in jih je treba razlagati v povezavi z ustrezno metodologijo za posebni razred finančnih instrumentov. Organ ESMA pri ocenjevanju skladnosti z zahtevami za razkritje iz uredbe o bonitetnih agencijah preveri vse ustrezne metodologije, ki se uporabljajo za zadevni razred finančnih instrumentov.

100

V registru CEREP so centralizirani standardizirani statistični podatki o preteklih rezultatih, ki se nanašajo na vse vrste bonitetnih ocen in bonitetnih agencij. Register uporabnikom zagotavlja popolno prožnost pri ustvarjanju poročil na podlagi najrazličnejših kombinacij podatkov, odvisno od interesov uporabnika. Glede na zakonska pooblastila bonitetnim agencijam ni treba dati na voljo „preteklih bonitetnih ocen“, temveč morajo sporočati „informacije o preteklih rezultatih“. Neposredna posledica tega je, da organ ESMA ni pooblaščen za objavo informacij o posameznih bonitetnih ocenah prek registra CEREP.

Čeprav register CEREP ne vključuje izčrpnega seznama vseh možnih statističnih podatkov, lahko uporabniki z več poizvedbami dejansko pridobijo različne dodatne statistične podatke, vključno s tistimi, ki so predlagani v poročilu Sodišča. Ta pristop je bil izbran, ker je uporabnost statističnih podatkov po naravi zelo subjektivna in zelo odvisna od uporabnikovega končnega cilja.

Organ ESMA priznava, da bi bilo koristno dodatno olajšati zajemanje podatkov iz registra CERES. Vendar mora izvedljivost uvedbe prožnejših funkcij prenosa in možnosti filtriranja oceniti glede na omejitve svojih zakonskih pooblastil, možnost izračunavanja teh statističnih podatkov v okviru sedanje podatkovne strukture registra CEREP in raznolikosti podatkov ob ohranjanju iskalne prožnosti orodja, sinergije z novimi zahtevami po razkritju za objavo na Evropski platformi bonitetnega ocenjevanja (ERP) ter proračunske omejitve in druge omejitve virov.

101

Naloga organa ESMA v skladu z uredbo o bonitetnih agencijah je zbirati informacije o preteklih rezultatih od vseh bonitetnih agencij in jih dati na voljo uporabnikom na osrednjem spletišču.

V členu 11(2) uredbe o bonitetnih agencijah je navedeno, da bonitetna agencija v centralnem registru, ki ga vzpostavi ESMA, da na razpolago informacijo o svojih preteklih rezultatih, vključno s pogostostjo prehoda bonitetnih ocen, in informacije o bonitetnih ocenah, izdanih v preteklosti, in o njihovem spreminjanju. Bonitetna agencija zagotovi informacije za centralni register v standardizirani obliki, ki jo določi organ ESMA. Organ ESMA omogoči javni dostop do teh informacij in vsako leto objavi povzetek informacij glede bistvenih ugotovljenih sprememb.

Organ ESMA v zvezi s tem objavi informacije o bonitetnih ocenah, izdanih v preteklosti, in njihovih spremembah v obliki standardiziranih preglednic o dejavnostih. Te informacije med drugim vključujejo število novih izdanih bonitetnih ocen, število umikov (razčlenjenih glede na razlog umika), število zvišanj in znižanj ocen, število napak, razmerje med zvišanji in znižanji ter povprečno število stopenj za zvišanja in znižanja.

Organ ESMA poleg tega objavlja informacije o preteklih rezultatih bonitetnih agencij, vključno z matrikami prehoda. Tehnična delovna skupina organa ESMA, vzpostavljena ob uvedbi registra CEREP, se je za zagotovitev zadostne stopnje standardizacije in primerljivosti objavljenih statističnih podatkov odločila, da bo zbirala neobdelane podatke in statistične podatke izračunavala centralno, namesto da bi zbirala predhodno izračunane statistične podatke. Vendar organ ESMA v skladu z uredbo o bonitetnih agencijah nima pristojnosti za objavo osnovnih podatkov. To je bilo potrjeno tudi v različnih nasvetih, ki jih je organ ESMA prejel med pripravami na izvedbo registra CEREP. Čeprav se organ ESMA strinja, da bi lahko vlagatelji imeli koristi od take objave, meni, da to ne spada na področje uporabe uredbe o bonitetnih agencijah ter da bi se izpostavil precejšnjim pravnim tveganjem v zvezi s predpisi o avtorskih pravicah in z zlorabo informacij.

To potrjuje tudi dejstvo, da je bila v okviru spremembe uredbe o bonitetnih agencijah iz leta 2013 uvedena Evropska platforma bonitetnega ocenjevanja, v skladu s katero mora organ ESMA objaviti posamezne bonitetne ocene, ki so mu predložene.

102

Čeprav organu ESMA ni treba spremljati dogodkov, ki se zgodijo po umiku bonitetne ocene, je leta 2014 izvedel nadzorne dejavnosti, da bi razumel razloge za umik bonitetnih ocen. To je pripeljalo do spremembe standardov poročanja za „razloge umika“ v osnutku regulativnega tehničnega standarda, povezanega s platformo ERP. Ta zdaj zagotavlja obširnejšo izbiro razlogov, vključno z zahtevo natančne opredelitve razloga, kadar umika ni mogoče razvrstiti v eno od navedenih kategorij.

Ko se sporočijo podatki v skladu z novimi zahtevami (za bonitetne ocene, umaknjene po 1. juliju 2015), bo organ ESMA spremljal predložene razloge ter po potrebi od zadevne bonitetne agencije zahteval pojasnila in/ali oblikoval dodatne kategorije za razloge umika.

103

Organ ESMA želi poudariti, da se v podatkovni zbirki hranijo in so nazadnje v registru CEREP na voljo le tisti podatki, ki uspešno opravijo izčrpna preverjanja, vgrajena v orodje za zbiranje podatkov (50 preverjanj na ravni 1 in 50 preverjanj na ravni 2), in sistematična preverjanja popolnosti. Ti koraki poleg zagotavljanja kakovosti podatkov zagotavljajo tudi standardizacijo in primerljivost predloženih podatkov ter časovno skladnost.

Ko podatki prestanejo ta prvotna preverjanja in se shranijo v podatkovni zbirki, se stalno opravljajo priložnostna preverjanja, da se dodatno zagotovi skladnost in kakovost podatkov. Dejstvo, da ni sistematičnega usklajevanja z drugimi podatkovnimi zbirkami, je neposredna posledica omejitve, da podatki v registru CEREP nimajo skupnih identifikatorjev. Ta težava bo rešena v okviru izvajanja Evropske platforme bonitetnega ocenjevanja (ERP), saj povezani regulativni tehnični standard (RTS) vključuje zahtevo za poročanje – kjer je to primerno – o splošnih identifikatorjih (kot so identifikatorji pravne osebe, kode BIC, kode ISIN itd.).

Poleg tega je treba opozoriti, da organ ESMA občasno in kolikor je mogoče preverja veljavnost podatkov glede na druge podatkovne zbirke.

Register CEREP bonitetnim agencijam tehnično omogoča, da posodabljajo podatke, ki so jih sporočile predhodno. V podatkovni zbirki se hranijo stari in tudi novi podatki. Organ ESMA priznava vrednost informacij, povezanih s popravki in revizijami, ter proučuje druge možnosti za razkritje takih informacij na platformi ERP.

104

Kvalitativni podatki, ki so dani na voljo v registru CEREP, vključujejo bonitetne lestvice, privzete definicije in pregled metodologij, ki ga pripravijo bonitetne agencije. To naj bi bil izčrpen povzetek metodologij, vključno s spremembami. Nikoli ni bilo predvideno, da bo register CEREP vključeval izčrpen register informacij o metodologijah bonitetnih agencij, zato morajo uporabniki, ki želijo popolne informacije, obiskati spletišče posameznih bonitetnih agencij. Čeprav se od bonitetnih agencij zahteva, da sporočajo enake informacije, pa uskladitev v smislu vsebine ni smiselna, saj bi ogrozila cilj upoštevanja posebnih definicij in bonitetnih lestvic, ki jih uporabljajo bonitetne agencije.

V registru CEREP so trenutno razkriti najnovejši kvalitativni podatki. Organ ESMA bo proučil možnost razkritja arhivskih sprememb kvalitativnih podatkov med razvojem Evropske platforme bonitetnega ocenjevanja (ERP).

Skupni odgovor na odstavke 105–108

Organ ESMA trenutno prenavlja svoje spletišče. Cilj prihodnje različice spletišča organa ESMA je zagotoviti, da ta vir informacij izpolnjuje potrebe deležnikov organa ESMA v smislu informacij, ki se zagotavljajo, in načinu njihove predstavitve. Načrtovana je splošna posodobitev vsebine, posodobljen bo seznam zunanjih dokumentov, ki so na voljo, in izboljšana bo uporabniška prijaznost spletišča.

Organ ESMA si stalno prizadeva izboljšati raven in kakovost informacij, ki jih daje na voljo, ter redno objavlja informacije, povezane s področji svojih dejavnosti, pri čemer so bile do zdaj informacije, razkrite na spletišču, skladne z njegovimi regulativnimi obveznostmi.

Zaključki in priporočila

110

Glej odgovor organa ESMA na odstavke 20–30.

111

Glej odgovor organa ESMA na odstavke 35–40.

Priporočilo 1

Organ ESMA sprejema to priporočilo.

Organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče dokumentacijo o ocenjevanju izboljšati za zagotovitev popolnih dokazov o opravljeni oceni v njegovih delovnih dokumentih in za omogočanje revizijske sledi njegove analize.

112

Glej odgovor organa ESMA na točko VI povzetka in odstavke 41–55.

Priporočilo 2

Organ ESMA sprejema to priporočilo.

Skupni odgovor na odstavka 113 in 114

Glej odgovor organa ESMA na točko VII povzetka in odstavke 56–77.

Priporočilo 3

Organ ESMA delno sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo po potrebi posodabljal svoj priročnik za nadzor in vodnik po nadzoru, zato da bi vanju vključil pridobljeno znanje in izkušnje.

Organ ESMA je še vedno prepričan, da so vsi sklepi in ugotovitve, ki se v okviru preiskav sporočijo bonitetnim agencijam, ter vsa dokazila natančno dokumentirani.

Organ ESMA priznava, da bi bilo mogoče izboljšati evidenco o analizi periodičnih informacij, prejetih od bonitetnih agencij, ter zdaj izboljšuje svoje prakse glede vodenja evidenc o opravljenih analizah in tudi opredeljenih tveganjih. Ker je število registriranih bonitetnih agencij še vedno omejeno, organ ESMA meni, da v tej fazi namensko informacijsko orodje ni potrebno.

115

Glej odgovor organa ESMA na točko VIII povzetka in odstavke 78–86.

Priporočilo 4

Organ ESMA delno sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo v okviru stalnega nadzora še naprej redno ocenjeval metodološko tveganje in v skladu s svojim pristopom na podlagi ocene tveganja izvajal namenske nadzorne ukrepe, kadar se opredelijo tveganja.

116

Glej odgovor organa ESMA na točko VIII povzetka in odstavke 87–89.

Priporočilo 5

Organ ESMA delno sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo v okviru stalnega nadzora še naprej redno ocenjeval tveganja, povezana z morebitnimi nasprotji interesov – vključno z ukrepi in kontrolami, ki so jih vzpostavile bonitetne agencije za spremljanje trgovinskih dejavnosti in finančnih transakcij bonitetnih analitikov –, in bo v skladu s svojim pristopom na podlagi ocene tveganja izvajal namenske nadzorne ukrepe, kadar se opredelijo tveganja.

117

Glej odgovor organa ESMA na odstavke 92–94.

118

Glej odgovor organa ESMA na odstavke 95–99.

Priporočilo 6

Organ ESMA delno sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo v skladu s svojimi nadzornimi nalogami obravnaval opredeljene pomanjkljivosti točno določenih bonitetnih agencij. Po potrebi in v skladu z uredbo se bo proučila potreba po dodatnih smernicah za vse bonitetne agencije v zvezi z zahtevami glede razkritja.

119

Glej odgovor organa ESMA na točko X povzetka in odstavke 100–104.

Priporočilo 7

Organ ESMA sprejema to priporočilo.

Organ ESMA bo nadaljeval trajni dialog z deležniki za opredelitev, kako bi bilo mogoče izboljšati register CEREP za boljše izpolnjevanje uporabniških potreb.

120

Glej odgovor organa ESMA na odstavke 105–108.

Priporočilo 8

Organ ESMA sprejema to priporočilo.

Organ ESMA trenutno prenavlja svoje spletišče. V prihodnji različici se bodo upoštevale izboljšave, predlagane v tem priporočilu.

Odgovor ECB

Povzetek

V

ECB je od Evropskega računskega sodišča (ERS) prejela odstavek V povzetka ter odstavke 35 do 40 in 111 poročila ter želi dodati naslednja pojasnila:

–Prvič, Eurosistem ima zakonsko predpisano obveznost zagotavljati, da so kreditne operacije, ki jih opravlja, zavarovane z ustreznim zavarovanjem.¹ V tej zvezi je bonitetni okvir Eurosistema (Eurosystem Credit Assessment Framework, ECAF) pomemben instrument zmanjševanja finančnih tveganj za Eurosistem, saj je definicija okvira sestavni del operativne neodvisnosti Eurosistema pri izvajanju operacij denarne politike. Postopki, pravila in tehnike, opredeljeni v ECAF, so ključnega pomena pri zagotavljanju, da je izpolnjena zahteva Eurosistema glede visokih kreditnih standardov za finančno premoženje, ki je primerno kot zavarovanje terjatev v operacijah denarne politike Eurosistema. Pravne določbe, na katerih temelji ECAF, so opredeljene v Smernici ECB o izvajanju okvira denarne politike Eurosistema (prenovitev) (ECB/2014/60).²

–Drugič, Eurosistem se pri ocenjevanju finančnega premoženja za zavarovanje terjatev ne opira zgolj na štiri bonitetne agencije, registrirane pri Evropskem organu za vrednostne papirje in trge (European Securities and Markets Authority, ESMA). Kot Sodišče ugotavlja v odstavku 37, Eurosistem namreč upošteva informacije iz bonitetnih sistemov, ki so del različnih virov: zunanjih bonitetnih institucij, bonitetnih orodij, internih bonitetnih sistemov nacionalnih centralnih bank in internih bonitetnih sistemov bank. Med sistemi, ki so sprejeti kot bonitetna orodja, so tudi nekatere male evropske bonitetne agencije, registrirane pri organu ESMA.

–Tretjič, omeniti velja, da je ECAF naklonjen novim bonitetnim agencijam, ki bi zaprosile za sprejetje pri ECAF in bi izpolnjevale minimalne zahteve, ki jih je ECAF postavil za sprejetje bonitetnih sistemov. Z merili, ki jih ECAF uporablja za sprejetje, skuša ta zagotoviti, da vsak novi sistem ustreza posebnemu namenu operacij denarne politike Eurosistema. To varuje Eurosistem pred finančnimi tveganji in ustvarja enake pogoje za različne sisteme, od katerih prejema bonitetne informacije. V tej zvezi Eurosistem ne deluje kot regulator ali nadzornik, temveč kot uporabnik bonitetnih ocen.

S postopki za sprejetje se preverja kakovost, ugotavlja, ali pokritost zadostuje za uspešno izvajanje ECAF, ter upoštevajo trenutno veljavni predpisi. Merila za sprejetje bonitetnih agencij kot zunanjih bonitetnih institucij³ denimo zajemajo:

(a)zunanje bonitetne institucije mora registrirati ali certificirati organ ESMA v skladu z Uredbo (ES) št. 1060/2009,

(b)zunanje bonitetne institucije morajo izpolnjevati operativna merila in zagotoviti ustrezno pokritost, da bi zagotovili učinkovito izvajanje bonitetnega okvira Eurosistema.

Bonitetne ocene zunanjih bonitetnih institucij se uporabljajo zlasti pod pogojem, da ima Eurosistem na voljo informacije o teh ocenah. Informacije so poleg tega potrebne tudi za primerjavo in vzporedbo bonitetnih ocen z Eurosistemovimi stopnjami kreditne kvalitete ter za namene spremljanja njihove zanesljivosti. Eurosistemov skrbni pregled zunanjih bonitetnih institucij torej temelji na nadzorniškem delu, ki ga opravlja organ ESMA, vendar ga v nekaterih pogledih še nadgrajuje. Ker ima Eurosistem omejene notranje vire, mora prav tako poskrbeti, da je uporaba teh bonitetnih agencij v postopku izvajanja okvira denarne politike učinkovita.

Poudariti velja tudi, da sta se tako ECAF kot skrbni pregled informacij, ki jih zagotavljajo bonitetne agencije, v zadnjih letih okrepila. To je v skladu z zavezo ECB glede uveljavitve načel Odbora za finančno stabilnost glede zmanjšanja odvisnosti od zunanjih ocen.⁴

–Četrtič, na dostop bonitetnih agencij do trga vplivajo številni dejavniki, med katerimi je sprejetje s strani ECAF dokaj nepomemben. Tudi Sodišče priznava to dejstvo, ko se sklicuje na „različne dejavnike“, ki otežujejo vstop na trg bonitetnega ocenjevanja (odstavek 35), in pobude Evropskega parlamenta za preučitev možnosti, da bi ustanovili mrežo evropskih bonitetnih agencij (odstavek 36). V poročilu Komisije EU o izvedljivosti takšne mreže so navedene številne ovire, pa tudi dejstvo, da predstavniki panoge v sedanjih okoliščinah ne podpirajo nikakršne mreže malih bonitetnih agencij.⁵

Uporaba bonitetnih ocen s strani bank za namene kapitalskih zahtev denimo ni vključena v obseg revizije Sodišča. Trenutno se za namene kapitalskih zahtev bank uporablja omejeno število (največkrat treh bonitetnih agencij) v posamezni državi člani Evropske unije.⁶ Šele ko bodo sprejeti⁷ zadevni izvedbeni tehnični standardi iz uredbe o kapitalskih zahtevah,⁸ se lahko za namene kapitalskih zahtev v skladu s „standardnim pristopom“ uporabljajo vse bonitetne agencije, registrirane ali certificirane s strani organa ESMA. Podoben pristop bo v skladu z direktivo Solventnost II⁹ uporabljen tudi za zavarovalnice. ECB bo preučila učinke spremenjenih predpisov na trg za bonitetne agencije, še posebej glede na količino in kakovost bonitetnih ocen.

Del I – Registracija in stranske dejavnosti

Ugotovitve

38

Eurosistem z upoštevanjem vrste meril za sprejetje¹⁰ sprejema več bonitetnih orodij, med njimi tudi nekatere male evropske bonitetne agencije. Poslovni model sprejetih bonitetnih orodij se osredotoča na ocenjevanje nefinančnih družb, za kar so bile s strani Eurosistema tudi sprejete.

40

Eurosistem sprejema bonitetne agencije, ki so registrirane ali certificirane s strani organa ESMA, kot zunanje bonitetne institucije ali bonitetna orodja, če bonitetne agencije prispevajo k učinkovitemu izvajanju ECAF za operacije denarne politike (glej zgoraj). Eurosistem v tej zvezi ne deluje kot regulator ali nadzornik.¹¹

Nadalje se trditev, da „ameriška centralna banka sprejema ocene vseh desetih bonitetnih agencij, registriranih pri Ameriški komisiji za vrednostne papirje in borzo,“ ne ujema z informacijami, ki jih ima na voljo ECB. V tej zvezi velja omeniti, da ameriška centralna banka javno ne navaja bonitetnih agencij, ki jih uporablja pri določanju primernosti in obravnave finančnega premoženja za zavarovanje terjatev. Ena izjema je bila uporaba bonitetnih ocen za začasne kredite na podlagi listinjenih vrednostnih papirjev (Term Asset-Backed Securities Loan Facility, TALF), glede katerih je ameriška centralna banka javno objavila svoje zahteve, med katerimi so bili metodologija ocenjevanja za listinjene vrednostne papirje, zadostne izkušnje (dokazati jih je bilo treba z oddajo določenega števila relevantnih javnih ocen) in registracija pri Komisiji za vrednostne papirje in borzo kot na nacionalni ravni identificirana organizacija za statistično ocenjevanje.¹² Ne glede na razlike, ki obstajajo med ZDA in euroobmočjem tako pri okviru izvajanja denarne politike kot pri regulativnem in tržnem položaju bonitetnih agencij, omenjene zahteve zajemajo nekatere lastnosti, ki so podobne zahtevam v Eurosistemu.

Zaključek

ECB glede na zgornja pojasnila ocenjuje, da bi bilo dobro, če bi revizija lahko zajela tudi različne dejavnike, ki vplivajo na trg za male bonitetne agencije, med katerimi pomeni ECAF zgolj en sam vidik.

Zaključki in priporočila

111

Glej pripombe ECB na odstavek V povzetka.

1Glej člen 18.1 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke.

2Na voljo na naslovu https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/oj_jol_2015_091_r_0002_sl_txt.pdf. Nadaljnje informacije o ECAF so na voljo v nedavni publikaciji ECB „The financial risk management of the Eurosystem monetary policy operations“ in na spletnem mestu ECB na naslovu http://www.ecb.europa.eu/mopo/assets/risk/ecaf/html/index.en.html.

3Glej člen 120 Uredbe ECB/2014/60.

4Glej na primer Odbor za finančno stabilnost, Principles for Reducing Reliance on CRA Ratings, oktober 2010, na voljo na naslovu http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf.

5Glej Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o izvedljivosti mreže malih bonitetnih agencij (COM(2014) 248 final), na voljo na naslovu http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/SL/1-2014-248-SL-F1-1.Pdf.

6Glej seznam primernih bonitetnih agencij v različnih državah članicah, ki je na voljo na naslovu www.eba.europa.eu/documents/10180/585167/ecai_recognition.xls.

7Glej osnutek izvedbenih tehničnih standardov za vzporedbo bonitetnih ocen zunanjih bonitetnih institucij v skladu s členom 136(1) in (3) Uredbe (EU) št. 575/2013. Glede pozicij listinjenja glej dokument o posvetovanju o ITS za vzporedbo bonitetnih ocen zunanjih bonitetnih institucij (EBA/CP/2015/08). Glej tudi osnutek izvedbenih tehničnih standardov za razporeditev kreditnih ocen zunanjih bonitetnih institucij na objektivno lestvico stopenj kreditne kvalitete v skladu s členom 109 (a) Direktive 2009/138/ES (Solventnost II).

8Glej Uredbo (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja.

9Glej Direktivo 2009/138/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II).

10Glej člen 124 Smernice ECB/2014/60 in https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/acceptancecriteriaratingtools201505.en.pdf.

11Člen 119(4) Smernice ECB/2014/60 izrecno določa, da „Eurosistem z objavo informacij o sprejetih bonitetnih sistemih v povezavi s kreditnimi posli Eurosistema ne prevzema nobene odgovornosti za svojo oceno sprejetih bonitetnih sistemov“.

12Glej člen 201.3 (e) (1) uredbe A Odbora guvernerjev ameriške centralne banke (Regulation A of the Federal Reserve Board of Governors), ki je na voljo na naslovu https://www.frbdiscountwindow.org/en/Pages/General-Information/Regulation-A-Federal-Reserve-Board-Governors.aspx.

Odgovor Komisije

Del IV – Razkritja

Skupni odgovor na odstavka 95 in 96

Kot odziv na finančno krizo je Uredba 1060/2009 o bonitetnih agencijah znatno izboljšala preglednost načinov delovanja bonitetnih agencij na evropskem trgu. Zlasti so bile izboljšane preglednost bonitetnih ocen, metodologije bonitetnega ocenjevanja ter pretekla uspešnost registriranih in odobrenih bonitetnih agencij. Čeprav bonitetne agencije razkrivajo svoje informacije na različne načine, na splošno izpolnjujejo obveznosti razkrivanja informacij iz Uredbe 1060/2009. Dodatne smernice Evropskega organa za vrednostne papirje in trge, ki so v skladu s členom 16 Uredbe 1095/2010, so namenjene bonitetnim agencijam in zadevajo zahtevo po razkrivanju informacij. Če je to potrebno in primerno, se lahko šteje, da te smernice izboljšujejo splošno prakso razkrivanja informacij bonitetnih agencij.

97

Namen Uredbe 1060/2009 o bonitetnih agencijah je vzpostaviti ravnovesje med zahtevo po razkritju informacij o metodologijah bonitetnega ocenjevanja in varovanju zaščitenih informacij bonitetnih agencij.

Za izvedbo skrbnega pregleda Uredba ne zahteva le objavo informacij o metodologijah bonitetnega ocenjevanja, temveč tudi zahteva od Evropskega organa za vrednostne papirje in trge, da objavi informacije o pretekli uspešnosti bonitetnih agencij. To tudi omogoča vlagateljem, da tudi sami lažje opravijo skrbni pregled.

99

Opozoriti je treba, da v skladu s členom 23 Uredbe št. 1060/2009 javni organi ne posegajo v vsebino metodologij bonitetnega ocenjevanja. Dodatne smernice Evropskega organa za vrednostne papirje in trge, ki so v skladu s členom 16 Uredbe 1095/2010, so namenjene bonitetnim agencijam. Če je to potrebno in primerno, se lahko šteje, da te smernice izboljšujejo predstavitev metodologij bonitetnega ocenjevanja in omogočajo lažjo primerjavo metodologij različnih bonitetnih agencij.

Zaključki in priporočila

118

Uredba 1060/2009 o bonitetnih agencijah je izboljšala preglednost bonitetnih agencij, ki delujejo na evropskem trgu, pod pogojem učinkovitega nadzora s strani Evropskega organa za vrednostne papirje in trge (ESMA). Ta pravila so znatno izboljšala preglednost bonitetnih ocen in metodologij bonitetnega ocenjevanja ter skupaj z objavo podatkov o pretekli uspešnosti bonitetnih ocen v centralnem registru, ki ga upravlja ESMA, uporabnikom omogočajo, da tudi sami veliko lažje izvedejo skrbni pregled. Nova pravila so namenjena tudi temu, da se zmanjša izključno in mehanično zanašanje vlagateljev na zunanje bonitetne ocene.

QJ-AB-15-022-SL-E    ISSN 1977-5784

Finančna kriza leta 2008 je usmerila pozornost na bonitetne agencije in njihov vpliv na finančne trge. Takrat bonitetne agencije v Evropi skoraj niso bile regulirane. Leta 2011 je bil ustanovljen Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) za registracijo, spremljanje in nadzor bonitetnih agencij. V tem poročilu je bilo preučeno, ali se je organ ESMA uspešno uveljavil kot nadzornik bonitetnih agencij v EU. Sodišče je zaključilo, da je organ ESMA sicer vzpostavil dobre temelje, vendar njegova pravila in smernice še niso popolne, bistvena tveganja pa bo še potrebno obravnavati v prihodnosti.