EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tfn + 352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3637-1 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/596753 | QJ-AB-15-022-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-3645-6 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/01435 | QJ-AB-15-022-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3584-8 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/71897 | QJ-AB-15-022-SV-E

© Europeiska unionen, 2015

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2015

nr 22

Särskild rapport

EU:s övervakning av
kreditvärderingsinstitut –
finns på plats men är ännu
inte helt
ändamålsenlig

(i enlighet med artikel 287.4 stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning IV – under ledning av revisionsrättens ledamot Milan Martin Cvikl – som är specialiserad på revision av inkomster, forskningspolitik och inre politik, finansiell och ekonomisk styrning och Europeiska unionens institutioner och organ. Revisionen leddes av ledamoten Baudilio Tomé Muguruza, som fick stöd av Daniel Costa de Magalhães (kanslichef) och Ignacio García de Parada (attaché), Zacharias Kolias (direktör), Daniela Hristova (granskningsledare), Irene Madsen (granskningsledare) och Christian Detry, Adrian Savin och Matthias Blaas (revisorer).

Från vänster till höger: D. Costa de Magalhães, C. Detry, I. Madsen, M. Blaas, B. Tomé Muguruza, Z. Kolias, D. Hristova och A. Savin.

Innehåll

Förkortningar

Sammanfattning

Inledning

Lagstiftningsreformer

De utmärkande dragen i förordningen om kreditvärderingsinstitut

Esmas roll

Revisionsmetod

Del I – Registrering och utkantsaktiviteter

Inledning

Esma har förkortat registreringsprocessen men har fortfarande svårt att bedöma vissa kriterier

Esma har goda registreringsförfaranden för kreditvärderingsinstitut

Esma förkortade registreringsprocessen men den är fortfarande krånglig på grund av de lagstadgade kraven

Hur detaljerat kreditvärderingsinstituten beskrev sina metoder varierade

Esma hade ingen strukturerad metod för att bevaka utkantsaktiviteter

Eurosystemets nuvarande strategi garanterar inte att alla Esma-registrerade kreditvärderingsinstitut har likvärdiga villkor

Del II – Planering och riskhantering

Den riskorienterade planeringsprocessen ger inte fulla garantier för att Esma utnyttjar sina resurser på bästa sätt

Riskidentifieringen är heltäckande men svår att spåra

Högriskområden täcks inte alltid tillräckligt

Esma har inte tillräckliga resurser för att uppfylla alla stränga lagstadgade krav

Del III – Tillsyn

Esmas löpande tillsyn och utredningar

Tillsynsprocessen har utformats och införts men behöver tid att mogna

Esma har lagt en god grund för en ändamålsenlig tillsyn av kreditvärderingsinstitut

Interna riktlinjer och övervakningsverktyg skulle kunna vidareutvecklas som stöd för det löpande tillsynsarbetet

Esma hanterar en mycket stor mängd tillsynsinformation men har inget särskilt it-verktyg för att registrera och behandla uppgifterna

Det är svårt att få en beskrivning av hur tillsynskontrollerna genomförs

Verkliga framsteg men ännu inte en tillräcklig täckning på de tematiska områden som vi analyserade

Metoderna övervakades men alla områden täcktes inte och kraven var inte alltid tydliga

Esma har ännu inte granskat vissa typer av intressekonflikter

Del IV – Upplysningar

Esmas tillsyn av kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar

Esma kontrollerade regelbundet de enskilda kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar, men gjorde en grundlig bedömning av dem för första gången i slutet av 2014

Öppenhet på marknaden hindras av restriktioner och varierande praxis för offentliggörande bland kreditvärderingsinstituten

Det centrala arkivet offentliggör inte tillräckligt med information om kreditvärderingsinstitutens kreditvärderingsresultat

Esma offentliggör inte tillräckligt med information för användare av kreditbetyg på sin webbplats

Slutsatser och rekommendationer

Registrering

Riskbedömning och planering

Löpande tillsyn och utredningar

Metoder

Intressekonflikter

Allmänna upplysningar

Upplysningar i Cerep

Upplysningar på Esmas webbplats

Bilaga I | — | Esmas organisationsstruktur
Bilaga II | — | Revisionsmetod
Bilaga III | — | Viktigaste iakttagelser och rekommendationer i Esmas utredningar
Bilaga IV | — | Jämförelse av tillsynsmyndigheternas webbplatser i EU och USA

Esmas, ECB:s och kommissionens svar

Förkortningar

Cerep: det centrala arkivet

CESR: Europeiska värdepapperstillsynskommittén

ECAF: Eurosystemets ramverk för kreditbedömning

ECAI: externt institut för kreditbedömning

ECB: Europeiska centralbanken

Esma: Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten,

Iosco: Internationella organisationen för värdepapperstillsyn

KVI: kreditvärderingsinstitut

NRSRO: nationellt erkänd statistikvärderingsorganisation

SEC: den amerikanska finansinspektionen

Socrat: tillsynsinstrument för kreditvärderingsinstitut

Sammanfattning

I

Den globala finanskrisen 2008 ledde till att man började titta på kreditvärderingsinstitutens roll och vilken effekt deras värderingar har på finansmarknaderna. Kreditvärderingsinstitutens verksamhet, som vid den tiden knappt var reglerad i Europa, fördes upp på EU:s lagstiftningsagenda.

II

Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) inrättades den 1 januari 2011. En av dess huvuduppgifter är att reglera de kreditvärderingsinstitut som är registrerade i EU. Esma har därför fått exklusiva befogenheter att registrera kreditvärderingsinstituten, övervaka deras resultat och fatta tillsynsbeslut. För närvarande övervakar Esma 23 kreditvärderingsinstitut som är registrerade i EU.

III

Har Esma lyckats etablera sig som kreditvärderingsinstitutens vakthund i EU? Vår samlade slutsats är att Esma på kort tid har lagt en god grund för sin tillsyn av kreditvärderingsinstituten i EU. Men det finns fortfarande utrymme för förbättringar.

IV

Esma tog över registreringen av kreditvärderingsinstitut från de nationella behöriga myndigheterna och lyckades förkorta den genomsnittliga tiden för registrering. Men processen är fortfarande komplex på grund av det nuvarande regelverket. Trots att kreditvärderingsmetoderna ska vara rigorösa, systematiska och konsekventa och ska valideras var Esmas dokumentation som granskades med avseende på registreringsprocessen främst inriktad på hur rigorösa de var. Dessutom är förordningen om kreditvärderingsinstituten otydlig beträffande definitionen av metodiska kriterier, vilket gör det extra svårt för Esma att tolka och förstå dem på samma sätt som kreditvärderingsinstituten.

V

Eurosystemets nuvarande regler garanterar inte att alla Esma-registrerade kreditvärderingsinstitut har likvärdiga villkor. Eurosystemet godtar endast kreditbetyg som utfärdats av fyra kreditvärderingsinstitut som är registrerade hos Esma som externa ratinginstitut enligt Eurosystemets ramverk för kreditbedömning, vilket skapar en tudelad marknadsstruktur och försätter små kreditvärderingsinstitut i en ogynnsam situation.

VI

Esma har ett väletablerat förfarande för riskidentifiering. Men då det saknades en dokumentationskedja var det svårt att förstå varför vissa risker prioriterades om. Det saknas också en dokumenterad motivering till varför Esma gjorde begränsade utredningar på vissa högriskområden.

VII

Esma har lagt en god grund för sin tillsynsmetod, men reglerna och riktlinjerna är inte fullständiga. Dokumentationen och de interna övervakningsverktygen är ganska rudimentära och det gick därför inte alltid att spåra det löpande tillsynsarbetet eller de analyser och slutsatser som härrör från det. Dokumentationen av vissa mellanliggande steg i undersökningarna var också ofullständig.

VIII

Vi granskade Esmas tillsyn på två områden: bedömningen av metoder och potentiella intressekonflikter. Esma bedömde ett antal tillhörande aspekter utifrån regleringskriterierna under det löpande tillsynsarbetet och de löpande utredningarna. Men Esmas tillsynsverksamhet är ännu inte heltäckande, och det finns fortfarande områden som skulle kunna granskas mer ingående i framtiden.

IX

Det är särskilt viktigt att upplysningar offentliggörs eftersom det gör att potentiella investerare kan göra en egen analys innan de beslutar om de ska lita på kreditbetygen eller inte. Esma granskade kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar som en del av det löpande tillsynsarbetet. En grundlig bedömning bland kreditvärderingsinstituten inleddes i slutet av 2014.

X

Esmas centrala online-arkiv (Cerep) har ingen motsvarighet i andra behöriga jurisdiktioner. Via denna databas lämnar Esma harmoniserad och lättillgänglig information om alla registrerade och certifierade kreditvärderingsinstituts värderingsresultat. Men vi är osäkra på om den sammanfattande statistik som redovisas är riktig och om Esmas kontroller av de uppgifter som rapporteras till Cerep är lämpliga.

Våra rekommendationer

XI

Esma bör göra följande:

a)På lämpligt sätt dokumentera sin bedömning av alla lagstadgade krav när det gäller kreditvärderingsmetoderna under registreringsprocessen.

b)Öka spårbarheten i riskidentifieringsprocessen, föra en loggbok över ändringar av risknivån och dokumentera prioriteringen av risker tillsammans med skälen.

Esma bör även följa upp alla högriskområden som skulle behöva mer tillsynsarbete.

c)Kontinuerligt uppdatera tillsynsmanualen och tillsynshandboken så att de inbegriper de kunskaper och erfarenheter som förvärvats.

Esma bör ta fram interna riktlinjer för att dokumentera utredningarna på ett ändamålsenligt sätt så att det går att visa och garantera att alla slutsatser stöds av tillfredsställande analyser av bevisen.

Om ett särskilt it-verktyg för tillsyn infördes skulle det förbättra kunskapsutbytet, klargöra vem som ska utföra vilka uppgifter, underlätta genomgången av utfört arbete och förbättra kommunikationen inom tillsynsteamen.

d)Granska alla viktiga aspekter av utformningen och genomförandet av kreditvärderingsinstitutens metoder som ännu inte har granskats.

e)På ett strukturerat sätt granska de system som kreditvärderingsinstituten har inrättat för att hantera intressekonflikter och särskilt dem som gäller värderingsanalytikernas handelsverksamheter och finansiella transaktioner. Dessutom bör Esma undersöka om den information som kreditvärderingsinstituten lämnar om intressekonflikter är riktig,

f)Överväga att ta fram ytterligare riktlinjer för kraven på offentliggörande och på så sätt förbättra kreditvärderingsinstitutens allmänna rutiner för offentliggörande.

g)Övervaka och förbättra informationsinnehållet i upplysningarna i Cerep med hjälp av kreditvärderingsinstitutens bästa praxis för offentliggörande av kreditvärderingsresultat.

h)Offentliggöra all gällande lagstiftning och relevanta dokument och göra webbplatsen mer användarvänlig.

Inledning

01

Kreditvärderingsinstituten avger yttranden som bidrar till att göra informationen mindre asymmetrisk bland låntagare, långivare och andra marknadsdeltagare. Kreditbetyg är ett viktigt verktyg på aktie- och obligationsmarknaderna eftersom de innehåller information för investerare och marknadsdeltagare och i vissa fall även ersätter investerarnas förfaranden för ”due diligence”.

Lagstiftningsreformer

02

Lagstiftare förlitade sig i många fall på kreditbetyg trots att kreditvärderingsinstituten praktiskt taget var oreglerade i många år. Den främsta metoden var självreglering som grundades på allmänt erkänd bästa praxis som tagits fram av Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (Iosco) som var globalt erkänd som normgivande för värdepapperssektorn.

03

År 2006 konstaterade kommissionen i sitt meddelande om kreditvärderingsinstitut att en lätt lagstiftning i kombination med kreditvärderingsinstitutens självreglering utifrån Ioscos standarder var tillräcklig för att dämpa den största oron beträffande kreditvärderingsinstituten¹. Kreditvärderingsinstituten reglerades endast på ett fåtal områden, som insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan, kreditinstitutens verksamhet eller kreditinstitutens kapitalkrav. Europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR)² fick i uppdrag att övervaka hur kreditvärderingsinstituten uppfyllde Ioscos standarder medan kommissionen förväntades löpande övervaka utvecklingen på området. Men finanskrisen 2008 föranledde en omfattande diskussion om hur kreditvärderingsinstituten drivs, vilket fick kommissionen att i november 2008 lägga fram ett förslag till reglering av kreditvärderingsinstituten.

04

Förordningen om kreditvärderingsinstitut antogs i september 2009³ och föreskrev att kreditvärderingsinstituten skulle

—registrera sig hos en nationell tillsynsmyndighet när de är verksamma i EU,

—offentliggöra information om de metoder, modeller och grundläggande antaganden som de använder i sin värderingsverksamhet,

—omfattas av tillsyn av nationella värdepapperstillsynsmyndigheter på grundval av hem-värdlandsmodellen⁴.

05

I de Larosière-rapporten⁵ uppmanades EU att stärka regleringen och tillsynen av kreditvärderingsinstitut. I rapporten rekommenderade man att registreringen och tillsynen av kreditvärderingsinstitut skulle föras över från de nationella behöriga myndigheterna till ett centralt europeiskt organ.

06

Esma inrättades den 1 januari 2011⁶ som en del av ett europeiskt system för finansiell tillsyn (ESFS). I ESFS ingår Esma, Europeiska bankmyndigheten (EBA)⁷ och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) som tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna, Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och Gemensamma kommittén för de europeiska tillsynsmyndigheterna bildar den nuvarande europeiska tillsynsstrukturen. Det främsta målet för Esma är i synnerhet att skydda allmänhetens intresse genom att säkerställa värdepappersmarknadernas integritet, transparens, effektivitet och korrekta funktion.

07

I juli 2011 fick Esma exklusiva tillsynsbefogenheter över kreditvärderingsinstitut som är registrerade i EU⁸.

08

Mer nyligen (i maj 2013) antogs en tredje omgång lagstiftning som skulle minska investerares alltför stora förlitan på kreditbetyg och höja kvaliteten på kreditbetygen på statspapper för EU:s medlemsstater⁹.

De utmärkande dragen i förordningen om kreditvärderingsinstitut

09

Det främsta syftet med förordningen är att skydda investerare och säkerställa stabiliteten på EU:s finansmarknader. Den ska tillämpas på kreditvärderingsinstitut som är etablerade i EU och utfärdar kreditbetyg som offentliggörs eller distribueras till abonnenter¹⁰.

10

Förordningen föreskriver i detalj hur kreditvärderingsinstitut ska hantera intressekonflikter.

11

Förordningen reglerar hur kreditbetyg ska utarbetas och vilka metoder som ska användas. Kreditvärderingsinstitut måste använda värderingsmetoder som är ”rigorösa, systematiska, konsekventa och som valideras på grundval av historiska erfarenheter, inklusive utfallstest”.¹¹ Förordningen om kreditvärderingsinstitut gör dock inga ingrepp i innehållet i kreditbetygen¹².

12

Syftet med förordningen om kreditvärderingsinstitut är att öka insynen genom att kräva att kreditvärderingsinstituten offentliggör sina värderingsmetoder och grundläggande antaganden. Syftet med det är att marknadsaktörer bättre ska kunna bedöma om betygen avspeglar riskerna korrekt.

13

Genom förordningen får Esma även nya befogenheter och ansvarsområden.

—Kreditvärderingsinstituten är skyldiga att registrera sig hos Esma när de betygsätter EU:s finansiella produkter.

—Kreditvärderingsinstituten står under Esmas löpande tillsyn.

—Esma fastställer sanktioner för kreditvärderingsinstituten om de inte följer förordningen.

Esmas roll

14

I tabell 1 finns en översikt över Esmas huvudsakliga verksamheter i samband med registrering och tillsyn av kreditvärderingsinstitut.

Tabell 1

Överblick över Esmas uppgifter

Registrering och utkantsaktiviteter¹
Tillsynsram
Offentliggörande av upplysningar

Riskbedömning och planering
Tillsyn

•Alla kreditvärderingsinstitut i EU måste ansöka om registrering hos Esma.

•Kreditvärderingsinstitut i länder utanför EU vilkas kreditbetyg används i EU ska certifieras av Esma.

•Registreringen sker i två etapper: i) fullständighet och ii) efterlevnad.

•Esma ska ta fram förslag till tekniska standarder för tillsyn med avseende på registreringsprocessen.

•Esma ska kontrollera att det inte finns några kreditvärderingsinstitut som inte är registrerade/certifierade som utfärdar kreditbetyg i EU.

•Esma tar fram marknads-information och bedriver forskning för att kunna identifiera trender och risker inom kreditvärderingsbranschen.

•Esma gör riskbedömningar utifrån marknadsinformation och kunskaper som samlats genom tillsynen av kreditvärderingsinstitut.

•Esma tar fram resultattavlor över risker för varje kreditvärderingsinstitut och en övergripande riskpanel.

•Esma utarbetar arbetsprogram.

•Esma ansvarar för den löpande tillsynen av kreditvärderingsinstitut.

•Esma övervakar kreditvärderingsinstitutens periodiska rapportering.

•Övervakning av kreditvärderingsinstitutens meddelanden om ändringar av de ursprungliga villkoren för registrering.

•Esma får göra enskilda, tematiska eller särskilda utredningar om det finns en risk för bristande regelefterlevnad.

•Uppföljning av tidigare utredningar och tematiska översyner.

•Esma måste se till att kreditvärderingsinstituten offentliggör sina värderingsmetoder och tillhörande grundläggande antaganden.

•Esma förvaltar Cerep (en offentlig databas om kreditvärderingsresultat).

•Esma förvaltar Socrat (en intern databas) till vilken kreditvärderingsinstituten rapporterar alla värderingsåtgärder varje månad.

1Kartläggningen av enheter som är verksamma som kreditvärderingsinstitut i EU utan att vara registrerade är vad Esma anser vara utkantsaktiviteter.

Källa: Revisionsrätten, utifrån bestämmelserna i förordningen om kreditvärderingsinstitut och uppgifter från Esma.

1Meddelande från kommissionen om kreditvärderingsinstitut (EUT C 59, 11.3.2006, s. 2).

2Esmas föregångare, som inrättades 2001.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av den 16 september 2009 om kreditvärderingsinstitut, nedan kallad förordningen om kreditvärderingsinstitut (EUT L 302, 17.11.2009, s. 1).

4Modellen utgörs av en tillsynsstyrelse som inbegriper alla nationella tillsynsmyndigheter från de länder där kreditvärderingsinstitutet är verksamt. Modellen användes också för banktillsynen i EU.

5I november 2008 gav kommissionen en högnivågrupp med Jacques de Larosière som ordförande i uppdrag att lämna rekommendationer om hur tillsynsordningarna i Europa skulle kunna förstärkas så att de bättre skyddar EU-medborgarna och återställer förtroendet för det finansiella systemet. I februari 2009 offentliggjorde de Larosière-gruppen sin slutrapport.

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/77/EG (EUT L 331, 15.12.2010, s. 84).

7I juli 2014 offentliggjorde Europeiska revisionsrätten särskild rapport nr 5/2014 Den europeiska banktillsynen tar form – EBA och den föränderliga kontexten (http://eca.europa.eu), som är vår första särskilda rapport om reformerna i finanssektorns lagstiftnings- och tillsynsram i EU.

8Denna ändring av förordningen om kreditvärderingsinstitut kallas även CRA II.

9Denna ändring av förordningen om kreditvärderingsinstitut kallas även CRA III.

10Artikel 2.1 i förordningen om kreditvärderingsinstitut.

11Artikel 8.3 i förordningen om kreditvärderingsinstitut.

12Enligt förordningen får varken Esma, kommissionen eller offentliga myndigheter i en medlemsstat, när de utför sina uppgifter enligt denna förordning, göra ingrepp i innehållet i kreditbetygen eller kreditvärderings-metoderna.

Revisionsmetod

15

Vi undersökte om Esmas registreringsförfaranden och tillsyn av kreditvärderingsinstitut var ändamålsenliga. Vi analyserade särskilt om

—registreringarna av samtliga möjliga kreditvärderingsinstitut hade gjorts korrekt och effektivt,

—Esma hade utarbetat och genomfört en noggrann planering och riskbedömning för sin tillsynsverksamhet,

—införandet av tillsynsramen ringade in de problem som konstaterats i kreditvärderingsbranschen¹³, också dem som gällde styrelsernas oberoende och förebyggandet av intressekonflikter,

—Esma och kreditvärderingsinstituten offentliggör tillräckligt med information som ger ett mervärde för intressenterna.

16

Revisionskriterierna hämtade vi från följande källor:

i)Rättsliga krav och mål i förordningen om kreditvärderingsinstitut och kompletterande delegerade förordningar (tekniska standarder).

ii)Esmas tillsynsmanual och tillsynshandbok.

iii)Esmas handbok för registreringar av kreditvärderingsinstitut.

iv)Relevanta Iosco-riktlinjer och Iosco-principer.

v)Dokument från den amerikanska finansinspektionen för att kunna jämföra praxis mellan de två jurisdiktionerna.

17

Vi samlade in revisionsbevis vid en dokumentgranskning av ett urval av registreringshandlingar och tillsynshandlingar. Vi intervjuade även central tillsyns- och riskhanteringspersonal vid Esma. Utifrån de inhämtade bevisen analyserade vi registreringsförfarandena, riskbedömningen och planeringen av resurser och också hur tillsynsarbetet var organiserat och om kreditvärderingsinstitutens offentliggjorde tillräckligt med upplysningar.

18

Utöver granskningen av Esmas arbete besökte vi tre kreditvärderingsinstitut för att samla in information och skickade förfrågningar till tio nationella behöriga myndigheter¹⁴ om deras tillsynsmetoder.

19

Slutligen bedömde externa experter kraven på offentliggörande av information om de metoder, modeller och grundläggande antaganden som fem kreditvärderingsinstitut använder och granskade de resultatindikatorer för kreditvärderingen som offentliggjorts av Esma i Cerep-databasen. Revisionsmetoden beskrivs närmare i bilaga II.

13Till exempel potentiella intressekonflikter och brist på insyn.

14Nationella behöriga myndigheter är nationella byråer som enligt respektive nationell lagstiftning ansvarar för att utöva tillsyn över och reglera (en del av) finanssektorn.

Del I – Registrerings- och utkantsaktiviteter

Inledning

20

Kreditvärderingsinstitut som är etablerade i EU måste registrera sig hos Esma för att få bedriva företagsverksamhet. Innan Esma inrättades ansvarade de nationella behöriga myndigheterna för registreringen. I figur 1 finns en förteckning över de 23 kreditvärderingsinstitut¹⁵ som var registrerade i juni 2015.

21

Förutom att sköta registreringen ska Esma säkerställa att företag som inte är registrerade som kreditvärderingsinstitut inte utfärdar kreditbetyg.

Figur 1

Registrerade kreditvärderingsinstitut i EU

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

Esma har förkortat registreringsprocessen men har fortfarande svårt att bedöma vissa kriterier

Esma har väletablerade registreringsförfaranden för kreditvärderingsinstitut

22

När ett företag som är etablerat i EU ger sig in i kreditvärderingsbranschen måste det ansöka om registrering hos Esma. Registreringsprocessen sker i två etapper: i) fullständighet och ii) efterlevnad (i figur 2 finns en översikt över de två etapperna).

Figur 2

Registreringsprocessen för kreditvärderingsinstitut

d: arbetsdag
* Kan utökas till 60 arbetsdagar vid begäran om godkännande, utkontraktering eller undantag.

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

23

Esma har tagit fram en särskild handbok där registreringsprocessen beskrivs, bland annat vilka förfaranden som ska följas från kreditvärderingsinstitutets första kontakt med Esma till slutet av registreringsprocessen. Esma har även färdiga utkast till e-brev och mallar för föransökningar, meddelanden om huruvida ansökan är fullständig, förfrågningar om information, tillsynsstyrelsens slutliga beslut, avgifter med mera, vilket gör processen effektivare.

24

Processen för att analysera information och begära ytterligare information från kreditvärderingsinstitutet kan upprepas så många gånger som Esma anser det nödvändigt. När ansökan väl är fullständig får Esma be om ytterligare förtydliganden och/eller besöka kreditvärderingsinstitutet på plats under den etapp då efterlevnaden kontrolleras.

Esma har förkortat registreringsprocessen men den är fortfarande krånglig på grund av de lagstadgade kraven

25

Trots att det enligt förordningen krävs en metod som utgörs av två etapper (se figur 2) lyckades Esma kraftigt förkorta den tid som registreringsprocessen tar i genomsnitt från 373 till 227 kalenderdagar. I tabell 2 finns en översikt över de ansökningar som nationella behöriga myndigheter och Esma behandlade fram till december 2014.

Tabell 2

Genomsnittligt antal kalenderdagar som behövs för att bedöma en ansökan om registrering och genomsnittligt antal ytterligare förfrågningar om information

| ALLA ANSÖKNINGAR | GODKÄNDA ANSÖKNINGAR | AVSLAGNA ANSÖKNINGAR
| Antal dagar i genomsnitt för att bedöma en ansökan | Antal ytterligare förfrågningar om information i genomsnitt | Antal dagar i genomsnitt för att bedöma en ansökan | Antal ytterligare förfrågningar om information i genomsnitt | Antal dagar i genomsnitt för att bedöma en ansökan | Antal ytterligare förfrågningar om information i genomsnitt
Nationella behöriga myndigheter | 373 | 1,8 | 375 | 1,8 | 342 | 1,0
(19 ansökningar) | (18 godkända ansökningar) | (en avslagen ansökan)
Esma | 227 | 2,1 | 209 | 2,0 | 254 | 2,3
(tio ansökningar) | (sex godkända ansökningar) | (fyra avslagna ansökningar)

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

26

Under fullständighetsetappen får Esma be om ytterligare information om den bedömer att de dokument som kreditvärderingsinstitutet har skickat in är otillräckliga. Varje gång kreditvärderingsinstitutet skickar in ytterligare information har Esma upp till 20 arbetsdagar på sig för att bedöma dokumenten och meddela kreditvärderingsinstitutet om ansökan är fullständig eller ofullständig. Att registreringsprocessen är uppdelad i två etapper gör den ganska krånglig och långdragen eftersom bedömningen av om ansökan är fullständig inbegriper en utvärdering av innehållet i den dokumentation som kreditvärderingsinstitutet skickar in. Esma måste således utföra dubbelarbete eftersom den måste göra en översiktlig bedömning av efterlevnaden under fullständighetsetappen. I figur 3 beskrivs det normala förfarandet under fullständighetsetappen.

Figur 3

Genomsnittlig tid för fullständighetsetappen i arbetsdagar

Källa: Revisionsrätten utifrån information från Esma.

27

Enligt Esmas handbok för registrering av kreditvärderingsinstitut krävs att varje ansökan behandlas enligt den så kallade fyra-ögon-principen¹⁶. Det framgick dock inte av dokumentationen att den tillämpades på alla registreringshandlingar som vi granskade.

28

Esma dokumenterar inte sin bedömning av metoder tillräckligt under registreringsprocessen. Kreditvärderingsmetoderna ska vara rigorösa, systematiska och konsekventa och valideras på grundval av historiska erfarenheter (inklusive utfallstest). Varje krav beskrivs närmare i den kompletterande delegerade förordningen om metoder (i figur 4 finns en översikt). Å andra sidan föreskriver förordningen om kreditvärderingsinstitut att Esma inte får göra ingrepp i innehållet i ett betyg eller i en metod.

29

Esma ska bedöma om kreditvärderingsinstitutens metoder uppfyller kraven ovan under registreringsprocessen. Vi noterade att informationen i de granskade registreringshandlingarna främst styrkte Esmas kontroll av att kreditvärderingsmetoderna var rigorösa (se den gröna skuggningen i figur 4).

Figur 4

Kreditvärderingsmetoder enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut

Källa: Revisionsrätten utifrån bestämmelserna i förordningen om kreditvärderingsinstitut.

Hur detaljerat kreditvärderingsinstituten beskrev sina metoder varierade

30

Esma har inte tagit fram en detaljerad förteckning över den dokumentation som krävs under registreringsprocessen för bedömningen av kreditvärderingsmetoder och inte heller hur många uppgifter som minst ska finnas med. När vi granskade registreringshandlingarna konstaterade vi stora skillnader i hur detaljerad dokumentationen om metoderna var. I en av de granskade registreringshandlingarna finns det till exempel inga uppgifter om modeller eller kvantitativa tekniker, såsom anges i den delegerade förordningen om metoder, inte heller något uttalande om betydelsen av varje kvalitativ eller kvantitativ faktor som använts med en beskrivning av och motivering till motsvarande viktningar som dessa faktorer har fått.

Esma hade ingen strukturerad metod för att övervaka utkantsaktiviteter

31

Företag som endast tar fram privata kreditbetyg och kreditpoäng eller kreditbetyg som tas fram av centralbanker omfattas inte av förordningen om kreditvärderingsinstitut. I ruta 1 visar vi skillnaden mellan ett kreditbetyg och ett kreditpoäng.

32

Många företag ger kreditpoäng, gör exportkreditbedömningar eller fungerar som allmänna investeringsrådgivare. Företag som är verksamma inom sektorn för finansiella tjänster registreras och övervakas av sina respektive nationella behöriga myndigheter.

Ruta 1

Kreditbetyg och kreditpoäng

”Kreditbetyg” är ett utlåtande avseende kreditvärdigheten hos en enhet, en skuld eller finansiell förpliktelse, räntebärande värdepapper, preferensaktier eller andra finansiella instrument, eller en emittent av en skuld eller finansiell förpliktelse, räntebärande värdepapper, preferensaktier eller andra finansiella instrument, som genomförts med hjälp av ett etablerat och definierat rangordningssystem med olika betygskategorier.

”Kreditpoäng” är ett mått för kreditvärdighet som härletts genom sammanfattning och tillkännagivande av uppgifter som endast baserar sig på ett förutbestämt statistiskt system eller en förutbestämd statistisk modell, utan någon ytterligare väsentlig analytisk insats avseende kreditvärderingen från en kreditvärderingsanalytiker.

33

Esma har en teknisk kommitté för kreditvärderingsinstitut¹⁷ som träffas varje eller varannan månad. Utkantsaktiviteter är en stående punkt på dagordningen. Kommittén är ett viktigt nätverk för Esma genom att den identifierar enheter som borde vara registrerade som kreditvärderingsinstitut. Det visade sig att en del av de identifierade enheterna verkligen bedrev verksamhet som ligger inom tillämpningsområdet för förordningen om kreditvärderingsinstitut, och de registrerades därmed som kreditvärderingsinstitut. Att utfärda kreditbetyg utan att vara registrerad är ett brott mot förordningen om kreditvärderingsinstitut för vilket Esma har rätt att utdela böter, men Esma har ännu inte utnyttjat den befogenheten.

34

Esmas övervakning av utkantsaktiviteter var inte strukturerad och genomfördes främst från fall till fall. I mars 2015 antog Esma en särskild strategi och ett särskilt arbetsprogram¹⁸ för utkantsaktiviteter.

Eurosystemets nuvarande strategi garanterar inte att alla Esma-registrerade kreditvärderingsinstitut har likvärdiga villkor

35

Kreditvärderingsinstitut är privata firmor som har en viktig roll på finansmarknaderna. Olika faktorer gör det svårt att komma in på kreditvärderingsmarknaden. Anseende som byggts upp under lång tid är en konkurrensfördel. Investerare tenderar att föredra kreditbetyg från välkända kreditvärderingsinstitut eftersom det krävs resurser för att förstå metoden bakom värderingarna. På liknande sätt tycks emittenter be om kreditbetyg endast från det kreditvärderingsinstitut som investerare anlitar mest och har störst förtroende för.

36

En fördel med tillsynen av kreditvärderingsmarknaden är att den ger användarna av kreditbetyg vissa garantier för kvaliteten på kreditvärderingsinstitutens arbete. Bristen på konkurrens på kreditvärderingsmarknaden väckte faktiskt vissa farhågor¹⁹, och en av de viktigaste grunderna för att inrätta Esma var att alla aktörer på kreditvärderingsmarknaden verkligen skulle få likvärdiga villkor.

37

Eurosystemet²⁰ är en viktig aktör på finansmarknaderna. Det tillför likvida medel till det finansiella systemet genom sina penningpolitiska transaktioner. Det ger kredit till godkända motparter²¹ endast mot säkerhet²², som måste uppfylla standarder för hög kreditvärdighet. Eurosystemet beaktar information från flera källor när den gör denna bedömning av kreditvärdighet²³:

οKreditbetyg som utfärdas av externa institut för kreditbedömning (ECAI)²⁴.

οNationella centralbankers interna kreditbedömningssystem.

οInterna ratingsystem.

οRatingverktyg (RT) från utomstående aktörer.

38

Eurosystemet godtar för närvarande kreditbetyg från endast fyra ECAI. För att få kreditbetyg godkända av Eurosystemet ska kreditvärderingsinstitutet vara registrerat eller certifierat av Esma och även uppfylla vissa operationella kriterier och ha relevant täckning. Dessutom godtar Eurosystemet för närvarande två mindre kreditvärderingsinstitut som leverantörer av ratingverktyg (RT). Men de verktygen har begränsat värde för dessa kreditvärderingsinstitut jämfört med att bli godkänd som externt ratinginstitut.

39

Enligt våra intervjuer med aktörer på kreditvärderingsmarknaden betraktar mindre europeiska kreditvärderingsinstitut registrering som ett ECAI hos Eurosystemet som mycket viktigt för verksamhetens framtida utveckling, särskilt för att kunna komma in på kreditvärderingsmarknaden för strukturerade finansiella instrument²⁵, som är det absolut viktigaste marknadssegmentet för kreditvärderingsinstitutens intäkter och vinster. Men med Eurosystemets metod upprätthålls i praktiken den tudelade marknadsstrukturen, där mindre kreditvärderingsinstitut inte kan konkurrera på likvärdiga villkor med stora kreditvärderingsinstitut. Framför allt är kriteriet ”relevant täckning” ett verkligt hinder för inträde²⁶.

40

Eurosystemets nuvarande strategi att ”erkänna” kreditvärderingsinstitut påminner om tillsynen av kreditvärderingsinstitut – en uppgift som EU:s lagstiftare enbart anförtror Esma – och inte bara en administrativ process för att godkänna ”leverantörer” av kreditbetyg. Som jämförelse med Eurosystemets strategi kan nämnas att USA:s Federal Reserve i de flesta fall godtar betyg från alla tio kreditvärderingsinstitut som den amerikanska finansinspektionen har registrerat.

15Moody’s förekommer två gånger i tabellen därför att Esma registrerade Moody’s Investor Services EMEA Ltd 2014 efter den första registreringen av flera kreditvärderingsinstitut inom Moody’s koncern hos nationella behöriga myndigheter.

16Kravet att en affärstransaktion ska godkännas av minst två individer. Till exempel åtskillnad av olika funktioner, korskontroller, dubbelkontroll av tillgångar, dubbla signaturer m.m.

17Den tekniska kommittén består av företrädare för nationella behöriga myndigheter och inrättades för att bistå Esma med att bereda policybeslut om tillsynen av kreditvärderingsinstitut. Kommittén ger tekniska råd och bidrar till utarbetandet av tekniska standarder, riktlinjer och rekommendationer.

18Esma ska exempelvis regelbundet fråga registrerade kreditvärderingsinstitut och andra intressenter om de har någon information om organ som kanske utfärdar kreditbetyg i EU och göra svepande sökningar på internet två gånger om året.

19EU har vidtagit åtgärder för att öka marknadskonkurrensen för kreditbetyg i Europa. Genom förordningen om kreditvärderingsinstitut försöker man i flera punkter i texten uppnå ökad konkurrens. Europaparlamentet har flera gånger bett kommissionen att utreda möjligheten att inrätta ett europeiskt nätverk för kreditvärderingsinstitut. Den 5 maj 2014 godkände kommissionen en rapport riktad till Europaparlamentet och rådet om genomförbarheten av ett nätverk av mindre kreditvärderingsinstitut i EU (COM(2014) 28 final).

20Eurosystemet är den monetära myndigheten i euroområdet. Den består av Europeiska centralbanken och medlemsstaternas centralbanker. Eurosystemets främsta mål är att upprätthålla prisstabilitet. Den arbetar också för att säkra finansiell stabilitet och främja finansiell integration i Europa.

21Dessa godkända motparter måste uppfylla vissa krav som anges i artiklarna 55–57 i ECB:s riktlinje ECB/2014/60.

22Tillgångar som lämnas som pant till Eurosystemet som en säkerhet i centralbankens kredittransaktioner måste uppfylla vissa kriterier.

23Eurosystemets ram för kreditvärdering fastställer förfaranden, regler och tekniker som garanterar standarder för hög kreditvärdighet för alla godtagbara tillgångar.

24Externa institut för kreditbedömning (ECAI) är kreditvärderingsinstitut som utfärdar betyg och därtill hörande sannolikheter för betalningsinställelse för lagstiftningsändamål.

25Strukturerade finansiella instrument använder komplexa rättsliga enheter och juridiska personer för att överföra risker. De är till exempel resultatet av en värdepapperiseringstransaktion där en pool av tillgångar används för att skapa ett nytt finansiellt instrument med särskilda kännetecken.

26För att detta kriterium ska uppfyllas krävs en begäran om kreditbetyg från många emittenter, särskilt från dem i marknadssegmentet för strukturerade finansiella instrument. Men det är inte troligt att dessa emittenter efterfrågar en sådan tjänst om kreditvärderingsinstitutet ännu inte har godkänts av Eurosystemet.

Del II – Planering och riskhantering

Den riskorienterade planeringsprocessen ger inte fulla garantier för att Esma utnyttjar sina resurser på bästa sätt

41

Enheter som omfattas av tillsyn kan inte utredas hela tiden, och därför är det mycket viktigt att man har ett rationellt system för att besluta vilka frågor man ska inrikta sig på och när. Esma använder därför en riskorienterad planeringsprocess för tillsynsverksamheten för att se till att de begränsade resurserna används på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Processen kan delas in i tre etapper (se figur 5):

i)Riskanalys, då områden där det kan förekomma bristande regelefterlevnad identifieras.

ii)Prioritering av risker, då högriskområden som tillsynsverksamheten ska inrikta sig på identifieras.

iii)Arbetsplan för tillsynsverksamheten, då resurserna fördelas enligt prioriteringarna för det kommande året.

Figur 5

Esmas årliga riskbedömningsprocess

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

Riskidentifieringen är heltäckande men svår att spåra

Esma har en heltäckande metod för riskidentifiering

42

Esma sköter sin riskbedömning utifrån en matris över 13 riskområden som är indelade i fyra riskkategorier (se figur 6). Riskområdena täcker stora ämnen som omfattar mer än nio detaljerade ämnen. Riskområdet ”hantering av intressekonflikter” består till exempel av mer än nio särskilda problem, till exempel intressenters eller styrelseledamöters inflytande och upplysningarnas lämplighet.

Figur 6

Från riskkategorier till riskområden och ämnen

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

43

Den årliga riskbedömningen är det viktigaste verktyget för att identifiera risker. Den bygger på kunskap som har förvärvats under året om kreditvärderingsinstituten och analysen av de dokument som kreditvärderingsinstituten lämnat in under året. Utifrån den informationen tar riskanalytikerna tillsammans med tillsynspersonalen fram en resultattavla för varje kreditvärderingsinstitut som omfattas av tillsyn. På resultattavlorna samlas alla kända risker som poängsätts utifrån hur betydande de är.

44

Resultattavlorna införlivas i en årlig riskpanel där risknivån per riskområde visas för varje kreditvärderingsinstitut som omfattas av tillsyn. Separata särskilda riskpaneler tas fram för de större kreditvärderingsinstituten och för alla mindre kreditvärderingsinstitut så att olika marknadseffekter beaktas. Dessa riskpaneler används till att identifiera systematiska risker på marknaden för kreditvärderingsinstitut.

45

Utöver den årliga riskbedömningen använder Esma även särskilda riskanalyser. Sådana analyser kan bli aktuella när något nytt händer på marknaden för kreditvärderingsinstitut eller vid analysen av kreditvärderingsuppgifter eller uppgifter om kreditmarknaden. Syftet är att snabbt identifiera särskilda problemområden hos enskilda kreditvärderingsinstitut eller grupper av kreditvärderingsinstitut som arbetar med samma kreditvärderingsprodukt eller annan marknadsutveckling som kan leda till att tillsynsverksamheten prioriteras om.

46

Esma har gradvis börjat använda särskilda riskanalyser i större utsträckning. Flera av dem som gjorts på senare tid utlöstes som en följd av Esmas iakttagelser. Alla analyser bidrog till att Esma identifierade högriskområden och områden där tillsynsteamet bör förbättra sina kunskaper i särskilda ämnen.

Dokumentationen är otillräcklig i flera avseenden

47

På området riskhantering bör de tillgängliga kunskaperna dokumenteras ordentligt på ett begripligt sätt. Dessutom bör de enskilda problemen och iakttagelserna samt motiveringen till att risknivåerna ändras dokumenteras väl. För att garantera en ändamålsenlig tillsyn bör ramen ge tillsynspersonalen möjlighet att undersöka hur riskerna utvecklades och hur de hanterades²⁷.

48

Resultattavlorna ger en samlad bedömning för varje riskområde. Ett utfall av den samlade bedömningen registreras, men bedömningarna av de särskilda problemen inom varje riskområde dokumenteras inte. Det kan leda till att kunskap går förlorad och till att det blir svårt att följa hur delriskerna har överförts till den större risken.

49

I riktlinjerna för riskbedömning fastställs vilka dokument som ska konsulteras när resultattavlorna utarbetas. Men det underliggande arbetet dokumenteras inte ordentligt och det finns inga bevis för att någon kontrollerar det.

50

Om en risknivå på en resultattavla ändras dokumenterar Esma inte orsakerna till ändringen. Beslut om sådana ändringar sker muntligt vid informella möten mellan tillsynspersonalen och riskanalysteamet.

Högriskområden täcks inte alltid tillräckligt

51

Utifrån resultattavlorna, riskpanelerna och informationen från de särskilda riskanalyserna utarbetar Esma en riskrapport till tillsynsstyrelsen. I rapporten identifieras högriskområden – det vill säga grundläggande problem som ska behandlas som en central prioritering i tillsynsarbetet. I det årliga arbetsprogrammet fastställs de områden som Esma ska inrikta sig på i sin tillsynsverksamhet.

52

Esmas riskbaserade metod infördes efter myndighetens första år av tillsyn. Men i början tillämpades den inte konsekvent. Det hade varit bra om fler tillsynsåtgärder hade vidtagits när det gällde en del högriskområden som nämndes i resultattavlorna över risker och i riskrapporterna till tillsynsstyrelsen.

53

Den begränsade täckningen av en del stora risker hade kunnat vara motiverad om Esmas tillsynsresurser hade använts till att täcka andra högriskområden eller i de fall då en omedelbar åtgärd var orimligt resurskrävande. Men även lägre riskområden ingick i vissa utredningar medan områden med högre risk borde ha bedömts mer ingående.

54

Vidare täckte utredningarna inte de risker som prioriterades i den årliga riskbedömningen fullt ut på grund av en asymmetri mellan riskområdena och sättet som utredningarna görs på. Resultattavlorna, riskpanelerna och riskrapporterna ställer upp riskerna efter ämnen, till exempel strategiska risker eller risker vid utkontraktering av verksamhet. Men i utredningarna är ämnena oftast strukturerade runt tillgångsklasser som statsskuld eller bankskuld. Därför motsvarar målen i utredningarna inte helt de identifierade riskerna.

Esma har inte tillräckliga resurser för att uppfylla alla stränga lagstadgade krav

55

I slutet av 2014 arbetade 26 anställda i enheten för kreditvärderingsinstitut, varav 15 ansvarade för tillsyn och fyra arbetade med riskanalyser. Övrig personal arbetade främst med politiskt arbete. Antalet anställda, kombinerat med det ökande antalet lagstadgade krav, gjorde det mycket svårt för Esma att göra tillräckligt många kontroller av om förordningen efterlevdes²⁸.

27Internationell standard IEC 31010:2009, avsnitt 5.5.

28Till exempel på områden som it, internkontroller, metoder och intressekonflikter.

Del III – Tillsyn

Esmas löpande tillsyn och utredningar

56

Alla kreditvärderingsinstitut omfattas av löpande tillsyn så fort de har blivit registrerade. Syftet med den löpande tillsynen är att man snabbt ska identifiera enheter som kanske inte uppfyller de gällande kraven.

57

Esma följer en riskorienterad tillsynsmetod. Hur intensiv och omfattande tillsynen är och vilka typer av tillsyn som utövas beror på de risker som är förenade med de olika marknadsaktörerna (se figur 7). De potentiella problem som identifieras under den skrivbordsbaserade löpande tillsynen analyseras och utreds vidare vid behov.

Figur 7

Tillsynsverksamhet

Källa: Revisionsrätten utifrån bestämmelserna i förordningen om kreditvärderingsinstitut.

58

Esmas löpande tillsynsarbete består av analyser av den periodiska informationen från de enheter som omfattas av tillsyn, analyser av information från externa källor (myndigheter, konkurrenter, klagomål, medier osv.), uppföljningar av frågor som tagits emot från kreditvärderingsinstituten och kommunikation med kreditvärderingsinstitutens ledning under hela tillsynscykeln. I tabell 3 beskrivs Esmas tillsynsuppgifter som en del av den löpande tillsynen.

Tabell 3

Esmas uppgifter under den löpande tillsynen

Analys av information
Översyn av den periodiska informationen från kreditvärderingsinstituten varje kvartal eller varje halvår.

Översyn av kreditvärderingsinstitutens periodiska upplysningar.

Översyn av meddelanden från kreditvärderingsinstituten enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut (t.ex. meddelande om väsentliga ändringar av villkoren för den ursprungliga registreringen).

Regelbunden övervakning av information som offentliggörs på kreditvärderingsinstitutens webbplatser.

Rapporter/varningar från Esmas riskanalysteam.

Regelbundna uppdrag
Regelbundna telefonsamtal till kreditvärderingsinstituten (efter det att den halvårsvisa informationen har tagits emot).

Serie av uppdragssamtal till kreditvärderingsinstituten (regelbundna telefonsamtal och möten med nyckelpersonal vid kreditvärderingsinstituten: chefen för regelefterlevnad, funktionen för intern översyn, internrevisionen, riskhanteringen, den verkställande chefen och oberoende icke verkställande direktörer; hur ofta dessa samtal äger rum beror på kreditvärderingsinstitutets storlek).

Andra uppgifter
Djupdykningar (uppföljning av potentiella riskområden som identifierats vid analyserna av information och den regelbundna uppdragsverksamheten).

Hantering av klagomål från tredje part.

Uppföljning av korrigerande åtgärdsplaner efter utredningar.

Samspel med kreditvärderingsinstituten – återkoppling på förfrågningar från kreditvärderingsinstituten på ad-hoc-basis.

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

59

Utöver den löpande tillsynen väljer Esma regelbundet ut riskområden vad gäller kreditvärderingsinstitutens regelefterlevnad för ytterligare utredning (främst allmänna utredningar), som grundas på de egna riskbedömningarna. I allmänna utredningar ingår vanligtvis kontroller på plats. En översikt över Esmas utredningar på plats finns i bilaga III. De kan grovt sett delas in i två grupper:

—Tematiska utredningar som är inriktade på vissa frågor som är gemensamma för flera stora kreditvärderingsinstitut.

—Enskilda utredningar vid vissa kreditvärderingsinstitut som avser särskilda frågor.

Tillsynsprocessen har utformats och införts men behöver tid att mogna

60

En ändamålsenlig tillsyn kräver följande:

i)En heltäckande tillsynspolicy som i stora drag fastställer tillsynsprocessen och kombinerar externa tillsynsmetoder och tillsynsmetoder på plats.

ii)Heltäckande interna riktlinjer och metoder som hjälper personalen i det dagliga arbetet.

iii)Insamling och analys av information.

iv)Effektiv översyn av utfört arbete och korrigerande åtgärder som kreditvärderingsinstituten vidtar som svar på iakttagelserna.

Esma har lagt en god grund för en ändamålsenlig tillsyn av kreditvärderingsinstitut

61

Enligt bästa praxis ska de som utövar tillsyn ha en metod för att fastställa och bedöma karaktären på och effekten och omfattningen av riskerna för de enheter som omfattas av tillsyn, bland annat huvudverksamheten, riskprofilen och internkontrollmiljön. Externt arbete och arbete på plats prioriteras utifrån resultatet av den bedömningen²⁹.

62

Esma har fastställt sina allmänna principer i tillsynsmanualen och tillsynshandboken. De dokumenten är användbara referensverktyg och en praktisk vägledning för Esmas tillsynsteam för hur man utövar en ändamålsenlig och effektiv tillsyn inom ramen för förordningen om kreditvärderingsinstitut. I Esmas tillsynsmanual finns en ingående beskrivning av hur utredningar kan användas som tillsynsmetod. Där räknas de olika etapperna upp och där listas även den information som projektplanen minst måste innehålla och alla andra nödvändiga steg som ska följas på plats och under rapporteringen (se figur 8).

Figur 8

De viktigaste stegen i en utredning

Källa: Revisionsrätten på grundval av Esmas tillsynsmanual och tillsynshandbok.

Interna riktlinjer och övervakningsverktyg skulle kunna vidareutvecklas som stöd för det löpande tillsynsarbetet

63

I de interna riktlinjerna bör man tydligt ange hur ofta granskningarna ska utföras och hur omfattande de ska vara. Dessutom bör man ta fram granskningsstrategier och granskningsförfaranden så att granskningarna genomförs på ett grundligt och konsekvent sätt med tydliga mål.

64

Tillsynsmanualen och tillsynshandboken beskriver endast i stora drag den löpande tillsynsprocessen och fastställer inte exakt vilka typer av tillsynsuppgifter som Esma ska utföra, och de innehåller heller ingen information om hur ofta dessa uppgifter ska utföras.

65

Esma utarbetar tillsynsplaner varje år för den kommande perioden. Men Esma hade inga enskilda tillsynsplaner för varje kreditvärderingsinstitut med information om vilka tillsynsuppgifter som skulle utföras på årlig basis. Vidare hittade vi inte tillräckligt tydliga tidtabeller där det anges hur ofta regelmässiga tillsynskontroller minst ska genomföras för varje kreditvärderingsinstitut.

66

I förordningen om kreditvärderingsinstitut fastställs en uppsättning tydliga regler som Esma måste övervaka, men Esma använder inte checklistor systematiskt som ett tillsynsverktyg. Vidare använder många nationella behöriga myndigheter frågeformulär och checklistor i sitt tillsynsarbete.

67

De olika tillsynsteamen dokumenterar dessutom inte sitt arbete i ett standardformat, och det är svårt att spåra det löpande tillsynsarbete som har genomförts och även analysen och slutsatserna som har hämtats därifrån.

68

Esma har också tagit fram en ”folder med kriterier”. Syftet med den är att ”garantera enhetlighet” genom att bedömare kan ”konsultera de beslut som Esma tidigare har fattat” under registreringsprocessen och senare i det löpande tillsynsarbetet. Foldern med kriterier innehåller bland annat e-brev från rättstjänsten, Esmas tidigare beslut och intern korrespondens om frågor som uppkommit under registreringen och tillsynsarbetet. Det är ett bra initiativ men folderns struktur är ingen garanti för att den används som en heltäckande vägledning för dem som utövar tillsyn i sitt dagliga arbete.

Esma hanterar en mycket stor mängd tillsynsinformation men har inget särskilt it-verktyg för att registrera och behandla uppgifterna

69

Esma hanterar två sorters information:

—Särskild information (väsentliga ändringar av de ursprungliga villkoren för registrering, klagomål från tredje part, frågor från kreditvärderingsinstitut m.m.).

—Periodisk information som Esma får varje kvartal och varje halvår (information om kreditvärderingsinstitutens intäkter och kostnader, ändringar bland kreditvärderingsinstitutens nyckelpersonal, protokoll från styrelsemöten, internrevisionsrapporter, rapporter om funktionen för intern översyn m.m.).

70

Esma har en fil där den registrerar analysen av den periodiska informationen som kommer in från alla kreditvärderingsinstitut som omfattas av tillsyn (se ruta 2).

71

Filen är ett bra initiativ som hjälper personalen att hålla reda på den stora mängd tillsynsinformation som kommer in, men den är krånglig och svår att följa. Dessutom har filen ingen ”ägare” och vem som helst från tillsynsteamet kan redigera, ändra eller radera innehållet i den utan att det registreras vilka ändringar som gjorts och av vem.

72

Esma har inget särskilt it-verktyg som den kan använda som register över mottagen information och för att dokumentera och analysera tillsynsarbetet och har därför skapat en struktur som främst tycks användas som ett lagringsverktyg för den information som kommer från kreditvärderingsinstituten. Men vi hittade inte bevis i alla berörda fall på att en ingående analys hade gjorts av den mottagna informationen. De nationella behöriga myndigheterna uppgav att de alla hade ett it-system för tillsyn för att dokumentera sitt tillsynsarbete och göra det lättare att bevara kunskap inom organisationen.

Ruta 2

Exempel på uppgifter som övervakas

οKonferenssamtal och möten med kreditvärderingsinstitut.

οMeddelanden.

οNyheter om ändringar av metoder, betygsskalor och företagsstruktur från personal vid kreditvärderingsinstitut och webbplatser.

οKreditvärderingsinstitutens intäkter, personalomsättning och andra uppgifter om personalen.

οRegelefterlevnadsrapporter, internrevisionsrapporter, granskade årsredovisningar och protokoll från styrelsemöten.

οKreditvärderingsinstitutens rapporter om institutets interna organisation.

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

Det är svårt att få en beskrivning av hur tillsynskontrollerna genomförs

73

Esmas dokumentation av utredningarna ger inte tillräckliga bevis för att alla mellanliggande steg har genomförts. Därför är det svårt för Esma att övervaka och bevisa att alla uppgifter har genomförts korrekt enligt målen med utredningarna. Framför allt fanns det i arbetsdokumenten ingenting som visade hur alla bevis hade bedömts.

74

Efter en utredning skickar Esma brev till kreditvärderingsinstituten med de preliminära och/eller slutliga iakttagelserna. Enligt tillsynsmanualen bör man i breven hänvisa till den aktuella lagstiftningen. En hänvisning till den särskilda rättsliga grunden till varje iakttagelse skulle göra att kreditvärderingsinstituten bättre förstod de risker avseende efterlevnad som uppmärksammas i breven. Men Esma meddelar sina iakttagelser rutinmässigt utan att hänvisa till specifika artiklar i förordningarna.

75

Esma följer upp hur kreditvärderingsinstituten genomför planerna för korrigerande åtgärder. Detta dokumenteras i en uppföljningstabell för varje utredning och kreditvärderingsinstitut. Esma har ingen harmoniserad metod för att dokumentera personalens analyser och kommentarer i dessa tabeller (t.ex. genom att identifiera det särskilda styrkande underlaget för att ett kreditvärderingsinstitut hade vidtagit en nödvändig åtgärd på ett tillfredsställande sätt).

Verkliga framsteg men ännu inte tillräcklig täckning på de tematiska områden som vi analyserade

76

Den riskorienterade tillsynsmetoden innebär att endast vissa risker kan täckas av Esmas tillsynsarbete. Tillsynskontrollerna skiljer sig därför från ett ämne till ett annat. För att vår bedömning av Esmas tillsynsprocess skulle bli fullständig valde vi ut två tematiska områden som vi granskade i detalj:

i)Kreditvärderingsinstitutens metoder, modeller och grundläggande antaganden.

ii)Intressekonflikter på marknaden för kreditvärderingsinstitut.

77

Valet motiverades av hur betydande ämnena var för funktionen på marknaden för kreditvärderingsinstitut. Metoderna är ryggraden i kreditvärderingsinstitutens utdelning av betyg och kreditutsikter. Intressekonflikter utsågs som en av de främsta bristerna i kreditvärderingsmarknaden före bolånekrisen i USA. Genom analysen kunde vi också bilda oss en uppfattning om Esmas arbete under de fyra år som myndigheten har funnits.

Metoderna övervakades men alla områden täcktes inte och kraven var inte alltid tydliga

78

I ansökan om registrering måste kreditvärderingsinstituten ange vilka typer av kreditbetyg som de kommer att utfärda³⁰. De sökande måste också lämna in nödvändig dokumentation om sina metoder och modeller. På den grunden bedömer Esma om kreditvärderingsinstitutens metoder och modeller vid tiden för registreringen följer förordningen om kreditvärderingsinstitut och den delegerade förordningen som stöder den.

79

Kreditvärderingsinstituten ska använda metoder som är rigorösa, systematiska, konsekventa och som valideras på grundval av historiska erfarenheter, inklusive utfallstest. Esma ska regelbundet granska varje kreditvärderingsinstituts efterlevnad av dessa lagstadgade krav.

Lagstadgade krav på metoder var inte alltid fastställda

80

I förordningen om kreditvärderingsinstitut finns inga definitioner eller kriterier avseende lagstadgade krav på metoder. I kommissionens delegerade förordning³¹ fastställs tekniska tillsynsstandarder för Esmas bedömning av lagstadgade krav på metoder. I de publicerade rapporterna med slutsatser om de utredningar som gjorts av metoder gav Esma exempel på metodinnehåll för att ge branschen vägledning om sina förväntningar på området. Men en del av de termer som används i standarderna skulle behöva klargöras bättre så att Esma och kreditvärderingsinstituten får en bättre gemensam förståelse av de lagstadgade kraven på metoder.

Esmas tillsyn av metoder omfattade inte alla aspekter av kreditvärderingsinstitutens metoder

81

Vid den löpande tillsynen och under djupgående utredningar kontrollerar Esma hur kreditvärderingsinstituten tillämpar de lagstadgade kraven på metoder.

82

Esmas löpande tillsyn är utformad på ett sådant sätt att bedömningen av kreditvärderingsinstitutens efterlevnad av de lagstadgade kraven på metoder är inriktad på om kreditvärderingsinstituten har lämpliga internkontroller, till exempel följande:

—En oberoende internfunktion som ansvarar för en periodisk översyn av metoder, modeller och grundläggande antaganden.

—Oberoende ledamöter i kreditvärderingsinstitutens styrelse eller tillsynsstyrelse som ansvarar för att övervaka ändamålsenligheten i kreditvärderingsinstitutens internkontrollsystem, bland annat effektiviteten i funktionen för intern översyn.

—Dokumentation av periodiska översyner av metoder och underliggande förfaranden.

83

Esmas bedömning av metodkrav behöver därför kompletteras med djupgående utredningar. Med tanke på Esmas resurser och det stora antalet metoder som ska övervakas³² använder Esma riskbedömningar för att välja ut ämnena för sina utredningar om metodkrav. I tabell 4 finns en översikt över Esmas bedömningar av efterlevnaden av tekniska standarder för tillsyn när det gäller metoder som används vid tematiska utredningar. Tabellen bygger på Esmas dokumentation.

Tabell 4

Översikt över Esmas bedömningar på området metodkrav som en del av de tematiska utredningarna

Lagstadgade krav
Granskning av kreditvärderingsprocessen
(2012)¹
Utredning av kreditbetyg på banker
(2013)
Utredning av kreditbetyg på statspapper
(2013)
Utredningar av små och medelstora kreditvärderingsinstitut
(2014)
Utredning av kreditbetyg på strukturerade finansiella instrument
(2014)

Rigorösa
e.t.
Delvis
Nej
Delvis
Delvis

Systematiska och löpande
e.t.
Delvis
Nej
Nej
Ja

Löpande bland tillgångsklasser
e.t.
Nej
Nej
Nej
Nej

Valideras på grundval av historiska erfarenheter
e.t.
Delvis
Nej
Delvis
Delvis

1Utredningen avslutades innan de tekniska standarderna för tillsyn hade antagits.

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

84

Vissa viktiga lagstadgade krav på metoder har därför ännu inte granskats under Esmas tematiska utredningar, till exempel följande:

—År 2014 påbörjade Esma en djupgående analys av kreditvärderingsinstitutens praxis för att validera metoder.

—Esma kontrollerade inte de lagstadgade krav som avser kontinuiteten av kreditvärderingar bland tillgångsklasser.

Esma hade inget formellt förfarande för att granska en ändring i kreditvärderingsinstitutens metoder eller för när ett kreditvärderingsinstitut utfärdar en ny typ av kreditbetyg

85

När ett kreditvärderingsinstitut, efter att ha blivit registrerat, väsentligt ändrar en metod eller utvidgar sin verksamhet genom att utfärda nya typer av kreditbetyg måste det meddela Esma det. I förordningen om kreditvärderingsinstitut definieras dock inte termen ”väsentlig ändring”. År 2010 utfärdade Europeiska värdepapperstillsynskommittén en riktlinje³³ där den fastställde vad som betraktades som en väsentlig ändring. År 2014 meddelade Esma sin definition av väsentlig ändring i avsnittet ”Frågor och svar” om tillämpningen av förordningen om kreditvärderingsinstitut. I mars 2015 uppdaterade Esma definitionen av väsentlig ändring³⁴ och specificerade ändringarna i de ursprungliga registreringsvillkoren för ”värderingsmetoder, modeller eller grundläggande antaganden”.

86

Esma klargjorde visserligen när kreditvärderingsinstituten måste skicka ett meddelande om en väsentlig ändring, men hade inget formellt förfarande för att granska dessa meddelanden om nya metoder eller väsentliga ändringar av de befintliga metoderna under den granskade perioden. I juni 2015 antog Esma ett förfarande med en beskrivning av vilka steg som ska följas när ett meddelande om en metod kommer in från ett kreditvärderingsinstitut.

Esma har ännu inte granskat vissa typer av intressekonflikter

87

OECD definierar en intressekonflikt som en situation där en enskild person eller ett företag (antingen privat eller offentligt) befinner sig i en ställning där de kan utnyttja sin egen yrkesmässiga eller officiella kapacitet på något sätt till förmån för sig själva eller företaget.

88

På kreditvärderingsmarknaden gäller intressekonflikter främst berörda parters eventuella inflytande över kreditvärderingen. Både den amerikanska finanskriskommissionen³⁵ och Internationella organisationen för värdepapperstillsyn³⁶ identifierade detta som en av de största bristerna i kreditvärderingssektorn före bolånekrisen i USA.

89

I det här sammanhanget bedömde Esma de åtgärder som kreditvärderingsinstituten hade infört för att undvika intressekonflikter, bland annat genom att undersöka hur lämpliga, ändamålsenliga och oberoende ett antal internkontrollfunktioner var. Men det finns områden som skulle kunna granskas mer ingående i framtiden:

i)Esma granskade inte tillräckligt om kreditvärderingsinstitutens stödtjänster kan ha påverkat kreditvärderingen utan vidtog endast begränsade tillsynsåtgärder på området³⁷.

ii)Det fanns begränsade bevis för att Esma hade undersökt möjliga intressekonflikter mellan kreditvärderingsinstituten och konsultföretag inom ett och samma holdingbolag.

iii)Esma undersökte inte intressekonflikter som gällde kreditvärderingsanalytikers handelsverksamhet och finansiella transaktioner på ett strukturerat sätt. Anställda vid ett kreditvärderingsinstitut som deltar i en kreditvärdering har tillgång till konfidentiell information innan resultatet av kreditvärderingen offentliggörs. Kreditvärderingsinstituten bör därför ha förfaranden för att övervaka kreditvärderingsanalytikernas handelsverksamhet och värdepappersinnehav för att minska risken för insiderhandel. Esma får information om resultatet av denna övervakning men testade inte kreditvärderingsinstitutets förfaranden för att kontrollera att informationen är korrekt.

29Grundläggande principer för en effektiv banktillsyn (Core Principles for Effective Banking Supervision) skulle efter nödvändig anpassning också tillämpas på tillsynen av kreditvärderingsinstitut.

30Punkt 8 i bilaga II till den delegerade förordningen om registrering.

31Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 447/2012 av den 21 mars 2012 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut med tekniska tillsynsstandarder för överensstämmelsebedömningen av kreditvärderings-metoder (EUT L 10, 30.5.2012, s. 14).

32Enligt Esma finns det mer än 800 metoder för olika tillgångsklasser och marknadssegment vid de tre största kreditvärderingsinstituten.

33Europeiska värdepapperstillsynskommitténs vägledning om registreringsprocessen, kollegiernas funktionssätt, medlingsprotokoll, information i bilaga II, information om ansökan om certifiering och om bedömningen av kreditvärderingsinstitutens systemvikt, s. 16, ref. CESR/10-347.

34Riktlinje om periodisk information som kreditvärderingsinstitut ska lämna in till Esma av den 19 mars 2015.

35Den amerikanska finanskriskommissionen undersökte orsakerna till finanskrisen som en del av Fraud Enforcement and Recovery Act i USA. Rapporten publicerades i januari 2011.

36Ioscos tekniska kommitté, rapport om bolånekrisen i USA, maj 2008.

37Esma konstaterade till exempel att kreditvärderingsinstitutens publikation om forskningsstudier kan begränsa kreditvärderingsanalytikernas oberoende. Om en kreditvärderingskommitté ska godkänna ett kreditbetyg kort efter det att en forskningsstudie har publicerats är det svårt för kommittéerna att fatta ett beslut som strider mot slutsatserna i forskningsstudien.

Del IV – Upplysningar

Esmas tillsyn av kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar

90

Ett av målen med den tredje förordningen om kreditvärderingsinstitut är att öka insynen i kreditvärderingsinstituten och kreditbetygsmarknaden, särskilt när det gäller kreditvärderingsinstitutens prispolitik, deras avgifter, hur de genomför kreditvärderingen och hur de når sina slutsatser. Insynen garanteras genom fullständiga och lättillgängliga allmänna upplysningar.

91

Enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut ska kreditvärderingsinstituten offentliggöra två typer av upplysningar: allmänna och periodiska. De allmänna upplysningarna avser information som kreditvärderingsinstituten måste offentliggöra, främst via sina webbplatser. Periodiska upplysningar avser den återkommande tillsynsinformation som kreditvärderingsinstituten måste skicka in till Esma. En annan viktig informationskälla är Esmas egna upplysningar om sitt tillsynsarbete till intressenter.

Esma kontrollerade regelbundet de enskilda kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar, men gjorde en grundlig bedömning av dem för första gången i slutet av 2014

92

Enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut ska kreditvärderingsinstituten offentliggöra olika typer av allmänna upplysningar (se figur 9).

93

De allmänna upplysningarna är ett viktigt verktyg för kommunikationen mellan kreditvärderingsinstituten och användarna av kreditbetyg. Användare ska ha möjlighet att göra sina egna analyser och själva kunna genomföra en ”due diligence” i syfte att bedöma om de kan förlita sig på dessa kreditbetyg eller inte. De ska kunna bedöma vilka risker ett kreditvärderingsinstitut är exponerat för, till exempel risker för intressekonflikter, risk för dålig kvalitet på bidragen till kreditbetygen, risker med metoderna och så vidare.

94

Esma granskade kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar under det löpande tillsynsarbetet och som en del av sina utredningar. Men en grundlig analys av kreditvärderingsinstitutens praxis för allmänna upplysningar inleddes för första gången i december 2014.

Figur 9

Krav på allmänna upplysningar

Källa: Revisionsrätten utifrån bestämmelserna i förordningen om kreditvärderingsinstitut.

Öppenheten på marknaden hindras av restriktioner och varierande praxis för offentliggörande bland kreditvärderingsinstituten

95

Vi konstaterade brister i praxis för offentliggörande av information.

96

Kreditvärderingsinstituten måste offentliggöra särskild information för allmänheten (se figur 9). Det gör de främst på webbplatserna. Vi konstaterade att användare måste skapa ett eget konto och lämna personuppgifter för att få tillträde till en del av dessa webbplatser. Enligt dessa kreditvärderingsinstituts integritetspolicy får personuppgifter som samlas in från användare lämnas till tredje part, vilket kan avskräcka potentiella användare från att skapa ett konto.

97

Enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut är kreditvärderingsinstitut inte skyldiga att offentliggöra skyddad information. I praktiken betyder det att vissa delar av en metod inte behöver offentliggöras. Det innebär en paradox eftersom ett kreditvärderingsinstitut får välja att inte offentliggöra hela sin metod om någon del av informationen är skyddad, vilket påverkar användarnas möjlighet att genomföra en egen ”due diligence”.

98

Kreditvärderingsinstituten ska offentliggöra ”information om de metoder, modeller och grundläggande antaganden som de använder i sin kreditvärderingsverksamhet”. Vi utvärderade kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar om metoder och inriktade oss på fyra typer av kreditbetyg: finansinstitut i bolagsform (banker), statspapper, strukturerade finansiella produkter (övergripande metod, konsumentkrediter med värdepapper med bakomliggande tillgångar som säkerhet och värdepapper med privata hypotekslån som säkerhet) och säkerställda obligationer.

99

Kreditvärderingsinstituten följde i allmänhet förordningen i och med att de offentliggjorde information om sina metoder. Formatet på offentliggörandet varierade kraftigt mellan kreditvärderingsinstituten, vilket gör det svårt att jämföra dem. Det hade delvis kunnat undvikas om det hade funnits ett standardrapporteringsformat för hur kreditvärderingsinstituten ska presentera sina metoder. Hur lätt det var att hitta dokumentation varierade mellan kreditvärderingsinstitut och mellan olika typer av kreditbetyg. För många delgrupper inom kategorin strukturerade finansiella produkter ger kreditvärderingsinstituten endast en översikt över kreditvärderingsprocessen, och det saknades viktig information om metoden. Därför gick det inte att återskapa kreditbetyget.

Det centrala arkivet offentliggör inte tillräckligt med information om kreditvärderingsinstitutens kreditvärderingsresultat

Halvårsvis datarapportering

100

Esmas centrala arkiv online (Cerep) har ingen motsvarighet i andra behöriga jurisdiktioner. Via databasen tillhandahåller Esma harmoniserad och lättillgänglig information om alla registrerade och certifierade kreditvärderingsinstituts kreditvärderingsresultat. I det centrala arkivet redovisar kreditvärderingsinstituten information om sina tidigare kreditvärderingar. En gång i halvåret offentliggör Esma sammanfattande statistik över kreditvärderingsinstitutens kreditvärderingsresultat som bygger på data från kreditvärderingsinstituten. I den ingår, för en bestämd tidsperiod och tillgångsklass: statistik över kreditvärderingsverksamhet, andel fallissemang och övergångsmatriser. I det centrala arkivet finns värdefull sammanfattande statistik för investerare och forskare som bygger på förfrågningar med flera olika filter som de kan anpassa efter sina behov. Det centrala arkivet

—offentliggör inte upplysningar om annan statistik som är värdefull för användarna, till exempel genomsnittlig andel fallissemang och genomsnittliga övergångsmatriser,

—har inga filterval som gör att användarna kan ladda ner sammanfattande statistik som kommer från flera förfrågningar samtidigt.

101

Förordningen om kreditvärderingsinstitut föreskriver att Esma ska göra den information som kreditvärderingsinstituten rapporterar i det centrala arkivet tillgänglig för allmänheten³⁸. Den kvalitativa information som rapporteras av kreditvärderingsinstituten offentliggörs i det centrala arkivet men inte de underliggande uppgifter som rapporteras av kreditvärderingsinstituten. Det skulle innebära flera fördelar för användarna av det centrala arkivet om allmänheten fick tillgång till de uppgifterna. Till exempel skulle de bättre förstå den sammanfattande statistikens prognosförmåga.

102

Enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut är kreditvärderingsinstituten inte skyldiga att övervaka emittenter/finansieringsinstrument efter det att deras respektive kreditbetyg har dragits tillbaka. Den sammanfattande statistiken i det centrala arkivet som sådan beaktar inte fallissemang som uppkommer efter det att ett kreditbetyg har dragits tillbaka. För att råda bot på denna brist på information offentliggör det centrala arkivet statistik per typ av skäl till tillbakadragandet³⁹. En del statistik över kreditvärderingsverksamheten visar dock att det finns en stor andel tillbakadraganden av kreditbetyg som inte förklaras. Det gör att prognosförmågan i den respektive sammanfattande statistiken blir mindre trovärdig.

103

Esma gör vissa automatiska kontroller av de nya uppgifter som rapporteras till det centrala arkivet för att verifiera deras integritet innan de offentliggörs. Men Esma gör inga kontroller av om uppgifterna är riktiga (t.ex. avstämningar med andra offentliga databaser eller med kreditvärderingsinstitutens interna databaser osv.) före offentliggörandet. Sådana kontroller skulle vara värdefulla på grund av följande:

—Det fanns fall av uppgiftsfel och revideringar i det centrala arkivet.

—Det förekommer ingen offentlig granskning av uppgifterna. Det centrala arkivet offentliggör inte om det gjorts korrigeringar av fel eller andra revideringar i de historiska uppgifter som kreditvärderingsinstitut rapporterar till det centrala arkivet.

Kvalitativ information som rapporteras

104

Strukturen på informationen från olika kreditvärderingsinstitut är inte jämförbar, vilket gör att användarna inte kan se när ändringar av metoder har gjorts och inte heller när de påverkade kreditbetygen och resultatet av dem. Detta är viktigt med tanke på att det centrala arkivets sammanfattande statistik täcker tidigare kreditbetyg som kan ha utfärdats med hjälp av andra metoder än de som nu presenteras i det centrala arkivet.

Esma offentliggör inte tillräckligt med information för användare av kreditbetyg på sin webbplats

105

Esma bör regelbundet offentliggöra information om sina verksamhetsfält och se till att informationen är lättillgänglig. Vi jämförde den information som fanns tillgänglig på webbplatserna för Esma och den amerikanska finansinspektionens kreditvärderingskontor som övervakar de kreditvärderingsinstitut som är registrerade i USA (NRSRO).

106

Esma offentliggör till exempel inte all relevant lagstiftning på sin webbplats (sex delegerade förordningar finns inte där) medan den amerikanska finansinspektionens kontor för kreditvärderingar har ett särskilt avsnitt med länkar till alla förordningar om NRSRO (närmare uppgifter finns i bilaga IV).

107

Esmas dokumentation om kreditvärderingsinstitut kan konsulteras på två sätt: via en enkel förteckning över cirka tvåhundra dokument utan någon möjlighet till urval eller en förteckning med två filter som endast marginellt ger bättre tillgång. Den amerikanska finansinspektionens webbplats däremot har särskilda avsnitt för varje typ av information, vilket gör den mer användarvänlig.

108

Analysen av Esmas webbplats visar att en del av den tillämpliga lagstiftningen inte finns tillgänglig på webbplatsen. En del användbara dokument, till exempel registreringsmallen och vägledningen för visselblåsare, saknas också (se bilaga IV).

38Artikel 11.2 i förordningen om kreditvärderingsinstitut.

39Till exempel felaktig eller otillräcklig information, skuldinstrumentets löptid, konkurs, omorganisation av den kreditvärderade enheten, andra skäl (som inte förklaras) osv.

Slutsatser och rekommendationer

109

Vår samlade slutsats är att Esma på kort tid har lagt en god grund för en ändamålsenlig tillsyn av kreditvärderingsinstituten i EU. Det finns dock fortfarande utrymme för förbättringar.

Registrering

110

Esma har väl utvecklade registreringsförfaranden. Men det är fortfarande krångligt att registrera sig på grund av den uppdelning i de två etapperna fullständighet och efterlevnad som krävs enligt förordningen. Kreditvärderingsmetoderna ska vara rigorösa, systematiska och konsekventa och ska valideras. Men de bevis som granskades styrkte främst att metoderna var rigorösa (punkterna 20–30).

Rekommendation 1

Under registreringsprocessen bör Esma på lämpligt sätt dokumentera sin bedömning av alla lagstadgade krav på kreditvärderingsmetoder.

111

Eurosystemets nuvarande regler garanterar inte att alla Esma-registrerade kreditvärderingsinstitut har likvärdiga villkor. Eurosystemet godtar för närvarande kreditbetyg som utfärdas av fyra kreditvärderingsinstitut som är registrerade hos Esma som externa ratinginstitut enligt Eurosystemets ramverk för kreditbedömning. För att kreditbetygen ska godtas av Eurosystemet måste kreditvärderingsinstituten uppfylla extra operativa kriterier förutom att vara registrerade eller certifierade av Esma. Det skapar en tudelad marknadsstruktur där små kreditvärderingsinstitut inte kan konkurrera på likvärdiga villkor med större kreditvärderingsinstitut (punkterna 35–40).

Riskbedömning och planering

112

Esma har ett väletablerat förfarande för riskidentifiering. Men bristen på dokumentationskedja gör det svårt att förstå varför vissa risker omprioriteras. Esma utredde inte alla högriskområden tillräckligt och konsekvent. Vi konstaterade att tillsynsresurserna inte höll tillräckligt jämna steg med det ökande antalet krav i förordningen (punkterna 41–55).

Rekommendation 2

Esma bör förbättra spårbarheten i riskidentifieringsprocessen. Esma bör föra en loggbok över ändringarna av risknivån och dokumentera prioriteringen av risker tillsammans med skälen.

Esma bör följa upp alla högriskområden där det skulle behövas mer tillsynsarbete.

Löpande tillsyn och utredningar

113

Esma har lagt en god grund för sin tillsynsstrategi. Men i Esmas riktlinjer för tillsyn fastställs inte exakt vilka typer av löpande tillsynsuppgifter som ska utföras; inte heller ger de någon information om hur ofta dessa uppgifter ska utföras. Esma upprättade en årlig tillsynsplan för den kommande perioden. Det fanns inga detaljerade planer för de löpande tillsynsuppgifterna per kreditvärderingsinstitut. Esma har inga lämpliga interna standarder för att dokumentera tillsynsarbetet och det är svårt att spåra det löpande tillsynsarbete som har genomförts eller de analyser och slutsatser som härrör från det (punkterna 56–77).

114

Dokumentationen av vissa mellanliggande steg i utredningarna är också ofullständig. Esmas dokumentation av de granskade utredningarna visar inte hur alla bevis som krävs hade bedömts (punkterna 56–77).

Rekommendation 3

Esmas tillsynsmanual och tillsynshandbok bör uppdateras fortlöpande och ha med de kunskaper och erfarenheter som förvärvats.

Esma bör ta fram en intern vägledning för hur man dokumenterar utredningar på ett ändamålsenligt sätt för att visa och garantera att alla slutsatser stöds av lämpliga analyser av bevisen.

Införandet av ett särskilt it-verktyg för tillsyn skulle förbättra kunskapsutbytet, klargöra ansvarsfördelningen, underlätta översynen av utfört arbete och förbättra kommunikationen inom tillsynsteamen.

Metoder

115

Esma granskade kreditvärderingsinstitutens metoder utifrån de lagstadgade kriterierna både genom löpande tillsyn och genom utredningar. Men Esma har inget förfarande för att granska nya metoder eller väsentliga ändringar av metoder som kreditvärderingsinstitutet har meddelat. Det är svårt för Esma att tolka metodkriterierna och bygga upp en gemensam förståelse med kreditvärderingsinstituten om hur de ska efterlevas. Vissa kriterier har ännu inte granskats i detalj (punkterna 78–86).

Rekommendation 4

Esma bör granska alla viktiga aspekter av utformningen och genomförandet av kreditvärderingsinstitutens metoder som ännu inte har granskats.

Intressekonflikter

116

Vissa potentiella intressekonflikter granskades inte tillräckligt av Esma. Esma får mycket information från kreditvärderingsinstituten om de anställdas handelsverksamhet och värdepappersinnehav men granskade inte informationen på ett strukturerat sätt. Under de tematiska och enskilda översynerna diskuterades dessutom denna fråga endast sporadiskt (punkterna 87–89).

Rekommendation 5

Esma bör göra en strukturerad granskning av de system som kreditvärderingsinstituten har inrättat för att hantera intressekonflikter och särskilt dem som gäller kreditvärderingsanalytikernas handelsverksamhet och finansiella transaktioner.

Esma bör dessutom undersöka om kreditvärderingsinstitutens information om intressekonflikter är riktig.

Allmänna upplysningar

117

Esma kontrollerade regelbundet kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar under den löpande tillsynen och de löpande utredningarna, men den första grundliga bedömningen bland kreditvärderingsinstituten inleddes i slutet av 2014 (punkterna 90–94).

118

Vi konstaterade att kreditvärderingsinstitutens allmänna upplysningar inte alltid håller högsta standard och att upplysningarna, särskilt om metoder och beskrivning av modeller och grundläggande antaganden, inte alltid gör att potentiella användare av kreditbetygen kan genomföra en egen ”due diligence” (punkterna 95–99).

Rekommendation 6

Esma bör arbeta för att ytterligare anpassa rutinerna för offentliggörande bland kreditvärderingsinstituten. Esma bör överväga att ta fram ytterligare vägledning om kraven på offentliggörande i enlighet med artikel 16 i förordning (EU) nr 1095/2010 och på så sätt förbättra kreditvärderingsinstitutens allmänna rutiner för offentliggörande.

Upplysningar i Cerep

119

Esmas upplysningar i det centrala online-arkivet (Cerep) ger harmoniserad och lättillgänglig information om alla registrerade och certifierade kreditvärderingsinstitutens värderingsresultat som inte har någon motsvarighet i andra behöriga jurisdiktioner. Vi är dock tveksamma till om dessa upplysningar räcker och är bekymrade över att Esma inte gör lämpliga kontroller av de uppgifter som rapporteras till Cerep (punkterna 100–104).

Rekommendation 7

Esma bör övervaka och förbättra informationsinnehållet i upplysningarna i Cerep utifrån kreditvärderingsinstitutens bästa praxis för offentliggörande av kreditvärderingsresultat.

Upplysningar på Esmas webbplats

120

Esmas webbplats saknar en del information som är värdefull för kreditvärderingsinstituten, potentiella nya marknadsdeltagare och användare av kreditbetyg. Webbplatsen är inte välstrukturerad och den information som finns är svår att hitta (punkterna 105–108).

Rekommendation 8

Esma bör offentliggöra all tillämplig lagstiftning och relevanta dokument och göra webbplatsen mer användarvänlig.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Milan Martin Cvikl som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 24 november 2015.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Ordförande

Bilagor

Bilaga I

Esmas organisationsstruktur

Esmas organisationsstruktur för tillsynen är uppdelad i fyra nivåer. En översikt över ansvarsområdena på varje nivå finns i tabellen nedan.

Tillsynsstyrelsen
Styrelsen
Verkställande direktör
Enhetschef/avdelningschef

Sammansättning:
De 28 nationella myndigheternas chefer + Esmas ordförande + Eiopa + EBA + ESBR + kommissionen + EES (Island, Liechtenstein och Norge)

Tillsynsstyrelsen har det yttersta ansvaret för beslutsfattandet vid Esma.

Ansvarsområden:

–Godkänna den årliga tillsynsplanen där alla planerade utredningar och det planerade löpande tillsynsarbetet beskrivs. För att kunna göra det får de en riskrapport från Esmas tillsynsteam. Riskrapporten innehåller särskilda risker för enskilda kreditvärderingsinstitut i anonym form.

–Godkänna Esmas årliga rapport där Esmas tillsynsverksamhet beskrivs utifrån tillsynsteamets årliga verksamhetsrapport.

–Godkänna andra offentliga rapporter (den information som tillsynsstyrelsen får omfattar mer detaljerade iakttagelser än vad som offentliggörs i den offentliga rapporten).

Sammansättning:
Sex ledamöter som väljs från tillsynsstyrelsen av dess ledamöter + Esmas ordförande.

Ansvarsområden:

–Hålla uppsikt över Esmas fleråriga arbetsprogram, budgeten och personalresurserna.

–Kontrollera genomförandet av planen för tillsynsarbetet.

–Diskutera den information om tillsynsarbetet som lämnas varje kvartal av den verkställande direktören: registreringar, löpande utredningar, iakttagelser och korrigerande åtgärder.

Ansvarsområden:

–Hålla uppsikt över Esmas tillsynsarbete.

–Genomföra den årliga planen för tillsynsarbetet.

–Se till att tillsynsavdelningarna/tillsynsenheterna fungerar väl.

–Underteckna de skriftliga tillstånden eller besluten om utredningar eller kontroller.

–Underteckna beslut om förfrågningar om information.

–Godkänna planer för korrigerande åtgärder.

–Rapportera om Esmas tillsynsverksamhet till styrelsen och tillsynsstyrelsen

Ansvarsområden:

–Föreslå en årlig plan för tillsynsarbetet och genomföra den när den har blivit godkänd.

–Underteckna enkla förfrågningar om information.

–Lämna förslag till planer för korrigerande åtgärder, beslut och offentliga rapporter som lämnas till den verkställande direktören för undertecknande eller för en mer långtgående utredning.

–Se till att tillsynsbesluten ifrågasätts tillräckligt genom diskussioner om granskningsiakttagelserna.

–Föreslå korrigerande åtgärder med det berörda tillsynsteamet.

–Införa kommunikationskanaler som gör att tillsynsmyndigheter kan framföra sina synpunkter och/eller farhågor när som helst under tillsynsprocessen.

–Se till att de kreditvärderingsinstitut som omfattas av tillsyn får möjlighet att kommentera iakttagelserna och de korrigerande åtgärderna före slutrapporten.

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

Bilaga II

Revisionsmetod

Utöver det arbete som revisorerna utförde anlitade vi två experter som analyserade specifika revisionsämnen och bad även ett urval av nationella behöriga myndigheter om information för att kunna jämföra olika tillsynsmetoder.

En del uttalanden i rapporten bygger på bidragen från dessa expertrapporter och på resultatet av våra förfrågningar hos de nationella behöriga myndigheterna.

Expertrapporter

En del aspekter av det granskade ämnet var så komplexa och specialiserade att vi var tvungna att anlita två experter. Experterna bidrog med följande:

οEn analys av kraven på offentliggörande av information om kreditvärderingsinstitutens metoder, modeller och grundläggande antaganden.

οAnalytisk kvantitativt arbete avseende kreditvärderingarnas resultat som grundades på värderingsuppgifterna i Esmas Cerep-databas.

En analys av kraven på offentliggörande av information om kreditvärderingsinstitutens metoder, modeller och grundläggande antaganden.

Experterna gjorde följande:

οEn analys av kraven på offentliggörande av information om kreditvärderingsinstitutens metoder, modeller och grundläggande antaganden och kritisk bedömning av om Esmas regler och riktlinjer ger tillräckligt med och tydlig vägledning för offentliggörandet.

οEn jämförelse av EU:s krav på offentliggörande av information om kreditvärderingsinstitutens metoder, modeller och grundläggande antaganden med den amerikanska finansinspektionens motsvarande regler (Securities and Exchange Commission, SEC).

οNär det gäller ett urval av fem kreditvärderingsinstitut (som valdes ut av Europeiska revisionsrätten) och utifrån den information som är offentlig gjorde de följande:

•Analyserade den offentliggjorda informationen om metoder, modeller och grundläggande antaganden och jämförde den med kraven på offentliggörande i förordningen om kreditvärderingsinstitut och bedömde om förordningen efterlevdes, särskilt när det gällde statsobligationer och strukturerade finansiella instrument.

•Bedömde kritiskt om den offentliggjorda informationen innehöll tillräckligt med uppgifter för att investerare skulle kunna bedöma metoder, modeller och grundläggande antaganden, det vill säga om en investerare skulle kunna göra om beräkningarna för ett kreditbetyg med hjälp av den offentliggjorda informationen om kreditvärderingsinstitutens metoder, modeller och grundläggande antaganden och komma fram till samma resultat.

•Bedömde om den offentliggjorda informationen gav investerarna möjlighet att jämföra kreditvärderingsinstitutens metoder, modeller och grundläggande antaganden för ett specifikt kreditbetyg (revisionsrätten gjorde ett urval av kreditbetyg).

•Identifierade god praxis för offentliggörande som skulle kunna delas mellan kreditvärderingsinstituten.

Kvantitativ resultatmätning av kreditbetyg som utfärdas av kreditvärderingsinstitut

Utifrån de resultatmätningar som offentliggjordes i Cerep bedömde experterna

οrelevansen, enhetligheten (t.ex. uppgifternas fullständighet och kvalitet) och jämförbarheten i de resultatindikatorer för kreditbetyg som Esma offentliggjorde i Cerep,

οbrister i och svårigheter med offentliggörandet och rekommenderade förbättringar/alternativ som skulle kunna vara till nytta för investerares information och/eller akademiska forskning,

οolika aspekter av jämförbarheten hos kvantitativa mått av kreditvärderingsresultat, till exempel de utfärdade kreditbetygens jämförbarhet över tid, mellan kreditvärderingsinstitut, mellan tillgångsklasser och mellan geografiska regioner och granskade de offentliggjorda måttens tillförlitlighet och prognosförmåga,

οden kvantitativa information som offentliggjordes i Cerep och jämförde den med andra upplysningar/databaser som fanns tillgängliga för investerare/akademiker.

Förfrågningar till ett urval av nationella behöriga myndigheter

Granskningsteamet frågade tio nationella behöriga myndigheter om deras tillsynsmetoder. Frågorna gällde deras allmänna metod för tillsyn av finansinstitut och vilka uppgifter de utför när kreditvärderingsinstitut registreras.

De viktigaste frågorna listas nedan.

οAnge vilka typer av tillsynsåtgärder som din institution vidtar och hur ofta.

οHur identifieras löpande tillsynsåtgärder vid din institution?

οHar din institution ett särskilt it-system för tillsyn som används för att dokumentera tillsynsarbetet och bevara kunskap?

οHur dokumenteras analysen av de periodiska upplysningarna vid din institution?

οHar din institution tagit fram anvisningar och riktlinjer till de enheter som omfattas av tillsynen, och hur meddelas de i så fall till dem?

οGör din institution några besök på plats hos kreditvärderingsinstitut under registreringsprocessen?

οHur bedömde din institution att kreditvärderingsinstitutets metoder uppfyller kraven i förordningen om kreditvärderingsinstitut?

οHur ser du i din egenskap av finansiell tillsynsperson om en kreditvärdering från ett kreditvärderingsinstitut är privat eller offentlig? Hur försäkrar du dig om att privata värderingar inte används för regleringsändamål?

Sammanfattning av revisionsmetoden

Revisionsämnen
Revisionskriterier
Revisionsbevis

i)Registrerades samtliga möjliga kreditvärderingsinstitut korrekt och så effektivt som möjligt?

i)Rättsliga krav och mål i förordningen om kreditvärderingsinstitut samt kompletterande delegerade förordningar (tekniska standarder).

ii)Esmas handbok för registreringar av kreditvärderingsinstitut.

i)Analys av registreringsprocessen.

ii)Analys av ett urval av registreringshandlingar.

iii)Intervjuer med nyckelpersonal.

iv)Informationsinsamlingsbesök hos ett urval av kreditvärderingsinstitut.

v)Konsultation hos nationella behöriga myndigheter genom en förfrågan om deras praxis.

vi)Jämförelse med praxis vid den amerikanska finansinspektionen.

ii)Tog Esma fram och genomförde en noggrann planering och riskbedömning för sin tillsynsverksamhet?

i)Esmas interna tillsynsmanual och tillsynshandbok.

i)Analys av Esmas riskbedömning.

ii)Analys av Esmas interna planeringsdokument.

iii)Intervjuer med nyckelpersonal.

v)Konsultation hos nationella behöriga myndigheter genom en förfrågan om deras praxis.

iii)Ringades de problem som konstaterats i kreditvärderingsbranschen in genom införandet av tillsynsramen, också dem som gällde styrelsernas oberoende och förebyggandet av intressekonflikter?

i)Rättsliga krav och mål i förordningen om kreditvärderingsinstitut samt kompletterande delegerade förordningar (tekniska standarder).

ii) Esmas interna tillsynsmanual och tillsynshandbok.

iii)Relevanta riktlinjer och principer från Iosco.

i)Analys av handlingarna om det löpande tillsynsarbetet.

ii)Analys av tillsynshandlingarna och interna dokument, särskilt de tematiska och enskilda översynerna.

iii)Intervjuer med nyckelpersonal.

iv)Informationsinsamlingsbesök hos ett urval av kreditvärderingsinstitut.

v)Konsultation hos nationella behöriga myndigheter genom en förfrågan om deras praxis.

vi)Jämförelse med praxis vid den amerikanska finansinspektionen.

iv)Offentliggör Esma och kreditvärderingsinstituten tillräckligt med information om sin tillsynsverksamhet som ger ett mervärde för intressenterna, särskilt Europaparlamentet?

i)Rättsliga krav och mål i förordningen om kreditvärderingsinstitut samt kompletterande delegerade förordningar (tekniska standarder).

ii)Esmas interna tillsynsmanual och tillsynshandbok.

i)Kvantitativ analys av värderingsinformationen i Cerep-databasen.

ii)Analys av Socrat-databasen.

iii)Externa experter bedömde kraven på offentliggörande vad gäller metoder, modeller och grundläggande antaganden.

iv)Externa experters översyn av resultatindikatorerna för kreditvärderingen i Cerep-databasen.

v)Konsultation hos nationella behöriga myndigheter genom en förfrågan om deras praxis.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bilaga III

Viktigaste iakttagelser och rekommendationer i Esmas utredningar

2012
2013
2014

Tematisk utredning:
Värderingsprocessen för statspapper, bankobligationer och säkerställda obligationer vid S&P, Moody’s och Fitch
Enskild utredning:
Styrningsarrangemang och internkontroller vid ett kreditvärderingsinstitut
Tematisk utredning:
Process för att se över, genomföra och offentliggöra kreditvärderingsmetoder när det gäller banker vid S&P, Moody’s och Fitch
Enskild utredning:
Kontroller av offentliggörande av kreditbetyg vid ett kreditvärderingsinstitut
Tematisk utredning:
Värderingsprocessen för kreditbetyg på statspapper vid S&P, Moody’s och Fitch
Tematisk utredning
Kreditbetyg på strukturerade finansiella instrument vid Fitch, Moody’s, S&P och DBRS
Två tematiska utredningar: Styrningsarrangemang och kontrollfunktioner vid 14 små och 4 medelstora kreditvärderingsinstitut

–Kreditvärderingsinstitutens interna processer dokumenteras inte ordentligt.

–Stor personalomsättning och personalbrist inom specifika affärsområden.

–Internkontrollfunktionerna behöver förbättras.

–De oberoende styrelseledamöternas roller och uppgifter behöver klargöras.

–Metoddokumenten delades upp i flera olika dokument och var svåra att hitta på kreditvärderingsinstitutens webbplatser.

–It-systemen bör införas och kontrolleras på lämpligt sätt.

–Vissa direktörers oberoende kunde inte garanteras.

–Styrelsen bestående av direktörer bör bedöma internkontrollsystemen fortlöpande och kommunicera mer med kontrollfunktionerna.

–Man bör övervaka om lämpliga resurser avsatts för internkontrollfunktionerna.

–Klargöra internkontrollfunktionens befogenheter och arbetsförfaranden.

–Klargöra vilken dokumentation som ska överlämnas till kreditvärderingskommittéerna.

–Det var inte alla delar som påverkade kreditbetygen som var införlivade i metoden.

–Inte tillräckligt med offentliggörande av upplysningar; en del nya verktyg, kriterier och gamla metoder offentliggjordes inte.

–De kvalitativa och kvantitativa faktorerna, modellerna och historiska bevisen registrerades inte på lämpligt sätt.

–Den årliga översynen av metoder var inte tillräcklig.

–Värderingarna övervakades inte efter det att metoden för en värdering hade ändrats.

–En del information användes till att styrka kreditbetyg som inte längre var aktuella.

–Offentliggörandet av ändringar av kreditbetyg bör medge insyn och göras snabbt.

–It-strukturen och kontrollmekanismen bör på lämpligt sätt ge stöd så att offentliggörandet av kreditbetyg sker kontinuerligt och korrekt.

–Processen för spridning av kreditbetyg bör övervakas.

–Ansvaret för offentliggörandet av kreditbetyg bör fördelas och dokumenteras klart och tydligt.

–Styrelsen och översynsfunktionen deltog i värderingsverksamheten.

–Intressekonflikter bevakas inte tillräckligt när det gäller statspappersanalytiker som deltar i forskningsverksamheter.

–Betygsatta enheter har inte alltid möjlighet att överklaga innan kreditbetyget offentliggörs.

–Obehöriga tredje parter hade tillgång till kommande värderingsåtgärder.

–Brister i it-systemens tillstånds- och tillträdeskontroller.

–Stora förseningar mellan kreditbetygsbeslut och offentliggörandet av dem.

–Perssonal i lägre ställning och ny personal hade stort ansvar för det analytiska arbetet.

–Brist på kvalitetskontroller av information som används och tas emot från uppgiftslämnare.

–Ofullständig tillämpning av hela metoden under övervakningen av värderingsprocessen.

–Otillräckliga upplysningar om de olika analytiska ramar som använts.

–De årliga översynerna av kreditbetygen försenades.

–Funktionen för intern översyn, inklusive granskningen av metoder, modeller och grundläggande antaganden, bör stärkas så att oberoende kan garanteras.

–Styrelseledamöter har begränsad kunskap om de lagstadgade skyldigheterna, inte tillräckligt många möten och begränsad samverkan med kontrollfunktionen.

–Övervakningen av oberoende direktörer i tillsynsstyrelsen bör stärkas.

–Styrelsen och tillsynsstyrelsen bör följa förordningen om kreditvärderingsinstitut.

–Regelefterlevnadsfunktionen och funktionen för intern översyn bör vara oberoende. Värderingsanalytiker, aktieägare eller affärsutvecklingspersonal bör inte vara med och godkänna metoder.

–Regelefterlevnadsfunktionen bör ha tillräckliga resurser, och dess funktioner och ansvarsområden bör fördelas tydligt.

–Internförfarandena för validering och utfallstest av metoder bör vara tydligare och mer detaljerade.

–Underrättelsen om kreditvärderingen till den kreditvärderade enheten följde inte förordningen för en del kreditvärderingsinstitut och ökade risken för att konfidentiell information läckte ut och för att emittenten påverkade kreditvärderingsinstitutets beslut.

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Esma.

Bilaga IV

Jämförelse av tillsynsmyndigheternas webbplatser i EU och USA

Esma (den del som gäller kreditvärderingsinstitut)
Den amerikanska finansinspektionens webbplats (den del som gäller kontoret för kreditvärderingar)

1.Tillgång till relevanta förordningar:

I Internationella valutafondens rekommendationer rörande öppenhet i penning- och finanspolitiken (Code of good practices on transparency in monetary and financial policies) rekommenderas att texter i förordningar och andra allmänt tillämpliga direktiv och riktlinjer som utfärdats av finansinstitut¹ ska vara lätt åtkomliga för allmänheten.

–Det är bara förordningen om kreditvärderingsinstitut (förordning (EG) nr 1060/2009) och en av de tre ändringarna som är tillgängliga.

–De sex delegerade förordningarna som kompletterar förordningen om kreditvärderingsinstitut är inte tillgängliga.

–Förordningarna är svåra att hitta därför att det inte finns något särskilt avsnitt för dem. Det finns två alternativ:

•Att skrolla genom de 180 dokumenten i underavsnittet om kreditvärderingsinstitut utan någon möjlighet att använda filter.

•Lämna den del som gäller kreditvärderingsinstitut och gå till den allmänna tabben ”dokument” där två filter kan användas (där ett av dem inte möjliggör sortering i alfabetisk ordning).

–Det finns ett särskilt avsnitt om värdepapperslagar på kontorets webbplats där det finns direkta länkar till alla förordningar beträffande nationellt erkända statistikvärderingsorganisationer (NRSRO).

2.Tillgång till rapporter om kreditvärderingsinstitut:

Finansinstitut bör ge ut periodiska offentliga rapporter om hur deras övergripande politiska mål uppnås², och finansinstitut bör ge ut en periodisk offentlig rapport om större förändringar inom den sektor/de sektorer av det finansiella systemet som de har särskilt ansvar för.³

–Det finns två typer av rapporter:

•Esmas tillsyn av kreditvärderingsinstitut, årlig rapport.

•Särskilda rapporter.

–Det finns inget särskilt avsnitt för rapporterna. Det finns samma två alternativ som ovan:

•Skrolla genom avsnittet om kreditvärderingsinstitutens dokument.

•Lämna den del som gäller kreditvärderingsinstitut och gå till den allmänna tabben ”dokument” och sedan använda filtren.

–Det finns ett särskilt avsnitt för ”offentliga rapporter” på kontorets webbplats och de klassificeras efter typ av rapport:

•Personalrapporter och undersökningar.

•Vägledning för personal.

•Årliga rapporter till kongressen.

•Årliga granskningsrapporter.

3.Upplysningar om registrerade kreditvärderingsinstitut:

I EU-förordningen om kreditvärderingsinstitut föreskrivs följande: ”Esma ska på sin webbplats offentliggöra en förteckning över kreditvärderingsinstitut som registrerats i enlighet med denna förordning.”⁴

–Det finns ett avsnitt med en särskild förteckning över registrerade och certifierade kreditvärderingsinstitut där användare kan hitta namnet på kreditvärderingsinstitutet, landet där det har sitt säte, vilken status det har (registrerat eller certifierat) och registreringsdatumet.

–Det finns ett särskilt avsnitt som heter ”Division Resources” där användare kan se registrerade NRSRO och deras registreringsdatum.

4.Offentliggörande av de typer av kreditbetyg som varje kreditvärderingsinstitut utfärdar

I EU-förordningen om kreditvärderingsinstitut anges att dess mål ska vara att ”främja integritet, transparens, […] i fråga om kreditvärderingsverksamhet, och därmed bidra […] till att få den inre marknaden att fungera friktionsfritt samtidigt som en hög nivå uppnås på skyddet av konsumenter och investerare.”⁵ Att olika typer av kreditbetyg offentliggörs bidrar till en ökad transparens i kreditbetyg.

–Det finns ingen lättillgänglig information om vilka typer av kreditbetyg som kreditvärderingsinstitut utfärdar för närvarande.

–Esma offentliggör dock en årlig rapport kallad marknadsandelsberäkningar med anledning av artikel 8d i förordningen om kreditvärderingsinstitut där användare kan hitta denna information. Om kreditbetygen inte har begärts eller kreditvärderingsinstitutet inte får några inkomster under det innevarande året för den typen av kreditbetyg finns de inte med i rapporten.

–I avsnittet för registrerade NRSRO finns ”the order granting registration” för varje NRSRO med information om vilken typ av betyg som kreditvärderingsinstitutet utfärdar vid tiden för registreringen och även eventuella senare tillbakadraganden.

5.Offentliggörande av blanketten eller mallen för registrering:

Direkt tillgång till registreringsmallen skulle ge nya kreditvärderingsinstitut en bättre förståelse av registreringsprocessen och uppmuntra dem att ansöka om registrering.

–Registreringsmallen är inte allmänt tillgängligt på webbplatsen.

–Kreditvärderingsinstitutsteamet skickar mallen efter det att den sökande har kontaktat Esma.

–Registreringsblanketten för NRSRO är allmänt tillgänglig på webbplatsen och lätt att hitta under avsnittet granskningsresurser ”Examination Resources”.

6.Tillgång till kreditvärderingsinstitutens offentliggörande av upplysningar:

Kreditvärderingsinstituten måste offentliggöra flera typer av upplysningar för allmänheten. I EU föreskriver till exempel förordningen att kreditvärderingsinstituten ska offentliggöra en årlig rapport om öppenhet och insyn med information om rättslig struktur och egenansvar, internkontrollmekanismer, statistik om personalfördelning osv. För att de ska bli en användbar resurs och hjälpa användarna av kreditbetyg att ”inte ensidigt förlita sig på dem utan […] på egna analyser och löpande genomföra en tillfredsställande ”due diligence”, bör investerare känna till dessa offentliggöranden av upplysningar.

–På Esmas webbplats finns ingen hänvisning till kraven på allmänna upplysningar på kreditvärderingsinstitutens webbplatser.

–NRSRO är skyldiga att göra delar av registreringsblanketten och blanketten för årlig certifiering allmänt tillgängliga. I avsnittet ”Forms NRSRO” på kontorets webbplats finns länkar till enskilda kreditvärderingsinstituts webbplatser där användare kan hitta blanketterna.

7.Vägledning för visselblåsare

Specifik information och vägledning för visselblåsare sänker tröskeln för att anmäla möjliga försummelser och/eller överträdelser av bestämmelser till tillsynsmyndigheten.

–Det finns ingen specifik vägledning. Under det avsnitt som gäller kreditvärderingsinstitut finns en e-postadress dit man kan skicka frågor eller lämna in ett klagomål: CRA-info@esma.europa.eu.

–Det finns en länk till webbplatsen för visselblåsare som har massor med information.

1Finansinstitut avser de institutionella formerna för reglering, tillsyn och övervakning av de finansiella systemen och betalningssystemen, inklusive marknader och institutioner, i syfte att främja finansiell stabilitet, marknadseffektivitet och skydd av klienters tillgångar och konsumentskydd – Bilaga: Definitioner av vissa termer, Internationella valutafondens rekommendationer rörande öppenhet i penning- och finanspolitiken: Principförklaring, Internationella valutafonden, 1999.

2Princip 6.3 i Internationella valutafondens rekommendationer rörande öppenhet i penning- och finanspolitiken: Declaration of Principles (principförklaring), Internationella valutafonden, 1999.

3Princip 7.1 i Internationella valutafondens rekommendationer rörande öppenhet i penning- och finanspolitiken: Declaration of Principles (principförklaring), Internationella valutafonden, 1999.

4Artikel 18.3.

5Artikel 1

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Esmas svar

Sammanfattning

VI

Esma fattade ett medvetet beslut om att vara en riskbaserad tillsynsmyndighet, med tanke på att alla risker inte kan undanröjas men att tillsynsåtgärder ändå måste syfta till att fastställa och hantera dem som har störst potential att orsaka skada för investerare och mer allmänt för den finansiella stabiliteten.

Esmas riskbaserade strategi är utformad för att resurser ska tilldelas de områden som är av störst betydelse, och den infördes efter Esmas första år som tillsynsmyndighet.

Sedan dess har man tagit itu med alla högriskområden som har identifierats för kreditvärderingsinstitut med hög påverkan, antingen genom utredningar eller löpande tillsyn.

Esmas riskbaserade system omfattar tre sinsemellan beroende faser:

(i)Riskidentifiering och riskbedömning.

(ii)Riskprioritering.

(iii)Fastställande av tillsynsåtgärder för att hantera de prioriterade riskerna.

Den här strukturen bygger på 13 riskindikatorer och Esma genomför varje år ett strategiskt arbete då man fastställer den årliga tillsynsplanen med prioriteringar och åtgärder för det kommande året. Sedan 2012 har en riskindikator identifierats som hög risk för kreditvärderingsinstitut med hög påverkan totalt 39 gånger.

Fyra av dessa identifierade risker hanterades med löpande tillsyn. De övriga 35 riskområdena följdes upp med en individuell eller tematisk utredning året efter att de identifierats.

Typen av utredning (antingen individuell eller tematisk) beror bland annat på komplexiteten och graden av särdrag hos den identifierade risken. Även om utredningens fokus ligger på de iakttagna högriskområdena kan riskområdenas beroende sinsemellan dessutom leda till att riskområden med lägre risk tas med i utredningen.

Förutom det årliga strategiska arbetet övervakar och bedömer Esma risker på fortlöpande basis. Om nya risker upptäcks utanför det strategiska arbetet genom den löpande tillsynen (analys av periodisk information, analys av klagomål, anmälningar om ändringar av de ursprungliga villkoren för registrering, regelbundna intervjuer, osv.) och marknadstillsynen, görs en (om)prioritering för att säkerställa att resurser tilldelas till de risker som har störst potential att orsaka skada för investerare och mer allmänt för den finansiella stabiliteten.

Esma medger att det behövs en mer omfattande verifieringskedja för att underbygga riskprioriteringen under hela året.

VII

Esmas tillsynsmanual och tillsynshandbok är avsedda att ange ramen för Esmas tillsyn, och i dem beskrivs tillsynsprocesserna och de vanliga stegen och principerna som ska följas i dessa processer.

De här dokumenten anger vilka tillsynsuppgifter som minst ska utföras under året och som kan planeras. De exakta typerna av tillsynsuppgifter och hur ofta de ska utföras kan dock inte fastställas i förväg beroende på den oförutsägbara karaktären hos vissa tillsynsåtgärder som styrs av den riskprofil som utvecklas hos varje kreditvärderingsinstitut.

Tillsyn är till sin natur en dynamisk uppgift och Esma måste, i linje med sin riskbaserade struktur, anpassa fokus för sin tillsynsverksamhet till branschens ständigt förändrade karaktär och de iakttagna riskerna. Därför kompletteras tillsynsmanualen och handboken numera alltid med strategier och arbetsplaner på årlig basis för de mest riskfyllda kreditvärderingsinstituten, vilket också omfattar de åtgärder som ska vidtas med tidsfrister, regelbundna möten enligt en cykel som fastställs per år och meddelas kreditvärderingsinstituten, samt projektplaner för varje utredning.

Enligt Esmas åsikt utgör dessa dokument tillsammans en komplett uppsättning regler och riktlinjer som ger nödvändig flexibilitet för att Esmas tillsynsmetoder ska kunna anpassas och för att tillsynsverktygen ska kunna användas så effektivt som möjligt.

Esma medger att det register som man för avseende den periodiska informationen från kreditvärderingsinstituten skulle kunna förbättras. Som ett svar på detta håller kreditvärderingsinstitutsenheten på att utarbeta ett nytt verktyg för fortlöpande övervakning av information och riskbedömningsändamål. Med det här verktyget kommer det, med hjälp av strukturerade mallar, att bli möjligt att lagra tillsynsmyndighetens registreringar och analyser i speciella dokument. På så sätt förbättras registerföringsrutinerna för såväl utförda analyser som för identifierade risker.

Esma noterar dock att registerföringsrutinerna som har etablerats under senare år har utgjort underlag för dess lagstadgade skyldigheter och återspeglat organisationens interna behov. Även om Esma kanske inte internt dokumenterar alla mellanliggande steg i sin analys under utredningarna, dokumenteras alla resultat och styrkande underlag noggrant i de skrivelser som sänds till kreditvärderingsinstituten.

Även om Esma medger att dess dokumentation och övervakningsverktyg kunde förbättras ytterligare, tror Esma att de har varit ändamålsenliga hittills och gjort det möjligt för Esma att bevara den relevanta information som utgör underlag för dess beslutsfattandeprocess.

VIII

Esma har tillämpat en riskbaserad strategi som syftar till att prioritera tillsynsverksamhet i enlighet med de identifierade riskerna, för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig tilldelning av medel.

Intressekonflikter och värderingsmetoder ingår i de riskindikatorer som bedöms i Esmas riskstruktur.

Esma bedömer fortlöpande metodriskerna som en del i sin löpande tillsyn där man regelbundet mottar och analyserar en mängd information som hör ihop med värderingsmetoder. När dessa riskindikatorer har identifierats som hög risk i kreditvärderingsinstituten har de systematiskt blivit föremål för Esmas tillsynsåtgärder, exempelvis den tematiska utredningen av bankmetoder med vars hjälp Esma bedömer efterlevnaden av kraven på att använda rigorösa, systematiska och kontinuerliga värderingsmetoder som valideras.

Dessutom har Esma bedömt metodernas överensstämmelse med förordningen om kreditvärderingsinstitut som en del i övriga utredningar, även om metodriskerna inte varit mest i fokus och nivån på den genomförda analysen varierade beroende på utredningens omfattning. Under 2015 har Esma också genomfört en utredning av metodvalidering. Mer information om detta finns i Esmas svar på punkterna 81–84.

När det gäller intressekonflikter är hela förordningen om kreditvärderingsinstitut utformad för att hantera intressekonflikter, och de flesta bestämmelser som upprättats enligt denna förordning är kopplade till kreditvärderingsinstitutens skyldighet att säkerställa oberoende för sin värderingsverksamhet (undvikande, identifiering, förvaltning och offentliggörande av intressekonflikter). Från första början av sin tillsynsverksamhet har Esma riktat betydande tillsynsinsatser på att bedöma de åtgärder som kreditvärderingsinstituten har vidtagit för att undvika intressekonflikter. Den största delen av samspelet med kreditvärderingsinstituten och resultaten av Esmas utredningar är därför kopplade till bestämmelser i förordningen om kreditvärderingsinstitut vad gäller oberoende och undvikande av intressekonflikter. Detta framgår också tydligt i Esmas offentliga årsrapporter och arbetsplaner där Esma fastställer de största tillsynsriskerna som man ska fokusera på kommande år och informerar om de främsta problem man stött på under de senaste utredningarna. På samma sätt hänvisar de två offentliga underrättelserna från Esma i juni 2014 respektive juni 2015 till brott mot förordningen om kreditvärderingsinstitut när det gäller att säkerställa oberoende och undvika intressekonflikter. Mer information om detta finns i Esmas svar på punkterna 87–89.

Med tanke på det ovanstående är Esma tillfreds med att man tilldelat nödvändiga medel för att hantera de risker som identifierades vad gäller värderingsmetoder och intressekonflikter. Esma kommer att fortsätta att övervaka dessa områden och vidta lämpliga åtgärder på områden där det dyker upp betydande risker.

X

Esmas behörighet vad gäller det centrala registret enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut är att samla in information om historiska resultat från varje enskilt kreditvärderingsinstitut och göra dessa uppgifter tillgängliga för användare på en central webbsida.

Även om detta centrala register inte omfattar någon uttömmande förteckning över all möjlig statistik, kan användarna genom att köra många sökningar få fram ytterligare statistik av varierande slag som är vanlig i branschen. Denna strategi valdes eftersom statistikens användbarhet är ytterst subjektiv till sin natur och mycket beroende av användarens slutliga syfte, vilket kan variera avsevärt.

Esma vill betona att endast uppgifter som genomgår de omfattande valideringskontroller som finns i datainsamlingsverktyget (50 kontroller på primär nivå och 50 kontroller på sekundär nivå) och systematiska fullständighetskontroller lagras i databasen och görs tillgängliga i det centrala registret. Förutom att säkerställa kvaliteten på uppgifterna ska dessa steg säkerställa standardisering och jämförbarhet för de inlämnade uppgifterna, och även konsekvens över tid.

När uppgifterna har gått igenom dessa första kontroller och sparats i databasen görs fortlöpande ad hoc-kontroller för att ytterligare säkerställa enhetligheten och kvaliteten på dem. Det faktum att det inte görs någon systematisk avstämning med andra databaser är en direkt konsekvens av begränsningen på grund av att data i det centrala registret saknar gemensamma identifierare. Detta problem kommer att lösas som en del i införandet av den europeiska värderingsplattformen, eftersom den tillhörande tekniska standarden för tillsyn, i förekommande fall, omfattar ett krav på rapportering om globala identifieringskoder (t.ex. identifieringskod för juridiska personer, BIC-koder, ISIN-koder, osv.).

Det ska dessutom noteras att Esma på ad hoc-basis och i den mån det är möjligt kontrollerar giltigheten för uppgifter mot andra databaser.

XI (a)

Esma godtar denna rekommendation.

Esma medger att dokumentationen av dess bedömningar skulle kunna förbättras så att det i arbetsdokumenten fanns fullständiga belägg för genomförda bedömningar och så att en verifieringskedja av analyserna underlättades.

XI (b)

Esma godtar denna rekommendation.

XI (c)

Esma godtar delvis denna rekommendation.

Esma kommer att uppdatera sin tillsynsmanual och tillsynshandbok när så behövs, för att införliva den kunskap och de erfarenheter man får.

Esma är förvissad om att inom ramen för utredningarna är alla slutsatser och resultat som rapporterats till kreditvärderingsinstituten och de styrkande bevisen grundligt dokumenterade.

Esma medger att registerföringen av de analyser man genomför av den periodiska informationen från kreditvärderingsinstituten skulle kunna förbättras, och man håller för närvarande på att förbättra sina registerföringsrutiner, både vad gäller genomförda analyser och identifierade risker. Med tanke på att antalet registrerade kreditvärderingsinstitut är begränsat anser Esma att det inte behövs något speciellt it-verktyg i detta skede.

XI (d)

Esma godtar delvis denna rekommendation.

Esma kommer även fortsättningsvis att regelbundet bedöma metodriskerna som en del i sin löpande tillsyn, och kommer att genomföra specialinriktade tillsynsåtgärder när risker identifieras, vilket är i linje med Esmas riskbaserade strategi.

XI (e)

Esma godtar delvis denna rekommendation.

Esma kommer även fortsättningsvis, som en del i sin löpande tillsyn, att regelbundet bedöma risker som har samband med potentiella intressekonflikter – inbegripet de åtgärder och kontroller som har införts av kreditvärderingsinstituten för att övervaka kreditvärderingsanalytikers handelsverksamhet och finansiella transaktioner – och det kommer att leda till speciella tillsynsåtgärder när risker identifieras, i linje med Esmas riskbaserade strategi.

XI (f)

Esma godtar delvis denna rekommendation.

Esma kommer genom sitt tillsynsuppdrag att ta itu med svagheter som konstateras av specifika kreditvärderingsinstitut. Man kommer vid behov och i linje med förordningen att överväga ytterligare vägledning till alla kreditvärderingsinstitut om krav på offentliggörande.

XI (g)

Esma godtar denna rekommendation.

Esma kommer att fortsätta den pågående dialogen med intressenter för att fastställa hur det centrala registret kan förbättras för att ytterligare tillgodose användarnas behov.

XI (h)

Esma godtar denna rekommendation.

Esma håller för närvarande på att modernisera sin webbplats. Den nya versionen ska innehålla de förbättringar som har föreslagits i denna rekommendation.

Del I – Registrering och perimeter

27

Esma tilldelar genomgående minst två värderingsmän som arbetar med varje ansökan om registrering för att säkerställa att fyra ögon-principen tillämpas. Varje beslut om ofullständighet, fullständighet och överensstämmelse (registrering eller avslag) går dessutom igenom en godkännandeprocess som omfattar samordnaren av registreringsansökningar, teamledaren, chefen för kreditvärderingsinstitutsenheten och Esmas verkställande direktör.

Belägg för att minst två värderingsmän har arbetat med ett registreringsärende finns i Esmas interna korrespondens och i all formell korrespondens med de sökande.

Underlag för Esmas godkännandeprocess finns i Esmas interna korrespondens. Beslut om ofullständighet eller fullständighet undertecknas dessutom av Esmas verkställande direktör, medan besluten om registrering och avslag formellt godkänns av Esmas tillsynsstyrelse och undertecknas av dess ordförande.

Esma medger dock att dokumentationen av dess interna rutiner skulle kunna förbättras.

Gemensamt svar på punkterna 28 och 29

Sedan Esma tog över tillsynen av kreditvärderingsinstituten i juli 2011 och fram till september 2015, har 17 ansökningar om registrering bedömts. Fyra sökande drog tillbaka sin ansökan, sex ansökningar avslogs och sju kreditvärderingsinstitut registrerades.

Under överensstämmelsefasen bedömer Esma alla relevanta bestämmelser enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut, inbegripet efterlevnaden av kraven på att använda rigorösa, systematiska och kontinuerliga värderingsmetoder som valideras. I kommissionens delegerade förordning (EU) nr 447/2012 (tekniska tillsynsstandarder för överensstämmelsebedömningen av kreditvärderingsmetoder) ges det ramverk som Esma ska använda vid bedömning av dessa krav.

Varje krav bedöms för sig och Esma beaktar inte bara den specifika kreditvärderingsmetoden som bedöms utan också alla andra dokument som den sökande har lämnat in, till exempel policyer och förfaranden som styr värderingsprocessen och resultatet av valideringen av metoden som den sökande har genomfört. Om Esma bedömer att ytterligare uppgifter behövs för att man ska kunna genomföra analysen, begärs dessa inom ramen för överensstämmelsefasen.

Esma anser att den dokumentation som togs emot som en del av registreringsprocessen gjorde det möjligt att fullt ut bedöma alla krav som ställdes i förordningen om kreditvärderingsinstitut och i de tekniska tillsynsstandarderna för överensstämmelsebedömningen av kreditvärderingsmetoder.

I detta avseende fokuserade Esma inte bara på att bedöma hur rigorösa metoderna var utan bedömde alla relevanta bestämmelser under registreringsprocessen.

Exempelvis avslog Esma ett antal ansökningar om registrering på grund av att de inte uppfyllde kraven på att vara rigorösa (3 fall), systematiska (2 fall) och validerade (4 fall).

Dessa siffror visar att den vanligaste orsaken till avslag på ansökningar om registrering på grund av bristande överensstämmelse med artiklarna i de tekniska tillsynsstandarderna för överensstämmelsebedömning av metoder var att de inte uppfyllde bestämmelsen om att metoderna ska valideras.

När det gäller dokumentationen av analyserna har Esma tillämpat bestämmelserna i förordningen om kreditvärderingsinstitut. I artikel 18 i förordningen om kreditvärderingsinstitut föreskrivs att om Esma vägrar att registrera ett kreditvärderingsinstitut ska man i beslutet lämna en fullständig motivering till detta. I detta avseende dokumenterade Esma noggrant sin bedömning i de beslut om avslag som antogs av tillsynsstyrelsen.

Esma medger dock att dokumentationen av dess bedömningar skulle kunna förbättras för att ge fullständiga belägg för genomförda bedömningar i arbetsdokumenten och för att underlätta en verifieringskedja av analyserna, även om detta inte krävs i förordningen om kreditvärderingsinstitut.

30

I enlighet med bestämmelserna i förordningen om kreditvärderingsinstitut ska Esma när det gäller registrering inte ställa några krav som inte föreskrivs i förordningen. Därför kan Esma inte kräva någon fördefinierad uppsättning information eller fastställa en minsta godtagbar detaljnivå. Esma skulle dock vilja påpeka att när det bedömdes att ytterligare upplysningar behövdes för överensstämmelsebedömningen, begärdes dessa upplysningar inom ramen för registreringsprocessen.

När det gäller skillnader i detaljnivå i dokumentationen av kreditvärderingsmetoder, vill Esma betona att de registreringsärenden som har undersökts berörde olika kreditvärderingsinstitut som är verksamma i olika sektorer. Innehållet i metoderna är till sin karaktär olika från kreditvärderingsinstitut till kreditvärderingsinstitut – och även inom samma institut – och från tillgångsklass till tillgångsklass och det finns ingen bestämmelse i förordningen om kreditvärderingsinstitut som kräver att kreditvärderingsinstituten ska förbereda sina metoder enligt ett fördefinierat format.

När det gäller eventuell brist på viss information i kreditvärderingsmetoderna, information som ingår i de tekniska tillsynsstandarderna, till exempel modeller och kvantitativ teknik, en framställning av betydelsen av varje kvalitativ eller kvantitativ faktor, osv., finns det i de tekniska tillsynsstandarderna inga krav på offentliggörande men däremot regler som Esma ska använda vid bedömningen av kreditvärderingsmetodernas överensstämmelse med de krav som ställs i artikel 8.3 i förordningen om kreditvärderingsinstitut. När det gäller dessa krav fick Esma, förutom den information som är tillgänglig för allmänheten, också kreditvärderingsinstitutets hela interna dokumentation, så att man kunde bedöma om kreditvärderingsmetoderna uppfyllde kraven i de tekniska tillsynsstandarderna.

Slutligen, när det gäller det specifika registreringsärendet, fick Esma information om modeller och kvantitativ teknik i förregistreringsfasen men den lades inte in i det registreringsärende som undersöktes.

Gemensamt svar på punkterna 31–34

Esma har redan från början genomfört perimeterverksamhet och man har, parallellt med anmälningarna från nationella behöriga sektorsmyndigheter, regelbundet genomfört oberoende analyser.

Esma har varit i kontakt med åtskilliga potentiella kreditvärderingsaktörer och majoriteten av dessa hade Esma identifierat direkt. Denna verksamhet har inneburit att Esma i god tid har kunnat identifiera företag som bör registreras som kreditvärderingsinstitut.

Enligt Esma är båda dessa verksamheter – Esmas interna bedömning och bidrag från nationella behöriga sektorsmyndigheter – lika viktiga.

En del av de enheter som upptäckts hade verkligen en verksamhet som omfattas av förordningen om kreditvärderingsinstitut och registrerades därför som kreditvärderingsinstitut. Alla dessa enheter identifierades innan Esma offentliggjorde Riktlinjer och rekommendationer till förordningen om kreditvärderingsinstitut den 30 juli 2013. I dessa riktlinjer klargjorde Esma för allmänheten att det är ett brott mot förordningen om kreditvärderingsinstitut att utfärda kreditbetyg utan att vara registrerad och att Esma har rätt att utdöma böter för detta. Esma har hittills inte utövat denna makt eftersom man, efter det att dessa riktlinjer offentliggjordes, inte har identifierat något företag som har utövat kreditvärderingsverksamhet.

Gemensamt svar på punkterna 35–40

Esma noterar att man är ansvarig endast för registreringen och tillsynen av kreditvärderingsinstitut i EU och att eurosystemets funktion ligger utanför Esmas uppdrag.

Resultatet av Esmas registreringsprocess har ingen inverkan på de regler som styr godtagandet av kreditvärderingarna i eurosystemet.

Del II – Planering och riskhantering

48

Esmas struktur är utformad så att de främsta riskerna förtecknas under varje riskkategori. Normalt är det sedan den mest betydande risken som styr den övergripande bedömningen för ett visst riskområde. Dessutom dokumenteras alla risker som identifieras.

49

Frågan om huruvida alla nödvändiga dokument analyserades och med vilket resultat, kontrolleras systematiskt under de bilaterala diskussionerna mellan risk- och tillsynspersonal. Esma medger dock att det saknas formell dokumentation av detta moment.

50

Inmatningar för den grundläggande strategiska analysen som äger rum minst varje år dokumenteras i protokollen. Orsaken till att en förändring i riskbedömningen, som kan uppstå efter konsekvenskontrollmötena mellan riskteamet och tillsynteamet, inte dokumenteras är att möten ingår i slutförandefasen i risksammanställningen.

Esma medger att det behövs en mer omfattande verifieringskedja för att underbygga riskprioriteringen under hela året. I detta avseende håller Esma för närvarande på att utveckla ett nytt register som är utformat för att fortlöpande registrera förändringar i riskbedömningar.

Gemensamt svar på punkterna 52–53

Esmas riskbaserade strategi infördes efter dess första år som tillsynsmyndighet. Sedan dess har man tagit itu med alla högriskområden som har identifierats för kreditvärderingsinstitut med hög påverkan, antingen genom utredningar eller löpande tillsyn.

Esmas riskbaserade struktur omfattar tre sinsemellan beroende faser: i) riskidentifiering och riskbedömning, ii) riskprioritering samt iii) fastställande av tillsynsåtgärder för att hantera de prioriterade riskerna. Den här strukturen bygger på 13 riskindikatorer och Esma genomför minst en gång per år ett strategiskt arbete i syfte att fastställa den årliga tillsynsplanen med prioriteringar och åtgärder för det kommande året.

Sedan 2012 har det totalt 39 gånger hänt att en riskindikator identifierats som hög risk för de fyra kreditvärderingsinstituten med hög påverkan.

Fyra av dessa identifierade risker hanterades med löpande tillsyn. De övriga 35 riskområdena följdes upp med en individuell eller tematisk utredning året efter att de identifierats.

Typen av utredning (individuell kontra tematisk) beror bland annat på komplexiteten och graden av särdrag hos den identifierade risken. Även om utredningens fokus ligger på de iakttagna högriskområdena, kan riskområdenas beroende sinsemellan dessutom leda till att riskområden med lägre risk tas med i utredningen.

Esma lanserade exempelvis en utredning om strukturerade kreditvärderingar baserade på en hög risk som identifierats i den riskkategori som är kopplad till portföljrisk. För att få en omfattande översikt över denna tillgångsklass och av de relevanta rutiner som kreditvärderingsinstituten har antagit, måste Esma beakta alla underliggande aspekter i värderingsprocessen, som uppenbarligen också omfattade aspekter som täcktes av andra riskindikatorer (till exempel tilldelning av medel till värderingskontrollverksamheten, information som används under värderingsprocessen och tillämpningen och granskningen av metoderna i fråga).

Förutom det årliga strategiska arbete som Esma utför, övervakar och bedömer man också risker på fortlöpande basis. Om nya risker upptäcks utanför det strategiska arbetet, genom den löpande tillsynen (analys av periodisk information, analys av klagomål, anmälningar om ändringar av de ursprungliga villkoren för registrering, periodiska intervjuer, osv.) och marknadstillsynen, kommer en (om)prioritering att göras för att säkerställa att resurser tilldelas till de risker som har störst potential att orsaka skada för investerare och mer allmänt för den finansiella stabiliteten.

54

Esma strukturerade några tidigare utredningar kring värderingen av specifika tillgångsklasser, men det innebär inte att utredningen inte fokuserades på de affärsriskaspekter som identifierades inom ramen för riskbedömningen. Tvärtom används specifika tillgångsklasser (som visar sig vara viktiga i miljöriskbedömningen och portföljriskbedömningen) för att skapa ett enhetligt och meningsfullt urval genom vilket utredningen kan bedöma de främsta riskerna som identifierats för kreditvärderingsinstituten i fråga. Även om vi för en viss tillgångsklass bedömer en specifik risk i detalj, brukar den korrigerande åtgärdsplanen omfatta åtgärder för de relevanta problem som iakttagits i alla tillgångsklasser och inte bara för den som har utretts.

55

Esma fattade ett medvetet beslut om att vara en riskbaserad tillsynsmyndighet, med tanke på att alla risker inte kan undanröjas men att tillsynsåtgärder ändå måste syfta till att fastställa och hantera dem som har störst potential att orsaka skada för investerare och för den finansiella stabiliteten.

Del III – Tillsyn

Gemensamt svar på punkterna 63–64

Esma noterar att tillsynsmanualen och tillsynshandboken är avsedda att ange ramen för Esmas tillsyn, och i dem beskrivs tillsynsprocesserna och de vanliga stegen och principerna som ska följas i processerna. De här dokumenten anger vilka tillsynsuppgifter som minst ska utföras under året och som kan planeras i förväg.

Beroende på den oförutsägbara karaktären på vissa tillsynsuppgifter som styrs av riskprofilen för varje kreditvärderingsinstitut, tror Esma inte att de exakta typerna av tillsynsuppgifter och hur ofta de ska genomföras kan fastställas i dessa dokument. Därför kompletteras tillsynsmanualen och handboken numera alltid med årliga strategier och arbetsplaner för de mest riskfyllda kreditvärderingsinstituten, vilket också omfattar de åtgärder som ska vidtas med tidsfrister, möten enligt en cykel som fastställs per år och meddelas kreditvärderingsinstituten samt projektplaner per utredning.

Esma tror att om man skulle gå längre än så och bestämma tillsynsuppgifter och deras tidsplaner – genom att lägga in dem i Esmas manualer och handböcker – skulle det begränsa effektiviteten i tillsynen på ett oönskat sätt.

65

Esma noterar att man nyligen har fastställt individuella tillsynsplaner för de mest riskfyllda kreditvärderingsinstituten.

Men även innan man införde individuella tillsynsplaner fastställde Esma alltid tidsplanen för regelbundna tillsynskontroller på årlig basis. Exempelvis fastställdes på årlig basis hur ofta möten skulle äga rum under uppdragstiden och detta meddelades till kreditvärderingsinstitutet i fråga. På samma sätt schemalades analysen av den periodiska information som mottogs från kreditvärderingsinstituten i enlighet med tidsplanen för inlämnandet, och den tillhörande analysen registrerades i en därtill avsedd akt.

Det finns dock vissa kontakter med kreditvärderingsinstituten som endast äger rum om Esma behöver ytterligare förtydliganden eller om något särskilt händer – till exempel att anmälningar tas emot från kreditvärderingsinstituten, klagomål lämnas in, diskussioner uppstår efter analysen av den periodiska informationen – och sådant kan då inte planeras i förväg.

Esma tror att dess tillsynsstrategi bör vara tillräckligt flexibel för att frekvensen och intensiteten i kontakterna med kreditvärderingsinstituten ska kunna anpassas utifrån händelser eller risker som iakttas.

66

Esma tror att man bör välja det tillsynsverktyg som man anser vara mest effektivt för att dess tillsynsmål ska uppnås.

Tidigare använde Esma, när så lämpade sig, checklistor och frågeformulär vid sina kontroller. Esma anser dock att checklistor är ett verktyg som endast fungerar effektivt för vissa tillsynsuppgifter.

Esma strävar hela tiden efter att förbättra sina tillsynsrutiner och tittar också på vilka rutiner andra tillsynsmyndigheter har. En jämförelse med de tillsynsverktyg som de nationella behöriga sektorsmyndigheterna använder skulle dock beakta skillnaderna vad gäller uppdrag, tillsynsmål, typen av bransch som övervakas och antalet enheter som övervakas.

67

Esma medger att det register som förs över den periodiska informationen från kreditvärderingsinstituten skulle kunna förbättras. För detta syfte håller Esma på att utarbeta ett nytt verktyg för fortlöpande övervakning av information och riskbedömningsändamål. Med det här verktyget kommer det, med hjälp av strukturerade mallar, att bli möjligt att lagra tillsynsmyndighetens registreringar och analyser i speciella dokument, och på så sätt förbättras registerföringsrutinerna för såväl utförda analyser som för identifierade risker.

68

Esma tror att ”kriteriemappen” hittills har tjänat sitt syfte att säkerställa konsekvens i besluten. Esma medger att dokumentationen skulle kunna förbättras, men Esmas tillsyn av kreditvärderingsinstitut började i slutet av 2011 och det var först efter det att ett tillräckligt antal beslut hade fattats som Esma kände ett behov av att börja utveckla en mer strukturerad databas. Efter fyra års tillsynsverksamhet har informationen i mappen nått ett tillräckligt antal (kritisk massa) och Esma införde nyligen ett wiki-baserat verktyg som ska göra det lättare att använda den här informationen.

Gemensamt svar på punkterna 69–72

Esma medger att det register som förs över den periodiska informationen från kreditvärderingsinstituten skulle kunna förbättras och att man, som förklarades i föregående punkt, håller på att utveckla ett nytt verktyg för fortlöpande kontroll av information och för riskbedömningsändamål.

Även om alla aktiviteter inte har dokumenterats fullt ut, innehåller Esmas arbetsdokument ändå belägg för den genomförda analysen. I detta avseende noterar Esma att man verkar med begränsade resurser och den tid som avsätts för dokumentation måste vara proportionerlig.

Esma har gjort en bedömning av huruvida ett speciellt it-system skulle ge fördelar och man vägde dessa fördelar mot kostnaderna för installations- och underhållskostnader. Med tanke på att antalet registrerade kreditvärderingsinstitut förblir begränsat, anser Esma inte att ett speciellt IT-verktyg är nödvändigt och tror att en jämförelse med de nationella behöriga sektorsmyndigheterna inte är proportionerlig mot bakgrund av antalet registrerade kreditvärderingsinstitut och storleken på Esmas tillsynsteam jämfört med respektive siffor för de flesta nationella behöriga sektorsmyndigheterna.

73

Esma analyserar och följer systematiskt upp all information som begärs som en del i utredningarna. Dess arbetsdokument visar att all relevant information systematiskt samlas in, både under utredningarnas gång och som en del i de korrigerande åtgärdsplanerna.

Esma dokumenterar inte alla mellanliggande steg i analysen. Detta är ett medvetet beslut med tanke på att Esma har en begränsad mängd resurser och behöver använda dem så effektivt som möjligt. Resultatet av utredningarna liksom stödjande underlag dokumenteras noggrant i de skrivelser som sänds till kreditvärderingsinstituten. Därmed har Esma tillräckliga poster för att visa och säkerställa att utredningens slutsatser stöds av en grundlig analys av det underlag som samlats in.

74

Esmas skrivelser till kreditvärderingsinstituten skrivs i enlighet med tillsynsmanualen och i den ställs inga krav på att en hänvisning ska läggas in till de artiklar och paragrafer i förordningen om kreditvärderingsinstitut varifrån slutsatserna har hämtats.

Esma tror att de berörda områdena för bristande överensstämmelse tydligt framgår i dess skrivelser och korrigerande åtgärdsplaner, och ser inget mervärde i att för varje slutsats uttryckligen nämna den tillämpliga artikeln i förordningen om kreditvärderingsinstitut.

75

Uppföljningstabellerna är Esmas interna arbetsdokument. De framställs i ett standardformat för alla utredningar och underlaget sparas systematiskt i därtill avsedda mappar. Standardiseringen kan dock endast hänvisa till det format som används. Analyser och kommentarer som läggs in i tabellerna varierar till innehållet beroende på vilket ämne som analyseras.

80

Esma medger att det finns ett antal termer som används i förordningen om kreditvärderingsinstitut som inte har definierats. Esma kan dock endast utveckla sådan specifik handledning inom ansvarsområdet för förordningen om kreditvärderingsinstitut. Esma har tidigare gjort det, för att ge insyn och ytterligare förtydliganden om sin tillsyn, exempelvis genom riktlinjer och rekommendationer, frågor och svar och offentliga rapporter.

Gemensamt svar på punkterna 81–84

För att säkerställa att kreditvärderingsinstituten uppfyller kraven att använda rigorösa, systematiska och kontinuerliga värderingsmetoder som valideras samt utfallstest, använder Esma en riskbaserad strategi som gör det möjligt att fokusera resurser på de områden som är av störst betydelse. Kreditvärderingsmetoder ingår i de riskindikatorer som bedöms i Esmas riskstruktur.

Esma bedömer fortlöpande de metodiska riskerna som en del i sin fortlöpande tillsyn där man regelbundet mottar och analyserar en mängd information som hör ihop med värderingsmetoder. På så sätt får man en omfattande översikt över utvecklingen av värderingsmetoder för varje kreditvärderingsinstitut.

När en riskindikator för metoder har identifierats som hög risk i kreditvärderingsinstituten, har de systematiskt omfattats av Esmas tillsynsåtgärder, inbegripet exempelvis tematisk utredning av bankmetoder.

Dessutom har Esma bedömt metodernas överensstämmelse med förordningen om kreditvärderingsinstitut som en del i övriga utredningar, även om metodriskerna inte varit mest i fokus och nivån på den genomförda analysen varierade beroende på utredningens omfattning.

I detta avseende noterar Esma att tabell 4 – om den verksamhet som Esma utförde som del i vissa utredningar som gjorts tidigare – inte återspeglar hela den verksamhet som Esma bedrivit vad gäller metoder.

Som en allmän punkt vill Esma påpeka att i alla de utredningar som det hänvisas till i tabellen, gjorde man en uttömmande granskning av verksamheten hos den interna granskningsfunktionen, vilket är väsentligt för att säkerställa att kreditvärderingsinstitutet använder rigorösa, systematiska och kontinuerliga metoder som valideras. I detta sammanhang begärde och bedömde Esma information, genomförde intervjuer och utfärdade rekommendationer om verksamheten hos en sådan funktion. I alla dessa utredningar kontrollerade Esma dessutom att kreditvärderingsinstitutet använde en unik värderingsskala för att göra det möjligt att jämföra värderingar mellan olika tillgångsklasser, och att den interna granskningsfunktionen antog samma förfaranden för alla granskade tillgångsklasser (”fortlöpande mellan tillgångsklasser” i tabellen).

Bankvärderingsutredningen fokuserade specifikt på metoder, men i andra tidigare utredningar låg huvudintresset inte på metodrisker. Esma har dock bedömt hur värderingsmetoder utvecklas, godkänns, granskas och/eller tillämpas i de olika tillgångsklasserna och genom olika värderingsåtgärder för de utvalda proverna i dessa utredningar. Efter dessa utredningar utfärdade Esma också särskilda rekommendationer till kreditvärderingsinstituten om värderingsmetoder.

Med tanke på ovanstående anser Esma att tabell 4 inte i tillräcklig grad återspeglar den tillsyn av värderingsmetoder som genomförs i de tematiska utredningarna.

Mot bakgrund av det tror Esma att dess tillsyn av metoder hittills har varit tillfredställande och effektiv. Esma kommer även fortsättningsvis att regelbundet bedöma metodriskerna som en del i sin löpande tillsyn, och kommer att genomföra specialinriktade tillsynsåtgärder när risker identifieras, vilket är i enlighet med dess riskbaserade strategi.

Gemensamt svar på punkterna 85–86

Även om Esma medger att man fram till nyligen inte hade något formellt förfarande för att undersöka anmälningar om större förändringar av befintliga metoder, hade man ett förfarande som detaljerat beskrev registrerings- och kontrollverksamheten som kreditvärderingsinstitutenheten var tvungen att följa när det gäller anmälningar om större förändringar i villkoren för en första registrering, vilket omfattar utfärdande av en ny typ/klass av kreditvärdering.

Gemensamt svar på punkterna 87–89

Esma vill betona att hela förordningen om kreditvärderingsinstitut är utformad för att hantera intressekonflikter och därför riktade Esma redan från starten av sin tillsynsverksamhet betydande tillsynsinsatser på att bedöma de åtgärder som kreditvärderingsinstituten har vidtagit för att undvika intressekonflikter.

Bilaga I till förordningen om kreditvärderingsinstitut har rubriken Oberoende och undvikande av intressekonflikter. Esma har utfört analyser för varje avsnitt i denna bilaga. Sådana kontroller genomfördes först under registreringsprocessen och därefter fortlöpande genom den periodiska informationen från kreditvärderingsinstituten och även under tematiska och individuella utredningar på ad hoc-basis. Den största delen av samspelet med kreditvärderingsinstituten och resultaten av Esmas utredningar är därför kopplad till bestämmelser i förordningen om kreditvärderingsinstitut när det gäller oberoende och undvikande av intressekonflikter.

Detta framgår också tydligt i Esmas offentliga årsrapporter och arbetsplaner där Esma fastställer de största tillsynsriskerna som man ska fokusera på kommande år och informerar om de främsta problemen man har stött på under de senaste utredningarna. På samma sätt hänvisar de två offentliga underrättelserna från Esma i juni 2014 respektive juni 2015 till brott mot förordningen om kreditvärderingsinstitut när det gäller att säkerställa oberoende och undvikande av intressekonflikter.

Som tidigare har förklarats har Esma tillämpat en riskbaserad strategi som syftar till att identifiera risker och prioritera tillsynsverksamhet i enlighet med det. Intressekonflikter ingår i de riskindikatorer som bedöms i Esmas riskstruktur. Om dessa riskindikatorer har identifierats som hög risk i kreditvärderingsinstituten, har de systematiskt omfattats av Esmas tillsynsåtgärder.

De potentiella intressekonflikter som uppstår på grund av tillhandahållande av anknutna tjänster och tjänster från systerföretag samt värdepappersportföljer från analytiker, utgör en aspekt av de potentiella intressekonflikter som ett kreditvärderingsinstitut ställs inför. Dessutom bedömdes inte bristande överensstämmelse med kraven för dessa potentiella intressekonflikter som en hög risk av Esma, och därför genomfördes ingen specialriktad tillsyn på dessa specifika områden. Dessa områden har dock övervakats genom löpande tillsyn och analyserats inom ramen för vissa utredningar som genomförts tidigare. Framför allt gäller detta följande:

—Esma hade åtskilliga kontakter med kreditvärderingsinstituten som en del i sin pågående tillsyn av tillhandahållande av andra tjänster än kreditvärdering och tillhörande potentiella intressekonflikter. En analys av dessa områden genomfördes inom ramen för två utredningar som Esma utförde tidigare.

—När det gäller åtgärder och kontroller som införts av kreditvärderingsinstituten för att förhindra att konfidentiell information avslöjas för tredje parter eller för systerföretag, ombads kreditvärderingsinstituten redan som en del i registreringsprocessen att införa effektiva säkerhetsåtgärder för att säkerställa strikt avgränsning mellan kreditvärderingsinstitutens verksamhet och annan verksamhet som systerföretag bedriver. Som en del i sin löpande tillsyn övervakar Esma regelbundet tillämpningen av tillhörande kontroller och eventuella misslyckanden vad gäller sekretessåtgärderna. Dessutom genomförde Esma som en del i många utredningar en analys av åtgärder för att säkerställa att konfidentiell information inte delas med tredje parter.

—När det gäller de åtgärder som kreditvärderingsinstituten infört för att förhindra intressekonflikter i samband med kreditvärderingsanalytikers handelsverksamhet och finansiella transaktioner, undersökte Esma tillhörande policyer och förfaranden under registreringsprocessen och i tillämpliga fall undersöktes också uppdateringar som mottogs senare under den löpande tillsynen. Esma mottar regelbundet resultaten från de kontroller som kreditvärderingsinstituten genomför på detta område och följer vid behov upp dem. I detta avseende förlitar sig Esma på de interna kontrollsystemen i de övervakade enheterna och reagerar om man tror att sådana kontroller inte fungerar ordentligt eller om specifika risker har identifierats på området i fråga.

Del IV – Offentliggörande

Gemensamt svar på punkterna 92–94

Förutom det allmänna offentliggörandet omfattar förordningen om kreditvärderingsinstitut andra viktiga krav om offentliggörande, framför allt krav på offentliggörande vid presentation av kreditbetyg och kreditutsikter, vilket Esma regelbundet kontrollerar som en del i sin löpande tillsyn och inom ramen för utredningar. Detta är också väsentligt för användare av kreditbetyg när de ska göra sina egna analyser.

Under 2014 genomförde Esma en analys i syfte att kontrollera harmoniseringsnivån för kreditvärderingsinstituten vad gäller efterlevnaden av vissa krav på offentliggörande som ingår i förordningen om kreditvärderingsinstitut. Syftet var att säkerställa enhetlighet mellan alla kreditvärderingsinstitut.

I själva verket genomför Esma regelbundet tvärbedömningar av alla kreditvärderingsinstitut för att kontrollera harmoniseringen av efterlevnaden av vissa krav i förordningen om kreditvärderingsinstitut. Det gäller till exempel Esmas tillsyn av kreditvärderingsinstitutens överensstämmelse när det gäller att utföra kreditbetyg på statspapper i enlighet med de nya krav som infördes med 2013 års ändringar av förordningen om kreditvärderingsinstitut (se Esmas årsrapport och arbetsplan av den 16 februari 2015).

Gemensamt svar på punkterna 95–99

Esma noterar att innehållet i dessa punkter inte faller under Esmas tillsyn. Esmas roll är att säkerställa att kreditvärderingsinstituten efterlever bestämmelserna i förordningen om kreditvärderingsinstitut och Esma kan inte gå utanför dessa bestämmelser.

Framför allt ingår det inte i Esmas skyldigheter att bedöma om de aktuella kraven på offentliggörande i förordningen om kreditvärderingsinstitut tillåter användarna av kreditbetyg att utföra speciella uppgifter, nämligen egna due diligence-granskningar. Till exempel följande:

Det finns ingen bestämmelse i förordningen om kreditvärderingsinstitut som kräver att kreditvärderingsinstituten ska förbereda sina metoder enligt ett fördefinierat format. Därför kan Esma inte ålägga dem något standardiserat offentliggörande i detta avseende.

Esma vill också påpeka att framför allt inom kategorin strukturerade kreditvärderingar får kreditvärderingsinstituten offentliggöra metoder som innehåller allmänna principer för olika tillgångsklasser (huvudmetod). Dessa gränsöverskridande metoder innehåller endast allmänna principer och måste läsas tillsammans med den relevanta metoden för den speciella tillgångsklassen. Vid bedömningen av överensstämmelsen med kraven på offentliggörande som anges i förordningen om kreditvärderingsinstitut, kontrollerar Esma alla relevanta metoder som gäller för en viss tillgångsklass.

100

I det centrala registret centraliseras standardiserad statistik om historiska resultat som gäller för alla typer av kreditbetyg och kreditvärderingsinstitut. Det ger full flexibilitet för användarna att köra rapporter på alla kombinationer av uppgifter, beroende på användarens intresse. I enlighet med sitt rättsliga uppdrag måste kreditvärderingsinstituten inte göra tidigare kreditbetyg tillgängliga men är skyldiga att rapportera sina historiska resultat. Som en direkt konsekvens av det har Esma inte mandat att offentliggöra information om enskilda kreditbetyg via det centrala registret.

Även om detta centrala register inte omfattar någon uttömmande förteckning över all möjlig statistik, kan användarna genom att köra många sökningar faktiskt få fram ytterligare statistik, inbegripet den som förslås i revisionsrättens rapport. Denna strategi valdes eftersom statistikens användbarhet är ytterst subjektiv till sin natur och mycket beroende av användarens slutliga syfte.

Esma medger att det skulle vara användbart att ytterligare underlätta datautvinningen från det centrala registret. Frågan om huruvida det är möjligt att införa mer flexibla nedladdningsfunktioner och filtreringsalternativ måste bedömas av Esma i förhållande till begränsningarna i dess rättsliga uppdrag, möjligheten att beräkna denna statistik inom det befintliga centrala registrets datastruktur och med hänsyn till mångfalden i uppgifterna, samtidigt som flexibiliteten i verktygets sökfunktion ska bibehållas. Bedömningen ska också gälla synergier med de nya kraven på offentliggörande på den nya europeiska värderingsplattformen och begränsningar vad gäller budget och andra resurser.

101

Esmas behörighet enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut är att samla in information om historiska resultat från varje enskilt kreditvärderingsinstitut och göra dessa uppgifter tillgängliga för användare på en central webbsida.

I artikel 11.2 i förordningen om kreditvärderingsinstitut anges att kreditvärderingsinstituten ska göra information om sina historiska resultat, inbegripet hur ofta kreditbetygen ändrats, och tidigare utfärdade kreditbetyg och ändringar av dessa tillgänglig i ett centralt register som ska upprättas av Esma. Kreditvärderingsinstituten ska lämna information till detta register i en standardiserad form som föreskrivs av Esma. Esma ska göra denna information tillgänglig för allmänheten och offentliggöra sammanfattande information om de huvudsakliga utvecklingstendenser som observeras på årlig basis

I detta syfte offentliggör Esma information om tidigare utfärdade kreditbetyg och ändringar av dessa i form av standardiserade aktivitetstabeller. Den här informationen omfattar bland annat antalet nya utfärdade kreditbetyg, antalet återkallanden (uppdelat på orsak till återkallandet), antalet upp- respektive nedgraderingar, antalet fallissemang, uppgraderings-/nedgraderingsandel och genomsnittligt antal steg för upp- respektive nedgradering.

Dessutom offentliggör Esma kreditvärderingsinstitutens historiska resultat inbegripet övergångsmatriser. För att säkerställa att standardiseringen och jämförbarheten blir tillräcklig för all offentliggjord statistik, beslutade Esmas tekniska arbetsgrupp, som utsågs när det centrala registret infördes, att man skulle samla in obearbetade uppgifter och beräkna statistiken centralt i stället för att samla in förbehandlade uppgifter. I enlighet med förordningen om kreditvärderingsinstitut har Esma dock inte mandat att offentliggöra underliggande uppgifter. Detta bekräftades också i de olika råd som Esma fick under förberedelsen av implementeringen av det centrala registret. Även om Esma håller med om att investerare skulle kunna dra nytta av ett sådant offentliggörande, anser vi att detta inte ligger inom tillämpningsområdet för förordningen om kreditvärderingsinstitut och Esma skulle utsättas för stora juridiska risker vad gäller upphovsrätt och missbruk av registeruppgift.

Vägledande i detta avseende är det faktum att den europeiska kreditvärderingsplattformen, som föreskriver att Esma ska offentliggöra de enskilda kreditvärderingar som lämnas till Esma, infördes med ändringarna av förordningen om kreditvärderingsinstitut 2013.

102

Även om det inte begärs att Esma ska övervaka händelser som uppstår efter ett återkallande har man under 2014 utfört tillsynsarbete för att sätta sig in i orsakerna till återkallande av kreditbetyg. Detta ledde till en ändring av rapporteringsstandarderna för ”orsaker till återkallandet” i de tekniska tillsynsstandarderna som berör den europeiska värderingsplattformen. Det ger oss nu ett större urval av skäl, däribland kravet att specificera skälet om det inte går att klassificera återkallandet i någon av de förtecknade kategorierna.

När uppgifter börjar rapporteras enligt de nya kraven (dvs. för kreditbetyg som återkallas efter den 1 juli 2015), kommer Esma att övervaka de skäl som ges och, om man bedömer det som nödvändigt, följa upp med kreditvärderingsinstitutet för att få förtydliganden och/eller skapa ytterligare kategorier för skäl till återkallande.

103

Esma vill betona att endast uppgifter som genomgår de omfattande valideringskontroller som finns i datainsamlingsverktyget (50 kontroller på primär nivå och 50 kontroller på sekundär nivå) och systematiska fullständighetskontroller lagras i databasen och görs tillgängliga i det centrala registret. Förutom att säkerställa kvaliteten på uppgifterna, ska dessa steg säkerställa standardisering och jämförbarhet för de inlämnade uppgifterna, och även konsekvens över tid.

När uppgifterna har gått igenom dessa första kontroller och sparas i databasen, görs fortlöpande ad hoc-kontroller för att ytterligare säkerställa enhetligheten och kvaliteten på uppgifterna. Det faktum att det inte görs någon systematisk avstämning med andra databaser är en direkt konsekvens av begränsningen på grund av att data i det centrala registret saknar gemensamma identifierare. Detta problem kommer att lösas som en del i införandet av den europeiska värderingsplattformen eftersom den tillhörande tekniska standarden för tillsyn, i förekommande fall, omfattar ett krav på rapportering om globala identifieringskoder (t.ex. identifieringskod för juridiska personer, BIC-koder, ISIN-koder, osv.).

Det ska dessutom noteras att Esma emellanåt, och i den mån det är möjligt, kontrollerar giltigheten för uppgifter mot andra databaser.

Med det centrala registret är det tekniskt möjligt för kreditvärderingsinstituten att uppdatera sina tidigare rapporterade uppgifter. Både den nya och den gamla informationen lagras i databasen. Esma medger värdet av information vad gäller korrigeringar och översyner och överväger alternativ för offentliggörande av sådan information på den europeiska värderingsplattformen.

104

Till de kvalitativa uppgifter som görs tillgängliga i det centrala registret hör värderingsskala, standarddefinitioner och en översikt över de värderingsmetoder som används av kreditvärderingsinstituten. Detta är avsett som en omfattande sammanfattning av värderingsmetoderna, inbegripet förändringar. Det var aldrig meningen att det centrala registret skulle innehålla något uttömmande arkiv med information om kreditvärderingsinstitutens metoder, och användare skulle i stället konsultera de enskilda kreditvärderingsinstitutens webbsidor för att få fullständig information. Eftersom kreditvärderingsinstituten är skyldiga att rapportera samma information är det inte meningsfullt att ha en harmonisering vad gäller innehåll, eftersom det skulle underminera målet att återspegla kreditvärderingsinstitutens specifika definitioner och kreditbetygskalor.

För närvarande offentliggörs endast de mest aktuella kvalitativa uppgifterna i det centrala registret. Esma kommer att överväga möjligheten att offentliggöra historiska förändringar i kvalitativa uppgifter under utvecklingen av den europeiska värderingsplattformen.

Gemensamt svar på punkterna 105–108

Esma håller för närvarande på att modernisera sin webbplats. Den kommande versionen av webbplatsen syftar till att säkerställa att denna informationskälla tillgodoser behoven hos Esmas intressenter när det gäller vilken information som tillhandahålls men också på vilket sätt den visas. En allmän uppdatering av innehållet planeras, förteckningen över tillgängliga externa dokument ska uppdateras och användarvänligheten ska förbättras.

Esma strävar ständigt efter att förbättra nivån och kvaliteten på de uppgifter som görs tillgängliga, och offentliggör regelbundet information om sina verksamhetsområden och den information som hittills har offentliggjorts på webbsidan överensstämde med Esmas lagstadgade skyldigheter.

Slutsatser och rekommendationer

110

Se Esmas svar på punkterna 20–30.

111

Se Esmas svar på punkterna 35–40.

Rekommendation 1

Esma godtar denna rekommendation.

Esma medger att dokumentationen av dess bedömningar skulle kunna förbättras för att ge fullständiga belägg i arbetsdokumenten av genomförda bedömningar och för att underlätta en verifieringskedja av analyserna.

112

Se Esmas svar på punkt VI i sammanfattningen och på punkterna 41–55.

Rekommendation 2

Esma godtar denna rekommendation.

Gemensamt svar på punkterna 113–114

Se Esmas svar på punkt VII i sammanfattningen och på punkterna 56–77.

Rekommendation 3

Esma godtar delvis denna rekommendation.

Esma kommer att uppdatera sin tillsynsmanual och tillsynshandbok när så behövs, för att införliva den kunskap och de erfarenheter man får.

Esma känner sig fortsatt säker på att inom ramen för utredningarna är alla slutsatser och resultat som rapporterats till kreditvärderingsinstituten och de styrkande bevisen grundligt dokumenterade.

Esma medger att registerföringen av de analyser man genomför av den periodiska informationen från kreditvärderingsinstituten skulle kunna förbättras och man håller för närvarande på att förbättra sina registerföringsrutiner, både vad gäller genomförda analyser och identifierade risker. Med tanke på att antalet registrerade kreditvärderingsinstitut är begränsat, anser Esma inte att något speciellt it-verktyg behövs i detta skede.

115

Se Esmas svar på punkt VII i sammanfattningen och på punkterna 78–86.

Rekommendation 4

Esma godtar delvis denna rekommendation.

Esma kommer även fortsättningsvis att regelbundet bedöma metodriskerna som en del i sin löpande tillsyn, och kommer att genomföra specialinriktade tillsynsåtgärder när risker identifieras, vilket är i linje med Esmas riskbaserade strategi.

116

Se Esmas svar på punkt VII i sammanfattningen och på punkterna 87–89.

Rekommendation 5

Esma godtar delvis denna rekommendation.

Esma kommer även fortsättningsvis, som en del i sin löpande tillsyn, att regelbundet bedöma risker som har samband med potentiella intressekonflikter – inbegripet de åtgärder och kontroller som har införts av kreditvärderingsinstituten för att övervaka kreditvärderingsanalytikers handelsverksamhet och finansiella transaktioner – och det kommer att leda till speciella tillsynsåtgärder när risker identifieras, i linje med Esmas riskbaserade strategi.

117

Se Esmas svar på punkterna 92–94.

118

Se Esmas svar på punkterna 95–99.

Rekommendation 6

Esma godtar delvis denna rekommendation.

Esma kommer genom sitt tillsynsuppdrag att ta itu med svagheter som konstateras av specifika kreditvärderingsinstitut. Man kommer vid behov och i linje med förordningen att överväga ytterligare vägledning till alla kreditvärderingsinstitut om krav på offentliggörande.

119

Se Esmas svar på punkt X i sammanfattningen och på punkterna 100–104.

Rekommendation 7

Esma godtar denna rekommendation.

Esma kommer att fortsätta den pågående dialogen med intressenter för att fastställa hur det centrala registret kan förbättras för att ytterligare tillgodose användarnas behov.

120

Se Esmas svar på punkterna 105–108.

Rekommendation 8

Esma godtar denna rekommendation.

Esma håller för närvarande på att modernisera sin webbplats. Den nya versionen ska innehålla de förbättringar som har föreslagits i denna rekommendation.

ECB:s svar

Sammanfattning

V

ECB har från Europeiska revisionsrätten (ECA) mottagit punkterna V i sammanfattningen och punkterna 35-40 samt 111 i rapporten och önskar lägga till följande förtydliganden:

—För det första, Eurosystemet har en stadgeenlig skyldighet att säkerställa att de kredittransaktioner som Eurosystemet genomför garanteras genom tillfredsställande säkerheter.¹ För detta syfte är Eurosystemets ramverk för kreditvärdering (ECAF) ett viktigt verktyg för att minska de finansiella riskerna för Eurosystemet och dess definition är en del av Eurosystemets operativa oberoende när penningpolitiska operationer genomförs. De förfaranden, regler och tekniker som definieras i ECAF är mycket viktiga för att säkerställa att Eurosystemets krav på höga kreditstandarder för alla tillgångar som godkänts som säkerhet i Eurosystemets penningpolitiska operationer uppfylls. Den underliggande rättsliga grunden för ECAF är specificerad i ECB:s riktlinje om genomförandet av Eurosystemets penningpolitiska ramverk (ECB/2014/60) (omarbetning).²

—För det andra, för bedömning av säkerheter förlitar sig Eurosystemet inte enbart på fyra kreditvärderingsinstitut registrerade hos Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma). Såsom noterats av revisionsrätten i punkt 37 tar Eurosystemet i själva verket information från kreditvärderingsinstituten tillhörande olika källor: externa ratinginstitut (ECAI), ratingverktyg, nationella centralbankers interna kreditbedömningssystem samt bankers interna ratingbaserade system i beaktande. Bland de system som accepteras som ratingverktyg finns även några små europeiska kreditvärderingsinstitut registrerade hos Esma.

—För det tredje, det är värt att notera att ECAF faktiskt är öppet för ytterligare kreditvärderingsinstitut om de gör en förfrågan att godkännas av ECAF samt uppfyller minimikraven för ett godkännande av kreditbedömningssystem. Målet med ECAF:s kriterier för ett godkännande är att säkerställa att ett nytt system är lämpligt för det specifika syftet med Eurosystemets penningpolitiska operationer. Detta skyddar Eurosystemet mot finansiella risker och skapar lika villkor för de olika system som lämnar kreditbedömningsinformation till Eurosystemet. I detta sammanhang agerar Eurosystemet som en användare av kreditbedömningar och inte som en reglerings- eller tillsynsmyndighet.

Processerna för godkännande inkluderar kvalitetskontroll, huruvida täckningen är tillräcklig för en effektiv tillämpning av ECAF och tar respektive tillsynssituation i beaktande. Följande kriterier används exempelvis för att godkänna kreditvärderingsinstitut som ECAI:³

(a)ECAI ska vara registrerade eller certifierade av Esma i enlighet med förordning (EG) nr 1060/2009.

(b)ECAI ska uppfylla operationella kriterier och tillhandahålla relevant täckning för att säkerställa en effektiv tillämpning av ECAF.

Användningen av ett externt ratinginstituts kreditbedömning beror på hur tillgänglig information om dessa bedömningar är för Eurosystemet. Dessutom infordras information för att jämföra dessa bedömningar med Eurosystemets kreditkvalitetssteg samt för övervakning av prestanda. Eurosystemets kontroll av externa ratinginstitut bygger således på det tillsynsarbete som utförs av Esma, men även på andra mer djupgående metoder. Med tanke på de begränsade interna resurserna behöver Eurosystemet även säkerställa effektiv användning av dessa kreditvärderingsinstitut i sin tillämpning av det penningpolitiska ramverket.

Dessutom bör det noteras att ECAF:s kontroll av information som tillhandahållits av kreditvärderingsinstitut förbättras de senaste åren. Detta är i linje med ECB:s engagemang att tillämpa rådet för finansiell stabilitets principer för att minska beroendet av externa kreditvärderingar.⁴

—För det fjärde, många faktorer påverkar kreditvärderingsinstitutens tillgång till marknader och av dessa är godkännande av ECAF endast en liten del. Revisionsrätten hänvisar också till detta när den refererar till de olika faktorer (”olika faktorer ”) som gör det svårt att komma in på kreditvärderingsmarknaden (punkt 35) samt Europaparlamentets initiativ att utreda möjligheten att inrätta ett europeiskt nätverk för kreditvärderingsinstitut (punkt 36). I Europeiska kommissionens rapport om möjligheterna till ett sådant nätverk identifierades ett flertal hinder och brist på stöd, under nuvarande förhållanden, från representanter för industrin för varje form av nätverk av mindre kreditvärderingsinstitut.⁵

Bankers användning av kreditvärderingar av kapitalkravsskäl ingår till exempel inte i revisionsrättens granskning. För närvarande verkar det som att ett begränsat antal, oftast tre stycken, kreditvärderingsinstitut används för bankers kapitalkrav i respektive medlemsstat i EU.⁶

Endast när relevanta tekniska standarder för genomförande av kapitalkravsförordningen (CRR)⁷ har antagits⁸ kan samtliga kreditvärderingsinstitut som registrerats eller certifierats av Esma användas för de kapitalkravsändamål som beskrivs under ”schablonmetoden”. Ett liknande tillvägagångssätt kommer att följas för försäkringsbolag i enlighet med Solvens II-direktivet.⁹ ECB kommer att ta hänsyn till effekterna av dessa regleringsåtgärder på marknaden för kreditvärderingsinstitut, särskilt vad gäller kvantiteten och kvaliteten på kreditvärderingarna.

Del I – Registrering och utkantsaktiviteter

Fastställanden

38

Eurosystemet godkänner flertalet ratingverktyg enligt ett flertal godkännandekriterier¹⁰, inklusive några små europeiska kreditvärderingsinstitut. Affärsmodellen för de godkända ratingverktygen har fokuserat på utvärderingen av icke-finansiella företag, för vilket de godkänts av Eurosystemet.

40

Eurosystemet godkänner kreditvärderingsinstitut som är registrerade eller certifierade av Esma som externa ratinginstitut eller ratingverktyg förutsatt att de bidrar till ett effektivt genomförande av ECAF:s penningpolitiska operationer (se ovan). Eurosystemet agerar inte i egenskap av reglerings- eller tillsynsmyndighet i detta sammanhang.¹¹

Påståendet att USA:s Federal Reserve godkänner värderingar från alla tio kreditvärderingsinstitut som registrerats hos Securities and Exchange Commission (SEC) överensstämmer inte med den information som ECB har. Federal Reserve System offentliggör inte vilka kreditvärderingsinstitut som används för att avgöra godtagbarheten och behandlingen av säkerheter. Ett undantag var kreditbedömningen för Term Asset-Backed Securities Loan Facility (TALF), då Federal Reserve offentligt meddelade kraven, vilka omfattar en bedömningsmetod för ABS, tillräcklig erfarenhet (styrkt genom ett minsta antal relevanta offentliga bedömningar) och registrering hos SEC som ett nationellt erkänt statistiskt värderingsinstitut.¹² Trots skillnaderna mellan USA och euroområdet vad gäller ramverken för genomförande av penningpolitiken och i det rättsliga läget och marknadsläget för kreditvärderingsinstituten, finns det inslag i dessa krav som liknar Eurosystemets krav.

Slutsats

Med hänsyn till de förtydliganden som anges ovan skulle ECB ha ansett det fördelaktigt ifall det funnits möjlighet att låta granskningen omfatta de olika faktorer som påverkar marknaden för små kreditvärderingsinstitut, varav ECAF enbart utgör en aspekt.

Slutsatser och rekommendationer

111

Se ECB:s kommentarer om punkt V i sammanfattningen.

1Se artikel 18.1 om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken.

2Tillgänglig här: https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/oj_jol_2015_091_r_0002_sv_txt.pdf. Ytterligare information om ECAF finns i ECB:s nyligen utgivna publikation ”The financial risk management of the Eurosystem monetary policy operations”, samt på ECB:s webbplats: http://www.ecb.europa.eu/mopo/assets/risk/ecaf/html/index.en.html.

3Se artikel 120 i riktlinje ECB/2014/60.

4Se till exempel http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf från rådet för finansiell stabilitet (FSB), oktober 2010.

5Se kommissionens rapport till rådet och Europaparlamentet om genomförbarheten av ett nätverk av mindre kreditvärderingsinstitut (COM(2014) 248 final): http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/EN/1-2014-248-EN-F1-1.Pdf.

6Se listan över godkända kreditvärderingsinstitut i de olika medlemsstaterna här:www.eba.europa.eu/documents/10180/585167/ecai_recognition.xls.

7Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag.

8Se förslaget till tekniska standarder för genomförande om indelningen av kreditvärderingar utförda av externt ratinginstitut i enlighet med artikel 136.1 och 136.3 i förordning (EU) nr 575/2013 (kapitalkravsförordningen – CRR). För positioner i värdepapperisering, se samrådsdokumentet om tekniska standarder för genomförande om indelningen av kreditvärderingar utförda av externt ratinginstitut (EBA/CP/2015/08). Se även förslag till tekniska standarder för genomförande av placeringen av externa ratinginstituts (ECAI) kreditvärderingar på en objektiv skala för kreditkvalitet i enlighet med artikel 109 a) i direktiv 2009/138/EG (Solvens II).

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II).

10Se artikel 124 i riktlinje ECB/2014/60 samt: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/acceptancecriteriaratingtools201505.en.pdf.

11I artikel 119.4 i riktlinje ECB/2014/60 fastslås uttryckligen att ”när Eurosystemet publicerar informationen om godkända kreditbedömningssystem i samband med Eurosystemets kreditoperationer tar det inget ansvar för sin utvärdering av godkända kreditbedömningssystem”.

12Se punkt 201.3 e 1 i förordning A av Federal Reserve Board of Governors, som finns på:https://www.frbdiscountwindow.org/en/Pages/General-Information/Regulation-A-Federal-Reserve-Board-Governors.aspx.

Kommissionens svar

Del IV – Offentliggörande av upplysningar

Gemensamt svar på punkterna 95 och 96

Som ett svar på finanskrisen har förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut väsentligt förbättrat insynen i hur kreditvärderingsinstituten verkar på den europeiska marknaden. I synnerhet har insynen i kreditbetyg och kreditvärderingsmetoder och tidigare resultat av registrerade och auktoriserade kreditvärderingsinstitut stärkts. Även om det kan finnas vissa skillnader i det sätt på vilket kreditvärderingsinstituten lämnar upplysningar uppfyller de i allmänhet upplysningskraven i förordning (EG) nr 1060/2009. Om det är nödvändigt och lämpligt skulle man kunna överväga om Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten kunde ge kreditvärderingsinstituten ytterligare vägledning i enlighet med artikel 16 i förordning (EU) nr 1095/2010 med avseende på informationskrav, för att optimera kreditvärderingsinstitutens allmänna informationspraxis.

97

Förordning 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut syftar till att skapa balans mellan behovet av att informera om kreditvärderingsmetoder och samtidigt skydda kreditvärderingsinstitutens äganderättsligt skyddade uppgifter.

För att användarna ska kunna iaktta tillbörlig aktsamhet föreskrivs det i förordningen inte bara att information om värderingsmetoderna offentliggörs, utan också att Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten ska offentliggöra information om kreditvärderingsinstitutens tidigare resultat. Detta gör det också lättare för investerare att själva iaktta tillbörlig aktsamhet.

99

Det är viktigt att notera att de offentliga myndigheterna i enlighet med artikel 23 i förordning (EG) nr 1060/2009 inte ska påverka innehållet i värderingsmetoderna. Om det är nödvändigt och lämpligt bör man överväga om Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten kan ge kreditvärderingsinstituten ytterligare vägledning i enlighet med artikel 16 i förordning (EU) nr 1095/2010 för att förbättra presentationen av kreditvärderingsmetoder och möjliggöra en enkel jämförelse av kreditvärderingsinstitutens olika metoder.

Slutsatser och rekommendationer

118

Förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut har förbättrat insynen i kreditvärderingsinstitut som är verksamma på den europeiska marknaden, något som är föremål för effektiv tillsyn från Europeiska värdepappers- och marknadsmyndighetens (Esma) sida. Dessa bestämmelser har väsentligt förbättrat insynen i kreditvärderingar och värderingsmetoder och, i kombination med offentliggörandet av uppgifter om tidigare resultat i det centrala arkiv om kreditbetyg som förvaltas av Esma, ger användarna mycket bättre förutsättningar för att själva iaktta tillbörlig aktsamhet. De nya reglerna syftar också till att minska investerarnas uteslutande och slentrianmässiga tillit till externa kreditbetyg.

QJ-AB-15-022-SV-E    ISSN 1977-5830

Finanskrisen 2008 ledde till att man började titta på kreditvärderingsinstituten och deras effekt på finansmarknaderna. Vid den tiden var de knappt reglerade i Europa. Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) inrättades 2011 med uppgiften att registrera, övervaka och utöva tillsyn över instituten. I rapporten undersöker vi om Esma har lyckats etablera sig som kreditvärderingsinstitutens vakthund i EU. Vi drar slutsatsen att Esma har lagt en god grund men att myndighetens regler och riktlinjer ännu inte är fullständiga och att det fortfarande finns stora risker som måste hanteras i framtiden.