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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3739-2 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/019013 | QJ-AB-15-023-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-3736-1 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/3625 | QJ-AB-15-023-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3782-8 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/41891 | QJ-AB-15-023-DE-E

© Europäische Union, 2016

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DE | 2015 | Nr. 23

Sonderbericht

Die Wasserqualität
im Einzugsgebiet der
Donau: Fortschritte
bei der Umsetzung der
Wasserrahmenrichtlinie,
aber noch Bedarf an
weiteren Maßnahmen

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer II (spezialisiert auf die Ausgabenbereiche strukturpolitische Maßnahmen, Verkehr und Energie) unter Vorsitz von Henri Grethen, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von George Pufan, Mitglied des Hofes; Herr Pufan wurde unterstützt von Patrick Weldon, Kabinettchef; Mircea Radulescu, Attaché im Kabinett; Alain Vansilliette, Referatsleiter; Marion Colonerus, Teamleiterin, sowie Zuzana Gullova, Daniela Jinaru, Maria del Carmen Jimenez, Attila Horvay-Kovacs, Dana Moraru, Radka Papouskova und Ildiko Preiss, Prüferinnen und Prüfer.

Von links nach rechts: A. Vansilliette, M. Radulescu, M. d. C. Jimenez, G. Pufan, Z. Gullova, P. Weldon, A. Horvay-Kovacs

Inhalt

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete als Instrumente für das Erreichen einer guten Wasserqualität bis 2015

Kaum Verbesserungen beim ökologischen und chemischen Zustand von Wasserkörpern

Zur Feststellung der Verschmutzungsquellen auf der Ebene der Wasserkörper fehlten umfassende Daten

Die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete ausgewiesenen Maßnahmen sind nicht ausreichend, um die Verschmutzungsquellen angemessen zu bekämpfen

Eine erhebliche Anzahl von Wasserkörpern war von den gesetzten Fristen 2015 und 2021 ausgenommen

Die Weiterverfolgung durch die Kommission ist intensiv, Verbesserungen sind jedoch von der Handlungsbereitschaft der Mitgliedstaaten abhängig

Maßnahmen und Instrumente der Mitgliedstaaten zur Verringerung der Verschmutzung durch Abwässer

Verschmutzung durch Gemeinden: Fortschritte bei der Abwasserbehandlung, doch könnten die verfügbaren Instrumente besser genutzt werden

Verschmutzung durch Industrieanlagen: Schwierigkeiten bei der Festlegung von Emissionsgrenzwerten und Schwächen bei der Durchsetzung

Maßnahmen und Instrumente der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von diffuser Verschmutzung durch die Landwirtschaft

Die Mitgliedstaaten schöpfen nicht alle Möglichkeiten der Nitratrichtlinie aus

Die Aktionspläne zu Pestiziden sind unzulänglich

Die Cross-Compliance-Regelung zeigt Wirkung, wird jedoch nicht in vollem Umfang genutzt

Das Potenzial von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zur Lösung der Probleme in Bezug auf die Wasserqualität wird nicht vollständig ausgeschöpft

Das Verursacherprinzip wird bei diffuser Verschmutzung durch die Landwirtschaft nur begrenzt angewendet

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Übersicht über die Flussgebietseinheit Donau
Anhang II | – | Verschmutzung von Oberflächengewässern
Anhang III | – | Emissionsgrenzwerte der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser
Anhang IV | – | Wasserverschmutzungsabgabe: Betrag nach Schadstoff (in Euro/t)
Anhang V | – | Emissionsgrenzwerte in nationalen Rechtsvorschriften

Antworten der Kommission

Glossar

Ablauf: Im Rahmen dieses Berichts ist dies die Bezeichnung für behandeltes Abwasser, das in Gewässer eingeleitet wird.

Abwasser: Wasser, dessen Qualität beeinträchtigt wurde. Es wird normalerweise in einer Kanalisation befördert und in einer Abwasserbehandlungsanlage behandelt. Behandeltes Abwasser wird über einen Ablaufkanal in das aufnehmende Wasser eingeleitet. Für Abwasser, das in Gebieten ohne Zugang zu einer öffentlichen Kanalisation anfällt, sind individuelle Systeme wie Abwassertanks erforderlich.

Biochemischer Sauerstoffbedarf (BSB₅): Sauerstoffmenge, die von Mikroorganismen zur Beseitigung von im Wasser enthaltenen biologisch abbaubaren organischen und mineralischen Stoffen verbraucht wird. BSB₅ wird gewöhnlich zur Bestimmung des Sauerstoffverbrauchs nach fünf Tagen in Form von mg O₂/l verwendet. Je höher der BSB₅-Wert, desto höher der Sauerstoffverbrauch durch Mikroorganismen und desto stärker die Verschmutzung.

Chemischer Sauerstoffbedarf (CSB): Sauerstoffmenge, die zur Oxidierung der im Wasser vorhandenen organischen und mineralischen Stoffe auf chemischem Wege verbraucht wird. Der CSB schließt daher sowohl biologisch abbaubare Stoffe, die durch BSB₅ gekennzeichnet werden, als auch biologisch nicht abbaubare oxidierbare Stoffe ein.

Chemischer Zustand der Oberflächengewässer: Bezeichnung für die Qualität der Gewässer unter Darstellung der Konzentration an Schadstoffen, welche die nach Maßgabe der Wasserrahmenrichtlinie festgelegten Umweltqualitätsnormen (Anhang IX) nicht übersteigen sollten. Gegenwärtig werden in der Richtlinie 45 Schadstoffe aufgeführt (z. B. Blei, Nickel, Cadmium, Quecksilber und Benzol).

Cross-Compliance-Regelung (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen): Eine Regelung im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union, mit der die Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und einige Zahlungen für die Entwicklung des ländlichen Raums an die Einhaltung einer Reihe von Vorschriften in den Bereichen Umwelt, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz sowie an die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand geknüpft werden. Cross-Compliance-Vorschriften im Programmplanungszeitraum 2007-2013 beziehen sich auf 18 Grundanforderungen an die Betriebsführung und 15 Standards für einen guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ). Die Nichteinhaltung dieser Standards und Anforderungen kann zur Kürzung von Zahlungen führen, die der Landwirt im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik erhält.

Diffuse Schadstoffquellen: Verschmutzung durch eine Vielzahl von Aktivitäten, für die es keine spezifische Einleitungsstelle gibt (siehe punktuelle Schadstoffquellen). Zum Beispiel ist Landwirtschaft eine Hauptquelle für diffuse Verschmutzung.

Direktzahlungen: Zahlungen, die den Betriebsinhabern im Rahmen einer Regelung zur Einkommensstützung direkt gewährt werden. Beispiele sind die Betriebsprämienregelung und die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung.

Eigenkontrollen: In diesem Bericht: i) durch den Betreiber im Rahmen des täglichen Betriebs einer kommunalen Abwasserbehandlungsanlage regelmäßig durchgeführte Kontrollen zur Überwachung der Qualität des eingeleiteten Wassers und des Klärschlammgehalts sowie ii) Kontrollen, die in Industrieanlagen zur Überwachung der Qualität des in eine öffentliche Kanalisation eingeleiteten Abwassers durchgeführt werden.

Einwohnerwert (EW): Maß für die im Abwasser enthaltene Schmutzfracht in Form einer „entsprechenden“ Anzahl von Personen, die die gleiche Menge an Abfall erzeugen würden. Ein EW entspricht der Schmutzfracht von Abwasser, die von einem Einwohner erzeugt wird, und stellt die organisch-biologisch abbaubare Belastung mit einem biochemischen Sauerstoffbedarf in fünf Tagen von 60 g Sauerstoff pro Tag dar.

Einzugsgebiet: Gebiet, aus dem über Ströme, Flüsse und möglicherweise Seen der gesamte Oberflächenabfluss an einer einzigen Flussmündung, einem Ästuar oder Delta ins Meer gelangt.

Emissionsgrenzwerte: Die Konzentration und/oder das Niveau einer Emission, die in einem oder mehreren Zeiträumen nicht überschritten werden dürfen. Eine Emission ist die direkte oder indirekte Einleitung von Stoffen aus einer Anlage in ein Gewässer.

Empfindliches Gebiet: Ein Gewässer muss von den Mitgliedstaaten als empfindliches Gebiet ausgewiesen werden, wenn es unter eine der folgenden Gruppen fällt: i) Gewässer oder Gewässerabschnitt, das bzw. der durch Eutrophierung gefährdet ist, ii) Gewässer für die Trinkwassergewinnung, das eine zu hohe Nitratkonzentration enthalten könnte, iii) Gebiete, in denen eine weitergehende Behandlung erforderlich ist, um den Richtlinien des Rates zu entsprechen. Die angemessene Ausweisung von empfindlichen Gebieten ist äußerst wichtig, da sie die Grundlage für die Art der Abwasserbehandlung bildet, die zur Reduzierung von Eutrophierung verursachenden Stoffen vorgenommen werden muss.

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung: Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung dient der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte im Wege der finanziellen Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

Eutrophierung: Anreicherung des Wassers mit Nährstoffen, insbesondere Stickstoff- und Phosphorverbindungen, die ein vermehrtes Wachstum von Algen verursacht, das zur Verminderung des Sauerstoffgehalts im Wasser und zum Absterben heimischer Wasserpflanzen, Fische und anderer Wassertiere führt.

Ex-ante-Konditionalitäten: Im Zusammenhang mit der Vorbereitung von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und von operationellen Programmen, die im Programmplanungszeitraum 2014-2020 aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds kofinanziert werden, müssen die Mitgliedstaaten bewerten, ob im Voraus festgelegte Ex-ante-Konditionalitäten erfüllt sind. Sind sie nicht erfüllt, sind Aktionspläne zu erstellen, um die Erfüllung bis zum 31.12.2016 sicherzustellen.

Gefährdete Gebiete: Gebiete, die in Gewässer einleiten, die von einer durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachten oder ausgelösten Verunreinigung betroffen sind oder betroffen sein könnten. Diese Gebiete tragen zu der Verunreinigung bei. Die Mitgliedstaaten müssen Aktionsprogramme für diese Gebiete festlegen.

Gemeinde: Gebiet, in welchem Besiedlung und/oder wirtschaftliche Aktivitäten für eine Sammlung von kommunalem Abwasser und eine Weiterleitung zu einer kommunalen Abwasserbehandlungsanlage oder einer Einleitungsstelle ausreichend konzentriert sind.

Genehmigung zur Abwassereinleitung: Genehmigungen, die für Einleiter von Abwasser gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften ausgestellt werden. Die Genehmigungen beinhalten unter anderem die Emissionsgrenzwerte, die für eine Reihe von Parametern und Schadstoffen einzuhalten sind.

Gesamtmenge der suspendierten Schwebstoffe (Total Suspended Solids, TSS): Menge der suspendierten mineralischen und organischen Teilchen im Wasser, die durch einen Porenfilter erfasst werden können.

Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB): In EU-Rechtsvorschriften festgelegte Standards in den Bereichen Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit sowie Tierschutz.

Kanalisation: Die physische Infrastruktur, einschließlich Rohren, Pumpen, Filtern, Kanälen usw., die der Beförderung von Abwasser von seinem Entstehungsort zum Ort seiner späteren Behandlung oder Beseitigung dient.

Kohäsionsfonds: Der Kohäsionsfonds dient der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union durch Finanzierung von Umwelt- und Verkehrsprojekten in Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt von weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts.

Kommunale Abwasserbehandlungsanlage: Infrastruktur, die eine Reihe von Behandlungsprozessen vorsieht, die den Verschmutzungsgrad des kommunalen Abwassers vor Einleitung in die aufnehmenden Gewässer auf einen zulässigen Wert verringern soll.

Landwirtschaftliche Fläche: Die Landfläche eines Staates setzt sich zusammen aus landwirtschaftlicher Fläche, forstwirtschaftlicher Fläche und sonstiger Fläche. Die landwirtschaftliche Fläche kann in Ackerfläche, Fläche unter Dauerkulturen, Dauergrünland und Wiese sowie sonstige Flächen einschließlich Haus- und Nutzgärten unterteilt werden.

Maßnahmenprogramm: Teil des Bewirtschaftungsplans für die Einzugsgebiete, der die Maßnahmen aufzeigt, die für die Wasserkörper notwendig sind, um unter Berücksichtigung der Eigenschaften der Flussgebietseinheit einen guten ökologischen und chemischen Zustand zu erreichen.

Ökologischer Zustand/ökologisches Potenzial der Oberflächengewässer: Bezeichnung für die Qualität der Struktur und Funktionsfähigkeit aquatischer Ökosysteme. Der Zustand wird anhand folgender Qualitätskomponenten bewertet: biologische Komponenten (Fauna und Flora), hydromorphologische Komponenten, chemische und physikalisch-chemische Komponenten, spezifische Schadstoffe und einige allgemeine Komponenten (Salzgehalt, Nährstoffverhältnisse usw.). Bei Wasserkörpern, die in ihrer physischen Struktur erheblich verändert wurden, um verschiedenen Nutzungszwecken wie Schifffahrt, Schutz vor Überflutungen, Wasserkraft und Landwirtschaft zu dienen, wird zumeist das Potenzial und nicht der Zustand bewertet. Dies ist dadurch bedingt, dass es in vielen Fällen aus wirtschaftlicher Sicht weder durchführbar noch erstrebenswert ist, eine solche Nutzung einzustellen und die physischen Veränderungen zu beseitigen.

Operationelles Programm: In einem operationellen Programm sind die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die Verwendung von Mitteln (EU- sowie nationale öffentliche und private Kofinanzierung) zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (im Allgemeinen sieben Jahre) festgelegt. Diese Projekte müssen zur Erreichung einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen, die auf der Ebene der Prioritätsachsen des operationellen Programms festgelegt werden. Die Programme können durch jeden der Fonds im Kohäsionsbereich kofinanziert werden (d. h. den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Sozialfonds). Ein operationelles Programm wird vom Mitgliedstaat vorbereitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt getätigt werden können. Änderungen während der Laufzeit sind nur dann möglich, wenn beide Seiten zustimmen.

Pflanzenschutzmittel: Mittel zum Schutz von Pflanzen oder Kulturen vor schädlichen Einflüssen wie Unkräutern, Krankheiten oder Insekten.

Programmplanungszeitraum: Der mehrere Jahre umfassende Rahmen, in dem die Strukturfonds- und Kohäsionsfondsausgaben geplant und umgesetzt werden.

Punktuelle Schadstoffquellen: Verschmutzung durch eine Vielzahl von Aktivitäten, für die es eine spezifische Einleitungsstelle gibt (z. B. Einleitung durch eine Anlage zur Aufbereitung von kommunalem oder industriellem Abwasser).

Sekundärbehandlung von Abwasser: Biologische Reinigungsstufe, in der das Abwasser behandelt wird, um biologisch abbaubare organische Schadstoffe zu beseitigen.

Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ): Die Verpflichtung zur Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand bezieht sich auf eine Reihe von Standards zum Bodenschutz, zum Erhalt der organischen Bodensubstanz und der Struktur der Böden, zur Vermeidung der Zerstörung von Lebensräumen sowie zur Wasserbewirtschaftung.

Verursacherprinzip: Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union festgelegtes Prinzip (Artikel 191 Absatz 2). In Bezug auf Abwasser bedeutet dies zum Beispiel, dass Einleiter von Abwasser für die verursachte Verschmutzung zahlen sollten (d. h. Haushalte bezahlen die Behandlung über die Abwassergebühr, Abwasserbehandlungsanlagen zahlen eine Umweltverschmutzungsabgabe usw.).

Wasserkörper: Ein Oberflächenwasserkörper ist ein einheitlicher und bedeutender Abschnitt eines Oberflächengewässers, z. B. ein See, ein Speicherbecken, ein Strom, Fluss oder Kanal, ein Teil eines Stroms, Flusses oder Kanals, ein Übergangsgewässer oder ein Küstengewässerstreifen. Ein Grundwasserkörper ist ein abgegrenztes Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter.

Weitergehende Behandlung/Drittbehandlung von Abwasser: Die in der Richtlinie für die Behandlung von kommunalem Abwasser geforderte biologische/chemische Stufe, die gegebenenfalls angewendet wird, um die Nährstoffkonzentration (Stickstoff und Phosphor) in behandeltem Abwasser vor dessen Einleitung in durch Eutrophierung gefährdete aufnehmende Gewässer zu verringern.

Zusammenfassung

I

Die Gewässer in Europa sind durch Verschmutzungen durch organische Stoffe, Nährstoffe und chemische Stoffe belastet. Die Wasserverschmutzung wird durch verschiedene Quellen verursacht, z. B. durch Haushalte, Industrieanlagen und die Landwirtschaft. Die Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2000 harmonisierte die zuvor bestehenden EU-Rechtsvorschriften im Bereich der Wasserpolitik. Mit der Richtlinie wurde der Bewirtschaftungsplan für die Einzugsgebiete als wichtiges Instrument für die Umsetzung eingeführt. Die ersten Pläne mussten im Jahr 2009 vorgelegt werden, Aktualisierungen waren für Dezember 2015 vorgeschrieben.

II

Diese Pläne müssen Informationen über die Qualität des Wassers in den verschiedenen Wasserkörpern, die Gründe für das Nichterreichen eines guten ökologischen und chemischen Zustands sowie notwendige Abhilfemaßnahmen enthalten. Diese Maßnahmen werden unterteilt in „grundlegende Maßnahmen“, „andere grundlegende Maßnahmen“ und „ergänzende Maßnahmen“.

III

Die Europäische Union stellt beträchtliche finanzielle Mittel zur Verfügung, um die Ziele der Wasserpolitik zu erreichen, insbesondere für Investitionen im Abwasserbereich (im Rahmen des Programmplanungszeitraums 2007-2013: 6,35 Milliarden Euro aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung/Kohäsionsfonds für neun Mitgliedstaaten¹ im Einzugsgebiet der Donau) und zur Entschädigung von Landwirten, die Agrarumweltverpflichtungen eingehen (im Rahmen des Programmplanungszeitraums 2007-2013: 6,39 Milliarden Euro aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums für dieselben neun Mitgliedstaaten).

IV

Der Schwerpunkt der Prüfung des Hofes lag auf vier Mitgliedstaaten im Donaueinzugsgebiet (Tschechische Republik, Ungarn, Rumänien und Slowakei). Ausgangspunkt war folgende Frage: Hat die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie durch die Mitgliedstaaten zu einer Verbesserung der Wasserqualität geführt?

V

Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die Umsetzung der Maßnahmen kaum Verbesserungen der Wasserqualität bewirkt hat. Die Mitgliedstaaten nahmen eine erhebliche Anzahl an Wasserkörpern von den für das Erreichen eines guten Zustands gesetzten Fristen 2015 und 2021 aus. Fortschritte bei den einzelnen Komponenten, die in Bezug auf die Wasserqualität bewertet wurden, können jedoch durch die Bewertungsmethodik verschleiert werden. Der Hof empfiehlt, dass die Kommission Leitlinien für eine differenzierte Berichterstattung über Fortschritte bereitstellt und dass die Mitgliedstaaten eindeutige und stichhaltige Gründe für Ausnahmen nennen.

VI

Unzulänglichkeiten in den Überwachungssystemen führten zu einem Mangel an Daten sowohl in Bezug auf die Art der Verschmutzung als auch in Bezug auf die Verschmutzungsquellen, aufgrund deren der Zustand eines Wasserkörpers als „nicht gut“ einzustufen war. Die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 lieferten nur einen begrenzten Mehrwert, da die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Ermittlung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschmutzung nur wenig Ehrgeiz an den Tag legten. Die Maßnahmen konzentrierten sich auf die Umsetzung der bestehenden EU-Richtlinien (Teil der „grundlegenden Maßnahmen“). Diesbezüglich gibt es entweder Verzögerungen (wie bei der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser), oder die durch die Richtlinien gebotenen Möglichkeiten werden nicht umfassend ausgeschöpft (wie bei der Nitratrichtlinie, wo die auf die Verringerung der Stickstoffemissionen ausgerichteten Anforderungen noch weiter verbessert werden könnten).

VII

„Andere grundlegende“ und „ergänzende Maßnahmen“ decken nicht alle Verschmutzungsprobleme hinreichend ab. Es fehlen gezielte Maßnahmen für Wasserkörper mit unzureichendem Qualitätszustand. Im Abwasserbereich fehlen insbesondere Angaben dazu, welche kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen oder Industrieanlagen spezifische Emissionsobergrenzen benötigen. Im Bereich Landwirtschaft könnten einige Cross-Compliance-Standards von den Mitgliedstaaten verschärft werden. Zudem ist die Begrenzung der Ausbringung von Phosphor auf Flächen noch nicht in Betracht gezogen worden. Ferner sind die landwirtschaftlichen Maßnahmen hauptsächlich freiwilliger Art und führen nicht alle zu einer direkten Verbesserung der Wasserqualität.

VIII

Der Hof empfiehlt, dass die Mitgliedstaaten ihre Überwachungssysteme und die Diagnose der Probleme im Zusammenhang mit der Wasserverschmutzung verbessern. Dies sollte eine bessere Ausrichtung der Maßnahmen auf Wasserkörper mit unzureichender Wasserqualität ermöglichen sowie die Berücksichtigung von Verschmutzungsproblemen, mit denen man sich bisher nicht in angemessener Weise befasst hat. Eine bessere Ausrichtung sollte außerdem den Maßnahmen mehr Wirkung verleihen und zu einer Senkung der Umsetzungskosten führen.

IX

Die vorhandenen Durchsetzungsmechanismen sind nur bedingt wirksam, was entweder auf eine geringe Abdeckung oder eine begrenzte Abschreckungswirkung der Sanktionen zurückzuführen ist. Der Hof empfiehlt, dass die Kommission feststellt, auf welche Weise am besten verbindliche Kriterien für die Kontrollen kommunaler Abwasserbehandlungsanlagen und Industrieanlagen durch die Mitgliedstaaten geschaffen werden können. Er empfiehlt außerdem, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten gemeinsam die Wirksamkeit der bestehenden Durchsetzungsmechanismen im Bereich der Landwirtschaft bewerten.

X

Das Verursacherprinzip wird nur zum Teil auf diffuse Verschmutzung durch die Landwirtschaft angewendet. Kommunale Abwasserbehandlungsanlagen und Industrieanlagen zahlen eine Wasserverschmutzungsabgabe auf ihre Emissionen, jedoch nur für eine beschränkte Zahl von Schadstoffen. Die Höhe der Abgabe (nach Einleitung in mg/l) variiert beträchtlich von einem Mitgliedstaat zum anderen, und in keinem der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete wird auf eine Bewertung ihrer abschreckenden Wirkung hingewiesen. Der Hof empfiehlt, dass die Kommission Leitlinien zu den möglichen Methoden zur Deckung von Kosten für Umweltschäden im Bereich der diffusen Verschmutzung bereitstellt. Er empfiehlt ferner, dass die Mitgliedstaaten das Potenzial von wirtschaftlichen Instrumenten (Abgaben und Steuern) als Abschreckung gegen Schadstoffemissionen bewerten.

1 Bulgarien, Tschechische Republik, Deutschland, Kroatien, Ungarn, Österreich, Rumänien, Slowenien und Slowakei.

Einleitung

Wasserrahmenrichtlinie und Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete

01

Das Hauptziel der Wasserpolitik der Europäischen Union besteht darin, sicherzustellen, dass eine ausreichende Menge an Wasser von guter Qualität für die Bedürfnisse der Menschen und für die Umwelt in der gesamten EU zur Verfügung steht.

02

Im Jahr 2000 verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat die Wasserrahmenrichtlinie², deren Hauptziel darin besteht, bis zum Jahr 2015 eine gute Wasserqualität³ zu erreichen. Darüber hinaus ermöglicht die Richtlinie unter bestimmten Bedingungen Fristverlängerungen (bis 2021 und 2027) sowie weniger strenge Anforderungen im Hinblick auf die Wasserqualität.

03

Die Richtlinie ist eine übergreifende Rechtsvorschrift, mit der die bereits bestehenden Rechtsvorschriften im Bereich der Wasserpolitik harmonisiert wurden. Ihr Ansatz für die Wasserbewirtschaftung basiert auf dem Einzugsgebiet, das als ökologische und hydrologische Einheit betrachtet wird.

04

Wichtigstes Instrument für die Umsetzung der Richtlinie sind die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete. Bis Dezember 2009 musste jeder Mitgliedstaat diese Pläne einschließlich eines Maßnahmenprogramms für jede Flussgebietseinheit innerhalb seines Hoheitsgebiets beschließen⁴. Aktualisierungen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete mussten bis Dezember 2015 beschlossen werden. Insgesamt gibt es 42 internationale Einzugsgebiete (wie die Rhein- und Donau-Einzugsgebiete) in der Europäischen Union und 172 einzelstaatliche Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete. Die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete unterliegen nicht der Genehmigung durch die Kommission.

05

In das Maßnahmenprogramm aufzunehmen sind diejenigen Maßnahmen, die notwendig sind, um die Ziele der Wasserrahmenrichtlinie für die einzelnen ausgewiesenen Wasserkörper zu erreichen. In der Wasserrahmenrichtlinie wird die Umsetzung von elf Richtlinien als eine Mindestanforderung betrachtet (siehe Tabelle 1 zu den Richtlinien, die für diesen Bericht relevant sind). Die Maßnahmen für deren Umsetzung gelten im Programm zusammen mit anderen in der Richtlinie genannten verbindlichen Maßnahmen als „grundlegende Maßnahmen“ (siehe Ziffer 33). Die Berichterstattung im Zusammenhang mit der Wasserrahmenrichtlinie (Aktualisierungen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete und Fortschrittsberichte) hat die Berichterstattung im Rahmen der einzelnen Richtlinien nicht ersetzt.

Tabelle 1

EU-Richtlinien, deren Umsetzung als Mindestanforderung betrachtet wird

Rechtsgrundlage | Bedeutung für die Wasserqualität

Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser¹
Alle Gemeinden mit ≥ 2 000 Einwohnerwerten (EW) müssen mit einer Kanalisation ausgestattet sein bzw. individuelle Systeme oder geeignete Maßnahmen einsetzen, die das gleiche Umweltschutzniveau gewährleisten.
Gemeinden mit ≥ 2 000 EW müssen Emissionsobergrenzen für den biochemischen Sauerstoffbedarf (BSB₅) und den chemischen Sauerstoffbedarf (CSB) einhalten.
Gemeinden mit mehr als 10 000 EW in empfindlichen Gebieten müssen darüber hinaus Emissionsobergrenzen für Stickstoff insgesamt (Nges) und/oder Phosphor insgesamt (Pges) einhalten, es sei denn, eine Mindestquote für die Verringerung von Nges und Pges wird im empfindlichen Gebiet insgesamt erreicht.
In Gemeinden mit weniger als 2 000 EW, in denen Kanalisationen vorhanden sind, muss im Falle der Einleitung in Binnengewässer und Ästuare eine geeignete Behandlung sichergestellt sein.

Nitratrichtlinie²
Die Mitgliedstaaten müssen Oberflächengewässer und Grundwasser überwachen und hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdete Gebiete ausweisen. Um die durch Nitrate verursachte Wasserverunreinigung zu verringern, müssen die Mitgliedstaaten Aktionsprogramme verabschieden, die in hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdeten Gebieten verbindlich sind. Ferner müssen die Mitgliedstaaten Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft aufstellen, die in ihrem gesamten Hoheitsgebiet auf freiwilliger Basis anzuwenden sind.

Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ersetzt durch die Richtlinie über Industrieemissionen³ | Die in den Genehmigungen für Industrieanlagen enthaltenen Emissionsgrenzwerte sind auf die Anwendung der besten verfügbaren Techniken zu stützen; dies sind die wirksamsten Techniken zur Erreichung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt.

1 Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser (ABl. L 135 vom 30.5.1991, S. 40).

2 Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 vom 31.12.1991, S. 1).

3 Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 24 vom 29.1.2008, S. 8), ersetzt durch die Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17).

06

Seit dem Jahr 2001 hat die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten 34 Leitlinien herausgegeben, die sich auf verschiedene Aspekte der Umsetzung der Richtlinie bezogen.

07

Auch wenn sie nicht in der Wasserrahmenrichtlinie erwähnt sind, gibt es weitere EU-Rechtsvorschriften, die in Bezug auf die Wasserqualität von Bedeutung sind (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2

Sonstige EU-Richtlinien und -Verordnungen, die im Hinblick auf die Wasserqualität von Bedeutung sind

Rechtsgrundlage | Bedeutung für die Wasserqualität
Verordnung über Detergenzien¹ | Detergenzien enthalten einen wichtigen Schadstoff: Phosphor. Für den Verbraucher bestimmte Waschmittel und Maschinengeschirrspülmittel, die eine bestimmte Menge am Phosphor überschreiten, dürfen ab dem 30. Juni 2013 bzw. 1. Juli 2017 nicht mehr in Verkehr gebracht werden.
Richtlinie über Pestizide² | Die Mitgliedstaaten mussten bis zum 26. November 2012 Aktionspläne annehmen und der Kommission übermitteln. Diese Pläne mussten Maßnahmen enthalten, um die Gefahren der Verwendung von Pestiziden und ihre Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen und die Umwelt zu verringern.

1 Verordnung (EU) Nr. 259/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 648/2004 in Bezug auf die Verwendung von Phosphaten und anderen Phosphorverbindungen in für den Verbraucher bestimmten Waschmitteln und Maschinengeschirrspülmitteln (ABl. L 94 vom 30.3.2012, S. 16).

2 Richtlinie 2009/128/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über einen Aktionsrahmen der Gemeinschaft für die nachhaltige Verwendung von Pestiziden (ABl. L 309 vom 24.11.2009, S. 71).

Zusammenarbeit im Donaueinzugsgebiet

08

Das Donaueinzugsgebiet umfasst Gebiete von 19 verschiedenen Ländern, von denen elf EU-Mitgliedstaaten sind (siehe Landkarte in Anhang I). Mit einer Fläche von 807 827 km² ist dies die größte Flussgebietseinheit in der EU.

09

Die Zusammenarbeit im Donaueinzugsgebiet begann im Jahr 1985, und im Jahr 1998 trat das Donauschutzübereinkommen⁵ in Kraft. Eine seiner Zielsetzungen bestand darin, „die Ziele einer verträglichen und gerechten Wasserwirtschaft zu erreichen, einschließlich der Erhaltung, Verbesserung und rationellen Nutzung der Oberflächengewässer und des Grundwassers im Einzugsgebiet, soweit dies möglich ist“.

10

Die Internationale Kommission zum Schutz der Donau wurde im Jahr 1998 geschaffen, um das Donauschutzübereinkommen umzusetzen. Seit dem Inkrafttreten der Wasserrahmenrichtlinie dient sie darüber hinaus als Plattform für die Umsetzung aller grenzüberschreitenden Aspekte der Richtlinie.

11

Im Jahr 2011 billigte der Rat die EU-Strategie für den Donauraum, die die Kommission auf seinen Wunsch hin vorgelegt hatte. Zu den darin behandelten Themen gehört auch die Wasserqualität.

Die wichtigsten Arten und Quellen der Verschmutzung im Donaueinzugsgebiet

12

Zusätzlich zu den von den Mitgliedstaaten verabschiedeten einzelstaatlichen Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete veröffentlichte die Internationale Kommission zum Schutz der Donau im Jahr 2009 einen Bewirtschaftungsplan für das gesamte Donaueinzugsgebiet⁶. In diesem Plan und in der Aktualisierung des Analyseberichts über das Donaueinzugsgebiet aus dem Jahr 2013⁷ wurden verschiedene Arten von Verschmutzungen von internationaler Bedeutung ausgewiesen, die sich auf die Wasserqualität auswirken (siehe Tabelle 3).

Tabelle 3

Arten und Quellen der Verschmutzung im Donaueinzugsgebiet

Arten der Verschmutzung | Quellen der Verschmutzung
Organische Verschmutzung (nichttoxische organische Stoffe) | Die wichtigsten Emittenten der organischen Verschmutzung sind Punktquellen: Abwasser aus Gemeinden (Haushalten) und von Industrieanlagen und insbesondere gesammeltes, aber unbehandeltes Abwasser sowie Abwasser, das nicht in geeigneter Weise behandelt wurde.

Nährstoffbelastung (Stickstoff und Phosphor)
Der Großteil der Nährstoffemissionen stammt aus diffusen Quellen (89 % der gesamten Stickstoffemissionen und 78 % der gesamten Phosphoremissionen²), z. B. Emissionen aus landwirtschaftlichen Flächen (durch Ausbringung von Dünger oder Dung³ und atmosphärische Ablagerung), Bodenerosion und Oberflächenabfluss.

Verschmutzung durch gefährliche Stoffe¹ | Diese giftigen Stoffe können sowohl von punktuellen Quellen (kommunales und industrielles Abwasser) als auch von diffusen Quellen (z. B. Oberflächenabfluss, Einsatz von Pestiziden in der Landwirtschaft, kontaminierte Flächen und Bergbaustätten) emittiert werden.

Hydromorphologische Änderungen
Diese Änderungen führen zur Unterbrechung der Durchgängigkeit des Flusses und der Habitate, zur Abtrennung von angrenzenden Feuchtgebieten oder Überschwemmungsgebieten und Änderungen der Fließmenge und -bedingungen. Verursacht werden sie insbesondere durch Wasserkraftanlagen, Schifffahrtseinrichtungen und Infrastruktur zum Schutz vor Überschwemmungen.

1 Die Wasserrahmenrichtlinie enthält eine Liste sogenannter prioritärer Stoffe und sonstiger Schadstoffe (anfänglich 33, später erhöht auf 45, Stoffe oder Stoffgruppen), von denen einige als prioritäre gefährliche Stoffe eingestuft sind. Zu den gefährlichen Stoffen zählen z. B. Pestizide, Metalle und pharmazeutische Erzeugnisse.

2 Auf der Grundlage einer Schätzung langfristiger durchschnittlicher (2000-2008) hydrologischer Bedingungen im Donaueinzugsgebiet.

3 Verunreinigende Stoffe (wie Düngemittel) sickern in das Oberflächengewässer oder Grundwasser infolge von Regen, Bodeninfiltration und Oberflächenabfluss.

Quelle: Aktualisierung des Analyseberichts über das Donaueinzugsgebiet aus dem Jahr 2013.

Instrumente der Europäischen Union zur Umsetzung der EU-Wasserpolitik

13

Die Europäische Union unterstützt ihre Wasserpolitik, indem sie finanzielle Mittel sowie rechtliche und regulatorische Instrumente bereitstellt. Die wichtigsten Finanzierungsquellen aus dem EU-Haushalt sind

–der Europäische Fonds für regionale Entwicklung und der Kohäsionsfonds: Der Großteil der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 bereitgestellten Finanzmittel ging an Infrastrukturprojekte im Abwasserbereich. Sonstige Interventionsbereiche, in denen eine positive Auswirkung auf die Wasserqualität möglich ist, sind die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung sowie die Sanierung industrieller und kontaminierter Flächen;

–der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums: Eine Reihe von Maßnahmen in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums kann sich direkt oder indirekt auf die Wasserqualität auswirken. Agrarumweltzahlungen sind ein Beispiel für eine Maßnahme, die direkte Auswirkungen haben kann. Sie werden Landwirten bewilligt, die Agrarumweltverpflichtungen eingehen, die auf freiwilliger Basis über die gesetzlichen Rechtsvorschriften hinausgehen.

14

Tabelle 4 zeigt den Beitrag der Europäischen Union, der den Mitgliedstaaten zugewiesen wurde, deren Hoheitsgebiet ganz oder teilweise im Donaueinzugsgebiet liegt.

15

Das wichtigste Rechtsinstrument, das zusätzlich zu den in den Tabellen 1 und 2 genannten Richtlinien und Verordnungen eingesetzt wurde, ist die Cross-Compliance-Regelung. Dieses Instrument knüpft Direktzahlungen an Landwirte im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und einige Zahlungen im Rahmen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums an i) die Einhaltung einer Reihe von Vorschriften in den Bereichen Umwelt, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz, die sogenannten Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB), und an ii) die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand, die sogenannten GLÖZ-Standards⁸. Die Nichteinhaltung dieser Standards und Anforderungen kann zur Kürzung der einem Landwirt bewilligten Beihilfe führen.

Tabelle 4

EU-Beitrag, der für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 zugewiesen wurde (Stand: 31.12.2014)¹

Finanzierungsquelle | Interventionsbereich | Betrag in Milliarden Euro
Europäischer Fonds für regionale Entwicklung und Kohäsionsfonds | Abwasser | 6,35
Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums | Agrarumweltzahlungen | 6,39²

1 Die Beträge beziehen sich auf die neun Mitgliedstaaten, von deren Hoheitsgebiet mehr als 2 000 km² im Donaueinzugsgebiet liegen.

2 Für Deutschland bezieht sich der berücksichtigte Betrag auf die beiden Bundesländer, die sich im Donaueinzugsgebiet befinden (Baden-Württemberg und Bayern).

Quelle: Für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung/Kohäsionsfonds: Datenbank der Kommission Infoview; für den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums: Berichte über die finanzielle Durchführung 2014.

2 Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 vom 22.12.2000, S. 1).

3 Sie bezieht sich auf Oberflächenwasserkörper, Grundwasserkörper und Schutzgebiete. Die Wasserqualität wird durch den ökologischen und chemischen Zustand der Wasserkörper ausgedrückt.

4 Liegen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Teile verschiedener Einzugsgebiete (wie in der Tschechischen Republik Teile des Donaueinzugsgebiets und Teile der Einzugsgebiete von Oder und Elbe), so mussten für jeden dieser Teile (Gebietseinheiten) Pläne erstellt werden.

514 Länder haben Einzugsgebiete, die größer sind als 2 000 km² (neun Mitgliedstaaten und fünf Nicht-Mitgliedstaaten). Diese Länder sowie die Europäische Union sind Vertragsparteien des Übereinkommens.

6 Bewirtschaftungsplan für die Flussgebietseinheit Donau, Endfassung vom 14.12.2009.

7 Aktualisierung des Analyseberichts über das Donaueinzugsgebiet aus dem Jahr 2013, Endfassung vom 18.10.2014.

8 Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gab es 18 Grundanforderungen an die Betriebsführung und 15 GLÖZ-Standards.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

16

Bei dieser Prüfung bewertete der Hof, ob die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie durch die Mitgliedstaaten zu einer Verbesserung der Wasserqualität geführt hat.

17

Schwerpunkt der Prüfung war die Qualität der Oberflächengewässer in vier Mitgliedstaaten im oberen, mittleren und unteren Teil des Donaueinzugsgebiets: in der Tschechischen Republik, Ungarn, Rumänien und der Slowakei⁹. Die Prüfung bezog sich auf drei wesentliche Aspekte: die Verschmutzung durch Gemeinden, durch Industrieanlagen und durch die Landwirtschaft.

18

Der Hof befasste sich mit den folgenden drei Fragen:

a)Waren die Maßnahmen in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete aus dem Jahr 2009 zielgerichtet und von der Art und vom Umfang her geeignet, das Erreichen einer guten Wasserqualität im Jahr 2015 sicherzustellen?

b)Sind die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen und Instrumente angemessen, um die Verschmutzung durch Abwässer zu verringern?

c)Sind die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen und Instrumente angemessen, um die diffuse Verschmutzung durch die Landwirtschaft zu verringern?

19

Die Besuche in den Mitgliedstaaten erfolgten zwischen März 2013 und Januar 2014. Die Zeiträume, auf die sich die zusammengetragenen Informationen beziehen, werden in den verschiedenen Abschnitten des Berichts genannt. Die Prüfungen und Analysen der Unterlagen wurden über den Januar 2014 hinaus weitergeführt, insbesondere um die Aktualisierungen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete (zur Konsultation veröffentlicht¹⁰ ab Dezember 2014) und die neuen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums (Programmplanungszeitraum 2014-2020), die im Jahr 2015 genehmigt wurden, zu berücksichtigen.

20

Wasserkörper können auch von hydrologischen und/oder morphologischen Veränderungen sowie von anderen Arten der Verschmutzung betroffen sein, die das Erreichen einer guten Wasserqualität verhindern. Diese gehörten nicht zum Prüfungsumfang.

21

Der Hof hat bereits andere Sonderberichte¹¹ zu verwandten Themengebieten veröffentlicht.

9 Ein Teil der Tschechischen Republik, ein Großteil der Slowakei und ganz Rumänien und Ungarn liegen im Donaueinzugsgebiet. Die Gesamtfläche dieser Mitgliedstaaten (ausgedrückt in km²) stellt etwa die Hälfte (49,4 %) des Donaueinzugsgebiets dar.

10 Bis Ende Dezember 2015 mussten die Mitgliedstaaten die zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete verabschieden. Der Wasserrahmenrichtlinie zufolge unterliegen die Entwürfe der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete einem Konsultationsverfahren mit den von der Umsetzung der Richtlinie betroffenen Parteien.

11 Sonderbericht Nr. 8/2008: „Ist die Cross-Compliance-Regelung wirksam?“, Sonderbericht Nr. 7/2011: „Wie gut sind Konzeption und Verwaltung der geförderten Agrarumweltmaßnahmen?“, Sonderbericht Nr. 5/2011: „Betriebsprämienregelung: Fragestellungen im Hinblick auf ein besseres Finanzmanagement“, Sonderbericht Nr. 4/2014: „Integration der Ziele der EU-Wasserpolitik in die GAP: ein Teilerfolg“ und Sonderbericht Nr. 2/2015: „EU-Finanzierung kommunaler Abwasserbehandlungsanlagen im Donaueinzugsgebiet: Die Mitgliedstaaten benötigen im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele der EU-Abwasserpolitik weitere Unterstützung“ (http://eca.europa.eu).

Bemerkungen

Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete als Instrumente für das Erreichen einer guten Wasserqualität bis 2015

22

Gemäß der Wasserrahmenrichtlinie haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass die Wasserqualität anhand der Ergebnisse ihres nationalen Überwachungsnetzes für die Gewässer bewertet wird. Die Bewertung erfolgt auf der Ebene der Wasserkörper¹² und basiert auf den Systemen und Methoden, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der in der Wasserrahmenrichtlinie festgelegten Vorschriften bestimmt werden. Bei der Bewertung der Wasserqualität werden zwei Komponenten berücksichtigt:

–der ökologische Zustand/das ökologische Potenzial¹³: Die Mitgliedstaaten müssen die Bewertung unter Berücksichtigung verschiedener Faktoren, sogenannter „Qualitätskomponenten“, durchführen. Es handelt sich dabei um biologische Komponenten (wie Gewässerflora und Fischfauna), hydromorphologische Komponenten sowie chemische und physikalisch-chemische Komponenten¹⁴. Letztere umfassen organische Verschmutzungen (bewertet anhand der Parameter biochemischer Sauerstoffbedarf (BSB₅) und chemischer Sauerstoffbedarf (CSB)), Nährstoffverhältnisse und ausgewählte chemische Stoffe¹⁵. Es erfolgt eine Einstufung in fünf Kategorien: sehr gut, gut, mäßig, unbefriedigend und schlecht;

–der chemische Zustand: Die Mitgliedstaaten müssen bewerten, ob die Umweltqualitätsnormen¹⁶ für die in der EU-Gesetzgebung bezeichneten Stoffe eingehalten wurden oder nicht (für die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 waren 41 prioritäre Stoffe oder Gruppen von Stoffen zu bewerten). Die Einstufung führt entweder zu dem Ergebnis „gut“ oder „nicht gut“.

23

Die Gesamteinstufung des ökologischen Zustands wird durch die niedrigste beobachtete einzelne Qualitätskomponente bestimmt. Entsprechend kann der chemische Zustand nur als „gut“ eingestuft werden, wenn die Normen für alle Stoffe eingehalten werden. Diese Vorgehensweise wird als „one out all out“-Regel bezeichnet. Ihre Anwendung kann Fortschritte im Hinblick auf einzelne Qualitätskomponenten verschleiern.

24

Ein Bewirtschaftungsplan für die Einzugsgebiete muss Informationen über die Verschmutzungsquellen, denen Wasserkörper ausgesetzt sind, über die Zustandsbewertung, über die Maßnahmen, die für das Erreichen einer guten Wasserqualität umzusetzen sind, sowie über deren Gesamtkosten enthalten. Die Pläne müssen zudem eine Begründung liefern, wenn ein Wasserkörper von den Fristen für das Erreichen einer guten Wasserqualität ausgenommen wird (die erste Frist ist das Jahr 2015, siehe Ziffer 2).

25

Der Hof prüfte, ob

–die Qualität der Oberflächengewässer infolge der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Maßnahmen verbessert wurde;

–in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 die Verschmutzungsquellen für jeden Wasserkörper ermittelt wurden;

–die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 ausgewiesenen Maßnahmen in geeigneter Weise die ermittelten Verschmutzungsquellen angehen;

–die Mitgliedstaaten bei der Mehrzahl ihrer Wasserkörper auf die Einhaltung der gesetzten Frist 2015 hingewirkt haben;

–die Kommission etwaige Maßnahmen ergriff, wenn sie die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 als unzulänglich erachtete.

Kaum Verbesserungen beim ökologischen und chemischen Zustand von Wasserkörpern

26

In den Abbildungen 1 und 2 sind die Veränderungen zwischen den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009¹⁷ und den Planentwürfen von 2015 im Hinblick auf den ökologischen und chemischen Zustand der Oberflächenwasserkörper in den vier besuchten Mitgliedstaaten dargestellt.

Abbildung 1

Ökologischer Zustand/ökologisches Potenzial, dargestellt in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 und den Planentwürfen von 2015 (ausgedrückt als Prozentsatz der Gesamtanzahl von Oberflächenwasserkörpern)

Quelle: Von den Mitgliedstaaten über WISE¹ und in den Entwürfen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2015 bereitgestellte Informationen.

1 Das Wasser-Informationssystem für Europa (WISE) stellt ein breites Spektrum an wasserwirtschaftlich relevanten Daten und Informationen zur Verfügung, die von den EU-Institutionen erfasst werden.

Abbildung 2

Chemischer Zustand, dargestellt in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 und den Planentwürfen von 2015 (ausgedrückt als Prozentsatz der Gesamtanzahl von Oberflächenwasserkörpern)

Quelle: Von den Mitgliedstaaten über WISE und in den Entwürfen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2015 bereitgestellte Informationen.

27

Ausgehend von den Daten in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete hat sich die Wasserqualität offenbar nicht erheblich verändert, und die für das Erreichen eines guten Zustands gesetzte Frist 2015 wurde nicht eingehalten. Die Wasserkörper, deren ökologischer Zustand/ökologisches Potenzial als „gut oder sehr gut“ bewertet wurde, haben prozentual nur geringfügig zugenommen, wobei für die Tschechische Republik der größte Anstieg zu verzeichnen war. In Bezug auf den chemischen Zustand verschlechterte sich die Situation in der Tschechischen Republik. Ungarn konnte die Anzahl der Wasserkörper mit unbekanntem Zustand deutlich verringern, was den zahlenmäßigen Anstieg von Wasserkörpern erklärt, deren chemischer Zustand entweder mit „gut“ oder „nicht gut“ bewertet wurde.

Zur Feststellung der Verschmutzungsquellen auf der Ebene der Wasserkörper fehlten umfassende Daten

28

In Anbetracht des Mangels an Überwachungsdaten legten die Mitgliedstaaten ihrer Zustandsbewertung zum Teil indirekte Methoden wie Risikoanalyse und -einschätzung zugrunde, was den Grad an Zuverlässigkeit hinsichtlich der Einstufung des Zustands beeinträchtigt. Während Rumänien und die Slowakei in den Plänen des Jahres 2009 eine große Anzahl von Wasserkörpern mit der Einstufung „gut“ und „sehr gut“ ausweisen (siehe Abbildungen 1 und 2), bestand bei der Einstufung einer erheblichen Anzahl von Wasserkörpern ein geringer Grad an Zuverlässigkeit. Je niedriger der Grad an Zuverlässigkeit bei einer Einstufung des Zustands ist, desto schwieriger ist es, die geeigneten Abhilfemaßnahmen zu ermitteln.

29

Zudem fiel die Anzahl von spezifischen physikalisch-chemischen Stoffen, die für den ökologischen Zustand bewertet wurden (siehe Ziffer 22), in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich aus (von vier in Ungarn bis hin zu über 80 in der Tschechischen Republik), was manchmal auf Mängel bei der Ermittlung zurückzuführen war. Dies kann zu einer übertrieben optimistischen Einstufung der Wasserkörper führen.

30

Anhang II zeigt den prozentualen Anteil von Wasserkörpern, die punktuellen und diffusen Schadstoffquellen ausgesetzt waren, sowie den prozentualen Anteil von Wasserkörpern, die einer organischen Anreicherung, einer Nährstoffanreicherung und einer Kontaminierung durch prioritäre Stoffe oder andere spezifische Schadstoffe ausgesetzt waren.

31

Bei seiner Analyse stellte der Hof hinsichtlich der in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 enthaltenen Informationen zu den einzelnen Wasserkörpern Unzulänglichkeiten fest¹⁸: Es wird nicht immer angegeben, ob organische Verschmutzungen (BSB₅ und CSB), Nährstoffe (Stickstoff und Phosphor), physikalisch-chemische und prioritäre Stoffe und Pestizide die Wasserqualität des betreffenden Wasserkörpers beeinträchtigen.

32

Auch die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete zu den einzelnen Verschmutzungsquellen verfügbaren Informationen sind unzulänglich und problematisch:

–In Bezug auf punktuelle Schadstoffquellen (wie kommunale Abwasserbehandlungsanlagen und Industrieanlagen) fehlte es an Daten, und zwar insbesondere im Hinblick auf die Einleitung von physikalisch-chemischen und prioritären Stoffen. Die meisten Informationen standen für die organischen Emissionen und Nährstoffemissionen kommunaler Abwasserbehandlungsanlagen zur Verfügung.

–In Bezug auf diffuse Verschmutzungen ist die Berechnung des Anteils der verschiedenen Quellen (Düngemitteleinsatz, Erosion, atmosphärische Ablagerungen usw.) schwierig, weswegen die Schätzungen vorwiegend auf statistischen Modellen basierten.

–Für kontaminierte Flächen und Entsorgungsanlagen lagen keine quantifizierten Informationen über die Bedeutung der Quelle vor.

Die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete ausgewiesenen Maßnahmen sind nicht ausreichend, um die Verschmutzungsquellen angemessen zu bekämpfen

33

Gemäß dem Leitliniendokument Nr. 21 aus dem Jahr 2009 Guidance for reporting under the Water Framework Directive (Leitlinien für die Berichterstattung im Rahmen der Wasserrahmenrichtlinie) sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Maßnahmen in ihrem Bewirtschaftungsplan für die Einzugsgebiete gemäß drei Kategorien darzustellen: nämlich „grundlegende Maßnahmen“ (zur Umsetzung der EU-Richtlinien erforderliche Maßnahmen), „andere grundlegende Maßnahmen“ (zusätzliche durch die Wasserrahmenrichtlinie festgelegte Maßnahmen¹⁹) und „ergänzende Maßnahmen“.

34

In den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 der vier Mitgliedstaaten mangelte es im Allgemeinen an Informationen über die durch die Umsetzung der „grundlegenden Maßnahmen“ zu erwartenden Ergebnisse und den daraus resultierenden Bedarf an ergänzenden Maßnahmen, um einen guten Zustand zu erreichen.

Verschmutzung durch Gemeinden: ergänzende Maßnahmen zur Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser lassen einige wichtige Aspekte unberücksichtigt

35

Die „grundlegende Maßnahme“ zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Gemeinden ist die Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (siehe Tabelle 1).

36

Im Hinblick auf „andere grundlegende“ und „ergänzende Maßnahmen“ stellte der Hof in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 der vier Mitgliedstaaten die folgenden Unzulänglichkeiten fest:

–Für Gemeinden mit weniger als 2 000 EW enthalten die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete der Tschechischen Republik, Ungarns und der Slowakei keine Angaben dazu, wie viele dieser Gemeinden für die Wasserqualität von Bedeutung sind und demzufolge spezifische Maßnahmen benötigen.

–Aufgrund der gegebenen Wasserqualität von Wasserkörpern müssen eventuell Emissionsgrenzwerte festgelegt werden, die über die Anforderungen der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser hinausgehen (siehe Anhang III). Die Überprüfung der Eignung von Emissionsgrenzwerten, wie in den nationalen Rechtsvorschriften definiert, fand für Ungarn und Rumänien Erwähnung. Die Tschechische Republik sah keine solche Maßnahme vor, da die gesetzlich festgelegten Grenzwerte im Jahr 2007 und somit kurz vor der Genehmigung des Bewirtschaftungsplans für die Einzugsgebiete aktualisiert wurden. Für Ungarn wurde der Geltungsbereich der Maßnahme nicht angegeben. Im Plan Rumäniens wurde darauf hingewiesen, dass weitergehende Grenzwerte bei einer begrenzten Anzahl von Gemeinden erforderlich sind; es wird jedoch nicht deutlich, ob dies in Bezug auf die Abdeckung sämtlicher Wasserkörper, die durch starke organische Verschmutzungen und Verschmutzungen durch Nährstoffe belastet sind, ausreichend ist.

–Das Regenwassermanagement wurde von den Mitgliedstaaten nur teilweise thematisiert. Sowohl Überläufe – die bei Starkregen auftreten, wenn die Kapazität einer Kanalisation und/oder einer Behandlungsanlage unzureichend ist – als auch kommunaler Ablauf²⁰ können eine Wasserverschmutzung zur Folge haben. Ungarn berücksichtigte eine Sondermaßnahme, die vorwiegend in der Einrichtung eines nationalen Regenwassermanagementplans bestand, und Rumänien ermittelte Gemeinden, die ein System zum Sammeln von Regenwasser benötigen. In keinem der Pläne waren spezifische Maßnahmen zur Behandlung von Überläufen enthalten²¹.

–Seit Ende der 1990er-Jahre wird die Existenz von Mikroschadstoffen zunehmend als Problem im Bereich der Wasserqualität wahrgenommen. Mikroschadstoffe finden sich in der Regel in pharmazeutischen Erzeugnissen, Körperpflegemitteln und Lebensmittelzusatzstoffen. Trotz deren wachsender Bedeutung wurde das Thema der Mikroschadstoffe von den vier Mitgliedstaaten in ihren Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 nicht berücksichtigt. Zur Lösung dieses Problems können folgende Maßnahmen getroffen werden: i) Verhinderung/Verringerung der Verschmutzung am Ort der Entstehung („an der Quelle“); ii) Behandlung des verunreinigten Wassers („End-of-pipe“-Technologie).

Verschmutzung durch Industrieanlagen: Fehlen gezielter Maßnahmen

37

Eine „grundlegende Maßnahme“ zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Industrieanlagen ist die Umsetzung der Richtlinie über Industrieemissionen (siehe Tabelle 1).

38

Im Hinblick auf „andere grundlegende“ und „ergänzende Maßnahmen“ stellte der Hof in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 der vier Mitgliedstaaten die folgenden Unzulänglichkeiten fest:

–Um die Verschmutzung durch gefährliche Stoffe zu verringern, sind Maßnahmen erforderlich, die auf diese Stoffe abzielen. Die Stoffe verhindern, dass ein guter ökologischer und chemischer Zustand der Wasserkörper erreicht wird. Keiner der vier Mitgliedstaaten verfügte jedoch über Maßnahmen, die auf spezifische Stoffe ausgerichtet waren.

–Während alle vier Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Sanierung von kontaminierten Flächen und/oder Entsorgungsanlagen aufnahmen, wurden lediglich in den Plänen der Tschechischen Republik und der Slowakei Anlagen bzw. Flächen aufgeführt, die als Gefahr für die Wasserqualität galten. Ungeachtet dessen stellte der Hof fest, dass die ausgewählten Anlagen/Flächen nicht unbedingt den Anlagen/Flächen entsprachen, denen die für die Dekontaminierungsstrategie zuständigen nationalen Stellen in Bezug auf die Dekontaminierung Vorrang eingeräumt hatten²².

Verschmutzung durch die Landwirtschaft: ergänzende Maßnahmen zur Nitratrichtlinie sind hauptsächlich freiwillig

39

Die „grundlegende Maßnahme“ zur Bekämpfung von Verschmutzungen durch die Landwirtschaft ist die Umsetzung der Nitratrichtlinie (siehe Tabelle 1).

40

Im Hinblick auf „andere grundlegende“ und „ergänzende Maßnahmen“ wurde in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete der vier Mitgliedstaaten vorwiegend auf Maßnahmen gemäß den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums Bezug genommen, denen zufolge Landwirte Maßnahmen ergreifen können, die über die obligatorische Gesetzgebung hinausgehen (z. B. über die Vorschriften der Nitratrichtlinie hinausgehende Vorschriften zur Düngung). Diese Maßnahmen sind jedoch freiwillig und decken unter Umständen nicht die Gebiete ab, in denen die größte Wasserverschmutzung besteht (siehe auch Ziffern 145-157)²³.

41

Zudem stellte der Hof in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 der vier Mitgliedstaaten folgende Unzulänglichkeiten fest:

–Obwohl Phosphor aus diffuser Verschmutzung bei der Nährstoffbelastung von Wasserkörpern eine bedeutende Rolle spielt, wurde in keinem der Programme auf Maßnahmen hingewiesen, die direkt darauf ausgerichtet waren, die auf Flächen auszubringende Menge an Phosphor (kg/ha) zu begrenzen²⁴.

–Maßnahmen, die auf die Verringerung von Erosion abzielen – die erheblich zur Phosphorverunreinigung beiträgt –, wurden in den Maßnahmenprogrammen der Tschechischen Republik, Ungarns und Rumäniens genannt. Allerdings bezieht sich die Maßnahme in Ungarn auf die Anwendung des entsprechenden GLÖZ-Standards (siehe Kasten 3), während in den Programmen der Tschechischen Republik und Rumäniens nicht erläutert wird, wie die Maßnahmen durchzuführen sind.

–Maßnahmen, die auf eine Einschränkung des Einsatzes von Pestiziden abzielen, fanden in den Maßnahmenprogrammen aller vier Mitgliedstaaten Erwähnung. Die Maßnahmen waren jedoch vage oder bezogen sich auf Aktionspläne zu Pestiziden, die nach den Vorgaben der Pestizidrichtlinie bis zum 26. November 2012 angenommen und der Kommission übermittelt werden sollten (siehe Tabelle 2).

Es fehlt an aussagekräftigen Informationen über die Finanzierung der Maßnahmen

42

Der Hof stellte fest, dass nicht für alle Maßnahmen, die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 dargelegt sind, eine Kostenschätzung vorgelegt wurde. Zu den Quellen und der Verfügbarkeit von Mitteln wurden für die vier Mitgliedstaaten lediglich Teilinformationen zur Verfügung gestellt.

43

Das Fehlen von Angaben zu den Kosten und den erwarteten Ergebnissen der Maßnahmen (siehe Ziffer 34) verhindert die Ermittlung der kosteneffizientesten Maßnahmen.

44

Nur in seltenen Fällen erfolgt eine Finanzierung außerhalb von EU-Programmen. Die wichtigsten Finanzierungsquellen sind die Programme, die von der EU über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung/Kohäsionsfonds sowie den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums kofinanziert werden. Die Prioritäten und Mittelausstattung, die in diesen Programmen festgelegt werden, haben somit Auswirkungen auf die Fortschritte auf dem Gebiet der Wasserqualität. Eine Abstimmung zwischen den Stellen, die Prioritäten und Projekte genehmigen, und den Stellen, die die Maßnahmenprogramme der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete genehmigen, wurde jedoch nicht immer erreicht (siehe auch Ziffer 38).

Eine erhebliche Anzahl von Wasserkörpern war von den gesetzten Fristen 2015 und 2021 ausgenommen

45

In den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 nahmen die vier Mitgliedstaaten eine erhebliche Anzahl von Wasserkörpern von der gesetzten Frist 2015 aus (siehe Tabelle 5). Es fehlt jedoch an klaren Begründungen, warum die Fristverlängerungen gewährt wurden.

46

Die Anzahl von Ausnahmen in den Entwürfen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2015 ist weiterhin hoch – außer im Entwurf Rumäniens und, in Bezug auf den chemischen Zustand, im Entwurf der Slowakei. Somit kann bei den Wasserkörpern, denen eine Fristverlängerung gewährt wurde, erst im Zeitraum 2021-2027 mit dem Erreichen einer guten Wasserqualität gerechnet werden.

Tabelle 5

Oberflächenwasserkörper mit gewährter Fristverlängerung (als Prozentsatz der Gesamtzahl von Oberflächenwasserkörpern)

Mitgliedstaat | Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 | Entwürfe der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2015 | Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 | Entwürfe der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2015
Ökologischer Zustand | Chemischer Zustand
Tschechische Republik | 90 % | 63 % | 31 % | 36 %
Ungarn | 88 % | 84 % | 44 %² | 75 %
Rumänien | 36 % | 14 % | 6 % | 2 %
Slowakei | ¹ | 47 % | ¹ | 1 %

1 Die Slowakei legte eine Zahlenangabe vor (37 %), die sich zusammengefasst auf den ökologischen und den chemischen Zustand bezieht.

2 Der Prozentsatz wurde nach der Anzahl von Wasserkörpern mit bekanntem Zustand berechnet.

Quelle: Von den Mitgliedstaaten über WISE oder in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete bereitgestellte Informationen.

Die Weiterverfolgung durch die Kommission ist intensiv, Verbesserungen sind jedoch von der Handlungsbereitschaft der Mitgliedstaaten abhängig

47

Die Kommission ist nicht für die Genehmigung der von den Mitgliedstaaten angenommenen Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete zuständig. Verstößt ein Mitgliedstaat gegen die EU-Rechtsvorschriften, ist die Kommission jedoch befugt, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten und den Fall letztendlich an den Europäischen Gerichtshof zu verweisen. Die Kommission richtete im Jahr 2008 das sogenannte „EU-Pilotverfahren“ ein, das als erster Schritt für die Lösung von Problemen eingesetzt wird, damit formelle Vertragsverletzungsverfahren wenn möglich vermieden werden.

48

Die Kommission prüfte für alle Mitgliedstaaten die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 und legte in zwei Berichten²⁵, die zwei Mitteilungen der Kommission beilagen, spezifische Bemerkungen und Empfehlungen pro Mitgliedstaat vor. Die Kommission veranstaltete zudem in den Jahren 2013 und 2014 bilaterale Treffen mit allen vier Mitgliedstaaten, in deren Rahmen sie ihre wichtigsten Bedenken vortrug.

49

Im Kontext der Genehmigung der Partnerschaftsvereinbarungen²⁶ und der operationellen Programme im Bereich Umwelt für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 stufte die Kommission die „Annahme eines Bewirtschaftungsplans für die Einzugsgebiete“ als Kriterium für die Erfüllung einer Ex-ante-Konditionalität ein²⁷. Dieses Kriterium wurde in der Tschechischen Republik, Ungarn und der Slowakei als nicht erfüllt erachtet. Die operationellen Programme enthalten Maßnahmen, die infolgedessen zu treffen sind, decken aber nicht alle während der bilateralen Treffen für Ungarn und die Slowakei festgestellten Schwachpunkte ab (siehe Ziffer 48). Die Kommission betrachtet stattdessen die in den Protokollen dieser bilateralen Treffen aufgeführten Maßnahmen als von den Mitgliedstaaten zu treffende Maßnahmen. Diese Protokolle haben jedoch nicht dieselbe Vertragskraft wie die operationellen Programme. Lediglich für die Tschechische Republik wurde im operationellen Programm²⁸ spezifisch auf die Forderungen Bezug genommen, die die Kommission im Rahmen des bilateralen Treffens stellte. Diese Verfahrensweise schwächt insgesamt die Wirkung der Ex-ante-Konditionalität.

50

Die Entwürfe der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2015 weisen weiterhin mehrere Unzulänglichkeiten auf, die der Hof und die Kommission in den Plänen von 2009 im Hinblick auf die Ermittlung geeigneter Maßnahmen feststellten.

Maßnahmen und Instrumente der Mitgliedstaaten zur Verringerung der Verschmutzung durch Abwässer

51

Der Hof untersuchte, ob die in den vier Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen und Instrumente im Hinblick auf die Beseitigung von Verschmutzungen durch Abwässer, die von Gemeinden und Industrieanlagen abgeführt wurden, angemessen waren.

Verschmutzung durch Gemeinden: Fortschritte bei der Abwasserbehandlung, doch könnten die verfügbaren Instrumente besser genutzt werden

52

Ein wichtiges Mittel zur Verringerung der Verschmutzung durch Gemeinden bestand in den vier Mitgliedstaaten darin, den prozentualen Anteil von ordnungsgemäß behandeltem Abwasser zu erhöhen. Der Hof prüfte daher, ob die vier Mitgliedstaaten

–Fortschritte im Hinblick auf die Menge an Abwasser erzielt hatten, das einer ordnungsgemäßen Behandlung unterzogen wird;

–über ein Inspektionssystem verfügten, mit dem die Durchsetzung der in den Genehmigungen zur Abwassereinleitung festgelegten Emissionsgrenzwerte sichergestellt wird;

–die Wasserverschmutzungsabgabe, die von kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen zu entrichten ist, zur Abschreckung gegen Schadstoffemissionen einsetzten.

Im Hinblick auf die Menge an behandeltem Abwasser sind Fortschritte erzielt worden

53

Die vier Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die in der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (siehe Tabelle 1) festgelegten Ziele zu den in den Beitrittsverträgen²⁹ vereinbarten Fristen zu erreichen.

54

Gemäß Artikel 5 der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser mussten die Mitgliedstaaten empfindliche Gebiete ausweisen, insbesondere durch Eutrophierung gefährdete Gebiete. Die Tschechische Republik, Rumänien und die Slowakei wiesen ihre gesamten Hoheitsgebiete als empfindliche Gebiete aus. Im Hinblick auf die Wasserqualität ist dies als positiver Aspekt zu werten, da in diesen Gebieten eine weitergehende Behandlung/Drittbehandlung des Abwassers für Gemeinden mit mehr als 10 000 EW erforderlich ist, d. h. die Verringerung von Nährstoffen, die zu Eutrophierung führen (siehe Anhang III). Für Ungarn siehe Ziffer 64.

55

Zur Erzielung von Fortschritten mussten die Mitgliedstaaten den Anteil der mit einer Behandlungsanlage verbundenen Bevölkerung steigern und die Behandlungstechnik verbessern, d. h. die Einhaltung der Emissionsgrenzwerte für organische Verschmutzungen (BSB₅ und CSB) durch Zweitbehandlung und für Verschmutzungen durch Nährstoffe (Nges und Pges) durch weitergehende Behandlung/Drittbehandlung sicherstellen. Darüber hinaus sollten die für die einzelnen Behandlungsanlagen festgelegten Emissionsgrenzwerte die Wasserqualität in dem Wasserkörper widerspiegeln, in den das Abwasser eingeleitet wird.

Bezüglich des Anschlusses an die Kanalisation und die Behandlungsanlagen wurden Fortschritte erzielt, aber insbesondere in zwei Mitgliedstaaten bestehen weiterhin Lücken, …

56

Abbildung 3 stellt die Fortschritte im Hinblick auf die Anschlussdichte der Gesamtbevölkerung an die öffentliche Kanalisation und Behandlungsanlagen dar. In allen vier Mitgliedstaaten stieg die Anschlussdichte im Zeitraum 2008 bis 2012. Rumänien, das der EU drei Jahre später als die anderen drei Mitgliedstaaten beitrat, wies insgesamt die niedrigste Anschlussdichte auf.

57

Die Differenz zwischen dem prozentualen Anteil der Gesamtbevölkerung, die an die öffentliche Kanalisation angebunden ist, und dem prozentualen Anteil der Gesamtbevölkerung, die an eine kommunale Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen ist, weist darauf hin, dass nicht das gesamte Abwasser der angebundenen Bevölkerung in einer Abwasserbehandlungsanlage aufbereitet wird. Diese Differenz ist in Ungarn am höchsten und in der Slowakei am geringsten.

Abbildung 3

Prozentualer Anteil der Gesamtbevölkerung, die an die öffentliche Kanalisation und an kommunale Abwasserbehandlungsanlagen angebunden ist: im Zeitraum 2008 bis 2012 erreichte Fortschritte

Quelle: Prozentualer Anteil, der an die öffentliche Kanalisation angebunden ist: Statistische Ämter der Tschechischen Republik, Ungarns und der Slowakei und Bericht Rumäniens über die Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser vom 30. Juni 2013 für Daten 2008 und Statistisches Amt für Daten 2012.

Prozentualer Anteil, der an kommunale Abwasserbehandlungsanlagen angebunden ist: Statistische Ämter der Tschechischen Republik, Rumäniens und der Slowakei sowie Eurostat (Daten 2011) für Ungarn.

58

Die Gesamtbevölkerung, die noch nicht an die öffentliche Kanalisation angebunden ist, kann in die folgenden Gruppen aufgegliedert werden:

–Bevölkerung von Gemeinden ab 2 000 EW, für die bisher keine Sammlung eingerichtet ist. Dies ist in Rumänien der Fall, wo 39,8 % der Belastung³⁰ Ende 2012 nicht gesammelt wurden. Rumänien muss seine Verpflichtungen gemäß der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser bis 2018 erfüllen;

–Bevölkerung von Gemeinden ab 2 000 EW, in denen die Belastung durch individuelle Systeme (wie Abwassertanks) gesammelt wird³¹. Für die vier Mitgliedstaaten belief sich die Belastung, die durch individuelle Systeme gesammelt wird, auf 7 % in der Tschechischen Republik, 14 % in Ungarn, 1 % in Rumänien und 13 % in der Slowakei;

–Bevölkerung von Gemeinden mit weniger als 2 000 EW, für die keine Sammlung eingerichtet ist.

59

Im Hinblick auf die individuellen Systeme verlangt die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser, dass die Systeme ein ähnliches Umweltschutzniveau bieten, wie es bei der Einleitung von kommunalem Abwasser in Kanalisationen gegeben ist. Der Hof kommt zu dem Schluss, dass basierend auf den der Kommission von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Informationen keine Bewertung durchgeführt werden kann, ob diese Systeme der Richtlinie entsprechen. Auch die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 enthalten diesbezüglich keine Angaben. In der zweiten Jahreshälfte 2014 forderte die Kommission die Mitgliedstaaten auf, zu erläutern, wie eine Einhaltung der Vorschriften erreicht wurde.

60

Im Hinblick auf Gemeinden mit einem Einwohnerwert von weniger als 2 000, in denen Kanalisationen vorhanden sind, schreibt die Richtlinie vor, dass eine geeignete Behandlung im Falle der Einleitung in Binnengewässer und Ästuare sicherzustellen ist. Die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 der Tschechischen Republik und Ungarns enthielten jedoch keine Angaben über die Anzahl von Gemeinden, in denen Kanalisationen vorhanden waren, die jedoch nicht über kommunale Abwasserbehandlungsanlagen verfügten. Zusätzlich zu den Erfordernissen der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser müssen die Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Wasserrahmenrichtlinie Maßnahmen für die Gemeinden festlegen, in denen die Abwassereinleitung die Wasserqualität beeinträchtigt. Die Maßnahmen in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 waren jedoch vage (siehe Ziffer 36).

Foto 1 – Abwasserbehandlungsanlage in Ungarn

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

… und bei der Zweit- und Drittbehandlung von Abwasser wurden in drei der Mitgliedstaaten erhebliche Fortschritte erzielt, allerdings liegen alle Mitgliedstaaten noch hinter dem Zeitplan zurück

61

In Bezug auf die Zweitbehandlung von kommunalem Abwasser von Gemeinden ab 2 000 EW wurden im Zeitraum 2007/2008 bis 2011/2012³² erhebliche Fortschritte erzielt (siehe Abbildung 4). Ende 2012 entsprachen in drei der vier Mitgliedstaaten über 90 % des kommunalen Abwassers der Gemeinden den durch die Richtlinie für BSB₅ und CSB vorgeschriebenen Emissionsgrenzwerten.

62

Der geringere Prozentsatz der Zweitbehandlung für Rumänien (39 %) ist teilweise auf die Tatsache zurückzuführen, dass das Land der EU drei Jahre nach den anderen Mitgliedstaaten beitrat. Im Jahr 2012 lag Rumänien auch hinsichtlich der Zwischenfrist, die es gemäß der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser in Bezug auf die Zweitbehandlung einzuhalten hatte, hinter dem Zeitplan zurück (bis 2010 mussten 51 % der Belastung ordnungsgemäß behandelt werden).

Abbildung 4

Fortschritte im Zeitraum 2007/2008 bis 2011/2012¹ hinsichtlich der Zweitbehandlung von kommunalem Abwasser für Gemeinden mit ≥ 2 000 EW (ausgedrückt als Prozentsatz der Gesamtbelastung dieser Gemeinden unter Ausschluss der Belastung, die in individuelle Systeme eingeleitet wird)

1 Die Daten für Ungarn beziehen sich auf 2007 und 2011, für Rumänien auf 2007 und 2012 und für die Tschechische Republik und die Slowakei auf 2008 und 2012.

2Die Daten für die Tschechische Republik beziehen sich auf das gesamte Hoheitsgebiet und somit nicht nur den Teil im Donaueinzugsgebiet.

Quelle: Analyse der der Kommission von den Mitgliedstaaten vorgelegten Angaben durch den Hof.

63

Auch in Bezug auf die Drittbehandlung von kommunalem Abwasser im Zeitraum 2007/2008 bis 2011/2012 wurden deutliche Fortschritte erzielt. Abbildung 5 zeigt die Situation für die Belastung aller Gemeinden mit mehr als 10 000 EW. Dargestellt wird der Prozentsatz der Gesamtbelastung (unter Ausschluss der in individuelle Systeme eingeleiteten Belastung), die den Emissionsgrenzwerten für Nges und Pges der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser entspricht.

64

Ungarn wies nicht sein gesamtes Hoheitsgebiet als empfindliches Gebiet aus, sondern wendet Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser an. Dementsprechend müssen die Grenzwerte für Nges und Pges nicht bei einzelnen Abwasserbehandlungsanlagen eingehalten werden, sofern nachgewiesen werden kann, dass die Gesamtbelastung aus allen Anlagen (ab 2 000 EW) sowohl durch Nges als auch durch Pges um jeweils mindestens 75 % verringert wird. Obwohl die Gesamtrate der Abwasserbehandlung in Ungarn erheblich unter den Raten der Tschechischen Republik und der Slowakei lag³³, näherte sie sich dem geforderten Wert von 75 % Ende 2012 an³⁴.

Abbildung 5

Fortschritte im Zeitraum 2007/2008 bis 2011/2012¹ hinsichtlich der Drittbehandlung von kommunalem Abwasser für Gemeinden mit mehr als 10 000 EW (ausgedrückt als Prozentsatz der Gesamtbelastung dieser Gemeinden unter Ausschluss der Belastung, die in individuelle Systeme eingeleitet wird)

1 Zu den Referenzzeiträumen siehe Fußnote 1 von Abbildung 4.

2In der Tschechischen Republik erfüllte die Behandlungsanlage von Prag, die 15 % der Gesamtbelastung für Gemeinden ab 2 000 EW behandelt, im Jahr 2012 nicht die Vorschriften der Richtlinie. Es wird davon ausgegangen, dass das Abwasser von Prag bis zum Jahr 2018 einer geeigneten Behandlung unterzogen wird.

3Für die Slowakei waren keine getrennten Daten für Nges und Pges verfügbar. Die verwendeten Daten entsprechen der Belastung, bei der die Emissionsgrenzwerte für einen oder beide Parameter erfüllt waren.

Quelle: Analyse der der Kommission von den Mitgliedstaaten vorgelegten Angaben durch den Hof.

65

Trotz der in erster Linie dank der Mittel aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und dem Kohäsionsfonds erzielten Fortschritte³⁵ stellt der Hof fest, dass alle vier Mitgliedstaaten in Bezug auf die Zwischen- und/oder endgültigen Fristen für die Umsetzung der Richtlinie hinter dem Zeitplan zurückliegen³⁶. Zudem weist der Hof darauf hin, dass die finanzielle Tragfähigkeit³⁷ der neuen oder sanierten Infrastruktur nicht gewährleistet werden kann, was langfristig die Wasserqualität gefährdet.

Über die Anforderungen der Richtlinie hinausgehende Emissionsgrenzwerte in 25 % der vom Hof geprüften Fälle

66

Die Situation der Wasserqualität eines Wasserkörpers kann es erforderlich machen, dass für eine kommunale Abwasserbehandlungsanlage strengere Grenzwerte als die durch die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser vorgegebenen Grenzwerte festgelegt werden. In der vom Hof untersuchten Stichprobe von 28 kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen wiesen die Genehmigungen zur Abwassereinleitung für sieben Anlagen (25 %) Grenzwerte auf, die strenger als die nach nationalem³⁸ Recht vorgeschriebenen Grenzwerte waren: bei drei von vier in der Tschechischen Republik untersuchten Fällen³⁹ (von denen sich alle auf Nährstoffe bezogen) und bei vier von sieben in Ungarn untersuchten Fällen (von denen sich zwei auf den Nährstoff Pges bezogen).

67

Dagegen verfügten in Ungarn drei der sieben geprüften Anlagen über die technische Kapazität, Nährstoffe (Nges und Pges) zu entfernen und somit die Qualität der Abläufe zu verbessern, waren durch die Genehmigung zur Abwassereinleitung jedoch nicht dazu verpflichtet.

68

Gemäß den der Kommission von den Mitgliedstaaten vorgelegten Daten entsprachen rund 20 %⁴⁰ des behandelten Abwassers aus Gemeinden zwischen 2 000 und 10 000 EW im Jahr 2012 den Grenzwerten der Richtlinie für Nges und Pges. Dies ist zwar keine Anforderung der Richtlinie, wirkt sich jedoch positiv auf die Wasserqualität aus.

69

Die nationalen Rechtsvorschriften in den vier Mitgliedstaaten sehen keine Grenzwerte für Mikroschadstoffe vor. Die aktuellen Behandlungsverfahren müssten erheblich verbessert werden, um solche Stoffe entfernen zu können (siehe Ziffer 36).

70

Die EU wurde im Wege einer Änderung der Wasserrahmenrichtlinie im Jahr 2013⁴¹ durch das Europäische Parlament und den Rat initiativ. Dabei wurde die Kommission u. a. aufgefordert, bis September 2015 einen strategischen Ansatz zur Wasserverunreinigung durch pharmazeutische Stoffe zu entwickeln und bis September 2017 Maßnahmen vorzuschlagen, die auf der Ebene der EU und/oder der Mitgliedstaaten zur Umsetzung eines solchen Ansatzes zu treffen sind. Das Konzept einer Überwachungsliste für Stoffe, für die EU-weit Überwachungsdaten zu erfassen sind, wurde mit derselben Änderung eingeführt. Die erste Überwachungsliste zu zehn Stoffen wurde im März 2015 erstellt und enthält pharmazeutische Stoffe und Pestizide.

Abschreckende Wirkung des Inspektionssystems ist begrenzt

71

Ordnungsgemäß festgelegte Emissionsgrenzwerte wirken sich nur dann auf die Wasserqualität aus, wenn sie eingehalten werden. Demzufolge ist ein wirksames Inspektionssystem⁴² von Bedeutung, um sicherzustellen, dass die in den Genehmigungen zur Abwassereinleitung für kommunale Abwasserbehandlungsanlagen festgelegten Grenzwerte beachtet werden.

72

Die Einhaltung wird durch zwei Kontrollarten sichergestellt:

–Kontrollen, die von den Betreibern der Behandlungsanlagen auf der Grundlage der von ihnen selbst genommenen Wasserproben durchgeführt werden (im Folgenden als Eigenkontrollen bezeichnet);

–Kontrollen, die von öffentlichen Kontrollstellen durchgeführt werden⁴³.

73

Im Hinblick auf die Eigenkontrollen kommt der Hof zu dem Schluss, dass von den 28 im Rahmen der Stichprobe geprüften kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen alle bis auf eine den Vorschriften der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser zur Anzahl der Kontrollen nachkamen. Im Jahr 2012 hielten überdies 25 der 28 Anlagen die in ihren Genehmigungen festgelegten Grenzwerte ein⁴⁴.

74

Die Häufigkeit der Kontrollen durch öffentliche Kontrollstellen wird in keinem der vier Mitgliedstaaten vorgeschrieben⁴⁵. Sie liegt somit im Ermessen der betreffenden Behörde, unter Berücksichtigung ihrer ressourcenbedingten Einschränkungen. Die tatsächlich erreichte Häufigkeit ist in jedem Mitgliedstaat verschieden (siehe Tabelle 6). Von den Mitgliedstaaten, die dem Hof Daten vorlegten, führte die Slowakei am seltensten Kontrollen durch. Aus Ungarn gingen keine Daten zur Häufigkeit ein. In der Slowakei nimmt die Kontrollstelle nur selten Proben des Ablaufs, sondern verlässt sich diesbezüglich auf die Eigenkontrollen der Betreiber, die von akkreditierten Prüflabors durchgeführt werden.

75

Wenn Emissionsgrenzwerte überschritten werden und dies von den öffentlichen Kontrollstellen aufgedeckt wird, sind nach den nationalen Rechtsvorschriften in allen vier Mitgliedstaaten Bußgelder⁴⁶ zu entrichten.

76

In Ungarn und Rumänien werden die Bußgelder pro Schadstoff verhängt, dessen Grenzwerte überschritten wurden. Der Betrag pro Kilogramm Verschmutzung über den Grenzwert hinaus variiert je nach Schadstoff⁴⁷. In Rumänien wird zudem die Schwere des Verstoßes bewertet, sodass die Kontrollstelle anstelle der Verhängung eines Bußgeldes eine Verwarnung aussprechen kann. Die rumänischen Statistiken zu den Ergebnissen der Inspektionen des Jahres 2012 zeigen, dass fünfmal mehr Verwarnungen ausgesprochen wurden, als Bußgelder verhängt wurden.

Tabelle 6

Kontrollen durch öffentliche Kontrollstellen

Mitgliedstaat | Tatsächliche Häufigkeit der Kontrollen bei kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen
Tschechische Republik | Anlagen mit einer Kapazität von über 10 000 EW: einmal pro Jahr. Anlagen mit einer Kapazität zwischen 2 000 EW und 10 000 EW: einmal alle drei Jahre. Sonstige Anlagen: alle fünf Jahre.
Ungarn | Keine Informationen erhalten. Auf der Grundlage der beobachteten Häufigkeit bei einer Stichprobe von sieben Abwasserbehandlungsanlagen kommt der Hof zu dem Schluss, dass Anlagen nicht unbedingt jedes Jahr überprüft werden.
Rumänien | Im Jahr 2013 wurden sämtliche Anlagen mit einer Kapazität von ≥ 2 000 EW kontrolliert.
Slowakei | Anlagen mit einer Kapazität von über 10 000 EW: Abdeckung von unter 10 % im Jahr 2013. Sämtliche Anlagen zusammen: Abdeckung von unter 12 % im Jahr 2013.

Quelle: Analyse der nationalen Rechtsvorschriften und der von den Kontrollstellen vorgelegten Daten durch den Hof.

77

Die Bußgelder in der Tschechischen Republik und der Slowakei richten sich nicht nach dem betreffenden Schadstoff oder der Höhe der Verschmutzung über den Grenzwert hinaus. Stattdessen wird der Betrag nach der Schwere des Verstoßes gegen die Genehmigungsbedingungen gemäß der Einschätzung der öffentlichen Kontrollstelle angesetzt (mit einem durch die nationalen Rechtsvorschriften vorgegebenen Höchstbetrag⁴⁸).

78

Keiner der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 enthielt eine Maßnahme, die auf die Bewertung der Wirksamkeit und der abschreckenden Wirkung des Inspektionssystems abzielte.

Die Wasserverschmutzungsabgabe wird teilweise zur Abschreckung gegen Schadstoffemissionen eingesetzt

79

Der Rechtsrahmen aller vier Mitgliedstaaten sieht die Anwendung einer Wasserverschmutzungsabgabe vor, die von denjenigen zu entrichten ist, die verschmutztes Wasser einleiten. Die Abgabe basiert auf der Menge und/oder Konzentration (mg/l) der eingeleiteten Schadstoffe. Eine solche Abgabe steht in Einklang mit dem Verursacherprinzip⁴⁹, dem zufolge Umweltverschmutzer die Kosten zur Verringerung der verursachten Verschmutzung zu tragen haben. Eine Wasserverschmutzungsabgabe kann drei Ziele verfolgen: i) Gelder beschaffen, ii) als Anreiz dienen, die in den Genehmigungen zur Abwassereinleitung festgelegten Emissionsgrenzwerte einzuhalten, und/oder iii) als Anreiz dienen, die Verschmutzung weiter zu verringern, indem die festgelegten Grenzwerte unterschritten werden.

80

Die für die Ableitung von Abwasser in das Oberflächenwasser zu zahlende Abgabe ist auf eine Anzahl von Schadstoffen begrenzt (siehe Anhang IV). Hinsichtlich organischer Verschmutzung wird in drei der vier Mitgliedstaaten keine Abgabe auf BSB₅ erhoben. Was die Verschmutzung durch Nährstoffe betrifft, wurde in der Tschechischen Republik und in Ungarn keine Abgabe für Nges, jedoch für Ninorg (ein Element von Nges) festgelegt. Die Abgabe, die in Euro/Tonne pro Schadstoff ausgewiesen wird, variiert erheblich zwischen den vier Mitgliedstaaten.

81

Generell sind alle kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen verpflichtet, eine Wasserverschmutzungsabgabe zu entrichten, mit Ausnahme von kleineren Einleitern⁵⁰ in der Slowakei (Einleitung unter 10 000 m³/Jahr oder 1 000 m³/Monat). Ungeachtet dessen

–ist in der Tschechischen Republik⁵¹ und in der Slowakei unter bestimmten gesetzlich festgelegten Schwellenwerten⁵² keine Abgabe pro Schadstoff zu zahlen;

–fällt in Rumänien keine Abgabe pro Schadstoff an, wenn der Ablauf weniger verschmutzt ist als der aufnehmende Oberflächenwasserkörper⁵³. Dies wird beispielsweise diejenigen begünstigen, die Einleitungen in Wasserkörper mit einem hohen Verschmutzungsgrad vornehmen.

82

Die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009⁵⁴ enthielten keine Maßnahmen zur Beurteilung der Angemessenheit der Höhe der Abgaben⁵⁵.

Verschmutzung durch Industrieanlagen: Schwierigkeiten bei der Festlegung von Emissionsgrenzwerten und Schwächen bei der Durchsetzung

83

Die Mitgliedstaaten verfügen über zwei wesentliche Instrumente zur Beeinflussung der durch Industrieanlagen verursachten Schadstoffemissionen, nämlich die Festlegung von Grenzwerten in den Genehmigungen⁵⁶ und die Wasserverschmutzungsabgabe.

84

Industrieanlagen können ihr Abwasser entweder direkt in Wasserläufe einleiten oder es indirekt über eine öffentliche Kanalisation einleiten, damit es durch eine kommunale Abwasserbehandlungsanlage aufbereitet wird.

85

Gemäß der Richtlinie über Industrieemissionen (siehe Tabelle 1) benötigen Industrieanlagen, die bestimmte Tätigkeiten ausführen⁵⁷, eine Genehmigung für den Betrieb ihrer Anlage. In der Genehmigung müssen Emissionsgrenzwerte für Schadstoffe sowie Anforderungen bezüglich der Überwachung der Emissionen enthalten sein. Diese Grenzwerte dürfen die den „besten verfügbaren Techniken“ zugeordneten Emissionswerte, die von der Kommission mit Unterstützung eines Fachausschusses festgelegt werden, nicht überschreiten. Bis November 2015 wurden sieben solcher „Schlussfolgerungen über die besten verfügbaren Techniken“ angenommen. Kommunale Abwasserbehandlungsanlagen fallen im Prinzip nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie.

86

Der Hof prüfte, ob in den vier besuchten Mitgliedstaaten

–ein Verfahren zur Festlegung von Emissionsgrenzwerten vorhanden war;

–ein Inspektionssystem vorhanden war, um die Durchsetzung der Grenzwerte sicherzustellen;

–die Wasserverschmutzungsabgabe als Instrument eingesetzt wurde, um Industrieanlagen von der Emission von Schadstoffen abzuschrecken.

Die Behörden, die Emissionsgrenzwerte festlegen, sind oftmals auf Informationen angewiesen, die von den Einleitern selbst zur Verfügung gestellt werden

87

Für die direkte Einleitung von Abwasser ist in allen vier Mitgliedstaaten eine Genehmigung zur Abwassereinleitung erforderlich. Die Genehmigung gilt je nach Mitgliedstaat für vier bis zehn Jahre. In allen vier Mitgliedstaaten sieht der Rechtsrahmen vor, dass die zuständigen Behörden die Genehmigung jederzeit widerrufen oder ändern können, wenn dies aus Gründen der Wasserqualität der aufnehmenden Wasserkörper erforderlich ist.

88

Bezüglich der direkten Einleitung setzen die nationalen Rechtsvorschriften der vier Mitgliedstaaten für eine Reihe von Stoffen Grenzwerte fest, die häufig branchenspezifisch sind. Die genehmigenden Behörden können darüber hinaus auch Grenzwerte für Stoffe festlegen, die nicht in den Rechtsvorschriften aufgeführt sind.

89

Allerdings ist die genehmigende Behörde aufgrund der Komplexität bestimmter Verfahren und des kontinuierlichen technischen Fortschritts auf die Informationen angewiesen, die die Anlagen selbst liefern, sowohl bezüglich der Schadstoffe als auch bezüglich der Emissionsgrenzwerte, die nach vernünftigem Ermessen möglich sind. Dadurch entstehen gewisse Spielräume für eine Einflussnahme der Industrieanlagen, besonders jener, für die keine besten verfügbaren Techniken festgelegt wurden.

90

Während Industrieanlagen, die ihr Abwasser direkt in Wasserkörper einleiten, im Allgemeinen Grenzwerte für chemische Stoffe zu beachten haben, die in ihren Genehmigungen genannt sind, müssen kommunale Abwasserbehandlungsanlagen nur selten solche Grenzwerte einhalten, obwohl sie häufig Abwässer von Industrieanlagen aufnehmen. Insbesondere in den Genehmigungen der zwölf untersuchten rumänischen kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen fand der Hof mehr Stoffe, als die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (siehe Anhang III) vorschreibt.

91

Bei indirekter Abwassereinleitung werden die von einer Industrieanlage einzuhaltenden Grenzwerte im Vertrag⁵⁸ zwischen dem Betreiber einer Kanalisation/Behandlungsanlage und der Industrieanlage geregelt. Bei Stoffen, für die die nationalen Rechtsvorschriften Grenzwerte entweder nur als Orientierung (Tschechische Republik und Slowakei) oder überhaupt nicht festlegen (siehe Beispiele in Anhang V), hängen die vereinbarten Grenzwerte von der Verhandlungsmacht der beteiligten Seiten ab.

92

Ungarn und die Slowakei nahmen die Überprüfung bestehender Genehmigungen bzw. des Genehmigungsverfahrens als Maßnahmen in ihre Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete auf. In der Tschechischen Republik war eine Maßnahme vorgesehen, die sich lediglich auf die Anwendung der besten verfügbaren Techniken bezog. Im Falle Ungarns war der Umfang der Maßnahme nicht angegeben. Darüber hinaus existiert in Ungarn keine Datenbank bezüglich Genehmigungen zur Abwassereinleitung für Industrieunternehmen, die nicht unter die Richtlinie über Industrieemissionen fallen, was eine umfassende Überprüfung erschwert. In der Slowakei stellte der Hof Unzulänglichkeiten bei der Überprüfung der Genehmigungen für zwei untersuchte Anlagen fest.

Schwächen des Inspektionssystems

93

Die Einhaltung der Emissionsgrenzwerte wird auf zweierlei Weise sichergestellt: zum einen durch Eigenkontrollen der Einleiter und zum anderen durch Kontrollen öffentlicher Kontrollstellen.

94

In den vier besuchten Mitgliedstaaten sind Industrieanlagen, die Abwasser direkt in Oberflächengewässer einleiten, gesetzlich zu Eigenkontrollen ihrer Abläufe verpflichtet⁵⁹. Die Häufigkeit dieser Eigenkontrollen wird im Allgemeinen in der entsprechenden Genehmigung zur Abwassereinleitung angegeben. In Ungarn, Rumänien und der Slowakei wird die jährliche Mindestanzahl an Kontrollen in den nationalen Rechtsvorschriften geregelt.

95

Die Häufigkeit der Kontrollen durch öffentliche Kontrollstellen wird in keinem der vier Mitgliedstaaten vorgeschrieben. Einzige Ausnahme sind die Kontrollen von Industrieanlagen, die unter die Richtlinie über Industrieemissionen fallen. Für solche Kontrollen ist in der Richtlinie die Mindesthäufigkeit vorgeschrieben. Aufgrund der von den Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2012-2013 gelieferten Statistikdaten kommt der Hof zu folgenden Schlussfolgerungen:

–Die erfasste Quote der Anlagen, die unter die Richtlinie über Industrieemissionen fallen, entsprach den Anforderungen.

–Bei Anlagen mit direkter Einleitung, die nicht unter die Richtlinie über Industrieemissionen fallen, ist die Zahl der tatsächlich durchgeführten Inspektionen durch öffentliche Stellen vergleichbar mit den Angaben in Tabelle 6: In der Slowakei fanden die wenigsten Kontrollen statt, während für Ungarn keine Daten vorlagen, die eine Beurteilung der Inspektionshäufigkeit zugelassen hätten.

–Bei indirekter Einleitung führen öffentliche Kontrollstellen nur selten Kontrollen in den betroffenen Industrieanlagen durch, da für die Einhaltung der vertraglich geregelten Emissionsgrenzwerte in erster Linie der Betreiber der kommunalen Abwasserbehandlungsanlage zuständig ist. Der Hof stellte fest, dass die Betreiber bei 22 der untersuchten 26 kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen (85 %) Vor-Ort-Kontrollen durchführten⁶⁰. Bei drei der vier übrigen Anlagen stützten sich die Betreiber auf die Ergebnisse der Eigenkontrollen der industriellen Einleiter.

96

Eine der Maßnahmen des 2009 erstellten slowakischen Bewirtschaftungsplans für das Einzugsgebiet war die Straffung des Inspektionssystems. Es gab jedoch keine Angaben dazu, wie und wann diese Maßnahme umgesetzt werden sollte, und fehlende Finanzmittel für die Umsetzung des Systems wurden als Hauptproblem genannt.

97

Bei Überschreitung der Emissionsgrenzwerte werden nach den Rechtsvorschriften aller vier Mitgliedstaaten Bußgelder verhängt:

–Bei direkter Einleitung werden die Bußgelder durch die öffentliche Kontrollstelle erhoben. Das Verfahren ist dasselbe wie bei kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen (siehe Ziffern 76-77).

–Bei indirekter Einleitung werden die Bußgelder von den Betreibern der kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen verhängt. Während sich das Bußgeld in Ungarn und Rumänien nach der Schadstoffmenge⁶¹ richtet, die zwischen zwei Messungen (innerhalb eines Jahres) eingeleitet wird, errechnet sich der Betrag in der Tschechischen Republik und der Slowakei im Allgemeinen nach der Schadstoffmenge, die am Tag der Messung eingeleitet wurde⁶². Nach Ansicht des Hofes kann in solchen Fällen von einem geringen Bußgeld ausgegangen werden, dessen abschreckende Wirkung begrenzt ist.

Die Wasserverschmutzungsabgabe wird teilweise zur Abschreckung gegen Schadstoffemissionen eingesetzt

98

In der Tschechischen Republik, Ungarn und der Slowakei muss die Abgabe nur für sehr wenige Schadstoffe entrichtet werden (siehe Anhang IV). Daher stellt sie kaum einen Anreiz für die Einhaltung oder gar Unterschreitung der in der Genehmigung genannten Grenzwerte dar.

Maßnahmen und Instrumente der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von diffuser Verschmutzung durch die Landwirtschaft

99

Ein wichtiges Mittel zur Reduzierung der durch die Landwirtschaft verursachten Emissionen ist die Regulierung landwirtschaftlicher Praktiken (z. B. Vorschriften zur Verwendung von Düngemitteln, zur Lagerung von Dung, zur Verwendung von Pestiziden, zur Fruchtfolge usw.). Verschiedene Instrumente wurden entwickelt (siehe Ziffer 15), um gute landwirtschaftliche Praktiken durchzusetzen bzw. zu unterstützen und die Einhaltung von ökologischen Rechtsvorschriften bei landwirtschaftlichen Tätigkeiten zu fördern.

100

Der Hof prüfte daher, ob

–die Nitratrichtlinie so weit wie möglich genutzt wird, um die Nitratbelastung zu reduzieren;

–die nationalen Aktionspläne zu Pestiziden eine klare Verpflichtung zur Reduzierung der mit dem Einsatz von Pestiziden verbundenen Risiken und Auswirkungen enthalten;

–die Cross-Compliance-Regelung wirksam gute landwirtschaftliche Praktiken vorschreibt und deren Einhaltung sicherstellt;

–das Potenzial von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums ausgeschöpft wird, um Probleme in Bezug auf die Wasserqualität zu lösen;

–bei diffuser Verschmutzung durch die Landwirtschaft das Verursacherprinzip angewendet wird.

Die Mitgliedstaaten schöpfen nicht alle Möglichkeiten der Nitratrichtlinie aus

101

Gemäß der Nitratrichtlinie (siehe Tabelle 1) müssen die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdete Gebiete ausweisen und diese mindestens alle vier Jahre überprüfen. Eines der Kriterien für die Einstufung als gefährdetes Gebiet ist der Eutrophierungszustand von Wasserkörpern⁶³. Die Nitratrichtlinie von 1991 überließ es den Mitgliedstaaten, Klassifizierungskriterien für den Begriff der Eutrophierung zu definieren. Ein Orientierungsdokument zur Bewertung der Eutrophierung im Kontext der europäischen Wasserpolitik wurde erst im Mai 2009 von den Wasserdirektoren der Mitgliedstaaten (und Norwegens) verabschiedet.

102

Die Mitgliedstaaten mussten Aktionsprogramme erarbeiten, in denen sie Auflagen für Landwirte in hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdeten Gebieten festlegen. Diese Aktionsprogramme sind alle vier Jahre zu überprüfen und ggf. zu überarbeiten. Darüber hinaus mussten die Mitgliedstaaten Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft aufstellen, die von Landwirten außerhalb gefährdeter Gebiete auf freiwilliger Basis anzuwenden sind. Die Aktionsprogramme und die Regeln der guten fachlichen Praxis werden nicht formell von der Kommission genehmigt. Falls die Kommission sie als qualitativ unzureichend bewertet, kann sie lediglich Klage erheben (siehe Ziffer 47).

Trotz schrittweiser Verschärfung der Auflagen für Landwirte in hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdeten Gebieten sind in den meisten Mitgliedstaaten noch weitere Verbesserungen möglich

103

Seit ihrem EU-Beitritt im Jahr 2004 bzw. 2007 haben die Tschechische Republik, Ungarn und Rumänien immer mehr Gebiete als hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdet ausgewiesen, während die Zahl dieser Gebiete in der Slowakei um 5 % zurückging. Tabelle 7 zeigt den Anteil der landwirtschaftlich genutzten Flächen in den vier Mitgliedstaaten, die derzeitig hinsichtlich der Nitratbelastung als gefährdet ausgewiesen sind.

Tabelle 7

Anteil der hinsichtlich der Nitratbelastung als gefährdet ausgewiesenen landwirtschaftlich genutzten Flächen (Stand: 31.12.2014)

Mitgliedstaat | Landwirtschaftlich genutzte Flächen in hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdeten Gebieten | Änderung seit der ersten Einstufung
Tschechische Republik | 49 % | + 15 %
Ungarn | 63 % | + 42 %
Rumänien | 58 % | + 625 %
Im Jahr 2013 beschloss die rumänische Regierung, das Aktionsprogramm auf das gesamte rumänische Hoheitsgebiet auszudehnen¹.
Slowakei | 57 % | – 5 %

1 Gemäß Artikel 3 Absatz 5 der Nitratrichtlinie sind Mitgliedstaaten von der Verpflichtung, bestimmte gefährdete Gebiete auszuweisen, befreit, wenn sie Aktionsprogramme in ihrem gesamten Gebiet durchführen.

Quelle: Analyse der nationalen Rechtsvorschriften durch den Hof.

104

Die Entscheidung Rumäniens, das Aktionsprogramm auf das gesamte Land auszuweiten, ist im Hinblick auf die Wasserqualität grundsätzlich als positiv zu betrachten, insbesondere angesichts der Tatsache, dass Rumänien die geringste Anzahl an Wasserkörpern mit Nährstoffanreicherung aufweist (siehe Anhang II). Allerdings ist mit der Ausdehnung des Gebiets allein keine Nitratreduzierung im Wasser zu erreichen. In dem zuvor ausgewiesenen Gebiet (lediglich 58 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche) wurden nur geringfügige Fortschritte bei der geeigneten Lagerung von Dung erreicht, die eine der Anforderungen des Aktionsprogramms darstellte (siehe auch Ziffer 122).

105

Der Hof stellte fest, dass bei jeder Überprüfung der Aktionsprogramme der Tschechischen Republik, Ungarns und Rumäniens die Auflagen entweder ergänzt oder verschärft wurden, während in der Slowakei bestimmte Auflagen gelockert wurden. Die Verschärfung der Auflagen geht zum Teil auf Einwirken der Kommission zurück (siehe Beispiele in Kasten 1). Auch eine präzisere Formulierung bestimmter Auflagen trug zu deren Anwendung und Durchsetzung bei.

Kasten 1

Beispiele für die Auswirkungen von Aufforderungen der Kommission an die Tschechische Republik und Ungarn

Die Mitgliedstaaten mussten das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung angeben. Das Fassungsvermögen des Behälters musste ausreichend sein für die Lagerung von Dung während eines Zeitraums, der mindestens dem Zeitraum entspricht, in dem das Ausbringen von Dung auf den landwirtschaftlichen Flächen verboten ist. Das Fassungsvermögen wird daher in Monaten ausgedrückt. In der Tschechischen Republik wurde das Fassungsvermögen auf Betreiben der Kommission erhöht. Von den Landwirten, die 2012 durch die Vergrößerung der hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdeten Gebiete neu unter den Geltungsbereich dieser Auflage fielen, wurde keine sofortige Erfüllung der Anforderung verlangt. Für sie wurde ein Übergangszeitraum bis Ende 2015 geschaffen. Dieser wurde dann auf Einwirken der Kommission Mitte 2014 wieder aufgehoben.

In Ungarn erörterte die Kommission die hinsichtlich der Lagerung geltenden Verpflichtungen und die Übergangszeiträume mit den zuständigen Behörden. Für bestimmte Landwirte wurden die ursprünglichen Fristen bis zum 31.12.2014 verlängert. Diese Landwirte hatten somit nach dem EU-Beitritt ihres Landes zehn Jahre Zeit, die Anforderungen zu erfüllen. Für Landwirte in Gebieten, die 2013 erstmals als hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdet eingestuft wurden, galt für die Lagerung von Gülle die Frist 31.12.2014 und für die Lagerung von Dung die Frist 22.12.2015. Diese von den ungarischen Behörden gesetzten Übergangsfristen wurden jedoch von der Kommission nicht infrage gestellt.

Foto 2 – Behälter zur Lagerung von Gülle

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Kasten 2

Beispiele für Anforderungen in Ungarn und Rumänien, die weniger streng sind als die Empfehlungen der im Auftrag der Kommission durchgeführten Studie

In Ungarn dauert der Zeitraum, in dem das Ausbringen bestimmter Düngemittel auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist, vom 31. Oktober bis zum 15. Februar (dreieinhalb Monate). In den Empfehlungen wird für Ackerland ein entsprechender Zeitraum vom 1. August bis zum 1. Februar (sechs Monate) mit einem wahrscheinlichen Unsicherheitsbereich von plus/minus einem Monat vorgeschlagen.

In Rumänien gilt die allgemeine Vorschrift, dass innerhalb eines Bereichs von einem Meter Entfernung zu einem Wasserlauf auf einem physischen Stück Land mit einer durchschnittlichen Neigung von bis zu 12 % und innerhalb eines Bereichs von drei Metern auf einem physischen Stück Land mit einer durchschnittlichen Neigung von über 12 % keine Düngemittel ausgebracht werden dürfen. Für verschiedene Typen von Wasserschutzgebieten bestehen weitere besondere Vorschriften.

Die Empfehlungen enthielten Vorschläge zu mindestens 25 Meter breiten Pufferzonen⁶⁴; bei abschüssigen Flächen (Neigung über 8 %) sollten diese Zonen sogar die doppelte bzw. dreifache Breite aufweisen. In ihrer Korrespondenz mit Rumänien äußerte die Kommission ebenfalls die Auffassung, dass die Pufferzonen nicht breit genug seien, ging jedoch nicht weiter auf diesen Punkt ein.

106

Obwohl die Anforderungen verschärft worden sind, sind sie immer noch weniger streng als diejenigen, die in einer im Auftrag der Kommission im Jahr 2011 durchgeführten Studie⁶⁵ formuliert und von der Kommission bei ihrer Bewertung der Aktionspläne angewendet wurden. Beispiele sind in Kasten 2 aufgeführt.

107

Zu bestimmten Punkten⁶⁶, für die die Mitgliedstaaten Anforderungen im Zusammenhang mit der Nitratrichtlinie festgelegt hatten oder festlegen konnten, mussten sie später Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand (GLÖZ)⁶⁷ definieren. Der Hof stellte fest, dass die GLÖZ-Standards für „Bodenbearbeitung“ und „Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung“ entweder gleiche oder sogar höhere Anforderungen beinhalten als die Anforderungen in den Aktionsprogrammen der vier Mitgliedstaaten. Darüber hinaus könnten die Standards noch weiter verschärft werden (siehe Ziffer 135).

108

Bei den Düngemitteln legten die Mitgliedstaaten Beschränkungen bezüglich der Menge des auszubringenden Stickstoffs fest (kg/ha). Sie nutzten die Gelegenheit jedoch nicht, um auch für Phosphor vergleichbare Grenzwerte zu bestimmen⁶⁸.

Unzulänglichkeiten im slowakischen und tschechischen Aktionsprogramm führten zu weiteren Maßnahmen der Kommission

109

Im November 2012 leitete die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Slowakei ein; Gegenstand war das 2011 verabschiedete zweite Aktionsprogramm. Gegen die Tschechische Republik wurde wegen des dritten Aktionsprogramms, das 2012 genehmigt worden war, im Januar 2013 ein „Pilotverfahren“ begonnen.

110

Bis November 2015 hatte die Kommission noch keine endgültige Stellungnahme aufgrund der von den beiden Mitgliedstaaten bereitgestellten Informationen⁶⁹ und ergriffenen Maßnahmen formuliert.

Die Aktionsprogramme wirken sich noch nicht auf den Düngemittelverbrauch aus, und der Einfluss auf die Eutrophierung ist schwer zu bewerten

111

Ein Indikator, mit dem die Zweckdienlichkeit der Auflagen für Landwirte bewertet werden kann, ist die Entwicklung des Verbrauchs stickstoffhaltiger Düngemittel. Der Verbrauch von Mineraldünger⁷⁰ ist im Zeitraum 2004-2012 in allen vier Mitgliedstaaten gestiegen⁷¹, während sich die Fläche des Ackerlandes kaum verändert hat. Beim Verbrauch organischer Düngemittel (z. B. Dung) ist dagegen kein klarer Aufwärts- oder Abwärtstrend erkennbar.

112

Ein weiterer aufschlussreicher Indikator zur Bewertung der Wirksamkeit der Aktionsprogramme ist die Entwicklung des Eutrophierungszustands der Gewässer, auch wenn dieser das Ergebnis von Verschmutzungen ist, die nicht nur aus der Landwirtschaft, sondern aus allen vorhandenen Quellen stammen.

113

Die Mitgliedstaaten mussten Wasserüberwachungsprogramme aufstellen, um die Nitratkonzentrationen im Süßwasser zu messen und den Eutrophierungszustand ihrer Gewässer mindestens alle vier Jahre zu überprüfen. Die letzten Berichte über den Stand der Umsetzung der Richtlinie wurden von den Mitgliedstaaten im Jahr 2012 vorgelegt und beziehen sich auf den Zeitraum 2008-2011. Der nächste Bericht für den Zeitraum 2012-2015 ist im Juni 2016 fällig. Der in der Nitratrichtlinie vorgesehene Berichtszeitraum ist nicht auf den Zeitplan für die Aufstellung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete abgestimmt⁷².

114

Schlussfolgerungen in Bezug auf die Entwicklung des Eutrophierungszustands der Wasserkörper sind nicht ohne Weiteres möglich, da die Daten für die Zeiträume 2004-2007 und 2008-2011 nicht vergleichbar sind⁷³. Die entsprechenden Daten aus den Berichten über die Umsetzung der Nitratrichtlinie aus dem Jahr 2012 konnten nicht unmittelbar mit den Daten in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete verglichen werden, da in ihnen unterschiedliche Beurteilungskriterien zur Anwendung kamen (siehe Ziffer 101).

115

Aus den für 2008-2011 gemeldeten Daten geht hervor, dass in diesem Zeitraum in der Tschechischen Republik, in Ungarn und in der Slowakei zwischen 31 % und 65 % der Oberflächengewässer eutroph waren. In Rumänien waren weniger als 15 % der Flüsse eutroph; für andere Gewässer (z. B. Seen und Küstengewässer) wurde die Situation als weniger gut beurteilt.

Der Mechanismus zur Durchsetzung der Nitratrichtlinie hat keine abschreckende Wirkung

116

Die Nitratrichtlinie enthält keine spezifischen Bestimmungen zum Durchsetzungsmechanismus.

117

Seit Einführung der Cross-Compliance-Regelung (siehe Ziffer 133) müssen die Mitgliedstaaten die Einhaltung bestimmter Standards überprüfen und bei Verstößen Beihilfezahlungen kürzen. Gemäß der Grundanforderung an die Betriebsführung Nr. 4 (GAB 4)⁷⁴ müssen die Mitgliedstaaten kontrollieren, ob Landwirte die Aktionsprogramme zu Nitraten einhalten. Landwirte, die keine Beihilfen (Direktzahlungen) im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und/oder im Rahmen bestimmter Maßnahmen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums erhalten, unterliegen nicht den GAB-4-Kontrollen.

118

Neben den GAB-4-Kontrollen führen alle vier Mitgliedstaaten bezüglich der Anwendung der Nitratrichtlinie Kontrollen durch, die nachstehend als einzelstaatliche Kontrollen bezeichnet werden. Rechtsvorschriften in Bezug auf die Quote der einzelstaatlichen Kontrollen (zu überprüfender Prozentsatz der Grundgesamtheit der Landwirte) und in Bezug auf die Stichprobennahme gab es in keinem der vier besuchten Mitgliedstaaten. Der tatsächliche Prozentsatz der Grundgesamtheit der Landwirte, der von diesen einzelstaatlichen Kontrollen im Jahr 2012⁷⁵ erfasst wurde, war sehr gering (unter 3 %).

119

In der Tschechischen Republik und der Slowakei werden die einzelstaatlichen Kontrollen und die GAB-4-Kontrollen von derselben Behörde durchgeführt, in den anderen beiden Ländern von verschiedenen Stellen. Hinsichtlich der von den einzelstaatlichen Kontrollen tatsächlich erfassten Vorschriften lassen sich in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Situationen beobachten:

–In Ungarn⁷⁶ und der Slowakei werden nahezu alle Anforderungen der Aktionsprogramme von den einzelstaatlichen Kontrollen erfasst.

–In der Tschechischen Republik werden einige Anforderungen des Aktionsprogramms im Rahmen der einzelstaatlichen Kontrollen, andere wiederum im Rahmen der GAB-4-Kontrollen überprüft. Da sich beide Arten von Kontrollen auf dieselbe Stichprobe beziehen, werden praktisch alle Vorschriften kontrolliert, die verhängten Sanktionen unterscheiden sich jedoch (siehe Ziffern 120 und 144).

–In Rumänien ist eine Reihe von Anforderungen nicht in den Anweisungen für die Kontrolleure von Betrieben mit acht bis 100 Großvieheinheiten⁷⁷ enthalten.

120

Der Hof stellte fest, dass im Falle der Aufdeckung eines Verstoßes gegen die Anforderungen bei einzelstaatlichen Kontrollen nicht notwendigerweise Sanktionen verhängt werden bzw. dass es bei tatsächlicher Verhängung von Bußgeldern um geringe Beträge geht, was die abschreckende Wirkung der Bußgelder mindert:

–In Rumänien werden bei den Kontrollen landwirtschaftlicher Betriebe mit acht bis 100 Großvieheinheiten generell keine Sanktionen verhängt, sondern Abhilfemaßnahmen gefordert.

–In der Slowakei gibt es für eine Reihe von Verstößen keine gesetzlich vorgeschriebenen Sanktionen (z. B. bei Nichteinhaltung der Vorschriften zur Lagerung von Dung oder bei Nichteinhaltung der Zeiträume, in denen das Ausbringen von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist).

–In Ungarn sieht der Rechtsrahmen Sanktionen bei Nichtbereitstellung von Daten oder bei Nitratverunreinigungen vor. Das maximale Bußgeld ist allerdings in beiden Fällen relativ gering. Zudem sind Sanktionen für Nitratverunreinigungen schwer anzuwenden, da sie voraussetzen, dass i) nachgewiesen wurde, dass die Verunreinigung durch einen Verstoß gegen die Vorschriften zum Düngemitteleinsatz entstanden ist, und ii) eine Bewertung des Ausmaßes der Verunreinigung vorliegt.

–In der Tschechischen Republik kommen Sanktionen für Verstöße gegen Vorschriften zum Düngemitteleinsatz und zur Lagerung von Dung zwar zur Anwendung, aber zwischen 2010 und 2013 war das je nach Verstoß verhängte durchschnittliche Bußgeld verhältnismäßig gering.

121

Insgesamt stellte der Hof fest, dass der der Kommission im Jahr 2012 vorgelegte Bericht über den Stand der Umsetzung nur sehr allgemeine und teilweise unvollständige Informationen zu den durchgeführten Kontrollen und aufgedeckten Verstößen enthielt. Darüber hinaus erwiesen sich die Zahlen nicht immer als zuverlässig. Dies wird eine Beurteilung der Gesamtsituation durch die Kommission in erheblichem Maße behindern.

122

Verstöße gegen die Vorschriften zum Fassungsvermögen von Behältern zur Dunglagerung wurden bei den Kontrollen häufig beobachtet. Als einer der Gründe wurden fehlende Finanzmittel für den Bau geeigneter Lagerbehälter angegeben.

Die Aktionspläne zu Pestiziden sind unzulänglich

123

Die Mitgliedstaaten mussten nationale Aktionspläne mit quantifizierten Zielvorgaben, Zielen, Maßnahmen und Zeitplänen aufstellen, mit denen Risiken und Auswirkungen des Einsatzes von Pestiziden reduziert werden sollen (siehe Tabelle 2). Diese Aktionspläne mussten bis zum 26. November 2012 angenommen und der Kommission übermittelt werden.

In den Aktionsplänen fehlen quantifizierte Zielvorgaben und Fristen für die Umsetzung der Maßnahmen

124

Der Hof stellte fest, dass in den nationalen Aktionsplänen folgende Angaben fehlten:

–ein Zeitplan für die Umsetzung der Maßnahmen in Ungarn und der Slowakei;

–der Betrag der für die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen erforderlichen Finanzmittel in Ungarn, der Slowakei und Rumänien;

–globale quantitative Ziele, z. B. die Reduzierungsrate für die Verwendung von Pestiziden oder die Reduzierung des Behandlungshäufigkeitsindex (Intensität des Einsatzes von Pestiziden).

125

Positiv zu vermerken ist, dass die Aktionspläne der Tschechischen Republik, Rumäniens und der Slowakei Maßnahmen zur Schaffung angemessener Pufferzonen umfassen, in denen keine Pestizide eingesetzt werden dürfen. Zu Rumänien siehe auch Ziffer 135. Ungarn hatte eine Maßnahme zu Pufferzonen bereits in seinem Bewirtschaftungsplan für das Einzugsgebiet von 2009 vorgesehen.

126

Der Bericht der Kommission zur Bewertung der Aktionspläne, der bis Dezember 2014 hätte erstellt werden sollen, war bis Mitte 2015 noch nicht erschienen. Die Kommission hat keine Vertragsverletzungsverfahren wegen Unzulänglichkeit der Inhalte der Maßnahmen in den Aktionsplänen eingeleitet.

Der integrierte Pflanzenschutz wird nur schrittweise angewendet

127

Gemäß der Pestizidrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten ab 1. Januar 2014 sicherstellen, dass die allgemeinen Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes⁷⁸ angewendet werden. Das Hauptziel besteht darin, den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln⁷⁹ auf ein notwendiges Mindestmaß zu beschränken.

128

Zur korrekten Anwendung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes müssen Leitlinien verfügbar sein. Zur Zeit der Berichterstellung wurden in den Mitgliedstaaten gerade kulturpflanzenspezifische Leitlinien erarbeitet. Die Beachtung der allgemeinen Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes muss als Grundanforderung in die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2014-2020 integriert werden, wobei nur die Kosten im Zusammenhang mit Verpflichtungen, die über diese Grundanforderung hinausgehen, finanziert werden können.

129

Der Erfolg der Anwendung von integriertem Pflanzenschutz wird von der Zweckdienlichkeit der Leitlinien und solchen Faktoren wie den für landwirtschaftliche Betriebsberatung zur Verfügung stehenden Finanzmitteln, der Qualität der Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen für die Verwender von Pflanzenschutzmitteln sowie der leichten Durchführbarkeit von Kontrollen der Einhaltung der Vorschriften abhängen.

Der Mechanismus zur Durchsetzung der Pestizidrichtlinie muss gestärkt werden

130

Die Mitgliedstaaten mussten gemäß der Richtlinie Sanktionen für Verstöße gegen die nationalen Bestimmungen zur Umsetzung dieser Richtlinie festlegen. Der Hof stellte fest, dass die Sanktionen, die in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen sind, nicht alle Arten von Verstößen abdecken. Beispielsweise waren in den nationalen Rechtsvorschriften Ungarns, Rumäniens und der Slowakei bis Mitte 2015 noch keine Sanktionen für die Nichteinhaltung des integrierten Pflanzenschutzes festgelegt worden. Auch waren noch nicht für sämtliche Fälle, in denen Pflanzenschutzmittel nicht nach den Bedingungen auf der Produktkennzeichnung verwendet werden, Bußgelder festgelegt worden.

131

Es gibt keine spezifischen EU-Anforderungen hinsichtlich der Quote für die Kontrollen⁸⁰. In keinem der vier Mitgliedstaaten enthielten die nationalen Rechtsvorschriften Angaben dazu, welcher Mindestprozentsatz der Grundgesamtheit kontrolliert werden muss. Einige wenige Aspekte in Bezug auf die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln sind jedoch Bestandteil der Cross-Compliance-Regelung:

–Kontrollen der Grundanforderung an die Betriebsführung Nr. 9 (GAB-9-Kontrollen)⁸¹ sollen in erster Linie sicherstellen, dass nur zugelassene Produkte eingesetzt werden und dass diese im Einklang mit den Bedingungen auf der Produktkennzeichnung verwendet werden. GAB-9-Kontrollen finden in drei der Mitgliedstaaten seit 2011 und in Rumänien seit 2014 statt.

–Die nachhaltige Verwendung von Pestiziden, insbesondere durch Einhaltung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes, sollte ursprünglich ab 2014 in die Cross-Compliance-Regelung aufgenommen werden. Laut der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013⁸² ist der Zeitrahmen für diese Aufnahme jedoch mittlerweile ungewiss, da er von den Fortschritten der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Pestizidrichtlinie abhängt.

132

Wegen der geringen Zahl der von der Cross-Compliance-Regelung erfassten Aspekte müssen alle übrigen Aspekte (wie z. B. Verbot des Sprühens aus der Luft, Eignung der Anwendungsgeräte, integrierter Pflanzenschutz) durch die einzelstaatlichen Kontrollen abgedeckt werden. In den Aktionsplänen aller Mitgliedstaaten mit Ausnahme der Slowakei wurde darüber hinaus festgehalten, dass die Kontrollen im Bereich der Pflanzenschutzmittel intensiviert werden müssten.

Die Cross-Compliance-Regelung zeigt Wirkung, wird jedoch nicht in vollem Umfang genutzt

133

Die Cross-Compliance-Regelung, die Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik an die Erfüllung einer Reihe von Auflagen knüpft, wurde im Jahr 2005 eingeführt (siehe Ziffer 15). Inwieweit Umweltziele – in diesem Fall die Verbesserung der Wasserqualität – über eine solche Regelung erreicht werden können, hängt insbesondere von der Strenge der mitgliedstaatlichen Auflagen und von der Wirksamkeit des Durchsetzungsmechanismus ab.

134

Die Mitgliedstaaten sind für die Umsetzung der Cross-Compliance-Regelung zuständig. Hinsichtlich der Grundanforderungen an die Betriebsführung⁸³ bedeutet dies die Einbindung der einschlägigen Elemente der spezifischen Rechtsvorschriften in den Anwendungsbereich der Cross-Compliance-Regelung. In Bezug auf die GLÖZ-Standards bedeutet dies die Umsetzung der einschlägigen Standards in nationale oder regionale Rechtsvorschriften und die Festlegung der praktischen Anforderungen, die die Landwirte erfüllen müssen. Die Mitgliedstaaten mussten darüber hinaus Mindestanforderungen für die Verwendung von Düngemitteln⁸⁴ und Pflanzenschutzmitteln⁸⁵ definieren, die für bestimmte Maßnahmen im Rahmen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums gelten (z. B. die Agrarumweltmaßnahme).

Die Auflagen für Landwirte könnten zugunsten einer besseren Wasserqualität verschärft werden

135

Zwei GLÖZ-Standards sind für die Verbesserung der Wasserqualität von besonderer Bedeutung: i) der Standard zur Schaffung von Pufferzonen entlang von Wasserläufen und ii) der Standard zur Begrenzung der Bodenerosion. Keiner der vier Mitgliedstaaten hat jedoch Pufferzonen eingerichtet, deren Breite den Empfehlungen in einer für die Kommission durchgeführten Studie entsprochen hätte (siehe Ziffer 106 und Kasten 2). Über die Anforderungen der Nitratrichtlinie hinaus hat Rumänien auch den Einsatz von Pestiziden in diesen Pufferzonen verboten. Die von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Standards zur Begrenzung der Bodenerosion angeordneten Auflagen hätten strenger sein können, was die Beispiele in Kasten 3 verdeutlichen.

Kasten 3

Beispiele für Auflagen in Bezug auf Bodenerosion, die in allen vier Mitgliedstaaten verschärft werden könnten

Die angebaute Pflanzenart⁸⁶ ist ein wichtiger Faktor für das Ausmaß der Erosion. In Rumänien und der Slowakei gibt es keine Verbote für den Anbau bestimmter Pflanzen auf erosionsgefährdeten Flächen.

In der Tschechischen Republik und Ungarn dürfen bestimmte Pflanzen auf bestimmten Flächen nicht angebaut werden. Die Flächen, auf die sich diese Vorschriften erstrecken, sind jedoch kleiner als die tatsächlich von Erosion bedrohten Flächen.

136

Im Hinblick auf die Mindestanforderungen für Zahlungen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums im Programmplanungszeitraum 2007-2013 (siehe Ziffer 134) lässt sich Folgendes festhalten:

–Bezüglich der Phosphorbelastung durch Düngemittel hat keiner der vier Mitgliedstaaten Anforderungen definiert, obwohl dies in der einschlägigen EU-Verordnung gefordert wird.

–Ungarn hat für Landwirte außerhalb gefährdeter Gebiete keine sachgerechten Mindestanforderungen in Bezug auf Düngemittel festgelegt, und die für Landwirte innerhalb gefährdeter Gebiete festgelegten Mindestanforderungen waren unvollständig.

–Bezüglich des Einsatzes von Pestiziden in der Nähe von Gewässern haben die vier Mitgliedstaaten hauptsächlich Vorschriften für bestimmte Schutzgebiete aufgestellt, z. B. für Gewässer, die zur Trinkwassergewinnung bestimmt sind. Siehe auch Ziffer 135 zu Pufferzonen.

137

Im Zusammenhang mit der Genehmigung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 bewertete die Kommission folgende Ex-ante-Konditionalitäten: i) Wurden GLÖZ-Standards definiert? ii) Wurden Mindestanforderungen in Bezug auf Düngemittel und Pflanzenschutzmittel erfüllt, die für bestimmte Maßnahmen im Rahmen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums gelten? Die Kommission stellte die Eignung der Anforderungen, d. h. ihre Wirksamkeit im Hinblick auf das Erreichen der Ziele der EU-Wasserpolitik, trotz der oben genannten Schwächen nicht infrage (siehe Ziffern 135-136)⁸⁷.

Der Durchsetzungsmechanismus für Cross-Compliance ist nicht abschreckend genug

138

Landwirte, die keine Beihilfen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und/oder im Rahmen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums erhalten, unterliegen nicht den Cross-Compliance-Kontrollen. Landwirtschaftliche Betriebe mit einer Fläche von unter einem Hektar kommen für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik nicht in Betracht. Außer in Rumänien⁸⁸ ist der auf Betriebe von unter einem Hektar Größe entfallende Anteil an den landwirtschaftlich genutzten Flächen unbedeutend.

139

Der Hof kommt zu dem Schluss, dass in Bezug auf die Stichprobengröße die EU-Anforderung⁸⁹, wonach 1 % der Landwirte, die die Cross-Compliance-Standards einhalten müssen, zu erfassen sind, von allen vier Mitgliedstaaten zwischen 2011 und 2013 leicht überschritten wurde. Eine Quote von 1 % bedeutet, dass für einen landwirtschaftlichen Betrieb die durchschnittliche Wahrscheinlichkeit besteht, alle 100 Jahre kontrolliert zu werden.

140

Ebenso beachteten alle vier besuchten Mitgliedstaaten die EU-Anforderung zur Aufteilung zwischen risikobasierten⁹⁰ und nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichproben. Die Risikoanalyse verliert allerdings teilweise an Bedeutung, weil die tatsächlich kontrollierte Stichprobe nicht zwangsläufig nur aus den Betrieben besteht, bei denen das Risiko als besonders hoch eingeschätzt wird. Das liegt daran, dass bei der endgültigen Auswahl auch das bei der nationalen/regionalen Kontrollbehörde für die Überprüfungen verfügbare Personal berücksichtigt wird.

141

Zum Inhalt der Kontrollen stellte der Hof Folgendes fest:

–Die GAB-4-Kontrollen zur Anwendung der Nitratrichtlinie decken in Ungarn, Rumänien und der Slowakei die Mehrzahl der in den Aktionsprogrammen zu Nitraten definierten Anforderungen ab. In der Tschechischen Republik werden einige Anforderungen des Aktionsprogramms zu Nitraten von den Cross-Compliance-Kontrollen abgedeckt, andere dagegen im Rahmen der einzelstaatlichen Kontrollen überprüft (siehe Ziffer 119).

–Hinsichtlich der Mindestanforderungen für bestimmte Maßnahmen im Rahmen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums waren die Kontrollen in Ungarn unzulänglich (siehe Ziffer 136). In der Tschechischen Republik und in Rumänien umfassten die Kontrollen nicht die Anforderung an die Lagerkapazität für Dung. In Rumänien waren nicht alle Aspekte der Mindestanforderungen für die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln festgelegt worden; daher beschränkte man sich bei den Kontrollen darauf, zu überprüfen, dass nur zugelassene Produkte eingesetzt wurden.

142

Eine dem System der Cross-Compliance-Kontrollen innewohnende Beschränkung liegt darin, dass einige Anforderungen von Natur aus sehr schwer zu kontrollieren sind. Einige können z. B. nur in einer bestimmten Jahreszeit oder bei bestimmten Witterungsbedingungen (z. B. nicht bei Sturm oder Frost) überprüft werden, was nicht immer mit dem Zeitplan der Vor-Ort-Kontrollen übereinstimmt. In den vier besuchten Mitgliedstaaten konzentrierten sich die Kontrollen sehr stark auf die zweite Jahreshälfte. Keine (Ungarn und Rumänien) oder nur sehr wenige Kontrollen fanden während der Wintermonate oder in der Hauptvegetationszeit statt. Dies steht nicht nur im Gegensatz zu bestimmten Verordnungsvorschriften, sondern bedeutet darüber hinaus, dass einige der gewässerbezogenen Anforderungen vor Ort keiner Sichtprüfung unterzogen werden können.

143

Die Wirksamkeit der Kontrollen wird zusätzlich dadurch beeinträchtigt, dass wichtige Nachweise nur in Form von Eigenerklärungen der Betriebsinhaber erbracht werden, vor allem in Form des Düngemittelregisters (mit Daten zum Düngungszeitraum und zu den ausgebrachten Düngemittelmengen). Je häufiger dieses Register aktualisiert wird, desto präziser sind die darin enthaltenen Informationen. Das Register muss entweder kontinuierlich geführt (Ungarn, Rumänien und Slowakei) oder am Ende eines jeden Monats aktualisiert werden (Tschechische Republik).

144

Schließlich sind die Kosten des Betriebsinhabers für die Einhaltung der Anforderungen häufig höher (z. B. wegen Produktions- und Einkommensverlusten) als das für die Nichteinhaltung fällige Bußgeld: Die maximale Kürzung der Beihilfe liegt bei lediglich 5 %⁹¹, weshalb die Kürzungen keinen wirklichen Abschreckungseffekt haben⁹².

Das Potenzial von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zur Lösung der Probleme in Bezug auf die Wasserqualität wird nicht vollständig ausgeschöpft

145

Die Maßnahmen zur Ergänzung der bestehenden Rechtsvorschriften (z. B. Nitratrichtlinie), die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete dargelegt wurden, waren überwiegend an die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums geknüpft⁹³.

146

Diese Programme enthalten Maßnahmenpakete, zu denen sich die Zielpopulationen (z. B. Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe) freiwillig verpflichten können. Begünstigte von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums verpflichten sich, bestimmte von ihrem Mitgliedstaat aufgestellte Bedingungen einzuhalten.

Weniger als 30 % der landwirtschaftlich genutzten Flächen wird von Agrarumweltregelungen erfasst, die zur Verbesserung der Wasserqualität führen können

147

Der Hof stellte fest, dass die Belastung der Wasserverschmutzung durch die Landwirtschaft in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums der vier Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2007-2013 nur sehr allgemein beschrieben war und nicht immer⁹⁴ den Informationen in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete⁹⁵ entsprach.

148

In der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission⁹⁶ wurden die Maßnahmen angegeben, die in ein Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums integriert werden könnten. Die in den vier Mitgliedstaaten angewendeten wichtigsten Maßnahmen mit einer direkten positiven Auswirkung auf die Wasserqualität sind:

–Maßnahme 121, „Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe“: Die vier Mitgliedstaaten⁹⁷ nutzten diese Maßnahme zur Finanzierung von Behältern für die Lagerung von Dung. Die jährlichen Durchführungsberichte über den Stand der Umsetzung der Maßnahmen enthalten keine Angaben zur Anzahl der Lagerbehälter und zu den kofinanzierten Investitionskosten.

–Maßnahme 214, „Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen“ (siehe Ziffer 13): Die Bedeutung der Maßnahme hinsichtlich der Finanzmittel, die ihr im Rahmen des Programmplanungszeitraums 2007-2013⁹⁸ zugewiesen wurden, variiert je nach Mitgliedstaat (siehe Tabelle 8).

–Maßnahme 221, „Erstaufforstung⁹⁹ landwirtschaftlicher Flächen“: Diese Maßnahme fand in den vier Mitgliedstaaten keine prioritäre Anwendung, da ihr nur sehr wenige finanzielle Mittel zugewiesen worden waren.

149

Die Tschechische Republik und Ungarn gaben darüber hinaus in ihren Berichten¹⁰⁰ an, dass auch die Maßnahme 211, „Ausgleichszahlungen für naturbedingte Nachteile zugunsten von Landwirten in Berggebieten“, und/oder die Maßnahme 212, „Zahlungen zugunsten von Landwirten in benachteiligten Gebieten, die nicht Berggebiete sind“, zur Wasserqualität beitrügen. Die anderen beiden Mitgliedstaaten gaben keine Gebiete an, obwohl auch sie Finanzmittel im Rahmen dieser Maßnahmen verbrauchten. Der Hof ist der Auffassung, dass diese Maßnahmen nur indirekte Auswirkungen haben, da ihr Hauptziel darin besteht, die kontinuierliche Bewirtschaftung landwirtschaftlich genutzter Flächen sicherzustellen. Erhaltungsmaßnahmen verbessern die Umweltsituation nicht, tragen aber dazu bei, dass sie sich nicht verschlechtert¹⁰¹. In der Tschechischen Republik bekommen Landwirte nur für die Erhaltung von Grünland Beihilfen. Grünland ist für die Wasserqualität förderlicher¹⁰² als Ackerbauland. Zahlungen erfolgen jedoch stets mit dem Ziel, die bestehende Landschaft zu bewahren bzw. zu erhalten.

Tabelle 8

Finanzmittel für Maßnahme 214, „Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen“; Stand: 31.12.2014 (in Millionen Euro)

Mitgliedstaat | Budget (auch als Prozentsatz des Gesamtbetrags aller verfügbaren öffentlichen Mittel im Rahmen des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums) | Ausführung des Budgets (auch als Prozentsatz des Budgets für die Maßnahme)
Tschechische Republik | 1 101,2 | (30 %) | 1 085,7 | (99 %)
Ungarn | 1 137,3 | (22 %) | 1 169,6 | (103 %)
Rumänien | 1 270,6 | (14 %) | 1 340,9 | (106 %)
Slowakei | 390,2 | (15 %) | 357,3 | (92 %)

Quelle: Berichte über die Durchführung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums 2014.

150

Unter der Maßnahme 214, „Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen“, fassten die Mitgliedstaaten eine Reihe verschiedener Regelungen zusammen. Im Rahmen der verschiedenen Regelungen gelten unterschiedliche Auflagen. Diese können Einschränkungen oder Verbote für den Einsatz von Düngemitteln, Einschränkungen oder Verbote für die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln und/oder Vorschriften für die Fruchtfolge¹⁰³ umfassen. Die Verpflichtungen, die ein Landwirt eingeht, müssen über bestehende einschlägige Rechtsvorschriften einschließlich GAB und GLÖZ-Standards hinausgehen (z. B. müssen die Anforderungen bezüglich des Düngemitteleinsatzes höher sein als die in den Aktionsprogrammen im Rahmen der Nitratrichtlinie).

151

Die Regelungen, zu denen sich Landwirte freiwillig verpflichten können, wurden nicht alle gleichermaßen erfolgreich umgesetzt. Tabelle 9 zeigt nach Mitgliedstaaten geordnet die erfolgreichsten Regelungen, bei denen die im Rahmen des Programmplanungszeitraums 2007-2013 geförderte Gesamtfläche (in Hektar) Ende 2014 mehr als 10 % der landwirtschaftlich genutzten Flächen des Mitgliedstaats umfasste. Die Tabelle zeigt auch, welche Auflagen die Landwirte bezüglich Düngemitteleinsatz, Verwendung von Pflanzenschutzmitteln und Vorschriften für die Fruchtfolge einhalten mussten.

Tabelle 9

Anteil der landwirtschaftlich genutzten Flächen und Auflagen im Rahmen der erfolgreichsten Agrarumweltregelungen (Stand: 31.12.2014)

Mitgliedstaat | Regelung (geförderte Fläche in Hektar¹, ausgedrückt in Prozent der gesamten landwirtschaftlich genutzten Fläche) | Auflagen (Liste ohne Anspruch auf Vollständigkeit)
Tschechische Republik | Erhaltung von Grünland | (16,5 %) | Für die beiden wichtigsten Teilregelungen: Begrenzung des Stickstoffeintrags bzw. Verbot von Mineraldünger
Ökologischer Landbau | (10,7 %) | Ausschließliche Verwendung zugelassener Düngemittel und Pflanzenschutzmittel. Seit 2009 Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates²
Ungarn | Integrierter Anbau von Feldkulturen | (11 %) | Erstellung eines Nährstoffmanagementplans³ Vorschriften für die Fruchtfolge Ausschließliche Verwendung bestimmter umweltfreundlicher Pflanzenschutzmittel
Rumänien | Ökologisch wertvolles Grünland (hoher Naturwert) und traditioneller Landbau | (22,2 %) | Pestizideinsatz nicht zulässig Verbot von Mineraldünger und Begrenzung des Stickstoffeintrags für organische Düngemittel
Slowakei | Umweltfreundlicher Landbau – Basisregelung | (18,4 %) | Ausschließliche Verwendung bestimmter Pflanzenschutzmittel. Je nach Teilregelung: Verbot von Mineraldünger oder Begrenzung des Stickstoffeintrags

1 Die Gesamtfläche, für die Agrarumweltverpflichtungen gelten. Eine Fläche kann mehrfach zählen, wenn für sie verschiedene Auflagen gelten. Zahlen für die einzelnen Regelungen, bei denen Mehrfachzählungen ausgeschlossen sind, sind nicht verfügbar.

2 Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 (ABl. L 189 vom 20.7.2007, S. 1), in Kraft seit dem 1.1.2009.

3 Der wichtigste Zweck eines Nährstoffmanagementplans besteht in der Festlegung der Düngemittelmenge, die unter Berücksichtigung von Aspekten wie Bodeneigenschaften, Nährstoffbedarf der Pflanzen, Klima usw. zu bestimmten Zeitpunkten erforderlich ist, um die Düngemittel optimal zu nutzen und eine Überdüngung zu vermeiden.

Quelle: Berichte über die Durchführung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums 2014.

152

Anhand der verfügbaren Informationen schätzt der Hof, dass in den vier Mitgliedstaaten der Anteil der landwirtschaftlich genutzten Flächen, für die verschiedene der Wasserqualität förderliche Agrarumweltverpflichtungen eingegangen wurden, im Programmplanungszeitraum 2007-2013 bei 15-30 % lag. In der Tschechischen Republik, Ungarn und Rumänien beziehen sich jedoch einige der wichtigsten Regelungen auf Grünland (siehe Tabelle 9). Diese Regelungen erstrecken sich hauptsächlich auf vorhandene Grünlandflächen. Deren Erhaltung verbessert die Umweltsituation zwar nicht, ihre Nichterhaltung würde sie jedoch verschlechtern.

153

Nach den Bestimmungen aus Artikel 39 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005¹⁰⁴ müssen Landwirte Agrarumweltverpflichtungen für einen Zeitraum von fünf bis sieben Jahren eingehen. Ob sie nach diesen fünf bis sieben Jahren wieder ähnliche Verpflichtungen übernehmen, hängt von zahlreichen Faktoren ab, wie etwa der Verfügbarkeit einer finanziellen Unterstützung durch Beihilfen sowie Wirtschaftlichkeitsüberlegungen.

154

Eine Analyse der verschiedenen Auflagen durch den Hof zeigte folgende Unzulänglichkeiten auf:

–Trotz der Bedeutung von Pufferzonen für den Gewässerschutz sah keine der Agrarumweltregelungen breitere Zonen vor als diejenigen, die von den Landwirten gemäß den GLÖZ-Standards einzuhalten sind (siehe Ziffer 135 und Kasten 2).

–Die im Rahmen der wichtigsten Regelungen in Rumänien und der Slowakei festgelegten Grenzwerte für Düngemittel (siehe Tabelle 9 (Basisregelung in der Slowakei)), was den Einsatz von Stickstoff je Hektar angeht, sind ungefähr gleich (Rumänien) oder höher (Slowakei) als die durchschnittlich im jeweiligen Land verwendete Stickstoffmenge, sodass von solchen Regelungen nur ein geringer Zusatznutzen für die Wasserqualität zu erwarten ist.

–Die wichtigsten Regelungen zur Bekämpfung der Bodenerosion beziehen sich auf vorhandene Grünlandflächen (siehe Ziffer 152).

Der Durchsetzungsmechanismus im Rahmen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums hat keine abschreckende Wirkung

155

Regelungen im Rahmen der Agrarumweltmaßnahme umfassen zahlreiche Bestimmungen, die der Wasserqualität zugutekommen. Sie sind jedoch nur dann wirksam, wenn sie ordnungsgemäß angewendet werden. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 65/2011 der Kommission¹⁰⁵ müssen die Mitgliedstaaten Verwaltungskontrollen zu allen eingegangenen Beihilfeanträgen sowie Vor-Ort-Kontrollen durchführen, die sich je nach Beihilferegelung auf mindestens 5 % aller Begünstigten oder der Ausgaben erstrecken.

156

In ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht für 2014 äußert die Kommission (Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung) Vorbehalte bezüglich der Sicherheit¹⁰⁶ der Systeme zur Kontrolle der Ausgaben für die ländliche Entwicklung in Rumänien und Ungarn.

157

Der Hof ist der Auffassung, dass das EU-Kontrollsystem für Agrarumweltbeihilfen nicht wirksam genug ist¹⁰⁷. Die Hauptgründe dafür sind, dass i) Landwirte kaum Anreize haben, die Vorgaben einzuhalten, da ihre Bemühungen nicht durch unmittelbare positive Effekte für den Betrieb honoriert werden, ii) Vor-Ort-Kontrollen selten stattfinden¹⁰⁸ und iii) das System der Sanktionen und Beihilfekürzungen keine starke abschreckende Wirkung hat¹⁰⁹.

Das Verursacherprinzip wird bei diffuser Verschmutzung durch die Landwirtschaft nur begrenzt angewendet

Das Verursacherprinzip ist schwer anzuwenden

158

Gemäß der Umwelthaftungsrichtlinie¹¹⁰ sollte die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden durch eine verstärkte Orientierung am Verursacherprinzip erfolgen, wonach ein Betreiber, der durch seine Tätigkeit einen Umweltschaden verursacht hat, dafür finanziell verantwortlich ist. Die Richtlinie räumt allerdings ein, dass die Haftung kein geeignetes Instrument ist, um einer breit gestreuten, nicht klar abgegrenzten Umweltverschmutzung zu begegnen, bei der es unmöglich ist, die nachteiligen Umweltauswirkungen mit Handlungen oder Unterlassungen bestimmter einzelner Akteure in Zusammenhang zu bringen.

159

Die Anwendung des Verursacherprinzips bei diffuser Verschmutzung durch die Landwirtschaft wirft methodische Probleme auf: Einerseits kann der Verursacher nur schwer ermittelt werden, und andererseits ist es schwierig, einen ursächlichen Zusammenhang zwischen bestimmten Praktiken eines Betriebs und dem Umfang der dadurch verursachten Verschmutzungen oder Schäden herzustellen.

160

In der Landwirtschaft gilt es als Umsetzung des Verursacherprinzips, wenn Landwirte Beschränkungen einhalten müssen (z. B. die Auflagen der Aktionsprogramme zu Nitraten), ohne eine finanzielle Entschädigung zu erhalten. Wenn Landwirte für ihr freiwilliges ökologisches Engagement, etwa im Rahmen der Maßnahme 214 („Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen“), belohnt werden, kommt dies allerdings eher dem Prinzip der Entlohnung von Dienstleistern (provider-gets-principle) gleich als dem Verursacherprinzip.

161

Eine Möglichkeit, verschmutzungsbedingte Umweltkosten (Kosten von Umweltschäden) zu decken, ist der Einsatz eines geeigneten Systems von Sanktionen bei Nichteinhaltung von Beschränkungen, die Landwirten auferlegt wurden. Der Hof fand in diesem Zusammenhang eine Reihe von Schwachstellen (siehe Ziffern 120, 130, 144 und 157). Cross-Compliance kann im Hinblick auf das Verursacherprinzip eine zwar nützliche, aber nur partielle Lösung sein, da Sanktionen nicht auf der Grundlage der Kosten des verursachten Schadens berechnet werden und somit möglicherweise nur einen Teil dieser Kosten abdecken. Vielfach stehen die Sanktionen gegen einen Landwirt in keinem Verhältnis zum Schweregrad seines Verstoßes gegen die Cross-Compliance-Auflagen.

162

Eine andere Möglichkeit, das Verursacherprinzip umzusetzen und Kosten einzufordern, sind wirtschaftliche Instrumente (wie z. B. Ökosteuern auf Düngemittel oder Pflanzenschutzmittel). Sowohl die Slowakei als auch die Tschechische Republik planten eine Analyse des Einsatzes wirtschaftlicher Instrumente für derartige Zwecke, während weder Ungarn noch Rumänien in ihren Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete eine mögliche Nutzung wirtschaftlicher Instrumente erwähnten.

Die Kommission verlangt von den Mitgliedstaaten keine Sicherstellung der Deckung der Kosten diffuser Verschmutzung

163

In der Wasserrahmenrichtlinie (Artikel 9) wird ein angemessener Beitrag der verschiedenen Wassernutzungen¹¹¹ zur Deckung der Kosten¹¹² der Wasserdienstleistungen verlangt. Die Einhaltung von Artikel 9 der Richtlinie ist eines der Kriterien, mit denen bewertet wird, ob eine bestimmte für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 festgelegte Ex-ante-Konditionalität erfüllt ist.

164

Die Kommission bewertete die Einhaltung von Artikel 9 im Zusammenhang mit der Genehmigung der Partnerschaftsvereinbarungen und, speziell bezogen auf die Landwirtschaft, im Rahmen der Genehmigung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2014-2020. Für alle vier Mitgliedstaaten hielt die Kommission fest, dass die Kosten, die aufgrund diffuser Verschmutzung durch die Landwirtschaft entstehen, berechnet und in die wirtschaftliche Analyse von Kosten und deren Deckung einbezogen werden sollten. Sie verlangt jedoch keinen Aktionsplan für Mitgliedstaaten, die die Kosten diffuser Verschmutzung nicht oder nur teilweise decken.

165

In einer Mitteilung aus dem Jahr 2015¹¹³ stellte die Kommission fest, dass die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete genannten Maßnahmen zur Deckung der Umwelt- und Ressourcenkosten nur begrenzt durchgeführt werden. Die Kommission hat noch keine Leitlinien zu den Möglichkeiten der Kostendeckung und zu bewährten Verfahren in diesem Bereich herausgegeben.

12 Gemäß Anhang II der Wasserrahmenrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten Oberflächenwasserkörper und Grundwasserkörper bezeichnen.

13 Bei Wasserkörpern, die in ihrer physischen Struktur erheblich verändert wurden, um verschiedenen Nutzungszwecken wie Schifffahrt, Schutz vor Überflutungen, Wasserkraft und Landwirtschaft zu dienen, ist es in vielen Fällen aus wirtschaftlicher Sicht weder durchführbar noch erstrebenswert, eine solche Nutzung einzustellen und die physischen Veränderungen zu beseitigen. Gemäß der Richtlinie ist bei erheblich veränderten Wasserkörpern demzufolge nicht der Zustand, sondern das Potenzial einer Bewertung zu unterziehen.

14 Für prioritäre Stoffe, die in Anhang X der Wasserrahmenrichtlinie aufgeführt sind, werden die Umweltqualitätsnormen auf EU-Ebene festgelegt. Für andere Stoffe haben die Mitgliedstaaten für die Festlegung von Umweltqualitätsnormen Sorge zu tragen.

15 Die Mitgliedstaaten mussten aus diesen Schadstoffen unter Erwägung der jeweiligen Bedeutung für das betreffende Einzugsgebiet eine Auswahl treffen.

16 Die Konzentration eines bestimmten Schadstoffs oder einer bestimmten Schadstoffgruppe, die in Wasser, Sedimenten oder Biota aus Gründen des Gesundheits- und Umweltschutzes nicht überschritten werden darf.

17 Für die Tschechische Republik, deren Hoheitsgebiet nur zum Teil im Donaueinzugsgebiet liegt, wird auf den Bewirtschaftungsplan für das Donaueinzugsgebiet (und die Pläne für die Teileinzugsgebiete Dyje und Morava) Bezug genommen.

18 Dem steht nicht entgegen, dass andere Informationen auf der Ebene der Mitgliedstaaten verfügbar sind, die jedoch nicht in die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete aufgenommen wurden.

19 Diese umfassen i) bei Einleitungen über Punktquellen das Erfordernis einer vorherigen Regelung oder einer vorherigen Genehmigung oder eine Registrierung nach allgemein verbindlichen Regeln, ii) bei diffusen Quellen Maßnahmen zur Verhinderung oder Begrenzung der Einleitung von Schadstoffen, iii) Maßnahmen, die als angemessen erachtet werden, um die Kosten der Wasserdienstleistungen zu decken.

20 Aufgrund der Tatsache, dass es in städtischen Gebieten eine Vielzahl von undurchlässigen Flächen gibt, kann das Wasser von Regenfällen oder Schneeschmelze nicht im Boden versickern. Das Wasser läuft daher ab und führt alle möglichen Arten von Schadstoffen mit sich.

21 Im Sonderbericht Nr. 2/2015 (Ziffern 53-55) wies der Hof darauf hin, dass für Überläufe generell keine Informationen in Bezug auf Volumen und Verschmutzungsparameter vorlagen. Ferner gibt es in der Tschechischen Republik, Ungarn und Rumänien keine rechtlichen Vorschriften über die zulässige Häufigkeit beziehungsweise das zulässige Volumen der Überläufe oder das Mischungsverhältnis. In der Slowakei sind derartige Vorschriften vorhanden, in denen die erforderliche Größe der Überlaufbecken festgelegt ist. Allerdings müssen weder Volumen noch Mischungsverhältnis der Überläufe überwacht werden.

22 Im Sonderbericht Nr. 23/2012 „Wurde die Revitalisierung von Industrie- und Militärbrachen im Rahmen von EU-Strukturmaßnahmen erfolgreich gefördert?“ wies der Hof auf eine Anzahl von Hürden hin, die die Festlegung von Prioritäten in Bezug auf die Revitalisierung von Brachflächen erschweren (wie Fehlen von vollständigen und geeigneten Verzeichnissen der kontaminierten Flächen) (siehe Ziffern 37-44) (http://eca.europa.eu).

23 In diesem Kontext wird in einem im Jahr 2012 veröffentlichten Papier der OECD Water Quality and Agriculture: Meeting the Policy Challenge (Wasserqualität und Landwirtschaft: die politische Herausforderung bewältigen) darauf hingewiesen, dass die Bewältigung der Herausforderungen eines nachhaltigen Wasserqualitätsmanagements in der Landwirtschaft ein hohes Maß an politischem Engagement erfordert.

24 Zu den aktiven Substanzen in Düngemitteln gehören einer oder mehrere der folgenden Stoffe: Stickstoff, Phosphat und Kali.

25 SWD(2012) 379 final vom 14. November 2012, Berichte zu den Mitgliedstaaten, Begleitdokument zum Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie (2000/60/EG) – Bewirtschaftungspläne für Flusseinzugsgebiete, und SWD(2015) 50 final vom 9. März 2015: Bericht zu den Fortschritten bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie, Maßnahmenprogramme, Begleitdokument zur Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Wasserrahmenrichtlinie und Hochwasserrichtlinie – Maßnahmen zum Erreichen eines guten Gewässerzustands in der EU und zur Verringerung der Hochwasserrisiken.

26 Eine Partnerschaftsvereinbarung ist ein strategischer Plan, der zwischen der Kommission und den nationalen Behörden ausgehandelt wird und die Investitionsprioritäten für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds enthält.

27 Werden in den EU-Rechtsvorschriften festgelegte Ex-ante-Konditionalitäten nicht erfüllt, sind Aktionspläne auszuarbeiten, um die Erfüllung bis zum 31. Dezember 2016 sicherzustellen.

28 Das operationelle Programm wurde im April 2015 genehmigt.

29 Endgültige Fristen für die Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser: Tschechische Republik 31. Dezember 2010, Ungarn 31. Dezember 2015, Rumänien 31. Dezember 2018 und Slowakei 31. Dezember 2015.

30 Die Belastung entspricht der organisch-biologisch abbaubaren Schmutzfracht einer Gemeinde ausgedrückt in EW. Ein EW entspricht der Schmutzfracht von Abwasser, die von einem Einwohner erzeugt wird, und stellt die organisch-biologisch abbaubare Belastung mit einem biochemischen Sauerstoffbedarf in fünf Tagen von 60 g Sauerstoff pro Tag dar.

31 Siehe Sonderbericht Nr. 2/2015, Ziffern 21-22.

32 Der Kommission durch die Mitgliedstaaten im Jahr 2010 zur Verfügung gestellte Daten für den Zeitraum 2007/2008 und Mitte 2014 für den Zeitraum 2011/2012.

33 Gemäß den Daten, die die Mitgliedstaaten der Kommission für 2012 vorlegten, entfielen auf die den Grenzwerten der Richtlinie entsprechende Belastung durch Gemeinden ab 2 000 EW folgende Anteile (an der Gesamtbelastung durch diese Gemeinden): i) für Nges: Tschechische Republik: 83 %, Ungarn: 33 %, Slowakei: 60 % und ii) für Pges: Tschechische Republik: 77 %, Ungarn: 39 %, Slowakei: 86 %.

34 Gemäß den der Kommission von den ungarischen Behörden vorgelegten Informationen belief sich die prozentuale Verringerung der Belastung aus Abwasserbehandlungsanlagen auf 73,1 % für Nges und auf 74,4 % für Pges.

35 Zum 31. Dezember 2014 belief sich der EU-Beitrag, der im Haushalt der operationellen Programme der vier besuchten Mitgliedstaaten für Abwasser bestimmt war, auf 5,07 Milliarden Euro.

36 Siehe Sonderbericht Nr. 2/2015, Ziffern 24-26.

37 Siehe Sonderbericht Nr. 2/2015, Ziffern 89-105.

38 Bei bestimmten Parametern werden in den nationalen Rechtsvorschriften aller vier Mitgliedstaaten strengere Grenzwerte als in der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser vorgegeben.

39 Im Jahr 2011 wurde eine Reihe von Emissionsgrenzwerten in das tschechische Recht eingeführt, die aus der Anwendung der besten verfügbaren Techniken abgeleitet wurden. Diese Grenzwerte sollen von den Behörden, die die Genehmigungen erteilen, bei der Auferlegung von strengeren Grenzwerten als den gesetzlich vorgeschriebenen Standardwerten berücksichtigt werden. In der Praxis entsprechen diese Grenzwerte den Höchstwerten, die die Behörden auferlegen können. Der Großteil der Emissionsgrenzwerte für die vier untersuchten Abwasserbehandlungsanlagen, die strenger als die Werte der Richtlinie und die durch nationales Recht festgelegten Standardwerte waren, entsprechen diesen Höchstgrenzwerten.

40 In der Tschechischen Republik ist die Belastung, die den Grenzwerten für Pges entspricht, sogar noch höher, nämlich 97 %.

41 Richtlinie 2013/39/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. August 2013 zur Änderung der Richtlinien 2000/60/EG und 2008/105/EG in Bezug auf prioritäre Stoffe im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 226 vom 24.8.2013, S. 1).

42 Auf EU-Ebene liegt die Empfehlung 2001/331/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. April 2001 zur Festlegung von Mindestkriterien für Umweltinspektionen in den Mitgliedstaaten (ABl. L 118 vom 27.4.2001, S. 41) vor. Die Empfehlung enthält Leitlinien zur Organisation (Festlegung von Inspektionsplänen) und zur Durchführung von Kontrollen (Besichtigungen vor Ort und Berichte).

43 Es handelt sich um folgende Stellen: in der Tschechischen Republik: die tschechische Umweltaufsichtsbehörde (CZIP), in Ungarn: die Nationale Generaldirektion für Katastrophenmanagement des Innenministeriums (seit April 2014), in Rumänien: die nationale Wasserverwaltungsbehörde (ANAR), in der Slowakei: die slowakische Umweltaufsichtsbehörde (SZIP). Auf der Ebene der Abwasserbehandlungsanlagen können zudem andere Stellen Kontrollen durchführen, z. B. die Behörden, die die Genehmigung erteilen. Diese Kontrollen wurden in der Bewertung des Hofes nicht berücksichtigt.

44 Siehe Sonderbericht Nr. 2/2015, Ziffern 48 und 50.

45 In den Schlussfolgerungen des Rates vom 11. Juni 2012 wird eine Verbesserung der Überprüfungen gefordert, und in einer Stellungnahme des Ausschusses der Regionen wurde hervorgehoben, dass ein EU-weiter Rahmen für nationale Inspektionen dazu beitragen kann, den unlauteren Wettbewerb zu verringern und Bedingungsgleichheit bei rechtlichen Maßnahmen sicherzustellen. In diesem Zusammenhang wurde auch auf die Bedeutung einer klar definierten Inspektionsrolle der Kommission hingewiesen.

46 Strafrechtliche Sanktionen (wie Haftstrafen) werden in diesem Bericht nicht behandelt.

47 In Ungarn beispielsweise beläuft sich der Betrag pro Kilogramm Verschmutzung (umgerechnet von HUF zum Wechselkurs vom 31.12.2014: 315,54) auf 1,11 Euro für Nges und 7,29 Euro für Pges. In Rumänien beläuft sich der Betrag pro Kilogramm Verschmutzung (umgerechnet von RON zum Wechselkurs vom 31.12.2014: 4,4828) auf 1,71 Euro für Nges und Pges.

48 In der Tschechischen Republik können sich Bußgelder für einen Verstoß gegen Genehmigungsbedingungen auf bis zu 180 278 Euro belaufen (umgerechnet von CZK zum Wechselkurs vom 31.12.2014: 27,735). In der Slowakei können sich Bußgelder für einen Verstoß gegen Genehmigungsbedingungen von 1 000 Euro auf bis das Dreifache der jährlichen Wasserverschmutzungsabgabe oder 1 Euro pro m³ Einleitung über einen Zeitraum von höchstens einem Jahr belaufen.

49 Artikel 191 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (konsolidierte Fassung).

50 In der Praxis bedeutet dies, dass lediglich rund 30 % der Einleiter in der Slowakei zur Zahlung der Abgabe verpflichtet sind.

51 In der Tschechischen Republik ist zudem eine Abgabe auf das Volumen des eingeleiteten Abwassers zu entrichten, wenn dieses Volumen 100 000 m³/Jahr überschreitet. Diese Abgabe wird unabhängig vom Verschmutzungsgrad des Abwassers erhoben.

52 Die Schwellenwerte beziehen sich auf i) das Volumen der Verschmutzung (in kg/Jahr) und ii) die Konzentration des Schadstoffes im eingeleiteten Wasser (in mg/l). Die Schwellenwerte sind so festgesetzt, dass Anlagen in der Tschechischen Republik mit einer Kapazität von über 10 000 EW in den meisten Fällen keine Abgabe für Pges und für Ninorg zahlen, während in der Slowakei Anlagen ab 2 000 EW in den meisten Fällen keine Abgabe für die Gesamtmenge der suspendierten Schwebstoffe (TSS) entrichten müssen und Anlagen über 10 000 EW zumeist keine Abgabe für Nges und Pges zu entrichten haben.

53 Bei Einleitungen in das Grundwasser fällt stets eine Abgabe an.

54 Für die Tschechische Republik heißt es in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete, dass es ratsam wäre, die Wirksamkeit des Abgabensystems zu bewerten.

55 Eine Studie des Wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments Water legislation, Cost of Non-Europe Report (Wassergesetzgebung, Bericht über die Kosten des Nicht-Europas) weist darauf hin, dass die ausreichende Benutzung von wirtschaftlichen Instrumenten durch unzureichende Kenntnisse in Bezug auf die Benutzung dieser Instrumente behindert wird. Dokument PE 536.369, veröffentlicht im Mai 2015.

56 In der Studie Water legislation, Cost of Non-Europe Report (Wassergesetzgebung, Bericht über die Kosten des Nicht-Europas) des Wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments wird festgehalten, dass die in der Wasserrahmenrichtlinie vorgesehenen Emissionskontrollen eingeführt werden müssten, um die Kontrolle der Industriechemikalien im Wasser zu verbessern. Dokument PE 536.369, veröffentlicht im Mai 2015.

57 Der Geltungsbereich der Richtlinie erstreckt sich u. a. auf die Energiewirtschaft, die Herstellung und Verarbeitung von Metallen sowie die mineralverarbeitende Industrie, die chemische Industrie und die Abfallbehandlung.

58 Leitet eine unter die Richtlinie über Industrieemissionen fallende Industrieanlage Abwasser in eine öffentliche Kanalisation ein, so sollten die Grenzwerte entsprechend der Genehmigung festgesetzt werden, die der Anlage unter Anwendung dieser Richtlinie erteilt wurde.

59 Zu Eigenkontrollen bei indirekter Einleitung siehe Sonderbericht Nr. 2/2015, Ziffer 60.

60 Die Betreiber von Kanalisationen/kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen, die das Abwasser aufnehmen, sind in der Tschechischen Republik, Rumänien und der Slowakei gesetzlich dazu verpflichtet, Vor-Ort-Kontrollen durchzuführen.

61 Diese entspricht der Menge, die über die genehmigte Menge hinaus eingeleitet wird (Volumen multipliziert mit einer Konzentration, ausgedrückt beispielsweise in mg/l).

62 Für den Fall, dass der genaue Zeitraum, in dem die Emissionsgrenzwerte überschritten wurden, nicht ermittelt werden kann, ist in den Verträgen im Allgemeinen ein Standardzeitraum (in der Regel zwischen fünf und 30 Tagen) festgelegt.

63 Weitere Kriterien: i) Grundwasser, das mehr als 50 mg/l Nitrat enthält oder enthalten könnte, wenn keine Maßnahmen getroffen werden; ii) Oberflächen-Süßwasser, insbesondere wenn es zur Trinkwassergewinnung genutzt wird oder bestimmt ist, das mehr als 25 bzw. 50 mg/l Nitrat enthält oder enthalten könnte, gemäß der Richtlinie 75/440/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten (ABl. L 194 vom 25.7.1975, S. 26).

64 Landstreifen entlang eines Wasserlaufs, für den Beschränkungen bezüglich der landwirtschaftlichen Nutzung bestehen, z. B. was die Düngung betrifft.

65 Siehe den Abschlussbericht Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources (Empfehlungen zur Erstellung eines Aktionsprogramms gemäß Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen), der der Kommission im Dezember 2011 vorgelegt wurde. Der Bericht wurde von einem Konsortium erstellt (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spanien, Institut für Technologie und Biowissenschaften (ITP), Warschau, Polen, Schwedisches Institut für Agrar- und Umwelt-Engineering (JTI), Uppsala). Diese Empfehlungen nach Klimazonen waren erst 2011 verfügbar, also 20 Jahre nach Verabschiedung der Nitratrichtlinie.

66 Zu diesen Punkten gehören die Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen in der Nähe von Wasserläufen, die Bodenbearbeitung (einschließlich Fruchtfolgegestaltung) und die Beibehaltung einer Mindestpflanzenbedeckung während bestimmter (Regen-)Zeiten. Die beiden letzten Punkte sind fakultativ.

67 Diese GLÖZ-Standards beziehen sich auf die Bodenerosion (einschließlich Mindestpraktiken der Bodenbearbeitung entsprechend den standortspezifischen Bedingungen und Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung) und auf die Schaffung von Pufferzonen entlang von Wasserläufen. In den vier besuchten Mitgliedstaaten gilt der Standard bezüglich Bodenerosion seit dem 1.1.2005 (bzw. seit dem 1.1.2007 im Falle Rumäniens) und der Standard für die Schaffung von Pufferzonen seit dem 1.1.2012.

68 In Bezug auf Rumänien stellte der Hof anhand einer Stichprobe von Düngemittelbewirtschaftungsplänen, die für bestimmte landwirtschaftliche Betriebe obligatorisch sind, fest, dass die empfohlenen Düngemittelmengen, die auf der Grundlage agrochemischer Studien ermittelt wurden, sich sowohl auf den Stickstoff- als auch auf den Phosphorgehalt beziehen.

69 Das jüngste Schreiben der Tschechischen Republik datiert vom November 2014 und das jüngste Schreiben der Slowakei vom Februar 2015. Die Tschechische Republik hat bereits Änderungen der bestehenden Rechtsgrundlage zugestimmt, um den Bemerkungen der Kommission Rechnung zu tragen.

70 Düngemittel können in zwei Kategorien eingeteilt werden: Mineraldünger (auch als Kunstdünger oder anorganische Düngemittel bezeichnet) und organische Düngemittel (z. B. Dung).

71 Nach Angaben von Eurostat (Änderungen des Verbrauchs stickstoffhaltiger Düngemittel in der Landwirtschaft) nahm der Düngemittelverbrauch in der Tschechischen Republik um 15 %, in Ungarn um 7 %, in Rumänien um 7 % und in der Slowakei um 32 % zu.

72 Die Analysen des Zustands der Wasserkörper, auf die sich die Pläne beziehen, mussten 2013 aktualisiert werden (aktualisierte Fassung zur Aufnahme in die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2015); die nächste Aktualisierung steht 2019 an (zur Aufnahme in die Pläne von 2021).

73 Gründe dafür sind z. B. Unterschiede in den Bewertungsmethoden oder starke Abweichungen in der Anzahl der Überwachungsstationen.

74 Gültig in der Tschechischen Republik, Ungarn und der Slowakei seit 2009 und in Rumänien seit 2012. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Nummerierung in GAB-1 geändert.

75 Für Rumänien beziehen sich die Angaben auf den Zeitraum 2008-2011.

76 In Ungarn gilt dies für die bei Nichttierhaltern durchgeführten Kontrollen.

77 Betriebe mit über 100 Großvieheinheiten werden durch eine andere Stelle kontrolliert. Gemäß den Informationen aus dem 2012 bei der Kommission vorgelegten Bericht über den Stand der Umsetzung der Nitratrichtlinie erstrecken sich die Kontrollen hauptsächlich auf die Kapazität zur Lagerung von Dung. Der Hof erhielt keine Informationen darüber, ob Kontrollen auch in Betrieben ohne Tiere durchgeführt werden, und auch in dem 2012 bei der Kommission vorgelegten Bericht über den Stand der Umsetzung der Nitratrichtlinie fanden sich dazu keine Angaben.

78 Integrierter Pflanzenschutz steht für die sorgfältige Abwägung aller verfügbaren Pflanzenschutzmethoden und die anschließende Einbindung geeigneter Maßnahmen. Diese Maßnahmen müssen der Entstehung von Populationen von Schadorganismen entgegenwirken und die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln und anderen Abwehr- und Bekämpfungsmethoden auf einem Niveau halten, das wirtschaftlich und ökologisch vertretbar ist und Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt reduziert oder minimiert. Der integrierte Pflanzenschutz stellt auf das Wachstum gesunder Nutzpflanzen bei möglichst geringer Störung der landwirtschaftlichen Ökosysteme ab und fördert natürliche Mechanismen zur Bekämpfung von Schädlingen.

79 Der Begriff Pestizid (einschließlich u. a. Herbizide, Fungizide, Insektizide) wird häufig synonym zu Pflanzenschutzmittel gebraucht. Der Begriff Pestizid ist jedoch umfassender und schließt auch Anwendungen ein, die nicht auf Pflanzen bzw. Kulturpflanzen bezogen sind, etwa Biozide.

80 Mit Ausnahme der Kontrollen, die gemäß Artikel 8 der Richtlinie 2009/128/EG stattfinden müssen, wonach alle Anwendungsgeräte für Pestizide bis zum 26. November 2016 einer Kontrolle zu unterziehen sind.

81 Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Nummerierung in GAB-10 geändert.

82 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 549).

83 Die Prüfung erstreckte sich auf die folgenden mit der Wasserqualität zusammenhängenden Grundanforderungen an die Betriebsführung: GAB 3 in Bezug auf die Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft, GAB 4 in Bezug auf die Anwendung der Nitratrichtlinie, GAB 9 in Bezug auf das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln.

84 Mindestanforderungen für Düngemittel müssen unter anderem die Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft, die im Rahmen der Nitratrichtlinie (siehe Ziffer 102) für Betriebe außerhalb von hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdeten Gebieten eingeführt wurden, sowie die Anforderungen in Bezug auf Phosphorverunreinigung umfassen.

85 Mindestanforderungen für Pflanzenschutzmittel müssen unter anderem Anforderungen für die Zulassung zur Anwendung der Mittel und die Einhaltung von Schulungsverpflichtungen, Anforderungen an die sichere Lagerung, die Prüfung der Anwendungsgeräte und Regelungen zur Anwendung von Pestiziden in der Nähe von Gewässern und anderen sensiblen Bereichen, entsprechend den Bestimmungen in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, beinhalten.

86 Beispielsweise ist bekannt, dass Reihenkulturen wie Mais, Sonnenblumen und Zuckerrüben Erosion begünstigen.

87 Der Sonderbericht Nr. 4/2014 des Hofes (Ziffer 46) enthält eine ähnliche Bemerkung.

88 Nach den vom rumänischen Statistischen Amt veröffentlichten Daten verfügen 54 % der landwirtschaftlichen Betriebe über eine Fläche von weniger als einem Hektar; auf diese Betriebe entfallen nahezu 10 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche.

89 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. L 316 vom 2.12.2009, S. 65).

90 In allen vier Mitgliedstaaten haben sich die für die Stichprobenauswahl maßgeblichen Risikofaktoren im Laufe der Jahre verändert, was zeigt, dass die Festlegung angemessener Faktoren nicht einfach ist.

91 Die Verordnung der Kommission sieht grundsätzlich eine Kürzung der gewährten Zahlung um 3 % vor. Die Mitgliedstaaten können beschließen, keine Kürzungen anzuwenden oder den Satz auf 1 % zu senken oder auf maximal 5 % zu erhöhen. Höhere Sätze gelten bei wiederholten Verstößen und in Fällen, die von den Mitgliedstaaten als vorsätzlich beurteilt werden.

92 Siehe Sonderbericht Nr. 8/2008, Ziffer 69.

93 Für die vier besuchten Mitgliedstaaten gibt es je ein Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums.

94 Der Sonderbericht Nr. 4/2014 des Hofes (Ziffer 52) enthält eine ähnliche Bemerkung.

95 Während die Ergebnisse der Umweltprüfungen für Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Jahr 2006 vorgelegt wurden, mussten die im Rahmen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete durchgeführten Umweltanalysen spätestens am 22. Dezember 2014 abgeschlossen sein (Artikel 5 der Wasserrahmenrichtlinie).

96 Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 368 vom 23.12.2006, S. 15).

97 In Rumänien werden die Lagerbehälter grundsätzlich durch lokale Behörden zur Verfügung gestellt. Diese Behörden kamen für eine Beihilfe aus dem Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums nicht in Betracht.

98 Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wiesen die vier Mitgliedstaaten der entsprechenden Maßnahme weniger Finanzmittel zu. Dies gilt insbesondere für die Slowakei (minus 63 %) und Ungarn (minus 43 %).

99 In dem Artikel Water quality improvements from afforestation in an agricultural catchment in Denmark illustrated by the INCA model (Verbesserung der Wasserqualität durch Aufforstung in einem landwirtschaftlichen Einzugsgebiet in Dänemark am Beispiel des INCA-Modells) von A. Bastrup-Birk und P. Gundersen, erschienen in „Hydrology and Earth System Sciences“, 8(4), S. 764-777, heißt es, eine Umstellung der Bewirtschaftung von intensiver Landwirtschaft auf Waldnutzung reduziere die Nitratauswaschungen in das Grund- und Oberflächenwasser erheblich, vor allem durch den Wegfall der Einleitung von Stickstoff aus Düngemitteln und Dung.

100 Berichterstattung an die Kommission zu dem vorgegebenen Indikator R6, Fläche im Rahmen erfolgreicher Landbewirtschaftungsmaßnahmen, die zur Wasserqualität beitragen: Tschechische Republik – 844 717 ha (bzw. 20 % der gesamten landwirtschaftlich genutzten Fläche); Ungarn – 59 959 ha (bzw. 1 % der gesamten landwirtschaftlich genutzten Fläche).

101 Die Slowakei gab auch für die Maßnahme 226, „Wiederaufbau des forstwirtschaftlichen Potenzials und Einführung vorbeugender Aktionen“, eine Fläche von 348 860 ha an. Da das Hauptziel dabei der Wiederaufbau von Wäldern ist, die durch Naturkatastrophen und Brände zerstört wurden, ergeben sich hier keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Wasserqualität, da sich der Anteil der Waldflächen nicht erhöht.

102 Grünland kann die Bodenerosion reduzieren. Auch die Qualität der Böden ist im Allgemeinen besser als bei Anbauflächen. Dies ermöglicht eine bessere und/oder stärkere Versickerung von Regenwasser und damit eine Verringerung des Ablaufens (einschließlich Nährstoffen in oder auf dem Boden).

103 Durch eine Umstellung der Kulturen kann die Bodenerosion reduziert bzw. verhindert werden.

104 Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277 vom 21.10.2005, S. 1).

105 Artikel 11, 12 und 25 der Verordnung (EG) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 25 vom 28.1.2011, S. 8).

106 Sicherheit, dass die eingerichteten Kontrollsysteme die notwendige Gewähr bezüglich Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bieten.

107 Siehe Sonderbericht Nr. 23/2014 „Fehler bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums: Worin liegen die Ursachen und was wird zu ihrer Beseitigung unternommen?“, Ziffern 59, 62, 64 und 65 (http://www.eca.europa.eu).

108 Die Quote von 5 % (siehe Ziffer 155) bedeutet, dass für einen landwirtschaftlichen Betrieb die durchschnittliche Wahrscheinlichkeit besteht, alle 20 Jahre kontrolliert zu werden.

109 Im Extremfall könnte sich ein Betriebsinhaber, der keine der Auflagen eingehalten hat, sodass sämtliche Beihilfen zurückgefordert werden, in derselben Situation befinden, als wäre er gar keine Verpflichtung eingegangen.

110 Erwägungsgrund 2 der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (ABl. L 143 vom 30.4.2004, S. 56), geändert durch die Richtlinie 2006/21/EG (ABl. L 102 vom 11.4.2006, S. 15) und die Richtlinie 2009/31/EG (ABl. L 140 vom 5.6.2009, S. 114).

111 Dies umfasst alle Aktivitäten mit signifikanten Auswirkungen auf den Wasserzustand.

112 Die Kosten von Wasserdienstleistungen beinhalten auch Umwelt- und Ressourcenkosten. Umweltkosten sind Kosten für Schäden, die die Wassernutzung für Umwelt, Ökosysteme und Personen, die die Umwelt nutzen, mit sich bringt (z. B. durch Verschlechterung der ökologischen Qualität von aquatischen Ökosystemen oder die Versalzung oder qualitative Verschlechterung von Anbauflächen). Ressourcenkosten sind Kosten für entgangene Möglichkeiten, unter denen andere Nutzungszwecke infolge einer Nutzung der Ressource über ihre natürliche Wiederherstellungs- oder Erholungsfähigkeit hinaus leiden (z. B. in Verbindung mit einer übermäßigen Grundwasserentnahme).

113 COM(2015) 120 final vom 9. März 2015: Wasserrahmenrichtlinie und Hochwasserrichtlinie – Maßnahmen zum Erreichen eines guten Gewässerzustands in der EU und zur Verringerung der Hochwasserrisiken.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

166

Um das Hauptziel der Wasserrahmenrichtlinie – eine gute Qualität der Oberflächengewässer – zu erreichen, müssen die vier Mitgliedstaaten noch einiges tun. Sie werden intensiver daran arbeiten müssen, die Fortschritte hinsichtlich der Wasserqualität zu beschleunigen.

Nutzung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete als Instrument zur Verbesserung der Wasserqualität

167

Die Einführung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete als Instrument einer integrierten Wasserbewirtschaftung war eine der Stärken der Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2000. In der Praxis zeigte sich jedoch, dass diese Pläne hinsichtlich der Ermittlung der Belastungen und der Festlegung von Abhilfemaßnahmen Unzulänglichkeiten aufwiesen.

168

Der Vergleich der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 mit den Aktualisierungsentwürfen der vier Mitgliedstaaten aus dem Jahr 2015 machte deutlich, dass es beim ökologischen und chemischen Zustand von Wasserkörpern nur geringfügige Verbesserungen gab. Der Hof stellt allerdings fest, dass Fortschritte bei den einzelnen Komponenten, die in ihrer Gesamtheit den Zustand ergeben, aufgrund der Anwendung der „one out all out“-Regel¹¹⁴ verschleiert werden könnten. Dieses geringe Verbesserungsniveau war angesichts der großen Zahl von Wasserkörpern, die von der für das Erreichen eines guten Zustands gesetzten Frist 2015 ausgenommen waren, nicht überraschend (siehe Ziffern 26-27 und 45-46).

169

Unzulänglichkeiten in den Überwachungssystemen der vier Mitgliedstaaten führten zu einem Mangel an Daten sowohl in Bezug auf die Art der Verschmutzung, aufgrund deren der Zustand eines Wasserkörpers als „nicht gut“ einzustufen war, als auch in Bezug auf die relative Bedeutung der verschiedenen Verschmutzungsquellen. Auch die Vergleichbarkeit der Daten war beeinträchtigt, weil es zwischen den vier Mitgliedstaaten beträchtliche Unterschiede hinsichtlich der Anzahl der spezifischen bewerteten physikalisch-chemischen Schadstoffe gab. Der Mangel an umfassenden Daten erschwert die Ermittlung gezielter und kosteneffizienter Maßnahmen (siehe Ziffern 28-32).

170

Die Mitgliedstaaten zeigten nur wenig Ehrgeiz in Bezug auf die Ermittlung von Abhilfemaßnahmen für die gegenwärtige Situation; dementsprechend lieferten die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete in dieser Hinsicht aus folgenden Gründen nur einen geringen Mehrwert (siehe Ziffern 33-41):

–Sie konzentrieren sich auf die „grundlegenden Maßnahmen“, d. h. auf die Umsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften (EU-Richtlinien).

–„Andere grundlegende Maßnahmen“ und „ergänzende Maßnahmen“ decken entweder nicht alle Verschmutzungsprobleme ab, umfassen keine Bewertung der Möglichkeiten bestimmter Instrumente oder haben einen unklaren Geltungsbereich.

171

Darüber hinaus werden die erwarteten Auswirkungen der verschiedenen Maßnahmen bestenfalls teilweise in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete aufgezeigt. Zum Betrag der zur Umsetzung der Maßnahmen benötigten Finanzmittel sowie zu deren wahrscheinlicher Verfügbarkeit werden nur unvollständige Informationen geliefert. Eine Koordinierung zwischen den Stellen, die die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete erstellen, und jenen, die Finanzmittel genehmigen und zuweisen, fand nicht immer statt (siehe Ziffern 42-44).

172

Die Kommission erstellte in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Leitlinien für die Anwendung der Wasserrahmenrichtlinie. Darüber hinaus sprach sie in mehreren ihrer Mitteilungen mitgliedstaatenspezifische Empfehlungen bezüglich der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 aus. Vertragsverletzungsverfahren gegen die vier Mitgliedstaaten aufgrund der Unzulänglichkeiten in den Plänen von 2009 wurden von der Kommission nicht eingeleitet. Die wegen der Nichterfüllung der einschlägigen Ex-ante-Konditionalität in den operationellen Programmen für 2014-2020 genannten Maßnahmen deckten diese Unzulänglichkeiten nicht umfassend ab. Stattdessen verlässt sich die Kommission auf den guten Willen der Mitgliedstaaten und die Verpflichtung zu größeren Anstrengungen auf der Grundlage der Aufforderungen, die in Protokollen bilateraler Treffen festgehalten sind. Die Entwürfe der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete aus dem Jahr 2015 enthalten noch immer eine große Zahl von Ausnahmen von der Frist für das Erreichen eines guten Zustands, und viele der Unzulänglichkeiten, die vom Hof und von der Kommission in Bezug auf die Ermittlung geeigneter Maßnahmen festgestellt wurden, bestehen nach wie vor (siehe Ziffern 47-50).

Empfehlung 1

Die Kommission sollte

a)Leitlinien für eine differenziertere Berichterstattung über Fortschritte hinsichtlich der Wasserqualität bereitstellen, die gegenwärtig aufgrund der Anwendung der „one out all out“-Regel verschleiert werden;

b)die Vergleichbarkeit von Daten fördern, z. B. durch Beseitigung der Diskrepanzen bei der Anzahl der physikalisch-chemischen Stoffe, die in Bezug auf den ökologischen Zustand bewertet werden;

c)die Fortschritte der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Erreichens einer guten Wasserqualität, dem Ziel der Wasserrahmenrichtlinie, weiterverfolgen.

Die Mitgliedstaaten sollten

d)eine hochwertige Wasserüberwachung sicherstellen, um genaue Informationen zur Sachlage und zum Ursprung der Verschmutzung bezogen auf die einzelnen Wasserkörper zu erhalten, sodass eine bessere Zielausrichtung und eine höhere Kosteneffizienz der Abhilfemaßnahmen ermöglicht werden. In der Landwirtschaft könnte dies z. B. bedeuten, dass eine wirksame Kombination aus obligatorischen und freiwilligen Maßnahmen gefunden wird;

e)in ihren Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete i) klare Begründungen für Ausnahmen von den Fristen der Wasserrahmenrichtlinie, ii) Informationen zur Finanzierung der Umsetzung der Maßnahmen und iii) Informationen zu den erwarteten Auswirkungen der Maßnahmen liefern;

f)eine Koordinierung zwischen den Stellen, die Maßnahmen in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete definieren, und den Stellen, die Projektfinanzierungen genehmigen, sicherstellen.

Umsetzung von Maßnahmen zur Reduzierung der Verschmutzung durch städtische und industrielle Abwässer

173

Die Mitgliedstaaten haben zwar Fortschritte bei der Beseitigung von Verschmutzungen durch organische Stoffe und Nährstoffe aus Abwässern kommunaler Abwasserbehandlungsanlagen erzielt, die verfügbaren Instrumente zur Reduzierung von Abwasserverschmutzungen, etwa der Durchsetzungsmechanismus und die Wasserverschmutzungsabgabe, wurden jedoch nicht optimal genutzt.

Gemeinden

174

Im Hinblick auf die Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (siehe Ziffern 53-65), die die „grundlegende Maßnahme“ bezüglich der Verschmutzung durch Gemeinden bildet, wurden Fortschritte bei der Sammlung von Abwasser (d. h. Erhöhung der Zahl der an eine Kanalisation und eine Abwasserbehandlungsanlage angeschlossenen Haushalte) und bei der angemessenen Aufbereitung von Abwasser erzielt. Allerdings lagen alle vier Mitgliedstaaten hinter dem Zeitplan zurück, was die Zwischen- oder endgültigen Fristen für die Umsetzung der Richtlinie angeht (siehe auch die Schlussfolgerungen und Empfehlungen im Sonderbericht Nr. 2/2015).

175

In den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 fehlten Angaben zu „anderen grundlegenden Maßnahmen“ und „ergänzenden Maßnahmen“ für Wasserkörper, die keinen guten Zustand erreichen:

–Bezüglich Abwasser, das noch nicht an eine Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen ist, wurde nicht angegeben, wie die Belastung bewältigt wird (Belastung aus Gemeinden ab 2 000 EW, die in individuelle Systeme fließt, und Belastung aus Gemeinden mit weniger als 2 000 EW) (siehe Ziffern 58-60).

–Es wird nicht angegeben, welche kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen strengere Emissionsgrenzwerte benötigen (mit Ausnahme des rumänischen Plans) (siehe Ziffern 66-68).

–Das Thema der Mikroschadstoffe wurde nicht behandelt. Es gibt keine EU-Rechtsvorschriften und keine nationalen Rechtsvorschriften der vier Mitgliedstaaten mit entsprechenden Emissionsgrenzwerten (siehe Ziffern 69-70).

176

Im Hinblick auf den Durchsetzungsmechanismus kommt der Hof zu dem Schluss, dass das System der Eigenkontrollen, welche die Betreiber von Abwasserbehandlungsanlagen an ihren Abläufen durchführen mussten, insgesamt zufriedenstellend war. Das System der Kontrollen durch öffentliche Stellen weist dagegen Mängel auf, da die Häufigkeit der Kontrollen nicht vorgeschrieben und in einigen Mitgliedstaaten gering war (z. B. in der Slowakei) oder nicht beurteilt werden konnte (z. B. in Ungarn). Darüber hinaus haben die Kontrollen in Rumänien nur eine begrenzte abschreckende Wirkung, da beim Überschreiten von Emissionsgrenzwerten meist nur Verwarnungen ausgesprochen und keine Bußgelder verhängt werden (siehe Ziffern 71-78).

177

In Anwendung des Verursacherprinzips müssen Einleiter von Abwasser eine Wasserverschmutzungsabgabe zahlen, wobei jedoch in der Tschechischen Republik, Rumänien und der Slowakei Ausnahmeregelungen gelten. Die Abgabe muss nicht für alle Parameter von Verschmutzungen durch organische Stoffe und Nährstoffe gezahlt werden, und die Höhe der je nach Schadstoff fälligen Abgabe (pro Einleitung in mg/l) variiert von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat beträchtlich. In der Tschechischen Republik und der Slowakei kann die Abgabe ein Anreiz dafür sein, die Emissionsgrenzwerte, die in den Genehmigungen für bestimmte Parameter festgelegt sind, einzuhalten (da bei Einhaltung keine Abgabe gezahlt werden muss), während die Abgabe in Ungarn und in einigen Fällen auch in Rumänien einen Anreiz bieten kann, die Emissionsgrenzwerte bei denjenigen Parametern, bei denen eine Abgabe fällig ist, zu unterschreiten. Ob sie tatsächlich als Anreiz wirkt, hängt von der Höhe der Beträge ab; in keinem der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete wurde jedoch der Abschreckungseffekt bewertet (siehe Ziffern 79-82).

Industrieanlagen

178

Einige Kategorien von Industrieanlagen fallen unter die Richtlinie über Industrieemissionen („grundlegende Maßnahme“). In den von der Kommission nach Branchen verabschiedeten Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken werden Emissionsgrenzwerte angegeben. Bis Ende 2015 waren erst sieben derartige Schlussfolgerungen angenommen worden (siehe Ziffer 85).

179

In den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 fehlten Angaben zu „anderen grundlegenden Maßnahmen“ und „ergänzenden Maßnahmen“ für Wasserkörper, die keinen guten Zustand erreichen. Sie enthielten keine gezielten Maßnahmen für bestimmte Schadstoffe oder bestimmte Einleiter (z. B. Angabe bestimmter Stoffe und Grenzwerte, die in die Einleitungsgenehmigungen aufgenommen werden sollten). Ungarn und die Slowakei nahmen allerdings die Überprüfung des Genehmigungsverfahrens bzw. bestimmter Genehmigungen als Maßnahmen in ihre Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete auf. Der Hof befand die Überprüfung wegen mehrerer Mängel und Versäumnisse jedoch nicht für nicht effektiv (siehe Ziffern 87-92).

180

Der Hof kommt zu dem Schluss, dass (siehe Ziffern 89-91)

–die zuständigen Behörden bei der Festlegung der Emissionsgrenzwerte in gewissem Umfang auf die Informationen angewiesen sind, die von den Einleitern selbst zur Verfügung gestellt werden. Dies trifft vor allem dann zu, wenn in den Bestimmungen der nationalen Rechtsvorschriften entweder nur Orientierungswerte oder überhaupt keine Grenzwerte festgelegt sind;

–die Genehmigungen zur Abwassereinleitung durch kommunale Abwasserbehandlungsanlagen, die industrielles Abwasser aufnehmen, nur in Einzelfällen Grenzwerte für andere Schadstoffe als organische Stoffe und Nährstoffe ausweisen.

181

Was den Durchsetzungsmechanismus angeht, werden bei indirekter Einleitung über eine öffentliche Kanalisation durch Anlagen, die nicht unter die Richtlinie über Industrieemissionen fallen, nur wenige Kontrollen durch öffentliche Stellen durchgeführt. Stattdessen führten in den meisten Fällen (85 % der Stichprobe von 28 geprüften Anlagen) die Betreiber der kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen an den Standorten der Industrieanlagen Vor-Ort-Kontrollen durch. Die in der Tschechischen Republik und der Slowakei erhobenen Bußgelder haben jedoch wahrscheinlich nur eine begrenzte abschreckende Wirkung. Kontrollen bei direkten Einleitern ergaben ein ähnliches Bild wie in Ziffer 176 beschrieben (Kontrollen an kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen) (siehe Ziffern 93-97).

182

Die Wasserverschmutzungsabgabe bietet nur selten einen Anreiz, die in den Genehmigungen genannten Emissionsgrenzwerte einzuhalten oder sogar zu unterschreiten, da sie nur für einige wenige Schadstoffe (organische Stoffe, Nährstoffe und verschiedene Schwermetalle) gezahlt werden muss (siehe Ziffer 98).

Empfehlung 2

Die Kommission sollte

a)feststellen, auf welche Weise am besten verbindliche Kriterien für wirksame Kontrollen von nicht unter die Richtlinie für Industrieemissionen fallenden Abwasserbehandlungsanlagen durch die Mitgliedstaaten geschaffen werden können.

Die Mitgliedstaaten sollten

b)angeben, für welche Wasserkörper aufgrund der unzureichenden Qualität Maßnahmen hinsichtlich bestimmter Einleiter erforderlich sind. Für kommunale Abwasserbehandlungsanlagen bedeutet dies u. a., dass in den Genehmigungen Emissionsgrenzwerte festgelegt werden müssen, die strenger sind als die für Verschmutzungen durch organische Stoffe und Nährstoffe gesetzlich festgelegten Grenzwerte, und dass Grenzwerte für prioritäre und andere chemische Stoffe oder Mikroschadstoffe definiert werden müssen;

c)die Wirksamkeit der Durchsetzungsmechanismen bewerten und sicherstellen, insbesondere in Bezug auf die Kontrollquote und den Abschreckungseffekt der verhängten Sanktionen;

d)das Potenzial der Wasserverschmutzungsabgabe als wirtschaftliches Instrument und als Möglichkeit zur Anwendung des Verursacherprinzips zumindest für die Stoffe, die die Wasserqualität am meisten beeinträchtigen, bewerten.

Umsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von diffuser Verschmutzung durch die Landwirtschaft

183

Insgesamt machten die Mitgliedstaaten von der Nitratrichtlinie besseren Gebrauch, zögerten jedoch, die verfügbaren Instrumente, z. B. die Durchsetzungsmechanismen, die GLÖZ-Standards im Rahmen der Cross-Compliance-Regelung, die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und das Verursacherprinzip, in vollem Umfang zu nutzen.

184

Im Hinblick auf die Umsetzung der Nitratrichtlinie, die wichtigste „grundlegende Maßnahme“ bezüglich der Verschmutzung durch die Landwirtschaft, haben die Tschechische Republik, Ungarn und Rumänien die Auflagen, die von Landwirten in hinsichtlich der Nitratbelastung gefährdeten Gebieten eingehalten werden müssen, schrittweise verschärft. Dies geschah hauptsächlich auf Einwirken der Kommission. Die Slowakei folgte den Empfehlungen der Kommission nur unzureichend, weshalb die Kommission im Jahr 2012 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das Land einleitete (siehe Ziffern 101-110).

185

Trotz der Verbesserungen in drei Mitgliedstaaten könnten die Auflagen jedoch noch weiter verschärft werden (siehe Ziffern 111-115).

186

Der Trend bei der Eutrophierung kann aufgrund der Unvergleichbarkeit der Daten nicht beurteilt werden. Der Hof stellt fest, dass der Berichtszeitraum für die Nitratrichtlinie nicht mit dem für die Wasserrahmenrichtlinie übereinstimmt (siehe Ziffern 113-114).

187

Im Hinblick auf „andere grundlegende Maßnahmen“ und „ergänzende Maßnahmen“ (siehe Ziffern 123-129 und 135-137) gelangt der Hof zu folgenden Schlussfolgerungen:

–Maßnahmen im Zusammenhang mit der Verwendung von Pestiziden waren entweder vage oder verwiesen auf die Aktionspläne zu Pestiziden. In diesen Plänen fehlen jedoch zum Teil quantifizierte Zielvorgaben, Umsetzungsfristen und Informationen zu den für die Umsetzung der Maßnahmen erforderlichen Mitteln. Bis Mitte 2015 hatte die Kommission keine Vertragsverletzungsverfahren wegen Unzulänglichkeiten dieser Aktionspläne eingeleitet.

–Die GLÖZ-Standards und „Mindestanforderungen“ im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums könnten strenger gefasst werden. Die Kommission nimmt keine systematische Bewertung vor, ob die Anforderungen wirksam zum Erreichen der Ziele der EU-Wasserpolitik beitragen; sie kontrolliert nur, ob sie vorhanden und relevant sind.

–Die Mitgliedstaaten haben keine Grenzwerte für die Mengen an auf Flächen auszubringenden Phosphordüngemitteln (kg/ha) festgelegt.

–Die Mitgliedstaaten verlassen sich hauptsächlich auf freiwillige Agrarumweltmaßnahmen.

188

Das Potenzial der Entwicklung des ländlichen Raums zur Lösung von Problemen der Wasserqualität wird nicht voll ausgeschöpft (siehe Ziffern 145-154):

–Der Anteil der landwirtschaftlich genutzten Flächen, für die Agrarumweltverpflichtungen eingegangen wurden, die der Wasserqualität zugutekommen, lag im Programmplanungszeitraum 2007-2013 bei 15-30 %. Dies betrifft jedoch zu einem Großteil Verpflichtungen von Landwirten zur Erhaltung vorhandener Grünlandflächen. Deren Erhaltung ist von Vorteil, führt aber nicht zu einer Verbesserung der Wasserqualität. Zudem sind die langfristigen Auswirkungen auf die Wasserqualität nicht unbedingt gewährleistet, da diese Verpflichtungen nur während eines Zeitraums von fünf bis sieben Jahren eingehalten werden müssen.

–Die Grenzwerte für den Einsatz von Stickstoffdünger je Hektar sind ungefähr gleich oder höher als die durchschnittlich verwendete Menge in Rumänien und der Slowakei, sodass sich wahrscheinlich nur ein geringer Zusatznutzen für die Wasserqualität ergibt.

189

Ein landwirtschaftlicher Betrieb kann einer ganzen Palette von Durchsetzungsmechanismen unterliegen, z. B. EU-regulierten Cross-Compliance-Kontrollen und Kontrollen bezüglich Zahlungen zur Entwicklung des ländlichen Raums sowie einzelstaatlichen Kontrollen im Rahmen der Nitratrichtlinie und im Bereich der Pflanzenschutzmittel (siehe Ziffern 116-122, 130-132, 138-144 und 155-157). Alle diese Kontrollen unterliegen immanenten Beschränkungen, z. B. dadurch, dass wichtige Nachweise in Form von Eigenerklärungen der Landwirte erbracht werden. Darüber hinaus

–ist der Abschreckungseffekt von Cross-Compliance-Kontrollen und Kontrollen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums begrenzt. Dies liegt insbesondere an deren Konzeption, da die erfasste Quote gering ist (1 % bzw. 5 %) und Sanktionen (Beihilfekürzungen) kostengünstiger sind als die Einhaltung der Vorschriften. Die einzelstaatlichen Kontrollen im Rahmen der Nitratrichtlinie weisen ähnliche Schwächen auf;

–gaben alle besuchten Mitgliedstaaten außer der Slowakei in ihren Aktionsplänen zu Pestiziden an, dass die Durchsetzung von Auflagen für den Pestizideinsatz verstärkt werden müsse. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten die vier Mitgliedstaaten weder die bei ihren Kontrollen zu erreichende Abdeckung noch Bußgelder für alle Arten von Verstößen festgelegt.

190

Zudem wird der Grundsatz des integrierten Pflanzenschutzes erst dann zu einer obligatorischen Anforderung im Rahmen der Cross-Compliance-Regelung werden, wenn in Bereichen wie Leitlinien und fachliche Qualifikationen und bei der Definition überprüfbarer Anforderungen Fortschritte erzielt worden sind (siehe Ziffer 131).

191

Die Anwendung des Verursacherprinzips im Bereich der diffusen Verschmutzung durch die Landwirtschaft stößt auf methodische Probleme. Wenn Landwirte Auflagen einhalten müssen, ohne dafür finanziell entschädigt zu werden (z. B. bei den Aktionsprogrammen zu Nitraten), wird dies allgemein als eine Möglichkeit der Umsetzung des Verursacherprinzips betrachtet. Durch Anwendung von Sanktionen im Falle der Nichteinhaltung können die durch Umweltverschmutzung verursachten Kosten ausgeglichen werden. Der Hof ermittelte jedoch mehrere Unzulänglichkeiten bei der Verhängung von Bußgeldern. Eine andere Möglichkeit der Umsetzung des Verursacherprinzips ist die Erhebung von Ökosteuern (z. B. Steuern auf Düngemittel oder Pflanzenschutzmittel); die Tschechische Republik und die Slowakei wollen die Anwendung solcher Steuern untersuchen. Die Kommission forderte die vier Mitgliedstaaten weder zu besonderen Maßnahmen auf, um die Kostendeckung sicherzustellen, noch gab sie Leitlinien für mögliche Kostendeckungsmethoden heraus (siehe Ziffern 158-165).

Empfehlung 3

Die Kommission sollte

a)sich weiterhin darum bemühen, sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten die Anforderungen der Aktionsprogramme zu Nitraten so weit wie möglich nutzen und die Aktionspläne zu Pestiziden innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens umsetzen;

b)systematisch nicht nur das Vorhandensein, sondern auch die Eignung der GLÖZ-Standards und die von den Mitgliedstaaten beschlossenen Mindestanforderungen bewerten;

c)die Einführung einer Verpflichtung zur Festlegung von Grenzwerten für die auf Flächen auszubringende Menge an Phosphor erwägen, wie dies für Stickstoff bereits der Fall ist;

d)die Möglichkeit einschränken, dass die Mitgliedstaaten doppelt über den Eutrophierungszustand Bericht erstatten, indem die Berichterstattung gemäß der Nitratrichtlinie und die Berichterstattung gemäß der Wasserrahmenrichtlinie aufeinander abgestimmt wird, und die Verwendung der Leitlinien von 2009 für die Bewertung der Eutrophierung fördern, sodass für beide Richtlinien dieselben Bewertungsparameter zur Anwendung kommen;

e)Leitlinien zu den möglichen Methoden der Kostendeckung im Bereich diffuser Verschmutzung bereitstellen.

Die Mitgliedstaaten sollten

f)Anforderungen in den Aktionsplänen zu Nitraten, in den Aktionsplänen zu Pestiziden, im Rahmen der GLÖZ-Standards und bezüglich Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen festlegen, die ehrgeizig genug sind, um eine Reduzierung des Düngemittel- und Pestizideintrags und einen angemessenen Erosionsschutz zu erreichen;

g)das Potenzial des Einsatzes wirtschaftlicher Instrumente (z. B. Ökosteuern) als Anreiz für eine Verringerung der Umweltverschmutzung und als Methode zur Anwendung des Verursacherprinzips bewerten.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten auf der Grundlage eines Inventars der Durchsetzungsmechanismen (sowohl auf EU-Ebene als auch auf nationaler Ebene) Möglichkeiten ermitteln, um die Konzeption und Umsetzung der Kontrollen zu vereinfachen und deren Wirksamkeit sicherzustellen.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 9. Dezember 2015 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

114 Der endgültige Zustand eines Wasserkörpers richtet sich nach der schlechtesten Komponente, die bei der Bewertung gefunden wird.

Anhänge

Anhang I

Übersicht über die Flussgebietseinheit Donau

© Internationale Kommission zum Schutz der Donau (iksd).

Anhang II

Verschmutzung von Oberflächengewässern
(Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009)

1. Prozentsatz der Oberflächengewässer, die Verschmutzungen aus verschiedenen Quellen ausgesetzt sind

Verschmutzungsquellen | Tschechische Republik | Ungarn | Rumänien | Slowakei
Punktquellen | 46 % | 19 % | 8 % | Keine Angaben
Diffuse Quellen | 61 % | 25 % | 32 % | Keine Angaben

Quelle: Von den Mitgliedstaaten über WISE bereitgestellte Informationen.

2. Prozentsatz der Oberflächengewässer, die Verschmutzungen verschiedener Art ausgesetzt sind

Verschmutzungsart | Tschechische Republik | Ungarn | Rumänien | Slowakei
Organische Anreicherung | 31 % | 27 % | 13 % | Keine Angaben
Nährstoffanreicherung | 61 % | 45 % | 32 % | Keine Angaben
Kontaminierung durch prioritäre Stoffe oder andere spezifische Schadstoffe | 31 % | 2 % | 4 % | Keine Angaben

Quelle: Von den Mitgliedstaaten über WISE bereitgestellte Informationen.

Anhang III

Emissionsgrenzwerte der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser

Parameter | Konzentration | Mindestprozentsatz der Reduzierung²
Zweitbehandlung
Biochemischer Sauerstoffbedarf (BSB₅) | 25 mg/l | 70-90
Chemischer Sauerstoffbedarf (CSB) | 125 mg/l | 75
Gesamtmenge der suspendierten Schwebstoffe (TTS) | 35 mg/l 60 mg/l (für Gemeinden von 2 000 bis 10 000 EW) | 90 70 (für Gemeinden von 2 000 bis 10 000 EW)
Weitergehende Behandlung

Gesamtphosphor (Pges)
2 mg/l
(für Gemeinden von 10 000 bis 100 000 EW)
1 mg/l
(für Gemeinden mit mehr als 100 000 EW)
80

Gesamtstickstoff¹ (Nges)
15 mg/l
(für Gemeinden von 10 000 bis 100 000 EW)
10 mg/l
(für Gemeinden mit mehr als 100 000 EW)
70-80

1 Gesamtstickstoff bedeutet: die Summe aus Gesamtstickstoff nach Kjeldahl (organischer N + NH₃), Nitrat (NO₃)-Stickstoff und Nitrit (NO₂)-Stickstoff.

2 Reduzierung bezogen auf die Belastung des Zulaufs.

Anhang IV

Wasserverschmutzungsabgabe: Betrag nach Schadstoff (in Euro¹/t)

Schadstoffe | Tschechische Republik | Ungarn | Rumänien | Slowakei
CSB | 576,9 | 285,2 | 10,4 | 199,2
BSB₅ | – | – | 10,4 | –
TSS | 72,1 | – | 2,5 | 99,6
Pges | 2 523,9 | 4 753,8 | 41,5 | 3 319,4
Nges | – | – | 41,5 | 497,9
Ninorg | 1 081,7 | 570,5 | – | –
N-NH₄ (Ammoniumstickstoff) | – | – | 41,5 | 497,9
Hg (Quecksilber) | 721 110,5 | 697 217,5 | 10 384,1 | 497 908,8
Gelöste anorganische Salze | 18,0 | – | – | 16,6
Cd (Cadmium) | 144 222,1 | 139 443,5 | 10 384,1 | 99 581,8
AOX (adsorbierbare organisch gebundene Halogene) | 10 816,7 | – | – | 6 638,8
Cr (Chrom) | – | 27 888,7 | 2 596,0 | –
Ni (Nickel) | – | 27 888,7 | 2 596,0 | –
Pb (Blei) | – | 27 888,7 | 2 596,0 | –
Cu (Kupfer) | – | 13 944,3 | 2 596,0 | –
Zn (Zink) | – | – | 124,57 | –
Phenole | – | – | 41,51 | –
As (Arsen) | – | – | 8 074,5 | –
Co (Kobalt) | – | – | 124,6 | –
| – | – | und mehr² | –

1 Die Beträge in CZK, HUF und RON wurden unter Verwendung der Wechselkurse vom 31.12.2014 in Euro umgerechnet.

2 In Rumänien wird die Abgabe für folgende Schadstoffgruppen gezahlt: i) allgemeine chemische Indikatoren (22), ii) spezifische chemische Indikatoren (11), iii) toxische und hochtoxische chemische Indikatoren (9) und iv) bakteriologische Indikatoren (2). Nicht alle sind in der Tabelle genannt.

Quelle: Analyse der nationalen Rechtsvorschriften durch den Hof.

Anhang V

Emissionsgrenzwerte in nationalen Rechtsvorschriften

Die folgende Tabelle bietet einen Überblick über die in nationalen Rechtsvorschriften für eine Auswahl an Schadstoffen vorgesehenen Emissionsgrenzwerte.

(in mg/l)

Direkte Einleitung
| Tschechische Republik (als Spanne angegeben, weil die Grenzwerte von der Art der Tätigkeit abhängen) | Ungarn (Mindest- und Höchstwerte)² | Rumänien | Slowakei (als Spanne angegeben, weil die Grenzwerte von der Art der Tätigkeit abhängen)
Arsen und Verbindungen | 0,5-1,5 | 0,1-1 | 0,1 | 0,1-1
Kupfer und Verbindungen | 0,5-1 | 0,1-4 | 0,1 | 0,5-1
Zink und Verbindungen | 2-3 | 0,5-10 | 0,5 | 1,5-3
Chrom und Verbindungen | 0,1-1 | 0,2-2 | 1 | 0,5-2
Adsorbierbare organisch gebundene Halogene | 0,5-5 | 0,1-7 | – | 0,1-2
Cadmium und Cadmiumverbindungen | 0,2 | 0,005-0,3 | 0,2 | 0,05-0,2
Blei und Bleiverbindungen | 0,5-1 | 0,05-0,4 | 0,2 | 0,2-1,5
Quecksilber und Quecksilberverbindungen | 0,01-0,05 | 0,001-0,08 | 0,05 | 0,03-0,1
Nickel und Nickelverbindungen | 0,5-0,8 | 0,1-2 | 0,5 | 0,5-0,8
Benzo[ghi]perylen¹ | Grenzwert für PAK: 0,01 | 0,015-0,03 | – | Grenzwert für PAK: 0,01
Indirekte Einleitung
| Tschechische Republik (empfohlene Grenzwerte) | Ungarn (nicht temporäre Wasserströme) | Rumänien | Slowakei (empfohlene Grenzwerte)
Arsen und Verbindungen | 0,2 | 0,2 | – | 0,2
Kupfer und Verbindungen | 1 | 2 | 0,2 | 1
Zink und Verbindungen | 2 | 2 | 1 | 2
Chrom und Verbindungen | 0,3 | 1 | 1,5 | 0,8
Cadmium und Cadmiumverbindungen | 0,1 | 0,1 | 0,3 | 0,1
Blei und Bleiverbindungen | 0,1 | 0,2 | 0,5 | 0,3
Quecksilber und Quecksilberverbindungen | 0,05 | 0,05 | nicht erlaubt | 0,05
Nickel und Nickelverbindungen | 0,1 | 1 | 1 | 0,2

1 Benzo[ghi]perylen ist ein polyzyklischer aromatischer Kohlenwasserstoff (PAK).

2 Die ungarischen Rechtsvorschriften sehen Grenzwerte nach Tätigkeiten (technologische Grenzwerte) und territoriale Grenzwerte (nach Art des Abwasser aufnehmenden Wasserkörpers) vor. Die genehmigende Behörde kann von diesen Grenzwerten abweichen, muss aber die im Rechtsrahmen festgelegten Mindest- und Höchstwerte für die einzelnen Stoffe beachten.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

V

Die Kommission und die Mitgliedstaaten erarbeiteten 2015 im Rahmen der gemeinsamen Durchführungsstrategie (Common Implementation Strategy – CIS) den Leitfaden „Communicating progress towards good status in the second River Basin Management Plan (RBMP)“ für die Mitteilung von Fortschritten bei der Erreichung eines guten Zustands im Rahmen der zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete, der die Meldung von partiellen Verbesserungen der Wasserqualität ermöglichen soll¹.

VI

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Bewirtschaftungspläne von 2009 einen beträchtlichen Mehrwert liefern. So wird erstmals ein Überblick über sämtliche relevanten Belastungen und Auswirkungen im Einzugsgebiet (einschließlich auf internationaler Ebene im internationalen Bewirtschaftungsplan für die Donau) vermittelt, in dem auch Verschmutzungsarten und -quellen aufgezeigt werden.

Die Kommission teilt jedoch die Ansicht, dass die Maßnahmen von mangelndem Ehrgeiz zeugen, zumal beim ersten Bewirtschaftungsplan der Schwerpunkt vor allem auf den grundlegenden Maßnahmen lag.

VII

Wichtige EU-Rechtsvorschriften für den Schutz der Gewässer in der EU vor landwirtschaftlicher Verschmutzung, wie die Nitratrichtlinie oder die Pestizidverordnung, waren seit 2005 von Anfang an Bestandteil der Cross-Compliance-Regelung. Was Phosphor und Pestizide anbelangt, so fallen diese Arten der Verschmutzung in einigen Ländern unter Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB), die an derzeit in der Umsetzung befindliche Rechtsvorschriften der EU gebunden sind. In einigen Mitgliedstaaten enthalten die Aktionspläne für die Nitratrichtlinie die Anforderungen für Phosphor, und diese Richtlinie ist Bestandteil der Cross-Compliance-Regelung.

X

Im Rahmen der gemeinsamen Durchführungsstrategie (CIS), die unter Leitung der Kommission und der Mitgliedstaaten umgesetzt wird, werden seit 2001 umfangreiche Orientierungshilfen zur Unterstützung bei der Umsetzung entwickelt. In diesem Zusammenhang haben Kommission und Mitgliedstaaten in den letzten Jahren intensiv an einer Regelung zur Kostendeckung gearbeitet. Es existieren Leitlinien für die Berechnung von Umwelt- und Ressourcenkosten. Jüngste Versuche zur Ergänzung dieser Leitlinien im Rahmen der CIS sind fehlgeschlagen, weil Mitgliedstaaten und Kommission unterschiedlicher Meinung sind.

In das CIS-Arbeitsprogramm für den Zeitraum 2016-2018, über das derzeit beraten wird, werden möglicherweise weitere diesbezügliche Maßnahmen aufgenommen.

Einleitung

13 Zweiter Gedankenstrich

Mithilfe von Agrarumweltmaßnahmen kann eine Reihe verschiedener umwelt- und klimabezogener Probleme in Angriff genommen werden. Die Wasserqualität ist lediglich eines dieser Probleme.

Eines der Merkmale der Maßnahmen ist das enge Zusammenwirken unterschiedlicher Operationen und Aktionen zugunsten der Umwelt. Dies bedeutet, dass eine Aktion, die in erster Linie auf die Biodiversität ausgerichtet ist, auch anderen natürlichen Ressourcen, wie dem Boden und dem Wasser, zugutekommen kann, wenn auch auf indirektere Art und Weise.

Diese Dualität der Maßnahmen kommt häufig darin zum Ausdruck, dass Agrarumweltmaßnahmen auf primäre (und sekundäre) Ziele ausgerichtet sind, was mit den wichtigsten in der SWOT-Analyse ermittelten Umwelterfordernissen und -problemen zusammenhängt. Daher müssen bei Überlegungen darüber, welche Mittel aus dem Gesamthaushalt für Agrarumweltmaßnahmen zur Erreichung der wasserpolitischen Ziele bereitgestellt werden sollen, derartige direkte und indirekte Wirkungen berücksichtigt werden.

15

Seit 2005 werden im Rahmen des Cross-Compliance-Verfahrens wichtige Rechtsvorschriften beispielsweise im Bereich des Umweltschutzes, die auch die Wasserqualität betreffen, in den Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) einbezogen. Neben der Cross Compliance gibt es weitere, ebenso wichtige GAP-Instrumente zur Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft, die dem Klima und der Umwelt, einschließlich der Wasserqualität, zugutekommen, wie die im Finanzierungszeitraum 2014-2020 vorgeschriebene Ökologisierungskomponente des Systems der Direktzahlungen oder das landwirtschaftliche Beratungssystem, dessen obligatorischer Anwendungsbereich auch die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) und die Richtlinie über die nachhaltige Verwendung von Pestiziden umfasst, sowie die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

20

In Anbetracht der großen Zahl von Gewässern, deren Zustand aufgrund hydromorphologischer Auswirkungen nicht als gut bezeichnet werden kann, reichen Maßnahmen, die sich auf die Verringerung der Verschmutzung beschränken, nicht aus, um einen guten Zustand zu erreichen.

Bemerkungen

23

Die Kommission teilt die Ansicht, dass der „one out all out“-Ansatz Fortschritte im Hinblick auf partielle Verbesserungen der Wasserqualität verschleiern kann.

Die „one out all out“-Regel ist Ausdruck des integrierten WRRL-Ansatzes für die Wasserbewirtschaftung, bei dem sämtliche Belastungen und Auswirkungen berücksichtigt werden, die die Wasserressourcen betreffen. Das Ziel besteht darin, dafür Sorge zu tragen, dass die Wasserqualität nur dann als gut eingestuft wird, wenn sie tatsächlich gut ist, und nicht, wenn eine bestimmte Anzahl von Qualitätselementen oder -parametern als gut bewertet wird. Wenn beispielsweise ein Gewässer durch einen spezifischen Schadstoff stark belastet ist, stellt die Beseitigung aller anderen Schadstoffe einen Fortschritt in Bezug auf das Erreichen eines guten Zustands dar (möglicherweise sogar einen erheblichen Fortschritt), trotzdem kann das Wasser erst dann als sauber bezeichnet werden, wenn die Belastung durch den spezifischen Schadstoff beseitigt wurde.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten erarbeiteten 2015 einen CIS-Leitfaden für die Mitteilung von Fortschritten bei der Erreichung eines guten Zustands im Rahmen der zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete, der die Meldung von partiellen Verbesserungen der Wasserqualität ermöglichen soll².

27

Nach Ansicht der Kommission lassen sich bei der Zustandsbewertung nicht notwendigerweise direkte Vergleiche zwischen den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 und denen von 2015 ziehen.

Die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 genutzten Bewertungsrahmen für den Wasserzustand wiesen in vielen Fällen erhebliche Einschränkungen auf. So existierten zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der ersten Bewirtschaftungspläne (z. B. in Ungarn, Rumänien und der Slowakei) noch nicht für alle biologischen Qualitätselemente entsprechende Methoden. Zudem wurden Mängel bei der Überwachung festgestellt (z. B. in der Tschechischen Republik). Weitere Einzelheiten zu den Defiziten sind in den Berichten der Kommission über die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie zu finden. Daher ist bei den Ergebnissen dieser Analyse Vorsicht angezeigt.

29

Nach Auffassung der Kommission sind Unterschiede in Bezug auf die Anzahl der Stoffe, die für den ökologischen Zustand bewertet werden, zunächst einmal nicht notwendigerweise ein Zeichen für eine schlechte Umsetzung. Stoffe müssen nur dann für die Einstufung herangezogen werden, wenn sie relevant sind, d. h. wenn die Gefahr besteht, dass sie für das Nichterreichen eines guten Zustands in dem bestimmten Einzugsgebiet verantwortlich sind. Die Zahl der Stoffe, bei denen diese Gefahr besteht, hängt in hohem Maß von den bestehenden Belastungen ab. Daher können Unterschiede in Bezug auf die Anzahl der Stoffe durchaus gerechtfertigt sein.

Allerdings war bei einigen Mitgliedstaaten die Zahl der bewerteten Stoffe nach Ansicht der Kommission zu gering, was auf Defizite bei der ordnungsgemäßen Feststellung der relevanten Stoffe und bei der Überwachung zurückzuführen ist. Bei einer ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie wären alle relevanten Stoffe berücksichtigt worden, und es wäre eine fehlerfreie Einstufung erfolgt.

Die Kommission hatte in ihrem Umsetzungsbericht auf dieses Problem hingewiesen, das mit den betroffenen Mitgliedstaaten erörtert wurde. Die Kommission erwartet, dass sich die zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete durch bessere Risikobewertungen und Überwachungsmaßnahmen auszeichnen werden.

36 Dritter Gedankenstrich

Die Kommission sammelt Anhaltspunkte aus der gesamten EU zu den Arten von Maßnahmen, die auf der Ebene der Mitgliedstaaten zur Begrenzung von Überläufen (gemäß der in Anhang I Abschnitt A der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser formulierten Anforderung) ergriffen werden, sowie zu deren Wirksamkeit und praktischen Anwendung: Zu dieser Thematik wird derzeit eine Studie durchgeführt. Die Kommission wird anhand der Ergebnisse der Studie prüfen, welche Möglichkeiten es gibt, die durch Überläufe verursachte Verschmutzung auf EU-Ebene systematisch anzugehen.

41 Zweiter Gedankenstrich

Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofs und ist der Meinung, dass die Maßnahmen zur Verringerung der Erosion und zur Vermeidung der Umweltbelastung in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete konkretisiert werden müssen, und zwar unabhängig davon, ob sie sich auf die Anwendung des GLÖZ-Standards (Standard für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand) beziehen oder nicht.

41 Dritter Gedankenstrich

Die Kommission ist ebenfalls der Ansicht, dass Maßnahmen zur Verringerung der Pestizidbelastung des Wassers gemäß Artikel 11 Absatz 3 Buchstabe h konkretisiert und in das WRRL-Maßnahmenprogramm aufgenommen werden sollten. Sie verweist darauf, dass die Richtlinie 2009/128/EG über einen Aktionsrahmen für die nachhaltige Verwendung von Pestiziden den Mitgliedstaaten bei der Gestaltung der Aktionspläne ein hohes Maß an Flexibilität zugesteht.

44

Die Kommission ist sich der vom Rechnungshof festgestellten Abstimmungsprobleme in den Mitgliedstaaten bewusst. Die Abstimmung zwischen den Behörden, die operationelle Programme und Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums erarbeiten und durchführen, und den Behörden, die Maßnahmen im Rahmen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete beschließen, verbleibt in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Es ist Aufgabe der Mitgliedstaaten, im Zuge der Erarbeitung und Durchführung von operationellen Programmen und Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums Partnerschaften mit den zuständigen Behörden, Partnern und den jeweiligen Vertretern der Zivilgesellschaft einzugehen.

In einigen Fällen war die Entscheidung über die Mittelausstattung für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 bereits vor der Genehmigung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 gefallen. Bei der Erarbeitung der operationellen Programme für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde versucht, diese Abstimmungsprobleme in den Griff zu bekommen. Hinzu kommt, dass die Ex-ante-Konditionalität auf eine Ausrichtung der Investitionen auf die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete abzielt.

Die Kommission möchte ferner darauf hinweisen, dass in einigen der geprüften Mitgliedstaaten auch nationale Finanzierungsquellen für Investitionen in die Infrastruktur für die Behandlung von Abwässern herangezogen werden und dass weder die EU-Mittel so bemessen sind, dass sie die Einhaltung der Vorschriften ermöglichen, noch erwartet wird, dass die Einhaltung allein aus EU-Mitteln bewerkstelligt werden kann.

Die Kommission stellte Defizite in Bezug auf Vorschriften für die Kostendeckung fest. Die Beseitigung dieser Defizite würde die Erschließung regelmäßiger Einnahmen von Nutzern und Verschmutzern ermöglichen, die zur Förderung entsprechender Maßnahmen genutzt werden könnten und die zur Aufstockung von nicht von der EU bereitgestellten Fördermitteln beitragen würden.

48

Als Ergebnis der bilateralen Treffen von 2013 und 2014 wurde für jeden Mitgliedstaat im Vorfeld der Verabschiedung der zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2015 eine Liste von Aktionspunkten zur Beseitigung von Mängeln aufgestellt. Die Empfehlungen für die einzelnen Mitgliedstaaten, die in dem im März 2015 veröffentlichten Durchführungsbericht gegeben werden, spiegeln die vereinbarten Aktionspunkte wider.

(Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen SWD(2015) 50 final, siehe Fußnote 26 bezüglich der vollständigen Referenz).

49

In den Fällen, in denen die jeweilige Ex-ante-Konditionalität für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und/oder den Kohäsionsfonds (EFRE/KF) zum Zeitpunkt der Annahme des operationellen Programms nicht erfüllt war, erstellten die Mitgliedstaaten Aktionspläne, um die Erfüllung bis Ende 2016 sicherzustellen. Der Aktionsplan ist fester Bestandteil des operationellen Programms, und damit ist seine vertragliche Durchsetzbarkeit gesichert. Die Kommission überwacht die Umsetzung der Aktionspläne und kann die Bereitstellung der Mittel aussetzen, falls die Ex-ante-Konditionalität bis Jahresende 2016 nicht erfüllt ist. Die Aktionen beziehen sich jedoch lediglich auf die Erfüllung der Ex-ante-Konditionalität gemäß der Verordnung und können nicht zur Durchsetzung der Einhaltung sämtlicher Rechtsvorschriften der EU herangezogen werden.

Die Weiterverfolgung der Aktionen als Ergebnis der bilateralen Treffen stellt ein separates Verfahren dar, und nicht alle diese Aktionen können in den operationellen Programmen berücksichtigt werden.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 56 und 57

Die Kommission erfasst für die Zwecke der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser keine Daten zur Gesamtbevölkerung, sondern lediglich zum „Einwohnerwert“ (EW) in Gemeinden mit einem Einwohnerwert von 2000 EW und darüber. Die Kommission stellt fest, dass die prozentualen Angaben in Abbildung 3 auf der Gesamtbevölkerung beruhen. Nach Ansicht der Kommission spiegeln sie nicht die Einhaltung der Rechtsvorschriften in Gemeinden mit einem Einwohnerwert von 2000 EW und darüber im jeweiligen Mitgliedstaat wider.

58

Die Kommission stellt fest, dass sich die vom Rechnungshof in Ziffer 58 analysierten Kategorien nicht notwendigerweise auf Einhaltungspflichten nach der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser beziehen.

58 Zweiter Gedankenstrich

Unter dem Gesichtspunkt der Einhaltung steht die Nutzung individueller Systeme wie Abwassertanks mit den Auflagen der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser im Einklang, sofern diese das gleiche Umweltschutzniveau gewährleisten.

58 Dritter Gedankenstrich

Für Gemeinden mit weniger als 2000 EW gelten nach der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser lediglich eingeschränkte Auflagen, d. h., sie sind nicht verpflichtet, ihre Abwässer zu sammeln.

63

Die Kommission stellt fest, dass sie zur Bewertung der Einhaltung der Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten eine spezifische Methodik nutzt³, die auf Gemeinden beruht und nicht auf dem Gesamtprozentsatz der gesetzeskonformen Belastung. Um einen besseren Eindruck von den erzielten Verbesserungen und ein realistischeres Bild von der Lage in den Mitgliedstaaten vermitteln zu können, führt die Kommission im 8. Bericht über die Durchführung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser das Konzept der Schätzung, wie weit der bisher erreichte Zustand noch vom Zustand der vollständigen Einhaltung der Anforderungen entfernt ist (Grad der Einhaltung), ein.

64

Nach dem Beitrittsvertrag galt nur ein kleiner Teil des Hoheitsgebiets Ungarns als empfindliches Gebiet. Nach dem Beitritt Rumäniens verpflichtete sich Ungarn zudem, im Einklang mit der in Artikel 9 der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser gebotenen Möglichkeit bis zum 31. Dezember 2018 für sein gesamtes Hoheitsgebiet das Ziel der Beseitigung von 75 % der Nährstoffe (N bzw. P) zu erreichen.

65

Die Kommission übermittelte der Tschechischen Republik, der Slowakei und Ungarn bereits Pilot-Schreiben zur Untersuchung mutmaßlicher Verstöße gegen die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (Tschechische Republik) und der Nichteinhaltung der Zwischenfristen (Slowakei und Ungarn). Zusätzlich bereitet die Kommission derzeit ein ähnliches Pilot-Schreiben zur Untersuchung der Einhaltung der Zwischenfristen durch Rumänien vor.

Was die finanzielle Tragfähigkeit anbelangt, so verweist die Kommission auf ihre entsprechenden Antworten auf den Sonderbericht Nr. 2/2015 vom 28. Januar 2015 über das Donaueinzugsgebiet.

69

Nach Ansicht der Kommission stellen nachgeschaltete Lösungen unter Umständen nicht die kostengünstigste Möglichkeit zur Minderung der Belastung durch Mikroschadstoffe dar. Es sollten Maßnahmen zur Reduzierung der Verschmutzung an der Quelle in Betracht gezogen werden.

Bei der Umsetzung sollte eine ordnungsgemäße Bewertung des Ausmaßes des Problems im Vordergrund stehen (durch eine sorgfältige Analyse der Belastungen und Auswirkungen sowie leistungsfähige Überwachungsnetze), und ausgehend davon sollte überlegt werden, mit welchen Maßnahmen (oder Maßnahmenpaketen) die anvisierten Ziele am besten erreicht werden können.

71

Die Kommission erkennt uneingeschränkt an, dass es darauf ankommt, die Einhaltung zu gewährleisten und angemessene Systeme zur Kontrolle der Einhaltung einzurichten. Diese Feststellung erstreckt sich auf sämtliche Belastungen, auf die sich der Rechnungshof in seinem Bericht bezieht. Die Kommission räumt ferner ein, dass eine Verbindung zwischen der Kontrolle der Einhaltung und den Sanktionen besteht, die bei Nichteinhaltung verhängt werden, um eine abschreckende Wirkung zu erzielen. Die Kommission plant, 2016 eine allgemeine Initiative zur Gewährleistung der EU-weiten Einhaltung der Umweltvorschriften vorzustellen.

84

Was die indirekte Einleitung von Abwässern aus Industrieanlagen betrifft, so sind dafür vorab Regelungen zu treffen und/oder eine spezielle Genehmigung der zuständigen Behörde einzuholen. Damit die in Anhang I Abschnitt C der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser beschriebenen Ziele erreicht werden können, muss eine Vorbehandlung erfolgen.

90

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 84.

105

Im Hinblick auf Ungarn stellt die Kommission fest, dass bereits Vorschriften zur Lagerung von Dung existierten, als sie die Übergangsfristen zur Kenntnis nahm, die Landwirten nach dem neuen Aktionsprogramm zur Schaffung der vorgeschriebenen Lagerkapazitäten eingeräumt wurden, und als die Ausweisung der neuen durch Nitrat gefährdeten Gebiete 2012 bzw. 2013 in Kraft trat.

108

Während Grenzwerte für den Phosphorgehalt zum Erreichen der in der Nitratrichtlinie festgesetzten Ziele beitragen können, muss darauf hingewiesen werden, dass die Mitgliedstaaten nach der Nitratrichtlinie nicht verpflichtet sind, Standardwerte für die Ausbringung von Phosphor festzulegen. Nach der Wasserrahmenrichtlinie sind die Mitgliedstaaten jedoch verpflichtet, Maßnahmen zur Begrenzung diffuser Verschmutzungsquellen zu ergreifen und im Fall von Phosphaten aus der Landwirtschaft dafür Sorge zu tragen, dass ein guter Zustand erreicht werden kann. Dies ist entweder im Rahmen eines Nitrat-Aktionsprogramms oder eines anderen Mechanismus möglich.

109

Die Kommission unterstreicht, dass die Angemessenheit des tschechischen Aktionsprogramms im Rahmen des laufenden Pilotverfahrens bewertet wird. Hinzu kommt, dass das tschechische Aktionsprogramm 2014 abgeändert wurde und dass nicht nur das Aktionsprogramm von 2012, sondern auch diese Abänderung Bestandteil der Erörterungen im Rahmen des Pilotverfahrens ist.

115

Die Kommission stellt fest, dass sich die Zahlen nicht nur auf eutrophe Gewässer beziehen, sondern sowohl auf eutrophe als auch auf hypertrophe Gewässer.

Bei der Bewertung der Eutrophierung muss unbedingt auch der auf das gesamte Einzugsgebiet ausgerichtete Ansatz berücksichtigt werden. Auch wenn sich beispielsweise ein hoher Nitrateintrag nicht wesentlich auf Flüsse auswirkt, kann er dennoch in flussabwärts gelegenen Küstengebieten eine Eutrophierung bewirken, wie dies beispielsweise bei der Donau im Schwarzen Meer der Fall ist.

117

Die Kommission unterstreicht, dass die Cross-Compliance-Regelung kein Mechanismus zur Durchsetzung der europäischen Umweltgesetzgebung ist. Mit dieser Regelung werden Zahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) an die Einhaltung bestimmter Vorschriften gebunden, während Verstöße gegen solche Vorschriften eine Reduzierung der GAP-Zahlungen zur Folge haben. Für die Cross-Compliance-Regelung sollten grundsätzlich vorhandene Kontrollsysteme genutzt werden. Allerdings sollte im Rahmen dieser Regelung in Fällen, in denen das in den sektoralen Rechtsvorschriften verankerte Kontrollsystem nicht ausreichend greift, ein Mindestmaß an Kontrolle gewährleistet werden. Sanktionen können nur gegen Begünstigte derartiger Zahlungen verhängt werden, während sektorale Rechtsvorschriften und deren Durchsetzungsmechanismen unabhängig von der GAP für alle Landwirte gelten.

119

Gemäß Artikel 96 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 können die Mitgliedstaaten „ihre vorhandenen Verwaltungs- und Kontrollsysteme heranziehen, um die Einhaltung der Regeln der Cross-Compliance sicherzustellen“. Ausgehend davon liegt es bei den Mitgliedstaaten, wie sie die Cross-Compliance-Kontrollen organisieren.

123

Die Richtlinie gesteht den Mitgliedstaaten bei der Gestaltung der Aktionspläne ein hohes Maß an Flexibilität zu.

124 Zweiter Gedankenstrich

Die Kommission stellt fest, dass ein solcher Detaillierungsgrad in der Richtlinie für die nationalen Aktionspläne nicht vorgeschrieben ist.

130

Die Kommission teilt die Ansicht, dass die in Anhang III der Richtlinie 2009/128/EG aufgeführten allgemeinen Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes keine eindeutige Rechtsgrundlage für die Feststellung möglicher Verstöße bieten. Ausnahmen sind sowohl die Pflicht zur Buchführung als auch eine Auflage, der zufolge es möglich sein muss, den Einsatz von Pestiziden auf der Grundlage von Überwachungsergebnissen oder von einschlägigen technischen Empfehlungen zu begründen. Aufgrund des Subsidiaritätsprinzips und der vielfältigen agroklimatischen Bedingungen wurden in der Richtlinie keine weiteren Elemente eindeutig definiert.

131

Die Kommission stimmt der Bemerkung zu, dass keine spezifischen EU-Anforderungen hinsichtlich der Quote festgelegt wurden; eine Ausnahme bildet Artikel 8 der Verordnung 2009/128/EG, dem zufolge alle Anwendungsgeräte für Pestizide bis 26. November 2016 zu kontrollieren sind.

134

Den Mindestanforderungen liegen nationale Vorschriften zugrunde, die über die EU-Vorschriften hinausgehen. Folglich richtet sich der Inhalt der nationalen Vorschriften nach den Beschlüssen der einzelnen Mitgliedstaaten. Diese Mindestanforderungen sind Bestandteil der Grundanforderungen für bestimmte Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums. Bis zum 1.1.2015 fielen sie in den Anwendungsbereich der Cross-Compliance-Regelung, doch zur Vereinfachung und zur Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen für die Landwirte wurden sie im Zuge der letzten GAP-Reform aus dem Anwendungsbereich der Cross-Compliance-Regelung gestrichen. Sie sind jedoch nach wie vor Bestandteil der Grundanforderungen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums und unterliegen als solche der Kontrolle.

136

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 134.

136 Zweiter Gedankenstrich

Im ungarischen Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 sind spezifische Mindestanforderungen in Bezug auf Düngemittel (Nährstoffe) und den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln festgelegt.

137

Im Zuge der Genehmigung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums prüft die Kommission, ob die jeweiligen Ex-ante-Konditionalitäten erfüllt sind. Was die Ex-ante-Konditionalität hinsichtlich der Mindestanforderungen in Bezug auf Düngemittel und Pflanzenschutzmittel betrifft, so ist ihre spezifische Ausweisung in den Programmen Voraussetzung für die Erfüllung der Konditionalität.

Das Vorhandensein und die Relevanz konkreter Anforderungen und GLÖZ-Standards, die für bestimmte Verpflichtungen von Belang sind, werden zudem bei der Analyse des Inhalts von Maßnahmen und Arten von Operationen, bei denen diese beiden Elemente Teil der jeweiligen Grundanforderung sind, bewertet.

Der Inhalt der Mindestanforderungen in Bezug auf Düngemittel und Pflanzenschutzmittel sollte zumindest die in Anhang I Punkt 8 Ziffer 9 der Verordnung Nr. 808/2014 enthaltene Bestimmung widerspiegeln.

138

Siehe Antworten der Kommission zu den Ziffern 117 und 119.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 139 und 140

Zwar ist gesetzlich tatsächlich ein Mindestkontrollsatz von 1 % vorgesehen, doch liegt die Wahrscheinlichkeit, dass sich bestimmte Landwirte einer Cross-Compliance-Überprüfung unterziehen müssen, möglicherweise bei über einem Prozent, was mit mehreren anderen Faktoren zusammenhängt:

–dem spezifischen Stichprobenverfahren, das zum Einsatz kommt;

–der Tatsache, dass in den sektoralen Rechtsvorschriften ein anderer Kontrollsatz vorgesehen ist (z. B. 3 % bei der Tierkennzeichnung);

–der Tatsache, dass bei signifikanter Nichteinhaltung eines Rechtsakts oder eines Standards die Zahl der Vor-Ort-Kontrollen erhöht wird;

–der Tatsache, dass durch andere Quellen (z. B. bei sektoralen Kontrollen) festgestellte Fälle von Nichteinhaltung weitergemeldet und von der zuständigen Behörde weiterverfolgt werden müssen;

–der Tatsache, dass Landwirten, bei denen ein Verstoß festgestellt wurde, bei der Risikobewertung ein spezieller Gewichtungsfaktor zugeordnet werden muss.

141 Zweiter Gedankenstrich

Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 134.

142

Es trifft zwar zu, dass die jährliche Cross-Compliance-Kampagne nicht auf Anforderungen jeder Art abgestimmt werden kann, trotzdem müssen die Ergebnisse anderer Quellen im Rahmen der Cross-Compliance auch weiterverfolgt werden (z. B. durch gegenseitige Unterrichtung). Zudem ist in den Rechtsvorschriften vorgesehen, dass jeder für eine Vor-Ort-Kontrolle ausgewählte Begünstigte zu einem Zeitpunkt kontrolliert wird, zu dem die meisten Anforderungen und Standards, für die er ausgewählt wurde, überprüft werden können⁴. Darüber hinaus werden die Vor-Ort-Kontrollen in der Regel im Rahmen eines einzigen Kontrollbesuchs vorgenommen, und sie bestehen in einer Überprüfung der Anforderungen und Standards, deren Einhaltung in Abhängigkeit vom Kreislauf der Natur zum Zeitpunkt dieses Besuchs⁵ überprüft werden kann.

143

Für mehrere Standards sind Registerkontrollen vorgesehen, wobei bei Vor-Ort-Kontrollen im Rahmen der Cross-Compliance-Regelung eines der obligatorischen Kontrollelemente zu berücksichtigen ist. Sie sind jedoch durch andere Kontrollpunkte zu ergänzen, wie Lagerbedingungen, Rechnungen und Feldbesuche, die in sektoralen Vorschriften festgelegt sind.

144

Verwaltungssanktionen im Rahmen der Cross-Compliance-Regelung werden als prozentuale Kürzung sämtlicher GAP-Zahlungen an den Begünstigten berechnet. Derartige Sanktionen sind nach Bewertung des Ausmaßes, der Schwere und Dauer von Verstößen zu verhängen und sollten im folgenden Kalenderjahr sogar auf 100 % der Zahlungen angehoben werden⁶, um auf diese Weise eine abschreckende Wirkung zu gewährleisten.

Aus Fußnote 86 geht zudem hervor, dass 5 % nicht den Höchstsatz bei den Kürzungen darstellen.

146

Zahlungen nach Artikel 30 können von den Mitgliedstaaten auch für Entschädigungen für obligatorische WRRL-Maßnahmen vorgesehen werden. Derartige Maßnahmen sind in den vier Ländern noch nicht in die Programmplanung eingeflossen.

147

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, in ihre Programme für den Zeitraum 2014-2020 eine SWOT-Analyse aufzunehmen, die auch eine Analyse des Umweltzustands umfasst. Eine solche Analyse enthält Informationen zum Zustand ökologischer Ressourcen wie Gewässer und zu deren Status. Die in der SWOT-Analyse festgestellten Probleme sollten durch Anwendung der einschlägigen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und anderer Instrumente in Angriff genommen werden. Die Programme unterliegen ferner der strategischen Umweltprüfung (SUP), die Teil des Ex-ante-Evaluierungsberichts ist.

Siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 44.

153

Die Mitgliedstaaten entscheiden selbst, ob sie die Agrarumweltmaßnahmen aus der alten in die neue Programmplanung übernehmen; dies hängt von verschiedenen Faktoren ab, wie dem Erfolg und der Wirksamkeit der Maßnahmen, deren Beitrag zu den Zielen der Umweltpolitik, ihrer Relevanz für die Gestaltung der neuen Programmplanung, einschließlich von Schwerpunkten und Zielen, sowie dem Charakter der Umwelterfordernisse, die im Rahmen der SWOT-Analyse für die neue Programmplanung ermittelt wurden.

154 Zweiter Gedankenstrich

Durch die im Rahmen des Programms der Slowakischen Republik für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 umgesetzte Basisregelung wird der Einsatz von Düngemitteln begrenzt. Außerdem werden darin die Verwendung von Mineraldünger auf Grünland untersagt und der Einsatz von Pestiziden begrenzt, was sich ebenfalls auf die Wasserqualität auswirkt.

In Rumänien dürfen keine Pestizide und Mineraldünger eingesetzt werden, die Verwendung organischer Düngemittel ist nur unter bestimmten Bedingungen gestattet. Für die Reduzierung des Düngemitteleinsatzes werden in diesem Fall keine EU-Fördermittel bereitgestellt, sondern durch die Bedingungen soll eine weitere Intensivierung der Bewirtschaftungssysteme auf den von der Verpflichtung betroffenen Flächen, die sich negativ auf die Wasserqualität auswirken könnte, verhindert werden (siehe Ziffer 16).

157

Agrarumweltbeihilfen dienen der Entschädigung für zusätzliche Kosten und entgangene Einnahmen infolge der freiwilligen Verpflichtungen, die die Begünstigten eingegangen sind. Erforderlichenfalls können damit auch Transaktionskosten abgedeckt werden. Diese Beihilfe beinhaltet keinen Anreiz und ist mit keinem unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen für die Begünstigten verbunden (obwohl ein derartiger Nutzen langfristig nicht ausgeschlossen wird).

Mit der Entschädigung in Verbindung mit dem langfristigen Nutzen für die Landwirtschaft, der aus der Umsetzung der Verpflichtungen resultiert (z. B. eine bessere Bodenqualität), sollen die Landwirte jedoch für die Maßnahme gewonnen werden.

160

Wichtige Merkmale der GAP bilden die Durchsetzung des Verursacherprinzips und der damit verbundenen Erfüllung der obligatorischen Cross-Compliance-Verpflichtungen sowie die Entschädigung für die auf freiwilliger Grundlage und zusätzlich zu den im Rahmen dieser Verpflichtungen bereitgestellten öffentlichen Güter und Dienstleistungen, beispielsweise durch Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen.

161

Die Kommission ist der Ansicht, dass es über die Anwendung der Cross-Compliance-Regelung hinaus Sache der Mitgliedstaaten ist, die für die Anwendung des Verursacherprinzips geeigneten Instrumente auszuwählen.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 163-165 und 191

Die Kommission macht geltend, dass sie bislang im Hinblick auf die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie noch keine Leitlinien herausgegeben hat. Im Zusammenhang mit der gemeinsamen Durchführungsstrategie (CIS), die unter Leitung der Kommission und der Mitgliedstaaten umgesetzt wird, werden seit 2001 umfangreiche Orientierungshilfen zur Unterstützung bei der Umsetzung entwickelt. Im Rahmen der CIS haben Kommission und Mitgliedstaaten in den letzten Jahren intensiv an Regelungen zur Kostendeckung gearbeitet. Es existieren Leitlinien für die Berechnung von Umwelt- und Ressourcenkosten⁷. Jüngste Versuche zur Ergänzung dieser Leitlinien im Rahmen der CIS sind fehlgeschlagen, weil Mitgliedstaaten und Kommission unterschiedlicher Meinung sind. In das CIS-Arbeitsprogramm für den Zeitraum 2016-2018, über das derzeit beraten wird, werden möglicherweise weitere diesbezügliche Maßnahmen aufgenommen.

164

Die Ex-ante-Konditionalitäten für den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) betreffen die Wasserpreisregelung und gelten lediglich für Investitionen in die Wassereffizienz; daher ging es bei den Aktionsplänen in Fällen, in denen die Ex-ante-Konditionalitäten nicht erfüllt sind, in erster Linie darum sicherzustellen, dass die Landwirte für die von ihnen verbrauchten Wassermengen bezahlen. Zu dem Zeitpunkt, als die Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten überprüft wurde, informierte die Kommission die Mitgliedstaaten auch über die Notwendigkeit der Deckung der Kosten, die aufgrund von diffuser Verschmutzung entstehen, aber da dies nicht durch den ELER abgedeckt wird, enthalten auch die Aktionspläne keine spezifischen Auflagen dazu.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

168

Die Kommission und die Mitgliedstaaten arbeiten an Indikatoren, mit denen Fortschritte bei der Erreichung eines guten Zustands angezeigt werden können. Eine Einigung zu den Indikatoren wird bis Jahresende 2015 erwartet.

Bei der Zustandsbewertung lassen sich nicht notwendigerweise direkte Vergleiche zwischen den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 und denen von 2015 ziehen. Die in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 genutzten Bewertungsrahmen für den Wasserzustand wiesen in vielen Fällen erhebliche Einschränkungen auf. So existierten zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der ersten Bewirtschaftungspläne noch nicht für alle biologischen Qualitätselemente entsprechende Methoden (z. B. in Ungarn, Rumänien und der Slowakei). Zudem wurden Mängel bei der Überwachung festgestellt (z. B. in der Tschechischen Republik). Weitere Einzelheiten zu den Defiziten sind in den Berichten der Kommission über die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie zu finden.

169

Nach Auffassung der Kommission sind Unterschiede in Bezug auf die Anzahl der Stoffe, die für den ökologischen Zustand bewertet werden, zunächst einmal nicht notwendigerweise ein Zeichen für eine schlechte Umsetzung. Stoffe müssen nur dann für die Einstufung herangezogen werden, wenn sie relevant sind, d. h. wenn die Gefahr besteht, dass sie für das Nichterreichen eines guten Zustands in dem bestimmten Einzugsgebiet verantwortlich sind. Die Zahl der Stoffe, bei denen diese Gefahr besteht, hängt in hohem Maß von den bestehenden Belastungen ab. Daher können Unterschiede in Bezug auf die Anzahl der Stoffe durchaus gerechtfertigt sein.

Allerdings war bei einigen Mitgliedstaaten die Zahl der bewerteten Stoffe nach Ansicht der Kommission zu gering, was auf Defizite bei der ordnungsgemäßen Feststellung der relevanten Stoffe und bei der Überwachung zurückzuführen ist. Bei einer ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie wären alle relevanten Stoffe berücksichtigt worden, und es wäre eine fehlerfreie Einstufung erfolgt. Die Kommission hatte in ihrem Umsetzungsbericht auf dieses Problem hingewiesen, das mit den betroffenen Mitgliedstaaten erörtert wurde. Die Kommission erwartet, dass sich die zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete durch bessere Risikobewertungen und Überwachungsmaßnahmen auszeichnen werden.

170

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Bewirtschaftungspläne von 2009 einen beträchtlichen Mehrwert liefern. So wird erstmals ein Überblick über sämtliche relevanten Belastungen und Auswirkungen im Einzugsgebiet (einschließlich auf internationaler Ebene im internationalen Bewirtschaftungsplan für die Donau) vermittelt, in dem auch Verschmutzungsarten und -quellen aufgezeigt werden. Dies ist von sehr großer Bedeutung und von hohem Mehrwert, wenn auch bei der Vollständigkeit Abstriche in Kauf genommen werden müssen.

Die Kommission teilt jedoch die Ansicht, dass die Maßnahmen von mangelndem Ehrgeiz zeugen, zumal beim ersten Bewirtschaftungsplan der Schwerpunkt vor allem auf den grundlegenden Maßnahmen lag.

Es geht nicht nur um die Durchführung der grundlegenden Maßnahmen, sondern es muss auch klar sein, welche zusätzlichen, detaillierteren Maßnahmen ergriffen und wie sie durchgeführt werden müssen.

171

Der Kommission ist bewusst, dass die Informationen zur Verfügbarkeit von Mitteln in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete von 2009 in einigen Fällen unvollständig waren. Die Kommission ist sich ferner der vom Rechnungshof festgestellten Abstimmungsprobleme in den Mitgliedstaaten bewusst. Die Abstimmung zwischen den Behörden, die operationelle Programme und Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums erarbeiten und durchführen, und den Behörden, die Maßnahmen im Rahmen der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete beschließen, verbleibt in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Es ist Aufgabe der Mitgliedstaaten, im Zuge der Erarbeitung und Durchführung von operationellen Programmen und Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums Partnerschaften mit den zuständigen Behörden, Partnern und den jeweiligen Vertretern der Zivilgesellschaft einzugehen.

In einigen Fällen war die Entscheidung über die Mittelausstattung für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 bereits vor der Genehmigung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete von 2009 gefallen. Bei der Erarbeitung der operationellen Programme für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde versucht, diese Abstimmungsprobleme in den Griff zu bekommen. Hinzu kommt, dass die Ex-ante-Konditionalität auf eine Ausrichtung der Investitionen auf die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete abzielt.

Abschließend möchte die Kommission ferner darauf hinweisen, dass in einigen der geprüften Mitgliedstaaten auch nationale Finanzierungsquellen für Investitionen in die Infrastruktur für die Behandlung von Abwässern herangezogen werden und dass weder die EU-Mittel so bemessen sind, dass sie die Einhaltung der Vorschriften ermöglichen, noch erwartet wird, dass die Einhaltung allein aus EU-Mitteln bewerkstelligt werden kann.

172

Die Kommission wird auch künftig die Bemühungen und Erfolge der Mitgliedstaaten überwachen. Doch in Anbetracht der großen Anzahl von Flussgebietseinheiten, also von Gewässern, für die Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete und Maßnahmenprogramme durch die Kommission zu bewerten sind, musste in der Vergangenheit zwangsläufig eine Auswahl getroffen werden, was auch künftig nötig sein wird.

Der Kommission geht es darum, die Behörden der Mitgliedstaaten von der Einhaltung der Rechtsvorschriften zu überzeugen und nur in Ausnahmefällen ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, wenn sich ein solches Vorgehen nicht vermeiden lässt oder die Umstände ein solches Vorgehen als letztes Mittel rechtfertigen.

Es ist nicht allein Aufgabe der Kommission, die Einhaltung der Rechtsvorschriften durch die Behörden der Mitgliedstaaten zu überprüfen; auch die einzelstaatlichen Justizorgane spielen diesbezüglich eine wichtige Rolle.

In den Fällen, in denen die jeweilige Ex-ante-Konditionalität für den EFRE/KF zum Zeitpunkt der Annahme des operationellen Programms nicht erfüllt war, erstellten die Mitgliedstaaten Aktionspläne, um die Erfüllung bis Ende 2016 sicherzustellen. Der Aktionsplan ist fester Bestandteil des operationellen Programms, und damit ist seine vertragliche Durchsetzbarkeit gesichert. Die Kommission überwacht die Umsetzung der Aktionspläne und kann die Bereitstellung der Mittel aussetzen, falls die Ex-ante-Konditionalität zum Jahresende 2016 nicht erfüllt ist. Die Aktionen beziehen sich jedoch lediglich auf die Erfüllung der Ex-ante-Konditionalität gemäß der Verordnung und können nicht zur Durchsetzung der Einhaltung sämtlicher Rechtsvorschriften der EU herangezogen werden.

Empfehlung 1 a)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.

Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten arbeitet sie an Indikatoren, mit denen Fortschritte bei der Erreichung eines guten Zustands angezeigt werden können. Eine Einigung zu den Indikatoren wird bis Jahresende 2015 erwartet. Die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Berichterstattung werden auch in einen breit angelegten Eignungstest im Hinblick auf die Umweltberichterstattung einfließen, der von der Kommission eingeleitet wurde und 2017 seinen Abschluss finden wird.

Empfehlung 1 b)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Sie wird die Mitgliedstaaten auch künftig dazu auffordern, die Bewertung der Belastungen und Auswirkungen sowie die Überwachungsnetze zu verbessern, damit Stoffe, die Risiken auf der Ebene der Einzugsgebiete hervorrufen, ermittelt werden können.

Gleichzeitig möchte die Kommission anmerken, dass es ihr nur in sehr begrenztem Umfang möglich ist nachzuweisen, dass in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete relevante Stoffe nicht enthalten sind.

Empfehlung 1 c)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu; sie bereitet derzeit eine umfassende Bewertung der zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete vor, für die von den Mitgliedstaaten bis März 2016 Berichte vorzulegen sind.

Empfehlung 1 d)

Die Kommission befürwortet diese an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlungen.

174

Die Kommission übermittelte der Tschechischen Republik, der Slowakei und Ungarn bereits Pilot-Schreiben zur Untersuchung mutmaßlicher Verstöße gegen die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (Tschechische Republik) sowie der Nichteinhaltung der Zwischenfristen (Slowakei und Ungarn). Zusätzlich bereitet die Kommission derzeit ein ähnliches Pilot-Schreiben zur Untersuchung der Einhaltung der Zwischenfristen durch Rumänien vor.

Siehe auch Antworten der Kommission auf den Sonderbericht Nr. 2/2015.

180 Zweiter Gedankenstrich

In der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser sind keine Einzelheiten zu den Genehmigungen vorgesehen, wie z. B. Schadstoffgrenzwerte, sondern darin wird lediglich beschrieben, wie die wichtigsten Ziele durch Vorbehandlung industrieller Abwässer vor ihrer Einleitung in die städtische Kanalisation zu erreichen sind.

181

Die Kommission erkennt uneingeschränkt an, dass es darauf ankommt, die Einhaltung der Rechtsvorschriften zu gewährleisten und angemessene Systeme zur Kontrolle der Einhaltung einzurichten. Diese Feststellung erstreckt sich auf sämtliche Belastungen, auf die der Rechnungshof in seinem Bericht eingeht. Die Kommission räumt ferner ein, dass eine Verbindung zwischen der Kontrolle der Einhaltung und den Sanktionen besteht, die bei Nichteinhaltung verhängt werden, um eine abschreckende Wirkung zu erzielen. Die Kommission plant, im Jahr 2016 eine allgemeine Initiative zur Gewährleistung der EU-weiten Einhaltung der Umweltvorschriften vorzustellen.

Empfehlung 2 a)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu; sie erarbeitet derzeit eine politische Initiative, die zum Ziel hat, unter Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität eine bessere Gewährleistung der Einhaltung der Vorschriften durch die Mitgliedstaaten zu erreichen.

Empfehlung 2 b)

Die Kommission befürwortet diese an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlungen.

186

Die Kommission arbeitet bereits an einer Straffung und Vereinheitlichung der Überwachung und Berichterstattung für die Nitratrichtlinie und die Wasserrahmenrichtlinie.

187 Zweiter Gedankenstrich

Seit dem 1. Januar 2015 fallen die Mindestanforderungen nicht mehr in den Anwendungsbereich der Cross-Compliance-Regelung, da sie zum Zweck der Vereinfachung im Zuge der letzten GAP-Reform aus dem Anwendungsbereich dieser Regelung gestrichen wurden. Sie sind nach wie vor Bestandteil der Grundanforderungen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums und unterliegen als solche der Kontrolle. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die GLÖZ-Standards der EU umzusetzen und zu diesem Zweck nationale GLÖZ-Standards festzulegen. In diesen nationalen GLÖZ-Standards sind nationale, regionale oder lokale Erfordernisse zu berücksichtigen. Folglich können sich die GLÖZ-Standards von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden. Die Kommission bewertet die Angemessenheit der GLÖZ-Standards im Rahmen der GAP. Fehlt ein GLÖZ-Standard oder steht er eindeutig nicht mit der Definition nach der GAP im Einklang, so wird er als „fehlend“ eingestuft, und es werden weiterführende Maßnahmen gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat eingeleitet.

188 Erster Gedankenstrich

Verschiedene Verpflichtungen im Rahmen der Umweltagrarmaßnahme können sich auf mehr oder weniger direkte und aktive Art und Weise auf die Wasserqualität auswirken. Die Gestaltung und Auswahl der Verpflichtungen sollte sich nach den spezifischen Erfordernissen des Gebiets richten, auf das sich das Programm bezieht.

Die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums enthalten zahlreiche weitere Maßnahmen, die zur Erreichung der Wasserziele genutzt werden können – Artikel 30, nichtproduktive Investitionen usw.

Die Verpflichtungen im Rahmen dieser Maßnahme werden deshalb für fünf bis sieben Jahre eingegangen, damit die damit verbundenen Ziele erreicht werden können. Die Verpflichtungen können auch über einen längeren Zeitraum umgesetzt werden, wenn dies zum Schutz oder zur weiteren Verbesserung der Wasserqualität gerechtfertigt ist.

188 Zweiter Gedankenstrich

Bei den Agrarumweltverpflichtungen ist darauf zu achten, dass sie über die obligatorischen Verpflichtungen hinausgehen. Ferner ist zu vermeiden, dass Entschädigungen für Praktiken gezahlt werden, bei denen es sich um übliche Praktiken handelt. Wenngleich eine Senkung des Einsatzes von Stickstoff, die das übliche Maß nur geringfügig überschreitet, möglicherweise nicht mit wesentlichen ökologischen Vorteilen verbunden ist, kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie keine über das mit obligatorischen Verpflichtungen und üblichen Praktiken erzielte Niveau hinausgehenden Vorteile bietet.

Bei Entscheidungen über die Höhe von Grenzwerten sollten die Mitgliedstaaten bedenken, wie stark die Belastung durch Nährstoffe aus der Landwirtschaft gesenkt werden muss, damit in allen Gewässern Nährstoffverhältnisse erreicht werden können, die einem guten Zustand gemäß der Wasserrahmenrichtlinie entsprechen.

189 Erster Gedankenstrich

Die Kommission stellt fest, dass Verwaltungssanktionen bis zu 100 % der GAP-Gesamtzahlungen für einen Begünstigten ausmachen können, und zwar sogar in zwei aufeinanderfolgenden Kalenderjahren.

191

Die Wasserpolitik der EU wird zum Teil mithilfe von EU-Fördermitteln umgesetzt, aber zum Teil auch ohne (wenn das Verursacherprinzip greift). Rechtlichen Anforderungen, für die keine Fördermittel bereitgestellt werden, kommt im Gesamtpaket der Maßnahmen, die die Auswirkungen der Landwirtschaft auf die Gewässer zum Gegenstand haben, eine sehr große Bedeutung zu.

Empfehlung 3 a)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.

Empfehlung 3 b)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung nicht zu.

Was die Mindestanforderungen anbelangt, so führt die Kommission die Bewertung der Mindestanforderungen danach durch, ob sie existieren und wie relevant sie für die Maßnahmen sind, bei denen sie Bestandteil der Grundanforderungen sind. In Anbetracht der unterschiedlichen Verhältnisse, unter denen diese Anforderungen festgelegt werden, verlässt sich die Kommission hinsichtlich ihrer Angemessenheit auf das Urteil der Mitgliedstaaten.

Die Kommission wird den Mitgliedstaaten nahelegen, die Parameter der Mindestanforderungen in auf einem Niveau festzulegen, das ihre Situation widerspiegelt, und die Vorschriften zu beachten, die für die Festlegung solcher Anforderungen gelten.

Hinsichtlich der GLÖZ-Standards bewertet die Kommission, ob sie existieren und ob sie angemessen sind. Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass dieser Ansatz mit dem Rechtsrahmen der GAP im Einklang steht.

Empfehlung 3 c)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.

Sofern dies für die Erreichung der WRRL-Ziele erforderlich ist, unterliegen die Mitgliedstaaten bestimmten Verpflichtungen, die den Eintrag von Phosphor betreffen. Sie sind verpflichtet, in ihre Maßnahmenprogramme Maßnahmen zur Bekämpfung diffuser Verschmutzungsquellen aufzunehmen, damit ein guter Zustand erreicht werden kann. Werden landwirtschaftliche Phosphatquellen als signifikant eingestuft, müssen von den Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Begrenzung der Phosphateinträge ergriffen werden. Dies ist einer der Bereiche, die die Kommission bei der Bewertung der zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete überprüfen wird.

Empfehlung 3 d)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu und stellt fest, dass sie bereits an einer Straffung und Vereinheitlichung der Überwachung und Berichterstattung für die Nitratrichtlinie und die Wasserrahmenrichtlinie arbeitet.

Empfehlung 3 e)

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu und betrachtet sie als umgesetzt, da im Rahmen des CIS-Prozesses ein Leitfaden zur Kostendeckung erarbeitet wurde. Jüngste Versuche zur Ergänzung dieser Leitlinien im Rahmen der CIS sind fehlgeschlagen, weil die Mitgliedstaaten unterschiedlicher Meinung sind. Weitere diesbezügliche Maßnahmen werden möglicherweise in das CIS-Arbeitsprogramm für den Zeitraum 2016-2018 aufgenommen, über das derzeit beraten wird. Dabei ist anzumerken, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, für welche Methode der Berechnung der Umwelt- und Ressourcenkosten sie sich entscheiden.

Empfehlung 3 f)

Die Kommission befürwortet diese an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlungen.

1„Indicators to communicate progress towards good status“. Gemeinsame Durchführungsstrategie zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie. Von den Wasserdirektoren am 25. November 2015 angenommen.

2„Indicators to communicate progress towards good status“. Gemeinsame Durchführungsstrategie zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie. Von den Wasserdirektoren am 25. November 2015 angenommen.

3 Evaluierung von Informationen, die im Rahmen der Fragebogen zur Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser gemeldet wurden. Allgemeine Methodik und Arbeitsschritte. Erstellt vom UBA im März 2012, überarbeitet im Oktober 2014.

4 Artikel 71 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014.

5 Artikel 71 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014.

6 Artikel 75 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014.

7„Assessment of Environmental and Resource Costs in the Water Framework Directive“. Informationspapier der Arbeitsgruppe DG ECO 2. Gemeinsame Durchführungsstrategie zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie. Juni 2004 (von den Wasserdirektoren am 3. Dezember 2004 bestätigt).

QJ-AB-15-023-DE-E    ISSN 1977-5644

Die Wasserverschmutzung im Einzugsgebiet der Donau wird durch verschiedene Quellen verursacht, z. B. durch Haushalte, Industrieanlagen und die Landwirtschaft.
Gemäß der Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2000 verabschieden die Mitgliedstaaten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete, in denen Maßnahmen zur Bekämpfung der Wasserverschmutzung enthalten sein müssen. Der Hof untersuchte, ob die Umsetzung der Maßnahmen der Pläne von 2009 durch die Mitgliedstaaten zu einer Verbesserung der Wasserqualität geführt hat.