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FR
2015

n° 23

Rapport spécial

La qualité des eaux
dans le bassin du Danube:
la mise en œuvre de la
directive-cadre sur l’eau
a progressé, mais des
efforts restent à faire

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M. Henri Grethen, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses Politiques structurelles, transports et énergie. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. George Pufan, Membre de la Cour, assisté de: M. Patrick Weldon, chef de cabinet, et M. Mircea Radulescu, attaché de cabinet; M. Alain Vansilliette, chef d’unité; Mme Marion Colonerus, chef d’équipe; Mmes Zuzana Gullova, Daniela Jinaru et Maria del Carmen Jimenez, M. Attila Horvay-Kovacs ainsi que Mmes Dana Moraru, Radka Papouskova et Ildiko Preiss, auditeurs.

De gauche à droite: A. Vansilliette, M. Radulescu, M. d. C. Jimenez, G. Pufan, Z. Gullova, P. Weldon et A. Horvay-Kovacs.

Table des matières

Glossaire

Synthèse

Introduction

Étendue et approche de l’audit

Observations

Les plans de gestion des bassins hydrographiques: un outil pour assurer une bonne qualité des eaux d’ici à 2015

L’état écologique et chimique des masses d’eau ne s’est guère amélioré

Le manque de données exhaustives a nui au recensement des sources de pollution au niveau des masses d’eau

Les mesures énoncées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques ne ciblent pas suffisamment les sources de pollution

Les échéances de 2015 et de 2021 ont été reportées pour un nombre important de masses d’eau

La Commission assure un suivi étroit, mais les améliorations dépendent de la volonté d’agir des États membres

Mesures et instruments mis en œuvre par les États membres afin de réduire la pollution causée par les eaux résiduaires

Pollution provenant des agglomérations: les eaux résiduaires font l’objet d’un traitement plus approprié, mais les instruments disponibles pourraient être mieux mis à profit

Pollution provenant des installations industrielles: difficultés à fixer des limites d’émission et faiblesses dans le contrôle du respect de celles-ci

Mesures et instruments mis en œuvre par les États membres pour lutter contre la pollution diffuse d’origine agricole

Les États membres n’utilisent pas toutes les possibilités offertes par la directive «Nitrates»

Les plans d’action antipesticides présentent des lacunes

Le mécanisme de conditionnalité a une incidence, mais n’est pas pleinement exploité

Le potentiel que présentent les mesures de développement rural pour résoudre les problèmes liés à la qualité des eaux n’est pas pleinement exploité

Le principe du pollueur-payeur n’est appliqué que de manière limitée à la pollution diffuse d’origine agricole

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Vue d’ensemble du district du bassin hydrographique du Danube
Annexe II | — | Pollution des masses d’eau de surface
Annexe III | — | Valeurs limites d’émission fixées par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires
Annexe IV | — | Redevance de pollution des eaux: montant par polluant (en euros par tonne)
Annexe V | — | Valeurs limites d’émission figurant dans les dispositions légales nationales

Réponses de la Commission

Glossaire

Agglomération: zone où la population et/ou les activités économiques sont suffisamment concentrées pour que les eaux urbaines résiduaires soient collectées et acheminées vers une station d’épuration ou un point de déversement final.

Autocontrôles: dans le présent rapport, il s’agit: i) des contrôles réalisés régulièrement par un exploitant dans le cadre du fonctionnement quotidien d’une station d’épuration des eaux urbaines résiduaires et destinés à surveiller la qualité des eaux déversées et la composition des boues d’épuration et ii) des contrôles réalisés par des installations industrielles afin de surveiller la qualité des eaux déversées dans un réseau d’assainissement public.

Autorisation de déverser des eaux résiduaires: il s’agit de l’autorisation délivrée aux auteurs de rejets d’eaux résiduaires dans le respect des dispositions légales nationales. Les autorisations comportent, entre autres, les valeurs limites d’émission à respecter pour un certain nombre de paramètres et de polluants.

Bassin hydrographique: zone dans laquelle toutes les eaux de ruissellement convergent à travers un réseau de rivières, de fleuves et éventuellement de lacs vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une embouchure, un estuaire ou un delta unique.

Conditionnalité: ce mécanisme relevant de la politique agricole commune (PAC) de l’UE lie les paiements directs dont bénéficient les agriculteurs, ainsi qu’un certain nombre de paiements effectués dans le cadre du développement rural, au respect de diverses règles relatives à l’environnement, à la sécurité des aliments, à la santé des animaux et des végétaux, ainsi qu’au bien-être des animaux. Elle oblige également l’agriculteur à maintenir les terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Pour la période de programmation 2007-2013, les règles de conditionnalité se rapportent à 18 exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) et à 15 normes BCAE (bonnes conditions agricoles et environnementales). Le non-respect de ces normes et exigences peut entraîner une réduction des paiements effectués en faveur des agriculteurs dans le cadre de la PAC.

Conditions ex ante: dans le cadre de l’élaboration des programmes de développement rural et des programmes opérationnels bénéficiant d’un cofinancement par les Fonds structurels et d’investissement au titre de la période de programmation 2014-2020, les États membres doivent évaluer si les conditions ex ante prédéfinies sont remplies. Si celles-ci ne le sont pas, des plans d’action doivent être établis afin de garantir que ces conditions seront satisfaites pour le 31 décembre 2016.

Demande biochimique d’oxygène (DBO₅): quantité d’oxygène (O₂) consommée par des micro-organismes pour éliminer les matières organiques et minérales biodégradables contenues dans l’eau. La DBO₅ est utilisée généralement pour mesurer la consommation d’oxygène en mg O₂/l après cinq jours. Plus la valeur de la DBO₅ est élevée, plus la consommation d’oxygène par les micro-organismes est grande, et plus la pollution est importante.

Demande chimique en oxygène (DCO): quantité d’oxygène consommée pour oxyder, par des moyens chimiques, les matières organiques et minérales présentes dans l’eau. Pour cette raison, la DCO inclut à la fois la matière biodégradable caractérisée par la DBO₅ et la matière non biodégradable oxydable.

Eaux résiduaires: eaux dont la qualité a été détériorée. Un réseau d’assainissement permet généralement de les acheminer vers une station d’épuration, où elles sont traitées. Les eaux résiduaires traitées sont déversées dans des masses d’eau réceptrices via un réseau d’égouts. Le traitement des eaux résiduaires produites dans des zones dépourvues d’accès à un réseau d’assainissement public dépend de systèmes individuels, comme des fosses septiques.

Effluents: dans le présent rapport, il s’agit des eaux résiduaires traitées et déversées dans des masses d’eau.

Équivalent habitant (EH): unité de mesure exprimant la charge de pollution des eaux résiduaires en nombre de personnes «équivalentes» capables de créer une quantité de déchets ayant le même niveau de pollution. Un EH correspond à la charge de pollution des eaux usées générées par un habitant et représente la charge organique biodégradable ayant une demande biochimique d’oxygène en cinq jours de 60 grammes d’oxygène par jour.

État chimique des eaux de surface: expression de la qualité des eaux déterminée par les concentrations de polluants, qui ne doivent pas dépasser les normes de qualité environnementale fixées à l’annexe IX de la directive-cadre sur l’eau. Celle-ci recense actuellement 45 polluants (comme le plomb, le nickel, le cadmium, le mercure et le benzène).

État/potentiel écologique des eaux de surface: expression de la qualité de la structure et du fonctionnement des écosystèmes aquatiques. L’état écologique est évalué sur la base des éléments de qualité suivants: paramètres biologiques (faune et flore), paramètres hydromorphologiques, paramètres chimiques et physicochimiques, polluants spécifiques et certains paramètres généraux (salinité, concentration en nutriments, etc.). Le potentiel est quant à lui évalué pour les masses d’eau dont les caractéristiques physiques ont été fortement modifiées à des fins de navigation, de protection contre les inondations, de production d’hydroélectricité et d’agriculture, par exemple. Cela s’explique par le fait que, dans un grand nombre de cas, il n’est ni viable ni souhaitable d’un point de vue économique d’abandonner ces activités et de remettre les masses d’eau dans leur état d’origine.

Eutrophisation: enrichissement de l’eau en éléments nutritifs, notamment des composés de l’azote et du phosphore, provoquant un développement accéléré des algues qui entraîne l’appauvrissement de l’eau en oxygène et la disparition des plantes aquatiques, poissons et autres organismes aquatiques indigènes.

Exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG): normes législatives de l’UE relatives à l’environnement, à la sécurité des aliments, à la santé des animaux et des végétaux, ainsi qu’au bien-être des animaux.

Fonds de cohésion: le Fonds de cohésion vise à renforcer la cohésion économique et sociale en finançant des projets liés à l’environnement et au transport dans les États membres dont le produit national brut (PNB) par habitant est inférieur à 90 % du PNB moyen de l’Union.

Fonds européen de développement régional: le Fonds européen de développement régional vise à renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d’infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d’emplois, principalement pour les entreprises.

Masse d’eau: une masse d’eau de surface est une partie distincte et significative des eaux de surface telles qu’un lac, un réservoir, une rivière, un fleuve ou un canal, une partie de rivière, de fleuve ou de canal, une eau de transition ou une portion d’eaux côtières. Une masse d’eau souterraine est un volume distinct d’eau souterraine à l’intérieur d’un ou de plusieurs aquifères.

Normes BCAE (bonnes conditions agricoles et environnementales): l’obligation de maintenir les terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales renvoie à un éventail de normes relatives à la protection des sols, au maintien de leur teneur en matières organiques et de leur structure, à la préservation des habitats, ainsi qu’à la gestion de l’eau.

Paiements directs: paiements octroyés directement aux agriculteurs dans le cadre de l’un des régimes de soutien des revenus, par exemple le régime de paiement unique et le régime de paiement unique à la surface.

Période de programmation: cadre pluriannuel dans lequel les dépenses des Fonds structurels et du Fonds de cohésion sont planifiées et mises en œuvre.

Principe du pollueur-payeur: principe énoncé à l’article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. À titre d’exemple, en ce qui concerne les eaux résiduaires, il implique que ceux qui déversent de telles eaux doivent payer pour la pollution engendrée (en d’autres termes, les ménages paient une redevance pour le service de traitement de leurs eaux résiduaires, tandis que les stations d’épuration versent une redevance pour la pollution résiduelle, etc.).

Produits phytopharmaceutiques: produits utilisés pour protéger les plantes ou les récoltes des dégâts causés notamment par les mauvaises herbes, les maladies ou les insectes.

Programme de mesures: partie du plan de gestion des bassins hydrographiques indiquant les mesures à prendre pour parvenir à un bon état écologique et chimique des masses d’eau compte tenu des caractéristiques du district hydrographique.

Programme opérationnel: programme établissant les priorités et les objectifs spécifiques d’un État membre, ainsi que les modalités d’utilisation des fonds (cofinancement public et privé par l’UE et l’État membre) au cours d’une période déterminée (en général sept ans) pour financer les projets. Ces projets doivent contribuer à la réalisation d’un certain nombre d’objectifs définis au niveau de l’axe prioritaire du programme opérationnel. Des programmes peuvent être cofinancés par chacun des fonds dans le domaine de la cohésion (c’est-à-dire le Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion et le Fonds social européen). Tout programme opérationnel est élaboré par l’État membre et doit être approuvé par la Commission avant qu’un paiement ne puisse être effectué sur le budget de l’UE. Il ne peut être modifié qu’au cours de la période couverte et moyennant l’accord des deux parties.

Réseau d’assainissement: infrastructure physique composée des conduites, pompes, écrans, canaux, etc., et destinée à acheminer les eaux usées de leur lieu d’origine vers l’endroit où elles seront traitées ou éliminées.

Solides en suspension totaux (SST): quantité de particules minérales et organiques en suspension dans l’eau susceptibles d’être capturées par un filtre de porosité.

Sources de pollution diffuses: pollution causée par différentes activités pour lesquelles il n’existe pas de point de déversement spécifique (voir sources de pollution ponctuelles). L’agriculture est un exemple de source importante de pollution diffuse.

Sources de pollution ponctuelles: pollution causée par différentes activités pour lesquelles il existe un point de déversement spécifique (déversement par une station d’épuration des eaux résiduaires urbaines ou industrielles, par exemple).

Station d’épuration des eaux urbaines résiduaires: infrastructure offrant un ensemble de traitements visant à réduire le niveau de pollution des eaux urbaines résiduaires reçues d’une agglomération à un niveau acceptable avant de les déverser dans les eaux réceptrices.

Terres agricoles: le territoire d’un pays est composé de superficies agricoles, de superficies forestières et d’autres superficies. Les terres agricoles peuvent être divisées en terres arables, cultures permanentes, prairies permanentes et pâturages et autres superficies, notamment les jardins familiaux.

Traitement plus rigoureux/traitement tertiaire des eaux résiduaires: phase biologique/chimique prévue par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et destinée, le cas échéant, à réduire les niveaux de concentration de nutriments (azote et phosphore) dans les eaux résiduaires traitées avant qu’elles ne soient déversées dans des eaux réceptrices exposées à un risque d’eutrophisation.

Traitement secondaire des eaux usées: phase biologique comprenant le traitement des eaux usées afin d’éliminer les polluants organiques biodégradables.

Valeurs limites d’émission: concentration et/ou niveau d’une émission à ne pas dépasser au cours d’une ou de plusieurs périodes données. Une émission est le rejet direct ou indirect de substances dans l’eau par une installation.

Zone sensible: les États membres doivent qualifier une masse d’eau de zone sensible si elle appartient à l’un des groupes suivants: i) masse d’eau ou section de masse d’eau exposée au risque d’eutrophisation, ii) masse d’eau destinée à l’extraction d’eau potable qui pourrait contenir une concentration trop importante de nitrates et iii) zones requérant un traitement plus rigoureux pour satisfaire aux directives du Conseil. Il est capital de désigner les zones sensibles de manière appropriée, étant donné que ce statut impose le type de traitement des eaux résiduaires à mettre en place pour réduire les agents entraînant une eutrophisation.

Zone vulnérable: terres qui alimentent les eaux atteintes, ou susceptibles de l’être, par la pollution provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles. Ces terres contribuent à la pollution. Les États membres doivent mettre en œuvre des programmes d’action pour ces zones.

Synthèse

I

Les eaux européennes sont touchées par la pollution organique ainsi que par la pollution par les substances nutritives et chimiques. Les ménages, les installations industrielles et l’agriculture sont autant de sources de pollution des eaux. La directive-cadre sur l’eau de 2000 a harmonisé la législation de l’UE dans le domaine de l’eau. Elle a mis en place un instrument de mise en œuvre essentiel: le plan de gestion des bassins hydrographiques. Les premiers plans devaient être présentés en 2009 et actualisés en décembre 2015.

II

Ces plans doivent contenir des informations sur la qualité des différentes masses d’eau, expliquer les raisons pour lesquelles le bon état écologique et chimique n’a pas été rétabli et présenter les mesures correctives nécessaires. Celles-ci sont classées en trois catégories: les «mesures de base», les «autres mesures de base» et les «mesures complémentaires».

III

L’UE apporte un financement important afin d’atteindre les objectifs de la politique de l’eau, en particulier en ce qui concerne les investissements dans le domaine des eaux résiduaires (6,35 milliards d’euros au titre du Fonds européen de développement régional ou du Fonds de cohésion pour la période de programmation 2007-2013 pour 9 États membres¹ sur le territoire desquels s’étend en partie le bassin hydrographique du Danube) et le dédommagement des agriculteurs ayant pris des engagements agroenvironnementaux (6,39 milliards d’euros au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural pour la même période et les mêmes États membres).

IV

La Cour a axé son audit sur 4 États membres sur le territoire desquels s’étend en partie le bassin hydrographique du Danube, à savoir la République tchèque, la Hongrie, la Roumanie et la Slovaquie. Elle a cherché à répondre à la question suivante: la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau par les États membres a-t-elle conduit à une amélioration de la qualité des eaux?

V

La Cour conclut que la mise en œuvre des mesures n’a conduit qu’à une faible amélioration de la qualité des eaux. Pour un grand nombre de masses d’eau, les États membres ont dérogé aux échéances de 2015 et 2021 fixées pour parvenir au bon état de celles-ci. Cependant, la méthode d’évaluation peut masquer les progrès réalisés concernant certains éléments évalués en vue de déterminer la qualité des eaux. La Cour recommande à la Commission de donner des lignes directrices pour l’établissement de rapports d’avancement différenciés, et aux États membres de fournir des justifications claires et valables lorsqu’ils accordent des dérogations.

VI

Les lacunes des systèmes de suivi expliquent le manque de données concernant aussi bien les types que les sources de pollution qui empêchent une masse d’eau d’atteindre un état satisfaisant. Les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 n’ont apporté qu’une valeur ajoutée limitée en raison du manque d’ambition dont ont fait preuve les États membres pour recenser les mesures de lutte contre la pollution. Les mesures se focalisaient sur la mise en œuvre des directives de l’UE en vigueur (qui comptaient parmi les «mesures de base»). À cet égard, des retards sont à déplorer (comme dans le cas de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires) ou les possibilités offertes par les directives ne sont pas pleinement mises à profit (ce qui est le cas de la directive «Nitrates», où les exigences en matière de réduction des émissions d’azote pourraient être encore améliorées).

VII

Les «autres mesures de base» et les «mesures complémentaires» ne permettent pas de couvrir tous les problèmes de pollution. Il n’existe pas suffisamment de mesures ciblées pour les masses d’eau dont la qualité est insuffisante. Dans le domaine des eaux résiduaires, il faut souligner la désignation insuffisante ou inexistante des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires ou des installations industrielles nécessitant des limites d’émission spécifiques. Dans le domaine de l’agriculture, les États membres pourraient renforcer certaines normes en matière de conditionnalité. En outre, la possibilité de limiter l’épandage de phosphore n’a pas encore été envisagée. Par ailleurs, les mesures agricoles sont, pour la plupart, mises en œuvre sur une base volontaire et ne conduisent pas toutes à une amélioration directe de la qualité des eaux.

VIII

La Cour recommande aux États membres d’améliorer leurs systèmes de suivi et leur diagnostic des problèmes de pollution aquatique. Cela devrait permettre de mieux cibler les mesures sur les masses d’eau de qualité insuffisante et de prendre en considération des problèmes de pollution qui, à ce jour, n’ont pas été traités de manière appropriée. Un meilleur ciblage devrait également se traduire par une augmentation de l’efficacité des mesures et par une réduction des coûts de mise en œuvre.

IX

Les mécanismes d’exécution en vigueur ne sont que partiellement efficaces, ce qui s’explique soit par leur faible couverture, soit par l’effet dissuasif limité des pénalités. La Cour recommande à la Commission de déterminer la meilleure manière de mettre en place des critères contraignants pour les inspections, par les États membres, des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires et des installations industrielles. Elle recommande en outre à la Commission et aux États membres d’évaluer ensemble l’efficacité des mécanismes d’exécution en vigueur dans le domaine de l’agriculture.

X

Le principe du pollueur-payeur n’est appliqué que partiellement à la pollution diffuse d’origine agricole. Les stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires et les installations industrielles payent une redevance de pollution des eaux sur leurs émissions, mais uniquement pour un petit nombre de polluants. Le montant de la redevance (par déversement, en mg/l) varie nettement d’un État membre à un autre, et l’évaluation de l’effet dissuasif de celle-ci n’a été mentionnée dans aucun des plans de gestion des bassins hydrographiques. La Cour recommande à la Commission de donner des orientations sur les méthodes qui pourraient permettre de recouvrer les coûts des dommages causés à l’environnement dans le domaine de la pollution diffuse. Elle recommande également aux États membres d’évaluer l’effet dissuasif potentiel des instruments économiques (redevances et taxes) sur les émissions de polluants.

1La Bulgarie, la République tchèque, l’Allemagne, la Croatie, la Hongrie, l’Autriche, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie.

Introduction

La directive-cadre sur l’eau et les plans de gestion des bassins hydrographiques

01

La politique de l’UE dans le domaine de l’eau vise principalement à assurer la fourniture, en quantité suffisante, d’eau de bonne qualité dans toute l’Union européenne, pour répondre aux besoins de sa population et de son environnement.

02

En 2000, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive-cadre sur l’eau², qui vise principalement à assurer une bonne qualité des eaux³ d’ici à 2015. La directive autorise également les reports (jusqu’à 2021 et 2027) ainsi qu’un assouplissement des exigences en ce qui concerne la qualité des eaux dans certaines conditions.

03

La directive est un acte législatif à caractère général qui a harmonisé la législation existante concernant la politique dans le domaine de l’eau. Son approche de la gestion de l’eau repose sur le bassin hydrographique en tant qu’unité écologique et hydrologique.

04

Le principal instrument de mise en œuvre de la directive est le plan de gestion des bassins hydrographiques. Pour décembre 2009, chaque État membre devait avoir adopté de tels plans, dont un programme de mesures pour chaque district hydrographique concernant son territoire⁴. Des plans de gestion des bassins hydrographiques actualisés devaient être adoptés d’ici à décembre 2015. Au total, il existe 42 bassins hydrographiques internationaux (tels ceux du Rhin et du Danube) dans l’UE et 172 plans nationaux de gestion des bassins hydrographiques. Ces plans de gestion ne sont pas soumis à l’approbation de la Commission.

05

Les mesures devant figurer dans le programme de mesures sont celles nécessaires à la réalisation des objectifs de la directive-cadre sur l’eau pour les différentes masses d’eau répertoriées. La mise en œuvre de 11 directives est une exigence minimale de la directive-cadre sur l’eau (voir le tableau 1 pour celles ayant un intérêt pour le présent rapport). Les mesures destinées à cet effet sont considérées comme des «mesures de base» dans le programme, de même que d’autres mesures obligatoires figurant dans la directive (voir point 33). La notification dans le contexte de la directive-cadre sur l’eau (actualisation des plans de gestion des bassins hydrographiques et établissement de rapports d’avancement) n’a pas remplacé celle nécessaire au titre des différentes directives.

Tableau 1

Directives de l’UE dont la mise en œuvre est considérée comme une exigence minimale

Base juridique
Importance pour la qualité des eaux

Directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires¹
Toutes les agglomérations dont l’équivalent habitant (EH) est supérieur ou égal à 2 000 doivent être équipées de systèmes de collecte ou utiliser des systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés assurant un niveau identique de protection de l’environnement.
Les agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 sont tenues de respecter des limites d’émission pour la demande biochimique d’oxygène (DBO₅) et la demande chimique en oxygène (DCO).
Les agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000 situées dans les zones sensibles sont également tenues de respecter des limites d’émission pour la quantité totale d’azote (Ntot) et/ou la quantité totale de phosphore (Ptot), sauf si un pourcentage minimal de réduction de ces quantités totales est obtenu pour l’ensemble de la zone sensible.
Dans les agglomérations ayant un EH de moins de 2 000 équipées de systèmes de collecte, les rejets dans des eaux douces et des estuaires doivent faire l’objet d’un traitement approprié.

Directive «Nitrates»²
Les États membres doivent surveiller les eaux de surface et les eaux souterraines et désigner les zones vulnérables aux nitrates. Afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates, les États membres doivent adopter des programmes d’action qui sont obligatoires dans les zones vulnérables aux nitrates. Par ailleurs, les États membres sont tenus d’établir un code de bonne pratique agricole, qui sera mis en œuvre volontairement sur l’ensemble du territoire.

Directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, remplacée par la directive relative aux émissions industrielles³
Les valeurs limites d’émission fixées dans les autorisations délivrées aux installations industrielles doivent être définies sur la base des meilleures techniques disponibles, à savoir les techniques les plus efficaces pour atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement.

1Directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135 du 30.5.1991, p. 40).

2Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375 du 31.12.1991, p. 1).

3Directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 24 du 29.1.2008, p. 8), remplacée par la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO L 334 du 17.12.2010, p. 17).

06

Depuis 2001, 34 documents d’orientation couvrant plusieurs aspects de la mise en œuvre de la directive ont été réalisés par la Commission en coopération avec les États membres.

07

D’autres actes législatifs de l’UE non mentionnés dans la directive-cadre sur l’eau jouent un rôle dans la qualité des eaux (voir tableau 2).

Tableau 2

Autres directives et règlements de l’UE jouant un rôle en ce qui concerne la qualité des eaux

Base juridique
Importance pour la qualité des eaux

Règlement relatif aux détergents¹
Les détergents contiennent un polluant important: le phosphore.
Les détergents textiles destinés aux consommateurs et les détergents pour lave-vaisselle automatiques destinés aux consommateurs dont la teneur en phosphore dépasse une certaine limite ne peuvent plus être mis sur le marché à compter du 30 juin 2013 et du 1|er| juillet 2017 respectivement.

Directive «Pesticides»²
Les États membres devaient adopter et communiquer à la Commission avant le 26 novembre 2012 des plans d’action comportant des mesures visant à réduire les risques et les effets de l’utilisation des pesticides sur la santé humaine et l’environnement.

1Règlement (UE) n° 259/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 modifiant le règlement (CE) n° 648/2004 en ce qui concerne l’utilisation des phosphates et autres composés du phosphore dans les détergents textiles destinés aux consommateurs et les détergents pour lave-vaisselle automatiques destinés aux consommateurs (JO L 94 du 30.3.2012, p. 16).

2Directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable (JO L 309 du 24.11.2009, p. 71).

Coopération dans le bassin hydrographique du Danube

08

Le bassin hydrographique du Danube s’étend sur le territoire de 19 pays différents, dont 11 sont des États membres (voir carte à l’annexe I). Avec une superficie de 807 827 km², il est le plus grand district de bassin hydrographique de l’UE.

09

La coopération dans le bassin hydrographique du Danube a commencé en 1985 et la Convention sur la protection du Danube⁵ est entrée en vigueur en 1998. L’un de ses objectifs était de parvenir à une gestion durable et équitable de l’eau, et notamment, dans la mesure du possible, à la conservation, à l’amélioration et à l’utilisation rationnelle des eaux de surface et des eaux souterraines dans le bassin versant.

10

La Commission internationale pour la protection du Danube a été créée en 1998 pour mettre en œuvre la Convention sur la protection du Danube. Depuis l’entrée en vigueur de la directive-cadre sur l’eau, elle sert également de plateforme pour la mise en œuvre de tous les aspects transfrontaliers de la directive.

11

En 2011, le Conseil a approuvé la stratégie de l’UE pour la région du Danube, présentée par la Commission à sa demande et traitant notamment de la qualité des eaux.

Principaux types et sources de pollution dans le bassin hydrographique du Danube

12

Outre les plans de gestion des bassins hydrographiques nationaux adoptés par les États membres, la Commission internationale pour la protection du Danube a publié en 2009 un plan de gestion pour l’ensemble du bassin hydrographique du Danube⁶. Ce plan, ainsi que le rapport d’analyse du bassin du Danube mis à jour en 2013⁷, a recensé différents types de pollution d’envergure internationale qui ont une incidence sur la qualité des eaux (voir tableau 3).

Tableau 3

Types et sources de pollution dans le bassin hydrographique du Danube

Pollution organique
(substances organiques non toxiques)

Pollution organique (substances organiques non toxiques)
Les principales sources de pollution organique sont ponctuelles: eaux résiduaires provenant des agglomérations (ménages) et des installations industrielles, et en particulier eaux résiduaires collectées mais non traitées et eaux résiduaires n’ayant pas fait l’objet d’un traitement approprié.

Pollution par les substances nutritives (azote et phosphore)
La majorité des émissions de substances nutritives proviennent de sources diffuses (89 % pour l’ensemble des émissions d’azote et 78 % pour l’ensemble des émissions de phosphore²). Tel est par exemple le cas des émissions provenant des champs agricoles (dues à l’épandage d’engrais ou de fumier³ et aux retombées atmosphériques), de l’érosion des sols et du ruissellement.

Pollution par des substances¹ dangereuses
Ces substances toxiques peuvent provenir aussi bien de sources ponctuelles (eaux urbaines et industrielles résiduaires) que de sources diffuses (comme le ruissellement, l’utilisation de pesticides dans l’agriculture, ainsi que les sites miniers et contaminés).

Altérations hydromorphologiques
Ces altérations entraînent une interruption de la continuité de la rivière et de l’habitat, une discontinuité des zones humides adjacentes ou des plaines d’inondation, et des changements affectant la quantité et les conditions du débit. Elles sont causées principalement par les installations hydroélectriques, les aménagements à des fins de navigation et les infrastructures de protection contre les inondations.

1La directive-cadre sur l’eau fournit une liste de substances dites «prioritaires» et d’autres polluants (substances ou groupes de substances dont le nombre initial, 33, a ensuite été porté à 45), dont certains sont considérés comme des substances dangereuses prioritaires. Les pesticides, les métaux et les produits pharmaceutiques sont des exemples de substances dangereuses.

2Sur la base d’une estimation des conditions hydrologiques moyennes à long terme (2000-2008) dans le bassin hydrographique du Danube.

3Les substances polluantes (tels les engrais) se retrouvent dans les eaux de surface ou les eaux souterraines à la suite de précipitations, d’infiltrations des sols et de ruissellements.

Source: Rapport d’analyse du bassin du Danube mis à jour en 2013.

Instruments de l’UE disponibles pour la mise en œuvre de sa politique dans le domaine de l’eau

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L’UE soutient sa politique dans le domaine de l’eau grâce à des ressources financières et à des instruments juridiques et réglementaires. Les principales sources de financement provenant du budget de l’UE sont les suivantes:

–le Fonds européen de développement régional et le Fonds de cohésion: au cours de la période de programmation 2007-2013, la majeure partie des fonds a été allouée à des projets d’infrastructure dans le domaine des eaux résiduaires. D’autres domaines d’intervention où une incidence positive sur la qualité des eaux pourrait être obtenue sont les suivants: prévention et réduction intégrées de la pollution et réhabilitation des sites industriels contaminés;

–le Fonds européen agricole pour le développement rural: un certain nombre de mesures des programmes de développement rural peuvent avoir un impact direct ou indirect sur la qualité des eaux. Les paiements agroenvironnementaux constituent un exemple de mesure pouvant avoir un impact direct. Ils sont versés aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements agroenvironnementaux allant au-delà de la législation contraignante.

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Le tableau 4 présente la contribution allouée par l’UE aux États membres dont la totalité ou une partie du territoire se trouve dans le bassin hydrographique du Danube.

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Outre les directives et les règlements mentionnés dans les tableaux 1 et 2, le principal instrument juridique utilisé est le mécanisme de conditionnalité. Celui-ci lie les paiements directs dont bénéficient les agriculteurs dans le contexte de la politique agricole commune ainsi qu’un certain nombre de paiements relevant des programmes de développement rural: i) au respect de diverses règles relatives à l’environnement, à la sécurité des aliments, à la santé des animaux et des végétaux, ainsi qu’au bien-être des animaux, appelées «exigences réglementaires en matière de gestion» (ERMG), et ii) au maintien des terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, les «normes BCAE»⁸. Le non-respect de ces normes et exigences peut entraîner une réduction du montant de l’aide accordée à un agriculteur.

Tableau 4

Contribution allouée par l’UE pour la période de programmation 2007-2013 (au 31 décembre 2014)¹

Source de financement | Domaine d’intervention | Montant (en milliards d’euros)
Fonds européen de développement régional et Fonds de cohésion | Eaux résiduaires | 6,35
Fonds européen agricole pour le développement rural | Paiements agroenvironnementaux | 6,39²

1Les montants correspondent aux neuf États membres ayant plus de 2 000 km² de leur territoire dans le bassin hydrographique du Danube.

2Pour l’Allemagne, le montant pris en considération correspond aux deux régions situées dans le bassin hydrographique du Danube (Bade-Wurtemberg et Bavière).

Source: Pour le Fonds européen de développement régional et le Fonds de cohésion: base de données Infoview de la Commission, et pour le Fonds européen agricole pour le développement rural: rapports d’exécution financière 2014.

2Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1).

3Il y est fait référence aux masses d’eau de surface, aux masses d’eau souterraines et aux zones protégées. La qualité des eaux est exprimée en termes d’état écologique et chimique des masses d’eau.

4Lorsque le territoire d’un État membre comportait des parties de plusieurs bassins hydrographiques (la République tchèque, par exemple, se situe en partie dans le bassin du Danube, mais aussi dans ceux de l’Oder et de l’Elbe), des plans étaient requis pour chacune des parties (districts hydrographiques).

5Quatorze pays ont des bassins versants d’une superficie supérieure à 2 000 km² (neuf États membres et cinq pays tiers). Ces pays, ainsi que l’Union européenne, sont des parties contractantes à la Convention.

6Plan de gestion de district du bassin hydrographique du Danube, version finale du 14 décembre 2009.

7Rapport d’analyse du bassin du Danube mis à jour en 2013, version finale du 18 octobre 2014.

8Pour la période de programmation 2007-2013, les ERMG étaient au nombre de 18 et les normes BCAE, au nombre de 15.

Étendue et approche de l’audit

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Lors de son audit, la Cour a évalué si la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau par les États membres a conduit à une amélioration de la qualité des eaux.

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La Cour a axé son audit sur la qualité des eaux de surface de quatre États membres sur le territoire desquels s’étend en partie le bassin hydrographique du Danube et couvrant à eux quatre les parties supérieure, médiane et inférieure de ce dernier: la République tchèque, la Hongrie, la Roumanie et la Slovaquie⁹. Elle s’est intéressée à trois sources majeures de pollution: les agglomérations, les installations industrielles et l’agriculture.

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La Cour a examiné les trois questions ci-après:

a)Les mesures des plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 étaient-elles bien ciblées, et leur type et leur ampleur permettaient-ils d’assurer une bonne qualité des eaux en 2015?

b)Les mesures et les instruments mis en œuvre par les États membres permettent-ils de réduire la pollution par les eaux résiduaires?

c)Les mesures et les instruments mis en œuvre par les États membres permettent-ils de réduire la pollution diffuse d’origine agricole?

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Les visites d’audit dans les États membres ont été effectuées entre mars 2013 et janvier 2014. Les périodes auxquelles se rapportent les différents éléments probants recueillis sont mentionnées dans chacune des sections du présent rapport. Les examens et les analyses documentaires se sont poursuivis après janvier 2014, en particulier pour tenir compte des mises à jour des plans de gestion des bassins hydrographiques (dont les premières ont été publiées à des fins de consultation¹⁰ en décembre 2014) et des nouveaux programmes de développement rural (période de programmation 2014-2020) approuvés en 2015.

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Les masses d’eau peuvent également subir des altérations hydrologiques et/ou morphologiques et être affectées par d’autres types de pollution qui les empêchent d’avoir une qualité satisfaisante. Ceux-ci n’entraient pas dans le cadre du présent audit

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La Cour a déjà publié d’autres rapports spéciaux¹¹ dans des domaines connexes.

9Une partie de la République tchèque, une grande partie de la Slovaquie et l’intégralité de la Hongrie et de la Roumanie se trouvent dans le bassin hydrographique du Danube. La superficie totale de ces États membres (exprimée en km²) représente environ la moitié (49,4 %) du bassin hydrographique du Danube.

10Les États membres devaient adopter les deuxièmes plans de gestion des bassins hydrographiques pour décembre 2015. La directive-cadre sur l’eau prévoit que les projets de plans de gestion des bassins hydrographiques sont soumis à une procédure de consultation avec les parties concernées par la mise en œuvre de la directive.

11Rapport spécial n° 8/2008 intitulé «La conditionnalité est-elle une politique efficace?», rapport spécial n° 5/2011 intitulé «Régime de paiement unique (RPU): questions à examiner en vue d’améliorer la bonne gestion financière», rapport spécial n° 7/2011 intitulé «L’aide agroenvironnementale est-elle conçue et gérée de manière satisfaisante?», rapport spécial n° 4/2014 intitulé «L’intégration dans la PAC des objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau: une réussite partielle» et rapport spécial n° 2/2015 intitulé «Financement, par l’UE, des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires dans le bassin du Danube: de nouveaux efforts sont nécessaires pour aider les États membres à réaliser les objectifs de la politique de l’Union en matière d’eaux usées» (http://eca.europa.eu).

Observations

Les plans de gestion des bassins hydrographiques: un outil pour assurer une bonne qualité des eaux d’ici à 2015

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Conformément aux dispositions de la directive-cadre sur l’eau, les États membres sont tenus d’évaluer la qualité des eaux à partir des résultats de leur réseau national de surveillance des eaux. Ils procèdent à cette évaluation au niveau des masses d’eau¹² sur la base des systèmes et des méthodes définis par les États membres en application des règles énoncées dans la directive-cadre sur l’eau. Deux éléments permettent d’évaluer la qualité des eaux:

–l’état/le potentiel écologique¹³: les États membres procèdent à l’évaluation correspondante sur la base de différents facteurs, appelés «éléments de qualité»: les paramètres biologiques (comme la flore aquatique et l’ichtyofaune), les paramètres hydromorphologiques ainsi que les paramètres chimiques et physicochimiques¹⁴. Ces derniers comprennent la pollution organique (mesurée par les paramètres que sont la demande biochimique d’oxygène (DBO₅) et la demande chimique en oxygène (DCO)), la concentration en nutriments et certaines substances chimiques¹⁵. La classification repose sur cinq catégories: très bon, bon, moyen, médiocre et mauvais;

–l’état chimique: les États membres doivent déterminer si les normes de qualité environnementale¹⁶ ont été ou non respectées pour les substances définies par la législation de l’UE (41 substances ou groupes de substances prioritaires devaient en effet être évalués aux fins des plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009). La classification s’opère selon deux appréciations: «bon» ou «pas bon».

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La classification globale de l’état écologique est définie par l’élément de qualité le moins bien noté. De même, l’état chimique ne peut être jugé «bon» que lorsque les normes sont respectées pour toutes les substances. Cette règle est connue sous le nom de «one out-all out». Son application est susceptible d’occulter les progrès réalisés au niveau des différents éléments de qualité.

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Un plan de gestion des bassins hydrographiques doit comporter des informations sur les sources de pollution auxquelles sont exposées les masses d’eau, sur l’évaluation de l’état ainsi que sur les mesures à mettre en œuvre pour assurer une bonne qualité des eaux et leur coût total. Lorsque les échéances pour assurer la bonne qualité d’une masse d’eau ont été reportées (la première échéance étant 2015; voir point 2), cela doit être justifié dans le plan.

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La Cour s’est attachée à déterminer:

–si les mesures mises en œuvre par les États membres entraînaient une amélioration de la qualité des eaux de surface;

–si, dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009, les sources de pollution avaient été recensées pour chaque masse d’eau;

–si les mesures énoncées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 ciblaient de manière adéquate les sources de pollution recensées;

–si les États membres s’efforçaient de respecter l’échéance de 2015 pour la majorité de leurs masses d’eau;

–si la Commission avait pris des mesures pour les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 qu’elle jugeait inadéquats.

L’état écologique et chimique des masses d’eau ne s’est guère amélioré

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Les figures 1 et 2 présentent les changements entre les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009¹⁷ et les projets de plans de 2015 pour ce qui est de l’état écologique et chimique des masses d’eau de surface dans les quatre États membres visités.

Figure 1

État/potentiel écologique présenté dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 et dans les projets de plans de 2015 (exprimé en pourcentage du nombre total de masses d’eau de surface)

Source: Informations fournies par les États membres via WISE¹ et projets de plans de gestion des bassins hydrographiques de 2015.

1Le système européen d’information sur l’eau (WISE) fournit un large éventail de données et d’informations collectées par les institutions de l’UE sur les questions relatives à l’eau.

Figure 2

État chimique présenté dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 et dans les projets de plans de 2015 (exprimé en pourcentage du nombre total de masses d’eau de surface)

Source: Informations fournies par les États membres via le système européen d’information sur l’eau (WISE) et projets de plans de gestion des bassins hydrographiques de 2015.

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Il ressort des données figurant dans les plans de gestion des bassins hydrographiques que l’état de la qualité des eaux n’a guère évolué et que l’échéance de 2015 fixée pour parvenir au bon état des eaux n’a pas été respectée. Le pourcentage de masses d’eau dont l’état/le potentiel écologique est «bon» ou «très bon» n’a que faiblement augmenté, la plus forte progression ayant été enregistrée en République tchèque. En ce qui concerne l’état chimique, la situation s’est détériorée dans ce pays. La Hongrie est parvenue à réduire de manière significative le nombre de masses d’eau dont l’état est inconnu, ce qui explique l’augmentation du nombre de masses d’eau dont l’état chimique est «bon» ou «pas bon».

Le manque de données exhaustives a nui au recensement des sources de pollution au niveau des masses d’eau

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Compte tenu de l’insuffisance des données de suivi, les États membres, pour réaliser leur évaluation de l’état, se sont en partie fondés sur des méthodes indirectes telles que l’analyse de risques et les estimations, ce qui a une incidence sur le niveau de fiabilité de la classification. En Roumanie et en Slovaquie, le nombre de masses d’eau dont l’état était considéré comme bon ou très bon dans les plans de 2009 était élevé (voir figures 1 et 2), mais, pour une grande partie d’entre elles, la classification était peu fiable. Plus le niveau de fiabilité de la classification de l’état est faible, plus il est difficile de déterminer quelles mesures permettent de remédier au mieux à la situation.

29

Par ailleurs, le nombre de substances physicochimiques spécifiques évaluées pour déterminer l’état écologique (voir point 22) variait fortement d’un État membre à l’autre (de 4 en Hongrie à plus de 80 en République tchèque), ce qui s’expliquait parfois par un mauvais recensement. Cela peut donner lieu à une classification trop optimiste des masses d’eau.

30

L’annexe II présente le pourcentage de masses d’eau exposées à une pollution provenant de sources ponctuelles et diffuses, ainsi que celui de masses d’eau exposées à un enrichissement par des matières organiques, à un enrichissement en substances nutritives et à une contamination par des substances prioritaires ou d’autres polluants spécifiques.

31

L’analyse de la Cour a fait apparaître des insuffisances en ce qui concerne les informations par masse d’eau présentées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009¹⁸: celles-ci ne permettent pas toujours de déterminer si la pollution organique (DBO₅ et DCO), les nutriments (azote et phosphore), les substances physicochimiques, les substances prioritaires et les pesticides affectent la qualité de la masse d’eau concernée.

32

Les informations disponibles par source de pollution, contenues dans les plans de gestion des bassins hydrographiques, présentent également des lacunes et posent des problèmes:

–en ce qui concerne les sources de pollution ponctuelles (telles que les stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires et les installations industrielles), les données étaient insuffisantes, en particulier pour le déversement de substances physicochimiques et de substances prioritaires. La plupart des informations disponibles concernaient les émissions de substances organiques et nutritives provenant des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires;

–en ce qui concerne la pollution diffuse, l’importance des différentes sources (utilisation d’engrais, érosion, retombées atmosphériques, etc.) est difficile à calculer, de sorte que les estimations reposent principalement sur des modèles statistiques;

–en ce qui concerne les sites contaminés et les décharges, aucune information quantifiée sur l’importance de la source n’était disponible.

Les mesures énoncées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques ne ciblent pas suffisamment les sources de pollution

33

D’après le document d’orientation n° 21 de 2009 intitulé Guidance for Reporting under the Water Framework Directive (Orientations concernant la communication d’informations relatives à la directive-cadre sur l’eau), les États membres étaient tenus de présenter dans leur plan de gestion des bassins hydrographiques trois types de mesures: des «mesures de base» (requises pour l’application des directives de l’UE), d’«autres mesures de base» (mises en place par la directive-cadre sur l’eau¹⁹) et des «mesures complémentaires».

34

De manière générale, les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 des quatre États membres ne comportaient pas suffisamment d’informations sur les résultats probables de la mise en œuvre des «mesures de base» et sur les mesures supplémentaires à prendre en conséquence pour parvenir à un bon état.

Pollution provenant des agglomérations: certains aspects importants ne sont pas pris en considération dans les mesures qui viennent compléter la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires

35

La mesure de base visant à lutter contre la pollution provenant des agglomérations consiste en la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (voir tableau 1).

36

En ce qui concerne les autres mesures de base et les mesures complémentaires, la Cour a constaté que les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 des quatre États membres comportaient les insuffisances suivantes:

–pour les agglomérations ayant un EH inférieur à 2 000, les plans de gestion des bassins hydrographiques de la République tchèque, de la Hongrie et de la Slovaquie ne précisaient pas combien de ces agglomérations revêtent une importance pour la qualité des eaux et nécessiteraient donc des mesures spécifiques;

–compte tenu de la qualité des masses d’eau, il pourrait s’avérer nécessaire de fixer des limites d’émission allant au-delà des exigences de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (voir annexe III). L’examen du caractère approprié des valeurs limites d’émission définies dans les dispositions légales nationales a été mentionné pour la Hongrie et la Roumanie. La République tchèque n’avait pas prévu de mesure de ce type, car les limites fixées par la loi avaient été actualisées en 2007, c’est-à-dire peu avant l’approbation du plan de gestion des bassins hydrographiques. Pour la Hongrie, la portée de la mesure n’a pas été précisée. Dans le cas de la Roumanie, le plan indiquait que des limites plus rigoureuses s’imposaient pour un petit nombre d’agglomérations, mais ne précisait pas si cela suffirait à couvrir toutes les masses d’eau exposées à une importante pollution par les substances organiques et nutritives;

–la question de la gestion des eaux pluviales n’a été que partiellement traitée par les États membres. Les surcharges – qui se produisent lors de fortes précipitations, lorsque la capacité d’un réseau d’assainissement et/ou d’une station d’épuration est insuffisante – comme le ruissellement urbain²⁰ peuvent entraîner une pollution aquatique. La Hongrie a prévu une mesure spécifique consistant principalement dans l’établissement d’un plan national de gestion des eaux pluviales, tandis que la Roumanie a recensé les agglomérations nécessitant des systèmes de collecte des eaux pluviales. Aucun de ces plans ne prévoyait de mesures spécifiques en cas de surcharge²¹;

–depuis la fin des années 90, la présence de micropolluants est de plus en plus souvent considérée comme un problème affectant la qualité des eaux. Ils se trouvent généralement dans les produits pharmaceutiques, les produits de beauté et les additifs alimentaires. Malgré son importance croissante, le problème des micropolluants n’a pas été pris en considération par les quatre États membres dans leurs plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009. Il existe des solutions: i) la prévention/réduction de la pollution là où elle est émise (à la source) et ii) le traitement des eaux polluées (mesures en fin de chaîne).

Pollution provenant des installations industrielles: trop peu de mesures ciblées

37

L’une des mesures de base permettant de lutter contre la pollution provenant des installations industrielles consiste en la mise en œuvre de la directive relative aux émissions industrielles (voir tableau 1).

38

En ce qui concerne les autres mesures de base et les mesures complémentaires, la Cour a constaté que les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 des quatre États membres présentaient les lacunes suivantes:

–pour pouvoir réduire la pollution provenant des substances dangereuses, il importe de prendre des mesures qui ciblent les substances qui empêchent les masses d’eau de parvenir à un bon état écologique et chimique. Cependant, aucun des quatre États membres n’avait pris de mesures visant des substances spécifiques;

–si les quatre États membres avaient pris des mesures en vue de réhabiliter les sites contaminés et/ou les décharges, seuls les plans de la République tchèque et de la Slovaquie recensaient les sites considérés comme une menace pour la qualité des eaux. La Cour a néanmoins constaté que les sites sélectionnés ne correspondaient pas nécessairement à ceux à décontaminer en priorité selon l’analyse des organismes nationaux chargés de la stratégie de décontamination²².

Pollution d’origine agricole: la plupart des mesures complétant la directive «Nitrates» sont à caractère volontaire

39

La «mesure de base» permettant de lutter contre la pollution d’origine agricole consiste en la mise en œuvre de la directive «Nitrates» (voir tableau 1).

40

En ce qui concerne les autres mesures de base et les mesures complémentaires, les plans de gestion des bassins hydrographiques des quatre États membres faisaient essentiellement référence aux mesures relevant des programmes de développement rural qui offrent aux agriculteurs la possibilité d’opter pour des mesures allant au-delà de la législation contraignante (par exemple des règles en matière de fertilisation plus strictes que celles de la directive «Nitrates»). Ces mesures n’ont cependant qu’un caractère volontaire et ne sont pas nécessairement appliquées aux domaines les plus touchés par la pollution aquatique (voir également points 146 à 158)²³.

41

La Cour a également relevé les insuffisances ci-après dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 des quatre États membres:

–bien que le phosphore provenant de la pollution diffuse joue un rôle important dans la pollution des masses d’eau par les substances nutritives, aucun des programmes ne comportait de mesures ciblant directement la limitation de l’épandage de phosphore (kg/ha)²⁴;

–des mesures visant à réduire l’érosion, qui contribue de façon considérable à la pollution par le phosphore, figuraient dans les programmes de la République tchèque, de la Hongrie et de la Roumanie. Toutefois, en Hongrie, la mesure concerne l’application de la norme BCAE pertinente (voir encadré 3), tandis que dans les programmes de la République tchèque et de la Roumanie, la manière dont les mesures doivent être mises en œuvre n’est pas suffisamment détaillée;

–des mesures visant à limiter l’utilisation de pesticides figuraient dans les programmes des quatre États membres. Cependant, elles étaient vagues ou faisaient référence aux plans d’action dans ce domaine qui devaient être adoptés et communiqués à la Commission avant le 26 novembre 2012, conformément aux exigences de la directive «Pesticides» (voir tableau 2).

Manque d’informations utiles concernant le financement des mesures

42

La Cour a constaté que les mesures énoncées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 n’étaient pas toutes assorties d’une estimation des coûts. Les informations des quatre États membres concernant les sources et la disponibilité des fonds étaient incomplètes.

43

En l’absence d’informations sur les coûts et les résultats attendus (voir point 34), il est difficile de déterminer quelles mesures présentent le meilleur rapport coût/efficacité.

44

Rares sont les financements autres que ceux provenant de programmes de l’UE. Les principales sources de financement sont les programmes cofinancés par l’UE via le Fonds européen de développement régional/Fonds de cohésion ainsi que le Fonds européen agricole pour le développement rural. Les priorités et les dotations financières mentionnées dans ces programmes ont donc une incidence sur l’amélioration de la qualité des eaux. Cependant, la coordination entre les organismes qui approuvent les priorités et les projets et ceux qui approuvent le programme de mesures des plans de gestion des bassins hydrographiques n’a pas toujours été assurée (voir également point 38).

Les échéances de 2015 et de 2021 ont été reportées pour un nombre important de masses d’eau

45

D’après les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009, les quatre États membres ont reporté l’échéance de 2015 pour un nombre important de masses d’eau (voir tableau 5), mais sans justifier clairement les prolongations de délai accordées.

46

Le nombre d’exemptions prévues dans les projets de plans de gestion des bassins hydrographiques de 2015 reste élevé, à l’exception de la Roumanie et, pour l’état chimique, de la Slovaquie. En d’autres termes, la bonne qualité des masses d’eau exemptées ne devrait pouvoir être assurée qu’au cours de la période 2021-2027.

Tableau 5

Masses d’eau de surface exemptées (en pourcentage du nombre total de masses d’eau de surface)

État membre | Plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 | Projets de plans de gestion des bassins hydrographiques de 2015 | Plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 | Projets de plans de gestion des bassins hydrographiques de 2015
État écologique | État chimique
République tchèque | 90 % | 63 % | 31 % | 36 %
Hongrie | 88 % | 84 % | 44 %² | 75 %
Roumanie | 36 % | 14 % | 6 % | 2 %
Slovaquie | ¹ | 47 % | ¹ | 1 %

1Le chiffre fourni par la Slovaquie (37 %) correspond au pourcentage combiné des états écologique et chimique.

2Le pourcentage a été calculé à partir du nombre de masses d’eau dont l’état est connu.

Source: Informations fournies par les États membres via WISE ou dans les plans de gestion des bassins hydrographiques.

La Commission assure un suivi étroit, mais les améliorations dépendent de la volonté d’agir des États membres

47

L’approbation des plans de gestion des bassins hydrographiques adoptés par les États membres n’incombe pas à la Commission. Toutefois, si un État membre ne se conforme pas à la législation européenne, la Commission est habilitée à engager une procédure d’infraction à son encontre et, en dernier ressort, à porter l’affaire devant la Cour de justice de l’Union européenne. En 2008, elle a mis en place une procédure appelée «EU PILOT» en guise de première étape pour essayer de résoudre les problèmes et d’éviter, si possible, un recours aux procédures d’infraction officielles.

48

La Commission a examiné les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 de tous les États membres et présenté des observations et des recommandations spécifiques par État membre dans deux rapports²⁵ accompagnant deux de ses communications. En 2013 et en 2014, elle a également organisé des réunions bilatérales avec les quatre États membres lors desquelles elle leur a fait part de ses principales préoccupations.

49

Dans le contexte de l’approbation des accords de partenariat²⁶ et des programmes opérationnels relatifs à l’environnement pour la période de programmation 2014-2020, la Commission a estimé que l’«adoption d’un plan de gestion des bassins hydrographiques» était un critère de respect d’une condition ex ante²⁷. En République tchèque, en Hongrie et en Slovaquie, il a été considéré que ce critère n’était pas satisfait. Les programmes opérationnels prévoient des actions à entreprendre pour remédier à cela, mais ne prennent pas en considération toutes les lacunes mises au jour lors des réunions bilatérales pour la Hongrie et la Slovaquie (voir point 48). À défaut, la Commission assimile les actions énoncées dans les comptes rendus de ces réunions bilatérales à des mesures à prendre par les États membres. Ces comptes rendus n’ont cependant pas la même valeur contractuelle que les programmes opérationnels. Seul le programme opérationnel de la République tchèque comportait une référence spécifique²⁸ aux demandes formulées par la Commission lors de la réunion bilatérale. Globalement, cette façon d’agir limite l’effet de la condition ex ante.

50

Les projets de plans de gestion des bassins hydrographiques de 2015 présentent toujours un certain nombre des lacunes relevées par la Cour et par la Commission dans les plans de 2009 en ce qui concerne la définition de mesures appropriées.

Mesures et instruments mis en œuvre par les États membres afin de réduire la pollution causée par les eaux résiduaires

51

La Cour a examiné si les mesures et les instruments mis en œuvre dans les quatre États membres permettent de lutter contre la pollution causée par les eaux résiduaires provenant des agglomérations et des installations industrielles.

Pollution provenant des agglomérations: les eaux résiduaires font l’objet d’un traitement plus approprié, mais les instruments disponibles pourraient être mieux mis à profit

52

Pour les quatre États membres, un bon moyen de réduire la pollution provenant des agglomérations était d’augmenter le pourcentage des eaux résiduaires ayant fait l’objet d’un traitement approprié. Par conséquent, la Cour a examiné si les quatre États membres:

–avaient soumis une quantité plus importante d’eaux résiduaires à un traitement approprié;

–disposaient d’un système de contrôle permettant de s’assurer du respect des limites d’émission fixées dans l’autorisation de déverser des eaux résiduaires;

–utilisaient la redevance pour la pollution aquatique à verser par les stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires pour décourager les émissions de polluants.

La quantité d’eaux résiduaires traitées a augmenté

53

Les quatre États membres doivent atteindre les objectifs fixés par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (voir tableau 1) dans les délais²⁹ convenus dans les traités d’adhésion.

54

Conformément aux dispositions de l’article 5 de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, les États membres devaient identifier les zones sensibles, en particulier celles menacées d’eutrophisation. La République tchèque, la Roumanie et la Slovaquie ont désigné l’ensemble de leur territoire comme zone sensible. C’est une bonne chose du point de vue de la qualité des eaux, car dans ces zones, les agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000 doivent subir un traitement plus rigoureux/tertiaire des eaux résiduaires, en l’occurrence une réduction des substances nutritives responsables de l’eutrophisation (voir annexe III). Pour la Hongrie, voir point 64.

55

Afin d’obtenir de meilleurs résultats, les États membres ont dû augmenter la part de la population connectée à une station d’épuration et améliorer la technique de traitement, à savoir garantir le respect des limites d’émission par un traitement secondaire pour la pollution organique (DBO₅ et DCO) et par un traitement plus rigoureux/tertiaire pour la pollution par les substances nutritives (Ntot et Ptot). Par ailleurs, les limites d’émission fixées pour chaque station d’épuration devraient refléter la qualité de la masse d’eau où sont déversées les eaux résiduaires.

Des progrès ont été réalisés dans la connexion au réseau d’assainissement et aux stations d’épuration, mais des lacunes persistent, en particulier dans deux États membres…

56

La figure 3 montre les progrès réalisés en ce qui concerne le taux de connexion de la population totale aussi bien aux réseaux d’assainissement publics qu’aux stations d’épuration. Dans les quatre États membres, les taux de connexion ont augmenté entre 2008 et 2012. La Roumanie, qui a adhéré à l’UE trois ans après les trois autres États membres, avait globalement les taux de connexion les plus bas.

57

La différence entre le pourcentage de la population totale connectée aux réseaux d’assainissement publics et celui de la population totale connectée à une station d’épuration des eaux urbaines résiduaires montre que les eaux résiduaires de la population connectée ne font pas toutes l’objet d’un traitement par une station d’épuration. C’est en Hongrie que cette différence est la plus importante et en Slovaquie qu’elle est la plus faible.

Figure 3

Pourcentages de la population totale connectée aux réseaux d’assainissement publics et à des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires: progrès réalisés entre 2008 et 2012

Source: Pour la connexion aux réseaux d’assainissement publics: instituts de statistique de la République tchèque, de Hongrie et de Slovaquie; rapport de la Roumanie sur la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires du 30 juin 2013 pour les données de 2008, et institut de statistique de Roumanie pour celles de 2012.

Pour la connexion à des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires: instituts de statistique de la République tchèque, de Roumanie et de Slovaquie, et Eurostat (données de 2011) pour la Hongrie.

58

La population totale non encore connectée à un réseau d’assainissement public se répartit comme suit:

–la population des agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 et où aucune collecte n’est encore organisée. Tel est le cas de la Roumanie, où 39,8 % de la charge³⁰ n’avait pas été collectée fin 2012. La Roumanie a jusqu’en 2018 pour s’acquitter des obligations qui lui incombent en vertu de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires;

–la population des agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 et où la charge est collectée par des systèmes individuels (comme des fosses septiques)³¹. En ce qui concerne les quatre États membres, la charge collectée par les systèmes individuels était de: 7 % en République tchèque, 14 % en Hongrie, 1 % en Roumanie et 13 % en Slovaquie;

–la population des agglomérations ayant un EH de moins de 2 000 et où aucune collecte n’est organisée.

59

En ce qui concerne les systèmes individuels, la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires exige qu’ils assurent un niveau de protection de l’environnement similaire à celui des eaux urbaines résiduaires déversées dans les systèmes de collecte. Sur la base des informations fournies à la Commission par les États membres, la Cour conclut qu’il est impossible de déterminer si ces systèmes sont conformes à la directive. De même, les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 ne fournissent aucune information à cet égard. Au second semestre de 2014, la Commission a demandé aux États membres d’expliquer comment ils s’étaient conformés aux obligations.

60

Pour ce qui est des agglomérations ayant un EH de moins de 2 000, la directive prévoit que, lorsque des systèmes de collecte sont en place, un traitement approprié doit être assuré en cas de rejets dans des eaux douces et des estuaires. Cependant, les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 de la République tchèque et de la Hongrie ne comportaient aucune information quant au nombre d’agglomérations qui disposaient de systèmes de collecte, mais qui étaient dépourvues de stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires. Les États membres doivent non seulement se conformer aux exigences de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, mais également aux dispositions de la directive-cadre sur l’eau, en vertu desquelles ils sont tenus de mettre en place des mesures destinées aux agglomérations dans lesquelles le déversement d’eaux résiduaires a une incidence négative sur la qualité des eaux. Toutefois, les mesures énoncées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 sont vagues (voir point 36).

Photo 1 — Station d’épuration en Hongrie

Source: Cour des comptes européenne.

… et des progrès notables ont été réalisés en ce qui concerne le traitement secondaire et tertiaire des eaux résiduaires dans trois des États membres, mais tous continuent à accuser du retard

61

Les progrès réalisés au cours de la période 2007-2008 à 2011-2012³² en ce qui concerne le traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires provenant des agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 ont été importants (voir figure 4). Fin 2012, dans trois des quatre États membres, plus de 90 % des eaux urbaines résiduaires provenant des agglomérations étaient conformes aux limites d’émission imposées par la directive pour la DBO₅ et la DCO.

62

Le pourcentage comparativement faible des traitements secondaires en Roumanie (39 %) s’explique en partie par le fait que son adhésion à l’UE a eu lieu trois ans après celle des autres États membres. En outre, en 2012, ce pays n’était pas dans les temps pour respecter l’échéance intermédiaire de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires en ce qui concerne le traitement secondaire (51 % de la charge devait faire l’objet d’un traitement approprié avant 2010).

Figure 4

Progrès enregistrés au cours de la période 2007-2008 à 2011-2012¹ en ce qui concerne le traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires provenant des agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 (exprimé en % de la charge totale de ces agglomérations, à l’exclusion de la charge acheminée vers les systèmes individuels)

1Les données pour la Hongrie se réfèrent à 2007 et 2011; les données pour la Roumanie, à 2007 et 2012, tandis que celles pour la République tchèque et la Slovaquie ont trait à 2008 et 2012.

2Les données relatives à la République tchèque concernent l’ensemble du territoire, et donc pas uniquement la partie située dans le bassin hydrographique du Danube.

Source: Analyse, par la Cour des comptes européenne, des données fournies par les États membres à la Commission.

63

Les progrès dans le traitement tertiaire des eaux urbaines résiduaires enregistrés au cours de la période 2007-2008 à 2011-2012 ont également été importants. La figure 5 montre la situation en ce qui concerne la charge de l’ensemble des agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000. Elle indique le pourcentage de la charge totale (à l’exclusion de la charge acheminée vers les systèmes individuels) conforme aux limites d’émission fixées par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires pour l’azote (Ntot) et le phosphore (Ptot).

64

La Hongrie n’a pas déclaré l’ensemble de son territoire comme zone sensible, mais applique les dispositions de l’article 5, paragraphe 4, de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. En d’autres termes, les différentes stations de traitement des eaux résiduaires ne sont pas tenues d’appliquer les limites concernant les quantités totales d’azote et de phosphore s’il peut être prouvé que le pourcentage de réduction de la charge globale entrant dans toutes les stations d’épuration (EH supérieur ou égal à 2 000) de la zone concernée atteint au moins 75 % des quantités totales d’azote (Ntot) et de phosphore (Ptot). Le taux de traitement global de la Hongrie était, certes, nettement plus bas que celui de la République tchèque et de la Slovaquie³³, mais il n’était pas loin de respecter l’exigence de 75 % fin 2012³⁴.

Figure 5

Progrès enregistrés au cours de la période 2007-2008 à 2011-2012¹ en ce qui concerne le traitement tertiaire des eaux urbaines résiduaires provenant des agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000 (exprimé en % de la charge totale de ces agglomérations, à l’exclusion de la charge acheminée vers les systèmes individuels)

1Voir la note 1 de la figure 4 pour les dates de référence.

2En ce qui concerne la République tchèque, la station d’épuration de Prague, qui traite 15 % de la charge totale des agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000, ne respectait pas les exigences de la directive en 2012. Les eaux résiduaires de Prague devraient recevoir un traitement approprié d’ici à 2018.

3La Slovaquie ne disposait pas de données distinctes pour l’azote (Ntot) et le phosphore (Ptot). Les données utilisées correspondent à la charge conforme aux limites d’émission pour l’un des paramètres, voire pour les deux.

Source: Analyse, par la Cour des comptes européenne, des données fournies par les États membres à la Commission.

65

En dépit des progrès réalisés, essentiellement grâce aux ressources provenant du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion³⁵, la Cour constate que les quatre États membres accusent un retard en ce qui concerne les délais intermédiaires et/ou finals de mise en œuvre de la directive³⁶. Elle constate également que la viabilité financière³⁷ des infrastructures nouvelles ou rénovées ne peut être garantie, ce qui menace la qualité des eaux à long terme.

Les valeurs limites d’émission vont au-delà des exigences de la directive dans 25 % des cas examinés par la Cour

66

Compte tenu de la qualité d’une masse d’eau, il peut s’avérer nécessaire d’imposer à une station d’épuration des limites plus strictes que celles prévues par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Les autorisations de déversement accordées à 7 (25 %) des 28 stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires composant l’échantillon examiné par la Cour prévoyaient des limites plus strictes que les limites réglementaires nationales³⁸: il s’agissait de 3 des 4 stations examinées en République tchèque³⁹ (qui toutes concernaient les substances nutritives) et de 4 des 7 stations examinées en Hongrie (dont 2 concernaient la quantité totale de phosphore).

67

En revanche, en Hongrie, 3 des 7 stations examinées disposaient de la capacité requise pour éliminer les nutriments (Ntot et Ptot) et, partant, pour améliorer la qualité des effluents, mais les autorisations de déversement ne l’exigeaient pas.

68

D’après les données fournies par les États membres à la Commission, 20 % environ⁴⁰ des eaux résiduaires traitées provenant des agglomérations dont l’EH se situe entre 2 000 et 10 000 respectaient en 2012 les limites fixées par la directive pour les quantités totales d’azote et de phosphore. Même s’il ne s’agit pas d’une exigence de la directive, les effets sur la qualité des eaux sont positifs.

69

Les dispositions légales nationales des quatre États membres ne prévoient pas de limites d’émission pour les micropolluants. L’élimination de ces substances nécessiterait une nette amélioration des processus de traitement actuels (voir point 36).

70

Avec la modification de la directive-cadre sur l’eau en 2013⁴¹ par le Parlement européen et par le Conseil, l’initiative a été prise au niveau de l’UE de demander notamment à la Commission de mettre au point, d’ici à septembre 2015, une approche stratégique de la pollution de l’eau par les produits pharmaceutiques et de proposer, d’ici à septembre 2017, des mesures à prendre au niveau de l’Union et/ou des États membres pour mettre en œuvre cette approche. La notion de liste de vigilance composée de substances pour lesquelles des données de surveillance à l’échelle de l’Union sont recueillies a également été introduite dans ce cadre. La première liste de vigilance, dressée en mars 2015, comporte 10 substances (produits pharmaceutiques et pesticides).

L’effet dissuasif du système d’inspection est limité

71

Des limites d’émission correctement définies n’auront un impact sur la qualité des eaux que si elles sont respectées. D’où l’importance d’un système d’inspection efficace⁴² qui permette de garantir le respect, par les stations d’épuration, des limites figurant dans l’autorisation de déverser des eaux résiduaires.

72

Deux types de contrôles permettent de s’assurer de ce respect:

–ceux effectués par les exploitants des stations d’épuration sur la base des échantillons d’eau qu’ils ont eux-mêmes prélevés (ci-après dénommés «autocontrôles»);

–ceux réalisés par les organes publics en charge des inspections⁴³.

73

En ce qui concerne les autocontrôles, la Cour conclut que sur les 28 stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires composant l’échantillon examiné, toutes sauf une respectaient les prescriptions relatives au nombre de contrôles établies dans la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. En outre, en 2012, 25 des 28 stations respectaient les limites indiquées dans leurs autorisations⁴⁴.

74

La fréquence des contrôles réalisés par les organes publics en charge des inspections n’est réglementée dans aucun des 4 États membres⁴⁵. Il revient donc à l’autorité concernée d’en décider, compte tenu des ressources dont elle dispose. La fréquence réelle varie selon les États membres (voir tableau 6). Parmi les États membres ayant communiqué des données à la Cour, c’est en Slovaquie que la fréquence des contrôles était la plus basse. La Hongrie n’a fourni aucune donnée en la matière. En Slovaquie, l’organe en charge des inspections prélève rarement ses propres échantillons des effluents et s’en remet plutôt aux laboratoires accrédités pour les autocontrôles effectués par les opérateurs.

75

Les dispositions légales nationales des 4 États membres prévoient le versement d’une amende⁴⁶ en cas de dépassement des limites d’émission constaté par les organes publics en charge des inspections.

76

En Hongrie et en Roumanie, une amende doit être versée en cas de dépassement de la limite pour chaque polluant concerné. Le montant par kilogramme de pollution dépassant la limite varie selon le polluant⁴⁷. En Roumanie, l’organe en charge des inspections apprécie également la gravité de l’infraction et peut, selon le cas, décider d’adresser un avertissement plutôt que d’infliger une amende. Les statistiques roumaines sur les résultats des inspections menées en 2012 montrent que les avertissements étaient 5 fois plus nombreux que les amendes.

Tableau 6

Contrôles réalisés par les organes publics en charge des inspections

État membre
Fréquence réelle des contrôles des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires

République tchèque
Stations dont la capacité est supérieure à 10 000 EH: une fois par an.
Stations dont la capacité se situe entre 2 000 et 10 000 EH: une fois tous les trois ans.
Autres stations: une fois tous les cinq ans.

Hongrie
Aucune information n’a été reçue.
Se fondant sur la fréquence observée pour un échantillon de sept stations d’épuration, la Cour conclut que les stations ne sont pas nécessairement inspectées chaque année.

Roumanie
En 2013, toutes les stations dont la capacité est supérieure ou égale à 2 000 EH ont été contrôlées.

Slovaquie
Stations dont la capacité est supérieure à 10 000 EH: couverture inférieure à 10 % en 2013.
Toutes stations confondues: couverture inférieure à 12 % en 2013.

Source: Analyse, par la Cour des comptes européenne, de la législation nationale et des données communiquées par les organes en charge des inspections.

77

En République tchèque et en Slovaquie, le montant de l’amende n’est pas fonction du polluant ou de la quantité de pollution dépassant la limite. Il est au contraire déterminé par la gravité du non-respect des conditions d’autorisation, telle qu’elle est évaluée par l’organe public en charge des inspections (et ne peut dépasser le plafond⁴⁸ fixé par les dispositions légales nationales).

78

Aucun des plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 ne comportait de mesure visant à apprécier l’efficacité et l’effet dissuasif du système d’inspection.

La redevance de pollution des eaux décourage en partie les émissions de polluants

79

Le cadre juridique des quatre États membres prévoit l’application d’une redevance de pollution des eaux dont doit s’acquitter quiconque déverse des eaux polluées. Celle-ci est calculée en fonction de la quantité et/ou de la concentration (mg/l) des polluants déversés. Cette redevance est conforme au principe du pollueur-payeur⁴⁹, en vertu duquel le pollueur supporte le coût de la réduction de la pollution engendrée. Une redevance de pollution des eaux peut avoir trois fonctions: i) lever des fonds, ii) inciter au respect des limites d’émission fixées dans les autorisations délivrées aux auteurs de rejets et/ou iii) inciter à réduire encore la pollution en allant au-delà des limites fixées.

80

La redevance due pour le déversement d’eaux résiduaires dans des eaux de surface est limitée à un certain nombre de polluants (voir annexe IV). En ce qui concerne la pollution organique, la DBO₅ ne fait l’objet d’aucune redevance dans trois des quatre États membres. Pour ce qui est de la pollution par les substances nutritives, en République tchèque et en Hongrie, la Ntot n’est pas soumise à redevance, contrairement à la Ninorg, qui en constitue un élément. La redevance, exprimée pour chaque polluant en euros/tonne, varie nettement entre les quatre États membres.

81

De manière générale, toutes les stations d’épuration sont assujetties à la redevance de pollution des eaux, exception faite des auteurs de rejets de moindre importance⁵⁰ en Slovaquie (à savoir ceux déversant moins de 10 000 m³/an ou de 1 000 m³/mois). En tout état de cause,

–en République tchèque⁵¹ et en Slovaquie, aucune redevance par polluant n’est due au-dessous de certains seuils⁵² fixés par la loi;

–en Roumanie, aucune redevance par polluant n’est due si l’effluent est moins pollué que la masse d’eau de surface réceptrice⁵³. Cela favorise par exemple les auteurs de rejets dans des masses d’eau fortement polluées.

82

Les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009⁵⁴ ne comportaient pas de mesures destinées à évaluer le caractère approprié du montant des redevances⁵⁵.

Pollution provenant des installations industrielles: difficultés à fixer des limites d’émission et faiblesses dans le contrôle du respect de celles-ci

83

Les États membres disposent de deux grands moyens d’influencer les émissions de substances polluantes par les installations industrielles: les limites dont ils peuvent assortir les autorisations⁵⁶ et la redevance de pollution des eaux.

84

Les installations industrielles peuvent déverser leurs eaux résiduaires dans les cours d’eau soit directement, soit indirectement (via un réseau d’assainissement public, en vue de leur traitement par une station d’épuration).

85

Conformément aux dispositions de la directive «Émissions industrielles» (voir tableau 1), les installations industrielles menant des activités bien définies⁵⁷ ne peuvent être exploitées que si une autorisation a été délivrée. Celle-ci doit comporter des limites d’émission pour les substances polluantes ainsi que des exigences en matière de surveillance des émissions. Ces limites ne doivent pas dépasser les niveaux d’émission associés aux «meilleures techniques disponibles» adoptées par la Commission avec l’aide d’un comité d’experts. En novembre 2015, sept de ces «conclusions concernant les meilleures techniques disponibles» avaient été adoptées. Les stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires ne relèvent en principe pas du champ d’application de cette directive.

86

La Cour a examiné si, dans les quatre États membres visités:

–il existait une procédure permettant de fixer les limites d’émission;

–il existait un système d’inspection permettant de contrôler le respect de ces limites;

–la redevance de pollution des eaux à laquelle étaient soumises les installations industrielles dissuadait les émissions de polluants.

Les autorités qui fixent les limites d’émission sont souvent tributaires des informations fournies par les auteurs des rejets eux-mêmes

87

Dans les quatre États membres, une autorisation de déversement est requise pour les rejets directs d’eaux résiduaires. Sa durée de validité est comprise entre quatre et dix ans selon l’État membre. Dans les quatre États membres, le cadre juridique prévoit la possibilité pour les autorités compétentes de retirer ou de modifier l’autorisation à tout moment si la qualité des masses d’eau réceptrices l’exige.

88

Pour les rejets directs, la législation nationale des quatre États membres fixe des limites pour un certain nombre de substances souvent réparties par secteur. Les autorités qui délivrent les autorisations peuvent également fixer des limites pour des substances non visées par les dispositions légales.

89

Néanmoins, du fait de la complexité de certaines procédures et de l’évolution permanente des technologies, l’autorité de délivrance est tributaire des informations fournies par les installations elles-mêmes, aussi bien en ce qui concerne les types de polluants que pour ce qui est des limites d’émission qu’il est raisonnablement possible d’atteindre. Cela laisse une certaine marge d’influence aux installations industrielles, en particulier celles pour lesquelles il n’y a pas eu d’adoption de meilleures techniques disponibles.

90

Si les autorisations des installations industrielles qui effectuent leurs déversements directement dans les masses d’eau sont généralement assorties de limites pour les produits chimiques, il est rare que de telles limites soient imposées aux stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires, qui, pourtant, reçoivent souvent des eaux usées provenant d’installations industrielles. C’est principalement dans les autorisations des 12 stations d’épuration roumaines qu’elle a examinées que la Cour a relevé un nombre de substances supérieur à celui prévu par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (voir annexe III).

91

Dans le cas des rejets indirects d’eaux résiduaires, c’est le contrat⁵⁸ conclu entre l’exploitant du réseau d’assainissement ou de la station d’épuration et l’installation industrielle qui fixe les limites à respecter par celle-ci. En ce qui concerne les substances pour lesquelles la législation nationale ne fixe des limites qu’à titre indicatif (République tchèque et Slovaquie) ou n’en fixe pas du tout (voir exemples à l’annexe V), les limites d’émission convenues dépendent du pouvoir de négociation des parties concernées.

92

L’examen des autorisations existantes ou de la procédure de délivrance des autorisations était prévu dans les plans hongrois et slovaque de gestion des bassins hydrographiques. En République tchèque, une mesure faisait simplement référence au recours aux meilleures techniques disponibles. Dans le cas de la Hongrie, la portée de la mesure n’était pas précisée. En outre, dans ce pays, il n’existe aucune base de données pour les autorisations de déversement délivrées aux entreprises industrielles non visées par la directive «Émissions industrielles», ce qui limite tout exercice d’évaluation approfondi. En Slovaquie, la Cour a relevé des manquements affectant l’examen des autorisations de deux installations qui faisaient partie de l’échantillon.

Insuffisances du système d’inspection

93

La vérification du respect des limites d’émission est assurée, d’une part, par les autocontrôles réalisés par les auteurs de rejets d’eaux résiduaires et, d’autre part, par les contrôles effectués par les organes publics en charge des inspections.

94

Dans les quatre États membres visités, les installations industrielles qui rejettent directement leurs eaux résiduaires dans des eaux de surface sont légalement tenues de procéder à des autocontrôles de leurs effluents⁵⁹. La fréquence de ces autocontrôles est généralement mentionnée dans l’autorisation de déverser des eaux résiduaires. En Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie, le nombre minimal de contrôles à effectuer chaque année est prévu dans la législation nationale.

95

La fréquence des contrôles effectués par les organes publics en charge des inspections n’est précisée dans aucun des quatre États membres, à la seule exception des contrôles portant sur les installations industrielles qui relèvent de la directive «Émissions industrielles». La directive précise la fréquence minimale de ces contrôles. Sur la base des statistiques fournies par les États membres pour la période 2012-2013, la Cour conclut que:

–la couverture des installations relevant de la directive susmentionnée était conforme aux exigences;

–pour les rejets directs par les installations qui ne relèvent pas du champ d’application de la directive «Émissions industrielles», la situation en ce qui concerne la fréquence réelle des inspections publiques est très semblable à celle présentée au tableau 6: c’est en Slovaquie qu’elle était la plus basse et, pour la Hongrie, aucune donnée permettant d’évaluer la fréquence des inspections n’a été reçue;

–pour les rejets indirects, les organes publics en charge des inspections ne procèdent qu’à un nombre limité de contrôles auprès des installations industrielles concernées, car c’est à l’exploitant de la station d’épuration qu’il incombe au premier chef de garantir le respect des limites d’émission contractuelles. La Cour a constaté que pour 22 des 26 stations d’épuration examinées (85 %), les exploitants avaient réalisé des contrôles sur place⁶⁰. Pour 3 des 4 stations restantes, les exploitants se fondaient sur les résultats des autocontrôles effectués par les auteurs des rejets industriels.

96

Une mesure du plan slovaque de gestion des bassins hydrographiques de 2009 consistait à renforcer le système d’inspection. Aucune indication n’était cependant fournie sur les modalités et le calendrier de mise en œuvre de cette mesure, et le principal problème mentionné était l’insuffisance du financement nécessaire au déploiement du système.

97

Les dispositions légales des quatre États membres prévoient le versement d’une amende en cas de dépassement des limites d’émission:

–en ce qui concerne les rejets directs, les amendes sont infligées par l’organe public en charge des inspections. La procédure est identique à celle appliquée pour les stations d’épuration (voir points 76 et 77);

–en ce qui concerne les rejets indirects, les amendes sont infligées par les exploitants des stations d’épuration des eaux résiduaires. Si, en Hongrie et en Roumanie, l’amende est liée à la quantité de substances polluantes⁶¹ déversées entre deux mesures (au cours d’une année), son montant, en République tchèque et en Slovaquie, est généralement calculé sur la base de la quantité de substances polluantes déversées le jour où la mesure a été effectuée⁶². La Cour estime, dans le second cas, que le montant risque d’être peu élevé et que son effet dissuasif sera limité.

La redevance de pollution des eaux décourage en partie les émissions de polluants

98

Le nombre de polluants faisant l’objet d’une redevance est particulièrement limité en République tchèque, en Hongrie et en Slovaquie (voir annexe IV). La redevance n’incite donc guère à respecter les limites fixées dans les autorisations de déversement ou à aller au-delà.

Mesures et instruments mis en œuvre par les États membres pour lutter contre la pollution diffuse d’origine agricole

99

Un bon moyen de réduire les émissions d’origine agricole consiste à réglementer les pratiques agricoles (règles concernant l’utilisation d’engrais, le stockage du fumier, l’utilisation de pesticides, la rotation des cultures, etc.). Il existe plusieurs instruments (voir point 15) qui permettent d’imposer ou d’encourager les bonnes pratiques agricoles et de promouvoir la conformité des activités agricoles avec la législation environnementale.

100

Par conséquent, la Cour a examiné si:

–la directive «Nitrates» est utilisée de façon optimale pour lutter contre la pollution par les nitrates;

–les plans d’action nationaux relatifs aux pesticides témoignent d’un engagement clair en faveur d’une réduction des risques et des effets liés à l’utilisation de pesticides;

–la conditionnalité parvient à imposer les bonnes pratiques agricoles et à garantir leur respect;

–le potentiel offert par les mesures de développement rural pour remédier aux problèmes liés à la qualité des eaux est correctement exploité;

–le principe du pollueur-payeur est appliqué en cas de pollution diffuse d’origine agricole.

Les États membres n’utilisent pas toutes les possibilités offertes par la directive «Nitrates»

101

Conformément aux dispositions de la directive «Nitrates» (voir tableau 1), les États membres sont tenus de désigner les zones vulnérables aux nitrates et de procéder à un réexamen au moins tous les quatre ans. L’un des critères de désignation est l’état d’eutrophisation des masses d’eau⁶³. La directive «Nitrates» de 1991 a laissé la définition des critères de classification pour la notion d’eutrophisation à l’appréciation des États membres. Ce n’est qu’en mai 2009 qu’un document d’orientation sur l’évaluation de l’eutrophisation dans le contexte des politiques européennes dans le domaine de l’eau (Guidance Document on the Eutrophication Assessment in the Context of European Water Policies) a été approuvé par les directeurs de l’eau des États membres (et de la Norvège).

102

Les États membres ont dû adopter des programmes d’action précisant les exigences à respecter par les agriculteurs dans les zones vulnérables aux nitrates. Ces programmes d’action doivent être réexaminés et, le cas échéant, révisés tous les quatre ans. Les États membres ont également dû adopter un code des bonnes pratiques agricoles que les agriculteurs exploitant des zones non vulnérables aux nitrates peuvent appliquer sur une base volontaire. Les programmes d’action et les codes ne sont pas approuvés de manière formelle par la Commission. Si celle-ci juge leur qualité insuffisante, sa seule voie de recours est d’intenter une action en justice (voir point 47).

Pour la plupart, les États membres ont progressivement renforcé les exigences à respecter par les agriculteurs dans les zones vulnérables aux nitrates, mais des améliorations restent possibles

103

Depuis leur adhésion à l’UE en 2004 et en 2007, la République tchèque, la Hongrie et la Roumanie ont progressivement étendu les zones désignées comme étant vulnérables aux nitrates, tandis qu’en Slovaquie, celles-ci ont été réduites de 5 %. Le tableau 7 montre le pourcentage de terres agricoles actuellement désignées comme étant vulnérables aux nitrates dans les quatre États membres.

Tableau 7

Pourcentage de terres agricoles désignées comme étant vulnérables aux nitrates au 31 décembre 2014

État membre | Pourcentage de terres agricoles situées dans des zones vulnérables aux nitrates | Évolution depuis la première désignation
République tchèque | 49 % | + 15 %
Hongrie | 63 % | + 42 %
Roumanie | 58 % | + 625 %
En 2013, le gouvernement roumain a décidé d’appliquer le programme d’action à l’ensemble du territoire roumain¹.
Slovaquie | 57 % | – 5 %

1 Conformément aux dispositions de l’article 3, paragraphe 5, de la directive «Nitrates», les États membres sont exemptés de l’obligation de désigner des zones vulnérables spécifiques lorsqu’ils établissent et appliquent les programmes d’action à l’ensemble de leur territoire national.

Source: Analyse, par la Cour des comptes européenne, des dispositions légales nationales.

104

La décision de la Roumanie d’appliquer le programme d’action à l’ensemble du pays est, en principe, positive du point de vue de la qualité des eaux, eu égard en particulier au fait que ce pays présente le nombre le plus faible de masses d’eau enrichies en substances nutritives (voir annexe II). Cependant, la seule augmentation de l’étendue de la zone ne suffit pas à réduire la teneur en nitrates de l’eau. Dans la zone précédemment désignée comme vulnérable (qui ne représentait que 58 % des terres agricoles), les conditions de stockage du fumier, l’une des exigences du programme d’action, ne s’étaient guère améliorées (voir également point 122).

105

La Cour a constaté que, après chaque révision des programmes d’action de la République tchèque, de la Hongrie et de la Roumanie, les exigences étaient devenues soit plus nombreuses, soit plus strictes, alors que, en Slovaquie, certaines des exigences avaient été assouplies. Le renforcement des exigences résulte en partie des mesures prises par la Commission (voir exemples dans l’encadré 1). Le fait qu’un certain nombre d’entre elles aient gagné en précision facilite leur application et leur respect.

Encadré 1

Demandes adressées par la Commission à la République tchèque et à la Hongrie: exemples de répercussions

Les États membres devaient définir la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage. La capacité devrait être telle que la cuve puisse contenir les effluents produits durant une période égale ou supérieure à celle durant laquelle l’épandage est interdit. Elle est donc exprimée en mois. En République tchèque, la capacité a été augmentée à la suite d’une action de la Commission. Les agriculteurs visés par l’obligation depuis 2012, avec l’augmentation des zones vulnérables aux nitrates, n’étaient pas tenus de respecter immédiatement les exigences, mais bénéficiaient au contraire d’une période transitoire (délai de mise en conformité: fin 2015). Il a été mis fin à celle-ci par une action de la Commission ayant pris effet à la mi-2014.

En Hongrie, la Commission a examiné les obligations en matière de stockage et des périodes transitoires avec les autorités compétentes. Pour certains agriculteurs, les délais initiaux ont été prolongés jusqu’au 31 décembre 2014. Ces agriculteurs disposaient ainsi de dix années à compter de l’adhésion de leur pays pour se conformer aux exigences. Pour les agriculteurs opérant dans des zones nouvellement désignées comme étant vulnérables aux nitrates en 2013, le délai était fixé au 31 décembre 2014 pour le stockage du lisier et au 22 décembre 2015 pour le stockage du fumier. Cependant, ces délais transitoires fixés par les autorités hongroises n’ont pas été contestés par la Commission.

Photo 2 — Cuve destinée au stockage du lisier

Source: Cour des comptes européenne.

Encadré 2

Hongrie et Roumanie: exemples d’exigences moins strictes que les recommandations formulées dans l’étude réalisée pour le compte de la Commission

En Hongrie, l’épandage de certains types d’engrais est interdit entre le 31 octobre et le 15 février (soit pendant trois mois et demi), alors que les recommandations suggéraient une période de six mois (du 1er août au 1er février) pour les terres arables, avec une marge de plus ou moins un mois.

En Roumanie, l’épandage du fumier est généralement interdit à moins d’un mètre d’un cours d’eau sur les parcelles à pente moyenne inférieure ou égale à 12 % et à trois mètres sur les parcelles à pente moyenne supérieure à 12 %. Il existe d’autres règles spécifiques pour différents types de zones de protection de l’eau.

Les recommandations proposaient des bandes tampons⁶⁴ de 25 mètres de large au minimum, lesquelles devraient être doublées, voire triplées, pour les terrains en pente (supérieure à 8 %). Dans sa correspondance avec la Roumanie, la Commission faisait également valoir que les bandes tampons n’étaient pas suffisamment larges, mais n’a pas suivi la question.

106

Bien que les exigences aient été renforcées, elles sont tout de même moins strictes que celles énoncées dans une étude de 2011⁶⁵ réalisée pour le compte de la Commission et utilisée par celle-ci pour évaluer les plans d’action. Des exemples sont fournis dans l’encadré 2.

107

Les États membres avaient défini ou pouvaient définir des exigences au titre de la directive «Nitrates» pour plusieurs aspects⁶⁶ pour lesquels ils ont également dû établir des normes BCAE⁶⁷. La Cour a constaté que les normes BCAE en matière de gestion des terres et de maintien d’une couverture minimale des sols étaient identiques à celles figurant dans les programmes d’action des quatre États membres, voire plus strictes. Par ailleurs, les normes peuvent encore être améliorées (voir point 135).

108

En ce qui concerne les engrais, les États membres ont défini des limites en ce qui concerne la quantité d’azote à appliquer (kg/ha). Toutefois, ils n’ont pas saisi l’opportunité qui leur était offerte de fixer des limites similaires pour le phosphore⁶⁸.

La Commission a pris de nouvelles mesures pour remédier aux lacunes des programmes d’action slovaque et tchèque

109

En novembre 2012, la Commission a engagé une procédure d’infraction contre la Slovaquie concernant le second programme d’action, approuvé en 2011. Une «procédure pilote» avec la République tchèque a été engagée en janvier 2013 concernant le troisième programme d’action, approuvé en 2012.

110

En novembre 2015, la Commission n’avait toujours pas arrêté de position définitive compte tenu des informations fournies par les deux États membres⁶⁹ concernés et des mesures qu’ils avaient prises.

Les programmes d’action n’ont pour l’instant aucun effet sur la consommation d’engrais, et l’incidence en matière d’eutrophisation est difficile à évaluer

111

L’évolution de la consommation d’engrais azotés constitue un bon indicateur de l’adéquation des exigences imposées aux agriculteurs. La consommation d’engrais minéraux⁷⁰ a augmenté dans les quatre États membres au cours de la période 2004-2012⁷¹, alors que la superficie des terres arables a peu changé. Dans le même temps, la consommation d’engrais organiques (comme le fumier) n’affiche pas de tendance claire, ni dans un sens, ni dans l’autre.

112

L’évolution de l’état d’eutrophisation des eaux est un autre indicateur utile pour l’évaluation de l’efficacité des programmes d’action, même si cet état résulte de l’incidence de l’ensemble des sources de pollution, et pas seulement de l’agriculture.

113

Les États membres étaient tenus d’établir des programmes de surveillance des eaux afin de mesurer les concentrations en nitrates dans les eaux douces et d’examiner l’état d’eutrophisation de leurs eaux au moins tous les quatre ans. Les derniers rapports de mise en œuvre, présentés par les États membres en 2012, portent sur la période 2008-2011. Le prochain rapport, relatif à la période 2012-2015, doit être présenté en juin 2016. La période prévue par la directive «Nitrates» pour l’établissement de rapports n’est pas harmonisée avec le calendrier d’adoption des plans de gestion des bassins hydrographiques⁷².

114

Il est difficile de tirer des conclusions quant à l’évolution de l’état d’eutrophisation des masses d’eau, car les ensembles de données pour les périodes 2004-2007 et 2008-2011 ne sont pas comparables⁷³. Les données provenant des rapports de mise en œuvre de la directive «Nitrates» présentés en 2012 n’étaient pas directement comparables non plus avec les données figurant dans les plans de gestion des bassins hydrographiques du fait de l’utilisation de critères d’évaluation différents (voir point 101).

115

Sur la base des données communiquées pour la période 2008-2011, en République tchèque, en Hongrie et en Slovaquie, entre 31 % et 65 % des eaux de surface étaient eutrophes. En Roumanie, moins de 15 % des fleuves l’étaient; la situation en ce qui concerne les autres eaux (comme les lacs et les eaux côtières) était jugée moins bonne.

Le mécanisme d’exécution de la directive «Nitrates» n’est pas suffisamment dissuasif

116

La directive «Nitrates» ne comporte pas de dispositions spécifiques concernant le mécanisme d’exécution.

117

Avec l’introduction de la conditionnalité (voir point 134), les États membres sont tenus de vérifier l’application de certaines normes et, en cas de non-respect, de réduire le montant des aides versées. En vertu de l’exigence réglementaire en matière de gestion n° 4⁷⁴ (ERMG 4), les États membres doivent vérifier que les agriculteurs appliquent les programmes d’action antinitrates. Les agriculteurs qui ne reçoivent aucune aide (paiements directs) au titre de la politique agricole commune et/ou de certaines mesures des programmes de développement rural ne sont pas soumis aux contrôles de l’application de l’ERMG 4.

118

Les quatre États membres procèdent non seulement à des contrôles de l’application de l’ERMG 4, mais aussi à des contrôles de la mise en œuvre de la directive «Nitrates», ci-après dénommés «contrôles nationaux». Il n’existait de dispositions légales en matière de couverture des contrôles nationaux (pourcentage de la population totale à contrôler) et de sélection de l’échantillon dans aucun des quatre États membres visités. Le pourcentage réel de la population d’agriculteurs soumise à ces contrôles nationaux en 2012⁷⁵ était très faible (moins de 3 %).

119

En République tchèque et en Slovaquie, les contrôles nationaux et ceux portant sur l’application de l’ERMG 4 sont effectués par la même autorité, mais dans les deux autres États membres, ils le sont par des autorités différentes. En ce qui concerne les exigences faisant réellement l’objet de contrôles nationaux, la situation varie selon les États membres:

–la quasi-totalité des exigences des programmes d’action hongrois⁷⁶ et slovaque font l’objet de contrôles nationaux;

–en République tchèque, certaines exigences du programme d’action font l’objet de contrôles nationaux, d’autres, de contrôles portant sur l’application de l’ERMG 4. L’échantillon étant le même dans les deux cas, dans la pratique, la quasi-totalité des exigences sont soumises à des contrôles, mais il existe une différence au niveau des pénalités appliquées (voir points 120 et 144);

–en Roumanie, un certain nombre d’exigences ne figurent pas au programme des inspecteurs pour les exploitations comptant entre 8 et 100 unités de bétail⁷⁷.

120

La Cour a constaté que, en cas de non-respect des exigences mis au jour lors de contrôles nationaux, des pénalités ne sont pas nécessairement appliquées, ou que, lorsque des amendes sont infligées, leur montant est peu élevé, ce qui limite leur effet dissuasif:

–en Roumanie, pour les contrôles des exploitations comptant entre 8 et 100 unités de bétail, on préfère généralement remplacer les pénalités par l’imposition de mesures correctrices;

–en Slovaquie, la loi ne prévoit aucune pénalité pour un certain nombre de problèmes (non-respect des exigences en matière de stockage ou non-respect de la période durant laquelle l’épandage d’engrais est interdit, par exemple);

–en Hongrie, le cadre juridique prévoit une pénalité en cas de fourniture insuffisante de données ou de pollution par les nitrates. Cependant, dans un cas comme dans l’autre, le montant maximal de l’amende est relativement peu élevé. En outre, la pénalité en cas de pollution par les nitrates est difficile à appliquer car il faut i) prouver que c’est le non-respect des règles en matière d’épandage d’engrais qui a causé la pollution et ii) évaluer l’étendue de celle-ci;

–en République tchèque, des pénalités sont appliquées en cas de non-respect des conditions d’épandage et de stockage des engrais, mais le montant moyen de l’amende infligée pour chaque infraction entre 2010 et 2013 était plutôt faible.

121

La Cour a constaté que, globalement, les informations contenues dans le rapport de mise en œuvre de 2012 communiqué à la Commission et relatives aux contrôles effectués et aux différents cas de non-respect relevés étaient très générales, voire incomplètes. Par ailleurs, il s’est avéré que les chiffres n’étaient pas toujours fiables. Cela entravera considérablement l’évaluation de la situation globale par la Commission.

122

Le non-respect de l’exigence relative à la capacité de stockage des effluents d’élevage a souvent été constaté lors de ces contrôles. Il s’expliquait notamment par l’insuffisance des ressources financières nécessaires à la construction de cuves de stockage appropriées.

Les plans d’action antipesticides présentent des lacunes

123

Les États membres devaient adopter des plans d’action nationaux assortis d’objectifs quantifiés, de valeurs cibles, de mesures et de calendriers, visant à réduire les risques découlant de l’utilisation de pesticides ainsi que l’impact de celle-ci (voir tableau 2). Ces plans d’action devaient être adoptés et communiqués à la Commission avant le 26 novembre 2012.

Les plans d’action ne comportent pas d’objectifs quantifiés et ne prévoient pas de délais pour la mise en œuvre des mesures

124

La Cour a constaté que les plans d’action nationaux ne prévoyaient pas:

–de calendrier pour la mise en œuvre des mesures en Hongrie et en Slovaquie;

–le montant des ressources financières nécessaires à la mise en œuvre des mesures proposées en Hongrie, en Slovaquie et en Roumanie;

–d’objectifs chiffrés globaux, comme le taux de réduction des pesticides utilisés ou la diminution de l’indice de fréquence de traitement (intensité de l’utilisation des pesticides).

125

Pour ce qui est des aspects positifs, les plans d’action de la République tchèque, de la Roumanie et de la Slovaquie comportent des mesures relatives à l’établissement de zones tampons de taille adéquate où l’utilisation de pesticides est interdite. Pour la Roumanie, voir également le point 135. Le plan de gestion hongrois des bassins hydrographiques de 2009 comporte une mesure sur les bandes tampons.

126

Le rapport de la Commission sur l’évaluation des plans d’action, qui devait être publié en décembre 2014, ne l’était toujours pas à la mi-2015. La Commission n’a lancé aucune procédure d’infraction pour insuffisance quant au contenu des mesures figurant dans les plans d’action.

La lutte intégrée contre les ennemis des cultures ne sera mise en œuvre que progressivement

127

Conformément aux dispositions de la directive «Pesticides», les États membres doivent s’assurer de l’application des principes généraux en matière de lutte intégrée contre les ennemis des cultures à partir du 1er janvier 2014⁷⁸. Le principal objectif est de faire en sorte que l’utilisation de produits phytopharmaceutiques⁷⁹ soit réduite au strict minimum.

128

Les principes en matière de lutte intégrée contre les ennemis des cultures ne peuvent être correctement appliqués en l’absence de lignes directrices. Lors de l’établissement du présent rapport, des lignes directrices spécifiques des différentes cultures étaient en cours d’élaboration par les États membres. Le respect des principes généraux en matière de lutte intégrée contre les ennemis des cultures doit faire partie des exigences de base des programmes de développement rural pour la période 2014-2020, ce qui implique que seuls les coûts liés aux engagements allant au-delà de cette exigence de base pourront être financés.

129

Le succès de la mise en œuvre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures dépendra de la pertinence des lignes directrices et d’autres éléments tels que les ressources financières disponibles pour les services de conseil agricole, la qualité des actions de formation destinées aux utilisateurs de produits phytopharmaceutiques et la mesure dans laquelle le respect des exigences est facile à contrôler.

Le mécanisme d’exécution de la directive «Pesticides» doit être renforcé

130

La directive faisait obligation aux États membres de déterminer les pénalités applicables aux violations des dispositions nationales adoptées en vertu de celle-ci. La Cour a constaté que les pénalités définies par les dispositions légales nationales ne couvraient pas tous les types d’infractions. Par exemple, en Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie, les dispositions légales nationales en vigueur à la mi-2015 ne prévoyaient pas encore les pénalités à appliquer en cas de non-respect de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures. En outre, aucune amende n’était prévue en cas d’utilisation de produits phytopharmaceutiques non conforme au mode d’emploi figurant sur l’étiquette.

131

Il n’existe aucune exigence spécifique de l’UE en ce qui concerne l’étendue des contrôles⁸⁰. Aucun des quatre États membres ne prévoyait de pourcentage minimal de la population à contrôler. Cependant, un petit nombre d’aspects liés à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques relèvent de la conditionnalité:

–les contrôles de l’application de l’ERMG 9⁸¹ visent principalement à s’assurer que seuls des produits autorisés sont utilisés, et ce dans le respect du mode d’emploi figurant sur l’étiquette. L’ERMG 9 fait l’objet de contrôles depuis 2011 dans trois des États membres et depuis 2014 en Roumanie;

–l’utilisation durable des pesticides, en particulier dans le respect des principes de lutte intégrée contre les ennemis des cultures, devait initialement être inscrite dans la conditionnalité dès 2014. Cependant, du fait du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil⁸², le calendrier de cette inclusion n’est plus certain aujourd’hui, car il dépend des progrès accomplis par les États membres dans la mise en œuvre de la directive «Pesticides».

132

Eu égard au nombre limité d’aspects couverts par la conditionnalité, tous les autres aspects (comme l’interdiction de la pulvérisation aérienne, le caractère approprié du matériel d’application des pesticides et la lutte intégrée contre les ennemis des cultures) doivent relever des contrôles nationaux. Les plans d’action de tous les États membres, à l’exception de la Slovaquie, soulignaient également la nécessité de renforcer les contrôles dans le domaine des produits phytopharmaceutiques.

Le mécanisme de conditionnalité a une incidence, mais n’est pas pleinement exploité

133

La conditionnalité, qui lie les paiements directs au titre de la politique agricole commune au respect d’un certain nombre d’exigences, a été instituée en 2005 (voir point 15). La mesure dans laquelle ce mécanisme permettra d’atteindre les objectifs environnementaux, en l’occurrence l’amélioration de la qualité des eaux, dépend principalement de la rigueur des exigences des États membres et de l’efficacité du mécanisme d’exécution en place.

134

Les États membres sont responsables de la mise en œuvre de la conditionnalité. En ce qui concerne les ERMG⁸³, ils sont notamment tenus d’intégrer les éléments correspondants de la législation spécifique dans le champ de la conditionnalité. Pour ce qui est des BCAE, ils doivent adopter les normes correspondantes dans la législation nationale ou régionale et définir les obligations pratiques que les agriculteurs sont censés respecter. Les États membres devaient également définir des exigences minimales en matière d’utilisation d’engrais⁸⁴ et de produits phytopharmaceutiques⁸⁵ applicables pour certaines mesures relevant des programmes de développement rural (telle la mesure agroenvironnementale).

Les exigences auxquelles doivent se conformer les agriculteurs pourraient être renforcées afin d’améliorer la qualité des eaux

135

Deux normes BCAE revêtent une importance particulière pour l’amélioration de la qualité des eaux: i) celle relative à l’établissement de bandes tampons le long des cours d’eau et ii) celle relative à l’érosion des sols. Cependant, aucun des quatre États membres n’a établi de bandes tampons dont la taille est conforme aux recommandations formulées dans une étude menée pour le compte de la Commission (voir point 106 et encadré 2). Allant au-delà des exigences de la directive «Nitrates», la Roumanie a également interdit l’utilisation de pesticides sur ces bandes tampons. Les exigences découlant de l’application de la norme relative à l’érosion des sols imposées par les États membres auraient pu être plus strictes, comme le montrent les exemples donnés dans l’encadré 3.

Encadré 3

Exemples d’exigences liées à l’érosion qui pourraient être renforcées dans les quatre États membres

Le type de culture⁸⁶ est l’un des facteurs qui déterminent l’ampleur de l’érosion. En Roumanie et en Slovaquie, aucune culture n’est interdite sur les sols vulnérables à l’érosion.

En République tchèque et en Hongrie, certaines cultures sont interdites sur des parcelles spécifiques. Toutefois, la superficie des parcelles concernées par ces règles est inférieure à celle des terres exposées à l’érosion.

136

Pour ce qui est des exigences minimales relatives aux paiements effectués dans le cadre du développement rural pour la période de programmation 2007-2013 (voir point 134):

–aucun des quatre États membres n’a défini d’exigences pour la pollution par le phosphore causée par les engrais, alors que la réglementation de l’UE en la matière leur imposait de le faire;

–en ce qui concerne les engrais, la Hongrie n’a pas défini de véritables exigences minimales à respecter par les agriculteurs en dehors des zones vulnérables, et celles définies à l’intention des agriculteurs dans les zones vulnérables étaient incomplètes;

–en ce qui concerne les règles relatives à l’utilisation de pesticides à proximité d’étendues d’eau, les quatre États membres ont principalement réglementé les zones de protection spéciales comme celles utilisées pour le captage d’eau destinée à la consommation humaine. Voir également le point 135 pour les bandes tampons.

137

Dans le cadre de l’approbation des programmes de développement rural pour la période de programmation 2014-2020, la Commission a évalué les conditions ex ante suivantes: i) définition de normes BCAE et ii) respect des exigences minimales en matière d’engrais et de produits phytopharmaceutiques applicables à certaines mesures relevant des programmes de développement rural. La Commission ne s’est pas posé la question de savoir si les exigences allaient permettre d’atteindre les objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau malgré les insuffisances exposées ci-dessus (voir points 135 et 136)⁸⁷.

Le mécanisme d’exécution de la conditionnalité n’est pas suffisamment dissuasif

138

Les agriculteurs qui ne reçoivent aucune aide au titre de la PAC et/ou des programmes de développement rural ne sont pas soumis aux contrôles de conditionnalité. De fait, les exploitations de moins d’un hectare ne sont pas admissibles au bénéfice de paiements directs au titre de la PAC. À l’exception de la Roumanie⁸⁸, les exploitations de moins d’un hectare représentent une part négligeable des terres agricoles.

139

En ce qui concerne la taille de l’échantillon, la Cour conclut que l’obligation imposée par l’UE⁸⁹ de couvrir 1 % des agriculteurs qui doivent appliquer les normes en matière de conditionnalité a été légèrement dépassée par les quatre États membres entre 2011 et 2013. Avec un taux de 1 %, la probabilité qu’un agriculteur soit soumis à un contrôle est de une fois tous les cent ans.

140

De même, les quatre États membres visités respectaient les exigences de l’UE en matière de répartition entre les échantillons sélectionnés en fonction des risques⁹⁰ et ceux sélectionnés sur une base aléatoire. L’analyse de risques perd cependant une partie de son sens étant donné que l’échantillon effectivement contrôlé n’est pas nécessairement composé uniquement des agriculteurs considérés comme étant les plus à risque. Cela s’explique par le fait que la sélection finale tient également compte des ressources humaines dont dispose l’autorité nationale/régionale qui réalise les contrôles.

141

Pour ce qui est du contenu des contrôles, la Cour a constaté:

–en ce qui concerne l’ERMG 4, relative à la mise en œuvre de la directive «Nitrates», que les contrôles effectués en Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie portent sur la majorité des exigences définies dans les programmes d’action antinitrates. En République tchèque, certaines des exigences du programme d’action antinitrates sont couvertes par les contrôles de la conditionnalité, tandis que d’autres le sont par les contrôles nationaux (voir point 119);

–en ce qui concerne les exigences minimales applicables à certaines mesures relevant des programmes de développement rural, les contrôles réalisés en Hongrie étaient insuffisants (voir point 136). En République tchèque et en Roumanie, les exigences en matière de capacité de stockage du fumier n’étaient pas soumises à des contrôles. En Roumanie, tous les aspects des exigences minimales en matière d’utilisation de produits phytopharmaceutiques n’avaient pas été définis, de sorte que les contrôles consistaient uniquement à vérifier que seuls les produits autorisés étaient utilisés.

142

Le système des contrôles de la conditionnalité comporte une limitation intrinsèque en ceci que certaines exigences sont, de par leur nature, très difficiles à contrôler. Par exemple, certaines d’entre elles ne peuvent être contrôlées qu’au cours d’une période donnée de l’année ou en l’absence de certaines conditions météorologiques (par exemple vent fort, gelées), qui ne coïncident pas nécessairement avec le calendrier des visites de contrôle sur place. Dans les quatre États membres visités, les contrôles étaient fortement concentrés durant le second semestre. Une toute petite partie des contrôles seulement (voire aucun en Hongrie et en Roumanie) ont eu lieu durant les mois d’hiver ou pendant la principale période de végétation. Outre le fait que cela soit contraire à certaines dispositions réglementaires, cela signifie qu’un certain nombre d’exigences relatives à l’eau ne peuvent être vérifiées visuellement dans les champs.

143

L’efficacité des contrôles est également affectée par le fait qu’un nombre important d’éléments de preuve sont des déclarations faites par les agriculteurs eux-mêmes, en particulier sous la forme de registres de fertilisation (qui comportent des informations sur la période de fertilisation et sur les quantités épandues). Plus la mise à jour du registre est fréquente, plus les informations sont précises. Le registre doit être tenu en permanence (Hongrie, Roumanie et Slovaquie) ou être mis à jour à la fin de chaque mois (République tchèque).

144

Enfin, pour un grand nombre d’exigences, les coûts liés à la mise en conformité par l’agriculteur (par exemple en ce qui concerne le manque à produire et de revenu) sont plus élevés que le montant de l’amende susceptible d’être infligée, qui correspond au taux maximal de la réduction (5 %⁹¹) du montant de l’aide reçue par l’agriculteur. Ces réductions n’ont donc pas réellement d’effet dissuasif⁹².

Le potentiel que présentent les mesures de développement rural pour résoudre les problèmes liés à la qualité des eaux n’est pas pleinement exploité

145

Les mesures qui viennent compléter la législation existante (comme la directive «Nitrates») énoncées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques étaient, pour la plupart, liées aux programmes de développement rural⁹³.

146

Ces programmes comportent des séries de mesures que les populations cibles (tels les agriculteurs) peuvent s’engager à respecter sur une base volontaire. Les bénéficiaires des mesures de développement rural s’engagent à respecter des conditions spécifiques définies par leur État membre.

Moins de 30 % des terres agricoles sont couvertes par des programmes agroenvironnementaux susceptibles d’améliorer la qualité des eaux

147

La Cour a constaté que l’influence de la pollution d’origine agricole sur l’eau était décrite dans des termes très généraux dans les programmes de développement rural pour la période 2007-2013 des quatre États membres, termes qui n’étaient pas toujours cohérents⁹⁴ avec les informations contenues dans les plans de gestion des bassins hydrographiques⁹⁵.

148

Le règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission⁹⁶ énumère les mesures susceptibles de faire partie d’un programme de développement rural. Les principales mesures appliquées dans les quatre États membres et ayant un impact positif direct sur la qualité des eaux sont les suivantes:

–la mesure 121 «modernisation des exploitations agricoles»: les quatre États membres⁹⁷ l’ont utilisée pour financer les cuves destinées au stockage du fumier. Les rapports annuels qui décrivent l’avancement de la mise en œuvre des mesures ne contiennent aucune information quant au nombre de cuves de stockage et au coût des investissements ayant fait l’objet d’un cofinancement;

–la mesure 214 «paiements agroenvironnementaux» (voir point 13): son importance dans les ressources financières allouées au cours de la période de programmation 2007-2013⁹⁸ varie d’un État membre à l’autre (voir tableau 8);

–la mesure 221 «premier boisement⁹⁹ de terres agricoles»: cette mesure n’était pas prioritaire dans les quatre États membres étant donné que seuls des moyens financiers limités lui avaient été alloués.

149

La République tchèque et la Hongrie ont également indiqué¹⁰⁰ que les mesures 211 «paiements destinés aux agriculteurs situés dans des zones de montagne qui visent à compenser les handicaps naturels» et/ou 212 «paiements destinés aux agriculteurs situés dans des zones qui présentent des handicaps autres que les zones de montagne» contribuaient à la qualité des eaux. Les deux autres États membres, qui allouaient pourtant des fonds à ces mesures, n’ont mentionné aucune zone. La Cour considère que ces mesures n’ont qu’un impact indirect, car elles visent principalement à garantir l’utilisation continue des terres agricoles. L’entretien n’améliore pas la situation du point de vue de l’environnement, mais la non-préservation la ferait empirer¹⁰¹. En République tchèque, les agriculteurs ne reçoivent des subventions que pour l’entretien des prairies. Celles-ci sont plus favorables¹⁰² à la qualité des eaux que les terres cultivées. Néanmoins, dans tous les cas, les paiements sont destinés à l’entretien/la préservation des paysages existants.

Tableau 8

Ressources financières allouées à la mesure 214 «paiements agroenvironnementaux» au 31 décembre 2014 (en millions d’euros)

État membre | Budget (et pourcentage du total des fonds publics disponibles au titre du programme de développement rural) | Exécution du budget (et pourcentage du budget alloué à la mesure)
République tchèque | 1 101,2 | (30 %) | 1 085,7 | (99 %)
Hongrie | 1 137,3 | (22 %) | 1 169,6 | (103 %)
Roumanie | 1 270,6 | (14 %) | 1 340,9 | (106 %)
Slovaquie | 390,2 | (15 %) | 357,3 | (92 %)

Source: Rapports de mise en œuvre 2014 des programmes de développement rural.

150

Les États membres ont inclus un large éventail de programmes dans la mesure 214 «paiements agroenvironnementaux». Les programmes sont assortis d’obligations: limitation ou interdiction de l’utilisation d’engrais ou de produits phytopharmaceutiques et/ou règles relatives à la rotation des cultures¹⁰³, etc. Les obligations que l’agriculteur s’engage à respecter doivent aller au-delà de la législation applicable, y compris les ERMG et les BCAE (à titre d’exemple, les exigences en matière d’utilisation des engrais doivent être plus strictes que celles figurant dans les programmes d’action relevant de la directive «Nitrates»).

151

Les programmes que les agriculteurs peuvent s’engager à respecter sur une base volontaire n’ont pas tous le même succès auprès de ces derniers. Le tableau 9 montre, pour chaque État membre, les programmes les plus populaires et pour lesquels la superficie totale (en ha) ayant bénéficié d’une subvention durant la période de programmation 2007-2013 représentait au total, fin 2014, plus de 10 % des terres agricoles de l’État membre. Le tableau indique également les obligations à respecter par l’agriculteur en ce qui concerne la limitation ou l’interdiction d’utiliser des engrais ou des produits phytopharmaceutiques et/ou les règles relatives à la rotation des cultures.

Tableau 9

Proportion de terres agricoles ayant bénéficié d’une subvention et obligations à respecter pour les programmes agroenvironnementaux ayant remporté le plus de succès au 31 décembre 2014

État membre
Programme (et surface subventionnée en ha¹, en % de la superficie agricole totale)
Obligations à respecter (liste non exhaustive)

République tchèque
Entretien des prairies
(16,5 %)
Pour les deux principaux sous-programmes: limitation de l’apport d’azote pour l’un et élimination des engrais minéraux pour l’autre.

Agriculture biologique
(10,7 %)
Utilisation d’engrais et de produits phytopharmaceutiques autorisés uniquement.
Depuis 2009, application du règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil².

Hongrie
Programme intégré de production de cultures arables
(11 %)
Un plan de gestion des substances nutritives³ est requis.
Les règles relatives à la rotation des cultures sont applicables.
Utilisation de certains produits phytopharmaceutiques respectueux de l’environnement uniquement.

Roumanie
Prairies et agriculture traditionnelle à haute valeur naturelle
(22,2 %)
Interdiction d’utiliser des pesticides.
Interdiction d’utiliser des engrais minéraux et limitation de l’apport d’azote pour les engrais organiques.

Slovaquie
Agriculture respectueuse de l’environnement – programme de base
(18,4 %)
Utilisation de certains produits phytopharmaceutiques uniquement. Selon le sous-programme, interdiction d’utiliser des engrais minéraux ou limitation de l’apport d’azote.

1La superficie prise en considération correspond à la superficie totale soumise aux engagements agroenvironnementaux. La même superficie peut être comptée autant de fois que le nombre d’obligations auxquelles elle est soumise. Aucune donnée n’est disponible pour les programmes qui excluent la double comptabilisation.

2Règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) n° 2092/91 (JO L 189 du 20.7.2007, p. 1), qui est entré en vigueur le 1er janvier 2009.

3Le plan de gestion des substances nutritives vise principalement à définir la quantité d’engrais nécessaire à certains moments précis, compte tenu de la nature du sol, des besoins des cultures, du climat, etc., afin d’utiliser les engrais de manière optimale et, ainsi, d’éviter la surfertilisation.

Source: Rapports de mise en œuvre 2014 des programmes de développement rural.

152

Sur la base des informations dont elle dispose, la Cour estime que, dans les quatre États membres, entre 15 et 30 % des terres agricoles ont fait l’objet de différents engagements agroenvironnementaux favorables à la qualité des eaux durant la période de programmation 2007-2013. Toutefois, en République tchèque, en Hongrie et en Roumanie, certains des programmes les plus importants incluent des prairies (voir tableau 9). Ces programmes concernent principalement les prairies existantes et, bien que l’entretien n’améliore pas la situation du point de vue de l’environnement, l’absence de maintien en l’état la ferait empirer.

153

Conformément aux dispositions de l’article 39 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil¹⁰⁴, les agriculteurs doivent respecter leurs engagements agroenvironnementaux pour une durée de cinq à sept ans. À l’issue de cette période, les agriculteurs peuvent poursuivre ou non de tels engagements en fonction d’un certain nombre de facteurs, tels que la disponibilité d’un soutien financier sous forme de subventions et les estimations de rentabilité.

154

L’analyse faite par la Cour des différentes obligations à respecter révèle les insuffisances suivantes:

–malgré l’importance des bandes tampons pour la protection de l’eau, aucun des programmes agroenvironnementaux n’imposait une taille supérieure à celle à laquelle sont soumis les agriculteurs en vertu des BCAE (voir point 135 et encadré 2);

–les limites imposées dans l’utilisation d’engrais (quantité d’azote par hectare) par les principaux programmes roumains et slovaques (voir tableau 9, programme de base slovaque) correspondent plus ou moins à la quantité moyenne d’azote utilisée dans le pays (Roumanie) ou lui sont supérieures (Slovaquie), de sorte que les bénéfices supplémentaires pour la qualité des eaux découlant de ces programmes devraient être peu importants;

–les principaux programmes qui permettent de lutter contre l’érosion sont ceux liés aux prairies existantes (voir point 152).

Le mécanisme d’exécution relevant des programmes de développement rural n’est pas suffisamment dissuasif

155

Un certain nombre de dispositions des programmes qui relèvent de la mesure agroenvironnementale sont favorables à la qualité des eaux, mais elles ne sont efficaces que si elles sont correctement appliquées. Le règlement (CE) n° 65/2011 de la Commission¹⁰⁵ impose aux États membres de procéder à des contrôles administratifs pour toutes les demandes d’aide reçues ainsi qu’à des contrôles sur place couvrant au moins 5 % de l’ensemble des bénéficiaires ou des dépenses, selon le régime d’aide.

156

Dans son rapport annuel d’activité 2014, la Commission (DG Agriculture et développement rural) émet des réserves concernant l’assurance¹⁰⁶ fournie par les systèmes de contrôle pour les dépenses de développement rural en Roumanie et en Hongrie.

157

La Cour considère que le système de contrôle de l’UE pour les aides agroenvironnementales n’est pas assez efficace¹⁰⁷. Les principales raisons en sont: i) l’incitation insuffisante des agriculteurs à respecter les engagements pris, car les efforts consentis ne sont pas récompensés par des répercussions positives immédiates pour l’exploitation agricole; ii) le faible taux de contrôles sur place¹⁰⁸; iii) le fait que le système d’application des réductions et des sanctions n’est pas suffisamment dissuasif¹⁰⁹.

Le principe du pollueur-payeur n’est appliqué que de manière limitée à la pollution diffuse d’origine agricole

Le principe du pollueur-payeur est difficile à appliquer

158

Conformément aux dispositions de la directive sur la responsabilité environnementale¹¹⁰, il convient de mettre en œuvre la prévention et la réparation des dommages environnementaux en appliquant le principe du «pollueur-payeur»: l’exploitant dont l’activité a causé un dommage environnemental doit être tenu pour financièrement responsable. La directive reconnaît également que la responsabilité ne constitue pas un instrument approprié face à la pollution à caractère étendu et diffus, pour laquelle il est impossible d’établir un lien entre les incidences environnementales négatives et l’acte ou l’omission de certains acteurs individuels.

159

L’application du principe du pollueur-payeur dans le domaine de la pollution diffuse d’origine agricole pose des problèmes méthodologiques: d’une part, il est difficile d’identifier le pollueur; d’autre part, il est difficile de faire apparaître un lien de causalité entre une pratique de l’agriculteur et le niveau de pollution ou du dommage causé.

160

Dans le contexte agricole, l’application de restrictions aux agriculteurs (telles les exigences imposées par les programmes d’action antinitrates) sans contrepartie financière est jugée conforme au principe du pollueur-payeur. En revanche, lorsque les agriculteurs sont rémunérés pour prendre part volontairement à des activités en rapport avec l’environnement comme celles relevant de la mesure 214 «paiements agroenvironnementaux», il s’agit plus du principe de rétribution du participant que du principe du pollueur-payeur.

161

L’un des moyens de couvrir les coûts environnementaux liés à la pollution (coûts des dommages causés à l’environnement) consiste à appliquer un système approprié de pénalités en cas de non-respect des restrictions imposées aux agriculteurs. La Cour a relevé un certain nombre de manquements à cet égard (voir points 120, 130, 144 et 157). La conditionnalité apporte une réponse certes utile, mais partielle seulement lorsqu’il s’agit de faire respecter le principe du pollueur-payeur, parce que les pénalités ne sont pas calculées sur la base du coût des dommages causés et, partant, peuvent ne représenter qu’une partie de celui-ci. Bien souvent, elles ne sont pas proportionnées à la gravité de la violation, par l’agriculteur, de ses obligations en matière de conditionnalité.

162

L’utilisation d’instruments économiques (comme les taxes environnementales sur les engrais ou les produits phytopharmaceutiques) est un autre moyen d’appliquer le principe du pollueur-payeur et de recouvrer les coûts. La Slovaquie comme la République tchèque ont prévu d’analyser le recours à des instruments économiques à cette fin, tandis que ni la Hongrie ni la Roumanie n’ont envisagé une telle éventualité dans leurs plans de gestion des bassins hydrographiques.

La Commission ne demande pas aux États membres d’assurer le recouvrement des coûts de la pollution diffuse

163

La directive-cadre sur l’eau (article 9) exige que les différents secteurs économiques¹¹¹ contribuent de manière appropriée à la récupération des coûts¹¹² des services de l’eau. Le respect des dispositions de l’article 9 de la directive est l’un des critères permettant d’évaluer si une condition ex ante spécifique applicable au cours de la période de programmation 2014-2020 est remplie.

164

La Commission a apprécié si les dispositions de l’article 9 étaient respectées dans le cadre de l’approbation des accords de partenariat et, plus spécifiquement en ce qui concerne l’agriculture, dans celui de l’approbation des programmes de développement rural pour la période 2014-2020. Pour les quatre États membres, la Commission a fait remarquer que les coûts résultant de la pollution diffuse d’origine agricole devraient être calculés et intégrés dans l’analyse économique des coûts et de leur recouvrement, mais elle n’exige pas de plan d’action des États membres qui ne récupèrent pas les coûts de la pollution diffuse, ou qu’une partie d’entre eux seulement.

165

Dans une communication de 2015¹¹³, la Commission a affirmé que les mesures établies dans les plans de gestion des bassins hydrographiques visant à garantir la récupération des coûts liés à l’environnement et aux ressources sont limitées. Elle n’a encore diffusé aucune orientation sur les méthodes qui pourraient permettre de recouvrer les coûts et sur les meilleures pratiques dans ce domaine.

12D’après l’annexe II de la directive-cadre sur l’eau, les États membres devaient recenser les masses d’eau de surface et les masses d’eau souterraines.

13Pour les masses d’eau dont les caractéristiques physiques ont été fortement modifiées à des fins de navigation, de protection contre les inondations, de production d’hydroélectricité et d’agriculture, par exemple, il n’est souvent ni viable ni souhaitable d’un point de vue économique d’abandonner ces utilisations et d’annuler les modifications physiques. Par conséquent, pour les masses d’eau fortement modifiées, c’est non pas l’état mais le potentiel qui doit être évalué conformément à la directive.

14Pour les substances prioritaires énumérées à l’annexe X de la directive-cadre sur l’eau, les normes de qualité environnementale sont fixées au niveau de l’UE. Pour les autres substances, elles le sont par les États membres.

15Les États membres devaient sélectionner les polluants considérés comme ayant une importance spécifique pour le bassin hydrographique concerné.

16La concentration d’un polluant ou d’un groupe de polluants dans l’eau, les sédiments ou le biote qui ne doit pas être dépassée, afin de protéger la santé humaine et l’environnement.

17Pour la République tchèque, dont une partie du territoire seulement se trouve dans le bassin hydrographique du Danube, il est fait référence au plan de gestion des bassins hydrographiques du Danube (et aux plans relatifs aux sous-bassins de la Thaya et de la Morava).

18Cela n’exclut pas l’existence, au niveau de l’État membre, d’informations non présentées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques.

19Exemples: i) pour les rejets ponctuels: une exigence de réglementation préalable ou d’autorisation préalable ou d’enregistrement fondée sur des règles générales contraignantes; ii) pour les sources diffuses: des mesures destinées à prévenir ou à contrôler les rejets de polluants et iii) les mesures jugées adéquates pour la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau.

20Compte tenu du nombre important de surfaces imperméables dans les zones urbaines, l’eau provenant des précipitations ou de la fonte de la neige ne peut être absorbée par le sol. Toutes sortes de polluants sont ainsi emportés avec le ruissellement de l’eau.

21Dans le rapport spécial n° 2/2015 (points 53 à 55), la Cour a observé, pour les surcharges, un manque général d’informations sur leurs paramètres quantitatifs et qualitatifs. Par ailleurs, en République tchèque, en Hongrie et en Roumanie, il n’existe aucune disposition légale fixant le nombre et le volume acceptables de surcharges ou le taux de dilution. De telles prescriptions existent en Slovaquie et déterminent la taille requise des chambres de trop-plein. Cela étant, ni le volume ni le taux de dilution des surcharges ne doivent y faire l’objet d’une surveillance.

22Dans le rapport spécial n° 23/2012 «Les actions structurelles de l’UE ont-elles contribué avec succès à la régénération de friches industrielles et militaires?», la Cour a mentionné un certain nombre d’obstacles qui empêchent l’établissement de priorités en ce qui concerne la régénération de friches (comme l’absence de registres complets et appropriés des sites contaminés) (voir points 37 à 44) (http://eca.europa.eu).

23Dans ce contexte, une étude de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) intitulée «Qualité des eaux et agriculture: Un défi pour les politiques publiques», publiée en 2012, indique que relever le défi de la gestion durable de la qualité des eaux en agriculture nécessite une volonté politique affirmée.

24Engrais dont les principales substances actives sont l’azote, le phosphate et/ou la potasse.

25Document SWD(2012) 379 final du 14 novembre 2012 concernant les rapports par État membre, accompagnant le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE) – Plans de gestion des bassins hydrographiques – et document SWD(2015) 50 final du 9 mars 2015 concernant le rapport sur l’avancement de la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau et des programmes de mesures, accompagnant le document «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Directive-cadre sur l’eau et directive sur les inondations – mesures à prendre pour atteindre le “bon état” des eaux de l’Union européenne et réduire les risques d’inondation».

26Un accord de partenariat est un plan stratégique négocié entre la Commission et les autorités nationales assorti de priorités d’investissement couvrant les Fonds structurels et d’investissement européens.

27Lorsque les conditions ex ante définies par la réglementation de l’UE ne sont pas respectées, des plans d’action doivent être élaborés afin qu’elles le soient d’ici au 31 décembre 2016.

28Le programme opérationnel a été approuvé en avril 2015.

29Dates limites de mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires: 31 décembre 2010 pour la République tchèque, 31 décembre 2015 pour la Hongrie, 31 décembre 2018 pour la Roumanie et 31 décembre 2015 pour la Slovaquie.

30La charge désigne la charge organique biodégradable d’une agglomération exprimée en EH. Un EH correspond à la charge de pollution des eaux usées générées par un habitant et représente la charge organique biodégradable ayant une demande biochimique d’oxygène en cinq jours de 60 grammes d’oxygène par jour.

31Voir les points 21 et 22 du rapport spécial n° 2/2015.

32Données fournies par les États membres à la Commission en 2010 pour la période 2007-2008 et à la mi-2014 pour la période 2011-2012.

33D’après les données de 2012 fournies par les États membres à la Commission, la charge qui provient des agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 et qui était conforme aux limites fixées par la directive est la suivante: i) pour la quantité totale d’azote: République tchèque: 83 %, Hongrie: 33 % et Slovaquie: 60 %; ii) pour la quantité totale de phosphore: République tchèque: 77 %, Hongrie: 39 % et Slovaquie: 86 %.

34Selon les informations fournies par les autorités hongroises à la Commission, le pourcentage de réduction de la charge entrant dans les stations d’épuration était de 73,1 % pour la quantité totale d’azote et de 74,4 % pour la quantité totale de phosphore.

35Au 31 décembre 2014, la contribution de l’UE affectée à des infrastructures destinées au traitement des eaux résiduaires dans le budget des programmes opérationnels des quatre États membres visités s’élevait à 5,07 milliards d’euros.

36Voir les points 24 à 26 du rapport spécial n° 2/2015.

37Voir les points 89 à 105 du rapport spécial n° 2/2015.

38Pour certains paramètres, la réglementation nationale des quatre États membres impose des limites plus strictes que celles de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

39En 2011, la loi tchèque a mis en place un ensemble de valeurs limites d’émission résultant de l’application des meilleures techniques disponibles. Ce sont celles que les autorités qui délivrent les autorisations et qui souhaitent imposer des limites plus strictes que celles prévues par la loi devraient prendre en considération. Dans la pratique, cela signifie que ces limites sont les plus strictes que les autorités peuvent imposer. La plupart des valeurs limites d’émission qui étaient appliquées aux quatre stations d’épuration des eaux résiduaires examinées et qui étaient plus strictes que celles de la directive et que la norme nationale correspondent à ces plafonds.

40En République tchèque, la charge respectant les limites fixées pour la quantité totale de phosphore est même plus élevée: 97 %.

41Directive 2013/39/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 août 2013 modifiant les directives 2000/60/CE et 2008/105/CE en ce qui concerne les substances prioritaires pour la politique dans le domaine de l’eau (JO L 226 du 24.8.2013, p. 1).

42Au niveau de l’UE, la recommandation 2001/331/CE du Parlement européen et du Conseil prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les États membres (JO L 118 du 27.4.2001, p. 41) fournit des orientations concernant l’organisation (élaboration de programmes d’inspection) et la réalisation des contrôles (visites sur le terrain et établissement de comptes rendus).

43Il s’agit des organes suivants: en République tchèque: l’inspection tchèque de l’environnement (CZIP), en Hongrie: la direction générale nationale de la gestion des catastrophes du ministère de l’intérieur (depuis avril 2014), en Roumanie: l’administration nationale des eaux roumaines (ANAR) et en Slovaquie: l’inspection slovaque de l’environnement (SZIP). D’autres organes (tels que les autorités délivrant les autorisations) peuvent également procéder à des contrôles au niveau des stations d’épuration des eaux résiduaires. Ceux-ci n’ont pas été pris en considération par la Cour dans son évaluation.

44Voir les points 48 et 50 du rapport spécial n° 2/2015.

45Les conclusions du Conseil du 11 juin 2012 demandaient une amélioration des inspections, et un avis du Comité des régions soulignait qu’un cadre à l’échelle de l’UE pour les inspections nationales pouvait contribuer à garantir des conditions équitables pour les actions en justice ainsi que leur cohérence. L’utilité de bien définir le rôle de la Commission en matière d’inspection a également été mise en évidence.

46Les sanctions pénales (telles que les peines de prison) ne sont pas abordées dans le présent rapport.

47Par exemple, en Hongrie, le montant par kilogramme de pollution (après conversion du montant en forints au taux de change du 31 décembre 2014: 315,54) est de 1,11 euro pour la quantité totale d’azote et de 7,29 euros pour la quantité totale de phosphore. En Roumanie, le montant par kilogramme de pollution (après conversion du montant en lei roumains au taux de change du 31 décembre 2014: 4,4828) est de 1,71 euro pour les quantités totales d’azote et de phosphore.

48En République tchèque, le montant de l’amende pour non-respect des conditions d’autorisation peut aller jusqu’à 180 278 euros (après conversion du montant en couronnes tchèques au taux de change du 31 décembre 2014: 27,735). En Slovaquie, le montant de l’amende pour non-respect des conditions d’autorisation s’élève au minimum à 1 000 euros et peut aller jusqu’au triple de la redevance annuelle de pollution des eaux, soit 1 euro par m³ déversé sur une période maximale d’un an.

49Article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (version consolidée).

50Dans la pratique, cela signifie que quelque 30 % seulement des auteurs de rejets en Slovaquie sont soumis à redevance.

51En République tchèque, une redevance doit également être versée pour les eaux résiduaires déversées lorsque leur volume dépasse 100 000 m³/an, indépendamment de leur degré de pollution.

52Ces seuils concernent i) le volume de pollution (en kg/an) et ii) la concentration du polluant dans les eaux déversées (en mg/l). Ils sont tels que, en République tchèque, les stations dont la capacité est supérieure à 10 000 EH ont peu de risque de payer une redevance pour la Ptot et pour la Ninorg. De même, en Slovaquie, il est peu probable que les stations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 payent une redevance pour les solides en suspension totaux (SST), et celles dont l’EH est supérieur à 10 000, une redevance pour les Ntot et Ptot.

53Tout rejet dans les eaux souterraines est soumis à redevance.

54Pour la République tchèque, les plans de gestion des bassins hydrographiques recommandent d’évaluer l’efficacité du système de tarification.

55Selon une étude du service de recherche du Parlement européen intitulée Water legislation: Cost of Non-Europe Report (Législation sur l’eau: rapport sur le coût de la non-Europe), le recours insuffisant aux instruments économiques découle d’une mauvaise connaissance de leur utilisation. Document PE 536.369 publié en mai 2015.

56Selon une étude du service de recherche du Parlement européen intitulée Water legislation: Cost of Non-Europe Report (Législation sur l’eau: rapport sur le coût de la non-Europe), les contrôles des émissions prévus par la directive-cadre sur l’eau devraient être mis en place afin d’améliorer le contrôle des produits chimiques industriels présents dans l’eau. Document PE 536.369 publié en mai 2015.

57La directive couvre notamment le secteur de l’énergie, la production et le traitement des métaux, ainsi que les industries minérale, chimique et de la gestion des déchets.

58Si une installation industrielle relevant de la directive «Émissions industrielles» déverse des eaux dans un système d’assainissement public, les limites doivent être fixées conformément à l’autorisation accordée en application de cette directive.

59Pour les autocontrôles en cas de rejets indirects, voir le point 60 du rapport spécial n° 2/2015.

60Les exploitants des réseaux d’assainissement ou des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires qui reçoivent les eaux usées sont légalement tenus de réaliser des contrôles sur place en République tchèque, en Roumanie et en Slovaquie.

61Il s’agit de la quantité rejetée en sus de la quantité acceptée (volume multiplié par une concentration exprimée en mg/l, par exemple).

62En règle générale, les contrats précisent une durée type, qui va d’ordinaire de cinq à trente jours, lorsque la période exacte au cours de laquelle les valeurs limites ont été dépassées ne peut être précisée.

63Autres critères: i) les eaux souterraines ont une teneur en nitrates supérieure à 50 mg/l, ou tel pourrait être le cas si des mesures ne sont pas prises, et ii) les eaux douces de surface, notamment celles servant ou destinées au captage d’eau potable, contiennent ou risquent de contenir une concentration de nitrates supérieure à celle prévue par la directive 75/440/CEE du Conseil du 16 juin 1975 (soit 25 ou 50 mg/l) en ce qui concerne la qualité des eaux de surface destinées au captage d’eau potable dans les États membres (JO L 194 du 25.7.1975, p. 26).

64Bande de terrain située le long d’un cours d’eau pour laquelle la pratique de l’agriculture est soumise à des restrictions, notamment en matière de fertilisation.

65Voir le rapport final intitulé «Recommandations en vue de l’établissement de programmes d’action au titre de la directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates provenant de sources agricoles» présenté à la Commission en décembre 2011 par un consortium composé de DLO-Alterra Wageningen UR, de DLO-Plant research International Wageningen UR, de NEIKER-Tecnalia (Derio, Espagne), de l’Institute of Technology and Life Sciences (ITP) (Varsovie, Pologne) et du Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI) (Uppsala, Suède). Ces recommandations par zone climatique n’ont été rendues disponibles qu’en 2011, soit vingt ans après l’adoption de la directive «Nitrates».

66À savoir: conditions d’épandage d’engrais sur les sols situés près de cours d’eau, gestion des terres (notamment systèmes de rotation des cultures) et maintien d’une quantité minimale de couverture végétale au cours des périodes pluvieuses. Les deux derniers sont facultatifs.

67Les bonnes conditions agricoles et environnementales concernées sont les suivantes: érosion des sols (y compris la gestion minimale de la terre reflétant les conditions locales spécifiques et le maintien d’une couverture minimale des sols) et bandes tampons le long des cours d’eau. La norme en matière d’érosion est applicable depuis le 1er janvier 2005 (le 1er janvier 2007 dans le cas de la Roumanie) et celle concernant les bandes tampons est applicable depuis le 1er janvier 2012 dans les quatre États membres visités.

68Pour la Roumanie, la Cour a constaté, sur la base d’un échantillon de plans de gestion des engrais obligatoires dans certaines exploitations, que les recommandations figurant dans les études agrichimiques concernent à la fois la teneur en azote et en phosphore des engrais.

69La dernière lettre de la République tchèque date de novembre 2014, et celle de la Slovaquie, de février 2015. La République tchèque a déjà approuvé les modifications de la base juridique existante afin de tenir compte des commentaires de la Commission.

70Il existe deux grandes catégories d’engrais: les engrais minéraux (également appelés engrais chimiques ou inorganiques) et les engrais organiques (comme le fumier).

71Selon les données d’Eurostat relatives à l’évolution de la consommation d’engrais azotés dans l’agriculture, le taux d’augmentation est de 15 % pour la République tchèque, de 7 % pour la Hongrie, de 7 % pour la Roumanie et de 32 % pour la Slovaquie.

72L’analyse de l’état des masses d’eau sur lesquelles portent les plans devait être actualisée en 2013 (le résultat devant figurer dans le plan de gestion des bassins hydrographiques de 2015). La prochaine mise à jour est prévue pour 2019 (et devra apparaître dans le plan de 2021).

73Cela s’explique, par exemple, par l’utilisation de méthodes d’évaluation différentes ou par des écarts importants dans le nombre de stations de surveillance.

74Applicable en République tchèque, en Hongrie et en Slovaquie depuis 2009 et en Roumanie depuis 2012. Pour la période de programmation 2014-2020, il s’agit de l’ERMG 1.

75Pour la Roumanie, les données se réfèrent à la période 2008-2011.

76Pour la Hongrie, il s’agit des contrôles auxquels sont soumis les non-éleveurs.

77Les exploitations comptant plus de 100 unités de bétail sont contrôlées par une autre autorité. D’après les informations figurant dans le rapport de mise en œuvre de la directive «Nitrates» présenté à la Commission en 2012, les contrôles portent principalement sur la capacité de stockage. La Cour ignore si les non-éleveurs sont soumis à des contrôles, et le rapport de mise en œuvre présenté à la Commission en 2012 ne comporte aucune information à ce sujet.

78On entend par «lutte intégrée contre les ennemis des cultures» la prise en considération attentive de toutes les méthodes disponibles de protection des plantes et, par conséquent, l’intégration des mesures appropriées. Ces mesures doivent décourager le développement des populations d’organismes nuisibles et maintiennent le recours aux produits phytopharmaceutiques et à d’autres types d’intervention à des niveaux justifiés des points de vue économique et environnemental, et réduisent ou limitent autant que possible les risques pour la santé humaine et l’environnement. La lutte intégrée contre les ennemis des cultures privilégie la croissance de cultures saines en veillant à perturber le moins possible les agro-écosystèmes et encourage les mécanismes naturels de lutte contre les ennemis des cultures.

79Le terme «pesticides» (qui englobe notamment les herbicides, les fongicides et les insecticides) et l’expression «produits phytopharmaceutiques» sont souvent utilisés indifféremment. Le premier est cependant plus général et couvre également les utilisations non destinées aux plantes ou aux cultures, comme les biocides.

80À l’exception des inspections effectuées en application des dispositions de l’article 8 de la directive 2009/128/CE, en vertu desquelles tout le matériel d’application des pesticides devra avoir été inspecté pour le 26 novembre 2016.

81Pour la période de programmation 2014-2020, il s’agit de l’ERMG 10.

82Règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et (CE) n° 485/2008 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 549).

83L’audit a porté sur les ERMG suivantes en rapport avec la qualité de l’eau: l’ERMG 3 (épandage des boues d’épuration sur les superficies agricoles), l’ERMG 4 (mise en œuvre de la directive «Nitrates») et l’ERMG 9 (mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques).

84Les exigences minimales relatives aux engrais doivent inclure, entre autres, les codes de bonnes pratiques agricoles introduits par la directive «Nitrates» (voir point 102) pour les exploitations situées en dehors des zones vulnérables aux nitrates et les exigences concernant la pollution par le phosphore.

85Les exigences minimales relatives aux produits phytopharmaceutiques doivent inclure, entre autres, l’obligation de détenir une autorisation d’utiliser les produits et l’obligation de suivre une formation, l’obligation d’assurer un stockage sûr, le contrôle des équipements destinés à l’épandage et des règles relatives à l’utilisation de pesticides à proximité d’étendues d’eau et d’autres sites sensibles, telles qu’établies par la législation nationale.

86Par exemple, les cultures en lignes telles que le maïs, le tournesol et la betterave à sucre favorisent l’érosion des sols.

87Une observation similaire a été formulée par la Cour au point 46 de son rapport spécial n° 4/2014.

88Selon des données publiées par l’institut de statistique de Roumanie, 54 % des exploitations agricoles ont moins d’un hectare et représentent près de 10 % des terres agricoles.

89Règlement (CE) n° 1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO L 316 du 2.12.2009, p. 65).

90Dans les quatre États membres, les facteurs de risque utilisés aux fins de la sélection de l’échantillon ont changé au fil des ans, ce qui traduit une certaine difficulté à mettre en place des facteurs appropriés.

91Le règlement de la Commission dispose que la réduction s’élève de manière générale à 3 % du montant perçu. Les États membres peuvent décider de n’imposer aucune réduction ou de ramener son pourcentage à 1 % ou encore de l’augmenter à un maximum de 5 %. Les taux plus élevés s’appliquent en cas de non-respect répété et de non-respect jugé intentionnel par les États membres.

92Voir le point 69 du rapport spécial n° 8/2008.

93Il existe un programme de développement rural pour chacun des quatre États membres visités.

94Une observation similaire a été formulée par la Cour au point 52 de son rapport spécial n° 4/2014.

95Si les évaluations environnementales destinées aux programmes de développement rural ont été élaborées en 2006, les analyses environnementales réalisées dans le cadre des plans de gestion des bassins hydrographiques devaient être achevées pour le 22 décembre 2004 au plus tard (article 5 de la directive-cadre sur l’eau).

96Règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 368 du 23.12.2006, p. 15).

97En Roumanie, les cuves destinées au stockage sont généralement mises à disposition par les autorités locales. Ces autorités n’étaient pas admissibles au bénéfice d’une aide au titre du programme de développement rural.

98Les quatre États membres ont alloué une somme moins importante à la mesure équivalente pour la période de programmation 2014-2020. Cela vaut en particulier pour la Slovaquie (63 % de moins) et pour la Hongrie (43 % de moins).

99D’après un article de A. Bastrup-Birk et P. Gundersen relatif à l’amélioration de la qualité des eaux découlant du boisement d’un captage agricole au Danemark et illustrée par le modèle INCA, publié dans Hydrology and Earth System Sciences, volume 8, numéro 4, pages 764-777, un changement d’affectation des terres de l’agriculture intensive à la forêt réduit considérablement la lixiviation des nitrates vers les eaux souterraines et les eaux de surface, principalement du fait de la cessation de l’apport d’engrais et d’azote produit sous forme d’effluents d’élevage.

100Rapport présenté à la Commission relatif à l’indicateur prédéfini «R6 – zone faisant l’objet d’une bonne gestion qui contribue à la qualité des eaux»: République tchèque: 844 717 ha (soit 20 % de la superficie totale des terres agricoles) et Hongrie: 59 959 ha (soit 1 % de la superficie totale des terres agricoles).

101La Slovaquie a également déclaré 348 860 ha au titre de la mesure 226 «reconstitution du potentiel forestier et adoption de mesures de prévention». L’objectif principal étant de reconstituer les forêts endommagées par des catastrophes naturelles et des incendies, l’impact sur la qualité des eaux n’est pas direct puisque la superficie forestière n’augmente pas.

102Les prairies peuvent limiter l’érosion des sols. En outre, la qualité du sol est généralement supérieure à celle des terres cultivées, ce qui permet à l’eau de pluie de mieux s’infiltrer (et/ou en plus grande quantité), réduisant ainsi le ruissellement (dont celui des substances nutritives présentes dans le sol ou à la surface de celui-ci).

103La rotation des cultures permet de limiter ou de prévenir l’érosion des sols.

104Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1).

105Articles 11, 12 et 25 du règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 25 du 28.1.2011, p. 8).

106Assurance que les systèmes de contrôle mis en place offrent les garanties nécessaires quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes.

107Voir les points 59, 62, 64 et 65 du rapport spécial n° 23/2014 «Erreurs dans les dépenses de développement rural: causes et mesures prises pour y remédier» (http://eca.europa.eu).

108Avec un taux de 5 % (voir point 155), la probabilité qu’un agriculteur soit contrôlé est de une fois tous les vingt ans.

109Dans des cas extrêmes, lorsque les agriculteurs n’ont respecté aucune de leurs obligations et que le montant total de l’aide est recouvré, ils peuvent se retrouver dans la même situation que s’ils n’avaient pris aucun engagement.

110Considérant 2 de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JO L 143 du 30.4.2004, p. 56) modifiée par la directive 2006/21/CE (JO L 102 du 11.4.2006, p. 15) et par la directive 2009/31/CE (JO L 140 du 5.6.2009, p. 114).

111Cela couvre toutes les activités susceptibles d’influer de manière sensible sur l’état des eaux.

112Les coûts des services liés à l’utilisation de l’eau comprennent notamment les coûts environnementaux et ceux relatifs aux ressources. Les premiers correspondent aux coûts – pour l’environnement, les écosystèmes et les acteurs concernés – des dégâts que les utilisations de l’eau occasionnent (réduction de la qualité écologique des écosystèmes aquatiques, salinisation ou dégradation des sols productifs, etc.). Les seconds représentent les coûts liés à la disparition de certaines possibilités pour d’autres utilisateurs d’exploiter les ressources à la suite de leur appauvrissement au-delà de leur taux naturel de renouvellement ou de récupération (après des prélèvements excessifs d’eaux souterraines, par exemple).

113Document COM(2015) 120 final du 9 mars 2015 intitulé «Directive-cadre sur l’eau et directive sur les inondations – mesures à prendre pour atteindre le “bon état” des eaux de l’Union européenne et réduire les risques d’inondation».

Conclusions et recommandations

166

Les quatre États membres ont encore beaucoup à faire pour que la qualité de leurs eaux de surface soit bonne, ce qui constitue le principal objectif de la directive-cadre sur l’eau. Ils vont devoir redoubler d’efforts afin d’accélérer les progrès en matière de qualité des eaux.

Les plans de gestion des bassins hydrographiques permettent d’améliorer la qualité des eaux

167

L’instauration de plans de gestion des bassins hydrographiques pour améliorer la gestion intégrée de l’eau était l’un des points forts de la directive-cadre sur l’eau de 2000, mais, dans la pratique, ces plans présentent des lacunes pour ce qui est de déterminer l’influence de la pollution et de définir des mesures correctrices.

168

La comparaison des plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 avec leurs projets de versions actualisées de 2015 a montré que, pour les quatre États membres, l’état écologique et chimique des masses d’eau ne s’est guère amélioré. La Cour constate cependant que les progrès réalisés au niveau des différents éléments qui le déterminent sont susceptibles d’être occultés par l’application de la règle one out-all out¹¹⁴. Cette faible amélioration n’est guère surprenante compte tenu du nombre élevé de masses d’eau pour lesquelles l’échéance de 2015 fixée pour parvenir au bon état de celles-ci a été reportée (voir points 26, 27, 45 et 46).

169

Les lacunes des systèmes de suivi des quatre États membres expliquent le manque de données concernant aussi bien le type de pollution qui empêche une masse d’eau d’atteindre un état satisfaisant que l’importance relative des différentes sources de pollution. La comparabilité des données était également affectée par les écarts importants entre les quatre États membres en ce qui concerne le nombre de polluants physicochimiques évalués. Le manque de données exhaustives fait qu’il est difficile de déterminer des mesures ciblées présentant un bon rapport coût/efficacité (voir points 28 à 32).

170

Les États membres n’ont pas fait preuve de beaucoup d’ambition en ce qui concerne le recensement de mesures correctrices. De ce fait, les plans de gestion des bassins hydrographiques n’ont apporté qu’une valeur ajoutée limitée à cet égard (voir points 33 à 41) étant donné:

–d’une part, qu’ils sont axés sur les «mesures de base», c’est-à-dire sur la mise en œuvre de la législation existante (des directives de l’UE);

–d’autre part, que les «autres mesures de base» et les «mesures complémentaires» ne couvrent pas tous les problèmes de pollution, qu’elles ne prévoient pas d’évaluation des possibilités offertes par certains instruments, ou que leur portée n’est pas claire.

171

En outre, l’incidence escomptée des différentes mesures n’est, dans le meilleur des cas, indiquée que de façon partielle dans les plans de gestion des bassins hydrographiques. Les informations concernant le montant des fonds nécessaires à la mise en œuvre des mesures, ainsi que la probabilité que ceux-ci soient disponibles, sont incomplètes. La coordination entre les personnes chargées d’élaborer les plans de gestion des bassins hydrographiques et celles chargées d’approuver et d’allouer les fonds n’a pas toujours été assurée (voir points 42 à 44).

172

La Commission a élaboré, en collaboration avec les États membres, des lignes directrices sur l’application de la directive-cadre sur l’eau. Elle a en outre présenté des recommandations par État membre pour ce qui est des plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 dans plusieurs de ses communications. La Commission n’a engagé aucune procédure d’infraction à l’encontre des quatre États membres à la suite des manquements relevés dans les plans de 2009. Les mesures prévues dans les programmes opérationnels pour la période 2014-2020 en cas de non-respect des conditions ex ante pertinentes n’ont pas pallié tous ces manquements. La Commission s’en remet plutôt à la bonne volonté des États membres et à leur engagement à redoubler d’efforts sur la base des demandes consignées dans les comptes rendus des réunions bilatérales. Les projets de plans de gestion des bassins hydrographiques de 2015 prévoient toujours un nombre élevé de dérogations à l’échéance fixée pour atteindre un état satisfaisant, et un grand nombre des lacunes relevées par la Cour et par la Commission en ce qui concerne la définition de mesures appropriées sont toujours d’actualité (voir points 47 à 50).

Recommandation n° 1

La Commission devrait:

a)donner des lignes directrices pour l’établissement de rapports différenciés sur les progrès réalisés concernant la qualité des eaux, actuellement occultés par l’application de la règle one out-all out;

b)promouvoir la comparabilité des données, par exemple en réduisant les écarts dans le nombre de substances physicochimiques spécifiques évaluées pour déterminer l’état écologique;

c)continuer à suivre les progrès des États membres vers la réalisation de l’objectif de la directive-cadre sur l’eau, à savoir assurer une bonne qualité des eaux.

Les États membres devraient:

d)assurer une surveillance de qualité des eaux afin de disposer d’informations précises sur l’état et l’origine de la pollution pour chaque masse d’eau et, ainsi, de permettre un meilleur ciblage et d’améliorer le rapport coût/efficacité des mesures correctrices. Pour l’agriculture, par exemple, il peut s’agir de trouver une combinaison efficace de mesures obligatoires et facultatives;

e)fournir, dans leurs plans de gestion des bassins hydrographiques, i) des justifications claires pour les dérogations accordées aux échéances fixées par la directive-cadre sur l’eau, ii) des informations sur la manière dont la mise en œuvre des mesures sera financée et iii) des informations sur l’incidence escomptée des mesures;

f)assurer la coordination entre les organismes qui définissent les mesures figurant dans les plans de gestion des bassins hydrographiques et ceux qui approuvent les projets à financer.

Mise en œuvre de mesures visant à réduire la pollution causée par les eaux résiduaires urbaines et industrielles

173

Les États membres ont éliminé une partie de la pollution due aux substances organiques et nutritives affectant les eaux usées et émise par les stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires. Cependant, les instruments qui permettaient de réduire la pollution des eaux résiduaires, comme le mécanisme d’exécution et la redevance de pollution des eaux, n’étaient pas utilisés de façon optimale.

Agglomérations

174

Pour ce qui est de la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (voir points 53 à 65), qui n’est autre que la mesure de base pour la pollution provenant des agglomérations, des progrès ont été réalisés en ce qui concerne la collecte des eaux résiduaires (à savoir l’augmentation du nombre de ménages connectés à un réseau d’assainissement et à une station d’épuration) et leur traitement approprié. Cependant, les quatre États membres accusaient un retard en ce qui concerne les délais intermédiaires et/ou finals de mise en œuvre de la directive (voir également les conclusions et les recommandations formulées dans le rapport spécial n° 2/2015).

175

Les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 ne comportaient pas suffisamment d’informations sur les autres mesures de base et les mesures complémentaires nécessaires pour les masses d’eau dont l’état n’est pas satisfaisant:

–pour les eaux résiduaires de la population non encore connectée à une station d’épuration, aucune indication n’était fournie quant à la destination de la charge (charge provenant des agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 et collectée par les systèmes individuels, et charge provenant des agglomérations ayant un EH de moins de 2 000) (voir points 58 à 60);

–les stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires pour lesquelles les limites d’émission doivent être plus strictes ne sont pas mentionnées, sauf dans le plan roumain (voir points 66 à 68);

–le problème des micropolluants n’a pas été pris en considération. Les dispositions légales des quatre États membres et de l’UE ne prévoient pas de limites d’émission (voir points 69 et 70).

176

En ce qui concerne le mécanisme d’exécution, la Cour estime en conclusion que le système d’autocontrôles auxquels les exploitants de stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires doivent soumettre leurs effluents était globalement satisfaisant. Le système d’inspection publique présente toutefois des insuffisances; la fréquence des inspections n’était pas réglementée et était très basse dans certains États membres (Slovaquie) ou ne pouvait être évaluée (Hongrie). De plus, en Roumanie, les contrôles ne sont guère dissuasifs, les avertissements étant plus fréquents que les amendes en cas de dépassement des limites d’émission (voir points 71 à 78).

177

En application du principe du pollueur-payeur, une redevance de pollution des eaux est imposée aux auteurs de rejets d’eaux résiduaires, sous réserve de certaines exceptions en République tchèque, en Roumanie et en Slovaquie. Tous les paramètres reflétant la pollution par les substances organiques et nutritives ne sont pas soumis à redevance, et le montant de la redevance par polluant (par déversement, en mg/l) varie nettement entre les quatre États membres. En République tchèque et en Slovaquie, la redevance peut inciter au respect des limites d’émission fixées dans les autorisations pour certains paramètres (aucune redevance n’étant due lorsque ceux-ci sont respectés), tandis qu’en Hongrie, et parfois en Roumanie, elle peut inciter à aller au-delà des limites d’émission pour les paramètres soumis à redevance. Le montant dû détermine le caractère incitatif: l’effet dissuasif n’a été évalué dans aucun des plans de gestion des bassins hydrographiques (voir points 79 à 82).

Installations industrielles

178

Certaines catégories d’installations industrielles relèvent du champ d’application de la directive «Émissions industrielles» («mesure de base»). Des limites d’émission sont indiquées dans les conclusions des meilleures techniques disponibles par secteur adoptées par la Commission. À la fin de 2015, sept seulement de ces conclusions avaient été adoptées (voir point 85).

179

Les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 ne prévoyaient pas suffisamment d’autres mesures de base et de mesures complémentaires pour les masses d’eau dont l’état n’est pas satisfaisant: aucune mesure ne ciblait des catégories spécifiques de polluants ou d’auteurs de rejets (indication de substances et de limites spécifiques devant figurer dans l’autorisation de déverser des eaux résiduaires, par exemple). Cependant, l’examen de la procédure de délivrance des autorisations ou celui de certaines d’entre elles était prévu dans les plans hongrois et slovaque de gestion des bassins hydrographiques. La Cour a néanmoins jugé cet examen inefficace en raison de plusieurs insuffisances et lacunes (voir points 87 à 92).

180

La Cour estime, en conclusion, que (voir points 89 à 91):

–les autorités qui fixent les limites d’émission sont plus ou moins tributaires des informations fournies par les auteurs des rejets eux-mêmes. Cela est particulièrement vrai lorsque les dispositions légales nationales ne fixent des limites qu’à titre indicatif ou n’en fixent pas du tout;

–seules certaines autorisations de déverser des eaux résiduaires octroyées aux stations d’épuration qui reçoivent des eaux usées industrielles prévoient des limites pour des polluants autres que les matières organiques et les substances nutritives.

181

En ce qui concerne le mécanisme d’exécution, rares sont les inspections publiques effectuées en cas de rejet indirect, via un réseau d’assainissement public, par des installations ne relevant pas de la directive «Émissions industrielles». Au lieu de cela, dans la majorité des cas (85 % de l’échantillon de 28 stations d’épuration auditées), les exploitants des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires réalisaient des contrôles sur place des installations industrielles. Cependant, les amendes infligées en République tchèque et en Slovaquie risquent d’avoir un effet dissuasif limité. Pour les inspections des auteurs de rejets directs, la situation est semblable à celle décrite au point 176 (inspections des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires) (voir points 93 à 97).

182

La redevance de pollution des eaux n’incite guère à respecter les limites d’émission fixées dans les autorisations ou à aller au-delà, car seul un petit nombre de polluants en font l’objet (matières organiques, substances nutritives et quelques métaux lourds) (voir point 98).

Recommandation n° 2

La Commission devrait:

a)déterminer la meilleure manière de mettre en place des critères contraignants pour que les inspections des stations d’épuration ne relevant pas de la directive «Émissions industrielles» effectuées par les États membres soient efficaces.

Les États membres devraient:

b)indiquer pour quelles masses d’eau dont la qualité est jugée insuffisante des mesures doivent être prises à l’encontre de certains auteurs de rejets. Pour les stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires, il s’agit notamment de fixer, dans les autorisations, des limites d’émission plus strictes que les limites réglementaires pour la pollution par les substances organiques et nutritives, ainsi que des limites pour les substances prioritaires et chimiques ou les micropolluants;

c)évaluer les mécanismes d’exécution et garantir leur efficacité, en particulier la couverture que l’on souhaite obtenir et l’effet dissuasif des pénalités appliquées;

d)déterminer l’intérêt d’utiliser la redevance de pollution des eaux comme un instrument économique et de manière à appliquer le principe du pollueur-payeur au moins aux principales substances qui ont un effet négatif sur la qualité des eaux.

Mise en œuvre de mesures de lutte contre la pollution diffuse d’origine agricole

183

De manière générale, les États membres ont davantage eu recours aux possibilités offertes par la directive «Nitrates», mais étaient peu disposés à exploiter pleinement les instruments disponibles tels que le mécanisme d’exécution, les normes BCAE dans le cadre de la conditionnalité, les mesures de développement rural et le principe du pollueur-payeur.

184

En ce qui concerne la mise en œuvre de la directive «Nitrates», la principale mesure de base pour la pollution d’origine agricole, la République tchèque, la Hongrie et la Roumanie ont progressivement renforcé les exigences à respecter par les agriculteurs dans les zones vulnérables aux nitrates. Cette évolution résulte en grande partie d’une action de la Commission. La Slovaquie n’ayant pas suffisamment suivi les suggestions de la Commission, celle-ci a engagé en 2012 une procédure d’infraction à son encontre (voir points 101 à 110).

185

Malgré les améliorations enregistrées dans trois États membres, les exigences peuvent encore être renforcées (voir points 111 à 115).

186

La tendance en ce qui concerne l’eutrophisation ne peut être évaluée, car les ensembles de données ne sont pas comparables. La Cour constate que la période pour l’établissement de rapports dans le cadre de la directive «Nitrates» ne coïncide pas avec celle prévue par la directive-cadre sur l’eau (voir points 113 et 114).

187

En ce qui concerne les «autres mesures de base» et les «mesures complémentaires» (voir points 123 à 129 et 135 à 137), la Cour conclut que:

–les mesures liées à l’utilisation de pesticides étaient vagues ou faisaient référence aux plans d’action dans ce domaine. Or certains de ceux-ci ne comportent pas d’objectifs quantifiés, ne prévoient pas de délais pour la mise en œuvre des mesures ou ne donnent pas de précisions sur les fonds nécessaires à leur mise en œuvre. À la mi-2015, la Commission n’avait lancé aucune procédure d’infraction pour insuffisance quant à ces plans;

–les normes BCAE et les exigences minimales dans le domaine du développement rural pourraient être renforcées. La Commission ne se pose pas systématiquement la question de savoir si les exigences permettent d’atteindre les objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau, et s’assure uniquement de leur existence et de leur pertinence;

–les États membres n’ont pas fixé de limites en matière d’épandage d’engrais phosphorés (kg/ha);

–les États membres recourent principalement aux mesures agroenvironnementales volontaires.

188

Le potentiel du développement rural pour s’attaquer aux problèmes liés à la qualité des eaux n’est pas pleinement exploité (voir points 145 à 154):

–entre 15 et 30 % des terres agricoles faisaient l’objet d’engagements agroenvironnementaux favorables à la qualité des eaux durant la période de programmation 2007-2013. Toutefois, cela concerne principalement les engagements pris par les agriculteurs pour l’entretien des prairies existantes. L’entretien est une bonne chose, mais ne permet pas d’améliorer la qualité des eaux. En outre, dans la mesure où ces engagements ne doivent être respectés que pour une durée comprise entre cinq et sept ans, l’impact à long terme sur la qualité de l’eau n’est pas nécessairement garanti;

–en Roumanie et en Slovaquie, les limites concernant la quantité d’engrais azotés appliquée par hectare de terrain sont proches de la quantité moyenne utilisée ou supérieures à celle-ci, de sorte que les bénéfices supplémentaires pour la qualité des eaux devraient être peu importants.

189

Un agriculteur peut être soumis à un ensemble de mécanismes d’exécution: des contrôles réglementés par l’UE portant sur la conditionnalité et sur les paiements effectués dans le cadre du développement rural, ainsi que des contrôles nationaux effectués en application de la directive «Nitrates» et dans le domaine des produits phytopharmaceutiques (voir points 116 à 122, 130 à 132, 138 à 144 et 155 à 157). Ces contrôles sont tous affectés par des limitations intrinsèques, comme le fait qu’un nombre important d’éléments de preuve sont des déclarations faites par les agriculteurs eux-mêmes. En outre,

–l’effet dissuasif est limité pour les contrôles de conditionnalité et ceux effectués dans le cadre du développement rural. Cela s’explique principalement par leur mécanisme: une faible couverture (respectivement entre 1 et 5 %) et des sanctions (réductions du montant de l’aide) inférieures au coût de mise en conformité. Les contrôles nationaux relevant de la directive «Nitrates» présentent des insuffisances similaires;

–tous les États membres visités, à l’exception de la Slovaquie, ont souligné dans leurs plans d’action relatifs aux pesticides la nécessité de faire davantage respecter les obligations en la matière. Au moment de l’audit, aucun d’entre eux ne précisait l’étendue souhaitée de leurs contrôles ni les amendes prévues pour les différents types d’infractions.

190

Par ailleurs, le principe de lutte intégrée contre les ennemis des cultures ne deviendra une exigence obligatoire dans le cadre de la conditionnalité qu’une fois que des progrès auront été réalisés en ce qui concerne notamment les lignes directrices, les qualifications professionnelles et la définition d’exigences vérifiables (voir point 131).

191

L’application du principe du pollueur-payeur dans le domaine de la pollution diffuse d’origine agricole pose des problèmes méthodologiques. L’imposition d’obligations aux agriculteurs sans contrepartie financière (comme dans le cas des programmes d’action antinitrates) est communément jugée conforme au principe du pollueur-payeur. L’application de pénalités en cas de non-respect peut compenser les coûts découlant de la pollution. La Cour a cependant constaté que le recours aux amendes était affecté d’un certain nombre d’insuffisances. Une autre façon d’appliquer ce principe est de recourir à des taxes environnementales (sur les engrais ou les pesticides, par exemple), et la République tchèque et la Slovaquie comptent étudier cette possibilité. La Commission n’a pas demandé aux quatre États membres de prendre des mesures spécifiques pour garantir le recouvrement des coûts, ni diffusé d’orientations sur les méthodes qui pourraient permettre de procéder à ce dernier (voir points 158 à 165).

Recommandation n° 3

La Commission devrait:

a)poursuivre ses efforts pour veiller à ce que les États membres respectent les exigences relevant des programmes d’action antinitrates et à ce qu’ils mettent en œuvre les plans d’action relatifs aux pesticides dans un délai raisonnable;

b)évaluer systématiquement non seulement l’existence, mais aussi le caractère approprié des normes BCAE et des exigences minimales adoptées par les États membres;

c)envisager de rendre obligatoire la fixation de limites concernant l’épandage de phosphore, comme c’est déjà le cas pour l’azote;

d)limiter la possibilité pour les États membres de faire une double déclaration de l’état d’eutrophisation en alignant les modalités d’établissement de rapports prévues dans la directive «Nitrates» et dans la directive-cadre sur l’eau et en favorisant le recours aux orientations de 2009 en matière d’évaluation de l’eutrophisation afin que les deux directives aient les mêmes paramètres d’évaluation;

e)donner des orientations sur les méthodes qui pourraient permettre de recouvrer les coûts dans le domaine de la pollution diffuse.

Les États membres devraient:

f)définir, dans les programmes d’action antinitrates, dans les plans d’action relatifs aux pesticides ainsi que dans le cadre des BCAE et des paiements agroenvironnementaux, des exigences suffisamment ambitieuses pour limiter l’apport d’engrais et de pesticides et assurer une protection efficace contre l’érosion;

g)déterminer l’intérêt de recourir à des instruments économiques (comme les taxes environnementales) pour inciter à limiter la pollution et pour appliquer le principe du pollueur-payeur.

La Commission et les États membres devraient, sur la base d’un inventaire des mécanismes d’exécution (de l’UE et des États membres), trouver des moyens de simplifier l’organisation et la mise en œuvre des contrôles et de garantir leur efficacité.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 9 décembre 2015.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

114L’état final d’une masse d’eau est déterminé par l’élément le moins bien noté lors de l’évaluation.

Annexes

Annexe I

Vue d’ensemble du district du bassin hydrographique du Danube

© Commission internationale pour la protection du Danube (icpdr).

Annexe II

Pollution des masses d’eau de surface
(plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009)

1. Pourcentage des masses d’eau de surface soumises aux différentes sources de pollution

Sources de pollution | République tchèque | Hongrie | Roumanie | Slovaquie
Sources ponctuelles | 46 % | 19 % | 8 % | Aucune donnée
Sources diffuses | 61 % | 25 % | 32 % | Aucune donnée

Source: Informations fournies par les États membres via WISE.

2. Pourcentage des masses d’eau de surface soumises aux différents types de pollution

Types de pollution | République tchèque | Hongrie | Roumanie | Slovaquie
Enrichissement en substances organiques | 31 % | 27 % | 13 % | Aucune donnée
Enrichissement en substances nutritives | 61 % | 45 % | 32 % | Aucune donnée
Contamination par des substances prioritaires ou d’autres polluants spécifiques | 31 % | 2 % | 4 % | Aucune donnée

Source: Informations fournies par les États membres via WISE.

Annexe III

Valeurs limites d’émission fixées par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires

Paramètres
Concentration
Pourcentage de réduction minimal²

Traitement secondaire

Demande biochimique d’oxygène (DBO₅)
25 mg/l
70-90

Demande chimique en oxygène (DCO)
125 mg/l
75

Solides en suspension totaux (SST)
35 mg/l

60 mg/l
(pour les agglomérations dont l’EH se situe entre 2 000 et 10 000)
90

70
(pour les agglomérations dont l’EH se situe entre 2 000 et 10 000)

Traitement plus rigoureux

Quantité totale de phosphore (Ptot)
2 mg/l
(pour les agglomérations dont l’EH se situe entre 10 000 et 100 000)

1 mg/l
(pour les agglomérations dont l’EH est supérieur à 100 000)
80

Quantité totale d’azote¹ (Ntot)
15 mg/l
(pour les agglomérations dont l’EH se situe entre 10 000 et 100 000)

10 mg/l
(pour les agglomérations dont l’EH est supérieur à 100 000)
70-80

1Par quantité totale d’azote, il faut entendre le total de l’azote obtenu par la méthode de Kjeldahl (azote organique + NH₃), de l’azote contenu dans les nitrates (NO₃) et de l’azote contenu dans les nitrites (NO₂).

2Réduction par rapport aux valeurs à l’entrée.

Annexe IV

Redevance de pollution des eaux: montant par polluant (en euros¹/t)

Polluants | République tchèque | Hongrie | Roumanie | Slovaquie
DCO | 576,9 | 285,2 | 10,4 | 199,2
DBO₅ | — | — | 10,4 | —
SST | 72,1 | — | 2,5 | 99,6
Ptot | 2 523,9 | 4 753,8 | 41,5 | 3 319,4
Ntot | — | — | 41,5 | 497,9
Ninorg | 1 081,7 | 570,5 | — | —
N-NH₄ (azote ammoniacal) | — | — | 41,5 | 497,9
Hg (mercure) | 721 110,5 | 697 217,5 | 10 384,1 | 497 908,8
Sels inorganiques dissous | 18,0 | — | — | 16,6
Cd (cadmium) | 144 222,1 | 139 443,5 | 10 384,1 | 99 581,8
AOX (halogènes organiques adsorbables) | 10 816,7 | — | — | 6 638,8
Cr (chrome) | — | 27 888,7 | 2 596,0 | —
Ni (nickel) | — | 27 888,7 | 2 596,0 | —
Pb (plomb) | — | 27 888,7 | 2 596,0 | —
Cu (cuivre) | — | 13 944,3 | 2 596,0 | —
Zn (zinc) | — | — | 124,57 | —
Phénols | — | — | 41,51 | —
As (arsenic) | — | — | 8 074,5 | —
Co (cobalt) | — | — | 124,6 | —
| — | — | Etc.² | —

1Les montants en couronnes tchèques (CZK), forints (HUF) et lei roumains (RON) ont été convertis en euros au taux de change du 31 décembre 2014.

2En Roumanie, les groupes de polluants suivants sont soumis à redevance: i) les indicateurs chimiques généraux (22), ii) les indicateurs chimiques spécifiques (11), iii) les indicateurs chimiques toxiques et très toxiques (9) et iv) les indicateurs bactériologiques (2). Ils ne figurent pas tous dans le tableau.

Source: Analyse, par la Cour des comptes européenne, de la législation nationale.

Annexe V

Valeurs limites d’émission figurant dans les dispositions légales nationales

Le tableau suivant donne un aperçu des valeurs limites d’émission prévues par les dispositions légales nationales pour certaines substances.

(en mg/l)

Rejets directs

République tchèque
(il s’agit d’une fourchette, les limites dépendant du type d’activité)
Hongrie
(valeurs minimales et maximales)²
Roumanie
Slovaquie
(il s’agit d’une fourchette, les limites dépendant du type d’activité)

Arsenic et ses composés
0,5-1,5
0,1-1
0,1
0,1-1

Cuivre et ses composés
0,5-1
0,1-4
0,1
0,5-1

Zinc et ses composés
2-3
0,5-10
0,5
1,5-3

Chrome et ses composés
0,1-1
0,2-2
1
0,5-2

Halogènes organiques adsorbables
0,5-5
0,1-7
—
0,1-2

Cadmium et ses composés
0,2
0,005-0,3
0,2
0,05-0,2

Plomb et ses composés
0,5-1
0,05-0,4
0,2
0,2-1,5

Mercure et ses composés
0,01-0,05
0,001-0,08
0,05
0,03-0,1

Nickel et ses composés
0,5-0,8
0,1-2
0,5
0,5-0,8

Benzo[g,h,i]pérylène¹
Limite pour les HAP: 0,01
0,015-0,03
—
Limite pour les HAP: 0,01

Rejets indirects

République tchèque
(limites suggérées)
Hongrie
(flux d’eau non temporaires)
Roumanie
Slovaquie
(limites suggérées)

Arsenic et ses composés
0,2
0,2
—
0,2

Cuivre et ses composés
1
2
0,2
1

Zinc et ses composés
2
2
1
2

Chrome et ses composés
0,3
1
1,5
0,8

Cadmium et ses composés
0,1
0,1
0,3
0,1

Plomb et ses composés
0,1
0,2
0,5
0,3

Mercure et ses composés
0,05
0,05
Non autorisé
0,05

Nickel et ses composés
0,1
1
1
0,2

1Le benzo[g,h,i]pérylène est un hydrocarbure aromatique polycyclique (HAP).

2La loi hongroise fixe des valeurs limites par type d’activité (limites technologiques) et des limites territoriales (selon le type de masse d’eau recevant les eaux résiduaires). L’autorité qui délivre l’autorisation peut s’en écarter, mais doit respecter les valeurs minimales et maximales par substance fixées dans le cadre juridique.

Réponses de la Commission

Synthèse

V

En 2015, la Commission européenne et les États membres ont élaboré un document d’orientation dans le cadre d’une stratégie de mise en œuvre commune, intitulé «Communicating progress towards good status in the second River Basin Management Plan (RBMP)» (Communication des progrès réalisés en vue de parvenir au bon état des eaux dans le second plan de gestion des bassins hydrographiques), afin de permettre l’établissement de rapports sur les améliorations partielles de la qualité des eaux¹.

VI

La Commission est d’avis que les plans de 2009 apportent une valeur ajoutée significative. Par exemple, un aperçu de toutes les pressions et incidences pertinentes dans le bassin (y compris au niveau international, dans le plan international pour le Danube) est présenté pour la première fois, lequel identifie notamment les types et les sources de pollution.

Toutefois, la Commission reconnaît le manque d’ambition en termes de mesures, étant donné que le premier plan se focalisait essentiellement sur les mesures de base.

VII

Certains actes législatifs importants de l’UE relatifs à la protection des eaux de l’Union contre la pollution agricole, comme la directive «Nitrates» ou le règlement «Pesticides», relèvent de la conditionnalité depuis le début, en 2005. En ce qui concerne le phosphore et les pesticides, ils sont couverts dans certains États membres par les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) ayant trait à la législation de l’Union qui est actuellement mise en œuvre. Dans certains États membres, les plans d’action relatifs à la directive «Nitrates» comprennent les exigences applicables au phosphore et cette directive relève de la conditionnalité.

X

L’exécution est soutenue massivement depuis 2001 dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre commune, un processus dirigé par la Commission et les États membres. Dans le cadre de cette stratégie, la Commission et les États membres ont travaillé ces dernières années de façon plutôt intensive au recouvrement des coûts. Il existe des orientations relatives à la méthode de calcul des coûts environnementaux et en ressources. Les récentes tentatives visant à compléter ces orientations dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre commune ont échoué en raison de divergences d’opinion entre les États membres et la Commission. Le programme de travail 2016-2018 de la stratégie de mise en œuvre commune est en cours de discussion et pourrait porter sur d’autres travaux en rapport avec ce sujet.

Introduction

13 Deuxième tiret

Une mesure agroenvironnementale peut être appliquée afin de remédier à différents problèmes liés à l’environnement et au climat. La qualité des eaux est précisément un problème de ce type.

L’une des caractéristiques de cette mesure est une forte interconnexion entre les différentes opérations et actions visant à produire des bénéfices environnementaux. En d’autres termes, une opération ciblant principalement la biodiversité peut également être bénéfique à d’autres ressources naturelles, comme le sol et l’eau, mais de manière plus indirecte.

Cette dualité de la mesure reflète souvent le fait que la mesure cible des objectifs primaires (et secondaires), un concept lié aux principaux besoins et problèmes environnementaux décelés dans l’analyse SWOT. Il convient dès lors de tenir compte de ces effets directs et indirects lorsqu’il est question de la contribution du budget total alloué à la mesure agroenvironnementale aux objectifs de la politique dans le domaine de l’eau.

15

Depuis 2005, la conditionnalité intègre d’importantes dispositions juridiques relatives, entre autres, à la protection de l’environnement, y compris de la qualité des eaux, dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Outre la conditionnalité, la PAC prévoit d’autres instruments tout aussi importants qui encouragent l’agriculture durable, bénéfique au climat et à l’environnement, y compris à la qualité des eaux, comme l’obligation d’écologisation du mécanisme de paiements directs, applicable au titre de la période financière 2014-2020, ou le système de conseil agricole, dont le champ d’application obligatoire comprend la directive-cadre sur l’eau et la directive sur l’usage durable des pesticides, et les paiements agroenvironnementaux.

Étendue et approche de l’audit

20

En raison du grand nombre de masses d’eau qui n’atteignent pas un état satisfaisant en raison des incidences hydromorphologiques, les mesures uniquement liées à la réduction de la pollution ne suffisent pas pour parvenir à un bon état des eaux.

Observations

23

La Commission reconnaît que l’approche one out-all out est susceptible d’occulter les améliorations partielles de la qualité des eaux.

L’approche one out-all out est l’expression de l’approche intégrée adoptée par la directive-cadre sur l’eau vis-à-vis de la gestion des eaux, qui tient compte de toutes les pressions et incidences sur les ressources en eau. L’objectif consiste à garantir que la qualité des eaux soit classifiée comme bonne uniquement lorsqu’elle l’est véritablement, et non lorsqu’un certain nombre d’éléments/paramètres de qualité sont bons. Par exemple, si une masse d’eau est confrontée à un grave problème de pollution due à un polluant spécifique, l’élimination de tous les autres polluants constituera un progrès en vue de parvenir à un bon état de l’eau (peut-être même un progrès significatif), mais l’eau ne sera pas propre tant que le problème lié à ce polluant spécifique ne sera pas résolu.

En 2015, la Commission européenne et les États membres ont élaboré un document d’orientation sur une stratégie de mise en œuvre commune, intitulé «Communicating progress towards good status in the second River Basin Management Plan (RBMP)» (Communication des progrès réalisés en vue de parvenir au bon état des eaux dans le second plan de gestion des bassins hydrographiques), afin de permettre l’établissement de rapports sur les améliorations partielles de la qualité des eaux².

27

La Commission considère que les évaluations de l’état entre les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 et de 2015 ne sont pas nécessairement directement comparables. Les cadres d’évaluation de l’état des eaux utilisés dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 présentaient, dans de nombreux cas, d’importantes limitations. Par exemple, au moment de la publication des premiers plans, des méthodes n’avaient pas été développées pour tous les éléments de qualité biologique (par exemple en Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie). Des lacunes ont également été constatées au niveau du suivi (par exemple en République tchèque). Les rapports de mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau de la Commission contiennent de plus amples détails sur les lacunes observées. Par conséquent, les résultats de cette analyse doivent être traités avec circonspection.

29

La Commission considère que des variations dans le nombre de substances évaluées pour déterminer l’état écologique ne signifient pas nécessairement que la directive a été incorrectement mise en œuvre. Les substances ne doivent être utilisées pour la classification que dans la mesure où elles sont pertinentes, c’est-à-dire qu’elles risquent de dégrader l’état d’un bassin particulier. Le nombre de substances présentant un risque dépend très fortement des pressions existantes. Dès lors, il se peut que les différences dans le nombre de substances soient justifiées.

Toutefois, la Commission considère que le nombre de substances utilisées par certains États membres était très faible en raison de l’absence d’une identification correcte de substances pertinentes et d’un suivi insuffisant. Si la directive avait été correctement mise en œuvre, les substances pertinentes auraient été prises en considération et la classification serait correcte.

Le problème a été identifié par la Commission dans le rapport de mise en œuvre et a fait l’objet de discussions avec les États membres concernés. La Commission s’attend à ce que l’amélioration des évaluations et du suivi des risques contribue aux seconds plans de gestion des bassins hydrographiques.

36 Troisième tiret

La Commission rassemble actuellement des données factuelles dans toute l’Union concernant le type de mesures utilisées au niveau des États membres afin de limiter les surcharges (conformément à l’exigence énoncée à l’annexe I, point A, de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires), sur leur efficacité et sur leur application pratique: une étude sur ces questions est en cours. Les résultats de l’étude serviront de base à la réflexion de la Commission sur les possibilités de lutter systématiquement contre la pollution due aux surcharges au niveau de l’Union.

41 Deuxième tiret

La Commission partage l’avis de la Cour et considère que les mesures visant à réduire l’érosion et à prévenir la pollution devraient être davantage détaillées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques, qu’elles soient liées ou non à la norme BCAE (bonnes conditions agricoles et environnementales).

41 Troisième tiret

La Commission convient que les mesures visant à limiter la pollution de l’eau par les pesticides, conformément à l’article 11, paragraphe 3, point h), de la directive-cadre, doivent être spécifiques et figurer dans les programmes de mesures au titre de la directive-cadre sur l’eau. Elle souligne que la directive 2009/128/CE relative à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable laisse aux États membres une grande marge de manœuvre pour concevoir les plans d’action.

44

La Commission est consciente des problèmes de coordination observés par la Cour dans les États membres. La coordination entre les autorités qui élaborent et exécutent les programmes opérationnels et les programmes de développement rural et les autorités chargées de définir des mesures au titre des plans de gestion des bassins hydrographiques reste du ressort des États membres. Il incombe aux États membres d’établir des partenariats avec les autorités compétentes, les partenaires et les représentants concernés de la société civile dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes opérationnels et des programmes de développement rural.

Dans certains cas, la dotation financière pour la période de programmation 2007-2013 a été décidée avant l’approbation des plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009. Ces problèmes de coordination ont été abordés lors de l’élaboration des programmes opérationnels pour la période de programmation 2014-2020. En outre, la conditionnalité ex ante vise à aligner les investissements sur les plans de gestion des bassins hydrographiques.

La Commission tient également à souligner que, dans plusieurs États membres audités, des sources de financement nationales sont également utilisées pour des investissements dans des infrastructures de traitement des eaux résiduaires, et que le financement de l’Union ne devrait pas atteindre la conformité et n’est pas d’un montant lui permettant d’y parvenir.

La Commission a relevé des lacunes dans l’établissement de dispositions appropriées en vue du recouvrement des coûts. Le fait de combler ces lacunes permettrait de tirer des revenus réguliers des utilisateurs/pollueurs, qui pourraient être utilisés pour soutenir les mesures et, par conséquent, d’augmenter la source de financement autre que de l’UE.

48

À l’issue des réunions bilatérales de 2013 et 2014, une liste de points d’action à améliorer a été établie pour chaque État membre dans la perspective de l’adoption du second plan de gestion des bassins hydrographiques en 2015. Les recommandations adressées à chaque État membre dans le rapport de mise en œuvre publié en mars 2015 reflètent ces points d’action convenus.

(Document de travail des services de la Commission SWD(2015) 50 final, voir la note de bas de page 26 pour la référence complète.)

49

Dans les cas où la condition ex ante pour le Fonds européen de développement régional et/ou le Fonds de cohésion (FEDER/FC) n’était pas remplie au moment de l’adoption du programme opérationnel, les États membres ont mis au point des plans d’action visant à remplir cette condition avant la fin de l’année 2016. Le plan d’action fait partie intégrante du programme opérationnel. Par conséquent, sa force exécutoire contractuelle est garantie. La Commission suit l’exécution des plans d’action et peut suspendre les fonds si la condition ex ante n’est toujours pas remplie après 2016. Toutefois, les actions sont uniquement liées au critère de satisfaction de la condition ex ante telle qu’elle est définie par le règlement et ne peuvent être utilisées en tant qu’outils pour garantir la conformité avec tous les actes législatifs de l’Union.

Le suivi des actions à l’issue des réunions bilatérales est un processus séparé et toutes les actions ne peuvent être prises en considération dans les programmes opérationnels.

Réponse commune aux points 56 et 57

Aux fins de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, la Commission ne collecte pas des données sur la population totale, mais seulement sur l’«équivalent habitant» (EH) dans des agglomérations dont l’EH est égal ou supérieur à 2 000. La Commission observe que les pourcentages de la figure 3 sont basés sur la population totale. La Commission considère que ceux-ci ne reflètent pas la conformité légale des agglomérations dont l’EH est égal ou supérieur à 2 000 dans un État membre donné.

58

La Commission observe que les catégories analysées par la Cour au point 58 ne concernent pas nécessairement les obligations de conformité prévues par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

58 Deuxième tiret

Du point de vue de la conformité, l’utilisation de systèmes individuels comme des fosses septiques est conforme aux obligations énoncées dans la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, à condition qu’ils garantissent le même niveau de protection environnementale.

58 Troisième tiret

Les agglomérations ayant un EH de moins de 2 000 ne sont couvertes que par des obligations limitées au titre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, puisque, par exemple, elles ne sont pas obligées de collecter leurs eaux résiduaires.

63

La Commission fait remarquer qu’elle utilise une méthodologie spécifique aux fins de l’appréciation de la conformité juridique des États membres³, qui se base sur des agglomérations plutôt que sur le pourcentage total de la charge conforme. Afin d’essayer de mieux refléter les améliorations et de dépeindre avec plus de réalisme la situation dans les États membres, la Commission introduit le concept d’«écart de conformité» dans le huitième rapport sur la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

64

D’après le traité d’adhésion, seule une petite partie de la Hongrie était considérée comme une zone sensible. En outre, à la suite de l’adhésion de la Roumanie, la Hongrie s’est engagée à réaliser, sur l’ensemble de son territoire, l’objectif visant à réduire de 75 % la teneur en substances nutritives (azote et phosphore respectivement) d’ici au 31 décembre 2018, conformément à la possibilité offerte par l’article 9 de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

65

Pour la République tchèque, la Slovaquie et la Hongrie, la Commission a déjà lancé des lettres pilotes enquêtant sur de prétendus cas de non-conformité avec la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (pour la République tchèque) et avec les délais intermédiaires (pour la Slovaquie et la Hongrie). En outre, la Commission est en train d’élaborer une lettre pilote similaire examinant la conformité de la Roumanie avec les délais intermédiaires.

Concernant la question de la viabilité financière, la Commission attire l’attention sur ses réponses pertinentes au rapport spécial n° 2/2015 de la Cour du 28 janvier 2015 relatif au bassin hydrographique du Danube.

69

La Commission estime que les solutions en bout de chaîne pourraient ne pas constituer la manière la plus rentable de remédier au problème des micropolluants. Il y a lieu d’envisager l’adoption de mesures visant à réduire la pollution à la source.

La mise en œuvre devrait se concentrer avant tout sur l’examen approprié de la portée du problème (grâce à une bonne analyse des pressions et des incidences et de bons réseaux de suivi) et apprécier ensuite les meilleures mesures (ou la meilleure combinaison de celles-ci) visant à réaliser les objectifs.

71

La Commission reconnaît pleinement l’importance de garantir la conformité et de disposer de systèmes d’inspection appropriés. Cette observation s’étend à toutes les influences de la pollution visées par la Cour dans son rapport. La Commission reconnaît également le lien entre les contrôles de la conformité et les sanctions utilisées pour dissuader la non-conformité détectée. La Commission prévoit de présenter en 2016 une initiative générale relative à l’assurance de la conformité environnementale dans l’Union.

84

En ce qui concerne les rejets indirects d’eaux résiduaires par des installations industrielles, ceux-ci sont soumis à une réglementation préalable et/ou à une autorisation spécifique de l’autorité compétente. Un traitement préalable est requis afin d’atteindre les objectifs qui sont décrits à l’annexe I, point C, de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

90

Voir la réponse de la Commission au point 84.

105

En ce qui concerne la Hongrie, la Commission observe que des règles relatives au stockage du lisier étaient déjà en place lorsque la Commission a pris connaissance des périodes transitoires accordées aux agriculteurs aux fins de la construction des cuves de stockage requises dans le cadre du nouveau programme d’action (PA) et des nouvelles zones vulnérables aux nitrates (ZVN), entrés en vigueur en 2012 et 2013 respectivement.

108

Si des limites pour la teneur en phosphore peuvent contribuer à réaliser les objectifs de la directive «Nitrates», il convient de souligner que les États membres ne sont pas tenus de prévoir des normes d’application du phosphore au titre de la directive «Nitrates» elle-même. Toutefois, au titre de la directive-cadre sur l’eau, les États membres sont tenus d’adopter des mesures visant à contrôler les sources de pollution diffuses et lorsqu’il convient de réduire le phosphate émanant de l’agriculture afin d’atteindre le bon état des eaux. Ils peuvent le faire soit au moyen du programme d’action «nitrates», soit par un autre mécanisme.

109

La Commission souligne que le caractère approprié du programme d’action de la République tchèque est évalué dans le cadre de la procédure pilote en cours. En outre, le plan d’action de la République tchèque a été modifié en 2014 et la discussion dans le cadre de la procédure pilote a également porté sur la modification et pas seulement sur la version du programme d’action datant de 2012.

115

La Commission souligne que les chiffres portent à la fois sur les eaux eutrophes et les eaux hypertrophes, et pas seulement sur les eaux eutrophes.

Lors de l’évaluation de l’eutrophisation, il est également essentiel de garder à l’esprit l’approche vis-à-vis du bassin hydrographique. Par exemple, il se peut qu’une teneur élevée en nitrates n’ait pas une incidence notable sur les rivières, mais qu’elle cause l’eutrophisation dans les zones côtières en aval, comme cela est le cas du Danube dans la mer Noire.

117

La Commission souligne que la conditionnalité n’est pas un mécanisme d’exécution de la législation européenne en matière d’environnement. La conditionnalité subordonne les paiements au titre de la PAC au respect de certaines règles, tandis que le non-respect de ces règles conduit à la réduction des paiements versés au titre de la PAC. La conditionnalité doit en principe utiliser les systèmes de contrôle existants. Toutefois, elle doit également garantir un taux de contrôle minimal lorsque le système de contrôle de la législation sectorielle n’est pas suffisamment efficace. Seuls les bénéficiaires de ces paiements peuvent être sanctionnés, tandis que la législation sectorielle et ses mécanismes d’exécution s’appliquent à tous les agriculteurs, indépendamment de la PAC.

119

Conformément à l’article 96, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1306/2013, «[l]es États membres peuvent utiliser leurs systèmes de gestion et de contrôle en place, afin d’assurer le respect des règles de conditionnalité». À ce titre, il incombe aux États membres d’organiser les contrôles de la conditionnalité.

123

La directive laisse aux États membres une grande marge de manœuvre pour concevoir les plans d’action nationaux.

124 Deuxième tiret

La Commission observe que la directive n’exige pas ce niveau de détail dans les plans d’action.

130

La Commission reconnaît que les principes généraux en matière de lutte intégrée contre les ennemis des cultures, énoncés à l’annexe III de la directive 2009/128/CE, ne fixent pas une base juridique claire afin de déceler les infractions éventuelles. Les exceptions concernent l’obligation de consigner toute utilisation de pesticides et l’exigence de pouvoir justifier une utilisation de pesticides sur la base du suivi ou de conseils techniques y afférents. La directive ne définit clairement aucun autre élément en raison du principe de subsidiarité et de la diversité des conditions agroclimatiques qui doivent être prises en considération.

131

La Commission se rallie à l’avis selon lequel il n’existe aucune exigence quantitative spécifique de l’UE en ce qui concerne l’étendue des contrôles, à l’exception de l’article 8 de la directive 2009/128/CE, qui dispose que le matériel d’application des pesticides doit faire l’objet d’une inspection au plus tard le 26 novembre 2016.

134

Les exigences minimales sont basées sur des règles nationales qui vont au-delà des règles de l’UE. Par conséquent, la teneur de ces règles nationales dépend de la décision prise par chaque État membre. Ces exigences minimales font partie des exigences de base pour certaines mesures de développement rural. Jusqu’au 1er janvier 2015, elles étaient également incluses dans le champ de la conditionnalité, mais dans un souci de simplification et afin de garantir des conditions équitables pour tous les agriculteurs, elles ont été retirées du champ d’application de la conditionnalité lors de la dernière réforme de la PAC. Toutefois, elles font toujours partie des conditions de base au titre du développement rural et, à ce titre, doivent être contrôlées.

136

Voir la réponse de la Commission au point 134.

136 Deuxième tiret

Le programme de développement rural 2007-2013 de la Hongrie définit et détaille les exigences minimales pour l’utilisation d’engrais (éléments nutritifs) et de produits phytopharmaceutiques.

137

Dans le cadre de l’approbation des programmes de développement rural, la Commission vérifie si les conditions ex ante pertinentes sont satisfaites. Dans le cas de conditions ex ante relatives aux exigences minimales applicables aux engrais et aux produits phytopharmaceutiques, le critère applicable à la satisfaction de ces conditions stipule que ces exigences doivent être définies dans les programmes.

L’existence et le caractère approprié des exigences concrètes et des normes BCAE applicables à certains engagements sont examinés par la suite au cours de l’analyse du contenu des mesures et des types d’opérations pour lesquels ces deux éléments font partie des exigences de base.

Le contenu des exigences minimales en matière d’engrais et de pesticides devrait refléter au minimum la disposition de l’annexe I, point 8, sous 9), du règlement (UE) n° 808/2014.

138

Voir les réponses de la Commission aux points 117 et 119

Réponse commune aux points 139 et 140

Si la législation fixe effectivement un taux de contrôle minimal de 1 %, la probabilité que certains agriculteurs fassent l’objet d’un contrôle de la conditionnalité peut être supérieure à 1 % dans la mesure où plusieurs autres facteurs entrent en compte:

–la méthode d’échantillonnage spécifique appliquée;

–la législation sectorielle détermine un taux de contrôle différent (par exemple 3 % pour l’identification animale);

–dans le cas d’un degré de non-conformité important avec une loi ou une norme, le nombre de contrôles sur place sera augmenté;

–les cas de non-conformité recensés par d’autres sources (par exemple contrôles sectoriels) doivent faire l’objet d’une notification croisée et d’un suivi par les autorités compétentes;

–les agriculteurs chez lesquels une infraction a été observée doivent se voir octroyer une pondération spécifique dans l’évaluation des risques.

141 Deuxième tiret

Voir la réponse de la Commission au point 134.

142

S’il est vrai que la campagne de conditionnalité annuelle ne peut être adaptée à tous les types d’exigences, les constatations émanant d’autres sources doivent également faire l’objet d’un suivi dans le cadre de la conditionnalité (par exemple notification croisée). En outre, la législation exige que chaque bénéficiaire sélectionné pour un contrôle sur place soit contrôlé à un moment où la plupart des exigences et normes pour lesquelles il a été sélectionné peuvent être vérifiées⁴. Par ailleurs, les contrôles sur place doivent, en règle générale, être effectués dans le cadre d’une visite et consistent en une vérification des exigences et normes dont le respect peut être vérifié au moment de cette visite⁵, en fonction du cycle naturel.

143

Le contrôle des registres est conçu pour plusieurs normes et exige que l’un des éléments de contrôle obligatoires soit couvert durant un contrôle de conditionnalité sur place. Ces contrôles doivent toutefois être complétés par d’autres vérifications, par exemple les conditions de stockage, les factures et les visites de contrôle sur place découlant de la législation sectorielle.

144

La sanction administrative de conditionnalité est appliquée en tant que réduction basée sur un pourcentage à tous les paiements de la PAC du bénéficiaire. Cette sanction doit être appliquée après l’évaluation de l’étendue, de la gravité ou de la persistance des non-conformités et devrait s’élever jusqu’à 100 % du paiement, même au cours de l’année suivante⁶, garantissant ainsi l’effet dissuasif.

En effet, la note de bas de page 86 indique que 5 % n’est pas le taux de réduction maximal.

146

Les paiements au titre de l’article 30 peuvent également être programmés par les États membres à titre de compensation pour des mesures obligatoires en vertu de la directive-cadre sur l’eau. Ces mesures n’ont pas encore été programmées dans les quatre pays.

147

Les États membres sont tenus d’inclure dans leurs programmes 2014-2020 une analyse SWOT, qui comprend l’analyse de leur situation environnementale. Cette analyse inclut des informations sur l’état de leurs actifs environnementaux comme les eaux et leur état. Les problèmes décelés dans l’analyse SWOT doivent être résolus en appliquant les mesures de développement rural appropriées ou d’autres instruments. En outre, les programmes sont également soumis à l’évaluation environnementale stratégique, qui fait partie du rapport d’évaluation ex ante.

Voir également la réponse de la Commission au point 44.

153

Les États membres décident s’ils ont l’intention de poursuivre les opérations agroenvironnementales de la précédente programmation dans la nouvelle programmation; une décision qui peut être influencée par différents facteurs, comme le succès et l’efficacité des opérations, leur contribution aux objectifs de la politique, l’adéquation de la structure de la nouvelle programmation, dont les priorités et les objectifs, ainsi que la nature des besoins environnementaux détectés dans l’analyse SWOT de la nouvelle programmation.

154 Deuxième tiret

Le programme de base mis en œuvre dans le cadre du programme de développement rural 2007-2013 de la Slovaquie limite l’utilisation d’engrais. En outre, le programme prévoit une interdiction de l’utilisation d’engrais minéraux sur les prairies et une limitation de l’utilisation de pesticides, qui affectent également la qualité des eaux.

L’utilisation de pesticides et d’engrais minéraux est interdite en Roumanie, où seuls les engrais biologiques sont autorisés dans certaines conditions. L’UE n’offre aucune aide à la réduction de l’utilisation d’engrais dans ce cas, mais la condition vise à empêcher une intensification des systèmes d’agriculture dans des zones qui font l’objet d’engagements, qui pourrait avoir des répercussions négatives sur la qualité des eaux (voir point 16).

157

L’aide dans le cadre de la mesure agroenvironnementale vise à compenser les coûts supplémentaires et les pertes de revenus résultant des engagements volontaires contractés par les bénéficiaires. Si nécessaire, elle peut également couvrir les coûts de transaction. Cette aide ne prévoit pas d’éléments incitatifs et ne comporte pas de répercussions économiques immédiates pour les bénéficiaires (bien que ces répercussions ne soient pas exclues à long terme).

Toutefois, cette compensation, associée aux répercussions à long terme pour l’agriculture, découlant de la mise en œuvre des engagements (par exemple amélioration de la qualité des sols), sont considérées comme encourageant les agriculteurs à adhérer à la mesure.

160

La PAC se fonde sur l’exécution du principe du pollueur-payeur en respectant les exigences obligatoires de conditionnalité et sur l’approche volontaire visant à compenser la fourniture de biens et services publics complémentaires à ceux fournis par ces exigences, au moyen, par exemple, de paiements agroenvironnementaux.

161

La Commission considère que, au-delà de l’application de la conditionnalité, il incombe aux États membres de choisir les instruments permettant d’appliquer le principe du pollueur-payeur.

Réponse commune aux points 163 à 165 et 191

La Commission affirme que, dans le contexte de la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, elle n’a encore diffusé aucune orientation. La mise en œuvre est soutenue de manière intensive depuis 2001 dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre commune, un processus dirigé par la Commission et les États membres. Dans le cadre de cette stratégie, la Commission et les États membres ont travaillé de façon plutôt intensive au recouvrement des coûts ces dernières années. Il existe des orientations sur la méthode de calcul des coûts environnementaux et en ressources⁷. Les récentes tentatives visant à compléter ces orientations dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre commune ont échoué en raison de divergences d’opinion entre les États membres et la Commission. Le programme de travail 2016-2018 de la stratégie de mise en œuvre commune est en cours de discussion et pourrait porter sur d’autres travaux en rapport avec ce sujet.

164

Les conditions ex ante pour le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) concernent la tarification de l’eau et s’appliquent uniquement aux investissements dans l’efficacité de l’eau et, par conséquent, les plans d’action pour lesquels les conditions ex ante n’étaient pas satisfaites veillaient essentiellement à garantir que les agriculteurs paient pour la quantité d’eau consommée. Au moment où les conditions ex ante ont été évaluées, la Commission a également communiqué aux États membres la nécessité de recouvrer les coûts liés à la pollution diffuse, mais dans la mesure où cet aspect n’a pas été couvert par le Feader, les plans d’action ne contenaient aucune exigence spécifique à ce sujet.

Conclusions et recommandations

168

La Commission et les États membres travaillent à l’élaboration d’indicateurs visant à montrer les progrès réalisés en vue d’atteindre le bon état des eaux. Les indicateurs devraient être adoptés d’ici à la fin de l’année 2015.

Les évaluations de l’état des eaux entre les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 et de 2015 ne sont pas nécessairement directement comparables. Les cadres d’évaluation de l’état des eaux utilisés dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 présentaient, dans de nombreux cas, d’importantes limitations. Par exemple, au moment de la publication des premiers plans, des méthodes n’avaient pas été développées pour tous les éléments de qualité biologique (par exemple en Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie). Des lacunes ont également été constatées au niveau du suivi (par exemple en République tchèque). Les rapports de mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau de la Commission contiennent de plus amples détails sur les lacunes observées.

169

La Commission considère que des variations dans le nombre de substances évaluées pour déterminer l’état écologique ne signifient pas nécessairement que la directive a été incorrectement mise en œuvre. Les substances ne doivent être utilisées pour la classification que dans la mesure où elles sont pertinentes, c’est-à-dire qu’elles risquent de dégrader l’état d’un bassin particulier. Le nombre de substances présentant un risque dépend très fortement des pressions existantes. Dès lors, il se peut que les différences dans le nombre de substances soient justifiées.

Toutefois, la Commission considère que le nombre de substances utilisées par certains États membres était très faible en raison de l’absence d’une identification correcte de substances pertinentes et d’un suivi insuffisant. Si la directive avait été correctement mise en œuvre, les substances pertinentes auraient été prises en considération et la classification serait correcte. Le problème a été identifié par la Commission dans le rapport de mise en œuvre et a été abordé avec les États membres concernés. La Commission s’attend à ce que l’amélioration des évaluations et du suivi des risques contribue aux seconds plans de gestion des bassins hydrographiques.

170

La Commission est d’avis que les plans de 2009 apportent une valeur ajoutée significative. Par exemple, un aperçu de toutes les contraintes et incidences pertinentes dans le bassin (y compris au niveau international, dans le plan international pour le Danube) est présenté pour la première fois, notamment l’identification des types et sources de pollution. Il s’agit d’un élément très important, qui apporte une valeur ajoutée importante, même si l’aperçu n’était pas tout à fait complet.

Toutefois, la Commission reconnaît le manque d’ambition en termes de mesures étant donné que le premier plan se focalisait essentiellement sur des mesures de base.

Outre l’exigence de satisfaire aux mesures de base, il faut également clarifier quelles sont les mesures complémentaires et plus détaillées qui doivent être mises en place et de quelle façon elles doivent être mises en œuvre.

171

La Commission est consciente que les informations concernant la disponibilité des fonds dans les plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009 étaient incomplètes dans certains cas. La Commission est également consciente des problèmes de coordination observés par la Cour dans les États membres. La coordination entre les autorités qui élaborent et exécutent les programmes opérationnels et les programmes de développement rural et les autorités chargées de l’établissement des mesures au titre des plans de gestion des bassins hydrographiques reste du ressort des États membres. Il incombe aux États membres d’établir des partenariats avec les autorités compétentes, les partenaires et les représentants concernés de la société civile dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes opérationnels et des programmes de développement rural.

Dans certains cas, la dotation financière pour la période de programmation 2007-2013 a été décidée avant l’approbation des plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009. Ces problèmes de coordination ont été abordés lors de l’élaboration des programmes opérationnels pour la période de programmation 2014-2020. En outre, la conditionnalité ex ante vise à aligner les investissements sur les plans de gestion des bassins hydrographiques.

Enfin, la Commission tient également à souligner que, dans plusieurs États membres audités, des sources de financement nationales sont également utilisées pour des investissements dans des infrastructures de traitement des eaux résiduaires, et que le montant du financement de l’Union ne devrait pas atteindre la conformité et n’est pas d’un montant lui permettant d’y parvenir.

172

La Commission continuera à suivre les efforts et les réalisations des États membres. Toutefois, compte tenu du très grand nombre de districts hydrographiques et de masses d’eau pour lesquels des plans de gestion des bassins hydrographiques et des programmes de mesures doivent être évalués par la Commission, des choix ont inévitablement dû être faits par le passé et devront l’être encore dans le futur.

L’approche suivie consiste à encourager la promotion de la conformité auprès des autorités des États membres et à ne recourir qu’à titre exceptionnel à une procédure d’infraction formelle, lorsqu’elle est inévitable/lorsque les circonstances justifient cette action en dernier recours.

La Commission n’est pas la seule à devoir vérifier la conformité par les autorités des États membres; les institutions judiciaires nationales jouent également un rôle essentiel à cet égard.

Dans les cas où la condition ex ante pour le FEDER/FC n’était pas remplie au moment de l’adoption du programme opérationnel, les États membres ont mis au point des plans d’action visant à remplir la condition avant la fin de l’année 2016. Le plan d’action fait partie intégrante du programme opérationnel. Par conséquent, sa force exécutoire contractuelle est garantie. La Commission suit l’exécution des plans d’action et peut suspendre les fonds si la condition ex ante n’est toujours pas remplie après 2016. Toutefois, les actions sont uniquement liées au critère de satisfaction de la condition ex ante telle qu’elle est définie par le règlement et ne peuvent être utilisées en tant qu’outils pour garantir la conformité avec tous les actes législatifs de l’Union.

Recommandation n° 1 a)

La Commission accepte la recommandation.

De concert avec les États membres, elle travaille à l’élaboration d’indicateurs visant à montrer les progrès réalisés en vue d’atteindre le bon état des eaux. Les indicateurs devraient être adoptés d’ici à la fin de l’année 2015. Les observations de la Cour des comptes concernant l’établissement de rapports alimenteront également un vaste contrôle de la qualité des rapports environnementaux, que la Commission est en train d’effectuer et qui sera terminé en 2017.

Recommandation n° 1 b)

La Commission accepte cette recommandation. Elle continuera d’exhorter les États membres à améliorer l’évaluation des pressions et des incidences et les réseaux de suivi, de sorte que les substances à risque au niveau du bassin hydrographique soient recensées.

La Commission tient cependant à souligner qu’elle dispose de moyens très limités pour démontrer que des substances pertinentes sont absentes des plans de gestion des bassins hydrographiques.

Recommandation n° 1 c)

La Commission accepte cette recommandation et élabore actuellement une évaluation détaillée des seconds plans de gestion des bassins hydrographiques, sur lesquels les États membres rendront compte d’ici au mois de mars 2016.

Recommandation n° 1 d)

La Commission soutient ces recommandations adressées aux États membres.

174

Pour la République tchèque, la Slovaquie et la Hongrie, la Commission a déjà lancé des lettres pilotes enquêtant sur de prétendus cas de non-conformité avec la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (pour la République tchèque) et avec les délais intermédiaires (pour la Slovaquie et la Hongrie). En outre, la Commission élabore actuellement une lettre pilote similaire examinant la conformité de la Roumanie avec les délais intermédiaires.

Voir également les réponses de la Commission au rapport spécial n° 2/2015.

180 Deuxième tiret

La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires ne réglemente pas les détails des autorisations, par exemple les limites pour les polluants, mais décrit uniquement les principaux objectifs à atteindre grâce au prétraitement des eaux usées industrielles avant leur déversement dans les systèmes de collecte urbains.

181

La Commission reconnaît pleinement l’importance de garantir la conformité et de disposer de systèmes d’inspection appropriés. Cette observation s’étend à toutes les influences de la pollution visées par la Cour dans son rapport. La Commission reconnaît également le lien entre les contrôles de la conformité et les sanctions utilisées pour dissuader la non-conformité détectée. La Commission prévoit de présenter, en 2016, une initiative générale relative à l’assurance de la conformité environnementale dans l’Union.

Recommandation n° 2 a)

La Commission accepte la recommandation et travaille à une initiative politique visant à améliorer l’assurance de la conformité dans les États membres, tout en respectant les principes de proportionnalité et de subsidiarité.

Recommandation n° 2 b)

La Commission soutient ces recommandations adressées aux États membres.

186

La Commission a déjà travaillé à la rationalisation du suivi et de l’établissement de rapports dans le cadre de la directive «Nitrates» et de la directive-cadre sur l’eau.

187 Deuxième tiret

Depuis le 1er janvier 2015, les exigences minimales ne font plus partie du champ de la conditionnalité; elles en ont été retirées lors de la dernière réforme de la PAC dans un souci de simplification. Elles font toujours partie des conditions de base au titre du développement rural et, à ce titre, doivent être contrôlées. Les États membres doivent mettre en œuvre les normes BCAE de l’Union en définissant leurs normes BCAE nationales. Ces normes BCAE nationales doivent tenir compte des besoins nationaux, régionaux ou locaux. En conséquence, les normes BCAE peuvent différer d’un État membre à l’autre. La Commission évalue le caractère approprié des normes BCAE avec le cadre de la PAC. Si une norme BCAE manque ou est clairement non conforme à la définition de la PAC, elle est qualifiée de «manquante» et ce manquement est suivi de manière appropriée par les États membres.

188 Premier tiret

Différents engagements qui relèvent de la mesure agroenvironnementale peuvent contribuer à remédier aux problèmes liés à la qualité des eaux de manière plus ou moins directe et active. La conception et la sélection des engagements devraient se fonder sur les besoins spécifiques du territoire concerné par le programme.

Les programmes de développement rural (PDR) contiennent de nombreuses autres mesures permettant d’atteindre les objectifs relatifs à l’eau – article 30, investissements non productifs, etc.

L’obligation de respecter les engagements relevant de cette mesure pour une durée comprise entre cinq et sept ans vise à contribuer à la réalisation des objectifs fixés par ces engagements. Les engagements peuvent être poursuivis si cela s’avère justifié par le besoin de protéger ou de continuer à améliorer la qualité des eaux.

188 Deuxième tiret

Les engagements qui relèvent de la mesure agroenvironnementale doivent être fixés à un niveau allant au-delà des exigences obligatoires. Ils doivent également éviter de compenser le niveau de pratiques qui correspond à des pratiques normales. Si la réduction des quantités d’engrais azotés dépassant légèrement les pratiques normales peut ne pas générer de bénéfices environnementaux significatifs, il ne peut être déduit qu’elle ne produit pas de bénéfices allant au-delà du niveau requis par les exigences obligatoires et les pratiques normales.

Lorsqu’il décide du niveau à choisir, l’État membre doit réfléchir à la réduction de la charge d’éléments nutritifs provenant du secteur agricole qui est nécessaire pour garantir, dans toutes les eaux, des conditions nutritives qui correspondent au bon état prévu par la directive-cadre sur l’eau.

189 Premier tiret

La Commission observe que les sanctions administratives peuvent atteindre 100 % du montant total du paiement de la PAC perçu par le bénéficiaire, même au cours des deux années civiles qui suivent.

191

La politique de l’UE dans le domaine de l’eau est mise en œuvre en partie avec le soutien des fonds de l’Union, mais en partie sans ce soutien (en application du principe du pollueur-payeur). Les exigences légales non financées jouent un rôle très important dans l’ensemble du paquet de mesures nécessaires pour lutter contre les effets de l’agriculture sur les eaux.

Recommandation n° 3 a)

La Commission accepte cette recommandation.

Recommandation n° 3 b)

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

En ce qui concerne les exigences minimales, la Commission procède à l’évaluation des exigences minimales en faisant référence à leur existence et à leur caractère approprié par rapport aux mesures dont elles font partie intégrante. Compte tenu de la diversité des situations dans lesquelles ces exigences sont définies, la Commission se fie au jugement des États membres quant à leur caractère approprié.

La Commission insistera sur la nécessité que les États membres établissent les paramètres des exigences minimales à un niveau qui reflète leur situation et qu’ils respectent les règles relatives à l’établissement de ces exigences.

En ce qui concerne les normes BCAE, la Commission évalue l’existence et le caractère approprié de ces normes. La Commission considère que cette approche est cohérente avec le cadre juridique de la PAC.

Recommandation n° 3 c)

La Commission accepte cette recommandation.

Les États membres sont soumis à des obligations relatives à l’apport de phosphore, lorsque cela s’avère nécessaire pour atteindre les objectifs de la directive-cadre sur l’eau. Ils doivent inclure dans leurs programmes de mesures des mesures visant à contrôler les sources de pollution diffuses afin de pouvoir atteindre le bon état des eaux. Si des sources de phosphate agricole sont identifiées comme étant significatives, les États membres doivent mettre en place des contrôles des phosphates. Il s’agit de l’un des domaines qui seront contrôlés par la Commission au cours de l’évaluation des seconds plans de gestion des bassins hydrographiques.

Recommandation n° 3 d)

La Commission accepte cette recommandation et observe qu’elle a déjà travaillé à la rationalisation du suivi et de l’établissement de rapports dans le cadre de la directive «Nitrates» et de la directive-cadre sur l’eau.

Recommandation n° 3 e)

La Commission accepte la recommandation et la considère comme étant suivie puisqu’un document d’orientation sur le recouvrement des coûts a été élaboré dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre commune. Les dernières tentatives visant à compléter ces orientations dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre commune ont échoué en raison de divergences d’opinions entre États membres. D’autres travaux sur la question pourraient être inclus dans le programme de travail de la stratégie de mise en œuvre commune pour 2016-2018, qui est en cours de discussion. Il y a lieu d’observer que les États membres sont libres de choisir la méthode de calcul des coûts environnementaux et en ressources.

Recommandation n° 3 f)

La Commission soutient ces recommandations adressées aux États membres.

1«Indicators to communicate progress towards good status» (Indicateurs visant à communiquer les progrès réalisés en vue de parvenir au bon état des eaux). Stratégie de mise en œuvre commune pour la directive-cadre sur l’eau. Adoptée par les directeurs de l’eau le 25 novembre 2015.

2«Indicators to communicate progress towards good status» (Indicateurs visant à communiquer les progrès réalisés en vue de parvenir au bon état des eaux). Stratégie de mise en oeuvre commune pour la directive-cadre sur l’eau. Adoptée par les directeurs de l’eau le 25 novembre 2015.

3Évaluation des informations déclarées dans le cadre des questionnaires sur la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Méthodologie générale et étapes de travail. Produite par l’UBA en mars 2012, révisée en octobre 2014.

4Article 71, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 809/2014

5Article 71, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 809/2014

6Article 75 du règlement (UE) n° 809/2014

7«Assessment of Environmental and Resource Costs in the Water Framework Directive». Document d’information élaboré par le Drafting group ECO2. Stratégie de mise en œuvre commune pour la directive-cadre sur l’eau. Juin 2004 (adoptée par les directeurs de l’eau le 3 décembre 2004).

QJ-AB-15-023-FR-E    ISSN 1977-5695

Les ménages, les installations industrielles et l’agriculture sont autant de sources de pollution des eaux du bassin hydrographique du Danube.
Conformément à la directive-cadre sur l’eau de 2000, les États membres adoptent des plans de gestion des bassins hydrographiques qui doivent comporter des mesures de lutte contre cette pollution. La Cour a examiné si la mise en œuvre, par les États membres, des mesures contenues dans les plans de 2009 a conduit à une amélioration de la qualité des eaux.