EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-3727-9 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/197544 | QJ-AB-15-023-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-3735-4 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/53337 | QJ-AB-15-023-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3752-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/6059 | QJ-AB-15-023-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnožavanje karte na str. 65. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2015

BR. 23

Tematsko izvješće

Kakvoća vode u dunavskom
slijevu: ostvaren
je napredak u provedbi
Okvirne direktive
o vodama, ali potrebni
su dodatni napori

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen, a specijalizirano je za rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodio član Suda George Pufan, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Patrick Weldon, ataše u uredu Mircea Radulescu, voditelj odjela Alain Vansilliette, voditeljica tima Marion Colonerus te revizori Zuzana Gullova, Daniela Jinaru, Maria del Carmen Jimenez, Attila Horvay-Kovacs, Dana Moraru, Radka Papouskova i Ildiko Preiss.

Slijeva nadesno: A. Vansilliette, M. Radulescu, M. d. C. Jimenez, G. Pufan, Z. Gullova, P. Weldon, A. Horvay-Kovacs.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Planovi upravljanja slijevom kao instrument za postizanje dobre kakvoće vode do 2015. godine

Nedovoljan napredak u pogledu ekološkog i kemijskog stanja vodenih tokova

Nije bilo dovoljno sveobuhvatnih podataka za utvrđivanje izvora onečišćenja na razini vodenih tokova

Mjere utvrđene u planovima upravljanja slijevom nisu dostatne za odgovarajuće suzbijanje onečišćenja iz različitih izvora

Velik broj vodenih tokova izuzet je iz rokova za 2015. i 2021. godinu

Komisija pomno prati stanje, ali napredak ovisi o spremnosti država članica na poduzimanje koraka

Mjere i instrumenti koje države članice primjenjuju kako bi smanjile onečišćenje iz otpadnih voda

Onečišćenje iz aglomeracija: postignut je napredak u pročišćavanju otpadnih voda, ali dostupnim instrumentima mogao bi se postići veći učinak

Onečišćenje iz industrijskih postrojenja: poteškoće u određivanju graničnih vrijednosti emisija i nedostatci u jamčenju njihove primjene

Mjere i instrumenti koje države članice primjenjuju radi suzbijanja raspršenog onečišćenja uzrokovanog poljoprivrednim djelatnostima

Države članice ne iskorištavaju sve mogućnosti koje im pruža Direktiva o nitratima

Postoje nedostatci u akcijskim planovima za pesticide

Mehanizam višestruke sukladnosti ima učinak, ali ne iskorištava se u cijelosti

Potencijal mjera ruralnog razvoja za rješavanje pitanja u vezi s kakvoćom vode nije u cijelosti iskorišten

Načelo da onečišćivač plaća primjenjuje se samo se u određenoj mjeri na raspršeno onečišćenje uzrokovano poljoprivrednim djelatnostima

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Pregled vodnog područja rijeke Dunav
Prilog II. | — | Onečišćenje površinskih voda
Prilog III. | — | Granične vrijednosti emisija predviđene Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda
Prilog IV. | — | Naknada za onečišćenje vode: iznosi po onečišćujućim tvarima (u eurima po toni)
Prilog V. | — | Granične vrijednosti emisija određene u nacionalnim zakonskim odredbama

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Aglomeracija: područje na kojem su stanovništvo i/ili gospodarske djelatnosti dovoljno koncentrirani da se komunalne otpadne vode mogu prikupljati i odvoditi do uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda ili do krajnje točke na kojoj se ispuštaju.

Biokemijska potrošnja kisika (BPK₅): količina kisika koju mikroorganizmi potroše za uklanjanje biorazgradivih organskih i mineralnih tvari sadržanih u vodi. BKP₅ ustaljena je mjera za količinu kisika u miligramima po litri (mg O₂/l) potrošenu tijekom pet dana. Vrijednost BPK₅ raste proporcionalno količini kisika koju troše mikroorganizmi, a time i onečišćenje.

Dozvola za ispuštanje otpadnih voda: dozvola izdana subjektima odgovornima za ispuštanje otpadnih voda u skladu sa zakonskim odredbama država članica. Sadržaj dozvole uključuje, između ostaloga, obvezne granične vrijednosti emisija za niz parametara i onečišćujućih tvari.

Drugi stupanj pročišćavanja: biološka faza u kojoj se otpadne vode obrađuju tako da se iz njih uklone biorazgradive organske onečišćujuće tvari.

Ekološko stanje/potencijal površinskih voda: opis kakvoće strukture i funkcioniranja vodenih ekosustava. Stanje se procjenjuje na temelju sljedećih elemenata kakvoće: biološki elementi (fauna i flora), hidromorfološki elementi, kemijski i fizičko-kemijski elementi, posebne onečišćujuće tvari i neki općeniti elementi (salinitet, uvjeti u pogledu hranjivih tvari itd.). Potencijal se pak procjenjuje za vodene tokove čija je fizička struktura uvelike izmijenjena kako bi se koristili u razne svrhe, kao što su plovidba, zaštita od poplava, hidroenergija i poljoprivreda. Razlog je tomu činjenica da, u mnogim slučajevima, s gospodarskog stajališta nije ni izvedivo ni poželjno prestati s uporabom u takve svrhe i ukloniti fizičke izmjene.

Ekvivalent u broju stanovnika (ES): opterećenje otpadne vode onečišćenjem količinski izraženo u „ekvivalentnom” broju pojedinaca koji bi uzrokovali onečišćenje u jednakoj mjeri. Ekvivalent u broju stanovnika u vrijednosti 1 odgovara opterećenju otpadne vode onečišćenjem za koje je odgovoran jedan stanovnik, odnosno organskom biorazgradivom opterećenju čija petodnevna biokemijska potrošnja kisika iznosi 60 grama na dan.

Europski fond za regionalni razvoj: cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj unaprijediti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji ispravljanjem glavnih regionalnih neravnoteža s pomoću financijske potpore izgradnji infrastrukture i ulaganju u proizvodnju koje pridonosi otvaranju radnih mjesta, namijenjene prvenstveno poduzećima.

Eutrofikacija: povećanje količine hranjivih tvari u vodi, osobito spojeva dušika i fosfora, koje uzrokuju ubrzan rast algi, zbog čega dolazi do smanjenja razine kisika u vodi i nestajanja autohtonog vodenog bilja, riba i drugih životinja u vodi.

Ex ante uvjeti: pri pripremi programa ruralnog razvoja i operativnih programa koji se sufinanciraju iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u programskom razdoblju 2014.–2020. države članice moraju procijeniti jesu li ispunjeni unaprijed utvrđeni ex ante uvjeti. Ako nisu ispunjeni, moraju se pripremiti akcijski planovi kojima će se zajamčiti da će se ti uvjeti ispuniti do 31. prosinca 2016.

Granične vrijednosti emisija: koncentracija i/ili razina emisija koja se ne smije premašiti ni u jednom vremenskom razdoblju. Emisija je izravno ili neizravno ispuštanje tvari iz određenog postrojenja u vodu.

Istjecaj: u kontekstu ovog izvješća označuje pročišćene otpadne vode koje se ispuštaju u vodene tokove.

Izravna plaćanja: plaćanja koja se dodjeljuju izravno poljoprivrednicima u okviru programa potpore dohotku. Primjere takvih programa čine program jedinstvenih plaćanja i program jedinstvenih plaćanja po površini.

Kanalizacijska mreža: fizička infrastruktura sastavljena od cijevi, crpki, rešetki, kanala itd. kojom se otpadne vode prenose od izljevnog mjesta do mjesta na kojem se po potrebi pročišćavaju ili zbrinjavaju.

Kemijska potrošnja kisika (KPK): količina kisika koja se potroši za oksidaciju organskih i mineralnih tvari u vodi nekim kemijskim sredstvom. KPK tako obuhvaća i biorazgradive tvari koje se mjere BPK₅-om i oksidativne tvari koje nisu biološki razgradive.

Kemijsko stanje površinskih voda: opis kakvoće voda u kojem se odražava koncentracija onečišćujućih tvari koja ne bi smjela premašivati standarde kakvoće okoliša određene u Okvirnoj direktivi o vodama (Prilog IX.). U Direktivi je zasad utvrđeno 45 onečišćujućih tvari (kao što su olovo, nikal, kadmij, živa, benzen).

Kohezijski fond: cilj je kohezijskog fonda unaprijediti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata povezanih s okolišem i prometom u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u.

Načelo da onečišćivač plaća: načelo utvrđeno Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (članak 191. stavak 2.). Na primjer, u kontekstu otpadnih voda ono podrazumijeva da bi subjekt koji je odgovoran za ispuštanje otpadne vode trebao snositi troškove nastale zbog izazvanog onečišćenja (tj. kućanstvo plaća iznos naknade za otpadne vode za uslugu pročišćavanja, a uređaj za pročišćavanje otpadnih voda naknadu zbog onečišćenja vode itd.).

Operativni program: operativnim programom utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi država članica te način na koji će se sredstva (sufinancirana iz EU-a i javnih i privatnih nacionalnih resursa) u određenom razdoblju (obično sedam godina) upotrijebiti za financiranje projekata. Ti projekti moraju pridonijeti postizanju određenog broja ciljeva prema prioritetnim osima operativnog programa. Programi se mogu sufinancirati iz svakog fonda u području kohezije (Europski fond za regionalni razvoj, Kohezijski fond i Europski socijalni fond). Operativni program priprema država članica, a da bi mogao dobiti sredstva iz proračuna EU-a, mora ga odobriti Komisija. Tijekom razdoblja u kojem se provodi može se mijenjati samo ako se obje strane usuglase oko toga.

Osjetljivo područje: države članice moraju proglasiti vodeni tok osjetljivim područjem ako se ubraja u jednu od sljedećih skupina: i. vodeni tok ili dio vodenog toka kojem prijeti rizik od eutrofikacije; ii. vodeni tok namijenjen zahvaćanju vode za piće koji bi mogao imati preveliku koncentraciju nitrata; i iii. područje koje bi se trebalo podvrgnuti strožem postupku pročišćavanja prema zahtjevima iz direktiva Vijeća. Odgovarajuće određenje osjetljivih područja od ključne je važnosti jer o tome ovisi vrsta uređaja za pročišćavanje otpadnih voda koji bi se trebao postaviti radi smanjenja čimbenika koji uzrokuju eutrofikaciju.

Otpadna voda: voda narušene kakvoće. Obično se odvodi kanalizacijskom mrežom i pročišćava u uređaju za pročišćavanje otpadnih voda. Pročišćena otpadna voda odvodnim se kanalom ispušta u recipijent. Otpadne vode nastale u područjima koja nisu priključena na kanalizacijsku mrežu zbrinjavaju se u zasebnim sustavima, kao što su septičke jame.

Poljoprivredno zemljište: zemljište pojedine zemlje sastoji se od poljoprivrednog zemljišta, šumskog zemljišta i ostalog zemljišta. Poljoprivredno zemljište može se podijeliti na obradivo zemljište, zemljište sa stalnim nasadima, trajne travnjake i livade te ostala područja koja uključuju povrtnjake.

Program mjera: dio plana upravljanja slijevom u kojem se utvrđuju mjere potrebne da bi vodeni tokovi postigli dobro ekološko i kemijsko stanje uzimajući u obzir značajke vodnog područja.

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir u kojem se planira i provodi dodjela sredstava iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda.

Propisani zahtjevi upravljanja: zakonski standardi EU-a u području okoliša, sigurnosti hrane, zdravlja životinja i bilja te dobrobiti životinja.

Raspršeni izvori onečišćenja: onečišćenje uzrokovano nizom aktivnosti bez posebne točke ispuštanja (vidjeti „točkasti izvori onečišćenja”). Poljoprivreda je, na primjer, glavni izvor raspršenog onečišćenja.

Slijev: kopnena površina s koje se cijelo površinsko otjecanje preko niza potoka, rijeka i, katkad, jezera ulijeva u more u istom ušću, estuariju ili delti.

Sredstva za zaštitu bilja: sredstva koja se upotrebljavaju za zaštitu bilja i usjeva od štetnih utjecaja kao što su korov, bolesti ili kukci.

Standardi za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete (DPEU): obveza održavanja dobrih poljoprivrednih i ekoloških uvjeta na poljoprivrednim zemljištima odnosi se na niz standarda u vezi sa zaštitom tla, održavanjem organskih tvari u tlu i strukture tla, sprečavanjem uništavanja staništa i gospodarenjem vodama.

Stroži postupak pročišćavanja/treći stupanj pročišćavanja otpadnih voda: u skladu sa zahtjevima iz Direktive, riječ je o biološkoj/kemijskoj fazi koja se po potrebi provodi radi smanjenja koncentracije hranjivih tvari (dušika i fosfora) u pročišćenim otpadnim vodama prije njihova ispuštanja u recipijente kojima prijeti rizik od eutrofikacije.

Točkasti izvori onečišćenja: onečišćenje uzrokovano nizom aktivnosti do čijeg ispuštanja dolazi u određenoj točci (kao što je ispuštanje iz uređaja za pročišćavanje komunalnih ili industrijskih otpadnih voda).

Ugroženo područje: kopnene površine s kojih otpadne vode otječu u vode u kojima dolazi (ili u kojima bi moglo doći) do onečišćenja uzrokovanog ili potaknutog nitratima iz poljoprivrednih izvora. Ta područja pridonose onečišćenju te države članice za njih moraju utvrditi akcijske programe.

Ukupne suspendirane tvari: količina mineralnih i organskih čestica raspršenih u vodi koje se zadržavaju na poroznom filtaru.

Unutarnja provjera: u ovom izvješću i. kontrola koju operater provodi u okviru svakodnevnog rada uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda radi praćenja kakvoće otpadnih voda koje se ispuštaju i sadržaja mulja; i ii. kontrola koju industrijsko postrojenje provodi radi praćenja kakvoće otpadnih voda koje se ispuštaju u kanalizacijsku mrežu.

Uređaj za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda: infrastruktura u kojoj se provodi niz postupaka pročišćavanja kako bi se onečišćenje komunalnih otpadnih voda aglomeracije smanjilo na prihvatljivu razinu prije nego što se one ispuste u recipijente.

Višestruka sukladnost: mehanizam u okviru zajedničke poljoprivredne politike EU-a kojim se izravna plaćanja poljoprivrednicima i određena plaćanja za ruralni razvoj povezuju s uvjetom sukladnosti nizom pravila koja se odnose na okoliš, sigurnost hrane, zdravlje životinja i bilja te dobrobit životinja, kao i na održavanje dobrih poljoprivrednih i ekoloških uvjeta na poljoprivrednim zemljištima. Pravila o višestrukoj sukladnosti u programskom razdoblju 2007.–2013. odnose se na 18 propisanih zahtjeva upravljanja (SMR) i 15 standarda za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete (DPEU). Nepoštovanje tih standarda i zahtjeva može dovesti do umanjenja plaćanja poljoprivredniku u okviru zajedničke poljoprivredne politike.

Vodeni tok: tijelo površinske vode jasno je određen i znatan element površinske vode, kao što je jezero, akumulacija, potok, rijeka ili kanal, dio potoka, rijeke ili kanala, prijelazna voda ili pojas obalne vode. Tijelo podzemne vode označava određen obujam podzemnih voda u vodonosniku ili vodonosnicima.

Sažetak

I

Europske vode pogođene su organskim onečišćenjem i onečišćenjem hranjivim tvarima te onečišćenjem kemijskim tvarima. Onečišćenje voda dolazi iz različitih izvora, kao što su kućanstva, industrijska postrojenja i poljoprivreda. Postojeće zakonodavstvo EU-a u području vodne politike usklađeno je Okvirnom direktivom o vodama iz 2000. godine. Direktivom je kao ključni alat provedbe uveden plan upravljanja slijevom. Rok za izradu prvih planova bila je 2009. godina, a za njihova ažuriranja prosinac 2015. godine.

II

Tim se planovima moraju pružati informacije o kakvoći vode raznih vodenih tokova, razlozima nepostizanja dobrog ekološkog i kemijskog stanja te svim potrebnim korektivnim mjerama. Te se mjere klasificiraju u „osnovne mjere”, „ostale osnovne mjere” i „dopunske mjere”.

III

EU izdvaja veliku količinu financijskih sredstava za postizanje ciljeva vodne politike, posebno za ulaganja u području komunalnih otpadnih voda (6,35 milijardi eura iz Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda u programskom razdoblju 2007.–2013. za devet država članica¹ u dunavskom slijevu) i nadoknađivanje sredstava poljoprivrednicima koji preuzmu agroekološke obveze (6,39 milijardi eura iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj u programskom razdoblju 2007.–2013. za istih devet država članica).

IV

U središtu revizije koju je proveo Sud bile su četiri države članice u dunavskom slijevu (Češka, Mađarska, Rumunjska i Slovačka). Sud je revizijom nastojao odgovoriti na pitanje jesu li države članice provedbom Okvirne direktive o vodama poboljšale kakvoću vode.

V

Sud zaključuje da je provedba mjera rezultirala nedovoljnim napretkom u pogledu kakvoće vode. Države članice izuzele su znatan broj vodenih tokova iz rokova za postizanje dobrog stanja do 2015. i 2021. godine. Međutim, napredak u pogledu pojedinačnih elemenata koji se procjenjuju u vezi s kakvoćom vode može biti prikriven zbog metodologije procjene. Sud preporučuje da Komisija pruži smjernice za diferencirano izvješćivanje o napretku te da države članice daju jasna i valjana obrazloženja za izuzimanjima.

VI

Nedostatci u sustavima praćenja doveli su do nedovoljnih podataka o vrsti i izvorima onečišćenja zbog kojih za određeni vodeni tok nisu ostvareni zadovoljavajući rezultati. Planovima upravljanja slijevom iz 2009. ostvarena je mala dodana vrijednost jer države članice nisu bile dovoljno ambiciozne pri određivanju mjera za suzbijanje onečišćenja. Mjere su bile usredotočene na provedbu postojećih direktiva EU-a (dio „osnovnih mjera”). U tom pogledu dolazi do kašnjenja (u slučaju Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda) ili se mogućnosti ponuđene direktivama ne iskorištavaju u cijelosti (u slučaju Direktive o nitratima, gdje ima prostora za daljnji napredak u pogledu zahtjeva usmjerenih na smanjenje emisija dušika).

VII

„Ostalim osnovnim” i „dopunskim” mjerama ne obuhvaćaju se na odgovarajući način svi problemi u vezi s onečišćenjem. Nedostaju mjere koje su usmjerene na vodene tokove nezadovoljavajuće kakvoće. U području komunalnih otpadnih voda osobito nedostaju informacije o uređajima za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda i industrijskim postrojenjima za koje je potrebno odrediti posebne granične vrijednosti emisija. Kad je riječ o području poljoprivrede, države članice imaju prostora da postrože neke standarde višestruke sukladnosti. Osim toga, još nije razmotreno ograničavanje uporabe fosfora na zemljištima. Nadalje, poljoprivredne mjere uglavnom su dobrovoljne i neke od njih ne vode do izravnog poboljšanja kakvoće vode.

VIII

Sud preporučuje da države članice poboljšaju svoje sustave praćenja i načine utvrđivanja problema povezanih s onečišćenjem voda. Time bi se trebalo omogućiti da se mjere bolje usmjere na vodene tokove nezadovoljavajuće kakvoće vode i da se uzmu u obzir problemi u vezi s onečišćenjem koje se dosad nije rješavalo na odgovarajući način. Bolje usredotočivanje trebalo bi također dovesti do učinkovitijih mjera i smanjenja troškova provedbe.

IX

Postojeći mehanizmi izvršenja samo su djelomično djelotvorni zbog toga što je njima obuhvaćeno ograničeno područje ili zbog toga što kazne imaju ograničen odvraćajući učinak. Sud preporučuje da Komisija procijeni kako najbolje odrediti obvezujuće kriterije za inspekcije uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda i industrijskih postrojenja koje provode države članice. Osim toga, Sud preporučuje da Komisija i države članice surađuju u procjenjivanju djelotvornosti postojećih mehanizama izvršenja u području poljoprivrede.

X

Načelo da onečišćivač plaća samo se djelomično primjenjuje na raspršeno onečišćenje uzrokovano poljoprivrednim djelatnostima. Uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda i industrijska postrojenja plaćaju naknadu za onečišćenje vode za svoje emisije, ali samo za ograničen broj onečišćujućih tvari. Iznosi naknada (po ispuštanju u mg/l) znatno se razlikuju među državama članicama, a ni u jednom planu upravljanja slijevom ne spominje se procjena njihova odvraćajućeg učinka. Sud preporučuje da Komisija pruži smjernice o mogućim metodama za nadoknadu troškova štete nanesene okolišu u području raspršenog onečišćenja. Također preporučuje da države članice procijene moguće gospodarske instrumente (naknade i poreze) za sprečavanje emisija onečišćujućih tvari.

1Bugarska, Češka, Njemačka, Hrvatska, Mađarska, Austrija, Rumunjska, Slovenija i Slovačka.

Uvod

Okvirna direktiva o vodama i planovi upravljanja slijevom

01

Glavni je cilj vodne politike EU-a zajamčiti dovoljnu količinu vode dobre kakvoće za potrebe njegovih stanovnika i okoliša.

02

Godine 2000. Europski parlament i Vijeće donijeli su Okvirnu direktivu o vodama² čiji je glavni cilj postići dobru kakvoću vode³ do 2015. godine. Direktivom se također omogućuju produljenja roka (do 2021. i 2027. godine) te blaži zahtjevi u pogledu kakvoće vode pod određenim uvjetima.

03

Direktiva je sveobuhvatan zakonski akt kojim se uskladilo postojeće zakonodavstvo u području vodne politike. Pristup gospodarenju vodama u okviru ove Direktive temelji se na tome da se slijev smatra ekološkom i hidrološkom jedinicom.

04

Plan upravljanja slijevom ključan je instrument provedbe Direktive. Sve države članice morale su usvojiti takve planove do prosinca 2009. godine, uključujući program mjera za svako vodno područje na svom teritoriju.⁴ Ažurirane planove upravljanja slijevom bilo je potrebno usvojiti do prosinca 2015. U EU-u postoje ukupno 42 međunarodna slijeva (kao što su rajnski i dunavski slijev) i 172 nacionalna plana upravljanja slijevom. Planovi upravljanja slijevom ne dostavljaju se Komisiji na odobrenje.

05

U program mjera potrebno je uključiti one mjere koje su nužne za postizanje ciljeva Okvirne direktive o vodama za pojedinačne utvrđene vodene tokove. Prema Okvirnoj direktivi o vodama minimalnim se uvjetom smatra provedba 11 direktiva (vidjeti tablicu 1. za one koje su važne za ovo izvješće). Mjere za njihovu provedbu smatraju se „osnovnim mjerama” programa zajedno s drugim obveznim mjerama koje su navedene u Direktivi (vidjeti odlomak 33.). Izvješćivanje u kontekstu Okvirne direktive o vodama (ažuriranje planova upravljanja slijevom i izvješćivanje o napretku) nije zamijenilo izvješćivanje propisano pojedinačnim direktivama.

Tablica 1.

Direktive EU-a čija se provedba smatra minimalnim uvjetom

Pravna osnova
Važnost za kakvoću vode

Direktiva o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda¹
Sve aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika (ES) većim od 2000 moraju imati sustave za prikupljanje otpadnih voda ili druge odgovarajuće sustave kojima se ostvaruje jednaka razina zaštite okoliša.
Aglomeracije veće od 2000 ES moraju se pridržavati graničnih vrijednosti emisija za biokemijsku potrošnju kisika (BPK₅) i kemijsku potrošnju kisika (KPK).
Aglomeracije veće od 10 000 ES na osjetljivim područjima moraju se pridržavati i graničnih vrijednosti emisija za ukupni dušik i/ili ukupni fosfor, osim ako je na razini cijelog osjetljivog područja ostvarena minimalna stopa smanjenja ukupnog dušika i ukupnog fosfora.
U aglomeracijama manjima od 2000 ES koje imaju sustav prikupljanja mora se provoditi odgovarajući postupak pročišćavanja vode koja se ispušta u slatke vode i estuarije.

Direktiva o nitratima²
Države članice moraju pratiti površinske i podzemne vode te određivati područja ugrožena nitratima. Kako bi se smanjilo onečišćenje voda uzrokovano nitratima, države članice moraju donijeti akcijske programe čija je provedba obvezna u područjima ugroženima nitratima. Nadalje, države članice moraju izraditi kodeks dobre poljoprivredne prakse koji će se dobrovoljno primjenjivati na cijelom teritoriju.

Direktiva o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja zamijenjena Direktivom o industrijskim emisijama³
Granične vrijednosti emisija navedene u dozvolama industrijskih postrojenja trebaju se temeljiti na primjeni najboljih raspoloživih tehnika koje su najdjelotvornije u postizanju visoke razine zaštite okoliša.

1Direktiva Vijeća 91/271/EEZ od 21. svibnja 1991. o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (SL L 135, 30.5.1991., str. 40.).

2Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (SL L 375, 31.12.1991., str. 1.).

3Direktiva 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL L 24, 29.1.2008., str. 8.), koja je zamijenjena Direktivom 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL L 334, 17.12.2010., str. 17.).

06

Komisija je od 2001. godine u suradnji s državama članicama izradila 34 dokumenta sa smjernicama kojima je obuhvaćeno nekoliko aspekata provedbe Direktive.

07

Iako se ne spominju u Okvirnoj direktivi o vodama, u zakonodavstvu EU-a postoje dodatni zakonski akti koji su povezani s kakvoćom vode (vidjeti tablicu 2.).

Tablica 2.

Ostale direktive i uredbe EU-a koje su povezane s kakvoćom vode

Pravna osnova
Važnost za kakvoću vode

Uredba o deterdžentima¹
Deterdženti sadrže jednu važnu onečišćujuću tvar: fosfor.
Deterdženti koji se koriste u kućanstvu u kojima udio fosfora premašuje određenu količinu ne smiju se stavljati na tržište od 30. lipnja 2013. u slučaju deterdženata za pranje rublja i od 1. srpnja 2017. u slučaju deterdženata za strojno pranje posuđa.

Direktiva o pesticidima²
Države članice morale su do 26. studenoga 2012. donijeti akcijske planove i obavijestiti Komisiju o njima te u njih uključiti mjere za smanjenje rizika od pesticida i njihova utjecaja na zdravlje ljudi i okoliš.

1Uredba (EU) br. 259/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2012. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 648/2004 u vezi s uporabom fosfata i drugih spojeva fosfora u deterdžentima za pranje rublja i deterdžentima za strojno pranje posuđa koji se koriste u kućanstvu (SL L 94, 30.3.2012., str. 16.).

2Direktiva 2009/128/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u postizanju održive uporabe pesticida (SL L 309, 24.11.2009., str. 71.).

Suradnja u dunavskom slijevu

08

Dunavski slijev nalazi se na području 19 različitih zemalja, među kojima je 11 država članica EU-a (vidjeti kartu u prilogu I.). S površinom od 807 827 km² dunavski slijev čini drugi najveći slijev u Europi.

09

Suradnja u dunavskom slijevu počela je 1985. godine, a 1998. stupila je na snagu Konvencija o zaštiti rijeke Dunav⁵. Jedan od ciljeva Konvencije bio je postizanje „ciljeva održivog i pravednog gospodarenja vodama, uključujući očuvanje, poboljšanje i racionalnu uporabu površinskih i podzemnih voda u slivu koliko god je to moguće”.

10

Međunarodna komisija za zaštitu rijeke Dunav osnovana je 1998. godine radi provedbe Konvencije o zaštiti rijeke Dunav. Stupanjem na snagu Okvirne direktive o vodama Međunarodna komisija također je dobila ulogu platforme za provedbu svih prekograničnih aspekata Direktive.

11

Komisija je Vijeću na zahtjev predstavila strategiju EU-a za regiju Podunavlja koju je ono podržalo 2011. godine. Strategija je, između ostaloga, usmjerena na poboljšanje kakvoće vode.

Glavni oblici i izvori onečišćenja u dunavskom slijevu

12

Osim nacionalnih planova upravljanja slijevom koje su donijele države članice, Međunarodna komisija za zaštitu rijeke Dunav objavila je 2009. godine plan upravljanja slijevom za cijeli dunavski slijev⁶. U tom planu i Ažuriranom izvješću o analizi slijeva rijeke Dunav iz 2013. godine⁷ utvrđeni su razni oblici onečišćenja od međunarodne važnosti koji utječu na kakvoću vode (vidjeti tablicu 3.).

Tablica 3.

Oblici i izvori onečišćenja u dunavskom slijevu

Oblici onečišćenja | Izvori onečišćenja
Organsko onečišćenje (netoksične organske tvari) | Ključni su uzročnici organskog onečišćenja točkasti izvori: otpadne vode iz aglomeracija (kućanstva) i industrijskih postrojenja, a pogotovo prikupljene, ali nepročišćene otpadne vode i otpadne vode koje nisu pročišćene na odgovarajući način.
Onečišćenje hranjivim tvarima (dušik i fosfor) | Većina emisija hranjivih tvari dolazi iz raspršenih izvora (89% za ukupni dušik i 78% za ukupni fosfor²), kao što su emisije nastale poljoprivrednim djelatnostima (uporabom gnojiva ili stajskog gnojiva³ i atmosferskim taloženje), erozijom tla i površinskim otjecanjem.
Onečišćenje opasnim tvarima¹ | Toksične tvari mogu se ispuštati iz točkastih izvora (komunalne i industrijske otpadne vode) i raspršenih izvora (kao što su površinsko otjecanje, uporaba pesticida u poljoprivredi, onečišćene površine i rudnici).
Hidromorfološke promjene | Te promjene dovode do prekida u protoku rijeke i u prohodnosti staništa, razdvajanja od susjednih močvarnih područja ili poplavnih područja te izmjene količine i uvjeta toka. Uglavnom su uzrokovane hidroenergetskim postrojenjima, plovidbenom infrastrukturom i infrastrukturom za zaštitu od poplava.

1Okvirna direktiva o vodama sadržava popis takozvanih prioritetnih tvari i ostalih onečišćujućih tvari (prvotno ih je bilo 33, a zatim je brojka porasla na 45 tvari ili skupina tvari), od kojih se neke smatraju prioritetnim opasnim tvarima. Opasne tvari uključuju, primjerice, pesticide, metale i farmaceutske proizvode.

2Na temelju procjene dugoročnih prosječnih (2000.–2008.) hidroloških uvjeta u dunavskom slijevu.

3Onečišćujuće tvari (kao što su gnojiva) izlužuju se u površinske ili podzemne vode kao rezultat padalina, infiltracije tla i površinskog otjecanja.

Izvor: Ažurirano izvješće o analizi slijeva rijeke Dunav iz 2013. godine.

Instrumenti EU-a dostupni za provedbu vodne politike EU-a

13

EU podupire svoju vodnu politiku pružanjem financijskih sredstava te pravnim i regulatornim instrumentima. Glavne izvore financiranja iz proračuna EU-a čine:

–Europski fond za regionalni razvoj i Kohezijski fond: u programskom razdoblju 2007.–2013. najveći dio financijskih sredstava dodijeljen je infrastrukturnim projektima u području otpadnih voda. Ostala područja intervencija u kojima je moguć pozitivan učinak čine integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja te sanacija industrijskih i onečišćenih površina,

–Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj: niz mjera u programima ruralnog razvoja može imati izravan ili neizravan učinak na kakvoću vode. Agroekološka plaćanja primjer su mjere koja može imati izravan učinak. Ona se dodjeljuju poljoprivrednicima koji dobrovoljno preuzmu agroekološke obveze koje nadilaze okvir obveznog zakonodavstva.

14

U tablici 4. prikazana su sredstva EU-a dodijeljena državama članicama čiji se teritorij djelomično ili u cijelosti nalazi na dunavskom slijevu.

15

Osim direktiva i uredbi spomenutih u tablicama 1. i 2., glavni pravni instrument koji se upotrebljava čini mehanizam višestruke sukladnosti. Njime se izravna plaćanja poljoprivrednicima u okviru zajedničke poljoprivredne politike i niz plaćanja u okviru programa ruralnog razvoja povezuju s i. poštovanjem niza pravila koja se odnose na okoliš, sigurnost hrane, zdravlje životinja i bilja te dobrobit životinja, takozvanih propisanih zahtjeva upravljanja; i ii. održavanjem dobrih poljoprivrednih i ekoloških uvjeta na poljoprivrednim zemljištima, takozvanih standarda za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete⁸. Nepridržavanje tih standarda i zahtjeva može dovesti do umanjenja iznosa potpore dodijeljene poljoprivredniku.

Tablica 4.

Sredstva EU-a dodijeljena u okviru programskog razdoblja 2007.–2014. (stanje na dan 31. prosinca 2013.)¹

Izvor sredstava | Područje intervencije | Iznos umilijardama eura
Europski fond za regionalni razvoj i Kohezijski fond | Otpadne vode | 6,35
Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj | Agroekološka plaćanja | 6,39²

1Iznosi se odnose na devet država članica čiji teritorij na dunavskom slijevu zauzima površinu veću od 2000 km².

2Iznos koji se uzima u obzir za Njemačku odnosi se na dvije savezne zemlje koje se nalaze na dunavskom slijevu (Baden-Württemberg i Bavarska).

Izvor: baza podataka Komisije „Infoview” za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i financijska izvješća o provedbi za 2014. godinu za Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.

2Direktiva 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL L 327, 22.12.2000., str. 1.).

3Odnosi se na površinske vode, podzemne vode i zaštićena područja. Kakvoća vode izražava se ekološkim i kemijskim stanjem vodenih tokova.

4Države članice na čijem se teritoriju prostire više sljevova (npr. dijelovi teritorija Češke nalaze se na sljevovima Dunava, Odre i Elbe) morale su izraditi plan za svaki od tih dijelova (vodnih područja).

5Područja slijeva u četrnaest su zemalja veća od 2000 km² (devet država članica i pet zemalja koje nisu države članice). Te zemlje, kao i Europska unija, čine ugovorne strane Konvencije.

6Plan upravljanja vodnim područjem rijeke Dunav, završna verzija od 14. prosinca 2009.

7Ažurirano izvješće o analizi slijeva rijeke Dunav iz 2013. godine, završna verzija od 18. listopada 2014.

8U okviru programskog razdoblja 2007.–2013. bilo je 18 propisanih zahtjeva upravljanja i 15 standarda za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete.

Opseg revizije i revizijski pristup

16

Sud je u okviru ove revizije procijenio jesu li države članice provedbom Okvirne direktive o vodama poboljšale kakvoću vode.

17

Revizija je bila usmjerena na kakvoću površinskih voda u četirima državama članicama u dunavskom slijevu: Češkoj, Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj, čime se obuhvatio gornji, središnji i donji dio slijeva⁹. Njome su obuhvaćena tri glavna aspekta: onečišćenje iz aglomeracija, industrijskih postrojenja i poljoprivrede.

18

Sud je razmotrio sljedeća tri pitanja:

(a)Jesu li mjere u planovima upravljanja slijevom iz 2009. bile odgovarajuće usmjerene te je li se njihovom vrstom i opsegom zajamčilo postizanje dobre kakvoće vode do 2015.?

(b)Primjenjuju li države članice odgovarajuće mjere i instrumente kako bi smanjile onečišćenje uzrokovano otpadnim vodama?

(c)Primjenjuju li države članice odgovarajuće mjere i instrumente kako bi smanjile raspršeno onečišćenje uzrokovano poljoprivrednim djelatnostima?

19

Posjeti državama članicama obavljeni su od ožujka 2013. do siječnja 2014. godine. Razdoblja na koja se odnose razni prikupljeni dokazi spominju se u različitim odjeljcima ovog izvješća. Provjera i analiza dokumentacije nastavili su se obavljati nakon siječnja 2014., posebno kako bi se uzeli u obzir ažurirani planovi upravljanja slijevom (objavljeni radi savjetovanja¹⁰ od prosinca 2014. nadalje) te nove programe ruralnog razvoja (programsko razdoblje 2014.–2020.) odobrene 2015. godine.

20

Na vodene tokove mogu utjecati i hidrološke i/ili morfološke promjene kao i druge vrste onečišćenja zbog kojih ne mogu postići dobru kakvoću vode. Oni nisu obuhvaćeni opsegom ove revizije.

21

Sud je već objavio tematska izvješća¹¹ u povezanim područjima.

9Dunavski slijev nalazi se na dijelu teritorija Češke, većem dijelu teritorija Slovačke te cijelom teritoriju Rumunjske i Mađarske. Ukupna površina ovih država članica (izražena u km²) čini otprilike polovicu (49,4 %) dunavskog slijeva.

10Države članice morale su donijeti ažurirane planove upravljanja slijevom do prosinca 2015. Prema Okvirnoj direktivi o vodama, nacrti planova upravljanja slijevom predmet su savjetodavnog postupka sa stranama zainteresiranima za provedbu Direktive.

11Tematsko izvješće br. 8/2008 „Je li višestruka sukladnost djelotvorna politika?”, tematsko izvješće br. 7/2011 „Je li agroekološka potpora dobro osmišljena i upravlja li se njome dobro?”, tematsko izvješće br. 5/2011 „Program jedinstvenih plaćanja (SPS): što se treba poduzeti kako bi se poboljšalo dobro financijsko upravljanje”, tematsko izvješće br. 4/2014 „Uključivanje ciljeva vodne politike EU-a u zajedničku poljoprivrednu politiku tek je djelomično uspješno” i tematsko izvješće br. 2/2015 „Financijska potpora EU-a uređajima za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u dunavskom slijevu: nužnost dodatnih napora u pomoći državama članicama da ostvare ciljeve politike otpadnih voda EU-a” (http://eca.europa.eu).

Opažanja

Planovi upravljanja slijevom kao instrument za postizanje dobre kakvoće vode do 2015. godine

22

Prema Okvirnoj direktivi o vodama države članice moraju procijeniti kakvoću vode koristeći se rezultatima svoje nacionalne mreže za praćenje voda. Procjena se obavlja na razini vodenog toka¹² na temelju sustava i metoda koje je država članica odredila u okviru pravila određenih Okvirnom direktivom o vodama. Procjena kakvoće vode obuhvaća dva sastavna dijela:

–ekološko stanje/potencijal¹³: države članice moraju obaviti procjenu uzimajući u obzir razne čimbenike, takozvane „elemente kakvoće”: biološke elemente (kao što su vodena flora i riblja fauna), hidromorfološke elemente te kemijske i fizičko-kemijske elemente¹⁴. Fizičko-kemijski elementi uključuju organsko onečišćenje (mjeri se s pomoću parametara biokemijske potrošnje kisika (BKP₅) i kemijske potrošnje kisika (KPK)), uvjete u pogledu hranjivih tvari i odabrane kemijske tvari¹⁵. Klasifikacija je obavljena u pet kategorija: visoko, dobro, umjereno, slabo i loše,

–kemijsko stanje: države članice moraju procijeniti jesu li se poštovali standardi kakvoće okoliša¹⁶ za tvari određene zakonodavstvom EU-a (tj. za planove upravljanja slijevom iz 2009. trebalo je ocijeniti 41 prioritetnu tvari ili skupinu tvari). Rezultati se klasificiraju kao „dobro” ili „nezadovoljavajuće”.

23

Ukupnu klasifikaciju ekološkog stanja određuje pojedinačni element kakvoće koji je ostvario najslabiji rezultat. Jednako tako, kemijsko stanje može se ocijeniti kao „dobro” samo ako su ispunjeni standardi za sve tvari. Ovo je pravilo poznato kao pravilo „one out all out” prema kojem je ukupna ocjena zadovoljavajuća samo ako zadovoljavaju svi njezini pojedinačni elementi. Primjenom takvog pravila može se prikriti napredak ostvaren u pogledu pojedinačnih elemenata kakvoće.

24

Plan upravljanja slijevom mora uključivati informacije o izvorima onečišćenja kojima su izloženi vodeni tokovi, o procjeni stanja i o mjerama koje je potrebno provesti kako bi se postigla dobra kakvoća vode te o njihovu ukupnom trošku. U planovima je također potrebno pružiti obrazloženje za izuzimanje vodenog toka iz rokova za postizanje dobre kakvoće vode (prvi je rok 2015. godina, vidjeti odlomak 2.).

25

Sud je ispitao sljedeće:

–je li se kakvoća površinskih voda poboljšala zahvaljujući mjerama koje su provele države članice,

–jesu li u okviru planova upravljanja slijevom iz 2009. utvrđeni izvori onečišćenja za svaki vodeni tok,

–suzbija li se mjerama utvrđenima u planovima upravljanja slijevom iz 2009. na odgovarajući način onečišćenje iz utvrđenih izvora,

–jesu li države članice nastojale ispuniti rok za 2015. za većinu svojih vodenih tokova,

–je li Komisija poduzela mjere u slučajevima u kojima je smatrala da planovi upravljanja slijevom iz 2009. nisu prikladni.

Nedovoljan napredak u pogledu ekološkog i kemijskog stanja vodenih tokova

26

Na slikama 1. i 2. prikazane su razlike u planovima upravljanja slijevom iz 2009.¹⁷ i nacrtima planova iz 2015. u pogledu ekološkog i kemijskog stanja površinskih vodenih tokova u četirima posjećenim državama članicama.

Slika 1.

Ekološko stanje/potencijal u planovima upravljanja slijevom iz 2009. i nacrtima planova iz 2015. (izraženo u % ukupnog broja površinskih vodenih tokova)

Izvor: informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE) i nacrti planova upravljanja slijevom iz 2015.

1WISE (Europski informacijski sustav za vode) nudi širok spektar podataka i informacija o problemima s vodom koje su prikupile institucije EU-a.

Slika 2.

Kemijsko stanje u planovima upravljanja slijevom iz 2009. i nacrtima planova iz 2015. (izraženo u % ukupnog broja površinskih vodenih tokova)

Izvor: informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE) i nacrti planova upravljanja slijevom iz 2015.

27

Podatci navedeni u planovima upravljanja slijevom ne pokazuju da je došlo do znatnih promjena u kakvoći vode i nije ispunjen rok za postizanje dobrog stanja do 2015. Broj vodenih tokova čije ekološko stanje/potencijal ima ocjenu „dobro” ili „visoko” porastao je samo za mali postotak, pri čemu je najveći porast zabilježen u Češkoj. Kad je riječ o kemijskom stanju, u Češkoj se stanje pogoršalo. Mađarska je uspjela znatno smanjiti broj vodenih tokova s nepoznatim stanjem, što opravdava povećanje broja vodenih tokova čije je kemijsko stanje ocjenjeno kao „dobro” ili „nezadovoljavajuće”.

Nije bilo dovoljno sveobuhvatnih podataka za utvrđivanje izvora onečišćenja na razini vodenih tokova

28

Zbog nedovoljnih podataka o praćenju države članice djelomično su temeljile svoje procjene stanja na neizravnim metodama kao što su analiza i procjena rizika, što utječe na razinu pouzdanosti klasifikacije stanja. Iako Rumunjska i Slovačka u planovima iz 2009. imaju velik broj vodenih tokova čije je stanje klasificirano kao „dobro” i „visoko” (vidjeti slike 1. i 2.), za velik broj vodenih tokova pouzdanost klasifikacije bila je niska. Što je niži stupanj pouzdanosti klasifikacije stanja, to je teže odrediti mjere koje su prikladne za njegovo poboljšanje.

29

Osim toga, broj posebnih fizičko-kemijskih tvari koje se procjenjuju u pogledu ekološkog stanja (vidjeti odlomak 22.) znatno se razlikuje među državama članicama (od četiri u Mađarskoj do više od 80 u Češkoj), što je ponekad uzrokovano neodgovarajućem utvrđivanjem. To može dovesti do preoptimistične klasifikacije vodenih tokova.

30

U prilogu II. navodi se postotak vodenih tokova koji su bili izloženi onečišćenju iz točkastih i raspršenih izvora te postotak vodenih tokova izloženih povećanju količine organskih tvari i hranjivih tvari te onih koji su onečišćeni prioritetnim tvarima ili ostalim posebnim onečišćujućim tvarima.

31

Analizom koju je proveo Sud utvrđeno je da su postojali nedostatci u pogledu informacija o vodenim tokovima navedenima u planovima upravljanja slijevom iz 2009.¹⁸: u njima nije uvijek naznačeno predstavljaju li onečišćenje organskim tvarima (BKP₅ i KPK), hranjivim tvarima (dušik i fosfor), fizičko-kemijskim i prioritetnim tvarima te pesticidima problem za kakvoću vode u predmetnom vodenom toku.

32

U planovima upravljanja slijevom također se javljaju nedostatci i poteškoće u vezi s dostupnim informacijama o onečišćenju po izvorima:

–u slučaju točkastih izvora onečišćenja (kao što su uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda i industrijska postrojenja) posebno su nedostajali podatci o ispuštanju fizičko-kemijskih i prioritetnih tvari. Većina informacija odnosila se na emisije organskih i hranjivih tvari iz uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda,

–kad je riječ o raspršenom onečišćenju, izračun udjela različitih izvora (uporaba gnojiva, erozija, atmosfersko odlaganje itd.) otežan je te su se procjene stoga uglavnom temeljile na statističkim modelima,

–za onečišćene površine i odlagališta otpada nisu bile dostupne kvantificirane informacije o važnosti izvora.

Mjere utvrđene u planovima upravljanja slijevom nisu dostatne za odgovarajuće suzbijanje onečišćenja iz različitih izvora

33

Prema dokumentu sa smjernicama br. 21 iz 2009. godine za izvješćivanje u skladu s Okvirnom direktivom o vodama države članice morale su razvrstati mjere u svojim planovima upravljanja slijevom u tri kategorije: „osnovne mjere” (mjere potrebne za provedbu direktiva EU-a), „ostale osnovne mjere” (mjere koje su naknadno uvedene Okvirnom direktivom o vodama¹⁹) i „dopunske mjere”.

34

Planovi upravljanja slijevom iz 2009. predmetnih četiriju država članica općenito nisu pružali dovoljno informacija o postignućima koja se očekuju od provedbe „osnovnih mjera” i nastaloj potrebi da se dobro stanje postigne dopunskim mjerama.

Onečišćenje iz aglomeracija: mjere kojima se nadopunjuje Direktiva o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda ne obuhvaćaju neke važne aspekte

35

„Osnovnu mjeru” za rješavanje problema onečišćenja iz aglomeracija čini provedba Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (vidjeti tablicu 1.).

36

Sud je u pogledu „ostalih osnovnih” i „dopunskih” mjera u četirima državama članicama utvrdio sljedeće nedostatke u planovima upravljanja slijevom iz 2009.:

–za aglomeracije manje od 2000 ES u planovima upravljanja slijevom za Češku, Mađarsku i Slovačku nije navedeno koliko takvih aglomeracija utječe na kakvoću vode za koje bi bile potrebne posebne mjere,

–zbog stanja vodenih tokova u pogledu kakvoće vode može biti potrebno da se odrede granične vrijednosti emisija koja nadilaze zahtjeve Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (vidjeti prilog III.). U slučaju Mađarske i Rumunjske spominje se provjera prikladnosti graničnih vrijednosti emisija koje su određene u nacionalnim zakonskim odredbama. Češka nije uključila takvu mjeru jer su zakonski predviđene granične vrijednosti ažurirane 2007. godine, netom prije odobrenja plana upravljanja slijevom. Za Mađarsku nije naveden opseg mjere. Za Rumunjsku se u planu navodilo da su u manjem broju aglomeracija potrebne strože granične vrijednosti, ali nije jasno je li to dovoljno kako bi se obuhvatili svi vodeni tokovi izloženih velikom onečišćenju organskim i hranjivim tvarima,

–države članice tek su djelomično obuhvatile pitanje upravljanja oborinskim vodama. Prelijevanje tijekom obilnih padalina u slučajevima kada kapacitet kanalizacijske mreže i/ili uređaja za pročišćavanje nije dovoljan i površinsko otjecanje u gradskim područjima²⁰ mogu dovesti do onečišćenja vode. Mađarska je uključila posebnu mjeru koja u prvom redu obuhvaća osmišljavanje nacionalnog plana upravljanja oborinskim vodama, a Rumunjska je navela aglomeracije kojima su potrebni sustavi za prikupljanje oborinske vode. Ni u jedan plan nisu uključene posebne mjere za rješavanje problema prelijevanja²¹,

–od kasnih 90-ih prisutnost mikro-onečišćujućih tvari sve se više prepoznavala kao problem za kakvoću vode. Mikro-onečišćujuće tvari obično se nalaze u farmaceutskim proizvodima, proizvodima za osobnu njegu i dodatcima hrani. Unatoč njegovoj sve većoj važnosti, četiri države članice nisu uspjele riješiti problem mikro-onečišćujućih tvari u svojim planovima upravljanja slijevom iz 2009. Mjere dostupe za rješavanje tog problema obuhvaćaju: i. sprečavanje/smanjenje onečišćenja u mjestu njegova nastanka („na izvoru”); i ii. pročišćavanje onečišćenih voda (mjere „na kraju proizvodnog procesa”).

Onečišćenje iz industrijskih postrojenja: nedostatak usmjerenih mjera

37

„Osnovnu mjeru” za rješavanje problema onečišćenja uzrokovanog industrijskim postrojenjima čini provedba Direktive o industrijskim emisijama (vidjeti tablicu 1.).

38

Sud je u pogledu „ostalih osnovnih” i „dopunskih” mjera u četirima državama članicama utvrdio sljedeće nedostatke u planovima upravljanja slijevom iz 2009.:

–kako bi se smanjilo onečišćenje opasnim tvarima potrebne su mjere koje su usmjerene na one tvari koje onemogućuju vodenim tokovima da postignu dobro ekološko i kemijsko stanje. Međutim, nijedna od četiriju država članica nije imala mjere usmjerene na posebne tvari,

–iako su sve četiri države članice uključile mjere za sanaciju onečišćenih područja i/ili mjesta za odlaganje otpada, samo su u planovima Češke i Slovačke određena mjesta za koja se smatra da ugrožavaju kakvoću vode. Unatoč tomu, Sud je utvrdio da odabrana područja nisu nužno odgovarala onim područjima kojima su nacionalna tijela odgovorna za strategiju dekontaminacije dala prednost²².

Onečišćenje uzrokovano poljoprivrednim djelatnostima: mjere kojima se nadopunjuje Direktiva o nitratima uglavnom su dobrovoljne

39

„Osnovnu mjeru” za rješavanje problema onečišćenja uzrokovanog poljoprivrednim djelatnostima čini provedba Direktive o nitratima (vidjeti tablicu 1.).

40

Kad je riječ o „ostalim osnovnim” i „dopunskim” mjerama, u planovima upravljanja slijevom četiriju država članica uglavnom se upućivalo na mjere u okviru programa ruralnog razvoja, u kojima se poljoprivrednici mogu uključiti u aktivnosti koje nadilaze okvir obveznog zakonodavstva (npr. propisi o gnojenju stroži od onih u Direktivi o nitratima). Međutim, te su mjere isključivo dobrovoljne i stoga moraju nužno obuhvaćati područja u kojima je onečišćenost voda na najvećoj razini (vidjeti također odlomke od 145. do 157.)²³.

41

Sud je u planovima upravljanja slijevom iz 2009. u četirima državama članicama također utvrdio sljedeće nedostatke:

–iako fosfor iz raspršenih izvora onečišćenja ima važnu ulogu u onečišćenju vodenih tokova hranjivim tvarima, ni u jednom programu nisu navedene mjere izravno usmjerene na ograničavanje količine fosfora koji se primjenjuje na zemljištima (kg/ha)²⁴,

–mjere usmjerene na smanjenje erozija, koje znatno pridonose onečišćenju fosforom, navedene su u programima mjera Češke, Mađarske i Rumunjske. Međutim, u Mađarskoj se ta mjera odnosi na primjenu relevantnih standarda za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete (vidjeti okvir 3.), a u programima Češke i Rumunjske nedostaju pojedinosti o tome na koji je način potrebno provesti mjere,

–mjere usmjerene na smanjenje uporabe pesticida navode su u programima mjera svih četiriju država članica. Međutim, mjere su bile nejasne ili su se odnosile na akcijske planove za pesticide koji su trebali stupiti na snagu i o kojima je Komisiju bilo potrebno obavijestiti do 26. studenoga 2012. u skladu s Direktivom o pesticidima (vidjeti tablicu 2.).

Nedostaju korisne informacije o financiranju mjera

42

Sud je utvrdio da nije navedena procjena troškova za sve mjere predviđene planovima upravljanja slijevom iz 2009. Informacije o izvorima i dostupnosti sredstava za predmetne četiri države članice nisu bile potpune.

43

Izostanak informacija o troškovima i očekivanim rezultatima mjera (vidjeti odlomak 34.) otežava određivanje najisplativijih mjera.

44

Financijska sredstva rijetko se pružaju izvan okvira programa EU-a. Glavni su izvori financiranja programi koje sufinancira EU preko Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda te Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj. Stoga prioriteti i dodjeljivanje financijskih sredstava određeni u okviru tih programa utječu na napredak u području kakvoće vode. Međutim, nije u svim slučajevima ostvarena koordinacija između tijela koja odobravaju prioritete i projekte i tijela koja odobravaju program mjera u okviru planova upravljanja slijevom (vidjeti također odlomak 38.).

Velik broj vodenih tokova izuzet je iz rokova za 2015. i 2021. godinu

45

Prema planovima upravljanja slijevom iz 2009. predmetne četiri države članice izuzele su velik broj vodenih tokova iz roka za 2015. godinu (vidjeti tablicu 5.), ali nisu pružile jasna obrazloženja za odgodu roka.

46

Broj iznimaka u planovima upravljanja slijevom iz 2015. i dalje je visok, izuzevši u Rumunjskoj i, za kemijsko stanje, u Slovačkoj. To znači da se za izuzeta vodena tijela postizanje dobre kakvoće vode može očekivati tek u razdoblju 2021.–2027.

Tablica 5.

Izuzete površinske vode (izraženo u % ukupnog broja površinskih voda)

Država članica | Planovi upravljanja slijevom iz 2009. | Nacrt planova upravljanja slijevom iz 2015. | Planovi upravljanja slijevom iz 2009. | Nacrt planova upravljanja slijevom iz 2015.
Ekološko stanje | Kemijsko stanje
Češka | 90 % | 63 % | 31 % | 36 %
Mađarska | 88 % | 84 % | 44 %² | 75 %
Rumunjska | 36 % | 14 % | 6 % | 2 %
Slovačka | ¹ | 47 % | ¹ | 1 %

1Vrijednost koju je navela Slovačka (37 %) odnosi se na ekološko i kemijsko stanje zajedno.

2Postotak je izračunan prema broju vodenih tokova čije je stanje poznato.

Izvor: informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE) ili koje su navele u svojim planovima upravljanja slijevom.

Komisija pomno prati stanje, ali napredak ovisi o spremnosti država članica na poduzimanje koraka

47

Komisija nije odgovorna za odobravanje planova upravljanja slijevom koje su donijele države članice. Međutim, ako se država članica ne uskladi sa zakonodavstvom EU-a, Komisija može pokrenuti postupak radi utvrđivanja povrede obveze i naposljetku uputiti predmet Sudu Europske unije. Komisija je 2008. uvela postupak u okviru platforme „EU Pilot” koji se primjenjuje kao prvi korak u rješavanju problema kako bi se, ako to bude moguće, izbjegli službeni postupci zbog povrede obveze.

48

Komisija je provjerila planove upravljanja slijevom iz 2009. svih država članica i iznijela posebna opažanja i preporuke za svaku državu članicu u dvama izvješćima²⁵ priloženima uz dvije komunikacije Komisije. Komisija je 2013. i 2014. godine organizirala i bilateralne sastanke sa svim četirima državama članicama na kojima je s njima raspravljala o glavnim pitanjima.

49

U kontekstu odobrenja sporazuma o partnerstvu²⁶ i operativnih programa o okolišu za programsko razdoblje 2014.–2020. Komisija je procijenila da je „donošenje plana upravljanja slijevom” kriterij za ispunjavanje ex ante uvjeta²⁷. Zaključeno je da taj kriterij nije bio zadovoljen u Češkoj, Mađarskoj i Slovačkoj. Operativnim programima predviđene su aktivnosti koje je potrebno provesti slijedom neispunjavanja kriterija, no njima nisu u svim slučajevima obuhvaćeni svi nedostatci utvrđeni tijekom bilateralnih sastanaka za Mađarsku i Slovačku (vidjeti odlomak 48.). Komisija umjesto toga aktivnostima koje države članice trebaju provesti smatra aktivnosti koje su detaljno pojašnjenje u zapisnicima s tih bilateralnih sastanaka. Međutim, ti zapisnici nisu jednako ugovorno obvezujući kao operativni programi. Jedino se za Češku u operativnom programu²⁸ izričito upućuje na zahtjeve koje je Komisija iznijela tijekom bilateralnog sastanka. Ovakvim se postupanjem općenito umanjuje učinak ex ante uvjeta.

50

U nacrtima planova upravljanja slijevom iz 2015. i dalje postoji niz nedostataka u pogledu utvrđivanja odgovarajućih mjera koje su Sud i Komisija utvrdili u planovima iz 2009.

Mjere i instrumenti koje države članice primjenjuju kako bi smanjile onečišćenje iz otpadnih voda

51

Sud je ispitao jesu li predmetne četiri države članice primijenile odgovarajuće mjere i instrumente za suzbijanje onečišćenja otpadnim vodama koje ispuštaju aglomeracije i industrijska postrojenja.

Onečišćenje iz aglomeracija: postignut je napredak u pročišćavanju otpadnih voda, ali dostupnim instrumentima mogao bi se postići veći učinak

52

Važan način smanjenja onečišćenja iz aglomeracija u predmetnim četirima državama članicama bilo je povećanje postotka otpadne vode koja se pročišćava na odgovarajući način. Stoga je Sud u pogledu predmetnih četiriju država članica ispitao sljedeće:

–jesu li ostvarile napredak u pogledu količine otpadne vode koja se pročišćuje na odgovarajući način,

–jesu li uspostavile sustav inspekcija kojim će zajamčiti pridržavanje graničnih vrijednosti emisija iz dozvola o ispuštanju otpadnih voda,

–jesu li se koristile naknadom za onečišćenje voda koju moraju platiti uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda kao instrumentom za suzbijanje emisija onečišćujućih tvari.

Postignut je napredak u pogledu količine otpadne vode koja se pročišćuje

53

Četiri države članice moraju ostvariti ciljeve utvrđene Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (vidjeti tablicu 1.) u rokovima²⁹ dogovorenima u ugovorima o pristupanju.

54

U skladu s člankom 5. Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda države članice morale su odrediti osjetljiva područja, a posebno područja kojima prijeti eutrofikacija. Češka, Rumunjska i Slovačka označile su svoj cijeli teritorij kao osjetljivo područje. Ovo je pozitivan aspekt u kontekstu kakvoće vode jer se u tim područjima zahtijeva stroži postupak pročišćavanja/treći stupanj pročišćavanja otpadnih voda za aglomeracije veće od 10 000 ES, tj. smanjenje količine hranjivih tvari koje uzrokuju eutrofikaciju (vidjeti prilog III.). Za Mađarsku vidjeti odlomak 64.

55

Kako bi ostvarile napredak, države članice trebale su povećati udio stanovništva priključenog na uređaje za pročišćavanje te su morale poboljšati tehnologiju pročišćavanja, tj. zajamčiti pridržavanje graničnih vrijednosti emisija za organsko onečišćenje (BKP₅ i KPK) primjenom drugog stupnja pročišćavanja i za onečišćenje hranjivim tvarima (ukupni dušik i ukupni fosfor) primjenom strožeg postupka pročišćavanja/trećeg stupnja pročišćavanja. Osim toga, u graničnima vrijednostima emisija koje su odredili uređaji za pročišćavanje trebala se odražavati kakvoća vode u vodenom toku u koji se ispušta otpadna voda.

Postignut je napredak u pogledu priključenosti na kanalizacijsku mrežu i uređaje za pročišćavanje, ali nedostatci su i dalje posebno prisutni u dvjema državama članicama

56

Na slici 3. prikazan je napredak u pogledu stope priključenosti ukupnog broja stanovnika na javne kanalizacijske mreže i uređaje za pročišćavanje. U svim četirima državama članicama stope priključenosti porasle su u razdoblju 2008.–2012. Budući da je Rumunjska pristupila EU-u tri godine nakon ostalih triju država članica ukupno je imala najniže stope priključenosti.

57

Razlika između postotka ukupnog stanovništva priključenog na javne kanalizacijske mreže i stanovništva priključenog na uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda pokazuje da se dio otpadnih voda koje ispušta stanovništvo s priključcima ne pročišćuje u uređajima za pročišćavanje otpadnih voda. Ova je razlika najveća u Mađarskoj, a najniža u Slovačkoj.

Slika 3.

Postotci ukupnog broja stanovništva priključenog na javne kanalizacijske mreže i ukupnog broja stanovništva priključenog na uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda: napredak postignut u razdoblju 2008.–2012.

Izvor: Postotak stanovništva priključenog na javne kanalizacijske mreže: statistički uredi Češke, Mađarske i Slovačke te podatci za 2008. godinu iz izvješća za Rumunjsku o provedbi Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda od 30. lipnja 2013. i podatci statističkog ureda za 2012. godinu.

Postotak stanovništva priključenog na uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda: statistički uredi Češke, Rumunjske i Slovačke te Eurostat (podatci za 2011. godinu) za Mađarsku.

58

Ukupan broj stanovnika koji još nije priključeni na javne kanalizacijske mreže može se razvrstati u sljedeće skupine:

–stanovništvo aglomeracija s ekvivalentom u broju stanovnika jednakim ili većim od 2000 za koje još ne postoji sustav prikupljanja. To je slučaj u Rumunjskoj, gdje do kraja 2012. godine nije bilo prikupljeno 39,8 % opterećenja³⁰. Rumunjska treba ispuniti svoje obveze predviđene Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda do 2018. godine,

–stanovništvo aglomeracija s ekvivalentom u broju stanovnika jednakim ili većim od 2000 u kojima se opterećenje prikuplja pojedinačnim sustavima (kao što su septičke jame)³¹. U slučaju predmetnih četiriju država članica prikupljeno opterećenje po pojedinačnim sustavima iznosilo je 7 % za Češku, 14 % za Mađarsku, 1 % za Rumunjsku i 13 % za Slovačku,

–stanovništvo aglomeracija s ekvivalentom u broju stanovnika manjim od 2000 za koje ne postoji sustav prikupljanja.

59

Od pojedinačnih se sustava Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda zahtijeva slična razina zaštite okoliša kao za komunalne otpadne vode koje se ispuštaju u sustave prikupljanja. Sud je zaključio da se na temelju informacija koje države članice dostavljaju Komisiji ne može procijeniti jesu li ti sustavi u skladu s odredbama Direktive. Isto tako, planovi upravljanja slijevom iz 2009. ne sadržavaju informacije o tome. U drugoj polovici 2014. godine Komisija je zatražila od država članica da objasne kako su postigla usklađenost.

60

Kad je riječ o aglomeracijama manjim od 2000 ES koje imaju sustav prikupljanja, odredbama Direktive zahtijeva se da se zajamči provođenje odgovarajućeg postupka pročišćavanja vode koja se ispušta u slatke vode i estuarije. Međutim, u planovima upravljanja slijevom iz 2009. za Češku i Mađarsku nisu navedene nikakve informacije o broju aglomeracija u kojima postoje sustavi prikupljanja, ali ne i uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda. Osim zahtjeva Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, države članice u skladu s odredbama Okvirne direktive o vodama moraju odrediti mjere za one aglomeracije u kojima ispuštanje otpadnih voda narušava kakvoću vode. Međutim, mjere u planovima upravljanja slijevom iz 2009. nejasne su (vidjeti odlomak 36.).

Fotografija 1. – Uređaj za pročišćavanje otpadnih voda u Mađarskoj

Izvor: Europski revizorski sud.

Značajan napredak postignut je i u pogledu drugog i trećeg stupnja pročišćavanja otpadnih voda u trima državama članica, ali i dalje nijedna od njih nije ispunila rokove

61

U razdoblju od 2007./2008. do 2011./2012. ostvaren je znatan napredak u pogledu drugog stupnja pročišćavanja komunalnih otpadnih voda koje ispuštaju aglomeracije veće od 2000 ES (vidjeti sliku 4.)³². Na kraju 2012. godine u trima od četiriju država članica više od 90 % količine komunalnih otpadnih voda koje ispuštaju aglomeracije bilo je u skladu s graničnim vrijednostima emisija koje su Direktivom predviđene za BKP₅ i KPK.

62

Niži postotak drugog stupnja pročišćavanja u Rumunjskoj (39 %) djelomično je uzrokovan činjenicom da se ta zemlja pridružila EU-u kasnije od drugih država članica. Rumunjska je 2012. kasnila i u pogledu svog međuroka u okviru Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda koji se odnosi na drugi stupanj pročišćavanja (do 2010. je bilo potrebno na odgovarajući način pročišćavati 51 % opterećenja).

Slika 4.

Napredak tijekom razdoblja od 2007./2008. do 2011./2012. godine¹ u pogledu drugog stupnja pročišćavanja komunalnih otpadnih voda u aglomeracijama s ekvivalentom u broju stanovnika jednakim ili većim od 2000 (izraženo u postotcima ukupnog opterećenja tih aglomeracija bez opterećenja koje se ispušta u pojedinačne sustave)

1Podatci za Mađarsku odnose se na 2007. i 2011. godinu, za Rumunjsku na 2007. i 2012., a podatci za Češku i Slovačku odnose se na 2008. i 2012. godinu.

2Podatci za Češku odnose se na cijeli teritorij, a ne samo na dio koji se nalazi na dunavskom slijevu.

Izvor: analiza podataka država članica dostavljenih Komisiji koju je proveo Sud.

63

Kad je riječ o trećem stupnju pročišćavanja komunalnih otpadnih voda, razina napretka u koji je ostvaren u razdoblju od 2007./2008. do 2011./2012. bila je jednako znatna. Na slici 5. prikazano je stanje u pogledu opterećenja svih aglomeracija većih od 10 000 ES. Naveden je postotak ukupnog opterećenja (bez opterećenja koje se ispušta u pojedinačne sustave) koje je u skladu s graničnim vrijednostima emisija iz Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda za ukupni dušik i ukupni fosfor.

64

Mađarska nije odredila cijeli svoj teritorij kao osjetljivo područje, ali primjenjuje članak 5. stavak 4. Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. To znači da pojedinačni uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda ne trebaju primjenjivati granične vrijednosti za ukupni dušik i ukupni fosfor sve dok se može pokazati da minimalni postotak smanjenja ukupnog opterećenja koje se ispušta u sve uređaje (s ekvivalentom u broju stanovnika jednakim ili većim od 2000) za ukupni dušik i ukupni fosfor iznosi najmanje 75 %. Iako je ukupna stopa pročišćavanja u Mađarskoj bila znatno niža nego u Češkoj i Slovačkoj³³, do kraja 2012. godine bila je gotovo u skladu sa zahtjevom od 75 %³⁴.

Slika 5.

Napredak tijekom razdoblja od 2007./2008. do 2011./2012. godine¹ u pogledu trećeg stupnja pročišćavanja komunalnih otpadnih voda u aglomeracijama s ekvivalentom u broju stanovnika većim od 10 000 (izraženo u postotcima ukupnog opterećenja tih aglomeracija bez opterećenja koje se ispušta u pojedinačne sustave)

1Za referentna razdoblja vidjeti 1. napomenu uz sliku 4.

2Uređaj za pročišćavanje u Pragu u Češkoj kojim se pročišćava 15 % ukupnog opterećenja u aglomeracijama s ekvivalentom stanovnika jednakim ili većim od 2000 nije ispunjavao zahtjeve iz Direktive 2012. godine. Očekuje se da će se u Pragu uvesti odgovarajući postupak pročišćavanja do 2018. godine.

3Za Slovačku nisu bili dostupni zasebni podatci za ukupni dušik i ukupni fosfor. Korišteni podatci odnose se na opterećenje koje zadovoljava granične vrijednosti emisija za jedan ili oba parametra.

Izvor: analiza podataka država članica dostavljenih Komisiji koju je proveo Sud.

65

Unatoč napretku postignutom najvećim dijelom zahvaljujući sredstvima iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda³⁵, Sud napominje da sve četiri države članice kasne s ispunjavanjem zahtjeva do međurokova i/ili konačnih rokova za provedbu Direktive³⁶. Sud također napominje da se financijska održivost³⁷ novoizgrađene ili obnovljene infrastrukture ne može zajamčiti, što dugoročno ugrožava kakvoću vode.

U 25 % slučajeva koje je Sud ispitao granične vrijednosti emisija strože su od zahtjeva iz Direktive

66

Stanje u pogledu kakvoće vode u vodenom toku može biti takvo da je za uređaj za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda potrebno odrediti granične vrijednosti strože od onih koje su predviđene Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. U uzorku od 28 uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koje je Sud ispitao, dozvole o ispuštanju otpadnih voda za sedam postrojenja (25 %) uključivale su granične vrijednosti koje su bile strože od onih predviđenih nacionalnim³⁸ zakonodavstvom, odnosno u trima od četiriju ispitanih slučaja u Češkoj (od kojih se svi odnose na hranjive tvari) i četirima od sedam ispitanih slučajeva u Mađarskoj (od kojih su se dva odnosila na hranjivi fosfor).

67

Međutim, u Mađarskoj su tri uređaja od njih sedam imala tehnički kapacitet za uklanjanje hranjivih tvari (ukupnog dušika i ukupnog fosfora), čime bi se poboljšala kakvoća istjecaja, no dozvola o ispuštanju to od njih nije zahtijevala.

68

Prema podatcima koje su države članice dostavile Komisiji, 2012. godine otprilike 20 %⁴⁰ količine pročišćenih otpadnih voda iz aglomeracija između 2000 i 10 000 ES bilo je u skladu s graničnim vrijednostima iz Direktive za ukupni dušik i ukupni fosfor. Ovo nije zahtjev iz Direktive, ali pridonosi poboljšanju kakvoće vode.

69

Nacionalnim zakonskim odredbama u predmetnim četirima državama članicama nisu određene granične vrijednosti emisija za mikro-onečišćujuće tvari. U postojećim postupcima pročišćavanja bila bi potrebna znatna poboljšanja kako bi se uklonile takve tvari (vidjeti odlomak 36.).

70

Inicijativa je na razini EU-a pokrenuta kad je Europski parlament 2013. godine izmijenio Okvirnu direktivu o vodama⁴¹ te je Vijeće između ostaloga zatražilo od Komisije da do rujna 2015. godine osmisli strateški pristup onečišćenju vode farmaceutskim tvarima te do rujna 2017. predloži mjere koje je potrebno poduzeti na razini EU-a i/ili država članica kako bi se primijenio takav pristup. Tom je izmjenom uveden i koncept popisa praćenja za tvari u vezi s kojima je potrebno prikupiti podatke o praćenju na razini cijelog EU-a. Prvi popis praćenja kojim je obuhvaćeno 10 tvari sastavljen je u ožujku 2015. te uključuje farmaceutske tvari i pesticide.

Sustavi inspekcija imaju odvraćajući učinak tek u ograničenoj mjeri

71

Odgovarajuće utvrđene granične vrijednosti emisija imaju učinak na kakvoću vode samo ako se poštuju. Stoga je važno da je uspostavljen djelotvoran sustava inspekcija⁴² kako bi se zajamčilo pridržavanje graničnih vrijednosti određenih u dozvolama o ispuštanju otpadnih voda za uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda.

72

Usklađenost se osigurava dvama vrstama provjera:

–provjerama koje obavljaju operateri uređaja za pročišćavanje na temelju uzoraka vode koje su sami uzeli (u daljnjem tekstu „unutarnje provjere”),

–provjerama koje obavljaju javne inspekcijske službe⁴³.

73

Kad je riječ o unutarnjim provjerama, Sud je zaključio da su u uzorku od 28 ispitanih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u pogledu broja obavljenih provjera svi uređaji osim jednog bili u skladu sa zahtjevima Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. Povrh toga, 25 od 28 uređaja zadovoljavalo je 2012. godine granične vrijednosti koje su određene u njihovim dozvolama⁴⁴.

74

U slučaju provjera koje su obavljaju javne inspekcijske službe ni u jednoj od predmetnih četiriju država članica nije propisana učestalost njihove provedbe⁴⁵. Stoga dotično nadležno tijelo samo odlučuje o obavljanju takvih provjera uzimajući u obzir ograničenja svojih resursa. Stvarna učestalost razlikuje se od države do države (vidjeti tablicu 6.). Slovačka je najrjeđe provodila provjere među državama članicama koje su dostavile podatke Sudu. Mađarska nije dostavila podatke o učestalosti. Inspekcijska služba u Slovačkoj rijetko sama uzima uzorke istjecaja te se radije oslanja na unutarnje provjere operatera koje provode akreditirani laboratoriji.

75

Kad se premaše granične vrijednosti emisija i javne inspekcijske službe to primijete, u svim četirima državama članicama u skladu s nacionalnim zakonskim odredbama potrebno je platiti kaznu⁴⁶.

76

U Mađarskoj i Rumunjskoj kazne se primjenjuju prema onečišćujućoj tvari za koju je premašena granična vrijednost. Iznos po kilogramu onečišćenja koje premašuje granične vrijednosti razlikuje se ovisno o onečišćujućoj tvari⁴⁷ o kojoj je riječ. U Rumunjskoj se procjenjuje i ozbiljnost prekršaja kako bi se inspekcijska služba mogla izdati upozorenje umjesto kazne. Statistički podatci za Rumunjsku o rezultatima inspekcija za 2012. godinu pokazuju da je izdano pet puta više upozorenja nego kazni.

Tablica 6.

Provjere koje obavljaju javne inspekcijske službe

Država članica
Stvarna učestalost provjera uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda

Češka
Uređaji s kapacitetom većim od 10 000 ES: jedanput godišnje.
Uređaji s kapacitetom između 2000 i 10 000 ES: jedanput svake tri godine.
Ostali uređaji: svakih pet godina.

Mađarska
Nisu dostavljene nikakve informacije.
Na temelju učestalosti uočene u uzorku od sedam uređaja za pročišćavanje otpadnih voda Sud je zaključio da se uređaji ne pregledavaju nužno svake godine.

Rumunjska
2013. godine provjereni su svi uređaji s kapacitetom većim od 2000 ES.

Slovačka
Uređaji s kapacitetom većim od 10 000 ES: 2013. godine obuhvaćenost manja od 10 %.
Svi uređaji zajedno: 2013. godine obuhvaćenost manja od 12 %.

Izvor: analiza nacionalnog zakonodavstva i podataka koje su primile inspekcijske službe koju je proveo Sud.

77

U Češkoj i Slovačkoj kazna ne ovisi o onečišćujućoj tvari o kojoj je riječ ili količini onečišćenja koja premašuje granične vrijednosti. Umjesto toga iznos kazne određuje se prema ozbiljnosti nepoštovanja uvjeta iz dozvole koju procjenjuje javna inspekcijska služba (pri čemu je najveći mogući iznos⁴⁸ određen nacionalnim zakonskim odredbama).

78

Ni u jedan od planova upravljanja slijevom iz 2009. nije uključena mjera usmjerena na ocjenjivanje djelotvornosti i odvraćajućeg učinka sustava inspekcija.

Naknada za onečišćenje vode upotrebljava se dijelom kao instrument za sprečavanje emisija onečišćujućih tvari

79

Pravnim okvirom svih četiriju država članica predviđeno je da subjekti koji ispuštaju onečišćenu vodu plaćaju naknadu za onečišćenje vode. Ona se temelji na količini i/ili koncentraciji (mg/l) ispuštenih onečišćujućih tvari. Ta je naknada u skladu s načelom da onečišćivač plaća⁴⁹ prema kojem onečišćivači moraju snositi troškove smanjenja uzrokovanog onečišćenja. Naknada za onečišćenje vode ima tri svrhe: i. prikupljanje sredstava; ii. poticanje na poštovanje graničnih vrijednosti emisija određenih u dozvolama za ispuštanje; i/ili iii. poticanje na dodatno smanjenje onečišćenja određivanjem strožih graničnih vrijednosti.

80

Naknadom koju je potrebno platiti za ispuštanje otpadnih voda u površinske vode obuhvaćen je ograničeni broj onečišćujućih tvari (vidjeti prilog IV.). Za organsko onečišćenje nije potrebno platiti nikakvu naknadu za BPK₅ u trima od četiriju država članica. Za onečišćenje hranjivim tvarima u Češkoj i Mađarskoj naknada nije određena za ukupni dušik, nego za anorganski dušik (koji je element ukupnog dušika). Naknada izražena u eurima po toni za onečišćujuću tvar znatno se razlikuje među četirima državama članicama.

81

Općenito svi uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda moraju snositi naknadu za onečišćenje voda, izuzevši manje subjekte koji ispuštaju otpadne vode⁵⁰ u Slovačkoj (ispuštanje manje od 10 000 m³ u godini ili 1000 m³ u mjesecu). Međutim:

–u Češkoj⁵¹ i Slovačkoj nije obvezno plaćanje naknade po onečišćujućoj tvari ispod određenih pragova⁵² koji su određeni zakonom,

–u Rumunjskoj nije potrebno platiti naknadu po onečišćujućoj tvari u slučajevima u kojima je istjecaj manje onečišćen od površinske vode u koju se ispušta onečišćujuća tvar⁵³. Time se primjerice daje prednost subjektima koji ispuštaju onečišćujuće tvari u vodene tokove s visokim stupnjem onečišćenja.

82

U planove upravljanja slijevom iz 2009.⁵⁴ nisu bile uključene mjere za procjenu prikladnosti iznosa naknada⁵⁵.

Onečišćenje iz industrijskih postrojenja: poteškoće u određivanju graničnih vrijednosti emisija i nedostatci u jamčenju njihove primjene

83

Države članice raspolažu dvama važnim sredstvima kojima mogu utjecati na emisije onečišćujućih tvari iz industrijskih postrojenja: graničnim vrijednostima koje se navode u dozvolama⁵⁶ i naknadom za onečišćenje vode.

84

Industrijska postrojenja svoje otpadne vode mogu ispustiti izravno u vodene tokove ili neizravno preko javne kanalizacijske mreže kako bi se pročistile u uređaju za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda.

85

U skladu s Direktivom o industrijskim emisijama (vidjeti tablicu 1.) industrijska postrojenja koja obavljaju utvrđene aktivnosti⁵⁷ moraju imati dozvolu za rad. U dozvolu moraju biti uključene granične vrijednosti emisija za onečišćujuće tvari, ali i zahtjevi u pogledu praćenja emisija. Te granične vrijednosti ne bi trebale premašivati razine emisija povezane s „najboljim raspoloživim tehnikama” koje je odredila Komisija uz pomoć stručnog odbora. Do studenoga 2015. usvojeno je sedam takvih „zaključaka o najboljim raspoloživim tehnikama”. Uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u načelu nisu obuhvaćeni područjem primjene ove Direktive.

86

Sud je u pogledu četiriju posjećenih država članica ispitao sljedeće:

–je li postojao postupak za određivanje graničnih vrijednosti emisija,

–je li postojao sustav inspekcija kako bi se zajamčila primjena graničnih vrijednosti,

–upotrebljava li se naknada za onečišćenje vode koju moraju platiti industrijska postrojenja kao instrument za sprečavanje emisije onečišćujućih tvari.

Tijela koja utvrđuju granične vrijednosti emisija često se oslanjaju na informacije koje su dali sami subjekti odgovorni za ispuštanje

87

Dozvola o ispuštanju obvezna je u svim četirima državama članicama u slučaju izravnog ispuštanja otpadnih voda. Dozvola je važeća od 4 do 10 godina, ovisno o državi članici. U svim četirima državama članicama pravnim je okvirom određeno da nadležna tijela u bilo kojem trenutku mogu opozvati ili izmijeniti dozvolu ako to bude potrebno zbog kakvoće vode recipijenta.

88

Za izravno ispuštanje nacionalnim se zakonodavstvom u četirima državama članicama određuju granične vrijednosti za niz tvari koje se često određuju prema vrsti industrije. Tijela koja izdaju dozvole također mogu odrediti granične vrijednosti za tvari koje nisu obuhvaćene zakonskim odredbama.

89

Međutim, zbog složenosti određenih postupaka i stalnog razvoja tehnologije tijelo zaduženo za izdavanje ovisi o informacijama koje su dala sama postrojenja, kako u pogledu onečišćujućih tvari tako i u pogledu razumnih graničnih vrijednosti emisija. To ostavlja prostora za utjecaj industrijskih postrojenja, posebno onih koja nisu usvojila najbolje raspoložive tehnike.

90

Iako industrijska postrojenja koja ispuštaju otpadne vode izravno u vodene tokove općenito imaju ograničenja za kemijske tvari u svojim dozvolama, takva se ograničenja rijetko navode za uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda, iako često primaju otpadne vode iz industrijskih postrojenja. Sud je prije svega u dozvolama 12 ispitanih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u Rumunjskoj pronašao veći broj tvari nego što je propisano Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (vidjeti prilog III.).

91

U slučaju neizravnog ispuštanja otpadnih voda granične vrijednosti koje industrijsko postrojenje mora poštovati utvrđuju se ugovorom⁵⁸ između operatera kanalizacijske mreže/uređaja za pročišćavanje i industrijskog postrojenja. Za one tvari za koje granične vrijednosti utvrđene nacionalnim zakonodavstvom služe samo kao smjernice (Češka i Slovačka) ili za koje nisu utvrđene nikakve granične vrijednosti (vidjeti primjere u prilogu V.), dogovorene granične vrijednosti emisija ovise o pregovaračkim sposobnostima uključenih strana.

92

Mađarska i Slovačka uključile su provjeru postojećih dozvola ili postupka za izdavanje dozvola kao mjere u svojim planovima upravljanja slijevom. Mjera koju je uvela Češka odnosila se samo na uporabu najboljih raspoloživih tehnika. U slučaju Mađarske nije bio naveden opseg mjere. Osim toga, u Mađarskoj ne postoji baza podataka o dozvolama za ispuštanje voda koje su izdane za industrijske tvrtke koje nisu obuhvaćene Direktivom o industrijskim emisijama, čime se ograničava provođenje sveobuhvatne provjere. U Slovačkoj je Sud za dva postrojenja koja je ispitao utvrdio nedostatke u pogledu provjere njihovih dozvola.

Nedostatci u sustavu inspekcija

93

Poštovanje graničnih vrijednosti emisija jamči se na dva načina: unutarnjim provjerama koje provode subjekti odgovorni za ispuštanje otpadnih voda i provjerama koje provode javne inspekcijske službe.

94

U četirima posjećenim državama članicama industrijska postrojenja koja ispuštaju tvari izravno u površinske vode zakonski su obvezna obavljati unutarnje provjere svojeg istjecaja⁵⁹. Učestalost tih unutarnjih provjera obično se navodi u dozvoli o ispuštanju otpadnih voda. U Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj nacionalnim je zakonodavstvom određen minimalan broj provjera.

95

Nijedna od četiriju država članica nije odredila učestalost provjera koje obavljaju javne inspekcijske službe, pri čemu jedinu iznimku čine provjere industrijskih postrojenja na koje se primjenjuje Direktiva o industrijskim emisijama. Za takve je provjere minimalna učestalost predviđena Direktivom. Na temelju statističkih podataka koje su države članice dostavile za razdoblje 2012.–2013. Sud je zaključio sljedeće:

–obuhvaćenost industrijskih postrojenja na koja se primjenjuje predmetna Direktiva bila je u skladu sa zahtjevima,

–za izravno ispuštanje iz postrojenja koja nisu obuhvaćena područjem primjene Direktive o industrijskim emisijama stanje u pogledu stvarne učestalosti javnih inspekcija vrlo je slično stanju prikazanom u tablici 6.: učestalost je bila najniža u Slovačkoj, a za Mađarsku nisu pruženi nikakvi podatci koji bi omogućavali procjenu učestalosti inspekcijskih pregleda,

–kad je riječ o neizravnom ispuštanju, javne inspekcijske službe provode mali broj provjera u predmetnim industrijskim postrojenjima jer odgovornost za jamčenje toga da se poštuju granične vrijednosti emisija određene ugovorom u prvom redu snose operateri uređaja za pročišćavanje. Sud je utvrdio da su operateri proveli terenske provjere u 22 od 26 analiziranih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda (85 %)⁶⁰. Za tri od preostalih četiriju uređaja operateri su se oslanjali na rezultate unutarnjih provjera subjekata koji ispuštaju industrijske otpadne vode.

96

Jedna od mjera u planu upravljanja slijevom iz 2009. za Slovačku bila je postrožiti sustav inspekcija. Međutim, nije bilo nikakvih naznaka o tome kako i kada će se ta mjera provoditi, a kao glavni problem spomenut je nedostatak financijskih sredstava za primjenu sustava.

97

U svim četirima državama članicama u skladu sa zakonskim odredbama potrebno je platiti kaznu kad se utvrdi da su premašene granične vrijednosti emisija:

–u slučaju izravnog ispuštanja kazne određuju javne inspekcijske službe. Postupak je jednak onomu koji se primjenjuje na uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda (vidjeti odlomke 76. i 77.),

-u slučaju neizravnog ispuštanja kazne određuju operateri uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda. U Mađarskoj i Rumunjskoj kazna se povezuje s količinom onečišćujućih tvari⁶¹ ispuštenih između dva mjerenja (u određenoj godini), dok se u Češkoj i Slovačkoj iznos koji je izračunan u pravilu odnosi na količinu onečišćujućih tvari ispuštenih na dan mjerenja⁶². Sud smatra da će u takvim slučajevima iznos koji je potrebno platiti vjerojatno biti malen i da će imati ograničen odvraćajući učinak.

Naknada za onečišćenje vode upotrebljava se dijelom kao instrument za sprečavanje emisija onečišćujućih tvari

98

U Češkoj, Mađarskoj i Slovačkoj broj tvari za koje je potrebno platiti naknadu vrlo je malen (vidjeti prilog IV.). Stoga naknada rijetko može poslužiti kao poticaj za pridržavanje graničnih vrijednosti utvrđenih dozvolom ili smanjenje emisija na još manju razinu.

Mjere i instrumenti koje države članice primjenjuju radi suzbijanja raspršenog onečišćenja uzrokovanog poljoprivrednim djelatnostima

99

Važan način za smanjenje emisija nastalih poljoprivrednim djelatnostima uređivanje je poljoprivrednih praksi (npr. pravila o uporabi gnojiva, skladištenje stajskog gnojiva, uporaba pesticida, plodored itd.). Dostupno je nekoliko instrumenata (vidjeti odlomak 15.) za primjenu ili poticanje dobrih poljoprivrednih praksi i promicanje usklađenosti poljoprivrednih djelatnosti sa zakonodavstvom o okolišu.

100

Stoga je Sud ispitao sljedeće:

–primjenjuje li se Direktiva o nitratima na najbolji mogući način kao instrument za borbu protiv onečišćenja nitratima,

–je li u nacionalnim akcijskim planovima za pesticide vidljiva jasna predanost smanjenju rizika i učinaka povezanih s uporabom pesticida,

–je li višestruka sukladnost djelotvorno sredstvo za poticanje dobrih poljoprivrednih praksi i jamčenje toga da se te prakse poštuju,

–iskorištavaju li se mogućnosti mjera za ruralni razvoj za rješavanje pitanja u vezi s kakvoćom vode na odgovarajući način,

–primjenjuje li se načelo da onečišćivač plaća na onečišćenje iz raspršenih izvora uzrokovano poljoprivrednim djelatnostima.

Države članice ne iskorištavaju sve mogućnosti koje im pruža Direktiva o nitratima

101

U skladu s Direktivom o nitratima (vidjeti tablicu 1.) države članice moraju odrediti područja ugrožena nitratima i provjeriti ih barem svake četiri godine. Jedan je od kriterija za određivanje takvih područja eutrofično stanje vodnih tokova⁶³. U skladu s Direktivom o nitratima iz 1991. države članice same su određivale klasifikacijske kriterije za eutrofikaciju. Ravnatelji tijela za gospodarenje vodama u državama članicama (i Norveškoj) odobrili su dokument sa smjernicama za procjenu eutrofikacije u kontekstu europske vodne politike tek u svibnju 2009.

102

Države članice morale su donijeti akcijske programe kojima određuju zahtjeve koje moraju ispunjavati poljoprivrednici u područjima ugroženima nitratima. Ti se akcijski programi moraju provjeriti i po potrebi izmijeniti svake četiri godine. Države članice također su morale donijeti kodeks dobre poljoprivredne prakse za dobrovoljnu primjenu namijenjen poljoprivrednicima izvan područja ugroženih nitratima. Komisija nije službeno odobrila programe djelovanja i kodekse. Ako procijeni da njihova kakvoća nije zadovoljavajuća, Komisija jedino može pokrenuti pravni postupak (vidjeti odlomak 47.).

Većina država članica postupno je postrožila zahtjeve koje moraju ispunjavati poljoprivrednici u područjima ugroženima nitratima, no ima prostora za dodatno poboljšanje

103

Od pristupanja Češke i Mađarske EU-u 2004. godine te Rumunjske 2007. te su zemlje postupno povećale broj područja koja su odredile kao područja ugrožena nitratima, dok je u Slovačkoj zabilježeno smanjenje od 5 %. U tablici 7. prikazan je postotak poljoprivrednog zemljišta koje je određeno kao područje ugroženo nitratima u tim četirima državama članicama.

Tablica 7.

Postotak poljoprivrednog zemljišta koje je bilo određeno kao ugroženo nitratima na dan 31. 12. 2014.

Država članica | Postotak poljoprivrednog zemljišta u područjima ugroženima nitratima | Promjena u odnosu na prvotno određivanje
Češka | 49 % | + 15 %
Mađarska | 63 % | + 42 %
Rumunjska | 58 % | + 625 %
Rumunjska vlada odlučila je 2013. godine da se akcijski program primjenjuje na cijelom teritoriju Rumunjske¹.
Slovačka | 57 % | - 5 %

1U skladu s člankom 3. stavkom 5. Direktive o nitratima države članice izuzimaju se od obveze određivanja pojedinačnih ugroženih područja ako izrade akcijske programe koje primjenjuju na svom cijelom teritoriju.

Izvor: analiza zakonskih odredbi država članica koju je proveo Sud.

104

Odluka Rumunjske da akcijski program primjenjuje na cijelom državnom teritoriju u načelu je pozitivna za kakvoću vode, osobito ako se uzme u obzir da Rumunjska ima najmanji broj vodenih tokova u kojima dolazi do povećanja količine hranjivih tvari (vidjeti prilog II.). Međutim, povećavanje ugroženog područja samo po sebi nije dovoljno da bi se smanjila količina nitrata u vodi. U području koje je prethodno bilo određeno kao ugroženo (58 % poljoprivrednog zemljišta) postignut je vrlo mali napredak u odgovarajućem skladištenju gnojiva, što je jedan od zahtjeva iz akcijskog programa (vidjeti također odlomak 122.).

105

Sud je utvrdio da su se svakom izmjenom akcijskih programa za Češku, Mađarsku i Rumunjsku zahtjevi brojčano smanjili ili postrožili, dok su u Slovačkoj neki od zahtjeva ublaženi. Za određivanje strožih zahtjeva djelomično je zaslužna Komisija (vidjeti primjere u okviru 1.). U primjeni i izvršenju niza zahtjeva pomaže i činjenica da su mnogi od njih sada precizniji.

Okvir 1.

Primjeri učinaka Komisijinih zahtjeva upućenih Češkoj i Mađarskoj

Države članice morale su odrediti kapacitet spremnika za stajsko gnojivo. Kapacitet bi trebao biti toliki da se u spremnik pohrani ona količina gnojiva koja je proizvedena u razdoblju koje je dugo barem onoliko koliko i razdoblje tijekom kojega se gnojivo ne smije upotrebljavati na tlu. Kapacitet se stoga iskazuje u mjesecima. U Češkoj je kapacitet povećan slijedom mjera koje je poduzela Komisija. Od poljoprivrednika na koje se zbog povećanja broja područja ugroženih nitratima ta obveza počela primjenjivati tek od 2012. godine nije se zahtijevalo da odmah ispune predmetni zahtjev. Ti su poljoprivrednici umjesto toga mogli iskoristiti prijelazno razdoblje (rok za usklađivanje bio je kraj 2015. godine). Zbog mjera koje je Komisija poduzela to je razdoblje ukinuto od sredine 2014. godine.

Komisija je s nadležnim tijelima u Mađarskoj pregovarala o obvezama u pogledu skladištenja i prijelaznim razdobljima. Za neke poljoprivrednike početni su rokovi produženi do 31. prosinca 2014. Ti su poljoprivrednici stoga imali 10 godina od pristupanja države da ispune zahtjeve. Za poljoprivrednike na područjima koja su 2013. godine određena kao područja ugrožena nitratima rok za prilagodbu bio je 31. prosinca 2014. za spremnike za tekuće gnojivo i 22. prosinca 2015. za spremnike za kruto gnojivo. Međutim, Komisija nije dovela u pitanje te prijelazne rokove koje su odredila nadležna tijela u Mađarskoj.

Fotografija 2. – Spremnik za tekuće gnojivo

Izvor: Europski revizorski sud.

Okvir 2.

Primjeri zahtjeva u Mađarskoj i Rumunjskoj koji su manje strogi od zahtjeva preporučenih u studiji provedenoj u ime Komisije

U Mađarskoj je uporaba određenih vrsta gnojiva zabranjena u razdoblju od 31. listopada do 15. veljače (tri i pol mjeseca). U preporukama se predlaže razdoblje od 1. kolovoza do 1. veljače (šest mjeseci) za obradiva zemljišta, uz mogućnost jednog mjeseca više ili manje.

U Rumunjskoj je opće pravilo da je uporaba gnojiva zabranjena unutar 1 metra od vodotoka na fizičkom zemljištu s prosječnim nagibom do 12 % i unutar 3 metra na fizičkom zemljištu s nagibom većim od 12 %. Postoje i druga posebna pravila za različite vrste područja zaštite voda.

U preporukama se predlažu granični pojasevi⁶⁴ široki barem 25 metara, a u slučaju strmog zemljišta (nagib veći od 8 %) ti bi granični pojasevi trebali biti dva ili tri puta veći. Komisija je u komunikaciji s Rumunjskom između ostaloga iznijela mišljenje da granični pojasevi nisu dovoljno široki, ali nije inzistirala na tom pitanju.

106

Iako su zahtjevi postroženi, i dalje su blaži od zahtjeva predviđenih studijom iz 2011.⁶⁵ koja je provedena u ime Komisije i kojom se Komisija služi u svojim procjenama akcijskih planova. Primjeri su navedeni u okviru 2.

107

U skladu s Direktivom o nitratima države članice za nekoliko su pitanja⁶⁶ odredile ili mogle odrediti zahtjeve, no kasnije su u skladu sa standardima za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete⁶⁷ morale odrediti zahtjeve za ta pitanja. Sud je utvrdio da standardi za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete koji se odnose na „upravljanje zemljištem” i „održavanje minimalnog pokrova tla” odgovaraju onome što je navedeno u akcijskim programima predmetnih četiriju država članica ili su čak stroži od toga. Osim toga, ima prostora za dodatno poboljšanje standarda (vidjeti odlomak 135.).

108

Kad je riječ o gnojivima, države članice odredile su granične vrijednosti za količinu dušika koja se može upotrijebiti (kg/ha). Međutim, nisu iskoristile priliku da odrede slične granične vrijednosti za količinu fosfora⁶⁸.

Nedostatci u akcijskim programima za Slovačku i Češku doveli su do dodatnih mjera Komisije

109

U studenome 2012. Komisija je pokrenula postupak radi utvrđivanja povrede obveze protiv Slovačke u pogledu drugog akcijskog programa koji je odobren 2011. godine. U siječnju 2013. u Češkoj je pokrenut postupak „EU Pilot” za treći akcijski program koji je odobren 2012. godine.

110

Komisija sredinom 2015. godine još nije iznijela svoje konačno stajalište na temelju informacija koje su pružile predmetne dvije države članice⁶⁹ i aktivnosti koje su provele.

Akcijski programi još nemaju učinak na potrošnju gnojiva te je teško procijeniti učinak na eutrofikaciju

111

Jedan je od pokazatelja kojim se može iskazati prikladnost zahtjeva koji se primjenjuju na poljoprivrednike promjena u potrošnji dušičnog gnojiva. Potrošnja mineralnog⁷⁰ gnojiva povećala se u svim četirima državama članica u razdoblju 2004.–2012.⁷¹, dok se površina obradivih zemljišta nije znatno promijenila. Istodobno nije moguće utvrditi ni pad ni rast u trendu potrošnje organskih gnojiva (kao što je stajsko gnojivo).

112

Još jedan koristan pokazatelj za procjenu djelotvornosti akcijskih programa čini promjena stanja voda u pogledu eutrofikacije, iako na eutrofično stanje utječu svi izvori onečišćenja, a ne samo poljoprivreda.

113

Države članice morale su izraditi programe za praćenje voda kojima bi se mjerila koncentracija nitrata u slatkim vodama, ali i provjerilo stanje voda u pogledu eutrofikacije barem svake četiri godine. Države članice predale su 2012. godine najnovija izvješća o provedbi za razdoblje 2008.–2011. Sljedeće izvješće, koje se odnosi na razdoblje 2012.–2015., podnosi se lipnju 2016. godine. Razdoblje izvješćivanja iz Direktive o nitratima nije usklađeno s rasporedom donošenja planova upravljanja slijevom⁷².

114

Teško je izvući zaključke o promjenama u stanju vodnih tokova u pogledu eutrofikacije jer skupovi podataka za razdoblja 2004.–2007 i 2008.–2011. nisu usporedivi⁷³. Podatci iz izvješća iz 2012. godine o provedbi Direktive o nitratima nisu se mogli izravno usporediti s podatcima u planovima upravljanja slijevom jer su se upotrebljavali različiti kriteriji za procjenu (vidjeti odlomak 101.).

115

Prema podatcima za razdoblje 2008.–2011., od 31 % do 65 % površinskih voda Češke, Mađarske i Slovačke bilo je eutrofično. U Rumunjskoj je eutrofikacijom bilo pogođeno manje od 15 % voda, ali stanje drugih voda (primjerice jezera i priobalnih voda) ocjenjeno je lošim.

Mehanizam za izvršenje Direktive o nitratima nema dovoljan odvraćajući učinak

116

U Direktivi o nitratima ne navode se posebne odredbe o mehanizmu izvršenja.

117

Uvođenjem višestruke sukladnosti (vidjeti odlomak 133.) države članice postale su obvezne provjeravati primjenjuju li se određeni standardi i smanjiti iznose plaćanja u slučaju da utvrde neusklađenost. Prema propisanom zahtjevu upravljanja br. 4⁷⁴ (SMR 4) države članice moraju provjeriti provode li poljoprivrednici akcijske programe za nitrate. Provjere toga je li ispunjen taj propisani zahtjev upravljanja nisu potrebne za poljoprivrednike koji ne primaju potporu (izravna plaćanja) u okviru zajedničke poljoprivredne politike i/ili potporu u okviru određenih mjera programa ruralnog razvoja.

118

Osim što provjeravaju je li ispunjen taj zahtjev, sve četiri države članice provjeravaju primjenjuje li se Direktiva o nitratima, za što će se u nastavku upotrebljavati izraz „nacionalne provjere”. Ni u jednoj od četiriju posjećenih država članica nisu postojale pravne obveze o tome što je potrebno obuhvatiti nacionalnim provjerama (postotak ukupnog stanovništva koji se mora provjeriti) kao ni o odabiru uzoraka. Stvarni postotak poljoprivrednika koji su obuhvaćeni tim nacionalnim provjerama 2012. godine⁷⁵ bio je iznimno nizak (manje od 3 %).

119

U Češkoj i Slovačkoj isto tijelo obavlja nacionalne provjere i provjere ispunjavanja propisanog zahtjeva upravljanja br. 4, dok u preostalim dvjema zemljama postoje dva različita tijela. U stvarnosti se stanje u pogledu zahtjeva koji su obuhvaćeni nacionalnim provjerama razlikuje od države do države:

–nacionalnim provjerama u Mađarskoj⁷⁶ i Slovačkoj obuhvaćeni su gotovo svi zahtjevi u okviru akcijskih programa,

–u Češkoj se neki zahtjevi iz akcijskih programa provjeravaju u okviru nacionalnih provjera, a drugi u okviru provjera toga je li ispunjen propisani zahtjev upravljanja br. 4. S obzirom na to da se obje provjere obavljaju na istom uzorku, u praksi se provjeravaju gotovo svi zahtjevi, no postoje razlike u kaznama koje se primjenjuju (vidjeti odlomke 120. i 144.),

–u Rumunjskoj za gospodarstva s od 8 do 100 stočnih jedinica određeni broj zahtjeva nije obuhvaćen uputama za inspektore poljoprivrednih gospodarstva⁷⁷.

120

Sud je utvrdio da se u slučajevima u kojima se nacionalnim provjerama otkrije da nisu ispunjeni zahtjevi kazne nužno ne primjenjuju ili, ako se odrede novčane kazne, njihovi su iznosi mali, čime se ograničava odvraćajući učinak:

–u Rumunjskoj se kazne u pravilu ne primjenjuju u okviru provjera poljoprivrednih gospodarstva s od 8 do 100 stočnih jedinica, nego se određuju korektivne mjere,

–u Slovačkoj ne postoje zakonske odredbe o kaznama za niz pitanja (npr. neispunjavanje zahtjeva o spremnicima ili nepoštovanje razdoblja zabrane uporabe gnojiva),

–u Mađarskoj su zakonski propisane kazne za nepružanje podataka ili onečišćenje nitratima. Međutim, maksimalni iznos novčane kazne u oba je slučaja razmjerno malen. Osim toga, teško je primijeniti kaznu za onečišćenje nitratima jer je za nju potreban i. dokaz da je nepridržavanje pravila o uporabi gnojiva dovelo do onečišćenja; i ii. procjena opsega onečišćenja,

–u Češkoj se kazne primjenjuju samo za nepoštovanje zahtjeva o gnojivu i spremnicima, no prosječan iznos novčane kazne određene prema vrsti povrede od 2010. do 2013. bio je razmjerno malen.

121

Sud je općenito utvrdio da su informacije o provedenim provjerama i neusklađenostima navedene u izvješću o provedbi iz 2012. koje je dostavljeno Komisiji bile vrlo općenite i ponekad nepotpune. Povrh toga, pokazalo se da neki podatci nisu bili pouzdani. To će Komisiji ozbiljno otežati procjenu općeg stanja.

122

Tim je provjerama u mnogim slučajevima utvrđeno da nije ispunjen zahtjev o kapacitetu spremnika za stajsko gnojivo. Jedan od razloga navedenih u izvješću bio je nedostatak financijskih sredstava za financiranje izgradnje odgovarajućih spremnika.

Postoje nedostatci u akcijskim planovima za pesticide

123

Države članice morale su donijeti nacionalne akcijske planove koji sadržavaju kvantificirane ciljeve, ciljne vrijednosti, mjere i rasporede s ciljem smanjenja rizika od uporabe pesticida i njihova učinka (vidjeti tablicu 2.). Akcijske planove bilo je potrebno donijeti i o njima obavijestiti Komisiju do 26. studenoga 2012.

Akcijskim planovima nedostaju kvantificirani ciljevi i rokovi za provedbu mjera

124

Sud je utvrdio da nacionalnim akcijskim planovima nije obuhvaćeno sljedeće:

–raspored za provedbu mjera u Mađarskoj i Slovačkoj,

–iznos financijskih sredstava potrebnih za provedbu predloženih mjera u Mađarskoj, Slovačkoj i Rumunjskoj,

–ukupne kvantificirane ciljne vrijednosti kao što je stopa smanjenja uporabe pesticida ili smanjenje indeksa učestalosti uporabe (učestalost uporabe pesticida).

125

Pozitivno je to što je Sud primijetio da su akcijskim planovima za Češku, Rumunjsku i Slovačku obuhvaćene mjere za uspostavu graničnih područja odgovarajuće veličine na kojima je zabranjena uporaba pesticida. Za Rumunjsku također vidjeti odlomak 135. U Mađarskoj je u plan upravljanja slijevom iz 2009. uključena mjera koja se odnosi na granične pojaseve.

126

Izvješće Komisije o evaluaciji akcijskih planova za koje je rok bio prosinac 2014. objavljeno je tek sredinom 2015. godine. Komisija nije pokrenula nijedan postupak radi utvrđivanja povrede obveze na temelju toga što mjere uključene u akcijske planove nisu obuhvaćale dostatan broj parametara.

Integrirana zaštita bilja primjenjivat će se tek postupno

127

Prema Direktivi o pesticidima države članice moraju zajamčiti da se opća načela integrirane zaštite bilja⁷⁸ primjenjuju od 1. siječnja 2014. Glavni je cilj zajamčiti da se uporaba sredstava za zaštitu bilja⁷⁹ svede na najmanju moguću potrebnu razinu.

128

Za ispravnu primjena načela integrirane zaštite bilja moraju biti dostupne smjernice. U trenutku izrade izvješća države članice radile su na određivanju smjernica za usjeve. Poštovanje općih načela integrirane zaštite bilja mora se uključiti kao osnovni zahtjev u programe ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020., pri čemu se mogu financirati samo troškovi za obveze koje nadilaze taj osnovni zahtjev.

129

Uspjeh u primjeni integrirane zaštite bilja ovisit će o prikladnosti smjernica i drugih čimbenika, primjerice dostupnosti financijskih sredstava za savjetodavne službe za gospodarstva, kvalitetnim mjerama osposobljavanja za korisnike sredstava za zaštitu bilja i jednostavnosti provjere ispunjavanja zahtjeva.

Potrebno je poboljšati mehanizam za izvršenje Direktive o pesticidima

130

Direktivom se od država članica zahtijevalo određivanje kazni koje se primjenjuju u slučaju povrede nacionalnih odredbi koje su donesene na temelju te Direktive. Sud je utvrdio da kaznama koje su određene nacionalnim zakonskim odredbama nisu obuhvaćene sve vrste povreda. Primjerice, u Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj nacionalnim zakonskim odredbama koje su stupile na snagu sredinom 2015. godine još nisu određene kazne koje se primjenjuju u slučaju nepoštovanja integrirane zaštite bilja. Također nisu određene novčane kazne u nekim slučajevima uporabe sredstava za zaštitu bilja koja nije u skladu s uvjetima navedenima na etiketi proizvoda.

131

Ne postoje posebni zahtjevi EU-a u pogledu onoga što se obuhvaća provjerama⁸⁰. Ni u jednoj od predmetnih četiriju država članica nacionalnim pravnim odredbama nije bio određen minimalni postotak stanovništva koji je potrebno obuhvatiti. Međutim, ograničeni broj aspekata povezanih s uporabom sredstava za zaštitu obuhvaćen je višestrukom sukladnošću:

–provjere toga je li ispunjen propisani zahtjev upravljanja br. 9⁸¹ uglavnom se provode kako bi se provjerilo da se koriste samo oni proizvodi koji su odobreni te da je njihova uporaba u skladu s uvjetima naznačenima na etiketi proizvoda. Od 2011. godine taj je zahtjev provjeren je u trima državama članicama, a nakon 2014. godine i u Rumunjskoj,

–održiva uporaba pesticida, osobito u pogledu pridržavanja načela integrirane zaštite bilja, izvorno je trebala biti uključena u uvjet višestruke sukladnosti od 2014. godine nadalje. Međutim, u skladu s Uredbom br. 1306/2013⁸² vremenski okvir za to uvođenje sada nije siguran jer ovisi o napretku koji države članice ostvare u provedbi Direktive o pesticidima.

132

S obzirom na ograničen broj aspekata obuhvaćenih višestrukom sukladnošću, svi ostali aspekti (kao što je zabrana prskanja iz zraka, prikladnost opreme za uporabu, integrirana zaštita bilja) moraju biti obuhvaćeni nacionalnim provjerama. U akcijskim planovima svih država članica osim Slovačke također se navodi potreba za poboljšanjem provjera sredstava za zaštitu bilja.

Mehanizam višestruke sukladnosti ima učinak, ali ne iskorištava se u cijelosti

133

Višestruka sukladnost kojom se izravna plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike povezuju s poštovanjem niza zahtjeva uvedena je 2005. godine (vidjeti odlomak 15.). Mjera u kojoj će se takvim mehanizmom ostvariti ciljevi zaštite okoliša, odnosno u ovom slučaju poboljšati kakvoća vode, uglavnom ovisi o strogosti zahtjeva država članica i djelotvornosti mehanizma izvršenja koji se primjenjuje.

134

Za provedbu višestruke sukladnosti odgovorne su države članice. U slučaju propisanih zahtjeva upravljanja⁸³ to uključuje uvođenje relevantnih elemenata povezanih zakonskih akata u područje primjene višestruke sukladnosti. U slučaju standarda za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete to uključuje uvođenje relevantnih standarda u nacionalne ili regionalne zakonske akte te utvrđivanje praktičnih obveza koje poljoprivrednici trebaju poštovati. Države članice također moraju odrediti minimalne uvjete za uporabu gnojiva⁸⁴ i sredstava za zaštitu bilja⁸⁵ koji se mogu primijeniti na određene mjere u okviru programa ruralnog razvoja (kao što je agroekološka mjera).

Zahtjevi koje poljoprivrednici moraju poštovati mogli bi se postrožiti kako bi se postigla bolja kakvoća vode

135

Dva standarda za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete osobito su važna za poboljšanje kakvoće vode: i. standard o proglašenju graničnih pojaseva duž vodenih tokova; i ii. standard o eroziji tla. Međutim, ni u jednoj od četiriju država članica veličina utvrđenih graničnih pojaseva nije odgovarala veličini preporučenoj u studiji provedenoj u ime Komisije (vidjeti odlomak 106. i okvir 2.). Rumunjska je uporabu pesticida zabranila i u tim graničnim pojasevima, što nadilazi zahtjeve iz Direktive o nitratima. Zahtjevi koje su uvele države članice zbog standarda o eroziji tla mogli su biti stroži, kao što se može vidjeti iz primjera navedenih u okviru 3.

Okvir 3.

Primjeri zahtjeva povezanih s erozijom koji se mogu postrožiti u svim četirima državama članicama

Vrsta posijanog usjeva⁸⁶ jedan je od čimbenika koji utječe na opseg erozije. U Rumunjskoj i Slovačkoj nisu zabranjeni usjevi na zemljištima sklonima eroziji.

U Češkoj i Mađarskoj zabranjena je uporaba određenih usjeva na određenim zemljišnih česticama. Međutim, površina zemljišta na koje se odnose ta pravila manja je od stvarne površine zemljišta na kojem može doći do erozije.

136

Kad je riječ o minimalnim zahtjevima za plaćanja za ruralni razvoj u programskom razdoblju 2007.–2013. (vidjeti odlomak 134.):

–ni jedna od četiriju država članica nije odredila zahtjeve o onečišćenju fosforom iako su na to obvezane odgovarajućom Uredbom EU-a,

–Mađarska nije odredila upotrebljive minimalne zahtjeve o gnojivima za poljoprivrednike koji se nalaze izvan ugroženih područja, a zahtjevi koji su određeni za poljoprivrednike na ugroženim područjima bili su nepotpuni,

–sve četiri države članice donijele su pravila o uporabi pesticida na područjima pod posebnom zaštitom, kao što su ona namijenjena za zahvaćanje vode za ljudsku potrošnju. Vidjeti također odlomak 135. o graničnim pojasevima.

137

U kontekstu odobrenja programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. Komisija je procijenila sljedeće ex ante uvjete: i. jesu li određeni standardi za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete; i ii. jesu li ispunjeni minimalni zahtjevi o gnojivu i sredstvima za zaštitu bilja koji se mogu primijeniti na određene mjere u okviru programa ruralnog razvoja. Komisija unatoč nedostatcima koji su navedeni ranije u tekstu nije dovela u pitanje prikladnost utvrđenih zahtjeva u pogledu njihove djelotvornosti u ispunjavanju ciljeva vodne politike EU-a (vidjeti odlomke 135. i 136.)⁸⁷.

Mehanizam izvršenja višestruke sukladnosti nema dovoljno odvračajući učinak

138

Provjere višestruke sukladnosti ne primjenjuju se na poljoprivrednike koji ne primaju potporu u okviru zajedničke poljoprivredne politike i/ili programa ruralnog razvoja. Točnije, gospodarstva s površinom manjom od jednog hektara ne mogu dobiti izravna plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike. Osim u Rumunjskoj⁸⁸, poljoprivredna gospodarstva s površinom manjom od jednog hektara zauzimaju zanemarivi udio u površini poljoprivrednih zemljišta.

139

Sud je zaključio da su sve četiri države članice u razdoblju 2011.–2013. premašile zahtjev EU-a o veličini uzorka⁸⁹, odnosno da se obuhvati 1 % poljoprivrednika koji moraju primjenjivati standarde višestruke sukladnosti. Stopa od 1 % upućuje na to da se provjera pojedinačnog poljoprivrednika u prosjeku provodi jedanput u 100 godina.

140

Sve četiri posjećene države članice također su poštovale zahtjev EU-a o podjeli na uzorkovanje temeljeno na riziku⁹⁰ i nasumično uzorkovanje. Međutim, analiza rizika djelomično gubi svoje značenje jer se uzorak koji se provjeravao u stvarnosti nije nužno sastojao samo od onih poljoprivrednika koji su se smatrali najrizičnijima. Razlog je tomu činjenica da se u završnom odabiru također uzimaju u obzir ljudski resursi dostupni u nacionalnom/regionalnom tijelu koje provodi provjere.

141

U pogledu sadržaja provjera Sud je utvrdio sljedeće:

–kad je riječ o propisanom zahtjevu upravljanja br. 4 o primjeni Direktive o nitratima, provjerama u Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj obuhvaćena je većina zahtjeva utvrđenih u akcijskim programima za nitrate. Neki zahtjevi iz akcijskog programa za nitrate u Češkoj su obuhvaćeni provjerama višestruke sukladnosti, dok su ostali obuhvaćeni nacionalnim provjerama (vidjeti odlomak 119.),

–u slučaju minimalnih zahtjeva koji se primjenjuju na određene mjere u okviru programa ruralnog razvoja u Mađarskoj nisu provedene dostatne provjere (vidjeti odlomak 136.). U Češkoj i Rumunjskoj provjerama nije obuhvaćen zahtjev o kapacitetu spremnika za stajsko gnojivo. U Rumunjskoj nisu određeni svi aspekti minimalnih uvjeta o uporabi sredstava za zaštitu bilja pa su stoga provjere bile ograničene na provjeru toga upotrebljavaju li se samo odobreni proizvodi.

142

Jedno je od ograničenja svojstvenih sustavu provjera višestruke sukladnosti to što je neke zahtjeve po njihovoj prirodi vrlo teško provjeriti. Primjerice, neki se mogu provjeravati samo tijekom određenog doba godine ili ako ne vladaju određeni vremenski uvjeti (npr. jak vjetar ili mraz), što se ne mora nužno podudarati s trenutkom terenskog posjeta. U sve četiri posjećene države članice uočeno je da se većina provjera provodi u drugoj polovici godine. Tijekom zimskih mjeseci ili glavnog vegetacijskog razdoblja nije provedena nijedna provjera (Mađarska i Rumunjska) ili ih je proveden samo mali dio. Osim što nije u skladu s određenim regulatornim zahtjevima, to znači da se neki zahtjevi povezani s vodom ne mogu vizualno provjeriti na samom terenu.

143

Na djelotvornost provjera također utječe činjenica da bitni dokazi imaju oblik izjava koje su dali sami poljoprivrednici, osobito u obliku registra gnojenja (koji sadržava podatke o razdoblju gnojenja i upotrijebljenim količinama). Što se češće ažurira registar, to će informacije biti točnije. Registar je potrebno voditi kontinuirano (Mađarska, Rumunjska i Slovačka) ili ga ažurirati krajem svakog mjeseca (Češka).

144

Naposljetku, troškovi koje poljoprivrednici plaćaju kako bi se uskladili sa zahtjevima (primjerice u smislu neostvarene proizvodnje i prihoda) u brojnim su slučajevima znatno viši od novčane kazne koja se može odrediti, odnosno potpora se može maksimalno smanjiti tek za 5 %⁹¹ i stoga takva smanjenja nemaju stvaran odvraćajući učinak⁹².

Potencijal mjera ruralnog razvoja za rješavanje pitanja u vezi s kakvoćom vode nije u cijelosti iskorišten

145

Mjere kojima se dopunjuje postojeće zakonodavstvo (primjerice Direktiva o nitratima) koje su utvrđene u planovima upravljanja slijevom uglavnom su imale poveznicu s programima ruralnog razvoja⁹³.

146

U te su programe uključeni skupovi mjera na koje se ciljno stanovništvo (tj. poljoprivrednici) može dobrovoljno obvezati. Korisnici mjera ruralnog razvoja obvezuju se poštovati određene uvjete koje odredi njihova država članica.

Agroekološki programi koji mogu dovesti do poboljšanja kakvoće vode provode se na manje od 30 % poljoprivrednih zemljišta

147

Sud je utvrdio da je opterećenje vode zbog onečišćenja uzrokovanog poljoprivrednim djelatnostima u programima ruralnog razvoja predmetnih četiriju država članica za razdoblje 2007.–2013. opisano tek u vrlo širokim okvirima i nije nužno bilo dosljedno⁹⁴ informacijama u planovima upravljanja slijevom⁹⁵.

148

U Uredbi Komisije (EZ) br. 1974/2006⁹⁶ navedene su mjere koje mogu činiti dio programa ruralnog razvoja. Najvažnije mjere s izravnim pozitivnim učinkom na kakvoću vode koje su korištene u predmetnim četirima državama članicama čine:

–mjera 121. „modernizacija poljoprivrednih gospodarstava”: predmetne četiri države članice⁹⁷ koristile su se ovom mjerom za financiranje spremnika za stajsko gnojivo. U godišnjim izvješćima o provedbi u kojima se opisuje napredak u provedbi mjera nisu navedene informacije o broju prostorija za skladištenje i sufinanciranim troškovima ulaganja.

–mjera 214.: „agroekološka plaćanja” (vidjeti odlomak 13.): važnost mjere u pogledu financijskih sredstava dodijeljenih u okviru programskog razdoblja 2007.–2013.⁹⁸ razlikuje se ovisno o državi članici (vidjeti tablicu 8.),

–mjera 221. „prvo pošumljavanje⁹⁹ poljoprivrednog zemljišta”: toj mjeri u predmetnim četirima državama članicama nije dana prednost s obzirom na to da je za nju dodijeljena vrlo mala količina financijskih sredstava.

149

Prema izvješćima Češke i Mađarske kakvoći vode pridonijele su i¹⁰⁰ mjera 211. „plaćanja poljoprivrednicima za područja s prirodnim ograničenjima u planinskim područjima” i/ili mjera 212. „plaćanja poljoprivrednicima u područjima s prirodnim ograničenjima osim planinskih područja”. Druge dvije države članice u svojim izvješćima nisu navele nikakva područja iako su također upotrebljavale sredstva u okviru tih mjera. Sud smatra da te mjere imaju samo neizravan učinak jer je njihov glavni cilj zajamčiti stalnu uporabu poljoprivrednog zemljišta. Održavanjem se ne popravlja stanje okoliša, no izostanak očuvanja doveo bi do njegova pogoršanja¹⁰¹. Poljoprivrednici u Češkoj dobivaju bespovratna sredstva samo za održavanje travnjaka. Travnjaci nose više koristi¹⁰² u pogledu kakvoće vode od zemljišta na kojima se uzgajaju usjevi. Unatoč tomu, u svim je slučajevima cilj plaćanja održavanje/očuvanje postojećeg krajobraza.

Tablica 8.

Financijska sredstva za mjeru 214. „agroekološka plaćanja” na dan 31. 12. 2014. (iskazana u milijunima eura)

Država članica | Proračun (i njegov udio u ukupnim javnim sredstvima dostupnima za program ruralnog razvoja) | Izvršenje proračuna (i njegov udio u proračunu predviđenom za predmetnu mjeru)
Češka | 1101,2 | (30 %) | 1085,7 | (99 %)
Mađarska | 1137,3 | (22 %) | 1169,6 | (103 %)
Rumunjska | 1270,6 | (14 %) | 1340,9 | (106 %)
Slovačka | 390,2 | (15 %) | 357,3 | (92 %)

Izvor: izvješća o provedbi programa ruralnog razvoja za 2014. godinu.

150

Mjerom 214. „agroekološka plaćanja” države članice obuhvatile su niz različitih programa. Na različite programe primjenjuju se različite obveze koje mogu podrazumijevati ograničenje ili zabranu uporabe gnojiva, ograničenje ili zabranu uporabe sredstava za zaštitu bilja i/ili pravila o plodoredu¹⁰³. Obveze koje poljoprivrednik prihvati preuzeti moraju nadilaziti postojeće relevantno zakonodavstvo, uključujući propisane zahtjeve upravljanja i dobre poljoprivredne i ekološke uvjete (primjerice, zahtjevi o uporabi gnojiva moraju biti stroži od onih iz akcijskih programa izrađenih na temelju Direktive o nitratima).

151

Programi na koje se poljoprivrednici dobrovoljno obvežu nisu jednako uspješni kod svih poljoprivrednika. U tablici 9. prikazuju se najuspješniji programi država članica u kojima ukupno područje (u ha) za koje je dodijeljena potpora u okviru programskog razdoblja 2007.–2014. čini više od 10 % poljoprivrednog zemljišta države članice na kraju 2013. godine. U tablici se također navode obveze o uporabi gnojiva, uporabi sredstava za zaštitu bilja i pravilima o plodoredu koje poljoprivrednici moraju poštovati.

Tablica 9.

Udio poljoprivrednog zemljišta i obveze koje je potrebno poštovati u okviru najuspješnijih agroekoloških programa (stanje od 31. 12. 2013.)

Država članica
Program (i područje za koje se dobivala potpora u ha¹ kao % ukupnog poljoprivrednog zemljišta)
Obveze koje je potrebno poštovati (popis ne obuhvaća sve obveze)

Češka
Održavanje travnjaka
(16,5 %)
Za dva najvažnija potprograma: ograničenje količine dušika koji se unosi u jednom i zabrana uporabe mineralnog gnojiva u drugom.

Ekološki uzgoj
(10,7 %)
Korištenje samo onih gnojiva i sredstava za zaštitu bilja koji su odobreni.
Od 2009. primjena Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/20 07².

Mađarska
Program integrirane proizvodnje ratarskih kultura
(11 %)
Potreban je plan upravljanja hranjivim tvarima³.
Primjenjuju se pravila o plodoredu.
Korištenje samo onih sredstava za zaštitu bilja koja su ekološki prihvatljiva.

Rumunjska
Travnjaci „velike vrijednosti za okoliš” i tradicionalni uzgoj
(22,2 %)
Nije dopušteno korištenje pesticida.
Nije dopušteno korištenje mineralnih gnojiva i ograničava se količina dušika u organskim gnojivima.

Slovačka
Ekološki prihvatljiv uzgoj – osnovni program
(18,4 %)
Uporaba samo onih sredstava za zaštitu bilja koja su unaprijed određena. Ovisno o potprogramima: nije dopuštena uporaba mineralnog gnojiva ili je ograničena količina dušika koju sadržava.

1Područje koje se uračunava ukupna je površina obuhvaćena agroekološkim obvezama. Isto se područje može uračunati nekoliko puta ako za njega postoji nekoliko obveza. Ne postoje dostupne vrijednosti po programima koje ne uključuju dvostruko uračunavanje površina.

2Uredba Vijeća (EZ) br. 834/2007 od 28. lipnja 2007. o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda i stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 2092/91 (SL L 189, 20.7.2007., str. 1.) koja je stupila na snagu 1. 1. 2009.

3Glavni je cilj plana upravljanja hranjivim tvarima utvrditi količinu gnojiva koja je potrebna u određenim vremenskim razdobljima uzimajući u obzir značajke tla, potrebe usjeva, klimatske uvjete itd. kako bi se postigla optimalna uporaba gnojiva i time izbjeglo prekomjerno gnojenje.

Izvor: izvješća o provedbi programa ruralnog razvoja za 2014. godinu.

152

Na temelju dostupnih informacija Sud je procijenio da su se u predmetnima četirima državama članicama u programskom razdoblju 2007.–2013. različite agroekološke obveze koje pogoduju kakvoći vode primjenjivale na 15–30 % poljoprivrednog zemljišta. Međutim, u Češkoj, Mađarskoj i Rumunjskoj nekim od najvažnijih programa obuhvaćeni su travnjaci (vidjeti tablicu 9.). Ti se programi uglavnom odnose na postojeće travnjake i, iako se njihovim održavanjem ne poboljšava stanje okoliša, ono bi se pogoršalo u slučaju njihova neodržavanja.

153

U skladu s odredbama članka 39. Uredbe (EZ) br. 1698/2005¹⁰⁴ poljoprivrednici moraju ispuniti obveze preuzete u okviru agroekološkog programa u razdoblju od pet do sedam godina. Hoće li poljoprivrednici i dalje imati slične obveze nakon razdoblja od pet do sedam godina ovisi o nizu čimbenika kao što su dostupnost financijske potpore u obliku bespovratnih sredstava i pitanja u vezi s profitabilnošću.

154

Analiza koju je Sud proveo u vezi s različitim obvezama koje je potrebno ispuniti pokazuje sljedeće nedostatke:

–unatoč važnosti graničnih pojaseva za zaštitu vode nijednim agroekološkim programom nisu predviđene vrijednosti veće od onih koje poljoprivrednici moraju poštovati u okviru dobrih poljoprivrednih i ekoloških uvjeta (vidjeti odlomak 135. i okvir 2.),

–ograničenja uporabe gnojiva koja su predviđena najvažnijim programima za Rumunjsku i Slovačku (vidjeti tablicu 9., osnovni program u Slovačkoj) u pogledu dopuštene količine dušika po hektaru vrlo su slična (Rumunjska) prosječnoj količini dušika koja se upotrebljava u toj državi ili su veća od nje (Slovačka) zbog čega će se od takvih programa ne očekuje mnogo dodatnih koristi za kakvoću vode,

–najvažniji programi koji pomažu u borbi protiv erozije programi su koji se odnose na postojeće travnjake (vidjeti odlomak 152.).

Mehanizam izvršenja u okviru programa ruralnog razvoja ima nedostatan odvraćajući učinak

155

Programi u okviru agroekološke mjere sadržavaju niz odredbi kojima se ostvaruju koristi u pogledu kakvoće vode, no oni će biti djelotvorni samo ako se ispravno primijene. Uredbom Komisije br. 65/2011¹⁰⁵ od država članica zahtijeva se da provode administrativne provjere svih primljenih zahtjeva za potporu i terenske provjere koje obuhvaćaju, ovisno o programu potpore, najmanje 5 % svih korisnika ili rashoda.

156

U godišnjem izvješću o radu za 2014. godinu Komisija (GU za poljoprivredu i ruralni razvoj) izrazila je zadrške u pogledu jamstava¹⁰⁶ koja se dobivaju kontrolnim sustavima za rashode za ruralni razvoj u Rumunjskoj i Mađarskoj.

157

Sud smatra da kontrolni sustav EU-a za agroekološku potporu nije dovoljno djelotvoran¹⁰⁷. Glavni su razlozi sljedeći: i. mali poticaj poljoprivrednicima za usklađivanje jer se uloženi napori ne nagrađuju neposrednim pozitivnim učincima na gospodarstvo; ii. niska stopa kontrole za terenske provjere¹⁰⁸; i iii. sustav kazni i smanjenja potpore koji nema jak odvraćajući učinak¹⁰⁹.

Načelo da onečišćivač plaća primjenjuje se samo se u određenoj mjeri na raspršeno onečišćenje uzrokovano poljoprivrednim djelatnostima

Postoje poteškoće u primjeni načela da onečišćivač plaća

158

U skladu s Direktivom o odgovornosti za okoliš¹¹⁰ štetu u okolišu trebalo bi sprečavati i otklanjati promicanjem načela da onečišćivač plaća: financijsku odgovornost snosi operator čija je aktivnost uzrokovala štetu. U Direktivi se također navodi da snošenje odgovornosti nije prikladno sredstvo za suzbijanje široko rasprostranjenog raspršenog onečišćenja u čijem je slučaju nemoguće povezati negativne posljedice za okoliš s radnjom ili izostankom radnje određenih pojedinačnih činitelja.

159

Primjena načela da onečišćivač plaća na području raspršenog onečišćenja uzrokovanog poljoprivrednim djelatnostima nosi sa sobom metodološke probleme: s jedne strane, teško je utvrditi tko je onečišćivač, a s druge strane, teško je utvrditi uzročno-posljedičnu vezu između određene prakse poljoprivrednika i uzrokovanog onečišćenja ili štete.

160

U poljoprivrednom se kontekstu načelo da onečišćivač plaća provodi primjenom ograničenja za poljoprivrednike (kao što su zahtjevi predviđeni akcijskim programima za nitrate) bez pružanja financijske naknade. Međutim, u slučajevima u kojima poljoprivrednici dobivaju naknadu za dobrovoljno uključivanje u aktivnosti povezane s okolišem, primjerice u okviru mjere 214. „agroekološka plaćanja”, smatra se da se umjesto načela da onečišćivač plaća primjenjuje načelo nadoknade pružateljima usluga (engl. provider gets principle).

161

Jedan od načina na koji se mogu pokriti troškovi povezani s onečišćenjem okoliša („troškovi štete nanesene okolišu”) primjena je odgovarajućeg sustava kazni u slučajevima nepoštovanja ograničenja kojih se poljoprivrednici trebaju pridržavati. Sud je utvrdio niz nedostataka u tom pogledu (vidjeti odlomke 120., 130., 144. i 157.). Višestruka sukladnost može ponuditi koristan, ali samo djelomičan odgovor na načelo da onečišćivač plaća jer se kazne ne računaju na temelju troškova uzrokovane štete te stoga mogu predstavljati samo dio tih troškova. U mnogim slučajevima one nisu razmjerne težini poljoprivrednikova kršenja obveza višestruke sukladnosti.

162

Drugi način primjene načela da onečišćivač plaća i povrata troškova uporaba je gospodarskih instrumenata (kao što su porezi za zaštitu okoliša koji se primjenjuju na gnojiva ili sredstva za zaštitu bilja). Slovačka i Češka planom su predvidjele analizu uporabe gospodarskih instrumenata u takve svrhe, a Mađarska i Rumunjska nisu ni spomenule moguću uporabu gospodarskih instrumenata u svojim planovima upravljanja slijevom.

Komisija ne zahtijeva od država članica da osiguraju povrat troškova nastalih zbog raspršenog onečišćenja

163

Okvirnom direktivom o vodama (članak 9.) zahtijeva se da se raznim načinima uporabe vode¹¹¹ u odgovarajućoj mjeri pridonese povratu troškova¹¹² pružanja vodnih usluga. Usklađenost s člankom 9. Direktive jedan je kriterija za procjenu toga je li ispunjen poseban ex ante uvjet utvrđen za programsko razdoblje 2014.–2020.

164

Komisija je procijenila ispunjenost uvjeta iz članka 9. u kontekstu odobrenja sporazuma o partnerstvu, pri čemu ju je za poljoprivredu konkretnije procijenila u kontekstu odobrenja programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. Komisija je za sve četiri države članice napomenula da bi se troškovi koji nastaju zbog raspršenog onečišćenja uzrokovanog sektorom poljoprivrede trebali izračunati i uključiti u ekonomsku analizu troškova i njihova povrata, no ne zahtijeva akcijski plan od država članica koje ne vraćaju troškove raspršenog onečišćenja ili ih vraćaju samo djelomično.

165

U Komunikaciji iz 2015.¹¹³ Komisija je navela da su mjere koje su uključene u planove upravljanja slijevom radi jamčenja povrata troškova za zaštitu okoliša i troškova resursa ograničene. Komisija još nije izdala smjernice o mogućim načinima povrata troškova i najboljim praksama u tom području.

12U skladu s Prilogom II. Okvirnoj direktivi o vodama države članice moraju odrediti površinske i podzemne vode.

13Kad je riječ o vodenim tokovima čija je fizička struktura uvelike izmijenjena kako bi se upotrebljavali u više svrha, primjerice za plovidbu, zaštitu od poplava, hidroenergiju i poljoprivredu, u mnogim slučajevima s gospodarskog stajališta nije ni izvedivo ni poželjno prestati s uporabom u takve svrhe i ukloniti fizičke izmjene. Stoga se za vodene tokove koji su znatno izmijenjeni u skladu s Direktivom ne procjenjuje stanje, nego potencijal.

14Za prioritetne tvari navedene u Prilogu X. Okvirne direktive o vodama standardi kakvoće okoliša određuju se na razini EU-a. Za ostale tvari države članice određuju standarde kakvoće okoliša.

15Države članice morale su odabrati onečišćujuće tvari za koje se smatra da su posebno važne za predmetni slijev.

16Koncentracija određene onečišćujuće tvari ili skupine onečišćujućih tvari u vodi, sedimentu ili bioti koja se ne smije premašiti kako bi se zaštitilo ljudsko zdravlje i okoliš.

17U slučaju Češke, čiji se teritorij nalazi samo djelomično na dunavskom slijevu, upućuje se na plan upravljanja slijevom za Dunav (te planove za podsljevove rijeka Dyje i Morava).

18To ne isključuje mogućnost da su ostale informacije dostupne na razini država članica, ali nisu iznesene u planovima upravljanja slijevom.

19Te mjere uključuju i. uvjet prethodnog utvrđivanja propisa/prethodnog odobrenja ili registraciju temeljenu na općim obvezujućim pravilima u slučaju ispuštanja iz točkastih izvora; ii. mjere za sprečavanje ili nadzor unosa onečišćujućih tvari u slučaju raspršenih izvora; i iii. mjere koje se smatraju prikladnima za nadoknadu troškova za pružanje vodnih usluga.

20Zbog činjenice da u gradskim područjima postoji mnogo nepropusnih površina, kiša i voda nastala otapanjem snijega ne mogu prodrijeti u tlo te voda otječe odnoseći sa sobom razne onečišćujuće tvari.

21U tematskom izvješću br. 2/2015 (odlomci od 53. do 55.) Sud je napomenuo da općenito nedostaje informacija o prelijevanjima, o parametrima njihove količine i onečišćenju koje uzrokuju. Nadalje, u Češkoj, Mađarskoj i Rumunjskoj ne postoje pravne obveze u pogledu dopuštenog broja i količine prelijevanja ili brzine razrjeđivanja. U Slovačkoj takve obveze postoje te je njima određena veličina spremnika za oborinsku vodu. Međutim, ne zahtijeva se praćenje količine i brzine razrjeđivanja prelijevanja.

22U tematskom izvješću br. 23/2012 „Jesu li strukturne mjere EU-a uspješno pridonijele obnovi napuštenih vojnih i industrijskih zona?” Sud je naveo niz prepreka kojima se otežava određivanje prioriteta u pogledu obnove područja (kao što je nedostatak potpunih i odgovarajućih registara o onečišćenim površinama) (vidjeti odlomke od 37. do 44.) (http://eca.europa.eu).

23U ovom se kontekstu u dokumentu OECD-a pod nazivom „Kakvoća vode i poljoprivreda: odgovor na izazove politike” objavljenom 2012. godine spominje da odgovor na izazove održivog upravljanja kakvoćom vode u poljoprivredi zahtijeva visoku razinu predanosti u području politika.

24Kao aktivne tvari, gnojiva posebno uključuju jednu ili više vrsta dušika, fosfata i kalijeva karbonata.

25SWD(2012) 379 završna verzija od 14. studenoga 2012., Izvješća država članica priložena izvješću Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o provedbi planova upravljanja slijevom u skladu s Okvirnom direktivom o vodama (2000/60/EZ) i SWD(2015) 50 završna verzija od 9. ožujka 2015.: Izvješće o napretku u provedbi programa mjera u skladu s Okvirnom direktivom o vodama priloženo dokumentu „Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću: Okvirna direktiva o vodama i Direktiva o poplavama: Aktivnosti za postizanje „dobrog stanja” voda u EU-u i smanjenje rizika od poplava”.

26Sporazum o partnerstvu strateški je plan koji su dogovorili Komisija i nacionalna tijela s prioritetima ulaganja koji su obuhvaćeni europskim strukturnim i investicijskim fondovima.

27Ako ex ante uvjeti predviđeni uredbama EU-a nisu zadovoljeni, potrebno je pripremiti akcijske planove kojima će se zajamčiti njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016.

28Operativni program odobren je u travnju 2015.

29Kao konačni rokovi za provedbu Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda utvrđeni su 31. 12. 2010. za Češku, 31. 12. 2015. za Mađarsku, 31. 12. 2018. za Rumunjsku i 31. 12. 2015. za Slovačku.

30Opterećenje znači biorazgradivo organsko opterećenje određene aglomeracije izraženo ekvivalentom u broju stanovnika (ES). Ekvivalent u broju stanovnika u vrijednosti 1 odgovara opterećenju otpadne vode onečišćenjem za koje je odgovoran jedan stanovnik, odnosno organskom biorazgradivom opterećenju čija petodnevna biokemijska potrošnja kisika iznosi 60 grama na dan.

31Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2015, odlomci 21. i 22.

32Podatci koje su države članice 2010. dostavile Komisiji za razdoblje 2007./2008. te sredinom 2014. za razdoblje 2011./2012.

33Prema podatcima za 2012. godinu koje su države članice dostavile Komisiji, opterećenje aglomeracija s ekvivalentom u broju stanovnika jednakim ili većim od 2000 koje je zadovoljavalo granične vrijednosti iz Direktive imalo je sljedeće vrijednosti: i. 83 % u Češkoj, 33 % u Mađarskoj i 60 % u Slovačkoj za ukupni dušik; i ii. 77 % u Češkoj, 39 % u Mađarskoj i 86 % u Slovačkoj za ukupni fosfor.

34Prema informacijama koje su mađarske vlasti dostavile Komisiji postotak smanjenja opterećenja koje se otpadnim vodama dovodi u uređaje za pročišćavanje za ukupni dušik iznosio je 73,1 %, a za ukupni fosfor 74,4 %.

35Doprinos EU-a rješavanju problema otpadnih voda u proračunu operativnih programa u četirima posjećenim državama članicama iznosio je 5,07 milijardi eura na dan 31. prosinca 2014.

36Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2015, odlomci od 24. do 26.

37Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2015, odlomci od 89. do 105.

38Za neke su parametre nacionalnim zakonodavstvom u svim četirima državama članicama predviđene strože granične vrijednosti od onih koje su predviđene Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.

39U zakonodavstvo Češke 2011. godine uveden je niz graničnih vrijednosti emisija koje su rezultat primjene najboljih raspoloživih tehnika. Tijela koja izdaju dozvole trebala bi uzimati u obzir te granične vrijednosti u slučajevima u kojima žele uvesti ograničenja koja su stroža od zakonski određenih standarda. U praksi to znači da su te granične vrijednosti najveće moguće vrijednosti koje predmetna tijela mogu uvesti. Granične vrijednosti emisija za četiri ispitana uređaja za pročišćavanje otpadnih voda koje su bile strože od onih iz Direktive i standardi određeni nacionalnim zakonodavstvom većinom odgovaraju ovim najvećim mogućim vrijednostima.

40U Češkoj je opterećenje koje je u skladu s graničnim vrijednostima za ukupni fosfor čak i više te iznosi 97 %.

41Direktiva 2013/39/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 12. kolovoza 2013. o izmjeni direktiva 2000/60/EZ i 2008/105/EZ u odnosu na prioritetne tvari u području vodne politike (SL L 226, 24.8.2013., str. 1.).

42Na razini EU-a donesena je i Preporuka 2001/331/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 4. travnja 2001. o određivanju minimalnih kriterija za inspekcije okoliša u državama članicama (SL L 118, 27.4.2001., str. 41.). U njoj se nalaze smjernice za organizaciju (izradu planova inspekcija) i provođenje provjera (terenski posjeti i izvješćivanje).

43Te su službe sljedeće: u Češkoj Češki inspektorat za zaštitu okoliša, u Mađarskoj Nacionalna glavna uprava za upravljanje katastrofama Ministarstva unutarnjih poslova (od travnja 2014.), u Rumunjskoj Državna uprava „Rumunjske vode”, u Slovačkoj Slovački inspektorat za zaštitu okoliša. Ostala tijela, kao što su tijela koja izdaju dozvole, također mogu obavljati provjere na razini uređaja za pročišćavanje otpadnih voda. Te provjere nisu obuhvaćene procjenom koju je obavio Sud.

44Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2015, odlomci 48. i 50.

45U zaključcima Vijeća od 11. lipnja 2012. pozivalo se na poboljšanje inspekcija, a u mišljenju Odbora regija istaknuto je da bi se okvirom na razini cijelog EU-a za nacionalne inspekcije zajamčili jednaki uvjeti i dosljednost pravnih radnji. Istaknuta je i vrijednost jasno određene uloge Komisije u pogledu inspekcija.

46U ovom se izvješću ne obrađuje pitanje sankcija u okviru kaznenog prava (kao što su zatvorske kazne).

47Primjerice, u Mađarskoj je za kilogram onečišćenja iznos bio 1,11 eura za ukupni dušik i 7,29 eura za ukupni fosfor (315,54, preračunano iz valute HUF prema tečaju od 31. prosinca 2014.). U Rumunjskoj je za kilogram onečišćenja iznos bio 1,71 eura za ukupni dušik i ukupni fosfor (4,4828, preračunano iz valute RON prema tečaju od 31. prosinca 2014.).

48U Češkoj kazna za nepoštovanje uvjeta iz dozvole može iznositi do 180 278 eura (27,735, preračunano iz valute CZK prema tečaju od 31. prosinca 2014.). U Slovačkoj kazna za nepoštovanje uvjeta iz dozvole može iznositi od 1000 eura do trostruke godišnje naknade za onečišćenje vode ili 1 euro po m³ ispuštenog onečišćenja tijekom razdoblja od najviše jedne godine.

49Članak 191. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (pročišćena inačica).

50U praksi to znači da u Slovačkoj samo otprilike 30 % subjekata koji ispuštaju otpadne vode ima obvezu plaćanja naknade.

51U Češkoj se plaća naknada i za količinu ispuštenih otpadnih voda u slučajevima u kojima te količine premašuju 100 000 m³ u godini i ta naknada ne ovisi o razini onečišćenja u otpadnim vodama.

52Pragovi se odnose na i. obujam onečišćenja (u kilogramima po godini); i ii. koncentraciju onečišćujuće tvari u ispuštenoj vodi (u mg/l). Pragovi su takvi da u Češkoj uređaji s kapacitetom većim od 10 000 ES vjerojatno neće platiti naknadu za ukupni fosfor i anorganski dušik, u Slovačkoj uređaji s kapacitetom većim od 2000 ES vjerojatno neće platiti naknadu za ukupne suspendirane tvari, a uređaji s kapacitetom većim od 10 000 ES vjerojatno neće platiti naknadu za ukupni dušik i ukupni fosfor.

53U slučaju ispuštanja u podzemne vode uvijek je potrebno platiti naknadu.

54U planovima upravljanja slijevom za Češku navedeno je da se preporučuje provedba evaluacije djelotvornosti sustava naplate.

55U studiji Službe Europskog parlamenta za istraživanja pod nazivom „Izvješće o cijeni neujedinjene Europe u području zakonodavstva o vodi” („Water legislation: Cost of Non-Europe Report”) navodi se da su „prepreke dostatnoj uporabi gospodarskih instrumenata uzrokovane neodgovarajućim poznavanjem uporabe tih instrumenata (…)”. Dokument PE 536.369 objavljen u svibnju 2015.

56U studiji Službe Europskog parlamenta za istraživanja pod nazivom „Izvješće o cijeni neujedinjene Europe u području zakonodavstva o vodi” („Water legislation: Cost of Non-Europe Report”) navedeno je „da je potrebno uvesti kontrole emisija predviđene Okvirnom direktivom o vodama kako bi se poboljšala kontrola industrijskih kemikalija (…) u vodi”. Dokument PE 536.369 objavljen u svibnju 2015.

57Direktivom je između ostaloga obuhvaćena energetska industrija, proizvodnja i obrada metala i minerala, kemijska industrija i industrija gospodarenja otpadom.

58Ako industrijsko postrojenje na koje se primjenjuje Direktiva o industrijskim emisijama ispušta otpadne vode u javnu kanalizacijsku mrežu te bi se granične vrijednosti trebale odrediti u skladu s dozvolom koja je izdana na temelju primjene te Direktive.

59Za unutarnje provjere u slučaju neizravnog ispuštanja vidjeti tematsko izvješće br. 2/2015, odlomak 60.

60U Češkoj, Rumunjskoj i Slovačkoj operateri kanalizacijskih mreža / uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u koje pristižu otpadne vode zakonski su obvezni obavljati terenske provjere.

61Odnosi se na količinu ispuštenih onečišćujućih tvari koja prekoračuje dogovorenu količinu (umnožak obujma i koncentracije koji se primjerice izražava u mg/l).

62U ugovorima se u pravilu određuje standardno vremensko razdoblje (obično u rasponu od pet do 30 dana) u slučaju da se ne može utvrditi točan vremenski okvir u kojemu je došlo do prekoračenja graničnih vrijednosti emisija.

63Ostali kriteriji: i. podzemne vode u kojima je koncentracija nitrata viša od 50 mg/l ili bi mogla dosegnuti tu razinu u slučaju da se ne poduzmu nikakve mjere; i ii. površinske slatke vode, osobito one koje se upotrebljavaju za zahvaćanje vode za piće ili su namijenjene za to, u kojima je koncentracija nitrata viša od 25 ili 50 mg/l ili bi mogla dosegnuti tu razinu, kako je navedeno u Direktivi Vijeća 75/440/EEZ od 16. lipnja 1975. o potrebnoj kakvoći površinskih voda namijenjenih zahvaćanju vode za piće u državama članicama (SL L 194, 25.7.1975., str. 26.).

64Pojas zemlje duž vodotoka na koji se primjenjuju poljoprivredna ograničenja kao što su ograničenja u pogledu uporabe gnojiva.

65Vidjeti završno izvješće „Preporuke za izradu akcijskih programa u skladu s Direktivom 91/676/EEZ o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora” koje je u prosincu 2011. Komisiji predstavio jedan konzorcij (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Španjolska, Zavod za tehnologiju i biološke znanosti, Varšava, Poljska, Švedski zavod za poljoprivredno i ekološko inženjerstvo, Uppsala). Te su preporuke, koje su podijeljene prema klimatskim zonama, postale dostupne tek 2011., odnosno 20 godina nakon što je odobrena Direktiva o nitratima.

66Riječ je o sljedećim pitanjima: uvjeti za uporabu gnojiva u blizini vodenih tokova, upravljanje zemljištem (uključujući sustave plodoreda) i održavanje minimalne količine biljnog pokrova tijekom kišnih razdoblja. Posljednja dva nisu obvezna.

67Opći poljoprivredni i okolišni uvjeti o kojima je riječ odnose se na eroziju tla (uključujući minimalno upravljanje zemljištem kojim se poštuju posebni uvjeti lokacije i održavanje minimalnog pokrova tla) i granične pojaseve duž vodotoka. Standard za eroziju primjenjuje se od 1. 1. 2005. (ili 1. 1. 2007. u slučaju Rumunjske), a standard za granične pojaseve primjenjuje se u četirima posjećenim državama članicama od 1. 1. 2012.

68Sud je u pogledu Rumunjske na temelju uzorka planova upravljanja gnojivom koji su obvezni za određena gospodarstva primijetio da se tamošnje preporučene količine gnojiva utvrđene agro-kemijskim ispitivanjima odnose i na količinu dušika i na količinu fosfora.

69Češka je dostavila svoj najnoviji dopis u studenome 2014., a Slovačka u veljači 2015 godine. Češka je već odobrila izmjene postojeće pravne osnove kojima se uzimaju u obzir primjedbe Komisije.

70Gnojiva se mogu podijeliti u dvije kategorije: mineralna gnojiva (odnosno kemijska ili anorganska) i organska gnojiva (kao što je stajsko gnojivo).

71Podatci Eurostata (promjena u potrošnji dušičnog gnojiva u poljoprivredi) pokazuju sljedeću stopu rasta: 15 % u Češkoj, 7 % u Mađarskoj, 7 % u Rumunjskoj i 32 % u Slovačkoj.

72Analizu stanja vodenih tokova na kojem su utemeljeni planovi bilo je potrebno ažurirati 2013. godine (i uključiti ažurirane vrijednosti u planove upravljanja slijevom iz 2015.), a za sljedeće ažuriranje rok je 2019. (te će se ažurirane vrijednosti uključiti u planove iz 2021.).

73Uzrok su tome primjerice različite metode procjene ili bitne razlike u broju stanica za praćenje.

74Primjenjuje se u Češkoj, Mađarskoj i Slovačkoj od 2009. godine te u Rumunjskoj od 2012. godine. U programskom razdoblju 2014.–2020. izmijenjena je brojčana oznaka tog zahtjeva te je on postao propisani zahtjev upravljanja br. 1.

75Za Rumunjsku se podatci odnose na razdoblje 2008.–2011.

76U Mađarskoj se ovo odnosi na provjere poljoprivrednika koji nisu stočari.

77Gospodarstva s više od 100 stočnih jedinica provjerava drugo tijelo. Prema informacijama iz izvješća o provedbi Direktive o nitratima koje je 2012. dostavljeno Komisiji provjerama se uglavnom obuhvaća kapacitet spremnika. Sud nije dobio informacije o tome provjeravaju li se poljoprivrednici koji nemaju stoke, a podatci o tome ne postoje ni u izvješću o provedbi koje je dostavljeno Komisiji 2012. godine.

78Integrirana zaštita bilja odnosi se na pozorno razmatranje svih dostupnih načina zaštite bilja i kasniju integraciju odgovarajućih mjera. Tim bi se mjerama trebao spriječiti razvoj populacija štetnih organizama i svesti uporabu sredstava za zaštitu bilja i druge oblike intervencija na razine koje su ekonomski i ekološki opravdane te smanjiti ili minimalizirati rizike za ljudsko zdravlje i okoliš. Integrirana zaštita bilja usmjerena je na uzgoj zdravih kultura uz najmanje moguće ometanje poljoprivrednih ekosustava te se njome potiču prirodni mehanizmi suzbijanja štetnih organizama.

79Pojam pesticid (uključujući, između ostalih, herbicide, fungicide i insekticide) često se upotrebljava kao sinonim za sredstva za zaštitu bolja. Međutim, pesticid je širi pojam jer također obuhvaća uporabu u svrhe koje nisu povezane s biljem/usjevima, primjerice uporabu biocida.

80Uz iznimku inspekcija koje je potrebno obaviti u skladu s člankom 8. Direktive 2009/128/EZ u kojoj se navodi da je do 26. studenoga 2016. potrebno obaviti inspekciju sve opreme za primjenu pesticida.

81U programskom razdoblju 2014.–2020. izmijenjena je brojčana oznaka tog zahtjeva te je on postao propisani zahtjev upravljanja br. 10.

82Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL L 347, 20.12.2013., str. 549.).

83Revizijom su obuhvaćeni sljedeći propisani zahtjevi upravljanja povezani s kakvoćom vode: SMR 3 o uporabi kanalizacijskog mulja na poljoprivrednom zemljištu, SMR 4 o primjeni Direktive o nitratima i SMR 9 o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja.

84Minimalni uvjeti za uporabu gnojiva moraju između ostaloga uključivati kodeks dobre poljoprivredne prakse koji je uveden Direktivom o nitratima (vidjeti odlomak 102.) za poljoprivredna gospodarstva izvan područja ugroženih nitratima te zahtjeve u vezi s onečišćenjem fosforom.

85Minimalni zahtjevi za uporabu sredstvava za zaštitu bilja moraju između ostaloga uključivati obvezu posjedovanja dozvole za uporabu tih sredstava i obvezu stručnog osposobljavanja, zahtjeve o sigurnom skladištenju, provjeru strojeva za uporabu sredstava te pravila o uporabi pesticida u blizini voda i drugih osjetljivih mjesta, kako su utvrđeni nacionalnim zakonodavstvom.

86Primjerice, okopavinski usjevi kao što je kukuruz, suncokret i šećerna trska osobito su poznati kao usjevi koji potiču eroziju.

87Sud je slično opažanje iznio u odlomku 46. tematskog izvješća br. 4/2014.

88Prema podatcima koje je objavio statistički ured u Rumunjskoj 54 % gospodarstava ima površinu manju od jednog hektara i njihov udio u površini poljoprivrednih zemljišta iznosi približno 10 %.

89Uredba Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL L 316, 2.12.2009., str. 65.).

90Čimbenici rizika korišteni pri odabiru uzorka promijenili su se tijekom godine u sve četiri države članice, što pokazuje određene poteškoće u određivanju odgovarajućih čimbenika.

91Uredbom Komisije predviđeno je opće pravilo o smanjenju od 3 % dodijeljenog iznosa. Države članice mogu odlučiti da neće uvesti smanjenje ili da će smanjiti stopu na 1 % ili je pak povećati na maksimalnih 5 %. Visoke stope primjenjuju se u ponovljenim slučajevima neusklađenosti i u slučajevima neusklađenosti za koje države članice smatraju da su namjerni.

92Vidjeti tematsko izvješće br. 8/2008, odlomak 69.

93Za svaku od četiriju posjećenih država članica postoji jedan program ruralnog razvoja.

94Sud je slično opažanje iznio u odlomku 52. tematskog izvješća br. 4/2014.

95Procjene utjecaja programa ruralnog razvoja na okoliš sastavljene su 2006. godine, dok su analize utjecaja na okoliš provedene u kontekstu planova upravljanja slijevom trebale biti završene najkasnije do 22. prosinca 2004. (članak 5. Okvirne direktive o vodama).

96Uredba Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 23.12.2006., str. 15.).

97U Rumunjskoj spremnike na raspolaganje u pravilu stavljaju lokalna tijela vlasti. Ta tijela nisu ispunjavala uvjete za primanje bespovratnih sredstava iz programa ruralnog razvoja.

98Predmetne četiri države članice istovjetnoj su mjeri u okviru programskog razdoblja 2014.–2020. dodijelile manje sredstava. To je posebice slučaj u Slovačkoj (63 % manje) i Mađarskoj (43 % manje).

99Prema radu o „poboljšanju kakvoće vode pošumljivanjem poljoprivrednog zemljišta u Danskoj oprimjerenom modelom INCA” koji su A. Bastrup-Birk i P. Gunderesen objavili u časopisu Hydrology and Earth System Sciences, 8(4), 764.–777. „u slučaju promjene namjene zemljišta iz intenzivne poljoprivrede u šumarstvo znatno se smanjuje količina nitrata koji se ispiru u podzemne i površinske vode, velikim dijelom zbog prestanka uporabe gnojiva i stajskog gnojiva. (…).”

100Izvješća podnesena Komisiji o unaprijed utvrđenom pokazatelju „R6 – područje u kojemu se uspješno upravlja zemljištem, što pridonosi kakvoći vode”: Češka 844 717 ha (ili 20 % ukupnog poljoprivrednog zemljišta) i Mađarska 59 959 ha (ili 1 % ukupnog poljoprivrednog zemljišta).

101Slovačka je u svojim izvješćima također navela 348 860 ha u okviru mjere 226. „obnavljanje šumskog potencijala i uvođenje preventivnih mjera”. Budući da je glavni cilj obnavljanje šuma koje su oštećene elementarnim nepogodama i požarima, utjecaj na kakvoću vode nije izravan jer se ne povećava površina šumskog zemljišta.

102Travnjaci mogu dovesti do manje erozije tla. Kakvoća tla također je općenito bolja nego na zemljištima na kojima se uzgajaju usjevi te omogućuje bolje i/ili obilnije prodiranje kiše, čime se smanjuje otjecanje (uključujući otjecanje hranjivih tvari sadržanih u tlu ili na njegovoj površini).

103Erozija tla može se smanjiti ili spriječiti promjenom usjeva.

104Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005., str 1.).

105Članci 11., 12. i 25. Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL L 25, 28.1.2011., str. 8.).

106Jamstvo da se postojećim kontrolnim sustavima dobivaju potrebna jamstva u pogledu zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija.

107Vidjeti tematsko izvješće br. 23/2014 „Pogreške u rashodima za ruralni razvoj: što ih uzrokuje i kako ih se nastoji otkloniti?”, odlomak 59., 62., 64. i 65. (http://eca.europa.eu).

108Stopa od 5 % (vidjeti odlomak 155.) upućuje na to da se provjera pojedinačnog poljoprivrednika u prosjeku provodi jedanput u 20 godina.

109U ekstremnim slučajevima u kojima nisu ispunili nijednu obvezu te se izvrši povrat cjelokupne potpore poljoprivrednici se mogu naći u istoj situaciji kao i da nisu preuzeli nikakve obveze.

110Uvodna izjava 2. Direktive 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu (SL L 143, 30.4.2004., str. 56.) koja je izmijenjena Direktivom 2006/21/EZ (SL L 102, 11.4.2006., str. 15.) i Direktivom 2009/31/EZ (SL L 140, 5.6.2009., str. 114.).

111Ono uključuje sve aktivnosti koje u velikoj mjeri utječu na stanje voda.

112Troškovi vodnih usluga obuhvaćaju i troškove za zaštitu okoliša i troškove resursa. Troškovi za zaštitu okoliša troškovi su štete koja je uporabom vode u različite svrhe nanesena okolišu, ekosustavima i onima koji se koriste okolišem (npr. smanjenje ekološke kvalitete vodenih ekosustava ili salinizacija i degradacija produktivnog tla). Troškovi resursa troškovi su neiskorištenih mogućnosti na štetu uporaba u druge svrhe zbog iscrpljenja resursa u količini koja nadilazi njegovu prirodnu stopu obnove (npr. u vezi s prekomjernim zahvaćanjem podzemnih voda).

113COM(2015) 120 završna verzija od 9. ožujka 2015. „Okvirna direktiva o vodama i Direktiva o poplavama: Aktivnosti za postizanje „dobrog stanja” voda u EU-u i smanjenje rizika od poplava”.

Zaključci i preporuke

166

Predmetne četiri države članice i dalje trebaju poduzeti niz koraka kako bi poboljšale kakvoću vode, odnosno ispunile glavni cilj Okvirne direktive o vodama. Potrebni su dodatni napori kako bi se ubrzao napredak u pogledu kakvoće vode.

Uporaba planova upravljanja slijevom kao instrumenta za postizanje bolje kakvoće vode

167

Jedan od vrijednih aspekata Okvirne direktive iz 2000. bilo je uvođenje plana upravljanja slijevom kao instrumenta za integrirano gospodarenje vodom, no ti planovi u praksi imaju nedostatke u pogledu utvrđivanja opterećenja za vode uzrokovanog onečišćenjem i određivanja korektivnih mjera.

168

Usporedba planova upravljanja slijevom iz 2009. i njihovih ažuriranih verzija iz 2015. za četiri države članice pokazala je da je postignut neznatan napredak u pogledu ekološkog i kemijskog stanja vodenih tokova. Međutim, Sud primjećuje da bi napredak u pogledu pojedinih elemenata stanja mogao biti manje vidljiv zbog primjene tzv. pravila „one out all out” prema kojem je ocjena zadovoljavajuća jedino ako zadovoljavaju svi njezini pojedinačni elementi¹¹⁴. Taj nizak stupanj poboljšanja mogao se očekivati s obzirom na velik broj vodenih tokova koji su izuzeti iz roka za postizanje dobrog stanja do 2015. godine (vidjeti odlomke 26. i 27. te 45. i 46.).

169

Nedostatci u sustavima praćenja četiriju država članica doveli su do nedovoljnih podataka o vrsti onečišćenja koje je uzrokovalo nepostizanje dobrog stanja vodenog toka, kao i o relativnoj važnosti različitih izvora onečišćenja. Na usporedivost podataka utjecala je i činjenica da među četirima državama članicama postoje velike razlike u pogledu broja posebnih fizikalno-kemijskih onečišćujućih tvari koje su obuhvaćene evaluacijom. Nedostatak sveobuhvatnih podataka čini težim određivanje usmjerenih i isplativih mjera (vidjeti odlomke od 28. do 32.).

170

Države članice nisu pokazale mnogo ambicioznosti u pogledu određivanja korektivnih mjera za postojeće stanje, što je dovelo do toga da je planovima upravljanja slijevom ostvarena mala dodana vrijednost u tom pogledu (vidjeti odlomke od 33. do 41.), i to zbog sljedećih razloga:

–u planovima upravljanja slijevom naglasak je stavljen na „osnovne mjere”, odnosno na provedbu postojećeg zakonodavstva (Direktive EU-a),

–„ostale osnovne” i „dopunske mjere” ne obuhvaćaju sve probleme povezane s onečišćenjem i ne uključuju procjenu mogućnosti koje nude neki instrumenti ili nemaju jasno utvrđen opseg.

171

Nadalje, očekivani učinci različitih mjera navode se u planovima upravljanja slijevom u najboljem se slučaju samo djelomično. Osim toga, informacije o iznosu sredstava potrebnih za provedbu mjera kao i njihovoj vjerojatnoj dostupnosti nisu potpune. U nekim se slučajevima nije vodilo računa o koordinaciji između subjekata koji pripremaju planove upravljanja slijevom te subjekata koji odobravaju i dodjeljuju sredstva (vidjeti odlomke od 42. do 44.).

172

Komisija je u suradnji s državama članicama izradila smjernice za primjenu Okvirne direktive o vodama. Povrh toga, Komisija je u nekoliko svojih komunikacija državama članicama iznijela posebne preporuke u pogledu planova upravljanja slijevom iz 2009. Komisija za predmetne četiri države članice nije pokrenula postupke radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s nedostatcima uočenima u planovima iz 2009. Aktivnostima koje su utvrđene u operativnim programima za razdoblje 2014.–2020. slijedom neispunjavanja relevantnog ex ante uvjeta nisu obuhvaćeni svi predmetni nedostatci. Komisija se umjesto toga oslanja na dobru volju država članica i njihovu predanost tome da će povećati napore na temelju zahtjeva koji su navedeni u zapisnicima s bilateralnih sastanaka. Nacrti planova upravljanja slijevom iz 2015. i dalje je sadržavaju velik broj izuzeća iz roka za postizanje dobrog stanja kao i mnoge nedostatke koje su Sud i Komisija utvrdili u vezi s određivanjem prikladnih mjera (vidjeti odlomke od 47. do 50.).

1. preporuka

Komisija bi trebala:

(a)pružiti smjernice o tome kako povećati stupanj diferencijacije u izvješćima o napretku ostvarenom u pogledu kakvoće vode koji je trenutačno manje vidljiv zbog primjene pravila prema kojem za pozitivnu ukupnu ocjenu moraju biti zadovoljeni svi njezini pojedinačni elementi;

(b)poticati veću usporedivost podataka, primjerice smanjenjem razlika u broju fizikalno-kemijskih tvari čije se ekološko stanje procjenjuje;

(c)nastaviti s praćenjem napretka država članica u postizanju dobre kakvoće vode, odnosno ispunjavanju cilja Okvirne direktive o vodama.

Države članice trebale bi:

(d)zajamčiti visoku kvalitetu praćenja voda kako bi dobile precizne informacije o stanju u pogledu onečišćenja i njegovim izvorima po vodenim tokovima s ciljem boljeg usmjeravanja i povećanja isplativosti korektivnih mjera. U području poljoprivrede to bi primjerice značilo pronalaženje djelotvorne kombinacije obveznih i dobrovoljnih mjera;

(e)u planovima upravljanja slijevom navesti i. jasna opravdanja za izuzimanje iz rokova iz Okvirne direktive o vodama; ii. informacije o načinu financiranja provedbe mjera; i iii. informacije o očekivanom učinku mjera;

(f)voditi računa o koordinaciji između tijela koja određuju mjere u planovima upravljanja slijevom i tijela koja odobravaju projekte koji će se financirati.

Provedba mjera za smanjenje onečišćenja uzrokovanog komunalnim i industrijskim otpadnim vodama

173

Države članice postigle su napredak u otklanjanju organskog onečišćenja i onečišćenja hranjivim tvarima iz otpadnih voda koje se ispuštaju iz uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda. Međutim, instrumenti dostupni za smanjenje onečišćenja u otpadnim vodama, kao što je mehanizam izvršenja i naknada za onečišćenje voda, nisu iskorišteni na najbolji mogući način.

Aglomeracije

174

Kad je riječ o provedbi Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (vidjeti odlomke od 53. do 65.), odnosno „osnovnoj mjeri” povezanoj s onečišćenjem iz aglomeracija, postignut je napredak u pogledu prikupljanja otpadnih voda (tj. povećanje broja kućanstava priključenih na kanalizacijsku mrežu i uređaj za pročišćavanje) i odgovarajućem pročišćavanju otpadnih voda. Međutim, sve četiri države članice kasnile su s ispunjavanjem svojih međurokova ili konačnih rokova za provedbu Direktive (vidjeti također zaključke i preporuke iz tematskog izvješća br. 2/2015).

175

U planovima upravljanja slijevom iz 2009. nedostajale su informacije o „ostalim osnovnim” i „dopunskim mjerama” potrebnima za vodene tokove koji ne postižu dobro stanje:

–za otpadne vode koje još nisu povezane s uređajima za pročišćavanje voda nije bilo naznaka o tome što će se učiniti u pogledu opterećenja (opterećenje iz aglomeracija s ekvivalentom u broju stanovnika većim od 2000 koje odlazi u pojedinačne sustave i opterećenje iz aglomeracija s ekvivalentom u broju stanovnika manjim od 2000) (vidjeti odlomke od 58. do 60.),

–nema naznaka o tome za koje je uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda potrebno odrediti strože granične vrijednosti emisija (osim u planu za Rumunjsku) (vidjeti odlomke od 66. do 68.),

–nije obuhvaćeno pitanje mikro-onečišćujućih tvari. U predmetnim četirima državama članicama ne postoje zakonske odredbe o graničnim vrijednostima emisija ni na razini EU-a ni na nacionalnoj razini (vidjeti odlomke od 69. do 70.).

176

Sud u pogledu mehanizma izvršenja zaključuje da je sustav unutarnjih provjera koje su operateri uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda provodili nad svojim istjecajima općenito bio na zadovoljavajućoj razini. Međutim, postoje nedostatci u sustavu javnih inspekcija jer nije propisana njihova učestalost koja je u nekim državama članicama bila na niskoj razini (Slovačka) ili ju nije bilo moguće procijeniti (Mađarska). Osim toga, u Rumunjskoj su provjere imale ograničen odvraćajući učinak jer se u slučajevima u kojima su premašene granične vrijednosti emisija umjesto određivanja kazni prednost davala izdavanju upozorenja (vidjeti odlomke od 71. do 78.).

177

Načelo da onečišćivač plaća primjenjuje se na način da subjekti koji su odgovorni za ispuštanje otpadnih voda plaćaju naknadu za onečišćenje vode, no u Češkoj, Rumunjskoj i Slovačkoj postoje određene iznimke. Naknada nije obvezna za sve parametre kojima se izražava organsko onečišćenje i onečišćenje hranjivim tvarima te se iznos naknade za pojedinačne onečišćujuće tvari (prema ispuštanju u mg/l) znatno razlikuje među četirima državama članicama. U Češkoj i Slovačkoj naknada može djelovati kao poticaj za pridržavanje graničnih vrijednosti emisija određenih u dozvolama u slučaju nekih parametara (jer njihovo pridržavanje znači da nije potrebno platiti naknadu), dok u Mađarskoj i u nekim slučajevima u Rumunjskoj naknada može djelovati kao poticaj za nadilaženje graničnih vrijednosti emisija za one parametre za koje je potrebno platiti naknadu. Hoće li djelovati kao poticaj ovisi o propisanim iznosima, no nijedan plan upravljanja slijevom nije obuhvaćao procjenu odvraćajućeg učinka (vidjeti odlomke od 79. do 82.).

Industrijska postrojenja

178

Područjem primjene Direktive o industrijskim emisijama („osnovna mjera”) obuhvaćene su određene kategorije industrijskih postrojenja. U zaključcima o najboljim raspoloživim tehnikama koje je Komisija donijela po vrstama industrija naznačene su granične vrijednosti emisija. Do kraja 2015. godine usvojeno je samo sedam takvih zaključaka (vidjeti odlomak 85.).

179

U planovima upravljanja slijevom iz 2009. nedostajale su „ostale osnovne” i „dopunske mjere” za vodene tokove koji ne postižu dobro stanje: nisu postojale mjere usmjerene na posebne onečišćujuće tvari ili posebne subjekte odgovorne za ispuštanje (kao što je određivanje posebnih tvari i graničnih vrijednosti koje je potrebno uključiti u dozvole za ispuštanje). Međutim, Mađarska i Slovačka uključile su provjeru postupka izdavanja dozvola ili posebnih dozvola kao mjere u svojim planovima upravljanja slijevom. Sud smatra da ta provjera nije učinkovita zbog različitih nedostataka i propusta (vidjeti odlomke od 87. do 92.).

180

Sud je zaključio sljedeće (vidjeti odlomke od 89. do 91.):

–u određivanju graničnih vrijednosti emisija nadležna tijela u određenoj mjeri ovise o informacijama koje im dostavljaju sami subjekti odgovorni za ispuštanje. To osobito vrijedi u slučajevima u kojima granične vrijednosti određene nacionalnim zakonskim odredbama služe isključivo kao smjernice ili uopće nisu određene,

–dozvole za ispuštanje otpadnih voda iz uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u koje se dovode industrijske otpadne vode samo u nekim slučajevima obuhvaćaju granične vrijednosti za onečišćujuće tvari koje se ne ubrajaju u organski materijal i hranjive tvari.

181

Kad je riječ o mehanizmu izvršenja, u slučaju neizravnog ispuštanja preko javne kanalizacijske mreže ili iz postrojenja koja nisu obuhvaćena područjem primjene Direktive o industrijskim emisijama obavlja se mali broj javnih inspekcija. Umjesto toga, u većini slučajeva (85 % uzorka od 28 uređaja za pročišćavanje obuhvaćenih revizijom) operateri uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda provode terenske provjere na lokaciji industrijskog postrojenja. Međutim, novčane kazne koje se određuju u Češkoj i Slovačkoj vjerojatno imaju ograničen odvraćajući učinak. U slučaju inspekcija nad subjektima odgovornima za izravno ispuštanje stanje je slično onome koje je opisano u odlomku 176. (inspekcije uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda) (vidjeti odlomke od 93. do 97.).

182

Naknada za onečišćenje voda rijetko može poslužiti kao poticaj za pridržavanje ili nadilaženje graničnih vrijednosti emisija jer je obvezna samo za ograničen broj onečišćujućih tvari (organske tvari, hranjive tvari i nekoliko teških metala) (vidjeti odlomak 98.).

2. preporuka

Komisija bi trebala:

(a)procijeniti na koji način može najbolje odrediti obvezujuće kriterije za djelotvorne inspekcije uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u državama članicama koji nisu obuhvaćeni područjem primjene Direktive o industrijskim emisijama.

Države članice trebale bi:

(b)odrediti u pogledu kojih vodenih tokova subjekti odgovorni za ispuštanje vode moraju poduzeti mjere zbog njihove nezadovoljavajuće kakvoće. U slučaju uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda to će uključivati određivanje graničnih vrijednosti emisija u dozvolama koje su strože od onih određenih zakonskim aktima za parametre organskog onečišćenja i onečišćenja hranjivim tvarima te određivanje graničnih vrijednosti za prioritetne i ostale kemijske tvari ili mikro-onečišćujuće tvari;

(c)procijeniti i zajamčiti djelotvornost mehanizama izvršenja, a posebno područje koje je njima potrebno obuhvatiti i odvraćajući učinak primijenjenih kazni;

(d)procijeniti potencijal uporabe naknade za onečišćenje vode kao gospodarskog instrumenta i načina za primjenu načela da onečišćivač plaća barem za glavne tvari koje negativno utječu na kakvoću vode.

Provedba mjera za suzbijanje raspršenog onečišćenja uzrokovanog poljoprivrednim djelatnostima

183

Države članice općenito su u većoj mjeri iskoristile mogućnosti Direktive o nitratima, no oklijevale su u tome da u cijelosti iskoriste dostupne instrumente kao što su mehanizmi izvršenja, standardi za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete u okviru višestruke sukladnosti, mjere ruralnog razvoja i načelo da onečišćivač plaća.

184

Kad je riječ o provedbi Direktive o nitratima, odnosno glavnoj „osnovnoj mjeri” u vezi s onečišćenjem uzrokovanim poljoprivrednim djelatnostima, Češka, Mađarska i Rumunjska postupno su postrožile zahtjeve koje moraju poštovati poljoprivrednici u područjima ugroženima nitratima. To je u prvom redu rezultat mjera koje je Komisija poduzela. Slovačka se nije u dovoljnoj mjeri pridržavala prijedloga Komisije zbog čega je Komisija 2012. godine protiv nje pokrenula postupak radi utvrđivanja povrede obveze (vidjeti odlomke od 101. do 110.).

185

Međutim, unatoč poboljšanjima u trima državama članicama, ima prostora za određivanje strožih zahtjeva (vidjeti odlomke od 111. do 115.).

186

Nije moguće procijeniti trend u pogledu eutrofikacije zbog neusporedivih skupova podataka. Sud napominje da se razdoblje izvješćivanja iz Direktive o nitratima ne podudara s onim iz Okvirne direktive o vodama (vidjeti odlomke od 113. do 114.).

187

Sud u pogledu „ostalih osnovnih” i „dopunskih mjera” (vidjeti odlomke od 123. do 129. i od 135. do 137.) zaključuje sljedeće:

–mjere koje se odnose na uporabu pesticida bile su nejasne ili su upućivale na akcijske planove za pesticide. Međutim, u tim planovima djelomično nedostaju kvantificirani ciljevi, rokovi za provedbu i informacije o sredstvima potrebnima za provedbu mjera. Komisija od sredine 2015. godine nije pokrenula nijedan postupak radi utvrđivanja povrede obveze na temelju nedostataka u tim planovima.

–ima prostora za određivanje strožih standarda za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete i minimalnih uvjeta. Komisija ne procjenjuje sustavno prikladnost zahtjeva u pogledu njihove djelotvornosti u ispunjavanju ciljeva vodne politike EU-a, već samo provjerava jesu li oni uopće utvrđeni i jesu li relevantni,

–države članice nisu odredile granične vrijednosti za količinu fosfornih gnojiva koje je moguće primijeniti na zemljištu (kg/ha),

–Države članice uglavnom se oslanjanju na dobrovoljne agroekološke mjere.

188

Potencijal ruralnog razvoja za rješavanje pitanja u vezi s kakvoćom vode ne iskorištava se u cijelosti (vidjeti odlomke od 145. do 154.):

–poljoprivredna zemljišta na kojima se provode agroekološke obveze koje nose koristi za kakvoću vode činila su od 15 % do 30 % poljoprivrednih zemljišta u programskom razdoblju 2007.–2013. Međutim, na većini tih zemljišta poljoprivrednici provode obveze koje se odnose na održavanje postojećih travnjaka. Održavanje je pozitivno, no ne dovodi do poboljšanja kakvoće vode. Osim toga, s obzirom na to da je te obveze potrebno provoditi u razdoblju od pet do sedam godina, nije nužno zajamčen dugoročni učinak na kakvoću vode,

–ograničenja količine dušičnog gnojiva koje se koristi po hektaru zemljišta u Rumunjskoj i Slovačkoj slična su prosječnoj korištenoj količini ili su veća od nje te je stoga vjerojatno da ne nose mnogo dodatnih koristi za kakvoću vode.

189

Na poljoprivrednike se može primjenjivati čitav niz mehanizama izvršenja: provjere višestruke sukladnosti i provjere plaćanja za ruralni razvoj koje regulira EU te nacionalne provjere u okviru Direktive o nitratima i u području sredstava za zaštitu bilja (vidjeti odlomke od 116. do 122., od 130. do 132., od 138. do 144. i od 155. do 157.). Na sve te provjere utječu ograničenja koja postoje u samom sustavu, primjerice važni dokazi prikupljaju se u obliku izjava koje daju sami poljoprivrednici. Povrh toga:

–višestruka sukladnost i provjere u okviru ruralnog razvoja imaju ograničen odvraćajući učinak. Razlog tomu najvećim dijelom leži u načinu na koji su one osmišljene: obuhvaćaju malo područje (1 %, odnosno 5 %), a kazne su (smanjenje potpore) manje od troškova usklađivanja. Nacionalne provjere u okviru Direktive o nitratima imaju slične nedostatke,

–sve posjećene države članice osim Slovačke iskazale su u svojim akcijskim planovima za pesticide potrebu za boljim izvršenjem obveza povezanih s pesticidima. U trenutku revizije predmetne četiri države članice nisu odredile što je potrebno obuhvatiti njihovim provjerama kao ni novčane kazne za svaku vrstu povrede.

190

Nadalje, načelo integrirane zaštite bilja postat će obvezan zahtjev u okviru višestruke sukladnosti tek kada se postigne napredak u područjima kao što su smjernice, stručne kvalifikacije i određivanje zahtjeva koji se mogu provjeriti (vidjeti odlomak 131.).

191

Primjena načela da onečišćivač plaća na raspršeno onečišćenje uzrokovano poljoprivrednim djelatnostima sa sobom nosi metodološke probleme. Nametanje obveze poljoprivrednicima a da pritom ne postoji odredba o novčanoj naknadi (kao što je slučaj s akcijskim programima za nitrate) općenito se smatra jednim načinom provedbe načela da onečišćivač plaća. Primjenom kazni u slučaju neusklađenosti mogu se nadoknaditi troškovi uzrokovani onečišćenjem. Međutim, Sud je utvrdio niz nedostataka povezanih s korištenjem novčanih kazni. Drugi način primjene navedenog načela čini uporaba poreza za zaštitu okoliša (kao što su porezi na gnojiva ili pesticide), čiju uporabu namjeravaju razmotriti Češka i Slovačka. Komisija od četiriju država članica nije zahtijevala da provedu posebne aktivnosti za osiguranje povrata troškova niti je objavila smjernice o mogućim načinima povrata troškova (vidjeti odlomke od 158. do 165.).

3. preporuka

Komisija bi trebala:

(a)nastaviti sa svojim naporima u jamčenju toga da države članice iskorištavaju zahtjeve iz akcijskih programa za nitrate na najbolji mogući način te provedu akcijske planove za pesticide unutar razumnog vremenskog okvira;

(b)sustavno procijenjivati ne samo jesu li utvrđeni standardi za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete i minimalni uvjeti koje su države članice usvojile, već i njihovu prikladnost;

(c)razmotriti uvođenje obveze određivanja graničnih vrijednosti količine fosfora koja se može primijeniti na zemljištima, kao što je učinjeno u slučaju dušika;

(d)smanjiti mogućnost toga da države članice podnose dvostruka izvješća o stanju u pogledu eutrofikacije usklađivanjem izvješćivanja u okviru Direktive o nitratima i onoga u okviru Okvirne direktive o vodama te promicati uporabu smjernica iz 2009. godine o procjeni eutrofikacije kako bi se isti parametri procjene upotrebljavali u okviru obaju direktiva;

(e)pružiti smjernice o mogućim načinima povrata troškova u području raspršenog onečišćenja.

Države članice trebale bi:

(f)odrediti zahtjeve u akcijskim planovima za nitrate, akcijskim planovima za pesticide, u okviru standarda za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete i za agroekološka plaćanja koji su dovoljno ambiciozni da bi se ostvarilo smanjenje uporabe gnojiva i pesticida te prikladna zaštita od erozije;

(g)procijeniti potencijal uporabe gospodarskih instrumenata (kao što su porezi za zaštitu okoliša) kao poticaja za smanjenje onečišćenja i kao načina primjene načela da onečišćivač plaća.

Komisija i države članice trebale bi na temelju popisa mehanizama izvršenja (na razini EU-a i nacionalnim razinama) utvrditi načine na koje mogu pojednostaviti strukturu i provedbu provjera te zajamčiti njihovu djelotvornost.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 9. prosinca 2015.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

114Konačno stanje vodenog toka utvrđuje se prema elementu koji se u postupku procjene pokaže najlošijim.

Prilozi

Prilog I.

Pregled vodnog područja rijeke Dunav

© Međunarodna komisija za zaštitu rijeke Dunav (ICPDR).

Prilog II.

Onečišćenje površinskih voda
(Planovi upravljanja slijevom iz 2009.)

1. Postotak površinskih voda izloženih različitim izvorima onečišćenja

Izvor onečišćenja | Češka | Mađarska | Rumunjska | Slovačka
Točkasti izvori | 46 % | 19 % | 8 % | Nema podataka
Raspršeni izvori | 61 % | 25 % | 32 % | Nema podataka

Izvor: informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE).

2. Postotak površinskih voda izloženih različitim oblicima onečišćenja

Oblici onečišćenja | Češka | Mađarska | Rumunjska | Slovačka
Povećanje količine organskih tvari | 31 % | 27 % | 13 % | Nema podataka
Povećanje količine hranjivih tvari | 61 % | 45 % | 32 % | Nema podataka
Onečišćenje prioritetnim tvarima ili drugim posebnim onečišćujućim tvarima | 31 % | 2 % | 4 % | Nema podataka

Izvor: informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE).

Prilog III.

Granične vrijednosti emisija predviđene Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda

Parametri
Koncentracija
Minimalni postotak smanjenja²

Drugi stupanj pročišćavanja

Biokemijska potrošnja kisika (BPK₅)
25 mg/l
70–90

Kemijska potrošnja kisika (KPK)
125 mg/l
75

Ukupne suspendirane tvari (TSS)
35 mg/l

60 mg/l
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika od 2000 do 10 000)
90

70
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika od 2000 do 10 000)

Stroži postupak pročišćavanja

Ukupni fosfor
2 mg/l
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika od 10 000 do 100 000)

1 mg/l
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika većim od 100 000)
80

Ukupni dušik¹
15 mg/l
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika od 10 000 do 100 000)

10 mg/l
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika većim od 100 000)
70–80

1Ukupni dušik označava zbroj ukupnog dušika po Kjeldahlu (organski dušik + NH₃), nitratnog (NO₃) dušika i nitritnog (NO₂) dušika.

2Smanjenje u odnosu na opterećenje vode koja utječe.

Prilog IV.

Naknada za onečišćenje vode: iznosi po onečišćujućim tvarima (u eurima¹ po toni)

Onečišćujuća tvar | Češka | Mađarska | Rumunjska | Slovačka
KPK | 576,9 | 285,2 | 10,4 | 199,2
BPK₅ | — | — | 10,4 | —
TSS | 72,1 | — | 2,5 | 99,6
Ukupni fosfor | 2523,9 | 4753,8 | 41,5 | 3319,4
Ukupni dušik | — | — | 41,5 | 497,9
Anorganski dušik | 1081,7 | 570,5 | — | —
N-NH4 (amonijski dušik) | — | — | 41,5 | 497,9
Hg (živa) | 721 110,5 | 697 217,5 | 10 384,1 | 497 908,8
Otopljene anorganske soli | 18,0 | — | — | 16,6
Cd (kadmij) | 144 222,1 | 139 443,5 | 10 384,1 | 99 581,8
AOX (adsorbilni organski halogeni) | 10 816,7 | — | — | 6638,8
Cr (krom) | — | 27 888,7 | 2596,0 | —
Ni (nikal) | — | 27 888,7 | 2596,0 | —
Pb (olovo) | — | 27 888,7 | 2596,0 | —
Cu (bakar) | — | 13 944,3 | 2596,0 | —
Zn (cink) | — | — | 124,57 | —
Fenoli | — | — | 41,51 | —
As (arsen) | — | — | 8074,5 | —
Co (kobalt) | — | — | 124,6 | —
| — | — | i drugo² | —

1Iznosi u valutama CZK, HUF i RON preračunani su u eure prema tečajevima važećima na dan 31. 12. 2014.

2U Rumunjskoj se plaća naknada za sljedeće skupine onečišćujućih tvari: i. opći kemijski pokazatelji (22); ii. posebni kemijski pokazatelji (11); iii. toksični i vrlo toksični kemijski pokazatelji (9); i iv. bakteriološki pokazatelji (2). Tablica ne obuhvaća sve pokazatelje.

Izvor: analiza zakonskih akata država članica koju je proveo Sud.

Prilog V.

Granične vrijednosti emisija određene u nacionalnim zakonskim odredbama

U sljedećoj tablici nalazi se pregled graničnih vrijednosti za odabranu skupinu tvari koje su određene u nacionalnim zakonskim odredbama.

(u mg/l)

Izravno ispuštanje

Češka
(iskazano u obliku raspona jer granične vrijednosti ovise o vrsti aktivnosti)
Mađarska
(minimalne i maksimalne vrijednosti)²
Rumunjska
Slovačka
(iskazano u obliku raspona jer granične vrijednosti ovise o vrsti aktivnosti)

Arsen i njegovi spojevi
0,5–1,5
0,1–1
0,1
0,1–1

Bakar i njegovi spojevi
0,5–1
0,1–4
0,1
0,5–1

Cink i njegovi spojevi
2–3
0,5–10
0,5
1,5–3

Krom i njegovi spojevi
0,1–1
0,2–2
1
0,5–2

Adsorpcijski organski halogeni
0,5–5
0,1–7
—
0,1–2

Kadmij i njegovi spojevi
0,2
0,005–0,3
0,2
0,05–0,2

Olovo i njegovi spojevi
0,5–1
0,05–0,4
0,2
0,2–1,5

Živa i njezini spojevi
0,01–0,05
0,001–0,08
0,05
0,03–0,1

Nikal i njegovi spojevi
0,5–0,8
0,1–2
0,5
0,5–0,8

Benz (g,h,i) perilen¹
Ograničenje za PAH: 0,01
0,015–0,03
—
Ograničenje za PAH: 0,01

Neizravno ispuštanje

Češka
(predložene granične vrijednosti)
Mađarska
(trajni protok vode)
Rumunjska
Slovačka
(predložene granične vrijednosti)

Arsen i njegovi spojevi
0,2
0,2
—
0,2

Bakar i njegovi spojevi
1
2
0,2
1

Cink i njegovi spojevi
2
2
1
2

Krom i njegovi spojevi
0,3
1
1,5
0,8

Kadmij i njegovi spojevi
0,1
0,1
0,3
0,1

Olovo i njegovi spojevi
0,1
0,2
0,5
0,3

Živa i njezini spojevi
0,05
0,05
Nije dopušteno
0,05

Nikal i njegovi spojevi
0,1
1
1
0,2

1Benzo(g,h,i)perilen je policiklički aromatski ugljikovodik (PAH).

2Mađarskim su zakonskim aktima propisane granične vrijednosti prema vrsti aktivnosti (tehnološke granične vrijednosti) i teritorijalne granične vrijednosti (ovisno o vrsti vodenog toka u koji se ispušta otpadna voda). Tijelo koje izdaje dozvole može odstupiti od tih graničnih vrijednosti, no mora poštovati minimalne i maksimalne vrijednosti prema tvari koje su propisane pravnim okvirom.

Odgovori Komisije

Sažetak

V

Komisija i države članice izradile su 2015. smjernice zajedničke provedbene strategije (CIS) „Informiranje o napretku prema dobrom stanju u drugom planu upravljanja riječnim slivovima (RBMP)” kako bi omogućile izvješćivanje o djelomičnim poboljšanjima kvalitete vode¹.

VI

Komisija smatra da se planovima iz 2009. ostvaruje znatna dodana vrijednost. Primjerice, prvi je put njima prikazan pregled svih relevantnih pritisaka i utjecaja u slivu (uključujući na međunarodnoj razini u međunarodnom planu za Dunav), uključujući identifikaciju vrsta i izvora onečišćenja.

Međutim, Komisija se slaže da oni nisu bili dovoljno ambiciozni u pogledu mjera, jer je prvi plan uglavnom bio usredotočen na osnovne mjere.

VII

Važno zakonodavstvo EU-a u pogledu zaštite voda EU-a od poljoprivrednog onečišćenja, kao što su Direktiva o nitratima (ND) ili Uredba o pesticidima čini dio višestruke sukladnosti od njezinih početaka u 2005. U pogledu fosfora i pesticida, oni su u nekim državama članicama obuhvaćeni propisanim zahtjevima upravljanja (SMR) u pogledu zakonodavstva EU-a koje se trenutačno primjenjuje. U nekim državama članicama akcijski planovi za Direktivu o nitratima obuhvaćaju zahtjeve za fosfor, a ta je Direktiva dio višestruke sukladnosti.

X

Opsežna potpora provedbi postoji od 2001. u okviru zajedničke provedbene strategije (CIS), a taj postupak predvode Komisija i države članice. U kontekstu CIS-a, Komisija i države članice proteklih su godina intenzivno radile na povratu troškova.

Smjernice za izračun troškova za zaštitu okoliša i korištenje resursa postoje. Nedavni pokušaji dopunjavanja tih smjernica u okviru CIS-a nisu uspjeli zbog razlika u stavovima država članica i Komisije. Trenutačno se raspravlja o radnom programu CIS-a za razdoblje 2016.–2018. te će on možda obuhvaćati daljnji rad na tom pitanju.

Uvod

13. druga alineja

za rješavanje raznih pitanja u vezi s okolišem i klimom mogu se primjenjivati agro-okolišne mjere. Kvaliteta vode samo je jedno od takvih pitanja.

Jedna od karakteristika te mjere jest jaka međusobna povezanost raznih operacija i aktivnosti u ostvarivanju koristi za okoliš. To znači da operacija čiji je cilj primarno poboljšanje bioraznolikosti može biti korisna i za druge prirodne resurse kao što su tlo i voda, ali na manje izravan način.

Ta dvojnost mjere često odražava koncept usmjeravanja mjere na primarne (i sekundarne) ciljeve koji su povezani s glavnim okolišnim potrebama i pitanjima identificiranima u okviru SWOT analize. Stoga je takve izravne i neizravne učinke potrebno uzeti u obzir prilikom rasprave o doprinosu ukupnog proračuna dodijeljenog agro-okolišnoj mjeri na ciljeve vodne politike.

15

Od 2005. važne zakonske odredbe o, među ostalim, zaštiti okoliša, uključujući kvalitetu vode, višestrukom sukladnošću integriraju se u okvir zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Osim višestruke sukladnosti, postoje i drugi, jednako tako važni instrumenti ZPP-a kojima se promiče održiva poljoprivreda korisna za klimu i okoliš, uključujući kvalitetu vode, kao što je obvezna komponenta ozelenjavanja mehanizma izravnih plaćanja koji se primjenjuje tijekom financijskog razdoblja 2014.–2020. ili poljoprivredna savjetodavna služba čija obvezna područja primjene obuhvaćaju Okvirnu direktivu o vodama (ODV) i Direktivu o održivoj upotrebi pesticida te plaćanja za agro-okolišne mjere.

Opseg revizije i revizijski pristup

20

Zahvaljujući velikom broju vodnih tijela koja zbog hidromorfoloških učinaka nisu u dobrom stanju, mjere u vezi sa smanjenjem onečišćenja same po sebi nisu dovoljne za postizanje dobrog stanja.

Napomene

23

Komisija se slaže da pristup „one-out-all-out” (ako dio ne prolazi, ništa ne prolazi) može prikrivati djelomična poboljšanja kvalitete vode.

Pristupom „one-out-all-out” izražava se integrirani pristup Okvirne direktive o vodama upravljanju vodama, u kojem se u obzir uzimaju svi pritisci i utjecaji na vodne resurse. Cilj je osigurati da se kvaliteta vode ocjenjuje kao dobra samo kada je doista dobra, a ne kada su neki elementi/parametri kvalitete dobri. Primjerice, ako vodno tijelo ima ozbiljan problem onečišćenja jednom specifičnom onečišćujućom tvari, uklanjanje svih ostalih onečišćujućih tvari značit će napredak prema postizanju dobrog stanja (možda čak i znatan napredak) ali voda neće biti čista ako se ne riješi problem te specifične onečišćujuće tvari.

Komisija i države članice izradile su 2015. smjernice zajedničke provedbene strategije „Informiranje o napretku prema dobrom stanju u drugom RBMP-u” kako bi omogućile izvješćivanje o djelomičnim poboljšanjima kvalitete vode².

27

Komisija smatra da se procjene stanja planova upravljanja riječnim slivovima između 2009. i 2015. ne mogu nužno izravno uspoređivati. Okviri za procjenu stanja vode koji su se upotrebljavali u planovima upravljanja riječnim slivovima u 2009. u mnogim su slučajevima imali bitna ograničenja.

Primjerice, u vrijeme objavljivanja prvih planova nisu bile razvijene metode za sve elemente biološke kvalitete (npr. u Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj). Otkriveni su i nedostaci pri praćenju (npr. u Češkoj). Više pojedinosti o razlikama može se pronaći u Komisijinim izvješćima o provedbi Okvirne direktive o vodama. Stoga je rezultatima te analize potrebno oprezno pristupati.

29

Komisija smatra da varijacije u broju tvari koje se procjenjuju za ekološko stanje u načelu ne znače lošu primjenu. Tvari se trebaju upotrebljavati za klasifikaciju samo ako su relevantne, tj. ako uzrokuju rizik od gubitka dobrog stanja u određenom slivu. Broj tvari koje uzrokuju rizik jako ovisi o postojećim pritiscima. Stoga razlika u broju tvari može biti opravdana.

Međutim, Komisija smatra da je broj tvari koje su neke države članice upotrebljavale bio premalen zbog nedostatka odgovarajuće identifikacije relevantnih tvari i nedovoljnog praćenja. Da se Direktiva pravilno primjenjivala, relevantne tvari bi se uzele u obzir i klasifikacija bi bila točna. Taj je problem Komisija uočila u izvješću o provedbi i o tome je razgovarala s predmetnim državama članicama. Komisija očekuje da će se u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima upotrebljavati poboljšane procjene rizika i praćenje.

36. treća alineja

Komisija diljem EU-u prikuplja dokaze o vrsti mjera koje se upotrebljavaju na razini država članica kako bi se ograničilo prelijevanje (u skladu sa zahtjevom u Prilogu I.A Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda – UWWTD), njihovoj učinkovitosti i praktičnoj primjeni: u tijeku je studija o tim pitanjima. Ishod studije poslužit će kao osnova na temelju koje će Komisija odlučiti o mogućnostima rješavanja onečišćenja od prelijevanja na sustavan način na razini EU-a.

41. druga alineja

Komisija dijeli mišljenje Suda i smatra da bi mjere za smanjenje erozije i sprječavanje onečišćenja trebale biti konkretnije iznesene u planovima upravljanja riječnim slivovima, bez obzira na to jesu li povezane sa standardom Dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta (GAEC) ili ne.

41. treća alineja

Komisija se slaže da mjere za smanjivanje onečišćenja vode pesticidima u skladu s člankom 11. stavkom 3. točkom (h) trebaju biti konkretne i uključene u programe mjera Okvirne direktive o vodama. Ističe da se Direktivom 2009/128/EZ o održivoj upotrebi pesticida državama članicama osigurava velika fleksibilnost u izradi akcijskih planova.

44

Komisija je svjesna problema s koordinacijom koje je Sud primijetio kod država članica. Koordinacija između tijela koja pripremaju i provode operativne programe i programe ruralnog razvoja te tijela koja su nadležna za uspostavljanje mjera planova upravljanja riječnim slivovima ostaje u nadležnosti država članica. Obveza je država članica uspostavljati partnerstva s nadležnim tijelima, partnerima i relevantnim predstavnicima civilnog društva tijekom pripreme i provedbe operativnih programa i programa ruralnog razvoja.

U nekim je slučajevima odluka o financijskim sredstvima za programsko razdoblje 2007.–2013. donesena prije odobrenja planova upravljanja riječnim slivovima za 2009. Ti problemi u koordinaciji riješeni su tijekom pripreme operativnih programa za programsko razdoblje 2014.–2020. Osim toga, ex ante uvjet usmjeren je na usklađivanje ulaganja s planovima upravljanja riječnim slivovima.

Komisija bi isto tako htjela istaknuti da se u nekoliko država članica u kojima je provedena revizija upotrebljavalo nacionalne izvore financiranja za ulaganja u infrastrukturu za pročišćavanje otpadnih voda i da se ne očekuje da bi se sredstvima EU-a mogla postići usklađenost te da ona nisu dostatna za to.

Komisija je identificirala nedostatke u uspostavljanju odgovarajućih mogućnosti povrata troškova. Ispravljanjem tih nedostataka omogućio bi se priljev redovitih prihoda od korisnika/onečišćivača, a taj bi se prihod mogao upotrijebiti za potporu mjerama i tako povećati izvor financiranja koje ne ovisi o sredstvima EU-a.

48

Bilateralni sastanci tijekom 2013. i 2014. rezultirali su popisom mjera za poboljšanje za svaku državu članicu, s obzirom na donošenje drugog plana upravljanja riječnim slivovima u 2015. Preporuke navedene za svaku državu članicu u izvješću o provedbi objavljenom u ožujku 2015. odražavaju te dogovorene mjere.

(Radni dokument službi komisije SWD(2015)50 završna verzija, potpuna referenca nalazi se u bilješci 26.).

49

U slučajevima kada relevantni ex ante uvjet za Europski fond za regionalni razvoj i/ili Kohezijski fond (EFRR/KF) nije zadovoljen u trenutku donošenja operativnog programa, države članice razvile su akcijske planove za njegovo zadovoljavanje prije isteka 2016. Akcijski plan integralni je dio operativnog programa pa je time osigurana njegova ugovorna provedivost. Komisija prati dovršenje akcijskih planova i može obustaviti financijska sredstva ako ex ante uvjet ne bude zadovoljen nakon 2016. Međutim, mjere su povezane samo s kriterijima zadovoljenja ex ante uvjeta kako su definirani Uredbom i ne mogu se upotrebljavati kao alat za prisilno usklađivanje sa svim zakonodavstvom EU-a.

Praćenje mjera koje je rezultat bilateralnih sastanaka zaseban je postupak te se sve te mjere ne mogu uzeti u obzir u operativnim programima.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 56. i 57

U svrhu Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda Komisija ne prikuplja podatke o ukupnom stanovništvu, nego samo o „populacijskom ekvivalentu” (p.e.) u aglomeracijama od 2000 p.e. ili više njih. Komisija napominje da se postoci na slici 3. temelje na ukupnom stanovništvu. Komisija smatra da oni ne odražavaju zakonsku usklađenost aglomeracija od 2000 p.e. ili više od 2000 p.e. u određenoj državi članici.

58

Komisija napominje da se kategorije koje je Sud analizirao u odlomku 58. ne odnose nužno na obveze usklađenosti u okviru Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.

58. druga alineja

S gledišta usklađenosti, upotreba zasebnih sustava kao što su septičke jame u skladu je s obvezama iz Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, pod uvjetom da one postignu istu razinu zaštite okoliša.

58. treća alineja

Aglomeracije ispod 2000 p.e. obuhvaćene su samo ograničenim obvezama u okviru Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, tj. nema obveze prikupljanja njihovih otpadnih voda.

63

Komisija napominje da upotrebljava specifičnu metodologiju za procjenu zakonske usklađenosti država članica³, koja je utemeljena na aglomeracijama, a ne na ukupnom postotku usklađenog opterećenja. Kako bi se pokušalo bolje odraziti poboljšanja i dati realističniju sliku situacije u državi članici, Komisija uvodi koncept „udaljenosti od usklađenosti” u 8. izvješću o provedbi Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.

64

U skladu s Ugovorom o pristupanju samo se mali dio Mađarske smatrao osjetljivim područjem. Osim toga, nakon pristupanja Rumunjske, Mađarska se obvezala da će na cijelom svojem državnom području postići cilj od 75 % uklanjanja hranjivih tvari (dušika i fosfora) do 31. prosinca 2018., u skladu s mogućnošću ponuđenom u članku 9. Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.

65

Za Češku, Slovačku i Mađarsku, Komisija je već poslala pilot-dopise kojima se istražuju navodni slučajevi neusklađenosti s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (za Češku) i s međurokovima (za Slovačku i Mađarsku). Komisija uz to trenutačno priprema slični pilot-dopis kojim se istražuje usklađenost Rumunjske s međurokovima.

S obzirom na pitanje financijske održivosti Komisija skreće pozornost na njezine relevantne odgovore na posebno izvješće Suda br. 2/2015 od 28. siječnja 2015. o riječnom slivu Dunava.

69

Komisija smatra da rješenja na kraju procesa možda nisu najisplativiji način rješavanja problema mikroonečišćujućih tvari. Potrebno je razmotriti mjere za smanjenje onečišćenja na izvoru.

Provedba bi trebala biti usmjerena na pravilnu procjenu opsega problema (dobrom analizom pritisaka i utjecaja i dobrim mrežama za praćenje) i potom na procjenu najbolje (kombinacije) mjera kojima se mogu postići ti ciljevi.

71

Komisija u potpunosti prihvaća važnost osiguravanja usklađenosti i imanja odgovarajućih sustava za njezinu provjeru. Ova se napomena odnosi na sve pritiske od onečišćenja koje Sud navodi u svojem izvješću. Komisija isto tako priznaje vezu između provjera usklađenosti i kazni koje se upotrebljavaju za suzbijanje otkrivenih neusklađenosti. Komisija namjerava tijekom 2016. predstaviti opću inicijativu za osiguranje okolišne usklađenosti u cijelom EU-u.

84

U pogledu izravnih ispuštanja otpadnih voda iz industrijskih postrojenja, ona bi ovisila o prethodnom uređivanju i/ili specifičnom odobrenju nadležnog tijela. Potrebno je primjenjivati prethodno pročišćavanje kako bi se postiglo ciljeve koji su opisani u Prilogu I.C Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.

90

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 84.

105

U pogledu Mađarske Komisija napominje da su pravila u pogledu skladištenja gnojiva već bila na snazi kada je Komisija primila na znanje prijelazna razdoblja dodijeljena poljoprivrednicima za izgradnju potrebnog spremnika u okviru novog Akcijskog programa (AP) koji je stupio na snagu 2012. i novih zona ranjivih za nitrate (NVZ) koje su stupile na snagu 2013.

108

Iako ograničenja koja se odnose na fosfor mogu pomoći u postizanju ciljeva Direktive o nitratima, potrebno je imati na umu da države članice nisu u okviru Direktive o nitratima obvezne osigurati primjenu standarda za fosfor. Međutim, države članice su u okviru Okvirne direktive o vodama obvezne uspostaviti mjere za kontrolu raspršenih izvora onečišćenja te, kada je potrebno rješavati problem fosfata iz poljoprivrede, omogućiti postizanje dobrog stanja. To je moguće učiniti u okviru akcijskog programa za nitrate ili nekog drugog mehanizma.

109

Komisija ističe da se primjerenost češkog akcijskog plana procjenjuje u kontekstu pilota koji je u tijeku. Nadalje, češki je akcijski plan izmijenjen 2014. te je u raspravu u okviru pilota uključena i izmjena, a ne samo verzija akcijskog programa iz 2012.

115

Komisija napominje da se brojke odnose na eutrofične i hipertrofične vode, a ne samo na eutrofične.

Prilikom procjene eutrofikacije isto je tako bitno imati na umu pristup riječnog sliva. Primjerice, visoke razine nitrata možda neće imati važan učinak na rijeke, ali će izazivati eutrofikaciju u nizvodnim obalnim područjima, kao što Dunav čini u području Crnog mora.

117

Komisija ističe da višestruka sukladnost nije mehanizam za prisilno provođenje europskog zakonodavstva o okolišu. Višestruka sukladnost povezuje plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) s poštivanjem određenih pravila dok povreda takvih pravila uzrokuje smanjenje plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike. Za višestruku sukladnost trebali bi se u načelu upotrebljavati postojeći kontrolni sustavi. Međutim, njome bi se isto tako trebala osigurati minimalna stopa kontrole kada kontrolni sustav sektorskog zakonodavstva nije dovoljno učinkovit. Moguće je kazniti samo korisnike takvih plaćanja, a sektorsko zakonodavstvo i njegovi mehanizmi provedbe primjenjuju se na sve poljoprivrednike, neovisno od ZPP-a.

119

U skladu s člankom 96. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 „Države članice mogu koristiti svoje postojeće sustave upravljanja i kontrole u svrhu osiguravanja usklađenosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti”. U tom smislu organiziranje kontrola višestruke sukladnosti ovisi o državama članicama.

123

Direktivom se državama članicama daje velika fleksibilnost u izradi nacionalnih akcijskih planova.

124. druga alineja

Komisija napominje da se Direktivom ne zahtijeva da nacionalni akcijski planovi budu toliko detaljni.

130

Komisija se slaže da opća načela integrirane zaštite bilja iz Priloga III. Direktivi 2009/128/EZ ne uspostavljaju jasnu zakonsku osnovu za identifikaciju mogućih povreda. Iznimke su obveza čuvanja evidencije i zahtjev da se intervenciju pesticidima mora moći opravdati na temelju praćenja ili tehničkih savjeta u vezi s time. Ni jedan drugi element nije jasno definiran u Direktivi zbog načela supsidijarnosti i raznovrsnosti poljoprivredno-klimatskih uvjeta koje je potrebno uzeti u obzir.

131

Komisija se slaže s napomenom da nisu navedeni kvantitativni zahtjevi EU-a za pokrivenost provjera, s izuzetkom članka 8. Direktive 2009/128/EZ u kojem se tvrdi da je svu opremu za primjenu pesticida potrebno pregledati do 26. studenoga 2016.

134

Minimalni zahtjevi temelje se na tome da će nacionalni propisi propisati detaljnije zahtjeve od propisa EU-a. Stoga sadržaj tih nacionalnih propisa ovisi o odluci koju donosi svaka država članica. Ti minimalni zahtjevi dio su osnove za određene mjere ruralnog razvoja. Oni su do 1. siječnja 2015. pripadali u područje primjene višestruke sukladnosti, ali su zbog pojednostavnjenja i ravnopravnosti poljoprivrednika povučeni iz područja primjene višestruke sukladnosti tijekom zadnje reforme ZPP-a. Međutim, oni su i dalje dio osnovnih zahtjeva u okviru ruralnog razvoja te ih, kao takve, treba provjeravati.

136

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 134.

Druga alineja: mađarski plan ruralnog razvoja obuhvaća definiciju i specifikacije minimalnih zahtjeva za upotrebu gnojiva (hranjive tvari) i proizvoda za zaštitu bilja.

137

U okviru odobrenja programa za ruralni razvoj Komisija provjerava jesu li relevantni ex ante uvjeti ispunjeni. U slučaju ex ante uvjeta o minimalnim zahtjevima za gnojiva i proizvode za zaštitu bilja, kriterij za njihovo zadovoljavanje određuje da takvi zahtjevi trebaju biti specificirani u programima.

Prisutnost i relevantnost konkretnih zahtjeva i standarda GAEC relevantnih za te obveze dodatno se procjenjuje u okviru analiziranja sadržaja mjera i vrsta operacija za koje ta dva elementa čine dio relevantne osnove.

Sadržaj minimalnih zahtjeva za gnojiva i pesticide trebao bi odražavati najmanje odredbe Priloga I. točke 8. podtočke 9. Uredbe 808/2014.

138

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 117. i 119.

Zajednički odgovor na odlomke 139. i 140

Iako se zakonodavstvom doista određuje minimalna stopa kontrole od 1 %, vjerojatnost da će određeni poljoprivrednici morati proći provjeru višestruke sukladnosti može biti veća od 1 % jer se tu uključuje više drugih čimbenika:

–primjena posebne metode uzorkovanja,

–sektorsko zakonodavstvo određuje drugačiju stopu kontrole (npr. 3 % za identifikacijske podatke o životinji),

–u slučaju znatnog stupnja neusklađenosti s aktom ili standardom, broj provjera na licu mjesta se povećava,

–nadležna tijela trebaju se međusobno izvještavati o slučajevima neusklađenosti koje su identificirali drugi izvori (npr. sektorske kontrole) te ih pratiti,

–poljoprivrednike kod kojih je identificirana povreda potrebno je posebno tretirati prilikom procjene rizika.

141. druga alineja

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 134.

142

Iako je istina da se godišnja kampanja za višestruku sukladnost ne može prilagoditi svim vrstama zahtjeva, u okviru višestruke sukladnosti (tj. međusobnog izvješćivanja) potrebno je pratiti i rezultate dobivene iz drugih izvora. Nadalje, zakonodavstvom se zahtijeva da se svakog korisnika koji je odabran za provjeru na licu mjesta provjerava u trenutku kada je moguće provjeriti većinu zahtjeva i standarda zbog kojih je odabran⁴. Nadalje, provjere na licu mjesta obavljaju se općenito kao dio jednog posjeta te se one sastoje od kontrole zahtjeva i standarda koje je moguće provjeriti u vrijeme posjeta⁵, ovisno o prirodnom ciklusu.

143

Kontrola evidencija predviđena je za nekoliko standarda te je za nju potrebno da jedan od obveznih elemenata kontrole bude obuhvaćen tijekom provjere na licu mjesta višestruke sukladnosti. No potrebno ju je dopuniti drugim provjerama kao što su npr. uvjeti skladištenja, fakture i terenski posjeti propisani sektorskim zakonodavstvom.

144

Administrativna kazna za višestruku sukladnost primjenjuje se kao postotno smanjenje svih korisnikovih plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike. Takva se kazna mora primjenjivati nakon ocjenjivanja ozbiljnosti, opsega i trajanja povreda te bi ona trebala iznositi do 100 % čak i u sljedećoj godini⁶, čime se osigurava suzbijajući učinak.

Doista, u bilješci 86. navedeno je da 5 % nije najveća razina smanjenja.

146

Države članice mogu za kompenzaciju obveznih mjera Okvirne direktive o vodama programirati i plaćanja u skladu s člankom 30. Te mjere još nisu programirane u četiri države.

147

Države članice imaju obvezu u svoje programe za razdoblje 2014.–2020. uključiti SWOT analizu koja uključuje analizu njihove okolišne situacije. Takva analiza uključuje informacije o stanju okolišnih dobara kao što su vode i njihov status. Probleme identificirane u okviru SWOT analize treba rješavati primjenom relevantnih mjera ruralnog razvoja ili drugih instrumenata. Osim toga, na programe se isto tako primjenjuje Strateška procjena utjecaja na okoliš (SPUO), koja je dio izvješća o ex ante evaluaciji.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 44.

153

Države članice odlučuju namjeravaju li nastaviti s primjenom agro-okolišnih operacija iz prethodnog programskog razdoblja u novom programskom razdoblju, a na to mogu utjecati različiti čimbenici, npr. uspjeh i učinkovitost operacija, njihov doprinos ciljevima politike, relevantnost za arhitekturu novog programskog razdoblja uključujući prioritete i ciljeve te vrstu okolišnih potreba identificiranih u SWOT analizi za novo programsko razdoblje.

154. druga alineja

Osnovnim programom koji se primjenjuje u okviru Programa ruralnog razvoja Slovačke za razdoblje 2007.–2013. ograničava se primjena gnojiva. Osim toga, program uključuje zabranu upotrebe mineralnih gnojiva na travnjacima, uključujući ograničenu upotrebu pesticida, koji također utječu na kvalitetu vode.

U Rumunjskoj nije dopuštena upotreba pesticida i mineralnih gnojiva, samo organskih gnojiva u određenim uvjetima. Za smanjenje upotrebe gnojiva u ovom se slučaju ne isplaćuje nikakva potpora EU-a, ali je taj uvjet namijenjen smanjenju dodatnog intenziviranja poljoprivrednih sustava u područjima na koja se primjenjuje obveza, što bi moglo potencijalno imati negativan učinak na kvalitetu vode (vidjeti odlomak 16.).

157

Potpora u okviru agro-okolišne mjere namijenjena je kao kompenzacija za dodatne troškove i propuštene prihode koji su rezultat dobrovoljnih obveza koje su korisnici preuzeli. Kada je to potrebno, ona može pokriti i transakcijske troškove. Ova potpora ne omogućuje elemente poticaja i njome se ne podrazumijevaju izravne gospodarske koristi za korisnike (iako takve koristi nisu isključene dugoročno gledano).

Međutim, smatra se da takva kompenzacija zajedno s dugoročnim koristima od poljoprivrede koje su rezultat provedbe obveza (npr. bolja kvaliteta tla) potiče poljoprivrednike da se pridržavaju mjere.

160

ZPP je strukturiran na temelju provedbe načela „onečišćivač plaća” poštivanjem obveznih zahtjeva višestruke sukladnosti i na temelju dobrovoljnog pristupa kompenziranja za osiguravanje javnih dobara i usluga povrh onih koja se isporučuju u skladu s tim zahtjevima, npr. putem agro-okolišnih plaćanja.

161

Komisija smatra da, osim u pogledu primjene višestruke sukladnosti, države članice trebaju same birati instrumente kojima će primjenjivati načelo „onečišćivač plaća”.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 163.–165. i 191

Komisija tvrdi da, u kontekstu provedbe Okvirne direktive o vodama, do sada još nije dala nikakve smjernice. Opsežna potpora provedbi postoji od 2001. u okviru zajedničke provedbene strategije (CIS), a taj postupak predvode Komisija i države članice. U kontekstu CIS-a, Komisija i države članice proteklih su godina intenzivno radile na povratu troškova. Smjernice za izračun troškova za zaštitu okoliša i korištenje resursa postoje⁷. Nedavni pokušaji dopunjavanja tih smjernica u okviru CIS-a nisu uspjeli zbog razlika u stavovima država članica i Komisije. Trenutačno se raspravlja o radnom programu CIS-a za razdoblje 2016.–2018. te on može obuhvaćati daljnji rad na tom pitanju.

164

Ex ante uvjeti za Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) odnose se na određivanje cijene vode i primjenjuju se samo na ulaganja u učinkovito korištenje vode te su se stoga akcijski planovi u kojima ex ante uvjeti nisu zadovoljeni usredotočili na osiguravanje toga da poljoprivrednici plaćaju prema količini potrošene vode. U vrijeme provođenja ex ante procjene, Komisija je državama članicama također priopćila da je potrebno osigurati povrat za troškove raspršenog onečišćenja, no zbog toga što to nije bilo u okviru EPFRR-a, akcijski planovi nisu sadržavali konkretne zahtjeve u pogledu toga.

Zaključci i preporuke

168

Komisija i države članice rade na pokazateljima koji bi pokazivali napredak prema dobrom stanju. Očekuje se da će dogovor o pokazateljima biti postignut do kraja 2015.

Procjene stanja planova upravljanja riječnim slivovima između 2009. i 2015. ne mogu se nužno izravno uspoređivati. Okviri za procjenu stanja vode koji su se upotrebljavali u planovima upravljanja riječnim slivovima u 2009. u mnogim su slučajevima imali bitna ograničenja. Primjerice, u vrijeme objavljivanja prvih planova nisu bile razvijene metode za sve elemente biološke kvalitete (npr. u Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj). Otkriveni su i nedostaci pri praćenju (npr. u Češkoj). Više pojedinosti o razlikama može se pronaći u Komisijinim izvješćima o provedbi Okvirne direktive o vodama.

169

Komisija smatra da varijacije u broju tvari koje se procjenjuju za ekološko stanje u načelu ne znače lošu primjenu. Tvari se trebaju upotrebljavati za klasifikaciju samo ako su relevantne, tj. ako uzrokuju rizik od gubitka dobrog stanja u određenom slivu. Broj tvari koje uzrokuju rizik jako ovisi o postojećim pritiscima. Stoga razlika u broju tvari može biti opravdana.

Međutim, Komisija smatra da je broj tvari koje su neke države članice upotrebljavale bio premalen zbog nedostatka odgovarajuće identifikacije relevantnih tvari i nedovoljnog praćenja. Da se Direktiva pravilno primjenjivala, relevantne tvari bi se uzele u obzir i klasifikacija bi bila točna. Taj je problem Komisija uočila u izvješću o provedbi i o tome je razgovarala s predmetnim državama članicama. Komisija očekuje da će se u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima upotrebljavati poboljšane procjene rizika i praćenje.

170

Komisija smatra da se planovima iz 2009. ostvaruje znatna dodana vrijednost. Primjerice, njima je prvi put prikazan pregled svih relevantnih pritisaka i utjecaja u slijevu (uključujući na međunarodnoj razini u međunarodnom planu za Dunav), uključujući identifikaciju vrsta i izvora onečišćenja. To je vrlo važno i daje veliku dodatnu vrijednost, iako nije potpuno.

Međutim, Komisija se slaže da oni nisu bili dovoljno ambiciozni u pogledu mjera, jer je prvi plan uglavnom bio usredotočen na osnovne mjere.

Osim zahtjeva za poštovanje osnovnih mjera, potrebno je jasno reći i koje dodatne, detaljnije mjere moraju biti uspostavljane i kako se trebaju provoditi.

171

Komisija je svjesna da informacije o dostupnosti financijskih sredstava u planovima upravljanja riječnim slivovima za 2009. u nekim slučajevima nisu bile potpune. Komisija je svjesna i problema s koordinacijom koje je Sud primijetio kod država članica. Koordinacija između tijela koja pripremaju i provode operativne programe i programe ruralnog razvoja te tijela koja su nadležna za uspostavljanje mjera planova upravljanja riječnim slivovima ostaje u nadležnosti država članica. Obveza je država članica uspostavljati partnerstva s nadležnim tijelima, partnerima i relevantnim predstavnicima civilnog društva tijekom pripreme i provedbe operativnih programa i programa ruralnog razvoja.

U nekim je slučajevima odluka o financijskim sredstvima za programsko razdoblje 2007.–2013. donesena prije odobrenja planova upravljanja riječnim slivovima za 2009. Ti problemi u koordinaciji riješeni su tijekom pripreme operativnih programa za programsko razdoblje 2014.–2020. Osim toga, ex ante uvjet usmjeren je na usklađivanje ulaganja s planovima upravljanja riječnim slivovima.

Komisija bi na kraju isto tako htjela istaknuti da se u nekoliko država članica u kojima je provedena revizija upotrebljavalo nacionalne izvore financiranja za ulaganja u infrastrukturu za pročišćavanje otpadnih voda i da se ne očekuje da bi se sredstvima EU-a mogla postići usklađenost te da ona nisu dostatna za to.

172

Komisija će nastaviti pratiti nastojanja i postignuća država članica. No s obzirom na veliki broj područja riječnih slivova te vodnih tijela za koja Komisija mora procjenjivati planove upravljanja riječnim slivovima te programe i mjere, u prošlosti se moralo birati među njima te će to ostati neophodno i u budućnosti.

Upotrebljava se pristup poticanja usklađenosti tijela država članica, u kojem se službeni postupak zbog povrede pokreće samo kada to nije moguće izbjeći/kada okolnosti opravdavaju tu krajnju mjeru.

Komisija nije jedina koja provjerava sukladnost tijela država članica; nacionalne pravosudne institucije također imaju važnu ulogu u tome.

U slučajevima kada relevantni ex ante uvjet za Europski fond za regionalni razvoj i/ili Kohezijski fond nije zadovoljen u trenutku donošenja operativnog programa, države članice razvile su akcijske planove za njegovo zadovoljavanje prije isteka 2016. Akcijski plan integralni je dio operativnog programa pa je time osigurana njegova ugovorna provedivost. Komisija prati dovršenje akcijskih planova i može obustaviti financijska sredstva ako ex ante uvjet ne bude zadovoljen nakon 2016. Međutim, mjere su povezane samo s kriterijima zadovoljenja ex ante uvjeta kako su definirani Uredbom i ne mogu se upotrebljavati kao alat za prisilno usklađivanje sa svim zakonodavstvom EU-a.

1. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku.

Komisija i države članice rade na pokazateljima koji bi pokazivali napredak prema dobrom stanju. Očekuje se da će dogovor o pokazateljima biti postignut do kraja 2015. Napomene Revizorskog suda o izvješćivanju također će ući u općenite provjere primjerenosti okolišnog izvješćivanja koje Komisija provodi i koje će dovršiti do 2017.

1. preporuka (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku. Ona će nastaviti poticati države članice da poboljšaju procjene pritisaka i utjecaja i mreže praćenja kako bi se identificiralo tvari koje uzrokuju rizike na razini riječnih slivova.

Komisija istovremeno želi napomenuti da ima vrlo ograničena sredstva za dokazivanje da u planovima upravljanja riječnim slivovima nedostaju relevantne tvari.

1. preporuka (c)

Komisija prihvaća ovu preporuku i trenutačno priprema sveobuhvatnu procjenu drugih planova upravljanja riječnim slivovima o kojima će države članice podnijeti izvješće do ožujka 2016.

1. preporuka (d)

Komisija podržava te preporuke upućene državama članicama.

174

Za Češku, Slovačku i Mađarsku Komisija je već poslala pilot-dopise kojima se istražuju navodni slučajevi neusklađenosti s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (za Češku) i s međurokovima (za Slovačku i Mađarsku). Komisija uz to trenutačno priprema slični pilot-dopis kojim se istražuje usklađenost Rumunjske s međurokovima.

Vidjeti i odgovore Komisije na Posebno izvješće br. 2/2015.

180. druga alineja

Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda ne reguliraju se pojedinosti o dozvolama, tj. o ograničenjima onečišćivača, nego se samo opisuju glavni ciljevi koje je potrebno postići prethodnim pročišćavanjem industrijskih otpadnih voda prije njihova ispuštanja u komunalni sustav prikupljanja.

181

Komisija u potpunosti prihvaća da je važno osigurati usklađenost i imati odgovarajuće sustave za njezinu provjeru. Ova se napomena odnosi na sve pritiske od onečišćenja koje Sud navodi u svojem izvješću. Komisija isto tako priznaje vezu između provjera usklađenosti i kazni koje se upotrebljavaju za suzbijanje otkrivenih neusklađenosti. Komisija namjerava tijekom 2016. predstaviti opću inicijativu za osiguranje okolišne usklađenosti u cijelom EU-u.

2. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku i radi na inicijativi politike za poboljšanje osiguravanja sukladnosti u državama članicama, uz istovremeno poštivanje načela proporcionalnosti i supsidijarnosti.

2. preporuka (b)

Komisija podržava te preporuke upućene državama članicama.

186

Komisija već radi na usklađivanju praćenja i izvješćivanja u okviru Direktive o nitratima i Okvirne direktive o vodama.

187. druga alineja

od 1. siječnja 2015. minimalni zahtjevi više nisu dio višestruke sukladnosti, jer su tijekom zadnje reforme ZPP-a uklonjeni radi njezina pojednostavnjenja. Oni su i dalje dio osnove u okviru ruralnog razvoja te ih, kao takve, treba provjeravati. Države članice moraju primjenjivati standarde Dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta EU-a definiranjem svojih nacionalnih standarda GAEC. Takvim nacionalnim standardima GAEC moraju se uzeti u obzir nacionalne, regionalne ili lokalne potrebe. U skladu s time, standardi GAEC mogu se razlikovati među državama članicama. Komisija procjenjuje adekvatnost standarda GAEC u okviru ZPP-a. Ako standard GAEC nedostaje ili nije usklađen s definicijom ZPP-a, klasificira ga se kao „nedostaje” te se taj nedostatak na odgovarajući način rješava s državama članicama.

188. prva alineja

Različite obveze u okviru agro-okolišnih mjera mogu pomoći u rješavanju problema kakvoće vode na uglavnom izravan i aktivan način. Izrada i odabir obveza trebali bi proizlaziti iz specifičnih potreba određenog područja na koje se program odnosi.

U Programima ruralnog razvoja postoji još puno drugih mjera koje mogu poslužiti za postizanje vodnih ciljeva – članak 30., neproduktivna ulaganja itd.

Obveza izvršavanja obveza u okviru ove mjere tijekom razdoblja od pet do sedam godina trebala bi pomoći postizanju ciljeva obveza. Obveze se mogu nadalje izvršavati ako je to opravdano potrebom zaštite ili dodatnog poboljšanja kvalitete vode.

188. druga alineja

Agro-okolišne obveze moraju se uspostaviti na razini koja nadilazi obvezne zahtjeve. U njima se isto tako mora izbjeći kompenziranje za razinu prakse koja odgovara normalnoj praksi. Iako smanjenje količina dušika koje samo malo nadilaze normalnu praksu možda neće donijeti znatne koristi za okoliš, ne može se pretpostaviti da od njega nema koristi koje bi nadilazile razinu obveznih zahtjeva i normalnih praksi.

Kada se odlučuju koju razinu odabrati, države članice bi trebale razmišljati o tome koliko je smanjenje opterećenja iz sektora poljoprivrede potrebno da bi se osiguralo da se u svim vodama mogu postići hranjive tvari koje su u skladu s dobrim stanjem prema Okvirnoj direktivi o vodama.

189. prva alineja

Komisija napominje da administrativne kazne mogu doseći i 100 % ukupnih korisnikovih plaćanja u okviru ZPP-a čak i u dvije sljedeće kalendarske godine.

191

Vodna politika EU-a primjenjuje se djelomično uz potporu financijskih sredstava EU-a, a djelomično bez nje (primjena načela „onečišćivač plaća”). Nefinancirani zakonski zahtjevi igraju vrlo važnu ulogu u cijelom paketu mjera potrebnom za rješavanje utjecaja poljoprivrede na vodu.

3. preporuka (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

3. preporuka (b)

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

U pogledu minimalnih zahtjeva, Komisija provodi procjenu minimalnih zahtjeva upućivanjem na njihovo postojanje i relevantnost za mjere za koje su oni dio osnove. S obzirom na raznovrsnost situacija u kojima se definiraju ti zahtjevi, Komisija se oslanja na prosudbu država članica u pogledu njihove adekvatnosti.

Komisija naglašava potrebu da države članice uspostave parametre minimalnih zahtjeva na razini kojom bi se odražavala njihova situacija i poštivala pravila na temelju kojih se takvi zahtjevi trebaju postavljati.

U pogledu standarda GAEC Komisija procjenjuje postojanje i adekvatnost tih standarda. Komisija smatra da je ovaj pristup u skladu sa zakonskim okvirom ZPP-a.

3. preporuka (c)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Države članice podliježu obvezama u pogledu unosa fosfora kada je to potrebno da bi se postigli ciljevi Okvirne direktive o vodama. U svojem programu mjera moraju uključiti mjere za kontrolu raspršenih izvora onečišćenja kako bi se dozvolilo postizanje dobrog stanja. Ako se izvore fosfata iz poljoprivrede identificira kao značajne, država članica mora uspostaviti kontrole fosfata. To je jedno od područja koja će Komisija provjeravati u procjeni drugog plana upravljanja riječnim slivovima.

3. preporuka (d)

Komisija prihvaća ovu preporuku i napominje da već radi na usklađivanju praćenja i izvješćivanja u okviru Direktive o nitratima i Okvirne direktive o vodama.

3. preporuka (e)

Komisija prihvaća preporuku i smatra je zadovoljenom, s obzirom na to da su smjernice o povratu troškova izrađene u okviru postupka zajedničke provedbene strategije. Nedavni pokušaji dopunjavanja tih smjernica u okviru CIS-a nisu uspjeli zbog razlika u stavovima među državama članicama. Daljnji rad na tom pitanju može se uključiti u radni program CIS-a za razdoblje 2016.–2018. o kojem se upravo raspravlja. Mora se uzeti u obzir da države članice mogu slobodno izabrati način izračuna troškova za zaštitu okoliša i korištenje resursa.

3. preporuka (f)

Komisija podržava te preporuke upućene državama članicama.

1„Pokazatelji za informiranje o napretku prema dobrom stanju”. Zajednička provedbena strategija za Okvirnu direktivu o vodama. Donijeli su je ravnatelji tijela za gospodarenje vodama 25. studenoga 2015.

2„Pokazatelji za informiranje o napretku prema dobrom stanju”. Zajednička provedbena strategija za Okvirnu direktivu o vodama. Donijeli su je ravnatelji tijela za gospodarenje vodama 25. studenoga 2015.

3Ocjena informacija o kojima je izviješteno u okviru upitnika o Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. Opća metodologija i radni koraci. Izradila UBA u ožujku 2012., revidirano u listopadu 2014.

4Članak 71. stavak 1. Uredbe (EU) br. 809/2014.

5Članak 71. stavak 3. Uredbe (EU) br. 809/2014.

6Članak 75. Uredbe (EU) br. 809/2014.

7„Procjena troškova za zaštitu okoliša i korištenje resursa u Okvirnoj direktivi o vodama”. Informativni obrazac koji je pripremila skupina za izradu nacrta ECO2. Zajednička provedbena strategija za Okvirnu direktivu o vodama. Lipanj 2004. (potvrdili su je ravnatelji tijela za gospodarenje vodama 3. prosinca 2004.).

QJ-AB-15-023-HR-E    ISSN 2315-2230

Onečišćenje voda u dunavskom slijevu potječe iz različitih izvora, kao što su kućanstva, industrijska postrojenja i poljoprivreda.
U skladu s Okvirnom direktivom o vodama iz 2000. godine države članice donose planove upravljanja slijevom koji moraju sadržavati mjere za borbu protiv tog onečišćenja. Sud je ispitao jesu li države članice provedbom mjera uključenih u planove iz 2009. godine poboljšale kakvoću vode.