EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3724-8 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/537574 | QJ-AB-15-023-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3715-6 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/34550 | QJ-AB-15-023-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3723-1 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/66142 | QJ-AB-15-023-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor gebruikmaking of reproductie van de kaart op blz. 65 is de rechtstreekse toestemming van de auteursrechthouder vereist.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

NL
2015

nr. 23

Speciaal verslag

Waterkwaliteit in het
Donaubekken: vooruitgang
in de uitvoering van de
kaderrichtlijn water, maar
nog wel een lange weg te
gaan

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II die onder leiding staat van ERK-lid Henri Grethen en gespecialiseerd is in de uitgaventerreinen structuurbeleid, vervoer en energie. De controle werd geleid door ERK-lid George Pufan, ondersteund door diens kabinetschef Patrick Weldon en Mircea Radulescu, attaché; Alain Vansilliette, eenheidshoofd; Marion Colonerus, teamleider; Zuzana Gullova, Daniela Jinaru, Maria del Carmen Jimenez, Attila Horvay-Kovacs, Dana Moraru, Radka Papouskova en Ildiko Preiss, controleurs.

Van links naar rechts: A. Vansilliette, M. Radulescu, M. d. C. Jimenez, G. Pufan, Z. Gullova, P. Weldon, A. Horvay-Kovacs.

Inhoud

Woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

Stroomgebiedbeheerplannen als instrument voor het bereiken van een goede waterkwaliteit in 2015

Weinig verbetering in de ecologische en chemische toestand van waterlichamen

De vaststelling van verontreinigingsbronnen op het niveau van waterlichamen werd belemmerd door een gebrek aan alomvattende gegevens

De in de stroomgebiedbeheerplannen vastgestelde maatregelen volstaan niet om verontreinigingsbronnen adequaat aan te pakken

Aanzienlijk aantal waterlichamen vrijgesteld van de termijnen van 2015 en 2021

Nauwgezette follow-up door de Commissie, maar verbeteringen hangen af van de handelingsbereidheid van de lidstaten

Door de lidstaten toegepaste maatregelen en instrumenten om door afvalwater veroorzaakte verontreiniging te verminderen

Verontreiniging door agglomeraties: vooruitgang bij de behandeling van afvalwater, maar de beschikbare instrumenten kunnen doeltreffender worden gebruikt

Verontreiniging door industriële installaties: problemen bij het vastleggen van emissielimieten en tekortkomingen in de handhaving ervan

Door de lidstaten toegepaste maatregelen en instrumenten om diffuse verontreiniging door de landbouw aan te pakken

Lidstaten benutten niet alle door de nitraatrichtlijn geboden mogelijkheden

Actieplannen voor pesticiden vertonen tekortkomingen

Het randvoorwaardenmechanisme heeft effect, maar wordt niet ten volle benut

Het potentieel van maatregelen voor plattelandsontwikkeling om problemen op het gebied van de waterkwaliteit aan te pakken wordt niet ten volle benut

Het beginsel „de vervuiler betaalt” wordt slechts beperkt toegepast op door de landbouw veroorzaakte diffuse verontreiniging

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Overzicht van het Donaubekkendistrict
Bijlage II | — | Verontreiniging van oppervlaktewaterlichamen
Bijlage III | — | Door de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater vastgelegde emissiegrenswaarden
Bijlage IV | — | Waterverontreinigingsheffing: bedrag per verontreinigende stof (in euro/t)
Bijlage V | — | In nationale wettelijke bepalingen vastgelegde emissiegrenswaarden

Antwoorden van de Commissie

Woordenlijst

Afvalwater: al het water waarvan de kwaliteit negatief is beïnvloed. Het wordt gewoonlijk verplaatst via een rioolstelsel en behandeld in een afvalwaterzuiveringsinstallatie. Behandeld afvalwater wordt via een afvoerriool geloosd in ontvangende wateren. Voor afvalwater uit gebieden zonder aansluiting op een openbaar rioolstelsel zijn er individuele systemen zoals septische tanks.

Afvalwaterlozingsvergunning: een overeenkomstig de nationale wettelijke bepalingen afgegeven vergunning voor het lozen van afvalwater. De vergunningen voor afvalwaterzuiveringsinstallaties omvatten onder meer informatie over de in acht te nemen emissiegrenswaarden voor een aantal parameters en vervuilende stoffen.

Agglomeratie: gebied waar de bevolking en/of de economische activiteiten voldoende geconcentreerd zijn om stedelijk afvalwater op te vangen en naar een stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallatie of een definitieve lozingsplaats af te voeren.

Beginsel „de vervuiler betaalt”: beginsel dat is vastgelegd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (artikel 191, lid 2). In verband met afvalwater houdt dit bijvoorbeeld in dat degenen die afvalwater lozen, betalen voor de veroorzaakte verontreiniging (d.w.z. huishoudens betalen voor de zuivering via het afvalwatertarief, afvalwaterzuiveringsinstallaties betalen een verontreinigingsheffing, enz.).

Biochemisch zuurstofverbruik (BZV₅): hoeveelheid zuurstof die verbruikt wordt door micro-organismen om biologisch afbreekbare organische en minerale stoffen in het water te verwijderen. Over het algemeen wordt BZV₅ gebruikt om het zuurstofverbruik in mg O₂/l na vijf dagen te meten. Hoe hoger de BZV₅-waarde, hoe groter het verbruik van zuurstof door micro-organismen en hoe groter de vervuiling.

Chemisch zuurstofverbruik (CZV): hoeveelheid zuurstof die wordt verbruikt om de organische en minerale stoffen in het water met chemische middelen te oxideren. CZV omvat dus zowel de biologisch afbreekbare stoffen die worden gekenmerkt door BZV₅ als de oxideerbare stoffen die niet biologisch afbreekbaar zijn.

Chemische toestand van het oppervlaktewater: kwalificatie van de waterkwaliteit gemeten aan de hand van de concentratie van verontreinigende stoffen, die niet groter mag zijn dan de milieukwaliteitsnormen die in de kaderrichtlijn water zijn vastgesteld (bijlage IX). In de richtlijn worden momenteel 45 verontreinigende stoffen genoemd (zoals lood, nikkel, cadmium, kwik, benzeen).

Cohesiefonds: het Cohesiefonds is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie in de Europese Unie door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bruto nationaal product per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % bedraagt van het EU-gemiddelde.

Diffuse verontreinigingsbronnen: verontreiniging die wordt veroorzaakt door uiteenlopende activiteiten waarvoor geen specifiek lozingspunt bestaat (zie puntbronnen van verontreiniging). Landbouw is bijvoorbeeld een belangrijke bron van diffuse verontreiniging.

Directe betalingen: betalingen die rechtstreeks aan landbouwers worden toegekend in het kader van een inkomenssteunregeling. Voorbeelden zijn de bedrijfstoeslagregeling en de regeling inzake een enkele areaalbetaling.

Ecologische toestand/ecologisch potentieel van oppervlaktewater: kwalificatie van de kwaliteit van de structuur en werking van aquatische ecosystemen. De toestand wordt beoordeeld op basis van de volgende kwaliteitselementen: biologische elementen (fauna en flora), hydromorfologische elementen, chemische en fysisch-chemische elementen, specifieke verontreinigende stoffen en enkele algemene elementen (zoutgehalte, nutriënten, enz.). Niet zozeer de toestand als wel het potentieel wordt beoordeeld voor waterlichamen waarvan de fysieke structuur sterk is veranderd ten behoeve van het gebruik ervan voor verschillende doeleinden, zoals scheepvaart, bescherming tegen overstromingen, waterkracht en landbouw. Dit komt doordat het vanuit economisch oogpunt in veel gevallen niet haalbaar of wenselijk is om af te zien van dit gebruik en de fysieke wijzigingen ongedaan te maken.

Effluent: in de context van dit verslag wordt hiermee behandeld afvalwater bedoeld dat geloosd is in waterlichamen.

Emissiegrenswaarden: de concentratie en/of het niveau van een emissie’ die of dat gedurende een of meer vastgestelde perioden niet mag worden overschreden. Emissie is de directe of indirecte uitstoot door een installatie van stoffen in het water.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het ongedaan maken van de grootste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor investeringen in infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral in ondernemingen.

Eutrofiëring: de verrijking van het water door nutriënten, vooral stikstof- en fosforverbindingen, die een versnelde groei van algen veroorzaakt waardoor het zuurstofgehalte in het water afneemt en inheemse waterplanten, vissen en andere waterfauna verdwijnen.

Ex-antevoorwaarden: in het kader van de voorbereiding van programma’s voor plattelandsontwikkeling en van operationele programma’s die in de programmeringsperiode 2014-2020 cofinanciering ontvangen uit de Europese structuur- en investeringsfondsen moeten de lidstaten beoordelen of er is voldaan aan de vooraf vastgestelde ex-antevoorwaarden. Is dat niet het geval, dan moeten er actieplannen worden opgesteld om ervoor te zorgen dat er ten laatste op 31.12.2016 aan is voldaan.

Gewasbeschermingsmiddelen: producten die worden gebruikt om planten of gewassen te beschermen tegen de schadelijke invloed van bijvoorbeeld onkruid, ziekten of insecten.

Inwonerequivalent (i.e.): kwantificatie van de vervuilingswaarde van afvalwater, uitgedrukt in het „equivalente” aantal personen dat dezelfde mate van vervuiling zou veroorzaken. Eén i.e. komt overeen met de vervuilingswaarde van rioolwater dat wordt voortgebracht door één inwoner en vertegenwoordigt de biologisch afbreekbare organische belasting met een biochemisch zuurstofverbruik gedurende vijf dagen van 60 g zuurstof per dag.

Kwetsbaar gebied: een waterlichaam moet door de lidstaten als kwetsbaar gebied worden aangewezen indien het onder een van de volgende groepen valt: i) waterlichaam of deel daarvan met eutrofiëringsrisico, ii) waterlichaam bestemd voor de productie van drinkwater met een mogelijk te hoge nitraatconcentratie, en iii) gebieden waar een verdergaande behandeling nodig is om aan de richtlijnen van de Raad te voldoen. Een deugdelijke aanwijzing van kwetsbare gebieden is van essentieel belang omdat hierdoor wordt bepaald wat voor soort afvalwaterbehandeling er moet plaatsvinden om stoffen die eutrofiëring veroorzaken te verminderen.

Kwetsbare zone: gebieden die afwateren in wateren waarvan is vastgesteld dat zij worden of dreigen te worden verontreinigd door nitraten uit agrarische bronnen. Deze gebieden dragen bij tot de verontreiniging. Lidstaten moeten actieprogramma’s voor deze zones ontwikkelen.

Landbouwgrond: het grondgebied van een land bestaat uit landbouwgrond, bosgrond en andere grond. Landbouwgrond kan worden verdeeld in bouwgrond, grond die wordt gebruikt voor meerjarige teelt, blijvend grasland en blijvende weide, en andere grond, waaronder tuinen voor eigen gebruik.

Maatregelenprogramma: onderdeel van het stroomgebiedbeheerplan waarin de maatregelen worden uiteengezet die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat waterlichamen een goede ecologische en chemische toestand bereiken gezien de kenmerken van het rivierbekkendistrict.

Normen voor een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC-normen): de verplichting om grond in goede landbouw- en milieuconditie te houden, heeft betrekking op een reeks normen op het gebied van bodembescherming, behoud van organische bodemstoffen en bodemstructuur zodat aantasting van habitats wordt voorkomen, en op het gebied van waterbeheer.

Operationeel programma: een operationeel programma beschrijft de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat en de benutting van de middelen (EU- en nationale openbare en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (meestal zeven jaar) voor de financiering van projecten. Deze projecten moet bijdragen tot de verwezenlijking van een aantal doelstellingen die zijn omschreven op het niveau van de prioritaire as van het operationele programma. Programma’s kunnen gecofinancierd zijn uit elk van de fondsen op het gebied van cohesie (d.w.z. het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds en het Europees Sociaal Fonds). Operationele programma’s worden opgesteld door de lidstaten en moeten door de Commissie worden goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden verricht. Ze mogen tijdens de looptijd alleen worden gewijzigd indien beide partijen daarmee instemmen.

Programmeringsperiode: het meerjarige kader waarbinnen de uitgaven voor de structuurfondsen en het Cohesiefonds worden gepland en verricht.

Puntbronnen van verontreiniging: verontreiniging die wordt veroorzaakt door uiteenlopende activiteiten waarvoor een specifiek lozingspunt bestaat (bijvoorbeeld lozingen door een stedelijke of industriële afvalwaterzuiveringsinstallatie).

Randvoorwaarden (cross-compliance): een mechanisme in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU dat rechtstreekse betalingen aan landbouwers en een aantal betalingen voor plattelandsontwikkeling koppelt aan de naleving van een reeks regels betreffende milieu, voedselveiligheid, gezondheid van dieren en planten, dierenwelzijn en het houden van de landbouwgrond in goede landbouw- en milieuconditie. De regels inzake de randvoorwaarden in de programmeringsperiode 2007-2013 houden verband met 18 uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) en 15 normen voor een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC). Nietnaleving van deze normen en eisen kan leiden tot korting in de betalingen aan de landbouwer in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Rioolstelsel: de fysieke infrastructuur (leidingen, pompen, filters, kanalen enz.) waarmee afvalwater van de bron wordt overgebracht naar de uiteindelijke plaats van behandeling of lozing.

Rivierbekken: gebied vanwaar al het over het oppervlak lopende water via een reeks stromen, rivieren en eventueel meren door één riviermond, estuarium of delta in zee stroomt.

Secondaire behandeling van afvalwater: biologische fase waarin afvalwater wordt behandeld om biologisch afbreekbare organische verontreinigende stoffen te verwijderen.

Stedelijke afwaterzuiveringsinstallatie: infrastructuur waarin een serie behandelingsprocessen plaatsvindt om het vervuilingsniveau van ontvangen afvalwater van stedelijke agglomeraties vóór de lozing in ontvangende wateren tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen.

Totale hoeveelheid gesuspendeerde stoffen (TSS): hoeveelheid in het water gesuspendeerde minerale en organische deeltjes die achterblijft op een poreuze filter.

Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s): wettelijke EU-normen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, gezondheid van dieren en planten, en dierenwelzijn.

Verdergaande behandeling/tertiaire behandeling van afvalwater: de biochemische fase die overeenkomstig de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater waar nodig wordt doorlopen om de concentraties van nutriënten (stikstof en fosfor) in behandeld afvalwater te verlagen voordat dit in opvangwater wordt geloosd en eutrofiëring kan veroorzaken.

Waterlichaam: een oppervlaktewaterlichaam is een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater. Een grondwaterlichaam is een afzonderlijke grondwatermassa in een of meer watervoerende lagen.

Zelfcontroles: In dit verslag: i) regelmatige controles door een exploitant in het kader van de dagelijkse werking van een zuiveringsinstallatie van stedelijk afvalwater, om de kwaliteit van het geloosde afvalwater en de samenstelling van het slib te monitoren, en ii) door industriële installaties verrichte controles om de kwaliteit van het in het openbare rioolstelsel geloosde afvalwater te monitoren.

Samenvatting

I

Wateren in Europa hebben te lijden onder organische en nutriëntenverontreiniging en onder verontreiniging door chemische stoffen. Waterverontreiniging wordt veroorzaakt door verschillende bronnen zoals huishoudens, industriële installaties en landbouw. In de kaderrichtlijn water van 2000 werd de reeds bestaande EU-wetgeving op het gebied van waterbeleid geharmoniseerd. In de richtlijn werd het stroomgebiedbeheerplan als een belangrijk uitvoeringsinstrument gepresenteerd. De eerste plannen moesten in 2009 worden ingediend en de geactualiseerde plannen in december 2015.

II

In deze plannen moest worden ingegaan op de waterkwaliteit van de verschillende waterlichamen, de redenen voor het feit dat er geen goede ecologische en chemische toestand werd bereikt en op alle noodzakelijke corrigerende maatregelen. Deze maatregelen vallen uiteen in „basismaatregelen”, „andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen”.

III

De EU maakt aanzienlijke middelen vrij om doelstellingen op het terrein van het waterbeleid te verwezenlijken, in het bijzonder voor investeringen op gebied van afvalwater (6,35 miljard euro uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling/Cohesiefonds in de programmeringsperiode 2007-2013 voor negen lidstaten¹ in het Donaubekken), en om landbouwers een vergoeding te geven voor het aangaan van agromilieuverbintenissen (6,39 miljard euro uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling in de programmeringsperiode 2007-2013 voor dezelfde negen lidstaten).

IV

De controle van de Rekenkamer was gericht op vier lidstaten in het Donaubekken (Tsjechische Republiek, Hongarije, Roemenië en Slowakije). De Rekenkamer wilde de volgende vraag beantwoorden: heeft de uitvoering van de kaderrichtlijn water door de lidstaten geleid tot een verbetering van de waterkwaliteit?

V

De Rekenkamer concludeert dat de uitvoering van de maatregelen tot weinig verbetering van de waterkwaliteit heeft geleid. De lidstaten stelden een aanzienlijk aantal waterlichamen vrij van de termijn om in 2015 en 2021 een goede toestand te bereiken. De vooruitgang op het gebied van individuele in het kader van de waterkwaliteit beoordeelde elementen kan echter verhuld worden door de beoordelingsmethodologie. De Rekenkamer beveelt aan dat de Commissie richtsnoeren verstrekt voor gedifferentieerde rapportage met betrekking tot de vooruitgang en dat de lidstaten de toekenning van vrijstellingen met duidelijke en geldige argumenten onderbouwen.

VI

Tekortkomingen in monitoringsystemen leidden tot een gebrek aan gegevens met betrekking tot zowel de soorten als de bronnen van verontreiniging die er de oorzaak van zijn dat waterlichamen niet aan de eisen voldoen. De stroomgebiedbeheerplannen van 2009 bieden in dit opzicht maar beperkte toegevoegde waarde omdat de lidstaten geen ambitie toonden bij het vaststellen van maatregelen ter bestrijding van de verontreiniging. De maatregelen waren gericht op de uitvoering van bestaande EU-richtlijnen (onderdeel van de „basismaatregelen”). In dat verband is er sprake van vertraging (dit is het geval bij de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater) of worden de door de richtlijnen geboden mogelijkheden niet volledig benut (dit is het geval bij de nitraatrichtlijn, waar er nog ruimte voor verdere verbetering is van de voorschriften gericht op het verminderen van stikstofemissies).

VII

„Andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen” stellen niet alle verontreinigingsproblemen adequaat aan de orde. Er is een gebrek aan gerichte maatregelen voor waterlichamen met een onbevredigende kwaliteitstoestand. Op het gebied van afvalwater ontbreekt met name de aanduiding van de stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties of industriele installaties waarvoor specifieke emissielimieten nodig zijn. Op landbouwgebied is er ruimte voor de lidstaten om bepaalde normen met betrekking tot de randvoorwaarden verder aan te scherpen. Daarnaast is nog niet overwogen om het gebruik van fosfor op het land te beperken. Verder hebben de landbouwmaatregelen voornamelijk een vrijwillig karakter en leiden ze niet allemaal tot een directe verbetering van de waterkwaliteit.

VIII

De Rekenkamer beveelt aan dat de lidstaten hun toezichtsystemen en de diagnose van problemen op het gebied van waterverontreiniging verbeteren. Hierdoor kunnen de maatregelen beter worden gericht op waterlichamen met een onbevredigende waterkwaliteit en kan rekening worden gehouden met verontreinigingsproblemen die tot dusver niet behoorlijk zijn aangepakt. Een betere gerichtheid zal ook leiden tot doeltreffender maatregelen en een vermindering van de uitvoeringskosten.

IX

De bestaande handhavingsmechanismen zijn slechts ten dele doeltreffend, wat te wijten is aan het beperkte toepassingsgebied ervan of aan de geringe afschrikkende werking van de sancties. De Rekenkamer beveelt aan dat de Commissie beoordeelt wat de beste manier is om bindende criteria vast te leggen voor door de lidstaten uitgevoerde inspecties van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties en industriële installaties. Verder beveelt zij aan dat de Commissie en de lidstaten samen de doeltreffendheid van de bestaande handhavingsmechanismen op landbouwgebied beoordelen.

X

Het beginsel „de vervuiler betaalt” wordt slechts ten dele toegepast op diffuse verontreiniging door de landbouw. Stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties en industriële installaties betalen een waterverontreinigingsheffing op hun emissies, maar slechts voor een beperkt aantal verontreinigende stoffen. De hoogte van de heffingen (per lozing in mg/l) verschilt aanzienlijk per lidstaat en geen enkel stroomgebiedbeheerplan bevat een verwijzing naar de beoordeling van de afschrikkende werking ervan. De Rekenkamer beveelt aan dat de Commissie richtsnoeren verstrekt voor de mogelijke doorberekening van de milieuschadekosten op het gebied van diffuse verontreiniging. Ook beveelt zij aan dat de lidstaten economische instrumenten (heffingen en belastingen) beoordelen op hun potentieel om emissies van verontreinigende stoffen te ontmoedigen.

1Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Duitsland, Kroatië, Hongarije, Oostenrijk, Roemenië, Slovenië en Slowakije.

Inleiding

Kaderrichtlijn water en stroomgebiedbeheerplannen

01

Het waterbeleid van de EU heeft als hoofddoel ervoor te zorgen dat in de hele EU voldoende water van goede kwaliteit beschikbaar is om te voorzien in de behoeften van mens en milieu.

02

In 2000 namen het Europees Parlement en de Raad de kaderrichtlijn water² aan, waarvan de belangrijkste doelstelling is ervoor te zorgen dat er in 2015 een goede waterkwaliteit³ is bereikt. In de richtlijn worden ook verlengingen van de termijn toegestaan (tot 2021 en 2027), evenals minder strenge eisen voor de waterkwaliteit onder bepaalde voorwaarden.

03

De kaderrichtlijn is overkoepelende wetgeving waarin reeds bestaande wetgeving op het gebied van waterbeleid is geharmoniseerd. In de richtlijn wordt waterbeheer benaderd vanuit het idee dat het rivierbekken een ecologische en hydrologische eenheid is.

04

Het voornaamste instrument voor de uitvoering van de richtlijn is het stroomgebiedbeheerplan. In december 2009 moest elke lidstaat dergelijke plannen hebben vastgesteld, met daarin een maatregelenprogramma voor elk stroomgebieddistrict op zijn grondgebied⁴. Geactualiseerde stroomgebiedbeheerplannen moesten in december 2015 zijn vastgesteld. In totaal zijn er 42 internationale stroomgebieden (zoals het Rijn- en Donaubekken) in de EU en 172 nationale stroomgebiedbeheerplannen. De stroomgebiedbeheerplannen worden niet ter goedkeuring aan de Commissie voorgelegd.

05

De maatregelen die in het maatregelenprogramma moeten worden opgenomen zijn maatregelen die noodzakelijk zijn om de doelstellingen van de kaderrichtlijn water voor de geïdentificeerde afzonderlijke waterlichamen te verwezenlijken. In de kaderrichtlijn water wordt de uitvoering van elf richtlijnen als minimaal vereiste beschouwd (zie tabel 1 voor de maatregelen die relevant zijn voor het huidige verslag). De maatregelen om ze uit te voeren, worden in het programma als „basismaatregelen” beschouwd, samen met andere in de richtlijn opgenomen verplichte maatregelen (zie paragraaf 33). De in het kader van de afzonderlijke richtlijnen vereiste rapportage is niet vervangen door de rapportage voor de kaderrichtlijn water (geactualiseerde stroomgebiedbeheerplannen en voortgangsrapportage).

Tabel 1

EU-richtlijnen waarvan de uitvoering als een minimumvereiste wordt beschouwd

Rechtsgrondslag
Belang voor de waterkwaliteit

Richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater¹
Alle agglomeraties ≥ 2 000 inwonerequivalenten (i.e.) moeten beschikken over wateropvangsystemen of gebruikmaken van individuele of adequate systemen op voorwaarde dat ze hetzelfde niveau van milieubescherming verschaffen.
Agglomeraties ≥ 2 000 i.e. moeten voldoen aan de emissielimieten voor biochemisch zuurstofverbruik (BZV₅) en chemisch zuurstofgebruik (CZV).
Agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. in kwetsbare gebieden moeten eveneens voldoen aan de emissielimieten voor de totale hoeveelheid stikstof (Ntot) en/of de totale hoeveelheid fosfor (Ptot), behalve als er een minimaal verminderingspercentage van Ntot en Ptot in het gevoelige gebied als geheel wordt behaald.
In alle agglomeraties met minder dan 2 000 i.e. waar opvangsystemen bestaan, moet worden gezorgd voor een toereikende behandeling bij lozing in zoet water en estuaria.

Nitraatrichtlijn²
Lidstaten moeten grond- en oppervlaktewater monitoren en nitraatgevoelige gebieden aanwijzen. Om door nitraten veroorzaakte waterverontreiniging terug te dringen moeten lidstaten verplichte actieprogramma’s in nitraatgevoelige gebieden vaststellen. Verder moeten lidstaten een code van goede landbouwpraktijken opstellen, die op het hele grondgebied op vrijwillige basis wordt toegepast.

Richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging vervangen door de Richtlijn inzake industriële emissies³
Emissiegrenswaarden in de vergunningen van industriële installaties moeten gebaseerd worden op de toepassing van de beste beschikbare technieken om een hoog niveau van milieubescherming te garanderen.

1Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135 van 30.5.1991, blz. 40).

2Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1).

3Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 24 van 29.1.2008, blz. 8), vervangen door Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PB L 334 van 17.12.2010, blz. 17).

06

Sinds 2001 heeft de Commissie in samenwerking met de lidstaten 34 richtsnoeren opgesteld waarin verscheidene aspecten van de uitvoering van de richtlijn worden behandeld.

07

Hoewel deze niet in de kaderrichtlijn water wordt genoemd, bestaat er verdere wetgeving van de EU die een rol speelt op het gebied van waterkwaliteit (zie tabel 2).

Tabel 2

Andere EU-richtlijnen en -verordeningen die een rol spelen bij de waterkwaliteit

Rechtsgrondslag
Belang voor de waterkwaliteit

Verordening betreffende detergentia¹
Detergentia bevatten een belangrijke verontreinigende stof: fosfor.
Consumentenwasmiddelen en consumentenwasmiddelen voor vaatwassers waarvan het fosforgehalte hoger is dan een gespecificeerde hoeveelheid mogen vanaf respectievelijk 30 juni 2013 en 1 juli 2017 niet meer in de handel worden gebracht.

Pesticidenrichtlijn²
De lidstaten moesten actieplannen vaststellen en aan de Commissie doorgeven die op 26 november 2012 in werking zouden treden, waaronder maatregelen om het risico en de impact van het gebruik van pesticiden op de menselijke gezondheid en op het milieu te verminderen.

1Verordening (EU) nr. 259/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2012 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 648/2004 wat het gebruik van fosfaten en andere fosforverbindingen in consumentenwasmiddelen en consumentenwasmiddelen voor vaatwasmachines betreft (PB L 94 van 30.3.2012, blz. 16).

2Richtlijn 2009/128/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden (PB L 309 van 24.11.2009, blz. 71).

Samenwerking in het Donaubekken

08

Het Donaubekken ligt op het grondgebied van 19 verschillende landen, waaronder 11 lidstaten (zie kaart in bijlage I). Met een oppervlakte van 807 827 km² is het Donaubekken het grootste stroomgebied in de EU.

09

De samenwerking in het Donaubekken ging in 1985 van start en in 1998 trad het Verdrag inzake de bescherming van de Donau⁵ in werking. Een van de doelen van het verdrag was de verwezenlijking van „de doelstellingen van een duurzame en rechtmatige waterhuishouding, inclusief instandhouding, verbetering en rationeel gebruik van het oppervlaktewater en het grondwater in het stroomgebied, te bereiken, voor zover dat mogelijk is”.

10

In 1998 werd de Internationale Commissie voor de bescherming van de Donau opgezet om het Verdrag inzake de bescherming van de Donau uit te voeren. Sinds de inwerkingtreding van de kaderrichtlijn water dient zij ook als platform voor de uitvoering van alle grensoverschrijdende aspecten van de richtlijn.

11

In juni 2011 keurde de Raad de EU-strategie voor de Donauregio goed, die op haar verzoek door de Commissie was gepresenteerd. In de strategie komt onder andere ook het vraagstuk van de waterkwaliteit aan de orde.

Belangrijkste soorten en bronnen van verontreiniging in het Donaubekken

12

Behalve dat de lidstaten nationale stroomgebiedbeheerplannen hebben vastgesteld, publiceerde de Internationale Commissie voor de bescherming van de Donau in 2009 een stroomgebiedbeheerplan voor het hele Donaubekken⁶. In dit plan en het in 2013 geactualiseerde analyseverslag betreffende het Donaubekken⁷ werden verschillende soorten verontreiniging van internationaal belang beschreven die gevolgen hebben voor de waterkwaliteit (zie tabel 3).

Tabel 3

Soorten en bronnen van verontreiniging in het Donaubekken

Soorten verontreiniging
Verontreinigingsbronnen

Organische verontreiniging (niet-giftige organische stoffen)
De belangrijkste lozingsbronnen van organische vervuiling zijn puntbronnen: afvalwater van agglomeraties (huishoudens) en van industriële installaties en met name opgevangen, maar niet-behandeld afvalwater en afvalwater dat niet adequaat is behandeld.

Nutriëntenverontreiniging (stikstof en fosfor)
De meeste nutriëntenemissies zijn afkomstig uit diffuse bronnen (89 % van de totale hoeveelheid stikstofemissies en 78 % van de totale hoeveelheid fosforemissies²), zoals emissies van akkers (door het gebruik van meststoffen of dierlijke mest³ en door atmosferische depositie), bodemerosie en afwatering van de oppervlakte.

Verontreiniging door gevaarlijke stoffen¹
Deze giftige stoffen kunnen zowel uit puntbronnen (stedelijk en industrieel afvalwater) als diffuse bronnen (zoals afwatering van de oppervlakte, het gebruik van pesticiden in de landbouw, verontreinigde locaties en mijnbouwgebieden) afkomstig zijn.

Hydromorfologische veranderingen
Deze veranderingen leiden tot een verstoring van de continuïteit van rivier en habitat, de afsnijding van aangrenzende wetlands of overstromingsgebieden en veranderingen in de stromingshoeveelheid en -omstandigheden. Ze worden voornamelijk veroorzaakt door waterkrachtcentrales, waterbouw en infrastructuur tegen overstromingen.

1In de kaderrichtlijn water is een lijst opgenomen van zogenaamde prioritaire stoffen en andere verontreinigende stoffen (oorspronkelijk 33, later verhoogd tot 45 stoffen of groepen van stoffen) waarvan sommige worden beschouwd als prioritaire gevaarlijke stoffen. Gevaarlijke stoffen zijn bijvoorbeeld pesticiden, metalen en farmaceutische producten.

2Op basis van een schatting van de gemiddelde hydrologische langetermijncondities (2000-2008) in het Donaubekken.

3Verontreinigende stoffen (zoals meststoffen) komen in het oppervlakte- of grondwater terecht als gevolg van regenval, bodeminfiltratie of afwatering van de oppervlakte).

Bron: In 2013 geactualiseerd analyseverslag over het Donaubekken.

Voor de uitvoering van het EU-waterbeleid beschikbare EU-instrumenten

13

De EU ondersteunt haar waterbeleid door de verstrekking van financiële middelen en door instrumenten op het gebied van wet- en regelgeving. De belangrijkste financieringsbronnen in het kader van de EU-begroting zijn:

—het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds: het grootste deel van de financiering die in de programmeringsperiode 2007-2013 werd toegekend, ging naar infrastructuurprojecten op het gebied van afvalwater. Andere interventiegebieden waar een positief effect op de waterkwaliteit mogelijk is, zijn: geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging en herstel van industriële en verontreinigde locaties;

—het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling: een aantal maatregelen in de programma’s voor plattelandsontwikkeling kunnen een directe of indirecte impact hebben op de waterkwaliteit. Agromilieubetalingen zijn een voorbeeld van een maatregel die een directe impact kan hebben. Ze worden gedaan aan landbouwers die vrijwillig agromilieuverbintenissen aangaan die verder gaan dan de verplichte wetgeving.

14

In tabel 4 is de EU-bijdrage weergegeven die is toegekend aan lidstaten waarvan het grondgebied gedeeltelijk of geheel in het Donaubekken ligt.

15

Het belangrijkste wetgevingsinstrument dat naast de in de tabellen 1 en 2 genoemde richtlijnen en verordeningen wordt gebruikt is het mechanisme betreffende randvoorwaarden. Het koppelt directe betalingen aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en een aantal betalingen in het kader van programma’s voor plattelandsontwikkeling aan i) de naleving van een reeks regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, de gezondheid van dieren en planten, en dierenwelzijn — de zogenaamde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) — en aan ii) het houden van landbouwgrond in goede landbouwen milieuconditie, de zogenaamde GLMC-normen⁸. Niet-naleving van deze normen en eisen kan leiden tot korting van het steunbedrag dat aan een landbouwer wordt betaald.

Tabel 4

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 toegewezen EU-bijdrage (stand van zaken per 31.12.2014)¹

Financieringsbron | Interventiegebied | Bedrag in miljard euro
Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en Cohesiefonds | Afvalwater | 6,35
Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling | Agromilieubetalingen | 6,39²

1De bedragen betreffen negen lidstaten waarvan meer dan 2 000 km² van het grondgebied in het Donaubekken ligt.

2Bij Duitsland heeft het betreffende bedrag betrekking op de twee regio’s die in het Donaubekken liggen (Baden-Württemberg en Beieren).

Bron: Voor het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling/Cohesiefonds: databank van de Commissie Infoview, en voor het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling: verslagen over de financiële uitvoering 2014.

2Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1).

3De richtlijn heeft betrekking op waterlichamen, grondwaterlichamen en beschermde gebieden. De waterkwaliteit wordt gekwalificeerd op grond van de milieu- en chemische toestand van waterlichamen.

4Wanneer het grondgebied van een lidstaat delen van verschillende stroomgebieden omvat (het grondgebied van de Tsjechische Republiek omvat bijvoorbeeld delen van het stroomgebied van de Donau, van de Oder en van de Elbe) moest er een plan worden opgesteld voor elk van de delen (stroomgebieddistricten).

5Veertien landen hebben stroomgebieden van meer dan 2 000 km² (negen lidstaten en vijf niet-lidstaten). Zowel deze landen als de Europese Unie zijn verdragsluitende partijen bij het verdrag.

6Beheersplan voor het Donaubekkendistrict, definitieve versie d.d. 14.12.2009.

7In 2013 geactualiseerd analyseverslag betreffende het Donaubekken, definitieve versie d.d. 18.10.2014.

8In de programmeringsperiode 2007-2013 waren er 18 RBE’s en 15 GLMC-normen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

16

In deze controle beoordeelde de Rekenkamer of de uitvoering van de kaderrichtlijn water door de lidstaten leidde tot een verbetering van de waterkwaliteit.

17

De controle was gericht op de kwaliteit van het oppervlaktewater in vier lidstaten van het Donaubekken waarvan het grondgebied het bovenste, middelste en laagste deel van het Donaubekken beslaat: de Tsjechische Republiek, Hongarije, Roemenië en Slowakije⁹. De controle betrof de volgende drie aspecten: verontreiniging door agglomeraties, door industriële installaties en door de landbouw.

18

De Rekenkamer wilde de volgende drie vragen beantwoorden:

a)Waren de maatregelen in de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 voldoende doelgericht en van de vereiste soort en omvang om de verwezenlijking van een goede waterkwaliteit in 2015 te bereiken?

b)Zijn de door de lidstaten toegepaste maatregelen en instrumenten geschikt om verontreiniging door afvalwater te verminderen?

c)Zijn door de lidstaten toegepaste maatregelen en instrumenten geschikt om diffuse verontreiniging door de landbouw aan te pakken?

19

De bezoeken aan de lidstaten werden tussen maart 2013 en januari 2014 afgelegd. De perioden waarop de verschillende verzamelde bewijsstukken betrekking hebben, worden in de verschillende secties van dit verslag genoemd. Het onderzoek en de analyse van bewijsstukken werden na januari 2014 voortgezet, met name om rekening te houden met de geactualiseerde informatie in de stroomgebiedbeheerplannen (die vanaf december 2014¹⁰ werden gepubliceerd ter raadpleging) en de nieuwe programma’s voor plattelandsontwikkeling (programmeringsperiode 2014-2020), die in 2015 werden goedgekeurd.

20

Hydrologische en/of morfologische veranderingen kunnen ook schade toebrengen aan waterlichamen, evenals andere vormen van verontreiniging die verhinderen dat ze de waterkwaliteitsstatus „goed” bereiken. Deze vielen niet onder de reikwijdte van de controle.

21

De Rekenkamer heeft al andere speciale verslagen¹¹ op aanverwante gebieden gepubliceerd.

9Een deel van de Tsjechische Republiek, een groot deel van Slowakije en heel Roemenië en Hongarije zijn gelegen in het Donaubekken. Het totalegebied in deze lidstaten (uitgedrukt in km²) bestrijkt ongeveer de helft (49,4 %) van het Donaubekken.

10Tegen december 2015 moesten de lidstaten het tweede stroomgebiedbeheerplan hebben vastgesteld. Volgens de kaderrichtlijn water moeten de ontwerpstroomgebiedbeheerplannen ter raadpleging worden voorgelegd aan de bij de uitvoering van de richtlijn betrokken partijen.

11Speciaal verslag nr. 8/2008 „Is „cross compliance” als beleid doeltreffend?”, Speciaal verslag nr. 7/2011 „Zijn agromilieubetalingen goed opgezet en beheerd?”, Speciaal verslag nr. 5/2011 „De bedrijfstoeslagregeling (BTR): problemen die moeten worden aangepakt voor een beter financieel beheer”, Speciaal verslag nr. 4/2014 „Integratie van doelstellingen van het EU-waterbeleid in het GLB: een gedeeltelijk succes”, en Speciaal verslag nr. 2/2015 „EU-financiering van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties in het Donaubekken: verdere inspanningen zijn nodig om de lidstaten te helpen bij het verwezenlijken van de doelstellingen van het EU-afvalwaterbeleid” (http://eca.europa.eu).

Opmerkingen

Stroomgebiedbeheerplannen als instrument voor het bereiken van een goede waterkwaliteit in 2015

22

Volgens de kaderrichtlijn water moeten de lidstaten de waterkwaliteit beoordelen aan de hand van de resultaten van hun eigen nationale meetnet voor water. De beoordeling vindt plaats op het niveau van waterlichamen¹² op basis van de door de lidstaten vastgestelde systemen en methoden binnen de door de kaderrichtlijn water beschreven regels. Bij de beoordeling van de waterkwaliteit spelen twee elementen een rol:

—de ecologische toestand/het ecologisch potentieel¹³: lidstaten moeten bij de beoordeling rekening houden met verschillende factoren, ook wel „kwaliteitselementen” genoemd: biologische elementen (zoals waterflora en visfauna), hydromorfologische elementen, alsmede chemische en fysisch-chemische elementen¹⁴. Onder de laatste twee elementen vallen organische verontreiniging (gemeten aan de hand van de parameters biochemisch zuurstofverbruik (BZV₅) en chemisch zuurstofverbruik (CZV)), nutriënten en geselecteerde chemische stoffen¹⁵. De classificatie vindt plaats op basis van vijf categorieën: zeer goed, goed, matig, ontoereikend en slecht;

—de chemische toestand: lidstaten moeten beoordelen of de milieukwaliteitsnormen¹⁶ met betrekking tot door de EU-wetgeving vastgestelde stoffen al dan niet werden nageleefd (d.w.z. dat 41 prioritaire stoffen of groepen van stoffen in het kader van de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 geëvalueerd moesten worden). De classificatie leidt tot een score van „goed” of „onvoldoende”.

23

De algehele classificatie van de ecologische toestand wordt bepaald door het laagste waargenomen individuele kwaliteitselement. Op dezelfde manier kan de chemische toestand alleen als „goed” worden beoordeeld als aan de normen voor alle stoffen is voldaan. Dit wordt het beginsel van „one out, all out” genoemd. De toepassing van dit beginsel kan de vooruitgang met betrekking tot afzonderlijke kwaliteitselementen verhullen.

24

In een stroomgebiedbeheerplan moet informatie staan over de verontreinigingsbronnen waaraan waterlichamen zijn blootgesteld, over de beoordeling van de toestand en over de maatregelen die moeten worden uitgevoerd om een goede waterkwaliteit te bereiken alsmede de kosten daarvan. In de plannen moet ook worden onderbouwd waarom een waterlichaam is vrijgesteld van de termijnen voor de verwezenlijking van een goede waterkwaliteit (de eerste termijn is in 2015, zie paragraaf 2).

25

De Rekenkamer onderzocht of:

—de kwaliteit van het oppervlaktewater beter werd als gevolg van de door de lidstaten uitgevoerde maatregelen;

—de verontreinigingsbronnen van elk waterlichaam in de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 waren beschreven;

—de in de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 vastgestelde maatregelen de geïdentificeerde verontreinigingsbronnen adequaat aanpakken;

—de lidstaten de termijn van 2015 voor het merendeel van hun waterlichamen beoogden te halen;

—de Commissie enige actie had ondernomen in gevallen waarin zij de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 als ontoereikend beschouwde.

Weinig verbetering in de ecologische en chemische toestand van waterlichamen

26

De figuren 1 en 2 geven een overzicht van de wijzigingen in de ontwerpplannen van 2015 ten opzichte van de stroomgebiedbeheerplannen van 2009¹⁷ met betrekking tot de ecologische en chemische toestand van de oppervlaktewaterlichamen in de vier bezochte lidstaten.

Figuur 1

Ecologische toestand/ecologisch potentieel beschreven in de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 en de ontwerpplannen van 2015 (uitgedrukt als percentage van het totale aantal oppervlaktewaterlichamen)

Bron: Door de lidstaten via WISE verstrekte informatie en de ontwerpstroomgebiedbeheerplannen van 2015.

1WISE (Waterinformatie voor Europa) bevat een breed scala aan door de EU-instellingen verzamelde gegevens en informatie over watervraagstukken.

Figuur 2

In de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 en de ontwerpplannen van 2015 beschreven chemische toestand (uitgedrukt als percentage van het totale aantal oppervlaktewaterlichamen)

Bron: Door de lidstaten via WISE verstrekte informatie en de ontwerpstroomgebiedbeheerplannen van 2015.

27

Op basis van gegevens uit de stroomgebiedbeheerplannen lijken er geen significante veranderingen in de waterkwaliteit te zijn opgetreden en werd de termijn van 2015 voor het bereiken van een goede toestand niet gehaald. Het percentage van de lichamen met de ecologische toestand/het ecologisch potentieel „goed” of „zeer goed” nam slechts licht toe, waarbij de grootste stijging zich voordeed in de Tsjechische Republiek. Wat betreft de chemische toestand verslechterde de situatie in de Tsjechische Republiek. Hongarije slaagde erin het aantal waterlichamen met onbekende toestand aanzienlijk te verminderen, wat de toename verklaart van het aantal waterlichamen met de score „goed” of „onvoldoende” bij chemische toestand.

De vaststelling van verontreinigingsbronnen op het niveau van waterlichamen werd belemmerd door een gebrek aan alomvattende gegevens

28

Vanwege het gebrek aan monitoringgegevens baseerden de lidstaten hun beoordeling van de toestand ten dele op indirecte methoden zoals risicoanalyses en schattingen, wat van invloed is op de mate van vertrouwen in de classificatie van de toestand. Hoewel Roemenië en Slowakije in de plannen van 2009 een groot aantal waterlichamen met de classificaties „goed” en „zeer goed” hebben (zie figuur 1 en figuur 2), was er weinig vertrouwen in de classificatie van een aanzienlijk aantal waterlichamen. Hoe kleiner het vertrouwen in de classificatie van de toestand, hoe moeilijker het is om de juiste maatregelen te vinden om de situatie te corrigeren.

29

Ook liep het aantal specifieke fysisch-chemische stoffen dat ten behoeve van de ecologische toestand werd beoordeeld (zie paragraaf 22) aanzienlijk uiteen tussen de lidstaten (van vier in Hongarije tot meer dan tachtig in de Tsjechische Republiek), soms vanwege een gebrek aan de juiste identificatie. Dit kan leiden tot een al te optimistische classificatie van waterlichamen.

30

In bijlage II is het percentage waterlichamen weergegeven dat blootgesteld was aan verontreiniging uit punt- en diffuse bronnen, evenals het percentage waterlichamen waarbij sprake is van organische verrijking, nutriëntenverrijking en verontreiniging door prioritaire stoffen of andere specifieke verontreinigende stoffen.

31

Uit de analyse van de Rekenkamer bleek dat er in de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 lacunes waren in de informatie met betrekking tot de afzonderlijke waterlichamen¹⁸: ze geven niet altijd aan of de organische verontreiniging (BZV₅ en CZB), nutriënten (stikstof en fosfor), de fysisch-chemische en prioritaire stoffen, en pesticiden een probleem vormen voor de waterkwaliteit van het betreffende waterlichaam.

32

Ook is de informatie in de stroomgebiedbeheerplannen die voor de afzonderlijke verontreinigingsbronnen beschikbaar is onvolledig en problematisch:

—bij de puntbronnen van verontreiniging (zoals stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties en industriële installaties) ontbrak er met name informatie over de lozing van fysisch-chemische en prioritaire stoffen. De meeste informatie was beschikbaar voor organische en nutriëntenemissies uit stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties;

—op het gebied van diffuse verontreiniging is het moeilijk het aandeel van de verschillende bronnen (gebruik van meststoffen, erosie, atmosferische toevoer, enz.) te berekenen en dus waren de schattingen voornamelijk gebaseerd op statistische modellen;

—wat betreft verontreinigde locaties en vuilstortplaatsen was er geen gekwantificeerde informatie beschikbaar over het belang van de bron.

De in de stroomgebiedbeheerplannen vastgestelde maatregelen volstaan niet om verontreinigingsbronnen adequaat aan te pakken

33

Volgens richtsnoerdocument nr. 21 van 2009 voor de verslaglegging in het kader van de kaderrichtlijn water moesten de lidstaten de maatregelen in hun stroomgebiedbeheerplannen op basis van drie categorieën presenteren: „basismaatregelen” (vereiste maatregelen om EU-richtlijnen uit te voeren), „andere basismaatregelen” (andere maatregelen die in de kaderrichtlijn water worden genoemd¹⁹) en „aanvullende maatregelen”.

34

In de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 van de vier lidstaten ontbrak in het algemeen informatie over de verwachte resultaten van de invoering van de „basismaatregelen” en de hieruit voortvloeiende noodzaak om aanvullende maatregelen te treffen voor het bereiken van een goede toestand.

Verontreiniging door agglomeraties: bij de maatregelen in aanvulling op de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater ontbreken enkele belangrijke aspecten

35

De „basismaatregel” voor het aanpakken van verontreiniging door agglomeraties is de uitvoering van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (zie tabel 1).

36

Wat betreft de „andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen” stelde de Rekenkamer de volgende tekortkomingen vast in de stroomgebiedbeheerplannen 2009 van de vier lidstaten:

—voor agglomeraties met minder dan 2 000 i.e. werd in de stroomgebiedbeheerplannen van de Tsjechische Republiek, Hongarije en Slowakije niet aangegeven hoeveel van deze agglomeraties van belang zijn voor de waterkwaliteit en dus specifieke maatregelen vereisen;

—de situatie van de waterkwaliteit van waterlichamen kan zodanig zijn dat er emissielimieten vastgelegd moeten worden die verder gaan dan hetgeen vereist is in het kader van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (zie bijlage III). De toetsing van de toereikendheid van de emissiegrenswaarden zoals beschreven in de nationale wettelijke bepalingen, werd bij Hongarije en Roemenië genoemd. In het geval van de Tsjechische Republiek werd een dergelijke maatregel niet opgenomen, omdat de wettelijk vastgelegde limieten in 2007 waren geactualiseerd, dus kort voor de goedkeuring van het stroomgebiedbeheerplan. Bij Hongarije werd de reikwijdte van de maatregel niet aangegeven. In het plan van Roemenië werd aangegeven dat er in een beperkt aantal agglomeraties strengere limieten vereist zijn, maar het is niet duidelijk of dit voldoende is om alle waterlichamen waar sprake is van aanzienlijke organische en nutriëntenverontreiniging te bestrijken;

—het vraagstuk van regenwaterbeheer werd slechts gedeeltelijk aangepakt door de lidstaten. Zowel overstorting — die optreedt tijdens zware regenval als de capaciteit van een rioolstelsel en/of een afvalwaterzuiveringsinstallatie niet voldoende is — als bovengronds afvloeiend water in steden²⁰ kan leiden tot waterverontreiniging. Hongarije nam een specifieke maatregel op die voornamelijk bestond uit de invoering van een nationaal regenwaterbeheersplan en Roemenië stelde agglomeraties vast waar opvangsystemen voor regenwater nodig waren. Geen van de plannen bevatte specifieke maatregelen om met overstorting om te gaan²¹;

—sinds eind jaren 90 wordt de aanwezigheid van microverontreinigingen in toenemende mate erkend als een probleem in de context van de waterkwaliteit. Microverontreinigingen worden doorgaans gevonden in farmaceutische producten, verzorgingsproducten en levensmiddelenadditieven. Ondanks het toenemende belang ervan werd het probleem van microverontreinigingen niet door de vier lidstaten aan de orde gesteld in hun stroomgebiedbeheerplannen van 2009. Maatregelen die beschikbaar zijn voor de aanpak van dit probleem zijn: i) preventie/reductie van vervuiling waar deze optreedt („aan de bron”) en ii) behandeling van verontreinigd water („end-of-pipe”-maatregelen).

Verontreiniging door industriële installaties: gebrek aan gerichte maatregelen

37

Een „basismaatregel” voor de aanpak van verontreiniging door industriële installaties is de uitvoering van de richtlijn inzake industriële emissies (zie tabel 1).

38

Wat betreft de „andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen” stelde de Rekenkamer de volgende tekortkomingen vast in de stroomgebiedbeheerplannen 2009 van de vier lidstaten:

—om de verontreiniging door gevaarlijke stoffen te verminderen zijn er maatregelen vereist die gericht zijn op stoffen die een goede ecologische en chemische toestand van waterlichamen belemmeren. Geen van de vier lidstaten had echter maatregelen vastgesteld die gericht zijn op specifieke stoffen;

—terwijl in alle vier de lidstaten maatregelen bestonden voor de sanering van verontreinigde locaties en/of vuilstortplaatsen, worden alleen in de plannen van de Tsjechische Republiek en Slowakije locaties genoemd die als risico voor de waterkwaliteit werden beschouwd. Desondanks constateerde de Rekenkamer dat de geselecteerde locaties niet noodzakelijkerwijs overeenkwamen met de locaties die door de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de saneringsstrategie²² als prioriteit voor sanering zijn aangemerkt.

Verontreiniging door landbouw: maatregelen ter aanvulling op de nitraatrichtlijn zijn voornamelijk vrijwillig van aard

39

De „basismaatregel” voor de aanpak van verontreiniging veroorzaakt door landbouw is de uitvoering van de nitraatrichtlijn (zie tabel 1).

40

Wat betreft de „andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen” verwezen de stroomgebiedbeheerplannen van de vier lidstaten vooral naar de maatregelen binnen de programma’s voor plattelandsontwikkeling, in het kader waarvan landbouwers activiteiten kunnen uitvoeren die verder gaan dan de verplichte wetgeving (zoals het toepassen van strengere regels op het gebied van meststoffen dan die in de nitraatrichtlijn). Deze maatregelen zijn echter vrijwillig van aard en dus is het mogelijk dat ze niet de gebieden bestrijken waar de waterverontreiniging het ernstigst is (zie ook de paragrafen 145-157)²³.

41

De Rekenkamer stelde ook de volgende tekortkomingen vast in de stroomgebiedbeheerplannen 2009 van de vier lidstaten:

—hoewel fosfor in diffuse verontreiniging een belangrijke rol speelt in de nutriëntenverontreiniging van waterlichamen, was er in geen enkel programma ook maar enige aanwijzing te vinden van maatregelen die direct gericht waren op het terugdringen van de hoeveelheid fosfor die op het land wordt aangebracht (kg/ha)²⁴;

—in de maatregelenprogramma’s van de Tsjechische Republiek, Hongarije en Roemenië werden maatregelen aangegeven die gericht waren op het terugdringen van erosie - die aanzienlijk bijdraagt tot fosforverontreiniging. Desondanks verwijst de maatregel in Hongarije naar de toepassing van de desbetreffende GLMC-norm (zie tekstvak 3), terwijl in de programma’s van de Tsjechische Republiek en Roemenië niet precies wordt aangegeven hoe de maatregelen moeten worden uitgevoerd;

—maatregelen die gericht zijn op een vermindering van het gebruik van pesticiden werden genoemd in de maatregelenprogramma’s van alle vier de lidstaten. De maatregelen waren echter vaag of ze verwezen naar de actieplannen inzake pesticiden die op 26 november 2012 zouden moeten zijn vastgesteld en medegedeeld aan de Commissie, zoals voorgeschreven door de pesticidenrichtlijn (zie tabel 2).

Zinvolle informatie over de financiering van de maatregelen ontbreekt

42

De Rekenkamer constateerde dat geen kostenraming werd gegeven van alle in de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 uiteengezette maatregelen. Bij alle vier de lidstaten was de informatie over de bronnen en de beschikbaarheid van middelen incompleet.

43

Het gebrek aan informatie over kosten en over de verwachte resultaten van de maatregelen (zie paragraaf 34) belemmert het vaststellen van de meest kostenefficiënte maatregelen.

44

Financiering buiten EU-programma’s om komt zelden voor. De belangrijkste financieringsbronnen zijn de door de EU gecofinancierde programma’s in het kader het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling/Cohesiefonds, evenals het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling. Dus hebben de prioriteiten en de financiële toewijzing in deze programma’s een impact op de voortgang op het gebied van waterkwaliteit. Er heeft echter niet altijd coördinatie plaatsgevonden tussen de instanties die de prioriteiten en projecten goedkeuren en de instanties die de maatregelenprogramma’s in de stroomgebiedbeheerplannen goedkeuren (zie ook paragraaf 38).

Aanzienlijk aantal waterlichamen vrijgesteld van de termijnen van 2015 en 2021

45

Volgens de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 verleenden de vier lidstaten een aanzienlijk aantal waterlichamen vrijstelling van de termijn van 2015 (zie tabel 5), maar zonder dit uitstel duidelijk te onderbouwen.

46

Het aantal vrijstellingen in de ontwerpstroomgebiedbeheerplannen van 2015 blijft hoog, met uitzondering van Roemenië en, wat betreft de chemische toestand, Slowakije. Dit betekent dat bij de vrijgestelde waterlichamen pas in de periode 2021-2027 een goede waterkwaliteit kan worden verwacht.

Tabel 5

Vrijgestelde oppervlaktewaterlichamen (als percentage van het totale aantal oppervlaktewaterlichamen)

Lidstaat | Stroomgebiedbeheerplannen 2009 | Ontwerpstroomgebiedbeheerplannen 2015 | Stroomgebiedbeheerplannen 2009 | Ontwerpstroomgebiedbeheerplannen 2015
Ecologische toestand | Chemische toestand
Tsjechische Republiek | 90 % | 63 % | 31 % | 36 %
Hongarije | 88 % | 84 % | 44 %² | 75 %
Roemenië | 36 % | 14 % | 6 % | 2 %
Slowakije | ¹ | 47 % | ¹ | 1 %

1Slowakije verstrekte een percentage (37 %) dat betrekking heeft op de gecombineerde ecologische en chemische toestand.

2Het percentage werd berekend op basis van het aantal lichamen met een bekende toestand.

Bron: Door de lidstaten via WISE of in de stroomgebiedbeheerplannen verstrekte informatie.

Nauwgezette follow-up door de Commissie, maar verbeteringen hangen af van de handelingsbereidheid van de lidstaten

47

De Commissie is niet verantwoordelijk voor de goedkeuring van de stroomgebiedbeheerplannen die door de lidstaten zijn aangenomen. Als een lidstaat echter niet aan de EU-voorschriften voldoet, is de Commissie gemachtigd een inbreukprocedure te starten en de zaak uiteindelijk voor te leggen aan het Europees Hof van Justitie. In 2008 voerde de Commissie de procedure in die bekendstaat als „EU-pilot”, die als eerste stap wordt gebruikt om te proberen problemen op te lossen, zodat een formele inbreukprocedure zo mogelijk kan worden vermeden.

48

De Commissie onderzocht de stroomgebiedbeheerplannen 2009 van alle lidstaten en publiceerde twee verslagen met specifieke opmerkingen en aanbevelingen voor elke lidstaat²⁵ als bijlage bij twee mededelingen van de Commissie. Ook hield de Commissie in 2013 en 2014 bilaterale vergaderingen met alle vier de lidstaten, waarin ze haar belangrijkste punten van zorg aan de orde stelde.

49

In het kader van de goedkeuring van de partnerschapsovereenkomsten²⁶ en de operationele programma’s inzake milieu voor de programmeringsperiode 2014-2020 beoordeelde de Commissie de „vaststelling van een stroomgebiedbeheerplan” als criterium van de naleving van de ex-antevoorwaarden²⁷. Het oordeel was dat de Tsjechische Republiek, Hongarije en Slowakije niet aan dit criterium hadden voldaan. De operationele programma’s bevatten acties die als gevolg hiervan moeten worden uitgevoerd, maar ze bestrijken niet alle vastgestelde tekortkomingen die tijdens de bilaterale vergaderingen met Hongarije en Slowakije waren vastgesteld (zie paragraaf 48). In plaats daarvan beschouwt de Commissie de acties die in de notulen van deze bilaterale vergaderingen worden uiteengezet als acties die door de lidstaten moeten worden uitgevoerd. Deze notulen hebben echter niet dezelfde contractuele werking als de operationele programma’s. Alleen in het operationele programma²⁸ van de Tsjechische Republiek werd specifiek verwezen naar door de Commissie tijdens de bilaterale bijeenkomst gedane verzoeken. In het algemeen verzwakt deze handelswijze het effect van de ex-antevoorwaarden.

50

De ontwerpstroomgebiedbeheerplannen van 2015 vertonen nog een aantal van de tekortkomingen die de Rekenkamer en de Commissie in de plannen van 2009 constateerden wat betreft de vaststelling van passende maatregelen.

Door de lidstaten toegepaste maatregelen en instrumenten om door afvalwater veroorzaakte verontreiniging te verminderen

51

De Rekenkamer onderzocht of de maatregelen en instrumenten die in de lidstaten werden uitgevoerd adequaat zijn om verontreiniging door afvalwater afkomstig uit agglomeraties en industriële installaties aan te pakken.

Verontreiniging door agglomeraties: vooruitgang bij de behandeling van afvalwater, maar de beschikbare instrumenten kunnen doeltreffender worden gebruikt

52

Een belangrijke methode voor de vier lidstaten om de verontreiniging door agglomeraties te verminderen was het percentage adequaat behandeld afvalwater te verhogen. Daarom onderzocht de Rekenkamer of de vier lidstaten:

—vooruitgang hadden geboekt met betrekking tot de hoeveelheid afvalwater die adequaat wordt behandeld;

—de beschikking hadden over een inspectiesysteem om de handhaving van de in de vergunningen voor de lozing van afvalwater vastgestelde emissielimieten te waarborgen;

—de waterverontreinigingsheffing die door stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties wordt betaald, gebruikten als instrument om de emissie van verontreinigende stoffen te ontmoedigen.

Er is vooruitgang geboekt met betrekking tot de hoeveelheid afvalwater die wordt behandeld

53

De vier lidstaten moeten de doelstellingen bereiken die door de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater zijn vastgesteld (zie tabel 1) in overeenstemming met de termijnen²⁹ die in de toetredingsverdragen zijn overeengekomen.

54

Krachtens artikel 5 van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater wijzen de lidstaten kwetsbare gebieden aan, met name gebieden die risico lopen op eutrofiëring. De Tsjechische Republiek, Roemenië en Slowakije hebben hun hele grondgebied als kwetsbaar gebied aangewezen. Vanuit het oogpunt van de waterkwaliteit is dit een positief aspect omdat in deze gebieden een verdergaande behandeling/tertiaire behandeling van afvalwater is vereist voor agglomeraties met meer dan 10 000 i.e., d.w.z. een vermindering van nutriënten die eutrofiëring veroorzaken (zie bijlage III). Zie voor Hongarije paragraaf 64.

55

Om vooruitgang te boeken, moesten lidstaten het aandeel van de bevolking dat was aangesloten op een afvalwaterzuiveringsinstallatie vergroten en de behandelingstechnologie verbeteren, d.w.z. ze moesten waarborgen dat er werd voldaan aan de emissiegrenswaarden voor organische verontreiniging (BZV₅ en CZV) door secundaire behandeling en aan de emissielimieten voor nutriëntenverontreiniging (Ntot en Ptot) door verdergaande behandeling/tertiaire behandeling. Daarnaast moeten de emissielimieten die per afvalwaterzuiveringsinstallatie worden vastgesteld, rekening houden met de waterkwaliteit van het lichaam waarin het afvalwater wordt opgevangen.

Er is vooruitgang geboekt wat betreft de aansluiting op het rioolstelsel en op afvalwaterzuiveringsinstallaties, maar er blijven lacunes, met name in twee lidstaten …

56

In figuur 3 is de vooruitgang weergegeven met betrekking tot het aansluitingspercentage van de hele bevolking op zowel openbare rioolstelsels als op afvalwaterzuiveringsinstallaties. In alle vier de lidstaten zijn de aansluitingspercentages tussen 2008 en 2012 gestegen. Roemenië, dat drie jaar later dan de andere drie lidstaten lid werd van de EU, had over het geheel genomen de laagste aansluitingspercentages.

57

Het verschil tussen het percentage van de totale bevolking dat is aangesloten op openbare rioolstelsels en het percentage dat is aangesloten op een stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallatie illustreert dat niet al het afvalwater van de aangesloten bevolking behandeld wordt door afwaterzuiveringsinstallaties. Het verschil is het grootst in Hongarije en het kleinst in Slowakije.

Figuur 3

Percentage van de totale bevolking dat is aangesloten op openbare rioolstelsels en aangesloten op een stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallatie: geboekte vooruitgang tussen 2008 en 2012

Bron: Percentage dat is aangesloten op openbare rioolstelsels: bureaus voor de statistiek van de Tsjechische Republiek, Hongarije en Slowakije, en het verslag van Roemenië over de uitvoering van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater van 30.6.2013 voor gegevens met betrekking tot 2008 en het bureau voor de statistiek voor gegevens met betrekking tot 2012.

Percentage dat aangesloten is op stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties: bureaus voor de statistiek van de Tsjechische Republiek, Roemenië en Slowakije en Eurostat (gegevens van 2011) voor Hongarije.

58

De totale bevolking die nog niet is aangesloten op een openbaar rioolstelsel kan als volgt worden ingedeeld:

—de bevolking van agglomeraties vanaf 2 000 i.e. waarvan het afvalwater nog niet wordt opgevangen. Dit is het geval bij Roemenië, waar 39,8 % van de belasting³⁰ eind 2012 nog niet werd opgevangen. Roemenië heeft tot 2018 om zijn verplichtingen in het kader van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater na te komen;

—de bevolking van agglomeraties vanaf 2 000 i.e. waarvan de belasting wordt opgevangen door individuele systemen (zoals een septische tank)³¹. Voor de vier lidstaten was de door individuele systemen opgevangen belasting als volgt: Tsjechische Republiek: 7 %, Hongarije: 14 %, Roemenië: 1 %, Slowakije: 13 %;

—de bevolking van agglomeraties met minder dan 2 000 i.e. waarvan het afvalwater niet wordt opgevangen.

59

Met betrekking tot de individuele systemen vereist de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater dat ze een equivalent niveau van milieubescherming bieden als bij stedelijk afvalwater dat in afvalsystemen wordt geloosd. De Rekenkamer concludeert dat er op basis van de door de lidstaten aan de Commissie verstrekte informatie niet kan worden beoordeeld of deze systemen voldoen aan de richtlijn. Ook de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 bevatten geen informatie hierover. In de tweede helft van 2014 vroeg de Commissie de lidstaten om toe te lichten hoe de naleving was bewerkstelligd.

60

Met betrekking tot agglomeraties met minder dan 2 000 i.e. schrijft de richtlijn voor dat in gebieden waar opvangsystemen bestaan, moet worden gezorgd voor een toereikende behandeling bij lozing in zoet water en estuaria. De stroomgebiedbeheerplannen van 2009 van de Tsjechische Republiek en Hongarije bevatten echter geen informatie over het aantal agglomeraties waar wel opvangsystemen bestonden, maar geen stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties. Naast het naleven van de voorschriften van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater moeten lidstaten in overeenstemming met de kaderrichtlijn water maatregelen vaststellen voor agglomeraties waar de lozing van afvalwater een negatief effect heeft op de waterkwaliteit. De maatregelen in het stroomgebiedbeheerplan van 2009 zijn echter vaag (zie paragraaf 36).

Foto 1 — Afvalwaterzuiveringsinstallatie in Hongarije

Bron: ERK.

… en er is aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van de secundaire en tertiaire behandeling van afvalwater in drie lidstaten, maar ze lopen nog altijd allemaal achter op het tijdschema

61

De vooruitgang op het gebied van de secundaire behandeling van stedelijk afvalwater van agglomeraties vanaf 2 000 i.e. in de periode 2007/2008 tot 2011/2012³² was aanzienlijk (zie figuur 4). Eind 2012 voldeed in drie van de vier lidstaten meer dan 90 % van het stedelijk afvalwater van de agglomeraties aan de emissielimieten die in de richtlijn voor BZV₅ en CZV zijn voorgeschreven.

62

Het lagere percentage voor secundaire behandeling van Roemenië (39 %) wordt gedeeltelijk veroorzaakt door het feit dat het drie jaar later dan de andere lidstaten tot de EU toetrad. In 2012 lag Roemenië ook achter op schema wat betreft het halen van de tussentijdse termijn van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater ten aanzien van de secundaire behandeling (in 2010 moest 51 % van de belasting naar behoren worden behandeld).

Figuur 4

Vooruitgang in de periode 2007/2008 tot 2011/2012¹ op het gebied van de secundaire behandeling van stedelijk afvalwater voor agglomeraties ≥ 2 000 i.e. (uitgedrukt als percentage van de totale belasting van deze agglomeraties, uitgezonderd de belasting die naar individuele systemen gaat)

1De gegevens van Hongarije hebben betrekking op 2007 en 2011, die van Roemenië op 2007 en 2012 en de gegevens van de Tsjechische Republiek en Slowakije op 2008 en 2012.

2De gegevens van de Tsjechische Republiek hebben betrekking op het hele grondgebied, dus niet alleen op het in het Donaubekken gelegen deel.

Bron: Analyse door de ERK van door de lidstaten aan de Commissie verstrekte gegevens.

63

De vooruitgang op het gebied van de tertiaire behandeling van stedelijk afvalwater in de periode 2007/2008 en 2011/2012 was net zo significant. Figuur 5 geeft de situatie weer voor de belasting van alle agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. Weergegeven is het percentage van de totale belasting (uitgezonderd de belasting die naar individuele systemen gaat) dat voldoet aan de emissielimieten voor Ntot en Ptot in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater.

64

Hongarije heeft niet haar hele grondgebied tot kwetsbaar gebied verklaard, maar past artikel 5, lid 4, van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater toe. Dit betekent dat bij de individuele afvalwaterzuiveringsinstallaties de limieten voor Ntot en Ptot niet hoeven te worden toegepast zolang aangetoond kan worden dat het minimumpercentage van de vermindering van de algehele belasting die alle installaties (vanaf 2 000 i.e.) binnenkomt ten minste 75 % bedraagt voor zowel Ntot als Ptot. Hoewel het algehele behandelingspercentage van Hongarije aanzienlijk lager was dan dat van de Tsjechische Republiek en Slowakije³³, voldeed het eind 2012 bijna aan de eis van 75 %³⁴.

Figuur 5

Vooruitgang in de periode 2007/2008 tot 2011/2012¹ op het gebied van de tertiaire behandeling van stedelijk afvalwater voor agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. (uitgedrukt als percentage van de totale belasting van deze agglomeraties, uitgezonderd de belasting die naar individuele systemen gaat)

1Zie opmerking 1 bij figuur 4 voor de referentiedata.

2In het geval van de Tsjechische Republiek voldeed de afvalwaterzuiveringsinstallatie van Praag, die 15 % van de totale belasting behandelt voor agglomeraties vanaf 2 000 i.e., in 2012 niet aan de voorschriften van de richtlijn. Naar verwachting zal het afvalwater in Praag in 2018 adequaat worden behandeld.

3Voor Slowakije waren er geen afzonderlijke gegevens voor Ntot en Ptot beschikbaar. De gebruikte gegevens komen overeen met de belasting die voldoet aan de emissielimieten voor een of beide parameters.

Bron: Analyse door de ERK van door de lidstaten aan de Commissie verstrekte gegevens.

65

Ondanks de vooruitgang die voornamelijk werd geboekt dankzij middelen van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds³⁵ constateert de Rekenkamer dat alle vier de lidstaten achterlopen op de tussentijdse en/of definitieve uitvoeringstermijnen van de richtlijn³⁶. Ook stelt zij vast dat de financiële duurzaamheid³⁷ van de nieuwe of gerenoveerde infrastructuur niet kan worden gegarandeerd, wat op de lange termijn een risico vormt voor de waterkwaliteit.

In 25 % van door de Rekenkamer onderzochte gevallen werden emissiegrenswaarden vastgesteld die strenger waren dan de eisen van de richtlijn

66

De situatie van de waterkwaliteit van een waterlichaam kan dusdanig zijn dat er strengere limieten voor een stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallatie moeten worden vastgelegd dan in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater wordt voorgeschreven. Van een door de Rekenkamer onderzochte steekproef van 28 stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties waren de limieten in de afvalwaterlozingsvergunningen van zeven installaties (25 %) strenger dan de door de nationale³⁸ wetgeving voorgeschreven limieten: drie van de vier in de Tsjechische Republiek bestudeerde gevallen³⁹ (die alle nutriënten betroffen) en vier van de zeven in Hongarije bestudeerde gevallen (waarvan er twee nutriënt Ptot betroffen).

67

Aan de andere kant hadden drie van de zeven in Hongarije onderzochte installaties de technische capaciteit om nutriënten (Ntot en Ptot) te verwijderen en zo de kwaliteit van het effluent te verbeteren, maar ze waren daartoe niet verplicht op grond van de lozingsvergunning.

68

Volgens door de lidstaten aan de Commissie verstrekte gegevens voldeed ongeveer 20 %⁴⁰ van het behandelde afvalwater van agglomeraties met tussen de 2 000 en 10 000 i.e. in 2012 aan de limieten van de richtlijn voor Ntot en Ptot. Dit wordt niet voorgeschreven door de richtlijn, maar is positief voor de waterkwaliteit.

69

In de nationale wettelijke bepalingen in de vier lidstaten zijn geen emissielimieten voor microverontreinigingen vastgelegd. De huidige behandelingsprocessen zouden aanzienlijk moeten worden verbeterd om dit soort stoffen te verwijderen (zie paragraaf 36).

70

Hiertoe werd op EU-niveau het initiatief genomen, want de kaderrichtlijn water werd in 2013⁴¹ door het Europees Parlement en de Raad gewijzigd, waarbij zij de Commissie onder andere vroegen om uiterlijk in september 2015 een strategische aanpak van de verontreiniging van water door farmaceutische stoffen te ontwikkelen en om uiterlijk in september 2017 een voorstel te doen voor op EU- en/of lidstaatniveau te nemen maatregelen waarmee een dergelijke aanpak uitgevoerd kan worden. In diezelfde wijziging werd het concept ingevoerd van een aandachtstoffenlijst waarvoor in heel de EU monitoringgegevens moeten worden verzameld. De eerste aandachtsstoffenlijst met tien stoffen werd in maart 2015 vastgesteld en bestaat uit farmaceutische stoffen en pesticiden.

De afschrikwekkende werking van het inspectiesysteem is beperkt

71

Naar behoren vastgestelde emissielimieten zijn alleen van invloed op de waterkwaliteit als eraan wordt voldaan. Vandaar het belang van een doeltreffend inspectiesysteem⁴² om ervoor te zorgen dat de stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties de limieten niet overschrijden die zijn gespecificeerd in de aan hen verleende vergunningen voor afvalwaterlozingen.

72

Naleving wordt gewaarborgd door twee soorten controles:

—controles die door de exploitanten van de afvalwaterzuiveringsinstallaties worden verricht op basis van watermonsters die ze zelf nemen (hierna zelfcontroles genoemd);

—controles die door openbare inspectieorganen worden verricht⁴³.

73

Met betrekking tot de zelfcontroles concludeert de Rekenkamer dat bij een steekproef van 28 stedelijk afvalwaterzuiveringsinstallaties wat betreft het aantal controles op één na alle installaties voldeden aan de eisen van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Bovendien voldeden in 2012 25 van de 28 installaties aan de in hun vergunningen gespecificeerde limieten⁴⁴.

74

Met betrekking tot de door openbare inspectieorganen verrichte controles bestaan in geen van de vier lidstaten voorschriften inzake de frequentie hiervan⁴⁵. De autoriteit bepaalt deze dus zelf en houdt hierbij rekening met de beperkte middelen. De feitelijke frequentie varieert per lidstaat (zie tabel 6). Van de lidstaten die gegevens verstrekten aan de Rekenkamer voerde Slowakije het minst vaak controles uit. Hongarije verschafte geen gegevens over de controlefrequentie. In Slowakije neemt het inspectieorgaan zelden zelf monsters van het effluent, maar vertrouwt ze in plaats daarvan op door erkende laboratoria uitgevoerde controles van de exploitanten zelf.

75

Als de emissielimieten worden overschreden en de openbare inspectie-instanties dit constateren, dienen er boetes⁴⁶ te worden opgelegd op basis van de nationale wettelijke bepalingen in alle vier de lidstaten.

76

In Hongarije en Roemenië worden deze boetes opgelegd voor iedere verontreinigende stof waarvan de limiet werd overschreden. Het bedrag per kg verontreiniging boven de limiet verschilt per verontreinigende stof⁴⁷. In Roemenië wordt ook de ernst van de overtreding beoordeeld zodat de inspectie-instantie kan besluiten een waarschuwing in plaats van een boete te geven. Uit de Roemeense statistieken met betrekking tot de resultaten van de inspecties van 2012 blijkt dat er vijf keer zoveel waarschuwingen als boetes werden gegeven.

Tabel 6

Controles door openbare inspectie-instanties

Lidstaat
Feitelijke frequentie van de controles van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties

Tsjechische Republiek
Installaties met een capaciteit van meer dan 10 000 i.e.: eenmaal per jaar.
Installaties met een capaciteit van tussen de 2 000 en 10 000 i.e.: om de drie jaar.
Andere installaties: om de vijf jaar.

Hongarije
Geen informatie ontvangen.
Op basis van de waargenomen frequentie bij een steekproef van zeven afvalwaterzuiveringsinstallaties, concludeert de Rekenkamer dat installaties niet noodzakelijkerwijs jaarlijks worden geïnspecteerd.

Roemenië
In 2013 werden alle installaties met een capaciteit ≥ 2 000 i.e. gecontroleerd.

Slowakije
Installaties met een capaciteit van meer dan 10 000 i.e.: minder dan 10 % gecontroleerd in 2013.
Alle installaties samen: minder dan 12 % gecontroleerd in 2013.

Bron: ERK-analyse van nationale wetgeving en door inspectie-instanties verstrekte gegevens.

77

In de Tsjechische Republiek en Slowakije hangt de boete niet af van de desbetreffende verontreinigende stof of de hoeveelheid verontreiniging boven de limiet. In plaats daarvan wordt het bedrag bepaald op grond van de ernst van de niet-naleving van de vergunningsvoorwaarden, zoals beoordeeld door het openbare inspectieorgaan (met een in de nationale wetgeving bepaald maximumbedrag⁴⁸).

78

Geen van de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 bevatte een maatregel gericht op de beoordeling van de doeltreffendheid en de afschrikwekkende werking van het inspectiesysteem.

Waterverontreinigingsheffing gedeeltelijk gebruikt als instrument om de emissie van verontreinigende stoffen te ontmoedigen

79

Het wettelijk kader van alle vier de lidstaten voorziet in de toepassing van een waterverontreinigingsheffing, te betalen door degenen die verontreinigd water lozen. Zij is gebaseerd op de hoeveelheid en/of concentratie (mg/l) geloosde verontreinigende stoffen. Een dergelijke heffing komt overeen met het beginsel „de vervuiler betaalt”⁴⁹, op grond waarvan de vervuilers de kosten voor het verminderen van de veroorzaakte verontreiniging moeten dragen. Een waterverontreinigingsheffing kan drie doelstellingen hebben: i) geld genereren, ii) als stimulans dienen om te voldoen aan de emissielimieten die in de vergunningen van lozers staan vermeld en/of iii) als stimulans dienen om de verontreiniging verder terug te dringen door ver onder de vastgestelde limieten te blijven.

80

De heffing die voor de lozing van afvalwater in oppervlaktewater moet worden betaald is beperkt tot een aantal verontreinigende stoffen (zie bijlage IV). Wat betreft organische verontreiniging hoeft er in drie van de vier lidstaten geen heffing te worden betaald voor BZV₅. Wat betreft nutriëntenverontreiniging is er in de Tsjechische Republiek en Hongarije geen heffing vastgesteld voor Ntot maar voor Ninorg (dat een element van Ntot is). De heffing per verontreinigende stof, uitgedrukt in euro/ton, loopt aanzienlijk uiteen tussen de vier lidstaten.

81

In het algemeen zijn alle stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties een waterverontreinigingsheffing verschuldigd, met uitzondering van kleinere lozers⁵⁰ in Slowakije (die minder dan 10 000 m³/jaar of 1 000 m³/maand lozen). Desondanks

—is er in de Tsjechische Republiek⁵¹ en Slowakije geen heffing per verontreinigende stof verschuldigd onder bepaalde wettelijk vastgestelde drempelwaarden⁵²;

—is in Roemenië geen heffing per verontreinigende stof verschuldigd wanneer het effluent minder verontreinigd is dan het ontvangende oppervlaktewaterlichaam⁵³. Dit is bijvoorbeeld gunstig voor installaties die in waterlichamen lozen met een hoge verontreinigingsgraad.

82

De stroomgebiedbeheerplannen van 2009⁵⁴ bevatten geen maatregelen om de geschiktheid van de heffingsbedragen te evalueren⁵⁵.

Verontreiniging door industriële installaties: problemen bij het vastleggen van emissielimieten en tekortkomingen in de handhaving ervan

83

Lidstaten hebben twee belangrijke middelen tot hun beschikking om de emissie van verontreinigende stoffen door industriële installaties te beïnvloeden: limieten in hun vergunningen⁵⁶ en de waterverontreinigingsheffing.

84

Industriële installaties kunnen hun afvalwater ofwel direct lozen in waterlopen ofwel indirect via een openbaar rioolstelsel voor behandeling door een stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallatie.

85

Volgens de richtlijn inzake industriële emissies (zie tabel 1) moeten industriële installaties die bepaalde activiteiten uitvoeren⁵⁷ een vergunning hebben om geëxploiteerd te worden. De vergunning dient emissielimieten voor verontreinigende stoffen evenals emissiemonitoringvereisten te bevatten. Deze limieten mogen niet hoger liggen dan de emissieniveaus in het kader van de „beste beschikbare technieken”, zoals vastgesteld door de Commissie met ondersteuning van een comité van deskundigen. Vanaf november 2015 waren zeven van dit soort „conclusies met betrekking tot de beste beschikbare technieken” aangenomen. Stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties vallen in principe niet onder het toepassingsgebied van deze richtlijn.

86

De Rekenkamer onderzocht of in de vier bezochte lidstaten:

—een procedure bestond voor het vaststellen van emissielimieten;

—een inspectiesysteem bestond voor de handhaving van de limieten;

—de waterverontreinigingsheffing die door industriële installaties moet worden betaald als instrument werd gebruikt om de emissie van verontreinigende stoffen te ontmoedigen.

De autoriteiten die de limieten vaststellen, zijn vaak afhankelijk van informatie die de lozers zelf hebben verstrekt

87

In het geval van directe lozing van afvalwater is een waterlozingsvergunning verplicht in alle vier de lidstaten. De vergunning is afhankelijk van de lidstaat geldig voor vier tot tien jaar. In alle vier de lidstaten bepaalt het wettelijk kader dat de bevoegde autoriteiten de vergunning te allen tijde kunnen intrekken of wijzigen indien dit vereist is voor de waterkwaliteit van de ontvangende waterlichamen.

88

Bij directe lozingen heeft de nationale wetgeving in de vier lidstaten limieten vastgesteld voor een aantal stoffen, die vaak worden gespecifieerd per soort industrie. De autoriteiten die de vergunning verstrekken, kunnen ook limieten vaststellen voor stoffen die niet in de wettelijke bepalingen zijn opgenomen.

89

Desondanks is de autoriteit die de vergunning verstrekt, vanwege de complexiteit van bepaalde processen en de continue technologische ontwikkelingen, afhankelijk van de informatie die door installaties zelf wordt verstrekt, zowel wat betreft de soorten vervuilende stoffen als de emissielimieten die redelijkerwijs haalbaar zijn. Hierdoor hebben de industriële installaties meer speelruimte, met name installaties waarvoor geen beste beschikbare technieken zijn vastgesteld.

90

Terwijl in de vergunningen van industriële installaties die rechtstreeks in waterlichamen lozen in het algemeen limieten voor chemische stoffen zijn vastgelegd, is dit bij stedelijke afvalwaterbehandelingsinstallaties maar zelden het geval, hoewel ze vaak afvalwater ontvangen van industriële installaties. De Rekenkamer vond voornamelijk in de vergunningen van de twaalf onderzochte Roemeense stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties meer stoffen dan vereist door de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (zie bijlage III).

91

In het geval van indirecte lozing van afvalwater worden in de overeenkomst⁵⁸ tussen de exploitant van een rioolstelsel/zuiveringsinstallatie en een industriële installatie de limieten vastgesteld waaraan de industriële installatie moet voldoen. Bij stoffen waarvan de in de nationale wetgeving vastgestelde limieten slechts richtsnoeren zijn (de Tsjechische Republiek en Slowakije) of waarvoor helemaal geen limieten in de wetgeving bestaan (zie voorbeelden in bijlage V), hangen de overeengekomen emissielimieten af van de onderhandelingspositie van de betrokken partijen.

92

Hongarije en Slowakije namen de evaluatie van bestaande vergunningen of van de procedure voor de afgifte van vergunningen op als maatregelen in hun stroomgebiedbeheerplannen. De Tsjechische Republiek had een maatregel die louter maar verwees naar het gebruik van de beste beschikbare technieken. In het geval van Hongarije werd de reikwijdte van de maatregel niet aangegeven. Daarnaast bestaat er in Hongarije geen databank met afvalwaterlozingsvergunningen voor industriële bedrijven waarop de richtlijn inzake industriële emissies niet van toepassing is, wat de mogelijkheid om een alomvattende evaluatie te verrichten beperkte. In Slowakije constateerde de Rekenkamer tekortkomingen in de evaluatie van de vergunningen van twee onderzochte installaties.

Tekortkomingen in het inspectiesysteem

93

Naleving van de emissielimieten kan op twee manieren worden gewaarborgd: zelfcontroles uitgevoerd door degenen die afvalwater lozen en controles verricht door openbare inspectie-instanties.

94

In de vier bezochte lidstaten zijn de industriële installaties die rechtstreeks lozen in oppervlaktewater wettelijk verplicht om zelfcontroles uit te voeren op hun effluent⁵⁹. De frequentie van deze zelfcontroles is in het algemeen aangegeven in de afvalwaterlozingsvergunning. In Hongarije, Roemenië en Slowakije bepaalt de nationale wetgeving het minimale aantal jaarlijkse controles.

95

Met betrekking tot door openbare inspectieorganen verrichte controles bestaan er in geen van de vier lidstaten bepalingen inzake de frequentie van de controles; de enige uitzondering hierop zijn controles van industriële installaties die onder de richtlijn industriële emissies vallen. Voor dergelijke controles wordt in de richtlijn de vereiste minimale frequentie gespecificeerd. Op basis van de door de lidstaten verstrekte statistieken voor 2012-2013 concludeert de Rekenkamer dat:

—de controlefrequentie van de installaties waarop deze laatste richtlijn van toepassing is, voldeed aan de voorschriften;

—voor directe lozingen door installaties waarop de richtlijn industriële emissies niet van toepassing is, de situatie met betrekking tot de feitelijke frequentie van de openbare inspecties sterk overeenkomt met de situatie die in tabel 6 is weergegeven: de frequentie was het laagst in Slowakije en voor Hongarije werden geen gegevens verkregen aan de hand waarvan de frequentie van de inspecties kon worden beoordeeld;

—de openbare inspectieorganen weinig controles bij de betreffende industriële installaties uitvoerden voor indirecte lozingen, omdat het in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de exploitant van de stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallatie is om ervoor te zorgen dat de contractueel vastgestelde emissielimieten worden nageleefd. De Rekenkamer constateerde dat bij 22 van de 26 onderzochte stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties (85 %) de exploitanten controles ter plaatse verrichtten⁶⁰. Bij drie van de vier overige installaties vertrouwden de exploitanten op de resultaten van de zelfcontroles door de lozende industriële installaties.

96

Een van de maatregelen in het stroomgebiedbeheerplan 2009 van Slowakije was het inspectiesysteem te verscherpen. Er werd echter niet aangegeven hoe en wanneer deze maatregel zou worden uitgevoerd en het gebrek aan financiering voor de uitvoering van het systeem werd als belangrijkste probleem genoemd.

97

Wanneer is geconstateerd dat de emissielimieten zijn overschreden, moeten er op grond van de wettelijke bepalingen boetes worden betaald in alle vier de lidstaten:

—bij directe lozingen worden de boetes opgelegd door de openbare inspectie-instantie. De procedure is dezelfde als die welke van toepassing is op stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties (zie de paragrafen 76 en 77);

—bij indirect lozingen worden de boetes opgelegd door de exploitanten van de stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties. In Hongarije en Roemenië hangt de boete af van de hoeveelheid verontreiniging⁶¹ die werd geloosd tussen twee metingen (in een jaar), terwijl in de Tsjechische Republiek en Slowakije het berekende bedrag gewoonlijk is gebaseerd op de geloosde hoeveelheid verontreiniging op de dag van de meting⁶². De Rekenkamer is van oordeel dat in dergelijke gevallen het verschuldigde bedrag waarschijnlijk laag zal zijn en de afschrikwekkende werking beperkt.

Waterverontreinigingsheffing gedeeltelijk gebruikt als instrument om de emissie van verontreinigende stoffen te ontmoedigen

98

Het aantal verontreinigende stoffen waarvoor een heffing is verschuldigd, is bijzonder beperkt in de Tsjechische Republiek, Hongarije en Slowakije (zie bijlage IV). Daarom kan de heffing zelden fungeren als stimulans om te voldoen aan de in de vergunning vastgestelde limieten of er ver onder te blijven.

Door de lidstaten toegepaste maatregelen en instrumenten om diffuse verontreiniging door de landbouw aan te pakken

99

Een belangrijke manier om emissies door de landbouw te verminderen is het reguleren van landbouwpraktijken (bijvoorbeeld regels over het gebruik van meststoffen, de opslag van mest, het gebruik van pesticiden, vruchtwisseling, enz.). Er zijn verschillende instrumenten (zie paragraaf 15) beschikbaar om goede landbouwpraktijken voor te schrijven of te stimuleren en om de overeenstemming van landbouwactiviteiten met de milieuwetgeving te bevorderen.

100

Daarom onderzocht de Rekenkamer of:

—de nitraatrichtlijn optimaal wordt gebruikt als instrument om nitraatverontreiniging aan te pakken;

—de nationale actieplannen inzake pesticiden blijk geven van een duidelijke inzet om de risico’s en effecten die verband houden met pesticiden te verminderen;

—de randvoorwaarden doeltreffend zijn bij het voorschrijven van goede landbouwpraktijken en het waarborgen van de naleving van deze praktijken;

—het potentieel van maatregelen voor plattelandsontwikkeling om problemen op het gebied van de waterkwaliteit aan te pakken adequaat wordt benut;

—het beginsel „de vervuiler betaalt” wordt toegepast in het geval van diffuse verontreiniging door de landbouw.

Lidstaten benutten niet alle door de nitraatrichtlijn geboden mogelijkheden

101

Op grond van de nitraatrichtlijn (zie tabel 1) moeten lidstaten nitraatgevoelige zones aanwijzen en deze minstens om de vier jaar evalueren. Een van de criteria voor deze aanwijzing is de eutrofiëringstoestand van waterlichamen⁶³. De nitraatrichtlijn van 1991 heeft het aan de lidstaten overgelaten om de classificatiecriteria voor het eutrofiëringsconcept vast te stellen. Pas in mei 2009 werd er een richtsnoer voor de beoordeling van eutrofiëring in het kader van het Europees waterbeleid goedgekeurd door de directeuren waterbeheer van de lidstaten (en Noorwegen).

102

Lidstaten moesten actieprogramma’s vaststellen waarin de eisen werden gespecificeerd waaraan landbouwers in nitraatgevoelige zones moeten voldoen. Deze actieprogramma’s moeten om de vier jaar worden geëvalueerd en zo nodig herzien. Lidstaten moesten ook een code van goede landbouwpraktijken aannemen, die op vrijwillige basis kon worden toegepast door landbouwers buiten nitraatgevoelige gebieden. De actieprogramma’s en de codes worden niet formeel goedgekeurd door de Commissie. Indien de Commissie de kwaliteit ervan ontoereikend acht, is zij aangewezen op het nemen van gerechtelijke stappen (zie paragraaf 47).

De meeste lidstaten hebben de eisen waaraan landbouwers in nitraatgevoelige zones moeten voldoen geleidelijk verscherpt, maar er is ruimte voor verdere verbetering

103

Sinds hun toetreding tot de EU in 2004 en 2007 hebben de Tsjechische Republiek, Hongarije en Roemenië geleidelijk meer zones als nitraatgevoelig aangewezen, terwijl er in Slowakije sprake is van een afname van 5 %. In tabel 7 is het percentage landbouwgrond weergegeven dat momenteel is aangewezen als nitraatgevoelig in de vier lidstaten.

Tabel 7

Percentage landbouwgrond dat is aangewezen als nitraatgevoelig, stand van 31.12.2014

Lidstaat | Percentage landbouwgrond in nitraatgevoelige zones | Verandering sinds de eerste aanwijzing
Tsjechische Republiek | 49 % | + 15 %
Hongarije | 63 % | + 42 %
Roemenië | 58 % | + 625 %
In 2013 besloot de Roemeense regering dat het actieprogramma van toepassing is op het hele Roemeense grondgebied¹.
Slowakije | 57 % | - 5 %

1Op grond van artikel 3, lid 5, van de nitraatrichtlijn zijn lidstaten ontheven van de verplichting specifieke nitraatgevoelige zones te identificeren, indien zij actieprogramma’s opstellen voor en toepassen op hun gehele grondgebied.

Bron: ERK-analyse van nationale wettelijke bepalingen.

104

Het besluit van Roemenië om het actieprogramma op het hele land toe te passen is in principe positief vanuit het oogpunt van de waterkwaliteit, met name omdat Roemenië het laagste aantal waterlichamen heeft dat blootgesteld is aan nutriëntenverrijking (zie bijlage II). Het vergroten van de zone is echter op zichzelf niet voldoende om de reductie van nitraat in water te bewerkstelligen. In de voorheen aangewezen zone (die slechts 58 % van de landbouwgrond omvat) werd er weinig vooruitgang geboekt bij het bereiken van adequate opslag van dierlijke mest, een van de eisen van het actieprogramma (zie ook paragraaf 122).

105

De Rekenkamer constateerde dat de eisen bij elke herziening van de actieprogramma’s van de Tsjechische Republiek, Hongarije en Roemenië ofwel in aantal toenamen ofwel strenger werden, terwijl in Slowakije een aantal van de eisen werd versoepeld. De aanscherping van de eisen is deels het gevolg van actie van de Commissie (zie voorbeelden in tekstvak 1). Het feit dat een aantal eisen ook preciezer is geworden, maakt de toepassing en handhaving ervan gemakkelijker.

Tekstvak 1

Voorbeelden van de effecten van verzoeken van de Commissie aan de Tsjechische Republiek en Hongarije

Lidstaten moesten de capaciteit van opslagtanks voor dierlijke mest vaststellen. De capaciteit moet zodanig zijn dat de geproduceerde mest minstens even lang in de tank kan worden opgeslagen als de periode waarin de grond niet mag worden bemest. De capaciteit wordt dus uitgedrukt in maanden. In de Tsjechische Republiek werd de capaciteit vergroot als gevolg van actie van de Commissie. Landbouwers op wie deze verplichting in 2012 voor het eerst van toepassing was als gevolg van de toename van nitraatgevoelige zones, hoefden niet onmiddellijk te voldoen aan deze eis. In plaats daarvan mochten ze gebruikmaken van een overgangsperiode (termijn voor naleving: eind 2015). Deze periode werd met ingang van medio 2014 afgeschaft als gevolg van actie van de Commissie.

Bij Hongarije besprak de Commissie de opslagverplichtingen en overgangsperioden met de bevoegde autoriteiten. Voor bepaalde landbouwers werden de oorspronkelijke termijnen tot 31.12.2014 verlengd. Deze landbouwers hadden dus vanaf de toetreding van het land tot de EU tien jaar de tijd om aan de eisen te voldoen. Voor landbouwers in zones die in 2013 voor het eerst zijn aangewezen als nitraatgevoelig was de termijn 31.12.2014 voor drijfmestopslag en 22.12.2015 voor mestopslag. De Commissie stelde echter geen vragen bij deze door de Hongaarse autoriteiten vastgestelde overgangstermijnen.

Foto 2 — Opslagtank voor drijfmest

Bron: ERK.

Tekstvak 2

Voorbeelden van eisen in Hongarije en Roemenië die minder streng zijn dan de aanbevelingen in het namens de Commissie uitgevoerde onderzoek

In Hongarije is de toepassing op het land van bepaalde soorten meststoffen van 31 oktober tot 15 februari (3 ½ maand) verboden. In de aanbevelingen wordt een periode voorgesteld die voor bouwgrond loopt van 1 augustus tot 1 februari (zes maanden) met een waarschijnlijke onzekerheidsmarge van plus/min een maand.

In Roemenië is de algemene regel dat er binnen één meter van een waterloop geen meststoffen mogen worden aangebracht op een fysiek stuk grond met een gemiddelde helling van maximaal 12 % en binnen drie meter op een fysiek stuk land met een helling groter dan 12 %. Er zijn andere specifieke regels voor verschillende soorten waterbeschermingszones.

In de aanbevelingen werden bufferstroken⁶⁴ voorgesteld van ten minste 25 meter breed en bij glooiend terrein (meer dan 8 %) zouden de bufferstroken moeten worden verdubbeld of zelfs verdrievoudigd. In haar correspondentie met Roemenië was de Commissie ook van mening dat de bufferstroken niet breed genoeg waren, maar ze heeft geen verdere stappen gezet.

106

Hoewel de eisen zijn aangescherpt, zijn ze nog steeds minder streng dan de eisen die zijn geformuleerd in een onderzoek uit 2011⁶⁵ dat namens de Commissie is uitgevoerd en door haar is gebruikt bij de beoordeling van de actieplannen. Tekstvak 2 bevat een aantal voorbeelden.

107

Verschillende kwesties⁶⁶ waarvoor de lidstaten eisen moesten of konden vaststellen in het kader van de nitraatrichtlijn werden kwesties waarvoor de lidstaten GLMC-normen moesten vaststellen⁶⁷. De Rekenkamer constateerde dat de GLMC-normen voor „grondbeheer” en „handhaving van minimale bodembedekking” identiek zijn aan of zelfs strenger zijn dan wat er in de actieprogramma’s van de vier lidstaten staat. Daarnaast is er ruimte voor verdere verbetering van de normen (zie paragraaf 135).

108

Op het gebied van meststoffen specificeerden de lidstaten beperkingen wat betreft de hoeveelheid gebruikte stikstof (kg/ha). Ze maakten echter geen gebruik van de gelegenheid om vergelijkbare beperkingen voor fosfor vast te leggen⁶⁸.

Tekortkomingen in de Slowaakse en Tsjechische actieprogramma’s hebben geleid tot verdere acties van de Commissie

109

In november 2012 startte de Commissie een inbreukprocedure tegen Slowakije inzake het tweede actieprogramma, dat in 2011 was goedgekeurd. In januari 2013 werd gestart met een „pilot”-procedure tegen de Tsjechische Republiek inzake het derde actieprogramma, dat in 2012 was goedgekeurd.

110

In november 2015 had de Commissie haar definitieve standpunt op basis van de door de twee betrokken lidstaten⁶⁹ verstrekte informatie en de door hen genomen maatregelen nog niet bepaald.

Actieprogramma’s hebben nog geen effect op het gebruik van meststoffen en het effect op eutrofiëring is moeilijk te beoordelen

111

Eén indicator waarmee de toereikendheid van de aan landbouwers opgelegde eisen kan worden beoordeeld is de ontwikkeling van het verbruik van meststoffen op basis van stikstoffen. Het minerale⁷⁰ meststofverbruik steeg in de periode 2004-2012 in alle vier de lidstaten⁷¹ terwijl het landbouwareaal niet significant veranderde. Tegelijk vertoont het verbruik van organische meststoffen (zoals dierlijke mest) geen duidelijke opwaartse of neerwaartse trend.

112

Een andere nuttige indicator voor het beoordelen van de doeltreffendheid van actieprogramma’s is de ontwikkeling van de eutrofe toestand van wateren, ook al is de eutrofe toestand het resultaat van de impact van alle verontreinigingsbronnen, niet alleen van die van de landbouw.

113

Lidstaten moesten watermonitoringsprogramma’s opstellen om de nitraatconcentraties in zoet water te meten en de eutrofe toestand van hun wateren minstens om de vier jaar te onderzoeken. De meest recente uitvoeringsverslagen werden in 2012 door de lidstaten ingediend en hebben betrekking op de periode 2008-2011. Het volgende verslag over de periode 2012-2015 moet in juni 2016 worden ingediend. De rapportageperiode in het kader van de nitraatrichtlijn is niet geharmoniseerd met het tijdschema voor de vaststelling van de stroomgebiedbeheerplannen⁷².

114

Het is moeilijk om conclusies te trekken met betrekking tot de ontwikkeling van de eutrofe toestand van waterlichamen omdat de gegevensreeksen voor de perioden 2004-2007 en 2008-2011 niet vergelijkbaar zijn⁷³. Deze gegevens uit de verslagen van 2012 over de uitvoering van de nitraatrichtlijn waren evenmin direct vergelijkbaar met de gegevens in de stroomgebiedbeheerplannen omdat er verschillende beoordelingscriteria werden gebruikt (zie paragraaf 101).

115

Op basis van de voor 2008-2011 gerapporteerde gegevens was tussen 31 % en 65 % van het oppervlaktewater in de Tsjechische Republiek, Hongarije en Slowakije eutroof. In Roemenië was minder dan 15 % van de rivieren eutroof; de situatie van andere wateren (zoals meren en kustwateren) werd als niet goed beoordeeld.

Het mechanisme om de naleving van de nitraatrichtlijn te handhaven had geen afschrikkende werking

116

De nitraatrichtlijn bevatte geen specifieke bepalingen voor het handhavingsmechanisme.

117

In het kader van de invoering van randvoorwaarden (zie paragraaf 133) moeten lidstaten de toepassing van bepaalde normen verifiëren en steunbetalingen korten als er sprake is van niet-naleving. Op grond van uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis 4⁷⁴ (RBE-4) moeten lidstaten de toepassing van de nitraatactieprogramma’s door landbouwers controleren. Bij landbouwers die geen steun (directe betalingen) ontvangen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en/of steun in het kader van bepaalde maatregelen in de programma’s voor plattelandsontwikkeling worden geen RBE-4-controles uitgevoerd.

118

Naast de controles in het kader van RBE-4 voeren alle vier de lidstaten controles uit met betrekking tot de toepassing van de nitraatrichtlijn, hierna „nationale controles” genoemd. In geen van de vier bezochte lidstaten bestonden wettelijke eisen met betrekking tot de reikwijdte van „nationale controles” (percentage van de totale populatie dat moet worden gecontroleerd) of met betrekking tot de samenstelling van de steekproef. Het werkelijke percentage van de landbouwpopulatie waarop deze nationale controles in 2012⁷⁵ betrekking hadden, was zeer laag (minder dan 3 %).

119

In de Tsjechische Republiek en Slowakije worden de „nationale controles” en de controles in het kader van RBE-4 door dezelfde autoriteit uitgevoerd en in de twee andere lidstaten door verschillende autoriteiten. Wat betreft de eisen die onder de „nationale controles” vallen, verschilt de situatie per lidstaat:

—bijna alle eisen van de actieprogramma’s vallen onder de nationale controles in Hongarije⁷⁶ en Slowakije;

—in de Tsjechische Republiek worden sommige eisen van het actieprogramma gecontroleerd in het kader van de „nationale controles” en andere in het kader van RBE-4-controles. Omdat beide controles betrekking hebben op dezelfde steekproef, worden bijna alle eisen in de praktijk gecontroleerd, maar de toe te passen sancties verschillen (zie de paragrafen 120 en 144);

—in Roemenië komt een aantal eisen niet voor in de aanwijzingen die inspecteurs moeten volgen bij landbouwbedrijven die tussen de acht en honderd grootvee-eenheden hebben⁷⁷.

120

De Rekenkamer stelde vast dat in gevallen waarin bij de „nationale controles” niet-naleving van de eisen aan het licht komt, er niet noodzakelijkerwijs sancties worden getroffen en dat, als er al boetes worden opgelegd, deze laag zijn, hetgeen de afschrikkende werking ervan beperkt:

—in Roemenië worden er bij controles van landbouwbedrijven die tussen de 8 en 100 grootvee-eenheden hebben in het algemeen geen sancties getroffen, maar in plaats daarvan corrigerende maatregelen voorgeschreven;

—in Slowakije zijn er voor een aantal kwesties (zoals de niet-naleving van opslagvereisten of de niet-handhaving van de periode waarin geen meststoffen op of in de bodem mogen worden gebracht) geen wettelijke sancties vastgelegd;

—in Hongarije voorziet het wettelijk kader in sancties indien er sprake is van een gebrek aan gegevensverstrekking of van nitraatverontreiniging. De maximale boete is in beide gevallen echter betrekkelijk laag. Daarnaast is de sanctie voor nitraatverontreiniging moeilijk uit te voeren omdat daarvoor het volgende nodig is: i) bewijs dat de niet-naleving van de regels inzake het gebruik van meststoffen tot de verontreiniging heeft geleid en ii) een beoordeling van de mate van de verontreiniging;

—in de Tsjechische Republiek worden sancties toegepast bij de niet-naleving van de voorwaarden inzake meststoffen en opslag, maar de gemiddelde boete die op basis van het soort inbreuk tussen 2010 en 2013 werd opgelegd was betrekkelijk laag.

121

In het algemeen constateerde de Rekenkamer dat de informatie in het aan de Commissie verstuurde uitvoeringsverslag 2012 over de uitgevoerde controles en geconstateerde gevallen van niet-naleving zeer algemeen en soms onvolledig was. Bovendien bleken de cijfers niet altijd betrouwbaar te zijn. Dit zal elke beoordeling van de algemene situatie door de Commissie ernstig belemmeren.

122

Bij de controles werd vaak vastgesteld dat niet werd voldaan aan de eis inzake de opslagcapaciteit van dierlijke mest. Een van de gerapporteerde redenen was het gebrek aan financiële middelen om de bouw van geschikte opslagtanks te betalen.

Actieplannen voor pesticiden vertonen tekortkomingen

123

De lidstaten moesten nationale actieplannen vaststellen met gekwantificeerde doelstellingen, streefdoelen, maatregelen en tijdschema’s, gericht op het verminderen van risico’s en van de impact van het gebruik van pesticiden (zie tabel 2). Deze actieplannen werden aangenomen en voor 26 november 2012 aan de Commissie medegedeeld.

Het ontbrak in de actieplannen aan gekwantificeerde doelstellingen en termijnen voor de uitvoering van de maatregelen

124

De Rekenkamer constateerde dat in de nationale actieplannen het volgende ontbrak:

—een tijdschema voor de uitvoering van de maatregelen in Hongarije en Slowakije;

—de hoogte van de financiële middelen die nodig zijn voor de uitvoering van de voorgestelde maatregelen in Hongarije, Slowakije en Roemenië;

—algemene kwantitatieve streefdoelen, zoals het reductiepercentage van het gebruik van pesticiden of de reductie van de behandelingsfrequentie-index (intensiteit van het gebruik van pesticiden).

125

Een positieve constatering is dat de actieplannen van de Tsjechische Republiek, Roemenië en Slowakije maatregelen bevatten voor het vaststellen van voldoende grote bufferstroken, waar geen pesticiden mogen worden gebruikt. Zie voor Roemenië ook paragraaf 135. Hongarije heeft een maatregel voor bufferstroken in zijn stroomgebiedbeheerplan van 2009 opgenomen.

126

Het verslag van de Commissie over de evaluatie van de actieplannen, dat in december 2014 uit had moeten komen, was medio 2015 nog niet gepubliceerd. De Commissie is geen inbreukprocedures gestart wegens ontoereikendheid van de inhoud van de maatregelen in de actieplannen.

Geïntegreerde plaagbestrijding zal slechts geleidelijk worden uitgevoerd

127

Op grond van de pesticidenrichtlijn moeten lidstaten er sinds 1 januari 2014 voor zorgen dat de algemene beginselen van geïntegreerde plaagbestrijding⁷⁸ worden toegepast. Het belangrijkste doel hiervan is ervoor te zorgen dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen⁷⁹ tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft.

128

Voor de juiste toepassing van de beginselen van geïntegreerde plaagbestrijding moeten richtsnoeren beschikbaar zijn. Ten tijde van de verslaglegging waren de lidstaten gewasspecifieke richtsnoeren aan het vaststellen. De inachtneming van de algemene beginselen van geïntegreerde plaagbestrijding moet als basisvereiste worden opgenomen in de programma’s voor plattelandsontwikkeling van 2014-2020, waarbij alleen de kosten voor verbintenissen die verder gaan dan dit basisvereiste gefinancierd kunnen worden.

129

Het succes van de toepassing van geïntegreerde hangt af van de toereikendheid van de richtsnoeren en van zaken zoals de financiële middelen die beschikbaar zijn voor landbouwadviesdiensten, de kwaliteit van de opleidingsmaatregelen voor de gebruikers van gewasbeschermingsmiddelen en het gemak waarmee de eisen kunnen worden gecontroleerd.

Het mechanisme om de naleving van de pesticidenrichtlijn te handhaven dient te worden versterkt

130

De richtlijn verplichtte lidstaten om sancties te bepalen voor inbreuken op de nationale voorschriften die werden vastgesteld krachtens deze richtlijn. De Rekenkamer constateerde dat de in de nationale wettelijke bepalingen vastgestelde sancties niet alle soorten inbreuken dekken. Zo waren er in de nationale wettelijke bepalingen die medio 2015 in Hongarije, Roemenië en Slowakije van kracht waren, nog geen sancties beschreven die genomen zouden worden bij niet-naleving van de geïntegreerde plaagbestrijding. Evenmin waren er in alle gevallen boetes vastgesteld voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen dat niet in overeenstemming was met de op het etiket van het product aangegeven voorwaarden.

131

Er zijn geen specifieke EU-eisen met betrekking tot de reikwijdte van de controles⁸⁰. In geen van de vier lidstaten werd in de nationale wettelijke bepalingen een minimumpercentage van de bevolking aangegeven dat gecontroleerd moest worden. Een beperkt aantal aspecten met betrekking tot het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen maakt echter deel uit van de randvoorwaarden:

—controles in het kader van RBE-9⁸¹ zijn er voornamelijk op gericht te controleren of alleen toegestane producten worden gebruikt en of dit gebruik in overeenstemming is met de voorwaarden die op het etiket van het product zijn gespecificeerd. RBE-9 wordt sinds 2011 in drie lidstaten gecontroleerd en in Roemenië sinds 2014;

—het duurzaam gebruik van pesticiden zou aanvankelijk vanaf 2014 in de randvoorwaarden worden opgenomen, met name in de vorm van inachtneming van de beginselen van geïntegreerde plaagbestrijding. Gezien Verordening (EU) nr. 1306/2013⁸² is het nu echter onzeker op welke termijn dit zal gebeuren, omdat dit afhangt van de vooruitgang die de lidstaten boeken bij de uitvoering van de pesticidenrichtlijn.

132

Gezien het beperkte aantal aspecten waarop de randvoorwaarden betrekking hebben, moeten alle andere aspecten (zoals het verbod op het gebruik van sproeivliegtuigen, de toereikendheid van de apparatuur voor de toepassing van pesticiden, geïntegreerde plaagbestrijding) in „nationale controles” aan bod komen. In de actieplannen van alle lidstaten behalve Slowakije werd ook de noodzaak genoemd om de controles op het gebied van gewasbeschermingsmiddelen aan te scherpen.

Het randvoorwaardenmechanisme heeft effect, maar wordt niet ten volle benut

133

In 2005 werden er randvoorwaarden ingevoerd waarbij rechtstreekse betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid worden gekoppeld aan de naleving van een aantal eisen (zie paragraaf 15). De mate waarin milieudoelstellingen, in dit geval de verbetering van de waterkwaliteit, door een dergelijk mechanisme verwezenlijkt zullen worden, hangt voornamelijk af van de vraag hoe streng de eisen van de lidstaten zijn en hoe doeltreffend de bestaande handhavingsmechanismen zijn.

134

De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de randvoorwaarden. Voor RBE’s⁸³ behelst dit het opnemen van de relevante elementen van de specifieke wetgeving in de reikwijdte van de randvoorwaarden. Voor GLMC’s behelst dit het opnemen van de relevante normen in nationale of regionale wetgeving en het vaststellen van de praktische verplichtingen die landbouwers geacht worden na te komen. Ook moesten de lidstaten minimumeisen voor het gebruik van meststoffen⁸⁴ en gewasbeschermingsmiddelen⁸⁵ vaststellen die van toepassing zijn op bepaalde maatregelen in het kader van de programma’s voor plattelandsontwikkeling (zoals de agromilieumaatregel).

De eisen die landbouwers moeten naleven, kunnen worden aangescherpt om de waterkwaliteit te verbeteren

135

Er zijn twee GLMC-normen die in het bijzonder van belang zijn voor de verbetering van de waterkwaliteit: i) de norm voor het aanleggen van bufferstroken langs waterlopen en ii) de norm voor bodemerosie. Geen van de vier lidstaten heeft echter bufferstroken aangelegd met de afmetingen die in een voor de Commissie uitgevoerd onderzoek werden aanbevolen (zie paragraaf 106 en tekstvak 2). Roemenië heeft het gebruik van pesticiden op deze bufferstroken verboden, hetgeen verder gaat dan in de nitraatrichtlijn wordt voorgeschreven. De door de lidstaten opgelegde eisen als gevolg van de norm voor bodemerosie hadden strenger kunnen zijn, zoals blijkt uit de voorbeelden in tekstvak 3.

Tekstvak 3

Voorbeelden van eisen op het gebied van erosie die aangescherpt zouden kunnen worden in alle vier de lidstaten

Het soort gewas⁸⁶ dat is geplant is een van de factoren die van invloed zijn op de erosiegraad. In Roemenië en Slowakije zijn geen gewassen verboden op grond die kwetsbaar is voor erosie.

In de Tsjechische Republiek en Hongarije zijn bepaalde gewassen verboden op specifieke percelen. Het landoppervlak waarop deze regels betrekking hebben, is echter kleiner dan het werkelijke landoppervlak dat gevoelig is voor erosie.

136

Wat betreft de minimumeisen voor betalingen in het kader van plattelandsontwikkeling voor de programmeringsperiode 2007-2013 (zie paragraaf 134) geldt het volgende:

—geen van de vier lidstaten stelde eisen vast op het gebied van fosforverontreiniging door meststoffen, hoewel dit voorgeschreven werd door de betreffende EU-verordening;

—Hongarije stelde geen zinvolle minimumeisen vast voor landbouwers buiten kwetsbare zones en de eisen die waren vastgesteld voor landbouwers in kwetsbare gebieden waren onvolledig;

—met betrekking tot de regels over het gebruik van pesticiden in de buurt van water stelden de vier lidstaten voornamelijk regels vast voor speciale beschermde gebieden, zoals gebieden die waren aangewezen voor de onttrekking van water bestemd voor menselijke consumptie. Zie ook paragraaf 135 over bufferstroken.

137

In het kader van de goedkeuring van de programma’s voor plattelandsontwikkeling voor de programmeringsperiode 2014-2020 beoordeelde de Commissie de volgende ex-antevoorwaarden: i) of er GLMC-normen waren vastgesteld en ii) of was voldaan aan de minimumeisen voor meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen die van toepassing waren op bepaalde maatregelen in het kader van programma’s voor plattelandsontwikkeling. De Commissie trok niet in twijfel of de bestaande eisen doeltreffend genoeg waren om te kunnen voldoen aan de waterbeleidsdoelstellingen van de EU ondanks de hierboven uiteengezette tekortkomingen (zie de paragrafen 135 en 136)⁸⁷.

Het handhavingsmechanisme voor randvoorwaarden had niet genoeg afschrikkende werking

138

Bij landbouwers die geen steun ontvangen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en/of de programma’s voor plattelandsontwikkeling worden geen controles van de randvoorwaarden uitgevoerd. Landbouwbedrijven van minder dan een hectare komen niet in aanmerking voor directe betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Met uitzondering van Roemenië⁸⁸ is een verwaarloosbaar percentage van de landbouwgrond in het bezit van landbouwbedrijven met minder dan één hectare.

139

De Rekenkamer concludeert dat de steekproefomvang in alle vier de lidstaten van 2011 tot 2013 iets boven het EU-vereiste⁸⁹ lag dat 1 % van de landbouwers die de randvoorwaarden moeten toepassen, moet worden gecontroleerd. Een percentage van 1 % betekent dat een landbouwer waarschijnlijk gemiddeld eenmaal in de 100 jaar wordt gecontroleerd.

140

Ook voldeden de vier bezochte lidstaten allemaal aan de EU-eis betreffende de verdeling tussen op risicoanalyse gebaseerde⁹⁰ en willekeurige steekproefnemingen. De risicoanalyse verliest echter ten dele haar betekenis omdat de werkelijke gecontroleerde steekproef niet noodzakelijkerwijs alleen maar bestaat uit landbouwers die als het hoogste risico worden beschouwd. Dit komt doordat bij de uiteindelijke selectie ook rekening wordt gehouden met de beschikbare personele middelen bij de nationale/regionale instantie die de controles uitvoert.

141

Met betrekking tot de inhoud van de controles constateerde de Rekenkamer dat:

—wat betreft RBE-4 inzake de toepassing van de nitraatrichtlijn, de controles in Hongarije, Roemenië en Slowakije betrekking hebben op de meeste eisen die zijn vastgesteld in de actieprogramma’s betreffende nitraten. In de Tsjechische Republiek vallen enkele eisen uit de nitraatactieprogramma’s onder de controles van de randvoorwaarden, terwijl andere eisen onder „nationale controles” vallen (zie paragraaf 119);

—de controles in Hongarije met betrekking tot de minimumeisen die van toepassing zijn op bepaalde maatregelen in het kader van de programma’s voor plattelandsontwikkeling ontoereikend waren (zie paragraaf 136). De eis betreffende de opslagcapaciteit voor dierlijke mest was geen onderdeel van de controles in de Tsjechische Republiek en Roemenië. In Roemenië waren niet alle aspecten van de minimumeisen voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen vastgelegd en daarom werd bij de controles slechts nagegaan of er alleen geautoriseerde producten werden gebruikt.

142

Eén intrinsieke beperking van het controlesysteem met betrekking tot de randvoorwaarden is het feit dat sommige eisen naar hun aard moeilijk te controleren zijn. Zo kunnen sommige eisen slechts gedurende een bepaalde periode van het jaar of bij afwezigheid van bepaalde weersomstandigheden (zoals sterke wind of vorst) worden gecontroleerd, wat niet noodzakelijkerwijs samenvalt met het tijdstip van het controlebezoek ter plaatse. Bij de vier bezochte lidstaten werd de overgrote meerderheid van de controles in de tweede helft van het jaar verricht. In de wintermaanden of in de belangrijkste vegetatieperioden vonden er geen controles plaats (Hongarije en Roemenië) of slechts een zeer klein deel ervan. Behalve dat dit in strijd is met bepaalde wettelijke eisen, betekent het ook dat bepaalde watergerelateerde eisen niet visueel ter plaatse kunnen worden geverifieerd.

143

Aan de doeltreffendheid van de controles wordt ook afbreuk gedaan door het feit dat verklaringen van de landbouwers zelf, met name het meststoffenregister (dat gegevens bevat over de bemestingsperiode en de hoeveelheid aangebrachte bemesting), een belangrijke bewijsbron vormen. Hoe vaker het register wordt bijgewerkt, hoe accurater de informatie zal zijn. Het register moet continu worden bijgehouden (Hongarije, Roemenië en Slowakije) of aan het eind van de maand worden bijgewerkt (Tsjechische Republiek).

144

Ten slotte zijn bij veel eisen de kosten voor landbouwers om eraan te voldoen (bijv. gederfde productie of inkomsten) hoger dan de boete die waarschijnlijk zal worden opgelegd, d.w.z. het steunbedrag zal maximaal met 5 %⁹¹ worden gekort en daarom hebben dergelijke kortingen geen echte afschrikkende werking⁹².

Het potentieel van maatregelen voor plattelandsontwikkeling om problemen op het gebied van de waterkwaliteit aan te pakken wordt niet ten volle benut

145

De maatregelen ter aanvulling van bestaande wetgeving (zoals de nitraatrichtlijn) die werden uiteengezet in de stroomgebiedbeheerplannen waren voornamelijk gekoppeld aan programma’s voor plattelandsontwikkeling⁹³.

146

Deze programma’s bevatten een reeks maatregelen waartoe de doelgroepen (bijv. landbouwers) zich vrijwillig kunnen verbinden. Begunstigden van plattelandsontwikkelingsmaatregelen zeggen toe specifieke door hun lidstaat gestelde voorwaarden te zullen nakomen.

Minder dan 30 % van de landbouwgrond valt onder agromilieuregelingen die kunnen leiden tot een verbetering van de waterkwaliteit

147

De Rekenkamer constateerde dat de druk op water door verontreiniging uit de landbouw in zeer algemene termen werd beschreven in de programma’s voor plattelandsontwikkeling 2007-2013 van de vier lidstaten en niet noodzakelijkerwijs consistent⁹⁴ was met de informatie in de stroomgebiedbeheerplannen⁹⁵.

148

In Verordening (EG) nr. 1974/2006⁹⁶ van de Commissie worden de maatregelen aangegeven die deel zouden kunnen uitmaken van een programma voor plattelandsontwikkeling. De belangrijkste in de vier lidstaten gebruikte maatregelen met een directe positieve impact op de waterkwaliteit zijn de volgende:

—maatregel 121 „modernisering van landbouwbedrijven”: de vier lidstaten⁹⁷ gebruikten deze maatregel om opslagtanks voor dierlijke mest te financieren. De jaarlijkse uitvoeringsverslagen waarin de voortgang van de maatregelen wordt beschreven, bevatten geen informatie over het aantal opslagvoorzieningen en de gecofinancierde investeringskosten;

—maatregel 214 „agromilieubetalingen” (zie paragraaf 13): het belang van de maatregel wat betreft de financiële middelen die in de programmeringsperiode 2007-2013 werden toegewezen⁹⁸ verschilt per lidstaat (zie tabel 8);

—maatregel 221, „eerste bebossing⁹⁹ van landbouwgrond”: deze maatregel was geen prioriteit in de vier lidstaten want er waren maar zeer weinig financiële middelen aan toegewezen.

149

De Tsjechische Republiek en Hongarije rapporteerden ook¹⁰⁰ dat maatregel 211, „betalingen voor natuurlijke handicaps aan landbouwers in berggebieden”, en/of maatregel 212, „betalingen aan landbouwers in andere gebieden met handicaps dan berggebieden” bijdroegen tot de waterkwaliteit. De twee andere lidstaten meldden geen enkel gebied, hoewel ze ook middelen uitgaven in het kader van deze maatregelen. De Rekenkamer is van oordeel dat deze maatregelen alleen een indirecte impact hebben omdat het belangrijkste doel ervan is het continue gebruik van landbouwgrond te waarborgen. Instandhouding leidt niet tot een verbetering van de milieusituatie, maar de situatie verslechtert wel indien niet wordt gezorgd voor instandhouding¹⁰¹. In de Tsjechische Republiek ontvangen landbouwers alleen subsidie voor de instandhouding van grasland. Grasland komt de waterkwaliteit meer ten goede¹⁰² dan land waarop gewassen worden verbouwd. Desondanks worden in alle gevallen betalingen gedaan om het bestaande landschap in stand te houden/te behouden.

Tabel 8

Financiële middelen voor maatregel 214, „agromilieubetalingen”, stand van 31.12.2014 (uitgedrukt in miljoen euro)

Lidstaat | Begroting (en als percentage van de in totaal beschikbare publieke middelen in het kader van het programma voor plattelandsontwikkeling) | Uitvoering van de begroting (en als percentage van de begroting voor de maatregel)
Tsjechische Republiek | 1 101,2 | (30 %) | 1 085,7 | (99 %)
Hongarije | 1 137,3 | (22 %) | 1 169,6 | (103 %)
Roemenië | 1 270,6 | (14 %) | 1 340,9 | (106 %)
Slowakije | 390,2 | (15 %) | 357,3 | (92 %)

Bron: Uitvoeringsverslagen 2014 betreffende de programma’s voor plattelandsontwikkeling.

150

In het kader van maatregel 214, „agromilieubetalingen”, namen de lidstaten allerlei verschillende regelingen op. Op de verschillende regelingen zijn verschillende verplichtingen van toepassing die een beperking van of een verbod op het gebruik van meststoffen, een beperking van of een verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en/of voorschriften betreffende vruchtwisseling kunnen inhouden¹⁰³. De verplichtingen die de landbouwer op zich neemt, moeten verder gaan dan de bestaande relevante wetgeving, waaronder RBE’s en GLMC-normen (zo moeten de eisen betreffende het gebruik van meststoffen strenger zijn dan de eisen in de actieprogramma’s in het kader van de nitraatrichtlijn).

151

De regelingen waartoe landbouwers zich vrijwillig kunnen verbinden hebben niet allemaal evenveel succes bij landbouwers. In tabel 9 staan de meest succesvolle regelingen per lidstaat, waarbij het totale gebied (in ha) waarvoor in het kader van die regelingen steun werd ontvangen in de programmeringsperiode 2007-2013, eind 2014 meer dan 10 % van de landbouwgrond van de lidstaat vormt. In de tabel zijn ook de verplichtingen weergegeven waaraan landbouwers zich moeten houden met betrekking tot het gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen en regels betreffende vruchtwisseling.

Tabel 9

Aandeel van landbouwgrond en na te komen verplichtingen in het kader van de succesvolste agromilieuregelingen, per 31.12.2014

Lidstaat
Regeling (en ondersteund oppervlak in ha¹ als percentage van de totale landbouwgrond)
Na te komen verplichtingen (de lijst is niet uitputtend)

Tsjechische Republiek
Instandhouding van grasland
(16,5 %)
Voor de twee belangrijkste subregelingen: beperking van de stikstoftoevoer bij de ene regeling en uitbanning van minerale meststoffen bij de andere.

Biologische landbouw
(10,7 %)
Uitsluitend gebruik van geautoriseerde meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen.
Sinds 2009 toepassing van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad².

Hongarije
Geïntegreerde regeling voor de productie van akkerbouwgewassen
(11 %)
Een nutriëntenbeheersplan³ is vereist.
Vruchtwisselingsregels zijn van toepassing.
Uitsluitend gebruik van vastgestelde milieuvriendelijke gewasbeschermingsmiddelen.

Roemenië
Grasland met een „hoge natuurwaarde” en traditionele landbouw
(22,2 %)
Het gebruik van pesticiden is niet toegestaan.
Het gebruik van minerale meststoffen is niet toegestaan en voor organische meststoffen geldt een beperking van de stikstoftoevoer.

Slowakije
Milieuvriendelijke landbouw - basisregeling
(18,4 %)
Uitsluitend gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen. Afhankelijk van de subregelingen: geen minerale meststoffen toegestaan of beperking van de stikstoftoevoer.

1Het oppervlak dat in aanmerking wordt genomen is het totale oppervlak waarop agromilieuverbintenissen van toepassing zijn. Hetzelfde oppervlak kan verschillende keren worden meegerekend indien verschillende verplichtingen van toepassing zijn op hetzelfde land. Er zijn geen cijfers voor de afzonderlijke regelingen beschikbaar die dubbele tellingen uitsluiten.

2Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2092/91 (PB L 189 van 20.7.2007, blz. 1), die op 1.1.2009 in werking trad.

3Het belangrijkste doel van een nutriëntenbeheersplan is de hoeveelheid meststoffen vast te stellen die op specifieke tijden nodig is, waarbij rekening wordt gehouden met bodemkenmerken, gewasbehoeften, klimaat, enz. om een optimaal gebruik van meststoffen te bereiken en zo overbemesting te voorkomen.

Bron: Uitvoeringsverslagen 2014 betreffende de programma’s voor plattelandsontwikkeling.

152

Op basis van de beschikbare informatie schat de Rekenkamer dat in de vier lidstaten 15 % tot 30 % van de landbouwgrond in de programmeringsperiode 2007-2013 valt onder verschillende agromilieuverbintenissen die de waterkwaliteit ten goede komen. In de Tsjechische Republiek, Hongarije en Roemenië hebben enkele van de belangrijkste regelingen echter betrekking op grasland (zie tabel 9). Deze regelingen hebben voornamelijk betrekking op bestaand grasland en hoewel instandhouding de situatie niet verbetert voor het milieu, zou het niet handhaven van de bestaande toestand die wel verslechteren.

153

In overeenstemming met de bepalingen van artikel 39 van Verordening (EG) nr. 1698/2005¹⁰⁴ moeten landbouwers de verplichtingen die ze in het kader van een agromilieuregeling zijn aangegaan gedurende een periode van vijf tot zeven jaar nakomen. Of landbouwers na de periode van vijf tot zeven jaar met soortgelijke verbintenissen zullen doorgaan, zal afhangen van een aantal factoren, zoals de beschikbaarheid van financiële steun in de vorm van subsidies en overwegingen met betrekking tot de winstgevendheid.

154

Uit de analyse door de Rekenkamer van de verschillende verplichtingen die nagekomen moeten worden, blijken de volgende tekortkomingen:

—ondanks het belang van bufferstroken om water te beschermen werden in geen enkele agromilieuregeling afmetingen voorgeschreven groter dan die welke landbouwers in het kader van GLMC moeten nakomen (zie paragraaf 135 en tekstvak 2);

—de meststofbeperkingen met betrekking tot de hoeveelheid stikstof per hectare die door de belangrijkste regelingen in Roemenië en Slowakije (zie tabel 9 (basisregeling in Slowakije)) worden opgelegd, liggen zeer dicht bij (Roemenië) of boven (Slowakije) de gemiddelde hoeveelheid stikstof die in het land wordt gebruikt en dus zijn de verwachte bijkomende voordelen voor de waterkwaliteit van dit soort regelingen klein;

—de belangrijkste regelingen die erosie helpen te bestrijden zijn regelingen met betrekking tot bestaand grasland (zie paragraaf 152).

Het handhavingsmechanisme in het kader van de programma’s voor plattelandsontwikkeling had geen afschrikkende werking

155

Regelingen in het kader van de agromilieumaatregel bevatten een aantal bepalingen die gunstig zijn voor de waterkwaliteit, maar die alleen doeltreffend zullen zijn als ze correct worden toegepast. Op grond van Verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie¹⁰⁵ zijn lidstaten verplicht om administratieve controles te verrichten van alle ontvangen steunaanvragen, evenals controles ter plaatse bij minstens 5 % van alle begunstigden of van de uitgaven, afhankelijk van de steunregeling.

156

In haar jaarlijks activiteitenverslag van 2014 formuleert de Commissie (DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling) punten van voorbehoud bij de zekerheid¹⁰⁶ die de controlesystemen voor uitgaven voor plattelandsontwikkeling in Roemenië en Hongarije verschaffen.

157

De Rekenkamer is van oordeel dat het EU-controlesysteem voor agromilieusteun niet voldoende doeltreffend is¹⁰⁷. De belangrijkste redenen zijn dat i) landbouwers weinig gestimuleerd worden om de verplichtingen na te komen doordat de geleverde inspanningen niet onmiddellijk beloond worden met positieve effecten op het landbouwbedrijf, ii) er een laag controlepercentage is voor controles ter plaatse¹⁰⁸ en iii) het sanctiesysteem en de kortingen op de steun geen sterke afschrikkende werking hebben¹⁰⁹.

Het beginsel „de vervuiler betaalt” wordt slechts beperkt toegepast op door de landbouw veroorzaakte diffuse verontreiniging

Het beginsel „de vervuiler betaalt” is moeilijk toe te passen

158

Krachtens de richtlijn milieuaansprakelijkheid¹¹⁰ dient aan het voorkomen en herstellen van milieuschade uitvoering te worden gegeven door de bevordering van het beginsel „de vervuiler betaalt”: een exploitant wiens activiteiten milieuschade hebben veroorzaakt, wordt financieel aansprakelijk gesteld. De richtlijn erkent ook dat aansprakelijkheid geen geschikt instrument is voor de aanpak van wijdverspreide, diffuse verontreiniging waarbij onmogelijk een verband kan worden gelegd tussen negatieve milieueffecten en de handeling of nalatigheid van bepaalde individuele vervuilers.

159

De toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt” op het gebied van diffuse verontreiniging door de landbouw werpt methodologische problemen op: enerzijds is het moeilijk om vast te stellen wie de vervuiler is en anderzijds is het moeilijk om een oorzakelijk verband te leggen tussen een bepaalde praktijk door een landbouwer en de hoeveelheid verontreiniging of schade die is veroorzaakt.

160

In de landbouw wordt het opleggen van beperkingen aan landbouwers (zoals de eisen die worden voorgeschreven in de actieprogramma’s betreffende nitraten) zonder het verstrekken van financiële compensatie beschouwd als de toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt”. Anderzijds is het zo dat als landbouwers worden beloond voor het vrijwillig uitvoeren van milieugerelateerde activiteiten, bijvoorbeeld in het kader van maatregel 214, „agromilieubetalingen”, er eerder sprake is van het beginsel „De aanbieder ontvangt” dan van het beginsel „de vervuiler betaalt”.

161

Een van de manieren om de milieukosten in verband met verontreiniging terug te winnen („kosten voor milieuschade”) is de toepassing van een geschikt sanctiesysteem in het geval van niet-naleving van aan landbouwers opgelegde beperkingen. De Rekenkamer stelde in dit verband een aantal tekortkomingen vast (zie de paragrafen 120, 130, 144 en 157). Randvoorwaarden kunnen een nuttig, maar slechts gedeeltelijk antwoord bieden op het beginsel „de vervuiler betaalt” omdat de sancties niet worden berekend op basis van de kosten van de veroorzaakte schade en mogelijk dus slechts een deel van deze kosten dekken. In veel gevallen zijn de sancties niet evenredig aan de ernst van de inbreuk door de landbouwer op de randvoorwaarden.

162

Een andere manier om het beginsel „de vervuiler betaalt” toe te passen en kosten terug te winnen is door economische instrumenten te gebruiken (zoals milieubelasting op meststoffen of gewasbeschermingsmiddelen). Zowel Slowakije als de Tsjechische Republiek waren van plan om economische instrumenten voor dit soort doeleinden te gebruiken, terwijl Hongarije noch Slowakije het mogelijke gebruik van economische instrumenten in hun stroomgebiedbeheerplannen vermeldden.

De Commissie verzoekt de lidstaten niet om ervoor te zorgen dat de kosten van diffuse verontreiniging worden teruggewonnen

163

De kaderrichtlijn water (artikel 9) bepaalt dat de verschillende soorten watergebruik¹¹¹ naar behoren moeten bijdragen aan het terugverdienen van de kosten¹¹² van de waterdiensten. De naleving van artikel 9 van de richtlijn is een van criteria om de naleving te evalueren van een specifieke ex-antevoorwaarde die in de programmeringsperiode 2014-2020 van toepassing is.

164

De Commissie heeft de naleving van artikel 9 in het kader van de goedkeuring van de partnerschapsovereenkomsten beoordeeld, en meer in het bijzonder met betrekking tot de landbouw in het kader van de goedkeuring van de programma’s voor plattelandsontwikkeling 2014-2020. Bij alle vier de lidstaten merkte de Commissie op dat de kosten als gevolg van diffuse verontreiniging door de landbouwsector moeten worden berekend en opgenomen in de economische analyse van de kosten en de terugwinning ervan, maar zij vraagt niet om een actieplan voor lidstaten die de kosten van diffuse verontreiniging niet of slechts gedeeltelijk terugwinnen.

165

In een mededeling van 2015¹¹³ verklaarde de Commissie dat het aantal maatregelen in de stroomgebiedbeheerplannen dat ervoor moet zorgen dat de milieukosten en de kosten van hulpbronnen worden terugverdiend, beperkt is. De Commissie heeft nog geen richtsnoer gepubliceerd over mogelijke methoden om kosten terug te winnen en de beste praktijken op dat gebied.

12Volgens bijlage II bij de kaderrichtlijn water moesten de lidstaten oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen vaststellen.

13Voor waterlichamen waarvan de fysieke structuur sterk is veranderd ten behoeve van het gebruik ervan voor verschillende doeleinden, zoals scheepvaart, bescherming tegen overstromingen, waterkracht en landbouw, is het in veel gevallen vanuit economisch oogpunt niet haalbaar of wenselijk om af te zien van dit gebruik en de fysieke wijzigingen ongedaan te maken. Daarom moet niet de toestand, maar het potentieel van de sterk veranderde waterlichamen worden beoordeeld krachtens de richtlijn.

14Voor prioritaire stoffen die in bijlage X van de kaderrichtlijn water zijn vermeld, zijn de milieukwaliteitsnormen vastgesteld op EU-niveau. Voor andere stoffen moeten de lidstaten zelf milieukwaliteitsnormen vaststellen.

15Lidstaten moesten verontreinigende stoffen selecteren die specifiek van belang zijn voor het desbetreffende stroomgebied.

16De concentratie van een bepaalde verontreinigende stof of groep van stoffen in water, sediment of biota, die niet overschreden mag worden met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu.

17In het geval van de Tsjechische Republiek, waarvan slechts delen van het grondgebied in het Donaubekken liggen, wordt verwezen naar de stroomgebiedbeheerplannen voor de Donau (en de plannen voor de deelstroomgebieden Dyje en Morava).

18Daarmee is niet uitgesloten dat er andere informatie beschikbaar is op lidstaatniveau, die niet is opgenomen in de stroomgebiedbeheerplannen.

19Dit zijn i) voor lozingen uit puntbronnen: verplichting tot voorafgaande regulering of tot voorafgaande toestemming, of registratie op basis van algemeen bindende regels en ii) voor diffuse bronnen: maatregelen ter preventie of beheersing van de introductie van verontreinigende stoffen en iii) maatregelen die passend worden geacht om de kosten voor waterdiensten terug te winnen.

20Gegeven het feit dat er in stedelijke gebieden veel ondoorlatende oppervlakken zijn, kan regenwater of gesmolten sneeuw niet door de bodem worden geabsorbeerd en vloeit het water dus af met allerlei verontreinigende stoffen.

21In Speciaal verslag nr. 2/2015 (paragrafen 53-55) merkte de Rekenkamer op dat er op het gebied van overstorting een algemeen gebrek aan informatie is met betrekking tot het volume en de verontreinigingsparameters ervan. Bovendien bestaan er in de Tsjechische Republiek, Hongarije en Roemenië voor overstortingen geen wettelijke voorschriften met betrekking tot een aanvaardbaar aantal en volume of de verdunningsverhouding. In Slowakije bestaan dergelijke voorschriften wel en bepalen ze hoe groot de bergingsbassins moeten zijn. Het monitoren van het volume of de verdunningsverhouding bij overstorting is echter niet verplicht.

22In Speciaal verslag nr. 23/2012 „Hebben de structurele maatregelen van de EU met succes de regeneratie ondersteund van industriële en militaire brownfieldterreinen?” noemde de Rekenkamer een aantal factoren die het stellen van prioriteiten met betrekking tot de sanering van dit soort locaties in de weg staan (zoals een gebrek aan volledige en passende registers met betrekking tot verontreinigde locaties) (zie de paragrafen 37-44) (http://eca.europa.eu).

23In dit verband wordt in een in 2012 gepubliceerd document van de OESO, getiteld „Water Quality and Agriculture: Meeting the Policy Challenge” (Waterkwaliteit en landbouw: de beleidsuitdaging aangaan), opgemerkt dat er een hoge mate van politieke inzet nodig is om de uitdagingen van het duurzaam beheer van de waterkwaliteit in de landbouw aan te gaan.

24Meststoffen bevatten een of meer van de volgende actieve stoffen: stikstof, fosfaat en potas.

25SWD(2012) 379 final van 14 november 2012, verslagen per lidstaat bij het Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn water (2000/60/EG) — stroomgebiedbeheerplannen en SWD (2015) 50 final van 9 maart 2015, „Report on the progress in implementation of the Water Framework Directive, Programmes of Measures” (Verslag over de vooruitgang in de tenuitvoerlegging van de maatregelenprogramma’svan de kaderrichtlijn water) bij het document „Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - De kaderrichtlijn water en de overstromingsrichtlijn: acties om de „goede toestand” van EU-wateren te bereiken en overstromingsrisico’s te beperken”.

26Een partnerschapsovereenkomst is een strategisch plan dat de Commissie en de nationale autoriteiten overeenkomen, waarin investeringsprioriteiten zijn opgenomen die betrekking hebben op de Europese structuur- en investeringsfondsen.

27Indien niet wordt voldaan aan in de EU-verordeningen beschreven ex-antevoorwaarden, moeten er actieplannen worden opgesteld om ervoor te zorgen dat er op 31.12.2016 aan is voldaan.

28Het operationele programma werd in april 2015 goedgekeurd.

29Definitieve termijnen voor de uitvoering van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater: Tsjechische Republiek 31.12.2010, Hongarije 31.12.2015, Roemenië 31.12.2018 en Slowakije 31.12.2015.

30De belasting is de organische biologisch afbreekbare belasting van een agglomeratie uitgedrukt in i.e. Eén i.e. komt overeen met de vervuilingswaarde van rioolwater dat wordt voortgebracht door één inwoner en vertegenwoordigt de biologisch afbreekbare organische belasting met een biochemisch zuurstofverbruik gedurende vijf dagen van 60 g zuurstof per dag.

31Zie Speciaal verslag nr. 2/2015, de paragrafen 21 en 22.

32Door de lidstaten aan de Commissie in 2010 verstrekte gegevens met betrekking tot de periode 2007/2008 en medio 2014 met betrekking tot de periode 2011/2012.

33Volgens door de lidstaten aan de Commissie verstrekte gegevens uit 2012 is de belasting van agglomeraties vanaf 2 000 i.e. die voldeden aan de limieten van de richtlijn, als volgt: i) voor Ntot: Tsjechische Republiek: 83 %, Hongarije: 33 %, Slowakije: 60 % en ii) voor Ptot: Tsjechische Republiek: 77 %, Hongarije: 39 %, Slowakije: 86 %.

34Volgens de door de Hongaarse autoriteiten aan de Commissie verstrekte informatie bedroeg het percentage van de vermindering van de belasting die de afvalwaterzuiveringsinstallaties binnenkwam 73,1 % voor Ntot en 74,4 % voor Ptot.

35Op 31.12.2014 beliep de EU-bijdrage die in het kader van de operationele programma’s van de vier bezochte lidstaten aan afvalwater was toegewezen 5,07 miljard euro.

36Zie Speciaal verslag nr. 2/2015, de paragrafen 24-26.

37Zie Speciaal verslag nr. 2/2015, de paragrafen 89-105.

38Voor bepaalde parameters schrijft de nationale wetgeving in alle vier de lidstaten limieten voor die strenger zijn dan de in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater genoemde limieten.

39In 2011 werd in de Tsjechische wetgeving een reeks emissiegrenswaarden opgenomen die voortvloeide uit de toepassing van de beste beschikbare technieken. Dit zijn de limieten waarmee de autoriteiten die de vergunning verlenen rekening moeten houden als ze limieten willen voorschrijven die strenger zijn dan de wettelijke norm. In de praktijk betekent dit dat deze waarden het maximale zijn geworden dat de autoriteiten kunnen voorschrijven. De meeste emissiegrenswaarden voor de vier bestudeerde afvalwaterzuiveringsinstallaties die strenger waren dan de richtlijn en de in de nationale wetgeving opgenomen norm komen overeen met deze maximumlimieten.

40In de Tsjechische Republiek is de belasting die voldoet aan de limieten voor Ptot zelfs nog hoger, namelijk 97 %.

41Richtlijn 2013/39/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 augustus 2013 tot wijziging van Richtlijn 2000/60/EG en Richtlijn 2008/105/EG wat betreft prioritaire stoffen op het gebied van het waterbeleid (PB L 226 van 24.8.2013, blz. 1).

42Op het niveau van de EU is er Aanbeveling 2001/331/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten (PB L 118 van 27.4.2001, blz. 41). Deze biedt richtsnoeren voor het organiseren (vaststellen van inspectieplannen) en verrichten van controles (bezoeken ter plaatse en rapportage).

43Dit zijn de volgende instanties: in de Tsjechische Republiek: de Tsjechische milieu-inspectie (CZIP), in Hongarije: het nationaal directoraat-generaal voor rampenbeheersing van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (sinds april 2014), in Roemenië: de nationale administratie „Roemeense wateren” (ANAR), in Slowakije: de Slowaakse milieu-inspectie (SZIP). Andere instanties, zoals de autoriteiten die de vergunning vaststellen, kunnen ook controles uitvoeren op het niveau van de afvalwaterzuiveringsinstallaties. Deze controles maakten geen deel uit van de evaluatie van de Rekenkamer.

44Zie Speciaal verslag nr. 2/2015, de paragrafen 48 en 50.

45In de Conclusies van de Raad van 11 juni 2012 werd opgeroepen tot een verbetering van de inspecties en in een advies van het Comité van de Regio’s werd benadrukt dat een EU-kader voor nationale inspecties zorgt voor gelijke voorwaarden en consistentie in gerechtelijke stappen. Ook werd de waarde van een goed omschreven inspectiegerelateerde rol van de Commissie erin onderstreept.

46In dit verslag worden sancties in het kader van het strafrecht (zoals gevangenisstraffen) buiten beschouwing gelaten.

47In Hongarije is het bedrag per kg verontreiniging (omgerekend van HUF tegen een wisselkoers van 315,54 op 31.12.2014) bijvoorbeeld 1,11 euro voor Ntot en 7,29 euro for Ptot. In Roemenië is het bedrag per kg verontreiniging (omgerekend van RON tegen een wisselkoers van 4,4828 op 31.12.2014) 1,71 euro voor Ntot en Ptot.

48In de Tsjechische Republiek kan de boete voor niet-naleving van de vergunningsvoorwaarden oplopen tot 180 278 euro (omgerekend van CZK tegen een wisselkoers van 27,735 op 31.12.2014). In Slowakije loopt de boete voor nietnaleving van de vergunningsvoorwaarden uiteen van 1 000 euro tot driemaal de jaarlijkse waterverontreinigingsheffing of 1 euro per m³ die gedurende een maximumperiode van één jaar wordt geloosd.

49Artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (geconsolideerde versie).

50In de praktijk betekent dit dat slechts circa 30 % van de lozers in Slowakije verplicht is een heffing te betalen.

51In de Tsjechische Republiek is ook een heffing verschuldigd voor de hoeveelheid geloosd afvalwater indien deze hoeveelheid groter is dan 100 000 m³/jaar; deze heffing hangt niet af van de mate van verontreiniging van het afvalwater.

52De drempelwaarden hebben betrekking op i) de hoeveelheid verontreiniging (in kg/jaar) en ii) de concentratie verontreinigende stof in het geloosde water (in mg/l). De drempelwaarden zijn zodanig dat er voor installaties in de Tsjechische Republiek met een capaciteit van meer dan 10 000 i.e. waarschijnlijk geen heffing voor Ptot en voor Ninorg hoeft te worden betaald en voor installaties in Slowakije vanaf 2 000 i.e. waarschijnlijk geen heffing voor de totale hoeveelheid gesuspendeerde stoffen (TSS), en voor installaties van meer dan 10 000 i.e. waarschijnlijk geen heffing voor Ntot en Ptot.

53Voor lozingen in grondwater is altijd een heffing verschuldigd.

54In de stroomgebiedbeheerplannen van de Tsjechische Republiek wordt verklaard dat het raadzaam zou zijn om de doeltreffendheid van het heffingssysteem te evalueren.

55In een studie van de onderzoeksdiensten van het Europees Parlement, getiteld „Water legislation, Cost of Non-Europe Report” (Rapport over de kosten van niet-regulering op EU-niveau van waterwetgeving), wordt opgemerkt dat belemmeringen voor het toereikend gebruik van economische instrumenten worden veroorzaakt door inadequate kennis van het gebruik van dit soort instrumenten […]. Document PE 536.369, gepubliceerd in mei 2015.

56In een studie van de onderzoeksdiensten van het Europees Parlement, getiteld „Water legislation, Cost of Non-Europe Report” (Rapport over de kosten van niet-regulering op EU-niveau van waterwetgeving), wordt opgemerkt dat emissiecontroles waarin de kaderrichtlijn water voorziet, moeten worden ingevoerd om de controle van industriële chemische stoffen […] in water te verbeteren. Document PE 536.369, gepubliceerd in mei 2015.

57De richtlijn is van toepassing op o.a. de energie-industrieën, de productie en verwerking van metalen en de minerale, chemische en afvalbeheerindustrieën.

58Indien een industriële installatie die onder de richtlijn industriële emissies valt afval loost in een openbaar rioolstelsel, moeten de limieten worden vastgesteld op basis van de vergunning die is afgegeven als gevolg van de toepassing van deze richtlijn.

59Zie voor zelfcontroles bij indirecte lozingen Speciaal verslag nr. 2/2015, paragraaf 60.

60De exploitanten van de rioolstelsels/stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties die het afvalwater opvangen zijn in de Tsjechische Republiek, Roemenië en Slowakije wettelijk verplicht om controles ter plaatse uit te voeren.

61Dit komt overeen met de geloosde hoeveelheid boven de toegestane hoeveelheid (volume maal concentratie, bijvoorbeeld uitgedrukt in mg/l).

62In de contracten wordt meestal een standaardperiode (doorgaans tussen vijf en dertig dagen) genoemd indien niet precies kan worden vastgesteld gedurende welke periode de emissielimieten werden overschreden.

63Andere criteria: i) grondwater dat meer dan 50 mg/l nitraat bevat of zou kunnen bevatten indien er geen actie wordt ondernomen en ii) zoet oppervlaktewater, in het bijzonder indien gebruikt of bestemd voor de winning van drinkwater dat meer dan 25 of 50 mg/l nitraat bevat, zoals gespecificeerd in Richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor de productie van drinkwater in de lidstaten (PB L 194 van 25.7.1975, blz. 26).

64Stroken langs een waterloop waarvoor beperkingen van landbouwactiviteiten bestaan, bijvoorbeeld met betrekking tot het gebruik meststoffen.

65Zie het eindverslag dat in december 2011 aan de Commissie werd aangeboden, „Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources” (Aanbevelingen voor het opstellen van actieprogramma’s in het kader van Richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen), door een consortium (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spanje, Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Warschau, Polen, Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Uppsala). Deze aanbevelingen per klimaatzone werden pas in 2011 beschikbaar gesteld, ofwel 20 jaar na de goedkeuring van de nitraatrichtlijn.

66Deze kwesties zijn: voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van meststoffen in de buurt van waterlopen, beheer inzake landgebruik (waaronder vruchtwisselingssystemen) en handhaving van minimale hoeveelheid begroeiing in regenperioden. De laatste twee zijn optioneel.

67De desbetreffende algemene landbouw- en milieucondities zijn: bodemerosie (waaronder minimaal bodembeheer waarbij rekening wordt gehouden met locatiespecifieke omstandigheden en handhaving van minimale bodembedekking) en bufferstroken langs waterlopen. De norm betreffende erosie is sinds 1.1.2005 (of 1.1.2007 in het geval van Roemenië) van toepassing en de norm met betrekking tot bufferstroken is sinds 1.1.2012 van toepassing in de vier bezochte lidstaten.

68In het geval van Roemenië constateerde de Rekenkamer op basis van een steekproef van beheersplannen voor meststoffen, die verplicht zijn voor bepaalde landbouwbedrijven, dat de aanbevolen hoeveelheden meststoffen die zijn vastgesteld met behulp van agrarisch-chemische onderzoeken, verwijzen naar zowel de stikstof- als de fosforinhoud.

69De meest recente brief van de Tsjechische Republiek is van november 2014 en de meest recente brief van Slowakije is van februari 2015. De Tsjechische Republiek heeft al wijzigingen van het bestaande wettelijke kader goedgekeurd, waarin de opmerkingen van de Commissie zijn verwerkt.

70Meststoffen kunnen in twee categorieën worden ingedeeld: minerale meststoffen (ook wel chemische of niet-organische meststoffen genoemd) en organische meststoffen (zoals dierlijke mest).

71Volgens gegevens van Eurostat (verandering in het verbruik van meststoffen op basis van stikstoffen door de landbouw) zijn de stijgingspercentages als volgt: 15 % voor de Tsjechische Republiek, 7 % voor Hongarije, 7 % voor Roemenië en 32 % voor Slowakije.

72De analyse van de toestand van waterlichamen waarop de plannen zijn gebaseerd, moest in 2013 worden geactualiseerd (de geactualiseerde analyse moest in de stroomgebiedbeheerplannen van 2015 worden opgenomen) en de volgende geactualiseerde analyse moet in 2019 worden ingediend (en in het plan van 2021 worden opgenomen).

73Dit komt bijvoorbeeld door verschillende beoordelingsmethoden of een belangrijk verschil in het aantal controlestations.

74Sinds 2009 van toepassing in de Tsjechische Republiek, Hongarije en Slowakije en sinds 2012 in Roemenië. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is het nummer veranderd in RBE-1.

75Voor Roemenië hebben de gegevens betrekking op de periode 2008-2011.

76In het geval van Hongarije betreft het de controles van niet-veehouders.

77Landbouwbedrijven met meer dan 100 grootvee-eenheden worden door een andere autoriteit gecontroleerd. Volgens de informatie in het in 2012 aan de Commissie verstrekte uitvoeringsverslag betreffende de nitraatrichtlijn hebben de controles voornamelijk betrekking op de opslagcapaciteit. De Rekenkamer heeft geen antwoord gekregen op de vraag of de controles worden uitgevoerd bij landbouwers die geen grootvee hebben en deze informatie is evenmin te vinden in het in 2012 aan de Commissie verstrekte uitvoeringsverslag.

78Geïntegreerde plaagbestrijding betekent de zorgvuldige afweging van alle beschikbare gewasbeschermingsmethoden, gevolgd door de integratie van passende maatregelen. Deze maatregelen moeten de ontwikkeling van populaties van schadelijke organismen tegengaan, het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en andere vormen van interventie tot economisch en ecologisch verantwoorde niveaus beperkt houden en het risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu tot een minimum beperken. Bij de geïntegreerde gewasbescherming ligt de nadruk op de groei van gezonde gewassen, waarbij de landbouwecosystemen zo weinig mogelijk worden verstoord en natuurlijke plaagbestrijding wordt aangemoedigd.

79De termen pesticide (waartoe onder andere herbiciden, fungiciden, insecticiden behoren) en gewasbeschermingsmiddel worden vaak door elkaar gebruikt. Pesticide is echter een bredere term die ook betrekking heeft op ander gebruik dan voor planten/gewassen, bijvoorbeeld biociden.

80Met uitzondering van de controles die moeten worden verricht krachtens artikel 8 van Richtlijn 2009/128/EG, waarin wordt bepaald dat alle apparatuur voor de toepassing van pesticiden vóór 26 november 2016 geïnspecteerd moet zijn.

81Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is het nummer veranderd in RBE-10.

82Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 549).

83De controle dekte de volgende RBE’s op het gebied waterkwaliteit: RBE-3 betreffende de toepassing van drijfmest op landbouwgrond, RBE-4 betreffende de toepassing van de nitraatrichtlijn, RBE-9 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.

84De minimumeisen voor meststoffen moeten onder meer het volgende omvatten: de codes van goede landbouwmethoden die op grond van de nitraatrichtlijn (zie paragraaf 102) zijn ingevoerd voor landbouwbedrijven buiten de nitraatgevoelige zones in de zin van die richtlijn, en eisen betreffende fosforverontreiniging.

85De minimumeisen voor gewasbeschermingsmiddelen moeten onder meer de volgende eisen omvatten: de eis in het bezit te zijn van een vergunning voor het gebruik van dergelijke producten, de eis de opleidingsverplichtingen na te komen, eisen betreffende een veilige opslag, eisen betreffende het controleren van de machines voor toediening van dergelijke producten en regels betreffende het gebruik van pesticiden in de buurt van water en op andere gevoelige locaties, zoals vastgelegd in de nationale wetgeving.

86Zo staan rijenculturen als maïs, zonnebloemen en suikerbieten erom bekend dat ze tot bodemerosie leiden.

87Een soortgelijke opmerking werd reeds door de Rekenkamer gemaakt in Speciaal verslag nr. 4/2014, paragraaf 46.

88Volgens door het Roemeense bureau voor de statistiek gepubliceerde gegevens heeft 54 % van de landbouwbedrijven een gebied van minder dan één hectare en vertegenwoordigt het totale oppervlak van deze bedrijven bijna 10 % van de landbouwgrond.

89Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB L 316 van 2.12.2009, blz. 65).

90In alle vier de lidstaten zijn de voor de selectie van de steekproef gebruikte risicofactoren in de loop van de jaren veranderd, waaruit blijkt dat het niet eenvoudig is om de juiste factoren vast te stellen.

91In de verordening van de Commissie wordt de korting in de regel op 3 % van het toegekende bedrag vastgesteld. De lidstaten kunnen besluiten geen kortingen op te leggen, het percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot maximaal 5 %. Hogere percentages zijn van toepassing op gevallen van herhaalde niet-naleving en op gevallen waarin volgens de lidstaten sprake is van opzettelijke niet-naleving.

92Zie Speciaal verslag nr. 8/2008, paragraaf 69.

93Er is één programma voor plattelandsontwikkeling voor elk van de vier bezochte lidstaten.

94Een soortgelijke opmerking werd door de Rekenkamer gemaakt in Speciaal verslag nr. 4/2014, paragraaf 52.

95Terwijl de milieubeoordelingen in het kader van de programma’s voor plattelandsontwikkeling in 2006 werden opgesteld, moesten de milieuanalyses in het kader van de stroomgebiedbeheerplannen uiterlijk 22 december 2004 zijn afgerond (artikel 5 van de kaderrichtlijn water).

96Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 368 van 23.12.2006, blz. 15).

97In Roemenië worden de opslagtanks in de regel beschikbaar gesteld door plaatselijke autoriteiten. Deze autoriteiten kwamen niet in aanmerking voor een subsidie in het kader van een programma voor plattelandsontwikkeling.

98Er worden in de programmeringsperiode 2014-2020 minder middelen door de vier lidstaten toegewezen aan de equivalente maatregel. Dit is met name het geval in Slowakije (63 % minder) en Hongarije (43 % minder).

99In een artikel van A. Bastrup-Birk en P. Gundersen, getiteld „Water quality improvements from afforestation in an agricultural catchment in Denmark illustrated by the INCA model” (Verbeteringen in de waterkwaliteit door bebossing in een klein landbouwstroomgebied in Denemarken, geïllustreerd aan de hand van het INCA-model), gepubliceerd in Hydrology and Earth System Sciences, 8(4), blz. 764-777, wordt hierover het volgende gezegd: „Een verandering in landgebruik van intensieve landbouw tot bos leidt tot een aanzienlijke vermindering van nitraatuitspoelingsfluxen in de bodem en het oppervlaktewater, grotendeels door stopzetting van N-invoer uit meststoffen en dierlijke mest. […].”

100Rapportage aan de Commissie over de vooraf vastgestelde indicator „R6 - gebied onder succesvol beheer dat tot de waterkwaliteit bijdraagt”: Tsjechische Republiek: 844 717 ha (ofwel 20 % van de totale landbouwgrond) en Hongarije 59 959 ha (ofwel 1 % van de totale landbouwgrond).

101Slowakije rapporteerde ook 348 860 ha in het kader van maatregel 226, „herstel van bosbouwpotentieel en het treffen van preventieve maatregelen”. Omdat het voornaamste doel van de maatregel is door natuurrampen en branden beschadigde bossen te herstellen, heeft hij geen directe impact op de waterkwaliteit omdat hij niet leidt tot een toename van bosgebieden.

102Grasland kan bodemerosie tegengaan. De bodemkwaliteit is in het algemeen ook beter dan die van bouwland en laat de regen beter door/meer regen door, waardoor er minder water afvloeit (met inbegrip van in of op de bodem aanwezige nutriënten).

103Door over te gaan op andere gewassen kan bodemerosie worden verminderd of voorkomen.

104Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1).

105De artikelen 11, 12 en 25 van Verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB L 25 van 28.1.2011, blz. 8).

106De zekerheid dat de ingevoerde controlesystemen de nodige garanties verstrekken in verband met de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

107Zie Speciaal verslag nr. 23/2014 „Fouten in de uitgaven voor plattelandsontwikkeling: wat zijn de oorzaken en hoe worden ze aangepakt?”, de paragrafen 59, 62, 64 en 65 (http://eca.europa.eu).

108Een percentage van 5 % (zie paragraaf 155) betekent dat een landbouwer waarschijnlijk gemiddeld eenmaal in de 20 jaar wordt gecontroleerd.

109In extreme gevallen, wanneer een landbouwer geen van de aangegane verbintenissen is nagekomen en de volledige steun wordt teruggevorderd, kan hij in dezelfde situatie terechtkomen als wanneer hij geen enkele verbintenis was aangegaan.

110Overweging 2 van Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB L 143 van 30.4.2004, blz. 56), gewijzigd bij de Richtlijnen 2006/21/EG (PB L 102 van 11.4.2006, blz. 15) en 2009/31/EG (PB L 140 van 5.6.2009, blz. 114).

111Dit omvat alle activiteiten die een significante impact hebben op de waterstatus.

112De kosten van waterdiensten bestaan uit milieukosten en kosten van de hulpbronnen. Milieukosten zijn de kosten veroorzaakt door de schade die het watergebruik toebrengt aan het milieu, de ecosystemen en al diegenen die daarvan gebruikmaken (bijv. een afname van de ecologische kwaliteit van aquatische ecosystemen of de verzilting en het verval van vruchtbare bodems). Kosten van hulpbronnen zijn kosten die worden veroorzaakt doordat andere vormen van benutting in mindere mate kunnen worden toegepast omdat de hulpbron in kwestie zo snel wordt uitgeput dat de natuurlijke aanvullings- en herstelmechanismen dit niet kunnen compenseren (bijv. bij overmatige onttrekking van grondwater).

113COM(2015) 120 final van 9 maart 2015 — De kaderrichtlijn water en de overstromingsrichtlijn: acties om de „goede toestand” van EU-wateren te bereiken en overstromingsrisico’s te beperken.

Conclusies en aanbevelingen

166

De vier lidstaten hebben nog wel een lange weg te gaan om een goede kwaliteit van het oppervlaktewater, de hoofddoelstelling van de kaderrichtlijn water, te bereiken. Ze moeten zich meer inspannen om de vooruitgang op het gebied van waterkwaliteit te versnellen.

Gebruik van stroomgebiedbeheerplannen als instrument voor het bereiken van een betere waterkwaliteit

167

De invoering van stroomgebiedbeheerplannen als instrument voor geintegreerd waterbeheer was een van de sterke punten van de kaderrichtlijn water van 2000, maar in de praktijk vertonen de plannen tekortkomingen wat betreft de vaststelling van de verontreinigingsdruk en van corrigerende maatregelen.

168

Uit een vergelijking tussen de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 en de geactualiseerde ontwerpplannen van 2015 van de vier lidstaten bleek dat de ecologische en chemische toestand van waterlichamen weinig is verbeterd. De Rekenkamer stelt echter vast dat de vooruitgang op het gebied van individuele elementen die samen de toestand vormen, verhuld kan zijn door de toepassing van de regel „one out all out”¹¹⁴. Het was te verwachten dat er weinig verbetering heeft plaatsgevonden gezien het hoge aantal waterlichamen dat vrijgesteld was van de termijn van 2015 voor het bereiken van een goede toestand (zie de paragrafen 26, 27, 45 en 46).

169

Tekortkomingen in de monitoringsystemen van de vier lidstaten resulteerden in een gebrek aan gegevens over het soort verontreiniging dat er de oorzaak van was dat een waterlichaam geen goede toestand bereikte, alsmede over het relatieve belang van de verschillende verontreinigingsbronnen. De vergelijkbaarheid van gegevens werd ook negatief beïnvloed door het feit dat er grote verschillen tussen de vier lidstaten bestonden wat betreft het aantal specifieke fysisch-chemische verontreinigende stoffen dat werd geëvalueerd. Het gebrek aan alomvattende gegevens vormt een belemmering voor het vaststellen van gerichte en kosteneffectieve maatregelen (zie de paragrafen 28-32).

170

De lidstaten toonden weinig ambitie bij het vaststellen van maatregelen om de situatie recht te zetten en als gevolg hiervan hadden de stroomgebiedbeheerplannen in dit opzicht weinig toegevoegde waarde (zie de paragrafen 33-41), aangezien:

—ze gericht waren op „basismaatregelen”, d.w.z. op de uitvoering van bestaande wetgeving (EU-richtlijnen) en

—„andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen” ofwel niet alle verontreinigingsproblemen aanpakken, geen evaluatie bevatten van de mogelijkheden die sommige instrumenten bieden, ofwel geen duidelijke reikwijdte hebben.

171

Verder wordt de verwachte impact van de verschillende maatregelen hoogstens ten dele aangegeven in de stroomgebiedbeheerplannen. Informatie over de bedragen die nodig zijn om de maatregelen uit te voeren en over de waarschijnlijke beschikbaarheid ervan is incompleet. Er werd niet altijd gezorgd voor coördinatie tussen degenen die de stroomgebiedbeheerplannen opstelden en degenen die de middelen goedkeurden en toewezen (zie de paragrafen 42-44).

172

De Commissie publiceerde in samenwerking met de lidstaten richtsnoeren voor de toepassing van de kaderrichtlijn water. Daarnaast zette de Commissie in verschillende mededelingen aanbevelingen voor de afzonderlijke lidstaten uiteen betreffende de stroomgebiedbeheerplannen van 2009. Naar aanleiding van de in de plannen van 2009 geconstateerde tekortkomingen stelde de Commissie geen inbreukprocedures in voor de vier lidstaten. Maatregelen die werden uiteengezet in de operationele programma’s voor 2014-2020 als gevolg van de niet-naleving van de relevante ex-antevoorwaarden bestreken niet al deze tekortkomingen. In plaats daarvan vertrouwt de Commissie op de goede wil van de lidstaten en hun toezegging om de inspanningen op te voeren op basis van de verzoeken waarvan in notulen van bilaterale vergaderingen melding werd gemaakt. In de ontwerpstroomgebiedbeheerplannen van 2015 staat nog steeds een groot aantal vrijstellingen van de termijn voor het bereiken van een goede toestand, en veel van de tekortkomingen die de Rekenkamer en de Commissie met betrekking tot het vaststellen van geschikte maatregelen hebben geconstateerd, doen zich nog steeds voor (zie de paragrafen 47-50).

Aanbeveling 1

De Commissie moet:

a)richtsnoeren opstellen voor meer gedifferentieerde rapportage over de vooruitgang met betrekking tot de waterkwaliteit, die momenteel verhuld is door de toepassing van het beginsel „one out all out”;

b)de vergelijkbaarheid van gegevens bevorderen door bijvoorbeeld de verschillen in het aantal fysisch-chemische stoffen dat ten behoeve van de ecologische toestand wordt beoordeeld te verkleinen;

c)de vooruitgang van de lidstaten met betrekking tot de doelstelling van de kaderrichtlijn water, namelijk het bereiken van een goede waterkwaliteit, blijven volgen.

De lidstaten moeten:

d)zorgen voor goede monitoring van de waterkwaliteit om accurate informatie te hebben over de situatie en de oorsprong van de verontreiniging per waterlichaam, zodat de doelgerichtheid en de kosteneffectiviteit van de corrigerende maatregelen kan worden vergroot. Voor de landbouw kan dit bijvoorbeeld betekenen dat er een doeltreffende combinatie moet worden gevonden tussen verplichte en vrijwillige maatregelen;

e)ervoor zorgen dat ze in hun stroomgebiedbeheerplannen i) het gebruik van vrijstellingen van de termijnen van de kaderrichtlijn water duidelijk onderbouwen ii) informatie verstrekken over de wijze waarop de uitvoering van de maatregelen zal worden gefinancierd en iii) informatie verstrekken over de verwachte impact van de maatregelen;

f)zorgen voor coördinatie tussen instanties die maatregelen in de stroomgebiedbeheerplannen vaststellen en instanties die de financiering van projecten goedkeuren.

Uitvoering van maatregelen om verontreiniging die door stedelijk en industrieel afvalwater wordt veroorzaakt te verminderen

173

De lidstaten hebben vooruitgang geboekt bij het verwijderen van organische en nutriëntenverontreiniging uit afvalwater dat door stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties wordt geloosd. De instrumenten die beschikbaar waren om verontreiniging in afvalwater te verminderen, zoals het handhavingsmechanisme en de waterverontreinigingsheffing, werden echter niet optimaal benut.

Agglomeraties

174

Wat betreft de uitvoering van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (zie de paragrafen 53-65), namelijk de „basismaatregelen” betreffende de verontreiniging door agglomeraties, werd er vooruitgang geboekt met betrekking tot de opvang van afvalwater (d.w.z. een toename van het aantal huishoudens dat was aangesloten op een rioolstelsel en een afvalwaterzuiveringsinstallatie) en de geschikte behandeling van afvalwater. Alle vier de lidstaten liepen echter achter op de tussentijdse of definitieve uitvoeringstermijnen van de richtlijn (zie ook de conclusies en aanbevelingen in Speciaal verslag nr. 2/2015).

175

In de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 ontbrak informatie over „andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen” die vereist waren voor waterlichamen die geen goede toestand hadden bereikt:

—bij afvalwater dat nog niet was verbonden met een afvalwaterzuiveringsinstallatie werd niet aangegeven hoe de belasting zou worden aangepakt (belasting van agglomeraties vanaf 2 000 i.e. die door individuele systemen wordt opgevangen en belasting van agglomeraties met minder dan 2 000 i.e.) (zie paragrafen 58-60);

—er wordt niet aangegeven voor welke stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties strengere emissielimieten nodig zijn (uitgezonderd het plan van Roemenië) (zie de paragrafen 66-68);

—het probleem van microverontreinigingen werd niet aan de orde gesteld. Er zijn geen EU- en nationale wettelijke bepalingen in de vier lidstaten voor emissielimieten (zie de paragrafen 69 en 70).

176

Met betrekking tot het handhavingsmechanisme concludeert de Rekenkamer dat het systeem van de zelfcontroles die de exploitanten van afvalwaterzuiveringsinstallaties op hun effluenten verrichten, in het algemeen bevredigend was. Het systeem van openbare inspecties vertoont echter tekortkomingen, omdat de frequentie van de inspecties niet was voorgeschreven en in sommige lidstaten laag was (Slowakije) of niet kon worden beoordeeld (Hongarije). Daarnaast hebben de controles in Roemenië een beperkte afschrikkende werking omdat bij overschrijding van de emissielimieten de voorkeur wordt gegeven aan waarschuwingen boven boetes (zie de paragrafen 71-78).

177

Bij de toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt” zijn degenen die afvalwater lozen een waterverontreinigingsheffing verschuldigd, maar er bestaan enkele uitzonderingen in de Tsjechische Republiek, Roemenië en Slowakije. De heffing is niet verschuldigd voor alle parameters van organische en nutriëntenverontreiniging en de hoogte van de heffing per verontreinigende stof (per lozing in mg/l) verschilt aanzienlijk tussen de vier lidstaten. In de Tsjechische Republiek en Slowakije kan de heffing dienen als stimulans om te voldoen aan de emissielimieten die voor sommige parameters in de vergunningen zijn vastgelegd (omdat er geen heffing is verschuldigd als er aan de emissielimieten wordt voldaan), terwijl de heffing in Hongarije en soms in Roemenië kan dienen als stimulans om voor die parameters ruim onder de emissielimieten te blijven als er een heffing in rekening wordt gebracht. Of de heffing als stimulans werkt, hangt af van de verschuldigde bedragen: in geen enkel stroomgebiedbeheerplan werd de afschrikkende werking beoordeeld (zie de paragrafen 79-82).

Industriële installaties

178

Bepaalde categorieën industriële installaties vallen onder de reikwijdte van de richtlijn inzake industriële emissies („basismaatregel”). In de conclusies betreffende de beste beschikbare technieken die door de Commissie per soort industrie worden vastgesteld zijn emissielimieten aangegeven. Eind 2015 waren er nog maar zeven van dit soort conclusies vastgesteld (zie paragraaf 85).

179

In de stroomgebiedbeheerplannen van 2009 ontbraken „andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen” voor waterlichamen die geen goede toestand bereiken: er waren geen maatregelen die gericht waren op specifieke vormen van verontreiniging of specifieke lozers van afvalwater (zoals een aanwijzing van de specifieke stoffen en limieten die in de lozingsvergunningen moesten worden opgenomen). Hongarije en Slowakije namen de evaluatie van de procedure voor de afgifte van vergunningen of van specifieke vergunningen echter als maatregelen op in hun stroomgebiedbeheerplannen. Maar de Rekenkamer achtte de evaluatie niet doeltreffend vanwege verschillende tekortkomingen en omissies (zie de paragrafen 87-92).

180

De Rekenkamer concludeert dat (zie de paragrafen 89-91):

—bij de vaststelling van emissielimieten de bevoegde autoriteiten in zekere mate afhankelijk zijn van de informatie die de lozers van afvalwater zelf verstrekken. Dit is met name het geval als nationale wettelijke bepalingen limieten alleen als richtsnoer vaststellen of helemaal geen limieten vaststellen;

—in de afvalwaterlozingsvergunningen van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallatie die industrieel afvalwater opvangen zijn slechts in enkele gevallen limieten voor andere verontreinigende stoffen dan organisch materiaal en nutriënten aangegeven.

181

Met betrekking tot het handhavingsmechanisme worden er door installaties die niet onder de richtlijn industriële emissies vallen, weinig openbare inspecties uitgevoerd in het geval van indirecte lozingen via een openbaar rioolstelsel. In plaats daarvan verrichtten de exploitanten van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties in de meeste gevallen (85 % in de steekproef van 28 gecontroleerde afvalwaterzuiveringsinstallaties) controles in de industriële installaties zelf. De in de Tsjechische Republiek en Slowakije opgelegde boetes hebben echter waarschijnlijk een beperkte afschrikwekkende werking. Bij inspecties van directe lozingen is de situatie vergelijkbaar met de situatie die in paragraaf 176 is beschreven (inspecties van stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties) (zie de paragrafen 93-97).

182

De waterverontreinigingsheffing kan slechts zelden dienen als stimulans om te voldoen aan de emissielimieten in de vergunningen of daar zelfs ruim onder te blijven, omdat de heffing slechts verschuldigd is voor een beperkt aantal verontreinigende stoffen (organisch materiaal, nutriënten en enkele zware metalen) (zie paragraaf 98).

Aanbeveling 2

De Commissie moet:

a)beoordelen hoe ze het best bindende criteria kan vaststellen voor doeltreffende inspecties door de lidstaten van afvalwaterzuiveringsinstallaties die niet onder de richtlijn industriële emissies vallen.

De lidstaten moeten:

b)aangeven voor welke waterlichamen, vanwege de onbevredigende kwaliteit ervan, maatregelen moeten worden genomen tegen specifieke lozers van afvalwater. Voor stedelijke afvalwaterzuiveringsinstallaties betreft dit het vaststellen van emissielimieten in de vergunningen die strenger zijn dan de wettelijke emissielimieten voor parameters van organische en nutriëntenverontreiniging en het vaststellen van limieten voor prioritaire en andere chemische stoffen of microverontreinigingen;

c)de doeltreffendheid van de handhavingsmechanismen beoordelen en waarborgen, met name de te behalen reikwijdte en de afschrikwekkende werking van de toegepaste sancties;

d)het potentiële gebruik van de waterverontreinigingsheffing als economisch instrument beoordelen en als een manier om het beginsel „de vervuiler betaalt” toe te passen bij tenminste de belangrijkste stoffen die een negatief effect hebben op de waterkwaliteit.

Uitvoering van maatregelen om diffuse verontreiniging door de landbouw aan te pakken

183

In het algemeen maakten de lidstaten beter gebruik van de nitraatrichtlijn, maar ze waren terughoudend in het gebruik van alle beschikbare instrumenten, zoals de handhavingsmechanismen, de GLMC-normen in het kader van de randvoorwaarden, de maatregelen voor plattelandsontwikkeling en het beginsel „de vervuiler betaalt”.

184

Met betrekking tot de uitvoering van de nitraatrichtlijn - de belangrijkste „basismaatregel” voor verontreiniging door de landbouw, scherpten de Tsjechische Republiek, Hongarije en Roemenië geleidelijk de eisen aan waaraan landbouwers in nitraatgevoelige zones moesten voldoen. Dit was voornamelijk het gevolg van actie van de Commissie. Slowakije volgde de adviezen van de Commissie niet voldoende op en daarom startte de Commissie in 2012 een inbreukprocedure tegen het land (zie de paragrafen 101-110).

185

Ondanks de verbeteringen in de drie lidstaten is er nog steeds ruimte om de eisen aan te scherpen (zie de paragrafen 111-115).

186

De trend in eutrofiëring kan niet worden beoordeeld vanwege onvergelijkbare reeksen gegevens. De Rekenkamer constateert dat de rapportageperiode in het kader van de nitraatrichtlijn niet overeenkomt met de rapportageperiode in het kader van de kaderrichtlijn water (zie paragrafen 113 en 114).

187

Met betrekking tot „andere basismaatregelen” en „aanvullende maatregelen” (zie de paragrafen 123-129 en 135-137) concludeert de Rekenkamer dat:

—maatregelen betreffende het gebruik van pesticiden vaag waren of verwezen naar actieplannen voor pesticiden. In deze plannen ontbraken echter ten dele gekwantificeerde doelstellingen, uitvoeringstermijnen en informatie over de middelen die nodig waren om de maatregelen uit te voeren. Medio 2015 waren er nog geen inbreukprocedures door de Commissie gestart op grond van tekortkomingen in deze plannen;

—er ruimte is om de GLMC-normen en „minimumeisen” op het gebied van plattelandsontwikkeling aan te scherpen. De Commissie beoordeelt niet systematisch of de bestaande eisen doeltreffend genoeg waren om te kunnen voldoen aan de waterbeleidsdoelstellingen van de EU en controleert alleen of ze bestaan en relevant zijn;

—de lidstaten geen limieten vaststelden voor de hoeveelheid fosforhoudende meststoffen die op het land mag worden aangebracht (kg/ha);

—de lidstaten voornamelijk vertrouwden op agromilieumaatregelen.

188

Het potentieel van plattelandsontwikkeling om punten van zorg op het gebied van de waterkwaliteit aan te pakken wordt niet ten volle benut (zie de paragrafen 145-154):

—de hoeveelheid landbouwgrond waarop agromilieuverbintenissen ten gunste van de waterkwaliteit van toepassing waren, bedroeg tussen de 15 % en 30 % in de programmeringsperiode 2007-2013. Een groot deel hiervan betreft echter verbintenissen die landbouwers waren aangegaan voor de instandhouding van bestaand grasland. Instandhouding is positief, maar leidt niet tot een verbetering van de waterkwaliteit. Daarnaast is de langetermijnimpact op de waterkwaliteit niet noodzakelijkerwijs gegarandeerd omdat slechts voor een periode van vijf tot zeven jaar moet worden voldaan aan deze verplichtingen;

—beperkingen met betrekking tot de hoeveelheid stikstofhoudende meststof die per hectare land mag worden gebruikt, liggen in de buurt van of boven het gemiddelde dat in Roemenië en Slowakije wordt gebruikt en dus zijn de bijkomende voordelen voor de waterkwaliteit waarschijnlijk klein.

189

Een landbouwer kan te maken krijgen met een hele reeks handhavingsmechanismen: door de EU gereguleerde controles van de randvoorwaarden en controles van betalingen in het kader van plattelandsontwikkeling, alsmede „nationale controles” in het kader van de nitraatrichtlijn en op het gebied van gewasbeschermingsmiddelen (zie de paragrafen 116-122, 130-132, 138-144 en 155-157). Al deze controles worden beïnvloed door intrinsieke beperkingen, zoals belangrijk bewijs in de vorm van door landbouwers zelf opgestelde verklaringen. Daarnaast,

—is de afschrikwekkende werking bij randvoorwaarden en controles in het kader van plattelandsontwikkeling beperkt. Dit komt vooral door de opzet ervan: de reikwijdte is beperkt (respectievelijk 1 % en 5 %) en de sancties (steunreducties) zijn lager dan de kosten van naleving. De „nationale controles” in het kader van de nitraatrichtlijnen hebben soortgelijke tekortkomingen;

—wezen alle bezochte lidstaten behalve Slowakije in hun actieplannen op het gebied van pesticiden op de noodzaak om de handhaving van verplichtingen in verband met pesticiden te versterken. Ten tijde van de controle specificeerden de vier lidstaten niet de met hun controles te behalen reikwijdte, noch de boetes voor alle soorten inbreuken.

190

Verder wordt het beginsel van geïntegreerde plaagbestrijding pas een verplicht vereiste in het kader van de randvoorwaarden als er vooruitgang is geboekt op gebieden zoals richtsnoeren, beroepskwalificaties en de vaststelling van controleerbare vereisten (zie paragraaf 131).

191

De toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt” op het gebied van diffuse verontreiniging door landbouw stuit op methodologische problemen. Landbouwers verplichtingen opleggen zonder financiële compensatie (zoals het geval is bij actieprogramma’s op het gebied van nitraten) wordt vaak gezien als een manier om het beginsel „de vervuiler betaalt” toe te passen. Het opleggen van sancties in het geval van niet-naleving kan de door verontreiniging veroorzaakte kosten compenseren. De Rekenkamer stelde echter een aantal tekortkomingen met betrekking tot het gebruik van boetes vast. Een andere manier om het beginsel toe te passen is door de heffing van milieubelasting (zoals belasting op meststoffen of pesticiden); de Tsjechische Republiek en Slowakije zijn van plan om het gebruik van dit soort belastingen te bestuderen. De Commissie heeft de vier lidstaten echter niet verzocht om specifieke actie te ondernemen teneinde ervoor te zorgen dat de kosten worden teruggewonnen, en geen richtsnoeren gepubliceerd voor mogelijke methoden om de kosten terug te verdienen (zie de paragrafen 158-165).

Aanbeveling 3

De Commissie moet:

a)zich blijven inspannen om te waarborgen dat lidstaten optimaal gebruik maken van de vereisten in het kader van de actieprogramma’s op het gebied van nitraten en dat ze de actieplannen op het gebied van pesticiden binnen een redelijke termijn uitvoeren;

b)systematisch niet alleen het bestaan, maar ook de toereikendheid beoordelen van de GLMC-normen en de minimumeisen die door de lidstaten zijn vastgesteld;

c)de invoering overwegen van een verplichting om de hoeveelheid fosfor die op het land mag worden aangebracht te beperken, zoals die al bestaat bij stikstof;

d)de mogelijkheid verkleinen van dubbele rapportage door de lidstaten betreffende de eutrofieringstoestand door de rapportages in het kader van de nitraatrichtlijn en de kaderrichtlijn water op elkaar af te stemmen en het gebruik van de richtsnoeren van 2009 betreffende de beoordeling van eutrofiëring te bevorderen zodat dezelfde beoordelingsparameters worden gebruikt in het kader van beide richtlijnen;

e)richtsnoeren geven voor de mogelijke methoden om kosten op het gebied van diffuse verontreiniging terug te winnen.

De lidstaten moeten:

f)eisen vastleggen in de actieplannen op het gebied van nitraten en in die de actieplannen op het gebied van pesticiden, in het kader van GLMC en voor agromilieubetalingen, die ambitieus genoeg zijn om een afname van de toevoer van meststoffen en pesticiden en een adequate bescherming tegen erosie te bewerkstelligen;

g)het potentieel beoordelen van het gebruik van economische instrumenten (zoals milieubelasting) als stimulans om verontreiniging terug te dringen en als manier om het beginsel „de vervuiler betaalt” toe te passen.

De Commissie en de lidstaten moeten op basis van een inventarisatie van de handhavingsmechanismen (zowel op EU- als op nationaal niveau) manieren vinden om de opzet en uitvoering van de controles te vereenvoudigen en de doeltreffendheid ervan te waarborgen.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van de heer Henri GRETHEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 9 december 2015.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

114 De definitieve toestand van een waterlichaam wordt bepaald door het slechtste element dat in het beoordelingsproces wordt aangetroffen.

Bijlagen

Bijlage I

Overzicht van het Donaubekkendistrict

© Internationale Commissie voor de bescherming van de Donau (ICPDR).

Bijlage II

Verontreiniging van oppervlaktewaterlichamen
(Stroomgebiedbeheerplannen 2009)

1. Percentage van oppervlaktewaterlichamen dat blootgesteld is aan verschillende verontreinigingsbronnen

Verontreinigingsbronnen | Tsjechische Republiek | Hongarije | Roemenië | Slowakije
Puntbronnen | 46 % | 19 % | 8 % | Geen gegevens
Diffuse bronnen | 61 % | 25 % | 32 % | Geen gegevens

Bron: door de lidstaten via WISE verstrekte informatie.

2. Percentage van oppervlaktewaterlichamen dat blootgesteld is aan verschillende soorten verontreiniging

Soorten verontreiniging | Tsjechische Republiek | Hongarije | Roemenië | Slowakije
Organische verrijking | 31 % | 27 % | 13 % | Geen gegevens
Nutriëntenverrijking | 61 % | 45 % | 32 % | Geen gegevens
Verontreiniging door prioritaire stoffen of andere specifieke verontreinigende stoffen | 31 % | 2 % | 4 % | Geen gegevens

Bron: door de lidstaten via WISE verstrekte informatie.

Bijlage III

Door de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater vastgelegde emissiegrenswaarden

Parameters
Concentratie
Minimumpercentage van de reductie²

Secundaire behandeling

Biologisch zuurstofverbruik (BZV₅)
25 mg/l
70-90

Chemisch zuurstofverbruik (CZV)
125 mg/l
75

Totale hoeveelheid gesuspendeerde stoffen (TSS)
35 mg/l
60 mg/l (voor agglomeraties tussen 2 000 en 10 000 i.e.)
90
70 (voor agglomeraties tussen 2 000 en 10 000 i.e.)

Verdergaande behandeling

Totaal fosfor (Ptot)
2 mg/l (voor agglomeraties tussen 10 000 en 100 000 i.e.)
1 mg/l (voor agglomeraties met meer dan 100 000 i.e.)
80

Totaal stikstof¹ (Ntot)
15 mg/l (voor agglomeraties tussen 10 000 en 100 000 i.e.)
10 mg/l (voor agglomeraties met meer dan 100 000 i.e.)
70-80

1Totaal stikstof betekent: de som van het totaal aan Kjeldahl-stikstof (organisch N + NH₃), nitraat (NO₃)-stikstof en nitriet (NO₂)-stikstof.

2Reductie met betrekking tot de belasting van het influent.

Bijlage IV

Waterverontreinigingsheffing: bedrag per verontreinigende stof (in euro¹/t)

Verontreinigende stoffen | Tsjechische Republiek | Hongarije | Roemenië | Slowakije
CZV | 576,9 | 285,2 | 10,4 | 199,2
BZV₅ | — | — | 10,4 | —
TSS | 72,1 | — | 2,5 | 99,6
Ptot | 2 523,9 | 4 753,8 | 41,5 | 3 319,4
Ntot | — | — | 41,5 | 497,9
Ninorg | 1 081,7 | 570,5 | — | —
N-NH4 (ammoniumstikstof) | — | — | 41,5 | 497,9
Hg (kwik) | 721 110,5 | 697 217,5 | 10 384,1 | 497 908,8
Opgeloste anorganische zouten | 18,0 | — | — | 16,6
Cd (cadmium) | 144 222,1 | 139 443,5 | 10 384,1 | 99 581,8
AOX (adsorbeerbare gehalogeneerde organische verbindingen) | 10 816,7 | — | — | 6 638,8
Cr (chroom) | — | 27 888,7 | 2 596,0 | —
Ni (nikkel) | — | 27 888,7 | 2 596,0 | —
Pb (lood) | — | 27 888,7 | 2 596,0 | —
Cu (koper) | — | 13 944,3 | 2 596,0 | —
Zn (zink) | — | — | 124,57 | —
Fenolen | — | — | 41,51 | —
As (arseen) | — | — | 8 074,5 | —
Co (kobalt) | — | — | 124,6 | —
| — | — | en nog meer² | —

1De bedragen in CZK, HUF en RON werden omgerekend in euro op basis van de wisselkoersen op 31.12.2014.

2In Roemenië wordt de heffing betaald voor de volgende groepen verontreinigende stoffen: i) algemene chemische indicatoren (22), ii) specifieke chemische indicatoren (11), iii) giftige en zeer giftige chemische indicatoren (9) en iv) bacteriologische indicatoren (2). Ze worden niet allemaal vermeld in de tabel.

Bron: ERK-analyse van nationale wetgeving.

Bijlage V

In nationale wettelijke bepalingen vastgelegde emissiegrenswaarden

In de volgende tabel staat een overzicht van de emissiegrenswaarden in nationale wettelijke bepalingen voor een beperkt aantal stoffen.

(in mg/l)

Directe lozing
| Tsjechische Republiek (als bereik aangegeven omdat de limieten afhangen van het soort activiteit) | Hongarije (minimum- en maximumwaarden)² | Roemenië | Slowakije (als bereik aangegeven omdat de limieten afhangen van het soort activiteit)
Arseen en arseenverbindingen | 0,5 – 1,5 | 0,1 – 1 | 0,1 | 0,1 – 1
Koper en koperverbindingen | 0,5 – 1 | 0,1 – 4 | 0,1 | 0,5 – 1
Zink en zinkverbindingen | 2 – 3 | 0,5 – 10 | 0,5 | 1,5 – 3
Chroom en chroomverbindingen | 0,1 – 1 | 0,2 – 2 | 1 | 0,5 – 2
Absorbeerbare organisch gebonden halogenen | 0,5 – 5 | 0,1 – 7 | — | 0,1 – 2
Cadmium en cadmiumverbindingen | 0,2 | 0,005 – 0,3 | 0,2 | 0,05 – 0,2
Lood en loodverbindingen | 0,5 – 1 | 0,05 – 0,4 | 0,2 | 0,2 – 1,5
Kwik en kwikverbindingen | 0,01 – 0,05 | 0,001 – 0,08 | 0,05 | 0,03 – 0,1
Nikkel en nikkelverbindingen | 0,5 – 0,8 | 0,1 – 2 | 0,5 | 0,5 – 0,8
Benzo(g,h,i)peryleen¹ | Limiet voor PAK: 0,01 | 0,015 – 0,03 | — | Limiet voor PAK: 0,01
Indirecte lozing
| Tsjechische Republiek (voorgestelde limieten) | Hongarije (niet-tijdelijke waterstromen) | Roemenië | Slowakije (voorgestelde limieten)
Arseen en arseenverbindingen | 0,2 | 0,2 | — | 0,2
Koper en koperverbindingen | 1 | 2 | 0,2 | 1
Zink en zinkverbindingen | 2 | 2 | 1 | 2
Chroom en chroomverbindingen | 0,3 | 1 | 1,5 | 0,8
Cadmium en cadmiumverbindingen | 0,1 | 0,1 | 0,3 | 0,1
Lood en loodverbindingen | 0,1 | 0,2 | 0,5 | 0,3
Kwik en kwikverbindingen | 0,05 | 0,05 | Niet toegestaan | 0,05
Nikkel en nikkelverbindingen | 0,1 | 1 | 1 | 0,2

1Benzo(g,h,i)peryleen is een polycyclische aromatische koolwaterstof (PAK).

2De Hongaarse wetgeving heeft grenswaarden vastgesteld per soort activiteit (technologische limieten) en territoriale limieten (afhankelijk van het soort waterlichaam dat het afvalwater opvangt). De autoriteit die de vergunning verstrekt, kan afwijken van deze limieten, maar moet de wettelijk vastgelegde minimum- en maximumwaarden per stof in acht nemen.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

V

In 2015 hebben de Commissie en de lidstaten in het kader van de gemeenschappelijke implementatiestrategie (GIS) een richtsnoerdocument „Communicating progress towards good status in the second River Basin Management Plan (RBMP)” ontwikkeld voor het rapporteren van partiële verbeteringen van de waterkwaliteit¹.

VI

De Commissie is van mening dat de plannen van 2009 aanzienlijke toegevoegde waarde bieden. Voor het eerst wordt bijvoorbeeld een overzicht van alle relevante belastingen en effecten in het stroomgebied (waaronder op internationaal niveau in het internationaal plan voor de Donau) gepresenteerd, waarin onder meer alle soorten en bronnen van verontreiniging worden geïdentificeerd.

De Commissie is het er echter mee eens dat er een gebrek aan ambitie heerst wat betreft de maatregelen aangezien het eerste plan voornamelijk op basismaatregelen was gericht.

VII

Belangrijke EU-wetgeving inzake de bescherming van EU-wateren tegen vervuiling door de landbouw, zoals de nitratenrichtlijn of de verordening betreffende gewasbeschermingsmiddelen, maakt sinds de aanvang in 2005 deel uit van de randvoorwaarden. Fosfor en gewasbeschermingsmiddelen vallen in bepaalde lidstaten onder de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) met betrekking tot EU-wetgeving die thans wordt uitgevoerd. In sommige lidstaten omvatten actieplannen voor de nitratenrichtlijn de eisen inzake fosfor en deze richtlijn is een onderdeel van de randvoorwaarden.

X

Sinds 2001 is uitgebreide implementatiesteun ontwikkeld in het kader van de gemeenschappelijke implementatiestrategie (GIS), een door de Commissie en de lidstaten geleid proces.

In de context van de GIS hebben de Commissie en de lidstaten de voorbije jaren zeer intensief samengewerkt op het gebied van kostenterugwinning. Er bestaan richtsnoeren inzake de berekening van milieukosten en de kosten van hulpbronnen. Recente pogingen om deze richtsnoeren aan te vullen in het kader van de GIS hebben gefaald door meningsverschillen tussen de lidstaten en de Commissie. Het GIS-werkprogramma voor 2016-2018 wordt momenteel besproken en kan verdere acties ter zake omvatten.

Inleiding

13 Tweede streepje

agromilieumaatregelen kunnen worden toegepast om verscheidene milieu- en klimaatgerelateerde problemen aan te pakken. Waterkwaliteit is er daar maar een van.

Een van de kenmerken van deze maatregel is een sterke interconnectie tussen verscheidene operaties en acties bij het genereren van milieuvoordelen. Dit betekent dat een in eerste instantie op biodiversiteit gerichte operatie ook andere natuurlijke hulpbronnen zoals bodem en water ten goede kan komen, zij het op een meer indirecte wijze.

Vaak getuigt deze tweeledigheid ervan dat de maatregel is ontworpen met het oog op primaire (en secundaire) doelstellingen, hetgeen verband houdt met de belangrijkste milieubehoeften en -kwesties die in de SWOT-analyse zijn geïdentificeerd. Daarom moeten zulke directe en indirecte effecten in aanmerking worden genomen bij de bespreking van de bijdrage die de totale aan agromilieumaatregelen gewijde begrotingsmiddelen aan de doelstellingen van het waterbeleid levert.

15

Sinds 2005 worden door middel van de randvoorwaarden belangrijke wettelijke bepalingen inzake onder meer milieubescherming, met inbegrip van waterkwaliteit, geïntegreerd in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Naast de randvoorwaarden zijn er andere, even belangrijke GLB-instrumenten ter bevordering van duurzame landbouw die goed is voor het klimaat en het milieu, met inbegrip van waterkwaliteit, zoals de verplichte vergroenende component van het mechanisme voor rechtstreekse betalingen dat van toepassing is in de financiële periode 2014-2020 of het bedrijfsadviseringssysteem, dat verplicht is in het kader van de kaderrichtlijn water (KRW) en de richtlijn betreffende een duurzaam gebruik van pesticiden, en de agromilieubetalingen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

20

Wegens het grote aantal waterlichamen dat geen goede watertoestand bereikt vanwege hydromorfologische invloeden volstaan maatregelen ter bestrijding van milieuvervuiling alleen niet om een goede toestand te bereiken.

Opmerkingen

23

De Commissie is het ermee eens dat een „one out, all out”-benadering gedeeltelijke verbeteringen van de waterkwaliteit kan verhullen.

In de „one out, all out”-benadering komt de geïntegreerde benadering van waterbeheer van de kaderrichtlijn water tot uiting, waarbij alle belastingen en effecten op waterbronnen in aanmerking worden genomen. De doelstelling is ervoor te zorgen dat waterkwaliteit enkel als goed wordt geclassificeerd als de waterkwaliteit echt goed is en niet wanneer een zeker aantal kwaliteitselementen/parameters goed zijn. Wanneer een waterlichaam bijvoorbeeld lijdt onder een ernstig probleem van verontreiniging door één welbepaalde verontreinigende stof, zal de verwijdering van alle andere verontreinigende stoffen voor vooruitgang in de richting van een goede toestand (misschien zelfs een aanzienlijke vooruitgang) zorgen, maar het water zal niet schoon zijn zolang het probleem voor die specifieke verontreinigende stof niet is opgelost.

In 2015 hebben de Commissie en de lidstaten een GIS-richtsnoerdocument opgesteld voor het communiceren over vooruitgang in de richting van een goede toestand in het tweede SGBP om rapportage over gedeeltelijke verbeteringen van de waterkwaliteit mogelijk te maken².

27

De Commissie is van mening dat de beoordelingen van de toestand tussen de stroomgebiedsbeheersplannen van 2009 en 2015 niet noodzakelijkerwijze direct vergelijkbaar zijn. De beoordelingskaders voor de watertoestand die in de stroomgebiedsbeheersplannen van 2009 zijn gebruikt, kenden in veel gevallen belangrijke beperkingen. Er werden bijvoorbeeld geen methoden ontwikkeld voor alle biologische kwaliteitselementen op het ogenblik dat de eerste plannen werden gepubliceerd (bijvoorbeeld in Hongarije, Roemenië en Slowakije). Er werden ook tekortkomingen van de monitoring geconstateerd (bijvoorbeeld in Tsjechië). Nadere bijzonderheden over de lacunes zijn te vinden in de verslagen over de uitvoering van de kaderrichtlijn water. Een en ander noopt ertoe de resultaten van deze analyse met enige omzichtigheid te behandelen.

29

De Commissie is van oordeel dat variaties van het aantal stoffen dat wordt beoordeeld in het kader van de goede milieutoestand in beginsel niet noodzakelijkerwijze een slechte uitvoering impliceren. Stoffen hoeven enkel voor de classificatie te worden gebruikt indien ze relevant zijn, dit wel zeggen indien ze het risico inhouden dat in een bepaald stroomgebied geen goede toestand wordt bereikt. Het aantal stoffen dat een risico oplevert, is sterk afhankelijk van de bestaande belastingen. Verschillen in het aantal stoffen kunnen dus gerechtvaardigd zijn.

De Commissie is echter van mening dat het aantal stoffen dat door bepaalde lidstaten is gebruikt, te gering was wegens een gebrekkige identificatie van de relevante stoffen en onvoldoende monitoring. Indien de richtlijn correct werd uitgevoerd, zouden de relevante stoffen in aanmerking zijn genomen en zou de classificatie correct zijn. Deze kwestie is door de Commissie in het uitvoeringsverslag aan de orde gesteld en is besproken met de betrokken lidstaten. De Commissie verwacht dat de tweede stroomgebiedsbeheersplannen op betere risicobeoordelingen en een betere monitoring zullen worden gebaseerd.

36 Derde streepje

de Commissie verzamelt gegevens vanuit de hele EU over het soort maatregelen dat op het niveau van de lidstaten wordt gebruikt om overstorting te beperken (overeenkomstig de vereiste in bijlage IA bij de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater) en over de doeltreffendheid en de praktische toepassing van die maatregelen: er loopt een studie over deze kwesties. De Commissie zal zich op basis van de uitkomst van de studie beraden over de mogelijkheden om overstorting op systematische wijze aan te pakken op EU-niveau.

41 Tweede streepje

de Commissie deelt de zienswijze van de Rekenkamer en is van mening dat de maatregelen ter vermindering van erosie en ter voorkoming van vervuiling specifieker in de SGBP’s moeten worden uiteengezet, ongeacht of zij verband houden met de GLMC-norm.

41 Derde streepje

de Commissie is het ermee eens dat maatregelen ter vermindering van watervervuiling door pesticiden overeenkomstig artikel 11, lid 3, onder h), specifiek moeten zijn en in de KRW-maatregelenprogramma’s moeten worden opgenomen. Zij benadrukt dat Richtlijn 2009/128/EG betreffende een duurzaam gebruik van pesticiden de lidstaten veel flexibiliteit bij het opstellen van de actieplannen biedt.

44

De Commissie is op de hoogte van de door de Rekenkamer geconstateerde coördinatieproblemen in de lidstaten. De coördinatie tussen de autoriteiten die de operationele programma’s en de plattelandsontwikkelingsprogramma’s opstellen en uitvoeren en de autoriteiten die met de vaststelling van maatregelen in het kader van stroomgebiedsbeheersplannen zijn belast, blijft een bevoegdheid van de lidstaten. De lidstaten zijn verplicht partnerschappen met de bevoegde autoriteiten, partners en relevante vertegenwoordigers van de civiele samenleving op te zetten gedurende de gehele voorbereiding en uitvoering van operationele programma’s en plattelandsontwikkelingsprogramma’s.

In sommige gevallen is de financiële toewijzing voor de programmeringsperiode 2007-2013 goedgekeurd vóór de goedkeuring van de stroomgebiedsbeheersplannen van 2009. Deze coördinatieproblemen zijn aan de orde gesteld bij de opstelling van de operationele programma’s voor de programmeringsperiode 2014-2020. Daarnaast zijn de ex-antevoorwaarden erop gericht de investeringen in overeenstemming te brengen met de stroomgebiedsbeheersplannen.

De Commissie wil er ook op wijzen dat in verscheidene geauditeerde lidstaten ook nationale financieringsbronnen worden aangewend voor investeringen in infrastructuur voor de behandeling van afvalwater, en dat de EU-financiering op zich noch wordt verondersteld noch toereikend is om naleving te bewerkstelligen.

De Commissie heeft lacunes geconstateerd bij de vaststelling van passende bepalingen inzake de terugwinning van kosten. Deze lacunes wegwerken zou voor regelmatige inkomsten van gebruikers/vervuilers zorgen, die zouden kunnen worden gebruikt om maatregelen te ondersteunen en zodoende de bron van niet-EU-financiering uit te breiden.

48

Naar aanleiding van de bilaterale vergaderingen van 2013-2014 is voor elke lidstaat een lijst van actiepunten voor verbetering opgesteld met het oog op de vaststelling van het tweede stroomgebiedsbeheersplan in 2015. De aanbevelingen die voor elke lidstaat zijn vastgesteld in het in 2015 gepubliceerde uitvoeringsverslag weerspiegelen deze overeengekomen actiepunten.

(Werkdocument van de diensten van de Commissie SWD(2015) 50 final, zie voetnoot 26 voor de volledige referentie.)

49

In de gevallen waarin de desbetreffende ex-antevoorwaarden voor het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en/of het Cohesiefonds (EFRO/CF) niet waren vervuld ten tijde van de vaststelling van het operationele programma, hebben de lidstaten actieplannen opgesteld voor de vervulling ervan vóór eind 2016. Het actieplan is een integrerend onderdeel van het operationele programma en derhalve is de contractuele afdwingbaarheid ervan verzekerd. De Commissie monitort de voltooiing van de actieplannen en kan de middelen schorsen wanneer de ex-antevoorwaarden na 2016 onvervuld blijven. De acties hebben echter enkel betrekking op de criteria waaraan moet worden voldaan ter vervulling van de ex-antevoorwaarden zoals gedefinieerd in de verordening en kunnen niet worden gebruikt als een instrument om naleving van alle EU-wetgeving af te dwingen.

De follow-up van naar aanleiding van de bilaterale vergaderingen ondernomen acties is een afzonderlijk proces en niet alle acties kunnen in aanmerking worden genomen in de operationele programma’s.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 56 en 57

Voor de toepassing van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater verzamelt de Commissie geen gegevens over het totale aantal inwoners, maar slechts over „inwonerequivalenten” (i.e.) in agglomeraties met 2 000 i.e. of meer. De Commissie merkt op dat de percentages in Figuur 3 op het totale aantal inwoners zijn gebaseerd. De Commissie is van oordeel dat zij niet de naleving van de wettelijke voorschriften van agglomeraties met 2 000 i.e. of meer in een bepaalde lidstaat weergeven.

58

De Commissie merkt op dat de door de Rekenkamer in paragraaf 58 onderzochte categorieën niet noodzakelijk verband houden met nalevingsverplichtingen uit hoofde van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater.

58 Tweede streepje

uit een oogpunt van naleving is het gebruik van afzonderlijke systemen zoals septische tanks in overeenstemming met de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, op voorwaarde dat daarmee hetzelfde niveau van milieubescherming wordt bereikt.

58 Derde streepje

agglomeraties met minder dan 2 000 i.e. vallen slechts onder beperkte verplichtingen uit hoofde van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater. Zij zijn bijvoorbeeld niet verplicht hun afvalwater op te vangen.

63

De Commissie merkt op dat zij een specifieke methode voor de beoordeling van de naleving van wettelijke voorschriften door de lidstaten³ hanteert, die is gebaseerd op agglomeraties veeleer dan op het totale percentage dat aan de limieten voldoet. Om de verbeteringen beter weer te geven en een realistischer beeld van de toestand in de lidstaten te schetsen, introduceert de Commissie in het achtste verslag over de uitvoering van de richtlijn inzake de behandeling van afvalwater het concept „niet-nalevingskloof”.

64

Overeenkomstig het Toetredingsverdrag wordt slechts een klein deel van Hongarije als kwetsbaar gebied beschouwd. Bovendien heeft Hongarije er zich na de toetreding van Roemenië toe verbonden om uiterlijk op 31 december 2018 op zijn hele grondgebied het streefcijfer van 75 % verwijdering van nutriënten (respectievelijk N en P) te bereiken overeenkomstig de door artikel 9 van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater geboden mogelijkheid.

65

Voor Tsjechië, Slowakije en Hongarije heeft de Commissie al Pilot-brieven verzonden in verband met vermeende gevallen van niet-naleving van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (voor Tsjechië) en met tussentijdse termijnen (voor Slowakije en Hongarije). De Commissie is voorts ook een soortgelijke Pilot-brief in verband met de naleving van tussentijdse termijnen door Roemenië aan het opstellen.

Met betrekking tot de kwestie van financiële duurzaamheid, vestigt de Commissie de aandacht op haar desbetreffende antwoorden op het speciaal verslag van de Rekenkamer nr. 2/2015 van 28 januari 2015 inzake het Donaubekken.

69

De Commissie is van mening dat oplossingen aan het einde van de keten misschien niet de meest kosteneffectieve wijze zijn om het probleem van microverontreinigingen aan te pakken. Er moeten maatregelen ter vermindering van de verontreiniging aan de bron worden overwogen.

De nadruk bij de uitvoering dient te liggen op de deugdelijke beoordeling van de omvang van het probleem (door een goede analyse van de belasting voor het milieu, een goede effectbeoordeling en goede monitoringnetwerken) en vervolgens moet worden beoordeeld welke maatregelen(combinaties) het meest geschikt zijn om de doelstellingen te verwezenlijken.

71

De Commissie onderschrijft ten volle het belang van de waarborging van naleving en van passende controlesystemen daarvoor. Deze opmerking heeft betrekking op alle door de Rekenkamer in haar verslag aangehaalde vormen van druk door verontreiniging. De Commissie erkent ook het verband tussen nalevingscontroles en de gebruikte sancties om niet-naleving te ontmoedigen. De Commissie streeft ernaar in de loop van 2016 een algemeen initiatief inzake de waarborging van de naleving van milieuvoorschriften in de gehele EU voor te stellen.

84

Wat de indirecte lozing van afvalwater door industriele installaties betreft: deze zouden zijn onderworpen aan voorafgaande regulering en/of specifieke toestemming door de bevoegde autoriteit. Er moet voorbehandeling worden toegepast om de in bijlage IC bij de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater beschreven doelstellingen te verwezenlijken.

90

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 84.

105

Wat Hongarije betreft, merkt de Commissie op dat voorschriften inzake de opslag van dierlijke mest al van toepassing waren toen de Commissie nota nam van de aan landbouwers verleende overgangsperioden voor het bouwen van de vereiste opslag in het kader van het nieuwe actieprogramma (AP) en de nieuwe nitraatgevoelige zones (NGZ) die respectievelijk in 2012 en 2013 in werking zijn getreden.

108

Terwijl fosforlimieten kunnen helpen de doelstellingen van de nitraatrichtlijn te bereiken, dient te worden opgemerkt dat de lidstaten krachtens de nitraatrichtlijn zelf niet verplicht zijn in normen voor het op of in de bodem brengen van fosfor te voorzien. Op grond van de kaderrichtlijn water zijn de lidstaten echter verplicht maatregelen vast te stellen ter beheersing van diffuse bronnen van verontreiniging en wanneer van de landbouw afkomstig fosfaat moet worden aangepakt om het mogelijk te maken een goede toestand te bereiken. Dit kan gebeuren via het actieprogramma betreffende nitraten of via een ander mechanisme.

109

De Commissie onderstreept dat de geschiktheid van het Tsjechische actieprogramma wordt beoordeeld in het kader van de lopende Pilot. Voorts is het Tsjechische actieprogramma gewijzigd in 2014 en is bij de bespreking in de context van de Pilot ook de gewijzigde versie aan bod gekomen en niet enkel de van 2012 daterende versie van het actieprogramma.

115

De Commissie merkt op dat de cijfers betrekking hebben op zowel eutrofe als hypertrofe wateren, en niet enkel op eutrofe wateren.

Bij de beoordeling van eutrofiëring is het ook essentieel rekening te houden met de stroomgebiedsbenadering. Zo is het mogelijk dat hoge nitraatgehalten geen belangrijk effect op rivieren hebben, maar eutrofiëring in de stroomafwaartse kustgebieden veroorzaken, zoals in het geval van de Donau en de Zwarte Zee.

117

De Commissie benadrukt dat de randvoorwaarden geen mechanisme ter handhaving van de Europese milieuwetgeving zijn. De randvoorwaarden koppelen betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) aan de naleving van bepaalde regels, terwijl inbreuken op die regels aanleiding geven tot een verlaging van de GLB-betalingen. De naleving van de randvoorwaarden moet in principe aan de hand van bestaande controlesystemen worden gecontroleerd. In het kader van de randvoorwaarden moet echter ook een minimaal controlepercentage worden gewaarborgd wanneer het controlesysteem van de sectorale wetgeving niet effectief genoeg is. Enkel begunstigden van dergelijke betalingen kunnen worden bestraft terwijl sectorale wetgeving en de handhavingsmechanismen daarvan op alle landbouwers van toepassing zijn, onafhankelijk van het GLB.

119

In artikel 96, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 is het volgende bepaald: „De lidstaten kunnen gebruikmaken van hun bestaande administratie- en controlesystemen om ervoor te zorgen dat de voorschriften betreffende de randvoorwaarden worden nageleefd”. Derhalve is het aan de lidstaten controles op de naleving van de randvoorwaarden te organiseren.

123

De richtlijn laat de lidstaten een ruime mate van flexibiliteit bij het opstellen van de nationale actieplannen.

124 Tweede streepje

de Commissie merkt op dat de richtlijn deze mate van detail in de nationale actieplannen niet voorschrijft.

130

De Commissie is het ermee eens dat de in bijlage III bij Richtlijn 2009/128/EG vastgestelde algemene beginselen van geïntegreerde gewasbescherming geen duidelijke juridische basis voor de vaststelling van mogelijke inbreuken scheppen. Uitzonderingen zijn zowel de verplichting tot het bijhouden van gegevens als de vereiste om in staat te zijn een interventie met gewasbeschermingsmiddelen te rechtvaardigen op basis van monitoring of gerelateerd technisch advies. Vanwege het subsidiariteitsbeginsel en de verscheidenheid aan agroklimaatvoorwaarden waarmee rekening dient te worden gehouden, zijn in de richtlijn geen andere elementen duidelijk gedefinieerd.

131

De Commissie is het eens met de opmerking dat er geen kwantitatieve EU-vereisten voor de reikwijdte van controles zijn vastgesteld, met uitzondering van artikel 8 van Richtlijn 2009/128/EG, waarin is bepaald dat alle apparatuur voor de toepassing van pesticiden uiterlijk op 26 november 2016 moet zijn geïnspecteerd.

134

De minimumvereisten zijn gebaseerd op nationale regels die verder gaan dan de EU-regels. Derhalve is de inhoud van die nationale regels afhankelijk van het besluit dat door elke lidstaat wordt genomen. Deze minimumvereisten maken deel uit van het basisvereiste voor bepaalde plattelandsontwikkelingsmaatregelen. Tot 1 januari 2015 vielen zij ook onder de randvoorwaarden, maar met het oog op vereenvoudiging en de totstandbrenging van een gelijk speelveld voor landbouwers werden zij bij de laatste GLB-hervorming van de werkingssfeer van de randvoorwaarden uitgesloten. Zij vormen echter nog steeds een onderdeel van de basisvereisten in het kader van de plattelandsontwikkeling en moeten als zodanig worden gecontroleerd.

136

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 134.

136 Tweede streepje

het Hongaarse POP 2007-2013 omvat een definitie en specificaties van de minimumvereisten voor het gebruik van meststoffen (nutriënten) en gewasbeschermingsmiddelen.

137

In het kader van de goedkeuring van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s verifieert de Commissie of de ter zake relevante ex-antevoorwaarden zijn vervuld. In het geval van ex-antevoorwaarden inzake minimumvereisten voor meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen bepaalt het criterium voor de vervulling ervan dat zulke eisen in de programma’s moeten worden gespecificeerd.

Het bestaan en de relevantie van concrete eisen en GLMC-normen in verband met bepaalde verbintenissen worden nader beoordeeld in de loop van de analyse van de inhoud van de maatregelen en de soorten concrete acties waarvoor deze twee elementen deel uitmaken van het ter zake relevante basisvereiste.

De inhoud van de minimumvereisten voor meststoffen en pesticiden moet minstens de bepaling van bijlage I, punt 8, onder 9, bij Uitvoeringsverordening (EU) nr. 808/2014 weerspiegelen.

138

Zie de antwoorden op de paragrafen 117 en 119.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 139 en 140

Hoewel in de wetgeving een minimaal controlepercentage van 1 % is vastgesteld, is de waarschijnlijkheid dat bepaalde landbouwers aan een randvoorwaardecontrole worden onderworpen mogelijk groter dan 1 % aangezien tal van andere factoren een rol spelen:

—De specifieke bemonsteringsmethode die wordt toegepast;

—In de sectorale wetgeving is een verschillend controlepercentage bepaald (bijvoorbeeld 3 % voor dier-ID);

—In geval van een aanzienlijke mate van niet-naleving van een handeling of norm, wordt het aantal controles ter plaatse verhoogd;

—Gevallen van niet-naleving die door andere bronnen worden vastgesteld (bijvoorbeeld sectorale controles), moeten worden gerapporteerd en een follow-up worden gegeven door de bevoegde autoriteit;

—Aan landbouwers bij wie een inbreuk is vastgesteld, moet een speciaal gewicht worden toegekend bij de risicobeoordeling.

141 Tweede streepje

zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 134.

142

Hoewel de jaarlijkse randvoorwaardenexercitie niet aan alle soorten eisen kan worden aangepast, dient ook aan bevindingen uit andere bronnen een follow-up te worden gegeven in het kader van de randvoorwaarden (bijvoorbeeld kruisrapportage). Voorts schrijft de wetgeving voor dat elke voor een controle ter plaatse geselecteerde begunstigde wordt gecontroleerd op een tijdstip waarop de naleving van de eisen en normen waarvoor hij is geselecteerd, kan worden gecontroleerd⁴. Bovendien moeten de controles ter plaatse in de regel worden uitgevoerd als onderdeel van één controlebezoek en bestaan uit een verificatie van de eisen en normen waarvan de naleving ten tijde van dat bezoek kan worden gecontroleerd⁵, afhankelijk van de natuurlijke cyclus.

143

De controle van registers is voor verscheidene normen bedoeld en vereist dat een van de verplichte controle-elementen wordt bestreken tijdens een controle ter plaatse op de naleving van de randvoorwaarden. Deze controles moeten evenwel worden aangevuld met andere controlepunten, zoals opslagomstandigheden, facturen, en bezoeken ter plaatse op grond van sectorale wetgeving.

144

De administratieve sanctie in het kader van de randvoorwaarden wordt als een procentuele verlaging toegepast op alle GLB-betalingen aan de begunstigde. Een dergelijke sanctie dient te worden toegepast na de beoordeling van ernst, omvang en permanent karakter van de inbreuken en moet zelfs het volgende jaar tot 100 % gaan⁶, en aldus de afschrikwekkende werking waarborgen.

Voetnoot 86 geeft inderdaad aan dat 5 % niet het maximale verlagingspercentage is.

146

Betalingen in het kader van artikel 30 kunnen ook door de lidstaten worden geprogrammeerd ter vergoeding van verplichte KRW-maatregelen. Deze maatregelen zijn nog niet geprogrammeerd in de vier landen.

147

De lidstaten zijn ertoe verplicht in hun programma’s 2014-2020 een SWOT-analyse op te nemen die een analyse van hun milieutoestand omvat. Een dergelijke analyse omvat informatie over de toestand van ecologische rijkdommen en de status daarvan. De in de SWOT-analyse vastgestelde problemen moeten worden aangepakt door de toepassing van de desbetreffende plattelandsontwikkelingsmaatregelen of andere instrumenten. Daarnaast zijn de programma’s ook onderworpen aan de strategische milieueffectbeoordeling (SMEB) die deel uitmaakt van het verslag van de evaluatie vooraf.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 44.

153

De lidstaten beslissen of zij voornemens zijn de agromilieuacties uit de vorige programmering voort te zetten in de nieuwe programmering, op basis van verscheidene factoren, zoals het succes en de doeltreffendheid van de concrete acties, de bijdrage ervan aan de beleidsdoelstellingen, het belang voor de architectuur van de nieuwe programmering, met inbegrip van prioriteiten en doelstellingen alsook de aard van de in de SWOT-analyse van de nieuwe programmering vastgestelde milieubehoeften.

154 Tweede streepje

De in het kader van het Slowaakse plattelandsontwikkelingsprogramma 2007-2013 toegepaste basisregeling beperkt het gebruik van meststoffen. Voorts omvat de regeling een verbod op het gebruik van minerale meststoffen op graslanden, met inbegrip van een beperking van het gebruik van pesticiden, hetgeen ook van invloed is op de waterkwaliteit.

In Roemenië is het gebruik van minerale meststoffen niet toegestaan en mogen enkel organische meststoffen worden gebruikt, onder bepaalde voorwaarden. Er wordt in dit geval geen EU-steun betaald voor het verminderen van het gebruik van meststoffen, maar de voorwaarde is bedoeld ter voorkoming van een verdere intensivering van landbouwsystemen in de onder een verbintenis vallend gebied die een negatief effect op de waterkwaliteit kan hebben (zie paragraaf 16).

157

De steun in het kader van de agromilieumaatregel is bedoeld om extra kosten en gederfde inkomsten in het kader van de vrijwillige verbintenissen van de begunstigden te vergoeden. Waar nodig kan hij ook transactiekosten dekken. Deze steun voorziet niet in stimulerende elementen en impliceert geen onmiddellijke economische voordelen voor de begunstigden (hoewel zulke voordelen op langere termijn niet uitgesloten zijn).

In combinatie met de langetermijnvoordelen voor de landbouw die voortvloeien uit de uitvoering van de verbintenissen (bijvoorbeeld betere bodemkwaliteit), wordt een dergelijke vergoeding geacht landbouwers ertoe aan te moedigen zich aan de maatregel te houden.

160

Het GLB berust op de handhaving van het beginsel dat de vervuiler betaalt, door de eerbiediging van de dwingende eisen van de randvoorwaarden, en op de vrijwillige benadering ter vergoeding van de levering van collectieve goederen en diensten in aanvulling op die welke worden geleverd door deze eisen, door bijvoorbeeld de agromilieubetalingen.

161

De Commissie is van mening dat het, naast de toepassing van de randvoorwaarden, aan de lidstaten is om de instrumenten te kiezen voor de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 163-165 en 191

De Commissie betwist dat zij in de context van de uitvoering van de kaderrichtlijn water tot dusver nog geen richtsnoeren heeft verstrekt. Sinds 2001 is uitgebreide implementatiesteun ontwikkeld in het kader van de gemeenschappelijke implementatiestrategie (GIS), een door de Commissie en de lidstaten geleid proces. In de context van de GIS hebben de Commissie en de lidstaten de voorbije jaren zeer intensief samengewerkt op het gebied van kostenterugwinning. Er bestaan richtsnoeren inzake de berekening van milieukosten en de kosten van hulpbronnen⁷. Recente pogingen om deze richtsnoeren aan te vullen in het kader van de GIS hebben gefaald door meningsverschillen tussen de lidstaten en de Commissie. Het GIS-werkprogramma voor 2016-2018 wordt momenteel besproken en kan verdere acties ter zake omvatten.

164

De ex-antevoorwaarden voor het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) betreffen de prijsstelling van water en gelden enkel voor investeringen in efficiënt watergebruik en bijgevolg waren de actieplannen waarvan de ex-antevoorwaarden niet waren vervuld, erop gericht ervoor te zorgen dat landbouwers zouden betalen voor de verbruikte hoeveelheden water. Tijdens de beoordeling van de ex-antevoorwaarden heeft de Commissie de lidstaten ook gewezen op de noodzaak om de kosten van diffuse verontreiniging terug te winnen, maar omdat dit niet onder het Elfpo viel, bevatte het actieplan geen specifieke bepaling dienaangaande.

Conclusies en aanbevelingen

168

De Commissie en de lidstaten werken momenteel aan indicatoren voor de vooruitgang in de richting van een goede toestand. Naar verwachting zal uiterlijk eind 2015 overeenstemming over de indicatoren worden bereikt.

De beoordelingen van de toestand tussen de stroomgebiedsbeheersplannen van 2009 en 2015 zijn niet noodzakelijk direct vergelijkbaar. De beoordelingskaders voor de watertoestand die in de stroomgebiedsbeheersplannen van 2009 zijn gebruikt, kenden in veel gevallen belangrijke beperkingen. Er werden bijvoorbeeld geen methoden ontwikkeld voor alle biologische kwaliteitselementen op het ogenblik dat de eerste plannen werden gepubliceerd (bijvoorbeeld in Hongarije, Roemenië en Slowakije). Tevens werden tekortkomingen van de monitoring geconstateerd (bijvoorbeeld in Tsjechië). Nadere bijzonderheden over de lacunes zijn te vinden in de verslagen over de uitvoering van de kaderrichtlijn water.

169

De Commissie is van oordeel dat variaties van het aantal stoffen dat wordt beoordeeld in het kader van de goede milieutoestand in beginsel niet noodzakelijkerwijze een slechte uitvoering impliceren. Stoffen hoeven enkel voor de classificatie te worden gebruikt indien ze relevant zijn, dit wel zeggen indien ze het risico inhouden dat in een bepaald stroomgebied geen goede toestand wordt bereikt. Het aantal stoffen dat een risico oplevert, is sterk afhankelijk van de bestaande belastingen. Verschillen in het aantal stoffen kunnen dus gerechtvaardigd zijn.

De Commissie is echter van mening dat het aantal stoffen dat door bepaalde lidstaten is gebruikt, te gering was wegens een gebrekkige identificatie van de relevante stoffen en onvoldoende monitoring. Indien de richtlijn correct werd uitgevoerd, zouden de relevante stoffen in aanmerking zijn genomen en zou de classificatie correct zijn. Deze kwestie is door de Commissie in het uitvoeringsverslag aan de orde gesteld en is besproken met de betrokken lidstaten. De Commissie verwacht dat de tweede stroomgebiedsbeheersplannen op betere risicobeoordelingen en een betere monitoring zullen worden gebaseerd.

170

De Commissie is van mening dat de plannen voor 2009 aanzienlijke toegevoegde waarde bieden. Voor het eerst wordt bijvoorbeeld een overzicht van alle relevante belastingen en effecten voor het milieu in het stroomgebied (waaronder op internationaal niveau in het internationaal plan voor de Donau) gepresenteerd, waarin onder meer alle soorten en bronnen van verontreiniging worden geïdentificeerd. Dit is van groot belang en betekent een grote meerwaarde, ook al was het niet helemaal volledig.

De Commissie is het er echter mee eens dat er een gebrek aan ambitie heerst wat betreft de maatregelen aangezien het eerste plan voornamelijk op basismaatregelen was gericht.

Naast de verplichting om te voldoen aan de basismaatregelen, moet ook duidelijk zijn welke aanvullende, meer gedetailleerde maatregelen moeten worden vastgesteld en hoe zij moeten worden uitgevoerd.

171

De Commissie is ervan op de hoogte dat de informatie over de beschikbaarheid van middelen in de stroomgebiedsbeheersplannen 2009 in bepaalde gevallen onvolledig was. Ook is de Commissie op de hoogte van de door de Rekenkamer geconstateerde coördinatieproblemen in de lidstaten. De coördinatie tussen de autoriteiten die de operationele programma’s en de plattelandsontwikkelingsprogramma’s opstellen en uitvoeren en de autoriteiten die met de vaststelling van maatregelen in het kader van stroomgebiedsbeheersplannen zijn belast, blijft een bevoegdheid van de lidstaten. De lidstaten zijn verplicht partnerschappen met de bevoegde autoriteiten, partners en relevante vertegenwoordigers van de civiele samenleving op te zetten gedurende de gehele voorbereiding en uitvoering van operationele programma’s en plattelandsontwikkelingsprogramma’s.

In sommige gevallen is de financiële toewijzing voor de programmeringsperiode 2007-2013 goedgekeurd vóór de goedkeuring van de stroomgebiedsbeheersplannen van 2009. Deze coördinatieproblemen zijn aan de orde gesteld bij de opstelling van de operationele programma’s voor de programmeringsperiode 2014-2020. Daarnaast zijn de ex-antevoorwaarden erop gericht de investeringen in overeenstemming te brengen met de stroomgebiedsbeheersplannen.

Tot slot wil de Commissie er ook op wijzen dat in verscheidene geauditeerde lidstaten ook nationale financieringsbronnen worden aangewend voor investeringen in infrastructuur voor de behandeling van afvalwater, en dat de EU-financiering op zich noch wordt verondersteld noch toereikend is om naleving te bewerkstelligen.

172

De Commissie zal de inspanningen en de verwezenlijkingen van de lidstaten blijven monitoren. Gezien het grote aantal stroomgebiedsdistricten en waterlichamen waarvoor stroomgebiedsbeheersplannen en maatregelenprogramma’s door de Commissie moeten worden beoordeeld, moesten er in het verleden onvermijdelijk keuzen worden gemaakt en dat blijft ook in de toekomst nodig.

De gevolgde aanpak bestaat erin bij voorkeur de naleving bij de autoriteiten van de lidstaten te bevorderen en slechts uitzonderlijk over te gaan tot formele inbreukprocedures wanneer dat onvermijdelijk is / wanneer de omstandigheden een dergelijke procedure als laatste uitweg rechtvaardigen.

Het is niet alleen aan de Commissie om naleving door de autoriteiten van de lidstaten te verifiëren; ook nationale rechterlijke instanties spelen een essentiële rol in dit opzicht.

In de gevallen waarin de relevante ex-antevoorwaarden voor het EFRO/CF niet waren vervuld ten tijde van de vaststelling van het operationele programma, hebben de lidstaten actieplannen ontwikkeld voor de vervulling ervan vóór eind 2016. Het actieplan is een integrerend onderdeel van het operationele programma en derhalve is de contractuele afdwingbaarheid ervan verzekerd. De Commissie monitort de voltooiing van de actieplannen en kan de middelen schorsen wanneer de ex-antevoorwaarden na 2016 onvervuld blijven. De acties hebben echter enkel betrekking op de criteria waaraan moet worden voldaan ter vervulling van de ex-antevoorwaarden zoals gedefinieerd in de verordening, en kunnen niet worden gebruikt als een instrument om naleving van alle EU-wetgeving af te dwingen.

Aanbeveling 1 a)

De Commissie neemt de aanbeveling over.

Samen met de lidstaten werkt de Commissie aan indicatoren voor vooruitgang in de richting van een goede toestand. Naar verwachting zal uiterlijk eind 2015 overeenstemming over de indicatoren worden bereikt. De opmerkingen van de Rekenkamer inzake rapportage zullen ook worden meegenomen in een brede fitnesscheck inzake milieurapportage waar de Commissie mee bezig is en die zij in 2017 zal voltooien.

Aanbeveling 1 b)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Zij zal de lidstaten blijven aansporen de beoordeling van belastingen en effecten en de monitoring van netwerken te blijven verbeteren zodat de stoffen worden geïdentificeerd die een risico op stroomgebiedsniveau veroorzaken.

Tegelijk wijst de Commissie erop dat zij over zeer beperkte middelen beschikt om aan te tonen dat de desbetreffende stoffen in de stroomgebiedsbeheersplannen ontbreken.

Aanbeveling 1 c)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en bereidt thans een alomvattende beoordeling van de tweede stroomgebiedsbeheersplannen voor waarover de lidstaten in maart 2016 verslag zullen uitbrengen.

Aanbeveling 1 d)

De Commissie steunt deze tot de lidstaten gerichte aanbevelingen.

174

Voor Tsjechië, Slowakije en Hongarije heeft de Commissie al Pilot-brieven verzonden in verband met vermeende gevallen van niet-naleving van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (voor Tsjechië) en met tussentijdse termijnen (voor Slowakije en Hongarije). De Commissie is voorts ook een soortgelijke Pilot-brief in verband met de naleving van tussentijdse termijnen door Roemenië aan het opstellen.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op Speciaal verslag nr. 2/2015.

180 Tweede streepje

de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater regelt niet de details van de vergunningen zoals de limieten van de verontreinigende stof, maar beschrijft slechts wat de belangrijkste doelstellingen zijn voor de voorbehandeling van het industriële afvalwater vóór het in de stedelijke opvangsystemen wordt geloosd.

181

De Commissie onderschrijft ten volle het belang van de waarborging van de naleving en van de passende controlesystemen daarvoor. Deze opmerking heeft betrekking op alle door de Rekenkamer in haar verslag aangehaalde vormen van druk door verontreiniging. De Commissie erkent ook het verband tussen nalevingscontroles en de gebruikte sancties om niet-naleving te ontmoedigen. De Commissie streeft ernaar in de loop van 2016 een algemeen initiatief inzake de waarborging van de naleving van milieuvoorschriften in de gehele EU voor te stellen.

Aanbeveling 2 a)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en werkt aan een beleidsinitiatief ter waarborging van de naleving in de lidstaten, met inachtneming van de beginselen van evenredigheid en subsidiariteit.

Aanbeveling 2 b)

De Commissie steunt deze tot de lidstaten gerichte aanbevelingen.

186

De Commissie heeft al gewerkt aan het stroomlijnen van de monitoring en rapportage in het kader van de nitratenrichtlijn en de kaderrichtlijn water.

187 Tweede streepje

sinds 1 januari 2015 vallen de minimumvereisten niet meer binnen de werkingssfeer van de randvoorwaarden, aangezien ze met het oog op vereenvoudiging zijn geschrapt in het kader van de jongste GLB-hervorming. Zij vormen nog steeds een onderdeel van de basisvereisten in het kader van de plattelandsontwikkeling en moeten als zodanig worden gecontroleerd. De lidstaten moeten de GLMC-normen van de EU uitvoeren door hun nationale GLMC-normen vast te stellen. Dergelijke nationale GLMC-normen moeten rekening houden met de nationale, regionale en lokale behoeften. GLMC-normen kunnen dus verschillen van lidstaat tot lidstaat. De Commissie beoordeelt de overeenstemming tussen de GLMC-normen en het landbouwbeleid. Indien er een GLMC-norm ontbreekt of duidelijk niet in overeenstemming is met de definitie van het GLB, wordt hij geclassificeerd als „ontbrekend” en wordt aan de tekortkoming een passende follow-up met de lidstaten gegeven.

188 Eerste streepje

verscheidene verbintenissen in het kader van de agromilieumaatregel kunnen zorgpunten op het gebied van waterkwaliteit op min of meer directe en actieve wijze helpen aanpakken. Het ontwerp en de selectie van de verbintenissen zouden moeten inspelen op de specifieke behoeften van het grondgebied waarop het programma betrekking heeft.

Er zijn tal van andere maatregelen in plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s) die kunnen worden gebruikt om doelstellingen inzake water te halen — artikel 30, niet-productieve investeringen enz.

De verplichting om verbintenissen uit te voeren in het kader van deze maatregel voor de periode van vijf tot zeven jaar is bedoeld om de doelstellingen van de verbintenissen te helpen verwezenlijken. De verbintenissen zouden verder kunnen worden uitgevoerd indien dat wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de waterkwaliteit te beschermen of verder te verbeteren.

188 Tweede streepje

de agromilieuverbintenissen moeten worden vastgesteld op een niveau dat verder gaat dan de verplichte vereisten. Zij dienen ook te voorkomen dat het niveau van praktijken wordt vergoed dat met normale praktijken overeenkomt. Hoewel de reductie van hoeveelheden stikstof die maar iets verder gaat dan de normale praktijken misschien niet voor aanzienlijke milieuvoordelen zorgt, kan niet worden aangenomen dat zij geen voordelen oplevert die verder gaan dan het niveau van de verplichte vereisten en normale praktijken.

Bij de keuze van het niveau moeten de lidstaten rekening houden met de vermindering van de hoeveelheid nutriënten van de landbouwsector die noodzakelijk is om te waarborgen dat in alle wateren voorwaarden inzake nutriënten kunnen worden bereikt die consistent zijn met een goede toestand in de zin van de kaderrichtlijn water.

189 Eerste streepje

de Commissie merkt op dat administratieve sancties zelfs in twee opeenvolgende kalenderjaren tot 100 % van de totale GLB-betaling kunnen oplopen.

191

Het waterbeleid van de EU wordt deels mét en deels zonder steun van EU-middelen ten uitvoer gelegd (in het licht van het beginsel dat de vervuiler betaalt). Niet-gefinancierde wettelijke vereisten spelen een zeer belangrijke rol in het gehele pakket maatregelen dat nodig is om de impact van de landbouw op water aan te pakken.

Aanbeveling 3 a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Aanbeveling 3 b)

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

Ter beoordeling van de minimumvereisten bekijkt de Commissie het bestaan ervan en de relevantie ervan voor de maatregelen waarvoor zij deel uitmaken van de basisvereisten. Gezien de uiteenlopende situaties waarin deze vereisten zijn vastgesteld, vertrouwt de Commissie op het oordeel van de lidstaten over de geschiktheid ervan.

De Commissie zal benadrukken dat het voor de lidstaten noodzakelijk is de parameters van de minimumvereisten vast te stellen op het niveau dat waarborgt dat rekening wordt gehouden met de situaties, en met het oog op de inachtneming van de regels waarop zulke vereisten zouden moeten worden vastgesteld.

Met betrekking tot de GLMC-normen, beoordeelt de Commissie het bestaan en de geschiktheid van deze normen. De Commissie beschouwt deze handelwijze als verenigbaar met het rechtskader van het GLB.

Aanbeveling 3 c)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De lidstaten zijn onderworpen aan verplichtingen inzake toevoer van fosfor wanneer dat vereist is ter verwezenlijking van de doelstellingen van de kaderrichtlijn water. Zij moeten in hun maatregelenprogramma’s maatregelen ter beheersing van diffuse bronnen van verontreiniging opnemen om ervoor te zorgen dat een goede toestand kan worden bereikt. Indien bronnen van agrarisch fosfaat als significant worden aangemerkt, moeten door de lidstaat beheersingsmaatregelen voor fosfaat worden vastgesteld. Dit is een van gebieden die door de Commissie zal worden gecontroleerd bij de beoordeling van de tweede stroomgebiedsbeheersplannen.

Aanbeveling 3 d)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en merkt op dat zij zich al heeft beziggehouden het stroomlijnen van de monitoring en rapportage in het kader van de nitratenrichtlijn en de kaderrichtlijn water.

Aanbeveling 3 e)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en is van mening dat er gevolg aan is gegeven aangezien er een richtsnoerdocument inzake kostenterugwinning is opgesteld in het kader van het GIS-proces. De recente poging om deze richtsnoeren aan te vullen in het kader van de GIS hebben gefaald door meningsverschillen tussen de lidstaten. Verdere werkzaamheden op dit gebied kunnen worden opgenomen in het GIS-werkprogramma voor 2016-2018 dat in behandeling is. Er zij op gewezen dat de lidstaten de methode voor de berekening van milieukosten en de kosten van hulpbronnen vrij kunnen kiezen.

Aanbeveling 3 f)

De Commissie steunt deze tot de lidstaten gerichte aanbevelingen.

1„Indicators to communicate progress towards good status”. Gemeenschappelijke implementatiestrategie voor de kaderrichtlijn water. Aangenomen door de directeuren waterbeheer op 25 november 2015.

2„Indicators to communicate progress towards good status”. Gemeenschappelijke implementatiestrategie voor de kaderrichtlijn water. Aangenomen door de directeuren waterbeheer op 25 november 2015.

3Evaluation of information reported in the frame of the Urban Waste Water Treatment Directive questionnaires. General methodology and working steps. Opgesteld door UBA in maart 2012, bijgewerkt in oktober 2014.

4Artikel 71, lid 1, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014.

5Artikel 71, lid 3, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014.

6Artikel 75 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014.

7„Assessment of Environmental and Resource Costs in the Water Framework Directive”. Information sheet prepared by Drafting Group ECO2. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive. Juni 2004 (goedgekeurd door de directeuren waterbeheer op 3 december 2004).

QJ-AB-15-023-NL-E    ISSN 1977-575X

Waterverontreiniging in het Donaubekken wordt veroorzaakt door verschillende bronnen zoals huishoudens, industriële installaties en landbouw.
Ingevolge de kaderrichtlijn water van 2000 stellen de lidstaten stroomgebiedsbeheersplannen vast die maatregelen ter bestrijding van deze verontreiniging moeten bevatten. De Rekenkamer onderzocht of de tenuitvoerlegging door de lidstaten van de maatregelen van de plannen van 2009 tot een verbetering van de waterkwaliteit had geleid.