EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3769-9 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/277295 | QJ-AB-15-023-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3766-8 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/896656 | QJ-AB-15-023-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3716-3 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/873454 | QJ-AB-15-023-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia mapy na s. 65 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 23

Sprawozdanie specjalne

Jakość wód w dorzeczu
Dunaju – poczyniono
postępy we wdrażaniu
ramowej dyrektywy
wodnej, lecz konieczne jest
podjęcie dalszych działań

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierował George Pufan, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Patrick Weldon, szef gabinetu; Mircea Radulescu, attaché; Alain Vansilliette, kierownik działu; Marion Colonerus, kierownik zespołu, a także kontrolerzy: Zuzana Gullova, Daniela Jinaru, Maria del Carmen Jimenez, Attila Horvay-Kovacs, Dana Moraru, Radka Papouskova i Ildiko Preiss.

Od lewej: A. Vansilliette, M. Radulescu, M.d.C. Jimenez, G. Pufan, Z. Gullova, P. Weldon i A. Horvay-Kovacs

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Plany gospodarowania wodami w dorzeczu jako narzędzie uzyskania dobrej jakości wód do 2015 r.

Niewielka poprawa stanu ekologicznego i chemicznego jednolitych części wód

Określenie źródeł zanieczyszczeń na poziomie jednolitych części wód było utrudnione z powodu braku kompleksowych danych

Działania określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu są niewystarczające do odpowiedniego rozwiązania problemu źródeł zanieczyszczeń

Znacząca liczba jednolitych części wód została wyłączona z obowiązku dotrzymania terminów wyznaczonych na 2015 i 2021 r.

Komisja sprawuje wprawdzie ścisłą kontrolę, ale poprawa jest uzależniona od gotowości państw członkowskich do podjęcia działań

Działania i instrumenty wdrożone przez państwa członkowskie w celu ograniczenia zanieczyszczeń powodowanych przez ścieki

Zanieczyszczenia powodowane przez aglomeracje: osiągnięto postępy w zakresie oczyszczania ścieków, ale dostępne instrumenty mogły zostać wykorzystane z lepszym skutkiem

Zanieczyszczenia powodowane przez instalacje przemysłowe: trudności w określeniu granicznych wielkości emisji i niedociągnięcia w egzekwowaniu

Działania i instrumenty wdrażane przez państwa członkowskie w celu rozwiązania problemu zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo

Państwa członkowskie nie wykorzystują wszystkich możliwości oferowanych przez dyrektywę azotanową

W planach działania dotyczących pestycydów występują niedociągnięcia

Mechanizm wzajemnej zgodności wywiera pewien wpływ, ale jego możliwości nie są w pełni wykorzystywane

Potencjał działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich mających na celu rozwiązanie kwestii jakości wód nie jest w pełni wykorzystywany

Zasada „zanieczyszczający płaci” jest stosowana wyłącznie w ograniczonym zakresie w odniesieniu do zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Region dorzecza Dunaju
Załącznik II | – | Zanieczyszczenia jednolitych części wód powierzchniowych
Załącznik III | – | Graniczne wielkości emisji określone w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych
Załącznik IV | – | Opłata z tytułu zanieczyszczenia wód: kwota w zależności od substancji zanieczyszczającej (w euro/t)
Załącznik V | – | Graniczne wielkości emisji określone w krajowych przepisach prawnych

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Aglomeracja: obszar, gdzie zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych lub do końcowego punktu zrzutu.

Bardziej rygorystyczne oczyszczanie ścieków/trzeci stopień oczyszczania ścieków: zgodnie z wymogami dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych jest to etap oczyszczania biologicznego/chemicznego stosowany w razie konieczności w celu obniżenia poziomu stężenia substancji biogennych (azot i fosfor) w oczyszczanych ściekach przed ich zrzutem do odbiorników wodnych zagrożonych eutrofizacją.

Biochemiczne zapotrzebowanie na tlen (BZT₅): ilość tlenu pochłanianego przez mikroorganizmy w celu wyeliminowania znajdujących się w wodzie substancji organicznych i mineralnych ulegających biodegradacji. Wskaźnik BZT₅ jest zwyczajowo używany do pomiaru zużycia tlenu liczonego w mg O₂/l po upływie pięciu dób. Im wyższy jest wskaźnik BZT₅, tym większe jest zużycie tlenu przez mikroorganizmy, a tym samym – tym większe zanieczyszczenie.

Chemiczne zapotrzebowanie na tlen (ChZT): ilość pochłanianego tlenu przy następującym wskutek procesów chemicznych utlenianiu znajdujących się w wodzie substancji organicznych i mineralnych. ChZT obejmuje zatem zarówno podlegające biodegradacji substancje określane za pomocą wskaźnika BZT₅, jak i utleniające się substancje nieulegające biodegradacji.

Dorzecze: obszar gruntu, z którego wszystkie spływy powierzchniowe odprowadzane są systemem strumieni, rzek oraz ewentualnie jezior do morza poprzez pojedyncze ujście rzeki, estuarium lub deltę.

Drugi stopień oczyszczania ścieków: faza biologiczna polegająca na oczyszczaniu ścieków z organicznych zanieczyszczeń ulegających biodegradacji.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej w drodze wyrównywania głównych dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przeznaczone przede wszystkim dla przedsiębiorstw.

Eutrofizacja: wzbogacenie wody w substancje biogenne, szczególnie w związki azotu i fosforu, powodujące przyspieszony wzrost glonów, co prowadzi do obniżenia poziomu tlenu w wodzie oraz zanikania występujących naturalnie gatunków roślin wodnych, ryb oraz innych przedstawicieli fauny wodnej.

Fundusz Spójności: Fundusz Spójności ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez finansowanie projektów w zakresie środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których produkt narodowy brutto na jednego mieszkańca wynosi mniej niż 90% średniej unijnej.

Graniczne wielkości emisji: stężenie lub poziom emisji, których nie wolno przekroczyć w żadnym przedziale czasu. Emisja oznacza bezpośrednie lub pośrednie uwalnianie do wody substancji pochodzących z instalacji.

Grunty rolne: w skład powierzchni lądowej kraju wchodzą grunty rolne, leśne i inne. Grunty rolne można podzielić na grunty orne, obszary upraw wieloletnich, trwałe użytki zielone i łąki oraz inne obszary, w tym ogrody przydomowe.

Jednolita część wód: jednolita część wód powierzchniowych oznacza oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych. Część wód podziemnych oznacza określoną objętość wód podziemnych występującą w obrębie warstwy wodonośnej lub zespołu warstw wodonośnych.

Kontrole wewnętrzne: w niniejszym sprawozdaniu oznaczają (i) kontrole przeprowadzane systematycznie przez operatora w ramach codziennej eksploatacji oczyszczalni ścieków komunalnych w celu monitorowania jakości zrzucanych ścieków i zawartości osadu; oraz (ii) kontrole przeprowadzane w instalacjach przemysłowych w celu monitorowania jakości ścieków zrzucanych do publicznej sieci kanalizacyjnej.

Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normy DKR): obowiązek utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska odnosi się do szeregu norm związanych z ochroną gleby, utrzymaniem materii organicznej i struktury gleby, zapobieganiem pogorszeniu się stanu siedlisk oraz gospodarką wodną.

Obszar szczególnie narażony: obszary gruntu, z których wody są odprowadzane do wód dotkniętych – lub potencjalnie dotkniętych – zanieczyszczeniami powodowanymi lub wywoływanymi przez azotany ze źródeł rolniczych. Obszary te przyczyniają się do zanieczyszczenia. Państwa członkowskie opracowują programy działania dla tych obszarów.

Obszar wrażliwy: państwo członkowskie uznaje za obszar wrażliwy jednolitą część wód zaliczaną do jednej z następujących grup: (i) jednolita część wód lub jej sektor, które są zagrożone eutrofizacją; (ii) jednolita część wód przeznaczona do pozyskiwania wody pitnej, która mogłaby zawierać zbyt wysokie stężenie azotanów; oraz (iii) obszary, w których wymagane jest bardziej rygorystyczne oczyszczanie, aby spełnione zostały wymogi dyrektyw Rady. Właściwe wyznaczenie obszarów wrażliwych jest bardzo ważne, gdyż determinuje rodzaj procesu oczyszczania ścieków, który należy wprowadzić w celu obniżenia zawartości substancji powodujących eutrofizację.

Oczyszczalnia ścieków komunalnych: infrastruktura, w której przeprowadza się szereg procesów mających na celu ograniczenie zanieczyszczenia ścieków z aglomeracji miejskiej do dopuszczalnego poziomu przed zrzuceniem ich do wód.

Oczyszczone ścieki: w znaczeniu przyjętym w niniejszym sprawozdaniu oznaczają oczyszczone ścieki zrzucane do jednolitych części wód.

Okres programowania: wieloletnie ramy planowania i realizacji wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

Płatności bezpośrednie: płatności przyznawane rolnikom bezpośrednio w ramach systemu wsparcia dochodów. Przykładami są system płatności jednolitych oraz system jednolitej płatności obszarowej.

Pozwolenie na zrzut ścieków: pozwolenie wydawane podmiotowi dokonującemu zrzutu ścieków zgodnie z krajowymi przepisami prawnymi. Pozwolenia zawierają m.in. graniczne wielkości emisji, których należy przestrzegać w odniesieniu do szeregu parametrów i substancji zanieczyszczających.

Program działań: część planu gospodarowania wodami w dorzeczu, w której wskazane są działania konieczne do osiągnięcia przez jednolite części wód dobrego stanu ekologicznego i chemicznego, z uwzględnieniem charakterystyki regionu dorzecza.

Program operacyjny: w programie operacyjnym określa się priorytety i szczegółowe cele państw członkowskich oraz sposób wykorzystania środków finansowych (fundusze UE i współfinansowanie krajowe publiczne i prywatne) w danym okresie (zazwyczaj siedmioletnim) na finansowanie projektów. Projekty muszą przyczyniać się do osiągnięcia określonej liczby celów wyszczególnionych na poziomie osi priorytetowej programu operacyjnego. Programy mogą być współfinansowane przez każdy fundusz w obszarze spójności (tj. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Społeczny). Program operacyjny przygotowany przez państwo członkowskie podlega zatwierdzeniu przez Komisję przed rozpoczęciem dokonywania płatności z budżetu UE. W okresie realizacji programy mogą być modyfikowane tylko za zgodą obu stron.

Punktowe źródła zanieczyszczeń: zanieczyszczenia powodowane przez rozmaite działania, dla których określono punkt zrzutu (np. zrzut w oczyszczalni ścieków komunalnych lub przemysłowych).

Rozproszone źródła zanieczyszczeń: zanieczyszczenia powodowane przez rozmaite działania, dla których nie określono punktu zrzutu (zob. punktowe źródła zanieczyszczeń). Na przykład rolnictwo jest głównym źródłem zanieczyszczeń rozproszonych.

Równoważna liczba mieszkańców (RLM): ilościowe określenie ładunku zanieczyszczeń w ściekach wyrażone jako „równoważna” liczba osób, które wytworzyłyby daną ilość odpadów. Jednostka RLM odpowiada ładunkowi zanieczyszczeń w ściekach wytwarzanemu przez jednego mieszkańca i oznacza organiczny ładunek ulegający biodegradacji, którego biochemiczne zapotrzebowanie na tlen w ciągu pięciu dni wynosi 60 g tlenu dziennie.

Sieć kanalizacyjna: elementy infrastruktury fizycznej i technicznej, w tym rury, pompy, ekrany, kanały itd. stosowane do przesyłu ścieków z miejsca ich powstania do punktu ewentualnego oczyszczania lub usuwania.

Stan chemiczny wód powierzchniowych: określenie jakości wód odzwierciedlające stężenie zanieczyszczeń, które nie powinno przekraczać wielkości podanych w środowiskowych normach jakościowych ustanowionych w ramowej dyrektywie wodnej (załącznik IX). W dyrektywie określono obecnie 45 substancji zanieczyszczających (takich jak ołów, nikiel, kadm, rtęć, benzen).

Stan/potencjał ekologiczny wód powierzchniowych: określenie jakości struktury i funkcjonowania ekosystemów wodnych. Stan wód ocenia się na podstawie następujących elementów jakości: elementy biologiczne (fauna i flora), hydromorfologiczne, chemiczne i fizykochemiczne, określone zanieczyszczenia i niektóre elementy ogólne (zasolenie, warunki biogenne itd.). W przypadku jednolitych części wód o silnie zmienionej strukturze fizycznej, wykorzystywanych do różnych celów takich jak żegluga, ochrona przeciwpowodziowa, energia wodna i rolnictwo, ocenia się raczej potencjał niż stan. Jest to wynikiem faktu, że w wielu przypadkach zaprzestanie ich wykorzystywania i usunięcie zmian fizycznych nie jest ani wykonalne, ani pożądane z ekonomicznego punktu widzenia.

Ścieki: wody, których jakość uległa pogorszeniu. Są zazwyczaj transportowane za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej i oczyszczane w oczyszczalni ścieków. Oczyszczone ścieki zrzuca się do odbiornika wodnego przez kolektor odprowadzający. Ścieki wytwarzane na obszarach nieposiadających dostępu do publicznej sieci kanalizacyjnej wymagają systemów indywidualnych takich jak zbiorniki bezodpływowe.

Środki ochrony roślin: środki używane do ochrony roślin lub upraw przed szkodliwym wpływem chwastów, chorób lub owadów.

Warunki wstępne: w kontekście przygotowywania programów rozwoju obszarów wiejskich i programów operacyjnych współfinansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie muszą ocenić, czy spełnione zostały wcześniej określone warunki wstępne. Jeżeli nie są one spełnione, należy przygotować plany działania w celu zagwarantowania ich spełnienia do dnia 31 grudnia 2016 r.

Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania (SMR): unijne normy prawne w dziedzinie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt.

Zasada „zanieczyszczający płaci”: zasada ustanowiona w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 191 ust. 2). W odniesieniu do ścieków oznacza na przykład, że podmioty dokonujące zrzutu ścieków powinny wnosić opłaty z tytułu powodowanych przez nie zanieczyszczeń (tj. wnoszona przez gospodarstwa domowe opłata za oczyszczanie jest zawarta w cenie usługi odprowadzania ścieków, oczyszczalnia ścieków wnosi opłatę z tytułu zanieczyszczeń itd.).

Zasada wzajemnej zgodności: mechanizm w ramach wspólnej polityki rolnej UE, który łączy płatności bezpośrednie dla rolników oraz szereg płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich z przestrzeganiem zestawu zasad odnoszących się do środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt oraz z utrzymaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. W okresie programowania 2007–2013 zasady wzajemnej zgodności odnosiły się do 18 wymogów podstawowych w zakresie zarządzania (SMR) i 15 norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normy DKR). Nieprzestrzeganie tych norm i wymogów może prowadzić do obniżenia płatności dokonywanych na rzecz rolnika w ramach wspólnej polityki rolnej.

Zawiesina ogólna: ilość zawieszonych w wodzie cząstek mineralnych i organicznych, które mogą zostać pochwycone za pomocą filtra porowatego.

Streszczenie

I

Wody w Europie są zanieczyszczone substancjami organicznymi i biogennymi, a także substancjami chemicznymi. Zanieczyszczenia wód pochodzą z różnych źródeł, takich jak gospodarstwa domowe, instalacje przemysłowe i rolnictwo. W ramowej dyrektywie wodnej z 2000 r. zharmonizowano wcześniej obowiązujące przepisy UE w dziedzinie polityki wodnej. W dyrektywie wprowadzono plan gospodarowania wodami w dorzeczu jako główne narzędzie wdrażania. Pierwsze plany miały zostać opracowane w 2009 r., a wymagana aktualizacja miała nastąpić w grudniu 2015 r.

II

Plany te zmuszą zawierać informacje dotyczące jakości wód w różnych jednolitych częściach wód, przyczyn niepowodzenia w osiągnięciu dobrego stanu ekologicznego i chemicznego oraz ewentualnych niezbędnych działań zaradczych. Działania te dzielą się na „działania podstawowe”, „inne działania podstawowe” i „działania uzupełniające”.

III

UE zapewnia znaczące dofinansowanie ukierunkowane na osiągnięcie celów polityki wodnej, w szczególności na inwestycje w dziedzinie ścieków (6,35 mld euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego / Funduszu Spójności w okresie programowania 2007–2013 na rzecz dziewięciu państw członkowskich¹ położonych w dorzeczu Dunaju) oraz na rekompensaty dla rolników podejmujących zobowiązania rolnośrodowiskowe (6,39 mld euro z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w okresie programowania 2007–2013 przeznaczone dla dziewięciu państw członkowskich położonych w dorzeczu Dunaju).

IV

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola dotyczyła czterech państw członkowskich leżących w dorzeczu Dunaju (Republika Czeska, Węgry, Rumunia i Słowacja). Kontrola miała na celu uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy wdrożenie przez państwa członkowskie ramowej dyrektywy wodnej doprowadziło do poprawy jakości wód.

V

Trybunał stwierdził, że poprawa jakości wód w konsekwencji wdrożenia działań była niewielka. Państwa członkowskie wyłączyły znaczną liczbę jednolitych części wód z obowiązku osiągnięcia dobrego stanu w terminach wyznaczonych na 2015 i 2021 r. Jednak postępy w zakresie poszczególnych elementów ocenianych w celu określenia jakości wody mogą nie być uwidocznione ze względu na metodykę oceny. Trybunał zaleca Komisji opracowanie wytycznych zobowiązujących do zróżnicowania sprawozdawczości z postępów i przekazywania przez państwa członkowskie jasnych i właściwych uzasadnień w przypadku ustanawiania wyłączeń.

VI

W wyniku niedociągnięć w systemach monitorowania brakowało danych dotyczących zarówno rodzaju, jak i źródeł zanieczyszczeń, które były przyczyną niespełnienia wymogów przez jednolitą część wód. Plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. wniosły w tym względzie ograniczoną wartość dodaną, ponieważ państwa członkowskie nie podeszły wystarczająco ambitnie do określania działań na rzecz przeciwdziałania zanieczyszczeniu środowiska. W działaniach skupiono się na wdrażaniu obowiązujących dyrektyw unijnych (w ramach „działań podstawowych”) Wdrażanie owych dyrektyw przebiega z opóźnieniem (tak jest w przypadku dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych) lub stwarzane przez nie możliwości nie są w pełni wykorzystywane (dotyczy to dyrektywy azotanowej, w przypadku której istnieją możliwości dalszej poprawy wymogów mających na celu obniżenie emisji azotu).

VII

W ramach „innych działań podstawowych” oraz „działań uzupełniających” nie uwzględniono w odpowiedni sposób wszystkich kwestii związanych z zanieczyszczeniami. Brakuje działań ukierunkowanych na jednolite części wód o niezadowalającym stanie jakości. W przypadku ścieków przede wszystkim nie zostały wskazane oczyszczalnie ścieków komunalnych lub instalacje przemysłowe wymagające utrzymania emisji w ramach określonych wielkości granicznych. W odniesieniu do rolnictwa państwa członkowskie mogłyby zaostrzyć niektóre normy wzajemnej zgodności. Ponadto jak dotąd nie rozważono jeszcze kwestii ograniczenia stosowania fosforu na gruntach. Co więcej, działania dotyczące rolnictwa mają w większości charakter dobrowolny i nie przyczyniają się do bezpośredniej poprawy jakości wód.

VIII

Trybunał zaleca państwom członkowskim udoskonalenie systemów monitorowania i diagnostyki w zakresie kwestii dotyczących zanieczyszczeń wód. Działania te powinny umożliwić lepsze ukierunkowanie działań na jednolite części wód o niezadowalającej jakości i uwzględnienie kwestii zanieczyszczeń, które nie zostały jak dotąd rozwiązane w odpowiedni sposób. Lepsze ukierunkowanie powinno także przyczynić się do zwiększenia skuteczności działań i obniżenia kosztów wdrożenia.

IX

Wprowadzone mechanizmy egzekwowania są tylko częściowo skuteczne z powodu małego zasięgu lub ograniczonego działania odstraszającego wywieranego przez kary. Trybunał zaleca, by Komisja przeanalizowała, w jaki sposób najlepiej ustalić wiążące kryteria w zakresie przeprowadzanych przez państwa członkowskie kontroli oczyszczalni ścieków komunalnych i instalacji przemysłowych. Ponadto zaleca Komisji i państwom członkowskim współpracę w zakresie oceny skuteczności mechanizmów egzekwowania wprowadzonych w dziedzinie rolnictwa.

X

Zasada „zanieczyszczający płaci” jest tylko częściowo stosowana w odniesieniu do zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo. Oczyszczalnie ścieków komunalnych i instalacje przemysłowe wnoszą opłaty z tytułu zanieczyszczenia wód powodowanego przez ich emisje, ale tylko za ograniczoną liczbę substancji zanieczyszczających. Między kwotami opłat (naliczanych w zależności od zrzucanych substancji określonych w mg/l) w poszczególnych państwach członkowskich istnieją znaczne różnice, a w żadnym z planów gospodarowania wodami w dorzeczu nie ma odniesień do oceny ich odstraszającego działania. Trybunał zaleca Komisji opracowanie wytycznych dotyczących możliwych metod odzysku kosztów związanych ze szkodami w środowisku powodowanymi przez zanieczyszczenia rozproszone. Zaleca ponadto państwom członkowskim przeprowadzenie oceny potencjału instrumentów ekonomicznych (opłaty i podatki) w dążeniu do powstrzymania emisji zanieczyszczeń.

1Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Chorwacja, Węgry, Austria, Rumunia, Słowenia i Słowacja.

Wstęp

Ramowa dyrektywa wodna i plany gospodarowania wodami w dorzeczu

01

Głównym celem unijnej polityki wodnej jest zapewnienie wystarczającej ilości wody o dobrej jakości na potrzeby ludzi i środowiska naturalnego w całej UE.

02

W 2000 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły ramową dyrektywę wodną², której głównym celem jest uzyskanie dobrej jakości wód³ do 2015 r. Dyrektywa pozwala również na wydłużenie tego okresu (do 2021 i 2027 r.), a także na wprowadzenie mniej rygorystycznych wymogów dotyczących jakości wód na określonych warunkach.

03

Dyrektywa jest nadrzędnym aktem prawnym, w którym zharmonizowano wcześniej obowiązujące przepisy w dziedzinie polityki wodnej. Zawarte w niej podejście do gospodarowania wodami opiera się na dorzeczu uznanym za jednostkę ekologiczną i hydrologiczną.

04

Do wdrożenia dyrektywy służy przede wszystkim plan gospodarowania wodami w dorzeczu. Do grudnia 2009 r. każde państwo członkowskie miało przyjąć tego rodzaju plany obejmujące program działań dla każdego obszaru dorzecza na terytorium danego państwa⁴. Aktualizacje planów gospodarowania wodami w dorzeczu miały być przyjęte do grudnia 2015 r. Ogólnie na terytorium UE występują 42 dorzecza międzynarodowe (np. dorzecza Renu i Dunaju) i opracowano 172 krajowe plany gospodarowania wodami w dorzeczu. Planów tych nie przedkłada się Komisji do zatwierdzenia.

05

W programie działań należy ująć te działania, które są konieczne do osiągnięcia celów ramowej dyrektywy wodnej w odniesieniu do poszczególnych części wód. W ramowej dyrektywie wodnej za wymóg minimalny uznano wdrożenie 11 dyrektyw (zob. tabela 1, w której zestawiono dyrektywy mające znaczenie dla niniejszego sprawozdania). Działania konieczne do ich wdrożenia uznaje się w programie za „działania podstawowe” wraz z innymi obowiązkowymi działaniami, o których mowa w dyrektywie (zob. pkt 33). Sprawozdawczość wynikająca z wymogów ramowej dyrektywy wodnej (aktualizacje planów gospodarowania wodami w dorzeczu i sprawozdania z postępów) nie zastąpiła sprawozdawczości wymaganej w ramach poszczególnych dyrektyw.

Tabela 1

Dyrektywy unijne, których wdrożenie uznaje się za wymóg minimalny

Podstawa prawna
Znaczenie dla jakości wód

Dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych¹
Wszystkie aglomeracje o RLM ≥2000 muszą być wyposażone w systemy odbioru ścieków lub w pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska.
W aglomeracjach o RLM ≥2000 należy przestrzegać granicznych wielkości emisji w odniesieniu do biochemicznego zapotrzebowania na tlen (BZT₅) i chemicznego zapotrzebowania na tlen (ChZT).
W aglomeracjach o RLM wynoszącej ponad 10 000 położonych na obszarach wrażliwych także obowiązuje wymóg przestrzegania granicznych wielkości emisji azotu ogólnego (Nog) lub fosforu ogólnego (Pog), chyba że na całym obszarze wrażliwym osiągnięty został minimalny współczynnik ograniczenia ładunku Nog i Pog.
We wszystkich aglomeracjach o RLM wynoszącej poniżej 2000 wyposażonych w systemy odbioru ścieków należy zapewnić odpowiednie oczyszczanie ścieków w przypadku zrzutów do wód słodkich i estuariów.

Dyrektywa azotanowa²
Państwa członkowskie są zobowiązane do monitorowania wód powierzchniowych i podziemnych oraz do wyznaczenia obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami. W celu obniżenia zanieczyszczenia wód powodowanego przez azotany państwa członkowskie muszą przyjąć programy działania, które będą na tych obszarach obowiązkowe. Ponadto państwa członkowskie muszą ustanowić zbiór zasad dobrej praktyki rolniczej, które będą stosowane na zasadzie dobrowolności na całym terytorium kraju.

Dyrektywa dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli zastąpiona przez dyrektywę o emisjach przemysłowych³
Graniczne wielkości emisji zawarte w pozwoleniach wydawanych dla instalacji przemysłowych mają być określone na podstawie najlepszych dostępnych technologii o największej skuteczności w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska.

1Dyrektywa Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U. L 135 z 30.5.1991, s. 40).

2Dyrektywa Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U. L 375 z 31.12.1991, s. 1).

3Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 24 z 29.1.2008, s. 8), zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U L 334 z 17.12.2010, s. 17).

06

Od 2001 r. Komisja we współpracy z państwami członkowskimi opracowała 34 dokumenty zawierające wytyczne na temat różnych aspektów wdrażania dyrektywy.

07

Istnieją też inne przepisy UE, niewymienione w ramowej dyrektywie wodnej, istotne z punktu widzenia jakości wód (zob. tabela 2).

Tabela 2

Inne dyrektywy i rozporządzenia unijne istotne z punktu widzenia jakości wód

Podstawa prawna
Znaczenie dla jakości wód

Rozporządzenie w sprawie detergentów¹
Detergenty zawierają ważną substancję zanieczyszczającą: fosfor.
Detergentów dla konsumentów przeznaczonych do prania i detergentów dla konsumentów przeznaczonych do automatycznych zmywarek do naczyń, w których przekroczona jest określona zawartość fosforu, nie wolno wprowadzać do obrotu odpowiednio od dnia 30 czerwca 2013 r. i 1 lipca 2017 r.

Dyrektywa w sprawie pestycydów²
Do dnia 26 listopada 2012 r. państwa członkowskie zobowiązane były do przyjęcia i przekazania Komisji planów działania zawierających działania na rzecz zmniejszenia zagrożenia związanego ze stosowaniem pestycydów oraz wpływu ich stosowania na zdrowie ludzi i na środowisko.

1Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 259/2012 z dnia 14 marca 2012 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 648/2004 w odniesieniu do stosowania fosforanów i innych związków fosforu w detergentach dla konsumentów przeznaczonych do prania i detergentach dla konsumentów przeznaczonych do automatycznych zmywarek do naczyń (Dz.U. L 94 z 30.3.2012, s. 16).

2Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/128/WE z dnia 21 października 2009 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania na rzecz zrównoważonego stosowania pestycydów (Dz.U. L 309 z 24.11.2009, s. 71).

Współpraca w dorzeczu Dunaju

08

Dorzecze Dunaju obejmuje terytoria 19 różnych krajów, z których 11 stanowią państwa członkowskie (zob. mapa w załączniku I). Dorzecze Dunaju ma powierzchnię 807 827 km² i jest największym dorzeczem w Unii Europejskiej.

09

Współpracę w dorzeczu Dunaju podjęto w 1985 r., a w 1998 r. weszła w życie konwencja o ochronie Dunaju⁵. Jednym z jej założeń było osiągnięcie „celów zrównoważonej i słusznej gospodarki wodnej, włączając ochronę, polepszenie i racjonalne wykorzystanie wód powierzchniowych oraz wód gruntowych na obszarach zlewiska”.

10

Międzynarodową Komisję Ochrony Dunaju utworzono w 1998 r. w celu wdrożenia konwencji o ochronie Dunaju. Od czasu wejścia w życie ramowa dyrektywa wodna pełni również rolę platformy ukierunkowanej na wdrożenie wszystkich transgranicznych aspektów dyrektywy.

11

W 2011 r. Rada zatwierdziła strategię UE na rzecz regionu Dunaju przedstawioną na jej wniosek przez Komisję. W strategii tej poruszono m.in. kwestię jakości wód.

Główne rodzaje i źródła zanieczyszczeń w dorzeczu Dunaju

12

Oprócz przyjętych przez państwa członkowskie krajowych planów gospodarowania wodami w dorzeczu Międzynarodowa Komisja Ochrony Dunaju opublikowała w 2009 r. plan gospodarowania wodami w dorzeczu dla całego dorzecza Dunaju⁶. W planie tym i w zaktualizowanym w 2013 r. sprawozdaniu z analizy dotyczącej dorzecza Dunaju⁷ określono różne rodzaje zanieczyszczeń o znaczeniu międzynarodowym mających wpływ na jakość wód (zob. tabela 3).

Tabela 3

Rodzaje i źródła zanieczyszczeń w dorzeczu Dunaju

Rodzaje zanieczyszczeń
Źródła zanieczyszczeń

Zanieczyszczenia organiczne (nietoksyczne substancje organiczne)
Głównymi źródłami emisji zanieczyszczeń organicznych są źródła punktowe: ścieki z aglomeracji (gospodarstwa domowe) i instalacji przemysłowych, w szczególności ścieki odebrane i nieoczyszczone oraz ścieki niewłaściwie oczyszczone.

Zanieczyszczenia substancjami biogennymi (azot i fosfor)
Większość emisji substancji biogennych pochodzi ze źródeł rozproszonych (89% emisji azotu ogólnego i 78% emisji fosforu ogólnego²) takich jak emisja z terenów rolnych (będąca wynikiem stosowania nawozu lub obornika³ i depozycji atmosferycznej), erozja gleby i spływ powierzchniowy.

Zanieczyszczenia substancjami niebezpiecznymi¹
Substancje toksyczne mogą być emitowane zarówno przez źródła punktowe (ścieki komunalne i przemysłowe), jak i rozproszone (takie jak spływ powierzchniowy, stosowanie pestycydów w rolnictwie, miejsca skażone i wyrobiska górnicze).

Zmiany hydromorfologiczne
Tego rodzaju zmiany powodują przerwanie ciągłości rzek i siedlisk, odłączenie przylegających terenów podmokłych lub równin zalewowych oraz zmiany objętości i warunków przepływu. Są powodowane przede wszystkim przez instalacje do wytwarzania energii wodnej, prace hydrotechniczne do celów żeglugowych i infrastrukturę przeciwpowodziową.

1Ramowa dyrektywa wodna zawiera wykaz tzw. substancji priorytetowych i innych zanieczyszczeń (początkowo obejmował on 33 substancje lub grupy substancji, których liczba zwiększyła się następnie do 45); niektóre z nich uznaje się za priorytetowe substancje niebezpieczne. Do substancji niebezpiecznych zalicza się np. pestycydy, metale i leki.

2Na podstawie oszacowania wieloletnich (lata 2000–2008) przeciętnych warunków hydrologicznych w dorzeczu Dunaju.

3Substancje zanieczyszczające (takie jak nawozy) są wypłukiwane do wód powierzchniowych lub podziemnych w wyniku opadów deszczu, przenikania do gleby i spływu powierzchniowego.

Źródło: Aktualizacja sprawozdania z analizy dotyczącej dorzecza Dunaju z 2013 r.

Dostępne instrumenty UE przeznaczone do celów wdrożenia unijnej polityki wodnej

13

UE wspiera politykę wodną poprzez zapewnienie zasobów finansowych oraz instrumentów prawnych i regulacyjnych. Główne źródła finansowania z budżetu UE stanowią:

–Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności: większość środków finansowych przydzielonych w okresie programowania 2007–2013 została przeznaczona na projekty infrastrukturalne w dziedzinie ścieków. Inne obszary interwencji, w których możliwy jest pozytywny wpływ na jakość wód, obejmują: zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrolę oraz rekultywację terenów przemysłowych i skażonych;

–Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: szereg działań ujętych w programach rozwoju obszarów wiejskich może mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na jakość wód. Płatności rolnośrodowiskowe są przykładem działania, które może wywierać wpływ bezpośredni. Są udzielane rolnikom podejmującym dobrowolne zobowiązania rolnośrodowiskowe, których zakres wykracza poza obowiązkowe przepisy.

14

W tabeli 4 przedstawiono wkład UE przydzielony państwom członkowskim, których terytorium położone jest częściowo lub w całości w dorzeczu Dunaju.

15

Głównym instrumentem prawnym stosowanym oprócz dyrektyw i rozporządzeń wymienionych w tabelach 1 i 2 jest mechanizm wzajemnej zgodności. Łączy on płatności bezpośrednie wypłacane rolnikom w ramach wspólnej polityki rolnej i szereg płatności dokonywanych w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich: (i) ze zgodnością ze zbiorem zasad dotyczących środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt, tzw. wymogami podstawowymi w zakresie zarządzania (SMR); oraz (ii) z utrzymaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, tzw. normami DKR⁸. Nieprzestrzeganie tych norm i wymogów może prowadzić do obniżenia przyznanej rolnikowi kwoty pomocy.

Tabela 4

Wkład UE przydzielony na okres programowania 2007–2013 (stan na dzień 31 grudnia 2014 r.)¹

Źródło finansowania | Obszar interwencji | Kwota w mld euro
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności | Ścieki | 6,35
Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich | Płatności rolnośrodowiskowe | 6,39²

1Kwoty odnoszą się do dziewięciu państw członkowskich, których terytorium położone w dorzeczu Dunaju liczy ponad 2000 km².

2W przypadku Niemiec kwota brana pod uwagę odnosi się do dwóch regionów położonych w dorzeczu Dunaju (Badenia-Wirtembergia i Bawaria).

Źródło: W przypadku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego / Funduszu Spójności – baza danych Komisji Infoview; w przypadku Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – sprawozdania z realizacji finansowej za 2014 r.

2Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. L 327 z 22.12.2000, s. 1).

3Odnosi się do jednolitej części wód powierzchniowych, podziemnych oraz obszarów chronionych. Jakość wód jest wyrażona jako stan ekologiczny i chemiczny jednolitej części wód.

4Gdy obszar danego państwa obejmuje dorzecza różnych rzek (np. na terenie Republiki Czeskiej znajduje się część dorzecza Dunaju oraz części dorzeczy Odry i Łaby), wymagane jest przygotowanie planu dla każdej z tych części (dorzeczy).

5W 14 krajach obszar zlewiska przekracza 2000 km² (dziewięć państw członkowskich i pięć państw niebędących członkami UE). Kraje te, tak jak i Unia Europejska, są umawiającymi się stronami konwencji.

6Plan gospodarowania wodami w dorzeczu Dunaju, wersja ostateczna z dnia 14 grudnia 2009 r.

7Aktualizacja sprawozdania z analizy dotyczącej dorzecza Dunaju z 2013 r., wersja ostateczna z dnia 18 października 2014 r.

8W okresie programowania 2007–2013 obowiązywało 18 wymogów podstawowych w zakresie zarządzania i 15 norm DKR.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

16

Na podstawie przeprowadzonej kontroli Trybunał ocenił, czy wdrożenie przez państwa członkowskie ramowej dyrektywy wodnej doprowadziło do poprawy jakości wód.

17

Podczas kontroli skupiono się na jakości wód powierzchniowych w czterech państwach członkowskich dorzecza Dunaju położonych w jego górnej, środkowej i dolnej części. Były to: Republika Czeska, Węgry, Rumunia i Słowacja⁹. Zasięg kontroli obejmował trzy główne aspekty: zanieczyszczenia powodowane przez aglomeracje, instalacje przemysłowe i rolnictwo.

18

W trakcie kontroli starano się odpowiedzieć na następujące trzy pytania:

a)Czy działania przewidziane w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. były właściwie ukierunkowane, a ich rodzaj i zakres był konieczny dla uzyskania dobrej jakości wód w 2015 r.?

b)Czy działania i instrumenty wdrażane przez państwa członkowskie są odpowiednie, by ograniczyć zanieczyszczenia powodowane przez ścieki?

c)Czy działania i instrumenty wdrażane przez państwa członkowskie są odpowiednie, by ograniczyć zanieczyszczenia rozproszone powodowane przez rolnictwo?

19

Wizyty w państwach członkowskich przeprowadzono w okresie od marca 2013 r. do stycznia 2014 r. Okresy, do których odnoszą się poszczególne zebrane dowody, podano w różnych częściach niniejszego sprawozdania. Przeglądy dokumentów i analizy kontynuowano również w okresie od końca stycznia 2014 r., w szczególności w celu uwzględnienia aktualizacji planów gospodarowania wodami w dorzeczu (publikowanych począwszy od grudnia 2014 r. w celu przeprowadzeniu konsultacji¹⁰) i nowych programów rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2014–2020) zatwierdzonych w 2015 r.

20

Wpływ na jednolite części wód mogą mieć również zmiany hydrologiczne lub morfologiczne, a także inne rodzaje zanieczyszczeń, które uniemożliwiają im osiągnięcie dobrego stanu jakości wód. Zagadnienia te nie zostały objęte zakresem kontroli.

21

Trybunał opublikował wcześniej sprawozdania specjalne¹¹ dotyczące zbliżonych dziedzin.

9W obrębie dorzecza Dunaju leży część Republiki Czeskiej, większość terytorium Słowacji oraz całe terytorium Rumunii i Węgier. Całkowita powierzchnia tych państw członkowskich (wyrażona w km²) stanowi około połowy (49,4%) powierzchni dorzecza Dunaju.

10Do grudnia 2015 r. państwa członkowskie musiały przyjąć drugi plan gospodarowania wodami w dorzeczu. Zgodnie z ramową dyrektywą wodną projekt planów gospodarowania wodami w dorzeczu podlega procedurze konsultacji ze stronami zainteresowanymi wdrożeniem dyrektywy.

11Sprawozdanie specjalne nr 8/2008 „Czy zasada współzależności jest skuteczna?”, sprawozdanie specjalne nr 7/2011 „Czy system wsparcia rolnośrodowiskowego jest dobrze opracowany i czy zarządza się nim odpowiednio?”, sprawozdanie specjalne nr 5/2011 „System płatności jednolitych (SPJ): problemy, które należy rozwiązać, aby uzyskać poprawę w zakresie należytego zarządzania finansami”, sprawozdanie specjalne nr 4/2014 „Włączenie celów polityki wodnej UE do WPR: częściowy sukces” oraz sprawozdanie specjalne nr 2/2015 „Wsparcie UE na rzecz oczyszczalni ścieków komunalnych w dorzeczu Dunaju: konieczne są dalsze działania, aby pomóc państwom członkowskim w realizacji celów polityki UE w zakresie gospodarowania ściekami” (http://eca.europa.eu).

Uwagi

Plany gospodarowania wodami w dorzeczu jako narzędzie uzyskania dobrej jakości wód do 2015 r.

22

Zgodnie z ramową dyrektywą wodną państwa członkowskie oceniają jakość wód, korzystając z wyników podanych przez krajową sieć monitorowania wód. Ocenę przeprowadza się na poziomie jednolitej części wód¹² w oparciu o systemy i metody określone przez państwa członkowskie zgodnie z zasadami zawartymi w ramowej dyrektywie wodnej. Istnieją dwa składniki oceny jakości wód:

–stan/potencjał ekologiczny¹³: państwa członkowskie przeprowadzają ocenę, biorąc pod uwagę różne czynniki zwane elementami jakości: elementy biologiczne (takie jak flora wodna i ichtiofauna), elementy hydromorfologiczne, a także elementy chemiczne i fizykochemiczne¹⁴. Te ostatnie obejmują zanieczyszczenia organiczne (mierzone przy pomocy parametrów takich jak biochemiczne zapotrzebowanie na tlen (BZT₅) i chemiczne zapotrzebowanie na tlen (ChZT)), warunki biogenne i wybrane substancje chemiczne¹⁵. Klasyfikację stanu wód przeprowadza się w pięciu kategoriach: stan bardzo dobry, dobry, umiarkowany, słaby i zły;

–stan chemiczny: państwa członkowskie oceniają, czy środowiskowe normy jakości¹⁶ dotyczące substancji określonych w przepisach UE były przestrzegane czy nie (tj. 41 substancji priorytetowych lub grup substancji miało zostać poddanych ocenie na potrzeby planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.). W wyniku klasyfikacji przyznaje się ocenę dobrą lub niedostateczną.

23

O ogólnej klasyfikacji stanu ekologicznego decyduje zaobserwowany pojedynczy element jakości o najniższej wartości. Analogicznie stan chemiczny można ocenić jako dobry tylko wtedy, gdy spełnione są normy dotyczące wszystkich substancji. Zasada ta jest znana pod nazwą one out, all out. Jej zastosowanie może uniemożliwiać wykazanie postępów w odniesieniu do poszczególnych elementów jakości.

24

Plan gospodarowania wodami w dorzeczu musi zawierać informacje dotyczące źródeł zanieczyszczeń jednolitych części wód, oceny ich stanu i działań, które należy wdrożyć w celu uzyskania dobrej jakości wód, a także ich całkowitego kosztu. W planach należy ponadto przedstawić uzasadnienie ustanowienia odstępstwa w odniesieniu do jednolitej części wód od obowiązku przestrzegania wyznaczonych terminów uzyskania ich dobrej jakości (pierwszy termin przypada w 2015 r., zob. pkt 2).

25

Trybunał zbadał:

–czy w wyniku działań wdrożonych przez państwa członkowskie jakość wód powierzchniowych poprawiła się;

–czy w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. określono źródła zanieczyszczenia dla każdej jednolitej części wód;

–czy działania określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. w odpowiednim stopniu uwzględniają określone źródła zanieczyszczeń;

–czy państwa członkowskie dążyły do dotrzymania terminu wyznaczonego na 2015 r. w odniesieniu do większości jednolitych części wód na ich terytorium;

–czy Komisja podejmowała działania w przypadkach, w których uznała plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. za nieodpowiednie.

Niewielka poprawa stanu ekologicznego i chemicznego jednolitych części wód

26

Na wykresach 1 i 2 przedstawiono zmiany, które miały miejsce w okresie pomiędzy sporządzeniem planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.¹⁷ a opracowaniem projektów planów z 2015 r., odnoszące się do ekologicznego i chemicznego stanu jednolitych części wód powierzchniowych w czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty.

Wykres 1

Stan/potencjał ekologiczny przedstawiony w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. i w projektach planów z 2015 r. (wyrażony jako udział procentowy w całkowitej liczbie jednolitych części wód powierzchniowych)

Źródło: Informacje przekazane przez państwa członkowskie za pośrednictwem Europejskiego Systemu Informacji Wodnej (WISE) i projekty planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r.

1WISE (Europejski System Informacji Wodnej) zawiera szeroki zakres danych i informacji dotyczących kwestii związanych z wodami, zebranych przez instytucje UE.

Wykres 2

Stan chemiczny przedstawiony w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. i w projektach planów z 2015 r. (wyrażony jako udział procentowy w całkowitej liczbie jednolitych części wód powierzchniowych)

Źródło: Informacje przekazane przez państwa członkowskie za pośrednictwem Europejskiego Systemu Informacji Wodnej (WISE) i projekty planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r.

27

Z danych przedstawionych w planach gospodarowania wodami w dorzeczu wynika, że zmiany w stanie jakości wód nie są znaczące, a upływający w 2015 r. termin osiągnięcia ich dobrego stanu nie został dotrzymany. Udział procentowy jednolitych części wód, których stan/potencjał ekologiczny określono jako dobry lub bardzo dobry zwiększył się tylko nieznacznie. Największy wzrost odnotowano w Republice Czeskiej. Pod względem stanu chemicznego sytuacja w Republice Czeskiej uległa pogorszeniu. Na Węgrzech udało się w znaczącym stopniu obniżyć liczbę jednolitych części wód o nieznanym stanie, co wyjaśnia wzrost liczby jednolitych części wód, których stan chemiczny uzyskał ocenę dobrą lub niedostateczną.

Określenie źródeł zanieczyszczeń na poziomie jednolitych części wód było utrudnione z powodu braku kompleksowych danych

28

Ze względu na brak danych z monitorowania państwa członkowskie przeprowadziły ocenę stanu częściowo w oparciu o metody pośrednie, takie jak analiza i oszacowanie ryzyka. Ma to wpływ na stopień zaufania w odniesieniu do klasyfikacji stanu wód. W Rumunii i na Słowacji stan znacznej liczby jednolitych części wód sklasyfikowano w planach z 2009 r. jako dobry i bardzo dobry (zob. wykresy 1 i 2), ale stopień zaufania do klasyfikacji znaczącej ich liczby był niski. Im niższy jest stopień zaufania w odniesieniu do klasyfikacji stanu, tym trudniej jest określić odpowiednie działania mające na celu naprawę sytuacji.

29

Stwierdzono również znaczne różnice w liczbie określonych substancji fizykochemicznych, których stan ekologiczny poddano ocenie (zob. pkt 22), w zależności od państwa członkowskiego (od czterech na Węgrzech do ponad 80 w Republice Czeskiej). U podstaw tych różnic leżał niekiedy brak właściwej identyfikacji tych substancji, który może powodować nazbyt optymistyczne klasyfikowanie jednolitych części wód.

30

W załączniku II przedstawiono udział procentowy jednolitych części wód zanieczyszczanych przez źródła punktowe i rozproszone, a także udział procentowy jednolitych części wód narażonych na wzbogacenie w substancje organiczne lub substancje biogenne oraz na skażenie przez substancje priorytetowe lub inne określone substancje zanieczyszczające.

31

Analiza przeprowadzona przez Trybunał wykazała braki w zakresie informacji przedstawionych w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.¹⁸ w rozbiciu na jednolite części wód: nie zawsze wskazują one, czy zanieczyszczenie substancjami organicznymi (BZT₅ i ChZT), substancje biogenne (azot i fosfor), substancje fizykochemiczne i priorytetowe oraz pestycydy stanowią problem dla jakości wód w danej jednolitej części wód.

32

Na plany gospodarowania wodami w dorzeczu negatywnie wpłynęły również braki w informacjach w rozbiciu na źródła zanieczyszczeń i trudności w ich uzyskaniu:

–w przypadku punktowych źródeł zanieczyszczeń (takich jak oczyszczalnie ścieków komunalnych i instalacje przemysłowe) brakowało danych dotyczących w szczególności zrzutu substancji fizykochemicznych i priorytetowych. Dostępna była większość informacji dotyczących emisji substancji organicznych i substancji biogennych pochodzących z oczyszczalni ścieków komunalnych;

–w przypadku zanieczyszczeń rozproszonych trudności nastręcza obliczenie udziału różnych źródeł (stosowanie nawozów, erozja, depozycja atmosferyczna itd.), a zatem szacunki oparte są głównie na modelach statystycznych;

–w przypadku terenów skażonych i miejsc usuwania odpadów nie były dostępne żadne określone w sposób ilościowy informacje dotyczące znaczenia źródła.

Działania określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu są niewystarczające do odpowiedniego rozwiązania problemu źródeł zanieczyszczeń

33

Zgodnie z wytycznymi nr 21 z 2009 r. do celów sprawozdawczości na podstawie ramowej dyrektywy wodnej państwa członkowskie musiały przedstawić działania ujęte w planach gospodarowania wodami w dorzeczu w rozbiciu na trzy kategorie: „działania podstawowe” (działania konieczne do wdrożenia dyrektyw UE), „inne działania podstawowe” (działania wprowadzone dodatkowo przez ramową dyrektywę wodną¹⁹) oraz „działania uzupełniające”.

34

W opracowanych przez cztery państwa członkowskie planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. zazwyczaj brakowało informacji o osiągnięciach, których należało oczekiwać w wyniku wdrożenia „działań podstawowych”, oraz o wynikającym stąd zapotrzebowaniu na działania dodatkowe konieczne do uzyskania dobrego stanu.

Zanieczyszczenia powodowane przez aglomeracje: w działaniach wykraczających poza dyrektywę dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych pominięto pewne ważne aspekty

35

„Podstawowym działaniem” na rzecz rozwiązania problemów związanych z zanieczyszczeniami powodowanymi przez aglomeracje jest wdrożenie dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (zob. tabela 1).

36

W odniesieniu do „innych działań podstawowych” i „działań uzupełniających” Trybunał wskazał następujące niedociągnięcia w opracowanych przez cztery państwa członkowskie planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.:

–w przypadku aglomeracji o RLM wynoszącej poniżej 2000 w planach gospodarowania wodami w dorzeczu opracowanych przez Republikę Czeską, Węgry i Słowację nie wskazano, jak wiele spośród tych aglomeracji ma istotne znaczenie dla jakości wody, a więc wymagałoby działań specjalnych;

–sytuacja jednolitych części wód pod względem ich jakości może wymagać ustanowienia granicznych wielkości emisji wykraczających poza wymogi określone w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (zob. załącznik III). W przypadku Węgier i Rumunii wspomniano o przeglądzie stosowności granicznych wielkości emisji określonych w krajowych przepisach prawnych. Republika Czeska nie ujęła tego rodzaju działania w swoim planie, gdyż ustanowione przez prawo wielkości graniczne zaktualizowano w 2007 r., a więc na krótko przed zatwierdzeniem planu gospodarowania wodami w dorzeczu. Węgry nie podały zakresu działania. W przypadku Rumunii w planie wskazano na konieczność wprowadzenia bardziej rygorystycznych wielkości granicznych w ograniczonej liczbie aglomeracji, ale nie jest jasne, czy wystarczy to do uwzględnienia wszystkich jednolitych części wód narażonych na poważne zanieczyszczenia substancjami organicznymi i substancjami biogennymi;

–państwa członkowskie tylko częściowo poruszyły kwestię gospodarowania wodami opadowymi. Obydwa rodzaje przelewów – występujące podczas obfitych opadów deszczu, gdy przepustowość sieci kanalizacyjnej lub oczyszczalni jest niewystarczająca – i odpływ wód burzowych z terenów miejskich²⁰ mogą powodować zanieczyszczenie wód. Węgry uwzględniły specjalne działanie polegające głównie na ustanowieniu krajowego planu gospodarowania wodami opadowymi, a Rumunia określiła aglomeracje wymagające systemów odprowadzania wód opadowych. Żaden z planów nie zawierał działań specjalnych mających na celu rozwiązanie problemu przelewów²¹;

–od późnych lat 90. obecność mikrozanieczyszczeń w coraz większym stopniu uznaje się za kwestię związaną z jakością wód. Mikrozanieczyszczenia występują zazwyczaj w produktach farmaceutycznych, środkach higieny osobistej i dodatkach do żywności. Pomimo wzrastającego znaczenia kwestii mikrozanieczyszczeń nie została ona ujęta w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r., opracowanych przez cztery odnośne państwa członkowskie. Dostępne działania, za pomocą których można rozwiązać ten problem, obejmują: (i) zapobieganie zanieczyszczeniom w miejscu ich występowania lub ich ograniczenie („u źródła”) i (ii) oczyszczanie zanieczyszczonych wód (działania „końca rury”).

Zanieczyszczenia powodowane przez instalacje przemysłowe – brak ukierunkowanych działań

37

„Podstawowym działaniem” na rzecz rozwiązania problemów związanych z zanieczyszczeniami powodowanymi przez instalacje przemysłowe jest wdrożenie dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (zob. tabela 1).

38

W odniesieniu do „innych działań podstawowych” i „działań uzupełniających” Trybunał wskazał następujące niedociągnięcia w opracowanych przez cztery państwa członkowskie planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.:

–ograniczenie zanieczyszczenia powodowanego przez substancje niebezpieczne wymaga działań ukierunkowanych na substancje, które uniemożliwiają jednolitym częściom wód uzyskanie dobrego stanu ekologicznego i chemicznego. Jednak żadne z czterech państw członkowskich nie dysponowało działaniami ukierunkowanymi na określone substancje;

–wprawdzie wszystkie cztery państwa członkowskie uwzględniły działania odnoszące się do rekultywacji terenów skażonych lub miejsc usuwania odpadów, ale tylko w planach opracowanych przez Republikę Czeską i Słowację określono tereny uznane za stwarzające zagrożenie dla jakości wód. Niemniej Trybunał stwierdził, że wybrane tereny niekoniecznie odpowiadały terenom wyznaczonym przez organy krajowe odpowiedzialne za strategię oczyszczania jako tereny priorytetowe do oczyszczenia²².

Zanieczyszczenia powodowane przez rolnictwo: działania wykraczające poza dyrektywę azotanową mają charakter przede wszystkim dobrowolny

39

„Podstawowym działaniem” na rzecz rozwiązywania problemów związanych z zanieczyszczeniami powodowanymi przez rolnictwo jest wdrożenie dyrektywy azotanowej (zob. tabela 1).

40

Jeśli chodzi o „inne działania podstawowe” i „działania uzupełniające” opracowane przez cztery państwa członkowskie, plany gospodarowania wodami w dorzeczu dotyczyły przede wszystkim działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich, które umożliwiają rolnikom podejmowanie działań wykraczających poza zakres obowiązkowych przepisów (takich jak stosowanie zasad nawożenia bardziej restrykcyjnych niż określone w dyrektywie azotanowej). Działanie te mają jednak charakter wyłącznie dobrowolny, a więc mogą nie obejmować obszarów, w których zanieczyszczenie wód jest najbardziej znaczące (zob. także pkt 145–157)²³.

41

Trybunał wskazał następujące niedociągnięcia w opracowanych przez cztery państwa członkowskie planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.:

–mimo że fosfor z rozproszonych źródeł zanieczyszczeń odgrywa znaczącą rolę w zanieczyszczeniu jednolitych części wód substancjami biogennymi, w żadnym z programów nie wskazano działań ukierunkowanych bezpośrednio na ograniczenie ilości fosforu, która ma być stosowana na gruntach (w kg/ha)²⁴;

–działania ukierunkowane na ograniczenie erozji, które w znaczącym stopniu przyczyniają się do zanieczyszczenia fosforem, zostały wskazane w programach działań przez Republikę Czeską, Węgry i Rumunię. Niemniej jednak na Węgrzech działanie odnosi się do stosowania odpowiedniej normy DKR (zob. ramka 3), podczas gdy w programach Republiki Czeskiej i Rumunii brakuje szczegółowych informacji na temat sposobu wdrożenia działań;

–działania ukierunkowane na ograniczenie stosowania pestycydów zostały wymienione w programach wszystkich czterech państw członkowskich. Ich opisy były jednak mało precyzyjne lub odnosiły się do planów działania dotyczących pestycydów, które miały zostać przyjęte i przedstawione Komisji do dnia 26 listopada 2012 r. zgodnie z wymogami dyrektywy w sprawie pestycydów (zob. tabela 2).

Brak istotnych informacji dotyczących finansowania działań

42

Trybunał stwierdził, że nie dla wszystkich działań określonych w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. przedstawiono oszacowanie kosztów. Cztery państwa członkowskie podały jedynie częściowe informacje na temat źródeł i dostępności funduszy.

43

Brak informacji na temat kosztów i oczekiwanych rezultatów działań (zob. pkt 34) utrudnia określenie, które z nich są najbardziej racjonalne pod względem kosztów.

44

Finansowanie ze źródeł innych niż programy UE ma miejsce rzadko. Głównymi źródłami finansowania są programy współfinansowane przez UE za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego/Funduszu Spójności, a także Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podjęte w tych programach decyzje dotyczące priorytetów i przydziału środków finansowych mają więc wpływ na postępy w dziedzinie jakości wód. Jednak działania organów zatwierdzających priorytety i projekty oraz organów zatwierdzających program działań na potrzeby planów gospodarowania wodami w dorzeczu nie zawsze były skoordynowane (zob. także pkt 38).

Znacząca liczba jednolitych części wód została wyłączona z obowiązku dotrzymania terminów wyznaczonych na 2015 i 2021 r.

45

Zgodnie z planami gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. cztery państwa członkowskie wyłączyły znaczącą liczbę jednolitych części wód z obowiązku dotrzymania terminu wyznaczonego na 2015 r. (zob. tabela 5). Nie przedstawiły jednak jasnych uzasadnień dotyczących udzielenia zgody na wydłużenie tego terminu.

46

W projektach planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r. utrzymana została wysoka liczba wyłączeń, z wyjątkiem Rumunii, a w odniesieniu do stanu chemicznego – z wyjątkiem Słowacji. Oznacza to, że w jednolitych częściach wód objętych wyłączeniem uzyskania dobrej jakości wody można oczekiwać dopiero w latach 2021–2027.

Tabela 5

Objęte wyłączeniem jednolite części wód powierzchniowych (wyrażone jako udział procentowy w całkowitej liczbie jednolitych części wód powierzchniowych)

Państwo członkowskie | Plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. | Projekt planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r. | Plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. | Projekt planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r.
Stan ekologiczny | Stan chemiczny
Republika Czeska | 90% | 63% | 31% | 36%
Węgry | 88% | 84% | 44%² | 75%
Rumunia | 36% | 14% | 6% | 2%
Słowacja | ¹ | 47% | ¹ | 1%

1Słowacja przedstawiła odsetek (37%) odnoszący się do stanu ekologicznego i chemicznego, które zostały potraktowane łącznie.

2Udział procentowy został obliczony na podstawie liczby jednolitych części wód, których stan jest znany.

Źródło: Informacje przekazane przez państwa członkowskie za pośrednictwem Europejskiego Systemu Informacji Wodnej (WISE) lub zawarte w planach gospodarowania wodami w dorzeczu.

Komisja sprawuje wprawdzie ścisłą kontrolę, ale poprawa jest uzależniona od gotowości państw członkowskich do podjęcia działań

47

Komisja nie jest odpowiedzialna za zatwierdzanie przyjętych przez państwa członkowskie planów gospodarowania wodami w dorzeczu. Niemniej jeżeli państwo członkowskie nie spełnia wymogów prawa unijnego, Komisja jest uprawniona do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom i może ostatecznie skierować sprawę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W 2008 r. Komisja wprowadziła tzw. unijną „procedurę pilotażową”, która jest stosowana jako pierwszy krok mający na celu rozwiązanie problemów, aby w miarę możliwości uniknąć formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

48

Komisja dokonała przeglądu planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. opracowanych przez wszystkie państwa członkowskie i w odniesieniu do każdego z tych państw przedstawiła uwagi szczegółowe oraz zalecenia w dwóch sprawozdaniach²⁵ dołączonych do dwóch swoich komunikatów. W 2013 i 2014 r. Komisja zorganizowała ponadto dwustronne spotkania ze wszystkimi czterema państwami członkowskimi, na których poruszyła najważniejsze ze swoich zastrzeżeń.

49

W związku z zatwierdzeniem umów partnerstwa²⁶ i programów operacyjnych dotyczących środowiska na okres programowania 2014–2020 Komisja uznała „przyjęcie planu gospodarowania wodami w dorzeczu” za kryterium spełnienia warunku wstępnego²⁷. W odniesieniu do Republiki Czeskiej, Węgier i Słowacji stwierdzono, że kryterium to nie zostało spełnione. W programach operacyjnych określono działania, które w konsekwencji należy podjąć, ale nie uwzględniono w nich wszystkich niedociągnięć stwierdzonych podczas posiedzeń dwustronnych w odniesieniu do Węgier i Słowacji (zob. pkt 48). W związku z tym za działania, które państwa członkowskie muszą podjąć, Komisja uznaje działania wyszczególnione w protokołach z owych posiedzeń. Protokoły te nie mają jednak takiej samej mocy wiążącej jak programy operacyjne. Tylko w przypadku Republiki Czeskiej w programie operacyjnym zawarto konkretne odniesienie²⁸ do wniosków Komisji zgłoszonych w trakcie spotkania dwustronnego. Taki sposób działania osłabia efekt warunku wstępnego.

50

Projekty planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r. nadal zawierają szereg niedociągnięć stwierdzonych przez Trybunał i Komisję w odniesieniu do planów z 2009 r. i dotyczących określenia odpowiednich działań.

Działania i instrumenty wdrożone przez państwa członkowskie w celu ograniczenia zanieczyszczeń powodowanych przez ścieki

51

Trybunał zbadał, czy działania i instrumenty wdrożone w czterech państwach członkowskich są odpowiednie do celów rozwiązania problemu zanieczyszczeń powodowanych przez ścieki z aglomeracji i instalacji przemysłowych.

Zanieczyszczenia powodowane przez aglomeracje: osiągnięto postępy w zakresie oczyszczania ścieków, ale dostępne instrumenty mogły zostać wykorzystane z lepszym skutkiem

52

Ważnym sposobem ograniczenia zanieczyszczeń powodowanych przez aglomeracje w czterech odnośnych państwach członkowskich było zwiększenie procentowego udziału odpowiednio oczyszczonych ścieków. Z tego względu Trybunał zbadał, czy te cztery państwa członkowskie:

–poczyniły postępy w odniesieniu do ilości ścieków poddawanych odpowiedniemu oczyszczaniu;

–dysponowały systemem kontroli gwarantującym egzekwowanie granicznych wielkości emisji określonych w pozwoleniach na zrzut ścieków;

–wykorzystywały opłaty z tytułu zanieczyszczenia wód, wnoszone przez oczyszczalnie ścieków komunalnych, jako instrument zniechęcający do emisji zanieczyszczeń.

Poczyniono postępy w zakresie ilości ścieków poddawanych oczyszczaniu

53

Cztery państwa członkowskie poddane kontroli muszą osiągnąć cele ustanowione w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (zob. tabela 1) w terminach²⁹ uzgodnionych w traktatach o przystąpieniu.

54

Zgodnie z art. 5 tej dyrektywy państwa członkowskie określają obszary wrażliwe, w szczególności obszary zagrożone eutrofizacją. Republika Czeska, Rumunia i Słowacja uznały całe terytorium swoich krajów za obszar wrażliwy. Z punktu widzenia jakości wód jest to aspekt pozytywny, gdyż na tych obszarach wymagane jest bardziej rygorystyczne oczyszczanie/trzeci stopień oczyszczania ścieków z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10 000, tj. ograniczenie ilości substancji biogennych odpowiedzialnych za eutrofizację (zob. załącznik III). Sytuację na Węgrzech przedstawiono w pkt 64.

55

W celu poczynienia postępów państwa członkowskie musiały zwiększyć odsetek populacji przyłączonej do oczyszczalni ścieków i udoskonalić technologię oczyszczania, tj. zagwarantować przestrzeganie granicznych wielkości emisji zanieczyszczeń organicznych (BZT₅ i ChZT) przez wprowadzenie drugiego stopnia oczyszczania ścieków oraz zanieczyszczeń powodowanych przez substancje biogenne (Nog i Pog) przez wprowadzenie bardziej restrykcyjnego/trzeciego stopnia oczyszczania ścieków. Ponadto graniczne wielkości emisji określone przez oczyszczalnię powinny odzwierciedlać jakość wód w części wód przyjmującej ścieki.

Poczyniono postępy w odniesieniu do przyłączeń do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków, ale nadal występują luki, w szczególności w dwóch państwach członkowskich…

56

Na wykresie 3 przedstawiono postępy w odniesieniu do stopnia przyłączenia ogółu ludności zarówno do publicznych sieci kanalizacyjnych, jak i do oczyszczalni ścieków. We wszystkich czterech państwach członkowskich w latach 2008–2012 miał miejsce wzrost stopnia przyłączenia. W Rumunii, która przystąpiła do UE trzy lata później niż pozostałe trzy państwa członkowskie, ogólny stopień przyłączenia był najniższy.

57

Różnica pomiędzy udziałem procentowym w całej populacji mieszkańców przyłączonych do publicznych sieci kanalizacyjnych a udziałem procentowym mieszkańców przyłączonych do oczyszczalni ścieków komunalnych świadczy o tym, że nie wszystkie ścieki pochodzące od przyłączonych mieszkańców są oczyszczane w oczyszczalni ścieków. Różnica ta jest najwyższa na Węgrzech, a najniższa na Słowacji.

Figure 3

Udział procentowy mieszkańców przyłączonych do publicznych sieci kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków komunalnych: postępy poczynione w latach 2008–2012

Źródło: Udział procentowy mieszkańców przyłączonych do publicznych sieci kanalizacyjnych: urzędy statystyczne Republiki Czeskiej, Węgier i Słowacji oraz sprawozdanie Rumunii na temat wdrożenia dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych z dnia 30 czerwca 2013 r. w odniesieniu do danych za 2008 r. i urząd statystyczny w odniesieniu do danych za 2012 r.

Udział procentowy mieszkańców przyłączonych do oczyszczalni ścieków komunalnych: urzędy statystyczne Republiki Czeskiej, Rumunii i Słowacji; Eurostat (dane za 2011 r.) w przypadku Węgier.

58

Łączną liczbę mieszkańców dotąd nieprzyłączonych do publicznej sieci kanalizacyjnej można podzielić na następujące grupy:

–mieszkańcy aglomeracji o RLM równej 2000 lub wyższej, w której nie ma jeszcze możliwości odbioru ścieków. Jest to przypadek Rumunii, w której na koniec 2012 r. nieodebrany ładunek ścieków wynosił 39,8%³⁰; Rumunia musi spełnić wymogi określone w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych do 2018 r.;

–mieszkańcy aglomeracji o RLM równej 2000 lub wyższej, w których ładunek ścieków jest odbierany z systemów indywidualnych (takich jak zbiorniki bezodpływowe)³¹. W czterech państwach członkowskich ładunek ścieków odbieranych z systemów indywidualnych wynosił: w Republice Czeskiej 7%, na Węgrzech 14%, w Rumunii 1%, na Słowacji 13%;

–mieszkańcy aglomeracji o RLM wynoszącej poniżej 2000, w których nie ma możliwości odbioru ścieków.

59

Dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych zawiera wymóg, aby systemy indywidualne zapewniały podobny poziom ochrony środowiska jak w przypadku ścieków komunalnych zrzucanych do zbiorowych systemów odbioru ścieków. Trybunał stwierdził, że na podstawie informacji przekazanych Komisji przez państwa członkowskie nie można ocenić zgodności wyżej wymienionych systemów z wymogami dyrektywy. Plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. także nie zawierają informacji na ten temat. W drugiej połowie 2014 r. Komisja zwróciła się do państw członkowskich o przekazanie wyjaśnień dotyczących sposobu uzyskania zgodności.

60

W odniesieniu do aglomeracji o RLM wynoszącej poniżej 2000 dyrektywa zawiera wymóg, aby w aglomeracjach wyposażonych w system odbioru ścieków zagwarantować odpowiednie ich oczyszczanie w przypadku zrzutów do wód słodkich i estuariów. Jednak opracowane przez Republikę Czeską i Węgry plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. nie zawierały żadnych informacji na temat liczby aglomeracji posiadających systemy odbioru ścieków, w których nie było oczyszczalni ścieków komunalnych. Oprócz wymogów zawartych w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych państwa członkowskie, zgodnie z ramową dyrektywą wodną, określają działania przeznaczone dla aglomeracji, w których zrzut ścieków ma negatywny wpływ na jakość wód. Działania określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. są jednak mało precyzyjne (zob. pkt 36).

Zdjęcie 1 – Oczyszczalnia ścieków na Węgrzech

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

… i poczyniono znaczące postępy w odniesieniu do drugiego i trzeciego stopnia oczyszczania ścieków w trzech państwach członkowskich, ale wszystkie państwa są opóźnione w stosunku do harmonogramu

61

W latach od 2007–2008 do 2011–2012³² poczyniono znaczące postępy w odniesieniu do drugiego stopnia oczyszczania ścieków z aglomeracji o RLM równej 2000 lub wyższej (zob. wykres 4). Pod koniec 2012 r. w trzech spośród czterech państw członkowskich ponad 90% ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji spełniało graniczne wielkości emisji nałożone przez dyrektywę dla BZT₅ i ChZT.

62

Niższy udział procentowy drugiego stopnia oczyszczania ścieków w Rumunii (39%) jest po części wynikiem przystąpienia tego państwa do UE o trzy lata później niż pozostałe państwa członkowskie. W 2012 r. w Rumunii wystąpiły również opóźnienia w stosunku do harmonogramu w dotrzymaniu terminu śródokresowego określonego w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych w odniesieniu do drugiego stopnia oczyszczania (do 2010 r. należało zapewnić odpowiednie oczyszczanie 51% ładunku).

Wykres 4

Postępy poczynione w latach od 2007–2008 do 2011–2012¹ w odniesieniu do drugiego stopnia oczyszczania ścieków komunalnych w aglomeracjach o RLM wynoszącej ≥2000 (wyrażone jako udział procentowy w całkowitym ładunku ścieków z tych aglomeracji, z wyłączeniem ładunku przesyłanego do systemów indywidualnych)

1Dane dotyczące Węgier odnoszą się do 2007 i 2011 r., dane dotyczące Rumunii do 2007 i 2012 r., a dane dotyczące Republiki Czeskiej i Słowacji odnoszą się do 2008 i 2012 r.

2Dane dotyczące Republiki Czeskiej odnoszą się do całego terytorium, a więc nie tylko do części położonej w dorzeczu Dunaju.

Źródło: Przeprowadzona przez Trybunał analiza danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie.

63

Postępy poczynione w odniesieniu do trzeciego stopnia oczyszczania ścieków w latach od 2007–2008 do 2011–2012 były równie znaczące. Na wykresie 5 przedstawiono sytuację w odniesieniu do ładunku ścieków ze wszystkich aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10 000. Pokazano na nim udział procentowy w całkowitym ładunku (z wyłączeniem ładunku przesyłanego do systemów indywidualnych) ścieków spełniających wielkości graniczne emisji Nog i Pog określone w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych.

64

Węgry nie ogłosiły uznania całego terytorium kraju za obszar wrażliwy, ale stosują art. 5 ust. 4 dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Oznacza to, że indywidualne oczyszczalnie ścieków nie muszą przestrzegać wielkości granicznych Nog i Pog, jeżeli można wykazać, że w całym ładunku przyjmowanym przez wszystkie oczyszczalnie ścieków (z aglomeracji o RLM wynoszącej 2000 lub powyżej) procentowe obniżenie zawartości substancji biogennych wynosi co najmniej 75% zarówno w odniesieniu do Nog, jak i Pog. Ogólny stopień oczyszczania ścieków na Węgrzech był znacznie niższy niż w Republice Czeskiej i na Słowacji³³, ale pod koniec 2012 r. był bliski zgodności z wymaganym poziomem 75%³⁴.

Wykres 5

Postępy poczynione w latach od 2007–2008 do 2011–2012¹ w odniesieniu do trzeciego stopnia oczyszczania ścieków komunalnych w aglomeracjach o RLM wynoszącej ponad 10 000 (wyrażone jako udział procentowy w całkowitym ładunku ścieków z tych aglomeracji, z wyłączeniem ładunku przesyłanego do systemów indywidualnych)

1Zob. przypis 1 do wykresu 4 dotyczący odnośnych dat.

2W przypadku Republiki Czeskiej w 2012 r. oczyszczalnia ścieków w Pradze, która oczyszcza 15% całkowitego ładunku z aglomeracji o RLM wynoszącej 2000 lub powyżej, nie spełniała wymogów dyrektywy. Oczekuje się, że ścieki z Pragi osiągną odpowiedni stopień oczyszczenia do 2018 r.

3W przypadku Słowacji osobne dane odnoszące się do Nog i Pog nie były dostępne. Wykorzystane dane odpowiadają wartości ładunku, który spełnia wartości graniczne emisji w przypadku jednego lub obu parametrów.

Źródło: Przeprowadzona przez Trybunał analiza danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie.

65

Pomimo postępów poczynionych przede wszystkim dzięki środkom przekazanym przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności³⁵ Trybunał zwraca uwagę na fakt, że wszystkie cztery państwa członkowskie są opóźnione w stosunku do harmonogramu śródokresowych lub ostatecznych terminów wdrożenia dyrektywy³⁶. Odnotowuje także, że nie jest możliwe zagwarantowanie stabilności finansowania³⁷ nowo wybudowanych lub zmodernizowanych obiektów infrastruktury, co w dłuższej perspektywie stanowi zagrożenie dla jakości wód.

W 25% zbadanych przypadków Trybunał odnotował, że graniczne wielkości emisji wykraczają poza zakres określony w wymogach dyrektywy

66

Jakość wody w jednolitej części wód może wymagać ustanowienia bardziej restrykcyjnych wielkości granicznych niż te nałożone na oczyszczalnię ścieków komunalnych w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. W badanej przez Trybunał próbie 28 oczyszczalni ścieków komunalnych pozwolenia na zrzut ścieków udzielone siedmiu oczyszczalniom (25%) zawierały wielkości graniczne bardziej restrykcyjne od nałożonych w przepisach krajowych³⁸: w trzech z czterech przypadków badanych w Republice Czeskiej³⁹ (wszystkie odnosiły się do substancji biogennych) i w czterech z siedmiu przypadków badanych na Węgrzech (z których dwa dotyczyły substancji biogennej Pog).

67

Z drugiej strony na Węgrzech w trzech z siedmiu badanych oczyszczalni istniały możliwości techniczne pozwalające usuwać substancje biogenne (Nog i Pog) i tym samym poprawić jakość odprowadzanych ścieków, ale taki wymóg nie został zawarty w pozwoleniu na zrzut.

68

Jak wynika z danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie, w 2012 r. około 20%⁴⁰ oczyszczanych ścieków pochodzących z aglomeracji o RLM wynoszącej 2000–10 000 wykazywało zgodność z ustanowionymi w dyrektywie wielkościami granicznymi Nog i Pog. Nie jest to wymóg dyrektywy, ale ma pozytywny wpływ na jakość wód.

69

Krajowe przepisy prawne w czterech państwach członkowskich nie określają granicznych wielkości emisji mikrozanieczyszczeń. Ich usunięcie wymagałoby znacznej poprawy obecnych procesów oczyszczania (zob. pkt 36).

70

Podczas zmiany ramowej dyrektywy wodnej w 2013 r.⁴¹ przez Parlament Europejski i Radę na poziomie UE podjęto inicjatywę obejmującą m.in. skierowany do Komisji wniosek o opracowanie do września 2015 r. strategicznego podejścia do kwestii zanieczyszczenia wód przez substancje farmaceutyczne i zaproponowanie do września 2017 r. działań, które należy podjąć na poziomie UE lub państw członkowskich w celu jego wdrożenia. W ramach tej samej zmiany wprowadzono pojęcie listy zagrożeń zawierającej substancje, na temat których należy gromadzić dane pochodzące z obszaru całej UE. Pierwsza lista 10 substancji została opracowana w marcu 2015 r. i zawiera substancje farmaceutyczne i pestycydy.

Odstraszające działanie systemu kontroli jest ograniczone

71

Odpowiednio określone graniczne wielkości emisji będą miały wpływ na jakość wód tylko pod warunkiem ich przestrzegania. Ustanowienie skutecznego systemu kontroli⁴² ma zatem istotne znaczenie dla zapewnienia przestrzegania wielkości granicznych określonych w pozwoleniach na zrzut ścieków wydawanych oczyszczalniom ścieków komunalnych.

72

Zgodność zapewnia się przy zastosowaniu dwojakiego rodzaju kontroli:

–kontroli prowadzonych przez operatorów oczyszczalni ścieków na podstawie pobranych przez nich próbek wody (zwanych dalej kontrolami wewnętrznymi);

–kontroli przeprowadzanych przez publiczne organy kontroli⁴³.

73

W odniesieniu do kontroli wewnętrznych Trybunał stwierdził, że w próbie 28 badanych oczyszczalni ścieków komunalnych we wszystkich – oprócz jednej – przestrzegano wymogów dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych w odniesieniu do liczby kontroli. Ponadto w 2012 r. w 25 z 28 oczyszczalni przestrzegano wielkości granicznych określonych w pozwoleniach⁴⁴.

74

W żadnym z czterech państw członkowskich nie określono częstotliwości kontroli przeprowadzanych przez publiczne organy kontroli⁴⁵. Jest ona określana według uznania danego organu, z uwzględnieniem ograniczeń w posiadanych zasobach. Rzeczywista częstotliwość kontroli jest różna w różnych państwach członkowskich (zob. tabela 6). Spośród państw członkowskich, które przekazały dane Trybunałowi, z najmniejszą częstotliwością przeprowadzano kontrole na Słowacji. Węgry nie przekazały danych dotyczących częstotliwości kontroli. Na Słowacji organ kontroli rzadko samodzielnie pobiera próbki oczyszczonych ścieków. Zamiast tego opiera się na kontrolach wewnętrznych przeprowadzanych przez operatorów za pośrednictwem akredytowanych laboratoriów.

75

We wszystkich czterech państwach członkowskich stwierdzone przez publiczne organy kontroli przekroczenie wielkości granicznych podlega karze grzywny⁴⁶ zgodnie z krajowymi przepisami prawnymi.

76

Na Węgrzech i w Rumunii grzywny nakłada się za substancję zanieczyszczającą, której wielkość graniczna została przekroczona. Kwota grzywny określona w stosunku do kilograma zanieczyszczenia powyżej wielkości granicznej jest różna w zależności od danej substancji zanieczyszczającej⁴⁷. W Rumunii ocenia się również wagę wykroczenia, a tym samym organ kontroli może wydać ostrzeżenie zamiast nałożyć grzywnę. Rumuńskie dane statystyczne dotyczące wyników kontroli przeprowadzonych w 2012 r. wskazują, że liczba wydanych ostrzeżeń pięciokrotnie przekraczała liczbę nałożonych grzywien.

Tabela 6

Kontrole przeprowadzane przez publiczne organy kontroli

Państwo członkowskie
Rzeczywista częstotliwość kontroli przeprowadzanych w oczyszczalniach ścieków komunalnych

Republika Czeska
Oczyszczalnie o wydajności ponad 10 000 RLM: raz do roku.
Oczyszczalnie o wydajności 2000–10 000 RLM: co trzy lata.
Inne oczyszczalnie: co pięć lat.

Węgry
Nie otrzymano informacji.
Na podstawie częstotliwości kontroli odnotowanej w siedmiu oczyszczalniach ścieków objętych próbą Trybunał stwierdził, że oczyszczalnie niekoniecznie kontroluje się co roku.

Rumunia
W 2013 r. skontrolowano wszystkie oczyszczalnie o wydajności ≥ 2000 RLM.

Słowacja
Oczyszczalnie o wydajności ponad 10 000 RLM: w 2013 r. kontrolą objęto mniej niż 10% oczyszczalni.
Wszystkie oczyszczalnie łącznie: w 2013 r. kontrolą objęto mniej niż 12% oczyszczalni.

Źródło: Analiza przepisów krajowych przeprowadzona przez Trybunał i dane przekazane przez organy kontroli.

77

W Republice Czeskiej i na Słowacji wysokość grzywny nie zależy od danej substancji zanieczyszczającej ani od wielkości zanieczyszczenia przekraczającego wielkość graniczną. Wysokość kwoty grzywny jest ustalana w zależności wagi naruszenia warunków określonych w pozwoleniu, ocenionej przez publiczny organ kontroli (przy czym kwota maksymalna⁴⁸ jest określona w krajowych przepisach prawnych).

78

Żaden z planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. nie uwzględniał środka ukierunkowanego na ocenę skuteczności i odstraszającego działania systemu kontroli.

Opłata z tytułu zanieczyszczenia wód była po części stosowana jako instrument zniechęcający do emisji zanieczyszczeń

79

We wszystkich czterech państwach członkowskich ramy prawne przewidują stosowanie opłaty z tytułu zanieczyszczenia wód, wnoszonej przez podmioty dokonujące zrzutu zanieczyszczonej wody. Opłatę ustala się na podstawie ilości lub stężenia (mg/l) zrzucanych zanieczyszczeń. Opłata jest zgodna z zasadą „zanieczyszczający płaci”⁴⁹, która przewiduje, że podmioty zanieczyszczające muszą ponosić koszty obniżenia powodowanych zanieczyszczeń. Opłatę z tytułu zanieczyszczenia wód można stosować w trzech celach: (i) zebrania środków finansowych, (ii) jako zachętę do przestrzegania granicznych wielkości emisji określonych w pozwoleniu dla podmiotu zrzucającego lub (iii) jako zachętę do dalszego obniżenia zanieczyszczeń poprzez wyjście poza ustalony zakres.

80

Opłata wnoszona z tytułu zrzutu ścieków do wód powierzchniowych ogranicza się do określonej liczby substancji zanieczyszczających (zob. załącznik IV). W odniesieniu do zanieczyszczeń organicznych w trzech z czterech państw członkowskich nie nakłada się opłaty z tytułu BZT₅. W odniesieniu do zanieczyszczenia substancjami biogennymi w Republice Czeskiej i na Węgrzech nie nakłada się opłaty za Nog, lecz za Nnorg (który stanowi element Nog). Wysokość opłaty wyrażonej w euro/tonę zanieczyszczenia jest w czterech państwach członkowskich znacznie zróżnicowana.

81

Wszystkie oczyszczalnie ścieków komunalnych są zobowiązane do wnoszenia opłaty z tytułu zanieczyszczenia wód, z wyjątkiem mniejszych podmiotów dokonujących zrzutów⁵⁰ na Słowacji (zrzucających mniej niż 10 000m³/rok lub 1000 m³/miesiąc). Niemniej:

–w Republice Czeskiej⁵¹ i na Słowacji nie nakłada się opłaty za substancję zanieczyszczającą występującą w ilości niższej od określonej wartości progowej⁵² ustanowionej w przepisach;

–w Rumunii nie wnosi się opłaty za substancję zanieczyszczającą, jeżeli oczyszczone ścieki są zanieczyszczone w mniejszym stopniu niż przyjmująca je jednolita część wód powierzchniowych⁵³. Stawia to w pozycji uprzywilejowanej zakłady zrzucające ścieki do jednolitych części wód o wysokim stopniu zanieczyszczenia.

82

Plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.⁵⁴ nie zawierają działań, dzięki którym można byłoby ocenić stosowność kwoty opłat⁵⁵.

Zanieczyszczenia powodowane przez instalacje przemysłowe: trudności w określeniu granicznych wielkości emisji i niedociągnięcia w egzekwowaniu

83

Państwa członkowskie mają do dyspozycji dwa ważne środki, za pomocą których mogą wpływać na emisję substancji zanieczyszczających powodowaną przez instalacje przemysłowe: wielkości graniczne określone w pozwoleniach⁵⁶ i opłatę z tytułu zanieczyszczenia wód.

84

Ścieki z instalacji przemysłowych mogą być zrzucane bezpośrednio do cieków wodnych lub pośrednio do publicznej sieci kanalizacyjnej w celu oczyszczenia w oczyszczalni ścieków komunalnych.

85

Zgodnie z dyrektywą o emisjach przemysłowych (zob. tabela 1) operatorzy instalacji przemysłowych prowadzący określoną działalność⁵⁷ są zobowiązani do posiadania pozwolenia na użytkowanie instalacji. Pozwolenie zawiera graniczne wielkości emisji substancji zanieczyszczających oraz wymogi dotyczące monitorowania emisji. Wielkości graniczne nie powinny przekraczać poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technologiami przyjętymi przez Komisję wspieraną przez komitet ekspertów. Do listopada 2015 r. przyjęto siedem tego rodzaju wniosków w sprawie najlepszych dostępnych technologii. Oczyszczalnie ścieków komunalnych co do zasady nie są objęte zakresem wyżej wymienionej dyrektywy.

86

Trybunał zbadał, czy cztery państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty:

–dysponowały procedurą ustanawiania granicznych wielkości emisji;

–wprowadziły system kontroli mający na celu zapewnienie egzekwowania wielkości granicznych;

–wykorzystują opłaty z tytułu zanieczyszczenia wód wnoszone przez operatorów instalacji przemysłowych jako instrument zniechęcający do emisji zanieczyszczeń.

Organy ustanawiające graniczne wielkości emisji są często uzależnione od informacji przekazywanych przez podmioty dokonujące zrzutu ścieków

87

W przypadku dokonywania bezpośredniego zrzutu ścieków we wszystkich czterech państwach członkowskich wymagane jest pozwolenie na zrzut. Ważność pozwolenia, w zależności od państwa członkowskiego, wynosi od czterech do 10 lat. We wszystkich czterech państwach członkowskich ramy prawne stanowią, że właściwe organy mogą w dowolnej chwili uchylić lub zmienić pozwolenie, jeżeli jest to konieczne ze względu na jakość wód w odbiornikach wodnych.

88

W odniesieniu do zrzutu bezpośredniego przepisy krajowe we wszystkich czterech państwach członkowskich ustanawiają wielkości graniczne dla szeregu substancji często wyszczególnianych według sektora przemysłu. Organy udzielające pozwoleń mogą określić wielkości graniczne także dla substancji nieujętych w przepisach prawnych.

89

Jednak ze względu na złożony charakter określonych procesów i ciągłą ewolucję technologii organ udzielający pozwoleń jest uzależniony od informacji przekazywanych przez operatorów instalacji, dotyczących zarówno rodzaju zanieczyszczeń, jak i wielkości granicznych emisji na rozsądnie osiągalnym poziomie. Daje to operatorom instalacji przemysłowych, w szczególności tym, którzy nie stosują najlepszych dostępnych technologii, możliwość wywierania wpływu.

90

W pozwoleniach na użytkowanie instalacji przemysłowych zrzucających ścieki bezpośrednio do jednolitych części wód zazwyczaj określone są wielkości graniczne substancji chemicznych, podczas gdy w przypadku oczyszczalni ścieków komunalnych, mimo że często przyjmują ścieki z instalacji przemysłowych, wielkości te są określone rzadko. Trybunał stwierdził większą liczbę substancji niż tego wymaga dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych (zob. załącznik III) przede wszystkim w zbadanych pozwoleniach, które zostały udzielone 12 oczyszczalniom ścieków komunalnych w Rumunii.

91

W przypadku pośredniego zrzutu ścieków wielkości graniczne, które muszą być przestrzegane w instalacji przemysłowej, ustalone są w umowie⁵⁸ zawieranej pomiędzy operatorem sieci kanalizacyjnej/oczyszczalni ścieków i operatorem instalacji. W odniesieniu do substancji, dla których w przepisach krajowych wielkości graniczne określono tylko jako wytyczne (Republika Czeska i Słowacja) lub nie ustanowiono żadnych wielkości granicznych (zob. przykłady w załączniku V), uzgodnione graniczne wielkości emisji zależą od siły negocjacji zainteresowanych stron.

92

Węgry i Słowacja włączyły przegląd obowiązujących pozwoleń lub procedury ich udzielania jako działania w planach gospodarowania wodami w dorzeczu. Republika Czeska dysponowała działaniem, które odnosiło się tylko do stosowania najlepszych dostępnych technologii. Węgry nie wskazały zakresu działania. Ponadto na Węgrzech nie ma bazy danych zawierającej pozwolenia na zrzut ścieków wydane na rzecz przedsiębiorstw przemysłowych nieobjętych zakresem dyrektywy o emisjach przemysłowych, co ogranicza możliwość przeprowadzenia całościowego przeglądu. Na Słowacji Trybunał stwierdził niedociągnięcia w zakresie przeglądu pozwoleń dotyczących dwóch badanych instalacji.

Niedociągnięcia systemu kontroli

93

Zgodność z granicznymi wielkościami emisji zapewniana jest na dwa sposoby: przez kontrole wewnętrzne przeprowadzane przez podmioty dokonujące zrzutu ścieków oraz przez kontrole przeprowadzane przez publiczne organy kontroli.

94

W czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, przepisy wymagają przeprowadzania w instalacjach przemysłowych zrzucających ścieki bezpośrednio do wód powierzchniowych kontroli wewnętrznych oczyszczonych ścieków⁵⁹. Częstotliwość przeprowadzania kontroli wewnętrznych jest zazwyczaj wskazana w pozwoleniu na zrzut ścieków. Przepisy krajowe obowiązujące na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji określają minimalną liczbę kontroli, które należy przeprowadzić w ciągu roku.

95

W żadnym z czterech państw członkowskich nie określono częstotliwości kontroli przeprowadzanych przez publiczne organy kontroli, z wyjątkiem kontroli instalacji przemysłowych objętych zakresem dyrektywy o emisjach przemysłowych. Minimalna wymagana częstotliwość tych kontroli została określona w dyrektywie. Na podstawie przekazanych przez państwa członkowskie danych statystycznych dotyczących lat 2012–2013 Trybunał stwierdził, że:

–uwzględnienie instalacji objętych zakresem dyrektywy o emisjach przemysłowych było zgodne z wymogami;

–w odniesieniu do bezpośrednich zrzutów z instalacji nieobjętych zakresem dyrektywy o emisjach przemysłowych sytuacja dotycząca rzeczywistej częstotliwości kontroli publicznych jest bardzo podobna do przedstawionej w tabeli 6: częstotliwość kontroli była najniższa na Słowacji, a Węgry nie przekazały danych umożliwiających jej ocenę;

–w odniesieniu do pośrednich zrzutów ścieków publiczne organy kontroli przeprowadzają niewiele kontroli danych instalacji przemysłowych, gdyż odpowiedzialność za zagwarantowanie przestrzegania granicznych wielkości emisji ustalonych w umowie spoczywa przede wszystkim na operatorach oczyszczalni ścieków komunalnych. Trybunał stwierdził, że w 22 z 26 poddanych analizie oczyszczalni ścieków komunalnych (85%) operatorzy przeprowadzali kontrole na miejscu⁶⁰. W trzech z pozostałych czterech oczyszczalni operatorzy polegali na wynikach kontroli wewnętrznych przeprowadzanych przez podmioty dokonujące zrzutu ścieków przemysłowych.

96

Jednym ze środków ujętych przez Słowację w planie gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. było zaostrzenie systemu kontroli. Nie wskazano jednak sposobu ani terminu wdrożenia tego środka i jako główny problem wymieniono brak środków finansowych na jego wdrożenie.

97

W razie stwierdzenia przekroczenia granicznych wielkości emisji we wszystkich czterech państwach członkowskich nakłada się grzywny zgodnie z przepisami prawnymi:

–w przypadku zrzutu bezpośredniego grzywny nakłada publiczny organ kontroli. Stosuje się taką samą procedurę jak w przypadku oczyszczalni ścieków komunalnych (zob. pkt 76 i 77);

–w przypadku zrzutu pośredniego grzywny nakładają operatorzy oczyszczalni ścieków komunalnych. Podczas gdy na Węgrzech i w Rumunii wysokość grzywny zależy od ilości zanieczyszczeń⁶¹ zrzucanych w okresie między dwoma pomiarami (rocznie), w Republice Czeskiej i na Słowacji, co do zasady, wysokość grzywny obliczana jest na podstawie ilości zanieczyszczeń zrzuconych w dniu pomiaru⁶². Trybunał uważa, że w takich przypadkach kwota jest prawdopodobnie niewielka i działanie odstraszający będzie ograniczony.

Opłata z tytułu zanieczyszczenia wód była po części stosowana jako instrument zniechęcający do emisji zanieczyszczeń

98

Liczba substancji zanieczyszczających, za które wnosi się opłatę, jest szczególnie ograniczona w Republice Czeskiej, na Węgrzech i na Słowacji (zob. załącznik IV). Z tego względu opłata rzadko może pełnić rolę zachęty do przestrzegania wielkości granicznych określonych w pozwoleniu lub wyjścia poza ich zakres.

Działania i instrumenty wdrażane przez państwa członkowskie w celu rozwiązania problemu zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo

99

Ważnym sposobem ograniczenia emisji pochodzących z rolnictwa jest uregulowanie praktyk rolniczych (np. zasady dotyczące stosowania nawozów, magazynowania obornika, stosowania pestycydów, płodozmianu itd.). Dostępnych jest kilka instrumentów (zob. pkt 15) wymuszania dobrych praktyk rolniczych lub zachęcania do nich oraz promowania działalności rolniczej prowadzonej zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

100

W związku z tym Trybunał zbadał, czy:

–dyrektywa azotanowa jest stosowana w sposób optymalny jako instrument mający na celu rozwiązanie problemu zanieczyszczenia azotanami;

–krajowe plany działania dotyczące pestycydów zawierają wyraźne zobowiązanie do ograniczenia zagrożeń i skutków związanych ze stosowaniem pestycydów;

–zasada wzajemnej zgodności stanowi skuteczne narzędzie nakładające obowiązek stosowania dobrych praktyk rolniczych i zapewniające zgodność z tymi praktykami;

–potencjał działań w ramach rozwoju obszarów wiejskich odnoszących się do kwestii jakości wód jest odpowiednio wykorzystywany;

–zasada „zanieczyszczający płaci” jest stosowana w odniesieniu do zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo.

Państwa członkowskie nie wykorzystują wszystkich możliwości oferowanych przez dyrektywę azotanową

101

Zgodnie z dyrektywą azotanową (zob. tabela 1) państwa członkowskie wyznaczają obszary szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami i przeprowadzają ich przegląd co najmniej co cztery lata. Jednym z kryteriów przy ich wyznaczaniu jest stan eutrofizacji jednolitych części wód⁶³. Dyrektywa azotanowa z 1991 r. pozostawiła państwom członkowskim margines swobody w określaniu kryteriów klasyfikacji pojęcia eutrofizacji. Wytyczne dotyczące oceny eutrofizacji w ramach europejskiej polityki wodnej zostały zatwierdzone dopiero w maju 2009 r. przez dyrektorów ds. gospodarki wodnej z państw członkowskich (i Norwegii).

102

Państwa członkowskie przyjęły programy działania określające wymogi, które powinni spełnić rolnicy na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami. Programy działania poddaje się przeglądom i w razie potrzeby wprowadza się w nich zmiany co cztery lata. Państwa członkowskie przyjęły także zbiór zasad dobrej praktyki rolniczej, które będą stosowane dobrowolnie przez rolników gospodarujących poza obszarami szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami. Programy działania i zbiór zasad nie zostały formalnie zatwierdzone przez Komisję. Jeżeli Komisja uzna ich jakość za niewystarczającą, jej działania ograniczone są do podjęcia kroków prawnych (zob. pkt 47).

W większości państw członkowskich stopniowo zaostrzano wymogi, które muszą spełniać rolnicy na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami, ale konieczna jest dalsza poprawa

103

Od przystąpienia do UE w 2004 i 2007 r. Republika Czeska, Węgry i Rumunia stopniowo zwiększały obszary uznane za szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami, podczas gdy na Słowacji ograniczono ich udział o 5%. W tabeli 7 przedstawiono udział procentowy gruntów rolnych uznanych obecnie w czterech państwach członkowskich za obszary szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami.

Tabela 7

Udział procentowy gruntów rolnych uznanych za szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami, stan na dzień 31 grudnia 2014 r.

Państwo członkowskie | Udział procentowy gruntów rolnych w obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami | Zmiana od czasu pierwszego wyznaczenia
Republika Czeska | 49% | +15%
Węgry | 63% | +42%
Rumunia | 58% | +625%
W 2013 r. rząd Rumunii zdecydował o stosowaniu programu działania na całym terytorium państwa¹.
Słowacja | 57% | −5%

1Zgodnie z art. 3 ust. 5 dyrektywy azotanowej państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku wyznaczenia określonych obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia, jeżeli ustanowią i stosują programy działania na całym terytorium kraju.

Źródło: Przeprowadzona przez Trybunał analiza przepisów krajowych.

104

Decyzja Rumunii o stosowaniu programu działania w całym kraju jest w zasadzie pozytywna z punktu widzenia jakości wód, w szczególności przy uwzględnieniu faktu, że w Rumunii jest najmniejsza liczba jednolitych części wód podlegających wzbogaceniu substancjami biogennymi (zob. załącznik II). Jednak samo powiększenie obszaru nie wystarczy do ograniczenia zawartości azotanów w wodach. Na wcześniej wyznaczonym obszarze (na który składa się zaledwie 58% gruntów rolnych) osiągnięto niewielkie postępy w zakresie odpowiedniego magazynowania obornika, który stanowił jeden z wymogów programu działania (zob. także pkt 122).

105

Trybunał stwierdził, że w wyniku każdego przeglądu programów działania Republiki Czeskiej, Węgier i Rumunii albo wzrastała liczba wymogów, albo podlegały one zaostrzeniu, podczas gdy na Słowacji niektóre wymogi złagodzono. Zaostrzenie wymogów jest częściowo wynikiem działań Komisji (zob. przykłady w ramce 1). Sprecyzowanie wielu wymogów jest pomocne w ich stosowaniu i egzekwowaniu.

Ramka 1

Przykładowe skutki wniosków przedłożonych przez Komisję Republice Czeskiej i Węgrom

Państwa członkowskie musiały określić pojemność zbiorników do magazynowania obornika zwierząt gospodarskich. Ich pojemność powinna być wystarczająca do magazynowania wytworzonego obornika przez okres co najmniej równy okresowi, w którym nawożenie gruntów obornikiem nie jest dozwolone. Pojemność wyraża się więc w miesiącach. W Republice Czeskiej pojemność zbiorników została zwiększona w wyniku działań Komisji. Od rolników, którzy w 2012 r. po raz pierwszy zostali objęci tym obowiązkiem w związku z rozszerzeniem obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami, nie żądano natychmiastowego spełnienia tego wymogu. Skorzystali oni z okresu przejściowego (ostateczny termin uzyskania zgodności wyznaczono na koniec 2015 r.). Okres ten został zniesiony w wyniku działania Komisji ze skutkiem od połowy 2014 r.

Na Węgrzech Komisja omówiła zobowiązania dotyczące magazynowania i okresów przejściowych z właściwymi organami. W przypadku niektórych rolników początkowe terminy zostały przedłużone do dnia 31 grudnia 2014 r. Od przystąpienia kraju do UE rolnicy ci mieli więc 10 lat na spełnienie wymogów. Dla rolników na obszarach po raz pierwszy uznanych za szczególnie zagrożone zanieczyszczeniem azotanami w 2013 r. ostateczny termin w odniesieniu do magazynowania gnojownicy wyznaczono na dzień 31 grudnia 2014 r., a magazynowania obornika na dzień 22 grudnia 2015 r. Niemniej jednak Komisja nie zakwestionowała terminów przejściowych określonych przez władze węgierskie.

Zdjęcie 2 – Zbiornik do magazynowania gnojowicy

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Ramka 2

Przykładowe wymogi obowiązujące na Węgrzech i w Rumunii, które są łagodniejsze niż zalecenia zawarte w badaniu przeprowadzonym w imieniu Komisji

Na Węgrzech okres, w którym zakazuje się nawożenia gruntów określonymi rodzajami nawozów, trwa od 31 października do 15 lutego (3 ½ miesiąca). W zaleceniach dla gruntów ornych sugerowany jest okres od 1 sierpnia do 1 lutego (sześć miesięcy) przy założeniu marginesu niepewności wynoszącego plus/minus jeden miesiąc.

W Rumunii zgodnie z ogólną zasadą stosowanie nawozów jest niedozwolone w odległości mniejszej niż 1 m od cieku wodnego na działce o średnim nachyleniu do 12% oraz w odległości mniejszej niż 3 m na działce o nachyleniu powyżej 12%. Istnieją inne szczegółowe zasady dotyczące różnego rodzaju obszarów ochrony wód.

W zaleceniach sugerowano pasy buforowe⁶⁴ o szerokości co najmniej 25 m, które w przypadku pochyłych gruntów (powyżej 8%) należy poszerzyć dwu- lub nawet trzykrotnie. W korespondencji z Rumunią Komisja wyraziła także opinię, że szerokość pasów buforowych jest niewystarczająca, ale nie zajęła się tą kwestią.

106

Pomimo zaostrzenia wymogów są one nadal łagodniejsze niż te określone w badaniu przeprowadzonym w imieniu Komisji w 2011 r.⁶⁵ i stosowanym przez nią w ocenach planów działania. Przykłady przedstawiono w ramce 2.

107

Kilka kwestii⁶⁶, w odniesieniu do których państwa członkowskie musiały lub mogły określić wymogi na podstawie dyrektywy azotanowej, stało się zagadnieniami wymagającymi od państw członkowskich określenia norm DKR⁶⁷. Trybunał stwierdził, że normy DKR dotyczące „zarządzania gruntami” i „utrzymania minimalnej pokrywy glebowej” są takie same jak te zawarte w programach działania czterech skontrolowanych państw członkowskich lub nawet bardziej od nich restrykcyjne. Ponadto istnieje możliwość dalszego wzmocnienia norm (zob. pkt 135).

108

W odniesieniu do nawozów państwa członkowskie określiły ograniczenia dotyczące ilości stosowanego azotu (kg/ha). Nie skorzystały jednak z możliwości wprowadzenia podobnych ograniczeń w odniesieniu do fosforu⁶⁸.

W odpowiedzi na niedociągnięcia w programach działania Słowacji i Republiki Czeskiej Komisja wszczęła dalsze kroki

109

W listopadzie 2012 r. Komisja wszczęła przeciwko Słowacji postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do drugiego programu działania zatwierdzonego w 2011 r. Procedurę pilotażową wobec Republiki Czeskiej rozpoczęto w styczniu 2013 r. w odniesieniu do trzeciego programu działania zatwierdzonego w 2012 r.

110

Do listopada 2015 r. Komisja nie wypracowała jeszcze ostatecznego stanowiska będącego wynikiem informacji przekazanych przez dwa zainteresowane państwa członkowskie⁶⁹ i podjętych przez nie działań.

Programy działania nie mają jeszcze wpływu na zużycie nawozów, a ich wpływ na eutrofizację trudno jest ocenić

111

Jednym ze wskaźników, które mogą być pomocne w ocenie stosowności wymogów nałożonych na rolników, jest zmiana zużycia nawozów azotowych. We wszystkich czterech państwach członkowskich zużycie nawozów mineralnych⁷⁰ w latach 2004–2012 wzrosło⁷¹, podczas gdy powierzchnia gruntów ornych nie zmieniła się w znaczącym stopniu. Jednocześnie zużycie nawozów organicznych (takich jak obornik) nie wykazuje wyraźnej tendencji ani rosnącej, ani malejącej.

112

Innym użytecznym wskaźnikiem oceny skuteczności programów działania jest zmiana stanu eutrofizacji wód nawet w sytuacji, gdy stan ten jest wynikiem wpływu wszystkich źródeł zanieczyszczeń, a nie tylko rolnictwa.

113

Państwa członkowskie musiały opracować programy monitorowania wód w celu dokonywania pomiaru stężenia azotanów w wodach słodkich i przeglądu stanu eutrofizacji wód co najmniej co cztery lata. W 2012 r. państwa członkowskie przedłożyły najnowsze sprawozdania z wykonania za lata 2008–2011. Termin opracowania następnego sprawozdania za lata 2012–2015 przypada w czerwcu 2016 r. Okres sprawozdawczy określony w dyrektywie azotanowej nie jest zharmonizowany z harmonogramem przyjęcia planów gospodarowania wodami w dorzeczu⁷².

114

Wyciągnięcie wniosków na temat zmian stanu eutrofizacji jednolitych części wód jest trudne, gdyż zestawy danych za lata 2004–2007 i 2008–2011 nie są porównywalne⁷³. Dane te, pochodzące ze sprawozdań z 2012 r. dotyczących wdrażania dyrektywy azotanowej, nie były bezpośrednio porównywalne także z danymi zawartymi w planach gospodarowania wodami w dorzeczu ze względu na zastosowanie różnych kryteriów oceny (zob. pkt 101).

115

Dane zgłoszone za lata 2008–2011 wskazują, że w Republice Czeskiej, na Węgrzech i Słowacji udział powierzchniowych wód eutroficznych wynosił między 31% a 65%. W Rumunii udział rzek eutroficznych wynosił poniżej 15%. Ustalono, że stan innych wód (takich jak jeziora i wody przybrzeżne) nie był równie dobry.

Mechanizm egzekwowania dyrektywy azotanowej nie wywołuje efektu odstraszającego

116

Dyrektywa azotanowa nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących mechanizmu egzekwowania.

117

Z chwilą wprowadzenia zasady wzajemnej zgodności (zob. pkt 133) państwa członkowskie są zobowiązane do weryfikacji stosowania określonych norm i obniżenia płatności z tytułu pomocy w przypadku stwierdzenia niezgodności. Zgodnie z wymogiem podstawowym w zakresie zarządzania nr 4⁷⁴ (SMR-4) państwa członkowskie muszą kontrolować stosowanie przez rolników programów działania dotyczących azotanów. Rolnicy, którzy nie otrzymują pomocy (płatności bezpośrednich) na podstawie przepisów wspólnej polityki rolnej lub innych określonych form pomocy w ramach działań w programach rozwoju obszarów wiejskich, nie podlegają kontroli wymogu podstawowego w zakresie zarządzania nr 4.

118

Oprócz kontroli SMR-4 wszystkie cztery państwa członkowskie przeprowadzają kontrole stosowania przepisów dyrektywy azotanowej, zwane dalej „kontrolami krajowymi”. Wymogi prawne dotyczące zasięgu kontroli krajowych (udział procentowy kontrolowanych rolników w całej populacji) i doboru prób nie zostały wprowadzone w żadnym z czterech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty. Rzeczywisty udział procentowy rolników objętych w 2012 r. kontrolami krajowymi⁷⁵ był bardzo niski (poniżej 3%).

119

W Republice Czeskiej i na Słowacji kontrole krajowe i SMR-4 przeprowadza ten sam organ, w pozostałych dwóch krajach są to różne organy. W odniesieniu do wymogów rzeczywiście objętych zasięgiem kontroli krajowych sytuacja różni się w zależności od kraju członkowskiego:

–prawie wszystkie wymogi programu działania są elementem kontroli krajowych na Węgrzech⁷⁶ i na Słowacji;

–W Republice Czeskiej niektóre wymogi programu działania są kontrolowane w ramach kontroli krajowych, a inne w ramach kontroli SMR-4. Ponieważ próba w przypadku obu kontroli jest ta sama, w praktyce kontrolowane są prawie wszystkie wymogi, ale nakładane kary są różne (zob. pkt 120 i 144);

–w Rumunii wielu wymogów nie ujęto w instrukcjach, których powinni przestrzegać inspektorzy kontrolujący gospodarstwa posiadające 8–100 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza⁷⁷.

120

Trybunał stwierdził, że gdy niezgodność z wymogami zostaje stwierdzona w ramach kontroli krajowych, nie zawsze nakłada się kary, a nakładane grzywny są niskie, co ogranicza ich działanie odstraszające:

–w Rumunii w wyniku kontroli obejmujących gospodarstwa posiadające 8–100 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza zazwyczaj nie nakłada się kar, zamiast nich wymagane są działania naprawcze;

–na Słowacji w przypadku wielu kwestii (takich jak nieprzestrzeganie wymogów dotyczących magazynowania lub okresu, w którym obowiązuje zakaz rolniczego wykorzystywania nawozów) nie ma ustanowionych przepisami kar;

–na Węgrzech ramy prawne przewidują karę za nieprzekazanie danych lub zanieczyszczenie azotanami. Jednak w obydwu przypadkach maksymalna kwota grzywny jest stosunkowo niska. Ponadto trudno jest zastosować karę za zanieczyszczenie azotanami, gdyż wymaga to (i) udowodnienia, że zanieczyszczenie zostało spowodowane nieprzestrzeganiem zasad stosowania nawozów, oraz (ii) oceny stopnia zanieczyszczenia;

–w Republice Czeskiej nakłada się kary za nieprzestrzeganie warunków nawożenia i magazynowania, ale przeciętna grzywna nakładana w latach 2010–2013 w zależności od rodzaju wykroczenia była stosunkowo niska.

121

Ogólnie Trybunał stwierdził, że informacje zawarte w przekazanym Komisji sprawozdaniu z wykonania za 2012 r., które dotyczyło przeprowadzonych kontroli i stwierdzonych niezgodności, były bardzo ogólne, a niekiedy niepełne. Ponadto stwierdził, że dane liczbowe nie zawsze były rzetelne. Znacznie utrudni to Komisji ocenę ogólnej sytuacji.

122

Podczas kontroli często stwierdzano nieprzestrzeganie wymogu dotyczącego pojemności magazynowej do składowania obornika zwierząt gospodarskich. Jedną ze zgłoszonych w sprawozdaniu przyczyn stanowił brak środków finansowych na sfinansowanie budowy odpowiednich zbiorników.

W planach działania dotyczących pestycydów występują niedociągnięcia

123

Państwa członkowskie przyjęły krajowe plany działania zawierające wyrażone ilościowo cele, wskaźniki docelowe, działania i harmonogramy ukierunkowane na ograniczenie zagrożeń i skutków związanych ze stosowaniem pestycydów (zob. tabela 2). Plany działania miały zostać przyjęte i przedstawione Komisji do dnia 26 listopada 2012 r.

W planach działania brakuje ilościowo wyrażonych celów i terminów wdrożenia działań

124

Trybunał stwierdził, że krajowe plany działania nie zawierały:

–harmonogramu wdrożenia działań w przypadku Węgier i Słowacji;

–kwoty środków finansowych wymaganych w celu wdrożenia zalecanych działań w przypadku Węgier, Słowacji i Rumunii;

–ogólnych wskaźników docelowych wyrażonych ilościowo, takich jak stopa obniżki w zakresie stosowania pestycydów lub obniżenie wskaźnika częstotliwości zabiegów (intensywności stosowania pestycydów).

125

Z drugiej strony odnotowano tez aspekt pozytywny. Plany działania dotyczące Republiki Czeskiej, Rumunii i Słowacji zawierają mianowicie działania odnoszące się do ustanowienia stref buforowych o odpowiednich wymiarach, w których nie wolno stosować pestycydów. Informacje na temat Rumunii przedstawiono również w pkt 135. Węgry ujęły działanie dotyczące pasów buforowych w planie gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.

126

Sprawozdanie Komisji dotyczące oceny planów działania, które miało być gotowe do grudnia 2014 r., nie zostało opublikowane do połowy 2015 r. Komisja nie wszczęła żadnych postępowań w sprawie niewystarczających informacji na temat przedmiotu działań zawartych w planach działania.

Integrowana ochrona roślin będzie wprowadzana stopniowo

127

Zgodnie z dyrektywą w sprawie pestycydów państwa członkowskie, począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., gwarantują stosowanie ogólnych zasad integrowanej ochrony roślin⁷⁸. Głównym celem jest zapewnienie, aby stosowanie środków ochrony roślin⁷⁹ ograniczało się do niezbędnego minimum.

128

Jeżeli zasady integrowanej ochrony roślin mają być stosowane prawidłowo, należy udostępnić odnośne wytyczne. W okresie składania sprawozdań wytyczne dotyczące poszczególnych upraw były opracowywane przez państwa członkowskie. Przestrzeganie ogólnych zasad integrowanej ochrony roślin należy włączyć jako wymóg podstawowy do programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020, które zezwalają na finansowanie tylko kosztów dotyczących zobowiązań wykraczających poza podstawowy wymóg.

129

Powodzenie w stosowaniu integrowanej ochrony roślin będzie zależało od stosowności wytycznych i takich czynników, jak dostępność środków finansowych przeznaczonych na usługi doradztwa rolniczego, jakość działań szkoleniowych dla użytkowników środków ochrony roślin i łatwość kontrolowania wymogów.

Należy wzmocnić mechanizm egzekwowania dyrektywy w sprawie pestycydów

130

Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do określenia kar nakładanych w przypadku naruszenia krajowych przepisów przyjętych na podstawie tej dyrektywy. Trybunał stwierdził, że kary określone w krajowych przepisach prawnych nie obejmują wszystkich rodzajów naruszeń. Na przykład na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji w krajowych przepisach prawnych wprowadzonych w połowie 2015 r. nie określono jeszcze kar nakładanych w przypadku nieprzestrzegania zasad integrowanej ochrony roślin. Nie we wszystkich przypadkach określono także grzywny za stosowanie środków ochrony roślin niezgodnie z wytycznymi podanymi na etykiecie środka.

131

Nie ma szczegółowych wymogów unijnych dotyczących zasięgu kontroli⁸⁰. W żadnym z czterech przedmiotowych państw członkowskich w krajowych przepisach prawnych nie wskazano minimalnego odsetka populacji, który należy poddać kontroli. Jednak ograniczona liczba aspektów dotyczących stosowania środków ochrony roślin jest elementem zasady wzajemnej zgodności:

–kontrole wymogu podstawowego w zakresie zarządzania nr 9 (SMR-9)⁸¹ mają na celu przede wszystkim sprawdzenie, czy stosowane są tylko zatwierdzone produkty i czy ich stosowanie jest zgodne z warunkami określonymi na etykiecie środka. Kontrole SMR-9 przeprowadza się w trzech państwach członkowskich od 2011 r. i w Rumunii od 2014 r.;

–zrównoważone stosowanie pestycydów, szczególnie w postaci zgodnej z zasadami integrowanej ochrony roślin, miało pierwotnie zostać objęte zasadą wzajemnej zgodności, począwszy od 2014 r. Jednak zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013⁸² ramy czasowe wyżej wymienionego zamierzenia są obecnie niepewne, gdyż zależy ono od postępów poczynionych przez państwa członkowskie we wdrażaniu dyrektywy w sprawie pestycydów.

132

Biorąc pod uwagę ograniczoną liczbę aspektów objętych zasięgiem zasady wzajemnej zgodności, wszystkie pozostałe aspekty (takie jak zakaz prowadzenia oprysków z powietrza, odpowiedni sprzęt do stosowania środków, integrowana ochrona roślin) należy objąć kontrolami krajowymi. Plany działania państw członkowskich, z wyjątkiem Słowacji, także wskazują na potrzebę wzmocnienia kontroli w dziedzinie środków ochrony roślin.

Mechanizm wzajemnej zgodności wywiera pewien wpływ, ale jego możliwości nie są w pełni wykorzystywane

133

Zasadę wzajemnej zgodności, która łączy płatności bezpośrednie w ramach wspólnej polityki rolnej z przestrzeganiem szeregu wymogów, wprowadzono w 2005 r. (zob. pkt 15). Zakres, w jakim mechanizm ten pozwoli na osiągnięcie celów w dziedzinie ochrony środowiska, w tym przypadku poprawy jakości wód, zależy przede wszystkim od stopnia rygorystyczności wymogów ustalonych przez państwa członkowskie i od skuteczności obowiązującego mechanizmu egzekwowania.

134

Państwa członkowskie są odpowiedzialne za wdrożenie zasady wzajemnej zgodności. W przypadku SMR⁸³ obejmuje to ujęcie w zasadzie wzajemnej zgodności odpowiednich elementów konkretnych przepisów. W przypadku norm DKR obejmuje to wprowadzenie odpowiednich standardów do przepisów krajowych lub regionalnych oraz określenie praktycznych zobowiązań, których powinni przestrzegać rolnicy. Państwa członkowskie określiły także minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów⁸⁴ i środków ochrony roślin⁸⁵, które mają zastosowanie do określonych działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich (takich jak środek rolnośrodowiskowy).

Wymogi, których powinni przestrzegać rolnicy, mogły zostać zaostrzone w celu poprawy jakości wód

135

Dwie normy DKR mają szczególne znaczenie dla poprawy jakości wód: (i) norma dotycząca ustanowienia pasów buforowych wzdłuż cieków wodnych oraz (ii) norma dotycząca erozji gleby. Jednak w żadnym z czterech państw członkowskich nie ustanowiono pasów buforowych o wymiarach zalecanych w badaniu przeprowadzonym przez Komisję (zob. pkt 106 i ramka 2). Oprócz nałożenia wymogów dyrektywy azotanowej Rumunia zakazała również stosowania pestycydów na powierzchni tych pasów. Wymogi nałożone przez państwa członkowskie w wyniku zastosowania normy dotyczącej erozji gleby mogłyby być bardziej ambitne, o czym świadczą przykłady przedstawione w ramce 3.

Ramka 3

Przykłady wymogów dotyczących erozji, które można zaostrzyć we wszystkich czterech państwach członkowskich

Rodzaj sadzonych upraw⁸⁶ jest jednym z czynników wpływających na zakres erozji. W Rumunii i na Słowacji nie zakazuje się żadnych upraw na gruntach narażonych na erozję.

W Republice Czeskiej i na Węgrzech na danych działkach rolnych obowiązuje zakaz uprawy określonych roślin. Powierzchnia gruntów objętych zakazem jest jednak mniejsza od faktycznej powierzchni gruntów podatnych na erozję.

136

W odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013 (zob. pkt 134):

–żadne z czterech państw członkowskich nie określiło wymogów dotyczących zanieczyszczenia fosforem pochodzącym z nawozów, mimo że odpowiednie rozporządzenie UE zawierało taki wymóg;

–Węgry nie określiły istotnych wymogów minimalnych dotyczących nawozów dla rolników posiadających gospodarstwa poza obszarami szczególnie narażonymi, a te, które zostały określone dla rolników posiadających gospodarstwa na takich obszarach, były niepełne;

–cztery państwa członkowskie ustanowiły przede wszystkim zasady stosowania pestycydów w pobliżu wód na obszarach specjalnej ochrony, takich jak miejsca wyznaczone do poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Zob. także pkt 135 dotyczący pasów buforowych.

137

W związku z zatwierdzeniem programów rozwoju obszarów wiejskich na okres programowania 2014–2020 Komisja oceniła następujące warunki wstępne: (i) określenie norm DKR oraz (ii) spełnienie minimalnych wymogów dotyczących nawozów i środków ochrony roślin, w odniesieniu do określonych działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich. Pomimo wyżej wymienionych niedociągnięć Komisja nie zakwestionowała skuteczności wymogów w zapewnianiu realizacji celów unijnej polityki wodnej (zob. pkt 135 i 136)⁸⁷.

Mechanizm egzekwowania zasady wzajemnej zgodności – niewystarczające działanie odstraszające

138

Rolnicy, którzy nie otrzymują pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej lub innych programów rozwoju obszarów wiejskich, nie podlegają kontrolom stosowania zasady wzajemnej zgodności. W rzeczywistości gospodarstwa rolne o powierzchni mniejszej niż jeden hektar nie kwalifikują się do płatności bezpośrednich w ramach wspólnej polityki rolnej. Z wyjątkiem Rumunii⁸⁸ gospodarstwa rolne o powierzchni mniejszej niż jeden hektar stanowią nieznaczną część gruntów rolnych.

139

Trybunał stwierdził, że w odniesieniu do wielkości próby wymóg UE⁸⁹ dotyczący objęcia kontrolą 1% rolników zobowiązanych do stosowania zasady wzajemnej zgodności został w latach 2011–2013 nieznacznie przekroczony we wszystkich czterech państwach członkowskich. Wskaźnik wynoszący 1% oznacza, że prawdopodobieństwo skontrolowania danego rolnika wynosi średnio raz na 100 lat.

140

W równym stopniu we wszystkich czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, przestrzegano wymogu UE dotyczącego rozdzielenia doboru próby na podstawie ryzyka⁹⁰ od losowego doboru próby. Analiza ryzyka traci jednak częściowo na znaczeniu, gdyż w skład faktycznie kontrolowanej próby niekoniecznie wchodzą tylko rolnicy uznani za zajmujących czołowe pozycje w rankingu ryzyka. Jest to wynikiem faktu, że przy dokonywaniu ostatecznego wyboru bierze się pod uwagę także zasoby ludzkie, którymi dysponuje krajowy/regionalny organ przeprowadzający kontrole.

141

W odniesieniu do przedmiotu kontroli Trybunał stwierdził, że:

–przeprowadzone na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji kontrole wymogu SMR-4 dotyczącego stosowania dyrektywy azotanowej objęły większość wymogów określonych w programach działania dotyczących azotanów. W Republice Czeskiej niektóre wymogi programów działania dotyczących azotanów są ujęte w kontrolach zasady wzajemnej zgodności, podczas gdy pozostałe są ujęte w kontrolach krajowych (zob. pkt 119);

–na Węgrzech kontrole spełnienia minimalnych wymogów mających zastosowanie do określonych działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich były niewystarczające (zob. pkt 136). W Republice Czeskiej i Rumunii kontrole nie obejmowały wymogu dotyczącego pojemności magazynowej do składowania obornika. W Rumunii nie określono wszystkich aspektów minimalnych wymogów dotyczących stosowania środków ochrony roślin, więc kontrole ograniczały się do sprawdzenia, czy stosowane są tylko zatwierdzone środki.

142

Jednym ze specyficznych ograniczeń systemu kontroli wzajemnej zgodności jest to, że przestrzeganie niektórych wymogów – ze względu na ich charakter – jest bardzo trudne do sprawdzenia. Na przykład niektóre z nich można sprawdzić jedynie w pewnym okresie w roku lub w przypadku braku określonych warunków meteorologicznych (np. silnego wiatru, mrozu), co niekoniecznie może zbiegać się z terminem kontroli na miejscu. W czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, intensywność kontroli w drugiej połowie roku była bardzo wysoka. W miesiącach zimowych lub w głównym okresie wegetacji nie przeprowadzono żadnych kontroli (Węgry i Rumunia) lub ich odsetek był bardzo niewielki. Poza tym, że jest to sprzeczne z określonymi wymogami regulacyjnymi, oznacza to brak możliwości wizualnego skontrolowania w terenie niektórych wymogów dotyczących wód.

143

Na skuteczność kontroli ma także wpływ fakt, że istotne dowody mają formę deklaracji składanych przez samych rolników, w szczególności w postaci rejestru nawożenia (który zawiera dane dotyczące okresu nawożenia i zastosowanych ilości). Wyższa częstotliwość aktualizacji rejestru pozwala uzyskać bardziej dokładne informacje. Rejestr musi być prowadzony na bieżąco (Węgry, Rumunia i Słowacja) lub aktualizowany na zakończenie każdego miesiąca (Republika Czeska).

144

W przypadku wielu wymogów ponoszony przez rolnika koszt związany z zachowaniem zgodności (np. w odniesieniu do utraconej produkcji i dochodu) jest wyższy niż kwota nakładanej grzywny, tj. maksymalne obniżenie kwoty pomocy wynosi maksymalnie tylko 5%⁹¹, i z tego względu tego rodzaju obniżki nie wykazują w rzeczywistości żadnego działania odstraszającego⁹².

Potencjał działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich mających na celu rozwiązanie kwestii jakości wód nie jest w pełni wykorzystywany

145

Działania uzupełniające obowiązujące akty prawne (takie jak dyrektywa azotanowa), które zostały określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu, były powiązane przede wszystkim z programami rozwoju obszarów wiejskich⁹³.

146

W skład tych programów wchodzi zestaw działań, do których grupa docelowa (np. rolnicy) może się dobrowolnie zobowiązać. Beneficjenci działań w ramach rozwoju obszarów wiejskich zobowiązują się do spełnienia konkretnych warunków określonych przez dane państwo członkowskie.

Mniej niż 30% gruntów rolnych jest objętych programami rolnośrodowiskowymi, które mogą przyczynić się do poprawy jakości wód

147

Trybunał stwierdził, że w programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 dotyczących czterech państw członkowskich opis oddziaływania zanieczyszczeń pochodzących z rolnictwa na wody był bardzo ogólny i niekoniecznie spójny⁹⁴ z informacjami zawartymi w planach gospodarowania wodami w dorzeczu⁹⁵.

148

W rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006⁹⁶ wskazano działania, które mogłyby wejść w skład programu rozwoju obszarów wiejskich. W czterech skontrolowanych państwach członkowskich najważniejsze działania wywierające bezpośredni pozytywny wpływ na jakość wód obejmują:

–działanie 121 „Modernizacja gospodarstw rolnych”: w czterech państwach członkowskich⁹⁷ wykorzystano to działanie w celu sfinansowania zbiorników do magazynowania obornika. W rocznych sprawozdaniach z wykonania, zawierających opis postępów w realizacji działań, nie podano informacji na temat liczby obiektów magazynowych i współfinansowanych kosztach inwestycji;

–działanie 214 „Płatności rolnośrodowiskowe” (zob. pkt 13): znaczenie działania ze względu na środki finansowe przydzielone w okresie programowania 2007–2013⁹⁸ różniło się w zależności od państwa członkowskiego (zob. tabela 8);

–działanie 221 „Pierwsze zalesienie⁹⁹ gruntów rolnych”: działanie nie miało priorytetowego znaczenia w żadnym z czterech państw członkowskich, ponieważ przydzielone na nie środki finansowe były bardzo ograniczone.

149

Republika Czeska i Węgry także zgłosiły¹⁰⁰ działanie 211 „Płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich” lub działanie 212 „Płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie” jako wywierające wpływ na jakość wód. Pozostałe dwa państwa członkowskie nie zgłosiły żadnych obszarów, mimo że także wydawały środki w ramach tych działań. Trybunał uznał, że działanie te mają jedynie pośredni wpływ, gdyż ich głównym celem jest zapewnienie ciągłości użytkowania gruntów rolnych. Ich utrzymanie nie przyczynia się do poprawy sytuacji w odniesieniu do środowiska, ale brak ochrony by ją pogorszył¹⁰¹. W Republice Czeskiej rolnicy otrzymują dotacje wyłącznie na utrzymanie obszarów trawiastych. Obszary trawiaste wywierają bardziej korzystny wpływ¹⁰² na jakość wody niż grunty pod uprawę. Niemniej w każdym przypadku płatności mają na celu utrzymanie/ochronę istniejącego krajobrazu.

Tabela 8

Środki finansowe przeznaczone na działanie 214 „Płatności rolnośrodowiskowe”, stan na dzień 31 grudnia 2014 r. (wyrażone w mln euro)

Państwo członkowskie | Budżet (oraz udział w całkowitej kwocie środków publicznych dostępnych w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich) | Wykonanie budżetu (oraz udział w budżecie przeznaczonym na działanie)
Republika Czeska | 1101,2 | (30%) | 1085,7 | (99%)
Węgry | 1137,3 | (22%) | 1169,6 | (103%)
Rumunia | 1270,6 | (14%) | 1340,9 | (106%)
Słowacja | 390,2 | (15%) | 357,3 | (92%)

Źródło: Sprawozdania z wykonania programów rozwoju obszarów wiejskich za 2014 r.

150

Do działania 214 „Płatności rolnośrodowiskowe” państwa członkowskie włączyły wiele różnych programów. Do różnych programów mają zastosowanie różne zobowiązania, które mogą pociągać za sobą ograniczenie lub zakaz stosowania nawozów, ograniczenie lub zakaz stosowania środków ochrony roślin lub zasad płodozmianu¹⁰³. Zobowiązania, które rolnicy zgadzają się podjąć, muszą wykraczać poza zakres obowiązujących przepisów, w tym wymogów SMR i norm DKR (np. wymóg dotyczący stosowania nawozów musi być bardziej restrykcyjny niż wymogi zawarte w programach działania opracowanych na podstawie dyrektywy azotanowej).

151

Nie wszystkie programy, do udziału w których rolnicy mogą się dobrowolnie zobowiązać, cieszyły się wśród nich równym powodzeniem. W tabeli 9 przedstawiono najskuteczniejsze programy w poszczególnych państwach członkowskich, w przypadku których całkowity obszar wsparcia (w ha) w ramach tych programów w okresie programowania 2007–2013 obejmował na koniec 2014 r. ponad 10% gruntów rolnych danego państwa członkowskiego. W tabeli wskazano także zobowiązania, których muszą przestrzegać rolnicy, odnoszące się do stosowania nawozów, środków ochrony roślin i zasad płodozmianu.

Tabela 9

Udział gruntów rolnych i zobowiązania, których należy przestrzegać, w ramach najskuteczniejszych programów rolnośrodowiskowych, stan na dzień 31 grudnia 2014 r.

Państwo członkowskie
Program (oraz obszar wsparcia w ha¹ jako % całkowitej powierzchni gruntów rolnych)
Zobowiązania, których należy przestrzegać (wykaz nie jest wyczerpujący)

Republika Czeska
Utrzymanie obszarów trawiastych
(16,5%)
W przypadku dwóch najważniejszych podprogramów ograniczenie dawek azotu w jednym z nich i wyeliminowanie nawozów mineralnych w drugim.

Rolnictwo ekologiczne
(10,7%)
Stosowanie tylko dopuszczonych nawozów i środków ochrony roślin.
Od 2009 r. stosowanie rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007².

Węgry
Integrowany program produkcji roślin uprawnych
(11%)
Wymagany jest plan gospodarowania substancjami biogennymi³.
Mają zastosowanie zasady płodozmianu.
Stosowanie wyłącznie nawozów i środków ochrony roślin przyjaznych dla środowiska.

Rumunia
Obszary trawiaste o wysokiej wartości przyrodniczej i tradycyjne rolnictwo
(22,2%)
Stosowanie pestycydów jest zabronione.
Stosowanie nawozów mineralnych jest zabronione, a dawka azotu w nawozach organicznych jest ograniczona.

Słowacja
Rolnictwo przyjazne dla środowiska – program podstawowy
(18,4%)
Stosowanie tylko określonych środków ochrony roślin. W zależności od podprogramu obowiązuje zakaz stosowania nawozów mineralnych lub ograniczenie dawki azotu.

1Obszar brany pod uwagę stanowi całkowity obszar objęty zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi. Dany obszar może być liczony kilkakrotnie, jeżeli ma do niego zastosowanie kilka zobowiązań. Nie są dostępne dane liczbowe z rozbiciem na programy, które pozwoliłyby wykluczyć podwójne liczenie.

2Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.U. L 189 z 20.7.2007, s. 1), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.

3Głównym celem planu gospodarowania substancjami biogennymi jest ustalenie ilości nawozu wymaganej w określonych terminach, z uwzględnieniem właściwości gleby, potrzeb roślin uprawnych, klimatu itd., aby zapewnić optymalne stosowanie nawozów i uniknąć przenawożenia.

Źródło: Sprawozdania z wykonania programów rozwoju obszarów wiejskich za 2014 r.

152

Na podstawie dostępnych informacji Trybunał szacuje, że w czterech przedmiotowych państwach członkowskich w okresie programowania 2007–2013 od 15 do 30% gruntów rolnych jest objęte różnymi zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi, które są korzystne dla jakości wód. Jednak w Republice Czeskiej, na Węgrzech i w Rumunii część najważniejszych programów dotyczy obszarów trawiastych (zob. tabela 9). Programy te odnoszą się przede wszystkim do istniejących obszarów trawiastych i chociaż ich utrzymanie nie stanowi o poprawie sytuacji dla środowiska, zaniechanie utrzymania obecnego stanu pogorszyłoby ją.

153

Zgodnie z przepisami art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005¹⁰⁴ rolnicy muszą przestrzegać zobowiązań podjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego przez pięć do siedmiu lat. Możliwość kontynuowania przez rolników podobnych zobowiązań po upływie pięciu do siedmiu lat będzie zależała od wielu czynników, takich jak dostępność wsparcia finansowego w postaci dotacji i względów dotyczących rentowności.

154

Przeprowadzona przez Trybunał analiza różnych zobowiązań, z których należy się wywiązać, wykazała następujące niedociągnięcia:

–pomimo istotnego znaczenia pasów buforowych mających na celu ochronę wód w żadnym z programów rolnośrodowiskowych nie nałożono wymogu stosowania pasów o wymiarach większych od tych, których rolnicy muszą przestrzegać zgodnie z DKR (zob. pkt 135 i ramka 2);

–ograniczenia dotyczące nawozów, nałożone na najważniejsze programy w Rumunii i na Słowacji [zob. tabela 9 (program podstawowy na Słowacji)] w odniesieniu do ilości azotu na hektar są albo bardzo zbliżone do średniej ilości azotu stosowanej w kraju (Rumunia) lub ją przewyższają (Słowacja), a więc szacuje się, że dodatkowe korzyści w odniesieniu do jakości wód będą niewielkie;

–najważniejszymi programami pomocnymi w zwalczaniu erozji są programy odnoszące się do istniejących obszarów trawiastych (zob. pkt 152).

Mechanizm egzekwowania w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich nie wywiera efektu odstraszającego

155

Programy w ramach środka rolnośrodowiskowego zawierają wiele przepisów korzystnych dla jakości wód, które będą skuteczne tylko pod warunkiem ich prawidłowego stosowania. Zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011¹⁰⁵ od państw członkowskich wymaga się przeprowadzania kontroli administracyjnych wszystkich otrzymanych wniosków o przyznanie pomocy, a także kontroli na miejscu obejmujących swym zasięgiem, w zależności od programu pomocy, co najmniej 5% wszystkich beneficjentów lub wydatków.

156

W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. Komisja (DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich) wyraziła zastrzeżenia w odniesieniu do poziomu pewności¹⁰⁶ gwarantowanego przez systemy kontroli wydatków na rozwój obszarów wiejskich w Rumunii i na Węgrzech.

157

Trybunał uznał, że unijny system kontroli pomocy rolnośrodowiskowej nie jest wystarczająco skuteczny¹⁰⁷. Główne powody tego stanu rzeczy to: (i) niska motywacja rolników do przestrzegania zgodności, gdyż poczynione wysiłki nie prowadzą do uzyskania korzyści w postaci natychmiastowych pozytywnych skutków w gospodarstwie rolnym, (ii) niska liczba kontroli przeprowadzanych na miejscu¹⁰⁸ oraz (iii) brak silnego działania odstraszającego wywieranego przez system sankcji i obniżenie kwoty pomocy¹⁰⁹.

Zasada „zanieczyszczający płaci” jest stosowana wyłącznie w ograniczonym zakresie w odniesieniu do zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo

Trudności w stosowaniu zasady „zanieczyszczający płaci”

158

Zgodnie z dyrektywą w sprawie odpowiedzialności za środowisko¹¹⁰ zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawę należy realizować, wspierając zasadę „zanieczyszczający płaci”: podmiot, którego działalność spowodowała szkody w środowisku powinien ponosić odpowiedzialność finansową. W dyrektywie uznano także fakt, że odpowiedzialność nie jest właściwym instrumentem do rozwiązania problemu zanieczyszczeń szerokiego zasięgu o charakterze rozproszonym, w przypadku gdy nie jest możliwe powiązanie negatywnych skutków występujących w środowisku naturalnym z działaniami lub zaniechaniami określonych indywidualnych podmiotów.

159

Zastosowanie zasady „zanieczyszczający płaci” do zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo stwarza problemy metodyczne: z jednej strony zidentyfikowanie zanieczyszczającego jest skomplikowane, a z drugiej strony trudno jest ustalić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy określoną praktyką stosowaną przez rolnika a poziomem powodowanego zanieczyszczenia lub szkody.

160

W kontekście rolnictwa nakładanie ograniczeń na rolników (takich jak wymogi wynikające z programów działania dotyczących azotanów) bez zapewnienia rekompensaty finansowej uznaje się za realizację zasady „zanieczyszczający płaci”. Z drugiej strony sytuacja, w której rolnik otrzymuje wynagrodzenie z tytułu dobrowolnego zaangażowania w działania związane ze środowiskiem, takie jak te w ramach działania 214 „Płatności rolnośrodowiskowe”, odzwierciedla w większym stopniu zasadę „dostawca otrzymuje” niż „zanieczyszczający płaci”.

161

Jednym ze sposobów pokrywania kosztów środowiskowych związanych z zanieczyszczeniami („koszty związane ze szkodami w środowisku”) jest stosowanie właściwego systemu kar w przypadku nieprzestrzegania ograniczeń nałożonych na rolników. Trybunał wyszczególnił szereg niedociągnięć w tym obszarze (zob. pkt 120, 130, 144 i 157). Zasada wzajemnej zgodności może stanowić użyteczną, ale jedynie częściową odpowiedź na zasadę „zanieczyszczający płaci”, gdyż kary nie są naliczane w oparciu o koszt wyrządzonej szkody, a więc mogą stanowić tylko jego część. W wielu przypadkach nie są one proporcjonalne do wagi naruszenia obowiązków wzajemnej zgodności przez rolnika.

162

Inny sposób stosowania zasady „zanieczyszczający płaci” i odzyskiwania kosztów przewiduje stosowanie instrumentów ekonomicznych (takich jak podatki środowiskowe nakładane na nawozy lub środki ochrony roślin). Zarówno Słowacja, jak i Republika Czeska planowały dokonanie analizy stosowania w tym celu instrumentów ekonomicznych, natomiast ani Węgry, ani Rumunia nie wspomniały w swoich planach gospodarowania wodami w dorzeczu o ich ewentualnym zastosowaniu.

Komisja nie żąda od państw członkowskich gwarancji odzyskania kosztów związanych z zanieczyszczeniami rozproszonymi

163

Ramowa dyrektywa wodna (art. 9) zawiera wymóg wnoszenia przez różnych użytkowników wód¹¹¹ odpowiedniego wkładu w zwrot kosztów¹¹² usług wodnych. Zgodność z art. 9 dyrektywy jest jednym z kryteriów oceny spełnienia konkretnego warunku wstępnego obowiązującego w okresie programowania 2014–2020.

164

Komisja oceniła spełnienie wymogów art. 9 w kontekście zatwierdzenia umów partnerstwa oraz, w ujęciu bardziej szczegółowym w odniesieniu do rolnictwa, w kontekście zatwierdzenia programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020. Komisja zwróciła uwagę wszystkim czterem państwom członkowskim, że koszty wynikające z zanieczyszczeń rozproszonych pochodzących z sektora rolnictwa należy obliczyć i ująć w analizie ekonomicznej kosztów i ich odzysku, ale nie wymagała planu działania od państw członkowskich, które nie odzyskują kosztów zanieczyszczeń rozproszonych lub odzyskują je tylko częściowo.

165

W komunikacie z 2015 r.¹¹³ Komisja stwierdziła, że działania zawarte w planach gospodarowania wodami w dorzeczu, które mają na celu zagwarantowanie odzyskania kosztów ekologicznych i związanych z zasobami, są ograniczone. Komisja nie wydała dotychczas żadnych wytycznych na temat możliwych metod odzyskiwania kosztów i najlepszych praktyk w tej dziedzinie.

12Zgodnie z załącznikiem II do ramowej dyrektywy wodnej państwa członkowskie określają jednolite części wód powierzchniowych i podziemnych.

13W przypadku części wód o silnie zmienionej strukturze fizycznej, wykorzystywanych do różnych celów takich jak żegluga, ochrona przeciwpowodziowa, energia wodna i rolnictwo, często zaprzestanie ich wykorzystywania i usunięcie zmian fizycznych nie jest ani wykonalne, ani pożądane z ekonomicznego punktu widzenia. Z tego względu zgodnie z dyrektywą należy oceniać raczej potencjał niż stan tego rodzaju wód.

14W odniesieniu do substancji priorytetowych wskazanych w załączniku X do ramowej dyrektywy wodnej środowiskowe normy jakości ustanawia się na poziomie UE. W przypadku innych substancji normy te ustanawiają państwa członkowskie.

15Państwa członkowskie musiały dokonać wyboru zanieczyszczeń uznanych za posiadające szczególne znaczenie dla danego dorzecza.

16Stężenie określonego zanieczyszczenia lub grupy zanieczyszczeń w wodzie, osadach lub w faunie i florze, które nie powinno być przekroczone z uwagi na ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska.

17W przypadku Republiki Czeskiej, której tylko część terytorium jest położona w dorzeczu Dunaju, nawiązano do planu gospodarowania wodami w dorzeczu Dunaju (oraz do planów obejmujących podzlewnie rzek Dyja i Morawa).

18Nie wyklucza to dostępności innych informacji na poziomie państw członkowskich, które nie są przedstawione w planach gospodarowania wodami w dorzeczu.

19Należą do nich (i) w przypadku punktowych źródeł zrzutu: wymóg uprzedniej regulacji lub uprzedniego zatwierdzenia, lub rejestracji na podstawie ogólnych przepisów wiążących; (ii) w przypadku źródeł rozproszonych: działania zabezpieczające przed wprowadzaniem zanieczyszczeń lub umożliwiające ich kontrolowanie; oraz (iii) działania uznane za odpowiednie do celów odzysku kosztów usług wodnych.

20Ze względu na duży udział powierzchni nieprzepuszczalnych na obszarach miejskich wody deszczowe lub pochodzące z topniejącego śniegu nie mogą wsiąkać w podłoże, więc spływają, unosząc ze sobą wszelkiego rodzaju zanieczyszczenia.

21W sprawozdaniu specjalnym nr 2/2015 (pkt 53–55) Trybunał zwrócił uwagę na ogólny brak informacji na temat wielkości przelewów i parametrów dotyczących zanieczyszczeń. Ponadto w Republice Czeskiej, na Węgrzech i w Rumunii nie istnieją wymogi prawne dotyczące dopuszczalnej liczby i objętości przelewów oraz współczynnika rozcieńczenia. Na Słowacji ustanowiono tego rodzaju wymogi, które wyznaczają wymagane wymiary komór przelewowych. Nie ma jednak obowiązku monitorowania objętości przelewów ani współczynnika rozcieńczenia.

22W sprawozdaniu specjalnym nr 23/2012 „Czy w ramach działań strukturalnych UE skutecznie wspierano rewitalizację zdegradowanych terenów poprzemysłowych i powojskowych?” Trybunał wskazał szereg przeszkód utrudniających wyznaczanie priorytetów w odniesieniu do rewitalizacji terenów (takich jak brak kompletnych i odpowiednich rejestrów terenów zanieczyszczonych) (zob. pkt 37–44) (http://eca.europa.eu).

23W tym kontekście w dokumencie OECD „Water Quality and Agriculture: Meeting the Policy Challenge” (Jakość wody a rolnictwo: sprostanie wyzwaniu politycznemu) opublikowanym w 2012 r. wspomniano, że sprostanie wyzwaniom w zakresie zrównoważonego zarządzania jakością wód w rolnictwie wymaga zobowiązania politycznego na wysokim poziomie.

24Nawozy zawierają jako substancję czynną w szczególności co najmniej jeden z następujących składników: azot, fosforany i potaż.

25SWD(2012) 379 final z dnia 14 listopada 2012 r.: Sprawozdania państw członkowskich dołączone do sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wykonania ramowej dyrektywy wodnej (2000/60/WE) Plany gospodarowania wodami w dorzeczu; oraz SWD(2015) 50 final z dnia 9 marca 2015 r.: Sprawozdanie z postępów w realizacji ramowej dyrektywy wodnej, programy działań, dołączone do komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy powodziowej: działania na rzecz osiągnięcia dobrego stanu wód w Unii Europejskiej i ograniczenia zagrożeń powodziowych.

26Umowa partnerstwa stanowi strategiczny plan negocjowany przez Komisję z organami krajowymi, a priorytety inwestycyjne obejmują europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne.

27Jeżeli warunki wstępne określone w rozporządzeniach unijnych nie zostały spełnione, należy opracować plany działania, tak aby zapewnić ich spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r.

28Program operacyjny zatwierdzono w kwietniu 2015 r.

29Ostateczne terminy wdrożenia dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych są następujące: dla Republiki Czeskiej – 31 grudnia 2010 r., dla Węgier – 31 grudnia 2015 r., dla Rumunii – 31 grudnia 2018 r. i dla Słowacji – 31 grudnia 2015 r.

30Ładunek oznacza organiczny ładunek aglomeracji ulegający biodegradacji, wyrażony w RLM. Jednostka RLM odpowiada ładunkowi zanieczyszczeń w ściekach wytwarzanemu przez jednego mieszkańca i oznacza organiczny ładunek ulegający biodegradacji, którego biochemiczne zapotrzebowanie na tlen w ciągu pięciu dni wynosi 60 g tlenu dziennie;

31Zob. sprawozdanie specjalne nr 2/2015, pkt 21 i 22.

32Dane przekazane Komisji przez państwa członkowskie w 2010 r. w odniesieniu do lat 2007–2008 i w połowie 2014 r. w odniesieniu do lat 2011–2012.

33Jak wynika z danych z 2012 r. przekazanych Komisji przez państwa członkowskie, udział procentowy ładunku ścieków z aglomeracji o RLM wynoszącej 2000 lub powyżej, które spełniały wymogi dyrektywy w odniesieniu do wielkości granicznych, wynosił: (i) w odniesieniu do Nog: w Republice Czeskiej – 83%, na Węgrzech – 33%, na Słowacji – 60%; oraz (ii) w odniesieniu do Pog: w Republice Czeskiej – 77%, na Węgrzech – 39%, na Słowacji – 86%.

34Zgodnie z informacjami przekazanymi Komisji przez władze węgierskie procentowe obniżenie zawartości substancji biogennych w ładunku przyjmowanym przez oczyszczalnie ścieków wynosiło 73,1% w odniesieniu do Nog i 74,4% w odniesieniu do Pog.

35Według stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. wkład UE przydzielony na ścieki w budżecie programów operacyjnych w czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, wynosił 5,07 mld euro.

36Zob. sprawozdanie specjalne nr 2/2015, pkt 24–26.

37Zob. sprawozdanie specjalne nr 2/2015, pkt 89–105.

38W przypadku niektórych parametrów przepisy krajowe we wszystkich czterech państwach członkowskich wyznaczają bardziej restrykcyjne wartości graniczne niż te określone w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych.

39W 2011 r. w przepisach prawa czeskiego wprowadzono zestaw granicznych wielkości emisji wynikający ze stosowania najlepszych dostępnych technologii. Wielkości te powinny być brane pod uwagę przez instytucje wydające pozwolenie, gdy chcą one nałożyć wielkości graniczne bardziej restrykcyjne niż standardowe wielkości ustanowione w przepisach. W praktyce oznacza to, że wyżej wymienione wielkości graniczne wyznaczają maksymalny poziom możliwy do nałożenia przez instytucje. Większość granicznych wielkości emisji określonych dla czterech badanych oczyszczalni ścieków była bardziej restrykcyjna niż wartości określone w dyrektywie, a norma ustanowiona w przepisach krajowych odpowiada maksymalnym wielkościom granicznym.

40W Republice Czeskiej udział ładunku spełniającego wymogi dotyczące wielkości granicznych Pog jest jeszcze wyższy i wynosi 97%.

41Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/39/UE z dnia 12 sierpnia 2013 r. zmieniająca dyrektywy 2000/60/WE i 2008/105/WE w zakresie substancji priorytetowych w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. L 226 z 24.8.2013, s. 1).

42Na poziomie unijnym wydano zalecenie 2001/331/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 kwietnia 2001 r. przewidujące minimalne kryteria kontroli środowiskowych w państwach członkowskich (Dz.U. L 118 z 27.4.2001, s. 41). Zalecenie zawiera wytyczne dotyczące organizacji (opracowanie planów kontroli) i przeprowadzania kontroli (wizytacje obiektów i sprawozdawczość).

43Publicznymi organami kontroli są: w Republice Czeskiej – czeski Inspektorat Ochrony Środowiska (CZIP), na Węgrzech – Dyrekcja Generalna ds. Zarządzania Kryzysowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (od kwietnia 2014 r.), w Rumunii – Krajowy Urząd „Rumuńskie Wody” (ANAR), na Słowacji – słowacki Inspektorat Ochrony Środowiska (SZIP). Inne organy, takie jak organy ustanawiające warunki pozwoleń, także mogą przeprowadzać kontrole na poziomie oczyszczalni ścieków. Tego rodzaju kontrole nie były brane pod uwagę w ocenie Trybunału.

44Zob. sprawozdanie specjalne nr 2/2015, pkt 48 i 50.

45W konkluzjach z dnia 11 czerwca 2012 r. Rada wezwała do poprawy systemu kontroli, a w opinii Komitetu Regionów podkreślono, że unijne ramy w zakresie kontroli krajowych mogą zapewnić równe warunki i spójność w działaniach prawnych. Zwrócono także uwagę na wartość właściwego określenia roli Komisji w odniesieniu do kontroli.

46W niniejszym sprawozdaniu nie poruszono kwestii sankcji przewidzianych w prawie karnym (takich jak kara pozbawienia wolności).

47Na przykład na Węgrzech kwota grzywny nakładanej za przekroczenie wielkości granicznej zanieczyszczenia o 1 kg (przeliczona z HUF po kursie wymiany z dnia 31 grudnia 2014 r. wynoszącym 315,54) wynosi 1,11 euro w odniesieniu do Nog i 7,29 euro w odniesieniu do Pog. W Rumunii kwota grzywny nakładanej za przekroczenie wielkości granicznej zanieczyszczenia o 1 kg (przeliczona z RON po kursie wymiany z dnia 31 grudnia 2014 r. wynoszącym 4,4828) wynosi 1,71 euro w odniesieniu do Nog i Pog.

48W Republice Czeskiej grzywna za nieprzestrzeganie warunków określonych w pozwoleniu może sięgać 180 278 euro (przeliczona z CZK po kursie wymiany z dnia 31 grudnia 2014 r. wynoszącym 27,735). Na Słowacji grzywna za nieprzestrzeganie warunków określonych w pozwoleniu może wynosić od 1000 euro do wysokości rocznej opłaty z tytułu zanieczyszczenia wód pomnożonej przez trzy lub 1 euro za 1 m³ ścieków zrzuconych w okresie maksymalnie jednego roku.

49Artykuł 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana).

50W praktyce oznacza to, że na Słowacji tylko około 30% podmiotów dokonujących zrzutów podlega obowiązkowi wnoszenia opłaty.

51W Republice Czeskiej opłatę nakłada się w zależności od objętości zrzuconych ścieków, jeżeli ich objętość przekracza 100 000 m³/rok. Opłata ta nie zależy od stopnia ich zanieczyszczenia.

52Wartość progowa odnosi się do: (i) wielkości zanieczyszczeń (w kg/rok) oraz (ii) stężenia substancji zanieczyszczającej w zrzucanych wodach (w mg/l). Wartości progowe są ustanowione tak, że w Republice Czeskiej prawdopodobieństwo wnoszenia przez oczyszczalnie o wydajności ponad 10 000 RLM opłaty z tytułu Pog i Nnorg jest bardzo małe. Na Słowacji natomiast bardzo małe jest prawdopodobieństwo wnoszenia przez oczyszczalnie o wydajności równej lub wyższej niż 2000 RLM opłaty z tytułu zawiesiny ogólnej i przez oczyszczalnie o wydajności ponad 10 000 RLM opłaty z tytułu Nog i Pog.

53Opłatę pobiera się zawsze w przypadku zrzutu do wód podziemnych.

54W przypadku Republiki Czeskiej w planie gospodarowania wodami w dorzeczu zalecono ocenę efektywności systemu opłat.

55W badaniu Biura Analiz Parlamentu Europejskiego pt. „Water legislation, Cost of Non-Europe Report” (Prawodawstwo wodne, koszty braku wspólnego działania w Europie) stwierdzono, że „bariery w stosowaniu w wystarczającym stopniu instrumentów ekonomicznych są wynikiem niedostatecznej wiedzy w zakresie ich stosowania […]”. Dokument PE 536.369 opublikowany w maju 2015 r.

56W badaniu Biura Analiz Parlamentu Europejskiego pt. „Water legislation, Cost of Non-Europe Report” stwierdzono, że „należałoby wprowadzić kontrole emisji przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej w celu lepszej kontroli obecności przemysłowych substancji chemicznych […] w wodach”. Dokument PE 536.369 opublikowany w maju 2015 r.

57Dyrektywa obejmuje m.in. przemysł energetyczny, produkcję i przetwórstwo metali i minerałów, przemysł chemiczny i gospodarowania odpadami.

58Jeżeli instalacja przemysłowa objęta zakresem dyrektywy o emisjach przemysłowych dokonuje zrzutów do publicznej sieci kanalizacyjnej, wartości graniczne powinny zostać ustalone zgodnie z pozwoleniem wydanym w wyniku stosowania tej dyrektywy.

59Kontrole wewnętrzne w przypadku zrzutu pośredniego – zob. sprawozdanie specjalne nr 2/2015, pkt 60.

60W Republice Czeskiej, Rumunii i na Słowacji przepisy nakładają na operatorów sieci kanalizacyjnych/oczyszczalni ścieków komunalnych, którzy przyjmują ścieki, obowiązek przeprowadzania kontroli na miejscu.

61Odpowiada to ilości substancji zrzuconych, która przekracza uzgodnioną ilość (objętość pomnożona przez stężenie wyrażone np. w mg/l).

62W umowach zwykle podaje się standardowy okres (zazwyczaj od pięciu do 30 dni), jeżeli nie można dokładnie określić okresu, w którym przekroczono graniczne wielkości emisji.

63Pozostałe kryteria to: (i) wody podziemne, które zawierają azotany w ilości powyżej 50 mg/l lub mogą zawierać je w takiej ilości, jeżeli działanie nie zostanie podjęte; oraz (ii) słodkie wody powierzchniowe, w szczególności stosowane lub przeznaczone do pozyskiwania wody pitnej, które zawierają lub mogą zawierać azotany w ilości powyżej 25 lub 50 mg/l zgodnie z dyrektywą Rady 75/440/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotyczącą wymaganej jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do pozyskiwania wody pitnej w państwach członkowskich (Dz.U. L 194 z 25.7.1975, s. 26).

64Pas gruntu wzdłuż cieku wodnego, dla którego wprowadzono ograniczenia w zakresie rolnictwa, takie jak ograniczenia dotyczące nawożenia.

65Zob. sprawozdanie końcowe pt. „Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources” (Zalecenia w sprawie ustanowienia programów działania na podstawie dyrektywy 91/676/EWG dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego) przedstawione Komisji w grudniu 2011 r. przez konsorcjum (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Hiszpania; Instytut Technologiczno-Przyrodniczy (ITP), Warszawa, Polska; Szwedzki Instytut Inżynierii Rolnictwa i Ochrony Środowiska (JTI), Uppsala, Szwecja). Zalecenia opracowane w rozbiciu na strefy klimatyczne zostały udostępnione dopiero w 2011 r., a więc 20 lat po zatwierdzeniu dyrektywy azotanowej.

66Kwestie te dotyczą: warunków rolniczego wykorzystania nawozów w pobliżu cieków wodnych, zarządzania gruntami (w tym systemów płodozmianu) i utrzymania minimalnej pokrywy roślinnej w okresach opadów deszczu. Dwie ostatnie kwestie mają charakter fakultatywny.

67W tym przypadku ogólne normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotyczą: erozji gleby (w tym minimalnego zagospodarowania terenu dostosowanego do warunków danego miejsca i utrzymania minimalnej pokrywy glebowej) i pasów buforowych wzdłuż cieków wodnych. Norma dotycząca erozji ma zastosowanie od dnia 1 stycznia 2005 r. (lub dnia 1 stycznia 2007 r. w przypadku Rumunii), a norma dotycząca pasów buforowych od dnia 1 stycznia 2012 r. w czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty.

68W przypadku Rumunii Trybunał zauważył, na podstawie próby planów gospodarowania nawozami, które są obowiązkowe dla określonych gospodarstw, że zalecane ilości nawozów określone w badaniach agrochemicznych odnoszą się zarówno do zawartości azotu, jak i fosforu.

69Ostatnie pismo przesłane przez Republikę Czeską jest opatrzone datą z listopada 2014 r., a ostanie pismo przesłane przez Słowację z lutego 2015 r. Republika Czeska zatwierdziła już zmiany w obowiązującej podstawie prawnej w celu uwzględnienia uwag Komisji.

70Nawozy można podzielić na dwie kategorie: nawozy mineralne (zwane także chemicznymi lub nieorganicznymi) i nawozy organiczne (takie jak obornik).

71Jak wynika z danych Eurostatu (zmiana zużycia nawozów azotowych w rolnictwie) tempo wzrostu wynosiło: 15% w Republice Czeskiej, 7% na Węgrzech, 7% w Rumunii i 32% na Słowacji.

72Analiza stanu jednolitych części wód, na której oparto plany, wymagała aktualizacji w 2013 r. (aktualizacja ta ma zostać uwzględniona w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r.), a termin następnej aktualizacji przypada w 2019 r. (ma ona zostać włączona do planów z 2021 r.)

73Jest to wynikiem np. różnych metod oceny lub istotnej różnicy w liczbie stacji kontroli.

74Obowiązuje od 2009 r. w Republice Czeskiej, na Węgrzech i Słowacji, a od 2012 r. w Rumunii. W okresie programowania 2014–2020 wymóg ten określany jest jako wymóg podstawowy w zakresie zarządzania nr 1 (SMR-1).

75Dane dotyczące Rumunii odnoszą się do lat 2008–2011.

76W przypadku Węgier stwierdzenie odnosi się do kontroli przeprowadzanych u rolników, którzy nie są hodowcami zwierząt gospodarskich.

77Kontrole gospodarstw, w których hoduje się powyżej 100 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza przeprowadza inny organ. Zgodnie z informacjami zawartymi w sprawozdaniu z wykonania przedstawionym Komisji w 2012 r., które odnosiło się do dyrektywy azotanowej, kontrole dotyczą przede wszystkim kwestii pojemności magazynowej. Trybunał nie otrzymał żadnych informacji dotyczących przeprowadzania kontroli u rolników nieposiadających zwierząt gospodarskich i żadne dane na ten temat nie są zawarte w sprawozdaniu z wykonania przedstawionym Komisji w 2012 r.

78Integrowana ochrona roślin oznacza staranne rozważenie wszystkich dostępnych metod ochrony roślin i późniejszą integrację odpowiednich działań. Działania te powinny hamować rozwój populacji organizmów szkodliwych oraz utrzymywać stosowanie środków ochrony roślin i innych form interwencji na ekonomicznie i ekologicznie uzasadnionym poziomie, a także zmniejszyć lub zminimalizować zagrożenia dla zdrowia ludzi i dla środowiska. W integrowanej ochronie roślin kładzie się nacisk na uzyskanie zdrowych plonów przy minimalnych zakłóceniach funkcjonowania ekosystemu rolniczego i zachęca się do stosowania naturalnych sposobów zwalczania szkodników.

79Termin „pestycyd” (obejmujący m.in. herbicydy, fungicydy, insektycydy) jest często stosowany wymiennie z terminem „środek ochrony roślin”. Pestycyd ma jednak szersze znaczenie i obejmuje także zastosowania inne niż wobec roślin, np. biocydy.

80Z wyjątkiem kontroli, których obowiązek przeprowadzenia wynika z art. 8 dyrektywy 2009/128/WE. Stanowi on, że do dnia 26 listopada 2016 r. należy przeprowadzić kontrolę sprzętu do aplikacji pestycydów.

81W okresie programowania 2014–2020 wymóg ten określany jest jako wymóg podstawowy w zakresie zarządzania nr 10 (SMR-10).

82Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549).

83Kontrola objęła następujące wymogi SMR związane z jakością wód: SMR-3 dotyczący stosowania osadu ściekowego na gruntach rolnych, SMR-4 dotyczący stosowania dyrektywy azotanowej i SMR-9 dotyczący wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin.

84Minimalne wymogi dotyczące nawozów obejmują między innymi Kodeksy Dobrej Praktyki Rolniczej wprowadzone na podstawie dyrektywy azotanowej (zob. pkt 102) dla gospodarstw leżących poza obszarami szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami oraz wymogi dotyczące zanieczyszczenia fosforem.

85Minimalne wymogi dotyczące środków ochrony roślin obejmują między innymi wymóg posiadania pozwolenia na ich stosowanie, wymóg dotyczący obowiązku przeszkolenia, wymóg dotyczący bezpiecznego przechowywania, kontroli sprzętu do stosowania środków oraz zasad stosowania pestycydów w pobliżu wód i innych wrażliwych obszarów zgodnie z ustawodawstwem krajowym.

86Na przykład uprawy rzędowe takich roślin jak kukurydza, słonecznik i burak cukrowy są znane jako uprawy wywołujące erozję.

87Podobną uwagę Trybunał zawarł w pkt 46 sprawozdania specjalnego nr 4/2014.

88Jak wynika z danych opublikowanych przez rumuński urząd statystyczny, powierzchnia 54% gospodarstw rolnych jest mniejsza niż jeden hektar i stanowi blisko 10% gruntów rolnych.

89Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, s. 65).

90We wszystkich czterech państwach członkowskich czynniki ryzyka stosowane w doborze próby zmieniały się z upływem lat, odzwierciedlając określoną trudność w ustanowieniu właściwych współczynników.

91Rozporządzenie Komisji z reguły ustanawia obniżkę na poziomie 3% przyznanej kwoty. Państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o odstąpieniu od stosowania jakiejkolwiek obniżki, ograniczeniu stawki do 1% lub jej podniesieniu maksymalnie do 5%. Wysokie stawki mają zastosowanie do powtarzających się przypadków braku zgodności oraz do przypadków braku zgodności uznanego przez państwa członkowskie za zamierzony.

92Zob. sprawozdanie specjalne nr 6/2008, pkt 69.

93W każdym z czterech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, funkcjonuje jeden program rozwoju obszarów wiejskich.

94Podobną uwagę Trybunał zawarł w pkt 52 sprawozdania specjalnego nr 4/2014.

95Projekty ocen oddziaływania programów rozwoju obszarów wiejskich na środowisko opracowano w 2006 r., natomiast analizy prowadzone w związku z planami gospodarowania wodami w dorzeczu miały zostać zakończone najpóźniej do dnia 22 grudnia 2004 r. (art. 5 ramowej dyrektywy wodnej).

96Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).

97W Rumunii zbiorniki magazynowe są zazwyczaj udostępniane przez władze lokalne. Władze te nie kwalifikowały się do otrzymania dotacji w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich.

98Cztery państwa członkowskie przeznaczyły mniejsze środki finansowe na równoważne działanie w okresie programowania 2014–2020. Odnosi się to szczególnie do Słowacji (mniej o 63%) i Węgier (mniej o 43%).

99Zgodnie z dokumentem dotyczącym „poprawy jakości wód w wyniku zalesiania obszaru zlewni rolniczej w Danii na przykładzie modelu INCA”, opracowanym przez A. Bastrup-Birk i P. Gundersena i opublikowanym w „Hydrology and Earth System Sciences”, 8(4), s. 764–777, „zmiana sposobu użytkowania gruntów z intensywnego rolnictwa na zalesienie znacząco ogranicza wielkość strumieni wypłukujących azotany do wód podziemnych i powierzchniowych, w znacznej mierze w wyniku zaprzestania dostarczania azotu w nawozach i oborniku. […]”.

100Sprawozdawczość dla Komisji dotycząca wcześniej określonego wskaźnika „R6 – skutecznie zarządzany obszar mający wpływ na jakość wód”: Republika Czeska: 844 717 ha (lub 20% całkowitej powierzchni gruntów rolnych) i Węgry 59 959 ha (lub 1% całkowitej powierzchni gruntów rolnych).

101Słowacja zgłosiła 348 860 ha objętych działaniem 226 „Przywracanie potencjału leśnego oraz wprowadzanie działań zapobiegawczych”. Głównym celem jest odtworzenie lasów zniszczonych przez klęski żywiołowe i pożary, a zatem wpływ na jakość wód nie ma charakteru bezpośredniego, gdyż nie prowadzi do powiększenia obszarów leśnych.

102Obszary trawiaste mogą ograniczyć erozję gleby. Zazwyczaj także jakość gleby jest wyższa niż w przypadku gruntów uprawnych i umożliwia lepsze lub bardziej intensywne przesiąkanie wody deszczowej, ograniczając w ten sposób spływ (dotyczy to także substancji biogennych obecnych w glebie lub na jej powierzchni).

103Zmiana upraw może przyczynić się do ograniczenia erozji gleby lub jej zapobiec.

104Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).

105Art. 11, 12 i 25 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8).

106Poziom pewności w systemach kontroli daje niezbędne gwarancje legalności i prawidłowości operacji podstawowych.

107Zob. sprawozdanie specjalne nr 23/2014 „Błędy w wydatkach na rozwój obszarów wiejskich: przyczyny i sposoby ich eliminowania”, pkt 59, 62, 64 i 65 (http://eca.europa.eu).

108Wskaźnik wynoszący 5% (zob. pkt 155) oznacza, że istnieje prawdopodobieństwo skontrolowania danego rolnika średnio raz na 20 lat.

109W ekstremalnych przypadkach, gdy rolnik nie wywiązał się z żadnego zobowiązania i cała kwota pomocy zostaje odzyskana, rolnik może znaleźć się w sytuacji, w jakiej znajdowałby się, gdyby nie podjął żadnego zobowiązania.

110Motyw 2 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U. L 143 z 30.4.2004, s. 56), zmienionej dyrektywą 2006/21/WE (Dz.U. L 102 z 11.4.2006, s. 15) i dyrektywą 2009/31/WE (Dz.U. L 140 z 5.6.2009, s. 114).

111Obejmuje wszystkie działania wywierające znaczący wpływ na stan wód.

112W skład kosztów usług wodnych wchodzą koszty ekologiczne i związane z zasobami. Koszty ekologiczne to koszty szkód powodowanych przez użytkowników wód w środowisku i ekosystemach oraz przez użytkowników środowiska (np. obniżenie jakości ekologicznej ekosystemów wodnych lub zasalanie i degradacja produkcyjnych gleb). Koszty związane z zasobami oznaczają koszty utraconych możliwości odczuwane przez innych użytkowników ze względu na wyczerpanie zasobów przekraczające ich naturalne tempo zasilania lub odbudowy (np. powiązane z nadmiernym poborem wód podziemnych).

113COM(2015) 120 final z dnia 9 marca 2015 r. „Ramowa dyrektywa wodna i dyrektywa powodziowa: działania na rzecz osiągnięcia dobrego stanu wód w Unii Europejskiej i ograniczenia zagrożeń powodziowych”.

Wnioski i zalecenia

166

Cztery skontrolowane państwa członkowskie mają jeszcze wiele do zrobienia, jeżeli mają uzyskać dobrą jakość wód powierzchniowych, będącą głównym celem ramowej dyrektywy wodnej. Będą musiały one zwiększyć wysiłki w celu przyspieszenia postępów w zakresie jakości wód.

Stosowanie planów gospodarowania wodami w dorzeczu jako narzędzia do uzyskania lepszej jakości wód

167

Wprowadzenie planu gospodarowania wodami w dorzeczu jako narzędzia zintegrowanego gospodarowania zasobami wodnymi stanowiło jeden z silnych punktów ramowej dyrektywy wodnej z 2000 r., ale w praktyce plany te cechują się niedociągnięciami w zakresie określenia oddziaływania zanieczyszczeń i ustanowienia działań zaradczych.

168

Porównanie planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. z projektami ich zaktualizowanych wersji z 2015 r. w odniesieniu do wszystkich czterech państw członkowskich wskazało na niewielką poprawę ekologicznego i chemicznego stanu jednolitych części wód. Trybunał zauważył jednak, że postęp w odniesieniu do poszczególnych elementów składających się na ten stan może nie być uwidoczniony ze względu na stosowanie zasady one out, all out¹¹⁴. Można było spodziewać się niskiego poziomu poprawy ze względu na dużą liczbę jednolitych części wód zwolnionych z dotrzymania wyznaczonego na 2015 r. ostatecznego terminu uzyskania dobrego stanu (zob. pkt 26–27 i 45–46).

169

Rezultatem niedociągnięć w systemach monitorowania czterech państw członkowskich jest brak danych dotyczących zarówno rodzaju zanieczyszczeń powodujących niemożność uzyskania dobrego stanu przez jednolitą część wód, jak i względnego znaczenia różnych źródeł zanieczyszczeń. Na porównywalność danych miały ponadto wpływ duże różnice pomiędzy czterema państwami członkowskimi w liczbie konkretnych zanieczyszczeń fizykochemicznych, które poddaje się ocenie. Brak kompleksowych danych utrudnia określenie ukierunkowanych działań, które byłyby racjonalne pod względem kosztów działań (zob. pkt 28–32).

170

Państwa członkowskie w mało ambitny sposób określiły działania na rzecz naprawy sytuacji, w wyniku czego plany gospodarowania wodami w dorzeczu wniosły w tym zakresie ograniczoną wartość dodaną (zob. pkt 33–41), ponieważ:

–są nastawione przede wszystkim na „działania podstawowe”, tj. na wdrożenie obowiązujących przepisów (dyrektywy UE);

–„inne działania podstawowe” i „działania uzupełniające” nie obejmują wszystkich kwestii związanych z zanieczyszczeniami, nie uwzględniają oceny możliwości oferowanych przez niektóre instrumenty lub ich zakres nie jest jednoznacznie określony.

171

Ponadto oczekiwane skutki różnych działań są w najlepszym wypadku tylko częściowo wskazane w planach gospodarowania wodami w dorzeczu. Informacje dotyczące wysokości funduszy koniecznych do wdrożenia działań, a także ich prawdopodobnej dostępności są niepełne. Nie w każdym przypadku zapewniono koordynację działań podmiotów opracowujących plany gospodarowania wodami w dorzeczu i podmiotów zatwierdzających i przydzielających środki finansowe (zob. pkt 42–44).

172

Komisja we współpracy z państwami członkowskimi opracowała wytyczne dotyczące stosowania ramowej dyrektywy wodnej. Ponadto w kilku komunikatach przedstawiła ona państwom członkowskim konkretne zalecenia dotyczące planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. W odniesieniu do czterech przedmiotowych państw członkowskich Komisja nie wszczęła postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z niedociągnięciami zaobserwowanymi w planach z 2009 r. W działaniach wyszczególnionych w programach operacyjnych na lata 2014–2020, które należy podjąć w wyniku niespełnienia odpowiedniego warunku wstępnego, nie uwzględniono natomiast wszystkich tych niedociągnięć. Zamiast tego Komisja polega na dobrej woli państw członkowskich i ich zobowiązaniu do zwiększenia wysiłków w oparciu o wnioski odnotowane w protokołach spotkań dwustronnych. Projekt planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2015 r. nadal zawiera znaczną liczbę wyłączeń z obowiązku dotrzymania terminu uzyskania dobrego stanu wód i wciąż występuje wiele z niedociągnięć stwierdzonych przez Trybunał i Komisję w zakresie określenia odpowiednich działań (zob. pkt 47–50).

Zalecenie 1

Trybunał zaleca Komisji:

a)opracowanie wytycznych ukierunkowanych na większe zróżnicowanie sprawozdawczości w odniesieniu do postępów w jakości wód, które nie są obecnie widoczne ze względu na stosowanie zasady one out, all out;

b)wspieranie porównywalności danych np. przez ograniczenie rozbieżności w liczbie substancji fizykochemicznych poddawanych ocenie w celu określenia stanu ekologicznego;

c)dalsze śledzenie postępów państw członkowskich w dążeniu do osiągnięcia dobrej jakości wód, która jest celem ramowej dyrektywy wodnej;

Trybunał zaleca państwom członkowskim:

d)zadbanie o dobrą jakość systemu monitorowania wód w celu gromadzenia dokładnych informacji na temat sytuacji i pochodzenia zanieczyszczeń w rozbiciu na jednolite części wód, aby umożliwić lepsze ukierunkowanie i zwiększyć racjonalność działań zaradczych pod względem kosztów. W sektorze rolnictwa może to np. oznaczać znalezienie skutecznego połączenia działań obowiązkowych i dobrowolnych;

e)przedstawienie w planach gospodarowania wodami w dorzeczu (i) jednoznacznego uzasadnienia dla zastosowanych wyłączeń z obowiązku dotrzymania terminów określonych w ramowej dyrektywie wodnej, (ii) informacji na temat sposobu finansowania wdrożenia działań oraz (iii) informacji dotyczących oczekiwanego wpływu działań;

f)zapewnienie koordynacji działań organów określających działania ujęte w planach gospodarowania wodami w dorzeczu i organów zatwierdzających projekty do finansowania.

Wdrożenie działań mających na celu ograniczenie zanieczyszczeń powodowanych przez ścieki miejskie i przemysłowe

173

Państwa członkowskie poczyniły postępy w usuwaniu zanieczyszczeń organicznych i biogennych ze ścieków emitowanych przez oczyszczalnie ścieków komunalnych. Jednak dostępne instrumenty umożliwiające ograniczenie zanieczyszczeń w ściekach, takie jak mechanizm egzekwowania i opłata z tytułu zanieczyszczenia wód, nie były wykorzystywane w sposób optymalny.

Aglomeracje

174

W odniesieniu do wdrożenia dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (zob. pkt 53–65) w zakresie „działania podstawowego” dotyczącego zanieczyszczeń z aglomeracji osiągnięto postępy pod względem odbioru ścieków (tj. wzrosła liczba gospodarstw domowych przyłączonych do systemu kanalizacyjnego i oczyszczalni ścieków) i ich odpowiedniego oczyszczania. Jednak wszystkie cztery państwa członkowskie są opóźnione w stosunku do harmonogramu śródokresowych lub ostatecznych terminów wdrożenia dyrektywy (zob. także wnioski i zalecenia zawarte w sprawozdaniu specjalnym nr 2/2015).

175

W planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. brakowało informacji o „innych działaniach podstawowych” i „działaniach uzupełniających” wymaganych w przypadku jednolitych części wód, których stanu nie uznano za dobry:

–w odniesieniu do ścieków z obiektów nieprzyłączonych do oczyszczalni nie wskazano sposobów rozwiązania kwestii ładunku ścieków (ładunek z aglomeracji o RLM wynoszącej 2000 lub powyżej przesyłany do systemów indywidualnych i ładunek z aglomeracji o RLM wynoszącej poniżej 2000) (zob. pkt 58–60);

–nie wskazano oczyszczalni ścieków komunalnych, dla których wymagane są bardziej restrykcyjne graniczne wielkości emisji (z wyjątkiem planu rumuńskiego) (zob. pkt 66–68);

–nie uwzględniono kwestii mikrozanieczyszczeń. W żadnym z omawianych czterech państw członkowskich nie ma unijnych ani krajowych przepisów prawnych dotyczących granicznych wielkości emisji (zob. pkt 69–70).

176

W odniesieniu do mechanizmu egzekwowania Trybunał stwierdził, że system kontroli wewnętrznych oczyszczonych ścieków, dokonywanych przez operatorów oczyszczalni ścieków, był ogólnie zadowalający. System kontroli publicznej wykazuje jednak niedociągnięcia, gdyż nie określono częstotliwości kontroli, która w niektórych państwach członkowskich była niska (Słowacja) lub jej ocena była niemożliwa (Węgry). Ponadto w Rumunii kontrole mają ograniczone działanie odstraszające, ponieważ w przypadku przekroczenia granicznej wielkości emisji preferuje się raczej wydanie ostrzeżenia niż nałożenie grzywny (zob. pkt 71–78).

177

Jeżeli stosowana jest zasada „zanieczyszczający płaci”, na podmioty dokonujące zrzutu ścieków nakłada się opłatę z tytułu zanieczyszczenia wód, ale w Republice Czeskiej, w Rumunii i na Słowacji dopuszcza się określone wyjątki. Opłaty nie nakłada się za wszystkie parametry odzwierciedlające zanieczyszczenia organiczne i zanieczyszczenia substancjami biogennymi, a w kwotach opłat za poszczególne substancje zanieczyszczające (wyrażone w mg/l w zrzucie) występują znaczące różnice pomiędzy czterema państwami członkowskimi. W Republice Czeskiej i na Słowacji opłata może pełnić rolę zachęty do przestrzegania granicznych wielkości emisji określonych w pozwoleniu w odniesieniu do niektórych parametrów (gdyż w przypadku ich spełnienia opłata nie jest nakładana). Na Węgrzech i niekiedy w Rumunii opłata może natomiast pełnić rolę zachęty do wyjścia poza zakres granicznych wielkości emisji w przypadku tych parametrów, które wiążą się z opłatą. Pełnienie roli zachęty zależy od należnej kwoty opłaty. Żaden z planów gospodarowania wodami w dorzeczu nie zawierał oceny działania odstraszającego (zob. pkt 79–82).

Instalacje przemysłowe

178

Określone kategorie instalacji przemysłowych są objęte zakresem dyrektywy o emisjach przemysłowych („działanie podstawowe”). Wnioski Komisji przyjęte dla poszczególnych sektorów przemysłu na podstawie najlepszych dostępnych technologii wyznaczają graniczne wielkości emisji. Do końca 2015 r. przyjęto tylko siedem wniosków (zob. pkt 85).

179

W planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. brakowało „innych działań podstawowych” i „działań uzupełniających” dotyczących jednolitych części wód, których stanu nie uznano za dobry: nie zawierały działań ukierunkowanych na konkretne zanieczyszczenia lub konkretne podmioty dokonujące zrzutu ścieków (takich jak wskazanie konkretnych substancji i wielkości granicznych, które powinny być podane w pozwoleniach na zrzut). Niemniej jednak Węgry i Słowacja uwzględniły przegląd procedury udzielania pozwoleń lub określonych pozwoleń jako działania w planach gospodarowania wodami w dorzeczu. Trybunał nie uznał jednak przeglądu za skuteczny ze względu na różnego rodzaju uchybienia i pominięcia (zob. pkt 87–92).

180

Trybunał stwierdził, że (zob. pkt 89–91):

–właściwe organy, aby mogły określić graniczne wielkości emisji, muszą w pewnym stopniu polegać na informacjach przekazanych przez podmioty dokonujące zrzutu ścieków. W szczególności ma to miejsce w przypadku, gdy wielkości graniczne określone w krajowych przepisach prawnych stanowią jedynie wytyczne lub w ogóle nie są określone;

–pozwolenia na zrzut ścieków wydane dla oczyszczalni ścieków komunalnych przyjmujących ścieki przemysłowe tylko w niektórych przypadkach zawierają wielkości graniczne zanieczyszczeń innych niż materia organiczna i substancje biogenne.

181

W odniesieniu do mechanizmu egzekwowania stwierdzono, że tylko nieliczne publiczne kontrole są przeprowadzane w przypadku zrzutów pośrednich dokonywanych do publicznej sieci kanalizacyjnej przez instalacje nieobjęte zakresem dyrektywy o emisjach przemysłowych. Zamiast tego w większości przypadków (85% w próbie 28 kontrolowanych oczyszczalni) operatorzy oczyszczalni ścieków komunalnych przeprowadzali kontrole wewnętrzne w obiektach instalacji przemysłowych. Prawdopodobnie jednak grzywny nakładane w Republice Czeskiej i na Słowacji mają ograniczone działanie odstraszające. W przypadku kontroli zrzutów bezpośrednich sytuacja jest podobna do opisanej w pkt 176 (kontrole oczyszczalni ścieków komunalnych) (zob. pkt 93–97).

182

Opłata z tytułu zanieczyszczenia wód rzadko może pełnić rolę zachęty do przestrzegania lub wykraczania poza zakres granicznych wielkości emisji określonych w pozwoleniu, gdyż nakłada się ją tylko za ograniczoną liczbę zanieczyszczeń (materia organiczna, substancje biogenne i kilka metali ciężkich) (zob. pkt 98).

Zalecenie 2

Trybunał zaleca Komisji:

a)dokonanie oceny, w jaki sposób najlepiej określić wiążące kryteria skuteczności kontroli przeprowadzanych w państwach członkowskich w odniesieniu do oczyszczalni ścieków nieobjętych zakresem dyrektywy o emisjach przemysłowych;

Trybunał zaleca państwom członkowskim:

b)wskazanie jednolitych części wód, które ze względu na niezadowalającą jakość wymagają działań określonych dla konkretnych podmiotów dokonujących zrzutu ścieków. W przypadku oczyszczalni ścieków komunalnych środki te obejmują ustanowienie w pozwoleniach granicznych wielkości emisji bardziej restrykcyjnych niż te ustanowione przez prawo w odniesieniu do parametrów zanieczyszczeń substancjami organicznymi i biogennymi, a także ustanowienie wielkości granicznych substancji priorytetowych i innych substancji chemicznych lub mikrozanieczyszczeń;

c)dokonanie oceny i zagwarantowanie skuteczności mechanizmów egzekwowania, w szczególności zasięgu, który należy osiągnąć, oraz odstraszającego działania nakładanych kar;

d)dokonanie oceny możliwości wykorzystania opłaty z tytułu zanieczyszczenia wód jako instrumentu ekonomicznego oraz sposobu stosowania zasady „zanieczyszczający płaci” co najmniej w odniesieniu do głównych substancji wywierających negatywny wpływ na jakość wód.

Wdrożenie działań mających na celu rozwiązanie problemu zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo

183

Ogólnie państwa członkowskie zrobiły lepszy użytek z dyrektywy azotanowej, nie wykazywały jednak chęci do wykorzystania w pełni dostępnych instrumentów takich jak mechanizmy egzekwowania, normy DKR w ramach zasady wzajemnej zgodności, działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i zasada „zanieczyszczający płaci”.

184

W kwestii wdrożenia dyrektywy azotanowej, głównego „działania podstawowego” w odniesieniu do zanieczyszczeń powodowanych przez rolnictwo, Republika Czeska, Węgry i Rumunia stopniowo zaostrzały wymogi, których muszą przestrzegać rolnicy na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami. Jest to przede wszystkim wynikiem działań Komisji. Słowacja w niewystarczającym stopniu zastosowała się do zaleceń Komisji i z tego powodu w 2012 r. Komisja wszczęła przeciwko niej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. pkt 101–110).

185

Jednak pomimo poprawy sytuacji w trzech państwach członkowskich istnieje możliwość dalszego zaostrzenia wymogów (zob. pkt 111–115).

186

Ocena tendencji w odniesieniu do eutrofizacji nie jest możliwa ze względu na nieporównywalne zestawy danych. Trybunał stwierdza, że okres sprawozdawczy określony w dyrektywie azotanowej nie jest zbieżny z okresem ustalonym w ramowej dyrektywie wodnej (zob. pkt 113–114).

187

W odniesieniu do „innych działań podstawowych” i „działań uzupełniających” (zob. pkt 123–129 i 135–137) Trybunał stwierdza, że:

–działania dotyczące stosowania pestycydów były mało precyzyjne lub odnosiły się do planów działania dotyczących pestycydów. W planach tych częściowo brakowało jednak ilościowo wyrażonych celów, terminów wdrożenia i informacji na temat funduszy wymaganych w celu wdrożenia działań. Do połowy 2015 r. Komisja nie wszczęła żadnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z niedociągnięciami dotyczącymi planów;

–istnieje możliwość zaostrzenia norm DKR i wymogów minimalnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Komisja nie ocenia systematycznie, czy wymogi są stosowne do zapewnienia realizacji celów unijnej polityki wodnej. Sprawdza ona jedynie, czy wymogi zostały wprowadzone i czy są właściwe.

–państwa członkowskie nie określiły wielkości granicznych w odniesieniu do zawartości fosforu w nawozach, które mogą być stosowane na gruntach (w kg/ha);

–państwa członkowskie polegają głównie na dobrowolnych środkach rolnośrodowiskowych.

188

Potencjał rozwoju obszarów wiejskich w zakresie rozwiązywania problemów związanych z jakością wód nie jest w pełni wykorzystywany (zob. pkt 145–154):

–w okresie programowania 2007–2013 udział gruntów rolnych objętych zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi sprzyjającymi jakości wód wahał się od 15 do 30%. Jednak wiele z nich dotyczy zobowiązań podjętych przez rolników w celu utrzymania istniejących obszarów trawiastych. Ich utrzymanie jest zjawiskiem pozytywnym, ale nie prowadzi do poprawy jakości wód. Ponadto w związku z faktem, że zobowiązania te muszą być dotrzymywane jedynie przez okres pięciu do siedmiu lat, niekoniecznie zapewnione jest ich długotrwałe oddziaływanie na jakość wód;

–ograniczenia dotyczące dawki nawozu azotowego stosowanej na powierzchni 1 ha gruntu są zbliżone do wielkości średnich stosowanych w Rumunii i na Słowacji lub je przekraczają, a więc dodatkowe korzystne skutki dla jakości wód będą prawdopodobnie niewielkie.

189

Rolnik może podlegać wielu różnym mechanizmom egzekwowania, takim jak: regulowane przez UE kontrole stosowania zasady wzajemnej zgodności i kontrole płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także kontrole krajowe określone w dyrektywie azotanowej i w dziedzinie środków ochrony roślin (zob. pkt 116–122, 130–132, 138–144 i 155–157). Na wszystkie kontrole mają wpływ wewnętrzne ograniczenia, takie jak istotne dowody w postaci deklaracji składanych przez samych rolników. Ponadto:

–działanie odstraszające jest ograniczone w przypadku kontroli wzajemnej zgodności i kontroli w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Wynika to przede wszystkim ze sposobu ich określenia: niewielki zasięg (odpowiednio 1% i 5%) oraz wysokość sankcji (obniżenie kwoty pomocy) niższa od kosztu zachowania zgodności. Podobne niedociągnięcia wykazują kontrole krajowe przeprowadzane na podstawie dyrektywy azotanowej;

–wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, z wyjątkiem Słowacji, wskazały w planach działania dotyczących pestycydów potrzebę poprawy egzekwowania zobowiązań odnoszących się do pestycydów. W czasie przeprowadzania kontroli cztery przedmiotowe państwa członkowskie nie określiły zasięgu, który ma zostać osiągnięty za pośrednictwem kontroli, ani wysokości grzywny nakładanej za wszystkie rodzaje naruszenia przepisów.

190

Ponadto zasada integrowanej ochrony roślin stanie się obowiązkowym wymogiem w ramach zasady wzajemnej zgodności tylko pod warunkiem dokonania postępów w takich obszarach jak wytyczne, kwalifikacje zawodowe i określenie wymogów możliwych do weryfikacji (zob. pkt 131).

191

Stosowanie zasady „zanieczyszczający płaci” do przypadku zanieczyszczeń rozproszonych powodowanych przez rolnictwo napotyka na problemy metodyczne. Nakładanie na rolników obowiązków bez zapewnienia rekompensaty finansowej (jak w przypadku programów działania dotyczących azotanów) jest powszechnie uznawane za jeden ze sposobów realizacji tej zasady. Stosowanie kar w przypadku braku zgodności może zrekompensować koszty powodowane przez zanieczyszczenia. Trybunał dostrzegł jednak wiele niedociągnięć w stosowaniu grzywien. Inny sposób stosowania zasady polega na wykorzystaniu podatków środowiskowych (takich jak podatki nakładane na nawozy lub środki ochrony roślin). Republika Czeska oraz Słowacja zamierzają zbadać stosowanie tego rodzaju podatków. Komisja nie zażądała od czterech skontrolowanych państw członkowskich podjęcia konkretnych działań w celu zagwarantowania odzysku kosztów ani nie wydała wytycznych dotyczących możliwych metod ich odzyskania (zob. pkt 158–165).

Zalecenie 3

Trybunał zaleca, by Komisja:

a)kontynuowała działania mające na celu zapewnienie optymalnego wykorzystania przez państwa członkowskie wymogów wprowadzonych w ramach programów działania dotyczących azotanów oraz wdrożenia planów działania dotyczących pestycydów w rozsądnych granicach czasowych;

b)systematycznie dokonywała oceny nie tylko faktu istnienia norm DKR i minimalnych wymogów przyjętych przez państwa członkowskie, ale także ich stosowności;

c)rozważyła wprowadzenie obowiązku określania ograniczeń w odniesieniu do ilości fosforu, który ma być stosowany na gruntach, tak jak ma to miejsce w przypadku azotu;

d)ograniczyła możliwość powielania przez państwa członkowskie czynności sprawozdawczych w odniesieniu do stanu eutrofizacji przez dostosowanie zasad sprawozdawczości wymaganej na mocy dyrektywy azotanowej i ramowej dyrektywy wodnej oraz zachęcała do korzystania z wytycznych z 2009 r. dotyczących oceny eutrofizacji w celu stosowania w ramach obydwu dyrektyw takich samych parametrów oceny;

e)opracowała wytyczne dotyczące możliwych metod odzyskiwania kosztów w przypadku zanieczyszczeń rozproszonych.

Trybunał zaleca, by państwa członkowskie:

f)określiły wymogi w planach działania dotyczących azotanów i planach działania dotyczących pestycydów zgodnie z normami DKR i w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych na poziomie wystarczająco ambitnym do uzyskania obniżenia dawek nawozów i pestycydów oraz zapewnienia odpowiedniej ochrony przed erozją;

g)dokonały oceny możliwości korzystania z instrumentów ekonomicznych (takich jak podatki środowiskowe) jako zachęty do ograniczenia zanieczyszczeń oraz sposobu stosowania zasady „zanieczyszczający płaci”.

Komisja i państwa członkowskie, na podstawie spisu mechanizmów egzekwowania (zarówno unijnych, jak i krajowych), powinny określić sposoby uproszczenia zasad stanowienia i wdrożenia kontroli oraz zagwarantowania ich skuteczności.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 9 grudnia 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

114O ostatecznym stanie jednolitej części wód decyduje najgorszy element stwierdzony w procesie oceny.

Załączniki

Załącznik I

Region dorzecza Dunaju

© Międzynarodowa Komisja Ochrony Dunaju

Załącznik II

Zanieczyszczenia jednolitych części wód powierzchniowych
(plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r.)

1. Udział procentowy jednolitych części wód powierzchniowych narażonych na oddziaływanie różnych źródeł zanieczyszczeń

Źródła zanieczyszczeń | Republika Czeska | Węgry | Rumunia | Słowacja
Źródła punktowe | 46% | 19% | 8% | brak danych
Źródła rozproszone | 61% | 25% | 32% | brak danych

Źródło: Informacje przekazane przez państwa członkowskie za pośrednictwem WISE.

2. Udział procentowy jednolitych części wód powierzchniowych narażonych na różne rodzaje zanieczyszczeń

Rodzaj zanieczyszczeń | Republika Czeska | Węgry | Rumunia | Słowacja
Wzbogacenie w substancje organiczne | 31% | 27% | 13% | brak danych
Wzbogacenie w substancje biogenne | 61% | 45% | 32% | brak danych
Skażenie substancjami priorytetowymi lub innymi konkretnymi substancjami zanieczyszczającymi | 31% | 2% | 4% | brak danych

Źródło: Informacje przekazane przez państwa członkowskie za pośrednictwem WISE.

Załącznik III

Graniczne wielkości emisji określone w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych

Parametry
Stężenie
Minimalne obniżenie w%²

Oczyszczanie drugiego stopnia

Biochemiczne zapotrzebowanie na tlen (BZT₅)
25 mg/l
70–90

Chemiczne zapotrzebowanie na tlen (ChZT)
125 mg/l
75

Zawiesina ogólna
35 mg/l
60 mg/l (w odniesieniu do aglomeracji o RLM wynoszącej 2000–10 000)
90
70 (w odniesieniu do aglomeracji o RLM wynoszącej 2000–10 000)

Bardziej restrykcyjne oczyszczanie

Fosfor ogólny (Pog)
2 mg/l (w odniesieniu do aglomeracji o RLM wynoszącej 10 000–100 000)
1 mg/l (w odniesieniu do aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 100 000)
80

Azot ogólny¹ (Nog)
15 mg/l (w odniesieniu do aglomeracji o RLM wynoszącej 10 000–100 000)
10 mg/l (w odniesieniu do aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 100 000)
70–80

1Azot ogólny oznacza: sumę azotu ogólnego ustalonego metodą Kjeldahla (Norg + NH₃), azotu azotanowego (NO₃-N) oraz azotu azotynowego (NO₂-N).

2Obniżenie w stosunku do ładunku ścieków dopływających.

Załącznik IV

Opłata z tytułu zanieczyszczenia wód: kwota w zależności od substancji zanieczyszczającej (w euro¹/t)

Substancje zanieczyszczające | Republika Czeska | Węgry | Rumunia | Słowacja
ChZT | 576,9 | 285,2 | 10,4 | 199,2
BZT₅ | – | – | 10,4 | –
Zawiesina ogólna | 72,1 | – | 2,5 | 99,6
Pog | 2 523,9 | 4 753,8 | 41,5 | 3 319,4
Nog | – | – | 41,5 | 497,9
Nnorg | 1 081,7 | 570,5 | – | –
N-NH4 (azot amonowy) | – | – | 41,5 | 497,9
Hg (rtęć) | 721 110,5 | 697 217,5 | 10 384,1 | 497 908,8
Rozpuszczone sole nieorganiczne | 18,0 | – | – | 16,6
Cd (kadm) | 144 222,1 | 139 443,5 | 10 384,1 | 99 581,8
AOX (adsorbowalne związki chloroorganiczne) | 10 816,7 | – | – | 6 638,8
Cr (chrom) | – | 27 888,7 | 2 596,0 | –
Ni (nikiel) | – | 27 888,7 | 2 596,0 | –
Pb (ołów) | – | 27 888,7 | 2 596,0 | –
Cu (miedź) | – | 13 944,3 | 2 596,0 | –
Zn (cynk) | – | – | 124,57 | –
Fenole | – | – | 41,51 | –
As (arsen) | – | – | 8 074,5 | –
Co (kobalt) | – | – | 124,6 | –
| – | – | i inne² | –

1Kwoty w CZK, HUF i RON przeliczono na euro po kursach wymiany z dnia 31 grudnia 2014 r.

2W Rumunii opłatę wnosi się z tytułu następujących grup zanieczyszczeń: (i) ogólne wskaźniki chemiczne (22), (ii) określone wskaźniki chemiczne (11), (iii) toksyczne i bardzo toksyczne wskaźniki chemiczne (9) oraz (iv) wskaźniki bakteriologiczne (2). Nie wszystkie z nich zostały wymienione w tabeli.

Źródło: Analiza przepisów krajowych przeprowadzona przez Trybunał.

Załącznik V

Graniczne wielkości emisji określone w krajowych przepisach prawnych

W tabeli poniżej przedstawiono przegląd granicznych wielkości emisji zawartych w krajowych przepisach prawnych dla wybranej liczby substancji.

(w mg/l)

Zrzut bezpośredni

Republika Czeska
(wskazano zakres, gdyż wielkości graniczne zależą od rodzaju działalności)
Węgry
(wartości minimalne i maksymalne)²
Rumunia
Słowacja
(wskazano zakres, gdyż wielkości graniczne zależą od rodzaju działalności)

Arsen i jego związki
0,5–1,5
0,1–1
0,1
0,1–1

Miedź i jej związki
0,5–1
0,1–4
0,1
0,5–1

Cynk i jego związki
2–3
0,5–10
0,5
1,5–3

Chrom i jego związki
0,1–1
0,2–2
1
0,5–2

Adsorbowalne związki chloroorganiczne
0,5–5
0,1–7
–
0,1–2

Kadm i jego związki
0,2
0,005–0,3
0,2
0,05–0,2

Ołów i jego związki
0,5–1
0,05–0,4
0,2
0,2–1,5

Rtęć i jej związki
0,01–0,05
0,001–0,08
0,05
0,03–0,1

Nikiel i jego związki
0,5–0,8
0,1–2
0,5
0,5–0,8

Benzo(g,h,i)perylen¹
Wielkość graniczna dla WWA: 0,01
0,015–0,03
–
Wielkość graniczna dla WWA: 0,01

Zrzut pośredni

Republika Czeska
(zalecane wielkości graniczne)
Węgry
(przepływy wód inne niż tymczasowe)
Rumunia
Słowacja
(zalecane wielkości graniczne)

Arsen i jego związki
0,2
0,2
–
0,2

Miedź i jej związki
1
2
0,2
1

Cynk i jego związki
2
2
1
2

Chrom i jego związki
0,3
1
1,5
0,8

Kadm i jego związki
0,1
0,1
0,3
0,1

Ołów i jego związki
0,1
0,2
0,5
0,3

Rtęć i jej związki
0,05
0,05
niedozwolone
0,05

Nikiel i jego związki
0,1
1
1
0,2

1Benzo(g,h,i)perylen jest wielopierścieniowym węglowodorem aromatycznym (WWA).

2Przepisy węgierskie określają wielkości graniczne w zależności od rodzaju działalności (ograniczenia technologiczne) i terytorialne wielkości graniczne (w zależności od rodzaju jednolitej części wód przyjmującej ścieki). Organ wydający pozwolenie może odstąpić od tych wielkości granicznych, ale musi przestrzegać minimalnych i maksymalnych wartości określonych dla danej substancji w ramach prawnych.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

V

W 2015 r. Komisja i państwa członkowskie opracowały wytyczne dotyczące wspólnej strategii wdrażania zatytułowane „Informowanie o postępach w osiąganiu dobrego stanu wód w ramach drugiej edycji planu gospodarowania wodami w dorzeczu” w celu umożliwienia zgłaszania częściowej poprawy jakości wód¹.

VI

Komisja jest zdania, że plany z 2009 r. wnoszą znaczącą wartość dodaną. Na przykład po raz pierwszy uwzględniono w nich przegląd wszystkich istotnych oddziaływań i wpływów w dorzeczu (w tym na poziomie międzynarodowym w przypadku międzynarodowego planu na rzecz Dunaju) obejmujący identyfikację rodzajów i źródeł zanieczyszczeń.

Komisja zgadza się jednak ze stwierdzeniem o braku ambicji pod względem środków, ponieważ w pierwszej kolejności skupiono się głównie na środkach podstawowych.

VII

Istotne przepisy UE dotyczące ochrony wód UE przed zanieczyszczeniami rolniczymi, takie jak dyrektywa azotanowa czy rozporządzenie w sprawie pestycydów, stanowią część zasady wzajemnej zgodności od momentu jej wprowadzenia w 2005 r. Jeżeli chodzi o fosfor i pestycydy, w niektórych państwach członkowskich są one objęte wymogami podstawowymi w zakresie zarządzania w odniesieniu do obecnie wdrażanych przepisów UE. W niektórych państwach członkowskich plany działania dotyczące dyrektywy azotanowej obejmują wymogi dotyczące fosforu, a sama dyrektywa stanowi część zasady wzajemnej zgodności.

X

Obszerna pomoc na rzecz wdrażania była planowana od 2001 r. w ramach wspólnej strategii wdrażania, tj. procesu kierowanego przez Komisję i państwa członkowskie. W kontekście wspólnej strategii wdrażania w ostatnich latach Komisja i państwa członkowskie pracowały dosyć intensywnie nad odzyskiwaniem kosztów.

Istnieją wytyczne w sprawie sposobu obliczania kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów. Niedawne próby uzupełnienia tych wytycznych w ramach wspólnej strategii wdrażania nie powiodły się ze względu na rozbieżne opinie państw członkowskich i Komisji. Program prac na lata 2016–2018 w ramach wspólnej strategii wdrażania jest obecnie przedmiotem dyskusji i może obejmować dalsze prace w tym zakresie.

Wstęp

13 Tiret drugie

Środek rolnośrodowiskowy może być stosowany w odniesieniu do różnych kwestii środowiskowych i kwestii związanych z klimatem. Jakość wód jest tylko jedną z takich kwestii.

Jedną z charakterystycznych cech tego środka jest silne wzajemne powiązanie między różnymi działaniami w zakresie zapewnienia korzyści dla środowiska. Oznacza to, że działanie ukierunkowane przede wszystkim na różnorodność biologiczną może być również korzystne dla innych zasobów naturalnych, takich jak gleba i woda, z tym że w bardziej pośredni sposób.

Wspomniana dwoistość środka często odzwierciedla koncepcję ukierunkowania środka na cele podstawowe (i drugorzędne), które są powiązane z głównymi potrzebami środowiskowymi i kwestiami zidentyfikowanymi w analizie SWOT. Dlatego też należy brać pod uwagę takie bezpośrednie i pośrednie skutki przy omawianiu wkładu całkowitego budżetu przeznaczonego na środek rolnośrodowiskowy w realizację celów z zakresu polityki wodnej.

15

Od 2005 r. zasada wzajemnej zgodności łączy istotne przepisy prawne dotyczące między innymi ochrony środowiska, w tym jakości wód, w ramy wspólnej polityki rolnej (WPR). Oprócz zasady wzajemnej zgodności istnieją inne równie ważne instrumenty WPR wspierające zrównoważone rolnictwo korzystne dla klimatu i środowiska, w tym jakości wód, takie jak obowiązkowy składnik ekologiczny mechanizmu płatności bezpośrednich mający zastosowanie w okresie finansowym 2014–2020 czy system doradztwa rolniczego, którego obowiązkowy zakres wyznaczają ramowa dyrektywa wodna i dyrektywa dotycząca zrównoważonego stosowania pestycydów, a także płatności rolnośrodowiskowe.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

20

Z uwagi na dużą liczbę jednolitych części wód, które nie są w dobrym stanie ze względu na oddziaływania hydromorfologiczne, środki związane wyłącznie z redukcją zanieczyszczeń nie są wystarczające, aby osiągnąć dobry stan.

Uwagi

23

Komisja podziela opinię, że podejście oparte na zasadzie one out, all out może uniemożliwiać wykazanie częściowych postępów w poprawie jakości wód.

Podejście oparte na zasadzie one out, all out jest wyrażeniem zintegrowanego podejścia do gospodarki wodnej przedstawionego w ramowej dyrektywie wodnej, w ramach którego uwzględnia się wszystkie oddziaływania i wpływy na zasoby wodne. Celem tego podejścia jest zapewnienie, aby jakość wód była klasyfikowana jako dobra jedynie wtedy, gdy jest ona naprawdę dobra, a nie wtedy, gdy za dobrą uznaje się określoną liczbę elementów/parametrów jakościowych. Na przykład jeżeli jednolita część wód ma poważny problem w związku z zanieczyszczeniem konkretną substancją, usunięcie wszystkich innych substancji zanieczyszczających oznaczałoby postęp w kierunku osiągnięcia dobrego stanu (być może nawet znaczny postęp), jednak woda nie będzie czysta, dopóki nie zostanie rozwiązany problem zanieczyszczenia tą konkretną substancją.

W 2015 r. Komisja i państwa członkowskie opracowały wytyczne dotyczące wspólnej strategii wdrażania zatytułowane „Informowanie o postępach w osiąganiu dobrego stanu wód w ramach drugiej edycji planu gospodarowania wodami w dorzeczu” w celu umożliwienia zgłaszania częściowej poprawy jakości wód².

27

Komisja stwierdza, że oceny stanu przeprowadzane w okresie między realizacją planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. i z 2015 r. niekoniecznie są bezpośrednio porównywalne.

Ramy oceny stanu wód wykorzystywane w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. miały w wielu przypadkach poważne ograniczenia. Na przykład w momencie publikacji pierwszych planów nie opracowano jeszcze metod dotyczących wszystkich elementów jakości biologicznej (np. na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji). Wykryto także braki w zakresie monitorowania (np. w Republice Czeskiej). Więcej szczegółowych informacji na temat luk można znaleźć w sprawozdaniach Komisji z wdrażania ramowej dyrektywy wodnej. W związku z powyższym należy ostrożnie podchodzić do wyników tej analizy.

29

Komisja uznaje, że różnice w liczbie substancji poddanych ocenie pod względem stanu ekologicznego zasadniczo niekoniecznie oznaczają złe wdrożenie dyrektywy. Substancje muszą zostać wykorzystane do celów klasyfikacji wyłącznie wtedy, gdy są istotne, tj. jeżeli zagrażają osiągnięciu dobrego stanu w konkretnym dorzeczu. Liczba substancji stwarzających zagrożenie zależy w znacznym stopniu od istniejących oddziaływań. Zatem różnice w liczbie substancji mogą być uzasadnione.

Komisja uznaje jednak, że z uwagi na brak prawidłowej identyfikacji istotnych substancji i niewystarczające monitorowanie liczba substancji wykorzystanych przez niektóre państwa członkowskie była zbyt mała. Gdyby dyrektywa została prawidłowo wdrożona, istotne substancje zostałyby uwzględnione i klasyfikacja byłaby prawidłowa. Kwestia ta została wskazana przez Komisję w sprawozdaniu z wdrażania i omówiona z zainteresowanymi państwami członkowskimi. Komisja oczekuje, że udoskonalone oceny ryzyka i monitorowanie dostarczą informacji na potrzeby drugiej edycji planów gospodarowania wodami w dorzeczu.

36 Tiret trzecie

Komisja zbiera dowody z całej UE dotyczące rodzaju środków wykorzystywanych na szczeblu państw członkowskich w celu ograniczenia przelewów (zgodnie z wymogiem określonym w załączniku I pkt A do dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych), skuteczności tych środków i ich praktycznego zastosowania: obecnie prowadzone jest badanie dotyczące tych kwestii. Wynik badania posłuży Komisji za podstawę do rozważenia możliwości zajęcia się w systematyczny sposób problemem zanieczyszczeń powodowanych przelewami na poziomie UE.

41 Tiret drugie

Komisja podziela opinię Trybunału i uważa, że środki na rzecz ograniczania erozji i zapobiegania zanieczyszczaniu powinny być bardziej szczegółowo określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu, niezależnie od tego, czy są one powiązane z normą dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, czy nie.

41 Tiret trzecie

Komisja zgadza się, że środki ukierunkowane na ograniczenie zanieczyszczenia wody pestycydami zgodnie z artykułem 11 ust. 3 lit. h) powinny być szczegółowe i uwzględnione w programie środków wymaganych na podstawie ramowej dyrektywy wodnej. Komisja podkreśla, że dyrektywa 2009/128/WE dotycząca zrównoważonego stosowania pestycydów zapewnia państwom członkowskim dużą elastyczność w zakresie opracowywania planów działania.

44

Komisja ma świadomość problemów państw członkowskich z koordynacją zaobserwowanych przez Trybunał. Koordynacja między organami przygotowującymi i wdrażającymi programy operacyjne i programy rozwoju obszarów wiejskich a organami odpowiedzialnymi za określanie środków w ramach planów gospodarowania wodami w dorzeczu pozostaje w zakresie kompetencji państw członkowskich. Obowiązkiem państw członkowskich jest tworzenie partnerstw z właściwymi organami, partnerami i odpowiednimi przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego w całym okresie przygotowywania i wdrażania programów operacyjnych i programów rozwoju obszarów wiejskich.

W niektórych przypadkach decyzję o alokacji środków finansowych na okres programowania 2007–2013 podjęto przed zatwierdzeniem planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. Wspomniane problemy związane z koordynacją zostały rozwiązane na etapie przygotowywania programów operacyjnych na okres programowania 2014–2020. Ponadto warunek wstępny ma na celu dostosowanie inwestycji do planów gospodarowania wodami w dorzeczu.

Komisja pragnie również podkreślić, że w kilku państwach członkowskich objętych audytem krajowe źródła finansowania są również wykorzystywane na rzecz inwestycji w infrastrukturę oczyszczania ścieków i że nie oczekuje się, aby samo finansowanie UE miało przyczynić się do osiągnięcia zgodności oraz aby było ono wystarczająco wysokie w celu osiągnięcia takiej zgodności.

Komisja zidentyfikowała luki w ustanawianiu odpowiednich przepisów w zakresie odzyskiwania kosztów. Wypełnienie tych luk pozwoliłoby na uzyskiwanie systematycznych przychodów od użytkowników/zanieczyszczających, które mogłyby zostać wykorzystane na rzecz wsparcia środków i w związku z tym zwiększyć źródło pozaunijnego finansowania.

48

W rezultacie spotkań dwustronnych, które odbyły się w latach 2013–2014, dla każdego państwa członkowskiego sporządzono listę działań na rzecz poprawy w związku z przyjęciem drugiej edycji planu gospodarowania wodami w dorzeczu w 2015 r. Zalecenia określone dla każdego państwa członkowskiego w sprawozdaniu z wdrażania opublikowanym w marcu 2015 r. odzwierciedlają te uzgodnione działania.

(Dokument roboczy służb Komisji SWD(2015) 50 final, zob. pełne odesłanie w przypisie 26).

49

W przypadkach, w których w momencie przyjęcia programu operacyjnego odpowiednie warunki wstępne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) lub Funduszu Spójności nie były spełnione, państwa członkowskie opracowały plany działania na rzecz spełnienia tych warunków do końca 2016 r. Plan działania stanowi integralną część programu operacyjnego, dlatego też jego wykonalność umowna jest zabezpieczona. Komisja monitoruje realizację planów działania i może zawiesić wypłatę środków finansowych, jeżeli po 2016 r. warunki wstępne będą nadal niespełnione. Wspomniane działania są jednak związane wyłącznie z kryteriami spełnienia warunku wstępnego, jak określono w rozporządzeniu, i nie mogą być wykorzystywane jako narzędzie do zapewnienia zgodności ze wszystkimi przepisami UE.

Monitorowanie działań podejmowanych w wyniku rozmów dwustronnych jest oddzielnym procesem, a ponadto nie wszystkie te działania mogą zostać wzięte pod uwagę w programach operacyjnych.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 56 i 57

Do celów dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych Komisja nie zbiera danych dotyczących całkowitej populacji, a jedynie dane dotyczące „równoważnej liczby mieszkańców” (RLM) w aglomeracjach, w których RLM wynosi co najmniej 2000. Komisja zauważa, że udziały procentowe przedstawione na wykresie 3 zostały obliczone w oparciu o całkowitą populację. Komisja stwierdza, że udziały te nie odzwierciedlają zgodności z przepisami w danym państwie członkowskim w przypadku aglomeracji o RLM wynoszącej co najmniej 2000.

58

Komisja zauważa, że kategorie objęte analizą przeprowadzoną przez Trybunał w pkt 58 niekoniecznie odnoszą się do obowiązków zachowania zgodności z przepisami określonych w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych.

58 Tiret drugie

Z punktu widzenia zgodności stosowanie systemów indywidualnych, takich jak zbiorniki bezodpływowe, jest zgodne z obowiązkami określonymi w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, pod warunkiem że osiągają one ten sam poziom ochrony środowiska.

58 Tiret trzecie

Aglomeracje o RLM poniżej 2000 są objęte jedynie ograniczonymi obowiązkami określonymi w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, np. nie dotyczy ich obowiązek zbierania ścieków.

63

Komisja zauważa, że stosuje szczególną metodykę oceny zachowywania przez państwa członkowskie zgodności z przepisami³, która opiera się raczej na aglomeracjach, a nie na całkowitym udziale procentowym ładunku ścieków spełniających przepisy. Aby lepiej odzwierciedlić udoskonalenia i przedstawić bardziej realistyczny obraz sytuacji w państwach członkowskich, w ósmym sprawozdaniu z wdrażania dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych Komisja wprowadza pojęcie „dystansu dzielącego stan obecny i zgodność z wymaganiami”.

64

Zgodnie z traktatem o przystąpieniu jedynie niewielką część Węgier uznano za obszar wrażliwy. Ponadto po przystąpieniu Rumunii do Unii Węgry zobowiązały się do osiągnięcia celu dotyczącego usunięcia substancji biogennych (odpowiednio N i P) w 75% w odniesieniu do całego swojego terytorium do dnia 31 grudnia 2018 r. zgodnie z możliwością przewidzianą w art. 9 dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych.

65

W odniesieniu do Republiki Czeskiej, Słowacji i Węgier Komisja wystosowała już pisma pilotażowe w celu zbadania domniemanych przypadków niezachowania zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych (w przypadku Republiki Czeskiej) i z terminami pośrednimi (w przypadku Słowacji i Węgier). Ponadto Komisja przygotowuje obecnie podobne pismo pilotażowe w celu zbadania dotrzymania przez Rumunię terminów pośrednich.

Jeżeli chodzi o kwestię stabilności finansowej, Komisja zwraca uwagę na swoje odpowiedzi dotyczące sprawozdania specjalnego Trybunału nr 2/2015 z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie dorzecza Dunaju.

69

Komisja uważa, że technologia „końca rury” może nie być najbardziej opłacalnym sposobem rozwiązania problemu mikrozanieczyszczeń. Należy rozważyć środki służące ograniczeniu zanieczyszczenia u źródła.

W ramach wdrażania należy położyć nacisk na prawidłową ocenę zakresu problemu (za pośrednictwem odpowiedniej analizy oddziaływania i wpływu oraz dobrych sieci monitorowania), a następnie należy ocenić najlepsze środki (najlepszą kombinację środków), które pozwalają na osiągnięcie danego celu.

71

Komisja w pełni akceptuje znaczenie zapewnienia zgodności i posiadania odpowiednich systemów do kontrolowania tej zgodności. Uwaga ta dotyczy wszystkich oddziaływań zanieczyszczeń wskazanych przez Trybunał w jego sprawozdaniu. Komisja dostrzega także związek między kontrolami dotyczącymi zgodności a karami nakładanymi w celu zniechęcenia do wykrytych przypadków nieprzestrzegania przepisów. Komisja zamierza przedstawić w 2016 r. ogólną inicjatywę na rzecz zapewnienia zgodności z przepisami w zakresie ochrony środowiska w całej UE.

84

Jeżeli chodzi o pośrednie zrzucanie ścieków z instalacji przemysłowych, kwestia ta będzie podlegała wcześniejszemu uregulowaniu lub będzie objęta specjalnym pozwoleniem wydawanym przez właściwy organ. Aby zrealizować cele opisane w załączniku I pkt C do dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, należy stosować wstępne oczyszczanie.

90

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 84.

105

W odniesieniu do Węgier Komisja zauważa, że przepisy dotyczące magazynowania obornika obowiązywały już w momencie, gdy Komisja przyjęła do wiadomości okresy przejściowe przyznane rolnikom na budowę wymaganych magazynów w ramach nowego programu działania i nowych stref zagrożenia azotanami, które zaczęły obowiązywać odpowiednio w 2012 i 2013 r.

108

Chociaż ograniczenia w zakresie P mogą pomóc w osiągnięciu celów określonych w dyrektywie azotanowej, należy zauważyć, że na mocy samej dyrektywy azotanowej państwa członkowskie nie są zobowiązane do określania norm stosowania P. Na mocy ramowej dyrektywy wodnej państwa członkowskie są jednak zobowiązane do wprowadzenia środków służących kontrolowaniu rozproszonych źródeł zanieczyszczeń oraz w przypadkach, w których należy eliminować zanieczyszczenia fosforanem pochodzenia rolniczego, służących umożliwieniu osiągnięcia dobrego stanu. Można to osiągnąć za pomocą programu działania w zakresie azotanów lub innego mechanizmu.

109

Komisja podkreśla, że ocena stosowności czeskiego planu działania jest prowadzona w kontekście trwającej procedury pilotażowej. Ponadto czeski plan działania został zmieniony w 2014 r., a dyskusje prowadzone w kontekście procedury pilotażowej obejmowały także tę zmianę, a nie tylko wersję programu działania z 2012 r.

115

Komisja zauważa, że dane odnoszą się zarówno do wód eutroficznych, jak i do wód hipertroficznych, a nie tylko do wód eutroficznych.

Oceniając eutrofizację, należy również koniecznie pamiętać o podejściu uwzględniającym dorzecze. Na przykład wysokie poziomy azotanów mogą nie mieć znaczącego wpływu na rzeki, ale spowodują eutrofizację na obszarach przybrzeżnych w dolnym biegu rzeki, tak jak się to dzieje w Morzu Czarnym w przypadku Dunaju.

117

Komisja podkreśla, że zasada wzajemnej zgodności nie jest mechanizmem egzekwowania europejskich przepisów w zakresie ochrony środowiska. Zasada wzajemnej zgodności łączy płatności w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) z poszanowaniem określonych przepisów, natomiast naruszenie takich przepisów prowadzi do ograniczenia płatności w ramach WPR. W ramach zasady wzajemnej zgodności należy zasadniczo wykorzystywać istniejące systemy kontroli. Zasada ta powinna jednak zapewnić także minimalny poziom kontroli, gdy system kontroli w ramach przepisów sektorowych nie jest wystarczająco skuteczny. Ukarani mogą zostać wyłącznie beneficjenci takich płatności, podczas gdy przepisy sektorowe i mechanizmy ich egzekwowania mają zastosowanie do wszystkich rolników, niezależnie od WPR.

119

Zgodnie z art. 96 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 „państwa członkowskie mogą korzystać z istniejących systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z przepisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności”. W związku z tym to państwa członkowskie organizują kontrole związane z zasadą wzajemnej zgodności.

123

Dyrektywa zapewnia państwom członkowskim dużą elastyczność w zakresie opracowywania krajowych planów działania.

124 Tiret drugie

Komisja zauważa, że w dyrektywie nie wymaga się takiego poziomu szczegółowości w krajowych planach działania.

130

Komisja zgadza się, że ogólne zasady integrowanej ochrony roślin określone w załączniku III do dyrektywy 2009/128/WE nie wyznaczają wyraźnej podstawy prawnej do identyfikowania możliwych naruszeń. Wyjątek stanowi zarówno obowiązek prowadzenia ewidencji, jak i wymóg dotyczący możliwości uzasadnienia interwencji przy użyciu pestycydów na podstawie monitorowania lub powiązanego doradztwa technicznego. W dyrektywie nie określono w wyraźny sposób żadnych innych elementów z uwagi na zasadę pomocniczości i różnorodność warunków rolno-klimatycznych, które wymagają uwzględnienia.

131

Komisja zgadza się z uwagą, że nie istnieją żadne unijne wymogi ilościowe dotyczące zasięgu kontroli, z wyjątkiem art. 8 dyrektywy 2009/128/WE, który stanowi, że cały sprzęt do aplikacji pestycydów musi zostać poddany kontroli do dnia 26 listopada 2016 r.

134

Wymogi minimalne opierają się na przepisach krajowych wykraczających poza przepisy UE. W związku z tym treść tych przepisów krajowych zależy od decyzji podjętej przez każde państwo członkowskie. Wspomniane wymogi minimalne są częścią wymogów podstawowych w odniesieniu do niektórych środków w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Do dnia 1 stycznia 2015 r. wymogi te były także włączone w zakres zasady wzajemnej zgodności, jednak w celu uproszczenia i zapewnienia równych szans dla rolników zostały one wycofane z zakresu tej zasady w ramach ostatniej reformy WPR. Wymogi te nadal stanowią jednak część wymogów podstawowych w ramach rozwoju obszarów wiejskich i w związku z tym podlegają kontroli.

136

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 134.

136 Tiret drugie

Węgierski program rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 obejmuje definicję i specyfikacje dotyczące minimalnych wymogów w zakresie stosowania nawozów (substancji biogennych) i środków ochrony roślin.

137

Podczas zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich Komisja sprawdza, czy spełnione są odpowiednie warunki wstępne. Kryterium spełnienia warunku wstępnego dotyczącego minimalnych wymogów w zakresie nawozów i środków ochrony roślin stanowi, że takie wymogi mają być określone w programach.

Obecność i znaczenie konkretnych wymogów i norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotyczących określonych zobowiązań poddaje się dalszej ocenie w ramach analizy treści środków i rodzajów działań, dla których oba te elementy stanowią część odpowiednich wymogów podstawowych.

Treść minimalnych wymogów w zakresie nawozów i pestycydów powinna odzwierciedlać co najmniej przepisy pkt 8 ppkt 9 załącznika I do rozporządzenia 808/2014.

138

Zob. odpowiedzi Komisji do pkt 117 i 119.

Wspólna odpowiedź do pkt 139 i 140

Chociaż w przepisach istotnie ustalono minimalny wskaźnik kontroli na poziomie 1%, prawdopodobieństwo, że określeni rolnicy zostaną objęci kontrolą dotyczącą stosowania zasady wzajemnej zgodności, może być wyższe niż 1% z uwagi na wpływ szeregu innych czynników:

–przyjętą szczególną metodę doboru próby;

–fakt, że w przepisach sektorowych określa się inny wskaźnik kontroli (np. 3% w przypadku numerów identyfikacyjnych zwierząt);

–fakt, że w przypadku istotnych niezgodności z daną ustawą lub normą zwiększa się liczbę kontroli na miejscu;

–fakt, że przypadki niezgodności zidentyfikowane w inny sposób (np. w ramach kontroli sektorowych) muszą być wzajemnie zgłaszane i rozpatrywane przez właściwy organ;

–fakt, że rolnikom, u których wykryto naruszenie, należy przyznać specjalną wagę w ocenie ryzyka.

141 Tiret drugie

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 134.

142

Chociaż prawdą jest, że roczna kampania w zakresie zasad wzajemnej zgodności nie może być dostosowana do wszystkich rodzajów wymogów, ustalenia osiągnięte w inny sposób także mogą być rozpatrywane zgodnie z zasadą wzajemnej zgodności (np. wzajemna sprawozdawczość). Ponadto przepisy wymagają, aby każdy beneficjent wybrany do kontroli na miejscu był kontrolowany w czasie, gdy możliwe jest skontrolowanie większości wymogów i norm, względem których został on wytypowany⁴. Ponadto kontrole na miejscu są co do zasady przeprowadzane w ramach jednej wizyty i obejmują weryfikację wymogów i standardów, których przestrzeganie może zostać skontrolowane w trakcie takiej wizyty⁵, w zależności od cyklu natury.

143

Kontrola rejestrów ma zastosowanie do szeregu norm i wymaga uwzględnienia jednego z obowiązkowych elementów kontroli w ramach kontroli na miejscu dotyczącej przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Kontrole te są jednak uzupełniane innymi elementami kontrolnymi, takimi jak warunki przechowywania, faktury i kontrole w terenie, wynikającymi z przepisów sektorowych.

144

Kara administracyjna za nieprzestrzeganie zasady wzajemnej zgodności jest nakładana jako procentowa obniżka wszystkich płatności w ramach WPR na rzecz beneficjenta. Karę taką należy stosować po zbadaniu dotkliwości, zakresu i trwałości naruszeń i powinna ona wynosić maksymalnie 100% nawet w kolejnym roku⁶, zapewniając tym samym efekt odstraszający.

Co więcej, w przypisie 86 wskazuje się, że 5% nie stanowi maksymalnej stawki obniżki.

146

Płatności, o których mowa w art. 30, również mogą zostać zaprogramowane przez państwa członkowskie jako rekompensata za obowiązkowe środki określone w ramowej dyrektywie wodnej. Środki te nie zostały jeszcze zaprogramowane w omawianych czterech państwach.

147

Państwa członkowskie mają obowiązek włączenia w swoje programy na lata 2014–2020 analizy SWOT, która obejmuje analizę ich sytuacji środowiskowej. Tego rodzaju analiza obejmuje informacje na temat stanu zasobów środowiskowych, takich jak wody, i ich statusu. Problemy zidentyfikowane w ramach analizy SWOT należy rozwiązywać przez zastosowanie odpowiednich środków z zakresu rozwoju obszarów wiejskich lub innych instrumentów. Ponadto programy są także objęte strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, która stanowi część sprawozdania z oceny ex ante.

Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 44.

153

Państwa członkowskie decydują, czy w nowym programowaniu zamierzają kontynuować działania rolnośrodowiskowe z poprzedniego programowania, a na tę decyzję może wpłynąć szereg czynników, np. powodzenie i skuteczność działań, ich wkład w realizację celów polityki, znaczenie dla struktury nowego programowania, z uwzględnieniem priorytetów i celów, oraz charakter potrzeb środowiskowych zidentyfikowanych w analizie SWOT dotyczącej nowego programowania.

154 Tiret drugie

W programie podstawowym wdrożonym w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich Słowacji na lata 2007–2013 ogranicza się stosowanie nawozów. Ponadto program obejmuje zakaz stosowania nawozów mineralnych na użytkach zielonych, w tym ograniczone stosowanie pestycydów, co również wpływa na jakość wód.

Stosowanie pestycydów i nawozów mineralnych nie jest dozwolone w Rumunii – dopuszcza się wyłącznie nawozy organiczne na określonych warunkach. W takim przypadku nie jest wypłacane żadne wsparcie UE na rzecz ograniczenia stosowania nawozów, obowiązuje jednak warunek mający na celu uniemożliwienie dalszej intensyfikacji systemów rolniczych na obszarach objętych zobowiązaniem, która mogłaby mieć potencjalny negatywny wpływ na jakość wód (zob. pkt 16).

157

Wsparcie w ramach środka rolnośrodowiskowego ma rekompensować dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z dobrowolnych zobowiązań podjętych przez beneficjentów. W razie konieczności wsparcie to może też obejmować koszty transakcji. Wspomniane wsparcie nie dopuszcza elementów zachęty i nie wiąże się z bezpośrednimi korzyściami gospodarczymi dla beneficjentów (chociaż korzyści takie nie są wykluczone w dłuższej perspektywie).

Uznaje się jednak, że wspomniana rekompensata wraz z korzyściami długoterminowymi dla rolnictwa wynikającymi z wdrażania zobowiązań (np. poprawa jakości gleb) zachęcają rolników do stosowania środka.

160

Struktura WPR opiera się na egzekwowaniu zasady „zanieczyszczający płaci” poprzez poszanowanie obowiązkowych wymogów w zakresie wzajemnej zgodności i na dobrowolnym stosowaniu podejścia polegającego na rekompensacie za dostarczanie dóbr publicznych i świadczenie usług publicznych o charakterze dodatkowym w stosunku do dóbr dostarczanych i usług świadczonych na podstawie wspomnianych wymogów, np. przez płatności rolnośrodowiskowe.

161

Komisja uważa, że oprócz stosowania zasady wzajemnej zgodności wybór instrumentów służących realizacji zasady „zanieczyszczający płaci” należy do państw członkowskich.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 163–165 i 191

Komisja przyznaje, że w kontekście wdrażania ramowej dyrektywy wodnej nie wydała dotychczas żadnych wytycznych. Obszerna pomoc na rzecz wdrażania była planowana od 2001 r. w ramach wspólnej strategii wdrażania, tj. procesu kierowanego przez Komisję i państwa członkowskie. W kontekście wspólnej strategii wdrażania w ostatnich latach Komisja i państwa członkowskie pracowały dosyć intensywnie nad odzyskiwaniem kosztów. Istnieją wytyczne w sprawie sposobu obliczania kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów⁷. Niedawne próby uzupełnienia tych wytycznych w ramach wspólnej strategii wdrażania nie powiodły się ze względu na rozbieżne opinie państw członkowskich i Komisji. Program prac na lata 2016–2018 w ramach wspólnej strategii wdrażania jest obecnie przedmiotem dyskusji i może obejmować dalsze prace w tym zakresie.

164

Warunki wstępne w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) dotyczą ustalania cen wody i mają zastosowanie wyłącznie do inwestycji w efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, a zatem w ramach planów działania, w przypadku których warunki wstępne nie były spełnione, kładziono nacisk na zapewnienie, aby rolnicy płacili za ilość zużytej wody. Na etapie oceny warunków wstępnych Komisja poinformowała także państwa członkowskie o potrzebie odzyskania kosztów zanieczyszczeń rozproszonych, jednak ponieważ kwestia ta nie była objęta EFRROW, plany działania nie zawierały żadnego konkretnego wymogu w tym zakresie.

Wnioski i zalecenia

168

Komisja i państwa członkowskie pracują nad wskaźnikami przedstawiającymi postępy w osiąganiu dobrego stanu. Oczekuje się, że wskaźniki te zostaną uzgodnione do końca 2015 r.

Oceny stanu przeprowadzane w okresie między realizacją planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 i 2015 r. niekoniecznie są bezpośrednio porównywalne. Ramy oceny stanu wód wykorzystywane w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. miały w wielu przypadkach poważne ograniczenia. Na przykład w momencie publikacji pierwszych planów nie opracowano jeszcze metod dotyczących wszystkich elementów jakości biologicznej (np. na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji). Wykryto także braki w zakresie monitorowania (np. w Republice Czeskiej). Więcej szczegółowych informacji na temat luk można znaleźć w sprawozdaniach Komisji z wdrażania ramowej dyrektywy wodnej.

169

Komisja uznaje, że różnice w liczbie substancji poddanych ocenie pod względem stanu ekologicznego zasadniczo niekoniecznie oznaczają złe wdrożenie dyrektywy. Substancje muszą zostać wykorzystane do celów klasyfikacji wyłącznie wtedy, gdy są istotne, tj. jeżeli zagrażają osiągnięciu dobrego stanu w konkretnym dorzeczu. Liczba substancji stwarzających zagrożenie zależy w znacznym stopniu od istniejących oddziaływań. Zatem różnice w liczbie substancji mogą być uzasadnione.

Komisja uznaje jednak, że z uwagi na brak prawidłowej identyfikacji istotnych substancji i niewystarczające monitorowanie liczba substancji wykorzystanych przez niektóre państwa członkowskie była zbyt mała. Gdyby dyrektywa została prawidłowo wdrożona, istotne substancje zostałyby uwzględnione i klasyfikacja byłaby prawidłowa. Kwestia ta została wskazana przez Komisję w sprawozdaniu z wdrażania i omówiona z zainteresowanymi państwami członkowskimi. Komisja oczekuje, że udoskonalone oceny ryzyka i monitorowanie dostarczą informacji na potrzeby drugiej edycji planów gospodarowania wodami w dorzeczu.

170

Komisja jest zdania, że plany z 2009 r. wnoszą znaczącą wartość dodaną. Na przykład po raz pierwszy uwzględniono w nich przegląd wszystkich istotnych oddziaływań i wpływów w dorzeczu (w tym na poziomie międzynarodowym w przypadku międzynarodowego planu na rzecz Dunaju) obejmujący identyfikację rodzajów i źródeł zanieczyszczeń. Przegląd taki jest bardzo ważny i wnosi dużą wartość dodaną, mimo że nie był w pełni kompletny.

Komisja zgadza się jednak ze stwierdzeniem o braku ambicji pod względem środków, ponieważ w pierwszym planie skupiono się głównie na środkach podstawowych.

Oprócz wymogu stosowania podstawowych środków należ również wyjaśnić, jakie dodatkowe środki o bardziej szczegółowym charakterze muszą zostać ustanowione i w jaki sposób należy je wdrażać.

171

Komisja ma świadomość tego, że w niektórych przypadkach informacje dotyczące dostępności środków finansowych w ramach planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. były niepełne. Komisja ma również świadomość problemów państw członkowskich z koordynacją zaobserwowanych przez Trybunał. Koordynacja między organami przygotowującymi i wdrażającymi programy operacyjne i programy rozwoju obszarów wiejskich a organami odpowiedzialnymi za określanie środków w ramach planów gospodarowania wodami w dorzeczu pozostaje w zakresie kompetencji państw członkowskich. Obowiązkiem państw członkowskich jest tworzenie partnerstw z właściwymi organami, partnerami i odpowiednimi przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego w całym okresie przygotowywania i wdrażania programów operacyjnych i programów rozwoju obszarów wiejskich.

W niektórych przypadkach decyzję o alokacji środków finansowych na okres programowania 2007–2013 podjęto przed zatwierdzeniem planów gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. Wspomniane problemy związane z koordynacją zostały rozwiązane na etapie przygotowywania programów operacyjnych na okres programowania 2014–2020. Ponadto warunek wstępny ma na celu dostosowanie inwestycji do planów gospodarowania wodami w dorzeczu.

Ponadto Komisja pragnie również podkreślić, że w kilku państwach członkowskich objętych audytem krajowe źródła finansowania są również wykorzystywane na rzecz inwestycji w infrastrukturę oczyszczania ścieków i że nie oczekuje się, aby samo finansowanie UE miało przyczynić się do osiągnięcia zgodności oraz aby było ono wystarczająco wysokie w celu osiągnięcia takiej zgodności.

172

Komisja będzie kontynuowała monitorowanie wysiłków i osiągnięć państw członkowskich. Jednak z uwagi na dużą liczbę obszarów dorzeczy i jednolite części wód, w odniesieniu do których Komisja ma ocenić plany gospodarowania wodami w dorzeczu i programy środków, w przeszłości konieczne było dokonywanie wyborów i taka konieczność będzie istniała również w przyszłości.

Przyjęte podejście sprzyja promowaniu zgodności wśród organów państw członkowskich i tylko w wyjątkowych okolicznościach umożliwia uciekanie się do formalnego postępowania o naruszenie, tj. w przypadkach, w których nie można tego uniknąć lub w których okoliczności uzasadniają skorzystanie z tego ostatecznego rozwiązania.

Nie tylko Komisja odpowiada za weryfikację zachowania zgodności z przepisami przez organy państw członkowskich; również krajowe instytucje sądowe odgrywają istotną rolę w tym zakresie.

W przypadkach, w których w momencie przyjęcia programu operacyjnego nie były spełnione stosowne warunki wstępne dotyczące EFRR lub Funduszu Spójności, państwa członkowskie opracowały plany działania na rzecz spełnienia tych warunków do końca 2016 r. Plan działania stanowi integralną część programu operacyjnego, dlatego też jego wykonalność umowna jest zabezpieczona. Komisja monitoruje realizację planów działania i może zawiesić wypłatę środków finansowych, jeżeli po 2016 r. warunki wstępne nadal nie będą spełnione. Wspomniane działania są jednak związane wyłącznie z kryteriami spełnienia warunku wstępnego, jak określono w rozporządzeniu, i nie mogą być wykorzystywane jako narzędzie do zapewnienia zgodności ze wszystkimi przepisami UE.

Zalecenie 1 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja wspólnie z państwami członkowskimi pracuje nad wskaźnikami przedstawiającymi postępy w osiąganiu dobrego stanu. Oczekuje się, że wskaźniki te zostaną uzgodnione do końca 2015 r. Uwagi Trybunału Obrachunkowego dotyczące sprawozdawczości również wniosą wkład w szeroko zakrojoną kontrolę sprawności sprawozdawczości w zakresie ochrony środowiska, którą Komisja obecnie rozpoczyna i którą zakończy w 2017 r.

Zalecenie 1 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja będzie nadal zachęcała państwa członkowskie do doskonalenia oceny oddziaływania i wpływu oraz sieci monitorowania, tak aby substancje stwarzające zagrożenie na poziomie dorzecza były identyfikowane.

Jednocześnie Komisja pragnie zauważyć, że posiada bardzo ograniczone środki umożliwiające wykazanie, że istotne substancje nie zostały uwzględnione w planach gospodarowania wodami w dorzeczu.

Zalecenie 1 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie i obecnie przygotowuje kompleksową ocenę drugiej edycji planów gospodarowania wodami w dorzeczu, którą państwa członkowskie przedstawią do marca 2016 r.

Zalecenie 1 d)

Komisja popiera te zalecenia skierowane do państw członkowskich.

174

W odniesieniu do Republiki Czeskiej, Słowacji i Węgier Komisja wystosowała już pisma pilotażowe w celu zbadania domniemanych przypadków niezachowania zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych (w przypadku Republiki Czeskiej) i z terminami pośrednimi (w przypadku Słowacji i Węgier). Ponadto Komisja przygotowuje obecnie podobne pismo pilotażowe w celu zbadania dotrzymania przez Rumunię terminów pośrednich.

Zob. także odpowiedzi Komisji do sprawozdania specjalnego nr 2/2015.

180 Tiret drugie

W dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych nie reguluje się szczegółowych aspektów dotyczących zezwoleń, np. granicznych wielkości zanieczyszczeń, a jedynie opisuje się, które cele główne mają zostać osiągnięte przez wstępne oczyszczanie ścieków przemysłowych przed ich zrzutem do komunalnych systemów zbierania.

181

Komisja w pełni akceptuje znaczenie zapewnienia zgodności i posiadania odpowiednich systemów do kontrolowania tej zgodności. Uwaga ta dotyczy wszystkich oddziaływań zanieczyszczeń wskazanych przez Trybunał w jego sprawozdaniu. Komisja dostrzega także związek między kontrolami dotyczącymi zgodności a karami nakładanymi w celu zniechęcenia do wykrytych przypadków nieprzestrzegania przepisów. Komisja zamierza przedstawić w 2016 r. ogólną inicjatywę na rzecz zapewnienia zgodności z przepisami w zakresie ochrony środowiska w całej UE.

Zalecenie 2 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie i pracuje nad inicjatywą polityczną na rzecz poprawy w zakresie zapewniania zgodności z przepisami w państwach członkowskich, przy jednoczesnym przestrzeganiu zasad proporcjonalności i pomocniczości.

Zalecenie 2 b)

Komisja popiera te zalecenia skierowane do państw członkowskich.

186

Komisja pracuje już nad usprawnieniem monitorowania i sprawozdawczości wymaganych na mocy dyrektywy azotanowej i ramowej dyrektywy wodnej.

187 Tiret drugie

Od dnia 1 stycznia 2015 r. wymogi minimalne przestają wchodzić w zakres zasady wzajemnej zgodności, ponieważ w celu uproszczenia zostały one wykluczone z tej zasady podczas ostatniej reformy WPR. Wymogi te nadal stanowią część wymogów podstawowych w ramach rozwoju obszarów wiejskich i w związku z tym podlegają kontroli. Państwa członkowskie muszą wdrożyć unijne normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska przez określenie swoich krajowych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. W takich krajowych normach dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska muszą być uwzględnione potrzeby krajowe, regionalne i lokalne. W związku z tym normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska mogą się różnić w poszczególnych państwach członkowskich. Komisja ocenia adekwatność norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w stosunku do ram WPR. Jeżeli brakuje normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska lub jest ona wyraźnie niezgodna z definicją WPR, klasyfikuje się ją jako „brak” i podejmuje się odpowiednie działania z państwami członkowskimi.

188 Tiret pierwsze

Różne zobowiązania w ramach środka rolnośrodowiskowego mogą pomóc w rozwiązaniu problemów dotyczących jakości wód w mniej lub bardziej bezpośredni i aktywny sposób. Projekt i wybór zobowiązań powinien wynikać ze szczególnych potrzeb terytorium objętego programem.

W programach rozwoju obszarów wiejskich istnieje wiele innych środków, które można wykorzystać, aby osiągnąć cele związane z wodą – art. 30, inwestycje nieprodukcyjne itp.

Obowiązek wypełnienia zobowiązań w ramach tego środka w odniesieniu do okresu wynoszącego 5–7 lat ma pomóc w osiągnięciu celów tych zobowiązań. Zobowiązania te mogą być dalej wypełniane, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony lub dalszej poprawy jakości wód.

188 Tiret drugie

Zobowiązania rolnośrodowiskowe muszą być określone na poziomie wykraczającym poza wymogi obowiązkowe. Nie mogą one także rekompensować poziomu praktyk odpowiadającego zwykłym praktykom. Chociaż ograniczenie ilości azotu, które tylko w niewielkim stopniu wykracza poza zwykłe praktyki, może nie prowadzić do znaczących korzyści dla środowiska, nie można założyć, że nie przynosi ono korzyści wykraczających poza poziom obowiązkowych wymogów i zwykłych praktyk.

Podejmując decyzję dotyczącą tego, który poziom wybrać, państwa członkowskie powinny rozważyć, jakie ograniczenie ilości substancji biogennych pochodzących z sektora rolnictwa jest konieczne, aby zapewnić możliwość osiągnięcia spójności warunków biogennych z dobrym stanem określonym w ramowej dyrektywie wodnej we wszystkich wodach.

189 Tiret pierwsze

Komisja zauważa, że kary administracyjne mogą sięgać 100% całkowitej płatności w ramach WPR na rzecz beneficjenta nawet w dwóch kolejnych latach kalendarzowych.

191

Unijna polityka wodna jest wdrażana częściowo z wykorzystaniem środków unijnych, a częściowo bez takiego wsparcia (zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”). Wymogi prawne nieobjęte finansowaniem pełnią bardzo istotną rolę w całym pakiecie działań koniecznych do zniwelowania wpływu rolnictwa na wodę.

Zalecenie 3 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zalecenie 3 b)

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.

Jeżeli chodzi o wymogi minimalne, Komisja przeprowadza ich ocenę przez odniesienie do ich istnienia i znaczenia dla środków, co do których stanowią część wymogów podstawowych. Z uwagi na różnorodność sytuacji, w których wymogi te są definiowane, Komisja polega na osądzie państw członkowskich co do ich stosowności.

Komisja będzie podkreślała konieczność określenia przez państwa członkowskie parametrów wymogów minimalnych na poziomie zapewniającym odzwierciedlenie ich sytuacji oraz przestrzegania przepisów, na podstawie których należy ustanowić takie wymogi.

Jeżeli chodzi o normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, Komisja ocenia ich istnienie i stosowność. Komisja uznaje to podejście za spójne z ramami prawnymi WPR.

Zalecenie 3 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Państwa członkowskie są objęte obowiązkami dotyczącymi ilości wprowadzanego fosforu w przypadkach, w których jest to konieczne do osiągnięcia celów określonych w ramowej dyrektywie wodnej. W swoim programie środków państwa członkowskie muszą uwzględnić środki służące kontrolowaniu rozproszonych źródeł zanieczyszczeń oraz umożliwieniu osiągnięcia dobrego stanu. Jeżeli źródła fosforanu pochodzenia rolniczego są zidentyfikowane jako znaczące, państwa członkowskie muszą wprowadzić kontrole dotyczące fosforanu. Jest to jeden z obszarów, który zostanie objęty kontrolą Komisji w ramach oceny drugiej edycji planów gospodarowania wodami w dorzeczu.

Zalecenie 3 d)

Komisja przyjmuje to zalecenie i zauważa, że pracuje nad usprawnieniem monitorowania i sprawozdawczości wymaganych na mocy dyrektywy azotanowej i ramowej dyrektywy wodnej.

Zalecenie 3 e)

Komisja przyjmuje to zalecenie i uznaje je za wykonane, ponieważ wytyczne dotyczące odzyskiwania kosztów zostały opracowane w ramach procesu wspólnej strategii wdrażania. Niedawne próby uzupełnienia tych wytycznych w ramach wspólnej strategii wdrażania nie powiodły się ze względu na rozbieżne opinie państw członkowskich. Dalsze prace w tym zakresie mogą zostać uwzględnione w programie prac na lata 2016–2018 w ramach wspólnej strategii wdrażania, który jest obecnie przedmiotem dyskusji. Należy zauważyć, że państwa członkowskie mają swobodę w wyborze metody obliczania kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów.

Zalecenie 3 f)

Komisja popiera te zalecenia skierowane do państw członkowskich.

1„Wskaźniki służące informowaniu o postępach w osiąganiu dobrego stanu”. Wspólna strategia wdrażania ramowej dyrektywy wodnej. Przyjęta przez dyrektorów ds. gospodarki wodnej w dniu 25 listopada 2015 r.

2„Wskaźniki służące informowaniu o postępach w osiąganiu dobrego stanu”. Wspólna strategia wdrażania ramowej dyrektywy wodnej. Przyjęta przez dyrektorów ds. gospodarki wodnej w dniu 25 listopada 2015 r.

3Ocena informacji przedłożonych w ramach kwestionariuszy związanych z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych. Ogólna metodyka i etapy prac. Opracowane przez UBA w marcu 2012 r., zmienione w październiku 2014 r.

4Art. 71 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 809/2014.

5Art. 71 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 809/2014.

6Art. 75 rozporządzenia (UE) nr 809/2014.

7„Ocena kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów w ramowej dyrektywie wodnej”. Dokument informacyjny przygotowany przez grupę redakcyjną ECO2. Wspólna strategia wdrażania ramowej dyrektywy wodnej. Czerwiec 2004 r. (zatwierdzony przez dyrektorów ds. gospodarki wodnej w dniu 3 grudnia 2004 r.).

QJ-AB-15-023-PL-E    ISSN 1977-5768

Zanieczyszczenia wód w dorzeczu Dunaju pochodzą z różnych źródeł, takich jak gospodarstwa domowe, instalacje przemysłowe i rolnictwo.
Na mocy ramowej dyrektywy wodnej z 2000 r. państwa członkowskie przyjmują plany gospodarowania wodami w dorzeczu, w których mają za zadanie uwzględnić działania na rzecz zapobiegania tym zanieczyszczeniom. Trybunał zbadał, czy wdrożone przez państwa członkowskie działania, które ustanowiono w planach z 2009 r., doprowadziły do poprawy jakości wód.