ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3811-5 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/031589 | QJ-AB-15-024-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3831-3 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/26493 | QJ-AB-15-024-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3819-1 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/28706 | QJ-AB-15-024-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2016

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης(http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EL
2015

αριθ. 24

Ειδική έκθεση

Αντιμετώπιση της
ενδοκοινοτικής απάτης
στον τομέα του ΦΠΑ: ανάγκη
για περαιτέρω δράση

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού της ΕΕ ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά καθήκοντα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IV, του οποίου προεδρεύει ο Milan Martin Cvikl, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στον έλεγχο που αφορά τα έσοδα, την έρευνα και τις εσωτερικές πολιτικές, καθώς και τα θεσμικά όργανα και οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Neven Mates, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Γεώργιο Καρακατσάνη, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, Angela McCann, προϊσταμένη μονάδας, Carlos Soler Ruiz, επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου, Dan Danielescu, Josef Edelmann, Maria Echanove, Maria Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp και Marko Mrkalj, ελεγκτές.

Από αριστερά: D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, Γ. Καρακατσάνης, M. I. Quintela, W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.

Περιεχόμενα

Συντομογραφίες

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Οι κύριες συστάσεις μας

Εισαγωγή

Πώς φορολογούνται οι ενδοκοινοτικές συναλλαγές

Πώς αποφεύγεται η καταβολή ΦΠΑ στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές

Πώς λειτουργεί η διοικητική συνεργασία για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Έλλειψη συγκρίσιμων στοιχείων και δεικτών για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ

Έλλειψη εκτιμήσεων για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ σε επίπεδο ΕΕ

Έλλειψη δεικτών επιδόσεων για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ

Το υφιστάμενο πλαίσιο διοικητικής συνεργασίας επιτρέπει στις φορολογικές αρχές των κρατών μελών να ανταλλάσσουν πληροφορίες σχετικά με τον ΦΠΑ

Τα κράτη μέλη θεωρούν τις ανταλλαγές πληροφοριών μέσω ηλεκτρονικών τυποποιημένων εντύπων ως το αποτελεσματικότερο εργαλείο, όμως οι απαντήσεις δεν δίνονται έγκαιρα

Το VIES παρέχει πληροφορίες σχετικά με τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές με περιστασιακά προβλήματα αξιοπιστίας

Οι πολυμερείς έλεγχοι είναι αποτελεσματικό εργαλείο, αλλά διενεργούνται λιγότερο συχνά

Eurofisc: ένα πολλά υποσχόμενο εργαλείο που χρειάζεται βελτίωση

Η Επιτροπή παρέχει πολύτιμη συνδρομή στα κράτη μέλη, ωστόσο δεν πραγματοποιεί επισκέψεις σε αυτά

Οι πληροφορίες που λαμβάνονται από τρίτες χώρες δεν ανταλλάσσονται μεταξύ των κρατών μελών

Το Fiscalis είναι ένα σημαντικό μέσο της ΕΕ για την ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας

Η νομοθεσία για τον ΦΠΑ έχει προσαρμοστεί ώστε να αντιμετωπίσει την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ

Η περίοδος αναφοράς των ανακεφαλαιωτικών πινάκων ΦΠΑ και οι χρόνοι διαβίβασής τους έχουν μειωθεί

Τελωνειακό καθεστώς 42: Οι περισσότερες από τις συστάσεις του ΕΕΣ έχουν γίνει δεκτές από την Επιτροπή, αλλά δεν έχουν εφαρμοστεί από τα κράτη μέλη

Αντιστροφή επιβάρυνσης: ένα χρήσιμο εργαλείο για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης του αφανούς εμπόρου που δεν εφαρμόζεται με συνέπεια

Η νομοθεσία για το ηλεκτρονικό εμπόριο ακολουθεί τη διεθνή βέλτιστη πρακτική, ωστόσο η επιβολή της είναι δύσκολη

Έλλειψη συνεργασίας και αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες στις διοικητικές αρχές, στις δικαστικές αρχές και στις αρχές επιβολής του νόμου όσον αφορά την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ

Έλλειψη ανταλλαγής δεδομένων μεταξύ τελωνειακών, φορολογικών, αστυνομικών και διωκτικών αρχών

Η Ευρωπόλ και η OLAF δεν έχουν πρόσβαση στα δεδομένα του VIES και του Eurofisc

EMPACT: μια θετική πρωτοβουλία, της οποίας όμως η βιωσιμότητα απειλείται

Τα κράτη μέλη είναι αντίθετα στις προτάσεις συμπερίληψης του ΦΠΑ στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και του κανονισμού σχετικά με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία

Συμπεράσματα και συστάσεις

Μέτρηση της αποτελεσματικότητας του συστήματος

Ο έλεγχος διασταύρωσης των τελωνειακών δεδομένων με τα δεδομένα ΦΠΑ είναι κρίσιμης σημασίας

Βελτίωση του συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης του Eurofisc για την καλύτερη στόχευση των εμπόρων υψηλού κινδύνου

Βελτίωση του υφιστάμενου νομικού πλαισίου

Βελτίωση των ρυθμίσεων της διοικητικής συνεργασίας

Βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ διοικητικών αρχών, δικαστικών αρχών και αρχών επιβολής του νόμου

Παράρτημα I | — | Προσέγγιση του ελέγχου στο επίπεδο της Επιτροπής
Παράρτημα II | — | Προσέγγιση του ελέγχου στο επίπεδο των τελωνειακών και φορολογικών αρχών στα κράτη μέλη
Παράρτημα III | — | Ελεγκτικό μοντέλο του ΕΕΣ για το τελωνειακό καθεστώς 42

Απαντήσεις της Επιτροπής

Συντομογραφίες

ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης: Γενική Διεύθυνση Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης

ΔΕΤΚ: Διατάξεις εφαρμογής του Τελωνειακού Κώδικα

ΕΔΕ: Ενιαίο διοικητικό έγγραφο

ΕΕ: Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΣΔ: Επιχειρησιακά σχέδια δράσης

ΚΤΕ: Κοινή τελωνειακή επιχείρηση

ΟΕΤΣ: Ομάδα «Τελωνειακή Συνεργασία»

ΟΟΣΑ: Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης

ΟΧΔ: Ομάδα Χρηματοοικονομικής Δράσης

ΠΟΣ: Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης

ΤΕ: Τομέας εργασίας Eurofisc

ΦΠΑ: Φόρος προστιθέμενης αξίας

B2C: Επιχείρηση προς καταναλωτή

EMPACT: Ευρωπαϊκή Πολυκλαδική πλατφόρμα κατά των Εγκληματικών Απειλών

EPPO: Ευρωπαϊκή Εισαγγελία

MLC: Πολυμερείς έλεγχοι

OLAF: Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής

SCAC: Μόνιμη επιτροπή διοικητικής συνεργασίας

VIES: Σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ

Γλωσσάριο

Ανακεφαλαιωτικός πίνακας: Πίνακας που υποβάλλεται από κάθε πρόσωπο υποκείμενο σε φόρο το οποίο διαθέτει αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ και προβαίνει σε ενδοκοινοτικές παραδόσεις. Ο ανακεφαλαιωτικός πίνακας υποβάλλεται, κατά γενικό κανόνα, κάθε μήνα καταγράφοντας τη συνολική αξία των αγαθών ή των υπηρεσιών που παρασχέθηκαν σε κάθε αγοραστή σε άλλα κράτη μέλη, κατά αντίστοιχο αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ.

Αριθμός φορολογικού μητρώου ΦΠΑ (ΑΦΜ/ΦΠΑ): Ατομικός αριθμός που χορηγείται σε κάθε πρόσωπο υποκείμενο σε φόρο και που σκοπεύει να πραγματοποιήσει παράδοση αγαθών ή παροχή υπηρεσιών, ή να προβεί σε απόκτηση αγαθών για επιχειρηματικούς σκοπούς. Κάθε αριθμός περιλαμβάνει ένα πρόθεμα δύο γραμμάτων με το οποίο ταυτοποιείται το κράτος μέλος χορήγησης.

Αφανής έμπορος: Ένας έμπορος που διαθέτει αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ, ο οποίος, δυνητικά με πρόθεση απάτης, αποκτά ή προσποιείται ότι αποκτά αγαθά ή υπηρεσίες χωρίς να πληρώσει ΦΠΑ και παραδίδει τα εν λόγω αγαθά ή παρέχει τις εν λόγω τις υπηρεσίες με ΦΠΑ, αλλά δεν αποδίδει τον εισπραχθέντα ΦΠΑ στην εθνική φορολογική αρχή.

Διάθεση αγαθών: Η ενέργεια με την οποία οι τελωνειακές αρχές καθιστούν διαθέσιμα αγαθά για τους σκοπούς που προβλέπει το τελωνειακό καθεστώς.

Διοικητική συνεργασία: Ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών, μέσω της οποίας αλληλοβοηθούνται οι φορολογικές αρχές και συνεργάζονται με την Επιτροπή, δυνάμει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου, της 7ης Οκτωβρίου 2010, προκειμένου να διασφαλίζεται η ορθή εφαρμογή του ΦΠΑ επί των παραδόσεων αγαθών και της παροχής υπηρεσιών, της ενδοκοινοτικής απόκτησης αγαθών και της εισαγωγής αγαθών. Η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών καλύπτει όλες τις πληροφορίες που ενδέχεται να οδηγήσουν στον ορθό υπολογισμό του ΦΠΑ, συμπεριλαμβανομένων όσων αφορούν συγκεκριμένες περιπτώσεις.

Ελεύθερη κυκλοφορία: Το καθεστώς των αγαθών που εισάγονται από τρίτες χώρες και έχουν υποβληθεί σε όλες τις διατυπώσεις εισαγωγής, ώστε να μπορούν να πωληθούν ή να καταναλωθούν στην αγορά της ΕΕ.

Ενδοκοινοτική απόκτηση αγαθών: Η απόκτηση του δικαιώματος να διαθέτει κανείς ως κύριος ενσώματο κινητό αγαθό που αποστέλλεται ή μεταφέρεται στον αποκτώντα, από τον πωλητή ή τον αποκτώντα ή από πρόσωπο που ενεργεί για λογαριασμό τους, σε κράτος μέλος άλλο από το κράτος μέλος από το οποίο ξεκίνησε η αποστολή ή η μεταφορά του αγαθού.

Ενδοκοινοτική παράδοση αγαθών: Η παράδοση αγαθών που αποστέλλονται ή μεταφέρονται σε προορισμό εκτός του εδάφους προέλευσής τους, αλλά εντός της ΕΕ, από τον πωλητή ή τον αποκτώντα ή από άλλον που ενεργεί για λογαριασμό τους, προς κάποιο άλλο υποκείμενο σε φόρο πρόσωπο, ή προς ένα μη υποκείμενο σε φόρο νομικό πρόσωπο που ενεργεί με αυτή την ιδιότητα σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό από όπου ξεκίνησε η αποστολή ή η μεταφορά των αγαθών.

Εταιρεία-όχημα: Μια εταιρεία που προβαίνει σε πραγματικές ή εικονικές ενδοκοινοτικές παραδόσεις σε αφανείς ή ασυνεπείς εμπόρους. Συμμετέχει εκουσίως στον μηχανισμό απάτης.

Ευρωπόλ: Η υπηρεσία επιβολής του νόμου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία επικουρεί τα όργανα επιβολής του νόμου των κρατών μελών στη μάχη κατά του σοβαρού οργανωμένου εγκλήματος.

Κράτος μέλος απόκτησης: Το κράτος μέλος όπου πραγματοποιείται η ενδοκοινοτική απόκτηση.

Κράτος μέλος εισαγωγής: Το κράτος μέλος όπου πραγματοποιείται η φυσική εισαγωγή των αγαθών στην ΕΕ και η διάθεσή τους σε ελεύθερη κυκλοφορία.

Κράτος μέλος παράδοσης: Κράτος μέλος από το οποίο πραγματοποιείται η ενδοκοινοτική παράδοση.

Κράτος μέλος προορισμού: Το κράτος μέλος προς το οποίο αποστέλλονται ή μεταφέρονται τα αγαθά, διαφορετικό από αυτό όπου πραγματοποιείται η παράδοση.

Μεταφορά: Η αποστολή ή μεταφορά αγαθών από τον προμηθευτή ή από κάποιον άλλον που δρα για λογαριασμό του, για σκοπούς της επιχείρησής του, σε προορισμό εκτός του εδάφους του κράτους μέλους στο οποίο πραγματοποιείται η παράδοση, αλλά εντός της Κοινότητας.

Τελωνειακή διασάφηση: Η ενέργεια με την οποία ένα πρόσωπο υποδεικνύει την επιθυμία υπαγωγής αγαθών σε συγκεκριμένο τελωνειακό καθεστώς.

Τελωνειακό καθεστώς 42: Το καθεστώς που χρησιμοποιεί ένας εισαγωγέας για να επιτύχει απαλλαγή από τον ΦΠΑ, όταν τα εισαγόμενα αγαθά πρόκειται να μεταφερθούν σε άλλο κράτος μέλος. Ο ΦΠΑ αποδίδεται στο κράτος μέλος προορισμού.

Eurojust: Ο οργανισμός δικαστικής συνεργασίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που δημιουργήθηκε για να συμβάλει στην καταπολέμηση του σοβαρού οργανωμένου εγκλήματος. Απαρτίζεται από εθνικούς εισαγγελείς, δικαστές ή αστυνομικούς ισοδύναμης αρμοδιότητας, αποσπασμένους από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τα αντίστοιχα νομικά συστήματα.

Eurofisc: Ένα αποκεντρωμένο δίκτυο υπαλλήλων από τις φορολογικές και τελωνειακές διοικήσεις των κρατών μελών, που ανταλλάσσουν άμεσα στοχευμένες πληροφορίες σχετικά με πιθανώς δόλιες εταιρείες και συναλλαγές.

Fiscalis: Ένα πρόγραμμα δράσης της ΕΕ για τη χρηματοδότηση πρωτοβουλιών των φορολογικών διοικήσεων για τη βελτίωση της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά, μέσω συστημάτων επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών, πολυμερών ελέγχων, σεμιναρίων και ομάδων σχεδίου, επισκέψεων εργασίας, δραστηριοτήτων κατάρτισης και άλλων παρόμοιων δραστηριοτήτων που απαιτούνται για να επιτευχθούν οι στόχοι του προγράμματος.

O_MCTL: Μήνυμα ελέγχου του VIES που παράγεται κατά τη λήψη μηνύματος VIES και παραθέτει όλους τους ανενεργούς αριθμούς μητρώου ΦΠΑ που περιέχει.

SCAC: Η μόνιμη επιτροπή διοικητικής συνεργασίας είναι μια κανονιστική επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 58 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου, η οποία επικουρεί την Επιτροπή στα ζητήματα που καθορίζονται στον εν λόγω κανονισμό. Αποτελείται από εκπροσώπους των κρατών μελών, με προεδρεύοντα τον εκπρόσωπο της Επιτροπής.

VIES: Το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ είναι ένα ηλεκτρονικό δίκτυο για τη διαβίβαση των πληροφοριών σχετικά με την εγκυρότητα των αριθμών φορολογικού μητρώου ΦΠΑ των εταιρειών με έδρα στα κράτη μέλη, και σχετικά με τις απαλλασσόμενες φόρου ενδοκοινοτικές παραδόσεις. Οι εθνικές φορολογικές διοικήσεις είναι υπεύθυνες για την τροφοδοσία του δικτύου με πληροφορίες και των δύο ειδών.

Σύνοψη

I

Η ενιαία αγορά, η οποία θεσπίστηκε την 1η Ιανουαρίου 1993, κατάργησε τους συνοριακούς ελέγχους για το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Καθώς οι εξαγωγές αγαθών και υπηρεσιών προς άλλα κράτη μέλη εξακολουθούν να είναι απαλλαγμένες από τον ΦΠΑ, δημιουργείται ο κίνδυνος αυτά τα αγαθά και οι υπηρεσίες να μείνουν αφορολόγητα τόσο στο κράτος παράδοσης όσο και στο κράτος κατανάλωσης. Πέραν της απώλειας εσόδων για τα κράτη μέλη, η μη είσπραξη του ΦΠΑ έχει επίδραση στους ίδιους πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

II

Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκε το ζήτημα κατά πόσον η ΕΕ αντιμετωπίζει αποτελεσματικά την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ. Το Συνέδριο έκρινε ότι το σύστημα της ΕΕ δεν είναι επαρκώς αποτελεσματικό και ότι επηρεάζεται αρνητικά από την έλλειψη συγκρίσιμων δεδομένων και δεικτών για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ σε επίπεδο ΕΕ.

III

Η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ συνδέεται συχνά με το οργανωμένο έγκλημα. Σύμφωνα με εκτιμήσεις εκπροσώπων της Ευρωπόλ, 40-60 δισεκατομμύρια ευρώ των ετήσιων απωλειών εσόδων ΦΠΑ στα κράτη μέλη προκαλούνται από ομάδες οργανωμένου εγκλήματος και το 2 % αυτών των ομάδων είναι υπεύθυνο για το 80 % της ενδοκοινοτικής απάτης του αφανούς εμπόρου.

IV

Η ΕΕ έχει θέσει σε εφαρμογή μια σειρά εργαλείων τα οποία μπορούν να χρησιμοποιούν τα κράτη μέλη για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, αλλά ορισμένα από αυτά χρειάζεται να ενισχυθούν ή να εφαρμοστούν με μεγαλύτερη συνέπεια. Ειδικότερα:

α)δεν γίνονται αποτελεσματικοί έλεγχοι διασταύρωσης μεταξύ τελωνειακών και φορολογικών δεδομένων στα περισσότερα από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις·

β)το πλαίσιο διοικητικής συνεργασίας επιτρέπει την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ μεταξύ των φορολογικών αρχών των κρατών μελών, αλλά υπάρχουν προβλήματα όσον αφορά την ακρίβεια, την πληρότητα και την εγκαιρότητα των δεδομένων, και

γ)υπάρχει έλλειψη συνεργασίας και αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου.

Οι κύριες συστάσεις μας

V

Μολονότι τα κράτη μέλη διαθέτουν, κατά κύριο λόγο, την εξουσία έγκρισης και εφαρμογής νέων νομικών μέτρων, η Επιτροπή θα πρέπει:

α)να δρομολογήσει μια συντονισμένη προσπάθεια των κρατών μελών για τη δημιουργία ενός κοινού συστήματος συλλογής στατιστικών στοιχείων για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ·

β)να προτείνει νομοθετικές τροποποιήσεις που θα διευκολύνουν τη διενέργεια αποτελεσματικών ελέγχων διασταύρωσης μεταξύ τελωνειακών δεδομένων και δεδομένων ΦΠΑ·

γ)να παράσχει πρωτοβουλίες και να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να αντιμετωπίσουν τις αδυναμίες στο Eurofisc·

δ)να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να συντονίσουν καλύτερα τις πολιτικές τους σχετικά με την αντίστροφη επιβάρυνση·

ε)να εστιάσει, στο πλαίσιο της αξιολόγησης των ρυθμίσεων διοικητικής συνεργασίας, στη βελτίωση, πρώτον, της έγκαιρης ανταπόκρισης των κρατών μελών στις αιτήσεις για πληροφορίες, δεύτερον, της αξιοπιστίας του VIES και, τρίτον, της συνέχειας που δίνεται στις διαπιστώσεις των προηγούμενων εκθέσεών της σχετικά με τη διοικητική συνεργασία, και

στ)να καταργήσει, από κοινού με τα κράτη μέλη, τους νομικούς φραγμούς που εμποδίζουν την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο ΕΕ. Ειδικότερα, η OLAF και η Ευρωπόλ πρέπει να έχουν πρόσβαση στα δεδομένα του VIES και του Eurofisc, και τα κράτη μέλη πρέπει να επωφελούνται από τις πληροφορίες που αυτές παρέχουν.

VI

Τα κράτη μέλη πρέπει να αντιμετωπίζουν τις παράνομες δραστηριότητες που επηρεάζουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης με αποτελεσματικά αποτρεπτικά μέτρα, συμπεριλαμβανομένων των νομοθετικών. Ειδικότερα, το Συμβούλιο θα πρέπει:

α)να εγκρίνει την πρόταση της Επιτροπής για από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνη·

β)να εξουσιοδοτήσει την Επιτροπή να διαπραγματευθεί συμφωνίες αμοιβαίας συνδρομής με τις χώρες όπου είναι εγκατεστημένοι οι περισσότεροι πάροχοι ψηφιακών υπηρεσιών και να υπογράψει αυτές τις συμφωνίες· και

VII

Για να προστατεύσουν αποτελεσματικά τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θα πρέπει:

α)να συμπεριλάβουν τον ΦΠΑ στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για την καταπολέμηση της απάτης (οδηγία ΠΟΣ) και του κανονισμού για τη σύσταση Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας·

β)να παραχωρήσουν στην OLAF σαφείς αρμοδιότητεςκαι εργαλεία έρευνας της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Εισαγωγή

Πώς φορολογούνται οι ενδοκοινοτικές συναλλαγές

01

Η ενιαία αγορά, η οποία θεσπίστηκε την 1η Ιανουαρίου 1993, έχει καταργήσει τους συνοριακούς ελέγχους για το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Οι προμηθευτές που είναι εγγεγραμμένοι στο μητρώο ΦΠΑ έχουν το δικαίωμα να εφαρμόζουν μηδενικό συντελεστή ΦΠΑ στις πωλήσεις τους προς εγγεγραμμένους στο μητρώο ΦΠΑ αγοραστές σε άλλα κράτη μέλη. Κατ’ αρχήν, ο ΦΠΑ πρέπει να καταβάλλεται στο κράτος μέλος όπου καταναλώνονται τα αγαθά.

02

Οι φορολογικές αρχές στο κράτος μέλος παράδοσης υποχρεούνται να χορηγούν απαλλαγή από τον ΦΠΑ στην ενδοκοινοτική παράδοση αγαθών, υπό τον όρο ότι τα αγαθά είτε παραδίδονται σε πελάτη είτε μεταφέρονται απευθείας¹ στον προμηθευτή σε άλλο κράτος μέλος. Η απαλλαγή από τον ΦΠΑ ισχύει μόνο όταν ο προμηθευτής μπορεί να αποδείξει τη φυσική αναχώρηση των αγαθών από το κράτος μέλος παράδοσης.

03

Στο πλαίσιο του συστήματος του ενδοκοινοτικού ΦΠΑ, οι προμηθευτές πρέπει να ταυτοποιούνται με έναν ειδικό αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ και να αναφέρουν τακτικά τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις ή μεταφορές τους σε έναν ανακεφαλαιωτικό πίνακα² που υποβάλλεται στις φορολογικές αρχές του κράτους μέλους παράδοσης. Η ΕΕ έχει δημιουργήσει ένα ηλεκτρονικό σύστημα (VIES)³, μέσω του οποίου τα κράτη μέλη ανταλλάσσουν πληροφορίες για τους εμπόρους με αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ και για τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις.

04

Οι φορολογικές αρχές του κράτους μέλους παράδοσης υποχρεούνται να καταχωρίζουν τις πληροφορίες από τους ανακεφαλαιωτικούς πίνακες στη βάση δεδομένων του VIES, καθιστώντας διαθέσιμα αυτά τα δεδομένα στις φορολογικές αρχές του κράτους μέλους προορισμού. Ο πελάτης πρέπει να δηλώνει μια ενδοκοινοτική απόκτηση στις φορολογικές αρχές του κράτους μέλους προορισμού, γεγονός που καθιστά απαιτητό τον ΦΠΑ στο κράτος μέλος τελικού προορισμού. Στο διάγραμμα 1 παρουσιάζεται πώς αναφέρονται και ελέγχονται, μέσω του VIES, οι ενδοκοινοτικές παραδόσεις αγαθών.

Διάγραμμα 1

Η λειτουργία του VIES

Πηγή: EEΣ.

Πώς αποφεύγεται η καταβολή ΦΠΑ στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές

05

Το σύστημα του ενδοκοινοτικού ΦΠΑ παραβιάζεται συχνά με την αποκαλούμενη ενδοκοινοτική απάτη του αφανούς εμπόρου. Στο πλαίσιο αυτού του μηχανισμού απάτης, ένας προμηθευτής εγκατεστημένος στο κράτος μέλος 1, η αποκαλούμενη εταιρεία-όχημα, παραδίδει αγαθά (απαλλαγμένα από ΦΠΑ) σε μια δεύτερη εταιρεία εγκατεστημένη στο κράτος μέλος 2, τον αποκαλούμενο αφανή έμπορο. Ο εν λόγω έμπορος επωφελείται της απαλλαγμένης από ΦΠΑ ενδοκοινοτικής παράδοσης αγαθών και μεταπωλεί τα ίδια αγαθά στην εγχώρια αγορά του κράτους μέλους 2, προσφέροντας πολύ ανταγωνιστικές τιμές. Ο έμπορος μπορεί να το κάνει αυτό διότι, παρόλο που χρεώνει ΦΠΑ στον πελάτη του, δεν τον αποδίδει στις φορολογικές αρχές, και έτσι αυξάνει τα περιθώρια κέρδους του. Στη συνέχεια, ο αφανής έμπορος εξαφανίζεται χωρίς να αφήσει ίχνη, κάτι που καθιστά αδύνατη την είσπραξη φόρου στο κράτος όπου καταναλώθηκαν τα αγαθά ή οι υπηρεσίες.

06

Κατά μια παραλλαγή αυτού του μηχανισμού, ένας πελάτης του αφανούς εμπόρου (ο μεσίτης) πωλεί ή προσποιείται ότι πωλεί τα αγαθά στο εξωτερικό, ορισμένες φορές και πάλι στην εταιρεία-όχημα, και διεκδικεί από τις φορολογικές αρχές επιστροφή του ΦΠΑ που πλήρωσε στον αφανή έμπορο. Η ίδια συναλλαγή μπορεί να επαναληφθεί με κυκλικό τρόπο και είναι γνωστή ως «απάτη τύπου καρουζέλ».

07

Ορισμένες φορές τα αγαθά ούτε καν μετακινούνται, ή υπάρχουν μόνο στα χαρτιά. Η απάτη μπορεί να είναι ακόμη περιπλοκότερη, όταν ο αφανής έμπορος πωλεί τα αγαθά σε ενδιάμεσους εμπόρους, κάποιοι από τους οποίους μπορεί να είναι έντιμοι, για να κάνει ακόμη δυσκολότερο τον εντοπισμό του μηχανισμού απάτης από τις φορολογικές αρχές. Όταν η κυκλική ροή περιλαμβάνει μια τρίτη χώρα, μπορεί επίσης να χρησιμοποιηθεί το τελωνειακό καθεστώς 42⁴ για να εμποδιστεί η ανίχνευση των συναλλαγών.

08

Στο διάγραμμα 2 παρουσιάζεται ένας βασικός μηχανισμός απάτης τύπου «καρουζέλ» με υποθετικό συντελεστή ΦΠΑ 20 %. Στο πρώτο βήμα, η εταιρεία-όχημα πωλεί τα αγαθά στον αφανή έμπορο για 1 000 000 ευρώ χωρίς να χρεώνει ΦΠΑ, καθώς οι ενδοκοινοτικές παραδόσεις απαλλάσσονται από τον ΦΠΑ. Στο δεύτερο βήμα, ο αφανής έμπορος πωλεί τα αγαθά στον ενδιάμεσο έμπορο 1 για 1 080 000 ευρώ (900 000 συν 180 000 ευρώ ΦΠΑ). Ο αφανής έμπορος δεν αποδίδει αυτά τα 180 000 ευρώ ΦΠΑ στη φορολογική του αρχή και εξαφανίζεται. Στο τρίτο βήμα, ο ενδιάμεσος έμπορος 1, που ενδέχεται να μη γνωρίζει ότι συμμετέχει σε μια αλυσίδα απάτης, πωλεί τα αγαθά στον ενδιάμεσο έμπορο 2 με κέρδος 20 000 και καταβάλλει στη φορολογική αρχή 20 % αυτού του κέρδους ως ΦΠΑ (4 000 ευρώ). Ο ενδιάμεσος έμπορος 2 πωλεί τα αγαθά στον μεσίτη με κέρδος 30 000 ευρώ και πληρώνει ΦΠΑ 20 % αυτού του κέρδους (6 000 ευρώ). Ο μεσίτης ολοκληρώνει την αλυσίδα απάτης πωλώντας τα αγαθά πίσω στην εταιρεία-όχημα με κέρδος 20 000 ευρώ. Δεν χρεώνει ΦΠΑ στην εταιρεία-όχημα, διότι οι ενδοκοινοτικές παραδόσεις απαλλάσσονται από ΦΠΑ, όμως διεκδικεί επιστροφή του ΦΠΑ που πλήρωσε στον ενδιάμεσο έμπορο 2 (190 000 ευρώ). Έτσι, οι φορολογικές αρχές του κράτους μέλους 2 υφίστανται απώλεια φορολογικών εσόδων 180 000 ευρώ, διότι εισπράττουν 10 000 ευρώ από τους ενδιάμεσους εμπόρους 1 και 2, αλλά επιστρέφουν 190 000 ευρώ στον μεσίτη. Το συνολικό κέρδος που αποκομίζεται από το «καρουζέλ» είναι επίσης 180 000 ευρώ, ποσό που μοιράζονται οι διάφοροι συμμετέχοντες στην απάτη.

Διάγραμμα 2

Μηχανισμός απάτης τύπου «καρουζέλ»

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει ενός παραδείγματος της Ομάδας Χρηματοοικονομικής Δράσης.

09

Η απάτη του αφανούς εμπόρου και η απάτη τύπου «καρουζέλ» συνήθως εστιάζει σε υψηλής αξίας προϊόντα, όπως κινητά τηλέφωνα, κυκλώματα υπολογιστών και πολύτιμα μέταλλα, αλλά περιλαμβάνει επίσης άυλα στοιχεία, όπως πιστωτικά μόρια διοξειδίου του άνθρακα, φυσικό αέριο και ηλεκτρική ενέργεια, και πράσινα ενεργειακά πιστοποιητικά⁵.

10

Ως αποτέλεσμα των ανωτέρω, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να αντιμετωπίσουν μεμονωμένα την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, αλλά πρέπει να συνεργαστούν στενά με τις φορολογικές αρχές των άλλων κρατών μελών της ΕΕ και των τρίτων χωρών⁶.

Πώς λειτουργεί η διοικητική συνεργασία για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ

11

Η ενιαία αγορά κατάργησε τους συνοριακούς ελέγχους στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Έκτοτε, τα κράτη μέλη εξαρτώνται από τις πληροφορίες που λαμβάνουν από άλλα κράτη μέλη σχετικά με τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές για να μπορούν να εισπράττουν τον ΦΠΑ στο έδαφός τους. Τα κράτη μέλη ανταλλάσσουν αυτές τις πληροφορίες χρησιμοποιώντας τις ρυθμίσεις διοικητικής συνεργασίας που προβλέπει η νομοθεσία της ΕΕ⁷. Αυτή η νομοθεσία ορίζει τα ακόλουθα εργαλεία διοικητικής συνεργασίας:

α)ανταλλαγές πληροφοριών κατόπιν αίτησης και ανταλλαγές πληροφοριών χωρίς προηγούμενη αίτηση χρησιμοποιώντας τα τυποποιημένα έντυπα που έχουν εγκριθεί από τη μόνιμη επιτροπή διοικητικής συνεργασίας (SCAC)·

β)ανταλλαγές πληροφοριών μέσω της ηλεκτρονικής βάσης δεδομένων του VIES (βλέπε παραγράφους 3 και 4 ανωτέρω)·

γ)έλεγχοι που διενεργούνται ταυτόχρονα σε δύο ή περισσότερα κράτη μέλη (πολυμερείς έλεγχοι) και παρουσία φορολογικών υπαλλήλων σε άλλα κράτη μέλη, προκειμένου να έχουν πρόσβαση σε έγγραφα που φυλάσσονται εκεί ή να παρακολουθούν έρευνες που είναι σε εξέλιξη, και

δ)ένα αποκεντρωμένο δίκτυο αποκαλούμενο Eurofisc για την ταχεία ανταλλαγή στοχευμένων πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών σχετικά με ύποπτους εμπόρους και παρόμοια ζητήματα. Σκοπός του είναι να προωθεί και να διευκολύνει την πολυμερή συνεργασία για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Το δίκτυο λειτουργεί ως πλαίσιο συνεργασίας χωρίς νομική προσωπικότητα.

12

Το Fiscalis είναι ένα πρόγραμμα δράσης της ΕΕ που χρηματοδοτεί δραστηριότητες όπως συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών, πολυμερείς ελέγχους, σεμινάρια και ομάδες σχεδίου, επισκέψεις εργασίας, δραστηριότητες κατάρτισης και άλλες παρόμοιες δραστηριότητες. Σκοπός του είναι να βελτιώσει την ορθή λειτουργία των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά με την αύξηση της συνεργασίας μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών, των διοικήσεων και των υπαλλήλων τους.

13

Στο διάγραμμα 3 κατωτέρω παρουσιάζεται πώς λειτουργούν τα διάφορα εργαλεία διοικητικής συνεργασίας και στο διάγραμμα 4 παρατίθεται η κατάταξή τους από πλευράς ταχύτητας και λεπτομέρειας των παρεχόμενων πληροφοριών.

Διάγραμμα 3

Εργαλεία διοικητικής συνεργασίας

Πηγή: ΕΕΣ.

Διάγραμμα 4

Κατάταξη των εργαλείων διοικητικής συνεργασίας από πλευράς ταχύτητας και λεπτομέρειας των παρεχόμενων πληροφοριών

Πηγή: ΕΕΣ βάσει πληροφοριών από το Eurofisc.

1Ως μεταφορά, σε αυτό το πλαίσιο, νοείται η αποστολή ή η μεταφορά αγαθών που πραγματοποιείται από τον προμηθευτή ή από άλλον που ενεργεί για λογαριασμό του, εκτός του εδάφους του κράτους μέλους όπου βρίσκεται το αγαθό, αλλά εντός της ΕΕ, για τις ανάγκες της επιχείρησής του, σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/112/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Νοεμβρίου 2006, σχετικά με το κοινό σύστημα φόρου προστιθέμενης αξίας (οδηγία για τον ΦΠΑ) (ΕΕ L 347 της 11.12.2006, σ. 1).

2Πίνακας που υποβάλλεται από κάθε υποκείμενο σε φόρο πρόσωπο το οποίο διαθέτει αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ και πραγματοποιεί ενδοκοινοτικές παραδόσεις. Ο ανακεφαλαιωτικός πίνακας συντάσσεται κάθε μήνα και καταγράφει τη συνολική αξία των αγαθών που παραδόθηκαν σε κάθε αγοραστή σε άλλα κράτη μέλη, κατά αντίστοιχο αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ. Τα κράτη μέλη δύνανται να επιτρέπουν την υποβολή του εν λόγω πίνακα ανά τρίμηνο, όταν η αξία των παραδιδόμενων αγαθών δεν υπερβαίνει τις 50 000 ευρώ.

3Σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με τον ΦΠΑ, δυνάμει του άρθρου 17 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου, της 7ης Οκτωβρίου 2010, για τη διοικητική συνεργασία και την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του φόρου προστιθέμενης αξίας (αναδιατύπωση) (ΕΕ L 268 της 12.10.2010, σ. 1).

4Το τελωνειακό καθεστώς 42 είναι το καθεστώς που χρησιμοποιεί ένας εισαγωγέας για να επιτύχει απαλλαγή από τον ΦΠΑ, όταν τα εισαγόμενα αγαθά πρόκειται να μεταφερθούν σε άλλο κράτος μέλος. Ο ΦΠΑ αποδίδεται στο κράτος μέλος προορισμού.

5House of Lords, European Union Committee’s 12th Report of Session 2012–13 «The Fight Against Fraud on the EU’s Finances», πλαίσιο 4, σ. 22.

6House of Commons, Committee of Public Accounts «Standard Report on the Accounts of HM Revenue and Customs: VAT Missing Trader Fraud», Forty–fifth Report of Session 2006–07, Σύνοψη, σ. 3. Βλέπε επίσης COM(2014) 71 τελικό, της 12ης Φεβρουαρίου 2014 «Έκθεση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου για τη διοικητική συνεργασία και την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του φόρου προστιθέμενης αξίας».

7Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

14

Στόχος του ελέγχου ήταν να απαντηθεί το ερώτημα «Αντιμετωπίζει η ΕΕ αποτελεσματικά την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ»; Για τον σκοπό αυτόν εξετάστηκαν τα ακόλουθα υποερωτήματα:

α)Χρησιμοποιεί η ΕΕ αποτελεσματικά τα εργαλεία που έχει στη διάθεσή της για να αντιμετωπίσει την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ και είναι αυτά τα εργαλεία επαρκή; Προκειμένου να απαντηθεί το ερώτημα αυτό, εξετάσαμε τα εξής:

i)Αν η Επιτροπή έχει κάνει μια αξιόπιστη εκτίμηση του όγκου της απάτης στον συγκεκριμένο τομέα και αν έχει ορίσει σχετικούς δείκτες επιδόσεων, ούτως ώστε να μπορεί να αξιολογηθεί το μέγεθος του προβλήματος και η αποτελεσματικότητα των κανονιστικών και ελεγκτικών μέτρων που εφαρμόστηκαν για την αντιμετώπισή του.

ii)Αν η Επιτροπή έχει θέσει σε εφαρμογή αποτελεσματικές ρυθμίσεις διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, ούτως ώστε οι φορολογικές αρχές να μπορούν να ανταλλάσσουν πληροφορίες σχετικά με τον ΦΠΑ.

iii)Αν η Επιτροπή έχει συμβάλει στη θέσπιση ενός κατάλληλου ρυθμιστικού πλαισίου προωθώντας σχετικές νομοθετικές προτάσεις που είναι πιθανό να οδηγήσουν σε μείωση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ στα κράτη μέλη.

β)Συνεργάζονται αποτελεσματικά τα κράτη μέλη για την αντιμετώπιση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ; Προκειμένου να απαντηθεί αυτό το ερώτημα, εξετάστηκε αν έχουν τεθεί σε ισχύ κατάλληλοι μηχανισμοί που να διασφαλίζουν την αποτελεσματική κοινοποίηση των απαραίτητων πληροφοριών και τη διοικητική συνεργασία μεταξύ των αρχών διαφορετικών κρατών μελών και εντός των κρατών μελών.

15

Ο έλεγχος διενεργήθηκε τόσο σε επίπεδο Επιτροπής όσο και σε επίπεδο κρατών μελών. Στο επίπεδο της Επιτροπής, εξετάσαμε αν το ειδικό ρυθμιστικό και ελεγκτικό πλαίσιο που έχει θεσπίσει η Επιτροπή ακολουθεί τη βέλτιστη διεθνή πρακτική στη διασυνοριακή φορολόγηση. Επιπλέον, πραγματοποιήσαμε ενημερωτικές επισκέψεις στον ΟΟΣΑ, στην Ευρωπόλ, στη Eurojust, και στην προεδρία του Eurofisc. Βλέπε περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με την προσέγγιση του ελέγχου στο επίπεδο της Επιτροπής στο παράρτημα Ι.

16

Αποστείλαμε στις φορολογικές αρχές όλων των κρατών μελών έρευνα σχετικά με την αποτελεσματικότητα των ρυθμίσεων διοικητικής συνεργασίας για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Επιπροσθέτως, πραγματοποιήσαμε επισκέψεις ελέγχου στις σχετικές αρχές πέντε κρατών μελών (Γερμανία, Ιταλία, Ουγγαρία, Λετονία και Ηνωμένο Βασίλειο). Αυτές οι χώρες επιλέχθηκαν βάσει ανάλυσης κινδύνου, λαμβάνοντας υπόψη τη σημασία της βάσης ΦΠΑ τους και την τρωτότητά τους όσον αφορά την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ.

17

Στα επιλεγμένα κράτη μέλη δόθηκε έμφαση στη ροή των πληροφοριών μεταξύ των φορολογικών αρχών των κρατών μελών παράδοσης και των κρατών μελών τελικής κατανάλωσης, ώστε να διασφαλιστεί ότι οι φορολογικές αρχές είναι ενήμερες για τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές.

18

Σε κάθε κράτος μέλος ελέγξαμε δείγμα των εργαλείων διοικητικής συνεργασίας: 20 ανταλλαγές πληροφοριών κατόπιν αίτησης, 10 νέες εγγραφές στο VIES, 20 μηνύματα σφάλματος στο VIES, 10 πολυμερείς ελέγχους και 20 μηνύματα για επισφαλείς εμπόρους (ενδείξεις απάτης) που ανταλλάχθηκαν μέσω του τομέα εργασίας 1 του Eurofisc. Στην περίπτωση των συναλλαγών στο πλαίσιο του τελωνειακού καθεστώτος 42, αναλύσαμε την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ τελωνειακών και φορολογικών αρχών του κράτους μέλους παράδοσης σε σχέση με δείγμα 30 εισαγωγών. Επιπροσθέτως, παρακολουθήσαμε την κατάσταση εφαρμογής των συστάσεων της έκθεσής μας για το τελωνειακό καθεστώς 42⁸. Βλέπε περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με την προσέγγιση του ελέγχου στα κράτη μέλη στο παράρτημα ΙΙ.

8Ειδική έκθεση αριθ. 13/2011 του ΕΕΣ, με τίτλο «Εξασφαλίζει ο έλεγχος στο πλαίσιο του τελωνειακού καθεστώτος 42 την πρόληψη και τον εντοπισμό της φοροδιαφυγής στον τομέα του ΦΠΑ;» (http://eca.europa.eu).

Παρατηρήσεις

Έλλειψη συγκρίσιμων στοιχείων και δεικτών για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ

19

Προκειμένου να καταπολεμήσουν αποτελεσματικά την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, οι φορολογικές αρχές πρέπει να δημιουργήσουν συστήματα για την εκτίμησή της και κατόπιν να ορίσουν επιχειρησιακούς στόχους για τη μείωσή της. Όπως επισήμανε το Συνέδριο το 2008, «Η κατοχή συγκρίσιμων στοιχείων σχετικά με την ενδοκοινοτική φοροδιαφυγή στον τομέα του ΦΠΑ θα συνέβαλε σε καλύτερα στοχοθετημένη συνεργασία μεταξύ κρατών μελών. Είναι αναγκαίο να αναπτυχθεί κοινός τρόπος προσέγγισης από την Επιτροπή, μαζί με τα κράτη μέλη, όσον αφορά τον ποσοτικό προσδιορισμό και την ανάλυση της φοροδιαφυγής στον τομέα του ΦΠΑ»⁹.

Έλλειψη εκτιμήσεων για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ σε επίπεδο ΕΕ

20

Καθώς μόνο δύο κράτη μέλη, το Βέλγιο και το Ηνωμένο Βασίλειο, δημοσιεύουν εκτιμήσεις σχετικά με τις απώλειες εσόδων ΦΠΑ λόγω της ενδοκοινοτικής απάτης, η Επιτροπή δεν έχει στη διάθεσή της εκτιμήσεις για το σύνολο της ΕΕ (βλέπε πλαίσιο 1).

21

Ελλείψει άμεσων πληροφοριών για την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, η Επιτροπή αναθέτει τακτικά τη διενέργεια μελετών με σκοπό τον υπολογισμό της διαφοράς μεταξύ του ποσού του ΦΠΑ που εισπράττεται πραγματικά και της συνολικής φορολογικής υποχρέωσης ΦΠΑ, διαφοράς που είναι γνωστή ως έλλειμμα συμμόρφωσης στον ΦΠΑ. Η πιο πρόσφατη μελέτη υπολόγισε ότι το έλλειμμα ΦΠΑ ανέρχεται σε 168 δισεκατομμύρια ευρώ στην ΕΕ των 26¹⁰, ή στο 15,2 % της συνολικής φορολογικής υποχρέωσης το 2013¹¹.

22

Το έλλειμμα συμμόρφωσης ΦΠΑ δεν αποτελεί αξιόπιστη εκτίμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, διότι, εκτός από το γεγονός ότι περιλαμβάνει τόσο την εγχώρια όσο και τη διασυνοριακή απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, περιλαμβάνει επίσης άλλες απώλειες εσόδων, μεταξύ άλλων αυτές που οφείλονται στη νόμιμη φοροαποφυγή, στην αφερεγγυότητα των εμπόρων και στις πρακτικές των φορολογικών διοικήσεων που ανέχονται την καθυστέρηση οφειλών από εταιρείες που αντιμετωπίζουν δυσχέρειες. Επιπλέον, το έλλειμμα ΦΠΑ είναι ιδιαίτερα ευαίσθητο στους υπολογισμούς σχετικά με την παραοικονομία που περιλαμβάνονται στα δεδομένα για το ΑΕγχΠ.

Πλαίσιο 1

Διαθέσιμες εκτιμήσεις για την ενδοκοινοτική απάτη του αφανούς εμπόρου

Το Ηνωμένο Βασίλειο στις 22 Οκτωβρίου 2015 προσδιόρισε ποσοτικά την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ και θεώρησε ότι κυμαίνεται μεταξύ 0,5 και 1 δισεκατομμυρίου λιρών στερλινών για το διάστημα 2013-2014¹². Τα δημοσιευμένα στοιχεία δείχνουν μείωση κατά 0,5 δισεκατομμύρια λίρες στερλίνες την τελευταία πενταετία.

Η τελευταία εκτίμηση που δημοσιεύθηκε από το βελγικό ανώτατο όργανο ελέγχου προσδιόρισε ποσοτικά την απάτη του αφανούς εμπόρου στα 94 εκατομμύρια ευρώ για το 2009, στα 29 εκατομμύρια ευρώ για το 2010 και στα 28 εκατομμύρια ευρώ για το 2011¹³.

Έλλειψη δεικτών επιδόσεων για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ

23

Η Επιτροπή δεν καθορίζει δείκτες επιδόσεων ή επιχειρησιακούς στόχους σε σχέση με τη μείωση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ και, με εξαίρεση το Ηνωμένο Βασίλειο, το ίδιο ισχύει και για τις φορολογικές διοικήσεις των κρατών μελών.

24

Το Ηνωμένο Βασίλειο ορίζει τακτικά δείκτες επιδόσεων όσον αφορά τα συσσωρευμένα πρόσθετα έσοδα που προκύπτουν από τις ανταλλαγές πληροφοριών για τον ΦΠΑ, τον αριθμό αξιολογήσεων και τον αριθμό υποθέσεων απάτης.

25

Η έλλειψη εκτιμήσεων σχετικά με την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ και δεικτών επιδόσεων για την παρακολούθηση της προόδου στο σύνολο της ΕΕ, εμποδίζει την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των προσπαθειών αντιμετώπισης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Το υφιστάμενο πλαίσιο διοικητικής συνεργασίας επιτρέπει στις φορολογικές αρχές των κρατών μελών να ανταλλάσσουν πληροφορίες σχετικά με τον ΦΠΑ

26

Για την είσπραξη του ΦΠΑ στο έδαφός τους, τα κράτη μέλη εξαρτώνται από τις πληροφορίες που λαμβάνουν από άλλα κράτη μέλη όσον αφορά τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές. Η έρευνα που διεξαγάγαμε κατέδειξε ότι 26 από τις 28 φορολογικές αρχές των κρατών μελών θεωρούν ότι το τρέχον πλαίσιο διοικητικής συνεργασίας είναι επαρκές για να καταπολεμηθεί αποτελεσματικά η ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ.

Τα κράτη μέλη θεωρούν τις ανταλλαγές πληροφοριών μέσω ηλεκτρονικών τυποποιημένων εντύπων ως το αποτελεσματικότερο εργαλείο, όμως οι απαντήσεις δεν δίνονται έγκαιρα

27

Τα αποτελέσματα της έρευνάς μας δείχνουν ότι οι εν λόγω ανταλλαγές πληροφοριών είναι το ισχυρότερο εργαλείο καταπολέμησης της απάτης, καθώς οι απαντήσεις μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως αποδεικτικά στοιχεία ενώπιον δικαστηρίου. Τα ηλεκτρονικά έντυπα για αυτές τις ανταλλαγές, που εισήχθησαν τον Ιούλιο του 2013, λειτουργούν ικανοποιητικά, επιφέροντας ταχύτερη επεξεργασία των αιτήσεων. Η συλλογή αποδεικτικών στοιχείων για την ανάμειξη ενός εμπόρου σε απάτη βελτιώνει την είσπραξη του ΦΠΑ. Επιπλέον, οι φορολογικές αρχές χρησιμοποιούν αυτές τις πληροφορίες για να αρνηθούν σε εμπόρους είτε το δικαίωμα έκπτωσης του ΦΠΑ που κατέβαλαν για τις αγορές τους¹⁴ είτε το δικαίωμα απαλλαγής από τον ΦΠΑ σε ενδοκοινοτικές παραδόσεις¹⁵ (δηλαδή εφαρμογή του μηδενικού συντελεστή), λόγω του ότι ο έμπορος γνώριζε ή όφειλε να γνωρίζει ότι οι συναλλαγές του συνδέονταν με δόλιες απώλειες φορολογικών εσόδων.

28

Υπάρχουν δύο είδη ανταλλαγής πληροφοριών με τυποποιημένα έντυπα: ανταλλαγές πληροφοριών κατόπιν αίτησης και ανταλλαγές πληροφοριών χωρίς προηγούμενη αίτηση.

Ανταλλαγές πληροφοριών κατόπιν αίτησης

29

Οι αρχές των κρατών μελών οφείλουν να παρέχουν τις ζητούμενες πληροφορίες το ταχύτερο δυνατόν, σε κάθε περίπτωση εντός τριών μηνών από την ημερομηνία παραλαβής της αίτησης. Όταν η αρχή που παραλαμβάνει την αίτηση έχει ήδη στην κατοχή της αυτές τις πληροφορίες, η προθεσμία μειώνεται στο διάστημα ενός μηνός κατά μέγιστο όριο.

30

Ωστόσο, η εγκαιρότητα των απαντήσεων δεν είναι ικανοποιητική. Τα στατιστικά στοιχεία που απέστειλαν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή δείχνουν ότι, συνολικά, τα κράτη μέλη απάντησαν με καθυστέρηση στο 41 % των αιτήσεων που ελήφθησαν το 2013. Επιπλέον, έξι κράτη μέλη απάντησαν με καθυστέρηση άνω του 50 % του χρόνου. Μια ανάλυση του αριθμού των αιτήσεων που ελήφθησαν ανά κράτος μέλος καταδεικνύει ότι οι καθυστερήσεις δεν ήταν πάντοτε ανάλογες του φόρτου εργασίας που προκάλεσε ο αριθμός των αιτήσεων.

31

Εκτός από το Ηνωμένο Βασίλειο, καμία από τις φορολογικές αρχές των κρατών μελών που ελέγχθηκαν δεν έχει θέσει επιχειρησιακούς στόχους για τη μείωση του ποσοστού των καθυστερημένων απαντήσεων, για την είσπραξη επιπλέον εσόδων από τις ανταλλαγές πληροφοριών για τον ΦΠΑ ή για τον αριθμό των αξιολογήσεων/υποθέσεων απάτης. Επιπλέον, η επίδραση του συγκεκριμένου εργαλείου διοικητικής συνεργασίας όσον αφορά την είσπραξη του ΦΠΑ είναι εν πολλοίς άγνωστη.

32

Ωστόσο, η έρευνα έδειξε ότι όλοι οι ερωτηθέντες, εκτός από έναν, ήταν ικανοποιημένοι με την ποιότητα των απαντήσεων. Η Επιτροπή καθόρισε δείκτες επιδόσεων σχετικά με τον αριθμό των ανταλλαγών πληροφοριών και ο στόχος που έθεσε για την αύξηση κατά 13 % του αριθμού αναφοράς των ανταλλαγών πληροφοριών κατόπιν αίτησης επιτεύχθηκε το 2013.

33

Η ηλεκτρονική ανταλλαγή πληροφοριών κατόπιν αίτησης είναι ένα χρήσιμο εργαλείο που απολαμβάνει την εκτίμηση των κρατών μελών. Ωστόσο, υπάρχει έλλειψη πληροφοριών όσον αφορά την αποτελεσματικότητά του στην είσπραξη του ΦΠΑ. Επιπροσθέτως, οι καθυστερημένες απαντήσεις παρεμποδίζουν την αποτελεσματική είσπραξη του ΦΠΑ.

Ανταλλαγές πληροφοριών χωρίς προηγούμενη αίτηση

34

Σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ, «η αρμόδια αρχή κάθε κράτους μέλους διαβιβάζει, χωρίς προηγούμενη αίτηση […] πληροφορίες […] στην αρμόδια αρχή κάθε άλλου ενδιαφερόμενου κράτους μέλους, στις ακόλουθες περιπτώσεις:

α)όταν θεωρείται ότι οι φόροι επιβάλλονται στο κράτος μέλος προορισμού και οι πληροφορίες που παρέχει το κράτος μέλος καταγωγής είναι αναγκαίες για την αποτελεσματικότητα του συστήματος ελέγχου του κράτους μέλους προορισμού·

β)όταν ένα κράτος μέλος έχει λόγους να πιστεύει ότι διαπράχθηκε ή ενδέχεται να διαπράχθηκε παραβίαση της νομοθεσίας για τον ΦΠΑ στο άλλο κράτος μέλος, και

γ)όταν υφίσταται κίνδυνος διαφυγής φορολογικών εσόδων στο άλλο κράτος μέλος¹⁶».

35

Η Επιτροπή καθόρισε δείκτες επιδόσεων σχετικά με τον αριθμό ανταλλαγών πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών και ο στόχος της για αύξηση του αριθμού αναφοράς κατά 10 % επιτεύχθηκε το 2013.

36

Η έρευνα κατέδειξε ότι τα κράτη μέλη θεωρούν αναμφισβήτητα χρήσιμο το εργαλείο. Παρουσίασαν πολλά παραδείγματα (πρόσθετοι υπολογισμοί ΦΠΑ, πληροφορίες για αφανείς εμπόρους, διορθώσεις στο VIES) στα οποία η ανταλλαγή πληροφοριών χωρίς προηγούμενο αίτημα υπήρξε γι’ αυτά εξαιρετικά πολύτιμη.

Το VIES παρέχει πληροφορίες σχετικά με τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές με περιστασιακά προβλήματα αξιοπιστίας

37

Η ΕΕ έχει δημιουργήσει ένα ηλεκτρονικό σύστημα (VIES), μέσω του οποίου τα κράτη μέλη ανταλλάσσουν πληροφορίες για τους εμπόρους με αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ και για τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις. Τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τη διασφάλιση της ποιότητας και της αξιοπιστίας των πληροφοριών που περιλαμβάνονται στο VIES και θα πρέπει να εφαρμόζουν διαδικασίες ελέγχου αυτών των δεδομένων μετά την εκτίμηση κινδύνου τους. Αυτοί οι έλεγχοι θα πρέπει να εκτελούνται, κατ’ αρχήν, πριν από την έκδοση αριθμών φορολογικού μητρώου ΦΠΑ ή, όταν διεξάγονται μόνο προκαταρκτικοί έλεγχοι πριν από την έκδοση ΑΦΜ/ΦΠΑ, το αργότερο έξι μήνες μετά την έκδοση.

38

Παρόλο που η έρευνά μας κατέδειξε μόνο περιστασιακά προβλήματα αξιοπιστίας του συστήματος (τέσσερις ερωτηθέντες από 28), i) αναφέρθηκαν 17 προβλήματα που αφορούσαν τη μη διαθεσιμότητα και την καθυστερημένη διαθεσιμότητα δεδομένων· ii) ορισμένες απαντήσεις στην έρευνα επισήμαναν επίσης δυσκολίες πρόσβασης στα δεδομένα 11 κρατών μελών· iii) οι ερωτηθέντες ανέφεραν προβλήματα με την έγκαιρη ακύρωση ΑΦΜ/ΦΠΑ σε 10 κράτη μέλη, και iv) κάποια δεδομένα που αφορούσαν τον ΑΦΜ/ΦΠΑ επίσης δεν ήταν επικαιροποιημένα σε 7 κράτη μέλη.

39

Αυτές οι διαπιστώσεις επιβεβαιώθηκαν από τις ελεγκτικές δοκιμασίες που πραγματοποιήσαμε στα πέντε κράτη μέλη όπου έγιναν επισκέψεις. Επιπροσθέτως, οι ελεγκτικές δοκιμασίες που πραγματοποιήσαμε κατέδειξαν ότι χορηγούνται νέοι ΑΦΜ/ΦΠΑ στο VIES χωρίς να τίθενται σε εφαρμογή έλεγχοι βάσει κινδύνου και «κατάλληλη εκπαίδευση»¹⁷ των εμπόρων που είναι ήδη εγγεγραμμένοι στο φορολογικό μητρώο. Για να είναι αποτελεσματικά τα συστήματα διαχείρισης κινδύνου των κρατών μελών και για να μειωθεί το πρόβλημα των αφανών εμπόρων, είναι σημαντικό να ελέγχονται οι έμποροι υψηλού κινδύνου αμέσως μετά την εγγραφή τους στο VIES.

40

Θετικό στοιχείο αποτελεί το γεγονός ότι στην Πορτογαλία έχει καθιερωθεί ένα δυαδικό σύστημα ταυτοποίησης ΦΠΑ, δηλαδή ένας χωριστός ΑΦΜ/ΦΠΑ για τις εγχώριες δραστηριότητες και ένας άλλος ΑΦΜ/ΦΠΑ που χρησιμοποιείται για τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις. Επιπλέον, ορισμένα κράτη μέλη, όπως η Ισπανία, η Πορτογαλία και η Κροατία, εφαρμόζουν πρόσθετους ελέγχους σχετικά με τα υποκείμενα στον φόρο πρόσωπα που επιθυμούν να πραγματοποιήσουν ενδοκοινοτικές παραδόσεις.

41

Επιλέξαμε δείγμα μηνυμάτων σφάλματος του VIES που αφορούσαν λανθασμένους αριθμούς ΦΠΑ¹⁸ και ανακαλύψαμε ότι οι φορολογικές αρχές στα περισσότερα από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις¹⁹ δεν αντέδρασαν σε αυτά τα μηνύματα. Αυτό αυξάνει τον κίνδυνο να παραμείνουν αφορολόγητες ορισμένες παραδόσεις. Επιπλέον, το κράτος μέλος που λαμβάνει τους ανακεφαλαιωτικούς πίνακες πρέπει να ενημερώνει τον αποστολέα εντός δύο εργάσιμων ημερών, εάν οι αριθμοί μητρώου ΦΠΑ είναι λανθασμένοι. Ωστόσο, σε μία περίπτωση, ένα κράτος μέλος έστειλε το μήνυμα σφάλματος με καθυστέρηση που υπερέβαινε τα δύο έτη και πέντε μήνες. Εάν το μήνυμα σφάλματος ληφθεί μετά την περίοδο παραγραφής²⁰, η είσπραξη του ΦΠΑ είναι αδύνατη.

42

Στην απάτη τύπου «καρουζέλ», οι εταιρείες-οχήματα πραγματοποιούν εικονικές ή πραγματικές ενδοκοινοτικές παραδόσεις σε αφανείς ή ασυνεπείς εμπόρους. Για τον λόγο αυτόν, οι εμπορικοί εταίροι τους σε άλλα κράτη μέλη πρέπει να ταυτοποιούνται, να παρακολουθούνται και, εάν είναι αναγκαίο, να διαγράφονται από το μητρώο χωρίς καθυστέρηση. Ωστόσο, η νομοθεσία σε ορισμένα κράτη μέλη δεν επιτρέπει τη διαγραφή μιας εταιρείας-οχήματος απλώς και μόνο επειδή έχει επιχειρηματικές σχέσεις με αφανείς ή ασυνεπείς εμπόρους.

43

Η Επιτροπή δεν πραγματοποιεί επισκέψεις παρακολούθησης στα κράτη μέλη για να αξιολογήσει αν έχουν θεσπίσει «τα αναγκαία μέτρα ώστε να διασφαλίζουν ότι τα δεδομένα που παρέχονται για ταυτοποίηση για τους σκοπούς του ΦΠΑ είναι πλήρη και αξιόπιστα»²¹. Χωρίς αυτές τις επισκέψεις είναι δύσκολο για την Επιτροπή να παρακολουθεί τυχόν βελτιώσεις σε τέτοιου είδους μέτρα.

44

Το VIES είναι ένα πολύ χρήσιμο εργαλείο για την ανταλλαγή δεδομένων σχετικά με τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις μεταξύ των κρατών μελών. Ωστόσο, υπάρχουν αδυναμίες στη χρήση του από τα κράτη μέλη, οι οποίες, κατά περίπτωση, επηρεάζουν την αξιοπιστία, την ακρίβεια, την πληρότητα και την εγκαιρότητα των δεδομένων του VIES και, συνεπώς, την αποτελεσματικότητά του στην αντιμετώπιση της απάτης.

Οι πολυμερείς έλεγχοι είναι αποτελεσματικό εργαλείο, αλλά διενεργούνται λιγότερο συχνά

45

Δύο ή περισσότερα κράτη μέλη μπορούν να συμφωνήσουν να διενεργήσουν συντονισμένους ελέγχους της φορολογικής υποχρέωσης ενός ή περισσότερων σχετικών εμπόρων, εάν θεωρήσουν ότι αυτοί οι έλεγχοι είναι αποτελεσματικότεροι από τους ελέγχους που διενεργεί ένα μεμονωμένο κράτος μέλος.

46

Στο πλαίσιο της έρευνας καταδείχθηκε ότι 27 κράτη μέλη θεωρούν τους πολυμερείς ελέγχους χρήσιμο εργαλείο για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Ωστόσο, το εργαλείο αυτό δεν αξιοποιείται πλήρως και η χρήση του φθίνει. Σύμφωνα με τα στατιστικά στοιχεία της Επιτροπής, οι πολυμερείς έλεγχοι που διενεργούν τα κράτη μέλη έχουν μειωθεί από 52 το 2011, σε 42 το 2012 και μόλις σε 33 το 2013. Οι πολυμερείς έλεγχοι είναι συχνά αργοί: ο έλεγχός μας έδειξε ότι στις περισσότερες περιπτώσεις δεν ολοκληρώθηκαν εντός της προβλεπόμενης περιόδου του ενός έτους. Επιπλέον, ο στόχος της Επιτροπής για αύξηση του αριθμού αναφοράς των διενεργούμενων πολυμερών ελέγχων κατά 7 %, φθάνοντας δηλαδή τους 46, δεν επιτεύχθηκε το 2013. Αυτό καταδεικνύει ότι η σύσταση της Επιτροπής για αύξηση του αριθμού των πολυμερών ελέγχων που διενεργούν τα κράτη μέλη στους 75 περίπου το 2014 δεν ήταν ρεαλιστική.

47

Οι φορολογικές αρχές των κρατών μελών στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις δεν διαθέτουν δείκτες επιδόσεων, με εξαίρεση το Ηνωμένο Βασίλειο, το οποίο έχει θέσει έναν επιχειρησιακό στόχο για την είσπραξη ΦΠΑ που προκύπτει από τη συμμετοχή σε πολυμερείς ελέγχους. Άλλα κράτη μέλη δεν παρακολουθούν τους υπολογισμούς της ανάκτησης ΦΠΑ ως αποτέλεσμα των πολυμερών ελέγχων στους οποίους συμμετέχουν, και έτσι δεν έχουν επαρκή κίνητρα για να αυξήσουν τη συμμετοχή τους στους εν λόγω ελέγχους.

Eurofisc: ένα πολλά υποσχόμενο εργαλείο που χρειάζεται βελτίωση

48

Το Eurofisc είναι ένα αποκεντρωμένο δίκτυο υπαλλήλων από τις φορολογικές και τελωνειακές διοικήσεις των κρατών μελών για την ανταλλαγή άμεσα στοχευμένων πληροφοριών σχετικά με πιθανώς δόλιες εταιρείες και συναλλαγές. Υπάρχουν τέσσερις τομείς εργασίας που δραστηριοποιούνται επί του παρόντος στο Eurofisc (βλέπε πλαίσιο 2).

49

Η Επιτροπή παρέχει στο Eurofisc τεχνική και υλικοτεχνική υποστήριξη, ωστόσο δεν συμμετέχει στην καθημερινή λειτουργία του Eurofisc και δεν έχει πρόσβαση στις πληροφορίες που ανταλλάσσονται στο πλαίσιο του εν λόγω δικτύου. Οι υπάλληλοι-σύνδεσμοι των κρατών μελών που συμμετέχουν σε συγκεκριμένο τομέα εργασίας του Eurofisc έχουν πείρα στην καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Ορίζουν μεταξύ τους έναν συντονιστή τομέα εργασίας του Eurofisc, ο οποίος συγκεντρώνει και κοινοποιεί τις πληροφορίες που διαβιβάζονται από τους συμμετέχοντες υπαλλήλους-συνδέσμους.

50

Μόλις ένα κράτος μέλος κατηγοριοποιήσει μια εταιρεία ως εταιρεία-όχημα που πραγματοποιεί εικονικές ή πραγματικές ενδοκοινοτικές παραδόσεις σε αφανείς ή ασυνεπείς εμπόρους, οι πληροφορίες που αφορούν τους τρέχοντες και τους σκοπούμενους εταίρους της πρέπει να αποστέλλονται αμελλητί μέσω του Eurofisc, ούτως ώστε αυτοί οι έμποροι να ταυτοποιούνται, να παρακολουθούνται και, εάν είναι αναγκαίο, να διαγράφονται αμέσως από το μητρώο. Διαφορετικά, η ικανότητα των κρατών μελών να αντιμετωπίζουν προληπτικά την ενδοκοινοτική απάτη του αφανούς εμπόρου περιορίζεται. Χωρίς έναν ταχύ μηχανισμό ανατροφοδότησης όσον αφορά τη χρησιμότητα των λαμβανόμενων ενδείξεων απάτης, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να βελτιώσουν την ποιότητα της ανάλυσης κινδύνου τους.

51

Η έρευνά μας έδειξε ότι 27 κράτη μέλη θεωρούν το Eurofisc ως ένα αποδοτικό σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης για την πρόληψη της απάτης, αλλά επισημαίνουν τις ακόλουθες αδυναμίες, οι οποίες επιβεβαιώθηκαν και από τις ελεγκτικές δοκιμασίες στα κράτη μέλη: i) η ανατροφοδότηση δεν είναι αρκετά συχνή· ii) τα δεδομένα που ανταλλάσσονται δεν είναι πάντοτε καλά στοχευμένα· iii) δεν συμμετέχουν όλα τα κράτη μέλη σε όλους τους τομείς εργασίας του Eurofisc· iv) η ανταλλαγή πληροφοριών δεν είναι φιλική προς τον χρήστη, και v) η ανταλλαγή πληροφοριών είναι υπερβολικά αργή.

Πλαίσιο 2

Τομείς εργασίας του Eurofisc

οΤΕ 1: Ενδοκοινοτική απάτη του αφανούς εμπόρου.

οΤΕ 2: Απάτη που αφορά μέσα μεταφοράς (αυτοκίνητα, πλοία και αεροσκάφη).

οΤΕ 3: Απάτη που συνδέεται με την κατάχρηση του τελωνειακού καθεστώτος 42.

οΤΕ 4: Παρατηρητήριο τάσεων και εξελίξεων για την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ.

52

Σε όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, η επεξεργασία και η ηλεκτρονική φόρτωση ενδείξεων απάτης ήταν μια μακρά και περίπλοκη διαδικασία. Η εξέταση δείγματος 20 ενδείξεων απάτης ανά κράτος μέλος στο οποίο έγινε επίσκεψη επιβεβαίωσε ότι η ανταλλαγή πληροφοριών είναι σε κάποιο βαθμό υποτυπώδης, αργή, μη φιλική προς τον χρήστη και πραγματοποιείται με λογιστικά φύλλα Excel. Ο συντονιστής του τομέα εργασίας του Eurofisc συγκεντρώνει και κοινοποιεί χειροκίνητα αυτά τα λογιστικά φύλλα στους υπαλλήλους-συνδέσμους κάθε κράτους μέλους που συμμετέχει στο Eurofisc. Αυτό ενέχει τον κίνδυνο διαβίβασης ελλιπών ή εσφαλμένων πληροφοριών.

53

Ο έλεγχός μας κατέδειξε ότι κάθε κράτος μέλος εκτελεί τη δική του ανάλυση κινδύνου. Δεν υπάρχουν κοινά κριτήρια ή πηγές πληροφόρησης για την εκτέλεση αυτής της ανάλυσης κινδύνου. Επιπλέον, η ανατροφοδότηση όσον αφορά τη χρησιμότητα των ανταλλασσόμενων δεδομένων είναι σπάνια. Ως αποτέλεσμα, τα κράτη μέλη που συμμετέχουν σε διάφορους τομείς εργασίας συχνά ανταλλάσσουν πληροφορίες που αφορούν μη ύποπτους εμπόρους, σπαταλώντας κατ’ αυτό τον τρόπο πόρους²².

54

Δεν υπάρχουν δείκτες ποιότητας για την ανατροφοδότηση που παρέχεται/λαμβάνεται ή για την εγκαιρότητα. Αν και παρέχονται στατιστικά στοιχεία σχετικά με τον αριθμό των εταιρειών που αναφέρονται μέσω του δικτύου και την κατάταξή τους σε διάφορες κατηγορίες, κανένας άλλος δείκτης επιδόσεων δεν έχει θεσπιστεί από τα κράτη μέλη για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των διαφόρων τομέων εργασίας του Eurofisc. Επιπλέον, δεν υπάρχουν διαθέσιμα συνολικά στατιστικά στοιχεία για την εγκαιρότητα της παρεχόμενης ανατροφοδότησης.

55

Τα αποτελέσματα των ελεγκτικών δοκιμασιών στο δείγμα οι οποίες πραγματοποιήθηκαν στα κράτη μέλη όπου έγιναν επισκέψεις καταδεικνύουν ότι τα περισσότερα από αυτά τα κράτη μέλη αργούν περισσότερους από τρεις μήνες να παράσχουν ανατροφοδότηση για εισερχόμενες ενδείξεις απάτης. Σε πολλές περιπτώσεις, οι πληροφορίες που παρέχονται δεν είναι πλήρεις και, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν παρέχονται σε τυποποιημένη μορφή, γεγονός που επιφέρει περαιτέρω καθυστερήσεις στην επεξεργασία.

Η Επιτροπή παρέχει πολύτιμη συνδρομή στα κράτη μέλη, ωστόσο δεν πραγματοποιεί επισκέψεις σε αυτά

56

Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή εξετάζουν και αξιολογούν τον τρόπο λειτουργίας των ρυθμίσεων διοικητικής συνεργασίας. Η Επιτροπή αξιοποιεί την πείρα των κρατών μελών με στόχο να βελτιώσει τη λειτουργία των εν λόγω ρυθμίσεων.

57

Η έρευνά μας καταδεικνύει ότι 25 από τους 28 ερωτηθέντες θεωρούν ότι η Επιτροπή παρέχει πολύτιμη βοήθεια στα κράτη μέλη. Σιτς 12 Φεβρουαρίου 2014, η Επιτροπή δημοσίευσε έκθεση αξιολόγησης της διοικητικής συνεργασίας²³. Η Επιτροπή τόνισε ότι τα κράτη μέλη μπορούν να αντιμετωπίσουν αποτελεσματικά τη φορολογική απάτη και τη φοροδιαφυγή μόνο εάν συνεργαστούν, και ακόμη ότι η βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών αποτελεί, επομένως, βασικό στόχο.

58

Η έκθεση της Επιτροπής επισήμανε τομείς στους οποίους η διοικητική συνεργασία είναι δυνατόν να ενισχυθεί ακόμη περισσότερο. «Γενικά, οι αιτήσεις παροχής πληροφοριών πρέπει να απαντώνται ταχύτερα, δεδομένου ότι η καθυστέρηση των απαντήσεων αποτελεί ζήτημα κρίσιμης σημασίας […] η αναπληροφόρηση, είτε παρέχεται αυθόρμητα είτε κατόπιν αιτήσεως, είναι μια προσέγγιση που πρέπει να προωθηθεί στο πλαίσιο της καλής συνεργασίας και των βέλτιστων πρακτικών, δεδομένου ότι αποτελεί τον καλύτερο τρόπο πληροφόρησης των υπαλλήλων των φορολογικών αρχών ότι η εργασία τους (σε κάποιο βαθμό) απέφερε οφέλη».

59

Η έκθεση της Επιτροπής βασίστηκε μεταξύ άλλων σε ερωτηματολόγιο, το οποίο απέστειλε στα κράτη μέλη. Ωστόσο, από τη δημοσίευσή της έως τον χρόνο του ελέγχου δεν πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στα κράτη μέλη. Χωρίς επιτόπιες επισκέψεις στις φορολογικές αρχές των κρατών μελών, η Επιτροπή δεν μπορεί να γνωρίζει πλήρως πώς λειτουργούν πραγματικά οι ρυθμίσεις διοικητικής συνεργασίας και άρα να βελτιώσει αποτελεσματικά τη λειτουργία τους.

Οι πληροφορίες που λαμβάνονται από τρίτες χώρες δεν ανταλλάσσονται μεταξύ των κρατών μελών

60

Σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ, όταν η αρμόδια αρχή κράτους μέλους λαμβάνει πληροφορίες από τρίτη χώρα, δύναται να τις διαβιβάζει στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών που ενδέχεται να ενδιαφέρονται σχετικά και, οπωσδήποτε, σε όσες διατυπώνουν σχετικό αίτημα²⁴.

61

Μόνο 13 ερωτηθέντες θεωρούν ότι τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν τη δυνατότητα αυτή για να ανταλλάσσουν πληροφορίες που λαμβάνονται από τρίτες χώρες. Παράλληλα, εννέα ερωτηθέντες πρότειναν την υπογραφή συμφωνίας αμοιβαίας συνδρομής στον τομέα του ΦΠΑ με τις Ηνωμένες Πολιτείες, και οκτώ ερωτηθέντες πρότειναν τη σύναψη συμφωνιών με την Τουρκία και την Κίνα, γεγονός που επιβεβαιώνει τη σημασία των εν λόγω πληροφοριών.

62

Οι πληροφορίες από τρίτες χώρες είναι ιδιαίτερα σημαντικές για την επιβολή της είσπραξης ΦΠΑ επί των ψηφιακών υπηρεσιών και των άυλων αγαθών που παρέχονται από απομακρυσμένες τοποθεσίες στους ευρωπαίους καταναλωτές χωρίς οποιαδήποτε άμεση ή έμμεση φυσική παρουσία του προμηθευτή στη δικαιοδοσία του καταναλωτή (βλέπε σημεία 90 έως 92).

Το Fiscalis είναι ένα σημαντικό μέσο της ΕΕ για την ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας

63

Η ΕΕ θέσπισε πολυετές πρόγραμμα δράσης σε επίπεδο ΕΕ, το Fiscalis 2013, με σκοπό τη χρηματοδότηση των πρωτοβουλιών των φορολογικών διοικήσεων για τη βελτίωση της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην εσωτερική αγορά. Το εν λόγω πρόγραμμα παρατάθηκε πρόσφατα έως το 2020²⁵. Το Fiscalis 2013 κάλυψε την περίοδο 2008-2013 κατανέμοντας 156,9 εκατομμύρια ευρώ, ενώ το χρηματοδοτικό κονδύλι που διατέθηκε στο Fiscalis 2020 ανέρχεται σε 223,4 εκατομμύρια ευρώ. Ο κανονισμός με τον οποίο θεσπίζεται το Fiscalis 2020 επαναπροσδιορίζει τον συγκεκριμένο στόχο, δίνοντας σαφέστερη έμφαση στη στήριξη της καταπολέμησης της φορολογικής απάτης, της φοροδιαφυγής και του επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού²⁶.

64

Εξετάσαμε την ενδιάμεση²⁷ και την τελική αξιολόγηση²⁸ του προγράμματος Fiscalis 2013, τα αποτελέσματα ορισμένων ομάδων σχεδίου του Fiscalis και πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις με υπαλλήλους των κρατών μελών που είναι υπεύθυνοι για το Fiscalis. Σε κάθε κράτος μέλος που ελέγξαμε, επιλέξαμε δείγμα των εργαλείων διοικητικής συνεργασίας που χρηματοδοτεί το Fiscalis: 20 ανταλλαγές πληροφοριών κατόπιν αίτησης, 20 μηνύματα σφάλματος του VIES, 10 πολυμερείς ελέγχους και 20 ενδείξεις απάτης που ανταλλάχθηκαν μέσω του τομέα εργασίας 1 του Eurofisc.

65

Μολονότι η απόφαση σχετικά με τη θέσπιση του Fiscalis 2013 προέβλεπε ότι «το πρόγραμμα εργασίας περιλαμβάνει δείκτες για τους συγκεκριμένους στόχους του προγράμματος», κατά τον χρόνο διενέργειας της ενδιάμεσης αξιολόγησης η Επιτροπή δεν είχε καθορίσει δείκτες. Πράγματι, στην ενδιάμεση αξιολόγηση διατυπώθηκε η σύσταση προς την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να θεσπίσουν σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης βάσει αποτελεσμάτων, συμπεριλαμβανομένου ενός συνόλου βασικών δεικτών εκροών και αποτελεσμάτων και, όπου είναι εφικτό, βασικών αρχών και ειδικών στόχων για τη μέτρηση της προόδου σε ετήσια βάση. Μολονότι η Επιτροπή θέσπισε σύστημα παρακολούθησης των επιδόσεων, το εν λόγω σύστημα τέθηκε σε λειτουργία μόλις τον Απρίλιο του 2014 και η ίδια κριτική διατυπώθηκε ξανά στην τελική αξιολόγηση του Ιουνίου 2014.

66

Ελλείψει αριθμητικών στοιχείων και δεικτών αναφοράς, δεν ήταν δυνατό να αξιολογηθεί ποσοτικώς η αποτελεσματικότητα του προγράμματος Fiscalis 2013. Από την άλλη πλευρά, τα ποιοτικά στοιχεία που διαπιστώθηκαν στις αξιολογήσεις ή από επαγγελματίες στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, είναι σε μεγάλο βαθμό θετικά. Για παράδειγμα, σύμφωνα με την ενδιάμεση αξιολόγηση του Fiscalis 2013, οι συμμετέχοντες στην έρευνα και οι ερωτηθέντες θεωρούν ότι το Fiscalis συμβάλλει στην αποτελεσματικότερη καταπολέμηση της απάτης μέσω της μείωσης των περιστατικών απάτης, της βελτίωσης του εντοπισμού περιπτώσεων απάτης και της αύξησης του ποσού του φόρου που εισπράττεται έπειτα από τον εντοπισμό τέτοιου είδους περιπτώσεων (ανάκτηση φόρου). Ωστόσο, καμία από τις πέντε φορολογικές αρχές των κρατών μελών στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις δεν μετρά τα αποτελέσματα της συμμετοχής της στο Fiscalis με γνώμονα τα εν λόγω κριτήρια.

Εργαλεία χρηματοδότησης της διοικητικής συνεργασίας

67

Περίπου το 22 % του προϋπολογισμού διατέθηκε σε κοινές δράσεις, οι οποίες αποτελούνταν από πολυμερείς ελέγχους, επισκέψεις εργασίας, σεμινάρια και ομάδες σχεδίου, και στην τελική αξιολόγηση οι δαπάνες κρίθηκαν «πολύ λογικές». Στην ενδιάμεση αξιολόγηση διαπιστώθηκε ότι, όσον αφορά τους συγκεκριμένους στόχους, το πρόγραμμα συνέβαλε «σε μεγάλο βαθμό» στη βελτίωση της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των συμμετεχουσών εθνικών φορολογικών διοικήσεων.

Διασφάλιση επαρκών υποδομών ΤΠ

68

Σχεδόν το 75 % του προϋπολογισμού διατέθηκε στα συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών. Στην τελική αξιολόγηση εξετάστηκαν συγκεκριμένα τα συστήματα ΤΠ, καθώς αντιπροσώπευαν ιδιαίτερα υψηλό μερίδιο των δαπανών του Fiscalis 2013. Οι εν λόγω δαπάνες θεωρήθηκαν αιτιολογημένες λόγω των υψηλών επιπέδων χρήσης τους. Επιπλέον, οι ενδιαφερόμενοι φορείς εμφανίστηκαν «άκρως πεπεισμένοι» για την αξία τους. Στα ελεγχθέντα κράτη μέλη, οι χρήστες είχαν κατά γενικό κανόνα θετική άποψη για τα συστήματα ΤΠ.

Προώθηση της εμπειρογνωμοσύνης μέσω των ομάδων σχεδίου του Fiscalis

69

Οι ομάδες σχεδίου του Fiscalis αποτελούνται από εμπειρογνώμονες από τα κράτη μέλη. Εργάστηκαν, μεταξύ άλλων, για την επικαιροποίηση του οδηγού ορθής πρακτικής για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ²⁹. Οι φορολογικές αρχές των κρατών μελών είναι ικανοποιημένες από τη συμμετοχή τους στις εν λόγω ομάδες και θεωρούν ότι έχουν συμβάλει στη διάδοση της ορθής διοικητικής πρακτικής, αλλά και ότι έχουν αυξήσει τις γνώσεις των εφοριακών υπαλλήλων σχετικά με τη φορολογική νομοθεσία της ΕΕ. Θεωρούμε άρτιες τις συστάσεις περί βέλτιστης πρακτικής που διατύπωσε η ομάδα σχεδίου αριθ. 29 του Fiscalis³⁰ και τις χρησιμοποιήσαμε ως βάση του ελεγκτικού μοντέλου για το τελωνειακό καθεστώς 42 (βλέπε παράρτημα III).

70

Σύμφωνα με την ενδιάμεση αξιολόγηση, το πρόγραμμα Fiscalis έχει συμβάλει «σε μεγάλο βαθμό» στη δυνατότητα των εφοριακών υπαλλήλων να κατανοήσουν σε υψηλό επίπεδο τη νομοθεσία της Ένωσης και την εφαρμογή της, ιδίως στους τομείς του ΦΠΑ και των ειδικών φόρων κατανάλωσης. Το πρόγραμμα έχει συμβάλει επίσης «σε πολύ μεγάλο βαθμό» στην ανάπτυξη ορθής διοικητικής πρακτικής.

Η νομοθεσία για τον ΦΠΑ έχει προσαρμοστεί ώστε να αντιμετωπίσει την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ

71

Η χάραξη αποτελεσματικής στρατηγικής για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ απαιτεί τη θέσπιση σχετικών νομοθετικών μέτρων για την αντιμετώπιση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Στην ανακοίνωσή της του 2008 η Επιτροπή κατάρτισε σχέδιο δράσης σχετικά με μια συντονισμένη στρατηγική για τη βελτίωση της καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ στην Ευρωπαϊκή Ένωση, στο οποίο περιλαμβάνονταν 11 νομοθετικές προτάσεις³¹ που στόχευαν στη βελτίωση της πρόληψης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ³², του εντοπισμού περιπτώσεων απάτης στον τομέα του ΦΠΑ³³ και της ικανότητας της φορολογικής διοίκησης όσον αφορά την είσπραξη και την ανάκτηση φόρων³⁴.

72

Η πλειονότητα των προτάσεων αυτών έγινε δεκτή από το Συμβούλιο, με εξαίρεση τις προτάσεις περί από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνης και κοινής ευθύνης για την προστασία των εσόδων όλων των κρατών μελών.

Η περίοδος υποβολής των ανακεφαλαιωτικών πινάκων ΦΠΑ και οι χρόνοι διαβίβασής τους έχουν μειωθεί

73

Μία από τις προτάσεις που έγιναν δεκτές³⁵ εισήγαγε την υποχρεωτική μηνιαία υποβολή πληροφοριών για τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις αγαθών, εφόσον οι συνολικές συναλλαγές υπερβαίνουν το όριο των 50 000 ευρώ, με σκοπό να καταστεί δυνατός ο ταχύτερος εντοπισμός των περιπτώσεων απάτης. Ωστόσο, στα κράτη μέλη επιτρέπεται να υποβάλλουν πληροφορίες σε τριμηνιαία βάση για τις παραδόσεις αγαθών που δεν υπερβαίνουν το όριο, καθώς και για την παροχή υπηρεσιών.

74

Η Επιτροπή ζήτησε από εξωτερικό ανάδοχο να διενεργήσει εκτίμηση του αντικτύπου που έχει για τις επιχειρήσεις η μεταβολή της υποβολής των ανακεφαλαιωτικών πινάκων από τριμηνιαία σε μηνιαία, καθώς και των επιλογών για τα όρια και τις παρεκκλίσεις. Από τη μελέτη³⁶ προέκυψε ότι η εφαρμογή δεν ήταν ομοιόμορφη³⁷, γεγονός που οδηγεί σε πρόσθετες δαπάνες για τις επιχειρήσεις. Η συχνότερη υποβολή ανακεφαλαιωτικών πινάκων οδηγεί σε πρόσθετες, τόσο εφάπαξ όσο και επαναλαμβανόμενες, δαπάνες για τις επιχειρήσεις. Μεταξύ των αιτιών των δαπανών είναι η έλλειψη εναρμόνισης στο πλαίσιο των φορολογικών αρχών στα διάφορα κράτη μέλη όπου δραστηριοποιείται μια εταιρεία. Οι επαναλαμβανόμενες δαπάνες προκύπτουν από την πραγματοποίηση της διαδικασίας σε μηνιαία αντί σε τριμηνιαία βάση. Σε περίπτωση που ισχύουν διαφορετικές προθεσμίες για την υποβολή δηλώσεων ΦΠΑ και ανακεφαλαιωτικών πινάκων, απαιτούνται πρόσθετοι έλεγχοι. Επιπλέον, οι διαφορετικές απαιτήσεις υποβολής σημαίνουν ότι δεν υφίστανται ίσοι όροι ανταγωνισμού μεταξύ των εμπόρων που δραστηριοποιούνται στην εσωτερική αγορά.

75

Όλα τα κράτη μέλη έχουν προσαρμόσει τη νομοθεσία τους περί ΦΠΑ στην οδηγία για τον ΦΠΑ. Ωστόσο, στη Γερμανία, από τα αποτελέσματα του ελέγχου προέκυψε ότι μολονότι η νομοθεσία περί ΦΠΑ ευθυγραμμίζεται με την οδηγία για τον ΦΠΑ, οι έμποροι εξακολουθούν να υποβάλλουν τριμηνιαίους ή ετήσιους ανακεφαλαιωτικούς πίνακες παρά την υπέρβαση του ορίου των 50 000 ευρώ η οποία καθιστά υποχρεωτική την υποβολή μηνιαίων ανακεφαλαιωτικών πινάκων.

Τελωνειακό καθεστώς 42: οι περισσότερες από τις συστάσεις του ΕΕΣ έχουν γίνει δεκτές από την Επιτροπή, αλλά δεν έχουν εφαρμοστεί από τα κράτη μέλη

76

Το τελωνειακό καθεστώς 42 είναι ο μηχανισμός που χρησιμοποιεί ένας εισαγωγέας προκειμένου να τύχει απαλλαγής από τον ΦΠΑ όταν τα εισαγόμενα αγαθά πρόκειται να μεταφερθούν σε άλλο κράτος μέλος. Ο ΦΠΑ αποδίδεται στο κράτος μέλος προορισμού. Το δικαίωμα υπαγωγής στο τελωνειακό καθεστώς 42 εξαρτάται από την εκπλήρωση της ακόλουθης διαδικασίας:

α)ο εισαγωγέας παρέχει πλήρεις και έγκυρες πληροφορίες σχετικά με τον ΦΠΑ³⁸ στη δήλωση εισαγωγής·

β)οι τελωνειακές αρχές ελέγχουν τις εν λόγω πληροφορίες πριν από την αποδέσμευση των αγαθών και, στη συνέχεια, αποστέλλουν τις πληροφορίες στις φορολογικές αρχές·

γ)οι φορολογικές αρχές συγκρίνουν τις πληροφορίες αυτές με τις πληροφορίες που περιλαμβάνονται στον ανακεφαλαιωτικό πίνακα ΦΠΑ που έχει υποβάλει ο εισαγωγέας·

δ)οι πληροφορίες καθίστανται διαθέσιμες στις φορολογικές αρχές των άλλων κρατών μελών μέσω του VIES, και

ε)οι φορολογικές αρχές του κράτους μέλους προορισμού διασφαλίζουν ότι ο ΦΠΑ επιβάλλεται στο εν λόγω κράτος μέλος συγκρίνοντας τη δήλωση ΦΠΑ του αγοραστή με τις πληροφορίες που διατίθενται στο VIES. Βλέπε το ελεγκτικό μοντέλο του ΕΕΣ για το τελωνειακό καθεστώς 42 στο παράρτημα III.

77

Σε συνέχεια του προηγούμενου ελέγχου μας επί του τελωνειακού καθεστώτος 42³⁹ και προκειμένου να υποβληθεί σε ελεγκτική δοκιμασία ο τρόπος με τον οποίο οι τελωνειακές και φορολογικές αρχές συνεργάζονται μεταξύ τους, καθώς και με τις άλλες αρχές των κρατών μελών, π.χ. χρησιμοποιώντας, όποτε είναι αναγκαίο, τον τομέα εργασίας 3 του Eurofisc (βλέπε πλαίσιο 2), καθώς και προκειμένου να ελεγχθεί η πληρότητα των δεδομένων του VIES, επιλέξαμε δείγμα βάσει κινδύνου 30 εισαγωγών που πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42 ανά κράτος μέλος στο οποίο πραγματοποιήθηκε επίσκεψη. Παρακολουθήσαμε επίσης την κατάσταση εφαρμογής από την Επιτροπή των συστάσεων που διατυπώσαμε στην ειδική έκθεση αριθ. 13/2011.

Οι έλεγχοι διασταύρωσης μεταξύ των τελωνειακών δεδομένων και των δεδομένων για τον ΦΠΑ δεν είναι αποτελεσματικοί στην πλειονότητα των κρατών μελών στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις

78

Οι ελλιπείς πληροφορίες σχετικά με αγαθά που εισάγονται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42 μπορεί να οδηγήσουν σε καταχρήσεις της διαδικασίας και, κατά συνέπεια, σε ανεπαρκή καταβολή του ΦΠΑ των κρατών μελών. Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου στα κράτη μέλη διαπιστώθηκε έλλειψη πληρότητας δεδομένων του VIES σχετικά με τις εισαγωγές που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42. Διαπιστώσαμε ότι οι τελωνειακές αρχές της Γερμανίας και του Ηνωμένου Βασιλείου δεν αποστέλλουν στις φορολογικές αρχές δεδομένα σχετικά με τις εισαγωγές που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42. Παρατηρήσαμε επίσης ότι στη Γερμανία, στην Ιταλία και στο Ηνωμένο Βασίλειο οι έμποροι δεν αναφέρουν χωριστά στον ανακεφαλαιωτικό πίνακα ΦΠΑ τις μετέπειτα ενδοκοινοτικές παραδόσεις στο πλαίσιο των εισαγωγών που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42.

79

Ως εκ τούτου, οι φορολογικές αρχές δεν δύνανται να διασταυρώσουν τα τελωνειακά δεδομένα για τις εισαγωγές που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42 με τους ανακεφαλαιωτικούς πίνακες ΦΠΑ που υποβάλλει ο εισαγωγέας. Οι εν λόγω έλεγχοι διασταύρωσης είναι καθοριστικής σημασίας προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι φορολογικές αρχές των άλλων κρατών μελών γνωρίζουν τις αντίστοιχες μετέπειτα παραδόσεις αγαθών, ούτως ώστε αυτές να μην μείνουν αφορολόγητες στο έδαφος του κράτους μέλους κατανάλωσης των αγαθών. Στη Λετονία διενεργούντο αυτόματοι έλεγχοι διασταύρωσης, οι οποίοι όμως δεν απέτρεψαν μια περίπτωση ελλιπούς δήλωσης στον ανακεφαλαιωτικό πίνακα ΦΠΑ⁴⁰.

80

Από τις ελεγκτικές δοκιμασίες που διενεργήσαμε στα επιλεγμένα κράτη μέλη διαπιστώσαμε περιπτώσεις δήλωσης χαμηλότερης δασμολογητέας αξίας, μη υποβολής ανακεφαλαιωτικών πινάκων ΦΠΑ, αναγραφής μη έγκυρων αριθμών φορολογικού μητρώου ΦΠΑ στη δήλωση εισαγωγής και μη δηλωμένων τριγωνικών συναλλαγών. Μόνο 22 κράτη μέλη ανταλλάσσουν πληροφορίες μέσω του τομέα εργασίας 3 του Eurofisc.

81

Με εξαίρεση την Ιταλία, δεν διενεργείτο αυτόματος έλεγχος των αριθμών φορολογικού μητρώου ΦΠΑ στα ηλεκτρονικά συστήματα εκτελωνισμού των κρατών μελών όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις. Δεν εντοπίσαμε αποδεικτικά στοιχεία ότι οι τελωνειακοί υπάλληλοι είχαν επαληθεύσει την εγκυρότητα των αριθμών φορολογικού μητρώου ΦΠΑ πριν από τη θέση των αγαθών σε ελεύθερη κυκλοφορία⁴¹. Δεν εντοπίσαμε αποδεικτικά στοιχεία για τη μεταφορά των αγαθών στο κράτος μέλος προορισμού⁴². Σε μία περίπτωση τα αγαθά που παραδόθηκαν δεν ήταν ίδια με τα αγαθά που εισήχθησαν. Μόνο στην Ουγγαρία οι τελωνειακές αρχές επαλήθευσαν εκ των υστέρων ότι ο εισαγωγέας είχε εκπληρώσει όλους τους όρους εξαίρεσης από τον ΦΠΑ όσον αφορά το σύνολο των 30 εισαγωγών του επιλεγέντος δείγματος.

82

Το γαλλικό ανώτατο όργανο ελέγχου θεωρεί⁴³ ότι η έλλειψη ταχέος ηλεκτρονικού συστήματος που να επιτρέπει να επαληθεύεται ότι η απαλλαγή στο τελωνείο του κράτους μέλους εισαγωγής αντισταθμίζεται από τη φορολόγηση στο κράτος μέλος απόκτησης, αποτελεί την κύρια αιτία απάτης στον τομέα του ΦΠΑ στην Ευρώπη.

83

Άλλη σημαντική αιτία απάτης αποτελεί η δήλωση χαμηλότερης δασμολογητέας αξίας και η εσφαλμένη ταξινόμηση των εισαγομένων αγαθών. Η OLAF έχει συντονίσει κοινή τελωνειακή επιχείρηση (ΚΤΕ)⁴⁴ σχετικά με τη δήλωση χαμηλότερης δασμολογητέας αξίας για κλωστοϋφαντουργικά προϊόντα και υποδήματα που προέρχονται από την Κίνα. Διαπίστωσε ότι το 40 % των αγαθών που τέθηκαν σε ελεύθερη κυκλοφορία σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42 είχαν δηλωθεί με χαμηλότερη δασμολογητέα αξία. Στο Ηνωμένο Βασίλειο εντοπίσαμε δύο περιπτώσεις εισαγωγών βάσει του τελωνειακού καθεστώτος 42 για τις οποίες δηλώθηκε χαμηλότερη δασμολογητέα αξία, τις οποίες είχε ήδη εντοπίσει η αρχή φορολογίας και τελωνείων (HRMC) χάρη στην κοινή τελωνειακή επιχείρηση της OLAF. Η HRMC εκτίμησε ότι ο αντίκτυπος στην είσπραξη ΦΠΑ στο Ηνωμένο Βασίλειο είναι 0,5 εκατομμύρια λίρες στερλίνες και 10,6 εκατομμύρια λίρες στερλίνες στα άλλα κράτη μέλη. Ο εκτιμώμενος αντίκτυπος στην είσπραξη δασμών στο Ηνωμένο Βασίλειο ανέρχεται σε 81 εκατομμύρια λίρες στερλίνες. Η εκτίμηση του αντικτύπου των ανωτέρω περιπτώσεων διενεργήθηκε από το HRMC για όλα τα είδη που εισήγαγαν οι δύο έμποροι που εντοπίστηκαν στο δείγμα σε περίοδο τριών ετών.

84

Η Επιτροπή έκανε δεκτές και υλοποίησε 5 από τις 7 συστάσεις τις οποίες είχαμε διατυπώσει στην έκθεσή μας του 2011. Ωστόσο, το Συμβούλιο δεν έλαβε υπόψη τη σύσταση σχετικά με την από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνη του εισαγωγέα για την απώλεια ΦΠΑ στο κράτος μέλος προορισμού (βλέπε σημείο 72).

85

Οι νομοθετικές βελτιώσεις στις οποίες προέβη η Επιτροπή σχετικά με το τελωνειακό καθεστώς 42 και η συνέχεια που δόθηκε στις συστάσεις της ειδικής έκθεσης αριθ. 13/2011 αποτελούν θετικό βήμα· ωστόσο, η καταπολέμηση της απάτης παρεμποδίζεται από την πλημμελή υλοποίηση και τις περιπτώσεις μη συμμόρφωσης που εντοπίστηκαν στα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια του παρόντος ελέγχου.

Αντιστροφή επιβάρυνσης: ένα χρήσιμο εργαλείο για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης του αφανούς εμπόρου που δεν εφαρμόζεται με συνέπεια

86

Η αρχή του κανόνα της αντιστροφής επιβάρυνσης συνίσταται στη μετακύλιση της ευθύνης απόδοσης ΦΠΑ από τον προμηθευτή στον πελάτη. Αυτό σημαίνει ότι ο πελάτης, όταν αναγνωρίζεται ως άτομο υποκείμενο σε φόρο, υποχρεούται να καταβάλει τον ΦΠΑ στις φορολογικές αρχές αντί στον προμηθευτή. Στην περίπτωση αυτή, ο αφανής έμπορος δεν μπορεί να είναι ασυνεπής στις πληρωμές του προς το Δημόσιο, καθώς δεν εισπράττει ΦΠΑ από τον πελάτη του.

87

Ο κανόνας της αντιστροφής επιβάρυνσης αποτελεί προσωρινό μέτρο που μπορεί να εφαρμοστεί μέχρι τον Δεκέμβριο του 2018⁴⁵. Εφαρμόζεται μόνο σε συγκεκριμένες περιστάσεις σε τομείς που είναι ευάλωτοι στην απάτη τύπου «καρουζέλ» και δεν έχει γενική εφαρμογή. Στο πλαίσιο 3 παρουσιάζονται ορισμένα παραδείγματα τομέων στους οποίους τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόσουν την αντιστροφή επιβάρυνσης.

88

Θεωρούμε ότι η αντιστροφή επιβάρυνσης αποτελεί χρήσιμο εργαλείο για την καταπολέμηση της απάτης, όταν εφαρμόζεται με συνέπεια από όλα τα κράτη μέλη στους εν λόγω τομείς υψηλού κινδύνου. Διαφορετικά, οι διαπράττοντες απάτη μετακινούνται σε κράτος μέλος στο οποίο δεν εφαρμόζεται η αντιστροφή επιβάρυνσης, περιορίζοντας ως εκ τούτου την ικανότητα αντιμετώπισης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ σε επίπεδο ΕΕ (βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 6/2015 του ΕΕΣ σχετικά με την αρτιότητα και την εφαρμογή του συστήματος εμπορίας εκπομπών της ΕΕ).

89

Σε αυτό το στάδιο, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι η γενίκευση της εφαρμογής της αντιστροφής επιβάρυνσης, ήτοι η επέκταση της αντιστροφής επιβάρυνσης σε όλους τους τομείς της οικονομίας, θα ήταν αποτελεσματική για την καταπολέμηση της απάτης, καθώς με τον τρόπο αυτό η απάτη θα μεταφερόταν στο στάδιο της λιανικής πώλησης, όπου οι κίνδυνοι φοροδιαφυγής στον τομέα του ΦΠΑ είναι υψηλότεροι. Τα αποτελέσματα της έρευνάς μας επιβεβαιώνουν το γεγονός αυτό, καθώς μόνο ένας από τους ερωτηθέντες της έρευνας συνέστησε την εν λόγω γενίκευση της εφαρμογής της αντιστροφής επιβάρυνσης.

Πλαίσιο 3

Παραδείγματα τομέων στους οποίους μπορεί να εφαρμοστεί η αντιστροφή επιβάρυνσης

οΚατασκευές, συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών επισκευής, καθαρισμού, συντήρησης, μετασκευής και κατεδάφισης.

οΜεταβίβαση δικαιωμάτων για την εκπομπή αερίων του θερμοκηπίου.

οΠρομήθεια σε συσκευές ολοκληρωμένων κυκλωμάτων, όπως μικροεπεξεργαστές και κεντρικές μονάδες επεξεργασίας, σε κατάσταση πριν από την ενσωμάτωση σε προϊόντα τελικής χρήσης.

οΠαροχή φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας σε έμπορο υποκείμενο στον φόρο.

οΠαροχή πιστοποιητικών φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας.

οΠαροχή τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών.

οΠρομήθεια σε κονσόλες παιχνιδιών, υπολογιστές ταμπλέτες και φορητούς υπολογιστές.

οΠρομήθεια σε δημητριακά και βιομηχανικές καλλιέργειες, συμπεριλαμβανομένων των ελαιούχων σπόρων και των ζαχαροτεύτλων.

οΠρομήθεια σε ακατέργαστα και ημιτελή μέταλλα, συμπεριλαμβανομένων των πολύτιμων μετάλλων.

οΠρομήθεια σε κινητά τηλέφωνα.

οΟρισμένα είδη ξυλείας (κορμοί, σανίδες, δοκοί).

Η νομοθεσία για το ηλεκτρονικό εμπόριο ακολουθεί τη διεθνή βέλτιστη πρακτική, ωστόσο η επιβολή της είναι δύσκολη

90

Η απομακρυσμένη παροχή υπηρεσιών και άυλων αγαθών συνιστά πρόκληση για τα συστήματα ΦΠΑ, καθώς συχνά οδηγεί σε μηδενικό ή σε υπερβολικά χαμηλό ποσό εισπραχθέντος ΦΠΑ. Η ΕΕ εφαρμόζει την αρχή του προορισμού στη διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών και άυλων αγαθών που παραδίδονται ηλεκτρονικά σε τελικούς πελάτες, από επιχείρηση σε καταναλωτή (B2C), σύμφωνα με τις διεθνείς βέλτιστες πρακτικές που έχει προσδιορίσει ο ΟΟΣΑ.

91

Η αρχή του προορισμού σημαίνει ότι ο τόπος κατανάλωσης της διασυνοριακής παροχής υπηρεσιών και άυλων αγαθών που μπορούν να παραδοθούν από απομακρυσμένη τοποθεσία σε μη κάτοικο ιδιώτη αποδέκτη, πρέπει να βρίσκεται στη δικαιοδοσία της χώρας στην οποία ο αποδέκτης έχει τη συνήθη διαμονή του⁴⁶.

92

Η επιβολή των κανόνων στο ηλεκτρονικό εμπόριο είναι δυσχερής και η είσπραξη ΦΠΑ απειλείται, εάν τα κράτη μέλη δεν διαθέτουν πληροφορίες για τις υπηρεσίες και τα άυλα αγαθά B2C που παρέχονται από τρίτες χώρες μέσω του διαδικτύου. Σύμφωνα με το γερμανικό Ελεγκτικό Συνέδριο⁴⁷, ο ΦΠΑ που εισπράχθηκε στη Γερμανία στο πλαίσιο της παροχής ηλεκτρονικών υπηρεσιών B2C από τρίτη χώρα ανήλθε μόλις σε 23,7 εκατομμύρια ευρώ το 2011 και μειώθηκε σε 22,8 εκατομμύρια ευρώ το 2012, μολονότι το ηλεκτρονικό εμπόριο βρίσκεται σε φάση ταχείας επέκτασης. Ως εκ τούτου, το γερμανικό ανώτατο όργανο ελέγχου συμπέρανε ότι υπάρχουν πολλοί μη καταχωρισμένοι έμποροι.

Έλλειψη συνεργασίας και αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες στις διοικητικές αρχές, στις δικαστικές αρχές και στις αρχές επιβολής του νόμου όσον αφορά την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ

93

Η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ συνδέεται συχνά με το οργανωμένο έγκλημα. Τα έσοδα από την ενδοκοινοτική απάτη του αφανούς εμπόρου συνήθως επανεπενδύονται σε άλλες εγκληματικές δραστηριότητες. Αυτό απαιτεί την υιοθέτηση κοινής και πολυτομεακής προσέγγισης για την αντιμετώπιση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Σύμφωνα με εκτιμήσεις εκπροσώπων της Ευρωπόλ⁴⁸, 40-60 δισεκατομμύρια ευρώ των ετήσιων απωλειών εσόδων ΦΠΑ προκαλούνται από ομάδες οργανωμένου εγκλήματος και το 2 % των ομάδων αυτών είναι υπεύθυνο για το 80 % της ενδοκοινοτικής απάτης του αφανούς εμπόρου.

94

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έχει επισημάνει συχνά την έλλειψη συνεργασίας μεταξύ των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου⁴⁹. Το γεγονός αυτό συνιστά πρόκληση για την αποτελεσματική καταπολέμηση της φορολογικής απάτης.

Έλλειψη ανταλλαγής δεδομένων μεταξύ τελωνειακών, φορολογικών, αστυνομικών και διωκτικών αρχών

95

Δεν υφίσταται ολοκληρωμένη πολιτική ή στρατηγική σε επίπεδο ΕΕ για τη διερεύνηση και τη δίωξη της απάτης. Πολλές φορές οι αρχές επιβολής του νόμου και οι δικαστικές αρχές δρουν ανεξάρτητα και πολύ συχνά δεν εξασφαλίζουν τη συμμετοχή όλων των θιγόμενων κρατών μελών⁵⁰.

96

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έχει συγκροτήσει ομάδα εργασίας τελωνειακής συνεργασίας. Αυτή η ομάδα εμπειρογνωμόνων χειρίζεται το έργο που αφορά την επιχειρησιακή συνεργασία μεταξύ των εθνικών τελωνειακών διοικήσεων με σκοπό να αυξηθούν οι ικανότητές τους επιβολής και, ειδικότερα, να προσδιοριστεί η ανάγκη για νέα μοντέλα συνεργασίας μεταξύ των τελωνείων και των άλλων υπηρεσιών/κοινών τελωνειακών επιχειρήσεων⁵¹.

97

Η εν λόγω ομάδα εργασίας συμπέρανε ότι η συνεργασία μεταξύ των τελωνειακών και των αστυνομικών αρχών, καθώς και μεταξύ των τελωνειακών και των φορολογικών αρχών είναι αρκετά καλή, αλλά ότι παραμένουν ορισμένα εμπόδια στη συνεργασία. Τα σημαντικότερα εμπόδια είναι οι περιορισμοί στην ανταλλαγή πληροφοριών, η έλλειψη διαρθρωμένων συστημάτων και συνδεδεμένων βάσεων δεδομένων, οι μη έγκαιρες ή χαμηλής ποιότητας πληροφορίες και η έλλειψη κατάλληλης πληροφόρησης. Στην έκθεση επισημαίνεται επίσης ότι υφίσταται διαρκής κίνδυνος αλληλεπικάλυψης και άσκοπης επανάληψης εργασιών.

98

Δεν συμμετέχουν όλα τα κράτη μέλη σε όλους τους τομείς εργασίας του Eurofisc (βλέπε σημείο 51). Ο τομέας εργασίας 3 ασχολείται με την ενδοκοινοτική απάτη του αφανούς εμπόρου, η οποία σχετίζεται με τις εισαγωγές που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42. Στους τομείς εργασίας συμμετέχουν είκοσι δύο κράτη μέλη, αλλά κυρίως συμμετέχουν οι φορολογικές και όχι οι τελωνειακές αρχές⁵². Από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, μόνο οι ουγγρικές και οι ιταλικές τελωνειακές αρχές συμμετέχουν στον τομέα εργασίας 3.

99

Από τον έλεγχό μας προέκυψε επίσης ότι οι τελωνειακές αρχές της Γερμανίας και του Ηνωμένου Βασιλείου δεν διαβιβάζουν στις φορολογικές αρχές δεδομένα σχετικά με τις εισαγωγές που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42, καθώς και ότι στη Γερμανία, την Ιταλία και το Ηνωμένο Βασίλειο οι έμποροι δεν αναφέρουν χωριστά στον ανακεφαλαιωτικό πίνακα ΦΠΑ τις μετέπειτα ενδοκοινοτικές παραδόσεις αγαθών, έπειτα από εισαγωγές που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42 (βλέπε σημείο 78).

100

Η έλλειψη ανταλλαγής δεδομένων μεταξύ των τελωνειακών, φορολογικών, αστυνομικών και διωκτικών αρχών μειώνει την αποτελεσματικότητα της καταπολέμησης της απάτης. Το Βέλγιο κατόρθωσε να μειώσει τις απώλειες που σχετίζονται με την απάτη κατά 85 % μέσα σε δύο μόνο έτη, υιοθετώντας κοινή προσέγγιση με καλύτερη συνεργασία μεταξύ των αρχών, η οποία επέτρεψε να δοθεί έμφαση στην εξάρθρωση των ενορχηστρωτών και όχι στη στόχευση των αφανών εμπόρων⁵³.

Η Ευρωπόλ και η OLAF δεν έχουν πρόσβαση στα δεδομένα του VIES και του Eurofisc

101

Ούτε η Ευρωπόλ ούτε η OLAF έχουν πρόσβαση στα δεδομένα του Eurofisc. Τα κράτη μέλη επικαλούνται τα άρθρα 35 και 55 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010, καθώς και εθνικούς κανόνες φορολογικού απορρήτου για την άρνηση παροχής της εν λόγω πρόσβασης. Στους τομείς εργασίας 1-3 του Eurofisc περιλαμβάνεται η ανταλλαγή δεδομένων. Αυτό δεν ισχύει για τον τομέα εργασίας 4 του Eurofisc, ο οποίος αποτελεί παρατηρητήριο της απάτης στον οποίο εξετάζονται οι τάσεις στην απάτη. Μολονότι δεν γίνεται ανταλλαγή δεδομένων, η Ευρωπόλ και η OLAF δεν επιτρέπεται να έχουν πρόσβαση στις εν λόγω πληροφορίες. Επίσης, δεν έχουν πρόσβαση ούτε στο VIES.

102

Μολονότι τα ανωτέρω συνάδουν με τον κανονισμό, μειώνουν την ικανότητα της Ευρωπόλ και της OLAF, αφενός, να καταπολεμήσουν την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ μέσω του εντοπισμού και της εξάρθρωσης των ομάδων οργανωμένου εγκλήματος που βρίσκονται πίσω από τα «καρουζέλ» και, αφετέρου, να αξιολογήσουν τον πραγματικό αντίκτυπο της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

103

Η αλληλεπικάλυψη αρμοδιοτήτων και η έλλειψη αποτελεσματικής συνεργασίας και ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου σε εθνικό και διεθνές επίπεδο παρεμποδίζουν την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Το 2013 η κατάσταση μεταξύ της Ευρωπόλ, της Eurojust και της OLAF περιγραφόταν ως «μπερδεμένο κουβάρι» κάτι που συμβάλλει στην έλλειψη συντονισμένης αντιμετώπισης της απάτης⁵⁴.

EMPACT: μια θετική πρωτοβουλία, της οποίας όμως η βιωσιμότητα απειλείται

104

Η ΕΕ καθιέρωσε έναν πολυετή κύκλο πολιτικής το 2010 για την καταπολέμηση του σοβαρού διεθνούς και οργανωμένου εγκλήματος⁵⁵, με στόχο:

α)την αποτελεσματική συνεργασία μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου των κρατών μελών, των οργανισμών της ΕΕ, των υπηρεσιών της ΕΕ και άλλων, και

β)την ανάληψη συνεκτικής και ισχυρής επιχειρησιακής δράσης με στόχο τις πλέον επιτακτικές εγκληματικές απειλές που αντιμετωπίζει η ΕΕ.

105

Βάσει της αξιολόγησης απειλών που εκπόνησε η Ευρωπόλ⁵⁶, οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών καθόρισαν εννέα τομείς προτεραιότητας, μεταξύ των οποίων την απάτη που αφορά τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης και την ενδοκοινοτική απάτη του αφανούς εμπόρου. Για κάθε τομέα προτεραιότητας, το Συμβούλιο κατάρτισε πολυετές στρατηγικό σχέδιο, το οποίο καλύπτει τα έτη 2014 έως 2017. Στόχος του σχεδίου είναι να εξουδετερωθεί η ικανότητα των ομάδων οργανωμένου εγκλήματος και των ειδικών που ενέχονται στην απάτη που αφορά τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης και την ενδοκοινοτική απάτη του αφανούς εμπόρου.

106

Στο σχέδιο των ετών 2014 έως 2017 αναφέρονται δέκα πιθανές αδυναμίες. Πέραν της έμφασης στο υψηλό επίπεδο εμπειρογνωμοσύνης και ευελιξίας των ομάδων οργανωμένου εγκλήματος, επισημάνθηκε η έλλειψη συστημικής συνεργασίας μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου και των φορολογικών αρχών σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο ΕΕ. Επισημάνθηκαν επίσης τα νομικά εμπόδια στην ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ της Ευρωπόλ και των κρατών μελών που εκπροσωπούνται στο Eurofisc.

107

Στο σχέδιο περιλαμβάνονται έξι στρατηγικοί στόχοι. Ένας από τους στόχους αυτούς αφορά την ανταλλαγή διαθέσιμων πληροφοριών σε επίπεδο ΕΕ σχετικά με τις πιο απειλητικές ομάδες οργανωμένου εγκλήματος. Οι δράσεις αυτές επικαλύπτουν την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με εταιρείες υψηλού κινδύνου στο πλαίσιο του τομέα εργασίας 1 του Eurofisc. Επιπλέον, σε συνεδρίαση της μόνιμης επιτροπής διοικητικής συνεργασίας (SCAC), ορισμένα κράτη μέλη τάχθηκαν κατά της χρήσης από τις αρχές επιβολής του νόμου του πλήρους οδηγού ορθής πρακτικής για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, τον οποίο εκπόνησε η ομάδα σχεδίου αριθ. 82 του Fiscalis, διότι τα περισσότερα κεφάλαια αφορούσαν τις φορολογικές διοικήσεις και όχι τις αρχές επιβολής του νόμου.

108

Προκειμένου να μετρηθεί η επίτευξη κάθε στόχου, αναπτύχθηκαν σχέδια επιχειρησιακής δράσης (ΣΕΔ) υπό την αιγίδα της ευρωπαϊκής πολυκλαδικής πλατφόρμας κατά των εγκληματικών απειλών (EMPACT). Τα κράτη μέλη χρειάστηκε να χρηματοδοτήσουν τις δραστηριότητες του ΣΕΔ 2014 από τους εθνικούς τους προϋπολογισμούς. Από τις εκθέσεις προόδου για το ΣΕΔ 2014 προκύπτει ότι 2 από τις 11 επιχειρησιακές δράσεις δεν ολοκληρώθηκαν και αναβλήθηκαν για το 2015 λόγω έλλειψης χρηματοδότησης. Η εν λόγω έλλειψη χρηματοδότησης θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων της EMPACT και τη βιωσιμότητα των ΣΕΔ.

109

Το 2015 η Επιτροπή διέθεσε επτά εκατομμύρια ευρώ στην Ευρωπόλ για τη χρηματοδότηση των επιχειρησιακών δράσεων το 2015 και 2016. Ωστόσο, δεδομένου ότι το κονδύλι αυτό καλύπτει εννέα τομείς προτεραιότητας, μένει να διαπιστωθεί εάν θα διασφαλίσει την οικονομική βιωσιμότητα της EMPACT όσον αφορά τον τομέα προτεραιότητας της ενδοκοινοτικής απάτης του αφανούς εμπόρου.

Τα κράτη μέλη είναι αντίθετα στις προτάσεις συμπερίληψης του ΦΠΑ στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων και του κανονισμού σχετικά με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία

110

Τον Μάρτιο του 2011 εμπειρογνώμονες από όλα τα κράτη μέλη ζήτησαν, σε συνεδρίαση που διοργάνωσε η Eurojust, την αποτελεσματικότερη συνεργασία μεταξύ των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου σε εθνικό και διεθνές επίπεδο⁵⁷. Συνέστησε την κατάρτιση κανόνων αποκλειστικής δικαιοδοσίας για την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ ή την ανάθεση της έρευνας και της δίωξης των αδικημάτων αυτών στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.

111

Ωστόσο, η πλειονότητα των κρατών μελών αντιτίθεται στην πρόταση της Επιτροπής να συμπεριληφθεί ο ΦΠΑ στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για την καταπολέμηση της απάτης (οδηγία ΠΟΣ)⁵⁸ ή στον κανονισμό για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Η εξαίρεση του ΦΠΑ από το πεδίο εφαρμογής των ανωτέρω προτάσεων θα μπορούσε να αποτελέσει σημαντικό βήμα οπισθοδρόμησης δεδομένου ότι, όπως υπενθύμισε πρόσφατα το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (υπόθεση C-105/14 της 8ης Σεπτεμβρίου 2015, Taricco), η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ καλύπτεται από το ισχύον νομικό πλαίσιο, ήτοι τη σύμβαση ΠΟΣ⁵⁹, την οποία θα αντικαταστήσει η οδηγία ΠΟΣ. Επιπλέον, στην παράγωγη νομοθεσία δεν προβλέπονται ερευνητικές εξουσίες της OLAF στον τομέα του ΦΠΑ.

9Σημείο 110 της ειδικής έκθεσης αριθ. 8/2007 σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του φόρου προστιθέμενης αξίας (ΕΕ C 20 της 25.1.2008, σ. 1).

10Οι μελέτες δεν έχουν συμπεριλάβει εκτιμήσεις για την Κροατία και την Κύπρο, λόγω των ελλιπών ακόμη στατιστικών για τους εθνικούς λογαριασμούς των δύο χωρών.

11Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States. 2015 Report» (http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm).

12https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps. Στο Ηνωμένο Βασίλειο το οικονομικό έτος αρχίζει την 1η Απριλίου και τελειώνει την 31η Μαρτίου για τις κρατικές δημοσιονομικές καταστάσεις.

13«Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour des comptes transmis à la Chambre des représentants Bruxelles, septembre 2012».

14Απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Ιουλίου 2006 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-439/04 και C-440/04 Kittel και Recolta Recycling, Συλλογή 2006, σ. I -6177, σκέψεις 60 και 61.

15Απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 στην υπόθεση C-273/11, Mecsek-Gabona, σκέψη 55.

16Άρθρο 13, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου.

17Σύμφωνα με τον «Οδηγό διαχείρισης κινδύνου συμμόρφωσης για τις φορολογικές διοικήσεις» που παρουσίασε η ομάδα σχεδίου αριθ. 32 του Fiscalis, εάν η αιτία της μη συμμόρφωσης των εμπόρων είναι η περιπλοκότητα ενός συγκεκριμένου τμήματος της φορολογικής νομοθεσίας, το πρόβλημα θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί, αν οι φορολογικές αρχές παρείχαν δωρεάν συμβουλές στους εμπόρους ή πρότειναν αλλαγή της νομοθεσίας για να αφαιρεθούν τα περίπλοκα σημεία.

18Όταν ένα κράτος μέλος αποστέλλει ανακεφαλαιωτικό πίνακα ΦΠΑ μέσω του VIES, το κράτος μέλος που λαμβάνει τις πληροφορίες απαντά με μήνυμα σφάλματος που αναφέρει όλους τους λανθασμένους ΑΦΜ/ΦΠΑ που εντοπίστηκαν.

19Ιταλία (10 στις 10 περιπτώσεις), Ουγγαρία (7 στις 10), Λετονία (1 στις 10) και Ηνωμένο Βασίλειο (10 στις 10).

20Η περίοδος μετά την οποία καθίσταται αδύνατη η είσπραξη του ΦΠΑ, όπως καθορίζεται από τη φορολογική νομοθεσία των κρατών μελών.

21Άρθρο 22 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου.

22Την περίοδο 2011-2014, εστάλησαν συνολικά 30 493 ενδείξεις στον ΤΕ 1 για παρακολουθούμενες εταιρείες. Για 11 028 από τις ενδείξεις που εστάλησαν (36 % του συνόλου) δεν δόθηκε ανατροφοδότηση από τα κράτη μέλη που έλαβαν το σχετικό αίτημα. Όσον αφορά τις εναπομείνασες 19 465 ενδείξεις, 11 127 εταιρείες (57 %) χαρακτηρίστηκαν κανονικές χωρίς κίνδυνο απάτης. Στον ΤΕ 3, εστάλησαν 83 301 ενδείξεις το 2013 — αύξηση 80 % σε σύγκριση με το 2012. Παρόλο που ο αριθμός των ανταλλαγών πληροφοριών αυξήθηκε σημαντικά, η στόχευση των πληροφοριών περιορίστηκε: σχεδόν το 83 % των εμπόρων που αναφέρθηκαν το 2013 χαρακτηρίστηκαν ως μη ύποπτοι, σε σύγκριση με το 70 % το 2012.

23COM(2014) 71 τελικό της 12ης Φεβρουαρίου 2014.

24Άρθρο 50, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου.

25Απόφαση αριθ. 1482/2007/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2007, σχετικά με τη θέσπιση κοινοτικού προγράμματος για τη βελτίωση της λειτουργίας των συστημάτων φορολογίας στην εσωτερική αγορά (Fiscalis 2013) και την κατάργηση της απόφασης αριθ. 2235/2002/ΕΚ (ΕΕ L 330 της 15.12.2007, σ. 1). Στις δραστηριότητες του προγράμματος περιλαμβάνονται συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών, πολυμερείς έλεγχοι, σεμινάρια και ομάδες σχεδίου, επισκέψεις εργασίας, δραστηριότητες κατάρτισης και άλλες παρόμοιες δραστηριότητες.

26Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1286/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη θέσπιση προγράμματος δράσης για τη βελτίωση της λειτουργίας των φορολογικών συστημάτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση για την περίοδο 2014-2020 (Fiscalis 2020) και την κατάργηση της απόφασης αριθ. 1482/2007/ΕΚ (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 25).

27http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_mid_term_report_en.pdf

28http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf

29Ο οδηγός ορθής πρακτικής διατίθεται στους ιστοτόπους των κρατών μελών.

30Ομάδα σχεδίου αριθ. 29 του Fiscalis για την κατάχρηση των κανόνων ΦΠΑ που ισχύουν για τις εισαγωγές.

31COM(2008) 807 τελικό της 1ης Δεκεμβρίου 2008 σχετικά με μια συντονισμένη στρατηγική για τη βελτίωση της καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

32Κεφάλαια V και IX του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου σχετικά με το VIES, κεφάλαιο 3 του τίτλου XI της οδηγίας για τον ΦΠΑ, ιδίως το άρθρο 226, σχετικά με τους κανόνες τιμολόγησης, και τίτλος VI της οδηγίας για τον ΦΠΑ σχετικά με το απαιτητό του φόρου στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές.

33Οδηγία 2008/117/ΕΚ του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/112/ΕΚ σχετικά με το κοινό σύστημα φόρου προστιθέμενης αξίας για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής που συνδέεται με τις ενδοκοινοτικές πράξεις (ΕΕ L 14 της 20.1.2009, σ. 7), η οποία τροποποιεί το άρθρο 263, παράγραφος 1, της οδηγίας για τον ΦΠΑ και το άρθρο 20 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου με σκοπό να συντομευθούν οι προθεσμίες υποβολής και ανταλλαγής πληροφοριών για τους ανακεφαλαιωτικούς πίνακες· Οδηγία 2009/69/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2009, για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/112/ΕΚ σχετικά με το κοινό σύστημα φόρου προστιθέμενης αξίας όσον αφορά τη φοροδιαφυγή που συνδέεται με την εισαγωγή (ΕΕ L 175 της 4.7.2009, σ. 12), η οποία τροποποιεί το άρθρο 143 της οδηγίας για τον ΦΠΑ, το κεφάλαιο V του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 σχετικά με την αυτόματη πρόσβαση σε δεδομένα, το κεφάλαιο X του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 σχετικά με το Eurofisc.

34Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/112/ΕΚ σχετικά με το κοινό σύστημα φόρου προστιθέμενης αξίας όσον αφορά τη φοροδιαφυγή που συνδέεται με την εισαγωγή και άλλες διασυνοριακές συναλλαγές, όσον αφορά την πρόταση περί από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνης (δεν εγκρίθηκε), οδηγία 2010/24/ΕΕ του Συμβουλίου, της 16ης Μαρτίου 2010, περί αμοιβαίας συνδρομής για την είσπραξη απαιτήσεων σχετικών με φόρους, δασμούς και άλλα μέτρα (ΕΕ L 84 της 31.3.2010, σ. 1), η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2012, και η πρόταση περί κοινής ευθύνης για την προστασία των εσόδων όλων των κρατών μελών, η οποία δεν εγκρίθηκε στον κανονισμό σχετικά με τη διοικητική συνεργασία.

35Οδηγία 2008/117/ΕΚ η οποία τροποποιεί το άρθρο 263, παράγραφος 1, της οδηγίας για τον ΦΠΑ.

36«Expert study on the issues arising from a reduced time frame and the options allowed for submitting recapitulative statements. Final report, 28 October 2011» (http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm).

3717 κράτη μέλη έχουν εφαρμόσει την παρέκκλιση όσον αφορά την τριμηνιαία υποβολή ανακεφαλαιωτικών πινάκων και 10 κράτη μέλη έχουν επιλέξει να μην εφαρμόσουν την παρέκκλιση· 5 κράτη μέλη έχουν καταστήσει υποχρεωτική την εφαρμογή της παρέκκλισης και 12 κράτη μέλη την έχουν καταστήσει προαιρετική· σε 2 κράτη μέλη προβλέπεται ξεχωριστός ανακεφαλαιωτικός πίνακας για τα αγαθά και τις υπηρεσίες, ενώ στα υπόλοιπα 25 κράτη μέλη προβλέπεται ανακεφαλαιωτικός πίνακας που συνδυάζει τα αγαθά και τις υπηρεσίες· 22 κράτη μέλη απαιτούν ηλεκτρονική υποβολή (με 10, ωστόσο, εξαιρέσεις)· σε πέντε κράτη μέλη προβλέπεται προαιρετική ηλεκτρονική υποβολή.

38Άρθρο 143, παράγραφος 2, και άρθρα 85 έως 89 της οδηγίας 2006/112/ΕΚ του Συμβουλίου και παραρτήματα ΙΙ και ΙΙΙ του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 756/2012 της Επιτροπής, της 20ής Αυγούστου 2012, για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα (ΕΕ L 223 της 21.8.2012, σ. 8).

39Ειδική έκθεση αριθ. 13/2011 του ΕΕΣ.

40Μια ομάδα σχεδίου του Fiscalis ασχολείται με τη συνεργασία μεταξύ τελωνειακών και φορολογικών αρχών και η Επιτροπή έχει συμφωνήσει να επανεξετάσει το ζήτημα των ελέγχων διασταύρωσης μεταξύ των τελωνειακών διασαφήσεων και των ανακεφαλαιωτικών πινάκων υπό το φως των συστάσεων της ομάδας σχεδίου του Fiscalis.

4124 στη Γερμανία, 30 στη Λετονία και 20 στο Ηνωμένο Βασίλειο.

4213 στη Γερμανία, 23 στην Ιταλία, 29 στη Λετονία και 20 στο Ηνωμένο Βασίλειο.

43«L’action de La Douane dans la lutte contre les fraudes et trafics. Communication au Président de l’Assemblée nationale pour le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques. Janvier 2015».

44Προβλέπεται στη σύμβαση Νάπολη ΙΙ, η οποία βασίστηκε στο άρθρο Κ.3 της Συνθήκης ΕΕ, περί αμοιβαίας συνδρομής και συνεργασίας μεταξύ των τελωνειακών διοικήσεων.

45Οδηγία 2013/43/ΕΕ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 2013, για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/112/ΕΚ σχετικά με το κοινό σύστημα φόρου προστιθεμένης αξίας όσον αφορά την προαιρετική και προσωρινή εφαρμογή του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης για τις παραδόσεις ορισμένων αγαθών και την παροχή υπηρεσιών που είναι επιδεκτικά απάτης (ΕΕ L 201 της 26.7.2013, σ. 4).

46ΟΟΣΑ «Consumption Taxation of Cross-Border Services and Intangible Property in the Context of E-Commerce», 2001.

47Bundesrechnungshof, 2013 Bemerkungen – Weitere Prüfungsergebnisse Nr. 11 «Ausländische Internetanbieter zutreffend besteuern».

48Δήλωση του κ. Van Heuckelom στη διάσκεψη για την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ που διοργάνωσαν οι βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Ingeborg Grässle και Benedek Javor στις 4 Φεβρουαρίου 2015 στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στις Βρυξέλλες (http://antikorrupcio.hu/en/vat-fraud-in-the-eu-member-states/).

49Έγγραφα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου 12623/5/13 της 16ης Σεπτεμβρίου 2013, 16071/1/14 της 20ής Μαρτίου 2015 και 9368/15 της 1ης Ιουνίου 2015.

50Στρατηγική συνεδρίαση για την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, την οποία οργάνωσε η Eurojust τον Μάρτιο του 2011, πρβλ. έγγραφο του Συμβουλίου 11570/11 της 17ης Ιουνίου 2011.

51Έγγραφο του Συμβουλίου 12978/14 της 22ας Σεπτεμβρίου 2014.

52Σε έκθεση της ομάδας εργασίας τελωνειακής συνεργασίας συνιστάται να αναλάβουν οι τελωνειακές αρχές ενεργότερο ρόλο στον τομέα εργασίας 3 του Eurofisc. Βλέπε έγγραφο του Συμβουλίου 16071/1/14 της 20ής Μαρτίου 2015.

53Από 1,1 δισεκατομμύρια ευρώ το 2001 σε 159 εκατομμύρια ευρώ το 2003. Πηγή: Ondersteuningscel (BTW fraude) – Cellule de soutien (Fraude TVA). Βλέπε «Rapport annuel des Finances 2003». Βλέπε επίσης «Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour des comptes transmis à la Chambre des représentants», Βρυξέλλες, Σεπτέμβριος 2012.

54House of Lords, 12η Έκθεση της Επιτροπής για την Ευρωπαϊκή Ένωση για την περίοδο 2012-2013 «The Fight Against Fraud on the EU’s Finances».

55Σχέδιο συμπερασμάτων του Συμβουλίου σχετικά με τη δημιουργία και την εφαρμογή κύκλου πολιτικής της ΕΕ για το οργανωμένο και το σοβαρό διεθνές έγκλημα, έγγραφο 15358/10 COSI 69 ENFOPOL 298 CRIMORG 185 ENFOCUSTOM 94.

56Αξιολόγηση απειλών όσον αφορά το σοβαρό και οργανωμένο έγκλημα (SOCTA) που διενεργήθηκε το 2013.

57Στρατηγική συνεδρίαση για την απάτη στον τομέα του ΦΠΑ, την οποία οργάνωσε η Eurojust τον Μάρτιο του 2011, πρβλ. έγγραφο του Συμβουλίου 11570/11 της 17ης Ιουνίου 2011.

58COM(2012) 363 τελικό της 11ης Ιουλίου 2012 «Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης».

59Σύμβαση της 26ης Ιουλίου 1995 σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και τα δύο πρωτόκολλά της (πράξη του Συμβουλίου της 19ης Ιουνίου 1997 και πράξη του Συμβουλίου της 27ης Σεπτεμβρίου 1996).

Συμπεράσματα και συστάσεις

112

Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκε το ζήτημα κατά πόσον η ΕΕ αντιμετωπίζει αποτελεσματικά την ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ. Η μεγάλη πλειονότητα των κρατών μελών, τα οποία είναι οι κύριοι δικαιούχοι των εσόδων ΦΠΑ, έχουν εκφράσει ικανοποίηση για τον τρόπο συγκρότησης του παρόντος συστήματος και εκτιμούν τα οφέλη της αμοιβαίας συνεργασίας. Ωστόσο, τα κράτη μέλη υπέδειξαν τομείς του συστήματος που χρήζουν περαιτέρω βελτίωσης. Επιπλέον, στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκαν σημαντικές αδυναμίες οι οποίες καταδεικνύουν ότι το σύστημα δεν είναι αρκούντως αποτελεσματικό. Οι αδυναμίες αυτές πρέπει να αντιμετωπιστούν. Η Επιτροπή έχει προτείνει στο παρελθόν διάφορα νομοθετικά μέτρα που επιτρέπουν στα κράτη μέλη να βελτιώσουν το πλαίσιο της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των φορολογικών τους αρχών για την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ⁶⁰· ωστόσο τα κράτη μέλη δεν έχουν εγκρίνει ακόμα το σύνολο των εν λόγω μέτρων. Ως εκ τούτου, υφίσταται ανάγκη ανάληψης νέων νομοθετικών και άλλων πρωτοβουλιών, όπως προτείνεται με τις ακόλουθες συστάσεις.

Μέτρηση της αποτελεσματικότητας του συστήματος

113

Η έλλειψη συγκρίσιμων δεδομένων και κατάλληλων σχετικών δεικτών για τη μέτρηση των επιδόσεων των κρατών μελών επηρεάζει δυσμενώς την αποτελεσματικότητα του συστήματος της ΕΕ για την αντιμετώπιση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ (βλέπε σημεία 19 έως 25).

Σύσταση 1

Η Επιτροπή πρέπει να δρομολογήσει μια συντονισμένη προσπάθεια των κρατών μελών για τη δημιουργία κοινού συστήματος εκτίμησης του μεγέθους της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, το οποίο θα επιτρέψει στα κράτη μέλη να αξιολογούν τις επιδόσεις τους όσον αφορά τη μείωση των περιστατικών ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, τη βελτίωση του εντοπισμού των περιπτώσεων απάτης και την αύξηση της ανάκτησης φόρων έπειτα από τον εντοπισμό τέτοιου είδους περιπτώσεων. Το εν λόγω σύστημα μπορεί να αξιοποιήσει τις πρακτικές που ήδη χρησιμοποιούνται σε ορισμένα κράτη μέλη.

Ο έλεγχος διασταύρωσης των τελωνειακών δεδομένων με τα δεδομένα ΦΠΑ είναι κρίσιμης σημασίας

114

Από τον έλεγχο προέκυψε ότι οι έλεγχοι διασταύρωσης μεταξύ των εισαγωγών στο πλαίσιο του τελωνειακού καθεστώτος 42 και των ανακεφαλαιωτικών πινάκων ΦΠΑ δεν είναι εφικτοί, διότι οι τελωνειακές αρχές δεν διαβιβάζουν τα δεδομένα αυτά στις φορολογικές αρχές και οι έμποροι δεν υποχρεούνται να αναφέρουν χωριστά τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις έπειτα από τις εν λόγω εισαγωγές στους ανακεφαλαιωτικούς πίνακες ΦΠΑ. Επιπλέον, δεν ανταλλάσσουν όλα τα κράτη μέλη δεδομένα σχετικά με εισαγωγές υψηλού κινδύνου που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42 μέσω του τομέα εργασίας 3 του Eurofisc (βλέπε σημεία 76 έως 85).

Σύσταση 2

Οι τελωνειακές αρχές των κρατών μελών πρέπει να διαβιβάζουν στις φορολογικές αρχές δεδομένα σχετικά με τις εισαγωγές που πραγματοποιούνται σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42 και να εφαρμόζουν άλλα μέτρα του ελεγκτικού μοντέλου μας για το τελωνειακό καθεστώς (βλέπε παράρτημα III).

Σύσταση 3

Η Επιτροπή πρέπει να προτείνει νομοθετικές τροποποιήσεις που να καθιστούν δυνατή τη διενέργεια αποτελεσματικών ελέγχων διασταύρωσης μεταξύ τελωνειακών και φορολογικών δεδομένων.

Βελτίωση του συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης του Eurofisc για την καλύτερη στόχευση των εμπόρων υψηλού κινδύνου

115

Τα κράτη μέλη θεωρούν ότι το Eurofisc είναι ένα αποτελεσματικό σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης, αλλά παραπονούνται ότι η ανταλλαγή πληροφοριών δεν είναι φιλική προς τον χρήστη και ότι οι ανταλλαγές δεδομένων είναι αργές και όχι πάντα ορθά στοχευμένες. Από τον έλεγχο σε επιλεγμένα κράτη μέλη προέκυψε επίσης ότι η επεξεργασία δεδομένων και η πρόσβαση σε πληροφορίες αποτελούσε χρονοβόρα και πολύπλοκη διαδικασία, η οποία βασιζόταν σε λογιστικά φύλλα Excel που διανέμονταν στους υπαλλήλους-συνδέσμους των κρατών μελών, με κίνδυνο να διαβιβάζονται ατελείς ή εσφαλμένες πληροφορίες. Οι πληροφορίες συχνά παρέχονται στη χώρα προέλευσης με σημαντικές καθυστερήσεις (βλέπε σημεία 48 έως 55).

Σύσταση 4

Η Επιτροπή πρέπει να συστήσει στα κράτη μέλη τα εξής:

α)την καθιέρωση κοινής ανάλυσης κινδύνου, συμπεριλαμβανομένης της χρήσης ανάλυσης κοινωνικού δικτύου, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι πληροφορίες που ανταλλάσσονται μέσω του Eurofisc στοχεύουν ορθά στην απάτη·

β)τη βελτίωση της ταχύτητας και της συχνότητας των εν λόγω ανταλλαγών πληροφοριών·

γ)τη χρήση αξιόπιστου και φιλικού προς τον χρήστη περιβάλλοντος ΤΠ για τις εν λόγω ανταλλαγές πληροφοριών·

δ)τον καθορισμό σχετικών δεικτών και ειδικών στόχων για τη μέτρηση των επιδόσεων των διαφόρων τομέων εργασίας, και

ε)τη συμμετοχή σε όλους τους τομείς εργασίας του Eurofisc.

Βελτίωση του υφιστάμενου νομικού πλαισίου

116

Η πρόταση της Επιτροπής για την από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνη σε περιπτώσεις διασυνοριακού εμπορίου δεν εγκρίθηκε από το Συμβούλιο. Αυτό μειώνει τη δυνατότητα αποτροπής της επιχειρηματικής συνεργασίας με εμπόρους που διαπράττουν απάτη. Η εφαρμογή της οδηγίας για τον ΦΠΑ όσον αφορά την περίοδο υποβολής των ανακεφαλαιωτικών πινάκων δεν είναι ομοιόμορφη μεταξύ των κρατών μελών, γεγονός που αυξάνει τον διοικητικό φόρτο για τους εμπόρους που δραστηριοποιούνται σε περισσότερα από ένα κράτη μέλη (βλέπε σημεία 73 έως 75).

Σύσταση 5

Το Συμβούλιο πρέπει να εγκρίνει την πρόταση της Επιτροπής για την από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνη.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή πρέπει να προτείνει την τροποποίηση της οδηγίας για τον ΦΠΑ με σκοπό την επίτευξη περαιτέρω εναρμόνισης των απαιτήσεων υποβολής δηλώσεων ΦΠΑ των κρατών μελών για τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις αγαθών και την ενδοκοινοτική παροχή υπηρεσιών.

117

Υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία που δείχνουν ότι όταν καθιερώνεται η αντιστροφή επιβάρυνσης σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, οι διαπράττοντες απάτη μετακινούνται σε κράτος μέλος στο οποίο δεν εφαρμόζεται η αντιστροφή επιβάρυνσης (βλέπε σημεία 86 έως 89).

Σύσταση 7

Η Επιτροπή πρέπει να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να συντονίσουν καλύτερα τις πολιτικές τους σχετικά με την αντιστροφή επιβάρυνσης, όπως πραγματοποιείται ήδη, για παράδειγμα, στο σύστημα εμπορίας εκπομπών.

Βελτίωση των ρυθμίσεων της διοικητικής συνεργασίας

118

Η Επιτροπή έχει προτείνει διάφορα νομοθετικά μέτρα που επιτρέπουν στα κράτη μέλη να θεσπίσουν κατάλληλο πλαίσιο για την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των φορολογικών τους αρχών στο πλαίσιο της καταπολέμησης της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Εντούτοις, η χρήση τους μεταξύ των κρατών μελών παραμένει περιορισμένη και ορισμένα από τα μέτρα αυτά πρέπει να ενισχυθούν ή να εφαρμόζονται με μεγαλύτερη συνέπεια (βλέπε σημεία 26 έως 47 και 56 έως 70).

Σύσταση 8

Στο πλαίσιο της αξιολόγησης των ρυθμίσεων διοικητικής συνεργασίας, η Επιτροπή πρέπει να πραγματοποιήσει επισκέψεις παρακολούθησης στα κράτη μέλη που θα επιλεγούν βάσει κινδύνου. Οι εν λόγω επισκέψεις παρακολούθησης πρέπει να εστιάσουν στη βελτίωση της έγκαιρης ανταπόκρισης των κρατών μελών στις αιτήσεις παροχής πληροφοριών, της αξιοπιστίας του VIES, της ταχύτητας των πολυμερών ελέγχων και της συνέχειας που δίνεται στις διαπιστώσεις των προηγούμενων εκθέσεων της Επιτροπής σχετικά με τη διοικητική συνεργασία.

Σύσταση 9

Τα κράτη μέλη που δεν το έχουν ήδη πράξει πρέπει να εφαρμόσουν διπλό σύστημα αριθμού φορολογικού μητρώου ΦΠΑ (απόδοση αριθμού φορολογικού μητρώου ΦΠΑ στους εμπόρους που επιθυμούν να δραστηριοποιηθούν στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, ο οποίος διαφέρει από τον εγχώριο αριθμό φορολογικού μητρώου ΦΠΑ) και να διενεργούν τους ελέγχους που προβλέπονται στο άρθρο 22 του κανονισμού (ΕΕ)αριθ. 904/2010, παρέχοντας συγχρόνως δωρεάν συμβουλές στους εμπόρους.

Σύσταση 10

Τα κράτη μέλη πρέπει να αποστέλλουν επίσημες προειδοποιητικές επιστολές σε εμπόρους που εμπλέκονται σε αλυσίδες απάτης προκειμένου να διευκολύνεται η εφαρμογή της νομολογίας του Δικαστηρίου της ΕΕ (ΔΕΕ) στις υποθέσεις Kittel/Mecsek και να μην χορηγείται είτε το δικαίωμα έκπτωσης του φόρου εισροών είτε το δικαίωμα παροχής με μηδενικό συντελεστή με το σκεπτικό ότι ο έμπορος γνώριζε ή όφειλε να γνωρίζει ότι οι συναλλαγές του συνδέονταν με δόλιες φορολογικές απώλειες.

119

Τα κράτη μέλη χρειάζονται πληροφορίες από τρίτες χώρες για την επιβολή της είσπραξης του ΦΠΑ επί των υπηρεσιών και των άυλων αγαθών B2C στον τομέα του ηλεκτρονικού εμπορίου που παρέχονται μέσω του διαδικτύου. (βλέπε σημεία 90 έως 92).

Σύσταση 11

Προκειμένου να ενισχυθεί η συνεργασία με τρίτες χώρες και να επιβληθεί η είσπραξη του ΦΠΑ επί των υπηρεσιών και των άυλων αγαθών B2C που παρέχουν οι εν λόγω χώρες στον τομέα του ηλεκτρονικού εμπορίου, τα κράτη μέλη πρέπει:

α)να εξουσιοδοτήσουν την Επιτροπή να διαπραγματευθεί συμφωνίες αμοιβαίας συνδρομής με τις χώρες όπου είναι εγκατεστημένοι οι περισσότεροι πάροχοι διαδικτυακών υπηρεσιών και να υπογράψει αυτές τις συμφωνίες, και

β)όσον αφορά τα κράτη μέλη που ανήκουν στον ΟΟΣΑ, να υπογράψουν και να εφαρμόσουν τη σύμβαση του ΟΟΣΑ σχετικά με την αμοιβαία διοικητική συνδρομή σε φορολογικά θέματα προκειμένου να ανταλλάσσουν με τις τρίτες χώρες πληροφορίες για τους παρόχους ψηφιακών υπηρεσιών.

Βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ διοικητικών αρχών, δικαστικών αρχών και αρχών επιβολής του νόμου

120

Η ενδοκοινοτική απάτη στον τομέα του ΦΠΑ συνδέεται συχνά με δομές του οργανωμένου εγκλήματος. Αυτό απαιτεί την υιοθέτηση καλύτερης κοινής και πολυτομεακής προσέγγισης για την αντιμετώπιση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Ωστόσο, υπάρχουν κάποιες αρχές και φορείς με αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες όσον αφορά την καταπολέμηση της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ που δεν συνεργάζονται πλήρως ούτε ανταλλάσσουν πληροφορίες μεταξύ τους λόγω νομικών περιορισμών (βλέπε σημεία 93 έως 102).

Σύσταση 12

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να άρουν τα νομικά εμπόδια που εμποδίζουν την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο ΕΕ. Ειδικότερα, η OLAF και η Ευρωπόλ πρέπει να έχουν πρόσβαση στα δεδομένα του VIES και του Eurofisc, και τα κράτη μέλη πρέπει να επωφελούνται από τις πληροφορίες που αυτές παρέχουν.

121

Ένα από τα υφιστάμενα στοιχεία μιας πολυτομεακής προσέγγισης σε επίπεδο ΕΕ είναι τα σχέδια επιχειρησιακής δράσης (ΣΕΔ) που έχουν καταρτίσει τα κράτη μέλη και έχει επικυρώσει το Συμβούλιο στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας EMPACT και τα οποία καλύπτουν την περίοδο 2014-2017. Ωστόσο, η βιωσιμότητα και η διατηρησιμότητα των ΣΕΔ κινδυνεύει λόγω της έλλειψης χρηματοδότησης από την ΕΕ (βλέπε σημεία 104 έως 109).

Σύσταση 13

Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει τη βιωσιμότητα των ΣΕΔ στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας EMPACT παρέχοντας επαρκείς οικονομικούς πόρους.

122

Η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ θα μπορούσε να μείνει ατιμώρητη λόγω των αρνητικών συγκρούσεων δικαιοδοσίας, εάν η οδηγία ΠΟΣ και ο κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δεν περιλαμβάνουν τον ΦΠΑ στο πεδίο εφαρμογής τους (βλέπε σημεία 110 έως 111). Η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ θα μπορούσε επίσης να μείνει ατιμώρητη εξαιτίας υπερβολικά σύντομων προθεσμιών παραγραφής, όπως τόνισε το Δικαστήριο στην απόφασή του της 8ης Σεπτεμβρίου 2015 (υπόθεση C-105/14 Taricco). Όπως απεφάνθη το Δικαστήριο της ΕΕ, η απάτη στον τομέα του ΦΠΑ θίγει τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

Σύσταση 14

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο πρέπει:

α)να συμπεριλάβουν τον ΦΠΑ στο πεδίο εφαρμογής της προτεινόμενης οδηγίας σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης (οδηγία ΠΟΣ) και του κανονισμού για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, και

β)να παραχωρήσουν στην OLAF σαφείς αρμοδιότητες και εργαλεία έρευνας της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IV, του οποίου προεδρεύει ο κ. Milan Martin CVIKL, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 15ης Δεκεμβρίου 2015.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

60Για παράδειγμα, πρόταση της Επιτροπής, της 20.7.2004, για κανονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την αμοιβαία διοικητική συνδρομή για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας κατά της απάτης και οποιασδήποτε άλλης παράνομης δραστηριότητας [πρόταση COM(2004)509 η οποία τροποποιήθηκε από την πρόταση COM(2006) 473 τελικό].

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Προσέγγιση του ελέγχου στο επίπεδο της Επιτροπής

Διενεργήσαμε τον έλεγχο στο επίπεδο της Επιτροπής σε δύο στάδια, το προπαρασκευαστικό στάδιο και τις επιτόπιες ελεγκτικές εργασίες.

1Στη διάρκεια του προπαρασκευαστικού σταδίου πραγματοποιήσαμε επισκέψεις συλλογής πληροφοριών στη ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης και στην OLAF. Συζητήσαμε τη μεθοδολογία ελέγχου (ερωτήματα ελέγχου, κριτήρια και πρότυπα), συμπεριλαμβανομένης της μεθοδολογίας ελέγχου στα κράτη μέλη, και λάβαμε ανατροφοδότηση και προτάσεις από την Επιτροπή. Η ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης χορήγησε στους ελεγκτές πρόσβαση στην κύρια βάση δεδομένων για τις εισαγωγές, τη βάση δεδομένων διαδικτυακής παρακολούθησης.

Συζητήσαμε τους βασικούς ρόλους και προκλήσεις της κάθε ΓΔ σχετικά με την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ και συγκεντρώσαμε σχετικά έγγραφα.

Εξετάσαμε πληροφορίες σχετικά με τις επιδόσεις, όπως τη δήλωση δραστηριοτήτων της ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης που συνόδευε το προσχέδιο προϋπολογισμού του 2013 και την ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης για το 2013, σε συνδυασμό με την κατάσταση εφαρμογής της στρατηγικής της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ και τις εκθέσεις της Επιτροπής του 2014 σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ και την αποτελεσματική είσπραξη του ΦΠΑ.

Πραγματοποιήσαμε επίσης επισκέψεις συλλογής πληροφοριών στην προεδρία του Eurofisc, στην Ευρωπόλ και την Eurojust, στο πλαίσιο των οποίων παρουσιάσαμε τον έλεγχο, συζητήσαμε τους ρόλους, τις αρμοδιότητές τους και τις προκλήσεις στην καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ και συγκεντρώσαμε σχετικά έγγραφα και πληροφορίες.

Πραγματοποιήσαμε επίσκεψη συλλογής πληροφοριών στον ΟΟΣΑ και συζητήσαμε ζητήματα σχετικά με τον έλεγχο, όπως την αναλογία των εσόδων από ΦΠΑ, την αμοιβαία συνδρομή και τις ανταλλαγές πληροφοριών επί φορολογικών θεμάτων, την απάτη του αφανούς εμπόρου, τους πολυμερείς ελέγχους, τους κοινούς ελέγχους και τη φορολόγηση των υπηρεσιών και των άυλων αγαθών που παρέχονται ψηφιακά (ηλεκτρονικό εμπόριο). Εξετάσαμε τις πλέον πρόσφατες εκθέσεις και κατευθυντήριες οδηγίες του ΟΟΣΑ σχετικά με τον ΦΠΑ.

Εξετάσαμε και συζητήσαμε με εκπροσώπους της ομάδας εργασίας για τον ΦΠΑ των ανώτατων οργάνων ελέγχου της ΕΕ τις πλέον πρόσφατες και εν εξελίξει δραστηριότητες ελέγχου των εν λόγω οργάνων στον τομέα του ΦΠΑ.

2Στη διάρκεια των επιτόπιων ελεγκτικών εργασιών παρουσιάσαμε στην Επιτροπή τα αποτελέσματα της έρευνας στα κράτη μέλη. Παρουσιάσαμε επίσης το γενικό ερωτηματολόγιο που απευθυνόταν στην Επιτροπή. Στο εν λόγω γενικό ερωτηματολόγιο εξετάζονταν οι τρέχουσες εξελίξεις και συλλέγονταν αποδεικτικά στοιχεία για τις δραστηριότητες της Επιτροπής όσον αφορά τη διοικητική συνεργασία, τη συνέχεια που δόθηκε στην ειδική έκθεσή μας για το τελωνειακό καθεστώς 42, την αντιστροφή επιβάρυνσης, το ηλεκτρονικό εμπόριο και την αποτελεσματική είσπραξη του ΦΠΑ, συμπεριλαμβανομένης της συνεργασίας μεταξύ των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου μεταξύ των κρατών μελών και των ευρωπαϊκών οργάνων. Στο εν λόγω γενικό ερωτηματολόγιο απάντησαν η ΓΔ Προϋπολογισμού, η ΓΔ Μετανάστευσης και Εσωτερικών Υποθέσεων, η ΓΔ Δικαιοσύνης και Καταναλωτών, η OLAF και η ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης.

Προκειμένου να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα της συνεργασίας μεταξύ των διοικητικών αρχών, των δικαστικών αρχών και των αρχών επιβολής του νόμου, απευθυνθήκαμε στο Συμβούλιο και εξετάσαμε τα κύρια έγγραφά του σχετικά με την EMPACT, τα ΣΕΔ και το τελωνειακό καθεστώς 42.

Αποστείλαμε δεύτερο ερωτηματολόγιο στη ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης προκειμένου να εξακριβωθεί αν η Επιτροπή είχε παρακολουθήσει δεόντως τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών των διαφόρων τροποποιήσεων της οδηγίας για τον ΦΠΑ για την αντιμετώπιση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Συζητήσαμε με τη ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης τη μεθοδολογία που ακολούθησε ο ανάδοχος της Επιτροπής στις διαθέσιμες μελέτες για την εκτίμηση του ελλείμματος ΦΠΑ. Αποστείλαμε επίσης τρίτο ερωτηματολόγιο στη ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης προκειμένου να αξιολογηθεί η εν λόγω μεθοδολογία και να τεθούν ερωτήματα σχετικά με το ζήτημα αυτό στις φορολογικές αρχές της Ιταλίας, της Λετονίας και του Ηνωμένου Βασιλείου.

Στην OLAF συγκεντρώσαμε αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου που αφορούν τις σχετικές κοινές τελωνειακές δράσεις (ΚΤΔ) και τις έρευνες για το τελωνειακό καθεστώς 42, καθώς και για τη δήλωση χαμηλότερης δασμολογητέας αξίας.

Στα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις με τους υπαλλήλους-συνδέσμους του Fiscalis. Εξετάσαμε επίσης την ενδιάμεση και την τελική έκθεση αξιολόγησης του Fiscalis 2013, σε συνδυασμό με τα αποτελέσματα των ομάδων σχεδίου του Fiscalis σχετικά με την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, και διενεργήσαμε ελεγκτικές δοκιμασίες στα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις σε δείγμα διοικητικών εργαλείων που χρηματοδοτούνταν από το Fiscalis (βλέπε παράρτημα II).

Παράρτημα II

Προσέγγιση του ελέγχου στο επίπεδο των τελωνειακών και φορολογικών αρχών στα κράτη μέλη

Διενεργήσαμε τον έλεγχο στα κράτη μέλη επίσης σε δύο στάδια, το προπαρασκευαστικό στάδιο και τις επιτόπιες ελεγκτικές εργασίες.

1Στη διάρκεια του προπαρασκευαστικού σταδίου, αποστείλαμε έρευνα στους κεντρικούς υπαλλήλους-συνδέσμους και των 28 κρατών μελών που είναι υπεύθυνοι για τη διοικητική συνεργασία. Με την εν λόγω έρευνα μάθαμε τις απόψεις των κρατών μελών για την αποτελεσματικότητα της διοικητικής συνεργασίας στο πεδίο της καταπολέμησης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ που σχετίζεται με τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές.

Εξετάσαμε επίσης τις διαθέσιμες ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων του Eurofisc, τα στατιστικά στοιχεία για τη διοικητική συνεργασία, τις ενδείξεις απάτης του Eurofisc, τα μηνύματα O_MCTL και τις εισαγωγές που πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με το τελωνειακό καθεστώς 42.

2Στη διάρκεια των επιτόπιων ελεγκτικών εργασιών, πραγματοποιήσαμε επισκέψεις στις φορολογικές και τις τελωνειακές αρχές της Γερμανίας, της Ουγγαρίας, της Ιταλίας, της Λετονίας και του Ηνωμένου Βασιλείου και πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις με τους κεντρικούς υπαλλήλους-συνδέσμους και άλλες αρχές που είναι υπεύθυνες για το VIES, το Eurofisc, το Fiscalis και τους πολυμερείς ελέγχους, χρησιμοποιώντας ερωτηματολόγιο για τη συλλογή αποδεικτικών στοιχείων σε αυτούς τους τομείς.

Σε κάθε κράτος μέλος ελέγξαμε δείγμα εγγράφων στο VIES, εργαλεία διοικητικής συνεργασίας και ενδοκοινοτικές συναλλαγές. Σε κάθε κράτος μέλος επελέγησαν συνολικά 110 στοιχεία βάσει της ακόλουθης προσέγγισης:

α)προκειμένου να εξακριβωθεί εάν το VIES πληροί τις απαιτήσεις πληρότητας, ακρίβειας και εγκαιρότητας που προβλέπονται στα άρθρα 22 και 23 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου, επιλέξαμε δύο δείγματα:

i)ένα τυχαίο δείγμα μηνυμάτων O_MCTL που εστάλησαν (10) και ελήφθησαν (10) από το κράτος μέλος στο πρώτο εξάμηνο του 2014, και

ii)ένα τυχαίο δείγμα 10 αρχείων εμπόρων που εγγράφηκαν προσφάτως στο VIES το 2013·

β)προκειμένου να εξακριβωθεί τόσο η αποτελεσματικότητα των ανταλλαγών πληροφοριών κατόπιν αιτήσεως όσο και η συμμόρφωσή τους με τα άρθρα 7 έως 12, επιλέξαμε τυχαίο δείγμα αιτήσεων της SCAC που εστάλησαν (10) και ελήφθησαν (10) το 2013·

γ)προκειμένου να ελεγχθεί πόσο αποτελεσματικά συνεργάζονται μεταξύ τους τα κράτη μέλη, καθώς και η συμμόρφωσή τους με τα άρθρα 29 και 30, επιλέξαμε δείγμα βάσει κινδύνου πέντε πολυμερών ελέγχων που διενεργήθηκαν με πρωτοβουλία των φορολογικών αρχών των κρατών μελών στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη και πέντε πολυμερών ελέγχων στους οποίους οι φορολογικές αρχές των κρατών μελών στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη συμμετείχαν κατόπιν αιτήματος άλλων κρατών μελών. Το δείγμα αφορούσε το έτος 2013 και, σε περίπτωση μη επίτευξης του ελάχιστου μεγέθους δείγματος, το προηγούμενο και το επόμενο έτος·

δ)προκειμένου να ελεγχθεί η αποτελεσματικότητα του τομέα εργασίας 1 του Eurofisc, επιλέξαμε δείγμα βάσει κινδύνου 10 ενδείξεων απάτης που εστάλησαν και ελήφθησαν το 2013 από κάθε κράτος μέλος στο οποίο πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, και

ε)σε συνέχεια του προηγούμενου ελέγχου μας επί του τελωνειακού καθεστώτος 42 και προκειμένου να εξετασθεί πώς οι τελωνειακές και φορολογικές αρχές συνεργάζονται μεταξύ τους, καθώς και με τις άλλες αρχές των κρατών μελών, π.χ. χρησιμοποιώντας, όποτε είναι αναγκαίο, τον τομέα εργασίας 3 του Eurofisc, και προκειμένου να ελεγχθεί η πληρότητα των δεδομένων του VIES, επιλέξαμε δείγμα βάσει κινδύνου 30 εισαγωγών που πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τελωνειακό καθεστώς.

Τέλος, εξετάσαμε τις διαθέσιμες εκθέσεις των ελέγχων σχετικά με το Eurofisc που διενήργησαν τα ανώτατα όργανα ελέγχου της Γερμανίας, της Ουγγαρίας και της Αυστρίας.

Παράρτημα III

Ελεγκτικό μοντέλο του ΕΕΣ για το τελωνειακό καθεστώς 42

Το εν λόγω ελεγκτικό μοντέλο υιοθετήθηκε από το Συνέδριο στην ειδική του έκθεση αριθ. 13/2011.

1Υποχρεωτική αναφορά στο πλαίσιο 44 του ΕΔΕ έγκυρου αριθμού φορολογικού μητρώου ΦΠΑ τόσο για τον εισαγωγέα (ή τον φορολογικό αντιπρόσωπό του) όσον και για τον πελάτη ή τον ίδιο τον εισαγωγέα σε περίπτωση μεταφορών στο κράτος μέλος προορισμού. Επαλήθευση μέσω του VIES της εγκυρότητας των εν λόγω αριθμών φορολογικού μητρώου ΦΠΑ πριν από τη θέση των αγαθών σε ελεύθερη κυκλοφορία. Ειδάλλως, οφείλεται ΦΠΑ κατά την εισαγωγή.

2Αναφορά στα αποδεικτικά στοιχεία της προβλεπόμενης μεταφοράς στο κράτος μέλος προορισμού, π.χ. ο αριθμός του εγγράφου μεταφοράς και η χώρα προορισμού αναγράφονται, αντίστοιχα, στα πλαίσια 44 και 17α) του ΕΔΕ. Διαφορετικά, η τελωνειακή διασάφηση πρέπει να διορθωθεί.

3Οι τελωνειακές αρχές επαληθεύουν εκ των υστέρων, χρησιμοποιώντας κατάλληλες τεχνικές διαχείρισης κινδύνου, ότι η μεταφορά στο κράτος μέλος προορισμού που αναγραφόταν στο πλαίσιο 17α) του ΕΔΕ πραγματοποιήθηκε πράγματι λίγο μετά την εισαγωγή, ότι τα αγαθά που παραδόθηκαν στο κράτος μέλος προορισμού είναι ίδια με τα εισαγόμενα αγαθά, ότι ο εισαγωγέας και ο προμηθευτής των αγαθών είναι το ίδιο πρόσωπο, και ότι η δασμολογητέα αξία και το ποσό που υπόκειται σε ΦΠΑ είναι ορθά. Σε περίπτωση μη τήρησης των ανωτέρω απαιτήσεων, ο ΦΠΑ ανακτάται εκ των υστέρων. Σε περίπτωση δήλωσης χαμηλότερου φορολογητέου ποσού, οι φορολογικές αρχές ζητούν από τον έμπορο να διορθώσει, αν είναι αναγκαίο, την αξία των αντίστοιχων ενδοκοινοτικών παραδόσεων ή μεταφορών αγαθών στον ανακεφαλαιωτικό πίνακα.

4Αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των τελωνειακών και φορολογικών αρχών του κράτους μέλους εισαγωγής σχετικά με τις εν λόγω εισαγωγές.

5Οι φορολογικές αρχές του κράτους μέλους εισαγωγής ενημερώνουν το συντομότερο δυνατόν το κράτος μέλος προορισμού για τυχόν εισαγωγές υψηλού κινδύνου μέσω του τομέα εργασίας 3 του Eurofisc.

6Οι φορολογικές αρχές συγκρίνουν τις πληροφορίες που λαμβάνουν από τις τελωνειακές αρχές με τον ανακεφαλαιωτικό πίνακα ΦΠΑ που υποβάλλει ο εισαγωγέας (ή ο φορολογικός αντιπρόσωπός του) προκειμένου να διασφαλίζεται η πληρότητα/ακρίβεια του εν λόγω πίνακα. Σε περίπτωση που τα ποσά που αναφέρονται στον πίνακα είναι μικρότερα από το ποσό των εισαγωγών που υπόκειται σε ΦΠΑ, το σύστημα διαχείρισης φορολογικού κινδύνου πρέπει να αποφασίζει εάν απαιτείται περαιτέρω διερεύνηση της διαφοράς, λαμβανομένων υπόψη των παραγόντων κινδύνου που προκύπτουν στη συγκεκριμένη περίπτωση.

7Σε περίπτωση που δεν υποβληθεί ανακεφαλαιωτικός πίνακας ή οι πληροφορίες που περιλαμβάνονται στον πίνακα είναι ατελείς/ανακριβείς, οι φορολογικές αρχές του κράτους μέλους προορισμού ενημερώνονται σχετικά μέσω των ρυθμίσεων διοικητικής συνεργασίας.

8Οι φορολογικές αρχές στο κράτος μέλος προορισμού συγκρίνουν τις πληροφορίες που λαμβάνουν από τα άλλα κράτη μέλη με τις δηλώσεις ΦΠΑ που έχει υποβάλει ο πελάτης (αποκτών) ή ο ίδιος ο εισαγωγέας σε περίπτωση μεταφορών.

Απαντήσεις της Επιτροπής

Συνοψη

IV α)

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο V β).

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι λεπτομερείς ρυθμίσεις όσον αφορά τους ελέγχους για την εφαρμογή της σχετικής ενωσιακής νομοθεσίας εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η Επιτροπή επέστησε γενικά την προσοχή των κρατών μελών στη σημασία των αποτελεσματικών ελέγχων σχετικά με την είσπραξη του ΦΠΑ.

V α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι υπάρχουν πολύ λίγες διαθέσιμες πληροφορίες στα κράτη μέλη σχετικά με το μέγεθος της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Υπάρχουν ελάχιστες χώρες που πραγματοποιούν εκτίμηση του μεγέθους της ενδοκοινοτικής απάτης· ακόμη και οι εν λόγω χώρες δεν δημοσιεύουν τη μεθοδολογία που χρησιμοποιείται, και οι εκτιμήσεις αυτές καθαυτές είναι ως επί το πλείστον εμπιστευτικές.

Η Επιτροπή προέβη σε συγκεκριμένες ενέργειες προκειμένου να βελτιώσει τις εκτιμήσεις:

–Οι υπηρεσίες της Επιτροπής (ΓΔ ESTAT και ΓΔ TAXUD) επεξεργάζονται μνημόνιο συνεννόησης (ΜΣ) για να ορίσουν καλύτερα τους τομείς μελλοντικής συνεργασίας, με στόχο να διερευνήσουν δεδομένα και μεθόδους για τις εκτιμήσεις του φορολογικού χάσματος και για άλλους δείκτες της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής.

–Η ομάδα σχεδίου για το φορολογικό χάσμα συστάθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος Fiscalis 2020, με σκοπό τη συγκέντρωση γνώσεων και την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις μεθοδολογίες των εκτιμήσεων του φορολογικού χάσματος. Στο πλαίσιο αυτό εξετάζονται και οι πτυχές της εκτίμησης της φορολογικής απάτης.

V β)

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή προέβλεψε νομοθεσία η οποία διασφαλίζει ότι οι πληροφορίες που αναφέρονται στο άρθρο 143 παράγραφος 2 της οδηγίας 2006/112/ΕΚ είναι διαθέσιμες στην τελωνειακή διασάφηση¹. Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα κράτη μέλη έχουν επαρκείς πληροφορίες και οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών έχουν πρόσβαση στα δεδομένα αυτά, ώστε να διενεργούν αποτελεσματικούς ελέγχους διασταύρωσης μεταξύ τελωνειακών δεδομένων και δεδομένων ΦΠΑ.

Για τη διασυνοριακή ανταλλαγή πληροφοριών υπάρχουν σαφή νομικά πλαίσια που έχουν θεσπιστεί τόσο για τις αρμόδιες φορολογικές αρχές όσο και για τις αρμόδιες τελωνειακές αρχές. Συμπληρωματική ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των τελωνειακών και των φορολογικών αρχών στο πλαίσιο του τελωνειακού καθεστώτος 42 πραγματοποιείται εντός του δικτύου Eurofisc.

Αποτελεί ευθύνη των κρατών μελών να μεριμνούν για την εφαρμογή της ενωσιακής νομοθεσίας, καθώς και να εισπράττουν τους νομίμως οφειλόμενους φόρους. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν αναγνωρίζει την ανάγκη για πρόσθετη νομοθεσία.

V γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Ήδη συμμετέχει στις συνεδριάσεις των τομέων εργασίας του Eurofisc και θα συνεχίσει να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να βελτιώσουν τη λειτουργία του δικτύου και να ενισχύσουν την αποτελεσματικότητά του.

V δ)

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Βλ. απάντηση στη σύσταση 7.

V ε)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Ήδη ασχολείται με αυτά τα ζητήματα στο πλαίσιο των εκθέσεων αξιολόγησης που παρουσιάζει σε διάφορα φόρουμ, όπου συνεχώς ενθαρρύνει και παροτρύνει τα κράτη μέλη να βελτιώσουν την εγκαιρότητα των απαντήσεων και την αξιοπιστία των δεδομένων του VIES. Στις επόμενες εκθέσεις, η Επιτροπή προτίθεται να δώσει συνέχεια στις συστάσεις του, καθώς και στις συστάσεις των ομάδων σχεδίου του Fiscalis.

V στ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση στον βαθμό που απευθύνεται στις υπηρεσίες της.

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στη σύσταση 12.

Παρατηρήσεις

19

Κατόπιν πρωτοβουλίας της Επιτροπής, η ομάδα σχεδίου για το φορολογικό χάσμα συστάθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος Fiscalis 2020, με σκοπό τη συγκέντρωση γνώσεων και την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις μεθοδολογίες των εκτιμήσεων του φορολογικού χάσματος. Η εν λόγω ομάδα σχεδίου εξετάζει επίσης τις πτυχές της εκτίμησης της φορολογικής απάτης.

20

Υπάρχουν πολύ λίγες διαθέσιμες πληροφορίες στα κράτη μέλη σχετικά με το μέγεθος της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Οι ελάχιστες χώρες που πραγματοποιούν εκτίμηση του μεγέθους της ενδοκοινοτικής απάτης συνήθως δεν την δημοσιοποιούν και η μεθοδολογία που εφαρμόζεται είναι ως επί το πλείστον εμπιστευτική.

22

Η μεθοδολογία που χρησιμοποιήθηκε στις μελέτες βασίζεται σε μια προσέγγιση από την κορυφή προς τη βάση, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν έχει πρόσβαση σε δεδομένα που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη διενέργεια εκτιμήσεων με προσέγγιση από τη βάση προς την κορυφή. Το μειονέκτημα της προσέγγισης από την κορυφή προς τη βάση είναι ότι τα αποτελέσματα δεν μπορούν να αναλυθούν με βάση βιομηχανικούς τομείς ή άλλα κριτήρια (π.χ. απάτη).

23

Η Επιτροπή ζητεί σε ετήσια βάση δεδομένα σχετικά με τα οφέλη και τα αποτελέσματα της διοικητικής συνεργασίας με το στατιστικό μοντέλο.

25

Όπως αναφέρεται ανωτέρω, η Επιτροπή προέβη σε συγκεκριμένες ενέργειες προκειμένου να βελτιώσει τις εκτιμήσεις:

–Οι υπηρεσίες της Επιτροπής (ΓΔ ESTAT και ΓΔ TAXUD) επεξεργάζονται μνημόνιο συνεννόησης (ΜΣ) για να ορίσουν καλύτερα τους τομείς μελλοντικής συνεργασίας, με στόχο να διερευνήσουν δεδομένα και μεθόδους για τις εκτιμήσεις του φορολογικού χάσματος και για άλλους δείκτες της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής·

–η ομάδα σχεδίου για το φορολογικό χάσμα συστάθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος Fiscalis 2020, με σκοπό τη συγκέντρωση γνώσεων και την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις μεθοδολογίες των εκτιμήσεων του φορολογικού χάσματος. Η εν λόγω ομάδα σχεδίου εξετάζει επίσης τις πτυχές της εκτίμησης της φορολογικής απάτης.

30

Η Επιτροπή πιστεύει ότι πρέπει να επιτευχθεί ισορροπία μεταξύ της εγκαιρότητας των απαντήσεων και της ποιότητάς τους. Ωστόσο, η Επιτροπή έχει ήδη θέσει το ζήτημα αυτό στα κράτη μέλη και κάλεσε εκείνα που παρουσιάζουν τα υψηλότερα ποσοστά καθυστερημένων απαντήσεων να βελτιώσουν την κατάσταση.

43

Η Επιτροπή δεν έχει πρόσβαση στα επιχειρησιακά δεδομένα που τα κράτη μέλη θέτουν στη διάθεση των αρμόδιων αρχών άλλων κρατών μελών μέσω του VIES, γεγονός που περιορίζει τις δυνατότητες της Επιτροπής να παρακολουθεί τη βελτίωση των εν λόγω μέτρων.

59

Η Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο πραγματοποίησης στοχευμένων επισκέψεων στα κράτη μέλη, με σκοπό να αξιολογήσει την εφαρμογή των ενωσιακών ρυθμίσεων διοικητικής συνεργασίας σε εθνικό επίπεδο, ενόψει των μελλοντικών εκθέσεων.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 65 και 66

Η Επιτροπή πιστεύει ότι το νέο πλαίσιο μέτρησης των επιδόσεων, που τέθηκε σε εφαρμογή τον Απρίλιο του 2014 με τη νέα επανάληψη του προγράμματος Fiscalis 2020, αναμένεται να διευκολύνει την παρακολούθηση του προγράμματος και των δραστηριοτήτων του. Ως εκ τούτου, τα στοιχεία που συλλέχθηκαν κατά τη διάρκεια ζωής του προγράμματος θα πρέπει να αποτελούν βελτιωμένη βάση για την εκτίμηση και την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας του προγράμματος.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 78 και 79

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι λεπτομερείς ρυθμίσεις όσον αφορά τους ελέγχους για την εφαρμογή της σχετικής ενωσιακής νομοθεσίας εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Εν προκειμένω, περιλαμβάνεται η οργάνωση της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών τελωνειακών και φορολογικών αρχών. Η Επιτροπή θα επιστήσει την προσοχή των κρατών μελών στο ότι είναι σημαντική η πληρότητα και η ακρίβεια των πληροφοριών που παρέχονται από τους διασαφιστές στη θέση 44 της τελωνειακής διασάφησης.

81

Οι τελωνειακοί έλεγχοι βασίζονται σε ανάλυση κινδύνου². Η Επιτροπή θα επιστήσει την προσοχή των κρατών μελών στη σημασία των ελέγχων σχετικά με τις πληροφορίες που παρέχονται από τους διασαφιστές στην τελωνειακή διασάφηση.

83

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, ενώ η δήλωση χαμηλότερης δασμολογητέας αξίας προκαλεί σοβαρά προβλήματα όσον αφορά την είσπραξη τελωνειακών δασμών, η απώλεια εσόδων ΦΠΑ που συνδέεται με την εν λόγω δήλωση κατά τον χρόνο εισαγωγής των εμπορευμάτων είναι οριστική, μόνο όταν ο εισαγωγέας δεν έχει πλήρες δικαίωμα έκπτωσης του ΦΠΑ επί των εισροών. Σε άλλες περιπτώσεις, ο ΦΠΑ είναι ενδιάμεσος και υπολογίζεται με βάση τη μεταγενέστερη τιμή πώλησης, ήτοι η αρχική δασμολογητέα αξία κατά την εισαγωγή δεν έχει πλέον σημασία για το ποσό του οφειλόμενου ΦΠΑ. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τα εμπορεύματα (π.χ. κλωστοϋφαντουργικά προϊόντα και υποδήματα) μπορούν να εκτραπούν στη μαύρη αγορά του κράτους μέλους εισαγωγής.

85

Η Επιτροπή επέστησε γενικά την προσοχή των κρατών μελών στη σημασία της αποτελεσματικής εφαρμογής της ενωσιακής νομοθεσίας με σκοπό την είσπραξη του ΦΠΑ. Στις περιπτώσεις πιθανής μη συμμόρφωσης θα δοθεί η δέουσα συνέχεια.

90

Η Επιτροπή πιστεύει ακράδαντα ότι ένα απλοποιημένο σύστημα εγγραφής και καταβολής φόρου, όπως η μικρή θυρίδα ενιαίας εξυπηρέτησης (Mini-One Stop Shop — MOSS), είναι ουσιαστικής σημασίας για να διασφαλιστεί η φορολόγηση προμηθευτών που δεν είναι μόνιμοι κάτοικοι. Ένα τέτοιο σύστημα σημαίνει ότι οι έλεγχοι συμμόρφωσης μπορούν αρχικά να επικεντρωθούν σε επιχειρήσεις που δεν είναι εγγεγραμμένες (είτε μέσω του συστήματος της μικρής θυρίδας ενιαίας εξυπηρέτησης είτε άμεσα εγγεγραμμένες στη χώρα προορισμού).

Όσον αφορά τις αλλαγές του 2015, τα πρώτα αποτελέσματα δείχνουν ότι η μικρή θυρίδα ενιαίας εξυπηρέτησης, που ισχύει από την 1η Ιανουαρίου 2015, είναι πιθανό να αποφέρει 3 δισεκατ. ευρώ το 2015, ποσό που αντιστοιχεί σε πωλήσεις ύψους 18 δισεκατ. ευρώ. Επί του παρόντος, έχουν εγγραφεί στη MOSS περισσότερες από 11 000 επιχειρήσεις (θα μπορούσαν να καλύπτονται επιπλέον 100 000 μικρότερες επιχειρήσεις από τη διάταξη ότι αγορές όπως τα διαδικτυακά καταστήματα εφαρμογών / μουσικής /ταινιών αποδίδουν τον ΦΠΑ για λογαριασμό του δημιουργού/καλλιτέχνη).

92

Πριν από τις αλλαγές του 2015, η Επιτροπή ανέλαβε να πραγματοποιήσει εντατική ενημερωτική εκστρατεία. Εκτιμάται ότι τα έσοδα από τρίτες χώρες θα έχουν τουλάχιστον τριπλασιαστεί το 2015, σε σχέση με τα προηγούμενα έτη (π.χ. η Γερμανία ανέφερε ότι εισέπραξε 24,2 εκατ. ευρώ το πρώτο τρίμηνο του 2015 μόνο από προμηθευτές εκτός ΕΕ). Ωστόσο, η Επιτροπή αναγνωρίζει τα προβλήματα συμμόρφωσης, γι’ αυτό και έχει συστήσει ομάδα σχεδίου του Fiscalis (FPG38), η οποία επί του παρόντος βρίσκεται στο στάδιο ολοκλήρωσης μιας έκθεσης με συστάσεις για τη βελτίωση του ελέγχου στον τομέα του ηλεκτρονικού εμπορίου.

95

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι πρότεινε τη δημιουργία Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, η οποία θα είναι επιφορτισμένη με τη διερεύνηση και τη δίωξη περιπτώσεων απάτης σε βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ. Ο προτεινόμενος κανονισμός σχετικά με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία αποτελεί επί του παρόντος αντικείμενο συζήτησης στο Συμβούλιο της ΕΕ.

99

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 78.

101

Η Επιτροπή στηρίζει την πρόσβαση της Ευρωπόλ και της OLAF στα δεδομένα του VIES και του Eurofisc, ως εργαλείο ζωτικής σημασίας που θα δώσει τη δυνατότητα σε αμφότερους τους οργανισμούς να εκπληρώσουν καλύτερα τα καθήκοντά τους όσον αφορά τη στήριξη των ερευνών που διεξάγουν τα κράτη μέλη και, στην περίπτωση της OLAF, θα της δώσει τη δυνατότητα να διερευνά περιπτώσεις ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Το πολυετές στρατηγικό σχέδιο που συνδέεται με την προτεραιότητα της ΕΕ όσον αφορά το έγκλημα «Ενδοκοινοτική απάτη αφανούς εμπόρου (ΕΑΑΕ)/απάτη περί τον φόρο κατανάλωσης» χαρακτηρίζει συγκεκριμένα την «έλλειψη συστηματικής συνεργασίας μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου και των φορολογικών αρχών σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο» ως πιθανή αδυναμία στις απάτες ΕΑΑΕ.

103

Όσον αφορά την OLAF, το πρόβλημα έγκειται στην απουσία σαφούς νομικής βάσης και εργαλείων, και όχι στην έλλειψη συντονισμού με άλλα όργανα της ΕΕ.

108

Το πρόβλημα επιλύθηκε σε μεγάλο βαθμό με τη σύναψη της σύμβασης ανάθεσης αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και της Ευρωπόλ τον Δεκέμβριο του 2014, βάσει της οποίας κατανεμήθηκαν τα αναγκαία ποσά που απαιτούνται επί του παρόντος για την πρωτοβουλία EMPACT για τα ΣΕΔ του 2015 και του 2016. Μετά το 2016, η χρηματοδότηση των ΣΕΔ θα εμπίπτει στα θεσμοθετημένα καθήκοντα της Ευρωπόλ και, ως εκ τούτου, στο πλαίσιο του τακτικού προϋπολογισμού (υπό τον όρο ότι θα εκδοθεί ο νέος κανονισμός). Η τροποποίηση του νομοθετικού δημοσιονομικού δελτίου, συμπεριλαμβανομένης της πτυχής αυτής, βρίσκεται σε εξέλιξη.

109

Δεδομένου του υψηλού ποσοστού απορρόφησης το 2015, η Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο να συμπληρώσει τα 7 εκατ. ευρώ με επιπλέον 2 εκατ. ευρώ. Μετά το 2016, η χρηματοδότηση των ΣΕΔ θα εμπίπτει στα θεσμοθετημένα καθήκοντα της Ευρωπόλ και, ως εκ τούτου, στο πλαίσιο του τακτικού προϋπολογισμού (υπό τον όρο ότι θα εκδοθεί ο νέος κανονισμός). Η τροποποίηση του νομοθετικού δημοσιονομικού δελτίου, συμπεριλαμβανομένης της πτυχής αυτής, βρίσκεται σε εξέλιξη.

Συμπεράσματα και συστάσεις

112

Η Επιτροπή συζητά συνεχώς με τα κράτη μέλη πιθανές νέες πρωτοβουλίες, με σκοπό να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα της διοικητικής συνεργασίας και η καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Στηρίζει πρωτοβουλίες τις οποίες αναλαμβάνουν τα κράτη μέλη για τη βελτίωση της αποδοτικότητας του δικτύου Eurofisc. Η Επιτροπή διαπραγματεύεται επί του παρόντος τη σύναψη συμφωνίας με τη Νορβηγία, ώστε να καταστεί δυνατή η καλύτερη και πιο στοχοθετημένη συνεργασία, ενώ στο μέλλον ενδέχεται να ακολουθήσουν και άλλες χώρες με σημαντικές εμπορικές σχέσεις με την ΕΕ.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι υπάρχουν πολύ λίγες διαθέσιμες πληροφορίες στα κράτη μέλη σχετικά με το μέγεθος της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Υπάρχουν ελάχιστες χώρες που πραγματοποιούν εκτίμηση του μεγέθους της ενδοκοινοτικής απάτης· ακόμη και οι εν λόγω χώρες δεν δημοσιεύουν τη μεθοδολογία που χρησιμοποιείται, και οι εκτιμήσεις αυτές καθαυτές είναι ως επί το πλείστον εμπιστευτικές.

Ωστόσο, οι υπηρεσίες της Επιτροπής (ΓΔ ESTAT και ΓΔ TAXUD) επεξεργάζονται μνημόνιο συνεννόησης (ΜΣ) για να ορίσουν καλύτερα τους τομείς μελλοντικής συνεργασίας, με στόχο να διερευνήσουν δεδομένα και μεθόδους για τις εκτιμήσεις του φορολογικού χάσματος και για άλλους δείκτες της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής.

Η ομάδα σχεδίου για το φορολογικό χάσμα συστάθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος Fiscalis 2020, με σκοπό τη συγκέντρωση γνώσεων και την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις μεθοδολογίες των εκτιμήσεων του φορολογικού χάσματος. Στο πλαίσιο αυτό εξετάζονται και οι πτυχές της εκτίμησης της φορολογικής απάτης.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Σύσταση 3

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση. Η Επιτροπή προέβλεψε νομοθεσία η οποία διασφαλίζει ότι οι πληροφορίες που αναφέρονται στο άρθρο 143 παράγραφος 2 της οδηγίας 2006/112/ΕΚ είναι διαθέσιμες στην τελωνειακή διασάφηση³. Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα κράτη μέλη έχουν επαρκείς πληροφορίες και οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών έχουν πρόσβαση στα δεδομένα αυτά, ώστε να διενεργούν αποτελεσματικούς ελέγχους διασταύρωσης μεταξύ τελωνειακών δεδομένων και δεδομένων ΦΠΑ. Ωστόσο, για να είναι αποτελεσματικοί, οι εν λόγω εθνικοί έλεγχοι διασταύρωσης χρειάζεται να συνδυάζονται με ελέγχους διασταύρωσης του VIES.

Για τη διασυνοριακή ανταλλαγή πληροφοριών υπάρχουν σαφή νομικά πλαίσια που έχουν θεσπιστεί τόσο για τις αρμόδιες φορολογικές αρχές όσο και για τις αρμόδιες τελωνειακές αρχές. Συμπληρωματική ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των τελωνειακών και των φορολογικών αρχών στο πλαίσιο του τελωνειακού καθεστώτος 42 πραγματοποιείται εντός του δικτύου Eurofisc.

Αποτελεί ευθύνη των κρατών μελών να μεριμνούν για την εφαρμογή της ενωσιακής νομοθεσίας, καθώς και να εισπράττουν τους νομίμως οφειλόμενους φόρους. Η Επιτροπή επέστησε γενικά την προσοχή των κρατών μελών στη σημασία των αποτελεσματικών ελέγχων σχετικά με την είσπραξη του ΦΠΑ.

Ωστόσο, η Επιτροπή θα επανεξετάσει το ζήτημα των ελέγχων διασταύρωσης μεταξύ των τελωνειακών διασαφήσεων και των ανακεφαλαιωτικών πινάκων, υπό το πρίσμα των συστάσεων που θα γίνουν από την ομάδα σχεδίου του Fiscalis 2020.

Σύσταση 4 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Στην έκθεσή της, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, εντός του Eurofisc, η κοινή ανάλυση κινδύνου και ένας αποτελεσματικός μηχανισμός ανατροφοδότησης θα ήταν κατάλληλη ανταπόκριση στην ανάγκη να υπάρχουν διαθέσιμες πιο στοχευμένες πληροφορίες και να αξιοποιούνται καλύτερα οι πληροφορίες που είναι ήδη διαθέσιμες στο δίκτυο. Αυτό θα έδινε στο δίκτυο τη δυνατότητα να ενισχύσει περαιτέρω τον ρόλο του ως ταχεία αντίδραση από τις φορολογικές διοικήσεις κατά της διασυνοριακής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

Σύσταση 4 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Σύσταση 4 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Σύσταση 4 δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Σύσταση 4 ε)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Σύσταση 5

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στο Συμβούλιο.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Όπως αναφέρεται στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2016, ένα σχέδιο δράσης για τον ΦΠΑ, το οποίο πρόκειται να εγκριθεί το 2016, θα έχει ως στόχο τη θέσπιση ενός αποτελεσματικού και θωρακισμένου έναντι της απάτης καθεστώτος ΦΠΑ.

Εν προκειμένω, θα περιλαμβάνεται επανεξέταση των υποχρεώσεων υποβολής δηλώσεων, όπως για το εμπόριο στο εσωτερικό της ΕΕ.

Προτού φανούν τα αποτελέσματα της εν λόγω διαδικασίας, η Επιτροπή δεν σκοπεύει να προτείνει εν προκειμένω τροποποίηση της οδηγίας για τον ΦΠΑ.

Σύσταση 7

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση.

Η εφαρμογή του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης ως μέτρου για την καταπολέμηση της απάτης είναι προαιρετική, δεδομένου ότι προσανατολίζεται κυρίως προς συγκεκριμένα προβλήματα απάτης σε εθνικό επίπεδο.

Ωστόσο, η Επιτροπή έχει επίγνωση ότι η τομεακή εφαρμογή δημιουργεί προβλήματα και προτίθεται να συζητήσει το ζήτημα της αντιστροφής της επιβάρυνσης στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης για τον ΦΠΑ, που θα εγκριθεί το 2016.

Σύσταση 8

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Η Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο πραγματοποίησης στοχευμένων επισκέψεων στα κράτη μέλη, με σκοπό να αξιολογήσει την εφαρμογή των ενωσιακών ρυθμίσεων διοικητικής συνεργασίας σε εθνικό επίπεδο, ενόψει των μελλοντικών εκθέσεων.

Σύσταση 9

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Σύσταση 10

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Σύσταση 11

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το συγκεκριμένο μέρος της σύστασης απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Σύσταση 11 β)

Η Επιτροπή πιστεύει ότι η εν λόγω ανταλλαγή πληροφοριών θα μπορούσε να επιτευχθεί και να διασφαλιστεί καλύτερα μέσω ενωσιακής προσέγγισης και της σύναψης διμερών συμφωνιών μεταξύ της ΕΕ και τρίτων χωρών, όπως συμβαίνει με τη Νορβηγία.

Σύσταση 12

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση στον βαθμό που απευθύνεται στις υπηρεσίες της. Επισημαίνει ταυτόχρονα ότι η σύσταση απευθύνεται επίσης στα κράτη μέλη και συνεπάγεται την αμοιβαία ευθύνη της νομοθετικής αρχής.

Η Επιτροπή είναι αποφασισμένη να συνεχίσει τις προσπάθειές της για την άρση των εναπομεινάντων νομικών εμποδίων που παρεμποδίζουν την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ αρχών σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο.

121

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 109.

Σύσταση 13

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση και την εφαρμόζει ήδη. Στα τέλη του 2014, υπογράφηκε σύμβαση ανάθεσης αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και της Ευρωπόλ, βάσει της οποίας κατανεμήθηκαν τα αναγκαία ποσά που απαιτούνται επί του παρόντος για την πρωτοβουλία EMPACT για τα ΣΕΔ του 2015 και του 2016. Μετά το 2016, η χρηματοδότηση των ΣΕΔ θα εμπίπτει στα θεσμοθετημένα καθήκοντα της Ευρωπόλ και, ως εκ τούτου, στο πλαίσιο του τακτικού προϋπολογισμού (υπό τον όρο ότι θα εκδοθεί ο νέος κανονισμός). Η τροποποίηση του νομοθετικού δημοσιονομικού δελτίου, συμπεριλαμβανομένης της πτυχής αυτής, βρίσκεται σε εξέλιξη.

Σύσταση 14

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.

1Βλ. εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 756/2012 της Επιτροπής, της 20ής Αυγούστου 2012, για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα (ΕΕ L 223 της 21.8.2012, σ. 8).

2Άρθρο 13 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 1992, περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα.

3Βλ. εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 756/2012 της Επιτροπής, της 20ής Αυγούστου 2012, για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα (ΕΕ L 223 της 21.8.2012, σ. 8).

QJ-AB-15-024-EL-E    ISSN 1977-5660

Οι ετήσιες απώλειες εσόδων της Ευρωπαϊκής Ένωσης από μη είσπραξη ΦΠΑ λόγω των δραστηριοτήτων του οργανωμένου εγκλήματος ανέρχονται σε δισεκατομμύρια ευρώ. Καθώς οι εξαγωγές αγαθών και υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ απαλλάσσονται από τον ΦΠΑ, οι εγκληματίες μπορούν να αποφεύγουν δολίως την καταβολή ΦΠΑ στο κράτος μέλος προορισμού. Το αποτέλεσμα είναι απώλεια εσόδων τόσο για τις ενδιαφερόμενες χώρες όσο και για την ΕΕ. Στην έκθεση αυτή εξετάζεται η αποτελεσματικότητα της αντιμετώπισης της ενδοκοινοτικής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ σε επίπεδο ΕΕ. Διαπιστώσαμε αδυναμίες οι οποίες καταδεικνύουν ότι το ισχύον σύστημα δεν είναι αρκούντως αποτελεσματικό και οι οποίες πρέπει να αντιμετωπιστούν. Είναι καιρός για αυστηρότητα και ανάληψη αποφασιστικότερης δράσης.