CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3798-9 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/513722 | QJ-AB-15-024-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-3848-1 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/3419 | QJ-AB-15-024-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3825-2 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/261074 | QJ-AB-15-024-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VA PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2015

nr. 24

Raportul special

Combaterea fraudei
intracomunitare în
domeniul TVA: sunt
necesare eforturi
suplimentare

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit IV – condusă de domnul Milan Martin Cvikl, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată în auditul privind veniturile, cercetarea și politicile interne, guvernanța financiară și economică și instituțiile și organismele Uniunii Europene. Auditul a fost condus de domnul Neven Mates, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Georgios Karakatsanis, șef de cabinet; Angela McCann, șef de unitate; Carlos Soler Ruiz, coordonator al echipei de audit; Dan Danielescu, Josef Edelmann, Maria Echanove, Maria Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp și Marko Mrkalj, auditori.

De la stânga la dreapta: D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, M. I. Quintela, W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.

Cuprins

Acronime

Glosar

Sinteză

Principalele recomandări ale Curții

Introducere

Cum sunt impozitate tranzacțiile intracomunitare

Cum este eludată plata TVA-ului aferent tranzacțiilor intracomunitare

Cum funcționează cooperarea administrativă în vederea combaterii fraudei intracomunitare în domeniul TVA

Sfera și abordarea auditului

Observații

Lipsa unor date și a unor indicatori comparabili cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA

Lipsa de estimări la nivelul UE cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA

Lipsa unor indicatori de performanță cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA

Cadrul de cooperare administrativă în vigoare permite autorităților fiscale din statele membre să facă schimb de informații privind TVA-ul

Statele membre consideră că schimburile de informații efectuate prin intermediul formularelor electronice standard sunt cel mai eficace instrument, dar că răspunsurile nu sunt furnizate întotdeauna în timp util

VIES furnizează informații privind tranzacțiile intracomunitare, dar prezintă uneori probleme de fiabilitate

Controalele multilaterale reprezintă un instrument eficace, dar au loc cu o frecvență mai redusă

Eurofisc: un instrument promițător care necesită îmbunătățiri

Comisia oferă statelor membre o asistență valoroasă, însă nu efectuează vizite în statele membre

Informațiile primite de la țările din afara UE nu fac obiectului schimbului de informații între statele membre

Fiscalis este un instrument important al UE pentru consolidarea cooperării administrative

Legislația în materie de TVA a fost adaptată pentru a combate frauda în domeniul TVA

Perioada de raportare aferentă declarațiilor recapitulative privind TVA și termenele de transmitere a acestora au fost reduse

Regimul vamal 42: Comisia a acceptat majoritatea recomandărilor Curții, dar acestea nu au fost puse în aplicare de către statele membre

Taxarea inversă: un instrument util de combatere a fraudei intracomunitare cu firme „fantomă”, care nu este aplicat însă în mod sistematic

Legislația privind comerțul electronic se inspiră din cele mai bune practici internaționale, dar asigurarea respectării ei se dovedește a fi dificilă

Nu există o cooperare între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii în ceea ce privește combaterea fraudei în domeniul TVA, iar competențele în materie ale acestor autorități se suprapun

Lipsa schimburilor de date între administrațiile vamale și fiscale, poliție și autoritățile de urmărire penală

Europol și OLAF nu au acces la datele disponibile în VIES și prin Eurofisc

Empact: o inițiativă bună, dar sustenabilitatea sa este în pericol

Statele membre se opun propunerilor de a include TVA-ul în sfera de aplicare a Directivei privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii și în sfera Regulamentului privind instituirea Parchetului European

Concluzii și recomandări

Măsurarea eficacității sistemului

Verificarea încrucișată a datelor vamale cu datele privind TVA-ul este esențială

Îmbunătățirea sistemului de avertizare timpurie din cadrul rețelei Eurofisc, astfel încât comercianții cu grad ridicat de risc să fie mai bine urmăriți

Îmbunătățirea cadrului legal existent

Îmbunătățirea mecanismelor de cooperare administrativă

Îmbunătățirea cooperării între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii

Anexa I | — | Abordarea de audit aplicată la nivelul Comisiei
Anexa II | — | Abordarea de audit aplicată la nivelul autorităților vamale și fiscale din statele membre
Anexa III | — | Modelul de control elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru regimul vamal 42

Răspunsul Comisiei

Acronime

B2C: formă de comerț care se adresează direct consumatorului persoană fizică (Business to consumer)

CCWP: Grupul de lucru pentru cooperare vamală (Customs Cooperation Working Party)

CML: controale multilaterale

DAU: documentul administrativ unic

DG Impozitare și Uniune Vamală: Direcția Generală Impozitare și Uniune Vamală

Empact: Platforma multidisciplinară europeană împotriva amenințărilor infracționale

GAFI: Grupul de Acțiune Financiară Internațională

IC: intracomunitar

MTIC: frauda intracomunitară cu firme „fantomă” (missing trader intra-community fraud)

OCDE: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

OLAF: Oficiul European de Luptă Antifraudă al Comisiei Europene

SCAC: Comitetul permanent pentru cooperarea administrativă (Standing Committee on Administrative Cooperation)

TVA: taxa pe valoarea adăugată

UE: Uniunea Europeană

VIES: sistemul de schimb de informații privind TVA (VAT Information Exchange System)

Glosar

Achiziție intracomunitară de bunuri: obținerea dreptului de a dispune, ca proprietar, de bunuri mobile corporale expediate sau transportate către persoana care achiziționează aceste bunuri de către vânzător sau de către persoana care achiziționează bunurile sau în contul acestora, într-un alt stat membru decât cel în care a început expedierea sau transportul bunurilor.

Acordarea liberului de vamă: acțiunea prin care autoritățile vamale pun mărfurile vămuite la dispoziție în scopurile prevăzute de regimul vamal.

Cod de înregistrare în scopuri de TVA (cod de TVA): un număr individual atribuit fiecărei persoane impozabile care intenționează să efectueze livrări de bunuri sau să presteze servicii ori să achiziționeze bunuri în scopuri economice. Fiecare cod are un prefix din două litere prin care este identificat statul membru emitent.

Cooperare administrativă: schimb de informații între statele membre, prin care autoritățile fiscale se sprijină reciproc și cooperează cu Comisia în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului din 7 octombrie 2010 pentru a asigura aplicarea corectă a TVA-ului la livrările de bunuri și prestările de servicii, la achiziția intracomunitară de bunuri și la importul de bunuri. Schimburile de informații între statele membre acoperă orice informații care ar putea ajuta la efectuarea unei determinări corecte a TVA-ului, inclusiv informații privind cazuri specifice.

Declarație recapitulativă: o declarație care trebuie depusă de orice persoană impozabilă înregistrată în scopuri de TVA care efectuează livrări intracomunitare. Declarația recapitulativă se depune, ca regulă generală, în fiecare lună, și menționează valoarea totală a bunurilor sau a serviciilor livrate către fiecare cumpărător din alte state membre, acest cumpărător fiind identificat prin codul său de înregistrare în scopuri de TVA.

Declarație vamală: actul prin care o persoană își manifestă dorința de a plasa mărfuri sub un anumit regim vamal.

Eurofisc: o rețea descentralizată de funcționari din cadrul administrațiilor fiscale și vamale ale statelor membre, care asigură schimburi rapide de informații specifice cu privire la posibile tranzacții frauduloase și la societăți posibil vinovate de astfel de practici.

Eurojust: agenția Uniunii Europene pentru cooperare judiciară, instituită pentru a intensifica lupta împotriva formelor grave de criminalitate organizată. La activitățile agenției participă procurori, magistrați sau ofițeri de poliție cu competențe echivalente, detașați de statele membre în funcție de propriile sisteme juridice.

Europol: agenția Uniunii Europene de aplicare a legii, care ajută autoritățile de aplicare a legii din statele membre în lupta împotriva formelor grave de criminalitate organizată.

Firmă „fantomă”: un comerciant înregistrat în scopuri de TVA care, în mod posibil cu intenții frauduloase, achiziționează sau pretinde că achiziționează bunuri sau servicii fără să plătească TVA și care furnizează aceste bunuri sau servicii facturând TVA, fără să plătească însă TVA-ul colectat către autoritatea fiscală națională.

Firmă intermediară („conduit company”): o firmă care efectuează livrări intracomunitare reale sau fictive către comercianți „fantomă” sau care nu își îndeplinesc obligațiile de plată. Această firmă participă în mod voluntar la schema de fraudă.

Fiscalis: un program de acțiune al UE prin care se urmărește finanțarea inițiativelor administrațiilor fiscale vizând îmbunătățirea funcționării sistemelor de impozitare pe piața internă prin intermediul unor sisteme de comunicare și de schimb de informații, al controalelor multilaterale, al seminarelor și al grupurilor de proiect, al vizitelor de formare, al activităților de formare și al altor acțiuni similare în vederea atingerii obiectivelor programului.

În liberă circulație: statutul mărfurilor importate din țări terțe, care au făcut obiectul tuturor formalităților de import cu scopul de a putea fi vândute sau consumate pe piața Uniunii Europene.

Livrare intracomunitară de bunuri: livrare de bunuri expediate sau transportate către o destinație aflată în afara teritoriului lor de origine, dar în cadrul UE, de către vânzător sau de către persoana care achiziționează bunurile ori în contul acestora, pentru o altă persoană impozabilă sau pentru o persoană juridică neimpozabilă care acționează ca atare într-un alt stat membru decât cel în care începe expedierea sau transportul bunurilor.

O_MCTL: un mesaj de control în sistemul VIES, care este generat la primirea unui mesaj VIES și care enumeră toate codurile inactive de TVA pe care le conține.

Regimul vamal 42: regimul utilizat de importator cu scopul de a obține o scutire de la plata TVA-ului atunci când mărfurile importate urmează să fie transportate către un alt stat membru. TVA-ul este exigibil în statul membru de destinație.

SCAC (Standing Committee on Administrative Cooperation): Comitetul permanent pentru cooperarea administrativă este un comitet de reglementare înființat în temeiul articolului 58 din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului, având rolul de a asista Comisia în domeniile prevăzute în respectivul regulament. Comitetul este format din reprezentanți ai statelor membre și este prezidat de către reprezentantul Comisiei.

Stat membru de achiziție: statul membru în care are loc achiziția intracomunitară.

Stat membru de destinație: statul membru către care bunurile sunt expediate sau transportate, altul decât cel din care are loc livrarea.

Stat membru de import: statul membru în care bunurile sunt importate în mod fizic în cadrul UE și în care acestea sunt puse în liberă circulație.

Stat membru furnizor: statul membru din care are loc livrarea intracomunitară.

Transfer: expedierea sau transportul de bunuri de către furnizor sau în contul acestuia, în scopul desfășurării activității sale, către o destinație din afara teritoriului statului membru din care are loc livrarea, dar în interiorul Comunității.

VIES (VAT Information Exchange System): sistemul de schimb de informații privind TVA-ul este o rețea electronică pentru transmiterea informațiilor legate atât de valabilitatea codurilor de TVA ale societăților înregistrate în statele membre, cât și de livrările intracomunitare scutite de la plata TVA-ului. Administrațiile fiscale naționale au obligația de a alimenta rețeaua cu ambele tipuri de informații.

Sinteză

I

Piața unică, creată la 1 ianuarie 1993, a eliminat controalele la frontieră pentru comerțul intracomunitar. În măsura în care exporturile de bunuri și servicii către un alt stat membru au continuat să fie scutite de la plata TVA, a apărut riscul ca aceste bunuri și servicii să nu fie impozitate nici în statul furnizor, nici în statul de consum. Pe lângă pierderea de venituri pe care o reprezintă pentru statele membre, TVA-ul necolectat are un efect și asupra resurselor proprii ale Uniunii Europene.

II

În cadrul acestui audit, s-a urmărit să se analizeze dacă UE combate în mod eficace frauda intracomunitară în domeniul TVA. Curtea a constatat că sistemul UE nu este suficient de eficace și că acesta suferă din cauza lipsei de date și indicatori comparabili la nivel european cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA.

III

Frauda în domeniul TVA este adesea legată de criminalitatea organizată. Conform reprezentanților Europol, se estimează că între 40 și 60 de miliarde de euro din pierderile anuale de venituri din TVA înregistrate în statele membre sunt cauzate de grupuri infracționale organizate și că 2 % din aceste grupuri sunt responsabile pentru 80 % din frauda intracomunitară cu firme „fantomă”.

IV

UE a creat o serie de instrumente pe care statele membre le pot utiliza în vederea combaterii fraudei intracomunitare în domeniul TVA, dar unele dintre acestea ar trebui să fie consolidate sau să fie aplicate într-un mod mai sistematic. Mai precis:

(a)în majoritatea statelor membre vizitate, nu există controale încrucișate eficace între datele vamale și cele fiscale;

(b)cadrul de cooperare administrativă permite schimbul de informații privind TVA-ul între autoritățile fiscale ale statelor membre, dar există probleme în ceea ce privește acuratețea, exhaustivitatea și promptitudinea transmiterii acestor date;

(c)nu există o cooperare între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii, iar competențele acestora se suprapun.

Principalele recomandări ale Curții

V

Deși competența de a aproba noi măsuri legislative și de a le pune în aplicare revine în primul rând statelor membre, Comisia ar trebui:

(a)să inițieze un efort coordonat din partea statelor membre în vederea creării unui sistem comun de colectare a unor date statistice cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA;

(b)să prezinte propuneri de modificări legislative care să permită controale încrucișate eficace între datele vamale și datele privind TVA;

(c)să dea dovadă de inițiativă și să încurajeze statele membre să remedieze deficiențele din cadrul rețelei Eurofisc;

(d)să încurajeze statele membre să își coordoneze mai bine politicile privind taxarea inversă;

(e)să se concentreze, în contextul evaluării pe care o realizează cu privire la mecanismele de cooperare administrativă, asupra unor îmbunătățiri în ceea ce privește promptitudinea cu care statele membre răspund la solicitările de informații, fiabilitatea sistemului VIES și monitorizarea măsurilor luate în urma constatărilor din rapoartele sale precedente privind cooperarea administrativă;

(f)să elimine, împreună cu statele membre, obstacolele juridice care împiedică schimbul de informații între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii, atât la nivel național, cât și la nivelul UE. În special, OLAF și Europol ar trebui să aibă acces la datele disponibile în cadrul VIES și prin Eurofisc, iar statele membre ar trebui să beneficieze de informațiile furnizate de aceste organisme.

VI

Statele membre ar trebui să combată activitățile ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii Europene prin măsuri disuasive eficace, inclusiv măsuri legislative. În special, Consiliul ar trebui:

(a)să aprobe propunerea Comisiei privind răspunderea în solidar;

(b)să autorizeze Comisia să negocieze acorduri de asistență reciprocă cu țările în care sunt stabiliți cei mai mulți furnizori de servicii digitale și să semneze aceste acorduri.

VII

Pentru a proteja cu eficacitate interesele financiare ale Uniunii Europene, Parlamentul European și Consiliul ar trebui:

(a)să includă TVA-ul în sfera de aplicare a Directivei privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii (așa-numita Directivă PIF sau Directiva privind protecția intereselor financiare) și în sfera Regulamentului de instituire a Parchetului European;

(b)să acorde Oficiului European de Luptă Antifraudă competențe clare și instrumente de investigare a cazurilor de fraudă intracomunitară în domeniul TVA.

Introducere

Cum sunt impozitate tranzacțiile intracomunitare

01

Piața unică, creată la 1 ianuarie 1993, a eliminat controalele la frontieră pentru comerțul intracomunitar. Furnizorii înregistrați în scopuri de TVA au dreptul să aplice o cotă zero de TVA pentru vânzările lor către cumpărători înregistrați în scopuri de TVA în alte state membre. În principiu, TVA-ul ar trebui plătit în statul membru în care sunt consumate bunurile.

02

Autoritățile fiscale din statul membru furnizor sunt obligate să acorde scutirea de la plata TVA-ului pentru livrările intracomunitare de bunuri, cu condiția ca bunurile să fie ori livrate către un client, ori transferate¹ în mod direct către un furnizor dintr-un alt stat membru. Scutirea de la plata TVA-ului devine aplicabilă numai dacă furnizorul poate demonstra că bunurile au părăsit în mod fizic statul membru furnizor.

03

În scopuri de TVA la nivel intracomunitar, furnizorii trebuie să fie identificați cu un cod specific de TVA și trebuie să raporteze periodic informații cu privire la livrările sau transferurile intracomunitare într-o declarație recapitulativă² care se depune la autoritățile fiscale din statul membru furnizor. UE a creat un sistem electronic (VIES)³, prin care statele membre fac schimb de informații cu privire la comercianții înregistrați ca plătitori de TVA și la livrările intracomunitare.

04

Autoritățile fiscale din statul membru furnizor sunt obligate să introducă informațiile din declarațiile recapitulative în baza de date VIES, punând astfel aceste informații la dispoziția autorităților fiscale din statul membru de destinație. Clientul trebuie să declare achizițiile intracomunitare autorităților fiscale din statul membru de destinație, un fapt generator care determină exigibilitatea TVA-ului în acest stat membru de destinație finală. Diagrama 1 ilustrează modul în care livrările intracomunitare de bunuri sunt raportate și controlate cu ajutorul VIES.

Diagrama 1

Cum funcționează sistemul VIES

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Cum este eludată plata TVA-ului aferent tranzacțiilor intracomunitare

05

Sistemul intracomunitar de TVA a fost adesea utilizat în mod abuziv prin așa-numită schemă de fraudă intracomunitară cu firme „fantomă” (missing trader intra-community fraud – MTIC). În această schemă de fraudă, un furnizor stabilit în statul membru 1, așa-numita firmă intermediară, livrează bunuri (scutite de la plata TVA-ului) către un al doilea comerciant stabilit în statul membru 2, așa-numita firmă „fantomă”. Acest comerciant profită apoi de livrarea intracomunitară de bunuri scutită de la plata TVA-ului și revinde aceleași produse pe piața internă din statul membru 2, la prețuri foarte competitive. El poate oferi astfel de prețuri deoarece, deși încasează TVA de la clientul său, nu plătește această taxă către autoritățile fiscale, majorându-și astfel marjele de profit. Ulterior, firma „fantomă” dispare fără urmă, colectarea taxei devenind deci imposibilă în statul în care sunt consumate bunurile sau serviciile.

06

Într-o variantă a schemei, un client al firmei „fantomă” (brokerul) vinde sau pretinde că vinde bunurile în străinătate, uneori înapoi către firma intermediară, și solicită de la autoritățile fiscale de care aparține restituirea TVA-ului plătit firmei „fantomă”. Aceeași tranzacție poate fi repetată de manieră circulară, fiind vorba în acest caz de frauda de tip „carusel”.

07

Uneori, bunurile nici măcar nu sunt transferate sau există doar pe hârtie. Schema de fraudă poate fi complicată și mai mult atunci când firma „fantomă” vinde bunurile unor comercianți „tampon”, dintre care unii ar putea fi onești, pentru a face și mai dificilă pentru autoritățile fiscale urmărirea schemei de fraudă. În cazul în care fluxul circular include o a treia țară, regimul vamal 42⁴ poate fi de asemenea utilizat pentru a îngreuna urmărirea tranzacțiilor.

08

Diagrama 2 ilustrează o schemă simplă de fraudă de tip „carusel”, care pleacă de la ipoteza unei cote de TVA de 20 %. Într-o primă etapă, firma intermediară vinde bunurile către firma „fantomă” la prețul de 1 000 000 de euro, fără a aplica TVA, dat fiind că livrările intracomunitare sunt scutite de la plata acestei taxe. În a doua etapă, firma „fantomă” vinde bunurile către comerciantul „tampon” 1 la prețul de 1 080 000 de euro (900 000 plus 180 000 de euro reprezentând TVA). Firma „fantomă” nu plătește TVA-ul în valoare de 180 000 de euro către autoritatea fiscală de care aparține și dispare. În a treia etapă, comerciantul „tampon” 1, care s-ar putea să nu fie conștient că participă la un lanț fraudulos, vinde bunurile către comerciantul „tampon” 2 cu un profit de 20 000 de euro și plătește autorității fiscale 20 % din acest profit cu titlu de TVA (4 000 de euro). Comerciantul „tampon” 2 vinde bunurile brokerului cu un profit de 30 000 de euro și plătește TVA reprezentând 20 % din acest profit (6 000 de euro). Brokerul încheie lanțul fraudulos revânzând bunurile către firma intermediară, cu un profit de 20 000 de euro. Brokerul nu facturează TVA-ul firmei intermediare, deoarece livrările intracomunitare sunt scutite de TVA, însă solicită rambursarea TVA-ului pe care l-a plătit comerciantului „tampon” 2 (190 000 de euro). Astfel, autoritățile fiscale din statul membru 2 suferă o pierdere fiscală de 180 000 de euro: ele colectează 10 000 de euro de la comercianții „tampon” 1 și 2, dar rambursează brokerului 190 000 de euro. Profitul total obținut de „carusel” este tot de 180 000 de euro, sumă care este împărțită între diferiții participanți la fraudă.

Diagrama 2

O schemă de fraudă de tip „carusel”

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza unui exemplu elaborat de Grupul de Acțiune Financiară Internațională.

09

Fraudele cu firme „fantomă” și fraudele de tip „carusel” au loc în principal în legătură cu produse cu valoare ridicată, cum ar fi telefoanele mobile, cipurile de calculatoare și metalele prețioase, dar pot fi întâlnite și în cazul comerțului cu bunuri necorporale cum ar fi creditele de carbon, gazele și electricitatea sau certificatele pentru energia ecologică⁵.

10

Având în vedere cele de mai sus, rezultă că un stat membru nu poate combate de unul singur frauda intracomunitară în domeniul TVA, ci trebuie să colaboreze îndeaproape cu autoritățile fiscale din alte state membre ale UE și din țări terțe⁶.

Cum funcționează cooperarea administrativă în vederea combaterii fraudei intracomunitare în domeniul TVA

11

Piața unică a eliminat controalele la frontieră pentru comerțul intracomunitar. Din acel moment, statele membre depind de informațiile primite de la alte state membre cu privire la comerțul intracomunitar pentru a putea colecta TVA-ul pe teritoriul lor. Statele membre fac schimb de astfel de informații prin intermediul mecanismelor de cooperare administrativă prevăzute în legislația UE⁷. Această legislație a instituit următoarele instrumente de cooperare administrativă:

(a)schimburi de informații la cerere și schimburi de informații fără cerere prealabilă, utilizând formularele standard aprobate de Comitetul permanent pentru cooperare administrativă (SCAC);

(b)schimburi de informații prin intermediul bazei de date electronice VIES (a se vedea punctele 3 și 4 de mai sus);

(c)controale efectuate simultan în două sau mai multe state membre (controale multilaterale – MLC), precum și prezența funcționarilor fiscali în alte state membre, pentru a avea acces la documentația păstrată acolo sau pentru a asista la anchetele în curs;

(d)o rețea descentralizată numită Eurofisc, care permite schimbul rapid de informații specifice între statele membre cu privire la comercianții suspecți și la chestiuni similare. Scopul acestei rețele este de a promova și de a facilita cooperarea multilaterală în combaterea fraudei în domeniul TVA. Rețeaua funcționează ca un cadru de cooperare fără personalitate juridică.

12

Fiscalis este un program de acțiune al UE care finanțează activități precum sistemele de comunicare și de schimb de informații, controalele multilaterale, seminarele și grupurile de proiect, vizitele de lucru, activitățile de formare și alte acțiuni similare. Scopul său este de a îmbunătăți funcționarea sistemelor de impozitare pe piața internă printr-o cooperare mai strânsă între țările participante, administrațiile acestora și funcționarii lor.

13

Diagrama 3 de mai jos prezintă modul în care funcționează diferitele instrumente de cooperare administrativă, iar diagrama 4 conține un clasament al acestor instrumente din punctul de vedere al vitezei și al nivelului de detaliere a informațiilor furnizate.

Diagrama 3

Instrumentele de cooperare administrativă

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Diagrama 4

Clasamentul instrumentelor de cooperare administrativă din punctul de vedere al vitezei și al nivelului de detaliere a informațiilor furnizate

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor din Eurofisc.

1Transfer în acest context înseamnă expedierea sau transportul de bunuri de către furnizor sau în contul acestuia, în scopul desfășurării activității sale, către o destinație situată în afara teritoriului statului membru din care are loc livrarea, dar în interiorul UE, în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată (Directiva TVA) (JO L 347, 11.12.2006, p. 1).

2O declarație care trebuie depusă de orice persoană impozabilă înregistrată în scopuri de TVA care efectuează livrări intracomunitare. Declarația recapitulativă se întocmește pentru fiecare lună și prezintă valoarea totală a bunurilor livrate către fiecare cumpărător din alte state membre, acest cumpărător fiind identificat prin codul său de înregistrare în scopuri de TVA. Statele membre pot permite ca această declarație să fie depusă trimestrial în cazul în care valoarea bunurilor furnizate nu depășește 50 000 de euro.

3Sistemul de schimb de informații privind TVA-ul, în temeiul articolului 17 din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului din 7 octombrie 2010 privind cooperarea administrativă și combaterea fraudei în domeniul taxei pe valoarea adăugată (reformare) (JO L 268, 12.10.2010, p. 1).

4Regimul vamal 42 este regimul utilizat de importator cu scopul de a obține o scutire de la plata TVA-ului atunci când bunurile importate urmează să fie transportate către un alt stat membru. TVA-ul este exigibil în statul membru de destinație.

5Camera Lorzilor, Comisia pentru afaceri europene, Al 12-lea raport din sesiunea 2012-2013: The Fight Against Fraud on the EU’s Finances, caseta 4, p. 22.

6Camera Comunelor, Comisia pentru conturile publice: Standard Report on the Accounts of HM Revenue and Customs: VAT Missing Trader Fraud, al 45-lea raport din sesiunea 2006-2007, rezumat, p. 3. A se vedea și COM(2014) 71 final din 12 februarie 2014: „Raport al Comisiei către Consiliu și Parlamentul European privind aplicarea Regulamentului (UE) nr. 904/2010 al Consiliului privind cooperarea administrativă și combaterea fraudei în domeniul taxei pe valoarea adăugată”.

7Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului.

Sfera și abordarea auditului

14

Obiectivul auditului a fost să se răspundă la următoarea întrebare: UE combate în mod eficace frauda intracomunitară în domeniul TVA? În acest scop, s-au formulat două întrebări de audit secundare, și anume:

(a)Utilizează Comisia în mod eficace instrumentele aflate la dispoziția sa pentru a combate frauda intracomunitară în domeniul TVA și sunt aceste instrumente suficiente? Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a examinat dacă:

(i)Comisia a realizat o estimare fiabilă a volumului fraudei în acest domeniu și dacă aceasta stabilise indicatori de performanță relevanți, astfel încât să poată fi evaluate amploarea problemei și eficacitatea măsurilor de reglementare și de control adoptate pentru combaterea acesteia;

(ii)Comisia instituise mecanisme eficace de cooperare administrativă între statele membre, astfel încât informațiile în materie de TVA să poată fi partajate între autoritățile fiscale;

(iii)Comisia contribuise la instituirea unui cadru de reglementare solid, prin prezentarea unor propuneri legislative pertinente, de natură să ducă la o reducere a fraudelor în domeniul TVA în statele membre.

(b)Statele membre cooperează în mod eficace în vederea combaterii fraudei intracomunitare în domeniul TVA? Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a analizat dacă au fost instituite mecanisme corespunzătoare care să asigure comunicarea eficace a informațiilor necesare și cooperarea administrativă între autoritățile diferitelor state membre și în interiorul statelor membre.

15

Auditul s-a desfășurat atât la nivelul serviciilor Comisiei, cât și la nivelul statelor membre. La nivelul Comisiei, s-a analizat dacă cadrul specific de reglementare și de control instituit de Comisie urmează cele mai bune practici internaționale în materie de impozitare transfrontalieră. Pe lângă aceasta, au fost desfășurate vizite de informare la OCDE, Europol, Eurojust, precum și pe lângă președinția rețelei Eurofisc. Anexa I conține mai multe detalii în legătură cu abordarea de audit aplicată în ceea ce privește Comisia.

16

Curtea a realizat un sondaj în rândul autorităților fiscale din toate statele membre cu privire la eficacitatea mecanismelor de cooperare administrativă în combaterea fraudei intracomunitare în domeniul TVA. De asemenea, Curtea a efectuat vizite de audit la autoritățile relevante din cinci state membre (Germania, Italia, Ungaria, Letonia și Regatul Unit). Acestea au fost selectate pe baza unei analize a riscurilor, luând în considerare importanța bazei lor de TVA și vulnerabilitatea lor la fraudele în domeniul TVA.

17

În statele membre selectate, s-a acordat atenție fluxului de informații dintre autoritățile fiscale ale statelor membre furnizoare și cele ale statului membru de consum final, cu scopul de a se verifica dacă autoritățile fiscale sunt informate cu privire la tranzacțiile intracomunitare.

18

În fiecare stat membru, a fost auditat un eșantion de instrumente de cooperare administrativă: 20 de schimburi de informații la cerere, 10 noi înregistrări în VIES, 20 de mesaje de eroare în VIES, 10 controale multilaterale și 20 de mesaje cu privire la comercianți cu risc ridicat (semnale de fraudă), transmise prin domeniul de lucru nr. 1 al rețelei Eurofisc. În ceea ce privește tranzacțiile supuse regimului vamal 42, a fost analizat schimbul de informații între autoritățile vamale și cele fiscale ale statului membru furnizor, pentru un eșantion de 30 de importuri. De asemenea, a fost analizat stadiul de punere în aplicare a recomandărilor din raportul Curții privind regimul vamal 42⁸. Anexa II conține mai multe detalii în legătură cu abordarea de audit aplicată în ceea ce privește statele membre.

8Raportul special nr. 13/2011: „Modul în care este controlat regimul vamal 42 este de natură să prevină și să detecteze evaziunea în materie de TVA?” (http://eca.europa.eu).

Observații

Lipsa unor date și a unor indicatori comparabili cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA

19

Pentru combaterea eficace a fraudei în domeniul TVA, autoritățile fiscale trebuie să instituie sisteme pentru estimarea acestui fenomen și să fixeze apoi obiective operaționale de reducere a acestuia. Astfel, după cum a subliniat Curtea în 2008, „[d]eținerea unor date comparabile privind evaziunea intracomunitară în materie de TVA ar contribui la instituirea, între statele membre, a unei cooperări cu scopuri mai bine definite. Este necesară elaborarea, de către Comisie în colaborare cu statele membre, a unei abordări comune de cuantificare și analiză a evaziunii în materie de TVA”⁹.

Lipsa de estimări la nivelul UE cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA

20

Întrucât numai două state membre, și anume Belgia și Regatul Unit, publică estimări privind pierderile de TVA cauzate de frauda intracomunitară, Comisia nu dispune de estimări pentru UE în ansamblu (a se vedea caseta 1).

21

În lipsa unor informații directe privind frauda în domeniul TVA, Comisia a contractat periodic studii pentru a estima diferența dintre cuantumul TVA-ului efectiv încasat și obligația fiscală totală reprezentând TVA, cunoscută și ca diferența dintre veniturile teoretice și veniturile reale din TVA cauzată de nerespectarea legislației în materie (compliance VAT gap). Potrivit celui mai recent studiu pe această temă, diferența dintre TVA-ul teoretic și cel colectat s-a ridicat la 168 de miliarde de euro în UE-26¹⁰, ceea ce reprezintă 15,2 % din obligația fiscală totală în 2013¹¹.

22

Diferența dintre veniturile teoretice și veniturile reale din TVA cauzată de nerespectarea legislației în materie nu reprezintă o estimare fiabilă a fraudei intracomunitare în domeniul TVA, deoarece, pe lângă faptul că include atât frauda internă, cât și frauda transfrontalieră în materie, această diferență acoperă și alte pierderi de venituri, inclusiv cele legate de evaziunea fiscală „legală”, de insolvabilitatea comercianților și de practicile administrațiilor fiscale care tolerează arieratele fiscale ale societăților aflate în dificultate. Pe de altă parte, diferența dintre TVA-ul teoretic și cel colectat este foarte sensibilă la estimările cu privire la economia subterană care sunt incluse în datele referitoare la PIB.

Caseta 1

Estimări disponibile privind frauda intracomunitară cu firme „fantomă”

La 22 octombrie 2015, Regatul Unit a cuantificat frauda intracomunitară în domeniul TVA la o valoare cuprinsă între 0,5 și 1 miliard de lire sterline pentru perioada 2013-2014¹². Cifrele publicate arată o scădere de 0,5 miliarde de lire sterline în ultimii cinci ani.

Cea mai recentă estimare publicată de instituția supremă de audit din Belgia a cuantificat frauda cu firme „fantomă” la 94 de milioane euro pentru 2009, la 29 de milioane euro pentru 2010 și la 28 de milioane euro pentru 2011¹³.

Lipsa unor indicatori de performanță cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA

23

Comisia nu stabilește indicatori de performanță sau obiective operaționale privind reducerea fraudei intracomunitare în domeniul TVA și, cu excepția Regatului Unit, nici administrațiile fiscale ale statelor membre nu stabilesc astfel de indicatori și obiective.

24

Regatul Unit stabilește în mod regulat indicatori de performanță cu privire la veniturile suplimentare acumulate încasate în urma schimburilor de informații privind TVA-ul, la numărul de evaluări ale TVA-ului datorat și la numărul de cazuri de fraudă.

25

Lipsa unor estimări la nivelul de ansamblu al UE cu privire la frauda intracomunitară în domeniul TVA și absența unor indicatori de performanță care să monitorizeze progresele reprezintă tot atâtea obstacole în demersul de evaluare a eficacității eforturilor UE de combatere a fraudei în domeniul TVA.

Cadrul de cooperare administrativă în vigoare permite autorităților fiscale din statele membre să facă schimb de informații privind TVA-ul

26

Pentru a putea colecta TVA-ul pe teritoriul lor, statele membre depind de informațiile primite de la alte state membre cu privire la comerțul intracomunitar. În urma sondajului realizat în rândul autorităților fiscale a reieșit că, în 26 dintre cele 28 de state membre, aceste autorități consideră că actualul cadru de cooperare administrativă este suficient pentru combaterea cu eficacitate a fraudei intracomunitare în domeniul TVA.

Statele membre consideră că schimburile de informații efectuate prin intermediul formularelor electronice standard sunt cel mai eficace instrument, dar că răspunsurile nu sunt furnizate întotdeauna în timp util

27

Rezultatele sondajului realizat arată că aceste schimburi de informații sunt cel mai puternic mijloc de luptă împotriva fraudei, întrucât răspunsurile primite pot fi utilizate ca mijloace de probă în fața unei instanțe. Formularele electronice prin intermediul cărora are loc schimbul de informații au fost introduse în iulie 2013 și funcționează în mod satisfăcător, ceea ce a permis prelucrarea mai rapidă a cererilor. Colectarea de probe cu privire la implicarea unui comerciant într-un act de fraudă îmbunătățește șansele de recuperare a TVA-ului datorat. În plus, autoritățile fiscale utilizează aceste informații pentru a refuza comercianților fie dreptul de a deduce TVA-ul plătit pentru achizițiile lor¹⁴, fie dreptul de a beneficia de scutirea de la plata TVA-ului pentru livrările intracomunitare¹⁵ (altfel spus, dreptul a de aplica o cotă zero de TVA), pe baza faptului că comerciantul respectiv știa sau ar fi trebuit să știe că tranzacțiile sale erau legate de pierderi fiscale frauduloase.

28

Există două tipuri de schimburi de informații care au loc prin intermediul unor formulare standard: schimburile de informații la cerere și schimburile de informații fără cerere prealabilă.

Schimburile de informații la cerere

29

Autoritățile statelor membre ar trebui să furnizeze informațiile solicitate cât mai repede posibil și în termen de maximum trei luni de la data primirii cererii. În cazul în care autoritatea solicitată deține deja informațiile cerute, termenul se reduce la o perioadă de maximum o lună.

30

Promptitudinea cu care se răspunde la aceste cereri nu este însă satisfăcătoare. Din statisticile transmise Comisiei de către statele membre reiese faptul că, în ansamblu, statele membre au răspuns cu întârziere la 41 % din cererile primite în 2013. Șase state membre au răspuns cu întârziere în peste 50 % din cazuri. O analiză a numărului de cereri primite per stat membru arată că întârzierile nu au fost întotdeauna proporționale cu volumul de muncă pe care l-a cauzat numărul de cereri.

31

Cu excepția Regatului Unit, niciuna dintre autoritățile fiscale din statele membre auditate nu a stabilit obiective operaționale cu privire la reducerea procentului de răspunsuri tardive, la colectarea de venituri suplimentare în urma schimburilor de informații privind TVA-ul sau la numărul de evaluări ale TVA-ului datorat/numărul de cazuri de fraudă. În plus, impactul acestui instrument de cooperare administrativă în ceea ce privește colectarea de TVA rămâne în mare parte necunoscut.

32

Cu toate acestea, rezultatele sondajului arată că, cu o singură excepție, toți respondenții erau mulțumiți de calitatea răspunsurilor. Comisia a stabilit indicatori de performanță în ceea ce privește numărul de schimburi de informații, iar obiectivul fixat de a mări cu 13 % numărul de referință al acestor schimburi la cerere a fost atins în 2013.

33

Schimbul electronic de informații la cerere este un instrument util, apreciat de către statele membre. Nu există însă informații suficiente cu privire la eficacitatea sa în ceea ce privește colectarea TVA-ului. În plus, răspunsurile tardive afectează eficacitatea colectării taxei.

Schimburile de informații fără cerere prealabilă

34

În conformitate cu legislația UE, „autoritatea competentă a fiecărui stat membru transmite autorității competente a oricărui alt stat membru în cauză, fără cerere prealabilă, informații […], în următoarele cazuri:

(a)atunci când se consideră că impozitarea are loc în statul membru de destinație, iar informațiile furnizate de statul membru de origine sunt necesare pentru eficacitatea sistemului de control al statului membru de destinație;

(b)atunci când un stat membru are motive să creadă că s-a comis sau că este posibil să se fi comis o încălcare a legislației referitoare la TVA în celălalt stat membru; și

(c)atunci când există un risc de pierderi fiscale în celălalt stat membru”¹⁶.

35

Comisia a stabilit indicatori de performanță în ceea ce privește numărul de schimburi de informații între statele membre, iar obiectivul fixat de a mări cu 10 % numărul de referință al acestor schimburi a fost atins în 2013.

36

Sondajul realizat a arătat că statele membre consideră, fără urmă de îndoială, că acest instrument este util. Ele au indicat numeroase exemple (evaluări suplimentare legate de TVA, informații cu privire la firme „fantomă”, corecții în VIES) în care schimbul de informații fără cerere prealabilă s-a dovedit a fi valoros.

VIES furnizează informații privind tranzacțiile intracomunitare, dar prezintă uneori probleme de fiabilitate

37

UE a creat un sistem electronic (VIES), prin care statele membre fac schimb de informații cu privire la comercianții înregistrați ca plătitori de TVA și la livrările intracomunitare. Statele membre sunt responsabile pentru asigurarea calității și a fiabilității informațiilor din VIES și ar trebui să pună în aplicare proceduri de verificare a acestor date în urma evaluărilor pe care le realizează cu privire la riscuri. Aceste verificări ar trebui să fie efectuate, în principiu, înaintea emiterii de coduri de înregistrare în scopuri de TVA sau, în cazul în care se efectuează numai verificări preliminare înaintea acestei înregistrări, în termen de maximum șase luni de la înregistrarea în scopuri de TVA.

38

Deși rezultatele sondajului au indicat doar probleme ocazionale legate de fiabilitatea sistemului (patru respondenți din cei 28), (i) au fost menționate totuși 17 probleme privind disponibilitatea tardivă a datelor sau lipsa acestora; (ii) răspunsurile la chestionar au evidențiat, de asemenea, dificultăți în ceea ce privește accesul la datele a 11 state membre; (iii) respondenții au semnalat probleme legate de anularea la timp a codurilor de înregistrare în scopuri de TVA în ceea ce privește 10 state membre; și (iv) datele cu privire la codurile de înregistrare în scopuri de TVA nu erau actualizate în șapte state membre.

39

Aceste constatări au fost confirmate de testele de audit efectuate în cele cinci state membre vizitate. Pe lângă aceasta, testele efectuate de Curte au arătat că codurile noi de înregistrare în scopuri de TVA sunt alocate în VIES fără a declanșa controale în funcție de riscuri și o „informare adecvată”¹⁷ a comercianților deja înregistrați în scopuri fiscale. Pentru ca sistemele de management al riscurilor din statele membre să fie eficace și să reducă problema firmelor „fantomă”, este important ca acei comercianți care prezintă un grad ridicat de risc să fie verificați imediat după înregistrarea în VIES.

40

Ca evoluție pozitivă, trebuie salutată stabilirea, în Portugalia, a unui sistem pe două niveluri de înregistrare în scopuri de TVA, în care există un cod de TVA pentru activitatea de la nivel național și un alt cod pentru livrările intracomunitare. De asemenea, unele state membre, precum Spania, Portugalia și Croația, au introdus controale suplimentare pentru a efectua verificări cu privire la persoanele impozabile care doresc să facă livrări intracomunitare.

41

Curtea a selectat un eșantion de mesaje de eroare generate în VIES cu privire la coduri de TVA incorecte¹⁸ și a constatat că autoritățile fiscale din majoritatea statelor membre vizitate¹⁹ nu reacționau la aceste mesaje. Acest lucru sporește riscul ca unele livrări să rămână neimpozitate. În plus, statul membru care primește declarațiile recapitulative trebuie să informeze expeditorul în termen de două zile lucrătoare în cazul în care codurile de TVA sunt incorecte. Cu toate acestea, în unul dintre cazuri, un stat membru a transmis mesajul de eroare cu o întârziere de peste doi ani și cinci luni. În cazul în care mesajul de eroare este primit după termenul de prescripție²⁰, colectarea TVA este imposibilă.

42

În schema de fraudă de tip „carusel”, firmele intermediare efectuează livrări intracomunitare reale sau fictive către comercianți „fantomă” sau care nu își îndeplinesc obligațiile de plată. De aceea, partenerii lor comerciali din alte state membre trebuie să fie identificați, monitorizați și, după caz, radiați în cel mai scurt timp. Cu toate acestea, legislația din unele state membre nu permite radierea unei firme intermediare doar pe motivul că aceasta are relații de afaceri cu comercianți „fantomă” sau care nu își îndeplinesc obligațiile de plată.

43

Comisia nu efectuează vizite de monitorizare în statele membre pentru a evalua dacă acestea au adoptat „măsurile necesare pentru a se asigura că datele furnizate […] pentru identificarea în scopuri de TVA […] sunt […] complete și exacte”²¹. Fără astfel de vizite, este dificil pentru Comisie să monitorizeze eventualele îmbunătățiri aduse acestor măsuri.

44

VIES este un instrument foarte util pentru schimbul de date între statele membre cu privire la livrările intracomunitare. Cu toate acestea, modul în care statele membre utilizează sistemul prezintă unele deficiențe care afectează ocazional fiabilitatea, exactitatea, exhaustivitatea și promptitudinea datelor VIES și, prin urmare, eficacitatea acestui sistem în contextul eforturilor de combatere a fraudei.

Controalele multilaterale reprezintă un instrument eficace, dar au loc cu o frecvență mai redusă

45

Două sau mai multe state membre pot conveni să efectueze controale coordonate cu privire la obligațiile fiscale ale unuia sau ale mai multor comercianți între care există legături în cazul în care ele consideră că astfel de controale sunt mai eficace decât controalele realizate de un singur stat membru.

46

Sondajul a arătat că 27 de state membre consideră controalele multilaterale ca fiind un instrument util pentru combaterea fraudei în domeniul TVA. Acest instrument nu este însă exploatat pe deplin, iar utilizarea sa este în scădere. Din statisticile Comisiei reiese că numărul acestor controale inițiate de statele membre a scăzut de la 52 în 2011 la 42 în 2012 și la doar 33 în 2013. Controalele multilaterale se desfășoară adesea într-un ritm lent: auditul Curții a arătat că, în cele mai multe cazuri, acestea nu fuseseră finalizate în perioada prevăzută de un an. În plus, obiectivul Comisiei de a crește cu 7 % numărul de referință de controale multilaterale inițiate, mai exact până la 46, nu a fost atins în 2013. Acest lucru arată că recomandarea Comisiei de a mări numărul controalelor multilaterale inițiate de statele membre la aproximativ 75 în 2014 nu era una realistă.

47

Cu excepția Regatului Unit, care a stabilit un obiectiv operațional privind colectarea TVA-ului în urma participării la controale multilaterale, autoritățile fiscale din statele membre vizitate nu dispun de indicatori de performanță. Alte state membre nu urmăresc dacă TVA-ul determinat în urma controalelor multilaterale la care au participat este recuperat, ceea ce le reduce deci motivația de a-și intensifica participarea la acest tip de controale.

Eurofisc: un instrument promițător care necesită îmbunătățiri

48

Eurofisc este o rețea descentralizată de funcționari din cadrul administrațiilor fiscale și vamale ale statelor membre, care asigură schimburi rapide de informații specifice cu privire la posibile tranzacții frauduloase și la societăți posibil vinovate de astfel practici. Există patru domenii de lucru care funcționează în prezent sub umbrela rețelei Eurofisc (a se vedea caseta 2).

49

Comisia furnizează sprijin tehnic și logistic pentru Eurofisc, dar nu participă la activitatea de zi cu zi a acestuia și nu are acces la informațiile partajate prin intermediul acestei rețele. Funcționarii de legătură din statele membre care participă în cadrul unui anumit domeniu de lucru al Eurofisc au experiență în lupta împotriva fraudei în domeniul TVA. Aceștia desemnează din rândul lor un coordonator pentru domeniul de lucru respectiv. Coordonatorul ales colectează și diseminează informațiile primite de la funcționarii de legătură care participă la Eurofisc.

50

Odată ce un stat membru a clasificat o societate în categoria firmelor „intermediare” care efectuează livrări intracomunitare reale sau fictive către comercianți „fantomă” sau care nu își îndeplinesc obligațiile de plată, informațiile legate de partenerii săi din acel moment sau preconizați ar trebui să fie trimise fără întârziere prin Eurofisc, astfel încât firmele respective să poată fi identificate, monitorizate și, după caz, radiate cu promptitudine. În caz contrar, capacitatea statelor membre de a combate frauda intracomunitară cu firme „fantomă” este restrânsă. În lipsa unui mecanism de feedback rapid cu privire la utilitatea semnalelor de fraudă primite, statele membre nu pot îmbunătăți calitatea analizelor riscurilor pe care le efectuează.

51

Sondajul realizat de Curte a arătat că 27 de state membre consideră că Eurofisc este un sistem eficace de avertizare timpurie în vederea prevenirii fraudei, însă acestea au subliniat următoarele deficiențe, care au fost confirmate și de testele de audit efectuate în statele membre: (i) feedbackul nu a fost suficient de frecvent; (ii) datele care au făcut obiectul schimburilor nu au fost întotdeauna bine direcționate; (iii) nu toate statele membre participă la toate domeniile de lucru ale Eurofisc; (iv) schimburile de informații nu sunt ușor de efectuat; și (v) schimburile de date sunt prea lente.

Caseta 2

Domeniile de lucru ale rețelei Eurofisc

οDomeniul de lucru nr. 1: frauda intracomunitară cu firme „fantomă”

οDomeniul de lucru nr. 2: fraudele legate de mijloace de transport (autoturisme, nave și avioane)

οDomeniul de lucru nr. 3: frauda legată de utilizarea abuzivă a regimului vamal 42

οDomeniul de lucru nr. 4: observatorul pentru tendințe și evoluții ale fraudei în materie de TVA

52

În toate statele membre vizitate, prelucrarea și încărcarea semnalelor de fraudă constituiau un proces îndelungat și dificil. Examinarea unui eșantion format din 20 de semnale de fraudă pentru fiecare stat membru vizitat a confirmat faptul că schimbul de informații este, într-o anumită măsură, un proces rudimentar, lent și greu de utilizat, care are loc prin intermediul unor foi de calcul Excel. Coordonatorul grupului de lucru din cadrul rețelei Eurofisc compilează manual și difuzează aceste foi de calcul între funcționarii de legătură din statele membre participante la sistem. Apare astfel riscul de transmitere a unor informații eronate sau incomplete.

53

Auditul Curții a arătat că fiecare stat membru efectuează propriile sale analize ale riscurilor. Nu există criterii comune sau surse comune de informații pentru efectuarea acestor analize. În plus, feedbackul cu privire la utilitatea datelor schimbate este limitat. În consecință, statele membre participante la diferitele domenii de lucru fac adesea schimburi de informații care includ comercianți ce nu prezintă suspiciuni, irosindu-se astfel resurse²².

54

Nu există indicatori de calitate cu privire la feedbackul transmis/primit sau la promptitudinea transmiterii informațiilor. Sunt puse la dispoziție statistici cu privire la numărul de firme pentru care sunt furnizate informații prin intermediul rețelei și cu privire la clasificarea acestora în diferite categorii, dar statele membre nu au stabilit niciun alt indicator de performanță pentru a evalua eficacitatea diferitelor domenii de lucru din cadrul rețelei Eurofisc. În plus, nu există statistici globale cu privire la promptitudinea feedbackului comunicat.

55

Rezultatele testelor efectuate pe eșantion în statele membre vizitate arată că, în cea mai mare parte a cazurilor, este nevoie de peste trei luni pentru a transmite un feedback la semnalele de fraudă primite. În multe cazuri, informațiile furnizate nu sunt complete și, uneori, acestea nu sunt transmise într-un format standard, ceea ce provoacă întârzieri suplimentare în procesare.

Comisia oferă statelor membre o asistență valoroasă, însă nu efectuează vizite în statele membre

56

Statele membre și Comisia examinează și evaluează funcționarea mecanismelor de cooperare administrativă. Comisia centralizează experiența statelor membre cu scopul de a îmbunătăți funcționarea acestor mecanisme.

57

Conform rezultatelor sondajului, în opinia a 25 dintre cei 28 de respondenți, Comisia oferă o asistență valoroasă pentru statele membre. La 12 februarie 2014, Comisia a publicat un raport de evaluare a cooperării administrative²³, în care a subliniat faptul că statele membre pot să combată în mod eficace frauda și evaziunea fiscală numai dacă lucrează împreună și că, prin urmare, îmbunătățirea cooperării administrative între administrațiile fiscale ale statelor membre este un obiectiv-cheie în acest domeniu.

58

Raportul Comisiei pune în evidență domeniile în care cooperarea administrativă poate fi intensificată în continuare. „În ansamblu, trebuie să se răspundă mai rapid la solicitările de informații, având în vedere că întârzierea răspunsurilor este un aspect critic; […] feedbackul, spontan sau la cerere, este o abordare care trebuie încurajată în contextul unei bune cooperări și al bunelor practici, deoarece este un mod optim de a le transmite funcționarilor din administrația fiscală că munca lor a avut rezultate (într-o anumită măsură)”.

59

Raportul Comisiei s-a bazat, printre altele, pe un chestionar trimis statelor membre. Cu toate acestea, de la publicarea sa și până la momentul auditului, nu s-au efectuat niciun fel de vizite în statele membre. În lipsa unor vizite la fața locului la autoritățile fiscale ale statelor membre, Comisia nu poate cunoaște pe deplin modul în care funcționează efectiv mecanismele de cooperare administrativă și, prin urmare, nu poate acționa cu eficacitate în vederea îmbunătățirii funcționării lor.

Informațiile primite de la țările din afara UE nu fac obiectului schimbului de informații între statele membre

60

În temeiul legislației UE, atunci când autoritatea competentă a unui stat membru primește informații de la o țară terță, autoritatea respectivă le poate comunica autorităților competente ale statelor membre care ar putea fi interesate de aceste informații și, în orice caz, tuturor celor care le solicită²⁴.

61

Numai 13 respondenți consideră că statele membre utilizează această posibilitate pentru a face schimburi de informații primite de la țările din afara UE. În același timp, nouă respondenți au sugerat semnarea unui acord de asistență reciprocă privind TVA-ul cu Statele Unite, iar opt respondenți au sugerat acorduri cu Turcia și cu China, lucru care confirmă importanța unor astfel de informații.

62

Informațiile primite de la țările din afara UE sunt deosebit de relevante pentru asigurarea colectării TVA-ului la serviciile digitale și la bunurile necorporale furnizate din locații aflate la distanță către consumatorii europeni, fără ca aceasta să implice prezența fizică directă sau indirectă a furnizorului în jurisdicția consumatorului (a se vedea punctele 90-92).

Fiscalis este un instrument important al UE pentru consolidarea cooperării administrative

63

UE a instituit un program de acțiune multianual, numit Fiscalis 2013, pentru finanțarea inițiativelor administrațiilor fiscale vizând îmbunătățirea funcționării sistemelor de impozitare pe piața internă. Programul a fost recent prelungit până în 2020²⁵. Fiscalis 2013 a acoperit perioada 2008-2013 și a fost dotat cu un buget de 156,9 milioane de euro, în timp ce pachetul financiar alocat programului Fiscalis 2020 se ridică la 223,4 milioane de euro. Regulamentul de instituire a programului Fiscalis 2020 redefinește obiectivul specific al acestuia, punând mai clar accentul pe susținerea luptei împotriva fraudei fiscale, a evaziunii fiscale și a planificării fiscale agresive²⁶.

64

Curtea a analizat evaluarea intermediară²⁷ și cea finală²⁸ a programului Fiscalis 2013, precum și realizările anumitor grupuri de proiect din cadrul acestuia și a realizat interviuri cu funcționari din statele membre care erau responsabili de programul Fiscalis. În fiecare stat membru auditat, Curtea a selectat un eșantion de instrumente de cooperare administrativă finanțate prin Fiscalis: 20 de schimburi de informații la cerere, 20 de mesaje de eroare în VIES, 10 controale multilaterale și 20 de semnale de fraudă transmise prin domeniul de lucru nr. 1 al rețelei Eurofisc.

65

Deși decizia de instituire a programului Fiscalis 2013 prevedea că „programul de lucru cuprinde indicatori pentru obiectivele specifice ale programului”, s-a constatat că, până la data evaluării intermediare, Comisia nu stabilise niciun indicator. Într-adevăr, în evaluarea intermediară se recomanda Comisiei și statelor membre să instituie un sistem de monitorizare și de evaluare pe bază de rezultate, inclusiv un set de indicatori-cheie de realizare și de rezultat și, acolo unde este posibil, niveluri de referință și niveluri-țintă în raport cu care să poată fi măsurate anual progresele realizate. Comisia a introdus un sistem de monitorizare a performanței, dar acesta a devenit operațional abia în aprilie 2014. Aceeași critică a fost repetată și în evaluarea finală din iunie 2014.

66

În lipsa unor cifre și indicatori de referință, nu a fost posibilă cuantificarea eficacității programului Fiscalis 2013. Pe de altă parte, probele de natură calitativă raportate în evaluări sau de către practicieni din statele membre vizitate sunt, în general, pozitive. De exemplu, potrivit evaluării intermediare a Fiscalis 2013, participanții la sondaj și persoanele intervievate consideră că programul Fiscalis contribuie la o combatere mai eficace a fraudei prin reducerea incidenței cazurilor de fraudă, prin depistarea unui număr mai mare de astfel de cazuri și prin valoarea mai mare a sumelor colectate în urma detectării fraudelor (recuperarea impozitelor). Niciuna dintre cele cinci autorități fiscale din statele membre vizitate nu măsura însă rezultatele participării sale la programul Fiscalis în acești termeni.

Finanțarea instrumentelor de cooperare administrativă

67

Aproximativ 22 % din buget a fost direcționat spre acțiuni comune, care au inclus controale multilaterale, vizite de lucru, seminare și grupuri de proiect; în evaluarea finală, costurile au fost considerate a fi „foarte rezonabile”. În urma evaluării intermediare s-a constatat că, în ceea ce privește obiectivele specifice, programul a contribuit „în mare măsură” la îmbunătățirea cooperării administrative între administrațiile fiscale naționale participante.

Asigurarea unei infrastructuri informatice adecvate

68

Aproximativ 75 % din bugetul programului a fost alocat pentru sistemele de comunicare și de schimb de informații. Evaluarea finală a analizat în mod special sistemele informatice, deoarece acestea au reprezentat o parte foarte importantă din cheltuielile aferente programului Fiscalis 2013. Aceste costuri au fost considerate justificate având în vedere nivelurile ridicate de utilizare ale acestor sisteme. Mai mult, părțile interesate par să fie „convinse în mare măsură” de valoarea lor. În statele membre auditate, utilizatorii și-au exprimat o opinie în general pozitivă cu privire la sistemele informatice.

Consolidarea expertizei prin intermediul grupurilor de proiect din cadrul Fiscalis

69

Grupurile de proiect din cadrul Fiscalis sunt formate din experți din statele membre. Acestea au lucrat, printre altele, la actualizarea Ghidului de bune practici pentru combaterea fraudei intracomunitare în domeniul TVA²⁹. Autoritățile fiscale din statele membre sunt mulțumite de participarea lor la aceste grupuri și consideră că acestea au contribuit la difuzarea bunelor practici administrative și la ameliorarea gradului de cunoaștere a legislației fiscale a UE în rândul funcționarilor fiscali. În opinia Curții, recomandările de bune practici rezultate în urma activităților Grupului de proiect nr. 29 din cadrul Fiscalis³⁰ sunt solide și Curtea le-a utilizat drept bază pentru modelul său de control referitor la regimul vamal 42 (a se vedea anexa III).

70

Potrivit evaluării intermediare, programul Fiscalis a permis „într-o mare măsură” funcționarilor fiscali să ajungă la un standard înalt de înțelegere a legislației Uniunii și a punerii sale în aplicare, în special în domeniul TVA-ului și al accizelor. Programul a contribuit, de asemenea, „într-o foarte mare măsură” la dezvoltarea bunelor practici administrative.

Legislația în materie de TVA a fost adaptată pentru a combate frauda în domeniul TVA

71

O strategie eficace de combatere a fraudelor în domeniul TVA presupune adoptarea de măsuri legislative relevante de combatere a fraudei intracomunitare în materie. În comunicarea sa din 2008, Comisia a stabilit un plan de acțiune privind o strategie coordonată de îmbunătățire a luptei împotriva fraudei în domeniul TVA în Uniunea Europeană, care includea 11 propuneri legislative³¹ vizând îmbunătățirea prevenirii fraudei în domeniul TVA³², detectarea fraudei în domeniul TVA³³ și capacitatea administrațiilor fiscale de a colecta și recupera taxele datorate³⁴.

72

Cele mai multe dintre aceste propuneri au fost acceptate de către Consiliu, cu excepția celei referitoare la răspunderea în solidar și a celei legate de responsabilitatea partajată în privința protejării veniturilor tuturor statelor membre.

Perioada de raportare aferentă declarațiilor recapitulative privind TVA și termenele de transmitere a acestora au fost reduse

73

Una dintre propunerile acceptate³⁵ a introdus prezentarea lunară obligatorie de informații cu privire la livrările intracomunitare de bunuri în cazul în care valoarea totală a tranzacțiilor depășește pragul de 50 000 de euro, astfel încât să se permită detectarea mai rapidă a cazurilor de fraudă. Statele membre sunt autorizate însă să mențină raportarea trimestrială în cazul livrărilor de bunuri care nu depășesc acest prag și în cazul prestărilor de servicii.

74

Comisia a solicitat unui contractant extern să evalueze impactul asupra întreprinderilor pe care îl vor produce această trecere de la declarațiile recapitulative trimestriale la declarații lunare și opțiunile legate de praguri și de derogări. Studiul³⁶ a arătat că punerea în aplicare nu a fost uniformă³⁷, ceea ce a condus la costuri suplimentare pentru întreprinderi. Depunerea declarațiilor recapitulative cu o frecvență mai mare determină costuri suplimentare pentru întreprinderi, acestea fiind atât costuri punctuale, cât și costuri recurente. O cauză care provoacă aceste costuri este lipsa unei armonizări de către autoritățile fiscale în diferitele state membre în care își desfășoară activitatea o întreprindere. Costurile recurente provin din derularea procedurii în fiecare lună, în loc de o dată pe trimestru. Atunci când se aplică termene diferite de depunere a deconturilor de TVA și a declarațiilor recapitulative, sunt necesare controale suplimentare. În plus, dacă cerințele de raportare sunt diferite, aceasta înseamnă că nu există condiții de concurență echitabile pentru agenții economici care își desfășoară activitatea pe piața internă.

75

Toate statele membre și-au adaptat legislația în materie de TVA la Directiva TVA. Cu toate acestea, în Germania, rezultatele auditului au arătat că, deși legislația în materie este aliniată la Directiva TVA, comercianții continuă să depună declarațiile recapitulative trimestrial sau anual, în ciuda faptului că depășesc pragul de 50 000 de euro care impune depunerea pe bază lunară a declarațiilor recapitulative.

Regimul vamal 42: Comisia a acceptat majoritatea recomandărilor Curții, dar acestea nu au fost puse în aplicare de către statele membre

76

Regimul vamal 42 este regimul utilizat de importator cu scopul de a obține o scutire de la plata TVA-ului atunci când bunurile importate urmează să fie transportate către un alt stat membru. TVA-ul este exigibil în statul membru de destinație. O bună funcționare a regimului vamal 42 depinde de următoarele elemente:

(a)importatorul trebuie să prezinte în declarația de import informații complete și valide referitoare la TVA³⁸;

(b)autoritățile vamale trebuie să verifice aceste informații înaintea acordării liberului de vamă pentru mărfuri și să comunice apoi informațiile autorităților fiscale;

(c)autoritățile fiscale trebuie să compare aceste informații cu cele cuprinse în declarația recapitulativă privind TVA depusă de importator;

(d)informațiile cuprinse în această declarație trebuie să fie puse la dispoziția autorităților fiscale din alte state membre prin intermediul sistemului VIES; și

(e)autoritățile fiscale din statul membru de destinație trebuie să se asigure că TVA-ul este colectat în acest stat, prin compararea decontului de TVA întocmit de cumpărător cu informațiile disponibile în VIES. A se vedea în anexa III modelul de control elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru regimul vamal 42.

77

Ca o urmare dată auditului anterior al Curții privind regimul vamal 42³⁹ și pentru a testa modul în care autoritățile vamale și cele fiscale cooperează între ele și cu alte autorități ale statelor membre, de exemplu prin utilizarea, atunci când este necesar, a domeniului de lucru nr. 3 al Eurofisc (a se vedea caseta 2), dar și pentru a verifica caracterul complet al datelor VIES, Curtea a selectat, pe baza unei analize a riscurilor, un eșantion format din 30 de importuri realizate sub regimul vamal 42, pentru fiecare stat membru vizitat. De asemenea, Curtea a analizat situația punerii în aplicare de către Comisie a recomandărilor formulate în Raportul special nr. 13/2011.

Controalele încrucișate între informațiile vamale și cele referitoare la TVA nu sunt eficace în majoritatea statelor membre vizitate

78

Informațiile lipsă referitoare la mărfurile importate sub regimul vamal 42 pot antrena încălcări ale procedurii și, în consecință, plăți de TVA inferioare celor efectiv datorate statelor membre. Auditul curent efectuat de Curte în statele membre a arătat că datele VIES privind importurile în temeiul regimului vamal 42 nu sunt complete. S-a constatat că autoritățile vamale din Germania și din Regatul Unit nu transmit autorităților fiscale datele privind importurile realizate sub acest regim vamal. De asemenea, potrivit constatărilor Curții, comercianții nu raportează separat în declarația recapitulativă privind TVA livrările intracomunitare subsecvente importurilor realizate sub regimul vamal 42 în Germania, Italia și Regatul Unit.

79

Prin urmare, autoritățile fiscale nu au posibilitatea de a efectua controale încrucișate între datele vamale privind importurile supuse regimului vamal 42 și declarațiile recapitulative privind TVA depuse de importator. Aceste controale încrucișate sunt esențiale pentru garantarea faptului că autoritățile fiscale din alte state membre au cunoștință de respectivele livrări ulterioare de bunuri, astfel încât acestea să nu rămână neimpozitate pe teritoriul statului membru de consum al mărfurilor. În Letonia, aveau loc controale încrucișate automate, dar acestea nu au împiedicat un caz de subraportare în declarația recapitulativă privind TVA⁴⁰.

80

Rezultatul testelor de audit efectuate în statele membre selectate a arătat că există cazuri de subevaluare, de nedepunere a declarațiilor recapitulative privind TVA, de includere a unor coduri invalide de înregistrare în scopuri de TVA în declarațiile de import, precum și cazuri de tranzacții triunghiulare neraportate. Numai 22 de state membre fac schimb de informații prin intermediul domeniului de lucru nr. 3 al rețelei Eurofisc.

81

Cu excepția cazului Italiei, nu existau controale automate ale codurilor de TVA în niciunul dintre sistemele de vămuire electronică din statele membre vizitate. Nu au fost găsite dovezi care să demonstreze faptul că agenții vamali verificaseră validitatea codurilor de TVA înainte de punerea în liberă circulație a mărfurilor⁴¹. De asemenea, nu au fost găsite dovezi cu privire la transportul mărfurilor către statul membru de destinație⁴². Într-unul dintre cazuri, mărfurile livrate nu erau identice cu cele importate. Autoritățile vamale dintr-o singură țară, și anume Ungaria, au verificat ex post că importatorul îndeplinea toate condițiile pentru aplicarea scutirii de TVA în ceea ce privește toate cele 30 de importuri din eșantionul selectat.

82

Instituția supremă de audit din Franța consideră⁴³ că lipsa unui sistem electronic rapid care să permită să se verifice că scutirea aplicată la vamă în statul membru de import este compensată prin impozitarea în statul membru de achiziție este principala cauză a fraudei în domeniul TVA în Europa.

83

O altă cauză importantă de fraudă este reprezentată de subevaluarea și clasificarea greșită a mărfurilor importate. OLAF a coordonat o operațiune vamală comună⁴⁴ privind subevaluarea articolelor textile și de încălțăminte provenite din China. S-a constatat că 40 % dintre mărfurile puse în liberă circulație în temeiul regimului vamal 42 erau subevaluate. Curtea a identificat în Regatul Unit două cazuri de importuri subevaluate care făcuseră obiectul regimului vamal 42 și care fuseseră deja identificate de către Administrația fiscală și vamală din Regatul Unit (HMRC) ca urmare a operațiunii vamale comune coordonate de OLAF. HRMC a estimat impactul asupra colectării de TVA la 0,5 milioane de lire sterline în Regatul Unit și la 10,6 milioane de lire sterline în alte state membre. În Regatul Unit, impactul estimat asupra colectării de taxe vamale se ridică la 81 de milioane de lire sterline. Aceste impacturi au fost estimate de către HMRC pentru toate produsele importate pe o perioadă de trei ani de către cei doi comercianți identificați în eșantion.

84

Comisia a acceptat și a pus în aplicare cinci dintre cele șapte recomandări formulate în raportul Curții din 2011. Cu toate acestea, Consiliul nu a preluat recomandarea privind introducerea obligației importatorului de a răspunde în solidar pentru pierderea de TVA din statul membru de destinație (a se vedea punctul 72).

85

Ameliorările legislative aduse de Comisie cu privire la regimul vamal 42 și rezultatele analizei Curții referitoare la modul în care s-a dat curs recomandărilor formulate în Raportul special nr. 13/2011 sunt pozitive, însă lupta împotriva fraudei este subminată de implementarea nesatisfăcătoare și de cazurile de nerespectare a normelor detectate în statele membre în cursul acestui audit.

Taxarea inversă: un instrument util de combatere a fraudei intracomunitare cu firme „fantomă”, care nu este aplicat însă în mod sistematic

86

Principiul taxării inverse este acela că obligația de plată a TVA-ului se mută de la furnizor la client. Altfel spus, clientul, atunci când este identificat ca persoană impozabilă, este obligat, în locul furnizorului, la plata TVA-ului către autoritățile fiscale. În acest caz, nu mai există posibilitatea ca o firmă „fantomă” să nu își achite obligațiile de plată către bugetul de stat, deoarece ea nu colectează de fapt TVA de la clientul său.

87

Taxarea inversă este o măsură temporară, care poate fi aplicată până în decembrie 2018⁴⁵. În plus, acest mecanism se aplică numai în circumstanțe specifice pentru anumite sectoare vulnerabile la fraudele de tip „carusel” și nu are un domeniu general de aplicare. Caseta 3 conține unele exemple de sectoare în care statele membre aplică mecanismul taxării inverse.

88

În opinia Curții, taxarea inversă este un instrument util în combaterea fraudei atunci când este aplicată în mod sistematic de către toate statele membre în aceste sectoare cu risc. Altfel, persoanele care comit acte de fraudă își deplasează pur și simplu activitățile într-un stat membru în care nu se aplică sistemul de taxare inversă, limitându-se astfel capacitatea de combatere a fraudei în domeniul TVA la nivelul UE (a se vedea Raportul special nr. 6/2015 al Curții de Conturi Europene privind integritatea și implementarea schemei EU ETS).

89

În acest stadiu, Comisia nu consideră că un sistem generalizat de taxare inversă, cu alte cuvinte extinderea mecanismului de taxare inversă la toate sectoarele economiei, ar fi eficace în ceea ce privește combaterea fraudei, întrucât frauda se va deplasa în etapa de vânzare cu amănuntul, unde riscurile de evaziune în materie de TVA sunt mai mari. Rezultatele sondajului realizat confirmă acest punct de vedere: aplicarea generalizată a taxării inverse a fost sugerată de un singur respondent.

Caseta 3

Exemple de sectoare în care se poate aplica taxarea inversă

οConstrucții, inclusiv servicii de reparare, de curățenie, de întreținere, de transformare și de demolare

οTransferul de certificate de emisii de gaze cu efect de seră

οLivrarea de dispozitive cu circuite integrate, cum ar fi microprocesoare și unități centrale de procesare, înainte de integrarea lor în produse destinate utilizatorului final

οLivrarea de gaze și electricitate către un comerciant persoană impozabilă

οFurnizarea de certificate pentru gaze și energie electrică

οFurnizarea de servicii de telecomunicații

οFurnizarea de console de jocuri, tablete PC și laptopuri

οLivrarea de cereale și culturi industriale, inclusiv semințe oleaginoase și sfeclă de zahăr

οLivrarea de metale în stare brută sau semifinisată, inclusiv metale prețioase

οLivrarea de telefoane mobile

οAnumite tipuri de masă lemnoasă (bușteni, scânduri, grinzi)

Legislația privind comerțul electronic se inspiră din cele mai bune practici internaționale, dar asigurarea respectării ei se dovedește a fi dificilă

90

Furnizarea de la distanță a serviciilor și a unor bunuri necorporale prezintă o serie de provocări pentru sistemele de TVA, deoarece adesea, în astfel de cazuri, nu se colectează deloc TVA sau valoarea taxei colectate este mai mică decât ar trebui. UE aplică principiul locului de destinație în cazul furnizării transfrontaliere electronice de servicii și de bunuri necorporale către clienții finali, în cadrul mecanismului Business to consumer (B2C), în conformitate cu cele mai bune practici internaționale identificate de OCDE.

91

Principiul locului de destinație înseamnă că locul de consum pentru furnizarea transfrontalieră de servicii și de bunuri necorporale care pot fi livrate de la distanță către un beneficiar privat nerezident trebuie să fie jurisdicția în care beneficiarul își are reședința obișnuită⁴⁶.

92

Asigurarea respectării normelor privind comerțul electronic este dificilă, iar colectarea TVA-ului este periclitată în cazul în care statele membre nu dispun de informații privind serviciile și bunurile necorporale furnizate în sistem B2C din țări terțe prin intermediul internetului. Conform Curții de Conturi din Germania⁴⁷, TVA-ul colectat în această țară ca urmare a furnizării de servicii electronice B2C dintr-o țară terță s-a ridicat la numai 23,7 milioane de euro în 2011 și a scăzut la 22,8 milioane de euro în 2012, în condițiile în care comerțul electronic se află într-o fază de expansiune rapidă. Prin urmare, instituția supremă de audit din Germania a concluzionat că există numeroși comercianți neînregistrați.

Nu există o cooperare între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii în ceea ce privește combaterea fraudei în domeniul TVA, iar competențele în materie ale acestor autorități se suprapun

93

Frauda în domeniul TVA este adesea legată de criminalitatea organizată. Câștigurile obținute în urma fraudei intracomunitare cu firme „fantomă” sunt de obicei reinvestite în alte activități infracționale. Se impune deci adoptarea unei abordări comune și multidisciplinare de combatere a fraudei intracomunitare în domeniul TVA. Conform reprezentanților Europol⁴⁸, se estimează că între 40 și 60 de miliarde de euro din pierderile anuale de venituri din TVA sunt cauzate de grupuri infracționale organizate și că 2 % din aceste grupuri sunt responsabile pentru 80 % din frauda intracomunitară cu firme „fantomă”.

94

Consiliul European a subliniat adesea lipsa de cooperare între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii⁴⁹. Aceasta reprezintă o problemă pentru combaterea cu eficacitate a fraudei fiscale.

Lipsa schimburilor de date între administrațiile vamale și fiscale, poliție și autoritățile de urmărire penală

95

Nu există nicio politică sau strategie integrată la nivelul UE în ceea ce privește investigarea și urmărirea penală a fraudelor. De multe ori, autoritățile de aplicare a legii și autoritățile judiciare lucrează în mod separat și, adesea, nu implică toate statele membre afectate⁵⁰.

96

Consiliul European a creat un grup de lucru pentru cooperare vamală. Acest grup de experți se ocupă de aspectele referitoare la cooperarea operațională dintre administrațiile vamale naționale în vederea îmbunătățirii capacităților lor de aplicare a legii și, în special, în vederea identificării nevoilor legate de adoptarea unor noi modele de cooperare între administrațiile vamale și alte agenții/operațiuni vamale comune⁵¹.

97

Acest grup de lucru a concluzionat că atât cooperarea dintre autoritățile vamale și poliție, cât și cooperarea dintre autoritățile vamale și cele fiscale este destul de bună, dar că subzistă unele obstacole. Cele mai importante dintre acestea sunt: restricțiile privind schimbul de informații, lipsa unor sisteme structurate și a unor baze de date conectate, furnizarea cu întârziere a informațiilor sau informații de slabă calitate, precum și lipsa unui feedback adecvat. Raportul subliniază, de asemenea, că există un risc recurent de suprapunere și de duplicare.

98

Nu toate statele membre participă la toate domeniile de lucru ale rețelei Eurofisc (a se vedea punctul 51). Domeniul de lucru nr. 3 se ocupă de frauda intracomunitară cu firme „fantomă” care este legată de importurile realizate sub regimul vamal 42. Douăzeci și două de state membre sunt implicate în acest domeniu, dar participanții provin mai degrabă din rândul autorităților fiscale decât de la autoritățile vamale⁵². Din cele cinci state membre vizitate, numai autoritățile vamale din Ungaria și din Italia participă la domeniul de lucru nr. 3.

99

Auditul a arătat, de asemenea, că autoritățile vamale din Germania și din Regatul Unit nu transmit autorităților fiscale date privind importurile efectuate sub regimul vamal 42 și că, în Germania, Italia și Regatul Unit, comercianții nu raportează separat în declarația recapitulativă privind TVA livrările intracomunitare subsecvente acestui tip de importuri (a se vedea punctul 78).

100

Lipsa schimbului de date între administrațiile vamale și fiscale, poliție și autoritățile de urmărire penală reduce eficacitatea luptei împotriva fraudei. Belgia a reușit, în numai doi ani, să reducă cu 85 % pierderile cauzate de fraudă, prin adoptarea unei abordări coordonate, care presupune o mai bună cooperare între autorități și care a permis să se pună accentul pe perturbarea activității societăților organizatoare și nu neapărat asupra firmelor „fantomă”⁵³.

Europol și OLAF nu au acces la datele disponibile în VIES și prin Eurofisc

101

Nici Europol și nici OLAF nu au acces la datele din rețeaua Eurofisc. Pentru a justifica refuzul acestui acces, statele membre invocă articolele 35 și 55 din Regulamentul nr. 904/2010, precum și normele naționale privind secretul fiscal. Domeniile de lucru nr. 1, 2 și 3 din cadrul rețelei Eurofisc implică schimbul de date. Nu acesta este și cazul domeniului de lucru nr. 4, care constă într-un observator în domeniul fraudei ce analizează tendințele în materie. Deși în acest domeniu nu au loc schimburi de date, Europol și OLAF nu au acces la aceste informații. De asemenea, cele două organisme nu au acces la sistemul VIES.

102

Deși dispozițiile regulamentului sunt respectate, lipsa accesului la informații reduce capacitatea Europol și a OLAF de a combate frauda în domeniul TVA prin identificarea și perturbarea activității grupurilor infracționale organizate care orchestrează sistemele de tip „carusel” și chiar capacitatea acestor organisme de a evalua impactul real al fraudei intracomunitare în domeniul TVA.

103

Suprapunerea competențelor și lipsa unei cooperări eficiente și a schimbului de informații între autoritățile judiciare, administrative și de aplicare a legii, atât la nivel național, cât și la nivel internațional, constituie tot atâtea obstacole în combaterea fraudei intracomunitare în domeniul TVA. În 2013, situația existentă între Europol, Eurojust și OLAF a fost descrisă ca un „hățiș” care contribuie la absența unui răspuns coordonat la actele de fraudă⁵⁴.

Empact: o inițiativă bună, dar sustenabilitatea sa este în pericol

104

În 2010, UE a stabilit un ciclu multianual de politici pentru a combate formele grave de criminalitate internațională și criminalitatea organizată⁵⁵, care vizează:

(a)cooperarea eficace dintre agențiile de aplicare a legii din statele membre, instituțiile UE, agențiile UE și alte părți;

(b)acțiuni operaționale coerente și solide care vizează cele mai urgente amenințări infracționale cu care se confruntă UE.

105

Pe baza unei evaluări realizate de Europol cu privire la amenințarea pe care o reprezintă formele grave de criminalitate și criminalitatea organizată⁵⁶, reprezentanții statelor membre au definit nouă domenii prioritare, care includ frauda cu produse accizabile și frauda intracomunitară cu firme „fantomă”. Pentru fiecare domeniu prioritar, Consiliul a elaborat un plan strategic multianual, care acoperă perioada 2014-2017. Obiectivul planului este acela de a perturba mijloacele de acțiune ale grupurilor infracționale organizate și ale specialiștilor implicați în frauda cu produse accizabile și în frauda intracomunitară cu firme „fantomă”.

106

Planul pentru perioada 2014-2017 menționează zece vulnerabilități potențiale. Pe lângă faptul că subliniază nivelul ridicat de expertiză și de flexibilitate al grupurilor infracționale organizate, planul pune în evidență lipsa unei cooperări sistemice între autoritățile de aplicare a legii și autoritățile fiscale, la nivel național și la nivelul UE. În plan sunt menționate, de asemenea, obstacolele juridice care afectează schimbul de informații între Europol și statele membre reprezentate în cadrul rețelei Eurofisc.

107

Planul conține șase obiective strategice. Unul dintre aceste obiective privește schimbul de informații disponibile la nivelul UE cu privire la cele mai periculoase grupuri infracționale organizate. Aceste acțiuni se suprapun cu informațiile care sunt partajate cu privire la societățile cu risc ridicat în cadrul domeniului de lucru nr. 1 al rețelei Eurofisc. În plus, în cadrul unei ședințe a Comitetului permanent pentru cooperare administrativă, unele state membre s-au opus ideii ca autoritățile de aplicare a legii să utilizeze în integralitate Ghidul de bune practici pentru combaterea fraudei intracomunitare în domeniul TVA elaborat de grupul de proiect nr. 82 din cadrul programului Fiscalis, invocând faptul că majoritatea capitolelor sunt relevante pentru administrațiile fiscale și nu pentru autoritățile de aplicare a legii.

108

Pentru a măsura gradul de realizare a fiecărui obiectiv, anumite planuri de acțiune operaționale au fost elaborate în cadrul Platformei multidisciplinare europene împotriva amenințărilor infracționale (Empact). Statele membre au avut obligația de a finanța activitățile planului de acțiune operațional pentru 2014 din bugetele lor naționale. Rapoartele privind progresele înregistrate de acest plan arată că două dintre cele 11 acțiuni operaționale nu au fost finalizate și au fost amânate pentru 2015, din cauza lipsei de finanțare. Această lipsă de finanțare pune în pericol realizarea obiectivelor Empact și sustenabilitatea planurilor de acțiune operaționale.

109

În 2015, Comisia a alocat Europolului șapte milioane de euro pentru finanțarea de acțiuni operaționale în 2015 și în 2016. Cu toate acestea, având în vedere faptul că acest pachet financiar acoperă nouă domenii prioritare, rămâne de văzut dacă fondurile sunt suficiente pentru a asigura sustenabilitatea financiară a Empact în ceea ce privește domeniul prioritar al fraudei intracomunitare cu firme „fantomă”.

Statele membre se opun propunerilor de a include TVA-ul în sfera de aplicare a Directivei privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii și în sfera Regulamentului privind instituirea Parchetului European

110

În martie 2011, experți din domeniu, provenind din toate statele membre, au pledat, în cadrul unei reuniuni organizate de Eurojust, pentru o cooperare mai eficientă între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii la nivel național și internațional⁵⁷. S-a recomandat elaborarea unor norme de competență exclusivă pentru frauda intracomunitară în domeniul TVA și încredințarea cercetării și a urmăririi penale a acestor infracțiuni unui Parchet European.

111

Cu toate acestea, o majoritate de state membre sunt împotriva propunerii Comisiei de a include TVA-ul în sfera de aplicare a Directivei privind lupta împotriva fraudei (așa-numita Directivă PIF sau Directiva privind protecția intereselor financiare)⁵⁸ sau a Regulamentului de instituire a Parchetului European. Excluderea TVA-ului din sfera acestor propuneri ar reprezenta un regres major, deoarece, așa cum a reamintit recent Curtea de Justiție a Uniunii Europene (cauza C-105/14 din 8 septembrie 2015, Taricco), frauda în domeniul TVA este acoperită de cadrul legal actual, și anume de Convenția privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene⁵⁹ pe care Directiva PIF ar trebui să o înlocuiască. Pe lângă aceasta, trebuie remarcat că legislația secundară nu conferă OLAF competențe de investigare în domeniul TVA.

9Punctul 110 din Raportul special nr. 8/2007 privind cooperarea administrativă în domeniul taxei pe valoarea adăugată (JO C 20, 25.1.2008, p. 1).

10Aceste studii nu includeau estimări pentru Croația și Cipru, deoarece statisticile privind conturile naționale ale celor două țări erau în continuare incomplete.

11Comisia Europeană, Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States (Studiu de cuantificare și analizare a diferenței dintre TVA-ul teoretic și TVA-ul colectat în statele membre ale UE. Raport din 2015) (http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm).

12https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps În Regatul Unit, exercițiul financiar se derulează între 1 aprilie și 31 martie pentru declarațiile financiare ale administrației publice.

13Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Raport al Curții de Conturi transmis Camerei Reprezentanților, Bruxelles, septembrie 2012.

14Hotărârea Curții din 6 iulie 2006 în cauzele conexate C-439/04 și C-440/04, Kittel și Recolta Recycling, Rec., p. I-6177, punctele 60 și 61.

15Hotărârea Curții din 6 septembrie 2012 în cauza C-273/11, Mecsek-Gabona, punctul 55.

16Articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului.

17Conform Ghidului adresat administrațiilor fiscale cu privire la managementul riscurilor de conformitate (Compliance Risk Management Guide For Tax Administrations), elaborat de grupul de proiect nr. 32 din cadrul Fiscalis, în cazul în care motivul pentru care comercianții nu respectă normele este complexitatea unei anumite părți din legislația fiscală, o soluție posibilă ar fi ca autoritățile fiscale să ofere consiliere gratuită comercianților sau să sugereze modificarea legislației pentru a elimina complexitatea.

18Atunci când un stat membru trimite o declarație recapitulativă privind TVA-ul prin intermediul sistemului VIES, statul membru care primește informațiile trimite înapoi un mesaj de eroare în care sunt enumerate toate codurile de TVA incorecte detectate.

19Italia (10 din 10 cazuri), Ungaria (7 din 10 cazuri), Letonia (1 din 10 cazuri) și Regatul Unit (10 din 10 cazuri).

20Perioada după care colectarea TVA-ului devine imposibilă, astfel cum este definită în legislațiile fiscale ale statelor membre.

21Articolul 22 din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului.

22Pentru perioada 2011-2014, în domeniul de lucru nr. 1 a fost încărcat un total de 30 493 de semnale pentru firmele monitorizate. Statele membre solicitate nu au furnizat niciun feedback pentru 11 028 (36 %) din totalul semnalelor încărcate. Din restul de 19 465 de semnale, 11 127 de firme (57 %) au fost considerate comercianți normali, care nu prezintă niciun risc de fraudă. În ceea ce privește domeniul de lucru nr. 3, în 2013 au fost încărcate în sistem 83 301 semnale, ceea ce reprezintă o creștere de 80 % comparativ cu 2012. Deși numărul de schimburi de informații a crescut semnificativ, informațiile au fost mai puțin relevante: aproape 83 % din comercianții pentru care s-au încărcat date în 2013 au fost considerați ca nesuspecți, în comparație cu 70 % în 2012.

23COM(2014) 71 final din 12 februarie 2014.

24Articolul 50 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului.

25Decizia nr. 1482/2007/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 de instituire a unui program comunitar pentru îmbunătățirea funcționării sistemelor de impozitare pe piața internă (Fiscalis 2013) și de abrogare a Deciziei nr. 2235/2002/CE (JO L 330, 15.12.2007, p. 1). Printre activitățile desfășurate se numără sistemele de comunicare și de schimb de informații, controalele multilaterale, seminarele și grupurile de proiect, vizitele de lucru, activitățile de formare și alte acțiuni similare.

26Regulamentul (UE) nr. 1286/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a unui program de acțiune pentru a îmbunătăți funcționarea sistemelor de impozitare în Uniunea Europeană pentru perioada 2014-2020 (Fiscalis 2020) și de abrogare a Deciziei nr. 1482/2007/CE (JO L 347, 20.12.2013, p. 25).

27http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_mid_term_report_en.pdf

28http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf

29Ghidul de bune practici este publicat pe site-urile internet ale statelor membre.

30Grupul de proiect nr. 29 din cadrul Fiscalis privind utilizarea abuzivă a normelor TVA la import.

31COM(2008) 807 final din 1 decembrie 2008 privind o strategie coordonată de îmbunătățire a luptei împotriva fraudei în domeniul TVA în Uniunea Europeană.

32Capitolele V și IX din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului în ceea ce privește VIES, capitolul 3 al titlului XI din Directiva TVA, mai precis articolul 226, în ceea ce privește normele privind facturarea, și titlul VI din Directiva TVA, în ceea ce privește exigibilitatea TVA-ului la tranzacțiile intracomunitare.

33Directiva 2008/117/CE a Consiliului din 16 decembrie 2008 de modificare a Directivei 2006/112/CE privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, în vederea combaterii fraudei fiscale legate de operațiunile intracomunitare (JO L 14, 20.1.2009, p. 7), prin care sunt modificate articolul 263 alineatul (1) din Directiva TVA și articolul 20 din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului în vederea reducerii termenelor fixate pentru depunerea declarațiilor recapitulative și pentru schimburile de informații cu privire la acestea; Directiva 2009/69/CE a Consiliului din 25 iunie 2009 de modificare a Directivei 2006/112/CE privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, cu privire la evaziunea fiscală legată de import (JO L 175, 4.7.2009, p. 12) prin care este modificat articolul 143 din Directiva TVA; capitolul V din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 al Consiliului în ceea ce privește accesul automat la date și capitolul X din Regulamentul (UE) nr. 904/2010 în ceea ce privește Eurofisc.

34Propunere de directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2006/112/CE privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, cu privire la evaziunea fiscală legată de import și de alte tranzacții transfrontaliere, în ceea ce privește propunerea referitoare la răspunderea în solidar (propunerea nu a fost adoptată); Directiva 2010/24/UE a Consiliului din 16 martie 2010 privind asistența reciprocă în materie de recuperare a creanțelor legate de impozite, taxe și alte măsuri (JO L 84, 31.3.2010, p. 1), intrată în vigoare la 1 ianuarie 2012, și propunerea privind responsabilitatea partajată în privința protejării veniturilor tuturor statelor membre, care nu a fost adoptată în Regulamentul privind cooperarea administrativă.

35Directiva 2008/117/CE prin care este modificat articolul 263 alineatul (1) din Directiva TVA.

36Expert study on the issues arising from a reduced time frame and the options allowed for submitting recapitulative statements. Raport final, 28 octombrie 2011 (http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm).

3717 state membre au aplicat derogarea în virtutea căreia puteau depune trimestrial declarațiile recapitulative, iar 10 au ales să nu aplice această derogare; în 5 state membre, aplicarea derogării este obligatorie, în timp ce în 12 state membre aceasta este opțională; 2 state membre au declarații recapitulative separate pentru bunuri și servicii, iar în 25 de state declarația recapitulativă acoperă atât bunuri, cât și servicii; în 22 de state membre, declarațiile se depun pe cale electronică (există totuși 10 excepții de la această regulă). 5 state membre oferă, ca opțiune, posibilitatea depunerii electronice a declarațiilor.

38Articolul 143 alineatul (2) și articolele 85-89 din Directiva 2006/112/CE a Consiliului, precum și anexele II și III la Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 756/2012 al Comisiei din 20 august 2012 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 2454/93 de stabilire a unor dispoziții de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului de instituire a Codului vamal comunitar (JO L 223, 21.8.2012, p. 8).

39Raportul special nr. 13/2011 al Curții de Conturi Europene.

40Un grup de proiect din cadrul programului Fiscalis se ocupă de cooperarea dintre autoritățile vamale și cele fiscale, iar Comisia a convenit să reexamineze chestiunea controalelor încrucișate între declarațiile vamale și declarațiile recapitulative ținând seama de recomandările formulate de acest grup de proiect.

4124 în Germania, 30 în Letonia și 20 în Regatul Unit.

4213 în Germania, 23 în Italia, 29 în Letonia și 20 în Regatul Unit.

43L’action de La Douane dans la lutte contre les fraudes et trafics. Comunicare adresată Președintelui Adunării Naționale de către Comitetul de evaluare și de control al politicilor publice. Ianuarie 2015.

44Prevăzută în Convenția Napoli II privind asistența reciprocă și cooperarea între administrațiile vamale, elaborată pe baza articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană.

45Directiva 2013/43/UE a Consiliului din 22 iulie 2013 de modificare a Directivei 2006/112/CE privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată în ceea ce privește aplicarea facultativă și temporară a mecanismului de taxare inversă în legătură cu furnizarea anumitor bunuri și servicii care prezintă risc de fraudă (JO L 201, 26.7.2013, p. 4).

46OCDE, Consumption Taxation of Cross-Border Services and Intangible Property in the Context of E-Commerce, 2001.

47Bundesrechnungshof, 2013 Bemerkungen – Weitere Prüfungsergebnisse Nr. 11 „Ausländische Internetanbieter zutreffend besteuern”.

48Alocuțiunea domnului Van Heuckelom cu ocazia Conferinței privind frauda în domeniul TVA organizate de deputații europeni Ingeborg Grässle și Benedek Javor la 4 februarie 2015 la sediul Parlamentului European de la Bruxelles (http://antikorrupcio.hu/en/vat-fraud-in-the-eu-member-states/).

49Documentele Consiliului European nr. 12623/5/13 din 16 septembrie 2013, nr. 16071/1/14 din 20 martie 2015 și nr. 9368/15 din 1 iunie 2015.

50Reuniunea strategică privind frauda în domeniul TVA organizată de Eurojust în martie 2011, a se vedea documentul nr. 11570/11 al Consiliului din 17 iunie 2011.

51Documentul nr. 12978/14 al Consiliului din 22 septembrie 2014.

52Un raport al Grupului de lucru pentru cooperare vamală recomandă ca autoritățile vamale să joace un rol mai activ în cadrul domeniului de lucru nr. 3 al rețelei Eurofisc. A se vedea documentul nr. 16071/1/14 al Consiliului din 20 martie 2015.

53De la 1,1 miliarde în 2001 la 159 de milioane de euro în 2003. Sursa: Ondersteuningscel (BTW fraude) – Cellule de soutien (Fraude TVA). A se vedea Rapport annuel des Finances 2003. A se vedea, de asemenea, Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Raport al Curții de Conturi transmis Camerei Reprezentanților. Bruxelles, septembrie 2012.

54Camera Lorzilor, Comisia pentru afaceri europene, Al 12-lea raport din sesiunea 2012-2013: The Fight Against Fraud on the EU’s Finances.

55Proiectul de concluzii ale Consiliului privind crearea și punerea în aplicare a unui ciclu de politici ale UE privind formele grave de criminalitate internațională și criminalitatea organizată, documentul 15358/10 COSI 69 ENFOPOL 298 CRIMORG 185 ENFOCUSTOM 94.

56Evaluarea amenințării pe care o reprezintă criminalitatea gravă și organizată (SOCTA), realizată în 2013.

57Reuniunea strategică privind frauda în domeniul TVA organizată de Eurojust în martie 2011, a se vedea documentul nr. 11570/11 al Consiliului UE din 17 iunie 2011.

58COM(2012) 363 final din 11 iulie 2012: „Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal”.

59Convenția din 26 iulie 1995 privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene și cele două protocoale la aceasta (Actul Consiliului din 19 iunie 1997 și Actul Consiliului din 27 septembrie 1996).

Concluzii și recomandări

112

În cadrul acestui audit, s-a urmărit să se analizeze dacă UE combate în mod eficace frauda intracomunitară în domeniul TVA. O mare majoritate a statelor membre, care sunt principalii beneficiari ai veniturilor provenite din TVA, și-au exprimat satisfacția în legătură cu modul în care sistemul actual a fost conceput și apreciază beneficiile rezultate din cooperarea reciprocă. Cu toate acestea, statele membre au indicat anumite domenii în care sistemul necesită îmbunătățiri suplimentare. Mai mult, auditul a permis identificarea unor deficiențe importante care indică faptul că sistemul nu este suficient de eficace. Aceste deficiențe trebuie să fie remediate. În trecut, Comisia a propus o serie de măsuri legislative pentru a permite statelor membre să amelioreze cadrul pentru schimbul de informații între autoritățile lor fiscale în vederea combaterii fraudei intracomunitare în domeniul TVA⁶⁰, însă statele membre nu au acceptat încă toate aceste măsuri. Prin urmare, este nevoie de noi inițiative legislative și de altă natură, așa cum se sugerează în următoarele recomandări.

Măsurarea eficacității sistemului

113

Lipsa unor date comparabile și absența unor indicatori adecvați relevanți care să măsoare performanța statelor membre afectează în mod negativ eficacitatea sistemului UE de combatere a fraudei intracomunitare în domeniul TVA (a se vedea punctele 19-25).

Recomandarea 1

Comisia ar trebui să inițieze un efort coordonat din partea statelor membre în vederea creării unui sistem comun de estimare a volumului fraudei intracomunitare în domeniul TVA, care să permită statelor membre să își evalueze performanțele în ceea ce privește reducerea cazurilor de fraudă intracomunitară în domeniul TVA, creșterea numărului de astfel de cazuri depistate și recuperarea unor sume din ce în ce mai mari în urma cazurilor detectate. Acest sistem s-ar putea baza pe practici utilizate deja în unele state membre.

Verificarea încrucișată a datelor vamale cu datele privind TVA-ul este esențială

114

Auditul a arătat că verificările încrucișate între importurile supuse regimului vamal 42 și declarațiile recapitulative privind TVA nu sunt posibile, deoarece autoritățile vamale nu transmit aceste date către autoritățile fiscale, iar comercianții nu sunt obligați să raporteze separat livrările intracomunitare subsecvente acestor importuri în declarațiile recapitulative privind TVA. În plus, nu toate statele membre fac schimb de date prin intermediul domeniului de lucru nr. 3 al rețelei Eurofisc cu privire la importurile cu grad ridicat de risc realizate sub regimul vamal 42 (a se vedea punctele 76-85).

Recomandarea 2

Autoritățile vamale ale statelor membre ar trebui să trimită autorităților fiscale informații privind importurile realizate sub regimul vamal 42 și să pună în aplicare și alte măsuri prevăzute în modelul de control elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru regimul vamal 42 (a se vedea anexa III).

Recomandarea 3

Comisia ar trebui să prezinte propuneri de modificări legislative care să permită controale încrucișate eficace între datele vamale și datele fiscale.

Îmbunătățirea sistemului de avertizare timpurie din cadrul rețelei Eurofisc, astfel încât comercianții cu grad ridicat de risc să fie mai bine urmăriți

115

Statele membre consideră că rețeaua Eurofisc este un sistem eficient de avertizare timpurie, dar s-au plâns de faptul că schimbul de informații nu este ușor de efectuat, se desfășoară lent și nu este întotdeauna bine direcționat. În urma auditului efectuat în statele membre selectate, s-a constatat, de asemenea, că prelucrarea datelor și accesul la informații reprezentau un proces îndelungat și dificil, bazat pe foi de calcul Excel care sunt distribuite ofițerilor de legătură din statele membre, existând riscul de transmitere a unor informații eronate sau incomplete. În multe cazuri, feedbackul este transmis țării de origine cu mare întârziere (a se vedea punctele 48-55).

Recomandarea 4

Comisia ar trebui să recomande statelor membre:

(a)să introducă o analiză comună a riscurilor, inclusiv prin utilizarea analizei relațiilor sociale, pentru a se asigura faptul că informațiile transmise prin intermediul rețelei Eurofisc sunt bine orientate către situațiile de fraudă;

(b)să îmbunătățească rapiditatea și frecvența acestor schimburi de informații;

(c)să se servească de un mediu informatic fiabil și ușor de utilizat pentru aceste schimburi de informații;

(d)să stabilească indicatori și niveluri-țintă adecvate pentru a măsura performanța diferitelor domenii de lucru; și

(e)să participe la toate domeniile de lucru ale rețelei Eurofisc.

Îmbunătățirea cadrului legal existent

116

Propunerea Comisiei cu privire la răspunderea în solidar în cazul comerțului transfrontalier nu a fost adoptată de către Consiliu. În aceste condiții, relațiile de afaceri cu comercianți care comit acte de fraudă nu sunt descurajate decât într-o măsură limitată. Punerea în aplicare a Directivei TVA în ceea ce privește perioada de depunere a declarațiilor recapitulative nu este uniformă în rândul statelor membre, ceea ce înseamnă o sarcină administrativă mai mare pentru comercianții care își desfășoară activitatea în mai multe state membre (a se vedea punctele 73-75).

Recomandarea 5

Consiliul ar trebui să aprobe propunerea Comisiei cu privire la răspunderea în solidar.

Recomandarea 6

Comisia ar trebui să prezinte o propunere de modificare a Directivei TVA care să urmărească o mai bună armonizare a cerințelor de raportare în materie de TVA stabilite de statele membre în legătură cu livrările intracomunitare de bunuri și servicii.

117

Există dovezi care arată că, la momentul introducerii taxării inverse în unul sau mai multe state membre, persoanele care comit acte de fraudă își deplasează pur și simplu activitățile către un stat membru în care nu se aplică acest mecanism (a se vedea punctele 86-89).

Recomandarea 7

Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să își coordoneze mai bine politicile privind taxarea inversă, după cum s-a procedat deja, de exemplu, în cazul schemei de comercializare a certificatelor de emisii.

Îmbunătățirea mecanismelor de cooperare administrativă

118

Comisia a propus o serie de măsuri legislative pentru a permite statelor membre să instituie un cadru adecvat pentru schimbul de informații între autoritățile lor fiscale în vederea combaterii fraudei intracomunitare în domeniul TVA, însă statele membre nu utilizează încă pe deplin aceste măsuri, iar unele dintre acestea trebuie să fie consolidate sau să fie aplicate în mod mai sistematic (a se vedea punctele 26-47 și 56-70).

Recomandarea 8

În contextul evaluării pe care o realizează cu privire la mecanismele de cooperare administrativă, Comisia ar trebui să efectueze vizite de monitorizare în anumite state membre selectate pe baza unei analize a riscurilor. Aceste vizite de monitorizare ar trebui să se concentreze pe îmbunătățirea promptitudinii cu care statele membre răspund la solicitările de informații, pe fiabilitatea sistemului VIES, pe viteza controalelor multilaterale și pe urmărirea măsurilor luate în urma constatărilor din rapoartele precedente privind cooperarea administrativă.

Recomandarea 9

Statele membre care nu au făcut încă acest lucru ar trebui să instituie un sistem pe două niveluri de înregistrare în scopuri de TVA (în care codul de TVA alocat comercianților care doresc să facă comerț intracomunitar să fie diferit de codul de TVA utilizat la nivel național) și să efectueze verificările prevăzute la articolul 22 din Regulamentul nr. 904/2010, oferind în același timp consiliere gratuită comercianților.

Recomandarea 10

Statele membre ar trebui să trimită scrisori de înștiințare oficială către comercianții implicați în lanțuri frauduloase pentru a facilita aplicarea jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene din cauzele Kittel/Mecsek și să refuze fie dreptul de deducere a taxei plătite în amonte, fie dreptul de a efectua livrări aplicând o cotă zero de TVA, pe baza faptului că comerciantul respectiv știa sau ar fi trebuit să știe că tranzacțiile sale erau legate de pierderi fiscale frauduloase.

119

Statele membre au nevoie de informații din partea țărilor din afara UE pentru a putea asigura colectarea TVA-ului la serviciile și la bunurile necorporale furnizate în sistem B2C prin intermediul comerțului electronic (a se vedea punctele 90-92).

Recomandarea 11

Pentru a consolida cooperarea cu țările din afara UE și pentru a asigura colectarea TVA-ului la serviciile și la bunurile necorporale furnizate în sistem B2C din aceste țări, statele membre ar trebui:

(a)să autorizeze Comisia să negocieze acorduri de asistență reciprocă cu țările în care sunt stabiliți cei mai mulți furnizori de servicii digitale și să semneze aceste acorduri; și

(b)în cazul statelor membre care fac parte din OCDE, acestea ar trebui să semneze și să pună în aplicare Convenția OCDE privind asistența administrativă reciprocă în materie fiscală, în vederea schimbului de informații privind furnizorii de servicii digitale cu țările terțe.

Îmbunătățirea cooperării între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii

120

Frauda intracomunitară în domeniul TVA este adesea legată de structurile infracționale organizate. Se impune deci adoptarea unei abordări comune și multidisciplinare mai bune de combatere a fraudei intracomunitare în domeniul TVA. Cu toate acestea, există o serie de autorități și organisme ale căror competențe în materie de combatere a fraudei intracomunitare în domeniul TVA se suprapun, care nu cooperează pe deplin și care efectuează doar schimburi limitate de informații între ele din cauza constrângerilor juridice (a se vedea punctele 93-102).

Recomandarea 12

Comisia și statele membre ar trebui să elimine obstacolele juridice care împiedică schimbul de informații între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii, atât la nivel național, cât și la nivelul UE. În special, OLAF și Europol ar trebui să aibă acces la date disponibile în cadrul VIES și prin Eurofisc, iar statele membre ar trebui să beneficieze de informațiile operative furnizate de aceste organisme.

121

Unul dintre elementele existente ale unei abordări multidisciplinare la nivelul UE constă în planurile de acțiune operaționale întocmite de statele membre și ratificate de Consiliu pentru perioada 2014-2017 în cadrul inițiativei Empact. Viabilitatea și sustenabilitatea acestor planuri se află însă în pericol din cauza lipsei finanțării din partea UE (a se vedea punctele 104-109).

Recomandarea 13

Comisia ar trebui să asigure sustenabilitatea planurilor de acțiune operaționale din cadrul inițiativei Empact, alocând în acest scop resurse financiare suficiente.

122

Există posibilitatea ca fraudele în domeniul TVA să rămână nepedepsite din cauza unor conflicte negative de competență dacă Directiva privind protecția intereselor financiare ale Uniunii și Regulamentul privind Parchetul European nu includ TVA-ul în sfera lor de aplicare (a se vedea punctele 110 și 111). De asemenea, frauda în domeniul TVA poate rămâne nepedepsită din cauza perioadelor prea scurte de prescripție, după cum a subliniat Curtea de Justiție în hotărârea sa din 8 septembrie 2015 (cauza C-105/14, Taricco). Conform jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene, frauda în domeniul TVA afectează interesele financiare ale Uniunii Europene.

Recomandarea 14

Parlamentul European și Consiliul ar trebui:

(a)să includă TVA-ul în sfera de aplicare a propunerii de directivă privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal (Directiva privind protecția intereselor financiare ale UE) și în sfera Regulamentului de instituire a Parchetului European; și

(b)să acorde Oficiului European de Luptă Antifraudă competențe clare și instrumente de investigare a cazurilor de fraudă intracomunitară în domeniul TVA.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Milan Martin CVIKL, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 15 decembrie 2015.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

60De exemplu, propunerea Comisiei din 20 iulie 2004 de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind asistența administrativă reciprocă pentru protejarea intereselor financiare ale Comunității împotriva fraudei și a oricăror alte activități ilegale [propunerea COM(2004) 509 modificată prin propunerea COM(2006) 473 final].

Anexe

Anexa I

Abordarea de audit aplicată la nivelul Comisiei

Auditul efectuat de Curte la nivelul Comisiei s-a desfășurat în două etape: o etapă pregătitoare și activitatea de audit pe teren.

1În cursul etapei pregătitoare, Curtea a desfășurat vizite de informare la DG Impozitare și Uniune Vamală și la OLAF. A fost discutată metodologia de audit (întrebările, criterii și standardele de audit), inclusiv metodologia de audit aplicată în statele membre, și s-au primit sugestii și feedback din partea Comisiei. DG Impozitare și Uniune Vamală a acordat auditorilor accesul la principala bază de date privind importurile: Websurveillance 2. Au fost discutate principalele roluri și provocări cu care se confruntă fiecare direcție generală în lupta împotriva fraudei în domeniul TVA și s-au colectat documentele relevante.

Curtea a examinat informațiile pertinente în materie de performanță, cum ar fi fișa de activitate a DG Impozitare și Uniune Vamală care însoțește proiectul preliminar de buget pentru 2013 și raportul anual de activitate pe 2013 al acestei direcții generale, precum și stadiul punerii în aplicare a strategiei UE de combatere a fraudei în domeniul TVA și rapoartele pe 2014 elaborate de Comisie cu privire la cooperarea administrativă în domeniul TVA și la eficacitatea colectării TVA-ului.

Curtea a desfășurat vizite de informare și pe lângă președinția rețelei Eurofisc, la Europol și la Eurojust. Cu ocazia acestor vizite, a fost prezentat auditul și s-au discutat diferitele roluri, responsabilități și provocări în combaterea fraudei în domeniul TVA. De asemenea, au fost colectate documente și informații relevante.

În cadrul vizitei de informare efectuate de Curte la OCDE, au fost discutate chestiuni relevante pentru audit, cum ar fi ponderea veniturilor din TVA, asistența reciprocă și schimburile de informații în materie fiscală, frauda cu firme „fantomă”, controalele multilaterale, auditurile comune și impozitarea serviciilor și a bunurilor necorporale furnizate pe internet (comerțul electronic). Totodată, Curtea a examinat cele mai recente rapoarte și orientări ale OCDE cu privire la TVA.

Împreună cu reprezentanți ai Grupului de lucru pentru TVA al instituțiilor supreme de audit din UE, Curtea a examinat și a discutat cele mai recente activități de audit desfășurate de aceste instituții în legătură cu TVA, precum și activitățile în curs de desfășurare.

2În cursul etapei de audit pe teren, Curtea a prezentat Comisiei rezultatele sondajului realizat în statele membre. De asemenea, Curtea a prezentat chestionarul general adresat Comisiei. Acesta privea evoluțiile actuale din domeniu și urmărea colectarea de informații privind activitățile Comisiei în domeniul cooperării administrative, modul în care s-a dat urmare Raportului special al Curții privind regimul vamal 42, taxarea inversă, comerțul electronic și eficacitatea colectării TVA-ului, inclusiv cooperarea între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii în rândul statelor membre și al organismelor europene. La acest chestionar general au răspuns DG Buget, DG Migrație și Afaceri Interne, DG Justiție și Consumatori, OLAF și DG Impozitare și Uniune Vamală.

Pentru a evalua eficacitatea cooperării între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii, Curtea s-a adresat Consiliului și a examinat principalele documente privind Empact, planurile de acțiune operaționale și regimul vamal 42.

Un al doilea chestionar a fost trimis către DG Impozitare și Uniune Vamală cu scopul de a se verifica dacă Comisia monitorizase în mod corespunzător transpunerea de către statele membre a diferitelor modificări aduse Directivei TVA în legătură cu combaterea fraudei în domeniul TVA.

S-a discutat împreună cu DG Impozitare și Uniune Vamală metodologia urmată de contractantul Comisiei în studiile disponibile pentru a estima diferența dintre TVA-ul teoretic și cel efectiv colectat. De asemenea, Curtea a trimis un al treilea chestionar către DG Impozitare și Uniune Vamală pentru a evalua această metodologie și pentru a putea adresa întrebări relevante pe această temă autorităților fiscale din Italia, Letonia și Regatul Unit.

În ceea ce privește OLAF, Curtea a colectat probe de audit privind operațiunile vamale comune relevante și investigațiile legate de regimul vamal 42 și de subevaluare.

În statele membre vizitate, Curtea a desfășurat interviuri cu funcționarii de legătură pentru programul Fiscalis. De asemenea, Curtea a examinat rapoartele intermediare și finale de evaluare a programului Fiscalis 2013, precum și rezultatele obținute de grupurile de proiect din cadrul Fiscalis relevante pentru combaterea fraudei în domeniul TVA. Totodată, în statele membre vizitate, au fost efectuate teste pe un eșantion de instrumente administrative finanțate prin Fiscalis (a se vedea anexa II).

Anexa II

Abordarea de audit aplicată la nivelul autorităților vamale și fiscale din statele membre

Auditul efectuat de Curte la nivelul statelor membre s-a desfășurat tot în două etape: o etapă pregătitoare și activitatea de audit pe teren.

1În etapa pregătitoare, Curtea a realizat un sondaj în rândul funcționarilor de legătură din toate cele 28 de state membre responsabili de cooperarea administrativă. Prin intermediul acestui sondaj, Curtea a aflat care sunt opiniile statelor membre cu privire la eficacitatea cooperării administrative în combaterea fraudei în materie de TVA în cazul tranzacțiilor intracomunitare.

De asemenea, Curtea a examinat rapoartele anuale de activitate ale Eurofisc disponibile, statisticile privind cooperarea administrativă, semnalele de fraudă transmise prin Eurofisc, mesajele O_MCTL și importurile supuse regimului vamal 42.

2În cursul activității de audit pe teren, Curtea a desfășurat vizite la autoritățile fiscale și vamale din Germania, Ungaria, Italia, Letonia și Regatul Unit și a intervievat funcționarii de legătură de la nivel central și alte autorități responsabile de VIES, Eurofisc, Fiscalis și de controalele multilaterale, utilizând un chestionar pentru a colecta elemente de probă cu privire la aceste domenii.

În fiecare stat membru, a fost selectat un eșantion alcătuit din înregistrări VIES, din instrumente de cooperare administrativă și din tranzacții intracomunitare. Au fost selectate câte 110 elemente în fiecare stat membru, aplicându-se următoarea abordare:

(a)pentru a verifica dacă sistemul VIES îndeplinește cerințele privind exhaustivitatea, exactitatea și promptitudinea prevăzute la articolele 22 și 23 din Regulamentul nr. 904/2010 al Consiliului, Curtea a selectat două eșantioane:

(i)un eșantion aleatoriu de mesaje O_MCTL trimise (10) și primite (10) de către statul membru în prima jumătate a anului 2014; și

(ii)un eșantion aleatoriu de 10 dosare referitoare la comercianți înregistrați pentru prima dată în sistemul VIES în 2013;

(b)pentru a verifica atât eficacitatea schimburilor de informații la cerere, cât și conformitatea lor cu articolele 7-12, Curtea a selectat un eșantion aleatoriu de cereri trimise (10) și primite (10) de SCAC în 2013;

(c)pentru a verifica atât eficacitatea cooperării dintre statele membre, cât și respectarea dispozițiilor articolelor 29 și 30, Curtea a selectat un eșantion bazat pe o analiză a riscurilor format din cinci controale multilaterale inițiate de autoritățile fiscale din statul membru vizitat și din cinci controale multilaterale la care autoritățile fiscale din statul membru vizitat au participat la cererea altor state membre. Eșantionul a acoperit anul 2013 și, în cazul în care dimensiunea minimă a eșantionului nu a fost atinsă, au fost incluse elemente din exercițiile anterioare și din cele ulterioare;

(d)pentru a verifica eficacitatea domeniului de lucru nr. 1 al rețelei Eurofisc, Curtea a selectat un eșantion bazat pe o analiză a riscurilor format din 10 semnale de fraudă transmise și primite de către fiecare stat membru vizitat în 2013; și

(e)ca o urmare dată auditului anterior al Curții privind regimul vamal 42 și pentru a testa modul în care autoritățile vamale și cele fiscale cooperează între ele și cu alte autorități ale statelor membre, de exemplu prin utilizarea, atunci când este necesar, a domeniului de lucru nr. 3 al Eurofisc, dar și pentru a verifica caracterul complet al datelor VIES, Curtea a selectat, pe baza unei analize a riscurilor, un eșantion format din 30 de importuri supuse regimului vamal 42.

În fine, Curtea a examinat rapoartele de audit disponibile cu privire la Eurofisc, întocmite în urma auditurilor desfășurate de instituțiile supreme de audit din Germania, Ungaria și Austria.

Anexa III

Modelul de control elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru regimul vamal 42

Acest model de control a fost adoptat de Curte în Raportul său special nr. 13/2011.

1Indicarea obligatorie la caseta 44 din documentul administrativ unic (DAU) a unui cod valid de identificare în scopuri de TVA atât al importatorului (sau al reprezentatului său fiscal), cât și al clientului sau al importatorului însuși în cazul transferurilor în statul membru de destinație. Verificarea în VIES a validității acestor coduri de identificare în scopuri de TVA, înainte de punerea în liberă circulație a bunurilor. În caz contrar, TVA-ul este datorat în momentul importului.

2La caseta 44 din DAU se face referire la dovada care atestă că mărfurile urmează a fi transportate către un alt stat membru, de exemplu numărul documentului de transport, iar la caseta 17a din DAU se completează codul țării de destinație. În caz contrar, declarația vamală ar trebui să fie corectată.

3Autoritățile vamale verifică ex post, cu ajutorul unor tehnici adecvate de gestionare a riscurilor, dacă transportul către statul membru de destinație, stat al cărui cod este indicat la caseta 17a din DAU, a avut într-adevăr loc la scurt timp după import, dacă bunurile livrate către statul membru de destinație sunt aceleași cu bunurile importate, dacă importatorul și persoana care livrează bunurile sunt una și aceeași persoană și dacă determinarea valorii în vamă și baza de impozitare a TVA-ului sunt corecte. În cazul în care cerințele menționate anterior nu sunt îndeplinite, TVA-ul se recuperează ex post. În situația unei subevaluări a bazei de impozitare, autoritățile fiscale solicită operatorului să corecteze, în declarația recapitulativă, valoarea livrărilor sau a transferurilor intracomunitare corespunzătoare, dacă este necesar.

4Realizarea în mod automat a schimbului de informații între autoritățile vamale și cele fiscale ale statului membru de import cu privire la aceste importuri.

5Autoritățile fiscale din statul membru de import notifică în cel mai scurt timp importurile cu grad ridicat de risc statului membru de destinație, prin intermediul domeniului de lucru nr. 3 al rețelei Eurofisc.

6Autoritățile fiscale compară informațiile primite de la autoritățile vamale cu cele cuprinse în declarația recapitulativă privind TVA depusă de importator (sau de către reprezentantul său fiscal) cu scopul de a asigura exhaustivitatea/exactitatea acesteia din urmă. În cazul în care sumele raportate în această declarație sunt mai mici decât baza de impozitare a TVA-ului, aferentă importului respectiv, ar trebui să se decidă, prin intermediul sistemului de gestionare a riscurilor fiscale, dacă se impune investigarea în detaliu a acestei diferențe, luându-se în considerare factorii de risc care intervin în cazul respectiv.

7În situația în care declarația recapitulativă nu este depusă sau informațiile cuprinse în aceasta nu sunt complete/exacte, autoritățile fiscale din statul membru de destinație sunt informate prin intermediul sistemului de cooperare administrativă.

8Autoritățile fiscale din statul membru de destinație compară informațiile primite de la alte state membre cu deconturile de TVA depuse de client (cumpărător) sau, în cazul transferurilor, de către importatorul însuși.

Răspunsul Comisiei

Sinteză

IV (a)

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul V litera (b).

Comisia consideră că dispozițiile detaliate privind controalele pentru punerea în aplicare a legislației relevante a Uniunii intră în responsabilitatea statelor membre. Comisia a atras atenția statelor membre, în mod general, asupra importanței unor verificări eficace cu privire la colectarea TVA.

V (a)

Comisia acceptă recomandarea.

Comisia remarcă faptul că există foarte puține informații disponibile în statele membre cu privire la amploarea fraudei intracomunitare în domeniul TVA. Există foarte puține țări care estimează amploarea fraudei intracomunitare; nici țările respective nu publică metodologia utilizată, iar estimările în sine sunt în cea mai mare parte confidențiale.

Comisia a întreprins acțiuni specifice pentru a îmbunătăți estimările:

–serviciile Comisiei [DG Eurostat (DG ESTAT) și DG Impozitare și Uniune Vamală (DG TAXUD)] lucrează în prezent la un memorandum de înțelegere (MoU) pentru a defini mai bine domeniile de cooperare viitoare cu scopul de a analiza datele și metodele pentru estimări ale decalajului fiscal și pentru alți indicatori de evaziune fiscală licită și ilicită;

–grupul de proiect pentru decalajul fiscal a fost instituit în cadrul programului Fiscalis 2020 pentru punerea în comun a cunoștințelor și schimbul de informații cu privire la metodologiile de estimare a decalajului fiscal. Se iau astfel în considerare și aspecte de estimare a fraudei fiscale.

V (b)

Comisia nu acceptă recomandarea.

Comisia a prevăzut o legislație care să asigure că informațiile menționate la articolul 143 alineatul (2) din Directiva 2006/112/CE sunt disponibile în declarația vamală¹. Comisia consideră că statele membre dispun de suficiente informații și autoritățile competente din statele membre au acces la datele respective pentru a efectua controalele încrucișate eficace dintre datele vamale și datele privind TVA.

Pentru schimbul transfrontalier de informații există cadre juridice clare, stabilite atât pentru administrațiile fiscale, cât și pentru autoritățile vamale competente. În cadrul rețelei Eurofisc este abordat un nivel suplimentar de schimb de informații între autoritățile vamale și fiscale în contextul procedurii vamale 42.

Este responsabilitatea statelor membre să asigure punerea în aplicare a legislației Uniunii, precum și colectarea impozitelor datorate conform legii. Prin urmare, Comisia nu recunoaște necesitatea unei legislații suplimentare.

V (c)

Comisia acceptă recomandarea. Aceasta ia deja parte la reuniunile care au loc în domeniile de lucru ale Eurofisc și va continua să încurajeze statele membre să îmbunătățească funcționarea rețelei și să sporească eficiența acesteia.

V (d)

Comisia nu acceptă recomandarea.

A se vedea răspunsul la recomandarea 7.

V (e)

Comisia acceptă recomandarea. Aceasta analizează deja aspectele respective în rapoartele sale de evaluare prezentate în diferite foruri, în care încurajează în mod continuu și îndeamnă statele membre să îmbunătățească promptitudinea răspunsurilor și fiabilitatea datelor VIES. În rapoartele următoare, Comisia intenționează să dea curs recomandărilor sale și recomandărilor formulate în urma reuniunilor grupurilor de proiect Fiscalis.

V (f)

Comisia acceptă recomandarea, în măsura în care aceasta se adresează serviciilor sale.

A se vedea răspunsul Comisiei la recomandarea 12.

Observații

19

La inițiativa Comisiei, a fost înființat un grup de proiect privind decalajul fiscal în cadrul programului Fiscalis 2020 pentru punerea în comun a cunoștințelor și schimbul de informații cu privire la metodologiile de estimare a decalajului fiscal. De asemenea, grupul de proiect ia în considerare aspectele estimării fraudei fiscale.

20

Există un număr limitat de informații disponibile în statele membre cu privire la amploarea fraudei intracomunitare în domeniul TVA. Puținele țări care estimează amploarea fraudei intracomunitare nu publică, de regulă, aceste date, iar metodologia aplicată este în cea mai mare parte confidențială.

22

Metodologia utilizată în studii se bazează pe o abordare descendentă, întrucât Comisia nu are acces la date care ar putea fi utilizate pentru a produce estimări utilizând abordarea ascendentă. Dezavantajul abordării descendente constă în faptul că rezultatele nu pot fi demontate în funcție de sectoarele industriale sau de alte criterii (de exemplu, fraudă).

23

Comisia solicită anual informații referitoare la beneficiile și rezultatele cooperării administrative cu modelul statistic.

25

Astfel cum s-a menționat anterior, Comisia a întreprins acțiuni specifice în vederea îmbunătățirii estimărilor:

–serviciile Comisiei (DG ESTAT și DG TAXUD) lucrează în prezent la un memorandum de înțelegere (MoU) pentru a defini mai bine domeniile de cooperare viitoare cu scopul de a analiza datele și metodele pentru estimări ale decalajului fiscal și pentru alți indicatori de evaziune fiscală licită și ilicită;

–grupul de proiect pentru decalajul fiscal a fost instituit în cadrul programului Fiscalis 2020 pentru punerea în comun a cunoștințelor și pentru schimb de informații cu privire la metodologiile de estimare a decalajului fiscal. Grupul de proiect ia în considerare, de asemenea, aspecte ale estimării fraudei fiscale.

30

Comisia consideră că trebuie să se găsească un echilibru între promptitudinea răspunsurilor și calitatea acestora. Cu toate acestea, Comisia a abordat deja această problemă cu statele membre și i-a invitat pe cei care au înregistrat cel mai mare număr de răspunsuri tardive să îmbunătățească situația.

43

Comisia nu are acces la datele operaționale pe care statele membre le pun la dispoziția autorităților competente ale altor state membre prin intermediul VIES; acest fapt limitează posibilitățile Comisiei de a monitoriza îmbunătățirea măsurilor.

59

Comisia analizează oportunitatea de a efectua controale specifice în statele membre pentru a evalua punerea în aplicare la nivel național a acordurilor de cooperare administrativă ale UE, având în vedere rapoartele viitoare.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 65 și 66

Comisia consideră că noul cadru de măsurare a performanțelor intrat în vigoare în aprilie 2014 odată cu noul program Fiscalis 2020 ar trebui să faciliteze monitorizarea programului și a activităților sale. Astfel, datele colectate în cursul duratei de viață a programului ar trebui să constituie o bază îmbunătățită pentru evaluarea și aprecierea eficacității programului.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 78 și 79

Comisia consideră că dispozițiile detaliate privind controalele pentru punerea în aplicare a legislației relevante a Uniunii intră în sfera de responsabilitate a statelor membre. Aceasta include organizarea cooperării între autoritățile vamale și fiscale naționale. Comisia va atrage atenția statelor membre asupra importanței integralității și corectitudinii informațiilor furnizate de declaranți în caseta 44 din declarația vamală.

81

Controalele vamale se bazează pe o analiză a riscurilor². Comisia va atrage atenția statelor membre asupra importanței controalelor referitoare la informațiile furnizate de declaranți în declarația vamală.

83

Comisia subliniază că, deși subevaluarea provoacă probleme grave pentru colectarea taxelor vamale, pierderea de venituri din TVA legată de subevaluare în momentul în care bunurile sunt importate este definitivă doar atunci când importatorul nu are drept deplin de deducere a TVA aferent intrărilor. În alte cazuri, TVA este intermediară și este calculată la prețurile de vânzare ulterioare, însemnând că valoarea originală în vamă la import nu mai este relevantă pentru suma datorată cu titlu de TVA. Comisia recunoaște că bunurile (de exemplu, textile și încălțăminte) pot fi deturnate către piața neagră din statul membru importator.

85

Comisia a atras atenția statelor membre, în mod general, asupra importanței punerii în aplicare efective a legislației Uniunii în vederea colectării TVA. Cazurile de posibilă neconformitate vor fi monitorizate în mod adecvat.

90

Comisia are convingerea că un sistem simplificat de înregistrare și de plată a impozitelor, cum ar fi minighișeul unic (Mini-One-Stop-Shop), este esențial pentru garantarea impozitării veniturilor furnizorilor nerezidenți. Un astfel de sistem înseamnă că verificarea conformității poate fi concentrată inițial asupra întreprinderilor care nu sunt înregistrate (fie prin minighișeul unic, fie înregistrate direct în țara de destinație).

În ceea ce privește modificările din 2015, primele rezultate indică faptul că minighișeul unic, aplicabil începând cu 1 ianuarie 2015, ar putea genera 3 miliarde EUR în 2015, reprezentând 18 miliarde EUR în vânzări. În prezent, peste 11 000 de întreprinderi sunt înregistrate în minighișeul unic (ar putea exista un număr suplimentar de 100 000 de întreprinderi mici care intră sub incidența dispoziției conform căreia piețe precum magazinele online de aplicații/filme/muzică plătesc TVA în numele dezvoltatorului/artistului).

92

Înainte de modificările din 2015, Comisia a inițiat o campanie intensivă de comunicare. Se estimează că veniturile provenite din țări terțe vor fi cel puțin triple în 2015 față de anii precedenți (de exemplu, Germania a afirmat că a primit 24,2 milioane EUR în primul trimestru al anului 2015 doar de la furnizori din afara UE). Cu toate acestea, Comisia recunoaște provocările legate de conformitate și, prin urmare, a înființat un grup de proiect Fiscalis (FPG 38) care finalizează în prezent un raport cu recomandări pentru îmbunătățirea controlului în domeniul comerțului electronic.

95

Comisia reamintește că a propus crearea unui Parchet European care ar urma să fie însărcinat cu anchetarea și urmărirea în justiție a fraudei care afectează bugetul UE. Propunerea de regulament privind instituirea Parchetului European este, în prezent, în dezbatere în Consiliul UE.

99

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 78.

101

Comisia sprijină accesul Europol și al OLAF la datele VIES și Eurofisc, ca instrument vital pentru a permite ambelor organizații să își îndeplinească mai bine misiunea de a sprijini anchetele efectuate de statele membre și, în cazul OLAF, să efectueze investigații privitoare la frauda intracomunitară în materie de TVA.

Planul strategic multianual referitor la prioritatea UE în materie de criminalitate „frauda intracomunitară cu firme „fantomă” (Missing Trader Intra Community – MTIC)/frauda cu produse accizabile” identifică în mod expres „lipsa unei cooperări sistemice între autoritățile de aplicare a legii și autoritățile fiscale la nivel național și la nivelul UE” ca o potențială vulnerabilitate la fraude de tip MTIC.

103

În ceea ce privește OLAF, problema rezidă în lipsa unui temei juridic clar și a instrumentelor, mai degrabă decât în lipsa coordonării cu alte organisme ale UE.

108

Această problemă a fost rezolvată în mare măsură prin încheierea unui acord de delegare între Comisie și Europol în decembrie 2014, prin care se alocă sumele necesare în prezent pentru inițiativa Empact pentru planurile de acțiune operaționale (PAO) din 2015 și 2016. Pentru perioada de după 2016, finanțarea aferentă planurilor de acțiune operaționale va fi inclusă între atribuțiile statutare ale Europol și, prin urmare, în bugetul obișnuit (cu condiția adoptării noului regulament). Modificarea fișei financiare legislative, care include acest aspect, este în curs.

109

Având în vedere nivelul ridicat al ratei de absorbție în 2015, Comisia are în vedere completarea celor 7 milioane EUR cu o sumă suplimentară de 2 milioane EUR. Pentru perioada de după 2016, finanțarea aferentă planurilor de acțiune operaționale va fi inclusă între atribuțiile statutare ale Europol și, prin urmare, în bugetul obișnuit (cu condiția adoptării noului regulament). Modificarea fișei financiare legislative, inclusiv a acestui aspect, este în curs.

Concluzii și recomandări

112

Comisia poartă în permanență discuții cu statele membre despre posibile noi inițiative pentru a spori eficacitatea cooperării administrative și a luptei împotriva fraudei în domeniul TVA. Aceasta sprijină inițiativele luate de statele membre pentru a îmbunătăți eficiența rețelei Eurofisc. În prezent, Comisia negociază un acord cu Norvegia pentru a permite o cooperare mai bună și mai bine orientată, iar în viitor ar putea să urmeze alte țări cu relații comerciale importante cu UE.

Recomandarea 1

Comisia acceptă recomandarea. Comisia remarcă faptul că există foarte puține informații disponibile în statele membre cu privire la amploarea fraudei intracomunitare în domeniul TVA. Există foarte puține țări care estimează amploarea fraudei intracomunitare; nici țările respective nu publică metodologia utilizată, iar estimările în sine sunt în cea mai mare parte confidențiale.

Cu toate acestea, serviciile Comisiei (DG ESTAT și DG TAXUD) lucrează în prezent la un memorandum de înțelegere (MoU) pentru a defini mai bine domeniile de cooperare viitoare cu scopul de a analiza datele și metodele pentru estimări ale decalajului fiscal și pentru alți indicatori de evaziune fiscală licită și ilicită.

Grupul de proiect pentru decalajul fiscal a fost instituit în cadrul programului Fiscalis 2020 pentru punerea în comun a cunoștințelor și schimbul de informații cu privire la metodologiile de estimare a decalajului fiscal. Se iau astfel în considerare, de asemenea, aspecte de estimare a fraudei fiscale.

Recomandarea 2

Comisia menționează că recomandarea se adresează statelor membre.

Recomandarea 3

Comisia nu acceptă recomandarea. Comisia a prevăzut o legislație care să asigure că informațiile menționate la articolul 143 alineatul (2) din Directiva 2006/112/CE sunt disponibile în declarația vamală³. Comisia consideră că statele membre dispun de suficiente informații și autoritățile competente din statele membre au acces la aceste date pentru a efectua controalele încrucișate eficace dintre datele vamale și datele privind TVA. Cu toate acestea, pentru a fi eficiente, controalele încrucișate naționale trebuie să fie combinate cu controale încrucișate VIES.

Pentru schimbul transfrontalier de informații există cadre juridice clare stabilite atât pentru administrațiile fiscale, cât și pentru autoritățile vamale competente. În cadrul rețelei Eurofisc este abordat un nivel suplimentar de schimb de informații între autoritățile vamale și fiscale în contextul procedurii vamale 42.

Este responsabilitatea statelor membre să asigure punerea în aplicare a legislației Uniunii, precum și colectarea impozitelor datorate în mod legal. Comisia a atras atenția statelor membre, în mod general, asupra importanței unor controale eficace cu privire la colectarea TVA.

Cu toate acestea, Comisia va reanaliza problema controalelor încrucișate dintre declarațiile vamale și declarațiile recapitulative având în vedere recomandările care urmează să fie formulate de către grupul de proiect Fiscalis 2020.

Recomandarea 4 (a)

Comisia acceptă recomandarea.

Comisia a concluzionat în raportul său că, în cadrul Eurofisc, o analiză comună a riscurilor și un mecanism de feedback eficace ar constitui un răspuns adecvat la necesitatea de a dispune de informații mai bine orientate și de a se optimiza utilizarea informațiilor care sunt deja disponibile în cadrul rețelei. Aceasta ar permite rețelei să își consolideze în continuare rolul, ca o reacție rapidă din partea administrațiilor fiscale împotriva fraudelor transfrontaliere în domeniul TVA.

Recomandarea 4 (b)

Comisia acceptă recomandarea.

Recomandarea 4 (c)

Comisia acceptă recomandarea.

Recomandarea 4 (d)

Comisia acceptă recomandarea.

Recomandarea 4 (e)

Comisia acceptă recomandarea.

Recomandarea 5

Comisia menționează că recomandarea se adresează Consiliului.

Recomandarea 6

Comisia nu acceptă recomandarea.

Astfel cum este prevăzut în programul de lucru al Comisiei pentru 2016, un plan de acțiune în domeniul TVA, care urmează să fie adoptat în 2016, va avea ca obiectiv crearea unui regim TVA mai eficient și mai rezistent la fraudă.

Acesta va include o reexaminare a obligațiilor de raportare, de exemplu pentru comerțul intra-UE.

Înainte de rezultatul acestui exercițiu Comisia nu preconizează propunerea unei modificări a Directivei TVA în această privință.

Recomandarea 7

Comisia nu acceptă recomandarea.

Aplicarea unui mecanism de taxare inversă ca măsură de combatere a fraudei este opțională, fiind orientată în principal către probleme de fraudă specifice la nivel național.

Cu toate acestea, Comisia este conștientă de faptul că aplicarea sectorială creează probleme și intenționează să discute chestiunea taxării inverse în contextul planului de acțiune privind TVA care va fi adoptat în 2016.

Recomandarea 8

Comisia acceptă recomandarea. Comisia are în vedere posibilitatea efectuării de vizite specifice în statele membre pentru a evalua punerea în aplicare la nivel național a acordurilor de cooperare administrativă ale UE, având în vedere rapoartele viitoare.

Recomandarea 9

Comisia menționează că recomandarea se adresează statelor membre.

Recomandarea 10

Comisia menționează că recomandarea se adresează statelor membre.

Recomandarea 11

Comisia menționează că respectiva parte a recomandării se adresează statelor membre.

Recomandarea 11 (b)

Comisia consideră că un astfel de schimb de informații ar putea fi mai bine realizat și garantat prin intermediul unei abordări la nivelul UE și prin încheierea de acorduri bilaterale între UE și țările terțe, precum în cazul Norvegiei.

Recomandarea 12

Comisia acceptă recomandarea, în măsura în care se adresează serviciilor sale. Aceasta menționează, în același timp, că recomandarea se adresează statelor membre și implică răspunderea reciprocă a autorității legislative.

Comisia se angajează să își continue eforturile pentru a înlătura ultimele obstacole juridice care împiedică schimbul de informații dintre autorități, atât la nivel național, cât și la nivelul UE.

121

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 109.

Recomandarea 13

Comisia acceptă recomandarea și o pune deja în aplicare. La sfârșitul anului 2014, între Comisie și Europol s-a semnat un acord de delegare prin care se alocă sumele necesare în prezent pentru inițiativa Empact pentru PAO din 2015 și 2016. Pentru perioada de după 2016, finanțarea aferentă planurilor de acțiune operaționale va fi inclusă între atribuțiile statutare ale Europol și, prin urmare, în bugetul obișnuit (cu condiția adoptării noului regulament). Modificarea fișei financiare legislative, care include acest aspect, este în curs.

Recomandarea 14

Comisia menționează că recomandarea se adresează Parlamentului European și Consiliului.

1A se vedea Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 756/2012 al Comisiei din 20 august 2012 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 2454/93 de stabilire a unor dispoziții de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului de instituire a Codului Vamal Comunitar (JO L 223, 21.8.2012, p. 8).

2Articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului vamal comunitar.

3A se vedea Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 756/2012 al Comisiei din 20 august 2012 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 2454/93 de stabilire a unor dispoziții de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului de instituire a Codului vamal comunitar (JO L 223, 21.8.2012, p. 8).

QJ-AB-15-024-RO-E    ISSN 1977-5806

În fiecare an, Uniunea Europeană pierde miliarde din veniturile sale din TVA din cauza activităților grupurilor infracționale organizate. Întrucât exporturile de bunuri și servicii dintr-un stat membru al UE în alt stat membru al UE sunt scutite de la plata TVA, infractorii se pot sustrage în mod fraudulos de la plata TVA-ului în statul membru de destinație. Aceasta conduce la pierderi de venituri atât pentru țările vizate, cât și pentru UE. Prezentul raport examinează în ce măsură este eficace UE în combaterea fraudei intracomunitare în domeniul TVA. Curtea a identificat deficiențe din care reiese faptul că sistemul actual nu este suficient de eficace. Aceste deficiențe trebuie să fie remediate. Este momentul să se dea dovadă de severitate și să se adopte măsuri mai decisive.