EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3860-3 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/47275 | QJ-AB-15-025-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-3880-1 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/118921 | QJ-AB-15-025-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3886-3 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/036256 | QJ-AB-15-025-CS-E

© Evropská unie, 2016

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

K použití či reprodukci mapy na s. 22 je nutné získat souhlas přímo od držitele autorských práv.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2015

č. 25

Zvláštní zpráva

Podpora EU pro
infrastrukturu venkova:
potenciál pro významné
zlepšení využití prostředků

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, jemuž předsedá člen EÚD Augustyn Kubik a který se zaměřuje na výdajové oblasti ochrany přírodních zdrojů a hospodaření s nimi. Audit vedl člen EÚD Nikolaos Milionis s podporou vedoucí svého kabinetu Ioulií Papatheodorouovou, tajemníka kabinetu Kristiana Snitera, vedoucího oddělení Michaela Baina, vedoucí týmu Diany Voineaové a zástupce vedoucí týmu Lorenza Pirelliho. Auditní tým tvořili Ramona Bortnowschiová, Malgorzata Frydelová, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casasová a Michael Spang. Jazykovou podporu poskytovali Hannah Critophová, Jeremy Gardner, Paulina Pruszková, Agata Sylwestrzaková, Fiona Urquhartová a Adrian Williams. Asistentské služby zajišťovala Terje Teppan-Niesenová.

Zleva doprava: J. Gardner, M. Frydelová, K. Sniter, H. Critophová, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casasová, D. Voineaová, I. Papatheodorouová, L. Pirelli.

Obsah

Glosář

Shrnutí

Úvod

Význam investic do infrastruktury venkova v Evropské unii

Podpora v oblasti rozvoje venkova pro investice do infrastruktury

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Část I – Nedostatečné odůvodnění pro využití fondů rozvoje venkova EU a nedostatečná koordinace s ostatními fondy

Členské státy ne vždy jasně odůvodňovaly potřebu fondů rozvoje venkova EU

Nebylo dostatečně zmírňováno riziko efektu mrtvé váhy, jakkoli byly zjištěny určité správné postupy

Na účinnou koordinaci fondů měly často dopad slabé vymezující hranice a nedostatečné mechanismy pro zajištění doplňkovosti

Komise se v programovém období 2014–2020 soustředila na zlepšování koordinace s cílem řešit nedostatky z minulosti

Část II – Neoptimální využívání prostředků při provádění opatření

Výběrové postupy ne vždy směrovaly financování k nákladově nejefektivnějším projektům

Kontroly přiměřenosti nákladů a postupů zadávání veřejných zakázek neomezovaly účinně riziko nadměrných nákladů projektů

Požadavky týkající se udržitelnosti nepřihlížely k životnosti investic

Dlouhá prodlení ve správním postupu měla dopad na efektivitu a účinnost opatření

Komise začala systematicky kontrolovat nápravu nedostatků a související akční plány členských států až v pozdější fázi programového období

Část III – Systém pro monitorování a hodnocení neposkytoval vhodné informace o výsledcích projektů

Kontrolované projekty přinesly očekávané fyzické výstupy, ale často nebyly k dispozici spolehlivé informace o výsledcích projektů

Komise povzbuzovala členské státy, aby zlepšily monitorování a hodnocení, některé nedostatky však pravděpodobně v programovém období 2014–2020 přetrvají

Závěry a doporučení

Příloha I | — | Prostředky EU na infrastrukturní opatření 125, 321, 322 a 323 – plánované a vydané v programovém období 2007–2013
Příloha II | — | Přehled kontrolovaných projektů

Odpověď Komise

Glosář

Doplňkovost: Záměrný protipól nebo synergie mezi dvěma nebo více fondy, které při uplatnění na konkrétní území nebo oblast činnosti mají vést k tomu, aby byly určité potřeby naplňovány lépe, než by bylo možné zajistit v případě použití jen jednoho fondu, a které předcházejí mezerám ve financování.

Efekt mrtvé váhy: Situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez grantové podpory.

Evropské strukturální a investiční fondy (fondy ESI, ESIF): Nový výraz pro pět fondů EU, které poskytují podporu v rámci politiky soudržnosti v programovém období 2014–2020. K těmto fondům patří Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (CF), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova.

Infrastruktura venkova: Hmotné prvky, které podporují venkovské oblasti, například pozemní komunikace, mosty, systémy zásobování vodou, stokové soustavy, zařízení pro nakládání s odpady, elektroenergetické sítě, telekomunikace, ale i veřejná zařízení, jako jsou školy, školky, sportovní zařízení, komunitní centra, společně označovaná jako sociální a kulturní infrastruktura.

(Veřejná) intervence: Určitá akce, např. „operace“, „opatření“, program nebo projekt realizované nebo financované orgánem veřejné správy.

Opatření: Režim podpory pro provádění politiky. Opatření definuje pravidla pro projekty, které lze financovat, například kritéria způsobilosti a výběrová kritéria.

Operace: Projekt, zakázka nebo jiná akce financovaná v rámci „opatření“.

Program rozvoje venkova (PRV): Programový dokument, který vypracoval členský stát a schválila Komise s cílem plánovat a monitorovat provádění politiky rozvoje venkova EU na regionální nebo vnitrostátní úrovni.

Programové období: Víceletý rámec k plánování a provádění politik EU, jako je politika rozvoje venkova. Tento audit se týká zejména období let 2007 až 2013. Současné období pro rozvoj venkova trvá od roku 2014 do roku 2020.

Přístup LEADER: Metoda usilující o dosažení cílů politiky rozvoje venkova EU realizací zdola-nahoru oproti tradičnímu postupu shora-dolů. „Leader“ je francouzský akronym pro „vazby mezi akcemi pro rozvoj venkova“.

Referenční ceny: Ceny za položky zařízení, strojů, stavebních materiálů nebo stavebních nákladů, mzdových nákladů atd., na jejichž základě orgány členských států hodnotí projektové náklady navrhované v žádostech o grant.

Řídicí orgán: Místní, regionální nebo vnitrostátní orgán jmenovaný členským státem, aby předložil program rozvoje venkova Komisi a následně jej řídil a prováděl.

Sdílené řízení: Způsob plnění rozpočtu EU, kdy jsou prováděcí úkoly delegovány na členské státy¹ a Komise si ponechává konečnou zodpovědnost.

Společný rámec pro monitorování a hodnocení (CMEF – Common Monitoring and Evaluation Framework): Celounijní rámec pro monitorování a hodnocení v oblasti rozvoje venkova v programovém období 2007–2013.

Společný systém pro monitorování a hodnocení (CMES – Common Monitoring and Evaluation System): Celounijní systém pro monitorování a hodnocení v oblasti rozvoje venkova v programovém období 2007–2013.

Vymezení: Hranice oddělující EZFRV a ostatní fondy na základě zeměpisných oblastí, druhů podporovaných projektů nebo druhů příjemců. Vymezení má bránit překrývání fondů.

Výsledky: Přímé účinky nebo změny vyvolané „intervencí“.

Výstupy: To, co se vytvoří se zdroji přidělenými na určitou „intervenci“.

Zadávání veřejných zakázek: Zadávací proces, který musí veřejné orgány dodržet při nákupu zboží, prací a služeb nad určitou prahovou hodnotou. Cílem je získat nabídku nejlepší hodnoty vytvořením dostatečné konkurence mezi dodavateli a zajistit, aby se zakázky udělovaly spravedlivě, transparentně a nediskriminačním způsobem v souladu se směrnicemi 2004/18/ES² a 2004/17/ES³.

1Článek 59 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

2Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 114).

3Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 1).

Shrnutí

I

Pro programové období 2007–2013 členské státy vyčlenily prostřednictvím čtyř opatření ve svých programech rozvoje venkova 13 miliard EUR z fondů EU na investice do infrastruktury venkova. Fondy EU doplňují vnitrostátní výdaje, což zvyšuje celkový rozpočet na tato opatření na téměř 19 miliard EUR. Financování bylo poskytnuto soukromým i veřejným příjemcům s cílem posílit hospodářský růst, zvýšit atraktivitu venkovských oblastí a zlepšit jejich propojení s významnými infrastrukturami. Financované projekty zahrnovaly zejména pozemní komunikace na venkově, vodohospodářské soustavy a sociální a kulturní infrastrukturu.

II

Audity výkonnosti, které provádí Účetní dvůr, posuzují, zda byly uplatněny zásady řádného finančního řízení (hospodárnost, efektivnost a účinnost), a snaží se určit správné postupy, aby s fondy EU dosáhla maximálního přínosu, které jsou k dispozici. V tomto konkrétním auditu Účetní dvůr zkoumal, zda opatření Komise a členských států v oblasti infrastruktury představovala optimální využití prostředků. Proběhly kontrolní návštěvy v Komisi a pěti členských státech vybraných podle významnosti částek přidělených na infrastrukturu venkova.

III

Přestože jednotlivé kontrolované projekty poskytly očekávané fyzické výstupy a v některých případech znamenaly pro venkovské oblasti jasný přínos, Účetní dvůr shledal, že členským státům a Komisi přineslo vydání prostředků v rámci sdíleného řízení jen omezenou hodnotu, neboť podpora nebyla systematicky směřována do nákladově nejefektivnějších projektů, které se týkaly cílů stanovených v programu rozvoje venkova, a neexistoval dostatek informací, jimiž by bylo možné prokázat úspěch či neúspěchu opatření.

Důvody byly následující:

–členské státy ne vždy jasně odůvodňovaly potřebu využití fondů rozvoje venkova EU. Účinná koordinace s jinými fondy EU, vnitrostátními, regionálními nebo místními prostředky byla často poznamenána slabými vymezujícími hranicemi a nedostatečnými mechanismy pro zajištění doplňkovosti. Nebylo dostatečně zmírňováno riziko efektu mrtvé váhy, jakkoli byly zjištěny určité správné postupy,

–výběrová řízení ne vždy směrovala financování na nákladově nejefektivnější projekty, nebylo účinně omezováno riziko nadměrných projektových nákladů a požadavky týkající se udržitelnosti nepřihlížely k životnosti investic. Na efektivnost a účinnost opatření měla dopad i dlouhá prodlení ve správních postupech, zejména pokud jde o schvalování žádostí o granty,

–systém pro monitorování a hodnocení neposkytoval náležité informace. Ačkoli kontrolované projekty přinesly očekávané fyzické výstupy, informace o tom, čeho bylo za pomoci vynaložených veřejných prostředků skutečně dosaženo, často nebyly k dispozici, což ztěžovalo cílení budoucí politiky a řízení rozpočtu na základě výsledků.

IV

Komise na začátku programového období 2007–2013 neposkytovala členským státům dostatečné pokyny. Od roku 2012 uplatňuje aktivnější a koordinovanější přístup. Pokud budou změny řádně prováděny, měly by v programovém období 2014–2020 vést k lepšímu finančnímu řízení. Určité nedostatky týkající se koordinace fondů a informací o výkonnosti však pravděpodobně přetrvají.

V

Účetní dvůr je přesvědčen, že s danými finančními prostředky by bylo možné dosáhnout významně více, a doporučuje následující:

a)Členské státy by měly mít koordinovaný přístup k podporování infrastruktury venkova, který bude vyčíslovat potřeby a chybějící financování a odůvodňovat využití opatření programů rozvoje venkova. Měly by lépe využívat existující koordinační struktury.

b)Komise by měla rozvinout již podniknutá opatření k zajištění účinné koordinace a provést důkladné posouzení doplňkovosti jednotlivých fondů EU, které budou členské státy využívat v programovém období 2014–2020.

c)Členské státy by měly stanovit a důsledně uplatňovat kritéria, která zajistí výběr nákladově nejefektivnějších projektů⁴, při stanovování požadavků a kontrol týkajících se udržitelnosti přihlížet k životnosti investic, stanovit přiměřený časový rámec pro zpracování žádostí o granty a platby a tento rámec dodržovat.

d)Pokud jde o programové období 2014–2020, Komise a členské státy by měly shromažďovat včasné, relevantní a spolehlivé údaje, které poskytnou informace o výsledcích projektů a financovaných opatření.

e)Členské státy by měly zajistit, aby byly u projektů, kterým je přislíbeno financování, stanoveny jasné, konkrétní cíle.

4Viz zvláštní zpráva č. 22/2014 „Dosahování hospodárnosti: udržení kontroly nad náklady u grantů na projekty rozvoje venkova financovaných EU“ (http://eca.europa.eu).

Úvod

Význam investic do infrastruktury venkova v Evropské unii

01

Venkovské oblasti čelí závažným výzvám, jakými jsou například vylidňování a nedostatek hospodářských příležitostí. Řádná infrastruktura (pozemní komunikace, vodovody, stoková síť, protipovodňové systémy, zavlažovací potrubí atd.) pomáhá posílit hospodářský růst a zvýšit atraktivitu venkovských oblastí. Priority Evropské unie v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) jsou určeny strategickými směry Společenství, které v roce 2006 přijala Rada⁵. Pokyny zdůrazňovaly význam, který má být v programovém období 2007–2013 přikládán zdokonalování místní infrastruktury:

„V nadcházejících letech budou učiněny významné investice do hlavních telekomunikačních, dopravních, energetických a vodohospodářských infrastruktur. Strukturální fondy poskytnou výraznou podporu projektům počínaje transevropskými sítěmi po rozvoj připojení k podnikům nebo vědeckým institutům. Pro plné využití multiplikačního účinku ve smyslu růstu a zaměstnanosti může při spojování uvedených významných investic s místními strategiemi diverzifikace a rozvoje potenciálu zemědělství a potravinářství hrát životně důležitou úlohu místní infrastruktura malého rozsahu podporovaná v rámci programů rozvoje venkova.“

Podpora v oblasti rozvoje venkova pro investice do infrastruktury

02

Na investice do infrastruktury bylo v programovém období 2007–2013 přiděleno přibližně 13 miliard EUR, což představuje 13,5 % celkového financování z EZFRV (viz příloha I). Celkové veřejné výdaje, které členské státy vyčlenily ve svých PRV (programech rozvoje venkova) včetně vnitrostátního spolufinancování dosáhly 19 miliard EUR, z toho bylo téměř 12 miliard EUR vynaloženo do konce roku 2013. Ačkoli rok 2013 odpovídá konci programového období, nejde o konec jeho provádění, které sahá až k 31. prosinci 2015⁶. Při započtení vlastních příspěvků příjemců se očekává, že celkový objem investic dosáhne téměř 29 miliard EUR.

03

Hlavní opatření, která členské státy zvolily k podpoře infrastruktury ve svých programech rozvoje venkova v programovém období 2007–2013, byla následující:

–opatření 125: „Infrastruktura související s rozvojem a přizpůsobením zemědělství a lesnictví“

–opatření 321: „Základní služby pro hospodářství a obyvatelstvo venkova“

–opatření 322: „Obnova a rozvoj vesnic“

–opatření 323: „Ochrana a rozvoj dědictví venkova“.

Výše uvedená opatření budou v této zprávě uváděna jako „infrastrukturní opatření“.

04

Nařízení EU o rozvoji venkova platné pro programové období 2007–2013 nestanoví ani maximální způsobilou částku, ani maximální míru podpory projektů v rámci těchto opatření. Členské státy tyto prvky určují ve svých programech rozvoje venkova v souladu s pravidly EU pro státní podporu. Standardní míry podpory jsou obvykle vysoké a u kontrolovaných programů rozvoje venkova se pohybují od 70 % do 100 %. Rámeček 1 uvádí typické příklady projektů financovaných v rámci každého z těchto opatření, která využili zejména veřejní příjemci, opatření však mohli využít i soukromí příjemci.

Rámeček 1

Příklady projektů financovaných z infrastrukturních opatření rozvoje venkova

Pozemní komunikace pro zemědělské podniky v Itálii (Sicílie) (opatření 125, soukromý příjemce)

Způsobilé náklady: 1 330 000 EUR

Míra podpory: 80 %

Přístavba centra denní péče v Německu (Sasko) (opatření 321, veřejný příjemce)

Způsobilé náklady: 145 000 EUR

Míra podpory: 100 %

Výstavba vodovodní a stokové soustavy v Rumunsku (opatření 322, veřejný příjemce)

Způsobilé náklady: 2 200 000 EUR

Míra podpory: 100 %

Obnova venkovské stezky pro dobytek ve Španělsku (Extremadura) (opatření 323, veřejný příjemce)

Způsobilé náklady: 120 000 EUR

Míra podpory: 100 %

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

05

V závislosti na opatření, z něhož jsou podpořeny, měly by projekty infrastruktury přispívat buď k cíli zlepšování konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví (opatření 125), nebo k cíli zlepšování kvality života ve venkovských oblastech (opatření 321, 322 a 323). Projekty infrastruktury, které přispívají k týmž cílům, by také měly být prováděny pomocí přístupu zdola-nahoru („LEADER“)⁷.

06

Regulační rámec pro přidělování finančního krytí z EZFRV na projekty infrastruktury vychází ze sdíleného řízení. Podle tohoto systému členské státy předkládají své programy rozvoje venkova Komisi ke schválení. Úlohou Komise je dohlížet na řádné fungování řídicích a kontrolních systémů v členských státech a zajišťovat dodržování zásad řádného finančního řízení⁸. Na základě schválených programů rozvoje venkova vybírají členské státy projekty k financování.

07

Obrázek 1 ukazuje, jak je financování přidělováno projektům v oblasti infrastruktury. Jednotlivé kroky mají zajistit, aby bylo financování směřováno na projekty, které co nejlépe vyhovují celkovým cílům politiky a současně naplňují potřeby a priority stanovené na úrovni členského státu nebo na úrovni regionální.

08

Nařízení EU pro programové období 2014–2020⁹ obecně zachovává právní požadavky stanovené pro programové období 2007–2013, pokud jde o kontrolovaná opatření a operace. Členské státy vyhradily na infrastrukturní opatření v programovém období 2014–2020 více než 14,65 miliardy EUR. Zjištění, závěry a doporučení uvedené v této zprávě jsou tudíž významné i pro programové období 2014–2020.

Obrázek 1

Regulační rámec pro přidělování financování z EZFRV na projekty

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

5Rozhodnutí Rady č. 2006/144/ES ze dne 20. února 2006 o strategických směrech Společenství pro rozvoj venkova (programové období 2007–2013) (Úř. věst. L 55, 25.2.2006, s. 20) stanoví priority Společenství pro rozvoj venkova, jak požaduje článek 9 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1).

6Podle „pravidla N+2“ může členský stát vynakládat výdaje na programy z období 2007–2013 až do konce roku 2015.

7Jedná se o metodu dosahování cílů politiky rozvoje venkova EU způsobem zdola-nahoru, na rozdíl od tradičního přístupu shora-dolů.

8Viz článek 73 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005.

9Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 487).

Rozsah a koncepce auditu

09

Audit hledal odpověď na tuto otázku:

Dosáhly členské státy a Komise optimálního využití prostředků na podporu investic do infrastruktury v oblasti venkova?

10

Účetní dvůr posuzoval odůvodnění potřeby fondů EU pro infrastrukturu venkova a koordinaci s ostatními fondy (část I zprávy). Dále bylo analyzováno několik klíčových aspektů souvisejících s prováděním opatření ze strany členských států: uplatňování výběrových kritérií, kontroly přiměřenosti nákladů, požadavky týkající se udržitelnosti a včasnost správních postupů (část II). Účetní dvůr rovněž posuzoval, zda byly výsledky opatření monitorovány a vyhodnocovány tak, aby členské státy a Komise mohly zjistit veškeré případně vzniklé problémy a reagovat na ně a aby poskytly objektivní informace o výstupech financovaných opatření (část III).

11

Audit, který byl proveden v době od listopadu 2014 do června 2015, se týká návrhu a provádění infrastrukturních opatření v programovém období 2007–2013. Bylo-li to možné, zahrnul Účetní dvůr do svého posouzení i změny zavedené pro programové období 2014–2020. V rámci auditu se uskutečnily návštěvy Komise a pěti členských států vybraných na základě významnosti částek přidělených pro infrastrukturu venkova¹⁰. Těmito členskými státy byly: Německo (Sasko), Španělsko (Extremadura), Itálie (Sicílie), Polsko a Rumunsko.

12

Audit se zaměřil na investice do infrastruktury financované v rámci opatření 125, 321, 322 a 323. Projekty financované pomocí přístupu LEADER byly kontrolovány v Německu (Sasko) a Španělsku (Extremadura), neboť tyto dva regiony používaly uvedený přístup pro významné investice do infrastruktury.

13

Z hlediska druhů projektů se audit zaměřil na venkovské pozemní komunikace, vodohospodářskou infrastrukturu a na sociální a kulturní infrastrukturu, neboť představují hlavní kategorie projektů podporovaných v rámci relevantních opatření.

14

Audit analyzoval systémy, které používají řídicí orgány a/nebo platební agentury k provádění podpory projektů infrastruktury, jakož i informace klíčové pro řízení, odvozené z kontrolních a monitorovacích činností členských států. Tato analýza zahrnovala šetření 48 projektových dokumentací vybraných jako vzorek typických projektů infrastruktury financovaných v daném členském státě. Návštěvy na místě zahrnující rozhovory s příjemci byly provedeny u 32 z těchto projektů, zatímco zbývajících šestnáct projektových dokumentací bylo kontrolováno metodou dokumentárního přezkumu. Další informace o navštívených projektech uvádí příloha II.

10Podrobné finanční údaje o plánovaných a realizovaných výdajích podle členských států viz příloha I.

Připomínky

Část I – Nedostatečné odůvodnění pro využití fondů rozvoje venkova EU a nedostatečná koordinace s ostatními fondy

15

Investice do infrastruktury ve venkovských oblastech mohou získat financování z několika zdrojů. Na úrovni EU může infrastrukturu na venkově financovat vedle EZFRV i Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) a Fond soudržnosti. Členské státy takové projekty často financují ze svých vlastních vnitrostátních, regionálních nebo místních rozpočtů buď prostřednictvím specializovaných programů (organizovaných podobným způsobem jako opatření programů rozvoje venkova), nebo prostřednictvím přímého přidělování finančních prostředků, například pomocí zvláštní rozpočtové položky pro údržbu pozemních komunikací.

16

Kromě toho mohou u některých projektů infrastruktury pokrýt alespoň část nákladů soukromí příjemci, neboť ti jsou hlavními uživateli investic, jako jsou pozemní komunikace a zavlažovací systémy, které pravděpodobně zlepší jejich hospodářskou výkonnost. U systémů zásobování vodou a stokových soustav se některé investiční náklady obvykle vracejí formou poplatků hrazených uživateli.

17

Aby dosáhly optimálního využití prostředků, měly by členské státy určit potřeby v oblasti rozvoje venkova a na jejich základě pak hlavní priority. Po zvážení všech možností intervencí, které by mohly jednotlivé fondy financovat, by členské státy měly strategicky rozhodnout, které fondy jsou při řešení potřeb nejvhodnější, a měly by koordinovat jejich využití.

18

Fondy lze účinně koordinovat stanovením vymezujících hranic (minimalizace překrývání financování) a zajištěním doplňkovosti (minimalizace mezer ve financování a podpora synergií). Potenciální mezery ve financování ve venkovských oblastech jsou škodlivé zejména tehdy, pokud vznikají u projektů infrastruktury, neboť infrastruktura obvykle funguje jako síť propojených prvků (např. pozemních komunikací, zavlažovacích soustav, zásobování vodou a stokových sítí, elektroenergetických sítí atd.), v nichž je každý prvek důležitý pro účinný provoz celé sítě. Obrázek 2 ukazuje zjednodušený příklad toho, jak lepší koordinace v určitém odvětví nebo území může vést ke zlepšeným výsledkům.

Obrázek 2

Koordinace fondů v určitém odvětví nebo území

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

19

Prováděcí pravidla k nařízení EU o rozvoji venkova v období 2007–2013 vyžadovala, aby členské státy zahrnuly vymezující kritéria a údaje o doplňkovosti s ostatními fondy do svých programů rozvoje venkova¹¹, obdobný požadavek však nebyl stanoven ve věci vlastních fondů a podpůrných programů členských států.

Členské státy ne vždy jasně odůvodňovaly potřebu fondů rozvoje venkova EU

20

Prvním krokem při odůvodňování potřeby fondů rozvoje venkova EU (intervence programu rozvoje venkova) je určit a vyčíslit potřebu investic do infrastruktury venkova. Kontrolované programy rozvoje venkova vysvětlovaly, proč byla pro infrastrukturu ve venkovských oblastech nezbytná podpora. Například polský program rozvoje venkova uváděl, že „některá protipovodňová zařízení plní svůj úkol jen v omezené míře a obnova jejich plné technické kapacity si může vyžádat modernizaci nebo přestavbu“ a obsahoval výčet dotčených zařízení (například vodní nádrže o celkové kapacitě 35 000 m³ a 180 čerpacích stanic). Obecně však se kontrolované členské státy nepokoušely tyto potřeby vyčíslit z hlediska finančních prostředků nezbytných pro jejich řešení.

21

Po posouzení svých investičních potřeb by měly členské státy určit zdroje, které jsou pro řešení těchto potřeb k dispozici (stávající fondy EU, vnitrostátní, regionální a místní veřejné finanční prostředky, jakož i prostředky soukromé), a měly by vyčíslit chybějící prostředky na financování, které by měly pokrýt fondy rozvoje venkova EU.

22

Programy rozvoje venkova všech kontrolovaných členských států odkazovaly na jiné fondy EU podporující podobné projekty. To je právní požadavek, který Komise před schválením programů rozvoje venkova kontroluje. Nebyly však zmíněny ani vyčísleny jiné zdroje financování na straně členských států nebo soukromé zdroje pro řešení uvedených potřeb. Jen jeden program rozvoje venkova (Rumunsko) odkazoval na vnitrostátní program, který financuje kulturní zařízení. Přestože je členské státy v programech rozvoje venkova neuvedly, při auditu bylo zjištěno, že ve skutečnosti měly řadu veřejných programů a fondů věnovaných infrastruktuře venkova.

23

Vzhledem k tomu, že neexistuje strategie koordinující všechny potenciální zdroje financování a kvantifikující potřeby a z nich vyplývající mezeru ve financování, je odůvodnění intervence programu rozvoje venkova nedostatečné. V tomto případě s větší pravděpodobností dojde k substituci fondů, kdy jsou fondy členského státu určené pro projekty infrastruktury nahrazeny fondy z programu rozvoje venkova, což s sebou nese riziko snížení přidané hodnoty intervence EU.

24

U dvou kontrolovaných členských států existovaly známky toho, že k substituci veřejných prostředků skutečně došlo (viz rámeček 2).

Rámeček 2

Známky substituce vnitrostátních a regionálních finančních prostředků finančními prostředky programů rozvoje venkova

Itálie (Sicílie)

V roce 2000, kdy byly fondy EU dány k dispozici pro projekty pozemních komunikací ve venkovských oblastech, zrušila Itálie (Sicílie) svůj vlastní rozpočet na financování údržby místních a zemědělských pozemních komunikací.

Německo (Sasko)

Od roku 2007, kdy byly fondy EU dány k dispozici pro projekty pozemních komunikací ve venkovských oblastech, se významně snížilo poskytování vnitrostátních a regionálních finančních prostředků na tyto projekty. Jak ukazuje graf níže, zatímco celkové financování přidělené na pozemní komunikace ve venkovských oblastech bylo poměrně stabilní ve výši 140 až 160 milionů EUR ročně, pokles vnitrostátních a regionálních finančních prostředků byl vyrovnán navýšením financování z programu rozvoje venkova (viz obrázek 3).

Obrázek 3 – Přidělování finančních prostředků na venkovské pozemní komunikace v Německu (Sasko)

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Nebylo dostatečně zmírňováno riziko efektu mrtvé váhy, jakkoli byly zjištěny určité správné postupy

25

Stejně tak jako lze celé rozpočtové položky nahrazovat opatřeními programu rozvoje venkova, může k substituci dojít i na úrovni projektu, bez dalšího účinku na dosažený výsledek. Riziko efektu mrtvé váhy se týká pravděpodobnosti, s níž by příjemce provedl danou investici i bez poskytnutí grantového financování. Základním způsobem, jak snížit riziko efektu mrtvé váhy, je koncipovat opatření tak, aby byla podpora z programů rozvoje venkova směrována tam, kde existuje mezera ve financování, například do odvětví nebo druhů projektů zajišťujících veřejné statky, u nichž však finanční návratnost nestačí k odůvodnění nákladů investice.

26

Vysoké míry podpory stanovené pro infrastrukturní opatření v kontrolovaných členských státech nebyly podloženy analýzou, jež by posoudila vhodnou míru financování z veřejných prostředků, která je nutná na podporu investic, a současně zmírňuje riziko mrtvé váhy.

27

Pro programové období 2014–2020 nalezl Účetní dvůr ekonomické zdůvodnění pro stanovené míry podpory pouze u opatření 125 v Německu (Sasko). Na základě doporučení, které vyplynulo z hodnocení v polovině období provedeného v roce 2010, rozlišovat míry podpory v rámci tohoto opatření podle rentability lesnických podniků se řídicí orgán rozhodl revidovat standardní míru podpory 80 % pro všechny podniky a zavést diferencovanou míru podpory podle velikosti podniku jakožto zástupného ukazatele jejich rentability. Větší podniky (nad 200 ha) by obdržely míru podpory ve výši 75 %, zatímco menší podniky (do 200 ha) by obdržely 90 %.

28

Při auditu byly přesto zjištěny příklady správné praxe směrování fondů podpory z programu rozvoje venkova tam, kde je nejvíce zapotřebí. Rumunsko (v rámci opatření 322), Polsko (v rámci opatření 321 a 322/323) a Itálie (Sicílie) (v rámci opatření 125) využily výběrová kritéria k upřednostnění projektů, které předložily komunity s vysokými mírami chudoby a/nebo komunity z odlehlých oblastí (příklad uvádí rámeček 3).

Rámeček 3

Směrování podpory z programů rozvoje venkova do chudých oblastí

Rumunsko

Jedno z výběrových kritérií použitých v rámci opatření 322 přidělovalo 10 z maxima 100 bodů komunitám s vysokými mírami chudoby (tj. mírami ve výši 60 % až 89,6 %). Komunity se střední mírou chudoby (40 % až 59,9 %) získaly 7 bodů a komunity s nízkou mírou chudoby (<40 %) získaly 5 bodů. Chudoba byla vymezena a vypočtena podle metodiky, kterou poskytly Světová banka a vnitrostátní orgány, na základě sociálních a životních podmínek domácnosti.

29

Členské státy mohou riziko efektu mrtvé váhy zmírňovat i během procesu výběru projektů tím, že před schválením žádosti o podporu případně zkontrolují, zda má žadatel dostatečný kapitál nebo přístup k financování celého projektu nebo jeho části. Audit zjistil, že čtyři z pěti auditovaných členských států nekontrolovaly schopnost žadatelů financovat projekty z vlastních prostředků nebo z jiných veřejných programů (viz rámeček 4).

Rámeček 4

Poskytování finančních prostředků z programů rozvoje venkova na projekty, které měly přístup k jiným fondům

V Itálii (Sicílie) již byl jeden z kontrolovaných projektů týkajících se veřejné vodohospodářské infrastruktury před předložením žádosti o podporu z programu rozvoje venkova zařazen do investičního plánu příjemce a měl být financován z vlastních prostředků příjemce. Projekt však byl schválen k financování z programu rozvoje venkova. Podobně jiný projekt vodohospodářské infrastruktury byl v době svého schválení v rámci programu rozvoje venkova již schválen k financování z Národního plánu zavlažování. Schválení programu rozvoje venkova bylo následně zrušeno; tyto příklady nicméně ukazují, že fondy jsou využívány zaměnitelně a některé z projektů by pravděpodobně byly realizovány i bez finančních prostředků z programu rozvoje venkova.

Kontrolovaný projekt ve Španělsku (Extremadura) zahrnoval s odhadovanými náklady ve výši 11 milionů EUR vybudování silniční sítě v délce 145 km pro zlepšení přístupu k 1 629 zemědělským podnikům. Ačkoli bylo pravděpodobné, že silnice zvýší hodnotu soukromé půdy a hospodářskou výkonnost zemědělských podniků, orgány projekt schválily a poskytly veřejnou podporu v míře 100 %, aniž by kontrolovaly, zda by část nákladů projektu mohli nést soukromí příjemci. Podobně kontrolovaný projekt ve výši 1 milion EUR, který zahrnoval modernizaci zavlažovací sítě s cílem snížit ztráty vody, obdržel 90% míru podpory, aniž by vyžadoval, aby příjemce (komunita využívající zavlažování) prokázal svou potřebu takového grantu s odkazem na své finanční možnosti a rentabilitu investice. Příjemce by například mohl být schopen financovat větší část investice zvýšením poplatků, které hradí zemědělci za zavlažování¹², nebo půjčkou. Tyto příklady ukazují, že řídicí orgán nejen stanovil velmi vysoké míry podpory bez ekonomického zdůvodnění, ale také neověřil skutečnou potřebu tak vysoké míry podpory na úrovni projektu.

30

V Rumunsku byla provedena kontrola způsobilosti, která měla ověřit, zda je podpora z programu rozvoje venkova skutečně nezbytná. Kontrola byla provedena v případě operací vytvářejících příjmy, jako je poskytování služeb zásobování vodou a stokové sítě, podpořených v rámci opatření 322. V praxi měla kontrola omezený význam, neboť se opírala o nespolehlivé předpoklady týkající se budoucích příjmů a výdajů spojených s provozem infrastruktury. U dvou ze tří kontrolovaných projektů vodohospodářské infrastruktury Účetní dvůr zjistil, že skutečné poplatky, které uživatelé hradili, byly sedmkrát, resp. devětkrát vyšší, než uváděly odhady příjemce v projektové dokumentaci, která byla použita ke zdůvodnění potřeby podpory a kterou orgány schválily.

Na účinnou koordinaci fondů měly často dopad slabé vymezující hranice a nedostatečné mechanismy pro zajištění doplňkovosti

Vymezující kritéria stanovená členskými státy u některých typů projektů umožňovala překrývání veřejných fondů

31

Pokud jde o hranice vymezené mezi jednotlivými fondy EU, audit ukázal, že ačkoli národní strategické plány a programy rozvoje venkova členských států na období 2007–2013 obecně stanovily jasná vymezující kritéria, tato kritéria nebyla vždy v souladu s kritérii z jiných programových dokumentů a v některých případech bylo výslovně umožněno překrývání fondů:

–V Německu (Sasko) se podle programu rozvoje venkova vymezení hranice mezi fondy EZFRV a EFRR u projektů modernizace škol opíralo o počet žáků: EZFRV financoval jen školy s méně než 350 žáky. Operační program EFRR však hranici počtu žáků pro způsobilé projekty nestanoví.

–V Itálii (Sicílie) program rozvoje venkova uváděl, že EFRR může financovat jen projekty infrastruktury v obcích s více než 500 obyvateli, avšak samotný operační program EFRR toto vymezující kritérium neobsahoval. Při návštěvě jednoho z kontrolovaných projektů auditoři zjistili, že projekt financovaný z EFRR byl proveden v obci o méně než 500 obyvatelích.

–V Polsku umožňoval financovat projekty infrastruktury ve venkovských oblastech jak EZFRV, tak EFRR. Menší projekty byly financovány především z EZFRV, bylo však možné je financovat i z EFRR, pokud žadatelé dosáhli limitu podpory v rámci EZFRV (který se různil podle opatření). 72 % projektů stokové infrastruktury schválených v rámci operačního programu EFRR provedli titíž příjemci, kteří pro stejný druh projektů využili finanční prostředky EZFRV.

32

Dále neexistovalo vymezení mezi fondy EU v oblasti rozvoje venkova a fondy členských států pro infrastrukturu venkova. Nebylo provedeno kritické posouzení argumentů ve prospěch existence několika fondů, které při poskytování podpory na podobné projekty postupují nezávisle, přestože tato situace vedla ke zdvojování řídicích struktur a vyžadovala větší úsilí pro zajištění koordinace mezi fondy a zamezení dvojího financování.

Doplňková opatření nebyla aktivně prosazována

33

Čtyři z pěti členských států zřídily koordinační orgány pro dohled nad vynakládáním finančních prostředků EU a ve dvou členských státech se zástupci řídicích orgánů jiných fondů EU účastnili monitorovacích výborů v oblasti rozvoje venkova. Nebyly však k dispozici žádné důkazní informace, které by prokázaly, jak tento postup pomohl zajistit lepší doplňkovost mezi fondy, tj. zaplnění mezer ve financování a synergické fungování za účelem dosažení společných cílů. Ačkoli výraz „doplňkovost“ byl v programech rozvoje venkova členských států a při schůzkách na vysoké úrovni zmiňován, často byl nesprávně používán v souvislosti s vymezením a s pravidly, která mají bránit dvojímu financování.

34

Doplňkovost bylo například možné podpořit využitím různých fondů, které na sebe navzájem navazují, nebo souběžných projektů, které se vzájemně doplňují, aby dosáhly dodatečných výhod. Audit potvrdil jen jeden mechanismus zaměřený na prosazování doplňkovosti v kontrolovaných členských státech: v Rumunsku výběrová kritéria používaná v rámci opatření 322 upřednostňovala projekty stokové infrastruktury, které doplňovaly projekty podpořené Fondem soudržnosti za účelem dosažení cílů směrnice o odpadních vodách.

35

Společný přístup, který uplatnily členské státy, ponechával koordinaci využití jednotlivých fondů na potenciálních příjemcích (viz rámeček 5).

Rámeček 5

Příklad střídavého využití fondů podle dostupnosti

Německo (Sasko)

Komunita v Německu (Sasko) využila několik fondů (vnitrostátní a vlastní finanční prostředky a finanční prostředky programu rozvoje venkova) k podpoře postupných fází projektu rekonstrukce školy v letech 2009 až 2011. Finanční prostředky z programu rozvoje venkova byly využity pro tentýž druh investice jako vnitrostátní prostředky, tedy na výměnu oken školy. Tento postup neznamená doplňkovost, ale spíše střídání různých fondů podle jejich dostupnosti.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

36

Audit určil dva případy, kdy nedostatečná doplňkovost s vnitrostátními a místními finančními prostředky ohrozila efektivnost a účinnost projektů EZFRV (viz rámeček 6).

Rámeček 6

Příklady nedostatečné doplňkovosti fondů

Rumunsko

V komunitě, která obdržela podporu z programu rozvoje venkova na výstavbu silniční sítě, byla hlavní silnice vedoucí k těmto financovaným komunikacím ve velmi špatném stavu. Předpokládalo se, že hlavní silnice bude modernizována pomocí místních prostředků, schválené financování však nikdy neobdržela.

Zdroj: www.geoportal.gov.ro

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Itálie (Sicílie)

Jeden z kontrolovaných projektů zahrnoval výstavbu nové silnice jako alternativu stávající obecní silnice, která se kvůli nedostatečné údržbě stala nepoužitelnou. Stav silnice se zhoršil, neboť obecní pozemní komunikace nebyly způsobilé k podpoře z programu rozvoje venkova a vlastní rozpočet regionu na údržbu silnice byl zrušen (viz předešlý rámeček 2). Výstavba nové silnice namísto řádné údržby stávající komunikace je zjevně neefektivní¹³ a odhaluje mezeru mezi fondy, které se vzájemně nedoplňují.

Komise se v programovém období 2014–2020 soustředila na zlepšování koordinace s cílem řešit nedostatky z minulosti

37

Odpovědnost za odůvodnění potřeby zásahu z programu rozvoje venkova a zajištění dobré koordinace mezi fondy leží zejména na členských státech. Komise však má pravomoc tyto procesy ovlivnit ve fázi schvalování programů, kdy přezkoumává analýzu potřeb a zásady vymezení a doplňkovosti stanovené členskými státy. Komise může rovněž intervenovat nepřímo během provádění programů tím, že vydává pokyny, prosazuje správné postupy a účastní se zasedání monitorovacího výboru, kde má poradní úlohu¹⁴.

38

V programovém období 2007–2013 Komise schválila programy rozvoje venkova, které předložily členské státy, přestože tyto programy postrádaly jasné odůvodnění a vyčíslení nutnosti využít fond EZFRV pro investice do infrastruktury. Komise obecně trvala na tom, aby kontrolovaná opatření byla lépe cílena, aby byla stanovena vymezující kritéria, aby byly prováděny křížové kontroly s cílem předejít dvojímu financování a aby byly zřízeny koordinační subjekty. Akceptovala však překrývání fondů u stejných druhů intervencí (viz body 31 a 32) a nevydala členským státům žádné pokyny, jak dosahovat lepší doplňkovosti.

39

V programovém období 2014–2020 patřilo zlepšování koordinace a zajišťování důsledného provádění jednotlivých fondů k hlavním cílům v souvislosti se stanovováním souboru pravidel pro pět strukturálních a investičních fondů EU. Tato pravidla zdůrazňují význam větší propojenosti fondů EU. Nový přístup se zaměřuje méně na vymezení hranic fondů a více na doplňkovost. Kladným prvkem z hlediska infrastruktury venkova je skutečnost, že opatření „základní služby a obnova vesnic“ může nyní podpořit i rozvojové plány obcí a vesnic, a tudíž může tyto subjekty povzbudit k tomu, aby investovaly konzistentně.

40

Účetní dvůr přezkoumal kontrolní seznam, který použila Komise k zajištění konzistentnosti programů rozvoje venkova 2014–2020. Kontrolní seznam obsahoval body týkající se doplňkovosti strukturálních a investičních fondů EU v oblasti místních silnic, zavlažování a čištění vody, nezahrnoval však žádné kontroly rizika substituce fondů.

41

Jak upozornila výroční zpráva Účetního dvora za rok 2014¹⁵, dohody o partnerství jako klíčový mechanismus koordinace fondů EU poskytly jen málo důkazů o tom, že členské státy zavádějí do praxe cíle doplňkovosti a synergie. Kromě toho i přes kontroly Komise programy rozvoje venkova 2014–2020 pro Německo (Sasko), Polsko a Rumunsko¹⁶ stále neuvádějí popis mechanismů, který má být využit k prosazování doplňkovosti a synergií různých zdrojů financování. Programy se nadále zaměřují na vymezení a na prevenci dvojího financování.

Část II – Neoptimální využívání prostředků při provádění opatření

42

Aby členské státy dosáhly optimálního využití prostředků¹⁷, měly by:

–uplatňovat metody výběru, které upřednostňují nákladově nejefektivnější projekty, tj. projekty s potenciálem přinést největší příspěvek k cílům programu rozvoje venkova na jednotku nákladů,

–před schválením žádostí o granty a platby ověřit přiměřenost nákladů,

–před schválením žádostí o granty ověřit, že žadatelé byli schopni prokázat, že jejich projekty budou pravděpodobně udržitelné,

–ověřit, že správní postupy umožňují provádět projekty v přiměřeném časovém rámci.

Komise by prostřednictvím svých pokynů měla zajistit, aby členské státy dodržovaly zásady řádného finančního řízení (hospodárnost, efektivnost a účinnost).

Výběrové postupy ne vždy směrovaly financování k nákladově nejefektivnějším projektům

43

K zajištění směrování prostředků na financování k cílům programů rozvoje venkova musí členské státy stanovit podmínky způsobilosti, jež určují například typy podporovaných investic, kategorie příjemců, kteří mohou požádat o grant, a povahu podpory. Účetní dvůr zjistil, že kritéria způsobilosti, která kontrolované členské státy stanovily, byla obecně jasná a objektivní. Zvláštní případ však byl zjištěn v Itálii (Sicílie), kde kritérium způsobilosti platné pro projekty silnic na venkově, které byly podporovány v rámci opatření 125, nebylo v souladu s potřebami popsanými v programu rozvoje venkova (viz rámeček 7).

Rámeček 7

Kritérium způsobilosti v rozporu s cíli a potřebami venkovských oblastí podle programu rozvoje venkova

Itálie (Sicílie)

Ačkoli program rozvoje venkova uvádí, že projekty podpořené v rámci opatření 125 by měly upřednostňovat rekonstrukci stávajících zemědělských cest, kritéria způsobilosti stanovená ve výzvě k předkládání návrhů vyžadovala, aby bylo nejvýše 40 % způsobilých nákladů projektu vynaloženo na rekonstrukci, zatímco zbývajících 60 % mělo být vynaloženo na výstavbu nových silnic. Tento požadavek vedl k financování některých projektů, které nevyhovovaly potřebám venkovských oblastí určeným v programu rozvoje venkova.

Například v jednom z kontrolovaných projektů byl výchozí úsek stávající příjezdové cesty ve špatném stavu a zasluhoval by rekonstrukci, nebyl však do projektu zařazen, aby byly náklady na rekonstrukci zachovány pod 40 % způsobilých nákladů projektu. Na druhé straně přibližně třetina nově vybudované silnice sloužila jen dvěma z 31 zemědělských podniků ve sdružení, které projekt realizovalo, tj. pouze 5,5 % celkové zemědělské půdy, kterou sdružení vlastnilo.

44

Zatímco kritéria způsobilosti by měla vylučovat projekty, které neřeší cíle programů rozvoje venkova, výběrová kritéria by měla umožňovat objektivní a transparentní hodnocení relativních přínosů navrhovaných projektů, aby členské státy vynakládaly dostupný rozpočet na ty projekty, které nejvíce přispívají k cílům. Například při rovnosti všech ostatních aspektů, jestliže jeden projekt vodohospodářské infrastruktury připojuje více uživatelů než jiný nebo generuje větší úspory vody, měl by dostat přednost, je-li to v souladu se strategií daného členského státu při rozvoj infrastruktury. Účinné používání kritérií výběru stanoví příslušné právní předpisy EU¹⁸. Tudíž i v případech, kdy rozpočet dostačuje ke schválení všech způsobilých projektů v daný okamžik, by měly členské státy stanovit minimální počet bodů (prahovou hodnotu), kterého musí projekty dosáhnout, aby byly vybrány.

Obrázek 4

Zacílení podpory prostřednictvím účinného výběrového procesu

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

45

Kontrolované členské státy buď nestanovily výběrová kritéria, nebo pokud ano, nevedla kritéria vždy ke skutečnému určení prioritních projektů ve vztahu k cílům programů rozvoje venkova. Docházelo k tomu v případech, kdy rozpočet plánovaný na opatření dostačoval k podpoře všech způsobilých projektových žádostí a kdy výběrová kritéria nebyla relevantní pro cíle programu rozvoje venkova.

46

V Německu (Sasko) a Španělsku (Extremadura) nebyl proces výběru projektů dostatečně dokumentován, neopíral se o specifická kritéria výběru a nevedl ke stanovení pořadí projektů (viz rámeček 8).

Rámeček 8

Příklady netransparentních a neověřitelných postupů výběru projektů, které bránily výběru nákladově nejefektivnějších projektů

Španělsko (Extremadura)

Projekty, na něž připadá 73 % (tj. 49 z 69 milionů EUR) finančních prostředků vynaložených v rámci infrastrukturních opatření 125 a 323, byly řízeny přímo regionální správou. Řídicí orgán shromažďoval návrhy projektů (vypracované z jeho vlastního podnětu nebo na neformální žádost obcí) a následně projekty netransparentně a neověřitelně schvaloval. Výběrový proces se neopíral o specifická kritéria výběru a nevedl ke stanovení pořadí projektů.

Německo (Sasko)

Výběr projektů v rámci opatření 321 a 322 byl obecně¹⁹ prováděn na dvou po sobě jdoucích úrovních: nejprve na místní úrovni „koordinačními skupinami“ a následně na centrální úrovni řídicím orgánem. Řídicí orgán poskytoval koordinačním skupinám jejich vlastní specializovaný rozpočet, z něhož mohly financovat projekty. Projektové žádosti bylo možné předat na centrální úroveň pouze v případě, že získaly kladný hlas koordinační skupiny. Rozhodovací proces koordinačních skupin byl nedostatečně dokumentován a nevedl ke stanovení pořadí projektů. Řídicí orgán schválil všechny způsobilé projekty, které získaly kladné vyjádření koordinačních skupin, neboť v rámci těchto opatření byl dostatek finančních prostředků.

47

Polsko nestanovilo výběrová kritéria v rámci opatření 125, které financuje vodohospodářskou infrastrukturu na ochranu zemědělské půdy před povodněmi. Všechny způsobilé projekty byly schváleny podle pořadí, v jakém přicházely. V této souvislosti řídicí orgán nestanovil přednost nákladově nejefektivnějších projektů, například dva projekty byly schváleny, ačkoli koeficient jejich nákladové efektivnosti byl velmi rozdílný (150 EUR oproti téměř 10 000EUR veřejné podpory na chráněný hektar).

48

Byly zjištěny příklady, kdy výběrová kritéria byla stanovena (v Itálii (Sicílie), Polsku a Rumunsku). V Itálii (Sicílie) však byla výběrová kritéria účinně uplatňována jen v rámci dílčího opatření 125-A, neboť všechny způsobilé projekty byly schvalovány v rámci ostatních kontrolovaných opatření. V Polsku a Rumunsku byla výběrová kritéria obecně v souladu s cíli PRV a k zajištění kvality vybraných projektů se používal minimální práh. Výběrová kritéria nicméně ne vždy souvisela s příspěvkem projektů k cílům PRV (viz rámeček 9).

Rámeček 9

Příklady výběrových kritérií, která neurčovala přednost projektů podle jejich přínosu k cílům programu rozvoje venkova

Polsko

Výběrové kritérium používané v rámci opatření 322/323 bylo navrženo tak, aby nejprve podporovalo větší projekty a následně (později v programovém období) menší projekty s cílem „zajistit vyvážený přístup k fondům EU“. Program rozvoje venkova to neuváděl.

Itálie (Sicílie)

V rámci dílčího opatření 125-B, které financuje zavlažovací systémy, nebyla výběrová kritéria vyčíslitelná a nestanovovala přednost projektů zaměřených na úspory vody v oblastech, kde existovala větší nutnost omezit ztráty vody. To vedlo k tomu, že na čelných místech pořadí se umístily projekty v oblastech nepostižených nedostatkem vody a na posledních místech pořadí byly projekty v oblastech zasažených vážným nedostatkem vody.

Rumunsko

Výběrové kritérium v rámci opatření 322 upřednostňovalo žadatele, kteří dříve neobdrželi podporu EU pro podobnou investici, ačkoli toto kritérium neodráželo rozsah, v němž projekt splňoval cíle programu rozvoje venkova.

49

Kritéria nákladové efektivnosti upřednostňující projekty, které jsou hospodářsky nejvýhodnější, byla zjištěna jen v Německu (Sasko) (viz rámeček 10), ačkoli v praxi nebyla uplatněna.

Rámeček 10

Příklad kritéria nákladové efektivnosti, které bylo stanoveno, ale nebylo uplatňováno v praxi

Německo (Sasko)

V rámci opatření 125 německé orgány stanovily čtyři výběrová kritéria, která měla být uplatňována na soubor způsobilých projektů v případě nedostatečného rozpočtu. Jedním z nich byl prostý koeficient nákladové efektivnosti, který upřednostňoval projekty s nižšími náklady na běžný metr vybudované lesní silnice. Jakmile však uplynula lhůta pro příjem projektových žádostí (ke konci programového období 2007–2013), byly do opatření 125 přesunuty dodatečné prostředky. Při dostatečných dostupných rozpočtových zdrojích získaly financování všechny žádosti, pořadí stanovené pomocí uvedeného výběrového kritéria tudíž nebylo nikdy využito.

Kontroly přiměřenosti nákladů a postupů zadávání veřejných zakázek neomezovaly účinně riziko nadměrných nákladů projektů

50

Vysoké míry podpory, které jsou u infrastrukturních opatření běžné, vedou k malému nebo neexistujícímu riziku pro předkladatele projektů. To snižuje motivaci předkladatelů omezovat projektové náklady. Je proto mimořádně důležité, aby členské státy stanovily úměrné požadavky a kontroly s cílem zajistit přiměřenost nákladů. Kontrolované členské státy se při zajišťování přiměřenosti nákladů obecně spoléhaly na použití referenčních cen a postupů zadávání veřejných zakázek²⁰. Tyto nástroje však nebyly uplatňovány dostatečně, jak již Účetní dvůr uvedl ve svých předešlých zprávách²¹. Podrobnosti o hlavních nedostatcích zjištěných tímto auditem jsou uvedeny níže.

51

Ačkoli jsou široce používány, mají systémy založené na referenčních cenách závažná omezení, zejména kvůli tomu, že referenční ceny poskytly stavební společnosti, a je tudíž pravděpodobné, že tyto společnost nadhodnotily reálné tržní ceny stanovené v návaznosti na jednání nebo soutěžní výběrová řízení. Ve Španělsku (Extremadura), Itálii (Sicílie) a v Polsku audit zjistil, že po výběrovém řízení bylo obvykle dosahováno průměrných úspor ve výši 30 % až 40 % oproti referenčním cenám.

52

Jen v Rumunsku byly referenční ceny stanovovány na základě skutečných transakcí mezi státní správou a stavebními společnostmi. Ceny však byly k dispozici jen pro omezený rozsah stavebních prací a nebyly aktualizovány od roku 2009. Řídicí orgán v Německu (Sasko) automaticky akceptoval odchylky od referenčních cen až ve výši 50 %, aniž by prováděl další šetření.

53

I když riziko použití nadhodnocených referenčních cen lze zmírnit, jsou-li konečné náklady stanovovány na základě spravedlivého soutěžního výběrového řízení, u projektů, které nepodléhají soutěžnímu výběrovému řízení (například u určitých opatření a příjemců ve Španělsku (Extremadura) a Itálii (Sicílie)) a v případech, kdy mají postupy zadávání veřejných zakázek závažné nedostatky, neexistuje žádná záruka.

54

Audit určil několik takových nedostatků, které bránily spravedlivé hospodářské soutěži a přiměřenosti nákladů (viz rámeček 11).

Rámeček 11

Příklady postupů zadávání veřejných zakázek, které narušovaly transparentnost, spravedlivou hospodářskou soutěž a přiměřenost nákladů

Španělsko (Extremadura)

Řídicí orgán svévolně rozhodl udělit státem vlastněné stavební společnosti zakázky ve výši 18 % přídělu na opatření 125 (tj. přibližně 14 milionů EUR). Toto rozhodnutí opíral o „naléhavost“ prací, „specifičnost/druh prací“ a „důvěrnost“. Orgány však na podporu tohoto odůvodnění nebyly schopny poskytnout žádné důkazy. Projektové náklady byly hrazeny podle ceníku dohodnutého mezi společností a vnitrostátními orgány. Ačkoli tento postup mohl být rychlejší než pořádání výběrového řízení, nezajišťuje, že dosažené ceny jsou v souladu s tržními cenami.

I pokud byla uspořádána formální výběrová řízení, kritéria pro udělení zakázky byla v některých případech nedostatečně vymezena, a byla tudíž neověřitelná. Bylo tomu tak u kontrolovaného projektu, který měl odhadované náklady 11 milionů EUR a bylo mu uděleno 48 z 100 bodů na základě neurčitých kritérií, jako byla „znalost projektu, oblast a kvalita návrhu“, „dodržování bezpečnostních pravidel“, „opatření na ochranu životního prostředí“ a „jiná navrhovaná zlepšení“.

Rumunsko

Audit rovněž zjistil špatně definovaná kritéria pro udělení zakázky. Například „nejkratší doba trvání prací“ byla použita jako kritérium udělení u devíti z jedenácti zkoumaných projektů, aniž by byly uvedeny přijatelné časové rámce nebo aniž se kontrolovalo, zda je navrhovaná doba trvání realistická. Doba trvání uvedená ve vítězných nabídkách a následných smlouvách byla v praxi výrazně překračována a práce trvaly až osmkrát déle než smluvní doba (24 měsíců namísto tří měsíců). Nepříznivé povětrnostní podmínky mohly tato prodlení vysvětlit jen zčásti.

Itálie (Sicílie)

Zakázky na stavební práce byly udělovány v soutěžních výběrových řízeních pomocí metodiky, které vedla k automatickému vyloučení nejnižších nabídek²², které byly bez další analýzy zamítnuty jako „neobvyklé“. Tento postup neumožňoval výběr ekonomicky nejvýhodnější nabídky a obecně nemotivoval předkladatele nabídek k nabízení nejnižší ceny.

Požadavky týkající se udržitelnosti nepřihlížely k životnosti investic

55

Udržitelnost financovaných investic je klíčovým faktorem při dosahování cílů projektu a obecnějších cílů programu rozvoje venkova. Udržitelnost je mimořádně významná u investic do infrastruktury kvůli jejich dlouhé očekávané životnosti²³, velkému počtu uživatelů, nutnosti zajistit trvalý přístup k veřejným službám a vysokým nákladům, které jsou spojeny s prvotní investicí i s následnou údržbou. Různé studie ukázaly, že náklady na obnovu neudržované infrastruktury jsou daleko vyšší než náklady na zachování původních úrovní kvality²⁴. Přínosy plánování odpovídající údržby překračují i rámec finančních aspektů, protože mají svůj dopad i na kvalitu života a úrovně bezpečnosti. Existence přiměřeného plánu údržby a specializovaného rozpočtu je proto pro účinnost těchto investic zásadní.

56

Žádný z kontrolovaných členských států nežádal příjemce, aby předložili podrobný plán údržby, který by stanovil požadavky a náklady na běžnou a mimořádnou údržbu. Příjemci nebyli povinni vyhradit na údržbu finanční prostředky, nebo uvést zdroje financování, které budou využity.

57

V Rumunsku vnitrostátní kontrolní úřad upozornil na potenciální neudržitelnost investic do sociální a kulturní infrastruktury financovaných z programu rozvoje venkova, neboť po dokončení projektu mohou mít příjemci problémy s financováním souvisejících činností z místního rozpočtu. Toto riziko se následně potvrdilo, protože příjemci více než poloviny ze 191 projektů, které platební agentura kontrolovala v roce 2014, nebyli schopni prokázat, že plánované činnosti byly po dokončení projektu skutečně realizovány.

58

Riziko, že výstupy a výsledky projektu nemusí být udržitelné, bylo zjištěno i v případě silnic na venkově v Itálii (Sicílie), kde řídicí orgán hodlal využít program rozvoje venkova 2014–2020 k podpoře nákladů rekonstrukce silnic, které byly vybudovány nebo rekonstruovány za pomoci fondů EU jen zhruba o deset let dříve²⁵. To naznačuje, že stav silnic se zřejmě značně zhoršil za poměrně krátkou dobu v důsledku nedostatečné údržby.

59

Za účelem zajištění trvanlivosti investic nařízení o rozvoji venkova č. 1698/2005 vyžaduje, aby členské státy vrátily příspěvek z EZFRV, jestliže investiční projekt projde podstatnou změnou, která „ovlivňuje její povahu nebo podmínky jejího provádění“ v období pěti let od rozhodnutí řídicího orgánu o poskytnutí financování (tzv. „závazkové období“)²⁶. Tento požadavek však není rozlišen podle druhu investice. Přestože omezený časový rámec následných kontrol oslaboval motivaci příjemců dodržovat závazky, pouze Německo (Sasko), Itálie (Sicílie) a Rumunsko specifikovalo delší závazková období pro určité druhy investic (viz rámeček 12).

Rámeček 12

Osvědčené postupy, které členské státy prováděly k zajištění udržitelnosti investic do infrastruktury, a jejich omezení

Německo (Sasko)

V programovém období 2007–2013 existovala různá závazková období²⁷ v délce mezi pěti až dvaceti lety po dokončení projektu, podle druhu projektu i celkových způsobilých nákladů. Tato závazková období byla zohledněna v posouzení rizik, které vedlo k sestavení vzorku projektů pro následné kontroly, aby se zvýšila pravděpodobnost zařazení starších projektů do vzorku.

Dalším prvkem upřednostňujícím udržitelné investice do škol byl požadavek, aby žadatelé (komunity) podávali se svou žádostí písemné potvrzení Ministerstva kultury a sportu o tom, že škola, které se modernizace týká, by podle očekávání měla zůstat v provozu dalších pět nebo deset let.

Rumunsko

V rámci podmínek způsobilosti pro opatření 125 (které podporuje zemědělské a lesní pozemní komunikace a zavlažovací infrastrukturu) byli příjemci povinni zavázat se k údržbě a opravám financované infrastruktury na celou dobu její životnosti. Následné kontroly, které by tento závazek mohly ověřit, jsou však prováděny jen do pěti let po datu grantové dohody.

60

Kontrolované členské státy obecně uplatňovaly pětiletý požadavek a využívaly následné kontroly²⁸, aby ověřily, zda příjemci své závazky dodrželi. Následné kontroly se každoročně týkají alespoň 1 % způsobilých veřejných výdajů na investiční operace, u nichž byla provedena konečná platba z EZFRV. Je však možné, aby bylo toto 1 % dosaženo kontrolami jen jediného projektu. A jelikož se jako v Polsku a Rumunsku pětileté závazkové období navíc počítalo od data rozhodnutí o financování, po dokončení projektu bylo v praxi redukováno na mnohem kratší dobu. Například sedm z deseti projektů kontrolovaných v těchto členských státech bylo dokončeno více než dva roky po rozhodnutí o financování. „Pětileté“ závazkové období a odpovídající kontroly tedy v praxi měly při plnění své funkce, tj. zajištění udržitelnosti projektů, snížený význam.

Dlouhá prodlení ve správním postupu měla dopad na efektivitu a účinnost opatření

61

Aby bylo financování z EZFRV atraktivní pro potenciální příjemce a aby projekty mohly generovat přínosy pro venkovské oblasti včas, neměla by být správní řízení příliš dlouhá a zatěžující.

62

Tři (Itálie (Sicílie), Rumunsko a Polsko) z pěti kontrolovaných členských států stanovily lhůty pro zpracování projektových žádostí a žádostí o konečnou platbu. Tyto lhůty se obvykle pohybovaly mezi jedním a čtyřmi měsíci.

63

Lhůty stanovené členskými státy pro zpracování žádostí o grant byly překročeny u většiny kontrolovaných opatření (viz obrázek 5)²⁹. V Německu (Sasko), Polsku a Rumunsku trvalo zpracování žádostí o grant³⁰ od tří a půl do devíti měsíců, zatímco italské (sicilské) orgány potřebovaly na zpracování žádostí v rámci opatření 125 a 321 přibližně šestnáct měsíců, v extrémních případech i více než tři roky. Hlavním důvodem byla nadměrně dlouhá doba požadovaná na provedení nutných kontrol způsobilosti příjemců.

64

Žádosti o platby byly obecně zpracovány rychleji než žádosti o granty; ke značným prodlením však opět došlo v Itálii (Sicílie) (viz obrázek 6).

Obrázek 5

Zpracování žádostí o granty (medián, v měsících)

*Informace uvedené za Itálii (Sicílii) v rámci opatření 321 se týkají jen kontrolovaného dílčího opatření „Azione 2“; v Rumunsku je opatření 321 prováděno spolu s opatřením 322.

**V Polsku je opatření 322 prováděno spolu s opatřením 323.

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů, které poskytly členské státy.

Obrázek 6

Zpracování žádostí o platby (medián, v měsících)

*V Itálii (Sicílie) byly k výpočtu použity jen údaje týkající se zpracování žádostí o konečnou platbu; v Itálii (Sicílie) rovněž nebyly k dispozici údaje týkající se opatření 321, neboť žádný ze schválených projektů neobdržel konečnou platbu do prosince 2014.

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě údajů, které poskytly členské státy.

65

Při auditu bylo zjištěno, že Rumunsko vypracovalo správný postup pro řešení hlavních příčin prodlení a omezování administrativní zátěže žadatelů. Aby urychlila postup předkládání a hodnocení projektů, umožní platební agentura v období 2014–2020, aby byly žádosti překládány plně on-line (včetně veškeré podkladové dokumentace) a průběžně a zprávy o výběru budou zveřejňovány v kratších intervalech než v předešlém programovém období.

Komise začala systematicky kontrolovat nápravu nedostatků a související akční plány členských států až v pozdější fázi programového období

66

V programovém období 2007–2013 Komise zejména prostřednictvím svých auditů souladu kontrolovala, zda členské státy dodržují zákonné požadavky na uplatňování výběrových kritérií a ověřují přiměřenost nákladů a řídí se pravidly pro zadávání veřejných zakázek. Působnost auditů Komise nezahrnovala šetření aspektů výkonnosti.

67

Komise tedy při svých auditech zjistila jen několik z výše uvedených nedostatků, zejména ty, které se týkaly uplatňování pravidel zadávání veřejných zakázek v Rumunsku a vedly v roce 2014 k finanční opravě³¹. Až v roce 2013 začala Komise systematicky kontrolovat opatření, která přijaly členské státy k řešení hlavních příčin chyb v opatřeních v oblasti rozvoje venkova, včetně chyb týkajících se systému výběru projektů, kontrol přiměřenosti nákladů a zadávání veřejných zakázek. Na základě těchto auditů z kontrolovaných členských států jen Itálie (Sicílie) a Rumunsko zavedly nebo zavádějí nové postupy, které by měly vyřešit některé ze zjištěných nedostatků. Tyto změny však přišly příliš pozdě na to, aby ovlivnily většinu výdajů vzniklých v programovém období 2007–2013.

68

Komise uznala minulé problémy a pro programové období 2014–2020 provedla změny, které mají situaci zlepšit.

69

Pokud jde o výběr projektů, u programů rozvoje venkova 2014–2020 se výslovně požaduje, aby začleňovaly zásady, které řídí stanovování výběrových kritérií. Komise vydala v březnu 2014 pokyn vyzývající členské státy, aby zajistily, že kritéria způsobilosti a výběru budou transparentně a důsledně uplatňována po celé programové období, výběrová kritéria budou uplatňována i v případech, kdy bude dostupný rozpočet dostatečný k financování všech způsobilých projektů, a projekty s celkovým počtem bodů nedosahujícím určité prahové hodnoty budou z podpory vyloučeny.

70

Pokud jde o zadávání veřejných zakázek, na konci roku 2014 Komise vypracovala pokyny, jak se vyhnout častým chybám v projektech spolufinancovaných EU³². V tomto dokumentu Komise kritizuje používání metody „průměrných cen“, kdy nabídky, které se blíží průměru za všechny nabídky, získávají více bodů než nabídky odchylující se od průměru, neboť tato metodika „zakládá nerovné zacházení s předkladateli nabídek, zejména s těmi, kteří předloží platné nízké nabídky“. Další pokyny jsou vydány k tématům, jako jsou výběr vhodného postupu zadávání veřejných zakázek, lhůty a výběrová kritéria a kritéria pro udělení podpory. Nicméně v době tohoto auditu nesplnilo předběžnou podmínku³³ týkající se zadávání veřejných zakázek Rumunsko a jen částečně ji splnily Itálie (Sicílie) a Polsko. Nesplnění této předběžné podmínky do konce roku 2016 může vést k pozastavení plateb členským státům, jak Účetní dvůr v nedávné době doporučoval³⁴.

71

Komise v období 2014–2015 uspořádala sérii workshopů na téma přiměřenosti nákladů a zjednodušeného vykazování nákladů. Otázka stanovení a používání referenčních cen (viz bod 51) však v pokynech projednávaných na těchto workshopech nebyla řešena.

72

Komise nepřijala žádné specifické opatření týkající se požadavků a kontrol udržitelnosti projektů ze strany členských států.

Část III – Systém pro monitorování a hodnocení neposkytoval vhodné informace o výsledcích projektů

73

Údaje o výkonnosti dokládající účinnost a efektivnost výdajů na rozvoj venkova jsou nezbytné k prokázání toho, čeho bylo s rozpočtem EU dosaženo a zda byly tyto prostředky vynaloženy dobře (odpovědnost). Kromě toho jsou využívány ke zlepšování efektivity a účinnosti rozpočtu EU tak, že se jimi řídí průběžná správa opatření, údaje poukazují na možná zlepšení a pomáhají formovat budoucí politiku, například ukazují druhy investic, které dosáhly dobrých výsledků.

74

Aby prokázaly, čeho bylo s rozpočtem EU vynaloženým na infrastrukturní opatření v oblasti venkova dosaženo, měly by členské státy shromažďovat údaje o výstupech a výsledcích projektů. Ve společném rámci pro monitorování a hodnocení musí členské státy shromažďovat informace alespoň o následujících společných ukazatelích výstupů a výsledků (viz tabulka).

Tabulka

Přehled povinných ukazatelů výstupů a výsledků v rámci CMEF pro programové období 2007–2013¹

Kód
Opatření
Ukazatele výstupů
Ukazatele výsledků

125
Infrastruktura související s rozvojem a přizpůsobením zemědělství a lesnictví

–Počet podporovaných operací

–Celkový objem investic

Nárůst hrubé přidané hodnoty v podporovaných hospodářstvích/podnicích

321
Základní služby pro hospodářství a obyvatelstvo venkova

–Počet podporovaných opatření

–Celkový objem investic

Populace venkovských oblastí, která má prospěch ze zlepšených služeb

322
Obnova a rozvoj vesnic

–Počet vesnic, v nichž se konaly akce

–Celkový objem investic

323
Ochrana a rozvoj dědictví venkova

–Počet podporovaných akcí dědictví venkova

–Celkový objem investic

1Co se týče politiky rozvoje venkova, rámec CMEF bude v období 2014–2020 nahrazen „Společným systémem pro monitorování a hodnocení (CMES)“. Podrobnosti o novém systému jsou uvedeny od bodu 85 dále.

75

Vzhledem k prvku spolufinancování a bez ohledu na monitorování a hodnocení, které vyžaduje společný rámec pro monitorování a hodnocení, mají členské státy vlastní zájem na monitorování projektů, neboť se jedná o důležitý nástroj sledování pokroku projektů a získávání informací o tom, zda projekty dosahují očekávaných výsledků a cílů programu rozvoje venkova. Monitorování by mohlo být prováděno pomocí dostupných administrativních a kontrolních údajů a pomocí pravidelného shromažďování relevantních informací od příjemců³⁵. Členské státy mohou stanovit dodatečné ukazatele pro jednotlivé programy (v rámci systému CMEF nebo mimo něj).

76

Účetní dvůr zkoumal systémy sběru a monitorování údajů v kontrolovaných členských státech a stejně jako v předešlých zprávách³⁶ zjistil, že chybí relevantní a spolehlivé informace k vyvození závěrů o účinnosti těchto opatření. Proto auditoři měřili výsledky projektů a plnění konkrétních cílů projektů, pokud to bylo možné, na základě důkazních informací získaných při návštěvách projektů. Další informace o kontrolovaných projektech uvádí příloha II.

Kontrolované projekty přinesly očekávané fyzické výstupy, ale často nebyly k dispozici spolehlivé informace o výsledcích projektů

77

Všech 32 kontrolovaných projektů přineslo očekávané fyzické výstupy (např. modernizaci silnice, výstavbu stokové soustavy) a 20 z nich dodrželo lhůty uvedené v grantové dohodě a/nebo ve smlouvě o dílo. Prodlení, k nimž došlo, byla v některých případech odůvodněna špatnými povětrnostními podmínkami či jinými okolnostmi, které příjemci nemohli ovlivnit.

78

Dosažením očekávaných výstupů některé projekty automaticky dosáhly svých cílů z hlediska výsledků, například zlepšením protipovodňové ochrany určité oblasti (viz rámeček 13).

Rámeček 13

Příklad projektu, který přinesl očekávaný výstup a výsledek

Polsko

Kontrolovaný projekt, který zahrnoval rozšíření a modernizaci čerpací stanice s odhadovaným nákladem 700 000 EUR, byl dokončen v souladu s technickými specifikacemi, s úsporou přibližně 100 000 EUR oproti schválenému rozpočtu (díky soutěžnímu výběrovému řízení) a s prodlením v délce pěti měsíců kvůli pozdnímu dodání správního dokladu. Po rozsáhlých záplavách téměř 800 ha v regionu v roce 2001 byla nová a výkonnější čerpací stanice nezbytná; zlepšila ochranu 320 ha zemědělské půdy proti sezónním záplavám.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

79

Nestalo se tak ale ve všech případech. Je možné, že projekty nedosáhnou zamýšlených výsledků, přestože zajistily dohodnuté fyzické výstupy. Při auditu bylo zjištěno, že členské státy neshromáždily spolehlivé informace týkající se úspěchu projektů v krátkodobém až střednědobém měřítku z hlediska dosahování cílů programů rozvoje venkova a specifických cílů projektů. Hlavní důvod spočíval v tom, že nebyly stanoveny příslušné ukazatele a v žádosti a v rozhodnutí o udělení grantu chyběly specifické cíle a cílové hodnoty. Například ačkoli program rozvoje venkova pro Itálii (Sicílie) stanovil cíl, kterým bylo dosáhnout úspor vody pomocí investic do vodohospodářské infrastruktury, orgány nestanovily ukazatel, který by jim umožnil posoudit dosažení tohoto cíle, kontrolované projekty také postrádaly související vyčíslitelné cílové hodnoty.

80

K datu auditu tři z pěti kontrolovaných členských států (Španělsko (Extremadura), Itálie (Sicílie) a Polsko) nepředložily povinné informace pro monitorování, které vyžaduje rámec CMEF pro ukazatel výsledků v rámci opatření 125, tzv. „nárůst hrubé přidané hodnoty v podporovaných hospodářstvích/podnicích“. Zbývající dva členské státy (Německo (Sasko) a Rumunsko) vykázaly u tohoto ukazatele hodnotu, která však vycházela z nespolehlivých údajů (viz rámeček 14).

Rámeček 14

Nespolehlivá metoda sběru údajů: při hodnocení konkurenceschopnosti zemědělských podniků nebyly vzaty v úvahu jejich finanční údaje

Rumunsko

Ukazatel „nárůst hrubé přidané hodnoty v podporovaných hospodářstvích/podnicích“ má vyčíslit dopad opatření 125 na konkurenceschopnost podpořených zemědělských a lesnických podniků. V Rumunsku však byl ukazatel vypočten na úrovni celého obce, v níž byl projekt prováděn (podle účetní závěrky obce), a nikoli za jednotlivé zemědělské podniky, které měly z nových silnic prospěch.

81

Pokud jde o ukazatel výsledků pro opatření 321, 322 a 323, „populace venkovských oblastí, která má prospěch ze zlepšených služeb“, členské státy vykázaly počet obyvatel celé obce, pro kterou byl projekt prováděn, bez ohledu na počet skutečných uživatelů financované infrastruktury (viz rámeček 15). Tato metoda vykazování vede k nadhodnoceným číselným údajům, a to zvláště z toho důvodu, že pokud je v jedné obci prováděno více projektů, vykazuje se celá populace dané obce u každého z těchto projektů, a tudíž se při agregování údajů započítává vícekrát.

Rámeček 15

Příklad projektu, u něhož měla prospěch z nové investice údajně celá populace okresu, ačkoli se projekt týkal jen omezeného počtu obyvatel

Německo (Sasko)

U projektu, který se týkal rekonstrukce 200 m dlouhého úseku vesnické silnice, německé orgány v ukazateli opatření 322 „populace venkovských oblastí, která má prospěch ze zlepšených služeb“ uvedly, že z této investice mělo prospěch 40 631 osob. Jedná se o celkový počet lidí žijících v dané obci, silnici však ve skutečnosti užívá jen malá část z nich, neboť ve vesnici, kde byl projekt realizován, žije přibližně 300 osob.

Ve své výroční zprávě o dosaženém pokroku za rok 2014 Sasko v ukazateli výsledků opatření 322 uvedlo, že ze zlepšených služeb ve venkovských oblastech mělo prospěch 2,9 milionu osob. To je více, než celkový počet obyvatel venkova tohoto státu, který činí přibližně 2 miliony osob.

82

I když kontrolované členské státy skutečně stanovily dodatečné ukazatele pro jednotlivé programy, nebyly tyto ukazatele schopny měřit úspěch intervencí. Důvodem byly dva hlavní problémy. Za prvé členské státy nestanovily žádné cílové hodnoty. Za druhé dodatečné ukazatele měřily výstupy, jako je počet kilometrů opravených silnic, a nikoli výsledky související s cíli programu rozvoje venkova, jako je dosažení úspor vody, možnost zemědělců snížit dopravní náklady a zajištění určitých služeb pro obyvatelstvo na venkově.

83

Dvacet z 32 kontrolovaných projektů postrádalo měřitelné cílové hodnoty výsledků. Auditoři však byli schopni získat určité údaje o skutečných dosažených výsledcích (viz příklady v rámečku 16 a podrobné informace v příloze II). Zatímco ve třinácti případech byly zjištěny určité kladné výsledky, v deseti případech údaje nedostačovaly k tomu, aby auditoři došli k závěru ve věci účinnosti projektů při řešení cílů programů rozvoje venkova. Ve čtyřech případech příslušné ukazatele uváděly, že cílů nebylo dosaženo. Ve třech dalších případech nebyly získané informace spolehlivé. Další informace o kontrolovaných projektech uvádí příloha II.

Rámeček 16

Omezené důkazy o kladných výsledcích a nespolehlivé údaje

V Itálii (Sicílie) a Španělsku (Extremadura) orgány neshromažďovaly údaje o výsledcích jednotlivých projektů. Na žádost auditorů mohli určitá kvantifikovaná data o výsledcích v těchto dvou regionech předložit jen tři z osmi, resp. dva ze sedmi kontrolovaných příjemců. Údaje obecně vykazovaly pozitivní dopad investic. Jeden projekt týkající se pokládky nového asfaltového povrchu na venkovské silnici v turistické oblasti Španělska (Extremadura) však neměl kladný vliv na počet turistů. Průměrný počet návštěvníků se v letech po dokončení projektu oproti průměrnému počtu návštěvníků před projektem fakticky snížil. Nebyly uvedeny žádné informace týkající se účinků investice na zemědělské podniky.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

V Rumunsku příjemci poskytli kvantifikované údaje o cílových hodnotách a výsledcích za čtyři z pěti kontrolovaných projektů, které obdržely granty ve výši od 1 do 2,4 milionu EUR.

Jen jeden projekt dosáhl své cílové hodnoty připojení 575 uživatelů k nové vodovodní a stokové soustavě. Tři další projekty byly i téměř tři roky po dokončení projektu stále daleko od dosažení svých cílových hodnot: ke stokové soustavě byla připojena méně než polovina cílového počtu uživatelů u dvou vodohospodářských projektů a u zbývajícího projektu nebyla vytvořena nová pracovní místa, ačkoli tvorba zaměstnanosti byla jedním z cílů.

V Německu (Sasko) se údaje vykázané u tří hlavních ukazatelů výsledků stanovených pro opatření opíraly o předpoklady orgánů ve věci pravděpodobného výsledku investice. Pro tyto ukazatele nebyly k dispozici cílové hodnoty a skutečné údaje o výsledcích. Informace, které mohli auditoři získat o kontrolovaných projektech, byly tudíž omezeny na základní ukazatele, například na počet domácností obsluhovaných financovanými silnicemi.

V Polsku příjemci u čtyř z pěti kontrolovaných projektů vykázali řídicímu orgánu údaje o výsledcích projektu, které uváděly nárůst počtu uživatelů a obecné dosažení cílů projektů. Ve třech případech však nebyly předloženy žádné důkazní informace, které by Účetnímu dvoru umožnily vykázané údaje ověřit.

Komise povzbuzovala členské státy, aby zlepšily monitorování a hodnocení, některé nedostatky však pravděpodobně v programovém období 2014–2020 přetrvají

84

Ačkoli prvořadou odpovědnost za shromažďování vstupních údajů pro ukazatele výstupů a výsledků nesou členské státy³⁷, Komise je povinna provádět monitorování a dohled nad prováděním programů rozvoje venkova a zveřejňuje informace získané od členských států prostřednictvím rámce CMEF.

85

Pokud jde o ukazatel výsledků opatření 125 „nárůst hrubé přidané hodnoty v podporovaných hospodářstvích/podnicích“, Komise uznala, že nehledě na pokyny vydané v roce 2010 k metodice měření nárůstu hrubé přidané hodnoty, pro většinu členských států bylo spolehlivé hodnocení tohoto ukazatele obtížné. V programovém období 2014–2020 byl tedy tento ukazatel nahrazen ukazatelem „změna zemědělského výstupu u podporovaných zemědělských podniků/RPJ (roční pracovní jednotky)“. Komise uvedla, že tento nový ukazatel budou hodnotit pouze externí hodnotitelé, neboť členské státy nemají v rámci svých administrativních orgánů dostatečné odborné znalosti. V programovém období 2014–2020 byl zaveden dodatečný povinný ukazatel pro ekvivalentní opatření 125, jmenovitě „podíl zavlažované půdy přecházející na účinnější zavlažovací systém“.

86

Pokud jde o ukazatel výsledků užívaný pro opatření 321, 322 a 323, „populace venkovských oblastí, která má prospěch ze zlepšených služeb“, Komise vykázané číselné údaje akceptovala, bez ohledu na riziko nadhodnocení počtu uživatelů. Pro období 2014–2020 bude pro tato opatření používán obdobný ukazatel výsledků („podíl venkovské populace mající prospěch z lepších služeb/infrastruktury“). Komise nebude akceptovat několikeré vykazování téže populace (za každý projekt realizovaný v oblasti) pro nový ukazatel výsledků; tato metoda vykazování je však výslovně povolena pro nový ukazatel výstupů „podíl venkovské populace mající prospěch z lepších služeb/infrastruktury“.

87

Účetní dvůr nemohl v době auditu posoudit, do jaké míry nové ukazatele napraví nedostatky ukazatelů předcházejících. Posouzení účinnosti opatření jen na základě změny zemědělského výstupu, podílu zavlažované půdy přecházející na efektivnější zavlažovací systém a podílu populace mající prospěch z nové infrastruktury však vzhledem k velké rozmanitosti financovaných projektů neposkytne úplný obraz úspěchu nebo jiného výsledku finančních prostředků alokovaných na daná opatření.

88

V programovém období 2007–2013 došlo v důsledku značných prodlení při provádění opatření v oblasti infrastruktury k nesouladu mezi výdajovým cyklem a načasováním požadavků na podávání zpráv. To vedlo k nedostatku příslušných údajů pro hodnocení v polovině období a s největší pravděpodobností i následná hodnocení proběhnou příliš brzy, než aby mohla využít spolehlivé údaje. Nejsou-li v klíčových okamžicích podávání zpráv k dispozici informace z monitorování a hodnocení, nemohou je členské státy a Komise využít ke zlepšení provádění opatření.

89

Situace bude pravděpodobně trvat i v programovém období 2014–2020, neboť členské státy jsou povinny v roce 2017 vypracovat první „rozšířenou výroční zprávu o provádění“ včetně zjištění z hodnocení, přestože v důsledku prodlení v postupu schvalování programů rozvoje venkova začaly být výdaje vynakládány dosti pozdě³⁸. Jelikož chybí včasné, spolehlivé a vhodné informace o výsledcích využívání veřejných finančních prostředků investovaných do infrastruktury, dosáhnout řízení budoucích fondů založeného na výsledcích bude obtížné.

11Čl. 5 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 15).

12Obdobná zjištění viz zvláštní zpráva č. 9/2010 „Je využití výdajů na zásobování vodou pro spotřebu v domácnostech v rámci strukturálních opatření EU maximálně efektivní?“, konkrétně body 64 až 67, které uvádějí, že „členské státy mají sklon maximalizovat finanční pomoc EU tím, že poplatky udržují na nízké úrovni“.

13Poslední studie a zprávy na toto téma zahrnují: Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense, Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads (Priority oprav: strategie výdajů v oblasti dopravy pro úsporu dolarů daňových poplatníků a zlepšení silnic), 2011; McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year (Produktivita infrastruktury: jak ušetřit 1 bilion USD ročně), 2013; Evropský parlament, generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie, EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance (Silniční povrchy v EU: hospodářský a bezpečnostní dopad chybějící řádné údržby silnic), 2014.

14Čl. 77 odst. 2 a článek 78 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 uvádějí, že „[z] vlastního podnětu se práce monitorovacího výboru mohou účastnit zástupci Komise v poradním postavení“ a „[m]onitorovací výbor ověřuje účinnost provádění programu pro rozvoj venkova“. Činí tak posuzováním a revidováním výběrových kritérií, sledováním pokroku vůči stanoveným cílům a plnění cílových hodnot atd.

15Zjištění prezentovaná ve výročních zprávách vycházejí ze vzorku pěti dohod o partnerství: Německa, Francie, Lotyšska, Polska a Portugalska.

16Programy rozvoje venkova 2014–2020 pro zbývající dva kontrolované regiony (Španělsko (Extremadura) a Itálii (Sicílie)) nebyly přezkoumány, neboť do data auditu nebyly schváleny.

17V souladu se zásadami hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti, které stanoví čl. 30 odst. 2 nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012.

18Čl. 71 odst. 2 nařízení (ES) č. 1698/2005 uvádí: „Výdaje jsou způsobilé pro příspěvek z EZFRV pouze tehdy, pokud byly vynaloženy na operace, o nichž rozhodl řídicí orgán daného programu nebo o nichž bylo rozhodnuto z jeho pověření, v souladu s výběrovými kritérii stanovenými příslušným subjektem“.

19Jen ve výjimečných případech (např. dočasné přímé financování projektů škol) provedl výběr projektů přímo na centrální úrovni řídicí orgán.

20Čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení Komise (EU) č. 65/2011 ze dne 27. ledna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (Úř. věst. L 25, 28.1.2011, s. 8), stanoví, že členské státy by měly v rámci administrativních kontrol žádostí o podporu ověřit přiměřenost předložených projektových nákladů. Toto hodnocení musí být provedeno pomocí vhodného systému, např. referenčních nákladů, porovnání různých nabídek nebo hodnotícího výboru. Kromě toho čl. 24 odst. 2 písm. c) téhož nařízení uvádí, že členské státy by měly provést ověření souladu operace, u které se žádá o podporu, s použitelnými vnitrostátními právními předpisy a právními předpisy Unie týkajícími se v relevantních případech zejména veřejných zakázek, státních podpor a ostatních příslušných závazných norem zavedených vnitrostátními právními předpisy nebo programy rozvoje venkova.

21Výroční zprávy EÚD, zvláštní zpráva č. 6/2013 „Dosáhly členské státy a Komise prostřednictvím opatření pro diverzifikaci hospodářství venkova efektivnosti nákladů?“, zvláštní zpráva č. 22/2014 a zvláštní zpráva č. 23/2014, „Chyby ve výdajích na rozvoj venkova: jaké mají příčiny a jak jsou řešeny?“ (http://eca.europa.eu).

22V souladu s čl. 86 odst. 1 italského zákona o veřejných zakázkách č. 163/2006, se tyto postupy skládají ze čtyř kroků: 1) vyloučení horních a dolních 10 % obdržených nabídek; 2) výpočet průměru „rabatů“ (tj. slev oproti odhadované hodnotě zakázky) zbývajících nabídek; 3) připočtení odchylky rabatů, které přesahují průměr, k vypočtenému průměru; 4) udělení zakázky nabídce s rabatem těsně pod hodnotou rabatu vypočteného po kroku 3.

23Ve své příručce k analýze nákladů a přínosů investičních projektů (zveřejněné v červenci 2008) Komise uvedla, že časový horizont, pro který by měly být provedeny finanční prognózy a který by neměl přesáhnout dobu ekonomické životnosti projektu, u většiny infrastruktur činí nejméně dvacet let. Příručka například stanoví doporučovaný časový horizont u projektů pozemních komunikací na 25 let a u vodohospodářské infrastruktury na 30 let.

24Příklady takových studií jsou uvedeny v poznámce pod čarou 13.

25Tato možnost byla uvedena v návrhu programu rozvoje venkova na programové období 2014–2020, který byl zaslán Komisi v červenci 2014 (oddíl M04 – Investice do fyzického majetku (článek 17), s. 221).

26Článek 72 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005.

27Tato závazková období byla v programovém období 2014–2020 revidována a zkrácena na standardní pětileté období, které uvádí článek 71 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320).

28V souladu s článkem 30 nařízení Komise (ES) č. 1975/2006 ze dne 7. prosince 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 74).

29U Španělska (Extremadura) nebylo možné tyto statistické údaje vypočítat, neboť nebyly k dispozici souhrnné údaje za všechny schválené projekty v rámci kontrolovaných opatření.

30Hodnota mediánu: hodnota v souboru hodnot řazených podle velikosti, pod níž a nad níž existuje rovný počet hodnot (nebo která je aritmetickým průměrem dvou středních hodnot, pokud neexistuje žádná hodnota uprostřed pořadí).

31V návaznosti na svá auditní zjištění může Komise zahájit postupy, jimiž se financování EU pro dotčený členský stát snižuje tak, aby byly nahrazeny zjištěné nedostatky. Tyto postupy jsou označovány jako „finanční opravy“.

32Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects (Pokyny pro odborníky v praxi k zadávání veřejných zakázek ve věci prevence častých chyb v projektech financovaných z fondů ESI).

33Předběžné podmínky zavedly články 2 a 19 nařízení (UE) č. 1303/2013 jako předpoklady efektivního a účinného dosažení specifických cílů pro priority Unie. Předběžná podmínka v oblasti zadávání veřejných zakázek uvádí „existenci opatření pro účinné uplatňování právních předpisů Unie o veřejných zakázkách v oblasti evropských strukturálních a investičních fondů“.

34Zvláštní zpráva EÚD č. 10/2015 „Snaha o řešení problémů v oblasti zadávání veřejných zakázek v rámci výdajů EU na politiku soudržnosti by měla zesílit“, doporučení č. 2 (http://eca.europa.eu).

35Alespoň do konce pětileté lhůty zachování investičního majetku, jak stanoví článek 72 nařízení (ES) č. 1698/2005.

36Viz zvláštní zprávy č. 8/2012, 1/2013, 6/2013 a 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Článek 79 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005.

38Do září 2015 Komise schválila jen 79 ze 118 programů rozvoje venkova.

Závěry a doporučení

90

V období 2007–2013 EU poskytla 13 miliard EUR na projekty infrastruktury venkova s cílem posílit konkurenceschopnost zemědělských a lesnických podniků a zlepšit kvalitu života na venkově. Se spolufinancováním ze strany členských států dosáhla celková podpora zajištěná prostřednictvím čtyř opatření v oblasti rozvoje venkova 19 miliard EUR.

91

Infrastrukturní opatření byla provedena v rámci sdíleného řízení, kdy Komise schvalovala programy rozvoje venkova (PRV) předložené členskými státy, které pak vybraly projekty, jež budou financovány.

92

Audit, který Účetní dvůr provedl, hledal odpověď na tuto otázku:

Dosáhly členské státy a Komise efektivnosti nákladů na podporu investic do infrastruktury v oblasti venkova?

93

Přestože jednotlivé kontrolované projekty poskytly očekávané fyzické výstupy a v některých případech znamenaly pro venkovské oblasti jasný přínos, Účetní dvůr shledal, že členské státy a Komise v rámci sdíleného řízení nevyužívaly finanční prostředky optimálně, neboť podpora nebyla systematicky směřována do nákladově nejefektivnějších projektů, které se zabývaly cíli stanovenými v programu rozvoje venkova, a neexistoval dostatek informací, které by prokazovaly úspěch či jiné výsledky opatření.

94

Komise a členské státy sdílejí odpovědnost za provádění obrovského počtu projektů v oblasti infrastruktury, které se týkají nejen rozvoje venkova, ale zasahují celé spektrum strukturálních fondů. Přesto existovalo jen málo důkazů účinné koordinace nebo sdílení osvědčených postupů s cílem zlepšit řízení fondů a dosáhnout hospodářský výhodnějšího využití nákladů, například pomocí postupů výběru projektů, kontrol přiměřenosti nákladů a kontrol týkajících se udržitelnosti. Stále existuje určitý prostor pro větší spolupráci, která by umožnila dosáhnout se stávající výší financování daleko lepších výsledků.

95

Zjištěné nedostatky a související doporučení Účetního dvora jsou upřesněny níže.

96

Při auditu bylo zjištěno, že členským státům chybí koordinovaný přístup ke kvantifikaci potřeb infrastruktury v oblasti venkova (např. počet silnic, které vyžadují opravu, a odpovídající potřebný rozpočet) a k určení zdrojů financování. Žádný z kontrolovaných programů rozvoje venkova nepřihlížel ke stávajícím vnitrostátním, regionálním nebo místním veřejným či soukromým finančním prostředkům, které by mohly řešit (nebo již řeší) tytéž potřeby jako programy rozvoje venkova. Nebyl tudíž učiněn žádný pokus o vyčíslení přetrvávající mezery ve financování takových investic, která by odůvodnila intervenci EZFRV (viz body 20 až 22).

97

Jestliže neexistuje koordinovaný přístup, který obsáhne všechny možnosti financování, může dojít k substituci finančních prostředků, která vede k neefektivnímu využívání omezených zdrojů. Ve dvou z kontrolovaných členských států existovaly známky toho, že k substituci došlo, neboť vnitrostátní nebo regionální prostředky, které byly k dispozici pro venkovské pozemní komunikace, byly zrušeny nebo omezeny právě v okamžiku zahájení podpory obdobných projektů z programu rozvoje venkova (viz body 23 až 24).

98

Ačkoli byly zjištěny určité správné postupy, členské státy systematicky nesměrovaly financování z programů rozvoje venkova k projektům, u nichž existovala prokazatelná potřeba veřejné podpory. V důsledku toho existuje riziko efektu mrtvé váhy a projekty nemusí svých výsledků dosáhnout nutně díky dotaci (viz body 25 až 30).

99

Nedostatečně jasné vymezující hranice vedly v některých případech k střídavému využívání různých fondů pro stejné druhy infrastruktury, což s sebou neslo riziko zbytečného zdvojování řídicích struktur (viz body 31 až 32).

100

Ačkoli čtyři z pěti kontrolovaných členských států zřídily koordinační struktury, nepodporovaly aktivně doplňkovost mezi fondy. Došlo k případům, kdy nedostatečná doplňkovost s vnitrostátními a místními fondy ohrozila efektivnost a účinnost projektů (viz body 33 až 36).

101

Komise přijala opatření s cílem zlepšit koordinaci mezi fondy EU v programovém období 2014–2020, programové dokumenty členských států však dosud neposkytují dostatečnou jistotu, že nové přístupy povedou k lepší koordinaci (viz body 37 až 41).

Doporučení 1
Analýza potřeb a koordinace zdrojů financování

a)Členské státy by měly mít koordinovaný přístup k podporování infrastruktury venkova, který bude vyčíslovat potřeby a chybějící financování a odůvodňovat využití opatření programů rozvoje venkova. Tento přístup by měl přihlížet k vnitrostátním, regionálním nebo místním veřejným či soukromým finančním prostředkům, které by mohly řešit (nebo již řeší) tytéž potřeby jako programy rozvoje venkova. Členské státy by měly zajistit, aby fondy programů rozvoje venkova jen nenahrazovaly jiné veřejné fondy určené pro tutéž oblast politiky a aby vybíraly projekty, u nichž existuje prokazatelná potřeba veřejné podpory a které poskytují přidanou hodnotu.

b)Komise by při plnění své úlohy v rámci sdíleného řízení měla prosazovat osvojování osvědčených postupů ke zmírnění rizika efektu mrtvé váhy a nabádat členské státy k tomu, aby se prostě nenahrazovaly jiné fondy zdroji PRV, a tak dosáhnout vyšší přidané hodnoty příslušných prostředků EU.

c)Členské státy by měly lépe využívat existující koordinační struktury, jako jsou koordinační orgány a společné režimy řízení, kontroly a monitorování, s cílem zavést účinné mechanismy zaměřené na minimalizaci mezer a překryvů ve financování v souladu s hlavními zásadami společného strategického rámce. Například by členské státy mohly upřednostňovat projekty, které nejlépe vyhovují vnitrostátním, regionálním nebo místním plánům integrovaného rozvoje infrastruktury.

d)Komise by měla vyjít z prvních kroků přijatých k zajištění účinné koordinace mezi jednotlivými fondy EU a provést důkladné posouzení doplňkovosti jednotlivých fondů EU, které budou členské státy využívat v programovém období 2014–2020. Měla by proaktivně povzbuzovat členské státy, aby se poučily ze zkušeností získaných z jiných fondů podporujících infrastrukturu (například EFRR a Fondu soudržnosti) a zefektivnily řízení příslušných opatření. Měla by využít příležitosti nabízené rozšířenou výroční zprávou o provádění, kterou mají členské státy předložit v roce 2019, k posouzení účinnosti koordinačních mechanismů a dle potřeby navrhnout zlepšení.

102

Právní předpisy EU vyžadují, aby členské státy stanovily kritéria výběru, jež by měla umožňovat, aby byly upřednostněny nejúčinnější a nejefektivnější způsobilé projekty, a měla by být základem pro zamítání projektů, které nejsou optimálním využitím prostředků. V kontrolovaných členských státech buď nebyla stanovena výběrová kritéria, nebo tato kritéria nevedla vždy ke skutečnému upřednostnění nákladově nejefektivnějších projektů ve vztahu k cílům programů rozvoje venkova (viz body 43 až 49).

103

Účetní dvůr nalezl nedostatky v systémech, které členské státy zavedly pro hodnocení přiměřenosti nákladů projektu. Tyto nedostatky zvyšují riziko, že veřejné finanční prostředky nebudou vynakládány nejhospodárnějším způsobem. Kontrolované členské státy se při zajišťování přiměřenosti nákladů spoléhaly zejména na použití referenčních cen a postupů zadávání veřejných zakázek. Tyto nástroje však nebyly uplatňovány dostatečně na to, aby zajistily přiměřenost nákladů, jak již Účetní dvůr uvedl ve svých předešlých zprávách. Ačkoli byly široce používány, vykazovaly systémy založené na referenčních cenách závažná omezení, neboť referenční ceny byly často stanoveny nad úrovní reálných tržních cen, za které se uskutečňují transakce (například při uspořádání soutěžních výběrových řízení). V několika případech postupy zadávání veřejných zakázek narušovaly spravedlivou hospodářskou soutěž a přiměřenost nákladů (viz body 50 až 54).

104

Aby zajistily udržitelnost investic, kontrolované členské státy obecně uplatňovaly standardní požadavek pětiletého závazkového období, které se v praxi u většiny projektů redukovalo na období mnohem kratší. U některých projektů uplatňovaly tři z pěti kontrolovaných členských států delší závazková období, která byla více v souladu s dobou životnosti investic. Žádný z kontrolovaných členských států však nežádal příjemce, aby předložili podrobný plán údržby a aby vyhradili určitý rozpočet na údržbu (viz body 55 až 60).

105

Aby bylo financování z EZFRV atraktivní pro potenciální příjemce a aby projekty mohly generovat přínosy pro venkovské oblasti včas, neměla by být správní řízení příliš dlouhá a zatěžující. Dva z kontrolovaných členských států/regionů nestanovily lhůty pro zpracování žádostí o granty a platby, zatímco ostatní tři členské státy jimi stanovené lhůty do značné míry překračovaly, zejména o u žádostí o granty (viz body 61 až 65).

106

V první části programového období 2007–2013 Komise dostatečně nepovzbuzovala členské státy k dodržování zásad optimálního využití prostředků (hospodárnost, efektivita a účinnost), například stanovením kritérií upřednostňujících nákladově nejefektivnější projekty, používáním řádných referenčních cen a zajišťováním spravedlivých a konkurenčních postupů zadávání veřejných zakázek. Komise však pro programové období 2014–2020 navrhla určitá zlepšení (viz body 66 až 72).

Doporučení 2
Řízení opatření

a)Členské státy by měly stanovit a důsledně uplatňovat kritéria, která zajistí výběr nákladově nejefektivnějších projektů s potenciálem přinést největší příspěvek k cílům programu rozvoje venkova na jednotku nákladů (jako jsou projekty zajišťující nejvyšší nárůst produktivity zemědělských podniků nebo nejvyšší úspory vody na jednotku nákladů v oblastech nejvíce zasažených nedostatkem vody). Tyto systémy výběru by měly soustavně stanovovat minimální prahovou hodnotu s přihlédnutím ke kvalitě projektů.

b)Pokud jde o účinné kontroly přiměřenosti nákladů, měly by Komise a členské státy provést doporučení uvedená ve zvláštní zprávě Účetního dvora k tomuto tématu³⁹. Zejména u projektů v oblasti infrastruktury by členské státy měly zajistit, aby se odhady nákladů projektu opíraly o aktuální cenové údaje odrážející skutečné tržní ceny a aby byly postupy zadávání veřejných zakázek spravedlivé a transparentní a aby podporovaly skutečnou soutěž.

c)Při stanovování požadavků a kontrol týkajících se udržitelnosti by měly členské státy přihlížet k životnosti podporovaných investic.

d)Členské státy by měly stanovit přiměřený časový rámec pro zpracování žádostí o granty a platby a tento rámec dodržovat.

107

Třicet dva kontrolovaných projektů obecně přineslo očekávané fyzické výstupy, jako byly nové nebo rekonstruované silnice, vodovodní a stokové soustavy nebo lepší školská zařízení. Účetní dvůr však stejně jako v předešlých zprávách⁴⁰ zjistil, že informace k vyvození závěrů o účinnosti těchto opatření buď chybí, nebo nejsou dostatečně spolehlivé. Smysluplné údaje o výsledcích buď nejsou shromažďovány, nebo, pokud jsou sbírány, vycházejí z prohlášení či odhadů příjemců, které nejsou přímo spojeny s financovanými projekty.

108

Dvacet z 32 kontrolovaných projektů postrádalo měřitelné cíle a cílové hodnoty. V případech, kdy nebylo možné určit měřitelné cíle, existovala jen malá nebo vůbec žádná jistota spolehlivosti vykázaných údajů a jen omezené důkazy o pozitivních výsledcích u několika projektů, za které byly údaje o výsledcích k dispozici. Například několik projektů, které měly zlepšit kvalitu života venkovského obyvatelstva, vykázalo počet osob žijících v určité obci jako „populaci venkovských oblastí, která má prospěch ze zlepšených služeb“, avšak nově vybudované prvky, například silnice ve vzdálených oblastech, měly jen omezený počet uživatelů (viz body 77 až 83).

109

Komise navrhla pro programové období 2014–2020 změny. Nedostatky týkající se kvality ukazatelů a pozdního začátku provádění opatření však pravděpodobně ovlivní postup monitorování a hodnocení (viz body 84 až 89). Chybějící včasné, spolehlivé a vhodné informace o výsledcích narušují rozhodnutí o budoucím směřování politiky a nejlepším způsobu dosažení cílů stanovených pro investice do infrastruktury ve venkovských oblastech a ambice Komise řídit rozpočet na základě výsledků a zajišťovat, aby každé euro bylo vynaloženo moudře, jsou obtížněji naplnitelné.

Doporučení 3
Monitorování, hodnocení a zpětná vazba

a)Pokud jde o programové období 2014–2020, Komise a členské státy by měly shromažďovat včasné, relevantní a spolehlivé údaje, které poskytnou informace o výsledcích projektů a financovaných opatření. Díky těmto údajům by mělo být možné vyvodit závěry o efektivnosti a účinnosti vynaložených finančních prostředků, určit opatření a druhy projektů v oblasti infrastruktury, které nejvíce přispějí k cílům EU, a zajistit řádný základ pro zlepšování způsobu řízení daných opatření.

b)Členské státy by měly zajistit, aby byly u projektů, kterým je přislíbeno financování, stanoveny jasné a konkrétní cíle. Cíle by měly být pokud možno kvantifikovány, aby se usnadnilo provádění a monitorování projektů a poskytování užitečné zpětné vazby řídicím orgánům.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Augustyn KUBIK, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 16. prosince 2015.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

39Viz zvláštní zpráva č. 22/2014.

40Viz zvláštní zprávy č. 8/2012, 1/2013, 6/2013 a 12/2013.

Přílohy

Příloha I

Prostředky EU na infrastrukturní opatření 125, 321, 322 a 323 – plánované a vydané v programovém období 2007–2013

Zdroj: Údaje, které shromáždil Evropský účetní dvůr na základě údajů uvedených na internetových stránkách Evropské sítě pro rozvoj venkova: finanční a fyzické ukazatele (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Příloha II

Přehled kontrolovaných projektů

Členský stát | Opatření | Popis projektu | Způsobilé náklady (zaokr., EUR) | Podpora PRV jako % způsobilých nákladů | Prodlení (v měsících) | Datum financování | Datum ukončení prací | Měřitelné cíle pro výsledky projektu? | Výsledky projektu k datu auditní návštěvy (říjen 2014–únor 2015)
Německo (Sasko) | 125 | Oprava 1,4 km lesní cesty | 100 000 | 80 % | – | 15. 5. 2009 | 10. 10. 2009 | 1 000 m³ těžby dřeva za pět let | 3 936 m³ těžby dřeva za čtyři roky
321 | Únikové schodiště a přístavba základní školy | 35 000 | 100 % | – | 8. 5. 2012 | 5. 9. 2012 | Ne | Prospěch z lepší bezpečnosti mělo 75 studentů a 6 učitelů
321 | Přístavba centra denní péče | 145 000 | 100 % | 6 | 30. 9. 2011 | 24. 10. 2012 | Snížení spotřeby energie | Provedena opatření ke snížení spotřeby energie
321 | Oprava 1,6 km silnice | 130 000 | 85 % | – | 11. 3. 2011 | 22. 7. 2011 | Přímí příjemci: 12 domácností, 3 firmy, 2 zem. podniky | Přímí příjemci: 12 domácností, 3 firmy, 2 zem. podniky
321 | Oprava 1 km silnice | 110 000 | 85 % | – | 4. 4. 2011 | 2. 9. 2011 | Ne | Nevyčísleno
322 | Oprava 0,175 km silnice a 0,252 km protiskluzového povrchu pro chodce | 115 000 | 89 % | – | 26. 3. 2009 | 17. 11. 2009 | Přímí příjemci: 12 domácností, 3veřejné budovy | Přímí příjemci: 12 domácností, 3 veřejné budovy
322 | Oprava 1,6 km silnice | 760 000 | 85 % | – | 17. 8. 2010 | 15. 8. 2011 | Přímí příjemci: 170 domácností, 6 firem a 2 veřejné budovy | Přímí příjemci: 170 domácností, 6 firem a 2 veřejné budovy
Itálie (Sicílie) | 125 | Výstavba 2,7 km silnice a oprava 2,6 km silnice | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25. 2. 2010 | 16. 1. 2013 | Ne | Nevyčísleno
125 | Výstavba 3,3 km silnice | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30. 12. 2010 | 21. 3. 2013 | Ne | Nevyčísleno
125 | Výstavba 3,3 km silnice a oprava 2,2 km silnice | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31. 8. 2010 | 23. 8. 2012 | Ne | Zvýšení počtu zvířat: +26 % v 2010–2014
125 | Výstavba 2,8 km silnice a oprava 1 km silnice | 960 000 | 80 % | 2 | 21. 12. 2010 | 19. 10. 2012 | Ne | Zvýšení počtu turistů: +28 % v 2011–2013; zvýšení počtu zvířat: +38 % v 2010–2013
125 | Výměna 4 km potrubí pro 390 zemědělců | 1 760 000 | 100 % | – | 10. 11. 2011 | 8. 1. 2014 | Ne | Nevyčísleno
321 | Obnova vodovodní sítě a nádrže | 100 000 | 80 % | – | 30. 3. 2012 | 13. 1. 2014 | Ne | Snížení úniků vody o 10–15 %
322 | Rekonstrukce vesnické kašny | 160 000 | 100 % | – | 3. 7. 2012 | 19. 6. 2013 | Ne | Nevyčísleno
322 | Rekonstrukce návsi (budovy a kašna) | 810 000 | 100 % | 3 | 22. 11. 2011 | 15. 2. 2014 | Ne | Nevyčísleno
Polsko | 125 | Zlepšení čerpací stanice pro protipovodňovou ochranu | 800 000 | 75 % | 5 | 17. 11. 2010 | 25. 6. 2012 | Zlepšení protipovodňové ochrany plochy 320 ha | Lepší protipovodňová ochrana pro 320 ha
321 | Rekonstrukce a rozšíření čistíren odpadních vod | 2 500 000 | 40 % | – | 16. 12. 2009 | 28. 8. 2012 | Splnit právní normy kvality vody | Vykázáno 172 nových uživatelů, avšak bez předložení důkazů; pokles míry využití z 81 % v roce 2012 na 71 % v roce 2014; zákonné normy kvality vody splněny
321 | Vybudování 4,5 km vodovodní a 2,8 km stokové sítě | 300 000 | 75 % | – | 11. 8. 2011 | 9. 8. 2012 | Ne | Vykázáno 160 uživatelů (dodávky vody) a 150 uživatelů (stoková síť), nebyly však předloženy důkazní informace.
321 | Výstavba 8,9 km stokové sítě a oprava 1,7 km vodovodní sítě | 800 000 | 50 % | 2 | 16. 12. 2009 | 31. 12. 2012 | Ne | Vykázáno 48 nových uživatelů, nebyly však předloženy důkazní informace.
322/323 | Rekonstrukce kulturního centra, parkoviště, vybavení fotbalového hřiště | 95 000 | 75 % | – | 14. 8. 2009 | 31. 12. 2011 | Ne | Nevyčísleno
Rumunsko | 125 | Oprava 7,4 km silnice | 800 000 | 100 % | 2 | 1. 12. 2010 | 22. 10. 2012 | Ne | Přímé výsledky nebyly vyčísleny; počet dotovaných zem. podniků v oblasti vzrostl z 58 v roce 2012 na 72 v roce 2014.
322 | Oprava 18,5 km silnice a výstavba zařízení školní družiny pro 10 dětí | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17. 6. 2010 | 13. 12. 2012 | 7 nových pracovních míst; 10 dětí bude navštěvovat družinu | Žádná nová pracovní místa; 16 dětí navštěvuje družinu
322 | Vybudování 15 km vodovodní a 14,5 km stokové sítě a čistíren odpadních vod | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28. 8. 2008 | 23. 6. 2011 | 575 nových přípojek stokové sítě | 628 nových přípojek stokové sítě; zlepšená kvalita vody
322 | Vybudování 0,93 km silnice a 21 km stokové sítě | 1 270 000 | 100 % | – | 25. 9. 2008 | 16. 5. 2011 | 1 725 nových přípojek stokové sítě | 802 nových přípojek stokové sítě
322 | Oprava 4 km silnice, vybudování 14 km stokové sítě, rekonstrukce radnice a centra denní péče o děti pro 12 dětí | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22. 7. 2009 | 28. 5. 2012 | 871 nových přípojek stokové sítě, 8 nových pracovních míst, 12 dětí v centru denní péče | 327 nových přípojek stokové sítě, žádné nové pracovní místo, 12 dětí v centru denní péče
Španělsko (Extremadura) | 125 | Oprava 1,3 km zavlažovacího kanálu a výměna 7 čerpadel/filtrů | 800 000 | 90 % | – | 29. 8. 2013 | 29. 8. 2014 | Ne | Nevyčísleno
125 | Vybudování 144,6 km nezpevněných pozemních komunikací pro 1 629 zemědělců | 7 910 000 | 100 % | – | 23. 2. 2009 | 21. 1. 2011 | Ne | Nevyčísleno
125 | Oprava dvou silnic v délce 6,4 km + 14,8 km | 1 420 000 | 100 % | – | 25. 9. 2012 | 22. 1. 2013 | Ne | Pokles počtu turistů o 22 % za dva roky po ukončení prací (2013–2014), oproti průměrnému počtu turistů v období 2007–2012
125 | Oprava 18,2 km silnice | 630 000 | 100 % | – | 11. 2. 2013 | 2. 2. 2014 | Ne | Nevyčísleno
323 | Značení stezek na venkově | 120 000 | 100 % | – | 2. 7. 2013 | 30. 5. 2014 | Ne | Nevyčísleno
323 | Obnova venkovské stezky / cyklostezky | 120 000 | 100 % | – | 29. 5. 2013 | 8. 5. 2014 | Ne | Nevyčísleno
413 | Nákup nábytku a zařízení v domově pro seniory | 175 000 | 100 % | – | 1. 8. 2011 | 23. 3. 2012 | Bude ubytováno o 30 lidí více. | Lze ubytovat o 30 lidí více.

Odpověď Komise

Shrnutí

III

Členské státy byly vyzvány, aby do svých programů rozvoje venkova (dále též „PRV“) zahrnuly nejdůležitější venkovské oblasti, jejichž rozvoj má být podpořen. Tyto programy měly vymezit oblasti, v nichž by použitím podpory EU na rozvoj venkova vznikla nejvyšší přidaná hodnota. Dále měly členské státy vybrat nejdůležitější operace k financování. EZFRV povolil financovat investice, jimž by se jinak možná prostředků nedostalo.

III První odrážka

V programovém období 2007–2013 měly členské státy své investiční priority odůvodnit za pomoci analýzy potřeb metodou SWOT. V programovém období 2014–2020 byla zpřísněna ustanovení o strategickém programování a účinné koordinaci při čerpání různých fondů. Riziko efektu mrtvé váhy je třeba posuzovat případ od případu v závislosti na druhu investice a místních investičních podmínkách.

III Druhá odrážka

Kritéria a postupy výběru vymezují samy členské státy. V programovém období 2007–2013 Komise při několika příležitostech členským státům připomněla povinnost nastavit skutečná výběrová kritéria a korektně uplatňovat pravidla výběrových řízení. S cílem pomoci členským státům vyvarovat se při uplatňování výběrových kritérií jistých nedostatků vypracovala Komise na programové období 2014–2020 na téma způsobilosti a výběru zvláštní vodítka.

III Třetí odrážka

Informace získávané pomocí systému monitorování a hodnocení (např. hodnocení v polovině období) jsou sice neúplné a možná ne vždy zcela spolehlivé, nicméně nabídly dobrý přehled o tom, jak jsou programy rozvoje venkova realizovány. V případě víceletých programů však lze určité výsledky, např. hrubou přidanou hodnotu a dopady, řádně posoudit až poté, co uplyne alespoň část programového období. Měřit lze tyto účinky až s dostatečným časovým odstupem od realizace programu. V době, kdy probíhalo hodnocení v polovině období, však většina intervencí v této fázi dosud nebyla. Určité výsledky a dopady těchto programů tedy zatím nebylo možné změřit, a to na rozdíl od výdajů či výstupů.

IV

Komise vydala na programové období 2007–2013 základní vodítka, která měla členským státům s přípravou programů rozvoje venkova pomoci.

Pokud jde o programové období 2014–2020, vydala Komise vodítka rozsáhlejší, která informují o podmínkách způsobilosti, výběrových kritériích a investicích.

V a)

Toto doporučení je určeno členským státům.

V b)

Komise toto doporučení přijímá, s tím, že již započala s jeho prováděním.

Při stanovování právního rámce na programové období 2014–2020 Komise učinila kroky nezbytné k tomu, aby zlepšila koordinaci mezi různými fondy při podpoře venkovské infrastruktury. Koordinací a doplňkovostí (komplementaritou) fondů EU na úrovni vnitrostátních či regionálních strategií se zabývají různé útvary Komise. Je však na vnitrostátních, resp. regionálních orgánech, aby tuto koordinaci a doplňkovost při realizaci programů prosazovaly, a to na úrovni příslušného opatření či projektu.

Komise bude pravidelně monitorovat a posuzovat, jak jsou programy v členských státech realizovány. Činit tak bude za pomoci zavedeného rámce pro monitorování a vykazování výkonnosti.

V c)

Toto doporučení je určeno členským státům.

V d)

Komise toto doporučení přijímá. Nicméně vzhledem k tomu, že posuzovat opatření izolovaně není příliš přínosné, je Komise toho názoru, že by hodnocení mělo probíhat na úrovni oblastí zájmu, v nichž se odrážejí cíle politiky. Komise dále zdůrazňuje význam toho, aby hodnocení interpretovalo a analyzovalo shromážděná data, tak aby bylo možno vyvodit závěry o účinnosti či efektivitě.

V e)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Připomínky

Souhrnná odpověď Komise k bodům 20 až 22

V programovém období 2007–2013 měly členské státy své investiční priority odůvodnit za pomoci analýzy potřeb metodou SWOT. V programovém období 2014–2020 byla zpřísněna ustanovení o strategickém programování a účinné koordinaci při čerpání různých fondů.

Koordinace měla být zajištěna na úrovni vnitrostátní a/nebo regionální. Potřebu doplňkovosti posuzují společně členské státy a/nebo regiony na základě vymezení hranic mezi fondy. Nezřídka byly na regionální a místní úrovni uplatňovány ucelené přístupy, jež měly spolufinancování z prostředků EU optimalizovat.

23

Díky zkušenostem z programového období 2007–2013 je právním rámcem na programové období 2014–2020 nyní posílen strategický přístup k programování a doplňkovost mezi fondy EU a členských států je zlepšena.

24

Intervence v rámci programů rozvoje venkova spolufinancují Komise a členské státy. Za stavu omezených finančních zdrojů v členských státech umožnil EZFRV, aby členské státy a regiony financovaly ve venkovských oblastech ku prospěchu místních obyvatel intervence, kterým by se jinak možná prostředků nedostalo.

Rámeček 2 – Itálie (Sicílie)

Sicílie se dle vyjádření svých orgánů potýkala s nedostatkem vnitrostátních i regionálních zdrojů na financování strukturálních investic. V této situaci EZFRV tomuto regionu umožnil, aby ve venkovských oblastech financoval intervence, kterým by se jinak možná prostředků nedostalo.

Rámeček 2 – Německo (Sasko)

Substituce veřejných prostředků ilustrovaná na případě Saska je důsledkem ročního cyklu rozpočtových výdajů v Německu. PRV je však víceletým (7letým) programem, při jehož realizaci se uplatní pravidlo „n +2“.

25

Dojde-li na úrovni projektu k substituci veřejných prostředků prostředky EZFRV, neznamená to nutně, že se do dosaženého výsledku nepromítnou žádné další účinky. Audit projektů neprokázal, že by opatření EZFRV nepodporovala investice, jejichž finanční návratnost nepostačovala k odůvodnění veškerých nákladů investice.

26

Odůvodňovat míru podpory ekonomickou analýzou právní předpisy neukládají. Několik členských států však doložilo potřebu zásahu z PRV a provedlo makroekonomické analýzy, například:

–sicilský PRV obsahuje analýzu zemědělských, lesnických a venkovských oblastí, z níž vyplývají relevantní potřeby;

–rumunský PRV popisuje potřebu investic do infrastruktury včetně určité kvantifikace potřeb. Míra spolufinancování byla nastavena na úrovni osy se zohledněním makroekonomických kritérií.

Viz rovněž souhrnná odpověď Komise k bodům 20 až 22.

29

Projekty lze financovat prostřednictvím EZFRV a/nebo z vnitrostátních zdrojů. Uvedené však neznamená, že by projekty byly realizovány i bez finanční podpory z PRV. Podle názoru Komise jsou základním prostředkem k tomu, jak podporu účinně zacílit, vhodná výběrová kritéria. Kontrola finanční způsobilosti jednotlivých žadatelů by neměla řídící orgány nepřiměřeně administrativně zatěžovat.

Rámeček 4

V případě Sicílie italské orgány zjistily, že dochází k dvojímu financování, a následně dané projekty z podpory v rámci PRV vyloučily.

31

Nastavení vymezujících kritérií je jedním z možných způsobů, jak dvojímu financování zamezit. Je-li však zajištěno, že k dvojímu financování týchž položek skutečně nedochází, může ve financování z veřejných fondů vznikat překryv. Tento překryv totiž nutně neznamená, že by tyto různé intervence negenerovaly přidanou hodnotu.

31 První odrážka

Podle článku 56 nařízení (ES) č. 1698/2005 lze z EZFRV financovat pouze „drobnou infrastrukturu“ v rámci opatření „základní služby“. Z tohoto důvodu stanovil saský PRV pro tento druh projektů strop. Uvedené však nebrání tomu, aby EFRR podporoval integrované projekty.

31 Druhá odrážka

Vymezující kritéria, jež Sicílie v PRV stanovila, jsou jednoznačná a nepřipouštějí, aby docházelo k překryvům veřejných fondů. Za náležité kontroly za účelem dodržování vymezených hranic mezi fondy odpovídá řídící orgán.

31 Třetí odrážka

Polský PRV na období 2007–2013 obsahuje vymezující pravidla pro:

a)druh projektu: např. páteřní síť širokopásmové infrastruktury v případě EFRR; úsek „poslední míle“ v případě EZFRV;

b)umístění: např. širokopásmové připojení v „bílých“ venkovských oblastech (tj. bez přístupu k tomuto typu připojení).

Uvedené znamená, že jeden projekt lze v libovolném okamžiku financovat pouze z jediného zdroje.

32

Článek 60 nařízení č. 1698/2005 hovoří o povinnosti stanovit vymezující kritéria pouze ve spojitosti s nástrojem podpory EU. Za hospodaření s vnitrostátními fondy a zřízení vnitrostátních/regionálních koordinačních struktur odpovídají členské státy. Je-li zamezeno dvojímu financování téže operace, pak překryvy mezi fondy EU a fondy vnitrostátními v dané oblasti neznamenají, že je ohrožena jejich doplňkovost.

33

Několik členských států přijalo v zájmu doplňkovosti mezi fondy zvláštní opatření, např.:

–Rumunsko zřídilo mechanismus, jehož cílem je doplňkovost prosazovat;

–Itálie zavedla rámec, v němž mohou synergicky fungovat všechny regionální programy podporované z prostředků EU, tak aby dosáhly společných cílů.

35

Koordinace měla být zajištěna na úrovni vnitrostátní a/nebo regionální. Potřebu doplňkovosti posuzují společně členské státy a/nebo regiony na základě vymezení hranic mezi fondy. Nezřídka byly na regionální a místní úrovni uplatňovány ucelené přístupy, jež měly spolufinancování z prostředků EU optimalizovat.

36

Pokud jde o Rumunsko, tento jediný příklad neznamená, že mezi fondy není zajištěna doplňkovost.

Co se týče Sicílie, Komise tento region požádala, aby v návrhu PRV na období 2014–2020 specifikoval, že podporu nelze poskytnout na rekonstrukci silnic, jejichž stav se zhoršil kvůli nedostatečné řádné údržbě, ani na výstavbu nových silnic v oblastech, které již jsou takovými silnicemi ve stavu zhoršeném kvůli nedostatečné údržbě obsluhovány.

38

V období 2007–2013 bylo možno schvalovat programy pouze v případě, že byly zpracovány analýzy potřeb, které uspokojivě dokládaly strategická rozhodnutí členských států. Překryvy fondů u týchž druhů operací lze akceptovat pouze za předpokladu, že tentýž záměr nebude financován dvakrát.

V období 2007–2013 byla právě v zájmu doplňkovosti mezi nástroji podpory Společenství zavedena vymezující kritéria.

Viz rovněž souhrnná odpověď Komise k bodům 20 až 22.

40

V důsledku substituce nemají intervence z uvedených fondů nutně nulovou přidanou hodnotu. V některých případech byla substituce nutná vzhledem k napjatému stavu veřejných financí v mnoha členských státech a regionech.

41

Doplňkovost intervencí v rámci různých fondů je upravena nejen v dohodách o partnerství, ale i na úrovni operačních programů a programů rozvoje venkova.

Dohoda o partnerství s Rumunskem obsahuje údaje o synergiích mezi různými fondy a podrobnosti o koordinačních mechanismech. Údaje k možné doplňkovosti a koordinaci s dalšími fondy Rumunsko uvedlo v dokumentaci k jednotlivým opatřením.

Otázka doplňkovosti byla s členskými státy podrobně diskutována při jednáních o programech rozvoje venkova na období 2014–2020. Komise poskytla členským státům v této otázce vhodná vodítka.

V návrhu sicilského PRV na období 2014–2020, jenž v době auditu prochází schvalováním, je popsán mechanismus, který má doplňkovost mezi jednotlivými fondy EU prosazovat.

Rámeček 7 – Itálie (Sicílie)

Jediné použitelné podmínky způsobilosti a výběrová kritéria jsou vymezeny v sicilském PRV, jejž schválila Komise. Výzva k předkládání návrhů by neměla stanovovat podmínky způsobilosti, které jdou nad rámec podmínek PRV nebo jsou jejich alternativou. Region by rovněž neměl uskutečňovat opatření PRV podle kritérií, jež nejsou uvedena v příslušné dokumentaci opatření, kterou PRV popisuje. Za správné provádění programu odpovídá řídící orgán.

45

Zjištěné nedostatky by měly být podle očekávání řešeny v programech rozvoje venkova na období 2014–2020. Článek 49 nařízení (EU) č. 1305/2013 vyžaduje, aby kritéria pro výběr byla uplatňována transparentním a náležitě zdokumentovaným postupem. Dále se ve vodítcích, jež Komise vydala na téma kritérií způsobilosti a výběru pro programy rozvoje venkova na období 2014–2020, výslovně uvádí, že by uvedená kritéria měla být uplatněna i v případě, je-li jediným příjemcem řídící orgán.

47

Příjemci tohoto opatření v Polsku byly regionální subjekty odpovědné za vodohospodářskou infrastrukturu, do jejichž kompetence spadá mj. řádný výběr projektů.

48

Odpovědnost za to, aby byla výběrová kritéria uplatňována korektně a aby se podpory z EZFRV dostalo jen těm nejkvalitnějším projektům, nesou členské státy a regiony. K uplatňování vhodných výběrových kritérií poskytla Komise členským státům příslušná vodítka.

Rámeček 9 – Itálie (Sicílie)

Na schůzce monitorovacího výboru v červnu 2013 informoval řídící orgán Komisi o korektním uplatňování všech výběrových kritérií, která PRV stanoví. Všechny nové výzvy k podávání návrhů, jež byly po červnu 2013 vyhlášeny na opatření osy 1 a 3, mimoto uváděly minimální limit bodů s cílem ještě více zabezpečit kvalitu vybraných projektů.

50

Na téma přiměřenosti nákladů vydala Komise vodítka, v nichž je zdůrazněna nutnost provádět v závislosti na objemu a intenzitě podpory v individuálních případech kontroly založené na analýze rizik.

51

Ve svých pokynech pro kontroly a sankce v oblasti rozvoje venkova Komise vyzývá členské státy, aby měly k dispozici spolehlivé databáze cen a aby tento systém pokud možno doplňovaly srovnáními nabídek a znaleckých posudků.

Rámeček 11 – Španělsko (Extremadura)

Problémem přímého udělování podpor státním společnostem, zejména z hlediska zdůvodnění cen, se Komise zabývala při schvalování PRV autonomní oblasti Extremadura na období 2014–2020. Očekává se, že tento nedostatek bude v PRV na období 2014–2020 vyřešen.

56

Požadavek na předložení plánu údržby sice lze v případě určitých investic považovat za osvědčený postup, avšak právně zakotven není.

57

Uvedené riziko zjistila rovněž Komise a v návaznosti na související konkrétní zjištění Účetního dvora bylo toto riziko zahrnuto do rumunského akčního plánu týkajícího se míry chyb.

58

V době konání auditu nebyl sicilský PRV na období 2014–2020 dosud schválen. Na základě jednání s regionálními orgány bylo rozhodnuto, že náklady na předmětné projekty nebudou z PRV na období 2014–2020 financovány.

60

Podle článku 71 nařízení (EU) č. 1303/2013 platí, že v programovém období 2014–2020 nemůže pětileté období započít schválením žádosti, nýbrž že bude zahájeno při poslední platbě příjemci.

61

Během jednání o programovém období 2014–2020 vyzývala Komise členské státy k tomu, aby urychlily administrativní postupy, tak aby příjemci mohli operace uskutečňovat již od počátku uvedeného období.

62

Stanovování správních lhůt sice lze považovat za osvědčený postup, nicméně žádné právní ustanovení nezmocňuje Komisi k tomu, aby členské státy k tomuto postupu nutila.

63

Význam včasné realizace opatření v zájmu úspěšného naplnění programů a efektivního využití prostředků EU byl členským státům připomínán při výročních přezkumných jednáních a schůzkách monitorovacích výborů.

67

Komise při svých auditech zjistila nedostatky podobné jako Účetní dvůr. Jednalo se např. o nesrovnalosti při výběru projektů, problém přiměřenosti nákladů či nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Na základě těchto auditních zjištění se auditované členské státy zavázaly přijmout nápravná opatření, která by výkonnost ve výše uvedených oblastech zlepšila.

70

V případě Polska vstoupila jediná dosud chybějící změna (vnitrostátních) předpisů o zadávání veřejných zakázek v platnost dne 19. října 2014. Komise tuto změnu v současnosti posuzuje.

Rumunsko v roce 2015 ve spolupráci s útvary Komise vypracovalo v souvislosti se zmíněnou předběžnou podmínkou zpřísněný akční plán. Tento plán, jejž rumunské orgány přijaly dne 9. července 2015, je nyní naplňován v případě všech programů ESI fondů.

71

Téma posuzování přiměřenosti nákladů je dopodrobna rozvedeno v pokynech pro kontroly a sankce v oblasti rozvoje venkova, které uvádějí i informace o používání referenčních cen.

72

Infrastrukturní projekty musí zajišťovat, aby u nich během pěti let po poslední platbě nedošlo k podstatné změně nepříznivě ovlivňující povahu, cíle nebo prováděcí podmínky operace, která by vedla k ohrožení jejích původních cílů. Dodržení tohoto požadavku musí ověřit následné kontroly podle článku 52 nařízení (EU) č. 809/2014 na bázi vzorku.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 79 a 81

V programovém období 2007–2013 byl rámec CMEF novinkou. Některé členské státy požadovaly určitý čas, aby si mohly postupně osvojit metodiku sběru a zpracování údajů a využívání výsledků hodnocení.

Informace získávané pomocí systémů monitorování a hodnocení jsou sice neúplné a možná ne vždy zcela spolehlivé, avšak s ohledem na finanční i praktická omezení byly tím nejlepším, co bylo v dané fázi k dispozici. Pro programové období 2014–2020 Komise navrhla, jak řadu problémů se systémy monitorování a hodnocení řešit. Vždy však bude nutné nalézat rovnováhu mezi přínosy monitorování a hodnocení na straně jedné a souvisejícími náklady a administrativní zátěží na straně druhé.

80

Ve zprávách o zjištěních z kontrol, jež se týkají výročních zpráv o pokroku a jež Komise zaslala členským státům, jsou příslušné orgány vyzvány, aby kvantifikaci ukazatelů urychlily.

Rámeček 15

Údaj, že ve vesnici s vybudovanou silnicí žije jen několik set osob, nevypovídá o tom, kolik skutečných či potenciálních uživatelů tato silnice má. Z kvalitnějších služeb ve venkovských oblastech neprofituje pouze venkovské obyvatelstvo.

Dvojí započtení venkovského obyvatelstva v případě cílů opatření 322 (obnova vesnic) bylo záměrné a je výsledkem přijaté metodiky.

83

Požadavek na to, aby byly pro každý jednotlivý projekt stanoveny kvantifikované cíle, není právně zakotven. Rámec CMEF předpokládá, že cíle stanoví na úrovni PRV řídící orgán.

Jak uvádí příloha II zprávy, mezi pěti polskými projekty jich čtyři dosáhly kvantifikovatelných výsledků. Jediná výjimka se týkala kulturního centra/sportovní infrastruktury.

85

Pokud jde o rámec CMES na období 2014–2020, uvedený nový ukazatel výsledků „změna zemědělského výstupu u podporovaných zemědělských podniků/roční pracovní jednotky“ bude v letech 2017 a 2019 a při následných hodnoceních předmětem posouzení, jež provedou externí hodnotitelé. Podle názoru Komise je tato četnost vhodná, přihlédneme-li k poměru nákladů a přínosů těchto hodnocení.

86

Oba ukazatele rámce CMES na období 2014–2020 (ukazatele výstupů a výsledků „podíl (venkovské) populace mající prospěch z lepších služeb/infrastruktury“) se budou vzájemně doplňovat. Měřit budou hrubý, resp. čistý počet obyvatel, kteří mají z daných operací prospěch.

87

Účinky opatření budou posuzovány na základě cílů programů, k nimž tato opatření přispívají. Tyto cíle jsou vymezeny na úrovni oblastí zájmu, pro něž jsou předem stanoveny cílové ukazatele. Podle těchto cílových ukazatelů je pravidelně monitorován posun, jehož programy dosahují. Tento přístup vyplývá z výsledkové orientace politiky a umožňuje lépe posoudit kombinované účinky opatření na základě relevantních cílů.

Další, programově specifické ukazatele si mohou členské státy vymezit pro soubor velmi významných opatření. Tento postup by však neměl být systematicky vyžadován u všech opatření, tak aby byly náklady na monitorování a hodnocení udrženy v přiměřené výši. Výkonnost jednotlivých opatření a dílčích opatření dále prozkoumají hodnotitelé při následném hodnocení.

Ukazatele, jež vymezují právní předpisy nebo členské státy, jsou navíc pouze východiskem hodnocení, s tím, že hodnotitelé mohou shromažďovat i doplňující informace, např. prostřednictvím případových studií.

88

Hodnocení v polovině období poskytlo dobrý přehled o tom, jak jsou programy rozvoje venkova realizovány. V případě víceletých programů, jimiž právě uvedené programy jsou, však lze určité výsledky (např. hrubou přidanou hodnotu) a dopady řádně vyhodnotit a změřit až s dostatečným časovým odstupem od jejich realizace.

89

Systém monitorování a hodnocení na období 2014–2020 doznal oproti rámci CMEF na období 2007–2013 řadu zlepšení:

–rozšířené výroční zprávy o provádění, jež musí uvádět zjištění hodnotitelů a jež nahradí hodnocení v polovině období; první výroční zprávy tohoto druhu, jež budou vypracovány v roce 2017, se soustředí na řízení programů, zatímco v roce 2019 nabídnou prvotní posouzení dopadu, jehož programy rozvoje venkova dosáhly;

–členské státy budou povinny provádět hodnocení průběžně po celé programové období, a to v souladu s plánem hodnocení, jejž programy rozvoje venkova obsahují;

–posuzování výsledků a dopadů politiky a příprava příslušných zpráv budou vhodněji navázány na fázi, v níž se bude realizace programů rozvoje venkova právě nacházet.

Závěry a doporučení

93

Členské státy byly vyzvány, aby do svých programů rozvoje venkova zahrnuly nejdůležitější venkovské oblasti, jejichž rozvoj je žádoucí podpořit. Tyto programy měly vymezit oblasti, v nichž by použitím podpory EU na rozvoj venkova vznikla nejvyšší přidaná hodnota. Dále měly členské státy vybrat nejdůležitější operace k financování. EZFRV povolil financovat investice, jimž by se jinak možná prostředků nedostalo.

94

Osvědčené postupy lze nejlépe sdílet ex post, neboť infrastrukturní investice mají dlouhodobější charakter a jejich přínosy se projevují až s odstupem času. Nicméně zkušenosti z předchozího programového období byly promítnuty do legislativního rámce na období 2014–2020. Sdílení osvědčených postupů mezi členskými státy a regiony napomáhá Evropská síť pro rozvoj venkova.

96

Koordinace měla být zajištěna na úrovni vnitrostátní a/nebo regionální. Potřebu doplňkovosti posuzují společně členské státy a/nebo regiony na základě vymezení hranic mezi fondy. Nezřídka byly na regionální a místní úrovni uplatňovány ucelené přístupy, jež měly spolufinancování z prostředků EU optimalizovat.

97

Intervence v rámci programů rozvoje venkova spolufinancují Komise a členské státy. Za stavu omezených finančních zdrojů v členských státech umožnil EZFRV, aby členské státy a regiony financovaly ve venkovských oblastech ku prospěchu místních obyvatel intervence, kterým by se jinak možná prostředků nedostalo.

98

V programovém období 2007–2013 měly členské státy své investiční priority odůvodnit za pomoci analýzy potřeb metodou SWOT. V programovém období 2014–2020 byla zpřísněna ustanovení o strategickém programování a účinné koordinaci při čerpání různých fondů. Riziko efektu mrtvé váhy je třeba posuzovat případ od případu v závislosti na druhu investice a místních investičních podmínkách.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 99 a 100

Pokud jde o programové období 2007–2013, bylo téma vymezujících hranic a doplňkovosti mezi fondy podrobně pojednáno v programových dokumentech. Je-li z různých fondů podporován tentýž druh intervencí, není tím nutně ohrožena přínosnost těchto příspěvků. Naopak dvojí financování téže investice bylo vyloučeno právě stanovením vymezujících hranic. Tím, že bylo povoleno financovat v určitých oblastech společné intervence z různých fondů, byla podpořena synergie. Současně byly mezi fondy vymezeny hranice, a to za pomoci kritérií typu finanční strop či fyzické parametry.

Pokud jde o programové období 2014–2020, bylo téma doplňkovosti a vymezení hranic mezi fondy zpracováno v programech rozvoje venkova. Jako vodítko ke koordinovaným intervencím ESI fondů posloužila jednotlivým členským státům i tzv. stanoviska útvarů Komise. Doplňkovost fondů, jejich soulad s jinými nástroji EU a vzájemnou provázanost jsou povinny zajistit členské státy.

Doporučení 1 a)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Doporučení 1 b)

Komise toto doporučení přijímá, s tím, že již započala s jeho prováděním.

Riziko efektu mrtvé váhy je třeba posuzovat případ od případu v závislosti na druhu investice a místních investičních podmínkách. Výměně osvědčených postupů při zmírňování uvedeného rizika bude svou činností napomáhat Evropská síť pro rozvoj venkova.

Mechanismy, jež mají doplňkovost a koordinaci mezi fondy zlepšit, byly v programovém období 2014–2020 posíleny prostřednictvím dohod o partnerství, v nichž musí členské státy popsat, jak budou ESI fondy využívat, aby zajistily doplňkovost a synergie příslušných činností. Téma doplňkovosti a vymezení hranic mezi fondy bylo pojednáno rovněž v programech rozvoje venkova.

Zásada adicionality zdrojů na uvedené programy je řešena na úrovni programu tím způsobem, že se na něj uplatní příslušná míra spolufinancování. Komise bude pokračovat v podpoře efektivity výdajů na rozvoj venkova.

Doporučení 1 c)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Doporučení 1 d)

Komise toto doporučení přijímá, s tím, že již započala s jeho plněním.

Při stanovování právního rámce na programové období 2014–2020 Komise učinila kroky nezbytné k tomu, aby zlepšila koordinaci mezi různými fondy při podpoře venkovské infrastruktury.

Koordinací a doplňkovostí fondů EU na úrovni vnitrostátních či regionálních strategií se zabývají různé útvary Komise. Je však na vnitrostátních, resp. regionálních orgánech, aby tuto koordinaci a doplňkovost při realizaci programů prosazovaly, a to na úrovni příslušného opatření či projektu.

Komise bude pravidelně monitorovat a posuzovat, jak jsou programy v členských státech realizovány. Činit tak bude za pomoci zavedeného rámce pro monitorování a vykazování výkonnosti.

103

Uvedené nedostatky v systémech, s jejichž pomocí členské státy posuzují přiměřenost nákladů, zjistila při svých auditech rovněž Komise. V některých případech uložila členským státům finanční opravy.

Zlepšení kontrol přiměřenosti nákladů a zadávání veřejných zakázek je pro Komisi prioritou. Pro řídící orgány a platební agentury byla na uvedená témata uspořádána školení a byla vydána specifická vodítka. Pokud jde o zadávání veřejných zakázek, jsou v současnosti v přípravě akční plán pro všechny ESI fondy, specifická vodítka pro odborníky, školení a vyhrazené internetové stránky.

Zadávání veřejných zakázek představuje předběžnou podmínku v případě všech ESI fondů. Není-li dána dostatečná jistota, že zavedené postupy a instituce jsou s to zajistit účinné a efektivní hospodaření s prostředky EU za dodržení zásady legality operací, lze přikročit k pozastavení plateb členským státům.

104

Požadavek na předložení plánu údržby sice lze v případě určitých investic považovat za osvědčený postup, avšak právně zakotven není.

105

Stanovování správních lhůt sice lze považovat za osvědčený postup, nicméně žádné právní ustanovení nezmocňuje Komisi k tomu, aby členské státy k tomuto postupu nutila.

Doporučení 2 a)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Doporučení 2 b)

Komise toto doporučení přijímá.

Komise plní doporučení, které jí zvláštní zpráva č. 22/2014 adresovala. Za tímto účelem pořádá pro řídící orgány a platební agentury zvláštní školení, zpřísnila posuzování ověřitelnosti a kontrolovatelnosti opatření a propaguje využívání zjednodušeného vykazování nákladů. Při auditech souladu s předpisy navíc budou posuzovány systémy, jež mají zajistit přiměřenost nákladů na projekty. V případě porušení předpisů budou uplatňovány finanční opravy.

Doporučení 2 c)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Doporučení 2 d)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 107 a 108

Informace získávané pomocí systémů monitorování a hodnocení byly s ohledem na finanční i praktická omezení tím nejlepším, co bylo v dané fázi k dispozici. V systému monitorování a hodnocení pro programové období 2014–2020 navrhla Komise řadu vylepšení. Dbala přitom na potřebu nalézt rovnováhu mezi přínosy monitorování a hodnocení a mezi náklady a administrativní zátěží s nimi spojenými.

109

Systém monitorování a hodnocení na období 2014–2020 doznal řadu zlepšení.

V letech 2017 a 2019 budou vydány rozšířené výroční zprávy o provádění, jež budou prezentovat zjištění hodnotitelů. První zpráva se zaměří na řízení programů, druhá pak na posouzení dopadu programů rozvoje venkova. Členské státy budou povinny provádět hodnocení průběžně po celé programové období, a to v souladu s plánem hodnocení, jejž programy rozvoje venkova obsahují. Posuzování výsledků a dopadů politiky a příprava příslušných zpráv budou vhodněji navázány na danou realizační fázi.

Orientace politiky na výsledky se v zájmu jejího dalšího posílení stane předmětem rozšířeného posuzování, jež bude probíhat na základě relevantních politických cílů.

Doporučení 3 a)

Komise toto doporučení přijímá. Nicméně vzhledem k tomu, že posuzovat opatření izolovaně není příliš přínosné, je Komise toho názoru, že by hodnocení mělo probíhat na úrovni oblastí zájmu, v nichž se odrážejí cíle politiky. Komise dále zdůrazňuje význam toho, aby hodnocení interpretovalo a analyzovalo shromážděná data, tak aby bylo možno vyvodit závěry o účinnosti či efektivitě.

Doporučení 3 b)

Toto doporučení je určeno členským státům.

QJ-AB-15-025-CS-E    ISSN 1977-5628

EU spolufinancuje investice do infrastruktury venkova s cílem zlepšit konkurenceschopnost zemědělství a lesnictví a zvýšit kvalitu života na venkově. Auditoři v rámci tohoto auditu prověřovali, zda členské státy a Komise optimálně využily přidělené prostředky. Při auditu bylo zjištěno, že potřeba prostředků EU na financování rozvoje venkova nebyla vždy jasně odůvodněna, koordinace s ostatními fondy byla nedostatečná a že výběrové postupy systematicky nesměrovaly finanční prostředky k nákladově nejefektivnějším projektům. Komise a členské státy neshromáždily vhodné informace o účinnosti a efektivnosti financovaných opatření, což v budoucnu ztíží řízení politiky a rozpočtu podle výsledků.