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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3882-5 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/703697 | QJ-AB-15-025-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-3883-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/08774 | QJ-AB-15-025-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3884-9 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/00508 | QJ-AB-15-025-DE-E

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DE
2015

Nr. 25

Sonderbericht

EU-Infrastrukturförderung
im ländlichen Raum:
Die Mittel könnten
erheblich effizienter
eingesetzt werden

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer I (spezialisiert auf den Ausgabenbereich Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen) unter Vorsitz von Augustyn Kubik, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes. Herr Milionis wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Ioulia Papatheodorou; Kristian Sniter, Attaché im Kabinett; Michael Bain, Referatsleiter; Diana Voinea, Teamleiterin sowie Lorenzo Pirelli, stellvertretender Teamleiter. Zum Prüferteam gehörten Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas und Michael Spang. Sprachliche Unterstützung leisteten Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart und Adrian Williams. Terje Teppan-Niesen leistete Sekretariatsassistenz.

Von links nach rechts: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

Inhalt

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Die Bedeutung von Infrastrukturinvestitionen im ländlichen Raum in der Europäischen Union

Beihilfen für Infrastrukturinvestitionen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Teil I – Unzureichende Begründung für den Einsatz von EU-Mitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums und unzulängliche Koordinierung mit anderen Mitteln

Die Notwendigkeit der EU-Mittel für die Entwicklung des ländlichen Raums wurde von den Mitgliedstaaten nicht immer klar begründet

Das Risiko von Mitnahmeeffekten wurde nicht wirksam abgeschwächt, allerdings wurden einige bewährte Verfahren ermittelt

Die wirksame Koordinierung der Mittel wurde häufig durch eine unzulängliche Abgrenzung und unzureichende Mechanismen zur Sicherstellung der Komplementarität beeinträchtigt

Die Kommission konzentrierte sich zur Behebung der in der Vergangenheit bestehenden Schwachstellen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 auf die Verbesserung der Koordinierung

Teil II – Unzureichendes Kosten-Nutzen-Verhältnis bei der Durchführung der geprüften Maßnahmen

In den Auswahlverfahren wurden die Fördermittel nicht immer den kosteneffizientesten Projekten zugewiesen

Das Risiko überhöhter Projektkosten konnte weder durch Kontrollen der Angemessenheit der Kosten noch durch öffentliche Vergabeverfahren wirksam eingedämmt werden

Bei den nachhaltigkeitsbezogenen Anforderungen wurde die Nutzungsdauer der Investitionen nicht berücksichtigt

Lange Verzögerungen im Verwaltungsprozess wirkten sich auf die Wirtschaftlichkeit und die Wirksamkeit der Maßnahmen aus

Die Kommission begann spät im Programmplanungszeitraum mit der systematischen Nachverfolgung von Schwachstellen und den diesbezüglichen Aktionsplänen der Mitgliedstaaten

Teil III – Das Begleitungs- und Bewertungssystem lieferte keine angemessenen Informationen zu den Projektergebnissen

Die geprüften Projekte erbrachten die erwarteten physischen Outputs, zuverlässige Informationen zu den Projektergebnissen waren jedoch häufig nicht verfügbar

Die Kommission forderte die Mitgliedstaaten auf, die Begleitung und Bewertung zu verbessern, doch werden einige Schwachstellen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wahrscheinlich fortbestehen

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | EU-Mittel für die Infrastrukturmaßnahmen 125, 321, 322 und 323 – geplante und tatsächliche Ausgaben im Programmplanungszeitraum 2007-2013
Anhang II | – | Überblick über die geprüften Projekte

Antworten der Kommission

Glossar

Abgrenzung: Trennung zwischen dem ELER und anderen Fonds auf der Grundlage geografischer Gebiete, finanzierter Projektarten oder Arten von Begünstigten. Durch die Abgrenzung sollen Überschneidungen zwischen den Fonds vermieden werden.

CMEF (Common Monitoring and Evaluation Framework – gemeinsamer Begleitungs- und Bewertungsrahmen): EU-weiter Begleitungs- und Bewertungsrahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums im Programmplanungszeitraum 2007-2013.

CMES (Common Monitoring and Evaluation System – gemeinsames Begleitungs- und Bewertungssystem): EU-weites Begleitungs- und Bewertungssystem für die Entwicklung des ländlichen Raums im Programmplanungszeitraum 2014-2020.

ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums.

Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum (EPLR): Ein von einem Mitgliedstaat ausgearbeitetes und von der Kommission genehmigtes Dokument zur Planung und Überwachung der Umsetzung der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auf regionaler oder nationaler Ebene.

Ergebnisse: Die unmittelbar durch die „Intervention“ bedingten Auswirkungen oder Veränderungen.

Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds, ESIF): Ein neuer Begriff für fünf EU-Fonds für Beihilfen im Rahmen der Kohäsionspolitik im Programmplanungszeitraum 2014-2020. Bei diesen fünf Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds (KF), den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

Geteilte Mittelverwaltung: Methode zur Ausführung des Haushaltsplans der EU, bei der den Mitgliedstaaten Haushaltsvollzugsaufgaben übertragen werden¹, wobei die Kommission die Gesamtverantwortung behält.

Infrastruktur im ländlichen Raum: Die physischen Anlagen, die ländliche Gebiete erschließen, wie Straßen, Brücken, Wasserversorgungssysteme, Kanalisationen, Abfallentsorgungseinrichtungen, Stromnetze, Telekommunikationsinfrastruktur, aber auch öffentliche Einrichtungen wie Schulen, Kindergärten, Sportanlagen, Gemeindezentren, die gewöhnlich als soziale und kulturelle Infrastruktur bezeichnet werden.

Intervention (öffentlich): Eine von einer öffentlichen Einrichtung durchgeführte oder finanzierte Aktion wie ein „Vorhaben“, eine „Maßnahme“, ein Programm oder ein Projekt.

Komplementarität: Abstimmung oder Synergie zwischen zwei oder mehreren Fonds, die bei deren Einsatz in einem bestimmten Gebiet oder Tätigkeitsfeld bewusst angestrebt wird, um den Bedarf besser zu decken, als dies mit nur einem Fonds möglich wäre, und um Finanzierungslücken zu vermeiden.

Leader-Konzept: Eine Methode zur Verwirklichung der Ziele der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums anhand eines Bottom-up-Konzepts statt des herkömmlichen Top-down-Ansatzes. „Leader“ ist das französische Akronym für „Verbindungen zwischen Aktionen zur ländlichen Entwicklung“.

Maßnahme: Ein Beihilfeprogramm für die Umsetzung einer Strategie. Enthält eine Definition der Voraussetzungen (wie Förderfähigkeits- und Auswahlkriterien) für die förderbaren Projekte.

Mitnahmeeffekt: Der Sachverhalt, dass eine geförderte Tätigkeit oder ein gefördertes Projekt ganz oder teilweise auch ohne die Finanzhilfe durchgeführt worden wäre.

Öffentliche Auftragsvergabe: Ausschreibungsverfahren, das öffentliche Stellen bei der Beschaffung von Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen über einem gewissen Schwellenwert befolgen müssen. Ziel ist es, das wirtschaftlich günstigste Angebot zu ermitteln, indem ein ausreichender Wettbewerb zwischen den Lieferanten geschaffen wird, und sicherzustellen, dass die Aufträge fair, transparent und ohne Diskriminierung im Einklang mit den Richtlinien 2004/18/EG² und 2004/17/EG³ vergeben werden.

Outputs: Was mit den einer „Intervention“ zugewiesenen Mitteln erzeugt wird.

Programmplanungszeitraum: Mehrjahresrahmen für die Planung und Durchführung von EU-Politiken wie beispielsweise der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums. Diese Prüfung betrifft in erster Linie den Zeitraum 2007-2013. Der derzeitige Zeitraum für die Entwicklung des ländlichen Raums läuft von 2014 bis 2020.

Referenzpreise: Preise für Ausrüstungsgegenstände, Maschinen, Baumaterialien oder Gebäudekosten, Arbeitskosten usw., anhand deren die mitgliedstaatlichen Behörden die in den Beihilfeanträgen vorgeschlagenen Projektkosten bewerten.

Verwaltungsbehörde: Die lokale, regionale oder nationale Stelle, die der Mitgliedstaat mit der Einreichung eines Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum (EPLR) bei der Kommission und seiner anschließenden Verwaltung und Durchführung beauftragt.

Vorhaben: Ein Projekt, ein Vertrag oder eine andere im Rahmen einer „Maßnahme“ finanzierte Aktion.

1Artikel 59 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1).

2Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge (ABl. L 134 vom 30.4.2004, S. 114).

3Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (ABl. L 134 vom 30.4.2004, S. 1).

Zusammenfassung

I

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 wiesen die Mitgliedstaaten für Infrastrukturinvestitionen im ländlichen Raum im Rahmen von vier Maßnahmen in ihren Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum (EPLR) EU-Mittel in Höhe von 13 Milliarden Euro zu. Die EU-Mittel werden durch nationale Mittel ergänzt, sodass sich das Gesamtbudget für diese Maßnahmen auf fast 19 Milliarden Euro beläuft. Die Mittel wurden privaten und öffentlichen Begünstigten zur Verfügung gestellt, um das Wirtschaftswachstum anzukurbeln, die Attraktivität der ländlichen Gebiete zu steigern und ihre Anbindung an die wichtigsten Infrastrukturen zu verbessern. Bei den finanzierten Projekten handelte es sich hauptsächlich um Landstraßen, Wasserbewirtschaftungssysteme sowie soziale und kulturelle Infrastruktur.

II

Im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsprüfungen des Hofes wird bewertet, ob die Grundsätze einer wirtschaftlichen Haushaltsführung (Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit) eingehalten wurden. Dadurch sollen bewährte Verfahren aufgezeigt werden, mit denen beim Einsatz der verfügbaren EU-Mittel ein größtmöglicher Nutzen erreicht werden kann. Bei dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten mit den Infrastrukturmaßnahmen im ländlichen Raum, für deren Finanzierung sie sich entschieden haben, ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt haben. Prüfbesuche wurden der Kommission und fünf Mitgliedstaaten abgestattet, wobei die Höhe der für die Infrastruktur im ländlichen Raum zugewiesenen Beträge Grundlage für die Auswahl war.

III

Die einzelnen geprüften Projekte erbrachten zwar die erwarteten physischen Outputs und leisteten in einigen Fällen einen eindeutig positiven Beitrag in den ländlichen Gebieten, doch stellte der Hof fest, dass die Mitgliedstaaten und die Kommission im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung nur ein unzureichendes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielten, da die Beihilfen nicht systematisch in die kosteneffizientesten Projekte flossen, die die in den EPLR festgelegten Ziele verfolgten. Darüber hinaus lagen nur unzureichende Informationen vor, um den Erfolg oder Misserfolg der Maßnahmen nachzuweisen.

Dies hatte folgende Gründe:

–Die Mitgliedstaaten lieferten nicht immer eine klare Begründung dafür, dass der Einsatz von EU-Mitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums notwendig war. Eine wirksame Koordinierung mit anderen europäischen, nationalen, regionalen oder lokalen Mitteln wurde häufig durch eine unzulängliche Abgrenzung und unzureichende Mechanismen zur Sicherstellung der Komplementarität beeinträchtigt. Das Risiko von Mitnahmeeffekten wurde nicht wirksam abgeschwächt, doch wurden einige bewährte Verfahren ermittelt.

–Im Rahmen der Auswahlverfahren wurden die Mittel nicht immer den kosteneffizientesten Projekten zugewiesen, das Risiko unverhältnismäßig hoher Projektkosten wurde nicht wirksam eingedämmt, und bei den nachhaltigkeitsbezogenen Anforderungen wurde die Nutzungsdauer der Investitionen nicht berücksichtigt. Lange Verzögerungen in den Verwaltungsprozessen, insbesondere bei der Genehmigung von Beihilfeanträgen, wirkten sich ebenfalls auf die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Maßnahmen aus.

–Das Begleitungs- und Bewertungssystem lieferte keine angemessenen Informationen. Die geprüften Projekte erbrachten zwar den erwarteten physischen Output, zuverlässige Informationen darüber, was mit den ausgegebenen öffentlichen Mitteln tatsächlich erreicht wurde, waren jedoch häufig nicht verfügbar. Dies erschwert die künftige Ausrichtung der Politik und den ergebnisbasierten Einsatz der Haushaltsmittel.

IV

Die Kommission gab den Mitgliedstaaten zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 keine ausreichenden Orientierungshilfen an die Hand. Seit 2012 verfolgt die Kommission einen proaktiveren und stärker koordinierten Ansatz. Wenn die Änderungen ordnungsgemäß umgesetzt werden, sollte dies zu einem besseren Finanzmanagement im Programmplanungszeitraum 2014-2020 führen. Bestimmte Schwachstellen betreffend die Koordinierung der Mittel und die Leistungsinformationen werden allerdings wahrscheinlich fortbestehen.

V

Der Hof vertritt die Auffassung, dass mit den vorhandenen finanziellen Ressourcen deutlich mehr erreicht werden kann, und unterbreitet folgende Empfehlungen:

a)Die Mitgliedstaaten sollten bei der Finanzierung von Infrastruktur im ländlichen Raum einen koordinierten Ansatz verfolgen, in dessen Rahmen der Bedarf und die Finanzierungslücken quantifiziert werden und der Einsatz von EPLR-Maßnahmen begründet wird. Sie sollten die vorhandenen Koordinierungsstrukturen besser nutzen.

b)Die Kommission sollte auf den bereits getroffenen Maßnahmen zur Sicherstellung einer wirksamen Koordinierung aufbauen und die den Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2014-2020 zur Verfügung stehenden EU-Finanzierungsquellen sorgfältig im Hinblick auf ihre Komplementarität prüfen.

c)Die Mitgliedstaaten sollten Kriterien festlegen, um sicherzustellen, dass die kosteneffizientesten Projekte ausgewählt werden⁴, und diese Kriterien einheitlich anwenden. Sie sollten bei der Festlegung der nachhaltigkeitsbezogenen Anforderungen und Kontrollen die Nutzungsdauer der Investitionen berücksichtigen und angemessene Fristen für die Bearbeitung von Beihilfe- und Zahlungsanträgen festlegen und einhalten.

d)Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 zeitnahe, relevante und zuverlässige Daten erheben, die nützliche Informationen zu den Ergebnissen der finanzierten Projekte und Maßnahmen liefern.

e)Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass für die Projekte, für die Mittel gebunden werden, klare und spezifische Ziele festgelegt werden.

4Siehe Sonderbericht Nr. 22/2014 „Sparsam wirtschaften: die Kontrolle behalten über die Kosten der EU-finanzierten Beihilfen für Projekte zur Entwicklung des ländlichen Raums“ (http://eca.europa.eu).

Einleitung

Die Bedeutung von Infrastrukturinvestitionen im ländlichen Raum in der Europäischen Union

01

Die ländlichen Gebiete stehen vor großen Herausforderungen. Dazu gehören Entvölkerung und ein Mangel an wirtschaftlichen Möglichkeiten. Eine gute Infrastruktur (Straßen, Wasserversorgung, Kanalisation, Hochwasserschutzsysteme, Bewässerungsleitungen usw.) trägt zur Förderung des Wirtschaftswachstums und zur Steigerung der Attraktivität der ländlichen Gebiete bei. In den 2006 vom Rat erlassenen strategischen Leitlinien der Gemeinschaft⁵ sind die Prioritäten der Europäischen Union im Bereich des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) festgelegt. In den Leitlinien wurde die Bedeutung hervorgehoben, die der Modernisierung der lokalen Infrastruktur im Programmplanungszeitraum 2007-2013 beizumessen ist:

„In die Telekommunikations-, Verkehrs-, Energie- und Wasserinfrastruktur werden in den kommenden Jahren beträchtliche Investitionen fließen. Die Strukturfonds werden Projekte, die von den transeuropäischen Netzen bis zum Aufbau von Verbindungen zu Industrie- und Wissenschaftsparks reichen, nachdrücklich unterstützen. Um den maximalen Multiplikatoreffekt bei Wachstum und Beschäftigung zu erreichen, können kleine örtliche Infrastrukturen mit Unterstützung durch Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums eine entscheidende Rolle bei der Verbindung dieser wichtigen Investitionen mit örtlichen Diversifizierungsstrategien und der Entwicklung des Potenzials des Agrar- und Lebensmittelsektors spielen.“

Beihilfen für Infrastrukturinvestitionen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums

02

Etwa 13 Milliarden Euro (13,5 % der gesamten ELER-Finanzierungen) wurden im Programmplanungszeitraum 2007-2013 für Infrastrukturinvestitionen zugewiesen (siehe Anhang I). Die von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer EPLR geplanten öffentlichen Gesamtausgaben, einschließlich der nationalen Kofinanzierung, lagen bei 19 Milliarden Euro, von denen Ende 2013 fast 12 Milliarden Euro ausgegeben waren. Das Ende des Programmplanungszeitraums im Jahr 2013 bedeutet jedoch nicht das Ende seiner Durchführung; diese läuft noch bis zum 31. Dezember 2015 weiter⁶. Unter Berücksichtigung der eigenen Beiträge der Begünstigten wird das Gesamtvolumen der Investitionen auf fast 29 Milliarden Euro geschätzt.

03

Die Mitgliedstaaten wählten zur Infrastrukturförderung im Rahmen ihrer EPLR im Programmplanungszeitraum 2007-2013 insbesondere die folgenden Maßnahmen:

–Maßnahme 125: „Infrastruktur im Zusammenhang mit der Entwicklung und Anpassung der Land- und Forstwirtschaft“,

–Maßnahme 321: „Dienstleistungseinrichtungen zur Grundversorgung für die ländliche Wirtschaft und Bevölkerung“,

–Maßnahme 322: „Dorferneuerung und -entwicklung“,

–Maßnahme 323: „Erhaltung und Verbesserung des ländlichen Erbes“.

Die genannten Maßnahmen werden in diesem Bericht als „Infrastrukturmaßnahmen“ bezeichnet.

04

In der für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 geltenden EU-Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums ist weder der Beihilfehöchstbetrag noch der Beihilfehöchstsatz für Projekte im Rahmen dieser Maßnahmen festgelegt. Die Mitgliedstaaten legen diese Elemente in ihren EPLR in Übereinstimmung mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen fest. Die Standardbeihilfesätze sind gewöhnlich hoch; sie lagen bei den geprüften EPLR zwischen 70 % und 100 %. In Kasten 1 sind typische Beispiele für im Rahmen der einzelnen Maßnahmen finanzierte Projekte aufgeführt, die vor allem von öffentlichen Begünstigten in Anspruch genommen wurden, jedoch auch privaten Begünstigten offenstanden.

Kasten 1

Beispiele für im Rahmen von Infrastrukturmaßnahmen im ländlichen Raum finanzierte Projekte

Wirtschaftswege in Italien (Sizilien) (Maßnahme 125, privater Begünstigter)

Förderfähige Kosten: 1 330 000 Euro

Beihilfesatz: 80 %

Erweiterung einer Tagesstätte in Deutschland (Sachsen) (Maßnahme 321, öffentlicher Begünstigter)

Förderfähige Kosten: 145 000 Euro

Beihilfesatz: 100 %

Bau eines Wasserversorgungs- und Abwassersystems in Rumänien (Maßnahme 322, öffentlicher Begünstigter)

Förderfähige Kosten: 2 200 000 Euro

Beihilfesatz: 100 %

Erneuerung eines Viehpfads in Spanien (Extremadura) (Maßnahme 323, öffentlicher Begünstigter)

Förderfähige Kosten: 120 000 Euro

Beihilfesatz: 100 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

05

Je nach Maßnahme, in deren Rahmen die Infrastrukturprojekte finanziert werden, sollten diese entweder zu dem Ziel beitragen, die Wettbewerbsfähigkeit des Land- und Forstwirtschaftssektors zu erhöhen (Maßnahme 125), oder zu dem Ziel, die Lebensqualität in den ländlichen Gebieten zu verbessern (Maßnahmen 321, 322 und 323). Die Infrastrukturprojekte, die einen Beitrag zu denselben Zielen leisten, konnten auch im Rahmen eines Bottom-up-Konzepts (Leader)⁷ durchgeführt werden.

06

Der Rechtsrahmen für die Zuweisung von ELER-Mitteln für Infrastrukturprojekte basiert auf der geteilten Mittelverwaltung. Bei diesem System legen die Mitgliedstaaten ihre EPLR der Kommission zur Genehmigung vor. Die Kommission hat die Aufgabe, das ordnungsgemäße Funktionieren der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten zu überwachen und sicherzustellen, dass die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung eingehalten werden⁸. Auf der Grundlage der genehmigten EPLR wählen die Mitgliedstaaten die zu finanzierenden Projekte aus.

07

Abbildung 1 zeigt, wie die Mittel den Infrastrukturprojekten zugewiesen werden. Die verschiedenen Schritte sollen sicherstellen, dass die Fördermittel in die Projekte fließen, die den Gesamtzielen der Maßnahme am besten entsprechen und dem auf mitgliedstaatlicher oder auf regionaler Ebene ermittelten Bedarf und den auf diesen Ebenen festgelegten Prioritäten gerecht werden.

08

In der EU-Verordnung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020⁹ werden die für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 festgelegten rechtlichen Anforderungen in Bezug auf die geprüften Maßnahmen und Vorhaben weitgehend beibehalten. Die Mitgliedstaaten haben im Programmplanungszeitraum 2014-2020 mehr als 14,65 Milliarden Euro für Infrastrukturmaßnahmen vorgesehen. Daher sind die in diesem Bericht vorgelegten Feststellungen, Schlussfolgerungen und Empfehlungen auch für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 relevant.

Abbildung 1

Rechtsrahmen für die Zuweisung von ELER-Mitteln für Projekte

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

5Im Beschluss 2006/144/EG des Rates vom 20. Februar 2006 über strategische Leitlinien der Gemeinschaft für die Entwicklung des ländlichen Raums (Programmplanungszeitraum 2007-2013) (ABl. L 55 vom 25.2.2006, S. 20) sind die Prioritäten der Gemeinschaft für die Entwicklung des ländlichen Raums festgelegt, wie in Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277 vom 21.10.2005, S. 1) gefordert.

6Gemäß der „n+2-Regel“ können die Mitgliedstaaten für die Programme des Zeitraums 2007-2013 bis Ende 2015 Ausgaben tätigen.

7Eine Methode zur Verwirklichung der Ziele der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums anhand eines Bottom-up-Konzepts statt des herkömmlichen Top-down-Ansatzes.

8Siehe Artikel 73 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates.

9Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 487).

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

09

Im Rahmen der Prüfung sollte die folgende Frage beantwortet werden:

Haben die Mitgliedstaaten und die Kommission bei der Förderung von Infrastrukturinvestitionen im ländlichen Raum ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt?

10

Der Hof bewertete die Begründung des Bedarfs an EU-Mitteln für Infrastruktur im ländlichen Raum und die Koordinierung mit anderen Finanzmitteln (Teil I des Berichts). Verschiedene Schlüsselaspekte der Durchführung der Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten wurden eingehender analysiert: die Anwendung der Auswahlkriterien, die Kontrollen der Angemessenheit der Kosten, die nachhaltigkeitsbezogenen Anforderungen und der zeitliche Ablauf der Verwaltungsprozesse (Teil II). Außerdem beurteilte der Hof, ob Begleitung und Bewertung der Ergebnisse der Maßnahmen es den Mitgliedstaaten und der Kommission erlaubten, möglicherweise aufgetretene Probleme zu ermitteln und darauf zu reagieren, und ihnen objektive Informationen über die Ergebnisse der finanzierten Maßnahmen lieferten (Teil III).

11

Im Rahmen der Prüfung, die zwischen November 2014 und Juni 2015 stattfand, wurden die Konzeption und Durchführung der Infrastrukturmaßnahmen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 untersucht. Soweit möglich, wurden auch die für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgenommenen Änderungen in die Bewertung des Hofes einbezogen. Prüfbesuche wurden der Kommission und fünf Mitgliedstaaten abgestattet, wobei die Höhe der für die Infrastruktur im ländlichen Raum zugewiesenen Beträge Grundlage für die Auswahl war¹⁰. Bei diesen Mitgliedstaaten handelte es sich um Deutschland (Sachsen), Spanien (Extremadura), Italien (Sizilien), Polen und Rumänien.

12

Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf Infrastrukturinvestitionen, die im Rahmen der Maßnahmen 125, 321, 322 und 323 finanziert wurden. Nach Maßgabe des Leader-Konzepts finanzierte Projekte wurden in Deutschland (Sachsen) und Spanien (Extremadura) geprüft, da diese beiden Regionen dieses Konzept für beträchtliche Infrastrukturinvestitionen verwendeten.

13

Im Hinblick auf die Projektarten konzentrierte sich die Prüfung auf Landstraßen, Wasserwirtschaftsinfrastruktur sowie soziale und kulturelle Infrastruktur, da diese die wichtigsten Projektkategorien sind, die im Rahmen der entsprechenden Maßnahmen finanziert werden.

14

Im Rahmen der Prüfung wurden die von den Verwaltungsbehörden und/oder den Zahlstellen für die Förderung der Infrastrukturprojekte eingesetzten Systeme sowie die wichtigsten Managementinformationen aus den Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten analysiert. Dies umfasste die Untersuchung von 48 Projektakten, die als Stichprobe für typische in dem betreffenden Mitgliedstaat finanzierte Infrastrukturprojekte ausgewählt wurden. 32 dieser Projekte wurden an Ort und Stelle geprüft, wobei die Begünstigten befragt wurden. Die übrigen 16 Projekte wurden einer Aktenprüfung unterzogen. Weitere Informationen zu den besuchten Projekten sind in Anhang II aufgeführt.

10Anhang I enthält detaillierte Finanzdaten zu den geplanten und tatsächlichen Ausgaben nach Mitgliedstaaten.

Bemerkungen

Teil I – Unzureichende Begründung für den Einsatz von EU-Mitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums und unzulängliche Koordinierung mit anderen Mitteln

15

Infrastrukturinvestitionen in ländlichen Gebieten können aus verschiedenen Quellen finanziert werden. Auf EU-Ebene stehen hierfür neben dem ELER auch der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und der Kohäsionsfonds zur Verfügung. Die Mitgliedstaaten finanzieren solche Projekte häufig aus ihren eigenen nationalen, regionalen oder lokalen Haushalten, entweder durch spezielle Programme (die ähnlich aufgebaut sind wie die EPLR-Maßnahmen) oder durch direkte Mittelzuweisung, beispielsweise durch eine spezifische Haushaltslinie für Straßeninstandhaltung.

16

Darüber hinaus können private Begünstigte in der Lage sein, zumindest einen Teil der Kosten einiger Infrastrukturprojekte zu tragen, da sie die Hauptnutzer von Investitionen wie Landstraßen und Bewässerungssystemen sind, durch die sich ihre Wirtschaftsleistung wahrscheinlich erhöht. Bei Wasserversorgungs- und Abwassersystemen fließt ein Teil der Investitionskosten normalerweise durch die von den Nutzern erhobenen Gebühren wieder zurück.

17

Zur Erzielung eines optimalen Kosten-Nutzen-Verhältnisses sollten die Mitgliedstaaten den Bedarf im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums bestimmen und auf dieser Grundlage die wichtigsten Prioritäten festlegen. Nach Erwägung aller möglichen Interventionen, die mithilfe der verschiedenen Mittel finanziert werden könnten, sollten die Mitgliedstaaten nach strategischen Gesichtspunkten entscheiden, welche Mittel sich für die Deckung des Bedarfs am besten eignen und den Einsatz dieser Mittel koordinieren.

18

Die Mittel können durch Abgrenzung (zur Minimierung von Finanzierungsüberschneidungen) und durch Sicherstellung der Komplementarität (zur Minimierung von Finanzierungslücken und zur Förderung von Synergien) wirksam koordiniert werden. Mögliche Finanzierungslücken in ländlichen Gebieten haben besonders negative Auswirkungen, wenn sie bei Infrastrukturprojekten auftreten, da Infrastrukturen im Allgemeinen ein Netz miteinander verbundener Elemente bilden (z. B. Straßen, Bewässerungsnetze, Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, Stromnetze usw.), in dem jedes Element für das wirksame Funktionieren des gesamten Netzes wichtig ist. Abbildung 2 veranschaulicht an einem vereinfachten Beispiel, wie eine bessere Koordinierung in einem bestimmten Sektor oder Gebiet zu besseren Ergebnissen führen kann.

Abbildung 2

Koordinierung von Mitteln in einem bestimmten Sektor oder Gebiet

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

19

Gemäß den Durchführungsbestimmungen zur EU-Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2007-2013 müssen die Mitgliedstaaten Abgrenzungskriterien und Informationen zur Komplementarität mit anderen EU-Mitteln in ihre EPLR¹¹ aufnehmen. Eine ähnliche Vorgabe hinsichtlich der eigenen Mittel und Förderprogramme der Mitgliedstaaten bestand jedoch nicht.

Die Notwendigkeit der EU-Mittel für die Entwicklung des ländlichen Raums wurde von den Mitgliedstaaten nicht immer klar begründet

20

Ein erster Schritt zur Begründung der Notwendigkeit von EU-Mitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums (EPLR-Intervention) besteht in der Bestimmung und Quantifizierung des Bedarfs an Investitionen in Infrastrukturen im ländlichen Raum. In den geprüften EPLR wurde erläutert, weshalb Beihilfen für die Infrastrukturen in ländlichen Gebieten erforderlich waren. Im polnischen EPLR wurde beispielsweise festgestellt, dass einige Hochwasserschutzanlagen ihre Funktion nur bedingt erfüllten und die Wiederherstellung ihrer vollen technischen Kapazität eine Modernisierung oder einen Neubau erfordern könne. Außerdem wurden die betroffenen Anlagen aufgelistet (wie Wassertanks mit einem Gesamtfassungsvermögen von 35 000 m³ und 180 Pumpstationen). Im Allgemeinen versuchten die geprüften Mitgliedstaaten jedoch nicht, diesen Bedarf in Form der für seine Deckung erforderlichen finanziellen Ressourcen zu quantifizieren.

21

Nach Bewertung ihres Investitionsbedarfs sollten die Mitgliedstaaten die für die Bedarfsdeckung verfügbaren Ressourcen ermitteln (vorhandene EU-Mittel, nationale, regionale und lokale öffentliche Mittel sowie private Mittel) und die Finanzierungslücke quantifizieren, die mit den EU-Mitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums geschlossen werden soll.

22

In den EPLR aller geprüften Mitgliedstaaten wurde auf andere EU-Mittel verwiesen, mit denen ähnliche Projekte gefördert werden. Dies ist eine rechtliche Anforderung, die vor Genehmigung der EPLR von der Kommission überprüft wird. Andere mitgliedstaatliche oder private Finanzierungsquellen für die Deckung desselben Bedarfs wurden jedoch nicht erwähnt oder quantifiziert. Nur ein EPLR (Rumänien) enthielt Verweise auf ein nationales Programm, das Kultureinrichtungen fördert. Im Rahmen der Prüfung wurde festgestellt, dass die Mitgliedstaaten für Infrastrukturen im ländlichen Raum de facto viele öffentliche Programme und Mittel vorsahen, auch wenn diese in den EPLR nicht genannt werden.

23

Ist keine Strategie zur Koordinierung aller potenziellen Finanzierungsquellen und zur Quantifizierung des Bedarfs und der sich ergebenden Finanzierungslücke vorhanden, ist die EPLR-Intervention nur schwer zu rechtfertigen. In diesem Fall erfolgt mit größerer Wahrscheinlichkeit eine Substitution der Mittel, bei der die für Infrastrukturprojekte vorgesehenen mitgliedstaatlichen Mittel durch die EPLR-Mittel ersetzt werden. Dadurch besteht das Risiko, dass der Mehrwert der EU-Intervention beeinträchtigt wird.

24

In zwei der geprüften Mitgliedstaaten gab es Hinweise darauf, dass die öffentlichen Mittel ersetzt wurden (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Hinweise auf die Substitution nationaler und regionaler Mittel durch EPLR-Mittel

Italien (Sizilien)

Im Jahr 2000, als EU-Mittel für Straßenprojekte in ländlichen Gebieten bereitgestellt wurden, annullierte Italien (Sizilien) seinen eigenen Haushalt für die Finanzierung der Instandhaltung von Ortsstraßen und Wirtschaftswegen.

Deutschland (Sachsen)

Seit 2007, als EPLR-Mittel für Straßenprojekte in ländlichen Gebieten verfügbar wurden, sind die für solche Projekte bereitgestellten nationalen und regionalen Mittel erheblich gesunken. Wie aus nachstehender Abbildung ersichtlich, wurde die Abnahme der nationalen und regionalen Mittel durch die Zunahme der EPLR-Mittel ausgeglichen, während die für Landstraßen insgesamt zugewiesenen Mittel mit zwischen 140 und 160 Millionen Euro pro Jahr relativ stabil geblieben sind (siehe Abbildung 3).

Abbildung 3 – Zuweisung von Mitteln für Landstraßen in Deutschland (Sachsen)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Das Risiko von Mitnahmeeffekten wurde nicht wirksam abgeschwächt, allerdings wurden einige bewährte Verfahren ermittelt

25

So wie ganze Haushaltslinien durch die EPLR-Maßnahmen ersetzt werden können, kann die Substitution von Mitteln auch auf Projektebene stattfinden, ohne dass dies zusätzliche Auswirkungen auf die erzielten Ergebnisse hat. Das Risiko von Mitnahmeeffekten bezieht sich auf die Wahrscheinlichkeit, dass ein Begünstigter die Investition auch ohne Beihilfe getätigt hätte. Das wichtigste Mittel zur Minderung des Risikos von Mitnahmeeffekten besteht darin, die Maßnahmen so auszugestalten, dass EPLR-Förderungen nur dort zum Einsatz kommen, wo eine Finanzierungslücke besteht, beispielsweise in Sektoren oder bei Projektarten, die öffentliche Güter bereitstellen, bei denen die Erträge jedoch nicht ausreichen, um die vollen Investitionskosten zu rechtfertigen.

26

Die von den geprüften Mitgliedstaaten festgelegten hohen Beihilfesätze für Infrastrukturmaßnahmen wurden nicht durch eine Analyse gestützt, in der bewertet wird, wie hoch die öffentlichen Mittel sein müssen, um Investitionen zu fördern und gleichzeitig das Risiko von Mitnahmeeffekten abzuschwächen.

27

Nur in Deutschland (Sachsen) fand der Hof für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine wirtschaftliche Begründung für die Festlegung der Beihilfesätze für die Maßnahme 125. Infolge der Empfehlung aus der Halbzeitbewertung 2010, die Beihilfesätze bei dieser Maßnahme nach der Rentabilität der Forstbetriebe zu differenzieren, entschied die Verwaltungsbehörde, die Beihilfesätze von den standardmäßigen 80 % für alle Betriebe in unterschiedliche Beihilfesätze auf der Grundlage der Betriebsgröße als Ersatzgröße für die Rentabilität zu ändern. Größere Betriebe (über 200 ha) würden einen Beihilfesatz von 75 % und kleinere Betriebe (bis zu 200 ha) einen Beihilfesatz von 90 % erhalten.

28

Im Rahmen der Prüfung wurde dennoch ein Beispiel für ein bewährtes Verfahren für die Ausrichtung der EPLR-Förderung auf Bereiche ermittelt, wo sie am dringendsten benötigt wird. In Rumänien (im Rahmen der Maßnahme 322), Polen (im Rahmen der Maßnahmen 321 und 322/323) und Italien (Sizilien) (im Rahmen der Maßnahme 125) wurden Auswahlkriterien verwendet, um die von Gemeinschaften mit hoher Armutsquote und/oder in entlegenen Gebieten eingereichten Projekte zu priorisieren (Kasten 3 enthält ein Beispiel hierfür).

Kasten 3

Ausrichtung der EPLR-Förderung auf arme Gebiete

Rumänien

Gemäß einem der im Rahmen der Maßnahme 322 verwendeten Auswahlkriterien wurden Kommunen mit einer hohen Armutsquote (zwischen 60 % und 89,6 %) 10 von maximal 100 Punkten zugewiesen. Kommunen mit einer mittleren Armutsquote (zwischen 40 % und 59,9 %) erhielten 7 Punkte und Kommunen mit einer niedrigen Armutsquote (<40 %) 5 Punkte. Armut wurde im Einklang mit einer Methode der Weltbank und der nationalen Behörden auf der Grundlage des Wohlstands eines Haushalts definiert und berechnet.

29

Die Mitgliedstaaten können das Risiko von Mitnahmeeffekten auch durch das Projektauswahlverfahren abschwächen, indem sie ggf. vor der Genehmigung von Beihilfeanträgen überprüfen, ob der Antragsteller über genügend Kapital oder Zugang zu Kapital verfügte, um das Projekt zur Gänze oder zum Teil zu finanzieren. Die Prüfung ergab, dass vier der fünf geprüften Mitgliedstaaten nicht überprüften, ob die Antragsteller die Projekte aus eigenen Mitteln oder anderen öffentlichen Programmen finanzieren konnten (siehe Kasten 4).

Kasten 4

Gewährung von EPLR-Mitteln für Projekte, die Zugang zu anderen Mitteln hatten

In Italien (Sizilien) war eines der geprüften Projekte für öffentliche Wasserinfrastruktur bereits im Investitionsplan des Begünstigten enthalten, bevor der Antrag auf EPLR-Förderung eingereicht wurde, und sollte aus Eigenmitteln des Begünstigten finanziert werden. Dennoch wurden EPLR-Mittel für das Projekt genehmigt. Auch die Finanzierung eines anderen Wasserinfrastrukturprojekts war zum Zeitpunkt der Genehmigung im Rahmen des EPLR bereits im Rahmen des nationalen Bewässerungsplans genehmigt worden. Die EPLR-Genehmigung wurde später zurückgenommen. Diese Beispiele zeigen jedoch, dass die Mittel austauschbar genutzt werden und einige Projekte wahrscheinlich auch ohne EPLR-Mittel durchgeführt worden wären.

In Spanien (Extremadura) umfasste ein geprüftes Projekt mit geschätzten Kosten von 11 Millionen Euro den Bau eines 145 km langen Straßennetzes zur Verbesserung des Zugangs zu 1 629 landwirtschaftlichen Betrieben. Obwohl der Wert des privaten Lands und die Wirtschaftsleistung der Betriebe durch die Straßen wahrscheinlich gesteigert wurden, genehmigten die Behörden das Projekt und gewährten eine öffentliche Beihilfe von 100 %, ohne zu überprüfen, ob die privaten Begünstigten einen Teil der Projektkosten selbst hätten tragen können. Desgleichen erhielt ein geprüftes Projekt mit einem Wert von 1 Million Euro zur Modernisierung eines Bewässerungsnetzes zur Verringerung von Wasserverlusten einen Beihilfesatz von 90 %, ohne dass der Begünstigte (Bewässerungsgemeinschaft) seinen Bedarf an dieser Förderung nachweisen und Auskünfte über seine finanzielle Kapazität und die Rentabilität der Investition geben musste. Der Begünstigte hätte beispielsweise in der Lage sein können, einen größeren Teil der Investition zu tragen, indem er die von den Landwirten für die Bewässerungsdienstleistungen gezahlten Gebühren¹² erhöht oder ein Darlehen aufnimmt. Diese Beispiele zeigen, dass die Verwaltungsbehörde nicht nur auf der Ebene der Maßnahmen – ohne wirtschaftliche Begründung – sehr hohe Beihilfesätze festsetzte, sondern auch auf Projektebene nicht überprüfte, ob diese hohen Beihilfesätze tatsächlich erforderlich waren.

30

In Rumänien wurde eine Kontrolle der Förderfähigkeit durchgeführt, um sicherzustellen, dass die EPLR-Beihilfe erforderlich war. Die Kontrolle wurde bei Einnahmen schaffenden Vorhaben angewendet, etwa bei der Bereitstellung von Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsdienstleistungen, die im Rahmen der Maßnahme 322 unterstützt wurden. In der Praxis hatte diese Prüfung jedoch nur begrenzte Bedeutung, da sie auf unzuverlässigen Annahmen in Bezug auf die zukünftigen Einnahmen und Ausgaben für den Betrieb der Infrastruktur beruhte. Bei zwei der drei geprüften Wasserinfrastrukturprojekte stellte der Hof fest, dass die tatsächlich von den Nutzern gezahlten Gebühren siebenmal beziehungsweise neunmal höher waren als die vom Begünstigten in den Projektunterlagen angegebenen Schätzungen, die zur Begründung des Finanzierungsbedarfs verwendet und von den Behörden genehmigt worden waren.

Die wirksame Koordinierung der Mittel wurde häufig durch eine unzulängliche Abgrenzung und unzureichende Mechanismen zur Sicherstellung der Komplementarität beeinträchtigt

Die von den Mitgliedstaaten festgelegten Abgrenzungskriterien ermöglichten bei bestimmten Projektarten eine Überschneidung der öffentlichen Mittel

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In Bezug auf die Abgrenzung zwischen den verschiedenen EU-Mitteln ergab die Prüfung, dass in den nationalen Strategieplänen und EPLR der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2007-2013 zwar im Allgemeinen klare Abgrenzungskriterien festgelegt waren, diese jedoch nicht immer mit den Kriterien aus anderen Programmplanungsdokumenten übereinstimmten, und in einigen Fällen waren Überschneidungen von Mitteln ausdrücklich erlaubt:

–In Deutschland (Sachsen) basierte die Abgrenzung zwischen dem ELER und dem EFRE bei Projekten zur Modernisierung von Schulen gemäß dem EPLR auf der Anzahl der Schüler. Im Rahmen des ELER wurden nur Schulen mit weniger als 350 Schülern unterstützt. Im operationellen Programm des EFRE ist jedoch für förderfähige Projekte keine Vorgabe in Form einer Schülerzahl festgelegt.

–In Italien (Sizilien) hieß es zwar im EPLR, dass mit Mitteln des EFRE nur in Dörfern mit über 500 Einwohnern Infrastrukturprojekte finanziert werden konnten, im operationellen Programm des EFRE selbst wurde dieses Abgrenzungskriterium jedoch nicht erwähnt. Beim Besuch eines der geprüften Projekte stellten die Prüfer fest, dass ein durch den EFRE finanziertes Projekt in einem Dorf mit weniger als 500 Einwohnern durchgeführt worden war.

–In Polen konnten Infrastrukturprojekte in ländlichen Gebieten sowohl aus dem ELER als auch aus dem EFRE finanziert werden. Kleinere Projekte wurden in erster Linie aus dem ELER finanziert, konnten jedoch auch eine EFRE-Finanzierung erhalten, wenn die Antragsteller ihre Fördergrenze im Rahmen des ELER erreicht hatten (die je nach Maßnahme variierte). 72 % der im Rahmen des operationellen Programms des EFRE genehmigten Abwasserinfrastrukturprojekte wurden von Begünstigten durchgeführt, die für dieselbe Art von Projekten bereits ELER-Mittel eingesetzt hatten.

32

Darüber hinaus gab es keine Abgrenzung zwischen den von der EU bereitgestellten Mitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums und den von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Mitteln für ländliche Infrastruktur. Die Argumente für mehrere parallel bestehende Finanzierungsquellen, die unabhängig voneinander Mittel für ähnliche Projekte bereitstellen, wurden keiner kritischen Beurteilung unterzogen, obwohl dies zu einer Verdoppelung der Verwaltungsstrukturen führte und größere Anstrengungen erforderte, um die Koordinierung zwischen den Mitteln sicherzustellen und Doppelfinanzierungen zu vermeiden.

Komplementäre Maßnahmen wurden nicht aktiv gefördert

33

Vier der fünf geprüften Mitgliedstaaten haben für die Überwachung der Verwendung der EU-Mittel Koordinierungsstellen eingerichtet. In zwei Mitgliedstaaten waren Vertreter der für andere EU-Fonds zuständigen Verwaltungsbehörden an den Begleitausschüssen für die Entwicklung des ländlichen Raums beteiligt. Belege dafür, wie dadurch zur Sicherstellung einer besseren Komplementarität zwischen den Mitteln beigetragen wurde, d. h. durch Schließung von Finanzierungslücken und abgestimmtes Vorgehen zur Erreichung gemeinsamer Ziele, gab es jedoch nicht. Obwohl der Begriff „Komplementarität“ in den EPLR der Mitgliedstaaten und im Rahmen hochrangiger Sitzungen erwähnt wurde, wurde er häufig falsch verwendet, wenn es um Abgrenzung und die Vorschriften zur Vermeidung von Doppelfinanzierungen ging.

34

Die Komplementarität hätte beispielsweise gefördert werden können, indem verschiedene Mittel zur Priorisierung von aufeinander aufbauenden Folgeprojekten oder von einander ergänzenden parallelen Projekten verwendet wurden, um zusätzliche Nutzeffekte zu erzielen. Im Rahmen der Prüfung wurde in den geprüften Mitgliedstaaten nur ein Mechanismus zur Förderung der Komplementarität ermittelt: In Rumänien wurden anhand der im Rahmen der Maßnahme 322 verwendeten Auswahlkriterien Abwasserinfrastrukturprojekte priorisiert, die Projekte ergänzten, die aus dem Kohäsionsfonds unterstützt wurden, um die Ziele der Abwasserrichtlinie zu erreichen.

35

Der von den Mitgliedstaaten gewöhnlich verfolgte Ansatz bestand darin, die Koordinierung der Verwendung der verschiedenen Mittel den potenziellen Begünstigten zu überlassen (siehe Kasten 5).

Kasten 5

Beispiel für die abwechselnde Verwendung von Mitteln auf der Grundlage der Verfügbarkeit

Deutschland (Sachsen)

Eine Kommune in Deutschland (Sachsen) verwendete verschiedene Mittel (nationale Mittel, eigene Mittel und EPLR-Mittel), um die aufeinander folgenden Phasen eines Schulrenovierungsprojekts in den Jahren 2009-2011 zu finanzieren. Die EPLR-Mittel wurden für dieselbe Art von Investition verwendet wie die nationalen Mittel, beispielsweise für den Austausch der Schulfenster. Dies stellt keine Komplementarität dar, sondern eine abwechselnde Inanspruchnahme unterschiedlicher Mittel je nach ihrer Verfügbarkeit.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

36

Im Rahmen der Prüfung wurden zwei Fälle ermittelt, in denen die fehlende Komplementarität mit nationalen und lokalen Mitteln die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der ELER-Projekte beeinträchtigte (siehe Kasten 6).

Kasten 6

Beispiele für eine fehlende Komplementarität zwischen den Mitteln

Rumänien

In einer Kommune, die aus dem EPLR Unterstützung für den Aufbau eines Straßennetzes erhielt, war die Hauptstraße, die zu diesen finanzierten Straßen führte, in sehr schlechtem Zustand. Die Hauptstraße sollte mit lokalen Mitteln saniert werden, die genehmigten Gelder sind jedoch nie geflossen.

Quelle: www.geoportal.gov.ro

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Italien (Sizilien)

Eines der geprüften Projekte umfasste den Bau einer neuen Straße als Alternative zu einer vorhandenen kommunalen Straße, die aufgrund mangelnder Instandhaltung nicht mehr befahrbar war. Die Straße war baufällig geworden, weil kommunale Straßen für eine Unterstützung aus dem EPLR nicht in Betracht kamen und das eigene Budget der Region für die Straßeninstandhaltung gestrichen worden war (siehe Kasten 2). Eine neue Straße zu bauen statt eine vorhandene Straße regelmäßig instand zu halten ist eindeutig unwirtschaftlich¹³ und verdeutlicht eine Lücke zwischen den Finanzierungsquellen, die einander nicht ergänzen.

Die Kommission konzentrierte sich zur Behebung der in der Vergangenheit bestehenden Schwachstellen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 auf die Verbesserung der Koordinierung

37

Für die Begründung der Notwendigkeit einer Maßnahme im Rahmen des EPLR und die Sicherstellung einer guten Koordinierung zwischen den Finanzierungsquellen sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Die Kommission kann auf diese Abläufe jedoch in der Phase der Programmgenehmigung Einfluss nehmen, wenn sie die Bedarfsanalysen und die von den Mitgliedstaaten festgelegten Abgrenzungs- und Komplementaritätsgrundsätze überprüft. Sie kann darüber hinaus während der Durchführung der Programme indirekt intervenieren, indem sie Leitlinien herausgibt, bewährte Verfahren fördert und an Sitzungen des Begleitausschusses teilnimmt, in dem sie eine beratende Rolle hat¹⁴.

38

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 genehmigte die Kommission die von den Mitgliedstaaten vorgelegten EPLR, obwohl darin die Notwendigkeit des Einsatzes von ELER-Mitteln für Infrastrukturinvestitionen nicht klar begründet und der entsprechende Bedarf nicht quantifiziert war. Die Kommission bestand im Allgemeinen darauf, dass die geprüften Maßnahmen gezielter ausgerichtet, Abgrenzungskriterien festgelegt, Gegenkontrollen zur Vermeidung von Doppelfinanzierungen durchgeführt und Koordinierungsstellen eingerichtet werden müssen. Sie akzeptierte jedoch Überschneidungen von Mitteln für dieselben Arten von Interventionen (siehe Ziffern 31 und 32) und stellte den Mitgliedstaaten keine Leitlinien dazu bereit, wie sie eine bessere Komplementarität erzielen können.

39

Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 gehörten die Verbesserung der Koordinierung und die Sicherstellung einer einheitlichen Durchführung der verschiedenen Finanzierungsmöglichkeiten zu den Hauptzielen bei der Abfassung eines einzigen Regelwerks für die fünf Struktur- und Investitionsfonds der EU. In diesem Regelwerk wird die Bedeutung einer größeren Kohärenz zwischen den EU-Mitteln betont. Der neue Ansatz konzentriert sich weniger auf die Abgrenzung und stärker auf die Komplementarität. Ein positives Element für die ländliche Infrastruktur ist die Tatsache, dass im Rahmen der Maßnahme „Basisdienstleistungen und Dorferneuerung“ nun auch die Förderung der Entwicklungspläne für Städte und Dörfer möglich ist, wodurch ein Anreiz zur kohärenten Umsetzung von Investitionen entsteht.

40

Der Hof überprüfte die von der Kommission zur Sicherstellung der Kohärenz der EPLR 2014-2020 verwendete Checkliste. Die Checkliste beinhaltete Punkte, die sich auf die Komplementarität der Struktur-und Investitionsfonds der EU in den Bereichen der lokalen Straßen, Bewässerung und Wasseraufbereitung beziehen. Kontrollen des Risikos der Substitution von Mitteln waren darin jedoch nicht vorgesehen.

41

Wie im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2014¹⁵ unterstrichen, haben die Partnerschaftsvereinbarungen als Schlüsselmechanismen für die Koordinierung der EU-Mittel nur wenige Hinweise darauf geliefert, dass die Ziele Komplementarität und Synergie von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Darüber hinaus enthalten die EPLR 2014-2020 für Deutschland (Sachsen), Polen und Rumänien¹⁶ trotz der Kontrollen der Kommission noch immer keine Beschreibung der für die Förderung von Komplementarität und Synergien zwischen den verschiedenen Finanzierungsquellen zu verwendenden Mechanismen. Der Schwerpunkt der Programme liegt weiterhin auf der Abgrenzung und der Vermeidung von Doppelfinanzierungen.

Teil II – Unzureichendes Kosten-Nutzen-Verhältnis bei der Durchführung der geprüften Maßnahmen

42

Um ein günstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis¹⁷ zu erreichen, sollten die Mitgliedstaaten

–Auswahlmethoden anwenden, durch die die kosteneffizientesten Projekte priorisiert werden, d. h. die Projekte mit dem Potenzial, den größten Beitrag zu den EPLR-Zielen pro Kosteneinheit zu leisten;

–sicherstellen, dass die Kosten angemessen sind, bevor Beihilfe- und Zahlungsanträge genehmigt werden;

–vor Genehmigung von Beihilfeanträgen sicherstellen, dass die Antragsteller belegen konnten, dass ihre Projekte wahrscheinlich nachhaltig sind;

–sicherstellen, dass die administrativen Verfahren die Umsetzung der Projekte innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens zulassen.

Die Kommission sollte durch ihre Leitlinien und Prüfungsmaßnahmen sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung (Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit) einhalten.

In den Auswahlverfahren wurden die Fördermittel nicht immer den kosteneffizientesten Projekten zugewiesen

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Damit die Fördermittel zur Verwirklichung der EPLR-Ziele eingesetzt werden, müssen die Mitgliedstaaten die Bedingungen für die Förderfähigkeit festlegen, die beispielsweise die Arten der unterstützten Investitionen, die Kategorien der Begünstigten, die eine Förderung beantragen können, und die Art der Unterstützung betreffen. Der Hof stellte fest, dass die von den geprüften Mitgliedstaaten festgelegten Förderfähigkeitskriterien im Allgemeinen klar und objektiv waren. Allerdings wurde in Italien (Sizilien) ein spezifischer Fall ermittelt, in dem das Förderfähigkeitskriterium für im Rahmen der Maßnahme 125 unterstützte Landstraßenprojekte nicht mit dem im EPLR beschriebenen Bedarf in Einklang stand (siehe Kasten 7).

Kasten 7

Ein Förderfähigkeitskriterium, das nicht mit den EPLR-Zielen und dem Bedarf der ländlichen Gebiete in Einklang steht

Italien (Sizilien)

Obwohl gemäß dem EPLR bei im Rahmen der Maßnahme 125 geförderten Projekten die Sanierung vorhandener Wirtschaftswege Vorrang haben sollte, waren laut den in der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen festgelegten Förderfähigkeitskriterien höchstens 40 % der förderfähigen Projektkosten für Sanierung, die verbleibenden 60 % jedoch für den Bau neuer Straßen zu verwenden. Diese Vorgabe führte zur Finanzierung einiger Projekte, die dem im EPLR genannten Bedarf der ländlichen Gebiete nicht entsprachen.

Bei einem der geprüften Projekte war beispielsweise der Anfangsabschnitt der bestehenden Zugangsstraße in schlechtem Zustand, sodass eine Sanierung gerechtfertigt gewesen wäre. Der Straßenabschnitt wurde jedoch nicht in das Projekt einbezogen, damit die Sanierungskosten unter 40 % der förderfähigen Projektkosten blieben. Andererseits wurden bei einem Drittel der neu gebauten Straße nur zwei der 31 landwirtschaftlichen Betriebe der Vereinigung, die das Projekt durchführte, angebunden, also nur 5,5 % der gesamten landwirtschaftlichen Fläche im Besitz der Vereinigung.

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Während durch die Förderfähigkeitskriterien Projekte ausgeschlossen werden sollten, die nicht auf die EPLR-Ziele abheben, sollten die Auswahlkriterien eine objektive und transparente Bewertung der jeweiligen Vorzüge von Projektvorschlägen ermöglichen, damit die Mitgliedstaaten die verfügbaren Mittel für diejenigen Projekte bereitstellen, die am meisten zum Erreichen der Ziele beitragen. Sind beispielsweise alle übrigen Aspekte gleich, sollte ein Wasserinfrastrukturprojekt Priorität gegenüber einem anderen Projekt erhalten, wenn es einen Anschluss für mehr Nutzer schafft oder größere Wassereinsparungen ermöglicht, vorausgesetzt, dies steht im Einklang mit der Strategie des Mitgliedstaats für die Infrastrukturentwicklung. Die wirksame Anwendung von Auswahlkriterien ist in den einschlägigen EU-Rechtsvorschriften¹⁸ vorgeschrieben. Daher sollten die Mitgliedstaaten auch dann, wenn die Mittel für die Genehmigung aller förderfähigen Projekte zu einem bestimmten Zeitpunkt ausreichen, eine Mindestpunktzahl (Grenzwert) festlegen, die Projekte erreichen müssen, um ausgewählt zu werden.

Abbildung 4

Gezielte Ausrichtung der Beihilfe durch ein wirksames Auswahlverfahren

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

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Die geprüften Mitgliedstaaten legten entweder keine Auswahlkriterien fest, oder wenn sie Kriterien festlegten, führten diese nicht immer zu einer Priorisierung der Projekte im Hinblick auf die EPLR-Ziele. Dies war dann der Fall, wenn das für die Maßnahmen geplante Budget für die Unterstützung aller förderfähigen Projektanträge ausreichte und die Auswahlkriterien für die EPLR-Ziele nicht relevant waren.

46

In Deutschland (Sachsen) und Spanien (Extremadura) war das Projektauswahlverfahren nicht ausreichend dokumentiert, basierte nicht auf spezifischen Auswahlkriterien und führte nicht zur Erstellung einer Rangfolge der Projekte (siehe Kasten 8).

Kasten 8

Beispiele für nicht transparente und nicht überprüfbare Projektauswahlverfahren, die die Auswahl der kosteneffizientesten Projekte verhinderten

Spanien (Extremadura)

Projekte, auf die 73 % (d. h. 49 von 67 Millionen Euro) der im Rahmen der Infrastrukturmaßnahmen 125 und 323 ausgegebenen Mittel entfielen, wurden direkt von der regionalen Verwaltung verwaltet. Die Verwaltungsbehörde sammelte Projektvorschläge (die auf ihre eigene Initiative hin oder nach informellen Aufforderungen der Gemeinden erstellt wurden) und genehmigte anschließend die Projekte auf nicht transparente und nicht überprüfbare Weise. Das Auswahlverfahren basierte nicht auf spezifischen Auswahlkriterien und führte nicht zur Erstellung einer Rangfolge der Projekte.

Deutschland (Sachsen)

Die Auswahl der Projekte im Rahmen der Maßnahmen 321 und 322 erfolgte im Allgemeinen¹⁹ auf zwei Ebenen: zuerst auf lokaler Ebene durch „Koordinierungskreise“ und anschließend auf zentraler Ebene durch die Verwaltungsbehörde. Die Koordinierungskreise wurden von der Verwaltungsbehörde mit eigenen zweckgebundenen Budgets ausgestattet, mit denen sie Projekte finanzieren konnten. Die Projektanträge konnten nur dann an die zentrale Ebene weitergeleitet werden, wenn das Votum des Koordinierungskreises positiv ausfiel. Das Beschlussfassungsverfahren der Koordinierungskreise war nicht ausreichend dokumentiert und führte nicht zur Erstellung einer Rangfolge der Projektanträge. Die Verwaltungsbehörde genehmigte alle förderfähigen Projekte, die von den Koordinierungskreisen ein positives Votum erhalten hatten, da im Rahmen dieser Maßnahmen ausreichende Mittel zur Verfügung standen.

47

Polen legte keine Auswahlkriterien für die Maßnahme 125 fest, in deren Rahmen Wasserinfrastruktur zum Schutz landwirtschaftlicher Flächen vor Überschwemmungen finanziert wird. Alle förderfähigen Projekte wurden auf der Grundlage des „Windhundprinzips“ (first come, first served) genehmigt. Vor diesem Hintergrund räumte die Verwaltungsbehörde den kosteneffizientesten Projekten keine Priorität ein. Beispielsweise wurden zwei Projekte genehmigt, obwohl sich ihr Kosten-Nutzen-Verhältnis stark unterschied (150 Euro im Vergleich zu fast 10 000 Euro öffentliche Förderung je geschützten Hektar).

48

Der Hof fand Beispiele für Fälle, in denen Auswahlkriterien festgelegt wurden (in Italien (Sizilien), Polen und Rumänien). Die Auswahlkriterien wurden in Italien (Sizilien) allerdings nur im Rahmen der Teilmaßnahme 125-A effektiv angewendet, da im Rahmen der anderen geprüften Maßnahmen alle förderfähigen Projekte genehmigt wurden. In Polen und Rumänien waren die Auswahlkriterien im Allgemeinen auf die EPLR-Ziele abgestimmt, und es wurde eine Mindestpunktzahl verwendet, um die Qualität der ausgewählten Projekte sicherzustellen. Die Auswahlkriterien standen jedoch nicht immer mit dem Beitrag der Projekte zu den EPLR-Zielen in Zusammenhang (siehe Kasten 9).

Kasten 9

Beispiele für Auswahlkriterien, durch die die Projekte nicht nach ihrem Beitrag zu den EPLR-Zielen priorisiert wurden

Polen

Durch ein im Rahmen der Maßnahmen 322/323 angewendetes Auswahlkriterium sollten zunächst größere Projekte und dann (später im Programmplanungszeitraum) kleinere Projekte gefördert werden, um einen „ausgewogenen Zugang zu EU-Mitteln“ sicherzustellen. Dies wurde im EPLR nicht erwähnt.

Italien (Sizilien)

Im Rahmen der Teilmaßnahme 125-B zur Finanzierung von Bewässerungssystemen waren die Auswahlkriterien nicht quantifizierbar, und Projekten zur Einsparung von Wasser in Gebieten, in denen eine größere Notwendigkeit zur Verringerung von Wasserverlusten bestand, wurde keine Priorität eingeräumt. Dies führte dazu, dass Projekte in Gebieten, die nicht von Wasserknappheit betroffen waren, hoch eingestuft wurden, und Projekte in Gebieten, in denen erheblicher Wassermangel herrschte, niedrig.

Rumänien

Ein Auswahlkriterium im Rahmen der Maßnahme 322 räumte Antragstellern Priorität ein, die zuvor noch keine EU-Förderung für eine ähnliche Investition erhalten hatten. Dieses Kriterium spiegelte jedoch nicht wider, inwieweit das Projekt den EPLR-Zielen entsprach.

49

Kosteneffizienzkriterien, die Projekte mit dem besten Kosten-Nutzen-Verhältnis priorisierten, wurden nur in Deutschland (Sachsen) festgestellt (siehe Kasten 10). Diese wurden in der Praxis jedoch nicht angewendet.

Kasten 10

Beispiel für die Festlegung eines Kosteneffizienzkriteriums, das in der Praxis jedoch nicht angewendet wurde

Deutschland (Sachsen)

Im Rahmen der Maßnahme 125 legten die deutschen Behörden vier Auswahlkriterien fest, die bei unzureichender Mittelausstattung auf die Grundgesamtheit förderfähiger Projekte anzuwenden waren. Eines dieser Kriterien war ein einfaches Kosten-Nutzen-Verhältnis, das Projekte priorisierte, die pro Laufmeter gebauter forstwirtschaftlicher Straße weniger kosteten. Nach Ablauf der Frist für die Einreichung von Projektanträgen (gegen Ende des Programmplanungszeitraums 2007-2013) wurden jedoch zusätzliche Mittel auf die Maßnahme 125 umgeschichtet. Damit standen ausreichende Mittel zur Verfügung, um alle Anträge zu finanzieren, sodass die durch das Auswahlkriterium aufgestellte Rangfolge nie zur Anwendung kam.

Das Risiko überhöhter Projektkosten konnte weder durch Kontrollen der Angemessenheit der Kosten noch durch öffentliche Vergabeverfahren wirksam eingedämmt werden

50

Hohe Beihilfesätze, die bei Infrastrukturmaßnahmen üblich sind, führen dazu, dass den Projektträgern geringe oder keine Risiken entstehen. Die Projektträger haben dadurch wenig Anreiz zur Begrenzung der Projektkosten. Daher ist es besonders wichtig, dass die Mitgliedstaaten verhältnismäßige Anforderungen und Kontrollen festlegen, um die Angemessenheit der Kosten zu gewährleisten. Die geprüften Mitgliedstaaten stützten sich zur Sicherstellung der Angemessenheit der Investitionskosten im Allgemeinen auf Referenzpreise und öffentliche Vergabeverfahren²⁰. Diese Instrumente wurden jedoch nicht angemessen angewendet, wie der Hof bereits in seinen früheren Berichten feststellte²¹. Im Folgenden werden die wichtigsten im Rahmen dieser Prüfung festgestellten Schwachstellen im Einzelnen aufgeführt.

51

Systeme auf der Grundlage von Referenzpreisen kamen zwar häufig zum Einsatz, waren jedoch mit schwerwiegenden Einschränkungen verbunden, die vor allem darauf zurückzuführen waren, dass die Referenzpreise von Bauunternehmen bereitgestellt wurden und somit wahrscheinlich über den tatsächlichen Marktpreisen im Anschluss an Verhandlungen oder wettbewerbliche Vergabeverfahren lagen. In Spanien (Extremadura), Italien (Sizilien) und Polen wurde im Rahmen der Prüfung festgestellt, dass nach einem Vergabeverfahren normalerweise im Durchschnitt Einsparungen von 30 % bis 40 % im Vergleich zu den Referenzpreisen erzielt wurden.

52

Nur in Rumänien wurden Referenzpreise auf der Grundlage tatsächlicher Transaktionen zwischen staatlichen Stellen und Bauunternehmen festgelegt. Die Preise waren jedoch nur für ein begrenztes Spektrum an öffentlichen Arbeiten verfügbar und seit 2009 nicht mehr aktualisiert worden. Die Verwaltungsbehörde in Deutschland (Sachsen) akzeptierte automatisch und ohne weitere Nachfragen Abweichungen von bis zu 50 % im Vergleich zu den Referenzpreisen.

53

Während das Risiko, dass überhöhte Referenzpreise herangezogen werden, abgeschwächt werden kann, wenn die endgültigen Kosten auf der Grundlage eines fairen wettbewerblichen Vergabeverfahrens festgelegt werden, gibt es keinen Schutzmechanismus bei Projekten, die nicht Gegenstand eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens sind (wie dies bei bestimmten Maßnahmen und Begünstigten in Spanien (Extremadura) und Italien (Sizilien) der Fall ist), und in Fällen, in denen die öffentlichen Vergabeverfahren schwerwiegende Mängel aufweisen.

54

Im Rahmen der Prüfung wurden mehrere solcher Mängel festgestellt, die einen fairen Wettbewerb und angemessene Kosten verhinderten (siehe Kasten 11).

Kasten 11

Beispiele für öffentliche Vergabeverfahren, die Transparenz, fairen Wettbewerb und angemessene Kosten verhinderten

Spanien (Extremadura)

Die Verwaltungsbehörde entschied willkürlich, Aufträge im Umfang von 18 % (d. h. etwa 14 Millionen Euro) der für die Maßnahme 125 zugewiesenen Mittel an ein staatliches Bauunternehmen zu vergeben. Sie rechtfertigte dies mit der „Dringlichkeit“ der Arbeiten, der „Spezifität/Art der Arbeiten“ und der „Vertraulichkeit“. Die Behörden konnten jedoch keine Nachweise zur Stützung dieser Begründungen erbringen. Die Projektkosten wurden auf der Grundlage einer zwischen dem Unternehmen und den nationalen Behörden vereinbarten Preisliste erstattet. Dieses Verfahren mag zwar schneller als ein Vergabeverfahren sein, es stellt jedoch nicht sicher, dass die erzielten Preise den Marktpreisen entsprechen.

Auch wenn formelle Vergabeverfahren organisiert wurden, waren die Vergabekriterien in einigen Fällen unzureichend definiert und daher nicht überprüfbar. Dies war der Fall bei einem geprüften Projekt mit geschätzten Kosten von 11 Millionen Euro, für das 48 von 100 Punkten basierend auf vagen Kriterien wie „Kenntnis des Projekts und des Gebiets sowie Qualität des Vorschlags“, „Einhaltung der Sicherheitsvorschriften“, „Umweltmaßnahmen“ und „andere vorgeschlagene Verbesserungen“ vergeben wurden.

Rumänien

Im Zuge der Prüfung wurden ebenfalls einige unzureichend definierte Vergabekriterien ermittelt. Beispielsweise wurde die „kürzeste Dauer der Arbeiten“ bei neun der 11 überprüften Projekte als Vergabekriterium verwendet, ohne angemessene Zeitrahmen anzugeben oder zu prüfen, ob die vorgeschlagene Dauer realistisch war. Die in den erfolgreichen Angeboten und danach geschlossenen Verträgen angegebene Dauer wurde in der Praxis weit überschritten. Die Arbeiten dauerten bis zu achtmal länger als im Vertrag vorgesehen (24 Monate statt drei Monate). Ungünstige Witterungsbedingungen können Verzögerungen dieser Größenordnung nur teilweise erklären.

Italien (Sizilien)

Öffentliche Bauaufträge wurden im Wege wettbewerblicher Vergabeverfahren unter Anwendung einer Methode vergeben, die zum automatischen Ausschluss der niedrigsten Angebote²² führte, die ohne weitere Analyse als „anormal“ erachtet wurden. Dieses Verfahren verhinderte die Auswahl des wirtschaftlich günstigsten Angebots und gibt Bietern generell keinen Anreiz, den niedrigsten Preis anzubieten.

Bei den nachhaltigkeitsbezogenen Anforderungen wurde die Nutzungsdauer der Investitionen nicht berücksichtigt

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Die Nachhaltigkeit der finanzierten Investitionen ist ein Schlüsselfaktor bei der Erreichung der Projektziele und der weiter gefassten EPLR-Ziele. Aufgrund der erwarteten langen Nutzungsdauer²³, der großen Anzahl von Nutzern, der Notwendigkeit, den kontinuierlichen Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen sicherzustellen, sowie der hohen Kosten, die sowohl bei der ursprünglichen Investition als auch bei der anschließenden Instandhaltung anfallen, ist die Nachhaltigkeit bei Infrastrukturinvestitionen ein besonders wichtiger Aspekt. Verschiedene Studien haben gezeigt, dass die Kosten für die Sanierung von nicht instand gehaltener Infrastruktur viel höher sind als die Kosten für die Aufrechterhaltung der ursprünglichen Qualität²⁴. Die Vorteile einer angemessenen Instandhaltungsplanung gehen über finanzielle Erwägungen hinaus, da sie auch Auswirkungen auf die Lebensqualität und Sicherheitsstandards haben. Das Vorhandensein eines angemessenen Instandhaltungsplans und eines eigenen Budgets ist für die Wirksamkeit dieser Investitionen daher von entscheidender Bedeutung.

56

Keiner der geprüften Mitgliedstaaten hatte die Begünstigten zur Einreichung eines detaillierten Instandhaltungsplans aufgefordert, in dem die Anforderungen für die regelmäßige und außerordentliche Instandhaltung und die diesbezüglichen Kosten aufgeführt werden. Von den Begünstigten wurde nicht verlangt, Mittel für die Instandhaltung einzuplanen oder die Finanzierungsquellen hierfür anzugeben.

57

In Rumänien betonte die nationale Rechnungskontrollbehörde die potenziell mangelhafte Nachhaltigkeit von EPLR-finanzierten Investitionen in soziale und kulturelle Infrastruktur, da die Begünstigten nach Abschluss des Projekts Schwierigkeiten mit der Finanzierung der damit verbundenen Tätigkeiten aus dem lokalen Budget haben könnten. Dieses Risiko bestätigte sich später, als die Begünstigten von über der Hälfte der 191 von der Zahlstelle im Jahr 2014 überprüften Projekte nicht nachweisen konnten, dass die geplanten Aktivitäten nach Abschluss des Projekts tatsächlich stattfanden.

58

Das Risiko, dass Outputs und Ergebnisse der Projekte unter Umständen nicht nachhaltig sind, wurde auch im Fall der Landstraßen in Italien (Sizilien) festgestellt, wo die Verwaltungsbehörde beabsichtigte, das EPLR 2014-2020 zu nutzen, um die Erneuerungskosten für Straßen zu fördern, die nur 10 Jahre zuvor mit EU-Mitteln gebaut oder erneuert worden waren²⁵. Dies deutet darauf hin, dass sich der Zustand der Straßen in einer relativ kurzen Zeit aufgrund nicht erfolgter angemessener Instandhaltung wesentlich verschlechtert hat.

59

Um die Dauerhaftigkeit der Investitionen sicherzustellen, sind die Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 über die Entwicklung des ländlichen Raums verpflichtet, die ELER-Beteiligung wieder einzuziehen, wenn bei einem Investitionsprojekt innerhalb von fünf Jahren nach dem Zeitpunkt, zu dem die Verwaltungsbehörde die Finanzierung beschlossen hat (die sogenannte „Zweckbindungsfrist“), eine erhebliche Veränderung erfolgt, die „seine Art oder die Durchführungsbedingungen beeinträchtigt“²⁶. Diese Vorschrift wird jedoch nicht nach Investitionsarten differenziert. Nur Deutschland (Sachsen), Italien (Sizilien) und Rumänien legten für bestimmte Arten von Investitionen längere Zweckbindungsfristen fest, obwohl der begrenzte Zeitrahmen für Ex-post-Kontrollen den Anreiz für die Begünstigten schwächte, ihre Verpflichtungen einzuhalten (siehe Kasten 12).

Kasten 12

Von den Mitgliedstaaten angewendete bewährte Verfahren zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit von Infrastrukturinvestitionen und ihre Grenzen

Deutschland (Sachsen)

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 waren unterschiedliche Zweckbindungsfristen festgelegt²⁷, und zwar zwischen fünf und 20 Jahre nach Projektabschluss je nach Projektart und förderfähigen Gesamtkosten. Diese Zweckbindungsfristen wurden bei der Risikobewertung, auf deren Grundlage die Stichprobenauswahl der Projekte für die Ex-post-Kontrollen vorgenommen wurde, berücksichtigt. Dadurch wurde die Einbeziehung älterer Projekte in die Stichprobe wahrscheinlicher.

Ein weiteres Element zur Förderung nachhaltiger Investitionen in Schulen war die Anforderung, dass Antragsteller (Kommunen) mit ihrem Antrag eine schriftliche Bestätigung des Staatsministeriums für Kultus und Sport einreichten, dass der Schulbetrieb an der vom Modernisierungsprojekt betroffenen Schule noch fünf oder zehn Jahre beibehalten wird.

Rumänien

Als Teil der Förderbedingungen für die Maßnahme 125 (in deren Rahmen Wirtschafts- und Forstwege sowie Bewässerungsinfrastruktur unterstützt werden) mussten die Begünstigten sich dazu verpflichten, die finanzierten Infrastrukturen während ihrer gesamten Nutzungsdauer instand zu halten und instand zu setzen. Ex-post-Kontrollen, bei denen diese Verpflichtung überprüft werden könnte, werden jedoch nur für bis zu fünf Jahre ab dem Datum der Beihilfevereinbarung durchgeführt.

60

Die geprüften Mitgliedstaaten wendeten im Allgemeinen die Fünfjahresbedingung an und überprüften anhand der Ex-post-Kontrollen²⁸, dass die Begünstigten ihren Verpflichtungen nachgekommen sind. Die Ex-post-Kontrollen erstrecken sich jedes Jahr auf mindestens 1 % der förderfähigen öffentlichen Ausgaben für Investitionsvorhaben, für die die Abschlusszahlung aus dem ELER geleistete wurde. Dieses 1 % lässt sich jedoch durch Kontrolle eines einzigen Projekts erreichen. Darüber hinaus wurde in Polen und Rumänien die fünfjährige Zweckbindungsfrist ab dem Datum des Finanzierungsbeschlusses gerechnet, wodurch sie nach Abschluss des Projekts in der Praxis deutlich kürzer war. Beispielsweise wurden sieben der zehn in diesen beiden Mitgliedstaaten geprüften Projekte mehr als zwei Jahre nach dem Finanzierungsbeschluss abgeschlossen. Die „Fünfjahresbedingung“ und die entsprechenden Kontrollen verloren daher in der Praxis hinsichtlich der Sicherstellung der Nachhaltigkeit der Projekte an Relevanz.

Lange Verzögerungen im Verwaltungsprozess wirkten sich auf die Wirtschaftlichkeit und die Wirksamkeit der Maßnahmen aus

61

Damit die ELER-Förderung für potenzielle Begünstigte attraktiv ist und die Projekte in den ländlichen Gebieten rasch einen Nutzen erbringen können, sollten die administrativen Verfahren nicht übermäßig lang und aufwendig sein.

62

Drei (Italien (Sizilien), Rumänien und Polen) der fünf geprüften Mitgliedstaaten setzten Fristen für die Bearbeitung von Projektanträgen und Anträgen auf Abschlusszahlung. Diese Fristen lagen im Allgemeinen zwischen einem und vier Monaten.

63

Die von den Mitgliedstaaten für die Bearbeitung der Beihilfeanträge gesetzten Fristen wurden bei den meisten der geprüften Maßnahmen überschritten (siehe Abbildung 5)²⁹. In Deutschland (Sachsen), Polen und Rumänien dauerte die Bearbeitung der Beihilfeanträge³⁰ zwischen dreieinhalb und neun Monate, während die Behörden in Italien (Sizilien) etwa 16 Monate für die Bearbeitung der Anträge im Rahmen der Maßnahmen 125 und 321 benötigten, in extremen Fälle sogar über drei Jahre. Dies lag hauptsächlich daran, dass die erforderliche Überprüfung der Förderfähigkeit der Begünstigten übermäßig viel Zeit in Anspruch nahm.

64

Die Zahlungsanträge wurden im Allgemeinen schneller bearbeitet als die Beihilfeanträge; zu nennenswerten Verzögerungen kam es jedoch wieder in Italien (Sizilien) (siehe Abbildung 6).

Abbildung 5

Bearbeitung der Beihilfeanträge (Medianwert, in Monaten)

*Die für Italien (Sizilien) im Rahmen der Maßnahme 321 vorgelegten Informationen gelten nur für die geprüfte Teilmaßnahme „Azione 2“; in Rumänien wird die Maßnahme 321 zusammen mit der Maßnahme 322 durchgeführt.

**In Polen wird die Maßnahme 322 zusammen mit der Maßnahme 323 durchgeführt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Mitgliedstaaten.

Abbildung 6

Bearbeitung von Zahlungsanträgen (Medianwert, in Monaten)

*In Italien (Sizilien) wurden nur die Daten für die Bearbeitung der Anträge auf Abschlusszahlung für die Berechnung herangezogen; ebenfalls für Italien (Sizilien) lagen keine Informationen zu Maßnahme 321 vor, da für keines der genehmigten Projekte bis Dezember 2014 die Abschlusszahlung geleistet worden war.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Mitgliedstaaten.

65

Im Rahmen der Prüfung wurde festgestellt, dass in Rumänien ein bewährtes Verfahren entwickelt worden war, um die wichtigsten Ursachen für Verzögerungen anzugehen und den Verwaltungsaufwand für die Antragsteller zu verringern. Um die Projekteinreichung und das Bewertungsverfahren zu beschleunigen, wird die Zahlstelle im Programmplanungszeitraum 2014-2020 erlauben, dass die Anträge (einschließlich aller Belege) auf laufender Basis vollständig online eingereicht werden. Auswahlberichte werden in kürzeren Intervallen als im vorherigen Programmplanungszeitraum veröffentlicht.

Die Kommission begann spät im Programmplanungszeitraum mit der systematischen Nachverfolgung von Schwachstellen und den diesbezüglichen Aktionsplänen der Mitgliedstaaten

66

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 kontrollierte die Kommission – hauptsächlich im Rahmen ihrer Konformitätsprüfungen -, ob die Mitgliedstaaten die rechtlichen Anforderungen hinsichtlich der Anwendung von Auswahlkriterien, der Überprüfung der Angemessenheit der Kosten und der Einhaltung der Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge erfüllten. Der Umfang dieser Prüfungen der Kommission beinhaltete keine Überprüfung von Leistungsaspekten.

67

Infolgedessen ermittelte die Kommission bei ihren Prüfungen nur einige der oben genannten Schwachstellen, insbesondere diejenigen in Bezug auf die Anwendung der Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe in Rumänien, die im Jahr 2014 zu Finanzkorrekturen führten³¹. Erst 2013 begann die Kommission mit der systematischen Nachverfolgung der Tätigkeiten der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der eigentlichen Fehlerursachen bei Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, einschließlich der Fehler im Zusammenhang mit dem System zur Projektauswahl, den Kontrollen der Angemessenheit der Kosten und der öffentlichen Auftragsvergabe. Daraufhin haben von den geprüften Mitgliedstaaten nur Italien (Sizilien) und Rumänien neue Verfahren zur Beseitigung einiger der festgestellten Mängel eingeführt oder sind dabei, solche Verfahren zu entwickeln. Diese Änderungen kamen jedoch zu spät, um noch Einfluss auf den Großteil der Ausgaben im Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu haben.

68

In Anbetracht der vergangenen Probleme nahm die Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 Änderungen vor, die die Situation verbessern sollen.

69

In Bezug auf die Projektauswahl ist für die EPLR 2014-2020 ausdrücklich vorgeschrieben, dass sie die Grundsätze für die Festlegung der Auswahlkriterien beinhalten. Die Kommission erließ im März 2014 Leitlinien, in denen die Mitgliedstaaten aufgefordert wurden, sicherzustellen, dass die Förderfähigkeits- und Auswahlkriterien während des gesamten Programmplanungszeitraums auf transparente und einheitliche Weise angewendet werden, dass Auswahlkriterien auch dann angewendet werden, wenn mit den verfügbaren Mitteln alle förderfähigen Projekte finanziert werden können, und dass Projekte mit einer Gesamtpunktzahl unterhalb eines bestimmten Grenzwerts von der Förderung ausgeschlossen werden.

70

In Bezug auf die öffentliche Auftragsvergabe entwickelte die Kommission Ende 2014 Leitlinien zur Vermeidung der häufigsten Fehler bei von der EU kofinanzierten Projekten³². In diesem Dokument kritisiert die Kommission die Verwendung der „Durchschnittspreismethode“, bei der Angebote nahe dem Durchschnitt aller Angebote eine höhere Punktzahl erhalten als Angebote, die vom Durchschnitt abweichen, da diese Durchschnittspreismethode „eine Ungleichbehandlung der Bieter (bewirkt), besonders jener mit gültigen niedrigen Angeboten“. Weitere Anleitungen werden zu Themen wie Auswahl des geeigneten öffentlichen Auftragsvergabeverfahrens, Fristen und Auswahl- und Vergabekriterien gegeben. Die Ex-ante-Konditionalität³³ in Bezug auf die öffentliche Auftragsvergabe wurde jedoch zum Zeitpunkt der Prüfung von Rumänien nicht und von Italien (Sizilien) und Polen nur teilweise erfüllt. Die Nichterfüllung dieser Ex-ante-Konditionalität bis Ende 2016 kann zur Aussetzung der Zahlungen an die Mitgliedstaaten führen, wie der Hof kürzlich empfahl³⁴.

71

Die Kommission organisierte eine Reihe von Workshops zum Thema Angemessenheit der Kosten und vereinfachte die Kostenoptionen in den Jahren 2014-2015. Die Frage der Festlegung und Verwendung von Referenzpreisen (siehe Ziffer 51) wurde allerdings in den während dieser Workshops besprochenen Leitfäden nicht behandelt.

72

Die Kommission ergriff keine spezifischen Maßnahmen in Bezug auf die Anforderungen und Kontrollen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Nachhaltigkeit der Projekte.

Teil III – Das Begleitungs- und Bewertungssystem lieferte keine angemessenen Informationen zu den Projektergebnissen

73

Leistungsdaten zur Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums sind erforderlich, um nachzuweisen, was mit den EU-Haushaltsmitteln erreicht wurde und dass diese Mittel effizient eingesetzt wurden (Rechenschaftspflicht). Darüber hinaus werden sie verwendet, um die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des EU-Haushalts zu verbessern, indem die laufende Verwaltung der Maßnahmen daran ausgerichtet wird sowie mögliche Verbesserungen aufgezeigt werden und ein Beitrag zur Gestaltung der künftigen Politik geleistet wird, beispielsweise durch die Ermittlung der Arten von Investitionen mit einer guten Leistung.

74

Um zu zeigen, was mit den für Infrastrukturmaßnahmen im ländlichen Raum ausgegebenen EU-Mitteln erreicht wurde, sollten die Mitgliedstaaten Daten über die Outputs und Ergebnisse der Projekte erheben. Im Rahmen des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens müssen die Mitgliedstaaten mindestens für die folgenden Output- und Ergebnisindikatoren Informationen sammeln (siehe Tabelle).

Tabelle

Überblick über die obligatorischen Output- und Ergebnisindikatoren im Rahmen des CMEF für den Programmplanungszeitraum 2007-2013¹

Code
Maßnahme
Outputindikatoren
Ergebnisindikatoren

125
Infrastruktur im Zusammenhang mit der Entwicklung und Anpassung der Landwirtschaft und der Forstwirtschaft

–Anzahl der geförderten Vorhaben

–Gesamtinvestitionsvolumen

Bruttowertschöpfung (BWS) in den geförderten Betrieben/Unternehmen

321
Dienstleistungseinrichtungen zur Grundversorgung für die ländliche Wirtschaft und Bevölkerung

–Anzahl der geförderten Maßnahmen

–Gesamtinvestitionsvolumen

Bevölkerung in ländlichen Gebieten, der die Dienstleistungen zugutekommen

322
Dorferneuerung und -entwicklung

–Anzahl der Dörfer, in denen Maßnahmen durchgeführt wurden

–Gesamtinvestitionsvolumen

323
Erhaltung und Verbesserung des ländlichen Erbes

–Anzahl der geförderten Maßnahmen im Bereich des ländlichen Erbes

–Gesamtinvestitionsvolumen

1Für die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums wird der CMEF im Zeitraum 2014-2020 durch das „gemeinsame Begleitungs- und Bewertungssystem“ (Common Monitoring and Evaluation System, CMES) abgelöst. Nähere Angaben zum neuen System sind ab Ziffer 85 aufgeführt.

75

Angesichts des Aspekts der Kofinanzierung und ungeachtet der für den CMEF erforderlichen Begleitungs- und Bewertungsarbeit haben die Mitgliedstaaten ein Eigeninteresse an der Projektbegleitung, da dies ein wichtiges Instrument ist, mit dem der Fortschritt bei der Durchführung der Projekte verfolgt und Aufschluss über den aktuellen Stand im Hinblick auf die Erreichung der erwarteten Ergebnisse und der EPLR-Ziele erlangt werden kann. Die Begleitung konnte anhand der verfügbaren Verwaltungs- und Kontrollinformationen und anhand der regelmäßigen Einholung relevanter Daten bei den Begünstigten³⁵ durchgeführt werden. Die Mitgliedstaaten können zusätzliche programmspezifische Indikatoren (innerhalb oder außerhalb des CMEF-Systems) festlegen.

76

Der Hof untersuchte die Datenerhebungs- und Begleitungssysteme in den geprüften Mitgliedstaaten und stellte wie in früheren Berichten³⁶ fest, dass keine relevanten und zuverlässigen Informationen vorlagen, die Rückschlüsse auf die Wirksamkeit dieser Maßnahmen zulassen würden. Daher stützten sich die Prüfer zur Messung der Projektergebnisse und gegebenenfalls der Verwirklichung der spezifischen Projektziele auf die bei Projektbesuchen erlangten Nachweise. Weitere Informationen zu den geprüften Projekten sind in Anhang II aufgeführt.

Die geprüften Projekte erbrachten die erwarteten physischen Outputs, zuverlässige Informationen zu den Projektergebnissen waren jedoch häufig nicht verfügbar

77

Alle 32 geprüften Projekte erbrachten die erwarteten physischen Outputs (z. B. Modernisierung einer Straße, Bau einer Kanalisation), und bei 20 dieser Projekte wurden die in der Beihilfevereinbarung und/oder im Vertrag über die Bauleistungen angegebenen Fristen eingehalten. Die aufgetretenen Verzögerungen waren in einigen Fällen aufgrund schlechter Wetterbedingungen oder anderer Umstände außerhalb der Kontrolle der Begünstigten teilweise gerechtfertigt.

78

Durch Erzielung der erwarteten Outputs erreichten einige Projekte auch automatisch ihre Ziele in Bezug auf die Ergebnisse, beispielsweise durch Verbesserung des Hochwasserschutzes in bestimmten Gebieten (siehe Kasten 13).

Kasten 13

Beispiel für ein Projekt, das die Output- und Ergebniserwartung erfüllte

Polen

Das geprüfte Projekt zur Erweiterung und Modernisierung einer Pumpstation mit geschätzten Kosten von 700 000 Euro wurde im Einklang mit den technischen Spezifikationen und im Vergleich zum genehmigten Budget mit einer (aufgrund eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens erzielten) Ersparnis von etwa 100 000 Euro sowie (aufgrund der verspäteten Bereitstellung eines administrativen Dokuments) mit einer Verzögerung von fünf Monaten abgeschlossen. Die neue leistungsstärkere Pumpstation war nach der starken Überschwemmung von etwa 800 ha in der Region im Jahr 2001 erforderlich geworden und verbesserte den Schutz von 320 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche vor saisonalen Überschwemmungen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

79

Dies ist jedoch nicht immer der Fall. Projekte können die angestrebten Ergebnisse verfehlen, obwohl sie die vereinbarten physischen Outputs erbringen. Im Rahmen der Prüfung wurde festgestellt, dass die Mitgliedstaaten keine zuverlässigen Informationen zum kurz- bis mittelfristigen Erfolg der Projekte im Hinblick auf die Erreichung der EPLR-Ziele und der projektspezifischen Ziele sammelten. Dies lag hauptsächlich daran, dass keine relevanten Indikatoren festgelegt wurden und der Antrag sowie der Finanzierungsbeschluss keine spezifischen Ziele und Vorgaben enthielten. Obwohl das EPLR für Italien (Sizilien) das Ziel vorgab, Wassereinsparungen durch Investitionen in Wasserinfrastruktur zu erreichen, hatten die Behörden keinen Indikator festgelegt, der es ihnen ermöglichte, die Erreichung dieses Ziels zu überprüfen. Entsprechende quantifizierbare Zielvorgaben fehlten bei den geprüften Projekten ebenfalls.

80

Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten drei der fünf geprüften Mitgliedstaaten (Spanien (Extremadura), Italien (Sizilien) und Polen) die im Rahmen des CMEF vorgeschriebenen Begleitinformationen in Bezug auf den Ergebnisindikator der Maßnahme 125 „Bruttowertschöpfung in den geförderten Betrieben“ nicht übermittelt. Die anderen beiden Mitgliedstaaten (Deutschland (Sachsen) und Rumänien) meldeten zwar Werte für diesen Indikator, diese basierten jedoch auf unzuverlässigen Informationen (siehe Kasten 14).

Kasten 14

Unzuverlässige Datenerhebungsmethode: Finanzdaten der landwirtschaftlichen Betriebe wurden bei der Messung ihrer Wettbewerbsfähigkeit nicht berücksichtigt

Rumänien

Der Indikator „Bruttowertschöpfung in den geförderten Betrieben“ hat zum Ziel, die Auswirkungen der Maßnahme 125 auf die Wettbewerbsfähigkeit der geförderten land- und forstwirtschaftlichen Betriebe zu quantifizieren. In Rumänien wurde dieser Indikator jedoch auf Ebene der gesamten Kommune berechnet, in der das Projekt durchgeführt wurde (auf der Grundlage der Finanzbuchhaltung der Kommune), und nicht für die landwirtschaftlichen Betriebe, denen die neuen Straßen zugutekommen.

81

Im Hinblick auf den Ergebnisindikator für die Maßnahmen 321, 322 und 323, „Bevölkerung in ländlichen Gebieten, der die Dienstleistungen zugutekommen“, meldeten die Mitgliedstaaten die gesamte Bevölkerung der Kommune, in der das Projekt durchgeführt wurde, unabhängig von der Anzahl der tatsächlichen Nutzer der finanzierten Infrastruktur (siehe Kasten 15). Diese Meldemethode führt zu überhöhten Zahlen, insbesondere da bei Durchführung verschiedener Projekte in einer einzigen Kommune die gesamte Bevölkerung der Kommune für jedes dieser Projekte gemeldet und daher mehrere Male gezählt wird, wenn die Zahlen zusammengefasst werden.

Kasten 15

Beispiel für ein Projekt, bei dem die Gesamtbevölkerung einer Kommune als die Bevölkerung angegeben wurde, der eine neue Investition zugutekommt, obwohl das Projekt nur eine begrenzte Anzahl von Einwohnern betraf

Deutschland (Sachsen)

Für ein Projekt zur Sanierung eines 200 Meter langen Abschnitts einer Dorfstraße meldeten die deutschen Behörden im Rahmen des Ergebnisindikators für die Maßnahme 322 „Bevölkerung in ländlichen Gebieten, der die Dienstleistungen zugutekommen“, dass 40 631 Menschen von dieser Investition profitieren. Dies entspricht der gesamten in der Kommune lebenden Bevölkerung. Tatsächlich nutzt jedoch nur ein kleiner Teil die Straße, da das Dorf, in dem das Projekt umgesetzt wurde, etwa 300 Einwohner hat.

Im jährlichen Zwischenbericht 2014 meldete das Land Sachsen im Rahmen des Ergebnisindikators für die Maßnahme 322, dass 2,9 Millionen Menschen von den verbesserten Dienstleistungen in den ländlichen Gebieten profitierten. Dies entspricht mehr als der gesamten in ländlichen Gebieten des Freistaats lebenden Bevölkerung, die sich auf rund 2 Millionen Menschen beläuft.

82

Selbst wenn die geprüften Mitgliedstaaten zusätzliche programmspezifische Indikatoren festgelegt hatten, konnte der Erfolg der Interventionen damit nicht gemessen werden. Dies lag an zwei Hauptproblemen. Erstens legten die Mitgliedstaaten keine Zielvorgaben fest. Zweitens wurden mit den zusätzlichen Indikatoren Outputs wie die Anzahl der sanierten Straßenkilometer gemessen und nicht die Ergebnisse in Bezug auf die EPLR-Ziele wie die Erzielung von Wassereinsparungen, die mögliche Senkung der Transportkosten für die Landwirte und die Bereitstellung bestimmter Dienstleistungen für die ländliche Bevölkerung.

83

Bei 20 der 32 geprüften Projekte fehlten messbare Zielvorgaben für die Ergebnisse. Die Prüfer konnten jedoch einige Daten zu den tatsächlich erreichten Ergebnissen erlangen (siehe Beispiele in Kasten 16 und ausführliche Informationen in Anhang II). In 13 Fällen wurden zwar bestimmte positive Ergebnisse festgestellt, doch reichten die Informationen in zehn Fällen nicht aus, um den Prüfern Schlussfolgerungen zur Wirksamkeit der Projekte bei der Erreichung der EPLR-Ziele zu ermöglichen. In vier Fällen zeigten die relevanten Indikatoren, dass die Zielvorgaben nicht erreicht worden waren. In drei weiteren Fällen waren die gesammelten Informationen nicht zuverlässig. Weitere Informationen zu den geprüften Projekten sind in Anhang II aufgeführt.

Kasten 16

Begrenzter Nachweis der positiven Ergebnisse und unzuverlässige Daten

In Italien (Sizilien) und Spanien (Extremadura) erhoben die Behörden keine Daten zu den einzelnen Projektergebnissen. Auf Nachfrage der Prüfer konnten nur drei der acht beziehungsweise zwei der sieben in diesen beiden Regionen geprüften Begünstigten einige quantifizierte Ergebnisdaten liefern. Die Daten zeigten im Allgemeinen positive Auswirkungen der Investitionen. Ein Projekt zur Neuasphaltierung einer Landstraße in einem Touristengebiet in Spanien (Extremadura) hatte jedoch keine positiven Auswirkungen auf die Anzahl der Touristen. Die durchschnittliche Anzahl von Besuchern hatte in den Jahren nach Abschluss des Projekts im Vergleich zur durchschnittlichen Besucherzahl vor dem Projekt sogar abgenommen. Über die Auswirkungen der Investition auf die landwirtschaftlichen Betriebe lagen keine Informationen vor.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

In Rumänien legten die Begünstigten den Prüfern quantifizierte Ziel- und Ergebnisdaten für vier der fünf geprüften Projekte vor, die Beihilfen zwischen 1 und 2,4 Millionen Euro erhielten.

Nur ein Projekt hatte seine Zielvorgabe erreicht, 575 Nutzer an das neue Wasser- und Abwassersystem anzuschließen. Drei andere Projekte waren auch fast drei Jahre nach Abschluss des Projekts noch weit von der Erreichung ihrer Zielvorgaben entfernt: Weniger als die Hälfte der geplanten Nutzeranzahl war bei zwei Wasserprojekten an die Kanalisation angeschlossen worden, und beim dritten Projekt wurden keine neuen Arbeitsplätze geschaffen, obwohl die Schaffung von Arbeitsplätzen zu den Zielen gehörte.

In Deutschland (Sachsen) basierten die Daten, die für die drei wichtigsten Ergebnisindikatoren der Maßnahmen gemeldet wurden, auf den Annahmen der Behörden in Bezug auf das wahrscheinliche Ergebnis einer Investition. Zielvorgaben und tatsächliche Ergebnisdaten lagen für diese Indikatoren nicht vor. Die Informationen, die von den Prüfern zu den geprüften Projekten erlangt werden konnten, beschränkten sich daher auf grundlegende Indikatoren wie die Anzahl der Haushalte, die an die finanzierten Straßen angebunden waren.

In Polen meldeten die Begünstigten der Verwaltungsbehörde für vier der fünf geprüften Projekte Daten zu den Projektergebnissen, die eine Steigerung der Nutzerzahl und eine allgemeine Erreichung der Projektziele zeigten. In drei Fällen wurden jedoch keine Nachweise vorgelegt, die dem Hof eine Überprüfung der gemeldeten Zahlen ermöglicht hätten.

Die Kommission forderte die Mitgliedstaaten auf, die Begleitung und Bewertung zu verbessern, doch werden einige Schwachstellen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wahrscheinlich fortbestehen

84

Obwohl in erster Linie die Mitgliedstaaten³⁷ für die Datenerhebung im Hinblick auf die Output- und Ergebnisindikatoren zuständig sind, obliegen der Kommission die Begleitung und Überwachung der Durchführung der EPLR und die Veröffentlichung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen des CMEF gesammelten Daten.

85

Was den Ergebnisindikator der Maßnahme 125 „Bruttowertschöpfung in den geförderten Betrieben/Unternehmen“ angeht, räumte die Kommission ein, dass es den meisten Mitgliedstaaten trotz der Leitlinien aus dem Jahr 2010 zur Methode für die Messung der Bruttowertschöpfung Schwierigkeiten bereitete, diesen Indikator zuverlässig zu bewerten. Daher wurde er im Programmplanungszeitraum 2014-2020 durch den Indikator „Veränderungen in der landwirtschaftlichen Erzeugung bei unterstützten Betrieben/landwirtschaftlichen Arbeitseinheiten“ ersetzt. Die Kommission gab an, dass der neue Indikator nur von externen Bewertungssachverständigen bewertet werden wird, da die Mitgliedstaaten in ihren Verwaltungsbehörden nicht über Mitarbeiter mit den erforderlichen Kenntnissen verfügen. Ein zusätzlicher obligatorischer Ergebnisindikator wurde im Programmplanungszeitraum 2014-2020 für die der Maßnahme 125 entsprechende Maßnahme eingeführt, und zwar „ Prozentsatz der bewässerten Fläche, auf der eine Umstellung auf wirksamere Bewässerungssysteme erfolgt“.

86

Im Hinblick auf den Ergebnisindikator für die Maßnahmen 321, 322 und 323, „Bevölkerung in ländlichen Gebieten, der die Dienstleistungen zugutekommen“, akzeptierte die Kommission die gemeldeten Zahlen trotz des Risikos einer überhöhten Schätzung der Nutzerzahl. Im Zeitraum 2014-2020 wird für diese Maßnahmen ein ähnlicher Indikator verwendet werden („Prozentsatz der Bevölkerung im ländlichen Raum, die von verbesserten Dienstleistungen/Infrastrukturen profitiert“). Bei dem neuen Ergebnisindikator akzeptiert die Kommission nicht, dass dieselbe Bevölkerung mehrere Male (für jedes in dem Gebiet durchgeführte Projekt) gemeldet wird. Beim neuen Outputindikator „Personen, die von verbesserten Dienstleistungen/Infrastrukturen profitieren“ ist diese Meldemethode jedoch ausdrücklich erlaubt.

87

Der Hof konnte zum Zeitpunkt der Prüfung nicht beurteilen, inwieweit durch die neuen Indikatoren die Schwächen der vorherigen behoben werden. Erfolgt die Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen jedoch nur auf Grundlage der Veränderungen in der landwirtschaftlichen Erzeugung, des Prozentsatzes der Fläche, auf der eine Umstellung auf wirksamere Bewässerungssysteme erfolgt, und der Personen, die von der neuen Infrastruktur profitieren, wird angesichts der großen Vielfalt der finanzierten Projekte kein vollständiges Bild hinsichtlich des Erfolgs oder Misserfolgs der den Maßnahmen zugewiesenen Finanzierungen geliefert.

88

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 bestand wegen der beträchtlichen Verzögerungen bei der Durchführung der Infrastrukturmaßnahmen eine Diskrepanz zwischen dem Ausgabenzyklus und dem Zeitplan für das Berichtswesen. Dadurch fehlten einschlägige Daten für die Halbzeitbewertungen. Sehr wahrscheinlich werden sogar die Ex-post-Bewertungen zu früh erfolgen, um zuverlässige Daten verwenden zu können. Wenn die Begleitungs- und Bewertungsdaten zu den wichtigsten Berichtszeitpunkten nicht vorliegen, können die Mitgliedstaaten und die Kommission sie nicht für die Verbesserung der Maßnahmenumsetzung verwenden.

89

Diese Situation wird wahrscheinlich im Programmplanungszeitraum 2014-2020 andauern, da die Mitgliedstaaten den ersten „erweiterten jährlichen Durchführungsbericht“ mit Bewertungsergebnissen im Jahr 2017 erstellen müssen, obwohl die Ausgaben aufgrund von Verzögerungen im EPLR-Genehmigungsverfahren recht spät begonnen haben³⁸. Ohne zeitnahe, zuverlässige und einschlägige Daten zu den Ergebnissen, die bei der Verwendung der in Infrastruktur investierten öffentlichen Mittel erzielt wurden, wird die Umsetzung einer ergebnisbasierten Verwaltung der künftigen Mittel schwierig sein.

11Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 368 vom 23.12.2006, S. 15).

12Zu ähnlichen Feststellungen kam der Hof in seinem Sonderbericht Nr. 9/2010 „Werden die EU-Ausgaben für Strukturmaßnahmen im Bereich der Wasserversorgung der Haushalte optimal eingesetzt?“, in dem insbesondere in den Ziffern 64 bis 67 unterstrichen wurde, dass „die Mitgliedstaaten (…) bestrebt (sind), die Gebühren niedrig zu halten, um in den Genuss einer möglichst hohen Unterstützung durch die EU zu gelangen“.

13Kürzlich veröffentlichte Studien und Berichte zum Thema umfassen unter anderem folgende: Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense, Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads (Instandsetzungsprioritäten: Investitionsstrategien für den Verkehr zur Entlastung der Steuerzahler und Verbesserung der Straßen), 2011; McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year (Infrastrukturproduktivität: Wie man 1 Billion Dollar pro Jahr sparen kann), 2013; Europäisches Parlament, Generaldirektion Interne Politikbereiche der Union, EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance (Fahrbahnbeläge in der EU: wirtschaftliche und sicherheitsbezogene Folgen unregelmäßiger Unterhaltung des Straßennetzes), 2014.

14In Artikel 77 Absatz 2 und Artikel 78 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates ist festgelegt, dass „Vertreter der Kommission (…) auf eigenen Wunsch in beratender Funktion an der Arbeit des Begleitausschusses teilnehmen (können)“ und dass „(sich) der Begleitausschuss vergewissert (…), dass das Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum wirksam umgesetzt wird“. Dies erfolgt durch Prüfung und Überarbeitung der Auswahlkriterien, Überwachung des Fortschritts im Hinblick auf die Ziele, die Erreichung der Ziele usw.

15Die im Jahresbericht dargelegten Feststellungen beruhen auf einer Stichprobe von fünf Partnerschaftsvereinbarungen (Deutschland, Frankreich, Lettland, Polen und Portugal).

16Die EPLR 2014-2020 für die anderen beiden geprüften Regionen (Spanien (Extremadura) und Italien (Sizilien)) wurden nicht überprüft, da sie zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht genehmigt waren.

17Im Einklang mit den in Artikel 30 Absatz 2 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 festgelegten Grundsätzen der Sparsamkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Wirksamkeit.

18In Artikel 71 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 heißt es: „Die Ausgaben kommen nur dann für eine Beteiligung des ELER in Betracht, wenn sie für Vorhaben getätigt werden, die nach den von dem zuständigen Gremium festgelegten Auswahlkriterien von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms oder unter deren Verantwortung beschlossen wurden.“

19Nur in Ausnahmefällen (z. B. vorübergehende direkte Finanzierung von Schulprojekten) wurde das Auswahlverfahren unmittelbar auf zentraler Ebene durch die Verwaltungsbehörde durchgeführt.

20In Artikel 24 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 25 vom 28.1.2011, S. 8) ist festgelegt, dass die Mitgliedstaaten bei den Verwaltungskontrollen der Anträge auf Fördermittel die Plausibilität der veranschlagten Projektkosten überprüfen. Diese Bewertung ist mit einem geeigneten Bewertungssystem vorzunehmen, wie beispielsweise Referenzkosten, Vergleich verschiedener Angebote oder Bewertung durch einen Bewertungsausschuss. Darüber hinaus überprüfen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 24 Absatz 2 Buchstabe c dieser Verordnung, ob das Vorhaben, für das Fördermittel beantragt werden, mit den geltenden einzelstaatlichen und EU-Vorschriften im Einklang steht, insbesondere, soweit zutreffend, den Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe, staatlichen Beihilfen und sonstigen verbindlichen Normen, die in einzelstaatlichen Rechtsvorschriften oder im Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums festgelegt sind.

21Jahresberichte des Hofes, Sonderbericht Nr. 6/2013 „Haben die Mitgliedstaaten und die Kommission die Mittel für die Maßnahmen zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft effizient eingesetzt?“, Sonderbericht Nr. 22/2014 und Sonderbericht Nr. 23/2014 „Fehler bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums: Worin liegen die Ursachen und was wird zu ihrer Beseitigung unternommen?“ (http://eca.europa.eu)

22Im Einklang mit Artikel 86 Absatz 1 des italienischen Gesetzes über das öffentliche Auftragswesen (163/2006) bestehen diese Verfahren aus vier Schritten: 1) Ausschluss der höchsten und niedrigsten 10 % der eingegangenen Angebote; 2) Berechnung des Durchschnitts der „Rabatte“ (d. h. Preisnachlässe im Vergleich zum geschätzten Auftragswert) der übrigen Angebote; 3) Erhöhung dieses Durchschnitts um die Varianz der Rabatte, die über dem Durchschnitt liegen; 4) Vergabe des Auftrags an das Angebot, das einen Rabatt vorsieht, der unmittelbar unter dem Rabattbetrag liegt, der in Schritt 3 ermittelt wurde.

23In ihrer (im Juli 2008 veröffentlichten) Anleitung zur Kosten-Nutzen-Analyse von Investitionsprojekten gab die Kommission an, dass der Zeitrahmen, für den finanzielle Prognosen getroffen werden sollten und der die wirtschaftliche Nutzungsdauer des Projekts nicht überschreiten sollte, für die Mehrheit der Infrastrukturen bei mindestens 20 Jahren liegen sollte. In der Anleitung wird der empfohlene Zeitrahmen für Straßenprojekte beispielsweise auf 25 Jahre und bei Wasserinfrastruktur auf 30 Jahre festgelegt.

24Beispiele für entsprechende Studien werden in Fußnote 13 genannt.

25Diese Möglichkeit war im Entwurf des EPLR für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthalten, der der Kommission im Juli 2014 übermittelt wurde (Abschnitt M04 – Investitionen in materielle Vermögenswerte (Artikel 17), Seite 221).

26Artikel 72 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates.

27Diese Zweckbindungsfristen wurden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 nach unten korrigiert auf den standardmäßigen Fünfjahreszeitraum gemäß Artikel 71 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).

28Im Einklang mit Artikel 30 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom 7. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 368 vom 23.12.2006, S. 74).

29Für Spanien (Extremadura) konnten entsprechende Statistiken nicht berechnet werden, da keine Übersichtsdaten für alle im Rahmen der geprüften Maßnahmen genehmigten Projekte vorlagen.

30Median: Wert, der in einer geordneten Auflistung von Zahlenwerten an der mittleren Stelle steht, wenn die Anzahl der Werte ungerade ist (oder, wenn es keine mittlere Zahl gibt, das arithmetische Mittel der beiden mittleren Zahlen).

31Auf der Grundlage ihrer Prüfungsfeststellungen kann die Kommission Verfahren einleiten, bei denen die EU-Mittel für den betreffenden Mitgliedstaat reduziert werden, um die festgestellten Mängel auszugleichen. Diese Verfahren werden „Finanzkorrekturen“ genannt.

32„Öffentliche Auftragsvergabe – Praktischer Leitfaden zur Vermeidung der häufigsten Fehler bei Projekten, die aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds finanziert werden“.

33Ex-ante-Konditionalitäten wurden in den Artikeln 2 und 19 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 als Voraussetzungen für die wirksame und effiziente Verwirklichung spezifischer Ziele im Rahmen der EU-Prioritäten eingeführt. Die Ex-ante-Konditionalität zur Vergabe öffentlicher Aufträge bezieht sich auf „Vorkehrungen für die effiziente Anwendung der Unionsvorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge im Bereich der ESI-Fonds“.

34Sonderbericht Nr. 10/2015 des Hofes: „Die Bemühungen um eine Lösung der Probleme im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe bei Kohäsionsausgaben der EU sollten verstärkt werden“, Empfehlung Nr. 2 (http://eca.europa.eu).

35Zumindest bis zum Ablauf des Fünfjahreszeitraums, in dem die Aktiva gemäß Artikel 72 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates bestehen bleiben müssen.

36Siehe Sonderberichte Nr. 8/2012, 1/2013, 6/2013 und 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Artikel 79 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates.

38Nur 79 der 118 EPLR waren bis September 2015 von der Kommission genehmigt worden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

90

Im Zeitraum 2007-2013 stellte die EU 13 Milliarden Euro für Infrastrukturprojekte im ländlichen Raum zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der land- und forstwirtschaftlichen Betriebe und zur Verbesserung der Lebensqualität in ländlichen Gebieten bereit. Zusammen mit der Kofinanzierung der Mitgliedstaaten erreichten die im Rahmen von vier Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums bereitgestellten Fördermittel 19 Milliarden Euro.

91

Die Infrastrukturmaßnahmen wurden im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung durchgeführt, wobei die Kommission die von den Mitgliedstaaten eingereichten Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum (EPLR) genehmigte, woraufhin die Mitgliedstaaten die zu finanzierenden Projekte auswählten.

92

Im Rahmen der Prüfung des Hofes sollte die folgende Frage beantwortet werden:

Haben die Mitgliedstaaten und die Kommission bei der Förderung von Infrastrukturinvestitionen im ländlichen Raum ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt?

93

Die einzelnen geprüften Projekte erbrachten zwar die erwarteten physischen Outputs und leisteten in einigen Fällen einen eindeutig positiven Beitrag in den ländlichen Gebieten, doch stellte der Hof fest, dass die Mitgliedstaaten und die Kommission im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung nur ein unzureichendes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielten, da die Beihilfen nicht systematisch in die kosteneffizientesten Projekte flossen, die die in den EPLR festgelegten Ziele verfolgten. Darüber hinaus lagen nur unzureichende Informationen vor, um den Erfolg oder Misserfolg der Maßnahmen nachzuweisen.

94

Die Kommission und die Mitgliedstaaten teilen sich die Zuständigkeit für die Durchführung einer großen Anzahl von Infrastrukturprojekten, und zwar nicht nur im Zusammenhang mit der Entwicklung des ländlichen Raums, sondern bei allen Strukturfonds. Dennoch gab es nur wenige Anhaltspunkte für eine wirksame Koordinierung oder einen Austausch bewährter Verfahren, um die Verwaltung der Mittel zu verbessern und ein besseres Kosten-Nutzen-Verhältnis zu erzielen, beispielsweise durch Projektauswahlverfahren, Kontrollen der Angemessenheit der Kosten und nachhaltigkeitsbezogene Kontrollen. Es besteht noch Spielraum für eine stärkere Zusammenarbeit, die es ermöglichen würde, mit der bestehenden Mittelausstattung weit mehr zu erreichen.

95

Die ermittelten Schwachstellen und die entsprechenden Empfehlungen des Hofes werden nachstehend ausführlicher dargelegt.

96

Im Rahmen der Prüfung wurde festgestellt, dass die Mitgliedstaaten keinen koordinierten Ansatz für die Quantifizierung des Bedarfs an Infrastrukturen im ländlichen Raum (z. B. die Zahl der sanierungsbedürftigen Straßen und dafür erforderliche Mittel) und die Bestimmung der Finanzierungsquellen verfolgten. In keinem der geprüften EPLR wurden die vorhandenen nationalen, regionalen und lokalen öffentlichen oder privaten Mittel berücksichtigt, die zur Deckung desselben Bedarfs, wie er in den EPLR dargelegt ist, herangezogen werden könnten oder bereits herangezogen wurden. Daher wurde nicht versucht, die verbleibende Finanzierungslücke, die die ELER-Intervention rechtfertigen würde, für diese Investitionen zu quantifizieren (siehe Ziffern 20-22).

97

Ohne einen alle Finanzierungsmöglichkeiten einschließenden koordinierten Ansatz kann es zur Substitution von Mitteln kommen, was zu einer ineffizienten Verwendung knapper Ressourcen führt. In zwei der geprüften Mitgliedstaaten gab es Hinweise darauf, dass eine Substitution stattgefunden hatte, da die für Landstraßen zur Verfügung stehenden nationalen oder regionalen Mittel genau dann gestrichen oder verringert wurden, als ähnliche Projekte im Rahmen des EPLR finanziert wurden (siehe Ziffern 23-24).

98

Obwohl einige bewährte Verfahren ermittelt wurden, haben die Mitgliedstaaten die EPLR-Mittel nicht systematisch Projekten zugewiesen, bei denen nachweislich Bedarf an öffentlicher Unterstützung bestand. Infolgedessen können Mitnahmeeffekte entstehen, und die durch die Projekte erzielten Ergebnisse können nicht unbedingt den Förderungen zugerechnet werden (siehe Ziffern 25-30).

99

Da es keine klare Abgrenzung gab, kam es in einigen Fällen zum abwechselnden Einsatz verschiedener Mittel für dieselben Infrastrukturarten, wobei das inhärente Risiko einer unnötigen Verdoppelung von Verwaltungsstrukturen bestand (siehe Ziffern 31-32).

100

Vier der fünf geprüften Mitgliedstaaten hatten zwar Koordinierungsstrukturen eingerichtet, förderten jedoch nicht aktiv die Komplementarität der Mittel. In einigen Fällen beeinträchtigte die fehlende Komplementarität mit den nationalen und lokalen Mitteln die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Projekte (siehe Ziffern 33-36).

101

Die Kommission ergriff Maßnahmen, um die Koordinierung zwischen den EU-Fonds im Programmplanungszeitraum 2014-2020 zu verbessern. Die Planungsdokumente der Mitgliedstaaten bieten jedoch noch keine ausreichende Sicherheit, dass die neuen Ansätze zu einer besseren Koordinierung führen werden (siehe Ziffern 37-41).

Empfehlung 1
Bedarfsanalyse und Koordinierung von Finanzierungsquellen

a)Die Mitgliedstaaten sollten bei der Finanzierung von Infrastruktur im ländlichen Raum einen koordinierten Ansatz verfolgen, in dessen Rahmen der Bedarf und die Finanzierungslücken quantifiziert werden und der Einsatz der EPLR-Maßnahmen begründet wird. Bei diesem Ansatz sollten die europäischen, nationalen, regionalen und lokalen öffentlichen Mittel sowie die privaten Mittel berücksichtigt werden, die zur Deckung desselben Bedarfs, wie er im EPLR dargelegt ist, herangezogen werden könnten oder bereits herangezogen wurden. Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die EPLR-Mittel nicht einfach andere für denselben Politikbereich bestimmte öffentliche Mittel ersetzen und Projekte auswählen, bei denen nachweislich Bedarf an öffentlicher Unterstützung besteht und die einen Mehrwert erbringen.

b)Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe im Bereich der geteilten Mittelverwaltung sollte die Kommission sich darum bemühen, dass bewährte Verfahren zur Abschwächung des Risikos von Mitnahmeeffekten eingeführt werden, und sie sollte die Mitgliedstaaten auffordern, eine schlichte Substitution anderer Mittel durch EPLR-Ressourcen zu vermeiden und auf diese Weise mit den eingesetzten EU-Mitteln einen größeren Mehrwert zu erzielen.

c)Die Mitgliedstaaten sollten die vorhandenen Koordinierungsstrukturen wie Koordinierungsstellen und gemeinsame Verwaltungs-, Kontroll- und Begleitungsmodalitäten besser nutzen, um wirksame Mechanismen für die Minimierung von Lücken und Überschneidungen bei den Finanzierungen im Einklang mit den Leitsätzen des Gemeinsamen Strategischen Rahmens einzuführen. Die Mitgliedstaaten könnten beispielsweise Projekten Priorität einräumen, die im Hinblick auf die integrierte Entwicklung der Infrastruktur am besten zu den nationalen, regionalen oder lokalen Plänen passen.

d)Die Kommission sollte auf den bereits getroffenen Maßnahmen zur Sicherstellung einer wirksamen Koordinierung zwischen den verschiedenen EU-Fonds aufbauen und die den Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2014-2020 zur Verfügung stehenden EU-Fonds sorgfältig im Hinblick auf ihre Komplementarität prüfen. Sie sollte die Mitgliedstaaten proaktiv dazu auffordern, die mit anderen Fonds zur Finanzierung von Infrastruktur (z. B. EFRE und Kohäsionsfonds) gewonnenen Erfahrungen zu nutzen, um die Effizienz der Maßnahmenverwaltung zu verbessern. Sie sollte die sich im Rahmen des von den Mitgliedstaaten 2019 vorzulegenden erweiterten jährlichen Durchführungsberichts bietende Gelegenheit ergreifen, um die Wirksamkeit der Koordinierungsmechanismen zu bewerten und gegebenenfalls Verbesserungen vorzuschlagen.

102

Gemäß den EU-Rechtsvorschriften müssen die Mitgliedstaaten Auswahlkriterien festlegen, die eine Priorisierung der wirksamsten und wirtschaftlichsten förderfähigen Projekte ermöglichen und eine Grundlage für die Ablehnung jener Projekte bieten sollten, die kein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen. In den geprüften Mitgliedstaaten wurden entweder keine Auswahlkriterien festgelegt, oder diese führten nicht immer dazu, dass den bezogen auf EPLR-Ziele kosteneffizientesten Projekten tatsächlich Priorität eingeräumt wurde (siehe Ziffern 43-49).

103

Der Hof ermittelte Mängel in den von den Mitgliedstaaten für die Bewertung der Angemessenheit der Projektkosten eingerichteten Systemen. Diese Mängel erhöhen das Risiko, dass öffentliche Mittel nicht so wirtschaftlich wie möglich verwendet werden. Die geprüften Mitgliedstaaten stützten sich hauptsächlich auf Referenzpreise und öffentliche Ausschreibungsverfahren, um die Angemessenheit der Kosten sicherzustellen. Diese Instrumente wurden jedoch nicht korrekt angewendet, um die Angemessenheit der Kosten sicherzustellen, wie der Hof bereits in seinen früheren Berichten feststellte. Systeme auf der Grundlage von Referenzpreislisten kamen zwar häufig zum Einsatz, waren jedoch mit schwerwiegenden Einschränkungen verbunden, da die Referenzkosten häufig über den tatsächlichen Marktpreisen, zu denen Geschäfte abgeschlossen werden (beispielsweise bei Durchführung wettbewerblicher Vergabeverfahren), angesetzt wurden. In mehreren Fällen verhinderten öffentliche Vergabeverfahren einen fairen Wettbewerb und angemessene Kosten (siehe Ziffern 50-54).

104

Zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit der Investitionen wendeten die geprüften Mitgliedstaaten im Allgemeinen die standardmäßig vorgesehene fünfjährige Zweckbindungsfrist an, die in der Praxis bei den meisten Projekten stark reduziert wurde. Bei bestimmten Projekten wendeten drei der geprüften Mitgliedstaaten längere Zweckbindungsfristen an, die besser auf die Nutzungsdauer der Investitionen abgestimmt waren. Keiner der geprüften Mitgliedstaaten forderte jedoch die Begünstigten auf, einen detaillierten Instandhaltungsplan einzureichen und Finanzmittel für die Instandhaltung vorzusehen (siehe Ziffern 55-60).

105

Damit die ELER-Förderung für potenzielle Begünstigte attraktiv ist und die Projekte in den ländlichen Gebieten rasch einen Nutzen erbringen können, sollten die administrativen Verfahren nicht übermäßig lang und aufwendig sein. Zwei der geprüften Mitgliedstaaten/Regionen setzten keine Fristen für die Bearbeitung von Beihilfe- oder Zahlungsanträgen, wohingegen die anderen drei die von ihnen festgelegten Fristen deutlich überschritten, vor allem bei Beihilfeanträgen (siehe Ziffern 61-65).

106

Im ersten Teil des Programmplanungszeitraums 2007-2013 forderte die Kommission die Mitgliedstaaten nicht hinreichend zur Einhaltung der Grundsätze einer optimalen Mittelverwendung (Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit) auf, beispielsweise durch Festlegung von Auswahlkriterien zur Priorisierung der kosteneffizientesten Projekte, Verwendung geeigneter Referenzpreise und Sicherstellung von fairen und wettbewerblichen öffentlichen Vergabeverfahren. Die Kommission hat allerdings für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 einige Verbesserungen vorgeschlagen (siehe Ziffern 66-72).

Empfehlung 2
Verwaltung der Maßnahmen

a)Die Mitgliedstaaten sollten Kriterien festlegen und einheitlich anwenden, um sicherzustellen, dass die kosteneffizientesten Projekte ausgewählt werden, d. h. die Projekte mit dem Potenzial, den größten Beitrag zu den EPLR-Zielen pro Kosteneinheit zu leisten (wie Projekte, die zur größten Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität oder in Gebieten mit der größten Wasserknappheit zu den größten Wassereinsparungen pro Kosteneinheit führen). Diese Auswahlsysteme sollten systematisch eine Mindestpunktzahl vorsehen, bei der die Qualität der Projekte berücksichtigt wird.

b)In Bezug auf die wirksame Kontrolle der Angemessenheit der Kosten sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten die Empfehlungen des Sonderberichts des Hofes zu diesem Thema umsetzen³⁹. Insbesondere bei Infrastrukturprojekten sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Schätzungen der Projektkosten auf aktuellen Preisangaben beruhen, die die tatsächlichen Marktpreise widerspiegeln, und dass die öffentlichen Vergabeverfahren fair und transparent ablaufen und einen echten Wettbewerb fördern.

c)Die Mitgliedstaaten sollten bei der Festlegung der nachhaltigkeitsbezogenen Anforderungen und Kontrollen die Nutzungsdauer der finanzierten Investitionen im Blick haben.

d)Die Mitgliedstaaten sollten angemessene Fristen für die Bearbeitung von Beihilfe- und Zahlungsanträgen festlegen und einhalten.

107

Die 32 geprüften Projekte erbrachten im Allgemeinen die erwarteten physischen Outputs, wie neue oder erneuerte Straßen, Wasser- und Abwassersysteme oder Modernisierung von Schulanlagen. Der Hof stellte jedoch wie in früheren Berichten⁴⁰ fest, dass Informationen zu den Projektergebnissen entweder fehlten oder nicht hinreichend zuverlässig waren, um Schlüsse über die Wirksamkeit dieser Maßnahmen zu ziehen. Aussagekräftige Daten zu den Ergebnissen wurden entweder nicht erhoben oder basierten, wenn sie erhoben wurden, auf Erklärungen von Begünstigten oder Schätzungen, die nicht unmittelbar mit den finanzierten Projekten in Zusammenhang stehen.

108

Bei 20 der 32 geprüften Projekte fehlten messbare Ziele und Vorgaben. Konnten messbare Ziele ermittelt werden, bestand wenig oder keine Gewähr für die Zuverlässigkeit der gemeldeten Daten, und es gab nur begrenzte Nachweise für die positiven Ergebnisse der wenigen Projekte, zu denen Ergebnisdaten vorlagen. Bei mehreren Projekten mit dem Ziel, die Lebensqualität der ländlichen Bevölkerung zu verbessern, wurde beispielsweise die Gesamtzahl der in einer Kommune lebenden Menschen als die „Bevölkerung in ländlichen Gebieten, der die verbesserten Dienstleistungen zugutekommen“ gemeldet. Die neu gebauten Infrastrukturen, wie etwa Straßen in entlegenen Gebieten, wurden jedoch nur von wenigen Menschen genutzt (siehe Ziffern 77-83).

109

Die Kommission schlug Änderungen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vor. Allerdings werden Schwachstellen in der Qualität der Indikatoren sowie der verspätete Beginn der Maßnahmenumsetzung wahrscheinlich den Begleitungs- und Bewertungsprozess beeinträchtigen (siehe Ziffern 84-89). Liegen keine zeitnahen, relevanten und zuverlässigen Informationen zu den Ergebnissen vor, werden Entscheidungen zu künftigen politischen Maßnahmen und dazu, wie die für Infrastrukturinvestitionen im ländlichen Raum festgelegten Ziele am besten zu erreichen sind, erschwert. Ebenso wird die von der Kommission angestrebte ergebnisbasierte Haushaltsführung, mit der sichergestellt werden soll, dass jeder Euro umsichtig ausgegeben wird, schwerer zu verwirklichen sein.

Empfehlung 3
Begleitung, Bewertung und Feedback

a)Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten zeitnahe, relevante und zuverlässige Daten erheben, die nützliche Informationen zu den Ergebnissen der finanzierten Projekte und Maßnahmen liefern. Diese Informationen sollten es ermöglichen, Schlussfolgerungen zur Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der ausgegebenen Mittel zu ziehen, die Maßnahmen und Arten von Infrastrukturprojekten, die den größten Beitrag zu den EU-Zielen leisten, zu ermitteln, und eine solide Grundlage für die Verbesserung der Verwaltung der Maßnahmen bilden.

b)Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass für die Projekte, für die Mittel bereitgestellt werden, klare und konkrete Ziele festgelegt werden. Die Ziele sollten, soweit möglich, quantifiziert werden, um die Durchführung und Begleitung der Projekte zu erleichtern und nützliches Feedback für die Verwaltungsbehörden zu liefern.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Augustyn KUBIK, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 16. Dezember 2015 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

39Siehe Sonderbericht Nr. 22/2014.

40Siehe Sonderberichte Nr. 8/2012, 1/2013, 6/2013 und 12/2013.

Anhänge

Anhang I

EU-Mittel für die Infrastrukturmaßnahmen 125, 321, 322 und 323 – geplante und tatsächliche Ausgaben im Programmplanungszeitraum 2007-2013

Quelle: Zusammenstellung des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage der auf der Website des Europäischen Netzwerks für ländliche Entwicklung bereitgestellten Daten: Finanzielle und physische Indikatoren (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Anhang II

Überblick über die geprüften Projekte

Mitgliedstaat | Maßnahme | Projektbeschreibung | Förderfähige Kosten (gerundet, in Euro) | EPLR-Beihilfe in % der förderfähigen Kosten | Verzögerung (in Monaten) | Finanzierungsdatum | Ende der Arbeiten | Messbare Vorgaben für die Projektergebnisse? | Projektergebnisse am Tag des Prüfbesuchs (Okt. 2014 – Feb. 2015)
Deutschland (Sachsen) | 125 | Instandsetzung eines 1,4 km langen Abschnitts eines forstwirtschaftlichen Weges | 100 000 | 80 % | – | 15.5.2009 | 10.10.2009 | Ernte von 1 000 m³ Holz in fünf Jahren | Ernte von 3 936 m³ Holz in vier Jahren
321 | Fluchttreppe und Erweiterung einer Grundschule | 35 000 | 100 % | – | 8.5.2012 | 5.9.2012 | Nein | Die verbesserte Sicherheit kommt 75 Schülern und 6 Lehrern zugute
321 | Erweiterung einer Tagesstätte | 145 000 | 100 % | 6 | 30.9.2011 | 24.10.2012 | Senkung des Energieverbrauchs | Energiesparmaßnahmen durchgeführt
321 | Sanierung eines 1,6 km langen Straßenabschnitts | 130 000 | 85 % | – | 11.3.2011 | 22.7.2011 | Direkte Begünstigte: 12 Haushalte, 3 Unternehmen, 2 Betriebe | Direkte Begünstigte: 12 Haushalte, 3 Unternehmen, 2 Betriebe
321 | Sanierung eines 1 km langen Straßenabschnitts | 110 000 | 85 % | – | 4.4.2011 | 2.9.2011 | Nein | Nicht quantifiziert
322 | Sanierung eines 0,175 km langen Straßenabschnitts und eines 0,252 km langen Gehwegs | 115 000 | 89 % | – | 26.3.2009 | 17.11.2009 | Direkte Begünstigte: 12 Haushalte, 3 öffentliche Gebäude | Direkte Begünstigte: 12 Haushalte, 3 öffentliche Gebäude
322 | Sanierung eines 1,6 km langen Straßenabschnitts | 760 000 | 85 % | – | 17.8.2010 | 15.8.2011 | Direkte Begünstigte: 170 Haushalte, 6 Unternehmen und 2 öffentliche Gebäude | Direkte Begünstigte: 170 Haushalte, 6 Unternehmen und 2 öffentliche Gebäude
Italien (Sizilien) | 125 | Bau eines 2,7 km langen Straßenabschnitts und Sanierung eines 2,6 km langen Straßenabschnitts | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25.2.2010 | 16.1.2013 | Nein | Nicht quantifiziert
125 | Bau eines 3,3 km langen Straßenabschnitts | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30.12.2010 | 21.3.2013 | Nein | Nicht quantifiziert
125 | Bau eines 3,3 km langen Straßenabschnitts und Sanierung eines 2,2 km langen Straßenabschnitts | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31.8.2010 | 23.8.2012 | Nein | Erhöhung der Anzahl der Tiere: + 26 % in den Jahren 2010-2014
125 | Bau eines 2,8 km langen Straßenabschnitts und Sanierung eines 1 km langen Straßenabschnitts | 960 000 | 80 % | 2 | 21.12.2010 | 19.10.2012 | Nein | Steigerung der Touristenanzahl: + 28 %; Steigerung der Tieranzahl: + 38 % in den Jahren 2011-2013
125 | Austausch von 4 km Leitungen für 390 Landwirte | 1 760 000 | 100 % | – | 10.11.2011 | 8.1.2014 | Nein | Nicht quantifiziert
321 | Erneuerung eines Wasserversorgungsnetzes und Wassertanks | 130 000 | 100 % | – | 30.3.2012 | 13.1.2014 | Nein | Senkung der Wasserverluste um 10-15 %
322 | Erneuerung eines Dorfspringbrunnens | 160 000 | 100 % | – | 3.7.2012 | 19.6.2013 | Nein | Nicht quantifiziert
322 | Erneuerung eines Dorfhauptplatzes (Gebäude + Springbrunnen) | 810 000 | 100 % | 3 | 22.11.2011 | 15.2.2014 | Nein | Nicht quantifiziert
Polen | 125 | Verbesserung einer Pumpstation zum Schutz vor Hochwasser | 800 000 | 75 % | 5 | 17.11.2010 | 25.6.2012 | Verbesserung des Hochwasserschutzes für eine Fläche von 320 ha | Besserer Hochwasserschutz für 320 ha
321 | Bau und Erweiterung einer Abwasserbehandlungsanlage | 2 500 000 | 40 % | – | 16.12.2009 | 28.8.2012 | Einhaltung der gesetzlichen Wasserqualitätsstandards | 172 neue Nutzer gemeldet, jedoch keine Nachweise vorgelegt; Rückgang der Nutzungsquote von 81 % im Jahr 2012 auf 71 % im Jahr 2014; gesetzliche Wasserqualitätsstandards erfüllt
321 | Bau eines 4,5 km langen Wasserversorgungsnetzes und einer 2,8 km langen Kanalisation | 300 000 | 75 % | – | 11.8.2011 | 9.8.2012 | Nein | 160 Nutzer (Wasserversorgung) und 150 Nutzer (Kanalisation) gemeldet, jedoch keine Nachweise vorgelegt
321 | Bau einer 8,9 km langen Kanalisation und Reparatur eines 1,7 km langen Wasserversorgungsnetzes | 800 000 | 50 % | 2 | 16.12.2009 | 31.12.2012 | Nein | 48 neue Nutzer gemeldet, jedoch keine Nachweise vorgelegt
322/323 | Renovierung eines Kulturzentrums, eines Parkplatzes, Ausrüstung für einen Fußballplatz | 95 000 | 75 % | – | 14.8.2009 | 31.12.2011 | Nein | Nicht quantifiziert
Rumänien | 125 | Sanierung eines 7,4 km langen Straßenabschnitts | 800 000 | 100 % | 2 | 1.12.2010 | 22.10.2012 | Nein | Direkte Ergebnisse nicht quantifiziert; Anzahl der unterstützten Betriebe in dem Gebiet stieg von 58 im Jahr 2012 auf 72 im Jahr 2014
322 | Sanierung eines 18,5 km langen Straßenabschnitts und Bau einer Nachmittagsbetreuungseinrichtung für 10 Kinder | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17.6.2010 | 13.12.2012 | 7 neue Arbeitsplätze; besucht von 10 Kindern nach der Schule | Keine neuen Arbeitsplätze; besucht von 16 Kindern nach der Schule
322 | Bau eines 15 km langen Wasserversorgungsnetzes, einer 14,5 km langen Kanalisation und von Abwasserbehandlungsanlagen | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28.8.2008 | 23.6.2011 | 575 neue Abwasseranbindungen | 628 neue Abwasseranbindungen; verbesserte Wasserqualität
322 | Bau eines 0,93 km langen Straßenabschnitts und einer 21 km langen Kanalisation | 1 270 000 | 100 % | – | 25.9.2008 | 16.5.2011 | 1 725 neue Abwasseranbindungen | 802 neue Abwasseranbindungen
322 | Sanierung eines 4 km langen Straßenabschnitts, Bau einer 14 km langen Kanalisation, Renovierung einer Stadthalle und Kinderbetreuungseinrichtung für 12 Kinder | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22.7.2009 | 28.5.2012 | 871 neue Abwasseranbindungen, 8 neue Arbeitsplätze, 12 Kinder in der Tagesstätte | 327 neue Abwasseranbindungen, keine neuen Arbeitsplätze, 12 Kinder in der Tagesstätte
Spanien (Extremadura) | 125 | Instandsetzung eines 1,3 km langen Bewässerungskanals und Austausch von 7 Pumpen/Filtern | 800 000 | 90 % | – | 29.8.2013 | 29.8.2014 | Nein | Nicht quantifiziert
125 | Bau von 144,6 km nicht asphaltierter Straßen für 1 629 Landwirte | 7 910 000 | 100 % | – | 23.2.2009 | 21.1.2011 | Nein | Nicht quantifiziert
125 | Sanierung von zwei Straßen von 6,4 km + 14,8 km Länge | 1 420 000 | 100 % | – | 25.9.2012 | 22.1.2013 | Nein | Abnahme von 22 % der Anzahl von Touristen in den zwei Jahren nach den Arbeiten (2013-2014) im Vergleich zur durchschnittlichen Besucherzahl im Zeitraum 2007-2012
125 | Sanierung eines 18,2 km langen Straßenabschnitts | 630 000 | 100 % | – | 11.2.2013 | 2.2.2014 | Nein | Nicht quantifiziert
323 | Beschilderung von Feldwegen | 120 000 | 100 % | – | 2.7.2013 | 30.5.2014 | Nein | Nicht quantifiziert
323 | Erneuerung eines Feld-/Fahrradwegs | 120 000 | 100 % | – | 29.5.2013 | 8.5.2014 | Nein | Nicht quantifiziert
413 | Kauf von Möbeln und Ausrüstung für ein Seniorenheim | 175 000 | 100 % | – | 1.8.2011 | 23.3.2012 | Unterbringung von 30 weiteren Personen | Potenzielle Unterbringung von 30 weiteren Personen

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

III

Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, die wichtigsten ländlichen Gebiete, die entwickelt werden sollen, in ihre Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum (EPLR) aufzunehmen. In den EPLR waren die Gebiete auszuweisen, in denen die EU-Finanzhilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums den höchsten Mehrwert schaffen. Die Auswahl der wichtigsten zu finanzierenden Vorhaben oblag den Mitgliedstaaten. Im Rahmen des ELER ist die Finanzierung von Investitionen erlaubt, die andernfalls womöglich keine Mittel erhalten würden.

III Erster Gedankenstrich

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 mussten die Mitgliedstaaten ihre Investitionsprioritäten anhand einer SWOT-Analyse zum Bedarf begründen. Die Vorschriften über die strategische Planung und die wirksame Koordinierung der Verwendung verschiedener Mittel wurden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 verschärft. Das Risiko von Mitnahmeeffekten muss abhängig von den jeweiligen Investitionen und den lokalen Investitionsbedingungen von Fall zu Fall geprüft werden.

III Zweiter Gedankenstrich

Die Auswahlkriterien und -verfahren werden von den Mitgliedstaaten festgelegt. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 erinnerte die Kommission die Mitgliedstaaten mehrfach an ihre Pflicht, echte Auswahlkriterien zu definieren und die Auswahlverfahren ordnungsgemäß anzuwenden. Die Kommission erstellte für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 Leitlinien zu den Bereichen Förderfähigkeit und Auswahl, um den Mitgliedstaaten zu helfen, Mängel bei der Anwendung der Auswahlkriterien zu vermeiden.

III Dritter Gedankenstrich

Die anhand des Begleitungs- und Bewertungssystems (z. B. die Halbzeitbewertungen) gewonnenen Informationen lieferten – obwohl unvollständig und womöglich nicht immer in allen Punkten zuverlässig – einen guten Überblick über die Durchführung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum (EPLR). Allerdings können bei Mehrjahresprogrammen bestimmte Ergebnisse wie die Bruttowertschöpfung und die Auswirkungen erst später im Programmplanungszeitraum und oft erst nach seinem Ende richtig bewertet werden. Diese Effekte lassen sich erst ermitteln, wenn genügend Zeit nach der Durchführung verstrichen ist. Bei den meisten Interventionen war dies zum Zeitpunkt der Halbzeitbewertung noch nicht der Fall. Daher konnten bestimmte Ergebnisse und Auswirkungen der Programme – anders als die Ausgaben oder Outputs – noch nicht gemessen werden.

IV

Die Kommission veröffentlichte für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 grundlegende Empfehlungen, um den Mitgliedstaaten bei der Erarbeitung ihrer EPLR zu helfen.

Mit Blick auf den Programmplanungszeitraum 2014-2020 hat die Kommission umfassendere Leitlinien mit Informationen zu den Förderbedingungen, den Auswahlkriterien und den Investitionen erstellt.

V a)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

V b)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.

Die Kommission hat bei der Schaffung des Rechtsrahmens für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die nötigen Schritte unternommen, um die Koordinierung der verschiedenen Mittel zur Unterstützung der Infrastruktur im ländlichen Raum zu verbessern. Die verschiedenen Kommissionsdienststellen kümmern sich um die Koordinierung und die Komplementarität der EU-Fonds auf Ebene der nationalen/regionalen Strategien. Es ist jedoch Aufgabe der nationalen/regionalen Behörden, diese Koordinierung/Komplementarität bei der Programmdurchführung auf Maßnahmen- bzw. Projektebene durchzusetzen.

Die Kommission wird die Durchführung in den Mitgliedstaaten anhand des für die Leistungskontrolle und Berichterstattung festgelegten Rahmens regelmäßig begleiten und bewerten.

V c)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

V d)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung, ist allerdings der Auffassung, dass die Bewertung angesichts des begrenzten Wertes isolierter Bewertungen von Maßnahmen auf Ebene der Schwerpunktbereiche, die die strategischen Ziele widerspiegeln, vorgenommen werden sollte. Außerdem betont die Kommission, dass die Bewertung für die Interpretation und Auswertung der erhobenen Daten wichtig ist, damit Schlüsse über die Wirksamkeit oder Effizienz gezogen werden können.

V e)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Bemerkungen

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 20 bis 22

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 mussten die Mitgliedstaaten ihre Investitionsprioritäten anhand einer SWOT-Analyse zum Bedarf begründen. Die Vorschriften über die strategische Planung und die wirksame Koordinierung der Verwendung verschiedener Mittel wurden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 verschärft.

Die Koordinierung musste auf nationaler und/oder regionaler Ebene sichergestellt werden. Die Mitgliedstaaten und/oder Regionen haben gemeinsam die Notwendigkeit betrachtet, anhand von Abgrenzungen Komplementaritäten zu schaffen. Auf regionaler und lokaler Ebene wurden häufig integrierte Ansätze verfolgt, um den Einsatz der von der EU kofinanzierten Mittel zu optimieren.

23

Auf der Grundlage der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gewonnenen Erkenntnisse wurden im Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 das Konzept der strategischen Programmplanung gestärkt und die Komplementarität zwischen EU- und mitgliedstaatlichen Mitteln verbessert.

24

Die im Rahmen der EPLR durchgeführten Interventionen werden von der Kommission und den Mitgliedstaaten gemeinsam finanziert. Angesichts knapper nationaler Haushaltsmittel konnten die Mitgliedstaaten und Regionen mithilfe des ELER Interventionen in ländlichen Gebieten zum Wohle der örtlichen Bevölkerung finanzieren, die andernfalls womöglich keine Unterstützung erhalten hätten.

Kasten 2 – Italien (Sizilien)

Laut den sizilianischen Behörden mangelte es der Region an nationalen oder regionalen Ressourcen zur Finanzierung von Strukturinvestitionen. Vor diesem Hintergrund konnte die Region mithilfe des ELER Interventionen in ländlichen Gebieten finanzieren, die andernfalls womöglich keine Unterstützung erhalten hätten.

Kasten 2 – Deutschland (Sachsen)

Die am Beispiel Sachsens illustrierte Substitution öffentlicher Mittel ist eine Folge der in Deutschland auf Jahresbasis vergebenen Haushaltsmittel, während das EPLR ein (auf 7 Jahre angelegtes) Mehrjahresprogramm ist, für dessen Durchführung die „n+2-Regel“ gilt.

25

Die Substitution öffentlicher Mittel durch den ELER auf Projektebene bedeutet nicht zwangsläufig, dass dies keine zusätzlichen Auswirkungen auf die erzielten Ergebnisse hat. Auf der Grundlage der geprüften Projekte ist nicht nachgewiesen, dass die ELER-Maßnahmen nicht zur Unterstützung von Investitionen dienten, bei denen die vollen Investitionskosten nicht durch die finanziellen Erträge gerechtfertigt werden konnten.

26

Eine Stützung der Beihilfesätze durch wirtschaftliche Analysen ist nicht in den Rechtsvorschriften vorgesehen. Dennoch gaben mehrere Mitgliedstaaten Gründe für die Notwendigkeit einer EPLR-Intervention an und führten makroökonomische Analysen durch. Hier zwei Beispiele:

–Das EPLR für Sizilien enthält eine Analyse zur Land- und Forstwirtschaft und zu den ländlichen Gebieten, die den einschlägigen Bedarf aufzeigt;

–das EPLR für Rumänien enthält eine Beschreibung der notwendigen Infrastrukturinvestitionen einschließlich einer teilweisen Quantifizierung des Bedarfs. Die Kofinanzierungssätze wurden schwerpunktbezogen unter Berücksichtigung makroökonomischer Kriterien festgelegt.

Siehe auch die gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 20 bis 22.

29

Projekte können aus ELER-Mitteln und/oder nationalen Ressourcen finanziert werden. Dies bedeutet nicht, dass die Projekte auch ohne die EPLR-Mittel durchgeführt worden wären. Die Kommission ist der Ansicht, dass geeignete Auswahlkriterien ein wesentliches Instrument für die wirksame und gezielte Ausrichtung der Mittel sind. Durch die Prüfung der finanziellen Kapazitäten der verschiedenen Antragsteller sollte den Verwaltungsbehörden kein unverhältnismäßiger Bürokratieaufwand entstehen.

Kasten 4

Im Falle Siziliens wurde die Doppelfinanzierung von den italienischen Behörden erkannt, woraufhin die betreffenden Projekte von den EPLR-Beihilfen ausgeschlossen wurden.

31

Die Festlegung von Abgrenzungskriterien ist eine Möglichkeit, eine Doppelfinanzierung zu vermeiden. Bei öffentlichen Mitteln können jedoch Überschneidungen vorkommen, solange eine Doppelfinanzierung derselben Dinge vermieden wird, da dies nicht zwangsläufig bedeutet, dass sich kein Mehrwert aus den verschiedenen Interventionen ergibt.

31 Erster Gedankenstrich

Nach Artikel 56 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 wird aus dem ELER im Rahmen der Maßnahme „Dienstleistungseinrichtungen zur Grundversorgung“ lediglich „Kleininfrastruktur“ finanziert. Im EPLR für Sachsen wurde daher eine Obergrenze für diese Art von Projekten festgelegt. Dies schließt die Unterstützung integrierter Projekte durch den EFRE nicht aus.

31 Zweiter Gedankenstrich

Das EPLR für Sizilien enthält eindeutige Abgrenzungskriterien, die keine Überschneidung öffentlicher Mittel zulassen. Die Verwaltungsbehörde ist für die Durchführung geeigneter Kontrollen zuständig, um sicherzustellen, dass die Abgrenzung eingehalten wird.

31 Dritter Gedankenstrich

Das polnische EPLR 2007-2013 enthält Abgrenzungsregeln in Bezug auf

a)die Art des Projekts (das Breitband-Infrastrukturgerüst fällt beispielsweise unter den EFRE, die „letzte Meile“ jedoch unter den ELER);

b)die Lage (etwa beim Thema Breitband in „weißen“ ländlichen Gebieten, d. h. Gebieten ohne Breitbandzugang; hier kann ein einzelnes Projekt zu jedem beliebigen Zeitpunkt nur aus einer Quelle finanziert werden).

32

Die in Artikel 60 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 dargelegte Pflicht, Abgrenzungskriterien zu bestimmen, bezieht sich nur auf EU-Förderinstrumente. Die Verwaltung der nationalen Mittel und der Aufbau nationaler/regionaler Koordinierungsstrukturen obliegen den Mitgliedstaaten. Die Überschneidung von EU- und nationalen Mitteln in einem bestimmten Bereich stellt keine Gefährdung der Komplementarität dar, solange eine Doppelfinanzierung desselben Vorhabens vermieden wird.

33

Mehrere Mitgliedstaaten haben Maßnahmen ergriffen, um die Komplementarität der Mittel zu gewährleisten. Dies wird durch folgende Beispiele illustriert:

–Rumänien richtete einen Mechanismus zur Förderung der Komplementarität ein;

–Italien schuf einen Rahmen, in dem alle mit EU-Mitteln geförderten Regionalprogramme Synergien entwickeln können, um gemeinsame Ziele zu erfüllen.

35

Die Koordinierung musste auf nationaler und/oder regionaler Ebene sichergestellt werden. Die Mitgliedstaaten und/oder Regionen haben gemeinsam die Notwendigkeit betrachtet, anhand von Abgrenzungen Komplementaritäten zu schaffen. Auf regionaler und lokaler Ebene wurden häufig integrierte Ansätze verfolgt, um den Einsatz der von der EU kofinanzierten Mittel zu optimieren.

36

Was Rumänien angeht, ist das isoliert angeführte Beispiel kein Beweis dafür, dass keine Komplementarität zwischen den Mitteln herrschte.

Zu Sizilien ist zu sagen, dass die Kommission von der Region verlangte, im EPLR-Entwurf für 2014-2020 klarzustellen, dass keine Mittel für die Instandsetzung von Straßen vergeben werden, die aufgrund fehlender regelmäßiger Instandhaltung baufällig geworden sind, oder für neue Straßen in Gebieten mit vorhandenen Straßen, die aufgrund mangelnder Instandhaltung nicht mehr befahrbar sind.

38

Im Zeitraum 2007-2013 durften Programme nur bei Vorlage von Bedarfsanalysen genehmigt werden, in denen die strategischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten zufriedenstellend begründet waren. Es können nur Überschneidungen bei Mitteln für dieselbe Art von Vorhaben akzeptiert werden, falls dies nicht zu einer Doppelfinanzierung derselben Unternehmungen führt.

Im Zeitraum 2007-2013 wurde durch die Festlegung von Abgrenzungskriterien versucht, Komplementarität zwischen den Förderinstrumenten der Gemeinschaft herzustellen.

Siehe auch die gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 20-22.

40

Eine Substitution bedeutet nicht zwangsläufig, dass sich aus dem Einsatz verschiedener Fonds kein Mehrwert ergibt. In einigen Fällen war eine Substitution aufgrund der schwierigen Haushaltslage zahlreicher Mitgliedstaaten und Regionen nötig.

41

Bei mit verschiedenen Mitteln durchgeführten Interventionen wird die Komplementarität in den Partnerschaftsvereinbarungen sowie auf Ebene der operationellen Programme und der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum behandelt.

In der Partnerschaftsvereinbarung mit Rumänien sind die durch verschiedene Mittel geschaffenen Synergien sowie Einzelheiten der Koordinierungsmechanismen beschrieben. Überdies hat Rumänien in den einzelnen Arbeitsbögen auf die mögliche Komplementarität und Koordinierung mit anderen Mitteln hingewiesen.

Das Thema Komplementarität wurde mit den Mitgliedstaaten bei den Verhandlungen über die EPLR 2014-2020 ausgiebig erörtert. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten diesbezüglich geeignete Leitlinien zur Verfügung gestellt.

Im Entwurf des EPLR 2014-2020 für Sizilien, der sich zum Zeitpunkt der Prüfung noch in der Genehmigungsphase befand, sind die Mechanismen zur Förderung der Komplementarität zwischen den verschiedenen EU-Mitteln beschrieben.

Kasten 7 – Italien (Sizilien)

Es gelten ausschließlich die im EPLR für Sizilien festgelegten Förderbedingungen und Auswahlkriterien, wie von der Kommission genehmigt. Die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen sollte weder zusätzliche oder andere als die im EPLR beschriebenen Förderbedingungen enthalten, noch sollte die Region EPLR-Maßnahmen anhand von Kriterien durchführen, die nicht im Arbeitsbogen zu der Maßnahme im EPLR vorgesehen sind. Es ist Aufgabe der Verwaltungsbehörde, die ordnungsgemäße Durchführung des Programms zu gewährleisten.

45

Es wird erwartet, dass die genannten Mängel in den EPLR 2014-2020 beseitigt werden. Nach Artikel 49 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 besteht die Pflicht, die Auswahlkriterien im Rahmen eines transparenten und gut dokumentierten Verfahrens anzuwenden. Darüber hinaus wird in den Leitlinien der Kommission zu den Förderbedingungen und Auswahlkriterien für die EPLR 2014-2020 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Auswahlkriterien auch dann anzuwenden sind, wenn die Verwaltungsbehörde alleinige Begünstigte ist.

47

Die Begünstigten dieser Maßnahme in Polen waren die für die Wasserinfrastruktur zuständigen regionalen Behörden, die unter anderem für die ordnungsgemäße Projektauswahl verantwortlich sind.

48

Es ist Aufgabe der Mitgliedstaaten und Regionen, dafür zu sorgen, dass die Auswahlkriterien ordnungsgemäß angewendet werden, um sicherzustellen, dass nur die qualitativ besten Projekte aus dem ELER gefördert werden. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten Leitlinien für die Anwendung geeigneter Auswahlkriterien an die Hand gegeben.

Kasten 9 – Italien (Sizilien)

Auf der Sitzung des Begleitausschusses im Juni 2013 informierte die Verwaltungsbehörde die Kommission über die ordnungsgemäße Anwendung aller im EPLR vorgesehenen Auswahlkriterien. Zudem wurde in allen nach Juni 2013 zu Maßnahmen im Rahmen der Schwerpunkte 1 und 3 veröffentlichten neuen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen das Erreichen einer Mindestpunktzahl gefordert, um die Qualität der ausgewählten Projekte zu gewährleisten.

50

Die Kommission hat Leitlinien zur Angemessenheit der Kosten ausgegeben, in denen die Notwendigkeit betont wird, abhängig von den Beträgen und der Beihilfeintensität risikobasierte Prüfungen vorzunehmen.

51

In ihren Leitlinien zu den Kontrollen und Sanktionen im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums fordert die Kommission die Mitgliedstaaten dazu auf, verlässliche Preisdatenbanken aufzubauen und diese nach Möglichkeit durch Angebotsvergleiche und Expertenmeinungen zu ergänzen.

Kasten 11 – Spanien (Extremadura)

Während des Genehmigungsverfahrens für das EPLR 2014-2020 für die Extremadura griff die Kommission die Frage der direkten Vergabe von Beihilfen an Staatsunternehmen auf, insbesondere mit Blick auf die Rechtfertigung der Preise. Es wird erwartet, dass dieser Mangel im EPLR 2014-2020 beseitigt wird.

56

Obwohl man die obligatorische Einreichung eines Instandhaltungsplans bei bestimmten Investitionen als bewährtes Verfahren ansehen kann, besteht keine rechtliche Verpflichtung hierzu.

57

Dieses Risiko wurde auch von der Kommission erkannt, weshalb es nach den Feststellungen des Hofes zu diesem Thema in den Fehlerquoten-Aktionsplan für Rumänien aufgenommen wurde.

58

Das EPLR 2014-2020 für Sizilien war zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht genehmigt. Nach den Verhandlungen mit den Regionalbehörden wurde entschieden, die genannten Projekte im Rahmen des EPLR 2014-2020 nicht finanziell zu unterstützen.

60

Nach Artikel 71 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 gilt der Fünfjahreszeitraum im Programmplanungszeitraum 2014-2020 nicht ab dem Datum der Antragsgenehmigung, sondern beginnt stattdessen mit der Abschlusszahlung an den Begünstigten.

61

Während der Verhandlungen über den Programmplanungszeitraum 2014-2020 forderte die Kommission die Mitgliedstaaten dazu auf, die administrativen Verfahren zu beschleunigen, damit die Begünstigten die Vorhaben gleich ab Beginn des Programmplanungszeitraums umsetzen können.

62

Obwohl die Festsetzung administrativer Fristen als bewährtes Verfahren angesehen werden kann, gibt es keine Rechtsvorschriften, die die Kommission dazu befugen würden, die Festlegung solcher Fristen von den Mitgliedstaaten zu verlangen.

63

Die Mitgliedstaaten wurden auf den jährlichen Überprüfungssitzungen und den Sitzungen der Begleitausschüsse daran erinnert, dass die rechtzeitige Umsetzung der Maßnahmen wichtig ist, um die erfolgreiche Durchführung der Programme und eine effiziente Verwendung der EU-Mittel zu gewährleisten.

67

Die Kommission stellte bei ihren Prüfungen ähnliche Schwachstellen fest wie der Hof, etwa die Nichteinhaltung der Bestimmungen über die Projektauswahl, die Plausibilität der Kosten sowie Verstöße gegen die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe. Auf der Grundlage dieser Prüfungsergebnisse verpflichteten sich die geprüften Mitgliedstaaten dazu, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen, um die Leistung in den genannten Bereichen zu verbessern.

70

Die einzige noch ausstehende Änderung im (nationalen) Vergaberecht in Polen trat am 19. Oktober 2014 in Kraft. Die Kommission hat ihre Bewertung hierzu noch nicht abgeschlossen.

Rumänien entwickelte im Jahr 2015 gemeinsam mit den Kommissionsdienststellen einen verbesserten Aktionsplan zu dieser Ex-ante-Konditionalität. Der Plan wurde am 9. Juli 2015 von den rumänischen Behörden verabschiedet und wird derzeit bei allen ESIF-Programmen umgesetzt.

71

Die Bewertung der Plausibilität der Kosten wurde in den Leitlinien zu den Kontrollen und Sanktionen im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums, die auch Informationen über die Nutzung von Referenzpreisen enthalten, umfassend behandelt.

72

Bei Infrastrukturprojekten muss gewährleistet sein, dass die Projekte in den fünf Jahren nach der Abschlusszahlung in ihrer Art, ihren Zielen oder ihren Umsetzungsbedingungen keine wesentlichen Änderungen erfahren, die ihre ursprünglichen Ziele gefährden würden. Artikel 52 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 sieht vor, dass dies durch stichprobenartige Ex-post-Kontrollen zu überprüfen ist.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 79 und 81

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 war der CMEF eine neue Komponente. Einige Mitgliedstaaten benötigten etwas Zeit, um sich auf die Erhebungsmethode und die Verarbeitung der Daten sowie die Nutzung der Bewertungsergebnisse einzustellen.

Die anhand des Begleitungs- und Bewertungssystems gewonnenen Informationen waren zwar unvollständig und womöglich nicht immer in allen Punkten zuverlässig, zum damaligen Zeitpunkt standen in Anbetracht der finanziellen und praktischen Beschränkungen jedoch keine besseren Daten zur Verfügung. Die Kommission hat zu mehreren mit dem Begleitungs- und Bewertungssystem in Verbindung stehenden Problemen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 Lösungen vorgeschlagen, es wird jedoch immer nötig sein, zwischen dem Nutzen der Begleitung und Bewertung und den damit verbundenen Kosten und Verwaltungslasten Ausgewogenheit herzustellen.

80

In ihren an die Mitgliedstaaten verschickten schriftlichen Bemerkungen zu den jährlichen Fortschrittsberichten forderte die Kommission die Behörden dazu auf, das Verfahren zur Quantifizierung der Indikatoren zu beschleunigen.

Kasten 15

Die Tatsache, dass ein Dorf, in dem eine Straße gebaut wird, nur wenige hundert Einwohner hat, sagt nichts darüber aus, wie viele Personen die Straße tatsächlich oder womöglich benutzen. Die Verbesserung von Dienstleistungen in ländlichen Gebieten kommt nicht nur der Landbevölkerung zugute.

Die Doppelzählung der ländlichen Bevölkerung war in Bezug auf die Ziele der Maßnahme 322 (Dorferneuerung) beabsichtigt; sie resultiert aus der gebilligten Methodik.

83

Die Festlegung messbarer Ziele zu jedem einzelnen Projekt ist nicht gesetzlich vorgeschrieben. Im CMEF ist die Zieldefinition durch die Verwaltungsbehörde auf EPLR-Ebene vorgesehen.

Wie aus Anhang II des Berichts zu ersehen, gab es zu vier der fünf polnischen Projekte messbare Ergebnisse, die einzige Ausnahme war die Infrastruktur im Bereich Kultur/Sport.

85

Beim CMES 2014-2020 wird der neue Ergebnisindikator „Veränderung der landwirtschaftlichen Outputs der finanzierten Betriebe/Jahresarbeitseinheit“ 2017 und 2019 sowie in den Ex-post-Evaluierungen von externen Prüfern bewertet. Die Kommission hält diese Berichtsfrequenz bei Berücksichtigung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses derartiger Evaluierungen für angemessen.

86

Die beiden im Zeitraum 2014-2020 verwendeten CMES-Indikatoren (der Output- bzw. der Ergebnisindikator „Bevölkerung in ländlichen Gebieten, der die Dienstleistungen zugutekommen“) ergänzen sich gegenseitig. Sie messen die Brutto- bzw. Nettoanzahl der Personen, die von den Vorhaben profitieren.

87

Die Auswirkungen der Maßnahmen werden an den Zielen der Programme gemessen, zu denen sie einen Beitrag leisten. Die Ziele sind auf Ebene der Schwerpunktbereiche definiert, deren Zielvorgaben im Voraus festgelegt werden. Die Programmfortschritte werden regelmäßig anhand dieser Zielvorgaben überprüft. Dieser Ansatz ergibt sich aus der Ergebnisorientierung der Strategie und ermöglicht eine bessere Beurteilung der Kombinationswirkungen der Maßnahmen im Vergleich zu den jeweiligen Zielen.

Die Mitgliedstaaten können zusätzlich programmspezifische Indikatoren zu einer Reihe von Schlüsselmaßnahmen festlegen. Allerdings sollte dies nicht systematisch für alle Maßnahmen gefordert werden, um die Kosten der Begleitung und Bewertung auf ein angemessenes Maß zu beschränken. Die Ex-post-Prüfer untersuchen überdies den Erfolg einzelner Maßnahmen bzw. Teilmaßnahmen.

Außerdem bilden die in den Rechtsvorschriften oder von den Mitgliedstaaten festgelegten Indikatoren lediglich den Ausgangspunkt für die Evaluierung. Die Prüfer können darüber hinaus zusätzliche Informationen, etwa im Rahmen von Fallstudien, erheben.

88

Die mittelfristige Bewertung lieferte einen guten Überblick über die Umsetzung der EPLR. Allerdings können bei Mehrjahresprogrammen wie den EPLR bestimmte Ergebnisse (wie die Bruttowertschöpfung) und Auswirkungen erst dann richtig erfasst und bewertet werden, wenn genügend Zeit nach ihrer Durchführung verstrichen ist.

89

Das Begleitungs- und Bewertungssystem für 2014-2020 enthält eine Reihe von Verbesserungen gegenüber dem CMEF 2007-2013:

–Die mittelfristigen Bewertungen werden durch erweiterte Durchführungsberichte ersetzt, die auch die Bewertungsergebnisse enthalten. Im ersten Durchführungsbericht 2017 stehen Aspekte der Programmsteuerung im Mittelpunkt, während der zweite Durchführungsbericht 2019 eine erste Bewertung der Auswirkungen der EPLR enthalten wird.

–Die Mitgliedstaaten müssen über den gesamten Programmplanungszeitraum hinweg Bewertungen gemäß dem Bewertungsplan in den einzelnen EPLR vornehmen.

–Die Bewertung und Meldung der Ergebnisse und Auswirkungen der Strategie werden enger mit der jeweiligen Durchführungsphase der EPLR verknüpft.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

93

Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, die wichtigsten ländlichen Gebiete, die entwickelt werden sollen, in ihre EPLR aufzunehmen. In den EPLR waren die Gebiete auszuweisen, in denen die EU-Förderung für die Entwicklung des ländlichen Raums den höchsten Mehrwert schafft. Die Auswahl der wichtigsten zu finanzierenden Vorhaben oblag den Mitgliedstaaten. Im Rahmen des ELER ist die Finanzierung von Investitionen erlaubt, die andernfalls womöglich keine Mittel erhalten würden.

94

Der Austausch bewährter Verfahren sollte im Nachhinein erfolgen, da Infrastrukturinvestitionen langfristig angelegt sind und ihre Vorteile erst nach einer gewissen Zeit erkennbar werden. Allerdings sind die Erkenntnisse aus dem vorangegangenen Programmplanungszeitraum in den Rechtsrahmen 2014-2020 eingeflossen. Das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung fördert den Austausch bewährter Verfahren unter den Mitgliedstaaten und Regionen.

96

Die Koordinierung musste auf nationaler und/oder regionaler Ebene sichergestellt werden. Die Mitgliedstaaten und/oder Regionen haben gemeinsam die Notwendigkeit geprüft, anhand von Abgrenzungen Komplementaritäten zu schaffen. Auf regionaler und lokaler Ebene wurden häufig integrierte Ansätze verfolgt, um den Einsatz der von der EU kofinanzierten Mittel zu optimieren.

97

Die im Rahmen der EPLR durchgeführten Interventionen werden von der Kommission und den Mitgliedstaaten gemeinsam finanziert. Angesichts knapper nationaler Haushaltsmittel konnten die Mitgliedstaaten und Regionen mithilfe des ELER Interventionen in ländlichen Gebieten zum Wohle der örtlichen Bevölkerung finanzieren, die andernfalls womöglich keine Unterstützung erhalten hätten.

98

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 mussten die Mitgliedstaaten ihre Investitionsprioritäten anhand einer SWOT-Analyse zum Bedarf begründen. Die Vorschriften über die strategische Planung und die wirksame Koordinierung der Verwendung verschiedener Mittel wurden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 verschärft. Das Risiko von Mitnahmeeffekten muss abhängig von den jeweiligen Investitionen und den lokalen Investitionsbedingungen von Fall zu Fall geprüft werden.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 99 und 100

Die Planungsdokumente 2007-2013 enthielten Einzelheiten zu den Themen Abgrenzung und Komplementaritäten. Obwohl die Unterstützung gleichartiger Investitionen durch verschiedene Fonds den Mehrwert der Beiträge nicht zwangsläufig beeinträchtigt, wurde eine Doppelfinanzierung ein und derselben Investition durch die Festlegung von Abgrenzungen ausgeschlossen. Synergien wurden gefördert, indem gemeinsame Interventionen durch die Verwendung verschiedener Mittel in bestimmten Bereichen gestattet wurden, wobei die Abgrenzung durch den Einsatz von Kriterien wie Höchstbeträge oder physische Parameter sichergestellt wurde.

In Bezug auf den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden die Bereiche Komplementarität und Abgrenzung in den EPLR behandelt. Überdies boten die für jeden Mitgliedstaat erstellten „Positionspapiere der Kommissionsdienststellen“ Orientierung zu den im Rahmen der ESI-Fonds koordinierten Interventionen. Die Mitgliedstaaten müssen die Komplementarität, Kohärenz und Konformität mit anderen EU-Instrumenten sicherstellen.

Empfehlung 1 a)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Empfehlung 1 b)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.

Das Risiko von Mitnahmeeffekten muss abhängig von den jeweiligen Investitionen und den lokalen Investitionsbedingungen von Fall zu Fall geprüft werden. Der Austausch bewährter Verfahren zur Abschwächung des Risikos von Mitnahmeeffekten wird durch die Aktivitäten des Europäischen Netzwerks für ländliche Entwicklung gefördert.

Die Mechanismen zur Schaffung verstärkter Komplementaritäten und einer besseren Koordinierung der Mittel wurden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 durch die Partnerschaftsvereinbarungen verbessert, in denen die Mitgliedstaaten den Einsatz der ESI-Fonds beschreiben müssen, um die Komplementarität und Synergien der Maßnahmen sicherzustellen. Die Frage der Komplementarität und Abgrenzung wurden auch in den EPLR aufgegriffen.

Der Grundsatz der Zusätzlichkeit der EPLR-Ressourcen zu den nationalen Mitteln wird auf Programmebene durch die Anwendung relevanter Kofinanzierungssätze umgesetzt, dennoch wird die Kommission die Effizienz der Ausgaben für die ländliche Entwicklung auch weiterhin hervorheben.

Empfehlung 1 c)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Empfehlung 1 d)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.

Die Kommission hat bei der Schaffung des Rechtsrahmens für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die nötigen Schritte unternommen, um die Koordinierung der verschiedenen Mittel zur Unterstützung der Infrastruktur im ländlichen Raum zu verbessern.

Die verschiedenen Kommissionsdienststellen kümmern sich um die Koordinierung und Komplementarität der EU-Fonds auf Ebene der nationalen/regionalen Strategien. Es ist jedoch Aufgabe der nationalen/regionalen Behörden, diese Koordinierung/Komplementarität bei der Programmdurchführung auf Maßnahmen- bzw. Projektebene durchzusetzen.

Die Kommission wird die Durchführung in den Mitgliedstaaten anhand des für die Kontrolle und Berichterstattung festgelegten Rahmens regelmäßig begleiten und bewerten.

103

Die Kommission stellte bei ihren Prüfungen ebenfalls Mängel in den von den Mitgliedstaaten für die Bewertung der Angemessenheit der Kosten eingerichteten Systemen fest. In einigen Fällen wurden Finanzkorrekturen verlangt.

Die Verbesserung der Kontrollen zur Angemessenheit der Kosten und zur öffentlichen Auftragsvergabe hat für die Kommission hohe Priorität. Den Verwaltungsbehörden und Zahlstellen wurden Schulungen zu diesen Themen geboten, zudem wurden besondere Leitlinien veröffentlicht. Zum Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe werden derzeit ein Aktionsplan zu allen ESI-Fonds, spezifische Leitlinien für die Nutzer sowie Schulungen und spezielle Internetseiten entwickelt.

Die Vergabe öffentlicher Aufträge ist bei allen ESI-Fonds eine Ex-ante-Konditionalität. In Fällen, in denen keine ausreichende Sicherheit besteht, dass die betreffenden Einrichtungen über Verfahren für die wirksame und effiziente Verwaltung der EU-Mittel unter Wahrung der Rechtmäßigkeit der Vorgänge verfügen, können die Zahlungen an die Mitgliedstaaten ausgesetzt werden.

104

Obwohl man die obligatorische Einreichung eines Instandhaltungsplans bei bestimmten Investitionen als bewährtes Verfahren ansehen kann, besteht keine rechtliche Verpflichtung hierzu.

105

Obwohl die Festsetzung administrativer Fristen als bewährtes Verfahren angesehen werden kann, gibt es keine Rechtsvorschriften, die die Kommission dazu befugen würden, die Festlegung solcher Fristen von den Mitgliedstaaten zu verlangen.

Empfehlung 2 a)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Empfehlung 2 b)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Die Kommission setzt die im Sonderbericht Nr. 22/2014 enthaltenen Empfehlungen dadurch um, dass sie den Verwaltungsbehörden und Zahlstellen besondere Schulungen bietet, die Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen verstärkt bewertet und den Einsatz vereinfachter Kostenoptionen fördert. Daneben werden die Systeme zur Sicherstellung angemessener Projektkosten im Rahmen von Konformitätsprüfungen bewertet. Bei Nichteinhaltung der Vorschriften werden Finanzkorrekturen verlangt.

Empfehlung 2 c)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Empfehlung 2 d)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 107 und 108

Aufgrund finanzieller und praktischer Beschränkungen standen zum damaligen Zeitpunkt keine besseren Daten als die mithilfe des Begleitungs- und Bewertungssystems gewonnenen Informationen zur Verfügung. Die Kommission hat zum Begleitungs- und Bewertungssystem für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine Reihe von Verbesserungen vorgeschlagen; dabei wurde die Notwendigkeit berücksichtigt, dass zwischen dem Nutzen der Begleitung und Bewertung und den damit verbundenen Kosten und Verwaltungslasten eine Balance gefunden werden muss.

109

Das Begleitungs- und Bewertungssystem 2014-2020 enthält eine Reihe von Verbesserungen.

In den Jahren 2017 und 2019 werden erweiterte Durchführungsberichte veröffentlicht, die auch die Bewertungsergebnisse enthalten. Der erste Bericht wird auf die Programmsteuerung konzentriert sein, der zweite auf die Bewertung der Auswirkungen der EPLR. Die Mitgliedstaaten müssen über den gesamten Programmplanungszeitraum hinweg Bewertungen gemäß dem Bewertungsplan in den einzelnen EPLR vornehmen. Die Bewertung und Meldung der Ergebnisse und Auswirkungen der Strategie werden enger mit der jeweiligen Durchführungsphase verknüpft.

Um die Ergebnisorientierung der Strategie noch weiter zu untermauern, erfolgt ihre Bewertung in verstärktem Maße in Bezug auf die einschlägigen Strategieziele.

Empfehlung 3 a)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung, ist allerdings der Auffassung, dass die Bewertung angesichts des begrenzten Wertes isolierter Bewertungen von Maßnahmen auf Ebene der Schwerpunktbereiche, die die strategischen Ziele widerspiegeln, vorgenommen werden sollte. Außerdem betont die Kommission, dass die Bewertung für die Interpretation und Auswertung der erhobenen Daten wichtig ist, damit Schlüsse über die Wirksamkeit oder Effizienz gezogen werden können.

Empfehlung 3 b)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

QJ-AB-15-025-DE-E    ISSN 1977-5644

Die EU kofinanziert Investitionen in ländliche Infrastruktur mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit des Land- und des Forstwirtschaftssektors zu steigern und die Lebensqualität in ländlichen Gebieten zu erhöhen. Im Rahmen der Prüfung wurde untersucht, ob die Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission mit den zugewiesenen Mitteln ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielten. Die Prüfung ergab, dass der Bedarf an EU-Mitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums nicht immer klar begründet und die Koordinierung mit anderen Mitteln unzulänglich war. Außerdem wurden die Mittel in den Auswahlverfahren nicht immer den kosteneffizientesten Projekten zugewiesen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben keine angemessenen Informationen zur Wirksamkeit oder Wirtschaftlichkeit der finanzierten Maßnahmen erhoben, was die künftige Ausrichtung der Politik und den ergebnisbasierten Einsatz der Haushaltsmittel erschwert.