ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3878-8 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/686480 | QJ-AB-15-025-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3859-7 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/27073 | QJ-AB-15-025-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3905-1 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/789535 | QJ-AB-15-025-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2016

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή του χάρτη στη σελίδα 22, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τον δικαιούχο των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EL
2015

αριθ. 25

Ειδική έκθεση

Στήριξη αγροτικών
υποδομών από
την ΕΕ: περιθώριο
σημαντικής αύξησης
της αποδοτικότητας
των δαπανών

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Τα ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά καθήκοντα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου I, του οποίου προεδρεύει ο Augustyn Kubik, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τη διατήρηση και τη διαχείριση των φυσικών πόρων. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν o Νικόλαος Μηλιώνης, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Ιουλία Παπαθεοδώρου, προϊσταμένη του ιδιαίτερου γραφείου του, Kristian Sniter, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, Michael Bain, προϊστάμενο μονάδας, Diana Voinea, επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου και Lorenzo Pirelli, αναπληρωτή επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου. Το κλιμάκιο ελέγχου αποτελείτο από τους Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Αθανάσιο Κουστουλίδη, Maria Eulàlia Reverté i Casas και Michael Spang. Η γλωσσική υποστήριξη παρασχέθηκε από τους Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart και Adrian Williams. Η γραμματειακή υποστήριξη παρασχέθηκε από την Terje Teppan-Niesen.

Από αριστερά: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Μηλιώνης, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Παπαθεοδώρου, L. Pirelli.

Περιεχόμενα

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Εισαγωγή

Η σημασία των επενδύσεων σε αγροτικές υποδομές στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Στήριξη των επενδύσεων σε υποδομές στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Μέρος I — Ανεπαρκής η αιτιολόγηση της χρήσης των ταμείων αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ και ελλιπής ο συντονισμός με άλλα κονδύλια

Τα κράτη μέλη δεν αιτιολογούσαν πάντοτε σαφώς την ανάγκη χρήσης των ταμείων αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ

Ο κίνδυνος εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης δεν περιορίστηκε αποτελεσματικά, μολονότι εντοπίστηκαν ορισμένες ορθές πρακτικές

Η ασαφής οριοθέτηση και οι ανεπαρκείς μηχανισμοί διασφάλισης της συμπληρωματικότητας συχνά επηρέασαν αρνητικά τον αποτελεσματικό συντονισμό των κονδυλίων

Η Επιτροπή εστίασε στη βελτίωση του συντονισμού την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 προκειμένου να αντιμετωπίσει τις αδυναμίες του παρελθόντος

Μέρος II — Περιορισμένη η αποδοτικότητα των δαπανών στο πλαίσιο της υλοποίησης των μέτρων

Οι διαδικασίες επιλογής δεν κατηύθυναν πάντοτε τη χρηματοδότηση στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα

Οι έλεγχοι του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών και των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων δεν περιόρισαν αποτελεσματικά τον κίνδυνο υπέρογκων δαπανών

Η ωφέλιμη διάρκεια ζωής των επενδύσεων δεν ελήφθη υπόψη στις απαιτήσεις σχετικά με τη βιωσιμότητα

Οι μεγάλες καθυστερήσεις στις διοικητικές διαδικασίες είχαν αντίκτυπο στην αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των μέτρων

Η Επιτροπή άρχισε να παρακολουθεί συστηματικά τη συνέχεια που δόθηκε στις αδυναμίες και τα σχετικά σχέδια δράσης των κρατών μελών σε προχωρημένο στάδιο της περιόδου προγραμματισμού

Μέρος ΙΙΙ — Το σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν παρείχε επαρκή πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα των έργων

Τα ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν τις αναμενόμενες φυσικές εκροές τους, ωστόσο συχνά δεν ήταν διαθέσιμα αξιόπιστα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα των έργων

Η Επιτροπή ενθάρρυνε τα κράτη μέλη να βελτιώσουν την παρακολούθηση και την αξιολόγηση, ωστόσο ορισμένες αδυναμίες είναι πιθανό να εξακολουθήσουν να υφίστανται την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Κονδύλια της ΕΕ για τα μέτρα υποδομής 125, 321, 322 και 323, τα οποία προγραμματίστηκαν και δαπανήθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013
Παράρτημα II | — | Επισκόπηση των ελεγχθέντων έργων

Απάντηση της Επιτροπής

Γλωσσάριο

(Δημόσια) παρέμβαση: Δράση, για παράδειγμα, «πράξη», «μέτρο», πρόγραμμα ή έργο, που υλοποιείται ή χρηματοδοτείται από δημόσια αρχή.

KΠΠΑ (κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης): Πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης που εφαρμόστηκε σε επίπεδο ΕΕ όσον αφορά την αγροτική ανάπτυξη κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

Αγροτικές υποδομές: Tα υλικά στοιχεία ενεργητικού που υποστηρίζουν τις αγροτικές περιοχές, όπως δρόμοι, γέφυρες, συστήματα ύδρευσης και αποχέτευσης, εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων, ηλεκτρικά δίκτυα, τηλεπικοινωνίες αλλά και δημόσιες εγκαταστάσεις, όπως σχολεία, νηπιαγωγεία, αθλητικές εγκαταστάσεις, κοινοτικά κέντρα, τα οποία αναφέρονται γενικώς ως υποδομές κοινωνικού και πολιτιστικού χαρακτήρα.

Αποτελέσματα: Οι άμεσες επιδράσεις ή μεταβολές που προκύπτουν από την «παρέμβαση».

Διαχειριστική αρχή: Ο τοπικός περιφερειακός ή εθνικός φορέας που ορίζεται από το κράτος μέλος και είναι αρμόδιος για την υποβολή προγράμματος περιφερειακής ανάπτυξης στην Επιτροπή και, εν συνεχεία, για τη διαχείριση και την υλοποίησή του.

ΕΓΤΑΑ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης.

Εκροές: Ως εκροές νοούνται όσα παράγονται με τους πόρους που χορηγήθηκαν για μια παρέμβαση.

Επιμερισμένη διαχείριση: Μέθοδος εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ, στο πλαίσιο της οποίας τα καθήκοντα υλοποίησης ανατίθενται στα κράτη μέλη¹, ενώ η Επιτροπή διατηρεί την τελική ευθύνη.

Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (Ταμεία EΔΕ, ΕΔΕΤ): Νέος όρος για πέντε ταμεία της ΕΕ που παρέχουν στήριξη στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Τα εν λόγω πέντε ταμεία είναι τα εξής: το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

ΚΣΠΑ (Κοινό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης): Σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης σε επίπεδο ΕΕ για τον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Μέτρο: Καθεστώς ενίσχυσης για την υλοποίηση μιας πολιτικής. Ένα μέτρο ορίζει τους κανόνες, όπως τα κριτήρια επιλεξιμότητας και επιλογής, προκειμένου να είναι δυνατή η χρηματοδότηση των έργων.

Οριοθέτηση: Διαχωριστικές γραμμές μεταξύ του ΕΓΤΑΑ και των άλλων ταμείων βάσει γεωγραφικών περιοχών, είδους υποστηριζόμενων έργων ή είδους δικαιούχων. Με την οριοθέτηση επιδιώκεται η αποφυγή αλληλοεπικαλύψεων μεταξύ ταμείων.

Περίοδος προγραμματισμού: Πολυετές πλαίσιο για τον σχεδιασμό και την υλοποίηση πολιτικών της ΕΕ, όπως η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης. Ο παρών έλεγχος αφορά κυρίως την περίοδο 2007-2013. Η τρέχουσα περίοδος αγροτικής ανάπτυξης καλύπτει τα έτη 2014 έως 2020.

Πράξη: Έργο, σύμβαση ή άλλη δράση που λαμβάνει χρηματοδότηση στο πλαίσιο ενός «μέτρου».

Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης (ΠΑΑ): Έγγραφο προγραμματισμού που εκπονείται από κάποιο κράτος μέλος και εγκρίνεται από την Επιτροπή για τον σχεδιασμό και την παρακολούθηση της υλοποίησης της πολιτικής της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη σε περιφερειακό ή εθνικό επίπεδο.

Προσέγγιση LEADER: Μέθοδος για την επίτευξη των στόχων της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ μέσω εκ των κάτω προς τα άνω υλοποίησης, αντί της παραδοσιακής εκ των άνω προς τα κάτω προσέγγισης. Η λέξη «Leader» αποτελεί ακρωνύμιο από τη γαλλική φράση «liaison entre actions de développement de l’économie» (σχέση μεταξύ των δράσεων για την αγροτική ανάπτυξη).

Συμπληρωματικότητα: Εκούσια αντιστάθμιση ή συνέργεια μεταξύ δύο ή περισσότερων κονδυλίων, που εφαρμόζεται σε συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή ή τομέα δράσης και αποσκοπεί, αφενός, στην καλύτερη ικανοποίηση των αναγκών από ό,τι εάν εφαρμοζόταν ένα μόνο ταμείο και, αφετέρου, στην αποφυγή χρηματοδοτικών κενών.

Σύναψη δημόσιων συμβάσεων: Διαδικασία διαγωνισμού την οποία πρέπει να ακολουθούν οι δημόσιοι φορείς για την προμήθεια αγαθών, την εκτέλεση έργων και την παροχή υπηρεσιών, των οποίων η αξία υπερβαίνει συγκεκριμένο όριο. Αποσκοπεί στην εξασφάλιση της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς, δημιουργώντας επαρκή ανταγωνισμό μεταξύ των προμηθευτών, κατακυρώνοντας συμβάσεις κατά τρόπο δίκαιο και διαφανή και αποκλείοντας τις διακρίσεις, σύμφωνα με τις οδηγίες 2004/18/EΚ² και 2004/17/EΚ³.

Τιμές αναφοράς: Τιμές του εξοπλισμού, των μηχανημάτων, των υλικών κατασκευών ή το κόστος των κατασκευαστικών εργασιών, το κόστος της εργασίας κ.λπ. βάσει των οποίων οι αρχές των κρατών μελών αξιολογούν τις δαπάνες του έργου που περιέχονται στις υποβαλλόμενες αιτήσεις επιχορήγησης.

Φαινόμενο μη αποδοτικής δαπάνης: Κατάσταση κατά την οποία μια επιδοτούμενη δραστηριότητα ή ένα επιδοτούμενο έργο θα είχε υλοποιηθεί, συνολικά ή εν μέρει, ακόμη και ελλείψει της επιχορήγησης.

1Άρθρο 59 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου (ΕΕ L 298 της 26.10.2012, σ. 1).

2Οδηγία 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ L 134 της 30.4.2004, σ. 114).

3Οδηγία 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΕΕ L 134 της 30.4.2004, σ. 1).

Σύνοψη

I

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 τα κράτη μέλη διέθεσαν 13 δισεκατομμύρια ευρώ από κονδύλια της ΕΕ για επενδύσεις σε αγροτικές υποδομές στο πλαίσιο τεσσάρων μέτρων των προγραμμάτων τους αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ). Τα κονδύλια της ΕΕ συμπληρώθηκαν από εθνικούς πόρους, με αποτέλεσμα ο συνολικός προϋπολογισμός για τα εν λόγω μέτρα να ανέλθει σε σχεδόν 19 δισεκατομμύρια ευρώ. Χρηματοδοτήθηκαν δικαιούχοι του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα. Σκοπός της χρηματοδότησης ήταν να ενισχυθεί η οικονομική ανάπτυξη, να καταστούν ελκυστικότερες οι αγροτικές περιοχές και να βελτιωθεί η σύνδεσή τους με τις μείζονες υποδομές. Τα χρηματοδοτηθέντα έργα αφορούσαν κυρίως αγροτικούς δρόμους, συστήματα διαχείρισης των υδάτων, καθώς και υποδομές κοινωνικού και πολιτιστικού χαρακτήρα.

II

Το Συνέδριο, στο πλαίσιο των ελέγχων επιδόσεων, αξιολογεί κατά πόσον εφαρμόζονται οι αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης (οικονομία, αποδοτικότητα, αποτελεσματικότητα), επιδιώκοντας τον εντοπισμό ορθών πρακτικών για τη μεγιστοποίηση του οφέλους που αποφέρουν τα διαθέσιμα κονδύλια της ΕΕ. Στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου, το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη εξασφάλισαν την αποδοτικότητα των δαπανών με τα μέτρα αγροτικής υποδομής που αποφάσισαν να χρηματοδοτήσουν. Επισκέψεις ελέγχου πραγματοποιήθηκαν στην Επιτροπή και σε πέντε κράτη μέλη, τα οποία επιλέχθηκαν βάσει της σπουδαιότητας των ποσών που διέθεσαν στις αγροτικές υποδομές.

III

Μολονότι τα επιμέρους ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν τις αναμενόμενες φυσικές εκροές τους και, σε ορισμένες περιπτώσεις, η επίδρασή τους στις αγροτικές περιοχές ήταν αδιαμφισβήτητα θετική, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα κράτη μέλη και η Επιτροπή, ενεργώντας στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, εξασφάλισαν σε περιορισμένο μόνο βαθμό την αποδοτικότητα των δαπανών, για τον λόγο ότι οι ενισχύσεις δεν διοχετεύονταν συστηματικά στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα, ούτως ώστε να επιτυγχάνονται οι στόχοι που ορίζονταν στα ΠΑΑ. Επιπλέον, τα πληροφοριακά στοιχεία δεν επαρκούσαν για να καταδειχθεί η επιτυχία των μέτρων.

Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι:

—τα κράτη μέλη δεν αιτιολογούσαν πάντοτε σαφώς την ανάγκη χρήσης των κονδυλίων της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη. Η ασαφής οριοθέτηση και οι ανεπαρκείς μηχανισμοί διασφάλισης της συμπληρωματικότητας επηρέασαν συχνά αρνητικά τον αποτελεσματικό συντονισμό με άλλα ταμεία της ΕΕ ή με εθνικά, περιφερειακά ή τοπικά κονδύλια. Ο κίνδυνος εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης δεν περιορίστηκε αποτελεσματικά, μολονότι εντοπίστηκαν ορισμένες ορθές πρακτικές·

—στο πλαίσιο των διαδικασιών επιλογής, η χρηματοδότηση δεν διοχετεύτηκε πάντοτε στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα, ο κίνδυνος υπέρογκου κόστους των έργων δεν περιορίστηκε αποτελεσματικά και η ωφέλιμη διάρκεια ζωής των επενδύσεων δεν ελήφθη υπόψη στις απαιτήσεις που αφορούσαν τη βιωσιμότητα. Επίσης, οι μεγάλες καθυστερήσεις στις διοικητικές διαδικασίες, ιδίως όσον αφορά την έγκριση των αιτήσεων επιχορήγησης, είχε επίσης αντίκτυπο στην αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των μέτρων·

—το σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν παρείχε επαρκή πληροφοριακά στοιχεία. Μολονότι τα ελεγχθέντα έργα απέφεραν τις αναμενόμενες φυσικές εκροές, συχνά δεν ήταν διαθέσιμα αξιόπιστα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με όσα πράγματι επιτεύχθηκαν με τους δημόσιους πόρους, γεγονός που δυσχέρανε τον μελλοντικό προσανατολισμό της σχετικής πολιτικής και τη διαχείριση του προϋπολογισμού βάσει αποτελεσμάτων.

IV

Η Επιτροπή δεν παρείχε επαρκή καθοδήγηση στα κράτη μέλη κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Ωστόσο, από το 2012, η Επιτροπή ανέλαβε πρωτοβουλίες με περισσότερο συντονισμένο τρόπο. Εάν οι αλλαγές εφαρμοστούν δεόντως, τότε θα υπάρξει βελτίωση της δημοσιονομικής διαχείρισης την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Εντούτοις, είναι πιθανό να εξακολουθήσουν να υφίστανται ορισμένες αδυναμίες που αφορούν τον συντονισμό των κονδυλίων και τα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις.

V

Το Συνέδριο θεωρεί ότι μπορούν να επιτευχθούν πολύ περισσότερα με τους υφιστάμενους δημοσιονομικούς πόρους και, ως εκ τούτου, συνιστά τα εξής:

α)Τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόζουν συντονισμένη προσέγγιση όσον αφορά τη στήριξη των αγροτικών υποδομών, με την οποία να προσδιορίζονται οι ανάγκες και τα χρηματοδοτικά κενά και να αιτιολογείται η χρήση των μέτρων των ΠΑΑ. Επίσης πρέπει να αξιοποιήσουν καλύτερα τις υφιστάμενες δομές συντονισμού.

β)Η Επιτροπή πρέπει να συνεχίσει τα πρώτα βήματα που έγιναν για την εξασφάλιση αποτελεσματικού συντονισμού και να διεξαγάγει εμπεριστατωμένη αξιολόγηση της συμπληρωματικότητας των διαφορετικών ταμείων της ΕΕ που θα χρησιμοποιήσουν τα κράτη μέλη κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

γ)Τα κράτη μέλη, όταν καθορίζουν τις απαιτήσεις και τους ελέγχους που αφορούν τη βιωσιμότητα, πρέπει να καθορίζουν και να εφαρμόζουν με συνέπεια κριτήρια που να διασφαλίζουν την επιλογή των πλέον αποδοτικών από οικονομική άποψη έργων⁴, λαμβάνοντας υπόψη την ωφέλιμη διάρκεια ζωής των επενδύσεων. Επίσης, πρέπει να ορίζουν εύλογο χρονοδιάγραμμα για την επεξεργασία των υποβαλλόμενων αιτήσεων επιχορήγησης και πληρωμών, το οποίο οφείλουν να τηρούν.

δ)Όσον αφορά την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να συγκεντρώνουν εγκαίρως συναφή και αξιόπιστα στοιχεία τα οποία να παρέχουν χρήσιμα πληροφοριακά στοιχεία για τα επιτεύγματα των χρηματοδοτηθέντων έργων και μέτρων.

ε)Τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι τίθενται σαφείς και συγκεκριμένοι στόχοι για τα έργα υπέρ των οποίων δεσμεύονται κονδύλια.

4Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 22/2014 «Εφαρμόζοντας την αρχή της οικονομίας: συγκράτηση των δαπανών για τις χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επιχορηγήσεις έργων αγροτικής ανάπτυξης» (http://eca.europa.eu).

Εισαγωγή

Η σπουδαιότητα των επενδύσεων σε αγροτικές υποδομές στην Ευρωπαϊκή Ένωση

01

Οι αγροτικές περιοχές αντιμετωπίζουν σημαντικές προκλήσεις, όπως την πληθυσμιακή συρρίκνωση και την σπανιότητα οικονομικών ευκαιριών. Οι κατάλληλες υποδομές (δρόμοι, ύδρευση, αποχετευτικά δίκτυα, αντιπλημμυρικά συστήματα, αγωγοί άρδευσης κ.λπ.) συμβάλλουν στην αύξηση της οικονομικής ανάπτυξης και καθιστούν τις αγροτικές περιοχές ελκυστικότερες. Στις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές, τις οποίες ενέκρινε το Συμβούλιο το 2006⁵, προσδιορίζονται οι προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ). Οι κατευθυντήριες οδηγίες τονίζουν τη σημασία που πρέπει να δοθεί στην αναβάθμιση των τοπικών υποδομών κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013:

«Κατά τα προσεχή έτη θα πραγματοποιηθούν σημαντικές επενδύσεις σε μεγάλα έργα υποδομών στον τομέα των τηλεπικοινωνιών, των μεταφορών, της ενέργειας και της ύδρευσης. Θα διατεθεί σημαντική στήριξη από τα διαρθρωτικά ταμεία σε τομείς που εκτείνονται από τα διευρωπαϊκά δίκτυα έως την ανάπτυξη συνδέσεων με επιχειρηματικά ή επιστημονικά πάρκα. Για να επιτευχθεί πλήρως το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα από πλευράς απασχόλησης και ανάπτυξης, η τοπική υποδομή μικρής κλίμακας που θα χρηματοδοτηθούν από τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης μπορούν να διαδραματίσουν ζωτικό ρόλο στη σύνδεση των μεγάλων αυτών επενδύσεων με τις τοπικές στρατηγικές διαφοροποίησης και ανάπτυξης του δυναμικού της γεωργίας και του τομέα των τροφίμων.»

Στήριξη των επενδύσεων σε υποδομές στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης

02

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 διατέθηκαν σε επενδύσεις υποδομής περίπου 13 δισεκατομμύρια ευρώ, ήτοι το 13,5 % της συνολικής χρηματοδότησης στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ (βλέπε παράρτημα I). Οι συνολικές δημόσιες δαπάνες τις οποίες είχαν προβλέψει τα κράτη μέλη στα ΠΑΑ τους (προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης), συμπεριλαμβανομένης της εθνικής συγχρηματοδότησης, ανήλθαν σε 19 δισεκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων σχεδόν 12 δισεκατομμύρια ευρώ είχαν δαπανηθεί έως το τέλος του 2013. Μολονότι το 2013 σημαίνει το τέλος της περιόδου προγραμματισμού, δεν σηματοδοτεί το τέλος της εφαρμογής της, η οποία επεκτείνεται έως την 31η Δεκεμβρίου 2015⁶. Εάν ληφθούν υπόψη και οι συνεισφορές των ίδιων των δικαιούχων, ο συνολικός όγκος των επενδύσεων αναμένεται να ανέλθει σε 29 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου.

03

Τα κύρια μέτρα που επιλέχτηκαν από τα κράτη μέλη για την υποστήριξη των υποδομών στο πλαίσιο των ΠΑΑ τους κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 είναι τα ακόλουθα:

—Μέτρο 125: «Υποδομή σχετική με την ανάπτυξη και την προσαρμογή της γεωργίας και της δασοκομίας»

—Μέτρο 321: «Βασικές υπηρεσίες για την οικονομία και τον αγροτικό πληθυσμό»

—Μέτρο 322: «Ανάπλαση και ανάπτυξη χωριών»

—Μέτρο 323: «Διατήρηση και αναβάθμιση της αγροτικής κληρονομιάς».

Τα προαναφερόμενα μέτρα θα αναφέρονται εφεξής στην παρούσα έκθεση ως «μέτρα υποδομής».

04

Ο κανονισμός της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη που ισχύει για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν ορίζει ούτε το μέγιστο επιλέξιμο ποσό ούτε το μέγιστο ποσοστό ενίσχυσης για τα έργα στο πλαίσιο των ανωτέρω μέτρων. Τα κράτη μέλη καθορίζουν τα στοιχεία αυτά στα ΠΑΑ τους, σύμφωνα με τους κανόνες της ΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων. Τα συνήθη ποσοστά ενίσχυσης είναι κατά κανόνα υψηλά και στα ελεγχθέντα ΠΑΑ κυμάνθηκαν από 70 % έως 100 %. Στο πλαίσιο 1 δίνονται παραδείγματα τυπικών έργων που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο καθενός από τα προαναφερθέντα μέτρα, τα οποία χρησιμοποιήθηκαν κυρίως από δικαιούχους του δημόσιου τομέα, ωστόσο ήταν ανοικτά και σε δικαιούχους του ιδιωτικού τομέα.

Πλαίσιο 1

Παραδείγματα έργων που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο μέτρων αγροτικής ανάπτυξης

Αγροτικοί δρόμοι στην Ιταλία (Σικελία) (μέτρο 125, δικαιούχος του ιδιωτικού τομέα)

Επιλέξιμη δαπάνη: 1 330 000 ευρώ

Ποσοστό ενίσχυσης: 80 %

Επέκταση παιδικού σταθμού στη Γερμανία (Σαξονία) (μέτρο 321, δικαιούχος του δημόσιου τομέα)

Επιλέξιμη δαπάνη: 145 000 ευρώ

Ποσοστό ενίσχυσης: 100 %

Κατασκευή συστήματος ύδρευσης και αποχέτευσης στη Ρουμανία (μέτρο 322, δικαιούχος του δημόσιου τομέα)

Επιλέξιμη δαπάνη: 2 200 000 ευρώ

Ποσοστό ενίσχυσης: 100 %

Αποκατάσταση αγροτικού μονοπατιού για ζώα στην Ισπανία (Εστρεμαδούρα) (μέτρο 323, δικαιούχος του δημόσιου τομέα)

Επιλέξιμη δαπάνη: 120 000 ευρώ

Ποσοστό ενίσχυσης: 100 %

Πηγή: Eυρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

05

Τα έργα υποδομής, αναλόγως του μέτρου στο πλαίσιο του οποίου λαμβάνουν στήριξη, πρέπει να συμβάλλουν είτε στον στόχο της βελτίωσης της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας και της δασοκομίας (μέτρο 125) είτε στον στόχο της βελτίωσης της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές (μέτρα 321, 322 και 323). Τα έργα υποδομής που συμβάλλουν στην επίτευξη των ίδιων στόχων θα μπορούσαν επίσης να υλοποιηθούν ακολουθώντας μια από κάτω προς τα πάνω προσέγγιση («Leader»)⁷.

06

Το κανονιστικό πλαίσιο για τη διάθεση πόρων του ΕΓΤΑΑ σε έργα υποδομής βασίζεται στην επιμερισμένη διαχείριση. Στο πλαίσιο του εν λόγω συστήματος, τα κράτη μέλη υποβάλλουν τα ΠΑΑ τους προς έγκριση στην Επιτροπή. Ο ρόλος της Επιτροπής είναι να επιβλέπει την ορθή λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου στα κράτη μέλη και να διασφαλίζει την τήρηση των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης⁸. Βάσει των εγκεκριμένων ΠΑΑ, τα κράτη μέλη επιλέγουν τα έργα προς χρηματοδότηση.

07

Στο γράφημα 1 παρουσιάζεται ο τρόπος με τον οποίο διατίθεται η χρηματοδότηση στα έργα υποδομής. Τα διαφορετικά βήματα έχουν σκοπό να εξασφαλίζουν ότι η χρηματοδότηση διοχετεύεται σε έργα που εναρμονίζονται περισσότερο με τους συνολικούς στόχους πολιτικής, ενώ παράλληλα ανταποκρίνονται στις ανάγκες και τις προτεραιότητες που καθορίζονται σε επίπεδο κράτους μέλους ή περιφέρειας.

08

Ο κανονισμός της ΕΕ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020⁹ διατηρεί σε γενικές γραμμές τις νομικές απαιτήσεις που είχαν οριστεί για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 και ίσχυαν για τα ελεγχθέντα μέτρα και δράσεις. Τα κράτη μέλη διέθεσαν περισσότερα από 14,65 δισεκατομμύρια ευρώ για μέτρα υποδομής κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Επομένως, οι διαπιστώσεις, τα συμπεράσματα και οι συστάσεις που παρουσιάζονται στην παρούσα έκθεση αφορούν επίσης την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Γράφημα 1

Κανονιστικό πλαίσιο για τη διάθεση χρηματοδότησης του ΕΓΤΑΑ σε έργα

Πηγή: Eυρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

5Η απόφαση 2006/144/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, σχετικά με κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές για την αγροτική ανάπτυξη (περίοδος προγραμματισμού 2007-2013) (ΕΕ L 55 της 25.2.2006, σ. 20) καθορίζει τις κοινοτικές προτεραιότητες για την αγροτική ανάπτυξη, όπως απαιτεί το άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 277 της 21.10.2005, σ. 1).

6Στο πλαίσιο του «κανόνα N+2», τα κράτη μέλη μπορούν να πραγματοποιούν δαπάνες για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 έως το τέλος του 2015.

7Μέθοδος για την επίτευξη των στόχων της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ μέσω υλοποίησης εκ των κάτω προς τα άνω, αντί της παραδοσιακής εκ των άνω προς τα κάτω προσέγγισης.

8Βλέπε άρθρo 73 τoυ κανoνισμoύ (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου.

9Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 487).

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

09

Με τον έλεγχο επιχειρήθηκε να δοθεί απάντηση στο ακόλουθο ερώτημα:

Εξασφάλισαν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή την αποδοτικότητα των δαπανών με τη στήριξη επενδύσεων σε αγροτικές υποδομές;

10

Το Συνέδριο αξιολόγησε την αιτιολόγηση της ανάγκης χρήσης των κονδυλίων της ΕΕ για τη χρηματοδότηση των αγροτικών υποδομών, καθώς τον συντονισμό με άλλα ταμεία (μέρος I της έκθεσης). Στη συνέχεια, αναλύθηκαν ορισμένες βασικές πτυχές που αφορούσαν την υλοποίηση των μέτρων από τα κράτη μέλη: η εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής, οι έλεγχοι του εύλογου των δαπανών, οι απαιτήσεις ως προς τη βιωσιμότητα, καθώς και το έγκαιρο των διοικητικών διαδικασιών (μέρος II). Το Συνέδριο αξιολόγησε, επίσης, αν τα αποτελέσματα των μέτρων αποτέλεσαν αντικείμενο παρακολούθησης και αξιολόγησης κατά τρόπο που να επιτρέπει στα κράτη μέλη και την Επιτροπή να εντοπίζουν και να αντιμετωπίζουν τυχόν προβλήματα, καθώς και να παρέχουν αντικειμενικές πληροφορίες σχετικά με τα αποτελέσματα των χρηματοδοτηθέντων μέτρων (μέρος ΙΙΙ).

11

Ο έλεγχος, ο οποίος διενεργήθηκε μεταξύ Νοεμβρίου 2014 και Ιουνίου 2015, αφορά τον σχεδιασμό και την υλοποίηση μέτρων υποδομής της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Κατά περίπτωση, η αξιολόγηση του Συνεδρίου κάλυψε και τις αλλαγές που είχαν επέλθει για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Επισκέψεις ελέγχου πραγματοποιήθηκαν στην Επιτροπή και σε πέντε κράτη μέλη, τα οποία επιλέχτηκαν βάσει του ύψους των ποσών που διατέθηκαν για αγροτικές υποδομές¹⁰. Τα εν λόγω κράτη μέλη είναι τα εξής: Γερμανία (Σαξονία), Ισπανία (Εστρεμαδούρα), Ιταλία (Σικελία), Πολωνία και Ρουμανία.

12

Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στις επενδύσεις υποδομής που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο των μέτρων 125, 321, 322 και 323. Στη Γερμανία (Σαξονία) και την Ισπανία (Εστρεμαδούρα), ελέγχθηκαν έργα που χρηματοδοτήθηκαν κατ’ εφαρμογή της προσέγγισης Leader, δεδομένου ότι οι εν λόγω δύο περιφέρειες χρησιμοποίησαν την προσέγγιση αυτή για σημαντικές επενδύσεις σε υποδομές.

13

Όσον αφορά τα είδη των έργων, ο έλεγχος επικεντρώθηκε στους αγροτικούς δρόμους, τις υποδομές διαχείρισης των υδάτων, καθώς και τις υποδομές κοινωνικού και πολιτιστικού χαρακτήρα, δεδομένου ότι αυτές είναι οι κύριες κατηγορίες έργων που λαμβάνουν στήριξη στο πλαίσιο των σχετικών μέτρων.

14

Στο πλαίσιο του ελέγχου πραγματοποιήθηκε ανάλυση των συστημάτων που χρησιμοποίησαν οι διαχειριστικές αρχές ή/και οι οργανισμοί πληρωμών για την υλοποίηση της στήριξης των έργων υποδομής, καθώς και των βασικών πληροφοριών διαχείρισης που προέκυψαν από τις δραστηριότητες παρακολούθησης και ελέγχου κρατών μελών. Επομένως, εξετάστηκαν 48 φάκελοι έργων που επιλέχτηκαν ως δείγμα έργων υποδομής, αντιπροσωπευτικών αυτών που χρηματοδοτήθηκαν στο οικείο κράτος μέλος. Επιτόπιες επισκέψεις, συμπεριλαμβανομένων συνεντεύξεων με τους δικαιούχους, πραγματοποιήθηκαν σε 32 από αυτά τα έργα, ενώ οι υπόλοιποι 16 φάκελοι έργων ελέγχθηκαν μέσω εξέτασης εγγράφων. Περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τα έργα στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη παρατίθενται στο παράρτημα II.

10Βλέπε παράρτημα I για λεπτομερή δημοσιονομικά στοιχεία σχετικά με τις προγραμματισθείσες ή υλοποιηθείσες δαπάνες ανά κράτος μέλος.

Παρατηρήσεις

Μέρος I — Ανεπαρκής αιτιολόγηση της χρήσης των ταμείων αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ και ελλιπής συντονισμός με άλλα κονδύλια

15

Οι επενδύσεις σε υποδομές στις αγροτικές περιοχές μπορούν να λάβουν χρηματοδότηση από διάφορες πηγές. Σε επίπεδο ΕΕ, εκτός του ΕΓΤΑΑ, αγροτικές υποδομές μπορούν επίσης να χρηματοδοτήσουν το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και το Ταμείο Συνοχής. Συχνά τα κράτη μέλη χρηματοδοτούν τέτοιου είδους έργα από τους εθνικούς, περιφερειακούς ή τοπικούς προϋπολογισμούς τους, είτε μέσω ειδικών προγραμμάτων (των οποίων η οργάνωση είναι παρόμοια με αυτή των μέτρων των ΠΑΑ) είτε με άμεση διάθεση κεφαλαίων, για παράδειγμα από συγκεκριμένο κονδύλιο του προϋπολογισμού προοριζόμενο για τη συντήρηση δρόμων.

16

Επίσης, δικαιούχοι του ιδιωτικού τομέα δύνανται ενδεχομένως να καλύπτουν ένα μέρος τουλάχιστον των δαπανών ορισμένων έργων υποδομής, όπως για παράδειγμα των αγροτικών δρόμων και των συστημάτων άρδευσης, δεδομένου ότι είναι οι κύριοι χρήστες αυτών των επενδύσεων που θα βελτιώσουν πιθανώς την οικονομική απόδοσή τους. Όσον αφορά τα συστήματα ύδρευσης και αποχέτευσης, ένα μέρος του κόστους της επένδυσης καλύπτεται συνήθως από τα τέλη που καταβάλλουν οι χρήστες.

17

Τα κράτη μέλη, προκειμένου να πετύχουν τη βέλτιστη αποδοτικότητα των δαπανών, πρέπει να προσδιορίσουν ποιες είναι οι ανάγκες αγροτικής ανάπτυξης και, μεταξύ αυτών, να θέσουν τις κύριες προτεραιότητές τους. Αφού εξετάσουν όλες τις δυνατές παρεμβάσεις που θα μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν από τα διαφορετικές πηγές, πρέπει να αποφασίσουν, σε επίπεδο στρατηγικής, ποια κονδύλια ανταποκρίνονται καλύτερα στην αντιμετώπιση των αναγκών τους και να συντονίσουν τη χρήση τους.

18

Ο συντονισμός των διαφόρων κονδυλίων μπορεί να είναι αποτελεσματικός εάν υπάρξει οριοθέτηση (για την ελαχιστοποίηση των αλληλοεπικαλύψεων της χρηματοδότησης) και διασφαλιστεί η συμπληρωματικότητα (για την ελαχιστοποίηση των χρηματοδοτικών κενών και την ενθάρρυνση των συνεργειών). Τα ενδεχόμενα χρηματοδοτικά κενά στις αγροτικές περιοχές είναι ιδιαιτέρως επιζήμια όταν ανακύπτουν σε έργα υποδομής, δεδομένου ότι οι υποδομές λειτουργούν, κατά κανόνα, ως δίκτυο αλληλοσυνδεόμενων στοιχείων (π.χ. δρόμοι, αρδευτικά δίκτυα, ύδρευση και αποχέτευση, δίκτυα ηλεκτρικής ενέργειας κ.λπ.), του οποίου κάθε στοιχείο είναι σημαντικό για την αποτελεσματική λειτουργία του όλου. Στο γράφημα 2 παρατίθεται ένα απλουστευμένο παράδειγμα του τρόπου με τον οποίο η βελτίωση του συντονισμού σε δεδομένο τομέα ή σε δεδομένη γεωγραφική περιοχή μπορεί να αποφέρει βελτιωμένα αποτελέσματα.

Γράφημα 2

Συντονισμός των κονδυλίων σε δεδομένο τoμέα ή σε δεδομένη γεωγραφική περιοχή

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

19

Οι κανόνες εφαρμογής του κανονισμού αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο 2007-2013 ζητούσαν από τα κράτη μέλη να συμπεριλάβουν στα ΠΑΑ τους κριτήρια οριοθέτησης και πληροφορίες για τη συμπληρωματικότητα με άλλα ταμεία της ΕΕ¹¹, ωστόσο δεν υπήρχε παρόμοια απαίτηση για τα σχετικά κονδύλια και τα προγράμματα στήριξης των ίδιων των κρατών μελών.

Τα κράτη μέλη δεν αιτιολογούσαν πάντοτε σαφώς την ανάγκη χρήσης των ταμείων αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ

20

Ένα πρώτο βήμα για την αιτιολόγηση της ανάγκης χρήσης των ταμείων αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ (παρέμβαση στο πλαίσιο του ΠΑΑ) είναι να καθοριστεί και στη συνέχεια να προσδιοριστεί ποσοτικώς η ανάγκη για επενδύσεις σε αγροτικές υποδομές. Στα ελεγχθέντα ΠΑΑ διευκρινίζονταν οι λόγοι για τους οποίους χρειαζόταν στήριξη των υποδομών των αγροτικών περιοχών. Για παράδειγμα, στο ΠΑΑ της Πολωνίας αναφερόταν ότι ορισμένες αντιπλημμυρικές εγκαταστάσεις λειτουργούσαν σε περιορισμένο μόνο βαθμό και ότι η αποκατάσταση της πλήρους τεχνικής δυναμικότητάς τους θα απαιτούσε ενδεχομένως εκσυγχρονισμό ή ανοικοδόμηση και απαριθμούνταν οι σχετικές εγκαταστάσεις (όπως δεξαμενές ύδατος συνολικής χωρητικότητας 35 000 m³ και 180 αντλιοστάσια). Ωστόσο, τις περισσότερες φορές, τα ελεγχθέντα κράτη μέλη δεν επιχείρησαν να προσδιορίσουν ποσοτικώς τις ανάγκες αυτές από την άποψη των οικονομικών πόρων που θα απαιτούνταν για την ικανοποίησή τους.

21

Μετά την αξιολόγηση των επενδυτικών αναγκών τους, τα κράτη μέλη οφείλουν να προσδιορίσουν τους πόρους που είναι διαθέσιμοι για την αντιμετώπιση των αναγκών αυτών (τα υφιστάμενα κονδύλια της ΕΕ, τα εθνικά, περιφερειακά και τοπικά δημόσια κονδύλια καθώς και τους ιδιωτικούς πόρους) και να προσδιορίσουν ποσοτικά το χρηματοδοτικό κενό που πρέπει να καλυφθεί από τα κονδύλια αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ.

22

Στα ΠΑΑ όλων των ελεγχθέντων κρατών μελών υπήρχε αναφορά σε άλλα ταμεία της ΕΕ που στήριζαν παρόμοια έργα. Πρόκειται για νομική απαίτηση, την οποία ελέγχει η Επιτροπή πριμ από την έγκριση των ΠΑΑ. Εντούτοις, δεν αναφέρονταν ούτε προσδιορίζονταν ποσοτικώς άλλες χρηματοδοτικές πηγές του κράτους μέλους, δημόσιες ή ιδιωτικές, προοριζόμενες για την αντιμετώπιση των ίδιων αναγκών. Μόνο σε ένα ΠΑΑ (Ρουμανία) υπήρχε αναφορά σε ένα εθνικό πρόγραμμα με το οποίο χρηματοδοτούνταν πολιτιστικά ιδρύματα. Με τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι, μολονότι τα κράτη μέλη αμέλησαν να το αναφέρουν στα ΠΑΑ τους, διέθεταν πολλά δημόσια προγράμματα και δημόσιους πόρους που προορίζονταν για αγροτικές υποδομές.

23

Ελλείψει στρατηγικής για τον συντονισμό όλων των δυνητικών πηγών χρηματοδότησης και τον ποσοτικό προσδιορισμό των αναγκών και του προκύπτοντος χρηματοδοτικού κενού, η αιτιολόγηση της παρέμβασης του ΠΑΑ είναι ελλιπής. Στην περίπτωση αυτή, είναι πιθανότερο να υπάρξει υποκατάσταση των κονδυλίων, ήτοι τα κονδύλια του κράτους μέλους που θα διετίθεντο για έργα υποδομής υποκαθίστανται από κονδύλια του ΠΑΑ, γεγονός που συνεπάγεται τον κίνδυνο της υπονόμευσης της προστιθέμενης αξίας της παρέμβασης της ΕΕ.

24

Σε δύο από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη, υπήρχαν ενδείξεις ότι είχε υπάρξει υποκατάσταση των δημόσιων κονδυλίων (βλέπε πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2

Ενδείξεις υποκατάστασης εθνικών και περιφερειακών κονδυλίων με κονδύλια του ΠΑΑ

Ιταλία (Σικελία)

Το 2000, όταν διατέθηκαν κονδύλια από την ΕΕ για οδικά έργα σε αγροτικές περιοχές, η Ιταλία (Σικελία) ακύρωσε δικά της κονδύλια που προορίζονταν για τη χρηματοδότηση της συντήρησης των τοπικών και αγροτικών δρόμων.

Γερμανία, (Σαξονία)

Από το 2007, που ήταν διαθέσιμα κονδύλια του ΠΑΑ για έργα κατασκευής αγροτικών δρόμων, η χορήγηση εθνικών και περιφερειακών κονδυλίων για τέτοιου είδους έργα μειώθηκε σημαντικά. Όπως καταδεικνύεται στο κατωτέρω γράφημα, μολονότι η συνολική χρηματοδότηση που διατέθηκε για αγροτικούς δρόμους παρέμεινε σχετικά σταθερή, κυμαινόμενη από 140 έως 160 εκατομμύρια ευρώ ετησίως, η μείωση των εθνικών και περιφερειακών κονδυλίων αντισταθμίστηκε από αύξηση της χρηματοδότησης από το ΠΑΑ (βλέπε γράφημα 3).

Γράφημα 3 — Κατανομή κονδυλίων για αγροτικούς δρόμους στη Γερμανία (Σαξονία)

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Ο κίνδυνος εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης δεν περιορίστηκε αποτελεσματικά, μολονότι εντοπίστηκαν ορισμένες ορθές πρακτικές

25

Όπως ακριβώς κονδύλια του προϋπολογισμού μπορούν να υποκατασταθούν στο σύνολό τους με τα μέτρα των ΠΑΑ, έτσι και η υποκατάσταση κονδυλίων μπορεί να προκύψει σε επίπεδο έργου, χωρίς η υποκατάσταση αυτή να επηρεάζει περαιτέρω το επιτευχθέν αποτέλεσμα. Ο κίνδυνος εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης αναφέρεται στην πιθανότητα ο δικαιούχος να είχε πραγματοποιήσει την επένδυση ακόμη και χωρίς την επιχορήγηση. Ο κύριος τρόπος μείωσης του κινδύνου εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης είναι τα μέτρα να σχεδιάζονται κατά τέτοιο τρόπον ώστε η στήριξη από τα ΠΑΑ να διοχετεύεται εκεί όπου υπάρχει χρηματοδοτικό κενό, για παράδειγμα, σε τομείς ή είδη έργων που παρέχουν μεν δημόσια αγαθά, αλλά των οποίων οι οικονομικές αποδόσεις δεν επαρκούν για να δικαιολογήσουν το συνολικό κόστος της επένδυσης.

26

Τα υψηλά ποσοστά ενίσχυσης που είχαν ορίσει τα ελεγχθέντα κράτη μέλη για τα μέτρα υποδομής δεν τεκμηριώνονταν από ανάλυση με την οποία να είχε αξιολογηθεί το κατάλληλο επίπεδο της δημόσιας χρηματοδότησης που θα ενθάρρυνε τις επενδύσεις, ενώ ταυτόχρονα θα μετρίαζε τον κίνδυνο εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης.

27

Μόνο στη Γερμανία (Σαξονία), για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, το Συνέδριο διαπίστωσε την ύπαρξη οικονομικής λογικής πίσω από τον καθορισμό των ποσοστών ενίσχυσης για το μέτρο 125. Μετά την ενδιάμεση αξιολόγηση του 2010 και τη διατυπωθείσα σύσταση τα ποσοστά ενίσχυσης στο πλαίσιο του εν λόγω μέτρου να διαφοροποιηθούν βάσει της αποδοτικότητας των δασικών εκμεταλλεύσεων, η διαχειριστική αρχή αποφάσισε να αναθεωρήσει τα ποσοστά ενίσχυσης από το σύνηθες ποσοστό του 80 % για όλες τις εκμεταλλεύσεις σε διαφοροποιημένο ποσοστό ενίσχυσης βάσει του μεγέθους τους, ως τρόπο προσέγγισης της αποδοτικότητάς τους. Οι μεγαλύτερες εκμεταλλεύσεις (άνω των 200 εκταρίων) θα λάμβαναν ποσοστό ενίσχυσης 75 %, ενώ οι μικρότερες (έως 200 εκτάρια) 90 %.

28

Παρ’ όλα αυτά, με τον έλεγχο εντοπίστηκε παράδειγμα ορθής πρακτικής όσον αφορά τη διοχέτευση της στήριξης του ΠΑΑ εκεί όπου χρειάζεται περισσότερο. Η Ρουμανία (στο πλαίσιο του μέτρου 322), η Πολωνία (στο πλαίσιο των μέτρων 321 και 322/323) και η Ιταλία (Σικελία) (στο πλαίσιο του μέτρου 125) χρησιμοποίησαν κριτήρια επιλογής για την ιεράρχηση των έργων τα οποία υπέβαλαν κοινότητες με υψηλά ποσοστά φτώχειας ή/και κοινότητες που βρίσκονται σε απομακρυσμένες περιοχές (στο πλαίσιο 3 παρουσιάζεται σχετικό παράδειγμα).

Πλαίσιο 3

Διοχέτευση της στήριξης του ΠΑΑ σε φτωχές περιοχές

Ρουμανία

Βάσει ενός από τα κριτήρια επιλογής που χρησιμοποιήθηκαν στο πλαίσιο του μέτρου 322, οι κοινότητες με υψηλά ποσοστά φτώχειας (μεταξύ 60 % και 89,6 %) λάμβαναν 10 βαθμούς από σύνολο 100. Κοινότητες με μέσο ποσοστό φτώχειας (μεταξύ 40 % και 59,9 %) λάμβαναν 7 βαθμούς, και εκείνες με χαμηλό ποσοστό φτώχειας (< 40 %) λάμβαναν 5 βαθμούς. Η φτώχεια ορίστηκε και υπολογίστηκε σύμφωνα με μεθοδολογία της Παγκόσμιας Τράπεζας και των εθνικών αρχών, βάσει της ευημερίας ενός νοικοκυριού.

29

Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να περιορίσουν τον κίνδυνο εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης μέσω της διαδικασίας επιλογής των έργων, ελέγχοντας, κατά περίπτωση, πριν από την έγκριση των αιτήσεων στήριξης, αν ο αιτών διέθετε επαρκές κεφάλαιο ή πρόσβαση σε κεφάλαιο για τη χρηματοδότηση του συνόλου ή τμήματος του έργου. Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι τέσσερα από τα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη δεν έλεγξαν την ικανότητα των αιτούντων να χρηματοδοτήσουν τα έργα τους με δικούς τους πόρους ή μέσω άλλων δημόσιων προγραμμάτων (βλέπε πλαίσιο 4).

Πλαίσιο 4

Χορήγηση χρηματοδότησης από το ΠΑΑ σε έργα που είχαν πρόσβαση σε άλλους πόρους

Στην Ιταλία (Σικελία), ένα από τα ελεγχθέντα έργα που αφορούσε τις δημόσιες υποδομές στον τομέα των υδάτων είχε ήδη συμπεριληφθεί στο επενδυτικό σχέδιο του δικαιούχου πριν από την υποβολή της αίτησης για στήριξη από το ΠΑΑ και επρόκειτο να χρηματοδοτηθεί με πόρους του ίδιου του δικαιούχου. Παρ’ όλα αυτά, εγκρίθηκε η χρηματοδότηση του έργου από το ΠΑΑ. Ομοίως, ακόμη ένα έργο υποδομής στον τομέα των υδάτων, κατά τον χρόνο ένταξής στο ΠΑΑ, είχε ήδη εγκριθεί για χρηματοδότηση από το εθνικό σχέδιο άρδευσης Στη συνέχεια, η έγκριση για χρηματοδότηση από το ΠΑΑ ανακλήθηκε. Τα παραδείγματα αυτά καταδεικνύουν ότι τα κονδύλια χρησιμοποιούνται αδιακρίτως και ότι ορισμένα από τα έργα θα είχαν πιθανώς υλοποιηθεί ακόμη και χωρίς τους πόρους του ΠΑΑ.

Στην Ισπανία (Εστρεμαδούρα), ένα ελεγχθέν έργο, εκτιμώμενου κόστους 11 εκατομμυρίων ευρώ, αφορούσε την κατασκευή οδικού δικτύου μήκους 145 χλμ. για τη βελτίωση της πρόσβασης σε 1 629 γεωργικές εκμεταλλεύσεις. Μολονότι ήταν πολύ πιθανό οι δρόμοι αυτοί να αυξήσουν την αξία της ιδιωτικής γης και τις οικονομικές επιδόσεις των εκμεταλλεύσεων, οι αρχές ενέκριναν το έργο χορηγώντας ποσοστό δημόσιας στήριξης 100 %, χωρίς να ελέγξουν αν οι ιδιώτες δικαιούχοι θα μπορούσαν να αναλάβουν τμήμα των δαπανών του έργου. Ομοίως, ένα ελεγχθέν έργο, κόστους 1 εκατομμυρίου ευρώ, που αφορούσε την αναβάθμιση αρδευτικού δικτύου με σκοπό να μειωθούν οι απώλειες νερού, έλαβε ποσοστό ενίσχυσης 90 %, χωρίς να ζητηθεί από τον δικαιούχο (αρδευτικός όμιλος) να αποδείξει την ανάγκη τέτοιου είδους επιχορήγησης με αναφορά στην οικονομική δυνατότητά του και την αποδοτικότητα της επένδυσης. Ο δικαιούχος θα μπορούσε, για παράδειγμα, να είναι σε θέση να χρηματοδοτήσει μεγαλύτερο τμήμα της επένδυσης, είτε αυξάνοντας τα τέλη που θα κατέβαλαν οι γεωργοί για την παρεχόμενη υπηρεσία άρδευσης¹² είτε μέσω δανείου. Τα παραδείγματα αυτά αποδεικνύουν ότι η διαχειριστική αρχή όχι μόνο όρισε πολύ υψηλά ποσοστά ενίσχυσης για τα μέτρα χωρίς αυτό να δικαιολογείται από οικονομική άποψη, αλλά και δεν επαλήθευσε σε επίπεδο έργου αν υπήρχε όντως ανάγκη για τόσο υψηλά ποσοστά ενίσχυσης.

30

Στη Ρουμανία διενεργήθηκε έλεγχος επιλεξιμότητας ώστε να διασφαλιστεί ότι η επιχορήγηση από το ΠΑΑ ήταν αναγκαία. Ο έλεγχος είχε ως αντικείμενο την περίπτωση προσοδοφόρων πράξεων, όπως η παροχή υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης που έλαβε στήριξη στο πλαίσιο του μέτρου 322. Εντούτοις, στην πράξη ο έλεγχος είχε περιορισμένη σημασία, δεδομένου ότι βασιζόταν σε μη αξιόπιστες παραδοχές σχετικά με τα μελλοντικά έσοδα και τις μελλοντικές δαπάνες που σχετίζονταν με την εκμετάλλευση της υποδομής. Όσον αφορά δύο από τα τρία ελεγχθέντα έργα υποδομής στον τομέα των υδάτων, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα πραγματικά τέλη που κατέβαλαν οι χρήστες ήταν επτά και εννέα φορές υψηλότερα από τις αντίστοιχες εκτιμήσεις που είχε παραθέσει ο δικαιούχος στην τεκμηρίωση του έργου και οι οποίες χρησιμοποιήθηκαν για να αιτιολογήσουν την ανάγκη στήριξης και έλαβαν την έγκριση των αρχών.

Η ασαφής οριοθέτηση και οι ανεπαρκείς μηχανισμοί διασφάλισης της συμπληρωματικότητας συχνά επηρέασαν αρνητικά τον αποτελεσματικό συντονισμό των κονδυλίων

Τα κριτήρια οριοθέτησης που όρισαν τα κράτη μέλη επέτρεπαν την αλληλοεπικάλυψη των δημόσιων κονδυλίων για ορισμένα είδη έργων

31

Όσον αφορά την οριοθέτηση μεταξύ των διαφορετικών κονδυλίων της ΕΕ, ο έλεγχος κατέδειξε ότι, μολονότι τα εθνικά στρατηγικά σχέδια και τα ΠΑΑ των κρατών μελών για την περίοδο 2007-2013 ορίζουν, κατά κανόνα, σαφή κριτήρια οριοθέτησης, τα κριτήρια αυτά δεν ήταν πάντοτε συνεπή με τα κριτήρια άλλων εγγράφων προγραμματισμού, ενώ σε ορισμένες περιπτώσεις επιτρεπόταν ρητώς η αλληλοεπικάλυψη κονδυλίων:

—Στη Γερμανία (Σαξονία), σύμφωνα με το ΠΑΑ, η οριοθέτηση μεταξύ των κονδυλίων του ΕΓΤΑΑ και του ΕΤΠΑ για έργα εκσυγχρονισμού σχολείων βασιζόταν στον αριθμό των μαθητών: το ΕΓΤΑΑ χρηματοδοτούσε μόνο σχολεία στα οποία φοιτούσαν έως 350 μαθητές. Εντούτοις, το επιχειρησιακό πρόγραμμα του ΕΤΠΑ δεν θέτει όριο μαθητών για την επιλεξιμότητα των έργων.

—Στην Ιταλία (Σικελία), μολονότι το ΠΑΑ ανέφερε ότι το ΕΤΠΑ μπορούσε να χρηματοδοτήσει μόνον έργα υποδομής σε χωριά με περισσότερους από 500 κατοίκους, το ίδιο το επιχειρησιακό πρόγραμμα του ΕΤΠΑ δεν ανέφερε αυτό το κριτήριο οριοθέτησης. Κατά την επίσκεψη σε ένα από τα ελεγχθέντα έργα, οι ελεγκτές διαπίστωσαν ότι ένα έργο χρηματοδοτηθέν από το ΕΤΠΑ είχε υλοποιηθεί σε χωριό με λιγότερους από 500 κατοίκους.

—Στην Πολωνία, τόσο το ΕΓΤΑΑ όσο και το ΕΤΠΑ επέτρεπαν τη χρηματοδότηση έργων υποδομής σε αγροτικές περιοχές. Μικρότερα έργα χρηματοδοτήθηκαν κυρίως από το ΕΓΤΑΑ, ωστόσο θα μπορούσαν να είχαν χρηματοδοτηθεί και από το ΕΤΠΑ εάν οι αιτούντες είχαν εξαντλήσει το όριο επιχορήγησης στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ (το οποίο ποίκιλλε αναλόγως του μέτρου). Το 72 % των έργων που αφορούσαν υποδομές στον τομέα της αποχέτευσης και είχαν εγκριθεί στο πλαίσιο του επιχειρησιακού προγράμματος του ΕΤΠΑ υλοποιήθηκαν από τους ίδιους δικαιούχους που είχαν χρησιμοποιήσει κονδύλια του ΕΓΤΑΑ για το ίδιο είδος έργων.

32

Επιπλέον, δεν υπήρχε οριοθέτηση μεταξύ των κονδυλίων αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ και των κονδυλίων για αγροτικές υποδομές του κράτους μέλους. Δεν αξιολογήθηκαν κριτικά τα επιχειρήματα υπέρ της ύπαρξης διαφόρων κονδυλίων που λειτουργούν ανεξάρτητα μεταξύ τους και προορίζονται για να παράσχουν στήριξη για ομοειδή έργα, παρά το γεγονός ότι αυτό οδήγησε σε αλληλοεπικαλύψεις των δομών διαχείρισης και απαίτησε μεγαλύτερη προσπάθεια για τη διασφάλιση του συντονισμού των κονδυλίων και την αποφυγή της διπλής χρηματοδότησης.

Οι συμπληρωματικές δράσεις δεν προωθήθηκαν ενεργά

33

Τέσσερα από τα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη είχαν συστήσει συντονιστικά όργανα για την εποπτεία της ανάλωσης των κονδυλίων της ΕΕ και σε δύο κράτη μέλη εκπρόσωποι των διαχειριστικών αρχών άλλων ταμείων της ΕΕ συμμετείχαν σε επιτροπές παρακολούθησης της αγροτικής ανάπτυξης. Παρ’ όλα αυτά, δεν υπήρχαν αποδεικτικά στοιχεία με τα οποία να καθίσταται σαφής ο τρόπος που αυτό συνέβαλε στη διασφάλιση καλύτερης συμπληρωματικότητας κονδυλίων, ιδίως με την πλήρωση των χρηματοδοτικών κενών και την πραγματοποίηση συνεργειών για την επίτευξη των κοινών στόχων. Μολονότι ο όρος «συμπληρωματικότητα» αναφερόταν στα ΠΑΑ των κρατών μελών και κατά τις συνεδριάσεις υψηλού επιπέδου, συχνά χρησιμοποιήθηκε εσφαλμένα για να δηλώσει την οριοθέτηση και τους κανόνες που αποσκοπούσαν στην αποφυγή της διπλής χρηματοδότησης.

34

Η συμπληρωματικότητα θα μπορούσε να είχε προωθηθεί, για παράδειγμα, με τη χρήση διαφορετικών κονδυλίων, προκειμένου να δοθεί προτεραιότητα σε διαδοχικά έργα εκ των οποίων το ένα αποτελεί συνέχεια του άλλου ή σε παράλληλα έργα που αλληλοσυμπληρώνονται ώστε να επιτευχθούν πρόσθετα οφέλη. Με τον έλεγχο εντοπίστηκε μόνον ένας μηχανισμός για την προώθηση της συμπληρωματικότητας στα ελεγχθέντα κράτη μέλη: στη Ρουμανία, τα κριτήρια επιλογής που χρησιμοποιούνταν στο πλαίσιο του μέτρου 322 έδιναν προτεραιότητα σε έργα υποδομής στον τομέα της αποχέτευσης τα οποία συμπλήρωναν έργα που είχαν λάβει από το Ταμείο Συνοχής. Σκοπός ήταν η επίτευξη των στόχων της οδηγίας για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων.

35

Η κοινή προσέγγιση που ακολούθησαν τα κράτη μέλη ήταν να αφήνουν τον συντονισμό της χρήσης διαφορετικών κονδυλίων στην ευχέρεια των δυνητικών δικαιούχων (βλέπε πλαίσιο 5).

Πλαίσιο 5

Παράδειγμα εναλλασσόμενης χρήσης κονδυλίων βάσει διαθεσιμότητας

Γερμανία (Σαξονία)

Μια κοινότητα στη Γερμανία (Σαξονία) χρησιμοποίησε διαφορετικά κονδύλια (εθνικά και ίδια κονδύλια, καθώς και κονδύλια του ΠΑΑ), προκειμένου να στηρίξει τα διαδοχικά στάδια ενός έργου ανακαίνισης σχολείου από το 2009 έως το 2011. Τα κονδύλια του ΠΑΑ χρησιμοποιήθηκαν για το ίδιο είδος επένδυσης όπως και τα εθνικά κονδύλια, ήτοι για την αντικατάσταση των παραθύρων του σχολείου. Αυτό δεν αποτελεί παράδειγμα συμπληρωματικότητας, αλλά μάλλον πρακτική εναλλαγής μεταξύ διαφορετικών κονδυλίων, αναλόγως της διαθεσιμότητάς τους.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

36

Με τον έλεγχο εντοπίστηκαν δύο περιπτώσεις κατά τις οποίες η έλλειψη συμπληρωματικότητας με τα εθνικά και τοπικά κονδύλια υπονόμευσε την αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα των έργων του ΕΓΤΑΑ (βλέπε πλαίσιο 6).

Πλαίσιο 6

Παραδείγματα έλλειψης συμπληρωματικότητας μεταξύ των κονδυλίων

Ρουμανία

Σε κοινότητα που είχε λάβει στήριξη από το ΠΑΑ για την κατασκευή οδικού δικτύου, ο κύριος δρόμος που οδηγούσε στους χρηματοδοτηθέντες δρόμους ήταν σε πολύ κακή κατάσταση. Ο δρόμος αυτός υποτίθεται ότι θα αναβαθμιζόταν με τοπικά κονδύλια, ωστόσο δεν χορηγήθηκε ποτέ η εγκεκριμένη χρηματοδότηση.

Πηγή: www.geoportal.gov.ro

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Ιταλία (Σικελία)

Ένα από τα ελεγχθέντα έργα περιλάμβανε την κατασκευή νέου δρόμου ως εναλλακτική λύση σε υφιστάμενο κοινοτικό δρόμο που δεν μπορούσε να χρησιμοποιηθεί λόγω μη συντήρησής του. Ο δρόμος δεν μπορούσε πλέον να επισκευαστεί επειδή οι κοινοτικοί δρόμοι δεν ήταν επιλέξιμοι για στήριξη από το ΠΑΑ και ο προϋπολογισμός της περιφέρειας για οδική συντήρηση είχε ακυρωθεί (βλέπε προηγούμενο πλαίσιο 2). Η κατασκευή νέου δρόμου αντί για την τακτική συντήρηση υφισταμένου είναι σαφώς μη αποδοτική λύση¹³ και δηλώνει την ύπαρξη κενού μεταξύ των κονδυλίων, τα οποία δεν αλληλοσυμπληρώνονται.

Η Επιτροπή εστίασε στη βελτίωση του συντονισμού την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 προκειμένου να αντιμετωπίσει τις αδυναμίες του παρελθόντος

37

Τα κράτη μέλη φέρουν ως επί το πλείστον την ευθύνη αιτιολόγησης της ανάγκης παρέμβασης από το ΠΑΑ, καθώς και διασφάλισης του άρτιου συντονισμού των κονδυλίων. Εντούτοις, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να επηρεάσει αυτές τις διαδικασίες στο στάδιο έγκρισης του προγράμματος, όταν εξετάζει την ανάλυση των αναγκών και των αρχών οριοθέτησης και συμπληρωματικότητας που θέτουν τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή μπορεί επίσης να παρέμβει έμμεσα κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων, εκδίδοντας κατευθυντήριες οδηγίες, προωθώντας τις ορθές πρακτικές και συμμετέχοντας στις συνεδριάσεις της επιτροπής παρακολούθησης, όπου έχει συμβουλευτικό ρόλο¹⁴.

38

Την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή ενέκρινε τα ΠΑΑ που υπέβαλαν τα κράτη μέλη, μολονότι δεν διέθεταν σαφή αιτιολόγηση και δεν προσδιόριζαν ποσοτικά την ανάγκη χρήσης του ΕΓΤΑΑ για επενδύσεις σε υποδομές στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ. Τις περισσότερες φορές, η Επιτροπή επέμεινε στη βελτίωση της στόχευσης των ελεγχθέντων μέτρων, τον καθορισμό κριτηρίων οριοθέτησης, τη διενέργεια διασταυρωτικών ελέγχων για την αποφυγή της διπλής χρηματοδότησης και τη σύσταση οργάνων συντονισμού. Εντούτοις, έκανε δεκτές αλληλοεπικαλύψεις κονδυλίων για όμοια είδη παρέμβασης (βλέπε σημεία 31 και 32) και δεν εξέδωσε κατευθυντήριες οδηγίες για τον τρόπο επίτευξης μεγαλύτερης συμπληρωματικότητας.

39

Την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η βελτίωση του συντονισμού και η διασφάλιση της συνεπούς υλοποίησης των διαφόρων κονδυλίων ήταν μεταξύ των κύριων επιδιώξεων της κατάρτισης ενιαίου συνόλου κανόνων για τα πέντε διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία της ΕΕ. Οι κανόνες αυτοί τονίζουν τη σπουδαιότητα ύπαρξης μεγαλύτερης συνέπειας μεταξύ των κονδυλίων της ΕΕ. Η νέα προσέγγιση επικεντρώνεται λιγότερο στην οριοθέτηση και περισσότερο στη συμπληρωματικότητα. Ένα θετικό στοιχείο για τις αγροτικές υποδομές είναι το γεγονός ότι το μέτρο «βασικές υπηρεσίες και ανάπλαση χωριών» μπορεί πλέον να παρέχει στήριξη και στα σχέδια ανάπτυξης δήμων και χωριών, ενθαρρύνοντάς τα κατ’ αυτό τον τρόπο να υλοποιούν επενδύσεις με συνέπεια.

40

Το Συνέδριο εξέτασε το φύλλο επαλήθευσης που χρησιμοποιούσε η Επιτροπή για τη διασφάλιση της συνέπειας με τα ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020. Το εν λόγω φύλλο συμπεριλάμβανε σημεία που αναφέρονταν στη συμπληρωματικότητα των διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων της ΕΕ στους τομείς που αφορούν τις τοπικές οδούς, την άρδευση και την επεξεργασία των υδάτων· δεν συμπεριλάμβανε, ωστόσο, ελέγχους του κινδύνου υποκατάστασης των κονδυλίων.

41

Όπως τονίστηκε στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2014¹⁵, οι συμφωνίες εταιρικής σχέσης, ως ο βασικός μηχανισμός συντονισμού των κονδυλίων της ΕΕ, παρείχαν ελάχιστα αποδεικτικά στοιχεία ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν στην πράξη τις αρχές της συμπληρωματικότητας και της συνέργειας. Επιπλέον, παρά τους ελέγχους της Επιτροπής, τα ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020 που αφορούν τη Γερμανία (Σαξονία), την Πολωνία και τη Ρουμανία¹⁶ εξακολουθούν να μην περιλαμβάνουν περιγραφή των μηχανισμών που θα χρησιμοποιούνται για την προώθηση της συμπληρωματικότητας και των συνεργειών των διαφορετικών πηγών χρηματοδότησης. Επίκεντρο των προγραμμάτων παραμένει η οριοθέτηση και η αποφυγή της διπλής χρηματοδότησης.

Μέρος II — Περιορισμένη αποδοτικότητα των δαπανών στο πλαίσιο της υλοποίησης των μέτρων

42

Προκειμένου να εξασφαλίσουν την αποδοτικότητα των δαπανών¹⁷, τα κράτη μέλη πρέπει:

—να εφαρμόζουν μεθόδους επιλογής που δίνουν προτεραιότητα στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη, ήτοι σε έργα που έχουν τη δυνατότητα αν συμβάλουν στον ύψιστο βαθμό στην επίτευξη των στόχων του ΠΑΑ ανά μονάδα κόστους·

—να διασφαλίζουν το εύλογο των δαπανών πριν από την έγκριση των αιτήσεων επιχορήγησης και των δηλώσεων δαπανών·

—να διασφαλίζουν, πριν από την έγκριση των αιτήσεων επιχορήγησης, ότι οι αιτούντες είναι σε θέση να καταδείξουν ότι τα έργα τους έχουν πιθανότητες βιωσιμότητας·

—να διασφαλίζουν ότι οι διοικητικές διαδικασίες επιτρέπουν την υλοποίηση των έργων εντός εύλογου χρονικού διαστήματος.

Η Επιτροπή, με την καθοδήγηση που παρέχει και τις ελεγκτικές δραστηριότητές της, πρέπει να διασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη τηρούν τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης (οικονομία, αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα).

Οι διαδικασίες επιλογής δεν κατηύθυναν πάντοτε τη χρηματοδότηση στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα

43

Προκειμένου να διασφαλίζουν ότι η χρηματοδότηση εξυπηρετεί την επίτευξη των στόχων του ΠΑΑ, τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν τους όρους επιλεξιμότητας, οι οποίοι καθορίζουν, για παράδειγμα, τα είδη των επενδύσεων που μπορούν να χρηματοδοτηθούν, τις κατηγορίες των δικαιούχων που έχουν δικαίωμα υποβολής αίτησης επιχορήγησης, καθώς και τη φύση της στήριξης. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα κριτήρια επιλεξιμότητας που είχαν καθορίσει τα κράτη μέλη ήταν, κατά κανόνα, σαφή και αντικειμενικά. Εντούτοις, στην Ιταλία (Σικελία) εντοπίστηκε συγκεκριμένη περίπτωση, κατά την οποία ένα κριτήριο επιλεξιμότητας που εφαρμοζόταν σε έργα κατασκευής αγροτικών δρόμων χρηματοδοτούμενα από το μέτρο 125 δεν ανταποκρινόταν στις ανάγκες που περιγράφονταν στο ΠΑΑ (βλέπε πλαίσιο 7).

Πλαίσιο 7

Κριτήριο επιλεξιμότητας που δεν συνάδει με τους στόχους του ΠΑΑ και τις ανάγκες των αγροτικών περιοχών

Ιταλία (Σικελία)

Μολονότι το ΠΑΑ αναφέρει ότι τα έργα που λαμβάνουν στήριξη στο πλαίσιο του μέτρου 125 πρέπει να ευνοούν την αποκατάσταση των υφιστάμενων αγροτικών δρόμων, τα κριτήρια επιλεξιμότητας που είχαν οριστεί στην πρόσκληση υποβολής προτάσεων απαιτούσαν ότι το 40 %, κατ’ ανώτατο όριο, των επιλέξιμων δαπανών του έργου θα αναλωνόταν για την αποκατάσταση, ενώ το υπόλοιπο 60 % έπρεπε να δαπανηθεί στην κατασκευή νέων δρόμων. Η εν λόγω απαίτηση οδήγησε στη χρηματοδότηση ορισμένων έργων τα οποία δεν ανταποκρίνονταν στις ανάγκες των αγροτικών περιοχών όπως αυτές είχαν προσδιοριστεί στο ΠΑΑ.

Για παράδειγμα, όσον αφορά ένα από τα ελεγχθέντα έργα, το αρχικό τμήμα του υφιστάμενου δρόμου πρόσβασης ήταν σε κακή κατάσταση και η αποκατάστασή του θα ήταν δικαιολογημένη· εντούτοις το τμήμα αυτό δεν είχε συμπεριληφθεί στο έργο, με σκοπό οι δαπάνες αποκατάστασης να μην υπερβούν το 40 % των επιλέξιμων δαπανών του έργου. Εξάλλου, το ένα τρίτο περίπου του μήκους ενός νεοκατασκευασθέντος δρόμου εξυπηρετούσε μόνο δύο από τις 31 εκμεταλλεύσεις του ομίλου που υλοποίησε το έργο, ήτοι μόνο το 5,5 % της συνολικής γεωργικής γης που ανήκε στον όμιλο.

44

Μολονότι τα κριτήρια επιλεξιμότητας πρέπει να αποκλείουν έργα που δεν ανταποκρίνονται στους στόχους του ΠΑΑ, τα κριτήρια επιλογής πρέπει να επιτρέπουν την αντικειμενική και διαφανή αξιολόγηση των σχετικών πλεονεκτημάτων των προτάσεων έργων, κατά τρόπον ώστε τα κράτη μέλη να αναλώνουν τον διαθέσιμο προϋπολογισμό στα έργα που συμβάλλουν περισσότερο στην επίτευξη των στόχων. Για παράδειγμα, όταν όλες οι άλλες παράμετροι είναι ίδιες, εάν ένα έργο υποδομής στον τομέα των υδάτων συνδέει περισσότερους χρήστες από ένα άλλο έργο ή αποφέρει μεγαλύτερη εξοικονόμηση υδατικών πόρων, τότε το έργο αυτό πρέπει να υλοποιηθεί κατά προτεραιότητα, εάν αυτό συνάδει με την στρατηγική του κράτους μέλους για την ανάπτυξη των εν λόγω υποδομών. Η αποτελεσματική εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής αποτελεί απαίτηση της σχετικής νομοθεσίας της ΕΕ¹⁸. Επομένως, ακόμη και σε περιπτώσεις κατά τις οποίες ο προϋπολογισμός επαρκεί για την έγκριση όλων των επιλέξιμων έργων σε δεδομένη στιγμή, τα κράτη μέλη πρέπει να ορίσουν μια ελάχιστη βαθμολογία (κατώτατο όριο), την οποία πρέπει να συγκεντρώνουν τα έργα προκειμένου να επιλεγούν.

Γράφημα 4

Εστίαση των ενισχύσεων στους στόχους μέσω μιας αποτελεσματικής διαδικασίας επιλογής

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

45

Τα ελεγχθέντα κράτη μέλη είτε δεν είχαν ορίσει κριτήρια επιλογής, είτε όταν τα είχαν όντως ορίσει, αυτά δεν συνέβαλαν πάντοτε στην πραγματική ιεράρχηση των έργων κατά προτεραιότητα με γνώμονα τους στόχους του ΠΑΑ. Αυτό ίσχυε στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο προβλεπόμενος προϋπολογισμός για τα μέτρα επαρκούσε για τη στήριξη όλων των επιλέξιμων αιτήσεων έργων και τα κριτήρια επιλογής δεν ήταν συναφή με τους στόχους του ΠΑΑ.

46

Στη Γερμανία (Σαξονία) και στην Ισπανία (Εστρεμαδούρα) η διαδικασία επιλογής των έργων δεν τεκμηριωνόταν ανεπαρκώς, δεν βασιζόταν σε συγκεκριμένα κριτήρια επιλογής και δεν κατέληγε στην κατάταξη των έργων βάσει βαθμολογίας (βλέπε πλαίσιο 8).

Πλαίσιο 8

Παραδείγματα αδιαφανών και μη επαληθεύσιμων διαδικασιών επιλογής έργου, οι οποίες παρεμπόδιζαν την επιλογή των πλέον αποδοτικών από οικονομική άποψη έργων

Ισπανία (Εστρεμαδούρα)

Έργα που αντιστοιχούσαν στο 73 % (ή σε 49 εκ των 67 εκατομμυρίων ευρώ) των πόρων που δαπανήθηκαν στο πλαίσιο των μέτρων υποδομής 125 και 323 βρίσκονταν υπό την άμεση διαχείριση της περιφερειακής διοίκησης. Η διαχειριστική αρχή συγκέντρωσε προτάσεις έργων (που καταρτίστηκαν ιδία πρωτοβουλία ή κατόπιν ανεπίσημων αιτημάτων των δήμων) και στη συνέχεια ενέκρινε έργα με αδιαφανή και μη επαληθεύσιμο τρόπο. Η διαδικασία επιλογής δεν βασίστηκε σε συγκεκριμένα κριτήρια επιλογής και δεν κατέληξε σε κατάταξη των έργων βάσει βαθμολογίας.

Γερμανία (Σαξονία)

Η επιλογή των έργων στο πλαίσιο των μέτρων 321 και 322 πραγματοποιούνταν συνήθως¹⁹ σε δύο διαδοχικά επίπεδα: πρώτον, σε τοπικό επίπεδο από «ομάδες συντονισμού» και στη συνέχεια σε κεντρικό επίπεδο από τη διαχειριστική αρχή. Η διαχειριστική αρχή παρείχε στις ομάδες συντονισμού δικό τους προϋπολογισμό, από τον οποίο μπορούσαν να χρηματοδοτούν έργα. Οι αιτήσεις έργου μπορούσαν να περάσουν στο κεντρικό επίπεδο μόνον εάν λάμβαναν θετική ψήφο από την ομάδα συντονισμού. Η διαδικασία λήψης αποφάσεων που εφάρμοζαν οι ομάδες συντονισμού δεν τεκμηριωνόταν επαρκώς και δεν κατέληγε σε κατάταξη των αιτήσεων έργου βάσει βαθμολογίας. Η διαχειριστική αρχή ενέκρινε όλα τα επιλέξιμα έργα που είχαν λάβει θετική ψήφο από τις ομάδες συντονισμού, επειδή τα κεφάλαια που διετίθεντο στο πλαίσιο των εν λόγω μέτρων ήταν επαρκή.

47

Η Πολωνία δεν όρισε κριτήρια επιλογής στο πλαίσιο του μέτρου 125, το οποίο χρηματοδοτεί υποδομές στον τομέα των υδάτων για την αντιπλημμυρική προστασία της γεωργικής γης. Όλα τα επιλέξιμα έργα εγκρίθηκαν βάσει της αρχής της «εξυπηρέτησης κατά σειρά προτεραιότητας». Στο πλαίσιο αυτό, η διαχειριστική αρχή δεν έδωσε προτεραιότητα στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα· για παράδειγμα, δύο έργα εγκρίθηκαν, παρ’ όλο που διέφεραν υπερβολικά μεταξύ τους ως προς τη σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας (150 ευρώ έναντι σχεδόν 10 000 ευρώ δημόσιας στήριξης ανά προστατευόμενο εκτάριο).

48

Διαπιστώθηκαν περιπτώσεις κατά τις οποίες είχαν οριστεί κριτήρια επιλογής [στην Ιταλία (Σικελία), Πολωνία και Ρουμανία]. Εντούτοις, στην Ιταλία (Σικελία), τα κριτήρια επιλογής εφαρμόστηκαν αποτελεσματικά μόνο στο πλαίσιο του υπομέτρου 125-A, επειδή όλα τα επιλέξιμα έργα εγκρίθηκαν στο πλαίσιο των υπόλοιπων ελεγχθέντων μέτρων. Στην Πολωνία και τη Ρουμανία τα κριτήρια επιλογής ήταν, κατά γενικό κανόνα, σύμφωνα με τους στόχους του ΠΑΑ και επιπροσθέτως εφαρμόστηκε ένα ελάχιστο όριο προκειμένου να διασφαλιστεί η ποιότητα των επιλεγέντων έργων. Εντούτοις, τα κριτήρια επιλογής δεν αφορούσαν πάντοτε τη συμβολή των έργων στην επίτευξη των στόχων του ΠΑΑ (βλέπε πλαίσιο 9).

Πλαίσιο 9

Παραδείγματα κριτηρίων επιλογής τα οποία δεν έδιναν προτεραιότητα στα έργα βάσει της συμβολής τους στην επίτευξη των στόχων του ΠΑΑ

Πολωνία

Ένα κριτήριο επιλογής που χρησιμοποιήθηκε στο πλαίσιο των μέτρων 322/323 είχε καθοριστεί αρχικά για την προώθηση μεγαλύτερων έργων και ακολούθως (σε μεταγενέστερο χρόνο κατά την περίοδο προγραμματισμού) μικρότερων, με σκοπό τη «διασφάλιση ισόρροπης πρόσβασης σε κονδύλια της ΕΕ». Ωστόσο, το στοιχείο αυτό δεν αναφερόταν στο ΠΑΑ.

Ιταλία (Σικελία)

Στο πλαίσιο του υπομέτρου 125-B, με το οποίο χρηματοδοτούνται συστήματα άρδευσης, τα κριτήρια επιλογής δεν ήταν προσδιορίσιμα ποσοτικώς και δεν έδιναν προτεραιότητα σε έργα που αποσκοπούσαν στην εξοικονόμηση υδατικών πόρων σε περιοχές με μεγαλύτερη ανάγκη περιορισμού των απωλειών ύδατος. Αυτό είχε ως συνέπεια να λάβουν υψηλή βαθμολογία έργα σε περιοχές που δεν αντιμετώπιζαν πρόβλημα λειψυδρίας και χαμηλή βαθμολογία έργα σε περιοχές που υπέφεραν σοβαρά από λειψυδρία.

Ρουμανία

Ένα κριτήριο επιλογής στο πλαίσιο του μέτρου 322 έδινε προτεραιότητα σε αιτούντες που δεν είχαν στο παρελθόν λάβει στήριξη από την ΕΕ για παρόμοια επένδυση, μολονότι το κριτήριο αυτό δεν αντικατόπτριζε τον βαθμό στον οποίο το έργο ανταποκρινόταν στους στόχους του ΠΑΑ.

49

Κριτήρια που αφορούν τη σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας και δίνουν προτεραιότητα στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα διαπιστώθηκε ότι υπήρχαν μόνο στη Γερμανία (Σαξονία) (βλέπε πλαίσιο 10), μολονότι αυτά δεν εφαρμόζονταν στην πράξη.

Πλαίσιο 10

Παράδειγμα κριτηρίου που αφορούσε τη σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας, το οποίο όμως δεν εφαρμόστηκε στην πράξη

Γερμανία (Σαξονία)

Στο πλαίσιο του μέτρου 125, οι γερμανικές αρχές είχαν ορίσει τέσσερα κριτήρια επιλογής, τα οποία θα εφαρμόζονταν στον πληθυσμό των επιλέξιμων έργων στην περίπτωση ανεπάρκειας του προϋπολογισμού. Ένα από αυτά ήταν η απλή σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας, με το οποίο δινόταν προτεραιότητα σε έργα με χαμηλότερο κόστος ανά γραμμικό μέτρο κατασκευαζόμενου δασικού δρόμου. Εντούτοις, με την παρέλευση της προθεσμίας υποβολής των αιτήσεων έργου (προς το τέλος της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013), στο μέτρο 125 διατέθηκαν πρόσθετα κεφάλαια. Δεδομένου ότι οι διαθέσιμοι δημοσιονομικοί πόροι ήταν επαρκείς, χορηγήθηκε χρηματοδότηση σε όλες τις αιτήσεις. Επομένως, η κατάταξη των έργων, όπως είχε προκύψει από την εφαρμογή του εν λόγω κριτηρίου επιλογής, δεν είχε ποτέ πρακτικό αποτέλεσμα.

Οι έλεγχοι του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών και των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων δεν περιόρισαν αποτελεσματικά τον κίνδυνο υπέρογκων δαπανών

50

Τα υψηλά ποσοστά ενίσχυσης, τα οποία είναι συνήθη σε μέτρα υποδομής, περιλαμβάνουν ελάχιστο ή μηδενικό κίνδυνο για τους αναδόχους έργου, γεγονός που μειώνει το κίνητρό τους για περιορισμό του κόστους των έργων. Επομένως, είναι ιδιαιτέρως σημαντικό τα κράτη μέλη να ορίσουν ανάλογες απαιτήσεις και ελέγχους που να διασφαλίζουν το εύλογο των δαπανών. Για τη διασφάλιση του εύλογου χαρακτήρα του επενδυτικού κόστους τα ελεγχθέντα κράτη μέλη βασίζονταν κατά κανόνα στη χρήση των τιμών αναφοράς και των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων²⁰. Εντούτοις, τα εργαλεία αυτά δεν εφαρμόστηκαν ικανοποιητικά, όπως έχει ήδη επισημάνει το Συνέδριο σε προηγούμενες εκθέσεις του²¹. Λεπτομερή στοιχεία των κύριων αδυναμιών που εντοπίστηκαν στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου παρατίθενται κατωτέρω.

51

Μολονότι χρησιμοποιούνται ευρέως, τα συστήματα που βασίζονται στις τιμές αναφοράς είχαν σοβαρούς περιορισμούς, κυρίως επειδή οι τιμές αναφοράς παρέχονταν από κατασκευαστικές εταιρείες και, επομένως, ήταν πιθανόν να ήταν διογκωμένες σε σχέση με τις πραγματικές τιμές της αγοράς όπως αυτές θα διαμορφώνονταν έπειτα από διαπραγματεύσεις ή ανταγωνιστική πρόσκληση υποβολής προσφορών. Στην Ισπανία (Εστρεμαδούρα), την Ιταλία (Σικελία) και την Πολωνία, με τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι με τη διαδικασία διαγωνισμού επιτυγχάνονταν κατά κανόνα οικονομίες μεταξύ 30 % και 40 % σε σύγκριση με τις τιμές αναφοράς.

52

Μόνο στη Ρουμανία, οι τιμές αναφοράς ορίζονταν βάσει των πραγματικών συναλλαγών μεταξύ της κυβέρνησης και των κατασκευαστικών εταιρειών. Ωστόσο, τέτοιες τιμές ήταν διαθέσιμες μόνο για περιορισμένο αριθμό δημόσιων έργων και δεν είχαν επικαιροποιηθεί από το 2009. Η διαχειριστική αρχή της Γερμανίας (Σαξονία) έκανε αυτομάτως δεκτές αποκλίσεις έως και κατά 50 % σε σύγκριση με τις τιμές αναφοράς, χωρίς περαιτέρω διερεύνηση.

53

Μολονότι ο κίνδυνος χρησιμοποίησης διογκωμένων τιμών αναφοράς μπορεί να περιοριστεί εάν οι τελικές δαπάνες καθορίζονται βάσει δίκαιης και ανταγωνιστικής προσφοράς, δεν υπάρχει διασφάλιση για τα έργα που δεν αποτελούν αντικείμενο τέτοιας διαδικασίας [όπως συμβαίνει για ορισμένα μέτρα και δικαιούχους στην Ισπανία (Εστρεμαδούρα) και την Ιταλία (Σικελία)], καθώς και στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων παρουσιάζουν σοβαρές αδυναμίες.

54

Στο πλαίσιο του ελέγχου εντοπίστηκαν αρκετές τέτοιου είδους αδυναμίες, οι οποίες υπονόμευαν τον θεμιτό ανταγωνισμό και δεν επέτρεπαν τη διατήρηση των δαπανών σε εύλογα επίπεδα (βλέπε πλαίσιο 11).

Πλαίσιο 11

Παραδείγματα διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων που υπονόμευαν τη διαφάνεια, τον θεμιτό ανταγωνισμό και τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών

Ισπανία (Εστρεμαδούρα)

Η διαχειριστική αρχή αποφάσισε αυθαίρετα να αναθέσει σε κρατική κατασκευαστική εταιρεία συμβάσεις για το 18 % (ήτοι 14 εκατομμύρια ευρώ περίπου) των κονδυλίων που διατέθηκαν για το μέτρο 125. Η διαχειριστική αρχή αιτιολόγησε αυτό το γεγονός με το επιχείρημα του «επείγοντος χαρακτήρα» των εργασιών, της «ιδιαιτερότητας» / του «είδους» των εργασιών και του «απόρρητου χαρακτήρα». Εντούτοις, οι αρχές δεν ήταν σε θέση να παράσχουν αποδεικτικά στοιχεία προς υποστήριξη αυτών των ισχυρισμών. Οι δαπάνες των έργων αποδόθηκαν βάσει κατάστασης τιμών, η οποία είχε συμφωνηθεί μεταξύ της εταιρείας και των εθνικών αρχών. Αν και η διαδικασία αυτή είναι ενδεχομένως ταχύτερη από τη διοργάνωση διαγωνισμού, δεν διασφαλίζει ότι οι επιτυγχανόμενες τιμές ευθυγραμμίζονται με τις τιμές της αγοράς.

Ακόμη και όταν διοργανώθηκαν επίσημοι διαγωνισμοί, τα κριτήρια ανάθεσης ενίοτε δεν ήταν αρκούντως σαφή και, επομένως, δεν ήταν επαληθεύσιμα. Αυτό ίσχυε στην περίπτωση ενός ελεγχθέντος έργου, εκτιμώμενου κόστους 11 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο έλαβε 48 από τους 100 βαθμούς βάσει ασαφών κριτηρίων, όπως «η γνώση του έργου, της περιοχής και της ποιότητας της πρότασης», «η τήρηση των κανόνων ασφάλειας», «τα περιβαλλοντικά μέτρα» και «λοιπές προτεινόμενες βελτιώσεις».

Ρουμανία

Στο πλαίσιο του ελέγχου εντοπίστηκαν επίσης κριτήρια ανάθεσης που δεν είχαν καθοριστεί με σαφήνεια. Για παράδειγμα η «μικρότερη διάρκεια των εργασιών» χρησιμοποιήθηκε ως κριτήριο ανάθεσης σε 9 από τα 11 εξετασθέντα έργα, χωρίς να αναφέρονται αποδεκτά χρονοδιαγράμματα ή να ελεγχθεί αν οι προτεινόμενες προθεσμίες ήταν ρεαλιστικές. Οι προθεσμίες που αναφέρονταν στις επιλεγείσες προσφορές και στις επακόλουθες συμβάσεις χρειάστηκε να παραταθούν σημαντικά στην πράξη, με τις εργασίες να διαρκούν έως και επτά φορές περισσότερο από τον τον χρόνο που προέβλεπαν οι όροι της σύμβασης (24 μήνες αντί για 3). Οι δυσμενείς καιρικές συνθήκες μπορούσαν μόνον εν μέρει να αιτιολογήσουν αυτές τις καθυστερήσεις.

Ιταλία (Σικελία)

Οι συμβάσεις για δημόσια έργα ανατέθηκαν μέσω ανταγωνιστικών διαδικασιών χρησιμοποιώντας μέθοδο που είχε ως αποτέλεσμα τον αυτόματο αποκλεισμό των χαμηλότερων προσφορών²², οι οποίες απορρίφθηκαν, χωρίς περαιτέρω ανάλυση, ως «ασυνήθεις». Η εν λόγω διαδικασία δεν επέτρεπε την επιλογή της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς και, σε γενικές γραμμές, δεν παρείχε κίνητρο στους υποψηφίους για να προσφέρουν τη χαμηλότερη τιμή τους.

Η ωφέλιμη διάρκεια ζωής των επενδύσεων δεν ελήφθη υπόψη στις απαιτήσεις σχετικά με τη βιωσιμότητα

55

Η βιωσιμότητα των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων αποτελεί βασικό παράγοντα για την επίτευξη των συγκεκριμένων στόχων του έργου και των ευρύτερων στόχων του ΠΑΑ. Το ζήτημα της βιωσιμότητας των επενδύσεων σε υποδομές δημιουργεί ιδιαίτερο προβληματισμό, λόγω της αναμενόμενης μακράς ωφέλιμης διάρκειας ζωής τους²³, του μεγάλου αριθμού χρηστών, της ανάγκης διασφάλισης της αδιάλειπτης πρόσβασης σε δημόσιες υπηρεσίες και του υψηλού κόστους της αρχικής επένδυσης όσο και της επακόλουθης συντήρησης. Διάφορες μελέτες έχουν δείξει ότι το κόστος αποκατάστασης υποδομών που χρήζουν επισκευής είναι πολύ υψηλότερο από το κόστος διατήρησης των αρχικών επιπέδων ποιότητας²⁴. Τα οφέλη του επαρκούς σχεδιασμού συντήρησης υπερβαίνουν τον προβληματισμό από σε αμιγώς οικονομική άποψη, καθώς επηρεάζουν επίσης την ποιότητα ζωής και τα πρότυπα ασφάλειας. Η ύπαρξη κατάλληλου σχεδίου συντήρησης και ειδικού για τον σκοπό αυτό προϋπολογισμού είναι, επομένως, ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματικότητα των επενδύσεων αυτών.

56

Κανένα από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη δεν είχε ζητήσει από τους δικαιούχους να υποβάλουν λεπτομερές σχέδιο συντήρησης στο οποίο να παρουσιάζονται οι συνήθεις και οι εξαιρετικές απαιτήσεις όσον αφορά τη συντήρηση, καθώς και το σχετικό κόστος. Οι δικαιούχοι δεν υποχρεούνταν να διαθέσουν κονδύλια ειδικώς για τη συντήρηση ή να αναφέρουν τις χρηματοδοτικές πηγές που θα χρησιμοποιούνταν.

57

Στη Ρουμανία, το ανώτατο όργανο ελέγχου υπογράμμισε το ενδεχόμενο μη βιωσιμότητας των επενδύσεων από το ΠΑΑ σε υποδομές κοινωνικού και πολιτιστικού χαρακτήρα, επειδή, μόλις ολοκληρωθεί ένα έργο, οι δικαιούχοι ενδέχεται να δυσκολεύονται να χρηματοδοτήσουν τις σχετικές δραστηριότητες από τον τοπικό προϋπολογισμό. Ο κίνδυνος αυτός επιβεβαιώθηκε στη συνέχεια, αφού οι δικαιούχοι για περισσότερα από τα μισά από τα 191 έργα που υπέβαλε σε έλεγχο ο οργανισμός πληρωμών το 2014 δεν μπορούσαν να αποδείξουν ότι, μετά την ολοκλήρωση του έργου, όντως λάμβαναν χώρα οι προγραμματισμένες δραστηριότητες.

58

Ο κίνδυνος της μη βιωσιμότητας των εκροών και των αποτελεσμάτων του έργου διαπιστώθηκε και στην περίπτωση αγροτικών δρόμων στην Ιταλία (Σικελία), όπου η διαχειριστική αρχή σκόπευε να χρησιμοποιήσει το ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020 για να στηρίξει τις δαπάνες αποκατάστασης των δρόμων που είχαν κατασκευαστεί ή αποκατασταθεί με κεφάλαια της ΕΕ περίπου μια δεκαετία νωρίτερα²⁵. Αυτό υποδηλώνει ότι η ποιότητα των δρόμων μπορεί να έχει επιδεινωθεί σημαντικά σε σύντομο σχετικά χρονικό διάστημα, εξαιτίας της έλλειψης επαρκούς συντήρησης.

59

Προκειμένου να εξασφαλιστεί η διάρκεια των επενδύσεων, ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 για την αγροτική ανάπτυξη απαιτεί από τα κράτη μέλη να ανακτούν τη συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ εάν ένα επενδυτικό έργο υποστεί σημαντική τροποποίηση που «επηρεάζει τη φύση του ή τους όρους υλοποίησής του» εντός πέντε ετών από την απόφαση χρηματοδότησης της διαχειριστικής αρχής (γνωστή ως «περίοδος δέσμευσης»)²⁶. Εντούτοις, η απαίτηση αυτή δεν διαφοροποιείται ανάλογα με το είδος της επένδυσης. Μόνον η Γερμανία (Σαξονία), η Ιταλία (Σικελία) και η Ρουμανία όριζαν μεγαλύτερες περιόδους δέσμευσης για ορισμένα είδη επενδύσεων, μολονότι το περιορισμένο χρονοδιάγραμμα των κατασταλτικών ελέγχων αποδυνάμωνε το κίνητρο των δικαιούχων για τήρηση των δεσμεύσεών τους (βλέπε πλαίσιο 12).

Πλαίσιο 12

Ορθές πρακτικές που εφάρμοζαν τα κράτη μέλη προκειμένου να διασφαλίζουν τη βιωσιμότητα των επενδύσεων σε υποδομές και οι περιορισμοί τους

Γερμανία (Σαξονία)

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, υπήρχαν διαφοροποιημένες περίοδοι δέσμευσης²⁷,οι οποίες κυμαίνονταν από πέντε έως είκοσι έτη μετά την ολοκλήρωση του έργου, αναλόγως του είδους του έργου και των συνολικών επιλέξιμων δαπανών. Οι εν λόγω περίοδοι δέσμευσης ελήφθησαν υπόψη στην εκτίμηση κινδύνου που είχε ως αποτέλεσμα τη λήψη δείγματος έργων προς υποβολή τους σε κατασταλτικό έλεγχο. Συνεπεία αυτού, υπήρχαν αυξημένες πιθανότητες το δείγμα να περιέχει παλαιότερα έργα.

Ένα άλλο στοιχείο που ευνοεί τις βιώσιμες επενδύσεις σε σχολεία ήταν η απαίτηση οι αιτούντες (κοινότητες), μαζί με την αίτησή τους, να υποβάλουν γραπτή βεβαίωση από το Υπουργείο Πολιτισμού και Αθλητισμού ότι το σχολείο που αποτελεί αντικείμενο του έργου εκσυγχρονισμού αναμένεται να παραμείνει σε λειτουργία για 5 ή 10 χρόνια.

Ρουμανία

Μεταξύ των άλλων όρων επιλεξιμότητας για το μέτρο 125 (το οποίο στηρίζει αγροτικούς και δασικούς δρόμους και υποδομή άρδευσης), απαιτείτο από τους δικαιούχους να δεσμευτούν για τη συντήρηση και την επισκευή της χρηματοδοτηθείσας υποδομής καθ’ όλη τη διάρκεια της ωφέλιμης ζωής της. Εντούτοις, οι κατασταλτικοί έλεγχοι, κατά τους οποίους θα μπορούσε να ελέγχεται η εν λόγω δέσμευση, διενεργούνται μόνο έως και πέντε έτη μετά την ημερομηνία της συμφωνίας επιχορήγησης.

60

Τα ελεγχθέντα κράτη μέλη εφάρμοσαν κατά κανόνα την απαίτηση της πενταετίας και χρησιμοποίησαν τους κατασταλτικούς ελέγχους²⁸ για να επαληθεύσουν ότι οι δικαιούχοι είχαν τηρήσει τις δεσμεύσεις τους. Κάθε χρόνο, οι κατασταλτικοί έλεγχοι καλύπτουν τουλάχιστον το 1 % των επιλέξιμων δημόσιων δαπανών για επενδυτικές πράξεις σχετικά με τις οποίες η τελική πληρωμή καταβλήθηκε από το ΕΓΤΑΑ. Ωστόσο, είναι δυνατό το 1 % να καλυφθεί με τους ελέγχους επί ενός και μόνο έργου. Επίσης, όπως συνέβη στην Πολωνία και τη Ρουμανία, αφού η περίοδος δέσμευσης των πέντε ετών υπολογιζόταν από την ημερομηνία λήψης της απόφασης χρηματοδότησης, στην πράξη ο μετά την ολοκλήρωση του έργου χρόνος μειωνόταν κατά πολύ. Για παράδειγμα, επτά από τα 10 έργα που ελέγχθηκαν σε αυτά τα δύο κράτη μέλη, ολοκληρώθηκαν δύο και πλέον έτη μετά την απόφαση χρηματοδότησης. Έτσι, στην πράξη, η απαίτηση της «πενταετίας» και οι αντίστοιχοι έλεγχοι έχασαν από τη σημασία τους όσον αφορά τη διασφάλιση της βιωσιμότητας των έργων.

Οι μεγάλες καθυστερήσεις στις διοικητικές διαδικασίες είχαν αντίκτυπο στην αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των μέτρων

61

Προκειμένου η χρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ να είναι ελκυστική για τους δυνητικούς δικαιούχους και να επιτρέπει στα έργα να παράγουν εγκαίρως οφέλη για τις αγροτικές περιοχές, οι διοικητικές διαδικασίες δεν πρέπει να είναι υπερβολικά μακρές ούτε επαχθείς.

62

Τρία [Ιταλία (Σικελία), Ρουμανία και Πολωνία] από τα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη είχαν ορίσει προθεσμίες για την επεξεργασία των αιτήσεων έργων και καταβολής της τελικής πληρωμής. Οι προθεσμίες αυτές κυμαίνονταν εν γένει μεταξύ ενός και τεσσάρων μηνών.

63

Οι προθεσμίες που είχαν ορίσει τα κράτη μέλη για την επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης δεν τηρήθηκαν για την πλειονότητα των ελεγχθέντων μέτρων (βλέπε γράφημα 5)²⁹. Στη Γερμανία (Σαξονία), την Πολωνία και τη Ρουμανία απαιτήθηκαν³⁰ από 3,5 έως 9 μήνες για την επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης, ενώ οι ιταλικές (σικελικές) αρχές χρειάστηκαν 16 μήνες περίπου για την επεξεργασία αιτήσεων στο πλαίσιο των μέτρων 125 και 321, ενώ σε ακραίες περιπτώσεις η διαδικασία υπερέβη τα τρία χρόνια. Αυτό οφειλόταν κυρίως στον υπερβολικό χρόνο που απαιτήθηκε για την διενέργεια των οριζόμενων ελέγχων σχετικά με την επιλεξιμότητα των δικαιούχων.

64

Η επεξεργασία των αιτήσεων πληρωμών ήταν κατά κανόνα ταχύτερη από την επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης· εντούτοις, σημειώθηκαν και πάλι σημαντικές καθυστερήσεις στην Ιταλία (Σικελία) (βλέπε γράφημα 6).

Γράφημα 5

Επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης (διάμεση τιμή, σε μήνες)

*Οι πληροφορίες που παρουσιάζονται για την Ιταλία (Σικελία) στο πλαίσιο του μέτρου 321 αφορούν μόνο το ελεγχθέν υπομέτρο «Αzione 2»· στη Ρουμανία το μέτρο 321 εφαρμόζεται από κοινού με το μέτρο 322.

**Στην Πολωνία το μέτρο 322 εφαρμόζεται από κοινού με το μέτρο 323.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, βάσει στοιχείων που παρείχαν τα κράτη μέλη.

Γράφημα 6

Επεξεργασία των αιτήσεων πληρωμών (διάμεση τιμή, σε μήνες)

*Στην Ιταλία (Σικελία), για τον υπολογισμό χρησιμοποιήθηκαν μόνον τα στοιχεία που αφορούν την επεξεργασία των αιτημάτων τελικής πληρωμής· επίσης στην Ιταλία (Σικελία), δεν ήταν διαθέσιμες πληροφορίες σχετικά με το μέτρο 321, δεδομένου ότι κανένα από τα εγκεκριμένα έργα δεν είχε λάβει την τελική πληρωμή έως τον Δεκέμβριο του 2014.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, βάσει στοιχείων που παρείχαν τα κράτη μέλη.

65

Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι η Ρουμανία είχε καθιερώσει μια ορθή πρακτική για την αντιμετώπιση των κύριων αιτιών των καθυστερήσεων και τον περιορισμό της διοικητικής επιβάρυνσης του αιτούντος. Προκειμένου να επισπευσθεί η υποβολή της αίτησης έργου και η διαδικασία αξιολόγησης, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ο οργανισμός πληρωμών θα επιτρέπει να υποβληθούν αιτήσεις, στο σύνολό τους ηλεκτρονικές (συμπεριλαμβανομένων όλων των εγγράφων τεκμηρίωσης), σε συνεχή βάση, και οι εκθέσεις επιλογής θα δημοσιευτούν σε μικρότερο χρονικό διάστημα από ό,τι την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού.

Η Επιτροπή άρχισε να παρακολουθεί συστηματικά τη συνέχεια που δόθηκε στις αδυναμίες και τα σχετικά σχέδια δράσης των κρατών μελών σε προχωρημένο στάδιο της περιόδου προγραμματισμού

66

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή έλεγξε, κυρίως μέσω των ελέγχων συμμόρφωσης που διενήργησε, κατά πόσον τα κράτη μέλη συμμορφώνονταν με τις νομικές απαιτήσεις της εφαρμογής των κριτηρίων επιλογής, της επαλήθευσης του εύλογου των δαπανών και της τήρησης των κανόνων περί δημόσιων συμβάσεων. Οι έλεγχοι της Επιτροπής δεν περιλάμβαναν την εξέταση πτυχών που αφορούν τις επιδόσεις.

67

Επομένως, στο πλαίσιο των ελέγχων της Επιτροπής εντοπίστηκαν λίγες μόνο από τις ανωτέρω αδυναμίες, ήτοι κυρίως εκείνες που αφορούν την εφαρμογή των κανόνων περί δημόσιων συμβάσεων στη Ρουμανία, οι οποίες οδήγησαν σε δημοσιονομική διόρθωση³¹ το 2014. Μόλις το 2013 άρχισε η Επιτροπή να παρακολουθεί συστηματικά τα μέτρα που έλαβαν τα κράτη μέλη για να αντιμετωπίσουν τα βαθύτερα αίτια των σφαλμάτων στα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που αφορούν το σύστημα επιλογής έργων, τους ελέγχους του εύλογου των δαπανών και τις δημόσιες συμβάσεις. Ως αποτέλεσμα της ανωτέρω παρακολούθησης, από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη μόνον η Ιταλία (Σικελία) και η Ρουμανία καθιέρωσαν ή βρίσκονται στη διαδικασία καθιέρωσης νέων διαδικασιών με σκοπό την αντιμετώπιση ορισμένων από τις εντοπισθείσες αδυναμίες. Εντούτοις, οι αλλαγές αυτές πραγματοποιήθηκαν πολύ αργά για να επηρεάσουν τον μεγάλο όγκο των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

68

Η Επιτροπή, παραδεχόμενη τα προβλήματα του παρελθόντος, προχώρησε σε αλλαγές την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, οι οποίες αποσκοπούν στη βελτίωση της κατάστασης.

69

Όσον αφορά την επιλογή έργων, απαιτείται ρητώς τα ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020 να περιλαμβάνουν τις αρχές που θα διέπουν τον καθορισμό των κριτηρίων επιλογής. Τον Μάρτιο του 2014, η Επιτροπή εξέδωσε κατευθυντήριες οδηγίες οι οποίες ενθαρρύνουν τα κράτη μέλη να διασφαλίζουν ότι τα κριτήρια επιλεξιμότητας και επιλογής εφαρμόζονται με διαφανή και συνεπή τρόπο καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού, ότι εφαρμόζονται κριτήρια επιλογής ακόμη και στις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες ο διαθέσιμος προϋπολογισμός επαρκεί για τη χρηματοδότηση όλων των επιλέξιμων έργων, καθώς και ότι τα έργα με συνολική βαθμολογία χαμηλότερη από ορισμένο κατώτατο όριο δεν μπορούν να λάβουν στήριξη.

70

Όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις, στο τέλος του 2014, η Επιτροπή ανέπτυξε κατευθυντήριες οδηγίες για τον τρόπο αποφυγής κοινών σφαλμάτων στα συγχρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα³². Στο εν λόγω έγγραφο η Επιτροπή επικρίνει τη χρήση της μεθόδου της «μέσης τιμής», σύμφωνα με την οποία οι προσφορές που προσεγγίζουν τον μέσο όρο όλων των προσφορών λαμβάνουν περισσότερους βαθμούς από τις προσφορές που αποκλίνουν από αυτόν, επειδή η μέθοδος αυτή «αποτελεί άνιση μεταχείριση των υποψηφίων, ιδίως εκείνων που υποβάλλουν έγκυρες χαμηλές προσφορές». Περαιτέρω καθοδήγηση παρέχεται για θέματα όπως η επιλογή της κατάλληλης διαδικασίας δημόσιων συμβάσεων, οι προθεσμίες, καθώς και τα κριτήρια επιλογής και ανάθεσης. Εντούτοις, κατά τον χρόνο του ελέγχου, η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα³³ που αφορά τις δημόσιες συμβάσεις δεν είχε εκπληρωθεί από τη Ρουμανία, ενώ είχε μόνο εν μέρει εκπληρωθεί από την Ιταλία (Σικελία) και την Πολωνία. Η μη εκπλήρωση αυτής της εκ των προτέρων αιρεσιμότητας έως το τέλος του 2016 ενδεχομένως να οδηγήσει σε αναστολή των πληρωμών προς τα εμπλεκόμενα κράτη μέλη, όπως συνέστησε πρόσφατα το Συνέδριο³⁴.

71

Κατά το διάστημα 2014-2015, η Επιτροπή διοργάνωσε σειρά εργαστηρίων με θέμα τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών και τις απλουστευμένες επιλογές κόστους. Εντούτοις, το ζήτημα καθορισμού και χρήσης τιμών αναφοράς (βλέπε σημείο 51) δεν αναφέρεται στα έγγραφα καθοδήγησης τα οποία συζητήθηκαν κατά τη διάρκεια των εν λόγω εργαστηρίων.

72

Η Επιτροπή δεν ανέλαβε συγκεκριμένες δράσεις σχετικά με τις απαιτήσεις και τους ελέγχους των κρατών μελών όσον αφορά τη βιωσιμότητα των έργων.

Μέρος ΙΙΙ —Το σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν παρείχε επαρκή πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα των έργων

73

Τα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις (αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα) των δαπανών αγροτικής ανάπτυξης είναι αναγκαία προκειμένου να καταδεικνύεται τι έχει επιτευχθεί με τον προϋπολογισμό της ΕΕ, και να αποδεικνύεται ότι τα σχετικά κονδύλια δαπανήθηκαν σωστά (λογοδοσία). Επιπροσθέτως, χρησιμοποιούνται για τη βελτίωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας του προϋπολογισμού της ΕΕ, στον βαθμό που παρέχουν καθοδήγηση για τη διαρκή διαχείριση των μέτρων, υποδεικνύουν πιθανές βελτιώσεις και συμβάλλουν στη διαμόρφωση της μελλοντικής πολιτικής, αναδεικνύοντας, για παράδειγμα, τα είδη των επενδύσεων που είχαν θετικές επιδόσεις.

74

Προκειμένου να καταδειχθούν τα αποτελέσματα εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ που διατέθηκε για μέτρα αγροτικής υποδομής, τα κράτη μέλη οφείλουν να συλλέγουν στοιχεία σχετικά με τις εκροές και τα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται με τα έργα. Βάσει του κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΠΠΑ), τα κράτη μέλη οφείλουν να συλλέγουν πληροφορίες τουλάχιστον για τους ακόλουθους κοινούς δείκτες εκροών και αποτελεσμάτων (βλέπε πίνακα).

Πίνακας

Επισκόπηση των υποχρεωτικών δεικτών εκροών και αποτελεσμάτων στο πλαίσιο του ΚΠΠΑ για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013¹

Κωδικός
Μέτρο
Δείκτες εκροών
Δείκτες αποτελεσμάτων

125
Υποδομή σχετική με την ανάπτυξη και την προσαρμογή της γεωργίας και της δασοκομίας

—Αριθμός πράξεων που έλαβαν στήριξη

—Συνολικός όγκος των επενδύσεων

Αύξηση της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας (ΑΠΑ) στις εκμεταλλεύσεις/επιχειρήσεις που έλαβαν στήριξη

321
Βασικές υπηρεσίες για την οικονομία και τον αγροτικό πληθυσμό

—Αριθμός δράσεων που έλαβαν στήριξη

—Συνολικός όγκος των επενδύσεων

Πληθυσμός αγροτικών περιοχών που ωφελούνται των βελτιωμένων υπηρεσιών

322
Ανάπλαση και ανάπτυξη χωριών

—Αριθμός χωριών όπου υλοποιήθηκαν δράσεις

—Συνολικός όγκος των επενδύσεων

323
Διατήρηση και αναβάθμιση της αγροτικής κληρονομιάς

—Αριθμός δράσεων αγροτικής κληρονομιάς που έλαβαν στήριξη

—Συνολικός όγκος των επενδύσεων

1Όσον αφορά την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης, το ΚΠΠΑ θα αντικατασταθεί κατά την περίοδο 2014-2020 από το «κοινό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΣΠΑ)». Λεπτομέρειες για το νέο σύστημα παρέχονται από το σημείο 85 και εξής.

75

Με δεδομένη τη συγχρηματοδότηση και ανεξάρτητα από τις εργασίες παρακολούθησης και της αξιολόγησης που προβλέπει το ΚΠΠΑ, τα κράτη μέλη έχουν έννομο συμφέρον να παρακολουθούν την υλοποίηση των έργων, καθώς η παρακολούθηση αποτελεί σημαντικό εργαλείο προκειμένου να καταγράφουν την πρόοδο των έργων και να ενημερώνονται σχετικά με την επίτευξη των αναμενόμενων αποτελεσμάτων και των στόχων του ΠΑΑ. Η παρακολούθηση πρέπει να διενεργείται με τη χρήση των διαθέσιμων διοικητικών πληροφοριών και πληροφοριών ελέγχου, καθώς και με την περιοδική συλλογή σχετικών πληροφοριών από τους δικαιούχους³⁵. Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίσουν πρόσθετους, ειδικούς ανά πρόγραμμα, δείκτες (εντός ή εκτός του συστήματος ΚΠΠΑ).

76

Το Συνέδριο εξέτασε τα συστήματα συλλογής δεδομένων και παρακολούθησης στα ελεγχθέντα κράτη μέλη και διαπίστωσε, όπως και σε προηγούμενες εκθέσεις του³⁶, την έλλειψη συναφών και αξιόπιστων πληροφοριακών στοιχείων, βάσει των οποίων να είναι δυνατή η εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με την αποτελεσματικότητα των μέτρων αυτών. Για τον λόγο αυτό, η μέτρηση των αποτελεσμάτων των έργων και, κατά περίπτωση, της επίτευξης των ειδικών στόχων των έργων από τους ελεγκτές βασίστηκε στα αποδεικτικά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν κατά τις επισκέψεις στα έργα. Περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τα ελεγχθέντα έργα παρατίθενται στο παράρτημα II.

Τα έργα παρήγαγαν τις αναμενόμενες φυσικές εκροές τους, ωστόσο συχνά δεν ήταν διαθέσιμα αξιόπιστα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα των έργων

77

Και τα 32 ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν τις αναμενόμενες φυσικές εκροές τους (π.χ. εκσυγχρονισμός δρόμου, κατασκευή συστήματος αποχέτευσης) και 21 εξ αυτών τήρησαν τις προθεσμίες που ορίζονταν στη συμφωνία επιχορήγησης ή/και στη σύμβαση εκτέλεσης εργασιών. Οι καθυστερήσεις που ανέκυψαν σε ορισμένες περιπτώσεις αιτιολογούνταν εν μέρει από τις δυσμενείς καιρικές συνθήκες ή από άλλες περιστάσεις πέραν του ελέγχου των δικαιούχων.

78

Παράγοντας τις αναμενόμενες εκροές, ορισμένα από τα έργα αυτά πέτυχαν αυτομάτως τους στόχους τους όσον αφορά τα αποτελέσματα, για παράδειγμα, βελτιώνοντας την αντιπλημμυρική προστασία συγκεκριμένης περιοχής (βλέπε πλαίσιο 13).

Πλαίσιο 13

Παράδειγμα έργου που παρήγαγε τις αναμενόμενες εκροές και αποτελέσματα

Πολωνία

Το ελεγχθέν έργο, το οποίο περιλάμβανε την επέκταση και τον εκσυγχρονισμό ενός αντλιοστασίου, εκτιμώμενου κόστους 700 000 ευρώ, ολοκληρώθηκε σύμφωνα με τις τεχνικές προδιαγραφές, με εξοικονόμηση 100 000 ευρώ περίπου σε σύγκριση με τον εγκεκριμένο προϋπολογισμό (ο οποίος προέκυψε από ανταγωνιστική διαδικασία διαγωνισμού), και με καθυστέρηση πέντε μηνών εξαιτίας της καθυστερημένης έκδοσης διοικητικού εγγράφου. Η ανάγκη για νέο, ισχυρότερο αντλιοστάσιο κατέστη επιτακτική μετά την εκτεταμένη πλημμύρα που έπληξε σχεδόν 800 εκτάρια στην περιοχή το 2001. Το έργο συνέβαλε στη βελτιωμένη προστασία 320 εκταρίων γεωργικής γης έναντι των εποχικών πλημμυρών.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

79

Ωστόσο, αυτό δεν συμβαίνει πάντοτε. Υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες τα έργα δεν επιτυγχάνουν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, μολονότι παράγουν τις συμφωνηθείσες φυσικές εκροές. Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι τα κράτη μέλη δεν συνέλεξαν αξιόπιστα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τη βραχυ-μεσοπρόθεσμη επιτυχία των έργων όσον αφορά την επίτευξη των συνολικών στόχων του ΠΑΑ και των επιμέρους ανά έργο στόχων. Αυτό οφειλόταν κυρίως στη μη πρόβλεψη σχετικών δεικτών και την έλλειψη ειδικών και επιμέρους στόχων στην αίτηση, καθώς και στην απόφαση επιχορήγησης. Για παράδειγμα, μολονότι το ΠΑΑ της Ιταλίας (Σικελία) όριζε τον στόχο της εξοικονόμησης υδατικών πόρων μέσω επενδύσεων σε υποδομές στον τομέα των υδάτων, οι αρχές δεν είχαν ορίσει δείκτη που να τους επιτρέπει να αξιολογήσουν την επίτευξη αυτού του στόχου· τα ελεγχθέντα έργα δεν περιλάμβαναν επίσης σχετικούς ποσοτικώς προσδιορίσιμους επιμέρους στόχους.

80

Κατά τον χρόνο του ελέγχου, τρία από τα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη [Ισπανία (Εστρεμαδούρα), Ιταλία (Σικελία) και Πολωνία] δεν είχαν υποβάλει τα υποχρεωτικά πληροφοριακά στοιχεία παρακολούθησης που απαιτούνταν από το ΚΠΠΑ σχετικά με τον δείκτη αποτελεσμάτων του μέτρου 125, «αύξηση της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας στις εκμεταλλεύσεις που έλαβαν στήριξη». Τα υπόλοιπα δύο κράτη μέλη [Γερμανία (Σαξονία) και Ρουμανία] ανέφεραν τιμή για τον δείκτη αυτό, η οποία όμως βασιζόταν σε αναξιόπιστα πληροφοριακά στοιχεία (βλέπε πλαίσιο 14).

Πλαίσιο 14

Αναξιόπιστη μέθοδος συλλογής δεδομένων: χρηματοοικονομικά στοιχεία από τις γεωργικές εκμεταλλεύσεις δεν ελήφθησαν υπόψη για τη μέτρηση της ανταγωνιστικότητάς τους

Ρουμανία

Ο δείκτης «αύξηση της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας στις εκμεταλλεύσεις που έλαβαν στήριξη» αποσκοπεί στον ποσοτικό προσδιορισμό του αντίκτυπου του μέτρου 125 στην ανταγωνιστικότητα των γεωργικών και δασικών εκμεταλλεύσεων που έλαβαν στήριξη. Εντούτοις, στη Ρουμανία ο δείκτης υπολογίστηκε στο επίπεδο του συνόλου της κοινότητας όπου υλοποιήθηκε το έργο (βάσει των οικονομικών λογαριασμών της κοινότητας) και όχι στο επίπεδο των εκμεταλλεύσεων που ωφελούνταν από τους νέους δρόμους.

81

Όσον αφορά τον δείκτη αποτελεσμάτων για τα μέτρα 321, 322 και 323, «Πληθυσμός αγροτικών περιοχών που ωφελούνται των βελτιωμένων υπηρεσιών», τα κράτη μέλη ανέφεραν τον συνολικό πληθυσμό της κοινότητας όπου υλοποιήθηκε το έργο, ανεξαρτήτως του αριθμού των πραγματικών χρηστών της υποδομής που χρηματοδοτήθηκε (βλέπε πλαίσιο 15). Η εν λόγω μέθοδος αναφοράς οδηγεί σε διογκωμένα αριθμητικά στοιχεία, ιδίως όταν σε μία κοινότητα υλοποιούνται πολλά έργα και ο συνολικός πληθυσμός της αναφέρεται σε κάθε ένα από αυτά και, επομένως, συνυπολογίζεται αρκετές φορές κατά την πρόσθεση των αριθμητικών στοιχείων.

Πλαίσιο 15

Παράδειγμα έργου σχετικά με το οποίο θεωρήθηκε ότι ο συνολικός πληθυσμός της κοινότητας ωφελήθηκε από τη νέα επένδυση, μολονότι το έργο αφορούσε μόνο περιορισμένο αριθμό κατοίκων

Γερμανία (Σαξονία)

Όσον αφορά ένα έργο για την ανανέωση τμήματος κοινοτικού δρόμου, μήκους 200 μέτρων, στο πλαίσιο του δείκτη αποτελεσμάτων για το μέτρο 322, «πληθυσμός αγροτικών περιοχών που ωφελούνται των βελτιωμένων υπηρεσιών», οι γερμανικές αρχές ανέφεραν ότι από την επένδυση αυτή ωφελήθηκαν 40 631 άτομα. Αυτός είναι ο συνολικός αριθμός των κατοίκων της εν λόγω κοινότητας· εντούτοις μόνο ένα μικρό ποσοστό από αυτούς χρησιμοποιεί πράγματι τον δρόμο, επειδή το χωριό όπου υλοποιήθηκε το έργο αριθμεί περίπου 300 κατοίκους.

Στην ετήσια έκθεση προόδου της για το 2014, η Σαξονία ανέφερε, στο πλαίσιο του δείκτη αποτελεσμάτων για το μέτρο 322, ότι 2,9 εκατομμύρια άνθρωποι ωφελήθηκαν από βελτιωμένες υπηρεσίες στις αγροτικές περιοχές. Ο αριθμός αυτός υπερβαίνει τον συνολικό αγροτικό πληθυσμό του κρατιδίου, το οποίο αριθμεί περί τα 2 εκατομμύρια.

82

Ακόμη και όταν τα ελεγχθέντα κράτη μέλη καθόρισαν όντως πρόσθετους, ειδικούς ανά πρόγραμμα, δείκτες, δεν ήταν σε θέση να μετρήσουν την επιτυχία των παρεμβάσεων. Κι αυτό εξαιτίας δύο βασικών λόγων: πρώτον, τα κράτη μέλη δεν καθόρισαν επιμέρους στόχους και, δεύτερον, οι πρόσθετοι δείκτες μετρούσαν εκροές, όπως τον αριθμό των χιλιομέτρων των επισκευασθέντων δρόμων, και όχι αποτελέσματα που συνδέονταν με τους στόχους των ΠΑΑ, όπως η εξοικονόμηση ύδατος, η μείωση του κόστους των μεταφορών για τους γεωργούς και η παροχή ορισμένων υπηρεσιών στον αγροτικό πληθυσμό.

83

Είκοσι από τα 32 ελεγχθέντα έργα δεν περιλάμβαναν μετρήσιμους επιμέρους στόχους για τα αποτελέσματα. Εντούτοις, οι ελεγκτές μπόρεσαν να συγκεντρώσουν ορισμένα δεδομένα σχετικά με τα αποτελέσματα που όντως επιτεύχθηκαν (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 16 και λεπτομερή πληροφοριακά στοιχεία στο παράρτημα ΙΙ). Μολονότι διαπιστώθηκαν ορισμένα θετικά αποτελέσματα σε 13 περιπτώσεις, στις 10 εξ αυτών, τα πληροφοριακά στοιχεία δεν επαρκούσαν ώστε οι ελεγκτές να εξαγάγουν συμπέρασμα για την αποτελεσματικότητα των έργων ως προς την επίτευξη των στόχων του ΠΑΑ. Σε τέσσερις περιπτώσεις, οι σχετικοί δείκτες κατέδειξαν ότι οι επιμέρους στόχοι δεν είχαν επιτευχθεί. Σε άλλες τρεις περιπτώσεις, τα πληροφοριακά στοιχεία που αποκτήθηκαν δεν ήταν αξιόπιστα. Περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τα ελεγχθέντα έργα παρατίθενται στο παράρτημα II.

Πλαίσιο 16

Περιορισμένα αποδεικτικά στοιχεία των θετικών αποτελεσμάτων και μη αξιόπιστα δεδομένα

Στην Ιταλία (Σικελία) και στην Ισπανία (Εστρεμαδούρα), οι αρχές δεν συνέλεξαν δεδομένα για τα αποτελέσματα των επιμέρους έργων. Κατόπιν αιτήματος των ελεγκτών, μόνον τρεις από τους οκτώ και αντίστοιχα δύο από τους επτά ελεγχθέντες δικαιούχους στις εν λόγω δύο περιφέρειες μπόρεσαν να παράσχουν ορισμένα ποσοτικώς προσδιορισμένα δεδομένα αποτελεσμάτων. Τα δεδομένα κατέδειξαν ότι γενικώς οι επενδύσεις επέδρασαν θετικά. Εντούτοις, ένα έργο για την επανατοποθέτηση στρώματος ασφάλτου σε αγροτικό δρόμο τουριστικής περιοχής της Ισπανίας (Εστρεμαδούρα) δεν είχε θετικό αντίκτυπο στον αριθμό των τουριστών. Ο μέσος αριθμός τουριστών στην πραγματικότητα μειώθηκε κατά τα έτη που ακολούθησαν την ολοκλήρωση του έργου σε σύγκριση με τον μέσο αριθμό τουριστών πριν από την υλοποίηση του έργου. Δεν υπήρχαν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την επίδραση της επένδυσης στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Στη Ρουμανία, οι δικαιούχοι παρείχαν στους ελεγκτές ποσοτικώς προσδιορισμένα δεδομένα για τους επιμέρους στόχους και τα αποτελέσματα όσον αφορά τέσσερα από τα πέντε ελεγχθέντα έργα, τα οποία έλαβαν επιχορηγήσεις οι οποίες κυμαίνονταν από 1 έως 2,4 εκατομμύρια ευρώ.

Μόνον ένα έργο πέτυχε τον επιμέρους στόχο του να συνδέσει 575 χρήστες σε νέο σύστημα ύδρευσης και αποχέτευσης. Άλλα τρία έργα απείχαν ακόμη πολύ από την επίτευξη των επιμέρους στόχων τους, σχεδόν τρία έτη μετά την ολοκλήρωση του έργου: λιγότερο από το ήμισυ του αριθμού-στόχου των χρηστών είχαν συνδεθεί στο δίκτυο αποχέτευσης στο πλαίσιο δύο έργων στον τομέα των υδάτων και, στο πλαίσιο του άλλου έργου δεν είχε δημιουργηθεί καμία θέση εργασίας, μολονότι η δημιουργία απασχόλησης ήταν ένας από τους στόχους του.

Στη Γερμανία (Σαξονία), τα δεδομένα που αναφέρθηκαν για τους τρεις κύριους δείκτες αποτελεσμάτων, οι οποίοι είχαν καθοριστεί για τα μέτρα, βασίστηκαν σε υποθέσεις των αρχών για το πιθανό αποτέλεσμα που θα μπορούσε να προκύψει από την επένδυση. Οι επιμέρους στόχοι και τα πραγματικά δεδομένα αποτελεσμάτων δεν ήταν διαθέσιμα για αυτούς τους δείκτες. Επομένως, οι πληροφορίες που μπόρεσαν να συλλέξουν οι ελεγκτές για τα ελεγχθέντα έργα περιορίζονταν στους βασικούς δείκτες, όπως ο αριθμός των νοικοκυριών που εξυπηρετούν οι δρόμοι που έλαβαν χρηματοδότηση.

Στην Πολωνία όσον αφορά τέσσερα από τα πέντε ελεγχθέντα έργα, οι δικαιούχοι ανέφεραν στη διαχειριστική αρχή δεδομένα για τα αποτελέσματα των έργων, από τα οποία καταδεικνύονται αύξηση του αριθμού των χρηστών και η εν γένει επίτευξη των στόχων των έργων. Κατά συνέπεια, σε τρεις περιπτώσεις δεν παρασχέθηκαν αποδεικτικά στοιχεία, με τα οποία το Συνέδριο να μπορεί να επαληθεύσει τα αναφερόμενα αριθμητικά στοιχεία.

Η Επιτροπή ενθάρρυνε τα κράτη μέλη να βελτιώσουν την παρακολούθηση και την αξιολόγηση, ωστόσο ορισμένες αδυναμίες είναι πιθανό να εξακολουθήσουν να υφίστανται την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020

84

Μολονότι τα κράτη μέλη φέρουν πρωτίστως την ευθύνη³⁷ συλλογής των δεδομένων για την τροφοδότηση των δεικτών εκροών και αποτελεσμάτων, η Επιτροπή φέρει την ευθύνη για την παρακολούθηση και την εποπτεία της υλοποίησης των ΠΑΑ και δημοσιεύει τα πληροφοριακά στοιχεία που συνέλεξε από τα κράτη μέλη μέσω του ΚΠΠΑ.

85

Όσον αφορά τον δείκτη αποτελεσμάτων για το μέτρο 125 «Αύξηση της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας στις εκμεταλλεύσεις/επιχειρήσεις που έλαβαν στήριξη», η Επιτροπή αναγνώρισε ότι, παρά την καθοδήγηση που παρασχέθηκε το 2010 σχετικά με τη μεθοδολογία μέτρησης της αύξησης της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας, η πλειονότητα των κρατών μελών αντιμετώπισε δυσκολίες ως προς την αξιόπιστη αξιολόγηση αυτού του δείκτη. Ως εκ τούτου, για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, αντικαταστάθηκε με τον δείκτη «Αλλαγή της γεωργικής παραγωγής στις υποστηριζόμενες γεωργικές εκμεταλλεύσεις/Ετήσια μονάδα εργασίας». Η Επιτροπή ανέφερε ότι ο νέος δείκτης θα αξιολογείται μόνον από εξωτερικούς αξιολογητές, αφού τα κράτη μέλη δεν διαθέτουν την απαιτούμενη εμπειρογνωσία στο επίπεδο των αρμόδιων υπηρεσιών τους. Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 καθορίστηκε ένας πρόσθετος υποχρεωτικός δείκτης αποτελεσμάτων για το αντίστοιχο μέτρο 125, ήτοι «Ποσοστό αρδευόμενης γης που εντάσσεται σε πιο αποδοτικό αρδευτικό σύστημα».

86

Όσον αφορά τον δείκτη αποτελεσμάτων που χρησιμοποιήθηκε για τα μέτρα 321, 322 και 323, «Πληθυσμός των αγροτικών περιοχών που ωφελείται από βελτιωμένες υπηρεσίες», η Επιτροπή αποδέχθηκε τα αναφερόμενα αριθμητικά στοιχεία, παρά τον κίνδυνο υπερεκτίμησης του αριθμού των χρηστών. Για την περίοδο 2014-2020, θα χρησιμοποιηθεί παρόμοιος δείκτης αποτελεσμάτων για τα εν λόγω μέτρα («Ποσοστό του αγροτικού πληθυσμού που ωφελείται από βελτιωμένες υπηρεσίες/υποδομές»). Η Επιτροπή δεν θα αποδεχτεί την πολλαπλή αναφορά του ίδιου πληθυσμού (για κάθε έργο που θα υλοποιείται στην ίδια περιοχή) σχετικά με τον νέο δείκτη αποτελεσμάτων· ωστόσο τέτοιου είδους μέθοδος αναφοράς επιτρέπεται ρητώς στο πλαίσιο του νέου δείκτη εκροών «Πληθυσμός αγροτικών περιοχών που ωφελούνται των βελτιωμένων υπηρεσιών».

87

Κατά τον χρόνο του ελέγχου, το Συνέδριο δεν μπορούσε να αξιολογήσει, σε ποιον βαθμό οι νέοι δείκτες θα αποκαταστήσουν τις αδυναμίες των προηγούμενων δεικτών. Εντούτοις, η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων μόνο βάσει της μεταβολής της γεωργικής παραγωγής, του ποσοστού γης που στρέφεται σε περισσότερο αποδοτικό σύστημα άρδευσης και του πληθυσμού που ωφελείται από τη νέα υποδομή δεν θα εξασφαλίσει ολοκληρωμένη εικόνα της επιτυχίας των κονδυλίων που διατέθηκαν στα μέτρα, δεδομένης της μεγάλης ποικιλίας των χρηματοδοτούμενων έργων.

88

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, εξαιτίας σημαντικών καθυστερήσεων στην υλοποίηση των μέτρων υποδομής, ο κύκλος δαπανών δεν αντιστοιχούσε στο χρονοδιάγραμμα που επέβαλλαν οι απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων. Αυτό οδήγησε σε έλλειψη συναφών δεδομένων όσον αφορά τις ενδιάμεσες αξιολογήσεις και, πιθανότατα, ακόμη και οι εκ των υστέρων αξιολογήσεις θα πραγματοποιηθούν τόσο νωρίς ώστε δεν θα μπορέσουν να χρησιμοποιήσουν αξιόπιστα δεδομένα. Εάν τα πληροφοριακά στοιχεία παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν είναι διαθέσιμα σε καίριες χρονικές στιγμές για την υποβολή εκθέσεων, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή δεν μπορούν να τα χρησιμοποιήσουν προκειμένου να βελτιώσουν την υλοποίηση των μέτρων.

89

Η εν λόγω κατάσταση είναι πιθανό να εξακολουθήσει να υφίσταται και την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καταρτίσουν την πρώτη «ενισχυμένη ετήσια έκθεση υλοποίησης», συμπεριλαμβανομένων των διαπιστώσεων της αξιολόγησης, το 2017, μολονότι η ανάλωση κονδυλίων άρχισε αρκετά αργά εξαιτίας καθυστερήσεων στη διαδικασία έγκρισης των ΠΑΑ³⁸. Η έλλειψη έγκαιρων, αξιόπιστων και συναφών πληροφοριακών στοιχείων για τα αποτελέσματα της χρήσης των δημόσιων κονδυλίων που επενδύθηκαν σε υποδομές καθιστά δυσχερή την εξασφάλιση της διαχείρισης βάσει αποτελεσμάτων για τα μελλοντικά κονδύλια.

11Άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 368 της 23.12.2006, σ. 15).

12Παρόμοιες διαπιστώσεις διατυπώνονται στην ειδική έκθεση αριθ. 9/2010, με τίτλο «Πραγματοποιείται βέλτιστη χρήση των πόρων της ΕΕ όσον αφορά τις δαπάνες στο πλαίσιο των διαρθρωτικών μέτρων σχετικά με την υδροδότηση για οικιακή κατανάλωση;», ιδίως στα σημεία 64 έως 67, τα οποία αναφέρουν ότι «τα κράτη μέλη τείνουν να μεγιστοποιούν τη χρηματοδοτική συνδρομή της ΕΕ διατηρώντας χαμηλό το ύψος των τιμολογίων».

13Στις πρόσφατες μελέτες και εκθέσεις επί του θέματος περιλαμβάνονται οι εξής: Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense, «Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads», 2011· McKinsey Global Institute, «Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year», 2013· Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Πολιτικών, «Οδοστρώματα στην ΕΕ: Αντίκτυπος της έλλειψης τακτικής οδικής συντήρησης στην οικονομία και την ασφάλεια», 2014.

14Τα άρθρα 77, παράγραφος 2, και 78 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου ορίζουν ότι «Με δική τους πρωτοβουλία, εκπρόσωποι της Επιτροπής μπορούν να συμμετέχουν στις εργασίες της επιτροπής παρακολούθησης με συμβουλευτική ψήφο» και ότι «Η επιτροπή παρακολούθησης βεβαιώνεται για την αποτελεσματική εφαρμογή του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης». Αυτό εξασφαλίζεται με την εξέταση και την αναθεώρηση των κριτηρίων επιλογής, την παρακολούθηση της προόδου προς την επίτευξη των στόχων, την επίτευξη των ειδικών στόχων κ.λπ.

15Οι διαπιστώσεις που παρουσιάζονται στην ετήσια έκθεση βασίζονται σε δείγμα πέντε συμφωνιών εταιρικής σχέσης, ήτοι της Γερμανίας, της Γαλλίας, της Λετονίας, της Πολωνίας και της Πορτογαλίας.

16Τα ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020 που αφορούν τις υπόλοιπες δύο ελεγχθείσες περιφέρειες [Ισπανία (Εστρεμαδούρα) και Ιταλία (Σικελία)] δεν εξετάστηκαν, επειδή δεν είχαν ακόμη εγκριθεί κατά τον χρόνο του ελέγχου.

17Σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας που ορίζει το άρθρο 30, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ, Eυρατόμ) αριθ. 966/2012.

18Το άρθρο 71, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 ορίζει: «Οι δαπάνες είναι επιλέξιμες για συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ, μόνον εάν πραγματοποιούνται για πράξεις που έχουν αποφασισθεί από τη διαχειριστική αρχή του σχετικού προγράμματος ή υπ’ ευθύνη της, σύμφωνα με τα κριτήρια επιλογής που καθορίζονται από το αρμόδιο σώμα.»

19Μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις (π.χ. προσωρινή άμεση χρηματοδότηση για σχολικά έργα) η επιλογή των έργων διενεργήθηκε άμεσα σε κεντρικό επίπεδο από τη διαχειριστική αρχή.

20Στο άρθρο 24, παράγραφος 2, στοιχείο δ), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 65/2011 της Επιτροπής, της 27ης Ιανουαρίου 2011, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου όσον αφορά την εφαρμογή διαδικασιών ελέγχου, καθώς και την πολλαπλή συμμόρφωση σε σχέση με μέτρα στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης (ΕΕ L 25 της 28.1.2011, σ. 8) διευκρινίζεται ότι τα κράτη μέλη πρέπει να επαληθεύουν τον εύλογο χαρακτήρα των υποβαλλόμενων δαπανών ως τμήμα των διοικητικών ελέγχων που διενεργούνται στις αιτήσεις στήριξης. Η εν λόγω αξιολόγηση πρέπει να πραγματοποιείται με τη χρήση κατάλληλου συστήματος, όπως το κόστος αναφοράς, η σύγκριση των διαφόρων προσφορών ή η επιτροπή αξιολόγησης. Επίσης, το άρθρο 24, παράγραφος 2, στοιχείο γ), του ίδιου κανονισμού ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να ελέγχουν τη συμμόρφωση της ενέργειας για την οποία ζητείται ενίσχυση με τους ισχύοντες εθνικούς και ενωσιακούς κανόνες, ιδίως και εφόσον απαιτείται στους τομείς των δημόσιων προμηθειών και των κρατικών ενισχύσεων, καθώς και με άλλα ενδεικνυόμενα υποχρεωτικά πρότυπα που έχουν θεσπιστεί από την εθνική νομοθεσία ή που προβλέπονται στο πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης.

21Ετήσιες εκθέσεις του ΕΕΣ, ειδική έκθεση αριθ. 6/2013 «Πέτυχαν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους με τα μέτρα για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας;», ειδική έκθεση αριθ. 22/2014 και ειδική έκθεση αριθ. 23/2014 «Σφάλματα στις δαπάνες αγροτικής ανάπτυξης: αιτίες και αντιμετώπιση» (http://eca.europa.eu).

22Σύμφωνα με το άρθρο 86, παράγραφος 1, του ιταλικού νόμου αριθ. 163/2006 σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, η εν λόγω διαδικασία περιλαμβάνει τέσσερα βήματα: 1) αποκλεισμός του 10 % των υψηλότερων και των χαμηλότερων προσφορών που υποβλήθηκαν· 2) υπολογισμός του μέσου όρου των «εκπτώσεων» (ήτοι της μείωσης των τιμών σε σύγκριση με την εκτιμώμενη αξία της σύμβασης) των υπόλοιπων προσφορών· 3) πρόσθεση στον εν λόγω μέσο όρο της απόκλισης των εκπτώσεων που υπερβαίνουν τον μέσο όρο, 4) κατακύρωση του διαγωνισμού στην προσφορά που προτείνει έκπτωση ελαφρώς χαμηλότερη από την αξία της έκπτωσης όπως υπολογίστηκε μετά το βήμα 3.

23Στον οδηγό της σχετικά με την ανάλυση κόστους-οφέλους των επενδυτικών έργων (ο οποίος δημοσιεύτηκε τον Ιούλιο του 2008), η Επιτροπή ανέφερε ότι για την πλειονότητα των υποδομών, ο χρονικός ορίζοντας τον οποίο πρέπει να καλύπτουν οι χρηματοοικονομικές προβλέψεις και ο οποίος δεν πρέπει να υπερβαίνει την οικονομική ωφέλιμη διάρκεια ζωής του έργου, είναι τουλάχιστον μια εικοσαετία. Για παράδειγμα, ο οδηγός ορίζει τον συνιστώμενο χρονικό ορίζονται για τα οδικά έργα στα 25 έτη και για τις υποδομές ύδατος στα 30 έτη.

24Παραδείγματα τέτοιων μελετών παρατίθενται στην υποσημείωση 14.

25Η δυνατότητα αυτή συμπεριλήφθηκε στο σχέδιο ΠΑΑ της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020, το οποίο υποβλήθηκε στην Επιτροπή τον Ιούλιο του 2014 [ενότητα M04 — Επενδύσεις σε υλικά στοιχεία ενεργητικού (άρθρο 17), σελίδα 221].

26Άρθρο 72 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου.

27Οι εν λόγω περίοδοι δέσμευσης αναθεωρήθηκαν καθοδικά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 και μειώθηκαν στη συνήθη πενταετή περίοδο που ορίζει το άρθρο 71 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας, και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 320).

28Σύμφωνα με το άρθρο 30 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1975/2006 της Επιτροπής, της 7ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου όσον αφορά την εφαρμογή διαδικασιών ελέγχου, καθώς και την πολλαπλή συμμόρφωση σε σχέση με μέτρα στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης (ΕΕ L 368 της 23.12.2006, σ. 74).

29Όσον αφορά την Ισπανία (Εστρεμαδούρα), δεν κατέστη δυνατό να υπολογιστούν τέτοια στατιστικά στοιχεία, δεδομένου ότι δεν ήταν διαθέσιμα συνολικά στοιχεία για όλα τα εγκεκριμένα έργα στο πλαίσιο των ελεγχθέντων μέτρων.

30Διάμεση τιμή: τιμή σε διατεταγμένο σύνολο τιμών εκατέρωθεν της οποίας υπάρχει ίσος αριθμός τιμών (ή η οποία είναι ο αριθμητικός μέσος όρος των δύο μέσων τιμών εάν δεν υπάρχει μεσαίος αριθμός).

31Σε συνέχεια των διαπιστώσεων του ελέγχου της, η Επιτροπή μπορεί να δρομολογήσει διαδικασίες, σύμφωνα με τις οποίες η χρηματοδότηση της ΕΕ για το σχετικό κράτος μέλος μειώνεται ως αντιστάθμισμα για τις ανεπάρκειες που εντοπίστηκαν. Οι διαδικασίες αυτές αναφέρονται ως «δημοσιονομικές διορθώσεις».

32Έγγραφο με τίτλο «Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects».

33Οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες καθορίζονται από τα άρθρα 2 και 19 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, ως προϋποθέσεις για την αποτελεσματική και αποδοτική επίτευξη ειδικών στόχων στο πλαίσιο των προτεραιοτήτων της Ένωσης. Η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα για τις δημόσιες συμβάσεις αναφέρεται στην «ύπαρξη ρυθμίσεων για την αποτελεσματική εφαρμογή της νομοθεσίας της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων στο πεδίο των ΕΔΕΤ».

34Ειδική έκθεση αριθ. 10/2015 του ΕΕΣ με τίτλο «Προβλήματα στις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα των δαπανών συνοχής της ΕΕ: πρέπει να ενταθούν οι προσπάθειες για την επίλυσή τους», σύσταση 2 (http://eca.europa.eu).

35Τουλάχιστον μέχρι τη λήξη της πενταετούς περιόδου διατήρησης των στοιχείων ενεργητικού που καθορίζει το άρθρο 72 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου.

36Βλέπε ειδικές εκθέσεις αριθ. 8/2012, 1/2013, 6/2013 και 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Άρθρο 79 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου.

38Μόνο 78 από τα 118 ΠΑΑ είχαν εγκριθεί από την Επιτροπή έως τον Σεπτέμβριο του 2015.

Συμπεράσματα και συστάσεις

90

Κατά την περίοδο 2007-2013 η ΕΕ διέθεσε 13 δισεκατομμύρια ευρώ για έργα αγροτικής υποδομής που αποσκοπούσαν στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των γεωργικών και δασικών εκμεταλλεύσεων και στη βελτίωση της ποιότητας ζωής στην ύπαιθρο. Μαζί με τη συγχρηματοδότηση των κρατών μελών, η συνολική στήριξη που διοχετεύτηκε μέσω τεσσάρων μέτρων αγροτικής ανάπτυξης ανήλθε σε 19 δισεκατομμύρια ευρώ.

91

Τα μέτρα υποδομής υλοποιήθηκαν υπό το καθεστώς της επιμερισμένης διαχείρισης, στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή ενέκρινε τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ) που υπέβαλαν τα κράτη μέλη τα οποία, στη συνέχεια, επέλεξαν τα προς χρηματοδότηση έργα.

92

Με τον έλεγχο του Συνεδρίου επιχειρήθηκε να δοθεί απάντηση στο ακόλουθο ερώτημα:

Εξασφάλισαν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή την αποδοτικότητα των δαπανών με τη στήριξη επενδύσεων σε αγροτικές υποδομές;

93

Μολονότι τα επιμέρους ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν τις αναμενόμενες φυσικές εκροές τους και, σε ορισμένες περιπτώσεις, η επίδρασή τους στις αγροτικές περιοχές ήταν αδιαμφισβήτητα θετική, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα κράτη μέλη και η Επιτροπή, ενεργώντας στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, εξασφάλισαν σε περιορισμένο μόνο βαθμό την αποδοτικότητα των δαπανών, για τον λόγο ότι οι ενισχύσεις δεν διοχετεύονταν συστηματικά στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα, ούτως ώστε να επιτυγχάνονται οι στόχοι που ορίζονταν στα ΠΑΑ. Επιπλέον, τα πληροφοριακά στοιχεία δεν επαρκούσαν για να καταδειχτεί η επιτυχία των μέτρων.

94

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη επιμερίζονται την ευθύνη για την υλοποίηση τεράστιου αριθμού έργων υποδομής, τα οποία δεν αφορούν μόνο την αγροτική ανάπτυξη, αλλά καλύπτουν όλο το φάσμα των διαρθρωτικών ταμείων. Παρά ταύτα, λίγα στοιχεία αποδείκνυαν τον αποτελεσματικό συντονισμό ή την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών με σκοπό τη βελτίωση της διαχείρισης των κονδυλίων και την αύξηση της αποδοτικότητας των δαπανών μέσω, για παράδειγμα, διαδικασιών επιλογής έργων, ελέγχων του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών και ελέγχων που να αφορούν τη βιωσιμότητα. Υπάρχει περιθώριο μεγαλύτερης συνεργασίας, το οποίο θα έδινε τη δυνατότητα να επιτευχθούν πολύ περισσότερα με το υφιστάμενο επίπεδο χρηματοδότησης.

95

Οι αδυναμίες που εντοπίστηκαν και οι συναφείς συστάσεις του Συνεδρίου αναλύονται διεξοδικότερα στη συνέχεια.

96

Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι τα κράτη μέλη δεν εφάρμοζαν συντονισμένη προσέγγιση σχετικά με τον ποσοτικό προσδιορισμό των αναγκών σε αγροτικές υποδομές (π.χ. τον αριθμό δρόμων που χρειάζονται επισκευή και τον αντίστοιχο αναγκαίο προϋπολογισμό), καθώς και σχετικά με τον προσδιορισμό των πηγών χρηματοδότησης. Για κανένα από τα ελεγχθέντα ΠΑΑ δεν είχαν ληφθεί υπόψη τα υφιστάμενα εθνικά, περιφερειακά ή τοπικά κονδύλια, από τον δημόσιο ή τον ιδιωτικό τομέα, με τα οποία θα μπορούσαν να αντιμετωπιστούν, εάν δεν αντιμετωπίζονταν ήδη—οι ίδιες ανάγκες με εκείνες που αναφέρονταν στα ΠΑΑ. Επομένως, δεν καταβλήθηκε καμία προσπάθεια ποσοτικού προσδιορισμού του υπολειπόμενου χρηματοδοτικού κενού, το οποίο θα μπορούσε να δικαιολογήσει την παρέμβαση του ΕΓΤΑΑ, για επενδύσεις τέτοιου είδους (βλέπε σημεία 20 έως 22).

97

Ελλείψει συντονισμένης προσέγγισης, η οποία να περιλαμβάνει όλες τις χρηματοδοτικές δυνατότητες, υπάρχει πιθανότητα υποκατάστασης κονδυλίων, η οποία να οδηγήσει σε μη αποδοτική χρήση των πενιχρών πόρων. Σε δύο από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη, υπήρχαν ενδείξεις ότι είχε υπάρξει υποκατάσταση κονδυλίων, δεδομένου ότι τα εθνικά ή περιφερειακά κονδύλια που ήταν διαθέσιμα για αγροτικούς δρόμους ακυρώθηκαν ή μειώθηκαν ακριβώς τότε που παρεμφερή έργα άρχισαν να λαμβάνουν στήριξη από το ΠΑΑ (βλέπε σημεία 23 έως 24).

98

Μολονότι εντοπίστηκαν ορισμένες ορθές πρακτικές, τα κράτη μέλη δεν διοχέτευαν συστηματικά τη χρηματοδότηση από το ΠΑΑ σε έργα για τα οποία υπήρχε ευαπόδεικτη ανάγκη δημόσιας στήριξης. Ως εκ τούτου, υπάρχει κίνδυνος ύπαρξης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης και τα επιτευχθέντα αποτελέσματα των έργων δεν μπορούν να αποδοθούν κατ’ ανάγκη στην επιχορήγηση (βλέπε σημεία 25 έως 30).

99

Η έλλειψη σαφούς οριοθέτησης οδήγησε, σε ορισμένες περιπτώσεις, στην εναλλασσόμενη χρήση διαφορετικών κεφαλαίων για τα ίδια είδη υποδομής, με τον εγγενή κίνδυνο της άσκοπης αναπαραγωγής των δομών διαχείρισης (βλέπε σημεία 31 έως 32).

100

Μολονότι τέσσερα από τα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη είχαν συστήσει συντονιστικές δομές, δεν προώθησαν ενεργά τη συμπληρωματικότητα των κονδυλίων. Υπήρξαν περιπτώσεις κατά τις οποίες η έλλειψη συμπληρωματικότητας με εθνικά και τοπικά κονδύλια υπονόμευσε την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των έργων (βλέπε σημεία 33 έως 36).

101

Η Επιτροπή έλαβε μέτρα για τη βελτίωση του συντονισμού των ταμείων της ΕΕ όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, εντούτοις τα έγγραφα προγραμματισμού των κρατών μελών δεν διασφαλίζουν ακόμη επαρκώς ότι οι νέες προσεγγίσεις θα οδηγήσουν στη βελτίωση του συντονισμού (βλέπε σημεία 37 έως 41).

Σύσταση 1 — Ανάλυση των αναγκών και συντονισμός μεταξύ των πηγών χρηματοδότησης

α)Τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόζουν συντονισμένη προσέγγιση όσον αφορά τη στήριξη των αγροτικών υποδομών, με την οποία να προσδιορίζονται οι ανάγκες και τα χρηματοδοτικά κενά, καθώς και να αιτιολογείται η χρήση των μέτρων των ΠΑΑ. Στο πλαίσιο της εν λόγω προσέγγισης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα υφιστάμενα ενωσιακά, εθνικά, περιφερειακά, τοπικά κεφάλαια, από τον δημόσιο ή τον ιδιωτικό τομέα, με τα οποία να μπορούν να αντιμετωπιστούν, εάν δεν αντιμετωπίζονται ήδη, ανάγκες ίδιες με εκείνες που αναφέρονται στα ΠΑΑ. Τα κράτη μέλη πρέπει, αφενός, να διασφαλίζουν ότι τα κεφάλαια των ΠΑΑ δεν υποκαθιστούν απλώς άλλα δημόσια κεφάλαια που προορίζονται για τον ίδιο τομέα πολιτικής και, αφετέρου, να επιλέγουν έργα για τα οποία υπάρχει ευαπόδεικτη ανάγκη δημόσιας στήριξης και τα οποία αποφέρουν προστιθέμενη αξία.

β)Η Επιτροπή, προκειμένου να ανταποκρίνεται στον ρόλο που της έχει ανατεθεί σχετικά με την επιμερισμένη διαχείριση, πρέπει να προωθεί την υιοθέτηση βέλτιστων πρακτικών για τον περιορισμό του κινδύνου εμφάνισης του φαινομένου μη αποδοτικής δαπάνης και να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να αποφεύγουν να υποκαθιστούν απλώς άλλα κονδύλια με τους πόρους των ΠΑΑ. Με τον τρόπο αυτό θα επιτυγχάνεται η μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία των διατεθέντων κεφαλαίων της ΕΕ.

γ)Τα κράτη μέλη πρέπει να αξιοποιήσουν καλύτερα τις υφιστάμενες δομές συντονισμού, όπως τα συντονιστικά όργανα και τις ρυθμίσεις κοινής διαχείρισης, ελέγχου και παρακολούθησης, με σκοπό να εφαρμόσουν αποτελεσματικούς μηχανισμούς για την ελαχιστοποίηση των κενών και των αλληλοεπικαλύψεων στη χρηματοδότηση, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες αρχές του κοινού στρατηγικού πλαισίου. Για παράδειγμα, τα κράτη μέλη πρέπει να δίνουν προτεραιότητα σε έργα που εναρμονίζονται καλύτερα με τα εθνικά, περιφερειακά ή τοπικά σχέδια για την ολοκληρωμένη ανάπτυξη υποδομών.

δ)Η Επιτροπή πρέπει να συνεχίσει τα πρώτα βήματα που έγιναν για τη διασφάλιση του αποτελεσματικού συντονισμού των διαφορετικών ταμείων της ΕΕ και να διεξαγάγει εμπεριστατωμένη αξιολόγηση της συμπληρωματικότητας των διαφορετικών ταμείων της ΕΕ που θα χρησιμοποιήσουν τα κράτη μέλη κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Επίσης, πρέπει να αναλάβει την πρωτοβουλία να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη ώστε να αξιοποιήσουν την πείρα που έχουν αποκομίσει από άλλα ταμεία που παρέχουν στήριξη σε υποδομές (όπως το ΕΤΠΑ και το Ταμείο Συνοχής) ώστε να υπάρξει βελτίωση της αποδοτικότητας στη διαχείριση των μέτρων. Πρέπει να εκμεταλλευθεί την ευκαιρία που παρέχει η εμπλουτισμένη ετήσια έκθεση υλοποίησης που θα υποβάλουν τα κράτη μέλη το 2019 προκειμένου να αξιολογήσει την αποτελεσματικότητα των μηχανισμών συντονισμού και, κατά περίπτωση, να προτείνει βελτιώσεις.

102

Σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να ορίζουν κριτήρια επιλογής, τα οποία, αφενός, να δίνουν προτεραιότητα στα πλέον αποτελεσματικά και αποδοτικά επιλέξιμα έργα και, αφετέρου, να αποτελούν τη βάση για την απόρριψη όσων δεν εξασφαλίζουν την αποδοτικότητα της σχετικής δαπάνης. Στα ελεγχθέντα κράτη μέλη, είτε δεν είχαν καθοριστεί κριτήρια επιλογής είτε αυτά που υπήρχαν δεν οδηγούσαν πάντοτε σε πραγματική ιεράρχηση των έργων βάσει της μεγαλύτερης αποδοτικότητας των δαπανών σε σχέση με τους στόχους του ΠΑΑ (βλέπε σημεία 43 έως 49).

103

Το Συνέδριο διαπίστωσε αδυναμίες στα συστήματα που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη για την αξιολόγηση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών των έργων. Οι αδυναμίες αυτές αυξάνουν τον κίνδυνο τα δημόσια κονδύλια να μην αναλωθούν με τον οικονομικότερο τρόπο. Τα ελεγχθέντα κράτη μέλη βασίζονταν κατά κανόνα στη χρήση των τιμών αναφοράς και των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων για τη διασφάλιση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών. Εντούτοις, τα εργαλεία αυτά δεν εφαρμόστηκαν σωστά για τον σκοπό, όπως έχει ήδη διαπιστώσει το Συνέδριο σε προηγούμενες εκθέσεις του. Μολονότι χρησιμοποιούνται ευρέως, τα συστήματα που βασίζονται σε καταστάσεις τιμών αναφοράς κατέδειξαν σοβαρούς περιορισμούς, δεδομένου ότι οι τιμές αναφοράς ορίζονταν συχνά σε επίπεδο υψηλότερο από τις πραγματικές τιμές της αγοράς βάσει των οποίων πραγματοποιούνται οι συναλλαγές (για παράδειγμα, όταν οργανώνονται διαδικασίες υποβολής προσφορών). Σε αρκετές περιπτώσεις, οι διαδικασίες δημόσιων συμβάσεων δεν ευνόησαν τον δίκαιο ανταγωνισμό και τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών (βλέπε σημεία 50 έως 54).

104

Προκειμένου να εξασφαλίζεται η βιωσιμότητα των επενδύσεων, τα ελεγχθέντα κράτη μέλη εφάρμοζαν, κατά κανόνα, τη συνήθη απαίτηση για πενταετή περίοδο δέσμευσης —η οποία στην πράξη μειώθηκε σε πολύ μικρότερο διάστημα για την πλειονότητα των έργων. Σχετικά με ορισμένα έργα, τρία από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη εφάρμοζαν μεγαλύτερες περιόδους δέσμευσης, οι οποίες εναρμονίζονταν καλύτερα με τη διάρκεια της ωφέλιμης ζωής των επενδύσεων. Εντούτοις, κανένα από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη δεν ζητούσε από τους δικαιούχους να υποβάλλουν λεπτομερές σχέδιο συντήρησης ούτε να διαθέτουν κάποιον προϋπολογισμό για συντήρηση αυτή (βλέπε σημεία 55 έως 60).

105

Προκειμένου η χρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ να είναι ελκυστική για τους δυνητικούς δικαιούχους και να επιτρέπει σε έργα να αποφέρουν εγκαίρως οφέλη για τις αγροτικές περιοχές, οι διοικητικές διαδικασίες δεν πρέπει να είναι υπερβολικά μακρές ούτε επαχθείς. Δύο από τα ελεγχθέντα κράτη μέλη/περιφέρειες δεν όριζαν προθεσμίες για την επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης και των αιτήσεων πληρωμών, ενώ τα άλλα τρία παρέτειναν κατά πολύ τις ορισθείσες προθεσμίες, ιδίως για τις αιτήσεις επιχορήγησης (βλέπε σημεία 61 έως 65).

106

Κατά το πρώτο τμήμα της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή δεν ενθάρρυνε επαρκώς τα κράτη μέλη να τηρήσουν τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης (οικονομία, αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα), για παράδειγμα, καθορίζοντας κριτήρια επιλογής που να δίνουν προτεραιότητα στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα, εφαρμόζοντας ρεαλιστικές τιμές αναφοράς και διασφαλίζοντας δίκαιες και ανταγωνιστικές διαδικασίες δημόσιων συμβάσεων. Εντούτοις, η Επιτροπή έχει προτείνει ορισμένες βελτιώσεις για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 (βλέπε σημεία 66 έως 72).

Σύσταση 2 — Διαχείριση των μέτρων

α)Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίσουν και να εφαρμόζουν με συνέπεια κριτήρια που διασφαλίζουν την επιλογή των πλέον αποδοτικών από οικονομική άποψη έργων, ήτοι των έργων με τη μεγαλύτερη δυνατότητα συμβολής στους στόχους του ΠΑΑ ανά μονάδα κόστους (όπως έργα που εξασφαλίζουν τη μέγιστη αύξηση της παραγωγικότητας των εκμεταλλεύσεων ή τη μέγιστη εξοικονόμηση υδατικών πόρων ανά μονάδα κόστους σε περιοχές που πλήττονται σοβαρά από λειψυδρία). Τα εν λόγω συστήματα επιλογής πρέπει να ορίζουν συστηματικά ένα ελάχιστο κατώτατο όριο, το οποίο να λαμβάνει υπόψη την ποιότητα των έργων.

β)Όσον αφορά τους αποτελεσματικούς ελέγχους του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να εφαρμόζουν τις συστάσεις που διατύπωσε το Συνέδριο στην ειδική έκθεσή του επί του θέματος³⁹. Συγκεκριμένα για τα έργα υποδομής, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι εκτιμήσεις κόστους των έργων βασίζονται σε ενημερωμένα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις τιμές, τα οποία να αντανακλούν τις πραγματικές τιμές της αγοράς, καθώς και ότι οι διαδικασίες δημόσιων συμβάσεων είναι δίκαιες και διαφανείς και προάγουν τον υγιή ανταγωνισμό.

γ)Τα κράτη μέλη, όταν καθορίζουν τις απαιτήσεις και τους ελέγχους σχετικά με τη βιωσιμότητα, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τη διάρκεια της ωφέλιμης ζωής των επενδύσεων που λαμβάνουν στήριξη.

δ)Τα κράτη μέλη πρέπει να θέτουν και να τηρούν εύλογο χρονοδιάγραμμα για την επεξεργασία των αιτήσεων επιχορήγησης και των αιτήσεων πληρωμής.

107

Τα 32 ελεγχθέντα έργα, τις περισσότερες φορές, παρήγαγαν τις αναμενόμενες φυσικές εκροές τους, όπως νέους δρόμους ή αποκατάσταση των υφιστάμενων, συστήματα ύδρευσης και αποχέτευσης ή βελτιωμένες σχολικές εγκαταστάσεις. Εντούτοις, το Συνέδριο διαπίστωσε, όπως και σε προηγούμενες εκθέσεις του⁴⁰, ότι πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα των έργων είτε δεν υπήρχαν είτε δεν ήταν επαρκώς αξιόπιστα για την εξαγωγή συμπεράσματος σχετικά με την αποτελεσματικότητα των μέτρων αυτών. Ουσιαστικά στοιχεία για τα αποτελέσματα είτε δεν συλλέγονται είτε, όταν συλλέγονται, βασίζονται σε δηλώσεις των δικαιούχων ή σε εκτιμήσεις οι οποίες δεν συνδέονται άμεσα με τα χρηματοδοτούμενα έργα.

108

Είκοσι από τα 32 ελεγχθέντα έργα δεν περιλάμβαναν μετρήσιμους συνολικούς και επιμέρους στόχους. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες μπορούσε να διαπιστωθεί η ύπαρξη μετρήσιμων συνολικών στόχων, υπήρχαν ελάχιστες ή μηδαμινές εγγυήσεις για την αξιοπιστία των αναφερόμενων στοιχείων και περιορισμένα αποδεικτικά στοιχεία των θετικών αποτελεσμάτων για τα λίγα έργα για τα οποία υπήρχαν στοιχεία αποτελεσμάτων. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο αρκετών έργων που αποσκοπούσαν στη βελτίωση της ποιότητας ζωής των αγροτικών πληθυσμών αναφερόταν ο συνολικός αριθμός των κατοίκων μιας κοινότητας ως «πληθυσμός των αγροτικών περιοχών που ωφελείται από βελτιωμένες υπηρεσίες»· εντούτοις, οι νέες διευκολύνσεις που κατασκευάστηκαν, όπως δρόμοι σε απομακρυσμένες περιοχές, χρησιμοποιούνταν μόνο από περιορισμένο αριθμό χρηστών (βλέπε σημεία 77 έως 83).

109

Η Επιτροπή πρότεινε αλλαγές για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Εντούτοις, αδυναμίες στην ποιότητα των δεικτών και η καθυστερημένη έναρξη της υλοποίησης των μέτρων είναι πιθανό να επηρεάσει τη διαδικασία παρακολούθησης και αξιολόγησης (βλέπε σημεία 84 έως 89). Ελλείψει έγκαιρων, συναφών και αξιόπιστων πληροφοριακών στοιχείων για τα αποτελέσματα, δυσχεραίνονται οι αποφάσεις για τον μελλοντικό προσανατολισμό της πολιτικής και για τον βέλτιστο τρόπο επίτευξης των στόχων που έχουν τεθεί για τις επενδύσεις σε υποδομές στις αγροτικές περιοχές. Επίσης, καθίσταται ακόμη δυσκολότερο να πραγματωθεί η φιλοδοξία της Επιτροπής για διαχείριση του προϋπολογισμού βάσει αποτελεσμάτων, ώστε να διασφαλίζεται ότι κάθε ευρώ δαπανάται συνετά.

Σύσταση 3 — Παρακολούθηση, αξιολόγηση και ανατροφοδότηση με πληροφορίες

α)Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να συγκεντρώνουν έγκαιρα, συναφή και αξιόπιστα στοιχεία, τα οποία να παρέχουν χρήσιμα πληροφοριακά στοιχεία για τα επιτεύγματα των χρηματοδοτηθέντων έργων και μέτρων. Τα εν λόγω πληροφοριακά στοιχεία πρέπει να επιτρέπουν τη συναγωγή συμπερασμάτων σχετικά με την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των δαπανηθέντων κονδυλίων, να προσδιορίζουν τα μέτρα και τα είδη των έργων υποδομής που συμβάλλουν τα μέγιστα στην επίτευξη των στόχων της ΕΕ και να αποτελούν σταθερή βάση για τη βελτίωση της διαχείρισης των μέτρων.

β)Τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι τίθενται σαφείς και συγκεκριμένοι στόχοι για τα έργα υπέρ των οποίων δεσμεύονται κονδύλια. Οι στόχοι πρέπει να προσδιορίζονται ποσοτικώς, όπου είναι δυνατόν, ώστε να διευκολύνεται η εκτέλεση και η παρακολούθηση των έργων και να παρέχονται χρήσιμα πληροφοριακά στοιχεία στις διαχειριστικές αρχές.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει ο κ. Augustyn KUBIK, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 16ης Δεκεμβρίου 2015.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

39Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 22/2014.

40Βλέπε ειδικές εκθέσεις αριθ. 8/2012, 1/2013, 6/2013 και 12/2013 (http://eca.europa.eu).

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Κονδύλια της ΕΕ για τα μέτρα υποδομής 125, 321, 322 και 323, τα οποία προγραμματίστηκαν και δαπανήθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013

Πηγή: Συλλογή του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου βάσει στοιχείων του ιστοτόπου του Ευρωπαϊκού Δικτύου Αγροτικής Ανάπτυξης: Δημοσιονομικοί και φυσικοί δείκτες (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/fr/financial-and-physical-indicators_en.html).

Παράρτημα II

Επισκόπηση των ελεγχθέντων έργων

Κράτος μέλος | Μέτρο | Περιγραφή του έργου | Επιλέξιμες δαπάνες (στρογγυλοποιημένες, σε ευρώ) | Ενίσχυση του ΠΑΑ ως ποσοστό των επιλέξιμων δαπανών | Καθυστερήσεις (μήνες) | Ημερομηνία χρηματοδότησης | Ημερομηνία περάτωσης εργασιών | Μετρήσιμοι δείκτες για τα αποτελέσματα των έργων; | Αποτελέσματα των έργων κατά την ημερομηνία της επίσκεψης ελέγχου (Οκτώβριος 2014-Φεβρουάριος 2015)
Γερμανία (Σαξονία) | 125 | Επισκευή 1,4 χλμ δασικού δρόμου | 100 000 | 80 % | — | 15.5.2009 | 10.10.2009 | 1 000 μ³ ξυλείας σε πέντε έτη | 3 936 μ³ ξυλείας σε τέσσερα έτη
321 | Κλιμακοστάσιο εξόδου κινδύνου και επέκταση δημοτικού σχολείου | 35 000 | 100 % | — | 8.5.2012 | 5.9.2012 | Όχι | 75 μαθητές και 6 δάσκαλοι ωφελούνται από τη βελτιωμένη ασφάλεια
321 | Επέκταση κέντρου ημερήσιας περίθαλψης | 145 000 | 100 % | 6 | 30.9.2011 | 24.10.2012 | Μείωση της κατανάλωσης ενέργειας | Εφαρμογή μέτρων μείωσης της κατανάλωσης ενέργειας
321 | Επισκευή 1,6 χλμ δρόμου | 110 000 | 85 % | — | 11.3.2011 | 22.7.2011 | Άμεσοι δικαιούχοι: 12 νοικοκυριά, 3 εταιρείες, 2 εκμεταλλεύσεις | Άμεσοι δικαιούχοι: 12 νοικοκυριά, 3 εταιρείες, 2 εκμεταλλεύσεις
321 | Επισκευή 1 χλμ δρόμου | 110 000 | 85 % | — | 4.4.2011 | 2./9.2011 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
322 | Επισκευή 0,175 χλμ δρόμου και 0,252 χλμ ράμπας πεζών | 115 000 | 89 % | — | 26.3.2009 | 17.11.2009 | Άμεσοι δικαιούχοι: 12 νοικοκυριά, 3 δημόσια κτήρια | Άμεσοι δικαιούχοι: 12 νοικοκυριά, 3 δημόσια κτήρια
322 | Επισκευή 1,6 χλμ δρόμου | 760 000 | 85 % | — | 17.8.2010 | 15.8.2011 | Άμεσοι δικαιούχοι: 170 νοικοκυριά, 6 εταιρείες και 2 δημόσια κτήρια | Άμεσοι δικαιούχοι: 170 νοικοκυριά, 6 εταιρείες και 2 δημόσια κτήρια
Ιταλία (Σικελία) | 125 | Κατασκευή 2,7 χλμ δρόμου και επισκευή 2,6 χλμ δρόμου | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25.2.2010 | 16.1.2013 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
125 | Κατασκευή 3,3 χλμ δρόμου | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30.12.2010 | 21.3.2013 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
125 | Κατασκευή 3,3 χλμ δρόμου και επισκευή 2,2 χλμ δρόμου | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31.8.2010 | 23.8.2012 | Όχι | Αύξηση του αριθμού των ζώων κατά 26 % την περίοδο 2010-2014
125 | Κατασκευή 2,8 χλμ δρόμου και επισκευή 1 χλμ δρόμου | 960 000 | 80 % | 2 | 21.12.2010 | 19.10.2012 | Όχι | Αύξηση του αριθμού των τουριστών κατά 28 %· αύξηση του αριθμού των ζώων κατά 38 % την περίοδο 2011-2013
125 | Αντικατάσταση 4 χλμ αγωγών που εξυπηρετούν 390 γεωργούς | 1 760 000 | 100 % | — | 10.11.2011 | 8.1.2014 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
321 | Ανανέωση δικτύου υδραγωγείου και δεξαμενής νερού | 130 000 | 100 % | — | 30.3.2012 | 13.1.2014 | Όχι | Μείωση κατά 10-15 % στις απώλειες ύδατος
322 | Ανανέωση της κρήνης ύδατος του χωριού | 160 000 | 100 % | — | 3.7.2012 | 19.6.2013 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
322 | Ανανέωση της κύριας πλατείας του χωριού (κτήρια + κρήνη ύδατος) | 810 000 | 100 % | 3 | 22.11.2011 | 15.2.2014 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
Πολωνία | 125 | Βελτίωση αντλιοστασίου για την προστασία από τις πλημμύρες | 800 000 | 75 % | 5 | 17.11.2010 | 25.6.2012 | Βελτίωση της αντιπλημμυρικής προστασίας για περιοχή 320 εκταρίων | Καλύτερη αντιπλημμυρική προστασία για 320 εκτάρια
321 | Ανάπλαση και επέκταση μονάδας επεξεργασίας λυμάτων | 2 500 000 | 40 % | — | 16.12.2009 | 28.8.2012 | Επίτευξη των προτύπων της ποιότητας νερού βάσει της νομοθεσίας | Αναφέρθηκαν 172 νέοι χρήστες, εντούτοις δεν παρασχέθηκαν αποδεικτικά στοιχεία προς υποστήριξη των αναφορών αυτών· μείωση του ποσοστού χρήσης από 81 % το 2012 σε 71 % το 2014· επιτεύχθηκαν τα νόμιμα πρότυπα ποιότητας του νερού
321 | Κατασκευή 4,5 χλμ αγωγού νερού και 2,8 χλμ δικτύου αποχέτευσης | 300 000 | 75 % | — | 11.8.2011 | 9.8.2012 | Όχι | Αναφέρθηκαν 160 χρήστες (ύδρευση) και 150 χρήστες (αποχέτευση), εντούτοις δεν παρασχέθηκαν αποδεικτικά στοιχεία προς υποστήριξη των αναφορών αυτών
321 | Κατασκευή 8,9 χλμ δικτύου αποχέτευσης και επισκευή 1,7 χλμ δικτύου ύδρευσης | 800 000 | 50 % | 2 | 16.12.2009 | 31.12.2012 | Όχι | Αναφέρθηκαν 48 νέοι χρήστες, εντούτοις δεν παρασχέθηκαν αποδεικτικά στοιχεία προς υποστήριξη των αναφορών αυτών
322/323 | Ανακαίνιση πολιτιστικού κέντρου, χώρου στάθμευσης, εξοπλισμού γηπέδου ποδοσφαίρου | 95 000 | 75 % | — | 14.8.2009 | 31.12.2011 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
Ρουμανία | 125 | Επισκευή 7,4 χλμ δρόμου | 800 000 | 100 % | 2 | 1.12.2010 | 22.10.2012 | Όχι | Τα άμεσα αποτελέσματα δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς· ο αριθμός των επιδοτούμενων εκμεταλλεύσεων στην περιοχή αυξήθηκε από 58 το 2012 σε 72 το 2014
322 | Επισκευή 18,5 χλμ δρόμου και κατασκευή εγκατάστασης φροντίδας μετά το σχολείο για 10 παιδιά | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17.6.2010 | 13.12.2012 | 7 νέες θέσεις εργασίας· η εγκατάσταση φροντίδας μετά το σχολείο θα δεχθεί 10 παιδιά | Δεν δημιουργήθηκαν νέες θέσεις εργασίας, η εγκατάσταση φροντίδας μετά το σχολείο έχει δεχθεί 16 παιδιά
322 | Κατασκευή 15 χλμ δικτύου ύδρευσης και 14,5 χλμ συστήματος αποχέτευσης και μονάδας επεξεργασίας λυμάτων | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28.8.2008 | 23.6.2011 | 575 νέες συνδέσεις με το αποχετευτικό σύστημα | 628 νέες συνδέσεις με το αποχετευτικό σύστημα, βελτίωση της ποιότητας του νερού
322 | Κατασκευή 0,93 χλμ δρόμου και 21 χλμ δικτύου αποχέτευσης | 1 270 000 | 100 % | — | 25.9.2008 | 16.5.2011 | 1 725 νέες συνδέσεις με το αποχετευτικό σύστημα | 802 νέες συνδέσεις με το αποχετευτικό σύστημα
322 | Επισκευή 4 χλμ δρόμου, κατασκευή 14 χλμ συστήματος αποχέτευσης, ανακαίνιση του Δημαρχείου και παιδικού σταθμού για 12 παιδιά | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22.7.2009 | 28.5.2012 | 871 νέες συνδέσεις με το αποχετευτικό σύστημα, 8 νέες θέσεις εργασίας, 12 παιδιά στον παιδικό σταθμό | 327 νέες συνδέσεις με το αποχετευτικό σύστημα, δεν δημιουργήθηκαν νέες θέσεις εργασίας, 12 παιδιά στον παιδικό σταθμό
Ισπανία (Εστρεμαδούρα) | 125 | Επισκευή 1,3 χλμ αγωγού άρδευσης και αντικατάσταση 7 αντλιών/φίλτρων | 800 000 | 90 % | — | 29.8.2013 | 29.8.2014 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
125 | Κατασκευή 144,6 χλμ μη ασφαλτοστρωμένων δρόμων που εξυπηρετούν 1 629 γεωργούς | 7 910 000 | 100 % | — | 23.2.2009 | 21.1.2011 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
125 | Επισκευή δύο δρόμων μήκους 6,4 χλμ + 14,8 χλμ | 1 420 000 | 100 % | — | 25.9.2012 | 22.1.2013 | Όχι | 22 % μείωση στον αριθμό των τουριστών στη διετία που ακολούθησε τις εργασίες (2013-2014), σε σύγκριση με τον μέσο όρο των τουριστών την περίοδο 2007-2012
125 | Επισκευή 18,2 χλμ δρόμου | 630 000 | 100 % | — | 11.2.2013 | 2.2.2014 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
323 | Επισήμανση αγροτικών μονοπατιών | 120 000 | 100 % | — | 2.7.2013 | 30.5.2014 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
323 | Ανανέωση αγροτικού μονοπατιού/ποδηλατόδρομου | 120 000 | 100 % | — | 29.5.2013 | 8.5.2014 | Όχι | Δεν προσδιορίστηκαν ποσοτικώς
413 | Αγορά επίπλων και εξοπλισμού για οίκο ευγηρίας | 175 000 | 100 % | — | 1.8.2011 | 23.3.2012 | Φιλοξενία 30 ακόμη ατόμων | Θα μπορούσαν να φιλοξενηθούν 30 ακόμη άτομα

Απάντηση της Επιτροπής

Σύνοψη

III

Τα κράτη μέλη κλήθηκαν να συμπεριλάβουν στα οικεία προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ) τις πιο σημαντικές αγροτικές περιοχές που έπρεπε να αναπτυχθούν. Τα ΠΑΑ έπρεπε να προσδιορίζουν τις περιοχές στις οποίες η προσφυγή στη στήριξη της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη προσθέτει τη μεγαλύτερη αξία. Τα κράτη μέλη μπορούσαν να επιλέξουν τις καταλληλότερες προς χρηματοδότηση πράξεις. Το ΕΓΤΑΑ επέτρεψε τη χρηματοδότηση επενδύσεων, οι οποίες διαφορετικά μπορεί να μην είχαν χρηματοδοτηθεί.

III Πρώτη περίπτωση

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα κράτη μέλη κλήθηκαν να δικαιολογήσουν τις επενδυτικές τους προτεραιότητες, με βάση την ανάλυση SWOT των αναγκών. Οι διατάξεις όσον αφορά τον στρατηγικό προγραμματισμό και τον αποτελεσματικό συντονισμό, κατά τη χρήση των διαφόρων κονδυλίων, ενισχύθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Ο κίνδυνος μη αποδοτικής δαπάνης πρέπει να εξετάζεται σε κάθε περίπτωση χωριστά, ανάλογα με το είδος των σχετικών επενδύσεων και των τοπικών επενδυτικών συνθηκών.

III Δεύτερη περίπτωση

Τα κριτήρια επιλογής και οι διαδικασίες επιλογής καθορίζονται από τα κράτη μέλη. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή υπενθύμισε επανειλημμένα στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν αξιόπιστα κριτήρια επιλογής και να εφαρμόζουν σωστά τις διαδικασίες επιλογής. Προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη να αποτρέπουν τυχόν αδυναμίες κατά την εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής, η Επιτροπή εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την επιλεξιμότητα και την επιλογή για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

III Τρίτη περίπτωση

Οι διαθέσιμες πληροφορίες μέσω του συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης (π.χ. ενδιάμεσες αξιολογήσεις), μολονότι ελλιπείς και, ενδεχομένως, όχι πάντα απόλυτα αξιόπιστες, παρείχαν καλή επισκόπηση της εφαρμογής των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ). Ωστόσο, όσον αφορά πολυετή προγράμματα, ορισμένα αποτελέσματα, όπως η ακαθάριστη προστιθέμενη αξία, και ορισμένες επιπτώσεις, μπορούν να εκτιμηθούν σωστά μόνο σε προχωρημένο στάδιο της περιόδου προγραμματισμού και μετά. Τα αποτελέσματα αυτά είναι δυνατόν να μετρηθούν μόνο μετά την πάροδο αρκετού χρονικού διαστήματος από την ολοκλήρωση της εφαρμογής. Για τις περισσότερες παρεμβάσεις, αυτό δεν συνέβαινε κατά την ενδιάμεση αξιολόγηση. Κατά συνέπεια, ορισμένα αποτελέσματα και επιπτώσεις των προγραμμάτων δεν ήταν ακόμη δυνατό να μετρηθούν, σε αντίθεση με τις δαπάνες ή τις υλοποιήσεις.

IV

Η Επιτροπή εξέδωσε βασικές κατευθυντήριες γραμμές για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, ώστε να βοηθήσει τα κράτη μέλη στην προετοιμασία των προγραμμάτων τους αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ).

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή εξέδωσε πιο λεπτομερείς κατευθυντήριες γραμμές για την παροχή πληροφοριών σχετικά με τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας, τα κριτήρια επιλογής και τις επενδύσεις.

V α)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

V β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση και έχει αρχίσει να την εφαρμόζει.

Κατά τη θέσπιση του νομικού πλαισίου για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή έλαβε τα αναγκαία μέτρα για να βελτιώσει τον συντονισμό μεταξύ των διαφόρων κονδυλίων όσον αφορά τη στήριξη των αγροτικών υποδομών. Ο συντονισμός και η συμπληρωματικότητα των κονδυλίων της ΕΕ στο επίπεδο των εθνικών/περιφερειακών στρατηγικών αναλαμβάνονται από τις διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής. Ωστόσο, οι εθνικές/περιφερειακές αρχές πρέπει να εκτελούν τον εν λόγω συντονισμό / τη συμπληρωματικότητα σε επίπεδο μέτρου/έργου, κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων.

Η Επιτροπή θα παρακολουθεί και θα αξιολογεί τακτικά την εφαρμογή στα κράτη μέλη εντός του θεσπισμένου πλαισίου για την παρακολούθηση των επιδόσεων και την υποβολή εκθέσεων.

V γ)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

V δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή, ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη την περιορισμένη αξία της αξιολόγησης μέτρων μεμονωμένα, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι η αξιολόγηση θα πρέπει να πραγματοποιηθεί σε επίπεδο τομέων εστίασης, που αντικατοπτρίζουν στόχους πολιτικής. Επιπλέον, η Επιτροπή τονίζει τη σημασία της αξιολόγησης για την ερμηνεία και την ανάλυση των δεδομένων που συλλέγονται, προκειμένου να συναγάγει συμπεράσματα σχετικά με την αποτελεσματικότητα ή την αποδοτικότητα.

V ε)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Παρατηρησεις

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 20-22

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα κράτη μέλη κλήθηκαν να δικαιολογήσουν τις επενδυτικές τους προτεραιότητες, με βάση την ανάλυση SWOT των αναγκών. Οι διατάξεις όσον αφορά τον στρατηγικό προγραμματισμό και τον αποτελεσματικό συντονισμό, κατά τη χρήση των διαφόρων κονδυλίων, ενισχύθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Ο συντονισμός έπρεπε να διασφαλιστεί σε εθνικό και/ή περιφερειακό επίπεδο. Τα κράτη μέλη και/ή οι περιφέρειες εξετάζουν από κοινού την ανάγκη για συμπληρωματικότητα, με βάση την οριοθέτηση. Συχνά εφαρμόστηκαν ενοποιημένες προσεγγίσεις σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, με στόχο την αξιοποίηση της συγχρηματοδότησης από την ΕΕ.

23

Με βάση τα διδάγματα που αντλήθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, το νομικό πλαίσιο για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ενισχύει μια στρατηγική προσέγγιση του προγραμματισμού και αυξάνει τη συμπληρωματικότητα μεταξύ ενωσιακών και εθνικών κονδυλίων.

24

Οι παρεμβάσεις στο πλαίσιο των ΠΑΑ συγχρηματοδοτούνται από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο της ανεπάρκειας εθνικών χρηματοδοτικών πόρων, το ΕΓΤΑΑ επέτρεψε στα κράτη μέλη και τις περιφέρειες να χρηματοδοτούν παρεμβάσεις σε αγροτικές περιοχές, οι οποίες διαφορετικά μπορεί να μην είχαν χρηματοδοτηθεί, προς όφελος των τοπικών πληθυσμών.

Πλαίσιο 2 — Ιταλία (Σικελία)

Σύμφωνα με τις αρχές της Σικελίας, η περιφέρεια αντιμετώπισε έλλειψη εθνικών ή περιφερειακών πόρων για τη χρηματοδότηση των διαρθρωτικών επενδύσεων. Σε αυτό το πλαίσιο, το ΕΓΤΑΑ επέτρεψε στην περιφέρεια να χρηματοδοτήσει παρεμβάσεις σε αγροτικές περιοχές, οι οποίες διαφορετικά μπορεί να μην είχαν χρηματοδοτηθεί.

Πλαίσιο 2 — Γερμανία (Σαξονία)

Η αντικατάσταση των δημόσιων κονδυλίων που καταδεικνύεται από την περίπτωση της Σαξονίας αποτελεί συνέπεια της ετήσιας διάρκειας των δημοσιονομικών δαπανών στη Γερμανία, ενώ το ΠΑΑ είναι πολυετές πρόγραμμα (7 έτη) για την εφαρμογή του οποίου ισχύει ο κανόνας «n+2».

25

Η αντικατάσταση των δημόσιων κονδυλίων από το ΕΓΤΑΑ σε επίπεδο έργου δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη την απουσία πρόσθετων επιπτώσεων στο αποτέλεσμα. Με βάση τα ελεγχθέντα έργα, δεν αποδεικνύεται ότι τα μέτρα του ΕΓΤΑΑ δεν στήριξαν τις επενδύσεις για τις οποίες η οικονομική ανταποδοτικότητα ήταν ανεπαρκής ώστε να δικαιολογηθεί το πλήρες κόστος της επένδυσης.

26

Η στήριξη των ποσοστών ενίσχυσης με οικονομική ανάλυση δεν προβλέπεται στη νομοθεσία. Ωστόσο, πολλά κράτη μέλη δικαιολόγησαν την ανάγκη παρέμβασης στο πλαίσιο των ΠΑΑ και διεξήγαγαν μακροοικονομικές αναλύσεις, π.χ.:

—το ΠΑΑ της Σικελίας περιλαμβάνει ανάλυση γεωργικών, δασικών και αγροτικών περιοχών και επισημαίνει τις σχετικές ανάγκες·

—το ΠΑΑ της Ρουμανίας περιλαμβάνει περιγραφή της ανάγκης για επενδύσεις σε υποδομές, συμπεριλαμβανομένης της ποσοτικοποίησης των αναγκών. Τα ποσοστά συγχρηματοδότησης καθορίστηκαν σε επίπεδο άξονα, λαμβανομένων υπόψη των μακροοικονομικών κριτηρίων.

Βλ. επίσης κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 20-22.

29

Τα έργα μπορούν να χρηματοδοτηθούν με στήριξη από το ΕΓΤΑΑ και/ή εθνικούς πόρους. Αυτό δεν σημαίνει ότι τα έργα θα είχαν υλοποιηθεί ακόμη και ελλείψει πόρων από το ΠΑΑ. Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι τα κατάλληλα κριτήρια επιλογής αποτελούν βασικό μέσο για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής στόχευσης της στήριξης. Ο έλεγχος της χρηματοδοτικής ικανότητας των αιτούντων δεν θα πρέπει να οδηγεί σε δυσανάλογη διοικητική επιβάρυνση για τις διαχειριστικές αρχές.

Πλαίσιο 4

Στην περίπτωση της Σικελίας, οι ιταλικές αρχές έχουν εντοπίσει διπλή χρηματοδότηση και, κατά συνέπεια, τα εν λόγω έργα αποκλείστηκαν από την ενίσχυση που χορηγήθηκε στο πλαίσιο του ΠΑΑ.

31

Η σύσταση κριτηρίων οριοθέτησης είναι ένας πιθανός τρόπος για την αποφυγή διπλής χρηματοδότησης. Ωστόσο, μπορεί να υπάρξει αλληλεπικάλυψη δημόσιων κονδυλίων στον βαθμό που αποφεύγεται η διπλή χρηματοδότηση των ίδιων ειδών, καθώς αυτό δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη την έλλειψη προστιθέμενης αξίας από τις διάφορες παρεμβάσεις.

31 Σημείο πρώτο

Σύμφωνα με το άρθρο 56 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005, το ΕΓΤΑΑ χρηματοδοτεί μόνον τις «μικρές υποδομές» στο πλαίσιο του μέτρου «Βασικές υπηρεσίες». Για τον λόγο αυτό, το ΠΑΑ Σαξονίας καθόρισε ένα ανώτατο όριο γι’ αυτά τα είδη έργων. Αυτό δεν εμποδίζει το ΕΤΠΑ να στηρίζει ολοκληρωμένα έργα.

31 Σημείο δεύτερο

Τα κριτήρια οριοθέτησης που καθόρισε η Σικελία στο ΠΑΑ είναι σαφή και δεν επιτρέπουν την αλληλεπικάλυψη δημόσιων κονδυλίων. Η διαχειριστική αρχή είναι υπεύθυνη για την εκτέλεση των ενδεδειγμένων ελέγχων, ώστε να εξασφαλιστεί η τήρηση της οριοθέτησης.

31 Σημείο τρίτο

Το πολωνικό ΠΑΑ 2007-13 περιλαμβάνει κανόνες οριοθέτησης σχετικά με:

α)το είδος του έργου: για παράδειγμα, σχηματική ευρυζωνική υποδομή για το ΕΤΠΑ· συνδέσεις «τελευταίου χιλιομέτρου» για το ΕΓΤΑΑ·

β)τον τόπο: για παράδειγμα, ευρυζωνικές υπηρεσίες σε «λευκές» αγροτικές περιοχές (δηλαδή, που δεν έχουν πρόσβαση σε ευρυζωνική σύνδεση).

Αυτό σημαίνει ότι ένα συγκεκριμένο έργο μπορεί να χρηματοδοτείται μόνο από μία πηγή σε δεδομένη χρονική στιγμή.

32

Το άρθρο 60 του κανονισμού 1698/2005 κάνει λόγο για την υποχρέωση καθορισμού κριτηρίων διαχωρισμού μόνο σε σχέση με το μέσο στήριξης της ΕΕ. Η διαχείριση των εθνικών κονδυλίων και η σύσταση εθνικών/περιφερειακών δομών συντονισμού είναι υπό την ευθύνη των κρατών μελών. Η αλληλεπικάλυψη μεταξύ κονδυλίων της ΕΕ και εθνικών κονδυλίων σε συγκεκριμένο τομέα δεν θέτει σε κίνδυνο τη συμπληρωματικότητα, στον βαθμό που αποφεύγεται η διπλή χρηματοδότηση της ίδιας δράσης.

33

Πολλά κράτη μέλη έλαβαν μέτρα για να εξασφαλίσουν τη συμπληρωματικότητα μεταξύ των κονδυλίων, π.χ.:

—η Ρουμανία δημιούργησε έναν μηχανισμό για την προώθηση της συμπληρωματικότητας·

—η Ιταλία έχει καθορίσει το πλαίσιο εντός του οποίου όλα τα περιφερειακά προγράμματα που στηρίζει η ΕΕ μπορούν να λειτουργήσουν σε συνέργεια για την επίτευξη κοινών στόχων.

35

Ο συντονισμός έπρεπε να διασφαλιστεί σε εθνικό και/ή περιφερειακό επίπεδο. Τα κράτη μέλη και/ή οι περιφέρειες εξετάζουν από κοινού την ανάγκη για συμπληρωματικότητα, με βάση την οριοθέτηση. Συχνά εφαρμόστηκαν ενοποιημένες προσεγγίσεις σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, με στόχο την αξιοποίηση της συγχρηματοδότησης από την ΕΕ.

36

Όσον αφορά τη Ρουμανία, το γεγονός αυτό και μόνον δεν σημαίνει ότι δεν υπάρχει συμπληρωματικότητα μεταξύ των κονδυλίων.

Όσον αφορά τη Σικελία, η Επιτροπή κάλεσε την περιφέρεια να διευκρινίσει στο σχέδιο ΠΑΑ 2014-20 ότι δεν μπορεί να χορηγηθεί ενίσχυση για την αποκατάσταση δρόμων που είναι σε κακή κατάσταση, λόγω έλλειψης τακτικής συντήρησης, ή για την κατασκευή νέων δρόμων σε περιοχές που ήδη εξυπηρετούνται από δρόμους που είναι σε κακή κατάσταση, λόγω έλλειψης συντήρησης.

38

Κατά την περίοδο 2007-2013, τα προγράμματα μπορούσαν να εγκριθούν μόνο αν υπήρχαν αναλύσεις αναγκών οι οποίες αιτιολογούσαν τις στρατηγικές επιλογές των κρατών μελών. Μόνον η αλληλεπικάλυψη μεταξύ κονδυλίων για τον ίδιο τύπο πράξεων μπορεί να γίνει δεκτή, υπό τον όρο ότι δεν οδηγεί σε διπλή χρηματοδότηση των ίδιων επιχειρήσεων.

Κατά την περίοδο 2007-2013, η συμπληρωματικότητα μεταξύ των κοινοτικών μέσων στήριξης επιδιώχθηκε με την καθιέρωση κριτηρίων οριοθέτησης.

Βλ. επίσης κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 20-22.

40

Η αντικατάσταση δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη την έλλειψη προστιθέμενης αξίας από τα διάφορα κονδύλια. Η αντικατάσταση ήταν αναγκαία, σε ορισμένες περιπτώσεις, λόγω της δύσκολης κατάστασης των δημόσιων οικονομικών πολλών κρατών μελών και περιφερειών.

41

Η συμπληρωματικότητα στην παρέμβαση των διαφόρων κονδυλίων εξετάζεται στις συμφωνίες εταιρικής σχέσης και σε επίπεδο επιχειρησιακών προγραμμάτων και προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης.

Η ρουμανική συμφωνία εταιρικής σχέσης περιλαμβάνει πληροφορίες σχετικά με τις συνέργειες μεταξύ των διαφόρων κονδυλίων και λεπτομέρειες σχετικά με τους μηχανισμούς συντονισμού. Επιπλέον, στο επίπεδο δελτίων κάθε συγκεκριμένου μέτρου, η Ρουμανία έχει δηλώσει την ύπαρξη πιθανής συμπληρωματικότητας και συντονισμού με άλλα κονδύλια.

Το ζήτημα της συμπληρωματικότητας έχει συζητηθεί εκτενώς με τα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων σχετικά με τα ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020. Η Επιτροπή έχει παράσχει κατάλληλη καθοδήγηση στα κράτη μέλη για τα ζητήματα αυτά.

Το σχέδιο ΠΑΑ 2014-2020 για τη Σικελία, η έγκριση του οποίου δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί κατά τη χρονική στιγμή του ελέγχου, παρέχει μια περιγραφή των μηχανισμών για την προώθηση της συμπληρωματικότητας μεταξύ των διαφόρων κονδυλίων της ΕΕ.

Πλαίσιο 7 — Ιταλία (Σικελία)

Οι ισχύοντες όροι επιλεξιμότητας και τα κριτήρια επιλογής είναι μόνο εκείνα που ορίζονται στο ΠΑΑ Σικελίας, όπως εγκρίθηκε από την Επιτροπή. Η πρόσκληση υποβολής προτάσεων δεν θα πρέπει να καθορίζει επιπλέον όρους επιλεξιμότητας ή διαφορετικούς από εκείνους που ορίζονται στο ΠΑΑ. Ούτε θα πρέπει να εφαρμόζει η περιφέρεια μέτρα του ΠΑΑ βάσει κριτηρίων που δεν προβλέπονται στο σχετικό δελτίο μέτρου, όπως περιγράφεται στο ΠΑΑ. Εναπόκειται στη διαχειριστική αρχή να εξασφαλίζει την ορθή εφαρμογή του προγράμματος.

45

Οι αδυναμίες που εντοπίστηκαν αναμένεται να αντιμετωπιστούν στα ΠΑΑ 2014-2020. Το άρθρο 49 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 ορίζει ότι τα κριτήρια επιλογής εφαρμόζονται σύμφωνα με μια διαφανή και καλά τεκμηριωμένη διαδικασία. Επιπλέον, οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με τα κριτήρια επιλεξιμότητας και επιλογής για τα ΠΑΑ της περιόδου 2014-2020 αναφέρουν ρητά ότι τα κριτήρια επιλογής θα πρέπει να εφαρμόζονται ακόμη και όταν η διαχειριστική αρχή είναι ο μόνος δικαιούχος.

47

Στην Πολωνία, οι δικαιούχοι αυτού του μέτρου ήταν περιφερειακοί φορείς αρμόδιοι για τις υποδομές στον τομέα των υδάτων, που είναι, μεταξύ άλλων, υπεύθυνοι για την ορθή επιλογή των έργων.

48

Εναπόκειται στα κράτη μέλη και τις περιφέρειες να διασφαλίζουν ότι τα κριτήρια επιλογής εφαρμόζονται ορθά, ώστε να εξασφαλίζεται ότι μόνο τα καλύτερα δυνατά έργα χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΑΑ. Η Επιτροπή έχει παράσχει καθοδήγηση στα κράτη μέλη όσον αφορά την εφαρμογή των κατάλληλων κριτηρίων επιλογής.

Πλαίσιο 9 — Ιταλία (Σικελία)

Κατά τη συνεδρίαση της επιτροπής παρακολούθησης του Ιουνίου 2013, η διαχειριστική αρχή ενημέρωσε την Επιτροπή σχετικά με την ορθή εφαρμογή όλων των κριτηρίων επιλογής που προβλέπονται στο ΠΠΑ. Επιπλέον, το σύνολο των νέων προσκλήσεων υποβολής προτάσεων μετά τον Ιούνιο 2013, για μέτρα του άξονα 1 και 3, περιλάμβανε ένα ελάχιστο όριο μορίων για να εξασφαλιστεί η ποιότητα των επιλεγέντων έργων.

50

Η Επιτροπή έχει εκδώσει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών, οι οποίες ανταποκρίνονται στην ανάγκη διεξαγωγής ελέγχων βάσει ανάλυσης κινδύνου, ανάλογα με τα ποσά και την ένταση της ενίσχυσης που διακυβεύονται.

51

Στις κατευθυντήριες γραμμές για τους ελέγχους και τις κυρώσεις στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να διατηρούν αξιόπιστες βάσεις δεδομένων τιμών και, εφόσον είναι δυνατόν, να συμπληρώνουν το σύστημα αυτό με σύγκριση των προσφορών και των γνωμοδοτήσεων των εμπειρογνωμόνων.

Πλαίσιο 11 — Ισπανία (Εστρεμαδούρα)

Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έγκρισης του ΠΑΑ 2014-2020 της Εστρεμαδούρα, η Επιτροπή έθιξε το ζήτημα της απευθείας ανάθεσης των ενισχύσεων στις κρατικές επιχειρήσεις, ειδικότερα όσον αφορά την αιτιολόγηση των τιμών. Η αδυναμία αυτή αναμένεται να αντιμετωπιστεί στο ΠΑΑ 2014-2020.

56

Ενώ η απαίτηση υποβολής ενός σχεδίου συντήρησης μπορεί να θεωρηθεί ορθή πρακτική για ορισμένες επενδύσεις, δεν υπάρχει νομική υποχρέωση για κάτι τέτοιο.

57

Η Επιτροπή επίσης επισήμανε αυτόν τον κίνδυνο και, μετά από ειδικές διαπιστώσεις του Συνεδρίου σχετικά με το θέμα αυτό, συμπεριελήφθη στο ρουμανικό σχέδιο δράσης ποσοστού σφάλματος.

58

Το ΠΑΑ 2014-2020 της Σικελίας δεν είχε εγκριθεί κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου. Κατόπιν των διαπραγματεύσεων με τις περιφερειακές αρχές, αποφασίστηκε ότι το κόστος των έργων αυτών δεν θα στηριχθεί στο πλαίσιο του ΠΑΑ 2014-2020.

60

Σύμφωνα με το άρθρο 71 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η 5ετής περίοδος δεν μπορεί να αρχίσει κατά τον χρόνο έγκρισης της αίτησης, αλλά θα αρχίσει με την τελευταία πληρωμή προς τον δικαιούχο.

61

Κατά τις διαπραγματεύσεις για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή παρότρυνε τα κράτη μέλη να επιταχύνουν τις διοικητικές διαδικασίες, ώστε οι δικαιούχοι να μπορούν να εκτελέσουν τις πράξεις από την αρχή της περιόδου προγραμματισμού.

62

Ενώ ο καθορισμός διοικητικών προθεσμιών μπορεί να θεωρηθεί ορθή πρακτική, δεν υπάρχουν νομικές διατάξεις που εξουσιοδοτούν την Επιτροπή να αναγκάσει τα κράτη μέλη να ορίσουν τέτοιες προθεσμίες.

63

Τα κράτη μέλη υπενθύμισαν τη σημασία που έχει η έγκαιρη εφαρμογή των μέτρων για να εξασφαλιστεί η επιτυχής εκτέλεση των προγραμμάτων και η αποτελεσματική χρήση των κονδυλίων της ΕΕ, κατά τις ετήσιες συνεδριάσεις επανεξέτασης και τις συνεδριάσεις των επιτροπών παρακολούθησης.

67

Οι έλεγχοι της Επιτροπής διαπίστωσαν αδυναμίες παρεμφερείς με αυτές που επισήμανε το Ελεγκτικό Συνέδριο, όπως είναι περιπτώσεις μη συμμόρφωσης όσον αφορά την επιλογή των έργων, ο εύλογος χαρακτήρας των δαπανών ή η μη συμμόρφωση με τις διατάξεις για τις δημόσιες συμβάσεις. Με βάση τα πορίσματα των εν λόγω ελέγχων, τα ελεγχθέντα κράτη μέλη δεσμεύτηκαν να λάβουν διορθωτικά μέτρα για να βελτιώσουν τις επιδόσεις τους στους προαναφερθέντες τομείς.

70

Η μόνη εκκρεμής τροποποίηση του (εθνικού) δικαίου περί δημοσίων συμβάσεων στην Πολωνία ετέθη σε ισχύ στις 19 Οκτωβρίου 2014. Η αξιολόγηση από την Επιτροπή είναι σε εξέλιξη.

Η Ρουμανία κατάρτισε, κατά τη διάρκεια του 2015, σε συνεργασία με τις υπηρεσίες της Επιτροπής, ένα ενισχυμένο σχέδιο δράσης γι’ αυτήν την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα. Το εν λόγω σχέδιο εγκρίθηκε από τις ρουμανικές αρχές στις 9 Ιουλίου 2015 και βρίσκεται τώρα στο στάδιο της υλοποίησης για όλα τα προγράμματα ΕΔΕΤ.

71

Η αξιολόγηση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών έχει καλυφθεί σε μεγάλο βαθμό στις κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τους ελέγχους και τις κυρώσεις στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η οποία περιλαμβάνει επίσης πληροφορίες σχετικά με τη χρήση των τιμών αναφοράς.

72

Τα έργα υποδομών πρέπει να εξασφαλίζουν ότι, κατά τη διάρκεια των 5 ετών μετά την τελική πληρωμή, δεν υπάρχει ουσιαστική μεταβολή των έργων που να επηρεάζει τη φύση τους, τους στόχους ή τους όρους εκτέλεσης, με αποτέλεσμα να υπονομεύονται οι αρχικοί στόχοι τους. Αυτό πρέπει να επαληθεύεται με εκ των υστέρων ελέγχους σε δειγματοληπτική βάση, όπως προβλέπεται στο άρθρο 52 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 809/2014.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 79 και 81

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007, το ΚΠΠΑ αποτελούσε νέο μέσο. Ορισμένα κράτη μέλη απαιτούσαν μια καμπύλη μάθησης όσον αφορά τη μέθοδο συλλογής και επεξεργασίας δεδομένων και τη χρησιμοποίηση των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης.

Οι διαθέσιμες πληροφορίες μέσω του συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης, μολονότι ελλιπείς και, ενδεχομένως, όχι πάντα απόλυτα αξιόπιστες, ήταν οι βέλτιστες διαθέσιμες σε αυτό το στάδιο, λαμβανομένων υπόψη των οικονομικών και πρακτικών περιορισμών. Η Επιτροπή έχει προτείνει λύσεις για ορισμένα προβλήματα σχετικά με το σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Ωστόσο, θα υπάρχει πάντα η ανάγκη εξεύρεσης ισορροπίας μεταξύ, αφενός, των ωφελειών της παρακολούθησης και αξιολόγησης και, αφετέρου, του κόστους και του σχετικού διοικητικού φόρτου.

80

Στις επιστολές παρατηρήσεων που απηύθυνε στα κράτη μέλη σχετικά με τις ετήσιες εκθέσεις προόδου, η Επιτροπή κάλεσε τις αρχές να επιταχύνουν τη διαδικασία ποσοτικού προσδιορισμού των δεικτών.

Πλαίσιο 15

Το γεγονός ότι μόνο μερικές εκατοντάδες άτομα ζουν σε ένα χωριό στο οποίο κατασκευάζεται ένας δρόμος, δεν παρέχει πληροφορίες σχετικά με τον αριθμό εκείνων που πράγματι τον χρησιμοποιούν ή ενδέχεται να τον χρησιμοποιήσουν. Δεν επωφελείται μόνο ο αγροτικός πληθυσμός από βελτιωμένες υπηρεσίες σε αγροτικές περιοχές.

Ο διπλός υπολογισμός του αγροτικού πληθυσμού για τους σκοπούς του μέτρου 322 (ανάπλαση χωριών) ήταν και είναι αποτέλεσμα της υιοθετηθείσας μεθοδολογίας.

83

Δεν υπάρχει νομική απαίτηση για τον καθορισμό ποσοτικών στόχων στα επιμέρους έργα. Το ΚΠΠΑ προβλέπει τον καθορισμό στόχων σε επίπεδο ΠΑΑ από τη διαχειριστική αρχή.

Όπως φαίνεται στο παράρτημα II της έκθεσης, 4 από τα 5 έργα της Πολωνίας είχαν μετρήσιμα αποτελέσματα, ενώ η μόνη εξαίρεση αφορούσε τις πολιτιστικές/αθλητικές υποδομές.

85

Για το ΚΠΠΑ της περιόδου 2014-2020, ο νέος δείκτης αποτελεσμάτων «Αλλαγή της γεωργικής παραγωγής στις υποστηριζόμενες γεωργικές εκμεταλλεύσεις / Ετήσια μονάδα εργασίας» θα αξιολογείται από εξωτερικούς αξιολογητές το 2017, το 2019 και στις εκ των υστέρων αξιολογήσεις. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η συχνότητα αυτή είναι κατάλληλη, λαμβάνοντας υπόψη τη σχέση κόστους/οφέλους των εν λόγω αξιολογήσεων.

86

Οι δύο δείκτες του ΚΠΠΑ 2014-2020 (δείκτες εκροών και αποτελέσματος «Πληθυσμός που επωφελείται από βελτιωμένες υπηρεσίες/υποδομές») θα αλληλοσυμπληρώνονται. Με τους δείκτες μετράται, αντίστοιχα, ο ακαθάριστος και ο καθαρός αριθμός του πληθυσμού που επωφελείται από τις πράξεις.

87

Η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των μέτρων θα διενεργείται με βάση τους στόχους των προγραμμάτων στην επίτευξη των οποίων συμβάλλουν. Οι στόχοι καθορίζονται σε επίπεδο τομέων επικέντρωσης για τους οποίους ορίζονται επιδιώξεις εκ των προτέρων. Η πρόοδος των προγραμμάτων σε σχέση με τους εν λόγω στόχους παρακολουθείται τακτικά. Η προσέγγιση αυτή αντιπροσωπεύει μια προσανατολισμένη στα αποτελέσματα πολιτική και καθιστά δυνατή την καλύτερη αντιμετώπιση των συνδυασμένων αποτελεσμάτων των μέτρων, με βάση τους σχετικούς στόχους.

Τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν πρόσθετους, ειδικούς για κάθε πρόγραμμα δείκτες, σε συνάρτηση με μια δέσμη βασικών μέτρων. Ωστόσο, αυτό δεν θα πρέπει να ζητείται συστηματικά για όλα τα μέτρα, ώστε να διατηρούνται οι δαπάνες παρακολούθησης και αξιολόγησης σε λογικά επίπεδα. Οι εκ των υστέρων αξιολογητές θα διερευνούν περαιτέρω τις επιδόσεις μεμονωμένων μέτρων/υπομέτρων.

Επιπλέον, οι δείκτες, όπως ορίζονται στη νομοθεσία ή από τα κράτη μέλη, δεν αποτελούν παρά την αφετηρία για την αξιολόγηση. Οι αξιολογητές μπορούν να συλλέγουν πρόσθετες πληροφορίες, π.χ. μέσω περιπτωσιολογικών μελετών.

88

Η ενδιάμεση αξιολόγηση παρείχε καλή επισκόπηση της εφαρμογής των ΠΑΑ. Ωστόσο, όσον αφορά πολυετή προγράμματα, όπως τα ΠΑΑ, ορισμένα αποτελέσματα (π.χ. ακαθάριστη προστιθέμενη αξία) και ορισμένες επιπτώσεις μπορούν μόνο να εκτιμηθούν σωστά και να μετρώνται μετά την πάροδο αρκετού χρονικού διαστήματος από την ολοκλήρωση της εφαρμογής τους.

89

Το σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης 2014-2020 περιλαμβάνει ορισμένες βελτιώσεις σε σύγκριση με το ΚΠΠΑ της περιόδου 2007-2013:

—Ενισχυμένες ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης (ΕΕΥ), που περιλαμβάνουν τα πορίσματα της αξιολόγησης, θα αντικαταστήσουν τις ενδιάμεσες αξιολογήσεις. Το 2017 η πρώτη έκθεση θα εστιαστεί σε στοιχεία που συνδέονται με τη διαχείριση του προγράμματος, ενώ η δεύτερη ΕΕΥ το 2019 θα παρέχει μια αρχική εκτίμηση των επιπτώσεων των ΠΑΑ.

—Θα απαιτείται από τα κράτη μέλη να πραγματοποιούν δραστηριότητες αξιολόγησης καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού, σύμφωνα με το σχέδιο αξιολόγησης που περιλαμβάνεται στα ΠΑΑ.

—Η αξιολόγηση και η υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις της πολιτικής θα συνδεθούν καλύτερα με το στάδιο εφαρμογής των ΠΑΑ.

Συμπεράσματα και συστάσεις

93

Τα κράτη μέλη κλήθηκαν να συμπεριλάβουν στα οικεία ΠΑΑ τις πιο σημαντικές αγροτικές περιοχές που έπρεπε να αναπτυχθούν. Τα ΠΑΑ έπρεπε να προσδιορίζουν τις περιοχές στις οποίες η προσφυγή στη στήριξη της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη προσθέτει τη μεγαλύτερη αξία. Τα κράτη μέλη μπορούσαν να επιλέξουν τις καταλληλότερες προς χρηματοδότηση πράξεις. Το ΕΓΤΑΑ επέτρεψε τη χρηματοδότηση επενδύσεων, οι οποίες διαφορετικά μπορεί να μην είχαν χρηματοδοτηθεί.

94

Η ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών μπορεί να πραγματοποιηθεί εκ των υστέρων, δεδομένου ότι οι επενδύσεις στις υποδομές είναι μακροπρόθεσμου χαρακτήρα και τα οφέλη τους θα εμφανιστούν σε μεταγενέστερο στάδιο. Ωστόσο, τα διδάγματα που αντλήθηκαν από την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού αντικατοπτρίζονται στο νομοθετικό πλαίσιο 2014-2020. Το ευρωπαϊκό δίκτυο αγροτικής ανάπτυξης προωθεί την ανταλλαγή ορθών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών και των περιφερειών.

96

Ο συντονισμός έπρεπε να διασφαλιστεί σε εθνικό και/ή περιφερειακό επίπεδο. Τα κράτη μέλη και/ή οι περιφέρειες εξετάζουν από κοινού την ανάγκη για συμπληρωματικότητα, με βάση την οριοθέτηση. Συχνά εφαρμόστηκαν ενοποιημένες προσεγγίσεις σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, με στόχο την αξιοποίηση της συγχρηματοδότησης από την ΕΕ.

97

Οι παρεμβάσεις στο πλαίσιο των ΠΑΑ συγχρηματοδοτούνται από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο της ανεπάρκειας εθνικών χρηματοδοτικών πόρων, το ΕΓΤΑΑ επέτρεψε στα κράτη μέλη και τις περιφέρειες να χρηματοδοτούν παρεμβάσεις σε αγροτικές περιοχές, οι οποίες διαφορετικά μπορεί να μην είχαν χρηματοδοτηθεί, προς όφελος των τοπικών πληθυσμών.

98

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα κράτη μέλη κλήθηκαν να δικαιολογήσουν τις επενδυτικές τους προτεραιότητες, με βάση την ανάλυση SWOT των αναγκών. Οι διατάξεις όσον αφορά τον στρατηγικό προγραμματισμό και τον αποτελεσματικό συντονισμό, κατά τη χρήση των διαφόρων κονδυλίων, ενισχύθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Ο κίνδυνος μη αποδοτικής δαπάνης πρέπει να εξετάζεται σε κάθε περίπτωση χωριστά, ανάλογα με το είδος των σχετικών επενδύσεων και των τοπικών επενδυτικών συνθηκών.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 99 και 100

Η οριοθέτηση και η συμπληρωματικότητα περιγράφονται λεπτομερώς στα έγγραφα προγραμματισμού για την περίοδο 2007-2013. Ενώ η στήριξη από διάφορα κονδύλια για τον ίδιο τύπο παρεμβάσεων δεν διακυβεύει κατ’ ανάγκη την προστιθέμενη αξία των συνεισφορών, η διπλή χρηματοδότηση των ίδιων επενδύσεων αποκλειόταν με τη δημιουργία γραμμών οριοθέτησης. Οι συνέργειες έχουν ενθαρρυνθεί με τις κοινές παρεμβάσεις των διαφόρων κονδυλίων σε ορισμένους τομείς, ενώ η οριοθέτηση διασφαλίστηκε με τη χρήση κριτηρίων, όπως τα οικονομικά ανώτατα όρια ή οι φυσικές παράμετροι.

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, το ζήτημα της συμπληρωματικότητας και της οριοθέτησης ετέθη στα ΠΑΑ. Επίσης, τα λεγόμενα «έγγραφα θέσης των υπηρεσιών της Επιτροπής» που καταρτίζονται για κάθε κράτος μέλος παρείχαν καθοδήγηση σχετικά με τις συντονισμένες παρεμβάσεις των ΕΔΕΤ. Τα κράτη μέλη πρέπει να εξασφαλίζουν τη συμπληρωματικότητα, τη συνέπεια και τη συμμόρφωση με άλλες πράξεις της ΕΕ.

Σύσταση 1 α)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 1 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και έχει αρχίσει να την εφαρμόζει.

Ο κίνδυνος μη αποδοτικής δαπάνης πρέπει να εξετάζεται σε κάθε περίπτωση χωριστά, ανάλογα με το είδος των σχετικών επενδύσεων και των τοπικών επενδυτικών συνθηκών. Η ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών για τον μετριασμό του κινδύνου μη αποδοτικής δαπάνης θα προωθηθεί μέσω των δραστηριοτήτων του ευρωπαϊκού δικτύου αγροτικής ανάπτυξης.

Ενισχύθηκαν οι μηχανισμοί για να βελτιωθούν η συμπληρωματικότητα και ο συντονισμός μεταξύ κονδυλίων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, μέσω των συμφωνιών εταιρικής σχέσης, όπου τα κράτη μέλη πρέπει να περιγράφουν τη χρήση των ΕΔΕΤ, ώστε να εξασφαλιστεί η συμπληρωματικότητα και η συνέργεια των δραστηριοτήτων. Το ζήτημα της συμπληρωματικότητας και της οριοθέτησης ετέθη επίσης στα ΠΑΑ.

Ενώ η αρχή της προσθετικότητας των πόρων των ΠΑΑ στα εθνικά κονδύλια εξετάζεται σε επίπεδο προγράμματος με την εφαρμογή των σχετικών ποσοστών συγχρηματοδότησης, η Επιτροπή θα συνεχίσει να προωθεί την αποτελεσματικότητα στις δαπάνες για την ΑΑ.

Σύσταση 1 γ)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 1 δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση και έχει αρχίσει να την εφαρμόζει.

Κατά τη θέσπιση του νομικού πλαισίου για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή έλαβε τα αναγκαία μέτρα για να βελτιώσει τον συντονισμό μεταξύ των διαφόρων κονδυλίων όσον αφορά τη στήριξη των αγροτικών υποδομών.

Ο συντονισμός και η συμπληρωματικότητα των κονδυλίων της ΕΕ στο επίπεδο των εθνικών/περιφερειακών στρατηγικών αναλαμβάνονται από τις διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής. Ωστόσο, οι εθνικές/περιφερειακές αρχές πρέπει να εκτελούν τον εν λόγω συντονισμό / τη συμπληρωματικότητα σε επίπεδο μέτρου/έργου, κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων.

Η Επιτροπή θα παρακολουθεί και θα αξιολογεί τακτικά την εφαρμογή στα κράτη μέλη εντός του θεσπισμένου πλαισίου για την παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων.

103

Οι έλεγχοι της Επιτροπής έχουν επίσης επισημάνει αδυναμίες στα συστήματα που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη για την αξιολόγηση του εύλογου χαρακτήρα των δαπανών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, επιβλήθηκαν δημοσιονομικές διορθώσεις.

Η βελτίωση των ελέγχων σχετικά με τον εύλογο χαρακτήρα των δαπανών και των δημόσιων συμβάσεων αποτελεί προτεραιότητα για την Επιτροπή. Έχει παρασχεθεί κατάρτιση για τα θέματα αυτά στις διαχειριστικές αρχές και τους οργανισμούς πληρωμής και εκδόθηκαν ειδικές κατευθυντήριες γραμμές. Όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις, αναπτύσσονται επί του παρόντος ένα σχέδιο δράσης για όλα τα ΕΔΕΤ και ειδικές κατευθυντήριες γραμμές για τους παράγοντες, κατάρτιση και ειδικές ιστοσελίδες.

Οι δημόσιες συμβάσεις συνιστούν εκ των προτέρων αιρεσιμότητα για όλα τα ΕΔΕΤ και, όπου δεν υπάρχει επαρκής βεβαιότητα ότι οι υφιστάμενοι φορείς και διαδικασίες μπορούν να διαχειρίζονται τα κονδύλια της ΕΕ με αποτελεσματικό και αποδοτικό τρόπο, με την τήρηση της νομιμότητας των πράξεων, οι πληρωμές προς τα κράτη μέλη μπορεί να ανασταλούν.

104

Ενώ η απαίτηση υποβολής ενός σχεδίου συντήρησης μπορεί να θεωρηθεί ορθή πρακτική για ορισμένες επενδύσεις, δεν υπάρχει νομική υποχρέωση για κάτι τέτοιο.

105

Ενώ ο καθορισμός διοικητικών προθεσμιών μπορεί να θεωρηθεί ορθή πρακτική, δεν υπάρχουν νομικές διατάξεις που εξουσιοδοτούν την Επιτροπή να αναγκάσει τα κράτη μέλη να ορίσουν τέτοιες προθεσμίες.

Σύσταση 2 α)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 2 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή εφαρμόζει τις συστάσεις που διατυπώθηκαν στην ειδική έκθεση αριθ. 22/2014, με την παροχή ειδικών μαθημάτων κατάρτισης για τις διαχειριστικές αρχές και τους οργανισμούς πληρωμής, την καλύτερη αξιολόγηση της επαληθευσιμότητας και της ελεγξιμότητας των μέτρων και την προώθηση της χρήσης απλουστευμένων επιλογών κόστους. Επιπλέον, τα συστήματα που έχουν τεθεί σε εφαρμογή, για να εξασφαλιστεί ο εύλογος χαρακτήρας του κόστους των έργων, θα αξιολογηθούν στο πλαίσιο των ελέγχων συμμόρφωσης. Θα εφαρμοστούν δημοσιονομικές διορθώσεις σε περιπτώσεις μη συμμόρφωσης.

Σύσταση 2 γ)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 2 δ)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 107 και 108

Οι διαθέσιμες πληροφορίες μέσω του συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης ήταν οι βέλτιστες διαθέσιμες σε αυτό το στάδιο, λαμβανομένων υπόψη των οικονομικών και πρακτικών περιορισμών. Η Επιτροπή πρότεινε ορισμένες βελτιώσεις για το σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, λαμβάνοντας πάντως υπόψη την ανάγκη εξεύρεσης ισορροπίας μεταξύ, αφενός, των ωφελειών της παρακολούθησης και αξιολόγησης και, αφετέρου, του κόστους και του σχετικού διοικητικού φόρτου.

109

Το σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης 2014-2020 περιλαμβάνει ορισμένες βελτιώσεις.

Ενισχυμένες ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης (ΕΕΥ) θα εκδοθούν το 2017 και το 2019, οι οποίες θα περιλαμβάνουν τα πορίσματα των αξιολογήσεων. Η πρώτη έκθεση θα επικεντρωθεί στη διαχείριση του προγράμματος και η δεύτερη στην εκτίμηση των επιπτώσεων των ΠΑΑ. Θα απαιτείται από τα κράτη μέλη να πραγματοποιούν δραστηριότητες αξιολόγησης καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού, σύμφωνα με το σχέδιο αξιολόγησης που περιλαμβάνεται στα ΠΑΑ. Η αξιολόγηση και η υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις της πολιτικής θα συνδεθούν καλύτερα με το στάδιο εφαρμογής.

Για να στηριχθεί περαιτέρω ο προσανατολισμός της πολιτικής στα αποτελέσματα, θα ενισχυθεί η αξιολόγησή της βάσει σχετικών στόχων πολιτικής.

Σύσταση 3 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή, ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη την περιορισμένη αξία της αξιολόγησης μεμονωμένων μέτρων, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι η αξιολόγηση θα πρέπει να πραγματοποιηθεί σε επίπεδο τομέων εστίασης, που αντικατοπτρίζουν στόχους πολιτικής. Επιπλέον, η Επιτροπή τονίζει τη σημασία της αξιολόγησης για την ερμηνεία και την ανάλυση των δεδομένων που συλλέγονται, προκειμένου να συναγάγει συμπεράσματα σχετικά με την αποτελεσματικότητα ή την αποδοτικότητα.

Σύσταση 3 β)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

QJ-AB-15-025-EL-E    ISSN 1977-5660

Η ΕΕ συγχρηματοδοτεί επενδύσεις αγροτικών υποδομών με σκοπό τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας στους τομείς της γεωργίας και της δασοκομίας, καθώς και την αύξηση της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές. Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου εξετάστηκε κατά πόσον τα κράτη μέλη και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξασφάλισαν την αποδοτικότητα των δαπανών των διατεθέντων κονδυλίων. Διαπιστώθηκε ότι η ανάγκη παροχής χρηματοδότησης από την ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη δεν αιτιολογείτο πάντοτε σαφώς, ο συντονισμός με τα άλλα ταμεία ήταν ανεπαρκής και οι διαδικασίες επιλογής δεν κατηύθυναν συστηματικά τη χρηματοδότηση στα πλέον αποδοτικά από οικονομική άποψη έργα. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν συνέλεξαν επαρκή πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την αποτελεσματικότητα ή την αποδοτικότητα των χρηματοδοτηθέντων μέτρων, γεγονός που δυσχεραίνει τον μελλοντικό προσανατολισμό της σχετικής πολιτικής και τη διαχείριση του προϋπολογισμού βάσει αποτελεσμάτων.