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ES
2015

Nº 25

Informe Especial

Ayuda de la UE destinada
a infraestructura rural:
la optimización
de los recursos empleados
puede ser mucho mayor

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

La presente auditoria de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización I (presidida por Augustyn Kubik, Miembro del Tribunal), que está especializada en los ámbitos de gasto de la conservación y gestión de los recursos naturales. La fiscalización fue dirigida por Nikolaos Milionis, Miembro del Tribunal, asistido por Ioulia Papatheodorou, jefe de Gabinete; Kristian Sniter, agregado de Gabinete; Michael Bain, jefe de Unidad; Diana Voinea, jefe de equipo, y Lorenzo Pirelli, jefe de equipo suplente. El equipo auditor estaba integrado por Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, María Eulàlia Reverté i Casas y Michael Spang. La asistencia lingüística fue prestada por Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart y Adrian Williams, y la asistencia de secretaría, por Terje Teppan-Niesen.

De izquierda a derecha: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou y L. Pirelli.

Índice

Glosario

Resumen

Introducción

Importancia de las inversiones en infraestructura rural en la Unión Europea

Ayuda al desarrollo rural para inversiones en infraestructuras

Alcance y enfoque de la fiscalización

Observaciones

Parte I — Justificación insuficiente del uso de fondos de desarrollo rural de la UE y escasa coordinación con otros fondos

Los Estados miembros no siempre justificaron claramente su necesidad de fondos de desarrollo rural

No se redujo de forma eficaz el riesgo de efecto de peso muerto, aunque se identificaron algunas buenas prácticas

La falta de límites claros y de mecanismos que garantizasen la complementariedad afectó con frecuencia a la eficacia de la coordinación de los fondos

En el período de programación 2014-2020, la Comisión se centró mejorar la coordinación para resolver las insuficiencias de años anteriores

Parte II — Limitada optimización de recursos en la ejecución de las medidas fiscalizadas

Los procedimientos de selección no siempre orientaron la financiación hacia los proyectos con mejor relación coste-eficacia

Los controles de la moderación de los costes y los procedimientos de contratación pública no limitaron eficazmente el riesgo de costes excesivos de los proyectos

Los requisitos relativos a la sostenibilidad no tuvieron en cuenta la vida útil de las inversiones

Los largos retrasos en el proceso administrativo repercutieron en la eficiencia y eficacia de las medidas

La Comisión empezó a realizar un seguimiento sistemático de las insuficiencias y de los planes de acción de los Estados miembros al respecto cuando el período de programación estaba demasiado avanzado

Parte III — El sistema de seguimiento y evaluación no proporcionó información adecuada sobre los resultados de los proyectos

Los proyectos auditados obtuvieron las realizaciones físicas previstas, aunque a menudo no se disponía de información fiable sobre sus resultados

La Comisión instó a los Estados miembros a mejorar el seguimiento y la evaluación, pero es probable que en el período de programación 2014-2020 persistan algunas insuficiencias

Conclusiones y recomendaciones

Anexo I | — | Fondos de la UE para medidas de infraestructura: 125, 321, 322 y 323 programados y gastados en el período de programación 2007-2013
Anexo II | — | Lista de proyectos controlados

Respuestas de la Comisión

Glosario

Autoridad de gestión: Organismo local, regional o nacional designado por el Estado miembro para presentar un programa de desarrollo rural a la Comisión y posteriormente gestionarlo y aplicarlo.

Complementariedad: Contrapunto deliberado o sinergia entre dos o más fondos aplicados a un territorio o ámbito de actuación concretos con el propósito de cubrir mejor las necesidades que si se aplicara un solo fondo y de evitar déficits de financiación.

Contratación pública: Proceso de licitación que deben seguir los organismos públicos para la adquisición de bienes, obras y servicios por encima de un determinado límite. El objetivo es obtener la oferta más ventajosa mediante la creación de la competencia suficiente entre los proveedores y garantizar que los contratos se adjudican de modo leal, transparente y sin discriminación con arreglo a lo dispuesto en las Directivas 2004/18/CE¹ y 2004/17/CE².

Delimitación: Separación entre el Feader y otros fondos, basada en zonas geográficas, tipos de proyectos subvencionados o tipos de beneficiarios. El objeto de la delimitación es evitar la duplicación de fondos.

Efecto de peso muerto: situación en la que una actividad o proyecto subvencionado se habría llevado a cabo de todos modos, total o parcialmente, sin la subvención.

Enfoque Leader: Método para alcanzar los objetivos de la política de desarrollo rural de la UE por medio de una aplicación ascendente, en lugar del tradicional enfoque descendente. «Leader» es el acrónimo francés de «relaciones entre actividades de desarrollo de la economía rural».

Feader: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE): Nueva denominación de los cinco Fondos de la UE que proporcionan ayudas en el marco de la política de cohesión en el período de programación 2014-2020. Estos cinco fondos son: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

Gestión compartida: Método de ejecución en el que las tareas de ejecución se delegan a los Estados miembros³, aunque la Comisión asume la responsabilidad general.

Infraestructura rural: Activos físicos de las zonas rurales, como carreteras, puentes, redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, instalaciones para el tratamiento de residuos, redes eléctricas o telecomunicación, pero también servicios públicos, tales como centros escolares, guarderías, instalaciones deportivas o centros comunitarios habitualmente denominados infraestructuras socioculturales.

Intervención (pública): Actuación («operación», «medida», programa o proyecto) llevada a cabo o financiada por un ente público.

MCSE (marco común de seguimiento y evaluación): Marco de seguimiento y evaluación de la UE para el desarrollo rural durante el período de programación 2007-2013.

Medida: Régimen de ayuda establecido para la ejecución de una política. Una medida define las normas que determinan los proyectos que pueden recibir financiación.

Operación: Proyecto, contrato u otra acción financiada a través de una «medida».

Período de programación: Marco plurianual de planificación y ejecución de políticas de la UE como la de desarrollo rural. Esta fiscalización se centra en el período 2007-2013. El actual período de desarrollo rural está comprendido entre 2014 y 2020.

Precios de referencia: Precios de artículos de equipamiento, maquinaria, materiales de construcción o costes de edificación, costes laborales, etc., con arreglo a los cuales las autoridades de los Estados miembros evalúan los costes de los proyectos propuestos en las solicitudes de subvención.

Programa de desarrollo rural (PDR): Documento elaborado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión para planificar y ejecutar la política de desarrollo rural de la UE a escala regional o nacional.

Realización: Lo que se produce con los recursos asignados a una «intervención».

Resultados: Efectos o cambios directos que se producen debido a una «intervención».

SCSE (sistema común de seguimiento y evaluación): Sistema de seguimiento y evaluación de la UE para el desarrollo rural durante el período de programación 2014-2020.

1Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134 de 30.4.2004, p. 114).

2Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO L 134 de 30.4.2004, p. 1).

3Artículo 59 del Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012 del Consejo, de 25 de octubre de 1995, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

Resumen

I

En el período de programación 2007-2013, los Estados miembros asignaron 13 000 millones de euros de los fondos de la UE a inversiones en infraestructura rural a través de cuatro medidas de sus programas de desarrollo rural (PDR). Esta financiación se complementa con los fondos nacionales, de forma que la financiación pública total se aproximó a los 19 000 millones de euros, destinándose a beneficiarios públicos y privados con la finalidad de impulsar el crecimiento económico, incrementar el atractivo de las zonas rurales y mejorar sus conexiones con grandes infraestructuras. Los proyectos financiados consistieron principalmente en carreteras rurales, sistemas de gestión de aguas e infraestructuras socioculturales.

II

El Tribunal evalúa en sus auditorías de gestión si se han aplicado los principios de la buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia) y trata de identificar las buenas prácticas en el logro del máximo beneficio con los fondos europeos disponibles. En la presente auditoría, el Tribunal examinó si la Comisión y los Estados miembros habían logrado optimizar los recursos empleados en las medidas de infraestructura rural que decidieron financiar.

III

Aunque, individualmente, los proyectos controlados obtuvieron las realizaciones físicas previstas y, en algunos casos, aportaron una contribución claramente positiva a las zonas rurales, el Tribunal observó que los Estados miembros y la Comisión, que actuaron en régimen de gestión compartida, solo habían conseguido hasta cierto punto optimizar los recursos empleados, pues la ayuda no se destinaba sistemáticamente a los proyectos con mejor relación coste-eficacia y orientados a la consecución de los objetivos establecidos en el PDR y no se disponía de información suficiente para demostrar el éxito o el fracaso de las medidas.

Esto se debe a que:

—Los Estados miembros no siempre justificaron claramente la necesidad de usar fondos de desarrollo rural de la UE. La falta de límites claros y de mecanismos que garantizaran la complementariedad afectó con frecuencia a la eficacia de la coordinación con otros fondos europeos, nacionales o locales. No se redujo de forma eficaz el riesgo de efecto de peso muerto, aunque se identificaron algunas buenas prácticas.

—Los procedimientos de selección no siempre orientaron la financiación hacia los proyectos con mejor relación coste-eficacia; no se limitó eficazmente el riesgo de costes excesivos de los proyectos, y los requisitos relativos a la sostenibilidad no tuvieron en cuenta la vida útil de las inversiones. Los largos retrasos en el proceso administrativo, especialmente en la aprobación de las solicitudes de subvención, también repercutieron en la eficiencia y eficacia de las medidas.

—El sistema de seguimiento y evaluación no proporcionó información adecuada. Si bien los proyectos auditados obtuvieron las realizaciones físicas previstas, a menudo no se disponía de información fiable sobre sus resultados, lo cual dificultaba la futura orientación de las políticas y la gestión del presupuesto en función de los resultados.

IV

Aunque al inicio del período de programación 2007-2013 no ofreció orientación ni divulgó buenas prácticas, la Comisión ha adoptado desde 2012 un enfoque más proactivo y coordinado. Una aplicación adecuada de los cambios debería traducirse en una mejor gestión financiera en el período de programación 2014-2020. Sin embargo, es probable que persistan ciertas insuficiencias en la coordinación de los fondos y en la información sobre los resultados.

V

El Tribunal cree que puede lograrse mucho más con los recursos financieros dados, y recomienda que:

a)los Estados miembros adopten un enfoque coordinado para subvencionar la infraestructura rural en el que se cuantifiquen las necesidades y los déficits de financiación y se justifique el uso de las medidas del PDR, y que aprovechen mejor las estructuras de coordinación existentes;

b)la Comisión aproveche las primeras medidas adoptadas para garantizar la coordinación eficaz y llevar a cabo una evaluación exhaustiva de la complementariedad entre los distintos fondos de la UE que serán utilizados por los Estados miembros en el período de programación 2014-2020;

c)los Estados miembros fijen y apliquen sistemáticamente criterios para garantizar la selección de los proyectos con mejor relación coste-eficacia⁴, tener en cuenta la vida útil de las inversiones subvencionadas al establecer los requisitos y los controles de sostenibilidad, y fijen (y cumplan) plazos razonables para la tramitación de solicitudes de subvención y de pago;

d)para el período 2014-2020, la Comisión y los Estados miembros recaben datos actualizados, pertinentes y fiables que aporten información útil sobre los logros de los proyectos y las medidas financiados;

e)los Estados miembros garanticen la fijación de objetivos específicos claros en aquellos proyectos en los que se hayan comprometido fondos.

4Véase el Informe Especial nº 22/2014 «Haciendo realidad el principio de economía mediante el control de costes de las subvenciones a proyectos de desarrollo rural financiadas por la UE» (http://eca.europa.eu).

Introducción

Importancia de las inversiones en infraestructura rural en la Unión Europea

01

Las zonas rurales se enfrentan a grandes desafíos tales como la despoblación y la escasez de oportunidades económicas. Las infraestructuras de calidad (carreteras, redes de abastecimiento de agua, redes de alcantarillado, sistemas de prevención de inundaciones, tuberías de riego, etc.) contribuyen a impulsar el crecimiento económico y a incrementar el atractivo de las zonas rurales. Las directrices estratégicas comunitarias aprobadas por el Consejo⁵ fijan las prioridades de la Unión Europea en el marco del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y recalcan la importancia que ha de concederse a la modernización de las infraestructuras locales en el período de programación 2007-2013:

«En los próximos años, se acometerán inversiones importantes en las principales infraestructuras de telecomunicaciones, transporte, energía y agua. Los Fondos Estructurales contribuirán de manera considerable a proyectos que van desde las redes transeuropeas hasta las conexiones con parques empresariales o científicos. Para que esta ayuda tenga el máximo efecto multiplicador desde la óptica de la creación de empleo y del crecimiento, esas cuantiosas inversiones deberán conectarse a las estrategias locales de diversificación y desarrollo del potencial del sector agroalimentario mediante infraestructuras locales de pequeñas dimensiones financiadas a través de programas de desarrollo rural».

Ayuda al desarrollo rural para inversiones en infraestructuras

02

En período de programación 2007-2013 se destinaron a inversiones en infraestructura aproximadamente 13 000 millones de euros, lo que supone el 13,5 % de la financiación total del Feader (véase el anexo I). El gasto público total programado por los Estados miembros en sus PDR (programas de desarrollo rural), incluida la cofinanciación nacional, ascendió a 19 000 millones de euros, de los cuales, casi 12 000 millones de euros se habían gastado al final de 2013. Aunque 2013 se encuentra al final de período de programación, no es la fecha que marca el final de su vigencia, que se prorroga hasta el 31 de diciembre de 2015⁶. Teniendo en cuenta las contribuciones de los propios beneficiarios, se prevé que el volumen total de la inversión alcance casi los 29 000 millones de euros.

03

Las principales medidas elegidas por los Estados miembros para respaldar la infraestructura a través de sus PDR en el período de programación 2007-2013 fueron las siguientes:

—Medida 125: «Infraestructuras relacionadas con la evolución y la adaptación de la agricultura y la silvicultura».

—Medida 321 «Servicios básicos para la economía y la población rural».

—Medida 322: «Renovación y desarrollo de poblaciones rurales».

—Medida 323: «Conservación y mejora del patrimonio rural».

En este informe dichas medidas se denominarán «medidas de infraestructura».

04

Dado que la normativa sobre desarrollo rural de la UE aplicable al período de programación 2007-2013 no fija el importe máximo subvencionable ni el porcentaje máximo de ayuda para los proyectos de estas medidas, los Estados miembros determinan estos elementos en sus PDR con arreglo a las normas sobre ayudas estatales de la UE. Los porcentajes normales de ayuda suelen ser elevados, y oscilaban entre el 70 % y el 100 % en los PDR auditados. En el recuadro 1 se ofrecen ejemplos típicos de proyectos financiados en virtud de cada una de las medidas, utilizados principalmente por beneficiarios del sector público, pero que también estaban abiertos a beneficiarios del sector privado.

Recuadro 1

Ejemplos de proyectos financiados por medidas de infraestructura rural

Caminos de acceso en Italia (Sicilia) (medida 125, beneficiario privado).

Gasto subvencionable: 1 330 000 euros

Porcentaje de la ayuda: 80 %

Ampliación de una guardería en Alemania (Sajonia) (medida 321, beneficiario público)

Gasto subvencionable: 145 000 euros

Porcentaje de la ayuda: 100 %

Construcción de una red de abastecimiento de agua y de una red de alcantarillado en Rumanía (medida 322, beneficiario público)

Gasto subvencionable: 2 200 000 euros

Porcentaje de la ayuda: 100 %

Restauración de una vía pecuaria en España (Extremadura) (medida 323, beneficiario público)

Gasto subvencionable: 120 000 euros

Porcentaje de la ayuda: 100 %

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

05

Dependiendo de la medida a la que se acojan para las ayudas, los proyectos de infraestructura han de contribuir, bien al objetivo de aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal (medida 125), bien al objetivo de mejora de la calidad de vida en las zonas rurales (medidas 321, 322 y 323). Los proyectos de infraestructura que contribuyen a los mismos objetivos también podrían llevarse a cabo con arreglo a un enfoque ascendente («Leader»)⁷.

06

El marco reglamentario para la asignación de financiación del Feader a proyectos de infraestructura se basa en la gestión compartida. De acuerdo con este sistema, los Estados miembros someten sus PDR a la aprobación de la Comisión, cuya función consiste en verificar en los Estados miembros el funcionamiento correcto de los sistemas de gestión y control y el cumplimiento de los principios de buena gestión financiera⁸. A partir de los PDR aprobados, los Estados miembros seleccionan los proyectos que serán financiados.

07

El gráfico 1 muestra cómo se asigna la financiación a los proyectos de infraestructura. Las diferentes fases sirven para garantizar que la financiación se destine a los proyectos más acordes a los objetivos políticos generales y que a la vez se ajusten a las necesidades y prioridades establecidas en los Estados miembros o en las regiones.

08

El Reglamento de la UE para el período de programación 2014-2020⁹ mantiene, en líneas generales, los requisitos legales establecidos para el período de programación 2007-2013 respecto de las medidas y operaciones auditadas. Los Estados miembros han destinado más de 14 650 millones de euros a medidas de infraestructura en el período de programación 2014-2020. Por tanto, las constataciones, conclusiones y recomendaciones presentadas en este informe también son pertinentes para el período de programación 2014-2020.

Gráfico 1

Marco reglamentario para la asignación de financiación del Feader a proyectos

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

5La Decisión 2006/144/CE del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (período de programación 2007-2013) (DO L 55 de 25.2.2006, p. 20) establece las prioridades comunitarias en desarrollo rural según lo previsto en el artículo 9 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 277 de 21.10.2005, p. 1).

6Con arreglo a la norma «n+2», se permite a los Estados miembros efectuar gastos para los programas de 2007-2013 hasta el final de 2015.

7Leader es un método que persigue alcanzar los objetivos de la política de desarrollo rural de la UE por medio de una aplicación ascendente, en lugar del enfoque descendente tradicional.

8Véase el artículo 73 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo.

9Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 487).

Alcance y enfoque de la fiscalización

09

El propósito de la fiscalización era contestar a la pregunta siguiente:

¿Han logrado los Estados miembros y la Comisión optimizar los recursos empleados en las ayudas a las inversiones en infraestructura rural?

10

El Tribunal evaluó la justificación de la necesidad de financiar la infraestructura rural con fondos de la UE y de su coordinación con otros fondos (parte I del informe). Se analizaron en mayor profundidad varios aspectos clave para la aplicación de las medidas por los Estados miembros: la aplicación de los criterios de selección, los controles de la moderación de los precios, los requisitos de sostenibilidad y la puntualidad de los procesos administrativos (parte II). El Tribunal valoró además si los resultados de las medidas se habían sometido a un seguimiento y a una evaluación adecuados para que los Estados miembros y la Comisión detectasen posibles problemas y reaccionasen ante ellos y facilitasen información objetiva sobre los logros de la medidas financiadas (parte III).

11

La fiscalización, que se llevó a cabo entre noviembre de 2014 y junio de 2015, se refiere a la concepción y aplicación de las medidas de infraestructura en el período de programación 2007-2013. En la medida de lo posible, la evaluación del Tribunal también abarcó los cambios introducidos para el período de programación 2014-2020. Se realizaron visitas de control a la Comisión y a cinco Estados miembros seleccionados por la importancia de los importes asignados a infraestructura rural¹⁰, que son los siguientes: Alemania (Sajonia), España (Extremadura), Italia (Sicilia), Polonia y Rumanía.

12

La fiscalización se centró en inversiones en infraestructura financiadas en virtud de las medidas 125, 321, 322 y 323. En Alemania (Sajonia) y en España (Extremadura) se controlaron proyectos financiados mediante el enfoque Leader, ya que ambas regiones lo aplicaron en importantes inversiones en infraestructura.

13

En cuanto a los tipos de proyecto, la fiscalización se centró en carreteras rurales, infraestructuras de gestión de aguas e infraestructuras socioculturales, pues estas son las principales categorías de proyectos financiadas en virtud de las medidas en cuestión.

14

En la fiscalización se analizaron los sistemas empleados por las autoridades de gestión o los organismos pagadores en la ejecución de la ayuda a proyectos de infraestructura, y la información de gestión clave derivada de las actividades de control y supervisión de los Estados miembros. Para ello se examinaron cuarenta y ocho expedientes de proyectos seleccionados como muestra de los proyectos de infraestructura típicos de cada Estado miembro. Se efectuaron controles sobre el terreno en los que se entrevistaron a los beneficiarios de treinta y dos de los proyectos, mientras que en los dieciséis restantes se examinaron los expedientes mediante una serie de comprobaciones documentales. En el anexo II se ofrece más información sobre los proyectos controlados.

10Véanse en el anexo I las cifras financieras detalladas sobre el gasto previsto y efectuado por Estado miembro.

Observaciones

Parte I — Justificación insuficiente del uso de fondos de desarrollo rural de la UE y escasa coordinación con otros fondos

15

Las inversiones en infraestructuras en zonas rurales pueden financiarse a través de varias fuentes. En la UE, además del Feader, financian la infraestructura rural el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión. Con frecuencia, los Estados miembros financian este tipo de proyectos con sus propios presupuestos nacionales, regionales o locales, bien a través de programas específicos (organizados de manera similar a las medidas de los PDR), o mediante asignación directa de fondos a través de una línea presupuestaria específica para el mantenimiento de carreteras.

16

Asimismo, los beneficiarios privados pueden cubrir al menos parcialmente los costes de algunos proyectos de infraestructura al ser los principales usuarios de inversiones tales como las carreteras rurales y los sistemas de irrigación, las cuales pueden mejorar sus resultados económicos. En las redes de abastecimiento de agua y de alcantarillado, algunos gastos de la inversión pueden recuperarse a través de las tarifas que tienen que abonar los usuarios.

17

Para obtener una optimización de los recursos empleados, los Estados miembros han de determinar cuáles son las necesidades de desarrollo rural y, en función de estas, las principales prioridades. Una vez consideradas todas las posibles intervenciones que pueden financiarse con los distintos fondos, los Estados miembros tendrán que adoptar una decisión estratégica para seleccionar los fondos más adecuados para satisfacer las necesidades y coordinar su utilización.

18

Para la eficaz coordinación de los fondos es necesario fijar unos criterios de delimitación (que eviten su duplicación) y garantizar la complementariedad (evitando déficits de financiación y fomentando las sinergias). Los déficits de financiación potenciales en las zonas rurales son especialmente perjudiciales cuando se producen en los proyectos de infraestructura, pues estos se basan en redes de elementos interconectados (por ejemplo, carreteras, sistemas de irrigación, abastecimiento de agua y alcantarillado, redes eléctricas, etc.) en las que cada elemento es importante para el funcionamiento eficaz de toda la red. En el gráfico 2 se ofrece un ejemplo simplificado de cómo se obtienen mejores resultados cuando existe una mayor coordinación en un sector o territorio determinados.

Gráfico 2

Coordinación de fondos en un sector o territorio determinados

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

19

Las disposiciones de aplicación del Reglamento de desarrollo rural de la UE 2007-2013 exigían que los Estados miembros incluyeran criterios de delimitación e información sobre la complementariedad con otros fondos de la UE en sus PDR¹¹, pero no establecían requisitos similares para los propios fondos y programas de ayuda de los Estados miembros.

Los Estados miembros no siempre justificaron claramente su necesidad de fondos de desarrollo rural de la UE

20

Un primer paso para justificar la necesidad de fondos de desarrollo rural de la UE (intervención del PDR) es identificar y cuantificar las necesidades de inversión en infraestructura rural. En los PDR auditados se explicaba por qué era necesaria la ayuda para infraestructura en zonas rurales. Así, en el PDR de Polonia se aseguraba que los servicios de protección contra las inundaciones solo cumplían su función hasta cierto punto y que, para restablecer plenamente sus capacidades técnicas, sería necesario modernizar o reconstruir una serie de instalaciones (como depósitos de agua con una capacidad total de 35 000 m³ y 180 estaciones de bombeo). No obstante, en general, los Estados miembros fiscalizados no se dedicaron a cuantificar estas necesidades desde el punto de vista de los recursos necesarios para satisfacerlas.

21

Una vez evaluadas sus necesidades de inversión, los Estados miembros han de identificar los recursos a su disposición para satisfacer dichas necesidades (fondos de la UE existentes, fondos públicos nacionales, regionales y locales, y fondos privados) y cuantificar el déficit de financiación que debe cubrirse con los fondos de desarrollo rural de la UE.

22

Los PDR de todos los Estados miembros fiscalizados hacían referencia a otros fondos de la UE que financiaban proyectos similares. Se trata de un requisito legal que la Comisión controla antes de aprobar los PDR. Sin embargo, no se mencionaban ni se cuantificaban fuentes de otro Estado miembro o de financiación privada destinadas a las mismas necesidades. Solo en un PDR (Rumanía) se hacía referencia a un programa nacional de financiación de instituciones culturales. La fiscalización reveló que, pese a que no se mencionaran en los PDR, existían en los Estados miembros muchos programas y fondos públicos destinados a infraestructura rural.

23

Si no existe una estrategia que coordine todas las posibles fuentes de financiación y cuantifique las necesidades y el déficit de financiación resultante, la justificación de la intervención del PDR resulta insuficiente. En el ejemplo citado, existe una alta probabilidad de que se produzca una sustitución de fondos, o sea, que los fondos del Estado miembro destinados a proyectos de infraestructura sean sustituidos por fondos del PDR, lo cual entrañaría el riesgo de comprometer el valor añadido de la intervención de la UE.

24

En dos de los Estados miembros fiscalizados existían indicios de sustitución de fondos públicos (véase el recuadro 2).

Recuadro 2

Indicios de sustitución de fondos nacionales y regionales por fondos del PDR

Italia (Sicilia)

En 2000, cuando se facilitaron fondos de la UE para proyectos de carreteras en zonas rurales, Italia (Sicilia) canceló su propio presupuesto de financiación del mantenimiento de carreteras locales y caminos de acceso.

Alemania (Sajonia)

Desde que, en 2007, se asignaron fondos de PDR para proyectos de carreteras rurales, la concesión de fondos nacionales y regionales para dichos proyectos ha disminuido sensiblemente. Como se observa en el gráfico siguiente, aunque la financiación total asignada a carreteras rurales se ha mantenido relativamente estable entre los 140 y los 160 millones de euros anuales, el descenso de los fondos nacionales y regionales ha quedado compensado por un aumento de la financiación a través de los PDR (véase el gráfico 3).

Gráfico 3 - Asignación de fondos para carreteras rurales en Alemania (Sajonia)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

No se redujo de forma eficaz el riesgo de efecto de peso muerto, aunque se identificaron algunas buenas prácticas

25

Del mismo modo que las medidas de los PDR pueden reemplazar a líneas presupuestarias completas, puede realizarse una sustitución de fondos en los propios proyectos sin ningún efecto adicional en los resultados logrados. Por riesgo de efecto de peso muerto se entiende la probabilidad de que un beneficiario pudiera haber realizado la inversión de todos modos sin la subvención. La principal manera de reducir el riesgo de efecto de peso muerto es que las medidas estén concebidas para que las ayudas de los PDR se orienten a los déficits de financiación, como, por ejemplo, a sectores o tipos de proyectos que proporcionen bienes de carácter público cuyos beneficios financieros sean insuficientes para justificar los costes totales de la inversión.

26

Los elevados porcentajes de ayuda establecidos por los Estados miembros auditados para las medidas de infraestructura no estaban justificados por un análisis que evaluara el nivel apropiado de financiación pública necesario para fomentar las inversiones y que a la vez redujera el riesgo de efecto de peso muerto.

27

Solo en Alemania (Sajonia), en el período de programación 2014-2020, el Tribunal encontró un fundamento económico en la fijación de porcentajes de ayuda para la medida 125. A raíz de la recomendación de la evaluación intermedia de 2010 sobre la necesidad de diferenciar los porcentajes de la ayuda de esta medida según la rentabilidad de las explotaciones forestales, la autoridad de gestión decidió revisar los porcentajes de las ayudas y sustituir el porcentaje estándar del 80 % para todas las explotaciones por un porcentaje de ayuda diferenciado basado en el tamaño de las explotaciones como indicador de sus rentabilidad. Las explotaciones más grandes (por encima de las 200 ha) recibirían un porcentaje de ayuda del 75 %, mientras que las más pequeñas (hasta 200 ha) recibirían el 90 %.

28

No obstante, en la fiscalización se identificó un ejemplo de buena práctica: destinar la ayuda de los PDR donde más se necesitaba. Rumanía (medida 322), Polonia (medidas 321 y 322/323) e Italia (Sicilia) (medida 125) aplicaron criterios de selección para dar prioridad a los proyectos presentados por comunidades con elevados índices de pobreza o situadas en zonas remotas (en el recuadro 3 se muestra un ejemplo).

Recuadro 3

Orientación de la ayuda del PDR a zonas desfavorecidas

Rumanía

Uno de los criterios de selección aplicados en la medida 322 otorgaba una puntuación de 10 (de un máximo de 100 puntos) a los municipios con elevados índices de pobreza (entre el 60 % y el 89,6 %). Los municipios con un índice medio de pobreza (entre el 40 % y el 59,9 %) obtuvieron 7 puntos, y aquellos con el índice de pobreza más bajo (<40 %), 5 puntos. La pobreza se definió y calculó con arreglo a la metodología proporcionada por el Banco Mundial y las autoridades nacionales, basada en el bienestar de los hogares.

29

Los Estados miembros también pueden mitigar el riesgo de efecto de peso muerto gracias al proceso de selección de los proyectos, comprobando, en caso necesario, antes de aprobar las solicitudes de ayuda, si el solicitante tenía suficiente capital o acceso a capital para financiar total o parcialmente el proyecto. La fiscalización reveló que cuatro de los cinco Estados miembros incluidos en ella no comprobaban la capacidad de los solicitantes para financiar los proyectos con fondos propios u otros programas públicos (véase el recuadro 4).

Recuadro 4

Asignación de fondos de los PDR a proyectos que tenían acceso a otra financiación

En Italia (Sicilia), uno de los proyectos controlados que consistía en infraestructuras hidráulicas de naturaleza pública ya formaba parte del plan de inversión del beneficiario antes de la presentación de la solicitud de ayuda del PDR e iba a financiarse con los recursos propios del beneficiario. Pese a ello, se aprobó su financiación a través del PDR. Asimismo, la financiación de otro proyecto de infraestructuras hidráulicas ya estaba concedida por el plan nacional de regadíos cuando fue aprobada por el PDR. Aunque posteriormente se retiró la aprobación del PDR, estos ejemplos ponen de manifiesto que los fondos se utilizan indistintamente y que probablemente algunos proyectos podrían haberse llevado a cabo sin la financiación de los PDR.

En España (Extremadura), un proyecto controlado con un coste estimado de 11 millones de euros consistía en la creación de una red viaria de 145 km para mejorar el acceso a 1 629 explotaciones agrícolas. Aunque era probable que las carreteras incrementasen el valor de los terrenos privados y el rendimiento económico de las explotaciones, las autoridades aprobaron el proyecto y le concedieron un 100 % de subvención pública sin comprobar si los beneficiarios privados podrían haber corrido con parte de los gastos del proyecto. Asimismo, en un proyecto controlado de 1 millón de euros consistente en la reforma de una red de riego para reducir las pérdidas de agua, se concedió un porcentaje de ayuda del 90 % sin haber exigido previamente al solicitante (comunidad de regantes) que demostrara la necesidad de la subvención teniendo en cuenta su capacidad financiera y la rentabilidad de la inversión. El beneficiario, por ejemplo, podría haber financiado una mayor proporción de la inversión incrementando las tarifas que pagan los agricultores por el servicio de riego¹² o solicitando un crédito. Estos ejemplos muestran que la autoridad de gestión no solo fijó elevados porcentajes de la ayuda de las medidas sin justificación económica, sino que tampoco verificó la necesidad real de dichos porcentajes para los proyectos.

30

En Rumanía, para garantizar la necesidad de la subvención del PDR, se llevó a cabo un control de subvencionabilidad que se aplicó a las operaciones generadoras de ingresos, como el suministro de agua y los servicios de alcantarillado, subvencionadas en virtud de la medida 322. Sin embargo, en la práctica, el control tenía escasa pertinencia, ya que se basaba en hipótesis poco válidas sobre los futuros ingresos y gastos relacionados con el funcionamiento de la infraestructura. En dos de los proyectos de infraestructuras hidráulicas, el Tribunal halló que las tarifas reales pagadas por los usuarios eran respectivamente siete y nueve veces superiores a las estimaciones de los beneficiarios indicadas en la documentación de los proyectos que se habían utilizado para justificar la necesidad de las ayudas y habían sido aprobadas por las autoridades.

La falta de límites claros y de mecanismos que garantizasen la complementariedad afectó con frecuencia a la eficacia de la coordinación de los fondos

Los criterios de delimitación fijados por los Estados miembros permitían la duplicación de fondos públicos en determinados tipos de proyectos

31

Respecto de la delimitación entre los diferentes fondos de la UE, la fiscalización reveló que, aunque los planes estratégicos nacionales y los PDR de los Estados miembros para 2007-2013 fijaban unos criterios de delimitación claros, estos no siempre eran compatibles con los criterios de otros documentos de programación, y se permitía la duplicación de fondos en algunos casos:

—En Alemania (Sajonia), según el PDR, la delimitación entre los fondos del Feader y del FEDER para proyectos de modernización de centros escolares se basaba en el número de alumnos: el Feader solo financiaba escuelas con menos de 350 alumnos, mientras que el programa operativo del FEDER, en cambio, no determina un límite de alumnos para los proyectos subvencionables.

—En Italia (Sicilia), mientras que el PDR establecía que el FEDER solo podía financiar proyectos de infraestructura en pueblos de más de 500 habitantes, el programa operativo del FEDER no mencionaba este criterio de delimitación. En su visita a uno de los proyectos controlados, los auditores hallaron que un proyecto financiado por el FEDER se había llevado a cabo en un pueblo de menos de 500 habitantes.

—En Polonia, tanto el Feader como el FEDER permitieron la financiación de proyectos de infraestructura en zonas rurales. Los proyectos pequeños eran financiados principalmente por el Feader, pero también podían serlo por el FEDER si los solicitantes habían llegado al límite de la subvención del Feader (que era variable, en función de la medida). El 72 % de los proyectos de infraestructura de alcantarillado aprobados en virtud del programa operativo del FEDER fueron ejecutados por los mismos beneficiarios que habían usado fondos del Feader para proyectos del mismo tipo.

32

Tampoco existía una delimitación entre los fondos de desarrollo rural de la UE y los fondos de infraestructura rural de los Estados miembros. No se realizó una evaluación crítica de los argumentos en favor de contar con varios fondos que actuaran de manera independiente para subvencionar proyectos similares, pese a que ello provocó la duplicación de las estructuras gestoras y exigió un mayor esfuerzo para garantizar la coordinación entre fondos y evitar la financiación doble.

No se promovieron activamente acciones complementarias

33

Cuatro de los cinco Estados miembros fiscalizados establecieron organismos de coordinación para supervisar el gasto de los fondos de la UE y, en dos Estados miembros, representantes de las autoridades de gestión de otros fondos de la UE participaron en los comités de seguimiento del desarrollo rural. Sin embargo, no existían pruebas de que esto contribuyera a una mejor complementariedad entre fondos, es decir, a colmar los déficits de financiación y a trabajar en sinergia para lograr objetivos comunes. Pese a que en los PDR de los Estados miembros y en las reuniones de alto nivel se mencionaba el término «complementariedad», con frecuencia se empleaba impropiamente para referirse a la delimitación y a las normas destinadas a evitar la doble financiación.

34

Podría haberse fomentado la complementariedad, por ejemplo, utilizando diferentes fondos para otorgar prioridad a proyectos sucesivos que se completaran entre sí o a proyectos paralelos que se complementaran para lograr ventajas adicionales. En la fiscalización solo se constató un mecanismo destinado a promover la complementariedad en los Estados miembros fiscalizados: en Rumanía, los criterios de selección aplicados en la medida 322 otorgaron prioridad a los proyectos de infraestructura de alcantarillado que complementaba los proyectos financiados por el Fondo de Cohesión con el fin de lograr los objetivos de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas.

35

El enfoque común adoptado por los Estados miembros fue dejar que los beneficiarios potenciales coordinaran su uso de los diferentes fondos (véase el recuadro 5).

Recuadro 5

Ejemplo de uso alternativo de los fondos en función de su disponibilidad

Alemania (Sajonia)

Un municipio de Alemania (Sajonia) se sirvió de varios fondos (nacionales, propios y del PDR) para financiar las fases consecutivas de un proyecto de renovación de un centro escolar entre 2009 y 2011. Los fondos del PDR se utilizaron para el mismo tipo de inversión que los fondos nacionales, como, por ejemplo, la sustitución de las ventanas. Esto no supone complementariedad, sino la práctica de cambiar de fondo en función de su disponibilidad

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

36

En la fiscalización se identificaron dos casos en los que la falta de complementariedad con los fondos locales y nacionales restó eficiencia y eficacia a proyectos del Feader (véase el recuadro 6).

Recuadro 6

Ejemplo de falta de complementariedad entre fondos

Rumanía

En un municipio que recibió ayudas del PDR para construir una red viaria, la carretera principal que conducía a las financiadas se encontraba en muy mal estado. Se suponía que la carretera iba a ser acondicionada con fondos públicos, pero nunca recibió la financiación aprobada.

Fuente: www.geoportal.gov.ro

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Italia (Sicilia)

Uno de los proyectos controlados consistía en la construcción de una carretera nueva como alternativa a la carretera municipal existente que resultaba impracticable por falta de mantenimiento. Su deterioro se debía a que las carreteras municipales no podían beneficiarse de las ayudas del PDR, y el presupuesto propio de la región para el mantenimiento de carreteras se había anulado (véase el anterior recuadro 2). La construcción de una carretera nueva en lugar de realizar un mantenimiento regular de la ya existente es claramente ineficiente¹³ y denota una brecha entre los fondos, que claramente no se complementan entre sí.

En el período de programación 2014-2020, la Comisión se centró en mejorar la coordinación para resolver las insuficiencias de años anteriores

37

Corresponde principalmente a los Estados miembros justificar la necesidad de las intervenciones del PDR y de garantizar una buena coordinación entre los fondos. No obstante, la Comisión tiene la facultad de influir en estos procesos en la fase de aprobación de los programas, cuando precisa el análisis de necesidades y los principios de delimitación y complementariedad establecidos por los Estados miembros. Asimismo, la Comisión puede intervenir indirectamente durante la aplicación de los programas emitiendo directrices, fomentando las buenas prácticas y participando en las reuniones de los comités de seguimiento, en las que desempeña una función consultiva¹⁴.

38

En el período de programación 2007-2013, la Comisión aprobó los PDR presentados por los Estados miembros aunque no justificaban ni cuantificaban claramente la necesidad de recurrir al Feader para financiar inversiones en infraestructura. En general, la Comisión insistió en que era necesario orientar mejor las medidas auditadas, fijar criterios de delimitación, realizar controles cruzados para evitar una doble financiación y establecer organismos de coordinación. Sin embargo, aceptó la duplicación de fondos en algunos tipos de intervención (véanse los apartados 31 y 32) y no emitió orientaciones para los Estados miembros sobre cómo lograr una mayor complementariedad.

39

En el período de programación 2014-2020, los principales objetivos al elaborar un único conjunto de normas que abarcaran los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos era mejorar la coordinación y lograr una ejecución coherente de los distintos fondos. Estas normas destacan la importancia de una mayor coherencia entre los fondos de la UE. El nuevo enfoque se centra menos en la delimitación y más en la complementariedad. Un elemento positivo para la infraestructura rural es el hecho de que la medida «Servicios básicos y renovación de poblaciones» ahora también puede subvencionar los planes de desarrollo de municipios y poblaciones, fomentando así la coherencia de las inversiones.

40

El Tribunal revisó la lista de comprobación empleada por la Comisión para garantizar la coherencia de los PDR de 2014-2020 y observó que contenía elementos relativos a la complementariedad de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en los ámbitos de carreteras locales, irrigación y tratamiento del agua, pero que no incluía la revisión del riesgo de sustitución de fondos.

41

Como se destaca en el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2014¹⁵, los acuerdos de asociación como mecanismo clave para la coordinación de los fondos europeos han aportado escasa evidencia de que los Estados miembros pongan en práctica los objetivos de complementariedad y sinergia. Por otra parte, pese a los controles de la Comisión, los PDR 2014-2020 para Alemania (Sajonia), Polonia y Rumanía¹⁶ siguen sin facilitar una descripción de los mecanismos que han de usarse para fomentar la complementariedad y las sinergias entre las diferentes fuentes de financiación. Los programas todavía se centran en la delimitación y en evitar la doble financiación.

Parte II — Limitada optimización de recursos en la ejecución de las medidas fiscalizadas

42

Para lograr rentabilidad¹⁷, los Estados miembros deben:

—aplicar métodos de selección que otorguen prioridad a los proyectos con mejor relación coste-eficacia, es decir, los proyectos con potencial para contribuir en mayor medida al logro de los objetivos del PDR por unidad de coste;

—garantizar la moderación de los costes antes de aprobar las solicitudes de subvenciones y de pagos;

—garantizar, antes de conceder la subvención, que los solicitantes han podido demostrar que sus proyectos pueden llegar a ser sostenibles;

—garantizar que los procedimientos administrativos permiten la ejecución de los proyectos ajustándose a un calendario razonable.

La Comisión, a través de sus actividades de orientación y auditoría, ha de garantizar que los Estados miembros observen los principios de la buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia).

Los procedimientos de selección no siempre orientaron la financiación hacia los proyectos con mejor relación coste-eficacia

43

Para garantizar la orientación de la financiación hacia el logro de los objetivos de los PDR, los Estados miembros han de establecer condiciones de subvencionabilidad en las que se especifique, por ejemplo, los tipos de inversiones subvencionadas, las categorías de beneficiarios que pueden optar a una subvención y la naturaleza de la ayuda. El Tribunal halló que los criterios de subvencionabilidad fijados por los Estados miembros fiscalizados eran en general claros y objetivos. Sin embargo, en Italia (Sicilia) se identificó un caso específico en el que un criterio de subvencionabilidad aplicable a proyectos de carreteras rurales en virtud de la medida 125 no se ajustaba a las necesidades descritas en el PDR (véase el recuadro 7).

Recuadro 7

Criterio de subvencionabilidad incompatible con los objetivos y las necesidades de las zonas rurales previsto en el PDR

Italia (Sicilia)

Aunque el PDR indica que los proyectos subvencionados en virtud de la medida 125 deben favorecer la rehabilitación de carreteras rurales existentes, los criterios de subvencionabilidad fijados en la convocatoria de propuestas exigían que un máximo del 40 % de los costes subvencionables del proyecto se gastara en rehabilitación, mientras que el 60 % restante debía emplearse en la construcción de carreteras nuevas. Como consecuencia de este requisito, se financiaron proyectos que no se ajustaban a las necesidades de las zonas rurales identificadas en el PDR.

Por ejemplo, en uno de los proyectos controlados, el tramo de la carretera de acceso existente se encontraba en un estado de deterioro que habría justificado la rehabilitación, pero no se incluyó en el proyecto para mantener los gastos subvencionables del proyecto para rehabilitación por debajo de 40 %. Por otro lado, alrededor de un tercio de la carretera de nueva construcción solo llegaba a dos de las treinta y una explotaciones de la asociación que ejecutaba el proyecto, o sea, un 5,5 % del total de los terrenos agrícolas pertenecientes a la asociación.

44

Si bien es cierto que los criterios de subvencionabilidad han de excluir los proyectos que no tiendan al logro de los objetivos del PDR, también lo es que los criterios de selección deben permitir la evaluación de los méritos relativos de las propuestas de proyecto con objetividad y transparencia para que los Estados miembros empleen el presupuesto disponible en los proyectos que contribuyan en mayor medida a los objetivos. Por ejemplo, en igualdad de condiciones, si un proyecto de infraestructuras hidráulicas conecta a más usuarios que otro proyecto, o genera mayor ahorro de agua, debería tener prioridad siempre que sea compatible con la estrategia de desarrollo de infraestructuras del Estado miembro. La aplicación eficaz de los criterios de selección es un requisito de la legislación de la UE en la materia¹⁸. Así, aun en los casos en que el presupuesto es suficiente para aprobar todos los proyectos subvencionables en un momento dado, los Estados miembros deberían fijar la puntuación mínima (umbral) que han de obtener los proyectos para ser seleccionados.

Gráfico 4

Orientación de la ayuda a través de un procedimiento eficaz de selección

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

45

Los Estados miembros fiscalizados no fijaron criterios de selección o, si lo hicieron, los criterios fijados no siempre llevaron a otorgar verdadera prioridad a los proyectos compatibles con los objetivos de los PDR. Así ocurría en los casos en que el presupuesto programado para las medidas era suficiente para financiar todas las solicitudes de proyecto subvencionables y en los que los criterios de selección no eran pertinentes para los objetivos del PDR.

46

En Alemania (Sajonia) y España (Extremadura), el procedimiento de selección de proyectos no estaba suficientemente documentado, no se basaba en criterios de selección específicos ni servía para llevar a cabo una jerarquización de los proyectos (véase el recuadro 8).

Recuadro 8

Ejemplos de procedimientos de selección que no eran transparentes ni verificables y que impedían la selección de los proyectos con mejor relación coste-eficacia

España (Extremadura)

La administración regional gestionó directamente proyectos que representaban el 73 % (49 de 67 millones de euros) de los fondos gastados en las medidas de infraestructura 125 y 323. La autoridad de gestión recabó propuestas de proyecto (preparadas por su propia iniciativa o a raíz de propuestas informales de municipios) y posteriormente aprobó proyectos de manera no transparente ni verificable. El procedimiento de selección no se basaba en criterios de selección específicos ni tuvo como resultado la jerarquización de los proyectos.

Alemania (Sajonia)

En general, la selección de los proyectos de las medidas 321 y 322 se llevó a cabo¹⁹ en dos niveles consecutivos: primero en el nivel local, por los «grupos de coordinación», y después en el nivel central, por la autoridad de gestión, la cual facilitó a los grupos de coordinación su propio presupuesto específico con el que podían financiar proyectos. Las solicitudes de proyecto solo podían pasar al nivel central con el voto favorable del grupo de coordinación. El proceso decisorio de los grupos de coordinación estaba insuficientemente documentado y no culminó con una jerarquización de los proyectos. La autoridad de gestión aprobó todos los proyectos subvencionables con el voto favorable de los grupos de coordinación, porque en estas medidas había suficientes fondos disponibles.

47

Polonia no fijó criterios de selección en virtud de la medida 125, que financia infraestructuras hidráulicas para proteger los terrenos agrícolas de inundaciones. Todos los proyectos subvencionables fueron aprobados siguiendo el principio del «orden de llegada». En este contexto, la autoridad de gestión no dio prioridad a los proyectos con mejor relación coste-eficacia; así, se aprobaron dos proyectos pese a la gran diferencia que había en cuanto a dicha relación (150 euros frente a casi 10 000 euros de subvención pública por ha protegida).

48

Se hallaron ejemplos de fijación de criterios de selección en Italia (Sicilia), Polonia y Rumanía, pero en Italia (Sicilia), los criterios de selección solo se aplicaron efectivamente respecto de la submedida 125-A, pues todos los proyectos subvencionables se habían aprobado para las otras medidas auditadas. En Polonia y en Rumanía, los criterios de selección normalmente se ajustaban a los objetivos del PDR y se utilizó un umbral mínimo para garantizar la calidad de los proyectos seleccionados. No obstante, los criterios de selección no siempre se basaban en la contribución de los proyectos a los objetivos del PDR (véase el recuadro 9).

Recuadro 9

Ejemplos de criterios de selección que no daban prioridad a los proyectos por su contribución a los objetivos del PDR

Polonia

En un primer momento, se aplicó un criterio de selección respecto de la medida 322/323 para fomentar proyectos de mayor envergadura y, después (ya avanzado el período de programación), proyectos menores, de modo que quedara garantizado el acceso equilibrado a los fondos europeos. Esto no figuraba en el PDR.

Italia (Sicilia)

En la submedida 125-B, que financia sistemas de irrigación, los criterios de selección no eran cuantificables y no daban prioridad a los proyectos orientados al ahorro de agua en zonas con mayor necesidad de reducir las pérdidas de agua. Como consecuencia, se concedió una puntuación alta a proyectos para zonas que no sufrían escasez de agua y baja puntuación a proyectos de zonas afectadas por una grave escasez.

Rumanía

Un criterio de selección de la medida 322 daba prioridad a los solicitantes que no hubieran percibido previamente ayudas de la UE para una inversión similar, sin reflejar la medida en que el proyecto cumplía los objetivos del PDR.

49

Solo se hallaron criterios de coste-eficacia que dieran prioridad a los proyectos económicamente más ventajosos en Alemania (Sajonia) (véase el recuadro 10), aunque luego no se aplicaran en la práctica.

Recuadro 10

Ejemplo de fijación de un criterio de coste-eficacia que sin embargo no se aplicó en la práctica

Alemania (Sajonia)

En la medida 125, las autoridades alemanas establecieron cuatro criterios de selección para aplicarlos a la población de proyectos subvencionables en caso de presupuesto insuficiente. Uno de ellos era una simple relación coste-eficacia que otorgaba prioridad a los proyectos menos costosos por metro lineal de carretera forestal construida. Sin embargo, una vez vencido el plazo de recepción de solicitudes de proyecto (hacia el final del período de programación 2007-2013), se transfirieron fondos adicionales a la medida 125. Al contar con recursos presupuestarios suficientes, se otorgó financiación a todas las solicitudes, de modo que la jerarquización resultante de dicho criterio nunca se aplicó.

Los controles de la moderación de los costes y los procedimientos de contratación pública no limitaron eficazmente el riesgo de costes excesivos de los proyectos

50

Debido a los elevados porcentajes de ayuda, comunes en las medidas de infraestructura, el riesgo para los promotores de proyecto es escaso o nulo, lo cual reduce sus incentivos para limitar los costes de los proyectos. En consecuencia, es sumamente importante que los Estados miembros establezcan requisitos y controles proporcionados para garantizar la moderación de los costes. Por lo general, los Estados miembros fiscalizados recurrieron al uso de precios de referencia y procedimientos de contratación pública para garantizar la moderación de los costes de inversión²⁰, pero estos instrumentos no se aplicaron adecuadamente, como ya ha observado el Tribunal en informes anteriores²¹. A continuación se detallan las principales insuficiencias detectadas en la presente fiscalización.

51

Aunque de uso muy extendido, los sistemas basados en los precios de referencia tenían graves limitaciones, principalmente porque, al ser facilitados por empresas constructoras, era probable que dichos precios fueran superiores a los reales de mercado tras negociaciones o licitaciones. En España (Extremadura), Italia (Sicilia) y Polonia, la fiscalización permitió observar que, tras un procedimiento de licitación, solía obtenerse un ahorro medio de entre el 30 % y el 40 % con respecto a los precios de referencia.

52

Solo en Rumanía los precios de referencia se establecían a partir de operaciones reales entre el Estado y las constructoras, aunque solo podían aplicarse a un número limitado de obras públicas y no se habían actualizado desde 2009. La autoridad de gestión de Alemania (Sajonia) aceptó automáticamente desviaciones de hasta el 50 % con respecto a los precios de referencia sin proceder a otras averiguaciones.

53

Si bien el riesgo de usar precios de referencia inflados puede quedar mitigado cuando los costes finales se establecen a partir de una licitación equitativa, no hay protección posible para los proyectos que no se someten a licitación (como ocurre en algunas medidas y beneficiarios en España [Extremadura] e Italia [Sicilia]) y en los casos en que los procedimientos de contratación pública están afectados por graves insuficiencias.

54

La fiscalización permitió identificar algunas insuficiencias de este tipo que obstaculizaban la competencia leal y la moderación de los costes (véase el recuadro 11).

Recuadro 11

Ejemplos de procedimientos de contratación pública que obstaculizaron la transparencia, la competencia leal y la moderación de los costes

España (Extremadura)

La autoridad de gestión decidió arbitrariamente adjudicar a una empresa estatal contratos por valor del 18 % (unos 14 millones de euros) de la dotación asignada a la medida 125, justificándolo por razones de «urgencia» de las obras, «especificidad y el tipo de obra» y «confidencialidad», pero no pudo aportar prueba alguna de dichas justificaciones. Los costes del proyecto se reembolsaron sobre la base de una lista de precios acordada entre la empresa y las autoridades nacionales. Aunque este proceso pueda ser más rápido que la organización de una licitación, no garantiza que los precios obtenidos se ajusten a los precios del mercado.

Aun en los casos en que se organizaron licitaciones formales, los criterios de adjudicación estaban en ocasiones insuficientemente definidos, por lo que no podían verificarse. Así ocurrió en un proyecto controlado, con un coste estimado de 11 millones de euros, en el cual, 48 de los 100 puntos se concedieron a partir de criterios vagos tales como «conocimiento del proyecto, el ámbito y la calidad de la propuesta», «cumplimiento de las normas de seguridad», «medidas medioambientales» y «otras mejoras propuestas».

Rumanía

En la fiscalización se identificaron asimismo criterios de adjudicación mal definidos. Por ejemplo, la «menor duración de los trabajos» se aplicó como criterio de selección de nueve de los once proyectos controlados, sin indicar plazos razonables ni comprobar si las duraciones propuestas eran realistas. En la práctica, se excedió ampliamente la duración indicada en las ofertas seleccionadas y en los ulteriores contratos, pues los trabajos duraron hasta ocho veces más de lo establecido en el contrato (veinticuatro meses en lugar de tres meses). Las condiciones meteorológicas adversas solo podían explicar en parte estos retrasos.

Italia (Sicilia)

Se adjudicaron contratos para obras públicas mediante licitaciones utilizando una metodología que implicaba la exclusión automática de las ofertas más bajas²², que se rechazaron por «anormales» sin más análisis. Este procedimiento no permitió la selección de la oferta más económica y, en general, no incentiva a los licitadores a ofrecer su precio más bajo.

Los requisitos relativos a la sostenibilidad no tuvieron en cuenta la vida útil de las inversiones

55

La sostenibilidad de las inversiones financiadas es un factor clave para lograr los objetivos del proyecto y los más amplios del PDR. La sostenibilidad es una preocupación característica de las inversiones en infraestructura debido a su larga vida útil prevista²³, al gran número de usuarios, a la necesidad de garantizar el acceso continuo a los servicios públicos y a los elevados costes asociados a la inversión inicial y al mantenimiento posterior. Varios estudios han mostrado que los costes de rehabilitación de infraestructuras deterioradas son muy superiores a los derivados de mantener los niveles de calidad iniciales²⁴. Los beneficios de una planificación del mantenimiento apropiada van más allá de las consideraciones financieras, pues también repercuten en la calidad de vida y en los niveles de seguridad. La existencia de un plan de mantenimiento adecuado y de un presupuesto específico son, por tanto, vitales para la eficacia de estas inversiones.

56

Ninguno de los Estados miembros fiscalizados exigió a los beneficiarios la presentación de un plan de mantenimiento detallado en el que se establecieran los requisitos y los costes de mantenimiento ordinarios y extraordinarios. Tampoco se exigió a los beneficiarios que asignaran fondos para mantenimiento ni que indicaran las fuentes de financiación que iban emplear.

57

En Rumanía, la entidad fiscalizadora superior señaló la falta de sostenibilidad potencial de las inversiones financiadas a través del PDR en infraestructuras socioculturales, puesto, que una vez terminado el proyecto, los beneficiarios pueden tener dificultades para financiar las actividades relacionadas a partir del presupuesto local. Posteriormente este riesgo quedó confirmado, cuando los beneficiarios de más de la mitad de los 191 proyectos inspeccionados por el organismo pagador en 2014 no pudieron demostrar que tras el final del proyecto se llevaran efectivamente a cabo las actividades previstas.

58

También se constató riesgo de falta de sostenibilidad de las realizaciones y los resultados de los proyectos en las carreteras rurales de Italia (Sicilia), en las que la autoridad de gestión tenía previsto utilizar el PDR 2014-2020 para financiar los costes de rehabilitación de carreteras construidas o rehabilitadas con fondos europeos solo unos diez años antes²⁵. Esto indica que probablemente las carreteras se habían deteriorado considerablemente en un espacio de tiempo relativamente corto por falta de mantenimiento adecuado.

59

Para garantizar la durabilidad de las inversiones, el Reglamento de desarrollo rural 1698/2005 exige a los Estados miembros recuperar la contribución del Feader cuando un proyecto de inversión sufra una modificación sustancial «al afectar a la naturaleza o a las condiciones de ejecución de una operación» en un período de cinco años (denominado «período de compromiso») siguientes a la fecha de la decisión relativa a la financiación, adoptada por la autoridad de gestión²⁶. Sin embargo, este requisito no se diferencia por tipo de inversión. Solo en Alemania (Sajonia), en Italia (Sicilia) y en Rumanía se especificaron períodos de compromiso más largos para cierto tipo de inversiones, aunque el plazo limitado de los controles ex post no incentivaba el cumplimiento del incentivo por los beneficiarios (véase el recuadro 12).

Recuadro 12

Buenas prácticas aplicadas por los Estados miembros para garantizar la sostenibilidad de las inversiones en infraestructura y sus limitaciones

Alemania (Sajonia)

En el período de programación 2007-2013, hubo períodos de compromiso diferenciados²⁷ que oscilaron entre los cinco y los veinte años siguientes a la culminación del proyecto, dependiendo del tipo de proyecto y del total de los costes subvencionables. Estos períodos de compromiso se tuvieron en cuenta en la evaluación de riesgos previa al muestreo de los proyectos para los controles ex post, de modo que los proyectos más antiguos tenían más posibilidades de ser incluidos en la muestra.

Otro elemento que favorece las inversiones sostenibles en centros escolares es el requisito de los solicitantes (municipios) presenten junto con sus solicitud una confirmación por escrito del Ministerio de Cultura y Deporte de que se prevé que el centro escolar en el que se realizará el proyecto de modernización seguirá funcionado cinco o diez años.

Rumanía

Dentro de las condiciones de subvencionabilidad de la medida 125 (que financia carreteras rurales y forestales e infraestructura de irrigación) se pidió a los beneficiarios que se comprometieran a mantener y reparar la infraestructura financiada durante toda su vida útil. Sin embargo, los controles ex post en los que podría comprobarse este compromiso solo se llevan a cabo hasta cinco años después de la fecha del acuerdo de subvención.

60

Los Estados miembros fiscalizados cumplieron generalmente el requisito de los cinco años y emplearon los controles ex post²⁸ para verificar el cumplimiento de los compromisos por los beneficiarios. Cada año, los controles ex post abarcan al menos el 1 % del gasto público subvencionable en operaciones de inversión cuyo pago final procede del Feader. Sin embargo, es posible que el 1 % se alcance con los controles de un único proyecto. Además, como en Polonia y en Rumanía el período de compromiso de cinco años se contaba a partir de la fecha de la decisión relativa a la financiación, se redujo en la práctica a mucho menos tiempo a partir de la finalización del proyecto. Por ejemplo, siete de los diez proyectos controlados en estos dos Estados miembros se finalizaron más de dos años después de la decisión de financiación. Por tanto, el requisito de los cinco años y sus controles correspondientes en la práctica influían poco en garantizar la sostenibilidad de los proyectos.

Los largos retrasos en el proceso administrativo repercutieron en la eficiencia y eficacia de las medidas

61

Si se quiere lograr que la financiación del Feader sea atractiva para los posibles beneficiarios y que los proyectos generen puntualmente beneficios en las zonas rurales, los procedimientos administrativos no deben ser excesivamente largos ni complejos.

62

Tres Estados miembros (Italia [Sicilia], Rumanía y Polonia) de los cinco fiscalizados fijan plazos para tramitar las solicitudes de proyectos y de pagos finales. Estos plazos solían oscilar entre uno y cuatro meses.

63

Los plazos fijados por los Estados miembros para tramitar las solicitudes de subvención se sobrepasaron en la mayoría de las medidas auditadas (véase el gráfico 5)²⁹. En Alemania (Sajonia), Polonia y Rumanía, se tardaba³⁰ entre tres meses y medio y nueve meses en tramitar las solicitudes de subvención, mientras las autoridades de Italia (Sicilia) necesitaban unos dieciséis meses para tramitar las solicitudes de las medidas 125 y 321, que en casos extremos llegaban a tardar tres años. El motivo era la excesiva duración de los controles exigidos para determinar la subvencionabilidad de los beneficiarios.

64

Las solicitudes de pago en general se tramitaron con mayor rapidez que las solicitudes de subvención, aunque una vez más se registraron retrasos notables en Italia (Sicilia) (véase el gráfico 6).

Gráfico 5

Tramitación de solicitudes de subvención (mediana, en meses)

*La información presentada para Italia (Sicilia) en virtud de la medida 321 solo es aplicable a la submedida «Azione 2»; en Rumanía, la medida 321 se aplica conjuntamente con la medida 322.

**En Polonia, la medida 322 se aplica conjuntamente con la medida 323.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por los Estados miembros.

Gráfico 6

Tramitación de solicitudes de pago (mediana, en meses)

*En Italia (Sicilia), solo se utilizaron para el cálculo los datos relativos a la tramitación de las solicitudes de pagos finales; también en Italia (Sicilia), no se disponía de información relativa a la medida 321, pues ninguno de los proyectos aprobados había recibido su pago final en diciembre de 2014.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por los Estados miembros.

65

La fiscalización permitió constatar que Rumanía había concebido una buena práctica al abordar las principales causas de los retrasos y limitar la carga administrativa del solicitante. Con el objetivo de acelerar el proceso de presentación y evaluación de los proyectos, en el período de programación 2014-2020, el organismo pagador permitirá la presentación completa de las solicitudes en línea (con todos sus documentos justificativos), de manera permanente, y se publicarán informes sobre la selección con mayor frecuencia que en el anterior período de programación.

La Comisión empezó a realizar un seguimiento sistemático de las insuficiencias y de los planes de acción de los Estados miembros al respecto cuando el período de programación estaba demasiado avanzado

66

En el período de programación 2007-2013, la Comisión comprobó, principalmente a través de sus auditorías de conformidad, si los Estados miembros satisfacían los requisitos legales de aplicación de criterios de selección verificando la moderación de los costes y siguiendo las normas de contratación pública. Las auditorías de la Comisión no abarcaban el examen de aspectos relacionados con el rendimiento.

67

En consecuencia, las auditorías de la Comisión solo permitieron identificar algunas de las insuficiencias señaladas, principalmente las relacionadas con la aplicación de las normas de contratación pública en Rumanía, que dieron lugar a una corrección financiera³¹ en 2014. Hasta 2013 la Comisión no empezó a realizar un seguimiento sistemático de las medidas adoptadas por los Estados miembros para abordar las causas profundas de los errores en las medidas de desarrollo rural y los errores relacionados con el sistema de selección de proyectos, los controles de la moderación de los costes y la contratación pública. Como consecuencia de ello, de los Estados miembros fiscalizados, solo Italia (Sicilia) y Rumanía introdujeron o empezaron a desarrollar nuevos procedimientos destinados a resolver algunas de las insuficiencias identificadas. Pero estos cambios han llegado demasiado tarde como para influir en el grueso del gasto efectuado en el período de programación 2007-2013.

68

Consciente de los problemas pasados, la Comisión ha introducido cambios en el período de programación 2014-2020 concebidos para mejorar la situación.

69

En cuanto a la selección de proyectos, se exige explícitamente que los PDR 2014-2020 contengan los principios que guíen la fijación de criterios de selección. La Comisión formuló orientaciones en marzo de 2014 instando a los Estados miembros a garantizar que se aplique de manera transparente y coherente los criterios de subvencionabilidad y de selección durante todo el período de programación, que los criterios de selección se apliquen incluso en los casos en que el presupuesto disponible sea suficiente para financiar todos los proyectos subvencionables, y que se excluyan de la ayuda los proyectos con una puntuación total inferior a un umbral determinado.

70

En cuanto a la contratación pública, al final del 2014 la Comisión desarrolló orientaciones sobre cómo evitar errores comunes en proyectos cofinanciados por la UE³². En dicho documento, la Comisión critica el uso de la metodología del precio medio, por el cual las ofertas más próximas a la media de todas las ofertas recibirán más puntos que aquellas que están más lejos de la media. El uso de esta metodología «supone una desigualdad de trato de los licitadores, en particular de aquellos con ofertas bajas válidas». Se ofrece asimismo orientación sobre temas tales como la selección del procedimiento de contratación pública adecuado, los plazos y los criterios de selección y adjudicación. No obstante, cuando se realizó la fiscalización, Rumanía no había cumplido la condición ex ante³³ relativa a la contratación pública, e Italia (Sicilia) y Polonia solo la habían cumplido parcialmente. El incumplimiento de esta condición ex ante al final de 2016 puede provocar la suspensión de pagos a los Estados miembros, como recientemente recomendó el Tribunal³⁴.

71

La Comisión organizó una serie de seminarios sobre la moderación de costes y las opciones de costes simplificados en 2014-2015. No obstante, los documentos de orientación debatidos en estos seminarios no abordaban la cuestión del establecimiento y utilización de precios de referencia (véase el apartado 51).

72

La Comisión no ha adoptado medidas específicas respecto a los requisitos y controles de sostenibilidad de los proyectos.

Parte III — El sistema de seguimiento y evaluación no proporcionó información adecuada sobre los resultados de los proyectos

73

Es necesario contar con información sobre los resultados (de eficacia y eficiencia) del gasto en desarrollo rural para demostrar las realizaciones logradas con el presupuesto de la UE y que éste se ha gastado adecuadamente (rendición de cuentas). Esta información servirá también para aumentar la eficiencia y la eficacia del presupuesto de la UE al orientar la gestión en curso de las medidas, determinar posibles mejoras y, por último, contribuir a la formulación de futuras políticas, revelando, por ejemplo, qué tipos de inversiones obtuvieron buenos resultados.

74

Para mostrar las realizaciones logradas con el presupuesto de la UE gastado en medidas de diversificación, los Estados miembros deberían recopilar datos sobre los resultados alcanzados por los proyectos. Con arreglo al marco común de seguimiento y evaluación (MCSE), tienen que recabar información sobre, como mínimo, los indicadores de realizaciones y de resultados que se exponen a continuación (véase el cuadro).

Cuadro

Indicadores obligatorios de realizaciones y de resultados con arreglo al MCSE para el período de programación 2007-2013¹

Código
Medida
Indicadores de realizaciones
Indicadores de resultados

125
Infraestructuras relacionadas con el desarrollo y la adaptación de la agricultura y de la silvicultura.

-Número de operaciones subvencionadas.

-Volumen total de inversiones.

Aumento del valor añadido bruto en las explotaciones o empresas subvencionadas.

321
Servicios básicos para la economía y la población rural.

-Número de actividades financiadas.

-Volumen total de inversiones.

Población de las zonas rurales beneficiaria de la mejora de los servicios.

322
Renovación y desarrollo de poblaciones rurales.

-Número de poblaciones rurales en que se desarrollaron las actividades.

-Volumen total de inversiones.

323
Conservación y mejora del patrimonio rural.

-Número de actividades de conservación del patrimonio rural subvencionadas.

-Volumen total de inversiones.

1En relación con la política de desarrollo rural, en el período de programación 2014-2020, el MCSE será sustituido por el sistema común de seguimiento y evaluación (SCSE). En el apartado 85 y siguientes se ofrecen más detalles sobre el nuevo sistema.

75

Teniendo en cuenta el factor de la cofinanciación e independientemente de los trabajos de seguimiento y evaluación exigidos por el MCSE, las autoridades de los Estados miembros tienen un interés propio en supervisar los proyectos, ya que constituye una herramienta importante para seguir de cerca sus avances y obtener información acerca del logro de los resultados esperados y los objetivos de los PDR. Para conseguirlo, habría que recurrir a la información administrativa y de control disponible, y obtener periódicamente de los beneficiarios los datos necesarios³⁵. Los Estados miembros pueden implantar indicadores adicionales específicos del programa (dentro o fuera del sistema del MCSE).

76

El Tribunal examinó los sistemas de recopilación y de supervisión de datos en los Estados miembros fiscalizados y constató, como en informes anteriores³⁶, que no había información pertinente y fiable que permitiera formular una conclusión acerca de la eficacia de estas medidas. Por consiguiente, los auditores midieron los resultados de los proyectos y, en su caso, el logro de los objetivos específicos de los proyectos, sobre la base de las pruebas obtenidas en las visitas de los proyectos. En el anexo II se ofrece más información sobre los proyectos controlados.

Los proyectos auditados obtuvieron las realizaciones físicas previstas, aunque a menudo no se disponía de información fiable sobre sus resultados

77

Los treinta y dos proyectos controlados obtuvieron las realizaciones físicas previstas (por ejemplo, modernización de una carretera o construcción de una red de alcantarillado), y veinte de ellos cumplieron los plazos indicados en los acuerdos de subvención o en los contratos de obras. Los retrasos que se produjeron en determinados casos estaban parcialmente justificados por las malas condiciones meteorológicas u otras circunstancias ajenas al control del beneficiario.

78

Al lograr las realizaciones previstas, algunos proyectos alcanzaron automáticamente sus objetivos en cuanto a resultados, como por ejemplo, la mayor protección contra las inundaciones de una zona determinada (véase el recuadro 13).

Recuadro 13

Ejemplo de proyecto que obtuvo las realizaciones y los resultados previstos

Polonia

El proyecto controlado, que consistía en la ampliación y modernización de una estación de bombeo, con un coste estimado de 700 000 euros, se finalizó con arreglo a las especificaciones técnicas, con un ahorro aproximado de 100 000 euros con respecto al presupuesto aprobado (obtenido a través de licitación), y con un retraso de cinco meses por la expedición tardía de un documento administrativo. La nueva estación de bombeo, más potente, era necesaria a raíz de las importantes inundaciones de casi 800 ha en la región en 2001, y aumentó la protección de 320 ha de terrenos agrícolas contra inundaciones estacionales.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

79

Ahora bien, esto no siempre es así. Es posible que algunos proyectos no logren los resultados esperados pese a alcanzar las realizaciones físicas acordadas. La fiscalización puso de manifiesto que los Estados miembros no recababan información fiable sobre si los proyectos lograban a corto y medio plazo alcanzar tanto los objetivos del PDR como los específicos de los proyectos. Ello se debe principalmente a que no se fijan indicadores pertinentes y a la ausencia de objetivos y metas específicos en la solicitud y en la decisión de concesión de la subvención. Por ejemplo, pese a que el PDR para Italia (Sicilia) establecía el objetivo de lograr un ahorro de agua mediante inversiones en infraestructuras hidráulicas, las autoridades no fijaron un indicador que les permitiera valorar el logro de este objetivo, y los proyectos controlados también carecían de metas cuantificables para ello.

80

En la fecha de la fiscalización, tres de los cinco Estados miembros fiscalizados (España [Extremadura], Italia [Sicilia] y Polonia) no habían presentado la información de seguimiento obligatoria exigida por el MCSE sobre el indicador de resultados de la medida 125 «aumento del valor añadido bruto en las explotaciones o empresas subvencionadas». Los dos Estados miembros restantes (Alemania [Sajonia] y Rumanía) indicaron un valor para este indicador, pero se basaba en información que no era fiable (véase el recuadro 14).

Recuadro 14

Falta de fiabilidad del método de recopilación de datos: no se tomaron en cuenta los datos financieros de las explotaciones al medir su competitividad

Rumanía

El indicador «aumento del valor añadido bruto en las explotaciones o empresas subvencionadas» tiene por objeto cuantificar el impacto de la medida 125 en la competitividad de las explotaciones agrícolas y forestales subvencionadas. Sin embargo, en Rumanía el indicador se calculó para la totalidad del municipio en el que se ejecutaba el proyecto (sobre la base de las cuentas financieras del municipio) y no para las explotaciones que se beneficiaban de las nuevas carreteras.

81

En cuanto al indicador de resultados de las medidas 321, 322 y 323, «población de las zonas rurales beneficiaria de la mejora de los servicios», los Estados miembros comunicaron el total de habitantes del municipio en el que se ejecutaba el proyecto sin tener en cuenta si eran todos usuarios de la infraestructura financiada (véase el recuadro 15). Este sistema de información da lugar a cifras infladas, especialmente cuando en un solo municipio se ejecutan varios proyectos y el total de habitantes se comunica en cada uno de los proyectos, y se contabiliza varias veces al sumar las cifras.

Recuadro 15

Ejemplo de un proyecto en el que se consideró al total de la población como beneficiaria de una nueva inversión, cuando el proyecto solo afectaba a un número limitado de habitantes

Alemania (Sajonia)

Para un proyecto de reforma de un tramo de 200 metros de una carretera rural, las autoridades alemanas notificaron, en el indicador de resultados de la medida 322 «población de las zonas rurales beneficiaria de la mejora de los servicios», que se beneficiaban de la inversión 40 631 personas, que es el número total de habitantes del municipio. En realidad, solo una pequeña parte utiliza la carretera, ya que la aldea en la que se ejecutó el proyecto solo cuenta con 300 habitantes.

En su informe intermedio anual de 2014, Sajonia notificó en el indicador de resultados de la medida 322 que 2,9 millones de personas se beneficiaban de la mejora de los servicios en las zonas rurales, cifra que supera la población rural total de dicho Estado, que asciende a unos 2 millones de habitantes.

82

Aunque implantaran indicadores adicionales específicos del programa, los Estados miembros fiscalizados no eran capaces de medir el éxito de sus intervenciones debido a dos razones principales: en primer lugar, los Estados miembros no fijaban metas; en segundo lugar, los indicadores adicionales medían realizaciones tales como el número de kilómetros de carretera reparados, en lugar de los resultados relacionados con los objetivos de los PDR, tales como lograr ahorro de agua, permitir que los agricultores redujeran los costes de transporte o facilitar determinados servicios a la población rural.

83

Veinte de los treinta y dos proyectos controlados carecían de metas cuantificables en cuanto a resultados. Sin embargo, los auditores pudieron obtener algunos datos sobre los resultados reales logrados (véanse algunos ejemplos en el recuadro 16 e información detallada en el anexo II). Aunque en trece casos se observaron resultados positivos, en diez de ellos la información era insuficiente para que los auditores llegasen a una conclusión sobre la eficacia de los proyectos para lograr los objetivos del PDR. En cuatro casos, los indicadores pertinentes mostraron que no se habían logrado las metas. En otros tres casos, la información obtenida no era fiable. En el anexo II se ofrece más información sobre los proyectos controlados.

Recuadro 16

Pruebas limitadas sobre resultados positivos y datos no fiables

En Italia (Sicilia) y España (Extremadura), las autoridades no recabaron datos sobre los resultados de cada proyecto. A instancias de los auditores, solo tres de los ocho beneficiarios auditados en Italia (Sicilia) y dos de los siete en España (Extremadura) pudieron aportar datos cuantificados de los resultados. Por lo general, los datos revelaban que las inversiones tenían un efecto positivo. Sin embargo, un proyecto de asfaltado de una carretera en una zona turística de España (Extremadura) no tuvo un impacto positivo en el número de turistas, sino que, por el contrario, el promedio de visitantes disminuyó, una vez finalizado el proyecto, con respecto a la cifra anterior al inicio del proyecto. No existía información sobre los efectos de la inversión en las explotaciones agrícolas.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

En Rumanía, los beneficiarios facilitaron a los auditores datos cuantificados sobre las metas y los resultados en cuatro de los cinco proyectos controlados, que percibieron ayudas que oscilaban entre 1 y 2,4 millones de euros.

Solo un proyecto alcanzó su meta de conectar a 575 usuarios a la nueva red de abastecimiento de agua y de alcantarillado. Otros tres proyectos todavía distaban mucho de lograr sus metas cuando casi habían transcurrido tres años desde su finalización: menos de la mitad de los usuarios destinatarios estaban conectados a la red de alcantarillado en dos proyectos hídricos y no se había creado ningún puesto de trabajo en el proyecto restante, pese a que la creación de empleo era uno de sus objetivos.

En Alemania (Sajonia), los datos notificados en los tres principales indicadores de resultados establecidos para las medidas se basaban en las hipótesis de las autoridades sobre el resultado probable de la inversión. En estos indicadores, no se disponía de datos sobre las metas y los resultados reales. Por tanto, la información sobre los proyectos examinados que los auditores pudieron obtener se limitaba a indicadores básicos tales como el número de hogares con acceso a las carreteras financiadas.

En Polonia, en cuatro de los cinco proyectos controlados, los beneficiarios notificaron a la autoridad de gestión datos sobre los resultados de los proyectos que mostraron un incremento en el número de usuarios y el logro general de los objetivos del proyecto. Sin embargo, en tres casos, no se facilitaron justificantes que permitieran al Tribunal verificar las cifras notificadas.

La Comisión instó a los Estados miembros a mejorar el seguimiento y la evaluación, pero es probable que en el período de programación 2014-2020 persistan algunas insuficiencias

84

Aunque los Estados miembros son responsables en primera instancia³⁷ de recabar los datos para alimentar indicadores de realizaciones y resultados, corresponde a la Comisión controlar y supervisar la ejecución de los PDR y publicar la información recogida por los Estados miembros a través del MCSE.

85

En el indicador de resultados de la medida 125 «aumento del valor añadido bruto en las explotaciones o empresas subvencionadas», la Comisión reconoció que, pese a las orientaciones formuladas en 2010 sobre la metodología para medir el aumento del valor añadido bruto, la mayoría de los Estados miembros tuvieron dificultades para valorar de manera fiable dicho indicador, así que, en el período de programación 2014-2020, ha sido sustituido por el indicador «cambio en la producción agrícola en las explotaciones subvencionadas/unidad de trabajo anual». La Comisión señaló que el nuevo indicador solo será valorado por evaluadores externos, pues los Estados miembros carecen de las competencias necesarias en sus administraciones. En el período de programación 2014-2020 se ha introducido un indicador de resultados adicional obligatorio para la medida equivalente 125, es decir, «porcentaje de tierra de regadío que pasa a un sistema de riego más eficiente».

86

En cuanto al indicador de resultados empleado para las medidas 321, 322 y 323, «población de las zonas rurales beneficiaria de la mejora de los servicios», la Comisión aceptó las cifras notificadas, pese al riesgo de sobrestimación del número de usuarios. En el período 2014-2020 se empleará un indicador de resultados similar para estas medidas («población de las zonas rurales beneficiaria de la mejora de los servicios «). La Comisión no aceptará que el nuevo indicador de resultados contabilice varias veces la misma población (en cada proyecto ejecutado en la zona); sin embargo, este método de identificación se permite explícitamente en el nuevo indicador de resultados «población de las zonas rurales beneficiaria de la mejora de los servicios perfeccionados».

87

El Tribunal no pudo evaluar en el momento de la fiscalización en qué medida subsanarán los nuevos indicadores las insuficiencias de los anteriores. No obstante, teniendo en cuenta la diversidad de los proyectos financiados, evaluar la eficacia de las medidas basándose únicamente en el cambio en la producción agrícola, en el porcentaje de tierra de regadío que pasa a un sistema de riego más eficiente y en la población beneficiaria de la nueva infraestructura no proporcionará una visión completa del éxito o el fracaso de la financiación asignada a estas medidas.

88

En el período de programación 2007-2013, debido a los retrasos considerables en la ejecución de las medidas de infraestructura, se produjo un desfase entre el ciclo de gasto y el calendario de presentación de informes. Debido a esto, se carecía de datos pertinentes en las evaluaciones intermedias y, probablemente, cuando se presenten las evaluaciones ex post será también demasiado pronto para disponer de datos fiables. Si no se dispone de información de seguimiento y de evaluación en los plazos clave de notificación, los Estados miembros no podrán emplearla para mejorar la ejecución de las medidas.

89

Es posible que esta situación persista en el período de programación 2014-2020, ya que los Estados miembros deben elaborar el primer «informe anual de ejecución ampliado» con los resultados de la evaluación, en 2017, aunque el gasto se iniciara bastante tarde a causa de los retrasos registrados en el proceso de aprobación del PDR³⁸. Debido a la falta de información puntual, fiable y pertinente sobre los resultados del uso de los fondos públicos invertidos en infraestructura, es difícil lograr una gestión de los futuros fondos basada en los resultados.

11Artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

12En el Informe Especial nº 9/2010 «¿Se ha utilizado de manera óptima el gasto de las medidas estructurales de la UE en abastecimiento de agua para uso doméstico?» figuran constataciones similares, particularmente en los apartados 64 a 67, donde se señala: «los Estados miembros tienden a maximizar la asistencia financiera de la UE manteniendo bajos los niveles de tarificación».

13Entre los estudios e informes sobre el tema cabe citar los siguientes: Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense, Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads, 2011; McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year, 2013; Parlamento Europeo, Dirección General de Políticas Interiores de la Unión, «EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance», 2014.

14En el artículo 77, apartado 2, y en el artículo 78 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo se establece que «A iniciativa propia, representantes de la Comisión podrá participar en las actividades del Comité de seguimiento con carácter consultivo» y que «El comité de seguimiento comprobará los resultados del programa de desarrollo rural y la eficacia de su ejecución». Ello se logra considerando y revisando los criterios de selección, supervisando los avances con respecto a los objetivos, el logro de las metas, etc.

15Las constataciones presentadas en el informe anual se basan en una muestra de cinco acuerdos de asociación: los de Alemania, Francia, Letonia, Polonia y Portugal.

16No se han examinado los PDR 2014-2020 para las dos restantes regiones auditadas (España [Extremadura] e Italia [Sicilia]) porque en la fecha de la fiscalización todavía no habían sido aprobados.

17De conformidad con los principios de eficiencia y economía previstos en el artículo 30, apartado 2, del Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012.

18En el artículo 71, apartado 2 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 se dispone que: «los gastos sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader si se dedican a operaciones aprobadas por la Autoridad de gestión del programa en cuestión o bajo su responsabilidad, de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente».

19Solo en casos excepcionales (por ejemplo, financiación directa temporal para proyectos escolares) la selección de proyectos era realizada directamente en el nivel central por la autoridad de gestión.

20El artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento (UE) nº 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO L 25 de 28.1.2011, p. 8) prevé que los Estados miembros verifiquen la moderación de los costes de los proyectos presentados con motivo de los controles administrativos de las solicitudes de ayuda. Este control debe llevarse a cabo utilizando un sistema de evaluación idóneo, como los costes de referencia, la comparación del número de ofertas o un comité de evaluación. Asimismo, según el artículo 24, apartado 2, letra c), del mismo Reglamento, los Estados miembros deben comprobar la conformidad de la operación para la que se solicita la ayuda con las disposiciones nacionales y de la Unión aplicables, especialmente y cuando proceda, sobre contratación pública, ayudas estatales y demás normas obligatorias establecidas en las legislaciones nacionales o en el programa de desarrollo rural.

21Informes anuales del Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Especial nº 6/2013 «¿Han logrado los Estados miembros y la Comisión optimizar el uso de recursos en las medidas de diversificación de la economía rural?», Informe Especial nº 22/2014 e Informe Especial nº 23/2014 «Errores en el gasto en desarrollo rural: ¿cuáles son sus causas y cómo se están abordando?». (http://eca.europa.eu).

22Con arreglo al artículo 68.1 de la Ley de contratación pública de Italia, este procedimiento consta de cuatro etapas: 1) exclusión del 10 % más alto y más bajo de las ofertas recibidas; 2) cálculo de la media de las reducciones (o sea, los descuentos frente al valor estimado del contrato); 3) adición a esta media de la varianza de las reducciones superiores a la media; 4) adjudicación de la licitación a la oferta que proponga una reducción justo por debajo del valor de las reducciones calculadas en la etapa 3).

23En su guía para el análisis de costes y beneficios de los proyectos de inversión (publicada en julio de 2008), la Comisión indicaba que, en la mayoría de las infraestructuras, el horizonte temporal de las previsiones, que no debería exceder la vida útil económica del proyecto, tendría que ser al menos de 20 años. Por ejemplo, en la guía se establece un horizonte temporal recomendado de 25 años para proyectos de carreteras y de 30 años para infraestructuras hidráulicas.

24En la nota 14 a pie de página se muestran ejemplos de estos estudios.

25Esta posibilidad se preveía en el proyecto de PDR para el período de programación 2014-2020, enviado a la Comisión en julio de 2014 (sección M04 - Inversiones en activos físicos [artículo 17], página 221).

26Artículo 72 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo.

27Estos períodos de compromiso se han revisado a la baja en el período de programación 2014-2020 hasta conformarse al período de cinco años previsto en el artículo 71 del Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

28Realizado con arreglo al artículo 30 del Reglamento (UE) nº 1975/2006 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO L 368 de 23.12.2011, p. 74).

29En España (Extremadura) no podían calcularse estas estadísticas porque no existían datos globales de todos los proyectos aprobados en las medidas auditadas.

30Mediana: valor de la variable de posición central en un conjunto de datos (media aritmética de los dos valores si no existe número promedio).

31A raíz de sus constataciones de auditoría, la Comisión puede lanzar procedimientos de «correcciones financieras», por las cuales se reducirá la financiación de la UE para el Estado miembro de que se trate a fin de compensar las deficiencias identificadas.

32Guía práctica sobre cómo evitar los errores más comunes en la contratación pública de proyectos financiados con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos).

33Las condiciones ex ante se introducen en los artículos 2 y 19 del Reglamento (UE) nº 1303/2013 como requisitos previos necesarios para la consecución efectiva y eficiente de los objetivos específicos de las prioridades de la Unión. Las condiciones ex ante de la contratación pública se refieren a la «existencia de disposiciones para la aplicación efectiva de la legislación de la Unión en materia de contratación pública en el ámbito de los Fondos EIE».

34Informe Especial nº 10/2015 del Tribunal de Cuentas Europeo, «Necesidad de intensificar los esfuerzos para resolver los problemas de contratación pública que afectan al gasto de la UE en el ámbito de cohesión», recomendación nº 2 http://eca.europa.eu.

35Como mínimo hasta el vencimiento del período de cinco años previsto para conservar los activos conforme al artículo 72 del Reglamento (CE) nº 1698/2005.

36Véanse los Informes Especiales nos 8/2012, 1/2013 y 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Artículo 79 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo.

38En septiembre de 2015 solo 79 de los 118 PDR habían sido aprobados por la Comisión.

Conclusiones y recomendaciones

90

En 2007-2013, la UE proporcionó 13 000 millones de euros para proyectos de infraestructura rural con el objetivo de impulsar la competitividad de las explotaciones agrícolas y forestales y mejorar la calidad de vida en el campo. Sumada a la cofinanciación de los Estados miembros, la ayuda total canalizada a través de cuatro medidas de desarrollo rural ascendió a 19 000 millones de euros.

91

Se aplicaron en régimen de gestión compartida medidas de infraestructura a través de las cuales la Comisión aprobó los programas de desarrollo rural (PDR) presentados por los Estados miembros, que posteriormente seleccionaron los proyectos que serían financiados.

92

El propósito de la fiscalización del Tribunal era contestar a la pregunta siguiente:

¿Han logrado los Estados miembros y la Comisión optimizar los recursos empleados en las ayudas a las inversiones en infraestructura rural?

93

Aunque, individualmente, los proyectos controlados obtuvieron las realizaciones físicas previstas y, en algunos casos, aportaron una contribución claramente positiva a las zonas rurales, el Tribunal observó que los Estados miembros y la Comisión, que actuaron en régimen de gestión compartida, solo habían conseguido hasta cierto punto optimizar los recursos empleados, pues la ayuda no se destinaba sistemáticamente a los proyectos con mejor relación coste-eficacia orientados a la consecución de los objetivos establecidos en el PDR y no se disponía de información suficiente para demostrar el éxito o el fracaso de las medidas.

94

La Comisión y los Estados miembros comparten la responsabilidad de la ejecución de gran número de proyectos de infraestructura, no solo de desarrollo rural, sino de todo el dominio de los Fondos Estructurales. Pese a ello, existían pocas pruebas de coordinación eficaz o de intercambio de las mejores prácticas para mejorar la gestión de los fondos y obtener una mayor optimización de los recursos empleados gracias, por ejemplo, a los procedimientos de selección de proyectos, al control de la moderación de los costes y a la verificación de la sostenibilidad. Sigue habiendo margen para intensificar la cooperación y así lograr mucho más con el actual nivel de financiación.

95

A continuación se detallan las insuficiencias identificadas y las recomendaciones del Tribunal al respecto.

96

En la fiscalización se constató que los Estados miembros carecían de un enfoque coordinado para cuantificar las necesidades en materia de infraestructura rural (por ejemplo, el número de carreteras que precisaban reparaciones y el presupuesto necesario para ello) e identificar las fuentes de financiación. Ninguno de los PDR auditados tenía en cuenta los fondos públicos nacionales, regionales o locales que podían resolver, o ya estaban resolviendo, las mismas necesidades que las previstas en los PDR. Por consiguiente, no se trató de cuantificar el déficit de financiación restante (que justificaba la intervención del Feader) en dichas inversiones (véanse los apartados 20 a 22).

97

La ausencia de un enfoque coordinado que abarque todas las posibilidades de financiación puede provocar la sustitución de fondos, con el consiguiente uso ineficiente de los escasos recursos disponibles. En dos de los Estados miembros fiscalizados existían indicios de sustitución de fondos, ya que los fondos nacionales o regionales disponibles para carreteras rurales se anularon o disminuyeron precisamente cuando empezaron a financiarse proyectos similares con arreglo al PDR (véanse los apartados 23 y 24).

98

Aunque se identificaron algunas buenas prácticas, los Estados miembros no orientaron sistemáticamente la financiación del PDR hacia proyectos que tuvieran una necesidad demostrable de ayuda pública. Por consiguiente, existe la probabilidad de que se produzca el efecto de peso muerto, y los resultados obtenidos por los proyectos no pueden atribuirse necesariamente a la subvención (véanse los apartados 25 a 30).

99

La falta de criterios de delimitación claros llevó en algunos casos al uso alternativo de diferentes fondos para los mismos tipos de infraestructura, con el riesgo inherente de duplicar innecesariamente estructuras de gestión (véanse los apartados 31 y 32).

100

Cuatro de los cinco Estados miembros fiscalizados habían establecido estructuras de coordinación, pero no fomentaron activamente la complementariedad entre fondos. Hubo casos en que la falta de complementariedad con los fondos nacionales y locales restó eficiencia y eficacia a los proyectos (véanse los apartados 33 a 36).

101

La Comisión adoptó medidas para mejorar la coordinación entre fondos de la UE en el período de programación 2014-2020, pese a que los documentos de programación de los Estados miembros todavía no proporcionan garantía suficiente de que los nuevos enfoques logren una mejor coordinación (véanse los apartados 37 a 41).

Recomendación 1
Análisis de las necesidades y coordinación entre fuentes de financiación

a)Los Estados miembros deberían adoptar un enfoque coordinado para subvencionar la infraestructura rural en el que se cuantifiquen las necesidades y los déficits de financiación y se justifique el uso de las medidas del PDR. Este enfoque debería tener en cuenta los fondos públicos de la UE, nacionales, regionales o locales y los fondos privados que puedan resolver, o ya estén resolviendo, las mismas necesidades que las previstas en los PDR. Los Estados miembros deberían garantizar que los fondos de los PDR no se limitan a sustituir a otros fondos públicos especializados en el mismo ámbito político y seleccionar proyectos con una necesidad demostrable de ayuda pública y que aporten un valor añadido.

b)Al cumplir su función en la gestión compartida, la Comisión debe fomentar la adopción de buenas prácticas para reducir el riesgo de efecto de peso muerto e instar a los Estados miembros a evitar la mera sustitución de otros fondos por fondos del PDR para así dotar de mayor valor añadido a los fondos de la UE empleados.

c)Los Estados miembros deben utilizar mejor las estructuras de coordinación existentes, tales como los organismos de coordinación y la gestión conjunta, y las medidas de control y supervisión para aplicar mecanismos efectivos destinados a reducir al mínimo los déficits y las duplicaciones de financiación, con arreglo a los principios rectores del Marco Estratégico Común. Por ejemplo, los Estados miembros podrían otorgar prioridad a los proyectos más acordes con los planes nacionales, regionales o locales para el desarrollo integrado de infraestructuras.

d)La Comisión debe aprovechar las primeras medidas adoptadas para garantizar la coordinación efectiva entre los distintos fondos de la UE y llevar a cabo una evaluación exhaustiva de la complementariedad entre estos fondos UE que serán utilizados por los Estados miembros en el período de programación 2014-2020. Asimismo, debe optar por un enfoque anticipativo y alentar a los Estados miembros a inspirarse en la experiencia adquirida con otros fondos de apoyo a la infraestructura (como el FEDER y el Fondo de Cohesión) para mejorar la eficiencia en la gestión de las medidas. Igualmente, tiene que aprovechar la oportunidad que brinda el informe anual de ejecución ampliado, que debe ser presentado por los Estados miembros en 2019, para evaluar la eficacia de los mecanismos de coordinación y sugerir mejorar en caso necesario.

102

La legislación europea exige a los Estados miembros que fijen criterios de selección que permitan otorgar prioridad a los proyectos subvencionables más eficaces y eficientes, y servir de fundamento para rechazar los que no respeten los principios de optimización de recursos. Los Estados miembros fiscalizados no fijaron criterios de selección o, si lo hicieron, estos no siempre implicaban que se concediera prioridad efectiva a los proyectos con mejor relación coste-eficacia con respecto a los objetivos de los PDR (véanse los apartados 43 a 49).

103

El Tribunal detectó insuficiencias en los sistemas implantados por los Estados miembros para evaluar la moderación de los costes de los proyectos. Estas insuficiencias aumentaron el riesgo de que los fondos públicos no se gastaran de la manera más económica. Los Estados miembros fiscalizados recurrieron al uso de precios de referencia y procedimientos de contratación pública para garantizar la moderación de los costes. Pero estos instrumentos no se aplicaron adecuadamente, como ya ha observado el Tribunal en informes anteriores. Aunque de uso muy extendido, los sistemas basados en las listas de precios de referencia presentaban graves limitaciones, ya que dichos precios se establecían con frecuencia por encima de los reales del mercado en el que se realizan las operaciones (como cuando se organizan licitaciones). En varios casos, los procedimientos de contratación pública obstaculizaron la competencia leal y la moderación de los costes (véanse los apartados 50 a 54).

104

Para garantizar la sostenibilidad de las inversiones, los Estados miembros fiscalizados solían aplicar el requisito del período de compromiso de cinco años estándar, que en la práctica quedaba muy reducido en la mayoría de los proyectos. En determinados proyectos, tres de los Estados miembros fiscalizados aplicaron períodos de compromiso más largos, que se ajustan mejor a la vida útil de las inversiones. Sin embargo, ninguno de los Estados miembros fiscalizados exigió a los beneficiarios la presentación de un plan de mantenimiento detallado ni que establecieran un presupuesto aparte para mantenimiento (véanse los apartados 55 a 60).

105

Si se quiere lograr que la financiación del Feader sea atractiva para los posibles beneficiarios y que los proyectos generen puntualmente beneficios en las zonas rurales, los procedimientos administrativos no deben ser excesivamente largos ni complejos. Dos de los Estados miembros o regiones fiscalizados no establecieron plazos para la tramitación de solicitudes de subvención y de pago, mientras que los otros tres sobrepasaron ampliamente los plazos que habían establecido, sobre todo en las solicitudes de subvención (véanse los apartados 61 a 65).

106

En la primera parte del período de programación (2007-2013), la Comisión no fomentó suficientemente entre los Estados miembros el respeto de los principios de optimización de los recursos (economía, eficiencia y eficacia), mediante, por ejemplo, la fijación de criterios de selección para dar prioridad a los proyectos con mejor relación coste-eficacia, la aplicación de precios de referencia adecuados, y la garantía de procedimientos de contratación pública equitativos y competitivos. Sin embargo, la Comisión ha propuesto algunas mejoras para el período de programación 2014-2020 (véanse los apartados 66 a 72).

Recomendación 2
Gestión de las medidas

a)Los Estados miembros deberían fijar y aplicar sistemáticamente criterios para garantizar la selección de los proyectos con mejor relación coste-eficacia, es decir, aquellos con potencial para contribuir en mayor medida al logro de los objetivos del PDR por unidad de coste (que, por ejemplo, obtengan consigan el máximo incremento en la productividad de la explotación o el mayor ahorro de agua por unidad de coste en las zonas más afectadas por restricciones de agua). Estos sistemas de selección tendrían que fijar sistemáticamente un umbral mínimo de calidad de los proyectos.

b)En cuanto a los controles efectivos de la moderación de los costes, la Comisión y los Estados miembros deberían aplicar las recomendaciones recogidas en el Informe Especial del Tribunal sobre este tema³⁹. Especialmente en los proyectos de infraestructura, los Estados miembros deberían garantizar que las estimaciones de los costes de los proyectos se basan en información actualizada sobre los precios que refleje los reales del mercado y que los procedimientos de contratación pública sean equitativos y transparentes y garanticen una competencia efectiva.

c)Los Estados miembros deberían tener en cuenta la vida útil de las inversiones subvencionadas al establecer los requisitos y los controles de sostenibilidad.

d)Los Estados miembros deberían establecer plazos razonables para la tramitación de solicitudes de subvención y de pago, y cumplirlos.

107

Los treinta y dos proyectos controlados generalmente obtuvieron las realizaciones físicas previstas, tales como carreteras nuevas o rehabilitadas, redes de suministro de agua y de alcantarillado o mejores instalaciones escolares. No obstante, el Tribunal observó, como en anteriores informes⁴⁰, que la información relativa a sus resultados era inexistente o poco fiable, por lo que no permitía extraer una conclusión sobre la eficacia de estas medidas. No se obtienen datos significativos sobre los resultados, o bien, cuando se obtienen, estos datos se basan en declaraciones o estimaciones de los beneficiarios que no están directamente relacionadas con los proyectos financiados.

108

Veinte de los treinta y dos proyectos controlados carecían de objetivos y metas cuantificables. Cuando pudieron identificarse objetivos cuantificables, la garantía sobre la fiabilidad de los datos notificados era escasa o nula, y las pruebas sobre los resultados positivos en los escasos proyectos que disponían de datos sobre resultados eran limitadas. Por ejemplo, varios proyectos cuya finalidad era mejorar la calidad de vida de la población rural notificaron el número total de habitantes de un municipio como «población de las zonas rurales beneficiaria de la mejora de los servicios», cuando las nuevas instalaciones construidas, como carreteras en zonas remotas, solo tenían un número limitado de usuarios (véanse los apartados 77 a 83).

109

La Comisión ha propuesto cambios para el período de programación 2014-2020. No obstante, la deficiente calidad de los indicadores y el tardío inicio en la aplicación de las medidas pueden afectar al proceso de seguimiento y evaluación (véanse los apartados 84 a 89). La falta de información actualizada, pertinente y fiable sobre los resultados dificultará las decisiones sobre la futura orientación de las políticas y sobre el mejor modo de lograr los objetivos fijados para las inversiones en infraestructura en zonas rurales e impedirá que la Comisión vea cumplida su ambición de gestionar el presupuesto en función de los resultados garantizando que hasta el último euro se gaste debidamente.

Recomendación 3
Seguimiento, evaluación y retroalimentación

a)En el período de programación 2014-2020, la Comisión y los Estados miembros deberían recabar datos actualizados, pertinentes y fiables que aporten información útil sobre los logros de los proyectos y las medidas financiados. Esta información tendría que permitir extraer conclusiones sobre la eficiencia y la eficacia de los fondos gastados, identificar las medidas y los tipos de proyectos de infraestructura que contribuyen en mayor medida al logro de los objetivos de la UE y que proporcionan una base sólida para mejorar la gestión de las medidas.

b)Los Estados miembros deberían garantizar la fijación de objetivos específicos claros en aquellos proyectos en los que se hayan comprometido fondos. Siempre que sea posible habría que cuantificar los objetivos para facilitar la ejecución y control de los proyectos, e informar del resultado a la autoridad de gestión.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Augustyn KUBIK, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 16 de diciembre de 2015.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

39Véase el Informe Especial nº 22/2014.

40Véanse los informes especiales nos 8/2012, 1/2013, 6/2013 y 12/2013.

Anexos

Anexo I

Fondos de la UE para las medidas de infraestructura 125, 321, 322 y 323 programados y gastados en el período de programación 2007-2013

Fuente: Recopilación del Tribunal de Cuentas Europeo según los datos proporcionados en el sitio web de la Red Europea de Desarrollo Rural: Indicadores físicos y financieros (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html)

Anexo II

Lista de proyectos controlados

Estado miembro | Medida | Descripción del proyecto | Costes subvencionables (redondeados) (euros) | Ayuda del PDR como porcentaje de los costes subvencionables | Retrasos (meses) | Fecha de financiación | Fecha de finalización | ¿Metas cuantificables para los resultados del proyecto? | Resultados del proyecto en la fecha de la visita de control (octubre 2014 – febrero 2015)
Alemania (Sajonia) | 125 | Reparación de 1,4 km de carretera forestal | 100 000 | 80 % | - | 15.5.2009 | 10.10.2009 | 1 000 m³ de producción maderera en cinco años | 3 936 m³ de producción maderera en cuatro años
321 | Escalera de incendios y ampliación de una escuela infantil | 35 000 | 100 % | - | 8.5.2012 | 5.9.2012 | No | 75 alumnos y 6 profesores se benefician de la mejora en la seguridad
321 | Ampliación de un centro de día | 145 000 | 100 % | 6 | 30.9.2011 | 24.10.2012 | Reducir el consumo de energía | Aplicación de medidas de ahorro de energía
321 | Reparación de un tramo de 1,6 km de carretera | 130 000 | 85 % | - | 11.3.2011 | 22.7.2011 | Beneficiarios directos: 12 hogares, 3 empresas y 2 explotaciones | Beneficiarios directos: 12 hogares, 3 empresas y 2 explotaciones
321 | Reparación de un tramo de 1 km de carretera | 110 000 | 85 % | - | 4.4.2011 | 2.9.2011 | No | Sin cuantificar
322 | Reparación de un tramo de 0,175 km de carretera y de 0,252 km de vías de acceso para peatones | 115 000 | 89 % | - | 26.3.2009 | 17.11.2009 | Beneficiarios directos: 12 hogares y 3 edificios públicos | Beneficiarios directos: 12 hogares y 3 edificios públicos
322 | Reparación de un tramo de 1,6 km de carretera | 760 000 | 85 % | - | 17.8.2010 | 15.8.2011 | Beneficiarios directos: 170 hogares, 6 empresas y 2 edificios públicos | Beneficiarios directos: 170 hogares, 6 empresas y 2 edificios públicos
Italia (Sicilia) | 125 | Construcción de 2,7 km de carretera y reparación de 2,6 km de carretera | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25.2.2010 | 16.1.2013 | No | Sin cuantificar
125 | Construcción de un tramo de 3,3 km de carretera | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30.12.2010 | 21.3.2013 | No | Sin cuantificar
125 | Construcción de 3,3 km de carretera y reparación de 2,2 km de carretera | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31.8.2010 | 23.8.2012 | No | Aumento en el nº de animales: +26 % en 2010-2014
125 | Construcción de 2,8 km de carretera y reparación de 1 km de carretera | 960 000 | 80 % | 2 | 21.12.2010 | 19.10.2012 | No | Aumento en el nº de turistas: +28 % en 2011-2013; Aumento en el nº de animales: +38 % en 2011-2013
125 | Sustitución de 4 km de tuberías que prestan servicio a 390 agricultores | 1 760 000 | 100 % | - | 10.11.2011 | 8.1.2014 | No | Sin cuantificar
321 | Renovación de una red de acueducto y de un depósito de agua | 130 000 | 100 % | - | 30.3.2012 | 13.1.2014 | No | Reducción de la pérdida de agua en un 10-15 %
322 | Renovación de una fuente en un pueblo | 160 000 | 100 % | - | 3.7.2012 | 19.6.2013 | No | Sin cuantificar
322 | Renovación de la plaza mayor de un pueblo (edificios + fuente) | 810 000 | 100 % | 3 | 22.11.2011 | 15.2.2014 | No | Sin cuantificar
Polonia | 125 | Mejora de una estación de bombeo para proteger de las inundaciones | 800 000 | 75 % | 5 | 17.11.2010 | 25.6.2012 | Mejora de la protección contra inundaciones en una zona de 320 ha | Mejora de la protección contra inundaciones en 320 ha
321 | Reconstrucción y ampliación de una planta de depuración | 2 500 000 | 40 % | - | 16.12.2009 | 28.8.2012 | Cumplimiento de las normas jurídicas sobre calidad de agua | Se notificaron 172 usuarios nuevos, pero no se facilitaron pruebas justificativas; descenso en el porcentaje de utilización, que pasó del 81 % en 2012 al 71 % en 2014; cumplimiento de las normas jurídicas sobre calidad del agua
321 | Construcción de una red de 4,5 km de suministro de agua y de 2,8 km de alcantarillado | 300 000 | 75 % | - | 11.8.2011 | 9.8.2012 | No | Se notificaron 160 usuarios (suministro de agua) y 150 usuarios (alcantarillado), pero no se facilitaron pruebas justificativas
321 | Construcción de una red de 8,9 km de alcantarillado y reparación de una red de 1,7 km de suministro de agua | 800 000 | 50 % | 2 | 16.12.2009 | 31.12.2012 | No | Se notificaron 48 usuarios nuevos, pero no se facilitaron pruebas justificativas
322.323. | Renovación de un centro cultural, una zona de estacionamiento y equipamiento para un campo de fútbol | 95 000 | 75 % | - | 14.8.2009 | 31.12.2011 | No | Sin cuantificar
Rumanía | 125 | Reparación de un tramo de 7,4 km de carretera | 800 000 | 100 % | 2 | 1.12.2010 | 22.10.2012 | No | Resultados directos no cuantificados; el nº de explotaciones subvencionadas en la zona aumentó, pasando de 58 en 2012 a 72 en 2014
322 | Reparación de un tramo de 18,5 km de carretera y construcción de una guardería postescolar para 10 niños | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17.6.2010 | 13.12.2012 | 7 nuevos puestos de trabajo; 10 niños asisten a la guardería postescolar | No se han creado nuevos puestos de trabajo; 16 niños asisten a la guardería postescolar
322 | Construcción de una red de 15 km de suministro de agua y de 14,5 km de redes de alcantarillado y de instalaciones de tratamiento de aguas residuales | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28.8.2008 | 23.6.2011 | 575 nuevas conexiones al alcantarillado | 628 nuevas conexiones al alcantarillado; mejora de la calidad del agua
322 | Construcción de un tramo de carretera de 0,93 km y de 21 km de alcantarillado | 1 270 000 | 100 % | - | 25.9.2008 | 16.5.2011 | 1 725 nuevas conexiones al alcantarillado | 802 nuevas conexiones al alcantarillado
322 | Reparación de un tramo de 4 km de carretera, construcción de 14 km de red de alcantarillado, renovación del ayuntamiento y guardería infantil para 12 niños | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22.7.2009 | 28.5.2012 | 871 nuevas conexiones al alcantarillado, 8 nuevos puestos de trabajo, 12 niños en la guardería infantil | 327 nuevas conexiones al alcantarillado, ningún puesto nuevo de trabajo, 12 niños en la guardería infantil
España (Extremadura) | 125 | Reparación de un tramo de 1,3 km del canal de riego y sustitución de 7 bombas/filtros | 800 000 | 90 % | - | 29.8.2013 | 29.8.2014 | No | Sin cuantificar
125 | Construcción de 144,6 km de vías no pavimentadas para prestar servicio a 1 629 agricultores | 7 910 000 | 100 % | - | 23.2.2009 | 21.1.2011 | No | Sin cuantificar
125 | Reparación de dos carreteras de 6,4 km + 14,8 km | 1 420 000 | 100 % | - | 25.9.2012 | 22.1.2013 | No | 22 % de disminución en el número de turistas en los dos años posteriores a las obras (2013-2014), con respecto al promedio de turistas durante el período 2007-2012
125 | Reparación de un tramo de 18,2 km de carretera | 630 000 | 100 % | - | 11.2.2013 | 2.2.2014 | No | Sin cuantificar
323 | Señalización de caminos rurales | 120 000 | 100 % | - | 2.7.2013 | 30.5.2014 | No | Sin cuantificar
323 | Renovación de un camino rural/pista para bicicletas | 120 000 | 100 % | - | 29.5.2013 | 8.5.2014 | No | Sin cuantificar
413 | Adquisición de mobiliario y material para una residencia de ancianos | 175 000 | 100 % | - | 1.8.2011 | 23.3.2012 | Plazas para albergar a 30 personas más | Se albergaron 30 personas más

Respuestas de la Comisión

Resumen

III

Se animó a los Estados miembros a que incluyeran en sus programas de desarrollo rural (PDR) las zonas rurales más importantes que debían desarrollarse. Los PDR debían señalar las áreas en las que el apoyo de la UE para desarrollo rural tendría el mayor valor añadido. Los Estados miembros tenían que elegir las operaciones más importantes que debían financiarse. El Feader ha permitido la financiación de inversiones que de otro modo puede que no se hubieran financiado.

III Primer guion

En el período de programación 2007-2013 se pidió a los Estados miembros que justificaran sus prioridades de inversión mediante un análisis DAFO de las necesidades. En el período de programación 2014-2020 se han reforzado las disposiciones sobre programación estratégica y sobre una coordinación efectiva del empleo de diferentes fondos. Debe evaluarse el riesgo de peso muerto de forma individual, dependiendo del tipo de inversiones de que se trate y de las condiciones locales de inversión.

III Segundo guion

Son los Estados miembros quienes definen los criterios y los procedimientos de selección. Durante el período de programación 2007-2013, la Comisión recordó a los Estados miembros en varias ocasiones la obligación de establecer auténticos criterios de selección y de aplicar correctamente los procedimientos de selección. Para ayudar a los Estados miembros a evitar deficiencias en la aplicación de los criterios de selección, la Comisión elaboró directrices sobre subvencionabilidad y selección aplicables al período de programación 2014-2020.

III Tercer guion

A pesar de estar incompleta y de que probablemente no siempre fuera plenamente fiable, la información facilitada por el sistema de seguimiento y evaluación (por ejemplo, evaluaciones intermedias) ofreció una perspectiva general de calidad sobre la aplicación de los programas de desarrollo rural (PDR). Sin embargo, algunos de los resultados de los programas plurianuales, como el valor añadido bruto o los impactos, solamente pueden analizarse de manera adecuada una vez iniciado el período de programación y después. Únicamente resulta posible valorar estos efectos cuando ha pasado suficiente tiempo desde la aplicación. Para la mayoría de las intervenciones aún no había sido así en el momento en el que se realizó la evaluación intermedia. Por consiguiente, no pudieron evaluarse determinados resultados y repercusiones de los programas, pero sí el gasto y el rendimiento.

IV

La Comisión publicó directrices básicas para el período de programación 2007-2013 con el fin de ayudar a los Estados miembros a elaborar sus PDR.

Para el período de programación 2014-2020, la Comisión ha facilitado orientaciones más exhaustivas en las que se incluye información sobre las condiciones de subvencionabilidad, los criterios de selección y las inversiones.

V a)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

V b)

La Comisión acepta esta recomendación y ha empezado a aplicarla.

Al fijar el marco jurídico para el período de programación 2014-2020, la Comisión ha tomado las medidas necesarias para mejorar la coordinación entre los diferentes fondos en lo relativo a la ayuda destinada a infraestructura rural. Los diferentes servicios de la Comisión gestionan la coordinación y la complementariedad de los fondos de la UE en lo referente a estrategia nacional o regional. Sin embargo, son los entes nacionales y regionales quienes se encargan de aplicar esta coordinación/complementariedad en cuanto a medida o proyecto durante la ejecución de los programas.

La Comisión realizará un seguimiento y una evaluación regulares de la aplicación en los Estados miembros dentro del marco establecido para el seguimiento y la notificación del rendimiento.

V c)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

V d)

La Comisión acepta esta recomendación, pero, habida cuenta de que evaluar las medidas de forma aislada tiene un valor limitado, considera que el análisis debe realizarse en el ámbito de la zona de interés, donde se reflejan los objetivos de la política. Además, la Comisión hace hincapié en la importancia de la evaluación para interpretar y analizar los datos recabados con el fin de extraer conclusiones sobre la efectividad o la eficiencia.

V e)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

Observaciones

Respuesta de la Comisión a los apartados 20 a 22

En el período de programación 2007-2013 se pidió a los Estados miembros que justificaran sus prioridades de inversión mediante un análisis DAFO de las necesidades. En el período de programación 2014-2020 se han reforzado las disposiciones sobre programación estratégica y sobre una coordinación efectiva del empleo de diferentes fondos.

Debía garantizarse la coordinación a escala nacional y/o regional. Los Estados miembros y/o las regiones han estudiado conjuntamente la necesidad de complementariedades en función de la delimitación. En muchos casos se han aplicado enfoques integrados a escala regional y local destinados a optimizar la cofinanciación de la UE.

23

Tomando como punto de partida las lecciones extraídas en el período de programación 2007-2013, el marco jurídico para el período de programación 2014-2020 refuerza un enfoque estratégico para la programación y fomenta la complementariedad entre los fondos nacionales y los de la UE.

24

Las intervenciones incluidas en los PDR están cofinanciadas por la Comisión y por los Estados miembros. En un contexto de escasez de recursos financieros nacionales, el Feader ha permitido a los Estados miembros y a las regiones financiar intervenciones en zonas rurales que puede que de otra forma no se hubieran financiado, lo que beneficia a la población local.

Recuadro 2 — Italia (Sicilia)

Según las autoridades sicilianas, la región no disponía de suficientes recursos nacionales o regionales para financiar inversiones estructurales. En este contexto, el Feader ha permitido a la región financiar intervenciones en zonas rurales que puede que de otra forma no se hubieran financiado.

Recuadro 2 — Alemania (Sajonia)

La sustitución de los fondos públicos ilustrada con el caso de Sajonia se debe a la anualidad del gasto presupuestario en Alemania, mientras que el PDR es un programa plurianual (siete años) para cuya ejecución se aplica la norma «n+2».

25

La sustitución de los fondos públicos por el Feader con respecto al proyecto no implica necesariamente la ausencia de efectos adicionales para el resultado. La auditoría de estos proyectos no ha demostrado que las medidas del Feader no hayan respaldado inversiones con una rentabilidad financiera insuficiente como para justificar los costes totales de la inversión.

26

La legislación no prevé la necesidad de justificar los importes de las ayudas con análisis económicos. Sin embargo, varios Estados miembros justificaron la necesidad de la intervención del PDR y llevaron a cabo análisis macroeconómicos, por ejemplo:

—el PDR de Sicilia incluye un análisis de la agricultura, de la silvicultura y de las zonas rurales e identifica las necesidades pertinentes; y

—el PDR de Rumanía incluye una descripción de la necesidad de inversiones en infraestructura, incluidas algunas cuantificaciones. Los porcentajes de cofinanciación se fijaron en el eje teniendo en cuenta criterios macroeconómicos.

Véase también la respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 20 a 22.

29

Los proyectos pueden financiarse mediante las ayudas del Feader y/o con los recursos nacionales. Esto no significa que los proyectos podrían haberse llevado a cabo incluso sin los fondos del PDR. La Comisión considera que unos criterios de selección adecuados son una herramienta esencial para garantizar que la ayuda se está orientando de manera efectiva. La verificación de la capacidad financiera de cada uno de los solicitantes no debe generar una carga administrativa desproporcionada para las autoridades de gestión.

Recuadro 4

En el caso de Sicilia, las autoridades italianas han identificado una financiación doble, por lo que los proyectos afectados han quedado excluidos de la ayuda facilitada en el marco del PDR.

31

La fijación de criterios de delimitación es una de las soluciones posibles para evitar la financiación doble. Sin embargo, puede producirse un solapamiento de los fondos públicos siempre que se evite la financiación doble de un mismo elemento, y a condición de que no genere necesariamente una falta de valor añadido para las diferentes intervenciones.

31 Primer punto

En virtud de lo previsto en el artículo 56 del Reglamento (CE) nº 1698/2005, el Feader solo financia «infraestructuras a pequeña escala» para la implantación de «servicios básicos». Por este motivo, el PDR de Sajonia fijó un límite para este tipo de proyectos. Esto no impide que el FEDER pueda facilitar ayudas para proyectos integrados.

31 Segundo punto

Los criterios de delimitación fijados por Sicilia en su PDR son claros y no permiten el solapamiento de los fondos públicos. La autoridad de gestión es la responsable de realizar los controles apropiados para garantizar que se respeta la delimitación.

31 Tercer punto

El PDR de Polonia para 2007-2013 incluye normas de delimitación relacionadas con los siguientes elementos:

a)tipo de proyecto: por ejemplo, infraestructuras de armazón para banda ancha para el FEDER y bucles locales para el Feader; y

b)localización: por ejemplo, banda ancha en zonas rurales «blancas» (sin acceso a banda ancha).

Esto significa que un mismo proyecto no puede financiarse paralelamente con diversas fuentes.

32

El artículo 60 del Reglamento (CE) nº 1698/2005 se refiere a la obligación de fijar criterios de delimitación solamente en lo relativo al instrumento de apoyo de la UE. La gestión de los fondos nacionales y la creación de estructuras de coordinación nacionales o regionales son responsabilidad de los Estados miembros. Siempre que se evite la financiación doble de una misma operación, el solapamiento de los fondos nacionales y de la UE en un ámbito determinado no pone en peligro la complementariedad.

33

Varios Estados miembros tomaron medidas para garantizar la complementariedad de los fondos, por ejemplo:

—Rumanía estableció un mecanismo destinado a promover la complementariedad; e

—Italia ha definido un marco en el que podrán llevarse a cabo en sinergia todos los programas regionales respaldados por la UE con el fin de lograr objetivos comunes.

35

Debía garantizarse la coordinación a escala nacional y/o regional. Los Estados miembros y/o las regiones han estudiado conjuntamente la necesidad de complementariedades en función de la delimitación. En muchos casos se han aplicado enfoques integrados a escala regional y local destinados a optimizar la cofinanciación de la UE.

36

En cuanto a Rumanía, este ejemplo no basta para concluir que no haya complementariedad entre los fondos.

En lo relativo a Sicilia, la Comisión ha pedido a la región que en el PDR para 2014-2020 indique claramente que no se concederán ayudas para la rehabilitación de carreteras deterioradas por falta de un mantenimiento regular, ni para la construcción de nuevas carreteras en zonas en las que ya existen carreteras deterioradas debido a la falta de mantenimiento.

38

En el período 2007-2013, los programas solamente podían aprobarse si se facilitaban análisis de las necesidades que justificaran satisfactoriamente las decisiones estratégicas de los Estados miembros. Solo puede aceptarse el solapamiento de fondos para el mismo tipo de operaciones si no conlleva una financiación doble para una misma actividad.

En el período 2007-2013 se fijaron criterios de delimitación con el fin de lograr la complementariedad de los instrumentos de apoyo de la UE.

Véase también la respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 20 a 22.

40

La sustitución no implica necesariamente una falta de valor añadido para los diferentes fondos. La sustitución resultó necesaria en algunos casos, debido a la difícil situación de las finanzas públicas de numerosos Estados miembros y regiones.

41

La complementariedad de la intervención de diferentes fondos se tiene en cuenta en los acuerdos de asociación, así como en los programas operativos y de desarrollo rural.

El Acuerdo de Asociación con Rumanía incluye información sobre las sinergias entre los diferentes fondos y define detalladamente los mecanismos de coordinación. Además, en cada una de las fichas de medición, Rumanía ha indicado las posibilidades de complementariedad y coordinación con otros fondos.

La cuestión de la complementariedad se ha debatido en gran medida con los Estados miembros durante las negociaciones sobre los PDR para 2014-2020. La Comisión ha facilitado orientaciones adecuadas para los Estados miembros en relación con estas cuestiones.

El proyecto de PDR de Sicilia para 2014-2020, que aún no se había aprobado en el momento de la auditoría, describe los mecanismos que se emplearán para promover la complementariedad de los diferentes fondos de la UE.

Recuadro 7 — Italia (Sicilia)

Las únicas condiciones de subvencionabilidad y los únicos criterios de selección aplicables son los que se definen en el PDR de Sicilia aprobado por la Comisión. La convocatoria de propuestas no debe fijar condiciones de subvencionabilidad adicionales o alternativas a las previstas en el PDR. Además, la región tampoco debe aplicar las medidas del PDR en virtud de criterios que no se hayan previsto en la ficha de medición pertinente según lo establecido en el PDR. La autoridad de gestión tiene la responsabilidad de garantizar la correcta ejecución del programa.

45

Se espera que en los PDR para 2014-2020 se aborden las deficiencias señaladas. El artículo 49 del Reglamento (UE) nº 1305/2013 requiere que los criterios de selección se apliquen mediante un procedimiento transparente y bien documentado. Además, las orientaciones de la Comisión sobre los criterios de subvencionabilidad y selección de los PDR para 2014-2020 indican expresamente que los criterios de selección se deben aplicar incluso cuando la autoridad de gestión sea la única beneficiaria.

47

En Polonia, los beneficiarios de esta medida eran los organismos regionales responsables de la infraestructura hídrica, que, entre otros asuntos, se encargan de realizar una selección adecuada de los proyectos.

48

La responsabilidad de garantizar una correcta aplicación de los criterios de selección para asegurar que el Feader solo respalda los proyectos de mayor calidad recae sobre los Estados miembros y las regiones. La Comisión ha facilitado directrices a los Estados miembros para la aplicación de unos criterios de selección adecuados.

Recuadro 9 — Italia (Sicilia)

En la reunión del Comité de Seguimiento celebrada en junio de 2013, la autoridad de gestión informó a la Comisión sobre la correcta aplicación de todos los criterios de selección previstos en el PDR. Además, todas las convocatorias de propuestas publicadas desde junio de 2013 para medidas relativas a los ejes 1 y 3 incluyen un límite mínimo de puntos para garantizar en mayor medida la calidad de los proyectos seleccionados.

50

La Comisión ha emitido orientaciones sobre la moderación de los costes que abordan la necesidad de evaluar las cantidades y las intensidades de la ayuda en función del riesgo.

51

En sus directrices sobre los controles y las sanciones en materia de desarrollo rural, la Comisión insta a los Estados miembros a que establezcan bases de datos de precios fiables y, si fuera posible, a que complementen este sistema con comparaciones de ofertas y con opiniones de expertos.

Recuadro 11 — España (Extremadura)

Durante el proceso de aprobación del PDR de Extremadura para 2014-2020, la Comisión abordó la cuestión de la concesión directa de ayudas para empresas estatales, especialmente en lo relativo a la justificación de los precios. Se espera que en el PDR para 2014-2020 se solucione esta deficiencia.

56

Aunque el requisito de presentar un plan de mantenimiento podría considerarse buena práctica para determinadas inversiones, no hay ninguna obligación jurídica en la que se prevea.

57

La Comisión también ha señalado este riesgo y, tras las conclusiones específicas del Tribunal sobre esta cuestión, se ha incluido en el plan de acción sobre el porcentaje de error de Rumanía.

58

En el momento en que se realizó la auditoría aún no se había aprobado el PDR de Sicilia para 2014-2020. Tras las negociaciones con los entes regionales se decidió que los costes de estos proyectos no se financiaran en el PDR para 2014-2020.

60

En virtud de lo previsto en el artículo 71 del Reglamento (UE) nº 1303/2013, el plazo de cinco años del período de programación 2014-2020 no puede iniciarse en el momento en que se apruebe su aplicación, sino que dará comienzo con el pago final al beneficiario.

61

Durante las negociaciones del período de programación 2014-2020, la Comisión instó a los Estados miembros a que aceleraran los procesos administrativos para que los beneficiarios puedan llevar a cabo las operaciones desde el inicio del período de programación.

62

Si bien la fijación de plazos administrativos puede considerarse buena práctica, no hay disposiciones jurídicas que capaciten a la Comisión para obligar a los Estados miembros a que lo hagan.

63

En las reuniones anuales de revisión y en las reuniones de los comités de seguimiento, se ha recordado a los Estados miembros la importancia de realizar una aplicación oportuna de las medidas para garantizar una ejecución satisfactoria de los programas y un empleo eficiente de los fondos de la UE.

67

Las auditorías de la Comisión señalaron deficiencias similares a las detectadas por el Tribunal, como irregularidades en la selección de proyectos y en la racionalidad de los costes o incumplimientos de las disposiciones sobre contratación pública. En función de los resultados de estas auditorías, los Estados miembros auditados tomaron medidas correctivas para mejorar el funcionamiento en estos ámbitos.

70

La única modificación significativa del Derecho de contratación pública (nacional) de Polonia entró en vigor el 19 de octubre de 2014. La evaluación de la Comisión aún está en curso.

En colaboración con los servicios de la Comisión, Rumanía sí que estableció en 2015 un plan de acción reforzado para esta condición ex ante. Las autoridades rumanas lo adoptaron el 9 de julio de 2015 y actualmente resulta de aplicación para todos los programas de los Fondos EIE.

71

La evaluación de la racionalidad de los costes se ha cubierto ampliamente en las directrices sobre controles y sanciones en materia de desarrollo rural, que además incluyen información sobre el uso de precios de referencia.

72

Los proyectos de infraestructura deben garantizar que en los cinco años posteriores al pago final no se producirá ningún cambio sustancial en los proyectos que afecte a su naturaleza, a sus objetivos o a sus condiciones de aplicación y que pudiera perjudicar a los fines originales. Para ello se utilizarán los controles a posteriori por muestreo previstos en el artículo 52 del Reglamento (UE) nº 809/2014.

Respuesta de la Comisión a los apartados 79 a 81

Una de las nuevas características del período de programación 2007-2013 fue el MCSE. Algunos Estados miembros requerían una línea de aprendizaje en lo relativo a la metodología empleada para la recogida de datos, para el tratamiento y para el empleo de los resultados de las evaluaciones.

Los datos facilitados por el sistema de seguimiento y evaluación, a pesar de estar incompletos y de que probablemente no siempre fueran plenamente fiables, eran la mejor información de la que se disponía en esta fase, habida cuenta de las limitaciones financieras y prácticas. La Comisión ha propuesto soluciones para diversos problemas relacionados con el sistema de seguimiento y evaluación para el período de programación 2014-2020, pero siempre resultará necesario encontrar un equilibrio entre los beneficios del seguimiento y de la evaluación y los costes y la carga administrativa derivados.

80

En las cartas de observación enviadas a los Estados miembros en el contexto de los informes intermedios anuales, la Comisión ha invitado a las autoridades a acelerar el proceso de cuantificación de los indicadores.

Recuadro 15

El hecho de que en la localidad rural en la que se construya la carretera solamente residan unos cientos de personas no es indicativo del número de personas que realmente la utilizarán o que podrían utilizarla. La población rural no es la única que se beneficia de la mejora de los servicios en las zonas rurales.

Como resultado de la metodología adoptada, se preveía realizar una doble contabilidad de la población rural a efectos de la medida 322 (renovación de poblaciones rurales).

83

No hay ningún requisito jurídico que estipule la fijación de objetivos cuantificados para cada uno de los proyectos. El MCSE prevé la fijación de objetivos a escala del PDR por parte de la autoridad de gestión.

Tal y como se indica en el anexo II del informe, cuatro de cada cinco proyectos polacos tenían resultados cuantificables, y las únicas excepciones estaban relacionadas con la infraestructura cultural o deportiva.

85

En el caso del SCSE para 2014-2020, serán evaluadores externos quienes analicen el nuevo indicador de resultados «cambio en la producción agrícola en las explotaciones subvencionadas/unidad de trabajo anual» en 2017, 2019 y en las evaluaciones ex post. Habida cuenta de la relación coste-beneficio de estas evaluaciones, la Comisión considera que esta es la frecuencia adecuada.

86

Los dos indicadores del SCSE para 2014-2020 (indicadores de realizaciones y de resultados sobre la población que se beneficia de una mejora de los servicios o de las infraestructuras) se complementarán entre sí. Medirán, respectivamente, el número bruto y neto de personas que se benefician de las operaciones.

87

Los efectos de las medidas se evaluarán en función de los objetivos de los programas a los que contribuyen. Los objetivos se fijan en el ámbito de la zona de interés, para la que se establecen previamente unas metas. Se realiza un seguimiento regular del avance de los programas en función de estos objetivos. Este enfoque refleja la orientación de la política hacia los resultados y permite abordar mejor los efectos combinados de las medidas en virtud de los objetivos pertinentes.

Los Estados miembros pueden establecer indicadores adicionales específicos para un programa en relación con un conjunto de medidas clave. Sin embargo, con el fin de mantener los costes de seguimiento y evaluación en un nivel razonable, no debe pedirse sistemáticamente para todas las medidas. Los evaluadores ex post investigarán en mayor medida las realizaciones de las medidas únicas y de las submedidas.

Además, los indicadores definidos en la legislación o fijados por los Estados miembros son solamente el punto de partida de la evaluación, ya que los evaluadores pueden recabar información adicional, por ejemplo mediante estudios de caso.

88

La evaluación intermedia facilitó una perspectiva general de calidad sobre la aplicación de los PDR. Sin embargo, en el caso de programas plurianuales como los PDR, hay determinados resultados (por ejemplo, el valor añadido bruto) e impactos que solo pueden estudiarse y medirse correctamente una vez pasado suficiente tiempo desde su aplicación.

89

El sistema de seguimiento y evaluación para 2014-2020 incluye diversas mejoras en comparación con el MCSE de 2007-2013:

—se sustituirán las evaluaciones intermedias por informes anuales de ejecución ampliados que incluirán los resultados de las evaluaciones. El primer informe anual de ejecución ampliado de 2017 se centrará en aspectos relacionados con la gestión del programa, mientras que el segundo informe anual de ejecución ampliado de 2019 facilitará una evaluación inicial del impacto de los PDR;

—los Estados miembros tendrán que llevar a cabo actividades de evaluación durante todo el período de programación en virtud del plan de evaluación previsto en los PDR; y

—la evaluación y la notificación de los resultados y de los efectos de la política estarán mejor vinculadas con la fase de aplicación de los PDR.

Conclusiones y recomendaciones

93

Se animó a los Estados miembros a que incluyeran en sus PDR las zonas rurales más importantes que debían desarrollarse. Los PDR debían señalar las áreas en las que el apoyo de la UE para desarrollo rural tendría el mayor valor añadido. Los Estados miembros tenían que elegir las operaciones más importantes que debían financiarse. El Feader ha permitido la financiación de inversiones que de otro modo puede que no se hubieran financiado.

94

Lo más adecuado es realizar el intercambio de mejores prácticas a posteriori, ya que las inversiones en infraestructura tienen un carácter más a largo plazo y sus beneficios no podrán comprobarse hasta una fase posterior. No obstante, el marco legislativo para 2014-2020 refleja las lecciones extraídas en el período de programación anterior. La Red Europea de Desarrollo Rural fomenta el intercambio de buenas prácticas entre Estados miembros y regiones.

96

Debía garantizarse la coordinación a escala nacional y/o regional. Los Estados miembros y/o las regiones han estudiado conjuntamente la necesidad de complementariedades en función de la delimitación. En muchos casos se han aplicado enfoques integrados a escala regional y local destinados a optimizar la cofinanciación de la UE.

97

Las intervenciones incluidas en los PDR están cofinanciadas por la Comisión y por los Estados miembros. En un contexto de escasez de recursos financieros nacionales, el Feader ha permitido a los Estados miembros y a las regiones financiar intervenciones en zonas rurales que, de otra forma, quizás no se hubieran financiado, lo que beneficia a la población local.

98

En el período de programación 2007-2013 se pidió a los Estados miembros que justificaran sus prioridades de inversión mediante un análisis DAFO de las necesidades. En el período de programación 2014-2020 se han reforzado las disposiciones sobre programación estratégica y sobre una coordinación efectiva del empleo de diferentes fondos. Debe evaluarse el riesgo de peso muerto de forma individual, dependiendo del tipo de inversiones de que se trate y de las condiciones locales de inversión.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 99 y 100

En los documentos de programación para 2007-2013 se definían detalladamente la delimitación y las complementariedades. Aunque el hecho de que haya varios fondos que respalden el mismo tipo de intervenciones no implica necesariamente un peligro para el valor añadido de las contribuciones, se ha descartado la financiación doble de una misma inversión mediante criterios de delimitación. Se han fomentado las sinergias al permitir intervenciones conjuntas de diferentes fondos en determinados ámbitos, al mismo tiempo que se garantizaba la delimitación mediante la aplicación de criterios como límites financieros o parámetros físicos.

En los PDR del período de programación 2014-2020 se ha abordado la cuestión de la complementariedad y de la delimitación. Además, los llamados «documentos de posición de los servicios de la Comisión» facilitaron a cada Estado miembro directrices sobre las intervenciones coordinadas de los Fondos EIE. Los Estados miembros tienen que garantizar la complementariedad, la coherencia y la conformidad con otros instrumentos de la UE.

Recomendación 1 a)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

Recomendación 1 b)

La Comisión acepta esta recomendación y ha empezado a aplicarla.

Debe evaluarse el riesgo de peso muerto de forma individual, dependiendo del tipo de inversiones de que se trate y de las condiciones locales de inversión. El intercambio de mejores prácticas para mitigar el riesgo de peso muerto se fomentará mediante las actividades de la Red Europea de Desarrollo Rural.

En el período de programación 2014-2020 se han reforzado los mecanismos destinados a garantizar una mejor complementariedad y una mayor coordinación entre los fondos a través de los acuerdos de asociación, en los que los Estados miembros tienen que describir el empleo de los Fondos EIE para garantizar la complementariedad y las sinergias de las actividades. En los PDR también se ha tratado la cuestión de la complementariedad y de la delimitación.

Aunque el principio de adicionalidad de los recursos de los PDR para los fondos nacionales se aborda con referencia al programa mediante la aplicación de los porcentajes de cofinanciación pertinentes, la Comisión seguirá promoviendo la eficiencia del gasto en desarrollo rural.

Recomendación 1 c)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

Recomendación 1 d)

La Comisión acepta esta recomendación y ha empezado a aplicarla.

Al fijar el marco jurídico para el período de programación 2014-2020, la Comisión ha tomado las medidas necesarias para mejorar la coordinación entre los diferentes fondos en lo relativo a la ayuda destinada a infraestructura rural.

Los diferentes servicios de la Comisión gestionan la coordinación y la complementariedad de los fondos de la UE en lo referente estrategia nacional o regional. Sin embargo, son los entes nacionales y regionales quienes se encargan de aplicar esta coordinación/complementariedad en cuanto a medida o de proyecto durante la ejecución de los programas.

La Comisión realizará un seguimiento y una evaluación regulares de la aplicación en los Estados miembros dentro del marco establecido para el seguimiento y la notificación.

103

Las auditorías de la Comisión también han detectado deficiencias en los sistemas establecidos por los Estados miembros para evaluar la racionalidad de los costes. En algunos casos se han impuesto correcciones financieras.

La mejora de los controles de la moderación de los costes y de la contratación pública es una de las prioridades de la Comisión. Se ha facilitado formación sobre estos ámbitos a las autoridades de gestión y a los organismos pagadores y se han emitido directrices específicas. En lo relativo a la contratación pública, se está elaborando un plan de acción para todos los Fondos EIE, así como directrices específicas para el personal, formación y sitios web especializados.

La contratación pública es una condición ex ante para todos los Fondos EIE y, en caso de que no se disponga de una garantía suficiente de que los procedimientos y las instituciones en vigor pueden realizar una gestión efectiva y eficiente de los fondos de la UE, de modo que se respete la legalidad de las transacciones, podrían suspenderse los pagos a los Estados miembros.

104

Aunque el requisito de presentar un plan de mantenimiento podría considerarse como buena práctica para determinadas inversiones, no existe ninguna obligación jurídica en la que se prevea.

105

Si bien la fijación de plazos administrativos puede considerarse como buena práctica, no existen disposiciones jurídicas que capaciten a la Comisión para obligar a los Estados miembros a que lo hagan.

Recomendación 2 a)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

Recomendación 2 b)

La Comisión acepta esta recomendación.

La Comisión está siguiendo las recomendaciones realizadas en el Informe Especial n° 22/2014 ofreciendo formación específica para las autoridades de gestión y para los organismos pagadores, evaluando mejor los criterios de verificación y control de las medidas y promoviendo el empleo de opciones de costes simplificados. Además, en las auditorías de conformidad se examinarán los sistemas en vigor destinados a garantizar la moderación de los costes de los proyectos. Se aplicarán correcciones financieras en caso de incumplimiento.

Recomendación 2 c)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

Recomendación 2 d)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 107 y 108

Los datos facilitados por el sistema de seguimiento y evaluación eran la mejor información de la que se disponía en esta fase, habida cuenta de las limitaciones financieras y prácticas. La Comisión ha propuesto una serie de mejoras para el sistema de seguimiento y evaluación para el período de programación 2014-2020, teniendo en cuenta la necesidad de encontrar un equilibrio entre los beneficios del seguimiento y de la evaluación y los costes y la carga administrativa derivados.

109

El sistema de seguimiento y evaluación para 2014-2020 incluye diversas mejoras.

En 2017 y 2019 se publicarán informes anuales de ejecución ampliados, en los que se incorporarán los resultados de las evaluaciones. El primer informe se centrará en aspectos relacionados con la gestión de los programas y el segundo evaluará el impacto de los PDR. Los Estados miembros tendrán que realizar actividades de evaluación durante todo el período de programación en virtud del plan de evaluación incluido en los PDR. La evaluación y la notificación de los resultados y de los efectos de la política estarán mejor vinculadas con la fase de aplicación.

Se reforzará esta evaluación en función de los objetivos políticos pertinentes para respaldar en mayor medida la orientación de la política hacia los resultados.

Recomendación 3 a)

La Comisión acepta esta recomendación, pero, habida cuenta de que evaluar las medidas de forma aislada tiene un valor limitado, considera que el análisis debe realizarse en el ámbito de la zona de interés, donde se reflejan los objetivos de la política. Además, la Comisión hace hincapié en la importancia de la evaluación para interpretar y analizar los datos recabados con el fin de extraer conclusiones sobre la efectividad o la eficiencia.

Recomendación 3 b)

Esta recomendación es para los Estados miembros.

QJ-AB-15-025-ES-E    ISSN 1977-5687

La UE cofinancia inversiones en infraestructura rural con el objetivo de aumentar la competitividad del sector agrícola y forestal y de mejorar la calidad de vida en las zonas rurales. En la presente fiscalización se examinó si los Estados miembros y la Comisión Europea lograron optimizar los recursos empleados. La auditoría puso de manifiesto que no siempre estaba claramente justificada la necesidad de fondos de desarrollo rural de la UE, que la coordinación con otros fondos era insuficiente y que los procedimientos de selección no siempre orientaron la financiación hacia los proyectos con mejor relación coste-eficacia. La Comisión y los Estados miembros no han recabado información adecuada sobre la eficacia o la eficiencia de las medidas financiadas, lo cual dificulta la futura orientación de las políticas y la gestión del presupuesto en función de los resultados.