EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-3923-5 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/54639 | QJ-AB-15-025-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-3887-0 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/165517 | QJ-AB-15-025-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3895-5 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/23529 | QJ-AB-15-025-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Sivulla 22 olevan kartan käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

FI
2015

nro 25

Erityiskertomus

Maaseudun infrastruktuuria
koskeva EU:n tuki: varoille
olisi mahdollista saada
huomattavasti parempaa
vastinetta

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Augustyn Kubik. Jaosto on erikoistunut luonnonvarojen suojelun ja hallinnoinnin menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milionisin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Ioulia Papatheodorou, kabinettiavustaja Kristian Sniter, yksikönpäällikkö Michael Bain, tiiminvetäjä Diana Voinea ja apulaistiiminvetäjä Lorenzo Pirelli. Tarkastustiimiin kuuluivat Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas ja Michael Spang. Kielipalveluista vastasivat Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart ja Adrian Williams. Sihteeripalveluista vastasi Terje Teppan-Niesen.

Vasemmalta oikealle: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou ja L. Pirelli.

Sisällys

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

Maaseudun infrastruktuuri-investointien merkitys Euroopan unionissa

Infrastruktuuri-investointeja koskeva maaseudun kehittämistuki

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Ensimmäinen osa – EU:n maaseudun kehittämisvarojen käyttöä ei perusteltu riittävästi ja koordinointi muiden rahastojen kanssa oli heikkoa

Jäsenvaltiot eivät aina perustelleet selkeästi EU:n maaseudun kehittämisvarojen käyttötarvetta

Nollavaikutusriskiä ei lievennetty vaikuttavasti, joskin havaittavissa oli joitakin hyviä käytäntöjä

Rahastojen vaikuttavaa koordinointia haittasivat usein heikko rahastojen välinen rajaaminen sekä täydentävyyden varmistamismekanismien puutteellisuus

Komissio keskittyi parantamaan koordinointia ohjelmakaudella 2014–2020 ja kohdistamaan näin toimia aiempiin puutteisiin

Toinen osa – Tarkastettujen toimenpiteiden täytäntöönpanon avulla on saatu vain vähän vastinetta varoille

Valintamenettelyt eivät aina ohjanneet rahoitusta kustannustehokkaimmille hankkeille

Kustannusten kohtuullisuutta ja julkisia hankintamenettelyjä koskevat tarkastukset eivät rajoittaneet liiallisten hankekulujen riskiä vaikuttavalla tavalla

Kestävyysvaatimuksissa ei otettu huomioon investointien käyttöikää

Hallinnollisen prosessin pitkät viiveet heikensivät toimenpiteiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta

Komissio alkoi seurata puutteita ja niihin liittyviä jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmia systemaattisesti ohjelmakauden loppupuolella

Kolmas osa – Seuranta- ja arviointijärjestelmä ei tuottanut riittävästi tietoa hanketuloksista

Tarkastetut hankkeet tuottivat odotetut fyysiset tuotokset, mutta hanketuloksista ei usein ollut saatavilla luotettavaa tietoa

Komissio on kannustanut jäsenvaltioita parantamaan seurantaa ja arviointia, mutta on todennäköistä, että tietyt puutteet ilmenevät myös ohjelmakaudella 2014–2020

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | – | Infrastruktuuritoimenpiteisiin 125, 321, 322 ja 323 suunnatut EU:n varat – ohjelmakauden 2007–2013 suunnitellut ja käytetyt määrät
Liite II | – | Tarkastetut hankkeet

Komission vastaukset

Sanasto

(Julkinen) tukitoimenpide: Julkishallinnon elimen suorittama tai rahoittama toiminta, esimerkiksi ’tukitoimi’, ’toimenpide’, ohjelma tai hanke.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot: Uusi nimitys viidelle EU:n rahastolle, joiden avulla annetaan koheesiopolitiikan alan tukea ohjelmakaudella 2014–2020. Nämä viisi rahastoa ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

Hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa: EU:n talousarvion toteuttamismuoto, jossa täytäntöönpanotehtävät siirretään jäsenvaltioille¹. Lopullinen vastuu jää komissiolle.

Hallintoviranomainen: Paikallinen, alueellinen tai kansallinen elin, jonka tehtäväksi jäsenvaltio on antanut maaseudun kehittämisohjelman toimittamisen komissiolle sekä ohjelman hallinnoinnin ja täytäntöönpanon.

Julkinen hankinta: Tarjouskilpailumenettely, joka julkisten elinten on toteutettava tietyn raja-arvon ylittävissä tavara-, urakka- ja palveluhankinnoissa. Tarkoituksena on saada kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous luomalla riittävästi kilpailua tavarantoimittajien välille ja varmistaa, että sopimukset myönnetään oikeudenmukaisesti, avoimesti ja ilman syrjintää direktiivien 2004/18/EY² ja 2004/17/EY³ mukaisesti.

Leader-lähestymistapa: Menetelmä, jolla pyritään saavuttamaan EU:n maaseudun kehittämispolitiikan tavoitteet perinteisen ylhäältä alaspäin suuntautuvan lähestymistavan sijaan alhaalta ylöspäin suuntautuvalla toteuttamistavalla. ’Leader’ on ranskankielinen lyhenne sanoille ’maaseudun kehittämistoimien väliset yhteydet’.

Maaseudun infrastruktuuri: Aineelliset hyödykkeet, joiden avulla tuetaan maaseutualueita. Esimerkkeinä voidaan mainita tiet, sillat, vedenjakelujärjestelmät, viemäröinnit, jätteenkäsittelylaitokset, sähköverkot ja televiestintä. Infrastruktuuri kattaa myös julkiset laitokset, kuten koulut, lastentarhat, urheilutilat ja yleiset kokoontumistilat, joihin viitataan yleisesti sosiaali- ja kulttuuri-infrastruktuureina.

Maaseudun kehittämisohjelma: Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä ohjelma-asiakirja, jonka avulla suunnitellaan EU:n maaseudun kehittämispolitiikkaa alueellisella tai kansallisella tasolla ja seurataan kehittämispolitiikan täytäntöönpanoa.

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto.

Nollavaikutus: Tilanne, jossa tuettu toimi tai hanke olisi toteutettu kokonaan tai osittain myös ilman myönnettyä tukea.

Ohjelmakausi: Euroopan unionin toimintapolitiikkojen, kuten maaseudun kehittämispolitiikan, suunnittelua ja täytäntöönpanoa koskeva monivuotinen kehys. Nyt toimitettu tarkastus kohdistui lähinnä kauteen 2007–2013. Maaseudun kehittämispolitiikan nykyinen ohjelmakausi kestää vuodesta 2014 vuoteen 2020.

Rajaaminen: maaseuturahaston ja muiden rahastojen erottaminen toisistaan maantieteellisten alueiden, tuettujen hanketyyppien tai edunsaajatyyppien perusteella. Rajaamisen tarkoituksena on estää rahastojen päällekkäisyyksiä.

Toimenpide: Tukijärjestelmä toimintapolitiikan täytäntöönpanoa varten. Toimenpiteessä määritellään säännöt rahoitettaville hankkeille. Säännöt koskevat esimerkiksi tukikelpoisuutta ja valintakriteereitä.

Tukitoimi: ’Toimenpiteen’ puitteissa rahoitettu hanke, sopimus tai muu toimi.

Tulokset: Välittömät vaikutukset tai muutokset, jotka aiheutuvat ’tukitoimesta’.

Tuotokset: Se, mitä ’tukitoimeen’ suunnattujen resurssien avulla on tuotettu.

Täydentävyys: Tarkoituksellinen vastapainoisuus tai synergia kahden tai useamman rahaston välillä, kun niitä sovelletaan tietyllä alueella tai toiminta-alalla. Tavoitteena on välttää rahoitusvajeet ja täyttää tarpeet paremmin kuin pelkästään yhden rahaston avulla olisi mahdollista.

Viitehinnat: Esimerkiksi laite- tai konehankintojen hinnat, rakennusmateriaalien hinnat tai rakennuskustannukset taikka työvoimakustannukset, joihin jäsenvaltion viranomaiset vertaavat avustushakemuksissa esitettyjä hankekuluja.

Yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä: EU:n laajuinen seuranta- ja arviointijärjestelmä, jota sovelletaan maaseudun kehittämisen alalla ohjelmakaudella 2014–2020.

Yhteinen seuranta- ja arviointikehys: EU:n laajuinen seuranta- ja arviointikehys, jota sovellettiin maaseudun kehittämisen alalla ohjelmakaudella 2007–2013.

1Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1), 59 artikla.

2Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114).

3Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 1).

Tiivistelmä

I

Ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltiot suuntasivat neljän maaseudun kehittämisohjelmiinsa sisältyvän toimenpiteen avulla maaseudun infrastruktuuri-investointeihin 13 miljardia euroa EU:n varoja. EU:n rahoitusta täydennetään kansallisin varoin. Toimenpiteiden kokonaisbudjetti nousee näin lähes 19 miljardiin euroon. Rahoitusta suunnattiin yksityisille ja julkisille edunsaajille. Tavoitteena oli edistää taloudellista kasvua, lisätä maaseutualueiden houkuttavuutta ja parantaa niiden yhteyksiä keskeisiin infrastruktuureihin. Rahoitetut hankkeet koskivat lähinnä maaseututeitä, vesihuoltojärjestelmiä sekä sosiaali- ja kulttuuri-infrastruktuuria.

II

Tilintarkastustuomioistuimen toimittamissa tuloksellisuuden tarkastuksissa arvioidaan, onko moitteettoman varainhoidon periaatteita (taloudellisuus, tehokkuus, vaikuttavuus) sovellettu. Näin pyritään yksilöimään hyviä käytäntöjä, joiden myötä käytettävissä olevien EU-varojen avulla voidaan saavuttaa paras mahdollinen hyöty. Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin tutki, olivatko komissio ja jäsenvaltiot saaneet varoille vastinetta rahoitettaviksi valittujen maaseudun infrastruktuuritoimenpiteiden yhteydessä. Tarkastuskäyntejä tehtiin komissioon ja viiteen jäsenvaltioon, jotka valittiin maaseudun infrastruktuureihin suunnattujen määrien merkittävyyden perusteella.

III

Yksittäiset tarkastuskohteena olleet hankkeet tuottivat odotetut fyysiset tuotokset ja tuottivat joissakin tapauksissa selkeää hyötyä maaseutualueille. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että jäsenvaltiot ja komissio olivat saaneet yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin avulla vain vähän vastinetta varoille, sillä tukea ei ohjattu systemaattisesti kaikkein kustannustehokkaimmille maaseudun kehittämisohjelmien tavoitteisiin kohdistuville hankkeille. Toimenpiteiden onnistumisesta tai epäonnistumisesta ei ollut saatavilla riittävästi tietoa.

Tämä johtuu seuraavista syistä:

–Jäsenvaltiot eivät aina perustelleet selkeästi EU:n maaseudun kehittämisvarojen käyttötarvetta. Vaikuttavaa koordinointia muiden EU:n, kansallisten, alueellisten ja paikallisten rahastojen kanssa haittasivat usein heikko rahastojen välinen rajaaminen sekä täydentävyyden varmistamismekanismien puutteellisuus. Nollavaikutusriskiä ei lievennetty vaikuttavasti, joskin havaittavissa oli joitakin hyviä käytäntöjä.

–Valintamenettelyt eivät aina ohjanneet rahoitusta kustannustehokkaimmille hankkeille, liiallisten hankekulujen riskiä ei rajoitettu vaikuttavasti eikä kestävyysvaatimusten yhteydessä otettu huomioon investointien käyttöikää. Toimenpiteiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta heikensivät myös hallinnollisiin prosesseihin liittyneet pitkät viivästykset, joita ilmeni etenkin avustushakemusten hyväksymisessä.

–Seuranta- ja arviointijärjestelmä ei tuottanut riittävästi tietoa. Tarkastetut hankkeet tuottivat odotetut fyysiset tuotokset, mutta käytettyjen julkisten varojen avulla saavutetuista tosiasiallisista tuloksista ei usein ollut saatavilla luotettavia tietoja. Tämä vaikeutti tulevan toimintapolitiikan ohjaamista ja tulosperusteista varojen hallinnointia.

IV

Komissio ei antanut jäsenvaltioille riittävästi ohjeita ohjelmakauden 2007–2013 alussa. Komissio on vuodesta 2012 alkaen omaksunut ennakoivamman ja paremmin koordinoidun toimintatavan. Jos muutokset pannaan täytäntöön asianmukaisesti, varainhoidon pitäisi parantua ohjelmakaudella 2014–2020. Tiettyjä varojen koordinointiin ja tuloksellisuustietoihin liittyviä puutteita esiintyy kuitenkin todennäköisesti edelleen.

V

Tilintarkastustuomioistuin uskoo, että käytettävissä olevien taloudellisten resurssien avulla voidaan saavuttaa huomattavasti enemmän, ja esittää seuraavat suositukset:

a)Jäsenvaltioilla pitäisi olla maaseudun infrastruktuurin tukemiseen koordinoitu lähestymistapa, jonka yhteydessä arvioidaan määrällisesti tarpeet ja rahoitusvajeet ja perustellaan maaseudun kehittämisohjelman toimenpiteiden käyttö. Niiden olisi hyödynnettävä paremmin olemassa olevia koordinointirakenteita.

b)Komission olisi arvioitava perusteellisesti niiden EU:n eri rahastojen keskinäistä täydentävyyttä, joita jäsenvaltioiden on määrä käyttää ohjelmakaudella 2014–2020. Arvioinnissa olisi hyödynnettävä ensimmäisiä toimia, joiden avulla on pyritty varmistamaan vaikuttava koordinointi EU:n rahastojen välillä.

c)Jäsenvaltioiden olisi laadittava johdonmukaisesti sovellettavat kriteerit, joiden avulla pyrittäisiin varmistamaan, että valituksi tulevat kaikkein kustannustehokkaimmat hankkeet⁴. Niiden olisi otettava huomioon investointien käyttöikä laatiessaan kestävyysvaatimuksia ja tarkistuksia, ja asetettava avustus- ja maksupyyntöjen käsittelylle kohtuullinen aikaraja ja noudatettava sitä.

d)Ohjelmakaudella 2014–2020 komission ja jäsenvaltioiden olisi kerättävä oikea-aikaista, relevanttia ja luotettavaa tietoa, jonka avulla voidaan arvioida rahoitettujen hankkeiden ja toimenpiteiden saavutuksia.

e)Lisäksi jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että hankkeille, joihin sidotaan määrärahoja, asetetaan selkeät hankekohtaiset tavoitteet.

4Ks. erityiskertomus nro 22/2014 ”Tavoitteena taloudellisuus: maaseudun kehittämiseen osoitettujen EU:n hankeavustusten perusteena olevien kulujen hallinta” (http://eca.europa.eu).

Johdanto

Maaseudun infrastruktuuri-investointien merkitys Euroopan unionissa

01

Maaseutualueilla on huomattavia haasteita, kuten väestön väheneminen ja taloudellisten toimintaedellytysten niukkuus. Hyvä infrastruktuuri (tiet, vesihuolto, viemäriverkot, tulvien estojärjestelmät, kastelujärjestelmät jne.) tukevat taloudellisen kasvun edistämistä ja lisäävät maaseutualueiden houkuttavuutta. Neuvoston vuonna 2006 antamissa yhteisön strategisissa suuntaviivoissa⁵ yksilöidään Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoon (maaseuturahastoon) liittyvät Euroopan unionin ensisijaiset tavoitteet. Suuntaviivoissa painotettiin paikallisten infrastruktuurien kehittämisen tärkeyttä ohjelmakaudella 2007–2013:

”Tulevina vuosina tehdään televiestinnän, liikenteen, energian ja vesihuollon infrastruktuureihin huomattavia investointeja. Rakennerahastoista myönnetään merkittävästi määrärahoja eri toimenpiteisiin, jotka ulottuvat Euroopan laajuisista verkoista ja yrityksiin luotavista yhteyksistä teknologiakeskuksiin. Jotta kerrannaisvaikutus olisi mahdollisimman suuri työpaikkojen ja talouskasvun osalta, maaseudun kehittämisohjelmissa tuetut pienimuotoiset paikalliset infrastruktuurihankkeet voivat olla olennaisen tärkeitä, sillä ne yhdistävät toisiinsa kyseiset laajemmat investoinnit, paikalliset toiminnan monipuolistamisstrategiat sekä maatalous- ja elintarvikealan potentiaalin kehittämisen.”

Infrastruktuuri-investointeja koskeva maaseudun kehittämistuki

02

Infrastruktuuri-investointeihin suunnattiin ohjelmakaudella 2007–2013 noin 13 miljardia euroa, mikä on 13,5 prosenttia maaseuturahaston kokonaisrahoituksesta (ks. liite I). Jäsenvaltiot olivat sisällyttäneet maaseudun kehittämisohjelmiinsa kansallinen rahoitusosuus mukaan lukien yhteensä 19 miljardia euroa julkisia menojaan varten. Määrästä lähes 12 miljardia euroa oli käytetty vuoden 2013 loppuun mennessä. Vuosi 2013 oli ohjelmakauden päättymisvuosi, mutta se ei merkitse ohjelmien täytäntöönpanon päättymistä, sillä täytäntöönpano jatkuu 31. joulukuuta 2015 saakka⁶. Kun edunsaajien omat rahoitusosuudet otetaan huomioon, investointien kokonaisvolyymin odotetaan nousevan lähes 29 miljardiin euroon.

03

Jäsenvaltiot tukivat infrastruktuureja maaseudun kehittämisohjelmiensa yhteydessä ohjelmakaudella 2007–2013 lähinnä seuraavien toimenpiteiden avulla:

–toimenpide 125: maa- ja metsätalouden kehittämiseen ja mukauttamiseen liittyvä infrastruktuuri

–toimenpide 321: elinkeinoelämän ja maaseutuväestön peruspalvelut

–toimenpide 322: kylien kunnostus ja kehittäminen

–toimenpide 323: maaseutuperinnön säilyttäminen ja edistäminen.

Edellä mainituista toimenpiteistä käytetään tässä kertomuksessa nimitystä ’infrastruktuuritoimenpiteet’.

04

Ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa EU:n maaseudun kehittämisasetuksessa ei aseteta näiden toimenpiteiden osalta sovellettavaa tukikelpoista enimmäismäärää eikä hankkeisiin suunnattavan tuen enimmäismäärää. Jäsenvaltiot määrittävät nämä osatekijät maaseudun kehittämisohjelmissaan EU:n valtiontukisääntöjen mukaisesti. Tuen vakiomäärät ovat yleensä suuria. Ne vaihtelivat tarkastettujen maaseudun kehittämisohjelmien kohdalla 70 prosentista 100 prosenttiin. Laatikossa 1 esitetään tyypillisiä esimerkkejä kunkin toimenpiteen yhteydessä rahoitetuista hankkeista. Edunsaajina olivat lähinnä julkiset tahot, mutta toimenpiteet olivat myös yksityisten edunsaajien hyödynnettävissä.

Laatikko 1

Esimerkkejä maaseudun infrastruktuuritoimenpiteiden avulla rahoitetuista hankkeista

Maaseututiet Italiassa (Sisilia) (toimenpide 125, yksityinen edunsaaja)

Tukikelpoiset kulut: 1 330 000 euroa

Tuen osuus: 80 prosenttia

Päiväkodin laajennus Saksassa (Saksi) (toimenpide 321, julkinen edunsaaja)

Tukikelpoiset kulut: 145 000 euroa

Tuen osuus: 100 prosenttia

Vedenjakelu- ja viemäriverkon rakentaminen Romaniassa (toimenpide 322, julkinen edunsaaja)

Tukikelpoiset kulut: 2 200 000 euroa

Tuen osuus: 100 prosenttia

Karjapolkujen kunnostus Espanjassa (Extremadura) (toimenpide 323, julkinen edunsaaja)

Tukikelpoiset kulut: 120 000 euroa

Tuen osuus: 100 prosenttia

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

05

Riippuen siitä, minkä toimenpiteen avulla infrastruktuurihankkeita rahoitetaan, hankkeiden pitäisi edistää joko maa- ja metsätalouden kilpailukyvyn parantamistavoitetta (toimenpide 125) tai maaseudun elinolojen parantamistavoitetta (toimenpiteet 321, 322 ja 323). Samoja tavoitteita edistävät infrastruktuurihankkeet voitaisiin myös panna täytäntöön alhaalta ylöspäin -lähestymistavan (Leader) avulla⁷.

06

Maaseuturahastosta tapahtuvaa infrastruktuurihankkeiden rahoitusta koskeva säädösperusta pohjautuu hallinnointiin yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Järjestelmän yhteydessä jäsenvaltiot toimittavat maaseudun kehittämisohjelmansa komission hyväksyttäväksi. Komission tehtävänä on valvoa, että jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat kunnolla. Sen on myös varmistettava, että moitteettoman varainhoidon periaatteita noudatetaan⁸. Jäsenvaltiot valitsevat rahoitettavat hankkeet hyväksyttyjen maaseudun kehittämisohjelmien perusteella.

07

Kaaviossa 1 esitetään, miten infrastruktuurihankkeille tarkoitettu rahoitus on kohdennettu. Eri vaiheiden tarkoituksena on varmistaa, että rahoitus ohjataan hankkeille, jotka vastaavat parhaiten yleisiä toimintapoliittisia tavoitteita ja ovat samalla jäsenvaltion tasolla tai alueellisella tasolla yksilöityjen tarpeiden ja painopisteiden mukaisia.

08

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevaan EU:n asetukseen⁹ sisältyvät lakisääteiset vaatimukset vastaavat tarkastettujen toimenpiteiden ja tukitoimien osalta pitkälti ohjelmakautta 2007–2013 koskeneita vaatimuksia. Jäsenvaltiot ovat ohjanneet infrastruktuuritoimenpiteisiin yli 14,65 miljardia euroa ohjelmakaudella 2014–2020. Tässä kertomuksessa esitettävät havainnot, johtopäätökset ja suositukset ovat siis relevantteja myös ohjelmakauden 2014–2020 osalta.

Kaavio 1

Maaseuturahaston hankerahoitusta koskeva sääntelykehys

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

5Maaseudun kehittämistä koskevista yhteisön strategisista suuntaviivoista (ohjelmakausi 2007–2013) 20 päivänä helmikuuta 2006 tehdyssä neuvoston päätöksessä 2006/144/EY (EUVL L 55, 25.2.2006, s. 20) määritellään maaseudun kehittämistä koskevat yhteisön painopisteet Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20 päivänä syyskuuta 2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL L 277, 21.10.2005, s. 1) 9 artiklan mukaisesti.

6”N+2” -säännön mukaan jäsenvaltioille kauden 2007–2013 ohjelmista aiheutuvat menot ovat tukikelpoisia vuoden 2015 loppuun saakka.

7Menetelmä EU:n maaseudun kehittämispolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi alhaalta ylöspäin suuntautuvalla täytäntöönpanolla perinteisen ylhäältä alaspäin suuntautuvan lähestymistavan sijaan.

8Ks. neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, 73 artikla.

9Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 487).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

09

Tilintarkastustuomioistuin haki vastausta seuraaviin kysymyksiin:

Ovatko jäsenvaltiot ja komissio saaneet varoille vastinetta maaseudun infrastruktuuri-investoinneille suunnatun tuen avulla?

10

Tilintarkastustuomioistuin arvioi maaseudun infrastruktuuriin suunnattujen EU:n varojen tarvetta koskevat perustelut sekä tuen koordinoinnin muiden rahastojen kanssa (kertomuksen ensimmäinen osa). Lisäksi analysoitiin tarkemmin useita keskeisiä näkökohtia, jotka liittyivät toimenpiteiden täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa: valintakriteereiden soveltaminen, kulujen kohtuullisuuden tarkistukset, kestävyysvaatimukset ja hallinnollisille menettelyille asetetut aikarajat (toinen osa). Tilintarkastustuomioistuin arvioi lisäksi, seurattiinko ja arvioitiinko toimenpiteiden tuloksia niin, että jäsenvaltiot ja komissio pystyivät yksilöimään mahdollisesti esiin tulleet ongelmat ja reagoimaan niihin sekä antamaan puolueetonta tietoa rahoitettujen toimenpiteiden tuloksista (kolmas osa).

11

Tarkastus toimitettiin marraskuun 2014 ja kesäkuun 2015 välisenä aikana. Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin infrastruktuuritoimenpiteiden suunnittelua ja täytäntöönpanoa ohjelmakaudella 2007–2013. Tilintarkastustuomioistuimen arvioinnissa otettiin mahdollisuuksien mukaan huomioon myös ohjelmakautta 2014–2020 koskevat muutokset. Tarkastuskäyntejä tehtiin komissioon ja viiteen jäsenvaltioon, jotka valittiin maaseudun infrastruktuureihin suunnattujen määrien merkittävyyden perusteella¹⁰. Kyseiset jäsenvaltiot olivat: Saksa (Saksi), Espanja (Extremadura), Italia (Sisilia), Puola ja Romania.

12

Tarkastus keskittyi toimenpiteiden 125, 321, 322 ja 323 avulla rahoitettuihin infrastruktuuri-investointeihin. Leader-lähestymistavan avulla rahoitettuja hankkeita tarkastettiin Saksassa (Saksi) ja Espanjassa (Extremadura), sillä asianomaiset alueet käyttivät Leader-lähestymistapaa merkittäviin infrastruktuuri-investointeihin.

13

Tarkastuksessa keskityttiin hanketyyppeihin, jotka koskivat maaseututeitä, vesihuollon infrastruktuuria sekä sosiaali- ja kulttuuri-infrastruktuuria, sillä ne ovat pääasiallisia asianomaisten toimenpiteiden avulla tuettuja hankeluokkia.

14

Tarkastuksessa analysoitiin järjestelmiä, joiden avulla hallintoviranomaiset ja/tai maksajavirastot panivat täytäntöön infrastruktuurihankkeille tarkoitettua tukea. Lisäksi analysoitiin jäsenvaltioiden valvonta- ja seurantatoimiin perustuvia keskeisiä hallintotietoja. Tässä yhteydessä käytiin läpi 48 hanketiedostoa, jotka poimittiin asianomaisten jäsenvaltioiden tavanomaisesti rahoittamien infrastruktuurihankkeiden joukosta. Hankkeista 32:een kohdistettiin paikan päälle tehtävä käynti, jonka yhteydessä haastateltiin edunsaajia. Loput 16 hanketiedostoa tarkastettiin asiakirjatarkastuksen perusteella. Paikan päällä tarkastetuista hankkeista annetaan lisätietoa liitteessä II.

10Yksityiskohtaiset lukumääräiset tiedot suunnitelluista ja toteutuneista menoista on eritelty jäsenvaltioittain liitteessä I.

Huomautukset

Ensimmäinen osa – EU:n maaseudun kehittämisvarojen käyttöä ei perusteltu riittävästi ja koordinointi muiden rahastojen kanssa oli heikkoa

15

Maaseutualueilla toteutettavia infrastruktuuri-investointeja voidaan rahoittaa useista eri lähteistä. EU:n tasolla maaseudun infrastruktuureja voidaan rahoittaa maaseuturahaston lisäksi myös Euroopan aluekehitysrahastosta ja koheesiorahastosta. Jäsenvaltiot rahoittavat tällaisia hankkeita usein omien kansallisten, alueellisten tai paikallisten määrärahojen avulla joko erillisten ohjelmien kautta (jotka on organisoitu samaan tapaan maaseudun kehittämisohjelman toimenpiteiden kanssa) tai kohdentamalla varoja suoraan esimerkiksi teiden kunnossapitoon erillisen budjettikohdan perusteella.

16

Lisäksi yksityiset edunsaajat voivat kattaa ainakin osan joidenkin infrastruktuurihankkeiden kuluista, sillä he ovat esimerkiksi maaseututeihin ja kastelujärjestelmiin liittyvien investointien pääasiallisia käyttäjiä; kyseiset investoinnit todennäköisesti parantavat edunsaajien taloudellista tuloksellisuutta. Vedenjakelu- ja viemäröintijärjestelmien tapauksessa osa investointikuluista katetaan yleensä käyttäjämaksuilla.

17

Rahalle saatavan vastineen optimointia silmällä pitäen jäsenvaltioiden olisi määritettävä maaseudun kehittämistä koskevat tarpeensa ja niihin liittyvät keskeiset painopisteet. Jäsenvaltioiden olisi arvioitava eri rahastojen avulla rahoitettavissa olevia erityyppisiä tukitoimia ja päätettävä sitten strategisesti, mitkä rahastot soveltuvat tarpeisiin parhaiten, ja koordinoitava niiden käyttöä.

18

Rahastoja voidaan koordinoida vaikuttavasti suorittamalla rajaaminen (minimoimalla rahoituksen päällekkäisyydet) ja varmistamalla täydentävyys (minimoimalla rahoitusvajeet ja edistämällä synergioita). Maaseutualueilla mahdollisesti ilmenevät rahoitusvajeet ovat erityisen haitallisia infrastruktuurihankkeiden yhteydessä, sillä infrastruktuurit muodostavat yleensä toisiinsa sidoksissa olevista osatekijöistä muodostuvan verkoston (esim. tiet, kasteluverkostot, vedenjakelu ja viemäröinti, sähköverkot jne.), jonka jokainen osatekijä on tärkeä koko verkoston vaikuttavan toiminnan kannalta. Kaaviossa 2 esitetään yksinkertaistettu esimerkki siitä, kuinka koordinoinnin parantaminen tietyllä alalla tai alueella voi johtaa parempiin tuloksiin.

Kaavio 2

Rahastojen koordinointi tietyllä alalla tai alueella

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

19

Ohjelmakautta 2007–2013 koskevan EU:n maaseudun kehittämisasetuksen täytäntöönpanosäännöissä vaadittiin jäsenvaltioita sisällyttämään maaseudun kehittämisohjelmiinsa rajaamisperusteet sekä tiedot täydentävyydestä muiden EU:n rahastojen kanssa¹¹. Vastaavanlaista vaatimusta ei kuitenkaan esitetty jäsenvaltioiden omien varojen ja tukiohjelmien osalta.

Jäsenvaltiot eivät aina perustelleet selkeästi EU:n maaseudun kehittämisvarojen käyttötarvetta

20

Perusteltaessa EU:n maaseudun kehittämisvarojen (maaseudun kehittämisohjelman tukitoimet) käyttötarvetta on ensin yksilöitävä maaseudun infrastruktuuria koskevien investointien tarve ja arvioitava se määrällisesti. Tarkastettujen maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä selitettiin, miksi maaseutualueiden infrastruktuureihin tarvittiin tukea. Esimerkiksi Puolan maaseudun kehittämisohjelmassa todettiin, että osa tulvien estämiseen tarkoitetuista laitteista täyttää tehtävänsä vain rajallisesti, ja niiden täyden teknisen toimintavalmiuden palauttaminen saattaa vaatia nykyaikaistamista tai uudelleenrakentamista. Ohjelmassa lueteltiin kyseessä olevat laitteet (esimerkiksi vesisäiliöt, joiden kokonaistilavuus oli 35 000 kuutiometriä, sekä 180 pumppaamoa). Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot eivät kuitenkaan yleensä yrittäneet arvioida näitä tarpeita määrällisesti yksilöidäkseen, millaiset taloudelliset resurssit tarpeisiin puuttumiseen tarvitaan.

21

Investointitarpeiden arvioinnin jälkeen jäsenvaltioiden olisi yksilöitävä resurssit, jotka ovat käytettävissä tarpeisiin vastaamiseen (olemassa olevat EU:n varat, kansallinen, alueellinen ja paikallinen julkinen rahoitus sekä yksityiset varat). Niiden olisi arvioitava määrällisesti rahoitusvaje, joka on määrä kattaa EU:n maaseudun kehittämisvarojen avulla.

22

Kaikkien tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmissa viitattiin muihin EU:n rahastoihin, joiden avulla tuetaan samankaltaisia hankkeita. Kyseessä on lakisääteinen vaatimus, jonka noudattamisen komissio tarkistaa ennen maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymistä. Muita jäsenvaltioiden tai yksityisiä rahoituslähteitä, joiden avulla puututtiin samoihin tarpeisiin, ei kuitenkaan mainittu tai arvioitu määrällisesti. Ainoastaan yhdessä maaseudun kehittämisohjelmassa (Romania) viitattiin kansalliseen ohjelmaan, jonka avulla rahoitetaan kulttuurilaitoksia. Tarkastuksessa havaittiin, että sen lisäksi, että rahoituslähteitä ei mainittu maaseudun kehittämisohjelmissa, jäsenvaltioilla oli itse asiassa lukuisia maaseudun infrastruktuurien tukemiseen tarkoitettuja julkisia ohjelmia ja rahastoja.

23

Käytössä ei ole strategiaa, jonka avulla koordinoitaisiin kaikkia mahdollisia rahoituslähteitä ja arvioitaisiin määrällisesti tarpeet ja niiden täyttämiseen liittyvä rahoitusvaje. Perusteet maaseudun kehittämisohjelman tukitoimien käytölle ovat näin ollen heikot. Tässä tilanteessa on todennäköistä, että jäsenvaltiot korvaavat infrastruktuurihankkeisiin tarkoittamansa varat maaseudun kehittämisohjelman varoilla, jolloin riskinä on, että EU:n tukitoimen avulla saavutettava lisäarvo vaarantuu.

24

Kahdessa tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa oli havaittavissa viitteitä julkisten varojen korvaamisesta (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Viitteitä kansallisten ja alueellisten varojen korvaamisesta maaseudun kehittämisohjelman varoilla

Italia (Sisilia)

Vuonna 2000, josta alkaen EU:n varoja oli mahdollista suunnata maaseutualueilla toteutettaviin tiehankkeisiin, Italia (Sisilia) perui oman paikallis- ja maaseututeiden kunnossapitoon tarkoitetun budjettinsa.

Saksa (Saksi)

Maaseudun kehittämisohjelman varoja oli vuodesta 2007 alkaen mahdollista suunnata maaseudun tiehankkeisiin. Kansallisten ja alueellisten varojen suuntaaminen alan hankkeisiin on tämän jälkeen vähentynyt huomattavasti. Jäljempänä esitettävästä kaaviosta käy ilmi, että maaseututeihin osoitetun kokonaisrahoituksen vuotuinen määrä on pysynyt suhteellisen vakaasti 140 ja 160 miljoonan euron välillä, mutta kansallisten ja alueellisten varojen määrän pienentyminen on korvattu lisäämällä maaseudun kehittämisohjelman varojen käyttöä (ks. kaavio 3).

Kaavio 3 – Varojen kohdentaminen maaseudun tiehankkeisiin Saksassa (Saksi)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Nollavaikutusriskiä ei lievennetty vaikuttavasti, joskin havaittavissa oli joitakin hyviä käytäntöjä

25

Samaan tapaan kuin kokonaisia budjettikohtia voidaan korvata maaseudun kehittämisohjelman toimenpiteillä, varojen korvaamista voi ilmetä myös hanketasolla ilman erillistä lisävaikutusta saavutettavaan tulokseen. Nollavaikutusriskillä viitataan todennäköisyyteen, että edunsaaja olisi toteuttanut investoinnin myös ilman tukirahoitusta. Ensisijaisena keinona nollavaikutusriskin vähentämiseen on suunnitella toimenpiteet siten, että maaseudun kehittämisohjelman tukea annetaan rahoitusvajeen ilmetessä esimerkiksi aloille tai hankkeille, joiden yhteydessä tarjotaan julkisia hyödykkeitä mutta joiden taloudellinen tuottavuus ei ole riittävä investoinnin kokonaiskustannusten kattamisen kannalta.

26

Tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden infrastruktuuritoimenpiteisiin suuntaamien suurten tukimäärien perustana ei ollut analyysiä, jossa olisi arvioitu, kuinka suuri julkisen rahoituksen määrän olisi oltava, jotta sillä sekä edistettäisiin investointeja että lievennettäisiin nollavaikutuksen riskiä.

27

Ainoastaan Saksassa (Saksi) tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ohjelmakaudella 2014–2020 toimenpiteen 125 tukimäärien taustalla ovat taloudelliset perusteet. Vuoden 2010 väliarvioinnissa esitettiin suositus, jonka mukaan tämän toimenpiteen yhteydessä myönnettävät tukimäärät on eriytettävä metsätilojen kannattavuuden perusteella. Hallintoviranomainen päätti suosituksen perusteella tarkistaa tukimääriä siten, että kaikille tiloille myönnettävästä vakiomuotoisesta 80 prosentin osuudesta siirryttiin eriytettyihin tukimääriin, jotka määräytyvät kannattavuusindikaattorina käytettävän tilakoon mukaan. Suuremmille tiloille (yli 200 hehtaaria) myönnettäisiin 75 prosentin tukea, ja pienemmät tilat (korkeintaan 200 hehtaaria) saisivat 90 prosentin tukea.

28

Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin esimerkki hyvästä käytännöstä, jonka yhteydessä maaseudun kehittämisohjelman tukea suunnattiin sitä eniten tarvitseviin kohteisiin. Romania (toimenpide 322), Puola (toimenpiteet 321 ja 322/323) ja Italia (toimenpide 125) käyttivät valintakriteereitä, joiden tarkoituksena oli asettaa etusijalle korkean köyhyysasteen kuntien ja/tai syrjäisillä alueilla sijaitsevien kuntien esittämät hankkeet (esimerkki laatikossa 3).

Laatikko 3

Maaseudun kehittämisohjelman varojen suuntaaminen köyhille alueille

Romania

Erään toimenpiteen 322 yhteydessä käytetyn valintakriteerin yhteydessä korkean köyhyysasteen (60 prosentin ja 89,6 prosentin välillä) kunnille myönnettiin kymmenen pistettä sadan pisteen enimmäismäärästä. Keskitasoisen köyhyysasteen (40 ja 59,9 prosentin välillä) kunnille myönnettiin seitsemän pistettä, ja alhaisen köyhyysasteen (alle 40 prosenttia) kunnille myönnettiin viisi pistettä. Köyhyys määritettiin ja laskettiin Maailmanpankin ja kansallisten viranomaisten määrittämän menetelmän mukaan. Määrityksen perustana oli kotitalouksien hyvinvointi.

29

Jäsenvaltiot pystyvät lieventämään nollavaikutusriskiä myös hankkeiden valintamenettelyn avulla tarkistamalla tarvittaessa ennen tukihakemusten hyväksymistä, onko hakijalla riittävä pääoma tai onko sen saatavilla pääoma, jonka avulla on mahdollista rahoittaa hanke kokonaan tai osittain. Tarkastuksessa havaittiin, että viidestä tarkastuskohteena olleesta jäsenvaltiosta neljä ei tarkistanut, oliko hakijalla valmiudet rahoittaa hankkeet omin varoin tai muiden julkisten ohjelmien avulla (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Maaseudun kehittämisohjelman rahoituksen myöntäminen hankkeille, joille oli saatavilla myös muuta rahoitusta

Italiassa (Sisilia) eräs julkista vesihuoltoinfrastruktuuria koskeva hanke sisältyi edunsaajan investointisuunnitelmaan jo ennen maaseudun kehittämisohjelman tukea koskevan hakemuksen esittämistä; edunsaajan oli määrä rahoittaa hanke omin varoin. Hankkeelle myönnettiin kuitenkin maaseudun kehittämisohjelman rahoitusta. Vastaavasti eräs toinen vesihuoltoa koskeva infrastruktuurihanke oli jo hyväksytty rahoitettavaksi kansallisen kastelusuunnitelman avulla, kun sille myönnettiin maaseudun kehittämisohjelman tukea. Maaseudun kehittämisohjelman tukipäätös evättiin sittemmin. Annetut esimerkit osoittavat kuitenkin, että varoja käytetään rinnakkain, ja joissakin tapauksissa hankkeet olisi todennäköisesti toteutettu myös ilman maaseudun kehittämisohjelman tukea.

Espanjassa (Extremadura) erääseen tarkastettuun hankkeeseen, jonka arvioidut kustannukset olivat 11 miljoonaa euroa, liittyi 145 kilometrin pituisen tieverkon rakentaminen. Tavoitteena oli parantaa pääsyä 1 629 maatilalle. Tiet lisäsivät todennäköisesti yksityisten maa-alueiden arvoa ja paransivat tilojen taloudellista tuloksellisuutta, mutta viranomaiset hyväksyivät hankkeen ja myönsivät sille 100 prosentin julkisen tukiosuuden tarkistamatta, olisivatko yksityiset edunsaajat voineet vastata osittain hankekuluista. Vastaavanlainen tapaus on tarkastamamme miljoonan euron arvoinen hanke, jonka yhteydessä kunnostettiin kasteluverkostoa vedenhukan välttämiseksi; hankkeelle maksettiin 90 prosentin tukiosuus ilman, että edunsaajan (kasteluverkostosta vastaava yhteisö) tarvitsi osoittaa avustustarpeensa taloudellisten valmiuksiensa ja investoinnin kannattavuuden perusteella. Edunsaaja olisi esimerkiksi saattanut pystyä rahoittamaan suuremman osuuden investoinnista nostamalla viljelijöiden kastelupalvelusta maksamia hintoja¹² taikka ottamalla lainaa. Nämä esimerkit osoittavat, että hallintoviranomainen asetti toimenpiteiden tukiosuudet erittäin korkeiksi ilman taloudellisia perusteita. Se ei myöskään tarkistanut korkeiden tukiosuuksien tarvetta hanketasolla.

30

Romaniassa suoritettiin tukikelpoisuuden tarkastus, jossa pyrittiin varmistamaan, että maaseudun kehittämisohjelman tuki oli tarpeellinen. Tarkastus kohdistettiin tuloa tuottaviin tukitoimiin, kuten vedenjakelu- ja viemäröintipalveluiden toimittamiseen, jota tuetaan toimenpiteen 322 avulla. Tarkastuksella oli kuitenkin käytännössä vain vähäinen vaikutus, sillä se perustui epäluotettaviin oletuksiin infrastruktuurin toimintaan liittyvistä tulevista tuloista ja menoista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolmesta tarkastuskohteena olleesta vesialan infrastruktuurihankkeesta kaksi hanketta, joista toisessa käyttäjien tosiasiallisesti maksamat hinnat olivat seitsemänkertaisia ja toisessa yhdeksänkertaisia edunsaajan hankeasiakirjoissa esittämiin arvioihin verrattuna. Arvioiden avulla oli perusteltu tuen tarvetta ja saatu tuelle viranomaisten hyväksyntä.

Rahastojen vaikuttavaa koordinointia haittasivat usein heikko rahastojen välinen rajaaminen sekä täydentävyyden varmistamismekanismien puutteellisuus

Jäsenvaltioiden asettamat rajaamisperusteet mahdollistivat julkisen rahoituksen päällekkäisyyden tietyntyyppisten hankkeiden yhteydessä

31

EU:n eri rahastojen välisen rajaamisen osalta tarkastuksessa kävi ilmi, että vaikka jäsenvaltioiden kansallisissa strategisissa suunnitelmissa ja ohjelmakautta 2007–2013 koskevissa maaseudun kehittämisohjelmissa määritettiin yleensä selkeät rajaamiskriteerit, ne eivät olleet aina yhdenmukaisia muissa ohjelma-asiakirjoissa määritettyjen kriteereiden kanssa, ja joissakin tapauksissa rahoituksen päällekkäisyydet sallittiin suoraan:

–Saksassa (Saksi) maaseuturahaston ja EAKR:n välinen rajaaminen tapahtui koulun kunnostushankkeiden yhteydessä maaseudun kehittämisohjelman mukaan oppilaiden lukumäärän perusteella; maaseuturahaston avulla rahoitettiin ainoastaan kouluja, joissa oli alle 350 oppilasta. EAKR:n toimenpideohjelmassa ei kuitenkaan aseteta hankkeiden tukikelpoisuuden ehdoksi oppilaiden lukumäärää.

–Italian (Sisilia) tapauksessa maaseudun kehittämisohjelman mukaan EAKR:n avulla voitiin rahoittaa infrastruktuurihankkeita ainoastaan yli 500 asukkaan kylissä, mutta varsinaisessa EAKR:n toimenpideohjelmassa ei mainittu tätä rajaamisperustetta. Tarkastajat havaitsivat tarkastuskäyntien yhteydessä, että eräs EAKR:n tukea saanut hanke oli toteutettu alle 500 asukkaan kylässä.

–Puolassa sekä maaseuturahasto että EAKR sallivat infrastruktuurihankkeiden rahoittamisen maaseutualueilla. Pienempiä hankkeita rahoitettiin ensisijaisesti maaseuturahaston tuella, mutta niitä voitiin rahoittaa myös EAKR:n avulla, jos hankkeet olivat saavuttaneet maaseuturahaston avustuksen enimmäismäärän (joka vaihteli toimenpiteittäin). EAKR:n toimenpideohjelman avulla rahoitettavaksi hyväksytyistä viemäröinti-infrastruktuurihankkeista 72 prosentin tapauksessa täytäntöönpanosta vastasivat edunsaajat, jotka olivat käyttäneet samantyyppisiin hankkeisiin myös maaseuturahaston rahoitusta.

32

Rajaamista ei suoritettu myöskään EU:n maaseudun kehittämisohjelman rahoituksen ja maaseudun infrastruktuureihin tarkoitettujen jäsenvaltioiden varojen välillä. Useiden itsenäisesti toimivien rahastojen avulla tapahtuvaa keskenään samankaltaisten hankkeiden rahoittamista puoltavia argumentteja ei arvioitu kriittisesti, vaikka tilanne johti kaksinkertaisiin hallintorakenteisiin ja edellytti lisää toimia, jotta kyettiin varmistamaan rahastojen välinen koordinointi ja välttämään rahoituksen päällekkäisyys.

Täydentäviä toimia ei edistetty aktiivisesti

33

Tarkastuskohteena olleista viidestä jäsenvaltiosta neljä perusti koordinointielimiä, joiden tehtävänä oli valvoa EU-varojen käyttöä. Kahdessa jäsenvaltiossa muiden EU:n rahastojen hallintoviranomaisten edustajat osallistuivat maaseudun kehittämisen seurantakomiteoihin. Saatavilla ei kuitenkaan ollut evidenssiä siitä, että menettelyn avulla olisi kyetty takaamaan parempi täydentävyys rahastojen välillä täyttämällä rahoitusvajeet ja toimimalla synergiassa yhteisten tavoitteiden saavuttamista silmällä pitäen. Täydentävyyden käsite mainittiin jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmissa ja korkean tason kokouksissa, mutta sillä viitattiin usein virheellisesti rajaamiseen ja päällekkäisen rahoituksen estämistä koskeviin sääntöihin.

34

Täydentävyyttä olisi voitu edistää esimerkiksi käyttämällä eri rahastoja siten, että niiden avulla asetetaan lisäedun saavuttamista silmällä pitäen etusijalle peräkkäiset, toisiinsa perustuvat hankkeet tai rinnakkaiset, toisiaan täydentävät hankkeet. Tarkastuskohteena olleissa jäsenvaltioissa havaittiin ainoastaan yksi mekanismi, jonka tarkoituksena on edistää täydentävyyttä: Romaniassa toimenpiteen 322 yhteydessä käytetyissä valintakriteereissä asetettiin etusijalle sellaiset viemäröintiä koskevat infrastruktuurihankkeet, jotka täydensivät koheesiorahaston avulla tuettuja hankkeita ja joiden tavoitteena oli yhdyskuntajätevesidirektiivin tavoitteiden saavuttaminen.

35

Jäsenvaltioiden yhteisen lähestymistavan mukaan eri rahastojen käytön koordinointi jätettiin mahdollisten edunsaajien tehtäväksi (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Esimerkki saatavuuteen perustuvasta varojen vaihtoehtoisesta käytöstä

Saksa (Saksi)

Eräs kunta Saksassa (Saksi) käytti useita eri varoja (kansallisia, omia sekä maaseudun kehittämisohjelman varoja) koulun kunnostushankkeen eri vaiheiden tukemiseen vuosina 2009–2011. Maaseudun kehittämisohjelman varojen avulla tuettiin samantyyppisiä investointeja (koulun ikkunoiden uusimista) kuin kansallisten varojen avulla. Kyse ei ole täydentävyydestä, vaan pikemminkin eri rahoituslähteiden vuorottelusta varojen saatavuuden mukaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

36

Tarkastuksessa havaittiin kaksi tapausta, joissa kansallisten ja paikallisten varojen välisen täydentävyyden puute vaaransi maaseuturahaston hankkeiden tehokkuuden ja vaikuttavuuden (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Esimerkkejä varojen välisen täydentävyyden puuttumisesta

Romania

Eräässä kunnassa, joka oli saanut maaseudun kehittämisohjelman tukea tieverkon rakentamiseen, rahoitusta saaneeseen uuteen tieverkkoon johtava päätie oli erittäin huonokuntoinen. Päätie oli määrä kunnostaa paikallisin varoin, mutta myönnettyä rahoitusta ei koskaan maksettu.

Lähde: www.geoportal.gov.ro

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Italia (Sisilia)

Erään tarkastetun hankkeen yhteydessä oli määrä rakentaa uusi vaihtoehtoinen tie olemassa olevan kunnallisen tien ohelle. Kyseisestä tiestä oli tullut käyttökelvoton kunnossapidon puuttumisen takia. Tie oli päässyt huonoon kuntoon, koska kunnalliset tiet eivät olleet oikeutettuja maaseudun kehittämisohjelman tukeen, ja alueen omat teiden kunnossapitomäärärahat oli peruttu (ks. laatikko 2 edellä). Uuden tien rakentaminen olemassa olevan tien säännöllisen kunnossapidon sijasta on selkeästi tehotonta¹³. Kyseessä on rahoitusvajetilanne, jossa varat eivät täydennä toisiaan.

Komissio keskittyi parantamaan koordinointia ohjelmakaudella 2014–2020 ja kohdistamaan näin toimia aiempiin puutteisiin

37

Vastuu maaseudun kehittämisohjelman tukitoimien tarpeen perustelusta ja eri rahastojen hyvän koordinoinnin varmistamisesta on lähinnä jäsenvaltioilla. Komissio voi kuitenkin vaikuttaa näihin prosesseihin ohjelman hyväksymisvaiheessa, kun se käy läpi tarveanalyysin sekä jäsenvaltioiden asettamat rajaamista ja täydentävyyttä koskevat periaatteet. Komissio voi toimia myös välillisesti ohjelmien täytäntöönpanovaiheessa antamalla ohjausta, edistämällä hyviä käytäntöjä ja osallistumalla seurantakomiteoiden kokouksiin, joissa sillä on neuvoa-antava tehtävä¹⁴.

38

Komissio hyväksyi ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltioiden toimittamat maaseudun kehittämisohjelmat, vaikka niissä ei perusteltu selkeästi eikä arvioitu määrällisesti maaseuturahaston käyttötarvetta infrastruktuuri-investointeihin. Komissio vaati tarkastuskohteena olleiden toimenpiteiden osalta yleisesti, että ne oli kohdennettava paremmin, rajaamisperusteet asetettava ja suoritettava ristiintarkastuksia päällekkäisen rahoituksen estämiseksi. Lisäksi edellytettiin koordinointielinten perustamista. Komissio kuitenkin hyväksyi samantyyppisten tukitoimien kohdalla päällekkäisen rahoituksen (ks. kohdat 31 ja 32). Se ei antanut jäsenvaltioille täydentävyyden parantamista koskevia ohjeita.

39

Ohjelmakaudella 2014–2020 koordinoinnin parantaminen ja eri rahastojen johdonnmukaisen täytäntöönpanon varmistaminen lukeutuivat päätavoitteisiin laadittaessa yhteisiä sääntöjä EU:n viittä rakenne- ja investointirahastoa varten. Säännöissä korostetaan EU:n rahastojen välisen johdonmukaisuuden lisäämisen merkitystä. Uudessa lähestymistavassa keskitytään vähemmän rajaamiseen ja enemmän täydentävyyteen. Maaseudun infrastruktuurin kannalta on myönteistä, että peruspalveluita ja kylien kunnostamista koskevan toimenpiteen avulla on nyt mahdollista tukea myös kuntien ja kylien kehittämissuunnitelmia, jolloin niitä voidaan kannustaa investoimaan johdonmukaisesti.

40

Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi tarkistuslistan, jonka avulla komissio varmisti ohjelmakauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmien yhdenmukaisuuden. Tarkistuslistaan sisältyi kohtia, joissa viitattiin EU:n rakenne- ja investointirahastojen täydentävyyteen paikallisteitä, kastelujärjestelmiä ja vedenkäsittelyä koskevilla aloilla. Listaan ei kuitenkaan sisältynyt tarkastuksia, joissa arvioidaan riskiä varojen korvaamisesta toisilla varoilla.

41

Kuten tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2014¹⁵ tuodaan esille, EU-varojen keskeisen koordinointimekanismin muodostavien kumppanuussopimusten avulla on saatu hyvin vähän evidenssiä siitä, että jäsenvaltiot toteuttavat täydentävyyden ja synergian tavoitteita käytännössä. Lisäksi ohjelmakautta 2014–2020 koskevissa Saksan (Saksi), Puolan ja Romanian maaseudun kehittämisohjelmissa¹⁶ ei komission tarkastuksista huolimatta vieläkään määritetä mekanismeja, joiden avulla eri rahoituslähteiden keskinäistä täydentävyyttä ja synergioita on edistettävä. Ohjelmien painopisteenä on yhä rajaaminen ja päällekkäisen rahoituksen välttäminen.

Toinen osa – Tarkastettujen toimenpiteiden täytäntöönpanon avulla on saatu vain vähän vastinetta varoille

42

Jotta varoille saataisiin vastinetta¹⁷, jäsenvaltioiden olisi

–sovellettava valintakriteereitä, joiden yhteydessä asetetaan etusijalle kaikkein kustannustehokkaimmat hankkeet eli hankkeet, jotka voivat yksikkökustannusten perusteella arvioituna parhaiten edistää maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita

–varmistettava kulujen kohtuullisuus ennen avustushakemusten ja maksupyyntöjen hyväksymistä

–varmistettava ennen avustushakemusten hyväksymistä, että hakijat ovat voineet osoittaa hankkeiden olevan todennäköisesti kestäviä

–varmistettava, että hallinnolliset menettelyt mahdollistavat hankkeiden täytäntöönpanon kohtuullisen ajan kuluessa.

Komission olisi varmistettava ohjeistuksensa ja tarkastustoimiensa avulla, että jäsenvaltiot noudattavat moitteettoman varainhoidon periaatteita (taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus).

Valintamenettelyt eivät aina ohjanneet rahoitusta kustannustehokkaimmille hankkeille

43

Varmistaakseen, että rahoitus ohjataan maaseudun kehittämisohjelman tavoitteisiin, jäsenvaltioiden on asetettava tukikelpoisuusehdot, joiden yhteydessä määritetään esimerkiksi tuettavat investointityypit, edunsaajaryhmät, jotka voivat hakea avustusta, sekä annettavan tuen tyyppi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot olivat yleensä määrittäneet selkeät ja objektiiviset tukikelpoisuusehdot. Italiassa (Sisilia) havaittiin kuitenkin tapaus, jossa toimenpiteen 125 avulla tuetun maaseudun tiehankkeen tukikelpoisuusehdot eivät vastanneet maaseudun kehittämisohjelmassa määritettyjä tarpeita (ks. laatikko 7).

Laatikko 7

Tukikelpoisuusehto ei vastannut maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita eikä maaseutualueiden tarpeita

Italia (Sisilia)

Maaseudun kehittämisohjelmassa tuotiin esille, että toimenpiteen 125 avulla tuettavien hankkeiden olisi edistettävä olemassa olevien maaseututeiden kunnostamista. Ehdotuspyynnössä määritettyjen tukikelpoisuusehtojen mukaan tukikelpoisen hankkeen kuluista enintään 40 prosentin oli kuitenkin liityttävä kunnostamiseen, ja loput 60 prosenttia oli käytettävä uusien teiden rakentamiseen. Mainittu vaatimus johti joidenkin sellaisten hankkeiden rahoittamiseen, jotka eivät vastanneet maaseudun kehittämisohjelmassa määritettyjä maaseutualueiden tarpeita.

Esimerkiksi erään tarkastetun hankkeen yhteydessä olemassa olevan liittymätien alkuperäinen osuus oli huonossa kunnossa ja olisi edellyttänyt kunnostamista. Liittymätien kunnostamista ei kuitenkaan sisällytetty hankkeeseen, koska kunnostuskulujen osuuden oli oltava alle 40 prosenttia tukikelpoisista hankekuluista. Toisaalta voidaan todeta, että noin kolmasosa uudelleen rakennetusta tiestä hyödytti vain kahta tilaa yhteensä 31 tilasta, jotka kuuluivat hankkeen täytäntöönpanosta vastanneeseen yhdistykseen. Kyseessä oli siis vain 5,5 prosentin osuus yhdistyksen omistaman maatalousmaan kokonaismäärästä.

44

Tukikelpoisuusehtojen olisi suljettava tuen ulkopuolelle hankkeet, jotka eivät edistä maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita. Valintakriteereiden pitäisi puolestaan mahdollistaa hanke-ehdotusten suhteellisten etujen arviointi objektiivisin ja avoimin perustein, jotta jäsenvaltiot suuntaisivat käytettävissä olevat määrärahat parhaiten tavoitteita edistäviin hankkeisiin. Jos kaikki muut tekijät ovat yhtäläisiä, etusijalle olisi esimerkiksi asetettava vesialan infrastruktuurihanke, jonka avulla verkkoon saadaan liitettyä enemmän käyttäjiä kuin muiden hankkeiden avulla tai joka tuottaa suuremman vedensäästön, jos tämä vastaa infrastruktuurin kehittämistä koskevaa jäsenvaltion strategiaa. Valintakriteerien vaikuttavaa soveltamista vaaditaan asiaa koskevassa EU:n lainsäädännössä¹⁸. Näin ollen jopa tapauksissa, joissa määrärahat riittävät tiettynä ajankohtana kaikkien tukikelpoisten hankkeiden hyväksymiseen, jäsenvaltioiden olisi asetettava vähimmäispistemäärä (raja-arvo), joka hankkeiden olisi saavutettava tullakseen valituiksi.

Kaavio 4

Tuen kohdentaminen vaikuttavan valintamenettelyn avulla

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

45

Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot eivät joko asettaneet valintakriteereitä tai jos asettivat, kriteerit eivät aina johtaneet sellaisten hankkeiden asettamiseen etusijalle, jotka edistivät maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita. Näin kävi tapauksissa, joissa toimenpiteitä varten suunnitellut määrärahat riittivät kaikkien tukikelpoisten hankehakemusten tukemiseen ja joiden yhteydessä valintakriteerit eivät liittyneet maaseudun kehittämisohjelman tavoitteisiin.

46

Saksassa (Saksi) ja Espanjassa (Extremadura) hankkeiden valintamenettelyä ei dokumentoitu riittävän hyvin. Menettely ei perustunut erityisiin valintakriteereihin eikä sen yhteydessä pisteytetty hankkeita (ks. laatikko 8).

Laatikko 8

Esimerkkejä hankkeiden valintamenettelyistä, jotka eivät olleet avoimia ja todennettavissa ja jotka estivät näin kustannustehokkaimpien hankkeiden valinnan

Espanja (Extremadura)

Aluehallinto hallinnoi suoraan hankkeita, jotka kattoivat 73 prosenttia infrastruktuuritoimenpiteiden 125 ja 323 yhteydessä käytetyistä varoista (49 miljoonaa euroa 67 miljoonan euron kokonaismäärästä). Hallintoviranomainen keräsi hanke-ehdotukset (jotka se oli laatinut oma-aloitteisesti tai kuntien epävirallisten pyyntöjen perusteella) ja hyväksyi hankkeet menettelyllä, joka ei ollut avoin eikä todennettavissa. Valintamenettely ei perustunut erityisiin valintakriteereihin eikä sen yhteydessä pisteytetty hankkeita.

Saksa (Saksi)

Hankkeiden valinta tapahtui toimenpiteiden 321 ja 322 yhteydessä yleensä¹⁹ kahdella eri tasolla: ensin paikallistasolla ”koordinointiryhmien” toimesta ja sitten keskustasolla hallintoviranomaisen toimesta. Hallintoviranomainen myönsi koordinointiryhmille erilliset määrärahat, joiden avulla ne pystyivät rahoittamaan hankkeita. Hankehakemukset voitiin toimittaa keskustasolle vain, jos ne saivat koordinointiryhmän kannatuksen. Koordinointiryhmien päätöksentekoprosessia ei dokumentoitu riittävän hyvin eikä prosessi johtanut hankehakemusten pisteyttämiseen. Hallintoviranomainen hyväksyi kaikki tukikelpoiset hankkeet, joita koordinointiryhmä kannatti, koska toimenpiteiden määrärahoja oli saatavilla riittävästi.

47

Puola ei asettanut valintakriteereitä toimenpiteen 125 yhteydessä. Toimenpiteen avulla rahoitettiin vesialan infrastruktuureja, joiden tarkoituksena oli suojata maatalousmaata tulvilta. Kaikki tukikelpoiset hankkeet hyväksyttiin hakemusten saapumisjärjestyksessä. Tässä yhteydessä hallintoviranomainen ei asettanut etusijalle kustannustehokkaimpia hankkeita. Esimerkiksi kaksi hanketta hyväksyttiin, vaikka niiden kustannus-hyötysuhde oli huomattavan erilainen (toisen hankkeen yhteydessä suojeluun liittyvä hehtaarikohtainen julkinen tuki oli 150 euroa ja toisen hankkeen yhteydessä 10 000 euroa).

48

Havaittavissa oli tapauksia, joissa valintakriteerit oli määritetty (Italiassa (Sisilia), Puolassa ja Romaniassa). Italiassa (Sisilia) valintakriteereitä sovellettiin kuitenkin vaikuttavasti ainoastaan alatoimenpiteen 125-A yhteydessä, sillä muiden tarkastettujen toimenpiteiden yhteydessä hyväksyttiin kaikki tukikelpoiset hankkeet. Puolassa ja Romaniassa valintakriteerit vastasivat yleensä maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita, ja käytössä oli vähimmäisraja, jonka tarkoituksena oli varmistaa valittujen hankkeiden laatu. Valintakriteerit eivät kuitenkaan aina liittyneet siihen, kuinka hankkeet edistivät maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita (ks. laatikko 9).

Laatikko 9

Esimerkkejä valintakriteereistä, joiden yhteydessä hankkeita ei asetettu etusijalle sen perusteella, missä määrin ne edistivät maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita

Puola

Toimenpiteen 322/323 yhteydessä käytetyn valintakriteerin tarkoituksena oli edistää ensin suuria hankkeita ja sitten (myöhemmin ohjelmakaudella) pienempiä hankkeita. Tavoitteena oli varmistaa EU-varojen tasapuolinen saatavuus. Tätä ei mainittu maaseudun kehittämisohjelmassa.

Italia (Sisilia)

Alatoimenpiteeseen 125-B, jonka avulla rahoitetaan kastelujärjestelmiä, liittyvät valintakriteerit eivät olleet ilmaistavissa määrällisesti eikä niiden yhteydessä asetettu etusijalle hankkeita, joiden tavoitteena oli veden säästäminen alueilla, joilla vedenhukan vähentämiseen oli suurempi tarve. Tämän seurauksena hankkeita asetettiin etusijalle alueilla, joilla ei ollut pulaa vedestä, ja hankkeita pidettiin vähemmän tärkeinä alueilla, joilla vallitsi vakava vesipula.

Romania

Toimenpiteen 322 tapauksessa sovelletun valintakriteerin yhteydessä asetettiin etusijalle hakijat, jotka eivät olleet aiemmin saaneet EU:n tukea vastaavanlaisiin investointeihin, vaikka tämä kriteeri ei kuvastanut sitä, missä määrin hanke vastasi maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita.

49

Kustannustehokkuutta koskevia kriteereitä, joiden yhteydessä asetetaan etusijalle parhaan vastineen varoille tarjoavat hankkeet, havaittiin ainoastaan Saksassa (Saksi) (ks. laatikko 10). Kriteereitä ei kuitenkaan sovellettu käytännössä.

Laatikko 10

Esimerkki asetetuista kustannustehokkuutta koskevista kriteereistä, joita ei sovellettu käytännössä

Saksa (Saksi)

Saksan viranomaiset asettivat toimenpiteen 125 yhteydessä neljä valintakriteeriä, joita oli määrä soveltaa tukikelpoisiin hankkeisiin, joiden yhteydessä ilmeni määrärahavajetta. Yhtenä kriteerinä oli yksinkertainen kustannus-hyötysuhde. Kriteeri suosi hankkeita, joiden tapauksessa metsäteiden rakennuskulut juoksumetriä kohti olivat edullisemmat. Toimenpiteeseen 125 siirrettiin kuitenkin lisää määrärahoja, kun hankehakemusten esittämiselle asetettu määräaika oli umpeutunut (ohjelmakauden 2007–2013 lopulla). Koska määrärahoja oli riittävästi saatavilla, kaikille tukea hakeneille hankkeille myönnettiin rahoitusta. Tähän valintakriteeriin perustuvaa hankkeiden pisteyttämistä ei näin ollen koskaan suoritettu.

Kustannusten kohtuullisuutta ja julkisia hankintamenettelyjä koskevat tarkastukset eivät rajoittaneet liiallisten hankekulujen riskiä vaikuttavalla tavalla

50

Infrastruktuuritoimenpiteiden yhteydessä yleisten suurten tukimäärien seurauksena hankkeiden edistäjille aiheutuva riski jää vähäiseksi tai sitä ei aiheudu ollenkaan. Tämä heikentää kannustinta hankekulujen rajoittamiseen. Näin ollen onkin erityisen tärkeää, että jäsenvaltiot asettavat oikeasuhteisia vaatimuksia ja toimittavat tarkastuksia, joiden avulla varmistetaan kustannusten kohtuullisuus. Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot varmistivat investointikustannusten kohtuullisuuden yleensä viitehintojen ja julkisten hankintamenettelyjen perusteella²⁰. Näitä välineitä ei kuitenkaan sovellettu riittävästi, kuten tilintarkastustuomioistuin on tuonut esille jo aiemmissa kertomuksissaan²¹. Tässä tarkastuksessa havaitut pääasialliset puutteet yksilöidään tarkemmin jäljempänä.

51

Viitehintoihin perustuvat järjestelmät olivat laajalti käytössä, mutta niihin liittyi vakavia rajoitteita. Tämä johtui lähinnä siitä, että viitehinnat olivat rakennusyritysten määrittämiä, joten oli todennäköistä, että ne ilmoittivat markkinahinnat todellista suuremmiksi neuvottelujen tai tarjouskilpailuiden yhteydessä. Espanjassa (Extremadura), Italiassa (Sisilia) ja Puolassa havaittiin tarkastuksen yhteydessä, että tarjouskilpailun käyttö merkitsi yleensä keskimäärin 30–40 prosentin säästöä viitehintoihin verrattuna.

52

Ainoastaan Romaniassa viitehinnat määritettiin viranomaisten ja rakennusyritysten välillä tosiasiallisten maksujen perusteella. Hinnat olivat kuitenkin saatavilla vain rajallisesta julkisten urakoiden joukosta, eikä niitä ollut saatettu ajan tasalle sitten vuoden 2009. Saksassa (Saksi) hallintoviranomainen hyväksyi hintoihin automaattisesti ilman lisäkyselyitä enintään 50 prosentin poikkeaman viitehintoihin verrattuna.

53

Ylisuurten viitehintojen käyttämisen riskiä voidaan lieventää tapauksissa, joissa lopulliset kustannukset määritetään tasapuolisen tarjouskilpailun perusteella. Tämä ei kuitenkaan toteudu tapauksissa, joissa hankkeita varten ei ole järjestetty tarjouskilpailua (kuten tiettyjen toimenpiteiden ja edunsaajien kohdalla Espanjassa (Extremadura) ja Italiassa (Sisilia)). Ylisuurten viitehintojen riskiä ei kyetä lieventämään myöskään tapauksissa, joissa julkisissa hankintamenettelyissä on vakavia puutteita.

54

Tarkastuksessa havaittiin useita tällaisia puutteita, jotka estivät tasapuolisen kilpailun ja kustannusten kohtuullisuuden toteutumista (ks. laatikko 11).

Laatikko 11

Esimerkkejä julkisista hankintamenettelyistä, jotka olivat esteenä avoimuuden, tasapuolisen kilpailun ja kustannusten kohtuullisuuden toteutumiselle

Espanja (Extremadura)

Hallintoviranomainen teki keinotekoisesti päätöksen, jonka perusteella valtion omistuksessa olevan rakennusyrityksen kanssa tehtiin sopimuksia, joiden arvo kattoi 18 prosenttia (noin 14 miljoonaa euroa) toimenpiteen 125 määrärahoista. Hallintoviranomainen perusteli menettelyä töiden ”kiireellisyydellä”, ”erityisluonteella/tyypillä” sekä ”luottamuksellisuudella”. Viranomaisilla ei kuitenkaan ollut esittää evidenssiä perustelujensa tueksi. Hankkeen kulut korvattiin rakennusyrityksen ja kansallisten viranomaisten välillä sovitun hintaluettelon perusteella. Tällainen menettely saattaa olla tarjouskilpailun järjestämistä nopeampi, mutta sen avulla ei kyetä varmistamaan, että hankintahinnat vastaavat markkinahintoja.

Myös silloin, kun virallinen tarjouskilpailu järjestettiin, sopimuksentekokriteerit oli joissakin tapauksissa määritetty puutteellisesti eikä niiden täyttyminen siten ollut todennettavissa. Tämä tilanne koski erästä tarkastettua hanketta, jonka arvioidut kustannukset olivat 11 miljoonaa euroa. Hankkeen pisteytyksessä myönnetyistä 100 pisteestä 48 oli myönnetty löyhin kriteerein, kuten ”hankkeen, alueen ja ehdotuksen laadun tuntemus”, ”turvallisuussääntöjen noudattaminen”, ”ympäristötoimenpiteet” ja ”muu ehdotettu parannus”.

Romania

Tarkastuksessa havaittiin myös heikosti määritettyjä hankintasopimuksen tekoperusteita. Tarkastetuista 11 hankkeesta yhdeksän hankkeen yhteydessä esimerkiksi käytettiin hankintasopimuksen tekoperusteena ”töiden lyhintä kestoa” täsmentämättä erikseen, millainen on hyväksyttävä toteutusaikataulu, tai tarkistamatta, oliko hankkeen ehdotettu kesto realistinen. Hyväksytyissä tarjouksissa ja niiden perusteella tehdyissä sopimuksissa ilmoitettu kesto ylittyi käytännössä huomattavasti; työt kestivät jopa kahdeksan kertaa sopimusehdoissa ilmoitettua kauemmin (24 kuukautta kolmen kuukauden sijasta). Epäsuotuisat sääolosuhteet selittävät tällaisia viivästyksiä vain osittain.

Italia (Sisilia)

Julkisia urakoita koskevia sopimuksia tehtiin tarjouskilpailun avulla käyttämällä menetelmää, jonka seurauksena edullisimmat tarjoukset suljettiin automaattisesti pois²², sillä niitä pidettiin suoraan ”epänormaaleina” perehtymättä tarjouksiin tarkemmin. Tämän menettelyn avulla ei ollut mahdollista valita taloudellisinta tarjousta, eikä menettely ylipäätään kannusta tarjoajia esittämään edullisinta mahdollista tarjousta.

Kestävyysvaatimuksissa ei otettu huomioon investointien käyttöikää

55

Rahoitettavien investointien kestävyys on avainasemassa hanketavoitteiden ja maaseudun kehittämisohjelman yleisten tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Kestävyys on erittäin keskeinen kysymys infrastruktuuri-investointien yhteydessä, sillä niiden odotettu käyttöikä on pitkä²³, käyttäjämäärä on suuri, julkisten palveluiden jatkuvuus on varmistettava ja sekä alkuperäiseen investointiin että sen ylläpitoon liittyvät kulut ovat suuret. Useat eri tutkimukset ovat osoittaneet, että huonoon kuntoon päässeen infrastruktuurin kunnostamiskustannukset ovat paljon suuremmat kuin alkuperäisen laadun ylläpitämisestä aiheutuvat kustannukset²⁴. Riittävän ylläpitoa koskevan suunnittelun edut ovat taloudellisia vaikutuksia laajemmat, sillä ne vaikuttavat myös elämänlaatuun ja turvallisuusstandardeihin. Asianmukainen ylläpitosuunnitelma ja sen toteuttamiseen varatut erilliset määrärahat ovat näin ollen ratkaisevan tärkeitä investointien vaikuttavuuden kannalta.

56

Tarkastuskohteena olleista jäsenvaltioista yksikään ei ollut pyytänyt edunsaajia toimittamaan yksityiskohtaisia ylläpitosuunnitelmia, joissa olisi eritelty säännölliset ja poikkeukselliset ylläpitovaatimukset ja -kulut. Edunsaajia ei vaadittu varaamaan ylläpitoon tarvittavia varoja tai osoittamaan siihen käytettäviä rahoituslähteitä.

57

Romaniassa kansallinen tarkastusvirasto painotti, että maaseudun kehittämisohjelman avulla rahoitetut sosiaali- ja kulttuuri-infrastruktuuria koskevat investoinnit eivät välttämättä ole kestäviä, sillä edunsaajilla saattaa hankkeiden päättymisen jälkeen olla vaikeuksia rahoittaa infrastruktuuriin liittyvät toimet paikallisin varoin. Riskille saatiin sittemmin vahvistus, sillä yli puolessa maksajaviraston vuonna 2014 tarkastamista 191 hankkeesta edunsaajat eivät kyenneet osoittamaan, että suunnitellut toimet todella toteutettiin hankkeen päättymisen jälkeen.

58

Hanketuotosten ja -tulosten kestävyys oli uhattuna myös maaseututeiden tapauksessa Italiassa (Sisilia). Hallintoviranomainen aikoi käyttää ohjelmakautta 2014–2020 koskevan maaseudun kehittämisohjelman tuen sellaisten teiden kunnostamiskuluihin, jotka oli rakennettu tai kunnostettu EU:n varojen avulla vain kymmenisen vuotta aiemmin²⁵. Tämä antaa olettaa, että teiden kunto on heikentynyt huomattavasti suhteellisen lyhyessä ajassa asianmukaisen kunnossapidon puuttuessa.

59

Maaseudun kehittämistä koskevassa asetuksessa 1698/2005 vaaditaan investointien kestävyyden varmistamista silmällä pitäen, että jäsenvaltiot perivät maaseuturahaston rahoitusosuuden takaisin, jos investointihankkeeseen tehdään huomattavia muutoksia, jotka ”vaikuttaisivat sen luonteeseen tai täytäntöönpanoedellytyksiin” viiden vuoden kuluessa (”velvoitekausi”) siitä, kun hallintoviranomainen teki rahoituspäätöksen²⁶. Tätä vaatimusta ei ole kuitenkaan eriytetty investointityyppien mukaan. Ainoastaan Saksa (Saksi), Italia (Sisilia) ja Romania määrittivät tietyntyyppisten investointien kohdalla pidemmät velvoitekaudet, vaikka jälkitarkastusten määräajat heikensivät edunsaajien kannustimia sitoumustensa noudattamiseen (ks. laatikko 12).

Laatikko 12

Jäsenvaltioiden täytäntöön panemia hyviä käytäntöjä, joiden tarkoituksena oli varmistaa infrastruktuuri-investointien kestävyys ja rajaaminen

Saksa (Saksi)

Ohjelmakaudella 2007–2013 sovellettiin eriytettyjä velvoitekausia²⁷, jotka kestivät hankkeen päättymisen jälkeen hanketyypistä ja tukikelpoisten kulujen kokonaismäärästä riippuen 5–20 vuotta. Velvoitekaudet otettiin huomioon riskinarvioinnissa, jonka perusteella hankkeita poimittiin jälkitarkastuksiin. Menettelyn avulla tarkastusotokseen päätyivät todennäköisemmin vanhemmat hankkeet.

Kouluja koskevien investointien kestävyyttä edisti myös vaatimus, jonka mukaan hakijoiden (kuntien) oli toimitettava hakemustensa yhteydessä kulttuuri- ja urheiluministeriön kirjallinen vahvistus siitä, että uudistushankkeen kohteena olevan koulun odotetaan pysyvän toiminnassa viidestä kymmeneen vuotta.

Romania

Toimenpiteeseen 125 (jonka avulla tuetaan maaseutu- ja metsäteitä sekä kastelujärjestelmiä koskevia infrastruktuureja) liittyvien tukikelpoisuusehtojen yhteydessä edunsaajia vaadittiin sitoutumaan rahoitetun infrastruktuurin ylläpitoon ja kunnostamiseen koko sen käyttöiän ajan. Jälkitarkastuksia, joiden yhteydessä sitoumuksen noudattaminen voitiin tarkastaa, suoritetaan kuitenkin vain viiden vuoden ajan avustussopimuksen tekemisen jälkeen.

60

Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot sovelsivat yleensä viiden vuoden vaatimusta ja tarkastivat jälkitarkastusten²⁸ avulla, että edunsaajat olivat noudattaneet sitoumuksiaan. Jälkitarkastukset kattavat vuosittain vähintään yhden prosentin tukikelpoisista julkisista menoista sellaisten investointitoimien osalta, joita koskeva loppumaksu on suoritettu maaseuturahastosta. Yhden prosentin osuus voidaan kuitenkin saavuttaa kohdistamalla tarkastukset ainoastaan yhteen hankkeeseen. Lisäksi viiden vuoden velvoitekausi laskettiin Puolassa ja Romaniassa alkavaksi rahoituspäätöksen tekopäivästä, joten kausi oli käytännössä paljon lyhyempi kuin hankkeen päätökseen saamisesta käynnistyvä kausi. Esimerkiksi näissä kahdessa jäsenvaltiossa tarkastetuista kymmenestä hankkeesta seitsemän saatiin päätökseen, kun rahoituspäätöksen tekemisestä oli kulunut yli kaksi vuotta. ”Viiden vuoden” vaatimuksella ja siihen liittyvillä tarkastuksilla oli näin ollen käytännössä vähemmän merkitystä hankkeiden kestävyyden varmistamisen kannalta.

Hallinnollisen prosessin pitkät viiveet heikensivät toimenpiteiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta

61

Jotta maaseuturahaston rahoitus houkuttaisi mahdollisia edunsaajia ja jotta hankkeet tuottaisivat oikea-aikaista hyötyä maaseutualueilla, hallinnolliset menettelyt eivät saisi olla liian aikaaviepiä ja raskaita.

62

Tarkastuskohteena olleista viidestä jäsenvaltiosta kolme (Italia (Sisilia), Romania ja Puola) asetti aikarajat hankehakemusten ja loppumaksun suorituspyyntöjen käsittelylle. Aikarajat vaihtelivat yleensä yhden ja neljän kuukauden välillä.

63

Jäsenvaltioiden avustushakemusten käsittelylle asettamat aikarajat ylittyivät useimpien tarkastettujen toimenpiteiden kohdalla (ks. kaavio 5)²⁹. Saksassa (Saksi), Puolassa ja Romaniassa avustushakemusten käsittelyyn³⁰ kului 3,5–9 kuukautta. Italian (Sisilia) viranomaiset tarvitsivat puolestaan noin 16 kuukautta toimenpiteiden 125 ja 321 hakemusten käsittelyyn; ääritapauksissa käsittely kesti yli kolme vuotta. Tämä johtui lähinnä siitä, että edunsaajien tukikelpoisuuden osalta vaadittuihin tarkastuksiin kului liian pitkä aika.

64

Maksupyynnöt käsiteltiin yleensä nopeammin kuin avustushakemukset; Italiassa (Sisilia) ilmeni kuitenkin niidenkin kohdalla huomattavia viivästyksiä (ks. kaavio 6).

Kaavio 5

Avustushakemusten käsittely (mediaaniarvo kuukausina)

*Italian (Sisilia) osalta esitetyt toimenpiteen 321 tiedot koskevat ainoastaan tarkastuskohteena ollutta alatoimenpidettä ”Azione 2”; Romaniassa toimenpide 321 on pantu täytäntöön yhdessä toimenpiteen 322 kanssa.

**Puolassa toimenpidettä 322 pannaan täytäntöön yhdessä toimenpiteen 323 kanssa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella.

Kaavio 6

Maksupyyntöjen käsittely (mediaaniarvo kuukausina)

*Italiassa (Sisilia) laskennassa käytettiin ainoastaan loppumaksun suorittamispyyntöjen käsittelyaikoja. Italian (Sisilia) osalta ei myöskään ollut saatavilla toimenpidettä 321 koskevia tietoja, sillä yhdellekään hyväksytyistä hankkeista ei ollut suoritettu loppumaksua joulukuuhun 2014 mennessä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella.

65

Tarkastuksessa havaittiin, että Romania oli soveltanut hyvää käytäntöä puuttumalla viivästyksien keskeisiin syihin ja rajoittamalla hakijoiden hallinnollista työmäärää. Maksajavirasto sallii ohjelmakaudella 2014–2020 jatkuvasti hakemusten esittämisen kokonaisuudessaan sähköisessä muodossa (kaikki tositteet mukaan luettuna). Tavoitteena on nopeuttaa hankkeiden esittämis- ja arviointiprosessia. Lisäksi valintaa koskevia raportteja julkaistaan tiheämmin kuin edeltävällä ohjelmakaudella.

Komissio alkoi seurata puutteita ja niihin liittyviä jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmia systemaattisesti ohjelmakauden loppupuolella

66

Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio tarkasti lähinnä säännönmukaisuuden tarkastusten avulla, noudattivatko jäsenvaltiot valintakriteereiden soveltamista koskevia lakisääteisiä vaatimuksia, tarkistivatko ne kustannusten kohtuullisuuden ja noudattivatko ne julkisia hankintoja koskevia sääntöjä. Komission tarkastuksissa ei perehdytty tuloksellisuusnäkökohtiin.

67

Näin ollen komission tarkastuksissa havaittiin vain harvoja edellä mainituista puutteista. Havaitut puutteet koskivat lähinnä julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamista Romaniassa, mikä johti rahoitusoikaisuun³¹ vuonna 2014. Komissio alkoi vasta vuonna 2013 systemaattisesti seurata toimia, joiden avulla jäsenvaltiot olivat pyrkineet puuttumaan maaseudun kehittämistoimenpiteisiin liittyvien virheiden perussyihin. Nämä virheet liittyvät mm. hankkeiden valintajärjestelmään, kustannusten kohtuullisuuden tarkastamiseen sekä julkisiin hankintamenettelyihin. Tarkastetuista jäsenvaltioista ainoastaan Italia (Sisilia) ja Romania ovat ottaneet seurannan johdosta käyttöön tai ovat kehittämässä uusia menettelyitä, joiden avulla on tarkoitus puuttua osaan havaituista puutteista. Muutokset toteutettiin kuitenkin niin myöhäisessä vaiheessa, että niiden avulla ei voitu vaikuttaa suurimpaan osaan ohjelmakaudella 2007–2013 aiheutuneista menoista.

68

Komissio on tiedostanut aiemmat ongelmat ja tehnyt ohjelmakauden 2014–2020 osalta muutoksia, joiden tarkoituksena on parantaa tilannetta.

69

Hankkeiden valinnan osalta selkeänä vaatimuksena on, että ohjelmakauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmiin sisällytetään valintakriteereiden laadintaa ohjaavat periaatteet. Komissio antoi maaliskuussa 2014 ohjeet, joissa jäsenvaltioita kannustettiin varmistamaan tukikelpoisuusehtojen ja valintakriteereiden soveltaminen avoimesti ja johdonmukaisesti koko ohjelmakauden ajan. Ohjeissa kehotetaan niin ikään soveltamaan valintakriteereitä silloinkin, kun käytettävissä olevat määrärahat riittävät kaikkien tukikelpoisten hankkeiden rahoittamiseen. Lisäksi kehotetaan sulkemaan tuen ulkopuolelle hankkeet, joiden saama kokonaispistemäärä jää tietyn rajan alapuolelle.

70

Komissio laati vuoden 2014 lopussa julkisten hankintojen osalta ohjeita yleisten virheiden välttämisestä EU:n osarahoittamien hankkeiden yhteydessä³². Asianomaisessa asiakirjassa komissio esittää kritiikkiä ’keskihintajärjestelmän’ käytöstä, jonka yhteydessä kaikkien tarjousten keskihintaa lähellä olevat tarjoukset saavat enemmän pisteitä kuin keskihinnasta poikkeavat tarjoukset. Komission mukaan menetelmä merkitsee tarjoajien eriarvoista kohtelua varsinkin tapauksissa, joissa asianomaiset tarjoajat ovat esittäneet pätevän edullisen tarjouksen. Komissio antaa lisäohjeita esimerkiksi tarkoituksenmukaisen julkisen hankintamenettelyn valinnasta, aikarajoista sekä valinta- ja sopimuksentekokriteereistä. Tämän tarkastuksen suorittamisajankohtaan mennessä julkisiin hankintoihin liittyviä ennakkoehtoja³³ ei kuitenkaan ollut täytetty Romaniassa, ja ne oli täytetty vain osittain Italiassa (Sisilia) ja Puolassa. Jos ennakkoehdot eivät täyty vuoden 2016 loppuun mennessä, jäsenvaltioille suoritettavat maksut saatetaan keskeyttää, kuten tilintarkastustuomioistuin on hiljattain suosittanut³⁴.

71

Komissio järjesti joukon työryhmäkokouksia, joissa käsiteltiin kustannusten kohtuullisuutta ja yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja vuosina 2014 ja 2015. Viitehintojen asettamista ja käyttöä koskevaa kysymystä (ks. kohta 51) ei kuitenkaan sisälletty kokouksissa käsiteltyihin ohjeasiakirjoihin.

72

Komissio ei ole ryhtynyt erityisiin toimiin jäsenvaltioiden hankkeiden kestävyysvaatimusten ja tarkastusten osalta.

Kolmas osa – Seuranta- ja arviointijärjestelmä ei tuottanut riittävästi tietoa hanketuloksista

73

Maaseudun kehittämismenojen vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta tarvitaan tulostietoja, jotta voidaan osoittaa, mitä EU:n talousarviomäärärahoilla on saavutettu ja että rahat on käytetty hyvin (tilintekovelvollisuus). Tulostietoja käytetään lisäksi EU:n talousarvion tehokkuuden ja vaikuttavuuden parantamiseen antamalla ohjeita toimenpiteiden jatkuvaa hallinnointia varten, tuomalla esiin parannusmahdollisuuksia ja tukemalla tulevan toimintapolitiikan laadintaa esimerkiksi tuomalla esiin investointityyppejä, joiden tuloksellisuus oli hyvä.

74

Jotta voidaan osoittaa, mitä maaseudun infrastruktuuritoimenpiteisiin käytetyillä EU:n määrärahoilla on saavutettu, jäsenvaltioiden olisi kerättävä tietoja hankkeilla saavutetuista tuotoksista ja tuloksista. Yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen mukaan jäsenvaltioiden on kerättävä tietoa ainakin seuraavien tuotos- ja tulosindikaattoreiden osalta (ks. taulukko).

Taulukko

Yleiskatsaus yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen pakollisista tuotos- ja tulosindikaattoreista ohjelmakaudella 2007–2013¹

Tunnus
Toimenpide
Tuotosindikaattorit
Tulosindikaattorit

125
maa- ja metsätalouden kehittämiseen ja mukauttamiseen liittyvä infrastruktuuri

-Tuettujen toimien lukumäärä

-Investointien kokonaisvolyymi

Tuettujen tilojen/yritysten bruttoarvonlisäyksen kasvu

321
Elinkeinoelämän ja maaseutuväestön peruspalvelut

-Tuettujen toimien lukumäärä

-Investointien kokonaisvolyymi

Parantuneista palveluista hyötyvä maaseutuväestö

322
Kylien kunnostus ja kehittäminen

-Niiden kylien lukumäärä, joissa toimia toteutettiin

-Investointien kokonaisvolyymi

323
Maaseutuperinnön säilyttäminen ja edistäminen

-Tuettujen maaseutuperintöön liittyvien toimien lukumäärä

-Investointien kokonaisvolyymi

1Maaseudun kehittämispolitiikkaa koskeva yhteinen seuranta- ja arviointikehys korvataan ohjelmakaudella 2014–2020 yhteisellä seuranta- ja arviointijärjestelmällä. Uutta järjestelmää kuvataan tarkemmin kohdasta 85 alkaen.

75

Kun otetaan huomioon, että kyse on yhteisrahoituksesta, jäsenvaltioiden viranomaisten oman edun mukaista on seurata hankkeita riippumatta yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen edellyttämästä seuranta- ja arviointityöstä. Hankeseuranta on tärkeä väline, jolla voidaan seurata hankkeiden edistymistä ja saada tietoa siitä, saavutetaanko hankkeissa odotetut tulokset ja maaseudun kehittämisohjelman tavoitteet. Seuranta voidaan toteuttaa käytettävissä olevien hallinto- ja valvontatietojen avulla ja keräämällä säännöllisesti relevanttia tietoa edunsaajilta³⁵. Jäsenvaltiot voivat asettaa ohjelmakohtaisia lisäindikaattoreita (yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen puitteissa tai niiden ulkopuolella).

76

Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastettujen jäsenvaltioiden tiedonkeruu- ja seurantajärjestelmiä ja totesi, samoin kuin aiemmissa kertomuksissa³⁶, että toimenpiteiden vaikuttavuudesta ei ole mahdollista tehdä päätelmiä, koska merkityksellisiä ja luotettavia tietoja ei ole saatavilla. Tästä syystä tarkastajat mittasivat hanketulokset ja hankekohtaisten tavoitteiden saavuttamisen hankekäynneillä saadun evidenssin perusteella, jos se oli mahdollista. Lisätietoa tarkastetuista hankkeista annetaan liitteessä II.

Tarkastetut hankkeet tuottivat odotetut fyysiset tuotokset, mutta hanketuloksista ei usein ollut saatavilla luotettavaa tietoa

77

Kaikki tarkastetut 32 hanketta tuottivat odotetut fyysiset tuotokset (esim. tien nykyaikaistaminen, viemäriverkon rakentaminen), ja 20 hankkeen yhteydessä noudatettiin avustussopimuksessa ja/tai urakkasopimuksessa asetettuja määräaikoja. Huonot sääolosuhteet tai muut edunsaajien vaikutuspiirin ulkopuolelle jäävät tekijät olivat joissakin tapauksissa osaselityksenä ilmenneille viiveille.

78

Saavuttamalla odotetut tuotokset osa hankkeista saavutti automaattisesti myös tulostavoitteensa esimerkiksi parantamalla tulvasuojausta tietyillä alueilla (ks. laatikko 13).

Laatikko 13

Esimerkki hankkeesta, joka tuotti odotetut tuotokset ja tulokset

Puola

Tarkastetun hankkeen yhteydessä laajennettiin ja nykyaikaistettiin pumppaamo. Hankkeen arvioidut kulut olivat 700 000 euroa ja se toteutettiin teknisten eritelmien mukaisesti. Säästöä kertyi noin 100 000 euroa hyväksyttyyn budjettiin verrattuna (säästö saavutettiin tarjouskilpailun avulla). Hanke viivästyi viidellä kuukaudella, koska eräs hallinnollinen asiakirja toimitettiin myöhässä. Uusi, tehokkaampi pumppaamo tarvittiin, sillä alueella esiintyi vuonna 2001 laaja-alaista tulvintaa lähes 800 hehtaarin alueella. Hankkeen avulla parannettiin maatalousmaan suojausta kausiluontoisilta tulvilta 320 hehtaarin alueella.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

79

Näin ei kuitenkaan ole aina. On mahdollista, että hankkeet eivät saavuta tavoiteltuja tuloksia, vaikka ne tuottaisivat sovitut fyysiset tuotokset. Tarkastuksessa havaittiin, että jäsenvaltiot eivät keränneet luotettavaa tietoa hankkeiden lyhyen tai keskipitkän aikavälin onnistumisesta maaseudun kehittämisohjelman tavoitteiden ja ohjelmakohtaisten tavoitearvojen saavuttamisen kannalta. Tämä johtui lähinnä siitä, että relevantteja indikaattoreita ei onnistuttu määrittämään eikä hakemuksissa ja avustuspäätöksissä yksilöity erityisiä tavoitteita ja tavoitearvoja. Italiaa (Sisilia) koskevassa maaseudun kehittämisohjelmassa esimerkiksi asetettiin tavoitteeksi veden säästäminen vesialan infrastruktuuri-investointien avulla. Viranomaiset eivät kuitenkaan olleet määrittäneet indikaattoria, jonka avulla tavoitteen saavuttamista olisi voitu arvioida. Tarkastettujen hankkeiden yhteydessä ei myöskään ollut määritetty vedensäästöä koskevia, määrällisesti ilmaistavissa olevia tavoitearvoja.

80

Tarkastuksen aikaan tarkastetuista viidestä jäsenvaltiosta kolme (Espanja (Extremadura), Italia (Sisilia) ja Puola) ei ollut toimittanut pakollisia seurantatietoja, jotka vaadittiin yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen yhteydessä toimenpidettä 125 koskevan tulosindikaattorin (’tuettujen tilojen bruttoarvonlisäyksen kasvu’) osalta. Loput kaksi jäsenvaltiota (Saksa (Saksi) ja Romania) ilmoittivat tälle indikaattorille arvon, joka ei kuitenkaan perustunut luotettaviin tietoihin (ks. laatikko 14).

Laatikko 14

Epäluotettava tiedonkeruumenetelmä: tilojen taloudellisia tietoja ei otettu huomioon niiden kilpailukyvyn arvioinnissa

Romania

Indikaattorin ’tuettujen tilojen bruttoarvonlisäyksen kasvu’ avulla pyritään arvioimaan määrällisesti toimenpiteen 125 vaikutusta tuettavien maa- ja metsätilojen kilpailukykyyn. Romaniassa indikaattori määritettiin kuitenkin koko hankkeen toteutuskunnan tasolla (kunnan rahoitustilien perusteella) eikä niiden tilojen tasolla, jotka hyötyivät uusista teistä.

81

Jäsenvaltiot raportoivat toimenpiteitä 321, 322 ja 323 koskevan tulosindikaattorin (’parantuneista palveluista hyötyvä maaseutuväestö’) osalta koko kunnan väkiluvun hankkeen täytäntöönpanon ajankohtana riippumatta siitä, kuinka monta varsinaista käyttäjää rahoitetulla infrastruktuurilla oli (ks. laatikko 15). Tämä raportointimenetelmä johtaa ylisuuriin lukuihin, etenkin kun useat hankkeet toteutetaan yhden kunnan alueella ja kunnan koko väkiluku raportoidaan jokaisen hankkeen kohdalla; väkiluku otetaan näin ollen huomioon useita kertoja lukumäärätietojen kokoamisen yhteydessä.

Laatikko 15

Esimerkki hankkeesta, jonka yhteydessä kunnan koko väestön katsottiin hyötyvän uudesta investoinnista, vaikka hanke koski vain pientä osaa kunnan asukkaista

Saksa (Saksi)

Hanke koski kylätien kunnostamista 200 metrin matkalta. Saksan viranomaiset raportoivat toimenpidettä 322 koskevan tulosindikaattorin (’parantuneista palveluista hyötyvä maaseutuväestö’) osalta, että investoinnista hyötyi 40 631 henkeä. Kyseinen luku vastaa kunnan koko asukasmäärää. Käytännössä tietä käytti kuitenkin vain pieni osa kunnan asukkaista; kyse oli noin 300 henkilöstä, jotka asuivat hankkeen toteutuskohteena olleessa kylässä.

Saksi raportoi vuoden 2014 vuotuisessa edistymiskertomuksessaan toimenpiteen 322 tulosindikaattorin osalta, että 2,9 miljoonaa ihmistä hyötyi maaseutualueiden parantuneista palveluista. Määrä on suurempi kuin osavaltion maaseutuväestön kokonaismäärä (noin kaksi miljoonaa ihmistä).

82

Myös tapauksissa, joissa tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot asettivat ohjelmakohtaisia lisäindikaattoreita, niiden avulla ei kyetty mittaamaan tukitoimien onnistumista. Tämä johtui lähinnä kahdesta syystä. Jäsenvaltiot eivät ensinnäkään asettaneet tavoitearvoja. Toiseksi lisäindikaattorit mittasivat tuotoksia, kuten kunnostettuja tiekilometrejä, eivätkä niinkään maaseudun kehittämisohjelman tavoitteisiin liittyviä tuloksia, kuten saavutettua vedensäästöä, viljelijöille aiheutuvien liikennekulujen vähenemistä tai tiettyjen palveluiden tarjoamista maaseutuväestölle.

83

Tarkastetuista 32 hankkeesta 20 hankkeella ei ollut mitattavissa olevia tavoitearvoja tuloksia varten. Tarkastajat saivat kuitenkin jonkin verran tietoa tosiasiallisista tuloksista (ks. esimerkit laatikossa 16 ja tarkemmat tiedot liitteessä II). Joitakin myönteisiä tuloksia oli havaittavissa 13 tapauksessa, mutta niistä kymmenessä tietoa ei ollut tarpeeksi, jotta tarkastajat olisivat voineet tehdä johtopäätöksiä hankkeiden vaikuttavuudesta maaseudun kehittämisohjelman tavoitteiden kannalta. Neljässä tapauksessa relevantit indikaattorit osoittivat, että tavoitearvoja ei ollut saavutettu. Kolmessa muussa tapauksessa saadut tiedot eivät olleet luotettavia. Lisätietoa tarkastetuista hankkeista annetaan liitteessä II.

Laatikko 16

Myönteisistä tuloksista oli niukasti evidenssiä eivätkä tiedot olleet luotettavia

Italiassa (Sisilia) ja Espanjassa (Extremadura) viranomaiset eivät keränneet tietoa yksittäisten hankkeiden tuloksista. Italiassa tarkastetuista kahdeksasta edunsaajasta ainoastaan kolme ja Espanjassa tarkastetuista seitsemästä edunsaajasta kaksi pystyi toimittamaan tarkastajien pyynnöstä jonkin verran määrällisesti ilmaistuja tulostietoja. Tiedot osoittivat yleisesti ottaen, että investoinneilla oli myönteinen vaikutus. Yksi Espanjassa (Extremadura) toteutettu hanke, jonka yhteydessä uusittiin erään matkailualueen maaseututien asfalttipäällyste, ei kuitenkaan vaikuttanut myönteisesti matkailijoiden lukumäärään. Matkailijamäärän keskiarvo oli itse asiassa laskenut hankkeen toteuttamisen jälkeisinä vuosina hankkeen toteuttamista edeltäneeseen keskiarvoon verrattuna. Investoinnin vaikutuksista maatiloihin ei ollut tietoa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Romaniassa edunsaajat toimittivat tarkastajille määrällisesti ilmaistut tavoitearvoja ja tuloksia koskevat tiedot tarkastetuista viidestä hankkeesta neljän osalta. Asianomaisten hankkeiden saamat avustukset vaihtelivat 1–2,4 miljoonan euron välillä.

Ainoastaan yksi hanke oli saavuttanut tavoitearvonsa, joka koski 575 käyttäjän liittämistä uuteen vedenjakelu- ja viemäriverkkoon. Kolme muuta hanketta olivat kaukana tavoitearvoistaan vielä lähes kolme vuotta hankkeen päättymisen jälkeen: kahden vesialan hankkeen yhteydessä oli liitetty viemäriverkkoon alle puolet tavoitearvona olleesta käyttäjämäärästä, eikä kolmannen hankkeen yhteydessä ollut luotu uusia työpaikkoja, vaikka työllisyyden edistäminen lukeutui hankkeen tavoitteisiin.

Saksassa (Saksi) toimenpiteiden osalta määritetyistä kolmesta pääasiallisesta tulosindikaattorista raportoidut tiedot perustuivat viranomaisten oletuksiin investoinnin todennäköisestä tuloksesta. Indikaattoreiden osalta ei ollut saatavilla tavoitearvoja ja tosiasiallisia tuloksia koskevia tietoja. Tarkastajat pystyivät näin ollen saamaan tietoa ainoastaan tarkastettujen hankkeiden perusindikaattoreista, kuten rahoitetuista teistä hyötyvien kotitalouksien määrästä.

Puolassa tarkastetuista viidestä hankkeesta neljän tapauksessa edunsaajat raportoivat hallintoviranomaiselle hanketuloksista tietoja, jotka osoittivat käyttäjämäärän kasvaneen ja hanketavoitteiden tulleen yleisesti ottaen saavutetuiksi. Kolmessa tapauksessa ei kuitenkaan toimitettu evidenssiä, jonka avulla tilintarkastustuomioistuin olisi voinut tarkistaa ilmoitetut luvut.

Komissio on kannustanut jäsenvaltioita parantamaan seurantaa ja arviointia, mutta on todennäköistä, että tietyt puutteet ilmenevät myös ohjelmakaudella 2014–2020

84

Jäsenvaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa³⁷ tuotos- ja tulosindikaattoreita varten tarvittavien tietojen keruusta. Komissio vastaa kuitenkin maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanon seurannasta ja valvonnasta ja julkaisee jäsenvaltioista yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen perusteella kerätyt tiedot.

85

Toimenpiteen 125 tulosindikaattorin (’tuettujen tilojen/yritysten bruttoarvonlisäyksen kasvu’) osalta komissio tiedosti, että useimmilla jäsenvaltioilla oli vaikeuksia arvioida indikaattoria luotettavasti vuonna 2010 bruttoarvonlisäyksen mittausmenetelmästä annetusta ohjeistuksesta huolimatta. Ohjelmakaudella 2014–2020 indikaattori on näin ollen korvattu indikaattorilla ’tuettujen maatilojen maatalouden tuotoksen/vuosityöyksikkö muutos’. Komissio toi esille, että uutta indikaattoria arvioivat ainoastaan ulkopuoliset arvioijat, sillä jäsenvaltioiden hallinnossa ei ole tarvittavaa asiantuntemusta. Ohjelmakaudella 2014–2020 on lisäksi otettu käyttöön pakollinen tulosindikaattori, joka koskee vastaavanlaista toimenpidettä 125 (’sen keinokastellun maan prosenttiosuus, jolla siirrytään tehokkaampaan kastelujärjestelmään’).

86

Toimenpiteisiin 321, 322 ja 323 sovelletun tulosindikaattorin (’parantuneista palveluista hyötyvä maaseutuväestö’) tapauksessa komissio hyväksyi raportoidut luvut, vaikka riskinä oli, että käyttäjämäärät ilmoitettiin liian suurina. Ohjelmakaudella 2014–2020 näihin toimenpiteisiin sovelletaan samankaltaista tulosindikaattoria (’parannetuista palveluista/infrastruktuureista hyötyvän maaseutuväestön prosenttiosuus’). Komissio ei hyväksy uuden tulosindikaattorin yhteydessä, että sama kohderyhmä ilmoitetaan useaan otteeseen (erikseen kaikkien samalla alueella toteutettujen hankkeiden osalta). Tällainen raportointimenetelmä hyväksytään kuitenkin suoraan uuden tuotosindikaattorin (’parannetuista palveluista/infrastruktuureista hyötyvä väestö’) kohdalla.

87

Tilintarkastustuomioistuin ei voinut tarkastuksen ajankohtana arvioida, missä määrin uudet indikaattorit korjaavat aiempien indikaattoreiden puutteita. Rahoitettavien hankkeiden kirjo on kuitenkin laaja, joten toimenpiteisiin suunnattujen varojen avulla saavutetusta onnistumisesta tai epäonnistumisesta ei saada kattavaa kuvaa arvioimalla toimenpiteille myönnetyn rahoituksen vaikuttavuutta ainoastaan maataloustoiminnan tuotoksen muutoksen, tehokkaampaan kastelujärjestelmään siirretyn maatalousmaan osuuden ja uudesta infrastruktuurista hyötyvän väestön perusteella.

88

Infrastruktuuritoimenpiteiden täytäntöönpanossa oli huomattavia viivästyksiä ohjelmakaudella 2007–2013, joten menosykli ja raportointivaatimusten ajoitus eivät vastanneet toisiaan. Tämän seurauksena väliarviointeja varten ei ollut saatavilla asiaankuuluvaa tietoa. Erittäin todennäköistä on, että luotettavaa tietoa ei ehdi tulla saataville myöskään jälkiarviointeja varten. Jos seuranta- ja arviointitietoja ei ole saatavilla keskeisissä raportointivaiheissa, jäsenvaltiot ja komissio eivät voi hyödyntää sitä toimenpiteiden täytäntöönpanon parantamista silmällä pitäen.

89

Todennäköistä on, että tilanne jatkuu samana ohjelmakaudella 2014–2020, sillä jäsenvaltioiden on laadittava ensimmäinen ’syvennetty vuotuinen täytäntöönpanokertomus’ ja sen osana arviointihavainnot vuonna 2019, vaikka menojen toteuttaminen alkoi melko myöhäisessä vaiheessa maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisprosessiin liittyneiden viivästysten takia³⁸. Infrastruktuureihin investoituja julkisia varoja koskevien oikea-aikaisten, luotettavien ja tarkoituksenmukaisten tietojen puuttuminen vaikeuttaa tulevaisuudessa varojen tulosperusteista hallinnointia.

11Komission asetus (EY) N:o 1974/2006, annettu 15 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (EUVL L 368, 23.12.2006, s. 15), 5 artiklan 1 kohta.

12Samankaltaisia havaintoja esitetään erityiskertomuksessa nro 9/2010 ”Käytetäänkö kotitalouksien vesihuoltoon kohdennetut EU:n rakennetoimimenot parhaalla mahdollisella tavalla?” etenkin kohdissa 64–67, joissa todetaan, että ”Jäsenvaltioilla on tapana maksimoida EU:n taloudellinen tuki pitämällä maksut alhaisina”.

13Alalla on laadittu hiljattain esimerkiksi seuraavat tutkimukset ja raportit: Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense, ‘Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads’, 2011; McKinsey Global Institute, ‘Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year’, 2013; Euroopan parlamentti, sisäasioiden pääosasto, ‘EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance’, 2014.

14Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 77 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”komission edustajat voivat osallistua omasta aloitteestaan seurantakomitean työhön neuvonantajan ominaisuudessa”; asetuksen 78 artiklan mukaan ”seurantakomitean on huolehdittava maaseudun kehittämisohjelman täytäntöönpanon tehokkuudesta”. Komitea huolehtii siitä arvioimalla ja tarkistamalla valintakriteereitä, seuraamalla edistystä tavoitteiden saavuttamisessa jne.

15Vuosikertomuksessa esitetyt havainnot perustuvat viisi kumppanuussopimusta käsittäneeseen otokseen, joka kattoi Saksan, Ranskan, Latvian, Puolan ja Portugalin kanssa tehdyt sopimukset.

16Kahden muun tarkastuskohteena olleen alueen (Espanja (Extremadura) ja Italia (Sisilia)) ohjelmakautta 2014–2020 koskevia maaseudun kehittämisohjelmia ei ole tarkastettu, koska niitä ei ollut hyväksytty tarkastuksen toimittamisajankohtaan mennessä.

17Asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 30 artiklan 2 kohdassa esitettyjen taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti.

18Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Menot ovat maaseuturahaston tukeen kelpoisia ainoastaan, jos ne ovat aiheutuneet kyseessä olevan ohjelman hallintoviranomaisen päättämistä tai vastuulla olevista toimista toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti.”

19Ainoastaan poikkeustapauksissa (esim. määräaikainen suora rahoitus kouluhankkeille) hankkeiden valintamenettelystä vastasi suoraan hallintoviranomainen keskustasolla.

20Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 27 päivänä tammikuuta 2011 annetun komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 (EUVL L 25, 28.1.2011, s. 8) 24 artiklan 2 kohdan d alakohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden olisi osana tukihakemusten hallinnollisia tarkastuksia tarkastettava esitettyjen kustannusten kohtuullisuus. Arviointi olisi tehtävä käyttämällä soveltuvaa arviointijärjestelmää, kuten viitekustannuksia, eri tarjousten vertailua tai arviointikomiteaa. Asetuksen 24 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltioiden on tarkastettava hakemuksen kohteena olevan toimen yhdenmukaisuus sovellettavien kansallisten ja unionin sääntöjen kanssa, jotka koskevat erityisesti julkisia hankintoja, valtiontukea ja muita kansallisessa lainsäädännössä tai maaseudun kehittämisohjelmassa vahvistettuja asiaankuuluvia pakollisia vaatimuksia.

21Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset, erityiskertomus nro 6/2013 ”Ovatko jäsenvaltiot ja komissio saaneet vastinetta rahalle maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen tähtäävillä toimenpiteillä?”, erityiskertomus nro 22/2014 sekä erityiskertomus nro 23/2014 ”Maaseudun kehittämismenoissa esiintyvät virheet: mistä ne johtuvat ja miten niihin puututaan?” (http://eca.europa.eu).

22Italian julkisia hankintoja koskevan lain 163/2006 86 artiklan 1 kohdan mukaan menettely on nelivaiheinen: 1) hylätään automaattisesti tarjouksista kalleimmat kymmenen prosenttia ja edullisimmat kymmenen prosenttia; 2) lasketaan jäljelle jääviin tarjouksiin liittyvät keskimääräiset ”alennukset” (sopimuksen arvioituun arvoon verrattuna); 3) lisätään saatuun keskiarvoon keskiarvon ylittävien alennusten varianssi; 4) hyväksytään tarjous, jonka yhteydessä esitetty alennus jää juuri ja juuri vaiheen kolme jälkeen lasketun alennuksen arvon alapuolelle.

23Investointihankkeita koskevasta kustannus-hyötyanalyysistä antamissaan ohjeissa (julkaistu heinäkuussa 2008) komissio toi esille, että useimpien infrastruktuurien kohdalla aikahorisontti, jolle talousennusteet pitäisi laatia ja jonka ei pitäisi ylittää hankkeen kohteen taloudellista käyttöikää, on vähintään 20 vuotta. Ohjeissa määritetään esimerkiksi tiehankkeiden suositelluksi aikahorisontiksi 25 vuotta, ja vesi-infrastruktuurien aikahorisontiksi 30 vuotta.

24Alaviitteessä 13 annetaan esimerkkejä tällaisista tutkimuksista.

25Tämä mahdollisuus sisältyi ohjelmakautta 2014–2020 koskevaan maaseudun kehittämisohjelman luonnokseen, joka toimitettiin komissiolle heinäkuussa 2014 (osa M04 – Aineellisia hyödykkeitä koskevat investoinnit (17 artikla), sivu 221).

26Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, 72 artikla.

27Velvoitekausien kesto on ohjelmakauden 2014–2020 osalta lyhennetty vakiomuotoiseksi viiden vuoden kaudeksi (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320), 71 artikla).

28Jälkitarkastusten perustana on komission asetus (EY) N:o 1975/2006, annettu 7 päivänä joulukuuta 2006, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta (EUVL L 368, 23.12.2006, s. 74), 30 artikla.

29Espanjan (Extremadura) osalta ei ollut mahdollista laskea tilastotietoja, sillä tarkastettujen toimenpiteiden osalta ei ollut saatavilla yleistietoja kaikista hyväksytyistä hankkeista.

30Mediaaniarvo: määrättyyn arvojoukkoon kuuluva arvo, jonka ylä- ja alapuolella on sama määrä arvoja (tai joka on kahden keskiarvon aritmeettinen keskiarvo, jos keskilukua ei ole).

31Komissio voi käynnistää tarkastushavaintojensa perusteella menettelyjä, joiden yhteydessä EU:n asianomaiselle jäsenvaltiolle myöntämää rahoitusta vähennetään havaittujen puutteiden perusteella. Menettelyistä käytetään nimitystä ’rahoitusoikaisut’.

32Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects.

33Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 2 ja 19 artiklan mukaan ennakkoehdot muodostavat edellytyksen unionin painopisteisiin sisältyvien erityisten tavoitteiden vaikuttavalle ja tehokkaalle saavuttamiselle. Julkisia hankintoja koskevana ennakkoehtona on, että olemassa on oltava järjestelyt, joita unionin julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön vaikuttava soveltaminen Euroopan rakenne- ja investointirahastojen alalla edellyttää.

34Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 10/2015 “Toimia EU:n koheesiovarojen käytössä todettujen julkisia hankintoja koskevien ongelmien ratkaisemiseksi olisi tehostettava”, suositus 2 (http://eca.europa.eu).

35Vähintään neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 72 artiklassa määritetyn, investointeihin liittyvien toimien pysyvyyttä koskevan viisivuotisjakson päättymiseen saakka.

36Ks. erityiskertomukset nro 8/2012, nro 1/2013, nro 6/2013 ja nro 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, 79 artikla.

38Komissio oli hyväksynyt syyskuuhun 2015 mennessä 118:sta maaseudun kehittämisohjelmasta ainoastaan 79.

Johtopäätökset ja suositukset

90

EU suuntasi ohjelmakaudella 2007–2013 yhteensä 13 miljardia euroa maaseudun infrastruktuurihankkeisiin, joiden tavoitteena oli edistää maa- ja metsätilojen kilpailukykyä sekä parantaa elämänlaatua maaseudulla. Kun jäsenvaltioiden rahoitusosuus otetaan huomioon, neljän maaseudun kehittämistoimenpiteen kautta kanavoidun tuen kokonaismääräksi tulee 19 miljardia euroa.

91

Infrastruktuuritoimenpiteet pantiin täytäntöön jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin avulla: komissio hyväksyi jäsenvaltioiden toimittamat maaseudun kehittämisohjelmat, minkä jälkeen jäsenvaltiot valitsivat rahoitettavat hankkeet.

92

Tilintarkastustuomioistuin halusi saada vastauksen seuraavaan kysymykseen:

Ovatko jäsenvaltiot ja komissio saaneet varoille vastinetta maaseudun infrastruktuuri-investoinneille suunnatun tuen avulla?

93

Yksittäiset tarkastuskohteena olleet hankkeet tuottivat odotetut fyysiset tuotokset ja joissakin tapauksissa tuottivat myös selkeää hyötyä maaseutualueille. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että jäsenvaltiot ja komissio olivat saaneet yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin avulla vain vähän vastinetta varoille, sillä tukea ei ohjattu systemaattisesti kaikkein kustannustehokkaimmille hankkeille, jotka kohdistuivat maaseudun kehittämisohjelmissa asetettuihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden onnistumisesta tai epäonnistumisesta ei ollut saatavilla riittävästi tietoa.

94

Komissio ja jäsenvaltiot vastaavat yhteisesti lukuisien infrastruktuurihankkeiden täytäntöönpanosta. Hankkeet kattavat maaseudun kehittämisen lisäksi laajan joukon rakennerahastoja. Tästä huolimatta havaittavissa oli hyvin vähän evidenssiä vaikuttavasta koordinoinnista tai parhaiden käytäntöjen jakamisesta varojen hallinnoinnin ja varoille saatavan vastineen parantamista silmällä pitäen. Tämä koski esimerkiksi hankkeiden valintamenettelyjä, kustannusten kohtuullisuuden tarkastuksia sekä kestävyyteen liittyviä tarkastuksia. Yhteistyötä on varaa parantaa. Näin nykyisillä rahoitusmäärillä voitaisiin saavuttaa huomattavasti enemmän.

95

Havaittuja heikkouksia ja niihin liittyviä tilintarkastustuomioistuimen suosituksia käsitellään yksityiskohtaisemmin jäljempänä.

96

Tarkastuksessa havaittiin, että jäsenvaltioilla ei ollut koordinoitua lähestymistapaa maaseudun infrastruktuuritarpeiden (esim. kunnostusta kaipaavien teiden lukumäärä ja niihin liittyvät määrärahatarpeet) ja rahoituslähteiden määrittämiseen. Yhdenkään tarkastetun maaseudun kehittämisohjelman yhteydessä ei otettu huomioon olemassa olevia kansallisia, alueellisia tai paikallisia julkisia varoja taikka yksityisiä varoja, joiden avulla voitaisiin kohdentaa – tai kohdennettiin jo – toimia samoihin tarpeisiin kuin maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Investointien yhteydessä ei näin ollen pyritty ilmaisemaan määrällisesti jäljellä olevaa rahoitusvajetta, joka olisi muodostanut perusteen maaseuturahaston tukitoimille (ks. kohdat 20–22).

97

Käytössä ei ole koordinoitua lähestymistapaa, joka sisältäisi kaikki rahoitusmahdollisuudet, joten varoja saatetaan korvata toisilla varoilla, mikä johtaa määrällisesti pienten resurssien tehottomaan käyttöön. Tarkastetuista jäsenvaltioista kahdessa oli havaittavissa viitteitä varojen korvaamisesta toisilla varoilla, sillä maaseututeitä varten käytettävissä olleet kansalliset tai alueelliset varat peruttiin tai varoja vähennettiin täsmälleen samaan aikaan kun vastaavanlaisille hankkeille alettiin maksaa maaseudun kehittämisohjelman tukea (ks. kohdat 23 ja 24).

98

Havaittavissa oli joitakin hyviä käytäntöjä, mutta jäsenvaltiot eivät systemaattisesti kanavoineet maaseudun kehittämisohjelman rahoitusta hankkeille, joiden kohdalla oli osoitettavissa julkisen tuen tarve. Tästä seuraa, että nollavaikutuksen riski on olemassa eikä hanketulosten voida välttämättä katsoa johtuvan avustuksesta (ks. kohdat 25–30).

99

Selkeän rajaamisen puute johti joissakin tapauksissa siihen, että eri rahastoja käytettiin vaihdellen samantyyppisten infrastruktuurien rahoittamiseen. Menettelyn riskinä oli, että käytössä saattoi tarpeettomasti olla kaksinkertaiset hallintorakenteet (ks. kohdat 31 ja 32).

100

Tarkastetuista viidestä jäsenvaltiosta neljä oli ottanut käyttöön koordinointirakenteet, mutta maat eivät aktiivisesti edistäneet rahastojen välistä täydentävyyttä. Havaittavissa oli tapauksia, joissa täydentävyyden puute kansallisten ja paikallisten rahastojen kanssa haittasi hankkeiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta (ks. kohdat 33–36).

101

Komissio ryhtyi toimiin EU:n rahastojen välisen koordinoinnin parantamiseksi ohjelmakaudella 2014–2020, mutta jäsenvaltioiden ohjelma-asiakirjojen perusteella ei vielä voi saada riittävää varmuutta siitä, että uudet lähestymistavat johtavat koordinoinnin parantumiseen (ks. kohdat 37–41).

Suositus 1 – Tarveanalyysi ja rahoituslähteiden välinen koordinointi

a)Jäsenvaltioilla pitäisi olla maaseudun infrastruktuurin tukemiseen koordinoitu lähestymistapa, jonka yhteydessä arvioidaan määrällisesti tarpeet ja rahoitusvajeet ja perustellaan maaseudun kehittämisohjelman toimenpiteiden käyttö. Lähestymistavan yhteydessä olisi otettava huomioon EU:n varat sekä kansalliset, alueelliset ja paikalliset julkiset varat ja yksityiset varat, joiden avulla voitaisiin kohdentaa – tai kohdennetaan jo – toimia samoihin tarpeisiin kuin maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että maaseudun kehittämisohjelman varojen avulla ei pelkästään korvata muita samalle toimintalohkolle tarkoitettuja julkisia varoja. Niiden olisi valittava hankkeita, joiden kohdalla julkisen tarve on osoitettavissa ja jotka tuottavat lisäarvoa.

b)Yhteishallinnointiin liittyviä tehtäviään hoitaessaan komission olisi edistettävä nollavaikutusriskin lieventämistä koskevien parhaiden käytäntöjen käyttöönottoa ja kannustettava jäsenvaltioita välttämään pelkkää muiden varojen korvaamista maaseudun kehittämisohjelman varoilla. Näin käytettävien EU:n varojen avulla saavutettaisiin suurempi lisäarvo.

c)Jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä paremmin olemassa olevia koordinointirakenteita, kuten koordinointielimiä ja yhteishallinnointia, valvontaa ja seurantajärjestelyjä, jotta käyttöön saataisiin vaikuttavat mekanismit, joiden avulla pyritään minimoimaan rahoitusvajeet ja rahoituksen päällekkäisyys yhteisen strategiakehyksen ohjaavien periaatteiden mukaisesti. Jäsenvaltiot voisivat esimerkiksi asettaa etusijalle hankkeet, jotka soveltuvat parhaiten infrastruktuurin integroitua kehittämistä koskeviin kansallisiin, alueellisiin tai paikallisiin suunnitelmiin.

d)Komission olisi arvioitava perusteellisesti niiden EU:n eri rahastojen keskinäistä täydentävyyttä, joita jäsenvaltioiden on määrä käyttää ohjelmakaudella 2014–2020. Arvioinnissa olisi hyödynnettävä ensimmäisiä toimia, joiden avulla on pyritty varmistamaan vaikuttava koordinointi EU:n rahastojen välillä. Komission olisi aktiivisesti kannustettava jäsenvaltioita hyödyntämään muiden infrastruktuureja tukevien rahastojen (esim. EAKR ja koheesiorahasto) käytöstä saatuja kokemuksia toimenpiteiden hallinnoinnin tehostamista silmällä pitäen. Komission olisi arvioitava koordinointimekanismien vaikuttavuutta ja ehdotettava tarvittaessa parannuksia hyödyntämällä syvennettyä vuotuista täytäntöönpanokertomusta, joka jäsenvaltioiden on toimitettava vuonna 2019.

102

EU:n lainsäädännössä edellytetään, että jäsenvaltiot laativat valintakriteerit, joiden avulla olisi voitava asettaa etusijalle vaikuttavimmat ja tehokkaimmat tukikelpoiset hankkeet ja tarjota perusta niiden hankkeiden hylkäämiselle, joiden avulla ei saada varoille vastinetta. Tarkastuskohteena olleissa jäsenvaltioissa ei joko asetettu valintakriteereitä tai jos asetettiin, ne eivät aina käytännössä johtaneet maaseudun kehittämisohjelman tavoitteiden kannalta kustannustehokkaimpien hankkeiden asettamiseen etusijalle (ks. kohdat 43–49).

103

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi heikkouksia järjestelmissä, joita jäsenvaltiot olivat ottaneet käyttöön arvioidakseen hankekustannusten kohtuullisuutta. Heikkoudet lisäävät riskiä, että julkisia varoja ei käytetä kaikkein taloudellisimmalla tavalla. Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot pyrkivät varmistamaan kustannusten kohtuullisuuden lähinnä viitehintojen ja julkisten hankintamenettelyjen avulla. Näitä välineitä ei kuitenkaan sovellettu riittävästi kustannusten kohtuullisuuden varmistamiseen, kuten tilintarkastustuomioistuin on tuonut esiin aiemmissa kertomuksissaan. Viitehintaluetteloihin perustuvat järjestelmät ovat laajalti käytössä, mutta niiden osalta oli havaittavissa vakavia rajoitteita. Viitehinnat asetettiin usein hankintojen todellisia markkinahintoja suuremmiksi (esimerkiksi tarjouskilpailujen yhteydessä). Julkisiin hankintoihin liittyvät prosessit olivat useissa tapauksissa tasapuolisen kilpailun ja kustannusten kohtuullisuuden esteenä (ks. kohdat 50–54).

104

Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot pyrkivät yleensä varmistamaan investointien kestävyyden soveltamalla vakiomuotoista viiden vuoden velvoitekautta koskevaa vaatimusta. Käytännössä kausi oli kuitenkin useimpien hankkeiden yhteydessä huomattavasti lyhyempi. Tarkastetuista jäsenvaltioista kolme sovelsi tiettyjen hankkeiden kohdalla pidempiä velvoitekausia, jotka vastasivat paremmin investointien käyttöikää. Yksikään tarkastetuista jäsenvaltioista ei kuitenkaan kehottanut edunsaajia toimittamaan yksityiskohtaista ylläpitosuunnitelmaa ja varaamaan määrärahoja myös kunnossapitoon (ks. kohdat 55–60).

105

Jotta maaseuturahaston rahoitus houkuttaisi mahdollisia edunsaajia ja jotta hankkeet tuottaisivat oikea-aikaista hyötyä maaseutualueilla, hallinnolliset menettelyt eivät saisi olla liian aikaaviepiä ja raskaita. Tarkastetuista jäsenvaltioista/alueista kaksi ei asettanut määräaikoja avustus- ja maksupyyntöjen käsittelylle. Kolme muuta jäsenvaltiota ylittivät asettamansa määräajat reilusti, etenkin avustuspyyntöjen osalta (ks. kohdat 61–65).

106

Ohjelmakauden 2007–2013 ensimmäisessä vaiheessa komissio ei kannustanut jäsenvaltioita riittävästi vastinetta varoille -periaatteiden (taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus) noudattamiseen esimerkiksi asettamalla valintakriteereitä, joiden yhteydessä asetetaan etusijalle kustannustehokkaimmat hankkeet, soveltamalla vakaita viitehintoja ja varmistamalla tasapuoliset ja kilpailuun perustuvat julkiset hankintamenettelyt. Komissio on kuitenkin ehdottanut joitakin parannuksia ohjelmakaudelle 2014–2020 (ks. kohdat 66–72).

Suositus 2 – Toimenpiteiden hallinnointi

a)Jäsenvaltioiden olisi laadittava kriteerit, joiden avulla varmistetaan kustannustehokkaimpien hankkeiden valinta, ja sovellettava kriteereitä johdonmukaisesti. Kustannustehokkaimpia ovat hankkeet, joiden avulla on mahdollista edistää parhaiten maaseudun kehittämisohjelman tavoitteita yksikkökustannusten perusteella arvioituna (esim. hankkeet, jotka lisäävät parhaiten tilojen tuottavuutta tai joiden avulla saavutetaan suurimmat yksikkökustannuskohtaiset vedensäästöt alueilla, joilla vesipulaa ilmenee eniten). Valintajärjestelmissä olisi järjestelmällisesti asetettava vähimmäisraja-arvo, jonka yhteydessä otetaan huomioon hankkeen laatu.

b)Kustannusten kohtuullisuutta koskevien tarkastusten vaikuttavuuden osalta komission ja jäsenvaltioiden olisi pantava täytäntöön tilintarkastustuomioistuimen tästä aiheesta antamassa erityiskertomuksessa esittämät suositukset³⁹. Etenkin infrastruktuurihankkeiden yhteydessä jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että hankkeiden kustannusarviot perustuvat ajan tasalla oleviin hintatietoihin, jotka kuvastavat todellisia markkinahintoja, ja että julkiset hankintamenettelyt ovat tasapuolisia ja avoimia ja edistävät todellista kilpailua.

c)Jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon tuettujen investointien käyttöikä laatiessaan kestävyyttä koskevia vaatimuksia ja tarkastuksia.

d)Jäsenvaltioiden olisi asetettava avustus- ja maksupyyntöjen käsittelylle kohtuullinen aikaraja ja noudatettava sitä.

107

Tarkastetut 32 hanketta tuottivat yleisesti ottaen odotetut fyysiset tuotokset, kuten uudet tai kunnostetut tiet, vedenjakelu- ja viemäriverkot tai koulutilojen parantamisen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, kuten aiemmissakin kertomuksissaan⁴⁰, että hanketuloksia koskevat tiedot joko puuttuivat tai olivat liian epäluotettavia, jotta niiden avulla olisi voitu tehdä johtopäätöksiä toimenpiteiden vaikuttavuudesta. Mielekkäitä tulostietoja ei joko kerätä lainkaan, tai jos kerätään, tiedot perustuvat edunsaajien ilmoituksiin tai arvioihin, jotka eivät ole suorassa yhteydessä rahoitettuihin hankkeisiin.

108

Tarkastetuista 32 hankkeesta 20 hankkeella ei ollut mitattavissa olevia tavoitteita ja tavoitearvoja. Niissä tapauksissa, joissa hankkeiden osalta oli havaittavissa mitattavissa olevia tavoitteita, raportoitujen tietojen luotettavuudesta oli vain vähän tai ei lainkaan varmuutta ja niissä harvoissa hankkeissa, joiden tuloksista oli saatavilla tietoa, myönteisistä tuloksista oli vain vähän evidenssiä. Esimerkiksi useiden hankkeiden tapauksessa, joiden tarkoituksena oli parantaa maaseutuväestön elämänlaatua, ’parantuneista palveluista hyötyväksi maaseutuväestöksi’ raportoitiin koko kunnan väestö; rakennetuilla uusilla infrastruktuureilla, kuten syrjäisillä alueilla sijaitsevilla teillä, oli kuitenkin vain vähän käyttäjiä (ks. kohdat 77–83).

109

Komissio on ehdottanut muutoksia ohjelmakautta 2014–2020 varten. Indikaattoreiden laadulliset puutteet ja toimenpiteiden täytäntöönpanon viivästyminen vaikuttavat kuitenkin todennäköisesti seuranta- ja arviointiprosessiin (ks. kohdat 84–89). Tuloksista ei ole saatavilla oikea-aikaista, relevanttia ja luotettavaa tietoa, mikä vaikeuttaa päätöksiä tulevista toimintapoliittisista painotuksista ja maaseutualueilla toteutettavien infrastruktuuri-investointien tavoitteiden parhaista toteuttamismahdollisuuksista. Tässä tilanteessa on vaikeampaa toteuttaa komission kunnianhimoista tavoitetta hallinnoida talousarviota tulosperusteisesti varmistaen, että jokainen euro on käytetty viisaasti.

Suositus 3 – Seuranta, arviointi ja palaute

a)Ohjelmakaudella 2014–2020 komission ja jäsenvaltioiden olisi kerättävä oikea-aikaista, relevanttia ja luotettavaa tietoa, jonka avulla voidaan arvioida rahoitettujen hankkeiden ja toimenpiteiden saavutuksia. Näiden tietojen perusteella olisi voitava tehdä johtopäätöksiä käytettyjen varojen tehokkuudesta ja vaikuttavuudesta, yksilöidä toimenpiteitä ja infrastruktuurihankkeiden tyyppejä, jotka edistävät parhaiten EU:n tavoitteita, ja tarjota vakaa perusta toimenpiteiden hallinnoinnin parantamiselle.

b)Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että hankkeille, joihin sidotaan määrärahoja, asetetaan selkeät hankekohtaiset tavoitteet. Tavoitteet olisi mahdollisuuksien mukaan pyrittävä ilmaisemaan määrällisesti, sillä se helpottaa hankkeiden toteuttamista ja seurantaa ja tarjoaa hyödyllistä palautetta hallintoviranomaiselle.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Augustyn KUBIKIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. joulukuuta 2015 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

39Ks. erityiskertomus nro 22/2014.

40Ks. erityiskertomukset nro 8/2012, nro 1/2013, nro 6/2013 ja nro 12/2013.

Liitteet

Liite I

Infrastruktuuritoimenpiteisiin 125, 321, 322 ja 323 suunnatut EU:n varat – ohjelmakauden 2007–2013 suunnitellut ja käytetyt määrät

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen keräämät tiedot, jotka perustuvat eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston sivustolla esitettyihin tietoihin rahoitus- ja fyysisistä indikaattoreista (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Liite II

Tarkastetut hankkeet

Jäsenvaltio | Toimenpide | Hankkeen kuvaus | Tukikelpoiset kulut (pyöristettynä) (euroa) | Maaseudun kehittämisohjelman tuen prosentuaalinen osuus tukikelpoisista kuluista | Viivästykset (kuukausina) | Rahoituspäätöksen ajankohta | Urakan päättymisajankohta | Oliko hanketuloksille määritetty mitattavissa olevat tavoitearvot? | Tarkastuskäynteihin (lokakuu 2014 – helmikuu 2015) mennessä saavutetut hanketulokset
Saksa (Saksi) | 125 | Metsätien kunnostaminen 14 km:n matkalta | 100 000 | 80 % | - | 15.5.2009 | 10.10.2009 | Puunkorjuu (1 000 m³) viiden vuoden kuluessa | Puunkorjuu (3 936 m³) neljän vuoden kuluessa
321 | Hätäuloskäyntinä käytettävä portaikko ja ala-asteen laajennus | 35 000 | 100 % | - | 8.5.2012 | 5.9.2012 | Ei | Turvallisuuden parantuminen 75 koululaisen ja kuuden opettajan osalta
321 | Päiväkodin laajennus | 145 000 | 100 % | 6 | 30.9.2011 | 24.10.2012 | Energiankulutuksen vähentäminen | Toteutetut energiansäästötoimet
321 | Tien kunnostaminen 1,6 km:n matkalta | 130 000 | 85 % | - | 11.3.2011 | 22.7.2011 | Suorat edunsaajat: 12 kotitaloutta, kolme yritystä, kaksi tilaa | Suorat edunsaajat: 12 kotitaloutta, kolme yritystä, kaksi tilaa
321 | Tien kunnostaminen 1 km:n matkalta | 110 000 | 85 % | - | 4.4.2011 | 2.9.2011 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
322 | Tien kunnostaminen 0,175 km:n matkalta ja jalankulkuväylän kunnostaminen 0,252 km:n matkalta | 115 000 | 89 % | - | 26.3.2009 | 17.11.2009 | Suorat edunsaajat: 12 tilaa, kolme julkista rakennusta | Suorat edunsaajat: 12 tilaa, kolme julkista rakennusta
322 | Tien kunnostaminen 1,6 km:n matkalta | 760 000 | 85 % | - | 17.8.2010 | 15.8.2011 | Suorat edunsaajat: 170 tilaa, kuusi yritystä ja kaksi julkista rakennusta | Suorat edunsaajat: 170 tilaa, kuusi yritystä ja kaksi julkista rakennusta
Italia (Sisilia) | 125 | 2,7 km:n pituisen tien rakentaminen ja 2,6 km:n pituisen tieosuuden kunnostaminen | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25.2.2010 | 16.1.2013 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
125 | 3,3 km:n pituisen tien rakentaminen | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30.12.2010 | 21.3.2013 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
125 | 3,3 km:n pituisen tien rakentaminen ja 2,2 km:n pituisen tieosuuden kunnostaminen | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31.8.2010 | 23.8.2012 | Ei | Eläinten lukumäärän kasvu 26 % vuosina 2010–2014
125 | 2,8 km:n pituisen tien rakentaminen ja 1 km:n pituisen tieosuuden kunnostaminen | 960 000 | 80 % | 2 | 21.12.2010 | 19.10.2012 | Ei | Matkailijoiden lukumäärän kasvu 28 % ja eläinten lukumäärän kasvu 38 % vuosina 2011–2013
125 | 390:ää tilaa palvelevien putkien korvaaminen uusilla neljän km:n matkalta | 1 760 000 | 100 % | - | 10.11.2011 | 8.1.2014 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
321 | Vesiputkiverkon ja vesisäiliön uusiminen | 130 000 | 100 % | - | 30.3.2012 | 13.1.2014 | Ei | Vedenhukan vähentäminen 10-15 %
322 | Kylän suihkulähteen kunnostaminen | 160 000 | 100 % | - | 3.7.2012 | 19.6.2013 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
322 | Kylän pääaukion kunnostaminen (rakennukset + suihkulähde) | 810 000 | 100 % | 3 | 22.11.2011 | 15.2.2014 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
Puola | 125 | Pumppaamon parantaminen tulvasuojauksen varalta | 800 000 | 75 % | 5 | 17.11.2010 | 25.6.2012 | Tulvasuojauksen parantaminen 320 ha:n alalla | Parempi tulvasuojaus 320 ha:n alalla
321 | Jätevedenpuhdistamon uudelleenrakentaminen ja laajennus | 2 500 000 | 40 % | - | 16.12.2009 | 28.8.2012 | Lakisääteisten vedenlaatua koskevien standardien noudattaminen | Raportoitiin 172 uutta käyttäjää, evidenssi kuitenkin puuttui; käyttöaste laski 81 %:sta 71 %:iin vuosien 2012 ja 2014 välillä; lakisääteiset vedenlaatua koskevat standardit saavutettiin
321 | 4,5 km:n pituisen vedenjakeluverkon ja 2,8 km:n pituisen viemäriverkon rakentaminen | 300 000 | 75 % | - | 11.8.2011 | 9.8.2012 | Ei | Raportoitiin 160 vedenjakeluverkon käyttäjää ja 150 viemäriverkon käyttäjää, evidenssi tosin puuttui
321 | 8,9 km:n pituisen viemäriverkon rakentaminen ja 1,7 km:n pituisen vedenjakeluverkon kunnostaminen | 800 000 | 50 % | 2 | 16.12.2009 | 31.12.2012 | Ei | Raportoitiin 48 uutta käyttäjää, evidenssi kuitenkin puuttui
322/323 | Kulttuurikeskuksen, pysäköintialueen ja jalkapallokentän varustuksen uusiminen | 95 000 | 75 % | - | 14.8.2009 | 31.12.2011 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
Romania | 125 | Tien kunnostaminen 7,4 km:n matkalta | 800 000 | 100 % | 2 | 1.12.2010 | 22.10.2012 | Ei | Välittömiä tuloksia ei ilmaistu määrällisesti; alueella tuettujen tilojen määrä kasvoi 58:sta 72:een vuosina 2012–2014
322 | Tien kunnostaminen 18,5 km:n matkalta ja kymmenen koululaisen iltapäiväkäyttöön tarkoitetun tilan rakentaminen | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17.6.2010 | 13.12.2012 | Seitsemän uutta työpaikkaa; iltapäiväkäyttöön tarkoitettu tila kymmenen lapsen käyttöön | Ei uusia työpaikkoja; iltapäiväkäyttöön tarkoitettu tila 16 lapsen käyttöön
322 | 15 km:n pituisen vedenjakeluverkon ja 14,5 km:n pituisen viemäriverkon sekä jätevedenpuhdistamojen rakentaminen | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28.8.2008 | 23.6.2011 | 575 uutta viemäriverkkoliittymää | 628 uutta viemäriverkkoliittymää; parantunut vedenlaatu
322 | 0,93 km:n pituisen tien ja 21 km:n pituisen viemäriverkon rakentaminen | 1 270 000 | 100 % | - | 25.9.2008 | 16.5.2011 | 1 725 uutta viemäriverkkoliittymää | 802 uutta viemäriverkkoliittymää
322 | 4 km:n pituisen tieosuuden kunnostaminen, 14 km:n pituisen viemäriverkon rakentaminen, kaupungintalon ja 12 lapsen käytössä olevan päiväkodin kunnostaminen | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22.7.2009 | 28.5.2012 | 871 uutta viemäriverkkoliittymää, kahdeksan uutta työpaikkaa, 12 lasta päivähoitokeskuksessa | 327 uutta viemäriverkkoliittymää, ei uusia työpaikkoja, 12 lasta päiväkodissa
Espanja (Extremadura) | 125 | Kastelukanavan kunnostaminen 1,3 km:n matkalta ja seitsemän pumpun/suodattimen korvaaminen uusilla | 800 000 | 90 % | - | 29.8.2013 | 29.8.2014 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
125 | Päällystämättömien teiden (144,6 km) rakentaminen 1629 viljelijän käyttöön | 7 910 000 | 100 % | - | 23.2.2009 | 21.1.2011 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
125 | Kahden tien (6,4 km ja 14,8 km) kunnostaminen | 1 420 000 | 100 % | - | 25.9.2012 | 22.1.2013 | Ei | Matkailijoiden määrä laski urakoita seuranneiden kahden vuoden (2013 ja 2014) aikana 22 %:lla kauden 2007–2013 keskimäärään verrattuna
125 | Tien kunnostaminen 18,2 km:n matkalta | 630 000 | 100 % | - | 11.2.2013 | 2.2.2014 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
323 | Maaseudun jalankulkuväylien merkitseminen | 120 000 | 100 % | - | 2.7.2013 | 30.5.2014 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
323 | Maaseudun jalankulkuväylän/pyörätien kunnostaminen | 120 000 | 100 % | - | 29.5.2013 | 8.5.2014 | Ei | Ei ilmaistu määrällisesti
413 | Vanhainkodin huonekalu- ja laitehankinnat | 175 000 | 100 % | - | 1.8.2011 | 23.3.2012 | 30 uuden asukkaan sijoittaminen vanhainkotiin | 30 uuden asukkaan sijoittaminen vanhainkotiin

Komission vastaus

Tiivistelmä

III

Jäsenvaltioita kannustettiin sisällyttämään maaseudun kehittämisohjelmiinsa tärkeimmät maaseutualueet, joita on kehitettävä. Maaseudun kehittämisohjelmissa oli yksilöitävä alueet, joilla EU:n antama maaseudun kehittämistuki tuottaa eniten lisäarvoa. Jäsenvaltioiden oli valittava tarkoituksenmukaisimmat rahoitettavat toimet. Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta on voitu rahoittaa investointeja, jotka muutoin eivät olisi välttämättä saaneet rahoitusta.

III Ensimmäinen luetelmakohta

Jäsenvaltioita pyydettiin ohjelmakaudella 2007–2013 perustelemaan ensisijaiset investointikohteensa tarpeita koskevan SWOT-analyysin perusteella. Strategista ohjelmasuunnittelua ja eri rahastojen käytön tehokasta koordinointia koskevia säännöksiä on vahvistettu ohjelmakaudella 2014–2020. Nollavaikutusriskiä on tarkasteltava tapauskohtaisesti riippuen investoinnin tyypistä ja paikallisista investointiolosuhteista.

III Toinen luetelmakohta

Jäsenvaltiot määrittelevät valintakriteerit ja -menettelyt. Komissio muistutti ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltioita useaan otteeseen siitä, että niiden on otettava käyttöön konkreettiset valintakriteerit ja sovellettava valintamenettelyjä asianmukaisesti. Jotta jäsenvaltioiden olisi helpompi ehkäistä puutteita valintakriteerien soveltamisessa, komissio on laatinut tukikelpoisuutta ja valintaa koskevia ohjeita, joita sovelletaan ohjelmakaudella 2014–2020.

III Kolmas luetelmakohta

Seuranta- ja arviointijärjestelmän avulla (esim. väliarvioinnit) saadut tiedot olivat epätäydelliset ja mahdollisesti toisinaan myös epäluotettavat, mutta ne tarjosivat hyvän yleiskatsauksen maaseudun kehittämisohjelmien toteuttamiseen. Monivuotisten ohjelmien osalta eräitä tuloksia (esim. bruttoarvonlisäys ja vaikutukset) voidaan kuitenkin arvioida asianmukaisesti vasta, kun ohjelmakausi on edennyt jo jonkin aikaa, tai sen päätyttyä. Tällaisia vaikutuksia voidaan mitata vasta sen jälkeen, kun täytäntöönpanosta on kulunut riittävästi aikaa. Väliarviointivaiheessa voitiin useimpien toimien osalta mitata menoja ja tuotoksia, mutta ohjelmien tulosten ja vaikutusten arviointi olisi ollut ennenaikaista.

IV

Komissio antoi ohjelmakaudella 2007–2013 yleisiä ohjeita auttaakseen jäsenvaltioita laatimaan maaseudun kehittämisohjelmia.

Ohjelmakauden 2014–2020 osalta komissio on antanut kattavampia ohjeita, joissa on tietoa tukikelpoisuusedellytyksistä, valintakriteereistä ja investoinneista.

V a)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

V b)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja panee jo sitä täytäntöön.

Komissio on ohjelmakauden 2014–2020 sääntelykehystä laatiessaan toteuttanut tarvittavat toimet parantaakseen koordinointia eri rahastojen välillä maaseutuinfrastruktuurien tukemisen osalta. Komission yksiköt huolehtivat EU:n rahastojen koordinoinnista ja täydentävyydestä kansallisten/alueellisten strategioiden tasolla. Sen sijaan kansallisten/alueellisten viranomaisten tehtävänä on huolehtia koordinoinnista/täydentävyydestä toimien/hankkeiden tasolla ohjelmien täytäntöönpanon yhteydessä.

Komissio seuraa ja arvioi säännöllisesti täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa tuloksellisuutta koskevan vakiintuneen seuranta- ja raportointikehyksen puitteissa.

V c)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

V d)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Koska yksittäisten toimenpiteiden arvioinnilla on vain vähän arvoa, komissio kuitenkin katsoo, että arviointi olisi toteutettava politiikan tavoitteita vastaavien kohdealojen tasolla. Lisäksi komissio korostaa, että arviointi on tärkeää, jotta voidaan tulkita ja analysoida kerättyjä tietoja ja tehdä sen pohjalta päätelmiä vaikuttavuudesta tai tehokkuudesta.

V e)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Huomautukset

Komission yhteinen vastaus 20–22 kohtaan

Jäsenvaltioita pyydettiin ohjelmakaudella 2007–2013 perustelemaan ensisijaiset investointikohteensa tarpeita koskevan SWOT-analyysin perusteella. Strategista ohjelmasuunnittelua ja eri rahastojen käytön tehokasta koordinointia koskevia säännöksiä on vahvistettu ohjelmakaudella 2014–2020.

Koordinointi oli tarkoitus hoitaa kansallisella ja/tai aluetasolla. Jäsenvaltiot ja/tai alueet ovat yhdessä pohtineet täydentävyyden tarvetta rajaamisen pohjalta. Alueellisella ja paikallistasolla on usein sovellettu yhdennettyjä lähestymistapoja, joiden avulla on pyritty optimoimaan EU:n yhteisrahoitus.

23

Ohjelmakaudella 2007–2013 saatujen kokemusten perusteella ohjelmakauden 2014–2020 sääntelykehyksessä vahvistetaan strategista lähestymistapaa ohjelmasuunnitteluun ja parannetaan EU:n ja kansallisten varojen välistä täydentävyyttä.

24

Komissio ja jäsenvaltiot rahoittavat yhdessä maaseudun kehittämisohjelmien mukaisia toimenpiteitä. Kansallisten rahoitusvarojen niukkuuden takia maaseuturahasto on antanut jäsenvaltioille ja alueille mahdollisuuden rahoittaa maaseutualueilla toimia, joita ei välttämättä olisi muutoin rahoitettu, paikallisen väestön hyödyksi.

Laatikko 2 – Italia (Sisilia)

Sisilian viranomaisten mukaan alueella ei ollut kansallisia tai alueellisia resursseja rakenteellisten investointien rahoittamiseen. Alue on voinut maaseuturahaston tuella rahoittaa maaseutualueilla toimenpiteitä, joita ei ehkä olisi muutoin rahoitettu.

Laatikko 2 – Saksa (Saksi)

Julkisten varojen korvaaminen maaseuturahaston varoilla, kuten Saksin tapauksessa on käynyt, johtuu Saksassa sovellettavasta talousarviomenojen vuotuisuusperiaatteesta, kun taas maaseudun kehittämisohjelmat ovat monivuotisia (7 vuotta) ja niiden täytäntöönpanoon sovelletaan ”n + 2” -sääntöä.

25

Julkisten varojen korvaaminen maaseuturahaston varoilla hanketasolla ei välttämättä tarkoita, ettei varojen korvaamisella ole lisävaikutusta saavutettavaan tulokseen. Tarkastettujen hankkeiden pohjalta ei ole osoitettu, että maaseuturahaston toimenpiteillä ei olisi tuettu investointeja, joiden taloudellinen tuottavuus ei olisi riittänyt kattamaan investoinnin kokonaiskustannuksia.

26

Lainsäädännössä ei säädetä tukimäärien perustelemisesta taloudellisen analyysin avulla. Useat jäsenvaltiot ovat kuitenkin perustelleet maaseudun kehittämisohjelmien varojen tarvetta ja tehneet makrotaloudellisia analyyseja, esimerkiksi

–Sisilian maaseudun kehittämisohjelmassa on analysoitu maa- ja metsätalous- ja maaseutualueita ja määritetty keskeiset tarpeet;

–Romanian maaseudun kehittämisohjelmaan sisältyy kuvaus tarvittavista infrastruktuuri-investoinneista ja jonkin verran määrällisten tarpeiden arviointia. Yhteisrahoitusosuudet vahvistettiin toimintalinjan tasolla ottaen huomioon makrotaloudelliset kriteerit.

Ks. myös komission yhteinen vastaus 20–22 kohtaan.

29

Hankkeita voidaan rahoittaa maaseuturahaston tuella ja/tai kansallisista varoista. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että hankkeet olisi pantu täytäntöön myös ilman maaseudun kehittämisohjelmien tukea. Komissio katsoo, että asianmukaiset valintakriteerit ovat keskeinen tapa varmistaa tuen tehokas kohdentaminen. Yksittäisten hakijoiden taloudellisten valmiuksien tarkistaminen ei saisi aiheuttaa hallintoviranomaisille suhteetonta hallinnollista rasitusta.

Laatikko 4

Sisilian osalta Italian viranomaiset ovat havainneet päällekkäistä rahoitusta, ja kyseiset hankkeet on suljettu pois maaseudun kehittämisohjelmasta myönnettävän tuen piiristä.

31

Rajaamisperusteiden määrittäminen on yksi mahdollinen keino ehkäistä päällekkäinen rahoitus. Julkisen rahoituksen päällekkäisyys on kuitenkin mahdollista edellyttäen, että päällekkäistä rahoitusta ei myönnetä samoihin kustannuseriin, sillä julkisen rahoituksen päällekkäisyys ei välttämättä tarkoita, etteikö eri toimista voitaisi saada lisäarvoa.

31 Ensimmäinen luetelmakohta

Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 56 artiklan mukaisesti maaseuturahastosta rahoitetaan vain ”pieninfrastruktuuriin” liittyviä ”peruspalveluja”. Sen vuoksi Saksin maaseudun kehittämisohjelmassa vahvistettiin rahoituksen enimmäismäärä tämäntyyppisille hankkeille. Tämä ei kuitenkaan estä myöntämästä EAKR:sta tukea integroituihin hankkeisiin.

31 Toinen luetelmakohta

Sisilian maaseudun kehittämisohjelmassa vahvistetut rajaamisperusteet ovat selkeät eivätkä mahdollista julkisen rahoituksen päällekkäisyyttä. Hallintoviranomainen on vastuussa asianmukaisten valvontajärjestelyjen täytäntöönpanosta, jotta voidaan varmistaa rajaamisen noudattaminen.

31 Kolmas luetelmakohta

Puolan vuosien 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelma sisältää rajaamissäännöt, jotka koskevat

a)hankkeen tyyppiä: esim. peruslaajakaistainfrastruktuuri EAKR:n osalta; ns. verkon viimeinen osuus (last mile) maaseuturahaston osalta;

b)sijaintia: esim. laajakaista ”valkoisilla” maaseutualueella (eli ei laajakaistayhteyttä).

Tämä tarkoittaa sitä, että yksittäinen hanke voidaan rahoittaa ainoastaan yhdestä lähteestä tiettynä ajankohtana.

32

Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 60 artiklassa mainitaan velvollisuus vahvistaa rajaamisperusteet ainoastaan EU:n tukivälineistä rahoitettavien toimien osalta. Kansallisten varojen hallinnointi ja kansallisten/alueellisten koordinointirakenteiden luominen ovat jäsenvaltioiden vastuulla. EU:n ja kansallisten varojen päällekkäisyys tietyllä alueella ei vaaranna täydentävyyttä edellyttäen, että yksi ja sama toimenpide ei saa päällekkäistä rahoitusta.

33

Useat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimia, joilla on pyritty varmistamaan rahastojen keskinäinen täydentävyys, esimerkiksi

–Romania on ottanut käyttöön mekanismin, jolla pyritään lisäämään täydentävyyttä;

–Italia on ottanut käyttöön kehyksen, jonka puitteissa kaikki EU:n tukemat alueelliset ohjelmat voivat toimia yhdessä yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

35

Koordinointi oli tarkoitus hoitaa kansallisella ja/tai aluetasolla. Jäsenvaltiot ja/tai alueet ovat yhdessä pohtineet täydentävyyden tarvetta rajaamisen pohjalta. Alueellisella ja paikallistasolla on usein sovellettu yhdennettyjä lähestymistapoja, joiden avulla on pyritty optimoimaan EU:n yhteisrahoitus.

36

Romanian osalta tämä yksittäinen esimerkki ei tarkoita sitä, että rahastojen välillä ei ole keskinäistä täydentävyyttä.

Sisilian osalta komissio on pyytänyt aluetta selventämään vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmaa koskevassa luonnoksessa, että tukea ei voida myöntää sellaisten teiden kunnostamiseen, joista on tullut käyttökelvottomia säännöllisen kunnossapidon puuttumisen takia, tai uusien teiden rakentamiseen alueilla, joilla jo olemassa olevat tiet ovat tulleet käyttökelvottomiksi kunnossapidon puuttumisen takia.

38

Vuosina 2007–2013 ohjelmat voitiin hyväksyä vain, jos niiden tueksi esitettiin tarveanalyysit, jotka tukivat tyydyttävällä tavalla jäsenvaltioiden strategisia valintoja. Päällekkäinen rahoitus voidaan hyväksyä ainoastaan samantyyppisten toimien kohdalla edellyttäen, että tämä ei johda samojen yritysten kaksinkertaiseen rahoitukseen.

Yhteisön tukivälineiden keskinäistä täydentävyyttä pyrittiin lisäämään vuosina 2007–2013 määrittämällä rajaamisperusteet.

Ks. myös komission yhteinen vastaus 20–22 kohtaan.

40

Korvaaminen ei välttämättä tarkoita, etteikö eri varoilla voitaisi saada aikaan lisäarvoa. Korvaaminen oli joissakin tapauksissa tarpeen, koska julkisen talouden tilanne oli vaikea useissa jäsenvaltioissa eri alueilla.

41

Eri rahastojen tukitoimien välinen täydentävyys otetaan huomioon kumppanuussopimuksissa sekä toimenpideohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien tasolla.

Romanian kumppanuussopimus sisältää tietoa eri rahastojen välisestä synergiasta ja tarkempia tietoja koordinointimekanismeista. Lisäksi Romania on ilmoittanut yksittäisissä toimenpidekuvauksissa täydentävyydestä ja koordinoinnista muiden varojen kanssa.

Täydentävyyttä käsiteltiin laajasti jäsenvaltioiden kanssa kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmista käydyissä neuvotteluissa. Komissio on antanut jäsenvaltioille asianmukaiset ohjeet.

Sisilian vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelman luonnos on ollut tarkastuksen aikana parhaillaan hyväksyttävänä. Luonnoksessa kuvataan mekanismeja, joilla pyritään edistämään EU:n eri rahastojen keskinäistä täydentävyyttä.

Laatikko 7 – Italia (Sisilia)

Kaikki sovellettavat tukikelpoisuusehdot ja valintakriteerit on määritelty Sisilian maaseudun kehittämisohjelmassa sellaisena kuin komissio on sen hyväksynyt. Ehdotuspyynnössä ei saa asettaa ylimääräisiä tai vaihtoehtoisia tukikelpoisuusehtoja maaseudun kehittämisohjelmassa vahvistettujen lisäksi. Alue ei myöskään saa panna täytäntöön maaseudun kehittämisohjelmien toimia sellaisten perusteiden mukaisesti, jotka eivät vastaa maaseudun kehittämisohjelmassa esitettyä toimenpidekuvausta. Hallintoviranomaisen tehtävänä on varmistaa ohjelman moitteeton täytäntöönpano.

45

Havaitut puutteet on tarkoitus korjata kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmissa. Asetuksen (EU) N:o 1305/2013 49 artiklassa edellytetään, että valintakriteerejä sovelletaan noudattaen avointa ja asianmukaisesti dokumentoitua menettelyä. Lisäksi komission antamissa kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmien tukikelpoisuus- ja valintakriteerejä koskevissa ohjeissa mainitaan erikseen, että valintakriteerejä olisi sovellettava myös silloin, kun hallintoviranomainen on ainoa edunsaaja.

47

Puolassa tämän toimenpiteen edunsaajat olivat vesialan infrastruktuurista vastaavia alueellisia elimiä, jotka ovat vastuussa muun muassa hankkeiden asianmukaisesta valinnasta.

48

Jäsenvaltioiden ja alueiden tehtävänä on huolehtia siitä, että valintakriteerejä sovelletaan asianmukaisesti sen varmistamiseksi, että vain laadukkaimmat hankkeet saavat tukea maaseuturahastosta. Komissio on antanut jäsenvaltioille ohjeita asianmukaisten valintakriteerien soveltamisesta.

Laatikko 9 – Italia (Sisilia)

Seurantakomitean kokouksessa kesäkuussa 2013 hallintoviranomainen ilmoitti komissiolle, että kaikkia maaseudun kehittämisohjelmassa vahvistettuja valintakriteerejä sovelletaan asianmukaisesti. Lisäksi kaikkiin kesäkuun 2013 jälkeen käynnistettyihin uusiin ehdotuspyyntöihin, jotka koskevat toimintalinjaan 1 ja 3 kuuluvia toimenpiteitä, on sisältynyt vähimmäispistemäärä, jonka avulla on pyritty varmistamaan valittavien hankkeiden laatu.

50

Komissio on antanut kustannusten kohtuullisuutta koskevia ohjeita, joissa otetaan huomioon tarve tehdä riskiperusteisia tarkastuksia kyseessä olevista tukimääristä ja -intensiteeteistä riippuen.

51

Komissio kannustaa maaseudun kehittämisen yhteydessä toteutettavista tarkastuksista ja sovellettavista seuraamuksista antamissaan ohjeissa jäsenvaltioita ottamaan käyttöön luotettavat hintatietokannat ja täydentämään mahdollisuuksien mukaan tätä järjestelmää tarjousten vertailulla ja asiantuntijalausunnoilla.

Laatikko 11 – Espanja (Extremadura)

Komissio puuttui Extremaduraa koskevan vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelman hyväksymismenettelyn aikana tukien myöntämiseen suoraan valtion omistamille yrityksille ja erityisesti hintojen oikeuttamiseksi esitettyihin perusteluihin. Tämä puute on tarkoitus korjata kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmassa.

56

Ylläpitosuunnitelmaa koskeva vaatimus voidaan tiettyjen investointien osalta katsoa hyväksi toimintatavaksi. Lainsäädännössä ei kuitenkaan velvoiteta toimittamaan suunnitelmaa.

57

Komissio on myös todennut tällaisen riskin, ja se on sisällytetty tilintarkastustuomioistuimen asiasta esittämien tarkastushavaintojen johdosta Romanian virhetasoa koskevaan toimintasuunnitelmaan.

58

Sisilian vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmaa ei ole hyväksytty tarkastushetkellä. Alueviranomaisten kanssa käytyjen neuvottelujen perusteella on päätetty, että näiden hankkeiden kustannuksia ei tueta vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmasta.

60

Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 71 artiklan mukaan viiden vuoden ajanjakso ei voi ohjelmakaudella 2014–2020 alkaa siinä vaiheessa, kun hakemus hyväksytään, vaan se alkaa loppumaksun suorittamisesta tuensaajalle.

61

Ohjelmakauden 2014–2020 neuvottelujen aikana komissio kannusti jäsenvaltioita nopeuttamaan hallinnollisia menettelyjä, jotta tuensaajat voivat toteuttaa toimenpiteitä ohjelmakauden alusta alkaen.

62

Hallinnollisten määräaikojen vahvistaminen voidaan katsoa hyväksi toimintatavaksi. Ei ole kuitenkaan olemassa säännöksiä, joissa komissiolle annettaisiin valtuudet pakottaa jäsenvaltiot vahvistamaan tällaisia määräaikoja.

63

Jäsenvaltioita on muistutettu vuosittaisissa arviointikokouksissa ja seurantakomiteoiden kokouksissa siitä, että toimenpiteiden täytäntöönpano ajallaan on tärkeää, jotta voidaan varmistaa ohjelmien onnistunut toteutus ja EU:n varojen tehokas käyttö.

67

Komission tarkastuksissa havaittiin samanlaisia puutteita kuin tilintarkastustuomioistuin on todennut: esimerkiksi hankkeiden valintaa, kustannusten kohtuullisuutta tai julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamatta jättäminen. Tarkastetut jäsenvaltiot sitoutuivat näiden tarkastushavaintojen perusteella toteuttamaan korjaavia toimenpiteitä parantaakseen toteutusta edellä mainituilla aloilla.

70

Ainoa jäljellä oleva Puolan julkisia hankintoja koskevan (kansallisen) lainsäädännön muutos tuli voimaan 19. lokakuuta 2014. Komissio tekee parhaillaan sitä koskevaa arviota.

Romania laati vuonna 2015 yhdessä komission yksiköiden kanssa tehostetun toimintasuunnitelman kyseisen ennakkoehdon täyttämiseksi. Romanian viranomaiset hyväksyivät toimintasuunnitelman 9. heinäkuuta 2015, ja sitä toteutetaan nyt kaikkien ERI-rahastojen ohjelmien osalta.

71

Kustannusten kohtuullisuuden arviointia on käsitelty suurelta osin maaseudun kehittämisen yhteydessä toteutettavista tarkastuksista ja sovellettavista seuraamuksista annetuissa ohjeissa, joissa on lisäksi tietoa viitehintojen käytöstä.

72

Infrastruktuurihankkeiden osalta on varmistettava, että hankkeisiin ei tehdä viiden vuoden kuluessa loppumaksusta sellaisia olennaisia muutoksia, jotka vaikuttaisivat niiden luonteeseen, tavoitteisiin tai täytäntöönpanoedellytyksiin ja jotka vaarantaisivat niiden alkuperäiset tavoitteet. Tämä on varmistettava otoksen perusteella tehtävin jälkitarkastuksin asetuksen (EU) N:o 809/2014 52 artiklan mukaisesti.

Komission yhteinen vastaus 79 ja 81 kohtaan

Yhteinen seuranta- ja arviointikehys oli ohjelmakaudella 2007–2013 uusi väline. Eräät jäsenvaltiot tarvitsivat aikaa oppiakseen hyödyntämään tietojen keruuta ja käsittelyä koskevaa menetelmää sekä arvioinnin tuloksia.

Seuranta- ja arviointijärjestelmän avulla saatavilla olevat tiedot olivat epätäydelliset ja mahdollisesti toisinaan myös epäluotettavat, mutta ne olivat parhaat mahdolliset käytettävissä olevat tiedot kyseisessä vaiheessa, kun otetaan huomioon taloudelliset ja käytännön rajoitukset. Komissio on esittänyt ratkaisuja joihinkin seuranta- ja arviointijärjestelmään liittyviin ongelmiin ohjelmakaudella 2014–2020. Aina on kuitenkin pyrittävä suhteuttamaan seurannan ja arvioinnin tuottamat hyödyt kustannuksiin ja hallinnolliseen rasitukseen.

80

Komissio kehotti jäsenvaltioille osoittamissaan vuotuisia edistymiskertomuksia koskevissa huomautuskirjeissä viranomaisia nopeuttamaan indikaattoreiden määrällistä ilmaisemista.

Laatikko 15

Vaikka todettaisiin, että kylässä, johon on rakennettu tie, asuu vain muutama sata ihmistä, tämä ei kerro mitään siitä, kuinka moni ihminen todella käyttää tai voi käyttää tietä. Muutkin ihmiset kuin pelkästään maaseudun väestö hyötyvät maaseutualueiden parannetuista palveluista.

Maaseutuväestön kaksinkertainen laskenta toimenpiteen M322 (kylien kunnostus) osalta oli tarkoituksellista ja johtui hyväksytystä menetelmästä.

83

Lainsäädännössä ei säädetä määrällisten tavoitteiden asettamisesta kullekin yksittäiselle hankkeelle. Yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen mukaan hallintoviranomainen vahvistaa tavoitteet maaseudun kehittämisohjelman tasolla.

Kuten kertomuksen liitteessä II esitetään, viidestä Puolan hankkeesta neljässä oli mitattavissa olevia tuloksia, ja ainoa poikkeus liittyi kulttuuri-/urheiluinfrastruktuureihin.

85

Vuosien 2014–2020 yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän osalta ulkoiset arvioijat arvioivat vuosina 2017 ja 2019 uutta tulosindikaattoria ”tuettujen maatilojen maatalouden tuotoksen/vuosityöyksikkö muutos”, ja lisäksi uusi indikaattori sisältyy jälkiarviointeihin. Komissio pitää arviointien määrää asianmukaisena ottaen huomioon tällaisten arviointien kustannus-hyötysuhteen.

86

Vuosien 2014–2020 yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän kaksi indikaattoria (tuotos- ja tulosindikaattorit ”paremmista palveluista/infrastruktuureista hyötyvä väestö”) täydentävät toisiaan. Ne mittaavat toimenpiteistä hyötyvän väestön brutto- ja nettomäärää.

87

Toimenpiteiden vaikutuksia arvioidaan suhteessa niiden ohjelmien tavoitteisiin, joihin toimenpiteet sisältyvät. Ohjelmien tavoitteet määritellään kohdealojen tasolla, ja kohdealueiden tavoitteet on vahvistettu etukäteen. Ohjelmien edistymistä näiden tavoitteiden saavuttamisessa seurataan säännöllisesti. Tämä toimintatapa vastaa politiikan tulossuuntautuneisuutta, ja sen avulla voidaan paremmin sovittaa yhteen toimenpiteiden vaikutukset ja asiaankuuluvat tavoitteet.

Jäsenvaltiot voivat määritellä muita ohjelmakohtaisia indikaattoreita keskeisten toimenpiteiden osalta. Tätä ei kuitenkaan pitäisi vaatia järjestelmällisesti kaikilta toimenpiteiltä, jotta seurannan ja arvioinnin kustannukset voidaan pitää kohtuullisina. Jälkiarvioinnin tekijät tarkastelevat lähemmin yksittäisten toimenpiteiden/alatoimenpiteiden toteuttamista.

Lisäksi lainsäädännössä määritellyt tai jäsenvaltioiden vahvistamat indikaattorit muodostavat vain lähtökohdan arvioinnille, ja arvioijat voivat kerätä myös lisätietoja esimerkiksi tapaustutkimusten avulla.

88

Väliarvioinnista sai hyvän yleiskuvan maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanosta. Monivuotisten ohjelmien, kuten maaseudun kehittämisohjelmien, osalta eräitä tuloksia (esim. bruttoarvonlisäys) ja vaikutuksia on kuitenkin mahdollista arvioida ja mitata asianmukaisesti vasta sen jälkeen, kun täytäntöönpanosta on kulunut riittävästi aikaa.

89

Vuosien 2014–2020 seuranta- ja arviointijärjestelmä sisältää useita parannuksia verrattuna vuosien 2007–2013 yhteiseen seuranta- ja arviointikehykseen:

–Parannetut vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, joissa esitetään arvioinnin tulokset, korvaavat väliarvioinnit. Ensimmäisessä vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa vuonna 2017 on tarkoitus keskittyä ohjelmien ohjaukseen liittyviin seikkoihin, ja toisessa täytäntöönpanokertomuksessa vuonna 2019 esitetään alustava arvio maaseudun kehittämisohjelmien vaikutuksesta.

–Jäsenvaltioiden on suoritettava arviointitoimia koko ohjelmakauden ajan maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyvän arviointisuunnitelman mukaisesti.

–Arviointi sekä politiikan tulosten ja vaikutusten raportointi on tarkoitus liittää tiiviimmin maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanovaiheeseen.

Johtopäätökset ja suositukset

93

Jäsenvaltioita kannustettiin sisällyttämään maaseudun kehittämisohjelmiinsa tärkeimmät maaseutualueet, joita on kehitettävä. Maaseudun kehittämisohjelmissa oli yksilöitävä alueet, joilla EU:n antama maaseudun kehittämistuki tuottaa eniten lisäarvoa. Jäsenvaltioiden oli valittava tarkoituksenmukaisimmat rahoitettavat toimet. Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta on voitu rahoittaa investointeja, jotka muutoin eivät välttämättä olisi saaneet rahoitusta.

94

Parhaiden toimintatapojen jakaminen on helpoin toteuttaa jälkikäteen, sillä infrastruktuuri-investoinnit toteutetaan pitkällä aikavälillä ja niiden hyödyt näkyvät vasta myöhemmässä vaiheessa. Edellisellä ohjelmakaudella saadut kokemukset on kuitenkin otettu huomioon vuosien 2014–2020 lainsäädäntökehyksessä. Eurooppalainen maaseudun kehittämisverkosto edistää hyvien toimintatapojen vaihtoa jäsenvaltioiden ja alueiden kesken.

96

Koordinointi oli tarkoitus hoitaa kansallisella ja/tai aluetasolla. Jäsenvaltiot ja/tai alueet ovat yhdessä pohtineet täydentävyyden tarvetta rajaamisen pohjalta. EU:n yhteisrahoitus on usein pyritty optimoimaan noudattamalla yhdennettyjä lähestymistapoja alueellisella ja paikallistasolla.

97

Komissio ja jäsenvaltiot rahoittavat yhdessä maaseudun kehittämisohjelmien mukaisia toimenpiteitä. Kansallisten rahoitusvarojen niukkuuden takia maaseuturahasto on antanut jäsenvaltioille ja alueille mahdollisuuden rahoittaa maaseutualueilla toimia, joita ei ehkä olisi muutoin rahoitettu, paikallisen väestön hyödyksi.

98

Jäsenvaltioita pyydettiin ohjelmakaudella 2007–2013 perustelemaan ensisijaiset investointikohteensa tarpeita koskevan SWOT-analyysin perusteella. Strategista ohjelmasuunnittelua ja eri rahastojen käytön tehokasta koordinointia koskevia säännöksiä on vahvistettu ohjelmakaudella 2014–2020. Nollavaikutusriskiä on tarkasteltava tapauskohtaisesti riippuen investoinnin tyypistä ja paikallisista investointiolosuhteista.

Komission yhteinen vastaus 99 ja 100 kohtaan

Rajaamista ja täydentävyyttä on käsitelty yksityiskohtaisesti kauden 2007–2013 ohjelma-asiakirjoissa. Vaikka eri rahastoista myönnettävä tuki samantyyppisiin toimiin ei välttämättä vaaranna rahoituksella aikaansaatavaa lisäarvoa, päällekkäinen rahoitus samaan investointiin oli suljettu pois vahvistamalla rajaamisperusteet. Synergiaa on pyritty aikaansaamaan mahdollistamalla eräillä alueilla eri rahastojen yhteiset toimet. Rajaaminen varmistettiin käyttämällä tiettyjä kriteerejä, kuten rahoituksen enimmäismääriä tai fyysisiä parametreja.

Keskinäistä täydentävyyttä ja rajaamista käsiteltiin ohjelmakaudella 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmissa. Myös kutakin jäsenvaltiota varten laadituissa komission yksiköiden kannanotoissa annettiin ohjeita ERI-rahastoista rahoitettavista koordinoiduista toimista. Jäsenvaltioiden on varmistettava täydentävyys, johdonmukaisuus ja yhdenmukaisuus muiden EU:n välineiden kanssa.

Suositus 1 a)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Suositus 1 b)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja panee jo sitä täytäntöön.

Nollavaikutusriskiä on tarkasteltava tapauskohtaisesti riippuen investoinnin tyypistä ja paikallisista investointiolosuhteista. Nollavaikutusriskin lieventämistä koskevien parhaiden toimintatapojen vaihtamista on tarkoitus edistää eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston toimilla.

Mekanismeja, joilla varmistetaan rahastojen välinen entistä parempi koordinointi ja täydentävyys, on vahvistettu ohjelmakaudella 2014–2020 kumppanuussopimusten avulla, joissa jäsenvaltioiden on kuvattava ERI-rahastojen käyttöä toimien keskinäisen täydentävyyden ja synergian varmistamiseksi. Täydentävyyttä ja rajaamista on käsitelty myös maaseudun kehittämisohjelmissa.

Periaate, jonka mukaan maaseudun kehittämisvaroilla täydennetään kansallisia varoja, toteutuu ohjelmien tasolla asianmukaisten yhteisrahoitusosuuksien soveltamisen kautta, mutta komissio aikoo jatkossakin parantaa maaseudun kehittämismenojen tehokkuutta.

Suositus 1 c)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Suositus 1 d)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja panee jo sitä täytäntöön.

Komissio on ohjelmakauden 2014–2020 sääntelykehystä laatiessaan toteuttanut tarvittavat toimet parantaakseen eri rahastojen välistä koordinointia maaseutuinfrastruktuurien tukemisen osalta.

Komission yksiköt huolehtivat EU:n rahastojen koordinoinnista ja täydentävyydestä kansallisten/alueellisten strategioiden tasolla. Sen sijaan kansallisten/alueviranomaisten tehtävänä on huolehtia koordinoinnista/täydentävyydestä toimien/hankkeiden tasolla ohjelmien täytäntöönpanon yhteydessä.

Komissio seuraa ja arvioi säännöllisesti täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa vakiintuneen seuranta- ja raportointikehyksen puitteissa.

103

Myös komission tarkastuksissa on havaittu puutteita järjestelmissä, jotka jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön kulujen kohtuullisuuden arvioimista varten. Joissakin tapauksissa on määrätty rahoitusoikaisuja.

Komissio pitää ensisijaisen tärkeänä, että kustannusten kohtuullisuutta ja julkisia hankintoja koskevia tarkastuksia tehostetaan. Hallintoviranomaiset ja maksajavirastot ovat järjestäneet näihin kysymyksiin liittyvää koulutusta, ja lisäksi on annettu erityistä ohjeistusta. Julkisten hankintojen osalta on kehitteillä kaikkia ERI-rahastoja koskeva toimintasuunnitelma, alan toimijoille tarkoitettuja erityisiä ohjeita, koulutusta ja asiaa käsitteleviä verkkosivustoja.

Julkiset hankinnat ovat ennakkoehto kaikelle ERI-rahastoista myönnettävälle tuelle. Jos ei ole olemassa riittävää varmuutta siitä, että menettelyt ja instituutiot ovat riittävät EU:n varojen hallinnoimiseksi tuloksekkaasti ja tehokkaasti sekä toimien sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi, maksut jäsenvaltioille voidaan keskeyttää.

104

Ylläpitosuunnitelmaa koskeva vaatimus voidaan tiettyjen investointien osalta katsoa hyväksi toimintatavaksi. Lainsäädännössä ei kuitenkaan velvoiteta toimittamaan suunnitelmaa.

105

Hallinnollisten määräaikojen vahvistaminen voidaan katsoa hyväksi toimintatavaksi. Ei ole kuitenkaan olemassa säännöksiä, joissa komissiolle annettaisiin valtuudet pakottaa jäsenvaltiot vahvistamaan tällaisia määräaikoja.

Suositus 2 a)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Suositus 2 b)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Komissio panee täytäntöön erityiskertomuksessa nro 22/2014 esitetyt suositukset järjestämällä erityisiä koulutustilaisuuksia hallintoviranomaisille ja maksajavirastoille, parantamalla toimenpiteiden todennettavuuden ja valvottavuuden arviointia ja edistämällä yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä. Lisäksi järjestelmiä, joiden avulla pyritään varmistamaan, että hankkeiden kustannukset ovat kohtuulliset, arvioidaan sääntöjenmukaisuutta koskevien tarkastusten yhteydessä. Jos sääntöjä ei noudateta, sovelletaan rahoitusoikaisuja.

Suositus 2 c)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Suositus 2 d)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Komission yhteinen vastaus 107 ja 108 kohtaan

Seuranta- ja arviointijärjestelmän avulla saatavilla olevat tiedot olivat parhaat mahdolliset käytettävissä olevat tiedot kyseisessä vaiheessa, kun otetaan huomioon taloudelliset ja käytännön rajoitukset. Komissio on esittänyt useita parannuksia seuranta- ja arviointijärjestelmään ohjelmakaudella 2014–2020. Samalla se on ottanut huomioon tarpeen suhteuttaa seurannan ja arvioinnin tuottamat hyödyt kustannuksiin ja hallinnolliseen rasitukseen.

109

Vuosien 2014–2020 seuranta- ja arviointijärjestelmään on tehty useita parannuksia.

Vuosina 2017 ja 2019 on tarkoitus antaa parannetut vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, joissa esitetään arvioinnin tulokset. Ensimmäisessä kertomuksessa keskitytään ohjelmien ohjaukseen ja toisessa maaseudun kehittämisohjelmien vaikutusten arviointiin. Jäsenvaltioiden on suoritettava arviointitoimia koko ohjelmakauden ajan maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyvän arviointisuunnitelman mukaisesti. Arviointi sekä politiikan tulosten ja vaikutusten raportointi on tarkoitus liittää tiiviimmin täytäntöönpanovaiheeseen.

Politiikan tulossuuntautuneisuuden vahvistamiseksi edelleen on tarkoitus lujittaa politiikan arviointia keskeisten poliittisten tavoitteiden pohjalta.

Suositus 3 a)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Koska yksittäisten toimenpiteiden arvioinnilla on vain vähän arvoa, komissio kuitenkin katsoo, että arviointi olisi toteutettava politiikan tavoitteita vastaavien kohdealojen tasolla. Lisäksi komissio korostaa, että arviointi on tärkeää, jotta voidaan tulkita ja analysoida kerättyjä tietoja ja tehdä sen pohjalta päätelmiä vaikuttavuudesta tai tehokkuudesta.

Suositus 3 b)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

QJ-AB-15-025-FI-E    ISSN 1977-5792

EU osarahoittaa investointeja maaseudun infrastruktuureihin ja pyrkii näin parantamaan maa- ja metsätalousalan kilpailukykyä sekä maaseutualueiden elämänlaatua. Tarkastuksessa tutkittiin, ovatko jäsenvaltiot ja Euroopan komissio saaneet vastinetta toimiin suunnatuille varoille. Tarkastuksessa havaittiin, että maaseudun kehittämistä koskevien EU:n varojen käyttötarvetta ei aina perusteltu selkeästi. Lisäksi koordinointi muiden varojen kanssa oli heikkoa eikä valintamenettelyjen avulla ohjattu rahoitusta systemaattisesti kustannustehokkaimmille hankkeille. Komissio ja jäsenvaltiot eivät ole keränneet riittävästi tietoa rahoitettujen toimenpiteiden vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta. Tämä vaikeuttaa tulevan toimintapolitiikan ohjaamista ja budjetin tulosperusteista hallinnointia.