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FR
2015

n° 25

Rapport spécial

Aide de l’UE en faveur des infrastructures rurales: une
bien meilleure utilisation
des ressources est possible

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre d’audit I, présidée par M. Augustyn Kubik, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la conservation et à la gestion des ressources naturelles. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour, assisté de: Mme Ioulia Papatheodorou, chef de cabinet; M. Kristian Sniter, attaché de cabinet; M. Michael Bain, chef d’unité; Mme Diana Voinea, chef d’équipe et M. Lorenzo Pirelli, chef d’équipe adjoint. L’équipe d’audit était composée de Mme Ramona Bortnowschi, Mme Malgorzata Frydel, M. Athanasios Koustoulidis, Mme Maria Eulàlia Reverté i Casas et M. Michael Spang. L’assistance linguistique a été assurée par Mme Hannah Critoph, M. Jeremy Gardner, Mme Paulina Pruszko, Mme Agata Sylwestrzak, Mme Fiona Urquhart et M. Adrian Williams. Mme Terje Teppan-Niesen était en charge du secrétariat.

De gauche à droite: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

Table des matières

Glossaire

Synthèse

Introduction

L’importance des investissements dans les infrastructures rurales au sein de l’Union européenne

Aide à l’investissement dans les infrastructures au titre du développement rural

Étendue et approche de l’audit

Observations

Partie I – Justification insuffisante du recours aux fonds de l’UE consacrés au développement rural et mauvaise coordination avec les autres fonds

Les États membres n’ont pas toujours justifié clairement le besoin de recourir aux fonds de l’UE consacrés au développement rural

Le risque d’effet d’aubaine n’a pas été atténué efficacement, même si de bonnes pratiques ont été relevées

Des délimitations peu satisfaisantes et des mécanismes insuffisants pour garantir la complémentarité ont souvent nui à l’efficacité de la coordination des fonds

La Commission s’est attachée à améliorer la coordination pour la période de programmation 2014-2020 afin de remédier aux faiblesses du passé

Partie II – La mise en œuvre des mesures auditées n’a pas permis une utilisation optimale des ressources

Les procédures de sélection n’ont pas toujours orienté le financement vers les projets présentant le meilleur rapport coût/efficacité

Les contrôles concernant le caractère raisonnable des coûts et les procédures de marchés publics n’ont pas limité efficacement le risque de coûts excessifs des projets

Les exigences relatives à la pérennité ne tenaient pas compte de la durée de vie utile des investissements

De longs retards dans les procédures administratives ont eu un impact sur l’efficience et l’efficacité des mesures

La Commission a mis en place à un stade avancé de la période de programmation un suivi systématique des faiblesses et des plans d’action des États membres correspondants

Partie III – Le système de suivi et d’évaluation n’a pas fourni d’informations adéquates quant aux résultats des projets

Les projets audités ont produit les réalisations physiques escomptées, mais des informations fiables sur leurs résultats faisaient souvent défaut

La Commission a encouragé les États membres à améliorer le suivi et l’évaluation, mais des faiblesses risquent de perdurer pour la période de programmation 2014-2020

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Fonds de l’UE consacrés aux mesures 125, 321, 322 et 323 en faveur des infrastructures: dépenses prévues et effectuées pour la période de programmation 2007-2013
Annexe II | — | Vue d’ensemble des projets audités sur place

Réponses de la Commission

Glossaire

Approche Leader: méthode appliquée pour atteindre les objectifs de la politique de développement rural de l’UE par une mise en œuvre de type participatif (bottom-up) plutôt que selon l’habituelle approche normative (top-down). «Leader» est l’acronyme de «liaison entre actions de développement de l’économie rurale».

Autorité de gestion: l’instance locale, régionale ou nationale désignée par l’État membre pour présenter un programme de développement rural à la Commission, puis pour en assurer la gestion et la mise en œuvre.

CCSE (cadre commun de suivi et d’évaluation): cadre commun de suivi et d’évaluation à l’échelle de l’Union européenne dans le domaine du développement rural pour la période de programmation 2007-2013.

Complémentarité: appoint ou synergie recherchés entre deux ou plusieurs sources de financement, concentrés sur un territoire ou un champ d’action particulier, afin de mieux répondre aux besoins que le recours à une seule source ne l’aurait permis, tout en évitant les déficits de financement.

Délimitation: lignes de séparation entre le Feader et d’autres sources de financement, basées sur des zones géographiques, des types de projets soutenus ou des types de bénéficiaires. La délimitation doit permettre de prévenir le chevauchement des fonds.

Effet d’aubaine: situation dans laquelle une activité ou un projet subventionné aurait été pleinement ou partiellement entrepris sans l’octroi de l’aide.

Feader: Fonds européen agricole pour le développement rural.

Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI, FESI): nouveau terme désignant cinq Fonds par l’intermédiaire desquels l’aide de l’UE est distribuée au titre de la politique de cohésion pour la période de programmation 2014-2020. Ces cinq Fonds sont le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Gestion partagée: méthode d’exécution du budget de l’UE selon laquelle la Commission délègue les tâches d’exécution aux États membres¹, mais reste responsable en dernier ressort.

Infrastructures rurales: actifs matériels qui assurent l’existence des zones rurales, tels que les routes, les ponts, les systèmes d’adduction d’eau, les égouts, les installations de traitement des déchets, les réseaux électriques, les réseaux de télécommunications, mais aussi les équipements publics, tels que les écoles, les crèches, les installations sportives, les centres socioculturels, généralement désignés sous l’expression «infrastructures sociales et culturelles».

Intervention (publique): action («opération», «mesure», programme, projet, etc.) mise en œuvre ou financée par une autorité publique.

Marchés publics: procédure de mise en concurrence que les organismes publics doivent suivre lors de l’achat de biens, de travaux et de services dont la valeur excède un seuil donné, et dont le but est d’obtenir la meilleure offre possible en instaurant une concurrence suffisante entre les fournisseurs, ainsi que de garantir une attribution des marchés équitable, transparente et exempte de toute discrimination, conformément aux directives 2004/18/CE² et 2004/17/CE³.

Mesure: régime d’aide pour la mise en œuvre d’une politique. La mesure définit les règles, telles que les critères d’éligibilité et de sélection, applicables aux projets qui peuvent être financés.

Opération: projet, marché ou toute autre action financés au titre d’une «mesure».

Période de programmation: cadre pluriannuel de programmation et de mise en œuvre des politiques de l’Union européenne, telles que le développement rural. Le présent audit porte essentiellement sur la période de programmation 2007-2013. La période actuelle couvre les années 2014 à 2020.

Prix de référence: prix d’éléments d’équipement, de machines, de matériaux de construction ou coûts de construction, de la main-d’œuvre, etc., au regard desquels les autorités des États membres évaluent les coûts des projets proposés dans les demandes de subvention.

Programme de développement rural (PDR): document élaboré par un État membre et approuvé par la Commission pour planifier et suivre la mise en œuvre de la politique de développement rural de l’UE au niveau régional ou national.

Réalisations: ce qui est produit avec les moyens affectés à l’«intervention».

Résultats: effets ou changements résultant directement de l’«intervention».

SCSE (système commun de suivi et d’évaluation): système de suivi et d’évaluation à l’échelle de l’Union européenne dans le domaine du développement rural pour la période de programmation 2014-2020.

1Article 59 du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

2Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO L 134 du 30.4.2004, p. 114).

3Directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO L 134 du 30.4.2004, p. 1).

Synthèse

I

Pour la période de programmation 2007-2013, les États membres ont affecté des fonds de l’UE à hauteur de 13 milliards d’euros aux investissements dans les infrastructures rurales au moyen de quatre mesures de leurs programmes de développement rural (PDR). À ces fonds de l’Union s’ajoutent des fonds nationaux, ce qui porte le budget total alloué à ces mesures à près de 19 milliards d’euros. Ces financements ont été versés à des bénéficiaires privés et publics afin de dynamiser la croissance économique, d’accroître l’attractivité des zones rurales et d’améliorer leur raccordement aux grandes infrastructures. Les projets financés concernaient principalement des routes rurales, des systèmes de gestion des eaux et des infrastructures sociales et culturelles.

II

Les audits de la performance réalisés par la Cour visent à déterminer si les principes de bonne gestion financière (économie, efficience et efficacité) ont été appliqués, ainsi qu’à repérer les bonnes pratiques employées pour maximiser les avantages tirés des fonds de l’UE mis à disposition. Dans le cadre du présent audit, la Cour s’est attachée à examiner si la Commission et les États membres sont parvenus à optimiser l’utilisation des ressources consacrées aux mesures en faveur des infrastructures rurales qu’ils ont décidé de financer. Des visites d’audit ont été effectuées à la Commission et dans cinq États membres sélectionnés sur la base de l’importance des montants alloués aux infrastructures rurales.

III

Pris individuellement, les projets audités ont produit les réalisations physiques escomptées et ont, dans certains cas, généré des retombées positives évidentes pour les zones rurales. Cependant, la Cour a constaté que les États membres et la Commission, dans le cadre d’une gestion partagée, ne sont parvenus à optimiser l’utilisation des ressources que dans une moindre mesure, car l’aide n’a pas systématiquement été orientée vers les projets dotés du meilleur rapport coût/efficacité et répondant aux objectifs définis dans les PDR. Par ailleurs, les informations communiquées pour attester ou non du succès des mesures étaient insuffisantes.

Cette situation s’explique par plusieurs facteurs.

–Les États membres n’ont pas toujours justifié clairement le besoin de recourir aux fonds de l’UE en faveur du développement rural. Des délimitations peu satisfaisantes et des mécanismes insuffisants pour garantir la complémentarité ont souvent nui à l’efficacité de la coordination avec les autres fonds locaux, régionaux, nationaux et de l’UE. Le risque d’effet d’aubaine n’a pas été atténué efficacement même si de bonnes pratiques ont été relevées.

–Les procédures de sélection n’ont pas toujours permis d’orienter les financements vers les projets dotés du meilleur rapport coût/efficacité, le risque de coûts excessifs des projets n’a pas été limité efficacement et les exigences relatives à la pérennité des projets n’ont pas tenu compte de la durée de vie utile des investissements. Des retards importants au niveau des procédures administratives, en particulier concernant l’approbation des demandes de subvention, ont également eu un impact sur l’efficience et l’efficacité des mesures.

–Le système de suivi et d’évaluation n’a pas fourni d’informations adéquates. Même si les projets audités ont produit les réalisations physiques escomptées, des informations fiables sur les résultats effectivement obtenus grâce aux dépenses publiques faisaient souvent défaut, ce qui complique l’orientation de la politique à venir et la gestion du budget par les résultats.

IV

La Commission n’a pas proposé aux États membres des orientations suffisantes au début de la période de programmation 2007-2013. Elle a adopté depuis 2012 une approche plus proactive et mieux coordonnée. Si les changements sont mis en œuvre correctement, une amélioration de la gestion financière devrait se faire sentir au cours de la période de programmation 2014-2020. Toutefois, certaines faiblesses affectant la coordination des fonds et les informations relatives à la performance risquent de perdurer.

V

La Cour est convaincue qu’il est possible d’exploiter bien mieux les ressources financières disponibles et formule à cet effet plusieurs recommandations.

a)Les États membres devraient adopter une approche coordonnée de l’aide en faveur des infrastructures rurales, qui quantifierait les besoins et les déficits de financement et qui justifierait l’utilisation des mesures des PDR. Ils devraient faire meilleur usage des structures de coordination existantes.

b)La Commission devrait s’appuyer sur les premières mesures prises pour assurer une coordination efficace et devrait réaliser une analyse approfondie de la complémentarité entre les différents financements de l’Union amenés à être utilisés par les États membres pour la période de programmation 2014-2020.

c)Les États membres devraient établir, et appliquer de manière systématique, des critères garantissant la sélection des projets dotés du meilleur rapport coût/efficacité⁴, tenir compte de la durée de vie utile des investissements lorsqu’ils définissent les exigences et les contrôles relatifs à la pérennité des projets, ainsi que fixer un délai raisonnable pour le traitement des demandes de subvention et de paiement et le respecter.

d)Pour la période 2014-2020, la Commission et les États membres devraient recueillir en temps opportun des données pertinentes et fiables fournissant des informations utiles quant aux résultats des projets et des mesures financés.

e)Les États membres devraient veiller à ce que des objectifs clairs et précis soient fixés pour les projets en faveur desquels des fonds sont engagés.

4Voir le rapport spécial n° 22/2014 intitulé «Maîtriser le coût des subventions de l’UE allouées à des projets de développement rural pour respecter le principe d’économie» (http://eca.europa.eu).

Introduction

L’importance des investissements dans les infrastructures rurales au sein de l’Union européenne

01

Les zones rurales sont confrontées à des défis majeurs tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques. De bonnes infrastructures (routes, systèmes d’adduction d’eau, réseaux d’assainissement, systèmes de prévention des inondations, conduites d’irrigation, etc.) contribuent à dynamiser la croissance économique et à accroître l’attractivité des zones rurales. Les orientations stratégiques de la Communauté, adoptées par le Conseil en 2006⁵, recensent les priorités de l’Union européenne dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Ces textes soulignent l’importance qu’il convient d’accorder à l’amélioration des infrastructures locales dans le cadre de la période de programmation 2007-2013:

«Des investissements importants seront entrepris dans les principales infrastructures de télécommunications, de transport, d’énergie et du secteur de l’eau au cours des prochaines années. Les Fonds structurels accorderont un soutien considérable, qu’il s’agisse des réseaux transeuropéens, du développement des liens avec les entreprises ou encore des parcs scientifiques. Pour que l’effet multiplicateur se réalise pleinement en termes d’emploi et de croissance, les infrastructures locales de petites dimensions soutenues dans le cadre de programmes de développement rural peuvent jouer un rôle fondamental en mettant ces investissements majeurs en rapport avec les stratégies locales pour la diversification et le développement du potentiel du secteur agroalimentaire.»

Aide à l’investissement dans les infrastructures au titre du développement rural

02

Quelque 13 milliards d’euros, soit 13,5 % du total des fonds relevant du Feader, ont été consacrés à des investissements dans des infrastructures au cours de la période de programmation 2007-2013 (voir annexe I). Le montant total des dépenses publiques programmées par les États membres dans leurs programmes de développement rural (PDR), cofinancement national inclus, a atteint 19 milliards d’euros, dont près de 12 milliards avaient été dépensés fin 2013. Bien que 2013 corresponde à la fin de la période de programmation, il ne s’agit pas de la fin de la période de mise en œuvre, qui court encore jusqu’au 31 décembre 2015⁶. Compte tenu des contributions des bénéficiaires, le volume total des investissements devrait approcher les 29 milliards d’euros.

03

Les principales mesures retenues par les États membres pour développer les infrastructures dans le cadre de leurs PDR pour la période de programmation 2007-2013 étaient les suivantes:

–mesure 125: «infrastructures liées à l’évolution et à l’adaptation des secteurs agricole et forestier»;

–mesure 321: «services de base pour l’économie et la population rurale»;

–mesure 322: «rénovation et développement des villages»;

–mesure 323: «conservation et mise en valeur du patrimoine rural».

Les mesures mentionnées ci-dessus seront désignées dans le présent rapport sous l’expression générique de «mesures en faveur des infrastructures».

04

Le règlement de l’UE relatif au développement rural applicable à la période de programmation 2007-2013 ne fixe de plafond ni pour le montant éligible ni pour le taux d’aide en faveur des projets relevant de ces mesures. Les États membres déterminent ces éléments dans leurs PDR conformément aux règles de l’UE relatives aux aides d’État. Les taux d’aide usuels sont généralement élevés et allaient de 70 % à 100 % dans les PDR audités. L’encadré 1 présente des exemples représentatifs de projets financés au titre de chacune de ces mesures, lesquelles ont été principalement utilisées par des bénéficiaires publics, mais étaient également ouvertes aux bénéficiaires privés.

Encadré 1

Exemples de projets financés par les mesures en faveur des infrastructures

Chemins d’exploitation en Italie (Sicile) (mesure 125, bénéficiaire privé)

Coût éligible: 1 330 000 euros

Taux d’aide: 80 %

Extension d’un centre d’accueil de jour en Allemagne (Saxe) (mesure 321, bénéficiaire public)

Coût éligible: 145 000 euros

Taux d’aide: 100 %

Construction d’un système d’adduction d’eau et de collecte des eaux usées en Roumanie (mesure 322, bénéficiaire public)

Coût éligible: 2 200 000 euros

Taux d’aide: 100 %

Réhabilitation d’un chemin rural pour du bétail en Espagne (Estrémadure) (mesure 323, bénéficiaire public)

Coût éligible: 120 000 euros

Taux d’aide: 100 %

Source: Cour des comptes européenne.

05

Selon la mesure au titre de laquelle ils sont financés, les projets d’infrastructure doivent contribuer à l’un des deux objectifs suivants: l’amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier (mesure 125) ou l’amélioration de la qualité de la vie en milieu rural (mesures 321, 322 et 323). Les projets d’infrastructure contribuant à la réalisation des mêmes objectifs pourraient également être mis en œuvre selon une approche ascendante («Leader»)⁷.

06

Le cadre réglementaire régissant l’octroi de fonds à des projets d’infrastructure au titre du Feader repose sur la gestion partagée. Dans le cadre de ce système, les États membres présentent leurs PDR à la Commission pour approbation. Le rôle de la Commission est de surveiller le bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle dans les États membres et de veiller au respect des principes de bonne gestion financière⁸. Les États membres sélectionnent les projets à financer sur la base des PDR approuvés.

07

La figure 1 illustre le mode d’attribution du financement aux projets d’infrastructure. Ces différentes étapes sont destinées à garantir que les fonds seront orientés vers les projets qui correspondent le mieux aux grands objectifs politiques et qui répondent aux besoins recensés et aux priorités fixées au niveau national ou régional.

08

Le règlement de l’UE pour la période de programmation 2014-2020⁹ conserve dans une large mesure les exigences légales définies pour la période 2007-2013 concernant les mesures et les opérations auditées. Les États membres ont affecté plus de 14,65 milliards d’euros aux mesures en faveur des infrastructures pour la période de programmation 2014-2020. Les constatations, les conclusions et les recommandations figurant dans le présent rapport sont donc également pertinentes pour la période de programmation 2014-2020.

Figure 1

Cadre réglementaire régissant l’octroi de fonds aux projets au titre du Feader

Source: Cour des comptes européenne.

5La décision 2006/144/CE du Conseil du 20 février 2006 relative aux orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural (période de programmation 2007-2013) (JO L 55 du 25.2.2006, p. 20) énonce les priorités de la Communauté en matière de développement rural, conformément aux dispositions de l’article 9 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1).

6Selon la règle «n + 2», les États membres peuvent effectuer des dépenses relevant des programmes de la période 2007-2013 jusque fin 2015.

7Méthode appliquée pour atteindre les objectifs de la politique de développement rural de l’UE par une mise en œuvre de type participatif (bottom-up) plutôt que selon l’habituelle approche normative (top-down).

8Voir l’article 73 du règlement (CE) n° 1698/2005.

9Règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487).

Étendue et approche de l’audit

09

L’audit a visé à répondre à la question suivante:

Les États membres et la Commission sont-ils parvenus à optimiser l’utilisation des ressources dans le cadre du soutien aux investissements dans des infrastructures rurales?

10

La Cour a évalué la justification du besoin de recourir aux fonds de l’UE pour financer des infrastructures rurales, ainsi que la coordination avec les autres fonds (première partie du présent rapport). Plusieurs aspects fondamentaux liés à la mise en œuvre des mesures, par les États membres, ont fait l’objet d’une analyse plus approfondie: l’application de critères de sélection, les contrôles relatifs au caractère raisonnable des coûts, les exigences liées à la pérennité et la durée des procédures administratives (deuxième partie du rapport). La Cour a également examiné si les résultats de ces mesures avaient fait l’objet d’un suivi et d’une évaluation permettant aux États membres et à la Commission de déceler d’éventuels problèmes et d’y remédier, ainsi que de fournir des informations objectives sur les effets des mesures financées (troisième partie).

11

L’audit, réalisé entre novembre 2014 et juin 2015, porte sur la conception et la mise en œuvre des mesures en faveur des infrastructures pour la période de programmation 2007-2013. La Cour s’est efforcée, dans la mesure du possible, d’étendre son évaluation aux changements introduits pour la période de programmation 2014-2020. Des visites d’audit ont été effectuées à la Commission et dans cinq États membres sélectionnés sur la base de l’importance des montants alloués aux infrastructures rurales¹⁰. Il s’agit de l’Allemagne (Saxe), de l’Espagne (Estrémadure), de l’Italie (Sicile), de la Pologne et de la Roumanie.

12

L’audit a porté essentiellement sur les investissements dans des infrastructures financés au titre des mesures 125, 321, 322 et 323. Des projets financés suivant l’approche Leader ont été contrôlés en Saxe (Allemagne) et en Estrémadure (Espagne), car ces deux régions ont eu recours à cette approche pour des investissements importants dans des infrastructures.

13

En ce qui concerne les types de projets retenus, l’audit a été centré sur les routes rurales, les infrastructures de gestion de l’eau, ainsi que les infrastructures sociales et culturelles, car elles représentent les principales catégories de projets soutenus par les mesures en question.

14

L’audit a comporté une analyse des systèmes utilisés par les autorités de gestion et/ou les organismes payeurs pour mettre en œuvre le soutien aux projets d’infrastructures, ainsi que des principales informations de gestion tirées des activités de contrôle et de suivi des États membres. Ces travaux ont englobé l’examen de 48 dossiers de projets, sélectionnés de manière à disposer d’un échantillon de projets d’infrastructures représentatifs de ceux financés dans l’État membre concerné. Des visites sur place, comprenant des entretiens avec les bénéficiaires, ont été effectuées pour 32 de ces projets, les 16 projets restants ayant fait l’objet d’un contrôle purement documentaire. L’annexe II présente des informations détaillées sur les projets visités.

10Voir annexe I pour les données financières détaillées concernant les dépenses programmées et effectuées par les États membres.

Observations

Partie I – Justification insuffisante du recours aux fonds de l’UE consacrés au développement rural et mauvaise coordination avec les autres fonds

15

Les investissements dans des infrastructures en milieu rural peuvent recevoir des financements de plusieurs sources. Au niveau de l’UE, outre le Feader, le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion peuvent également financer les infrastructures rurales. Les États membres financent souvent ces projets sur leurs budgets nationaux, régionaux ou locaux, soit par l’intermédiaire de programmes spécifiques (dont l’organisation est similaire à celles des mesures des PDR), soit par l’affectation directe de fonds, par exemple sur une ligne budgétaire spécialement consacrée à l’entretien des routes.

16

Des bénéficiaires privés peuvent par ailleurs être en mesure de couvrir au moins une partie des coûts de certains projets d’infrastructures, tels que les routes rurales et les systèmes d’irrigation, puisqu’ils en sont les principaux utilisateurs et que ces investissements sont susceptibles d’améliorer leur performance économique. En ce qui concerne les systèmes d’adduction d’eau et de collecte des eaux usées, une partie des coûts d’investissement sont normalement récupérés au travers des redevances versées par les utilisateurs.

17

Pour assurer une utilisation optimale des ressources, les États membres devraient recenser les besoins en matière de développement rural et, parmi ces besoins, dégager les grandes priorités. Après avoir envisagé toutes les interventions susceptibles d’être financées par les différents fonds, les États membres devraient décider, sur le plan stratégique, lesquels sont les mieux à même de répondre aux besoins, puis coordonner leur utilisation.

18

L’utilisation des fonds peut être coordonnée efficacement en établissant des délimitations (afin de réduire au minimum le chevauchement des financements) et en veillant à leur complémentarité (afin de réduire au minimum les déficits de financement et d’encourager les synergies). Les éventuels déficits de financement dans les zones rurales sont particulièrement préjudiciables lorsqu’ils affectent les projets d’infrastructures, étant donné que ces dernières fonctionnent généralement comme des réseaux composés d’éléments interconnectés (par exemple des routes, des réseaux d’irrigation, des systèmes d’adduction d’eau et de collecte des eaux usées, des réseaux électriques, etc.) dont chacun est essentiel au bon fonctionnement de l’ensemble du réseau. La figure 2 illustre de manière simplifiée comment une meilleure coordination dans un secteur ou un territoire donné peut permettre d’obtenir des résultats plus concluants.

Figure 2

Coordination des sources de financement dans un secteur ou un territoire donné

Source: Cour des comptes européenne.

19

Les modalités d’application du règlement de l’UE relatif au développement rural pour la période 2007-2013 invitent les États membres à intégrer dans leurs PDR des critères de délimitation ainsi que des renseignements relatifs à la complémentarité avec d’autres fonds de l’UE¹¹, mais aucune exigence de nature similaire n’a été formulée concernant les fonds et les programmes d’aide propres aux États membres.

Les États membres n’ont pas toujours justifié clairement le besoin de recourir aux fonds de l’UE consacrés au développement rural

20

Pour justifier le besoin de recourir aux fonds de l’UE consacrés au développement rural (interventions du PDR), il convient de commencer par recenser et par quantifier le besoin en matière d’investissement dans les infrastructures rurales. Les PDR audités exposaient en quoi une aide était nécessaire pour les infrastructures dans les zones rurales. Par exemple, le PDR polonais indiquait que certaines installations de protection contre les inondations ne remplissaient leur fonction que dans une faible mesure et que rétablir leurs capacités techniques pleines et entières pouvait nécessiter une modernisation, voire une reconstruction. Cette remarque était accompagnée d’une liste des installations concernées (notamment des réservoirs d’eau d’une capacité totale de 35 000 m³ et 180 stations de pompage). Cependant, les États membres audités n’ont généralement pas tenté de quantifier ces besoins en termes de ressources financières nécessaires pour remédier à la situation.

21

Une fois leurs besoins en investissements évalués, les États membres doivent recenser les ressources disponibles pour y répondre (les fonds de l’UE, les fonds publics nationaux, régionaux et locaux, ainsi que les fonds privés) et quantifier le déficit de financement que seront amenés à couvrir les fonds européens consacrés au développement rural.

22

Les PDR de tous les États membres audités faisaient mention d’autres fonds de l’UE soutenant des projets similaires. Il s’agit d’une obligation légale, contrôlée par la Commission avant l’approbation d’un PDR. Les autres sources de financement répondant aux mêmes besoins, qu’elles proviennent des États membres ou du secteur privé, n’étaient cependant ni mentionnées ni quantifiées. Un seul PDR (celui de la Roumanie) évoquait un programme national de financement des établissements culturels. L’audit a permis de constater que, bien qu’ils négligent de l’indiquer dans leurs PDR, les États membres disposent en réalité de nombreux programmes et fonds publics consacrés aux infrastructures rurales.

23

En l’absence de stratégie visant à coordonner l’ensemble des sources de financement potentielles ainsi qu’à quantifier les besoins et le déficit de financement qui en découle, les éléments justifiant une intervention du PDR sont insuffisants. Une telle situation est propice à une substitution des fonds, au cours de laquelle les fonds des PDR sont utilisés en lieu et place des fonds affectés par les États membres aux projets d’infrastructures, ce qui est susceptible de compromettre la valeur ajoutée de l’intervention de l’UE.

24

Dans deux des États membres audités, des éléments indiquaient qu’une telle substitution des fonds publics avait eu lieu (voir encadré 2).

Encadré 2

Éléments indiquant que des fonds des PDR se sont substitués à des fonds nationaux et régionaux

Italie (Sicile)

En 2000, lorsque des fonds de l’UE ont été mis à disposition pour des projets routiers dans des zones rurales, l’Italie (Sicile) a annulé son propre budget destiné à financer l’entretien des routes locales et des chemins d’exploitation.

Allemagne (Saxe)

Depuis 2007, lorsque des fonds de l’UE ont été mis à disposition pour des projets routiers dans des zones rurales, les fonds nationaux et régionaux consacrés au financement de ce type de projets ont fortement diminué. Comme l’indique le graphique ci-après, si le montant total des financements alloués aux routes rurales est resté relativement stable (entre 140 et 160 millions d’euros par an), la baisse des fonds nationaux et régionaux a été compensée par une hausse du financement par les PDR (voir figure 3).

Figure 3 – Fonds alloués aux routes rurales en Allemagne (Saxe)

Source: Cour des comptes européenne.

Le risque d’effet d’aubaine n’a pas été atténué efficacement, même si de bonnes pratiques ont été relevées

25

Tout comme des lignes budgétaires entières peuvent être remplacées par les mesures des PDR, cette substitution de fonds à d’autres peut intervenir au niveau du projet sans qu’aucune retombée supplémentaire ne soit perceptible sur les résultats obtenus. Le risque d’effet d’aubaine désigne la probabilité qu’un bénéficiaire aurait entrepris l’investissement même en l’absence de subvention. Le principal moyen de réduire le risque d’effet d’aubaine consiste à concevoir les mesures de façon à ce que le soutien des PDR soit orienté là où il existe un déficit de financement, par exemple vers des secteurs ou des types de projets visant à fournir des biens publics mais qui génèrent des revenus financiers insuffisants pour justifier l’intégralité des coûts d’investissement.

26

Les taux d’aide élevés fixés par les États membres audités pour les mesures en faveur des infrastructures n’étaient pas étayés par une analyse permettant de déterminer le niveau adéquat de financement public nécessaire pour encourager les investissements sans pour autant créer un effet d’aubaine.

27

La logique économique retenue pour fixer les taux d’aide n’a été observée que pour la mesure 125, en Allemagne (Saxe), pour la période de programmation 2014-2020. Suite à la recommandation formulée dans l’évaluation à mi-parcours de 2010 de faire varier les taux d’aide au titre de cette mesure en fonction de la rentabilité des exploitations forestières, l’autorité de gestion a décidé de réviser les taux d’aide et de passer d’un taux standard de 80 % pour toutes les exploitations à un taux variable en fonction de la taille des exploitations, ce critère se voulant un reflet de leur rentabilité. Les plus grandes exploitations (plus de 200 ha) bénéficient d’un taux d’aide de 75 %, contre 90 % pour les exploitations plus modestes (jusqu’à 200 ha).

28

Cela étant, l’audit a permis de dégager un exemple de bonne pratique en ce qui concerne l’orientation de l’aide des PDR là où les besoins sont les plus forts. La Roumanie (mesure 322), la Pologne (mesures 321 et 322/323) et l’Italie (Sicile) (mesure 125) ont utilisé des critères de sélection pour retenir en priorité les projets présentés par les communes dont les taux de pauvreté sont les plus élevés et/ou situées dans des zones isolées (l’encadré 3 en présente un exemple).

Encadré 3

Orienter l’aide des PDR vers les régions dans le besoin

Roumanie

L’un des critères de sélection utilisé pour la mesure 322 consistait à attribuer 10 points sur un maximum de 100 aux communes présentant des taux de pauvreté élevés (c’est-à-dire compris entre 60 % et 89,6 %). Les communes présentant un taux de pauvreté modéré (entre 40 % et 59,9 %) obtenaient 7 points et celles dont le taux de pauvreté était faible (< 40 %) obtenaient 5 points. La pauvreté a été définie et calculée selon une méthodologie fournie par la Banque mondiale et les autorités nationales, basée sur la qualité de vie d’un ménage.

29

Les États membres peuvent également atténuer le risque d’effet d’aubaine grâce à leur procédure de sélection des projets, en contrôlant, le cas échéant, avant d’approuver les demandes d’aide, si le demandeur dispose d’un capital suffisant ou d’un accès à un capital permettant de financer tout ou partie du projet. L’audit a révélé que quatre des cinq États membres audités n’ont pas vérifié si les demandeurs étaient en mesure de financer les projets, soit sur leurs fonds propres soit sur d’autres programmes publics (voir encadré 4).

Encadré 4

Octroi de financements sur les fonds du PDR à des projets ayant accès à d’autres fonds

En Italie (Sicile), l’un des projets audités portant sur des infrastructures hydrauliques publiques figurait déjà dans le plan d’investissement du bénéficiaire avant que la demande d’aide au titre du PDR ne soit soumise et devait être financé sur ses ressources propres. Le financement de ce projet par le PDR a pourtant été approuvé. De même, le financement d’un autre projet d’infrastructure hydraulique avait déjà été approuvé dans le cadre du plan national d’irrigation au moment où il recevait l’approbation dans le cadre du PDR. Cette dernière approbation a par la suite été retirée. Il n’en reste pas moins que ces exemples démontrent que les fonds sont utilisés de manière interchangeable et que certains des projets auraient probablement été mis en œuvre même en l’absence des fonds du PDR.

En Espagne (Estrémadure), un projet audité d’un coût estimé à 11 millions d’euros prévoyait la création de 145 km de réseau routier pour améliorer l’accès à 1 629 exploitations agricoles. Alors qu’il y avait tout lieu de penser que les routes augmenteraient la valeur des propriétés foncières privées ainsi que la performance économique des exploitations agricoles, les autorités ont approuvé le projet et octroyé un taux d’aide publique de 100 %, sans vérifier si les bénéficiaires privés auraient pu financer une partie des coûts du projet. De même, un projet audité d’une valeur de 1 million d’euros, concernant la modernisation d’un réseau d’irrigation en vue de réduire les pertes en eau, s’est vu octroyer un taux d’aide de 90 % sans qu’il soit demandé au bénéficiaire (groupement d’irrigation) de démontrer qu’une telle subvention était nécessaire au regard de ses capacités financières et de la rentabilité de l’investissement. Le bénéficiaire aurait pu, par exemple, être en mesure de financer une plus grande partie de l’investissement en contractant un prêt ou en augmentant les redevances payées par les agriculteurs en contrepartie du service d’irrigation¹². Ces exemples montrent que l’autorité de gestion a non seulement fixé des taux d’aide très élevés pour les mesures sans que cela se justifie économiquement, mais qu’elle n’a pas non plus vérifié si de tels taux étaient réellement nécessaires au niveau des projets.

30

En Roumanie, un contrôle d’éligibilité a été réalisé pour s’assurer que la subvention au titre du PDR était bien nécessaire. Ce contrôle a porté sur les projets impliquant des activités génératrices de recettes, comme la prestation de services de distribution d’eau et de collecte des eaux usées, soutenus au titre de la mesure 322. Néanmoins, en pratique, ce contrôle n’a eu qu’une pertinence limitée puisqu’il reposait sur des affirmations non fiables concernant les futures recettes et dépenses associées à l’exploitation de l’infrastructure. Pour deux des trois projets d’infrastructures hydrauliques audités, la Cour a constaté que les tarifs réellement payés par les utilisateurs étaient respectivement sept et neuf fois plus élevés que les estimations fournies par les bénéficiaires dans le dossier du projet et qui ont été utilisées pour justifier la nécessité de l’aide et obtenir l’aval des autorités.

Des délimitations peu satisfaisantes et des mécanismes insuffisants pour garantir la complémentarité ont souvent nui à l’efficacité de la coordination des fonds

Les critères de délimitation fixés par les États membres n’ont pas permis d’éviter un chevauchement des financements publics pour certains types de projets

31

Concernant la délimitation entre les différents fonds de l’UE, l’audit a fait apparaître que, bien que clairement définis dans les plans stratégiques nationaux et dans les PDR des États membres pour la période 2007-2013, les critères de délimitation n’étaient pas toujours cohérents avec ceux issus d’autres documents de programmation et le chevauchement des financements était autorisé de manière explicite dans certains cas.

–En Allemagne (Saxe), le PDR prévoyait de délimiter le financement des projets de modernisation des écoles par le Feader ou le FEDER en se basant sur le nombre d’élèves: le Feader ne finançait que les écoles comptant moins de 350 élèves. Cependant, le programme opérationnel du FEDER ne fixe pas de nombre minimal d’élèves pour qu’un projet soit éligible.

–En Italie (Sicile), le PDR précisait que le FEDER ne pouvait financer des projets d’infrastructures que dans des villages d’au moins 500 habitants, alors que le programme opérationnel du FEDER lui-même ne mentionnait pas ce critère de délimitation. Lors d’une visite sur site de l’un des projets audités, les auditeurs ont constaté qu’un projet financé par le FEDER avait été réalisé dans un village de moins de 500 habitants.

–En Pologne, le Feader et le FEDER ont tous deux permis de financer des projets d’infrastructures dans des zones rurales. Les petits projets étaient en premier lieu financés par le Feader, mais pouvaient également l’être par le FEDER si les demandeurs atteignaient le plafond de subvention accordé par le Feader (variable selon la mesure concernée). 72 % des projets d’infrastructures de collecte des eaux usées approuvés dans le cadre du programme opérationnel du FEDER ont été mis en œuvre par des bénéficiaires ayant déjà utilisé les fonds du Feader pour le même type de projets.

32

Il n’existait par ailleurs aucune délimitation entre les fonds de l’UE consacrés au développement rural et les fonds prévus par les États membres pour les infrastructures rurales. Aucune évaluation critique n’a été faite des arguments plaidant en faveur de la coexistence de plusieurs fonds agissant indépendamment et soutenant des projets de nature similaire, alors que cette situation a abouti à la duplication des structures de gestion et a exigé des efforts plus importants pour assurer la coordination entre les fonds et ainsi éviter les doubles financements.

Les actions complémentaires n’ont pas été encouragées activement

33

Quatre des cinq États membres audités ont créé des organes de coordination pour superviser l’utilisation des financements de l’UE. Dans deux États membres, des représentants des autorités de gestion d’autres fonds de l’UE participaient aux comités de suivi du développement rural. Néanmoins, aucun élément probant ne démontre en quoi cette organisation a contribué à garantir une meilleure complémentarité des fonds, notamment en palliant les déficits de financement et en créant des synergies pour atteindre des objectifs communs. Bien que le terme «complémentarité» soit mentionné dans les PDR des États membres et lors des réunions de haut niveau, il est souvent utilisé à tort pour désigner la délimitation et les règles visant à éviter les doubles financements.

34

Il aurait par exemple été possible d’encourager la complémentarité en utilisant différents financements pour donner la priorité à des projets successifs, qui s’appuient les uns sur les autres, ou à des projets parallèles qui se complètent afin d’obtenir davantage de résultats. L’audit n’a permis de recenser qu’un seul mécanisme visant à promouvoir la complémentarité dans les États membres audités: en Roumanie, des critères de sélection utilisés pour la mesure 322 donnaient la priorité aux projets d’infrastructures de collecte des eaux usées venant compléter des projets soutenus par le Fonds de cohésion dans le but d’atteindre les objectifs de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

35

L’approche commune adoptée par les États membres consistait à laisser aux bénéficiaires potentiels la charge de coordonner leur utilisation des différents fonds (voir encadré 5).

Encadré 5

Exemple d’utilisation alternée des financements en fonction de leur disponibilité

Allemagne (Saxe)

Une commune en Allemagne (Saxe) a eu recours à différents financements (fonds nationaux, fonds propres et fonds du PDR) pour soutenir les étapes consécutives d’un projet de rénovation d’une école de 2009 à 2011. Les fonds du PDR ont été utilisés pour le même type d’investissement que les fonds nationaux, notamment le remplacement des fenêtres de l’établissement. Il ne s’agit pas là d’un exemple de complémentarité, mais d’une pratique consistant à passer d’un type de fonds à un autre en fonction de leur disponibilité.

Source: Cour des comptes européenne.

36

L’audit a permis de recenser deux cas dans lesquels le manque de complémentarité avec les fonds nationaux et locaux a compromis l’efficience et l’efficacité des projets soutenus par le Feader (voir encadré 6).

Encadré 6

Exemples de manque de complémentarité entre les fonds

Roumanie

Une commune a reçu une aide du PDR pour la construction d’un réseau routier. Or la route principale desservant les routes financées était en très mauvais état. Elle devait être rénovée grâce à des fonds locaux, mais le financement approuvé n’a jamais été versé.

Source: www.geoportal.gov.ro

Source: Cour des comptes européenne.

Italie (Sicile)

L’un des projets audités portait sur la construction d’une nouvelle route devant se substituer à une route communale existante devenue impraticable par manque d’entretien. La chaussée s’était dégradée car les routes communales n’étaient pas éligibles à l’aide du PDR et le budget propre de la région consacré à l’entretien des routes avait été annulé (voir encadré 2). Construire une nouvelle route au lieu d’assurer l’entretien régulier d’une route existante ne constitue pas, de toute évidence, une solution efficiente¹³ et est symptomatique d’une brèche entre les fonds, qui ne se complètent pas mutuellement.

La Commission s’est attachée à améliorer la coordination pour la période de programmation 2014-2020 afin de remédier aux faiblesses du passé

37

Il est principalement du ressort des États membres de justifier la nécessité d’une intervention du PDR et d’assurer une bonne coordination des fonds. La Commission a toutefois le pouvoir d’influer sur ces processus au moment d’approuver le programme, lorsqu’elle examine l’analyse des besoins ainsi que les principes de délimitation et de complémentarité présentés par les États membres. La Commission peut également intervenir indirectement pendant la mise en œuvre des programmes en fournissant des orientations, en encourageant les bonnes pratiques et en participant à des réunions des comités de suivi où elle a un rôle consultatif¹⁴.

38

Pendant la période de programmation 2007-2013, la Commission a approuvé les PDR présentés par les États membres même s’ils ne quantifiaient ni ne justifiaient clairement le besoin de recourir au Feader pour couvrir les investissements dans des infrastructures. La Commission insistait généralement sur la nécessité de mieux cibler les mesures auditées, de définir des critères de délimitation, de réaliser des recoupements pour éviter les doubles financements et de mettre en place des organismes de coordination. Elle a pourtant accepté que des fonds se chevauchent pour des types d’interventions identiques (voir points 31 et 32) et elle n’a fourni aucune orientation permettant aux États membres de parvenir à une plus grande complémentarité.

39

Pour la période de programmation 2014-2020, l’amélioration de la coordination et la cohérence de la mise en œuvre des différents fonds figuraient parmi les principaux objectifs motivant la rédaction d’un ensemble unique de règles couvrant les cinq Fonds structurels et d’investissement de l’UE. Ces règles soulignent l’importance d’une plus grande cohérence entre les fonds de l’Union. La nouvelle approche est davantage axée sur la complémentarité que sur la délimitation. Le fait que la mesure «Services de base et rénovation des villages» puisse désormais également soutenir les plans de développement pour les communes et les villages est un point positif pour les infrastructures rurales puisque cela les encouragera à effectuer des investissements cohérents.

40

La Cour a examiné la liste de vérification utilisée par la Commission pour garantir la cohérence des PDR pour la période 2014-2020. Cette liste comprenait des points concernant la complémentarité des Fonds structurels et d’investissement de l’UE dans les domaines des réseaux routiers locaux ainsi que de l’irrigation et du traitement des eaux. Elle ne comportait cependant aucun point de contrôle relatif au risque de substitution des fonds.

41

Comme l’a souligné la Cour dans son rapport annuel 2014¹⁵, les accords de partenariat, principal mécanisme de coordination des fonds de l’UE, ont fourni peu d’éléments probants attestant que les objectifs de complémentarité et de synergie sont poursuivis en pratique par les États membres. De plus, malgré les contrôles de la Commission, les PDR 2014-2020 de l’Allemagne (Saxe), de la Pologne et de la Roumanie¹⁶ ne contiennent toujours pas de description des mécanismes à utiliser pour promouvoir la complémentarité et les synergies entre les différentes sources de financement. Les programmes restent axés sur la délimitation et la prévention des doubles financements.

Partie II – La mise en œuvre des mesures auditées n’a pas permis une utilisation optimale des ressources

42

Pour parvenir à une utilisation optimale des ressources¹⁷, les États membres devraient:

–appliquer des méthodes de sélection qui donnent la priorité aux projets présentant le meilleur rapport coût/efficacité, à savoir les projets susceptibles d’apporter la meilleure contribution aux objectifs du PDR par unité de coût;

–s’assurer que les coûts sont raisonnables avant d’approuver les demandes de subvention et de paiement;

–s’assurer, avant d’approuver des demandes de subvention, que les demandeurs sont en mesure de démontrer que leurs projets ont de bonnes chances d’être durables;

–s’assurer que les procédures administratives permettent aux projets d’être mis en œuvre dans des délais raisonnables.

La Commission, à travers ses activités de conseil et d’audit, devrait veiller à ce que les États membres respectent les principes de bonne gestion financière (économie, efficience et efficacité).

Les procédures de sélection n’ont pas toujours orienté le financement vers les projets présentant le meilleur rapport coût/efficacité

43

Pour faire en sorte que les financements servent les objectifs des PDR, les États membres doivent définir les conditions d’éligibilité, qui établissent, par exemple, les types d’investissement soutenus, les catégories de bénéficiaires admis à demander une subvention et la nature de l’aide. La Cour a constaté que les critères d’éligibilité fixés par les États membres étaient généralement clairs et objectifs. Cependant, un cas précis a retenu l’attention de la Cour en Italie (Sicile): un critère d’éligibilité applicable aux projets de routes rurales soutenus au titre de la mesure 125 ne correspondait pas aux besoins décrits dans le PDR (voir encadré 7).

Encadré 7

Un critère d’éligibilité incohérent avec les objectifs du PDR et les besoins des zones rurales

Italie (Sicile)

Le PDR indique que les projets soutenus au titre de la mesure 125 devraient privilégier la rénovation de chemins d’exploitation existants. Pourtant, le critère d’éligibilité indiqué dans l’appel à propositions exigeait qu’un maximum de 40 % des coûts des projets éligibles soient consacrés à la rénovation et que les 60 % restants le soient à la construction de nouvelles routes. Cette exigence a abouti au financement de plusieurs projets qui ne répondaient pas aux besoins des zones rurales recensés dans le PDR.

Par exemple, dans l’un des projets audités, le premier tronçon de la voie d’accès existante était en mauvais état et aurait mérité d’être rénové; pourtant il n’a pas été intégré au projet, et ce afin de maintenir les coûts de rénovation sous le seuil des 40 % des coûts du projet éligible. Par ailleurs, environ un tiers de la longueur de la nouvelle route construite ne dessert que 2 des 31 exploitations agricoles réunies dans l’association à l’origine du projet, soit seulement 5,5 % du total des terres agricoles détenues par cette dernière.

44

Si les critères d’éligibilité devraient permettre d’exclure les projets qui ne répondent pas aux objectifs du PDR, les critères de sélection devraient quant à eux permettre d’évaluer les mérites relatifs des propositions de projets en toute objectivité et en toute transparence, de manière à ce que les États membres octroient les fonds disponibles aux projets qui contribuent le mieux à la réalisation des objectifs. Par exemple, toutes choses étant égales par ailleurs, si un projet d’infrastructure hydraulique permet de desservir plus d’utilisateurs qu’un autre, ou s’il génère des économies d’eau plus importantes, il devrait être prioritaire si ces objectifs concordent avec la stratégie de l’État membre en matière de développement de ses infrastructures. L’application efficace de critères de sélection fait partie des exigences de la législation européenne applicable en la matière¹⁸. C’est pourquoi, même dans les cas où le budget est suffisant pour approuver tous les projets éligibles à un moment donné, les États membres devraient fixer un score minimal (un seuil) que les projets doivent atteindre pour être sélectionnés.

Figure 4

Cibler l’aide grâce à une procédure de sélection efficace

Source: Cour des comptes européenne.

45

Les États membres audités n’ont pas défini de critères de sélection ou, lorsqu’ils l’ont fait, les critères fixés n’ont pas toujours permis dans les faits de donner la priorité aux projets en lien avec les objectifs des PDR. Cette situation s’est produite lorsque le budget programmé pour les mesures suffisait à satisfaire toutes les demandes d’aide éligibles et lorsque les critères de sélection n’étaient pas pertinents au regard des objectifs des PDR.

46

En Allemagne (Saxe) et en Espagne (Estrémadure), la procédure de sélection des projets n’était pas suffisamment documentée, ne reposait pas sur des critères de sélection spécifiques et n’aboutissait pas à un classement des projets (voir encadré 8).

Encadré 8

Exemples de procédures de sélection opaques et invérifiables ne permettant pas de retenir les projets présentant le meilleur rapport coût/efficacité

Espagne (Estrémadure)

Les projets représentant 73 % (49 millions d’euros sur un total de 67 millions d’euros) des fonds dépensés au titre des mesures 125 et 323 étaient gérés directement par l’administration régionale. L’autorité de gestion a rassemblé les propositions de projets (de sa propre initiative ou à la demande informelle des communes), puis a approuvé les projets selon une procédure peu transparente et invérifiable. La procédure de sélection ne reposait pas sur des critères de sélection spécifiques et n’aboutissait pas à un classement des projets.

Allemagne (Saxe)

La sélection des projets au titre des mesures 321 et 322 s’effectuait généralement¹⁹ à deux niveaux successifs: d’abord à l’échelon local par des «groupes de coordination», puis au niveau central par l’autorité de gestion. Cette dernière mettait à disposition des groupes de coordination un budget réservé à cet effet et grâce auquel ils pouvaient financer des projets. Les demandes d’aide ne pouvaient être transmises au niveau central que si elles recevaient un vote favorable de la part du groupe de coordination. Le processus décisionnel des groupes de coordination n’était pas suffisamment documenté et n’aboutissait pas à un classement des demandes d’aide. L’autorité de gestion a approuvé l’ensemble des projets éligibles ayant reçu un vote favorable des groupes de coordination, car les fonds disponibles pour ces mesures étaient suffisants.

47

La Pologne n’a pas fixé de critères de sélection pour la mesure 125, qui finance des infrastructures hydrauliques destinées à protéger les terres agricoles des inondations. Tous les projets éligibles ont été approuvés selon le principe du «premier arrivé, premier servi». Dans ce contexte, l’autorité de gestion n’a pas donné la priorité aux projets dotés du meilleur rapport coût/efficacité. Par exemple, deux projets ont tous deux été approuvés alors qu’ils présentaient un rapport coût/efficacité extrêmement différent (150 euros contre près de 10 000 euros d’aide publique par hectare protégé).

48

Dans certains cas (en Italie (Sicile), en Pologne et en Roumanie), des critères de sélection ont bien été établis. Toutefois, en Italie (Sicile), ils n’ont été réellement appliqués que pour la sous-mesure 125-A puisque tous les projets éligibles ont été approuvés pour les autres mesures auditées. En Pologne et en Roumanie, les critères de sélection étaient généralement en adéquation avec les objectifs des PDR et un seuil minimal permettait de garantir la qualité des projets sélectionnés. Cependant, ces critères n’étaient pas toujours liés à la contribution des projets à la réalisation des objectifs des PDR (voir encadré 9).

Encadré 9

Exemples de critères de sélection qui n’ont pas permis de hiérarchiser les projets en fonction de leur contribution aux objectifs des PDR

Pologne

Un critère de sélection utilisé dans le cadre des mesures 322/323 était conçu pour favoriser en premier lieu les projets de grande envergure, et ensuite (plus tard dans la période de programmation) les projets plus modestes, dans le souci de «garantir un accès équitable aux fonds de l’UE». Cela ne figurait pas dans le PDR.

Italie (Sicile)

Pour la sous-mesure 125-B, qui prévoit le financement de systèmes d’irrigation, les critères de sélection n’étaient pas quantifiables et ne donnaient pas la priorité aux projets visant à économiser l’eau dans les zones où il est essentiel de réduire les pertes en eau. Cette situation a permis à des projets portant sur des zones non affectées par des pénuries d’eau de se trouver en tête de classement alors que des projets dans des zones en proie à de graves pénuries d’eau ont été relégués en bas de classement.

Roumanie

Un critère de sélection pour la mesure 322 donnait la priorité aux demandeurs qui n’avaient pas déjà perçu une aide de l’UE pour un investissement similaire, mais ne tenait pas compte de la conformité du projet aux objectifs des PDR.

49

La Saxe (Allemagne) a été la seule région à retenir des critères tenant compte du rapport coût/efficacité pour donner la priorité aux projets permettant une utilisation optimale des ressources (voir encadré 10), mais ils n’ont pas été appliqués en pratique.

Encadré 10

Exemple de critère lié au rapport coût/efficacité défini en théorie mais inappliqué en pratique

Allemagne (Saxe)

Pour la mesure 125, les autorités allemandes ont défini quatre critères de sélection à appliquer à la population de projets éligibles dans l’hypothèse où le budget serait insuffisant. L’un de ces critères consistait en un simple rapport coût/efficacité qui donnait la priorité aux projets dont les coûts au mètre linéaire de route forestière construite étaient les plus faibles. Cependant, une fois la date limite de réception des demandes dépassée (vers la fin de la période de programmation 2007-2013), des fonds supplémentaires ont été transférés vers la mesure 125. Les ressources budgétaires étant suffisantes, toutes les demandes ont été financées et le classement issu de l’application de ce critère de sélection n’a jamais été utilisé.

Les contrôles concernant le caractère raisonnable des coûts et les procédures de marchés publics n’ont pas limité efficacement le risque de coûts excessifs des projets

50

Des taux d’aide élevés, qui sont monnaie courante pour les mesures en faveur des infrastructures, réduisent, voire annihilent, les risques pour les promoteurs de projets, ce qui ne les incite pas à limiter les coûts. Il est donc crucial que les États membres mettent en place des exigences et des contrôles adéquats pour garantir le caractère raisonnable des coûts. Pour ce faire, les États membres audités se sont généralement appuyés sur l’utilisation de prix de référence et de procédures de marchés publics²⁰. Néanmoins, ces outils n’ont pas été correctement appliqués, comme la Cour avait déjà pu le relever dans ses précédents rapports²¹. Les principales faiblesses mises au jour par cet audit sont détaillées ci-après.

51

Bien que couramment utilisés, les systèmes basés sur des prix de référence présentaient de graves lacunes, principalement dues au fait que les prix en question émanaient d’entreprises de construction et étaient donc susceptibles d’être exagérés par rapport aux prix réels du marché après négociation ou appel à la concurrence. En Espagne (Estrémadure), en Italie (Sicile) et en Pologne, l’audit a permis de constater que le recours à une procédure de mise en concurrence permettait normalement d’économiser en moyenne 30 à 40 % par rapport aux prix de référence.

52

La Roumanie était le seul pays audité où les prix de référence étaient établis à partir d’opérations réelles entre les pouvoirs publics et les entreprises de construction. Des prix n’étaient cependant disponibles que pour un nombre limité de travaux publics et n’avaient pas été mis à jour depuis 2009. En Allemagne (Saxe), l’autorité de gestion a accepté automatiquement des divergences par rapport aux prix de référence pouvant aller jusqu’à 50 % sans demander aucune explication.

53

Si le risque inhérent à l’utilisation de prix de référence excessifs peut être atténué lorsque les coûts finals sont établis sur la base d’une mise en concurrence équitable, il n’existe aucun garde-fou pour les projets qui ne font pas l’objet d’une telle procédure (comme ce fut le cas pour plusieurs mesures et bénéficiaires en Espagne (Estrémadure) et en Italie (Sicile)) et pour les situations dans lesquelles les procédures de marchés publics présentent d’importantes faiblesses.

54

L’audit a mis au jour plusieurs faiblesses de nature à compromettre une concurrence loyale et le maintien des coûts à un niveau raisonnable (voir encadré 11).

Encadré 11

Exemples de procédures de marchés publics comportant des faiblesses de nature à compromettre la transparence, une concurrence loyale et le maintien des coûts à un niveau raisonnable

Espagne (Estrémadure)

L’autorité de gestion a décidé arbitrairement d’attribuer à une entreprise de construction publique des marchés pour une valeur correspondant à 18 % (soit quelque 14 millions d’euros) des fonds alloués à la mesure 125. Elle a justifié cette décision par le caractère «urgent» et «confidentiel» des travaux ainsi que par leur nature et leur spécificité. Les autorités n’ont toutefois pas été en mesure d’apporter des éléments probants étayant ces allégations. Les coûts du projet ont été remboursés sur la base d’une liste de prix convenue entre l’entreprise et les autorités nationales. Cette procédure est certes plus rapide que l’organisation d’une procédure de mise en concurrence, mais elle ne garantit pas que les prix obtenus sont conformes aux prix du marché.

Même lorsque des appels à la concurrence officiels ont été organisés, les critères d’attribution n’étaient parfois pas suffisamment précis et étaient donc invérifiables. C’était notamment le cas pour un projet audité: avec un coût estimé à 11 millions d’euros, ce projet a obtenu 48 points sur 100 sur la base de critères vagues tels que «la connaissance du projet, le secteur géographique et la qualité de la proposition», «le respect des règles de sécurité», les «mesures environnementales» et les «autres améliorations proposées».

Roumanie

L’audit a permis de mettre en évidence des critères d’attribution mal définis. Par exemple, le «délai le plus court de réalisation des travaux» a été retenu comme critère d’attribution pour 9 des 11 projets examinés, sans que quiconque n’indique de délais acceptables ni ne vérifie que les délais annoncés étaient réalistes. Les délais indiqués dans les offres retenues et dans les contrats qui ont suivi ont été largement dépassés dans la pratique, avec des travaux qui ont duré jusqu’à 8 fois plus longtemps que ne le prévoyaient les conditions contractuelles (24 mois au lieu de 3). Les mauvaises conditions météorologiques n’expliquent qu’en partie de tels retards.

Italie (Sicile)

Des marchés de travaux publics ont été attribués au moyen d’appels à la concurrence basés sur une méthode aboutissant à l’exclusion automatique des offres les plus basses²², qui étaient écartées en raison de leur caractère «anormal» sans qu’aucune analyse plus approfondie soit effectuée. Cette procédure n’a pas permis de sélectionner l’offre la plus économique et, plus généralement, n’incite pas les soumissionnaires à proposer le prix le plus bas.

Les exigences relatives à la pérennité ne tenaient pas compte de la durée de vie utile des investissements

55

La pérennité des investissements financés constitue un facteur essentiel à la réalisation des objectifs des projets, et plus généralement des PDR. Il s’agit d’un aspect particulièrement important dans le cas des investissements dans des infrastructures en raison de leur durée de vie utile²³ – qui se doit d’être longue –, du grand nombre d’utilisateurs, de la nécessité de garantir un accès constant aux services publics et, enfin, des coûts élevés associés à la fois à l’investissement initial et à l’entretien qui s’ensuit. Différentes études ont démontré que les coûts de rénovation d’infrastructures dégradées sont bien plus élevés que ceux nécessaires au maintien de leur niveau de qualité d’origine²⁴. Les avantages procurés par une bonne planification de l’entretien dépassent les simples considérations financières, car ils ont également des répercussions sur la qualité de vie et les normes de sécurité. L’existence d’un plan d’entretien adéquat et d’un budget qui y soit consacré est donc essentielle pour garantir l’efficacité de ces investissements.

56

Aucun des États membres audités n’a demandé aux bénéficiaires de fournir un plan d’entretien détaillé présentant les exigences et les coûts en matière d’entretien courant et exceptionnel. Les bénéficiaires n’ont pas été invités à affecter des fonds à l’entretien ou à indiquer les sources de financement qu’ils comptaient utiliser.

57

En Roumanie, l’institution supérieure de contrôle a épinglé le caractère potentiellement non pérenne d’investissements dans des infrastructures sociales et culturelles financés par le PDR. En effet, une fois le projet achevé, les bénéficiaires peuvent éprouver des difficultés à financer les activités liées sur leur budget local. Ce risque s’est par la suite vérifié puisque les bénéficiaires de plus de la moitié des 191 projets contrôlés par l’organisme payeur en 2014 n’étaient pas en mesure de prouver que les activités prévues avaient bien eu lieu après l’achèvement du projet.

58

Le risque que les réalisations et les résultats ne s’inscrivent pas dans la durée est également apparu dans le cas de routes rurales en Italie (Sicile), où l’autorité de gestion prévoyait d’utiliser le PDR 2014-2020 pour couvrir les coûts de rénovation de routes construites ou rénovées seulement 10 ans plus tôt avec des fonds de l’UE²⁵. Cette initiative suggère que les routes se sont selon toute vraisemblance grandement détériorées dans un laps de temps relativement court en l’absence d’un entretien adéquat.

59

Pour garantir la pérennité des investissements, le règlement (CE) n° 1698/2005 relatif au développement rural prévoit que les États membres récupèrent la participation du Feader si un projet d’investissement connaît, dans un délai de cinq ans à compter de la décision de financement par l’autorité de gestion (connu sous le nom de «période d’engagement»), une modification importante «affectant sa nature ou ses conditions de mise en œuvre»²⁶. Néanmoins cette exigence s’applique indifféremment à tous types d’investissements. Seules l’Allemagne (Saxe), l’Italie (Sicile) et la Roumanie ont défini des périodes d’engagement plus longues pour certains types d’investissements, même si le délai court sous lequel sont réalisés les contrôles ex post n’incite pas particulièrement les bénéficiaires à respecter leurs engagements (voir encadré 12).

Encadré 12

Bonnes pratiques mises en œuvre par les États membres pour garantir la pérennité des investissements dans des infrastructures et leurs limites

Allemagne (Saxe)

Pour la période de programmation 2007-2013, différentes périodes d’engagement²⁷ allant de cinq à vingt ans après l’achèvement du projet étaient prévues selon la nature du projet et le total des coûts éligibles. Ces périodes d’engagement étaient prises en considération dans l’évaluation des risques utilisée pour l’échantillonnage des projets faisant l’objet de contrôles ex post, de sorte que la probabilité de sélectionner des projets plus anciens était plus forte.

Un autre élément a favorisé des investissements pérennes dans les établissements scolaires: les demandeurs (communes) étaient tenus d’assortir leur demande d’aide d’une confirmation écrite de la part du ministère de la culture et des sports attestant qu’il était prévu que l’école concernée par le projet de modernisation poursuive ses activités pendant cinq ou dix ans.

Roumanie

Entre autres conditions d’éligibilité au titre de la mesure 125 (qui soutient les chemins d’exploitation et les routes forestières ainsi que les infrastructures d’irrigation), les bénéficiaires étaient tenus de s’engager à entretenir et à réparer l’infrastructure financée pendant toute sa durée de vie utile. Des contrôles ex post au cours desquels cet engagement pourrait être vérifié ne sont cependant réalisés que jusqu’à cinq ans après la date de la convention de subvention.

60

Les États membres audités ont généralement appliqué l’exigence des cinq ans et utilisé les contrôles ex post²⁸ pour vérifier que les bénéficiaires ont respecté leurs engagements. Chaque année, les contrôles ex post couvrent au moins 1 % des dépenses publiques éligibles pour les opérations d’investissement pour lesquelles le paiement final du Feader a été effectué. Il est toutefois possible d’atteindre ce seuil de 1 % en réalisant des contrôles sur un seul projet. De plus, comme la période d’engagement de cinq ans était décomptée à partir de la date de la décision de financement en Pologne et en Roumanie, elle correspondait en pratique à une période bien plus courte après l’achèvement du projet. Par exemple, sept des dix projets audités dans ces deux États membres ont été achevés plus de deux ans après la décision de financement. Ainsi, le critère des «cinq ans» et les contrôles correspondants avaient perdu en pratique de leur pertinence pour ce qui est de garantir la pérennité des projets.

De longs retards dans les procédures administratives ont eu un impact sur l’efficience et l’efficacité des mesures

61

Pour rendre les financements par le Feader attractifs aux yeux des bénéficiaires potentiels et permettre aux projets de générer des avantages en temps voulu pour les zones rurales, les procédures administratives ne doivent pas être excessivement longues et contraignantes.

62

Trois des cinq États membres audités (l’Italie (Sicile), la Roumanie et la Pologne) ont fixé des délais de traitement des demandes d’aide et de paiement final. Ils étaient généralement compris entre un et quatre mois.

63

Les délais fixés par les États membres pour le traitement des demandes de subvention ont été dépassés pour la plupart des mesures auditées (voir figure 5)²⁹. En Allemagne (Saxe), en Pologne et en Roumanie, trois mois et demi à neuf mois³⁰ étaient nécessaires au traitement des demandes de subvention, alors que les autorités italiennes (siciliennes) avaient besoin de près de seize mois pour traiter les demandes reçues au titre des mesures 125 et 321, un délai pouvant atteindre, dans des cas extrêmes, plus de trois ans. Cette situation résulte principalement des délais excessifs nécessaires à la réalisation des contrôles requis concernant l’éligibilité des bénéficiaires.

64

Les demandes de paiement étaient généralement traitées plus rapidement que les demandes de subvention. Cependant, des retards notables ont à nouveau été enregistrés en Italie (Sicile) (voir figure 6).

Figure 5

Traitement des demandes de subvention (médiane, en mois)

*Les informations présentées pour l’Italie (Sicile) au titre de la mesure 321 ne s’appliquent qu’à la sous-mesure auditée, «Azione 2»; en Roumanie, la mesure 321 est mise en œuvre conjointement avec la mesure 322.

**En Pologne, la mesure 322 est mise en œuvre conjointement avec la mesure 323.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données communiquées par les États membres.

Figure 6

Traitement des demandes de paiement (médiane, en mois)

*En Italie (Sicile), seules les données concernant le traitement des demandes de paiement final ont été incluses dans ce calcul; en Italie encore (Sicile), les informations concernant la mesure 321 n’étaient pas disponibles, car aucun des projets approuvés n’avait reçu son paiement final en décembre 2014.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données communiquées par les États membres.

65

L’audit a révélé que la Roumanie a mis au point une bonne pratique permettant de s’attaquer aux principales causes de retard et de réduire la charge administrative qui pèse sur le demandeur. Afin d’accélérer la procédure de soumission et d’évaluation des projets, pour la période de programmation 2014-2020, l’organisme payeur autorisera le dépôt de l’intégralité des dossiers en ligne (y compris toutes les pièces justificatives) de manière continue et des rapports de sélection seront publiés plus régulièrement qu’au cours de la période de programmation précédente.

La Commission a mis en place à un stade avancé de la période de programmation un suivi systématique des faiblesses et des plans d’action des États membres correspondants

66

Pendant la période de programmation 2007-2013, la Commission a vérifié, essentiellement au moyen d’audits de conformité, si les États membres respectaient leurs obligations légales, à savoir appliquer des critères de sélection, vérifier le caractère raisonnable des coûts et suivre les règles en matière de marchés publics. Les audits de la Commission ne comprenaient pas l’examen d’aspects liés à la performance.

67

Par conséquent, ces audits n’ont permis de déceler que quelques-unes des faiblesses évoquées précédemment, principalement celles concernant l’application des règles en matière de marchés publics en Roumanie qui ont abouti à une correction financière³¹ en 2014. Ce n’est qu’en 2013 que la Commission a commencé à assurer un suivi systématique des initiatives prises par les États membres pour remédier aux causes profondes des erreurs affectant les mesures de développement rural, y compris les erreurs liées au système de sélection des projets, aux contrôles du caractère raisonnable des coûts et aux marchés publics. À l’issue de cet exercice, parmi les États membres audités, seules l’Italie (Sicile) et la Roumanie ont mis en place, ou sont en train d’élaborer, de nouvelles procédures destinées à remédier à certaines des faiblesses relevées. Ces changements sont toutefois trop tardifs pour avoir un quelconque effet sur l’essentiel des dépenses supportées au cours de la période de programmation 2007-2013.

68

La Commission a pris acte des problèmes passés et a introduit des changements pour la période de programmation 2014-2020 dans le but d’améliorer la situation.

69

En ce qui concerne la sélection des projets, il est explicitement demandé de faire figurer dans les PDR pour la période 2014-2020 les principes régissant l’établissement des critères de sélection. En mars 2014, la Commission a diffusé des orientations encourageant les États membres à s’assurer que les critères d’éligibilité et de sélection sont appliqués de manière transparente et cohérente tout au long de la période de programmation, que les critères de sélection sont utilisés même lorsque le budget disponible suffit à financer tous les projets éligibles, et que les projets atteignant un score total inférieur à un certain seuil sont exclus du bénéfice de l’aide.

70

Concernant les marchés publics, la Commission a élaboré, fin 2014, des lignes directrices expliquant comment éviter les erreurs courantes dans les projets cofinancés par l’UE³². Dans ce document, la Commission critique le recours à la méthode du «prix moyen» selon laquelle les offres proches de la moyenne de l’ensemble des offres reçoivent davantage de points que celles qui s’écartent de cette moyenne, car cette méthode «constitue un traitement inégal des soumissionnaires, en particulier ceux présentant des offres basses valables». Des orientations supplémentaires sont données sur des sujets tels que la sélection de la bonne procédure de marchés publics, les délais et les critères de sélection et d’attribution. Néanmoins, au moment de l’audit, les conditions ex ante³³ liées aux marchés publics n’étaient pas remplies par la Roumanie et ne l’étaient que partiellement par l’Italie (Sicile) et la Pologne. Le non-respect de ces conditions ex ante d’ici fin 2016 pourra entraîner la suspension des paiements aux États membres, conformément à une recommandation formulée récemment par la Cour³⁴.

71

En 2014-2015, la Commission a organisé une série d’ateliers sur les thèmes du caractère raisonnable des coûts et des options de coûts simplifiés. Toutefois, le problème de la définition et de l’utilisation de prix de référence (voir point 51) n’a pas été abordé dans les documents d’orientation examinés lors de ces ateliers.

72

La Commission n’a pris aucune mesure spécifique concernant les exigences et les contrôles des États membres quant à la pérennité des projets.

Partie III – Le système de suivi et d’évaluation n’a pas fourni d’informations adéquates quant aux résultats des projets

73

Des informations concernant la performance (efficacité et efficience) des dépenses de développement rural sont nécessaires pour mettre en évidence les réalisations accomplies avec le budget de l’UE et prouver que ce dernier a été dépensé à bon escient (obligation de rendre compte). Ces informations sont par ailleurs utilisées pour améliorer l’efficience et l’efficacité du budget de l’UE, car elles permettent de guider la gestion en continu des mesures, de mettre en évidence des améliorations possibles et de contribuer à façonner la politique à venir, notamment en repérant les types d’investissement particulièrement performants.

74

Pour mettre en évidence ce qui a été accompli grâce au budget de l’UE dépensé pour des mesures en faveur des infrastructures rurales, les États membres devraient réunir des informations sur les réalisations et les résultats des projets. En application du cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE), les États membres doivent recueillir des informations couvrant au moins les indicateurs de réalisation et de résultat ci-après (voir tableau ci-contre).

Tableau

Vue d’ensemble des indicateurs de réalisation et de résultat obligatoires en application du CCSE pour la période de programmation 2007-2013¹

Code
Mesure
Indicateurs de réalisation
Indicateurs de résultat

125
Infrastructures liées à l’évolution et à l’adaptation des secteurs agricole et forestier

—Nombre d’actions soutenues

—Volume total des investissements

Accroissement de la valeur ajoutée brute (VAB) des exploitations ou entreprises soutenues

321
Services de base pour l’économie et la population rurale

—Nombre d’actions soutenues

—Volume total des investissements

Population rurale bénéficiant d’une amélioration des services

322
Rénovation et développement des villages

—Nombre de villages ayant fait l’objet d’actions

—Volume total des investissements

323
Conservation et mise en valeur du patrimoine rural

—Nombre d’actions soutenues en matière de patrimoine rural

—Volume total des investissements

1En ce qui concerne la politique de développement rural, le CCSE sera remplacé, pour la période de programmation 2014-2020, par le système commun de suivi et d’évaluation (SCSE). Ce nouveau système est présenté plus en détail à partir du point 85.

75

Abstraction faite du travail de suivi et d’évaluation imposé par le CCSE, les autorités des États membres, qui cofinancent les projets, ont tout intérêt à effectuer un suivi de ces derniers. Cette démarche constitue en effet un outil important pour suivre l’avancement des projets et savoir si les résultats escomptés ont été obtenus et les objectifs du PDR réalisés. Dans cette optique, les États membres pourraient utiliser les informations administratives et de contrôle disponibles et recueillir périodiquement les informations pertinentes auprès des bénéficiaires³⁵. Ils peuvent définir des indicateurs complémentaires spécifiques aux différents programmes (dans le cadre du CCSE ou non).

76

La Cour a examiné les systèmes de collecte de données et de suivi utilisés dans les États membres audités et a constaté, comme dans de précédents rapports³⁶, l’absence d’informations pertinentes et fiables permettant de tirer des conclusions quant à l’efficacité des mesures. C’est pourquoi les auditeurs ont mesuré les résultats des projets et, le cas échéant, la réalisation de leurs objectifs spécifiques, sur la base des éléments probants recueillis lors de leurs visites sur place. L’annexe II présente des informations détaillées sur les projets audités sur place.

Les projets audités ont produit les réalisations physiques escomptées, mais des informations fiables sur leurs résultats faisaient souvent défaut

77

Les 32 projets audités sur place ont tous produit les réalisations physiques escomptées (par exemple la modernisation d’une route, la construction d’un système de collecte des eaux usées) et 20 d’entre eux ont respecté les délais indiqués dans la convention de subvention et/ou dans le contrat de travaux. Les retards observés étaient dans certains cas pour partie justifiés par de mauvaises conditions météorologiques ou d’autres circonstances indépendantes de la volonté des bénéficiaires.

78

En produisant les réalisations escomptées, certains des projets ont aussi automatiquement atteint leurs objectifs en termes de résultats, par exemple en améliorant la protection contre les inondations d’un secteur géographique donné (voir encadré 13).

Encadré 13

Exemple de projet ayant produit les réalisations et les résultats escomptés

Pologne

Le projet audité concernait l’extension et la modernisation d’une station de pompage, pour un coût estimé à 700 000 euros. Les spécifications techniques ont été respectées et environ 100 000 euros d’économies ont été réalisées par rapport au budget approuvé (grâce à une mise en concurrence). Il s’est achevé avec un retard de cinq mois dû à la remise tardive d’un document administratif. La nouvelle station de pompage, plus puissante, était devenue nécessaire à la suite des importantes inondations qui ont touché 800 ha de la région en 2001 et a amélioré la protection de 320 ha de terres agricoles contre les crues saisonnières.

Source: Cour des comptes européenne.

79

Tel n’a toutefois pas toujours été le cas. Il arrive que des projets produisent les réalisations physiques convenues mais ne parviennent pas à atteindre les résultats escomptés. L’audit a révélé que les États membres n’ont pas recueilli d’informations fiables concernant la capacité des projets à atteindre à court et à moyen terme les objectifs du PDR et leurs propres valeurs cibles spécifiques. Cela s’explique principalement par le manque d’indicateurs pertinents et par l’absence d’objectifs et de valeurs cibles spécifiques dans les dossiers des projets et dans la décision d’octroi de subvention. Par exemple, bien que le PDR de l’Italie (Sicile) définisse comme objectif la réalisation d’économies d’eau grâce à des investissements dans les infrastructures hydrauliques, les autorités n’ont pas établi d’indicateur qui leur permettrait d’évaluer si l’objectif a été atteint. Les valeurs cibles quantifiables correspondantes faisaient également défaut.

80

Au moment de l’audit, trois des cinq États membres audités (Espagne (Estrémadure), Italie (Sicile) et Pologne) n’avaient pas communiqué les informations de suivi requises par le CCSE concernant l’indicateur de résultat de la mesure 125 «accroissement de la valeur ajoutée brute des exploitations ou entreprises soutenues». Les deux autres États membres (Allemagne (Saxe) et Roumanie) ont fourni une valeur pour cet indicateur, mais elle ne reposait pas sur des informations fiables (voir encadré 14).

Encadré 14

Exemple de méthode de collecte des données peu fiable: les données financières provenant des exploitations agricoles ne sont pas prises en compte pour la mesure de leur compétitivité

Roumanie

L’indicateur «accroissement de la valeur ajoutée brute des exploitations ou entreprises soutenues» vise à quantifier les effets de la mesure 125 sur la compétitivité des exploitations agricoles et forestières soutenues. Pourtant, en Roumanie, cet indicateur a été calculé au niveau de l’ensemble de la commune dans laquelle le projet a été mis en œuvre (sur la base des comptes financiers de la commune) et non au niveau des exploitations agricoles qui ont bénéficié des nouvelles routes.

81

Pour ce qui est de l’indicateur de résultat des mesures 321, 322 et 323, «population rurale bénéficiant d’une amélioration des services», les États membres ont indiqué la totalité de la population de la commune où le projet a été mis en œuvre, quel que soit le nombre d’utilisateurs réels de l’infrastructure financée (voir encadré 15). Cette méthode a pour effet de gonfler les chiffres, en particulier lorsque plusieurs projets sont mis en œuvre dans une seule et même commune, puisque la totalité de la population de la commune en question est indiquée pour chacun des projets. Elle est donc comptabilisée plusieurs fois lorsque les chiffres sont agrégés.

Encadré 15

Exemple de projet pour lequel toute la population de la commune a été considérée comme bénéficiant d’un nouvel investissement, alors que le projet ne concernait qu’un petit nombre d’habitants

Allemagne (Saxe)

Pour un projet portant sur la rénovation d’une portion de 200 mètres de route dans un village, les autorités allemandes ont indiqué sous l’indicateur de la mesure 322 «population rurale bénéficiant d’une amélioration des services» que 40 631 personnes avaient bénéficié de cet investissement. Il s’agit du nombre total d’habitants de cette commune, or seule une petite partie d’entre eux empruntent réellement cette route, puisque environ 300 personnes résident dans le village où le projet a été mis en œuvre.

Dans son rapport annuel d’exécution pour 2014, la Saxe a indiqué, sous l’indicateur de résultat de la mesure 322, que 2,9 millions de personnes bénéficiaient d’une amélioration des services dans les zones rurales. Ce chiffre est supérieur à la population rurale totale recensée dans cette région (2 millions de personnes).

82

Même lorsque les États membres audités ont défini des indicateurs de résultat complémentaires spécifiques aux programmes, ils n’étaient pas à même de mesurer la réussite des interventions. Cette situation s’explique de deux manières. Premièrement, les États membres n’ont pas défini de valeurs cibles. Deuxièmement, les indicateurs complémentaires mesuraient des réalisations, telles que le nombre de kilomètres de route réparés, plutôt que des résultats liés aux objectifs des PDR, comme des économies d’eau, la baisse des coûts de transport pour les agriculteurs et la mise à disposition de certains services aux populations rurales.

83

Des valeurs cibles mesurables faisaient défaut pour évaluer les résultats de 20 des 32 projets audités sur place. Cependant, les auditeurs ont pu obtenir des données concernant les résultats effectivement obtenus (voir les exemples présentés dans l’encadré 16 et les informations détaillées fournies à l’annexe II). Si certains effets positifs ont été observés dans 13 cas, pour 10 d’entre eux les informations n’étaient pas suffisantes pour permettre aux auditeurs de tirer des conclusions quant à l’efficacité avec laquelle ces projets répondent aux objectifs des PDR. Dans 4 cas, les indicateurs pertinents indiquaient que les valeurs cibles n’avaient pas été atteintes. Dans 3 autres cas, les informations obtenues n’étaient pas fiables. L’annexe II présente des informations détaillées sur les projets audités sur place.

Encadré 16

Peu d’éléments probants attestant de résultats positifs et des données peu fiables

En Italie (Sicile) et en Espagne (Estrémadure), les autorités n’ont pas recueilli de données sur les résultats de chaque projet. À la demande des auditeurs, seuls 3 des 8 bénéficiaires audités en Sicile et 2 des 7 bénéficiaires audités en Estrémadure ont été en mesure de fournir quelques résultats quantifiés. Ces données indiquaient généralement que les investissements avaient eu un effet bénéfique. Néanmoins, un projet impliquant la pose d’une nouvelle couche d’asphalte sur une route rurale dans une zone touristique d’Espagne (Estrémadure) n’a pas eu d’effet positif sur le nombre de touristes. Le nombre moyen de visiteurs a même baissé pendant les années suivant l’achèvement du projet, par rapport au nombre moyen de visiteurs enregistré avant la mise en œuvre du projet. Aucune information n’était disponible quant aux effets de l’investissement sur les exploitations agricoles.

Source: Cour des comptes européenne.

En Roumanie, les bénéficiaires ont fourni aux auditeurs des valeurs cibles et des résultats quantifiés pour 4 des 5 projets audités, lesquels ont reçu des subventions allant de 1 à 2,4 millions d’euros.

Un seul projet a atteint son objectif de raccorder 575 utilisateurs au nouveau système d’adduction d’eau et de collecte des eaux usées. Trois autres projets étaient encore loin d’atteindre leurs valeurs cibles près de trois ans après leur achèvement: moins de la moitié du nombre d’utilisateurs ciblé avaient été raccordés au réseau d’assainissement pour 2 projets hydrauliques et aucun nouvel emploi n’avait été créé par le troisième projet alors que la création d’emplois faisait partie de ses objectifs.

En Allemagne (Saxe), les données communiquées pour les 3 principaux indicateurs de résultat établis pour les mesures concernées reposaient sur les suppositions des autorités quant au résultat que devrait donner l’investissement. Les valeurs cibles et les résultats réels n’étaient pas disponibles pour ces indicateurs. Les informations qu’ont pu obtenir les auditeurs concernant les projets audités se limitaient donc aux indicateurs de base, tels que le nombre de foyers desservis par les routes financées.

En Pologne, pour 4 des 5 projets audités, les bénéficiaires ont communiqué à l’autorité de gestion des informations sur les résultats des projets qui montraient une augmentation du nombre d’utilisateurs et la réalisation globale des objectifs des projets. Cependant, dans 3 cas, aucune pièce justificative ne permettait à la Cour de vérifier les chiffres fournis.

La Commission a encouragé les États membres à améliorer le suivi et l’évaluation, mais des faiblesses risquent de perdurer pour la période de programmation 2014-2020

84

Bien que la collecte des données destinées à alimenter les indicateurs de réalisation et de résultat relève au premier chef de la responsabilité des États membres³⁷, il appartient à la Commission de surveiller et de superviser la mise en œuvre des PDR, ainsi que de publier les informations recueillies auprès des États membres au moyen du CCSE.

85

Concernant l’indicateur de résultat de la mesure 125 «accroissement de la valeur ajoutée brute des exploitations ou entreprises soutenues», la Commission a reconnu que, en dépit des orientations données en 2010 pour mesurer l’augmentation de la valeur ajoutée brute, la plupart des États membres ont eu des difficultés à fournir une évaluation fiable de cet indicateur. Il a donc été remplacé pour la période de programmation 2014-2020 par l’indicateur «changement de la production agricole dans les exploitations bénéficiant d’un soutien/unité de travail annuel». La Commission a précisé que ce nouvel indicateur ne serait évalué que par des évaluateurs externes, car les États membres ne disposent pas de l’expertise nécessaire au sein de leurs administrations. Un indicateur de résultat complémentaire obligatoire a été introduit pour la période de programmation 2014-2020 pour la mesure 125 équivalente. Il s’agit du «pourcentage de terres irriguées passant à un système d’irrigation plus efficace».

86

En ce qui concerne l’indicateur de résultat des mesures 321, 322 et 323, «population rurale bénéficiant d’une amélioration des services», la Commission a accepté les chiffres communiqués, malgré le risque de surestimation du nombre d’utilisateurs. Pour la période 2014-2020, un indicateur de résultat similaire sera utilisé pour ces mesures («pourcentage de la population rurale bénéficiant de meilleurs services/infrastructures»), mais la Commission n’acceptera pas qu’une même population soit comptabilisée plusieurs fois (pour chaque projet mis en œuvre dans un même secteur géographique). Pourtant, cette méthode est explicitement autorisée pour le nouvel indicateur de réalisation «population bénéficiant de meilleurs services/infrastructures».

87

La Cour n’a pas pu évaluer, au moment de l’audit, dans quelle mesure les nouveaux indicateurs permettront de remédier aux faiblesses des précédents. Cependant, l’évaluation de l’efficacité des mesures sur la seule base du changement de la production agricole, du pourcentage de terres irriguées passant à un système d’irrigation plus efficace et de la population bénéficiant des nouvelles infrastructures ne donnera pas un reflet fidèle de la réussite ou de l’échec du financement alloué à ces mesures compte tenu de l’immense diversité des projets financés.

88

Pendant la période de programmation 2007-2013, les retards importants qui ont affecté la mise en œuvre des mesures en faveur des infrastructures ont provoqué un décalage entre le cycle de dépenses et le calendrier imposé par les exigences en matière de communication d’informations. Par conséquent, les données pertinentes pour les évaluations à mi-parcours n’étaient pas disponibles et il est probable que les évaluations ex post auront lieu trop tôt pour permettre l’utilisation de données fiables. Si les informations de suivi et d’évaluation ne sont pas disponibles aux moments clés où elles doivent être communiquées, les États membres et la Commission ne peuvent pas les utiliser pour améliorer la mise en œuvre des mesures.

89

Il est probable que cette situation perdure pendant la période de programmation 2014-2020, car les États membres sont tenus d’élaborer le premier rapport annuel de mise en œuvre, comportant les constatations issues des évaluations, pour 2017, même si les dépenses ont commencé tardivement en raison des retards survenus dans le processus d’approbation des PDR³⁸. En l’absence d’informations pertinentes et fiables, transmises en temps voulu, concernant les résultats de l’utilisation des fonds publics investis dans les infrastructures, il est difficile d’assurer une gestion des futurs fonds axée sur les résultats.

11Article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 368 du 23.12.2006, p. 15).

12Des constatations similaires ont été établies dans le rapport spécial n° 9/2010 intitulé «Les dépenses de l’UE relevant d’actions structurelles concernant l’approvisionnement en eau destinée à la consommation domestique sont-elles utilisées de façon optimale?», plus précisément aux points 64 à 67, où la Cour estime que «les États membres ont tendance à porter l’aide financière de l’UE à son maximum en maintenant des tarifs peu élevés».

13Plusieurs études et rapports sont récemment parus à ce sujet, parmi lesquels «Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads», Smart Growth America, Taxpayers for Common Sense, 2011; «Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year», McKinsey Global Institute, 2013; «Revêtements routiers dans l’UE: conséquences d’un défaut d’entretien régulier», Parlement européen, direction générale des politiques internes de l’Union, 2014.

14L’article 77, paragraphe 2, et l’article 78 du règlement (CE) n° 1698/2005 prévoient que «les représentants de la Commission peuvent participer de leur propre initiative aux travaux du comité de suivi à titre consultatif» et que «le comité de suivi s’assure de l’efficacité de la mise en œuvre du programme de développement rural». Cela suppose l’examen et la révision des critères de sélection, le suivi des progrès effectués pour atteindre les valeurs cibles et réaliser les objectifs, etc.

15Les constatations présentées dans le rapport annuel reposent sur un échantillon de cinq accords de partenariat, en l’occurrence ceux de l’Allemagne, de la France, de la Lettonie, de la Pologne et du Portugal.

16Les PDR 2014-2020 des deux autres régions auditées (Estrémadure en Espagne et Sicile en Italie) n’ont pas été examinés car ils n’avaient pas encore été approuvés au moment de l’audit.

17Conformément aux principes d’économie, d’efficience et d’efficacité énoncés à l’article 30, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012.

18L’article 71, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1698/2005 prévoit que «les dépenses ne sont éligibles pour la participation du Feader que si elles sont effectuées pour des opérations décidées par l’autorité de gestion du programme concerné ou sous sa responsabilité, selon les critères de sélection fixés par l’organe compétent».

19La sélection des projets n’a été effectuée directement par l’autorité de gestion au niveau central que dans des cas exceptionnels (par exemple pour le financement direct et temporaire de projets d’établissements scolaires).

20L’article 24, paragraphe 2, point d), du règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 25 du 28.1.2011, p. 8) dispose que les États membres vérifient le caractère raisonnable des coûts présentés dans le cadre des contrôles administratifs effectués pour les demandes d’aide. Pour réaliser cette évaluation, un système approprié s’appuyant par exemple sur des coûts de référence, la comparaison de plusieurs offres ou un comité d’évaluation, doit être utilisé. Par ailleurs, l’article 24, paragraphe 2, point c), de ce même règlement stipule que les États membres vérifient la conformité de l’opération motivant la demande d’aide avec les règles applicables au niveau national et au niveau de l’Union européenne, portant, notamment et le cas échéant, sur les marchés publics et sur les aides d’État, ainsi qu’avec les autres normes obligatoires appropriées établies par la législation nationale ou dans le programme de développement rural.

21Rapports annuels de la Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 6/2013 intitulé «Les États membres et la Commission sont-ils parvenus à optimiser l’utilisation des ressources dans le cadre des mesures de diversification de l’économie rurale?», rapport spécial n° 22/2014 et rapport spécial n° 23/2014 intitulé «Erreurs dans les dépenses de développement rural: causes et mesures prises pour y remédier» (http://eca.europa.eu).

22Conformément à l’article 86, paragraphe 1, de la législation italienne en matière de marchés publics (163/2006), cette procédure se compose de quatre étapes: 1) l’exclusion des offres situées dans les tranches des 10 % d’offres présentées les plus élevées et les plus basses; 2) le calcul de la moyenne des «remises» (en d’autres termes, les réductions par rapport à la valeur estimée du marché) proposées dans les offres restantes; 3) l’ajout à cette moyenne de la variance des remises supérieures à celle-ci; 4) l’octroi du marché au soumissionnaire proposant une remise juste inférieure à la remise calculée à l’issue de l’étape 3.

23Dans son guide de l’analyse coûts/avantages des projets d’investissement (publié en juillet 2008), la Commission indiquait que, pour la majorité des infrastructures, la perspective temporelle pour laquelle des prévisions financières doivent être faites et qui ne doit pas excéder la durée de vie économiquement utile du projet, est d’au moins vingt ans. Par exemple, le guide recommande une perspective temporelle de vingt-cinq ans pour les projets d’infrastructures routières et de trente ans pour les infrastructures hydrauliques.

24Des exemples d’études sur ce thème figurent dans la note 13 de bas de page.

25Cette possibilité figurait dans le projet de PDR pour la période de programmation 2014-2020 envoyé à la Commission en juillet 2014 (section M04 – Investissements physiques (article 17), p. 221).

26Article 72 du règlement (CE) n° 1698/2005.

27Ces périodes d’engagement ont été révisées à la baisse pour la période de programmation 2014-2020 et alignées sur la période standard de cinq ans prévue par l’article 71 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

28Réalisés conformément à l’article 30 du règlement (CE) n° 1975/2006 de la Commission du 7 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 368 du 23.12.2006, p. 74).

29Pour l’Espagne (Estrémadure), il a été impossible de calculer ces statistiques, car aucune donnée d’ensemble n’était disponible pour tous les projets approuvés au titre des mesures auditées.

30Médiane: valeur dans un ensemble ordonné de valeurs au-dessous et au-dessus de laquelle les valeurs se répartissent en deux parties égales (ou qui constitue la moyenne arithmétique des deux valeurs centrales s’il n’existe pas de nombre central).

31À la suite de ses constatations d’audit, la Commission peut lancer des procédures dans le cadre desquelles le financement de l’UE pour l’État membre concerné est réduit afin de compenser les déficiences mises au jour. Ces procédures sont désignées sous l’expression «corrections financières».

32Guide d’orientation à destination des praticiens: comment éviter les erreurs les plus fréquentes commises dans le cadre des marchés publics de projets financés par les Fonds structurels et d’investissement européens.

33Les conditions ex ante ont été introduites par les articles 2 et 19 du règlement (UE) n° 1303/2013 comme des conditions préalables à la réalisation efficace et performante des objectifs spécifiques des priorités de l’Union. Les conditions ex ante en matière de marchés publics désignent «l’existence de modalités pour l’application effective de la législation de l’Union en matière de marchés publics dans le domaine des Fonds ESI».

34Recommandation n° 2 du rapport spécial n° 10/2015 de la Cour des comptes européenne intitulé «Les problèmes liés aux marchés publics dans le cadre des dépenses de cohésion de l’UE nécessitent des efforts supplémentaires» (http://eca.europa.eu).

35Au moins jusqu’à expiration de la période de cinq ans de conservation des actifs visée à l’article 72 du règlement (CE) n° 1698/2005.

36Voir les rapports spéciaux nos 8/2012, 1/2013, 6/2013 et 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Article 79 du règlement (CE) n° 1698/2005.

38La Commission n’avait approuvé que 79 des 118 PDR en septembre 2015.

Conclusions et recommandations

90

Pendant la période 2007-2013, l’Union européenne a octroyé 13 milliards d’euros à des projets d’infrastructures rurales destinés à stimuler la compétitivité des exploitations agricoles et forestières et à améliorer la qualité de la vie dans les zones rurales. Le cofinancement des États membres porte l’aide acheminée par l’intermédiaire de 4 mesures de développement rural à un montant total de 19 milliards d’euros.

91

Les mesures en faveur des infrastructures rurales ont été mises en œuvre en gestion partagée: la Commission a approuvé les programmes de développement rural (PDR) présentés par les États membres, qui ont ensuite sélectionné les projets à financer.

92

L’audit de la Cour a visé à répondre à la question suivante:

Les États membres et la Commission sont-ils parvenus à optimiser l’utilisation des ressources dans le cadre du soutien aux investissements dans des infrastructures rurales?

93

Pris individuellement, les projets audités ont produit les réalisations physiques escomptées et ont, dans certains cas, généré des retombées positives évidentes pour les zones rurales. Cependant, la Cour a constaté que les États membres et la Commission, dans le cadre d’une gestion partagée, ne sont parvenus à optimiser l’utilisation des ressources que dans une moindre mesure, car l’aide n’a pas systématiquement été orientée vers les projets dotés du meilleur rapport coût/efficacité et répondant aux objectifs définis dans les PDR. Par ailleurs, les informations communiquées pour attester ou non du succès des mesures étaient insuffisantes.

94

La Commission et les États membres se partagent la responsabilité de la mise en œuvre d’un grand nombre de projets d’infrastructures, non seulement dans le domaine du développement rural, mais pour l’ensemble des domaines d’intervention des Fonds structurels. Pourtant, rares étaient les éléments attestant l’existence d’une coordination efficace ou d’un partage de bonnes pratiques en vue d’améliorer la gestion des fonds et d’assurer une meilleure utilisation des ressources, notamment en ce qui concerne les procédures de sélection des projets, ainsi que les contrôles concernant le caractère raisonnable des coûts et la pérennité des projets. Une meilleure coopération est possible et permettrait d’accomplir beaucoup plus à niveau de financement constant.

95

Les faiblesses recensées ainsi que les recommandations afférentes de la Cour sont détaillées ci-après.

96

L’audit a révélé que les États membres n’ont pas adopté une approche coordonnée pour quantifier les besoins en matière d’infrastructures rurales (par exemple le nombre de routes à rénover et le budget nécessaire à cette fin) et recenser les sources de financement. Aucun des PDR audités ne prenait en considération les fonds privés ou les fonds publics nationaux, régionaux et locaux existants susceptibles de répondre (ou répondant déjà) aux mêmes besoins que les PDR. Par conséquent, aucun ne tentait de quantifier, pour ces investissements, le déficit de financement restant qui justifierait l’intervention du Feader (voir points 20 à 22).

97

En l’absence d’une approche coordonnée englobant l’ensemble des possibilités de financement, il se peut que des fonds se substituent à d’autres, avec, pour conséquence, un manque d’efficience dans l’utilisation de ressources limitées. Dans deux des États membres audités, des éléments indiquaient l’existence d’une telle substitution, car les fonds nationaux ou régionaux affectés aux routes rurales ont été annulés ou considérablement réduits au moment même où des projets de nature similaire ont commencé à percevoir des aides des PDR (voir points 23 et 24).

98

Même si de bonnes pratiques ont été relevées, les États membres n’ont pas systématiquement dirigé les fonds des PDR vers les projets pour lesquels la nécessité d’une aide publique pouvait être démontrée. En conséquence, il existe un risque d’effet d’aubaine et les résultats sur lesquels les projets débouchent ne sont pas forcément attribuables à la subvention (voir points 25 à 30).

99

Le manque de délimitation claire a entraîné dans certains cas une utilisation alternée de différents fonds pour les mêmes types d’infrastructures et s’accompagne d’un risque inhérent de duplication inutile des structures de gestion (voir points 31 et 32).

100

Quatre des cinq États membres audités ont mis en place des structures de coordination mais ils n’ont pas encouragé activement la complémentarité entre les fonds. Dans certains cas, le manque de complémentarité avec les fonds nationaux et locaux a compromis l’efficience et l’efficacité des projets (voir points 33 à 36).

101

La Commission a pris des mesures pour améliorer la coordination entre les fonds de l’UE pour la période de programmation 2014-2020, mais les documents de programmation des États membres ne donnent pas encore l’assurance suffisante que les nouvelles approches aboutiront à une meilleure coordination (voir points 37 à 41).

Recommandation n° 1 – Analyse des besoins et coordination entre les sources de financement

a)Les États membres devraient adopter une approche coordonnée de l’aide en faveur des infrastructures rurales, qui permette de quantifier les besoins et les déficits de financement et de justifier l’utilisation des mesures des PDR. Cette approche devrait prendre en considération les fonds privés et les fonds publics nationaux, régionaux et locaux, ainsi que les fonds de l’UE susceptibles de répondre (ou qui répondent déjà) aux mêmes besoins que les PDR. Les États membres devraient veiller à ce que les fonds des PDR ne se substituent pas à d’autres fonds publics consacrés au même domaine politique. Ils devraient sélectionner des projets pour lesquels la nécessité d’une aide publique peut être démontrée et qui apportent une valeur ajoutée.

b)Dans le cadre d’une gestion partagée, la Commission devrait encourager l’adoption de bonnes pratiques visant à atténuer le risque d’effet d’aubaine. Elle devrait également inciter les États membres à ne pas substituer purement et simplement les ressources des PDR à d’autres sources de financement et à chercher à produire une plus forte valeur ajoutée lors de l’utilisation des fonds de l’UE.

c)Les États membres devraient faire meilleur usage des structures de coordination existantes, telles que les organes de coordination et les dispositifs communs de gestion, de contrôle et de suivi, pour mettre en place des mécanismes efficaces visant à réduire les déficits de financement et les chevauchements entre les fonds, dans la droite ligne des principes directeurs du cadre stratégique commun. Les États membres pourraient, par exemple, donner la priorité aux projets qui coïncident le mieux avec les plans nationaux, régionaux ou locaux pour le développement intégré des infrastructures.

d)La Commission devrait s’appuyer sur les premières mesures prises pour assurer une coordination efficace entre les différents fonds de l’UE et devrait réaliser une analyse approfondie de la complémentarité entre les différents financements de l’Union amenés à être utilisés par les États membres pour la période de programmation 2014-2020. Elle devrait adopter une attitude proactive et encourager les États membres à tirer parti de l’expérience acquise avec d’autres fonds de soutien aux infrastructures (tels que le FEDER et le Fonds de cohésion) pour parvenir à une gestion plus efficiente des mesures. Elle devrait profiter de l’occasion offerte par le rapport annuel de mise en œuvre plus complet que les États membres devront présenter en 2019 pour évaluer l’efficacité des mécanismes de coordination et proposer des améliorations, le cas échéant.

102

La législation de l’UE exige des États membres qu’ils fixent des critères de sélection qui permettent de donner la priorité aux projets les plus efficaces et les plus efficients, et de justifier le rejet de ceux qui ne favorisent pas une utilisation optimale des ressources. Dans les États membres audités, les critères de sélection faisaient défaut ou n’ont pas toujours permis dans les faits de donner la priorité aux projets présentant le meilleur rapport coût/efficacité au regard des objectifs des PDR (voir points 43 à 49).

103

La Cour a relevé des faiblesses dans les systèmes mis en place par les États membres pour évaluer le caractère raisonnable des coûts des projets. Ces faiblesses accentuent le risque que les fonds publics ne soient pas dépensés de la manière la plus économique qui soit. Les États membres audités se sont généralement appuyés sur l’utilisation de prix de référence et de procédures de marchés publics pour garantir le caractère raisonnable des coûts. Néanmoins, ces outils n’ont pas été correctement appliqués à cette fin, comme la Cour avait déjà pu le relever dans ses précédents rapports. Bien que couramment utilisés, les systèmes basés sur des listes de prix de référence présentaient de graves lacunes, car les prix en question étaient souvent supérieurs aux prix du marché réellement constatés lors d’opérations concrètes (par exemple lorsqu’une mise en concurrence est organisée). Dans plusieurs cas, les procédures de marchés publics ne favorisaient pas une concurrence loyale et le maintien des coûts à un niveau raisonnable (voir points 50 à 54).

104

Pour garantir la pérennité des investissements, les États membres audités ont généralement appliqué l’exigence standard des cinq ans, une période d’engagement qui s’est avérée dans les faits bien plus courte pour la plupart des projets. Pour certains projets, trois des États membres audités ont eu recours à des périodes d’engagement plus longues, davantage en phase avec la durée de vie utile des investissements. Toutefois, aucun des États membres audités n’a demandé aux bénéficiaires de fournir un plan d’entretien détaillé et de provisionner le budget nécessaire à cet entretien (voir points 55 à 60).

105

Pour rendre les financements par le Feader attractifs aux yeux des bénéficiaires potentiels et permettre aux projets de générer des avantages en temps voulu pour les zones rurales, les procédures administratives ne doivent pas être excessivement longues et contraignantes. Deux des régions et États membres audités n’ont fixé aucun délai de traitement des demandes d’aide et de paiement. Les trois autres ont quant à eux largement dépassé les délais qu’ils s’étaient fixés, en particulier concernant les demandes d’aide (voir points 61 à 65).

106

Pendant la première partie de la période de programmation 2007-2013, la Commission n’a pas suffisamment encouragé les États membres à suivre les principes de bonne gestion financière (économie, efficience et efficacité), ce qu’ils auraient par exemple pu faire en définissant des critères de sélection qui donnent la priorité aux projets dotés du meilleur rapport coût/efficacité, en utilisant des prix de référence réalistes et en garantissant des procédures de marchés publics qui assurent une concurrence loyale. La Commission a néanmoins formulé des suggestions d’amélioration pour la période de programmation 2014-2020 (voir points 66 à 72).

Recommandation n° 2 – Gestion des mesures

a)Les États membres devraient établir, et appliquer de manière systématique, des critères garantissant la sélection des projets présentant le meilleur rapport coût/efficacité, à savoir les projets susceptibles d’apporter la meilleure contribution aux objectifs du PDR par unité de coût (par exemple les projets favorisant la plus forte augmentation de la productivité des exploitations agricoles ou les plus importantes économies d’eau par unité de coût dans les zones les plus en proie à des pénuries d’eau). Ces systèmes de sélection devraient définir systématiquement un seuil minimal tenant compte de la qualité du projet.

b)En ce qui concerne l’efficacité des contrôles portant sur le caractère raisonnable des coûts, la Commission et les États membres devraient mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport spécial de la Cour sur le sujet³⁹. En particulier lorsqu’il est question de projets d’infrastructures, les États membres devraient veiller à ce que l’estimation du coût des projets repose sur des éléments tarifaires actualisés qui offrent un reflet fidèle des prix du marché et à ce que les procédures de marchés publics assurent un traitement équitable et transparent des soumissionnaires et favorisent une réelle concurrence.

c)Les États membres devraient tenir compte de la durée de vie utile des investissements lorsqu’ils définissent les exigences et les contrôles relatifs à la pérennité des projets.

d)Les États membres devraient fixer un délai raisonnable pour le traitement des demandes de subvention et de paiement, et le respecter.

107

Les 32 projets audités sur place ont généralement produit les réalisations physiques escomptées, telles que de nouvelles routes ou des routes rénovées, des systèmes d’adduction d’eau et de collecte des eaux usées, ou encore des établissements scolaires modernisés. Néanmoins, la Cour a constaté, comme dans de précédents rapports⁴⁰, que les informations concernant les résultats des projets étaient soient manquantes soit insuffisamment fiables pour en tirer des conclusions quant à l’efficacité des mesures. Des données utiles concernant les résultats font défaut ou, lorsqu’elles existent, elles reposent sur des déclarations des bénéficiaires ou sur des estimations sans lien direct avec les projets financés.

108

Des objectifs et des valeurs cibles mesurables manquaient pour 20 des 32 projets audités sur place. Lorsque des objectifs mesurables existaient, il n’y avait guère d’éléments, voire aucun, permettant d’affirmer que les données communiquées étaient fiables et tout aussi peu démontrant que les quelques projets pour lesquels des résultats étaient disponibles avaient eu des retombées positives. Par exemple, pour plusieurs projets visant à améliorer la qualité de vie des populations rurales, les autorités ont communiqué le nombre total d’habitants de la commune en réponse à l’indicateur «population rurale bénéficiant d’une amélioration des services», alors que les nouvelles installations construites, telles que des routes destinées à désenclaver certaines zones, ne desservaient qu’un nombre limité d’utilisateurs (voir points 77 à 83).

109

La Commission a proposé des changements pour la période de programmation 2014-2020. Toutefois, des faiblesses affectant la qualité des indicateurs ainsi que le démarrage tardif de la mise en œuvre des mesures vont probablement avoir des répercussions sur le processus de suivi et d’évaluation (voir points 84 à 89). En l’absence d’informations pertinentes et fiables, transmises en temps opportun, il est difficile de prendre des décisions quant à l’orientation de la politique à venir et quant à la manière dont les objectifs fixés pour les investissements dans les infrastructures en milieu rural pourront le mieux être atteints. De même, l’ambition nourrie par la Commission de promouvoir une gestion du budget axée sur les résultats en veillant à ce que chaque euro soit dépensé à bon escient devient plus difficile à concrétiser.

Recommandation n° 3 – Suivi, évaluation et retour d’information

a)Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission et les États membres devraient recueillir en temps opportun des données pertinentes et fiables fournissant des informations utiles quant aux résultats des projets et des mesures financés. Ces informations devraient permettre de tirer des conclusions quant à l’efficience et l’efficacité des dépenses, de repérer les mesures et les types de projets d’infrastructures contribuant le mieux aux objectifs de l’UE et de partir d’une base saine pour améliorer la gestion des mesures.

b)Les États membres devraient veiller à ce que des objectifs clairs et précis soient fixés pour les projets en faveur desquels des fonds sont engagés. Les objectifs devraient être autant que possible quantifiés, afin de faciliter l’exécution et le suivi des projets et de fournir aux autorités de gestion des informations utiles en retour.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Augustyn KUBIK, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 décembre 2015.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

39Voir le rapport spécial n° 22/2014.

40Voir les rapports spéciaux nos 8/2012, 1/2013, 6/2013 et 12/2013.

Annexes

Annexe I

Fonds de l’UE consacrés aux mesures 125, 321, 322 et 323 en faveur des infrastructures: dépenses prévues et effectuées pour la période de programmation 2007-2013

Source: Données compilées par la Cour des comptes européenne sur la base de celles figurant sur le site web du Réseau européen de développement rural: indicateurs financiers et physiques (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/fr/financial-and-physical-indicators_fr.html).

Annexe II

Vue d’ensemble des projets audités sur place

État membre | Mesure | Description du projet | Coûts éligibles (arrondis, en euros) | Aide du PDR exprimée en pourcentage des coûts éligibles | Retard (en mois) | Date de financement | Date d’achèvement des travaux | Valeurs cibles mesurables pour évaluer les résultats du projet? | Résultats du projet au moment de la visite d’audit (oct. 2014- fév. 2015)
Allemagne (Saxe) | 125 | Remise en état de 1,4 km de route forestière | 100 000 | 80 % | – | 15.5.2009 | 10.10.2009 | 1 000 m³ de bois récoltés en cinq ans | 3 936 m³ de bois récoltés en quatre ans
321 | Construction d’un escalier de secours et extension d’une école primaire | 35 000 | 100 % | – | 8.5.2012 | 5.9.2012 | Non | 75 élèves et 6 enseignants bénéficient d’une sécurité renforcée
321 | Extension d’un centre d’accueil de jour | 145 000 | 100 % | 6 | 30.9.2011 | 24.10.2012 | Réduire la consommation d’énergie | Mesures d’économie d’énergie mises en œuvre
321 | Remise en état de 1,6 km de route | 130 000 | 85 % | – | 11.3.2011 | 22.7.2011 | Bénéficiaires directs: 12 ménages, 3 entreprises, 2 exploitations | Bénéficiaires directs: 12 ménages, 3 entreprises, 2 exploitations
321 | Remise en état de 1 km de route | 110 000 | 85 % | – | 4.4.2011 | 2.9.2011 | Non | Non quantifiés
322 | Remise en état de 175 m de route et de 252 m de trottoir | 115 000 | 89 % | – | 26.3.2009 | 17.11.2009 | Bénéficiaires directs: 12 ménages, 3 bâtiments publics | Bénéficiaires directs: 12 ménages, 3 bâtiments publics
322 | Remise en état de 1,6 km de route | 760 000 | 85 % | – | 17.8.2010 | 15.8.2011 | Bénéficiaires directs: 170 ménages, 6 entreprises, 2 bâtiments publics | Bénéficiaires directs: 170 ménages, 6 entreprises, 2 bâtiments publics
Italie (Sicile) | 125 | Construction de 2,7 km de route et remise en état de 2,6 km de route | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25.2.2010 | 16.1.2013 | Non | Non quantifiés
125 | Construction de 3,3 km de route | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30.12.2010 | 21.3.2013 | Non | Non quantifiés
125 | Construction de 3,3 km de route et remise en état de 2,2 km de route | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31.8.2010 | 23.8.2012 | Non | Hausse du nombre d’animaux: + 26 % entre 2010 et 2014
125 | Construction de 2,8 km de route et remise en état de 1 km de route | 960 000 | 80 % | 2 | 21.12.2010 | 19.10.2012 | Non | Hausse du nombre de touristes: + 28 %; hausse du nombre d’animaux: + 38 % entre 2011 et 2013
125 | Remplacement de 4 km de canalisations desservant 390 agriculteurs | 1 760 000 | 100 % | – | 10.11.2011 | 8.1.2014 | Non | Non quantifiés
321 | Rénovation d’un réseau d’adduction d’eau et d’un réservoir d’eau | 130 000 | 100 % | – | 30.3.2012 | 13.1.2014 | Non | Réduction de 10 à 15 % des pertes en eau
322 | Rénovation d’une fontaine de village | 160 000 | 100 % | – | 3.7.2012 | 19.6.2013 | Non | Non quantifiés
322 | Rénovation de la place principale d’un village (bâtiments + fontaine) | 810 000 | 100 % | 3 | 22.11.2011 | 15.2.2014 | Non | Non quantifiés
Pologne | 125 | Amélioration d’une station de pompage pour protéger des inondations | 800 000 | 75 % | 5 | 17.11.2010 | 25.6.2012 | Améliorer la protection contre les inondations d’une surface de 320 ha | Meilleure protection contre les inondations de 320 ha de terres
321 | Reconstruction et extension d’une station d’épuration | 2 500 000 | 40 % | – | 16.12.2009 | 28.8.2012 | Respecter les normes légales de qualité de l’eau | 172 nouveaux utilisateurs déclarés, mais aucune pièce justificative fournie; baisse du taux d’utilisation de 81 % en 2012 à 71 % en 2014; normes légales de qualité de l’eau respectées
321 | Construction de 4,5 km de réseau de distribution d’eau et de 2,8 km de réseau d’assainissement | 300 000 | 75 % | – | 11.8.2011 | 9.8.2012 | Non | 160 utilisateurs (distribution d’eau) et 150 utilisateurs (assainissement) déclarés, mais aucune pièce justificative fournie
321 | Construction de 8,9 km de réseau d’assainissement et remise en état de 1,7 km de réseau de distribution d’eau | 800 000 | 50 % | 2 | 16.12.2009 | 31.12.2012 | Non | 48 nouveaux utilisateurs déclarés, mais aucune pièce justificative fournie
322/323 | Rénovation d’un centre culturel, d’un parking et de l’équipement d’un terrain de football | 95 000 | 75 % | – | 14.8.2009 | 31.12.2011 | Non | Non quantifiés
Roumanie | 125 | Remise en état de 7,4 km de route | 800 000 | 100 % | 2 | 1.12.2010 | 22.10.2012 | Non | Résultats directs non quantifiés; hausse du nombre d’exploitations agricoles subventionnées dans la région de 58 en 2012 à 72 en 2014
322 | Remise en état de 18,5 km de route et construction d’un centre périscolaire pour 10 enfants | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17.6.2010 | 13.12.2012 | 7 nouveaux emplois; 10 enfants fréquentant l’accueil périscolaire | Aucune création d’emploi; 16 enfants fréquentant l’accueil périscolaire
322 | Construction de 15 km de réseau de distribution d’eau et de 14,5 km de réseau d’assainissement, ainsi que de stations d’épuration | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28.8.2008 | 23.6.2011 | 575 nouveaux raccordements au réseau d’assainissement | 628 nouveaux raccordements au réseau d’assainissement; amélioration de la qualité de l’eau
322 | Construction de 930 m de route et de 21 km de réseau d’assainissement | 1 270 000 | 100 % | – | 25.9.2008 | 16.5.2011 | 1 725 nouveaux raccordements au réseau d’assainissement | 802 nouveaux raccordements au réseau d’assainissement
322 | Remise en état de 4 km de route, construction de 14 km de réseau d’assainissement, rénovation de la mairie et d’un centre d’accueil de jour pour 12 enfants | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22.7.2009 | 28.5.2012 | 871 nouveaux raccordements au réseau d’assainissement, 8 nouveaux emplois, 12 enfants accueillis dans le centre d’accueil de jour | 327 nouveaux raccordements au réseau d’assainissement, aucune création d’emploi, 12 enfants accueillis dans le centre d’accueil de jour
Espagne (Estrémadure) | 125 | Remise en état d’une portion de 1,3 km d’un canal d’irrigation et remplacement de 7 pompes/filtres | 800 000 | 90 % | – | 29.8.2013 | 29.8.2014 | Non | Non quantifiés
125 | Construction de 144,6 km de routes sans revêtement desservant 1 629 agriculteurs | 7 910 000 | 100 % | – | 23.2.2009 | 21.1.2011 | Non | Non quantifiés
125 | Remise en état de deux routes de 6,4 km et 14,8 km | 1 420 000 | 100 % | – | 25.9.2012 | 22.1.2013 | Non | Baisse de 22 % du nombre de touristes au cours des deux années suivant l’achèvement des travaux (2013-2014) par rapport au nombre moyen de touristes sur la période 2007-2012
125 | Remise en état de 18,2 km de route | 630 000 | 100 % | – | 11.2.2013 | 2.2.2014 | Non | Non quantifiés
323 | Signalisation de chemins ruraux | 120 000 | 100 % | – | 2.7.2013 | 30.5.2014 | Non | Non quantifiés
323 | Rénovation d’un chemin rural/piste cyclable | 120 000 | 100 % | – | 29.5.2013 | 8.5.2014 | Non | Non quantifiés
413 | Achat de mobilier et d’équipement pour un établissement d’hébergement pour personnes âgées | 175 000 | 100 % | – | 1.8.2011 | 23.3.2012 | Accueil de 30 personnes supplémentaires | Capacité d’accueil augmentée de 30 places

Réponses de la Commission

Synthèse

III

Les États membres ont été encouragés à faire figurer dans leurs programmes de développement rural (PDR) les zones rurales dont le développement était primordial. Les PDR devaient déterminer les zones dans lesquelles l’utilisation de l’aide de l’UE en faveur du développement rural crée le plus de valeur ajoutée. Les États membres ont dû choisir les opérations qu’il était le plus pertinent de financer. Le Feader a permis le financement d’investissements qui n’auraient peut-être pas été financés autrement.

III Premier tiret

Au cours de la période de programmation 2007-2013, il a été demandé aux États membres de justifier leurs priorités en matière d’investissement sur la base d’une analyse SWOT (forces, faiblesses, possibilités, menaces) de leurs besoins. Les dispositions concernant la programmation stratégique et la coordination efficace des différents Fonds utilisés ont été renforcées pour la période de programmation 2014-2020. Le risque d’effet d’aubaine doit être examiné au cas par cas, en fonction du type d’investissement concerné et des conditions d’investissement locales.

III Deuxième tiret

Les critères de sélection ainsi que les procédures de sélection sont définis par les États membres. Au cours de la période de programmation 2007-2013, la Commission a rappelé à plusieurs reprises aux États membres l’obligation d’établir de véritables critères de sélection et de bien appliquer les procédures de sélection. Afin d’aider les États membres à éviter les faiblesses au niveau de l’application des critères de sélection, la Commission a fourni des orientations sur les critères d’éligibilité et de sélection applicables à la période de programmation 2014-2020.

III Troisième tiret

Les informations fournies par le système de suivi et d’évaluation (par exemple les évaluations à mi-parcours), bien qu’elles soient incomplètes et peut-être pas toujours totalement fiables, ont donné une bonne vue d’ensemble de la mise en œuvre des PDR. Toutefois, pour les programmes pluriannuels, certains résultats, comme la valeur ajoutée brute, et impacts ne peuvent être correctement évalués qu’à un stade avancé de la période de programmation et à l’issue de celle-ci. Ces effets peuvent uniquement être mesurés lorsqu’un délai suffisant s’est écoulé depuis la mise en œuvre. Pour la plupart des interventions, ce délai n’était pas encore suffisant lorsque l’évaluation à mi-parcours a été réalisée. Par conséquent, certains résultats et impacts des programmes n’ont pas encore pu être mesurés, à la différence des dépenses ou des réalisations.

IV

La Commission avait publié des orientations de base pour la période de programmation 2007-2013 afin d’aider les États membres à préparer leur PDR.

Pour ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, la Commission a publié des orientations plus détaillées sur les conditions d’éligibilité, les critères de sélection et les investissements.

V a)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

V b)

La Commission accepte cette recommandation et a commencé à la mettre en œuvre.

Lors de l’établissement du cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020, la Commission a pris les mesures nécessaires pour améliorer la coordination entre différents Fonds en ce qui concerne l’aide apportée aux infrastructures rurales. Les différents services de la Commission se chargent de la coordination et la complémentarité des Fonds de l’UE au niveau des stratégies nationales/régionales. Il revient toutefois aux autorités nationales/régionales de donner effet à cette coordination/complémentarité au niveau des mesures/projets lorsqu’elles mettent en œuvre les programmes.

La Commission effectuera un suivi et une évaluation réguliers de la mise en œuvre dans les États membres au sein du cadre établi pour le suivi de la performance et l’établissement des rapports.

V c)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

V d)

La Commission accepte cette recommandation. Toutefois, au vu de l’intérêt limité que présente l’évaluation de mesures prises isolément, la Commission est d’avis que l’évaluation doit être menée au niveau des domaines prioritaires, qui reflètent les objectifs politiques. De plus, la Commission souligne l’importance de l’évaluation pour interpréter et analyser les données recueillies afin de tirer des conclusions en matière d’efficacité ou d’efficience.

V e)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Observations

Réponse commune de la Commission aux points 20-22

Au cours de la période de programmation 2007-2013, il a été demandé aux États membres de justifier leurs priorités en matière d’investissement sur la base d’une analyse SWOT de leurs besoins. Les dispositions concernant la programmation stratégique et la coordination efficace des différents Fonds utilisés ont été renforcées pour la période de programmation 2014-2020.

La coordination devait être assurée au niveau national et/ou régional. Les États membres et/ou les régions examinent ensemble la nécessité d’établir des complémentarités en s’appuyant sur la délimitation. Souvent, des approches intégrées aux niveaux régional et local ont été suivies dans le but d’optimiser le cofinancement de l’UE.

23

À partir des enseignements tirés de la période de programmation 2007-2013, le cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 renforce une approche stratégique de la programmation et améliore la complémentarité entre les Fonds de l’UE et les fonds nationaux.

24

Les interventions effectuées au titre des PDR sont cofinancées par la Commission et les États membres. Dans un contexte de raréfaction des ressources financières nationales, le Feader a permis aux États membres et aux régions de financer des interventions dans des zones rurales, qui n’auraient peut-être pas été financées autrement, au bénéfice des populations locales.

Encadré 2 – Italie (Sicile)

D’après les autorités siciliennes, la région a fait face à une pénurie de ressources nationales ou régionales pour financer des investissements structurels. Dans ce contexte, le Feader a permis à la région de financer des interventions dans des zones rurales, qui n’auraient peut-être pas été financées autrement.

Encadré 2 – Allemagne (Saxe)

La substitution des fonds publics illustrée par le cas de la Saxe résulte du principe d’annualité budgétaire qui prévaut en Allemagne, alors que le PDR est un programme pluriannuel (sept ans) dont la mise en œuvre se fait selon la règle «n + 2».

25

La substitution des fonds publics par le Feader au niveau des projets n’induit pas nécessairement l’absence de retombées supplémentaires sur les résultats. Rien ne prouve, sur la base des projets audités, que les mesures du Feader n’ont pas soutenu des investissements qui généraient des revenus financiers insuffisants pour justifier l’intégralité des coûts d’investissement.

26

La législation ne prévoit pas d’étayer les taux d’aide par une analyse économique. Toutefois, plusieurs États membres ont justifié la nécessité de l’intervention du PDR et mené des analyses macroéconomiques. À titre d’exemple:

—le PDR de la Sicile comprend une analyse des zones agricoles, forestières et rurales et prévoit l’identification des besoins concernés;

—le PDR de la Roumanie décrit la nécessité des investissements dans les infrastructures et quantifie en partie les besoins. Les taux de cofinancement ont été établis au niveau des axes, en tenant compte de critères macroéconomiques.

Voir également la réponse commune de la Commission aux points 20-22.

29

Les projets peuvent être financés par une aide du Feader et/ou des ressources nationales. Cela ne signifie pas que les projets auraient été mis en œuvre même en l’absence des fonds du PDR. La Commission est d’avis que l’utilisation de critères de sélection appropriés constitue un moyen essentiel pour assurer un ciblage efficace de l’aide. La vérification des capacités financières de chaque demandeur ne doit pas entraîner une charge administrative disproportionnée pour les autorités de gestion.

Encadré 4

En ce qui concerne la Sicile, les autorités italiennes ont identifié des cas de double financement et, par conséquent, les projets concernés ont été exclus de l’aide octroyée au titre du PDR.

31

L’établissement de critères de délimitation est l’un des moyens pouvant être utilisés pour éviter les doubles financements. Toutefois, il peut y avoir chevauchement des financements publics dès lors qu’on évite le double financement des mêmes éléments, puisque cela ne signifie pas nécessairement qu’aucune valeur ajoutée n’est tirée des différentes interventions.

31 Premier tiret

Selon l’article 56 du règlement (CE) n° 1698/2005, le Feader ne finance que de «petites infrastructures» dans le cadre de la mesure «services de base». C’est la raison pour laquelle le PDR de la Saxe a fixé un plafond pour ce type de projets. Cela n’empêche en rien le FEDER de soutenir des projets intégrés.

31 Deuxième tiret

Les critères de délimitation fixés par la Sicile dans le PDR sont clairs et ne permettent pas le chevauchement de financements publics. Il incombe à l’autorité de gestion de mettre en œuvre les contrôles appropriés pour garantir le respect de la délimitation.

31 Troisième tiret

Le PDR polonais pour 2007-2013 comprend des règles de délimitation en ce qui concerne:

a)le type de projet: par exemple squelette de l’infrastructure haut débit pour le FEDER; «dernier tronçon» pour le Feader;

b)localisation: par exemple haut débit dans les zones rurales dites «blanches» (c’est-à-dire sans accès au haut débit).

Ainsi, un même projet ne peut avoir qu’une seule source de financement à tout moment.

32

L’article 60 du règlement (CE) n° 1698/2005 mentionne l’obligation d’établir des critères de délimitation uniquement en ce qui concerne l’instrument de soutien de l’UE. La gestion des fonds nationaux et la mise en place de structures de coordination nationales/régionales relèvent de la compétence des États membres. Le chevauchement entre les Fonds de l’UE et les fonds nationaux dans un domaine donné ne compromet pas la complémentarité dès lors qu’on évite le double financement d’une même opération.

33

Plusieurs États membres ont pris des mesures pour garantir la complémentarité entre les Fonds, par exemple:

—la Roumanie a mis en place un mécanisme visant à promouvoir la complémentarité;

—l’Italie a mis en place un cadre au sein duquel tous les programmes régionaux soutenus par l’UE peuvent fonctionner en synergie pour atteindre des objectifs communs.

35

La coordination devait être assurée au niveau national et/ou régional. Les États membres et/ou les régions examinent ensemble la nécessité d’établir des complémentarités en s’appuyant sur la délimitation. Souvent, des approches intégrées aux niveaux régional et local ont été suivies dans le but d’optimiser le cofinancement de l’UE.

36

En ce qui concerne la Roumanie, ce seul exemple n’indique pas une absence de complémentarité entre les Fonds.

En ce qui concerne la Sicile, la Commission lui a demandé de préciser dans le projet de PDR pour 2014-2020 qu’aucun soutien ne peut être accordé pour la restructuration des routes qui se sont dégradées en l’absence d’entretien régulier ou pour la construction de nouvelles routes dans des zones déjà desservies par des routes qui se sont dégradées en raison de l’absence d’entretien.

38

Au cours de la période 2007-2013, les programmes pouvaient uniquement être approuvés en présence d’analyses des besoins étayant de manière satisfaisante les choix stratégiques des États membres. Des fonds ne peuvent se chevaucher pour un même type d’opérations que si ce chevauchement n’entraîne pas un double financement des mêmes engagements.

Au cours de la période 2007-2013, pour parvenir à une complémentarité entre les différents instruments de soutien de l’UE, des critères de délimitation ont été établis.

Voir également la réponse commune de la Commission aux points 20-22.

40

La substitution ne signifie pas nécessairement qu’aucune valeur ajoutée n’est apportée par les différents Fonds. La substitution était nécessaire dans certains cas en raison de la situation difficile des finances publiques de nombreux États membres et régions.

41

La complémentarité née du recours à différents Fonds est mentionnée dans les accords de partenariat et au niveau des programmes opérationnels et de développement rural.

L’accord de partenariat de la Roumanie renseigne sur les synergies entre différents Fonds et fournit des détails sur les mécanismes de coordination. De plus, au niveau des fiches propres à chaque mesure, la Roumanie a indiqué la complémentarité et la coordination possibles avec d’autres Fonds.

La question de la complémentarité a fait l’objet de nombreuses discussions avec les États membres lors des négociations relatives aux PDR 2014-2020. La Commission a fourni à ce propos des orientations appropriées aux États membres.

Le projet de PDR 2014-2020 de la Sicile, dont l’approbation est en cours au moment de la réalisation de l’audit, décrit les mécanismes visant à promouvoir la complémentarité entre les différents Fonds de l’UE.

Encadré 7 – Italie (Sicile)

Les conditions d’éligibilité et les critères de sélection applicables sont uniquement ceux définis dans le PDR de la Sicile, tel qu’il a été approuvé par la Commission. L’appel à propositions ne devrait pas fixer de conditions d’éligibilité en plus de celles définies dans le PDR ou autres que ces dernières. La région ne devrait pas non plus mettre en œuvre des mesures du PDR selon des critères qui ne sont pas prévus par la fiche de mesure concernée, telle qu’elle est décrite dans le PDR. Il incombe à l’autorité de gestion de veiller à la bonne mise en œuvre du programme.

45

Il est prévu de remédier, dans les PDR 2014-2020, aux faiblesses identifiées. L’article 49 du règlement (UE) n° 1305/2013 prévoit que les critères de sélection soient appliqués suivant une procédure transparente bien établie. En outre, les orientations de la Commission sur les critères d’éligibilité et de sélection pour les PDR 2014-2020 indiquent expressément que les critères de sélection doivent être appliqués même dans le cas où l’autorité de gestion est l’unique bénéficiaire.

47

En Pologne, les bénéficiaires de cette mesure étaient des instances régionales en charge des infrastructures hydrauliques, notamment responsables de la sélection adéquate des projets.

48

Il incombe aux États membres et aux régions de veiller à la bonne application des critères de sélection afin de garantir que seuls les projets de la plus haute qualité seront soutenus par le Feader. La Commission a fourni des orientations aux États membres en ce qui concerne l’application de critères de sélection appropriés.

Encadré 9 – Italie (Sicile)

Lors de la réunion du comité de suivi de juin 2013, l’autorité de gestion a informé la Commission de la bonne application de tous les critères de sélection prévus par le PDR. De plus, tous les nouveaux appels à propositions postérieurs à juin 2013 relatifs à des mesures relevant des axes 1 et 3 comprenaient un seuil minimal de points pour garantir encore davantage la qualité des projets sélectionnés.

50

La Commission a publié des orientations sur le caractère raisonnable des coûts, où elle indique la nécessité de procéder à des vérifications fondées sur les risques suivant les montants et les intensités de l’aide en jeu.

51

Dans son document d’orientation sur les contrôles et les sanctions dans le cadre du développement rural, la Commission encourage les États membres à disposer de bases de données de tarification fiables et, si possible, à compléter ce système par une comparaison des offres et des avis d’experts.

Encadré 11 – Espagne (Estrémadure)

Lors du processus d’approbation du PDR 2014-2020 de l’Estrémadure, la Commission a évoqué la question de l’attribution des aides par entente directe à des entreprises publiques, et en particulier en ce qui concerne la justification des prix. Il est prévu de remédier à cette faiblesse dans le PDR 2014-2020.

56

Si, pour certains investissements, on peut considérer comme une bonne pratique le fait de demander que soit communiqué un plan d’entretien, il n’existe aucune obligation légale en ce sens.

57

La Commission a également identifié ce risque, et suite aux constatations spécifiques de la Cour à ce sujet, il figure désormais dans le plan d’action roumain relatif aux taux d’erreur.

58

Le PDR 2014-2020 de la Sicile n’a pas encore été approuvé au moment de la réalisation de l’audit. Suite aux négociations avec les autorités régionales, il a été décidé que les coûts de ces projets ne seront pas couverts par le PDR 2014-2020.

60

Conformément à l’article 71 du règlement (UE) n° 1303/2013, pour la période de programmation 2014-2020, le délai de cinq ans ne débute pas à l’approbation de la demande mais à compter du paiement final au bénéficiaire.

61

Lors des négociations relatives à la période de programmation 2014-2020, la Commission a encouragé les États membres à accélérer les procédures administratives afin que les bénéficiaires puissent mettre en œuvre les opérations dès le début de la période de programmation.

62

Si on peut considérer comme une bonne pratique le fait de fixer des délais pour les procédures administratives, il n’existe aucune disposition légale autorisant la Commission à imposer aux États membres de fixer de tels délais.

63

Lors des réunions de réexamen annuel et des réunions des comités de suivi, il a été rappelé aux États membres combien il est important que les mesures soient mises en œuvre en temps utile pour garantir la bonne exécution des programmes et l’utilisation efficiente des Fonds de l’UE.

67

Les audits réalisés par la Commission ont permis de constater des faiblesses analogues à celles identifiées par la Cour, telles que des non-conformités au regard de la sélection des projets, le caractère raisonnable des coûts ou des non-conformités avec les dispositions en matière de marchés publics. À partir des constatations de ces audits, les États membres audités se sont engagés à prendre des mesures correctives afin d’améliorer la performance des domaines susmentionnés.

70

La seule modification qui n’avait pas encore été apportée en Pologne à la législation (nationale) en matière de marchés publics est entrée en vigueur le 19 octobre 2014. Elle est en cours d’évaluation par la Commission.

La Roumanie a mis au point courant 2015, en collaboration avec les services de la Commission, un plan d’action renforcé pour remplir ces conditions ex ante. Celui-ci a été adopté par les autorités roumaines le 9 juillet 2015 et est actuellement mis en œuvre pour tous les programmes des Fonds ESI.

71

L’appréciation du caractère raisonnable des coûts a été amplement traitée dans le document d’orientation sur les contrôles et les sanctions dans le cadre du développement rural, où figurent également des informations sur l’utilisation de prix de référence.

72

Les projets d’infrastructure doivent garantir que, dans les cinq ans à compter du paiement final, les projets ne subiront aucun changement substantiel affectant leur nature, leurs objectifs ou leurs conditions de mise en œuvre qui porterait atteinte à leurs objectifs initiaux. Cette condition doit être vérifiée au moyen de contrôles ex post réalisés par échantillonnage, comme le prévoit l’article 52 du règlement (UE) n° 809/2014 de la Commission.

Réponse commune de la Commission aux points 79 et 81

Lors de la période de programmation 2007-2013, le cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE) était un nouveau mécanisme. Certains États membres ont demandé à bénéficier d’une phase d’apprentissage en ce qui concerne la méthode à utiliser pour la collecte et le traitement des données ainsi que l’exploitation des résultats issus des évaluations.

Les informations fournies par le système de suivi et d’évaluation, en dépit du fait qu’elles sont incomplètes et peut-être pas toujours totalement fiables, étaient les meilleures disponibles à ce moment-là, compte tenu des contraintes financières et pratiques. La Commission a proposé des solutions à plusieurs problèmes liés au système de suivi et d’évaluation pour la période de programmation 2014-2020. Toutefois, il faudra toujours trouver un équilibre entre, d’une part, les avantages apportés par le suivi et l’évaluation et, d’autre part, les coûts et la charge administrative qu’ils suscitent.

80

Dans les lettres d’observation qu’elle a adressées aux États membres à propos des rapports annuels d’exécution, la Commission a invité les autorités à accélérer le processus de quantification des indicateurs.

Encadré 15

Le fait que seules quelques centaines de personnes vivent dans un village où une route est construite ne renseigne pas sur le nombre de personnes qui emprunteront réellement cette route ou seront susceptibles de l’emprunter. La population rurale n’est pas la seule à bénéficier d’une amélioration des services dans les zones rurales.

Le fait que la population rurale ait été comptabilisée deux fois pour les besoins de la mesure 322 (rénovation dans un village) était voulu et résulte de la méthode adoptée.

83

Il n’y a aucune obligation légale de fixer des valeurs cibles quantifiées pour chaque projet. Le CCSE prévoit que des valeurs cibles soient fixées par l’autorité de gestion au niveau du PDR.

Comme indiqué dans l’annexe II du rapport, 4 projets polonais sur 5 comprenaient des résultats quantifiables, tandis que la seule exception avait trait aux infrastructures culturelles/sportives.

85

Dans le système commun de suivi et d’évaluation (SCSE) pour 2014-2020, le nouvel indicateur de résultat «changement de la production agricole dans les exploitations bénéficiant d’un soutien/unité de travail annuel» sera évalué par des évaluateurs externes en 2017, en 2019 et dans le cadre des évaluations ex post. La Commission estime cette fréquence appropriée compte tenu du rapport coût/bénéfice de ces évaluations.

86

Les deux indicateurs du SCSE pour 2014-2020 (les indicateurs de réalisation et de résultat «population bénéficiant de meilleurs services/infrastructures») se compléteront. Ils mesureront respectivement le nombre brut et net de personnes bénéficiant des opérations.

87

L’évaluation des effets des mesures sera réalisée par rapport aux objectifs des programmes auxquels ils contribuent. Les objectifs sont définis au niveau des domaines prioritaires, pour lesquels des valeurs cibles sont définies ex ante. L’avancement des programmes par rapport à ces valeurs cibles fait l’objet d’un suivi régulier. Cette approche montre que la politique est orientée vers les résultats et permet de mieux examiner les effets combinés des mesures par rapport aux objectifs concernés.

Les États membres peuvent définir d’autres indicateurs spécifiques à chaque programme au regard d’un ensemble de mesures clés. Toutefois, cela ne doit pas être systématiquement demandé pour toutes les mesures, afin de maintenir les coûts de suivi et d’évaluation à un niveau raisonnable. Les évaluateurs ex post étudieront de manière plus approfondie la performance des mesures/sous-mesures.

De plus, les indicateurs définis dans la législation ou par les États membres ne constituent que le point de départ d’une évaluation. Les évaluateurs peuvent en effet recueillir d’autres informations, au moyen d’études de cas par exemple.

88

L’évaluation à mi-parcours donne une bonne vue d’ensemble de la mise en œuvre des PDR. Toutefois, pour des programmes pluriannuels comme le PDR, certains résultats (par exemple la valeur ajoutée brute) et impacts ne peuvent être correctement évalués et mesurés que lorsqu’un délai suffisant s’est écoulé depuis la mise en œuvre.

89

Le système de suivi et d’évaluation pour 2014-2020 comprend plusieurs améliorations par rapport au CCSE pour 2007-2013:

—des rapports annuels de mise en œuvre plus complets intégrant les constatations issues des évaluations remplaceront les évaluations à mi-parcours. Le premier rapport annuel de mise en œuvre, en 2017, se concentrera sur les éléments afférents au pilotage des programmes, tandis que le second, en 2019, fournira une évaluation initiale de l’impact des PDR;

—il sera demandé aux États membres de mener des activités d’évaluation tout au long de la période de programmation conformément au plan d’évaluation figurant dans les PDR;

—l’évaluation et l’établissement de rapports sur les résultats et les impacts de la politique seront reliés de manière plus appropriée à la phase de mise en œuvre des PDR.

Conclusions et recommandations

93

Les États membres ont été encouragés à faire figurer dans leurs PDR les zones rurales dont le développement était primordial. Les PDR devaient déterminer les zones dans lesquelles l’utilisation de l’aide de l’UE en faveur du développement rural crée le plus de valeur ajoutée. Les États membres ont dû choisir les opérations qu’il était le plus pertinent de financer. Le Feader a permis de financer des investissements qui ne l’auraient peut-être pas été autrement.

94

Le partage des bonnes pratiques est optimal lorsqu’il est réalisé ex post, puisque les investissements dans les infrastructures s’effectuent, par nature, à plus long terme et que leurs bénéfices sont visibles à un stade ultérieur. Toutefois, les enseignements tirés de la précédente période de programmation transparaissent dans le cadre juridique pour 2014-2020. Le réseau européen de développement rural encourage le partage de bonnes pratiques entre États membres et régions.

96

La coordination devait être assurée au niveau national et/ou régional. Les États membres et/ou les régions examinent ensemble la nécessité d’établir des complémentarités en s’appuyant sur la délimitation. Souvent, des approches intégrées aux niveaux régional et local ont été suivies dans le but d’optimiser le cofinancement de l’UE.

97

Les interventions effectuées au titre des PDR sont cofinancées par la Commission et les États membres. Dans un contexte de raréfaction des ressources financières nationales, le Feader a permis aux États membres et aux régions de financer, au bénéfice des populations locales, des interventions dans des zones rurales qui, sinon, ne l’auraient peut-être pas été.

98

Au cours de la période de programmation 2007-2013, il a été demandé aux États membres de justifier leurs priorités en matière d’investissement sur la base d’une analyse SWOT de leurs besoins. Les dispositions concernant la programmation stratégique et la coordination efficace des différents Fonds utilisés ont été renforcées pour la période de programmation 2014-2020. Le risque d’effet d’aubaine doit être examiné au cas par cas, en fonction du type d’investissement concerné et des conditions d’investissement locales.

Réponse commune de la Commission aux points 99 et 100

La délimitation et la complémentarité ont été expliquées en détail dans les documents de programmation pour 2007-2013. Si le soutien de différents Fonds au même type d’interventions ne compromet pas nécessairement la valeur ajoutée des contributions, le double financement d’un même investissement a été exclu par l’établissement de délimitations. Les synergies ont été encouragées en autorisant les interventions conjointes de différents Fonds dans certains domaines, tout en veillant à la délimitation grâce à l’utilisation de critères (plafonds financiers, paramètres physiques, etc.).

Pour la période de programmation 2014-2020, la question de la complémentarité et de la délimitation a été soulevée dans les PDR. De même, les «documents de position» rédigés par les services de la Commission à l’attention de chaque État membre fournissaient des orientations sur les interventions coordonnées des Fonds ESI. Les États membres doivent garantir la complémentarité, la cohérence et la conformité avec les autres instruments de l’UE.

Recommandation n° 1 a)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation n° 1 b)

La Commission accepte cette recommandation et a commencé à la mettre en œuvre.

Le risque d’effet d’aubaine doit être examiné au cas par cas, en fonction du type d’investissement concerné et des conditions d’investissement locales. L’échange de bonnes pratiques visant à atténuer le risque d’effet d’aubaine sera encouragé par des activités du réseau européen de développement rural.

Les mécanismes visant à garantir une plus grande complémentarité et coordination des Fonds ont été renforcés pour la période de programmation 2014-2020 au moyen d’accords de partenariat, dans lesquels les États membres doivent décrire l’utilisation des Fonds ESI afin de garantir la complémentarité et les synergies des activités. La question de la complémentarité et de la délimitation a également été soulevée dans les PDR.

Bien que le principe de l’additionnalité des ressources des PDR aux fonds nationaux soit pris en considération au niveau des programmes par l’application des taux de cofinancement concernés, la Commission continuera à promouvoir l’efficacité des dépenses en matière de développement rural.

Recommandation n° 1 c)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation n° 1 d)

La Commission accepte cette recommandation et a commencé à la mettre en œuvre.

Lors de l’établissement du cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020, la Commission a pris les mesures nécessaires pour améliorer la coordination entre différents Fonds en ce qui concerne l’aide apportée aux infrastructures rurales.

Les différents services de la Commission se chargent de la coordination et de la complémentarité des Fonds de l’UE au niveau des stratégies nationales/régionales. Il revient toutefois aux autorités nationales/régionales de donner effet à cette coordination/complémentarité au niveau des mesures/projets lorsqu’elles mettent en œuvre les programmes.

La Commission effectuera un suivi et une évaluation réguliers de la mise en œuvre dans les États membres au sein du cadre établi pour le suivi et l’établissement des rapports.

103

Les audits de la Commission ont également révélé des faiblesses dans les systèmes mis en place dans les États membres pour évaluer le caractère raisonnable des coûts. Dans certains cas, des corrections financières ont été imposées.

L’amélioration des contrôles relatifs au caractère raisonnable des coûts et aux marchés publics est une priorité pour la Commission. Des formations sur ces thèmes ont été assurées auprès des autorités de gestion et des organismes payeurs, et des orientations spécifiques ont été publiées. En ce qui concerne les marchés publics, un plan d’action pour tous les Fonds ESI ainsi que des orientations spécifiques pour les professionnels, des formations et des pages web spécialisées sont en cours de conception.

Les marchés publics sont une condition ex ante pour tous les Fonds ESI, et lorsque les garanties ne sont pas suffisantes pour attester que les procédures et les institutions en place seront à même de gérer les Fonds de l’UE de manière efficace et efficiente, dans le respect de la légalité des opérations, les paiements aux États membres peuvent être suspendus.

104

Si, pour certains investissements, on peut considérer comme une bonne pratique le fait de demander que soit communiqué un plan d’entretien, il n’existe aucune obligation légale en ce sens.

105

Si on peut considérer comme une bonne pratique le fait de fixer des délais pour les procédures administratives, il n’existe aucune disposition légale autorisant la Commission à imposer aux États membres de fixer de tels délais.

Recommandation n° 2 a)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation n° 2 b)

La Commission accepte cette recommandation.

La Commission met actuellement en œuvre les recommandations formulées dans le rapport spécial n° 22/2014 en assurant des formations spéciales auprès des autorités de gestion et des organismes payeurs, en améliorant l’évaluation du caractère vérifiable et contrôlable des mesures et en encourageant l’utilisation d’options de coûts simplifiés. En outre, les systèmes en place pour garantir le caractère raisonnable des coûts des projets seront évalués dans le cadre d’audits de conformité. Des corrections financières seront appliquées en cas de non-conformité.

Recommandation n° 2 c)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation n° 2 d)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Réponse commune de la Commission aux points 107 et 108

Les informations fournies par le système de suivi et d’évaluation étaient les meilleures disponibles à ce moment-là, compte tenu des contraintes financières et pratiques. La Commission a proposé plusieurs améliorations du système de suivi et d’évaluation pour la période de programmation 2014-2020, tout en tenant compte de la nécessité de trouver un équilibre entre, d’une part, les avantages apportés par le suivi et l’évaluation et, d’autre part, les coûts et la charge administrative qu’ils suscitent.

109

Le système de suivi et d’évaluation pour 2014-2020 comporte plusieurs améliorations.

Des rapports annuels de mise en œuvre plus complets seront publiés en 2017 et 2019 et intégreront les constatations issues des évaluations. Le premier rapport se concentrera sur le pilotage des programmes et le second sur l’évaluation de l’impact des PDR. Il sera demandé aux États membres de mener des activités d’évaluation tout au long de la période de programmation conformément au plan d’évaluation figurant dans les PDR. L’évaluation et l’établissement de rapports sur les résultats et les impacts de la politique seront reliés de manière plus appropriée à la phase de mise en œuvre des PDR.

Pour favoriser davantage l’orientation de la politique vers les résultats, l’évaluation de celle-ci par rapport à des objectifs politiques pertinents sera renforcée.

Recommandation n° 3 a)

La Commission accepte cette recommandation. Toutefois, au vu de l’intérêt limité que présente l’évaluation de mesures prises isolément, la Commission est d’avis que l’évaluation doit être menée au niveau des domaines prioritaires, qui reflètent les objectifs politiques. De plus, la Commission souligne l’importance de l’évaluation pour interpréter et analyser les données recueillies afin de tirer des conclusions en matière d’efficacité ou d’efficience.

Recommandation n° 3 b)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

QJ-AB-15-025-FR-E    ISSN 1977-5695

L’Union européenne assure le cofinancement d’investissements dans des infrastructures rurales destinées à améliorer la compétitivité des secteurs agricole et forestier, ainsi que la qualité de la vie en milieu rural. Dans le cadre du présent audit, la Cour s’est attachée à examiner si les États membres et la Commission européenne sont parvenus à optimiser l’utilisation des ressources allouées. Nous avons constaté que le besoin de recourir aux fonds de l’UE consacrés au développement rural n’était pas toujours clairement justifié, que la coordination avec d’autres financements était insuffisante et que les procédures de sélection n’ont pas toujours permis d’orienter les fonds vers les projets dotés du meilleur rapport coût/efficacité. La Commission et les États membres n’ont pas recueilli les informations adéquates concernant l’efficacité ou l’efficience des mesures financées, ce qui complique l’orientation de la politique à venir et la gestion du budget par les résultats.