EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-3879-5 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/85832 | QJ-AB-15-025-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-3871-9 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/580040 | QJ-AB-15-025-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3898-6 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/71292 | QJ-AB-15-025-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnožavanje karte na str. 22. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2015.

BR. 25

Tematsko izvješće

Potpora EU-a ruralnoj
infrastrukturi: moguće
je ostvariti znatno veću
vrijednost za uloženi novac

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti obavilo je I. revizijsko vijeće, na čelu s članom Suda Augustynom Kubikom, koje je specijalizirano za rashodovna područja upravljanja prirodnim resursima i njihovog očuvanja. Reviziju je predvodio član Suda Nikolaos Milionis, dok su mu potporu pružali voditeljica njegova ureda Ioulia Papatheodorou, ataše u uredu Kristian Sniter, voditelj odjela Michael Bain, voditeljica tima Diana Voinea i zamjenik voditeljice tima Lorenzo Pirelli. Revizorski tim činili su Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas te Michael Spang. Jezičnu podršku pružali su Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart i Adrian Williams. Administrativnu podršku pružala je Terje Teppan-Niesen.

Slijeva nadesno: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Važnost ulaganja u ruralnu infrastrukturu u Europskoj uniji

Potpora ruralnom razvoju

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

I. dio – Nedovoljno obrazložena potreba za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj i slaba koordinacija s ostalim fondovima

Države članice nisu u svim slučajevima jasno obrazložile potrebu za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj

Rizik od tzv. učinka mrtvog tereta nije djelotvorno ublažen, iako su utvrđeni određeni dobri primjeri iz prakse

Djelotvornu koordinaciju fondova često su otežavale nejasne crte razgraničenja i nedostatni mehanizmi za jamčenje komplementarnosti

Komisija je u programskom razdoblju od 2014. do 2020. bila usmjerena na poboljšanje koordinacije kako bi pronašla rješenja za nedostatke iz prethodnih razdoblja

II. dio – Ograničena vrijednost za uloženi novac u provedbi mjera obuhvaćenih revizijom

Postupcima odabira financijska sredstva nisu se uvijek usmjeravala na najisplativije projekte

Provjere opravdanosti troškova i postupci javne nabave nisu djelotvorno ograničili rizik od prekomjernih projektnih troškova

Uvjetima povezanima s održivošću nije bio obuhvaćen korisni vijek ulaganja

Velika kašnjenja u administrativnim postupcima utjecala su na učinkovitost i djelotvornost mjera

Komisija je započela sa sustavnim praćenjem mjera poduzetih u pogledu nedostataka i provedbe povezanih akcijskih planova država članica tek u kasnoj fazi programskog razdoblja

III. dio – Sustav praćenja i evaluacije nije pružio prikladne informacije o rezultatima projekata

Projektima obuhvaćenima revizijom postignuta su očekivana fizička ostvarenja (engl. outputs), no pouzdane informacije o rezultatima projekata često su bile nedostupne

Komisija je poticala države članice da poboljšaju praćenje i evaluaciju, no izgledno je da će u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine i dalje postojati određeni nedostatci

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Sredstva EU-a za infrastrukturne mjere 125., 321., 322. i 323. – predviđena i potrošena u programskom razdoblju od 2007. do 2013.
Prilog II. | — | Pregled projekata obuhvaćenih revizijom

Odgovori Komisije

Pojmovnik

(Javna) intervencija: radnja kao što je „operacija”, „mjera”, program ili projekt koju je obavilo ili financiralo javno tijelo.

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.

Europski strukturni i investicijski fondovi (fondovi ESI, ESIF): novi termin za pet fondova EU-a kojima se pruža potpora u okviru kohezijske politike u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine. Tih su pet fondova: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fonda za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Javna nabava: natječajni postupak koji javna tijela moraju provoditi prilikom nabave robe, radova i usluga u vrijednosti iznad određenog cjenovnog praga. Cilj je stvaranjem dovoljne konkurentnosti postići ekonomski najpovoljniju ponudu među dobavljačima te omogućiti pravednu i transparentnu dodjelu ugovora bez diskriminacije, u skladu s Direktivama 2004/18/EZ¹ i 2004/17/EZ².

Komplementarnost: namjerno nadopunjavanje ili sinergija između dvaju ili više fondova koji se upotrebljavaju na određenom teritoriju ili području djelovanja kako bi se potrebe zadovoljile bolje nego da se primjenjuje samo jedan fond te kako bi se izbjegao manjak sredstava.

Mjera: mehanizam potpore za provedbu politike. Mjerom se određuju pravila, kao što su kriteriji prihvatljivosti i odabira, za projekte koji se mogu financirati.

Operacija: projekt, ugovor ili druga radnja financirana u okviru određene „mjere”.

Ostvarenja (engl. outputs): ono što se ostvaruje resursima izdvojenima za određenu „intervenciju”.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg se zadaće izvršenja delegiraju državama članicama³, pri čemu Komisija zadržava krajnju odgovornost.

Pristup „LEADER”: metoda postizanja ciljeva politike ruralnog razvoja provedbom „odozdo prema gore”, a ne tradicionalnim pristupom „odozgo prema dolje”. „LEADER” je francuska pokrata za „poveznice između aktivnosti ruralnog razvoja”.

Program ruralnog razvoja (PRR): dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija za planiranje i praćenje provedbe politike ruralnog razvoja EU-a na regionalnoj ili nacionalnoj razini.

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir za planiranje i provedbu politika EU-a, kao što je politika ruralnog razvoja. Ova se revizija većim dijelom odnosi na razdoblje od 2007. do 2013. godine. Tekuće programsko razdoblje za ruralni razvoj počelo je 2014. i završava 2020. godine.

Razgraničenje: razdvajanje EPFRR-a od drugih fondova na temelju zemljopisnog područja, vrste projekata kojima se pruža potpora ili vrste korisnika. Svrha je razgraničenja izbjeći preklapanje fondova.

Referentne cijene: cijene stavki opreme, strojeva, građevnog materijala ili troškova izgradnje, troškova rada itd. na temelju kojih tijela država članica procjenjuju projektne troškove koji su predloženi u zahtjevima za bespovratna sredstva.

Rezultati: izravni učinci ili promjene koje prouzroči „intervencija”.

Ruralna infrastruktura: materijalna imovina od koristi za ruralno područje, kao što su ceste, mostovi, vodoopskrbni i kanalizacijski sustavi, postrojenja za gospodarenje otpadom, elektroenergetske mreže, telekomunikacijske mreže, ali i javni objekti kao što su škole, vrtići, sportski objekti i domovi kulture, koji se zajednički nazivaju društvenom i kulturnom infrastrukturom.

Učinak mrtvog tereta: situacija u kojoj bi se subvencionirani projekt djelomično ili u cijelosti proveo i bez bespovratne pomoći.

Upravljačko tijelo: lokalno, regionalno ili državno tijelo koje je država članica zadužila da Komisiji dostavi program ruralnog razvoja te da zatim njime i upravlja i da ga provodi.

ZOPE (zajednički okvir za praćenje i evaluaciju): okvir za praćenje i evaluaciju za ruralni razvoj u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine.

ZSPE (zajednički sustav praćenja i evaluacije): sustav praćenja i evaluacije ruralnog razvoja na razini cijelog EU-a u programskom razdoblju 2014.–2020.

1Direktiva 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, 30.4.2004., str. 114.).

2Direktiva 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL L 134, 30.4.2014., str. 1.).

3Članak 59. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

Sažetak

I

Države članice su za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine u svojim programima ruralnog razvoja ulaganjima u ruralnu infrastrukturu u okviru četiriju mjera dodijelile 13 milijardi eura iz fondova EU-a. Sredstva EU-a nadopunjavaju se nacionalnim sredstvima te stoga ukupan proračun za te mjere iznosi gotovo 19 milijardi eura. Financijska sredstva osigurana su privatnim i javnim korisnicima kako bi se potaknuo gospodarski rast, povećala privlačnost ruralnih područja i poboljšala njihova povezanost s glavnom infrastrukturom. Financirani projekti uglavnom su se odnosili na ruralne ceste, programe u vezi s gospodarenjem vodama te društvenu i kulturnu infrastrukturu.

II

Svojim revizijama uspješnosti Sud procjenjuje jesu li primjenjivana načela dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost) te nastoji utvrditi dobre primjere iz prakse u pogledu ostvarivanja najveće koristi s raspoloživim sredstvima EU-a. Za potrebe ove revizije Sud je ispitao jesu li Komisija i države članice mjerama za ruralnu infrastrukturu koje su odlučile financirati ostvarile vrijednost za uloženi novac. U sklopu revizije obavljeni su posjeti Komisiji i pet država članica koje su odabrane na temelju količine sredstava dodijeljenih za ruralnu infrastrukturu.

III

Iako su zasebnim projektima obuhvaćenim revizijom postignuta očekivana fizička ostvarenja, te se njima, u nekim slučajevima, ostvario vidljiv pozitivan doprinos ruralnim područjima, Sud je utvrdio da su države članice i Komisija, djelujući u okviru podijeljenog upravljanja, ostvarile samo ograničenu vrijednost za uloženi novac jer se potpora nije sustavno usmjeravala na najisplativije projekte povezane s ciljevima postavljenima u programima ruralnog razvoja te nije postojalo dovoljno informacija koje bi pokazale jesu li te mjere uspješne ili neuspješne.

Razlozi za to su sljedeći:

–države članice nisu u svim slučajevima jasno obrazložile potrebu za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj, djelotvornu koordinaciju između ostalih fondova EU-a te nacionalnih, regionalnih ili lokalnih fondova često su otežavale nejasne crte razgraničenja te nedostatni mehanizmi za jamčenje komplementarnosti, rizik od tzv. mrtvog tereta nije djelotvorno ublažen, iako su utvrđeni određeni dobri primjeri iz prakse,

–postupcima odabira financijska sredstva nisu se uvijek usmjeravala na najisplativije projekte, rizik od prekomjernih projektnih troškova nije djelotvorno ograničen te uvjeti povezani s održivošću nisu obuhvaćali korisni vijek ulaganja. Velika kašnjenja u administrativnim postupcima, posebice u pogledu odobrenja prijava za bespovratna sredstva, također su utjecala na učinkovitost i djelotvornost mjera, dok

–sustav praćenja i evaluacije nije pružio prikladne informacije o projektnim rezultatima. Iako su projektima obuhvaćenim revizijom postignuta fizička ostvarenja, pouzdane informacije o stvarnim postignućima ostvarenima potrošenim javnim sredstvima često su bile nedostupne, što je otežalo donošenje odluka o smjeru budućih politika i upravljanje proračunom na temelju rezultata.

IV

Komisija državama članicama nije ponudila dostatne smjernice na početku programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine. Od 2012. godine Komisija je usvojila proaktivniji i usklađeniji pristup. Pravilna provedba promjena trebala bi dovesti do boljeg financijskog upravljanja u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine. Međutim, izgledno je da će i dalje postojati određeni nedostatci povezani s koordinacijom fondova i informacijama o uspješnosti.

V

Sud je mišljenja da bi se osiguranim financijskim sredstvima moglo postići znatno više te preporučuje sljedeće:

(a)države članice trebale bi imati koordiniran pristup za pružanje potpore ruralnoj infrastrukturi kojim bi se brojčano izrazile potrebe i manjak financijskih sredstava te opravdala upotreba mjera sadržanih u programima ruralnog razvoja. Trebale bi bolje iskoristiti postojeće koordinacijske strukture;

(b)Komisija bi, nakon što su poduzeti prvi koraci kako bi se zajamčila djelotvorna koordinacija, trebala obaviti temeljitu procjenu komplementarnosti različitih fondova EU-a kojima će se države članice koristiti u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine;

(c)države članice trebale bi utvrditi i dosljedno primjenjivati kriterije kako bi se zajamčio odabir najisplativijih projekata⁴, uzeo u obzir korisni vijek ulaganja prilikom utvrđivanja uvjeta i provjera povezanih s održivošću te kako bi se odredio i poštovao razuman rok za obradu zahtjeva za bespovratna sredstva i plaćanja;

(d)za razdoblje od 2014. do 2020. godine Komisija i države članice trebale bi prikupljati pravodobne, relevantne i pouzdane podatke na temelju kojih bi se mogle pružati korisne informacije o postignućima financiranih projekata i mjera;

(e)države članice trebale bi se pobrinuti da se za projekte za koje su izdvojena financijska sredstva postave jasni i određeni ciljevi.

4Vidjeti tematsko izvješće br. 22/2014 „Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU” (http://eca.europa.eu).

Uvod

Važnost ulaganja u ruralnu infrastrukturu u Europskoj uniji

01

Ruralnim područjima prijete znatni izazovi, kao što su smanjenje broja stanovnika i oskudne gospodarske mogućnosti. Kvalitetna infrastruktura (ceste, vodoopskrbni sustavi, kanalizacijski sustavi, sustavi za zaštitu od poplava, cijevi za navodnjavanje itd.) doprinosi poticanju gospodarskog rasta i čini ruralna područja privlačnijim mjestima za život. Prioriteti Europske unije u okviru Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) navedeni su u strateškim smjernicama Zajednice koje je Vijeće usvojilo 2006. godine⁵. U smjernicama je naglašena važnost unaprjeđivanja lokalne infrastrukture u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine.

„U sljedećim će se godinama poduzeti značajna ulaganja u glavne telekomunikacijske, transportne, energetske i vodne infrastrukture. Na raspolaganju će biti znatna potpora iz Strukturnih fondova, u rasponu od transeuropskih mreža do razvoja veza s poslovnim ili znanstvenim parkovima. Za potpuno ostvarenje multiplikatorskog učinka u pogledu zaposlenosti i rasta, male lokalne infrastrukture, poduprte u okviru programa ruralnog razvoja, mogu imati značajnu ulogu u povezivanju tih glavnih ulaganja s lokalnim strategijama za diversifikaciju i razvoj potencijala poljoprivrednog i prehrambenog sektora.”

Potpora ruralnom razvoju

02

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine za ulaganja u infrastrukturu dodijeljeno je otprilike 13 milijardi eura, što čini 13,5 % ukupnih financijskih sredstava EPFRR-a (vidjeti prilog I.). Ukupni javni rashodi predviđeni programima ruralnog razvoja država članica, uključujući i nacionalno sufinanciranje, iznosili su 19 milijardi eura od koji je gotovo 12 milijardi eura potrošeno do kraja 2013. godine. Iako je 2013. godina bila zadnja godina obuhvaćena programskim razdobljem, ona nije i zadnja godina provedbe programskog razdoblja jer se ona nastavlja do 31. prosinca 2015⁶. Zajedno s vlastitim doprinosima korisnika, predviđa se da će ukupan iznos ulaganja dosegnuti gotovo 29 milijardi eura.

03

Glavne mjere koje su države članice odabrale za pružanje potpore infrastrukturi u okviru svojih programa ruralnog razvoja za programsko razdoblje od 2007. do 2013. su:

–mjera 125.: „Infrastruktura povezana s razvojem i prilagodbom poljoprivrede i šumarstva”,

–mjera 321.: „Osnovne usluge za gospodarstvo i ruralno stanovništvo”,

–mjera 322.: „Obnova i razvoj sela”,

–mjera 323.: „Očuvanje i unaprjeđenje ruralnog nasljeđa”.

Gore navedene mjere u ovom će se izvješću nazivati „infrastrukturnim mjerama”.

04

Propisima EU-a u vezi s ruralnim razvojem primjenjivima za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine nije utvrđen ni najveći mogući iznos ni najveća moguća stopa potpore za projekte u okviru tih mjera. Države članice te elemente određuju u svojim programima ruralnog razvoja u skladu s pravilima EU-a o državnoj potpori. Standardne stope potpore obično su visoke te su se u programima ruralnog razvoja obuhvaćenima revizijom kretale od 70 % do 100 %. U okviru 1. izneseni su tipični primjeri projekata financiranih u okviru tih mjera koje su uglavnom upotrebljavali javni korisnici, ali su bili dostupni za korištenje i privatnim korisnicima.

Okvir 1.

Primjeri projekata financiranih mjerama za ruralnu infrastrukturu

Ceste na poljoprivrednom gospodarstvu (Sicilija) (mjera 125., privatni korisnik)

Prihvatljivi trošak: 1 330 000 eura

Stopa potpore: 80 %

Nadogradnja vrtića u Njemačkoj (Saska) (mjera 321., javni korisnik)

Prihvatljivi trošak: 145 000 eura

Stopa potpore: 100 %

Izgradnja vodoopskrbnog i kanalizacijskog sustava u Rumunjskoj (mjera 322., javni korisnik)

Prihvatljivi trošak: 2 200 000 eura

Stopa potpore: 100 %

Obnova ruralne staze za stoku u Španjolskoj (Estremadura) (mjera 323., javni korisnik)

Prihvatljivi trošak: 120 000 eura

Stopa potpore: 100 %

Izvor: Europski revizorski sud.

05

Ovisno o mjeri u okviru koje im se pruža potpora, infrastrukturni projekti trebali bi doprinositi ili cilju povećanja konkurentnosti sektora poljoprivrede i šumarstva (mjera 125.) ili cilju povećanja kvalitete života u ruralnim područjima (mjere 321., 322. i 323.). Infrastrukturni projekti koji doprinose istim ciljevima trebali bi se provoditi pristupom „odozdo prema gore” (u skladu s pristupom „LEADER”)⁷.

06

Regulatorni okvir za dodjelu financijskih sredstava EPFRR-a infrastrukturnim projektima temelji se na podijeljenom upravljanju. U okviru ovog sustava, države članice dostavljaju svoje programe ruralnog razvoja Komisiji koja ih potom treba odobriti. Uloga je Komisije obavljati nadzor nad pravilnim djelovanjem sustava upravljanja i kontrole u državama članicama te zajamčiti poštovanje načela dobrog financijskog upravljanja⁸. Države članice odabiru projekte koji će se financirati na temelju odobrenih programa ruralnog razvoja.

07

Na slici 1. prikazana je raspodjela financijskih sredstava infrastrukturnim projektima. Svrha je različitih koraka pobrinuti se za to da se financijska sredstva usmjeravaju projektima koji najbolje odgovaraju ukupnim ciljevima politike te istodobno ispunjavaju potrebe i u skladu su s prioritetima utvrđenima na razini države članice ili na regionalnoj razini.

08

U Uredbi EU-a za programsko razdoblje od 2014. do 2020.⁹ uglavnom su zadržani zakonski uvjeti utvrđeni za programsko razdoblje od 2007. do 2013. u pogledu mjera i operacija nad kojima je obavljena revizija. U programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine države članice za infrastrukturne mjere izdvojile su više od 14,65 milijardi eura. Stoga se nalazi, zaključci i preporuke izneseni u ovom izvješću odnose i na programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine.

Slika 1.

Regulatorni okvir za dodjelu financijskih sredstava EPFRR-a projektima

Izvor: Europski revizorski sud.

5U Odluci Vijeća 2006/144/EZ od 20. veljače 2006. o strateškim smjernicama Zajednice za ruralni razvoj (programsko razdoblje od 2007. do 2013.) (SL L 55, 25.2.2006., str. 20.) (posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 35.) navedeni su prioriteti Zajednice za ruralni razvoj, kako je propisano člankom 9. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005., str. 1.).

6Prema pravilu „N+2”, države članice mogu ostvariti rashode za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine do kraja 2015. godine.

7Metoda postizanja ciljeva politike ruralnog razvoja provedbom „odozdo prema gore”, a ne tradicionalnim pristupom „odozgo prema dolje”.

8Vidjeti članak 73. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

9Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.).

Opseg revizije i revizijski pristup

09

Revizijom se nastojalo odgovoriti na sljedeće pitanje:

Jesu li države članice i Komisija potporom ulaganjima u ruralnu infrastrukturu ostvarile vrijednost za uloženi novac?

10

Sud je procijenio opravdanost potrebe za upotrebom fondova EU-a za ruralnu infrastrukturu, kao i koordinaciju s ostalim fondovima (I. dio izvješća). Dodatno je analizirano nekoliko ključnih aspekata u vezi s time kako su države članice provele mjere: primjena kriterija za odabir, provjere opravdanosti troškova, uvjeti povezani s održivošću i pravodobnost administrativnih postupaka (II. dio izvješća). Sud je također procijenio i jesu li rezultati mjera bili praćeni i evaluirani na način kojim je državama članicama i Komisiji omogućeno da otkriju i pokušaju ukloniti eventualne probleme te dostave objektivne informacije o rezultatima financiranih mjera (III. dio izvješća).

11

Revizijom, koja je provedena između studenoga 2014. i lipnja 2015., obuhvaćena je izrada i provedba infrastrukturnih mjera u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine. Kada je to bilo moguće, procjenom koju je obavio Sud obuhvaćene su i promjene uvedene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. U sklopu revizije obavljeni su posjeti Komisiji i pet država članica koje su odabrane na temelju količine sredstava dodijeljenih za ruralnu infrastrukturu¹⁰. Riječ je o Njemačkoj (Saska), Španjolskoj (Estremadura), Italiji (Sicilija), Poljskoj i Rumunjskoj.

12

Revizija je bila usmjerena na ulaganja u infrastrukturu financirana u okviru mjera 125., 321., 322. i 323. revizija je obavljena nad projektima financiranima s pomoću pristupa LEADER u Njemačkoj (Saska) i Španjolskoj (Estremadura), jer su te dvije regije koristile ovaj pristup za znatna ulaganja u infrastrukturu.

13

Kad je riječ o vrsti projekata, revizija je bila usmjerena na ruralne ceste, infrastrukturu za gospodarenje vodama te društvenu i kulturnu infrastrukturu, so obzirom na to da su to bile glavne kategorije projekata kojima se pružala potpora u okviru relevantnih mjera.

14

Revizijom su analizirani sustavi kojima se upravljačka tijela i/ili agencije za plaćanja koriste za provedbu potpore infrastrukturnim projektima, kao i ključne informacije o upravljanju proizašle iz kontrolnih i upravljačkih aktivnosti država članica. Analiza se sastojala od ispitivanja 48 projekata i pripadajuće dokumentacije, odabranih kao uzorak reprezentativnih infrastrukturnih projekata financiranih u predmetnoj državi članici. Terenski posjeti, koji su se sastojali od razgovora s korisnicima, obavljeni su za 32 projekta, dok je preostalih 16 projekata provjereno pregledom dokumentacije. Više informacija o posjećenim projektima nalazi se u prilogu II.

10Za detaljne financijske brojčane podatke o programima i ostvarenim rashodima po državi članici vidjeti prilog I.

Opažanja

I. dio – Nedovoljno obrazložena potreba za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj i slaba koordinacija s ostalim fondovima

15

Ulaganja u infrastrukturu u ruralnim područjima mogu se financirati iz različitih izvora. Na razini EU-a, ruralna infrastruktura može se financirati sredstvima EPFRR-a, ali i Europskog fonda za ruralni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda. Države članice često financiraju takve projekte iz vlastitih državnih, regionalnih ili lokanih proračuna, ili u okviru namjenskih programa (organiziranih na sličan način kao i mjere programa ruralnog razvoja) ili u okviru izravne dodjele sredstava, primjerice posebnom proračunskom linijom za održavanje cesta.

16

Nadalje, privatni korisnici mogu pokriti barem dio troškova određenih infrastrukturnih projekata jer su glavni korisnici ulaganja kao što su ruralne ceste i sustavi navodnjavanja koji će im izgledno poboljšati gospodarsku uspješnost. Za vodoopskrbe i kanalizacijske sustave određeni se troškovi ulaganja obično pokrivaju naknadama koje plaćaju korisnici.

17

Kako bi se postigla najbolja moguća vrijednost za uloženi novac, države članice moraju utvrditi potrebe ruralnog razvoja te među njima izdvojiti glavne prioritete. Nakon razmatranja svih mogućih intervencija koje se mogu financirati iz različitih fondova, države članice moraju strateški odlučiti koji su fondovi najprikladniji za zadovoljavanje tih potreba te koordinirati njihovu upotrebu.

18

Fondove je moguće djelotvorno koordinirati određivanjem crta razgraničenja (svođenjem preklapanja fondova na minimum) te jamčenjem komplementarnosti (svođenjem manjka sredstava na minimum i poticanjem sinergije). Mogući manjak sredstava u ruralnim područjima posebice je štetan kad je riječ o infrastrukturnim projektima, s obzirom na to da se infrastruktura obično sastoji od mreže međusobno povezanih sastavnih dijelova (npr. cesta, mreža za navodnjavanje, vodoopskrbnog i kanalizacijskog sustava, elektroenergetske mreže itd.), u kojoj je svaki sastavni dio važan za djelotvorno funkcioniranje čitave mreže. Slika 2. prikazuje pojednostavnjen primjer toga kako bolja koordinacija u određenom sektoru ili teritoriju može dovesti do boljih rezultata.

Slika 2.

Koordinacija fondova u određenom sektoru ili teritoriju

Izvor: Europski revizorski sud.

19

Pravila za provedbu propisa EU-a o ruralnom razvoju za razdoblje od 2007. do 2013. nalažu da države članice uključe kriterije razgraničenja i informacije o komplementarnosti s ostalim fondovima EU-a u svoje programe ruralnog razvoja¹¹, no slični uvjet ne postoji i za vlastita sredstva i programe potpore država članica.

Države članice nisu u svim slučajevima jasno obrazložile potrebu za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj

20

Prvi je korak u obrazlaganju potrebe za ruralnim fondovima EU-a (upotrebe PRR-a) utvrditi i brojčano izraziti potrebu za ulaganjima u ruralnu infrastrukturu. U programima ruralnog razvoja nad kojima je obavljena revizija pojašnjeno je zašto je potrebna potpora za infrastrukturu u ruralnim područjima. Primjerice, u poljskom programu ruralnog razvoja stajalo je da „neki objekti za zaštitu od poplava tek djelomično ispunjavaju svoju svrhu te će za povrat potpunih tehničkih kapaciteta možda biti potrebna modernizacija ili ponovna izgradnja” te je navedeno o kojim je objektima riječ (kao što su spremnici za vodu s ukupnim kapacitetom od 35 000 m³ i 180 crpnih stanica). Međutim, države članice općenito nisu nastojale brojčano izraziti te potrebe u pogledu financijskih sredstava potrebnih za zadovoljavanje tih potreba.

21

Nakon procjene potreba za ulaganjem, države članice trebaju utvrditi koliko je sredstava raspoloživo za zadovoljavanje tih potreba (postojeći fondovi EU-a, nacionalni, regionalni i lokalni javni fondovi, kao i privatni fondovi) te brojčano izraziti koliko im sredstava nedostaje, odnosno koliko bi im sredstava bilo potrebno iz fondova EU-a za ruralni razvoj.

22

U programima ruralnog razvoja svih država članica obuhvaćenih revizijom bili su navedeni drugi fondovi EU-a kojima se potpora pruža sličnim projektima. To je zakonska obveza koju je Komisija provjerila prije odobravanja programa ruralnog razvoja. Međutim, nisu navedeni ni brojčano izraženi drugi izvori financiranja na razini države članice ili privatni izvori financiranja. U samo jednom programu ruralnog razvoja (u Rumunjskoj) naveden je nacionalni program iz kojeg su financirane kulturne ustanove. Unatoč tome što nisu bili navedeni u programima ruralnog razvoja, revizijom je utvrđeno da su države članice zapravo upotrebljavale velik broj javnih programa i fondova namijenjenih ruralnoj infrastrukturi.

23

S obzirom na to da nije postojala strategija za koordiniranje svih potencijalnih izvora financiranja i kojom bi se brojčano izrazile potrebe i proizlazeći nedostatak sredstava, opravdanost upotrebe programa ruralnog razvoja je slaba. U tom je slučaju izglednije da će doći do zamjene sredstava, odnosno do toga da će sredstva iz programa ruralnog razvoja zamijeniti sredstva država članica namijenjena infrastrukturi, čime se dodana vrijednost intervencije EU-a može izložiti riziku.

24

U dvije države članice obuhvaćene revizijom postojale su naznake da je došlo do zamjene javnih sredstava (vidjeti okvir 2.).

Okvir 2.

Naznake da je došlo do zamjene nacionalnih i regionalnih sredstava sredstvima programa ruralnog razvoja

Italija (Sicilija)

Kada su 2000. godine postala raspoloživa sredstva EU-a za cestovne projekte u ruralnim područjima, Italija (Sicilija) je poništila vlastiti proračun za financiranje i održavanje lokalnih cesta i cesta na poljoprivrednim gospodarstvima.

Njemačka (Saska)

Od 2007. godine kada su sredstva iz programa ruralnih razvoja postala raspoloživa za projekte ruralnih cesta, osjetno se smanjilo izdvajanje nacionalnih ili regionalnih sredstava za takve projekte. Kao što je prikazano u grafikonu u nastavku, ukupna financijska sredstva dodijeljena ruralnim cestama ostala su na relativno postojanoj razini između 140 i 160 milijuna eura godišnje, dok je smanjenje nacionalnih i regionalnih sredstava uzrokovano povećanjem sredstava iz programa ruralnih razvoja (vidjeti sliku 3.).

Slika 3. – Dodjela sredstava za ruralne ceste u Njemačkoj (Saska)

Izvor: Europski revizorski sud

Rizik od tzv. učinka mrtvog tereta nije djelotvorno ublažen, iako su utvrđeni određeni dobri primjeri iz prakse

25

Baš kao što se čitave proračunske linije mogu zamijeniti mjerama programa ruralnog razvoja, zamjena sredstava može se izvršiti na razini projekta, bez dodatnog učinka na ostvareni ishod. Rizik od tzv. učinka mrtvog tereta odnosi se na vjerojatnost da bi korisnik izvršio ulaganje i bez bespovratnih sredstava. Primarni način smanjenja rizika od tzv. učinka mrtvog tereta je osmisliti mjere na takav način da se potpora iz programa ruralnog razvoja usmjerava tamo gdje postoji nedostatak sredstava, primjerice sektorima ili vrstama projekata u kojima se pružaju javna dobra, ali za koja financijski povrat nije dovoljan da bi se opravdao puni trošak ulaganja.

26

Visoke stope potpore koje su države članice utvrdile za infrastrukturne mjere nisu potkrijepljene analizom kojom bi se procijenila prikladna razina javnih sredstava potrebna da se potaknu ulaganja uz istodobno ublažavanje rizika od učinka mrtvog tereta.

27

Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine Sud je utvrdio da je samo Njemačka (Saska) ponudila ekonomsko obrazloženje za postavljanje stopa potpore za mjeru 125. U skladu s preporukom iznesenom nakon srednjoročne evaluacije iz 2010. godine da se u okviru ove mjere napravi razlika između stopa potpore prema profitabilnosti šumskih gospodarstava, upravljačko tijelo odlučilo je izmijeniti stopu potpore koja je iznosila standardnih 80 % za sva gospodarstva i uvesti diferenciranu stopu potpore prema veličini gospodarstva, pri čemu je veličina gospodarstva uzeta kao zamjenska vrijednost za njihovu profitabilnost. Za veća gospodarstva (iznad 200 ha) stopa potpore iznosila bi 75 %, dok bi za manja gospodarstva (do 200 ha) stopa potpore iznosila 90 %.

28

Ipak, revizijom je utvrđen jedan dobar primjer iz prakse usmjeravanja potpore iz programa ruralnog razvoja tamo gdje je najpotrebnija. Rumunjska (u okviru mjere 322.), Poljska (u okviru mjere 321. i 322./323.) i Italija (Sicilija) (u okviru mjere 125.) upotrebljavale su kriterije odabira kako bi dale prednost određenim projektima među projektima koje su dostavile općine s visokom stopom siromaštva i/ili koje se nalaze u udaljenim područjima (primjer je prikazan u okviru 3.)

Okvir 3.

Usmjeravanje potpore iz programa ruralnog razvoja na siromašna područja

Rumunjska

Jednim od kriterija za odabir koji su korišteni u okviru mjere 322. dodijeljeno je 10 od najviše 100 bodova općinama s visokim stopama siromaštva (tj. sa stopama između 60 % i 89,6 %). Općine sa srednjom stopom siromaštva (između 40 % i 59,9 %) dobile su 7 bodova, a one s niskom stopom siromaštva (nižom od 40 %) 5 bodova. Siromaštvo je definirano i izračunano u skladu s metodologijom koju su izradili Svjetska banka i nacionalna nadležna tijela i koja se temeljila na ekonomskom stanju kućanstva.

29

Isto tako, države članice mogu ublažiti rizik od učinka mrtvog tereta postupkom odabira projekata, i to tako da prije odobravanja zahtjeva za potporu po potrebi provjere ima li podnositelj zahtjeva dostatan kapital ili pristup kapitalu za financiranje čitavog projekta ili njegova dijela. Revizijom je utvrđeno da četiri države članice od njih pet obuhvaćenih revizijom nisu provjerile sposobnost podnositelja zahtjeva da financira projekte vlastitim sredstvima ili drugim javnim programima (vidjeti okvir 4.).

Okvir 4.

Odobravanje financiranja iz programa ruralnog razvoja projektima koji su imali pristup drugim sredstvima

U Italiji (Sicilija), jedan projekt u vezi s javnom vodoopskrbnom infrastrukturom već je bio uključen u investicijski plan korisnika prije nego što je dostavljen zahtjev za potporu iz programa ruralnog razvoja te se trebao financirati vlastitim sredstvima korisnika. Projektu je svejedno odobreno financiranje iz programa ruralnog razvoja. Isto tako, još je jedan infrastrukturni projekt u trenutku odobrenja u okviru programa ruralnog razvoja već bio odobren u okviru nacionalnog plana za navodnjavanje. Odobrenje u okviru programa ruralnog razvoja kasnije je povučeno, no ovi primjeri ipak pokazuju da su ta sredstva međusobno zamjenjiva te bi neki od projekata vjerojatno bili provedeni i bez sredstava iz programa ruralnog razvoja.

U Španjolskoj (Estremadura), jedan projekt obuhvaćen revizijom s procijenjenim troškom od 11 milijuna eura uključivao je izgradnju cestovne mreže duge 145 km kako bi se omogućio bolji pristup do 1629 poljoprivrednih gospodarstava. Iako je bilo izgledno da će se cestama povećati vrijednost privatnih zemljišta i gospodarska uspješnost poljoprivrednih gospodarstava, nadležna tijela odobrila su projekte, kao i stopu javne potpore u iznosu od 100 %, a da nisu provjerila mogu li privatni korisnici snositi dio projektnih troškova. Isto tako, za jedan projekt obuhvaćen revizijom u vrijednosti od 1 milijuna eura, koji je uključivao modernizaciju mreže za navodnjavanje kako bi se smanjio gubitak vode, odobrena je stopa potpore od 90 %, a da nije postojao uvjet da korisnik (udruženje korisnika usluga navodnjavanja) dokaže potrebu za takvim bespovratnim sredstvima s obzirom na svoju financijsku sposobnost i profitabilnost ulaganja. Korisnik je, primjerice, možda mogao financirati veći dio ulaganja povećanjem visine naknade koju poljoprivrednici plaćaju za usluge navodnjavanja¹² ili uzimanjem zajma. Ovi primjeri pokazuju da je upravljačko tijelo ne samo postavilo vrlo visoke stope potpore za navedenu mjeru bez ekonomskog obrazloženja, već na samoj razini projekta nije ni provjerilo stvarnu potrebu za tako visokom stopom.

30

U Rumunjskoj je obavljena provjera prihvatljivosti kako bi se provjerilo jesu li bespovratna sredstva iz programa ruralnog razvoja bila potrebna. Provjera je obavljena nad aktivnostima koje donose prihode, kao što je pružanje usluga vodoopskrbe i odvodnje, kojima se potpora pruža u okviru mjere 322. Međutim, u praksi, ta provjera imala je ograničenu važnost jer se temeljila na nepouzdanim pretpostavkama o budućim prihodima i rashodima povezanima s upravljanjem infrastrukturom. Za dva od tri projekta u vezi s vodnom infrastrukturom, Sud je utvrdio da su stvarne naknade koje su korisnici plaćali bile sedam, odnosno devet puta veće od procjene koju su korisnici naveli u projektnoj dokumentaciji i koja se koristila kako bi se opravdala potreba za upotrebom potpore i dobilo odobrenje nadležnog tijela.

Djelotvornu koordinaciju fondova često su otežavale nejasne crte razgraničenja i nedostatni mehanizmi za jamčenje komplementarnosti

Kriterijima razgraničenja koje su odredile države članice za određene vrste projekata dopušteno je preklapanje javnih fondova

31

Kad je riječ o razgraničenju među različitim fondovima EU-a, revizija je pokazala da, iako su u nacionalnim strateškim planovima i programima ruralnog razvoja država članica za razdoblje od 2007. do 2013. bili utvrđeni jasni kriteriji razgraničenja, oni nisu uvijek bili u skladu s kriterijima iz druge programske dokumentacije te su preklapanja fondova bila izričito dopuštena u nekim slučajevima:

—u Njemačkoj (Saksoniji), u skladu s programom ruralnog razvoja, razgraničenje između EPFRR-a i EFRR-a za projekte modernizacije škola temeljio se na broju učenika. Iz EPFRR-a financirale su se samo škole s manje od 350 učenika. Međutim, operativnim programom EFRR-a za prihvatljive projekte nije utvrđen prag u vezi s brojem učenika,

—u Italiji (Sicilija), u programu ruralnog razvoja bilo je naznačeno da se iz EFRR-a mogu financirati samo infrastrukturni projekti u selima s više od 500 stanovnika, no u operativnom programu samog EFRR-a takav kriterij razgraničenja nije bio spomenut. Tijekom posjeta jednom od projekata obuhvaćenih revizijom revizori su utvrdili da je jedan projekt financiran sredstvima EFRR-a proveden u selu s manje od 500 stanovnika.

—u Poljskoj su se infrastrukturni projekti u ruralnim područjima mogli financirati i sredstvima EPFRR-a i sredstvima EFRR-a. Manji projekti uglavnom su se financirali sredstvima EPFRR-a, no mogli su se financirati i sredstvima EFRR-a ako su podnositelji zahtjeva dosegli gornju granicu bespovratnih sredstava u okviru EPFRR-a (koja se razlikovala ovisno o mjeri). 72 % infrastrukturnih projekata u vezi s odvodnjom odobreno u okviru operativnog programa EFRR-a proveli su isti korisnici koji su upotrebljavali i sredstva EPFRR-a za istu vrstu projekata.

32

Štoviše, nije postojalo razgraničenje između fondova EU-a za ruralni razvoj i fondova država članica za ruralnu infrastrukturu. Nije postojala kritička procjena argumenata za upotrebljavanje nekoliko fondova kojima se nezavisno jedan o drugome pružala potpora sličnim projektima, unatoč činjenici da je to dovelo do udvostručavanja upravljačkih struktura te što je zbog toga bilo potrebno uložiti dodatne napore kako bi se zajamčila koordinacija među fondovima i izbjeglo dvostruko financiranje.

Komplementarne aktivnosti nisu aktivno promicane

33

Četiri države od pet država članica obuhvaćenih revizijom uspostavilo je koordinacijska tijela za nadziranje potrošnje sredstava EU-a, dok su u dvjema državama članicama predstavnici upravljačkih tijela za ostale fondove EU-a sudjelovali u odborima za praćenje u vezi s ruralnim razvojem. No nisu postojali dokazi o tome kako je to pomoglo da se postigne veća komplementarnost fondova, primjerice nadopunjavanjem manjka financijskih sredstava i radom u sinergiji kako bi se postigli zajednički ciljevi. Iako se termin „komplementarnost” spominjao u programima ruralnog razvoja država članica i na sastancima visoke razine, često se pogrešno koristio u kontekstu razgraničenja i pravila čija je svrha izbjeći dvostruko financiranje.

34

Komplementarnost se mogla poticati primjerice upotrebom različitih fondova kako bi se dala prednost budućim projektima koji se nastavljaju na prethodne ili usporednim projektima koji se međusobno nadopunjuju, a sve s ciljem postizanja dodatne koristi. Revizijom je utvrđen samo jedan mehanizam čija je svrha bila promicati komplementarnost u državama članicama obuhvaćenima revizijom: u Rumunjskoj je temeljem kriterija odabira primjenjivanih u okviru mjere 322. dana prednost infrastrukturnim projektima u vezi s odvodnjom koji su nadopunjavali projekte kojima se potpora pružala u okviru Kohezijskog fonda s ciljem postizanja ciljeva Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.

35

Zajednički pristup država članica bio je prepustiti samim potencijalnim korisnicima da koordiniraju vlastitu upotrebu različitih fondova (vidjeti okvir 5.).

Okvir 5.

Primjer naizmjenične upotrebe fondova ovisno o raspoloživosti

Njemačka (Saska)

Jedna općina u Njemačkoj (Saska) upotrebljavala je nekoliko fondova (nacionalna i vlastita sredstva te sredstva iz programa ruralnog razvoja) za pružanje potpore uzastopnim fazama projekta obnove škole od 2009. do 2011. godine. Sredstva iz programa ruralnog razvoja korištena su za istu vrstu ulaganja kao i nacionalna sredstva, npr. za zamjenu školskih prozora. To nije primjer komplementarnosti, već prakse naizmjeničnog upotrebljavanja različitih fondova, ovisno o njihovoj raspoloživosti.

Izvor: Europski revizorski sud.

36

Revizijom su utvrđena dva slučaja u kojima je nedostatna komplementarnost s nacionalnim i lokalnim sredstvima ugrozila učinkovitost i djelotvornost projekata EPFRR-a (vidjeti okvir 6.).

Okvir 6.

Primjeri nedostatne komplementarnosti fondova

Rumunjska

U jednoj općini koja je primila potporu iz programa ruralnog razvoja za izgradnju cestovne mreže, glavna cesta koja je vodila do financiranih cesta bila je u jako lošem stanju. Glavna cesta trebala je biti obnovljena s pomoću lokalnih sredstava, ali za nju nikad nisu odobrena financijska sredstva.

Izvor: www.geoportal.gov.ro

Izvor: Europski revizorski sud.

Italija (Sicilija)

Jedan od projekata obuhvaćenih revizijom uključivao je izgradnju nove ceste kao alternativnog puta pored već postojeće komunalne ceste koja je zbog neodržavanja postala neupotrebljiva. Cesta se našla u tako lošem stanju jer komunalne ceste nisu ispunjavale uvjete za potporu iz programa ruralnog razvoja, a vlastiti proračun regije namijenjen održavanju cesta je bio ukinut (vidjeti okvir 2. u prethodnom dijelu teksta). Izgradnja nove ceste, umjesto održavanja već postojeće očito je primjer neučinkovitosti¹³ te pokazuje da postoje područja koja nisu pokrivena nikakvim fondovima, kao i da fondovi nisu međusobno komplementarni.

Komisija je u programskom razdoblju od 2014. do 2020. bila usmjerena na poboljšanje koordinacije ne bi li pronašla rješenja za nedostatke iz prethodnih razdoblja

37

Obrazlaganje potrebe za upotrebom programa ruralnog razvoja i jamčenje koordinacije među fondovima u prvom je redu odgovornost država članica. Međutim, Komisija ima ovlasti da utječe na te postupke u fazi odobrenja programa, i to prilikom pregleda analize potreba te načela razgraničenja i komplementarnosti koje su provele i utvrdile države članice. Komisija također može izravno intervenirati tijekom provedbe programa, i to davanjem smjernica, promicanjem dobre prakse i sudjelovanjem u sastancima odbora za praćenje u kojima ima savjetodavnu ulogu¹⁴.

38

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine Komisija je odobrila programe ruralnog razvoja koje su dostavile države članice, iako u njima nije jasno bila obrazložena i brojčano izražena potreba za upotrebom EPFRR-a za infrastrukturna ulaganja. Komisija je općenito inzistirala na boljem usmjeravanju mjera obuhvaćenih revizijom, na utvrđivanju kriterija razgraničenja, obavljanju unakrsnih provjera kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje, kao i na osnivanju koordinacijskih tijela. No prihvatila je preklapanja fondova za iste vrste intervencija (vidjeti odlomke 31. i 32.) te državama članicama nije pružila smjernice o tome kako postići veću komplementarnost.

39

U programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine poboljšanje koordinacije i jamčenje dosljedne upotrebe različitih fondova bilo je jedan on glavnih ciljeva donošenja jedinstvenog skupa pravila kojima je obuhvaćeno pet strukturnih i investicijskih fondova EU-a. Tim se pravilima naglašava važnost veće usklađenosti fondova EU-a. Novim pristupom naglasak nije toliko stavljen na razgraničenje koliko na komplementarnost. Pozitivna promjena za ruralnu infrastrukturu je ta što se mjerom „osnovne usluge i obnova sela” sada potpora može pružiti i razvojnim planovima općina i sela, čime ih se potiče na ulaganje na usklađen način.

40

Sud je obavio pregled kontrolne liste koju je Komisija upotrebljavala za jamčenje dosljednosti planova ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. godine. Kontrolni popis uključivao je stavke koje se odnose na komplementarnost strukturnih i investicijskih fondova EU-a u područjima lokalnih cesta, navodnjavanja i pročišćavanja voda, no nije sadržavao provjeru rizika od zamjene sredstava.

41

Kako je naglašeno u godišnjem izvješću Suda za 2014. godinu¹⁵, sporazumima o partnerstvu, kao ključnim mehanizmima za koordiniranje fondovima EU-a, nije pruženo dovoljno dokaza da države članice u praksi postižu ciljeve komplementarnosti i sinergije. Nadalje, unatoč provjerama koje je provela Komisija, u programima ruralnog razvoja za Njemačku (Saska), Poljsku i Rumunjsku¹⁶ za razdoblje od 2014. do 2020. još uvijek nisu opisani mehanizmi koji se trebaju koristiti za promicanje komplementarnosti i sinergije među različitim izvorima financiranja. U programima se naglasak i dalje stavlja na razgraničenje i izbjegavanje dvostrukog financiranja.

II. dio – Ograničena vrijednost za uloženi novac u provedbi mjera obuhvaćenih revizijom

42

Kako bi se ostvarila vrijednost za uloženi novac¹⁷, države članice trebale bi:

—primjenjivati metode odabira kojima se prednost daje najisplativijim projektima, odnosno projektima s pomoću kojih je moguće dati najveći doprinos ostvarenju ciljeva programa ruralnog razvoja po troškovnoj jedinici,

—jamčiti da su troškovi opravdani prije odobravanja zahtjeva za bespovratna sredstva i zahtjeva za plaćanje,

—prije odobravanja zahtjeva za bespovratna sredstva provjeriti jesu li podnositelji zahtjeva mogli dokazati da će im projekti izgledno biti održivi,

—pobrinuti za to da administrativni postupci dopuštaju provedbu projekata unutar razumnog roka.

Komisija bi se, davanjem smjernica i provedbom revizijskih aktivnosti, trebala pobrinuti za to da države članice poštuju načela dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost).

Postupcima odabira sredstva se nisu uvijek usmjeravala na najisplativije projekte

43

Kako bi se pobrinula za to da se financijska sredstva usmjeravaju na ciljeve programa ruralnog razvoja, države članice moraju postaviti uvjete prihvatljivosti kojima bi, primjerice, bile utvrđene vrste ulaganja kojima se pruža potpora, kategorije korisnika koji se mogu prijaviti za bespovratna sredstva i vrsta potpore. Sud je utvrdio da su kriteriji prihvatljivosti koje su postavile države članice obuhvaćene revizijom općenito bili jasni i objektivni. No u Italiji (Sicilija) uočen je poseban slučaj u kojem kriterij odabira primjenjiv na projekte ruralnih cesta kojima e potpora pružala u okviru mjere 125. nije bio u sklad s potrebama opisanima u programu ruralnog razvoja (vidjeti okvir 7.).

Okvir 7.

Kriterij prihvatljivosti nije u skladu s ciljevima programa ruralnog razvoja i potrebama ruralnih područja

Italija (Sicilija)

Iako je u programu ruralnog razvoja naznačeno da projekti kojima se potpora pruža u okviru mjere 125. moraju uključivati obnovu postojećih cesta na poljoprivrednim gospodarstvima, prema kriterijima prihvatljivosti navedenima u pozivu na podnošenje prijedloga na obnovu se trebalo utrošiti tek 40 %prihvatljivih projektnih troškova, dok je preostalih 60 % trebalo biti utrošeno na izgradnju novih cesta. Ovaj je uvjet doveo do toga da su se financirali određeni projekti koji nisu bili u skladu s potrebama tih ruralnih područja koje su bile utvrđene programom ruralnog razvoja.

Tako je, na primjer, u jednom od projekata obuhvaćenih revizijom izvorni dio postojeće pristupne ceste bio u lošem stanju te se trebao obnoviti, no to nije bilo uključeno u projekt kako bi troškovi obnove mogli ostati unutar zadanih 40 % prihvatljivih projektnih troškova. S druge strane, otprilike jedna trećina novoizgrađene ceste služila je samo dvama poljoprivrednim gospodarstvima od njih ukupno 31 koliko ih je okupljala udruga koja je provodila projekt, tj. bila je od koristi za tek 5,5 % svih poljoprivrednih zemljišta u posjedu udruge.

44

Kriterijima prihvatljivosti trebalo bi se jamčiti da se ne odobravaju projekti koji nisu povezani s ispunjavanjem ciljeva programa ruralnog razvoja, dok bi se kriterijima odabira trebala omogućiti evaluacija relativne koristi projektnih prijedloga na objektivnoj i transparentnoj osnovi, kako bi države članice raspoloživi proračun potrošile na one projekte koji najviše doprinose ostvarenju tih ciljeva. Tako bi, na primjer, u situaciji u kojoj su dva projekta potpuno jednaka po drugim značajkama, prednost trebalo dati onom projektu koji povezuje više korisnika ili kojim se ostvaruju veće uštede vode, ako je to u skladu sa strategijom države članice za razvoj infrastrukture. Djelotvorna primjena kriterija odabira propisana je relevantnim zakonodavstvom EU-a¹⁸. Stoga, čak i u slučajevima kada je proračun dostatan za odobravanje svih prihvatljivih projekata u određenom trenutku, države članice moraju odrediti najmanji broj bodova (prag) koji projekti moraju doseći kako bi bili odabrani.

Slika 4.

Usmjeravanje potpore djelotvornim postupkom odabira

Izvor: Europski revizorski sud.

45

Države članice obuhvaćene revizijom ili nisu utvrdile kriterije odabira, ili jesu ali ti kriteriji nisu uvijek dovodili do stvarnog davanja prednosti projektima prema ciljevima programa ruralnog razvoja. To se dogodilo u slučajevima u kojima je proračun predviđen za te mjere bio dovoljan za pružanje potpore svim prihvatljivim zahtjevima za odobrenje projekta i u kojima kriteriji odabira nisu bili u skladu s ciljevima programa ruralnog razvoja.

46

U Njemačkoj (Saska) i Španjolskoj (Estremadura) postupak odabira projekata nije bio dovoljno dokumentiran, nije se temeljio na konkretnim kriterijima odabira te projekti nisu poredani po broju bodova (vidjeti okvir 8.).

Okvir 8.

Primjeri netransparentnih postupaka odabira projekata kojima je otežan odabir najisplativijih projekata i koje nije bilo moguće provjeriti

Španjolska (Estremadura)

Projektima na koje je potrošeno 73 % (tj. 49 od 67 milijuna eura) sredstava potrošenih u okviru infrastrukturnih mjera 125. i 323. izravno je upravljala regionalna uprava. Upravljačko tijelo prikupilo je projektne prijedloge (pripremljene na vlastitu inicijativu ili na neslužbeni zahtjev općina) te je zatim naknadno odobravalo projekte na netransparentan način koji nije bilo moguće provjeriti. Postupak odabira nije se temeljio na konkretnim kriterijima odabira te projekti nisu poredani po broju bodova.

Njemačka (Saska)

Odabir projekata u okviru mjera 321. i 322. obično¹⁹ se provodio na dvije uzastopne razine: prvo su ih na lokalnoj razini odabirale „koordinacijske skupine”, a zatim na središnjoj razini upravljačko tijelo. Upravljačko tijelo koordinacijskim skupinama dalo je na raspolaganje njihov vlastiti namjenski proračun iz kojeg su mogle financirati projekte. Zahtjevi za odobrenje projekata mogli su se prosljeđivati na središnju razinu samo ako bi dobili pozitivnu ocjenu koordinacijske skupine. Postupak donošenja odluke koordinacijskih skupina nije bio dovoljno dokumentiran te zahtjevi za odobrenje projekta nisu poredani po broju bodova. Upravljačko tijelo odobrilo je sve prihvatljive projekte za koje su koordinacijske skupine dale pozitivnu ocjenu jer su za navedene mjere bila osigurana dostatna sredstva.

47

Poljska nije utvrdila kriterije odabira u okviru mjere 125. kojom se financira vodna infrastruktura kako bi se poljoprivredna zemljišta zaštitila od poplava. Svi prihvatljivi projekti odobreni su po načelu prvenstva podnošenja zahtjeva. U tom kontekstu upravljačko tijelo nije dalo prednost najisplativijim projektima. Na primjer, dva projekta odobrena su iako su se njihove pojedinačne razine isplativosti uvelike razlikovale (150 eura u usporedbi s gotovo 10 000 eura javne potpore po zaštićenom hektaru).

48

Utvrđeni su primjeri u kojima su kriteriji odabira bili utvrđeni (u Italiji (Sicilija), Poljskoj i Rumunjskoj). Međutim, u Italiji (Sicilija) kriteriji odabira djelotvorno su se primjenjivali samo u okviru podmjere 125.-A, dok su svi prihvatljivi projekti odobreni u okviru drugih mjera obuhvaćenih revizijom. U Poljskoj i Rumunjskoj kriteriji odabira uglavnom su bili usklađeni s ciljevima programa ruralnog razvoja te je, kako bi se zajamčila kvaliteta odabranih projekata, utvrđen donji prag koji ti projekti moraju zadovoljiti. Međutim, kriteriji odabira nisu uvijek bili povezani s doprinosom projekata ciljevima programa ruralnog razvoja (vidjeti okvir 9.).

Okvir 9.

Primjeri kriterija odabira kojima se projektima nije davala prednost na temelju njihovog doprinosa ciljevima programa ruralnog razvoja

Poljska

Jedan kriterij odabira u okviru mjere 322./323. osmišljen je na način da se u prvom redu promiču veći projekti, a zatim tek (kasnije u programskom razdoblju) i manji projekti, s ciljem „jamčenja uravnoteženog pristupa sredstvima EU-a”. To nije bilo navedeno u programu ruralnog razvoja.

Italija (Sicilija)

U okviru podmjere 125.-B, kojom se financiraju sustavi za navodnjavanje, kriterije odabira nije bilo moguće brojčano izraziti te se njima prednost nije davala projektima čija je svrha bila uštedjeti vodu u područjima s povećanom potrebom za smanjenjem gubitka vode. To je dovelo do toga da su visok broj bodova dobivali projekti u područjima u kojima ne postoji problem nestašice vode, dok su nizak broj bodova dobili projekti u područjima u kojima vlada ozbiljna nestašica vode.

Rumunjska

Kriterijem odabira u okviru mjere 322. prednost se dala podnositeljima zahtjeva koji prethodno nisu dobili potporu EU-a za slična ulaganja, iako se tim kriterijem nije vodilo računa o tome u kojoj je mjeri projekt u skladu s ciljevima programa ruralnog razvoja.

49

Kriteriji isplativosti kojima se prednost davala projektima koji nude najveću vrijednost za uloženi novac utvrđeni su samo u Njemačkoj (Saska) (vidjeti okvir 10.), iako se ni oni nisu koristili u praksi.

Okvir 10.

Primjer u kojem su kriteriji isplativosti bili utvrđeni, ali ne i primjenjivani u praksi

Njemačka (Saska)

U okviru mjere 125. njemačka nadležna tijela utvrdila su četiri kriterija odabira koja se trebaju primijeniti na skup prihvatljivih projekata u slučaju nedostatnog proračuna. Jedan od kriterija sastojao se od jednostavnog omjera troškova i učinka kojim se prednost davala projektima s manjim troškom po linearnom metru izgrađene šumske ceste. Međutim, nakon isteka roka za zaprimanje projektnih zahtjeva (krajem programskog razdoblja od 2007. do 2013.), u mjeru 125. prebačena su dodatna sredstva. S obzirom na to da su bila raspoloživa dostatna proračunska sredstva, odobreni su svi zahtjevi te se stoga bodovanje na temelju ovog kriterija nikad primijenilo u praksi.

Provjere opravdanosti troškova i postupci javne nabave nisu djelotvorno ograničili rizik od prekomjernih projektnih troškova

50

Visoke stope potpore, koje su česte u infrastrukturnim projektima, podrazumijevaju nisku razinu rizika ili nikakav rizik za promicatelje projekta. Time ih se ne potiče da ograniče projektne troškove. Stoga je posebice važno da države članice postave razmjerne uvjete i provjere kako bi se jamčila opravdanost troškova. Države članice obuhvaćene revizijom općenito su se oslanjale na upotrebu referentnih cijena i postupaka javne nabave kako bi jamčile opravdanost troškova ulaganja²⁰. No, kao što je Sud već naglasio u svojim prijašnjim izvješćima²¹, ti alati nisu bili prikladno primjenjivani. Podrobnije informacije o glavnim nedostatcima utvrđenima ovom revizijom navedene su u nastavku.

51

Iako se često upotrebljavaju, sustavi temeljeni na referentnim cijenama imali su ozbiljna ograničenja, uglavnom zbog toga što su referentne cijene dostavljala građevinska poduzeća te je stoga bilo izgledno da one predstavljaju precijenjenu visinu stvarnih tržišnih cijena nakon pregovaračkih ili natječajnih postupaka. U Španjolskoj (Estremadura), Italiji (Sicilija) i Poljskoj revizijom je utvrđeno da su nakon natječajnih postupaka obično ostvarivane uštede od 30 % do 40 % u odnosu na referentne cijene.

52

Samo su u Rumunjskoj referentne cijene određene na temelju stvarnih transakcija između vlade i građevinskih poduzeća. No cijene su bile izražene samo za određene javne radove te se nisu ažurirale od 2009. godine. Upravljačko tijelo u Njemačkoj (Saska) automatski je prihvaćalo odstupanja u visini do 50 % referentne cijene, bez obavljanja dodatnih provjera.

53

Iako se rizik od upotrebe „prenapuhanih” cijena može ublažiti kada se konačni troškovi utvrde na temelju poštenog natječaja, ne postoji zaštitni mehanizam za projekte za koje ne postoje natječaji (kao što je slučaj za određene mjere i korisnike u Španjolskoj (Estremadura) i Italiji (Sicilija)), kao i u slučajevima u kojima u postupcima javne nabave postoje ozbiljni nedostatci.

54

Revizijom je utvrđeno nekoliko takvih nedostataka koji narušavaju pošteno tržišno natjecanje i opravdanost troškova (vidjeti okvir 11.).

Okvir 11.

Primjeri postupaka javne nabave kojima je narušeno transparentno, pošteno tržišno natjecanje i opravdanost troškova

Španjolska (Estremadura)

Upravljačko tijelo proizvoljno je odlučilo ugovore u vrijednosti od 18 % sredstava dodijeljenih za mjeru 125. (tj. otprilike 14 milijuna eura) građevinskom poduzeću u vlasništvu države. Upravljačko tijelo opravdalo je takav postupak time što su radovi bili „hitni”, što se radilo o „specifičnim radovima/određenoj vrsti radova” i time što su radovi bili „povjerljive prirode”. No nadležno tijelo nije moglo pružiti nikakve dokaze u prilog takvom obrazloženju. Projektni troškovi nadoknađeni su na temelju cjenika koji je dogovoren između poduzeća i nacionalnog nadležnog tijela. Iako je takav postupak bio brži od organiziranja javnog natječaja, njime se ne može jamčiti da su dobivene cijene u skladu s tržišnim cijenama.

Čak i u slučajevima u kojima su bili organizirani službeni javni natječaji, kriteriji dodjele nisu bili dovoljno definirani te ih stoga nije bilo moguće provjeriti. Primjer toga je jedan projekt obuhvaćen revizijom čiji je procijenjeni trošak iznosio 11 milijuna eura i za koji je 48 od ukupno 100 bodova dodijeljeno na temelju nejasnih kriterija, kao što je „poznavanje projekta, područja i kvalitete prijedloga”, „poštovanje sigurnosnih pravila”, „mjere za zaštitu okoliša” i „predložena druga vrsta poboljšanja”.

Rumunjska

Revizijom je utvrđeno da su loše definirani bili i kriteriji dodjele. Tako je, na primjer, „nakraće trajanje radova” korišteno kao kriterij u 9 od 11 projekata obuhvaćenih revizijom, a da nisu bili navedeni prihvatljivi rokovi, odnosno da nije provjereno jesu li predložena trajanja bila realistična. Trajanje navedeno u pobjedničkoj ponudi i naknadnim ugovorima u praksi je bilo puno duže te su radovi tako trajali i do osam puta duže od ugovoreno trajanja (24 umjesto 3 mjeseca). Takvo se kašnjenje tek djelomično može pripisati lošim vremenskim uvjetima.

Italija (Sicilija)

Ugovori za javne radove dodijeljeni su na temelju natječaja s pomoću metodologije koja je dovela do automatskog isključivanja najnižih ponuda²² koje su odbačene bez daljnje analize jer su „prekomjerno odstupale”. Takav postupak nije doveo do odabira najekonomičnije ponude te općenito ne potiče ponuđače da nude najniže cijene.

Uvjetima povezanima s održivošću nije bio obuhvaćen korisni vijek ulaganja

55

Održivost financiranih ulaganja ključan je čimbenik u ostvarivanju ciljeva projekta i širih ciljeva programa ruralnog razvoja. Održivost je posebno problematično pitanje kad je riječ o infrastrukturnim ulaganjima zbog dugog očekivanog korisnog vijeka²³, velikog broja korisnika, potrebe za jamčenjem kontinuiranog pristupa javnim uslugama i visokog troška povezanog s izvornim ulaganjem i naknadnim održavanjem. Različite studije pokazuju da su troškovi obnove cesta koje se nalaze u lošem stanju mnogo veći od troškova održavanja prvobitnog stanja ceste²⁴. Koristi od prikladnog planiranja održavanja nisu samo financijske prirode, one imaju i učinak na kvalitetu života i sigurnosne standarde. Stoga je postojanje prikladnog plana održavanja i namjenskog proračuna od ključne važnosti za postizanje djelotvornosti tih ulaganja.

56

Nijedna od država članicama obuhvaćenih revizijom nije tražila od korisnika da dostave detaljan plan održavanja u kojem bi bili navedeni uvjeti za redovno i izvanredno održavanje, kao i troškovi takvih vrsta održavanja. Korisnici nisu bili obvezni izdvajati sredstva za održavanje ili naznačiti financijske izvore koje će upotrebljavati.

57

U Rumunjskoj je državni ured za reviziju upozorio na moguću neodrživost ulaganja financiranih iz programa ruralnog razvoja koji su povezani s društvenom i kulturnom infrastrukturom jer, po završetku projekta, korisnici mogu imati poteškoće s financiranjem povezanih aktivnosti iz lokalnog proračuna. Rizik je kasnije i potvrđen jer korisnici više od polovice od ukupno 191 projekta koji je agencija za plaćanje provjerila u 2014. godini nisu mogli dokazati da su planirane aktivnosti uistinu i provedene nakon završetka projekta.

58

Rizik od moguće neodrživosti ostvarenja i rezultata projekata uočen je i u slučaju ruralnih cesta u Italiji (Sicilija), gdje je upravljačko tijelo namjeravalo koristiti program ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. za pokrivanje troškova obnove cesta koje su bile izgrađene ili obnovljene s pomoću sredstava EU-a tek nekih 10 godina ranije²⁵. Iz toga proizlazi da se stanje cesta znatno pogoršalo u relativno kratkom roku zbog toga što se ceste nisu prikladno održavale.

59

Kako bi se održala dugotrajnost ulaganja, uredbom o ruralnom razvoju br. 1698/2005 propisano je države članice moraju vratiti doprinos EPFRR-a ako aktivnost ulaganja bude znatno izmijenjena na način koji „utječe na njezinu prirodu ili uvjete provedbe” u razdoblju od pet godina (koje se naziva „razdobljem trajanja obveza”) od odluke upravljačkog tijela o financiranju²⁶. No ta obveza nije detaljnije razrađena prema vrsti ulaganja. Samo su Njemačka (Saska), Italija (Sicilija) i Rumunjska utvrdile duža razdoblja trajanja obveza za određene vrste ulaganja, iako je ograničeni rok za ex post provjere oslabio poticaj korisnika da poštuju svoje obveze (vidjeti okvir 12.).

Okvir 12.

Dobre prakse koje su države članice primijenile kako bi se zajamčila održivost infrastrukturnih ulaganja i njihova ograničenja

Njemačka (Saska)

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. razdoblja trajanja obveza ovisila su o vrsti projekta i ukupnim prihvatljivim troškovima²⁷ te se kretala od pet do dvadeset godina nakon završetka projekta. Ta razdoblja trajanja obveza uzeta su u obzir prilikom procjene rizika koja je dovela do uzorkovanja projekata za ex post provjere, čime je bilo izglednije da će se za uzorak odabrati stariji projekti.

Još jedan element u prilog održivom ulaganju u škole bio je uvjet da podnositelji zahtjeva (općine) sa svojim zahtjevima dostave i pisanu potvrdu ministarstva kulture i sporta da se očekuje da će škola uključena u projekt modernizacije nastaviti s radom još pet ili deset godina.

Rumunjska

U skladu s uvjetima prihvatljivosti za mjeru 125. (kojom se potpora pruža cestama na poljoprivrednim gospodarstvima, šumskim cestama i infrastrukturi za navodnjavanje) korisnici su se morali obvezati na održavanje i popravljanje financirane infrastrukture tijekom njezinog čitavog korisnog vijeka. No ex post provjere tijekom kojih bi se ispunjavanje takve obveze moglo provjeriti obavljaju se do pet godina od datuma odobrenja bespovratnih sredstava.

60

Države članice obuhvaćene revizijom obično su primjenjivale petogodišnje razdoblje trajanja obveze te su koristile ex post provjere²⁸ kako bi se uvjerile da su korisnici poštovali svoje obveze. Svake je godine ex post provjerama obuhvaćeno barem 1 % prihvatljivih javnih rashoda za operacije ulaganja za koje je završno plaćanje izvršeno sredstvima EPFRR-a. Međutim, moguće je da se taj 1 % dosegne i obavljanjem provjere na samo jednom projektu. Nadalje, s obzirom na to da se u Poljskoj i Rumunjskoj petogodišnje razbolje trajanja obveza računalo od datuma odluke o financiranju, u praksi je ono svedeno na puno kraći rok nakon završetka projekta. Primjerice, sedam od deset projekta obuhvaćenih revizijom u tim dvjema državama članicama završeno je više od dvije godine nakon donošenja odluke o financiranju. Stoga se u praksi smanjila važnost petogodišnje obveze i povezanih provjera u pogledu jamčenja održivosti projekata.

Velika kašnjenja u administrativnim postupcima utjecala su na učinkovitost i djelotvornost mjera

61

Kako bi mjere EPFRR-a bile privlačne mogućim korisnicima i kako bi se omogućilo da projekti ostvare pravodobne koristi za ruralna područja, administrativni postupci ne bi smjeli biti predugi i složeni.

62

Tri države članice (Italija (Sicilija), Rumunjska i Poljska) od njih pet obuhvaćenih revizijom postavile su rokove za obradu zahtjeva za odobrenje projekta i završnih zahtjeva za plaćanje. Rokovi su obično bili od jednog do četiri mjeseca.

63

Rokovi koje su države članice odredile za obradu zahtjeva za bespovratna sredstva prekoračeni su za većinu mjera obuhvaćenih revizijom (vidjeti sliku 5.)²⁹. U Njemačkoj (Saska), Poljskoj i Rumunjskoj za obradu zahtjeva za bespovratna sredstva bilo je potrebno³⁰ od tri i pol do devet mjeseci, dok je nadležnim tijelima u Italiji (Sicilija) za obradu zahtjeva u okviru mjera 125. i 321. bilo potrebno otprilike 16 mjeseci, a u ekstremnim slučajevima i više od tri godine. Razlog za to uglavnom se krije u tome što je za obavljanje propisanih provjera prihvatljivosti korisnika bilo potrebno previše vremena.

64

Zahtjevi za plaćanje obično su obrađivani brže od zahtjeva za bespovratna sredstva, no u Italiji (Sicilija) je opet dolazilo do znatnih kašnjenja (vidjeti sliku 6.):

Slika 5.

Obrada zahtjeva za bespovratna sredstva (medijan, u mjesecima)

*Informacije predstavljene za Italiju (Sicilija) u okviru mjere 321. primjenjive su samo za podmjeru „Azione 2” u Rumunjskoj, mjera 321. provedena je zajedno s mjerom 322.

** U Poljskoj je mjera 322. provedena zajedno s mjerom 323.

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka koje su dostavile države članice.

Slika 6.

Obrada zahtjeva za plaćanje (medijan, u mjesecima)

*U Italiji (Sicilija) za izračun su korišteni samo podatci u vezi s obradom završnih zahtjeva za plaćanje. Isto tako, u Italiji (Sicilija), informacije u vezi s mjerom 321. nisu bile dostupne jer nijedan od odobrenih projekata nije zaprimio završno plaćanje do prosinca 2014.

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka koje su dostavile države članice.

65

Revizijom je utvrđeno da je Rumunjska dobro postupala u pogledu uklanjanja glavnih uzroka kašnjenja i ograničavanja administrativnog opterećenja za podnositelje zahtjeva. Kako bi se ubrzalo podnošenje zahtjeva za odobrenje projekata i postupak evaluacije, agencija za plaćanje će u razdoblju od 2014. do 2020. omogućiti potpuno elektroničko podnošenje zahtjeva (zajedno sa svom popratnom dokumentacijom), i to na redovnoj osnovi, te će se izvješća o odabiru objavljivati u kraćim intervalima nego što je to bio slučaj u prethodnom programskom razdoblju.

Komisija je započela sa sustavnim praćenjem mjera poduzetih u pogledu nedostataka i provedbe povezanih akcijskih planova država članica tek u kasnoj fazi programskog razdoblja

66

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. Komisija je provjeravala, uglavnom provedbom revizija sukladnosti, ispunjavaju li države članice zakonske obveze u vezi s primjenom kriterija odabira, provjerom opravdanosti troškova i postupanjem u skladu s pravilima o javnoj nabavi. Opsegom revizija koje je provela Komisija nije obuhvaćeno i ispitivanje aspekata uspješnosti.

67

Stoga su revizijama koje je provela Komisija uočeni tek neki od prethodno navedenih nedostataka: uglavnom oni u vezi s primjenom pravila o javnoj nabavi u Rumunjskoj koji su doveli do financijskih ispravaka³¹ u 2014. godini. Komisija je tek 2013. godine počela sustavno pratiti provedbu aktivnosti koje su države članice poduzele kako bi uklonile glavne uzroke pogrešaka u mjerama ruralnog razvoja, uključujući pogreške povezane sa sustavom odabira projekata, provjerama opravdanosti troškova i javnom nabavom. To je dovelo do toga da su od svih država članica obuhvaćenih revizijom samo Italija (Sicilija) i Rumunjska uvele ili su na putu da uvedu nove postupke čiji je cilj ukloniti neke od navedenih nedostataka. No takve su promjene uvedene prekasno kako bi utjecale na skupinu rashoda nastalih u programskom razdoblju od 2007. do 2013.

68

Na temelju prethodno uočenih problema, Komisija je uvela promjene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. čiji je cilj poboljšati situaciju.

69

Kad je riječ o odabiru projekata, izričito je propisano da programi ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. sadržavaju načela po kojima se utvrđuju kriteriji odabira. Komisija je u ožujku 2014. godine izdala smjernice kojima potiče države članice da se pobrinu za to da se kriteriji prihvatljivosti i odabira primjenjuju na transparentan i dosljedan način tijekom čitavog programskog razdoblja, da se kriteriji odabira primjenjuju čak i u slučajevima kada je raspoloživi proračun dovoljan za financiranje svih prihvatljivih projekata te da se projekti s ukupnim brojem bodova ispod određenog praga ne financiraju.

70

Kad je riječ o javnoj nabavi, krajem 2014. godine Komisija je sastavila smjernice o tome kako izbjeći česte pogreške u projektima sufinanciranima sredstvima EU-a³². U ovom se dokumentu Komisija kritički osvrće na upotrebu metode „prosječnog određivanja cijene” prema kojoj ponude koje su blizu prosjeka svih ponuđača dobivaju veći broj bodova od ponuda koje odstupaju od prosjeka, s obzirom na to da takva metodologija „predstavlja nejednako postupanje prema ponuđačima, posebice onima s valjanim niskim ponudama”. Dodatne smjernice izdane su o temama kao što je odabir prikladnog postupka javne nabave, rokova i kriterija odabira i dodjele. Ipak, u vrijeme provedbe ove revizije ex ante uvjet³³ u vezi s javnom nabavom nije bio u potpunosti ispunjen u Rumunjskoj te je bio tek djelomično ispunjen u Italiji (Sicilija) i Poljskoj. Neispunjavanje ovog ex ante uvjeta do kraja 2016. godine može dovesti do obustave plaćanja državi članici, kao što je Sud nedavno preporučio³⁴.

71

Komisija je 2014. i 2015. godine organizirala niz radionica na temu opravdanosti troškova i pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. No pitanje određivanja i upotrebe referentnih cijena (vidjeti odlomak 51.) nije spomenuto u dokumentima povezanima sa smjernicama o kojima se raspravljalo na tim radionicama.

72

Komisija nije poduzela nikakve posebne radnje u pogledu obveza država članica u vezi s održivošću projekata i povezanim provjerama.

III. dio – Sustav praćenja i evaluacije nije pružio prikladne informacije o rezultatima projekata

73

Informacije o uspješnosti povezane s djelotvornošću i učinkovitošću rashoda u području ruralnog razvoja potrebne su kako bi se vidjelo što se postiglo s proračunom EU-a i kako bi se dokazalo da su ta sredstva dobro potrošena (aspekt odgovornosti). Nadalje, one se koriste za poboljšanje djelotvornosti i učinkovitosti proračuna EU-a, i to pružanjem smjernica za trenutačno upravljanje mjerama, skrećući pozornost na moguća poboljšanja i pomaganjem oblikovanja budućih politika, npr. isticanjem vrsta ulaganja koja su bila uspješna.

74

Kako bi se pokazalo što je postignuto proračunom EU-a potrošenim na mjere za ruralnu infrastrukturu, države članice trebale bi prikupljati podatke o ostvarenjima i rezultatima postignutima projektima. U sklopu zajedničkog okvira praćenja i evaluacije (ZOPE) države članice moraju prikupljati informacije barem za pokazatelje ostvarenja i rezultata navedene u nastavku (vidjeti tablicu).

Tablica

Pregled obveznih pokazatelja ostvarenja i rezultata u sklopu ZOPE-a za programsko razdoblje od 2007. do 2013.¹

Šifra
Mjera
Pokazatelji ostvarenja
Pokazatelji rezultata

125.
Infrastruktura povezana s razvojem i prilagodbom poljoprivrede i šumarstva

-broj aktivnosti za koje je dodijeljena potpora

-ukupan iznos ulaganja

Povećanje bruto dodane vrijednosti (BDV) u gospodarstvima/poduzećima kojima je dodijeljena potpora

321.
Osnovne usluge za gospodarstvo i ruralno stanovništvo

-broj aktivnosti za koje je dodijeljena potpora

-ukupan iznos ulaganja

Stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga

322.
Obnova i razvoj sela

-broj sela u kojima su poduzete aktivnosti

-ukupan iznos ulaganja

323.
Očuvanje i unaprjeđenje ruralnog nasljeđa

-broj aktivnosti u vezi s ruralnim nasljeđem za koje je dodijeljena potpora

-ukupan iznos ulaganja

1Kad je riječ o politici ruralnog razvoja, zajednički okvir praćenja i evaluacije u razdoblju od 2014. do 2020. zamijenit će zajednički sustav praćenja i evaluacije. Pojedinosti o novom sustavu navedene su u odlomcima od 85. nadalje.

75

S obzirom na element sufinanciranja i neovisno o radu u vezi s praćenjem i evaluacijom obveznim u skladu s ZOPE-om, u posebnom je interesu država članica da obavljaju praćenje projekata, jer je to važan alat s pomoću kojeg mogu pratiti napredak projekata i dobivati ažurirane informacije o tome ostvaruju li oni očekivane rezultate i ciljeve programa ruralnog razvoja. Praćenje se može provoditi korištenjem raspoloživih administrativnih i kontrolnih informacija te redovitim prikupljanjem relevantnih informacija od korisnika³⁵. Države članice mogu postaviti dodatne pokazatelje koji su posebno povezani s određenim programom (u sklopu ili izvan sustava ZOPE-a).

76

Sud je ispitao sustave za prikupljanje podataka i praćenje u državama članicama obuhvaćenima revizijom te je, kao i u prethodnim izvješćima³⁶, utvrdio da ne postoje relevantne i pouzdane informacije kako bi se izveo zaključak o djelotvornosti tih mjera. Stoga su revizori mjerili rezultate projekata kao i, po potrebi, ostvarenje posebnih ciljeva projekata na temelju dokaza prikupljenih tijekom posjeta u okviru projekata. Više informacija o projektima obuhvaćenima revizijom nalazi se u prilogu II.

Projektima obuhvaćenima revizijom postignuta su očekivana fizička ostvarenja (engl. outputs), no pouzdane informacije o rezultatima projekata često su bile nedostupne

77

U sva 32 projekta obuhvaćena revizijom isporučeni su očekivani fizički izlazni proizvodi (npr. modernizacija ceste, izgradnja sustava odvodnje) te se u njih 20 poštovao rok naveden u sporazumu o bespovratnim sredstvima i/ili ugovoru o obavljanju radova. Kašnjenja su se u nekim slučajevima djelomično mogla opravdati lošim vremenskim uvjetima ili drugim okolnostima na koje korisnici nisu mogli utjecati.

78

Postizanjem očekivanih izlaznih proizvoda neki od projekata su također automatski postigli i ciljeve u pogledu rezultata, npr. poboljšanjem zaštite protiv poplava u određenom području (vidjeti okvir 13.).

Okvir 13.

Primjer projekta kojim je postignuto očekivano ostvarenje i rezultat

Poljska

Projekt obuhvaćen revizijom uključivao je proširenje i modernizaciju crpne stanice te su njegovi procijenjeni troškovi iznosili 700 000 eura. Dovršen je u skladu s tehničkim specifikacijama, s uštedom od otprilike 100 000 eura u odnosu na odobreni proračun (dodijeljen na temelju natječaja) te uz kašnjenje od pet mjeseci zbog kasne dostave jednog administrativnog dokumenta. Nova, jača crpna stanica bila je potrebna nakon što je 2001. godine u regiji poplavljeno gotovo 800 ha zemljišta te se njome poboljšala obrana 320 ha poljoprivrednog zemljišta od sezonskih poplava.

Izvor: Europski revizorski sud.

79

Međutim, to nije uvijek bio slučaj. Moguće je da projekti ne ostvare planirane rezultate, unatoč tome što su isporučena dogovorena fizička ostvarenja. Revizijom je utvrđeno da države članice nisu prikupile pouzdane informacije o kratkoročnom i srednjoročnom uspjehu projekata u pogledu postizanja ciljeva programa ruralnog razvoja i ciljnih vrijednosti povezanih s pojedinim projektima. Razlog za to leži u tome što nisu postavljeni relevantni pokazatelji i što u odluci o primjeni i bespovratnim sredstvima nisu postojali posebni ciljevi i ciljne vrijednosti. Primjerice, iako je u programu ruralnog razvoja za Italiju (Sicilija) postavljen cilj da se ulaganjima u vodnu infrastrukturu postigne ušteda vode, nadležna tijela nisu utvrdila pokazatelj koji bi im omogućio postizanje tog cilja. Projekti obuhvaćeni revizijom također nisu imali ni utvrđene ciljne vrijednosti koje je moguće brojčano izraziti.

80

Do datuma obavljanja revizije tri države članice od njih pet obuhvaćenih revizijom (Španjolska (Estremadura), Italija (Sicilija) i Poljska) nisu dostavile obvezne informacije o praćenju koje su prema ZOPE-u dužne dostaviti u odnosu na pokazatelj rezultata za mjeru 125., a to je „povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima kojima je pružena potpora”. Preostale dvije države članice (Njemačka (Saska) i Rumunjska) prijavile su vrijednost za ovaj pokazatelj, no on se temeljio na nepouzdanim informacijama (vidjeti okvir 14.).

Okvir 14.

Nepouzdana metoda prikupljanja informacija: financijski podatci poljoprivrednih gospodarstava nisu uzeti u obzir pri mjerenju njihove konkurentnosti

Rumunjska

Svrha je pokazatelja „povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima kojima je pružena potpora” brojčano izraziti učinke mjere 125. na konkurentnost poljoprivrednih i šumskih gospodarstava. No u Rumunjskoj je taj pokazatelj izračunan na razini cijele općine u kojoj je projekt proveden (na temelju financijskih izvještaja općine), a ne za farme koje su imale koristi od novih cesta.

81

Kad je riječ o pokazatelju rezultata za mjere 321., 322. i 323., „stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga”, države članice prijavljivale su cjelokupni broj stanovnika općine u kojoj je projekt bio proveden, neovisno o broju stvarnih korisnika financirane infrastrukture (vidjeti okvir 15.). Takva metoda izvješćivanja dovodi do „prenapuhanih” brojki, osobito jer je nekoliko projekata provedeno u jednoj jedinoj općini, dok je cjelokupni broj stanovnika općine prijavljen za svaki od tih projekata te se stoga broji nekoliko puta pri izračunu ukupne brojke.

Okvir 15.

Primjer projekta u kojem se smatralo da čitavo stanovništvo općine ima koristi od novog ulaganja, iako se projekt odnosio na tek ograničeni broj stanovnika

Njemačka (Saska)

Za projekt obnove 200-metarske dionice seoske ceste, njemačka su nadležna tijela pod pokazateljem rezultata za mjeru 322. („stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga”) prijavila da je od ulaganja koristi imao 40 631 stanovnik. To je ukupan broj stanovnika općine, no tek se mali dio njih zapravo koristi tom cestom, jer u selu u kojem je projekt proveden živi otprilike 300 stanovnika.

U svojem godišnjem izvješću o napretku za 2014. godinu Saska je pod pokazateljem rezultata za mjeru 322. prijavila da je od poboljšane usluge u ruralnim područjima koristi imalo 2,9 milijuna ljudi. Ta je brojka veća od ukupnog broja stanovnika u ruralnim područjima te savezne države koji iznosi 2 milijuna.

82

Čak i u slučajevima kada su države članice obuhvaćene revizijom postavile dodatne pokazatelje koji su bili povezani s određenim programom, tim se pokazateljima nije mogao mjeriti uspjeh intervencija. Za to postoje dva glavna razloga. Kao prvo, države članice nisu odredile ciljne vrijednosti. Kao drugo, dodatnim pokazateljima mjerila su se ostvarenje kao što je broj kilometara popravljenih cestovnih dionica, a ne rezultati u vezi s ciljevima programa ruralnog razvoja, kao što je ušteda vode, niže cijene prijevoz za poljoprivrednike i pružanje određenih usluga stanovništvu ruralnih područja.

83

Dvadeset projekata od njih 32 obuhvaćenih revizijom nije imalo mjerljive ciljne vrijednosti za rezultate. No revizori su mogli prikupiti određene podatke o stvarnim rezultatima (vidjeti primjere u okviru 16. i detaljne informacije u prilogu II.). Dok su u trinaest slučajeva uočeni nedvojbeno pozitivni rezultati, u njih deset informacije nisu bile dostatne kako bi revizori izveli zaključak o djelotvornosti projekta u pogledu postizanja ciljeva programa ruralnog razvoja. U četiri slučaja iz relevantnih je pokazatelja vidljivo da ciljne vrijednosti nisu dosegnute. U druga tri slučaja prikupljene informacije nisu bile pouzdane. Više informacija o projektima obuhvaćenima revizijom nalazi se u prilogu II.

Okvir 16.

Ograničeni dokazi o pozitivnim rezultatima i nepouzdani podatci

U Italiji (Sicilija) i Španjolskoj (Estremadura) nadležna tijela nisu prikupljala podatke o zasebnim rezultatima projekata. Na zahtjev revizora, samo su tri korisnika od njih osam (na Siciliji) i dva korisnika od njih sedam (u Estremaduri) obuhvaćenih revizijom u te dvije regije mogla pružiti kvantificirane podatke o rezultatima. Iz podataka je općenito proizlazilo da je učinak ulaganja pozitivan. Međutim, jedan projekt ponovnog asfaltiranja ruralne ceste u turističkom području Španjolske (Estremadura) nije imao pozitivan učinak na broj turista. Prosječan broj posjetitelja u stvarnosti se smanjio u godinama nakon provedbe projekta u odnosu na prosječan broj posjetitelja prije projekta. Nisu bile dostupne nikakve informacije po učincima ulaganja na poljoprivredna gospodarstva.

Izvor: Europski revizorski sud.

U Rumunjskoj su korisnici revizorima dostavili kvantificirane podatke o ciljnim vrijednostima i rezultatima za četiri projekta od njih pet obuhvaćenih revizijom kojima je dodijeljeno od 1 do 2,4 milijuna eura bespovratnih sredstava.

Samo je jedan projekt dosegao ciljnu vrijednost spajanja 575 korisnika na novi sustav vodoopskrbe i odvodnje. Ostala tri projekta bila su daleko od dosezanja svojih ciljnih vrijednosti još gotovo tri godine nakon završetak projekta: u dva projekta u vezi s vodom, na sustav odvodnje spojeno je manje od pola ciljnog broja korisnika, dok u jednom projektu nije otvoreno nijedno novo radno mjesto, iako je otvaranje radnih mjesta bilo jedno od ciljeva projekta.

U Njemačkoj (Saska) dostavljeni podatci o tri glavna pokazatelja rezultata utvrđenih za mjere temeljila su se na pretpostavkama nadležnih tijela o izglednom rezultatu koji bi proizašao iz ulaganja. Ciljne vrijednosti i podatci o stvarnim rezultatima nisu bili dostupni za ove pokazatelje. Stoga su informacije koje su revizori mogli dobiti za projekte obuhvaćene revizijom bile ograničene na osnovne pokazatelje kao što je broj kućanstava koje se koristi financiranim cestama.

U Poljskoj su za četiri projekta od njih pet obuhvaćenih revizijom korisnici nadležnom tijelu dostavili podatke o rezultatima projekata iz kojih je bio vidljiv porast broja korisnika i općenito postizanje ciljeva projekata. No u tri slučaja nisu pruženi nikakvi potkrepljujući dokazi koji bi Sudu omogućili da provjeri prijavljene brojke.

Komisija je poticala države članice da poboljšaju praćenje i evaluaciju, no izgledno je da će u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine i dalje postojati određeni nedostatci

84

Iako je prikupljanje podataka radi utvrđivanja pokazatelja ostvarenja i rezultata u prvom redu odgovornost država članica³⁷, Komisija je odgovorna za praćenje i nadziranje provedbe programa ruralnog razvoja te ona objavljuje informacije koje su države članice prikupile s pomoću ZOPE-a.

85

Kad je riječ o pokazatelju rezultata za mjeru 125. „povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima/poduzećima kojima je dodijeljena potpora”, Komisija je priznala da, unatoč smjernicama o metodologiji mjerenja porasta BDV-a pruženima 2010. godine, većina država članica naišla je na poteškoće u pogledu pouzdane procijene navedenog pokazatelja. Stoga je on u programskom razdoblju od 2014. do 2020. zamijenjen pokazateljem „promjena u poljoprivrednoj proizvodnji na gospodarstvima kojima je dodijeljena potpora/AWU (jedinica godišnjeg rada)”. Komisija je navela da će novi pokazatelj procjenjivati samo vanjski revizori, s obzirom na to da države članice nemaju dovoljno relevantnih stručnjaka u svojim nadležnim tijelima. U programskom razdoblju od 2014. do 2020. uveden je još jedan dodatni pokazatelj za mjeru 125., a to je „postotak navodnjavanog zemljišta na kojemu se prelazi na učinkovitije sustave navodnjavanja”.

86

Kad je riječ o pokazatelju rezultata za mjere 321., 322. i 323. „stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga”, Komisija je prihvatila dostavljene brojke, unatoč riziku od toga da je broj korisnika precijenjen. Za razdoblje od 2014. do 2020. za ove će se mjere koristiti sličan pokazatelj rizika („postotak ruralnog stanovništva koje ima koristi od poboljšanih usluga/infrastruktura”). Komisija za taj novi pokazatelj rezultata neće dozvoliti da se isto stanovništvo prijavljuje nekoliko puta (za svaki projekt proveden u istom području), no takva je metoda izvješćivanja izričito dozvoljena za novi pokazatelj ostvarenja „broj stanovnika koji imaju koristi od poboljšanih usluga/infrastruktura”.

87

Sud tijekom obavljanja revizije nije mogao procijeniti u kojoj će mjeri novi pokazatelji ispraviti nedostatke prethodnih pokazatelja. Međutim, procjena djelotvornosti mjera isključivo na temelju promjene u poljoprivrednim ostvarenjima, postotku zemljišta na kojemu se prelazi na učinkovitije sustave navodnjavanja ili broja stanovnika koji imaju koristi od nove infrastrukture neće pružiti cjelovitu sliku o uspjehu ili neuspjehu sredstava dodijeljenih tim mjerama, s obzirom na veliku različitost financiranih projekata.

88

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. je, zbog znatnih kašnjenja u provedbi infrastrukturnih mjera, došlo do nerazmjera između ciklusa potrošnje i roka za obvezno izvješćivanje. Zbog toga nisu bili dostupni relevantni podatci za srednjoročnu evaluaciju te će, najvjerojatnije, čak i ex post evaluacije biti provedene prerano da bi se tijekom njih mogli upotrebljavati pouzdani podatci. Ako informacije o praćenju i evaluaciji nisu dostupne u ključnim trenutcima za izvješćivanje, države članice i Komisija ih ne mogu upotrijebiti za provedbu mjera.

89

To će vjerojatno biti slučaj i u programskom razdoblju od 2014. do 2020., s obzirom na to da su države članice obvezne sastaviti prvo „prošireno godišnje izvješće o provedbi” u koje će biti uključeni nalazi evaluacije već 2017. godine, iako su se sredstva počela trošiti dosta kasno zbog kašnjenja u postupku odobrenja programa ruralnog razvoja³⁸. Nepostojanje pravodobnih, pouzdanih i relevantnih informacija o rezultatima upotrebe javnih sredstava uloženih u infrastrukturu otežava postizanje upravljanja budućim sredstvima koje je usmjereno na rezultate.

11Članak 5. stavak 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 23.12.2006., str. 15.).

12Za slične nalaze, vidjeti tematsko izvješće br. 9/2010 „Jesu li sredstva potrošena u okviru strukturnih mjera na opskrbu vodom za kućnu uporabu iskorištena ostvarujući najbolji mogući učinak?”, posebice odlomke 64.–67. u kojima stoji da „države članice nastoje maksimalno iskoristiti financijsku pomoć EU-a zadržavajući nisku razinu naknada”.

13Nedavne studije i izvješća na ovu temu uključuju: „Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads” (Prioriteti za obnovu: strategije potrošnje u sektoru prometa za uštedu dolara poreznih obveznika i poboljšanje cesta), Smart Growth America i Taxpayers for Common Sense, 2011.; „Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year” (Produktivnost infrastrukture: kako uštedjeti 1 bilijun dolara godišnje), McKinsey Global Institute, 2013., „EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance” (Cestovne površine EU-a: gospodarski i sigurnosni utjecaj nedostatne obnove cesta), Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku Unije, 2014.

14U članku 77. stavku 2. i članku 78. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 stoji da: „Na vlastitu inicijativu predstavnici Komisije mogu sudjelovati u radu odbora za praćenje u svojstvu savjetnika”, kao i da: „Odbor za praćenje brine o uspješnosti provedbe programa ruralnog razvoja”. To se postiže razmatranjem i revidiranjem kriterija odabira, praćenjem napretka prema ostvarenju ciljeva, postizanjem ciljnih vrijednosti itd.

15Nalazi prikazani u tom godišnjem izvješću temelje se na uzorku od pet sporazuma o partnerstvu, i to s Njemačkom, Francuskom, Latvijom, Poljskom i Portugalom.

16Programi ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. za preostale dvije regije (Španjolska (Estremadura) i Italija (Sicilija)) nisu pregledani jer do datuma obavljanja revizije još uvijek nisu bili odobreni.

17U skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti utvrđenima člankom 30. stavkom 2. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012.

18Člankom 71. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 propisano je sljedeće: „Troškovi su prihvatljivi za doprinos EPFRR-a samo kada su nastali povodom radnje o kojima je odlučilo upravno tijelo odnosnog programa ili pod njegovom odgovornošću, u skladu s kriterijima odabira koje je odredilo nadležno tijelo.”

19Projekte je na središnjoj razini izravno odobravalo upravljačko tijelo samo u iznimnim slučajevima (npr. privremeno izravno financiranje projekata u vezi sa školama).

20Člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 u vezi s primjenom postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL L 25, 28.1.2011., str. 8.) propisano je da države članice kontrolom usklađenosti zahtjeva za potporu trebaju provjeriti opravdanost predloženih projektnih troškova. Ova se evaluacija mora obavljati uz pomoć prikladnog sustava, kao što su referentni troškovi, usporedba određenog broja ponuda ili procjenjivačkog odbora. Nadalje, u članku 24. stavku 2. točki (c) iste Uredbe stoji da države članice trebaju provjeriti sukladnost aktivnosti za koju je zatražena potpora s važećim propisima pojedine države članice i propisima Unije, a posebno i ovisno o slučaju, propisima o javnoj nabavi, državnoj potpori i drugim odgovarajućim obaveznim standardima utvrđenima zakonodavstvom država članica ili programom ruralnoga razvoja.

21Godišnja izvješća Suda, tematsko izvješće br. 6/2013 „Jesu li države članice i Komisija ostvarile vrijednost za uloženi novac u okviru mjera za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva?”, tematsko izvješće br. 22/2014 i tematsko izvješće br. 23/2014 „Pogreške u rashodima za ruralni razvoj: što ih uzrokuje i kako ih se nastoji otkloniti?” (http://eca.europa.eu).

22U skladu s člankom 86. stavkom 1. zakona Republike Italije o javnoj nabavi br. 163/2006 takav se postupak sastoji od četiri koraka: 1. isključivanja najviših i najnižih 10 % zaprimljenih ponuda; 2. izračuna prosjeka popusta (tj. popusta u odnosu na procijenjenu vrijednost ugovora) preostalih ponuda; 3. zbrajanje tog prosjeka s varijancom popusta koji su iznad prosjeka; 4. dodjele natječaja ponudi koja nudi popust koji je točno ispod vrijednosti popusta izračunanog nakon 3. koraka.

23U svojem vodiču o analizi troškova i koristi ulagačkih projekata (objavljen u srpnju 2008.) Komisija je navela da za većinu infrastruktura vremenski okvir koji bi trebao biti obuhvaćen financijskim predviđanjima, i koji ne bi trebao biti duži od ekonomskog korisnog vijeka projekta, obuhvaća barem 20 godina. Primjerice, u vodiču se navodi da je predloženi vremenski okvir za cestovne projekte 25 godina, a za vodnu infrastrukturu 30 godina.

24Primjeri ovakvih studija navedeni su u bilješci 13.

25Ta je mogućnost uključena u nacrt programa ruralnog razvoja za programsko razdoblje od 2014. do 2020. koji je poslan Komisiji u srpnju 2014. (odjeljak M04 – Ulaganje u fizičku imovinu (članak 17.), str. 221.).

26Članak 72. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

27Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. razdoblja trajanja obveza izmijenjena su i skraćena na univerzalnih pet godina propisanih člankom 71. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

28U skladu s člankom 30. Uredbe Komisije (EZ) br. 1975/2006 od 7. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o primjeni postupaka kontrole, kao i višestruke sukladnosti u vezi s mjerama potpore ruralnom razvoju (SL L 368, 28.1.2011., str. 74.).

29U Španjolskoj (Estremadura) nije bilo moguće izračunati takve statističke podatke jer nisu postojali podatci o pregledu za sve projekte odobrene u okviru mjera obuhvaćenih revizijom.

30Medijan: vrijednost unutar uređenog niza vrijednosti iznad i ispod koje postoji jednak broj vrijednosti (ili koja je aritmetička sredina dvije srednje vrijednosti ako ne postoji srednji broj).

31Na temelju nalaza svojih revizija, Komisija može pokrenuti postupke kojima bi se sredstva EU-a za obuhvaćenu državu članicu smanjila kako bi se nadoknadili utvrđeni nedostatci. Takvi se postupci nazivaju „financijskim ispravcima”.

32„Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects” (Smjernice sudionicima postupaka javne nabave za izbjegavanje uobičajenih pogrešaka u projektima koji se financiraju iz europskih strukturnih i investicijskih fondova)

33Ex ante uvjeti uvedeni su člancima 2. i 19. Uredbe (EU) br. 1303/2013 kao preduvjeti za djelotvorno i učinkovito postizanje posebnih ciljeva u vezi s prioritetima Unije. Ex ante uvjet u vezi s javnom nabavom govori o „postojanju mehanizama za djelotvornu primjenu zakona o javnoj nabavi Unije u području europskih strukturnih i investicijskih fondova”.

34Tematsko izvješće Europskog revizorskog suda br. 10/2015: „Potrebno je uložiti više napora u rješavanje problema u vezi s javnom nabavom u rashodima EU-a za koheziju”, 2. preporuka (http://eca.europa.eu).

35Barem do isteka petogodišnjeg razdoblja za zadržavanje sredstava koje je utvrđeno člankom 72. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

36Vidjeti tematska izvješća br. 8/2012, 1/2013, 6/2013 i 12/2013 (http://eca.europa.eu).

37Članak 79. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

38Do rujna 2015. godine Komisija je odobrila tek 79 od ukupno 118 programa ruralnog razvoja.

Zaključci i preporuke

90

U razdoblju od 2007. do 2013. godine EU je dodijelio 13 milijardi eura projektima čija je svrha poticati konkurentnost poljoprivrednih i šumskih gospodarstava i poboljšati kvalitetu života u ruralnim područjima. Zajedno sa sredstvima država članica koje su sufinancirale te projekte, ukupna je potpora u okviru četiriju mjera ruralnog razvoja dosegnula 19 milijardi eura.

91

Infrastrukturne mjere provedene su u okviru podijeljenog upravljanja, pri čemu je Komisija odobrila programe ruralnog razvoja koje su dostavile države članice koje su zatim odabirale projekte koji će se financirati.

92

Revizijom Suda nastojalo se odgovoriti na sljedeće pitanje:

Jesu li države članice i Komisija potporom ulaganjima u ruralnu infrastrukturu ostvarile vrijednost za uloženi novac?

93

Iako su zasebnim projektima obuhvaćenim revizijom postignuta očekivana fizička ostvarenja, te se njima, u nekim slučajevima, ostvario vidljiv pozitivan doprinos ruralnim područjima, Sud je utvrdio da su države članice i Komisija, djelujući u okviru podijeljenog upravljanja, ostvarile samo ograničenu vrijednost za uloženi novac jer se potpora nije sustavno usmjeravala na najisplativije projekte povezane s ciljevima postavljenima u programima ruralnog razvoja te nije postojalo dovoljno informacija koje bi pokazale jesu li te mjere uspješne ili neuspješne.

94

Komisija i države članice zajednički snose odgovornost za provedbu golemog broja infrastrukturnih projekata koji nisu povezani samo s ruralnim razvojem nego i s različitim drugim područjima koja se financiraju iz strukturnih fondova. Unatoč tome, postoji mali broj dokaza o djelotvornoj koordinaciji ili razmjeni najboljih iskustava iz prakse s ciljem poboljšanja upravljanja fondovima i postizanju veće vrijednosti za uloženi novac s pomoću, primjerice, postupaka odabira projekata, provjera opravdanosti troškova i provjera u vezi s održivošću. I dalje je potrebno poboljšati suradnju, čime bi se omogućilo da se s postojećim financijskim sredstvima postigne mnogo više.

95

Utvrđeni nedostatci i preporuke Suda u vezi s tim nedostatcima detaljnije su pojašnjeni u nastavku.

96

Revizijom je utvrđeno da države članice nisu imale koordiniran pristup za brojčano izražavanje potreba ruralnog razvoja (npr. broj cesta koje je potrebno popraviti i odgovarajući potrebni proračun) i utvrđivanje izvora financiranja. Ni u jednom od programa ruralnog razvoja obuhvaćenih revizijom nisu razmotreni nacionalni, regionalni, lokalni javni ili privatni fondovi kojima bi se mogle pokriti, ili se već pokrivaju, iste potrebe kao i programima ruralnog razvoja. Stoga nije bilo pokušaja da se brojčano izrazi koliki je preostali manjak sredstava za takva ulaganja, čime bi se opravdala upotreba sredstava EPFRR-a (vidjeti odlomke 20.–22.).

97

Kad ne postoji koordiniran pristup koji obuhvaća sve mogućnosti financiranja, postoji mogućnost zamjene sredstava, što dovodi do neučinkovite upotrebe oskudnih sredstava. U dvije države članice obuhvaćene revizijom postojale su naznake da je došlo do zamjene sredstava, s obzirom na to da su raspoloživa nacionalna i regionalna sredstva bila ukinuta ili smanjena istodobno kada su se slični projekti počeli financirati potporom iz programa ruralnog razvoja (vidjeti odlomke 23.–24.).

98

Iako su uočeni neki dobri primjeri iz prakse, države članice nisu sustavno usmjeravale financijska sredstva iz programa ruralnog razvoja na projekte za koje se moglo dokazati da je za njih potrebna javna potpora. Stoga se pojavio rizik od učinka mrtvog tereta te se rezultati ostvareni projektima ne mogu nužno pripisati upotrebi bespovratnih sredstava (vidjeti odlomke 25.–30.).

99

Nedostatak jasnog razgraničenja u nekim je slučajevima doveo do naizmjenične upotrebe različitih sredstava za iste vrste infrastrukture, pri čemu se pojavio rizik od bespotrebnog udvostručavanja upravljačkih struktura (vidjeti odlomke 31.–32.).

100

Četiri države članice od njih pet obuhvaćenih revizijom uspostavile su koordinacijske strukture, no nisu aktivno promicale komplementarnost fondova. Utvrđena su dva slučaja u kojima je nedostatna komplementarnost s nacionalnim i lokalnim sredstvima ugrozila učinkovitost i djelotvornost projekata (vidjeti odlomke 33.–36.).

101

Komisija je poduzela korake da se poboljša koordinacija između fondova EU-a u programskom razdoblju od 2014. do 2020., no programski dokumenti država članica još ne pružaju dovoljno jamstva da će novi pristupi dovesti do bolje koordinacije (vidjeti odlomke 37.–41.).

1. preporuka – Analiza potreba i koordinacija izvora financiranja

(a)Države članice trebale bi imati koordiniran pristup za pružanje potpore ruralnoj infrastrukturi kojim bi se brojčano izrazile potrebe i manjak financijskih sredstava te opravdala upotreba mjera sadržanih u programima ruralnog razvoja. Ovakvim se pristupom trebaju razmotriti sredstva EU-a te nacionalna, regionalna, lokalna javna ili privatna sredstva kojima bi se mogle pokriti, ili se već pokrivaju, iste potrebe kao i programom ruralnog razvoja. Države članice trebale bi se pobrinuti da se sredstva iz programa ruralnog razvoja ne upotrebljavaju samo za zamjenu drugih javnih sredstava namijenjenih istom području politika i odabirati projekte za koje se može dokazati da je za njih potrebna javna potpora i kojima se ostvaruje dodana vrijednost.

(b)U skladu s ulogom koju ima u okviru podijeljenog upravljanja Komisija bi, kako bi se povećala dodana vrijednost koja se ostvaruje uloženim sredstvima EU-a, trebala promicati usvajanje najboljih primjera iz prakse u pogledu ublažavanja rizika od učinka mrtvog tereta i poticati države članice da izbjegavaju zamjenjivati druga sredstva sredstvima za program ruralnog razvoja.

(c)Države članice trebale bi se bolje koristiti postojećim koordinacijskim strukturama kao što su koordinacijska tijela i zajednički instrumenti za upravljanje, kontrolu i praćenje kako bi se primjenjivali djelotvorni mehanizmi s ciljem svođenja manjka i preklapanja sredstava na minimum, u skladu s načelima zajedničkog strateškog okvira. Države članice bi, primjerice, mogle prednost dati projektima koji se najbolje uklapaju u nacionalne, regionalne ili lokalne planove za integrirani razvoj infrastrukture.

(d)Komisija bi, nakon što su poduzeti prvi koraci kako bi se zajamčila djelotvorna koordinacija različitih fondova EU-a, trebala obaviti temeljitu procjenu komplementarnosti različitih fondova EU-a kojima će se države članice koristiti u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine. Komisija bi trebala proaktivno poticati države članice da uče iz iskustava stečenih upotrebom drugih fondova za pružanje potpore infrastrukturi (kao što su EFRR i Kohezijski fond) kako bi se povećala učinkovitost upravljanja mjerama. Trebala bi iskoristiti priliku koja se pruža u obliku proširenih godišnjih izvješća o provedbi koje države članice trebaju dostaviti 2019. godine kako bi procijenila djelotvornost koordinacijskih mehanizama i po potrebi predložila poboljšanja.

102

Sukladno zakonodavstvu EU-a države članice obvezne su utvrđivati kriterije odabira koji bi trebali omogućiti davanje prednosti najdjelotvornijim i najučinkovitijim projektima te pružiti osnovu za odbacivanje onih projekata kojima se ne može ostvariti odgovarajuća vrijednost za uloženi novac. Države članice obuhvaćene revizijom ili nisu utvrdile kriterije odabira ili ti kriteriji nisu uvijek dovodili do stvarnog davanja prednosti najisplativijim projektima povezanima s ciljevima programa ruralnog razvoja (vidjeti odlomke 43.–49.).

103

Sud je utvrdio nedostatke u sustavima koje su države članice uspostavile kako bi se procijenila opravdanost projektnih troškova. Takvi nedostatci povećavaju rizik od toga da se javna sredstva ne potroše na najekonomičniji način. Države članice obuhvaćene revizijom uglavnom su se oslanjale na upotrebu referentnih cijena i postupaka javne nabave kako bi zajamčile opravdanost troškova. No, kao što je Sud već naglasio u svojim prijašnjim izvješćima, ti alati nisu bili prikladno primjenjivani u tu svrhu. Iako se često upotrebljavaju, sustavi temeljeni na referentnim cjenicima imali su osjetna ograničenja, s obzirom na to da su referentne cijene često više od stvarnih tržišnih cijena po kojima se transakcije izvršavaju (primjerice u slučajevima kada se organiziraju natječaji). U nekoliko je slučajeva postupcima javne nabave narušeno pošteno tržišno natjecanje i opravdanost troškova (vidjeti odlomke 50.–54.).

104

Kako bi zajamčila održivost ulaganja, države članice obuhvaćene revizijom obično su primjenjivale standardno, petogodišnje razdoblje trajanja obveza koje je pak u praksi za većinu projekata bilo svedeno na mnogo kraći rok. Tri države članice obuhvaćene revizijom za pojedine su projekte primjenjivale duža razdoblja trajanja obveza koja su bila usklađenija s korisnim vijekom ulaganja. Međutim, nijedna od država članica obuhvaćenih revizijom nije tražila od korisnika da dostave detaljan plan održavanja i izdvoji određeni proračun za održavanje (vidjeti odlomke 55.–60.).

105

Kako bi mjere EPFRR-a bile privlačne mogućim korisnicima i kako bi se omogućilo da projekti ostvare pravodobne koristi za ruralna područja, administrativni postupci ne bi smjeli biti predugi i presloženi. Dvije države članice/regije obuhvaćene revizijom nisu odredile rokove za obradu zahtjeva za bespovratna sredstva i plaćanje, dok su preostale tri znatno prekoračile rokove koje su odredile, posebice u pogledu zahtjeva za bespovratna sredstva (vidjeti odlomke 61.–65.).

106

U prvom dijelu programskog razdoblja od 2007. do 2013. Komisija nije dovoljno poticala države članice da slijede načela ostvarivanja vrijednosti za uloženi novac (ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti), primjerice, na način da utvrde kriterije odabira za davanje prednosti najisplativijim projektima, da primjenjuju pouzdane referentne cijene i omogućuju poštene natječajne postupke javne nabave. Komisija je ipak predložila određena poboljšanja za programsko razdoblje od 2014. do 2020. (vidjeti odlomke 66.–72.).

2. preporuka – Upravljanje mjerama

(a)Države članice trebale bi odrediti i dosljedno primjenjivati kriterije kako bi se zajamčio odabir najisplativijih projekata, odnosno projekata s pomoću kojih je moguće dati najveći doprinos ostvarenju ciljeva programa ruralnog razvoja po troškovnoj jedinici (kao što su projekti kojima se ostvaruje najveće povećanje produktivnosti poljoprivrednih gospodarstava ili najveća ušteda vode po troškovnoj jedinici u područjima koja su ozbiljno pogođena nestašicom vode). U tim bi se sustavima odabira trebao sustavno utvrđivati donji prag, uzimajući u obzir kvalitetu projekata.

(b)U pogledu djelotvornih provjera opravdanosti troškova, Komisija i države članice trebale bi provoditi preporuke iznesene u tematskom izvješću Suda koje se bavi ovom temom³⁹. Države članice bi se, posebno kada je riječ o infrastrukturnim projektima, trebale pobrinuti za to da se procjene projektnih troškova temelje na ažuriranim informacijama o cijenama koje odražavaju stvarne tržišne cijene, kao i da su postupci javne nabave pošteni i transparentni te da zaista promiču tržišno natjecanje.

(c)Države članice bi prilikom utvrđivanja uvjeta i provjera povezanih s održivošću trebale uzeti u obzir korisni vijek ulaganja kojima je pružena potpora.

(d)Države članice trebale bi odrediti razumne rokove za obradu zahtjeva za bespovratna sredstva i za plaćanja te ih poštovati.

107

U 32 projekta obuhvaćena revizijom općenito su postignuta očekivana fizička ostvarenja, kao što su nove ili obnovljene ceste, vodoopskrbni i kanalizacijski sustavi ili unaprjeđeni školski objekti. Međutim, Sud je, kao i u prethodnim izvješćima⁴⁰, utvrdio da informacije o rezultatima projekta ili ne postoje ili da su nedovoljno pouzdane kako bi se izveo zaključak o djelotvornosti tih mjera. Korisni podatci o rezultatima ili nisu prikupljeni ili se, u slučajevima kada i jesu, temelje na korisničkim prijavama ili procjenama koje nisu izravno povezane s financiranim projektima.

108

Mjerljivi ciljevi i ciljne vrijednosti nisu bili utvrđeni za dvadeset od 32 projekta obuhvaćena revizijom. U slučajevima kada je bilo moguće utvrditi mjerljive ciljeve, jamstvo o pouzdanosti prijavljenih podataka bilo je slabo ili nepostojeće, dok je za onaj mali broj projekata za koje su podatci bili dostupni bio dostupan tek ograničen broj dokaza o njihovim pozitivnim rezultatima. Na primjer, za nekoliko projekata čija je svrha bila poboljšati kvalitetu života ruralnog stanovništva pod pokazateljem „stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga” prijavljen je bio ukupan broj stanovnika koji žive u općini, no novoizgrađena infrastruktura, kao što su ceste u udaljenim područjima, imale su tek ograničeni broj korisnika (vidjeti odlomke 77.–83.).

109

Komisija je predložila promjene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine. No nedostatci u kvaliteti pokazatelja i kasan početak provedbe mjera vjerojatno će utjecati na postupak evaluacije i praćenja (vidjeti odlomke 84.–89.). S obzirom na nedostatak pravodobnih, relevantnih i pouzdanih informacija o rezultatima, otežano je donošenje odluka o smjeru budućih politika, kao i o tome kako se najbolje mogu postići ciljevi postavljeni za infrastrukturna ulaganja. Stoga je teže ostvariti nastojanje Komisije da se proračunom upravlja na temelju rezultata, čime bi se jamčilo da je svaki euro dobro potrošen.

3. preporuka – Praćenje, evaluacija i povratne informacije

(a)Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine Komisija i države članice trebale bi prikupljati pravodobne, relevantne i pouzdane podatke na temelju kojih bi se mogle pružati korisne informacije o postignućima financiranih projekata i mjera. Tim bi se informacijama trebalo omogućiti izvođenje zaključaka o učinkovitosti i djelotvornosti potrošenih sredstava, utvrditi mjere i vrsta infrastrukturnih projekata kojima se ostvaruje najveći doprinos ciljevima EU-a i pružiti čvrstu osnovu za poboljšanje upravljanja mjerama.

(b)Države članice trebale bi se pobrinuti da se za projekte za koje su izdvojena financijska sredstva postave jasni i određeni ciljevi. Ciljevi bi trebali, ako je to moguće, biti brojčano izraženi kako bi se olakšala provedba i praćenje projekata te upravljačkim tijelima dostavile korisne povratne informacije.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Augustyn KUBIK, na sastanku održanom u Luxembourgu 16. prosinca 2015.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

39Vidjeti tematsko izvješće br. 22/2014.

40Vidjeti tematska izvješća br. 8/2012, 1/2013, 6/2013 i 12/2013.

Prilozi

Prilog I.

Sredstva EU-a za infrastrukturne mjere 125., 321., 322. i 323. – predviđena i potrošena u programskom razdoblju od 2007. do 2013.

Izvor: Podatke je prikupio Europski revizorski sud na temelju podataka prikazanih na internetskim stranicama Europske mreže za ruralni razvoj, u dijelu posvećenom financijskim i fizičkim pokazateljima (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Prilog II.

Pregled projekata obuhvaćenih revizijom

Država članica | Mjera | Opis projekta | Prihvatljivi troškovi (zaokruženo, u eurima) | Potpora iz PRR-a izražena kao % prihvatljivih troškova | Kašnjenja (u mjesecima) | Datum financiranja | Datum završetka radova | Mjerljive ciljne vrijednosti za rezultate projekta? | Rezultati projekta na dan obavljanja revizijskog posjeta (listopad 2014.–veljača 2015.)
Njemačka (Saska) | 125. | Popravak 1,4 km šumske ceste | 100 000 | 80 % | – | 15. 5. 2009. | 10. 10. 2009. | Dobivanje 1000 m³ drvne sirovine u pet godina | Dobivanje 3936 m³ drvne sirovine u četiri godine
321. | Požarne stepenice i nadogradnja osnovne škole | 35 000 | 100 % | – | 8. 5. 2012. | 5. 9. 2012. | Ne | 75 učenika i 6 učitelja ima koristi od povećane sigurnosti
321. | Nadogradnja vrtića | 145 000 | 100 % | 6 | 30. 9. 2011. | 24. 10. 2012. | Smanjiti potrošnju energije | Provedene mjere uštede energije
321. | Popravak 1,6 km ceste | 130 000 | 85 % | – | 11. 3. 2011. | 22. 7. 2011. | Izravni korisnici: 12 kućanstava, 3 poduzeća, 2 gospodarstva | Izravni korisnici: 12 kućanstava, 3 poduzeća, 2 gospodarstva
321. | Popravak 1 km ceste | 110 000 | 85 % | – | 4. 4. 2011. | 2. 9. 2011. | Ne | Nije brojčano izraženo
322. | Popravak 0,175 km ceste i 0,252 km pješačke staze | 115 000 | 89 % | – | 26. 3. 2009. | 17. 11. 2009. | Izravni korisnici: 12 kućanstava, 3 javne zgrade | Izravni korisnici: 12 kućanstava, 3 javne zgrade
322. | Popravak 1,6 km ceste | 760 000 | 85 % | – | 17. 8. 2010. | 15. 8. 2011. | Izravni korisnici: 170 kućanstava, 6 trgovačkih društava i 2 javne zgrade | Izravni korisnici: 170 kućanstava, 6 trgovačkih društava i 2 javne zgrade
Italija (Sicilija) | 125. | Izgradnja 2,7 km ceste i popravak 2,6 km ceste | 1 330 000 | 80 % | 4 | 25. 2. 2010. | 16. 1. 2013. | Ne | Nije brojčano izraženo
125. | Izgradnja 3,3 km ceste | 1 060 000 | 80 % | 6 | 30. 12. 2010. | 21. 3. 2013. | Ne | Nije brojčano izraženo
125. | Izgradnja 3,3 km ceste i popravak 2,2 km ceste | 1 350 000 | 80 % | 4 | 31. 8. 2010. | 23. 8. 2012. | Ne | Porast broja životinja: + 26 %, u razdoblju 2010.–2014.
125. | Izgradnja 2,8 km ceste i popravak 1 km ceste | 960 000 | 80 % | 2 | 21. 12. 2010. | 19. 10. 2012. | Ne | Porast broja turista: + 28 %, porast broja životinja: + 38 %u razdoblju 2011.–2013.
125. | Zamjena 4 km cijevi kojima se služi 390 poljoprivrednika | 1 760 000 | 100 % | – | 10. 11. 2011. | 8. 1. 2014. | Ne | Nije brojčano izraženo
321. | Obnova vodovoda i spremnika vode | 130 000 | 100 % | – | 30. 3. 2012. | 13. 1. 2014. | Ne | Smanjenje gubitka vode od 10–15 %
322. | Obnova seoske fontane | 160 000 | 100 % | – | 3. 7. 2012. | 19. 6. 2013. | Ne | Nije brojčano izraženo
322. | Obnova glavnog seoskog trga (zgrada i fontane) | 810 000 | 100 % | 3 | 22. 11. 2011. | 15. 2. 2014. | Ne | Nije brojčano izraženo
Poljska | 125. | Poboljšanje crpne stanice za zaštitu od poplava | 800 000 | 75 % | 5 | 17. 11. 2010. | 25. 6. 2012. | Poboljšanje zaštite od poplava za područje od 320 ha | Bolja zaštita od poplava za 320 ha
321. | Obnova i proširenje postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda | 2 500 000 | 40 % | – | 16. 12. 2009. | 28. 8. 2012. | Ispunjavanje zakonskih standarda kvalitete vode | Prijavljeno je 172 nova korisnika, no nisu dostavljeni nikakvi potkrepljujući dokazi; stopa iskorištenosti smanjila se s 81 % u 2012. na 71 % u 2014. g.; ispunjeni su zakonski standardi kvalitete vode
321. | Izgradnja 4,5 km vodoopskrbne i 2,8 km odvodne mreže | 300 000 | 75 % | – | 11. 8. 2011. | 9. 8. 2012. | Ne | Prijavljeno 160 korisnika (vodoopskrba) i 150 korisnika (odvodnja), no nisu dostavljeni nikakvi potkrepljujući dokazi
321. | Izgradnja 8,9 km mreže odvodnje i popravak 1,7 km vodoopskrbne mreže | 800 000 | 50 % | 2 | 16. 12. 2009. | 31. 12. 2012. | Ne | Prijavljeno 48 novih korisnika, no nisu dostavljeni nikakvi potkrepljujući dokazi
322./323. | Obnova kulturnog centra, parkirališta, opreme za nogometno igralište | 95 000 | 75 % | – | 14. 8. 2009. | 31. 12. 2011. | Ne | Nije brojčano izraženo
Rumunjska | 125. | Popravak 7,4 km ceste | 800 000 | 100 % | 2 | 1. 12. 2010. | 22. 10. 2012. | Ne | Izravni rezultati nisu brojčano izraženi; br. subvencioniranih poljoprivrednih gospodarstava u predmetnom području povećao se s 58 u 2012. na 72 u 2014. g.
322. | Popravak 18,5 km ceste i izgradnja objekta za poslijenastavne aktivnosti za 10 djece | 2 400 000 | 100 % | 8 | 17. 6. 2010. | 13. 12. 2012. | 7 novih radnih mjesta; 10 djece trebalo je pohađati poslijenastavne aktivnosti | Nije otvoreno nijedno radno mjesto; 16 djece pohađalo je poslijenastavne aktivnosti
322. | Izgradnja 15 km vodoopskrbne mreže i 14,5 km sustava odvodnje i postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda | 2 190 000 | 100 % | 10 | 28. 8. 2008. | 23. 6. 2011. | 575 novih kanalizacijskih priključaka | 628 novih kanalizacijskih priključaka, poboljšana kvaliteta vode
322. | Izgradnja 0,93 km vodoopskrbne i 21 km odvodne mreže | 1 270 000 | 100 % | – | 25. 9. 2008. | 16. 5. 2011. | 1725 novih kanalizacijskih priključaka | 802 nova kanalizacijska priključka
322. | Popravak 4 km ceste, izgradnja 14 km sustava odvodnje, obnova gradske vijećnice i vrtića za 12 djece | 1 770 000 | 100 % | 16 | 22. 7. 2009. | 28. 5. 2012. | 871 novi kanalizacijski priključak, 8 novih radnih mjesta, 12 djece u vrtiću | 327 novih kanalizacijskih priključaka, nijedno novo radno mjesto, 12 djece u vrtiću
Španjolska (Estremadura) | 125. | Popravak 1,3 km kanala za navodnjavanje i zamjena 7 crpki/filtara | 800 000 | 90 % | – | 29. 8. 2013. | 29. 8. 2014. | Ne | Nije brojčano izraženo
125. | Izgradnja 144,6 km nepopločanih cesta za 1629 poljoprivrednika | 7 910 000 | 100 % | – | 23. 2. 2009. | 21. 1. 2011. | Ne | Nije brojčano izraženo
125. | Popravak dviju cesta od 6,4 km + 14,8 km | 1 420 000 | 100 % | – | 25. 9. 2012. | 22. 1. 2013. | Ne | Porast broja turista od 22 % u dvije godine nakon obavljanja radova (2013.–2014.) u odnosu na prosječni broj turista u razdoblju 2007.–2012.
125. | Popravak 18,2 km ceste | 630 000 | 100 % | – | 11. 2. 2013. | 2. 2. 2014. | Ne | Nije brojčano izraženo
323. | Signalizacija na ruralnim stazama | 120 000 | 100 % | – | 2. 7. 2013. | 30. 5. 2014. | Ne | Nije brojčano izraženo
323. | Obnova ruralne/biciklističke staze | 120 000 | 100 % | – | 29. 5. 2013. | 8. 5. 2014. | Ne | Nije brojčano izraženo
413. | Kupnja pokućstva i opreme za dom za umirovljenike | 175 000 | 100 % | – | 1. 8. 2011. | 23. 3. 2012. | Primiti još 30 osoba | Moguće je primiti još 30 osoba

Odgovori Komisije

Sažetak

III

Države članice poticalo se da u svoje programe ruralnog razvoja uključe najvažnija ruralna područja za razvoj. Programima ruralnog razvoja trebalo se utvrditi područja u kojima bi potpora EU-a ruralnom razvoju dodala najviše vrijednosti. Države članice morale su izabrati najrelevantnije operacije koje će se financirati. EPFRR je dozvolio financiranje ulaganja koja se inače možda ne bi financirala.

III prva alineja

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. od država članica zatraženo je da opravdaju svoje prioritete za ulaganja na temelju SWOT analize potreba. Odredbe koje se odnose na strateško programiranje i djelotvornu koordinaciju upotrebe različitih fondova ojačane su tijekom programskog razdoblja od 2014. do 2020. Rizik od učinka mrtvog tereta mora se razmotriti zasebno od slučaja do slučaja, ovisno o vrsti predmetnih ulaganja i lokalnih uvjeta za ulaganje.

III druga alineja

Države članice definiraju kriterije i postupke odabira. Tijekom programskog razdoblja od 2007. do 2013. Komisija je u nekoliko navrata podsjetila države članice na obvezu uspostave stvarnih kriterija odabira i ispravne primjene postupaka odabira. Kako bi pomogla državama članicama u izbjegavanju nedostataka u primjeni kriterija odabira Komisija je izradila smjernice o prihvatljivosti i odabiru primjenjive na programsko razdoblje od 2014. do 2020.

III treća alineja

Informacije dostupne putem sustava praćenja i evaluacije (npr. srednjoročne evaluacije), iako nepotpune i uz mogućnost da nisu uvijek u potpunosti pouzdane, pružile su dobar pregled provedbe programa ruralnog razvoja. Međutim, pravilna procjena određenih rezultata, poput bruto dodane vrijednosti i učinaka, za višegodišnje programe moguća je tek kada programsko razdoblje traje već neko vrijeme te kasnije. Takvi se učinci mogu mjeriti tek nakon što je dovoljno vremena prošlo od provedbe. Za većinu intervencija to još nije bio slučaj prilikom srednjoročne evaluacije. Posljedično, određeni rezultati i učinci programa nisu još mogli biti izmjereni, za razliku od troškova ili ostvarenja.

IV

Komisija je izdala osnovne smjernice za programsko razdoblje od 2007. do 2013. kako bi pomogla državama članicama u pripremanju svojih programa ruralnog razvoja.

Kad je riječ o programskom razdoblju od 2014. do 2020., Komisija je izdala opsežnije smjernice pružajući informacije o uvjetima prihvatljivosti, kriterijima odabira i ulaganjima.

V (a)

Ova je preporuka za države članice.

V (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Prilikom utvrđivanja pravnog okvira za programsko razdoblje od 2014. do 2020. Komisija je poduzela korake potrebne za poboljšanje koordinacije među različitim fondovima u pogledu pružanja potpore ruralnim infrastrukturama. Koordinacijom i komplementarnosti fondova EU-a na razini nacionalnih/regionalnih strategija bave se različite službe Komisije. Međutim, nacionalna/regionalna tijela odgovorna su za provođenje koordinacije/komplementarnosti na razini mjere/projekta prilikom provedbe programa.

Komisija će redovito pratiti i procjenjivati provedbu u državama članicama unutar utvrđenog okvira za praćenje i izvještavanje o učinku.

V (c)

Ova je preporuka za države članice.

V (d)

Komisija prihvaća ovu preporuku, međutim, s obzirom na ograničenu vrijednost procjene mjera u izolaciji, Komisija smatra da je evaluaciju potrebno provesti na razini žarišnih područja koja odražavaju ciljeve politike. Štoviše, Komisija naglašava važnost evaluacije za tumačenje i analizu prikupljenih podataka kako bi se donijeli zaključci o djelotvornosti ili učinkovitosti.

V (e)

Ova je preporuka za države članice.

Napomene

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 20.–22.

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. od država članica zatraženo je da opravdaju svoje prioritete za ulaganja na temelju SWOT analize potreba. Odredbe koje se odnose na strateško programiranje i djelotvornu koordinaciju upotrebe različitih fondova ojačane su tijekom programskog razdoblja od 2014. do 2020.

Koordinacija je trebala biti osigurana na nacionalnoj i/ili regionalnoj razini. Države članice i/ili regije zajedno su razmatrale potrebu za komplementarnostima na temelju razgraničenja. Često su se integrirani pristupi na regionalnoj i lokalnoj razini slijedili u cilju optimiziranja sufinanciranja sredstvima EU-a.

23

Pravni okvir za programsko razdoblje 2014.–2020. ojačava strateški pristup programiranju i poboljšava komplementarnost između fondova EU-a i nacionalnih fondova na temelju znanja stečenih tijekom programskog razdoblja od 2007. do 2013.

24

Intervencije u okviru programa ruralnog razvoja sufinanciraju Komisija i države članice. U kontekstu oskudice nacionalnih financijskih sredstava, EPFRR je državama članicama i regijama dopustio da u korist lokalnog stanovništva financiraju intervencije u ruralnim područjima koje se inače možda ne bi financirale.

Okvir 2. – Italija (Sicilija)

Prema nadležnim tijelima na Siciliji, u toj je regiji zabilježen nedostatak nacionalnih ili regionalnih sredstava za financiranje strukturnih ulaganja. U tom kontekstu EPFRR je dozvolio regiji financiranje intervencija u ruralnim područjima koje se inače možda ne bi financirale.

Okvir 2. – Njemačka (Saska)

Zamjena javnih sredstava ilustrirana slučajem Saske posljedica je načela periodičnosti u trošenju proračunskih sredstava u Njemačkoj, dok je program ruralnog razvoja višegodišnji program (sedam godina) na čije se provođenje primjenjuje pravilo „N+2”.

25

Zamjena javnih sredstava EPFRR-om na razini projekta ne uključuje nužno izostanak dodatnih učinaka na rezultat. Na temelju revidiranih projekata nije dokazano da mjerama EPFRR-a nije pružena potpora ulaganjima za koje financijski povrati nisu bili dovoljni kako bi se opravdao puni trošak ulaganja.

26

Stope potpore s ekonomskom analizom nisu predviđene zakonodavstvom. Međutim, nekoliko država članica opravdalo je potrebu za intervencijom u programe ruralnog razvoja te je provelo makroekonomske analize, npr.:

—program ruralnog razvoja Sicilije uključuje analizu poljoprivrede, šumarstva i ruralnih područja te omogućava utvrđivanje relevantnih potreba,

—program ruralnog razvoja Rumunjske uključuje opis potrebe za ulaganjima u infrastrukturu uključujući određenu kvantifikaciju potreba. Stope sufinanciranja uvedene su na razini osi uzimajući u obzir makroekonomske kriterije.

Vidjeti i zajednički odgovor Komisije na odlomke 20.–22.

29

Projekti se mogu financirati putem potpore EPFRR-a i/ili nacionalnih resursa. To ne znači da bi se projekti proveli čak i da nije bilo sredstava iz programa ruralnog razvoja. Komisija smatra da odgovarajući kriteriji odabira predstavljaju bitan načina osiguranja djelotvornog usmjeravanja potpore. Provjeravanje financijskih kapaciteta pojedinačnih podnositelja zahtjeva ne bi trebalo izazvati neproporcionalni administrativni teret za upravljačka tijela.

Okvir 4.

U slučaju Sicilije, talijanska nadležna tijela utvrdila su dvostruko financiranje te su predmetni projekti stoga bili isključeni iz potpore pružene u okviru programa ruralnog razvoja.

31

Uvođenje kriterija razgraničenja jedan je od mogućih načina izbjegavanja dvostrukog financiranja. Međutim, do preklapanja javnih sredstava može doći sve dok se izbjegava dvostruko financiranje istih stavki jer to nužno ne uključuje nedostatak dodane vrijednosti iz različitih intervencija.

31 prva alineja

U skladu s člankom 56. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, EPFRR financira samo „malu infrastrukturu” prema mjeri „osnovne službe”. Zbog tog je razloga uvedena gornja granica za takve vrste projekata u program ruralnog razvoja Saske. Navedeno ne sprječava EFRR u pružanju potpore integriranim projektima.

31 druga alineja

Kriteriji razgraničenja koje je Sicilija odredila u programu ruralnog razvoja jasni su i ne dozvoljavaju preklapanje javnih fondova. Upravljačko tijelo odgovorno je za provođenje odgovarajućih kontrola kako bi se osiguralo poštivanje razgraničenja.

31 treća alineja

Poljski program ruralnog razvoja od 2007. do 2013. sadržava pravila razgraničenja u vezi s:

(a)vrstom projekta: primjerice, osnovna infrastruktura širokopojasne mreže za EFRR, „zadnji kilometar” za EPFRR;

(b)lokalizacijom: primjerice, širokopojasna mreža u „bijelim” ruralnim područjima (to jest, bez pristupa širokopojasnoj mreži).

To znači da se u bilo kojem trenutku jedan projekt može financirati iz samo jednog izvora.

32

Članak 60. Uredbe 1698/2005 odnosi se na obvezu utvrđivanja kriterija razgraničenja samo u vezi s instrumentima potpore EU-a. Za upravljanje nacionalnim sredstvima i uspostavu nacionalnih/regionalnih struktura za koordinaciju odgovorne su države članice. Preklapanje fondova EU-a i nacionalnih sredstava na određenom području ne ugrožava komplementarnost sve dok se izbjegava dvostruko financiranje iste operacije.

33

Nekoliko država članica poduzelo je mjere kako bi se osigurala komplementarnost između fondova, npr.:

—Rumunjska je uspostavila mehanizam kojemu je cilj promicanje komplementarnosti,

—Italija je uspostavila okvir unutar kojeg se svi regionalni programi kojima EU pruža potporu mogu provoditi u sinergiji kako bi se ostvarili zajednički ciljevi.

35

Koordinacija je trebala biti osigurana na nacionalnoj i/ili regionalnoj razini. Države članice i/ili regije zajedno su razmatrale potrebu za komplementarnostima na temelju razgraničenja. Često integrirani pristupi na regionalnoj i lokalnoj razini slijedili su se u cilju optimiziranja sufinanciranja sredstvima EU-a.

36

Kad je riječ o Rumunjskoj, ovaj jedan primjer ne znači da nema komplementarnosti između fondova.

Kad je riječ o Siciliji, Komisija je od te regije zatražila da u nacrtu programa ruralnog razvoja od 2014. do 2020. bude jasno navedeno da se potpore ne mogu odobriti za restrukturiranje cesta koje su u lošem stanju zbog toga što nisu redovno održavane ili za nove ceste na područjima na kojima se već nalaze ceste koje su u lošem stanju zbog toga što nisu redovno održavane.

38

U razdoblju od 2007. do 2013. programi su mogli biti odobreni samo ako su postojale analize potreba koje su u zadovoljavajućoj mjeri podupirale strateške odluke država članica. Mogu se prihvatiti samo preklapanja između fondova za istu vrstu operacija, pod uvjetom da to ne rezultira dvostrukim financiranjem istih poduzeća.

U razdoblju od 2007. do 2013. komplementarnost između instrumenata potpore Zajednice željela se postići utvrđivanjem kriterija razgraničenja.

Vidjeti i zajednički odgovor Komisije na odlomke 20.–22.

40

Zamjena nužno ne uključuje izostanak dodane vrijednosti iz različitih fondova. Zamjena je u nekim slučajevima bila potrebna zbog teškog stanja u javnim financijama mnogih država članica i regija.

41

Komplementarnost u intervencijama iz različitih fondova razmatra se u sporazumima o partnerstvu te na razini operativnih programa i programa ruralnog razvoja.

Rumunjski sporazum o partnerstvu sadržava informacije o sinergijama između različitih fondova te pojedinosti o mehanizmima koordinacije. Štoviše, na razini sažetaka pojedinih mjera Rumunjska je ukazala na moguću komplementarnost i koordinaciju s drugim fondovima.

O pitanju komplementarnosti opsežno se raspravljalo s državama članicama tijekom pregovora o programima ruralnog razvoja od 2014. do 2020. Komisija je državama članicama dala odgovarajuće smjernice u pogledu ovih pitanja.

Nacrt programa ruralnog razvoja od 2014. do 2020. za Siciliju, za koji je postupak davanja odobrenja bio u tijeku za vrijeme revizije, sadržava opis mehanizama za promicanje komplementarnosti između različitih fondova EU-a.

Okvir 7. – Italija (Sicilija)

Primjenjuju se samo uvjeti prihvatljivosti i kriteriji odabira definirani u programu ruralnog razvoja Sicilije, koje je Komisija odobrila. U pozivu na podnošenje prijedloga ne bi trebali biti određeni uvjeti prihvatljivosti uz one ili umjesto onih definiranih u programu ruralnog razvoja. Isto tako, regije ne bi trebale provoditi mjere programa ruralnog razvoja prema kriterijima koji nisu predviđeni odgovarajućim sažetkom mjere kako je opisano u programu ruralnog razvoja. Odgovornost je upravljačkog tijela osigurati ispravnu provedbu programa.

45

Očekuje se da će utvrđeni nedostatci biti obuhvaćeni programima ruralnog razvoja od 2014. do 2020. Člankom 49. Uredbe (EU) br. 1305/2013 zahtijeva se da se kriteriji odabira primjenjuju se u skladu s transparentnim i dobro dokumentiranim postupkom. Osim toga, u smjernicama Komisije o kriterijima prihvatljivosti i odabira za programe ruralnog razvoja od 2014. do 2020. konkretno se navodi da je kriterije odabira potrebno primjenjivati čak i kada je upravljačko tijelo jedini korisnik.

47

U Poljskoj su korisnici te mjere bila regionalna tijela odgovorna za vodnu infrastrukturu koja su, među ostalim, odgovorna za propisni odabir projekata.

48

Države članice i regije odgovorne su za ispravnu primjenu kriterija odabira kako bi se osiguralo da se potpora EPFRR-a pruža samo najkvalitetnijim projektima. Komisija je dala smjernice državama članicama u pogledu primjene odgovarajućih kriterija odabira.

Okvir 9. – Italija (Sicilija)

Na sastanku odbora za praćenje, održanom u lipnju 2013., upravljačko tijelo obavijestilo je Komisiju o ispravnoj primjeni svih kriterija odabira predviđenih programom ruralnog razvoja. Štoviše, svi novi pozivi na podnošenje prijedloga nakon lipnja 2013. za mjere prema osima 1. i 3. uključivali su minimalni bodovni prag za dodatno osiguranje kvalitete odabranih projekata.

50

Komisija je izdala smjernice o opravdanosti troškova kojima je obuhvaćena potreba provođenja provjera na temelju rizika prema iznosima i intenzitetima predmetne pomoći.

51

U smjernicama za kontrole i kazne u ruralnom razvoju, Komisija potiče države članice da imaju uspostavljene pouzdane baze podataka o cijenama te da, ako je moguće, dopune taj sustav usporedbom ponuda i mišljenjima stručnjaka.

Okvir 11. – Španjolska (Estremadura)

Tijekom postupka davanja odobrenja za program ruralnog razvoja Estremadure od 2014. do 2020. Komisija se bavila pitanjem izravne dodjele pomoći trgovačkim društvima u državnom vlasništvu, pogotovo s obzirom na opravdanost cijena. Očekuje se da će se s ovim nedostatkom baviti u programima ruralnog razvoja od 2014. do 2020.

56

Iako se obveza podnošenja plana održavanja može smatrati dobrom praksom za određena ulaganja, za to ne postoji pravna obveza.

57

I Komisija je utvrdila ovaj rizik te je on, vodeći se specifičnim nalazima Suda po ovom pitanju, uvršten u rumunjski akcijski plan za stopu pogreške.

58

Program ruralnog razvoja od 2014. do 2020. Sicilije nije bio odobren za vrijeme revizije. Nakon pregovora s regionalnim tijelima odlučeno je da trošak ovih projekata neće biti podržan programom ruralnog razvoja od 2014. do 2020.

60

U skladu s člankom 71. Uredbe (EU) br. 1303/2013, u programskom razdoblju od 2014. do 2020. petogodišnje razdoblje ne može započeti u trenutku odobrenja prijave, ali započet će u trenutku izvršenja zadnje uplate u korist korisnika.

61

Tijekom pregovora o programskom razdoblju od 2014. do 2020. Komisija je poticala države članice da ubrzaju administrativne postupke kako bi korisnici mogli provoditi operacije od početka programskog razdoblja.

62

Iako se određivanje administrativnih rokova može smatrati dobrom praksom, ne postoje pravne odredbe kojima se Komisija ovlašćuje da države članice prisili na određivanje takvih rokova.

63

Države članice se tijekom godišnjih revizijskih sastanaka i sastanaka odbora za praćenje podsjetilo na važnost pravovremene provedbe mjera kako bi se osiguralo uspješno izvršenje programa te učinkovitu upotrebu fondova EU-a.

67

Revizijama Komisije pronađeni su nedostatci slični onima koje je Sud utvrdio, poput nesukladnosti u odabiru projekta, opravdanosti troškova ili neusklađenosti s odredbama o javnoj nabavi. Na temelju nalaza tih revizija, države članice koje su bile predmet revizije obvezale su se provesti korektivne mjere kako bi se poboljšao učinak prethodno spomenutih područja.

70

Jedina izvanredna izmjena zakona o (nacionalnoj) javnoj nabavi u Poljskoj stupila je na snagu 19. listopada 2014. Procjena Komisije je u tijeku.

Rumunjska je tijekom 2015. zajedno sa službama Komisije razvila poboljšani akcijski plan za ovaj ex ante uvjet. Rumunjska nadležna tijela taj su plan donijela 9. srpnja 2015. te se trenutačno provodi za sve ESIF programe.

71

Procjena opravdanosti troškova uvelike je obrađena u smjernicama o kontrolama i kaznama u ruralnom razvoju, koje sadržavaju i informacije o upotrebi referentnih cijena.

72

Za infrastrukturne projekte mora se osigurati da tijekom pet godina, počevši od zadnje uplate, ne dođe do značajnih promjena projekata koje utječu na njihovu prirodu, ciljeve ili uvjete provedbe, a koje bi mogli rezultirati ugrožavanjem prvotnih ciljeva. To će se provjeravati ex post provjerama na temelju uzoraka kako je predviđeno člankom 52. Uredbe (EU) br. 809/2014.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 79. i 81.

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. ZOPE je bio nova značajka. Neke države članice trebale su vremena kako bi naučile metodologiju prikupljanja podataka, obrade i upotrebe rezultata evaluacije.

Informacije dostupne putem sustava za praćenje i evaluaciju, iako nepotpune i uz mogućnost da nisu uvijek u potpunosti pouzdane, bile su najbolje što je u toj fazi bilo dostupno, uzimajući u obzir financijska ograničenja i ograničenja u praksi. Komisija je predložila rješenja za niz problema u vezi sa sustavom praćenja i evaluacije za programsko razdoblje od 2014. do 2020. Međutim, uvijek će postojati potreba za pronalaženjem ravnoteže između prednosti koje praćenje i evaluacija pružaju te povezanih troškova i administrativnog opterećenja.

80

Komisija je u svojim dopisima državama članicama u vezi s godišnjim izvješćima o napretku pozvala nadležna tijela da ubrzaju postupak kvantifikacije pokazatelja.

Okvir 15.

Činjenica da u selu u kojem se gradi cesta živi svega nekoliko stotina osoba ne pruža informacije o tome koliko osoba upotrebljava ili će upotrebljavati cestu. Od poboljšanih usluga u ruralnim područjima korist nema samo ruralno stanovništvo.

Dvostruko brojanje ruralnog stanovništva za ciljeve M322 (obnova sela) bilo je predviđeno i rezultat je donesene metodologije.

83

Ne postoji pravna obveza za određivanje kvantificiranih ciljnih vrijednosti za svaki pojedinačni projekt. ZOPE-om je predviđeno određivanje ciljnih vrijednosti na razini programa ruralnog razvoja od strane upravljačkog tijela.

Kako je prikazano u prilogu II. izvješću, četiri od pet poljskih projekata imalo je rezultate koji su se mogli kvantificirati, a jedina iznimka bila je u vezi s kulturnom/sportskom infrastrukturom.

85

Za ZSPE od 2014. do 2020. novi pokazatelj rezultata „promjena u poljoprivrednoj proizvodnji na gospodarstvima kojima je dodijeljena potpora/AWU (jedinica godišnjeg rada)” bit će procijenjen od strane vanjskih revizora u 2017. i 2019. godini te tijekom ex post evaluacija. Komisija smatra da je ova učestalost odgovarajuća uzimajući u obzir omjer troška i prednosti takvih evaluacija.

86

Dva pokazatelja za ZSPE od 2014. do 2020. (pokazatelji proizvodnje i rezultata „stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga/infrastrukture”) nadopunjivat će jedan drugog. Mjerit će bruto i neto broj stanovnika koji imaju korist od aktivnosti.

87

Procjena učinkovitosti mjera provest će se s obzirom na ciljeve programa kojima doprinose. Ciljevi se definiraju na razinama značajnih područja za koje se ciljne vrijednosti utvrđuju ex ante. Redovito se prati napredak programa s obzirom na ove ciljne vrijednosti. Ovaj pristup odražava usmjerenost politike na rezultate i omogućava bolju obradu kombiniranih učinaka mjera s obzirom na relevantne ciljeve.

Države članice mogu definirati dodatne pokazatelje specifične za programe u vezi sa skupinom ključnih mjera. Međutim, ovo se ne bi trebalo sustavno zahtijevati za sve mjere kako bi se troškovi praćenja i evaluacije održali na razumnima. Ex post revizori dodatno će istražiti učinak pojedinih mjera/podmjera.

Štoviše, pokazatelji koji su utvrđeni zakonodavstvom ili su ih utvrdile države članice samo su početna točka evaluacije. Revizori mogu prikupiti dodatne informacije, npr. putem studija slučaja.

88

U srednjoročnoj evaluaciji dan je dobar pregled provedbe programa ruralnog razvoja. Međutim, za višegodišnje programe, kao što su programi ruralnog razvoja, određeni rezultati (npr. bruto dodana vrijednost) i učinci mogu se pravilno procijeniti i izmjeriti nakon što je dovoljno vremena prošlo od provedbe.

89

Sustav praćenja i evaluacije od 2014. do 2020. sadržava niz poboljšanja u usporedbi sa ZOPE-om od 2007. do 2013.:

–prošireno godišnje izvješće o provedbi koje uključuje nalaze evaluacije zamijenit će srednjoročne evaluacije. Prvo godišnje izvješće o provedbi, u 2017., bit će usmjereno na elemente koji se odnose na upravljanje programom, dok će drugo godišnje izvješće o provedbi, u 2019., sadržavati prvu procjenu učinka programa ruralnog razvoja,

–države članice morat će provoditi aktivnosti evaluacije kroz cijelo programsko razdoblje u skladu s planom evaluacije uključenim u programe ruralnog razvoja,

–procjena i izvješćivanje o rezultatima i učincima politike bit će prikladnije povezani s fazama provedbe programa ruralnog razvoja.

Zaključci i preporuke

93

Države članice poticalo se da u svoje programe ruralnog razvoja uključe najvažnija ruralna područja za razvoj. Programima ruralnog razvoja trebalo se utvrditi područja u kojima bi potpora EU-a ruralnom razvoju dodala najviše vrijednosti. Države članice morale su izabrati najrelevantnije operacije koje će se financirati. EPFRR je dozvolio financiranje ulaganja koja se inače možda ne bi financirala.

94

Najbolje prakse najbolje je dijeliti ex post, budući da su infrastrukturne investicije dugoročne prirode te će se njihove prednosti pokazati u kasnijoj fazi. Međutim, znanje stečeno tijekom prethodnih programskih razdoblja održava se u zakonodavnom okviru od 2014. do 2020. Europska mreža za ruralni razvoj promiče dijeljenje dobrih praksi između država članica i regija.

96

Koordinacija je trebala biti osigurana na nacionalnoj i/ili regionalnoj razini. Države članice i/ili regije zajedno su razmatrale potrebu za komplementarnostima na temelju razgraničenja. Često su se integrirani pristupi na regionalnoj i lokalnoj razini slijedili u cilju optimiziranja sufinanciranja sredstvima EU-a.

97

Intervencije u okviru programa ruralnog razvoja sufinanciraju Komisija i države članice. U kontekstu oskudice nacionalnih financijskih sredstava, EPFRR je državama članicama i regijama dopustio da u korist lokalnog stanovništva financiraju intervencije u ruralnim područjima koje se inače možda ne bi financirale.

98

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. od država članica zatraženo je da opravdaju svoje prioritete za ulaganja na temelju SWOT analize. Odredbe koje se odnose na strateško programiranje i djelotvornu koordinaciju upotrebe različitih fondova ojačane su tijekom programskog razdoblja od 2014. do 2020. Rizik od učinka mrtvog tereta mora se razmotriti zasebno od slučaja do slučaja, ovisno o vrsti predmetnih ulaganja i lokalnih uvjeta za ulaganje.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 99. i 100.

Razgraničenje i komplementarnosti detaljno su opisani u programskim dokumentima od 2007. do 2013. Iako potpora pružena iz različitih fondova za iste vrste intervencije nužno ne ugrožava dodanu vrijednost doprinosa, dvostruko financiranje iste investicije isključeno je utvrđivanjem linija razgraničenja. Sinergije su poticane na način da su dozvoljene zajedničke intervencije iz različitih fondova na određenim područjima, dok je razgraničenje osigurano korištenjem kriterija poput financijskih gornjih vrijednosti ili fizičkih parametara.

Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. pitanje komplementarnosti i razgraničenja uključeno je u programe ruralnog razvoja. Isto tako, takozvanim „dokumentima o stajalištu službi Komisije”, sastavljenim za svaku državu članicu, pružene su smjernice za koordinirane intervencije ESIF-a. Države članice moraju osigurati komplementarnost, dosljednost i usklađenost s drugim instrumentima EU-a.

1. preporuka (a)

Ova je preporuka za države članice.

1. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku i počela ju je provoditi.

Rizik od učinka mrtvog tereta mora se razmotriti zasebno od slučaja do slučaja, ovisno o vrsti predmetnih ulaganja i lokalnih uvjeta za ulaganje. Razmjena najboljih praksi u vezi s smanjivanjem rizika od učinka mrtvog tereta promicat će se putem aktivnosti Europske mreže za ruralni razvoj.

Mehanizmi za osiguranje boljih komplementarnosti i bolje koordinacije između fondova poboljšani su u programskom razdoblju od 2014. do 2020. putem sporazuma o partnerstvu, u kojima države članice moraju opisati upotrebu ESIF-a kako bi se osigurala komplementarnost i sinergija aktivnosti. Pitanje komplementarnosti i razgraničenja isto je tako uključeno u programe ruralnog razvoja.

Dok se načelom dodatnosti sredstava iz programa ruralnog razvoja nacionalnim fondovima bavi na razini programa primjenom odgovarajućih stopa sufinanciranja, Komisija će nastaviti promicati učinkovitost u trošenju sredstava za ruralni razvoj.

1. preporuka (c)

Ova je preporuka za države članice.

1. preporuka (d)

Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Prilikom utvrđivanja pravnog okvira za programsko razdoblje od 2014. do 2020. Komisija je poduzela korake potrebne za poboljšanje koordinacije među različitim fondovima u pogledu pružanja potpore ruralnim infrastrukturama.

Koordinacijom i komplementarnosti fondova EU-a na razini nacionalnih/regionalnih strategija bave se različite službe Komisije. Međutim, nacionalna/regionalna tijela odgovorna su za provođenje koordinacije/komplementarnosti na razini mjere/projekta prilikom provedbe programa.

Komisija će redovito pratiti i procjenjivati provedbu u državama članicama unutar utvrđenog okvira za praćenje i izvješćivanje.

103

Revizijama Komisije utvrđeni su i nedostatci u sustavima koje su države članice uvele za procjenu opravdanosti troškova. U nekim slučajevima određeni su financijski ispravci.

Poboljšanja u provjerama opravdanosti troškova i javne nabave su prioritet Komisije. Osposobljavanja koja se odnose na ova pitanja provedena su za upravljačka tijela i agencije za plaćanja te su izdane specifične smjernice. Kad je riječ o javnoj nabavi, razvijaju se akcijski plan za sve ESI fondove te specifične smjernice za sudionike, obuke i namjenske internetske stranice.

Javna nabava je ex ante uvjet za sve ESI fondove. U slučaju da ne postoji dostatno jamstvo da će postojeći postupci i institucije moći upravljati fondovima EU-a na učinkovit i efikasan način, poštujući legalnost transakcija, uplate u korist država članica mogu biti suspendirane.

104

Iako se obveza podnošenja plana održavanja može smatrati dobrom praksom za određena ulaganja, za to ne postoji pravna obveza.

105

Iako se određivanje administrativnih rokova može smatrati dobrom praksom, ne postoje pravne odredbe kojima se Komisija ovlašćuje da države članice prisili na određivanje takvih rokova.

2. preporuka (a)

Ova je preporuka za države članice.

2. preporuka (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija provodi preporuke navedene u posebnom izvješću 22/2014 na način da dostavlja specifične obuke za upravljačka tijela i agencije za plaćanja, putem poboljšanih procjena mogućnosti provjere i kontrole mjera te promicanjem upotrebe pojednostavljenih mogućnosti financiranja. Nadalje, postojeći sustavi kojima se osigurava da su troškovi projekata razumni bit će procijenjeni u okviru revizija usklađenosti. Financijski ispravci primijenit će se u slučajevima neusklađenosti.

2. preporuka (c)

Ova je preporuka za države članice.

2. preporuka (d)

Ova je preporuka za države članice.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 107. i 108.

Informacije dostupne putem sustava za praćenje i evaluaciju bile su najbolje što je u toj fazi bilo dostupno, uzimajući u obzir financijska ograničenja i ograničenja u praksi. Komisija je predložila niz poboljšanja za sustav praćenja i evaluacije za programsko razdoblje od 2014. do 2020. imajući na umu potrebu za pronalaženjem ravnoteže između prednosti koje praćenje i evaluacija pružaju te povezanih troškova i administrativnog opterećenja.

109

Sustav praćenja i evaluacije od 2014. do 2020. uključuje niz poboljšanja.

Proširena godišnja izvješća o provedbi bit će izdana 2017. i 2019. godine te će uključivati nalaze evaluacije. Prvo izvješće bit će usredotočeno na upravljanje programom, a drugo na procjenu učinka programa ruralnog razvoja. Države članice morat će provoditi aktivnosti evaluacije kroz cijelo programsko razdoblje u skladu s planom evaluacije sadržanom u programu ruralnog razvoja. Procjena i izvještavanje o rezultatima i učincima politike bit će prikladnije povezani s fazama provedbe.

Kako bi se dodatno doprinijelo usmjerenosti politike na rezultate, ojačat će se procjena s obzirom na relevantne ciljeve politike.

3. preporuka (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku, međutim, s obzirom na ograničenu vrijednost procjene mjera u izolaciji, Komisija smatra da je evaluaciju potrebno provesti na razini značajnih područja koja odražavaju ciljeve politike. Štoviše, Komisija naglašava važnost evaluacije za tumačenje i analizu prikupljenih podataka kako bi se donijeli zaključci o djelotvornosti ili učinkovitosti.

3. preporuka (b)

Ova je preporuka za države članice.

QJ-AB-15-025-HR-E    ISSN 2315-2230

EU sufinancira ulaganja u ruralnu infrastrukturu u svrhu poboljšanja konkurentnosti sektora poljoprivrede i šumarstva te povećanja kvalitete života u ruralnim područjima. Ovom se revizijom ispitivalo jesu li države članice i Europska komisija dodijeljenim sredstvima ostvarile vrijednost za uloženi novac. Revizijom je utvrđeno da potreba za financijskim sredstvima nije uvijek bila jasno obrazložena, da je koordinacija s ostalim fondovima bila loša te da postupcima odabira financijska sredstva nisu sustavno usmjeravana na najisplativije projekte. Komisija i države članice nisu prikupile odgovarajuće informacije o djelotvornosti i učinkovitosti financiranih mjera, što je otežalo usmjeravanje budućih politika i upravljanje proračunom na temelju rezultata.